Vorläufige Fassung

SCHLUSSANTRÄGE DER GENERALANWÄLTIN

LAILA MEDINA

vom 15. September 2022( )

Rechtssache C‑407/21

Union fédérale des consommateurs – Que choisir (UFC – Que choisir),

Consommation, logement et cadre de vie (CLCV)

gegen

Premier ministre,

Ministre de l’Économie, des Finances et de la Relance

(Vorabentscheidungsersuchen des Conseil d’État [Staatsrat, Frankreich])

„Vorlage zur Vorabentscheidung – Art. 267 AEUV – Richtlinie (EU) 2015/2302 – Pauschalreise und verbundene Reiseleistungen – Beendigung eines Pauschalreisevertrags – Unvermeidbare und außergewöhnliche Umstände – Covid‑19 – Art der Rückzahlung der vom Reisenden für die Pauschalreise geleisteten Zahlungen – Erstattung in Geld oder Erstattung in Form eines Gutscheins in entsprechender Höhe – Vorübergehende Ausnahme von der Verpflichtung des Veranstalters, dem Reisenden Zahlungen innerhalb von 14 Tagen nach Beendigung des Pauschalreisevertrags zu erstatten“





Einleitung

1. Der Ausbruch von Covid‑19 wurde von der Weltgesundheitsorganisation (WHO) am 11. März 2020 zur „Pandemie“ erklärt. Der Generaldirektor der WHO erkannte in seiner einleitenden Stellungnahme in der Medienkonferenz zu Covid‑19 vom selben Tag an, dass die Covid‑19-Pandemie „nicht nur eine Krise der öffentlichen Gesundheit [ist], sondern eine Krise, von der jeder Bereich betroffen sein wird …“. In der Tat haben die Pandemie und die von Regierungen zur Eindämmung des Virus weltweit ergriffenen Notstandsmaßnahmen zu beispiellosen Störungen geführt. Der Philosoph Edgar Morin schrieb, dass diese Pandemie zwar nicht die erste der Geschichte der Menschheit sei, ihre „radikale Neuartigkeit“ aber darin liege, dass sie eine „Megakrise herbeigeführt habe, in der politische, wirtschaftliche, soziale, ökologische, nationale [und] globale Krisen in Verbindung miteinander zum Tragen kommen…“( ). Die Pandemie ist auch eine große Herausforderung für das Recht. Von einem Verfasser im Schrifttum ist zu Recht die Ansicht vertreten worden, dass sie ein „Stresstest“( ) für das Vertragsrecht sei, da sie möglicherweise „eine harte Probe dafür ist, ob das geltende Recht geeignet ist, ein geeignetes Mittel zur Reaktion [auf ihre Folgen] bereitzustellen“( ).

2. Zu den von der Covid‑19-Pandemie am schwersten und unmittelbarsten beeinträchtigten Sektoren gehörte der Tourismus. Die wirtschaftlichen Auswirkungen sind „beispiellos“ mit Blick darauf, dass der Tourismus mit 7 % des Welthandels im Jahr 2019 die drittgrößte Exportkategorie darstellt und „alle Teile seiner enormen Wertschöpfungskette beeinträchtigt worden sind“( ). Die Lockdowns, die Ausgangssperren, die Reiseverbote und die Schließung von Grenzen schränkten die Grundvoraussetzung des Reisens, nämlich die Freizügigkeit, erheblich ein. Durch die zur Eindämmung des Virus von Regierungen angeordneten Einschränkungen kam die Tätigkeit von Pauschalreiseveranstaltern, Beförderern und Unternehmen des Reisesektors allgemein unmittelbar zum Erliegen. Darüber hinaus hatten sie mit weitreichenden Stornierungen und Erstattungsforderungen zu kämpfen.

3. Die vorliegende Rechtssache betrifft insbesondere die Frage des Erlasses nationaler Maßnahmen, die vorübergehende Ausnahmen vom Verbraucherrecht für Pauschalreiseverträge vorsehen. Die angefochtenen Maßnahmen ermöglichten Pauschalreiseveranstaltern u. a., Reisenden anstelle von Erstattungen Gutscheine auszustellen, um so ihre unmittelbaren Liquiditätsschwierigkeiten beherrschen zu können. Mit Blick auf den Kontext der Gesundheitskrise geht die Rechtssache über die Klärung von Ansprüchen des Verbraucherrechts der Union hinaus. Sie wirft die Frage auf, ob die Angemessenheit des bestehenden rechtlichen Rahmens beim Umgang mit der Covid‑19-Pandemie möglicherweise an Grenzen stößt. Sie berührt ferner den Bereich der Notstandsbefugnisse der Mitgliedstaaten im Kontext der „pandemischen Notlage“( ).

Rechtlicher Rahmen

Unionsrecht

Richtlinie (EU) 2015/2302

4. Die Erwägungsgründe 31 und 40 der Richtlinie (EU) 2015/2302 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. November 2015 über Pauschalreisen und verbundene Reiseleistungen, zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 2006/2004 und der Richtlinie 2011/83/EU des Europäischen Parlaments und des Rates sowie zur Aufhebung der Richtlinie 90/314/EWG des Rates (ABl. 2015, L 326, S. 1) lauten:

„(31) Reisende sollten … ohne Zahlung einer Rücktrittsgebühr vom Pauschalreisevertrag zurücktreten können, wenn die Durchführung der Reise durch unvermeidbare, außergewöhnliche Umstände erheblich beeinträchtigt wird. Dies kann zum Beispiel Kriegshandlungen, andere schwerwiegende Beeinträchtigungen der Sicherheit wie Terrorismus, erhebliche Risiken für die menschliche Gesundheit wie einen Ausbruch einer schweren Krankheit am Reiseziel oder Naturkatastrophen wie Hochwasser oder Erdbeben oder Witterungsverhältnisse, die eine sichere Reise an das im Pauschalreisevertrag vereinbarte Reiseziel unmöglich machen, umfassen.

…

(40) Damit der Schutz vor Insolvenz wirksam ist, sollte er die vorhersehbaren Zahlungsbeträge, die von der Insolvenz eines Reiseveranstalters betroffen sind, und gegebenenfalls die vorsehbaren Kosten der Rückbeförderungen abdecken. … Ein wirksamer Insolvenzschutz sollte jedoch nicht bedeuten, dass sehr unwahrscheinliche Risiken berücksichtigt werden müssen, wie beispielsweise die gleichzeitige Insolvenz mehrerer der größten Reiseveranstalter, wenn dies unverhältnismäßige Auswirkungen auf die Kosten des Schutzes haben und somit seine Wirksamkeit beeinträchtigen würde. In solchen Fällen kann die garantierte Erstattung begrenzt sein.“

5. In Art. 3 Nr. 12 dieser Richtlinie ist der Begriff „unvermeidbare und außergewöhnliche Umstände“ definiert als „eine Situation außerhalb der Kontrolle der Partei, die eine solche Situation geltend macht, deren Folgen sich auch dann nicht hätten vermeiden lassen, wenn alle zumutbaren Vorkehrungen getroffen worden wären“.

6. Art. 4 („Grad der Harmonisierung“) der Richtlinie 2015/2302 bestimmt:

„Sofern diese Richtlinie nichts anderes bestimmt, erhalten die Mitgliedstaaten weder von den Bestimmungen dieser Richtlinie abweichende nationale Rechtsvorschriften aufrecht noch führen sie solche ein; dies gilt auch für strengere oder weniger strenge Rechtsvorschriften zur Gewährleistung eines anderen Schutzniveaus für den Reisenden.“

7. Art. 12 der Richtlinie 2015/2302 sieht vor:

„(1) Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass der Reisende vor Beginn der Pauschalreise jederzeit vom Pauschalreisevertrag zurücktreten kann. Tritt der Reisende gemäß diesem Absatz vom Pauschalreisevertrag zurück, so kann der Reiseveranstalter die Zahlung einer angemessenen und vertretbaren Rücktrittsgebühr verlangen. …

(2) Ungeachtet des Absatzes 1 hat der Reisende das Recht, vor Beginn der Pauschalreise ohne Zahlung einer Rücktrittsgebühr vom Pauschalreisevertrag zurückzutreten, wenn am Bestimmungsort oder in dessen unmittelbarer Nähe unvermeidbare, außergewöhnliche Umstände auftreten, die die Durchführung der Pauschalreise oder die Beförderung von Personen an den Bestimmungsort erheblich beeinträchtigen. Im Fall des Rücktritts vom Pauschalreisevertrag gemäß diesem Absatz hat der Reisende Anspruch auf volle Erstattung aller für die Pauschalreise getätigten Zahlungen, jedoch auf keine zusätzliche Entschädigung.

(3) Der Reiseveranstalter kann den Pauschalreisevertrag beenden und dem Reisenden alle für die Pauschalreise getätigten Zahlungen voll erstatten, ohne jedoch eine zusätzliche Entschädigung leisten zu müssen, wenn

…

b) der Reiseveranstalter aufgrund unvermeidbarer, außergewöhnlicher Umstände an der Erfüllung des Vertrags gehindert ist und er den Reisenden unverzüglich vor Beginn der Pauschalreise von der Beendigung des Vertrags in Kenntnis setzt.

(4) Der Reiseveranstalter leistet alle Erstattungen gemäß den Absätzen 2 und 3 oder zahlt dem Reisenden gemäß Absatz 1 alle von dem Reisenden oder in seinem Namen für die Pauschalreise geleisteten Beträge abzüglich einer angemessenen Rücktrittsgebühr zurück. Der Reisende erhält diese Erstattungen oder Rückzahlungen unverzüglich und in jedem Fall innerhalb von spätestens 14 Tagen nach Beendigung des Pauschalreisevertrags.

…“

8. Art. 17 („Wirksamkeit und Umfang des Insolvenzschutzes“) der Richtlinie 2015/2302 lautet:

„(1) Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass in ihrem Hoheitsgebiet niedergelassene Reiseveranstalter Sicherheit für die Erstattung aller von Reisenden oder in deren Namen geleisteten Zahlungen leisten, sofern die betreffenden Leistungen infolge der Insolvenz des Reiseveranstalters nicht erbracht werden. …

…

(2) Die Sicherheit gemäß Absatz 1 muss wirksam sein und die nach vernünftigem Ermessen vorhersehbaren Kosten abdecken. …

…“

9. Art. 23 („Unabdingbarkeit der Richtlinie“) Abs. 2 und 3 der Richtlinie 2015/2302 bestimmt:

„(2) Reisende dürfen nicht auf die Rechte verzichten, die ihnen aus den nationalen Maßnahmen zur Umsetzung dieser Richtlinie zustehen.

(3) Vertragliche Vereinbarungen oder Erklärungen des Reisenden, die einen Verzicht auf die sich aus dieser Richtlinie ergebenden Rechte oder deren Einschränkung unmittelbar oder mittelbar bewirken oder die darauf gerichtet sind, die Anwendung dieser Richtlinie zu umgehen, sind für den Reisenden nicht bindend.“

Sachverhalt, Verfahren und Vorlagefragen

10. Bei den Klägerinnen, der Union fédérale des consommateurs – Que choisir (UFC – Que choisir) und der Consommation, logement et cadre de vie (CLCV), handelt es sich um französische Verbraucherinteressenverbände. Sie machen die Rechtswidrigkeit verschiedener Rechtsakte geltend, nämlich u. a. der Ordonnance no 2020‑315 du 25 mars 2020 relative aux conditions financières de résolution de certains contrats de voyages touristiques et de séjours en cas de circonstances exceptionnelles et inévitables ou de force majeure (Ordonnance Nr. 2020‑315 vom 25. März 2020 über die finanziellen Bestimmungen für die Auflösung bestimmter Verträge über touristische Reisen und Urlaubsaufenthalte im Fall unvermeidbarer, außergewöhnlicher Umstände oder höherer Gewalt; im Folgenden: angefochtene Ordonnance).

11. Die angefochtene Ordonnance wurde auf der Grundlage der Notstandsermächtigung erlassen, die der französischen Regierung durch die Loi du 23 mars 2020 d’urgence pour faire face à l’épidémie de covid‑19 (Notstandsgesetz vom 23. März 2020 über den Umgang mit der Covid‑19-Pandemie) übertragen wurde, „um die wirtschaftlichen, finanziellen und sozialen Folgen der Ausbreitung der Covid‑19-Epidemie und die Folgen der zur Begrenzung dieser Ausbreitung ergriffenen Maßnahmen zu bewältigen und insbesondere die Einstellung der Tätigkeit natürlicher und juristischer Personen, die eine wirtschaftliche Tätigkeit ausüben, und von Verbänden sowie deren Auswirkungen auf die Beschäftigung zu verhindern und zu begrenzen“.

12. In Art. 1 Abs. II der angefochtenen Ordonnance ist eine Ausnahme von einigen Bestimmungen des Art. L.211‑14 des Code du tourisme (Tourismusgesetzbuch) vorgesehen, der Art. 12 Abs. 1 bis 4 der Richtlinie 2015/2302 umsetzt. Nach dieser Bestimmung kann im Fall der Beendigung eines Vertrags über den Verkauf von Reisen zwischen dem 1. März 2020 und dem 15. September 2020 „der Veranstalter oder Vermittler … anstelle der vollen Erstattung aller geleisteten Zahlungen einen Gutschein“ in der vollen Höhe aller aufgrund des beendeten Vertrags geleisteten Zahlungen anbieten. Dieses Angebot ist spätestens innerhalb von drei Monaten nach Erklärung der Vertragsbeendigung zu unterbreiten und gilt für einen Zeitraum von 18 Monaten. Erst nach Ablauf dieser Frist von 18 Monaten und wenn der Kunde eine ihm angebotene, mit der im beendeten Vertrag vorgesehenen Leistung identische oder ihr gleichwertige Leistung nicht annimmt, hat der Unternehmer dem Kunden alle geleisteten Zahlungen in voller Höhe zu erstatten.

