Verbundene Rechtssachen T‑554/15 und T‑555/15

Ungarn

gegen

Europäische Kommission

„Staatliche Beihilfen – Nach dem ungarischen Gesetz XCIV von 2014 über den Gesundheitsbeitrag der Unternehmen der Tabakindustrie gewährte Beihilfen – Auf einer 2014 erfolgten Änderung des ungarischen Gesetzes aus dem Jahr 2008 über die Lebensmittelkette und die diesbezügliche amtliche Überwachung beruhende Beihilfen – Steuern auf den Jahresumsatz mit progressiven Steuersätzen – Beschluss, das Verfahren nach Art. 108 Abs. 2 AEUV einzuleiten – Gleichzeitiger Erlass einer Aussetzungsanordnung – Nichtigkeitsklage – Abtrennbarkeit der Aussetzungsanordnung – Rechtsschutzinteresse – Zulässigkeit – Begründungspflicht – Verhältnismäßigkeit – Gleichbehandlung – Verteidigungsrechte – Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit – Art. 11 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999“

Leitsätze – Urteil des Gerichts (Neunte Kammer) vom 25. April 2018

Aufgrund der Einstufung der nationalen Maßnahme, die Gegenstand einer Entscheidung über die Eröffnung eines förmlichen Prüfverfahrens gemäß Art. 13 der Verordnung Nr. 659/1999 über besondere Vorschriften für die Anwendung von Art. 108 AEUV ist, als rechtswidrige staatliche Beihilfe ist der Mitgliedstaat, an den diese Entscheidung gerichtet ist, verpflichtet, die Durchführung dieser Maßnahme sofort auszusetzen. Eine solche Verpflichtung ergibt sich automatisch aus der Entscheidung über die Einleitung des förmlichen Prüfverfahrens als rechtswidrige staatliche Beihilfe, da der Mitgliedstaat selbst verpflichtet ist, alle Konsequenzen aus dieser Entscheidung zu ziehen. Um die Kommission in die Lage zu versetzen, jede Nichtbeachtung der Vorschriften des Art. 108 Abs. 3 AEUV zu verhindern, steht ihr des Weiteren die Befugnis zu, dem betreffenden Mitgliedstaat, nachdem ihm Gelegenheit gegeben wurde, sich dazu zu äußern, aufzugeben, die Zahlung einer von ihr als rechtswidrig erachteten Beihilfe unverzüglich einzustellen. Aus Art. 11 Abs. 1 der Verordnung Nr. 659/1999 ergibt sich jedoch nicht, dass die Kommission verpflichtet ist, dem betreffenden Mitgliedstaat automatisch aufzugeben, die Zahlung einer Beihilfe, die nicht nach Art. 108 Abs. 3 AEUV angezeigt wurde, auszusetzen. Andernfalls würde die gesetzliche Verpflichtung der Mitgliedstaaten aus Art. 108 Abs. 3 AEUV, beabsichtigte Beihilfemaßnahmen nicht durchzuführen, bevor die Kommission einen endgültigen Beschluss erlassen hat, ihre Bedeutung verlieren, und es käme zu einer Vertauschung der Rollen der Mitgliedstaaten und der Kommission. (vgl. Rn. 27, 29-31)

Wenn die Kommission mit einem einzigen Rechtsakt entscheidet, das förmliche Prüfverfahren einzuleiten und eine Aussetzungsanordnung zu erlassen, ist diese Anordnung vom übrigen Rechtsakt abtrennbar und kann daher für sich Gegenstand einer Nichtigkeitsklage sein. Auch wenn sie nämlich gleichzeitig erlassen werden, stellen die Entscheidung über die Eröffnung des förmlichen Verfahrens der Prüfung einer Staatshilfe gemäß Art. 13 der Verordnung Nr. 659/1999 über besondere Vorschriften für die Anwendung von Art. 108 AEUV und die Anordnung der Aussetzung einer Maßnahme, die eine staatliche Beihilfe darstellen kann, gemäß Art. 11 Abs. 1 der Verordnung verschiedene Rechtsakte dar, die unterschiedlichen Vorschriften der Verordnung Nr. 659/1999 unterliegen. Zudem wollte der Unionsgesetzgeber der Aussetzungsanordnung die Form eines Beschlusses in Sinne von Art. 288 AEUV geben, da ein solcher Rechtsakt als Handlung, die verbindliche Rechtswirkungen erzeugt, anzusehen ist und folglich Gegenstand einer Klage sein kann. (vgl. Rn. 37-39)

