SCHLUSSANTRÄGE DER GENERALANWÄLTIN

ELEANOR SHARPSTON

vom 31. Oktober 2019 ( 1 )

Rechtssache C‑715/17

Europäische Kommission

gegen

Republik Polen

Rechtssache C‑718/17

Europäische Kommission

gegen

Republik Ungarn

Rechtssache C‑719/17

Europäische Kommission

gegen

Tschechische Republik

„Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts – Vertragsverletzung eines Mitgliedstaats – Beschlüsse (EU) 2015/1523 und (EU) 2015/1601 – Vorläufige Maßnahmen im Bereich des internationalen Schutzes zugunsten der Hellenischen Republik und der Italienischen Republik – Notlage bestimmter Mitgliedstaaten aufgrund eines plötzlichen Zustroms von Drittstaatsangehörigen in ihr Hoheitsgebiet – Umsiedlung dieser Drittstaatsangehörigen in das Hoheitsgebiet anderer Mitgliedstaaten – Umsiedlungsverfahren – Verpflichtung der Mitgliedstaaten, in regelmäßigen Abständen, zumindest aber alle drei Monate, die Zahl der Antragsteller anzugeben, die schnell in ihr Hoheitsgebiet umgesiedelt werden können – Daraus folgende Verpflichtung zur tatsächlichen Durchführung der Umsiedlung – Art. 72 AEUV und innere Sicherheit“

1. Unter normalen Umständen regelt die Verordnung (EU) Nr. 604/2013 (im Folgenden: Dublin‑III-Verordnung) ( 2 ) die Zuweisung der Personen, die in der Europäischen Union internationalen Schutz beantragen, zu den einzelnen Mitgliedstaaten. Allerdings führte der andauernde Konflikt in Syrien zu einem dramatischen Anstieg der Gesamtzahl der internationalen Schutz beantragenden Personen ( 3 ). Die gefährliche Seereise über das Mittelmeer war und ist bis heute eine Hauptroute, auf der diese Personen (und andere potenzielle Flüchtlinge) in das Gebiet der Europäischen Union gelangen ( 4 ). Dieser Weg führt zu einem enormen Druck auf zwei Mitgliedstaaten der Union, nämlich auf Italien und Griechenland (im Folgenden: Mitgliedstaaten an den Außengrenzen), beide mit langen Küstenabschnitten am Mittelmeer, die für die Polizei praktisch unkontrollierbar sind. Unter normalen Umständen wären diese Mitgliedstaaten gemäß Art. 13 der Dublin‑III-Verordnung ( 5 ) für die Prüfung der Anträge auf internationalen Schutz zuständig, die von den Personen gestellt werden, die über ihr Hoheitsgebiet in die Europäische Union gelangen ( 6 ). Beide wurden von der schieren Zahl der potenziellen Antragsteller überwältigt ( 7 ).

2. Am 14. und 22. September 2015 erließ der Rat jeweils einen Beschluss über vorläufige Maßnahmen zugunsten der Mitgliedstaaten an den Außengrenzen: den Beschluss (EU) 2015/1523 des Rates ( 8 ) und den Beschluss (EU) 2015/1601 des Rates ( 9 ). Beide Beschlüsse wurden auf Art. 78 Abs. 3 AEUV gestützt. In diesen beiden Beschlüssen wurden die Modalitäten der Umsiedlung von 40000 bzw. 120000 internationalen Schutz beantragenden Personen näher festgelegt. Im Folgenden werde ich beide Beschlüsse zusammen als die „Umsiedlungsbeschlüsse“ bezeichnen und nur dort, wo es erforderlich ist, konkret auf einen Beschluss Bezug nehmen.

3. Eine Anfechtung der Rechtmäßigkeit des Beschlusses 2015/1601 blieb erfolglos ( 10 ).

4. Nunmehr hat die Kommission ein Vertragsverletzungsverfahren gegen drei Mitgliedstaaten – Polen (Rechtssache C‑715/17), Ungarn (Rechtssache C‑718/17) und die Tschechische Republik (Rechtssache C‑719/17) – eingeleitet. Ich werde diese Mitgliedstaaten dort, wo es angebracht ist, zusammen als die „drei beklagten Mitgliedstaaten“ bezeichnen.

5. In diesen Parallelverfahren macht die Kommission geltend, die drei beklagten Mitgliedstaaten hätten, was Polen und die Tschechische Republik anbelangt, gegen Art. 5 Abs. 2 sowohl des Beschlusses 2015/1523 als auch des Beschlusses 2015/1601 (im Folgenden: Zusageverpflichtung) und, was Ungarn anbelangt, nur gegen Art. 5 Abs. 2 des Beschlusses 2015/1601 verstoßen, ebenso wie gegen ihre daraus resultierenden Verpflichtungen nach Art. 5 Abs. 4 bis 11 dieser beiden Beschlüsse, womit sie es unterlassen hätten, Italien und Griechenland dadurch zu helfen, dass sie internationalen Schutz beantragende Personen in ihr jeweiliges Hoheitsgebiet umsiedeln, um dort die materielle Prüfung der einzelnen Anträge vorzunehmen ( 11 ).

6. Polen, Ungarn und die Tschechische Republik bestreiten die Zulässigkeit der Klagen. Hilfsweise machen sie geltend, sie könnten sich zur Rechtfertigung der Nichtanwendung dieser Beschlüsse (deren Gültigkeit sie nun nicht mehr bestreiten) auf Art. 72 AEUV berufen, da Maßnahmen der Union nach dem Dritten Teil Titel V des AEU-Vertrags (wozu Art. 78 AEUV als Rechtsgrundlage der Umsiedlungsbeschlüsse gehört) „nicht die Wahrnehmung der Zuständigkeiten der Mitgliedstaaten für die Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung und den Schutz der inneren Sicherheit [berühren]“.

7. In den drei Rechtssachen fand eine gemeinsame mündliche Verhandlung statt, und die Schlussanträge, die ich stellen werde, beziehen sich auf alle drei Vertragsverletzungsverfahren.

Rechtlicher Rahmen

8. Die Umsiedlungsbeschlüsse lassen sich nicht isoliert betrachten. Sie ergingen vor dem Hintergrund eines (sehr komplexen) Geflechts aus Verpflichtungen und daraus folgenden Vereinbarungen im Bereich des Völkerrechts und des Unionsrechts sowie vor dem Hintergrund des vom Gerichtshof sorgfältig und umfassend begründeten Urteils Slowakische Republik und Ungarn/Rat. Ich werde versuchen, diesen Hintergrund so knapp und präzise wie möglich darzustellen.

Allgemeine Erklärung der Menschenrechte

9. Art. 14 Abs. 1 der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte ( 12 ) bestimmt ganz allgemein, dass „[j]eder … das Recht [hat], in anderen Ländern Schutz vor Verfolgung zu suchen und zu bekommen“. Allerdings sieht Art. 14 Abs. 2 vor, dass „[d]ieses Recht … nicht in Anspruch genommen werden [kann] im Falle einer Strafverfolgung, die tatsächlich auf Grund von Verbrechen nichtpolitischer Art oder auf Grund von Handlungen erfolgt, die gegen die Ziele und Grundsätze der Vereinten Nationen verstoßen“ ( 13 ).

Genfer Abkommen

10. Art. 1 Abschnitt A Nr. 2 Abs. 1 des Abkommens über die Rechtsstellung der Flüchtlinge ( 14 ) sieht vor, dass der Begriff „Flüchtling“ auf jede Person Anwendung findet, die „aus der begründeten Furcht vor Verfolgung wegen ihrer Rasse, Religion, Nationalität, Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder wegen ihrer politischen Überzeugung sich außerhalb des Landes befindet, dessen Staatsangehörigkeit sie besitzt, und den Schutz dieses Landes nicht in Anspruch nehmen kann oder wegen dieser Befürchtungen nicht in Anspruch nehmen will“. In Abs. 2 wird klargestellt, dass sich der Ausdruck „dieses Landes“ bei staatenlosen Personen auf das Land ihres gewöhnlichen Aufenthalts bezieht.

11. Art. 1 Abschnitt F sieht allerdings vor, dass das Genfer Abkommen „keine Anwendung auf Personen [findet], in Bezug auf die aus schwerwiegenden Gründen die Annahme gerechtfertigt ist, a) dass sie ein Verbrechen gegen den Frieden, ein Kriegsverbrechen oder ein Verbrechen gegen die Menschlichkeit im Sinne der internationalen Vertragswerke begangen haben, die ausgearbeitet worden sind, um Bestimmungen bezüglich dieser Verbrechen zu treffen; b) dass sie ein schweres nichtpolitisches Verbrechen außerhalb des Aufnahmelandes begangen haben, bevor sie dort als Flüchtling aufgenommen wurden; c) dass sie sich Handlungen zuschulden kommen ließen, die den Zielen und Grundsätzen der Vereinten Nationen zuwiderlaufen“.

Vertrag über die Europäische Union

12. Art. 4 Abs. 2 EUV bestimmt: „Die Union achtet die Gleichheit der Mitgliedstaaten vor den Verträgen und ihre jeweilige nationale Identität, die in ihren grundlegenden politischen und verfassungsmäßigen Strukturen einschließlich der regionalen und lokalen Selbstverwaltung zum Ausdruck kommt. Sie achtet die grundlegenden Funktionen des Staates, insbesondere die Wahrung der territorialen Unversehrtheit, die Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung und den Schutz der nationalen Sicherheit. Insbesondere die nationale Sicherheit fällt weiterhin in die alleinige Verantwortung der einzelnen Mitgliedstaaten.“

Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union

13. Art. 72 AEUV gehört zu Titel V („Der Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts“) Kapitel 1 („Allgemeine Bestimmungen“) des AEU-Vertrags. Er sieht kurz und bündig vor, dass „[d]ieser Titel … die Wahrnehmung der Zuständigkeiten der Mitgliedstaaten für die Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung und den Schutz der inneren Sicherheit [nicht berührt]“.

14. Nach Art. 78 Abs. 1 AEUV, der zu Kapitel 2 („Politik im Bereich Grenzkontrollen, Asyl und Einwanderung“) gehört, „entwickelt [die Union] eine gemeinsame Politik im Bereich Asyl, subsidiärer Schutz und vorübergehender Schutz, mit der jedem Drittstaatsangehörigen, der internationalen Schutz benötigt, ein angemessener Status angeboten und die Einhaltung des Grundsatzes der Nicht-Zurückweisung gewährleistet werden soll. Diese Politik muss mit [dem Genfer Abkommen] sowie den anderen einschlägigen Verträgen im Einklang stehen“. Art. 78 Abs. 2 AEUV bildet die Rechtsgrundlage für Maßnahmen zur Schaffung eines Gemeinsamen Europäischen Asylsystems (im Folgenden: GEAS) ( 15 ).

15. Art. 78 Abs. 3 AEUV lautet: „Befinden sich ein oder mehrere Mitgliedstaaten aufgrund eines plötzlichen Zustroms von Drittstaatsangehörigen in einer Notlage, so kann der Rat auf Vorschlag der Kommission vorläufige Maßnahmen zugunsten der betreffenden Mitgliedstaaten erlassen. Er beschließt nach Anhörung des Europäischen Parlaments.“

16. Art. 80 AEUV bestimmt: „Für die unter dieses Kapitel fallende Politik der Union und ihre Umsetzung gilt der Grundsatz der Solidarität und der gerechten Aufteilung der Verantwortlichkeiten unter den Mitgliedstaaten, einschließlich in finanzieller Hinsicht. Die aufgrund dieses Kapitels erlassenen Rechtsakte der Union enthalten, immer wenn dies erforderlich ist, entsprechende Maßnahmen für die Anwendung dieses Grundsatzes.“

Charta der Grundrechte

17. Art. 18 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union ( 16 ) sieht vor: „Das Recht auf Asyl wird nach Maßgabe [des Genfer Abkommens] sowie nach Maßgabe des [EUV] und des [AEUV] gewährleistet.“

Relevante Vorschriften des Asylrechts der Union

18. Das Sekundärrecht der Union enthält umfangreiche Rechtsvorschriften zur Schaffung des GEAS und einheitlicher materiell- und verfahrensrechtlicher Regeln, die die Mitgliedstaaten bei der Bearbeitung von Anträgen auf internationalen Schutz und bei der Entscheidung über solche Anträge anzuwenden haben.

Die Anerkennungsrichtlinie

19. Die Richtlinie 2011/95 (im Folgenden: Anerkennungsrichtlinie) ( 17 ) enthält einheitliche Normen, die im Rahmen der Entscheidung über den Anspruch Drittstaatsangehöriger oder Staatenloser auf Anerkennung als Flüchtling oder auf subsidiären Schutz anzuwenden sind. Darüber hinaus enthält sie Bestimmungen über einen Ausschluss der Anerkennung dieser Rechtsstellung sowie über die Befugnis des Mitgliedstaats, diese Rechtsstellung unter bestimmten Umständen abzuerkennen, zu beenden oder nicht zu verlängern.

20. Art. 2 Buchst. a definiert „internationalen Schutz“ als „die Flüchtlingseigenschaft und den subsidiären Schutzstatus im Sinne der Buchstaben e und g“; Art. 2 Buchst. d bestimmt den Begriff „Flüchtling“ im Einklang mit Art. 1 Abschnitt A Nr. 2 Abs. 1 des Genfer Abkommens; nach Art. 2 Buchst. e bedeutet „Flüchtlingseigenschaft“„die Anerkennung eines Drittstaatsangehörigen oder eines Staatenlosen als Flüchtling durch einen Mitgliedstaat“; Art. 2 Buchst. f enthält eine Definition der „Person mit Anspruch auf subsidiären Schutz“.

21. Art. 2 Buchst. h und i definieren den „Antrag auf internationalen Schutz“ als „das Ersuchen eines Drittstaatsangehörigen oder Staatenlosen um Schutz …, wenn davon ausgegangen werden kann, dass der Antragsteller die Zuerkennung der Flüchtlingseigenschaft oder die Gewährung des subsidiären Schutzstatus anstrebt“, und „Antragsteller“ als „einen Drittstaatsangehörigen oder Staatenlosen, der einen Antrag auf internationalen Schutz gestellt hat, über den noch keine rechtskräftige Entscheidung ergangen ist“.

22. Die Anerkennungsrichtlinie regelt sodann nacheinander die Prüfung von Anträgen auf internationalen Schutz (Kapitel II, Art. 4 bis 8) und die Anerkennung als Flüchtling (Kapitel III, Art. 9 bis 12). Art. 12 („Ausschluss“) enthält eine detaillierte Aufzählung der zwingenden Gründe für den Ausschluss Drittstaatsangehöriger oder Staatenloser von der Anerkennung als Flüchtling. Für die vorliegenden Schlussanträge ist der Inhalt von Art. 12 Abs. 2 relevant, in dem die Gründe aufgezählt sind, die weitgehend den in Art. 1 Abschnitt F des Genfer Abkommens aufgeführten Gründen entsprechen ( 18 ).

