SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS GERHARD REISCHL

VOM 30. OKTOBER 1975

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

In dem Vorlageverfahren, das uns heute beschäftigt, geht es um die Gültigkeit der am 1. Januar 1971 in Kraft getretenen Ratsverordnung Nr. 1/71 vom 17. Dezember 1970 (ABl. L 1 vom 1. Januar 1971). Mit dieser Verordnung wurde eine zusätzliche Vorschrift in das Kapitel 90 des Einfuhrzolltarifs aufgenommen, nach der „zu Tarifstelle 90.07 A … auch Geräte zum automatischen Vervielfältigen von Dokumenten im elektrostatischen Verfahren (gehören), die mit einem optischen Aufnahmesystem ausgestattet sind“.

Kraft dieser Vorschrift wurde tarifiert, als der Zollagent der Niederländischen Eisenbahnen, der Kläger des Ausgangsverfahrens, am 28. April 1971 ein importiertes Gerät zum Freiverkehr abfertigen ließ, das dem automatischen Vervielfältigen von Dokumenten im elektrostatischen Verfahren dient und mit einem optischen Bildaufnahmesystem ausgerüstet ist. Demgemäß wurde ein Zoll in Höhe von 14 % erhoben.

Mit dieser Behandlung ist der genannte Zollagent nicht einverstanden. Nach seiner Meinung hätte das Gerät in die Position 84.54 („andere Büromaschinen und -apparate“) eintarifiert und dementsprechend der seit 1. Januar 1971 gültige Zollsatz von 7,2 % angewandt werden müssen. Er stützt sich dafür auf eine Entscheidung der Tariefcommissie vom 2. Februar 1970, die für derartige Geräte zu eben diesem Ergebnis gekommen ist. Das geschah seinerzeit mit folgender Begründung: Maschinen fielen im allgemeinen unter Abschnitt XVI des Zolltarifs. Zu diesem Abschnitt gehörten nach den dem Abschnitt vorangestellten Vorschriften nicht Waren des Kapitels 90. Den Brüsseler Erläuterungen zufolge erfasse die Position 90.07 nur Apparate, die aufgrund eines normalen fotografischen Verfahrens arbeiten; Kopiermaschinen dagegen seien keine Fotoapparate. Demnach sei. ihre Einordnung in Abschnitt XVI und insbesondere in das Kapitel 84 nicht ausgeschlossen. Da aber eine Eintarifierung unter 84.35 (Druckmaschinen) nicht möglich sei, komme, da derartige Maschinen zur Ausführung von Büroarbeiten dienten, nur eine Zuweisung in die Tarifstelle 84.54 B (andere Büromaschinen und -apparate) in Frage. — Zum anderen verweist der Zollagent darauf, daß die Zölle für Waren der Position 84.54 in GATT-Vereinbarungen konsolidiert worden seien (und zwar mit Wirkung vom 1. Januar 1971 in Höhe von 7,2 %). Es dürfe also gemäß Artikel 2 des GATT trotz der von der Ratsverordnung Nr. 1/71 vorgeschriebenen Eintarifierung nicht zur Erhebung von höheren Zöllen kommen, als sie der GATT-Konsolidierung zufolge für Waren der Position 84.54 gelten.

Die Beschwerde des Zollagenten wurde jedoch von dem Inspektor der Einfuhrzölle und Verbrauchsteuern unter Hinweis auf eine vom Internationalen Zollrat im Dezember 1965 abgegebene Stellungnahme, nach der solche Geräte in die Position 90.07 A gehören, zurückgewiesen. Dies gab dem Zollagenten dann Anlaß, die Tariefcommissie anzurufen. Im Verfahren glaubte die Tariefcommissie, Bedenken hinsichtlich der Gültigkeit der Ratsverordnung Nr. 1/71 erkennen zu können. Sie stützen sich einmal darauf, daß Geräte, wie die in der zusätzlichen Vorschrift zu Kapitel 90 genannten, nicht unter die Beschreibung dieser Tarifstelle fielen. Zum anderen ist für die Tariefcommissie von Bedeutung, daß der Zollsatz der Position 84.54 im Rahmen des GATT konsolidiert worden sei und daß niederländische Richter aufgrund der Artikel 60 und 65 des niederländischen Grundgesetzes verpflichtet seien, internationale Abkommen anzuwenden, die jedermann unmittelbar zu binden vermögen. Endlich stellt sich für die Tariefcommissie noch die Frage, ob der Rat durch Erlaß der Verordnung Nr. 1/71 nicht gegen Verpflichtungen verstoßen habe, die von den Mitgliedstaaten im Rahmen des Abkommens über das Zolltarifschema für die Einreihung der Waren in die Zolltarife übernommen worden sind und nach denen an den Tarifstellen und an den Vorschriften zu den Kapiteln nicht Änderungen vorgenommen werden dürfen, die dazu führen, daß die Tragweite einer Tarifstelle verändert wird.