Siehe Text der Entscheidung. (vgl. Rn. 42, 49)

Es ist so, dass dann, wenn Klagen zum einem gegen eine Entscheidung über die Eröffnung eines förmlichen Prüfverfahrens in Bezug auf eine nationale Maßnahme und zum anderen gegen einen endgültigen Beschluss erhoben werden, mit dem dieses Verfahren abgeschlossen und erklärt wird, dass die geprüfte nationale Maßnahme eine mit dem Binnenmarkt unvereinbare staatliche Beihilfe darstellt, die Abweisung der Klage gegen letzteren Beschluss zum Wegfall des Gegenstands der gegen die Entscheidung über die Eröffnung des förmlichen Prüfverfahrens gerichteten Klage führt. Nachdem insoweit das Unionsgericht die in einem endgültigen Beschluss enthaltene Beurteilung der Kommission einschließlich der Qualifizierung, dass es sich bei der geprüften nationalen Maßnahme um eine neue Beihilferegelung handelt, bestätigt hat, muss diese Maßnahme nach der Rechtsprechung aufgehoben werden und müssen die Beihilfen von Anfang an zurückgefordert werden. Folglich ist in einem solchen Fall nicht mehr über die Frage zu entscheiden, ob dieselbe Maßnahme, die infolge der Entscheidung über die Eröffnung des förmlichen Prüfverfahrens ausgesetzt werden musste, zu Recht ausgesetzt werden musste. Jedoch ist dies bei einer Klage gegen die Entscheidung über die Einleitung eines förmlichen Prüfverfahrens und eine Aussetzungsanordnung gemäß Art. 11 Abs. 1 der Verordnung Nr. 659/1999 über besondere Vorschriften für die Anwendung von Artikel 108 AEUV anders. Es kann nämlich nicht ausgeschlossen werden, dass eine solche Anordnung mit Rechtsverstößen behaftet sein kann, die nicht im Zusammenhang mit der falschen Einstufung der von der Kommission geprüften Maßnahme als rechtswidrige staatliche Beihilfe stehen. Wenn der Erlass eines Beschlusses, der das förmliche Prüfverfahren abschließt, dazu führen müsste, dass die gegen die Aussetzungsanordnung erhobene Klage gegenstandslos würde, wäre die gerichtliche Kontrolle solcher Rechtsverstöße behindert. In einer Rechtsgemeinschaft wie der Union sind aber weder die Mitgliedstaaten noch die Unionsorgane der Kontrolle darüber entzogen, ob ihre Handlungen im Einklang mit der Verfassungsurkunde der Union, dem AEU-Vertrag, stehen. (vgl. Rn. 47, 50)

Die Art. 107 und 108 AEUV weisen der Kommission eine zentrale und exklusive Rolle bei der Feststellung der möglichen Unvereinbarkeit einer Beihilfe mit dem Binnenmarkt zu, wobei die Rolle der nationalen Gerichte darin besteht, die Rechte zu wahren, die den Rechtsunterworfenen aufgrund der unmittelbaren Wirkung des Verbots erwachsen, das im letzten Satz von Art. 108 Abs. 3 AEUV aufgestellt wird. Die den nationalen Gerichten auf dem Gebiet der Kontrolle staatlicher Beihilfen zugestandenen Befugnisse können daher die Befugnisse nicht einschränken, über die die Kommission auf diesem Gebiet verfügt. Vielmehr werden die Befugnisse der nationalen Gerichte eingeschränkt, wenn die Kommission einen Beschluss auf Eröffnung eines förmlichen Prüfverfahrens erlässt. (vgl. Rn. 68)

