Schlüsselwörter

Leitsätze



Schlüsselwörter

1. Nichtigkeitsklage – Rechtsschutzinteresse – Kläger, der eine Entscheidung anficht, mit der ihm der Zugang zu Dokumenten eines Organs verweigert wurde

(Art. 230 EG)

2. Europäische Union – Organe – Recht der Öffentlichkeit auf Zugang zu Dokumenten – Verordnung Nr. 1049/2001 – Ausnahmen vom Recht auf Zugang zu Dokumenten – Begründungspflicht – Umfang

(Art. 253 EG; Verordnung Nr. 1049/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates)

3. Nichtigkeitsklage – Anfechtbare Handlungen – Begriff – Handlungen mit verbindlichen Rechtswirkungen – Vorbereitende Handlungen – Ausschluss

(Art. 230 EG; Verordnung Nr. 1049/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates)

4. Europäische Union – Organe – Recht der Öffentlichkeit auf Zugang zu Dokumenten – Verordnung Nr. 1049/2001 – Ausnahmen vom Recht auf Zugang zu Dokumenten – Enge Auslegung und Anwendung

(Verordnung Nr. 1049/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates, Art. 4 Abs. 2 und 3)

5. Europäische Union – Organe – Recht der Öffentlichkeit auf Zugang zu Dokumenten – Verordnung Nr. 1049/2001 – Ausnahmen vom Recht auf Zugang zu Dokumenten – Schutz der geschäftlichen Interessen eines Dritten – Möglichkeit, sich auf allgemeine Vermutungen zu stützen, die für bestimmte Kategorien von Dokumenten gelten

(Art. 255 EG; Verordnung Nr. 1049/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates, Art. 4 Abs. 2 erster Gedankenstrich; Verordnung Nr. 659/1999 des Rates)

6. Europäische Union – Organe – Recht der Öffentlichkeit auf Zugang zu Dokumenten –Verordnung Nr. 1049/2001 – Ausnahmen vom Recht auf Zugang zu Dokumenten – Schutz der geschäftlichen Interessen eines Dritten – Begriff der Geschäftsgeheimnisse

(Art. 287 EG; Verordnung Nr. 1049/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates, Art. 4 Abs. 2 erster Gedankenstrich)

7. Europäische Union – Organe – Recht der Öffentlichkeit auf Zugang zu Dokumenten – Verordnung Nr. 1049/2001 – Ausnahmen vom Recht auf Zugang zu Dokumenten – Überwiegendes öffentliches Interesse an der Verbreitung von Dokumenten

(Verordnung Nr. 1049/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates, Art. 4 Abs. 2 und 3)

8. Europäische Union – Organe – Recht der Öffentlichkeit auf Zugang zu Dokumenten – Verordnung Nr. 1049/2001 – Ausnahmen vom Recht auf Zugang zu Dokumenten – Von einem Mitgliedstaat stammende Dokumente

(Verordnung Nr. 1049/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates, Art. 4 Abs. 5)

9. Europäische Union – Organe – Recht der Öffentlichkeit auf Zugang zu Dokumenten – Verordnung Nr. 1049/2001 – Ausnahmen vom Recht auf Zugang zu Dokumenten – Von einem Mitgliedstaat stammende Dokumente – Möglichkeit für den Mitgliedstaat, das Organ zu ersuchen, Dokumente nicht zu verbreiten

(Art. 10 EG; Verordnung Nr. 1049/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates, Art. 4 Abs. 1 bis 3 und 5, Art. 7 und 8)

10. Handlungen der Organe – Begründung – Pflicht – Umfang – Heilung eines Begründungsmangels im gerichtlichen Verfahren – Unzulässigkeit

(Art. 253 EG)

Leitsätze

1. Jedermann kann Einsicht in ein Dokument der Gemeinschaftsorgane beantragen, ohne den Antrag besonders begründen zu müssen. Daher hat eine Person, der der Zugang zu einem Dokument oder zu einem Teil eines Dokuments verweigert wird, bereits aus diesem Grund ein Interesse an der Nichtigerklärung dieser Entscheidung. Die Tatsache, dass die dem Antrag auf Zugang zu Dokumenten zugrunde liegende Entscheidung für nichtig erklärt wurde, schließt nicht aus, dass der Betroffene nach wie vor ein Interesse hat, gegen eine Entscheidung, mit der der Zugang zu Dokumenten verweigert wurde, zu klagen, soweit die erbetenen Unterlagen nicht verbreitet worden sind und die Entscheidung über die Zugangsverweigerung immer noch in Kraft ist.

