Parteien

Entscheidungsgründe

Tenor



Parteien

In der Rechtssache T-2/11

Portugiesische Republik, vertreten durch L. Inez Fernandes, M. Figueiredo und J. Saraiva de Almeida als Bevollmächtigte,

Klägerin,

gegen

Europäische Kommission, vertreten durch P. Guerra e Andrade und P. Rossi als Bevollmächtigte,

Beklagte,

wegen Nichtigerklärung des Beschlusses 2010/668/EU der Kommission vom 4. November 2010 über den Ausschluss bestimmter von den Mitgliedstaaten zulasten des Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL), Abteilung Garantie, des Europäischen Garantiefonds für die Landwirtschaft (EGFL) und des Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) getätigter Ausgaben von der Finanzierung durch die Europäische Union (ABl. L 288, S. 24), soweit darin gegenüber der Portugiesischen Republik in Bezug auf die Maßnahme POSEI für die Haushaltsjahre 2005 bis 2007 eine finanzielle Berichtigung in Höhe von insgesamt 743 251,25 Euro vorgenommen wird,

erlässt

DAS GERICHT (Achte Kammer)

unter Mitwirkung des Präsidenten L. Truchot, der Richterin M. E. Martins Ribeiro (Berichterstatterin) und des Richters A. Popescu,

Kanzler: C. Kristensen, Verwaltungsrätin,

aufgrund des schriftlichen Verfahrens und auf die mündliche Verhandlung vom 12. September 2012

folgendes

Urteil

Entscheidungsgründe

Rechtlicher Rahmen

Regelung der Europäischen Union über die Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik

1. Die Grundregelung über die Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik für die nach dem 1. Januar 2000 getätigten Ausgaben ist die Verordnung (EG) Nr. 1258/1999 des Rates vom 17. Mai 1999 über die Finanzierung der Gemeinsamen Agrarpolitik (ABl. L 160, S. 103), die die Verordnung (EWG) Nr. 729/70 des Rates vom 21. April 1970 über die Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik (ABl. L 94, S. 13) ersetzt hat, die für die vor diesem Zeitpunkt getätigten Ausgaben galt.

2. Nach Art. 1 Abs. 2 Buchst. b und Art. 2 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1258/1999 finanziert die Abteilung Garantie des Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL) die Interventionen zur Regulierung der Agrarmärkte, die nach Unionsvorschriften im Rahmen der gemeinsamen Organisation der Agrarmärkte vorgenommen werden.

3. Art. 7 Abs. 4 der Verordnung Nr. 1258/1999 lautet:

„Die Kommission entscheidet, welche Ausgaben von der in den Artikeln 2 und 3 genannten gemeinschaftlichen Finanzierung auszuschließen sind, wenn sie feststellt, dass Ausgaben nicht in Übereinstimmung mit den Gemeinschaftsvorschriften getätigt worden sind.

Vor jeder Entscheidung über eine Ablehnung der Finanzierung werden die Ergebnisse der Überprüfungen der Kommission sowie die Antworten des betreffenden Mitgliedstaats jeweils schriftlich übermittelt; danach bemühen sich beide Parteien, zu einem Einvernehmen über das weitere Vorgehen zu gelangen.

Wird kein Einvernehmen erzielt, so kann der Mitgliedstaat die Einleitung eines Verfahrens beantragen, um die jeweiligen Standpunkte innerhalb von vier Monaten miteinander in Einklang zu bringen; die Ergebnisse dieses Verfahrens werden in einem Bericht erfasst, der an die Kommission übermittelt und von dieser geprüft wird, bevor sie eine Finanzierung ablehnt.

Die Kommission bemisst die auszuschließenden Beträge insbesondere unter Berücksichtigung der Tragweite der festgestellten Nichtübereinstimmung. Sie trägt dabei der Art und Schwere des Verstoßes sowie dem der Gemeinschaft entstandenen finanziellen Schaden Rechnung.

Die Ablehnung der Finanzierung kann folgende Ausgaben nicht betreffen:

a) Ausgaben gemäß Artikel 2, die über vierundzwanzig Monate vor dem Zeitpunkt getätigt wurden, zu dem die Kommission dem betroffenen Mitgliedstaat die Ergebnisse ihrer Überprüfungen schriftlich mitgeteilt hat,

b) Ausgaben für eine Maßnahme oder Tätigkeit nach Artikel 3, für die die abschließende Zahlung früher als vierundzwanzig Monate vor dem Zeitpunkt getätigt wurde, zu dem die Kommission dem betroffenen Mitgliedstaat die Ergebnisse ihrer Überprüfungen schriftlich mitgeteilt hat.

Unterabsatz 5 gilt jedoch nicht für die finanziellen Auswirkungen

a) der Unregelmäßigkeiten im Sinne von Artikel 8 Absatz 2,

b) von einzelstaatlichen Beihilfen oder Verstößen, für die das Verfahren nach Artikel 88 [EG] oder nach Artikel 226 [EG] eingeleitet wurde.“

4. Art. 8 der Verordnung Nr. 1258/1999 lautet:

„(1) Die Mitgliedstaaten treffen gemäß ihren Rechts- und Verwaltungsvorschriften die erforderlichen Maßnahmen, um

a) sich zu vergewissern, dass die durch den [EAGFL] finanzierten Maßnahmen tatsächlich und ordnungsgemäß durchgeführt worden sind,

b) Unregelmäßigkeiten zu verhindern und zu verfolgen,

c) die infolge von Unregelmäßigkeiten oder Versäumnissen abgeflossenen Beträge wiedereinzuziehen.

Die Mitgliedstaaten teilen der Kommission die zu diesem Zweck getroffenen Maßnahmen, insbesondere den Stand der Verwaltungs- und Gerichtsverfahren, mit.

(2) Erfolgt keine vollständige Wiedereinziehung, so trägt die Gemeinschaft die finanziellen Folgen der Unregelmäßigkeiten oder Versäumnisse; dies gilt nicht für Unregelmäßigkeiten oder Versäumnisse, die den Verwaltungen oder Einrichtungen der Mitgliedstaaten anzulasten sind.

Die wiedereingezogenen Beträge fließen den zugelassenen Zahlstellen zu, die sie von den durch den Fonds finanzierten Ausgaben abziehen. Die Zinsen für wiedereingezogene oder zu spät entrichtete Beträge fließen dem Fonds zu.

(3) Der Rat erlässt auf Vorschlag der Kommission mit qualifizierter Mehrheit die Grundregeln für die Anwendung dieses Artikels.“

5. Art. 9 der Verordnung Nr. 1258/1999 lautet:

„(1) Die Mitgliedstaaten stellen der Kommission alle für das reibungslose Funktionieren des [EAGFL] erforderlichen Auskünfte zur Verfügung und treffen alle Maßnahmen, die geeignet sind, etwaige Kontrollen – einschließlich Prüfungen vor Ort – zu erleichtern, deren Durchführung die Kommission im Rahmen der Abwicklung der gemeinschaftlichen Finanzierung für zweckmäßig erachtet.

Die Mitgliedstaaten teilen der Kommission die Rechts- und Verwaltungsvorschriften mit, die sie zur Durchführung der gemeinschaftlichen, sich auf die gemeinsame Agrarpolitik beziehenden Rechtsakte erlassen haben, sofern diese Rechtsakte finanzielle Auswirkungen für den [EAGFL] haben.

(2) Unbeschadet der von den Mitgliedstaaten nach einzelstaatlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften durchgeführten Kontrollen und unbeschadet des Artikels 248 [EG] und aller aufgrund von Artikel 279 Buchstabe c) [EG] durchgeführten Kontrollen können die von der Kommission mit Prüfungen vor Ort beauftragten bevollmächtigten Vertreter die Bücher und alle sonstigen Unterlagen, einschließlich der auf elektronischen Datenträgern erstellten oder gespeicherten Angaben, einsehen, die sich auf die vom [EAGFL] finanzierten Ausgaben beziehen.

Sie können insbesondere prüfen,

a) ob die Verwaltungspraxis mit den Gemeinschaftsvorschriften im Einklang steht,

b) ob die erforderlichen Belege vorhanden sind und mit den vom [EAGFL] finanzierten Maßnahmen übereinstimmen,

c) unter welchen Bedingungen die vom [EAGFL] finanzierten Maßnahmen durchgeführt und geprüft werden.

Die Kommission benachrichtigt rechtzeitig vor der Prüfung den betreffenden Mitgliedstaat bzw. den Mitgliedstaat, auf dessen Hoheitsgebiet diese Prüfung vorgenommen wird. Bedienstete des betreffenden Mitgliedstaats können sich an der Prüfung beteiligen.

Auf Ersuchen der Kommission und im Einvernehmen mit dem betreffenden Mitgliedstaat führen die zuständigen Stellen dieses Mitgliedstaats Prüfungen oder Nachforschungen in Bezug auf die Maßnahmen im Sinne dieser Verordnung durch. Bedienstete der Kommission können sich an diesen Prüfungen oder Nachforschungen beteiligen.

Zur Verbesserung der Prüfungsmöglichkeiten kann die Kommission im Einvernehmen mit den betreffenden Mitgliedstaaten Verwaltungsbehörden dieser Mitgliedstaaten an bestimmten Prüfungen oder Nachforschungen beteiligen.

(3) Der Rat legt auf Vorschlag der Kommission mit qualifizierter Mehrheit erforderlichenfalls die Grundregeln für die Anwendung dieses Artikels fest.“

6. Die Verordnung Nr. 1258/1999 wurde durch die Verordnung (EG) Nr. 1290/2005 des Rates vom 21. Juni 2005 über die Finanzierung der Gemeinsamen Agrarpolitik (ABl. L 209, S. 1) aufgehoben, die nach ihrem Art. 49 am siebten Tag nach ihrer Veröffentlichung im Amtsblatt der Europäischen Union in Kraft trat, also am 18. August 2005.

7. Jedoch war in Art. 47 der Verordnung Nr. 1290/2005 bestimmt: „Die Verordnung … Nr. 1258/1999 gilt … bis zum 15. Oktober 2006 für die Ausgaben der Mitgliedstaaten und bis zum 31. Dezember 2006 für die Ausgaben der Kommission.“

8. Art. 8 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 1663/95 der Kommission vom 7. Juli 1995 mit Durchführungsbestimmungen zu der Verordnung Nr. 729/70 des Rates bezüglich des Rechnungsabschlussverfahrens des EAGFL, Abteilung Garantie (ABl. L 158, S. 6) in der u. a. durch die Verordnung (EG) Nr. 2245/1999 der Kommission vom 22. Oktober 1999 (ABl. L 273, S. 5) geänderten Fassung lautet:

„Kommt die Kommission aufgrund von Nachforschungen zu dem Schluss, dass bestimmte Ausgaben nicht in Übereinstimmung mit den Gemeinschaftsvorschriften getätigt wurden, so teilt sie dem betreffenden Mitgliedstaat ihre Feststellungen mit und gibt die zu treffenden Korrekturmaßnahmen an, die künftig die Beachtung der vorgenannten Vorschriften sicherstellen sollen.

Diese Mitteilung muss auf die vorliegende Verordnung Bezug nehmen. Der Mitgliedstaat antwortet innerhalb von zwei Monaten. Die Kommission kann einer Verlängerung dieser Frist in begründeten Fällen zustimmen.

Nach Ablauf dieser Frist führt die Kommission bilaterale Besprechungen. Beide Parteien versuchen einvernehmlich, die zu ergreifenden Maßnahmen festzulegen, die Schwere des Verstoßes und den der Europäischen Union entstandenen finanziellen Schaden zu schätzen. Nach Abschluss dieser Besprechungen und nach Ablauf einer Frist, die die Kommission im Einvernehmen mit dem Mitgliedstaat nach den bilateralen Besprechungen der Mitteilung zusätzlicher Angaben setzt, oder wenn der Mitgliedstaat der betreffenden Aufforderung in der gesetzten Frist nicht nachkommt, teilt die Kommission dem Mitgliedstaat ihre Schlussfolgerung unter Bezugnahme auf die Entscheidung 94/442/EG der Kommission förmlich mit. Unbeschadet von Unterabsatz 4 dieses Absatzes legt sie in dieser Mitteilung die Ausgaben fest, die sie gemäß Artikel 5 Absatz 2 Buchstabe c) der Verordnung … Nr. 729/70 auszuschließen beabsichtigt.

Der Mitgliedstaat setzt die Kommission schnellstmöglich über die von ihm zur Einhaltung der Gemeinschaftsvorschriften getroffenen Korrekturmaßnahmen und über das Datum ihrer tatsächlichen Anwendung in Kenntnis. In Anwendung von Artikel 5 Absatz 2 Buchstabe c) der Verordnung … Nr. 729/70 beschließt die Kommission gegebenenfalls den Ausschuss der wegen der Nichteinhaltung der Gemeinschaftsvorschriften in Frage stehenden Ausgaben bis zur tatsächlichen Anwendung der Korrekturmaßnahmen.“

9. Art. 11 der Verordnung (EG) Nr. 885/2006 der Kommission vom 21. Juni 2006 mit Durchführungsvorschriften zur Verordnung (EG) Nr. 1290/2005 des Rates hinsichtlich der Zulassung der Zahlstellen und anderen Einrichtungen sowie des Rechnungsabschlusses für den EGFL und den ELER (ABl. L 171, S. 90) lautet:

„(1) Kommt die Kommission aufgrund von Nachforschungen zu dem Schluss, dass bestimmte Ausgaben nicht in Übereinstimmung mit den Gemeinschaftsvorschriften getätigt wurden, so teilt sie dem betreffenden Mitgliedstaat ihre Feststellungen mit und nennt die Abhilfemaßnahmen, die künftig die Beachtung dieser Vorschriften sicherstellen sollen.

Diese Mitteilung muss auf den vorliegenden Artikel Bezug nehmen. Der Mitgliedstaat antwortet innerhalb von zwei Monaten nach Erhalt der Mitteilung, die Kommission kann ihre Position daraufhin ändern. In begründeten Fällen kann die Kommission einer Verlängerung der Antwortfrist zustimmen.

Nach Ablauf der Antwortfrist beraumt die Kommission eine bilaterale Besprechung an, bei der die beiden Parteien versuchen, Einvernehmen über die zu ergreifenden Maßnahmen sowie über die Bewertung der Schwere des Verstoßes und des für den Gesamthaushalt entstandenen finanziellen Schadens zu erzielen.

(2) Der Mitgliedstaat übermittelt innerhalb von zwei Monaten nach Eingang des Protokolls der bilateralen Besprechung gemäß Absatz 1 Unterabsatz 3 alle in der Besprechung angeforderten Informationen sowie alle sonstigen Informationen, die er für die betreffende Untersuchung für nützlich hält.