23. Kapitel IV („Flüchtlingseigenschaft“) enthält eine längere Bestimmung (Art. 14), in der aufgeführt ist, unter welchen Umständen eine einmal zuerkannte Flüchtlingseigenschaft gleichwohl beendet oder ihre Verlängerung abgelehnt werden kann. Dazu gehören die Fälle, dass die Person gemäß Art. 12 von der Zuerkennung der Flüchtlingseigenschaft hätte ausgeschlossen werden müssen oder ausgeschlossen ist (Art. 14 Abs. 3 Buchst. a), dass eine falsche Darstellung für die Zuerkennung der Flüchtlingseigenschaft maßgeblich war (Art. 14 Abs. 3 Buchst. b), dass es stichhaltige Gründe für die Annahme gibt, dass die betroffene Person „eine Gefahr für die Sicherheit des Mitgliedstaats darstellt, in dem [sie] sich aufhält“ (Art. 14 Abs. 4 Buchst. a) und dass sie „eine Gefahr für die Allgemeinheit dieses Mitgliedstaats darstellt, weil [sie] wegen einer besonders schweren Straftat rechtskräftig verurteilt wurde“ (Art. 14 Abs. 4 Buchst. b) ( 19 ).

24. In Kapitel V („Voraussetzungen für subsidiären Schutz“) enthält Art. 17 Regelungen über den Ausschluss Drittstaatsangehöriger oder Staatenloser von der Gewährung subsidiären Schutzes, die weitgehend jenen in Art. 12 betreffend die Flüchtlingseigenschaft entsprechen. Neben den Ausschlussgründen, die in Art. 12 der Richtlinie aufgeführt sind, der Art. 1 Abschnitt F des Genfer Abkommens entspricht, stellt es auch einen zwingenden Ausschlussgrund dar, wenn „[ein Antragsteller] eine Gefahr für die Allgemeinheit oder für die Sicherheit des Mitgliedstaats darstellt, in dem er sich aufhält“ (Art. 17 Abs. 1 Buchst. d). Nach Art. 17 Abs. 2 umfasst der zwingende Ausschluss auch „Personen …, die andere zu den [in Art. 17 Abs. 1] genannten Straftaten oder Handlungen anstiften oder sich in sonstiger Weise daran beteiligen“. Darüber hinaus ermöglicht Art. 17 Abs. 3 den Mitgliedstaaten, einen Drittstaatsangehörigen oder Staatenlosen von der Gewährung subsidiären Schutzes auszuschließen, „wenn er vor seiner Aufnahme in dem betreffenden Mitgliedstaat ein oder mehrere nicht unter [Art. 17 Abs. 1] fallende Straftaten begangen hat, die mit Freiheitsstrafe bestraft würden, wenn sie in dem betreffenden Mitgliedstaat begangen worden wären, und er sein Herkunftsland nur verlassen hat, um einer Bestrafung wegen dieser Straftaten zu entgehen“.

25. Kapitel VI („Subsidiärer Schutzstatus“) enthält mit Art. 19 eine Bestimmung, die der Regelung in Art. 14 im Hinblick auf die Flüchtlingseigenschaft entspricht und in der die Umstände aufgeführt sind, unter denen ein einmal zuerkannter subsidiärer Schutzstatus gleichwohl beendet oder nicht verlängert werden kann. Dies ist u. a. erlaubt, wenn die betroffene Person gemäß Art. 17 Abs. 3 von diesem Schutzstatus hätte ausgeschlossen werden können ( 20 ) (Art. 19 Abs. 2), oder wenn sie gemäß Art. 17 Abs. 1 oder 2 hätte ausgeschlossen werden müssen oder ausgeschlossen ist (Art. 19 Abs. 3 Buchst. a), und wenn eine falsche Darstellung für die Zuerkennung des Schutzstatus ausschlaggebend war (Art. 19 Abs. 3 Buchst. b).

26. Schließlich befasst sich Art. 21 in Kapitel VII („Inhalt des internationalen Schutzes“) mit dem Schutz vor Zurückweisung. Während von den Mitgliedstaaten verlangt wird, „den Grundsatz der Nichtzurückweisung in Übereinstimmung mit ihren völkerrechtlichen Verpflichtungen [zu achten]“ (Art. 21 Abs. 1), bestimmt Art. 21 Abs. 2 ausdrücklich, dass „[e]in Mitgliedstaat …, sofern dies nicht aufgrund der in [Art. 21 Abs. 1] genannten völkerrechtlichen Verpflichtungen untersagt ist, einen Flüchtling unabhängig davon, ob er als solcher förmlich anerkannt ist oder nicht, zurückweisen [kann], wenn a) es stichhaltige Gründe für die Annahme gibt, dass er eine Gefahr für die Sicherheit des Mitgliedstaats darstellt, in dem er sich aufhält, oder b) er eine Gefahr für die Allgemeinheit dieses Mitgliedstaats darstellt, weil er wegen einer besonders schweren Straftat rechtskräftig verurteilt wurde“.

Die Verfahrensrichtlinie

27. Die Richtlinie 2013/32 (im Folgenden: Verfahrensrichtlinie) ( 21 ) legt einheitliche Verfahren für die Bearbeitung von Anträgen auf internationalen Schutz fest. Im 51. Erwägungsgrund dieser Richtlinie heißt es ausdrücklich: „Nach Artikel 72 [AEUV] berührt diese Richtlinie nicht die Wahrnehmung der Zuständigkeiten der Mitgliedstaaten für die Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung und den Schutz der inneren Sicherheit.“

28. Die Definition des Begriffs „Antragsteller“ in Art. 2 Buchst. c dieser Richtlinie entspricht derjenigen in Art. 2 Buchst. i der Anerkennungsrichtlinie.

29. Da zu den zahlreichen im Rahmen der Umsiedlungsbeschlüsse umzusiedelnden Antragstellern auch unbegleitete Minderjährige gehörten, ist auf Art. 25 Abs. 6 Buchst. a Ziff. iii und Buchst. b Ziff. iii der Verfahrensrichtlinie hinzuweisen, der den Mitgliedstaaten ermöglicht, von den ansonsten anzuwendenden Verfahrensvorschriften abzuweichen, wenn es im Hinblick auf den betreffenden unbegleiteten Minderjährigen „schwerwiegende Gründe für die Annahme gibt, dass [er] eine Gefahr für die nationale Sicherheit oder die öffentliche Ordnung darstellt oder er aus schwerwiegenden Gründen der öffentlichen Sicherheit oder öffentlichen Ordnung nach nationalem Recht zwangsausgewiesen wurde“ ( 22 ).

30. Allgemein gibt Art. 31 („Prüfungsverfahren“) der Verfahrensrichtlinie den Mitgliedstaaten ausdrücklich die Möglichkeit, das Prüfungsverfahren zu beschleunigen und/oder an der Grenze oder in Transitzonen durchzuführen, u. a. wenn „es schwerwiegende Gründe für die Annahme gibt, dass der Antragsteller eine Gefahr für die nationale Sicherheit oder die öffentliche Ordnung des Mitgliedstaats darstellt oder er aus schwerwiegenden Gründen der öffentlichen Sicherheit oder öffentlichen Ordnung nach nationalem Recht zwangsausgewiesen wurde“ (Art. 31 Abs. 8 Buchst. j) ( 23 ).

Die Aufnahmerichtlinie

31. Die Richtlinie 2013/33 (im Folgenden: Aufnahmerichtlinie) ( 24 ) ergänzt die Verfahrensrichtlinie um genaue Modalitäten der Behandlung („Aufnahme“) von internationalen Schutz beantragenden Personen während der Dauer der Bearbeitung ihrer Anträge. Die Definition des Begriffs „Antragsteller“ in Art. 2 Buchst. b dieser Richtlinie entspricht derjenigen in Art. 2 Buchst. i der Anerkennungsrichtlinie.

32. In Kapitel II („Allgemeine Bestimmungen über die im Rahmen der Aufnahmebedingungen gewährten Vorteile“) legt Art. 7 Abs. 1 den Grundsatz fest, dass Antragsteller sich im Hoheitsgebiet des Aufnahmemitgliedstaats oder in einem ihnen von diesem Mitgliedstaat zugewiesenen Gebiet frei bewegen dürfen. Allerdings gestattet Art. 7 Abs. 2 den Mitgliedstaaten abweichend von diesem Grundsatz ausdrücklich, „aus Gründen des öffentlichen Interesses, der öffentlichen Ordnung oder wenn es für eine zügige Bearbeitung und wirksame Überwachung des betreffenden Antrags auf internationalen Schutz erforderlich ist[,] einen Beschluss über den Aufenthaltsort des Antragstellers [zu] fassen“.

33. Art. 8 regelt die Inhaftnahme von Antragstellern. Art. 8 Abs. 2 sieht vor, dass „[i]n Fällen, in denen es erforderlich ist, … die Mitgliedstaaten auf der Grundlage einer Einzelfallprüfung den Antragsteller in Haft nehmen [dürfen], wenn sich weniger einschneidende Maßnahmen nicht wirksam anwenden lassen“. Die abschließende Aufzählung zulässiger Haftgründe umfasst nach Art. 8 Abs. 3 Buchst. e den Fall, dass „dies aus Gründen der nationalen Sicherheit oder der öffentlichen Ordnung erforderlich ist“.

Die Rückführungsrichtlinie

34. Die Richtlinie 2008/115 (im Folgenden: Rückführungsrichtlinie) ( 25 ) schließlich legt für den Fall, dass einem Antragsteller kein internationaler Schutz gewährt wurde und dieser sich weiterhin illegal im Gebiet eines Mitgliedstaats aufhält, einheitliche Regelungen über seine Abschiebung und Rückführung fest.

35. Nach Art. 1 enthält diese Richtlinie „gemeinsame Normen und Verfahren, die in den Mitgliedstaaten bei der Rückführung illegal aufhältiger Drittstaatsangehöriger im Einklang mit den Grundrechten als allgemeinen Grundsätzen des Gemeinschafts- und des Völkerrechts, einschließlich der Verpflichtung zum Schutz von Flüchtlingen und zur Achtung der Menschenrechte, anzuwenden sind“.

36. Art. 2 sieht vor, dass die Richtlinie vorbehaltlich bestimmter Ausnahmen ( 26 ) auf illegal im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats aufhältige Drittstaatsangehörige Anwendung findet.

37. Art. 6 Abs. 1 weist die Mitgliedstaaten an, gegen alle illegal in ihrem Hoheitsgebiet aufhältige Drittstaatsangehörige eine Rückkehrentscheidung ( 27 ) zu erlassen. Ist die sofortige Ausreise des Drittstaatsangehörigen aus Gründen der öffentlichen Ordnung oder der nationalen Sicherheit geboten, kann eine Rückkehrentscheidung sogar dann erlassen werden, wenn die Person Inhaber eines gültigen Aufenthaltstitels oder einer sonstigen Aufenthaltsberechtigung eines anderen Mitgliedstaats ist (Art. 6 Abs. 2). Normalerweise wird eine angemessene Frist zwischen sieben und 30 Tagen für die freiwillige Ausreise vorgesehen (Art. 7 Abs. 1); wenn allerdings „Fluchtgefahr [besteht] oder … die betreffende Person eine Gefahr für die öffentliche Ordnung, die öffentliche Sicherheit oder die nationale Sicherheit dar[stellt], so können die Mitgliedstaaten davon absehen, eine Frist für die freiwillige Ausreise zu gewähren, oder sie können eine Ausreisefrist von weniger als sieben Tagen einräumen“ (Art. 7 Abs. 4). Als letztes Mittel können Zwangsmaßnahmen zur Durchführung der Abschiebung eingesetzt werden (Art. 8 Abs. 4).

38. Art. 11 betrifft die Verhängung eines mit der Abschiebung einhergehenden Einreiseverbots. Ein solches Verbot ist zu verhängen, falls keine Frist für eine freiwillige Ausreise eingeräumt wurde (Art. 11 Abs. 1 Buchst. a). Die Dauer des Einreiseverbots „wird in Anbetracht der jeweiligen Umstände des Einzelfalls festgesetzt und überschreitet grundsätzlich nicht fünf Jahre. Sie kann jedoch fünf Jahre überschreiten, wenn der Drittstaatsangehörige eine schwerwiegende Gefahr für die öffentliche Ordnung, die öffentliche Sicherheit oder die nationale Sicherheit darstellt“ (Art. 11 Abs. 2). Ist unter besonderen Umständen eine solche Zwangsmaßnahme verhältnismäßig und angemessen begründet, so können die Mitgliedstaaten einen Drittstaatsangehörigen zum Zweck der Abschiebung in Haft nehmen (vgl. die detaillierten Regelungen in Art. 15).

Die Umsiedlungsbeschlüsse

39. Schon bevor die Umsiedlungsbeschlüsse erlassen wurden, ergriff die Europäische Union Maßnahmen, um dem zu begegnen, was sich als weltweite Migrationskrise erwiesen hatte. Im Anschluss an die Empfehlung der Kommission vom 8. Juni 2015 ( 28 ) vereinbarten 27 Mitgliedstaaten (ohne Ungarn) gemeinsam mit Island, Liechtenstein, Norwegen und der Schweiz (im Folgenden: Dublin‑Staaten) am 20. Juli 2015, 22504 Vertriebene aus Drittstaaten, die unzweifelhaft internationalen Schutz benötigten, durch multilaterale und nationale Regelungen neu anzusiedeln ( 29 ). Die Plätze für die Neuansiedlung wurden zwischen den Mitgliedstaaten und den Dublin-Staaten gemäß den im Anhang zur Entschließung vom 20. Juli 2015 ( 30 ) enthaltenen Zusagen aufgeteilt.

40. Am 14. bzw. 22. September 2015 nahm der Rat auf der Grundlage von Art. 78 Abs. 3 AEUV die Beschlüsse 2015/1523 und 2015/1601 an, um vorläufige Maßnahmen zur Bewältigung der Notlage zu ergreifen, von der die Mitgliedstaaten an den Außengrenzen betroffen waren. Beide Beschlüsse wurden auf Vorschlag der Kommission und nach Anhörung des Europäischen Parlaments erlassen. Der Beschluss 2015/1523 wurde einvernehmlich angenommen ( 31 ), der Beschluss 2015/1601 mit qualifizierter Mehrheit ( 32 ). Der Wortlaut der beiden Umsiedlungsbeschlüsse stimmt nicht in allen Punkten überein. Nach dem Beschluss 2015/1523 sollten gemäß der zwischen den Mitgliedstaaten mit der Entschließung vom 20. Juli 2015 getroffenen Vereinbarung 40000 internationalen Schutz beantragende Personen aus Italien und Griechenland umgesiedelt werden. Nach dem Beschluss 2015/1601 sollten 120000 internationalen Schutz beantragende Personen aus Italien und Griechenland umgesiedelt werden. In den Anhängen dieses Beschlusses ist die genaue Zahl der Personen festgelegt, die in die einzelnen Mitgliedstaaten umgesiedelt werden sollten.

