SCHLUSSANTRÄGE DER GENERALANWÄLTIN

JULIANE KOKOTT

vom 26. Mai 2005( )

Rechtssache C-94/03

Kommission der Europäischen Gemeinschaften

gegen

Rat der Europäischen Union

„Gefährliche Chemikalien und Pestizide – Rotterdamer Übereinkommen – Wahl der Rechtsgrundlage – Gemeinsame Handelspolitik, Umweltpolitik“

I – Einleitung

1. Im vorliegenden Verfahren streiten die Kommission der Europäischen Gemeinschaften und der Rat der Europäischen Union über die Wahl der richtigen Rechtsgrundlage für den Abschluss eines internationalen Abkommens, namentlich des Rotterdamer Übereinkommens über das Verfahren der vorherigen Zustimmung nach Inkenntnissetzung für bestimmte Chemikalien sowie Pestizide im internationalen Handel( ) (im Folgenden: das Übereinkommen).

2. Während die Kommission den Standpunkt einnimmt, dass Rechtsgrundlage für die Mitgliedschaft der Europäischen Gemeinschaft in diesem Übereinkommen die Gemeinsame Handelspolitik (Artikel 133 EG) sein müsste, verteidigt der Rat den letztlich auf der Grundlage der Umweltpolitik (Artikel 175 Absatz 1 EG) erfolgten Abschluss des Übereinkommens und wird dabei vom Europäischen Parlament sowie von fünf Mitgliedstaaten unterstützt.

3. In dem parallel verhandelten Verfahren in der Rechtssache C-178/03( ) steht die Wahl der Rechtsgrundlage für die Verordnung (EG) Nr. 304/2003 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 28. Januar 2003 über die Aus- und Einfuhr gefährlicher Chemikalien( ) auf dem Prüfstand. Diese Verordnung dient nicht zuletzt der gemeinschaftsinternen Umsetzung des Übereinkommens( ).

II – Das Übereinkommen

A – Auszug aus den Begründungserwägungen

4. Aus der Präambel des Übereinkommens sind insbesondere folgende Passagen von Bedeutung für den vorliegenden Rechtsstreit (erste, zweite, dritte, sechste, siebte, achte und elfte Begründungserwägung):

„im Bewusstsein der Wirkungen bestimmter gefährlicher Chemikalien sowie Pestizide auf die menschliche Gesundheit und die Umwelt,

unter Hinweis auf die entsprechenden Bestimmungen der Erklärung von Rio über Umwelt und Entwicklung sowie von Kapitel 19 der Agenda 21 ‚Umweltverträglicher Umgang mit toxischen Chemikalien einschließlich Maßnahmen zur Verhinderung des illegalen internationalen Handels mit toxischen und gefährlichen Produkten‘,

in Würdigung der vom Umweltprogramm der Vereinten Nationen (UNEP) und der Ernährungs- und Landwirtschaftsorganisation (FAO) der Vereinten Nationen geleisteten Arbeit bei der Anwendung des freiwilligen Verfahrens der vorherigen Zustimmung nach Inkenntnissetzung (Prior Informed Consent – PIC), wie es in den geänderten Londoner Leitlinien des UNEP für den Austausch von Informationen über Chemikalien im internationalen Handel (im Folgenden als ‚geänderte Londoner Leitlinien‘ bezeichnet) sowie im Internationalen Verhaltenskodex der FAO für das Inverkehrbringen und die Anwendung von Pestiziden (im Folgenden als ‚Internationaler Verhaltenskodex‘ bezeichnet) verankert ist,

…

in der Erkenntnis, dass in allen Ländern eine gute Praxis für den Umgang mit Chemikalien gefördert werden sollte, wobei unter anderem die im Internationalen Verhaltenskodex und im UNEP-Ethikkodex zum internationalen Handel mit Chemikalien niedergelegten freiwilligen Standards zu berücksichtigen sind,

geleitet von dem Wunsch sicherzustellen, dass im Einklang mit den Grundsätzen der geänderten Londoner Leitlinien und dem Internationalen Verhaltenskodex aus ihren Hoheitsgebieten ausgeführte gefährliche Chemikalien so verpackt und gekennzeichnet werden, dass ein ausreichender Schutz der menschlichen Gesundheit und der Umwelt gewährleistet ist,

in der Erkenntnis, dass sich Handels- und Umweltpolitik mit Blick auf eine nachhaltige Entwicklung gegenseitig ergänzen sollten,

…

entschlossen, die Gesundheit, einschließlich der Gesundheit von Verbrauchern und Arbeitnehmern, sowie die Umwelt vor den potenziell schädlichen Wirkungen bestimmter gefährlicher Chemikalien sowie Pestizide im internationalen Handel zu schützen“

5. Daneben ist auf die dritte Begründungserwägung des Beschlusses 2003/106/EG des Rates vom 19. Dezember 2002 über die Genehmigung – im Namen der Europäischen Gemeinschaft – des Rotterdamer Übereinkommens über das Verfahren der vorherigen Zustimmung nach Inkenntnissetzung für bestimmte Chemikalien sowie Pestizide im internationalen Handel( ) (im Folgenden auch: die angefochtene Entscheidung) hinzuweisen. Dort heißt es:

„Das Übereinkommen ist ein wichtiger Schritt zur Verbesserung der internationalen Regulierung des Handels mit bestimmten gefährlichen Chemikalien sowie Pestiziden mit dem Ziel, die Gesundheit und die Umwelt vor potenziellem Schaden zu bewahren und zu einer umweltgerechten Verwendung der Stoffe beizutragen.“

B – Zusammenfassung der wesentlichen Bestimmungen des Übereinkommens

6. Die wesentlichen Bestimmungen des Übereinkommens lassen sich – vereinfachend – wie folgt zusammenfassen:

7. Ziel des Übereinkommens ist gemäß seinem Artikel 1 „die Förderung der gemeinsamen Verantwortung und der gemeinschaftlichen Bemühungen der Vertragsparteien im internationalen Handel mit bestimmten gefährlichen Chemikalien, um die Gesundheit und die Umwelt vor potenziellem Schaden zu bewahren und durch Erleichterung des Informationsaustauschs über die Merkmale dieser Chemikalien, durch Schaffung eines innerstaatlichen Entscheidungsprozesses für ihre Ein- und Ausfuhr und durch Weiterleitung dieser Entscheidungen an die Vertragsparteien zu ihrem umweltgerechten Einsatz beizutragen”( ).

8. Zu diesem Zweck unterwirft das Übereinkommen den internationalen Handel mit bestimmten, von den Vertragsparteien übereinstimmend als gefährlich eingestuften Chemikalien einem so genannten Prior Informed Consent Verfahren (Verfahren der vorherigen Zustimmung nach Inkenntnissetzung, im Folgenden: PIC-Verfahren). Eine Liste der betroffenen Chemikalien ist dem Übereinkommen als Anlage III beigefügt( ). Dieses PIC-Verfahren ist in den Artikeln 10 und 11 des Übereinkommens näher ausgestaltet. Im Kern sieht es die gegenseitige Unterrichtung der Vertragsparteien des Übereinkommens über ihre jeweilige Einfuhrpraxis für die betreffenden Chemikalien vor( ). Außerdem verpflichtet sich jede Vertragspartei, die so erlangten Informationen zur Einfuhrpraxis der anderen Vertragsparteien an die Wirtschaftsteilnehmer in ihrem jeweiligen Hoheitsbereich weiterzugeben und sicherzustellen, dass ihnen nachgekommen wird.

Artikel 10 Absatz 9 des Übereinkommens enthält überdies folgende Regelung:

„Eine Vertragspartei, die … entscheidet, der Einfuhr einer Chemikalie nicht oder nur unter bestimmten Bedingungen zuzustimmen, muss – sofern sie dies nicht bereits getan hat – gleichzeitig Folgendes verbieten oder es denselben Bedingungen unterwerfen:

a) die Einfuhr der Chemikalie aus jeder Quelle und

b) die Herstellung der Chemikalie im eigenen Land für den Inlandsverbrauch.“

9. Auch für andere Chemikalien, d. h. solche, die nicht gemäß Anlage III dem PIC-Verfahren unterliegen, sieht das Übereinkommen in seinem Artikel 5 Absätze 1 bis 4 ein Verfahren der gegenseitigen Unterrichtung der Vertragsparteien über ihre jeweiligen nationalen Verbote und strengen Beschränkungen für Chemikalien vor( ). Artikel 12 des Übereinkommens verpflichtet jede Vertragspartei, aus deren Hoheitsgebiet eine solche von ihr verbotene oder strengen Beschränkungen unterworfene Chemikalie ausgeführt wird, diese Ausfuhr dem Bestimmungsland (so genannte einführende Vertragspartei) zu notifizieren (Ausfuhrnotifikation).

10. In Artikel 13 des Übereinkommens ist im Wesentlichen bestimmt, dass bei der Ausfuhr von Chemikalien Kennzeichnungsvorschriften zu gelten haben, die ausreichende Informationen über Risiken und/oder Gefahren für die menschliche Gesundheit oder die Umwelt gewährleisten( ).

11. Artikel 14 des Übereinkommens fordert die Vertragsparteien zum Informationsaustausch über die in den Geltungsbereich des Übereinkommens fallenden Chemikalien auf, während Artikel 11 Absatz 1 Buchstabe c und Artikel 16 des Übereinkommens die Vertragsparteien zur technischen Hilfe, insbesondere für Entwicklungsländer und Länder mit im Übergang befindlichen Wirtschaftssystemen, anhalten; Ziel dieser technischen Hilfe ist die Entwicklung von Infrastruktur und Kapazitäten für das Management von Chemikalien während deren gesamter Lebensdauer.

12. Gemäß Artikel 15 Absatz 2 ist jede Vertragspartei gehalten, im Rahmen des Möglichen sicherzustellen, dass die Öffentlichkeit angemessenen Zugang zu Informationen über die Handhabung von Chemikalien und das Verhalten bei Unfällen sowie über Alternativen hat, die für die menschliche Gesundheit oder die Umwelt unbedenklicher sind als die in Anlage III aufgenommenen, als besonders gefährlich eingestuften Chemikalien, welche dem PIC-Verfahren unterliegen.

13. Von dem Übereinkommen unberührt bleibt nach seinem Artikel 15 Absatz 4 das Recht der Vertragsparteien, strengere Maßnahmen zum Schutz der menschlichen Gesundheit und der Umwelt zu ergreifen, sofern diese Maßnahmen im Einklang mit dem Übereinkommen und dem Völkerrecht stehen.

