Rechtssache T‑306/01

Ahmed Ali Yusuf und Al Barakaat International Foundation

gegen

Rat der Europäischen Union und Kommission der Europäischen Gemeinschaften

„Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik – Restriktive Maßnahmen gegen Personen und Organisationen, die mit Osama bin Laden, dem Al-Qaida-Netzwerk und den Taliban in Verbindung stehen – Zuständigkeit der Gemeinschaft – Einfrieren von Geldern – Grundrechte – Ius cogens – Gerichtliche Nachprüfung – Nichtigkeitsklage“

Urteil des Gerichts (Zweite erweiterte Kammer) vom 21. September 2005

Leitsätze des Urteils

1. Verfahren – Verordnung, die während des Verfahrens die angefochtene Verordnung ersetzt – Neue Tatsache – Erweiterung der ursprünglichen Anträge und des ursprünglichen Vorbringens

2. Handlungen der Organe – Wahl der Rechtsgrundlage – Verordnung über die Anwendung von Sanktionen, die zur Aussetzung oder Einschränkung der Wirtschaftsbeziehungen zu einem Drittland dienen, gegen bestimmte Personen und Organisationen – Artikel 60 EG und 301 EG – Zulässigkeit

(Artikel 60 EG und 301 EG; Verordnung Nr. 467/2001 des Rates)

3. Handlungen der Organe – Wahl der Rechtsgrundlage – Verordnung über die Anwendung von Sanktionen gegen bestimmte Personen und Organisationen, die keine Verbindung zu einem Drittland aufweisen – Gemeinsame Heranziehung der Artikel 60 EG, 301 EG und 308 EG – Zulässigkeit

(Artikel 60 EG, 301 EG und 308 EG; Artikel 3 EU; Verordnung Nr. 881/2002 des Rates)

4. Freier Kapital- und Zahlungsverkehr – Beschränkungen – Nationale Maßnahmen, die zum Kampf gegen den internationalen Terrorismus dienen und mit denen zu diesem Zweck wirtschaftliche und finanzielle Sanktionen wie das Einfrieren von Geldern gegenüber Privatpersonen ohne Verbindung zu dem Hoheitsgebiet oder dem Regime eines Drittlands verhängt werden – Zulässigkeit – Voraussetzungen

(Artikel 58 EG)

5. Handlungen der Organe – Rechtsnatur – Verordnung oder Entscheidung – Unterscheidung – Kriterien – Begriff des Adressaten eines Rechtsakts – Gegenstand eines Rechtsakts – Irrelevantes Kriterium

(Artikel 230 Absatz 4 EG und 249 EG; Verordnung Nr. 881/2002 des Rates)

6. Völkerrecht – Charta der Vereinten Nationen – Beschlüsse des Sicherheitsrats – Daraus für die Mitgliedstaaten entstehende Verpflichtungen – Vorrang vor dem nationalen Recht und dem Gemeinschaftsrecht – Aus dieser Charta resultierende Verpflichtungen – Für die Gemeinschaft bindender Charakter

7. Europäische Gemeinschaften – Gerichtliche Kontrolle der Rechtmäßigkeit von Handlungen der Organe – Handlung, mit der Resolutionen des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen Wirkung verliehen wird – Inzidente Kontrolle der Rechtmäßigkeit von Entscheidungen des Sicherheitsrats – Kontrolle anhand des Gemeinschaftsrechts – Ausschluss – Kontrolle anhand des Ius cogens – Zulässigkeit

(Artikel 5 EG, 10 EG, 230 EG, 297 EG und 307 Absatz 1 EG; Artikel 5 EU; Verordnung Nr. 881/2002 des Rates)

8. Europäische Gemeinschaften – Gerichtliche Kontrolle der Rechtmäßigkeit von Handlungen der Organe – Handlung, mit der Resolutionen des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen Wirkung verliehen wird – Verordnung Nr. 881/2002 – Spezifische restriktive Maßnahmen gegen bestimmte Personen und Organisationen, die mit Osama bin Laden, dem Al-Qaida-Netzwerk und den Taliban in Verbindung stehen – Grundrechte der Betroffenen – Einfrieren von Geldern – Kontrolle anhand des Ius cogens – Eigentumsrecht der Betroffenen – Grundsatz der Verhältnismäßigkeit – Kein Verstoß

(Verordnung Nr. 881/2002 des Rates in der Fassung der Verordnung Nr. 561/2003 des Rates)

9. Europäische Gemeinschaften – Gerichtliche Kontrolle der Rechtmäßigkeit von Handlungen der Organe – Handlung, mit der Resolutionen des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen Wirkung verliehen wird – Verordnung Nr. 881/2002 – Spezifische restriktive Maßnahmen gegen bestimmte Personen und Organisationen, die mit Osama bin Laden, dem Al-Qaida-Netzwerk und den Taliban in Verbindung stehen – Recht der Betroffenen auf Anhörung – Kein Verstoß

(Verordnung Nr. 881/2002 des Rates)

10. Nichtigkeitsklage – Handlung der Gemeinschaft, mit der Resolutionen des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen Wirkung verliehen wird – Verordnung Nr. 881/2002 – Spezifische restriktive Maßnahmen gegen bestimmte Personen und Organisationen, die mit Osama bin Laden, dem Al-Qaida-Netzwerk und den Taliban in Verbindung stehen – Gerichtliche Überprüfung – Grenzen – Lücke im gerichtlichen Rechtsschutz der Kläger – Kontrolle anhand des Ius cogens – Anspruch auf eine effektive gerichtliche Kontrolle – Kein Verstoß

(Artikel 226 EG; Verordnung Nr. 881/2002 des Rates)

1. Wird im Rahmen einer Nichtigkeitsklage eine Verordnung, die einen Einzelnen unmittelbar und individuell betrifft, während des Verfahrens durch eine Verordnung mit gleichem Gegenstand ersetzt, so ist dies als neue Tatsache anzusehen, die den Kläger zur Anpassung seiner Anträge und Klagegründe berechtigt. Es wäre nämlich mit einer geordneten Rechtspflege und dem Erfordernis der Prozessökonomie unvereinbar, wenn der Kläger eine weitere Klage erheben müsste. Außerdem wäre es ungerecht, wenn das fragliche Gemeinschaftsorgan den Rügen in einer beim Gemeinschaftsrichter gegen eine Verordnung eingereichten Klageschrift dadurch begegnen könnte, dass es die angefochtene Verordnung anpasst oder durch eine andere ersetzt und sich im Verfahren auf diese Änderung oder Ersetzung beruft, um es der Gegenpartei unmöglich zu machen, ihre ursprünglichen Anträge und Klagegründe auf die spätere Verordnung auszudehnen oder gegen diese ergänzende Anträge zu stellen und zusätzliche Angriffsmittel vorzubringen.

(vgl. Randnrn. 72-73)

2. Der Rat war für den Erlass der Verordnung Nr. 467/2001 über das Verbot der Ausfuhr bestimmter Waren und Dienstleistungen nach Afghanistan, über die Ausweitung des Flugverbots und des Einfrierens von Geldern und anderen Finanzmitteln betreffend die Taliban von Afghanistan auf der Grundlage der Artikel 60 EG und 301 EG zuständig.

Der Wortlaut dieser Artikel schließt nämlich den Erlass von speziell gegen die Machthaber eines Drittlands und nicht gegen dieses Land als solches sowie gegen Einzelpersonen und Organisationen – gleichgültig, wo sie sich befinden –, die mit diesen Machthabern verbündet sind oder unmittelbar oder mittelbar von ihnen kontrolliert werden, gerichteten restriktiven Maßnahmen nicht aus, soweit solche Maßnahmen tatsächlich darauf abzielen, die Wirtschaftsbeziehungen zu einem oder mehreren Drittländern auszusetzen, einzuschränken oder vollständig einzustellen. Diese Auslegung, die nicht im Widerspruch zum Wortlaut der Artikel 60 EG und 301 EG steht, ist sowohl durch Wirksamkeitserwägungen als auch aus humanitären Gründen gerechtfertigt.

Die in der Verordnung Nr. 467/2001 vorgesehenen Maßnahmen dienten zur Aussetzung oder Einschränkung der Wirtschaftsbeziehungen zu Afghanistan im Rahmen der Bekämpfung des internationalen Terrorismus und insbesondere von Osama bin Laden und des Al-Qaida-Netzwerks durch die Völkergemeinschaft.

Die genannten Maßnahmen, mit denen wirksamer Druck auf die Machthaber des betreffenden Landes ausgeübt und zugleich ihre Auswirkung auf die Bevölkerung dieses Landes so weit wie möglich begrenzt werden sollte, insbesondere indem ihr persönlicher Anwendungsbereich auf eine bestimmte Zahl namentlich genannter Personen beschränkt wird, standen auch mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit im Einklang, der verlangt, dass Sanktionen nicht die Grenzen dessen überschreiten, was zur Verwirklichung des mit der Gemeinschaftsregelung, durch die sie eingeführt werden, verfolgten Zieles angemessen und erforderlich ist.

(vgl. Randnrn. 108, 112, 115-116, 121-122, 124)

3. Die Artikel 60 EG und 301 EG stellen für sich genommen keine ausreichende Rechtsgrundlage für den Erlass einer Gemeinschaftsverordnung dar, die zum Kampf gegen den internationalen Terrorismus dient und zu diesem Zweck die Verhängung wirtschaftlicher und finanzieller Sanktionen wie das Einfrieren von Geldern gegenüber Privatpersonen vorsieht, ohne dass eine Verbindung zwischen diesen Personen und einem Drittland besteht.

Auch Artikel 308 EG stellt für sich allein keine ausreichende Rechtsgrundlage für den Erlass einer solchen Verordnung dar. Zwar verleiht keine Vertragsbestimmung den Gemeinschaftsorganen die zum Erlass von Sanktionen gegen Privatpersonen oder Organisationen, die keine Verbindung zu einem Drittland aufweisen, erforderliche Befugnis, doch kann der Kampf gegen den internationalen Terrorismus und speziell die Verhängung wirtschaftlicher und finanzieller Sanktionen gegenüber Privatpersonen und Organisationen, die im Verdacht stehen, zu seiner Finanzierung beizutragen, mit keinem der Ziele in Verbindung gebracht werden, die die Artikel 2 EG und 3 EG der Gemeinschaft ausdrücklich zuweisen. Außerdem geht aus der Präambel des EG-Vertrags nicht hervor, dass mit ihm ein umfassenderes Ziel der Verteidigung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit verfolgt wird. Dieses gehört ausschließlich zu den Zielen des EU-Vertrags. Man kann zwar sagen, dass sich die Gemeinschaft bei ihrem Handeln im Bereich ihrer eigenen Zuständigkeiten von diesem Ziel der Union leiten lassen muss, doch genügt dies nicht als Begründung für den Erlass von Maßnahmen nach Artikel 308 EG. Es erscheint nämlich nicht möglich, Artikel 308 EG dahin auszulegen, dass er die Gemeinschaftsorgane in allgemeiner Form ermächtigt, sich zur Verwirklichung eines der Ziele des EU-Vertrags auf diese Bestimmung zu stützen.

Demnach war der Rat für den Erlass der Verordnung Nr. 881/2002 über die Anwendung bestimmter spezifischer restriktiver Maßnahmen gegen bestimmte Personen und Organisationen, die mit Osama bin Laden, dem Al-Qaida-Netzwerk und den Taliban in Verbindung stehen, zuständig, mit der in der Gemeinschaft die im Gemeinsamen Standpunkt 2002/402 vorgesehenen wirtschaftlichen und finanziellen Sanktionen, ohne jede Verbindung zu dem Hoheitsgebiet oder dem Regime eines Drittlands, auf der gemeinsamen Grundlage der Artikel 60 EG, 301 EG und 308 EG umgesetzt werden.

In diesem Zusammenhang ist nämlich das bei der Überarbeitung durch den Vertrag von Maastricht geschaffene spezielle Bindeglied zwischen dem mit wirtschaftlichen Sanktionen verbundenen Handeln der Gemeinschaft gemäß den Artikeln 60 EG und 301 EG und den Zielen des EU-Vertrags im Bereich der auswärtigen Beziehungen zu berücksichtigen. Insoweit sind die Artikel 60 EG und 301 EG ganz besondere Bestimmungen des EG-Vertrags, da sie ausdrücklich vorsehen, dass sich ein Tätigwerden der Gemeinschaft nicht zur Verwirklichung eines der im EG-Vertrag festgelegten Ziele der Gemeinschaft, sondern eines der durch Artikel 2 EU der Union speziell zugewiesenen Ziele, nämlich einer gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik, als erforderlich erweisen kann. Wenn sich die in den Artikeln 60 EG und 301 EG vorgesehenen Befugnisse zur Verhängung wirtschaftlicher und finanzieller Sanktionen in Form der Aussetzung oder Einschränkung der Wirtschaftsbeziehungen zu einem oder mehreren Drittländern, insbesondere in Bezug auf den Kapital- und Zahlungsverkehr, als unzureichend erweisen, um es den Gemeinschaftsorganen zu ermöglichen, das Ziel der GASP zu verwirklichen, ist daher der Rückgriff auf die ergänzende Rechtsgrundlage des Artikels 308 EG in dem besonderen Zusammenhang dieser beiden Artikel aufgrund des in Artikel 3 EU aufgestellten Kohärenzerfordernisses gerechtfertigt. Der Rückgriff auf die Artikel 60 EG, 301 EG und 308 EG als gemeinsame Rechtsgrundlage erlaubt es somit, im Bereich wirtschaftlicher und finanzieller Sanktionen das im Rahmen der GASP von der Union und ihren Mitgliedstaaten verfolgte Ziel, das in einem gemeinsamen Standpunkt oder einer gemeinsamen Aktion zum Ausdruck kommt, zu verwirklichen, obwohl der Gemeinschaft keine ausdrücklichen Befugnisse für wirtschaftliche und finanzielle Sanktionen gegenüber Privatpersonen oder Organisationen, die keine hinreichende Verbindung zu einem bestimmten Drittland aufweisen, verliehen worden sind.

