SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS JEAN-PIERRE WARNER

VOM 25. SEPTEMBER 1975 ( 1 )

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

Sie wissen, daß der Rat am 14. Juni 1971 die Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 „zur Anwendung der Systeme der sozialen Sicherheit auf Arbeitnehmer und deren Familien, die innerhalb der Gemeinschaft zu- und abwandern“, erlassen hat. Diese Verordnung hat die frühere Verordnung Nr. 3 ersetzt.

In dieser Rechtssache haben Sie im wesentlichen zu klären, ob eine bestimmte Vorschrift der Verordnung Nr. 1408/71 nämlich Artikel 46 Absatz 3, mit Artikel 51 EWG-Vertrag vereinbar oder aber vollständig oder teilweise damit unvereinbar ist.

Es ist — so denke ich — allgemeine Meinung, daß die Gründe für die Aufnahme des Artikels 46 Absatz 3 in die Verordnung in deren siebter und achter Begründungserwägung zum Ausdruck kommen. Diese lauten wie folgt:

„Die für die Durchführung von Artikel 51 des Vertrages erlassenen Koordinierungsregeln sollen den Arbeitnehmern, die innerhalb der Gemeinschaft zu- und abwandern, die Beibehaltung der erworbenen Rechte und Vorteile ermöglichen, ohne daß sie zu ungerechtfertigten Kumulierungen führen.

Die Berechtigten sollen bei Invalidität, Alter und Tod (Renten) alle ihnen in den einzelnen Mitgliedstaaten zustehenden Leistungen in Anspruch nehmen können; zur Verhinderung ungerechtfertigter Kumulierungen, die sich insbesondere aus der Uberschneidung von Versicherungszeiten und gleichgestellten Zeiten ergeben können, ist es jedoch notwendig, als obere Grenze den höchsten Betrag der Leistungen festzulegen, zu denen einer dieser Staaten verpflichtet wäre, wenn der Arbeitnehmer seine gesamte Beschäftigungszeit dort zurückgelegt hätte.“ (ABl. L 149 vom 5. 7. 1971, S. 2)

Zweck des Artikels 46 Absatz 3 — jedenfalls einer seiner Zwecke — ist es, den Gesamtbetrag der Altersrente, die einer Person zusteht, für welche die Rechtsvorschriften über soziale Sicherheit von zwei oder mehr Mitgliedstaaten galten, auf den Betrag zu beschränken, auf den sie Anspruch hätte, wenn alle nach den für sie geltenden Rechtsvorschriften dieser Mitgliedstaaten zurückgelegten Versicherungszeiten nur in demjenigen Mitgliedstaat zurückgelegt worden wären, nach dessen Rechtsvorschriften ihr die höchste Rente gewährt würde.

Ferner machen die Auszüge aus den Protokollen der Sitzungen des Rates deutlich — die dieser mit seinen Erklärungen in der vorliegenden Rechtssache eingereicht hat —, daß dem Rat bei der Abfassung der Verordnung Nr. 1408/71 sehr wohl die vom Gerichtshof in seinen Entscheidungen vorgenommene Auslegung des Artikels 51 des Vertrages vorschwebte und er diese Auslegung in die Tat umsetzen wollte. Gewissermaßen steht also hier die Frage zur Entscheidung, inwieweit dem Rat dieses Vorhaben gelungen ist.

Sie werden sich erinnern, daß ich in meinen Schlußanträgen in der Rechtssache 191/73, Niemann/Bundesversicherungsanstalt, Slg. 1974, 584 f., die wichtigsten Entscheidungen des Gerichtshofes zusammengestellt und ihren — nach meiner Ansicht — wesentlichen Inhalt kurz zusammengefaßt habe. Ich habe nicht vor, Sie mit einer Wiederholung meiner damaligen Ausführungen zu ermüden. Die Italienische Republik und der Rat haben sich beide in ihren Erklärungen in der vorliegenden Rechtssache korrekt auf die Zusammenfassung, ergänzt durch das Urteil des Gerichtshofes in der Rechtssache Niemann, bezogen, um die Rechtslage darzustellen. Ich möchte das gleiche tun, wobei ich selbstverständlich nicht vergesse, daß diese Entscheidungen hier nicht unmittelbar anwendbar sind, da sie sich mehr mit der Auslegung der Verordnung Nr. 3 als mit der des Artikels 51 befaßten. Die Vorschriften der Verordnung Nr. 1408/71 unterscheiden sich in mancher Beziehung von denen der Verordnung Nr. 3.