(vgl. Randnrn. 62-63)

2. Handelt es sich um einen Antrag auf Zugang zu Dokumenten, so muss das jeweilige Organ, wenn es diesen Zugang verweigert, aufgrund der ihm zur Verfügung stehenden Informationen für jeden Einzelfall nachweisen, dass die Dokumente, für die der Zugang beantragt wurde, tatsächlich unter die in der Verordnung Nr. 1049/2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission aufgezählten Ausnahmetatbestände fallen. Es kann sich allerdings als unmöglich erweisen, die Gründe für die vertrauliche Behandlung jedes Dokuments anzugeben, ohne den Inhalt dieses Dokuments bekannt zu machen und damit die wesentliche Zweckbestimmung der Ausnahme zu verfehlen.

Es obliegt also dem Organ, das den Zugang zu einem Dokument verweigert hat, eine Begründung zu geben, der sich entnehmen und anhand deren sich überprüfen lässt, ob das angeforderte Dokument tatsächlich in den der Ausnahmeregelung unterliegenden Bereich fällt und ob im Hinblick auf diese Ausnahmeregelung tatsächlich ein Schutzbedarf besteht. Die Begründung einer Entscheidung, mit der der Zugang zu Dokumenten verweigert wird, muss somit – zumindest für jede betroffene Gruppe von Dokumenten – die spezifischen Gründe enthalten, aus denen die Offenlegung der gewünschten Dokumente nach Ansicht des fraglichen Organs unter eine der Ausnahmen nach der Verordnung Nr. 1049/2001 fällt.

In der Begründung brauchen nicht alle tatsächlich oder rechtlich einschlägigen Gesichtspunkte genannt zu werden, da die Frage, ob die Begründung eines Rechtsakts den Erfordernissen der Verordnung Nr. 1049/2001 genügt, nicht nur anhand ihres Wortlauts zu beurteilen ist, sondern auch anhand ihres Kontextes sowie sämtlicher Rechtsvorschriften auf dem betreffenden Gebiet.

(vgl. Randnrn. 82-84, 88)

3. Im Rahmen des Verfahrens für den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten der Kommission ergibt sich aus Art. 8 der Verordnung Nr. 1049/2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission, dass die Antwort auf den Erstantrag nur eine erste Stellungnahme ist, die dem Antragsteller die Möglichkeit gibt, den Generalsekretär der Kommission um Überprüfung dieses Standpunkts zu ersuchen.

Deshalb kann allein die Maßnahme des Generalsekretärs der Kommission, die ihrer Natur nach eine Entscheidung ist und die vorausgegangene Stellungnahme vollständig ersetzt, Rechtswirkungen erzeugen, die die Interessen des Antragstellers beeinträchtigen können, und somit Gegenstand einer Nichtigkeitsklage sein. Demzufolge erzeugt die Antwort auf den Erstantrag keine Rechtswirkungen und kann nicht als anfechtbare Maßnahme angesehen werden.

(vgl. Randnrn. 101-102)

4. Die Ausnahmen vom Zugang zu Dokumenten sind eng auszulegen und anzuwenden, damit die Anwendung des allgemeinen Grundsatzes, der Öffentlichkeit möglichst umfassenden Zugang zu den Dokumenten der Organe zu gewähren, nicht beeinträchtigt wird.

Die im Rahmen der Bearbeitung eines Antrags auf Zugang zu Dokumenten erforderliche Prüfung muss konkret sein. Der bloße Umstand, dass ein Dokument ein durch eine Ausnahme geschütztes Interesse betrifft, kann nicht ausreichen, um die Anwendung der Ausnahme zu rechtfertigen. Eine solche Anwendung kann grundsätzlich nur dann gerechtfertigt sein, wenn das Organ zuvor geprüft hat, ob erstens der Zugang zu dem Dokument das geschützte Interesse tatsächlich konkret verletzt hat und ob zweitens – in den Fällen des Art. 4 Abs. 2 und 3 der Verordnung Nr. 1049/2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission – nicht ein höherrangiges öffentliches Interesse bestanden hat, das die Verbreitung des betreffenden Dokuments gerechtfertigt hat. Die Gefahr einer Beeinträchtigung eines geschützten Interesses muss zudem bei vernünftiger Betrachtung absehbar und darf nicht rein hypothetisch sein.

Das Recht der Öffentlichkeit auf Zugang zu Dokumenten der Organe bezieht sich im Übrigen nur auf Dokumente und nicht auf Informationen im weiteren Sinne und bedeutet nicht, dass die Organe auf jedes Auskunftsersuchen eines Einzelnen antworten müssten.

