Schlussanträge des Generalanwalts Alber vom 4. Juli 2002. - Kommission der Europäischen Gemeinschaften gegen Italienische Republik. - Vertragsverletzung - Richtlinie 92/49/EWG - Tariffreiheit und Abschaffung der präventiven oder systematischen Aufsicht über die Tarife und die Verträge - Erhebung von Informationen. - Rechtssache C-59/01.



Sammlung der Rechtsprechung 2003 Seite 00000



Schlußanträge des Generalanwalts

I - Einführung

1. Im vorliegenden Vertragsverletzungsverfahren beanstandet die Kommission die Einführung und Aufrechterhaltung mitgliedstaatlicher Regelungen, nach denen die Tarife für in Italien geltende Verträge über die Kraftfahrzeug-Haftpflichtversicherung zeitlich beschränkt eingefroren werden. Die Regelung gilt ohne Unterscheidung sowohl für Versicherungsgesellschaften mit Sitz in Italien wie auch für solche, die dort über Zweigniederlassungen oder im Wege des freien Dienstleistungsverkehrs tätig werden. Die Kommission sieht darin einen Verstoß gegen den Grundsatz der Tariffreiheit in Form des Verbots der vorherigen Genehmigung der Tarife und der systematischen Übermittlung der Versicherungsbedingungen und Tarife. Sie hält insoweit die Artikel 6, 29 und 39 der Richtlinie 92/49/EWG des Rates zur Koordinierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften für die Direktversicherung (mit Ausnahme der Lebensversicherung) sowie zur Änderung der Richtlinien 73/239/EWG und 88/357/EWG (Dritte Richtlinie Schadenversicherung) für verletzt. Überdies beanstandet die Kommission das Verlangen der systematischen Mitteilung der Schadensfälle und anderer Daten sowie die verpflichtende (Mit-)Finanzierung des Überwachungssystems, worin sie einen Verstoß gegen Artikel 44 der Richtlinie sieht. Die von Italien vorübergehend eingeführten Maßnahmen sollten der Inflations- und Betrugsbekämpfung dienen.

II - Rechtlicher Rahmen

A - Gemeinschaftsrecht

2. Der Binnenmarkt wurde im Bereich des Versicherungswesens durch die so genannte Dritte Richtlinie Schadenversicherung" verwirklicht, die den freien Vertrieb von Versicherungsprodukten gewährleistet. Es handelt sich um die Richtlinie 92/49/EWG des Rates zur Koordinierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften für die Direktversicherung (mit Ausnahme der Lebensversicherung) sowie zur Änderung der Richtlinien 73/239/EWG und 88/357/EWG. Die Richtlinie beinhaltet neben Regelungen zur Aufnahme einer Versicherungstätigkeit Harmonisierungsvorschriften bezüglich der Bedingungen für die Ausübung der Tätigkeit und trägt so zur Anwendung der Grundfreiheiten der Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit im Bereich des Versicherungswesens bei.

3. Im vorliegenden Fall sind die Regelungen der Artikel 6 Absatz 3, 29, 39 und 44 der Richtlinie 92/49 streitgegenständlich. Diese beinhalten zum einen ein Verbot der vorherigen Genehmigung und der systematischen Übermittlung allgemeiner und besonderer Vertragsbedingungen, wodurch die Eingriffsbefugnis der Mitgliedstaaten hinsichtlich der Genehmigung von Tarifen begrenzt wird. Zum anderen regeln sie Mitteilungspflichten der Versicherungsunternehmen gegenüber der zuständigen Behörde des Herkunftsstaats für im Rahmen der Niederlassungsfreiheit bzw. der Dienstleistungsfreiheit getätigte Geschäfte sowie Mitteilungspflichten der Behörde des Herkunftsstaats des Versicherungsunternehmens gegenüber den zuständigen Behörden des Tätigkeitsstaats. Einzelne besonders streiterhebliche Ausdrücke sollen zur Hervorhebung kursiv dargestellt werden.

4. In Titel II Aufnahme der Versicherungstätigkeit" bestimmt Artikel 6 Absatz 3 der Richtlinie 92/49, der Artikel 8 der Richtlinie 73/239 abändert:

Diese Richtlinie steht der Möglichkeit nicht entgegen, dass die Mitgliedstaaten Rechts- oder Verwaltungsvorschriften einführen oder beibehalten, die die Genehmigung der Satzung und die Übermittlung aller für die ordnungsgemäße Aufsicht erforderlichen Dokumente vorschreiben.

Jedoch sehen die Mitgliedstaaten keine Vorschriften vor, in denen eine vorherige Genehmigung oder eine systematische Übermittlung der allgemeinen und besonderen Versicherungsbedingungen, der Tarife sowie der Formblätter und sonstigen Druckstücke, die das Unternehmen im Verkehr mit den Versicherungsnehmern zu verwenden beabsichtigt, verlangt wird.

Die Mitgliedstaaten dürfen die vorherige Mitteilung oder die Genehmigung der vorgeschlagenen Tarifanhebungen nur als Element eines allgemeinen Preiskontrollsystems beibehalten oder einführen.

..."

5. In Titel III Harmonisierung der Bedingungen für die Ausübung der Tätigkeit" bestimmt Artikel 28 der Richtlinie:

Der Mitgliedstaat, in dem das Risiko belegen ist, darf den Versicherungsnehmer nicht daran hindern, einen Vertrag zu unterzeichnen, der mit einem gemäß Artikel 6 der Richtlinie 73/239/EWG zugelassenen Versicherungsunternehmen abgeschlossen wurde, solange der Vertrag nicht im Widerspruch zu den in dem Mitgliedstaat, in dem das Risiko belegen ist, geltenden Rechtsvorschriften des Allgemeininteresses steht."

6. Artikel 29 der Richtlinie 92/49 lautet:

Die Mitgliedstaaten sehen keine Vorschriften vor, in denen eine vorherige Genehmigung oder eine systematische Übermittlung der allgemeinen und besonderen Versicherungsbedingungen, der Tarife sowie der Formblätter und sonstigen Druckstücke, die das Unternehmen im Verkehr mit den Versicherungsunternehmern zu verwenden beabsichtigt, verlangt wird. Um die Einhaltung der nationalen Rechtsvorschriften über die Versicherungsverträge zu überwachen, können sie nur die nicht systematische Übermittlung dieser Bedingungen und sonstigen Dokumente verlangen, ohne dass dies für das Unternehmen eine Voraussetzung für die Ausübung seiner Tätigkeit darstellen darf.

Die Mitgliedstaaten dürfen die vorherige Mitteilung oder die Genehmigung der vorgeschlagenen Tariferhöhungen nur als Bestandteil eines allgemeinen Preiskontrollsystems beibehalten oder einführen."