41. Am 15. Dezember 2015 nahm die Kommission eine Empfehlung für eine Regelung betreffend die Türkei über die freiwillige Aufnahme aus humanitären Gründen an, mit der sie vorschlug, dass die teilnehmenden Staaten Personen aufnehmen würden, die der Syrien-Konflikt zu Vertriebenen gemacht hatte und die internationalen Schutz benötigten und vor dem 29. November 2015 von den türkischen Behörden registriert worden waren. Dieses System sollte eine wichtige flankierende Maßnahme zu den im gemeinsamen Aktionsplan der Europäischen Union und der Türkei vom 29. November 2015 vorgesehenen gegenseitigen Verpflichtungen sein ( 33 ).

Beschluss 2015/1523

42. Die Erwägungsgründe des Beschlusses 2015/1523 enthalten folgende Erklärungen ( 34 ): „(1) Gemäß Artikel 78 Absatz 3 [AEUV] kann der Rat, wenn sich ein oder mehrere Mitgliedstaaten aufgrund eines plötzlichen Zustroms von Drittstaatsangehörigen in einer Notlage befinden, auf Vorschlag der Kommission und nach Anhörung des Europäischen Parlaments vorläufige Maßnahmen zugunsten der betreffenden Mitgliedstaaten erlassen. (2) Gemäß Artikel 80 des AEUV gilt für die Politik der Union im Bereich Grenzkontrollen, Asyl und Einwanderung und ihre Umsetzung der Grundsatz der Solidarität und der gerechten Aufteilung der Verantwortlichkeiten unter den Mitgliedstaaten und müssen die in diesem Bereich erlassenen Rechtsakte der Union entsprechende Maßnahmen für die Anwendung dieses Grundsatzes enthalten. (3) Die jüngste Krisensituation im Mittelmeer veranlasste die Organe der Union, umgehend auf den außergewöhnlichen Zustrom von Migranten in dieser Region zu reagieren und konkrete Maßnahmen der Solidarität gegenüber den Mitgliedstaaten an den Außengrenzen zu fordern. So legte die Kommission auf der gemeinsamen Tagung der Außen- und Innenminister vom 20. April 2015 einen Zehn-Punkte-Plan mit Sofortmaßnahmen als Reaktion auf diese Krise vor und verpflichtete sich unter anderem, Optionen für eine Notfall-Umsiedlungsregelung zu prüfen. (4) Auf seiner Tagung vom 23. April 2015 beschloss der Europäische Rat unter anderem, die interne Solidarität und Verantwortung zu stärken, und verpflichtete sich insbesondere, die Nothilfe für die Mitgliedstaaten an den Außengrenzen aufzustocken und Optionen für eine Notfall-Umsiedlung auf freiwilliger Basis unter den Mitgliedstaaten zu prüfen sowie Teams des Europäischen Unterstützungsbüros für Asylfragen (EASO) für eine gemeinsame Bearbeitung von Anträgen auf internationalen Schutz, einschließlich Registrierung und Erfassung von Fingerabdrücken, in die Mitgliedstaaten an den Außengrenzen zu entsenden. (5) In seiner Entschließung vom 28. April 2015 bekräftigte das Europäische Parlament, dass die Reaktion der Union auf die jüngsten Tragödien im Mittelmeer auf Solidarität und der gerechten Aufteilung der Verantwortlichkeiten basieren muss und dass die Union ihre diesbezüglichen Anstrengungen gegenüber den Mitgliedstaaten verstärken muss, die in absoluten oder relativen Zahlen die meisten Flüchtlinge und internationalen Schutz beantragenden Personen aufnehmen. … (9) Von den Mitgliedstaaten, die einem beträchtlichem Druck ausgesetzt sind, sahen sich insbesondere Italien und Griechenland im Zuge der jüngsten tragischen Ereignisse im Mittelmeer mit einem beispiellosen Zustrom von Migranten in ihr Hoheitsgebiet konfrontiert, darunter internationalen Schutz beantragende Personen, die unzweifelhaft einen solchen Schutz benötigen, was eine erhebliche Belastung ihrer Migrations- und Asylsysteme zur Folge hatte. (10) Nach Angaben der Europäischen Agentur für die operative Zusammenarbeit an den Außengrenzen (Frontex) erfolgten 2014 die meisten irregulären Grenzübertritte in die Union über die zentrale und östliche Mittelmeerroute. 2014 kamen allein in Italien über 170000 irreguläre Migranten an, was einer Steigerung um 277 % gegenüber 2013 entspricht. Auch in Griechenland stieg die Zahl mit über 50000 irregulären Migranten stetig an, was einer Steigerung um 153 % gegenüber 2013 entspricht. Die Gesamtzahlen haben sich im Laufe des Jahres 2015 noch erhöht. In den ersten sechs Monaten des Jahres 2015 nahmen die irregulären Grenzübertritte in Italien um 5 % im Vergleich zum selben Vorjahreszeitraum zu. Griechenland war im selben Zeitraum mit einem drastischen Anstieg der Zahl der irregulären Grenzübertritte konfrontiert; die Steigerung beträgt das Sechsfache im Vergleich zu den ersten sechs Monaten des Jahres 2014 (über 76000 in der Zeit von Januar bis Juni 2015 gegenüber 11336 im Zeitraum Januar bis Juni 2014). Ein Großteil der in diesen beiden Staaten entdeckten irregulären Migranten sind Staatsangehörige von Ländern mit einer – laut Eurostat-Daten – hohen Anerkennungsquote in der Union. … (13) Angesichts der anhaltenden Instabilität und der Konflikte in der unmittelbaren Nachbarschaft Italiens und Griechenlands werden deren Migrations- und Asylsysteme sehr wahrscheinlich auch künftig einem erheblichen, zunehmenden Druck ausgesetzt sein, wobei ein beträchtlicher Teil der Migranten möglicherweise internationalen Schutz benötigt. Es ist daher unerlässlich, gegenüber Italien und Griechenland Solidarität zu bekunden und die bisher zu ihrer Unterstützung ergriffenen Maßnahmen durch vorläufige Maßnahmen im Bereich Asyl und Migration zu ergänzen. … (16) Sollte sich ein Mitgliedstaat aufgrund eines plötzlichen Zustroms von Drittstaatsangehörigen in einer ähnlichen Notlage befinden, so kann der Rat auf der Grundlage von Artikel 78 Absatz 3 AEUV auf Vorschlag der Kommission und nach Anhörung des Europäischen Parlaments vorläufige Maßnahmen zugunsten des betreffenden Mitgliedstaats erlassen. Diese Maßnahmen können gegebenenfalls eine Aussetzung der im vorliegenden Beschluss vorgesehenen Verpflichtungen des betreffenden Mitgliedstaats umfassen. (17) Gemäß Artikel 78 Absatz 3 AEUV sollten die geplanten Maßnahmen zugunsten von Italien und Griechenland vorläufiger Natur sein. Ein Zeitraum von 24 Monaten ist angemessen, um zu gewährleisten, dass die in diesem Beschluss vorgesehenen Maßnahmen Italien und Griechenland tatsächlich dabei helfen, den erheblichen Zustrom von Migranten in ihr Hoheitsgebiet zu bewältigen. (18) Die in diesem Beschluss vorgesehenen Maßnahmen zur Umsiedlung von Migranten aus Italien und Griechenland haben eine vorübergehende Aussetzung der in Artikel 13 Absatz 1 der [Dublin‑III-Verordnung] festgelegten Bestimmung zur Folge, wonach Italien und Griechenland auf der Grundlage der in Kapitel III der genannten Verordnung festgelegten Kriterien für die Prüfung eines Antrags auf internationalen Schutz zuständig wären, sowie eine vorübergehende Aussetzung der Verfahrensschritte, die in den Artikeln 21, 22 und 29 der genannten Verordnung festgelegt sind, einschließlich der Fristen. Die anderen Bestimmungen der [Dublin‑III-Verordnung] einschließlich der in der Verordnung (EG) Nr. 1560/2003 der Kommission ( 35 ) und der Durchführungsverordnung (EU) Nr. 118/2014 der Kommission ( 36 ) festgelegten Durchführungsbestimmungen gelten weiterhin, einschließlich der darin enthaltenen Vorschriften zur Verpflichtung des überstellenden Mitgliedstaats, die Kosten für die Überstellung eines Antragstellers in den Umsiedlungsmitgliedstaat zu tragen, sowie zur Zusammenarbeit zum Zwecke der Überstellung zwischen Mitgliedstaaten und zur Übermittlung von Informationen über das elektronische Kommunikationsnetz DubliNet. Dieser Beschluss beinhaltet auch eine Ausnahme von der Zustimmung des Antragstellers auf internationalen Schutz gemäß Artikel 7 Absatz 2 der Verordnung (EU) Nr. 516/2014 des Europäischen Parlaments und des Rates ( 37 ). (19) Umsiedlungsmaßnahmen entbinden die Mitgliedstaaten nicht von der umfassenden Anwendung der [Dublin‑III-Verordnung] einschließlich der Bestimmungen zur Familienzusammenführung, zum besonderen Schutz für unbegleitete Minderjährige und der Ermessensklausel im Zusammenhang mit humanitären Gründen. … (21) Die vorläufigen Maßnahmen sollen die einem erheblichen Druck ausgesetzten Asylsysteme Italiens und Griechenlands insbesondere dadurch entlasten, dass eine bedeutende Zahl der unzweifelhaft internationalen Schutz benötigenden Antragsteller, die nach Inkrafttreten dieses Beschlusses im Hoheitsgebiet Italiens oder Griechenlands eintreffen, umgesiedelt werden. Unter Berücksichtigung der Gesamtzahl der Drittstaatsangehörigen, die 2014 irregulär nach Italien oder Griechenland gelangt sind, und der Zahl der Personen, die unzweifelhaft internationalen Schutz benötigen, sollten insgesamt 40000 Antragsteller, die unzweifelhaft internationalen Schutz benötigen, aus Italien und Griechenland umgesiedelt werden. Diese Zahl entspricht etwa 40 % aller Drittstaatsangehörigen, die 2014 irregulär nach Italien oder Griechenland gelangt sind und unzweifelhaft internationalen Schutz benötigten. Die in diesem Beschluss vorgeschlagene Umsiedlungsmaßnahme stellt somit eine gerechte Lastenteilung zwischen Italien und Griechenland einerseits und den übrigen Mitgliedstaaten andererseits dar. Unter Berücksichtigung der entsprechenden Gesamtzahlen für das Jahr 2014 und die ersten vier Monate des Jahres 2015 für Italien und Griechenland sollten 60 % dieser Antragsteller aus Italien und 40 % aus Griechenland umgesiedelt werden. … (24) Im Hinblick auf die Anwendung des Grundsatzes der Solidarität und der gerechten Aufteilung der Verantwortlichkeiten und unter Berücksichtigung dessen, dass dieser Beschluss eine weitere politische Entwicklung in diesem Bereich darstellt, sollte sichergestellt werden, dass die Mitgliedstaaten, die unzweifelhaft internationalen Schutz benötigende Antragsteller nach Maßgabe dieses Beschlusses aus Italien oder Griechenland umsiedeln, je umgesiedelte Person einen Pauschalbetrag erhalten, der dem in Artikel 18 der Verordnung (EU) Nr. 516/2014 vorgesehenen Pauschalbetrag, nämlich 6000 EUR, entspricht und für den dieselben Verfahren gelten. Dies bedeutet eine begrenzte, vorübergehende Abweichung von Artikel 18 der Verordnung (EU) Nr. 516/2014, da der Pauschalbetrag für umgesiedelte Antragsteller anstatt für Personen, die internationalen Schutz genießen, zu zahlen ist. Eine solche vorübergehende Ausweitung des Kreises der Personen, für die dieser Pauschalbetrag in Betracht kommt, dürfte in der Tat ein wesentlicher Bestandteil der durch diesen Beschluss geschaffenen Notfallregelung sein. (25) Es muss dafür gesorgt werden, dass ein Verfahren für eine rasche Umsiedlung eingeführt wird und dass die vorläufigen Maßnahmen im Wege einer engen administrativen Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten und mit operativer Unterstützung durch das EASO durchgeführt werden. (26) Der nationalen Sicherheit und der öffentlichen Ordnung sollte während des gesamten Umsiedlungsverfahrens bis zum Abschluss der Überstellung des Antragstellers Rechnung getragen werden. Unter uneingeschränkter Achtung der Grundrechte des Antragstellers, einschließlich der einschlägigen Datenschutzvorschriften, sollte ein Mitgliedstaat die anderen Mitgliedstaaten unterrichten, wenn er berechtigte Gründe zu der Annahme hat, dass ein Antragsteller eine Gefahr für die nationale Sicherheit oder die öffentliche Ordnung darstellt. … (32) Es sollten Maßnahmen ergriffen werden, um die Sekundärmigration von umgesiedelten Personen aus dem Umsiedlungsmitgliedstaat in andere Mitgliedstaaten zu verhindern, da dies die wirksame Durchführung dieses Beschlusses beeinträchtigen könnte. Insbesondere sollten die Antragsteller über die Folgen einer irregulären Weiterreise in andere Mitgliedstaaten sowie darüber informiert werden, dass sie, wenn ihnen der Umsiedlungsmitgliedstaat internationalen Schutz gewährt, grundsätzlich nur Anspruch auf die in diesem Mitgliedstaat mit dem internationalen Schutz verbundenen Rechte haben. … (41) Angesichts der Dringlichkeit der Lage sollte dieser Beschluss am Tag nach seiner Veröffentlichung im Amtsblatt der Europäischen Union in Kraft treten.“

43. Art. 1 sah vor, dass mit dem Beschluss 2015/1523 „vorläufige Maßnahmen im Bereich des internationalen Schutzes zugunsten von Italien und Griechenland eingeführt [werden], um diese Länder dabei zu unterstützen, eine durch den plötzlichen Zustrom von Drittstaatsangehörigen in die betreffenden Mitgliedstaaten bedingte Notlage besser zu bewältigen“.