13. Das vorlegende Gericht führt aus, dass die Bestimmungen der angefochtenen Ordonnance erlassen worden seien, um die Liquidität und Solvenz der Leistungserbringer im Sinne dieser Ordonnance unter Umständen zu sichern, in denen sich mehr als 7 000 in Frankreich registrierte Reiseveranstalter in großen Schwierigkeiten befunden hätten. Aufgrund der Covid‑19-Pandemie, die gleichzeitig nicht nur Frankreich und die meisten Länder Europas, sondern auch fast alle Kontinente betroffen habe, seien Reiseveranstalter nämlich mit Buchungsstornierungen in beispiellosem Ausmaß konfrontiert gewesen und hätten das Ausbleiben neuer Buchungen verkraften müssen. Unter diesen Umständen sei eine sofortige Erstattung aller stornierten Leistungen geeignet gewesen, die betroffenen Wirtschaftsteilnehmer und damit die Möglichkeit für die Kunden zu gefährden, eine Erstattung geleisteter Zahlungen zu erhalten.

14. Das vorlegende Gericht führt weiter aus, dass sich der Wert der von den französischen Wirtschaftsteilnehmern zum 15. September 2020, dem Zeitpunkt des Außerkrafttretens der angefochtenen Ordonnance, ausgestellten Gutscheine auf etwa 990 Mio. Euro belaufen habe, was etwa 10 % des Umsatzes des Sektors in einem normalen Jahr entspreche.

15. Nach dem Vorbringen der Klägerinnen im Verfahren vor dem vorlegenden Gericht verstoßen die Bestimmungen der angefochtenen Ordonnance gegen Art. 12 der Richtlinie 2015/2302. Nach diesem Artikel habe der Reisende im Fall der Beendigung eines Pauschalreisevertrags Anspruch auf volle Erstattung aller aufgrund dieses Vertrags geleisteten Zahlungen innerhalb von 14 Tagen nach dessen Beendigung. Ferner beeinträchtigten diese Bestimmungen den freien Wettbewerb im Binnenmarkt und das Harmonisierungsziel dieser Richtlinie.

16. Vor diesem Hintergrund hat der Conseil d’État (Staatsrat, Frankreich) beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof die folgenden Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen:

1. Ist Art. 12 der Richtlinie 2015/2302 dahin auszulegen, dass er den Veranstalter einer Pauschalreise im Fall der Beendigung des Vertrags verpflichtet, alle für die Pauschalreise getätigten Zahlungen in Geld zu erstatten, oder dahin, dass er eine Erstattung in entsprechender Höhe, insbesondere in Form eines Gutscheins in Höhe der getätigten Zahlungen, zulässt?

2. Für den Fall, dass mit diesen Erstattungen eine Erstattung in Geld gemeint ist, können die Gesundheitskrise im Zusammenhang mit der Covid-19-Epidemie und ihre Auswirkungen auf die Reiseveranstalter, die aufgrund dieser Krise einen Umsatzrückgang erlitten haben, der mit 50 % bis 80 % veranschlagt werden kann, die mehr als 7 % des Bruttoinlandsprodukts in Frankreich repräsentieren und, was die Pauschalreiseveranstalter betrifft, 30 000 Arbeitnehmer in Frankreich beschäftigen und einen Umsatz von fast 11 Mrd. Euro aufweisen, eine vorübergehende Ausnahme von der in Art. 12 Abs. 4 der Richtlinie 2015/2302 vorgesehenen Verpflichtung für den Veranstalter, dem Reisenden alle für die Pauschalreise getätigten Zahlungen innerhalb von 14 Tagen nach Beendigung des Vertrags voll zu erstatten, rechtfertigen und gegebenenfalls unter welchen Voraussetzungen und in welchen Grenzen?

3. Falls die vorstehende Frage verneint wird: Ist es unter den genannten Umständen möglich, die zeitlichen Wirkungen einer Entscheidung, mit der eine gegen Art. 12 Abs. 4 der Richtlinie 2015/2302 verstoßende nationale Rechtsvorschrift für nichtig erklärt wird, anzupassen?

17. Die Union fédérale des consommateurs – Que choisir (UFC – Que choisir) und die Consommation, logement et cadre de vie (CLCV), die belgische, die tschechische, die dänische, die französische, die italienische, die slowakische und die finnische Regierung sowie die Europäische Kommission haben schriftliche Erklärungen eingereicht. Mit Ausnahme der dänischen und der finnischen Regierung waren diese Beteiligten auch in der mündlichen Verhandlung vom 1. Juni 2022 vertreten.

Würdigung

Erste Frage

18. Mit seiner ersten Frage möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob Art. 12 Abs. 4 der Richtlinie 2015/2302 dahin auszulegen ist, dass bei einem Pauschalreisevertrag der Veranstalter im Fall der Beendigung des Vertrags verpflichtet ist, alle getätigten Zahlungen in Geld zu erstatten, oder dahin, dass er auch eine Alternative, insbesondere in Form eines Gutscheins in allen getätigten Zahlungen entsprechender Höhe, zulässt.

19. In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass die Rechte und Pflichten der Parteien bei der Beendigung eines Pauschalreisevertrags in Art. 12 der Richtlinie 2015/2302 geregelt sind. Insbesondere sind nach dessen Abs. 2 und 3 im Fall unvermeidbarer, außergewöhnlicher Umstände sowohl der Reisende als auch der Reiseveranstalter berechtigt, den Pauschalreisevertrag unter den dort genannten Bedingungen zu beenden. Die Beendigung des Pauschalreisevertrags verpflichtet den Reiseveranstalter, alle vom Reisenden für die Pauschalreise getätigten Zahlungen voll zu erstatten. Nach Art. 12 Abs. 4 der Richtlinie 2015/2302 ist die Erstattung „unverzüglich und in jedem Fall innerhalb von spätestens 14 Tagen nach Beendigung des Pauschalreisevertrags“ zu leisten.

20. In der Richtlinie 2015/2302 wird der Begriff „Erstattung“ weder definiert noch hierzu ausdrücklich auf die Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten verwiesen. In einem solchen Fall folgt aus den Erfordernissen sowohl der einheitlichen Anwendung des Unionsrechts als auch des Gleichheitssatzes, dass die Begriffe einer Vorschrift des Unionsrechts in der Regel in der gesamten Union eine autonome und einheitliche Auslegung erhalten müssen. Nach ständiger Rechtsprechung sind dabei die Bedeutung und Tragweite von Begriffen, die das Unionsrecht nicht definiert, entsprechend ihrem Sinn nach dem gewöhnlichen Sprachgebrauch und unter Berücksichtigung des Zusammenhangs, in dem sie verwendet werden, und der mit der Regelung, zu der sie gehören, verfolgten Ziele zu bestimmen( ).

21. Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass die „Erstattung“ nach Art. 12 Abs. 2 der Richtlinie 2015/2302 „alle für die Pauschalreise getätigten Zahlungen“ betrifft. Dies entspricht der Bedeutung des Worts „Erstattung“ im allgemeinen Sprachgebrauch, mit dem ein Geldbetrag, der jemandem zurückgezahlt wird, gemeint ist. In der englischen Sprache wird der Begriff „refund“ insbesondere dann verwendet, wenn die Zahlung zu leisten ist, „insbesondere weil man zu viel gezahlt hat oder mit einer Ware oder einer Dienstleistung unzufrieden ist“( ). Dieses Verständnis des Wortes „Erstattung“ entspricht verschiedenen Sprachfassungen dieser Vorschrift( ).

22. Die „Erstattung“ aller getätigten Zahlungen kann daher nicht dahin verstanden werden, dass sie den Reiseveranstalter zur Leistung in einer mit einem Aufschub verbundenen Form der Zahlung, wie etwa einem Gutschein, berechtigt.

23. Diese Bedeutung wird auch durch den Kontext von Art. 12 der Richtlinie 2015/2302 bestätigt, der zu Kapitel III dieser Richtlinie gehört. In diesem Kapitel regelt Art. 11 der Richtlinie 2015/2302 die Änderung anderer Bedingungen des Pauschalreisevertrags. Nach Abs. 2 dieses Artikels kann der Reisende unter bestimmten Umständen, u. a. dann, wenn der Reiseveranstalter gezwungen ist, eine der wesentlichen Eigenschaften der Reiseleistungen im Sinne von Art. 5 Abs. 1 Unterabs. 1 Buchst. a der Richtlinie 2015/2302 erheblich zu ändern, den vorgeschlagenen Änderungen zustimmen oder den Vertrag ohne Zahlung einer Rücktrittsgebühr beenden. Beendet der Reisende den Pauschalreisevertrag, so kann der Reisende eine andere Pauschalreise als Ersatz akzeptieren, sofern ihm der Veranstalter dies anbietet. Nach Art. 11 Abs. 5 der Richtlinie 2015/2302 muss der Reiseveranstalter dann, wenn der Reisende eine als Ersatz angebotene Pauschalreise nicht akzeptiert, alle vom Reisenden geleisteten Zahlungen erstatten. Wie die französische Regierung in ihren schriftlichen Erklärungen ausgeführt hat, würde dieser Bestimmung jede Wirksamkeit genommen, wäre es dem Veranstalter gestattet, dem Reisenden einen Gutschein auszustellen, anstatt alle getätigten Zahlungen zu erstatten. Daraus folgt, dass nach der Systematik der Richtlinie die „Erstattung“ an den Reisenden 2015/2302 dessen Anspruch auf eine Zahlung in Geld umfasst. Jede andere Form einer als Ersatz angebotenen Pauschalreise oder eines Gutscheins sind dann nicht als einer „Erstattung“ gleichwertig anzusehen.

24. Außerdem hat nach Art. 12 Abs. 4 der Richtlinie 2015/2302 die Erstattung „unverzüglich und in jedem Fall innerhalb von spätestens 14 Tagen nach Beendigung des Pauschalreisevertrags“ zu erfolgen. Wie von der Kommission in ihren schriftlichen Erklärungen im Wesentlichen vorgetragen, folgt aus dieser Bestimmung, dass der Reisende Anspruch darauf hat, das Geld umgehend zu erhalten, um darüber sofort und nach Belieben verfügen zu können.

25. Für diese Auslegung spricht auch die Entstehungsgeschichte von Art. 12 der Richtlinie 2015/2302, die vor dem Hintergrund der Modernisierung der Regelungen der Richtlinie 90/314/EWG( ) zu sehen ist. Nach Art. 4 Abs. 6 der Richtlinie 90/314 konnte der Verbraucher dann, wenn er im Fall einer erheblichen Änderung der Bestandteile der Pauschalreise vom Vertrag zurücktrat oder wenn der Veranstalter – gleich aus welchem Grund, ausgenommen Verschulden des Verbrauchers – die Reise vor dem vereinbarten Abreisetag stornierte, entweder an einer als Ersatz angebotenen anderen Pauschalreise teilnehmen oder die schnellstmögliche Erstattung aller von ihm aufgrund des Vertrags gezahlten Beträge verlangen. Art. 12 Abs. 4 der Richtlinie 2015/2302 sieht hingegen nur eine Option vor, nämlich diejenige der „Erstattung“ aller geleisteten Zahlungen. Es gibt keinen Hinweis darauf, dass an die Stelle dieser „Erstattung“ gegen den Willen des Reisenden ein Gutschein oder ein anderer Ersatz für eine Zahlung in Geld treten könnte.

26. In anderen Rechtsakten im Bereich der Rechte von Reisenden und Verbrauchern ist ein Gutschein als Form der Erstattung ausdrücklich geregelt, jedoch nur als Option für den Reisenden. Dies gilt für die Rechte von Flugreisenden nach der Verordnung (EG) Nr. 261/2004( ). Nach Art. 7 Abs. 3 dieser Verordnung wird für die Ausgleichszahlung zwischen zwei Möglichkeiten unterschieden: entweder Barzahlung (durch elektronische oder gewöhnliche Überweisung oder Scheck) oder mit schriftlichem Einverständnis des Fluggasts in Form von Reisegutscheinen und/oder anderen Dienstleistungen. Für die Rechte der Fahrgäste im Eisenbahnverkehr kann nach Art. 17 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 1371/2007( ) eine Entschädigung in Form von Gutscheinen und/oder anderen Leistungen erfolgen, sofern deren Bedingungen (insbesondere bezüglich des Gültigkeitszeitraums und des Zielorts) flexibel sind. Die Entschädigung erfolgt auf Wunsch des Fahrgasts in Form eines Geldbetrags. Derselbe Anspruch ist nach Art. 19 Abs. 5 der Verordnung (EU) Nr. 1177/2010( ) für Fahrgäste im Seeverkehr vorgesehen. Schließlich ergibt sich für den Bereich der Rechte der Verbraucher nach der Richtlinie 2011/83/EU( ) aus deren 46. Erwägungsgrund eindeutig, dass die Erstattung von vom Verbraucher erhaltenen Zahlungen nicht in Form eines Gutscheins erfolgen darf, es sei denn, der Verbraucher hat für die ursprüngliche Transaktion Gutscheine verwendet oder diese ausdrücklich akzeptiert.

27. Schließlich spricht für die Auslegung, wonach eine Erstattung im Wege eines obligatorischen Gutscheins mit Art. 12 der Richtlinie 2015/2302 nicht vereinbar ist, auch das mit dieser Richtlinie verfolgte Ziel. Wie im siebten Erwägungsgrund dieser Richtlinie festgehalten, sind die meisten Reisenden, die Pauschalreisen kaufen, Verbraucher im Sinne des Verbraucherrechts der Union. Die Richtlinie 2015/2302 ist eine Maßnahme, mit der im Sinne von Art. 169 Abs. 1 und Abs. 2 Buchst. a AEUV in Verbindung mit dessen Art. 114 Abs. 3 in ihrer Auslegung im Licht von Art. 38 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union ein hohes Verbraucherschutzniveau erreicht werden soll( ). Eine weite Auslegung des Begriffs „Erstattung“ dahin, dass davon auch Gutscheine umfasst wären, wäre geeignet, dieses Ziel zu beeinträchtigen.

