SCHLUSSANTRÄGE DER GENERALANWÄLTIN

Juliane Kokott

vom 16. Dezember 2010( )

Verbundene Rechtssachen C‑165/09, C‑166/09 und C‑167/09

Stichting Natuur en Milieu,

Stichting Greenpeace Nederland,

B. Meijer,

E. Zwaag und

F. Pals

gegen

College van Gedeputeerde Staten van Groningen,





Stichting Natuur en Milieu,

Stichting Zuid-Hollandse Milieufederatie,

Stichting Greenpeace Nederland und

Vereniging van Verontruste Burgers van Voorne

gegen

Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland

und

Stichting Natuur en Milieu,

Stichting Zuid-Hollandse Milieufederatie,

Stichting Greenpeace Nederland und

Vereniging van Verontruste Burgers van Voorne

gegen

Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland

(Vorabentscheidungsersuchen des Raad van State, Niederlande)

„Richtlinie 2001/81/EG – Luftverschmutzung – Nationale Emissionshöchstmengen für bestimmte Luftschadstoffe – Maßnahmen der Mitgliedstaaten – Richtlinie 2008/1/EG – Integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung – Umweltgenehmigung – Kraftwerk“

I – Einleitung

1. Die Europäische Union hat sich beim Schutz der Luftqualität ambitionierte Ziele gesetzt, die die Mitgliedstaaten vor große Herausforderungen stellen. Dies zeigte sich bereits in Verfahren zur Qualität der Umgebungsluft( ) und wird von den vorliegenden Verfahren zu nationalen Emissionshöchstmengen bestätigt.

2. Die Richtlinie 2001/81/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Oktober 2001 über nationale Emissionshöchstmengen für bestimmte Luftschadstoffe( ) (nachfolgend: NEC-Richtlinie, NEC steht für national emission ceilings) legt für alle Mitgliedstaaten Mengen bestimmter Luftschadstoffe fest, die insgesamt pro Jahr höchstens ausgestoßen werden dürfen. Die Niederlande hatten der Kommission zunächst mitgeteilt, dass sie ihre Verpflichtungen in Bezug auf Schwefeldioxid und Stickoxide voraussichtlich nicht einhalten könnten.( ) Nunmehr wird dem Gerichtshof die Frage gestellt, ob dieser Mitgliedstaat trotzdem Vorhaben genehmigen darf, die zusätzliche Mengen dieser Schadstoffe ausstoßen werden.

3. Die Ausgangsverfahren betreffen die Genehmigung verschiedener Kraftwerksvorhaben. Der rechtliche Rahmen dafür ergibt sich aus den Bestimmungen der Richtlinie über die integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung( ) (im Folgenden: IVU-Richtlinie), die die Genehmigung von Industrieanlagen regeln.

II – Rechtlicher Rahmen

A – Die IVU-Richtlinie

4. Die Bestimmungen der IVU-Richtlinie werden nachfolgend in der konsolidierten Fassung der Richtlinie 2008/1 wiedergegeben, da diese seit dem 18. Februar 2008 an die Stelle der Richtlinie 96/61 getreten ist, ohne aber eine inhaltliche Veränderung zu bewirken.

5. Von den Definitionen des Art. 2 der IVU-Richtlinie sind vorliegend insbesondere die Nrn. 2, 7 und 15 von Interesse:

„Im Sinne dieser Richtlinie bezeichnet der Ausdruck

2. ‚Umweltverschmutzung’ die durch menschliche Tätigkeiten direkt oder indirekt bewirkte Freisetzung von Stoffen, Erschütterungen, Wärme oder Lärm in Luft, Wasser oder Boden, die der menschlichen Gesundheit oder der Umweltqualität schaden oder zu einer Schädigung von Sachwerten bzw. zu einer Beeinträchtigung oder Störung von Annehmlichkeiten und anderen legitimen Nutzungen der Umwelt führen können;

…

7. ‚Umweltqualitätsnorm’ die Gesamtheit von Anforderungen, die zu einem gegebenen Zeitpunkt in einer gegebenen Umwelt oder einem bestimmten Teil davon nach den Rechtsvorschriften der Gemeinschaft erfüllt werden müssen;

…

15. ‚betroffene Öffentlichkeit’ die von einer Entscheidung über die Erteilung oder Aktualisierung einer Genehmigung oder von Genehmigungsauflagen betroffene oder wahrscheinlich betroffene Öffentlichkeit oder die Öffentlichkeit mit einem Interesse daran; im Sinne dieser Begriffsbestimmung haben Nichtregierungsorganisationen, die sich für den Umweltschutz einsetzen und alle nach innerstaatlichem Recht geltenden Voraussetzungen erfüllen, ein Interesse.“

6. Art. 3 der IVU-Richtlinie definiert die wesentlichen Anforderungen an eine Anlage:

„Die Mitgliedstaaten treffen die erforderlichen Vorkehrungen, damit die zuständigen Behörden sich vergewissern, dass die Anlage so betrieben wird, dass

a) alle geeigneten Vorsorgemaßnahmen gegen Umweltverschmutzungen, insbesondere durch den Einsatz der besten verfügbaren Techniken, getroffen werden;

b) keine erheblichen Umweltverschmutzungen verursacht werden;

…“

7. Nach Art. 4 der IVU-Richtlinie bedürfen alle Anlagen im Sinne der Richtlinie einer Genehmigung.

8. Die Genehmigung einer Anlage ist in Art. 8 Abs. 1 der IVU-Richtlinie geregelt:

„Unbeschadet sonstiger Anforderungen aufgrund einzelstaatlicher oder gemeinschaftlicher Vorschriften erteilt die zuständige Behörde eine Genehmigung mit Auflagen, die sicherstellen, dass die Anlage den Anforderungen dieser Richtlinie entspricht; ist dies nicht der Fall, lehnt sie die Genehmigung ab.“

9. Art. 9 der IVU-Richtlinie regelt Auflagen, mit denen eine Genehmigung zu versehen ist:

„(1) Die Mitgliedstaaten sorgen dafür, dass die Genehmigung alle Maßnahmen umfasst, die zur Erfüllung der in Art. 3 und 10 genannten Genehmigungsvoraussetzungen notwendig sind, um durch den Schutz von Luft, Wasser und Boden zu einem hohen Schutzniveau für die Umwelt insgesamt beizutragen.

(2) …

(3) Die Genehmigung muss Emissionsgrenzwerte für die Schadstoffe, namentlich die Schadstoffe der Liste in Anhang III, enthalten, die von der betreffenden Anlage unter Berücksichtigung der Art der Schadstoffe und der Gefahr einer Verlagerung der Verschmutzung von einem Medium auf ein anderes (Wasser, Luft, Boden) in relevanter Menge emittiert werden können. Erforderlichenfalls enthält die Genehmigung geeignete Auflagen zum Schutz des Bodens und des Grundwassers sowie Maßnahmen zur Behandlung der von der Anlage erzeugten Abfälle. Gegebenenfalls können die Grenzwerte durch äquivalente Parameter bzw. äquivalente technische Maßnahmen erweitert oder ersetzt werden.

...

(4) Die in Abs. 3 genannten Emissionsgrenzwerte, äquivalenten Parameter und äquivalenten technischen Maßnahmen sind vorbehaltlich des Art. 10 auf die besten verfügbaren Techniken zu stützen, ohne dass die Anwendung einer bestimmten Technik oder Technologie vorgeschrieben wird; hierbei sind die technische Beschaffenheit der betreffenden Anlage, ihr geografischer Standort und die jeweiligen örtlichen Umweltbedingungen zu berücksichtigen. In jedem Fall sehen die Genehmigungsauflagen Vorkehrungen zur weitestgehenden Verminderung der weiträumigen oder grenzüberschreitenden Umweltverschmutzung vor und stellen ein hohes Schutzniveau für die Umwelt insgesamt sicher.

(5) …

(7) Die Genehmigung kann andere spezielle Auflagen für die Zwecke dieser Richtlinie enthalten, die die Mitgliedstaaten oder die zuständige Behörde als zweckmäßig erachten.

...“

10. Art. 10 der IVU-Richtlinie regelt das Verhältnis zwischen den besten verfügbaren Techniken und Umweltqualitätsnormen bei der Genehmigung von Anlagen:

„Erfordert eine Umweltqualitätsnorm strengere Auflagen, als durch die Anwendung der besten verfügbaren Techniken zu erfüllen sind, so werden unbeschadet anderer Maßnahmen, die zur Einhaltung der Umweltqualitätsnormen ergriffen werden können, insbesondere zusätzliche Auflagen in der Genehmigung vorgesehen.“

11. Art. 16 der IVU-Richtlinie betrifft den Rechtsschutz. Von Interesse sind vor allem die Abs. 1 und 3:

„(1) Die Mitgliedstaaten stellen im Rahmen ihrer innerstaatlichen Rechtsvorschriften sicher, dass Mitglieder der betroffenen Öffentlichkeit Zugang zu einem Überprüfungsverfahren vor einem Gericht oder einer anderen auf gesetzlicher Grundlage geschaffenen unabhängigen und unparteiischen Stelle haben, um die materiellrechtliche und verfahrensrechtliche Rechtmäßigkeit von Entscheidungen, Handlungen oder Unterlassungen anzufechten, für die die Bestimmungen dieser Richtlinie über die Öffentlichkeitsbeteiligung gelten, wenn

a) sie ein ausreichendes Interesse haben oder

b) sie eine Rechtsverletzung geltend machen, sofern das Verwaltungsverfahrensrecht bzw. Verwaltungsprozessrecht eines Mitgliedstaats dies als Voraussetzung erfordert.

…

(3) Was als ausreichendes Interesse und als Rechtsverletzung gilt, bestimmen die Mitgliedstaaten im Einklang mit dem Ziel, der betroffenen Öffentlichkeit einen weiten Zugang zu Gerichten zu gewähren. Zu diesem Zweck gilt das Interesse jeder Nichtregierungsorganisation, die sich für den Umweltschutz einsetzt und alle nach innerstaatlichem Recht geltenden Voraussetzungen erfüllt, als ausreichend im Sinne von Abs. 1 Buchst. a.

Derartige Organisationen gelten auch als Träger von Rechten, die — im Sinne von Abs. 1 Buchst. b — verletzt werden können.“

12. Diese Bestimmung wurde zur Umsetzung von Art. 9 Abs. 2 des Übereinkommens von Aarhus( ) in die IVU-Richtlinie eingefügt.( )

B – Die NEC-Richtlinie

13. Nach Art. 4 der NEC-Richtlinie müssen die nationalen Emissionshöchstmengen bis 2010 unterschritten und danach weiterhin eingehalten werden:

„(1) Bis spätestens 2010 begrenzen die Mitgliedstaaten ihre nationalen Emissionen an Schwefeldioxid (Schwefeldioxid), Stickstoffoxiden (Stickoxide), flüchtigen organischen Verbindungen (VOC) und Ammoniak (NH3) auf die in Anhang I festgelegten Emissionshöchstmengen unter Berücksichtigung der etwaigen Änderungen, die aufgrund von Maßnahmen der Gemeinschaft erfolgt sind, die im Anschluss an die Berichte nach Art. 9 angenommen wurden.

(2) Die Mitgliedstaaten gewährleisten, dass die Emissionshöchstmengen in Anhang I nach dem Jahr 2010 nicht mehr überschritten werden.“

14. Anhang I der NEC-Richtlinie setzt für die Niederlande u. a. Höchstmengen von 50 Kilotonnen, d. h. 50 000 Tonnen, Schwefeldioxid und 260 Kilotonnen, d. h. 260 000 Tonnen, Stickoxiden fest.

15. Nach Art. 6 der NEC-Richtlinie erstellen die Mitgliedstaaten bis spätestens 1. Oktober 2002 Programme für die fortschreitende Verminderung der nationalen Emissionen, um die Höchstmengen spätestens bis Ende 2010 einzuhalten. Art. 7 verpflichtet sie, jährliche Emissionsinventare zu erstellen sowie Emissionsprognosen für das Jahr 2010. Diese Informationen übermitteln sie der Kommission, die sie gemeinsam mit der Europäischen Umweltagentur veröffentlicht.