44. In Art. 2 waren folgende Definitionen festgelegt: „a) ‚Antrag auf internationalen Schutz‘ [bezeichnet] einen Antrag auf internationalen Schutz im Sinne des Artikels 2 Buchstabe h der [Anerkennungsrichtlinie]; b) ‚Antragsteller‘ [bezeichnet] einen Drittstaatsangehörigen oder Staatenlosen, der einen Antrag auf internationalen Schutz gestellt hat, über den noch nicht endgültig entschieden wurde; c) ‚internationaler Schutz‘ [bezeichnet] die Flüchtlingseigenschaft und den subsidiären Schutzstatus im Sinne des Artikels 2 Buchstabe e bzw. g der [Anerkennungsrichtlinie]; d) ‚Familienangehörige‘ [bezeichnet] die Familienmitglieder im Sinne des Artikels 2 Buchstabe g der [Dublin‑III-Verordnung]; e) ‚Umsiedlung‘ [bezeichnet] die Überstellung eines Antragstellers aus dem Hoheitsgebiet des Mitgliedstaats, der nach den Kriterien in Kapitel III der [Dublin‑III-Verordnung] für die Prüfung seines Antrags auf internationalen Schutz zuständig ist, in das Hoheitsgebiet des Umsiedlungsmitgliedstaats; f) ‚Umsiedlungsmitgliedstaat‘ [bezeichnet] den Mitgliedstaat, der für die Prüfung eines Antrags auf internationalen Schutz gemäß der [Dublin‑III-Verordnung] nach Umsiedlung des Antragstellers in das Hoheitsgebiet dieses Mitgliedstaats zuständig ist.“

45. Nach Art. 3 Abs. 1 erfolgte eine Umsiedlung gemäß dem Beschluss 2015/1523 nur bei einem Antragsteller, der einen Antrag auf internationalen Schutz in Italien oder Griechenland gestellt hatte und für den diese Staaten nach den Kriterien für die Bestimmung des zuständigen Mitgliedstaats in Kapitel III der Dublin‑III-Verordnung sonst zuständig gewesen wären.

46. Art. 4 lautete: „Im Anschluss an die zwischen den Mitgliedstaaten im Wege der Entschließung der im Rat vereinigten Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten für die Umsiedlung von 40000 Personen, die unzweifelhaft internationalen Schutz benötigen, aus Italien und Griechenland vom 20. Juli 2015 erzielte Einigung werden a) 24000 Antragsteller aus Italien in das Hoheitsgebiet der anderen Mitgliedstaaten umgesiedelt, b) 16000 Antragsteller aus Griechenland in das Hoheitsgebiet der anderen Mitgliedstaaten umgesiedelt.“

47. Das Umsiedlungsverfahren war in Art. 5 geregelt. Dieser Artikel stimmte in seinem Wortlaut weitestgehend mit Art. 5 des Beschlusses 2015/1601 überein, den ich nachstehend vollständig anführen werde. Ich lasse ihn daher an dieser Stelle weg, um ihn nicht doppelt anzuführen.

48. Art. 10 sah vor, dass „[d]er Umsiedlungsmitgliedstaat einen Pauschalbetrag von 6000 EUR für jede nach diesem Beschluss umgesiedelte Person [erhält]. Die finanzielle Unterstützung erfolgt nach Maßgabe des Artikels 18 der Verordnung (EU) Nr. 516/2014“.

49. Nach Art. 12 sollte die Kommission auf der Grundlage der von den Mitgliedstaaten und den zuständigen Agenturen bereitgestellten Informationen dem Rat alle sechs Monate über die Durchführung des Beschlusses 2015/1523 Bericht erstatten. Ferner sollte die Kommission auf der Grundlage der von Italien und Griechenland bereitgestellten Informationen dem Rat alle sechs Monate über die Durchführung der „Fahrpläne“ nach Art. 8 ( 38 ) Bericht erstatten.

50. Gemäß Art. 13 trat der Beschluss 2015/1523 am 15. September 2015 in Kraft und galt bis zum 17. September 2017.

Beschluss 2015/1601

51. Die Erwägungsgründe des Beschlusses 2015/1601 enthielten zusätzlich folgende Erklärungen ( 39 ): „(11) Am 20. Juli 2015 wurde unter Berücksichtigung der besonderen Situationen der Mitgliedstaaten einvernehmlich eine Entschließung der im Rat vereinigten Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten über die Umsiedlung von 40000 Personen, die unzweifelhaft internationalen Schutz benötigen, aus Griechenland und Italien angenommen. Über einen Zeitraum von zwei Jahren werden demnach 24000 Personen aus Italien und 16000 Personen aus Griechenland umgesiedelt werden. Am 14. September 2015 hat der Rat den Beschluss (EU) 2015/1523 angenommen, der eine Regelung vorsieht, wonach Personen, die unzweifelhaft internationalen Schutz benötigen, von Italien und Griechenland vorübergehend und ausnahmsweise in andere Mitgliedstaaten umgesiedelt werden. (12) In den letzten Monaten hat sich der Migrationsdruck an den südlichen Land- und Seeaußengrenzen erneut drastisch erhöht, und die Migrationsströme haben sich infolge der zunehmenden Zahl von Migranten, die in und aus Griechenland ankommen, weiter vom zentralen zum östlichen Mittelmeerraum und zur Westbalkanroute verlagert. In Anbetracht der Lage sind weitere vorläufige Maßnahmen zur Entlastung der Asylsysteme Italiens und Griechenlands angezeigt. … (18) … [D]er Beschluss (EU) 2015/1523 [verpflichtet] Italien und Griechenland …, als Reaktion auf die Krisensituation einen soliden strategischen Rahmen zu schaffen und den bereits eingeleiteten Reformprozess in diesen Bereichen zu verstärken, um so zu einer strukturellen Lösung für die Bewältigung des außergewöhnlichen Drucks auf ihre Asyl- und Migrationssysteme zu gelangen. Die Fahrpläne, die Italien und Griechenland zu diesem Zweck vorgelegt haben, sollten aktualisiert werden, um diesem Beschluss Rechnung zu tragen. … (20) Ab dem 26. September 2016 sollten 54000 Antragsteller von Italien und Griechenland proportional in andere Mitgliedstaaten umgesiedelt werden. Der Rat und die Kommission sollten die Lage hinsichtlich des massiven Zustroms von Drittstaatsangehörigen in die Mitgliedstaaten kontinuierlich überwachen. Die Kommission sollte gegebenenfalls Vorschläge für eine Änderung dieses Beschlusses vorlegen, um der Entwicklung der Situation vor Ort und ihren Auswirkungen auf die Umsiedlungsregelung sowie dem sich entwickelnden Druck auf die Mitgliedstaaten, insbesondere die Mitgliedstaaten an den Außengrenzen, zu begegnen. Dabei sollte sie die Auffassung des voraussichtlichen begünstigten Mitgliedstaats berücksichtigen. … (26) Die vorläufigen Maßnahmen sollen die einem erheblichen Druck ausgesetzten Asylsysteme Italiens und Griechenlands insbesondere dadurch entlasten, dass eine bedeutende Zahl der unzweifelhaft internationalen Schutz benötigenden Antragsteller, die nach Inkrafttreten dieses Beschlusses im Hoheitsgebiet Italiens oder Griechenlands eingetroffen sein werden, umgesiedelt werden. Unter Berücksichtigung der Gesamtzahl der Drittstaatsangehörigen, die 2015 irregulär nach Italien und Griechenland gelangt sind, und der Zahl der Personen, die unzweifelhaft internationalen Schutz benötigen, sollten insgesamt 120000 Antragsteller, die unzweifelhaft internationalen Schutz benötigen, aus Italien und Griechenland umgesiedelt werden. Diese Zahl entspricht etwa 43 % aller Drittstaatsangehörigen, die im Juli und August 2015 irregulär nach Italien und Griechenland gelangt sind und unzweifelhaft internationalen Schutz benötigten. Die in diesem Beschluss vorgesehene Umsiedlungsmaßnahme stellt somit angesichts der für 2015 verfügbaren Gesamtzahl der irregulären Grenzübertritte eine gerechte Lastenteilung zwischen Italien und Griechenland einerseits und den übrigen Mitgliedstaaten andererseits dar. Angesichts der vorliegenden Zahlen sollten 13 % dieser Antragsteller aus Italien und 42 % aus Griechenland umgesiedelt werden, und 45 % sollten gemäß diesem Beschluss umgesiedelt werden. … (44) Da die Ziele dieses Beschlusses von den Mitgliedstaaten nicht ausreichend verwirklicht werden können, sondern vielmehr wegen des Umfangs und der Wirkungen der Maßnahme auf Unionsebene besser zu verwirklichen sind, kann die Union im Einklang mit dem in Artikel 5 [EUV] verankerten Subsidiaritätsprinzip tätig werden. Entsprechend dem in demselben Artikel genannten Grundsatz der Verhältnismäßigkeit geht dieser Beschluss nicht über das zur Verwirklichung dieser Ziele erforderliche Maß hinaus. … (50) Angesichts der Dringlichkeit der Lage sollte dieser Beschluss am Tag nach seiner Veröffentlichung im Amtsblatt der Europäischen Union in Kraft treten“ ( 40 ).

52. Art. 1 Abs. 1 entsprach in seinem Wortlaut dem einzigen Satz in Art. 1 des Beschlusses 2015/1523 (Einführung vorläufiger Maßnahmen). Art. 1 Abs. 2 sah vor, dass die Kommission die Lage hinsichtlich des massiven Zustroms von Drittstaatsangehörigen in die Mitgliedstaaten kontinuierlich überwachte und Vorschläge für eine Änderung dieses Beschlusses vorlegte, um den Entwicklungen der Situation vor Ort und ihren Auswirkungen auf die Umsiedlungsregelung Rechnung zu tragen ( 41 ).

53. Die Definitionen in Art. 2 entsprachen den Definitionen in Art. 2 des Beschlusses 2015/1523. Ich werde sie daher hier nicht wiederholen.

54. Auch Art. 3 („Geltungsbereich“) war ähnlich gefasst wie Art. 3 des Beschlusses 2015/1523.

55. Art. 4 („Umsiedlung von 120000 Antragstellern in andere Mitgliedstaaten“) lautete: „(1) Es werden 120000 Antragsteller in die anderen Mitgliedstaaten umgesiedelt, wobei Folgendes gilt: a) 15600 Antragsteller werden entsprechend der Tabelle in Anhang I aus Italien in das Hoheitsgebiet der anderen Mitgliedstaaten umgesiedelt. b) 50400 Antragsteller werden entsprechend der Tabelle in Anhang II aus Griechenland in das Hoheitsgebiet der anderen Mitgliedstaaten umgesiedelt. c) 54000 Antragsteller werden im Verhältnis zu den Zahlen in den Anhängen I und II entweder gemäß Absatz 2 des vorliegenden Artikels oder durch eine in Artikel 1 Absatz 2 und Absatz 3 des vorliegenden Artikels genannte Änderung dieses Beschlusses in das Hoheitsgebiet der anderen Mitgliedstaaten umgesiedelt. (2) Ab dem 26. September 2016 werden die in Absatz 1 Buchstabe c genannten 54000 Antragsteller aus Italien und Griechenland anteilsgemäß auf der Grundlage von Absatz 1 Buchstaben a und b im Verhältnis zu den Zahlen in den Anhängen I und II in das Hoheitsgebiet der anderen Mitgliedstaaten umgesiedelt. Die Kommission legt dem Rat einen Vorschlag mit den jeweils pro Mitgliedstaat zuzuweisenden Zahlen vor. (3) Ist die Kommission bis 26. September 2016 der Ansicht, dass eine Anpassung der Umsiedlungsregelung durch die Entwicklung der Situation vor Ort gerechtfertigt ist, oder dass sich ein Mitgliedstaat infolge einer deutlichen Verlagerung von Wanderungsbewegungen in einer Notlage befindet, die von einem plötzlichen Zustrom von Drittstaatsangehörigen geprägt ist, so kann sie dem Rat gemäß Artikel 1 Absatz 2 entsprechende Vorschläge unterbreiten; dabei berücksichtigt sie die Auffassung des voraussichtlichen begünstigten Mitgliedstaats. … (3a) Im Zusammenhang mit der Umsiedlung der in Absatz 1 Buchstabe c genannten Antragsteller können sich die Mitgliedstaaten dafür entscheiden, ihre Verpflichtung zu erfüllen, indem sie in der Türkei aufhältige Syrer im Rahmen von nationalen oder multilateralen Aufnahmeregelungen für Personen, die unzweifelhaft internationalen Schutz benötigen, in ihrem Hoheitsgebiet aufnehmen, mit Ausnahme der Neuansiedlungsregelung, die Gegenstand der Schlussfolgerungen der im Rat vereinigten Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten vom 20. Juli 2015 war. Die Zahl der auf diese Weise von einem Mitgliedstaat aufgenommenen Personen führt zu einer entsprechenden Verringerung der Verpflichtung des jeweiligen Mitgliedstaats. Artikel 10 gilt entsprechend für jede derartige legale Aufnahme, die zu einer Verringerung der Umsiedlungsverpflichtung führt. Die Mitgliedstaaten, die sich für die in diesem Absatz vorgesehene Option entscheiden, melden der Kommission jeden Monat die Zahl der für die Zwecke dieses Absatzes legal aufgenommenen Personen und geben dabei die Art der Regelung, in deren Rahmen die Aufnahme erfolgte, sowie die verwendete Form der legalen Aufnahme an.“ ( 42 )

56. Anhang I enthielt die Zuweisung von internationalen Schutz beantragenden Personen aus Italien zu den jeweiligen Mitgliedstaaten. Anhang II enthielt die Zuweisung solcher Antragsteller aus Griechenland zu den jeweiligen Mitgliedstaaten.