Mit Rücksicht auf diese Erwägungen setzte die Tarief commissie durch Beschluß vom 11. Juni 1974, der den Parteien am 15. April 1975 zugestellt wurde, das Verfahren aus und legte gemäß Artikel 177 des EWG-Vertrags folgende Fragen zur Vorabentscheidung vor:

1. Ist es in Anbetracht der vorstehenden Erwägungen zulässig, ein Gerät wie das vorliegende, das nach dem Urteil der Tariefcommissie nicht unter die Beschreibung der Tarif-Nr. 90.07 fällt, sondern voll der Wortfassung einer anderen Tarif-Nr, vorliegend Nr. 84.54, entspricht, so daß Vorschrift 1 Buchstabe 1 des Abschnitts XVI in ihrer zum Zeitpunkt der Einfuhr geltenden Fassung nicht anwendbar ist, mittels Verordnung des Rates der EWG durch eine zusätzliche Vorschrift zu Kapitel 90 der Tarif-Nr. 90.07 zuzuweisen, ohne daß der Wortlaut dieser Tarif-Nr. hierauf entsprechend abgestimmt wird? Muß bei Verneinung dieser Frage gefolgert werden, daß der zusätzlichen Vorschrift des Kapitels 90, die mit Wirkung vom 1. Januar 1971 eingeführt und mit Wirkung vom 1. Januar 1972 wieder gestrichen wurde und wie folgt lautete: „Zu Tarifstelle 90.07 A gehören auch Geräte zum automatischen Vervielfältigen von Dokumenten im elektrostatischen Verfahren, die mit einem optischen Aufnahmesystem ausgestattet sind“ die rechtliche Wirksamkeit abzuerkennen ist?

2. Ist es im Hinblick darauf, daß gemäß den Artikeln 60 und 65 der Grondwet voor het Koninkrijk der Nederlanden (Grundgesetz der Niederlande) Abkommen mit anderen Staaten und mit völkerrechtlichen Organisationen, sofern diese in der vorgeschriebenen Weise zustande gekommen sind und bekanntgemacht wurden, Gesetzeskraft erlangen, sowie angesichts der Tatsache, daß ferner das GATT-Abkommen, dem die Niederlande beigetreten sind, ein solches Abkommen darstellt und daß die vorerwähnte Tarif-Nr. 84.54 mit dem entsprechenden Zollsatz durch die sog. Kennedy-Runde im Rahmen des GATT konsolidiert worden ist, zulässig, unter Verstoß gegen jene Konsolidierung ohne irgendeine besondere Bestimmung im Hinblick auf die Niederlande für eine unter diese Tarif-Nr. fallende Ware dadurch einen höheren Zoll zu erheben, daß diese Ware mittels einer Verordnung des Rates der EWG einem anderen Kapitel und einer anderen Tarif-Nr. zugewiesen wird? Ist der niederländische Richter nicht verpflichtet, angesichts des Vorrangs vertraglicher Verpflichtungen der Gemeinschaft vor Handlungen ihrer Organe — unabhängig davon, ob eine GATT-Bestimmung geeignet ist, für die Bürger Rechte zu erzeugen, auf die sie sich vor dem Richter berufen können — in ihm unterbreiteten Rechtssachen die GATT-Bestimmungen anzuwenden, die sich für eine unmittelbare Anwendung eignen, selbst wenn er dabei gegen das Gemeinschaftsrecht verstößt?

