Parteien

Entscheidungsgründe

Tenor



Parteien

In der Rechtssache T‑374/04

Bundesrepublik Deutschland, zunächst vertreten durch C.‑D. Quassowski, A. Tiemann und C. Schulze-Bahr, dann durch Schulze-Bahr und M. Lumma als Bevollmächtigte im Beistand der Rechtsanwälte D. Sellner und U. Karpenstein,

Klägerin,

gegen

Kommission der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch U. Wölker als Bevollmächtigten,

Beklagte,

wegen teilweiser Nichtigerklärung der Entscheidung K(2004) 2515/2 endg. der Kommission vom 7. Juli 2004 über den nationalen Plan zur Zuteilung von Zertifikaten für Treibhausgasemissionen, der von der Bundesrepublik Deutschland gemäß der Richtlinie 2003/87/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Oktober 2003 über ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Gemeinschaft und zur Änderung der Richtlinie 96/61/EG des Rates (ABl. L 275, S. 32) übermittelt wurde, soweit die Kommission darin bestimmte Maßnahmen zur nachträglichen Anpassung von Zuteilungen als mit den Kriterien 5 und 10 des Anhangs III der genannten Richtlinie unvereinbar ablehnt,

erlässt

DAS GERICHT ERSTER INSTANZ DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN (Dritte erweiterte Kammer)

unter Mitwirkung des Präsidenten M. Jaeger, der Richterin V. Tiili, des Richters J. Azizi, der Richterin E. Cremona sowie des Richters O. Czúcz,

Kanzler: K. Andová, Verwaltungsrätin,

aufgrund des schriftlichen Verfahrens und auf die mündliche Verhandlung vom 21. Juni 2006

folgendes

Urteil

Entscheidungsgründe

Rechtlicher Rahmen

1. Mit der am 25. Oktober 2003 in Kraft getretenen Richtlinie 2003/87/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Oktober 2003 über ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Gemeinschaft und zur Änderung der Richtlinie 96/61/EG des Rates (ABl. 2003, L 275, S. 32) wird ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Gemeinschaft (im Folgenden: Emissionshandelssystem) geschaffen, um auf kosteneffiziente und wirtschaftlich effiziente Weise auf eine Verringerung von Treibhausgasemissionen, vor allem von Kohlendioxid (im Folgenden: CO 2 ), hinzuwirken (Art. 1 der Richtlinie 2003/87). Der Richtlinie liegen die Verpflichtungen der Gemeinschaft aus dem Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen und dem Kyoto-Protokoll zugrunde. Letzteres wurde mit der Entscheidung des Rates 2002/358/EG vom 25. April 2002 über die Genehmigung des Protokolls von Kyoto zum Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen im Namen der Europäischen Gemeinschaft sowie die gemeinsame Erfüllung der daraus erwachsenden Verpflichtungen (ABl. L 130, S. 1) genehmigt und trat am 16. Februar 2005 in Kraft.

2. Die Gemeinschaft und ihre Mitgliedstaaten verpflichteten sich, ihre gemeinsamen anthropogenen Treibhausgasemissionen, die in Anhang A des Kyoto-Protokolls aufgeführt sind, im Zeitraum 2008 bis 2012 gegenüber dem Stand von 1990 um 8 % zu senken (vierter Erwägungsgrund der Richtlinie 2003/87).

3. Zu diesem Zweck sieht die Richtlinie 2003/87 im Wesentlichen vor, dass Treibhausgasemissionen aus in ihrem Anhang I aufgeführten Anlagen der Vorabgenehmigung und der Zuteilung von Zertifikaten nach nationalen Zuteilungsplänen (im Folgenden: NZP) unterliegen. Gelingt es einem Betreiber, seine Emissionen zu senken, kann er die überschüssigen Zertifikate an andere Betreiber verkaufen. Umgekehrt kann der Betreiber einer Anlage, von der überhöhte Emissionen ausgehen, die erforderlichen Zertifikate von einem Betreiber erwerben, der über Überschüsse verfügt.

4. Die Richtlinie 2003/87 sieht eine erste Phase von 2005 bis 2007 (im Folgenden: erste Zuteilungsperiode) vor, die dem ersten Verpflichtungszeitraum des Kyoto-Protokolls vorangeht, und anschließend eine zweite Phase von 2008 bis 2012 (im Folgenden: zweite Zuteilungsperiode), die dem ersten Verpflichtungszeitraum entspricht (Art. 11 der Richtlinie 2003/87).

5. Zur Erfüllung der mit der Entscheidung 2002/358 und dem Kyoto-Protokoll eingegangenen Verpflichtungen ist in Kriterium 1 des Anhangs III der Richtlinie 2003/87 Folgendes ausgeführt:

„Die Gesamtmenge der Zertifikate, die im jeweiligen Zeitraum zugeteilt werden sollen, muss mit der in der Entscheidung [2002/358] und im Kyoto-Protokoll enthaltenen Verpflichtung des Mitgliedstaats zur Begrenzung seiner Emissionen in Einklang stehen … Die Gesamtmenge der zuzuteilenden Zertifikate darf nicht höher sein als der wahrscheinliche Bedarf für die strikte Anwendung der Kriterien dieses Anhangs. Bis 2008 muss die Menge so groß sein, dass sie mit einem Weg zur Erreichung oder Übererfüllung der Zielvorgaben jedes Mitgliedstaats gemäß der Entscheidung [2002/358] und dem Kyoto-Protokoll vereinbar ist.“

6. Konkreter beruht das Emissionshandelssystem zum einen auf der Vorabgenehmigungspflicht für Treibhausgasemissionen (Art. 4 bis 8 der Richtlinie 2003/87) und zum anderen auf Zertifikaten, die dem daraus berechtigten Betreiber die Emission einer bestimmten Treibhausgasmenge erlauben, wofür er jährlich eine den Gesamtemissionen seiner Anlage entsprechende Anzahl von Zertifikaten abzugeben hat (Art. 12 Abs. 3 der Richtlinie 2003/87).