57. Art. 5 lautete: „(1) Für die Zwecke der zur Durchführung dieses Beschlusses erforderlichen administrativen Zusammenarbeit benennt jeder Mitgliedstaat eine nationale Kontaktstelle, deren genaue Angaben er den anderen Mitgliedstaaten und dem EASO mitteilt. Die Mitgliedstaaten treffen in Abstimmung mit dem EASO und den anderen zuständigen Agenturen alle zweckdienlichen Vorkehrungen für eine direkte Zusammenarbeit und einen Informationsaustausch zwischen den zuständigen Behörden, auch über die Gründe nach Absatz 7. (2) Die Mitgliedstaaten geben in regelmäßigen Abständen, zumindest aber alle drei Monate, die Zahl der Antragsteller an, die schnell in ihr Hoheitsgebiet umgesiedelt werden können, und übermitteln alle sonstige[n] einschlägige[n] Informationen. (3) Auf der Grundlage dieser Informationen bestimmen Italien und Griechenland mit Unterstützung des EASO und gegebenenfalls der in Absatz 8 genannten Verbindungsbeamten der Mitgliedstaaten die einzelnen Antragsteller, die in andere Mitgliedstaaten umgesiedelt werden könnten, und übermitteln den Kontaktstellen dieser Mitgliedstaaten so bald wie möglich alle einschlägigen Informationen. Dabei wird schutzbedürftigen Personen im Sinne der Artikel 21 und 22 der Richtlinie 2013/33/EU Vorrang eingeräumt. (4) Nach Zustimmung des Umsiedlungsmitgliedstaats entscheiden Italien und Griechenland in Abstimmung mit dem EASO so bald wie möglich, dass jeder ermittelte Antragsteller in einen bestimmten Umsiedlungsmitgliedstaat umgesiedelt wird, und setzen den Antragsteller gemäß Artikel 6 Absatz 4 davon in Kenntnis. Der Umsiedlungsmitgliedstaat kann nur dann entscheiden, der Umsiedlung eines Antragstellers nicht zuzustimmen, wenn berechtigte Gründe nach Absatz 7 vorliegen. (5) Antragsteller, deren Fingerabdrücke entsprechend den Vorgaben in Artikel 9 der Verordnung (EU) Nr. 603/2013 ( 43 ) abgenommen werden müssen, dürfen nur dann für eine Umsiedlung vorgeschlagen werden, wenn ihre Fingerabdrücke gemäß der genannten Verordnung abgenommen und dem Zentralsystem von Eurodac übermittelt wurden. (6) Die Überstellung eines Antragstellers in das Hoheitsgebiet des Umsiedlungsmitgliedstaats erfolgt so bald wie möglich, nachdem die Überstellungsentscheidung gemäß Artikel 6 Absatz 4 dieses Beschlusses der betroffenen Person zugestellt wurde. Italien und Griechenland teilen dem Umsiedlungsmitgliedstaat das Datum und die Uhrzeit der Überstellung sowie jegliche anderen einschlägigen Informationen mit. (7) Die Mitgliedstaaten behalten nur dann das Recht, die Umsiedlung eines Antragstellers abzulehnen, wenn berechtigte Gründe dafür vorliegen, dass der Antragsteller als Gefahr für ihre nationale Sicherheit oder die öffentliche Ordnung betrachtet wird oder wenn schwerwiegende Gründe für die Anwendung der Ausnahmen gemäß den Artikeln 12 und 17 der Richtlinie 2011/95/EU vorliegen. (8) Die Mitgliedstaaten können beschließen, für die Durchführung sämtlicher Aspekte des Umsiedlungsverfahrens nach Maßgabe dieses Artikels nach Austausch aller einschlägigen Informationen Verbindungsbeamte in Italien und Griechenland zu benennen. (9) Im Einklang mit dem Besitzstand der Union kommen die Mitgliedstaaten ihren Verpflichtungen in vollem Umfang nach. Dementsprechend werden die Identifizierung, Registrierung und Abnahme von Fingerabdrücken für das Umsiedlungsverfahren von Italien und Griechenland garantiert. Um sicherzustellen, dass dieser Prozess sich auch künftig effizient und praktikabel gestaltet, werden ordnungsgemäß Aufnahmemöglichkeiten organisiert und Maßnahmen getroffen, um die Menschen im Einklang mit dem Besitzstand der Union vorübergehend unterzubringen, bis rasch eine Entscheidung über ihre Situation getroffen wird. Antragsteller, die sich dem Umsiedlungsverfahren entziehen, werden von der Umsiedlung ausgeschlossen ( 44 ). (10) Das in diesem Artikel vorgesehene Umsiedlungsverfahren wird so rasch wie möglich, in jedem Fall jedoch spätestens zwei Monate nach dem Zeitpunkt der Angabe durch den Umsiedlungsmitgliedstaat nach Absatz 2, abgeschlossen, es sei denn, die Zustimmung des Umsiedlungsmitgliedstaates gemäß Absatz 4 erfolgt weniger als zwei Wochen vor Ablauf dieser Zweimonatsfrist. In diesem Fall kann die Frist für den Abschluss des Umsiedlungsverfahrens um höchstens zwei weitere Wochen verlängert werden. Darüber hinaus kann die Frist erforderlichenfalls um weitere vier Wochen verlängert werden, wenn Italien oder Griechenland objektive praktische Hindernisse vorweisen, die die Überstellung verhindern. Wird das Umsiedlungsverfahren nicht innerhalb dieser Fristen abgeschlossen und verständigen sich Italien und Griechenland mit dem Umsiedlungsmitgliedstaat nicht auf eine angemessene Verlängerung dieser Frist, sind Italien und Griechenland weiterhin für die Prüfung des Antrags auf internationalen Schutz gemäß der [Dublin‑III-Verordnung] zuständig. (11) Nach der Umsiedlung des Antragstellers nimmt der Umsiedlungsmitgliedstaat die Fingerabdrücke des Antragstellers ab und übermittelt sie dem Zentralsystem von Eurodac im Einklang mit Artikel 9 der [Eurodac-Verordnung] und aktualisiert die Datensätze gemäß Artikel 10 und gegebenenfalls Artikel 18 der genannten Verordnung.“

58. Nach Art. 10 erhielt der Umsiedlungsmitgliedstaat für jede nach diesem Beschluss umgesiedelte Person einen Pauschalbetrag von 6000 Euro, während Italien oder Griechenland einen Pauschalbetrag von mindestens 500 Euro erhielten.

59. Nach Art. 12 hatte die Kommission auf der Grundlage der von den Mitgliedstaaten bereitgestellten Informationen dem Rat alle sechs Monate über die Durchführung des Beschlusses 2015/1601 Bericht zu erstatten.

60. Gemäß Art. 13 des Beschlusses 2015/1601 trat dieser am 25. September 2015 in Kraft und galt bis zum 26. September 2017.

61. Die Kommission hat seither gemäß Art. 12 der Umsiedlungsbeschlüsse und Nr. 6 der Mitteilung der Kommission vom 4. März 2016 („Zurück zu Schengen – ein Fahrplan“, COM[2016] 120 final) 15 Fortschrittsberichte über die Umverteilung und Neuansiedlung vorgelegt ( 45 ).

Das Urteil Slowakische Republik und Ungarn/Rat

62. Am 2. bzw. 3. Dezember 2015 erhoben die Slowakei und Ungarn gegen den Rat Klage auf Nichtigerklärung des Beschlusses 2015/1601 ( 46 ). Die Slowakei machte sechs Klagegründe geltend, Ungarn trug zehn Klagegründe vor.

63. Für seine Prüfung gliederte der Gerichtshof die Klagegründe in Gruppen. Er begann mit der Prüfung des Vorbringens, Art. 78 Abs. 3 AEUV stelle keine geeignete Rechtsgrundlage für den Beschluss 2015/1601 dar. Diese Prüfung war in die folgenden Punkte gegliedert: i) Rechtsnatur dieses Beschlusses; ii) ob es sich bei dem Beschluss um eine vorläufige Maßnahme handelte und ob seine Geltungsdauer unverhältnismäßig lang war; iii) ob die Voraussetzungen für die Anwendung von Art. 78 Abs. 3 AEUV erfüllt waren.

64. Sodann prüfte der Gerichtshof die Rechtmäßigkeit des Verfahrens, das zur Annahme des Beschlusses 2015/1601 geführt hatte. Dabei prüfte er: i) ob der Rat Art. 68 AEUV verletzt hatte; ii) ob wesentliche Formvorschriften verletzt worden waren, z. B. ob die Pflicht zur Anhörung des Parlaments beachtet worden war; iii) ob eine nicht einstimmige Entscheidung des Rates gemäß Art. 293 Abs. 1 AEUV zulässig war; iv) ob das Recht der nationalen Parlamente, eine Stellungnahme abzugeben, verletzt worden war; v) ob der Rat beim Erlass des Beschlusses 2015/1601 die Regeln des Unionsrechts über den Sprachengebrauch beachtet hatte.

65. Die letzte vom Gerichtshof geprüfte Gruppe von Klagegründen betraf die materiell-rechtlichen Einwendungen der Slowakei und Ungarns. Dazu gehörten: i) ein behaupteter Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit; ii) eine behauptete Nichtberücksichtigung der Auswirkungen dieses Beschlusses in Ungarn; iii) ein behaupteter Verstoß gegen den Grundsatz der Rechtssicherheit und gegen das Genfer Abkommen.

66. In sorgfältig und umfassend begründeten Schlussanträgen mit einem Umfang von 344 Nummern schlug mein hoch geschätzter und zu meinem großen Bedauern verstorbener Freund und Kollege Generalanwalt Bot dem Gerichtshof vor, die Klagen abzuweisen ( 47 ).

67. Am 6. September 2017 wies die Große Kammer in einem gleichermaßen sorgfältig und umfassend begründeten Urteil von 347 Randnummern sämtliche Klagegründe zurück und wies die Klagen ab.

68. Die Vorverfahren zu den drei vorliegenden Vertragsverletzungsverfahren begannen im Sommer 2017, d. h. bevor das Urteil Slowakische Republik und Ungarn/Rat ergangen war ( 48 ). Die Klagen wurden allerdings beim Gerichtshof erst am 21. Dezember 2017 (Kommission/Polen) und 22. Dezember 2017 (Kommission/Ungarn und Kommission/Tschechische Republik) erhoben, also nachdem der Gerichtshof die Gültigkeit des Beschlusses 2015/1601 bestätigt hatte. Als das schriftliche Verfahren vor dem Gerichtshof begann, stand die Gültigkeit dieses Beschlusses daher fest.

69. Die Kernfrage in den vorliegenden drei Vertragsverletzungsverfahren lässt sich daher wie folgt fassen: Gibt es in Anbetracht dessen, dass der Beschluss 2015/1601 gültig und daher von Anfang an für alle Mitgliedstaaten, an die er gerichtet war, verbindlich war, rechtliche Argumente, die die drei beklagten Mitgliedstaaten vorbringen können und die sie von ihren nach den Umsiedlungsbeschlüssen bestehenden Verpflichtungen entbinden? ( 49 )

Sachverhalt

70. Am 16. Dezember 2015 sagte Polen der Kommission die Aufnahme von 100 Antragstellern (davon 65 aus Griechenland und 35 aus Italien) zu. Auf dieser Grundlage wurden von Griechenland 73 Antragsteller für die Umsiedlung nach Polen bestimmt und von Italien 36 Antragsteller. Die Kommission weist jedoch (ohne dass Polen dem widerspräche) darauf hin, dass keiner dieser Antragsteller nach Polen umgesiedelt worden sei, und dass Polen der Kommission keine weiteren Zusagen gemacht habe, Antragsteller aufzunehmen.

71. Die Kommission erklärt (ohne dass Ungarn dem widerspräche), dass Ungarn der Kommission keine Zusagen gemacht habe, Antragsteller nach den Umsiedlungsbeschlüssen aufzunehmen.

72. Am 8. Juli 2015, d. h. vor den Schlussfolgerungen der Tagung des Rates „Justiz und Inneres“ vom 20. Juli 2015 ( 50 ), verabschiedete die Tschechische Republik die Entschließung Nr. 556 über die Umsiedlung aus Griechenland und Italien ( 51 ). Am 5. Februar 2016 sagte die Tschechische Republik der Kommission zu, 30 Antragsteller nach dem Beschluss 2015/1523 aufzunehmen. Am 13. Mai 2016 ergänzte sie diese Zusage und erklärte, dass sie 20 weitere Antragsteller gemäß dem Beschluss 2015/1601 aufnehmen werde. Auf dieser Grundlage wurden von Griechenland 30 Antragsteller für eine Umsiedlung in die Tschechische Republik bestimmt und von Italien 10 Antragsteller. Die Kommission weist (wiederum ohne dass ihr der Mitgliedstaat widerspräche) darauf hin, dass von den somit für eine Umsiedlung vorgeschlagenen Antragstellern die Tschechische Republik der Aufnahme von 15 Antragstellern aus Griechenland zugestimmt habe, von denen 12 tatsächlich umgesiedelt worden seien, und dass keine Antragsteller aus Italien aufgenommen oder umgesiedelt worden seien.

73. Mit parallelen Schreiben vom 10. Februar 2016 an Polen, Ungarn und die Tschechische Republik forderte die Kommission diese drei Mitgliedstaaten auf, mit der Umsiedlung der Migranten so schnell wie möglich zu beginnen und eine rasche Durchführung des Umsiedlungsverfahrens sicherzustellen.

74. Am 4. März 2016 erließ die Kommission (gestützt auf Art. 12 der Umsiedlungsbeschlüsse) eine Mitteilung mit dem Titel „Zurück zu Schengen – ein Fahrplan“ ( 52 ). Die folgenden Feststellungen aus den verschiedenen Fortschrittsberichten Umverteilung und Neuansiedlung der Kommission und aus der Korrespondenz mit den Mitgliedstaaten veranschaulichen die weitere Entwicklung.

75. Im Ersten Fortschrittsbericht über die Umverteilung und Neuansiedlung vom 16. März 2016 stellte die Kommission fest, dass „bislang nur 937 Menschen aus Italien und Griechenland auf andere Mitgliedstaaten verteilt“ worden seien und dass „[d]ie unbefriedigende Umsetzung beider Regelungen … diversen Faktoren geschuldet [ist], nicht zuletzt dem fehlenden politischen Willen mancher Mitgliedstaaten, ihrer rechtlichen Verpflichtung aus den Umsiedlungsbeschlüssen umfassend und zügig nachzukommen“ ( 53 ).

76. Im Vierten Fortschrittsbericht über die Umverteilung und Neuansiedlung vom 15. Juni 2016 stellte die Kommission fest, dass „[f]ünf Mitgliedstaaten (Österreich, Kroatien, Ungarn, Polen und die Slowakei) … keinen einzigen Antragsteller aufgenommen [haben], sieben Mitgliedstaaten (Belgien, Bulgarien, die Tschechische Republik, Deutschland, Litauen, Rumänien und Spanien) haben lediglich 1 % der ihnen zugewiesenen Personen aufgenommen“ ( 54 ).

77. Mit parallelen Schreiben vom 5. August 2016 an Polen und die Tschechische Republik forderte die Kommission diese beiden Mitgliedstaaten auf, „ihren im Rahmen der [Umsiedlungsbeschlüsse] eingegangenen Verpflichtungen nachzukommen und dringend durch eine aktivere und regelmäßigere Beteiligung an der Umsiedlung von Antragstellern sowohl aus Griechenland als auch aus Italien eine angemessene Reaktion zu zeigen“. Mit Schreiben vom 5. August 2016 erinnerte die Kommission auch Ungarn mit ähnlichen Worten an seine Verpflichtungen.