7. Artikel 30 Absatz 2 der Richtlinie lautet:

Ungeachtet gegenteiliger Vorschriften kann ein Mitgliedstaat, der den Abschluss einer Versicherung verpflichtend vorschreibt, fordern, dass der zuständigen Behörde des Mitgliedstaats die allgemeinen und besonderen Versicherungsbedingungen der Pflichtversicherung vor ihrer Verwendung mitgeteilt werden."

8. In Titel IV Bestimmungen über die freie Niederlassung und den freien Dienstleistungsverkehr" enthält Artikel 39 der Richtlinie 92/49 in den Absätzen 2 und 3 folgende Regelung:

(2) Der Mitgliedstaat der Zweigniederlassung oder der Dienstleistung sieht keine Vorschriften vor, in denen eine vorherige Genehmigung oder eine systematische Übermittlung der allgemeinen und besonderen Versicherungsbedingungen, der Tarife sowie der Formblätter und sonstigen Druckstücke, die das Unternehmen im Verkehr mit den Versicherungsnehmern zu verwenden beabsichtigt, verlangt wird. Um die Einhaltung der nationalen Rechtsvorschriften über die Versicherungsverträge zu überwachen, kann er von jedem Unternehmen, das in seinem Staatsgebiet im Rahmen der Niederlassungs- oder der Dienstleistungsfreiheit tätig werden will, nur die nicht systematische Übermittlung dieser Bedingungen und sonstigen Dokumente verlangen, ohne dass dies für das Unternehmen eine Voraussetzung für die Ausübung seiner Tätigkeit darstellen darf.

(3) Der Mitgliedstaat der Zweigniederlassung oder der Dienstleistung darf die vorherige Mitteilung oder die Genehmigung der vorgeschlagenen Tariferhöhungen nur als Bestandteil eines allgemeinen Preiskontrollsystems beibehalten oder einführen."

Artikel 44 Absatz 2 der Richtlinie lautet:

(2) Jedes Versicherungsunternehmen muss der zuständigen Behörde des Herkunftsmitgliedstaats für im Rahmen der Niederlassungsfreiheit getätigte Geschäfte und getrennt davon für im Rahmen der Dienstleistungsfreiheit getätigte Geschäfte die gebuchten Prämienbeträge, die Höhe der Erstattungsleistungen und der Rückstellungen - ohne Abzug der Rückversicherung - pro Mitgliedstaat und pro Versicherungszweig sowie in Bezug auf den Zweig 10 von Buchstabe A des Anhangs der Richtlinie 73/239/EWG - ausschließlich der Haftung des Frachtführers -, die Häufigkeit und die durchschnittlichen Kosten der Erstattungsleistungen mitteilen.

Die Gruppen von Versicherungszweigen sind:

- ...

- Kraftfahrzeuge (Zweige 3, 7 und 10; die den Zweig 10 betreffenden Zahlen ausschließlich der Haftung des Frachtführers sind zu präzisieren);

- ...

Die zuständige Behörde des Herkunftsmitgliedstaats teilt den zuständigen Behörden jedes betroffenen Mitgliedstaats auf Antrag innerhalb einer vertretbaren Frist die Angaben zusammengefasst mit."

9. Über die Finanzierung des Mitteilungs- und Überwachungssystems sagt die Richtlinie nichts.

B - Mitgliedstaatliches Recht

10. Durch das Gesetzesdekret Nr. 175 vom 17. März 1995 zur Umsetzung der Richtlinie 92/49 wurden die Tarife für Kfz-Haftpflichtversicherungen, die bis dahin in Italien ebenso wie in den meisten europäischen Ländern einem Preiskontrollsystem unterlagen, liberalisiert. Diese Liberalisierung betrifft auch die Vertragsbedingungen.

11. Italien erließ mit dem Gesetzesdekret Nr. 70 vom 28. März 2000 über Eilmaßnahmen zur Begrenzung der Inflationsschübe (im Folgenden: Gesetzesdekret Nr. 70) verschiedene Maßnahmen auf unterschiedlichen Sektoren wie der Kfz-Haftpflichtversicherung, der Mineralölsteuer sowie im öffentlichen Dienst, die dem Zweck der Inflationsbekämpfung dienen sollten. Hinsichtlich des Kfz-Haftpflichtsektors wurde das Gesetzesdekret Nr. 70 durch das Parlament nach Änderung in das Gesetz Nr. 137 vom 26. Mai 2000 umgewandelt. Durch Einfrieren der Versicherungsprämien und durch die Festlegung der Nichtabänderbarkeit anderer Elemente der Vertragsbestimmungen für bestimmte Kfz-Haftpflichtversicherungsverträge sowie weitere in Artikel 2 Absätze 2 bis 5 Buchstabe d des Gesetzesdekrets Nr. 70 enthaltene Maßnahmen sollte zunächst für die Dauer eines Jahres der Inflation entgegengewirkt werden. Nach Artikel 2 Absatz 2 des Gesetzesdekrets Nr. 70 galt für in dem Jahr der Geltungsdauer des Gesetzesdekrets verlängerte Verträge, die im Schadensfall eine Änderung der Prämie vorsahen, ein Verbot, den Kfz-Haftpflichttarif zu erhöhen, wenn der Versicherungsnehmer während des Betrachtungszeitraums keine Schadensfälle verursacht hatte.

12. Nach Artikel 2 Absatz 2 letzter Satz galt für neu abgeschlossene Verträge für die Dauer eines Jahres ein Verbot, den bei Inkrafttreten des Dekrets geltenden Tarif zu ändern.

13. Artikel 2 Absatz 3 des Gesetzesdekrets enthielt das Verbot der Änderung der Vertragsbedingungen hinsichtlich der Anzahl der Tarifkategorien, der Koeffizienten zur Berechnung der Prämien und der Evolutiv-Klausel der Tarifklassen, die eine Änderung der Prämie im Schadensfall vorsahen, und zwar für die Dauer eines Jahres ab Inkrafttreten der Vorschrift.

14. Nach Artikel 2 Absatz 4 des Gesetzesdekrets Nr. 70 wurden die Versicherungsunternehmen verpflichtet, auf Verlangen des Versicherungsnehmers die Möglichkeit einzuführen, Versicherungsverträge in der Bonus/Malus-Tarifklasse mit einer Selbstbeteiligung von mindestens 500 000 ITL und höchstens 1 000 000 ITL abzuschließen. Diese soll dem Drittgeschädigten nicht entgegengehalten werden können. Die Wahl der Bonus/Malus-Tarifklasse mit Selbstbeteiligung sowie die Wahl der Höhe der Selbstbeteiligung soll ausschließlich dem Versicherungsnehmer zustehen.

15. Artikel 2 Absatz 5 des Gesetzesdekrets Nr. 70 räumt dem Versicherungsnehmer bei Ablauf des Verbots der Tariferhöhung das Recht ein, den Vertrag ohne Einhaltung der gesetzlichen Kündigungsfrist zu kündigen, wenn der Versicherer eine - nicht auf dem Mechanismus der im Rahmen der einzelnen Tarifklassen beruhende - Prämienanhebung verlangt, die die von der Regierung festgelegte Soll-Inflationsrate übersteigt.