(vgl. Randnrn. 132-133, 136, 152, 154-157, 159-160, 163-166, 170)

4. Die Gemeinschaft besitzt keine ausdrückliche Zuständigkeit für Beschränkungen des Kapital- und Zahlungsverkehrs. Dagegen ist es nach Artikel 58 EG zulässig, dass die Mitgliedstaaten Maßnahmen treffen, die eine solche Wirkung haben, wenn dies zur Erreichung der in diesem Artikel bezeichneten Ziele und insbesondere aus Gründen der öffentlichen Ordnung oder Sicherheit gerechtfertigt ist und bleibt. Da der Begriff der öffentlichen Sicherheit sowohl die innere als auch die äußere Sicherheit des Staates umfasst, wären die Mitgliedstaaten somit grundsätzlich berechtigt, nach Artikel 58 Absatz 1 Buchstabe b EG Maßnahmen zu treffen, die zum Kampf gegen den internationalen Terrorismus dienen und zu diesem Zweck die Verhängung wirtschaftlicher und finanzieller Sanktionen wie das Einfrieren von Geldern gegenüber Privatpersonen vorsehen, ohne dass eine Verbindung zu dem Hoheitsgebiet oder dem Regime eines Drittlands hergestellt wird. Soweit diese Maßnahmen mit Artikel 58 Absatz 3 EG im Einklang stehen und nicht über das zur Erreichung des angestrebten Zieles Erforderliche hinausgehen, wären sie mit den durch den EG-Vertrag geschaffenen Systemen des freien Kapital- und Zahlungsverkehrs vereinbar.

(vgl. Randnr. 146)

5. Artikel 249 EG, der bestimmt, dass eine Verordnung allgemeine Geltung hat, während eine Entscheidung nur für diejenigen verbindlich ist, die sie bezeichnet, bezieht sich nur auf den Begriff des Adressaten eines Rechtsakts. Dagegen ist der Gegenstand eines Rechtakts ein für die Einstufung als Verordnung oder Entscheidung irrelevantes Kriterium.

Daher hat die Verordnung Nr. 881/2002 über die Anwendung bestimmter spezifischer restriktiver Maßnahmen gegen bestimmte Personen und Organisationen, die mit Osama bin Laden, dem Al-Qaida-Netzwerk und den Taliban in Verbindung stehen, allgemeine Geltung, da sie jedermann verbietet, bestimmten Personen Gelder oder wirtschaftliche Ressourcen zur Verfügung zu stellen. Dass diese Personen in Anhang I der Verordnung namentlich aufgeführt und daher von ihr im Sinne von Artikel 230 Absatz 4 EG unmittelbar und individuell betroffen sind, ändert nichts am allgemeinen Charakter dieses Verbots.

(vgl. Randnrn. 186-187)

6. Aus völkerrechtlicher Sicht haben die Verpflichtungen der Mitgliedstaaten der Organisation der Vereinten Nationen (UNO) aufgrund der Charta der Vereinten Nationen unbestreitbar Vorrang vor allen anderen Verpflichtungen des innerstaatlichen Rechts oder des Völkervertragsrechts; dies gilt, soweit sie Mitglieder des Europarats sind, auch für ihre Verpflichtungen aufgrund der Europäischen Menschenrechtskonvention und, soweit sie auch Mitgliedstaaten der Gemeinschaft sind, für ihre Verpflichtungen aufgrund des EG-Vertrags. Dieser Vorrang erstreckt sich nach Artikel 25 der Charta der Vereinten Nationen, wonach die Mitglieder der UNO die Beschlüsse des Sicherheitsrats anzunehmen und durchzuführen haben, auch auf die in einer Resolution des Sicherheitsrats enthaltenen Beschlüsse.

Auch wenn die Gemeinschaft nicht Mitglied der Vereinten Nationen ist, ist davon auszugehen, dass sie schon nach dem Vertrag zu ihrer Gründung in der gleichen Weise wie ihre Mitgliedstaaten an die Verpflichtungen aufgrund der Charta der Vereinten Nationen gebunden ist. Zum einen darf sie weder die Verpflichtungen, die ihren Mitgliedstaaten aufgrund der Charta obliegen, verletzen noch die Erfüllung dieser Verpflichtungen behindern. Zum anderen muss sie schon nach ihrem Gründungsvertrag bei der Ausübung ihrer Befugnisse alle erforderlichen Bestimmungen erlassen, um es ihren Mitgliedstaaten zu ermöglichen, diesen Verpflichtungen nachzukommen.

(vgl. Randnrn. 231, 234, 242-243, 254)

7. Mit der im Hinblick auf den Gemeinsamen Standpunkt 2002/402 ergangenen Verordnung Nr. 881/2002 über die Anwendung bestimmter spezifischer restriktiver Maßnahmen gegen bestimmte Personen und Organisationen, die mit Osama bin Laden, dem Al-Qaida-Netzwerk und den Taliban in Verbindung stehen, wird auf der Ebene der Gemeinschaft die Verpflichtung ihrer Mitgliedstaaten als Mitglieder der Organisation der Vereinten Nationen (UNO) erfüllt, gegebenenfalls durch eine Gemeinschaftshandlung den Sanktionen gegen Osama bin Laden, das Al-Qaida-Netzwerk und die Taliban sowie andere mit ihnen verbündete Personen, Gruppen, Unternehmen und Einrichtungen, die durch mehrere Resolutionen des Sicherheitsrats nach Kapitel VII der Charta der Vereinten Nationen beschlossen und dann verschärft wurden, Wirkung zu verleihen.

In diesem Zusammenhang sind die Gemeinschaftsorgane aufgrund einer gebundenen Befugnis tätig geworden, so dass sie über keinen eigenen Ermessensspielraum verfügten. Insbesondere konnten sie weder den Inhalt der fraglichen Resolutionen unmittelbar ändern noch einen Mechanismus schaffen, der zu einer solchen Änderung führen konnte. Jede Kontrolle der materiellen Rechtmäßigkeit der Verordnung Nr. 881/2002 würde also bedeuten, dass das Gericht inzident die Rechtmäßigkeit der genannten Resolutionen prüft.

Angesichts des Vorrangs des Rechts der UNO vor dem Gemeinschaftsrecht lässt sich eine Zuständigkeit des Gerichts für die inzidente Kontrolle der Rechtmäßigkeit von Beschlüssen des Sicherheitsrats nach dem Standard des Schutzes der in der Gemeinschaftsrechtsordnung anerkannten Grundrechte weder auf der Grundlage des Völkerrechts noch auf der des Gemeinschaftsrechts herleiten. Zum einen wäre eine solche Zuständigkeit mit den Verpflichtungen der Mitgliedstaaten aufgrund der Charta der Vereinten Nationen, insbesondere ihrer Artikel 25, 48 und 103, sowie mit Artikel 27 des Wiener Übereinkommens über das Recht der Verträge unvereinbar. Zum anderen würde sie sowohl gegen die Bestimmungen des EG-Vertrags, insbesondere die Artikel 5 EG, 10 EG, 297 EG und 307 Absatz 1 EG, als auch gegen die des EU-Vertrags, insbesondere Artikel 5 EU, verstoßen. Sie wäre außerdem unvereinbar mit dem Grundsatz, dass die Befugnisse der Gemeinschaft und damit die des Gerichts unter Beachtung des Völkerrechts ausgeübt werden müssen.

Die Resolutionen des Sicherheitsrats nach Kapitel VII der Charta der Vereinten Nationen unterliegen daher grundsätzlich nicht der Kontrolle durch das Gericht, und das Gericht ist nicht berechtigt, ihre Rechtmäßigkeit im Hinblick auf das Gemeinschaftsrecht – und sei es auch nur inzident – in Frage zu stellen. Das Gericht ist vielmehr verpflichtet, das Gemeinschaftsrecht so weit wie möglich in einer Weise auszulegen und anzuwenden, die mit den Verpflichtungen der Mitgliedstaaten aus der Charta der Vereinten Nationen vereinbar ist.

Dagegen kann das Gericht die Rechtmäßigkeit solcher Resolutionen im Hinblick auf das Ius cogens, verstanden als internationaler Ordre public, der für alle Völkerrechtssubjekte einschließlich der Organe der UNO gilt und von dem nicht abgewichen werden darf, inzident prüfen.

(vgl. Randnrn. 264-266, 272-274, 276-277)

8. Das in der Verordnung Nr. 881/2002 über die Anwendung bestimmter spezifischer restriktiver Maßnahmen gegen bestimmte Personen und Organisationen, die mit Osama bin Laden, dem Al-Qaida-Netzwerk und den Taliban in Verbindung stehen, in der Fassung der Verordnung Nr. 561/2003 und indirekt in den Resolutionen des Sicherheitsrats, die mit diesen Verordnungen umgesetzt werden, vorgesehene Einfrieren von Geldern verletzt nicht die Grundrechte der Betroffenen nach dem Standard des universellen Schutzes der zum Ius cogens gehörenden Menschenrechte.

Insoweit zeigen die ausdrücklichen Ausnahme- und Befreiungsmöglichkeiten, mit denen das Einfrieren von Geldern der in die Liste des Sanktionsausschusses aufgenommenen Personen versehen ist, eindeutig, dass diese Maßnahme weder bezweckt noch bewirkt, die genannten Personen einer inhumanen oder erniedrigenden Behandlung auszusetzen.

Außerdem könnte, sofern das Recht auf Eigentum als Bestandteil der zwingenden Normen des allgemeinen Völkerrechts anzusehen wäre, jedenfalls nur ein willkürlicher Entzug dieses Rechts als Verletzung des Ius cogens betrachtet werden. Dies ist hier nicht der Fall.

Erstens stellt nämlich das Einfrieren ihrer Gelder einen Aspekt der vom Sicherheitsrat beschlossenen Sanktionen gegen Osama bin Laden, das Al-Qaida-Netzwerk und die Taliban sowie andere mit ihnen verbündete Personen, Gruppen, Unternehmen und Einrichtungen dar, wobei die Bedeutung des Kampfes gegen den internationalen Terrorismus und die Legitimität eines Schutzes der Vereinten Nationen vor den Handlungen terroristischer Organisationen zu berücksichtigen sind. Zweitens ist das Einfrieren von Geldern eine Sicherungsmaßnahme, die im Unterschied zu einer Beschlagnahme nicht in die Substanz des Rechts der Betroffenen am Eigentum ihrer Finanzmittel eingreift, sondern nur in deren Nutzung. Drittens sehen die Resolutionen des Sicherheitsrats eine regelmäßige Überprüfung der allgemeinen Sanktionsregelung vor. Schließlich stellt die fragliche Regelung ein Verfahren zur Verfügung, das es den Betroffenen ermöglicht, ihren Fall jederzeit über den Mitgliedstaat, dem sie angehören oder in dem sie wohnen, dem Sanktionsausschuss zur Prüfung zu unterbreiten.

Unter diesen Umständen ist nicht davon auszugehen, dass das Einfrieren der Gelder von Personen und Organisationen, die aufgrund der von den Mitgliedstaaten der Vereinten Nationen übermittelten und vom Sicherheitsrat überprüften Informationen verdächtigt werden, mit Osama bin Laden, dem Al-Qaida-Netzwerk und den Taliban in Verbindung zu stehen und an der Finanzierung, Planung, Vorbereitung oder Durchführung terroristischer Handlungen beteiligt gewesen zu sein, den Tatbestand eines willkürlichen, unangemessenen oder unverhältnismäßigen Eingriffs in die Grundrechte der Betroffenen erfüllt.

(vgl. Randnrn. 289, 291, 293-296, 299-302)

9. Der Anspruch der Betroffenen, angehört zu werden, wurde weder vom Sanktionsausschuss vor ihrer Aufnahme in die Liste der Personen, deren Gelder gemäß den fraglichen Resolutionen des Sicherheitsrats einzufrieren waren, noch von den Gemeinschaftsorganen vor dem Erlass der Verordnung Nr. 881/2002 über die Anwendung bestimmter spezifischer restriktiver Maßnahmen gegen bestimmte Personen und Organisationen, die mit Osama bin Laden, dem Al-Qaida-Netzwerk und den Taliban in Verbindung stehen, verletzt.

Erstens ist ein Anspruch der Betroffenen, vom Sanktionsausschuss vor ihrer Aufnahme in die Liste der Personen, die im Verdacht stehen, zur Finanzierung des internationalen Terrorismus beizutragen, und deren Gelder gemäß den fraglichen Resolutionen des Sicherheitsrats einzufrieren waren, angehört zu werden, in den fraglichen Resolutionen nicht vorgesehen, und es ist nicht ersichtlich, dass eine zwingende Völkerrechtsnorm eine solche vorherige Anhörung gebietet. Insbesondere erfordert in einem Fall, in dem es um eine Sicherungsmaßnahme geht, die die Verfügbarkeit des Vermögens der Betroffenen einschränkt, die Beachtung ihrer Grundrechte nicht, dass ihnen die ihnen zur Last gelegten Tatsachen und Beweiselemente mitgeteilt werden, wenn der Sicherheitsrat oder sein Sanktionsausschuss der Meinung ist, dass Gründe, die mit der Sicherheit der Völkergemeinschaft zusammenhängen, dem entgegenstehen.

Zweitens waren auch die Gemeinschaftsorgane nicht verpflichtet, die Betroffenen vor dem Erlass der fraglichen Verordnung anzuhören, da sie bei der Umsetzung der Resolutionen des Sicherheitsrats und der Beschlüsse des Sanktionsausschusses in die Gemeinschaftsrechtsordnung über keinen Ermessensspielraum verfügten, so dass eine Anhörung der Betroffenen das Organ keinesfalls hätte veranlassen können, seinen Standpunkt zu revidieren.

(vgl. Randnrn. 306-307, 320, 328-329, 331)

10. Im Rahmen einer Nichtigkeitsklage gegen die Verordnung Nr. 881/2002 über die Anwendung bestimmter spezifischer restriktiver Maßnahmen gegen bestimmte Personen und Organisationen, die mit Osama bin Laden, dem Al-Qaida-Netzwerk und den Taliban in Verbindung stehen, prüft das Gericht die Rechtmäßigkeit dieser Verordnung umfassend daraufhin, ob die Gemeinschaftsorgane die Zuständigkeitsregeln sowie die Vorschriften über die formale Rechtmäßigkeit und die wesentlichen Formvorschriften beachtet haben, die für ihr Handeln gelten. Das Gericht prüft ferner die Rechtmäßigkeit der Verordnung im Hinblick auf die Resolutionen des Sicherheitsrats, die mit ihr umgesetzt werden sollen, insbesondere unter dem Aspekt der formellen und materiellen Angemessenheit, der inneren Kohärenz und der Verhältnismäßigkeit der Verordnung gegenüber den Resolutionen. Darüber hinaus prüft es die Rechtmäßigkeit der Verordnung und mittelbar die Rechtmäßigkeit der fraglichen Resolutionen des Sicherheitsrats anhand der zum Ius cogens gehörenden übergeordneten Normen des Völkerrechts und insbesondere der zwingenden Normen zum universellen Schutz der Menschenrechte.

