Vorläufige Fassung

SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS

HENRIK SAUGMANDSGAARD ØE

vom 6. Dezember 2018( )

Rechtssache C‑596/17

Japan Tobacco International SA,

Japan Tobacco International France SAS

gegen

Premier ministre (Premierminister),

Ministre de l’Action et des Comptes publics (Minister für staatliches Handeln und öffentliche Haushalte),

Ministre des Solidarités et de la Santé (Minister für Solidarität und Gesundheit)

(Vorabentscheidungsersuchen des Conseil d’État [Staatsrat, Frankreich])

„Vorlage zur Vorabentscheidung – Richtlinie 2011/64/EU – Verbrauchsteuern auf Tabakwaren – Art. 15 Abs. 1 – Freie Bestimmung der Kleinverkaufshöchstpreise – Nationale Regelung, die Hersteller und Importeure verpflichtet, für jedes Tabakerzeugnis einen in 1 000 Einheiten oder 1 000 Gramm ausgedrückten einheitlichen Kleinverkaufspreis festzulegen, ohne dass die Möglichkeit besteht, diesen Preis an das Fassungsvermögen der Verpackungseinheiten anzupassen“





I. Einleitung

1. Das Vorabentscheidungsersuchen des Conseil d’État (Staatsrat, Frankreich) betrifft die Auslegung von Art. 15 der Richtlinie 2011/64/EU über die Struktur und die Sätze der Verbrauchsteuern auf Tabakwaren( ) in Verbindung mit den Art. 2 bis 5 dieser Richtlinie.

2. Dieses Ersuchen ergeht im Rahmen einer Klage auf Nichtigerklärung einiger Vorschriften in zwei die Modalitäten der Genehmigung der Kleinverkaufspreise für Tabakwaren im französischen Mutterland betreffenden Schreiben der französischen Behörden an die zugelassenen Hersteller und Lieferanten von Tabakwaren. Nach diesen Schreiben, in denen Art. 572 des Code général des impôts (Allgemeines Steuergesetzbuch, im Folgenden: CGI) wiedergegeben wird, ist der Kleinverkaufspreis jedes Tabakerzeugnisses von diesen Wirtschaftsteilnehmern frei festzulegen und muss in 1 000 Einheiten oder 1 000 Gramm ausgedrückt werden. Dieses System führt dazu, dass der Einheitspreis pro Erzeugnis gleich bleibt, unabhängig vom Fassungsvermögen der Verpackung, in der es in den Verkehr gebracht wird. Die Hersteller und Importeure können somit den Kleinverkaufspreis ihrer Erzeugnisse nicht an die Verpackungseinheit anpassen, in der sie angeboten werden.

3. Das vorlegende Gericht möchte wissen, ob eine nationale Regelung wie Art. 572 CGI, die eine solche Wirkung hat, mit Art. 15 Abs. 1 der Richtlinie 2011/64 vereinbar ist. Nach dieser Vorschrift bestimmen die Hersteller oder Importeure frei für jedes ihrer Erzeugnisse den Kleinverkaufshöchstpreis, der die Bemessungsgrundlage der proportionalen Verbrauchsteuer auf Tabakwaren darstellt.

4. Am Ende meiner Würdigung werde ich zu dem Ergebnis kommen, dass Art. 15 Abs. 1 der Richtlinie einer solchen nationalen Regelung nicht entgegensteht.

II. Rechtlicher Rahmen

A. Unionsrecht

5. Nach ihrem Art. 1 bestimmt die Richtlinie 2011/64 „allgemeine Grundsätze für die Harmonisierung der Struktur und der Sätze der Verbrauchsteuern, denen die Tabakwaren in den Mitgliedstaaten unterliegen“.

6. Art. 2 Abs. 1 der Richtlinie lautet:

„Für die Zwecke dieser Richtlinie umfasst der Begriff ‚Tabakwaren‘:

a) Zigaretten;

b) Zigarren und Zigarillos;

c) Rauchtabak:

i) Feinschnitttabak für selbstgedrehte Zigaretten;

ii) anderen Rauchtabak.

7. Die Art. 3, 4 und 5 der Richtlinie enthalten Definitionen der Begriffe „Zigaretten“, „Zigarren“, „Zigarillos“ und „Rauchtabak“.

8. Art. 15 Abs. 1 der Richtlinie lautet:

„Die Hersteller bzw. gegebenenfalls ihre Vertreter oder Beauftragten in der Union sowie die Importeure aus Drittländern bestimmen frei für jedes ihrer Erzeugnisse und für jeden Mitgliedstaat, in dem diese Erzeugnisse in den Verkehr gebracht werden sollen, den Kleinverkaufshöchstpreis.

Unterabsatz 1 steht jedoch der Anwendung einzelstaatlicher Rechtsvorschriften über die Preisüberwachung oder die Einhaltung der vorgeschriebenen Preise nicht entgegen, sofern diese Vorschriften mit den Vorschriften der Union vereinbar sind.“

B. Französisches Recht

9. Art. 572 CGI in der Fassung des Gesetzes vom 26. Januar 2016 über die Modernisierung des Gesundheitssystems bestimmt:

„Der Kleinverkaufspreis für jedes Erzeugnis, ausgedrückt in 1 000 Einheiten oder 1 000 Gramm, ist im gesamten Staatsgebiet einheitlich und wird von den zugelassenen Herstellern und Lieferanten frei bestimmt. Er gilt nach Genehmigung durch gemeinsamen Erlass der Minister für Gesundheit und Haushalt unter den durch Dekret des Conseil d’État festgelegten Bedingungen. Er kann jedoch nicht genehmigt werden, wenn er niedriger ist als die Summe der Gestehungskosten und sämtlicher Abgaben.