78. Während der maltesischen Ratspräsidentschaft (Januar bis Juni 2017) schrieben der maltesische Innenminister und die Kommission am 28. Februar 2017 gemeinsam die Innenminister aller anderen Mitgliedstaaten an ( 55 ). In dem Schreiben heißt es: „Insbesondere fordern wir die Mitgliedstaaten, die noch keine Antragsteller umgesiedelt haben, oder die noch nicht entsprechend ihrer Zuteilung Umsiedlungen vorgenommen haben, dazu auf, ihre Bemühungen umgehend zu verstärken, während wir die Mitgliedstaaten, die ihren Verpflichtungen nachkommen, ermuntern, ihre Bemühungen weiter fortzusetzen“.

79. Am 1. März 2017 antwortete die Tschechische Republik der Kommission, dass sie ihr ursprüngliches Umsiedlungsangebot als ausreichend betrachte. Am 5. Juni 2017 verabschiedete die Tschechische Republik die Entschließung Nr. 439 über die „erhebliche Verschlechterung der Sicherheitslage in der Europäischen Union und im Hinblick auf das nicht funktionierende Umsiedlungssystem“, mit der die frühere Entschließung Nr. 556 über die Umsiedlung aus Griechenland und Italien gemäß dem Beschluss 2015/1523 ausgesetzt wurde. Mit der Entschließung Nr. 439 wurde auch die Umsiedlung gemäß dem Beschluss 2015/1601 ausgesetzt, und der Innenminister wurde angewiesen, die Aktivitäten in den betreffenden Bereichen einzustellen. Die Entschließung Nr. 439 bezog sich zur Rechtfertigung der getroffenen Maßnahmen auf ein „nicht funktionierendes [Umsiedlungs‑]System“.

80. Im Zehnten Fortschrittsbericht über die Umverteilung und Neuansiedlung vom 2. März 2017 stellte die Kommission fest, dass „Ungarn, Österreich und Polen … eine Beteiligung an der Umverteilungsregelung nach wie vor ab[lehnen]. Die Tschechische Republik hat seit Mai 2016 keine Zusagen gegeben und seit August 2016 keinen Antragsteller aufgenommen“ ( 56 ).

81. Im Fünfzehnten Fortschrittsbericht über die Umverteilung und Neuansiedlung vom 6. September 2017 stellte die Kommission fest, dass „Ungarn und Polen die einzigen Mitgliedstaaten [sind], die bisher niemanden aufgenommen haben, und Polen hat seit dem 16. Dezember 2015 keine Zusage gemacht. Zudem hat die Tschechische Republik seit Mai 2016 keine Zusage erteilt und seit August 2016 niemanden aufgenommen. Diese Länder sollten unverzüglich beginnen, Zusagen zu machen und Migranten aufzunehmen“ ( 57 ).

Verfahren vor dem Gerichtshof

82. Gemäß dem in Art. 258 AEUV vorgesehenen Verfahren sandte die Kommission Mahnschreiben an alle drei beklagten Mitgliedstaaten ( 58 ). Im Licht der Antworten, die sie darauf erhielt, richtete die Kommission am 26. Juli 2017 an alle drei Mitgliedstaaten mit Gründen versehene Stellungnahmen mit der Aufforderung, diesen bis zum 23. August 2017 nachzukommen. Dies ist jedoch nicht geschehen.

83. Mit Schreiben vom 19. September 2017 erinnerte die Kommission Polen, Ungarn und die Tschechische Republik daran, dass „der Gerichtshof der Europäischen Union unlängst im Urteil Slowakische Republik und Ungarn/Rat die Rechtmäßigkeit der Umsiedlungsmaßnahmen bestätigt hat“. Die Kommission forderte die drei beklagten Mitgliedstaaten auf, „rasch die erforderlichen Maßnahmen für eine Beteiligung an der zügigen Umsiedlung der verbleibenden geeigneten Antragsteller zu ergreifen, beginnend mit der Bestimmung der Personen, die [sie] in [ihr] Staatsgebiet umzusiedeln beabsichtigen“.

84. Keiner der drei beklagten Mitgliedstaaten antwortete der Kommission.

85. Daraufhin erhob die Kommission am 21. Dezember 2017 (Rechtssache C‑715/17, Kommission/Polen) und am 22. Dezember 2017 (Rechtssachen C‑718/17, Kommission/Ungarn, und C‑719/17, Kommission/Tschechische Republik) die vorliegenden Klagen.

86. In der Rechtssache C‑715/17, Kommission/Polen, hat die Kommission beantragt, festzustellen, dass Polen dadurch gegen seine Verpflichtungen aus Art. 5 Abs. 2 der Umsiedlungsbeschlüsse und folglich gegen die übrigen Verpflichtungen aus Art. 5 Abs. 4 bis 11 der beiden genannten Beschlüsse verstoßen hat, dass es nicht in regelmäßigen Abständen, zumindest aber alle drei Monate, die Zahl der Antragsteller, die in sein Hoheitsgebiet umgesiedelt werden konnten, und alle sonstigen einschlägigen Informationen angegeben hat.

87. In der Rechtssache C‑718/17, Kommission/Ungarn, hat die Kommission beantragt, festzustellen, dass Ungarn gegen seine Verpflichtungen aus Art. 5 Abs. 2 des Beschlusses 2015/1601 und folglich gegen die übrigen Verpflichtungen aus Art. 5 Abs. 4 bis 11 dieses Beschlusses verstoßen hat.

88. In der Rechtssache C‑719/17, Kommission/Tschechische Republik, entspricht der Antrag der Kommission dem Antrag in der Rechtssache C‑715/17, Kommission/Polen.

89. Die drei Rechtssachen waren Gegenstand eines umfassenden schriftlichen Verfahrens.

90. Am 15. Mai 2019 fand eine gemeinsame mündliche Verhandlung statt. Polen, Ungarn, die Tschechische Republik und die Kommission haben an dieser Verhandlung teilgenommen und mündliche Erklärungen abgegeben.

Zulässigkeit

91. Die drei beklagten Mitgliedstaaten halten die gegen sie eingeleiteten Vertragsverletzungsverfahren für unzulässig. Im Kern werden Argumente aus vier Kategorien vorgetragen: i) Gegenstandslosigkeit der Verfahren, fehlendes Rechtsschutzinteresse und Verstoß gegen den Grundsatz der ordnungsgemäßen Rechtspflege; ii) Verstoß gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung; iii) Verletzung der Verteidigungsrechte insoweit, als ihnen nicht ausreichend Zeit für ihre Erwiderung im Rahmen des Vorverfahrens eingeräumt worden sei und die Rüge der Kommission ungenau sei; iv) (in der Rechtssache C‑719/17, Kommission/Tschechische Republik) Ungenauigkeit des Klagebegehrens (des petitum) in der Klageschrift der Kommission.

92. Ich werde daher auf die Argumente aus diesen vier Kategorien eingehen, um zu prüfen, ob die von der Kommission in den vorliegenden Vertragsverletzungsverfahren erhobenen Klagen zulässig sind.

Gegenstandslosigkeit der Verfahren, fehlendes Rechtsschutzinteresse und Verstoß gegen den Grundsatz der ordnungsgemäßen Rechtspflege

93. Die drei beklagten Mitgliedstaaten tragen vor, die von der Kommission gegen sie erhobenen Klagen seien wegen Gegenstandslosigkeit der Verfahren unzulässig, da die Verpflichtungen nach Art. 5 Abs. 2 und 4 bis 11 der Beschlüsse 2015/1523 und 2015/1601 endgültig am 17. bzw. am 26. September 2016 erloschen seien.

94. Polen (Rechtssache C‑715/17) macht geltend, dass die behauptete Vertragsverletzung in Bezug auf die beiden Umsiedlungsbeschlüsse am 18. bzw. am 27. September 2017 beendet gewesen sei. Zwar bestreitet Polen nicht, dass im Rahmen einer auf Art. 258 AEUV gestützten Klage das Vorliegen einer Vertragsverletzung anhand des Stands des Unionsrechts am Ende der Frist zu beurteilen ist, die die Kommission dem betreffenden Mitgliedstaat für ein Handeln gemäß ihrer mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzt hat ( 59 ) (im vorliegenden Fall am 23. August 2017), vertritt aber die Auffassung, der Zweck einer solchen Klage müsse darin bestehen, die Vertragsverletzung zu beenden. Die vorliegende Klage sei gegenstandslos, da die Geltungsdauer der Umsiedlungsbeschlüsse geendet habe und die betroffenen Mitgliedstaaten der Nichteinhaltung dieser Beschlüsse nicht mehr abhelfen könnten. Zudem könne das Urteil des Gerichtshofs nur deklaratorische Wirkung haben, da keine Möglichkeit zur Behebung der gerügten Vertragsverletzung bestehe.

95. Ungarn und die Tschechische Republik haben sich in ihren Schriftsätzen und in der mündlichen Verhandlung ähnlich geäußert.

96. Nach Ansicht Ungarns (Rechtssache C‑718/17) ist der Gebrauch des Vertragsverletzungsverfahrens in dieser Weise unangemessen, missbräuchlich und verstößt gegen den Grundsatz einer geordneten Rechtspflege, da das Verfahren nur zu einer grundsätzlichen Feststellung ohne tatsächliche Rechtswirkungen führen könne. Die Tschechische Republik (Rechtssache C‑719/17) fügt hinzu, dass der Gegenstand von Vertragsverletzungsverfahren keine „akademische Debatte“ über die Frage sein dürfe, ob ein Mitgliedstaat in der Vergangenheit gegen das Unionsrecht verstoßen habe oder nicht.

97. Auf derselben Linie tragen die drei beklagten Mitgliedstaaten vor, die Kommission habe kein ausreichendes Rechtsschutzinteresse an der Einleitung dieser Verfahren nachgewiesen, sondern verfolge ein rein politisches Ziel, nämlich die Mitgliedstaaten zu „stigmatisieren“, die den durch die Umsiedlungsbeschlüsse eingeführten Umsiedlungsmechanismus offen in Frage gestellt hätten ( 60 ). Sie machen außerdem geltend, die Kommission habe dadurch den Geist von Art. 258 AEUV missachtet.

98. Ich weise dieses Vorbringen zurück.

99. Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs hängt das Verfahren nach Art. 258 AEUV von der objektiven Feststellung des Verstoßes eines Mitgliedstaats gegen seine Verpflichtungen aus dem Unionsrecht ab ( 61 ).

100. Urteile des Gerichtshofs nach dieser Bestimmung sind im Wesentlichen feststellender Natur ( 62 ). Daher dient das Verfahren vor dem Gerichtshof nicht als solches dazu, den behaupteten Verstoß zu beseitigen. Der Gerichtshof beschränkt sich auf die Feststellung, dass der Mitgliedstaat gegen seine Verpflichtungen verstoßen hat, oder weist die Klage ab. Ist die Vertragsverletzung festgestellt, so erlässt der Gerichtshof keine Verfügung gegen den betreffenden Mitgliedstaat. Vielmehr ist es gemäß Art. 260 Abs. 1 AEUV Sache des Mitgliedstaats, gegebenenfalls geeignete Maßnahmen zu ergreifen, um die Einhaltung des Unionsrechts zu gewährleisten.

101. Ebenso ist nach ständiger Rechtsprechung das Vorliegen einer Vertragsverletzung anhand der Situation zu beurteilen, in der sich der Mitgliedstaat bei Ablauf der Frist befand, die in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzt worden war, so dass der Gerichtshof spätere Veränderungen nicht berücksichtigen kann ( 63 ). Folglich kann die Kommission auch Klage vor dem Gerichtshof erheben, wenn die behauptete Vertragsverletzung praktisch beendet ist ( 64 ).

102. Die Rechtsprechung, auf die sich Polen in seinen schriftlichen Erklärungen beruft, ist hier nicht einschlägig. Die Rechtssache C‑365/97, Kommission/Italien ( 65 ), betraf einen Fall, in dem sich das anzuwendende Unionsrecht im Verlauf des Vorverfahrens geändert hatte. Im vorliegenden Fall blieben die Umsiedlungsbeschlüsse jedoch bis zum Ablauf der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzten Frist unverändert. Der Umstand, dass die Geltungsdauer der Beschlüsse später endete, hat keine Auswirkungen darauf, dass die drei beklagten Mitgliedstaaten (wie sie selbst einräumen) die Verpflichtungen aus diesen Beschlüssen nicht erfüllt hatten. In der Rechtssache C‑177/03, Kommission/Frankreich ( 66 ), änderte sich das in Rede stehende nationale Recht zwischen dem Ablauf der Frist in der mit Gründen versehenen Stellungnahme und der Erhebung der Vertragsverletzungsklage, so dass das zu erlassende Urteil „obsolet“ hätte werden können. Der Gerichtshof hat die Auffassung vertreten, dass es unter solchen Umständen vorzuziehen wäre, wenn die Kommission keine Klage erhebt, sondern eine „neue mit Gründen versehene Stellungnahme abgibt, in der sie die Rügen darlegt, an denen sie angesichts der veränderten Verhältnisse festhalten will“ ( 67 ). Diese Rechtsprechung ist selbstredend auf den vorliegenden Fall nicht anwendbar.

103. Da unstreitig ein Verstoß gegen die sich aus den Umsiedlungsbeschlüssen ergebenden Verpflichtungen vorlag, als die in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzte Frist (am 23. August 2017) ablief, ist die Kommission berechtigt, eine Klage wegen Verstoßes gegen diese Verpflichtungen zu erheben und beim Gerichtshof die Feststellung zu beantragen, dass eine solche Vertragsverletzung vorgelegen hat. Da die Geltungsdauer der Umsiedlungsbeschlüsse zwischenzeitlich endete, müssen die beklagten Mitgliedstaaten keine spezifischen Maßnahmen ergreifen, um dem Unionsrecht nachzukommen. Dies bedeutet nicht, dass der Rechtsstreit gegenstandslos wäre.

104. Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs braucht die Kommission kein Klageinteresse nachzuweisen und auch nicht die Gründe darzulegen, die sie zur Erhebung einer Vertragsverletzungsklage veranlassten ( 68 ). Zutreffend ist, dass der Gerichtshof festgestellt hat, dass bei einem in der Vergangenheit liegenden Verstoß zu prüfen ist, „ob für diese Klage noch ein ausreichendes Rechtsschutzinteresse besteht“ ( 69 ). Wie die Kommission zu Recht betont, wirft der Streit zwischen der Kommission und den drei beklagten Mitgliedstaaten im vorliegenden Fall grundlegende Fragen auf, vor allem, ob Mitgliedstaaten sich auf Art. 72 AEUV berufen können, um Verpflichtungen, die anderenfalls nach dem Sekundärrecht der Union verbindlich sind, nicht erfüllen zu müssen.