In begründeten Fällen kann die Kommission auf begründeten Antrag des Mitgliedstaats einer Verlängerung der in Unterabsatz 1 genannten Frist zustimmen. Der betreffende Antrag ist vor Ablauf dieser Frist an die Kommission zu richten.

Nach Ablauf der Frist gemäß Unterabsatz 1 teilt die Kommission dem Mitgliedstaat ihre Schlussfolgerungen auf der Grundlage der ihr im Rahmen des Rechnungsabschlussverfahrens zugegangenen Informationen förmlich mit. In der Mitteilung werden die Ausgaben bewertet, die die Kommission gemäß Artikel 31 der Verordnung … Nr. 1290/2005 von der Gemeinschaftsfinanzierung auszuschließen beabsichtigt, wobei auf Artikel 16 Absatz 1 der vorliegenden Verordnung Bezug genommen wird.

(3) Der Mitgliedstaat teilt der Kommission die Abhilfemaßnahmen mit, die er zur Einhaltung der Gemeinschaftsvorschriften getroffen hat, und nennt den Termin, ab dem diese Maßnahmen tatsächlich angewendet werden.

Die Kommission erlässt nach der Prüfung eines etwaigen Berichts der Schlichtungsstelle gemäß Kapitel 3 der vorliegenden Verordnung gegebenenfalls eine oder mehrere Entscheidungen gemäß Artikel 31 der Verordnung … Nr. 1290/2005, um Ausgaben, die nicht in Übereinstimmung mit den Gemeinschaftsvorschriften getätigt wurden, so lange von der Gemeinschaftsfinanzierung auszuschließen, bis der Mitgliedstaat die Abhilfemaßnahmen tatsächlich umgesetzt hat.

Für die Beurteilung der Ausgaben, die von der Gemeinschaftsfinanzierung auszuschließen sind, kann die Kommission auch Informationen berücksichtigen, die der Mitgliedstaat nach Ablauf der Frist gemäß Absatz 2 übermittelt hat, wenn dies für eine bessere Abschätzung des dem Gemeinschaftshaushalt entstandenen finanziellen Schadens notwendig und die verspätete Übermittlung der betreffenden Informationen durch außergewöhnliche Umstände gerechtfertigt ist.

(4) Für den EGFL zieht die Kommission die von der Gemeinschaftsfinanzierung auszuschließenden Beträge von den monatlichen Zahlungen für die im zweiten Monat nach Ergehen der Entscheidung gemäß Artikel 31 der Verordnung … Nr. 1290/2005 getätigten Ausgaben ab.

Für den ELER zieht die Kommission die von der Gemeinschaftsfinanzierung auszuschließenden Beträge von der folgenden Zwischenzahlung bzw. der Abschlusszahlung ab.

Auf Antrag eines Mitgliedstaats und wenn dies wegen der Höhe der auszuschließenden Beträge gerechtfertigt ist, kann die Kommission nach Anhörung des Ausschusses für die Agrarfonds jedoch einen anderen Zeitpunkt für die Vornahme der Kürzungen bestimmen.

(5) Dieser Artikel gilt entsprechend auch für die zweckgebundenen Einnahmen im Sinne von Artikel 34 der Verordnung … Nr. 1290/2005.“

10. Nach Art. 18 der Verordnung Nr. 885/2006 gilt die Verordnung Nr. 1663/95 weiterhin für den Rechnungsabschluss gemäß Art. 7 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1258/1999 des Rates für das Haushaltsjahr 2006.

11. Die Verordnung (EG) Nr. 1453/2001 des Rates vom 28. Juni 2001 zur Einführung von Sondermaßnahmen für bestimmte landwirtschaftliche Erzeugnisse zugunsten der Azoren und Madeiras und zur Aufhebung der Verordnung (EWG) Nr. 1600/92 (Poseima) (ABl. L 198, S. 26) führt ein Programm von Sondermaßnahmen für diese Regionen der Union in Randlage ein.

12. Im Übrigen enthält die Verordnung (EG) Nr. 43/2003 der Kommission vom 23. Dezember 2002 mit Durchführungsbestimmungen zu den Verordnungen (EG) Nr. 1452/2001, (EG) Nr. 1453/2001 und (EG) Nr. 1454/2001 des Rates hinsichtlich der Beihilfen für die örtliche Erzeugung pflanzlicher Produkte in den Gemeinschaftsregionen in äußerster Randlage (ABl. 2003, L 7, S. 25) Durchführungsbestimmungen für Beihilfen für die örtliche Erzeugung pflanzlicher Produkte in den Gemeinschaftsregionen in äußerster Randlage.

13. Im 26. Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 43/2003 heißt es:

„Der Mindestsatz der im Rahmen der verschiedenen Beihilferegelungen vor Ort zu kontrollierenden Betriebsinhaber muss festgesetzt werden.“

14. Im 27. Erwägungsgrund dieser Verordnung heißt es:

„Die Stichprobe des Mindestkontrollsatzes für die Vor-Ort-Kontrollen sollte teils auf der Grundlage einer Risikoanalyse teils nach dem Zufallsprinzip gebildet werden. Die wesentlichen bei der Risikoanalyse zu berücksichtigenden Kriterien sind festzulegen.“

15. Im 28. Erwägungsgrund dieser Verordnung heißt es:

„Der Kontrollsatz sollte bei Feststellung erheblicher Unregelmäßigkeiten im laufenden und im darauf folgenden Jahr erhöht werden, um eine ausreichende Sicherheit für die Richtigkeit der betreffenden Beihilfeanträge zu erhalten.“

16. Art. 58 Abs. 1 der Verordnung Nr. 43/2003 lautet:

„Es werden Verwaltungskontrollen und Kontrollen vor Ort durchgeführt. Die Verwaltungskontrolle wird erschöpfend durchgeführt und umfasst Gegenkontrollen, unter anderem in allen geeigneten Fällen anhand der Daten des integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems. Auf der Grundlage einer Risikoanalyse nehmen die nationalen Behörden vor Ort Stichprobenkontrollen bei mindestens 10 % der Beihilfeanträge vor.

Die Mitgliedstaaten greifen in allen geeigneten Fällen auf das durch die Verordnung (EWG) Nr. 3508/92 eingeführte integrierte Verwaltungs- und Kontrollsystem zurück.“

17. Art. 60 („Auswahl der vor Ort zu kontrollierenden Anträge“) der Verordnung Nr. 43/2003 lautet:

„(1) Die zuständige Behörde legt anhand einer Risikoanalyse und je nach Repräsentativität der eingereichten Beihilfeanträge fest, welche Betriebsinhaber einer Vor-Ort-Kontrolle zu unterziehen sind. Bei der Risikoanalyse werden folgende Kriterien berücksichtigt:

a) die Beihilfebeträge;

b) die Zahl der landwirtschaftlich genutzten Parzellen sowie die Fläche, für die Beihilfe beantragt wird, bzw. die erzeugte, beförderte, verarbeitete oder vermarktete Menge;

c) die Entwicklung gegenüber dem Vorjahr;

d) die Kontrollergebnisse der Vorjahre;

e) sonstige von den Mitgliedstaaten festzulegende Parameter.

Zur Sicherstellung der Repräsentativität wählen die Mitgliedstaaten 20 % bis 25 % der Mindestanzahl der einer Vor-Ort-Kontrolle zu unterziehenden Betriebsinhaber nach dem Zufallsprinzip aus.

(2) Die zuständige Behörde hält die Gründe für die Auswahl des Betriebsinhabers für eine Vor-Ort-Kontrolle schriftlich fest. Der die Vor-Ort-Kontrolle durchführende Inspektor ist vor Beginn der Kontrolle entsprechend zu informieren.“

Leitlinien der Kommission

18. Die Kommission hat ihre Leitlinien für die Vornahme von finanziellen Berichtigungen in ihrem Dokument VI/5330/97 vom 23. Dezember 1997 („Berechnung der finanziellen Auswirkungen im Rahmen der Vorbereitung der Entscheidung über den Rechnungsabschluss des EAGFL-Garantie“) festgelegt.

19. Im Anhang 2 des genannten Dokuments, in dem es um die finanziellen Auswirkungen von Mängeln der mitgliedstaatlichen Kontrollen im Rahmen des Rechnungsabschlusses des EAGFL, Abteilung Garantie, geht, heißt es in dem mit „Einleitung“ überschriebenen Abschnitt:

„Stellt die Kommission fest, dass sich eine bestimmte Zahlung auf einen Antrag bezieht, der nicht mit den Gemeinschaftsvorschriften übereinstimmt, so sind die finanziellen Auswirkungen eindeutig: Ausgenommen den Fall, dass die zu Unrecht erfolgte Zahlung bereits von den nationalen Kontrollbehörden entdeckt wurde und diese geeignete Abhilfemaßnahmen getroffen und die Wiedereinziehung in die Wege geleitet haben (siehe Anhang 4), muss die Kommission die Finanzierung aus dem Gemeinschaftshaushalt ablehnen. Stützen sich die finanziellen Auswirkungen auf die Überprüfung der Ausgaben für eine große Zahl von Vorgängen, so wird, wenn immer möglich, der abzulehnende Betrag, auf Basis einer Extrapolation der Ergebnisse der Überprüfung einer repräsentativen Stichprobe von Vorgängen berechnet. Die Extrapolation sollte für alle Mitgliedstaaten nach der gleichen Methode vorgenommen werden, einschließlich der gleichen Signifikanzschwelle und des gleichen Konfidenzniveaus, der gleichen Schichtung der Gesamtstichprobe, der Stichprobengröße und der Bewertung der Fehler innerhalb der Stichprobe bezogen auf die finanziellen Auswirkungen insgesamt.

Wenn sich ein Mitgliedstaat nicht an die Gemeinschaftsverordnungen bezüglich der Überprüfung der Beihilfefähigkeit der Anträge hält, dann bedeutet dieses Versäumnis, dass die Zahlungen gegen die Gemeinschaftsvorschriften für die betreffende Maßnahme und gegen das in Artikel 8 der Verordnung … Nr. 729/70 genannte allgemeine Erfordernis verstoßen, wonach die Mitgliedstaaten alle erforderlichen Maßnahmen treffen müssen, um Unregelmäßigkeiten zu verfolgen und zu verhindern. Dies bedeutet nicht unbedingt, dass alle Anträge vorschriftswidrig waren, aber die Gefahr, dass dem [EAGFL] unregelmäßige Zahlungen belastet werden, ist größer. Während die Kommission in bestimmten flagranten Fällen unter Umständen berechtigt ist, die Ausgaben in voller Höhe abzulehnen, wenn die in einer Verordnung vorgeschriebenen Kontrollen nicht vorgenommen wurden, würde der abgelehnte Betrag in vielen anderen Fällen aller Wahrscheinlichkeit nach höher sein als der der Gemeinschaft entstandene finanzielle Schaden. Daher ist vor jeder Festsetzung einer finanziellen Berichtigung eine Beurteilung des finanziellen Verlusts vorzunehmen.

…“

20. In Anhang 2 des Dokuments VI/5330/97 heißt es in dem Abschnitt „Bewertung auf Basis von Irrtümern in einzelnen Vorgängen“:

„Auf Basis der Verfahren in den bisherigen internen Leitlinien wird die finanzielle Berichtigung nach einer der folgenden Methoden berechnet:

a) Ablehnung eines einzelnen Antrags, für den die erforderlichen Kontrollen nicht durchgeführt wurden;

b) Ablehnung eines Betrags, den man durch Hochrechnung der Ergebnisse der Überprüfung einer repräsentativen Stichprobe von Fällen auf die Gesamtheit der Fälle erhält, aus denen die Stichprobe gebildet wurde, der aber auf den Verwaltungsbereich beschränkt bleibt, in dem der betreffende Mangel nach vernünftigem Ermessen auftreten kann. Dabei wird dem Mitgliedstaat Gelegenheit geboten, nachzuweisen, dass sich das Ergebnis der Extrapolation von dem unterscheidet, das man bei Prüfung aller Fälle in der Stichprobe erhalten würde.

…“

21. In Anhang 2 des Dokuments VI/5330/97 heißt es in dem Abschnitt „Beurteilung auf Basis des Risikos eines finanziellen Schadens: Pauschale Berichtigungen“:

„Mit der immer häufigeren Durchführung von Systemprüfungen haben die Kommissionsdienststellen auch immer häufiger eine Beurteilung des Risikos vorgenommen, das sich aus einem Systemfehler ergibt. In den Fällen, in denen sich die tatsächliche Höhe der unregelmäßigen Zahlungen und somit die Höhe des der Gemeinschaft entstandenen finanziellen Schadens nicht bestimmen lässt, hat die Kommission seit dem Rechnungsabschluss für das Rechnungsjahr 1990 abhängig von der Höhe des Risikos pauschale Berichtigungen in Höhe von 2 %, 5 % oder 10 % der erklärten Ausgaben vorgenommen. In Ausnahmefällen können auch höhere Berichtigungen bis hin zu einer 100%igen Ablehnung beschlossen werden. Das Recht der Kommission, derartige Berichtigungen vorzunehmen, ist vom Gerichtshof in mehreren Urteilen bei Klagen gegen die jährlichen Rechnungsabschlussentscheidungen bekräftigt worden (z. B. Urteil in der Rechtssache C-50/94).

…“

22. In Anhang 2 des Dokuments VI/5330/97 heißt es in dem Abschnitt mit der Überschrift „Leitlinien für die Anwendung pauschaler Berichtigungen“:

„Pauschale Berichtigungen kommen in Frage, wenn es dem Prüfer anhand der aus einer Untersuchung resultierenden Informationen nicht möglich ist, den tatsächlichen Verlust durch eine Extrapolation der festgestellten Verluste, auf statistischem Wege oder durch Bezugnahme auf andere überprüfbare Daten zu bewerten, er aber andererseits feststellen kann, dass der Mitgliedstaat es versäumt hat, die Förderfähigkeit der abgerechneten Anträge adäquat zu überprüfen.

…

Pauschale Berichtigungen sind nicht sinnvoll, wenn solche Mängel von den eigenen Behörden der Mitgliedstaaten unter den Bedingungen von Anhang 4 aufgedeckt werden.

…

Werden eine oder mehrere Schlüsselkontrollen nicht oder nur so unzulänglich vorgenommen, dass es absolut unmöglich ist, die Förderfähigkeit eines Antrags zu beurteilen oder eine Unregelmäßigkeit zu verhüten, ist eine Berichtigung in Höhe von 10 % gerechtfertigt, weil in diesem Fall der Schluss zulässig ist, dass nach vernünftigem Ermessen die Gefahr eines sehr hohen und generalisierten Verlusts zum Schaden des EAGFL bestand.

