SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS KARL ROEMER

VOM 31. OKTOBER 1972

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

Zu dem bei ihm anhängigen, von der Gesellschaft Granaria gegen die Produkt-schap voor Veevoeder (eine niederländische Instanz mit Funktionen im Marktordnungsrecht) eingeleiteten Verfahren hat das College van Beroep voor het Bedrijfsleven durch Urteil vom 2. Mai 1972 gemäß Artikel 177 des EWG-Vertrages um die Beantwortung von zwei Fragen gebeten.

Die erste Frage lautet so:

„Ist Artikel 14 der Verordnung Nr. 120/67/EWG und die in Anhang A zu dieser Verordnung enthaltene, dem Gemeinsamen Zolltarif entnommene Tarifnummer ex 23.02‚Kleie und andere Rückstände vom Sichten, Mahlen oder von anderen Bearbeitungen von Getreide‘ bei richtiger Auslegung dahin zu verstehen, daß dieser Tarifnummer ein Erzeugnis zuzuweisen ist, das nach seiner Zubereitungsweise, Zusammensetzung und Beschaffenheit dem Erzeugnis hominy chop specified entspricht?“

Für den Fall, daß diese Frage zu bejahen ist, möchte das Gericht außerdem wissen, ob eine Vorschrift des Vertrages zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft oder irgendeiner auf diesem Vertrag beruhenden Verordnung, insbesondere einer der in diesem Urteil genannten EWG-Verordnungen, die nationalen Behörden eines Mitgliedstaates dazu (ermächtigt), eine Bestimmung wie Artikel 12 Absatz 1 des In- en uitvoerbesluit landbouwgoederen 1963 in Verbindung mit Artikel 2 Buchstabe g der In- en uitvoerbeschikking Produktschap voor Veevoeder 1963 oder wie die des Artikels 15 Absatz 1 Buchstabe d der Be-schikking landbouwheffingenen -restitutieregime 1968 II anzuwenden, um Freistellung von der Verpflichtung zur Zahlung von Abschöpfungen aufgrund von Artikel 14 der Verordnung Nr. 120/67/EWG bei der Einfuhr eines unter die in Anhang A zu der Verordnung genannte Tarifnummer ex 23.02 des Gemeinsamen Zolltarifs fallenden Erzeugnisses in die Gemeinschaft zu gewähren.

Zum Verständnis dieser Fragen ist zunächst folgendes zu bemerken.

Die Klägerin des Ausgangsverfahrens hat in der Zeit vom 18. Juli 1968 bis zum 13. Juli 1970 regelmäßig ein „hominy chop specified“ genanntes Maiserzeugnis aus Südafrika in die Niederlande eingeführt. Den Erklärungen der Klägerin entsprechend und nach Entnahme von Stichproben wurde dieses Erzeugnis der Tarifnummer 23.02 zugewiesen, d. h. der Tarifnummer, die so gekennzeichnet ist: „Kleie und andere Rückstände vom Sichten und Mahlen oder von anderen Bearbeitungen von Getreide“. Da diese Tarifnummer in Anhang A der Verordnung Nr. 120 über die gemeinsame Marktorganisation für Getreide aufgeführt ist, wurden außerdem die nach dieser Verordnung und nach den einschlägigen Durchführungsverordnungen fälligen Abschöpfungen erhoben. Während des gleichen Zeitraums wurden jedoch offenbar — was die Klägerin Ende 1969 festgestellt hat — bei Einfuhren von „hominy chop specified“ und vergleichbaren Erzeugnissen nach Belgien und in die Bundesrepublik Deutschland Tarifierungen nach 23.04-B vorgenommen, d. h. nach der Tarifnummer, die die Bezeichnung „Ölkuchen und andere Rückstände von der Gewinnung pflanzlicher Öle, ausgenommen Öldraß“ trägt. Mit Rücksicht darauf, daß diese Tarifnummer von einer Abschöpfungsregelung nicht erfaßt wird, blieben die genannten Importe abschöpfungsfrei. Ebenso soll es sich bei der Einfuhr vergleichbarer Erzeugnisse aus den USA in die Niederlande verhalten haben. Jedenfalls sind die niederländischen Behörden um den 17. Juli 1970 zu dem Standpunkt gelangt, hominy chop specified gehöre nicht in die Tarifnummer 23.02, sondern in die Tarifnummer 23.04-B und könne daher abschöpfungsfrei eingeführt werden.

