SCHLUßANTRÄGE DES GENERALANWALTS

PHILIPPE LÉGER

vom 20. Juni 1995 ( *1 )

Inhaltsverzeichnis

Sachverhalt und Verfahren Zur ersten Frage I — Kann sich ein Mitgliedstaat auf Artikel 36 des Vertrages berufen, wenn eine Harmonisierungsrichtlinie keine Vorschriften über die Verfahren für die Kontrolle der von ihr eingeführten Maßnahmen enthält? II — Kann sich ein Mitgliedstaat auf Artikel 36 des Vertrages stützen, um die Ausfuhr in einen Mitgliedstaat zu beschränken, der die Bestimmungen der Richtlinie in seinem Hoheitsgebiet nicht einhält? Zur zweiten Frage Zur dritten Frage I — Der effektive gerichtliche Schutz des einzelnen, der sich auf das Gemeinschaftsrecht beruft, führt zur Zuerkennung eines Entschädigungsanspruchs II — Das Urteil Francovich ist nicht nur ein Mittel gegen die unvollständige unmittelbare Wirkung III — Die Grundlage der Staatshaftung wegen Verstoßes gegen das Gemeinschaftsrecht IV — Die Erfordernisse des Gemeinschaftsrechts für eine Haftungsklage gegen den Staat wegen Verstoßes gegen das Gemeinschaftsrecht ändern sich nicht je nach dem Staatsorgan, dem der Schaden zuzuschreiben ist V — Die Verschiedenartigkeit des Systems des Artikels 215 des Vertrages VI — Das System des Artikels 215 des Vertrages ist nicht übertragbar auf die Haftung des Staates wegen Verstoßes gegen das Gemeinschaftsrecht: Beispiel der Rechtssache Bourgoin VII — Die Bestimmung von Mindestanforderungen für den Eintritt der Staatshaftung wegen Verstoßes gegen das Gemeinschaftsrecht A — Der schadenstiftende Umstand: Verstoß gegen das Gemeinschaftsrecht B — Ist das Vertragsverletzungsurteil Voraussetzung für die Haftungsklage gegen den Staat wegen Verstoßes gegen das Gemeinschaftsrecht? C — Schaden D — Kausalzusammenhang E — Einrede der Parallelklage VIII — Ergebnis

Sachverhalt und Verfahren

1. Kann sich ein Mitgliedstaat bei Vorliegen einer Harmonisierungsrichtlinie auf Artikel 36 EG-Vertrag berufen, um ausfuhrbeschränkende Maßnahmen zu rechtfertigen? Haftet der Mitgliedstaat, der unter Bedingungen, die Artikel 34 EG-Vertrag zuwiderlaufen, eine Ausfuhrgenehmigung verweigert? Welches sind die Voraussetzungen für eine derartige Schadensersatzklage?

2. Dies sind die wichtigsten Fragen des High Court in einer Rechtssache, deren tatsächlicher und rechtlicher Rahmen nachstehend dargestellt wird.

3. Durch die Richtlinie 74/577/EWG des Rates vom 18. November 1974 über die Betäubung von Tieren vor dem Schlachten ( 1 ), die auf den Artikeln 43 und 100 EWG-Vertrag beruht, sollen die Unterschiede der nationalen Rechtsvorschriften über den Schutz der Tiere beseitigt und die Mitgliedstaaten angehalten werden, dafür zu sorgen, daß „... beim Schlachten von Rindern, Schafen, Schweinen, Ziegen und Einhufern geeignete Maßnahmen ergriffen werden, damit die Tiere durch geeignete Verfahren betäubt und so rasch wie möglich unmittelbar nach dem Betäuben getötet werden“ ( 2 ). Die Richtlinie harmonisiert nicht die Verfahren für die Kontrolle der Einhaltung ihrer Bestimmungen.

4. Das Königreich Spanien war mit seinem Beitritt zur Gemeinschaft am 1. Januar 1986 verpflichtet, der Richtlinie 74/577 nachzukommen.

5. Die Richtlinie wurde in Spanien durch das Königliche Dekret vom 18. Dezember 1987 ( 3 ) umgesetzt, das insbesondere die Bestimmungen ihres Artikels 1 wiedergibt. Das Dekret sieht keine Sanktionen für die Nichtbeachtung seiner Vorschriften vor.

6. Das Ministerium für Landwirtschaft, Fischerei und Ernährung des Vereinigten Königreichs vertrat die Ansicht, daß die lebend nach Spanien ausgeführten Tiere in den dortigen Schiachtbctrieben auf eine der Richtlinie zuwiderlaufende Weise behandelt würden, und verweigerte daher systematisch Genehmigungen für die Ausfuhr lebender Schlachttiere nach Spanien vom April 1990 bis zum 1. Januar 1993.

7. So erhielt die Hcdley Lomas (Ireland) Ltd (im folgenden: Hedley Lomas) keine Ausfuhrgenehmigung, nachdem sie am 7. Oktober 1992 eine solche Genehmigung für die Ausfuhr lebender Schafe in einen spanischen Schlachtbetrieb beantragt hatte.

8. Da Hedley Lomas die Ansicht vertrat, daß der betreffende, seit 1986 zugelassene Schlachtbetrieb den Gemeinschaftsrichtlinien entspreche und die britischen Behörden keinen gegenteiligen Beweis hätten, erhob sie beim High Court Klage auf „judicial review“ gegen die stillschweigende ablehnende Entscheidung. Sie verlangte außerdem Schadensersatz.

9. Ohne zu bestreiten, daß die Verweigerung einer Ausfuhrgenehmigung eine mengenmäßige Ausfuhrbeschränkung darstelle, hat sich das Ministerium des Vereinigten Königreichs auf Artikel 36 des Vertrages berufen.

10. Der High Court legt Ihnen folgende Fragen zur Vorabentscheidung vor: 1) Hindert das Bestehen einer Harmonisierungsrichtlinie (Richtlinie 74/577/EWG), die keine Sanktionen oder Verfahren für den Fall der Nichteinhaltung enthält, einen Mitgliedstaat (Mitgliedstaat A) daran, sich auf Artikel 36 EWG-Vertrag zu berufen, um ausfuhrbeschränkende Maßnahmen unter Umständen zu rechtfertigen, unter denen ein in diesem Artikel aufgeführtes Interesse dadurch gefährdet ist, daß es ein anderer Mitgliedstaat (Mitgliedstaat B) tatsächlich unterlassen hat, die in der Richtlinie geforderten Ergebnisse zu erreichen? Wenn die Frage 1 verneint wird: 2) Ist nach Artikel 36 unter den in der Frage 1 beschriebenen Umständen der Mitglied-Staat A berechtigt, die Ausfuhr lebender Schafe in den Mitgliedstaat B zum Schlachten i) allgemein oder ii) wenn der festgelegte Bestimmungsort der Schafe ein Schlachtbetrieb im Mitgliedstaat B ist, in bezug auf den der Mitgliedstaat A keine Beweise dafür hat, daß die Bestimmungen der Richtlinien nicht eingehalten werden, zu verbieten? Wenn die Frage 1 bejaht oder die Frage 2 verneint wird und die Umstände dieses Falles vorliegen: 3) Ist der Mitgliedstaat A nach dem Gemeinschaftsrecht verpflichtet, einem Kaufmann Schadensersatz für jeden Verlust zu leisten, der diesem dadurch entstanden ist, daß unter Verstoß gegen Artikel 34 keine Ausfuhrgenehmigung erteilt wurde, und, wenn dies der Fall ist, unter welchen Voraussetzungen entsteht eine solche Verpflichtung, und wie ist die Entschädigung zu berechnen?

Zur ersten Frage

11. Zwei Punkte werden nacheinander geprüft. Erstens: Kann sich ein Mitgliedstaat auf Artikel 36 des Vertrages berufen, wenn eine Harmonisierungsrichtlinie keine Vorschriften über die Verfahren für die Kontrolle der von ihr eingeführten Maßnahmen enthält? (I) Zweitens: Kann sich ein Mitgliedstaat, wenn es sich um eine Harmonisierungsrichtlinie zum Schutz in Artikel 36 des Vertrages vorgesehener Belange handelt (Schutz der Gesundheit und des Lebens von Tieren), auf diesen Artikel stützen, um die Ausfuhr in einen Mitgliedstaat zu beschränken, der die Bestimmungen der Richtlinie in seinem Hoheitsgebiet nicht einhält? (II)

I — Kann sich ein Mitgliedstaat auf Artikel 36 des Vertrages berufen, wenn eine Harmonisierimgsrichtlinie keine Vorschriften über die Verfahren für die Kontrolle der von ihr eingeführten Maßnahmen enthält?

12. Es ist unstreitig, daß die Verweigerung von Ausfuhrgenehmigungen durch die britischen Behörden eine Maßnahme mit gleicher Wirkung wie eine mengenmäßige Ausfuhrbeschränkung darstellt.

13. Kann sich die Regierung des Vereinigten Königreichs auf Arikel 36 des Vertrages berufen, um eine derartige Maßnahme zu rechtfertigen, wenn eine auf Artikel 100 des Vertrages beruhende Harmonisierungsrichtlinie die Materie regelt?

14. Wenn eine Harmonisierungsrichtlinie erlassen ist, können die Mitgliedstaaten keine anderen Anforderungen mehr stellen, als in der Richtlinie vorgesehen, vorausgesetzt, daß die eingeführte Harmonisierung vollständig ist.

15. Handelt es sich also nur um eine Teilharmonisierung oder verleiht die Harmonisierung den Mitgliedstaaten eine nationale Zuständigkeit für ihre Durchführung oder für die Schaffung von Kontrollmaßnahmen, so können die Artikel 36 und 100 des Vertrages gleichzeitig gelten.

16. So heißt es in Ihrem Urteil vom 30. November 1983, Van Bennekom ( 4 ) : „Nur wenn Richtlinien der Gemeinschaft in Anwendung des Artikels 100 EWG-Vertrag die vollständige Harmonisierung aller zur Gewährleistung des Schutzes der Gesundheit von Menschen und Tieren notwendigen Maßnahmen vorsehen und gemeinschaftliche Verfahren zur Kontrolle ihrer Einhaltung regeln, ist der Rückgriff auf Artikel 36 nicht mehr gerechtfertigt. Unstreitig ist dies aber bei den Richtlinien für pharmazeutische Erzeugnisse nicht der Fall. Es ist daher zu prüfen, ob die Maßnahmen, die den Vertrieb von Vitaminen beschränken, durch Artikel 36 EWG-Vertrag gerechtfertigt sein können.“ ( 5 )

17. Solange also keine vollständige Harmonisierung auf dem Gebiet des Schutzes der Tiere bezüglich ihrer Ausfuhr in andere Mitgliedstaaten erfolgt ist, obliegt es den Mitgliedstaaten, die nötigen Kontrollmaßnahmen im Rahmen von Artikel 36 des Vertrages zu treffen.

18. Dies trifft gerade auf die Richtlinie 74/577 zu, die Ihnen vorliegt.

19. Nach Artikel 1 dieser Richtlinie „sorgen [die Mitgliedstaaten] dafür, daß ... geeignete Maßnahmen ergriffen werden ...“. Nach Artikel 2 „[überzeugt sich die] nach Maßgabe der einzelstaatlichen Rechtsvorschriften zuständige Stelle ... davon, daß die Betäubung mit einem ... genehmigten Gerät erfolgt ...“. Nach Artikel 5 „setzen [die Mitgliedstaaten] die erforderlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften in Kraft, um dieser Richtlinie ... nachzukommen ...“.

20. Diese Richtlinie sieht demnach keine Gemeinschaftsverfahren für die Kontrolle ihrer Einhaltung vor. Sie umreißt keinen geeigneten Rahmen für die Ausübung der genannten Kontrollen, im Gegensatz z. B. zur Richtlinie 73/173/EWG ( 6 ), die im Urteil vom 5. April 1979, Ratti ( 7 ), behandelt wird, oder zur Richtlinie 74/63/EWG ( 8 ), um die es im Urteil Tedeschi ( 9 ) geht.

21. Die Mitgliedstaaten waren demnach gehalten, in Durchführung der Richtlinie die nötigen Maßnahmen für die Einhaltung der Verpflichtung zur Betäubung der Tiere vor dem Schlachten in ihrem Hoheitsgebiet zu treffen, nach Maßgabe der Richtlinie Kontrollen in den Schlachtbetrieben durchzuführen und alle nützlichen Vorkehrungen, z. B. durch ein Zulassungsverfahren für die Schlachtbetriebe, zu treffen.

II — Kann sich ein Mitgliedstaat auf Artikel 36 des Vertrages stützen, um die Ausfuhr in einen Mitgliedstaat zu beschränken, der die Bestimmungen der Richtlinie in seinein Hoheitsgebiet nicht einhält?

22. Kann sich ein Mitgliedstaat auf Artikel 36 des Vertrages stützen, um Maßnahmen zum Schutz der Tiere gegen etwaige Verstöße gegen die Richtlinie im Hoheitsgebiet anderer Mitgliedstaaten zu treffen? Kann Artikel 36 des Vertrages Gegenstand einer exterritorialen Anwendung sein?

23. Es ist klar, daß sich hier das Vereinigte Königreich nicht auf Artikel 36 des Vertrages beruft — und somit den freien Verkehr der betreffenden Tiere lahmlegt —, um diese Tiere gegen eine schlechte Behandlung in seinem eigenen Hoheitsgebiet zu schützen, um dort ihren Schutz zu verbessern oder um einer speziellen Lage im Inland Rechnung zu tragen. Das Vereinigte Königreich trägt hier dem Gemeinschaftsinteresse Rechnung und zieht die Folgerungen aus dem angeblichen Verstoß gegen die Bestimmungen der Richtlinie durch einen anderen Mitgliedstaat. Kann sich das Vereinigte Königreich auf Artikel 36 des Vertrages berufen?

24. Erstens ist festzustellen, daß der Verstoß des Königreichs Spanien gegen seine Verpflichtungen aus der Richtlinie nicht sicher ist. Er wird jedenfalls vom Vereinigten Königreich nicht nachgewiesen. Er wird sowohl von der Klägerin des Ausgangsverfahrens ( 10 ) als auch von der Kommission ( 11 ) bestritten, die es im übrigen nicht für richtig gehalten hat, ein Vertragsverletzungsverfahren gegen das Königreich Spanien einzuleiten.

25. Dies dürfte meines Erachtens genügen, damit Sie es nicht zulassen, daß sich das Vereinigte Königreich unter diesen Umständen auf Artikel 36 des Vertrages beruft.

26. Zweitens verbieten die Grundprinzipien des Gcmcinschaftsrechts eine derartige Anwendung von Artikel 36 des Vertrages.