III – Vorgeschichte, Anträge und Verfahren

A – Vorgeschichte des Rechtsstreits

14. Das Übereinkommen wurde am 10. September 1998 in Rotterdam angenommen und am 11. September 1998 im Namen der Gemeinschaft unterzeichnet.

15. Am 24. Januar 2002 schlug die Kommission dem Rat vor, das Übereinkommen zu genehmigen, wobei sie ihren Vorschlag auf Artikel 133 EG in Verbindung mit Artikel 300 Absatz 2 Unterabsatz 1 Satz 1 und Absatz 3 Unterabsatz 1 EG stützte( ).

16. Am 19. Dezember 2002 genehmigte der Rat das Übereinkommen im Namen der Europäischen Gemeinschaft. Abweichend vom Vorschlag der Kommission beschloss der Rat bei dieser Gelegenheit jedoch einstimmig und nach Anhörung des Europäischen Parlaments gemäß Artikel 300 Absatz 3 EG, als Rechtsgrundlage für seine Genehmigung die Vorschrift des Artikels 133 EG durch Artikel 175 Absatz 1 EG zu ersetzen.

17. Wie in Artikel 25 Absatz 3 des Übereinkommens vorgesehen, gab die Europäische Gemeinschaft außerdem zusammen mit der Hinterlegung ihrer Genehmigungsurkunde eine Erklärung über den Umfang ihrer Zuständigkeiten in Bezug auf die von dem Übereinkommen erfassten Angelegenheiten ab( ). In dieser Erklärung wird ebenfalls auf Artikel 175 Absatz 1 EG und nicht auf Artikel 133 EG Bezug genommen.

18. Neben der Europäischen Gemeinschaft sind auch die meisten Mitgliedstaaten der Europäischen Union Vertragsparteien des Übereinkommens( ). Die Frage, ob nicht die Gemeinschaft bereits zum damaligen Zeitpunkt nach der „AETR-Rechtsprechung“( ) möglicherweise eine ausschließliche Kompetenz zum Abschluss des Übereinkommens inne hatte( ), geht über den Gegenstand der Klage der Kommission hinaus und bedarf somit im vorliegenden Fall keiner Erörterung.

B – Anträge und Verfahren vor dem Gerichtshof

19. Mit ihrer Nichtigkeitsklage vom 27. Februar 2003 beantragt die Kommission gemäß Artikel 230 EG,

– den Beschluss 2003/106/EG des Rates vom 19. Dezember 2002 über die Genehmigung – im Namen der Europäischen Gemeinschaft – des Rotterdamer Übereinkommens über das Verfahren der vorherigen Zustimmung nach Inkenntnissetzung für bestimmte Chemikalien sowie Pestizide im internationalen Handel für nichtig zu erklären und

– dem Rat die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.

20. Der Rat beantragt seinerseits,

– die Klage abzuweisen und

– der Klägerin die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.

21. Als Streithelfer auf Seiten des Rates wurden mit Beschluss des Präsidenten des Gerichtshofes vom 16. Juli 2003 das Europäische Parlament sowie die französische Republik, das Königreich der Niederlande, die Republik Österreich, die Republik Finnland und das Vereinigte Königreich Großbritannien und Nordirland zugelassen.

22. Alle Beteiligten haben im schriftlichen Verfahren zur Sache Stellung genommen, die Kommission, das Parlament, der Rat und das Vereinigte Königreich auch in der gemeinsam mit der Rechtssache C-178/03 durchgeführten mündlichen Verhandlung vom 7. April 2005.

IV – Würdigung

23. Mit ihrer Klage macht die Kommission einen einzigen Nichtigkeitsgrund geltend, nämlich die Wahl der falschen Rechtsgrundlage für die Genehmigung des Übereinkommens im Namen der Gemeinschaft. Damit rügt die Kommission eine Verletzung des EG-Vertrags im Sinne von Artikel 230 Absatz 2 EG.

24. Die Wahl der richtigen Rechtsgrundlage ist von erheblicher praktischer und institutioneller, ja verfassungsrechtlicher Bedeutung( ). Von ihr hängt bekanntlich nicht nur das anwendbare Rechtsetzungsverfahren ab (Mitwirkungsrechte des Parlaments, Einstimmigkeit oder qualifizierte Mehrheit im Rat( )), sondern auch, ob die Zuständigkeit der Gemeinschaft zur Rechtsetzung und zum Abschluss eines internationalen Abkommens ausschließlicher Natur ist oder aber mit den Mitgliedstaaten geteilt werden muss( ).

A – Kriterien für die Wahl der Rechtsgrundlage

25. Über die abstrakten Kriterien für die Wahl der richtigen Rechtsgrundlage zur Genehmigung des Übereinkommens besteht im Wesentlichen Einigkeit zwischen den Parteien.

26. Nach ständiger Rechtsprechung muss die Wahl der Rechtsgrundlage für einen Rechtsakt der Gemeinschaft auf objektiven und gerichtlich nachprüfbaren Umständen beruhen, zu denen insbesondere das Ziel und der Inhalt des Rechtsakts gehören( ).