7. Die Voraussetzungen und Verfahren, nach denen die zuständigen nationalen Behörden den Betreibern von Anlagen auf der Grundlage eines NZP Zertifikate zuteilen, sind in den Art. 9 bis 11 der Richtlinie 2003/87 vorgesehen.

8. So bestimmt Art. 9 Abs. 1 der Richtlinie 2003/87:

„Die Mitgliedstaaten stellen für jeden in Artikel 11 Absätze 1 und 2 genannten Zeitraum einen [NZP] auf, aus dem hervorgeht, wie viele Zertifikate sie insgesamt für diesen Zeitraum zuzuteilen beabsichtigen und wie sie die Zertifikate zuzuteilen gedenken. Dieser [NZP] ist auf objektive und transparente Kriterien zu stützen, einschließlich der in Anhang III genannten Kriterien, wobei die Bemerkungen der Öffentlichkeit angemessen zu berücksichtigen sind. Die Kommission erarbeitet unbeschadet des Vertrags bis spätestens 31. Dezember 2003 eine Anleitung zur Anwendung der in Anhang III aufgeführten Kriterien.

Für den in Artikel 11 Absatz 1 genannten Zeitraum wird der [NZP] spätestens am 31. März 2004 veröffentlicht und der Kommission und den übrigen Mitgliedstaaten übermittelt …“

9. Die Kommission erließ die genannte Anleitung im Rahmen ihrer Mitteilung KOM(2003) 830 endg. vom 7. Januar 2004 über Hinweise zur Unterstützung der Mitgliedstaaten bei der Anwendung der in Anhang III der Richtlinie 2003/87 aufgelisteten Kriterien sowie über die Bedingungen für den Nachweis höherer Gewalt (im Folgenden: Hinweise der Kommission).

10. Art. 9 Abs. 3 der Richtlinie 2003/87 bestimmt:

„Innerhalb von drei Monaten nach Übermittlung eines [NZP] durch einen Mitgliedstaat gemäß Absatz 1 kann die Kommission den [NZP] oder einen Teil davon ablehnen, wenn er mit den in Anhang III aufgeführten Kriterien oder mit Artikel 10 unvereinbar ist. Der Mitgliedstaat trifft eine Entscheidung nach Artikel 11 Absatz 1 oder 2 nur dann, wenn Änderungsvorschläge von der Kommission akzeptiert werden. Ablehnende Entscheidungen sind von der Kommission zu begründen.“

11. Nach Art. 10 der Richtlinie 2003/87 müssen die Mitgliedstaaten für die erste Zuteilungsperiode mindestens 95 % der Zertifikate und für die zweite Zuteilungsperiode mindestens 90 % der Zertifikate kostenlos zuteilen.

12. Art. 11 („Zuteilung und Vergabe von Zertifikaten“) der Richtlinie 2003/87 sieht vor:

„(1) Für den am 1. Januar 2005 beginnenden Dreijahreszeitraum entscheidet jeder Mitgliedstaat über die Gesamtzahl der Zertifikate, die er für diesen Zeitraum zuteilen wird, sowie über die Zuteilung dieser Zertifikate an die Betreiber der einzelnen Anlagen. Diese Entscheidung wird mindestens drei Monate vor Beginn des Zeitraums getroffen, und zwar auf der Grundlage des gemäß Artikel 9 aufgestellten [NZP], im Einklang mit Artikel 10 und unter angemessener Berücksichtigung der Bemerkungen der Öffentlichkeit.

…

(3) Entscheidungen gemäß Absatz 1 oder 2 müssen im Einklang mit dem Vertrag, insbesondere mit den Artikeln 87 und 88, stehen. Bei der Entscheidung über die Zuteilung berücksichtigen die Mitgliedstaaten die Notwendigkeit, neuen Marktteilnehmern den Zugang zu Zertifikaten zu ermöglichen.

(4) Die zuständige Behörde vergibt einen Teil der Gesamtmenge der Zertifikate bis zum 28. Februar jeden Jahres des in Absatz 1 … genannten Zeitraums.“

13. Anhang III der Richtlinie 2003/87 nennt elf Kriterien, die für die NZP gelten.

14. Kriterium 1 des Anhangs III lautet:

„Die Gesamtmenge der Zertifikate, die im jeweiligen Zeitraum zugeteilt werden sollen, muss mit der in der Entscheidung [2002/358] und im Kyoto-Protokoll enthaltenen Verpflichtung des Mitgliedstaats zur Begrenzung seiner Emissionen in Einklang stehen unter Berücksichtigung des Anteils der Gesamtemissionen, dem diese Zertifikate im Vergleich zu Emissionen aus Quellen entsprechen, die nicht unter diese Richtlinie fallen, sowie der nationalen energiepolitischen Maßnahmen; ferner sollte sie dem nationalen Klimaschutzprogramm entsprechen. Die Gesamtmenge der zuzuteilenden Zertifikate darf nicht höher sein als der wahrscheinliche Bedarf für die strikte Anwendung der Kriterien dieses Anhangs. Bis 2008 muss die Menge so groß sein, dass sie mit einem Weg zur Erreichung oder Übererfüllung der Zielvorgaben jedes Mitgliedstaats gemäß der Entscheidung [2002/358] und dem Kyoto-Protokoll vereinbar ist.“