27. Nichts ist dem Gemeinschaftsrecht nämlich fremder als der Begriff der Vergeltungsmaßnahme oder der Maßnahme der Gegenseitigkeit, wie er im klassischen Völkerrecht vorkommt. Ein Mitgliedstaat lähmt den freien Warenverkehr mit der Begründung, daß das höhere Interesse des Schutzes der Tiere angeblich in einem anderen Mitglied-Staat verletzt wird. Mit anderen Worten, der erste Mitgliedstaat antwortet auf eine angebliche Verletzung des Vertrages (der Schutz der Tiere sei in Spanien nicht gewährleistet) mit einer anderen Verletzung des Vertrages (Schafe aus Großbritannien werden nicht mehr nach Spanien ausgeführt). „Soweit [jedoch] nicht ausdrücklich etwas anderes vorgesehen ist, ergibt sich aus der dem Vertrag zugrunde liegenden Gesamtauffassung, daß es den Mitgliedstaaten verboten ist, sich selbst ihr Recht zu verschaffen.“ ( 12 ) Das Gemeinschaftsrecht erlaubt es nicht, den Grundsatz der Gegenseitigkeit geltend zu machen, um die Einhaltung der Verpflichtungen aus dem Vertrag sicherzustellen. Ein Mitgliedstaat kann nicht einseitig gegen Verstöße anderer Mitgliedstaaten vorgehen. Der Vertrag von Rom hat eine eigene Rechtsordnung geschaffen, in der die nötigen Verfahren zur Feststellung und Ahndung eines etwaigen Verstoßes gegen seine Bestimmungen genau festgelegt sind. Ein Verstoß gegen das Gemeinschaftsrecht kann durch eine Vertragsverletzungsklage eines Mitgliedstaats oder der Kommission festgestellt werden. Ihre Rechtsprechung hierzu ist beständig: „... kann sich ein Mitgliedstaat keinesfalls auf den Grundsatz der Gegenseitigkeit berufen und eine mögliche Mißachtung des Vertrages durch einen anderen Mitgliedstaat geltend machen, um seine eigene Vertragesverletzung zu rechtfertigen.“ ( 13 )

28. Das Urteil vom 25. September 1979, Kommission/Frankreich, sagt es noch deutlicher ( 14 ): „Auf keinen Fall ist ein Mitgliedstaat berechtigt, einseitig Ausgleichs- oder Abwehrmaßnahmen zu ergreifen, um einer möglichen Mißachtung der Vertragesvorschriften durch einen anderen Mitgliedstaat entgegenzuwirken.“

29. Sie haben außerdem wie folgt entschieden: „... ein Mitgliedstaat kann sich im übrigen nicht auf die etwaige Verspätung anderer Mitgliedstaaten bei der Erfüllung der aus einer Richtlinie erwachsenden Verpflichtungen berufen, um die — auch nur zeitweilige — Nichterfüllung seiner eigenen Verpflichtungen zu rechtfertigen.“ ( 15 )

30. Es oblag demnach dem Vereinigten Königreich, Klage nach Artikel 170 EG-Vertrag zu erheben oder Beschwerde bei der Kommission zu führen, damit diese als Hüterin der Verträge versucht, den Verstoß beenden zu lassen, und gegebenenfalls eine Vertragsverletzungsklage in Erwägung zieht. Im Rahmen eines Vertragsverletzungsverfahrens gegen das Königreich Spanien hätte sich das Vereinigte Königreich aufgrund des Artikels 186 EG-Vertrag ermächtigen lassen können, vorübergehend die Erteilung von Genehmigungen zur Ausfuhr lebender Tiere nach Spanien auszusetzen ( 16 ).

31. Drittens bin ich der Auffassung, daß ein Mitgliedstaat sich nur auf Artikel 36 des Vertrages berufen kann, um die Wahrung eines durch diesen Artikel geschützten Interesses in seinem eigenen Staatsgebiet zu gewährleisten.

32. Generalanwalt Trabucchi hat dies in seinen Schlußanträgen in der Rechtssache Dassonville ( 17 ) wie folgt unterstrichen: „... dürfen die Mitgliedstaaten aufgrund [des Artikels 36] die genannten Ausnahmeregelungen nur zum Schutz eigener Interessen erlassen, nicht zum Schutz der Interessen anderer Staaten ... Nach Artikel 36 dürfen die einzelnen Staaten nur ihre eigenen nationalen Interessen schützen. Zum Schutze des gewerblichen und kommerziellen Eigentums können sie daher Beschränkungen des freien Warenverkehrs nur insoweit auferlegen, als diese dem Schutz subjektiver Rechte und wirtschaftlicher Interessen dienen, welche über die Grenzen ihrer Hoheitssphäre nicht hinausgreifen.“

33. Diese Beschränkung des Anwendungsbereichs von Artikel 36 des Vertrages erklärt sich aus folgenden Gründen: 1) Aus dem Grundsatz der engen Auslegung dieses Artikels, auf den Sie in Randnummer 20 des Urteils vom 4. Oktober 1991, Richardt u. a., hingewiesen haben ( 18 ): „Wie der Gerichtshof wiederholt festgestellt hat (siehe Urteil Campus Oil, a. a. O., Randnr. 37, mit Bezug auf Einfuhrbeschränkungen) ist Artikel 36 als Ausnahme von einem grundlegenden Prinzip des Vertrages so auszulegen, daß er in seinen Wirkungen nicht über das hinausgeht, was zum Schutz der Interessen erforderlich ist, die er gewährleisten soll. Aufgrund des Artikels 36 erlassene Maßnahmen können somit nur dann gerechtfertigt sein, wenn sie geeignet sind, dem durch diesen Artikel geschützten Interesse zu dienen, und wenn sie den innergemeinschäftlichen Handel nicht mehr als unbedingt notwendig beeinträchtigen.“ ( 19 ) 2) Der Grundsatz des gegenseitigen Vertrauens, der die Beziehungen zwischen Mitglicdstaaten beherrscht, wenn sie eine Gemeinschaftsrichtlinie in ihrem innerstaatlichen Recht umsetzen, läßt es nicht zu, daß einer dieser Mitgliedstaaten einseitig eine Maßnahme aufgrund von Artikel 36 des Vertrages trifft, um den Schutz der Tiere im Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats zu gewährleisten ( 20 ). 3) Nur der Mitglicdstaat, in dessen Hoheitsgebiet die Schutzmaßnahme zu treffen ist, ist in der Lage, sich zu vergewissern, daß diese Maßnahme unbedingt nötig ist, und nachzuprüfen, daß sie eingehalten wird. 4) Eine Prüfung Ihrer zur Stützung einer exterritorialen Anwendung des Artikels 36 des Vertrages herangezogenen Rechtsprechung führt nicht zur Billigung des Gedankens, daß sich ein Mitgliedstaat auf Artikel 36 berufen kann, um in einem anderen Mitgliedstaat den Schutz eines in dieser Bestimmung vorgesehenen Interesses sicherzustellen.

34. Wenn sich das Großherzogtum Luxemburg auf Artikel 36 des Vertrages beruft, um eine Maßnahme zur Transitbeschränkung (Beschlagnahme des Materials bei fehlender Sondergenehmigung) für als strategisches Material gekennzeichnete Waren zu rechtfertigen, will es damit die öffentliche Sicherheit in seinem Hoheitsgebiet schützen, auch wenn sich dort die Waren aus Frankreich nur im Durchgangsverkehr nach der Sowjetunion befinden ( 21 ).

35. Im Urteil Bauhuis ( 22 ) haben Sie die Auffassung vertreten, daß die Gesundheitskontrolle, die in den Versandländern bei für den Export bestimmten lebenden Tieren durchgeführt wird, mit Artikel 36 des Vertrages vereinbar ist, sofern diese Überwachung die Kontrolle ersetzt, die im Einfuhrland beim Grenzübergang erfolgt ( 23 ). Die Kontrolle im Interesse des Einfuhrlandes wurde nur in das Hoheitsgebiet des Ausfuhrlandes verlagert.

36. Ebenso sind Sie der Auffassung, daß eine phytosanitäre Untersuchung bei der Ausfuhr, die in einem internationalen Abkommen über die freie Einfuhr von Pflanzen in die Bestimmungsländer durch die Einführung eines Kontrollsystems im Versandland vorgesehen ist, die gegenseitig anerkannt wird und die auf denselben Grundlagen gehandhabt wird, keine einseitige handelshemmende Maßnahme darstellt. Eine derartige Untersuchung ermöglicht vielmehr eine Neutralisierung der Hemmnisse, die sich für den freien Warenverkehr aus Einfuhrkontrollen nach Artikel 36 des Vertrages ergeben können ( 24 ).

37. Man kann auch im Urteil Van den Burg ( 25 ) keine Rechtfertigung für eine exterritoriale Anwendung von Artikel 36 des Vertrages finden. Die Richtlinie 79/409/EWG des Rates vom 2. April 1979 über die Erhaltung der wildlebenden Vogelarten ( 26 ) ermächtigt die Mitgliedstaaten nicht zu strengeren Maßnahmen, als sie selbst vorsieht, außer bei den Arten, die im Hoheitsgebiet des betreffenden Staates leben. Sie haben entschieden, daß ein auf Artikel 36 des Vertrages beruhendes Einfuhr- und Handelsverbot nicht gerechtfertigt ist bei einer Vogelart, die sich zum einen nicht im Hoheitsgebiet des gesetzgebenden Mitgliedstaats befindet, sondern in einem anderen Mitgliedstaat lebt, in dem die Jagd auf sie durch die Richtlinie und die Rechtsvorschriften dieses anderen Staates erlaubt ist, und die zum anderen weder den Zugvögeln zuzurechnen noch im Sinne der Richtlinie bedroht ist.

38. Schließlich bezieht sich die Regierung des Vereinigten Königreichs, ohne indessen zu überzeugen, auf das Urteil vom 10. Juli 1984, Campus Oil u.a. ( 27 ), das sich auf den Fall bezieht, daß sich ein Mitgliedstaat auf Artikel 36 des Vertrages beruft, während eine bestehende Gemeinschaftsregelung die nötigen Maßnahmen für die Gewährleistung des Schutzes der in diesem Artikel aufgeführten Interessen vorsieht. Sie haben anerkannt, daß ein Mitgliedstaat auch bei Vorliegen einer Gemeinschaftsregelung auf Artikel 36 des Vertrages zurückgreifen kann, um auf nationaler Ebene geeignete ergänzende Maßnahmen zu ergreifen, wenn die öffentliche Sicherheit und die Mindestversorgung dieses Staates mit Erdölerzeugnissen in Frage stehen.

39. Hier ist aber, wie wir gesehen haben, die Harmonisierung unzureichend, und die Kontrolle der ordnungsgemäßen Anwendung der Richtlinie muß ihren Niederschlag in einem auf nationaler Ebene erlassenen Verfahren finden.

40. Ich erörtere also nur hilfsweise die zweite Frage, durch die Sie ersucht werden, die Verhältnismäßigkeit der Verweigerung der Ausfuhrgenehmigungen gegenüber Artikel 36 des Vertrages zu prüfen.

Zur zweiten Frage

41. Die im Rahmen des Artikels 36 des Vertrages getroffenen Maßnahmen sind nur dann gerechtfertigt, „... wenn die eingesetzten Mittel in einem angemessenen Verhältnis zum verfolgten Zweck stehen und wenn der Schutz der Gesundheit nicht genauso wirksam durch Maßnahmen erreicht werden kann, die den innergemeinschaftlichen Handel weniger beschränken“ ( 28 ).

42. Um die in Ihren Urteilen Campus Oil u. a. ( 29 ) und Mirepoix ( 30 ) verwendete Formulierung aufzugreifen, sind die aufgrund des Artikels 36 des Vertrages getroffenen nationalen Maßnahmen nur dann gerechtfertigt, wenn sie den Erfordernissen des freien Warenverkehrs Rechnung tragen, die im Vertrag und insbesondere im letzten Satz dieses Artikels genannt sind.

43. Konnte der Zweck des Schutzes der für die Ausfuhr nach Spanien bestimmten Tiere durch weniger restriktive Maßnahmen ebenso wirksam erreicht werden?

44. Durch die Verweigerung jeglicher Ausfuhrgenehmigung hat das Vereinigte Königreich den Export lebender Schafe in spanische Schlachtbetriebe vollständig untersagt und somit die Maßnahme ergriffen, die den Handel am stärksten beschränkt. Eine derartige Untersagung wird allgemein als unverhältnismäßig angesehen ( 31 ).

45. Nach Ihrer ständigen Rechtsprechung ( 32 ) obliegt es der Partei, die sich auf die Anwendung des Artikels 36 des Vertrages beruft, das Vorliegen einer drohenden Gefahr für die Gesundheit der Tiere nachzuweisen. Das Vereinigte Königreich hat aber nicht nachgewiesen, daß im gesamten spanischen Hoheitsgebiet gegen die Richtlinie 74/577 verstoßen wird, um so ein vollständiges Verbot der Ausfuhr in dieses Land zu rechtfertigen; es hat nicht einmal nachgewiesen, daß gegen diese Richtlinie punktuell in diesem oder jenem genau identifizierten Schlachtbetrieb verstoßen wird.

46. Ich sehe darin den Beweis, daß sich ein Mitgliedstaat nicht auf Artikel 36 des Vertrages zur Verteidigung von Interessen im Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats berufen kann. Wie kann er die Beweise liefern, daß in einem Gebiet, in dem er nicht seine Hoheitsrechte ausübt (und in dem er daher nicht die Untersuchungsbefugnis hat), ein Rückgriff auf Artikel 36 des Vertrages geboten ist?

47. Schließlich ist zu bemerken, daß das Vereinigte Königreich, wie die Klägerin des Ausgangsverfahrens zu Recht feststellt ( 33 ), im Fall von Hinweisen hinsichtlich der Nichteinhaltung der Richtlinie in gewissen Schlachtbetrieben dem Exporteur Maßnahmen hätte auferlegen können, die dem freien Warenverkehr besser Rechnung tragen, wie die Vorlage einer Konformitätsbescheinigung des Bestimmungsschlachtbetriebs.

48. Ich schließe daraus, daß es Artikel 36 des Vertrages einem Mitgliedstaat A nicht erlaubt, die Ausfuhr von Schafen zum Schlachten in einen Mitgliedstaat B zu verbieten, sei es allgemein oder wenn nicht nachgewiesen ist, daß der Bestimmungsschlachtbetrieb im Mitgliedstaat B die Vorschriften der Richtlinie nicht einhält.

Zur dritten Frage

49. Kann ein Kaufmann gegen seinen Staat eine Klage auf Ersatz des Schadens erheben, der ihm wegen der — mit dem Gemeinschaftsrecht unvereinbaren — Verweigerung einer Ausfuhrgenehmigung entstanden ist? Wenn ja, welches sind die Bedingungen für diese Haftung des Staates?

50. Mit anderen Worten, gibt es im Gemeinschaftsrecht einen allgemeinen Grundsatz für die Haftung des Staates wegen Tätigkeiten seiner Verwaltung, die dem Gemeinschaftsrecht zuwiderlaufen?