Ich gedenke, im folgenden aus Gründen der Vereinfachung die Rechtslage zu vernachlässigen, die sich ergeben kann, wenn für eine Person die Rechtsvorschriften über soziale Sicherheit eines Mitgliedstaats gelten oder galten, in dem der Anspruch auf die Altersrente davon abhängt, daß der Betroffene diesen Rechtsvorschriften unabhängig von der Dauer der zurückgelegten Versicherungszeiten „im Zeitpunkt des Versicherungsfalles“ noch unterliegt. Im vorliegenden Fall spielt diese Rechtslage keine Rolle.

Auf dieser Basis läßt sich feststellen, daß sich eine Person, für welche die Rechtsvorschriften von zwei oder mehr Mitgliedstaaten galten, in Ansehung ihrer Altersrentenansprüche in jedem dieser Staaten in einer der vier folgenden Rechtsstellungen befindet:

1. Sie hat in diesem Staat einen Rentenanspruch, ohne daß auf eine Zusammenrechnung im Sinne des Artikels 51 zurückgegriffen werden muß, und stellt fest, daß sie auch durch Anwendung der Zusammenrechnungs- und Proratisierungsverfahren auf ihren Fall keine höhere Leistung erhalten kann.

2. Sie hat einen Rentenanspruch in dem Staat, ohne daß auf eine Zusammenrechnung zurückgegriffen werden muß; doch steht ihr infolge der Zusammenrechnungs- und Proratisierungsverfahren eine höhere Rente zu.

3. Sie hat einen Rentenanspruch in dem Staat nur infolge der Zusammenrechnungs- und Proratisierungsverfahren.

4. Sie hat keinen Rentenanspruch in dem Staat, selbst wenn die Zusammenrechnungs- und Proratisierungsverfahren auf ihren Fall angwandt wurden.

Ich denke, wir können die vierte Möglichkeit für unsere Zwecke außer acht lassen.

Den ersten drei Möglichkeiten tragen die einschlägigen Bestimmungen der Verordnung Nr. 1408/71, insbesondere Artikel 45 und 46, Rechnung.

Artikel 45 Absatz 1 bestimmt:

„Der zuständige Täger eines Mitgliedstaats, nach dessen Rechtsvorschriften der Erwerb, die Aufrechterhaltung oder das Wiederaufleben des Leistungsanspruchs von der Zurücklegung von Versicherungszeiten abhängig ist, berücksichtigt, soweit erforderlich, die Versicherungszeiten, die nach den Rechtsvorschriften eines anderen Mitgliedstaats zurückgelegt wurden, als handelte es sich um Zeiten, die nach den für diesen Träger geltenden Rechtsvorschriften zurückgelegt worden sind.“ (ABl. L 149 vom 5. 7. 1971, S. 2)

Meines Erachtens entspricht es der allgemeinen Ansicht, daß der Ausdruck „soweit erforderlich“ in die Bestimmung eingefügt worden ist, um Zusammenrechnung und Proratisierung für die Fälle auszuschließen, in denen sich eine Person in einem bestimmten Mitgliedstaat in der von mir unter 1 beschriebenen Rechtsstellung befindet.

Artikel 46 handelt von der Berechnung der Leistungen.

Absatz 1 dieses Artikels bezieht sich auf den Fall, daß jemand in einem Mitgliedstaat einen Rentenanspruch hat, ohne daß auf eine Zusammenrechnung zurückgegriffen werden muß, also auf jemanden, der sich entweder in der ersten oder in der zweiten der von mir beschriebenen Rechtsstellungen befindet Die Bestimmung sieht nämlich vor, daß eine solche Person prima facie Anspruch hat auf die höhere der beiden in Betracht kommenden Leistungen, nämlich der allein nach den Rechtsvorschriften dieses Mitgliedstaats festgesetzten Rente (Rechtsstellung unter 1) oder der durch Anwendung der Zusammenrechnungs- und Proratisierungsverfahren festgesetzten Rente (Rechtsstellung unter 2). Ich verwende den Begriff „prima facie“ im Hinblick auf die Vorschrift des Artikels 46 Absatz 3, auf die ich noch zu sprechen komme.