15. Kriterium 5 des Anhangs III sieht vor:

„Gemäß den Anforderungen des Vertrags, insbesondere der Artikel 87 und 88, darf der [NZP] Unternehmen oder Sektoren nicht in einer Weise unterschiedlich behandeln, dass bestimmte Unternehmen oder Tätigkeiten ungerechtfertigt bevorzugt werden.“

16. Kriterium 9 des Anhangs III lautet:

„Der [NZP] muss Vorschriften für die Möglichkeit von Bemerkungen der Öffentlichkeit sowie Angaben darüber enthalten, wie diese Bemerkungen angemessen berücksichtigt werden, bevor eine Entscheidung über die Zuteilung der Zertifikate getroffen wird.“

17. Hierzu ist in den Hinweisen Nrn. 93 bis 96 der Kommission insbesondere ausgeführt:

„93. Dieses Kriterium ist obligatorisch.

94. … Wenn der [NZP] zur Verfügung gestellt wird, ist dafür zu sorgen, dass die Öffentlichkeit wirksam und frühzeitig Stellung nehmen kann. …

95. Die Mitgliedstaaten sollten diesbezüglich einen realistischen Zeitrahmen vorsehen und die Frist für das Vorbringen von Bemerkungen der Öffentlichkeit auf das nationale Entscheidungsverfahren abstimmen, so dass vor der Entscheidung über den [NZP] Bemerkungen angemessen Rechnung getragen werden kann. „Angemessen Rechnung tragen“ heißt, dass Bemerkungen mit einem Bezug auf die Kriterien von Anhang III oder auf andere objektive und transparente Kriterien, die der betreffende Mitgliedstaat in seinem [NZP] anwendet, berücksichtigt werden. Die Mitgliedstaaten sollten die Kommission über alle im Anschluss an die Einbeziehung der Öffentlichkeit geplanten Änderungen nach Veröffentlichung und Mitteilung des [NZP] und vor Erlass der endgültigen Entscheidung gemäß Artikel 11 [der Richtlinie 2003/87] unterrichten. Die Öffentlichkeit sollte in allgemeiner Form über die getroffene Entscheidung und die wichtigsten zugrunde liegenden Überlegungen informiert werden.

96. Die Möglichkeit der Öffentlichkeit, im Rahmen dieses Kriteriums Bemerkungen zum [NZP] vorzubringen, ist eine zweite Runde der Öffentlichkeitskonsultation. Gemäß Artikel 9(1) der Richtlinie [2003/87] sind Bemerkungen aus einer ersten Konsultation zum [Entwurf des NZP] – sofern sinnvoll – bereits vor Mitteilung des [NZP] an die Kommission und die anderen Mitgliedstaaten in den [NZP] einzubeziehen. Soll die Beteiligung der Öffentlichkeit insgesamt gesehen (d.h. Konsultation und Berücksichtigung der Bemerkungen) wirksam gestaltet werden, so ist die erste Konsultationsrunde von besonderer Bedeutung. Die unter diesem Kriterium beschriebenen Regeln sollten auch in der ersten Konsultationsrunde angewandt werden.

Die Mitgliedstaaten sollten die Kommission über geplante Änderungen nach Veröffentlichung und Mitteilung des [NZP] und vor Erlass der endgültigen Entscheidung gemäß Artikel 11 [der Richtlinie 2003/87] unterrichten.“

18. Kriterium 10 des Anhangs III lautet: „Der [NZP] muss eine Liste der unter diese Richtlinie fallenden Anlagen unter Angabe der Anzahl Zertifikate enthalten, die den einzelnen Anlagen zugeteilt werden sollen.“

19. Zu Kriterium 10 heißt es in den Hinweisen Nrn. 97 bis 100 der Kommission:

„97. Ziel dieses Kriterium[s] ist die Transparenz des [NZP]. Die Anzahl Zertifikate pro Anlage soll bei Übermittlung des [NZP] an die Kommission und die anderen Mitgliedstaaten angegeben und damit für die breite Öffentlichkeit sichtbar gemacht werden.

…

98. Dieses Kriterium gilt als erfüllt, wenn ein Mitgliedstaat seiner Verpflichtung zur Auflistung der unter die Richtlinie [2003/87] fallenden Anlagen nachgekommen ist …

…

100. Die Mitgliedstaaten müssen die Gesamtmenge der Zertifikate angeben, die jeder Anlage zugeteilt werden sollen, sowie die Menge der jedes Jahr an die einzelnen Anlagen gemäß Artikel 11(4) [der Richtlinie 2003/87] ausgegebenen Zertifikate.“

20. Nach den Hinweisen Nrn. 60 bis 74 der Kommission kann ein Mitgliedstaat eine Reserve von Zertifikaten schaffen (im Folgenden: Reserve), zu der er insbesondere neuen Marktteilnehmern auf der Grundlage transparenter und objektiver Regeln und Verfahren kostenlos Zugang bieten kann. Der Umfang der Reserve ist im NZP in Bezug auf die darin vorgesehene Gesamtzahl der Zertifikate mitzuteilen.

21. Nach Art. 12 Abs. 1 der Richtlinie 2003/87 sind Zertifikate zwischen natürlichen und juristischen Personen innerhalb der Gemeinschaft und auf natürliche und juristische Personen in Drittländern übertragbar. Art. 12 Abs. 3 der Richtlinie 2003/87 bestimmt, dass der Betreiber für jede Anlage vor dem 1. Mai jedes Jahres eine Anzahl von Zertifikaten an die zuständige Behörde abgibt, die den Gesamtemissionen der Anlage im vorhergehenden Kalenderjahr entspricht, und dass diese Zertifikate anschließend gelöscht werden.