3. Verstößt der Rat durch den Erlaß einer zusätzlichen Vorschrift wie der vorliegenden nicht gegen die Verpflichtung, welche die Mitgliedstaaten im Rahmen des Vertrages vom 15. Dezember 1950 betreffend die Nomenklatur für die Eingliederung von Waren in die Zolltarife — vgl. insbesondere Artikel II b (ii) — eingegangen sind, wonach es ihnen untersagt ist, an den Vorschriften zu den Kapiteln und Abschnitten Änderungen vorzunehmen, welche die Tragweite der in der Nomenklatur enthaltenen Kapitel, Abschnitte und Tarif-Nrn. ändern könnten?

Nach meiner Meinung sind dazu im einzelnen die folgenden Bemerkungen erforderlich.

1. Zur ersten Frage

Der ersten Frage liegt die Auffassung zugrunde, Geräte wie die im Ausgangsverfahren zur Debatte stehenden hätten nach Wortlaut und Beschreibung des Zolltarifs nicht nach 90.07 eintarifiert werden können, sondern allein nach 84.54. Die Ratsverordnung, um deren Gültigkeit es jetzt geht, habe also eine Änderung der Rechtslage bewirkt.

Dieser Ausgangspunkt scheint mir höchst anfechtbar zu sein.

Von einer Rechtsänderang könnte man möglicherweise im Verhältnis zu der erwähnten Entscheidung der Tariefcommissie vom 2. Februar 1970 sprechen. Sie bezog sich aber auf Einfuhren, die im Jahre 1967, d. h. vor der Anwendung des Gemeinsamen Zolltarifs, stattfanden. Außerdem kann man nicht annehmen, daß sie, soweit bei ihr schon gemeinschaftsrechtliche Erwägungen von Bedeutung gewesen sein mochten, weil nämlich die Anpassung des nationalen Zolltarifs an den Gemeinsamen Zolltarif kurz vor ihrem Abschluß stand, für das Gemeinschaftsrecht — eine Anrufung des Gerichtshofs hat damals nicht stattgefunden — in irgendeiner Weise einen verbindlichen Maßstab bilden könnte.

Zum anderen ist festzustellen, daß die vom Rat angeordnete Tarifierung durchaus der Stellungnahme entspricht, die der Internationale Zollrat im Jahre 1965 zu gleichartigen Fotokopiergeräten abgegeben hat. Dies ist wichtig, weil solche Stellungnahmen nach der Rechtsprechung (EuGH 8. Dezember 1970 — Deutsche Bakels GmbH/Oberfinanzdirektion München, 14/70, — Slg. 1970, 1001) auch im Rahmen des Gemeinschaftsrechts eine wichtige Interpretationshilfe bilden. Auch scheint festzustehen, daß die erwähnte Stellungnahme im allgemeinen befolgt wurde; es kann tatsächlich von einer entsprechenden herrschenden Praxis schon vor Erlaß der jetzt streitigen Ratsverordnung gesprochen werden. Dies spricht sicherlich deutlich gegen die Annahme, die fragliche Ratsverordnung habe zu einer Rechtsänderung geführt.

Wenn wir andererseits gehört haben, der Nomenklatur-Ausschuß habe die erwähnte Lösung nicht vollkommen befriedigend gefunden, vielmehr eine solche für notwendig gehalten, die es erlaube, alle elektrostatischen Vervielfältigungsgeräte in eine Tarifposition des Kapitels 90 einzuweisen, so ändert dies an der geschilderten Sachlage nichts. Die für notwendig gehaltene Lösung wurde nämlich aufgrund eines Vorschlags aus dem Jahre 1969 erst am 9. Juni 1970 in eine entsprechende Empfehlung des Zollrats zur Änderung der Position 90.10 aufgenommen, und sie galt erst mit Wirkung vom 1. Januar 1972 (vgl. Ratsverordnung 1/72, ABl. L 1 vom 1. Januar 1972, zur Änderung der Verordnung Nr. 950/68, ABl. L 172 vom 22. Juli 1968). Zudem ist nicht unwichtig, daß auch aufgrund der neuen Tarifierung wegen der Festsetzung eines besonderen Zollsatzes die gleiche Belastung gilt wie nach der Position 90.07 A.