28. Die slowakische Regierung ist nicht der in den vorliegenden Schlussanträgen vertretenen Ansicht. Sie weist darauf hin, dass in einigen Sprachfassungen, so auch in der englischen, zwischen der „Erstattung“ und der „Rückzahlung“ geleisteter Zahlungen unterschieden werde. Aus der Verwendung der beiden unterschiedlichen Begriffe folge, dass „Rückzahlungen“ in Geld zu erfolgen hätten, während eine „Erstattung“ (nach Wahl des Reiseveranstalters) auch das Angebot eines Gutscheins umfassen könne. Art. 12 Abs. 4 der Richtlinie 2015/2302 regelt die Verpflichtung des Reiseveranstalters zur Leistung von „Erstattungen“ nach den Abs. 2 und 3 bzw. die „Rückzahlung“ aller vom Reisenden für die Pauschalreise geleisteten Beträge abzüglich einer angemessenen Rücktrittsgebühr nach Abs. 1. Die Verpflichtung zur Leistung einer „Erstattung“ entsteht bei Beendigung des Pauschalreisevertrags, u. a. dann, wenn unvermeidbare, außergewöhnliche Umstände im Sinne von Art. 12 Abs. 2 und 3 der Richtlinie 2015/2302 auftreten. Die Verpflichtung zur „Rückzahlung“ entsteht bei einem Rücktritt vom Pauschalreisevertrag durch den Reisenden, gegebenenfalls gegen eine angemessene und vertretbare Rücktrittsgebühr.

29. Der Verwendung der Begriffe „Erstattung“ und „Rückzahlung“ ist nichts dafür zu entnehmen, dass der Reiseveranstalter zu einer Erstattung in Form eines obligatorischen Gutscheins berechtigt wäre. Wie oben in Nr. 21 ausgeführt, hat der Begriff „refund“ im Englischen die Bedeutung der Erstattung von Geld und wird insbesondere dann verwendet, wenn die Person, die Geld zurückfordert, mit einer Ware oder einer Dienstleistung unzufrieden ist.

30. Jedenfalls kann nach ständiger Rechtsprechung die in einer der Sprachfassungen einer Bestimmung des Unionsrechts verwendete Formulierung nicht als alleinige Grundlage für die Auslegung dieser Bestimmung herangezogen werden oder Vorrang vor den übrigen Sprachfassungen beanspruchen( ). In der französischen, der griechischen oder der spanischen Sprachfassung wird in Art. 12 Abs. 4 der Richtlinie 2015/2302 unabhängig vom Grund der Vertragsbeendigung derselbe Begriff für die Erstattung erhaltener Zahlungen verwendet. Aus dem Umstand, dass lediglich in einigen Sprachfassungen zwei Begriffe verwendet werden, kann daher nichts anderes geschlossen werden, als dem Kontext und Zweck dieser Richtlinie eindeutig zu entnehmen ist.

31. Daher beinhaltet die Erstattungspflicht des Reiseveranstalters gegenüber dem Reisenden nach Art. 12 Abs. 4 der Richtlinie 2015/2302 allein eine Erstattung in Geld und schließt jede vom Reiseveranstalter obligatorisch vorgegebene Alternative, insbesondere in Form eines Gutscheins, aus.

32. Der Reisende kann auf seinen Anspruch auf eine Erstattung in Geld nicht verzichten. Nach Art. 23 der Richtlinie 2015/2302 dürfen Reisende nämlich auf die ihnen aus den nationalen Maßnahmen zur Umsetzung dieser Richtlinie zustehenden Rechte nicht verzichten. Der zwingende Charakter der Richtlinie 2015/2302 hindert den Reiseveranstalter indes nicht daran, dem Reisenden einen fakultativen Gutschein anzubieten, den er nach Eintritt des den Anspruch auf eine Erstattung begründenden Ereignisses freiwillig annehmen kann. Wie in der Empfehlung (EU) 2020/648 der Kommission( ) klargestellt, „steht dem Reisenden“ auch im Fall eines vom Reiseveranstalter angebotenen Gutscheins „frei, stattdessen seinen Anspruch auf Rückerstattung geleisteter Zahlungen geltend zu machen“. Ein obligatorischer Gutschein ist daher mit dem zwingenden Charakter der Richtlinie 2015/2302 nicht vereinbar.

33. Aufgrund der vorstehenden Erwägungen komme ich zu dem Ergebnis, dass Art. 12 Abs. 4 der Richtlinie 2015/2302 dahin auszulegen ist, dass er den Veranstalter eines Pauschalreisevertrags im Fall der Beendigung des Vertrags verpflichtet, alle getätigten Zahlungen in Geld zu erstatten, und dass er es diesem Veranstalter verwehrt, eine Alternative, insbesondere in Form eines Gutscheins in den getätigten Zahlungen entsprechender Höhe, obligatorisch vorzugeben. Diese Bestimmung hindert den Reisenden jedoch nicht daran, nach Eintritt des den Anspruch auf eine Erstattung begründenden Ereignisses einen solchen Gutschein freiwillig anzunehmen.

Zweite Frage

34. Für den Fall, dass die erste Frage bejaht wird, möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob die Gesundheitskrise im Zusammenhang mit der Covid‑19-Pandemie und ihre außergewöhnlichen Auswirkungen auf den Tourismussektor eine Ausnahme von der in Art. 12 Abs. 4 der Richtlinie 2015/2302 vorgesehenen Verpflichtung des Veranstalters, dem Reisenden alle für die Pauschalreise getätigten Zahlungen innerhalb von 14 Tagen nach Beendigung des Pauschalreisevertrags voll zu erstatten, rechtfertigen und gegebenenfalls unter welchen Voraussetzungen und in welchen Grenzen.

35. Um die Frage des vorlegenden Gerichts sachdienlich zu beantworten, werde ich nacheinander verschiedene Aspekte der Auswirkungen der gesundheitlichen Notlage auf den Umfang und die Ausübung der in der Richtlinie 2015/2302 vorgesehenen Rechte untersuchen. Der erste Aspekt ist der, ob etwaige, von den Mitgliedstaaten wegen der Covid‑19-Pandemie angeordnete Einschränkungen der Freizügigkeit eine Ausnahme von der Erstattungspflicht des Reiseveranstalters rechtfertigen können. Der zweite Aspekt betrifft die Frage, ob die Pandemie eine Situation ist, die nicht unter die „unvermeidbaren und außergewöhnlichen“ Umstände im Sinne der Richtlinie 2015/2302 fällt. Der dritte Aspekt betrifft die Anwendbarkeit der Richtlinie 2015/2302 im Kontext einer Pandemie. Der vierte Aspekt gilt der Frage, ob eine gesundheitliche Notlage eine Abweichung von einer konkreten Bestimmung des sekundären Unionsrechts aus Gründen höherer Gewalt rechtfertigen kann.

a) Einschränkungen der Freizügigkeit und Auswirkungen auf die sich aus dem sekundären Unionsrecht ergebenden Rechte und Pflichten

36. Eine Vorfrage, die im Hinblick auf eine mögliche Abweichung vom Unionsrecht im Licht der Pandemie zu klären ist, betrifft die Auswirkungen von Einschränkungen der Freizügigkeit von Unionsbürgern. Der Schutz der öffentlichen Gesundheit, der öffentlichen Ordnung und der öffentlichen Sicherheit kann eine Einschränkung der im Freizügigkeitsrecht der Union vorgesehenen Rechte und Freiheiten rechtfertigen( ). Nach dem Schengener Grenzkodex kann eine ernsthafte Bedrohung der öffentlichen Ordnung oder der inneren Sicherheit die vorübergehende Wiedereinführung von Grenzkontrollen an den Binnengrenzen rechtfertigen( ). Außerdem „[ist e]s … zulässig, dass ein Mitgliedstaat in einer äußerst kritischen Situation beschließt, als Reaktion auf das Risiko einer ansteckenden Krankheit wieder Grenzkontrollen einzuführen“( ). Der Schutz der öffentlichen Gesundheit, der nach Art. 168 Abs. 7 AEUV in die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten fällt, kann den Erlass weiterer Einschränkungen der Freizügigkeit rechtfertigen. Solche Einschränkungen sollten jedoch „die Grundsätze des Unionsrechts, insbesondere die Verhältnismäßigkeit und die Nichtdiskriminierung, achten“( ). Während der Pandemie war die Europäische Union bemüht, die Auswirkungen einseitiger Maßnahmen der Mitgliedstaaten zu vermeiden, die zu erheblichen Störungen für Unternehmen und Bevölkerung führten, und eine Koordinierung zwischen Mitgliedstaaten zu gewährleisten( ).

37. Die konkrete Frage, die die vorliegende Rechtssache aufwirft, ist die, ob eine gerechtfertigte Ausnahme von der Freizügigkeit in der Europäischen Union in ähnlicher Weise weitere Abweichungen von einer konkreten Bestimmung des sekundären Unionsrechts rechtfertigen kann, die die Ausübung des Rechts auf Freizügigkeit voraussetzt. Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass die Richtlinie 2015/2302 die Rechte und Pflichten, die sich aus Pauschalreiseverträgen ergeben, harmonisiert, um die Schaffung eines echten Binnenmarkts für Verbraucher zu erleichtern( ).

38. Die Covid‑19-Pandemie hat die Mitgliedstaaten veranlasst, Grenzkontrollen wieder einzuführen und weitere Maßnahmen zum Schutz der öffentlichen Gesundheit zu erlassen, die erhebliche Auswirkungen auf die Freizügigkeit von Personen und Dienstleistungen hatten. Unter diesen Umständen könnte die Ansicht vertreten werden, dass die Mitgliedstaaten dann, wenn sie die Einschränkung der Freizügigkeit ausnahmsweise rechtfertigen können, auch zum Erlass weiterer Maßnahmen auf dem Gebiet des die Freizügigkeit voraussetzenden harmonisierten sekundären Unionsrechts berechtigt sein sollten, um den Folgewirkungen von Einschränkungen dieser Freiheit zu begegnen.

39. Würde jedoch eine derart weitreichende, in den Verträgen nicht vorgesehene Ausnahme anerkannt, würde dies den Vorrang des Unionsrechts, seine Verbindlichkeit und seine einheitliche Anwendung erheblich beeinträchtigen. In letzter logischer Konsequenz könnte eine solche Ausnahme dazu führen, dass das Unionsrecht in einer gesundheitlichen Notlage nicht anwendbar ist( ).

40. Stattdessen sind die Unionsorgane seit Beginn der Pandemie um eine Förderung der Koordinierung bemüht. An die Stelle einseitiger, von einigen Mitgliedstaaten zu Beginn der Pandemie ergriffener Maßnahmen traten nach und nach koordinierte Maßnahmen( ). Wie von der Kommission in einer ihrer Mitteilungen über die Impfstoffstrategie der Union hervorgehoben, „[waren d]ie Grundlage für die entschlossene Reaktion Europas auf die COVID-19-Pandemie … ein einheitliches Vorgehen und die Aufrechterhaltung der Funktionsweise des Binnenmarkts“( ). Weiter ist darauf hinzuweisen, dass als Aufbaumaßnahme gegen die Covid‑19-Krise das größte Konjunkturprogramm aller Zeiten, NextGenerationEU, aufgelegt wurde.

41. Aufgrund der vorstehenden Erwägungen können Ausnahmen vom Freizügigkeitsrecht der Union meines Erachtens Ausnahmen von einer konkreten Bestimmung des sekundären Unionsrechts, insbesondere vom Erstattungsanspruch des Reisenden nach Art. 12 Abs. 4 der Richtlinie 2015/2302, nicht rechtfertigen.

42. Nachdem diese Vorfrage geprüft worden ist, werde ich nun untersuchen, wie die durch die Covid‑19-Pandemie verursachte gesundheitliche Notlage in das System der Richtlinie 2015/2302 einzuordnen ist.

b) „Unvermeidbare und außergewöhnliche Umstände“ und „höhere Gewalt“

43. Nach Art. 12 Abs. 2 der Richtlinie 2015/2302 hat der Reisende das Recht, vom Vertrag ohne Zahlung einer Rücktrittsgebühr zurückzutreten, wenn „am Bestimmungsort oder in dessen unmittelbarer Nähe unvermeidbare, außergewöhnliche Umstände auftreten, die die Durchführung der Pauschalreise oder die Beförderung von Personen an den Bestimmungsort erheblich beeinträchtigen“. Nach Art. 12 Abs. 3 Buchst. b der Richtlinie kann auch der Reiseveranstalter den Pauschalreisevertrag beenden, u. a. wenn der Reiseveranstalter aufgrund unvermeidbarer, außergewöhnlicher Umstände an der Erfüllung des Vertrags gehindert ist. In beiden Fällen hat der Reisende Anspruch auf Erstattung aller für die Pauschalreise getätigten Zahlungen. Für das Bestehen des Erstattungsanspruchs des Reisenden nach dieser Richtlinie ist im Kontext der Covid‑19-Pandemie also zunächst Voraussetzung, dass diese Pandemie allgemein unter den Begriff „unvermeidbare und außergewöhnliche Umstände“ fällt( ).