16. Nach Artikel 2 Absatz 5 Buchstabe a überwacht die in der mitgliedstaatlichen Rechtsordnung zuständige Behörde Istituto per la vigilanza sulle assicurazioni private e di interesse collettivo" (im Folgenden: ISVAP) die Einhaltung der in Artikel 2 Absätze 2 bis 4 enthaltenen Maßnahmen und kann nach Artikel 5 Buchstabe b im Falle der Nichteinhaltung Geldbußen von 3 bis 9 Millionen ITL verhängen.

17. Zum Zwecke der Betrugsbekämpfung sollte nach Artikel 2 Absatz 5 Buchstabe c im Bereich der Kfz-Haftpflichtversicherung eine Datenbank errichtet werden. Sämtliche Versicherungsunternehmen sollten verpflichtet werden, dem ISVAP nach von diesem festzulegenden Regeln über die sich zu Lasten des jeweiligen Unternehmens ereigneten Schadensfälle Auskunft zu geben.

18. Die Versicherungsunternehmen waren gemäß der Vorschrift überdies verpflichtet, zur Finanzierung der Datenbank beizutragen.

19. Artikel 2 Absatz 5 Buchstabe d eröffnete im Falle der Missachtung bzw. Verspätung der Mitteilungspflicht die Möglichkeit, Geldbußen in Höhe von 2 Millionen bis zu 6 Millionen ITL bzw. 1 bis 3 Millionen ITL zu verhängen, die im Wiederholungsfalle noch erhöht werden konnten.

III - Klagegegenstand und Verfahren

20. Da die bezeichneten mitgliedstaatlichen Vorschriften nach Ansicht der Kommission nicht mit den Artikeln 6 Absatz 3, 29, 39 und 44 der Richtlinie 92/49 im Einklang stehen, machte sie die Italienische Republik mit Schreiben vom 14. April 2000 auf die Missstände aufmerksam. Die italienische Regierung antwortete daraufhin mit Schreiben vom 5. Juni 2000. Die Kommission verfasste mit Datum vom 13. Juli 2000 ein Mahnschreiben mit der Bitte um Stellungnahme innerhalb von drei Wochen nach Erhalt des Schreibens. Da die von der italienischen Regierung abgegebenen Stellungnahmen vom 3. August und vom 3. Oktober 2000 die Kommission nicht zufrieden stellten, erging mit Datum vom 27. Oktober 2000 eine mit Gründen versehene Stellungnahme seitens der Kommission, mit der Italien aufgefordert wurde, innerhalb von drei Wochen nach Erhalt die behaupteten Missstände abzustellen. Das Schreiben der italienischen Regierung vom 20. November 2000 half den Bedenken der Kommission nicht ab. Daraufhin hat die Kommission am 12. Februar 2001 Klage erhoben.

21. Die Kommission beantragt,

- festzustellen, dass die Italienische Republik dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus der Richtlinie 92/49/EWG des Rates vom 18. Juni 1992 zur Koordinierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften für die Direktversicherung (mit Ausnahme der Lebensversicherung) sowie zur Änderung der Richtlinien 73/239/EWG und 88/357/EWG (Dritte Richtlinie Schadenversicherung) verstoßen hat, dass sie eine Regelung eingeführt und in Geltung belassen hat, wonach die Tarife für Schadensfälle auf italienischem Gebiet betreffende Verträge über die Kraftfahrzeug-Haftpflichtversicherung ohne Unterscheidung zwischen Versicherungsgesellschaften mit Sitz in Italien einerseits und mittels Zweigniederlassungen oder des freien Dienstleistungsverkehrs tätigen Unternehmen andererseits eingefroren werden, und zwar unter Verstoß gegen

a) den Grundsatz der Tariffreiheit und die Abschaffung der präventiven oder systematischen Überwachung der Tarife und Verträge gemäß den Artikeln 6, 29 und 39 der Richtlinie 92/49 sowie

b) die in Artikel 44 der Richtlinie 92/49 enthaltene Regelung für die Erhebung von Informationen über die Prämienbeträge, die Höhe der Erstattungsleistungen und die Rückstellungen, die Häufigkeit und die durchschnittlichen Kosten der Erstattungsleistungen und für Mitteilungen zwischen der zuständigen Behörde des Herkunftsmitgliedstaats und denen des betroffenen Mitgliedstaats;

- der Italienischen Republik die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.

22. Die Italienische Republik beantragt,

- die Klage abzuweisen,

- der Kommission die Kosten aufzuerlegen.

23. In dem Verfahren fand eine mündliche Verhandlung statt. Obwohl die inkriminierten mitgliedstaatlichen Regelungen betreffend die Tarifreglementierung inzwischen außer Kraft getreten sind, hielt die Kommission ausdrücklich an ihrer Klage fest, um gegen vergleichbare Regelungen in Italien sowie in anderen Mitgliedstaaten eine Handhabe zu haben. Die Vorschriften bezüglich der Mitteilungspflichten gegenüber dem ISVAP waren zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung noch in Kraft.

IV - Vorbringen der Parteien

A - Zum Vorwurf der Verletzung der Tariffreiheit u. a. (Artikel 6, 29 und 39 der Richtlinie)

24. Die Kommission führt aus, dass die in Artikel 2 Absätze 2 bis 5 des Gesetzesdekrets Nr. 70 in seiner geänderten Fassung, deren wesentlicher Gehalt für die Dauer eines Jahres gelten sollte, folgende Ziele verfolge:

a) das Verbot einer Prämienerhöhung während eines Jahres für die Versicherten, deren Verträge ausliefen und die eine Änderung der Tarife in Anbetracht der Schadensfälle vorsähen (Artikel 2 Absatz 2 erster Teil);

b) das Einfrieren aller Tarife für neue Verträge, die eine Tarifänderung im Hinblick auf die Schadensfälle vorsehen, für die Dauer eines Jahres (Artikel 2 Absatz 2 zweiter Teil);

c) das Einfrieren bestimmter Elemente des Vertragsangebots (Artikel 2 Absatz 3);

d) die Verpflichtung für alle Versicherungsunternehmen, die auf dem Kfz-Haftpflichtsektor tätig werden, einen Bonus/Malus-Tarif anzubieten mit einer Selbstbeteiligung, die nicht geringer als 500 000 ITL und nicht höher als 1 000 000 ITL sein darf (Artikel 2 Absatz 4);

e) die Möglichkeit der Versicherten zur antizipierten Vertragsauflösung in den Fällen, in denen sich die Tariferhöhung über der voraussichtlichen Inflationsrate bewegt (Artikel 2 Absatz 5).