16. Zum Inhalt der Programme besagen der elfte und zwölfte Erwägungsgrund der NEC-Richtlinie:

„(11) Die Festlegung nationaler Höchstmengen für Emissionen von Schwefeldioxid, Stickstoffoxiden, flüchtigen organischen Verbindungen und Ammoniak für die einzelnen Mitgliedstaaten stellt einen kosteneffizienten Weg zur Verwirklichung der Umweltzwischenziele dar. Solche Emissionshöchstmengen bieten der Gemeinschaft und den Mitgliedstaaten Flexibilität bei der Festlegung der Strategien zu ihrer Einhaltung.

(12) Für die Umsetzung der Maßnahmen zur Einhaltung der nationalen Emissionshöchstmengen sollten die Mitgliedstaaten verantwortlich sein. Es wird erforderlich sein, die Fortschritte im Hinblick auf die Einhaltung dieser Emissionshöchstmengen zu evaluieren. Deshalb sollten nationale Programme zur Verminderung der Emissionen erstellt werden, über die der Kommission berichtet werden sollte. Diese Programme sollten Informationen über erlassene oder geplante Maßnahmen zur Einhaltung der Emissionshöchstmengen enthalten.“

17. Das Verhältnis zwischen IVU-Richtlinie und NEC-Richtlinie wird im neunzehnten Erwägungsgrund angesprochen:

„Diese Richtlinie sollte unbeschadet der Rechtsvorschriften der Gemeinschaft über Emissionen dieser Schadstoffe aus spezifischen Quellen und der Richtlinie 96/61/EG in Bezug auf Emissionsgrenzwerte und die Anwendung der besten verfügbaren Techniken gelten.“

18. Gemäß Art. 15 Abs. 1 der NEC-Richtlinie war sie bis zum 27. November 2002 umzusetzen.

19. Ähnlich wie die NEC-Richtlinie legt auch das Protokoll von Göteborg zu dem Übereinkommen von 1979 über weiträumige grenzüberschreitende Luftverunreinigung betreffend die Verringerung von Versauerung, Eutrophierung und bodennahem Ozon( ) Emissionshöchstmengen für das Jahr 2010 fest, doch sind die Vorgaben der Richtlinie oft etwas strenger.

C – Die Richtlinie 2001/80

20. Ergänzend ist auf die Richtlinie 2001/80/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Oktober 2001 zur Begrenzung von Schadstoffemissionen von Großfeuerungsanlagen in die Luft( ) hinzuweisen. Diese legt Emissionsgrenzwerte für bestimmte Anlagen fest und geht ebenfalls auf das Protokoll von Göteborg zurück.

D – Niederländisches Recht

1. Die Umsetzung der IVU-Richtlinie

21. Die Umsetzung der IVU-Richtlinie erfolgte im niederländischen Recht durch die Änderung von Bestimmungen des Wet Milieubeheer (Umweltschutzgesetz).

22. Art. 8.1 Abs. 1 am Anfang und Buchst. b des Wet milieubeheer normiert eine Genehmigungspflicht für Änderungen und Nutzungsänderungen, die eine von der Richtlinie erfasste Anlage betreffen. Gemäß Art. 8.10 Abs. 1 des Wet milieubeheer kann die Genehmigung nur im Interesse des Schutzes der Umwelt versagt werden. Nach Art. 8.10 Abs. 2 am Anfang und Buchst. a des Wet milieubeheer ist sie in jedem Fall zu versagen, wenn durch ihre Erteilung nicht erreicht werden kann, dass in der Anlage die besten verfügbaren Techniken angewandt werden.

23. Gemäß Art. 8.11 Abs. 2 des Wet milieubeheer kann eine Genehmigung im Interesse des Umweltschutzes mit Auflagen versehen werden. Nach Art. 8.12b am Anfang und Buchst. e des Wet milieubeheer werden mit der Genehmigung in jedem Fall die für die fragliche Anlage in Betracht kommenden Auflagen verbunden, die die Vermeidung oder möglichst weitgehende Verminderung der durch die Anlage hervorgerufenen weiträumigen und grenzüberschreitenden Umweltverschmutzung betreffen.

2. Die Umsetzung der NEC-Richtlinie

24. Nach Angaben der niederländischen Regierung hat dieser Mitgliedstaat verschiedene Maßnahmen getroffen, um die Einhaltung der Emissionshöchstmengen zu gewährleisten. Für Stickoxide hat er ein System des Handels mit Emissionsrechten eingeführt.( ) Die zulässige Emissionsmenge für Schwefeldioxid wurde auf verschiedene Industriesektoren verteilt. Kein Sektor darf die ihm zustehende Emissionsmenge Schwefeldioxid überschreiten.

III – Ausgangsverfahren und Vorlagefragen

25. Die Ausgangsverfahren beruhen auf Klagen gegen drei Kraftwerksvorhaben. Das am 11. Dezember 2007 genehmigte Kraftwerk Eemshaven (Rechtssache C-165/09) ist auf einen Ausstoß von 1 454 Tonnen Schwefeldioxid pro Jahr ausgelegt, das am 11. März 2008 genehmigte Kraftwerk am Missouriweg in Rotterdam (Rechtssache C-166/09) soll 580 Tonnen Schwefeldioxid und 730 Tonnen Stickoxide ausstoßen, und für das aufgrund der Genehmigung vom 26. Oktober 2007 zu überholende Kraftwerk am Coloradoweg in Rotterdam (Rechtssache C-167/09) sind 923 Tonnen Schwefeldioxid und 1 535 Tonnen Stickoxide vorgesehen. Zusammen erzeugen diese Kraftwerke somit etwa 6 % der in den Niederlanden zulässigen Gesamtemission von Schwefeldioxid und fast 1 % der Höchstmenge von Stickoxiden.

26. Das Vorabentscheidungsersuchen zitiert Informationen staatlicher Stellen und der Kommission, nach denen die Niederlande im Jahr 2010 und in der Folgezeit die Höchstmengen für Schwefeldioxid und Stickoxide nicht einhalten würden. Die Niederlande tragen allerdings vor, dass die Höchstmengen nach den neuesten Prognosen eingehalten würden.

27. Der Raad van State legt dem Gerichtshof daher die folgenden Fragen zur Vorabentscheidung vor:

1. Bedeutet die Verpflichtung zur richtlinienkonformen Auslegung, dass die in dem Wet milieubeheer umgesetzten Verpflichtungen aus der IVU-Richtlinie dahin ausgelegt werden können und müssen, dass bei der Entscheidung über einen Antrag auf Erteilung einer umweltrechtlichen Genehmigung die nationalen Emissionshöchstmengen für Schwefeldioxid und Stickoxide nach der NEC-Richtlinie in vollem Umfang zu berücksichtigen sind, insbesondere soweit es die Verpflichtungen aus Art. 9 Abs. 4 der IVU-Richtlinie betrifft?

2. a) Gilt die Verpflichtung eines Mitgliedstaats, den Erlass von Vorschriften zu unterlassen, die geeignet sind, die Erreichung des in einer Richtlinie vorgeschriebenen Ziels ernstlich in Frage zu stellen, auch während des Zeitraums vom 27. November 2002 bis 31. Dezember 2010 im Sinne von Art. 4 Abs. 1 der NEC-Richtlinie?

2. b) Gelten während des betreffenden Zeitraums vom 27. November 2002 bis 31. Dezember 2010 neben oder anstelle der vorgenannten Unterlassungspflicht positive Verpflichtungen für den betreffenden Mitgliedstaat, falls nach Ablauf dieses Zeitraums eine Überschreitung der nationalen Emissionshöchstmengen für Schwefeldioxid und/oder Stickoxide gemäß der NEC-Richtlinie droht oder eintritt?

2. c) Ist es für die Beantwortung der Fragen 2 a) und 2 b) von Bedeutung, dass aus einem Antrag auf Erteilung einer umweltrechtlichen Genehmigung für eine Anlage, die zur Überschreitung oder drohenden Überschreitung der nationalen Emissionshöchstmengen für Schwefeldioxid und/oder Stickoxide gemäß der NEC-Richtlinie beiträgt, hervorgeht, dass die Anlage frühestens im Jahr 2011 in Betrieb genommen wird?

3. a) Bringen die in Frage 2 genannten Verpflichtungen mit sich, dass der Mitgliedstaat eine beantragte umweltrechtliche Genehmigung versagen oder sie mit weitergehenden Auflagen oder Beschränkungen verbinden muss, falls nicht gewährleistet ist, dass die Anlage, für die die umweltrechtliche Genehmigung beantragt wurde, nicht zur Überschreitung oder drohenden Überschreitung der nationalen Emissionshöchstmengen für Schwefeldioxid und/oder Stickoxide beiträgt? Ist es für die Beantwortung dieser Frage von Bedeutung, in welchem Umfang die Anlage zu dieser Überschreitung oder drohenden Überschreitung beiträgt?

3. b) Oder geht aus der NEC-Richtlinie hervor, dass ein Mitgliedstaat auch bei Überschreitung oder bei drohender Überschreitung der nationalen Emissionshöchstmengen für Schwefeldioxid und/oder Stickoxide über einen Ermessensspielraum verfügt, um die Erreichung des in dieser Richtlinie vorgeschriebenen Ziels dadurch zu erwirken, dass er, statt die Genehmigung zu versagen oder sie mit weitergehenden Auflagen oder Beschränkungen zu verbinden, andere Maßnahmen wie einen anderweitigen Ausgleich trifft?

4. Kann sich ein Einzelner, soweit den Mitgliedstaat Verpflichtungen im Sinne der Fragen 2 und 3 treffen, vor nationalen Gerichten auf die Einhaltung dieser Verpflichtungen berufen?

5. a) Kann sich ein Einzelner unmittelbar auf Art. 4 der NEC-Richtlinie berufen?

5. b) Wenn ja, ist eine unmittelbare Berufung seit dem 27. November 2002 oder erst ab dem 31. Dezember 2010 möglich? Ist es für die Beantwortung dieser Frage von Bedeutung, dass aus dem Antrag auf Erteilung einer umweltrechtlichen Genehmigung hervorgeht, dass die Anlage frühestens im Jahr 2011 in Betrieb genommen wird?

6. Kann insbesondere ein Einzelner, falls die Erteilung einer umweltrechtlichen Genehmigung und/oder andere Maßnahmen zur Überschreitung oder drohenden Überschreitung der nationalen Emissionshöchstmenge für Schwefeldioxid und/oder Stickoxide nach der NEC-Richtlinie beitragen, aus Art. 4 dieser Richtlinie

a) einen allgemeinen Anspruch darauf ableiten, dass der betreffende Mitgliedstaat ein Paket von Maßnahmen festlegt, durch die bis 2010 die jährlichen nationalen Emissionen von Schwefeldioxid und Stickoxide auf Mengen begrenzt werden, die nicht größer sind als die nationalen Emissionshöchstmengen nach der NEC-Richtlinie, oder, falls dies nicht gelingt, ein Paket von Maßnahmen, mit denen die Emissionen danach so rasch wie möglich auf diese Mengen begrenzt werden;

b) konkrete Ansprüche darauf ableiten, dass der betreffende Mitgliedstaat spezifische Maßnahmen in Bezug auf eine individuelle Anlage trifft – beispielsweise in Form der Versagung der Genehmigung oder der Verbindung dieser Genehmigung mit weitergehenden Auflagen oder Beschränkungen – die dazu beitragen, bis 2010 die jährlichen nationalen Emissionen von Schwefeldioxid und Stickoxide auf Mengen zu begrenzen, die nicht größer sind als die nationalen Emissionshöchstmengen nach der NEC-Richtlinie, oder, falls dies nicht gelingt, spezifische Maßnahmen, die dazu beitragen, dass die Emissionen danach so rasch wie möglich auf diese Mengen begrenzt werden?

c) Ist es für die Beantwortung der Fragen 6 a und 6 b von Bedeutung, in welchem Umfang die Anlage zur Überschreitung oder drohenden Überschreitung beiträgt?