Wurden zwar alle Schlüsselkontrollen vorgenommen, jedoch nicht in der nach den Verordnungen vorgeschriebenen Zahl, Häufigkeit oder Intensität, so ist eine Berichtigung in Höhe von 5 % gerechtfertigt, weil in diesem Fall der Schluss zulässig ist, dass die Kontrollen nach vernünftigem Ermessen keine ausreichende Gewähr für die Ordnungsmäßigkeit der Anträge bieten und dass die Gefahr eines hohen Verlusts zum Nachteil des Fonds bestand.

Hat der Mitgliedstaat zwar die Schlüsselkontrollen in angemessener Weise vorgenommen, aber es vollständig versäumt, eine oder mehrere Zusatzkontrollen durchzuführen, so ist eine Berichtigung in Höhe von 2 % gerechtfertigt, da ein geringeres Verlustrisiko für den Fonds bestand und auch der Verstoß weniger gravierend war.

Eine Berichtigung in Höhe von 2 % ist auch dann gerechtfertigt, wenn ein Mitgliedstaat es unterlassen hat, Maßnahmen zur Verbesserung von Zusatzkontrollen zu treffen bzw. Maßnahmen, die sich aus Gemeinschaftsverordnungen ableiten lassen, und wenn die Kommission ihm speziell nach Maßgabe von Artikel 8 der Verordnung … Nr. 1665/95 mitgeteilt hat, dass er gehalten ist, diese Maßnahmen zu treffen, um die mit den Verordnungen angestrebten Ergebnisse zu erzielen oder die Gemeinschaftsmittel ausreichend gegen Betrug und Unregelmäßigkeiten zu schützen oder in angemessener Weise zu kontrollieren.

…

Der Berichtigungssatz sollte auf den Teil der Ausgaben angewendet werden, für den ein Verlustrisiko bestand. Ergibt sich der Mangel aus dem Versäumnis des Mitgliedstaats, ein adäquates Kontrollsystem aufzubauen und anzuwenden, sollte die Berichtigung auf die gesamten Ausgaben angewendet werden, auf die dieses Kontrollsystem anwendbar gewesen wäre. Gibt es Gründe für die Annahme, dass der Mangel auf die unzulängliche Anwendung eines von dem Mitgliedstaat genehmigten Kontrollsystems durch eine bestimmte Dienststelle oder eine bestimmte Region beschränkt ist, sollte die Berichtigung auf die Ausgaben, die von dieser Dienststelle bzw. Region kontrolliert werden, beschränkt werden.

…“

23. In Anhang 2 des Dokuments VI/5330/97 weist die Kommission in dem Abschnitt „Grenzfälle“ auch auf Folgendes hin:

„…

Sind die Mängel auf Probleme bei der Auslegung der Gemeinschaftsvorschriften zurückzuführen, ausgenommen in Fällen, wo nach vernünftigem Ermessen erwartet werden kann, dass der Mitgliedstaat derartige Probleme mit der Kommission anspricht und wenn die innerstaatlichen Behörden wirksame Maßnahmen getroffen haben, um die Mängel sofort nach ihrer Aufdeckung abzustellen, kann dies als mildernder Umstand berücksichtigt und ein niedrigerer Berichtigungssatz vorgeschlagen werden.

…“

24. Schließlich heißt es im Anhang 4 („Behandlung der Feststellungen der Kontrollorgane der Mitgliedstaaten beim Rechnungsabschluss“) des Dokuments VI/5330/97:

„…

Die Feststellungen der nationalen Kontrollorgane führen nicht von selbst zu finanziellen Auswirkungen beim Rechnungsabschluss. Sie werden behandelt als Beweise dafür, dass die nationalen Kontrollverfahren in Übereinstimmung mit den Verordnungen wirksam funktionieren. Von dem Mitgliedstaat wird allerdings erwartet, dass er aus den Ergebnissen der Berichte die erforderlichen Konsequenzen zieht, so insbesondere, dass er alle Lücken in den von einer nationalen Behörde angewandten Verfahren schließt, dass er die von dieser Lücke betroffenen Vorgänge überprüft und dass er Beträge, die nicht ordnungsgemäß ausgezahlt oder für unregelmäßig erachtet worden sind, wieder einzieht. Es ist klar, dass die Feststellungen der Kontrolle, wenn aus diesen Berichten nicht die erforderlichen Konsequenzen gezogen werden, hinfällig werden; daher zieht die für den Rechnungsabschluss zuständige Behörde in diesem Fall, aber auch nur in diesem Fall entsprechende finanzielle Konsequenzen in Betracht.“

Vorgeschichte des Rechtsstreits und angefochtener Beschluss

25. Mit Schreiben vom 8. März 2005 teilte die Kommission der Europäischen Gemeinschaften den portugiesischen Behörden gemäß Art. 9 Abs. 2 der Verordnung Nr. 729/70 und gemäß der Verordnung Nr. 1258/1999 mit, dass vom 11. bis 15. April 2005 ein Kontrollbesuch durchgeführt werde, der sich auf die Jahre 2003 und 2004 konzentrieren und den Rahmen der Kontrolle einschließlich der eingerichteten Kontrollverfahren und der tatsächlich durchgeführten Kontrollen betreffen werde. Die Kommission bat ferner um Angaben zu diesen Jahren.

26. Vom 11. bis 15. April 2005 führten die Stellen der Kommission diesen Besuch in Portugal durch, um die Durchführung der in der Verordnung Nr. 1453/2001 vorgesehenen Sondermaßnahmen für bestimmte landwirtschaftliche Erzeugnisse zugunsten der Azoren und Madeiras (Portugal) zu überprüfen.

27. Mit Einschreiben mit Rückschein vom 5. Dezember 2006 (im Folgenden: erste Mitteilung vom 5. Dezember 2006) teilte die Kommission den portugiesischen Behörden nach dem Besuch dessen Ergebnis mit, wobei sie darauf hinwies, dass das Schreiben gemäß Art. 11 der Verordnung Nr. 885/2006 übersandt werde. Dem Schreiben war eine Anlage mit der Überschrift „Feststellungen und Empfehlungen“ beigefügt, in der die Ergebnisse des bei den zentralen Behörden in Lissabon (Portugal) und den örtlichen Behörden durchgeführten Kontrollbesuchs im Hinblick auf die Regelung der Beihilfen für Sondermaßnahmen für bestimmte landwirtschaftliche Erzeugnisse zugunsten der Azoren und Madeiras (Poseima) wiedergegeben waren.

28. Dieser ersten Mitteilung vom 5. Dezember 2006 zufolge vertrat die Kommission die Auffassung, die portugiesischen Behörden hätten die Anforderungen des Gemeinschaftsrechts nicht in vollem Umfang erfüllt, weshalb Abhilfemaßnahmen erforderlich seien, die künftig die Beachtung dieser Anforderungen sicherstellen sollten. Die Kommission bat um Unterrichtung über die bereits erlassenen Abhilfemaßnahmen und den für ihre Anwendung vorgesehenen Zeitplan. Im Übrigen wies sie darauf hin, dass vorgeschlagen werde, die durch den EAGFL, Abteilung Garantie, finanzierten Ausgaben ganz oder teilweise von der Gemeinschaftsfinanzierung auszuschließen, wobei dieser Ausschluss die Ausgaben betreffen könne, die in den letzten 24 Monaten vor Zugang des Schreibens getätigt worden seien. Die festgestellten Mängel dienten außerdem als Grundlage, um die finanziellen Berichtigungen für die Ausgaben bis zur Anwendung geeigneter Abhilfemaßnahmen zu berechnen.

29. In den „Feststellungen und Empfehlungen“, die der ersten Mitteilung vom 5. Dezember 2006 als Anlage beigefügt waren, führte die Kommission zu den „Flächenkontrollen“ u. a. aus:

„Die Einführung des [geografischen Informationssystems] in Verbindung mit dem Fehlen eines Katasters und der ausgeprägten Hügeligkeit erschweren Messungen, insbesondere bei nur teilweiser Bepflanzung der Parzelle (wie beim Anbau von Kartoffeln), [was] die Wirksamkeit der Kontrollen einschränken kann. Es ist festgestellt worden, dass sich die Inspektoren bei den Kontrollen der beihilfefähigen Parzellen vor Ort ausschließlich auf [das geografische Informationssystem] gestützt haben. Dieses System eignet sich gut für Überprüfungen der Parzellen, muss aber ergänzt werden durch physische Messungen, um die Überprüfungen sicher und zuverlässig zu machen.

Die von den Behörden Madeiras durchgeführten Kontrollen der Anbauflächen wurden gemäß Art. 58 der Verordnung Nr. 43/2003 auf der Grundlage einer Stichprobe von mindestens 10 % der Beihilfeanträge durchgeführt. Sie ergaben eine sehr hohe Zahl von ganz oder teilweise abgelehnten Beihilfeanträgen. So wurden 2004 bei einer Stichprobe von 10,13 % der 5 825 für den Anbau von Kartoffeln gestellten Beihilfeanträge 19,66 % ganz und 16,10 % teilweise abgelehnt, was einer Fehlerquote von 36 % der kontrollierten Flächen entspricht (diese Ergebnisse sind noch frappierender beim Anbau von Zuckerrohr oder Korbweiden). Auf der Grundlage dieser Feststellung erscheint es offenkundig, dass der Mindestsatz der von den portugiesischen Behörden vorgenommenen Kontrollen nicht ausreichte, um [die Interessen] des [EAGFL] zu wahren. Es wurde festgestellt, dass die unterbliebene Erhöhung im Laufe des Jahres 2005 einen Mangel des Kontrollsystems darstellt.

Was das für das Jahr 2005 eingerichtete Kontrollsystem angeht, werden die portugiesischen Behörden gebeten, eine Liste der Antragsteller unter Angabe derjenigen, bei denen eine Kontrolle vor Ort durchgeführt wurde (eine Stichprobe der Kontrollbögen wird in der Folge durchgeführt), sowie eine Aufstellung der Zahl der Antragsteller, der Zahl der kontrollierten Antragsteller und der Zahl der festgestellten Unregelmäßigkeiten je Erzeugnis – aufgeschlüsselt nach Fällen, bei denen die Beihilfe teilweise abgelehnt und [bei denen sie] ganz abgelehnt wurde – vorzulegen. Auch wäre die Angabe der betroffenen Flächen nützlich, um die Fehler in finanzieller Hinsicht zu bewerten.“

30. Die Kommission empfahl den portugiesischen Behörden in der Anlage zur ersten Mitteilung vom 5. Dezember 2006 ferner, bei den Flächenkontrollen häufiger physische Messungen durchzuführen, z. B. mit GPS oder einem Metermaß.

31. Mit Schreiben vom 7. Februar 2007 antwortete die portugiesische Verwaltung, dass die bei den Kontrollen vor Ort aufgedeckten Fehler sehr kleine Parzellen beträfen, auf denen verschiedene Gemüsearten angebaut würden, was die genaue Angabe der Anbaufläche der Kulturpflanze, für die die Beihilfe gewährt werde, erschwere. Die Durchschnittsfläche eines Betriebs betrage 0,4 ha und sei in vier oder fünf Parzellen untergliedert: Die Durchschnittsfläche einer Parzelle sei also sehr gering, nämlich 0,08 ha, und sehr viele Parzellen hätten eine Fläche von 0,01 bis 0,05 ha. Ein kleiner Fehler bei der Abgrenzung oder der Vermessung der Parzelle führe also zu einem erheblichen prozentualen Fehler in der Abweichung von der tatsächlichen Fläche. Für die Besitzverhältnisse der autonomen Region Madeira sei die bei den Kontrollen festgestellte Fehlerquote von 3 % nach dem Maßstab der Verordnung Nr. 43/2003 sehr gering. So entsprächen z. B. bei einer Parzelle von 0,01 ha schon eine Fläche von 0,002 ha einer Unregelmäßigkeit, die zu einer Vollsanktion (20 %) führe; eine solche Fläche lasse sich aber nicht in dem Programm erfassen und sei daher zu vernachlässigen. Dem genannten Schreiben war auch eine Anlage 1 beigefügt, mit der die portugiesischen Behörden der Kommission die Informationen übermittelten, die diese im dritten Absatz der Anlage zur ersten Mitteilung vom 5. Dezember 2006 (vgl. oben, Randnr. 29) angefordert hatte.

32. In einer bilateralen Besprechung zwischen den Dienststellen der Kommission und den portugiesischen Behörden am 5. Juli 2007 in Brüssel, deren Protokoll am 25. Oktober 2007 erstellt und den portugiesischen Behörden am 31. Oktober 2007 übermittelt wurde, wies die Kommission auf die hohe Fehlerquote hin, die die regionalen Behörden von Madeira bei Kontrollen vor Ort festgestellt hätten. Solche Fehlerquoten hätten, wie die Kommissionsvertreter ausführten, diese Behörden dazu veranlassen müssen, den Kontrollsatz zu erhöhen, um dem Recht besser Geltung zu verschaffen und die Gewährung der Gemeinschaftsbeihilfe in Übereinstimmung mit den Bestimmungen der Verordnungen zu gewährleisten. Die portugiesischen Behörden wiederholten, dass wegen der sehr kleinen Durchschnittsfläche der Betriebe auf Madeira ein Fehler bei der Vermessung der Parzelle, auch wenn er bezogen auf die Fläche unerheblich sei, zu einer hohen Fehlerquote führe. Die Sätze der Kontrollen vor Ort seien, bezogen auf die Zahl der Anträge, beachtet worden. Bezogen auf die Fläche machten diese Kontrollen 25 % bis über 50 % aus. Im Übrigen seien die genannten Kontrollen vor der Auszahlung erfolgt, so dass die Beihilfe verringert worden sei und die Sanktionen angewandt worden seien. Die Extrapolation der Fehlerquote zur Bestimmung eines etwaigen Risikos für den EAGFL sei daher nicht gerechtfertigt. Außerdem seien die Ergebnisse der Kontrollen (Messung) ab 2006 in das geografische Informationssystem (SIG) aufgenommen worden, so dass eine zuverlässigere Datenbank mit den tatsächlichen Flächen zur Verfügung gestanden habe.

33. Um die Lage besser beurteilen zu können, bat die Kommission die portugiesischen Behörden bei dieser Besprechung vom 5. Juli 2007 darum, ihr aufgeschlüsselt nach Sektor (Kulturpflanze) und Wirtschaftsjahr (ab 2005) die Zahl der Beihilfeanträge und die entsprechenden Flächen, den Anteil der Empfänger, bei denen Kontrollen vor Ort durchgeführt wurden, den Anteil der von diesen Kontrollen betroffenen Flächen, die Fehlerquoten und die sich daraus ergebenden teilweisen und vollen Sanktionen sowie den Anteil dieser Fehler an den erfolgten Zahlungen mitzuteilen. Auf der Grundlage der Angaben der portugiesischen Behörden werde sie das Ausmaß des finanziellen Risikos der festgestellten Unregelmäßigkeiten und den Umfang der von der gemeinschaftlichen Finanzierung auszuschließenden Ausgaben bestimmen.