Im Hinblick auf diese Fakten wandte sich die Gesellschaft Granaria in einem Schreiben vom 10. September 1970 an die Produktschap voor Veevoeder und verlangte die Rückerstattung der von ihr gezahlten Abschöpfungsbeträge. Dies wurde jedoch für die vor dem 10. August 1970 zur Abschöpfung herangezogenen Partien mit der Begründung abgelehnt, es sei nicht erkennbar, daß die Abschöpfung zu Unrecht erhoben worden sei, und es handele sich bei der Änderung der Tarifierung nicht um eine rückwirkende Maßnahme.

Da sich die Firma Granaria damit nicht abfinden wollte, hat sie Klage beim College van Beroep voor het Bedrijfsleven erhoben und so das Verfahren ausgelöst, aus dem sich die beiden eingangs erwähnten Fragen ergeben haben. — Das Gericht hält sie für entscheidungserheblich, weil nach den von den Parteien gegebenen Definitionen der eingeführten Ware (die nicht bestritten worden sind) nicht ausreichend geklärt erscheint, ob eine Tarifierung nach 23.02 tatsächlich zutrifft. Außerdem steht das Gericht vor der Erkenntnis, daß im Falle zutreffender Tarifierung nach 23.02 eine Rückerstattung der Abschöpfungen nur unter Anwendung der niederländischen Vorschriften über die Freistellung von Abschöpfungen erfolgen könnte, wie sie in der 2. Frage erwähnt worden sind. Insofern ist für das Gericht aber auch wichtig zu wissen, ob die Anwendung dieser Bestimmungen nach dem Gemeinschaftsrecht zulässig ist.

Zu den beiden so gekennzeichneten Fragen gebe ich nunmehr folgende Stellungnahme ab.