28. Die Fragen stimmen in allen Rechtssachen im Wesentlichen überein. Allerdings wird in der Rechtssache C-165/09 nur Schwefeldioxid angesprochen. Und in der Rechtssache C-166/07 wird nur die konsolidierte Fassung der IVU-Richtlinie, die Richtlinie 2008/1, genannt, während sich die beiden anderen Rechtssachen auch auf die alte Richtlinie 96/61 beziehen.

29. Mit Beschluss vom 24. Juni 2009 hat der Präsident des Gerichtshofs die drei Rechtssachen für das schriftliche und mündliche Verfahren sowie zu gemeinsamer Entscheidung verbunden.

30. Schriftlich haben Stichting Greenpeace Nederland (im Folgenden: Greenpeace), Gedeputeerde Staten von Groningen (im Folgenden: Groningen) und RWE Power AG, jetzt RWE Eemshaven Holding BV, (im Folgenden: RWE), Electrabel Nederland N. V. (im Folgenden: Electrabel), Gedeputeerde Staten von Zuid-Holland (im Folgenden: Zuid-Holland) und E.ON Benelux N. V. (im Folgenden: E.ON) sowie die Republik Österreich, das Königreich Dänemark, die Republik Italien, das Königreich der Niederlande und die Europäische Kommission Stellung genommen. Diese Beteiligten sind mit Ausnahme Groningens, Zuid-Hollands und Österreichs zur mündlichen Verhandlung am 14. Oktober 2010 erschienen. Zusätzlich nahmen die Stichting Natuur en Milieu als sowie die Französische Republik an der Verhandlung teil.

IV – Rechtliche Würdigung

31. Die NEC-Richtlinie setzt nationale Höchstmengen für die Emission von vier Schadstoffen fest, darunter Stickoxide und Schwefeldioxid, die die Mitgliedstaaten beginnend mit dem Jahr 2011 nicht überschreiten dürfen. Aus der NEC-Richtlinie ergibt sich allerdings nicht, wie die Mitgliedstaaten dieses Ziel erreichen sollen.

32. Im vorliegenden Fall wird um die Genehmigung von drei einzelnen Kraftwerksprojekten gestritten. Diese würden erheblich zu den Emissionen von Stickoxiden und Schwefeldioxid beitragen, aber im Prinzip die Einhaltung der Emissionshöchstmengen nicht verhindern, wenn die Niederlande an anderen Stellen Emissionen einsparen würden.

33. Nach Angaben des vorlegenden Gerichts, aber auch nach den Berichten der Europäischen Umweltagentur( ) bestehen jedoch Zweifel, ob die Niederlande mit den bisher vorgesehenen Maßnahmen diese Höchstmengen in Bezug auf Stickoxide und Schwefeldioxid respektieren. Daher soll das Vorabentscheidungsersuchen klären, ob die NEC-Richtlinie in dieser Situation – trotz der Wahlfreiheit hinsichtlich der Mittel zur Erreichung der Ziele der Richtlinie – der Genehmigung der fraglichen Vorhaben entgegensteht.

34. Zu diesem Zweck untersuche ich, ob die IVU-Richtlinie eine Berücksichtigung der drohenden Überschreitung der Höchstmengen der NEC-Richtlinie verlangt (dazu unter B), ob eine drohende Überschreitung solchen Vorhaben entgegensteht (dazu unter C) und ob sich Einzelne insoweit auf die NEC-Richtlinie berufen können (dazu unter D). Zunächst werde ich allerdings die Einwände einiger Beteiligter hinsichtlich der Zulässigkeit des Vorabentscheidungsersuchens diskutieren (dazu unter A).

A – Zur Zulässigkeit

35. RWE, Electrabel und E.ON machen die Unzulässigkeit der dem Gerichtshof vorgelegten Fragen geltend. Es fehle an der Relevanz der Vorlagefragen für den Ausgangsrechtsstreit.

36. Das vorlegende Gericht gehe von einer falschen Entscheidungsgrundlage aus, indem es trotz neuster, gegenteiliger Informationen eine zu erwartende Überschreitung der in der NEC-Richtlinie vorgesehenen nationalen Emissionshöchstmengen für Schwefeldioxid und Stickoxide zum 31. Dezember 2010 und darüber hinaus bis 2015 annimmt. Außerdem hätten die Kläger des Ausgangsverfahrens nicht geltend gemacht, inwieweit die NEC-Richtlinie eine Versagung von Genehmigungen nach der IVU-Richtlinie rechtfertigen könne.

37. Es spricht jedoch eine Vermutung für die Entscheidungserheblichkeit von Fragen, die das Unionsrecht betreffen.( ) Mit Blick auf die Funktion des Vorabentscheidungsverfahrens dürfen somit an die Darlegungen des vorlegenden Gerichts zur Entscheidungserheblichkeit der Vorlagefragen keine allzu strengen Anforderungen gestellt werden.

38. Der Gerichtshof hat daher nur ausnahmsweise zur Prüfung seiner eigenen Zuständigkeit die Umstände zu untersuchen, unter denen er von dem innerstaatlichen Gericht angerufen wird.( ) Nach ständiger Rechtsprechung ist die Zurückweisung des Ersuchens eines nationalen Gerichts nur möglich, wenn offensichtlich ist, dass die erbetene Auslegung des Unionsrechts in keinem Zusammenhang mit der Realität oder dem Gegenstand des Ausgangsrechtsstreits steht, wenn das Problem hypothetischer Natur ist oder der Gerichtshof nicht über die tatsächlichen und rechtlichen Angaben verfügt, die für eine zweckdienliche Beantwortung der ihm vorgelegten Fragen erforderlich sind.( ) Mit Ausnahme dieser Fälle ist der Gerichtshof grundsätzlich gehalten, über Vorlagefragen nach der Auslegung von Vorschriften des Unionsrechts zu befinden.( )

39. Der Raad van State hat näher dargelegt, dass aus seiner Sicht eine Überschreitung der Emissionswerte nach der NEC-Richtlinie droht, und zielt mit seinen Fragen darauf ab, ob diese Überschreitung im Rahmen der streitgegenständlichen Genehmigungsverfahren nach der IVU-Richtlinie zu berücksichtigen ist. Dass hinsichtlich der Überschreitung auch eine andere Bewertung denkbar ist und selbst dass die niederländische Regierung mittlerweile die Einhaltung der Emissionshöchstmengen erwartet, genügt nicht, um die Entscheidungserheblichkeit der Vorlagefragen zu verneinen. Vielmehr ist die Beurteilung der tatsächlichen und rechtlichen Merkmale des Rechtsstreits grundsätzlich die Aufgabe des nationalen Gerichts.( ) Von einem offensichtlich fehlenden Zusammenhang im Sinne der Rechtsprechung kann daher nicht ausgegangen werden.

40. Was die Möglichkeit der Versagung einer Genehmigung nach der IVU-Richtlinie auf der Grundlage der NEC-Richtlinie angeht, würde die Annahme der Unzulässigkeit darüber hinaus die Beantwortung der Vorlagefrage vorwegnehmen. Entscheidend ist die Einschätzung des nationalen Gerichts, nicht die der Parteien des Ausgangsrechtsstreits. Daher ist ein genaueres Vorbringen der Kläger zum Zusammenspiel der beiden Richtlinien entgegen der Auffassung von Electrabel nicht erforderlich.

41. Auch der Verweis von E.ON auf die sog. „Acte-clair“-Doktrin geht fehl. Nach dieser Rechtsprechung entfällt von vornherein lediglich die Vorlagepflicht eines letztinstanzlich entscheidenden nationalen Gerichts, wenn eine gesicherte Rechtsprechung des Gerichtshofs vorliegt oder die richtige Anwendung des Unionsrechts derart offenkundig ist, dass keinerlei Raum für einen vernünftigen Zweifel an der Entscheidung der gestellten Frage bleibt.( )

42. Die Vorlageberechtigung entfällt in einem solchen Fall nicht.( ) Den nationalen Gerichten soll es nicht verwehrt werden, bei verbleibenden Zweifeln eine Klärung durch den Gerichtshof herbeizuführen. Diese dient dann nach wie vor der einheitlichen Rechtsanwendung in der Union. Verzichtet wird lediglich auf die auch aus Sicht des nationalen Gerichts offenkundige Antwort auf eine denkbare Vorlagefrage.

43. Darüber hinaus liegt meiner Ansicht nach bereits die Annahme einer offenkundigen Antwort auf die dem Gerichtshof vom Raad van State gestellten Vorlagefragen fern.

44. Der Zulässigkeit der Vorlagefragen steht schließlich nicht die der Kommission nach der NEC-Richtlinie zustehende Kontrollkompetenz( ) entgegen, die insbesondere in Art. 10 Abs. 5 Buchst. c der Richtlinie ihren Ausdruck findet, aber im Grundsatz auf Art. 17 Abs. 1 EUV (ehemals Art. 211 EG) beruht. Diese Kontrollkompetenz befreit die Mitgliedstaaten nicht davon, selbst auf eine ordnungsgemäße Umsetzung der NEC-Richtlinie hinzuwirken beziehungsweise eine richtlinienkonforme Auslegung oder unmittelbare Wirkung der Richtlinie zu gewährleisten. In diesem Rahmen muss dann auch ein Vorabentscheidungsverfahren zulässig sein.

45. Die Vorabentscheidungsersuchen sind somit zulässig.

B – Zur ersten Frage – die Reichweite der richtlinienkonformen Auslegung im Verhältnis der IVU- und der NEC-Richtlinie zueinander

46. Mit seiner ersten Vorlagefrage möchte das vorlegende Gericht erfahren, ob die Verpflichtung zur richtlinienkonformen Auslegung des nationalen Rechts dazu führt, dass im Rahmen einer Genehmigung nach dem Wet milieubeheer, der die IVU-Richtlinie umsetzt, die in der NEC-Richtlinie vorgesehenen nationalen Emissionshöchstmengen zu berücksichtigen sind.

1. Zur konformen Auslegung

47. Die sich aus einer Richtlinie ergebende Verpflichtung der Mitgliedstaaten, das in dieser Richtlinie vorgesehene Ziel zu erreichen, sowie die Pflicht gemäß Art. 4 Abs. 3 EUV (ehemals Art. 10 EG), alle zur Erfüllung dieser Verpflichtung geeigneten Maßnahmen allgemeiner oder besonderer Art zu treffen, obliegen allen Trägern öffentlicher Gewalt in den Mitgliedstaaten.( )

48. Hierzu zählt auch die Pflicht zur richtlinienkonformen Auslegung. Ein nationales Gericht muss, soweit es bei der Anwendung des nationalen Rechts dieses auszulegen hat, seine Auslegung so weit wie möglich am Wortlaut und Zweck der Richtlinie ausrichten, um das mit der Richtlinie verfolgte Ziel zu erreichen und auf diese Weise Art. 288 Abs. 3 AEUV (ehemals Art. 249 Abs. 3 EG) nachzukommen.( ) Aufgrund der Bindung aller Träger öffentlicher Gewalt eines Mitgliedstaats trifft die Pflicht zur richtlinienkonformen Auslegung zudem bereits eine nationale Behörde, die über die Erteilung einer Genehmigung nach der IVU-Richtlinie zu entscheiden hat.( )

49. Vorliegend geht es um zwei Richtlinien aus dem Bereich des Umweltrechts der Union, denen beiden zur vollen Wirksamkeit verholfen werden muss. Der Wet milieubeheer, welcher die streitgegenständlichen Genehmigungsverfahren regelt, setzt die IVU-Richtlinie um, nicht jedoch die NEC-Richtlinie. Sie wurde durch andere nationale Rechtsakte umgesetzt. Dies steht einer Auslegung des Wet milieubeheer im Einklang auch mit der NEC-Richtlinie jedoch nicht entgegen, da im Rahmen einer richtlinienkonformen Auslegung das gesamte nationale Recht berücksichtigt werden muss, um zu beurteilen, inwieweit es so angewendet werden kann, dass es nicht zu einem der fraglichen Richtlinie zuwiderlaufenden Ergebnis führt.( )

50. Somit ist zu klären, in welchem Verhältnis die beiden Richtlinien zueinander stehen – insbesondere inwiefern ein Genehmigungsverfahren nach der IVU-Richtlinie durch die Vorgaben der NEC-Richtlinie mitbestimmt wird.