27. Ergibt die Prüfung eines Gemeinschaftsrechtsakts, dass er zwei Zielsetzungen hat oder zwei Komponenten umfasst, und lässt sich eine von ihnen als die hauptsächliche oder überwiegende ausmachen, während die andere nur nebensächliche Bedeutung hat, so ist der Rechtsakt nur auf eine Rechtsgrundlage zu stützen, und zwar auf diejenige, welche die hauptsächliche oder überwiegende Zielsetzung oder Komponente erfordert( ).

28. In diesem Sinne kann die Genehmigung eines Gemeinschaftsrechtsakts selbst dann auf die Gemeinsame Handelspolitik (Artikel 133 EG) gestützt werden, wenn er neben seinem handelspolitischen Schwerpunkt auch noch andere Ziele verfolgt, etwa entwicklungspolitische Ziele( ), außen- und sicherheitspolitische Ziele( ), Belange des Umweltschutzes( ) oder solche des Gesundheitsschutzes( ). Dies gilt umso mehr, als den Bestimmungen über die Gemeinsame Handelspolitik ein offenes und dynamisches Konzept zugrunde liegt, das sich keineswegs nur auf die herkömmlichen Aspekte des Außenhandels beschränkt( ). Was speziell den Umweltschutz und den Gesundheitsschutz betrifft, so zeigen schon die Artikel 6 EG und 152 Absatz 1 Unterabsatz 1 EG, dass es sich bei ihnen um Querschnittsaufgaben handelt, die bei allen anderen Politiken der Gemeinschaft und somit auch in der Gemeinsamen Handelspolitik mit zu berücksichtigen sind.

29. Umgekehrt können aber auch internationale Abkommen mit Schwerpunkt im umweltpolitischen Bereich sich nebenbei auf den Handel auswirken. Solange nur ihre umweltpolitische Ausrichtung überwiegt, ist die Genehmigung solcher Abkommen auf Artikel 175 Absatz 1 EG und nicht auf Artikel 133 EG zu stützen( ).

30. Zur Abgrenzung zwischen der Gemeinsamen Handelspolitik (Artikel 133 EG) und der Umweltpolitik (Artikel 175 EG) als möglichen Rechtsgrundlagen für internationale Abkommen hat der Gerichtshof das Kriterium der unmittelbaren und sofortigen Wirkung geprägt( ). Fehlt es also einem internationalen Abkommen mit umweltpolitischer Zielsetzung an unmittelbaren und sofortigen Auswirkungen auf den Handel, so ist dieses Abkommen auf Artikel 175 EG zu stützen; im umgekehrten Fall ist es auf Artikel 133 EG zu stützen( ). Dabei müssen die unmittelbaren und sofortigen Auswirkungen auf den Handel nicht notwendigerweise in einer Förderung oder Erleichterung des Handelsverkehrs bestehen, um ein internationales Abkommen in den Anwendungsbereich des Artikels 133 EG einbeziehen zu können; ausreichend ist vielmehr, dass ein solches Abkommen „ein im Wesentlichen … zur Förderung, Erleichterung oder Regelung des Handelsverkehrs bestimmtes Instrument“ ist( ).

31. Vor diesem Hintergrund ist nunmehr zu prüfen, wo im vorliegenden Fall nach seinem Inhalt, Zweck und Zusammenhang der Schwerpunkt des Übereinkommens liegt und ob etwaige Auswirkungen des Übereinkommens auf den Handel unmittelbarer und sofortiger Natur sind (dazu unten, Teil B). Ergänzend wird auch zu erörtern sein, welche Folgen es für die Gültigkeit der Genehmigung des Übereinkommens hätte, wenn man annehmen würde, dass dieses Übereinkommen nicht auf eine einzige, sondern auf eine doppelte Rechtsgrundlage zu stützen gewesen wäre (dazu unten, Teil C.).

B – Inhalt, Ziele und Zusammenhang des Übereinkommens

32. Die Parteien streiten darüber, welchem Politikbereich das Übereinkommen nach seinem Inhalt, seinen Zielen und seinem Zusammenhang zuzuordnen ist. Während die Kommission die These vertritt, dass das Übereinkommen schwerpunktmäßig in den Anwendungsbereich der Gemeinsamen Handelspolitik falle, sieht der Rat, unterstützt von seinen Streithelfern, darin ein Instrument überwiegend umweltpolitischer Natur. Damit beziehen beide Seiten im vorliegenden Verfahren im Wesentlichen dieselben Standpunkte wie in der parallel verhandelten Rechtssache C-178/03.

33. Ich sage gleich, dass mich die These der Kommission nicht überzeugt.

34. Zwar trifft es zu, dass der Wortlaut des Übereinkommens nicht frei von Bezügen zur Handelspolitik ist. Sowohl der Titel als auch die Präambel( ) und mancher Artikel des Übereinkommens sprechen vom internationalen Handel, von der Handelspolitik sowie von Einfuhr und Ausfuhr. Mindestens ebenso starke Bezüge weist aber der Wortlaut des Übereinkommens zur Umweltpolitik auf. So befassen sich die Präambel( ) und insbesondere Artikel 1 des Übereinkommens mit Umweltschutz, nachhaltiger Entwicklung, dem Schutz der menschlichen Gesundheit, der Förderung einer guten Praxis im Umgang mit Chemikalien und dem umweltgerechten Einsatz dieser Chemikalien; in Artikel 16 ist von einem Management von Chemikalien während deren gesamter Lebensdauer die Rede.