…“

III. Ausgangsrechtsstreit, Vorlagefragen und Verfahren vor dem Gerichtshof

10. Am 30. September 2016 und am 20. Januar 2017 erhoben die Gesellschaften Japan Tobacco International SA und Japan Tobacco International France SAS (im Folgenden gemeinsam: Japan Tobacco) beim Conseil d’État (Staatsrat) Klagen auf Nichtigerklärung bestimmter Vorschriften in zwei Schreiben vom 6. April 2016 und vom 22. November 2016, die von den französischen Behörden an die zugelassenen Hersteller und Lieferanten von Tabakwaren gerichtet wurden, wegen Befugnisüberschreitung. In diesen Schreiben werden die in Art. 572 CGI vorgesehenen Modalitäten für die Genehmigung der Kleinverkaufspreise von Tabakwaren, die im französischen Mutterland hergestellt wurden, dargelegt.

11. Diese Vorschrift verpflichtet die Hersteller und Lieferanten, einen einheitlichen, in 1 000 Einheiten oder 1 000 Gramm ausgedrückten Kleinverkaufspreis für jedes ihrer Tabakerzeugnisse festzulegen, unabhängig vom Fassungsvermögen ihrer Verpackung. Im Schreiben vom 22. November 2016 wird jedes Erzeugnis in diesem Kontext unter Anknüpfung an eine Marke und eine Handelsbezeichnung definiert. Diese Regelung, die im Folgenden die 1 000-Einheiten-Preisregel genannt wird, bedeutet, dass der Preis für jedes Erzeugnis gleich bleibt, unabhängig von der Verpackungseinheit (genannt „Referenz“) ihrer Aufmachung. Die 1 000-Einheiten-Preisregel soll einen Anstieg des Tabakkonsums verhindern, der daraus resultieren könnte, dass der Preis für bestimmte Erzeugnisse sinkt, wenn sie in größeren Mengen abgepackt werden.

12. Japan Tobacco machen zur Stützung ihrer Klagen u. a. geltend, dass Art. 572 CGI, auf dem die angefochtenen Schreiben beruhten, gegen den in Art. 15 Abs. 1 der Richtlinie 2011/64 aufgestellten Grundsatz der freien Bestimmung der Kleinverkaufshöchstpreise für Tabakwaren verstoße, indem er verhindere, dass bei der Festlegung dieser Preise etwaige mit den verpackten Mengen verbundene Unterschiede bei den Verpackungskosten berücksichtigt würden.

13. Insoweit hat das vorlegende Gericht Zweifel, die sich erstens auf den Anwendungsbereich der Richtlinie 2011/64 beziehen. Es führt aus, die Richtlinie könne im Einklang mit ihrem fiskalischen Zweck dahin ausgelegt werden, dass sie nur die Preise von Tabakwaren regele, die der Verbrauchsteuer unterlägen, d. h. den Preis für Zigaretten, Zigarren, Zigarillos und Rauchtabak im Sinne ihrer Art. 2 bis 5( ). Der in Art. 15 der Richtlinie verankerte Grundsatz gelte somit nicht für die Verpackungseinheit dieser Erzeugnisse. Folglich könne die 1 000-Einheiten-Preisregel, soweit sie die Anpassung des Preises der Erzeugnisse an das Fassungsvermögen der Verpackungseinheiten verbiete, diesen Grundsatz nicht beeinträchtigen.

14. Der Conseil d’État (Staatsrat) weist jedoch darauf hin, dass der Gerichtshof in zwei Urteilen in Vertragsverletzungsverfahren aus den Jahren 2002( ) und 2010( ) zwei frühere Fassungen von Art. 572 CGI, die neben der 1 000-Einheiten-Preisregel obligatorische Kleinverkaufsmindestpreisregelungen vorgesehen hätten, für unvereinbar mit dieser Vorschrift erklärt habe. Der Gerichtshof habe diese Regelungen für geeignet erachtet, den freien Wettbewerb zu beeinträchtigen, da sie verhinderten, dass bestimmte Hersteller und Importeure davon profitierten, dass ihre Gestehungspreise niedriger seien als die ihrer Wettbewerber. Das vorlegende Gericht möchte wissen, ob diese Urteile einen Willen des Gerichtshofs zum Ausdruck brächten, dass der Grundsatz des freien Wettbewerbs Vorrang vor dem fiskalischen Zweck der Richtlinie 2011/64 habe. Daher fragt es sich, ob die Preisfestsetzung bei Tabakwaren anhand ihrer Verpackung ungeachtet der Definition in den Art. 2 bis 5 der Richtlinie in den Anwendungsbereich der in ihrem Art. 15 Abs. 1 gewährleisteten Freiheit der Hersteller und Importeure falle.

15. Zweitens möchte das vorlegende Gericht, falls der Gerichtshof diese Frage bejahen sollte, von ihm wissen, ob es mit Art. 15 Abs. 1 der Richtlinie 2011/64 vereinbar ist, dass Art. 572 CGI diese Wirtschaftsteilnehmer daran hindert, die Kleinverkaufspreise ihrer Erzeugnisse an das Fassungsvermögen der Verpackung anzupassen. Insoweit hebt das vorlegende Gericht hervor, dass die 1 000-Einheiten-Preisregel ihnen nicht verbiete, Unterschiede bei den Gestehungskosten unabhängig von ihrem Ursprung umfassend in die zur Genehmigung vorgelegten Preise zu übernehmen, sondern nur, die Preise an der Größe der Verpackung auszurichten.

16. Unter diesen Umständen hat der Conseil d’État (Staatsrat) das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt:

1. Ist die Richtlinie 2011/64 dahin auszulegen, dass sie in Anbetracht der Begriffsbestimmungen für Tabakwaren in ihren Art. 2, 3 und 4 auch die Preise für Tabakwaren in abgepackter Form regelt?

2. Falls die erste Frage bejaht wird: Ist der in Art. 15 der Richtlinie 2011/64 aufgestellte Grundsatz der freien Preisbestimmung für Tabakwaren dahin auszulegen, dass er eine Vorschrift über die Festsetzung der Preise dieser Waren pro 1 000 Einheiten oder 1 000 Gramm verbietet, die dazu führt, dass es den Herstellern von Tabakwaren verboten ist, ihre Preise anhand etwaiger Unterschiede bei den Kosten für die Verpackung dieser Waren zu ändern?

17. Japan Tobacco, die französische, die italienische und die portugiesische Regierung sowie die Europäische Kommission haben schriftliche Erklärungen beim Gerichtshof eingereicht.