2. Zu den Verweisungen der IVU-Richtlinie

51. Zunächst ist zu prüfen, ob die beiden Richtlinien Regelungen enthalten, die ausdrücklich ihr Verhältnis zueinander betreffen. Von besonderem Interesse ist dabei, ob die nationalen Emissionshöchstmengen der NEC-Richtlinie Umweltqualitätsnormen im Sinne von Art. 10 der IVU-Richtlinie sind.

52. Die im Ausgangsverfahren relevanten Schadstoffe Schwefeldioxid und Stickoxide werden von beiden Richtlinien erfasst. Anhang I der NEC-Richtlinie sieht nationale Höchstmengen für Schwefeldioxid und Stickoxide vor. In Anhang III der IVU-Richtlinie sind diese Verbindungen als Schadstoffe genannt, für die eine Genehmigung gemäß Art. 9 Abs. 3 Emissionsgrenzwerte enthalten muss.

53. Nach Art. 19 Abs. 2 der IVU-Richtlinie müssen insoweit mindestens die spezifischen Grenzwerte für bestimmte Anlagentypen beachtet werden, hier die Grenzwerte der Richtlinie 2001/80 zur Begrenzung von Schadstoffemissionen von Großfeuerungsanlagen in die Luft.

54. Weiter gehende Anforderungen können sich insbesondere aus der Verpflichtung des Art. 3 Abs. 1 Buchst. a der IVU-Richtlinie ergeben, die besten verfügbaren Techniken zu verwenden. Insofern trägt Stichting Natuur zwar vor, dass mittlerweile weitere Emissionsminderungen möglich seien, doch darum geht es in den vorliegenden Vorabscheidungsersuchen nicht. Die Fragen betreffen vielmehr die mögliche Überschreitung der nationalen Emissionshöchstmengen.

55. Die Verpflichtung zur Anwendung der besten verfügbaren Techniken gilt gemäß Art. 9 Abs. 4 Satz 1 der IVU-Richtlinie nur vorbehaltlich des Art. 10. Dieser bestimmt, dass eine Genehmigung mit zusätzlichen Auflagen versehen werden muss, wenn die Anwendung der besten verfügbaren Techniken einer Umweltqualitätsnorm nicht gerecht wird. Die nationalen Emissionshöchstmengen nach der NEC-Richtlinie müssten also zwingend im Rahmen des Genehmigungsverfahrens Berücksichtigung finden, wenn sie derartige Umweltqualitätsnormen wären.

56. Die Definition der Umweltqualitätsnorm in Art. 2 Nr. 7 der IVU-Richtlinie ist insoweit nicht ganz klar. Diese Vorschrift definiert z. B. in ihrer deutschen und italienischen Fassung eine Umweltqualitätsnorm als die Gesamtheit von Anforderungen, die zu einem gegebenen Zeitpunkt „in“ einer gegebenen Umwelt oder einem bestimmten Teil davon nach den Rechtsvorschriften der Union erfüllt werden müssen. So formulierte Sprachfassungen könnte man somit dahin gehend verstehen, dass sie die Emissionshöchstmengen als Anforderungen erfassen, die in einer gegebenen Umwelt erfüllt werden müssen.

57. Gegen dieses Ergebnis sprechen jedoch andere Sprachfassungen, etwa die französische oder englische, die Anforderungen nennen, die durch („par“ bzw. „by“) eine gegebene Umwelt erfüllt werden müssen. Sie charakterisieren demnach einen bestimmten angestrebten Zustand der Umwelt beziehungsweise bestimmter Schutzgüter.( ) D. h., nach diesen Sprachfassungen wäre etwa die in der Umwelt vorhandene Schadstoffmenge für eine Qualitätsnorm von Interesse, während die in diese Umwelt abgegebenen Schadstoffmengen keinen direkten Hinweis auf die Qualität dieser Umwelt enthalten.

58. Auch die Systematik von Art. 9 Abs. 4 Satz 1 und Art. 10 der IVU-Richtlinie führt nicht zu einem klaren Ergebnis. Diese Bestimmungen gewährleisten, dass der medienübergreifende Ansatz der IVU-Richtlinie etwaige Umweltqualitätsnormen nicht relativiert. Denn Emissionsgrenzwerte für Anlagen und Umweltqualitätsnormen stehen in einem Abhängigkeitsverhältnis: Emissionsgrenzwerte sind an den Umweltqualitätsnormen auszurichten und gegebenenfalls zu korrigieren.( ) Dies legt die fehlende Identität beider Begriffe nahe.

59. Das bedeutet jedoch nicht zwangsläufig, dass nationale Emissionshöchstmengen keine Umweltqualitätsnormen sind. Die Höchstmengen beziehen sich zwar auch auf Emissionen, doch kann man sie höchstens als eine sehr spezielle Form von Grenzwerten verstehen, nämlich als Grenzwerte für ganze Volkswirtschaften. Und es erscheint nicht ausgeschlossen, Emissionsgrenzwerte für Anlagen als Mittel einzusetzen, um die nationalen Emissionshöchstmengen einzuhalten; so wie es Art. 10 für die Gewährleistung von Umweltqualitätsnormen vorsieht.

60. Wenn man sich jedoch von der unklaren Definition der IVU-Richtlinie löst, so legt der Begriff der Umweltqualitätsnorm nach seinem gewöhnlichen Wortsinn nahe, dass es sich um Qualitätsanforderungen handelt, die sich auf die Umwelt selbst beziehen. Die Emissionshöchstmengen stellen dagegen Anforderungen dar, die sich auf eine – nicht näher spezifizierte – Gesamtheit von Emissionsquellen beziehen. Aufgrund von Summierungseffekten und Wechselwirkungen lässt sich ihre Bedeutung für die Umweltqualität selbst nicht präzise bestimmen.

61. So verstanden korrespondieren Umweltqualitätsnormen gerade keine Emissionswerte, sondern die Mengen der entsprechenden Schadstoffe, die in Umweltbestandteilen auftreten.( ) Umweltqualitätsnormen sind danach schutzgut- bzw. zustandsbezogen und weisen keinen Quellenbezug auf, während Emissionswerte verhaltensbezogen sind und an der Verschmutzungsquelle ansetzen.( )

62. Beispiele für Umweltqualitätsnormen sind die Vorgaben über die Qualität der Umgebungsluft durch die Richtlinie 2008/50/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21. Mai 2008 über Luftqualität und saubere Luft für Europa,( ) also Grenzwerte für die in der Umgebungsluft enthaltenen Schadstoffe. Emissionsgrenzwerte und Emissionshöchstmengen beeinflussen zwar die Menge der Schadstoffe in der Umgebungsluft und daher ist auch Art. 10 der IVU-Richtlinie notwendig. Doch können sich noch weitere Faktoren in der Qualität der Umgebungsluft niederschlagen.

63. Aus dieser Perspektive ist RWE, E.ON und den Niederlanden in ihrer Bewertung zuzustimmen, dass die nationalen Emissionshöchstmengen nach der NEC-Richtlinie keine Umweltqualitätsnormen im Sinne des Art. 10 der IVU-Richtlinie darstellen.

3. Zum systematischen Zusammenhang zwischen der IVU-Richtlinie und der NEC-Richtlinie

64. Gleichwohl könnte der systematische Zusammenhang zwischen der NEC-Richtlinie und der IVU-Richtlinie verlangen, die nationalen Emissionshöchstmengen bei der Genehmigung von Anlagen zu berücksichtigen.

65. RWE, Electrabel und E.ON, Groningen und die Mitgliedstaaten, die sich im vorliegenden Verfahren geäußert haben, gehen trotz der generellen umweltrechtlichen Zielsetzung, die beide Richtlinien teilen, von ihrer vollständigen Unabhängigkeit voneinander aus.

66. Sie stützen diese Ansicht auf die unterschiedlichen Handlungsmethoden, die in den beiden Richtlinien vorgesehen sind. Die NEC-Richtlinie verfolgt einen programmatischen Ansatz, indem sie – losgelöst von bestimmten Emissionsquellen – nationale Emissionshöchstmengen vorschreibt.( ) Die Strategien zu ihrer Einhaltung liegen nach dem elften und zwölften Erwägungsgrund der Richtlinie im Verantwortungsbereich der Mitgliedstaaten. Demgegenüber setzt die IVU-Richtlinie bei bestimmten industriellen Anlagen als Emissionsquellen an.( ) Zur Vermeidung beziehungsweise maximalen Verminderung von Emissionen wird primär die Verwendung der besten verfügbaren Techniken vorgeschrieben.( )

67. Allein diese unterschiedlichen Ansätze rechtfertigen jedoch nicht die Annahme, beide Richtlinien seien völlig losgelöst voneinander zu betrachten. Vielmehr spricht die gleiche Zielsetzung der Reduzierung von Emissionen für eine aufeinander abgestimmte Auslegung der Richtlinien, um ein kohärentes System der Emissionsreduzierung zu gewährleisten.

68. Gemäß Art. 9 Abs. 4 Satz 2 der IVU-Richtlinie sehen die Genehmigungsauflagen nämlich in jedem Fall Vorkehrungen zur weitestgehenden Verminderung der weiträumigen und grenzüberschreitenden Umweltverschmutzung vor und stellen ein hohes Schutzniveau für die Umwelt insgesamt sicher. Dieses Gebot gilt nach Wortlaut und Systematik zusätzlich zu der in Art. 9 Abs. 4 Satz 1 der IVU-Richtlinie normierten erforderlichen Stützung der Emissionsgrenzwerte auf die besten verfügbaren Techniken.

69. Diese über die Anwendung der besten verfügbaren Technologien hinausweisende Verpflichtung wird durch die allgemeinen Grundpflichten der Betreiber nach Art. 3 Abs. 1 Buchst. a und b der IVU-Richtlinie verstärkt. Danach muss der Betreiber alle geeigneten Vorsorgemaßnahmen gegen Umweltverschmutzungen treffen und darf keine erheblichen Umweltverschmutzungen verursachen. Und Art. 2 Nr. 2 der IVU-Richtlinie beschränkt den Begriff der Umweltverschmutzung aus den vorgenannten Regelungen gerade nicht auf die durch die Anlage verursachten Emissionen selbst, sondern mahnt eine Gesamtbetrachtung an, die auch anderweitige Vorbelastungen der betroffenen Schutzgüter Luft, Wasser und Boden umfasst.

70. Um festzustellen, was als weitestgehende Verminderung der weiträumigen und grenzüberschreitenden Umweltverschmutzung und hohes Schutzniveau für die Umwelt insgesamt im Sinne von Art. 9 Abs. 4 Satz 2 der IVU-Richtlinie anzusehen ist, kann man auf das übrige Umweltrecht der Union zurückgreifen. Ein derartiges Vorgehen ist schon in Art. 19 Abs. 2 der IVU-Richtlinie angelegt, der ausdrücklich die Geltung von Emissionsgrenzwerten vorsieht, die in den in Anhang II aufgeführten Richtlinien und „den anderen gemeinschaftlichen Vorschriften“ festgelegt sind.( )

71. Zwar wird die NEC-Richtlinie in Anhang II der IVU-Richtlinie nicht gesondert aufgeführt, worauf E.ON zutreffend hinweist. Doch enthält Anhang II eine Richtlinie, die darauf hindeutet, dass die NEC-Richtlinie eine andere Vorschrift im Sinne von Art. 19 Abs. 2 der IVU-Richtlinie sein kann. Die NEC-Richtlinie geht nämlich genau wie die in Anhang II genannte Richtlinie 2001/80 zur Begrenzung von Schadstoffemissionen von Großfeuerungsanlagen in die Luft auf das Protokoll von Göteborg zur Bekämpfung von Versauerung, Euthrophierung und bodennahem Ozon zurück. Dies unterstreicht, dass die nach der IVU-Richtlinie festzulegenden Anlagengrenzwerte auch die Ziele der NEC-Richtlinie verfolgen.