35. In inhaltlicher Hinsicht ist zwar der Kommission und auch dem Rat zuzustimmen, dass das PIC-Verfahren – näher ausgestaltet in den Artikeln 10 und 11 – den Kern des Übereinkommens darstellt. Entgegen der Auffassung der Kommission ist aber ein PIC-Verfahren keineswegs primär ein Instrument der Handelspolitik, sondern im Gegenteil, wie der Gerichtshof bereits in seinem Gutachten 2/00 festgestellt hat, ein typisches Instrument der Umweltpolitik( ). Anders als die Kommission behauptet, lässt sich die im Gutachten 2/00 für das PIC-Verfahren im Protokoll von Cartagena getroffene Einschätzung auf das PIC-Verfahren im vorliegenden Fall übertragen. Denn auch in Bezug auf die hier relevanten gefährlichen Chemikalien dient das PIC-Verfahren „vorrangig de[m] Austausch von Informationen über die mit dem Gebrauch von Chemikalien verbundenen Nutzen und Risiken und [ist] darauf ausgerichtet, durch den Austausch wissenschaftlicher, technischer, wirtschaftlicher und juristischer Daten die umweltverträgliche Nutzung toxischer Stoffe zu fördern.“( )

36. So ist der internationale Handel mit bestimmten, von den Vertragsparteien übereinstimmend als gefährlich eingestuften Chemikalien( ) lediglich der äußere Anknüpfungspunkt des PIC-Verfahrens. Denn der eigentliche Gegenstand dieses Verfahrens ist nicht in erster Linie die Förderung, Erleichterung oder auch nur die Regelung des Handelsverkehrs mit gefährlichen Chemikalien( ), sondern nur die gegenseitige Unterrichtung der Vertragsparteien über ihre jeweilige Einfuhrpraxis (Artikel 10 Absätze 7 und 10 des Übereinkommens( )), verbunden mit der Weitergabe der so gewonnenen Informationen an die betroffenen Wirtschaftsteilnehmer (Artikel 11 Absatz 1 Buchstabe a des Übereinkommens).

37. Durch das PIC-Verfahren, wie auch durch die Ausfuhrnotifikationen für bestimmte Chemikalien (Artikel 12 des Übereinkommens), soll vor allen Dingen verhindert werden, dass eine Vertragspartei – insbesondere ein Entwicklungsland – sich mit der Einfuhr gefährlicher Chemikalien konfrontiert sieht, ohne zuvor Gelegenheit gehabt zu haben, die nötigen Vorkehrungen für den Schutz der Umwelt und der menschlichen Gesundheit zu treffen( ).

38. Allenfalls mittelbar kann das PIC-Verfahren mit der schon erwähnten Unterrichtung der betroffenen Wirtschaftsteilnehmer (Artikel 11 Absatz 1 Buchstabe a des Übereinkommens) zu einer erhöhten Transparenz der in den verschiedenen Ländern geltenden Vorschriften beitragen und so möglicherweise den Handel mit gefährlichen Chemikalien erleichtern. Andererseits kann das Übereinkommen den Handel für den jeweiligen Exporteur auch verteuern, beispielsweise, wenn ihm die Erfüllung der erforderlichen Formalitäten für eine Ausfuhrnotifikation (Artikel 12 des Übereinkommens) abverlangt wird( ).

39. Abgesehen von solchen mittelbaren Auswirkungen auf den Handel hat das Übereinkommen aber im Wesentlichen keine handelspolitischen Regelungen zum Gegenstand. Insbesondere sieht das Übereinkommen keine gemeinsamen Regeln der Vertragsparteien für die Ein- und Ausfuhr gefährlicher Chemikalien vor. Es enthält keine Bestimmungen darüber, ob und unter welchen Bedingungen die Einfuhr gefährlicher Chemikalien von den Vertragsparteien zu gestatten ist bzw. verweigert werden muss oder darf. Ebenso wenig sind Regeln über die gegenseitige Anerkennung von Erzeugnissen vorgesehen. Jede Vertragspartei bleibt völlig frei, der Einfuhr einer gefährlichen Chemikalie zuzustimmen, ihr nicht zuzustimmen oder ihr nur vorbehaltlich bestimmter Voraussetzungen zuzustimmen (Artikel 10 Absätze 1, 2, 4 Buchstabe a und 6 des Übereinkommens). Die anderen Vertragsparteien unterstützen sie lediglich dabei, indem sie dazu beitragen („sicherstellen“), dass Exporteure sich an das geltende Recht im jeweiligen Zielland halten (Artikel 11 Absatz 1 Buchstabe b des Übereinkommens). Im Übrigen knüpft das Übereinkommen als solches an die Einfuhrpraxis der jeweiligen Vertragspartei lediglich eine Nebenfolge mit mittelbaren Auswirkungen auf den Handel, indem es ihr ein Verbot der Diskriminierung( ) in Bezug auf den Ursprung importierter gefährlicher Chemikalien sowie ein Gebot der Gleichbehandlung mit inländischen gefährlichen Chemikalien( ) auferlegt (Artikel 10 Absatz 9 des Übereinkommens).