25. Diese Maßnahmen stuenden im Gegensatz zu den Artikeln 6 Absatz 3, 29 und 39 der Richtlinie, die nach Ansicht der Kommission den Grundsatz der Vertrags- und Tariffreiheit der auf dem Versicherungssektor operierenden Unternehmen durch das Verbot der vorherigen und systematischen Genehmigung der Vertragsbedingungen und Tarife verankern. Ein Mitgliedstaat könne nur im Rahmen des Artikels 30 Absatz 2 der Richtlinie, soweit es sich um Pflichtversicherungen handelt, die vorherige Mitteilung der allgemeinen und besonderen Versicherungsbedingungen verlangen, ohne dabei jedoch eine Kontrolle der wirtschaftlichen Angemessenheit der Tarife vornehmen zu dürfen. Der kürzlich vom Gerichtshof anerkannte Grundsatz der Tariffreiheit könne Abweichungen oder Begrenzungen nur im Rahmen eines allgemeinen Preiskontrollsystems im Sinne der Artikel 6, 29 und 39 erfahren oder durch Rechtsvorschriften des Allgemeininteresses - im Sinne von Artikel 28 -, die in dem Mitgliedstaat gelten, in dem das Risiko belegen ist.

26. Die Kommission vertritt den Standpunkt, dass ein allgemeines Preiskontrollsystem" bestimmten Anforderungen genügen müsse, die im vorliegenden Fall nicht erfuellt seien. Das Gesetzesdekret Nr. 70 in seiner geänderten Fassung beziehe sich weder auf ein allgemeines Verfahren zur Preiskontrolle noch auf ein Verfahren zur vorherigen Erfassung der erforderlichen Daten und Informationen. Die im vorliegenden Fall streitige Tarifregelung könne aus verschiedenen Gründen nicht als ein allgemeines Preiskontrollsystem gewertet werden. Erstens sei nur eine begrenzte Anzahl von Gütern und Dienstleistungen betroffen im Vergleich zu der langen Liste der Produkte und Dienstleistungen, die von wirtschaftlichem bzw. einem sozialen Interesse seien und die vor der Liberalisierung auch der Preiskontrolle unterworfen gewesen seien. Zweitens weist die Kommission auf das zeitliche Auseinanderfallen der Maßnahme mit anderen hin. Der einzige Sektor, auf dem seit dem 29. März 2000 Maßnahmen ergriffen worden seien, sei der der Kfz-Haftpflichtversicherung. Die Kommission weist drittens auf das inhaltliche Auseinanderfallen der ergriffenen bzw. beabsichtigten Maßnahmen hin. Einige seien steuerrechtlicher Natur (Brennstoffe und Fischerei), andere beträfen die Entgelte für öffentliche Dienstleistungen. Viertens fänden die inkriminierten Maßnahmen ihre Rechtfertigung in erster Linie in dem Ziel, Tarifabsprachen unter den Versicherungsgesellschaften entgegenzuwirken, die zu einer allgemeinen und ständigen Erhöhung der Versicherungsprämien auf dem Kfz-Haftpflichtversicherungssektor geführt habe.

27. Die Kommission erinnert zudem daran, dass die Kontrollen, die nach den geltenden Rechtsvorschriften des Allgemeininteresses des Landes, in dem das Risiko belegen ist, allein zulässig seien, keine systematischen Kontrollen seien und auch nur nachträglich erfolgen dürften.

28. Im Hinblick auf das Ziel der Inflationsbekämpfung seien die angegriffenen Maßnahmen weder angemessen, da die Bedeutung der Versicherungsprämien auf dem betreffenden Gebiet für die Inflationsberechnung sehr gering sei, noch seien sie verhältnismäßig, da sie zu der Zahlungsunfähigkeit der Unternehmen führen könnten. Wenn der Schutz gegen Preissteigerungen einen ausreichenden Grund darstellte, könnte jede wie auch immer geartete Maßnahme durch das Bedürfnis des Verbraucherschutzes gerechtfertigt werden, was auf jeden Fall problematisch erscheine.

29. Im Hinblick auf die von der beklagten Regierung angeführten sozialen Gründe erinnert die Kommission daran, dass diese nicht als Gründe des Allgemeininteresses betrachtet werden könnten, die geeignet seien, eine Grundfreiheit des Vertrages einzuschränken. Nach Ansicht der Kommission sei es unklar, auf welche Betrügereien sich die beklagte Regierung stütze, wenn sie deren Verhinderung bezwecke. Wenn sie auf das Phänomen der fiktiven" Schadensfälle anspiele, das die Prämienentwicklung beeinflusse, sei festzustellen, dass man diese nicht bekämpfen könne, indem man die Wirkungen statt der Ursachen beeinflussen wolle und dadurch eine Grundfreiheit in unangemessener und unverhältnismäßiger Weise beschränke. Schließlich vertritt die Kommission den Standpunkt, die Maßnahmen seien auch im Hinblick auf die Wettbewerbsvorschriften, soweit sie Kartellen oder wettbewerbswidrigen Vereinbarungen entgegenwirken sollten, weder angemessen noch verhältnismäßig und könnten auf keinen Fall das Einfrieren der Tarife auf dem Sektor rechtfertigen.

30. Die italienische Regierung vertritt den Standpunkt, die inkriminierten Maßnahmen könnten als allgemeines System der Preiskontrolle betrachtet werden. Die Intervention auf dem Niveau der Preise sei allgemein", auch wenn sie durch verschiedene rechtliche Instrumente und für verschiedene Zeiträume durchgeführt werde. Die Maßnahmen seien auf verschiedenen Ebenen durchgeführt worden, wie zum Beispiel durch den Erlass von Richtlinien im Hinblick auf die Entgelte öffentlicher Dienstleistungen und die Verminderung der Abgaben auf Erdölprodukte. Damit ein staatliches Eingreifen als allgemein betrachtet werden könne, sei es im Übrigen durchaus zulässig, sich auf die Sektoren zu beschränken, auf denen die Inflationsrate wesentlich höher sei. Wesentlich sei, dass es sich um eine Gesamtheit von Maßnahmen handele, die dazu bestimmt sei, den Inflationsschüben entgegenzuwirken und die eine angepasste Vorgehensweise im Hinblick auf die unterschiedliche Dynamik der Preisentwicklung auf den verschiedenen Sektoren beinhalte.

31. Die italienische Regierung ist überdies der Ansicht, dass die ergriffenen Maßnahmen der Inflation in angemessener und verhältnismäßiger Weise entgegenwirken. Im Hinblick auf die Überlegungen des Verbraucherschutzes und die Beweggründe sozialer Natur verweist die italienische Regierung darauf, dass ein zeitlich begrenztes Verbot der Tariferhöhung für bestimmte Verträge das einzige Mittel gewesen sei, um unverzüglich gegen die enormen Preissteigerungen auf dem Gebiet vorzugehen. Die italienische Regierung hebt hervor, dass die Maßnahmen auch das Ergebnis einer Konzertation der interessierten Kreise gewesen seien, die bereits eine geraume Zeit angedauert hat. Sie kann keine Unvereinbarkeit zwischen einem zeitweiligen Einfrieren der Tarife und den ausgehandelten Vereinbarungen der interessierten Unternehmen erkennen. Letztere hätten es erlaubt, eine Reihe von Maßnahmen zu ergreifen, um Anomalien des Sektors zu eliminieren, die durch wettbewerbswidriges Verhalten und Betrügereien gekennzeichnet gewesen wären.