Dagegen kann das Gericht nicht mittelbar die Vereinbarkeit der fraglichen Resolutionen des Sicherheitsrats selbst mit den durch die Gemeinschaftsrechtsordnung geschützten Grundrechten prüfen. Das Gericht kann auch nicht feststellen, ob bei der Beurteilung der Tatsachen und Beweiselemente, auf die der Sicherheitsrat seine Maßnahmen gestützt hat, ein Fehler begangen wurde, oder, unbeschadet des begrenzten Rahmens der Prüfung anhand des Ius cogens, mittelbar kontrollieren, ob diese Maßnahmen zweckmäßig und verhältnismäßig sind. Insoweit verfügen die Kläger über keinen gerichtlichen Rechtsbehelf, da der Sicherheitsrat es nicht für angebracht gehalten hat, ein unabhängiges internationales Gericht zu schaffen, das in rechtlicher wie in tatsächlicher Hinsicht über Klagen gegen die Einzelfallentscheidungen des Sanktionsausschusses zu befinden hat.

Diese Lücke im gerichtlichen Rechtsschutz der Kläger verstößt jedoch als solche nicht gegen das Ius cogens. Das Recht auf Zugang zu den Gerichten ist nämlich nicht absolut. Die Beschränkung des Rechts der Kläger auf Zugang zu einem Gericht, die sich aus der Immunität von der Gerichtsbarkeit ergibt, von der die Resolutionen des Sicherheitsrats nach Kapitel VII der Charta der Vereinten Nationen grundsätzlich profitieren, ist diesem Recht, wie es durch das Ius cogens gewährleistet wird, immanent. Das Interesse der Kläger daran, durch ein Gericht zur Sache gehört zu werden, reicht nicht aus, um gegenüber dem wesentlichen allgemeinen Interesse an der Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit angesichts einer vom Sicherheitsrat gemäß den Bestimmungen der Charta der Vereinten Nationen eindeutig festgestellten Bedrohung zu überwiegen. Der Anspruch der Kläger auf effektiven gerichtlichen Rechtsschutz wird daher nicht verletzt.

(vgl. Randnrn. 334-335, 337-344, 346)

URTEIL DES GERICHTS (Zweite erweiterte Kammer)

21. September 2005( )

„Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik – Restriktive Maßnahmen gegen Personen und Organisationen, die mit Osama bin Laden, dem Al-Qaida-Netzwerk und den Taliban in Verbindung stehen – Zuständigkeit der Gemeinschaft – Einfrieren von Geldern – Grundrechte – Ius cogens – Gerichtliche Nachprüfung – Nichtigkeitsklage“

In der Rechtssache T‑306/01

Ahmed Ali Yusuf, wohnhaft in Spånga (Schweden),

Al Barakaat International Foundation mit Sitz in Spånga,

Prozessbevollmächtigte: Rechtsanwälte L. Silbersky und T. Olsson,

Kläger,

gegen

Rat der Europäischen Union, vertreten durch M. Vitsentzatos, I. Rådestad, E. Karlsson und M. Bishop als Bevollmächtigte,

und

Kommission der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch A. Van Solinge, J. Enegren und C. Brown als Bevollmächtigte, Zustellungsanschrift in Luxemburg,

Beklagte,

unterstützt durch

Vereinigtes Königreich Großbritannien und Nordirland, zunächst vertreten durch J. E. Collins, dann durch R. Caudwell als Bevollmächtigte, Letztere im Beistand von S. Moore, Barrister, Zustellungsanschrift in Luxemburg,

Streithelfer,

ursprünglich wegen Nichtigerklärung der Verordnung (EG) Nr. 467/2001 des Rates vom 6. März 2001 über das Verbot der Ausfuhr bestimmter Waren und Dienstleistungen nach Afghanistan, über die Ausweitung des Flugverbots und des Einfrierens von Geldern und anderen Finanzmitteln betreffend die Taliban von Afghanistan und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 337/2000 (ABl. L 67, S. 1) und der Verordnung (EG) Nr. 2199/2001 der Kommission vom 12. November 2001 zur vierten Änderung der Verordnung Nr. 467/2001 (ABl. L 295, S. 16) und sodann wegen Nichtigerklärung der Verordnung (EG) Nr. 881/2002 des Rates vom 27. Mai 2002 über die Anwendung bestimmter spezifischer restriktiver Maßnahmen gegen bestimmte Personen und Organisationen, die mit Osama bin Laden, dem Al-Qaida-Netzwerk und den Taliban in Verbindung stehen, und zur Aufhebung der Verordnung Nr. 467/2001 (ABl. L 139, S. 9),

erlässt

DAS GERICHT ERSTER INSTANZ

DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN (Zweite erweiterte Kammer)

unter Mitwirkung des Präsidenten N. J. Forwood sowie der Richter J. Pirrung, P. Mengozzi, A. W. H. Meij und M. Vilaras,

Kanzler: H. Jung,

aufgrund des schriftlichen Verfahrens und auf die mündliche Verhandlung vom 14. Oktober 2003

folgendes

Urteil

Rechtlicher Rahmen

1 Nach Artikel 24 Absatz 1 der am 26. Juni 1945 in San Francisco (Vereinigte Staaten) unterzeichneten Charta der Vereinten Nationen übertragen die Mitglieder der Organisation der Vereinten Nationen (UNO) „dem Sicherheitsrat die Hauptverantwortung für die Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit und erkennen an, dass der Sicherheitsrat bei der Wahrnehmung der sich aus dieser Verantwortung ergebenden Pflichten in ihrem Namen handelt“.

2 Nach Artikel 25 der Charta der Vereinten Nationen kommen die Mitglieder der UNO überein, „die Beschlüsse des Sicherheitsrats im Einklang mit dieser Charta anzunehmen und durchzuführen“.

3 Nach Artikel 48 Absatz 2 der Charta der Vereinten Nationen werden die Beschlüsse des Sicherheitsrats zur Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit „von den Mitgliedern der Vereinten Nationen unmittelbar sowie durch Maßnahmen in den geeigneten internationalen Einrichtungen durchgeführt, deren Mitglieder sie sind“.

4 Artikel 103 der Charta der Vereinten Nationen lautet: „Widersprechen sich die Verpflichtungen von Mitgliedern der Vereinten Nationen aus dieser Charta und ihre Verpflichtungen aus anderen internationalen Übereinkünften, so haben die Verpflichtungen aus dieser Charta Vorrang.“

5 In Artikel 11 Absatz 1 EU heißt es:

„Die Union erarbeitet und verwirklicht eine Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik, die sich auf alle Bereiche der Außen- und Sicherheitspolitik erstreckt und Folgendes zum Ziel hat:

– die Wahrung der gemeinsamen Werte, der grundlegenden Interessen, der Unabhängigkeit und der Unversehrtheit der Union im Einklang mit den Grundsätzen der Charta der Vereinten Nationen,

– die Stärkung der Sicherheit der Union in allen ihren Formen,

– die Wahrung des Friedens und die Stärkung der internationalen Sicherheit entsprechend den Grundsätzen der Charta der Vereinten Nationen …“

6 Artikel 301 EG lautet:

„Ist in gemeinsamen Standpunkten oder gemeinsamen Aktionen, die nach den Bestimmungen des Vertrags über die Europäische Union betreffend die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik angenommen worden sind, ein Tätigwerden der Gemeinschaft vorgesehen, um die Wirtschaftsbeziehungen zu einem oder mehreren dritten Ländern auszusetzen, einzuschränken oder vollständig einzustellen, so trifft der Rat die erforderlichen Sofortmaßnahmen; der Rat beschließt auf Vorschlag der Kommission mit qualifizierter Mehrheit.“

7 Artikel 60 Absatz 1 EG bestimmt:

„Falls ein Tätigwerden der Gemeinschaft in den in Artikel 301 vorgesehenen Fällen für erforderlich erachtet wird, kann der Rat nach dem Verfahren des Artikels 301 die notwendigen Sofortmaßnahmen auf dem Gebiet des Kapital- und Zahlungsverkehrs mit den betroffenen dritten Ländern ergreifen.“

8 Artikel 307 Absatz 1 EG lautet:

„Die Rechte und Pflichten aus Übereinkünften, die vor dem 1. Januar 1958 oder, im Falle später beigetretener Staaten, vor dem Zeitpunkt ihres Beitritts zwischen einem oder mehreren Mitgliedstaaten einerseits und einem oder mehreren dritten Ländern andererseits geschlossen wurden, werden durch diesen Vertrag nicht berührt.“

9 Schließlich bestimmt Artikel 308 EG:

„Erscheint ein Tätigwerden der Gemeinschaft erforderlich, um im Rahmen des Gemeinsamen Marktes eines ihrer Ziele zu verwirklichen, und sind in diesem Vertrag die hierfür erforderlichen Befugnisse nicht vorgesehen, so erlässt der Rat einstimmig auf Vorschlag der Kommission und nach Anhörung des Europäischen Parlaments die geeigneten Vorschriften.“

Vorgeschichte des Rechtsstreits

10 Am 15. Oktober 1999 verabschiedete der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen (im Folgenden: Sicherheitsrat) die Resolution 1267 (1999), in der er u. a. verurteilte, dass afghanisches Hoheitsgebiet nach wie vor zur Beherbergung und Ausbildung von Terroristen und zur Planung terroristischer Handlungen benutzt wird, seine Überzeugung bekräftigte, dass die Unterbindung des internationalen Terrorismus für die Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit unerlässlich ist, und missbilligte, dass die Taliban Usama bin Laden (Osama bin Laden in den meisten deutschen Fassungen der von den Gemeinschaftsorganen stammenden Dokumente) weiterhin Zuflucht gewähren und es ihm und seinen Mithelfern ermöglichen, von dem durch die Taliban kontrollierten Gebiet aus ein Netz von Ausbildungslagern für Terroristen zu betreiben und Afghanistan als Stützpunkt für die Förderung internationaler terroristischer Operationen zu benutzen. In Ziffer 2 dieser Resolution verlangte der Sicherheitsrat, dass die Taliban Osama bin Laden ohne weitere Verzögerung an die zuständigen Behörden übergeben. Zur Durchsetzung dieser Verpflichtung bestimmt Ziffer 4 Buchstabe b der Resolution 1267 (1999), dass alle Staaten u. a. „Gelder und andere Finanzmittel, einschließlich Gelder, die aus Vermögenswerten stammen oder erzeugt wurden, die den Taliban gehören oder direkt oder indirekt ihrer Verfügungsgewalt oder der eines Unternehmens im Eigentum oder unter der Kontrolle der Taliban unterstehen, soweit von dem Ausschuss nach Ziffer 6 bezeichnet, einfrieren und sicherstellen werden, dass weder diese noch andere so bezeichnete Gelder oder Finanzmittel von ihren Staatsangehörigen oder von auf ihrem Hoheitsgebiet befindlichen Personen den Taliban oder einem Unternehmen im Eigentum der Taliban oder unter ihrer direkten oder indirekten Kontrolle unmittelbar oder zu deren Gunsten zur Verfügung gestellt werden, es sei denn, der Ausschuss genehmigt dies von Fall zu Fall aus humanitären Erwägungen“.

11 Ziffer 6 der Resolution 1267 (1999) sieht gemäß Artikel 28 der vorläufigen Geschäftsordnung des Sicherheitsrats die Einsetzung eines Ausschusses dieses Rates vor, der sich aus allen Mitgliedern des Sicherheitsrats zusammensetzt (im Folgenden: Sanktionsausschuss) und der insbesondere für die Durchführung der in Absatz 4 vorgeschriebenen Maßnahmen durch die Staaten zu sorgen, die in diesem Absatz genannten Gelder oder anderen Finanzmittel zu identifizieren und Anträge auf Genehmigung einer Ausnahme von den Maßnahmen des Absatzes 4 zu prüfen hat.

12 In der Erwägung, dass die Gemeinschaft tätig werden musste, um diese Resolution umzusetzen, nahm der Rat am 15. November 1999 den Gemeinsamen Standpunkt 1999/727/GASP über restriktive Maßnahmen gegen die Taliban (ABl. L 294, S. 1) an. Nach Artikel 2 dieses Gemeinsamen Standpunkts werden die ausländischen Gelder und anderen Finanzmittel der Taliban nach Maßgabe der Resolution 1267 (1999) des Sicherheitsrats eingefroren.

13 Am 14. Februar 2000 erließ der Rat auf der Grundlage der Artikel 60 EG und 301 EG die Verordnung (EG) Nr. 337/2000 über ein Flugverbot und das Einfrieren von Geldern und anderen Finanzmitteln betreffend die Taliban von Afghanistan (ABl. L 43, S. 1).

14 Am 19. Dezember 2000 verabschiedete der Sicherheitsrat die Resolution 1333 (2000), mit der die Taliban u. a. aufgefordert wurden, der Resolution 1267 (1999) nachzukommen und insbesondere aufzuhören, internationalen Terroristen und deren Organisationen Zuflucht und Ausbildung zu gewähren, und Osama bin Laden den zuständigen Behörden zu übergeben, damit er gerichtlich belangt wird. Der Sicherheitsrat beschloss insbesondere eine Ausweitung des durch die Resolution 1267 (1999) verhängten Flugverbots und Einfrierens von Geldern. So bestimmt Ziffer 8 Buchstabe c der Resolution 1333 (2000), dass alle Staaten Maßnahmen zu ergreifen haben, um u. a. „die Gelder und sonstigen finanziellen Vermögenswerte Usama Bin Ladens und der mit ihm verbundenen Personen und Einrichtungen, wie vom [Sanktionsausschuss] bezeichnet, namentlich derjenigen in der Organisation Al-Qaida, unverzüglich einzufrieren, einschließlich der Gelder, die aus Vermögenswerten stammen oder durch sie erzeugt wurden, die Usama Bin Laden und mit ihm verbundenen Personen und Einrichtungen gehören oder ihrer direkten oder indirekten Kontrolle unterstehen, und um sicherzustellen, dass weder diese noch andere Gelder oder Finanzmittel von ihren Staatsangehörigen oder von in ihrem Hoheitsgebiet befindlichen Personen unmittelbar oder mittelbar zu Gunsten von Usama Bin Laden, mit ihm verbundenen Personen oder Einrichtungen zur Verfügung gestellt werden, die Usama Bin Laden oder mit ihm verbundenen Personen und Einrichtungen, einschließlich der Organisation Al-Qaida, gehören oder ihrer direkten oder indirekten Kontrolle unterstehen“.

15 In derselben Bestimmung ersuchte der Sicherheitsrat den Sanktionsausschuss, auf der Grundlage der von den Staaten und regionalen Organisationen bereitgestellten Informationen eine aktualisierte Liste der Personen und Einrichtungen, einschließlich derjenigen in der Organisation Al-Qaida, zu führen, die als mit Usama Bin Laden verbunden bezeichnet wurden.