72. Eine Einschränkung ergibt sich entgegen der Auffassung von RWE, Electrabel und den sich äußernden Mitgliedstaaten auch nicht aus dem 19. Erwägungsgrund der NEC-Richtlinie. Hiernach sollte diese Richtlinie unbeschadet der Rechtsvorschriften der IVU-Richtlinie in Bezug auf Emissionsgrenzwerte und die Anwendung der besten verfügbaren Techniken gelten. Der Formulierung des Erwägungsgrundes kann nur entnommen werden, dass die NEC-Richtlinie die sich aus der IVU-Richtlinie ergebenden Verpflichtungen der Mitgliedstaaten unberührt lässt, sie insbesondere nicht reduziert. So kann kein Mitgliedstaat auf die Anwendung der besten verfügbaren Technologien verzichten, wenn er die Emissionshöchstmengen der NEC-Richtlinie auch ohne diese Technologien einhält.

73. Eine wertende Berücksichtigung der Vorgaben der NEC-Richtlinie bei der Anlagengenehmigung wird dagegen nicht ausgeschlossen. Der im Ansatz programmatische Charakter der Pflichten nach der NEC-Richtlinie kann nicht die Frage des Ob, sondern lediglich die Frage des Wie der Berücksichtigungspflicht im Rahmen einer Genehmigungsentscheidung nach der IVU-Richtlinie bestimmen.

74. Dabei ist es Aufgabe der Mitgliedstaaten, Strategien zur Einhaltung der nationalen Emissionshöchstmengen zu entwickeln – wozu grundsätzlich auch die Auswahl der einzubeziehenden Emissionsquellen gehört. Daher ist es im Prinzip nicht möglich, der NEC-Richtlinie konkrete rechnerische Vorgaben für die zuzulassenden Emissionen einzelner Anlagen zu entnehmen. Es ist allerdings kaum vorstellbar, dass die Maßnahmen der Mitgliedstaaten zur Einhaltung der Emissionshöchstmengen nicht die Genehmigung von Anlagen nach der IVU-Richtlinie berühren, da diese Anlagen einen erheblichen Beitrag zu den anfallenden Emissionen leisten. Zur Umsetzung einer solchen Strategie können die zuständigen Stellen insbesondere zusätzliche Auflagen im Sinne von Art. 9 Abs. 7 der IVU-Richtlinie festlegen.

75. Dementsprechend hat die Kommission den Ansatz der NEC-Richtlinie als Ergänzung des Ansatzes der IVU-Richtlinie bezeichnet.( ) Nach Auffassung der Kommission werden zudem strenge, bei der Umsetzung der IVU-Richtlinie festgelegte Emissionsnormen bei der Erreichung der nationalen Emissionshöchstmengen helfen.( ) Auch die Kommission betrachtet demnach die Vermeidung beziehungsweise weitestgehende Verminderung der Emissionen von Anlagen, die von der IVU-Richtlinie erfasst werden, als ein wichtiges Instrument zur Einhaltung der nationalen Emissionshöchstmengen nach der NEC-Richtlinie.

76. Die nationalen Emissionshöchstmengen müssen insoweit im Rahmen einer Genehmigungserteilung nach der IVU-Richtlinie Berücksichtigung finden, als eine derartige Genehmigung geeignet sein kann, die Einhaltung der entsprechenden Vorgaben zu vereiteln beziehungsweise ernstlich zu gefährden. Dem dargestellten unionsrechtlichen Grundsatz, die Auslegung des nationalen Rechts soweit wie möglich am Wortlaut und Zweck der Richtlinie auszurichten, um das mit der Richtlinie verfolgte Ziel zu erreichen, widerspräche es, die nationalen Emissionshöchstmengen nach der NEC-Richtlinie und die damit verbundenen Wertungen vollständig außer Acht zu lassen.

77. Auf die erste Frage ist somit zu antworten, dass aufgrund der Verpflichtung zur richtlinienkonformen Auslegung die innerstaatlichen Bestimmungen zur Umsetzung der IVU-Richtlinie nach Möglichkeit dahin ausgelegt werden müssen, dass bei der Entscheidung über einen Antrag auf Erteilung einer umweltrechtlichen Genehmigung die nationalen Emissionshöchstmengen nach der NEC-Richtlinie zu berücksichtigen sind.

C – Zur zweiten und dritten Frage – die mitgliedstaatlichen Verpflichtungen im Zeitraum zwischen dem Ablauf der Umsetzungsfrist und dem Stichtag zur Einhaltung der nationalen Emissionshöchstmengen

78. Die – jeweils weiter untergliederte – zweite und dritte Vorlagefrage beziehen sich auf verschiedene Teilaspekte der allgemeinen Fragestellung, welche Verpflichtungen einen Mitgliedstaat im Zeitraum zwischen dem Ablauf der Umsetzungsfrist der NEC-Richtlinie (27. November 2002) und dem Stichtag zur Einhaltung der nationalen Emissionshöchstmengen (31. Dezember 2010) treffen.

79. Den Ausgangspunkt der Untersuchung soll die Rechtsprechung des Gerichtshofs zu mitgliedstaatlichen Unterlassungspflichten vor Ablauf der Umsetzungsfrist von Richtlinien bilden. Mit Blick auf die einzelnen Vorlagefragen werde ich zunächst diese Unterlassungspflichten in Bezug auf ihre zeitliche Komponente betrachten, bevor ich auf mögliche positive Handlungspflichten eingehe. In einem nächsten Schritt ist nach dem Umfang der entsprechenden Verpflichtungen im Rahmen eines Genehmigungsverfahren zu fragen. Im Anschluss an diese Ausführungen kann schließlich die Frage nach der Bedeutung des Zeitpunktes der Inbetriebnahme genehmigungspflichtiger Anlagen beantwortet werden.

1. Zu Frage 2 Buchst. a – Unterlassungspflichten

80. Mit der Frage 2 Buchst. a möchte das vorlegende Gericht erfahren, ob die Verpflichtung eines Mitgliedstaats, den Erlass von Vorschriften zu unterlassen, die geeignet sind, die Erreichung des in einer Richtlinie vorgeschriebenen Ziels ernstlich in Frage zu stellen, auch während des Zeitraums vom 27. November 2002 bis 31. Dezember 2010 gilt.

81. Die mitgliedstaatlichen Pflichten während eines solchen Übergangszeitraums kann man aus der Rechtsprechung zur Umsetzungsfrist von Richtlinien ableiten. Zwar kann den Mitgliedstaaten kein Vorwurf gemacht werden, wenn sie eine Richtlinie nicht vor Ablauf der in ihr vorgesehenen Umsetzungsfrist in ihre Rechtsordnung umsetzen. Denn diese Frist soll den Mitgliedstaaten die für den Erlass der Umsetzungsmaßnahmen erforderliche Zeit geben.( ) Gleichwohl müssen die Mitgliedstaaten während der Umsetzungsfrist die erforderlichen Maßnahmen ergreifen, um sicherzustellen, dass das in der Richtlinie vorgeschriebene Ziel bei Ablauf dieser Frist erreicht wird.( )

82. Daraus ergibt sich, dass die Mitgliedstaaten insbesondere während der Umsetzungsfrist keine Vorschriften erlassen dürfen, die geeignet sind, das in der Richtlinie vorgeschriebene Ziel ernstlich in Frage zu stellen.( )

83. Nach der deutschen Fassung dieser Rechtsprechung, bezieht sich dieses Frustrationsverbot( ) nur auf „Vorschriften“, d. h. legislative Maßnahmen. Ähnlich ist die italienische Fassung formuliert („adottare disposizioni“). Dafür scheint auch die überwiegende Zahl der einschlägigen Urteile zu sprechen, da sie Regelungen betreffen.( )

84. Allerdings wäre es überraschend und nicht effektiv, den Schutz unionsrechtlicher Ziele gegenüber ernstlichen Beeinträchtigungen während Umsetzungsfristen oder Übergangszeiträumen ausschließlich auf Vorschriften zu beschränken. Entscheidend muss doch vielmehr sein, ob das Ziel der jeweiligen Richtlinie ernstlich in Frage gestellt wird. Dementsprechend hat der Gerichtshof insbesondere in der französischen, aber auch der englischen Fassung dieser Rechtsprechung nicht auf Vorschriften abgestellt, sondern auf Maßnahmen („Französisch „prendre des dispositions“, Englisch „taking any measures“). Er hat auch wiederholt betont, dass diese Verpflichtung allen Trägern öffentlicher Gewalt obliegt.( ) Und schließlich hat er ausdrücklich festgestellt, dass das Frustrationsverbot auch für die Rechtsprechung gilt.( )

85. Wenn Richtlinien somit bereits vor Ablauf einer Umsetzungsfrist Pflichten für die Mitgliedstaaten begründen können, so gilt dies erst Recht für Übergangszeiträume, die dem Ablauf der Umsetzungsfrist nachgelagert sind.( ) Die Rechtsprechung zur Fortgeltung innerstaatlicher Bestimmungen zum Pflanzenschutz sowie zum vorläufigen Gebietsschutz nach der Habitatrichtlinie( ) illustriert dies.

86. Obwohl im Bereich des Pflanzenschutzes übergangsweise noch innerstaatliche Bestimmungen gelten, können die Mitgliedstaaten diese während des Übergangszeitraums nicht beliebig ändern. Vielmehr müssen sie entsprechend den Zielen der Pflanzenschutzrichtlinie( ) gewährleisten, dass sie bei der Zulassung eines Pflanzenschutzmittels, das in den Anwendungsbereich der Übergangsregelung fällt, seine möglichen Auswirkungen auf die Gesundheit von Mensch und Tier sowie auf die Umwelt angemessen berücksichtigen. Desgleichen kann eine Entscheidung über eine Zulassung nur auf der Grundlage einer Akte getroffen werden, in der die für die tatsächliche Beurteilung dieser Auswirkungen erforderlichen Angaben enthalten sind.( )

87. Und obwohl die Habitatrichtlinie den Gebietsschutz ausdrücklich nur für die Zeit nach der Aufnahme von Gebieten in die Unionsliste regelt, müssen die Mitgliedstaaten für die Gebiete, die sie zur Aufnahme in die gemeinschaftliche Liste ausgewählt haben, geeignete Schutzmaßnahmen treffen, um ihre Merkmale zu erhalten.( )

88. Vor diesem Hintergrund ist es relativ einfach, die Frage 2 Buchst. a zu beantworten: Selbstverständlich gilt die Verpflichtung eines Mitgliedstaats, Maßnahmen zu unterlassen, die geeignet sind, die Erreichung der in der NEC-Richtlinie vorgeschriebenen Ziele ernstlich in Frage zu stellen, auch während des Zeitraums vom 27. November 2002 bis 31. Dezember 2010.

2. Zu Frage 2 Buchst. b – positive Handlungspflichten

89. Mit der Frage 2 Buchst. b möchte das vorlegende Gericht erfahren, ob während des Übergangszeitraums auch Verpflichtungen für einen Mitgliedstaat gelten, bestimmte Handlungen vorzunehmen, falls nach Ablauf dieses Zeitraums eine Überschreitung der nationalen Emissionshöchstmengen gemäß der NEC-Richtlinie droht.

90. Im Prinzip ergibt sich die Antwort auf diese Frage bereits aus dem in der NEC-Richtlinie niedergelegten Programm.

91. Gemäß Art. 15 Abs. 1 Unterabs. 1 Satz 1 der NEC-Richtlinie hatten die Mitgliedstaaten bis zum 27. November 2002 Zeit, die erforderlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften zu erlassen, um der Richtlinie nachzukommen. Mit Ablauf dieses Datums stand eine Umsetzungsfrist der Annahme auch positiver Handlungspflichten der Mitgliedstaaten nicht mehr entgegen. Vielmehr mussten zu diesem Zeitpunkt die erforderlichen Umsetzungsmaßnahmen bereits ergriffen worden sein.

92. Allerdings gelten die in Anhang I festgelegten Emissionshöchstmengen gemäß Art. 4 Abs. 1 der NEC-Richtlinie erst zum 31. Dezember 2010. Die Konstellation ist hier eine Andere als in den bisher entschiedenen Fällen zu Übergangszeiträumen. Sie betrafen Unionsregelungen, die es den Mitgliedstaaten erlauben, während eines bestimmten Zeitraums ihre bisher geltende Regelung oder Praxis weiterhin anwenden,( ) oder die weitere Maßnahmen voraussetzen, um die Anwendung des Unionsrechts auszulösen. Derartige Regelungen verschieben lediglich den Zeitpunkt, zu dem die Vorgaben des Unionsrechts voll anwendbar werden.