18. Japan Tobacco, die französische Regierung und die Kommission waren in der mündlichen Verhandlung, die am 5. September 2018 stattfand, vertreten.

IV. Würdigung

A. Vorbemerkungen

1. Zur Tragweite der Vorlagefragen

19. Mit seinen beiden Fragen, die ich gemeinsam behandeln werde, möchte der Conseil d’État (Staatsrat) im Wesentlichen wissen, ob eine nationale Regelung wie Art. 572 CGI, der die Hersteller und Importeure verpflichtet, den Kleinverkaufspreis jeder ihrer Waren pro 1 000 Einheiten oder 1 000 Gramm anzugeben, und sie somit daran hindert, den Preis an das Fassungsvermögen der verschiedenen Verpackungen, in denen diese Waren in den Verkehr kommen, anzupassen, mit Art. 15 Abs. 1 der Richtlinie 2011/64 vereinbar ist.

20. Mit seiner ersten Frage möchte dieses Gericht vom Gerichtshof wissen, ob die Richtlinie die Bestimmung der Preise für Tabakwaren in abgepackter Form regelt. Wie sich aus der Vorlageentscheidung ergibt, betrifft diese Frage genauer gesagt die Tragweite des in Art. 15 Abs. 1 der Richtlinie aufgestellten Grundsatzes, wonach die Hersteller und Importeure den Kleinverkaufshöchstpreis für jedes ihrer Erzeugnisse frei bestimmen können.

21. Zum einen könnte, wie alle Beteiligten mit Ausnahme von Japan Tobacco vortragen, der Gegenstand der in dieser Vorschrift verankerten Freiheit der Hersteller und Importeure, die Kleinverkaufspreise für „jedes ihrer Erzeugnisse“ frei zu bestimmen, so verstanden werden, dass sie sich auf jede Tabakware einer Marke und Art bezieht, die einer der Definitionen in den Art. 2 bis 5 der Richtlinie entspricht, unabhängig vom Fassungsvermögen ihrer Verpackung (z. B. jede Zigarette der Marke X und des Typs Y)( ).

22. Zum anderen könnte, wie Japan Tobacco vortragen, der Ausdruck „jedes ihrer Erzeugnisse“ so verstanden werden, dass er jede Verpackungseinheit eines solchen Erzeugnisses bezeichnet (z. B. jede Packung mit 20, 25 oder 30 Zigaretten der Marke X und der Art Y). Art. 15 Abs. 1 der Richtlinie 2011/64 würde dann die Freiheit der Hersteller und Importeure gewährleisten, den Kleinverkaufspreis jeder Referenz, die sie vertreiben, frei zu bestimmen.

23. Die zweite Frage wird dem Gerichtshof nur für den Fall vorgelegt, dass er bei der Antwort auf die erste Frage der in Nr. 22 dargelegten Auslegung von Art. 15 Abs. 1 der Richtlinie 2011/64 folgt. Der Conseil d’État (Staatsrat) fragt den Gerichtshof, ob eine nationale Regelung wie die im Ausgangsverfahren in Rede stehende 1 000‑Einheiten-Preisregel dann gegen diese Vorschrift verstoßen würde, da sie die Hersteller und Importeure daran hindern würde, den Preisunterschied zwischen den Verpackungseinheiten mit unterschiedlichem Fassungsvermögen frei festzusetzen.

24. Sollte der Gerichtshof dagegen Tabakwaren als solche als „Erzeugnisse“ im Sinne von Art. 15 Abs. 1 der Richtlinie 2011/64 ansehen, unabhängig vom Fassungsvermögen ihrer Verpackung, kann nach Ansicht des vorlegenden Gerichts Art. 572 CGI diese Vorschrift nicht verletzen. Dies wäre dann der Fall, wenn es in Art. 572 CGI selbst hieße, dass die Preise der so definierten Erzeugnisse frei festgelegt werden.

25. Obwohl ich den letztgenannten Standpunkt teile, werde ich in meiner gemeinsamen Würdigung der Vorlagefragen die Gründe erläutern, aus denen eine nationale Regelung wie die 1 000-Einheiten-Regel in Art. 572 CGI die in Art. 15 Abs. 1 der Richtlinie 2011/64 garantierte Freiheit nicht beschränkt. Insbesondere wird zu erläutern sein, inwieweit sich eine solche Regelung von den früheren Fassungen von Art. 572 CGI unterscheidet, die vom Gerichtshof beanstandet wurden, da sie diese Freiheit einschränkten( ).

2. Zur Auswirkung der im Ausgangsverfahren in Rede stehenden nationalen Regelung, auf die sich die Vorlagefragen beziehen

26. Meines Erachtens ist es auch zweckmäßig, vorab hervorzuheben, dass Art. 572 CGI zwar eine Reihe restriktiver Wirkungen auf die Handelspolitik der Hersteller und Importeure von Tabakwaren hat, doch ist nur eine von ihnen Gegenstand des vorliegenden Vorabentscheidungsersuchens. Der Conseil d’État (Staatsrat) möchte vom Gerichtshof nur wissen, ob Art. 15 Abs. 1 der Richtlinie 2011/64 der nationalen Vorschrift insoweit entgegensteht, als sie diese Wirtschaftsteilnehmer verpflichtet, den Kleinverkaufspreis jedes ihrer Produkte in 1 000 Einheiten oder 1 000 Gramm auszudrücken, wobei dieser Preis unabhängig vom Fassungsvermögen der Verpackungseinheit, in der die fragliche Ware in den Verkehr gebracht wird, unverändert bleibt.

27. Die Vorlagefragen betreffen dagegen nicht die Frage, ob Art. 572 CGI insofern mit dem Grundsatz der freien Festsetzung der Preise vereinbar ist, als diese Vorschrift zudem erstens verlangt, dass der Kleinverkaufspreis für das gesamte französische Mutterland einheitlich ist, zweitens einen Mindestpreis vorschreibt( ) und drittens die Hersteller und Importeure daran hindert, den von der Verwaltungsbehörde genehmigten Kleinverkaufspreis herauf- oder herabzusetzen.