44. Der Begriff „unvermeidbare und außergewöhnliche Umstände“ ist in Art. 3 Nr. 12 der Richtlinie 2015/2302 definiert als eine „Situation außerhalb der Kontrolle der Partei, die eine solche Situation geltend macht, deren Folgen sich auch dann nicht hätten vermeiden lassen, wenn alle zumutbaren Vorkehrungen getroffen worden wären“. Im 31. Erwägungsgrund dieser Richtlinie werden beispielhaft einige Ereignisse genannt, die unter diesen Begriff fallen, darunter „erhebliche Risiken für die menschliche Gesundheit wie einen Ausbruch einer schweren Krankheit am Reiseziel“. Der Ausbruch der Covid‑19-Pandemie brachte erhebliche Risiken für die menschliche Gesundheit nicht nur am fraglichen Reiseziel, sondern weltweit mit sich. Eine Pandemie erfüllt im Allgemeinen die Tatbestandsmerkmale der Definition der „unvermeidbaren und außergewöhnlichen Umstände“. Es handelt sich nämlich um eine Situation außerhalb der Kontrolle jedweder Person, deren Folgen sich auch dann nicht hätten vermeiden lassen, wenn alle zumutbaren Vorkehrungen getroffen worden wären.

45. Nach Ansicht der französischen Regierung soll die Pandemie jedoch einen Fall höherer Gewalt darstellen, der den „unvermeidbaren und außergewöhnlichen Umständen“ im Sinne dieser Richtlinie nicht gleichgestellt werden kann. Diese Regierung macht im Wesentlichen geltend, dass das außergewöhnliche Ausmaß der Covid‑19-Pandemie sie zu einer Situation mache, die über „unausweichliche und außergewöhnliche Umstände“ hinausgehe. Nach Ansicht der tschechischen, der italienischen und der slowakischen Regierung soll die Richtlinie 2015/2302 auf die Covid‑19-Pandemie nicht anwendbar sein. Somit blieben die Mitgliedstaaten weiterhin befugt, vertragliche Verpflichtungen abweichend von Art. 12 Abs. 4 der Richtlinie zu regeln.

46. Zur Stützung ihres Standpunkts verweist die französische Regierung auf die Tatbestandsmerkmale des Begriffs der höheren Gewalt, der nach der Rechtsprechung „ungewöhnliche und unvorhersehbare Ereignisse [beinhaltet], auf die derjenige, der sich darauf beruft, keinen Einfluss hat und deren Folgen trotz Anwendung der gebotenen Sorgfalt nicht hätten vermieden werden können“( ). Der Begriff „unvermeidbare und außergewöhnliche Umstände“ habe den Begriff der höheren Gewalt, der vom Anwendungsbereich der Richtlinie 2015/2302 nicht erfasst werde, nicht „vollständig ersetzt“.

47. Hierzu führt die französische Regierung aus, dass der Begriff der höheren Gewalt in Art. 12 der Richtlinie 2015/2302 nicht enthalten sei. Darüber hinaus sei die Definition des Begriffs „unvermeidbare und außergewöhnliche Umstände“ nach Art. 3 Nr. 12 der Richtlinie 2015/2302 mit dem Begriff der höheren Gewalt nicht identisch, da sie nicht voraussetze, dass diese Umstände „ungewöhnlich und unvorhersehbar“ seien. Eine Auslegung von Art. 12 Abs. 4 der Richtlinie 2015/2302 in Verbindung mit deren 31. Erwägungsgrund spreche dafür, dass diese Richtlinie sich auf außergewöhnliche Ereignisse beziehe, die räumlich und zeitlich vereinzelt und begrenzt seien. Von dieser Richtlinie nicht umfasst seien außergewöhnliche Ereignisse mit weltweiten Auswirkungen und weltweitem Ausmaß. Diese Auslegung stehe mit dem effet utile von Art. 12 der Richtlinie 2015/2302 im Einklang, dem die Annahme zugrunde liege, dass der Reiseveranstalter die finanziellen Folgen der Beendigung des Vertrags wegen unvermeidbarer und außergewöhnlicher Umstände tragen könne. Würde diese Bestimmung auch im Kontext einer Pandemie angewendet, die die Geschäftstätigkeit von Pauschalreiseveranstaltern zum Erliegen bringe, stünde dies im Widerspruch zu dem mit dieser Richtlinie verfolgten Ziel, die Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen zu erhalten und gleichzeitig ein hohes Verbraucherschutzniveau zu gewährleisten.

48. Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass nach ständiger Rechtsprechung die Bedeutung des Begriffs der höheren Gewalt, da er auf den verschiedenen Anwendungsgebieten des Unionsrechts nicht den gleichen Inhalt hat, anhand des rechtlichen Rahmens zu bestimmen ist, innerhalb dessen er seine Wirkungen entfalten soll( ). Meines Erachtens ist der Begriff der höheren Gewalt im rechtlichen Rahmen der Richtlinie 2015/2302 vom Begriff „unvermeidbare und außergewöhnliche Umstände“ umfasst.

49. Zunächst erfüllt die Pandemie, wie bereits erwähnt, allgemein die Tatbestandsmerkmale der Definition der „unvermeidbaren und außergewöhnlichen Umstände“. Der Richtlinie 2015/2302 ist nichts dafür zu entnehmen, dass ein Ereignis, das unter diesen Begriff fällt, gleichwohl ausgenommen werden muss, wenn es von großem Ausmaß oder besonders außergewöhnlich ist. Etwas anderes folgt meines Erachtens auch nicht aus Art. 12 Abs. 2 der Richtlinie 2015/2302, der das Recht des Reisenden regelt, vom Pauschalreisevertrag zurückzutreten, wenn „am Bestimmungsort oder in dessen unmittelbarer Nähe unvermeidbare, außergewöhnliche Umstände auftreten“. In diesem Teil des Satzes wird nämlich betont, dass das Vorliegen unvermeidbarer und außergewöhnlicher Umstände anhand der Situation am Ort der Durchführung der Pauschalreise, d. h. am Bestimmungsort, zu prüfen ist. Damit sollen jedoch Ereignisse, die nicht nur am Bestimmungsort, sondern auch andernorts auftreten, nicht ausgenommen werden.

50. Weiterhin ist meines Erachtens der Hinweis darauf wichtig, dass der Gerichtshof Versuchen von Beförderungsunternehmen mit Vorsicht begegnet, sich auf eine gesonderte Kategorie besonders außergewöhnlicher Ereignisse zu berufen, die es ihnen ermöglichen würde, sich ihren Verpflichtungen zu entziehen. Ich möchte in diesem Zusammenhang ein Beispiel aus dem Bereich der Fluggastrechte anführen. In dem bekannten Urteil McDonagh( ) zum Ausbruch des Vulkans Eyjafjallajökull entschied der Gerichtshof, dass die „Verordnung Nr. 261/2004 … keinen Hinweis darauf [enthält], dass über die in ihrem Art. 5 Abs. 3 genannten ,außergewöhnlichen Umstände‘ hinaus eine gesonderte Kategorie von ,besonders außergewöhnlichen‘ Vorkommnissen anerkannt würde, aufgrund deren die Luftfahrtunternehmen von allen ihren Verpflichtungen … freigestellt würden“( ).

51. Wird die Begründung des Urteils McDonagh( ) auf die Richtlinie 2015/2302 entsprechend übertragen, wäre die Schlussfolgerung zu ziehen, dass diese Richtlinie keinen Hinweis darauf enthält, dass über die in ihrem Art. 3 Nr. 12 genannten „unvermeidbaren und außergewöhnlichen Umstände“ hinaus eine gesonderte Kategorie von Vorkommnissen anerkannt würde. Dies gilt erst recht mit Blick darauf, dass diese Richtlinie nach Art. 4 eine vollständige Harmonisierung der Rechte und Pflichten der Parteien des Pauschalreisevertrags vorsieht.

52. Eine Auslegung der Richtlinie 2015/2302 dahin, dass durch sie eine gesonderte Kategorie besonders außergewöhnlicher Umstände, wie etwa die Covid‑19-Pandemie, anerkannt würde, die vom Begriff „unvermeidbare und außergewöhnliche Umstände“ ausgenommen sind, könnte zu widersprüchlichen Ergebnissen führen, die letztlich die Konsistenz des mit der Richtlinie 2015/2302 eingeführten Systems beeinträchtigen würden. Die Parteien wären nämlich zur Beendigung des Vertrags berechtigt, wenn das Risiko für die menschliche Gesundheit am Reiseziel auftritt und die Durchführung des Pauschalreisevertrags beeinträchtigt, blieben aber im Fall eines durch die Pandemie verursachten erheblichen Risikos für die menschliche Gesundheit, selbst wenn die Durchführung der Pauschalreise erheblich beeinträchtigt würde, an den Vertrag gebunden. Außerdem wäre der Veranstalter dann, wenn die Vertragswidrigkeit bei der Durchführung des Pauschalreisevertrags nach Art. 14 Abs. 3 Buchst. c der Richtlinie 2015/2302 nachweislich durch am Reiseziel auftretende „unvermeidbare, außergewöhnliche Umstände“ bedingt ist, berechtigt, die Zahlung von Schadensersatz zu verweigern, im Fall einer Pandemie dagegen nicht.

53. Dies führt mich zu dem Ergebnis, dass durch die von der französischen Regierung vertretene Auslegung die Systematik und der wesentliche Zweck der Richtlinie 2015/2302 in Frage gestellt würden, nämlich Reisenden und Unternehmern zu ermöglichen, die Vorteile des Binnenmarkts in vollem Umfang zu nutzen, und gleichzeitig ein hohes Verbraucherschutzniveau zu wahren( ). Sie würde ferner zu großer Rechtsunsicherheit führen, da mit ihr zwischen Situationen höherer Gewalt einerseits und „unvermeidbaren und außergewöhnlichen Umständen“ andererseits unterschieden werden soll, ohne dass zwischen beiden eine klare Abgrenzung gegeben wäre.

54. Diese Auslegung wird auch durch die Entstehungsgeschichte der Richtlinie 2015/2302 gestützt. Nach Art. 4 Abs. 6 der Richtlinie 90/314 konnte der Veranstalter den Vertrag vor dem vereinbarten Abreisetag stornieren. In diesem Fall hatte der Reisende Anspruch auf Entschädigung durch den Veranstalter, es sei denn „die Stornierung erfolgt aufgrund höherer Gewalt, d. h. aufgrund ungewöhnlicher und unvorhersehbarer Ereignisse, auf die derjenige, der sich auf höhere Gewalt beruft, keinen Einfluss hat und deren Folgen trotz Anwendung der gebotenen Sorgfalt nicht hätten vermieden werden können; hierzu zählt jedoch nicht die Überbuchung“. Dem Reisenden wurde eine entsprechende Kündigungsmöglichkeit nicht zuerkannt. Die Richtlinie 2015/2302 hat diese Lücke geschlossen und dieses Recht auch den Reisenden zuerkannt. Der Gesetzgeber wollte den Parteien des Pauschalreisevertrags daher bei „unvermeidbaren und außergewöhnlichen Umständen“ gleiche Rechte zuerkennen. Es gibt keinen Hinweis darauf, dass das Kündigungsrecht für beide Vertragsparteien dadurch eingeschränkt werden sollte, dass höhere Gewalt vom Geltungsbereich der „unvermeidbaren und außergewöhnlichen Umstände“ ausgenommen werden sollte.

55. In diesem Zusammenhang ist der Hinweis darauf wichtig, dass im Legislativvorschlag der Kommission( ) der Begriff „unvermeidbare, außergewöhnliche Umstände“ verwendet wurde, während im Arbeitsdokument der Kommissionsdienststellen zu diesem Vorschlag( ) in einigen Fällen der Begriff „force majeure [höhere Gewalt]“ verwendet wird( ). Außerdem wird im Bericht der Kommission an das Europäische Parlament und den Rat über die Anwendung der Richtlinie 2015/2302 klargestellt, dass „[d]er Begriff ‚unvermeidbare und außergewöhnliche Umstände‘ … den in der Richtlinie von 1990 verwendeten Begriff der ‚höheren Gewalt‘ [ersetzt]“( ). Die Rückverfolgung der Entstehungsgeschichte der Richtlinie 2015/2302 bestätigt daher die Annahme, dass im Kontext der Richtlinie 2015/2302 der Begriff höhere Gewalt gleichbedeutend mit dem Begriff „unvermeidbare und außergewöhnliche Umstände“ verwendet wird.

56. Aufgrund der vorstehenden Erwägungen komme ich zu dem Ergebnis, dass im konkreten Rahmen der Richtlinie 2015/2302 die Pandemie als Fall höherer Gewalt vom Begriff „unvermeidbare und außergewöhnliche Umstände“ nicht ausgenommen ist.

c) Anwendbarkeit der Richtlinie 2015/2302 im Zusammenhang mit einer Pandemie

57. Die belgische, die tschechische, die italienische und die slowakische Regierung unterscheiden nicht zwischen „unvermeidbaren und außergewöhnlichen Umständen“ und höherer Gewalt. Sie halten jedoch allgemeiner die Richtlinie 2015/2302 im Fall einer Pandemie für nicht anwendbar. Sie tragen im Wesentlichen vor, dass unter diese Richtlinie unvermeidbare und außergewöhnliche Umstände von lokalem und begrenztem Ausmaß fielen, nicht aber eine Pandemie. Diese Ansicht stützen sie auf den 31. Erwägungsgrund der Richtlinie 2015/2302, in dem als eines der Beispiele für das Recht zum vorzeitigen Rücktritt vom Reisevertrag begründende unvermeidbare und außergewöhnliche Umstände „erhebliche Risiken für die menschliche Gesundheit wie [ein] Ausbruch einer schweren Krankheit am Reiseziel“ genannt werde( ).