Es muss keine andere Voraussetzung außer den in Art. 11 Abs. 1 der Verordnung Nr. 659/1999 über besondere Vorschriften für die Anwendung von Art. 108 AEUV bestimmten erfüllt sein, damit die Kommission eine Aussetzungsanordnung nach dieser Bestimmung erlassen kann, da diese Situation die Folge einer Willensentscheidung und nicht einer Unterlassung des Gesetzgebers ist. Insbesondere kann der Erlass einer Aussetzungsanordnung nicht den Voraussetzungen, die für den Erlass einer Rückforderungsanordnung im Sinne von Art. 11 Abs. 2 der Verordnung Nr. 659/1999 gelten, oder Voraussetzungen, die sich auf andere Weise an dieser Vorschrift orientieren, unterworfen werden. Des Weiteren schließt das Unionsrecht die Möglichkeit nicht aus, rechtswidrig gewährte staatliche Beihilfen zurückzufordern, bevor die Kommission über deren Vereinbarkeit entschieden hat. Um den Vorschriften von Art. 108 Abs. 3 AEUV die volle Wirkung zu verleihen, ist es zum einen Sache der nationalen Gerichte, bei Missachtung dieser Bestimmung daraus die Schlussfolgerungen nach nationalem Recht zu ziehen, und zwar sowohl für die Gültigkeit von Handlungen zur Durchführung der Beihilfemaßnahmen als auch für die Einziehung der unter Verstoß gegen diese Bestimmung gewährten finanziellen Unterstützungen. Insbesondere kann die Feststellung, dass eine Beihilfe unter Verstoß gegen den letzten Satz von Art. 108 Abs. 3 AEUV gewährt worden ist, je nach den Umständen die Erstattung der Beihilfe unter Beachtung der innerstaatlichen Verfahrensvorschriften zur Folge haben, auch wenn diese Beihilfe später als mit dem Binnenmarkt vereinbar erklärt wird. Zum anderen hat der Unionsgesetzgeber vorgesehen, dass die Kommission Anordnungen erlassen kann, mit denen die rechtswidrig gewähren Beihilfen vor Ende des förmlichen Prüfverfahrens zurückgefordert werden. Er hat jedoch wegen der Beeinträchtigung der Situation des Begünstigten durch eine solche Anordnung deren Anwendung an strenge Voraussetzungen geknüpft, die in Art. 11 Abs. 2 der Verordnung Nr. 659/1999 über besondere Vorschriften für die Anwendung von Art. 108 AEUV festgelegt sind. Im Rahmen einer Anordnung, mit der einem Mitgliedstaat verpflichtet wird, die Durchführung einer nicht angemeldeten und als rechtswidrige staatliche Beihilfe eingestuften Maßnahme auszusetzen, ist die Kommission nicht verpflichtet, sich auf eine gängige Praxis oder auf eine Rechtsprechung zu berufen, im Hinblick auf die am Beihilfecharakter der betreffenden nationalen Maßnahme kein Zweifel bestand. (vgl. Rn 71, 72, 77-80)

Es ist nicht erforderlich, dass die Kommission eine Gruppe von Unternehmen bestimmt, die als einzige von einer steuerlichen Maßnahme begünstigt sind, um diese Maßnahme als staatliche Beihilfe einstufen zu können (vgl. Rn. 82)

Siehe Text der Entscheidung. (vgl. Rn. 84)

Das Ermessen, das der Kommission beim Erlass von Anordnungen über die Aussetzung der Durchführung einer staatlichen Beihilfe zugestanden wird, ist weder unbegrenzt noch unterliegt es keiner Kontrolle. Zum einen kann nämlich die Einhaltung der verfahrens- und materiellrechtlichen Voraussetzungen durch die Kommission beim Erlass einer Anordnung über die Aussetzung der Durchführung einer staatlichen Beihilfe gemäß Art. 11 Abs. 1 der Verordnung Nr. 659/1999 über besondere Vorschriften für die Anwendung von Art. 108 AEUV vom betreffenden Mitgliedstaat der Kontrolle durch den Unionsrichter unterzogen werden. Zum anderen beschränkt sich diese Kontrolle nicht auf die Einhaltung der in dieser Bestimmung vorgesehenen Voraussetzungen und kann sich insbesondere auf die Vereinbarkeit der Aussetzungsanordnung mit dem AEU-Vertrag und den allgemeinen Rechtsgrundsätzen erstrecken. (vgl. Rn. 85, 86)

Siehe Text der Entscheidung. (vgl. Rn. 94, 99)

Die Befugnis der Kommission zum Erlass von Anordnungen über die Aussetzung der Durchführung einer staatlichen Beihilfe gemäß Art. 11 Abs. 1 der Verordnung Nr. 659/1999 über besondere Vorschriften für die Anwendung von Art. 108 AEUV bedeutet nicht, dass die Kommission verpflichtet ist, dem betreffenden Mitgliedstaat automatisch aufzugeben, die Zahlung einer Beihilfe auszusetzen, die nicht gemäß Art. 108 Abs. 3 AEUV angemeldet worden ist. Somit ist die Kommission nicht verpflichtet, ihre Entscheidung, in einem bestimmten Fall keine Aussetzungsanordnung zu erlassen, zu begründen. Ebenso reicht die bloße Tatsache, dass die Kommission in bestimmten Mitgliedstaaten förmliche Prüfverfahren zum Thema Maßnahmen eröffnet hat, ohne eine Aussetzungsanordnung zu erlassen, während sie in anderen Mitgliedstaaten bei der Eröffnung von förmlichen Prüfverfahren zum Thema Maßnahmen solche Anordnungen erlassen hat, nicht aus, um einen Verstoß gegen die Grundsätze der Nichtdiskriminierung und Gleichbehandlung nachzuweisen. (vgl. Rn. 112, 113)