40. Bezieht man auch die weiteren Bestimmungen des Übereinkommens in die Überlegungen mit ein, so bestätigt sich der Eindruck, dass es sich im Schwerpunkt um ein umweltpolitisches und nicht um ein handelspolitisches Instrument handelt. Sowohl der Informationsaustausch zwischen den Vertragsparteien (Artikel 14 des Übereinkommens) als auch die gegenseitige technische Hilfe (Artikel 11 Absatz 1 Buchstabe c und Artikel 16 des Übereinkommens) als auch der Zugang der Öffentlichkeit zu Informationen über Chemikalien (Artikel 15 Absatz 2 des Übereinkommens) dienen nicht der Förderung, der Erleichterung oder auch nur der Regelung des Handelsverkehrs mit gefährlichen Chemikalien. Wie sich bereits aus dem Wortlaut dieser Bestimmungen ergibt, bezwecken sie vielmehr in erster Linie den Schutz der Umwelt, daneben auch der menschlichen Gesundheit.

41. Entgegen dem ersten Anschein stellen sich auch die in Artikel 13 des Übereinkommens enthaltenen Bestimmungen zu Kennzeichnung und zu Begleitinformationen für Chemikalien nicht als handelspolitische, sondern als umweltpolitische Bestimmungen dar. Denn bei ihnen steht nicht die sonst übliche Angleichung oder gegenseitige Anerkennung von Produktverpackungen und Begleitinformationen im Vordergrund, um die Verkehrsfähigkeit der Chemikalien sicherzustellen oder ihren Marktzugang zu verbessern( ). Vielmehr soll lediglich dem Informationsbedürfnis der Öffentlichkeit über Risiken und/oder Gefahren für die menschliche Gesundheit oder die Umwelt im Umgang mit den betreffenden Chemikalien Genüge getan werden. Dementsprechend gibt das Übereinkommen auch überhaupt nur das umweltpolitische Ziel vor, Chemikalien zu kennzeichnen und mit Begleitinformationen zu versehen, während die Festlegung der konkreten inhaltlichen Anforderungen an diese Verpackungen und Begleitinformationen dem jeweiligen nationalen Recht der Vertragsparteien überlassen bleibt.

42. Was die Ziele des Übereinkommens anbelangt, so stehen ausweislich seines Artikels 1 umweltpolitische Belange, namentlich die Förderung der gemeinsamen Verantwortung, der Schutz der Gesundheit und der Umwelt vor potenziellem Schaden, die Erleichterung des Informationsaustauschs über die Merkmale gefährlicher Chemikalien sowie der umweltgerechte Einsatz dieser Chemikalien im Vordergrund. Diesen hohen Stellenwert umweltpolitischer Belange bestätigt auch die Präambel des Übereinkommens, die bereits in ihrer ersten Begründungserwägung von den Wirkungen bestimmter gefährlicher Chemikalien sowie Pestizide auf die menschliche Gesundheit und die Umwelt spricht und sich auch in ihrer siebten, neunten und elften Begründungserwägung maßgeblich mit dem Umweltschutz beschäftigt. In dieselbe Richtung gehen die sechste und achte Begründungserwägung, die sich der Förderung einer guten Praxis für den Umgang mit Chemikalien und dem Ziel einer nachhaltigen Entwicklung verschreiben.

43. Zwar fehlt es auch in den Zielbestimmungen nicht an einer Erwähnung des internationalen Handels, so insbesondere in der zweiten, achten und neunten Begründungserwägung der Präambel und im Wortlaut von Artikel 1 des Übereinkommens. Auch hier dient aber der Handel eher als Anknüpfungspunkt für die eigentlichen umweltpolitischen Ziele des Übereinkommens, ihm kommt kein maßgeblicher eigenständiger Stellenwert unter diesen Zielen zu. Es handelt sich um ein Umweltabkommen mit handelspolitischen Bezügen, nicht um ein handelspolitisches Abkommen mit Umweltbezügen( ).

44. Dieselbe Schlussfolgerung drängt sich auf, wenn man den Zusammenhang betrachtet, in dem das Übereinkommen steht. Das Übereinkommen wurde nicht etwa im Rahmen der Welthandelsorganisation (WTO) abgeschlossen, sondern baut auf der Arbeit des Umweltprogramms der Vereinten Nationen (UNEP) und der Ernährungs- und Landwirtschaftsorganisation der Vereinten Nationen (FAO) auf( ). Diese beiden Einrichtungen gaben den Anstoß zur Aushandlung des Übereinkommens und übernehmen nunmehr gemäß Artikel 19 Absatz 3 eine Sekretariatsfunktion für die Vertragsparteien. Außerdem sieht sich das Übereinkommen selbst in der Nachfolge der Konferenz der Vereinten Nationen über Umwelt und Entwicklung, die 1992 in Rio de Janeiro (Brasilien) stattfand; auf die Erklärung von Rio über Umwelt und Entwicklung( ) sowie auf Kapitel 19 der „Agenda 21“( ) nimmt das Übereinkommen ausdrücklich Bezug( ). Aus neuerer Zeit ist außerdem auf den Aktionsplan hinzuweisen, der 2002 vom Weltgipfel für Nachhaltige Entwicklung in Johannesburg (Südafrika) verabschiedet wurde und der zur schnellen Ratifizierung und Umsetzung des Rotterdamer Übereinkommens aufruft( ). Gemeinschaftsintern ist ferner das Sechste Umweltaktionsprogramm vom 22. Juli 2002 von Belang( ); dieses Programm, das seinerseits auf Artikel 175 EG gestützt wurde, weist thematisch zahlreiche Berührungspunkte mit dem Übereinkommen auf( ) und zählt die rasche Ratifizierung des Übereinkommens zu den prioritären Aktionen der Umweltpolitik der Gemeinschaft( ).