58. Meines Erachtens lässt sich dem 31. Erwägungsgrund nicht entnehmen, dass der Gesetzgeber die Anwendbarkeit der Richtlinie 2015/2302 auf Ereignisse von lokalem Ausmaß begrenzen wollte. Dieser Erwägungsgrund enthält lediglich eine beispielhafte Aufzählung von Situationen, in denen unvermeidbare und außergewöhnliche Umstände vorliegen. Er dürfte vielmehr zu der zu derjenigen der oben genannten Regierungen genau gegenteiligen Schlussfolgerung führen. Wenn die Ausbreitung einer schweren Krankheit am Reiseziel ein Beispiel für „unvermeidbare und außergewöhnliche Umstände“ ist, muss dies erst recht für die weltweite Ausbreitung einer schweren Krankheit gelten. Dieselbe Argumentation ist auch auf Art. 12 Abs. 2 der Richtlinie 2015/2302 übertragbar, der das Recht des Reisenden zum Rücktritt vom Pauschalreisevertrag vorsieht, wenn unvermeidbare, außergewöhnliche Umstände „am Bestimmungsort oder in dessen unmittelbarer Nähe … auftreten, die die Durchführung der Pauschalreise … erheblich beeinträchtigen“. Wenn der Reisende das Recht hat, vom Vertrag zurückzutreten, wenn unvermeidbare und außergewöhnliche Umstände auf lokaler Ebene auftreten, die die Durchführung der Pauschalreise erheblich beeinträchtigen, sollte er dieses Recht erst recht dann haben, wenn ein solches Ereignis mit globalem Ausmaß eintritt und die Durchführung der Pauschalreise erheblich beeinträchtigt.

59. Allerdings kann der Unionsgesetzgeber bei Vorliegen unvermeidbarer und außergewöhnlicher Umstände je nach Ausmaß der Störung unterschiedliche Rechte und Pflichten der Parteien vorsehen. Festzustellen ist insoweit, dass die Richtlinie 2015/2302 nach der Vulkanaschekrise von 2010 erlassen wurde, die erhebliche Auswirkungen auf den Reisesektor hatte. Auch wenn diese Auswirkungen mit denjenigen der Covid‑19-Pandemie nicht vergleichbar sind, hatte der Gesetzgeber insoweit Gelegenheit, die Regelungen entsprechend zu ändern. Hierzu kam es beispielsweise in Bezug auf die Begrenzung der Haftung des Reiseveranstalters auf die Übernahme der Kosten für die notwendige Unterbringung für einen Zeitraum von höchstens drei Nächten pro Reisendem, sofern die in dem Pauschalreisevertrag vereinbarte Rückbeförderung des Reisenden aufgrund unvermeidbarer, außergewöhnlicher Umstände nicht möglich ist (Art. 13 Abs. 7 der Richtlinie 2015/2302). Es kann daher meines Erachtens vernünftigerweise der Schluss gezogen werden, dass der Gesetzgeber dann, wenn er den Anspruch des Reisenden, innerhalb von 14 Tagen nach Beendigung des Vertrags eine Erstattung zu erhalten, bei Auftreten unvermeidbarer und außergewöhnlicher Umstände, die zu einer Störung eines bestimmten Ausmaßes führen, hätte einschränken, ausschließen oder anders regeln wollen, dies ausdrücklich getan hätte.

60. Die tschechische und die slowakische Regierung haben ferner vorgetragen, dass die Erstattungspflicht des Reiseveranstalters gegenüber dem Reisenden nach Art. 12 Abs. 4 der Richtlinie 2015/2302 aufgrund des begrenzten Umfangs des Insolvenzschutzes nicht anwendbar sei. Nach Art. 17 der Richtlinie 2015/2302 seien die Mitgliedstaaten verpflichtet, sicherzustellen, dass in ihrem Hoheitsgebiet niedergelassene Reiseveranstalter Sicherheit für die Erstattung aller von Reisenden oder in deren Namen geleisteten Zahlungen leisten, sofern die betreffenden Leistungen infolge der Insolvenz des Reiseveranstalters nicht erbracht werden. Diese Sicherheit „muss wirksam sein und die nach vernünftigem Ermessen vorhersehbaren Kosten abdecken“( ). Im 40. Erwägungsgrund der Richtlinie 2015/2302 wird klargestellt, dass ein wirksamer Insolvenzschutz „nicht bedeuten [sollte], dass sehr unwahrscheinliche Risiken berücksichtigt werden müssen, wie beispielsweise die gleichzeitige Insolvenz mehrerer der größten Reiseveranstalter, wenn dies unverhältnismäßige Auswirkungen auf die Kosten des Schutzes haben und somit seine Wirksamkeit beeinträchtigen würde“. In solchen Fällen, so heißt es in diesem Erwägungsgrund weiter, „kann die garantierte Erstattung begrenzt sein“. Nach Ansicht dieser beiden Regierungen würden die Reisenden im Fall eines weitreichenden Ausfalls von Reiseveranstaltern keine Erstattungen erhalten, da ihre Ansprüche nicht geschützt seien.

61. Insoweit ergibt sich aus Art. 17 der Richtlinie 2015/2302, dass die Verpflichtung des Reiseveranstalters, Sicherheit für die Erstattung geleisteter Zahlungen zu leisten, den Fall abdeckt, dass die betreffenden Leistungen infolge der Insolvenz des Reiseveranstalters nicht erbracht werden. Dies bedeutet, dass der Erstattungsanspruch geschützt ist, wenn das Liquiditätsproblem auf die Insolvenz des Reiseveranstalters zurückzuführen ist. Im Fall der Pandemie ergeben sich die Liquiditätsprobleme jedoch aus den weitreichenden Stornierungen, die dann zur Insolvenz führen können. Deshalb wird in der Empfehlung der Kommission zu Gutscheinen anerkannt, dass dann, wenn Veranstalter zahlungsunfähig werden, „die Gefahr [besteht], dass viele Reisende … ganz leer ausgehen, da ihre Forderungen gegen Veranstalter … nicht geschützt sind“( ).

62. Aus dem Umstand, dass die Richtlinie 2015/2302 den Insolvenzschutz gegen Erstattungsansprüche in diesen Situationen nicht harmonisiert, kann allerdings nicht der Schluss gezogen werden, dass Art. 12 Abs. 4 dieser Richtlinie nicht anwendbar wäre. Allgemeiner ausgedrückt: Die Richtlinie 2015/2302 harmonisiert weder Umstrukturierungsmaßnahmen noch den Konkursschutz. Die Mitgliedstaaten sind zwar mangels einer Harmonisierung auf Unionsebene bis dato in weiten Teilen für das materielle Insolvenzrecht zuständig. Sie sind jedoch gehalten, diese Zuständigkeit unter Beachtung des Unionsrechts einschließlich der vom AEU‑Vertrag gewährleisteten Grundfreiheiten auszuüben( ). Alle Maßnahmen, die die Mitgliedstaaten zur Milderung der Liquiditätsprobleme von Reiseveranstaltern ergreifen, müssen daher den Kern des Erstattungsanspruchs des Reisenden nach Art. 12 Abs. 4 der Richtlinie 2015/2302 wahren. Diese Maßnahmen müssen ferner mit dem Recht der staatlichen Beihilfen im Einklang stehen.

63. Was das Recht der staatlichen Beihilfen angeht, wird in der Empfehlung der Kommission zu Gutscheinen darauf hingewiesen, dass die Mitgliedstaaten Unternehmen der Reise- und Verkehrsbranche Liquiditätshilfen gewähren können, um sicherzustellen, dass Erstattungsforderungen, die sich aus dem Ausbruch der Covid‑19-Pandemie ergeben, erfüllt werden können. Diese Empfehlung verweist auf den Befristeten Rahmen für staatliche Beihilfen( ) als Grundlage für die Vereinbarkeit derartiger Liquiditätshilfen mit den unionsrechtlichen Beihilferegeln.

64. Aufgrund der vorstehenden Erwägungen findet die Richtlinie 2015/2302 meines Erachtens im Zusammenhang mit der Covid‑19-Pandemie Anwendung.

d) Gesundheitliche Notlage als Grund für eine Abweichung von einer konkreten Bestimmung des sekundären Unionsrechts durch Einzelpersonen

65. Die nächste Frage, die zu klären ist, ist die, ob Reiseveranstalter sich im Fall einer schweren gesundheitlichen Notlage auf höhere Gewalt stützen können, um von einer Bestimmung des sekundären Unionsrechts abzuweichen. Konkret soll nach Ansicht der französischen Regierung durch Art. 12 der Richtlinie 2015/2302 die mögliche Anwendung des Grundsatzes der „höheren Gewalt“ im Sinne der Rechtsprechung des Gerichtshofs nicht ausgeschlossen sein. Sie verweist insoweit auf das Urteil Billerud Karlsborg und Billerud Skärblacka( ) (im Folgenden: Urteil Billerud) sowie auf den Beschluss Luxaviation( ).

66. In der Rechtssache, in der das Urteil Billerud ergangen ist, ging es um Unternehmen, die wegen nicht rechtzeitiger Abgabe ihrer Zertifikate für Kohlendioxidäquivalente mit Sanktionen belegt wurden. Diese Unternehmen machten geltend, dass die ihnen vorgeworfene nicht rechtzeitige Abgabe auf unternehmensinterne administrative Versäumnisse zurückzuführen sei. Der Gerichtshof entschied unter Verweis auf seine frühere Rechtsprechung im Urteil Ferriera Valsabbia u. a./Kommission( ), dass „auch bei Fehlen einer besonderen Bestimmung ein Fall höherer Gewalt anerkannt werden [kann], wenn sich Rechtssuchende auf eine äußere Ursache berufen, deren Folgen unvermeidbar und unausweichlich sind und den Betroffenen die Einhaltung ihrer Verpflichtungen objektiv unmöglich machen“( ). Der Gerichtshof stellte in derselben Randnummer weiter fest, dass das einzelstaatliche Gericht zu beurteilen habe, ob der betreffende Wirtschaftsteilnehmer trotz aller möglicherweise unternommenen Anstrengungen, um die vorgeschriebenen Fristen einzuhalten, mit ungewöhnlichen und unvorhersehbaren Umständen konfrontiert war, auf die er keinen Einfluss hatte und die über ein bloßes unternehmensinternes Versäumnis hinausgehen( ).

67. Aus dem Kontext des Urteils Billerud folgt, dass die in jenem Urteil anerkannte Einrede der höheren Gewalt sich auf eine begrenzte Möglichkeit bezieht, von den Rechtsfolgen abzuweichen, die sich aus der Nichterfüllung einer unionsrechtlich bestehenden Verpflichtung ergeben. Als Nächstes werde ich untersuchen, ob die in jenem Urteil dargelegte Begründung im Kontext der vorliegenden Rechtssache relevant ist, in der es darum geht, ob von einer nach einer konkreten Bestimmung des Unionsrechts bestehenden Verpflichtung aus Gründen höherer Gewalt abgewichen werden kann.

68. In den Unterabschnitten b und c meiner vorstehenden Würdigung habe ich die Ansicht vertreten, dass ein Fall höherer Gewalt in den Anwendungsbereich der Richtlinie 2015/2302 fällt und generell vom Begriff „unvermeidbare und außergewöhnliche Umstände“ umfasst ist. Die Richtlinie 2015/2302 enthält bereits konkrete Bestimmungen, die das Vertragsverhältnis im Fall unvermeidbarer und außergewöhnlicher Umstände regeln. Zu diesen Bestimmungen gehört Art. 12 Abs. 2 und 3 dieser Richtlinie, wonach der Reisende oder der Reiseveranstalter den Vertrag bei Vorliegen unvermeidbarer und außergewöhnlicher Umstände beenden können. Die Wirkung der Beendigung des Vertrags nach Art. 12 Abs. 4 ist, dass der Reiseveranstalter verpflichtet ist, dem Reisenden alle für die Pauschalreise geleisteten Beträge unverzüglich und in jedem Fall innerhalb von spätestens 14 Tagen nach Beendigung des Vertrags vollständig zu erstatten.

69. Der Umstand, dass die Richtlinie 2015/2302 konkrete Bestimmungen über die Auswirkungen unvermeidbarer und außergewöhnlicher Umstände auf das Vertragsverhältnis enthält, bedeutet jedoch nicht zwangsläufig, dass für die Anwendung des Urteils Billerud kein Raum besteht. Denn im Fall der Pandemie waren durch die unvermeidbaren und außergewöhnlichen Umstände nicht nur die Reiseveranstalter an der Durchführung des Vertrags gehindert, sondern es kam auch zu einer erheblichen Beeinträchtigung ihrer Verwaltungskapazitäten zur Bearbeitung von Stornierungsverlangen sowie ihrer finanziellen Kapazitäten zur Zahlung der Erstattungen. Unter diesem Gesichtspunkt könnte für die Anwendung des im Urteil Billerud aufgestellten Grundsatzes Raum bleiben. Dieser Grundsatz kann dahin verstanden werden, dass er gegenüber der strikten Anwendung des Gesetzes ein gewisses Maß an Toleranz zulässt( ). Wissenschaftler, die sich mit den Auswirkungen von Covid‑19 auf Verbraucherrecht und ‑politik beschäftigt haben( ), haben den Begriff „societal force majeure [gesellschaftliche höhere Gewalt]“ entwickelt, mit dem die „kollektiven Auswirkungen der Pandemie auf alle betroffenen Interessen“ zum Ausdruck gebracht werden sollen. Kern dieses Begriffs ist, anzuerkennen, dass die Pandemie schwerwiegende und unerwartete Auswirkungen sowohl auf Verbraucher als auch auf Unternehmen hatte und zu einem Anliegen der gesamten Gesellschaft geworden ist.