Ich halte es für wichtig, diese Feststellungen an den Beginn meiner Untersuchungen zu stellen, denn ich bin sicher, daß nur vor diesem Hintergrund eine angemessene Beantwortung der aufgeworfenen Fragen möglich ist

Was den Inhalt der ersten Frage angeht so soll ihm zufolge vor allem geklärt werden, ob es zulässig ist, Tarifierungsanordnungen in zusätzlichen Vorschriften zu treffen, ohne den Wortlaut der betreffenden Tarifnummer entsprechend zu ändern. Dabei soll als Maßstab der Prüfung offenbar das Gemeinschaftsrecht dienen, freilich, ohne daß genau angegeben worden ist, welche Vorschrift dafür in Betracht kommt

Rat und Kommission haben zu dieser ersten Frage übereinstimmend den Standpunkt vertreten, von der Verletzung irgendeines gemeinschaftsrechtlichen Prinzips könne nicht gesprochen werden, Diese Wertung ist meines Erachtens richtig.

So ist einmal wichtig, daß die Bestimmung und die Änderung des Gemeinsamen Zolltarifs sowie seiner Nomenklatur gemäß Artikel 28 und 113 des EWG-Vertrags in die ausschließliche Zuständigkeit der Gemeinschaft fallen. Die Ratsverordnung Nr. 1/71 entspricht diesen Vorschriften, namentlich, wenn man davon ausgeht, daß sie nur der Präzisierung und der authentischen Interpretation dient

Wichtig ist weiterhin die aus der Rechtsprechung (EuGH 20. Juni 1973 — NV Koninklijke Lassiefabriken/Hoofdproduktschap voor Akkerbouwprodukten, 80/72 — Slg. 1973, 635) zu gewinnende Erkenntnis, es sei zulässig, Noten, deren Verbindlichkeit sich aus den allgemeinen Vorschriften für die Auslegung des Zolltarifs ergibt, in den Gemeinsamen Zolltarif einzufügen und sie so zu einem Bestandteil dieses Tarifs zu machen.

Endlich kann auch nicht gesagt werden, es verstoße gegen die Prinzipien einer ordnungsgemäßen Gesetzgebung, wenn eine Ware ohne Anpassung des Textes, ohne Änderung der Nomenklatur durch eine Note in eine bestimmte Position eingewiesen werde. Dies stellt nämlich ein durchaus geläufiges Verfahren dar, und auch das von der Ratsverordnung Nr. 97/69 (ABl. L 14 vom 21. Januar 1969) geschaffene System, dessen Nützlichkeit man im Ernst nicht anzweifeln kann, baut eindeutig darauf auf.

Hält man sich zu alledem noch vor Augen, daß eine Änderung der Nomenklatur im Falle einer einfachen Präzisierung der bestehenden Rechtslage zu dem falschen Schluß verleiten könnte, es habe eine Änderung der Tarifierung stattgefunden, so kann sich zu der ersten Frage nur die Feststellung ergeben, daß sich aus den in ihr angeführten Gründen die Rechtsgültigkeit der Verordnung Nr. 1/71 nicht anzweifeln läßt

2. Zur zweiten Frage

Die zweite Frage bezieht sich auf die Tatsache, daß der Zollsatz der Tarifnummer 84.54 in GATT-Abmachungen konsolidiert worden ist Insofern soll geklärt werden, ob es einen Verstoß gegen die genannte Konsolidierung darstellt, daß die in Betracht kommenden Waren durch Ratsverordnung einer anderen Tarifnummer mit einem höheren Zollsatz zugewiesen worden sind. Insbesondere soll der Frage nachgegangen werden, ob nicht der niederländische Richter nach seinem Grundgesetz dazu verpflichtet ist, GATT-Bestimmungen, die sich für eine unmittelbare Anwendung eignen, anzuwenden, auch wenn das Gemeinschaftsrecht etwas anderes vorsieht.