28. In ihrer Stellungnahme kritisieren Japan Tobacco allerdings auch, dass diese Bestimmung die genannte dreifache Wirkung entfaltet. Insbesondere rügen sie die Unvereinbarkeit von Art. 572 CGI mit dem Grundsatz der freien Bestimmung der Preise, da der im Einklang mit dieser Bestimmung ermittelte Kleinverkaufspreis nach der Genehmigung nicht nur ein Höchstpreis, sondern auch ein Mindestpreis und damit ein Festpreis beim Wiederverkauf sei.

29. Um jede Verwirrung in diesem Punkt zu vermeiden, stelle ich vorab klar, dass dieser die Preispolitik betreffende Aspekt von Art. 572 CGI im Hinblick auf Art. 15 Abs. 1 der Richtlinie 2011/64 unerheblich ist. Wie sich aus der nachfolgend dargestellten Rechtsprechung( ) ergibt, impliziert diese Vorschrift nur, dass der Kleinverkaufshöchstpreis für jedes Erzeugnis der Hersteller oder Importeure, soweit er die Bemessungsgrundlage der Ad-Valorem-Verbrauchsteuer bildet, von ihnen frei festgelegt wird. Sie steht einer nationalen Maßnahme nicht entgegen, die den Herstellern und Importeuren vorschreibt, einen Festpreis einzuhalten, den sie selbst frei festgelegt haben.

30. Insoweit hat der Gerichtshof festgestellt, dass die Richtlinie 2011/64 einer Preispolitik dann nicht entgegensteht, wenn diese nicht den Zielen der Richtlinie zuwiderläuft, insbesondere dem Ziel, eine Verfälschung des Wettbewerbs zwischen verschiedenen der gleichen Gruppe angehörenden Kategorien von Tabakwaren auszuschließen( ).

31. In Anbetracht dessen hat er im Urteil Etablissements Fr. Colruyt( ) entschieden, dass Art. 15 Abs. 1 der Richtlinie einer nationalen Regelung, die es Einzelhändlern verbietet, Tabakwaren zu einem Einheitspreis zu verkaufen, der unter dem Preis liegt, den der Hersteller oder der Importeur auf dem an den Waren angebrachten Steuerzeichen angegeben hat, nicht entgegensteht, soweit dieser Preis vom Importeur frei bestimmt wurde. Der Gerichtshof hat ausgeführt, dass eine solche Regelung „nicht unter Art. 15 Abs. 1 der Richtlinie 2011/64 [fällt]“( ).

32. Desgleichen steht diese Vorschrift einer nationalen Regelung nicht entgegen, die vorsieht, dass der genehmigte Kleinverkaufspreis einheitlich ist – d. h. zugleich der Höchst- und Mindestpreis ist –, sofern dieser Preis von den Herstellern oder Importeuren frei bestimmt wird.

B. Zur Auslegung von Art. 15 Abs. 1 der Richtlinie 2011/64

33. Wie oben bereits ausgeführt, möchte der Conseil d’État (Staatsrat) vom Gerichtshof wissen, ob der Ausdruck „jedes ihrer Erzeugnisse“ im Sinne von Art. 15 Abs. 1 der Richtlinie 2011/64 auf jedes von den Herstellern und Importeuren auf den Markt gebrachte Tabakerzeugnis einer bestimmten Marke und einer bestimmten Art verweist oder auf jede Verpackungseinheit dieser Tabakwaren. Er legt ihm diese Frage vor, um über die Vereinbarkeit der 1 000-Einheiten-Preisregel mit dieser Vorschrift entscheiden zu können, soweit sie die Anpassung der Kleinverkaufspreise jedes der genannten Tabakerzeugnisse anhand des Fassungsvermögens ihrer verschiedenen Verpackungen verhindert.

34. Da der Wortlaut von Art. 15 Abs. 1 der Richtlinie 2011/64 die Tragweite des in Rede stehenden Begriffs nicht präzisiert, muss sie geklärt werden, indem diese Vorschrift im Licht der allgemeinen Systematik der Richtlinie und den Zielen der Vorschrift und der Richtlinie, zu der sie gehört, ausgelegt wird( ).

1. Auslegung im Licht der allgemeinen Systematik

35. Zum Zweck der Harmonisierung der Verbrauchsteuerstrukturen durch die Richtlinie 2011/64 dient der Kleinverkaufshöchstpreis jedes Erzeugnisses der Hersteller und Importeure, auf den Art. 15 Abs. 1 der Richtlinie Bezug nimmt, als Grundlage für die Berechnung des proportionalen Anteils der Verbrauchsteuer auf Tabakwaren( ).

36. In diesem Kontext bezeichnen die in dieser Vorschrift genannten „Erzeugnisse“, deren Kleinverkaufshöchstpreis von den Wirtschaftsteilnehmern frei zu bestimmen ist, meines Erachtens Tabakwaren, soweit sie der Verbrauchsteuer unterliegen.

37. Insoweit bestimmt Art. 2 Abs. 1 der Richtlinie 2011/64, dass zu den „Tabakwaren“, die in den Anwendungsbereich der harmonisierten Verbrauchsteuer fallen, erstens Zigaretten, zweitens Zigarren und Zigarillos und drittens Rauchtabak gehören. In den Art. 3 bis 5 der Richtlinie werden diese drei Kategorien von Tabakwaren anhand ihrer Merkmale und ihres Verwendungszwecks definiert( ). Diese Definitionen beziehen sich nur auf die „primäre“ Verpackung, die das Konsumieren des Tabaks erlaubt( ), ohne die Tabakwaren anhand ihrer „äußeren“ Aufmachung zu unterscheiden( ).