51. Dies ist eine Schlüsselfrage des Gemeinschaftsrechts, die Ihnen hier vorgelegt wird. Es handelt sich darum, entsprechend Maß zu nehmen und alle Folgerungen aus dem allgemeinen Grundsatz der Haftung des Staates für dem einzelnen durch Verstöße gegen das Gemeinschaftsrecht entstandene Schäden zu ziehen, den Sie in Randnummer 35 des Urteils vom 19. November 1991, Francovich u. a. ( 34 ) (im folgenden: Urteil Francovich), aufgestellt haben und den Sie in dieser Entscheidung nur in dem ganz bestimmten Fall angewandt haben, daß eine Richtlinie, deren Vorschriften nicht unmittelbar gelten, nicht umgesetzt worden war.

52. Das Echo auf dieses Urteil — niemals wurde eine Entscheidung des Gerichtshofes so sehr kommentiert — ist der Maßstab fűiden Schritt, der heute von Ihnen verlangt wird. Die Frage ist um so heikler, als sie den Verhandlungsführern für den Vertrag von Maastricht unterbreitet wurde, ohne beantwortet zu werden ( 35 ). Trotz des Schweigens des Gemeinschafsgesetzgebers müßte es möglich sein, daß der Mitgliedstaat, der gegen das Gemeinschaftsrecht verstößt, ebenso haftet wie die Gemeinschaft für Schäden, die durch ihre Organe oder ihre Bediensteten in Ausübung ihrer Amtstätigkeit entstehen.

53. Diese außergewöhnliche Frage erfordert substantielle Ausführungen, die ich wie folgt gestalte: I — Der effektive gerichtliche Schutz des einzelnen, der sich auf das Gemeinschaftsrecht beruft, führt zur Zucrkennung eines Entschädigungsanspruchs. II — Das Urteil Francovich ist nicht nur ein Mittel gegen die unvollständige unmittelbare Wirkung. III — Die Grundlage der Staatshaftung wegen Verstoßes gegen das Gemeinschaftsrecht IV — Die Erfordernisse des Gcmcinschaftsrechts für eine Haftungsklage gegen den Staat wegen Verstoßes gegen das Gemeinschaftsrecht ändern sich nicht je nach dem Staatsorgan, dem der Schaden zuzuschreiben ist. V — Die Verschiedenartigkeit des Systems des Artikels 215 des Vertrages VI — Das System des Artikels 215 des Vertrages ist nicht übertragbar auf die Haftung des Staates wegen Verstoßes gegen das Gemeinschaftsrecht: Beispiel der Rechtssache Bourgoin. VII — Die Bestimmung von Mindestanforderungen für den Eintritt der Staatshaftung wegen Verstoßes gegen das Gemeinschaftsrecht A — Der schadenstiftende Umstand: Verstoß gegen das Gemeinschaftsiecht B — Ist das Vertragsverletzungsurteil Voraussetzung für die Haftungsklage gegen den Staat wegen Verstoßes gegen das Gemeinschaftsrecht? C — Schaden D — Kausalzusammenhang E — Einrede der Parallelklage VIII — Ergebnis

I — Der effektive gerichtliche Schutz des einzelnen, der sich auf das Gemeinschaftsrecht beruft, führt zur Zuerkennung eines Entschädigungsanspruchs

54. Bekanntlich haben Sie nicht nur die Grundsätze der unmittelbaren Wirkung und des Vorrangs aufgestellt, sondern Sie tragen auch dafür Sorge, daß sie effektiv angewandt werden. Die Kontrolle der Einhaltung und der ordnungsgemäßen Anwendung des Gemeinschaftsrechts obliegt also nicht nur der Kommission, die über das Mittel der Vertragsverletzungsklage verfügt. Sie ist auch dem einzelnen nach der berühmten Formel des Urteils vom 5. Februar 1963, Van Gend en Loos ( 36 ), gegeben: „... die Wachsamkeit der an der Wahrung ihrer Rechte interessierten Einzelnen stellt eine wirksame Kontrolle dar, welche die durch die Kommission und die Mitgliedstaaten gemäß den Artikeln 169 und 170 ausgeübte Kontrolle ergänzt.“ ( 37 ) Die Aufgabe, den Rechtsschutz zu gewährleisten, der sich für die Bürger aus der unmittelbaren Wirkung des Gemeinschaftsrechts ergibt, obliegt entsprechend dem in Artikel 5 EWG-Vertrag ausgesprochenen Grundsatz der Mitwirkungspflicht den innerstaatlichen Gerichten ( 38 ). Nach dem Urteil vom 9. März 1978, Simmenthal ( 39 ), „... bedeutet [unmittelbare Geltung] unter diesem Blickwinkel, daß die Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts ihre volle Wirkung einheitlich in sämtlichen Mitgliedstaaten vom Zeitpunkt ihres Inkrafttretens an und während der gesamten Dauer ihrer Gültigkeit entfalten müssen[;] ... erstreckt sich [die unmittelbare Geltung] auch auf jedes Gericht, das, angerufen im Rahmen seiner Zuständigkeit, als Organ eines Mitgliedstaats die Aufgabe hat, die Rechte zu schützen, die das Gemeinschaftsrecht den einzelnen verleiht“ ( 40 ).

55. Wie ist mangels einer Harmonisierung der Verfahrensregeln ein effektiver Rechtschutz des einzelnen zu gewährleisten, der sich auf das Gemeinschaftsrecht im Kontext der „Verfahrensautonomie der Mitgliedstaaten“ beruft, in dessen Rahmen die Bestimmung der zuständigen Gerichte und die Ausgestaltung des Verfahrens für die Klagen, die den Schutz der dem Bürger aus der unmittelbaren Wirkung des Gemeinschaftsrechts erwachsenden Rechte gewährleisten sollen, Sache der Mitgliedstaaten sind ( 41 ) ? Wie ist die Einhaltung der Verfahrensautonomie mit einer einheitlichen Anwendung der unmittelbar geltenden Gemeinschaftsnormen in Einklang zu bringen?

56. Sie haben noch vor kurzem darauf hingewiesen, daß es Sache des nationalen Rechts ist, die geeigneten Verfahrensmodalitäten zu bestimmen, um die Verteidigungsrechte zu gewährleisten, „vorbehaltlich der Einhaltung des Gemeinschaftsrechts und insbesondere seiner Grundprinzipien“ ( 42 ). Aufgrund des Mitwirkungsgrundsatzes des Artikels 5 des Vertrages haben Sie einen Mindeststandard für den gerichtlichen Schutz des einzelnen erstellt, der sich auf das Gemeinschaftsrecht mittels einer im Laufe der Zeit immer umfangreicher werdenden Rechtsprechung beruft, in der F. Grévisse und J. C. Bonichot „die Prämissen einer echten gerichtlichen Ethik der Gemeinschaften“ sehen ( 43 ). Schon 1981 haben Sie im Urteil vom 7. Juli 1981, Rcwe ( 44 ), ein „Rechtsschutzsystem“ zur Gewährleistung der Wirksamkeit des Gemeinschaftsrechts zur Sprache gebracht.

57. Bei der Erstattung zu Unrecht geleisteter Zahlungen haben Sie auf die Zuständigkeiten der Mitgliedstaaten im Verfahrensrecht hingewiesen, aber Ihre Anforderungen aufgestellt in Form des Grundsatzes der Gleichwertigkeit (oder der Nichtdiskriminierung) ( 45 ) (die nationalen verfahrensrechtlichen Bestimmungen dürfen den einzelnen nicht in eine schwierigere Lage versetzen, wenn er sich auf das Gemeinschaftsrecht beruft, als wenn er sich auf das nationale Recht beruft) und des Grundsatzes der Effektivität ( 46 ) (die nationalen Verfahrensregeln dürfen die Ausübung der dem einzelnen aufgrund des Gemeinschaftsrechts zustehenden Rechte nicht praktisch unmöglich machen), und Sie verlangen, daß diese Grundsätze eingehalten werden, sobald es bei einem nationalen Gericht um das Gemeinschaftsrecht geht. Aus diesem zweiten Grundsatz ergibt sich, daß der „... Rechtsschutz, wenn es sich um Rechte des einzelnen aus Gemeinschaftsbestimmungen handelt, auf jeden Fall einen angemessenen Grad erreichen muß, wobei die Kontrolle dieses Grades dem Gerichtshof obliegt“ ( 47 ).

58. F. Grévisse und J. C. Bonichot haben es wie folgt betont: „... die Suche nach dem ‚effet utile der unmittelbaren Wirkung‘ des Gemeinschaftsrechts impliziert, daß die nationalen Gerichte imstande sind, dem einzelnen eine tatsächliche Einhaltung der Rechte zu gewährleisten, die ihm aufgrund des Gemeinschaftsrechts zustehen. Dies veranlaßt den Gerichtshof in seiner Rechtsprechung, die Lücken oder Unzulänglichkeiten der nationalen Vorschriften aufzuzeigen, die den Schutz des einzelnen gewährleisten sollen.“ ( 48 ) Sie hatten somit zahlreiche Gelegenheiten, eine Reihe von Grundsätzen zur Geltung zu bringen oder zu erhärten, ohne die es keinen wirksamen gerichtlichen Schutz des einzelnen gibt, der sich auf das Gemeinschaftsrecht beruft.

59. Die Liste dieser Grundsätze ist heute lang und umfangreich.

60. Das Gemeinschaftsrecht gilt unmittelbar, ohne daß der Ausgang nationaler Verfahren, selbst verfassungsrechtlicher Natur, abgewartet werden müßte ( 49 ). Dem einzelnen, der sich auf das Gemeinschaftsrecht beruft, muß ein wirksamer Rechtsbehelf zur Verfügung stehen. Sie haben in dem „Recht, sich an die Gerichte zu wenden“ ( 50 ), den Ausdruck eines allgemeinen Rechtsgrundsatzes erkannt, der den gemeinsamen Verfassungstraditionen der Mitgliedstaaten zugrunde liegt und der in den Artikeln 6 und 13 der Europäischen Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten vom 4. November 1950 verankert wurde ( 51 ).

61. Ebenso haben Sie die Auffassung vertreten, daß ein nationales Gericht befugt sein muß, den nötigen vorläufigen Schutz für die Rechte zu gewährleisten, die einem einzelnen aus dem Gemeinschaftsrecht zustehen, selbst wenn es sein nationales Recht nicht hierzu ermächtigt: „... die volle Wirksamkeit des Gemeinschaftsrechts würde auch dann abgeschwächt, wenn ein mit einem nach Gemeinschaftsrecht zu beurteilenden Rechtsstreit befaßtes Gericht durch eine Vorschrift des nationalen Rechts daran gehindert werden könnte, einstweilige Anordnungen zu erlassen, um die volle Wirksamkeit der späteren Gerichtsentscheidung über das Bestehen der aus dem Gemeinschaftsrecht hergeleiteten Rechte sicherzustellen.“ ( 52 )

62. Im Urteil vom 21. Februar 1991, Zuckerfabrik Süderdithmarschen und Zuckerfabrik Soest ( 53 ), haben Sie entschieden, daß Artikel 189 EWG-Vertrag ein nationales Gericht nicht daran hindert, die Vollziehung eines Verwaltungsaktes auszusetzen, der aufgrund einer Gemeinschaftsverordnung erlassen wurde, deren Gültigkeit bei Ihnen angefochten wird. So geht der gerichtliche Schutz des einzelnen, der sich auf das Gemeinschaftsrecht beruft, so weit, daß er es dem nationalen Gericht erlauben kann, vorläufig die Anwendung des Gemeinschaftsrechts auszusetzen ( 54 ). Dieses Urteil „... places the protection of the individual in the foreground, even in front of the question of priority“ ( 55 ). Ferner sehe ich in dieser Rechtssache einen Hinweis auf das grundsätzliche Recht auf eine Schadensersatzklage für den einzelnen, der sich auf das Gemeinschaftsrecht beruft. Die Aussetzung der Vollziehung eines nationalen Verwaltungsaktes ist nämlich nur möglich, wenn dem Antragstellei, neben anderen Bedingungen, ein schwerer und nicht wiedergutzumachender Schaden droht ( 56 ). Ist dies nicht — schon — der Beweis dafür, daß ihm im übrigen eine Schadensersatzklage offensteht? Es sei hervorgehoben, daß die Möglichkeit der einstweiligen Anordnung die Schadensersatzklage nicht unnötig macht: „Es wird oft Fälle geben — z. B. Regelungen, die kurzfristig und mit sofortiger Wirkung in Kraft treten —, in denen selbst ein sofortiges Handeln bei Gericht nicht zu einstweiligen Anordnungen führen wird, bevor eine gewisse Anzahl von Verlusten eingetreten ist.“ ( 57 )

63. Aus denselben Gründen sind Sie der Auffassung, daß das Gemeinschaftsrecht es nicht erlaubt, daß die zuständigen Behörden eines Mitgliedstaats sich auf die nationalen Verfahrensregeln für die Klagefristen im Rahmen einer Klage berufen, die gegen sie bei einem nationalen Gericht von einem einzelnen erhoben wurde, der sich auf die Bestimmungen einer Richtlinie beruft, die der betreffende Mitgliedstaat noch nicht ordnungsgemäß in sein nationales Recht umgesetzt hat ( 58 ).

64. Man könnte dem Arsenal dieser Rechte hinzufügen, daß Sie kürzlich den Grundsatz der unmittelbaren vertikalen Wirkung der klaren, genauen und unbedingten Vorschriften der nicht umgesetzten Richtlinien aufgestellt haben ( 59 ), also die grundsätzliche Verpflichtung aller Behörden der Mitgliedstaaten, einschließlich der Gerichte, alle Maßnahmen zu treffen, um das in den Richtlinien vorgesehene Ergebnis zu erreichen, und insbesondere das nationale Recht im Lichte des Wortlauts und der Zielsetzung der Richtlinien auszulegen ( 60 ), unabhängig davon, ob ihre Umsetzungsfrist abgelaufen ist oder nicht ( 61 ) und ob ihre Bestimmungen unmittelbar gelten oder nicht ( 62 ).

65. Bei der Haftung eines Arbeitgebers wegen Verstoßes gegen das Verbot der Diskriminierung zwischen Männern und Frauen aufgrund des Geschlechts tragen Sie dafür Sorge, daß eine entsprechende Klage einen „tatsächlichen und wirksamen gerichtlichen Schutz“ des Geschädigten gewährleistet. So haben Sie festgestellt, daß die Richtlinie 76/207 ( 63 )„keineswegs... die Haftung des Urhebers einer Diskriminierung davon abhängig macht, daß ein Verschulden nachgewiesen wird oder kein Rcchtfertigungsgrund vorliegt“ ( 64 ). Sie haben daraus geschlossen, daß „jeder Verstoß gegen das Diskriminierungsverbot für sich genommen ausreichen muß, um die volle Haftung seines Urhebers auszulösen“ ( 65 ).