16 Nach Ziffer 23 der Resolution 1333 (2000) werden u. a. die in Ziffer 8 angeordneten Maßnahmen während eines Zeitraums von zwölf Monaten angewandt, nach dessen Ablauf der Sicherheitsrat bestimmt, ob die Maßnahmen während eines weiteren Zeitraums unter denselben Bedingungen fortbestehen sollen.

17 In der Erwägung, dass die Gemeinschaft tätig werden musste, um diese Resolution umzusetzen, nahm der Rat am 26. Februar 2001 den Gemeinsamen Standpunkt 2001/154/GASP über weitere restriktive Maßnahmen gegen die Taliban und zur Änderung des Gemeinsamen Standpunkts 96/746/GASP (ABl. L 57, S. 1) an. Artikel 4 dieses Gemeinsamen Standpunkts bestimmt:

„Die Gelder und sonstigen finanziellen Vermögenswerte Usama bin Ladens und der mit ihm assoziierten Personen und Körperschaften, wie vom [Sanktionsausschuss] bezeichnet, werden eingefroren werden; Usama bin Laden und mit ihm assoziierten Personen oder Körperschaften[,] wie vom [Sanktionsausschuss] bezeichnet, werden gemäß den in der [Resolution] 1333 (2000) genannten Bedingungen keine Gelder und sonstigen Finanzmittel zur Verfügung gestellt werden.“

18 Am 6. März 2001 erließ der Rat auf der Grundlage der Artikel 60 EG und 301 EG die Verordnung (EG) Nr. 467/2001 über das Verbot der Ausfuhr bestimmter Waren und Dienstleistungen nach Afghanistan, über die Ausweitung des Flugverbots und des Einfrierens von Geldern und anderen Finanzmitteln betreffend die Taliban von Afghanistan und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 337/2000 (ABl. L 67, S. 1).

19 Nach der dritten Begründungserwägung dieser Verordnung fallen die in der Resolution 1333 (2000) vorgesehenen Maßnahmen „in den Geltungsbereich des Vertrags, und daher ist insbesondere zur Vermeidung von Wettbewerbsverzerrungen ein Rechtsakt der Gemeinschaft erforderlich, um die einschlägigen Beschlüsse des Sicherheitsrates umzusetzen, soweit sie das Gebiet der Gemeinschaft betreffen“.

20 In Artikel 1 der Verordnung Nr. 467/2001 wird definiert, was unter „Geldern“ und „Einfrieren von Geldern“ zu verstehen ist.

21 Artikel 2 der Verordnung Nr. 467/2001 lautet:

„(1) Alle Gelder und anderen Finanzmittel, die den von dem [Sanktionsausschuss] bezeichneten und in Anhang I genannten natürlichen oder juristischen Personen, Institutionen oder Einrichtungen gehören, werden eingefroren.

(2) Den von dem [Sanktionsausschuss] bezeichneten und in Anhang I aufgeführten Personen, Institutionen oder Einrichtungen dürfen Gelder und andere Finanzmittel weder direkt noch indirekt zur Verfügung gestellt werden oder zugute kommen.

(3) Die Absätze 1 und 2 gelten nicht für die Gelder und anderen Finanzmittel, für die der [Sanktionsausschuss] eine Ausnahmegenehmigung erteilt hat. Diese Ausnahmegenehmigungen werden über die in Anhang II aufgeführten zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten eingeholt.“

22 Anhang I der Verordnung Nr. 467/2001 enthält die Liste der Personen, Institutionen und Einrichtungen, die vom Einfrieren der Gelder nach Artikel 2 betroffen sind. Nach Artikel 10 Absatz 1 der Verordnung Nr. 467/2001 wird die Kommission ermächtigt, Anhang I auf der Grundlage der Entscheidungen des Sicherheitsrats oder des Sanktionsausschusses zu ändern oder zu ergänzen.

23 Am 8. März 2001 veröffentlichte der Sanktionsausschuss eine erste konsolidierte Liste der aufgrund der Resolutionen 1267 (1999) und 1333 (2000) des Sicherheitsrats vom Einfrieren der Gelder betroffenen Einrichtungen und Personen. Diese Liste wurde seitdem mehrfach geändert und ergänzt. Die Kommission erließ daher nach Artikel 10 der Verordnung Nr. 467/2001 verschiedene Verordnungen zur Änderung oder Ergänzung des Anhangs I der Verordnung Nr. 467/2001.

24 Am 9. November 2001 veröffentlichte der Sanktionsausschuss eine neue Ergänzung seiner Liste vom 8. März 2001, die u. a. den Namen folgender Einrichtung und folgender drei Personen umfasste:

– „Barakaat International Foundation, Box 4036, Spånga, Stockholm, Sweden; Rinkebytorget 1, 04 Spånga, Sweden“;

– „Aden, Abdirisak, Akaftingebacken 8, 16367 Spånga, Sweden; DOB 01 June 1968“;

– „Ali, Abdi Abdulaziz, Drabantvagen 21, 17750 Spånga, Sweden; DOB 01 January 1955“;

– „Ali, Yusaf Ahmed, Hallbybybacken 15, 70 Spånga, Sweden; DOB 20 November 1974“.

25 Durch die Verordnung (EG) Nr. 2199/2001 der Kommission vom 12. November 2001 zur vierten Änderung der Verordnung Nr. 467/2001 (ABl. L 295, S. 16) wurde Anhang I der Verordnung Nr. 467/2001 u. a. um den Namen dieser Einrichtung und dieser drei natürlichen Personen ergänzt.

26 Am 16. Januar 2002 verabschiedete der Sicherheitsrat die Resolution 1390 (2002), mit der Maßnahmen gegen Osama bin Laden, Mitglieder der Al-Qaida-Organisation und die Taliban sowie andere mit ihnen verbündete Personen, Gruppen, Unternehmen und Einrichtungen festgelegt werden. Die Ziffern 1 und 2 dieser Resolution sehen im Wesentlichen vor, dass die in Ziffer 4 Buchstabe b der Resolution 1267 (1999) und in Ziffer 8 Buchstabe c der Resolution 1333 (2000) verhängten Maßnahmen, insbesondere das Einfrieren von Geldern, fortgesetzt werden. Nach Ziffer 3 der Resolution 1390 (2002) überprüft der Sicherheitsrat diese Maßnahmen zwölf Monate nach ihrem Erlass und genehmigt dann entweder ihre Fortsetzung oder beschließt ihre Verbesserung.

27 In der Erwägung, dass die Gemeinschaft tätig werden musste, um diese Resolution umzusetzen, nahm der Rat am 27. Mai 2002 den Gemeinsamen Standpunkt 2002/402/GASP betreffend restriktive Maßnahmen gegen Osama bin Laden, Mitglieder der Al-Qaida-Organisation und die Taliban sowie andere mit ihnen verbündete Personen, Gruppen, Unternehmen und Einrichtungen und zur Aufhebung der Gemeinsamen Standpunkte 96/746, 1999/727, 2001/154 und 2001/771/GASP (ABl. L 139, S. 4) an. Artikel 3 dieses Gemeinsamen Standpunkts schreibt u. a. das weitere Einfrieren der Gelder und sonstigen Vermögenswerte oder wirtschaftlichen Ressourcen der Personen, Gruppen, Unternehmen und Einrichtungen vor, die in der vom Sanktionsausschuss anhand der Resolutionen 1267 (1999) und 1333 (2000) des Sicherheitsrats erstellten Liste aufgeführt sind.

28 Am 27. Mai 2002 erließ der Rat auf der Grundlage der Artikel 60 EG, 301 EG und 308 EG die Verordnung (EG) Nr. 881/2002 über die Anwendung bestimmter spezifischer restriktiver Maßnahmen gegen bestimmte Personen und Organisationen, die mit Osama bin Laden, dem Al-Qaida-Netzwerk und den Taliban in Verbindung stehen, und zur Aufhebung der Verordnung Nr. 467/2001 (ABl. L 139, S. 9).

29 Nach der vierten Begründungserwägung dieser Verordnung fallen die u. a. in der Resolution 1390 (2002) des Sicherheitsrats vorgesehenen Maßnahmen „in den Geltungsbereich des Vertrags, und daher ist insbesondere zur Vermeidung von Wettbewerbsverzerrungen ein Rechtsakt der Gemeinschaft erforderlich, um die einschlägigen Beschlüsse des Sicherheitsrates umzusetzen, soweit sie das Gebiet der Gemeinschaft betreffen“.

30 In Artikel 1 der Verordnung Nr. 881/2002 werden die Begriffe „Gelder“ und „Einfrieren von Geldern“ im Wesentlichen ebenso definiert wie in Artikel 1 der Verordnung Nr. 467/2001.

31 Artikel 2 der Verordnung Nr. 881/2002 lautet:

„(1) Alle Gelder und wirtschaftlichen Ressourcen, die einer vom Sanktionsausschuss benannten und in Anhang I aufgeführten natürlichen oder juristischen Person, Gruppe oder Organisation gehören oder in deren Eigentum stehen oder von ihr verwahrt werden, werden eingefroren.

(2) Den vom Sanktionsausschuss benannten und in Anhang I aufgeführten natürlichen oder juristischen Personen, Gruppen oder Organisationen dürfen Gelder weder direkt noch indirekt zur Verfügung gestellt werden oder zugute kommen.

(3) Den vom Sanktionsausschuss benannten und in Anhang I aufgeführten natürlichen oder juristischen Personen, Gruppen oder Organisationen dürfen weder direkt noch indirekt wirtschaftliche Ressourcen zur Verfügung gestellt werden oder zugute kommen, wodurch diese Personen, Gruppen oder Organisationen Gelder, Waren oder Dienstleistungen erwerben könnten.“

32 Anhang I der Verordnung Nr. 881/2002 enthält die Liste der Personen, Gruppen und Organisationen, die vom Einfrieren der Gelder nach Artikel 2 betroffen sind. Auf dieser Liste steht u. a. der Name folgender Organisation und folgender drei Personen:

– „Barakaat International Foundation, Box 4036, Spånga, Stockholm, Schweden; Rinkebytorget 1, 04, Spånga, Schweden“;

– „Aden, Adirisak, Skaftingebacken 8, 16367 Spånga, Schweden; Geburtsdatum: 1. Juni 1968“;

– „Ali, Abdi Abdulaziz, Drabantvagen 21, 17750 Spånga, Schweden; Geburtsdatum: 1. Januar 1955“;

– „Ali, Yusaf Ahmed, Hallbybybacken 15, 70 Spånga, Schweden; Geburtsdatum: 20. November 1974“.

33 Am 26. August 2002 beschloss der Sanktionsausschuss, die Namen „Abdi Abdulaziz Ali“ und „Abdirisak Aden“ von der Liste der Personen, Gruppen und Einrichtungen zu streichen, auf die sich das Einfrieren von Geldern und anderen Finanzmitteln zu erstrecken hat.

34 Infolgedessen erließ die Kommission am 4. September 2002 die Verordnung (EG) Nr. 1580/2002 zur zweiten Änderung der Verordnung Nr. 881/2002 (ABl. L 237, S. 3).

35 Nach Artikel 1 Absatz 2 der Verordnung Nr. 1580/2002 werden u. a. folgende Personen aus der Liste in Anhang I der Verordnung Nr. 881/2002 gestrichen:

– „Ali, Abdi Abdulaziz, Drabantvägen 21, 17750 Spånga, Schweden, geboren am 1. Januar 1955“;

– „Aden, Adirisak, Skäftingebacken 8, 16367 Spånga, Schweden, Geburtsdatum 1. Juni 1968“.

36 Am 20. Dezember 2002 verabschiedete der Sicherheitsrat die Resolution 1452 (2002), um die Erfüllung der Verpflichtungen zur Bekämpfung des Terrorismus zu erleichtern. Ziffer 1 dieser Resolution sieht eine Reihe von Abweichungen und Ausnahmen von dem nach den Resolutionen 1267 (1999), 1333 (2000) und 1390 (2002) vorgeschriebenen Einfrieren von Geldern und wirtschaftlichen Ressourcen vor; sie können von den Staaten vorbehaltlich der Zustimmung des Sanktionsausschusses aus humanitären Gründen zugelassen werden.

37 Am 17. Januar 2003 verabschiedete der Sicherheitsrat die Resolution 1455 (2003), um die Durchführung der mit Ziffer 4 Buchstabe b der Resolution 1267 (1999), Ziffer 8 Buchstabe c der Resolution 1333 (2000) und den Ziffern 1 und 2 der Resolution 1390 (2002) verhängten Maßnahmen zu verbessern. Nach Ziffer 2 der Resolution 1455 (2003) werden diese Maßnahmen in zwölf Monaten, erforderlichenfalls auch früher, weiter verbessert.

38 In der Erwägung, dass die Gemeinschaft tätig werden musste, um die Resolution 1452 (2002) des Sicherheitsrats umzusetzen, nahm der Rat am 27. Februar 2003 den Gemeinsamen Standpunkt 2003/140/GASP betreffend Ausnahmen zu den restriktiven Maßnahmen aufgrund des Gemeinsamen Standpunkts 2002/402 (ABl. L 53, S. 62) an. Nach Artikel 1 dieses Gemeinsamen Standpunkts wird die Europäische Gemeinschaft bei der Durchführung der Maßnahmen nach Artikel 3 des Gemeinsamen Standpunkts 2002/402 die nach der Resolution 1452 (2002) des Sicherheitsrats gestatteten Ausnahmen vorsehen.

39 Am 27. März 2003 erließ der Rat die Verordnung (EG) Nr. 561/2003 zur Änderung der Verordnung Nr. 881/2002 im Hinblick auf Ausnahmen vom Einfrieren von Geldern und wirtschaftlichen Ressourcen (ABl. L 82, S. 1). In der vierten Begründungserwägung dieser Verordnung führt der Rat aus, dass es in Anbetracht der Resolution 1452 (2002) des Sicherheitsrats erforderlich sei, die von der Gemeinschaft erlassenen Maßnahmen anzupassen.