38. Dagegen ist die äußere Verpackung von Tabakwaren, wie die französische Regierung und die Kommission ausgeführt haben, Gegenstand von Harmonisierungsmaßnahmen im Rahmen der Richtlinie 2014/40. In Art. 2 Nr. 4 dieser Richtlinie werden „Tabakerzeugnisse“ definiert. In Bezug auf die Begriffe „Zigarette“ und „Zigarre“ wird in Art. 2 Nrn. 10 und 11 auf die Definitionen in Art. 3 und in Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie 2011/64 verwiesen. Diese Begriffe werden von dem Begriff „Packung“ unterschieden, der in Art. 2 Nr. 30 der Richtlinie 2014/40 als „die kleinste Einzelverpackung eines Tabakerzeugnisses oder verwandten Erzeugnisses, die in Verkehr gebracht wird“, definiert wird. Ihr Art. 14 Abs. 1 regelt sodann den Mindestinhalt der Verpackungseinheiten bestimmter Tabakwaren.

39. Auch die Vorschriften der Richtlinie 2011/64 über die Berechnung der harmonisierten Verbrauchsteuer enthalten keine über ihre Art. 2 bis 5 hinausgehenden Angaben zu den Verpackungen, in denen Tabakwaren verkauft werden.

40. Zigaretten unterliegen gemäß Art. 7 Abs. 1 der Richtlinie 2011/64 einer Ad-Valorem-Verbrauchsteuer auf den Kleinverkaufshöchstpreis, einschließlich Zöllen, sowie einer spezifischen Verbrauchsteuer, die pro Wareneinheit berechnet wird. Entgegen den Ausführungen von Japan Tobacco verweist der Begriff „Kleinverkaufshöchstpreis“ in diesem Kontext nicht auf die Verpackungen im Kontrast zum Begriff „Verpackungseinheit“. Der „Kleinverkaufshöchstpreis“ wird nämlich insofern von der „Verkaufseinheit“ unterschieden, als Ersterer die Berechnungsgrundlage der proportionalen Verbrauchsteuer darstellt, die sich aus der Anwendung eines identischen Satzes für alle Zigaretten auf diesen Preis ergibt, während Letztere als Berechnungsgrundlage für die spezifische Verbrauchsteuer dient( ).

41. Wie die französische Regierung ausführt, wird die Zigarettenpackung in keiner Vorschrift der Richtlinie 2011/64 als Maßeinheit für die Berechnung eines Bestandteils der Verbrauchsteuern herangezogen. Da sie für alle Zigaretten identisch sein müssen, können der Satz der Ad-Valorem-Verbrauchsteuer und die Höhe der spezifischen Verbrauchsteuer auch gar nicht anhand des Fassungsvermögens der Verpackungseinheiten variieren.

42. Meines Erachtens machen Japan Tobacco auch zu Unrecht geltend, dass der Begriff „gewichteter durchschnittlicher Kleinverkaufspreis“ in Art. 8 Abs. 2 und in Art. 10 der Richtlinie 2011/64 nur dann eine sachgerechte Bedeutung haben könne, wenn der einheitliche Preis einer Zigarette anhand der Packungsgröße variieren könne. Dieser Begriff dient nämlich als Referenz für die Ermittlung des Gewichts der spezifischen Verbrauchsteuern bei der gesamten Steuerbelastung und der globalen Mindestverbrauchsteuer auf Zigaretten. In diesem Zusammenhang wird der „gewichtete durchschnittliche Kleinverkaufspreis“ anhand des Gesamtwerts aller auf den Markt gebrachten Zigaretten (sämtlicher Marken) auf der Grundlage des Kleinverkaufspreises einschließlich aller Steuern, geteilt durch die Gesamtmenge der im Lauf des vorherigen Geschäftsjahrs auf den Markt gebrachten Zigaretten, berechnet. Für die Zweckmäßigkeit dieses Begriffs spielt es somit keine Rolle, ob die Preise für ein und dieselbe Zigarette je nach den verschiedenen Verpackungseinheiten, in denen sie angeboten wird, variieren.

43. Andere Tabakwaren als Zigaretten unterliegen nach Art. 14 Abs. 1 der Richtlinie 2011/64 einer Verbrauchsteuer, die Ad-Valorem (berechnet anhand der frei festgesetzten Kleinverkaufshöchstpreise), spezifisch (ausgedrückt je Kilogramm oder anhand der Stückzahl bei Zigarren oder Zigarillos) oder gemischt sein kann. Auch die Verpackungseinheit stellt in diesem Zusammenhang keine Referenz für die Berechnung der Verbrauchsteuer dar.

44. Außerdem bestimmt diese Vorschrift, dass die Mitgliedstaaten bei der Ad-Valorem- oder der gemischten Verbrauchsteuer einen Mindestbetrag festlegen können, während Art. 14 Abs. 2 bestimmte Mindestsätze oder ‑beträge für die globale Verbrauchsteuer vorsieht. Gemäß Art. 14 Abs. 3 gelten diese Sätze oder Beträge für sämtliche Erzeugnisse der betreffenden Gruppe von Tabakwaren( ), ohne dass innerhalb dieser Gruppen etwa anhand der Aufmachung unterschieden würde. Wie die französische Regierung geltend gemacht hat, setzt diese Vorschrift voraus, dass die Mindestsätze und ‑beträge der Verbrauchsteuer nicht anhand der Verpackung, in der die Erzeugnisse einer bestimmten Gruppe aufgemacht sind, variieren können.

45. All diese Erwägungen deuten darauf hin, dass die der harmonisierten Verbrauchsteuer unterliegenden Tabakwaren nicht aus den Verpackungseinheiten der Tabakwaren bestehen, sondern aus den Zigaretten, Zigarren, Zigarillos und Rauchtabak im Sinne der Art. 2 bis 5 der Richtlinie 2011/64, unabhängig vom Fassungsvermögen ihrer Verpackung.

46. Meines Erachtens grenzt diese Definition des Gegenstands der harmonisierten Verbrauchsteuer auch die Umrisse des Begriffs „Erzeugnisse“ im Sinne von Art. 15 Abs. 1 der Richtlinie 2011/64 ab. Da der von den Herstellern und Importeuren frei bestimmte Kleinverkaufshöchstpreis für jedes ihrer Erzeugnisse die Bemessungsgrundlage der Ad-Valorem-Verbrauchsteuer darstellt, bezeichnen diese Erzeugnisse die Tabakwaren im Sinne der vorstehenden Definition.