34. Mit Schreiben vom 20. Dezember 2007 übermittelte die Portugiesische Republik der Kommission die erbetenen Informationen, insbesondere eine Tabelle mit Angaben zu den in den Wirtschaftsjahren 2005 und 2006 durchgeführten Kontrollen.

35. Mit Schreiben vom 27. Oktober 2009 übermittelte die Kommission der Portugiesischen Republik eine förmliche Mitteilung. Im Anschluss an die bilaterale Besprechung bekräftigte die Kommission unter Berücksichtigung der nach dieser Besprechung von den portugiesischen Behörden übermittelten ergänzenden Informationen ihren Standpunkt, dass die Gewährung der Beihilfen für die Wirtschaftsjahre 2005, 2006 und 2007, was die Sondermaßnahmen für bestimmte landwirtschaftliche Erzeugnisse zugunsten Madeiras angehe, nicht in Übereinstimmung mit den Gemeinschaftsvorschriften erfolgt sei. In der Anlage zum Schreiben vom 27. Oktober 2009 führte die Kommission aus, dass die Angaben der portugiesischen Verwaltung zu den Wirtschaftsjahren 2005 und 2006 u. a. den Schluss zuließen, dass die „Fehlerquote“, wegen der die Finanzierung ganz oder teilweise abgelehnt worden sei, flächenbezogen jedenfalls höher als 40 % gewesen sei. Eine früher durchgeführte Überprüfung (Untersuchungsverfahren 2001/006 und 2001/09) habe aber zu ähnlichen Schlussfolgerungen geführt. Da die Fehlerquote somit über mehrere Jahre hinweg sehr hoch gewesen sei, hätte die portugiesische Verwaltung den Satz der Kontrollen vor Ort erhöhen müssen, um den EAGFL gegen das Risiko unrechtmäßiger Zahlungen zu schützen. Der Satz der durchgeführten Kontrolle sei statistisch und geografisch ausreichend repräsentativ für eine Extrapolation des Ergebnisses auf die Anträge, bei denen keine Kontrolle vor Ort durchgeführt worden sei. Die Kommission schlug vor, Ausgaben in Höhe von 743 251,25 Euro auszuschließen und eine entsprechende finanzielle Berichtigung für die Haushaltsjahre 2005, 2006 und 2007 vorzunehmen. Die portugiesische Verwaltung wurde auf die Möglichkeit hingewiesen, gemäß Art. 16 der Verordnung Nr. 885/2006, der eine solche Möglichkeit vorsieht, bei der Schlichtungsstelle einen Antrag auf Schlichtung zu stellen.

36. Die Portugiesische Republik hat die Einleitung eines solchen Schlichtungsverfahrens nicht beantragt.

37. Am 19. Juli 2010 erstellte die Kommission den zusammenfassenden Bericht mit den Ergebnissen der durchgeführten Kontrollen, ihren Beschwerdepunkten und der Antwort der portugiesischen Behörden.

38. Zunächst werden in diesem zusammenfassenden Bericht, in dem es heißt, dass die Generaldirektion (GD) „Landwirtschaft“ an ihrer Auffassung festhalte, die in der ersten Mitteilung vom 5. Dezember 2006 enthaltenen Feststellungen auf der Grundlage der Prüfung und Analyse der Ergebnisse der Kontrollen der Behörden von Madeira (vgl. oben, Randnr. 29) in Erinnerung gerufen. Sodann stellt die Kommission zu den von der Portugiesischen Republik für die Jahre 2005 und 2006 vorgelegten Kontrolldaten fest, nach Art. 58 der Verordnung Nr. 43/2003 seien bei mindestens 10 % der Beihilfeanträge Kontrollen vor Ort vorzunehmen und die portugiesischen Behörden hätten solche Kontrollen je nach Sektor bei 10 % bis 30 % der Beihilfeanträge vorgenommen. Damit seien 8 % bis 50 % der Fläche kontrolliert worden, für die eine finanzielle Intervention der Gemeinschaft gewährt worden sei, und die Quote der Fehler, die zu einer völligen oder teilweisen Ablehnung der Finanzierung geführt hätten, habe, bezogen auf die Fläche, in allen Fällen über 40 % gelegen. Die Kommission schloss daraus, dass der Mindestkontrollsatz nicht geeignet gewesen sei, den EAGFL vor dem Risiko unrechtmäßiger Zahlungen zu bewahren. Sie hat in diesem Zusammenhang auf die Erwägungsgründe 26 bis 28 der Verordnung Nr. 43/2003 hingewiesen und ist zu dem Ergebnis gekommen, dass die portugiesischen Behörden den Satz der Kontrollen vor Ort wegen der sehr hohen Quote von Fehlern, die mehrere Jahre lang begangen worden seien, hätten erhöhen müssen, um die Repräsentativität der erhaltenen Ergebnisse zu steigern. Die Kommission hat schließlich festgestellt, dass der Satz der durchgeführten Kontrollen sowohl statistisch als auch geografisch (Madeira) ausreichend gewesen sei, um eine Extrapolation auf die Beihilfeanträge vorzunehmen, bei denen keine Kontrolle vor Ort durchgeführt worden sei.

39. Unter diesen Umständen erließ die Kommission den Beschluss 2010/668/EU vom 4. November 2010 über den Ausschluss bestimmter von den Mitgliedstaaten zulasten des Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL), Abteilung Garantie, des Europäischen Garantiefonds für die Landwirtschaft (EGFL) und des Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) getätigter Ausgaben von der Finanzierung durch die Europäische Union (ABl. L 288, S. 24, im Folgenden: angefochtener Beschluss), mit dem unter anderem Ausgaben der Portugiesischen Republik im Rahmen der Maßnahme POSEI in den Haushaltsjahren 2005 bis 2007 in Höhe des in der vorliegenden Rechtssache streitigen Betrags von 743 251,25 Euro von der Finanzierung ausgeschlossen wurden.

Verfahren und Anträge der Parteien

40. Mit Klageschrift, die am 4. Januar 2011 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, hat die Portugiesische Republik die vorliegende Klage erhoben.

41. Die Kommission hat bei der Kanzlei des Gerichts am 22. März 2011 eine Klagebeantwortung eingereicht. Die Portugiesische Republik hat bei der Kanzlei des Gerichts am 9. Mai 2011 eine Erwiderung und die Kommission am 5. Juli 2011 eine Gegenerwiderung eingereicht.

42. Die Portugiesische Republik beantragt,

– den angefochtenen Beschluss insoweit für nichtig zu erklären, als bei ihr für die Haushaltsjahre 2005 bis 2007 in Bezug auf die Maßnahme POSEI eine finanzielle Berichtigung in Höhe von 743 251,25 Euro vorgenommen wurde;

– der Kommission die Kosten aufzuerlegen.

43. Die Kommission beantragt,

– die Klage abzuweisen;

– der Portugiesischen Republik die Kosten aufzuerlegen.

44. Auf Bericht der Berichterstatterin hat das Gericht (Achte Kammer) beschlossen, die mündliche Verhandlung ohne vorherige Beweisaufnahme zu eröffnen. In der Sitzung vom 12. September 2012 haben die Beteiligten mündlich verhandelt und Fragen des Gerichts beantwortet.

Rechtliche Würdigung

45. Die Portugiesische Republik macht vier Klagegründe geltend: Mit dem ersten rügt sie einen Verstoß gegen Art. 7 Abs. 4 der Verordnung Nr. 1258/1999 und Art. 11 der Verordnung Nr. 885/2006, mit dem zweiten eine unrichtige Auslegung des 28. Erwägungsgrundes der Verordnung Nr. 43/2003 und einen Verstoß gegen Art. 7 Abs. 4 der Verordnung Nr. 1258/1999, mit dem dritten einen Verstoß gegen Art. 7 Abs. 4 der Verordnung Nr. 1258/1999 und mit dem vierten einen Verstoß gegen die Grundsätze der Gleichbehandlung und der Verhältnismäßigkeit.

Zum ersten Klagegrund: Verstoß gegen Art. 7 Abs. 4 der Verordnung Nr. 1258/1999 und Art. 11 der Verordnung Nr. 885/2006

46. Die Portugiesische Republik macht geltend, die erste Mitteilung vom 5. Dezember 2006, die gemäß Art. 11 der Verordnung Nr. 885/2006 erfolgt sei, stehe nicht ganz in Einklang mit dieser Bestimmung, da sie nicht die Ergebnisse der Überprüfungen für die Jahre 2005 und 2006 enthalte. Im Übrigen habe die Kommission den portugiesischen Behörden mit Schreiben vom 8. März 2005 mitgeteilt, dass sich die Mission auf die Jahre 2003 und 2004 konzentrieren werde. Die erste Mitteilung vom 5. Dezember 2006 enthalte für das Jahr 2005 aber weder Ergebnisse der Überprüfungen, die von der Kommission im Rahmen ihres Besuchs durchgeführt worden wären, noch entsprechende Feststellungen, noch irgendeinen Vorbehalt in Bezug auf dieses Jahr; die Kommission räume dies in ihrem zusammenfassenden Bericht im Übrigen selbst ein, in dem es heiße, dass sie die portugiesischen Behörden darum gebeten habe, ihr die Kontrolldaten für die Jahre 2005 und 2006 zu übermitteln. Zu dem Jahr 2006 enthalte die erste Mitteilung vom 5. Dezember 2006 überhaupt nichts, so keinerlei Feststellung und nicht einmal eine Bitte um Übermittlung der Kontrolldaten für dieses Jahr.

47. Daher hätten die portugiesischen Behörden weder dartun können, dass die Feststellungen der Kommission zu den Jahren 2005 und 2006 unzutreffend gewesen wären, noch etwaige Mängel abstellen können, um künftig die Unionsvorschriften zu beachten, so dass sie nach der Rechtsprechung (Urteil des Gerichts vom 17. Juni 2009, Portugal/Kommission, T-50/07, nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht) nicht in den Genuss der Verfahrensgarantie gekommen seien, die den Mitgliedstaaten in Art. 7 Abs. 4 der Verordnung Nr. 1258/1999 und Art. 11 der Verordnung Nr. 885/2006 gewährt werde. Da die erste Mitteilung vom 5. Dezember 2006 die Vorbehalte der Kommission nicht in vollem Umfang habe erkennen lassen, habe sie ihren Warnzweck nicht erfüllen können, was die Rechtsprechung jedoch verlange.

48. Im Übrigen mache die Kommission nicht geltend, dass die in den Jahren 2005 und 2006 festgestellten Unregelmäßigkeiten die Fortsetzung der im Jahr 2004 festgestellten darstellten. Da die erste Mitteilung vom 5. Dezember 2006 erst im Dezember 2006 eingegangen sei, hätten die portugiesischen Behörden zwangsläufig keine Zeit mehr gehabt, irgendeine Abhilfemaßnahme zu erlassen, die 2005 und 2006 Wirkung entfaltet hätte.

49. Außerdem habe die Portugiesische Republik, da die Kommission zu den Jahren 2005 und 2006 keine Überprüfungen durchgeführt habe, nicht wissen können, ob die 2004 geäußerten Vorbehalte auch für die beiden folgenden Jahre gälten, für die ihr die Daten erst nach der Besprechung vom 5. Juli 2007 übermittelt worden seien, so dass sie, was die genannten beiden Jahre angehe, ihre Verteidigungsrechte nicht habe geltend machen können.

50. Die Kommission macht geltend, sie sei im Falle des Fortbestehens von Unregelmäßigkeiten, die die Vornahme einer finanziellen Berichtigung rechtfertigten, nach dem Zeitpunkt der schriftlichen Mitteilung der Ergebnisse der Überprüfungen befugt und sogar verpflichtet, dies bei der Festlegung des Zeitraums, auf den sich die betreffende finanzielle Berichtigung beziehe, zu berücksichtigen. Die Voraussetzungen für eine Extrapolation seien also erfüllt.

51. Da die Überprüfung vom 11. bis zum 15. April 2005 erfolgt sei, habe sie die Kontrolldaten für 2005, die noch nicht verfügbar gewesen seien, nach der Rechtsprechung nicht prüfen können. Sie habe die portugiesischen Behörden in der ersten Mitteilung vom 5. Dezember 2006 jedoch gebeten, ihr die Daten zu 2005 zu übermitteln. Die von diesen Behörden dann am 20. Dezember 2007 zu den Wirtschaftsjahren 2005 und 2006 übermittelten Daten hätten ihre Überprüfungen betreffend die Daten von 2004 bestätigt; es habe sich mithin um ein strukturelles Problem gehandelt. Wegen des Fortbestehens sehr hoher Fehlerquoten, mit steigender Tendenz, sei eine Extrapolation objektiv gerechtfertigt gewesen. Hinsichtlich der Kontrolldaten zu den Jahren 2005 und 2006 seien die Verteidigungsrechte der Portugiesischen Republik in keiner Weise verletzt worden, da diese ihr diese Daten selbst übermittelt habe.

52. Mit dem vorliegenden Klagegrund rügt die Portugiesische Republik im Wesentlichen, die Kommission habe für die Wirtschaftsjahre 2005 und 2006, die vor der ersten Mitteilung vom 5. Dezember 2006 liegen, eine finanzielle Berichtigung vorgenommen, obwohl sie in dieser Mitteilung die Ergebnisse der Überprüfungen zu diesen Wirtschaftsjahren nicht angegeben habe. Die portugiesischen Behörden hätten daher nicht in den Genuss der ihnen durch Art. 7 Abs. 4 der Verordnung Nr. 1258/1999 und Art. 11 der Verordnung Nr. 885/2006 gewährten Verfahrensgarantie kommen können und hinsichtlich der beiden genannten Jahre ihre Verteidigungsrechte nicht ausüben können.

53. Wie im Sitzungsprotokoll festgehalten, hat die Klägerin auf eine Frage des Gerichts eingeräumt, dass die Nichtigerklärung des angefochtenen Beschlusses mit dem vorliegenden Klagegrund nur hinsichtlich der finanziellen Berichtigung in Höhe von 239 045,63 bzw. 266 137,96 Euro für die Wirtschaftsjahre 2005 und 2006, d. h. für die Haushaltsjahre 2006 und 2007, begehrt wird. Hingegen ist die finanzielle Berichtigung in Höhe von 238 067,66 Euro für das Wirtschaftsjahr 2004, das dem Haushaltsjahr 2005 entspricht, nicht Gegenstand des vorliegenden Klagegrundes.