93. Hiervon unterscheidet sich die in der NEC-Richtlinie getroffene Regelung. Die Umsetzungsmaßnahmen mussten nach Art. 15 Abs. 1 Unterabs. 1 Satz 1 der NEC-Richtlinie bereits zum 27. November 2002 rechtliche Geltung beanspruchen. Lediglich ihre tatsächlichen Folgen, die Reduzierung der nationalen Emissionen auf eine bestimmte Gesamtmenge, werden gemäß Art. 4 Abs. 1 der NEC-Richtlinie erst zum 31. Dezember 2010 vorgegeben.

94. Für diesen Zeitraum sieht die NEC-Richtlinie gerade nicht vor, dass die Mitgliedstaaten weiter wie bisher verfahren können. Gemäß Art. 6 Abs. 1 der NEC-Richtlinie mussten die Mitgliedstaaten vielmehr bereits bis spätestens 1. Oktober 2002 Programme für die fortschreitende Verminderung der nationalen Emissionen mit dem Ziel erstellen, bis Ende 2010 die nationalen Emissionshöchstmengen einzuhalten.

95. Wie die Kommission zutreffend ausführt,( ) resultiert diese Fristenregelung aus der Eigenart des Gegenstandes der NEC-Richtlinie. Die Reduzierung von Emissionen wird nicht zeitgleich mit rechtlichen Vorgaben zu ihrer Erreichung bewirkt. Sie folgt diesen vielmehr zeitlich nach. Vor diesem Hintergrund ist kein Übergangszeitraum in Bezug auf die Rechtslage erforderlich, sondern eine Zeitspanne, während der die rechtlichen Regelungen ihre tatsächlichen Wirkungen entfalten können. Hierzu passen auch die von Österreich hervorgehobene Formulierung „spätestens“ in Art. 4 Abs. 1 der NEC-Richtlinie und der Charakter als jährliche Emissionshöchstmengen. Diese stellen nicht auf einen bestimmten Tag ab, sondern sind das Ergebnis fortschreitender Abläufe.

96. Die gebotenen Programme sind in erster Linie als Selbstbindung der Mitgliedstaaten zu verstehen. Sie sind dafür verantwortlich, die Maßnahmen zur Einhaltung der Emissionshöchstmengen festzulegen. Haben die Mitgliedstaaten diese Maßnahmen in einem Programm niedergelegt, so müssen sie sie auch durchführen.

97. Die Mitgliedstaaten können es aber nicht dabei belassen, die zunächst – nach Art. 6 Abs. 1 der NEC-Richtlinie bis spätestens 1. Oktober 2002 – festgelegten Programme durchzuführen. Vielmehr müssen sie jährlich die Entwicklung der Emissionen gemäß Art. 7 beobachten und das Emissionsniveau für das Jahr 2010 prognostizieren. Im Licht dieser Ergebnisse mussten sie ihre Programme gemäß Art. 6 Abs. 3 zum 1. Oktober 2006 überarbeiten und aktualisieren.

98. Wenn sich bei den jährlichen Prognosen zeigt, dass bestehende Programme nicht ausreichen, um die Emissionshöchstmengen einzuhalten, ergibt sich aus der Verbindlichkeit dieser Schwellenwerte, dass die betreffenden Mitgliedstaaten ihre Programme weiter entwickeln müssen, um ihre Emissionen trotzdem so weit zu reduzieren, dass die Höchstmengen eingehalten werden.

99. Folglich bestehen positive Handlungspflichten zumindest im Hinblick auf die Festlegung und Durchführung geeigneter Programme zur Einhaltung der Emissionshöchstmengen.

100. Ob darüber hinaus ausnahmsweise bestimmte weiter reichende Pflichten bestehen, ist Gegenstand der Frage 3.

101. Auf die Frage 2 Buchst. b ist daher zu antworten, dass der betreffende Mitgliedstaat nach der NEC-Richtlinie während des Zeitraums vom 27. November 2002 bis 31. Dezember 2010 geeignete Programme zur Einhaltung der Emissionshöchstmengen festlegen und durchführen muss. Droht trotzdem eine Überschreitung der Höchstmengen, muss der Mitgliedstaat sein Programm zur Verminderung der entsprechenden Emissionen weiter entwickeln, um diese Emissionen ausreichend zu vermindern.

3. Zu Frage 3 Buchst. a und b – weitergehende Verpflichtungen bei drohender Überschreitung der Höchstmengen

102. Mit der Frage 3 Buchst. a und b möchte das vorlegende Gericht erfahren, ob die dargestellten Verpflichtungen der Mitgliedstaaten so weit reichen, dass bei einer (drohenden) Überschreitung der nationalen Emissionshöchstmengen eine umweltrechtliche Genehmigung zu versagen oder mit Auflagen zu versehen ist. Diese Frage setzt voraus, dass der betreffende Mitgliedstaat entgegen seiner Verpflichtungen nach der NEC-Richtlinie keine ausreichenden Programme festgelegt und durchgeführt hat, um die Überschreitung der Höchstmengen zu verhindern.

103. Vorab ist darauf hinzuweisen, dass die Annahme von RWE und E.ON, etwaigen mitgliedstaatlichen Pflichten stünde entgegen, dass die Kommission den Niederlanden keine weiteren Maßnahmen vorgeschlagen habe, jeder Grundlage entbehrt. Die Kommission ist weder im Allgemeinen verpflichtet, den Mitgliedstaaten Maßnahmen zur Einhaltung des Unionsrechts vorzuschlagen, noch enthält die NEC-Richtlinie entsprechende Pflichten. Sie sieht in den Art. 9 und 10 nur vor, dass die Kommission den Gesetzgebungsorganen der Union Berichte und Vorschläge zur Weiterentwicklung der Richtlinie unterbreitet. Die aus dem Unionsrecht erwachsenden Pflichten der Mitgliedstaaten werden davon nicht berührt.( )

104. Der Annahme einer konkreten mitgliedstaatlichen Verpflichtung im Rahmen eines Genehmigungsverfahrens könnte allerdings der den Mitgliedstaaten von der NEC-Richtlinie eingeräumte Spielraum bei der Richtlinienumsetzung entgegenstehen, auf den RWE, Electrabel und E.ON, Groningen und die Mitgliedstaaten verweisen.

105. Der elfte Erwägungsgrund der NEC-Richtlinie hebt hervor, dass Emissionshöchstmengen der Union und den Mitgliedstaaten Flexibilität bei der Festlegung der Strategien zu ihrer Einhaltung bieten. Nach dem zwölften Erwägungsgrund sollten für die Umsetzung der Maßnahmen zur Einhaltung der nationalen Emissionshöchstmengen die Mitgliedstaaten verantwortlich sein. Art. 4 der NEC-Richtlinie nennt nicht die Instrumente zur Einhaltung der Emissionshöchstmengen. In ihrem Art. 6 sieht die NEC-Richtlinie konkret lediglich die Erstellung nationaler Programme für die fortschreitende Verminderung der nationalen Emissionen vor.

106. Dieser Spielraum der Mitgliedstaaten ist jedoch nicht unbegrenzt. Vielmehr müssen sie sich bei der Wahl der zu ergreifenden Umsetzungsmaßnahmen an der Vorgabe des Art. 4 der NEC-Richtlinie orientieren, bis spätestens 2010 ihre nationalen Emissionen der genannten Schadstoffe auf die in Anhang I der Richtlinie festgelegten Emissionshöchstmengen zu begrenzen. Diese Vorgabe wird in Art. 6 Abs. 1 der NEC-Richtlinie noch einmal wiederholt. Gemäß Art. 1 der NEC-Richtlinie dient die Begrenzung der Emissionen dem Schutz der Umwelt und der menschlichen Gesundheit.( ) Dieses Ziel darf von den Mitgliedstaaten nicht ernstlich in Frage gestellt werden, indem sie eine Überschreitung der Emissionshöchstmengen in Kauf nehmen.( )

107. Der Gerichtshof hat im Übrigen bereits entschieden, dass es bei Überschreitung des durch eine Richtlinie eingeräumten Ermessensspielraums Sache der Träger öffentlicher Gewalt des Mitgliedstaats – insbesondere der Gerichte – ist, im Rahmen ihrer Zuständigkeit alle erforderlichen allgemeinen oder besonderen Maßnahmen zu treffen, um den Richtlinienvorgaben zu entsprechen.( )

108. Überschreitet der in einem Mitgliedstaat primär für die Umsetzung der NEC-Richtlinie zuständige Träger öffentlicher Gewalt den dem Mitgliedstaat eingeräumten Spielraum in der Weise, dass die Vorgabe der Einhaltung der nationalen Emissionshöchstmengen bis 2010 ernstlich in Frage gestellt wird, kann daher grundsätzlich auch eine Genehmigungsbehörde im Rahmen ihrer Zuständigkeit zum Handeln beziehungsweise Unterlassen verpflichtet sein.

109. Dies widerspricht entgegen der Auffassung von Electrabel nicht dem Grundsatz der Gewaltenteilung. Die primäre Verteilung der Zuständigkeiten im Rahmen der Richtlinienumsetzung ergibt sich vielmehr aus den verfassungsrechtlichen Bestimmungen des Mitgliedstaats. Verletzt er jedoch seine unionsrechtlichen Pflichten, kann er sich zur Verteidigung auch nicht auf den Grundsatz der Gewaltenteilung berufen. Dies erfordert bereits die Gleichbehandlung aller Mitgliedstaaten, unabhängig von ihrer innerstaatlichen Struktur.( )

110. Die von den Niederlanden angeführten möglichen praktischen Schwierigkeiten bei der Bestimmung, ob eine Überschreitung der nationalen Emissionshöchstmengen droht, können die mitgliedstaatlichen Verpflichtungen nicht entfallen lassen. Auch in den Ausgangsverfahren hat das vorlegende Gericht eine entsprechende Bewertung stets selbst vorgenommen, die vom Gerichtshof nicht zu überprüfen ist.

111. Der Spielraum eines Mitgliedstaats bei der (drohenden) Überschreitung der Emissionshöchstmengen steht also konkreten mitgliedstaatlichen Verpflichtungen nicht per se entgegen. Jedoch muss ihr Inhalt unter Berücksichtigung der Konzeption der NEC-Richtlinie bestimmt werden. Deshalb ist beispielsweise eine uneingeschränkte unionsrechtliche Verpflichtung zur Reduzierung von Emissionen durch die Ausschaltung bestimmter bereits existenter Emissionsquellen ausgeschlossen. Denn die Entscheidung, welche Emissionen einzustellen oder zu reduzieren sind, obliegt allein den zuständigen Stellen der Mitgliedstaaten.

112. Hingegen führt die Genehmigung einer neuen Anlage zu zusätzlichen neuen Emissionen auf der Grundlage einer mitgliedstaatlichen Entscheidung. Anders als im Fall einer (drohenden) Überschreitung der Emissionshöchstmengen allein durch die bestehenden Quellen würde der Mitgliedstaat daher aktiv durch eine bestimmte Handlung zur Vereitelung des Richtlinienziels beitragen. Eine Genehmigung, die zusätzliche Emissionen erlaubt, hat daher eine andere Qualität als die bloße Beibehaltung des bisherigen Zustandes durch Nichteinschreiten gegen bestehende Emissionsquellen. Ihr steht das der NEC-Richtlinie immanente Verbot entgegen, bei einer (drohenden) Überschreitung der Emissionshöchstwerte überhaupt irgendwelche zusätzlichen Emissionsquellen zu eröffnen. Dagegen wird der Entscheidungsspielraum des Mitgliedstaats, auf welche Weise er seine Emissionen reduzieren möchte, nicht eingeschränkt. Bei Überschreitung der Emissionsmengen reduziert sich das Handlungsermessen des Mitgliedstaats jedoch auf Null, wobei sich die in den nationalen Beurteilungsspielraum fallende Frage des „wie“ etwaiger Reduktionen erübrigt.