70. Vor diesem Hintergrund könnte der im Urteil Billerud aufgestellte Grundsatz der höheren Gewalt bei objektiver Unmöglichkeit der Einhaltung des Unionsrechts in dem Sinne Anwendung finden, dass eine sehr begrenzte Möglichkeit einer vorübergehenden Befreiung von der Einhaltung einer auf einem harmonisierten Gebiet des sekundären Unionsrechts geregelten konkreten Verpflichtung eingeräumt wird. Reiseveranstalter könnten sich dann auf höhere Gewalt berufen, wenn die Pandemie trotz aller möglicherweise unternommenen Anstrengungen, die Fristen nach Art. 12 Abs. 4 der Richtlinie 2015/2302 einzuhalten, Folgen hat, die unvermeidbar und unausweichlich zu zeitweise unüberwindlichen Schwierigkeiten führen, die den Betroffenen die Einhaltung ihrer Verpflichtungen aus dieser Bestimmung objektiv unmöglich machen( ). Insoweit könnte ein echtes Konkursrisiko, das die Existenz des Reiseveranstalters bedroht, der die Einrede der höheren Gewalt geltend macht, berücksichtigt werden( ). Die Reiseveranstalter können sich nur für den Zeitraum auf höhere Gewalt berufen, der zur Ausräumung dieser Schwierigkeiten erforderlich ist( ). Mit diesen Einschränkungen ist die Anwendung des allgemeinen Grundsatzes der höheren Gewalt bei objektiver Unmöglichkeit der Einhaltung des Unionsrechts im Kontext des Reisevertrags keine allgemeine Ausweichklausel (oder kein Freibrief). Mit ihr kann lediglich eine vorübergehende Abweichung von den strengen Fristen und auch nur für den Zeitraum, der für die Regelung ordnungsgemäßer Erstattungen erforderlich ist, zugelassen werden.

71. Die nächste Frage, die zu klären ist, ist die, ob der Grundsatz der höheren Gewalt bei objektiver Unmöglichkeit der Einhaltung des sekundären Unionsrechts den Reiseveranstaltern erlauben könnte, die Erstattung in Form eines Gutscheins aufzuschieben. Aus vertraglicher Sicht ist der Vorschlag, einen Gutschein auszustellen, eine Form der Vertragsanpassung. Das Angebot des Gutscheins bewirkt, dass das Vertragsverhältnis aufrechterhalten wird. Der Gutschein bewirkt nämlich, dass die Erfüllung auf einen späteren Zeitpunkt verschoben wird, wenn die Umstände eine Wiederaufnahme der Reisetätigkeit erlauben. Ob eine solche Vertragsanpassung mit der Richtlinie 2015/2302 vereinbar ist, hängt davon ab, welche konkreten Merkmale der Gutschein hat.

72. In der vorliegenden Rechtssache ist ein Gutschein, der die in der angefochtenen Ordonnance genannten Merkmale aufweist, offensichtlich mit der Richtlinie 2015/2302 nicht vereinbar. Konkret stellt das Angebot eines solchen Gutscheins das Gleichgewicht zwischen den Parteien im Hinblick auf die situationsbedingte höhere Gewalt nicht wieder her. Vielmehr wird damit eine Vertragspartei benachteiligt werden, nämlich der Reisende. Wie von einem Verfasser im Schrifttum ausgeführt, „geht es zu weit, den Kunden zur Finanzierung des Vertragspartners zu zwingen, wenn er oder sie hierzu möglicherweise nicht bereit ist“( ). Dies gilt insbesondere angesichts der Gültigkeitsdauer des Gutscheins, die 18 Monate beträgt. Der Reisende hat erst nach Ablauf dieser Frist die Möglichkeit, seinen Erstattungsanspruch wahrzunehmen, ohne dass ein Schutz vor einer Insolvenz des Reiseveranstalters bestünde. Außerdem obliegt es dem Reisenden, die erforderlichen Schritte zu unternehmen, um nach Ablauf dieser Frist sein Geld zu erhalten. Jedwede Neuverhandlung des Vertrags sollte für beide Parteien von Vorteil sein. In der Rechtslehre wird zu Recht darauf hingewiesen, dass für Reiseveranstalter und Verbraucher „eine Gutscheinregelung beidseitig vorteilhaft“ sein sollte und dass dies dann der Fall sei, „wenn Reiseveranstalter dem Verbraucher mehr als das anbieten, worauf er rechtlich einen Anspruch hat“( ).

73. Letztlich kommt es für die vertragliche Gestaltung in einem Fall von höherer Gewalt auf die Umstände des Einzelfalls im Licht des Grundsatzes von Treu und Glauben an( ). Im Kontext der Pandemie, insbesondere ganz zu Beginn, dürfen die Auswirkungen der Beendigung des Vertrags auf die andere Partei nicht völlig außer Acht gelassen werden. In Anbetracht des Ausmaßes der Stornierungen müsste selbst denjenigen Reiseveranstaltern, die über die finanziellen Kapazitäten verfügten, allen Reisenden eine Erstattung zu leisten, zumindest eine gewisse Zeit für die Bearbeitung der Erstattung geleisteter Zahlungen gelassen werden( ). In der mündlichen Verhandlung hat die Kommission eingeräumt, dass in der Anfangsphase der Pandemie die meisten Reisenden pragmatisch auf die Situation reagiert und eine Erstattung innerhalb der unter normalen Umständen geltenden kurzen Frist von 14 Tagen nicht erwartet hätten. Sofern sie über die Bedingungen ihrer Erstattung hinreichend informiert worden seien, seien sie bereit gewesen, eine angemessene Zeit abzuwarten. Beide Parteien des Pauschalreisevertrags sollten daher bemüht sein, „verantwortungsvoll und fair“ zu handeln( ).

74. Aufgrund der vorstehenden Erwägungen kann ein einzelner Reiseveranstalter sich meines Erachtens auf höhere Gewalt berufen, wenn die Covid‑19-Pandemie trotz aller möglicherweise unternommenen Anstrengungen, die Fristen einzuhalten, Folgen hat, die unvermeidbar und unausweichlich zu zeitweise unüberwindlichen Schwierigkeiten führen, die dem Reiseveranstalter eine Erstattung nach Art. 12 Abs. 4 der Richtlinie 2015/2302 objektiv unmöglich machen. Der Reiseveranstalter kann sich nur für den Zeitraum auf höhere Gewalt berufen, der zur Ausräumung dieser Schwierigkeiten erforderlich ist. Die Einrede der höheren Gewalt bei objektiver Unmöglichkeit der Einhaltung des Unionsrechts erlaubt Reiseveranstaltern jedoch nicht, einen Gutschein mit den in der angefochtenen Ordonnance genannten Merkmalen auszustellen.

e) Gesundheitliche Notlage als Grund für eine Abweichung von einer konkreten Bestimmung des sekundären Unionsrechts durch die Mitgliedstaaten

75. Auch wenn eine mögliche Anwendbarkeit der Rechtsprechung nach dem Urteil Billerud für den Fall zugelassen würde, dass einem einzelnen Reiseveranstalter wegen der Covid‑19-Pandemie die Einhaltung der Verpflichtung zur Erstattung aller von Reisenden geleisteten Zahlungen innerhalb von 14 Tagen objektiv unmöglich ist, wäre auf die vorliegende Rechtssache damit noch keine sachgerechte Antwort gegeben. Es geht in der Rechtssache nämlich nicht um einen Rechtsstreit zwischen privaten Parteien. Es geht um die Rechtmäßigkeit einer Rechtsvorschrift, mit der ein Mitgliedstaat den Erlass einer Maßnahme beschließt, durch die als Reaktion auf die Covid‑19-Pandemie vom sekundären Unionsrecht abgewichen wird. Die Feststellungen im Urteil Billerud können daher nicht ohne Weiteres auf die Mitgliedstaaten Anwendung finden.

76. Was Verstöße eines Mitgliedstaats gegen das Unionsrecht angeht, ist darauf hinzuweisen, dass der Gerichtshof im Rahmen von Vertragsverletzungsverfahren höhere Gewalt ausnahmsweise als Rechtfertigungsgrund für solche Verstöße zugelassen hat. Die relevante Rechtsprechung betraf vor allem die Nichtumsetzung einer Maßnahme des Unionsrechts( ) oder die Nichteinhaltung einer konkreten, sich aus dem sekundären Unionsrecht ergebenden Verpflichtung( ). Nach dieser Rechtsprechung „[kann e]in Mitgliedstaat, der zeitweise auf unüberwindliche Schwierigkeiten stößt, die ihn an der Erfüllung der unionsrechtlichen Verpflichtungen hindern, … sich jedenfalls auf höhere Gewalt nur für den Zeitraum berufen, der zur Ausräumung dieser Schwierigkeiten erforderlich ist“( ).

77. Da in der vorliegenden Rechtssache nicht von einer Verpflichtung des Mitgliedstaats, sondern von einer Verpflichtung des Reiseveranstalters abgewichen werden soll, könnte die Ansicht vertreten werden, dass für die Anwendung der für Vertragsverletzungsverfahren geltenden Rechtsprechung kein Raum ist. Falls jedoch das Urteil Billerud auf eine große Zahl von Reiseveranstaltern anwendbar wäre und eine sehr große Zahl von Verträgen beträfe, könnte das auf ein systemisches Problem und darauf hindeuten, dass hinreichend Zeit zur Verfügung stehen müsste, um eine „systemische“ Lösung zur Bewältigung der Auswirkungen der Pandemie zu finden( ). Unter solchen Umständen sollte ein Mitgliedstaat, der sich zeitweise unüberwindlichen Schwierigkeiten bei der Anwendung einer Bestimmung zur Umsetzung sekundären Unionsrechts in seiner Rechtsordnung gegenübersieht, ausnahmsweise auch berechtigt sein, sich auf höhere Gewalt zu berufen.

78. Die entsprechende Anwendung der Einrede der höheren Gewalt auf eine Situation, in der von einer konkreten Bestimmung des sekundären Unionsrechts abgewichen wird, müsste einem besonders strengen Schutz unterliegen. Sie darf nicht als allgemeine Ausweichklausel oder als Freibrief für eine Abweichung vom Unionsrecht verstanden werden. Sie gilt für eine ganz außergewöhnliche, im Umfang begrenzte und vorübergehende Abweichung für den Fall, dass eine Einhaltung des sekundären Unionsrechts objektiv unmöglich ist. Im Kontext einer „beispiellosen gesundheitlichen Notlage“( ) wie der Covid‑19-Pandemie kann ein Mitgliedstaat sich daher meines Erachtens auf höhere Gewalt berufen, um den Erlass einer abweichenden Maßnahme als Reaktion auf die Pandemie zu rechtfertigen, wenn er auf zeitweise unüberwindliche Schwierigkeiten stößt, die ihn daran hindern, seiner Verpflichtung zur Anwendung einer konkreten Bestimmung des sekundären Unionsrechts in seiner Rechtsordnung nachzukommen. Der Mitgliedstaat kann sich jedoch nur für den Zeitraum auf höhere Gewalt berufen, der zur Ausräumung dieser Schwierigkeiten erforderlich ist. Die Mittel, die zur Ausräumung der unüberwindlichen Schwierigkeiten gewählt werden, müssen dem allgemeinen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entsprechen. Es obliegt dem Mitgliedstaat, der sich auf einen Fall höherer Gewalt beruft, nachzuweisen, dass eine Abweichung erforderlich ist, um die durch diese Situation bedingten unüberwindlichen Schwierigkeiten auszuräumen. Insoweit sollte für den Mitgliedstaat keine andere Möglichkeit mehr bestehen, als vorübergehend vom Unionsrecht abzuweichen.

79. In der vorliegenden Rechtssache macht die französische Regierung geltend, dass sie gezwungen gewesen sei, eine Abweichung vom Unionsrecht einzuführen und insbesondere Reiseveranstaltern zu gestatten, anstelle einer sofortigen Erstattung einen Gutschein auszustellen, um weitreichende Konkurse dieser Veranstalter zu verhindern. Dazu möchte ich Folgendes anmerken: In der Anfangsphase der Pandemie standen die Mitgliedstaaten vor großen Herausforderungen in Bezug auf die Gesundheit ihrer Bevölkerung und die Wirtschaft. In Anbetracht der Umstände mussten die Regierungen eine Reihe von Prioritäten setzen, Schutzbedürftige schützen, arbeitslos gewordene Arbeitnehmer unterstützen und gleichzeitig sicherstellen, dass die von der Pandemie am schwersten getroffenen Unternehmen nicht zusammenbrachen. In der mündlichen Verhandlung hat die tschechische Regierung betont, dass die gesundheitliche Notlage die Mitgliedstaaten zwinge, in einer Vielzahl von Bereichen tätig zu werden und die betroffenen Interessen unter den gegebenen Umständen neu abzuwägen. Es könnte dann gerechtfertigt sein, dass ein Mitgliedstaat die Ausübung bestimmter vertraglicher Rechte in begrenztem Umfang und vorübergehend für den Zeitraum aussetzt, der unbedingt erforderlich ist, damit die Parteien sich auf eine neue und unvorhergesehene Situation einstellen können oder die Regierung geeignete Lösungen finden kann. Solche Lösungen könnten zur Aufrechterhaltung von Verträgen beitragen, um Liquiditätskrisen in der Wirtschaft zu vermeiden, ohne die Reisenden, die Anspruch auf eine Erstattung haben, übermäßig zu belasten( ).