54. Nach der Rechtsprechung ergeht die abschließende, endgültige Entscheidung über den Rechnungsabschluss nach einem besonderen kontradiktorischen Verfahren, das den betroffenen Mitgliedstaaten die Möglichkeit einer sachdienlichen Äußerung gewährleisten muss (vgl. in diesem Sinne Urteile des Gerichtshofs vom 29. Januar 1998, Griechenland/Kommission, C-61/95, Slg. 1998, I-207, Randnr. 39, und vom 14. Dezember 2000, Deutschland/Kommission, C-245/97, Slg. 2000, I-11261, Randnr. 47).

55. Im Übrigen muss die Kommission im Rahmen ihrer Beziehungen zu den Mitgliedstaaten nach ständiger Rechtsprechung die Bedingungen erfüllen, die sie für sich selbst mit Durchführungsverordnungen aufgestellt hat. Denn die Nichterfüllung dieser Bedingungen kann, je nachdem, wie erheblich sie ist, der Verfahrensgarantie, die Art. 7 Abs. 4 der Verordnung Nr. 1258/1999 den Mitgliedstaaten gewährt, ihren Inhalt nehmen (Urteil Portugal/Kommission, oben in Randnr. 47 angeführt, Randnr. 27).

56. Außerdem beziehen sich Art. 7 Abs. 4 Unterabs. 5 der Verordnung Nr. 1258/1999 einerseits und Art. 8 Abs. 1 Unterabs. 1 der Verordnung Nr. 1663/95 und Art. 11 der Verordnung Nr. 885/2006 andererseits auf dasselbe Stadium des Rechnungsabschlussverfahrens des EAGFL, nämlich auf die Übersendung der ersten Mitteilung der Kommission an den Mitgliedstaat nach Abschluss der von ihr durchgeführten Kontrollen (Urteil des Gerichtshofs vom 24. Januar 2002, Finnland/Kommission, C-170/00, Slg. 2002, I-1007, Randnr. 27; vgl. auch Urteil Portugal/Kommission, oben in Randnr. 47 angeführt, Randnr. 28 und die dort angeführte Rechtsprechung).

57. Art. 11 der Verordnung Nr. 885/2006 regelt die verschiedenen Schritte, die im Verfahren über den Rechnungsabschluss des EAGFL unternommen werden müssen. Insbesondere präzisiert Art. 11 Abs. 1 Unterabs. 1 dieser Verordnung den Inhalt der ersten schriftlichen Mitteilung, mit der die Kommission den Mitgliedstaaten das Ergebnis ihrer Kontrollen mitteilt, vor der Anberaumung der bilateralen Besprechung (Urteile des Gerichtshofs vom 24. Februar 2005, Griechenland/Kommission, C-300/02, Slg. 2005, I-1341, Randnr. 68, und des Gerichts vom 24. März 2011, Griechenland/Kommission, T-184/09, nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht, Randnr. 40). Nach dieser Bestimmung muss die Kommission dem betreffenden Mitgliedstaat das Ergebnis ihrer Überprüfungen mitteilen und die Abhilfemaßnahmen nennen, die künftig die Beachtung der in Rede stehenden Gemeinschaftsvorschriften sicherstellen sollen.

58. Insoweit hat der Unionsrichter entschieden, dass die schriftliche Mitteilung im Sinne von Art. 8 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1663/95 geeignet sein muss, dem betroffenen Mitgliedstaat eine umfassende Kenntnis von den Vorbehalten der Kommission zu vermitteln, so dass sie den ihr nach dem ersten Unterabsatz dieser Bestimmung und Art. 7 Abs. 4 der Verordnung Nr. 1258/1999 zukommenden Warnzweck erfüllen kann (Urteil Portugal/Kommission, oben in Randnr. 47 angeführt, Randnr. 39; vgl. in diesem Sinne auch Urteile des Gerichtshofs vom 7. Oktober 2004, Spanien/Kommission, C-153/01, Slg. 2004, I-9009, Randnr. 93, und vom 3. Mai 2012, Spanien/Kommission, C-24/11 P, noch nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht, Randnr. 27).

59. In der ersten Mitteilung im Sinne von Art. 8 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1663/95 muss die Kommission also den Gegenstand der von ihren Stellen durchgeführten Überprüfungen und die dabei festgestellten Mängel hinreichend genau angeben. Auf diese kann sie sich dann später berufen, um glaubhaft zu machen, dass an von den nationalen Verwaltungen durchgeführten Kontrollen oder den von diesen vorgelegten Zahlen ernsthafte und vernünftige Zweifel bestehen, und so die finanziellen Berichtigungen rechtfertigen, die in der endgültigen Entscheidung vorgenommen werden, mit der bestimmte von dem betreffenden Mitgliedstaat im Rahmen des EAGFL getätigte Ausgaben von der gemeinschaftlichen Finanzierung ausgeschlossen werden (Urteil Portugal/Kommission, oben in Randnr. 47 angeführt, Randnr. 40).

60. Darüber hinaus ist die Verfahrensgarantie, die den Mitgliedstaaten durch Art. 7 Abs. 4 Unterabs. 5 der Verordnung Nr. 1258/1999 mit der zeitlichen Begrenzung der Ausgaben, deren Finanzierung vom EAGFL abgelehnt werden kann, gewährt wird, wertlos, wenn die in Art. 8 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1663/95 und Art. 11 der Verordnung Nr. 885/2006 aufgestellte Bedingung nicht erfüllt ist (vgl. Urteil vom 3. Mai 2012, Spanien/Kommission, oben in Randnr. 58 angeführt, Randnr. 29 und die dort angeführte Rechtsprechung).

61. Art. 8 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1663/95 und Art. 11 der Verordnung Nr. 885/2006 sind also in Verbindung mit Art. 7 Abs. 4 Unterabs. 5 der Verordnung Nr. 1258/1999 zu sehen. Nach diesen Bestimmungen darf die Kommission keine Ausgaben ausschließen, die über 24 Monate vor dem Zeitpunkt getätigt wurden, zu dem sie dem betroffenen Mitgliedstaat die Ergebnisse ihrer Überprüfungen schriftlich mitgeteilt hat. Daraus folgt, dass die schriftliche Mitteilung nach Art. 8 Abs. 1 davor warnen soll, dass Ausgaben, die in dem der Zustellung dieser Mitteilung vorausgehenden Zeitraum von 24 Monaten getätigt wurden, von der Finanzierung durch den EAGFL ausgeschlossen werden können, und dass diese Mitteilung daher den Bezugspunkt für die Berechnung dieser 24-Monats-Frist bildet (Urteil vom 3. Mai 2012, Spanien/Kommission, oben in Randnr. 58 angeführt, Randnr. 30).

62. Die Mitteilung nach Art. 8 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1663/95 und Art. 11 der Verordnung Nr. 885/2006 muss folglich, um ihren Warnzweck erfüllen zu können, insbesondere im Licht von Art. 7 Abs. 4 Unterabs. 5 der Verordnung Nr. 1258/1999 zunächst sämtliche dem betroffenen Mitgliedstaat zur Last gelegten Unregelmäßigkeiten, die die finanzielle Berichtigung letztlich begründet haben, hinreichend genau angeben. Nur eine solche Mitteilung kann eine umfassende Kenntnis von den Vorbehalten der Kommission garantieren und den Bezugspunkt für die Berechnung der in Art. 7 Abs. 4 Unterabs. 5 der Verordnung Nr. 1258/1999 und in Art. 31 der Verordnung Nr. 1290/2005 vorgesehenen Frist von 24 Monaten bilden (Urteil vom 3. Mai 2012, Spanien/Kommission, oben in Randnr. 58 angeführt, Randnr. 31).

63. Im Übrigen ist die Kommission im Falle des Fortbestehens von Unregelmäßigkeiten, die die Vornahme einer finanziellen Berichtigung rechtfertigen, nach dem Zeitpunkt der schriftlichen Mitteilung der Ergebnisse der Überprüfungen befugt, ja sogar verpflichtet, dies bei der Festlegung des Zeitraums, auf den sich die betreffende finanzielle Berichtigung bezieht, zu berücksichtigen (Urteil des Gerichtshofs vom 9. Januar 2003, Griechenland/Kommission, C-157/00, Slg. 2003, I-153, Randnr. 45).

64. Der Gerichtshof hat so in dem Urteil vom 9. Januar 2003, Griechenland/Kommission (oben in Randnr. 63 angeführt), festgestellt, dass es zwar weder gegen Art. 8 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1663/95 noch gegen Art. 5 Abs. 2 Buchst. c der Verordnung Nr. 729/70 verstößt, wenn sich der Zeitraum, auf den sich eine finanzielle Berichtigung bezieht, über den Zeitpunkt der schriftlichen Mitteilung der Ergebnisse der Überprüfungen an die Mitgliedstaaten hinaus erstreckt; gleichwohl ermächtigen diese Vorschriften die Kommission nicht ausdrücklich, einen Zeitraum festzulegen, der über den Zeitpunkt dieser schriftlichen Mitteilung hinausgeht, und stellen somit keine ausreichende Rechtsgrundlage für eine pauschale Berichtigung dar. Der Gerichtshof hat aber festgestellt, dass sich diese Rechtsgrundlage aus Art. 5 Abs. 2 Buchst. c der Verordnung Nr. 729/70 und den Art. 2 und 3 dieser Verordnung ergibt, nach denen die Kommission verpflichtet ist, die Finanzierung von unregelmäßig getätigten Ausgaben abzulehnen, da diese Artikel der Kommission nur die Übernahme der gemäß den Gemeinschaftsvorschriften vorgenommenen Interventionen zulasten des EAGFL erlauben, so dass die Kommission die finanzielle Berichtigung wirksam auf einen Zeitraum über die schriftliche Mitteilung hinaus hatte erstrecken können (Urteil vom 9. Januar 2003, Griechenland/Kommission, oben in Randnr. 63 angeführt, Randnrn. 43, 44 und 46).

65. Zunächst ist zu prüfen, ob das Schreiben vom 5. Dezember 2006 den Anforderungen von Art. 11 der Verordnung Nr. 885/2006 in Verbindung mit Art. 7 Abs. 4 Unterabs. 5 der Verordnung Nr. 1258/1999 genügt, also eine ordnungsgemäße Mitteilung im Sinne dieser Bestimmungen darstellt. Hierzu ist zu klären, ob die Kommission in diesem Schreiben den Gegenstand und die Ergebnisse der Untersuchung, d. h. die festgestellten Mängel, auf die die finanzielle Berichtigung zulasten von Madeira für die Wirtschaftsjahre 2004, 2005 und 2006 (Haushaltsjahre 2005, 2006 und 2007) gestützt ist, sowie die künftig zu treffenden Abhilfemaßnahmen ausreichend angegeben hat.

66. Wie bereits ausgeführt, teilte die Kommission den portugiesischen Behörden mit Schreiben vom 8. März 2005 mit, dass vom 11. bis 15. April 2005 ein Kontrollbesuch hinsichtlich der Regelung der Beihilfen für Sondermaßnahmen für bestimmte landwirtschaftliche Erzeugnisse zugunsten der Azoren und Madeiras stattfinden werde, der sich auf die Jahre 2003 und 2004 konzentrieren und den Rahmen der Kontrolle einschließlich der eingerichteten Kontrollverfahren und der tatsächlich durchgeführten Kontrollen betreffen werde.

67. Zur Vorbereitung dieses Kontrollbesuchs bat die Kommission die portugiesischen Behörden, ihr vorab bestimmte Informationen zu den beiden genannten Jahren und den Maßnahmen, die Gegenstand der Kontrolle sein würden, zu übermitteln.

68. Die Ergebnisse des Kontrollbesuchs wurden der Portugiesischen Republik mit der ersten Mitteilung vom 5. Dezember 2006 gemäß Art. 11 der Verordnung Nr. 885/2006 mitgeteilt.

69. Die Kommission verwies in der Anlage zur ersten Mitteilung vom 5. Dezember 2006 („Bemerkungen und Empfehlungen“) unter Abschnitt 1.1 („Flächenkontrollen“) auf die hohe Fehlerquote und die Nichterhöhung des Kontrollsatzes im Laufe des Jahres 2004 in Anbetracht dieser hohen Quote ganz oder teilweise abgelehnter Beihilfeanträge. Die Einführung des SIG in Verbindung mit dem Fehlen eines Katasters und der ausgeprägten Hügeligkeit und der nur teilweisen Bepflanzung der Parzellen habe die Wirksamkeit der Kontrollen eingeschränkt. Die Kontrolleure hätten sich ausschließlich auf das SIG gestützt; es seien keine physischen Messungen vor Ort durchgeführt worden, um die Überprüfungen der Parzellen sicher und zuverlässig zu machen. So seien von den Behörden von Madeira 2004 gemäß Art. 58 der Verordnung Nr. 43/2003 auf der Grundlage einer Stichprobe von mindestens 10 % der Beihilfeanträge Flächenkontrollen durchgeführt worden, die bei den kontrollierten Flächen eine Fehlerquote von 36 % ergeben hätten. Auf der Grundlage dieser Feststellungen kam die Kommission zu dem Ergebnis, dass der Mindestsatz der von der portugiesischen Verwaltung durchgeführten Kontrollen nicht ausreiche, um die Interessen des EAGFL zu wahren. Die Kommission warf den portugiesischen Behörden deshalb vor, die Kontrollen im Jahr 2004 nicht erhöht zu haben, was einen Mangel des Kontrollsystems darstelle.

70. Die Kommission empfahl den portugiesischen Behörden in der ersten Mitteilung vom 5. Dezember 2006 als Abhilfemaßnahme zur künftigen Sicherstellung der Beachtung der Gemeinschaftsvorschriften, bei Flächenkontrollen häufiger physische Messungen durchzuführen, z. B. mit GPS oder einem Metermaß.

71. Für das Jahr 2004 sind in der ersten Mitteilung vom 5. Dezember 2006 somit alle Unregelmäßigkeiten, die der Portugiesischen Republik vorgeworfen wurden und eine finanzielle Berichtigung rechtfertigen konnten, ausreichend genau angegeben.

72. Was das Jahr 2005 angeht, ist festzustellen, dass die erste Mitteilung vom 5. Dezember 2006, wie die Portugiesische Republik zu Recht geltend macht, weder ein Ergebnis zu Überprüfungen enthält, die durchgeführt worden wären, noch auch nur einen entsprechenden Vorbehalt. Mit dieser Mitteilung sollten der Portugiesischen Republik lediglich die Ergebnisse der bei dem Kontrollbesuch vom 11. bis zum 15. April 2005 durchgeführten Überprüfungen mitgeteilt werden, der nur die Jahre 2003 und 2004 betraf.