66. Schließlich haben Sie im Urteil vom 2. August 1993, Marschall II ( 66 ) — auf das ich zurückkommen werde —, Mindestkriterien festgelegt, um zu vermeiden, daß der in einer Gemeinschaftsrichtlinie anerkannte Schadensersatzanspruch so starken Beschränkungen unterworfen werden kann, daß der Grundsatz der Entschädigungspflicht jede Wirkung verliert.

67. Zu dieser Entwicklung der Rechtsprechung, die die Meilensteine eines „tatsächlichen und wirksamen“ gerichtlichen Schutzes setzt ( 67 ), gehört das Recht des einzelnen, der sich auf das Gemeinschaftsrecht beruft, den Staat, der dieses Recht verletzt, haftbar zu machen.

68. Ebenso wie er es gebietet, ein nationales Gesetz, das dem Gemeinschaftsrecht zuwiderläuft, nicht anzuwenden, gebietet es der Grundsatz des Vorrangs des Gemeinschaftsrechts auch, daß der einzelne Ersatz des Schadens erhalten kann, der durch die Anwendung eines solchen Gesetzes in der Vergangenheit entstanden ist.

69. Die Haftungsklage gegen den Staat wegen Verstoßes gegen das Gemeinschaftsrecht ist die unerläßliche Ergänzung des im vorgenannten Urteil Simmenthai aufgestellten Grundsatzes der Nichtanwendung des nationalen Rechts, das dem Gemeinschaftsrecht zuwiderläuft. Eine Wiedergutmachung der Folgen der Anwendung dieses Rechts in der Vergangenheit bedeutet, daß die Wirkungen dieser Anwendung aufgehoben werden und dieses Recht schließlich in der Vergangenheit unanwendbar gemacht wird oder die Folgerungen aus dieser Unanwendbarkeit für die Vergangenheit gezogen werden.

70. Ebenso wie der einzelne durch die Möglichkeit für den Richter oder die Verwaltung geschützt wird, das Recht nicht anzuwenden, muß er auch durch den Ersatz des Schadens geschützt werden, den er durch die Anwendung des Rechts erlitten hat, das toter Buchstabe hätte bleiben sollen.

71. Seit langem sind Sie der Auffassung, daß „... ein sachliches Interesse an einem Urteil des Gerichtshofes nach den Artikeln 169 und 171 des Vertrages deshalb bestehen [kann], weil dieses die Grundlage für eine Haftung abgeben kann, die möglicherweise einen Mitgliedstaat infolge seiner Pflichtverletzung gegenüber anderen Mitgliedstaaten der Gemeinschaft oder einzelnen trifft“ ( 68 ), was eine Vertragsverletzungsklage zulässig macht, selbst wenn der beklagte Mitgliedstaat zwischen der mit Gründen versehenen Stellungnahme und der Erhebung der Klage die nötigen Maßnahmen getroffen hat, um den Vertragsverstoß zu beenden ( 69 ).

72. Im Urteil vom 22. Januar 1976, Russo ( 70 ), haben Sie, ohne die Grundlage dieser Verpflichtung anzugeben, ausgeführt, daß bei der Schädigung eines landwirtschaftlichen Erzeugers infolge der Verletzung des Gemeinschaftsrechts der betreffende Staat verpflichtet ist, „gegenüber dem Geschädigten im Rahmen der Bestimmungen des nationalen Rechts über die Staatshaftung die Folgen zu tragen“ ( 71 ). Die verletzte Rechtsnorm war hier die immittelbar anwendbare Verordnung Nr. 120/67/EWG des Rates vom 13. Juni 1967 über die gemeinsame Marktorganisation für Getreide ( 72 ).

73. Schon im Urteil vom 16. Dezember 1960, Humblet ( 73 ), hatten Sie aus Artikel 46 EGKS-Vertrag, entsprechend Artikel 5 des Vertrages, die Verpflichtung abgeleitet, „sowohl diesen Akt rückgängig zu machen als auch die möglicherweise durch ihn verursachten rechtswidrigen Folgen zu beheben“.

74. Gerade auf der zweifachen Grundlage des Artikels 5 des Vertrages ( 74 ) einerseits und der Verpflichtung der nationalen Gerichte, infolge der unmittelbaren Wirkung und des Vorrangs des Gemeinschaftsrechts die volle Wirkung der Gemeinschaftsnormen nach den Grundsätzen der vorgenannten Urteile Simmenthai und Factortame u. a. I ( 75 ) zu gewährleisten, andererseits haben Sic im Urteil Francovich den Grundsatz der Haftung des Staates für Schäden aufgestellt, die dem einzelnen durch Verstöße gegen das Gemeinschaftsrecht entstehen. Dieser „Anspruch auf Entschädigung ... ist unmittelbar im Gemeinschaftsrecht begründet“ ( 76 ). Es ist aber hierin nicht automatisch ein Schadensersatzanspruch unabhängig vom Umfang des Verstoßes gegen das Gemeinschaftsrecht zu sehen. Sehen wir hierin eher die Anerkennung eines Rechts auf Erhebung einer Schadensersatzklage ( 77 ).

II — Das Urteil Francovich ist nicht nur ein Mittel gegen die unvollständige unmittelbare Wirkung

75. Sie haben schon mehrfach festgestellt: „Die den einzelnen gegebene Möglichkeit, sich vor den innerstaatlichen Gerichten auf unmittelbar anwendbare Vertragesbestimmungen zu berufen, stellt nämlich nur eine Mindestgarantie dar und reicht für sich allein nicht aus, um die uneingeschränkte Anwendung des EWG-Vertrages zu gewährleisten.“ ( 78 ) Das Urteil Francovich zeigt dies.

76. Diese Entscheidung erlaubt einem einzelnen die Erhebung einer Haftungsklage gegen den Staat, falls er sich wegen des nicht ausreichend genauen und unbedingten Charakters der Bestimmungen der Richtlinie nicht unmittelbar auf diese bei seinen nationalen Gerichten berufen kann. Bei einer mangelnden Umsetzung und einer mangelnden unmittelbaren Wirkung der Bestimmungen der nicht umgesetzten Richtlinie kann dem einzelnen nicht gerichtlich ein Recht zuerkannt werden, das ihm die Richtlinie verleiht.

77. Die Haftungsklage gegen den Staat erscheint somit als ein Mittel gegen eine unvollständige unmittelbare Wirkung. Indem dem einzelnen ein Schadensersatzanspruch zuerkannt wird, verleiht der Gerichtshof den streitigen Bestimmungen in gewisser Weise eine unmittelbare Wirkung, da sich der einzelne auf ihre Nichtumsetzung stützen kann, um eine Entschädigung zu erhalten ( 79 ). Der Gläubiger kann die Zahlung nicht gerichtlich gegenüber dem Schuldner des durch die Richtlinie begründeten Rechts durchsetzen, da dieser Schuldner unbestimmt ist. Als Geschädigter kann er gegen den Staat in Form einer Haftungsklage vorgehen, die sich auf die mangelnde Umsetzung gründet. Die Haftungsklage tritt also an die Stelle der mangelnden Umsetzung und der mangelnden unmittelbaren Wirkung. Es sei hier G. Wivenes zitiert ( 80 ): „Indem der Gerichtshof das Versäumnis des Staates, die nötigen nationalen Maßnahmen für die Umsetzung der Richtlinie zu treffen, zu einem Akt erhebt, der dem Schaden des aufgrund der Gemeinschaftsrechtsordnung Anspruchsberechtigten zugrunde liegt, setzt er den Staat als Schuldner einer ‚Ersatzvollziehung‘ an die Stelle des einzelnen, der im Fall der Umsetzung der Richtlinie in nationales Recht Schuldner einer ‚Naturalvollziehung‘ gewesen wäre.“

78. So zeigt sich die Auslösung der Staatshaftung in dem konreten Fall der mangelnden Umsetzung der Richtlinie nicht nur als eine wirksame Sanktion, ein Druckmittel oder ein Umsetzungsanreiz. Sie ermöglicht es dem durch die Richtlinie Berechtigten, trotz der mangelnden Umsetzung sofort mittelbar in den Genuß des betreffenden Rechts zu kommen. Die tatsächliche Ausübung der den einzelnen durch eine Richtlinie zuerkannten Rechte hängt nicht mehr völlig von der Umsetzung ab.

79. Bei fehlender Umsetzung hat der einzelne keine andere Möglichkeit, seine Rechte aus der Richtlinie geltend zu machen, als die Auslegung seines nationalen Rechts gemäß der Richtlinie zu beantragen — soweit dies überhaupt möglich ist ( 81 ) —, während die Richtlinie in dem Mitgliedstaat, in dem sie umgesetzt wurde, dank des nationalen Umsetzungsaktes eine Rechtsnorm unmittelbarer Wirkung darstellt, die der einzelne unmittelbar geltend machen kann. Im Urteil vom 14. Juli 1994, Faccini Dori ( 82 ), haben Sie betont, daß die durch das Urteil Francovich eröffnete Haftungsklage eben „für den Fall [gilt], daß das von der Richtlinie vorgeschriebene Ziel nicht im Wege der Auslegung erreicht werden kann“ ( 83 ). Die Ersatzwirkung der Haftungsklage — die der mangelnden unmittelbaren Wirkung der Richtlinie oder der Unmöglichkeit abhilft, diese im Rahmen der Auslegung geltend zu machen — tritt besonders deutlich in Erscheinung, wenn — wie in der Rechtssache Francovich — sich der durch die Richtlinie zuerkannte Anspruch auf eine Geldsumme bezieht. Der Schadensersatz kann genau mit den Ansprüchen zusammenfallen, die sich aus einer ordnungsgemäßen Umsetzung der Richtlinie ergeben.

80. Diese Untersuchung zeigt, wie „the principles of direct and indirect effects were simply expedients designed to secure the enforcement of Community law precisely because States had failed to fulfill their obligations“ ( 84 ), und wie das Urteil Francovich zu der Entwicklung der Rechtsprechung gehört, durch die die tatsächliche Anwendung der Richtlinien erreicht werden soll, damit die einzelnen in der Lage sind, ihre etwaigen Rechte aus den Richtlinien zu erkennen und geltend zu machen.

81. Schon im Urteil vom 25. Juli 1991, Emmott ( 85 ), haben Sie betont, daß ein Mitgliedstaat nicht die volle Wirkung einer von ihm nicht rechtzeitig umgesetzten Richtlinie lähmen kann, indem er sich auf nationale Verjährungsfristen beruft.

82. Demnach füllt das Urteil Francovich deutlich eine Lücke im Rechtsschutz des einzelnen, der sich auf die Bestimmungen einer nicht umgesetzten Richtlinie berufen will.

83. Ist nun aber daraus zu schließen, daß der Haftungsgrundsatz nur für den Verstoß gegen nicht unmittelbar anwendbare Bestimmungen gilt, als einziges Mittel, um das Ergebnis zu erreichen, das die Richtlinie anstrebt, deren Umsetzung der Staat verweigert, und demnach als Ergänzung der Rechtsprechung des Gerichtshofes zur unmittelbaren Anwendbarkeit der Vorschriften des Gemeinschaftsrechts, wie Deutschland ( 86 ), Irland ( 87 ) und die Niederlande ( 88 ) in ihren schriftlichen Erklärungen behauptet haben? Gibt es keinen „Bedarf“ für einen Entschädigungsanspruch für die unmittelbar anwendbaren Bestimmungen, wie die deutsche Regierung behauptet?

84. Verfügt der einzelne angesichts einer Gemeinschaftsnorm mit unmittelbarer Wirkung bereits über einen gerichtlichen Schutz und über Rechtsbehclfe, die so beschaffen sind, daß die Haftuiigsklage überflüssig wäre? Wenn die Bestimmungen der Richtlinie unmittelbare Wirkung gehabt hätten, hätte dann Frau Francovich nicht als Gläubigerin des italienischen Staates eines Zahlungsklage erheben können, so daß eine Haftuiigsklage unnötig gewesen wäre?

85. Ich habe es schon betont: Die unmittelbare Wirkung ist nur eine Mindestgarantie, die nicht notwendigerweise einen vollständigen Schutz des einzelnen gewährleistet, der sich auf das Gemeinschaftsrecht beruft ( 89 ).

86. Wenn der Grundsatz der Staatshaftung für ein durch eine Richtlinie zuerkanntes Recht gilt, das keine unmittelbare Wirkung hat, so gilt er um so mehr für ein subjektives Recht, das durch unmittelbar geltende Bestimmungen verliehen wird ( 90 ). Das ist so klar, daß schon lange vor dem Urteil Francovich nationale Gerichte ihren Mitgliedstaat wegen Verstoßes gegen eine unmittelbar geltende Gemeinschaftsvorschrift verurteilt haben. Denken wir etwa an den gegenüber dem französischen Staat festgestellten Amtsfehler wegen anormaler Verspätung bei der Durchführung von Zollkontrollen unter Bedingungen, die Artikel 30 des Vertrages zuwiderliefen ( 91 ).

87. Im übrigen wird die Schadensersatzklage eines einzelnen oder eines Unternehmens gegen einen anderen einzelnen oder ein anderes Unternehmen wegen Verstoßes gegen eine Gemeinschaftsnorm mit unmittelbarer horizontaler Wirkung weitgehend anerkannt. In der Entscheidung des House of Lords, Garden Cottage Food Ltd/Milk Marketing Board ( 92 ), wurde ausgeführt, daß ein Verstoß gegen Artikel 86 EWG-Vertrag im englischen Recht als ein Verstoß gegen eine „statutory duty“ bezeichnet werden und zu einer Entschädigung berechtigen kann. Ebenso kann der Nachweis einer Artikel 85 EWG-Vertrag zuwiderlaufenden Absprache ausreichen, um die Haftung der Betreffenden aufgrund der aquilinischen Verantwortlichkeit auszulösen ( 93 ).

88. Ein einzelner, der eine Haftungsklage gegen den Staat erhebt, indem er sich auf einen Verstoß gegen eine unmittelbar geltende Gemeinschaftsnorm beruft, kann sich schon rein begrifflich auf die Verleihung von Rechten zu seinen Gunsten und den identifizierbaren Charakter des Inhalts der betreffenden Rechte stützen. Er erfüllt damit die ersten beiden Voraussetzungen für die Auslösung der Haftung, die im Urteil Francovich aufgeführt sind ( 94 ). Die Schadensersatzklage ist eine natürliche Folge der umittelbaren Wirkung.

89. Sie haben im übrigen bereits im Urteil vom 12. Juli 1990, Foster u. a. ( 95 ), anerkannt, daß ein einzelner einen Mitgliedstaat wegen Verstoßes dieses Staates gegen eine unmittelbar geltende Bestimmung einer Richtlinie haftbar machen kann.