45. Zusammenfassend gilt also: Berücksichtigt man den Inhalt und die Ziele des Übereinkommens sowie den Zusammenhang, in dem es abgeschlossen wurde, so liegt sein Schwerpunkt nicht im Bereich der Gemeinsamen Handelspolitik, sondern im Bereich der Umweltpolitik. Die – durchaus möglichen – Auswirkungen des Übereinkommens auf den internationalen Handel mit gefährlichen Chemikalien sind eher mittelbarer als unmittelbarer Natur( ). In diesem Sinne teile ich die Auffassung des Rates und seiner Streithelfer, dass das Übereinkommen in Bezug auf die Rechtsgrundlage für seine Genehmigung mehr Ähnlichkeiten mit dem Protokoll von Cartagena über die biologische Sicherheit( ) hat als mit dem Energy-Star-Abkommen( ). Es war also richtig, die Genehmigung des Übereinkommens auf Artikel 175 Absatz 1 EG und nicht auf Artikel 133 EG zu stützen( ).

46. Die Kommission wendet noch ein, dass eine schwere Beeinträchtigung des Binnenmarkts und Handelsverzerrungen zu befürchten seien, würde man Artikel 175 Absatz 1 EG und nicht Artikel 133 EG als Rechtsgrundlage gelten lassen. Dann nämlich könnten die Mitgliedstaaten mangels ausschließlicher Zuständigkeit der Gemeinschaft einseitig strengere Vorschriften über die Einfuhr und Ausfuhr gefährlicher Chemikalien erlassen und auch die bereits auf Gemeinschaftsebene bestehenden Bestimmungen über Einstufung, Verpackung und Kennzeichnung gefährlicher Stoffe umgehen.

47. Dazu ist zunächst festzustellen, dass im Bereich der Umweltpolitik nach der „AETR-Rechtsprechung“ durchaus eine ausschließliche Außenkompetenz der Gemeinschaft bestehen kann( ). Ob dies im Hinblick auf den Abschluss des hier fraglichen Übereinkommens der Fall war, kann aber letztlich dahinstehen. Denn selbst im Bereich der geteilten Kompetenzen müssen sich die Mitgliedstaaten bei der Ausübung der ihnen verbleibenden Befugnisse an das bestehende Gemeinschaftsrecht halten. Sie dürfen dabei weder gegen bestehendes Sekundärrecht verstoßen, noch gegen das Primärrecht, insbesondere nicht gegen die Grundfreiheiten des EG-Vertrags und gegen Artikel 95 Absätze 4 bis 10 EG. Dies ergibt sich aus dem Grundsatz des Vorrangs des Gemeinschaftsrechts. Der Einwand der Kommission ist somit unbegründet.

48. Insgesamt komme ich also zu dem Schluss, dass die Klage der Kommission unbegründet und folglich abzuweisen ist.

C – Zur Frage einer doppelten Rechtsgrundlage

49. An diesem Ergebnis würde sich auch dann nichts ändern, wenn man annähme, dass das Übereinkommen nicht nur auf eine einzige, sondern in Wahrheit auf eine doppelte Rechtsgrundlage zu stützen gewesen wäre, d. h. auf Artikel 175 Absatz 1 EG und auf Artikel 133 EG zugleich.

50. In der Tat ist es möglich, einen Rechtsakt auf mehrere einschlägige Rechtsgrundlagen zu stützen, und zwar dann, wenn ausnahmsweise feststeht, dass gleichzeitig mehrere Ziele verfolgt werden, die untrennbar miteinander verbunden sind, ohne dass das eine gegenüber dem anderen nur zweitrangig und mittelbar ist( ).

51. Im vorliegenden Fall wäre die Heranziehung einer doppelten Rechtsgrundlage in Betracht gekommen, sofern man unterstellte, dass in dem Übereinkommen handelspolitische und umweltpolitische Aspekte gleichgewichtig vertreten sind( ) und sich das Übereinkommen folglich – entgegen der oben vertretenen Auffassung – keiner der beiden Politiken eindeutig zuordnen ließe.

52. Hierzu ist zunächst festzustellen, dass die Unterschiede im jeweiligen Verfahren für den Abschluss handelspolitischer Abkommen einerseits und umweltpolitischer Abkommen andererseits nicht unüberbrückbar sind( ). Zwar wird das Parlament im Bereich der handelspolitischen Abkommen im Regelfall nur informell unterrichtet( ), ohne dass ihm nach dem Vertrag irgendein formelles Beteiligungsrecht zustünde, wohingegen seine Anhörung vor dem Abschluss von umweltpolitischen Abkommen gemäß Artikel 300 Absatz 3 Unterabsatz 1 EG verpflichtend ist. Nichts hindert jedoch den Rat daran, auch bei handelspolitischen Abkommen das Parlament fakultativ anzuhören( ).

53. Entscheidend ist allerdings, dass eine Nichtigerklärung der Genehmigung des Übereinkommens nur dann in Betracht käme, wenn der unterstellte Mangel bei der Wahl der Rechtsgrundlage mehr als nur ein rein formaler Fehler war.