An sich könnte man sich zu dieser Frage mit der Feststellung begnügen, in Wahrheit habe die streitige Ratsverordnung keine Änderung der Tarifierung nach dem Gemeinsamen Zolltarif, also auch keine Zollerhöhung mit sich gebracht, so daß von einem Konflikt mit GATT-Regeln nicht gesprochen werden kann.

Sieht man aber davon ab und geht man auf das aufgeworfene GATT-Problem ein, so ist dazu folgendes zu bemerken:

Ich habe den Eindruck, daß sich die Tariefcommissie auf nationale Konsolidierungszusagen stützt sowie darauf, daß sie sich auf den nationalen Zolltarif und dessen Anwendung in der von der Tariefcommissie für richtig gehaltenen Art bezogen. Diese Sicht der Dinge ist jedoch meines Erachtens abwegig.

Dazu muß man zunächst einmal betonen, daß die Gemeinschaft die ausschließliche Zuständigkeit auf dem Gebiet der Zölle besitzt und daß der Gemeinsame Zolltarif gemäß Artikel XXIV des GATT ab 1. Juli 1968 an die Stelle der nationalen Tarife getreten ist Die Gemeinschaft ist seit dem Ablauf der Übergangszeit nach Artikel 113 des EWG-Vertrags auch für die Handelspolitik zuständig, sie hatte sogar schon während der Übergangszeit gemäß Artikel 111 die Zuständigkeit zu Verhandlungen mit dritten Ländern über den Gemeinsamen Zolltarif. Offensichtlich gehören das GATT und in seinem Rahmen getroffene Abmachungen in diesen Bereich. Die Gemeinschaft hat während der Übergangszeit mit der Zustimmung der GATT-Partner die Rechte und Verpflichtungen der Mitgliedstaaten aus dem GATT übernommen; die Gemeinschaft ist — wie sich aus EuGH 12. Dezember 1972 — International Fruit Company NV und andere/Produktschap voor Groenten en Fruit, 21 bis 24/72 — Slg. 1972, 1219, ergibt — durch das GATT gebunden. Was die GATT-Konzessionen angeht so wurden sie schon während der Übergangszeit durch die Gemeinschaft ausgehandelt; die Gemeinschaftsliste hat demgemäß die Konzessionslisten der Mitgliedstaaten ersetzt Dabei hat sich die Gemeinschaft entsprechend der Regel, daß Konzessionen immer aufgrund des Tarifs des zugestehenden Partners gegeben werden, selbstverständlich auf den Gemeinsamen Zolltarif bezogen. Danach steht fest, daß die Ausführung der Konsolidierungsabmachungen nicht mehr zur Zuständigkeit der Mitgliedstaaten gehört. Eine Berufung auf bestimmte Tarifierungen, die früher in den Mitgliedstaaten angewandt wurden, ist demgemäß nicht mehr möglich. Desgleichen erscheint es ausgeschlossen, daß Konflikte zwischen GÄTT-Verpflichtungen und Gemeinschaftsakten nach Maßgabe des nationalen Verfassungsrechts behandelt werden. Für sie ist zweifellos eine gemeinschaftseinheitliche Regelung notwendig. Aus der Sicht des Gemeinschaftsrechts aber kann von einem Verstoß gegen GATT-Regeln und GATT-Abmachungen überhaupt nicht gesprochen werden.

Darüber hinaus wäre mit der Kommission in diesem Zusammenhang noch auf einen weiteren, keineswegs unwichtigen Punkt hinzuweisen. Er ist von Bedeutung für den Fall, daß von einem Konflikt zwischen Gemeinschaftsrecht und GATT-Regeln, insbesondere im Hinblick auf die Konsolidierungszusagen, gesprochen werden müßte. Tatsächlich wäre ein solcher Konflikt für nationale Gerichtsverfahren nur dann von Bedeutung, wenn anzunehmen wäre, daß das GATT und namentlich sein Artikel 2, der sich auf die Zollzugeständnisse bezieht, Rechte der einzelnen begründen würde. Gerade das ist aber nach der eindeutigen Rechtsprechung des Gerichtshofes nicht der Fall. Ich darf dazu verweisen auf die eingehenden Darlegungen in EuGH 24. Oktober 1973 — Carl Schlüter/Hauptzollamt Lörrach, 21 bis 24/72 und 9/73 — Slg. 1973, 1135, das im besonderen auf Artikel 2 des GATT eingeht

Demnach kann sicherlich auch zu der zweiten Frage festgehalten werden, daß sich in ihrem Rahmen nichts ergeben hat, was die Gültigkeit der Ratsverordnung Nr. 1/71 in Frage stellen könnte.