1. Zunächst zu der Frage, ob die in Anhang A der Verordnung Nr. 120 (Amtsblatt 1967, S. 2269) angeführte Tarifnummer 23.02 des Gemeinsamen Zolltarifs so auszulegen ist, daß von ihr auch Erzeugnisse erfaßt werden, die nach Zubereitung, Zusammensetzung und Beschaffen-heit den hominy chop specified entsprechen. In diesem Zusammenhang hat das Gericht unter Bezugnahme auf die von den Parteien abgegebenen unstreitigen Charakterisierungen eine nähere Kennzeichnung der in Frage stehenden Waren gegeben. Ihr zufolge handelt es sich nach der Ansicht der Produktschap um „südafrikanisches Maiskeimmehl, ungeeignet für die Ölgewinnung, mit Kleie vermengt oder nicht (coarse bran), mit nicht mehr als 50 Gewichtshundertteilen Stärke, bezogen auf den Trockenstoff“. Die Klägerin hat hinsichtlich der Zusammensetzung angegeben, die Ware enthalte mindestens 19 % Albumin und Fettstoffe, höchstens 8 % Rohfasern und höchstens 35 % Stärke. Die Zubereitungsweise hat die Klägerin so beschrieben: „Mit Hilfe einer Keimentfernungsanlage wird der Keim aus den mit Dampf vorbehandelten Maiskörnern entfernt. Bei dieser Behandlung werden unvermeidbar auch die Fruchthüllen (Kleie) und ein Teil des weichen Endosperms des Korns entfernt. So gewinnt man einerseits: a) entkeimte, geschälte, ganze Maiskörner, b) Maisreis, c) Maisgrieß und d) Stroh sowie andererseits: a) Maiskeimmehl und b) Kleie. Das Maiskeimmehl ist bestimmt und wird benutzt zur Ölextraktion; die Enderzeugnisse sind Öl und fettfreies Maiskeimmehl. Der Teil des Maiskeimmehls, der sich als ungeeignet zur Ölgewinnung erweist, wird — mit Kleie vermengt oder nicht — zu pellets gepreßt und bildet hominy chop specified.“ Wenn wir im Lichte dieser Erklärungen eine Beantwortung der ersten Frage versuchen, so ist natürlich sicher, daß es nicht Aufgabe des Gerichtshofes sein kann, unmittelbar eine Tarifierung vorzunehmen, denn dies würde bereits Rechtsanwendung darstellen. Jetzt geht es vielmehr nur darum, die in Betracht kommenden Tarifpositionen auszulegen und Abgrenzungskriterien aufzuzeigen, mit deren Hilfe das nationale Gericht zu tarifieren hat. In dieser Weise ist die gestellte Frage also umzudeuten. Damit steht gleichzeitig fest, daß sie trotz ihrer konkreten Formulierungen nicht als unzulässig zu betrachten ist. Wie in anderen Rechtssachen (12/71, 14/71) ist vielmehr davon auszugehen, daß die erwähnten genauen Kennzeichnungen zu Recht gegeben wurden, weil sie dazu dienen, den konkreten rechtlichen Rahmen zu bezeichnen, zu dem allein eine für das Ausgangsverfahren nützliche Auslegung gegeben werden kann. Mit diesem Vorbehalt kann ich auf die uns unterbreitete Problematik eingehen. Wie Sie wissen, macht die Klägerin zur Auslegung der Tarifposition 23.02 („Kleie und andere Rückstände vom Sichten, Mahlen oder von anderen Bearbeitungen von Getreide“) vor allem geltend, sie erfasse offensichtlich nur Rückstände aus bestimmten Produktions-vorgängen wie Sichten und Mahlen und gleichartigen Verfahren, sie beschränke sich also auf Erzeugnisse der Trockenmüllerei. Da zur Gewinnung der hominy chop specified aber — wie gezeigt — ein feuchtes Verfahren angewandt werde, scheide für sie eine Tarifierung nach 23.02 aus. Dagegen komme die Tarifnummer 23.04 (Ölkuchen und andere Rückstände von der Gewinnung pflanzlicher Öle) in Betracht, weil die hominy chop specified bei der Ölgewinnung anfielen und weil es insofern auf den Gesamtzusammenhang des Produktionsprozesses ankommen müsse. Wendet man sich in dieser Abgrenzungs-frage zunächst der Tarifnummer 23.04 zu, so zeigt sich jedoch schnell, daß sich erhebliche Zweifel an der Richtigkeit der von der Klägerin gegebenen Deutung ausmachen lassen. — Sie hat in erster Linie den Wortlaut der Tarifposition gegen sich, von dem bei der Beantwortung von Tarifierungsfragen bekanntlich vor allem auszugehen ist. Tatsächlich weist die Formulierung „Rückstände von der Gewinnung pflanzlicher Öle“ bei unbefangener Auslegung auf das hin, was nach der Gewinnung von Öl aus den dabei eingesetzten Grundstoffen übrig bleibt, während sich mit ihr nur schwer der Gedanke vereinbaren läßt, es komme alles mögliche in Betracht, was anläßlich des Gesamtproduktionsvorganges — außer Öl — anfällt. — Weiterhin läßt sich auf die Notes explicatives de la nomenclature de Bruxelles verweisen, die mit der Wendung „residus solides de l'extraction par pressage, par solvant ou par centrifugation de l'huile contenu dans les graines“ und auch dadurch in die gleiche Richtung weisen, daß als typische unter die Tarifnummer 23.04 fallende Erzeugnisse Ölkuchen angeführt werden. — Bedeutsam ist sodann, was in der Rechtsprechung (Urteil 36/71, Slg. 1972, 198) zum Begriff Rückstände im Sinne der Tarifnummern 23.03 und 23.04 ausgeführt worden ist. Danach liegen Rückstände im Sinne der genannten Tarifnummern nur vor, „wenn dem Ausgangserzeugnis die Stärke oder das Öl soweit entzogen worden ist, wie dies nach modernen Verfahren in wirtschaftlich rationeller Weise möglich ist.