80. Die französische Regierung bringt vor, dass die angefochtene abweichende Regelung nur auf Pauschalreiseverträge anwendbar sei, die zwischen dem 1. März 2020 und dem 15. September 2020 beendet worden seien. Sie sei danach nicht verlängert worden, da davon ausgegangen worden sei, dass der Reisesektor hinreichend Zeit erhalten habe, um sich auf die neue Situation einzustellen. Richtig ist, dass die abweichende Regelung insoweit vorübergehend war, als sie nur für Verträge galt, die innerhalb des vorgenannten Sechsmonatszeitraums beendet wurden. Die angefochtene Ordonnance griff jedoch, wie von der Kommission in ihren mündlichen Ausführungen ausführlich hervorgehoben, rückwirkend in ein erworbenes und zwingendes Recht der Reisenden auf Auszahlung der bereits geleisteten Beträge ein. Angesichts dieser erheblichen Auswirkungen auf den Verbrauchervertrag reicht der Verweis darauf, dass die Maßnahme nur für einen bestimmten Zeitraum in Kraft gewesen sei, nicht aus. Sie muss besonderen Anforderungen genügen. Insoweit möchte ich auf zwei Merkmale der Gutscheinregelung der angefochtenen Ordonnance hinweisen, die in Verbindung mit der Rückwirkung darauf hindeuten könnten, dass sie über das hinausging, was erforderlich war, um den Auswirkungen der Pandemie auf die Beendigung von Reiseverträgen zu begegnen. Das erste Merkmal ist die Dauer der Aussetzung des Erstattungsanspruchs. Die angefochtene Ordonnance sieht vor, dass der Reiseveranstalter innerhalb einer Frist von bis zu drei Monaten ab Erklärung der Vertragsbeendigung einen Gutschein anbieten kann, der 18 Monate gültig ist. Der Verbraucher kann seinen Anspruch auf Erstattung aller geleisteten Zahlungen in Geld erst nach Ablauf dieser Frist von 18 Monaten geltend machen. Praktisch betrachtet, setzt die angefochtene Ordonnance den Anspruch des Reisenden auf Erstattung der von ihm bereits geleisteten Zahlungen für einen Zeitraum von 18 bis 21 Monaten ab Beendigung des Vertrags aus. Die französische Regierung hat nicht erläutert, warum es erforderlich war, Reisenden ihren Anspruch aus Art. 12 Abs. 4 der Richtlinie 2015/2302 für einen Zeitraum von mindestens 18 Monaten ab Ausstellung des Gutscheins vorzuenthalten.

81. Das zweite Merkmal ist das Fehlen jeglichen Vorteils, der Reisenden als Ausgleich für den schwerwiegenden Eingriff in ihren Erstattungsanspruch angeboten worden wäre. Durch die mit der angefochtenen Ordonnance eingeführte Gutscheinregelung wurde den Reisenden nämlich das mit den Auswirkungen der Pandemie auf den Reisevertrag verbundene Risiko ohne jede Maßnahme zum Ausgleich dieses Risikos aufgezwungen. Insoweit kommt meines Erachtens einem der Grundsätze besondere Bedeutung zu, die vom Europäischen Rechtsinstitut (ELI) für die Covid‑19-Krise für „Höhere Gewalt und Härtefälle [Force Majeure and Hardship]“ aufgestellt wurden, der wie folgt lautet: „Im Einklang mit dem Grundsatz der Solidarität sollten die Staaten sicherstellen, dass die Folgen der Störung von Vertragsverhältnissen, wie etwa die Stornierung von Reiseverträgen, nicht ausschließlich zulasten einer Partei, insbesondere eines Verbrauchers oder eines KMU, gehen“( ). Mit anderen Worten sollte das Argument „too big to fail“ nicht akzeptiert werden, soweit es sich zum Nachteil des Bürgers und Verbrauchers auswirkt.

82. Was geeignete Alternativen angeht, ist auf die Empfehlung der Kommission zu Gutscheinen zu verweisen, die einen besonderen Abschnitt über Unterstützungsmaßnahmen und staatliche Beihilfen enthält( ). Dort wird die Möglichkeit für die Mitgliedstaaten betont, Anbieter in der Reise- und der Verkehrsbranche zu unterstützen, um sicherzustellen, dass infolge der Covid‑19-Pandemie entstandene Erstattungsanforderungen erfüllt werden können. Soweit Reiseveranstalter allgemeine Liquiditätshilfen benötigen, können die Mitgliedstaaten nach dieser Empfehlung auch beschließen, Regelungen einzuführen, um ihnen solche Hilfen zu gewähren. Insoweit wird auf den Befristeten Rahmen verwiesen, der die Grundlage für die Vereinbarkeit aller Liquiditätshilfen mit den Unionsvorschriften für staatliche Beihilfen bildet.

83. Der Befristete Rahmen, der sechsmal nacheinander geändert wurde, sieht mehrere Arten von Beihilfen vor, die nach Art. 107 Abs. 2 Buchst. b( ) oder Abs. 3 Buchst. b AEUV( ) beurteilt werden können. Was insbesondere Ausgleichszahlungen an Tourismusunternehmen angeht, stellt der Befristete Rahmen klar, dass solche Entschädigungsmaßnahmen von den Mitgliedstaaten angemeldet werden können und von der Kommission unmittelbar nach Art. 107 Abs. 2 Buchst. b geprüft werden( ). Ich möchte hervorheben, dass die Kommission sich verpflichtet hat, ein „rasches“ Genehmigungsverfahren zu gewährleisten( ). Mehrere Mitgliedstaaten haben von dem Befristeten Rahmen Gebrauch gemacht und staatliche Beihilfen zur Stützung von Pauschalreiseveranstaltern angemeldet, die die Kommission nach dem Befristeten Rahmen oder nach dem Vertrag genehmigt hat( ).

84. Das Unionsrecht bot den Mitgliedstaaten daher offenbar alternative Mittel, um den Liquiditätsschwierigkeiten von Reiseveranstaltern zu begegnen. Diesen Gesichtspunkt hat die dänische Regierung in ihren Erklärungen mit dem Beispiel der Einführung einer Regelung für Unterstützungsdarlehen für den Reisesektor („Rejsegarantifonden“) untermauert. In ihren Antworten auf eine an sie gerichtete Frage des Gerichtshofs haben die Regierungen, die an der mündlichen Verhandlung teilgenommen haben, ihren Standpunkt zur Möglichkeit der Einführung eines entsprechenden Fonds dargelegt. Die französische Regierung trug vor, dass es nicht möglich gewesen sei, die von der dänischen Regierung gewählte Lösung auf Frankreich zu übertragen, da es vor der Gesundheitskrise keinen vergleichbaren Fonds gegeben habe. Die französische Regierung führte insbesondere aus, dass das Versicherungsgeschäft in Frankreich auf die Rolle eines Bürgen beschränkt sei und ohne Genehmigung kein Geld verleihen dürfe.

85. Bei der Bewertung der Möglichkeiten, die jedem Mitgliedstaat zur Verfügung stehen, um die Reiseveranstalter bei der Bewältigung der Pandemie zu unterstützen, müssen die strukturellen Unterschiede der einzelnen Länder berücksichtigt werden. Dabei müssen die Mitgliedstaaten jedoch den Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit nach Art. 4 Abs. 3 EUV beachten. Dieser Grundsatz bindet sowohl die Mitgliedstaaten als auch die Organe der Union. Teilt ein Mitgliedstaat der Kommission mit, dass er aufgrund einer gesundheitlichen Notlage erhebliche Schwierigkeiten bei der Anwendung einer konkreten Bestimmung des Unionsrechts habe, ist die Kommission verpflichtet, diesen Schwierigkeiten Rechnung zu tragen und den betreffenden Mitgliedstaat zu unterstützen. Dies gilt umso mehr im Hinblick darauf, dass das Unionsrecht keine eigenen allgemeinen „EU-Notstandsregelungen“ kennt( ).

86. Ferner ist darauf hinzuweisen, dass es in den ersten Monaten der Pandemie auf Ebene des Unionsrechts keine konkreten Rechtsvorschriften in Bezug auf alternativ zu einer Erstattung für stornierte Beförderungs- und Pauschalreiseverträge ausgestellte Gutscheine gab( ). Am 5. März 2020, mit einer Aktualisierung am 19. März 2020, veröffentlichte die Kommission auf ihrer Website informelle Leitlinien zur Anwendung der Richtlinie 2015/2302, in denen der Anspruch der Reisenden auf eine vollständige Erstattung bestätigt, gleichzeitig aber darauf hingewiesen wird, dass Reisende auch einen Gutschein akzeptieren können( ). In einem an alle Mitgliedstaaten gerichteten Schreiben vom 27. März 2020 bekräftigte Kommissar Reynders den Anspruch von Reisenden auf eine Erstattung. Er schlug vor, dass Reiseveranstalter Gutscheine unter der Bedingung anbieten könnten, dass sie nicht obligatorisch seien. Er schlug ferner vor, dass die Mitgliedstaaten Maßnahmen ergreifen sollten, um das Vertrauen der Reisenden in die Wahl eines Gutscheins zu stärken( ).

87. Zwischenzeitlich ersuchten mehrere Mitgliedstaaten die Kommission, das Recht auf Erstattung binnen 14 Tagen auszusetzen und/oder durch eine vorübergehende Gutscheinlösung zu ersetzen( ). Stattdessen bekräftigte die Kommission ihren Standpunkt, dass die Rechte der Verbraucher nicht ausgesetzt werden sollten und dass „sie den Forderungen nach einer Verringerung des Verbraucherschutzes nicht folgen würde“( ). Am 13. Mai 2020 gab die Kommission ihre Empfehlung zu Gutscheinen heraus. In dieser Empfehlung erkennt die Kommission die schwerwiegenden Auswirkungen von pandemiebedingten Annullierungen, die Liquiditätsprobleme der Veranstalter sowie die Gefahr, dass viele Reisende ganz leer ausgehen, da ihre Forderungen gegen Veranstalter und Beförderer nicht geschützt sind, voll an. Die Lösung dieser Probleme liegt nach dieser Empfehlung darin, Gutscheine für Reisende attraktiver zu machen. Zu diesem Zweck forderte die Kommission die Mitgliedstaaten auf, die Einführung von Garantieregelungen zur Unterstützung von Anbietern in der Reise- und der Verkehrsbranche in Erwägung zu ziehen, die mit den Unionsvorschriften über staatliche Beihilfen vereinbar sind. Die Kommission schlug den Mitgliedstaaten vor, auch den Erlass befristeter staatlicher Beihilfemaßnahmen nach den Bedingungen des Befristeten Rahmens in Erwägung zu ziehen.

88. Die Kommission hat in der mündlichen Verhandlung vorgetragen, dass die Unionsorgane es in anderen Rechtsbereichen( ) für notwendig und gerechtfertigt gehalten hätten, dem Unionsgesetzgeber den Erlass einer Ausnahme von konkreten Bestimmungen des sekundären Unionsrechts vorzuschlagen. Für Art. 12 Abs. 4 der Richtlinie 2015/2302 sei jedoch die Entscheidung getroffen worden, dies nicht zu tun. Die Kommission hat erläutert, dass eine Änderung der Richtlinie 2015/2302 erworbene Rechte der Verbraucher rückwirkend beeinträchtigen würde. Sie hat ferner darauf hingewiesen, dass etwa die Hälfte der Mitgliedstaaten eine Änderung dieser Richtlinie nicht für unbedingt erforderlich gehalten und der Situation auf andere Weise Rechnung getragen habe. Unabhängig von der getroffenen politischen Entscheidung hätte man meines Erachtens angesichts der von verschiedenen Mitgliedstaaten geäußerten großen Besorgnis über die Folgen weitreichender Stornierungen von Reiseverträgen den Vorschlag eines Rechtsakts (anstatt einer Empfehlung) erwarten können, um der Situation in koordinierter Weise zu begegnen. Aus dieser Feststellung folgt jedoch noch nicht, dass es den Mitgliedstaaten freisteht, eine einseitige Abweichung vom Unionsrecht einzuführen, die über das hinausgeht, was zur Überwindung eines Falls von höherer Gewalt unbedingt erforderlich ist.

89. Mit einer abschließenden Bemerkung soll noch auf mögliche, für die Zukunft zu ziehende Lehren eingegangen werden. Die Notwendigkeit einer Berücksichtigung der durch die Covid‑19-Pandemie aufgeworfenen Fragen spiegelt sich in der laufenden Überarbeitung der aktuellen Unionsregelungen für Pauschalreisen wider. Wie in ihrer Neuen Verbraucheragenda angekündigt, hat die Kommission sich verpflichtet, bis 2022 eine „eingehendere Analyse [durchzuführen], ob der derzeitige Rechtsrahmen für Pauschalreisen, auch in Bezug auf den Insolvenzschutz, immer noch voll und ganz der Aufgabe gerecht wird, jederzeit einen soliden und umfassenden Verbraucherschutz zu gewährleisten“( ). Die Kommission stellt jedoch klar, dass die Prüfung „nicht dem Ziel [dient], den Verbraucherschutz zu verringern“.

90. Aufgrund aller vorstehenden Erwägungen ist die zweite Frage meines Erachtens dahin zu beantworten, dass die Gesundheitskrise im Zusammenhang mit der Covid‑19-Pandemie und ihre außergewöhnlichen Auswirkungen auf den Tourismussektor eine vorübergehende Ausnahme von der in Art. 12 Abs. 4 der Richtlinie 2015/2302 vorgesehenen Verpflichtung des Veranstalters, dem Reisenden alle für die Pauschalreise getätigten Zahlungen innerhalb von 14 Tagen nach Beendigung des Pauschalreisevertrags voll zu erstatten, nur für den Zeitraum rechtfertigen können, der erforderlich ist, um dem Mitgliedstaat zu ermöglichen, die unüberwindlichen Schwierigkeiten auszuräumen, die ihn an der Anwendung der diese Verpflichtung umsetzenden nationalen Regelung hindern. Die Mittel, die gewählt werden, um diesen Schwierigkeiten zu begegnen, müssen dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entsprechen. Es obliegt dem Mitgliedstaat, der sich auf einen Fall höherer Gewalt beruft, nachzuweisen, dass eine Abweichung erforderlich ist, um die durch diese Situation bedingten unüberwindlichen Schwierigkeiten auszuräumen. Insoweit muss feststehen, dass es keine andere Maßnahme gibt, als vom Unionsrecht abzuweichen. Die angefochtene Ordonnance geht jedoch offenbar über das hinaus, was erforderlich und verhältnismäßig ist, um den sich stellenden unüberwindlichen Schwierigkeiten zu begegnen, insbesondere angesichts ihrer Rückwirkung, der Dauer der Aussetzung des Erstattungsanspruchs und des Fehlens eines dem Reisenden als Ausgleich für den rückwirkenden Eingriff in seine Rechte aus dem Pauschalreisevertrag angebotenen Vorteils.