22. Art. 29 Abs. 1 der Richtlinie 2003/87 bestimmt:

„… können die Mitgliedstaaten bei der Kommission beantragen, dass für bestimmte Anlagen in Fällen höherer Gewalt zusätzliche Zertifikate vergeben werden dürfen. Die Kommission stellt fest, ob nachweislich höhere Gewalt vorliegt, und gestattet in diesem Fall die Vergabe zusätzlicher, nicht übertragbarer Zertifikate durch den betreffenden Mitgliedstaat an die Betreiber der betreffenden Anlagen.“

23. Art. 38 („Nationale Zuteilungstabelle [für die erste Zuteilungsperiode]“) der Verordnung (EG) Nr. 2216/2004 der Kommission vom 21. Dezember 2004 über ein standardisiertes und sicheres Registrierungssystem gemäß der Richtlinie [2003/87] sowie der Entscheidung 280/2004/EG des Europäischen Parlaments und des Rates (ABl. L 386, S. 1) bestimmt in Abs. 2:

„Die Mitgliedstaaten teilen der Kommission jede Korrektur ihrer [NZP] sowie die entsprechenden Korrekturen der nationalen Zuteilungstabellen mit. Stützt sich die Korrektur der nationalen Zuteilungstabelle auf den der Kommission übermittelten [NZP] (und dieser wurde von der Kommission nicht nach Art. 9 Abs. 3 der [Richtlinie 2003/87] abgelehnt bzw. die Kommission hat die vorgeschlagenen Änderungen akzeptiert), und befindet sie sich im Einklang mit den Verfahren des [NZP] bzw. ergibt sie sich aus präziseren Daten, weist die Kommission den Zentralverwalter an, die Korrektur der Tabelle in die unabhängige Transaktionsprotokolliereinrichtung der Gemeinschaft zu übernehmen … In allen anderen Fällen teilt der Mitgliedstaat der Kommission die Korrektur seines [NZP] mit, und wenn die Kommission diese Korrektur nicht ablehnt (s. Verfahren nach Artikel 9 Absatz 3 der Richtlinie [2003/87]), weist die Kommission den Zentralverwalter an, die Korrektur in die nationale Zuteilungstabelle in der unabhängigen Transaktionsprotokolliereinrichtung der Gemeinschaft zu übernehmen …“

Sachverhalt, Verfahren und Anträge der Parteien

24. Am 31. März 2004 übermittelte die Bundesrepublik Deutschland der Kommission nach Art. 9 Abs. 1 der Richtlinie 2003/87 den deutschen NZP für die erste Zuteilungsperiode (im Folgenden: deutscher NZP).

25. Der deutsche NZP besteht aus einem „Makroplan“ und einem „Mikroplan“. Der Makroplan enthält die Aufteilung des nationalen Emissionsbudgets und legt die Gesamtzahl der zuzuteilenden Zertifikate im Einklang mit den Verpflichtungen der Bundesrepublik Deutschland zur Emissionssenkung fest. Der Mikroplan regelt die Zuteilung von Zertifikaten an die Betreiber der einzelnen Anlagen und sieht die Bildung einer Reserve von Zertifikaten fü r neue Marktteilnehmer vor.

26. Für die Festlegung, wie viele Zertifikate den einzelnen Anlagen zuzuteilen sind, unterscheidet der NZP im Abschnitt „Mikroplan“ zwischen drei Zeiträumen und sieht je nach dem Zeitpunkt der Inbetriebnahme der Anlage drei unterschiedliche Methoden vor.

27. Bei Anlagen, die bis zum 31. Dezember 2002 in Betrieb genommen wurden, wird die Zahl der kostenlos zuzuteilenden Zertifikate auf der Grundlage des Jahresdurchschnitts ihrer früheren CO 2 -Emissionen nach der Berechnungsmethode des „Grandfathering“ ermittelt. Die Zahl der zuzuteilenden Zertifikate wird durch Multiplikation der historischen Emissionsdaten mit einem „Erfüllungsfaktor“ bestimmt, der sich nach der zu erreichenden Emissionssenkung richtet. Der Erfüllungsfaktor ist daher in der Regel kleiner als Eins, um eine Senkung gegenüber dem vorherigen Emissionsniveau zu ermöglichen und letztlich die Gesamtzahl der zuzuteilenden Zertifikate zu begrenzen.

28. Bei Anlagen, die vom 1. Januar 2003 bis 31. Dezember 2004 in Betrieb genommen wurden, wird die Zahl der kostenlos zuzuteilenden Zertifikate auf der Grundlage des von den Betreibern gemeldeten Jahresdurchschnitts ihrer CO 2 -Emissionen ermittelt. Der Betreiber muss seinem Antrag auf Zuteilung von Zertifikaten ein Sachverständigengutachten über die maßgeblichen Eigenschaften der Anlage beifügen. Sowohl der Antrag als auch das Gutachten müssen Angaben zu der Kapazität der Anlage, dem geplanten Einsatz von Rohstoffen sowie der geplanten Auslastung der Anlage enthalten. Für diese Anlagen wird als Erfüllungsfaktor für einen Zeitraum von 12 Jahren ein Wert von Eins angesetzt.