Absatz 2 des Artikels 46 bezieht sich auf den Fall, daß jemand in einem Mitgliedstaat eine Rente nur infolge der Zusammenrechnungs- und Proratisierungsverfahren erhalten kann; es ist also die unter 3 beschriebene Fallgestaltung gegeben. Die Bestimmung sieht nun vor, daß diese Verfahren in einem solchen Fall anzuwenden sind. Um das Nachstehende verständlich zu machen, sollte ich erwähnen, daß dabei nach Absatz 2 Buchstabe a der „Betrag der Leistung [berechnet wird], auf die der Versicherte Anspruch hätte, wenn alle nach den für ihn geltenden Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten zurückgelegten Versicherungszeiten nur in dem betreffenden Staat… zurückgelegt worden wären“: dieser Betrag wird als der „theoretische Betrag der Leistung“ bezeichnet.

Artikel 46 Absatz 3 hat folgenden Wortlaut:

„Der Arbeitnehmer hat Anspruch auf die Summe der nach den Absätzen 1 und 2 berechneten Leistungsbeiträge, wobei der höchste der nach Absatz 2 Buchstabe a berechneten theoretischen Beiträge die obere Grenze bildet

Wird der in Unterabsatz 1 genannte Betrag überschritten, so berichtigt jeder Träger, der Absatz 1 anwendet, seine Leistung um einen Betrag, der dem Verhältnis zwischen der betreffenden Leistung und der Summe der nach Absatz 1 bestimmten Leistungen entspricht.“ (ABl. L 149 vom 5. 7. 1971, S. 2)

Bei unbefangener Betrachtung der Vorschrift wird klar, daß Unterabsatz 2 für einen Arbeitnehmer gelten kann, der Versicherungszeiten in zwei Mitgliedstaaten zurückgelegt hat, wenn

i) in diesen beiden Staaten Absatz 1 des Artikels 46 oder

it) in dem einen Staat Absatz 1 und dem anderen Staat Absatz 2 auf ihn anwendbar ist.

Unterabsatz 2 greift — worauf in der mündlichen Verhandlung hingewiesen worden ist — nicht ein, wenn Absatz 2 in beiden Mitgliedstaaten anwendbar ist Der Grund hierfür ist, daß dann die Summe der Leistungen, auf die der Arbeitnehmer Anspruch hat, in keinem Falle den „höchsten der … theoretischen Beträge“ überschreiten kann.

Weiter bewirkt Unterabsatz 2 bei unbefangener Betrachtung für den Fall, daß Absatz 1 für den Arbeitnehmer in beiden Mitgliedstaaten gilt, daß jeder dieser Staaten den Betrag seiner Rente verhältnismäßig zu kürzen hat, wenn und soweit die Summe beider Renten, die der Arbeitnehmer in diesen Staaten prima facie verlangen kann, den „höchsten der … theoretischen Beträge“ übersteigt. Greift Absatz 1 in dem einen Mitgliedstaat und Absatz 2 im anderen ein, so führt der Unterabsatz 2 dazu, daß der erstgenannte Staat die dem Arbeitnehmer in diesem Staat prima facie zustehende Rente um den Betrag zu kürzen hat, um den die Summe beider Renten gegebenenfalls den „höchsten der … theoretischen Beträge“ übersteigt; in dem Staat, in dem Absatz 2 eingreift, braucht die dem Arbeitnehmer zustehende Rente dagegen nicht gekürzt zu werden.

Aus dieser unbefangenen Sicht heraus haben der beteiligte belgische und italienische Sozialversicherungsträger Artikel 46 Absatz 3 in der vorliegenden Rechtssache ausgelegt.

Der Rechtssache liegt folgender Sachverhalt zugrunde:

Der verstorbene italienische Staatsangehörige Raffaele Petroni war von 1949 bis 1951, von 1955 bis 1959 und von 1964 bis 1972 als Bergarbeiter in Belgien beschäftigt Im Jahre 1937, von 1942 bis 1945 und von 1960 bis 1961 arbeitete er in Italien. Offenbar ging er während der übrigen Zeit seines Erwerbslebens keiner Beschäftigung nach. Er erreichte die Altersgrenze am 26. Dezember 1972.