73. Zwar geht aus der Anlage zur ersten Mitteilung vom 5. Dezember 2006 hervor, dass die Kommission verlangt hat, dass, „[w]as das für das Jahr 2005 eingerichtete Kontrollsystem angeht, … die portugiesischen Behörden … eine Liste der Antragsteller unter Angabe derjenigen, bei denen eine Kontrolle vor Ort durchgeführt wurde (eine Stichprobe der Kontrollbögen wird in der Folge durchgeführt), sowie eine Aufstellung der Zahl der Antragsteller und der Zahl der kontrollierten Antragsteller, der Zahl der festgestellten Unregelmäßigkeiten je Erzeugnis – aufgeschlüsselt nach Fällen, bei denen die Beihilfe teilweise abgelehnt wurde und [bei denen sie] ganz abgelehnt wurde – vorzulegen“. Die Kommission ergänzte, dass „[a]uch … die Angabe der betroffenen Flächen nützlich [wäre], um die Fehler in finanzieller Hinsicht zu bewerten“.

74. Allerdings kann dieses Ersuchen um Übermittlung von Informationen betreffend das Jahr 2005 nicht im Sinne u. a. des Urteils vom 3. Mai 2012, Spanien/Kommission (oben in Randnr. 58 angeführt), als eine hinreichend genaue Angabe der der Portugiesischen Republik vorgeworfenen Unregelmäßigkeiten angesehen werden, die die finanziellen Berichtigungen begründet haben, was die Kommission im Übrigen auch nicht behauptet.

75. Was das Jahr 2006 angeht, so enthält die erste Mitteilung vom 5. Dezember 2006 keine Feststellung und nicht einmal ein Ersuchen um Informationen.

76. Was die Jahre 2005 und 2006 angeht, auf die sich die Einwände der Portugiesischen Republik beziehen und bei denen mit dem angefochtenen Beschluss Berichtigungen vorgenommen worden sind, werden in der ersten Mitteilung vom 5. Dezember 2006 somit nicht im Sinne der oben in den Randnrn. 54 bis 60 in Erinnerung gerufenen Rechtsprechung die dem Mitgliedstaat zur Last gelegten Unregelmäßigkeiten genannt.

77. Allerdings macht die Kommission in ihren Schriftsätzen geltend, sie habe in der förmlichen Mitteilung vom 27. Oktober 2009 klar die Absicht geäußert, eine finanzielle Berichtigung im Wege der Extrapolation vorzunehmen, und den Betrag der auszuschließenden Ausgaben geschätzt. Sie habe so auf der Grundlage der Daten der Kontrollen von 2005 und 2006, des Referenzzeitraums der ersten Mitteilung vom 5. Dezember 2006, eine Extrapolation vorgenommen, da sich diese von der portugiesischen Verwaltung selbst übermittelten Daten nicht von denen von 2004 unterschieden und die gleiche Größenordnung gehabt hätten. Die Daten von 2005 und 2006 ließen sogar eine Tendenz zur Verschlimmerung erkennen, da die Fehlerquote zugenommen habe.

78. Nach der angeführten Rechtsprechung kann dieser Argumentation nicht gefolgt werden.

79. Nach Art. 11 der Verordnung Nr. 885/2006 muss die erste Mitteilung nämlich aufgrund von Nachforschungen die Ergebnisse der Überprüfungen der Kommission betreffend die Ausgaben, die vom betreffenden Mitgliedstaat nicht in Übereinstimmung mit den Gemeinschaftsvorschriften getätigt wurden, angeben und die Abhilfemaßnahmen nennen, die künftig die Beachtung dieser Vorschriften sicherstellen sollen. Gerade diese Ergebnisse bilden die Grundlage für alle Berichtigungen, die dem betreffenden Mitgliedstaat so früh wie möglich mitgeteilt werden müssen, damit er die festgestellten Mängel schnellstmöglich abstellen und damit künftig neue Berichtigungen vermeiden kann (Urteil Portugal/Kommission, oben in Randnr. 47 angeführt, Randnrn. 29 und 32).

80. Des Weiteren ergibt sich sowohl aus Art. 8 der Verordnung Nr. 1663/95 in der geänderten Fassung als auch aus Art. 11 der Verordnung Nr. 885/2006, dass die Kommission, wenn der betreffende Mitgliedstaat die von ihr festgestellten Unregelmäßigkeiten nicht abstellt, die entsprechenden Ausgaben bis zur tatsächlichen Anwendung der von ihr auferlegten Abhilfemaßnahmen wegen Nichtbeachtung der Gemeinschaftsvorschriften ausschließen kann.

81. Allerdings wurden im vorliegenden Fall die Ergebnisse, auf deren Grundlage die Berichtigung erfolgt ist, nicht schnellstmöglich mitgeteilt, denn die Ergebnisse der Untersuchung wurden von der Kommission erst am 5. Dezember 2006 übermittelt, so dass die portugiesischen Behörden für die bereits abgelaufenen Wirtschaftsjahre 2005 und 2006 keine Abhilfemaßnahmen mehr ergreifen konnten.

82. Nach der Rechtsprechung, insbesondere dem Urteil vom 9. Januar 2003, Griechenland/Kommission (oben in Randnr. 63 angeführt, Randnr. 45), muss die Kommission zwar, wenn die Vornahme einer finanziellen Berichtigung rechtfertigende Unregelmäßigkeiten nach dem Zeitpunkt der schriftlichen Mitteilung der Ergebnisse der Überprüfungen fortbestehen, dies bei der Festlegung des Zeitraums berücksichtigen, auf den sich die betreffende finanzielle Berichtigung bezieht.

83. Die Kommission ist jedoch nicht mehr verpflichtet, das Fortbestehen von Unregelmäßigkeiten, die die Vornahme einer finanziellen Berichtigung rechtfertigen, zu berücksichtigen, wenn die schriftliche Mitteilung wie im vorliegenden Fall zu einem Zeitpunkt erfolgt, zu dem der betreffende Mitgliedstaat die festgestellten Unregelmäßigkeiten überhaupt nicht mehr abstellen kann, weil er sie nämlich erst ab dieser Unterrichtung noch hätte abstellen können.

84. Jede andere Auslegung würde bedeuten, dass die Kommission befugt wäre, eine finanzielle Berichtigung für einen Zeitraum vor der ersten Mitteilung der Überprüfungen vorzunehmen, ohne dass der Mitgliedstaat vorher unterrichtet und in die Lage versetzt worden wäre, die Unregelmäßigkeiten abzustellen.

85. Folglich kann sich die Verpflichtung der Kommission zur Vornahme finanzieller Berichtigungen nicht auf einen Zeitraum vor dem Zeitpunkt der ersten Mitteilung vom 5. Dezember 2006 erstrecken, auf den sich der Kontrollbesuch nicht bezog, da der Mitgliedstaat, der von den festgestellten Unregelmäßigkeiten erst nach dem Ablauf der betroffenen Wirtschaftsjahre erfuhr, nicht mehr rechtzeitig Abhilfemaßnahmen ergreifen konnte.

86. Auch wenn sich die Kommission in der Tat, wie sie geltend macht, auf die von der Portugiesischen Republik übermittelten und von dieser im Übrigen nicht bestrittenen eigenen Daten gestützt hat, konnten die portugiesischen Behörden aber zum Zeitpunkt der Übermittlung der ersten Mitteilung vom 5. Dezember 2006 keine Mängel mehr abstellen, um künftig die Unionsvorschriften zu beachten, obwohl eines der Ziele einer solchen Mitteilung gerade darin besteht, es dem Mitgliedstaat zu ermöglichen, bei festgestellten Mängeln Abhilfemaßnahmen anzuwenden, und obwohl bei Nichtergreifung solcher Maßnahmen die Kommission künftig ohne weiteren Beweis finanzielle Berichtigungen vornehmen kann.

87. Im Übrigen kann entgegen dem Vorbringen der Kommission nicht angenommen werden, dass die von ihr vorgenommene Extrapolation automatisch sei und sich von den Kontrollmaßnahmen unterscheide, ohne den der Bestimmung des Art. 8 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1663/95 immanenten Warnzweck zu beeinträchtigen.

88. Insoweit geht aus der ersten Mitteilung vom 5. Dezember 2006 hervor, dass die Kommission den portugiesischen Behörden vorwirft, dass sie sich ausschließlich auf das SIG gestützt hätten, obwohl sie nach ihrer Auffassung hätten physische Messungen durchführen müssen, um die Überprüfung der Flurstücke sicher und zuverlässig zu machen. Folglich enthält diese erste Mitteilung die Nennung der Maßnahmen, mit denen die Überprüfungen sicher und zuverlässig gemacht und Unregelmäßigkeitsquoten wie die von den portugiesischen Behörden festgestellten und der Kommission mitgeteilten verhindert werden sollten. Die Anwendung solcher Maßnahmen hätte es der Portugiesischen Republik ermöglichen können, den Bedenken der Kommission Rechnung zu tragen und so die Vornahme künftiger finanzieller Berichtigungen zu verhindern.

89. In dieser Hinsicht ist festzustellen, dass das Gericht in der Rechtssache, in der das Urteil Portugal/Kommission (oben in Randnr. 47 angeführt) ergangen ist, den Warnzweck unterstrichen hat, der Art. 8 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1663/95 immanent ist. In Randnr. 64 dieses Urteils hat das Gericht, obwohl sich die Untersuchung auf die Wirtschaftsjahre 2002 und 2003 bezog, zum Wirtschaftsjahr 2003 festgestellt, dass es für den Beweis der Tatsache, dass in dem Schreiben, das dem betreffenden Mitgliedstaat gemäß Art. 8 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1663/95 in der geänderten Fassung übersandt worden war, von Unregelmäßigkeiten im Hinblick auf dieses Wirtschaftsjahr die Rede war, nicht genügt, dass die Kommission in der Anlage 1 dieses Schreibens auf das Wirtschaftsjahr 2003 Bezug genommen hatte.

90. Das Gericht hat folglich in Randnr. 69 des Urteils Portugal/Kommission (oben in Randnr. 47 angeführt) festgestellt, dass der betroffene Mitgliedstaat, da die Kommission ihre Überprüfungen nicht angegeben hatte, weder den Nachweis erbringen konnte, dass die Feststellungen der Kommission nicht zutreffen, noch eventuelle Mängel abstellen konnte, um künftig die Gemeinschaftsvorschriften zu beachten, so dass er nicht in den Genuss der den Mitgliedstaaten gewährten Verfahrensgarantie gekommen war. Das Gericht hat sodann in Randnr. 70 dieses Urteils ausgeführt, dass das Schreiben der Kommission, mit dem die Ergebnisse der Überprüfungen der Kommission mitgeteilt worden waren, aber keine Ergebnisse zum Wirtschaftsjahr 2003 angegeben waren, nicht als Grundlage irgendeiner finanziellen Berichtigung dienen und somit nicht als erste Mitteilung im Sinne von Art. 8 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1663/95 eingestuft werden konnte. Das Gericht hat daraus in Randnr. 71 des Urteils Portugal/Kommission (oben in Randnr. 47 angeführt) gefolgert, dass ein Verstoß gegen Art. 7 Abs. 4 der Verordnung Nr. 1258/1999 und Art. 8 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1663/95 vorlag.

91. Außerdem hat der Gerichtshof in dem Urteil vom 3. Mai 2012, Spanien/Kommission (oben in Randnr. 58 angeführt), das Urteil des Gerichts vom 12. November 2010, Spanien/Kommission (T-113/08, nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht), mit der Begründung aufgehoben, dass das Gericht ein Schreiben der Kommission als förmliche Mitteilung im Sinne der Verordnung Nr. 1663/95 eingestuft hat, obwohl die darin gegen den Mitgliedstaat erhobene Rüge nicht hinreichend angegeben war. Der Gerichtshof hat daher festgestellt, dass das Gericht Art. 8 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1663/95 sowie Art. 5 Abs. 2 Buchst. c Unterabs. 5 der Verordnung Nr. 729/70 und Art. 7 Abs. 4 Unterabs. 5 der Verordnung Nr. 1258/1999 verkannt hat, da nur eine Mitteilung, in der sämtliche dem betroffenen Mitgliedstaat zur Last gelegten Unregelmäßigkeiten hinreichend genau angegeben sind, als Mitteilung im Sinne von Art. 8 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1663/95 angesehen werden kann, die den Bezugspunkt für die Berechnung der Frist von 24 Monaten nach Art. 5 Abs. 2 Buchst. c Unterabs. 5 der Verordnung Nr. 729/70 und Art. 7 Abs. 4 Unterabs. 5 der Verordnung Nr. 1258/1999 bildet (Urteil vom 3. Mai 2012, Spanien/Kommission, oben in Randnr. 58 angeführt, Randnr. 34).

92. Im vorliegenden Fall sind in der ersten Mitteilung vom 5. Dezember 2006 zwar die der Portugiesischen Republik auf der Grundlage der Kontrolldaten von 2004 zur Last gelegten Unregelmäßigkeiten hinreichend genau angegeben, aber diese Mitteilung enthält keine Feststellung zu den Jahren 2005 und 2006, auch wenn erstens die Art der in diesen beiden Jahren festgestellten Unregelmäßigkeiten nicht anders sein sollte als die im Jahr 2004 festgestellten, zweitens die Portugiesische Republik die Daten betreffend die Jahre 2005 und 2006 nicht bestreitet, die sie im Übrigen der Kommission selbst übermittelt hatte, und drittens sich aus diesen Daten eine Verschlimmerung der Lage gegenüber der von der Kommission beim Jahr 2004 festgestellten ergeben sollte.

93. Somit kann die erste Mitteilung vom 5. Dezember 2006 nicht zur Stützung der finanziellen Berichtigungen für die ihr vorausgegangenen Jahre 2005 und 2006 herangezogen werden und ermöglichte es hinsichtlich dieser Jahre dem betreffenden Mitgliedstaat insbesondere nicht, im Sinne der genannten Rechtsprechung die Unregelmäßigkeiten abzustellen, die bei dem die Jahre 2003 und 2004 betreffenden Kontrollbesuch vom 11. bis 15. April 2005 festgestellt worden waren.

94. Folglich ist dem ersten Klagegrund stattzugeben, so dass der angefochtene Beschluss insoweit für nichtig zu erklären ist, als die Kommission in Bezug auf die Wirtschaftsjahre 2005 und 2006, also die Haushaltsjahre 2006 und 2007, eine finanzielle Berichtigung in Höhe von 239 045,63 bzw. 266 137,96 Euro vorgenommen hat.