40 In Artikel 1 der Verordnung Nr. 561/2003 heißt es:

„In die Verordnung … Nr. 881/2002 wird folgender Artikel eingefügt:

‚Artikel 2a

(1) Artikel 2 gilt nicht für Gelder und wirtschaftliche Ressourcen, wenn

a) eine der in Anhang II aufgeführten zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten auf Antrag einer betroffenen natürlichen oder juristischen Person entscheidet, dass diese Gelder und wirtschaftlichen Ressourcen

i) für Grundausgaben, namentlich für die Bezahlung von Nahrungsmitteln, Mieten oder Hypotheken, Medikamenten und medizinischer Behandlung, Steuern, Versicherungsprämien und Gebühren öffentlicher Versorgungseinrichtungen notwendig sind;

ii) ausschließlich der Bezahlung angemessener Honorare und der Rückerstattung von Ausgaben im Zusammenhang mit der Bereitstellung rechtlicher Dienste dienen;

iii) ausschließlich der Bezahlung von Gebühren oder Kosten für die routinemäßige Verwahrung oder Verwaltung eingefrorener Gelder oder wirtschaftlicher Ressourcen dienen oder

iv) für die Deckung außerordentlicher Ausgaben erforderlich sind, und

b) der Sanktionsausschuss von dieser Entscheidung in Kenntnis gesetzt wurde und

c) i) der Sanktionsausschuss gegen eine Entscheidung gemäß Buchstabe a) Ziffern i), ii) oder iii) nicht innerhalb von 48 Stunden nach ihrer Notifizierung Einspruch erhebt, oder

ii) der Sanktionsausschuss eine Entscheidung gemäß Buchstabe a) Ziffer iv) billigt.

(2) Personen, die die Regelungen gemäß Absatz 1 in Anspruch nehmen möchten, stellen einen entsprechenden Antrag bei der in Anhang II aufgeführten zuständigen Behörde des betreffenden Mitgliedstaats.

Die in Anhang II aufgeführte zuständige Behörde unterrichtet den Antragsteller und jede andere Person, Gruppe oder Organisation, von der bekannt ist, dass sie unmittelbar betroffen ist, unverzüglich schriftlich darüber, ob dem Antrag stattgegeben wurde.

Die zuständige Behörde informiert auch die anderen Mitgliedstaaten darüber, ob dem Antrag auf eine derartige Ausnahme stattgegeben wurde.

(3) Gelder, die innerhalb der Gemeinschaft freigegeben oder überwiesen werden, um Ausgaben zu bestreiten, oder die gemäß diesem Artikel als Ausnahme anerkannt wurden, unterliegen keinen weiteren restriktiven Maßnahmen gemäß Artikel 2.‘

…“

41 Am 19. Mai 2003 erließ die Kommission die Verordnung (EG) Nr. 866/2003 zur achtzehnten Änderung der Verordnung Nr. 881/2002 (ABl. L 124, S. 19). Nach Artikel 1 und Nummer 1 des Anhangs dieser Verordnung wird Anhang I der Verordnung Nr. 881/2002 dahin gehend geändert, dass der Eintrag „Ali, Yusaf Ahmed, Hallbybybacken 15, 70 Spånga, Schweden, geboren am 20. November 1974“ unter „Natürliche Personen“ folgende Fassung erhält:

„Ali Ahmed YUSAF (alias Ali Galoul), Krälingegränd 33, S-16362 Spånga, Schweden; Geburtsdatum: 20. November 1974; Geburtsort: Garbaharey, Somalia; Staatsangehörigkeit: schwedisch; Pass Nr.: schwedischer Pass Nr. 1041635; Nationale Kennziffer: 741120-1093“.

Verfahren und Anträge der Parteien

42 Mit Klageschrift, die am 10. Dezember 2001 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen und unter der Nummer T‑306/01 in das Register eingetragen worden ist, haben Abdirisak Aden, Abdulaziz Ali und Ahmed Yusuf sowie die Al Barakaat International Foundation (im Folgenden: Al Barakaat) gegen den Rat und die Kommission eine Klage nach Artikel 230 EG erhoben, mit der sie beantragen,

– die Verordnung Nr. 2199/2001 für nichtig zu erklären;

– die Verordnung Nr. 467/2001 für nichtig, hilfsweise gemäß Artikel 241 EG für unanwendbar zu erklären;

– über die Kosten zu entscheiden, deren Betrag später festgesetzt wird.

43 In demselben Schriftsatz haben die Kläger gemäß Artikel 243 EG beantragt, den Vollzug der Verordnung Nr. 2199/2001 auszusetzen.

44 Mit besonderem Schriftsatz, der am 10. Dezember 2001 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, haben die Kläger gemäß Artikel 76a der Verfahrensordnung des Gerichts eine Entscheidung im beschleunigten Verfahren beantragt. Nach Anhörung der Beklagten hat das Gericht (Erste Kammer) diesen Antrag mit Entscheidung vom 22. Januar 2002 wegen der komplexen und heiklen Natur der durch die Rechtssache aufgeworfenen Rechtsfragen zurückgewiesen.

45 Mit Schreiben der Kanzlei des Gerichts vom 24. Januar 2002 wurden die Kläger darüber informiert, dass nicht über den Antrag auf Aussetzung des Vollzugs der Verordnung Nr. 2199/2001 entschieden werden kann, da dieser nicht nach Maßgabe der Verfahrensordnung mit besonderem Schriftsatz gestellt wurde. In diesem Schreiben wurde jedoch darauf hingewiesen, dass ein späterer Antrag auf einstweilige Anordnung unter Beachtung der Bestimmungen der Verfahrensordnung stets möglich ist.

46 Der Rat und die Kommission beantragen in ihren Klagebeantwortungen, die am 19. Februar 2002 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen sind,

– die Klage abzuweisen;

– den Klägern die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.

47 Mit Schriftsatz, der am 8. März 2002 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, haben die Kläger beantragt, den Vollzug der Verordnungen Nr. 467/2001 und Nr. 2199/2001, soweit diese sie betreffen, bis zur Hauptsacheentscheidung auszusetzen.

48 Der Präsident des Gerichts hat die Parteien am 22. März 2002 angehört; dabei war ein Vertreter des Königreichs Schweden zugegen.

49 Mit Beschluss vom 7. Mai 2002 in der Rechtssache T‑306/01 R (Aden u. a./Rat und Kommission, Slg. 2002, II‑2387) hat der Präsident des Gerichts den Antrag auf einstweilige Anordnung mit der Begründung zurückgewiesen, dass die Dringlichkeitsvoraussetzung nicht gegeben war, und hat die Kostenentscheidung vorbehalten.

50 Mit Schreiben der Kanzlei des Gerichts vom 27. Juni 2002 sind die Parteien aufgefordert worden, zu den Folgen der Aufhebung der Verordnung Nr. 467/2001 und ihrer Ersetzung durch die Verordnung Nr. 881/2002 Stellung zu nehmen.

51 In ihrer Stellungnahme, die am 29. Juli 2002 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, erklären die Kläger, dass sie ihre Anträge, Klagegründe und Argumente dahin gehend anpassen, dass sie nunmehr auf die Nichtigerklärung der im Hinblick auf die Resolution 1390 (2002) des Sicherheitsrats, in der die gegen sie verhängten Sanktionen aufrechterhalten wurden, ergangene Verordnung Nr. 881/2002 (im Folgenden: angefochtene Verordnung) gerichtet seien. Sie weisen darauf hin, dass die ursprüngliche Klage gegen die Verordnung Nr. 467/2001 nach deren Aufhebung durch die angefochtene Verordnung als gegenstandslos anzusehen sei.

52 Der Rat erkennt in seiner Stellungnahme, die am 12. Juli 2002 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, an, dass die Kläger berechtigt sind, ihre ursprünglichen Klageanträge dahin gehend zu erweitern oder anzupassen, dass sie nunmehr auf die Nichtigerklärung der angefochtenen Verordnung abzielen.

53 Die Kommission hat in ihrer Stellungnahme, die am 10. Juli 2002 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, im Hinblick darauf, dass sich die Rechtswirkungen der Verordnung Nr. 2199/2001 in der angefochtenen Verordnung fortsetzten, erklärt, sie habe keine Einwände dagegen, dass die Kläger ihre Anträge dergestalt änderten, dass sie sich gegen die letztgenannte Verordnung richteten.

54 Im Übrigen ersucht die Kommission das Gericht, gemäß Artikel 113 seiner Verfahrensordnung festzustellen, dass die gegen die Verordnung Nr. 2199/2001 gerichtete Klage gegenstandslos geworden und in Bezug auf sie in der Hauptsache erledigt sei.

55 Ferner beantragt die Kommission, sie gemäß Artikel 115 § 1 und Artikel 116 § 6 der Verfahrensordnung als Streithelferin zur Unterstützung der Anträge des Rates zuzulassen. Sie erklärt aber zugleich, dass sie an ihrem Antrag auf Verurteilung der Kläger zur Tragung der Kosten festhalte, die ihr in dem Zeitraum entstanden sind, in dem sich die Kläger gegen die Verordnung Nr. 2199/2001 gewandt haben.

56 Durch Beschluss des Präsidenten der Ersten Kammer des Gerichts vom 12. Juli 2002 ist das Vereinigte Königreich Großbritannien und Nordirland als Streithelfer zur Unterstützung der Anträge der Beklagten zugelassen worden.

57 Mit Schreiben der Kanzlei des Gerichts vom 11. September 2002 sind die Kläger aufgefordert worden, zu den etwaigen Folgen des Erlasses der Verordnung Nr. 1580/2002 für die Fortführung des Rechtsstreits Stellung zu nehmen.

58 Infolge der Änderung der Zusammensetzung der Kammern des Gerichts zu Beginn des neuen Gerichtsjahres am 1. Oktober 2002 ist der Berichterstatter der Zweiten Kammer zugeteilt worden, an die die vorliegende Rechtssache deshalb verwiesen worden ist.

59 In ihrer Stellungnahme zu den Folgen des Erlasses der Verordnung Nr. 1580/2002, die am 11. November 2002 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, führen die Kläger aus, dass sich ihre Klage nicht mehr gegen die Kommission richte und dass Abdirisak Aden und Abdulaziz Ali abgesehen von der Kostenverteilung kein besonderes individuelles Interesse an der Weiterverfolgung ihrer Klage mehr hätten.

60 Mit Entscheidung vom 20. November 2002 hat der Kanzler des Gerichts es abgelehnt, die in der genannten Stellungnahme enthaltenen Kommentare der Kläger zu den Gegenerwiderungen des Rates und der Kommission zu den Akten zu nehmen, da solche Kommentare in der Verfahrensordnung nicht vorgesehen sind.

61 In seinem Streithilfeschriftsatz, der am 27. Februar 2003 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, beantragt das Vereinigte Königreich, die Klage abzuweisen.

62 Mit Schreiben der Kanzlei des Gerichts vom 13. Juni 2003 ist Herr Yusuf aufgefordert worden, zu den Folgen des Erlasses der Verordnung Nr. 866/2003 für die Fortsetzung des Verfahrens Stellung zu nehmen.

63 In seiner Stellungnahme, die am 7. Juli 2003 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, hat Herr Yusuf im Wesentlichen angegeben, dass die durch die Verordnung Nr. 866/2003 vorgenommenen Änderungen rein redaktioneller Art seien und keinen Einfluss auf den Fortgang des Verfahrens hätten.

64 Das Gericht hat die Rechtssache nach Anhörung der Verfahrensbeteiligten gemäß Artikel 51 seiner Verfahrensordnung an eine Kammer mit fünf Richtern verwiesen.

65 Auf Bericht des Berichterstatters hat das Gericht (Zweite erweiterte Kammer) beschlossen, die mündliche Verhandlung zu eröffnen; es hat außerdem im Rahmen prozessleitender Maßnahmen nach Artikel 64 der Verfahrensordnung dem Rat und der Kommission eine schriftliche Frage gestellt, die diese fristgerecht beantwortet haben.

66 Durch Beschluss des Präsidenten der Zweiten erweiterten Kammer des Gerichts vom 18. September 2003 sind die vorliegende Rechtssache und die Rechtssache T‑315/01, Kadi/Rat und Kommission, gemäß Artikel 50 der Verfahrensordnung zu gemeinsamem mündlichen Verfahren verbunden worden.

67 Mit Schreiben vom 8. Oktober 2003 hat die Kommission das Gericht ersucht, die vom Sanktionsausschuss am 7. November 2002 verabschiedeten und am 10. April 2003 geänderten „Leitlinien für die Arbeit des Ausschusses“ zu den Akten zu nehmen. Diesem Antrag ist durch Entscheidung des Präsidenten der Zweiten erweiterten Kammer des Gerichts vom 9. Oktober 2003 stattgegeben worden.

68 Da Herr Aden und Herr Ali dem Gericht gemäß Artikel 99 der Verfahrensordnung mitgeteilt haben, dass sie ihre Klage zurücknehmen und sich mit den Beklagten über die Kosten geeinigt haben, hat der Präsidenten der Zweiten erweiterten Kammer des Gerichts mit Beschluss vom 9. Oktober 2003 angeordnet, in der Rechtssache T‑306/01 die Namen dieser beiden Kläger aus dem Register zu streichen, und hat gemäß der Vereinbarung der Parteien über die Kosten entschieden.

69 Mit besonderen Schriftsätzen, die am 13. Oktober 2003 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen sind, haben Herr Yusuf und Al Barakaat Prozesskostenhilfe beantragt. Diese Anträge sind durch zwei Beschlüsse des Präsidenten der Zweiten erweiterten Kammer des Gerichts vom 3. Mai 2004 zurückgewiesen worden.

70 Die Verfahrensbeteiligten haben in der Sitzung vom 14. Oktober 2003 mündlich verhandelt und Fragen des Gerichts beantwortet.

Zu den Folgen des Erlasses der angefochtenen Verordnung für das Verfahren

71 Die Parteien sind sich darüber einig, dass die Kläger berechtigt sind, ihre Anträge und Klagegründe dahin gehend anzupassen, dass sie sich auf die Nichtigerklärung der angefochtenen Verordnung richten, mit der die Verordnung Nr. 467/2001 in der Fassung der Verordnung Nr. 2199/2001 aufgehoben und ersetzt wurde. In ihrer Stellungnahme, die am 29. Juli 2002 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, haben die Kläger erklärt, dass sie die Anträge, Klagegründe und Argumente in ihrer Klageschrift in diesem Sinne anpassen.

72 Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass eine Entscheidung, die während des Verfahrens eine andere Entscheidung mit gleichem Gegenstand ersetzt, als neue Tatsache anzusehen ist, die den Kläger zur Anpassung seiner Anträge und Klagegründe berechtigt. Es wäre nämlich mit einer geordneten Rechtspflege und dem Erfordernis der Prozessökonomie unvereinbar, wenn der Kläger eine weitere Klage erheben müsste. Außerdem wäre es ungerecht, wenn das fragliche Gemeinschaftsorgan den Rügen in einer beim Gemeinschaftsrichter gegen eine Entscheidung eingereichten Klageschrift dadurch begegnen könnte, dass es die angefochtene Entscheidung anpasst oder durch eine andere ersetzt und sich im Verfahren auf diese Änderung oder Ersetzung beruft, um es der Gegenpartei unmöglich zu machen, ihre ursprünglichen Anträge und Klagegründe auf die spätere Entscheidung auszudehnen oder gegen diese ergänzende Anträge zu stellen und zusätzliche Angriffsmittel vorzubringen (Urteile des Gerichtshofes vom 3. März 1982 in der Rechtssache 14/81, Alpha Steel/Kommission, Slg. 1982, 749, Randnr. 8, vom 29. September 1987 in den Rechtssachen 351/85 und 360/85, Fabrique de fer de Charleroi und Dillinger Hüttenwerke/Kommission, Slg. 1987, 3639, Randnr. 11, und vom 14. Juli 1988 in der Rechtssache 103/85, Stahlwerke Peine-Salzgitter/Kommission, Slg. 1988, 4131, Randnrn. 11 und 12; Urteil des Gerichts vom 3. Februar 2000 in den Rechtssachen T‑46/98 und T‑151/98, CCRE/Kommission, Slg. 2000, II‑167, Randnr. 33).