47. Die von mir befürwortete Auslegung impliziert, dass diese Vorschrift nur die Freiheit der genannten Wirtschaftsteilnehmer festschreibt, den einheitlichen Preis ihrer Zigaretten, Zigarren und Zigarillos oder den Preis pro Gewichtseinheit ihrer Rauchtabake einer bestimmten Marke und einer bestimmten Art festzulegen, aber nicht gewährleistet, dass sie diese Preise an das Fassungsvermögen der Verkaufsverpackung dieser Erzeugnisse anpassen können.

48. Der Zweck der Richtlinie 2011/64 im Allgemeinen und ihres Art. 15 Abs. 1 im Besonderen bestätigt diese Auslegung.

2. Teleologische Auslegung

49. Gegenstand der Richtlinie 2011/64 ist nach ihrem Art. 1 die Bestimmung allgemeiner Grundsätze für die Harmonisierung der Struktur und der Sätze der Verbrauchsteuern, denen die Tabakwaren in den Mitgliedstaaten unterliegen. Mit dieser Harmonisierung soll u. a., wie im neunten Erwägungsgrund der Richtlinie ausgeführt wird, sichergestellt werden, „dass der Wettbewerb zwischen den einer gleichen Gruppe angehörenden Kategorien von Tabakwaren durch die Folgen der Besteuerung nicht verfälscht wird und dass es zur Öffnung der nationalen Märkte der Mitgliedstaaten kommt“. Der zehnte Erwägungsgrund der Richtlinie lautet: „Die Erfordernisse des freien Wettbewerbs bedingen eine freie Preisbildung für alle Gruppen von Tabakwaren.“

50. Im Hinblick darauf soll nach der Rechtsprechung Art. 15 Abs. 1 der Richtlinie 2011/64 zum einen sicherstellen, dass die Ermittlung der Bemessungsgrundlage der proportionalen Verbrauchsteuer auf Tabakwaren, d. h. ihres Kleinverkaufshöchstpreises, in allen Mitgliedstaaten denselben Regeln unterliegt. Zum anderen zielt diese Bestimmung darauf ab, dass die Freiheit der Wirtschaftsteilnehmer erhalten bleibt, die es ihnen ermöglicht, aus etwaigen niedrigeren Gestehungspreisen tatsächlich einen Wettbewerbsvorteil zu ziehen, damit sie attraktivere Kleinverkaufspreise anbieten können( ).

51. Überdies hat der Gerichtshof ausgeführt, dass Art. 15 Abs. 1 der Richtlinie 2011/64 im Rahmen des Systems der Tabakbesteuerung impliziert, dass der vom Hersteller oder vom Importeur festgelegte und behördlich gebilligte Preis jedes Erzeugnisses als Höchstpreis vorgeschrieben ist und als solcher auf allen Ebenen des Vertriebssystems bis hin zum Verkauf an den Verbraucher einzuhalten ist. Damit soll verhindert werden, dass die Integrität der Steuereinnahmen durch die Überschreitung des vorgeschriebenen Preises gefährdet wird( ). Er gewährleistet, dass die Hersteller und Importeure nicht zum Zeitpunkt der Erhebung der Steuer einen niedrigeren Preis angeben, um die Steuerlast zu reduzieren, und anschließend die Ware zu einem höheren Preis verkaufen( ).

52. Die Verwirklichung dieser Ziele erfordert in meinen Augen nur, dass die Wirtschaftsteilnehmer den einheitlichen Preis der Zigaretten, Zigarren oder Zigarillos oder den Preis pro Gewichtseinheit des Rauchtabaks einer bestimmten Marke oder eines bestimmten Typs, die sie auf den Markt bringen, frei festlegen. Sie setzt nicht voraus, Art. 15 Abs. 1 der Richtlinie 2011/64 so auszulegen, dass er zudem verlangt, dass die Wirtschaftsteilnehmer den Kleinverkaufspreis jedes dieser Produkte anhand der Verpackungseinheiten, in denen sie angeboten werden, variieren kann.

53. Insbesondere hinsichtlich des den freien Wettbewerb betreffenden Ziels hat der Gerichtshof hervorgehoben, dass Art. 15 Abs. 1 der Richtlinie 2011/64 vorsieht, dass die Hersteller und Importeure den Kleinverkaufshöchstpreis für jedes ihrer Erzeugnisse frei bestimmen, „um einen effektiven Wettbewerb zwischen ihnen zu gewährleisten“ (Hervorhebung nur hier)( ). Der Grundsatz der freien Bestimmung des Kleinverkaufshöchstpreises stellt somit sicher, dass die in der Richtlinie 2011/64 vorgesehene Art der Besteuerung nicht die Nebenwirkung einer Wettbewerbsverzerrung und einer Behinderung des freien Warenverkehrs hat( ).

54. In diesem Zusammenhang bezieht sich der zu wahrende Wettbewerbsvorteil meines Erachtens auf jeden Vorteil bei den Gestehungskosten, den ein Hersteller oder Importeur gegenüber anderen Herstellern und Importeuren hat( ). Er bezeichnet nicht den Wettbewerbsvorteil, den eine Verpackungseinheit einer Tabakware einer bestimmten Marke und einer bestimmen Art gegenüber einer anderen Verpackungseinheit derselben Tabakware aufwiese, die von demselben Wirtschaftsteilnehmer verkauft wird.

55. Diese Auslegung wird durch die Urteile, in denen der Gerichtshof die Unvereinbarkeit der früher in mehreren Mitgliedstaaten, u. a. in Frankreich, vorgesehenen obligatorischen Mindestpreisregelungen für den Kleinverkauf von Tabakwaren mit dem Grundsatz der freien Bestimmung ihres Preises festgestellt hat( ), nicht in Frage gestellt.