Die Unterschiede zwischen zum einen den Voraussetzungen für die Anwendung der Vorschriften des AEU-Vertrags über die Kontrolle der staatlichen Beihilfen und denen über andere Aspekte des Funktionierens des Binnenmarktes und zum anderen dem Umfang der Befugnisse, über die die Kommission bei ihrer Durchführung verfügt, verhindern nicht, dass eine nationale Maßnahme kumulativ den Vorschriften von Art. 110 Abs. 1 AEUV und jenen über die staatliche Beihilfe unterworfen ist und dass sie somit Gegenstand von zwei verschiedenen Verfahren ist, wobei eines gemäß Art. 258 AEUV und das andere gemäß Art. 108 Abs. 2 Unterabs. 2 AEUV eingeleitet wird. Daraus ergibt sich, dass der Kommission nicht vorgeworfen werden kann, ein förmliches Prüfverfahren nach Art. 108 Abs. 2 AEUV in Bezug auf eine Maßnahme eingeleitet zu haben, die sie zur gleichen Zeit im Rahmen eines Verfahrens nach Art. 258 AEUV prüft. (vgl. Rn. 115, 116)

Siehe Text der Entscheidung. (vgl. Rn. 127, 128)

Was die Anforderungen an die Begründung einer Aussetzungsanordnung und die Einstufung der betreffenden Maßnahme als rechtswidrige staatliche Beihilfe angeht, müssen angesichts dessen, dass eine solche Anordnung erlassen wird, bevor die Kommission abschließend über die Vereinbarkeit der betreffenden Maßnahme mit dem Binnenmarkt entscheidet und angesichts des Zwecks solcher Anordnungen die Anforderungen jenen entsprechen, die für die Entscheidung über die Eröffnung des förmlichen Prüfverfahrens gefordert werden. Bei dieser Art von Entscheidungen kann sich die Kommission auf eine Zusammenfassung der wesentlichen Sach- und Rechtsfragen, eine vorläufige Würdigung des Beihilfecharakters der Maßnahme und Ausführungen zu den Bedenken hinsichtlich ihrer Vereinbarkeit mit dem Binnenmarkt beschränken. Hinsichtlich der Begründung der Notwendigkeit, eine Aussetzungsanordnung zu erlassen, geht zwar aus Art. 11 Abs. 1 der Verordnung Nr. 659/1999 über besondere Vorschriften für die Anwendung von Art. 108 AEUV hervor, dass die Kommission die Gründe, weshalb sie zu dem Schluss gekommen ist, dass die in Durchführung befindliche nationale Maßnahme eine neue staatliche Beihilfe darstelle, darlegen muss, dass diese Vorschrift jedoch der Kommission nicht auferlegt, speziell die Möglichkeit des Erlasses einer Anordnung in einem bestimmten Fall zu rechtfertigen. Die Zweckmäßigkeit dieser Maßnahme ergibt sich nämlich aus dem Vorliegen eines erwiesenen Verstoßes eines Mitgliedstaats gegen Art. 108 Abs. 3 AEUV. Dennoch muss in einer Situation, in der die Aussetzungsanordnung in einer Entscheidung über die Eröffnung des förmlichen Prüfverfahrens enthalten ist, unter Berücksichtigung des Ermessens, über das die Kommission nach Art. 11 Abs. 1 der Verordnung Nr. 659/1999 verfügt, sowie der spezifischen Rechtswirkungen, die eine Aussetzungsanordnung nach Art. 12 dieser Verordnung erzeugt, die Entscheidung über den Erlass einer solchen Anordnung so gestaltet sein, dass man verstehen kann, warum der betreffende Mitgliedstaat nach Ansicht der Kommission der Verpflichtung nach Art. 108 Abs. 3 AEUV nicht nachkommen und die Durchführung der nach der Eröffnung des förmlichen Prüfverfahrens geprüften Maßnahmen nicht aussetzen wird. (vgl. Rn. 129, 134, 135)

Siehe Text der Entscheidung. (voir point 149)