73 Diese Rechtsprechung ist auf den Fall übertragbar, dass eine Verordnung, die einen Einzelnen unmittelbar und individuell betrifft, während des Verfahrens durch eine Verordnung mit gleichem Gegenstand ersetzt wird.

74 Da dies in allen Punkten auf den vorliegenden Fall zutrifft, ist dem Antrag der Kläger stattzugeben, ihre Klage als auf die Nichtigerklärung der angefochtenen Verordnung, soweit diese sie betrifft, gerichtet zu betrachten, und den Verfahrensbeteiligten ist zu gestatten, ihre Anträge, Klagegründe und Argumente im Licht dieser neuen Tatsache umzuformulieren.

75 Im Übrigen machen die Kläger geltend, dass ihr Antrag auf Nichtigerklärung der Verordnung Nr. 467/2001 als gegenstandslos anzusehen sei, nachdem diese Verordnung durch die angefochtene Verordnung aufgehoben wurde (vgl. oben, Randnr. 51). Unter diesen Umständen sind dieser Antrag sowie der ebenfalls gegenstandslos gewordene Antrag auf Nichtigerklärung der Verordnung Nr. 2199/2001 für erledigt zu erklären.

76 Aus dem Vorstehenden folgt, dass die Klage in der Hauptsache erledigt ist, soweit sie sich gegen die Kommission richtet. Unter den Umständen des vorliegenden Falles rechtfertigen es jedoch der Grundsatz der geordneten Rechtspflege und das Erfordernis der Prozessökonomie, auf die sich die oben in Randnummer 72 zitierte Rechtsprechung stützt, die nach Maßgabe von Randnummer 74 umformulierten Anträge, Verteidigungsmittel und Argumente der Kommission zu berücksichtigen, ohne dass diese gemäß Artikel 115 § 1 und Artikel 116 § 6 der Verfahrensordnung erneut förmlich als Streithelferin zur Unterstützung der Anträge des Rates in das Verfahren einbezogen werden muss.

77 Demzufolge ist davon auszugehen, dass sich die vorliegende Klage nunmehr nur gegen den – von der Kommission und vom Vereinigten Königreich unterstützen – Rat richtet und dass sie allein die Nichtigerklärung der angefochtenen Verordnung, soweit sie Herrn Yusuf und Al Barakaat betrifft, zum Gegenstand hat.

Zur Begründetheit

78 Zur Stützung ihrer Anträge führen die Kläger drei Nichtigkeitsgründe an, von denen sich der erste auf die Unzuständigkeit des Rates für den Erlass der angefochtenen Verordnung, der zweite auf die Verletzung von Artikel 249 EG und der dritte auf die Verletzung ihrer Grundrechte stützt.

1. Erster Klagegrund: Unzuständigkeit des Rates für den Erlass der angefochtenen Verordnung

79 Dieser Klagegrund besteht aus drei Teilen.

Zum ersten Teil

Vorbringen der Parteien

80 In ihrer ursprünglich gegen die Verordnung Nr. 467/2001 gerichteten Klage haben die Kläger geltend gemacht, dass die Artikel 60 EG und 301 EG, auf deren Grundlage diese Verordnung erlassen worden sei, den Rat nur zu Maßnahmen gegenüber Drittländern ermächtigten und nicht, wie im vorliegenden Fall geschehen, zu Maßnahmen gegenüber Angehörigen eines Mitgliedstaats, die in diesem Staat wohnten.

81 Insoweit haben die Kläger die Behauptung zurückgewiesen, dass die ihnen auferlegten Sanktionen auf ihrer Verbindung zum Regime der Taliban in Afghanistan beruhten. Die gegen sie verhängten Sanktionen seien nicht mit der Existenz einer Verbindung zu diesem Regime begründet worden, sondern mit dem Willen des Sicherheitsrats, den internationalen Terrorismus zu bekämpfen, der als Bedrohung für den Weltfrieden und die internationale Sicherheit angesehen werde. Die in Ziffer 8 Buchstabe c der Resolution 1333 (2000) des Sicherheitsrats genannte Liste, in die sie durch den Beschluss des Sanktionsausschusses vom 9. November 2001 aufgenommen worden seien (vgl. oben, Randnr. 24), betreffe Osama bin Laden und die mit ihm verbündeten Personen und Einrichtungen, nicht aber die Taliban.

82 Da die von den Gemeinschaftsorganen verhängten Sanktionen in allen Punkten den vom Sicherheitsrat festgelegten Sanktionen entsprechen müssten, habe sich auch die Verordnung Nr. 467/2001 nicht gegen ein Drittland gerichtet, sondern gegen Einzelne mit dem Ziel der Bekämpfung des internationalen Terrorismus. Solche Maßnahmen fielen – im Gegensatz zu den Maßnahmen des Handelsembargos gegen den Irak, die das Gericht im Urteil vom 28. April 1998 in der Rechtssache T‑184/95 (Dorsch Consult/Rat und Kommission, Slg. 1998, II‑667) geprüft habe, nicht in die Zuständigkeit der Gemeinschaft.

83 Außerdem verstoße eine Auslegung der Artikel 60 EG und 301 EG, die darauf hinauslaufe, Gemeinschaftsangehörige wie Drittländer zu behandeln, gegen das in den Artikeln 5 EG und 7 EG zum Ausdruck kommende Gebot rechtmäßigen Handelns sowie gegen den Grundsatz, dass Rechtsakte der Gemeinschaft eindeutig sein müssten und dass ihre Anwendung für die Betroffenen vorhersehbar sein müsse (Urteil des Gerichtshofes vom 15. Dezember 1987 in der Rechtssache 348/85, Dänemark/Kommission, Slg. 1987, 5225).

84 In ihrer Stellungnahme zu den Folgen der Aufhebung der Verordnung Nr. 467/2001 und ihrer Ersetzung durch die auf der Grundlage der Artikel 60 EG, 301 EG und 308 EG ergangene angefochtene Verordnung fügen die Kläger hinzu, auch Artikel 308 EG – isoliert gesehen oder in Verbindung mit den Artikeln 60 EG und 301 EG – verleihe dem Rat nicht die Befugnis, unmittelbar oder mittelbar Sanktionen gegen Unionsangehörige zu verhängen. Eine solche Befugnis könne nicht als implizit oder erforderlich zur Verwirklichung eines der Ziele der Gemeinschaft im Sinne von Artikel 308 EG angesehen werden. Insbesondere bestehe kein Zusammenhang zwischen dem Einfrieren der Gelder der Kläger und dem in der vierten Begründungserwägung der angefochtenen Verordnung genannten Ziel der „Vermeidung von Wettbewerbsverzerrungen“.

85 Die Gemeinschaftsorgane in ihren Klagebeantwortungen und das Vereinigte Königreich in seinem Streithilfeschriftsatz haben zum einen vorgetragen, der Wortlaut der Artikel 60 EG und 301 EG schließe die Verhängung von Wirtschaftssanktionen gegen Einzelne oder Organisationen mit Sitz in der Gemeinschaft nicht aus, wenn solche Maßnahmen dazu dienten, die Wirtschaftsbeziehungen zu einem oder mehreren Drittländern auszusetzen, einzuschränken oder vollständig einzustellen. Es dürfe nämlich nicht verkannt werden, dass Bürger der Mitgliedstaaten individuell oder gemeinsam Drittländer oder Gruppen in diesen Ländern mit Geldern und Mitteln versorgen könnten, so dass Maßnahmen zur Kontrolle der wirtschaftlichen Mittel dieser Bürger zur Aussetzung oder Einschränkung der Wirtschaftsbeziehungen zu diesen Drittländern führten. Die Gemeinschaftsgerichte hätten die Rechtmäßigkeit dieser Praxis im Übrigen implizit anerkannt (Beschluss des Präsidenten der Zweiten Kammer des Gerichts vom 2. August 2000 in der Rechtssache T‑189/00 R, „Invest“ Import und Export und Invest Commerce/Kommission, Slg. 2000, II‑2993, Randnr. 34, im Rechtsmittelverfahren bestätigt durch Beschluss des Präsidenten des Gerichtshofes vom 13. November 2000 in der Rechtssache C‑317/00 P(R), „Invest“ Import und Export und Invest Commerce/Kommission, Slg. 2000, I‑9541, Randnrn. 26 und 27].

86 Zum anderen weisen diese Verfahrensbeteiligten die These der Kläger zurück, dass es keine Verbindung zwischen den in der Verordnung Nr. 467/2001 vorgesehenen Maßnahmen und Afghanistan gegeben habe, wobei sie die Verbindungen hervorheben, die zu dieser Zeit zwischen Osama bin Laden, Al-Qaida und dem Taliban-Regime bestanden hätten.

87 Der Rat hat jedoch in seiner Gegenerwiderung und in seiner Stellungnahme zu den Folgen der Aufhebung der Verordnung Nr. 467/2001 und ihrer Ersetzung durch die angefochtene Verordnung ausgeführt, dass die letztgenannte Verordnung für Terroristen und terroristische Gruppen im Allgemeinen gegolten habe, ohne noch eine Verbindung zu einem bestimmten Land oder Gebiet herzustellen. Damit habe sie den Unterschied zwischen der Resolution 1333 (2000) des Sicherheitsrats, die sich auf die Taliban und die mit ihnen verbündeten Personen und Einrichtungen bezogen habe, und der Resolution 1390 (2002) widergespiegelt, die aufgrund des Zusammenbruchs des „Islamischen Emirats Afghanistan“ die von ihr vorgesehenen Sanktionen nicht mehr an ein bestimmtes Land oder Gebiet knüpfe, sondern sich ebenfalls allgemein auf Terroristen und terroristische Gruppen beziehe.

88 Im erstgenannten Fall habe der Rat die Ansicht vertreten, dass die Verordnung Nr. 467/2001 unter die Artikel 60 EG und 301 EG falle, da es eine offenkundige Anknüpfung an Afghanistan gegeben habe. Da eine solche Anknüpfung im Rahmen der angefochtenen Verordnung nicht mehr bestanden habe, sei der Rat der Meinung gewesen, dass die Rechtsgrundlage dieser Verordnung um Artikel 308 EG zu ergänzen sei. Aufgrund dieser Änderung der Rechtsgrundlage der neuen Verordnung gehe der erste Teil des ersten Klagegrundes ins Leere.

89 Auf eine schriftliche Aufforderung des Gerichts, im Licht des Gutachtens 2/94 des Gerichtshofes vom 28. März 1996 (Slg. 1996, I‑1759, Randnrn. 29 und 30) zu der oben in Randnummer 84 wiedergegebenen These der Kläger Stellung zu nehmen und insbesondere anzugeben, welche der im EG-Vertrag festgelegten Ziele der Gemeinschaft er mit den Bestimmungen der angefochtenen Verordnung erreichen wollte, hat der Rat im Wesentlichen geantwortet, dass das mit diesen Bestimmungen verfolgte Ziel in der Ausübung wirtschaftlichen und finanziellen Zwanges bestehe und dass es sich dabei um ein Ziel des EG-Vertrags handele.

90 Dazu macht der Rat geltend, die Ziele der Gemeinschaft würden in Artikel 3 EG nicht abschließend definiert, sondern könnten sich auch aus spezielleren Bestimmungen ergeben.

91 Seit der Überarbeitung durch den Vertrag von Maastricht legten die Artikel 60 EG und 301 EG die Aufgaben und Aktionen der Gemeinschaft im Bereich wirtschaftlicher und finanzieller Sanktionen fest und seien eine Rechtsgrundlage für die ausdrückliche Übertragung von Zuständigkeiten auf die Gemeinschaft im Hinblick auf ihre Verwirklichung. Diese Zuständigkeiten seien ausdrücklich an den Erlass eines Rechtsakts nach den Bestimmungen des EU-Vertrags über die gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) gebunden und ihm de facto untergeordnet. Eines der Ziele der GASP bestehe aber nach Artikel 11 Absatz 1 dritter Gedankenstrich EU in „[der] Wahrung des Friedens und [der] Stärkung der internationalen Sicherheit entsprechend den Grundsätzen der Charta der Vereinten Nationen“.

92 Daher sei anzuerkennen, dass wirtschaftlicher und finanzieller Zwang aus politischen Gründen, erst recht im Rahmen der Umsetzung einer verbindlichen Entscheidung des Sicherheitsrats, ein ausdrückliches, berechtigtes Ziel des EG-Vertrags darstelle, auch wenn dieses Ziel marginal sei, indirekt an die Hauptziele dieses Vertrages, insbesondere den freien Kapitalverkehr (Artikel 3 Absatz 1 Buchstabe c EG) und die Schaffung eines Systems, das den Wettbewerb vor Verfälschungen schütze (Artikel 3 Absatz 1 Buchstabe g EG), anknüpfe und mit dem EU-Vertrag in Zusammenhang stehe.

93 Im vorliegenden Fall sei Artikel 308 EG als Rechtsgrundlage der angefochtenen Verordnung einbezogen worden, um die Grundlage der Artikel 60 EG und 301 EG zu vervollständigen und den Erlass von Maßnahmen nicht nur gegenüber Drittländern, sondern auch gegenüber Einzelpersonen und nichtstaatlichen Stellen, die nicht zwangsläufig mit der Regierung oder dem Regime dieser Länder in Verbindung stünden, zu ermöglichen, falls der EG-Vertrag die dafür erforderlichen Handlungsbefugnisse nicht vorsehe.

94 Aufgrund dieser Vorgehensweise sei die Gemeinschaft in der Lage gewesen, sich an die Entwicklung der internationalen Praxis anzupassen, die nunmehr in der Verhängung „intelligenter Sanktionen“ bestehe, die sich gegen Einzelpersonen, die eine Bedrohung für die internationale Sicherheit darstellten, und nicht gegen unschuldige Bevölkerungsgruppen richteten.