“ Wie mir scheint, läßt sich die von der Klägerin gegebene Interpretation auch damit schwer in Einklang bringen. — Schließlich spielt noch die allgemeine Erkenntnis eine Rolle, daß Produktionsvorgänge bei der Tarifierung gemeinhin keine Bedeutung haben, daß vielmehr die Beschaffenheit der fraglichen Ware und ihre Zusammensetzung im Vordergrund stehen. Daraus läßt sich folgern, daß bei der Auslegung von Tarifpositionen, die ausnahmsweise auf den Produktionsvorgang abstellen und damit seine Berücksichtigung notwendig machen, in dieser Hinsicht restriktiv zu verfahren ist. Bezogen auf die Position 23.04 bedeutet das: Es kann nur der eigentliche Vorgang der Ölgewinnung in Betracht kommen oder — anders gewendet — ein Erzeugnis, an dem der Produktionsvorgang unmittelbar zu erkennen isr. Eine extensive Betrachtung in der von der Klägerin befürworteten Art würde dagegen offensichtlich zu beträchtlichen Schwierigkeiten für die Zollverwaltung und auch zu einer Unsicherheit der Tarifierung führen. — Demnach kann der Tarifnummer 23.04 nur zugewiesen werden, was als Rückstand bei der Ölgewinnung selbst anfällt. Gleichzeitig dürfte damit sicher sein, daß die von der Klägerin importierten hominy chop specified nicht hierunter fallen, führt die Klägerin doch selbst an, daß sie aus Maiskeimmehl bestehen, das von vornherein als zur Ölgewinnung ungeeignet ausgeschieden worden ist. Andererseits ist zu der Tarifnummer 23.02 folgendes zu bemerken. Ihr Wortlaut allein („Kleie und andere Rückstände vom Sichten, Mahlen oder von anderen Bearbeitungen von Getreide“), d. h. die Verwendung der Sammelbezeichnung „andere Bearbeitungen von Getreide“, legt schwerlich die Annahme nahe, erfaßt würden nur Erzeugnisse, die sich aus einem trockenen Mahlvorgang ergeben. Die verwendeten Formulierungen scheinen vielmehr generell auf alle möglichen Bearbeitungsvorgänge bei Getreide hinzuweisen. Demgegenüber ist zwar richtig, daß in den Notes explicatives de la nomenclature de Bruxelles in den allgemeinen Betrachtungen zu Kapitel 11 für die residus de mouture auf die Tarifnummer 23.02 verwiesen wird und daß dies für die Auffassung der Klägerin sprechen könnte. Indessen ist insofern einmal von Interesse, daß die Ratsverordnung Nr. 302/69 vom 18. Februar 1969 (Amtsblatt 1969 L 43) in Artikel 3 ausdrücklich bestimmt: „Getreidekeime, auch gemahlen, gehören auf jeden Fall zur Tarifnummer 11.02.“ Derartige Produkte sind also dem Kapitel über die Müllereierzeugnisse zugewiesen, und dies offenbar unabhängig davon, auf welchem Wege (trocken oder feucht) eine Ablösung der Keime erfolgt. — Außerdem ist von Interesse, was zur Abgrenzung der Position 11.01 und 11.02 (die für das Ausgangsverfahren offensichtlich nicht in Betracht kommen) von der Position 23.02 in der Ratsverordnung Nr. 1052/68 vom 23 Juli 1968 (Amtsblatt 1968 L 179) ausgeführt ist. Dort lesen wir in einer Fußnote zu der Tarifposition 11.01 („Mehl von Getreide“): „Voraussetzung für die Zulassung zu dieser Tarifnummer ist, daß das betreffende Erzeugnis einen Stärkegehalt von mehr als 45 % und einen Aschegehalt hat, der … bei Mais 2 % oder weniger … beträgt. Ist eine der vorgenannten Voraussetzungen nicht erfüllt, so wird das betreffende Erzeugnis nach Maßgabe seines Stärkegehaltes in die Tarif stelle 23.02 A eingeordnet.“ Daraus kann in der Tat geschlossen werden, die Verweisung auf 23.02 habe prinzipielle Bedeutung, d. h. es kann angenommen werden, die genannte Position 23.02 sei in diesem Zusammenhang als allgemeine Auffangposition anzusehen. Mit der Kommission läßt sich demnach die Auffassung vertreten, es komme für ein Erzeugnis die Tarifierung nach 23.02 in Betracht, wenn es kleieartig ist und allgemein als Rückstand bei der Bearbeitung von Getreide, auch Mais, anfällt und wenn weiterhin, weil von einem Rückstand bei der Ölgewinnung nicht gesprochen werden kann, die spezielle Position über derartige Rückstände (23.04) ausscheidet. In diesem Sinne ist entgegen der klägerischen Ansicht auf die erste Frage zu antworten und vielleicht — wie die Kommission vorgeschlagen hat — noch hinzuzufügen, daß dies auch gilt, wenn das betreffende Produkt aus einer Bearbeitungsphase hervorgegangen ist, die vor der eigentlichen Ölgewinnung liegt.