29. Für neue, ab dem 1. Januar 2005 in Betrieb genommene Anlagen, also „neue Marktteilnehmer“, wird in Ermangelung historischer Daten die Zahl der kostenlos zuzuteilenden Zertifikate nach der Berechnungsmethode des „Benchmarking“ ermittelt, d. h. als rechnerisches Produkt aus dem voraussichtlichen Jahresdurchschnitt der Produktionsmenge in den Jahren 2005 bis 2007, den voraussichtlichen Emissionen der Anlage je Produkteinheit sowie der Anzahl der Kalenderjahre, in denen die Anlage während der Zuteilungsperiode betrieben werden soll. Die voraussichtlichen Emissionen je Produkteinheit werden nach dem Kriterium („Benchmark“) des Stands der „besten verfügbaren Technik“ ermittelt. Für diese neuen Anlagen beträgt der Erfüllungsfaktor für die ersten 14 Betriebsjahre unveränderlich Eins.

30. In Anwendung von Art. 11 Abs. 4 der Richtlinie 2003/87 sieht der deutsche NZP vor, dass die Zertifikate für die erste Zuteilungsperiode in gleichen Jahrestranchen jeweils spätestens zum 28. Februar jedes Jahres ausgegeben werden.

31. Der deutsche NZP, wie er der Kommission übermittelt wurde, sieht nachträgliche Anpassungen der Zahl der zugeteilten Zertifikate in folgenden Fällen vor:

– Erhebliche Verringerung der Kapazitätsauslastung und Stilllegung der Anlage (Regel der „De‑facto-Stilllegung“): Wird der Betrieb einer Anlage eingestellt, so hat der Betreiber die ihm zugeteilten Zertifikate, soweit sie überschüssig geworden sind, zurückzugeben. Von einer Einstellung des Betriebs ist auszugehen, wenn eine Anlage in einem Jahr weniger als 10 % der durchschnittlichen jährlichen Emissionen der Basisperiode emittiert hat. Unterschreiten diese Emissionen 60 % der durchschnittlichen jährlichen Emissionen der Basisperiode, so wird die für das fragliche Jahr ausgegebene Tranche von Zertifikaten nachträglich proportional entsprechend dem Rückgang der Kapazitätsauslastung, d. h. des Aktivitätsniveaus, reduziert. Für die Folgejahre wird die Tranche der Zertifikate entsprechend der ursprünglichen Zuteilungsentscheidung ausgegeben, vorbehaltlich einer späteren erneuten Anwendung der Regel der nachträglichen Anpassung.

– Übertragung von Zertifikaten bei Stilllegung und bei Ersetzung der Anlage („Übertragungsregel“): Auf Antrag werden für eine stillgelegte Anlage erteilte Zertifikate nicht entzogen, wenn der Betreiber innerhalb einer Frist von drei Monaten nach Stilllegung der alten Anlage eine neue Anlage in Betrieb nimmt. Die Zuteilung erfolgt in diesem Fall für vier Jahre unter Zugrundelegung der historischen Emissionen der stillgelegten Anlage und wird anschließend für 14 Jahre mit einem Erfüllungsfaktor von Eins berechnet; diese Regelung soll für den Betreiber einen Anreiz zur Stilllegung veralteter und ineffizienter Anlagen schaffen. Ist jedoch die Kapazität der neuen Anlage geringer als die der stillgelegten, so wird die Differenz der Kapazitäten als Anlagenstilllegung behandelt und der auf diese Differenz entfallende Anteil wird bei der nächsten Zuteilung von Zertifikaten nicht mehr ausgegeben. Dagegen wird bei höherer Kapazität der neuen Anlage die Regel für neue Marktteilnehmer angewandt, und für den Kapazitätszuwachs werden zusätzliche Zertifikate ausgegeben (vgl. unten, vierter Gedankenstrich).

– Bestehende Anlagen, die in den Jahren 2003 oder 2004 in Betrieb genommen wurden: Die Zahl der diesen Anlagen zugeteilten Emissionszertifikate wird angepasst, sofern während des Betriebs der fraglichen Anlage die tatsächliche Produktionsmenge geringer oder höher ausfällt als die zur Ermittlung der ursprünglich zugeteilten Zahl von Zertifikaten angemeldeten Produktionsmengen. Je nachdem wird bei der Ausgabe der Tranche für das Folgejahr die Zahl der Zertifikate proportional reduziert oder erhöht. Fällt die Produktionsmenge höher aus, werden die zusätzlichen Zertifikate aus der Reserve entnommen.

– Neue Marktteilnehmer mit Erst-Inbetriebnahme ab dem 1. Januar 2005 oder Erweiterungen der Kapazitäten von bestehenden Anlagen: Die Zahl der diesen Anlagen zugeteilten Emissionszertifikate wird angepasst, sofern während des Betriebs der fraglichen Anlage das tatsächliche Aktivitätsniveau geringer oder höher ausfällt als das zur Ermittlung der ursprünglich zugeteilten Zahl von Zertifikaten angemeldete Aktivitätsniveau. Je nachdem wird bei der Ausgabe der Tranche für das Folgejahr die Zahl der Zertifikate proportional reduziert oder erhöht.

– Kraft-Wärme-Kopplungsanlagen zur gleichzeitigen Erzeugung von Elektrizität und Wärme: Diese Anlagen erhalten Emissionszertifikate im Wege einer Sonderzuteilung, deren Umfang im ersten Zuteilungsjahr dem tatsächlichen Volumen der erzeugten Elektrizität entspricht. Ihre Zahl kann jedoch später gemäß dem im nächsten Jahr nachgewiesenen Volumen der erzeugten Elektrizität korrigiert werden.