95. Da der angefochtene Beschluss hinsichtlich der Wirtschaftsjahre 2005 und 2006 für nichtig erklärt wird, wird sich im Folgenden die Prüfung des zweiten, dritten und vierten Klagegrundes auf das Wirtschaftsjahr 2004 beschränken.

Zum zweiten Klagegrund: unrichtige Auslegung des 28. Erwägungsgrundes der Verordnung Nr. 43/2003 und Verstoß gegen Art. 7 Abs. 4 der Verordnung Nr. 1258/1999

96. Die Portugiesische Republik macht geltend, die nationalen Behörden hätten den Kontrollsatz in den in Rede stehenden Wirtschaftsjahren erheblich über das gesetzliche Mindestniveau hinaus erhöht, obwohl Art. 58 der Verordnung Nr. 43/2003 nicht ausdrücklich eine Erhöhung der Zahl der Kontrollen verlange. Die Stichprobe sei nämlich dreimal so groß gewesen wie gesetzlich vorgeschrieben. Erstens habe die Stichprobe 10 % bis 30 % der Beihilfeanträge umfasst, zweitens habe die Fehlerquote bei 40 % der Fläche zu einer vollständigen oder teilweisen Ablehnung geführt, drittens seien bei 25 % bis über 50 % der Fläche Kontrollen durchgeführt worden und viertens seien die Kontrollen vor der Auszahlung durchgeführt worden, so dass die Beihilfe reduziert worden sei und die Sanktionen angewandt worden seien. Die portugiesischen Behörden hätten beihilfefähigen Flächen den Vorzug gegeben; die Zahl der Kontrollen sei nämlich insbesondere bei den beihilfefähigen Flächen erhöht worden, bei denen der Kontrollsatz 25 %, 40 % und dann 50 % betragen habe. Nach der Rechtsprechung rechtfertigten Verfahrensmängel allein noch keine finanzielle Berichtigung. Es habe daher der Kommission oblegen, darzutun, inwiefern die Quote der Unregelmäßigkeiten eine andere oder stärkere Erhöhung der Zahl der Kontrollen als die von den nationalen Behörden beschlossene gerechtfertigt habe, was die Kommission im Rechnungsabschlussverfahren nicht getan habe.

97. Die Portugiesische Republik macht ferner geltend, es verletze ihre Verteidigungsrechte, wenn die Kommission nun im Stadium der Klage vorbringe, dass sie sich beim Erlass des angefochtenen Beschlusses auf Art. 58 Abs. 1 der Verordnung Nr. 43/2003 gestützt habe, obwohl sie diese Bestimmung vorher nicht genannt habe.

98. Was die Wiedereinziehung der infolge von Unregelmäßigkeiten abgeflossenen Beträge angeht, auf die die Kommission Bezug nimmt, macht die Portugiesische Republik zum einen geltend, es ergebe sich aus den Akten, dass die portugiesischen Behörden die Kontrollen vor der Auszahlung durchgeführt hätten, so dass keine Wiedereinziehungen vorzunehmen seien. Zum anderen tritt die Portugiesische Republik der Position der Kommission entgegen, dass nunmehr, wenn der kontrollierte Durchschnittssatz der Unregelmäßigkeiten 2 % betrage, die Mitgliedstaaten verpflichtet seien, den Betrag, der dem Durchschnittssatz der in der Stichprobe festgestellten Unregelmäßigkeiten entspricht, d. h. eben diese 2 %, von allen beihilfefähigen Landwirten wiedereinzuziehen. Aus Art. 8 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1258/1999 ergebe sich genau das Gegenteil; diese Bestimmung sehe nämlich lediglich die Verpflichtung vor, die infolge von Unregelmäßigkeiten abgeflossenen Beträge wiedereinzuziehen.

99. Es ist darauf hinzuweisen, dass der EAGFL nach ständiger Rechtsprechung nur die nach Gemeinschaftsvorschriften vorgenommenen Interventionen im Rahmen der gemeinsamen Organisation der Agrarmärkte finanziert. Insoweit hat die Kommission das Vorliegen eines Verstoßes gegen diese Vorschriften nachzuweisen. Folglich muss sie ihre Entscheidung, mit der sie feststellt, dass der betroffene Mitgliedstaat keine oder mangelhafte Kontrollen durchgeführt hat, rechtfertigen (vgl. Urteil vom 9. Januar 2003, Griechenland/Kommission, oben in Randnr. 63 angeführt, Randnr. 15 und die dort angeführte Rechtsprechung).

100. Die Kommission ist jedoch nicht verpflichtet, umfassend darzulegen, dass die von den nationalen Verwaltungen durchgeführten Kontrollen unzureichend oder die von ihnen übermittelten Zahlen unrichtig sind, sondern sie braucht nur glaubhaft zu machen, dass an diesen Kontrollen oder diesen Zahlen ernsthafte und berechtigte Zweifel bestehen (vgl. Urteil vom 9. Januar 2003, Griechenland/Kommission, oben in Randnr. 63 angeführt, Randnr. 16 und die dort angeführte Rechtsprechung).

101. Diese Erleichterung der Beweislast der Kommission beruht darauf, dass der Mitgliedstaat am besten in der Lage ist, die für den Rechnungsabschluss des EAGFL erforderlichen Angaben beizubringen und nachzuprüfen, so dass es ihm obliegt, die Richtigkeit seiner Kontrollen oder seiner Zahlen eingehend und vollständig nachzuweisen und so gegebenenfalls die Fehlerhaftigkeit der Behauptungen der Kommission darzutun (vgl. Urteil vom 9. Januar 2003, Griechenland/Kommission, oben in Randnr. 63 angeführt, Randnr. 17 und die dort angeführte Rechtsprechung).

102. Der betroffene Mitgliedstaat kann die Feststellungen der Kommission nur dadurch erschüttern, dass er seine Behauptungen auf Umstände stützt, mit denen das Vorhandensein eines zuverlässigen und funktionierenden Kontrollsystems nachgewiesen wird. Gelingt dem Mitgliedstaat nicht der Nachweis, dass die Feststellungen der Kommission unzutreffend sind, so können diese Feststellungen ernsthafte Zweifel begründen, ob ein angemessenes und wirksames System von Maßnahmen zur Überwachung und Kontrolle eingeführt worden ist (vgl. Urteil vom 9. Januar 2003, Griechenland/Kommission, oben in Randnr. 63 angeführt, Randnr. 17 und die dort angeführte Rechtsprechung).

103. Außerdem ist in Art. 58 Abs. 1 der Verordnung Nr. 43/2003 u. a. bestimmt, dass die Verwaltungskontrolle erschöpfend durchgeführt wird und Gegenkontrollen, unter anderem in allen geeigneten Fällen anhand der Daten des integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems, umfasst und dass die nationalen Behörden auf der Grundlage einer Risikoanalyse vor Ort Stichprobenkontrollen bei mindestens 10 % der Beihilfeanträge vornehmen. Im 28. Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 43/2003 heißt es, dass der Kontrollsatz bei Feststellung erheblicher Unregelmäßigkeiten im laufenden und im darauf folgenden Jahr erhöht werden sollte, um eine ausreichende Sicherheit für die Richtigkeit der betreffenden Beihilfeanträge zu erhalten.

104. Was als Erstes die Behauptung angeht, die Verteidigungsrechte seien dadurch verletzt worden, dass die Kommission zum ersten Mal vor dem Gericht vorgebracht haben soll, dass sie sich auf Art. 58 der Verordnung Nr. 43/2003 gestützt habe, genügt die Feststellung, dass diese Verordnung in den Bezugsvermerken des zusammenfassenden Berichts vom 19. Juli 2010 genannt ist, dass Art. 58 dieser Verordnung in diesem Bericht im Zusammenhang mit der Risikoanalyse ausdrücklich genannt wird und dass die Analyse der Kommission nicht allein auf den Erwägungsgründen 26 bis 28 der Verordnung Nr. 43/2003 beruht.

105. In Abschnitt 1.1.1 des zusammenfassenden Berichts heißt es nämlich nach der Feststellung, es ergebe sich aus den von den portugiesischen Behörden vorgelegten Daten, dass der angewandte Mindestsatz der Kontrollen (10 %) nicht geeignet sei, den EAGFL gegen das Risiko ungerechtfertigter Zahlungen zu schützen, dass „[es] in diesem Zusammenhang … besonders angebracht [ist], [die] Präambel der Verordnung [in Erinnerung zu rufen]“. In diesem Kontext hat die Kommission dann auf die Erwägungsgründe 26 bis 28 der Verordnung Nr. 43/2003 verwiesen.

106. Aus dieser Formulierung kann nicht geschlossen werden, dass sich die Kommission unter Ausschluss der Bestimmungen der Verordnung allein auf diese Erwägungsgründe stützen wollte.

107. Folglich sind die Rügen, die wegen eines Verstoßes gegen die Verteidigungsrechte geltend gemacht werden, unbegründet.

108. Als Zweites ist festzustellen, dass Art. 58 Abs. 1 der Verordnung Nr. 43/2003 in Verbindung mit dem 28. Erwägungsgrund dieser Verordnung, wie die Kommission zu Recht geltend macht, die nationalen Behörden verpflichtet, bei einer Stichprobe von mindestens 10 % der Beihilfeanträge eine Prüfung vor Ort vorzunehmen. Ergibt sich bei der von den nationalen Behörden vorzunehmenden Risikoanalyse aber, dass der Kontrollsatz nicht ausreicht, um Unregelmäßigkeiten zu verhindern, müssen die nationalen Behörden die Kontrollen intensivieren, soweit ein erhöhtes Risiko von Verlusten zulasten des EAGFL besteht.

109. Diese Auslegung wird im Übrigen durch Art. 8 der Verordnung Nr. 1258/1999 bestätigt, zu dem der Gerichtshof bereits entschieden hat, dass er den Mitgliedstaaten die allgemeine Verpflichtung auferlegt, alle Maßnahmen zu treffen, um sich zu vergewissern, dass die durch den EAGFL finanzierten Vorhaben tatsächlich und ordnungsgemäß durchgeführt worden sind, Unregelmäßigkeiten vorzubeugen und sie zu verfolgen und die infolge von Unregelmäßigkeiten oder Nachlässigkeiten verlorenen Beträge wieder beizutreiben, auch wenn die spezifische Gemeinschaftshandlung nicht ausdrücklich den Erlass dieser oder jener Kontrollmaßnahme vorsieht (Urteil des Gerichtshofs vom 6. Dezember 2001, Griechenland/Kommission, C-373/99, Slg. 2001, I-9619, Randnr. 9; Urteil des Gerichts vom 30. September 2009, Niederlande/Kommission, T-55/07, nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht, Randnr. 62). Der Gerichtshof hat präzisiert, dass sich aus dieser Vorschrift, betrachtet im Licht der durch Art. 4 EUV aufgestellten Pflicht zur loyalen Zusammenarbeit mit der Kommission, für die Frage der ordnungsgemäßen Verwendung der Unionsmittel ergibt, dass die Mitgliedstaaten verpflichtet sind, ein System von Verwaltungskontrollen und Kontrollen an Ort und Stelle zu schaffen, das die unmittelbare Erfüllung der materiellen und formellen Voraussetzungen für die Gewährung der betreffenden Prämien sicherstellt (vgl. Urteil vom 9. Januar 2003, Griechenland/Kommission, oben in Randnr. 63 angeführt, Randnr. 11 und die dort angeführte Rechtsprechung).

110. Außerdem muss die Kontrollbehörde, wie die Kommission zu Recht geltend macht, auf eine steigende Tendenz der Fehlerquote unbedingt mit einer Erhöhung des Kontrollsatzes reagieren. Ist bei einer Stichprobe von 10 % eine Fehlerquote bis 2 % hinnehmbar, so hätte, wenn wie im vorliegenden Fall für das Wirtschaftsjahr 2004, bezogen auf die kontrollierten Flächen, eine Fehlerquote von 36 % festgestellt wurde, der Kontrollsatz und somit die Stichprobe wegen des erhöhten Risikos von finanziellen Verlusten für den EAGFL erhöht werden müssen, was im vorliegenden Fall ganz offensichtlich nicht geschehen ist, auch wenn der Kontrollsatz bei einigen Kulturpflanzen erheblich über 10 % der Beihilfeanträge lag.

111. Es ist festzustellen, dass die portugiesischen Behörden angesichts eines solchen bei ihren Kontrollen eindeutig festgestellten Risikos eines hohen Verlustes für den EAGFL reagieren mussten und dass ihre Untätigkeit dem Nichterlass von Kontrollmaßnahmen gleichkam, die implizit erforderlich waren, um sicherzustellen, dass die materiellen und formellen Voraussetzungen für die Gewährung der in Rede stehenden Prämien ordnungsgemäß erfüllt wurden.

112. Nach der Rechtsprechung erkennt die Kommission bestimmte Ausgaben des Mitgliedstaats zu Recht nicht an, wenn ein Kontrollsystem fehlt oder das eingerichtete derartige Mängel aufweist, dass Zweifel an der Erfüllung der Voraussetzungen für die Gewährung der fraglichen Prämien bestehen (vgl. Urteil des Gerichts vom 4. September 2009, Österreich/Kommission, T-368/05, nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht, Randnr. 84 und die dort angeführte Rechtsprechung).

113. Die portugiesischen Behörden machen also zu Unrecht geltend, dass sie die geltenden Rechtsvorschriften beachtet hätten, weil sie Kontrollen in einem das gesetzliche Mindestmaß erheblich überschreitenden Umfang vorgenommen und somit nicht gegen ihre Verpflichtungen aus der Verordnung Nr. 43/2003 verstoßen hätten, denn sie unterließen die implizit erforderlichen Kontrollmaßnahmen, um sicherzustellen, dass die materiellen und formellen Voraussetzungen für die Gewährung der in Rede stehenden Prämien ordnungsgemäß erfüllt waren.

114. Außerdem ist entgegen dem Vorbringen der Portugiesischen Republik festzustellen, dass dann, wenn beispielsweise Unregelmäßigkeiten bei 40 % der Flächen in einer Stichprobe von 10 % der Beihilfeanträge festgestellt werden, sich diese Unregelmäßigkeitsquote – abgesehen von besonderen Umständen der kontrollierten Stichprobe, die der betreffende Mitgliedstaat geltend zu machen hat – notwendigerweise in der statistischen Grundgesamtheit wiederfinden muss.

115. Daher kann entgegen dem Vorbringen der Portugiesischen Republik in ihren Schriftsätzen nicht angenommen werden, dass es nach der oben in den Randnrn. 109 bis 112 dargelegten Rechtsprechung ausreichte, lediglich bei der kontrollierten Stichprobe die Finanzierung abzulehnen, um zu gewährleisten, dass unregelmäßige Operationen nicht vom EAGFL finanziert werden.