113. Das schließt es nicht aus, neue Kraftwerke zu genehmigen, die alte Kraftwerke ersetzen und bei vergleichbarer Leistung weniger Schadstoffe erzeugen. Eine solche Aufrüstung ist für die Emissionsbilanz günstiger und kann daher die Ziele der NEC-Richtlinie nicht beeinträchtigen. Es reicht allerdings nicht, mit der Genehmigung neuer Emissionen die bloße Hoffnung auf die Stilllegung alter Anlagen zu verbinden. Vielmehr muss feststehen, dass den ersatzweise genehmigten Emissionen eine entsprechende Minderung bei alten Anlagen entspricht.

114. Ohne eine solche Verknüpfung zwischen neuen Emissionen und der Minderung bestehender Emissionen ist die Genehmigung zusätzlicher Emissionen nur zulässig, wenn keine Überschreitung der Emissionshöchstmengen droht. Die Mitgliedstaaten müssen daher ggf. vor der Genehmigung Maßnahmen ergreifen, um die bestehenden Emissionen zum Zeitpunkt der Inbetriebnahme der Anlage (und danach) ausreichend zu reduzieren.

115. Nur in seltenen Ausnahmefällen mag es absolut überwiegende Gründe des öffentlichen Interesses geben, die trotz drohender Überschreitung der Emissionshöchstmengen die Genehmigung zusätzlicher Emissionen rechtfertigen.( ) Danach ist jedoch vorliegend weder gefragt noch bestehen Anhaltspunkte für solche Gründe.

116. Nicht überzeugend ist der Verweis von RWE und den Niederlanden auf das Subsidiaritätsprinzip und den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz, die beide in Art. 5 EUV (ehemals Art. 5 EG) niedergelegt sind. Das Subsidiaritätsprinzip kann nicht dazu führen, dass den Mitgliedstaaten ein unbegrenzter Spielraum zur Beeinträchtigung der Ziele des Unionsrechts eingeräumt wird. Nutzen Mitgliedstaaten die ihnen zunächst zugestandenen Handlungsmöglichkeiten zur Umsetzung einer Richtlinie nicht, so ist es angemessen, dass sich ihr Gestaltungsspielraum in der Folge reduziert.

117. Der im Ausgangspunkt bestehende mitgliedstaatliche Spielraum steht daher nicht im Widerspruch zu einem Verbot, zusätzliche Emissionen zu genehmigen.

118. Nach der Auffassung von Electrabel würden durch ein Genehmigungsverbot jedoch genehmigungspflichtige Anlagen gegenüber Emissionsquellen benachteiligt, die keiner Genehmigungspflicht unterliegen und daher unabhängig von der Überschreitung der nationalen Emissionshöchstmengen in Betrieb genommen werden können. Hier kann dahin stehen, ob dieses Argument bei der Genehmigung kleiner Anlagen durchgreift, die mit genehmigungsfreien Anlagen vergleichbar sind.

119. Anlagen, die nach der IVU-Richtlinie einer Genehmigungspflicht unterliegen, sind mit genehmigungsfreien Anlagen jedenfalls nicht vergleichbar. Sie haben bereits nach Auffassung des Gesetzgebers der Union gewichtige Auswirkungen auf die Umwelt im Allgemeinen( ) und bewirken insbesondere in erheblichem Ausmaß Emissionen,( ) so dass besondere Anforderungen gerechtfertigt sind.

120. Diese gesetzgeberische Unterscheidung prägt die Beantwortung der Unterfrage zu Frage 3 Buchst. a. Im Prinzip ist es nicht von Bedeutung, in welchem Umfang eine Anlage zu der (drohenden) Überschreitung der nationalen Emissionshöchstmengen beiträgt. Da die IVU-Richtlinie sie einer Genehmigungspflicht unterwirft, ist zu vermuten, dass die von ihr ausgehenden Emissionen das notwendige Gewicht haben, um einer Genehmigung entgegenzustehen,( ) wenn schon ohne die (in Frage stehende) Anlage die Emissionsmengen überschritten sind.

121. Diese Vermutung lässt sich möglicherweise im Einzelfall widerlegen. Die Emissionshöchstmengen können einer Genehmigung nicht entgegenstehen, wenn die Anlage ihrer Natur nach die relevanten Schadstoffe überhaupt nicht ausstößt. Vorstellbar wäre es auch, Anlagen zuzulassen, deren Emissionen dieser Stoffe für die Umweltauswirkungen ohne praktische Bedeutung sind. In den vorliegenden Fällen ist dies jedoch ausgeschlossen. Die fraglichen Kraftwerke stoßen in erheblichem Ausmaß Stickoxide und Schwefeldioxid aus und tragen insofern spürbar zu den nationalen Emissionen bei.( )

122. Somit gilt das Verbot, bei (drohender) Überschreitung der Emissionshöchstmengen Anlagen gemäß der IVU-Richtlinie zu genehmigen, falls nicht im Einzelfall nachgewiesen wird, dass die Emissionen der fraglichen Schadstoffe für die Umweltauswirkungen der Anlage unerheblich sind.

123. Abschließend ist darauf hinzuweisen, dass die in der Frage angelegte Möglichkeit, eine Genehmigung nur eingeschränkt zu erteilen, d. h. unter Auflagen und Beschränkungen, sicherlich gegenüber der vollständigen Versagung ein milderes Mittel ist, das die zuständigen Stellen in Betracht ziehen müssen. Möglicherweise können die Emissionen der fraglichen Schadstoffe durch weitere technische Maßnahmen so weit reduziert werden, dass die Vermutung ihrer Erheblichkeit widerlegt werden kann. Die NEC-Richtlinie enthält jedoch keinen Anhaltspunkt dafür, wie entsprechende Auflagen oder Bedingungen aussehen könnten. Der Richtlinie ist nur zu entnehmen, dass die Mitgliedstaaten bei drohender Überschreitung der Emissionshöchstmengen keine zusätzlichen Emissionen genehmigen dürfen.

124. Auf die Frage 3 Buchst. a und b ist daher zu antworten, dass der Mitgliedstaat eine beantragte umweltrechtliche Genehmigung im Sinne von Art. 4 der IVU-Richtlinie versagen muss, falls die Anlage zur (drohenden) Überschreitung einer nationalen Emissionshöchstmenge für Schadstoffe beiträgt, die in der NEC-Richtlinie festgelegt wird und der Mitgliedstaat keine ausreichenden Programme zur Minderung der Emissionen festgelegt und durchgeführt hat. Dieses Verbot entfällt, falls im Einzelfall nachgewiesen wird, dass die Emissionen der fraglichen Schadstoffe für die Umweltauswirkungen der Anlage unerheblich sind.

4. Die Bedeutung des Zeitpunktes der Inbetriebnahme der Anlage (Frage 2 Buchst. c)

125. Schließlich fragt das vorlegende Gericht unter Frage 2 Buchst. c nach der Bedeutung des Zeitpunktes der Inbetriebnahme einer zu genehmigenden Anlage. Auch wenn die in den Vorabentscheidungsersuchen gewählte Reihenfolge etwas anderes vermuten lässt, kann sich diese Frage sinnvollerweise nur auf die Frage 3 Buchst. a und b beziehen, die sich konkret mit den mitgliedstaatlichen Pflichten während eines Genehmigungsverfahrens befassen.

126. Eine Anlage kann im Rahmen der nationalen Emissionshöchstmengen erst ab dem Zeitpunkt Berücksichtigung finden, zu dem sie in Betrieb genommen wird und damit Emissionen erzeugt. Im Rahmen eines Genehmigungsverfahrens sind daher die nationalen Emissionshöchstmengen zugrunde zu legen, die zum Zeitpunkt der Inbetriebnahme der Anlage und während ihres weiteren Betriebs gelten.

127. Gemäß Art. 4 Abs. 2 der NEC-Richtlinie gewährleisten die Mitgliedstaaten, dass die nationalen Emissionshöchstmengen in Anhang I auch nach dem Stichtag des 31. Dezember 2010 nicht mehr überschritten werden. Diese Mengen gelten also (mindestens) fort, worauf Italien und die Kommission zutreffend hinweisen. Die Versagung einer Genehmigung ist folglich angezeigt, solange eine Überschreitung der nationalen Emissionshöchstmengen droht oder eintritt.

128. Auf die Frage 2 Buchst. c ist daher zu antworten, dass ein nach 2010 liegender Zeitpunkt der Inbetriebnahme einer Anlage nur dann von Bedeutung ist, wenn zu diesem Zeitpunkt keine Überschreitung der nationalen Emissionsmengen mehr droht oder eintritt.

D – Zur vierten, fünften und sechsten Frage – die unmittelbare Richtlinienwirkung

129. Die vierte, fünfte und sechste Frage sind darauf gerichtet, ob und gegebenenfalls in welchem Umfang sich ein Einzelner vor den nationalen Gerichten auf die NEC-Richtlinie berufen kann.

130. Wie der Gerichtshof wiederholt ausgeführt hat, wäre es mit dem zwingenden Charakter, den Art. 288 Abs. 3 AEUV der Richtlinie verleiht, unvereinbar, grundsätzlich auszuschließen, dass eine mit ihr auferlegte Verpflichtung von den betroffenen Personen geltend gemacht werden kann.( ) Diese Überlegung gilt ganz besonders für eine Richtlinie, die eine Eindämmung und Reduzierung der Luftverschmutzung und damit den Schutz der öffentlichen Gesundheit bezweckt.( )

131. Daher kann sich der Einzelne in all den Fällen, in denen die Bestimmungen einer Richtlinie inhaltlich unbedingt und hinreichend genau sind, vor den nationalen Gerichten gegenüber dem Staat auf diese Bestimmungen berufen, wenn dieser die Richtlinie nicht fristgemäß oder nur unzulänglich in das nationale Recht umgesetzt hat.( )

132. Art. 4 und Anhang I der NEC-Richtlinie enthalten eine eindeutige Verpflichtung der Mitgliedstaaten, nämlich, dass sie die dort festgelegten nationalen Emissionshöchstmengen bis spätestens zum 31. Dezember 2010 einhalten müssen. Hinreichend genau ist auch die Verpflichtung des Art. 6, Programme für die fortschreitende Verminderung der nationalen Emissionen zu erstellen.( )

133. Eine Verpflichtung, bestimmte Einzelmaßnahmen zur Einhaltung der Emissionshöchstmengen zu ergreifen, ist der NEC-Richtlinie dagegen nicht zu entnehmen. Die Mitgliedstaaten verfügen über einen weiten Ermessensspielraum bei der Wahl der Mittel. In Bezug auf solche Einzelmaßnahmen scheidet eine unmittelbare Anwendung somit grundsätzlich aus.

134. Etwas anderes gilt jedoch hinsichtlich der bereits festgestellten Einschränkung des Spielraums der Mitgliedstaaten bei drohender Überschreitung der Emissionshöchstmengen. Die Verpflichtung, eine umweltrechtliche Genehmigung im Sinne von Art. 4 der IVU-Richtlinie zu versagen, falls die Anlage zur (drohenden) Überschreitung einer nationalen Emissionshöchstmenge für Schadstoffe beiträgt, die in der NEC-Richtlinie festgelegt wird, ist offensichtlich hinsichtlich der Rechtsfolge hinreichend genau.

135. Zweifeln könnte man daran, ob die Voraussetzung der (drohenden) Überschreitung einer nationalen Emissionshöchstmenge ebenfalls hinreichend genau bestimmt ist. Ob diese Schwellen überschritten werden, kann nur aufgrund einer regelmäßig komplexen Prognose entschieden werden. Die meisten Beteiligten tragen insoweit vor, dass man zum Zeitpunkt der Genehmigung noch gar nicht wissen könne, ob die Emissionshöchstmengen bei der Inbetriebnahme überschritten werden.