B - Zum Vorwurf der Ausweitung der Mitteilungs- und Auskunftspflicht (Artikel 44 der Richtlinie)

32. Die Kommission trägt im Hinblick auf die in Italien im Rahmen der Niederlassungsfreiheit oder der Dienstleistungsfreiheit tätigen Versicherungsunternehmen vor, dass sie ausschließlich der zuständigen Behörde des Herkunftsmitgliedstaats mitteilungspflichtig seien, insbesondere was die Anzahl der Schadensfälle betreffe. Die Verpflichtung, Informationen zu übermitteln bezüglich der Prämienbeträge, der Schadensfälle und der Erstattungen, gelte pro Mitgliedstaat und pro Versicherungszweig. Die Kommission vertritt die Ansicht, dass die zur Betrugsbekämpfung erforderlichen Informationen im Einklang mit der Richtlinie erlangt werden könnten und müssten, und zwar ausschließlich durch Vermittlung der zuständigen Behörde des Herkunftsstaats. Das durch die italienischen Behörden eingeführte System schade dem durch die Richtlinie eingeführten Mechanismus der Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten. Gemäß ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes könnten verwaltungstechnische Überlegungen Abweichungen eines Mitgliedstaats von den gemeinschaftsrechtlichen Regelungen nicht rechtfertigen.

33. Die Verpflichtung, zur Finanzierung der Datenbank beizutragen, sei folglich auch gemeinschaftsrechtswidrig.

34. Im Hinblick auf das Urteil Schindler, auf das sich die italienische Regierung berufen hat, führt die Kommission aus, es beziehe sich auf das Gebiet der Lotterien, das auf gemeinschaftsrechtlicher Ebene noch nicht harmonisiert sei, im Gegensatz zum Versicherungssektor, der sehr weitgehend harmonisiert sei und praktisch alle wirtschaftlich bedeutenden Aspekte abdecke und einen gemeinsamen Markt für Versicherungen herstelle, der sich auf die freie Vermarktung der Produkte stütze.

35. Die italienische Regierung vertritt die Ansicht, die Verbrechensbekämpfung könne Abweichungen vom Grundsatz der Dienstleistungsfreiheit rechtfertigen, wozu sie auf das Urteil Schindler verweist. Die Informationserlangung bei den Mitgliedstaaten sei nicht in gleicher Weise geeignet, Betrügereien entgegenzuwirken, wie die unmittelbare Informationserhebung bei den Unternehmen. Die Errichtung einer Datenbank erscheine als das einzige Instrument, um betrügerisches Verhalten zu erkennen und zu verfolgen, und zwar im Interesse dieser auf dem italienischen Markt tätigen Unternehmen (selbst wenn sie ihren Sitz in einem anderen Mitgliedstaat hätten), die die ersten Opfer dieser Betrügereien seien.

V - Würdigung

A - Zum Vorwurf der Verletzung der Tariffreiheit u. a.

36. Die rechtlich entscheidungserhebliche Frage liegt darin, ob die von der italienischen Regierung in Artikel 2 des Gesetzesdekrets Nr. 70 erlassenen Maßnahmen, die unstreitig zum Zeitpunkt des Ablaufs der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzten Frist in Kraft waren und angewendet wurden, den Grundsatz der Tariffreiheit, wie er nach der Richtlinie 92/49 gewährleistet wird, verletzten.

37. Die Richtlinie 92/49 stellt auf dem Gebiet der Schadenversicherung den Abschluss des Liberalisierungsprozesses für die Versicherungswirtschaft dar. Ihr Gegenstand und Ziel ist die Verwirklichung des Binnenmarktes im Versicherungswesen auf der Grundlage der Niederlassungsfreiheit und der Dienstleistungsfreiheit. Wesentliches Element des Binnenmarktes ist die Abschaffung und dauerhafte Verhinderung von Beschränkungen der wirtschaftlichen Betätigung von Versicherungsunternehmen, die über die Binnengrenzen hinweg tätig werden.

38. Nach Ansicht der Kommission hat der Gerichtshof den Grundsatz der Tariffreiheit als Ausprägung der Dienstleistungsfreiheit im Versicherungswesen in der Rechtssache C-296/98 anerkannt, wenn er dort in Randnummer 29 ausführt:

Die Verpflichtung zur systematischen Mitteilung dieser Daten ist ein Erfordernis, das dem freien Vertrieb von Versicherungsprodukten in der Gemeinschaft, die die Richtlinien 92/49/EWG und 92/96/EWG verwirklichen sollen, zuwiderläuft."

Weitere Ausführungen zu Inhalt und Umfang der Tariffreiheit sind der Rechtsprechung des Gerichtshofes nicht zu entnehmen.

39. Aus den Artikeln 6 Absatz 3 Unterabsatz 2, 29 Unterabsatz 1 und 39 Absatz 2 folgt jedoch, dass die vorherige Genehmigung bzw. das Erfordernis einer systematischen Übermittlung der Tarife als Voraussetzung für die Betätigungsfreiheit eines Versicherungsunternehmens im Rahmen der Niederlassungsfreiheit bzw. Dienstleistungsfreiheit verboten ist. Zulässig sind allein das Erfordernis der vorherigen Mitteilung oder die Genehmigung der vorgeschlagenen Tarifanhebung als Elemente eines allgemeinen Preiskontrollsystems. Das absolute Verbot von Tarifanhebungen auf einem bestimmten Sektor für einen bestimmten Zeitraum steht daher im Widerspruch zum Wortlaut der Vorschriften. Die durch Artikel 2 des Gesetzesdekrets Nr. 70 eingeführten Regelungen zur Blockade der Versicherungstarife stellen sich für die im Versicherungsbereich tätigen Unternehmen als Maßnahmen dar, die die Freiheit der Tarifgestaltung beschränken.

40. Eine Beschränkung des Grundsatzes der Tariffreiheit, wie er nach der Richtlinie 92/49 gewährleistet wird, ist nur dann zulässig, wenn sie gerechtfertigt wird. Da es sich um ein harmonisiertes Gebiet handelt, müssen die Rechtfertigungsgründe in der Richtlinie angelegt sein. Dies könnte vorliegend zum einen der Fall sein, wenn die beschränkende Maßnahme Teil eines allgemeinen Preiskontrollsystems im Sinne der Artikel 6 Absatz 3, 29 und 39 der Richtlinie 92/49 ist. Zum zweiten kann eine beschränkende Maßnahme nach Artikel 28 der Richtlinie 92/49 gerechtfertigt sein, wenn diese eine im Allgemeininteresse stehende gesetzliche Vorschrift darstellt und eine dieses Interesse schützende Regelung im Herkunftsstaat des Versicherungsunternehmens nicht existiert. Dies gilt jedoch, wie der neunzehnte Erwägungsgrund der Richtlinie klarstellt, nur unter der Bedingung, dass die betreffenden Vorschriften in nicht diskriminierender Weise auf alle Unternehmen angewendet werden, die in diesem Mitgliedstaat Geschäfte betreiben, und dass sie für das gewünschte Ziel objektiv erforderlich und angemessen sind".