116. Wird von den nationalen Behörden nicht dargetan, dass das Ergebnis der Stichprobe wegen deren Besonderheit für die statistische Grundgesamtheit nicht repräsentativ ist, was die Portugiesische Republik nicht einmal behauptet, ist festzustellen, dass es keinen Grund gibt, anzunehmen, dass ein Unterschied zwischen der kontrollierten Stichprobe und der statistischen Grundgesamtheit bestünde.

117. Schließlich ist zu dem Vorbringen der Portugiesischen Republik, die nationalen Behörden hätten die Kontrollen vor der Auszahlung durchgeführt, so dass keine Wiedereinziehungen vorzunehmen seien, festzustellen, dass es nicht mit der Regelung übereinstimmt, wenn ein solcher Zahlungsabzug nur bei negativ Kontrollierten der Stichprobe vorgenommen wird, denn es genügt – wie oben in Randnr. 115 ausgeführt – nach der oben in den Randnrn. 109 und 112 dargelegten Rechtsprechung nicht, wenn die Finanzierung nur bei dem Teil der Stichprobe abgelehnt wird, bei dem die Kontrolle ein negatives Ergebnis ergeben hat.

118. Folglich ist der zweite Klagegrund zurückzuweisen.

Zum dritten Klagegrund: Verstoß gegen Art. 7 Abs. 4 der Verordnung Nr. 1258/1999

119. Die Portugiesische Republik macht geltend, die Kommission habe dadurch, dass sie den Prozentsatz der von den portugiesischen Behörden festgestellten Unregelmäßigkeiten bei den auf Madeira kontrollierten Flächen auf die Gesamtheit der dort gestellten Beihilfeanträge extrapoliert habe, gegen Art. 7 Abs. 4 der Verordnung Nr. 1258/1999 verstoßen. Die Kommission habe auf diese Weise ihre eigenen in dem Dokument VI/5330/97 enthaltenen Leitlinien missachtet. Im Wege der Extrapolation dürfe die Kommission finanzielle Berichtigungen nur vornehmen, wenn sie selbst auf der Grundlage der bei der Einzelfallprüfung festgestellten Fehler eine Bewertung vorgenommen habe. Für die Jahre 2004, 2005 und 2006 habe die Kommission aber überhaupt keine Einzelfallprüfung vorgenommen, denn für ihre Pauschalberichtigung im Wege der Extrapolation habe sie sich nicht auf die Analyse der Ergebnisse der Einzelfallprüfung im Rahmen des Kontrollbesuchs gestützt, sondern auf die von den portugiesischen Behörden bei der kontrollierten Stichprobe festgestellte Unregelmäßigkeitsquote, die von der Kommission dann auf alle auf Madeira gestellten Beihilfeanträge angewandt worden sei. Eine solche Praxis, die darin bestehe, eine Berichtigung im Wege der Extrapolation ohne jegliche Einzelfallprüfung vorzunehmen, finde in dem Dokument VI/5330/97 keinerlei rechtliche Stütze. Die Bestimmungen des Anhangs 4 des Dokuments VI/5330/97 könnten nicht als Grundlage für die Vornahme einer finanziellen Berichtigung herangezogen werden, wenn die Zahlstelle die Zahlung wegen festgestellter Unregelmäßigkeiten ganz oder teilweise abgelehnt habe.

120. Hierzu ist festzustellen, dass das Dokument VI/5330/97 in seinem Anhang 2 vorsieht, dass „finanzielle Berichtigungen vorgenommen [werden], wenn die Kommission zu der Überzeugung gelangt, dass die betreffenden Ausgaben nicht in Übereinstimmung mit den Gemeinschaftsvorschriften getätigt wurden“. In diesem Dokument heißt es weiter: „[A]usgenommen den Fall, dass die zu Unrecht erfolgte Zahlung bereits von den nationalen Kontrollbehörden entdeckt wurde und diese geeignete Abhilfemaßnahmen getroffen und die Wiedereinziehung in die Wege geleitet haben, muss die Kommission die Finanzierung aus dem Gemeinschaftshaushalt ablehnen“. Für die Fälle, in denen sich die tatsächliche Höhe der unregelmäßigen Zahlungen und somit die Höhe des der Gemeinschaft entstandenen finanziellen Schadens bestimmen lässt, sieht das Dokument vor, dass u. a. ein Betrag abgelehnt wird, den man durch Hochrechnung der Ergebnisse der Überprüfung einer repräsentativen Stichprobe von Fällen auf die Gesamtheit der Fälle erhält, aus denen die Stichprobe gebildet wurde, der aber auf den Verwaltungsbereich beschränkt bleibt, in dem der betreffende Mangel nach vernünftigem Ermessen auftreten kann.

121. In dem genannten Dokument wird ferner ausgeführt, dass in den Fällen, in denen sich die tatsächliche Höhe der unregelmäßigen Zahlungen nicht bestimmen lässt, pauschale Berichtigungen vorgenommen werden (vgl. in diesem Sinne Urteil Österreich/Kommission, oben in Randnr. 112 angeführt, Randnr. 183 und die dort angeführte Rechtsprechung).

122. In dem Dokument VI/5330/97 heißt es, dass pauschale Berichtigungen in Frage kommen, wenn es dem Prüfer anhand der aus einer Untersuchung resultierenden Informationen nicht möglich ist, den tatsächlichen Verlust durch eine Extrapolation der festgestellten Verluste, auf statistischem Wege oder durch Bezugnahme auf andere überprüfbare Daten zu bewerten. Pauschale Berichtigungen seien nicht sinnvoll, wenn solche Mängel von den Kontrollstellen der Mitgliedstaaten unter den Bedingungen von Anhang 4 aufgedeckt würden. Wenn der Mitgliedstaat nicht alle zu Unrecht gezahlten oder unregelmäßigen Beträge zurückfordert, muss die Rechnungsabschlussstelle Maßnahmen der finanziellen Berichtigung treffen.

123. Es ist festzustellen, dass sich die Kommission bei dem Wirtschaftsjahr 2004, um das es im Rahmen des vorliegenden Klagegrundes allein geht, auf ihre eigenen Überprüfungen gestützt und festgestellt hat, dass die bei der Stichprobe festgestellte Unregelmäßigkeitsquote auf die statistische Grundgesamtheit zu übertragen sei.

124. Die Kommission hat zu Recht festgestellt, dass pauschale Berichtigungen im Sinne des Dokuments VI/5330/97 nicht angemessen seien, da es dem Prüfer anhand der aus der Untersuchung resultierenden Informationen möglich gewesen sei, den Verlust auf statistischem Wege oder durch Bezugnahme auf überprüfbare Daten zu bewerten.

125. Die Portugiesische Republik macht insoweit allerdings geltend, dass sich die Kommission bei der Vornahme von Berichtigungen nicht auf die Ergebnisse der Kontrollen der nationalen Behörden stützen dürfe, da diese die Konsequenzen aus den Unregelmäßigkeiten, die sie selbst festgestellt hatten, selbst gezogen hätten.

126. In allen Fällen, in denen sie Unregelmäßigkeiten festgestellt habe, habe die Zahlstelle Zahlungen nämlich teilweise oder ganz abgelehnt. Im vorliegenden Fall könne keine finanzielle Berichtigung beschlossen werden, da die Zahlstelle alle Konsequenzen aus den von ihr festgestellten Unregelmäßigkeiten gezogen habe, indem sie alle Anträge, bei denen Unregelmäßigkeiten festgestellt worden seien, ganz oder teilweise geahndet habe.

127. Dem Vorbringen der Portugiesischen Republik kann nicht gefolgt werden.

128. Wird eine Unregelmäßigkeit festgestellt, kann nicht angenommen werden, dass dadurch, dass die Zahlung nur bei den Anträgen abgelehnt wird, bei denen die Unregelmäßigkeit bereits festgestellt worden ist, der Feststellung eines Mangels abgeholfen würde und gewährleistet werden könnte, dass durch den EAGFL nur Anträge finanziert werden, die mit den Unionsvorschriften übereinstimmen (vgl. in diesem Sinne Urteil des Gerichtshofs vom 9. August 1994, Deutschland/Kommission, C-413/92, Slg. 1994, I-3781, Randnrn. 11 bis 13).

129. Die portugiesischen Behörden hätten also die bei der kontrollierten Stichprobe festgestellte Fehlerquote berücksichtigen und auf die statistische Grundgesamtheit anwenden müssen, was es ermöglicht hätte, den Verlust des EAGFL zu bemessen.

130. Mithin haben die portugiesischen Behörden, indem sie die Zahlung nur bei Anträgen abgelehnt haben, bei denen die Unregelmäßigkeit bereits festgestellt worden war, nicht alle Konsequenzen aus den von ihnen festgestellten Unregelmäßigkeiten gezogen.

131. Im Übrigen muss nach der Rechtsprechung zwar die Kommission das Vorliegen eines Verstoßes gegen die Vorschriften über die gemeinsame Organisation der Agrarmärkte nachweisen, aber obliegt es dem Mitgliedstaat, gegebenenfalls zu beweisen, dass der Kommission ein Fehler in Bezug auf die daraus zu ziehenden finanziellen Konsequenzen unterlaufen ist (Urteil des Gerichtshofs vom 21. März 2002, Spanien/Kommission, C-130/99, Slg. 2002, I-3005, Randnr. 90, und Urteil Österreich/Kommission, oben in Randnr. 112 angeführt, Randnr. 181).

132. Nach der Rechtsprechung ist die Verwaltung der EAGFL-Finanzierung nämlich in erster Linie Sache der nationalen Behörden, die für die strikte Einhaltung der Gemeinschaftsvorschriften zu sorgen haben, und beruht auf dem Vertrauen zwischen den nationalen und den Gemeinschaftsbehörden. Nur der Mitgliedstaat kann die für die Aufstellung der EAGFL-Rechnungen nötigen Angaben kennen und genau bestimmen, da die Kommission nicht über die erforderliche Nähe zu den Wirtschaftsteilnehmern verfügt, um von ihnen die benötigten Auskünfte zu erlangen (vgl. Urteil Österreich/Kommission, oben in Randnr. 112 angeführt, Randnr. 182 und die dort angeführt Rechtsprechung).

133. Es obliegt somit dem Mitgliedstaat, die Richtigkeit seiner Kontrollen und seiner Zahlen eingehend und vollständig nachzuweisen, um darzutun, dass die Zweifel der Kommission nicht begründet waren (Urteil Österreich/Kommission, oben in Randnr. 112 angeführt, Randnr. 201).

134. Die Portugiesische Republik hat aber in keiner Weise dargetan, dass die Kommission hinsichtlich der finanziellen Konsequenzen der festgestellten Unregelmäßigkeiten einen Fehler begangen hätte.

135. Der dritte Klagegrund ist somit zurückzuweisen.

Zum vierten Klagegrund: Verstoß gegen die Grundsätze der Gleichbehandlung und der Verhältnismäßigkeit

136. Die Portugiesische Republik macht geltend, die Kommission habe dadurch, dass sie das Dokument VI/5330/97 nicht befolgt habe, mit dem einheitliche Richtlinien für die finanziellen Berichtigungen eingeführt werden sollen, gegen die Grundsätze der Gleichbehandlung und der Verhältnismäßigkeit verstoßen.

137. Was als Erstes den Verstoß gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung angeht, macht die Portugiesische Republik geltend, die Kommission hätte sich, wenn sie die Leitlinien, zu deren Beachtung sie sich verpflichtet habe, beachtet hätte, für pauschale Berichtigungen entschieden. Im vorliegenden Fall könne die Nichterhöhung des Kontrollsatzes im laufenden Jahr und in den folgenden Jahren in Anbetracht einer hohen Zahl von Unregelmäßigkeiten einer nicht hinreichend gründlich durchgeführten Schlüsselkontrolle gleichgestellt werden, so dass eine pauschale Berichtigung in Höhe von 5 % hätte vorgenommen werden müssen, wie es die Kommission im Rahmen der Untersuchung AA/2006/10 getan habe. Die Portugiesische Republik vertritt also die Auffassung, dass die Kommission dadurch, dass sie die Untersuchung, die zum angefochtenen Beschluss geführt hat, anders behandelt habe als die Untersuchung AA/2006/10, gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung verstoßen habe, weil zwei vergleichbare Sachverhalte unterschiedlich behandelt würden.

138. Hierzu ist erstens festzustellen, dass grundsätzlich jeder Fall einzeln betrachtet werden muss, damit festgestellt werden kann, ob und gegebenenfalls in welchem Ausmaß der fragliche Mitgliedstaat bei der Durchführung der vom EAGFL finanzierten Vorhaben die Erfordernisse des Gemeinschaftsrechts beachtet hat (Urteile des Gerichtshofs vom 18. Mai 2000, Belgien/Kommission, C-242/97, Slg. 2000, I-3421, Randnr. 129, und vom 24. April 2008, Belgien/Kommission, C-418/06 P, Slg. 2008, I-3047, Randnr. 91).

139. Das bedeutet nicht, dass ein Mitgliedstaat nicht berechtigt ist, einen Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz geltend zu machen. Er kann dies aber nur insoweit tun, als die angeführten Fälle im Hinblick auf sämtliche sie kennzeichnenden Umstände zumindest ähnlich gelagert sind, insbesondere hinsichtlich des Zeitraums der Ausgaben, der betroffenen Sektoren und der Art der vorgeworfenen Unregelmäßigkeiten (Urteile vom 18. Mai 2000, Belgien/Kommission, oben in Randnr. 138 angeführt, Randnr. 130, und vom 24. April 2008, Belgien/Kommission, oben in Randnr. 138 angeführt, Randnr. 92).

140. Zweitens kann nach ständiger Rechtsprechung eine verbotene Diskriminierung dann vorliegen, wenn vergleichbare Sachverhalte unterschiedlich behandelt werden, es sei denn, dass eine derartige Behandlung objektiv gerechtfertigt ist (vgl. Urteil vom 24. April 2008, Belgien/Kommission, oben in Randnr. 138 angeführt, Randnr. 93 und die dort angeführte Rechtsprechung; Urteil des Gerichts vom 12. Juli 2011, Slowenien/Kommission, T-197/09, noch nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht, Randnr. 89).

141. Es ist festzustellen, dass die in der Untersuchung AA/2006/10 festgestellten Mängel nicht mit denen des vorliegenden Falles vergleichbar sind. Wie aus der Untersuchung AA/2006/10 hervorgeht, hat die Kommission bei dieser die Kontrolle vor Ort beanstandet. Sie hat die Auffassung vertreten, dass die Tatsache, dass Maßnahmen am Bildschi