56. Insoweit wurde im Urteil vom 27. Februar 2002, Kommission/Frankreich( ), entschieden, dass Art. 572 CGI in einer früheren Fassung als der im Ausgangsverfahren in Rede stehenden gegen Art. 9 Abs. 1 der Richtlinie 95/59/EG( ) (dessen Inhalt in Art. 15 Abs. 1 der Richtlinie 2011/64 übernommen wurde) verstieß. Diese frühere Fassung sah über die im vorliegenden Fall anwendbare Fassung von Art. 572 CGI hinaus eine weitere Beschränkung vor, die darin bestand, dass der Preis pro 1 000 Einheiten einer unter derselben Marke verkauften Waren einer Zigarettenkategorie nicht niedriger sein durfte als der der meistverkauften Ware dieser Marke, unabhängig von Art und Einheit der Verpackung. Der Gerichtshof kam zu dem Ergebnis, dass durch die in Rede stehende nationale Vorschrift in Wirklichkeit ein Kleinverkaufshöchstpreis für Zigaretten festgesetzt wurde, wenn auch nur mittelbar. Er sah in der Festsetzung eines Kleinverkaufsmindestpreises durch staatliche Stellen eine unvermeidliche Beschränkung der Freiheit der Hersteller und Importeure, den Kleinverkaufshöchstpreis jedes ihrer Erzeugnisse festzusetzen, da dieser jedenfalls nicht unter dem vorgeschriebenen Mindestpreis liegen durfte.

57. Im Urteil vom 4. März 2010, Kommission/Frankreich( ), wurde Art. 572 CGI in einer anderen älteren Fassung, in der den Herstellern und Importeuren ein Kleinverkaufsmindestpreis für Zigaretten vorgeschrieben wurde, der einem bestimmten, durch Dekret festgelegten Prozentsatz des durchschnittlichen Marktpreises für Zigaretten entsprach, ebenfalls als unvereinbar mit dem Grundsatz der freien Preisbestimmung angesehen. Die damalige Regelung war geeignet, die Preisunterschiede zwischen konkurrierenden Produkten zu beseitigen und die Preise in Richtung des Preises des teuersten Produkts zu lenken. Diese Regelung hinderte die Hersteller und Importeure somit daran, den Kleinverkaufshöchstpreis ihrer Erzeugnisse frei zu bestimmen. Der Gerichtshof untersagte am selben Tag ähnliche Regelungen in Österreich und Irland( ) und in demselben Jahr ein obligatorisches Mindestpreissystem in Italien( ).

58. Der Gerichtshof hat in diesen vier im Jahr 2010 ergangenen Urteilen erläutert, dass eine Mindestpreisregelung dagegen mit dem Grundsatz der freien Bestimmung der Preise vereinbar wäre, wenn sie so ausgestaltet wäre, dass jedenfalls eine Beeinträchtigung des Wettbewerbsvorteils, der für bestimmte Hersteller oder Importeure aus niedrigeren Gestehungskosten entstehen könnte, und somit eine Wettbewerbsverzerrung ausgeschlossen wäre( ).

59. Im vorliegenden Fall tragen Japan Tobacco vor, dass die 1 000-Einheiten-Preisregel die gleiche Wirkung habe wie ein Mindestpreissystem der vom Gerichtshof im Urteil vom 27. Februar 2002, Kommission/Frankreich( ), untersagten Art. Sie sind der Ansicht, dass der Hersteller oder Importeur gezwungen sei, als Referenzpreis für jedes Erzeugnis einer bestimmten Marke und Handelsbezeichnung den Preis einer der Verpackungseinheiten dieses Erzeugnisses zu wählen und ihn auf alle Verpackungseinheiten dieses Erzeugnisses anzuwenden. Der Wettbewerbsvorteil, der diesem Wirtschaftsteilnehmer aufgrund des niedrigeren Gestehungspreises bei Verpackungseinheiten, die größere Mengen an Tabakwaren enthielten, entstehen könnte, würde dadurch neutralisiert. Er wäre nämlich daran gehindert, die Verbraucher zu den Erzeugnissen hinzuführen, deren Einheitspreis niedriger sei, weil sie in größeren Mengen abgepackt seien.

60. Diese Argumentation überzeugt mich nicht.

61. Ich weise insoweit darauf hin, dass es nicht zu den mit Art. 15 Abs. 1 der Richtlinie 2011/64 verfolgten Zielen gehört, einem Hersteller oder Importeur die Möglichkeit zu geben, sich eine Verringerung der Gestehungskosten zu Nutze zu machen, die damit verbunden ist, dass er seine Erzeugnisse in größeren Gebinden abpackt, um die Nachfrage bei den größten Gebinden zu erhöhen, in denen seine Tabakwaren einer bestimmten Marke und Art verkauft werden. Wichtig ist nur, dass dieser Wirtschaftsteilnehmer in den Genuss eines etwaigen Wettbewerbsvorteils kommen kann, der sich aus niedrigeren Gestehungskosten seiner Erzeugnisse im Verhältnis zu denen seiner Wettbewerber ergibt( ).

62. Eine Auslegung dieser Vorschrift, die nicht gewährleistet, dass die Hersteller und Importeure den Preis jedes ihrer Tabakerzeugnisse anhand des Fassungsvermögens ihrer Verpackung frei verändern können, und nach der folglich eine nationale Regelung wie die im Ausgangsverfahren in Rede stehende 1 000-Einheiten-Preisregel zulässig ist, beseitigt einen solchen Wettbewerbsvorteil aber nicht.

63. Wie das vorlegende Gericht hervorgehoben hat, besteht die einzige mit dieser Regel verbundene Beschränkung darin, dass es nicht möglich ist, für ein Erzeugnis der gleichen Marke und mit derselben Handelsbezeichnung je nach der Verpackungseinheit, in der es angeboten wird, verschiedene Kleinverkaufspreise festzulegen. Der betroffene Hersteller oder Importeur ist im Übrigen bei der Bestimmung des Preises pro 1 000 Einheiten oder 1 000 Gramm dieses Erzeugnisses frei, ohne an den Preis der meistverkauften Packung gebunden zu sein. Die 1 000-Einheiten-Preisregel beschränkt nicht die Möglichkeit der Hersteller und Importeure, in den Kleinverkaufspreisen ihrer Erzeugnisse etwaige niedrigere Gestehungskosten als diejenigen der Erzeugnisse ihrer Wettbewerber allgemein abzubilden.