1) Rechtfertigung der beschränkenden Maßnahmen als Bestandteil eines allgemeinen Preiskontrollsystems

41. Die italienische Regierung beruft sich darauf, die Maßnahmen des Gesetzesdekrets Nr. 70 seien als Teil eines allgemeinen Preiskontrollsystems zu betrachten und deshalb zulässig. Der Begriff des allgemeinen Preiskontrollsystems ist in der Richtlinie nicht definiert und muss daher ausgelegt werden. Dabei ist das allgemeine Harmonisierungsziel der Richtlinie zu beachten. Die Aufhebung oder Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit durch Maßnahmen, die Bestandteil eines allgemeinen Preiskontrollsystems sind, stellt nach der Richtlinie eine Ausnahme dar, die grundsätzlich eng auszulegen ist.

42. Die Kommission vertritt die Ansicht, notwendige Charakteristika eines allgemeinen Preiskontrollsystems seien ein eigenständiges Verfahren, das von einer eigens zuständigen Behörde durchgeführt werde. Auch wenn das verfahrensrechtliche Element hier dahinstehen soll, muss es sich doch um ein Gesamtsystem handeln. Selbst wenn dieses allgemeine System strukturell nicht mit dem in Italien vor der Liberalisierung geltenden Preiskontrollsystem identisch sein muss, so muss es sich doch auf verschiedene Wirtschaftssektoren beziehen und auch in der Art und Weise des Vorgehens eine gewisse Gleichförmigkeit aufweisen.

43. Im vorliegenden Fall haben wir es jedoch mit punktuellen Maßnahmen zu tun, die zwar zeitlich begrenzt, jedoch stark reglementierend für nur einen spezifischen Wirtschaftssektor, nämlich den der Kfz-Haftpflichtversicherung, erlassen wurden.

44. Die italienische Regierung versucht nun die Allgemeinheit des Systems damit zu begründen, dass auch andere Maßnahmen wie zum Beispiel fiskalische Maßnahmen für die Erdölwirtschaft sowie Anweisungen für öffentliche Dienstleistungen erlassen wurden. Charakteristisch für diese Vorgehensweise ist jedoch, dass es sich jeweils um punktuelle Maßnahmen handelt, die im Hinblick auf die Preisgestaltung an unterschiedlichen Ebenen ansetzen. Die für die Allgemeinheit" des Preiskontrollsystems notwendige Kohärenz der Maßnahmen ist hier zu vermissen. Man wird daher davon ausgehen müssen, dass es sich bei den inkriminierten Maßnahmen nicht um einen Bestandteil eines allgemeinen Preiskontrollsystems im Sinne der Richtlinie 92/49 handelt.

2) Zur Rechtfertigung der Beschränkung durch im Allgemeininteresse stehende Vorschriften

45. Gemäß Artikel 28 der Richtlinie sind zulässige Beschränkungen der Betätigungsfreiheit der Versicherungsunternehmen denkbar in der Form von Rechtsvorschriften des Allgemeininteresses, die in dem Mitgliedstaat gelten, in dem das Risiko belegen ist. Die italienische Regierung beruft sich zur Rechtfertigung der streitgegenständlichen Maßnahmen einerseits auf die Inflationsbekämpfung und andererseits auf den Verbraucherschutz.

46. Der Begriff des Allgemeininteresses ist in der Richtlinie nicht definiert. Der neunzehnte und der zwanzigste Erwägungsgrund, die als Auslegungshilfe herangezogen werden können, enthalten jedoch eine Reihe von Kriterien, die die Vorschriften erfuellen müssen, die zum Schutz des Allgemeininteresses bestehen. Diese Kriterien basieren auf der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofes, der den Begriff des Allgemeininteresses im Bereich der Warenverkehrsfreiheit entwickelt und später auf andere Grundfreiheiten ausgedehnt hat. Die Erwägungsgründe 19 und 20 der Richtlinie 92/49 lauten auszugsweise:

... Der Mitgliedstaat, in dem das Risiko belegen ist, hat darauf zu achten, dass alle in der Gemeinschaft angebotenen Versicherungsprodukte ungehindert auf seinem Hoheitsgebiet vertrieben werden können, soweit sie nicht den gesetzlichen Vorschriften, die in diesem Mitgliedstaat das Allgemeininteresse schützen, zuwiderlaufen und dieses Interesse nicht durch die Regeln des Herkunftsmitgliedstaats geschützt wird; dies gilt jedoch nur unter der Bedingung, dass die betreffenden Vorschriften in nicht diskriminierender Weise auf alle Unternehmen angewendet werden, die in diesem Mitgliedstaat Geschäfte betreiben, und dass sie für das gewünschte Ziel objektiv erforderlich und angemessen sind.

Die Mitgliedstaaten müssen in der Lage sein, darauf zu achten, dass die angebotenen Versicherungsleistungen und die zur Versicherung der auf ihrem Staatsgebiet belegenen Risiken verwendeten Versicherungsdokumente den besonderen gesetzlichen und zum Schutz des Allgemeininteresses erlassenen Vorschriften entsprechen, wobei es gleichgültig ist, ob die betreffenden Versicherungsgeschäfte im Rahmen der Niederlassungsfreiheit oder der Dienstleistungsfreiheit getätigt werden. ..."

47. Als weitere Auslegungshilfe kann die Mitteilung der Kommission zu Auslegungsfragen Freier Dienstleistungsverkehr und Allgemeininteresse im Versicherungswesen" herangezogen werden. Dort heißt es beispielsweise unter Punkt II.2.a:

Dem Gerichtshof zufolge kann durch eine nationale Bestimmung die Wahrnehmung der Niederlassungsfreiheit und der Dienstleistungsfreiheit nur dann wirksam eingeschränkt werden, wenn diese Bestimmung:

- einem nicht harmonisierten Bereich zuzuordnen ist;

- im Allgemeininteresse liegt;

- nicht diskriminierend ist;

- objektiv notwendig ist;

- in einem angemessenen Verhältnis zum verfolgten Ziel steht;

- und außerdem das Allgemeininteresse nicht bereits durch die Vorschriften geschützt wird, denen der Leistungserbringer in dem Mitgliedstaat unterliegt, in dem er ansässig ist.

Diese Kriterien sind kumulativ. Eine nationale Vorschrift, die mit dem Grundsatz der Freizügigkeit vereinbar sein soll, muss demnach alle genannten Voraussetzungen erfuellen. Liegt nur eines der Kriterien nicht vor, ist die betreffende Vorschrift nicht mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar.