32. Der deutsche Zuteilungsplan sieht außerdem vor, dass nicht ausgegebene oder entzogene Zertifikate der Reserve zugeführt werden. Die reservierten Zertifikate sind für neue Marktteilnehmer vorgesehen. In der mündlichen Verhandlung hat die Klägerin ausgeführt, dass die Reserve nur Betreibern von Anlagen im deutschen Hoheitsgebiet offenstehe (Sitzungsprotokoll, S. 2).

33. Mit Schreiben vom 8. Juni 2004 antworteten die zuständigen deutschen Behörden auf bestimmte Fragen der Kommission.

34. In den Antworten auf diese Fragen führten die deutschen Behörden u. a. aus, dass nach dem Zuteilungsgesetz 2007 (Gesetz über den nationalen Zuteilungsplan für Treibhausgas-Emissionsberechtigungen in der Zuteilungsperiode 2005 bis 2007 [erste Zuteilungsperiode] vom 26. August 2004, BGBl. I S. 2211, im Folgenden: ZuG oder Zuteilungsgesetz) die nachträglichen Anpassungen entgegen den Angaben im deutschen NZP, wie er der Kommission übermittelt worden sei, keinesfalls zu einer Erhöhung der Zahl der den betreffenden Anlagen zugeteilten Zertifikate führen könnten. Ferner wiesen die deutschen Behörden für den Bereich der Kraft-Wärme-Kopplungsanlagen darauf hin, dass durch die Möglichkeit einer nachträglichen Anpassung nach unten verhindert werden könne, dass für die Betreiber solcher Anlagen ein „kontraproduktiver“ – d. h. ökologisch unerwünschter – Anreiz zur Absenkung des Niveaus der Energieerzeugung entstehe; diese Möglichkeit diene somit dazu, die Rechtfertigung für die Sonderzuteilung von Zertifikaten für diese Anlagen aufrechtzuerhalten. Während nämlich eine solche Absenkung innerhalb des Emissionshandelssystems emissionsmindernd wirke und einen geringeren Bedarf an Emissionszertifikaten zur Folge habe, führe sie im Regelfall außerhalb dieses Systems zu zusätzlichen Emissionen.

35. Entsprechend den Erläuterungen der deutschen Behörden (siehe vorstehende Randnr. 34) sieht das Zuteilungsgesetz ausschließlich nachträgliche Anpassungen nach unten vor. Sie sind in folgenden Bestimmungen des Zuteilungsgesetzes geregelt: § 7 Abs. 9 (Zuteilung für bestehende Anlagen auf Basis historischer Daten), § 8 Abs. 4 (Zuteilung für bestehende Anlagen auf Basis angemeldeter Emissionen), § 9 Abs. 1 und 4 (Stilllegung von Anlagen), § 10 Abs. 2 und 4 (Zuteilung für Neuanlagen als Ersatzanlagen), § 11 Abs. 5 in Verbindung mit § 8 Abs. 4 (Zuteilung für neue Marktteilnehmer) und § 14 Abs. 5 (Sonderzuteilung für Kraft-Wärme-Kopplungsanlagen). Schließlich sieht § 6 Abs. 2 ZuG vor, dass die nach den genannten Bestimmungen entzogenen Zertifikate der Reserve zufließen.

36. Mit der Entscheidung K(2004) 2515/2 endg. vom 7. Juli 2004 über den deutschen NZP, wie er von der Klägerin übermittelt wurde (im Folgenden: angefochtene Entscheidung), die auf Art. 9 Abs. 3 der Richtlinie 2003/87 gestützt ist, lehnte die Kommission den deutschen NZP insoweit ab, als er bestimmte Maßnahmen zur nachträglichen Anpassung der Zuteilung von Emissionszertifikaten vorsah, die sie für mit den Kriterien 5 und 10 des Anhangs III der Richtlinie 2003/87 unvereinbar erklärte (Art. 1 der angefochtenen Entscheidung) und deren Abschaffung sie von der Klägerin verlangte (Art. 2 der angefochtenen Entscheidung). Die Kommission stellte der Klägerin jedoch frei, Zertifikate vor der Umsetzung der in Art. 2 der angefochtenen Entscheidung genannten Änderungen zu vergeben (Art. 3 Abs. 4 der angefochtenen Entscheidung). Die fraglichen nachträglichen Anpassungen waren die für

– neue Marktteilnehmer (Art. 1 Buchst. a der angefochtenen Entscheidung);

– Neuanlagen, die nach Übertragung der ursprünglich für eine stillgelegte Anlage zugeteilten Zertifikate betrieben werden (Art. 1 Buchst. b der angefochtenen Entscheidung);

– Anlagen, deren Kapazitätsauslastung geringer ist als ursprünglich erwartet (Art. 1 Buchst. c, erste Alternative, der angefochtenen Entscheidung);

– Anlagen, deren jährliche Emissionen unter 40 % ihrer Emissionen im Basiszeitraum liegen (Art. 1 Buchst. c, zweite Alternative, der angefochtenen Entscheidung);

– Kraft-Wärme-Kopplungsanlagen, die weniger Energie produzieren als im Basiszeitraum (Art. 1 Buchst. c, dritte Alternative, der angefochtenen Entscheidung).

37. Im vierten Erwägungsgrund der angefochtenen Entscheidung erklärt die Kommission, dass nachträgliche Anpassungen für neue Marktteilnehmer Kriterium 5 des Anhangs III der Richtlinie 2003/87 widersprächen, da neue Marktteilnehmer gegenüber den bereits im deutschen NZP erfassten Anlagenbetreibern, für die in der ersten Zuteilungsperiode keine nachträglichen Anpassungen zulässig seien, ungerechtfertigt bevorzugt würden.