90. Ferner ist bezeichnend, daß Sie zur Begründung der Haftpflicht des Staates, der gegen das Gemeinschaftsrecht verstößt, Urteile zitiert haben, die den Grundsatz anwenden, wonach das nationale Gericht verpflichtet ist, den tatsächlichen Schutz der unmittelbar anwendbaren Rechte zu gewährleisten, die dem einzelnen aus dem Gemeinschaftsrecht erwachsen (außer dem Urteil Factortame u. a. I, a. a. O.) ( 96 ).

91. Im vorgenannten Urteil Zuckerfabrik Süderdithmarschen und Zuckerfabrik Soest haben Sie die Auffassung vertreten, daß es möglich sein muß, eine nationale Entscheidung, die auf einer Gemeinschaftsverordnung beruht, deren Gültigkeit bei Ihnen angefochten wird, vorläufig auszusetzen, wenn ihr sofortiger Vollzug einen nicht wiedergutzumachenden oder kaum wiedergutzumachenden Schaden verursachen würde.

92. Ferner ist gesagt worden ( 97 ), daß Sie aufgrund der unmittelbaren Wirkung des Artikels 93 Absatz 3 EWG-Vertrag verlangen, daß die nationalen Gerichte Ersatz des Schadens zuerkennen, den die Konkurrenten des Empfängers einer vorzeitig gewährten Beihilfe erlitten haben, und zwar erforderlichenfalls im Wege der Staatshaftung.

93. Schließlich enthält das vollständige System der Rechtsbehelfe, über die der einzelne verfügt, der sich auf das Gcmcinschaftsrecht beruft, auch die Möglichkeit der Haftungsklage gegen die Gemeinschaftsorgane gemäß Artikel 215 EG-Vertrag. Ich sehe nicht, wie eine derartige Klage einem einzelnen, der sich auf das Gemeinschaftsrecht beruft, nur aus dem Grund verweigert werden könnte, weil der Schadensverursacher ein Mitgliedstaat ist. A. Barav hat bezüglich der Gemeinschaft betont: „Ein Klagesystem wäre lückenhaft und unvollständig, wenn es nicht eine Klage auf Ersatz des Schadens vorsehen würde, den die Verwaltung durch ihre Tätigkeit verursacht hat.“ ( 98 ) Kann man in einer Gemeinschaft, die auf dem Grundsatz der mittelbaren Verwaltung durch die Mitgliedstaatcn beruht und bei der die Zuständigkeiten der Mitgliedstaatcn und der Gemeinschaft so eng miteinander verflochten sind, daß man manchmal schwer erkennen kann, wem der Schaden zuzuschreiben ist ( 99 ), die Mitgliedstaaten von jeder Haftung ausnehmen? Die Antwort auf diese Frage ist noch klarer, wenn man sich auf die Fälle bezieht, in denen die Gemeinschaft und ein Mitgliedstaat zur Schadensverursachung beigetragen haben und in denen Sie eine Klage auf Haftung des Mitgliedstaats bei den nationalen Gerichten in Betracht gezogen haben ( 100 ).

94. Ich schließe daraus, daß die Haftungsklage gegen den Staat nicht nur ein Mittel gegen eine unvollständige unmittelbare Wirkung ist. Sie ist nicht auf den im Urteil Francovich behandelten Fall beschränkt. Sie ist eine unerläßliche Komponente des gerichtlichen Schutzes des einzelnen, der sich auf das Gemeinschaftsrecht beruft, sobald die schadenstiftende Norm oder Entscheidung geeignet ist, Rechte für den einzelnen zu begründen ( 101 ). Daher hat das Urteil Francovich aus dem Haftungsgrundsatz einen allgemeinen Grundsatz des Gemeinschaftsrechts gemacht. Die Worte „vor allem“ in Randnummer 34 erinnern daran, daß Sie eine solche Haftung in anderen Fällen als bei mangelnder Umsetzung einer Richtlinie nicht ausschließen. Es obliegt Ihnen, diesen Grundsatz der Staatshaftung wegen Verstoßes gegen das Gemeinschaftsrecht näher zu umreißen.

III — Die Grundlage der Staatshaftung wegen Verstoßes gegen das Gemeinschaftsrecht

95. Ist die Rechtsgrundlage der Staatshaftung wegen Verstoßes gegen das Gemeinschaftsrecht die gleiche wie die der Haftung des gesetzgebenden Staates? Diese hat die Regelung des Artikels 215 des Vertrages weitgehend beeinflußt, die sich von den einschlägigen nationalen Rechtsordnungen mit dem größten Schutz für den Geschädigten leiten ließ. Nachdem ich die Haftung des gesetzgebenden Staates in den Mitgliedstaaten aufgezeigt habe, werde ich zeigen, daß die Haftung des gesetzgebenden Staates und die des Staates wegen Verstoßes gegen das Gemeinschaftsrecht einen Unterschied in der Rechtsgrundlage aufweisen.

a) Die in den Mitgliedstaaten geltenden Systeme sind heterogen, und ihnen können keine gemeinsamen allgemeinen Grundsätze entnommen werden.

b) Die Grundlage der Haftung des gesetzgebenden Staates im innerstaatlichen Recht steht nicht im Zusammenhang mit der Grundlage der Staatshaftung wegen Verstoßes gegen das Gemeinschaftsrecht.

96. a) Zweifellos kann es nur ganz ausnahmsweise möglich sein, die Haftung des gesetzgebenden Staates in Anspruch zu nehmen. Die Freiheit des Gesetzgebers darf nicht durch die Möglichkeit von Schadensersatzklagen behindert werden. Darüber hinaus darf sie nicht allein mit der Begründung eingeschränkt werden, daß die Berücksichtigung des allgemeinen Interesses die privaten Interessen verletze ( 102 ). Die „Fähigkeit, die Volkssouveränität zum Ausdruck zu bringen“ ( 103 ), rechtfertigt die Immunität des Gesetzgebers gegenüber den allgemeinen Haftungsregeln ( 104 ).

97. Wie Sie im Urteil HNL u. a./Rat und Kommission ( 105 ) festgestellt haben, sind die Grundsätze, die in den Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten die Haftung der öffentlichen Stellen für Schäden regeln, die dem einzelnen durch Rechtsetzungshandlungen entstehen, „in den verschiedenen Mitgliedstaaten sehr unterschiedlich“ ( 106 ).

98. Einige Mitgliedstaaten lassen die Haftung des gesetzgebenden Staates nicht zu. Dies ist in Italien, Deutschland ( 107 ), Belgien ( 108 ) und, wie es scheint, auch in Irland ( 109 ) und Luxemburg ( 110 ) der Fall. Dies ist auch die Lösung, die die britischen Richter gewählt haben ( 111 ), zumindest wenn es sich nicht um das Gemeinschaftsrecht handelt.

99. Andererseits wurde diese Haftung in anderen Mitgliedstaatcn verankert, auch wenn ihre Auslösung immer einschränkenden Bedingungen unterliegt. Dies gilt für Spanien ( 112 ), Frankreich ( 113 ), Griechenland ( 114 ), Dänemark ( 115 ), Portugal ( 116 ) und die Niederlande ( 117 ).

100. Ich schließe daraus, daß es bei der Haftung des gesetzgebenden Staates keine wirklich gemeinsamen allgemeinen Grundsätze der Mitgliedstaaten gibt. Die vom Gerichtshof im Rahmen des Artikels 215 des Vertrages aufgestellten Grundsätze entsprechen praktisch denen derjenigen innerstaatlichen Rechtsordnungen, die den durch den Gesetzgeber geschädigten Bürger am meisten schützen.

101. b) Die Haftung des Staates wegen Verstoßes gegen das Gemeinschaftsrecht und die Haftung des gesetzgebenden Staates im innerstaatlichen Recht haben nicht die gleiche Grundlage.

102. Die erstgenannte beruht eben auf einer Rechtswidrigkeit: der Verletzung einer höherrangigen Rechtsnorm und damit der Verletzung des Vorrangprinzips.

103. Aufgrund dieses Prinzips haben die unmittelbar geltenden Gemeinschaftsnormen „nicht nur zur Folge, daß allein durch ihr Inkrafttreten jede entgegenstehende Bestimmung des geltenden staatlichen Rechts ohne weiteres unanwendbar wird, sondern auch ... daß ein wirksames Zustandekommen neuer staatlicher Gesetzgebungsakte insoweit verhindert wird, als diese mit Gemeinschaftsnormen unvereinbar wären“ ( 118 ).

104. Die Einhaltung des Vorrangs gebietet nicht nur, daß ein Gesetz, das dem Gemeinschaftsrecht zuwiderläuft, unangewendet bleibt. Sie gebietet auch, daß der Schaden, den seine frühere Anwendung verursacht hat, behoben wird.

105. Artikel 5 erfordert von allen Mitgliedstaaten, alle Maßnahmen zu treffen, um die Erfüllung der Verpflichtungen zu gewährleisten, die ihnen nach dem Vertrag obliegen. „Dazu gehört die Verpflichtung, die rechtswidrigen Folgen eines Verstoßes gegen das Gemeinschaftsrecht entweder unmittelbar oder andernfalls im Wege einer tatsächlichen Wiedergutmachung der Schäden zu beheben, die dadurch entstanden sind.“ ( 119 )

106. Es ist nicht mehr möglich, sich hinter dem souveränen oder unangreifbaren Charakter des Gesetzes zu verschanzen: Dieses kann zu einer Haftungsklage führen, wenn es nicht dem Gemeinschaftsrecht entspricht, da sich jeder Mitgliedstaat bei seinem Beitritt zur Gemeinschaft verpflichtet hat, dieses Recht einzuhalten und einhalten zu lassen. Mit der Ratifizierung der ursprünglichen Verträge haben die Mitgliedstaaten ihre Handlungsfreiheit bei der Anwendung des Gemeinschaftsrechts begrenzt. Demnach ist eine Haftungsklage gegen den Staat wegen Untätigkeit des Gesetzgebers durchaus zulässig, wenn sich die Haftung des Staates auf einen Verstoß gegen das Gemeinschaftsrecht gründet, wie das Urteil Francovich zeigt, während sie im innerstaatlichen Recht schwer vorstellbar ist ( 120 ).

107. Wie Lord Bridge in der nach Ihrem Urteil Factortame u. a. II ( 121 ) ergangenen Entscheidung gezeigt hat, haben die Mitgliedstaaten durch die Ratifizierung des Vertrages von Rom (oder für das Vereinigte Königreich durch den Erlaß des European Communities Act von 1972) akzeptiert, daß der gesetzgebenden Souveränität ihrer Parlamente durch den Grundsatz des Vorrangs des Gemeinschaftsrechts Schranken auferlegt werden ( 122 ).

108. Wie man sieht, gründet sich die Haftung des Staates hier nicht auf den Ausnahmecharakter des Schadens, den der Geschädigte erlitten hat (wie dies bei bestimmten innerstaatlichen Rechtsordnungen der Fall ist), sondern auf die Nichtbeachtung des Vorrangs des Gemeinschaftsrechts vor entgegenstehenden nationalen Bestimmungen.

109. Die Beachtung des Vorrangprinzips obliegt allen Organen, Behördern und Gerichten der Mitgliedstaaten.

110. Ich sehe somit nicht, warum der Schadensersatzanspruch unter diesen Umständen Beschränkungen des nationalen Rechts unterliegen soll, wenn das Parlament seine Befugnisse im Verhältnis zum Gemeinschaftsrecht autonom ausübt.

111. Letzten Endes beruhen die Haftung des gesetzgebenden Staates im innerstaatlichen Recht und die Haftung des gesetzgebenden Staates wegen Verstoßes gegen das Gemeinschaftsrecht auf völlig unterschiedlichen Grundlagen, und es ist nicht sicher, daß die Mitgliedstaaten den Schadensersatzanspruch bei einem Verstoß gegen das Gemeinschaftsrecht durch den Staat den allgemeinen Beschränkungen unterwerfen können, die das nationale Recht für die Tätigkeit des Staates auferlegt. Auch wenn gemeinsame Punkte bestehen, wäre es meines Erachtens also in gewisser Weise unlogisch, die Regelung für die Haftung des Staates wegen Verstoßes gegen das Gcmeinschaftsrccht an die Regelung des Artikels 215 des Vertrages anzugleichen, die ihrerseits von der restriktiven Regelung für die Haftung des gesetzgebenden Staates im innerstaatlichen Recht beeinflußt ist.

IV — Die Erfordernisse des Gemeinschaftsrechts für eme Haftlingsklage gegen den Staat wegen Verstoßes gegen das Gemeinschaftsrecht ändern sich nicht je nach dem Staatsorgan, dem der Schaden zuzuschreiben ist

112. Das Urteil Francovich stellt den Grundsatz eines Rechts auf eine Haftungsklage gegen den Staat im ganzen auf, ohne den Schadensverursacher näher zu bestimmen. Nicht ein bestimmtes Staatsorgan hat zu entschädigen, sondern der Mitgliedstaat als solcher.

113. Ein gewisser Vergleich mit Ihrer Rechtsprechung bezüglich des Artikels 169 EG-Vertrag bietet sich an. Die Vertragsverletzung ergibt sich unabhängig davon, welches Staatsorgan sie verursacht hat, „selbst wenn es sich um ein verfassungsmäßig unabhängiges Organ handelt“ ( 123 ).

114. Die Haftung des Staates im ganzen tritt wegen Verstoßes gegen das Gemeinschaftsrecht ein, unabhängig davon, ob der Schaden vom Gesetzgeber oder durch die Verwaltungstätigkeit — oder sogar durch eine mit dem Vertrag unvereinbare Rechtsprechung ( 124 ) — verursacht wurde. Die einheitliche Anwendung des Gemeinschaftsrechts, „ein Grunderfordernis der gemeinschaftlichen Rechtsprechung“ ( 125 ), setzt voraus, daß das Bestehen der Haftungsklage nicht von den innerstaatlichen Regeln für die Kompetenzverteilung zwischen Gesetzgeber, Verwaltung und den Gerichten abhängen darf.

115. Daher ist es nicht möglich, von vornherein die Haftung des gesetzgebenden Staates auszuschließen. Es ist, auch wenn es um einen Verstoß gegen das Gemeinschaftsrecht geht, nicht möglich, den gesetzgebenden Staat einer restriktiveren oder strengeren Haftungsregelung zu unterwerfen als den verwaltenden Staat, der die Erfordernisse des Gemeinschaftsrechts nicht beachtet. Würde es genügen, daß ein Mitgliedstaat einen Rechtsakt vom Parlament verabschieden läßt, um einer Haftungsklage zu entgehen, wäre die Festlegung eines Gemeinschaftsstandards für die Regelung dieser Haftung vergeblich ( 126 ).