Dritte Frage

91. Mit seiner dritten Frage möchte das vorlegende Gericht für den Fall, dass der Gerichtshof entscheiden sollte, dass Art. 12 Abs. 4 der Richtlinie 2015/2302 dahin auszulegen ist, dass er einer Abweichung der in der angefochtenen Ordonnance vorgesehenen Art entgegensteht, im Wesentlichen wissen, ob es unter den in der zweiten Frage genannten Umständen möglich ist, die zeitlichen Wirkungen einer Entscheidung, mit der eine gegen diese Bestimmung verstoßende nationale Regelung für nichtig erklärt wird, anzupassen.

92. Hierzu ist darauf hinzuweisen, dass nur der Gerichtshof in Ausnahmefällen und aus zwingenden Erwägungen der Rechtssicherheit eine vorübergehende Aussetzung der Verdrängungswirkung herbeiführen kann, die eine unionsrechtliche Vorschrift gegenüber mit ihr unvereinbarem nationalem Recht ausübt. Wären nämlich nationale Gerichte befugt, auch nur vorübergehend nationalen Bestimmungen Vorrang vor dem Unionsrecht einzuräumen, gegen das sie verstoßen, würde die einheitliche Anwendung des Unionsrechts beeinträchtigt( ).

93. Der Gerichtshof kann daher nur ganz ausnahmsweise aufgrund des allgemeinen unionsrechtlichen Grundsatzes der Rechtssicherheit die für die Betroffenen bestehende Möglichkeit beschränken, sich auf die Auslegung, die er einer Bestimmung gegeben hat, zu berufen, um in gutem Glauben begründete Rechtsverhältnisse in Frage zu stellen. Eine solche Beschränkung ist nur dann zulässig, wenn zwei grundlegende Kriterien erfüllt sind, nämlich guter Glaube der Betroffenen und die Gefahr schwerwiegender Störungen( ).

94. In der vorliegenden Rechtssache ließe sich, was das erste Kriterium des Grundsatzes des guten Glaubens angeht, die Ansicht vertreten, dass die französische Regierung diesen Grundsatz, zumindest was die Anfangsphase der Pandemie angeht, und zumindest bis zur Veröffentlichung der Empfehlung der Kommission zu Gutscheinen, gebührend beachtet hat. Zwar hat die Kommission ihren Standpunkt nach Ausbruch der Pandemie mitgeteilt( ). Diese Mitteilung vom 5. März 2020 (mit Aktualisierung am 19. März 2020) stellte jedoch „informelle Leitlinien“ dar( ). Die Kommission hat in ihren schriftlichen Erklärungen eingeräumt, dass sie mit einer Reihe von Schwierigkeiten im Zusammenhang damit befasst gewesen sei, dass Unionsvorschriften auf die konkreten Umstände der Krise nicht hinreichend abgestimmt gewesen seien. Um diesen Schwierigkeiten zu begegnen, seien dringende Legislativvorschläge erforderlich gewesen, um vorübergehende Anpassungen an die Situation vorzunehmen. Wie im Rahmen der Würdigung der zweiten Frage, was die Richtlinie 2015/2302 angeht, erwähnt( ), ersuchten mehrere Mitgliedstaaten die Kommission, das Recht auf Erstattung binnen 14 Tagen auszusetzen und/oder durch eine vorübergehende Gutscheinlösung zu ersetzen.

95. Die Kommission führt in ihren schriftlichen Erklärungen aus, dass ihre Dienststellen zu Beginn der Pandemie geprüft hätten, ob besondere Maßnahmen zum Schutz von Reiseveranstaltern ergriffen werden sollten. Die Kommission entschied schließlich, dass ein entsprechender Legislativvorschlag nicht vorgelegt werden sollte. Wie sie in der mündlichen Verhandlung erklärt hat, war einer der ausschlaggebenden Faktoren für diese Entscheidung, dass Bedenken dagegen bestanden, in von Reisenden abgeschlossene Verträge rückwirkend einzugreifen. Stattdessen wurde von der Kommission die Empfehlung zu Gutscheinen angenommen.

96. Der vorstehende Ablauf der Ereignisse spricht meines Erachtens dafür, dass die Mitgliedstaaten zumindest in der Anfangsphase der Pandemie vernünftigerweise annehmen durften, dass der bestehende rechtliche Rahmen möglicherweise aufgrund der Umstände der Covid‑19-Pandemie angepasst werden würde. Daher stimme ich mit der belgischen Regierung darin überein, dass die französische Regierung zumindest in der Anfangsphase der Pandemie, als sie den Erlass der angefochtenen Ordonnance beschloss, in gutem Glauben handelte. Nach der Veröffentlichung der Empfehlung der Kommission zu Gutscheinen jedoch ist der Standpunkt der französischen Regierung, die angefochtene Ordonnance aufrechtzuerhalten, nicht mehr überzeugend.

97. Die zweite Voraussetzung, die nach der oben in Nr. 93 angeführten Rechtsprechung für die Beschränkung der zeitlichen Wirkung eines Urteils des Gerichtshofs erfüllt sein muss, ist das Vorliegen einer „Gefahr schwerwiegender Störungen“. In der vorliegenden Rechtssache hat das vorlegende Gericht ausgeführt, dass der Wert der von den französischen Reiseveranstaltern zum 15. September 2020, dem Zeitpunkt des Außerkrafttretens der angefochtenen Ordonnance, ausgestellten Gutscheine sich auf etwa 990 Mio. Euro belaufen habe, was etwa 10 % des Umsatzes des Sektors in einem normalen Jahr entsprochen habe. Dass Reiseveranstalter zu Beginn der Pandemie mit Liquiditätsproblemen konfrontiert waren, bedeutet jedoch nicht, dass sie mit solchen Problemen immer noch konfrontiert sind. Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass mehr als zwei Jahre nach Inkrafttreten der angefochtenen Ordonnance und zwei Jahre nach ihrem Auslaufen (15. September 2020) die finanziellen Mittel feststehen, die den Mitgliedstaaten zur Verfügung stehen, um den Liquiditätsbedarf der von der Pandemie betroffenen Reiseveranstalter zu decken( ). Es könnte sein, dass Reiseveranstalter auf Erstattungen, die im Zeitraum der Geltung der angefochtenen Ordonnance nicht geleistet wurden, Zinsen zu zahlen haben. Weder das vorlegende Gericht noch die französische Regierung haben jedoch zu diesem Aspekt oder zu der Frage näher Stellung genommen, ob dies zu einer „Gefahr schwerwiegender Störungen“ führen würde.

98. Da daher das Vorliegen einer Gefahr schwerwiegender Störungen, die sich aus der in den vorliegenden Schlussanträgen vertretenen Auslegung ergäbe, nicht dargetan worden ist und die oben in Nr. 93 genannten Kriterien kumulativ gelten, sind die zeitlichen Wirkungen des Urteils nicht zu beschränken( ).

99. Der Vollständigkeit halber ist darauf hinzuweisen, dass der Gerichtshof anerkannt hat, dass ein nationales Gericht im Einzelfall und ausnahmsweise die Befugnis hat, die Wirkungen der Nichtigerklärung einer nationalen Bestimmung, die als mit dem Unionsrecht unvereinbar angesehen wird, unter Berücksichtigung der von der Rechtsprechung des Gerichtshofs aufgestellten Voraussetzungen anzupassen( ).

100. Diese Möglichkeit hat der Gerichtshof im Kontext eines „zwingenden Erfordernisses“ im Zusammenhang mit dem Umweltschutz anerkannt, sofern bestimmte in der Rechtsprechung definierte Voraussetzungen erfüllt sind( ). Der Gerichtshof hat ausnahmsweise auch die Möglichkeit anerkannt, die Wirkungen von Maßnahmen im Bereich des Umweltrechts aufrechtzuerhalten, wenn ihre Aufrechterhaltung durch zwingende Erwägungen gerechtfertigt ist, die mit der Notwendigkeit zusammenhängen, die tatsächliche und schwerwiegende Gefahr einer Unterbrechung der Stromversorgung des betreffenden Mitgliedstaats abzuwenden, der nicht mit anderen Mitteln und Alternativen, insbesondere im Rahmen des Binnenmarkts, entgegengetreten werden kann( ). Diese Aufrechterhaltung darf nur für den Zeitraum gelten, der absolut notwendig ist, um die betreffende Rechtswidrigkeit zu beseitigen. Die Anwendung dieser Rechtsprechung setzt daher voraus, dass eine „tatsächliche und schwerwiegende Gefahr einer Unterbrechung der Stromversorgung“ besteht.

101. Im Fall des Ausgangsverfahrens lässt sich nur schwerlich behaupten, dass ein zwingendes Interesse bestünde, das mit der Elektrizitätsversorgung in einem Mitgliedstaat zumindest vergleichbar wäre. Außerdem ist die angefochtene Ordonnance nicht mehr in Kraft. Wie von der Kommission im Wesentlichen vorgetragen, könnte die Verwaltung daher auch bei einer zeitlichen Beschränkung der Wirkungen des Urteils des Gerichtshofs in der vorliegenden Rechtssache den festgestellten Verstoß nicht beseitigen. Vielmehr würde sie zu einer faktischen Bestätigung des Verstoßes gegen das Unionsrecht führen.

102. Hinzuweisen ist ferner darauf, dass die praktischen Folgen der Aufhebung der angefochtenen Ordonnance Sache des vorlegenden Gerichts sind. Den dem Gerichtshof vorliegenden Unterlagen sind keine Angaben dazu zu entnehmen, welche genauen Auswirkungen die Aufhebung auf die Reiseveranstalter hätte. Jedenfalls würden die wirtschaftlichen Auswirkungen der Nichtigerklärung allein nicht ausreichen, um die Beschränkung der zeitlichen Wirkungen des Urteils des Gerichtshofs zu rechtfertigen( ).

103. Aufgrund der vorstehenden Erwägungen ist die dritte Frage meines Erachtens dahin zu beantworten, dass die zeitlichen Wirkungen einer Entscheidung, mit der eine gegen Art. 12 Abs. 4 der Richtlinie 2015/2302 verstoßende nationale Regelung für nichtig erklärt wird, nicht anzupassen sind.

Ergebnis

104. Nach alledem schlage ich vor, die vom Conseil d’État (Staatsrat, Frankreich) vorgelegten Fragen wie folgt zu beantworten:

1. Art. 12 Abs. 4 der Richtlinie (EU) 2015/2302 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. November 2015 über Pauschalreisen und verbundene Reiseleistungen, zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 2006/2004 und der Richtlinie 2011/83/EU des Europäischen Parlaments und des Rates sowie zur Aufhebung der Richtlinie 90/314/EWG des Rates

ist wie folgt auszulegen:

Im Fall der Beendigung eines Pauschalreisevertrags ist der Veranstalter verpflichtet, alle getätigten Zahlungen in Geld zu erstatten; es ist ihm verwehrt, eine Alternative, insbesondere in Form eines Gutscheins in den getätigten Zahlungen entsprechender Höhe, obligatorisch vorzugeben. Diese Bestimmung hindert den Reisenden jedoch nicht daran, nach Eintritt des den Anspruch auf eine Erstattung begründenden Ereignisses einen solchen Gutschein freiwillig anzunehmen.

2. Die Gesundheitskrise im Zusammenhang mit der Covid‑19-Pandemie und ihre außergewöhnlichen Auswirkungen auf den Tourismussektor können eine vorübergehende Ausnahme von der in Art. 12 Abs. 4 der Richtlinie 2015/2302 vorgesehenen Verpflichtung des Veranstalters, dem Reisenden alle für die Pauschalreise getätigten Zahlungen innerhalb von 14 Tagen nach Beendigung des Pauschalreisevertrags voll zu erstatten, nur für den Zeitraum rechtfertigen, der erforderlich ist, um dem Mitgliedstaat zu ermöglichen, die unüberwindlichen Schwierigkeiten auszuräumen, die ihn an der Aufrechterhaltung der diese Verpflichtung umsetzenden nationalen Regelung hindern. Die Mittel, die gewählt werden, um diesen Schwierigkeiten zu begegnen, müssen dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entsprechen. Es obliegt dem Mitgliedstaat, der sich auf einen Fall höherer Gewalt beruft, nachzuweisen, dass eine Abweichung erforderlich ist, um die durch diese Situation bedingten unüberwindlichen Schwierigkeiten auszuräumen. Insoweit muss feststehen, dass es keine andere Maßnahme gibt, als vom Unionsrecht abzuweichen. Die angefochtene Ordonnance geht jedoch offenbar über das hinaus, was erforderlich und verhältnismäßig ist, um den sich stellenden unüberwindlichen Schwierigkeiten zu begegnen, insbesondere angesichts der Rückwirkung der angefochtenen Maßnahme, der Dauer der Aussetzung des Erstattungsanspruchs und des Fehlens eines dem Reisenden als Ausgleich für den rückwirkenden Eingriff in seine Rechte aus dem Pauschalreisevertrag angebotenen Vorteils.

3. Die zeitlichen Wirkungen einer Entscheidung, mit der eine gegen Art. 12 Abs. 4 der Richtlinie 2015/2302 verstoßende nationale Regelung für nichtig erklärt wird, sind nicht anzupassen.