38. Im fünften Erwägungsgrund der angefochtenen Entscheidung stellt die Kommission fest, dass Anpassungen der Zahl der für eine Neuanlage zugeteilten Zertifikate nach Stilllegung einer Altanlage Kriterium 10 des Anhangs III der Richtlinie 2003/87 widersprächen, wonach die Zahl der den einzelnen im nationalen Zuteilungsplan aufgeführten Anlagen während des in Art. 11 Abs. 1 der Richtlinie 2003/87 genannten Handelszeitraums zuzuteilenden Zertifikate ex-ante festzulegen sei.

39. Im sechsten Erwägungsgrund der angefochtenen Entscheidung weist die Kommission darauf hin, dass Kriterium 10 des Anhangs III der Richtlinie 2003/87 ferner Anpassungen widersprächen, die für folgende Anlagen vorgesehen seien: (a) Anlagen, deren Kapazitätsauslastung geringer als ursprünglich erwartet sei; (b) Anlagen, deren jährliche Emissionen weniger als 40 % ihrer Emissionen im Basiszeitraum ausmachten; (c) Kraft-Wärme-Kopplungsanlagen, die eine geringere Menge Energie als im Basiszeitraum erzeugten.

40. In der mündlichen Verhandlung hat die Kommission klargestellt, dass die zweite Alternative von Art. 1 Buchst. c und der sechste Erwägungsgrund (siehe vorstehende Randnr. 39 Buchst. b) der angefochtenen Entscheidung in Wirklichkeit Anlagen beträfen, deren jährliche Emissionen weniger als 60 % ihrer Emissionen im Basiszeitraum ausmachten und dass die Nennung von 40 % in der angefochtenen Entscheidung auf einem Irrtum beruhe (Sitzungsprotokoll, S. 2).

41. In ihrer Mitteilung KOM(2004) 500 endgültig an den Rat und an das Europäische Parlament vom 7. Juli 2004 zu den Entscheidungen der Kommission vom 7. Juli 2004 über die nationalen Pläne für die Zuteilung von Zertifikaten für Treibhausgasemissionen, die von Dänemark, Deutschland, Irland, den Niederlanden, Österreich, Slowenien, Schweden und dem Vereinigten Königreich gemäß der Richtlinie 2003/87/EG mitgeteilt wurden (im Folgenden: Mitteilung der Kommission vom 7. Juli 2004), führte die Kommission in Nr. 3.2 zu nachträglichen Anpassungen folgendes aus:

„Nach Kriterium 10 des Anhangs III der Richtlinie [2003/87] sowie nach deren Artikel 11 müssen die Mitgliedstaaten die Menge der insgesamt vergebenen und den einzelnen Betreibern zugeteilten Zertifikate vorab (d.h. vor Beginn des Handels) festlegen. Diese Entscheidung kann nicht mehr revidiert werden, und eine Neuzuteilung von Zertifikaten ist nicht möglich, indem Zertifikate zu der den einzelnen Betreibern auf der Grundlage eines Regierungsbeschlusses oder vorab bestimmter Regeln zugewiesenen Menge hinzugefügt oder von ihr abgezogen werden. Die Richtlinie [2003/87] gestattet ausdrücklich Ex-post-Anpassungen in Fällen höherer Gewalt nach dem Verfahren des Artikels 29. Außerdem gilt:

– die getroffenen Entscheidungen lassen jederzeit Korrekturen bei der vorgesehenen Zuteilung der Zertifikate aufgrund der Datenqualität zu, bevor die Zuteilungsentscheidung nach Artikel 11 Absatz 1 verabschiedet ist;

– die Richtlinie [2003/87] schließt nicht aus, dass ein Mitgliedstaat im Falle der Stilllegung einer Anlage in dem betreffenden Zeitraum zu dem Schluss kommt, dass die jeweiligen Zertifikate nicht an einen anderen Betreiber vergeben werden; und

– bei Zuteilungen aus einer Reserve für neue Marktteilnehmer wird die genaue Menge für jeden neuen Marktteilnehmer nach der Entscheidung gemäß Artikel 11 Absatz 1 [festgelegt].

Laut Kriterium 10 muss die Gesamtmenge der zuzuteilenden Zertifikate an bestehende Anlagen in dem [NZP] vor Beginn [der Zuteilungsperiode] festgelegt werden. Die Prüfung der Zulässigkeit von Ex-post-Anpassungen durch die Kommission erfolgte unabhängig von der Frage, ob eine beabsichtigte Anpassung oder ihr Umfang aufgrund des Verhaltens eines Betreibers erfolgt oder von seinem Verhalten unabhängig ist, dessen Zuteilung für den betreffenden Zeitraum geändert werden soll.

Aufgrund von Kriterium 5 des Anhangs III gilt das gleiche Prinzip für neue Marktteilnehmer. Hat ein Mitgliedstaat im Laufe des Handelszeitraums die Zahl der Zertifikate für einen neuen Marktteilnehmer aus den Reserven festgelegt, kann er diese Entscheidung nicht mehr ändern. Andernfalls könnten einige Unternehmen ungerechtfertigt bevorzugt oder diskriminiert werden durch die Anwendung eines Prinzips, das für bestehende Anlagen nicht anwendbar ist.

Ex-post-Anpassungen würden außerdem für die Betreiber zu Unsicherheiten führen und sich schädlich sowohl auf Investitionsentscheidungen als auch den Handelsmarkt selbst auswirken. Bei Ex-post-Anpassungen werden effizientere Lösungen direkt am Markt durch Verwaltungsprozesse ersetzt, deren Anwendung schwerfällig wäre. Selbst Ex-post-Anpassungen nach unten, bei denen positive Auswirkungen für die Umwelt geltend gemacht werden könnten, sind schädlich für die Sicherheit, die Unternehmen bei Investitionsentscheidungen benötigen, die auf Emissionsreduzierungen abzielen.