136. Allerdings enthält die NEC-Richtlinie Instrumente, die diese Prognose erleichtern. Nach Art. 7 und Anhang III erstellen die Mitgliedstaaten nämlich nationale Emissionsinventare und -prognosen und aktualisieren diese jährlich. Zumindest diese Prognosen können die zuständigen Stellen und die Gerichte problemlos heranziehen, um zu prüfen, ob eine Überschreitung droht. Darüber hinaus erscheint es nicht ausgeschlossen, diese Prognosen zu korrigieren, wenn offensichtliche Mängel erkennbar sind.

137. Schwierigkeiten können zwar insoweit auftreten, als Mitgliedstaaten möglicherweise zum Zeitpunkt der Genehmigung noch nicht entschieden haben, mit welchen Mitteln sie bis zum Zeitpunkt der Inbetriebnahme die Einhaltung der Höchstmengen gewährleisten. Diese wären aber hinzunehmen, da sie auf einer Verletzung von Art. 6 der NEC-Richtlinie beruhen. Danach hätten die Mitgliedstaaten nämlich bereits zum 1. Oktober 2002 die nötigen Programme erstellen müssen, um die Höchstmengen einzuhalten.

138. Somit steht die Notwendigkeit einer Prognose für künftige Schadstoffemissionen nicht der unmittelbaren Anwendung des Verbots entgegen, bei (drohender) Überschreitung der Emissionshöchstmengen zusätzliche Emissionsquellen zu genehmigen.

139. Fraglich ist jedoch, ob die NEC-Richtlinie den Kreis der Begünstigten hinreichend genau festlegt. Nach der Rechtsprechung können die „betroffenen Personen“ die aus einer Richtlinie resultierende Verpflichtung eines Mitgliedstaats geltend machen. In seinem Urteil in der Rechtssache Janecek spricht der Gerichtshof sogar von den „unmittelbar“ betroffenen Personen.( ) Ohne im Einzelnen auf die Bedeutung dieser Begrifflichkeiten eingehen zu müssen, sprechen sie dafür, dass der Kreis der Begünstigten begrenzt werden soll.

140. Die NEC-Richtlinie, insbesondere ihre Art. 4 und 6, passen nicht in dieses Schema, worauf Österreich zutreffend hinweist. Die Regelungen geben allein nationale Emissionshöchstmengen vor und verlangen nationale Programme. Diese schützen aber – mangels räumlichen oder sachlichen Bezugs – keinen eingrenzbaren Personenkreis. Noch nicht einmal die Bevölkerung des betroffenen Mitgliedstaats kann als begünstigte Gruppe abgegrenzt werden, da die nationalen Emissionen in ihrer Gesamtheit regelmäßig auch grenzüberschreitende Auswirkungen haben. Daher dienen diese Verpflichtungen allgemein dem Umwelt- und Gesundheitsschutz. Eine weiter gehende Konkretisierung fehlt.

141. Daher kann man daran zweifeln, ob Einzelne sich unmittelbar auf Art. 4 der NEC-Richtlinie berufen oder im Sinne von Art. 6 den Erlass von Programmen bzw. von darin enthaltenen Maßnahmen bzw. Maßnahmenpakten zur Einhaltung der Emissionshöchstmengen verlangen können. Diese Fragen, d. h. die Fragen 5 Buchst. a und 6 Buchst. a, sind aber letztlich für den vorliegenden Fall ohne Bedeutung, da die Ausgangsverfahren weder die Einhaltung der nationalen Emissionshöchstmenge als solcher noch notwendige Maßnahmenpakete betreffen.

142. Für die vorliegenden Verfahren kommt es allein darauf an, ob Einzelne sich auf das Verbot berufen können, bei (drohender) Überschreitung der Emissionshöchstmengen bestimmte zusätzliche Anlagen gemäß Art. 4 der IVU-Richtlinie zu genehmigen.

143. Da diese Anlagen ortsgebunden sind, weisen sie einen ausreichenden räumlich-sachlichen Bezug auf, um betroffene Personen, sogar unmittelbar betroffene Personen, zu identifizieren. Art. 2 Nr. 15 der IVU-Richtlinie definiert in diesem Sinne die betroffene Öffentlichkeit. Sie schließt Nichtregierungsorganisationen ein, die sich für den Umweltschutz einsetzen und alle nach innerstaatlichem Recht geltenden Voraussetzungen erfüllen.

144. Die von der Genehmigung betroffene Öffentlichkeit hat nach dem zur Umsetzung des Übereinkommens von Aarhus eingefügten Art. 16 der IVU-Richtlinie Anspruch auf Rechtsschutz. Dieses Recht, Klage zu erheben, setzt ein ausreichendes Interesse oder eine Rechtsverletzung nach Maßgabe des innerstaatlichen Rechts voraus.( ) Da vorliegend keine Fragen zu diesen Bedingungen gestellt werden, ist davon auszugehen, dass sie erfüllt sind.

145. Die im Sinne der IVU-Richtlinie betroffene Öffentlichkeit ist zwar auch in diesem Rahmen nicht unmittelbar von den Vorgaben der NEC-Richtlinie betroffen. Art. 16 der IVU-Richtlinie räumt ihr jedoch das Recht ein, die materiellrechtliche und verfahrensrechtliche Rechtmäßigkeit von Genehmigungen anzufechten. Diese gerichtliche Kontrolle ist nicht auf Bestimmungen beschränkt, die bestimmte Betroffene besonders schützen. Eine materiellrechtliche Überprüfung der Genehmigung wäre vielmehr unvollständig, wenn die von einer Anlage betroffenen Kläger eine Genehmigung hinnehmen müssen, die objektiv rechtswidrig ist.

146. Somit können sich Einzelne im Rahmen einer Klage im Sinne von Art. 16 der IVU-Richtlinie auf das in der NEC-Richtlinie enthaltene Verbot berufen, bei (drohender) Überschreitung der Emissionshöchstmengen bestimmte zusätzliche Anlagen gemäß Art. 4 der IVU-Richtlinie zu genehmigen.

147. Schließlich ist noch auf den Einwand einzugehen, dass die Berufung auf das Genehmigungsverbot zu einer Anwendung der NEC-Richtlinie zu Lasten Einzelner, nämlich der beteiligten Energieunternehmen, führen würde. Es trifft zwar zu, dass eine Richtlinie nicht selbst Verpflichtungen für einen Einzelnen begründen kann, so dass ihm gegenüber eine Berufung auf die Richtlinie als solche nicht möglich ist.( ) Doch ist eine richtliniekonforme Anwendung innerstaatlichen Rechts zu Lasten Einzelner – wie sie das vorlegende Gericht ins Auge fasst – grundsätzlich möglich.( ) Und selbst wenn eine unmittelbare Anwendung des Genehmigungsverbots nötig wäre, so läge darin keine Berufung auf eine Richtlinie gegenüber einem Einzelnen. Vielmehr würde das Verbot gegenüber der Genehmigungsbehörde angewandt. Und bloße, gewissermaßen „reflexartige“ negative Auswirkungen auf die Rechte Dritter, selbst wenn sie gewiss sind, rechtfertigen es nicht, dem Einzelnen das Recht auf Berufung auf eine Richtlinie gegenüber dem betreffenden Mitgliedstaat zu versagen.( )

148. Auf die Fragen 4 und 6 Buchst. b ist daher zu antworten, dass sich Einzelne im Rahmen einer Klage im Sinne von Art. 16 der IVU-Richtlinie auf das in der NEC-Richtlinie enthaltene Verbot berufen können, bei (drohender) Überschreitung der Emissionshöchstmengen bestimmte zusätzliche Anlagen gemäß Art. 4 der IVU-Richtlinie zu genehmigen.

149. Die Beantwortung von Frage 5 Buchst. b ergibt sich aus der Antwort auf Frage 2 Buchst. b: Weil die Verpflichtung eines Mitgliedstaats, Maßnahmen zu unterlassen, die geeignet sind, die Erreichung der in der NEC-Richtlinie vorgeschriebenen Ziele ernstlich in Frage zu stellen, auch während des Zeitraums vom 27. November 2002 bis 31. Dezember 2010 gilt, müssen Einzelne sich während dieses Zeitraums bereits auf das genannte Genehmigungsverbot berufen können.( )

150. Auch die Frage 6 Buchst. c wurde bereits beantwortet, nämlich durch die Antwort auf die Frage 3 Buchst. a: Dieses Genehmigungsverbot entfällt, falls im Einzelfall nachgewiesen wird, dass die Emissionen der fraglichen Schadstoffe für die Umweltauswirkungen der Anlage unerheblich sind.( )

151. Die Antwort auf die Fragen 4 bis 6 lautet daher: Einzelne können sich im Rahmen einer Klage im Sinne von Art. 16 der IVU-Richtlinie auf das in der NEC-Richtlinie enthaltene Verbot berufen, bei (drohender) Überschreitung der Emissionshöchstmengen bestimmte zusätzliche Emissionsquellen, d. h. Anlagen, gemäß Art. 4 der IVU-Richtlinie zu genehmigen Dies gilt auch während des Zeitraums vom 27. November 2002 bis 31. Dezember 2010. Das Verbot entfällt, falls im Einzelfall nachgewiesen wird, dass die Emissionen der fraglichen Schadstoffe für die Umweltauswirkungen der Anlage unerheblich sind.

V – Ergebnis

152. Ich schlage dem Gerichtshof daher vor, das Vorabentscheidungsersuchen wie folgt zu beantworten:

1. Aufgrund der Verpflichtung zur richtlinienkonformen Auslegung müssen die innerstaatlichen Bestimmungen zur Umsetzung der Richtlinie 2008/1/EG über die integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung (früher Richtlinie 96/61/EG) nach Möglichkeit dahin gehend ausgelegt werden, dass bei der Entscheidung über einen Antrag auf Erteilung einer umweltrechtlichen Genehmigung die nationalen Emissionshöchstmengen nach der Richtlinie 2001/81 über nationale Emissionshöchstmengen für bestimmte Luftschadstoffe zu berücksichtigen sind.

2. Die Verpflichtung eines Mitgliedstaats, Maßnahmen zu unterlassen, die geeignet sind, die Erreichung des in der Richtlinie 2001/81 vorgeschriebenen Ziels ernstlich in Frage zu stellen, gilt auch während des Zeitraums vom 27. November 2002 bis zum 31. Dezember 2010.

3. Der betreffende Mitgliedstaat muss nach der Richtlinie 2001/81 während des Zeitraums vom 27. November 2002 bis zum 31. Dezember 2010 die geeigneten Programme zur Einhaltung der Emissionshöchstmengen festlegen und durchführen. Droht trotzdem eine Überschreitung der Höchstmengen, muss der Mitgliedstaat sein Programm zur Verminderung der entsprechenden Emissionen weiter entwickeln, um diese Emissionen ausreichend zu vermindern.

4. Wenn der Mitgliedstaat keine ausreichenden Programme zur Minderung der Emissionen festgelegt und durchgeführt hat, muss er eine beantragte umweltrechtliche Genehmigung im Sinne von Art. 4 der Richtlinie 2008/1 versagen, falls die Anlage zur (drohenden) Überschreitung der nationalen Emissionshöchstmenge für Schadstoffe beiträgt, die in der Richtlinie 2001/81 festgelegt wird. Dieses Verbot entfällt, falls im Einzelfall nachgewiesen wird, dass die Emissionen der fraglichen Schadstoffe für die Umweltauswirkungen der Anlage unerheblich sind.

5. Ein nach 2010 liegender Zeitpunkt der Inbetriebnahme einer Anlage ist nur dann von Bedeutung, wenn zu diesem Zeitpunkt keine Überschreitung der nationalen Emissionsmengen mehr droht oder eintritt.

6. Einzelne können sich im Rahmen einer Klage im Sinne von Art. 16 der Richtlinie 2008/1 auf das in der Richtlinie 2001/81 enthaltene Verbot berufen, bei (drohender) Überschreitung der Emissionshöchstmengen bestimmte zusätzliche Emissionsquellen, d. h. Anlagen, gemäß Art. 4 der Richtlinie 2008/1 zu genehmigen. Dies gilt auch während des Zeitraums vom 27. November 2002 bis zum 31. Dezember 2010. Das Verbot entfällt, falls im Einzelfall nachgewiesen wird, dass die Emissionen der fraglichen Schadstoffe für die Umweltauswirkungen der Anlage unerheblich sind.