116. Da bei Vorliegen eines Verstoßes gegen das Gemeinschaftsrecht die Entschädigungspflicht eines Mitgliedstaats eine Frage des Gemeinschaftsrechts ist, können der Eintritt dieser Haftung und die Erfordernisse des Gemeinschaftsrechts für die Haftungsklage nicht Fragen der Kompetenzverteilung zwischen gesetzgebender, ausführender und richterlicher Gewalt unterliegen, die schon rein begrifflich zum innerstaatlichen Recht gehören.

117. Die jüngsten Entscheidungen der französischen Verwaltungsgerichte zeigen sehr deutlich, daß im Fall eines Verstoßes gegen das Gemeinschaftsrecht nur der Staat haftet, unabhängig davon, welchem Organ dieses Staates der Schaden zuzuschreiben ist.

118. Zunächst haben die Verwaltungsgerichte Wege gefunden, die es erlauben, die Haftung des gesetzgebenden Staates wegen Verstoßes gegen das Gemeinschaftsrecht zu vermeiden.

119. Im Urteil vom 28. Februar 1992, Société Rothmans International France und Société Arizona Tobacco Products ( 127 ), hat es der französische Conseil d'État vermieden, den Grundsatz der Haftung des gesetzgebenden Staates wegen mangelnder Umsetzung einer Richtlinie zu verankern. Er hat die Staatshaftung aus einem Fehler der Verwaltungsbehörde bei der Anwendung eines dem Gemeinschaftsrecht zuwiderlaufenden innerstaatlichen Gesetzes abgeleitet.

120. Der Wirtschafts- und Finanzminister hatte Vorschriften für die Festlegung von Tabakerzeugnissen erlassen und dabei von einer fakultativen Zuständigkeit Gebrauch gemacht, die ihm das Gesetz vom 24. Mai 1976 über das Monopol für Tabakerzeugnisse verlieh, während er außerhalb des Anwendungsbereichs dieses Gesetzes hätte bleiben müssen, da es mit der Richtlinie nicht vereinbar war.

121. Es wurde also mit anderen Worten die Handlung der Verwaltung und nicht das Gesetz selbst als schadenstiftender Umstand angesehen, wodurch die Staatshaftung auf dem Wege über die Verwaltung herangezogen werden konnte, die in Ausübung ihrer Verordnungsbefugnis den Vorrang des Gemeinschaftsrechts beachten muß. Die Anwendung eines mit dem Gemeinschaftsrecht unvereinbaren Gesetzes ist nicht nur von den Gerichten, sondern auch von den Verwaltungsbehörden auszuschließen.

122. Anstatt sich auf den Standpunkt der Haftung des Gesetzgebers — mit den restriktiven Bedingungen für deren Auslösung — zu stellen, hat das nationale Gericht die Haftung des verwaltenden Staates herangezogen, der einen entschädigungsfähigen Fehler begeht, wenn er bei Vorliegen eines bestimmten Ermessens Entscheidungen oder Rechtsakte erläßt, die mit dem Gcmcinschaftsrecht unvereinbar sind.

123. Später hat die Cour administrative d'appel Paris im Urteil vom 1. Juli 1992, Société Dangeville ( 128 ), die Haftung des Staates im ganzen anerkannt, ohne das Staatsorgan anzugeben, dem der Verstoß gegen das Gemeinschaftsrecht zuzuschreiben war ( 129 ).

124. Schon die Tatsache, daß Artikel 256 des französischen Code général des impôts in seiner Fassung vor dem 1. Januar 1979 nicht mit den Bestimmungen der Sechsten Richtlinie vereinbar war und daher Versicherungsgeschäfte nicht von der Mehrwertsteuer ausgenommen wurden, wie es hätte der Fall sein müssen, genügte, um die Staatshaftung auszulösen.

125. Die Cour administrative d'appel Paris stützte sich nicht auf die Rechtswidrigkeit des Steuerbescheids oder der Entscheidung des Direktors der Steuerbehörde. Sie bezeichnete nicht den gemeinschaftsrechtswidrigen Verwaltungsakt, der zwischen dem unvereinbaren Gesetz und dem geltend gemachten Schaden lag. Dadurch hätte sie sich auf den Standpunkt der Haftung für einen Fehler aufgrund der Handlung der Verwaltung stellen können. Sie ging von der Haftung des Staates als solchem und davon aus, daß diese Haftung durch die Untätigkeit des Staates ausgelöst werden konnte, also durch die mangelnde ordnungsgemäße Umsetzung der Richtlinie. Man sieht hier, wie weit die Haftung des Staates wegen Verstoßes gegen das Gemeinschaftsrecht von der Haftung des gesetzgebenden Staates im innerstaatlichen Recht entfernt ist: Die Untätigkeit des Gesetzgebers kann die Staatshaftung im ersten Fall auslösen, aber nicht im letztgenannten ( 130 ).

126. Ich schließe daraus, daß eine Unterscheidung zwischen der Staatshaftung wegen eines auf den Gesetzgeber zurückzuführenden Verstoßes gegen das Gemeinschaftsrecht und der Staatshaftung wegen eines von der Verwaltung oder einem anderen Staatsorgan verursachten Verstoßes gegen dieses Recht dem Gemeinschaftsrecht fremd wäre. Jedenfalls sind die Anforderungen des Gemeinschaftsrechts gleich: Es kennt nur einen Haftenden (den Staat), ebenso wie die Vertrags Verletzungsklage nur einen Beklagten kennt (den Staat).

127. Dagegen wäre ein Unterschied zwischen der Staatshaftung wegen eines gegen das Gemeinschaftsrecht verstoßenden Aktes allgemeiner Geltung und der Staatshaftung wegen eines entsprechenden individuellen Aktes erheblich, da das Gemeinschaftsrecht eine derartige Unterscheidung kennt. Im Rahmen dieser Schlußanträge untersuche ich nur den ersten Unterscheidungsfall.

V — Die Verschiedenartigkeit des Systems des Artikels 215 des Vertrages

128. Die Erfordernisse des Gemeinschaftsrechts auf dem Gebiet der Staatshaftung wegen Verstoßes gegen das Gemeinschaftsrecht lassen sich nicht umreißen, ohne diese Haftung im Verhältnis zum System des Artikels 215 des Vertrages einzuordnen.

129. Die außervertragliche Haftung der Gemeinschaft ist ein durch ihre Vielfältigkeit gekennzeichnetes Ganzes: Die Durchführung des Artikels 215 des Vertrages unterliegt äußerst verschiedenartigen Bedingungen. Im Urteil vom 28. Mai 1970, Richez-Parise u. a./Kommission ( 131 ), haben Sie entschieden, daß die bloße Erteilung falscher Auskünfte einen Amtsfehler darstellt, der geeignet ist, die Haftung der Gemeinschaft auszulösen. Bei öffentlichen Ausschreibungen setzt sich die Gemeinschaft einer Verletzung von Artikel 215 des Vertrages aus, wenn sie gegen die Verpflichtung verstößt, nötige Auskünfte einzuholen, um eine wirtschaftliche Verwaltung der Gemeinschaftsmittel sicherzustellen ( 132 ). Schon die Nichtbeachtung der Vertraulichkeitspflicht und die mangelnde Information über vorhandene Gefahren können zur Anwendung dieses Artikels führen ( 133 ), ohne daß es erforderlich wäre, die Verletzung einer höherrangigen Rechtsnorm nachzuweisen. Dagegen machen Sie im Urteil vom 5. Dezember 1979, Amylum und Tunnel Refineries/Rat und Kommission ( 134 ), die Anwendung des Artikels 215 des Vertrages von dem Nachweis abhängig, daß der Verstoß gegen die Gemeinschaftsnorm an Willkür grenzt. Sie haben entschieden, daß die Haftung der Gemeinschaft wegen ihrer Rechtsetzung „nur ausnahmsweise dann ausgelöst werden kann, wenn das handelnde Organ die Grenzen seiner Befugnisse offenkundig und erheblich überschritten hat“ ( 135 ), sofern diese Rechtsetzung durch die Ausübung eines weiten Ermessens gekennzeichnet ist.

130. Man muß diese Vielfältigkeit vor Augen haben, wenn man die Haftung der Gemeinschaft wegen ihrer Rechtsetzung prüft, die hierbei nur einen Gesichtspunkt darstellt.

131. Die Haftung der Gemeinschaft wegen Rechtsetzungsakten, die wirtschaftspolitischc Entscheidungen einschließen, ist seit dem Urteil vom 2. Dezember 1971, Zuckerfabrik Schöppenstedt/Rat ( 136 ), anerkannt.

132. Wenn der Schaden aus der Anwendung eines Rechtsetzungsaktes mit wirtschaftspolitischen Entscheidungen resultiert, genügt die Ungültigkeit des Aktes nicht, um die Haftung der Gemeinschaft auszulösen. Diese Haftung kann nur eintreten, wenn sie auf einer hinreichend qualifizierten Verletzung einer höherrangigen Rechtsnorm beruht, die den einzelnen schützt. Spezieller gesagt kann die Haftung der Gemeinschaft, wenn diese über ein weites Ermessen verfügt, nur ausgelöst werden, „wenn das handelnde Organ die Grenzen seiner Befugnisse offenkundig und erheblich überschritten hat“ ( 137 ), wodurch also dem betreffenden Organ eine gewisse „Irrtumsmarge“ ( 138 ) eingeräumt wird.

133. Die Rechtslehre ( 139 ) sieht darin im allgemeinen die Anwendung der deutschen „Schutznormtheorie“, die sich insbesondere auf Artikel 34 des Grundgesetzes gründet. Der einzelne Geschädigte kann nur dann Schadensersatz erhalten, wenn er zu der Gruppe gehört, die durch die verletzte höherrangige Rechtsnorm geschützt werden soll.

134. Diese Rechtsprechung ist „zumeist in Ansehung von Verordnungen des Rates entwickelt worden, in denen in gewisser Weise die gesetzgeberische Tätigkeit der Gemeinschaft zum Ausdruck kommt“ ( 140 ). Sie ist zu billigen, wenn der angefochtene Akt zu einem wirtschaftspolitischen Bereich gehört — wie der gemeinsamen Agrarpolitik —, in dem das rechtsetzende Gemeinschaftsorgan der komplexen Entwicklung eines Marktes folgen muß.

135. Meines Erachtens sollten die Bedingungen für die Auslösung der Gemeinschaftshaftung nicht so restriktiv sein, wenn der Schaden auf einer Verordnung beruht, die keine wirtschaftspolitischen Entscheidungen einschließt, oder wenn eine Durchführungsverordnung der Kommission unter Verletzung der Vorschriften der Grundverordnung des Rates ergangen ist. Ihre Rechtsprechung ist sehr streng, wie die Rechtssache Sofrimport/Kommission ( 141 ) zeigt, wenngleich in diesem Fall die Haftung der Gemeinschaft anerkannt wurde.

136. Nach Ansicht von A. Barav und G. Vandersanden „sollten gegenüber nicht rechtsetzenden Akten oder Akten, die zwar Recht setzen, aber keine wirtschaftspolitischen Entscheidungen einschließen, die fehlerbegründenden Kriterien weniger anspruchsvoll sein“ ( 142 ). In seinen Schlußanträgen zum Urteil vom 13. März 1992, Vreugdenhil/Kommission ( 143 ), äußert sich Generalanwalt Darmon in demselben Sinne wie folgt: „Dieses Kriterium eines gleichsam willkürlichen Verhaltens ist sicher gerechtfertigt, wenn das Gemeinschaftsorgan, wie im Bereiche der Wirtschaftspolitik, über einen weiten Ermessensspielraum verfügt; es ist aber nicht angemessen, wenn die Voraussetzungen für die Ausübung der einem Organ zuerkannten Befugnisse klar und genau umschrieben sind. In einem solchen Fall ist meines Erachtens jede Verletzung der in Betracht kommenden Rechtsvorschrift geeignet, die Haftung der Gemeinschaft auszulösen.“

137. Wie man sieht, stößt die Haftung der Gemeinschaft wegen ihrer rechtsetzenden Tätigkeit auf strenge Bedingungen, die den verschiedenen Formen dieser Tätigkeit nicht genügend Rechnung tragen.

VI — Das System des Artikels 215 des Vertrages ist nicht übertragbar auf die Haftung des Staates wegen Verstoßes gegen das Gemeinschaftsrecht: Beispiel der Rechtssache Bourgoin

138. Obgleich das Urteil Francovich Artikel 215 des Vertrages nicht zitiert, erscheint eine Angleichung der Staatshaftung wegen Verstoßes gegen das Gemeinschaftsrecht an die Haftung der Gemeinschaft wegen ihrer Rechtsetzung auf den ersten Blick offenkundig. Wie könnte der Mitgliedstaat, der neben der Gemeinschaft oder in ihrem Auftrag handeln kann, einer strengeren Haftung unterliegen als die Gemeinschaft? Wie könnte die Verletzung derselben Rechtsnorm zu zwei verschiedenen Systemen von Haftungsklagen führen? Auf diese Feststellung hat Richter Parker seine gesamten Erwägungen ( 144 ) in der Rechtssache Bourgoin/Ministry of Agriculture, Fisheries and Food ( 145 ) aufgebaut, deren tatsächliche und rechtliche Grundzüge ich darlegen möchte.

139. Französische Putenexporteure hatten eine Haftungsklage gegen den Landwirtschaftsminister des Vereinigten Königreichs erhoben, da dieser ein Lizenzsystem für die Geflügeleinfuhr eingeführt und beschlossen hatte, früher erteilte allgemeine Einfuhrlizenzen zu widerrufen. Der Court of Appeal ließ einstimmig zu, daß ein einzelner eine chadensersatzklage „in private law“ wegen Verstoßes gegen das Gemeinschaftsrecht durch den Staat erheben kann, wenn dieser eine „misfeasance in public office“ begangen hat. Das Gericht war mehrheitlich der Auffassung, daß der Verstoß eines Ministers gegen eine unmittelbar geltende Bestimmung des Vertrages einen öffentlich-rechtlichen Verstoß darstellt, der nur zu einem „judicial review“ führen kann und keinen Schadensersatzanspruch auslöst. Die Entscheidung der Verwaltung wurde nämlich dem Erlaß von nachgeordneten Rechtsvorschriften gleichgestellt ( 146 ).

140. Das Erfordernis eines wirksamen gerichtlichen Schutzes des einzelnen, der sich auf das Gemeinschaftsrecht beruft, gilt auch für die Beweisvorschriften. Es ergibt sich aus dem Urteil vom 9. November 1983, San Giorgio ( 147 ), daß die Beweisvorschriften unvereinbar mit dem Gemeinschaftsrecht sind, wenn sie die Durchsetzung eines auf diesem Recht beruhenden Anspruchs „praktisch unmöglich oder übermäßig schwierig machen“ ( 148 ). Wie könnte nun aber die klagende Firma einen Ermessensmißbrauch ( 149 ) beweisen, der sich aus „der böswilligen Absicht, den Interessen der Klägerin zu schaden, oder dem Bewußtsein“ ergibt, „rechtswidrig zu handeln, als die Maßnahmen getroffen wurden“ ( 150 )?