(vgl. Randnrn. 123-125, 129)

5. Um den Inhalt der Dokumente, auf die sich ein Antrag auf Zugang zu Dokumenten bezieht, konkret und individuell zu prüfen, kann sich das betroffene Gemeinschaftsorgan auf allgemeine Annahmen stützen, die für bestimmte Kategorien von Dokumenten gelten, da für Anträge auf Verbreitung von Dokumenten gleicher Art vergleichbare allgemeine Erwägungen gelten können. In Bezug auf Verfahren zur Kontrolle staatlicher Beihilfen können sich solche allgemeinen Vermutungen aus der Verordnung Nr. 659/1999 über besondere Vorschriften für die Anwendung von Artikel [88 EG] und aus der Rechtsprechung zum Recht auf Einsicht in die Dokumente der Verwaltungsakte der Kommission ergeben.

Bei der Auslegung der Ausnahmeregelung des Art. 4 Abs. 2 erster Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission gibt es jedoch, selbst wenn die fraglichen Dokumente zur Verwaltungsakte der Kommission über die Kontrolle einer staatlichen Beihilfe gehören, keinen Grund für die Vermutung, dass die Offenlegung aller Teile dieser Akte den Schutz der geschäftlichen Interessen der betroffenen Person beeinträchtigen würde. Eine solche allgemeine Vermutung würde der Mitteilung zum Berufsgeheimnis in Beihilfeentscheidungen zuwiderlaufen, in der es in Nr. 17 heißt, dass Informationen über die Organisations‑ und Kostenstruktur des öffentlichen Dienstes normalerweise nicht als sonstige vertrauliche Auskünfte gelten.

(vgl. Randnrn. 131-132, 135-136)

6. Die Kommission ist bei der Beurteilung eines Antrags auf Zugang zu Dokumenten gemäß Art. 287 EG verpflichtet, den Beteiligten keine Informationen zugänglich zu machen, die ihrer Natur nach unter das Berufsgeheimnis fallen, wie insbesondere Angaben über den internen Betrieb eines Unternehmens, das eine staatliche Beihilfe erhalten hat.

Geschäftsgeheimnisse sind Informationen, durch deren Preisgabe die Interessen des Auskunftgebers nicht nur dann, wenn die Informationen an die Öffentlichkeit gelangen, sondern auch, wenn sie nur an einen Dritten weitergegeben werden, schwer beeinträchtigt werden können. Die Interessen, die durch die Preisgabe der Information verletzt werden könnten, müssen jedoch objektiv schützenswert sein. Bei der Beurteilung der Vertraulichkeit einer Information sind somit die berechtigten Interessen, die ihrer Preisgabe entgegenstehen, gegen das Allgemeininteresse daran, dass sich das Handeln der Gemeinschaftsorgane möglichst offen vollzieht, abzuwägen.

Informationen über die Organisations‑ und Kostenstruktur des öffentlichen Dienstes gelten zwar, wie sich aus Nr. 17 der Mitteilung zum Berufsgeheimnis in Beihilfeentscheidungen ergibt, normalerweise nicht als vertrauliche Auskünfte. Derartige Informationen können jedoch Geschäftsgeheimnisse sein, wenn es geschäftsbezogene Informationen sind, die einen konkreten oder potenziellen wirtschaftlichen Wert haben und aus deren Preisgabe oder Verwendung andere Unternehmen wirtschaftliche Vorteile erlangen können.

(vgl. Randnrn. 140, 143-144)

7. Die Verordnung Nr. 1049/2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission bestimmt, dass die in ihrem Art. 4 Abs. 2 und 3 vorgesehenen Ausnahmen nicht zur Anwendung kommen, wenn die Verbreitung des fraglichen Dokuments durch ein überwiegendes öffentliches Interesse gerechtfertigt ist. Somit muss das Organ das besondere Interesse, das durch die Nichtverbreitung des betreffenden Dokuments geschützt werden soll, u. a. gegen das allgemeine Interesse an der Zugänglichmachung dieses Dokuments abwägen, und zwar unter Berücksichtigung der Vorteile, die sich, wie im zweiten Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 1049/2001 ausgeführt, aus einer größeren Transparenz ergeben, nämlich einer besseren Beteiligung der Bürger am Entscheidungsprozess und einer größeren Legitimität, Effizienz und Verantwortung der Verwaltung gegenüber dem Bürger in einem demokratischen System.

Das besondere Interesse, das eine Partei am Zugang zu einem sie persönlich betreffenden Dokument geltend machen kann, kann jedoch nicht als überwiegendes öffentliches Interesse im Sinne von Art. 4 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001 berücksichtigt werden.

(vgl. Randnrn. 147-148)

8. Art. 4 Abs. 5 der Verordnung Nr. 1049/2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission betrifft keineswegs nur Dokumente, deren Urheber die Mitgliedstaaten sind oder die von ihnen erstellt wurden, sondern potenziell jedes Dokument, das von einem Mitgliedstaat stammt, d. h. alle Dokumente – unabhängig von ihrem Urheber –, die ein Mitgliedstaat bei einem Organ einreicht. Im vorliegenden Fall sind die Herkunft des Dokuments und seine Herausgabe durch den Mitgliedstaat, in dessen Besitz es sich befand, die einzigen maßgebenden Kriterien.