Herr Petroni erwarb allein nach den einschlägigen belgischen Rechtsvorschriften aufgrund der in Belgien zurückgelegten Beschäftigungszeiten einen Altersrentenanspruch in Höhe von 34358 bfrs jährlich. Wäre in seinem Fall eine Zusammenrechnung und Proratisierung in Belgien vorgenommen worden, so hätte sich sein Rentenanspruch nur auf 32450 bfrs belaufen. Mithin befand er sich in Belgien in der ersten der zuvor beschriebenen vier möglichen Rechtsstellungen. In Italien traf für ihn die dritte Möglichkeit zu. Die dort zurückgelegten Beschäftigungszeiten reichten für sich allein nicht aus, um ihm eine italienische Rente zu verschaffen. Doch erwarb er aufgrund der Zusammenrechnung dieser Zeiten mit den belgischen Beschäftigungszeiten und anschließender Proratisierung einen Anspruch auf eine italienische Rente in Höhe von 251420 Lire jährlich. Die Summe der belgischen Rente von 34358 bfrs und dieser italienischen Rente überschritt indessen den „höchsten der … theoretischen Beträge“. In Anwendung — oder vorgeblicher Anwendung — von Artikel 46 Absatz 3 wurde die belgische Rente daher um den überschießenden Betrag entsprechend auf 26427 bfrs gekürzt Die italienische Rente dagegen wurde nicht gekürzt.

Herr Petroni starb am 4. Januar 1974. Seine Witwe erhob als Erbin in einem Verfahren vor dem Tribunal du travail Brüssel Ansprüche gegen den verantwortlichen belgischen Sozialversicherungsträger, nämlich das Office National des Pensions pour Travailleurs Salariés (ONPTS). In diesem Verfahren machte sie — soweit hier von Bedeutung ist — geltend, Artikel 46 Absatz 3 sei mit Artikel 51 EWG-Vertrag unvereinbar, und Herrn Petroni habe eine belgische Rente in Höhe von 34358 bfrs ohne eine Kürzung zugestanden.

Am 4. September 1974 verstarb auch Frau Petroni, worauf das Tribunal du travail Brüssel mit Urteil vom 24. Februar 1975 die Aufnahme des Verfahrens gegen das ONPTS durch die Töchter der Eheleute Petroni bestätigte und dem Gerichtshof gemäß Artikel 177 EWG-Vertrag zwei Fragen vorlegte.

Die erste Frage geht dahin, ob Artikel 46 Absatz 3 mit Artikel 51 des Vertrages vereinbar ist Die zweite Frage wird nur für den Fall gestellt, daß die erste bejaht wird.

Sie werden sich entsinnen, daß der Vertreter des ONPTS in der mündlichen Verhandlung vorgetragen hat, das vorliegende Gericht habe zu Unrecht die Aufnahme des Verfahrens durch die Töchter der Eheleute zugelassen, und außerdem (wenn ich dieses Vorbringen richtig verstanden habe) hätte eigentlich der zuständige italienische Sozialversicherungsträger verklagt werden müssen, da dieser nach der Verordnung (EWG) Nr. 574/72 des Rates die Aufgabe gehabt habe, sowohl die belgische als auch die italienische Rente zu berechnen: Das ONPTS habe nichts weiter getan, als die Berechnungen dieses Trägers wirksam werden zu lassen. Nach meiner Auffassung handelt es sich hierbei aber um Fragen, über die der Gerichtshof im Rahmen dieses Vorabentscheidungsersuchens nicht befinden kann. Ich sage daher nichts weiter dazu, sondern gehe sogleich auf die Hauptfrage ein.