Das Allgemeininteresse stellt eine Ausnahme von den entscheidenden Grundsätzen des EG-Vertrags über die Freizügigkeit in der Gemeinschaft dar und ist folglich eng auszulegen, um eine übermäßige beziehungsweise missbräuchliche Inanspruchnahme dieses Begriffes zu vermeiden. Im Streitfall muss jedenfalls der Mitgliedstaat, der die Beschränkung eingeführt hat, nachweisen, dass die fragliche Vorschrift die genannte Bedingung erfuellt."

a) Zum Rechtfertigungsgrund der Inflationsbekämpfung

48. Die italienische Regierung macht geltend, das Einfrieren der Tarife sei zur Inflationsbekämpfung erforderlich gewesen. Dabei handele es sich um ein im Allgemeininteresse liegendes Ziel.

49. Fraglich ist bereits, ob die durch harmonisierte Regelungen garantierte Tariffreiheit Eingriffe in die Tarifgestaltung zum Zwecke der Inflationsbekämpfung zulässt, ob also ein solches staatliches Einwirken außerhalb des harmonisierten Bereichs liegt. Mit den Dritten Versicherungsrichtlinien" wurde der Versicherungssektor liberalisiert, wobei die Tariffreiheit ein wesentliches Element dieser Freiheit darstellt. Letztlich wurde diese Freiheit auch im Interesse der Versicherungsnehmer eingeräumt, die unter freien Wettbewerbsbedingungen die Wahl haben sollen, sich für ein bestimmtes Produkt zu entscheiden. Dass die Liberalisierung in Italien zu einer Verteuerung der Versicherungstarife auf dem Kfz-Haftpflichtsektor von bis zu 400 % geführt hat, ist vor diesem Hintergrund als eine besonders ungünstige Entwicklung zu kennzeichnen.

50. Dennoch wird man davon ausgehen müssen, dass auch für den Kfz-Haftpflichtsektor grundsätzlich die Tariffreiheit gilt. Artikel 30 Absatz 2 gestattet den Mitgliedstaaten im Bereich von Pflichtversicherungen nur, dass den zuständigen Behörden die allgemeinen und besonderen Versicherungsbedingungen vor ihrer Verwendung mitgeteilt werden müssen. Im Gegensatz zu den Artikeln 6 Absatz 3, 29 und 39 der Richtlinie ist hier von Tarifen keine Rede.

51. Obgleich die Inflationsbekämpfung auf einer abstrakten Ebene sicher als im Allgemeininteresse liegend betrachtet werden kann, hat die italienische Regierung nach Inkrafttreten der Richtlinie 92/49 nicht mehr die Freiheit, einseitig auf die Gestaltung der Versicherungstarife Einfluss zu nehmen.

52. Auch lässt sich mit der Kommission berechtigterweise die Frage stellen, ob die vorübergehende Blockade der Versicherungstarife ein geeignetes und erforderliches Mittel der Inflationsbekämpfung darstellt. Diese Frage zu beantworten, ist jedoch insofern nicht mehr Gegenstand dieses Rechtsstreits, als davon auszugehen ist, dass die Tariffreiheit auf dem Versicherungssektor nicht mehr durch einseitige staatliche Maßnahmen außer Kraft gesetzt werden durfte.

b) Zum Rechtfertigungsgrund des Verbraucherschutzes

53. Die italienische Regierung macht überdies geltend, die Maßnahmen seien im Interesse des Verbraucherschutzes notwendig gewesen. Die Versicherungsnehmer hätten sich einem plötzlichen und ganz beträchtlichen Anstieg der Versicherungsprämien gegenübergesehen. Die Regierung hätte daher im Zuge von Eilmaßnahmen tätig werden müssen.

54. Der Gerichtshof hat den Verbraucherschutz als im Allgemeininteresse stehend grundsätzlich anerkannt. Allerdings ist auch im Hinblick auf den Verbraucherschutz davon auszugehen, dass es sich bei der Tarifgestaltung - oder besser: der Tariffreiheit - um einen bereits harmonisierten Bereich handelt.

55. Die Tariffreiheit ist als grundlegendes Element der Liberalisierung des Versicherungssektors auch nicht als eine Mindestvoraussetzung zu betrachten, für die der Mitgliedstaat gegebenenfalls unter Einhaltung sämtlicher Bedingungen für eine zulässige Rechtsvorschrift des Allgemeininteresses ein weiter gehendes Schutzniveau vorsehen kann.

56. Selbst wenn man jedoch unterstellt, der Mitgliedstaat hätte noch die Möglichkeit gehabt, im Interesse des Verbraucherschutzes einseitige Maßnahmen der Festlegung der Tarife zu erlassen, dann stellt sich die Frage, ob diese Maßnahmen in einem angemessenen Verhältnis zu dem verfolgten Ziel stehen.

57. Angesichts der Intensität des Eingriffs in die Tariffreiheit, die ihrerseits ein wesentliches Element der Liberalisierung darstellt, erscheint das durchaus fraglich. Als mögliches und milderes Mittel erscheint hier ein Einwirken auf die Tarifgestaltung im Verhandlungswege, so wie es auch tatsächlich inzwischen stattgefunden hat.

58. Man wird folglich auch im Hinblick auf den Verbraucherschutz davon ausgehen müssen, dass ein, wenn auch zeitlich begrenztes, so doch absolutes Verbot der Tarifanhebungen im Anwendungsbereich der Richtlinie 92/49 nicht gerechtfertigt ist.

B - Zum Vorwurf der Verletzung des Artikels 44 der Richtlinie durch die Erhebung von Daten im Betätigungsstaat

59. Grundsätzlich ist nach Artikel 6 der Richtlinie 92/49 der Herkunftsstaat des Versicherungsunternehmens zuständig für die Zulassung und Kontrolle dieser Unternehmen. Der Empfangsstaat hat nach Artikel 6 der Richtlinie 92/49 nur eingeschränkte Kontrollbefugnisse hinsichtlich der Einhaltung der einschlägigen mitgliedstaatlichen Vorschriften. Nach Artikel 35 der Richtlinie ist es ausreichend, dass die Behörden des Tätigkeitsstaats über die Betätigung der Versicherungsunternehmen informiert sind und ihnen der Zugriff auf bestimmte Unterlagen ermöglicht wird. Hierzu zählen jedoch nicht die allgemeinen und besonderen Vertragsbedingungen. Diesbezüglich erlaubt die Richtlinie in den Artikeln 29 und 39 Absatz 2 lediglich eine nicht systematische Übermittlung dieser Bedingungen und sonstigen Dokumente, ohne dass dies für das Unternehmen eine Voraussetzung für die Ausübung seiner Tätigkeit darstellen darf.