105. Allgemeiner formuliert werfen diese Verfahren berechtigte und wichtige Fragen in Bezug auf die Achtung der Rechtsstaatlichkeit, das Solidaritätsprinzip, die gemeinsame Asylpolitik und die Rolle der Kommission als Hüterin der Verträge auf. Diese Fragen behalten unabhängig davon, ob die Vertragsverletzung in der Vergangenheit liegt, uneingeschränkte Relevanz. Es handelt sich also keinesfalls – wie die Tschechische Republik vorgebracht hat – um eine „akademische“ Debatte. Leider könnte der zukünftige Umgang mit der Massenzuwanderung ähnliche Probleme bereithalten wie die, die zum Erlass der Umsiedlungsbeschlüsse geführt haben. Daher steht meines Erachtens das Interesse der Kommission daran, dass die Vertragsverletzungen festgestellt und die Verpflichtungen der Mitgliedstaaten klargestellt werden, außer Frage ( 70 ).

106. Daher bin ich der Auffassung, dass die von der Kommission in diesen Rechtssachen erhobenen Klagen nicht gegenstandslos sind. Die Kommission verfügt über ein ausreichendes Rechtsschutzinteresse für die Erhebung der Klagen, und ihr Vorgehen steht nicht im Widerspruch zum Grundsatz der ordnungsgemäßen Rechtspflege.

Verstoß gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung

107. Ungarn (Rechtssache C‑718/17) macht geltend, die Kommission habe dadurch, dass sie nur gegen die drei beklagten Mitgliedstaaten Vertragsverletzungsklagen erhoben habe, obwohl die große Mehrheit der Mitgliedstaaten die in den Umsiedlungsbeschlüssen vorgesehenen Verpflichtungen nicht in vollem Umfang erfüllt hätten, gegen den in Art. 4 Abs. 2 EUV verankerten Grundsatz der Gleichbehandlung verstoßen und das ihr nach Art. 258 AEUV eingeräumte Ermessen missbraucht.

108. Insbesondere habe die Kommission die Gruppe von Mitgliedstaaten, gegen die Vertragsverletzungsklagen erhoben worden seien, willkürlich und in diskriminierender Weise ausgewählt. Bei einer objektiven Herangehensweise hätte die Kommission entsprechende Klagen gegen sämtliche Mitgliedstaaten erheben müssen, die ihren Verpflichtungen nach den Umsiedlungsbeschlüssen nicht in vollem Umfang nachgekommen seien, weil diese Mitgliedstaaten sich alle in einer vergleichbaren Lage befänden. Mit diesem Argument verfolgt Ungarn daher einen binären Ansatz. Nur zwei Gruppen sollen betrachtet werden: die Staaten, die ihren Verpflichtungen in vollem Umfang nachgekommen sind, und die Staaten, die ihre Verpflichtungen nicht erfüllt haben, ungeachtet der Frage, wie geringfügig oder schwerwiegend diese Nichterfüllung sein mag ( 71 ). Indem die Kommission die Klagen gegen Polen, Ungarn und die Tschechische Republik richte, versuche sie, diese Mitgliedstaaten als (ich zitiere) „Sündenböcke“ abzustempeln, die für das „Fiasko“ des mit den Umsiedlungsbeschlüssen eingeführten Umsiedlungsmechanismus büßen sollten.

109. Polen (Rechtssache C‑715/17) nimmt in Bezug auf diese Fragen eine ähnliche Position wie Ungarn ein.

110. Ich weise dieses Vorbringen zurück.

111. Nach ständiger Rechtsprechung genießt die Kommission im Rahmen der Einleitung von Vertragsverletzungsverfahren nach Art. 258 AEUV einen weiten Ermessensspielraum: „[S]o ist es … Sache der Kommission, zu beurteilen, ob ein Einschreiten gegen einen Mitgliedstaat zweckmäßig ist, die ihrer Ansicht nach verletzten Bestimmungen zu benennen und den Zeitpunkt für die Einleitung des Vertragsverletzungsverfahrens zu wählen, wobei die Erwägungen, die für diese Wahl bestimmend sind, die Zulässigkeit der Klage nicht beeinflussen“ ( 72 ).

112. Folglich ist es für die Zulässigkeit der gegen einen Mitgliedstaat erhobenen Vertragsverletzungsklage ohne Bedeutung, dass gegen einen anderen Mitgliedstaat keine derartige Klage erhoben wurde ( 73 ).

113. Der Gerichtshof hat auch klargestellt, dass „ein Mitgliedstaat die Nichterfüllung seiner Verpflichtungen aus dem [AEUV] … nicht mit dem Hinweis rechtfertigen kann, andere Mitgliedstaaten kämen ihren Verpflichtungen ebenfalls nicht nach“. In der Unionsrechtsordnung kann die Durchführung des Unionsrechts durch die Mitgliedstaaten nicht von einer Gegenseitigkeitsvoraussetzung abhängig gemacht werden. Die Art. 258 und 259 AEUV sehen die geeigneten Rechtsbehelfe vor, um Verstößen der Mitgliedstaaten gegen Verpflichtungen aus dem AEUV zu begegnen ( 74 ).

114. Sowohl Ungarn als auch Polen haben vorgetragen, sie wollten mit diesen Argumenten nicht die Nichterfüllung eigener unionsrechtlicher Verpflichtungen damit rechtfertigen, dass andere Mitgliedstaaten dieselben Verpflichtungen auch nicht erfüllt hätten. Diese bloßen Erklärungen sind alles andere als überzeugend. Aus dem schriftlichen Vorbringen beider Mitgliedstaaten geht hervor, dass sie sich gerade auf allgemeine Mängel bei der Anwendung des Umsiedlungsmechanismus berufen, um die Zulässigkeit der gegen sie eingeleiteten Verfahren in Abrede zu stellen und ihre Weigerung zu rechtfertigen, die Umsiedlungsbeschlüsse umzusetzen. Würden derartige allgemeine Mängel tatsächlich festgestellt, so beträfen sie (hypothetisch betrachtet) die Möglichkeit sämtlicher Mitgliedstaaten, den Umsiedlungsbeschlüssen nachzukommen. Darüber hinaus berufen sich Ungarn und Polen (über ihr Argument, dass eine Ungleichbehandlung vorliege) darauf, dass viele andere Mitgliedstaaten ihren Verpflichtungen nach diesen Beschlüssen nicht in vollem Umfang nachgekommen seien.

115. Hat die Kommission bei der Ausübung ihrer Befugnisse ihr Ermessen missbraucht? Genauer gesagt: Lässt sich vernünftigerweise die Auffassung vertreten, dass die drei beklagten Mitgliedstaaten in einer mit den übrigen Mitgliedstaaten vergleichbaren Lage waren und dass die Kommission ihr Ermessen offenkundig missbraucht und damit eine ungerechtfertigte Ungleichbehandlung zum Nachteil der drei betroffenen Mitgliedstaaten begangen hat?

116. Meines Erachtens ist diese Frage zu verneinen.

117. Wie die Kommission mündlich und schriftlich vorgetragen hat, waren die drei beklagten Mitgliedstaaten die einzigen, die trotz wiederholter Aufforderung seitens der Kommission entweder gar keine formelle Umsiedlungszusage nach Art. 5 Abs. 2 der Umsiedlungsbeschlüsse gemacht hatten (Ungarn) oder für einen Zeitraum von mindestens einem Jahr keine Umsiedlungszusage erteilt hatten. Der Zwölfte und der Dreizehnte Fortschrittsbericht über die Umverteilung und Neuansiedlung belegen dies ausführlich.

118. Daraus folgt, dass die drei beklagten Mitgliedstaaten sich in einer Lage befinden, die sich durch die Schwere und Beharrlichkeit der Nichterfüllung von der Lage der anderen Mitgliedstaaten unterscheidet, die zumindest zugesagt haben, eine bestimmte Zahl internationalen Schutz beantragender Personen umzusiedeln, auch wenn (bedauerlicherweise) diese Zusagen in der Praxis nicht systematisch als tatsächliche Umsiedlungen verwirklicht worden sind ( 75 ).

119. Ich bin daher der Ansicht, dass die Kommission den ihr nach Art. 258 AEUV zustehenden Ermessensspielraum nicht überschritten hat, als sie Vertragsverletzungsklagen gegen Polen, Ungarn und die Tschechische Republik, aber nicht gegen andere Mitgliedstaaten erhoben hat, die die in den Umsiedlungsbeschlüssen vorgesehenen Verpflichtungen nicht in vollem Umfang erfüllt haben.

120. Zum Abschluss möchte ich an dieser Stelle ein weiteres Argument erwähnen, das Ungarn in seinem schriftlichen Vorbringen geltend macht. Der Mitgliedstaat trägt vor, es sei fraglich, ob die Erfüllung der Verpflichtungen aus dem Beschluss 2015/1601 tatsächlich verlangt werden könne, solange die Verpflichtungen aus dem Beschluss 2015/1523 nicht vollständig erfüllt worden seien. Da dieses Argument von Ungarn vorgetragen wird, erscheint es mir offensichtlich unerheblich. Ungarn war nur vom Beschluss 2015/1601 betroffen, und die gegen Ungarn erhobene Vertragsverletzungsklage bezieht sich nur auf die ihm nach diesem Beschluss obliegenden Verpflichtungen.

121. Ich komme daher zu dem Ergebnis, dass das auf eine Verletzung des Grundsatzes der Gleichbehandlung gestützte Vorbringen zur Zulässigkeit zurückzuweisen ist.

Verletzung der Verteidigungsrechte

122. Ungarn (Rechtssache C‑718/17) macht geltend, die Kommission habe im Rahmen des Vorverfahrens seine Verteidigungsrechte verletzt, indem sie i) ihm nur vier Wochen für die Beantwortung sowohl des Mahnschreibens als auch der mit Gründen versehenen Stellungnahme eingeräumt habe und ii) die behauptete Vertragsverletzung insoweit nicht klar bezeichnet habe, als sie den Zusammenhang zwischen dem behaupteten Verstoß gegen Art. 5 Abs. 2 des Beschlusses 2015/1601 und den behaupteten Verstößen gegen Art. 5 Abs. 4 bis 11 dieses Beschlusses nicht hinreichend dargelegt habe.

Fristen für die Beantwortung der vorgerichtlichen Schreiben der Kommission

123. Ungarn räumt ein, dass die Kommission im Rahmen eines Vertragsverletzungsverfahrens bei der Bestimmung der Fristen für die verschiedenen Verfahrensschritte unzweifelhaft über ein weites Ermessen verfüge. Gleichwohl habe die Kommission ihr Ermessen in diesem Fall missbraucht. Ungarn macht geltend, die Kommission habe mitten im Sommer „äußerst kurze“ Fristen gesetzt, ohne zu berücksichtigen, dass Ungarn im selben Zeitraum von anderen Vertragsverletzungsverfahren betroffen gewesen sei. Mit dieser Vorgehensweise habe die Kommission es Ungarn unmöglich machen wollen, seine Verteidigungsrechte wahrzunehmen.

124. Ferner trägt Ungarn vor, die Kommission habe sich nicht auf eine Dringlichkeit berufen dürfen, die sie selbst dadurch herbeigeführt habe, dass sie nicht früher gehandelt habe; und die Kommission habe die Fristen nur verkürzt, um sicherzustellen, dass das Vertragsverletzungsverfahren vor dem Gerichtshof, das sie ohnehin noch vor Jahresende habe einleiten wollen, zulässig sein würde ( 76 ).

125. Schließlich behauptet Ungarn, die kurzen Fristen seien nicht dadurch zu entschuldigen, dass ihm die behauptete Vertragsverletzung vollständig bekannt gewesen sei.

126. Ich stimme mit der Kommission überein, dass die Verteidigungsrechte Ungarns durch die im Vorverfahren bestimmten kurzen Fristen nicht verletzt worden sind.

127. Der Gerichtshof hat klargestellt, dass das in Art. 258 AEUV vorgesehene Vorverfahren einem doppelten Zweck dient. Es soll dem betroffenen Mitgliedstaat zum einen Gelegenheit geben, seinen unionsrechtlichen Verpflichtungen nachzukommen und zum anderen, sich gegen die Rügen der Kommission wirksam zu verteidigen ( 77 ). Der ordnungsgemäße Ablauf dieses Verfahrens ist nicht nur eine vom AEUV vorgeschriebene wesentliche Garantie für den Schutz der Rechte des betroffenen Mitgliedstaats, sondern auch dafür, dass ein etwaiges streitiges Verfahren einen eindeutig festgelegten Streitgegenstand hat ( 78 ). Daraus folgt, dass das Vorverfahren (Mahnschreiben, gefolgt von der mit Gründen versehenen Stellungnahme) zum einen den Gegenstand des Rechtsstreits eingrenzen und dem Mitgliedstaat die Vorbereitung seiner Verteidigung ermöglichen soll, und zum anderen soll es (ganz wichtig) dem betroffenen Mitgliedstaat ermöglichen, die Angelegenheit zu bereinigen, bevor der Gerichtshof angerufen wird.

128. Die Kommission muss daher den Mitgliedstaaten eine angemessene Frist einräumen, um auf das Mahnschreiben zu antworten und einer mit Gründen versehenen Stellungnahme nachzukommen oder um gegebenenfalls ihre Verteidigung vorzubereiten. Ob die festgesetzte Frist angemessen ist, ist dabei unter Berücksichtigung sämtlicher Umstände des Einzelfalls zu beurteilen. Sehr kurze Fristen können daher in besonderen Fällen gerechtfertigt sein, insbesondere wenn es dringend ist, einer Vertragsverletzung zu begegnen, oder wenn dem betroffenen Mitgliedstaat der Standpunkt der Kommission schon vor dem Beginn des Verfahrens vollständig bekannt ist ( 79 ).

129. Ich möchte auch daran erinnern, dass es nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs Sache der Kommission ist, „den Zeitpunkt für die Einleitung des Vertragsverletzungsverfahrens [gegen einen Mitgliedstaat] zu wählen, wobei die Erwägungen, die für diese Wahl bestimmend sind, die Zulässigkeit der Klage nicht beeinflussen“ ( 80 ).

130. Was die Dringlichkeit anbelangt, ist anzumerken, dass die Umsiedlungsbeschlüsse angenommen wurden, weil durch die Massenmigration eine besonders kritische und dringliche Lage eingetreten war, was die in diesen Beschlüssen ergriffenen vorläufigen Maßnahmen rechtfertigt.

131. Die Kommission hat erläutert, sie habe einen kooperativen Ansatz verfolgt, der darauf ausgerichtet gewesen sei, die Mitgliedstaaten zu ermutigen, die in den Umsiedlungsbeschlüssen enthaltenen Maßnahmen freiwillig umzusetzen. Außerdem habe die Kommission die Zeit berücksichtigen wollen, die jeder Mitgliedstaat benötigen würde, um sich auf das Umsiedlungsverfahren vorzubereiten, das – worauf zu Recht hingewiesen worden sei – komplexe Verwaltungsverfahren umfasse, die eine enge Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten erforderten.