2. Zur zweiten Frage

Die weitere vom vorlegenden Gericht aufgeworfene Frage ist zwar nur für den Fall gestellt, daß der Gerichtshof die erste Frage bejaht (was — weil dies Rechtsanwendung bedeuten würde — tatsächlich nicht möglich ist). Man wird das vorlegende Gericht aber wohl auch dahin verstehen dürfen, auf die zweite Frage sei noch einzugehen, wenn es nach Ansicht des Gerichtshofes nicht ausgeschlossen erscheint, daß die fraglichen Produkte nach 23.02 tarifiert werden müssen. Da ich eine solche Äußerung zu der ersten Frage für vertretbar halte, muß ich folgerichtig auf die zweite Frage noch eingehen.

Mit ihr will das vorlegende Gericht bekanntlich wissen, ob Vorschriften des Vertrages oder einer Gemeinschaftsverordnung nationale Behörden ermächtigen, Freistellungsbestimmungen wie die des niederländischen Rechts anzuwenden und so von der Erhebung von Abschöpfungen abzusehen.

Dazu muß vorweg in Erinnerung gebracht werden, daß die aufgrund des niederländischen Ein- und Ausfuhrgesetzes erlassene Ein- und Ausfuhrverordnung für landwirtschaftliche Erzeugnisse 1963 in Artikel 12 für den kompetenten Minister die Möglichkeit vorsah, auf Antrag von den gemäß Artikel 7 erlassenen Vorschriften (und damit unter anderem von Gemeinschaftsabschöpfungen für Waren der Tarifposition 23.02) Freistellungen (ohne weitere Präzisierung) zu gewähren, und daß diese Befugnis in der In- en uitvoerbeschikking Produktschap voor Veevoeder 1963 auf die Beklagte des Ausgangsverfahrens übertragen worden ist. Weiterhin ist zu erwähnen, daß nach der Aufhebung dieser Beschikking mit Wirkung vom 31. Oktober 1968 der genannten Produktschap vom 1. November 1968 an aufgrund von Artikel 15 der Be-schikking landbouwheffingen- en -restitutieregime 1968 II die Möglichkeit zustand, Freistellung von der Verpflichtung zur Zahlung der Abschöpfung zu gewähren, wenn die Abschöpfung rechtswidrig erhoben worden ist (was im vorliegenden Fall ausscheiden soll), sowie „in besonderen Fällen aus Billigkeitsgründen.“ —Im Hinblick auf diese Bestimmungen ist also die zweite Frage zu beantworten.

Prüft man die Frage zunächst nach den für sie gewählten Formulierungen, so läßt sich die zutreffende Antwort sicher ohne lange Ausführungen geben. Tatsächlich ist — wie die Kommission hervorgehoben hat — nirgendwo im Vertrag oder im abgeleiteten Gemeinschaftsrecht eine Bestimmung zu finden, die den nationalen Behörden eine Ermächtigung zur Gewährung von Freistellungen von der Abschöpfungspflicht geben würde. Aus den einschlägigen Vorschriften ist vielmehr die unbedingte Verpflichtung zur Erhebung der Abschöpfungen beim Vorliegen der für sie geltenden Voraussetzungen zu entnehmen. Dazu kann namentlich auf die Artikel 14 und 15 der Verordnung Nr. 120, aber auch auf die Kommissionsverordnungen zur Festlegung der Abschöpfungen verwiesen werden. Auch die Bestimmung des Artikels 17 der Verordnung Nr. 120 über die Möglichkeit des Ausschlusses des aktiven Veredelungsverkehrs ist in diesem Zusammenhang von Interesse. — Wörtlich genommen ist die zweite Frage demnach zweifellos zu verneinen.