60. Nach Artikel 44 der Richtlinie 92/49 besteht eine Mitteilungspflicht der Versicherungsunternehmen nur gegenüber der zuständigen Behörde des Herkunftsstaats. Diese teilt dem Tätigkeitsstaat auf Antrag die notwendigen Informationen mit. Direkte Auskunftspflichten der Versicherungsunternehmen gegenüber den zuständigen Behörden des Tätigkeitsstaats bestehen nach der Richtlinie nicht. Diese untersagt einem Mitgliedstaat vielmehr, eine systematische Unterrichtung der Bedingungen und sonstigen Dokumente zu fordern, die ein Unternehmen im Wirtschaftsverkehr verwenden will.

61. Die nach der streitgegenständlichen italienischen Rechtslage bestehenden Mitteilungspflichten der Versicherungsunternehmen gehen über das von der Richtlinie Erlaubte hinaus. Insofern besteht ein Widerspruch zwischen den Anforderungen der Richtlinie und den inkriminierten italienischen Rechtsvorschriften.

62. Die italienische Regierung beruft sich jedoch darauf, die betreffenden Vorschriften seien im Allgemeininteresse erlassen worden und dienten in erster Linie der Betrugsbekämpfung. Insofern verweist die italienische Regierung ausdrücklich auf das Urteil in der Rechtssache Schindler, in dem der Gerichtshof gerade den Schutz der Empfänger der Dienstleistung und, allgemeiner, der Verbraucher" als zu den Gründen gehörend anerkannt hat, die die Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs rechtfertigen können.

63. In der Rechtssache Schindler hatte der Gerichtshof den freien Dienstleistungsverkehr beschränkende mitgliedstaatliche Vorschriften unter Berücksichtigung der Anliegen der Sozialpolitik und der Betrugsbekämpfung" als gerechtfertigt betrachtet. In der Rechtssache Schindler handelte es sich jedoch um Rechtsvorschriften zur Regelung der Veranstaltung von Lotterien. Dieses Rechtsgebiet war weder zum Zeitpunkt des Erlasses des Urteils Schindler, noch ist es bis heute harmonisiert. Insofern sind die Voraussetzungen für das Urteil Schindler und den vorliegenden Fall grundsätzlich andere. Es ist deshalb zunächst zu prüfen, ob und in welchem Ausmaß sich der Mitgliedstaat auf den Verbraucherschutz zur Rechtfertigung seines Informationsverlangens berufen kann.

64. Wie im Vorigen bereits dargestellt, ist ein im Rahmen der Niederlassungsfreiheit bzw. der Dienstleistungsfreiheit tätiges Versicherungsunternehmen den zuständigen Behörden des Herkunftsstaats in einem von der Richtlinie definierten Ausmaß zu Informationen verpflichtet. Das Herkunftslandprinzip ist insofern ein wesentliches Element für die Ausübung der Grundfreiheiten, da es eine Vervielfachung bereits erbrachter Nachweise überfluessig macht. Die gegenseitige Anerkennung der Zulassung von Versicherungsunternehmen ebenso wie die Übermittlung von wesentlichen Informationen über das Tätigwerden der Unternehmen auf dem Behördenweg soll potenzielle Beschränkungen der Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit, die deren Ausübung erschweren, verhindern.

65. Die italienische Regierung könnte sich nur dann erfolgreich auf im Allgemeininteresse erlassene Vorschriften zum Schutz der Verbraucher berufen, wenn es sich bei den in der Richtlinie geregelten Informationspflichten um Mindestnormen handelte, angesichts deren es dem Mitgliedstaat freistuende, ein höheres Schutzniveau zu gewährleisten.

66. Artikel 44 Absatz 2 verpflichtet jedes Versicherungsunternehmen, der zuständigen Behörde des Mitgliedstaats für im Rahmen der Niederlassungsfreiheit getätigte Geschäfte und getrennt davon für im Rahmen der Dienstleistungsfreiheit getätigte Geschäfte die gebuchten Prämienbeträge, die Höhe der Erstattungsleistungen und der Rückstellungen pro Mitgliedstaat und pro Versicherungszweig mitzuteilen. Die zuständige Behörde des Herkunftsmitgliedstaats teilt dann den zuständigen Behörden der betroffenen Mitgliedstaaten auf Antrag innerhalb einer vertretbaren Frist die Angaben zusammengefasst mit. Soweit es sich um Informationen handelt, die bereits im Herkunftsmitgliedstaat erhoben werden und die der zuständigen Behörde des Tätigkeitsstaats auf Antrag" zugänglich gemacht werden können, stellt sich ein erneutes Auskunftsverlangen der mitgliedstaatlichen Behörden des Tätigkeitsstaats als eine Behinderung der Wirtschaftstätigkeit dar und nicht als eine Erhöhung des Schutzniveaus der Verbraucher.

67. Die zusätzliche verpflichtende finanzielle Beteiligung an der Errichtung eines Systems, dessen Aufgabe die Informationsbeschaffung über Vorgänge ist, die jedenfalls im Hinblick auf Unternehmen, die sich im Rahmen der Niederlassungsfreiheit bzw. der Dienstleistungsfreiheit in diesem Mitgliedstaat betätigen, bereits im Behördenverkehr erlangt werden können, ist daher als eine weitere ungerechtfertigte Beschränkung dieser Grundfreiheiten zu betrachten.

68. Die italienische Regierung kann sich daher nicht mit Erfolg auf die von ihr geltend gemachten Rechtfertigungsgründe berufen.

VI - Kosten

69. Gemäß Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Italienische Republik im Rahmen der hier vorgeschlagenen Lösung mit ihrem Vorbringen unterliegen wird, werden ihr dem Antrag der Kommission gemäß die Kosten aufzuerlegen sein.

VII - Ergebnis

70. Als Ergebnis vorstehender Überlegungen schlage ich folgende Entscheidung vor:

1. Die Italienische Republik hat dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus der Richtlinie 92/49/EWG des Rates vom 18. Juni 1992 zur Koordinierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften für die Direktversicherung (mit Ausnahme der Lebensversicherung) sowie zur Änderung der Richtlinien 73/239/EWG und 88/357/EWG (Dritte Richtlinie Schadenversicherung) verstoßen, dass sie eine Regelung eingeführt und in Geltung gelassen hat, wonach die Tarife für Verträge über die Kraftfahrzeug-Haftpflichtversicherung eingefroren wurden, die in Italien eingetretene Schadensfälle betrafen, und zwar ohne Unterscheidung zwischen Versicherungsgesellschaften mit Sitz in Italien einerseits und solchen, die durch eine Zweigniederlassung oder im Wege des freien Dienstleistungsverkehrs tätig werden, andererseits, wodurch gegen

a) den Grundsatz der Tariffreiheit und der Abschaffung der präventiven oder systematischen Überwachung der Tarife gemäß den Artikeln 6, 29 und 39 der Richtlinie 92/49 sowie

b) die in Artikel 44 der Richtlinie 92/49 enthaltene Regelung für die Erhebung von Informationen

verstoßen wurde.

2. Die Italienische Republik trägt die Kosten des Verfahrens.