95 Die Voraussetzungen, unter denen im vorliegenden Fall auf Artikel 308 EG zurückgegriffen worden sei, unterschieden sich nicht von denjenigen, unter denen diese Bestimmung in der Vergangenheit herangezogen worden sei, um im Rahmen des Gemeinsamen Marktes eines der Ziele des EG-Vertrags zu verwirklichen, wenn dieser Vertrag die hierfür erforderlichen Befugnisse nicht vorgesehen habe. Zu nennen seien in diesem Zusammenhang

– im Bereich der Sozialpolitik die verschiedenen Richtlinien, mit denen auf der Grundlage von Artikel 235 EG-Vertrag (jetzt Artikel 308 EG), teilweise ergänzt durch Artikel 100 EG-Vertrag (jetzt Artikel 94 EG), der in Artikel 119 EG-Vertrag (die Artikel 117 bis 120 EG-Vertrag sind durch die Artikel 136 EG bis 143 EG ersetzt worden) vorgesehene Grundsatz des gleichen Entgelts für Männer und Frauen zu einem allgemeinen Grundsatz der Gleichbehandlung in allen Bereichen, in denen potenzielle Diskriminierungen fortbestehen könnten, erweitert und auf Selbständige, auch im Bereich der Landwirtschaft, ausgedehnt worden sei, wie insbesondere die Richtlinie 76/207/EWG des Rates vom 9. Februar 1976 zur Verwirklichung des Grundsatzes der Gleichbehandlung von Männern und Frauen hinsichtlich des Zugangs zur Beschäftigung, zur Berufsbildung und zum beruflichen Aufstieg sowie in Bezug auf die Arbeitsbedingungen (ABl. L 39, S. 40), die Richtlinie 79/7/EWG des Rates vom 19. Dezember 1978 zur schrittweisen Verwirklichung des Grundsatzes der Gleichbehandlung von Männern und Frauen im Bereich der sozialen Sicherheit (ABl. 1979, L 6, S. 24), die Richtlinie 86/378/EWG des Rates vom 24. Juli 1986 zur Verwirklichung des Grundsatzes der Gleichbehandlung von Männern und Frauen bei den betrieblichen Systemen der sozialen Sicherheit (ABl. L 225, S. 40) und die Richtlinie 86/613/EWG des Rates vom 11. Dezember 1986 zur Verwirklichung des Grundsatzes der Gleichbehandlung von Männern und Frauen, die eine selbständige Erwerbstätigkeit – auch in der Landwirtschaft – ausüben, sowie über den Mutterschutz (ABl. L 359, S. 56);

– im Bereich der Freizügigkeit die verschiedenen Rechtsakte, mit denen auf der Grundlage von Artikel 235 EG-Vertrag und Artikel 51 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 42 EG) die den Arbeitnehmern, die innerhalb der Gemeinschaft zu- und abwandern, zustehenden Rechte auf Selbständige und deren Familienangehörige und auf Studenten erstreckt worden seien, wie insbesondere die Verordnung (EWG) Nr. 1390/81 des Rates vom 12. Mai 1981 zur Ausdehnung der Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 zur Anwendung der Systeme der sozialen Sicherheit auf Arbeitnehmer und deren Familien, die innerhalb der Gemeinschaft zu- und abwandern, auf die Selbständigen und ihre Familienangehörigen (ABl. L 143, S. 1);

– in neuerer Zeit die Verordnung (EG) Nr. 1035/97 des Rates vom 2. Juni 1997 zur Einrichtung einer Europäischen Stelle zur Beobachtung von Rassismus und Fremdenfeindlichkeit (ABl. L 151, S. 1), die auf der Grundlage des Artikels 213 EG-Vertrag (jetzt Artikel 284 EG) und des Artikels 235 EG-Vertrag ergangen sei.

96 Der Gerichtshof habe die Rechtmäßigkeit dieser Praxis selbst anerkannt (Urteil vom 5. Dezember 1989 in der Rechtssache C‑114/88, Delbar, Slg. 1989, 4067).

97 Auch habe der Gemeinschaftsgesetzgeber schon in der Vergangenheit im Bereich der Sanktionen auf die Rechtsgrundlage des Artikels 235 EG-Vertrag zurückgegriffen. So seien vor der Aufnahme der Artikel 301 EG und 60 EG in den EG-Vertrag verschiedene Verordnungen des Rates, mit denen Handelssanktionen verhängt worden seien, auf Artikel 113 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 133 EG) gestützt worden (vgl. z. B. die Verordnung [EWG] Nr. 596/82 des Rates vom 15. März 1982 zur Änderung der Einfuhrregelung für bestimmte Waren mit Ursprung in der UdSSR [ABl. L 72, S. 15], die Verordnung [EWG] Nr. 877/82 des Rates vom 16. April 1982 zur Aussetzung der Einfuhr aller Erzeugnisse mit Ursprung in Argentinien [ABl. L 102, S. 1] und die Verordnung [EWG] Nr. 3302/86 des Rates vom 27. Oktober 1986 zur Aussetzung der Einfuhr von Goldmünzen aus der Republik Südafrika [ABl. L 305, S. 11]). Wenn diese Maßnahmen über den Anwendungsbereich der gemeinsamen Handelspolitik hinausgegangen seien oder in der Gemeinschaft ansässige natürliche oder juristische Personen betroffen hätten, seien sie jedoch auch auf Artikel 235 EG-Vertrag gestützt worden. Dies sei insbesondere bei der Verordnung (EWG) Nr. 3541/92 des Rates vom 7. Dezember 1992 zum Verbot der Erfüllung irakischer Ansprüche in Bezug auf Verträge und Geschäfte, deren Durchführung durch die Resolution 661 (1990) des Sicherheitsrates der Vereinten Nationen und mit ihr in Verbindung stehende Resolutionen berührt wurde (ABl. L 361, S. 1), der Fall gewesen, in deren Artikel 2 es heiße: „Es ist verboten, Ansprüche folgender Personen zu erfüllen …: … natürlicher oder juristischer Personen, die direkt oder indirekt im Auftrag oder zugunsten einer oder mehrerer natürlicher oder juristischer Personen in Irak handeln …“

98 Die Kommission hat auf die schriftliche Frage des Gerichts geantwortet, dass die Umsetzung der vom Sicherheitsrat verhängten Sanktionen ganz oder teilweise in den Anwendungsbereich des EG-Vertrags fallen könne, sei es in den Bereich der gemeinsamen Handelspolitik oder in den des Binnenmarktes.

99 Im vorliegenden Fall seien die fraglichen Maßnahmen, wie aus der vierten Begründungserwägung der angefochtenen Verordnung hervorgehe, erforderlich gewesen, um zum Schutz des freien Kapitalverkehrs in der Gemeinschaft und zur Vermeidung von Wettbewerbsverzerrungen eine einheitliche Anwendung und Auslegung der im Einklang mit den Resolutionen des Sicherheitsrats vorgenommenen Beschränkungen des Kapitalverkehrs zu gewährleisten.

100 Im Übrigen sei davon auszugehen, dass sich die Verteidigung der internationalen Sicherheit sowohl außerhalb als auch innerhalb der Union in den allgemeinen Rahmen der Bestimmungen des EG-Vertrags einfüge. Insoweit sei zum einen auf die Artikel 3 EU und 11 EU und zum anderen auf die Präambel des EG-Vertrags zu verweisen, in der die Vertragsparteien „die Verbundenheit Europas mit den überseeischen Ländern … entsprechend den Grundsätzen der Satzung der Vereinten Nationen“ bekräftigt und sich entschlossen gezeigt hätten, „Frieden und Freiheit zu wahren und zu festigen“. Daraus sei ein allgemeines Ziel der Gemeinschaft abzuleiten, Frieden und Sicherheit zu verteidigen, auf dem speziell die Artikel 60 EG und 301 EG beruhten, die zugleich spezielle Ausprägungen der Zuständigkeit der Gemeinschaft für die Regelung des internen und externen Kapitalverkehrs seien.

101 Da die Bestimmungen über den Kapitalverkehr in Titel III Kapitel 4 des EG-Vertrags der Gemeinschaft keine besondere Befugnis verliehen, sei Artikel 308 EG im vorliegenden Fall als ergänzende Rechtsgrundlage herangezogen worden, um zu gewährleisten, dass die Gemeinschaft die fraglichen Beschränkungen insbesondere gegenüber Privatpersonen im Einklang mit dem vom Rat angenommenen Gemeinsamen Standpunkt auferlegen könne.

102 Das Vereinigte Königreich hat in der mündlichen Verhandlung das mit dem Erlass der angefochtenen Verordnung verfolgte Ziel der Gemeinschaft dahin gehend beschrieben, dass sie innerhalb der Gemeinschaft für die einheitliche Anwendung der den Mitgliedstaaten durch den Sicherheitsrat auferlegten Verpflichtungen in Bezug auf Beschränkungen des Kapitalverkehrs sorgen solle.

103 Die Errichtung eines Binnenmarktes im Bereich des Kapitalverkehrs gehöre zu den in Artikel 3 EG genannten Zielen der Gemeinschaft. Die einheitliche Anwendung aller Beschränkungen des freien Kapitalverkehrs auf dem Markt stelle einen wesentlichen Aspekt der Errichtung eines Binnenmarktes dar.

104 Wären dagegen zur Umsetzung der fraglichen Resolutionen des Sicherheitsrats keine Maßnahmen auf Gemeinschaftsebene getroffen worden, so hätte die Gefahr bestanden, dass das Einfrieren von Geldern in den Mitgliedstaaten unterschiedlich gehandhabt worden wäre. Hätten die Mitgliedstaaten diese Resolutionen individuell umgesetzt, so wäre es zwangsläufig zu unterschiedlichen Auslegungen hinsichtlich der Tragweite der ihnen obliegenden Verpflichtungen gekommen, die zu Diskrepanzen im Bereich des freien Kapitalverkehrs zwischen den Mitgliedstaaten und damit zur Gefahr von Wettbewerbsverzerrungen geführt hätten.

105 Außerdem könnten Maßnahmen zum Einfrieren der Gelder von Privatpersonen zwecks Unterbrechung der Wirtschaftsbeziehungen zu internationalen Terrororganisationen statt zu Drittländern nicht als Ausdehnung des Bereichs der Gemeinschaftsbefugnisse „über den allgemeinen Rahmen hinaus …, der sich aus der Gesamtheit der Vertragsbestimmungen … ergibt“, im Sinne des oben in Randnummer 89 angeführten Gutachtens 2/94 angesehen werden. Nach dem Rahmen des Vertrages sei die Gemeinschaft für den Erlass von Maßnahmen zur Regelung des Kapitalverkehrs unter Einschluss von Maßnahmen gegenüber Privatpersonen zuständig. Wenn es zutreffe, dass die Maßnahmen zur Regelung des Kapitalverkehrs von Privatpersonen zwecks Unterbrechung der Wirtschaftsbeziehungen zu internationalen Terrororganisationen zu einem Bereich gehörten, für den der EG-Vertrag den Gemeinschaftsorganen keine speziellen Befugnisse übertragen habe, und wenn es ferner zutreffe, dass diese Maßnahmen den Rückgriff auf Artikel 308 EG erforderten, dann könne nicht davon ausgegangen werden, dass sie über den allgemeinen Rahmen des Vertrages hinausgingen.

106 Der Rückgriff auf Artikel 308 EG unterscheide sich unter den Umständen des vorliegenden Falles nicht von der Heranziehung dieser Bestimmung in Situationen – insbesondere im Bereich der Sozialpolitik –, in denen sie dazu gedient habe, andere Ziele der Gemeinschaft zu erreichen, wenn der Vertrag keine genaue Rechtsgrundlage biete (vgl. oben, Randnr. 95).

Würdigung durch das Gericht

107 Die Verordnung Nr. 467/2001 und die angefochtene Verordnung wurden aufgrund teilweise unterschiedlicher Rechtsgrundlagen erlassen: Bei der erstgenannten Verordnung waren es die Artikel 60 EG und 301 EG, bei der letztgenannten die Artikel 60 EG, 301 EG und 308 EG. Obwohl die ursprünglichen Argumente der Kläger zum Fehlen einer Rechtsgrundlage der Verordnung Nr. 467/2001 aufgrund von deren Aufhebung durch die angefochtene Verordnung gegenstandslos geworden sind, hält es das Gericht für angebracht, zunächst die Gründe darzulegen, aus denen es die Argumente jedenfalls nicht für stichhaltig hält, da diese Gründe eine der Prämissen seiner Erwägungen bei der Prüfung der Rechtsgrundlage der angefochtenen Verordnung darstellen.

– Zur Rechtsgrundlage der Verordnung Nr. 467/2001

108 Die Verordnung Nr. 467/2001 wurde auf der Grundlage der Artikel 60 EG und 301 EG erlassen, die den Rat ermächtigen, die notwendigen Sofortmaßnahmen u. a. auf dem Gebiet des Kapital- und Zahlungsverkehrs zu treffen, wenn in gemeinsamen Standpunkten oder gemeinsamen Aktionen, die nach den Bestimmungen des EU-Vertrags betreffend die GASP angenommen worden sind, ein Tätigwerden der Gemeinschaft vorgesehen ist, um die Wirtschaftsbeziehungen zu einem oder mehreren dritten Ländern auszusetzen, einzuschränken oder vollständig einzustellen.

109 Wie sich aus ihrer Präambel ergibt, regelte die Verordnung Nr. 467/2001 das Tätigwerden der Gemeinschaft nach dem Gemeinsamen Standpunkt 2001/154, der im Rahmen der GASP erlassen worden war und den Willen der Union und ihrer Mitgliedstaaten zum Ausdruck brachte, auf einen Gemeinschaftsrechtsakt zurückzugreifen, um in der Gemeinschaft bestimmte Aspekte der vom Sicherheitsrat gegenüber den Taliban in Afghanistan verhängten Sanktionen umzusetzen.

110 Die Kläger machten jedoch erstens geltend, dass sich die in Rede stehenden Maßnahmen gegen Einzelne richteten, die zudem Angehörige eines Mitgliedstaats seien, während die Artikel 60 EG und 301 EG den Rat nur ermächtigten, Maßnahmen gegenüber Drittländern zu ergreifen; zweitens dienten die fraglichen Maßnahmen nicht zur Aussetzung oder Einschränkung der Wirtschaftsbeziehungen zu einem Drittland, sondern zur Bekämpfung des internationalen Terrorismus und insbesondere von Osama bin Laden, und drittens stünden sie jedenfalls außer Verhältnis zu dem mit den Artikeln 60 EG und 301 EG verfolgten Ziel.