3. Zur dritten Frage

Der dritten Frage zufolge muß schließlich noch untersucht werden, ob der Rat mit dem Erlaß der Verordnung Nr. 1/71 gegen Verpflichtungen verstoßen hat, die den Mitgliedstaaten im Rahmen des am 11. September 1959 in Kraft getretenen Abkommens über das Zolltarifschema für die Einreihung der Waren in die Zolltarife obliegen, genauer, ob das in Artikel II b, ii festgelegte Gebot mißachtet wurde, „keine Änderungen in den Anmerkungen zu den Kapiteln oder Abschnitten vorzunehmen, die die Tragweite der Kapitel, Abschnitte und Positionen des Zolltarifschemas verändern könnten“.

An sich ist auch dazu, und zwar unter Bezugnahme auf die bereits erwähnte Stellungnahme des Internationalen Zollrats aus dem Jahre 1965, die Feststellung ausreichend, daß der Rat in der zusätzlichen Vorschrift zu Kapitel 90 nur eine Präzisierung, nur eine authentische Interpretation gegeben, also die Tarifierung nicht geändert, die Tragweite der Tarifstellen nicht modifiziert und damit sicher auch nicht das erwähnte Abkommen verletzt hat

Will man aber darüber hinausgehen und auch die Frage prüfen, ob das Abkommen für die Gemeinschaft verbindlich ist und Rechte der einzelnen begründen kann, die in nationalen Gerichtsverfahren gegen Gemeinschaftsakte berücksichtigt werden müssen, so ist mit der Kommission folgendes festzustellen:

Man kann auf der einen Seite wohl davon ausgehen, daß die Gemeinschaft durch das Abkommen gebunden ist Alle neun Mitgliedstaaten sind Vertragspartner; weil aber die Ausarbeitung und Änderung der Nomenklatur des Gemeinsamen Zolltarifs in die ausschließliche Zuständigkeit der Gemeinschaft fällt, hat die Gemeinschaft die aus dem Abkommen sich ergebenden Rechte übernommen und die daraus fließenden Verpflichtungen anerkannt Dazu kann verwiesen werden auf den letzten Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 97/69 und die Entscheidung des Rates vom 21. Juni 1971 (ABl. Nr. 137/1971, S. 10). Auch ist von Bedeutung, daß die Gemeinschaft an der Tätigkeit des Internationalen Zollrats und des Nomenklatur-Ausschusses als Beobachter teilnimmt

Was jedoch andererseits die Frage angeht, ob das Abkommen Rechte einzelner begründet, so kann schwerlich etwas anderes gelten als bei der entsprechenden Beurteilung des GATT. Das hat die Kommission überzeugend unter Hinweis auf Text und Zweck des Abkommens klargemacht Einmal gilt nämlich nach Artikel 2 a des Abkommens die Verpflichtung zur Aufstellung des Zolltarifs in Übereinstimmung mit dem Zolltarifschema nicht vorbehaltlos. Offenbar ist auch die Nomenklatur des Gemeinsamen Zolltarifs nicht identisch mit der des Abkommens. Zum anderen sind in Artikel 9 für den Fall des Streits über die Auslegung und Anwendung des Abkommens unmittelbare Verhandlungen zwischen den vertragschließenden Teilen vorgesehen. Auch läßt sich nicht sagen, die Gemeinschaft habe einseitig die unmittelbare Anwendbarkeit des Abkommens anerkannt, dessen Hauptzweck in der Erleichterung der Zusammenarbeit zwischen den Zollverwaltungen besteht

Auch im Rahmen der dritten Frage kann man demnach die Rechtsgültigkeit der in Frage stehenden Ratsverordnung nicht in Zweifel ziehen.