Eine Auslegung des Art. 4 Abs. 5, wonach der Mitgliedstaat ein allgemeines und unbedingtes Vetorecht hat, aufgrund dessen er sich der Verbreitung eines jeden im Besitz eines Organs befindlichen Dokuments nach Belieben und ohne eine Begründung seiner Entscheidung allein deshalb widersetzen darf, weil das Dokument von ihm stammt, ist nicht mit den Zielen der Verordnung Nr. 1049/2001 vereinbar.

Dagegen sprechen verschiedene Gesichtspunkte dafür, Art. 4 Abs. 5 dahin auszulegen, dass die Ausübung der Befugnis, die diese Bestimmung dem betreffenden Mitgliedstaat einräumt, durch die in Art. 4 Abs. 1 bis 3 aufgezählten materiellen Ausnahmen eingegrenzt wird, so dass der Mitgliedstaat insoweit nur einen Anspruch auf Beteiligung an der Entscheidung der Gemeinschaft hat. So gesehen ist die vorherige Zustimmung des Mitgliedstaats, auf die Abs. 5 Bezug nimmt, nicht mit einem Vetorecht, das nach freiem Ermessen ausgeübt werden kann, sondern mit einer Art von Zustimmung zum Fehlen von Ausnahmegründen gemäß den Abs. 1 bis 3 vergleichbar.

(vgl. Randnrn. 188, 191-192)

9. Da die Durchführung von Art. 4 Abs. 5 der Verordnung Nr. 1049/2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission dem Organ und dem Mitgliedstaat, der von der ihm nach diesem Abs. 5 eröffneten Möglichkeit Gebrauch gemacht hat, gemeinsam übertragen worden ist und damit von dem zwischen ihnen zu führenden Dialog abhängt, müssen beide gemäß der Verpflichtung zu loyaler Zusammenarbeit nach Art. 10 EG so handeln und zusammenarbeiten, dass die genannten Vorschriften tatsächlich zur Anwendung kommen können.

Ein Mitgliedstaat, der nach dem Dialog mit einem Gemeinschaftsorgan über die etwaige Anwendung der Ausnahmeregelungen des Art. 4 Abs. 1 bis 3 der Verordnung Nr. 1049/2001 der Verbreitung des fraglichen Dokuments widerspricht, muss diesen Widerspruch anhand dieser Ausnahmen begründen. Das Organ kann nämlich dem Widerspruch eines Mitgliedstaats gegen die Verbreitung eines von ihm stammenden Dokuments nicht stattgeben, wenn dieser völlig unbegründet ist oder in der vorgetragenen Begründung nicht auf die in Art. 4 Abs. 1 bis 3 der Verordnung Nr. 1049/2001 aufgezählten Ausnahmen Bezug genommen wird. Wenn der Mitgliedstaat trotz einer entsprechenden ausdrücklichen Aufforderung des Organs seinen Widerspruch weiterhin nicht begründet, muss das Organ Zugang zu dem angeforderten Dokument gewähren, sofern es seinerseits der Auffassung ist, dass keine dieser Ausnahmen vorliegt.

Aufgrund der Begründungspflicht, die, wie insbesondere aus den Art. 7 und 8 der Verordnung hervorgeht, dem Organ obliegt, muss dieses in seiner Entscheidung nicht nur auf den Widerspruch des betreffenden Mitgliedstaats gegen die Verbreitung des angeforderten Dokuments hinweisen, sondern auch auf die Gründe, die der Mitgliedstaat für die Anwendung einer der Ausnahmeregelungen bezüglich des Zugangsrechts gemäß Art. 4 Abs. 1 bis 3 der Verordnung angeführt hat. Solche Angaben ermöglichen nämlich dem Antragsteller, den Ursprung und die Gründe der Ablehnung in Erfahrung zu bringen, und dem zuständigen Gericht, gegebenenfalls die ihm übertragene Überprüfung durchzuführen.

(vgl. Randnrn. 193, 195-196)

10. Die Begründung einer Entscheidung muss in dieser selbst enthalten sein, und spätere Erläuterungen der Kommission können, von außergewöhnlichen Umständen abgesehen, keine Berücksichtigung finden. Eine Entscheidung muss sich demnach selbst genügen, und ihre Begründung darf sich nicht aus späteren schriftlichen oder mündlichen Erklärungen ergeben, wenn die Entscheidung selbst bereits Gegenstand einer Klage vor dem Unionsrichter ist.

(vgl. Randnr. 199)