132. Die Fortschrittsberichte über die Umverteilung und Neuansiedlung der Kommission machten die Mitgliedstaaten in regelmäßigen Abständen auf ihre Verpflichtungen aufmerksam.

133. Folgerichtig hat die Kommission, gerade weil sie sich dafür entschieden hatte, die Mitgliedstaaten zur freiwilligen Umsetzung der Umsiedlungsbeschlüsse zu ermutigen, Vertragsverletzungsverfahren nicht früher innerhalb des für die Durchführung der Umsiedlungsbeschlüsse vorgesehenen Zeitraums von 24 Monaten eingeleitet. Im Mai 2017 war es dann in der Tat dringlich geworden, die Einleitung von Vertragsverletzungsverfahren zu prüfen. Dieser Umstand war nicht von der Kommission zu vertreten, sondern der anhaltenden Weigerung der drei beklagten Mitgliedstaaten geschuldet, ihren Verpflichtungen nachzukommen. Der Kommission kann daher nicht vorgeworfen werden, „sich auf eine von ihr selbst herbeigeführte Dringlichkeit zu berufen“, weil sie nicht schon früher das Vorverfahren eingeleitet habe. Aus diesem Grund ist der Verweis Ungarns auf die Rechtssache 293/85, Kommission/Belgien ( 81 ), unerheblich.

134. Ich möchte auch daran erinnern, dass der Gerichtshof in der Rechtssache C‑20/09, Kommission/Portugal, festgestellt hat, dass der Kommission kraft ihres Amtes die Aufgabe zufällt, die Anwendung des Unionsrechts durch die Mitgliedstaaten im allgemeinen Interesse zu überwachen und etwaige Verstöße gegen die sich hieraus ergebenden Verpflichtungen feststellen zu lassen, damit sie abgestellt werden ( 82 ). Daraus folgt, dass die Kommission berechtigt war, sicherzustellen – vorliegend, indem sie im Rahmen des Vorverfahrens angemessene (kurze) Fristen setzte –, dass die drei beklagten Mitgliedstaaten vor dem Gerichtshof für ihre bewusste Entscheidung, die Umsiedlungsbeschlüsse ( 83 ) nicht umzusetzen, zur Rechenschaft gezogen werden würden.

135. Die von der Kommission gesetzten kurzen Fristen dürften auch insoweit gerechtfertigt sein, als den drei beklagten Mitgliedstaaten der Standpunkt der Kommission schon vor der formellen Einleitung des Vertragsverletzungsverfahrens vollständig bekannt war ( 84 ). Die Kommission hatte Ungarn in mehreren gesonderten Schreiben und im Rahmen ihrer monatlichen Berichte aufgefordert, seinen Verpflichtungen aus dem Beschluss 2015/1601 nachzukommen, bevor sie das Mahnschreiben abschickte. Der Zwölfte Fortschrittsbericht über die Umverteilung und Neuansiedlung (vom 16. Mai 2017) machte es für alle Mitgliedstaaten glasklar, dass die Kommission für den Fall der fortgesetzten Nichtbeachtung der Beschlüsse beabsichtigte, ein Vertragsverletzungsverfahren einzuleiten ( 85 ).

136. Schließlich kann das Argument, die Kommission hätte berücksichtigen müssen, dass das Vorverfahren während der Sommermonate stattgefunden habe, als Ungarn sich auch in anderen Vertragsverletzungsverfahren verteidigt habe, nicht mit Erfolg geltend gemacht werden. Ein Mitgliedstaat muss über die erforderlichen Verwaltungsstrukturen verfügen, um sich zu jeder Zeit des Jahres im Vorverfahren verteidigen zu können, falls dies erforderlich wird. Dies gilt umso mehr im vorliegenden Fall, in dem die Absicht der Kommission, ein Vertragsverletzungsverfahren einzuleiten, bereits seit Wochen bekannt war.

137. Ich komme zu dem Ergebnis, dass die von der Kommission im Vorverfahren des vorliegenden Vertragsverletzungsverfahrens gesetzten Fristen nicht übermäßig kurz und nicht geeignet waren, die Ausübung der Verteidigungsrechte Ungarns zu beeinträchtigen.

Definition der gerügten Vertragsverletzung

138. Ungarn wirft der Kommission vor, die gerügte Vertragsverletzung nicht rechtzeitig definiert und insbesondere nicht dargelegt zu haben, weshalb sie neben einem Verstoß gegen Art. 5 Abs. 2 des Beschlusses 2015/1601 auch einen Verstoß gegen Art. 5 Abs. 4 bis 11 dieses Beschlusses geltend mache.

139. Konkret trägt Ungarn vor, es sei nicht in der Lage gewesen, den Zusammenhang zwischen der Nichtbeachtung von Art. 5 Abs. 2 des Beschlusses 2015/1601 (Zusagen hinsichtlich der Zahl der Antragsteller, die umgesiedelt werden konnten) und der Nichtbeachtung von Art. 5 Abs. 4 bis 11 dieses Beschlusses (spätere Durchführung der Umsiedlung) zu verstehen. Ungarn beklagt, die Kommission habe in ihrer mit Gründen versehenen Stellungnahme nicht genau dargelegt, wie diese beiden Verstöße zusammenhingen, und habe somit die behauptete Vertragsverletzung durch Ungarn nicht klar definiert. Dieser Mangel an Klarheit sei noch durch den Umstand verstärkt worden, dass in der mit Gründen versehenen Stellungnahme an Ungarn irrtümlich auf den Beschluss 2015/1523 Bezug genommen worden sei, den Ungarn für irrelevant hält. (Ich vermute, dies ist darauf zurückzuführen, dass zeitgleich die mit Gründen versehenen Stellungnahmen an Polen und die Tschechische Republik erstellt wurden und gegen diese beiden Mitgliedstaaten Verstöße sowohl gegen den Beschluss 2015/1523 als auch gegen den Beschluss 2015/1601 geltend gemacht wurden.)

140. Ich weise darauf hin, dass im letzten Teil sowohl des Mahnschreibens als auch der mit Gründen versehenen Stellungnahme an Ungarn auf Art. 5 Abs. 4 bis 11 des Beschlusses 2015/1601 und auf Art. 5 Abs. 2 dieses Beschlusses Bezug genommen wird. Auf die Gefahr hin, das Offensichtliche festzustellen: Der Zweck der Umsiedlungsbeschlüsse bestand darin, die Umsiedlung von in Italien und Griechenland ankommenden Antragstellern tatsächlich zu ermöglichen. Die Aufnahme einer bestimmten Zahl Antragsteller zuzusagen, war sicherlich unabdingbar, aber es war auch nur der erste Schritt im Umsiedlungsverfahren und kein Selbstzweck. Dies ergibt sich auch überdeutlich aus den Fortschrittsberichten Umverteilung und Neuansiedlung. Daher dürfte das Argument, dass eine Verletzung von Art. 5 Abs. 2 des Beschlusses 2015/1601 de facto auch eine Verletzung von Art. 5 Abs. 4 bis 11 dieses Beschlusses bedeutet, für jeden unvoreingenommenen Leser selbsterklärend gewesen sein ( 86 ).

141. Die drei beklagten Mitgliedstaaten haben sich – insbesondere in der mündlichen Verhandlung – ausdrücklich darauf berufen, dass sie „Rebellen“ seien, die gegen die Umsetzung des Umsiedlungsmechanismus hätten aufstehen und Widerstand leisten wollen. Die Kommission bestreitet diese Darstellung der Ereignisse, die zum vorliegenden Verfahren geführt haben, nicht. Allerdings folgt aus der Haltung, für die sich diese Mitgliedstaaten entschieden haben, eben auch, dass das Vorbringen Ungarns, ihm sei der Umfang des ihm zur Last gelegten Verstoßes gegen den Beschluss 2015/1601 nicht ganz klar gewesen, wenig glaubwürdig erscheint.

142. Letztlich ist es zwar bedauerlich, dass sich in die mit Gründen versehene Stellungnahme an Ungarn sachfremde Bezugnahmen auf den Beschluss 2015/1523 hineingeschlichen haben. Mir erscheint es wahrscheinlich, dass diese Fehler auf das „Kopieren/Einfügen“ von Textbausteinen während der gleichzeitigen Erstellung der drei mit Gründen versehenen Stellungnahmen an Polen, Ungarn und die Tschechische Republik zurückzuführen sind. Ich sehe diese Fehler nicht als so schwerwiegend an, dass sie die in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gegen Ungarn erhobenen Vorwürfe unverständlich machen. Ich bin daher der Ansicht, dass Ungarn in der Ausübung seiner Verteidigungsrechte nicht beeinträchtigt wurde.

143. Demzufolge komme ich zu dem Ergebnis, dass das Vorbringen Ungarns in Bezug auf eine Verletzung seiner Verteidigungsrechte insgesamt zurückzuweisen ist.

Fehlende Genauigkeit des Klagebegehrens (petitum) in der Rechtssache C‑719/17

144. Sowohl im Mahnschreiben als auch in der mit Gründen versehenen Stellungnahme an die Tschechische Republik gab die Kommission als Beginn der Zuwiderhandlung den 13. August 2016 an. In ihrer Klage verwies die Kommission darauf, dass die Tschechische Republik nach ihrer Mitteilung vom 13. Mai 2016 keine weiteren Angaben zur Zahl der Antragsteller, die umgesiedelt werden könnten, gemacht habe, obgleich sie verpflichtet gewesen sei, dies mindestens einmal alle drei Monate zu tun. Die Kommission kam folglich zu dem Ergebnis, dass die Tschechische Republik ihre Verpflichtungen seit dem 13. August 2016 nicht mehr erfüllt habe ( 87 ). Allerdings enthalten die Anträge in der Klageschrift kein konkretes Datum für den Beginn der Vertragsverletzung ( 88 ). In einem späteren Verfahrensschriftstück gab die Kommission ebenfalls den 13. August 2016 als Beginn der Vertragsverletzung an.

145. Die Tschechische Republik trägt vor, der Wortlaut der Klageanträge mache es unmöglich, das Ausmaß des ihr zur Last gelegten Verstoßes zu ermitteln ( 89 ). Sie trägt außerdem vor, das schriftliche Vorbringen der Kommission sei mehrdeutig im Hinblick auf die Frage, ob der Verstoß am 13. Mai 2016 oder am 13. August 2016 begonnen habe.

146. Meines Erachtens sind die Einwände der Tschechischen Republik nicht begründet.

147. Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs muss „die Klageschrift den Streitgegenstand, die vorgebrachten Klagegründe und Argumente sowie eine kurze Darstellung dieser Klagegründe enthalten … Diese Angaben müssen so klar und deutlich sein, dass sie dem Beklagten die Vorbereitung seines Verteidigungsvorbringens und dem Gerichtshof die Wahrnehmung seiner Kontrollaufgabe ermöglichen. Folglich müssen sich die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Umstände, auf die eine Klage gestützt wird, zusammenhängend und verständlich unmittelbar aus der Klageschrift ergeben, und die Anträge der Klageschrift müssen eindeutig formuliert sein, damit der Gerichtshof nicht ultra petita entscheidet oder eine Rüge übergeht“ ( 90 ).

148. Meiner Ansicht nach geht aus dem Wortlaut der Klageschrift eindeutig hervor, dass die letzte Mitteilung der Tschechischen Republik gemäß Art. 5 Abs. 2 der Umsiedlungsbeschlüsse am 13. Mai 2016 erfolgte. Da diese Bestimmung von den Mitgliedstaaten verlangte, die entsprechenden Mitteilungen mindestens alle drei Monate zu machen, ist daraus logisch abzuleiten, dass die Verletzung drei Monate nach diesem Datum begann, also am 13. August 2016. Die Kommission hat im Übrigen genau diesen Zeitpunkt sowohl im Mahnschreiben als auch in der mit Gründen versehenen Stellungnahme angegeben, und sie hat diesen Zeitpunkt in dem weiteren schriftlichen Vorbringen vor dem Gerichtshof bestätigt. Der logische Zusammenhang zwischen dem 13. Mai 2016 und dem 13. August 2016 ist in der Klageschrift der Kommission ausdrücklich angegeben ( 91 ).

149. Natürlich ist es bedauerlich, dass der 13. August 2016 in den Klageanträgen nicht ausdrücklich angegeben ist. Allerdings enthält der Wortlaut der Klageschrift gleichwohl die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Umstände, auf die die Klage gestützt wird. Diese Umstände sind zusammenhängend und verständlich dargelegt und stehen zu dem Schriftwechsel im Rahmen des Vorverfahrens nicht in Widerspruch ( 92 ). Unter diesen Umständen besteht ungeachtet der Unvollständigkeit der Klageanträge meiner Ansicht nach nicht wirklich die Gefahr, dass der Gerichtshof ultra petita entscheidet oder eine Rüge übergeht.

150. Ich teile auch nicht die Auffassung der Tschechischen Republik, dass das Vorbringen der Kommission zum Beginn der Vertragsverletzung mehrdeutig oder widersprüchlich formuliert sei. Die von der Kommission in ihrem schriftlichen Vorbringen angegebenen Zeitpunkte sind kohärent und können bei einem aufmerksamen und unvoreingenommenen Leser keine Verwirrung hervorrufen.

151. Ich komme zu dem Ergebnis, dass das Vorbringen der Tschechischen Republik (Rechtssache C‑719/17) im Hinblick auf die fehlende Genauigkeit der Klageanträge als unbegründet zurückzuweisen ist.

Ergebnis zur Zulässigkeit

152. Nach alledem komme ich zu dem Ergebnis, dass die gegen die drei beklagten Mitgliedstaaten erhobenen Vertragsverletzungsklagen zulässig sind.

Begründetheit

Vorbemerkungen

153. Die umfassende Prüfung des Beschlusses 2015/1601 durch den Gerichtshof im Urteil Slowakei und Ungarn/Rat führte zu dem Ergebnis, dass die Klage auf Nichtigerklärung dieser Maßnahme abgewiesen wurde. Der frühere Beschluss 2015/1523 wurde nicht fristgerecht angefochten. Aus der Prüfung des Beschlusses 2015/1601 durch die Große Kammer folgt zwangsläufig, dass eine auf ähnliche Argumente gestützte Klage gegen den Beschluss 2015/1523 dasselbe Schicksal ereilt hätte.

154. Die Umsiedlungsbeschlüsse müssen folglich als unanfechtbar intra vires und gültig angesehen werden. Die drei beklagten Mitgliedstaaten räumen dies im vorliegenden Verfahren auch ein ( 93 ).

155. Beide Umsiedlungsbeschlüsse waren vorläufige Maßnahmen gemäß Art. 78 Abs. 3 AEUV. Wie der Gerichtshof im Urteil Slowakische Republik und Ungarn/Rat ausgeführt hat, „[si