141. Forderungen, wie sie von den britischen Gerichten aufgestellt werden, dürften somit wohl im Widerspruch zum Grundsatz der Effektivität stehen, wie er in Randnummer 43 des Urteils Francovich festgelegt ist. Sie „machen es praktisch unmöglich oder übermäßig schwierig, die Entschädigung zu erlangen“.

142. Der Einwand, daß es „inconceivable“ wäre, daß der Gerichtshof eine derartige — von Artikel 215 des Vertrages beeinflußte — Haftungsregelung als Regelung betrachtet, die im Widerspruch zum Grundsatz der Effektivität steht, während er sie selbst auf die Gemeinschaft anwendet ( 151 ), erscheint mir widerlegbar.

143. Erstens ist die Haftungsgrundlage unterschiedlich. Die Mitgliedstaaten unterliegen einer Normenhierarchie, die die Gemeinschaft nicht kennt.

144. Zweitens ist wohl noch grundlegender davon auszugehen, daß sich die Regelung des Artikels 215 des Vertrages an die Haftungsregeln des Staates im innerstaatlichen Recht anlehnen muß. Dies ist der Wortlaut — und dies ist auch der Geist — dieses Textes. Dagegen kann die Regelung des Artikels 215 des Vertrages die Regeln des innerstaatlichen Rechts für den Fall der Staatshaftung wegen Verstoßes gegen das Gemeinschaftsrecht nur dann beeinflussen, wenn sie eine Verbesserung des Schutzes des einzelnen bewirkt, der sich auf das Gemeinschaftsrecht beruft. Es sei darauf hingewiesen, daß es sich darum handelt, einen Mindeststandard für den Schutz dieses einzelnen festzulegen. Wir müssen hier die Lehre aus dem vorgenannten Urteil Zuckerfabrik Süderdithmarschen und Zuckerfabrik Soest ziehen, das die Tatbestandsvoraussetzungen des Artikels 185 EWG-Vertrag auf die Aussetzung der Vollziehung eines nationalen Rechtsaktes übertragen hatte, der aufgrund eines Gemeinschaftstextes erlassen worden war, dessen Gültigkeit beim Gerichtshof angefochten wurde. Bekanntlich konnte diese Übertragung in bestimmten Fällen die Aussetzung der Vollziehung im innerstaatlichen Recht erschweren ( 152 ).

145. Drittens wäre es in gewisser Weise paradox, wollte man die Staatshaftung wegen Verstoßes gegen das Gemeinschaftsrecht an einer Regelung des Artikels 215 des Vertrages ausrichten, die als unbefriedigend, zu streng und zu wenig schutzbietend für das Recht auf einen wirksamen Rechtsbehelf gilt ( 153 ), zumindest bezüglich der Voraussetzung für einen Verstoß gegen das Gemeinschaftsrecht. Ich meine hier, daß sich diese Regelung an die Staatshaftung wegen Verstoßes gegen das Gemeinschaftsrecht anlehnen könnte, und nicht umgekehrt. Ich führe dies nachstehend aus ( 154 ).

146. Schließlich ist noch von Interesse, daß die Haftungsklage wegen Verstoßes gegen eine unmittelbar geltende Gemeinschaftsnorm, die gegen einen einzelnen oder ein Unternehmen gerichtet ist, nicht entsprechend restriktiven Durchführungsbedingungen unterliegt wie die des Artikels 215 des Vertrages. In der Rechtssache Dekker ( 155 ) bestand der Verstoß des Arbeitgebers schon in der Verletzung der Gemeinschaftsnorm, also in der diskriminierenden Handlung.

VII — Die Bestimmung von Mindestanforderungen für den Eintritt der Staatsbaftung wegen Verstoßes gegen das Gemeinschaftsrecht

147. Während der Grundsatz des Entschädigungsanspruchs des einzelnen, der sich gegenüber seinem Staat auf das Gemeinschaftsrecht beruft, auf diesem Recht selbst beruht, sind die materiellen und formellen Voraussetzungen für die Durchsetzung dieses Anspruchs Sache des nationalen Rechts ( 156 ). Das Urteil Francovich unterscheidet klar zwischen dem Grundsatz der Staatshaftung, der im „Wesen der mit dem Vertrag geschaffenen Rechtsordnung“ liegt ( 157 ) und „aus dem Gemeinschaftsrecht erwächst“ ( 158 ), und den „Verfahrensmodalitäten“ ( 159 ) der Schadensersatzklage ( 160 ).

148. Hierbei macht das Urteil Francovich einen wichtigen Schritt: Das Erfordernis eines Mindeststandards für den Schutz des einzelnen, der die Erstattung einer Abgabe fordert, die dem Gemeinschaftsrecht zuwiderläuft, hat nicht viele Schwierigkeiten aufgeworfen. In diesem Bereich ähneln sich nämlich die innerstaatlichen Rechtsordnungen. Anders ist es, wenn es um die Staatshaftung geht. Die nationalen Regeln sind hier sehr gegensätzlich. Während leicht verständlich ist, daß die Haftung des gesetzgebenden Staates nur unter strengen Bedingungen eintreten kann, ist es erstaunlich, festzustellen, daß die Bedingungen für den Eintritt der Haftung des Staates wegen einer Handlung seiner Verwaltung in bestimmten Mitgliedstaaten äußerst streng sind.

149. Die Grundsätze der Nichtdiskriminierung und der Effektivität sind die — seit dem vorgenannten Urteil San Giorgio, das im Urteil Francovich zitiert wird, herkömmliche — Grenze der Autonomie der Staaten. Die nationalen Rechtsordnungen müssen einen Rechtsweg vorsehen, der den vollen Schutz der dem einzelnen aus dem Gcmcinschaftsrecht erwachsenden Rechte gewährleistet ( 161 ).

150. Es obliegt Ihnen also, wie auf dem Gebiet der Rückforderung zu Unrecht gezahlter Beträge und der Vollziehungsaussetzung, einen Mindeststandard für den Schutz des einzelnen festzulegen, der eine Haftungsklage gegen den Staat wegen Verstoßes gegen das Gemeinschaftsrecht erhebt. Schon 1987 forderten A. Barav und D.Simon Sie auf, „die Anforderungen des Gemeinschaftsrechts bezüglich des Schutzes des einzelnen auf dem Gebiet der Haftung der öffentlichen Gewalt“ festzulegen ( 162 ).

151. Welches sind die Voraussetzungen für die außervertragliche Haftung wegen Verstoßes gegen das Gemeinschaftsrecht? Außer mit den drei herkömmlichen Voraussetzungen für die Haftungsklage — schadenstiftender Umstand, Schaden und Kausalzusammenhang — beschäftigen wir uns mit der Frage, ob das Vertragsverletzungsurteil eine Voraussetzung für die Haftung ist, und mit der Einrede der Parallelklage.

A — Der schadenstiftende Umstand: Verstoß gegen das Gemeinschaftsrecht

152. Im Urteil Francovich kommt weder das Wort „Fehler“ noch das Wort „Gefahr“ vor. Was ist unter der Wendung „Verstoß gegen das Gemeinschaftsrecht“ zu verstehen, die dort auftaucht?

153. Dieses Urteil bezieht sich weder auf Artikel 215 des Vertrages noch auf die restriktiven Bedingungen für den Eintritt der Haftung der Gemeinschaft wegen ihrer rechtsetzenden Tätigkeit. J. Temple Lang hat den Grund hierfür aufgezeigt: „The failure of a state to implement a directive is a concrete, readily identifiable, formal violation of Community law for which no justification is permitted. There is therefore no reason to say that, if a state is liable at all for nonimplementation of a directive, it should be liable only when the other requirements for the non-contractual liablility of the Community are also fulfilled“ ( 163 ), wobei die mangelnde Umsetzung als „a simple failure to fulfill a precise non-discretionary commitment clearly imposed by Article 189 of the EEC Treaty“ bezeichnet wird ( 164 ).

154. Die Mitgliedstaaten können zwar nicht über die Umsetzung oder Nichtumsetzung entscheiden. Im Fall des Urteils Francovich verfügten sie aber über „einen weiten Gestaltungsspielraum, was den Aufbau, die Arbeitsweise und die Aufbringung der Mittel der Garantieeinrichtungen anbelangt“ ( 165 ), und dies bezeugt Ihre Weigerung, die unmittelbare Wirkung der Bestimmungen der Richtlinie 80/987/EWG ( 166 ) über die Identität des Schuldners der Garantieansprüche anzuerkennen ( 167 ).

155. Obgleich nun der Mitgliedstaat über diesen (zwei Jahre später im Urteil Wagner Miret ( 168 ) festgestellten) weiten Ermessensspielraum verfügte, haben Sie weder einen schwerwiegenden Fehler noch eine schwere und offenkundige Verletzung einer höherrangigen Rechtsnorm festgestellt.

156. Bei seiner Umsetzungspflicht ist der Mitgliedstaat durch eine Ergebnisvcr- pflichtung gebunden: Schon der Umstand, daß dieses Ergebnis nicht erreicht wird, genügt, um die Haftung des Staates auszulösen.

157. So kann dort, wo der nationale Gesetzgeber über kein Ermessen verfügt, wo er durch die Bestimmungen einer Richtlinie, die er umsetzen muß, gebunden ist, nicht der Nachweis einer schwerwiegenden und offenkundigen Verletzung einer höherrangigen Rechtsnorm verlangt werden. Schon die Verletzung des Vorrangprinzips der Artikel 189 und 5 des Vertrages kann genügen, um die Haftung des Staates auszulösen, vorausgesetzt, sie beeinträchtigt ein Recht zum Schutz des einzelnen ( 169 ). Das vorgenannte Urteil Dangeville der Cour administrative d'appel Paris ist ein Beispiel für die Anwendung dieses Grundsatzes: „Aus den Bestimmungen des EWG-Vertrages, insbesondere aus Artikel 5, geht hervor, daß der französische Staat gehalten ist, alle Maßnahmen zu treffen, um den Verpflichtungen nachzukommen, die ihm dieser Vertrag auferlegt; ... dazu gehört die Verpflichtung, die rechtswidrigen Folgen eines unmittelbaren oder wegen Untätigkeit eingetretenen Verstoßes gegen das Gemeinschaftsrecht durch den tatsächlichen Ersatz der sich daraus ergebenden Schäden zu beheben; ... wenn also ein Steuerpflichtiger, dem nach seiner Ansicht eine Steuer aufgrund einer mit dem Zweck einer Gcmeinschaftsrichtlinic unvereinbaren Rechtsvorschrift auferlegt wurde, zunächst wegen dieser Steuer das Finanzgericht angerufen und dieses die Möglichkeit einer Berufung auf die genannte Unvereinbarkeit nicht anerkannt hat, so kann dies für sich allein nicht ausschließen, daß der Antrag des Betreffenden zulässig ist, aufgrund der Verpflichtungen aus dem Vertrag ... Schadensersatz wegen der mangelnden Umsetzung der Ziele der Richtlinie in nationales Recht zu erlangen.“

158. Im selben Sinne sollte die Richtlinie 85/374/EWG des Rates vom 25. Juli 1985 zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriftcn der Mitgliedstaaten über die Haftung für fehlerhafte Produkte ( 170 ), die Rechte einzelner begründet, eine Haftungsklage gegen den Staat ermöglichen, der sie nicht umgesetzt hat.

159. Es trifft zu, daß sich die Rechtssache Francovich auf eine vollständige Nichtumsetzung bezog, während sich der italienische Staat vorher auf die bereits bestehende nationale Regelung gestützt hatte, um — erfolglos — das Vorliegen eines Vertragsverstoßes zu bestreiten ( 171 ).

160. Eine nuancierte Behandlung der Haftung wäre nötig, wenn es sich um eine ungeschickte oder leicht fehlerhafte Umsetzung eines komplexen Gemeinschaftstextes oder eine gutgläubige falsche Auslegung der Erfordernisse dieses Textes handelte. Es muß hier auch Raum für entschuldbare Fehler sein. So kann der Mitgliedstaat nicht für Ungeschicklichkeiten oder Unklarheiten der Gemeinschaftstexte verantwortlich gemacht werden, die nur dem Rat oder der Kommission zuzurechnen sind und die der Mitgliedstaat nur ausführt ( 172 ). Wir bewegen uns hier nicht im Rahmen der Vertragsverletzung, die nur ganz ausnahmsweise „entschuldigt“ werden kann. Da diese Klage auf die Einhaltung der Gemeinschaftslegalität abzielt, hat sie objektiven Charakter. Sie ist zulässig, selbst wenn das vorgeworfene Verhalten keinen Schaden verursacht hat und keinen nachteiligen Einfluß auf das Funktionieren des Gemeinsamen Marktes gehabt hat ( 173 ). Dagegen hat die Haftungsklage subjektiven Charakter, wobei sowohl der Schwere des Fehlers als auch dem Umfang des Schadens Rechnung zu tragen ist.

161. Wie steht es mit den Anforderungen des Gemeinschaftsrechts außerhalb des Falles der fehlenden Umsetzung einer Richtlinie? Die Haftung des Staates kann sich aus einer Untätigkeit ergeben (Aufrechterhaltung rechtswidriger Vorschriften oder Nichterlaß von Rechtsakten, die für die Anwendung des Gemeinschaftsrechts unerläßlich sind). Sie kann auch durch aktive Verstöße entstehen, etwa durch den Erlaß einer Regelung, die dem Gemeinschaftsrecht entgegensteht.

162. Man kann leicht zeigen, was der Begriff „Verstoß gegen das Gemeinschaftsrecht“nicht decken kann. Die Forderung des Nachweises einer Arglist oder einer „misfeasance in public office“ dürfte dem Effektivitätsgrundsatz zuwiderlaufen. Umgekehrt darf der geringste Fehler oder die entschuldbarste Nachlässigkeit nicht ausreichen, um die Haftung des Staates auszulösen. Die schnelle und komplexe Entwicklung des Gemeinschaftsrechts untersagt eine solche Strenge. Ich würde darin eine Verletzung des Grundsatzes der Rechtssicherheit sehen.

163. Es ist schwieriger, zu umreißen, was der Begriff „Verstoß gegen das Gemeinschaftsrecht“deckt.

164. Ein schwerwiegender Fehler, der als Verstoß gegen eine klare Bestimmung des Gemeinschaftsrechts (oder gegen eine bereits vom Gerichtshof ausgelegte Bestimmung) oder als wiederholter — oder trotz eines Vertragsverletzungsurteils anhaltender — Verstoß definiert wird, müßte zweifellos die Haftung des Staates auslösen. Zu dieser Art von Fehlern gehört meines Erachtens die Verweigerung der Ausfuhrgenehmigungen für lebende Tiere durch einen Mitgliedstaat mit der Begründung, daß der Bestimmungsschlachtbetrieb die Gemeinschaftsvorschriften nicht einhält, wenn 1) dieser Staat nicht in der Lage ist, den Beweis für einen derartigen Verstoß gegen das Gemeinschaftsrecht zu erbringen, und sich auf die Gefahr einer schlechten Behandlung der Tiere beruft ( 174 ), 2) die Kommission ihm seit mehreren Monaten mitgeteilt hat, daß derartige Vergeltungsmaßnahmen dem Gemeinschaftsrecht zuwiderlaufen ( 175 ).