Die Antwort auf diese Frage scheint mir klar zu sein. Wie ein roter Faden zieht sich durch sämdiche von mir genannten Entscheidungen, einschließlich der Entscheidung in der Rechtssache Niemann, der Grundsatz, daß Artikel 51 den Rat zwar ermächtigt, ja sogar von ihm verlangt, „die auf dem Gebiet der sozialen Sicherheit für die Herstellung der Freizügigkeit der Arbeitnehmer notwendigen Maßnahmen [zu beschließen]“, der Rat aber (jedenfalls solange er kein gemeinschaftsrechtliches Sozialversicherungssystem errichtet oder zumindest die Harmonisierung der unterschiedlichen innerstaatlichen Systeme sicherstellt) durch Artikel 51 nicht zum Erlaß von Vorschriften ermächtigt wird, durch die Ansprüche geschmälert werden, die jemand nach den Rechtsvorschriften über soziale Sicherheit eines Mitgliedstaats unabhängig vom Gemeinschaftsrecht besitzt Kurz gesagt, Artikel 51 ermächtigt den Rat und verlangt von ihm, den Wanderarbeitnehmern Ansprüche zu geben; solange unterschiedliche nationale Systeme bestehen, ermächtigt er ihn aber nicht, ihnen Ansprüche zu nehmen, die sie nach dem innerstaatlichen Recht besitzen.

Wenn der Rat den Wanderarbeitnehmern in seinen Vorschriften Ansprüche verleiht, die sie sonst nicht hätten, dann ist er selbstverständlich auch berechtigt, darin Bestimmungen einzubauen, die sicherstellen, daß die Vorschriften nicht zu einer ungerechtfertigten Leistungshäufung führen. Mit anderen Worten: Artikel 46 Absatz 3 ist gültig, soweit darin im Gemeinschaftsrecht wurzelnde Ansprüche beschränkt werden, die ohne das Gemeinschaftsrecht nicht bestünden, und ungültig, soweit er eine Kürzung im nationalen Recht wurzelnder Ansprüche vorsieht, die unabhängig vom Gemeinschaftsrecht bestehen.

Als Fazit ergibt sich meines Erachtens:

1. Handelt es sich um die erste der von mir beschriebenen Rechtsstellungen, bei der eine Person nach den Rechtsvorschriften eines Mitgliedstaats allein rentenberechtigt ist und in diesem Staat nicht durch Anwendung einer gemeinschaftsrechtlichen Vorschrift eine höhere Leistung erwerben kann (in dieser Rechtsstellung befand sich Herr Petroni in Belgien), so kann Artikel 46 Absatz 3 keine Anwendung finden.

2. Handelt es sich um die zweite dieser Rechtsstellungen, bei der jemand nach den Rechtsvorschriften eines Mitgliedstaats allein rentenberechtigt ist, aber eine höhere Rente verlangen kann, wenn die im Gemeinschaftsrecht vorgesehenen Zusammenrechnungs- und Proratisierungsverfahren angewandt werden, so kann Artikel 46 Absatz 3 in bezug auf den Betrag Anwendung finden, um den die höhere Rente den Betrag der rein nationalen Rente übersteigt.

3. Für die dritte Fallgestaltung, bei der jemand in einem Mitgliedstaat nur mit Hilfe des Gemeinschaftsrechts rentenberechtigt ist (was für Herrn Petroni in Italien zutraf), hätte der Rat vorschreiben können, daß eine solche Rente gekürzt wird, soweit ihre Gewährung zur Folge hätte, daß die Summe der Rentenansprüche dieser Person den „höchsten der … theoretischen Beträge“ überschreitet. Dies hat der Rat jedoch nicht getan (ich respektiere hierbei ein Argument des Rates, das er dem Gerichtshof vorgetragen hat und auf das ich kurz eingehen werde).

Gerechterweise muß gesagt werden, daß das ONPTS und der Rat einen Gesichtspunkt aus ihrer Argumentation ausgeklammert haben, der sich ihnen aufgedrängt haben könnte, nämlich den, daß es einem Rentner gleichgültig sein konnte, ob die Summe seiner Rentenansprüche durch eine Kürzung der Ansprüche in dem einen oder in dem anderen Land herabgesetzt würde, um sie auf den „höchsten der … theoretischen Beträge“ zu begrenzen. In einer Gemeinschaft, in der es nur eine Währung gibt oder in der alle Währungen wie brave Schlangen in ihren Höhlen bleiben, könnte dieser Gesichtspunkt einige Bedeutung haben. So wie die Dinge aber nun einmal liegen, ersetzt der Erwerb von Rentenansprüchen aufgrund des Gemeinschaftsrechts in einem Land nicht zwangsläufig den Verlust von ursprünglich gleichwertigen Ansprüchen in einem anderen Land.