54. Einen rein formalen Fehler hat der Gerichtshof etwa angenommen, als ein Rechtsakt irrigerweise auf eine doppelte statt auf eine einfache Rechtsgrundlage gestützt wurde( ). Nichts anderes sollte auch im umgekehrten Fall gelten, in welchem dem Gemeinschaftsgesetzgeber vorgeworfen wird, er hätte nicht nur eine einfache, sondern vielmehr eine doppelte Rechtsgrundlage heranziehen sollen. Denn zur Nichtigerklärung eines Gemeinschaftsrechtsakts reicht das bloße fehlerhafte Zitat der Rechtsgrundlage oder der Rechtsgrundlagen in seinen Begründungserwägungen nicht aus, vielmehr muss ein solcher Fehler bei der Wahl der Rechtsgrundlage weiter gehende Auswirkungen gezeitigt haben, insbesondere zur Anwendung eines rechtswidrigen Verfahrens geführt( ) oder sonst die Rechtsposition der beteiligten Institutionen beeinträchtigt haben.

55. Im vorliegenden Fall wurde das Parlament gemäß Artikel 300 Absatz 3 Unterabsatz 1 EG angehört. Die Verfahrensrechte des Parlaments wurden also gewahrt. Eine Heranziehung von Artikel 133 EG als zusätzlicher Rechtsgrundlage hätte dem Parlament keine zusätzlichen Rechte verschaffen können, im Gegenteil zeigt schon der Wortlaut des Artikels 300 Absatz 3 Unterabsatz 1 EG, dass die Verfahrensrechte des Parlaments im Bereich handelspolitischer Abkommen weniger weit gehen als etwa bei umweltpolitischen Abkommen( ).

56. Es sind auch keine konkreten Anhaltspunkte ersichtlich, wonach das Fehlen von Artikel 133 EG als zusätzlicher Rechtsgrundlage die Rolle der Kommission als Verhandlungsführerin( ) geschwächt hätte. Zwar besteht für die Gemeinsame Handelspolitik (Artikel 133 EG) eine ausschließliche Zuständigkeit der Gemeinschaft( ), während sie in der Umweltpolitik (Artikel 175 EG) ihre Zuständigkeit grundsätzlich mit den Mitgliedstaaten teilt( ); nur in letzterem Fall sitzen also die Mitgliedstaaten neben der Kommission mit am Verhandlungstisch, während im ersteren Fall die Führung der Verhandlungen allein der Kommission obliegt. Die zusätzliche Heranziehung des Artikels 133 EG als Rechtsgrundlage kann also die verfahrensrechtliche Stellung der Kommission immer dann stärken, wenn das betreffende Abkommen verschiedene voneinander abgrenzbare Teilbereiche umfasst, von denen jedenfalls einer der ausschließlichen Kompetenz der Gemeinschaft zuzurechnen ist( ). In einem Fall wie dem vorliegenden ist jedoch nicht ersichtlich, dass die verschiedenen Bestimmungen des Übereinkommens dergestalt voneinander abgrenzbar gewesen wären. Vielmehr bildet das Übereinkommen ein einheitliches Ganzes, so dass die Heranziehung des Artikels 133 EG als weiterer Rechtsgrundlage neben Artikel 175 Absatz 1 EG die Verhandlungsposition der Kommission nicht hätte verbessern können und sein Fehlen die Verhandlungsposition der Kommission nicht geschwächt hat.

57. Selbst wenn man also unterstellte, dass in dem streitigen Übereinkommen handels- und umweltpolitische Gesichtspunkte gleich stark zum Ausdruck kommen, wäre die mangelnde Heranziehung von Artikel 133 EG als zusätzlicher Rechtsgrundlage nicht mehr als ein bloßer formaler Fehler gewesen, welcher keine Nichtigerklärung des angefochtenen Rechtsakts rechtfertigen könnte. Die Entscheidung des Rates, das Übereinkommen auf der Grundlage von Artikel 175 Absatz 1 EG in Verbindung mit Artikel 300 Absatz 2 Unterabsatz 1 Satz 1 und Absatz 3 Unterabsatz 1 EG zu genehmigen, wäre also auch unter diesem Blickwinkel nicht aufzuheben.

V – Kosten

58. Nach Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Kommission mit ihrem Vorbringen unterlegen ist, sind ihr gemäß dem Antrag des Rates die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.

59. Abweichend davon ergibt sich aus Artikel 69 § 4 der Verfahrensordnung, dass das Europäische Parlament als Organ, das dem Rechtsstreit als Streithelfer beigetreten ist, sowie die fünf Mitgliedstaaten, die dem Rechtsstreit ebenfalls als Streithelfer beigetreten sind, ihre eigenen Kosten tragen.

VI – Ergebnis

60. Aufgrund der vorstehenden Erwägungen schlage ich dem Gerichtshof vor, wie folgt zu entscheiden:

1) Die Klage wird abgewiesen.

2) Das Europäische Parlament, die französische Republik, das Königreich der Niederlande, die Republik Österreich, die Republik Finnland sowie das Vereinigte Königreich Großbritannien und Nordirland tragen jeweils ihre eigenen Kosten. Im Übrigen trägt die Kommission der Europäischen Gemeinschaften die Kosten des Verfahrens.