Darüber hinaus aber kann man — wie die Kommission gezeigt hat — den Gehalt der Frage auch in einem weiteren Sinne verstehen, nämlich so, daß sie darauf abzielt, ob Durchbrechungen der Abschöpfungsregelung, wie sie der vorlegende Richter im Auge hat, mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar sind. Bei dieser Deutung sind zu ihr die folgenden Bemerkungen zu machen.

Zunächst muß mit der Kommission an die umfangreiche, in diesem Zusammenhang interessierende Rechtsprechung erinnert werden. Tatsächlich wurde in ihr zum Problem der Anwendung des Gemeinschaftsrechts durch nationale Behörden wiederholt der Grundsatz unterstrichen, es dürfe nicht durch nationale Vorschriften die Tragweite gemeinschaftsrechtlicher Bestimmungen berührt werden; es könne für die Durchführung des Gemeinschaftsrechts allein an die Anwendung nationaler Form- und Verfahrensvorschriften gedacht werden und auch dies nur in dem zur Durchsetzung des Gemeinschaftsrechts erforderlichen Umfang. Die zahlreichen dazu in Betracht kommenden Urteile hat die Kommission in ihrem Schriftsatz sorgfältig zusammengestellt. Von ihnen aus gesehen ist jetzt aber vor allem wesentlich, daß es sich bei den niederländischen Freistellungsvorschriften, die das vorlegende Gericht im Auge hat, nicht nur um Form- und Verfahrensvorschriften handelt, sondern um Bestimmungen, die, weil sie auf eine Nichterhebung der Abschöpfung im Einzelfalle abzielen, das materielle Gemeinschaftsrecht beeinflussen.

Sodann ist für die Beurteilung der Vereinbarkeit der angeführten niederländischen Normen mit dem Gemeinschaftsrecht noch eine andere von der Kommission angestellte Erwägung bedeutsam. Die Marktordnungen verfolgen bekanntlich das Ziel, durch eine Orientierung des Preisniveaus in der Gemeinschaft mit Hilfe eines komplexen Systems der landwirtschaftlichen Bevölkerung eine angemessene Lebenshaltung zu sichern. Davon ausgehend kann sicher nicht gestattet werden, daß die Preise importierter Güter durch den Erlaß der Abschöpfungen unter das vorgesehene Niveau absinken. Dies gilt jedenfalls dann, wenn die Waren in der Gemeinschaft in den Freiverkehr gelangen, im Innern der Gemeinschaft verfügbar werden und damit die Eignung bekommen, das Preisniveau zu beeinflussen. Davon kann — um die Untersuchung auf die Problematik des Ausgangsverfahrens zu beschränken — zweifellos auch nicht abgegangen werden, wenn andere Importe abschöpfungsfrei in die Gemeinschaft gelangt sind, also mit der Begründung, in solchen Fällen verlange der Grundsatz der Gleichbehandlung eine Freistellung und in solchen Fällen sei eine Marktbeeinflussung im soeben angedeuteten Sinne nicht zu befürchten. In der Tat würde nämlich, wenn einige Fälle unrichtiger Tarifierung aufgetreten sind, die zur Nichterhebung von Abschöpfungen geführt haben, die Verallgemeinerung dieser Praxis eine weitere Gefährdung des inländischen Preisniveaus mit sich bringen. Außerdem kann grundsätzlich in solchen Fällen nicht ein einseitiges Vorgehen der Mitgliedstaaten mit allen sich daraus für das Funktionieren der Marktordnungen ergebenden Gefahren in Betracht kommen, sondern allein eine Intervention auf der Gemeinschaftsebene, etwa dergestalt, daß in den für Tarifierungen zuständigen Gremien eine rasche Harmonisierung der Praxis versucht wird.

Ohne die Problematik zu erschöpfen, die mit nationalen Freistellungen von der Abschöpfungspflicht in Einzelfällen verbunden ist, kann demnach im gegenwärtigen Zusammenhang festgehalten werden, daß es das System des Gemeinschaftsrechts bei Vorliegen der von der Kommission genannten Voraussetzungen ausschließt, von Freistellungsvorschriften wie denen des niederländischen Rechtes Gebrauch zu machen.