64. Der von diesen Wirtschaftsteilnehmern frei festgelegte Preis pro Zigarette, Zigarre oder Zigarillo und pro Gewichtseinheit für Rauchtabak einer bestimmten Marke und Art kann einen Teil der gesamten Gestehungskosten von Erzeugnissen dieser Marke und Art einbeziehen. Die Kosten der Verpackung sind darin als Bestandteile der Herstellungskosten eingeschlossen, die ihrerseits wiederum einen Bestandteil der Gestehungskosten darstellen. Wie die Kommission hervorgehoben hat, impliziert die Möglichkeit der Hersteller und Importeure, den einheitlichen Preis jeder ihrer Tabakwaren frei zu bestimmen, die Möglichkeit, die mit den verschiedenen Verpackungen, in denen diese Erzeugnisse vertrieben werden, verbundenen Kosten in einem Maß und nach einer Methode ihrer Wahl weiterzugeben.

65. Sie können zum Beispiel den Preis pro Zigarette einer bestimmten Marke und Art so festlegen, dass er bei jedem Gebinde, in dem diese Zigarette verkauft wird, die durchschnittlichen Verpackungskosten widerspiegelt. Es steht ihnen u. a. auch frei, einen Preis zu bestimmen, der die Verpackungskosten für Packungen einbezieht, bei denen diese Kosten am höchsten oder am niedrigsten sind.

66. Infolgedessen hindert die 1 000-Einheiten-Preisregel die Hersteller und Importeure nicht daran, im Preis jedes ihrer Tabakerzeugnisse den etwaigen Wettbewerbsvorteil aufgrund niedrigerer Gestehungskosten, einschließlich der Verpackungskosten, als bei ihren Konkurrenten weiterzugeben. Dieser Wettbewerbsvorteil muss jedoch auf alle Verpackungseinheiten eines Erzeugnisses derselben Marke und Art aufgeteilt werden.

67. Wie diese Ausführungen deutlich gemacht haben, kann eine nationale Regelung wie die 1 000-Einheiten-Preisregel in ihren Wirkungen einer obligatorischen Mindestpreisregelung nicht gleichgestellt werden. Eine derartige Regelung beschränkt weder die Freiheit der Hersteller und Importeure, den Kleinverkaufshöchstpreis ihrer Erzeugnisse frei zu bestimmen, noch begrenzt sie folglich den effektiven Wettbewerb zwischen diesen Wirtschaftsteilnehmern.

3. Schlussbemerkungen

68. Nach alledem bin ich der Ansicht, dass die in Art. 15 Abs. 1 der Richtlinie 2011/64 vorgesehene Freiheit den Zweck verfolgt, dass die Hersteller und Importeure den Kleinverkaufshöchstpreis jeder ihrer Tabakwaren, soweit sie der Verbrauchsteuer unterliegen, frei festsetzen. Dabei handelt es sich um Zigaretten, Zigarren oder Zigarillos und Rauchtabak einer bestimmten Marke und Art, unabhängig vom Fassungsvermögen ihrer Verpackung.

69. Daraus folgt, dass diese Vorschrift einer nationalen Regelung wie Art. 572 CGI nicht entgegensteht, der vorsieht, dass der einheitliche Preis jedes Erzeugnisses einer bestimmten Marke und Art, der von diesen Wirtschaftsteilnehmern frei festgelegt wurde, in 1 000 Einheiten oder in 1 000 Gramm ausgedrückt werden muss und infolgedessen nicht anhand des Fassungsvermögens der Verpackungseinheiten, in denen er zum Kauf angeboten wird, variieren darf.

70. Der Vollständigkeit halber füge ich hinzu, dass dieses Ergebnis nicht die Antwort auf die Frage vorwegnimmt, ob, wie die italienische Regierung und die Kommission vorbringen, Art. 15 Abs. 1 der Richtlinie 2011/64 – abgesehen davon, dass er dem nicht entgegensteht – verlangt, dass der Kleinverkaufshöchstpreis jedes Produkts, der als Bemessungsgrundlage der Ad-Valorem-Verbrauchsteuer dient, für die Einheit (oder das Gewicht), unabhängig vom Fassungsvermögen der Verkaufsverpackung, einheitlich ist( ).

71. Um dem vorlegenden Gericht eine Antwort zu geben, die es ihm ermöglicht, über den Ausgangsrechtsstreit zu entscheiden, genügt die Klarstellung, dass diese Vorschrift den Herstellern und Importeuren nicht die Freiheit garantiert, die Preise ihrer Erzeugnisse anhand des Fassungsvermögens ihrer Verpackungen anzupassen, und folglich einer nationalen Regelung, die eine solche Anpassung verhindert, nicht entgegensteht. Es muss nicht geprüft werden, ob im Rahmen der mit der Richtlinie 2011/64 vorgenommenen Harmonisierung der Verbrauchsteuerstrukturen die Mitgliedstaaten die Befugnis behalten, diesen Wirtschaftsteilnehmern zu gestatten, den Kleinverkaufshöchstpreis jedes ihrer Erzeugnisse, der als Bemessungsgrundlage für die proportionale Verbrauchsteuer dient, an die Verpackungseinheit anzupassen, in der sie zum Kauf angeboten werden.

V. Ergebnis

72. Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof folgende gemeinsame Antwort auf die Vorlagefragen des Conseil d’État (Staatsrat, Frankreich) vor:

Art. 15 Abs. 1 der Richtlinie 2011/64/EU des Rates vom 21. Juni 2011 über die Struktur und die Sätze der Verbrauchsteuern auf Tabakwaren steht einer nationalen Vorschrift wie der im Ausgangsverfahren in Rede stehenden, die vorsieht, dass die Hersteller und Importeure für jedes ihrer Tabakerzeugnisse einer bestimmten Marke und Art einen in 1 000 Einheiten oder 1 000 Gramm ausgedrückten einheitlichen Kleinverkaufspreis frei festlegen, nicht entgegen; dieser Preis kann nicht an das Fassungsvermögen der Verpackungseinheiten, in denen jedes dieser Erzeugnisse zum Kauf angeboten wird, angepasst werden.