111 Keinem dieser Argumente hätte Erfolg beschieden sein können.

112 Was erstens die Art der Maßnahmen angeht, die der Rat nach den Artikeln 60 EG und 301 EG treffen darf, so ist das Gericht der Ansicht, dass der Wortlaut dieser Bestimmungen den Erlass restriktiver Maßnahmen unmittelbar gegenüber Einzelpersonen oder Organisationen – unabhängig davon, ob sie in der Gemeinschaft ansässig sind – nicht ausschließt, soweit solche Maßnahmen tatsächlich darauf abzielen, die Wirtschaftsbeziehungen zu einem oder mehreren Drittländern auszusetzen, einzuschränken oder vollständig einzustellen.

113 Wie der Rat zutreffend ausgeführt hat, gehörten die in Rede stehenden Maßnahmen zu den gemeinhin als „intelligent“ bezeichneten Sanktionen (smart sanctions), die von der UNO seit den neunziger Jahren praktiziert werden. Bei solchen Sanktionen werden die klassischen Maßnahmen eines allgemein gegen ein Land gerichteten Handelsembargos durch gezieltere und selektivere Maßnahmen – wie wirtschaftliche oder finanzielle Sanktionen, Reiseverbote, ein Waffenembargo oder ein Embargo bestimmter Produkte – ersetzt, um die Leiden der Zivilbevölkerung des betreffenden Landes zu mindern und zugleich dem betreffenden Regime und dessen Machthabern echte Sanktionen aufzuerlegen.

114 Die Praxis der Gemeinschaftsorgane hat sich in gleicher Weise fortentwickelt, wobei der Rat nach und nach die Auffassung vertreten hat, dass es ihm die Artikel 60 EG und 301 EG erlaubten, restriktive Maßnahmen gegen Organisationen oder Personen zu treffen, die einen Teil des Hoheitsgebiets eines Drittlands physisch kontrollieren (vgl. z. B. die Verordnung [EG] Nr. 1705/98 des Rates vom 28. Juli 1998 betreffend die Aussetzung bestimmter wirtschaftlicher Beziehungen zu Angola zwecks Veranlassung der „União Nacional para a Independência Total de Angola“ [UNITA] zur Erfüllung ihrer Verpflichtungen im Rahmen des Friedensprozesses und zur Aufhebung der Verordnung [EG] Nr. 2229/97 [ABl. L 215, S. 1]), sowie gegen Organisationen oder Personen, die den Regierungsapparat eines Drittlands tatsächlich kontrollieren, und gegen Personen und Organisationen, die mit Letzteren verbündet sind und ihnen wirtschaftliche Unterstützung gewähren (vgl. z. B. die Verordnung [EG] Nr. 1294/1999 des Rates vom 15. Juni 1999 über das Einfrieren von Geldern und ein Investitionsverbot betreffend die Bundesrepublik Jugoslawien [BRJ] und zur Aufhebung der Verordnungen [EG] Nr. 1295/98 und [EG] Nr. 1607/98 [ABl. L 153, S. 63] und die Verordnung [EG] Nr. 2488/2000 des Rates vom 10. November 2000 über die Aufrechterhaltung des Einfrierens von Geldern betreffend Herrn Milosevic und Personen seines Umfelds und die Aufhebung der Verordnungen [EG] Nr. 1294/1999 und [EG] Nr. 607/2000 sowie des Artikels 2 der Verordnung [EG] Nr. 926/98 [ABl. L 287, S. 19]). Diese Entwicklung steht mit den in den Artikeln 60 EG und 301 EG vorgesehenen Maßnahmen voll im Einklang.

115 Ebenso wie es zulässig ist, dass sich wirtschaftliche oder finanzielle Sanktionen speziell gegen die Machthaber eines Drittlands und nicht gegen dieses Land als solches richten, müssen sie sich nämlich auch gegen Einzelpersonen und Organisationen – gleichgültig, wo sie sich befinden – richten können, die mit diesen Machthabern verbündet sind oder unmittelbar oder mittelbar von ihnen kontrolliert werden. Wie die Kommission zutreffend ausgeführt hat, würden die Artikel 60 EG und 301 EG kein wirksames Mittel zur Ausübung von Druck auf Machthaber mit Einfluss auf die Politik eines Drittlands liefern, wenn die Gemeinschaft auf ihrer Grundlage keine Maßnahmen gegenüber Privatpersonen treffen könnte, die, obwohl sie nicht in dem fraglichen Drittland ansässig sind, hinreichende Verbindungen zu dem Regime haben, gegen das sich die Sanktionen richten. Wie der Rat hervorgehoben hat, ist es im Übrigen unerheblich, dass einige der betroffenen Personen Angehörige eines Mitgliedstaats sind, denn um im Kontext des freien Kapitalverkehrs wirksam zu sein, dürfen sich die finanziellen Sanktionen nicht allein auf die Angehörigen des betreffenden Drittlands beschränken.

116 Diese Auslegung, die nicht im Widerspruch zum Wortlaut der Artikel 60 EG und 301 EG steht, ist sowohl durch Wirksamkeitserwägungen als auch aus humanitären Gründen gerechtfertigt.

117 Was zweitens das mit der Verordnung Nr. 476/2001 verfolgte Ziel angeht, so macht der Rat unter Bezugnahme auf die Resolutionen 1267 (1999) und 1333 (2000) des Sicherheitsrats, den Gemeinsamen Standpunkt 2001/154 sowie die erste und die zweite Begründungserwägung der Verordnung und selbst ihren Titel geltend, dass sich die fraglichen Maßnahmen im Wesentlichen gegen das Regime der Taliban gerichtet hätten, die zu dieser Zeit 80 % des afghanischen Hoheitsgebiets tatsächlich kontrolliert und sich selbst als „Islamisches Emirat Afghanistan“ bezeichnet hätten, und ergänzend gegen Personen und Einrichtungen, die diesem Regime durch wirtschaftliche oder finanzielle Transaktionen geholfen hätten, internationalen Terroristen und deren Organisationen Zufluchts- und Ausbildungsstätten zu bieten, so dass sie de facto als Vertreter oder enge Verbündete dieses Regimes gehandelt hätten.

118 In Bezug auf die Rüge der Kläger, dass sich die Verordnung Nr. 467/2001 gegen Osama bin Laden und nicht gegen das Regime der Taliban gerichtet habe, fügt der Rat hinzu, dass Osama bin Laden in Wirklichkeit das Oberhaupt und die „graue Eminenz“ des Regimes der Taliban gewesen sei und die wirkliche Macht in Afghanistan ausgeübt habe. Seine weltlichen und geistlichen Titel „Sheikh“ (Oberhaupt) und „Emir“ (Prinz, Leiter, Kommandeur) und der Rang, den er an der Seite der anderen religiösen Würdenträger der Taliban eingenommen habe, ließen insoweit wenig Zweifel. Außerdem habe Osama bin Laden schon vor dem 11. September 2001 einen Treueid (Bay’a) geschworen, durch den ein förmliches religiöses Band zwischen ihm und der theokratischen Führung der Taliban entstanden sei. Er habe sich daher in einer ähnlichen Situation wie Herr Milosevic und die Mitglieder der jugoslawischen Regierung zur Zeit der vom Rat gegen die Bundesrepublik Jugoslawien verhängten Sanktionen (vgl. oben, Randnr. 114) befunden. Was Al-Qaida angehe, so sei allgemein bekannt, dass sie über zahlreiche militärische Ausbildungslager in Afghanistan verfügt habe und dass Tausende ihrer Mitglieder zwischen Oktober 2001 und Januar 2002 während der Intervention der internationalen Koalition an der Seite der Taliban gekämpft hätten.

119 Es besteht kein Anlass, die Stichhaltigkeit dieser Erwägungen in Frage zu stellen, über die in der internationalen Gemeinschaft ein breiter Konsens besteht, der u. a. in den verschiedenen vom Sicherheitsrat einstimmig angenommenen Resolutionen zum Ausdruck kommt, und die die Kläger nicht konkret widerlegt oder auch nur bestritten haben.

120 Insbesondere hatten die Sanktionen, um die es im vorliegenden Fall geht, nach Ziffer 4 Buchstabe b der Resolution 1267 (1999) das Hauptziel, zu verhindern, dass das Regime der Taliban, woher auch immer, finanzielle Unterstützung erhält. Sie hätten umgangen werden können, wenn als Unterstützer dieses Regimes eingestufte Einzelpersonen von ihnen nicht erfasst worden wären. Zu den Beziehungen zwischen dem früheren Regime der Taliban und Osama bin Laden hat der Sicherheitsrat die Ansicht vertreten, dass Letzterer im fraglichen Zeitraum von diesem Regime eine derart entscheidende Hilfe erhalten habe, dass er als Teil desselben habe angesehen werden können. Deshalb hat der Sicherheitsrat in der zehnten Begründungserwägung der Resolution 1333 (2000) missbilligt, dass die Taliban Osama Bin Laden weiterhin Zuflucht gewährten und es ihm und seinen Mithelfern ermöglichten, von dem durch die Taliban kontrollierten Hoheitsgebiet aus ein Netz von Ausbildungslagern für Terroristen zu betreiben und Afghanistan als Stützpunkt für die Förderung internationaler terroristischer Operationen zu benutzen. Darüber hinaus hat der Sicherheitsrat in der siebten Begründungserwägung der Resolution 1333 (2000) seine Überzeugung bekräftigt, dass die Unterbindung des internationalen Terrorismus für die Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit unerlässlich ist.

121 Die fraglichen Maßnahmen dienten somit entgegen dem Vorbringen der Kläger sehr wohl zur Aussetzung oder Einschränkung der Wirtschaftsbeziehungen zu einem Drittland im Rahmen der Bekämpfung des internationalen Terrorismus und insbesondere von Osama bin Laden und des Al-Qaida-Netzwerks durch die Völkergemeinschaft.

122 Was drittens die Verhältnismäßigkeit der fraglichen Maßnahmen angeht, so ist sie im Licht der Zielsetzung der Verordnung Nr. 467/2001 zu prüfen. Wie oben ausgeführt, soll durch die Verhängung „intelligenter“ Sanktionen wirksamer Druck auf die Machthaber des betreffenden Landes ausgeübt und zugleich die Auswirkung der fraglichen Maßnahmen auf die Bevölkerung dieses Landes so weit wie möglich begrenzt werden, insbesondere indem ihr persönlicher Anwendungsbereich auf eine bestimmte Zahl namentlich genannter Personen beschränkt wird. Im vorliegenden Fall diente die Verordnung Nr. 467/2001 zur Erhöhung des Drucks auf das Regime der Taliban, u. a. durch Einfrieren der Gelder und sonstigen finanziellen Vermögenswerte Osama Bin Ladens und der mit ihm verbündenten Personen und Einrichtungen, wie vom Sanktionsausschuss bezeichnet. Solche Maßnahmen stehen mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit im Einklang, der verlangt, dass Sanktionen nicht die Grenzen dessen überschreiten, was zur Verwirklichung des mit der Gemeinschaftsregelung, durch die sie eingeführt werden, verfolgten Zieles angemessen und erforderlich ist.

123 Dass sich die fraglichen Maßnahmen auch auf Transaktionen ohne grenzüberschreitendes Element erstreckten, ist dagegen irrelevant. Da das legitime Ziel dieser Maßnahmen darin bestand, die Finanzierungsquellen der Taliban und des von Afghanistan aus tätigen internationalen Terrorismus zum Versiegen zu bringen, mussten sie sich zwangsläufig sowohl auf internationale als auch auf rein innerstaatliche Transaktionen beziehen, da Letztere unter Berücksichtigung insbesondere der Freizügigkeit und des freien Kapitalverkehrs sowie der Intransparenz der internationalen Finanzkreisläufe ebenso wie Erstere geeignet waren, zu einer solchen Finanzierung beizutragen.

124 Demnach war der Rat entgegen dem Vorbringen der Kläger für den Erlass der Verordnung Nr. 467/2001 auf der Grundlage der Artikel 60 EG und 301 EG zuständig.

– Zur Rechtsgrundlage der angefochtenen Verordnung

125 Im Unterschied zur Verordnung Nr. 467/2001 hat die angefochtene Verordnung nicht nur die Artikel 60 EG und 301 EG zur Rechtsgrundlage, sondern auch Artikel 308 EG. Darin kommt die Entwicklung der internationalen Lage zum Ausdruck, in deren Rahmen sich die vom Sicherheitsrat verhängten und von der Gemeinschaft umgesetzten Sanktionen nacheinander einfügten.

126 Obgleich die Resolution 1333 (2000) des Sicherheitsrats im Rahmen von Maßnahmen zur Unterbindung des internationalen Terrorismus ergangen ist, die als unerlässlich für die Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit angesehen wurde (vgl. ihre siebte Begründungserwägung), betraf sie speziell das Regime der Taliban, die zu dieser Zeit den größten Teil des afghanischen Hoheitsgebiets kontrollierten und Osama bin Laden und dessen Verbündeten Zuflucht und Unterstützung gewährten.

127 Wie oben bereits ausgeführt, erlaubte es gerade diese ausdrücklich hergestellte Verbindung zu dem Hoheitsgebiet und dem Regime eines Drittlands dem Rat, die Verordnung Nr. 467/2001 auf die Artikel 60 EG und 301 EG zu stützen.

128 Die Resolution 1390 (2002) des Sicherheitsrats wurde dagegen am 16. Januar 2002 verabschiedet, nachdem dieses Regime im Anschluss an die im Oktober 2001 eingeleitete bewaffnete Intervention der internationalen Koalition in Afghanistan zusammengebrochen war. Infolgedessen werden die Taliban zwar immer noch ausdrücklich genannt, doch richtet sich die Resolution nicht mehr gegen ihr gestürztes Regime, sondern unmittelbar gegen Osama bin Laden, das Al-Qaida-Netzwerk und die mit ihnen verbündeten Personen und Organisationen.

129 Das Fehlen jeder Verbindung zwischen den gemäß dieser Resolution zu ergreifenden Sanktionen und dem Hoheitsgebiet oder dem Regime eines Drittlands, auf das bereits in Punkt 2 der Begründung des Verordnungsvorschlags hingewiesen wird, den die Kommission dem Rat am 6. März 2002 vorlegte und der der angefochtenen Verordnung zugrunde liegt (Dokument KOM[2002] 117 endg.), ist vom Rat in den Randnummern 4 und 5 seiner Gegenerwiderung ausdrücklich eingeräumt worden.

130 Mangels einer solchen Verbindung waren der Rat und die Kommission der Ansicht, dass die Artikel 60 EG und 301 EG für sich genommen keine ausreichende Rechtsgrundlage für den Erlass der angefochtenen Verordnung darstellten. Dem ist zuzustimmen.

131 Artikel 60 Absatz 1 EG bestimmt, dass der Rat nach dem Verfahren des Artikels 301 EG die notwendigen Sofortmaßnahmen auf dem Gebiet des Kapital