Das Hauptargument des ONPTS und des Rates, mit dem sie den Gerichtshof zu überzeugen trachten, daß Artikel 46 Absatz 3 in vollem Umfang gültig sei, lautet, daß Artikel 46 im ganzen gesehen ein System von neuen Rechten geschaffen habe, das die in den Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten begründeten Ansprüche verdrängt habe und das der Rat daher habe beschränken dürfen. Nach meiner Ansicht ist dieses Argument unzutreffend. In Wahrheit verleiht Artikel 46 einem Arbeitnehmer, soweit er nach den nationalen Rechtsvorschriften allein rentenberechtigt ist, keinerlei neue Ansprüche. Zu behaupten, daß ihm ein neuer Anspruch verliehen wird, um diesen Anspruch dann auf einen geringeren Betrag zu kürzen, als ihm nach dem nationalen Recht zustünde, bedeutet nichts anderes als zu behaupten, daß die nationalen Ansprüche insoweit beschnitten werden; und dies ist gerade ein Ergebnis, das Artikel 51 des Vertrages nicht gestattet.

Der Rat hat wahlweise ein zweites Argument vorgetragen, das nicht die Gültigkeit, sondern die Auslegung des Artikels 46 Absatz 3 betrifft. Es lautet, daß bei einer Sachlage wie der vorliegenden, bei der Artikel 46 Absatz 1 in dem einen und Absatz 2 des Artikels in dem anderen Mitgliedstaat eingreife, Artikel 46 Absatz 3 in dem ersten Staat nicht angewandt werden könne, weil es in diesem Fall ein „Verhältnis“ im Sinne des Unterabsatzes 2 dieses Absatzes nicht gebe. Der Rat ist sogar so weit gegangen zu erklären, daß bei einer solchen Sachlage die in Artikel 46 Absatz 3 vorgeschriebene Kürzung gegebenenfalls an der Rente vorzunehmen sei, auf die der Arbeitnehmer gemäß Artikel 46 Absatz 2 Anspruch habe. Auf meine Frage in der mündlichen Verhandlung hat der Rat eingeräumt, dies bedeute für den vorliegenden Fall, daß nicht die belgische, sondern die italienische Rente des Herrn Petroni zu kürzen gewesen sei.

Dieses Argument — so meine ich — sollte aus dem einfachen Grund zurückgewiesen werden, weil die Worte des Artikels 46 Absatz 3 nicht so verdreht werden können, daß sie eine solche Auffassung tragen. Darüber hinaus liefert dieses Argument keine zufriedenstellende Lösung für das Problem, das Artikel 46 Absatz 2 in dem Fall aufwirft, in dem jemand gemäß Artikel 46 Absatz 1 in zwei Mitgliedstaaten, aber gemäß Artikel 46 Absatz 2 in keinem Staat rentenberechtigt ist.

Im Ergebnis bin ich der Auffassung, daß die erste vom Tribunal du travail Brüssel dem Gerichtshof vorgelegte Frage dahin beantwortet werden sollte, daß Artikel 46 Absatz 3 der Verordnung Nr. 1408/71 des Rates ungültig ist, soweit er eine Kürzung der Altersrente vorsieht, auf die eine Person in einem Mitgliedstaat unabhängig vom Gemeinschaftsrecht Anspruch hat.

Die zweite Frage des vorgelegten Gerichts besteht aus zwei Teilen. Im ersten Teil wird gefragt, ob eine Leistungshäufung überhaupt vorliegen kann, wenn sich — wie hier — die in verschiedenen Mitgliedstaaten zurückgelegten Beschäftigungszeiten nicht überschneiden. Der zweite Teil der Frage bezieht sich darauf, daß Herr Petroni während seiner Beschäftigung in Belgien dem für Bergarbeiter geltenden Sondersystem der sozialen Sicherheit angehörte. Wenn Sie, meine Herren Richter, jedoch in der Beantwortung der ersten Frage mit mir übereinstimmen, dann bedürfen beide Teile der zweiten Frage keiner Antwort mehr.

( 1 ) Aus dem Englischen übersetzt.