165. Ebenso denke ich, daß, wenn ein Mitgliedstaat auf einem Gebiet, das eindeutig in den Anwendungsbereich des Vertrages fällt, ein Gesetz erläßt, das ausdrücklich eine Staatsangehörigkeitsvoraussctzung für die Niederlassung in seinem Hoheitsgebiet aufstellt, ohne daß eine aus dem Gemeinschaftsrecht erwachsende Rechtfertigung vorliegt, für diesen Staat eine Haftung entsteht, die wohl leicht in Anspruch genommen werden kann.

166. Das Gemeinschaftsrecht stünde nicht einer innerstaatlichen Regelung oder Rechtsprechung entgegen, die die Staatshaftung wegen eines einfachen Fehlers zuließe, wobei wichtig ist, daß die Haftungsklage gegen den Staat wegen Verstoßes gegen das Gemeinschaftsrecht den gleichen Bedingungen unterliegt wie die gleichartige Klage des innerstaatlichen Rechts.

167. Der französische Staat konnte für den Schaden haftbar gemacht werden, den ein in Belgien wohnender und in Frankreich arbeitender Stellensuchender wegen eines Fehlers der französischen Verwaltung erlitten hat, die falsche Auskünfte bezüglich seiner Arbeitslosenunterstützung gegeben hatte ( 176 ). Die Staatshaftung wurde angenommen, während die Vorschrift der Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 ( 177 ), die es anzuwenden galt, Ihnen später von einem anderen Gericht zur Auslegung vorgelegt wurde.

168. Die Beurteilung dieses Fehlers hängt auch von dem Bcurteilungsermessen und dem Handlungsspielraum ab, über die der Staat auf dem Gebiet verfügt, das er regelt.

169. Die wichtigste Lehre aus dem Urteil Francovich ist meines Erachtens folgende: Die Art des für die Auslösung der Staatshaftimg erforderlichen Fehlers hängt von der Art der dem Staat obliegenden Gemeinschaftsverpflichtung und der Art des begangenen Verstoßes ab ( 178 ). Wenn der Staat gegen das Gemeinschaftsrccht auf einem Gebiet verstoßen hat, auf dem er eine gebundene Zuständigkeit besitzt, muß er leichter haftbar gemacht werden können, als wenn er auf einem Gebiet handelt, auf dem er über ein weites Ermessen verfügt.

170. Ein vor kurzem ergangenes Urteil der französischen Cour de cassation zeigt, wie die Regelung der Staatshaftung je nach dem Umfang des Ermessens abgewandelt werden muß, über das die Verwaltung verfügt.

171. So konnte die französische Cour de cassation ( 179 ) auf dem Gebiet der auf einem fehlerhaften Funktionieren des öffentlichen Justizdienstes beruhenden Staatshaftung in einem Rundschreiben des Justizministeriums vom 10. Oktober 1980, das die Staatsanwaltschaft zur Strafverfolgung von Firmen anwies, die unter Verstoß gegen die Artikel L 17 und L 18 des Code des débits de boissons Werbung für importierte alkoholische Getränke betrieben hatten, einen schwerwiegenden Fehler erkennen, der geeignet war, die Staatshaftung auszulösen, da die französische Regelung für die Alkoholwerbung von Ihnen für diskriminierend und im Widerspruch zu Artikel 30 des Vertrages stehend erklärt worden war ( 180 ).

172. Wie man sieht, sollte man bezüglich der Voraussetzung des Verstoßes gegen das Gemeinschaftsrecht nicht das System der Staatshaftung wegen Verstoßes gegen das Gemeinschaftsrecht nach der Regelung des Artikels 215 des Vertrages ausrichten. Dies hätte zur Folge, daß der Eintritt der Staatshaftung gleichsam unmöglich würde, wie die Entscheidung Bourgoin/Ministry of Agriculture, Fisheries and Food ( 181 ) des Court of Appeal zeigt, die sich an Ihre Rechtsprechung zur außervertraglichen Haftung angelehnt hat. Ich schlage im Gegenteil das Umgekehrte vor. Wie bei der Staatshaftung wegen Verstoßes gegen das Gemeinschaftsrecht müßten in bezug auf den Fehler die Voraussetzungen für den Eintritt der Haftung der Gemeinschaft wegen ihrer rechtsetzenden Tätigkeit mehr je nach dem höheren oder geringeren Grad des Ermessens abgewandelt werden, über das der Gemeinschaftsgesetzgeber verfügt. Die Rechtslehre tritt seit langem für eine derartige Entwicklung der Tatbestandsvoraussetzungen dieses Artikels ein: „Es ist nicht normal, daß dieselbe Haftungsregelung bei den Grundverordnungen des Rates und den Verordnungen Anwendung findet, die die Kommission aufgrund einer ihr vom Rat übertragenen Befugnis erläßt. Wenn der Rat nicht die Stellung eines demokratisch gewählten Gesetzgebers verdient, so gilt das erst recht für die Kommission.“ ( 182 )

173. Dies ist übrigens eine Entwicklung, die Sie bei der Haftung der Gemeinschaft im Rahmen des EGKS-Vertrages bereits eingeleitet haben: „Für die Frage, welche Art von Fehler nach Artikel 34 oder nach Artikel 40 Voraussetzung der Haftung der Gemeinschaft ist — beide Artikel enthalten, wie schon festgestellt, hierzu keine näheren Angaben — ist demnach auf die Bereiche, in denen das Gemeinschaftsorgan tätig wird, und auf die Umstände seines Handelns abzustellen. Hierbei sind insbesondere die Komplexität der von dem Organ zu regelnden Sachlagen, die Schwierigkeiten bei der Anwendung der Vorschriften und der Beurteilungsspielraum zu berücksichtigen, über den das Organ aufgrund dieser Vorschriften verfügt.“ ( 183 )

B — Ist das Vertragsverletzungsurteil Voraussetzung für die Haftungsklage gegen den Staat wegen Verstoßes gegen das Gemeinschaftsrecht?

174. Die dem nationalen Recht unterliegende Klage auf Ersatz des Schadens, der durch die Tätigkeit des Staates entsteht, ist mit dem Gemeinschaftsrecht nur vereinbar, wenn sie einen wirksamen Schutz der Interessen des einzelnen gewährleistet, der sich auf das Gemeinschaftsrecht beruft.

175. Es sind hierbei also in erster Linie die Grundsätze der Nichtdiskriminierung und der Effektivität zu beachten, die Sie bei der Erstattungsklage oder bei einstweiligen Anordnungen aufgestellt und im Urteil Francovich übernommen haben ( 184 ). Es darf nicht möglich sein, daß die Haftungsklage gegen den Staat mit der Begründung ausgeschlossen wird, daß sie gerade auf einer Verletzung des Gemeinschaftsrechts beruhe.

176. Der Effektivitätsgrundsatz hat hier eine präzise Folge: Der betreffende Mitgliedstaat kann den Eintritt seiner Haftung nicht vom Vorliegen eines Vertragsverletzungsurteils abhängig machen, und zwar aus mehreren Gründen. Ein solches Erfordernis würde nämlich auf folgendes hinauslaufen: — auf eine Behinderung der Haftungsklagc, da der einzelne nur einen sehr mittelbaren und ungewissen Zugang zum Vertragsverletzungsverfahrcn hat, das er nicht beherrscht; — auf eine Nichtberücksichtigung der weitgehenden Autorität der Vorabentscheidungen über die Ungültigkeit oder die Auslegung ( 185 ) (durch das Urteil des Tribunal administratif Pau vom 12. November 1985, Steinhauser ( 186 ), wurde der französische Staat zum Ersatz des durch nationale, dem Gemeinschaftsrecht entgegenstehende Maßnahmen entstandenen Schadens verurteilt, nachdem die Unvereinbarkeit dieser Maßnahmen durch eine Vorabentscheidung über die Auslegung festgestellt worden war); — auf eine Verhinderung jeglicher baldiger Entschädigung, da diese bis zum Erlaß des Vertragsverletzungsurteils aufgeschoben würde, wobei auch der Ersatz des Schadens verhindert würde, der vor diesem Urteil entstanden ist; — darauf, daß vergessen wird, daß nichts ein nationales Gericht daran hindert, festzustellen, daß eine Entscheidung oder ein Akt des innerstaatlichen Rechts dem Gemeinschaftsrecht zuwiderläuft (der Gerichtshof verfügt über das Monopol für die Beurteilung der Gültigkeit der Rechtsakte der Gemeinschaft); — auf eine Nichtbeachtung des Urteils vom 14. Dezember 1982, Waterkeyn u. a. ( 187 ), wonach die „Rechte einzelner ... sich aus den gemeinschaftsrechtlichen Bestimmungen selbst [ergeben], die unmittelbare Wirkung in der innerstaatlichen Rechtsordnung der Mitgliedstaaten haben“ ( 188 ), und nicht aus einem etwaigen Vertragsverletzungsurteil.

177. Schließlich würde dadurch die Schadensersatzklage in einem Fall wie dem des Ausgangsverfahrens unmöglich, wobei die Rechtssache nicht weiter zu untersuchen wäre, da sich die Unvereinbarkeit des Verwaltungsaktes mit dem Gemeinschaftsrecht — wenn Sie meiner Auffassung folgen — aus einem Urteil aufgrund eines Vorabentscheidungsersuchens und nicht aus einem Vertragsverletzungsurteil ergibt. Einige innerstaatliche Gerichte, die bereits die Staatshaftung wegen Verstoßes gegen das Gemeinschaftsrecht bejaht haben, legten Wert darauf, das Vorliegen einer Vertragsverletzung festzustellen, die es erlaubt, den Verstoß gegen das Gemeinschaftsrecht nachzuweisen. Es ist nicht sicher, daß sie daraus eine Voraussetzung für die Staatshaftung gemacht haben. Kurz, das Vorliegen eines Vertragsverletzungsurteils ist nicht notwendigerweise eine Voraussetzung für die Haftungsklage. Es kann eine ausreichende Voraussetzung sein. Bei der Anwendung der innerstaatlichen Verfahrensregeln kann das Vorliegen eines solchen Urteils von Bedeutung sein; ich denke dabei besonders an den Beginn der Verjährungsfristen. Außerdem dürfte das Vorliegen eines Vertragsverletzungsurteils die Haftbarmachung des Staates erleichtern. In diesem Sinne verstehe ich Ihre Rechtsprechung, die eine auf Artikel 169 des Vertrages gestützte Klage für zulässig erklärt, selbst wenn der Verstoß nach der Frist behoben wurde, die die Kommission in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzt hat ( 189 ). Der Staat hatte schließlich während des vorprozessualen Verfahrens Zeit, seinen Standpunkt zu überdenken. Dies ist bei einer Vorabentscheidung des Gerichtshofes nicht der Fall ( 190 ).

C — Schaden

178. Das Gesetz richtet sich per definitionem an eine große Anzahl von Adressaten. Daher kann das Gemeinschaftsrecht auch nicht dem Umstand entgegenstehen, daß ein Mitgliedstaat für den etwaigen Eintritt seiner Haftung verlangt, daß der Schaden speziell ist, nur eine begrenzte Anzahl von Geschädigten betrifft und anormal ist, indem er z. B. über die Risiken hinausgeht, die üblicherweise mit der Tätigkeit eines Unternehmens in dem betreffenden Wirtschaftsbereich verbunden sind.

179. In mehreren innerstaatlichen Rechtsordnungen folgt die Haftung des Gesetzgebers strengen Regeln bezüglich der Art des Schadens. Dieser muß anormal und speziell sein ( 191 ).

180. Dieser strenge Standpunkt findet sich auch im Gemeinschaftsrecht für die außervertragliche Haftung.

181. So haben Sie im Urteil Mulder u. a./Rat und Kommission festgestellt, daß „der Gemeinschaftsgesetzgeber dadurch die Grenzen seines Ermessens offenkundig und erheblich überschritten und damit eine höherrangige Rechtsnorm hinreichend qualifiziert verletzt [hat], daß er ... die besondere Lage einer klar abgegrenzten Gruppe von Wirtschaftsteilnehmern völlig unberücksichtigt gelassen hat“ ( 192 ).

182. Im Urteil vom 4. Oktober 1979, Dumortier frères u. a./Rat ( 193 ), haben Sie die Schadensersatzklage mit der Feststellung zugelassen, daß die Verletzung des Gleichheitsgrundsatzes „... eine begrenzte und klar umrissene Gruppe von Unternehmen betroffen“ hat ( 194 ).

183. Der Schaden kann in einem entgangenen Gewinn oder selbst im „Verlust einer Gewinnmöglichkeit“ bestehen; er muß aber sicher sein. Ein „auf wesentlich spekulativen Faktoren“ beruhender Schaden ist nicht zu ersetzen ( 195 ).

184. Welchen Schadensersatz kann der Geschädigte verlangen?

185. Man weiß seit Ihrem vorgenannten Urteil Marshall II ( 196 ), daß ein Mitglicdstaat die Entschädigungssumme für den Geschädigten einer Diskriminierung aufgrund des Geschlechts nicht begrenzen kann, wenn das abgeleitete Gemeinschaftsrecht nach Ihrer Auslegung einen vollen Schadensersatz vorsieht.

186. Bei der Staatshaftung wegen Verstoßes gegen das Gemeinschaftsrecht muß der Geschädigte voll entschädigt werden. Nur der Grundsatz „restitutio in integrum“ erlaubt die Wiederherstellung des Vermögensstandes des Geschädigten, der bestanden hätte, wenn das Gemeinschaftsrecht nicht verletzt worden wäre. In seinen Schlußanträgen in der vorgenannten Rechtssache Dumortier frères u. a./Rat ( 197 ) hat Generalanwalt Capotorti gezeigt, daß dies ein gemeinsamer Grundsatz der Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten ist. Sie haben ihn im Rahmen des Artikels 215 des Vertrages verankert: „Die Höhe der von der Gemeinschaft geschuldeten Entschädigungen muß ... dem von der Gemeinschaft verursachten Schaden entsprechen.“ ( 198 )

D — Kausalzusammenhang

187. Die Beurteilung des Kausalzusammenhangs obliegt dem nationalen Gericht.

188. Sie wirft eine schwierige Frage auf, für die Ihre Rechtsprechung zu Artikel 215 des Vertrages einige Hinweise e