Nach Auffassung der Kommission widersprechen die [im deutschen und im österreichischen NZP] vorgesehenen Ex-post-Anpassungen … Kriterium 5 und/oder [Kriterium] 10.

Die Kommission kommt außerdem zu dem Schluss, dass der deutsche [NZP] im Widerspruch zu Kriterium 10 steht, da [die Bundesrepublik Deutschland] beabsichtigt, die pro Anlage zugewiesene Menge für [die erste Zuteilungsperiode] (möglicherweise) zu ändern, wenn: i) bestehende Anlagen, die ihren Betrieb seit dem 1. Januar 2003 aufgenommen haben, eine geringere Kapazitätsauslastung verzeichnen; ii) die jährlichen Emissionen bestehender Anlagen unter 40 % der Emissionen im Basiszeitraum liegen; iii) bestehende Anlagen zusätzliche Zertifikate durch Übertragung von Zertifikaten erhalten, die für stillgelegte Anlagen vorgesehen waren; iv) bestehende Anlagen oder neue Marktteilnehmer, die zusätzliche Zuteilungen für [Kraft-Wärme-Kopplung] erhalten, weniger Energie durch [Kraft-Wärme-Kopplung] produzieren als im Basiszeitraum. Die Absicht [der Bundesrepublik Deutschland], möglicherweise die Zuteilung von Zertifikaten für neue Marktteilnehmer anzupassen, verstößt gegen Kriterium 5, nach dem gemäß dem EG-Vertrag Diskriminierungsfreiheit gefordert wird, da derartige Ex-post-Anpassungen neue Marktteilnehmer gegenüber den Betreibern anderer Anlagen begünstigen würden, für die nach der Richtlinie [2003/87] keine Ex-post-Anpassungen zulässig sind.

…“

42. Die Klägerin hat mit am 20. September 2004 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangener Klageschrift die vorliegende Klage erhoben.

43. Gemäß Art. 14 seiner Verfahrensordnung hat das Gericht auf Vorschlag der Dritten Kammer nach Anhörung der Parteien gemäß Art. 51 der Verfahrensordnung die Rechtssache an einen erweiterten Spruchkörper verwiesen.

44. Das Gericht (Dritte erweiterte Kammer) hat auf Bericht des Berichterstatters beschlossen, die mündliche Verhandlung zu eröffnen; es hat im Rahmen verfahrensleitender Maßnahmen gemäß Art. 64 der Verfahrensordnung die Parteien ersucht, vor der Sitzung schriftliche Fragen zu beantworten, und die Kommission aufgefordert, vor der Sitzung ein Schriftstück vorzulegen. Die Parteien haben die Fragen fristgemäß beantwortet, und die Kommission hat das Schriftstück fristgemäß vorgelegt.

45. Die Parteien haben in der Sitzung vom 21. Juni 2006 mündlich verhandelt und mündliche Fragen des Gerichts beantwortet.

46. Die Klägerin beantragt,

– Art. 1 der angefochtenen Entscheidung für nichtig zu erklären;

– Art. 2 dieser Entscheidung insoweit für nichtig zu erklären, als er in den Buchst. a bis c der Klägerin die Vornahme und Mitteilung bestimmter Änderungen des deutschen NZP aufgibt;

– der Kommission die Kosten aufzuerlegen.

47. Die Kommission beantragt,

– die Klage abzuweisen;

– der Klägerin die Kosten aufzuerlegen.

Entscheidungsgründe

I – Vorbemerkung

48. Die Klägerin stützt ihre Klage auf drei Klagegründe: erstens einen Verstoß gegen Art. 9 Abs. 3 in Verbindung mit Anhang III der Richtlinie 2003/87, zweitens einen Verstoß gegen Art. 176 EG und drittens einen Verstoß gegen die Begründungspflicht nach Art. 253 EG im Hinblick auf Art. 1 Buchst. a und Art. 2 Buchst. a der angefochtenen Entscheidung.

II – Zum ersten Klagegrund: Verstoß gegen Art. 9 Abs. 3 in Verbindung mit Anhang III der Richtlinie 2003/87

A – Vorbringen der Parteien

1. Vorbringen der Klägerin

a) Vorbemerkung

49. Mit ihrem ersten Klagegrund wendet sich die Klägerin gegen die Feststellungen der Kommission in der angefochtenen Entscheidung, dass die nachträglichen Anpassungen, wie sie im deutschen NZP vorgesehen seien, mit den Kriterien 5 und 10 des Anhangs III der Richtlinie 2003/87 unvereinbar seien. Diese Feststellungen stünden im Widerspruch zu Art. 9 Abs. 3 in Verbindung mit Anhang III der Richtlinie 2003/87, wonach es den Mitgliedstaaten nicht untersagt sei, nachträgliche Anpassungen vorzunehmen. Im Gegenteil hindere der Standpunkt der Kommission die Mitgliedstaaten daran, der Richtlinie 2003/87 und insbesondere den in ihrem Anhang III aufgeführten Kriterien effektiv nachzukommen.

b) Zur Einhaltung von Kriterium 10 des Anhangs III der Richtlinie 2003/87

50. Die Klägerin trägt vor, die angefochtene Entscheidung sei mit Kriterium 10 des Anhangs III der Richtlinie 2003/87 unvereinbar, da sie weder dem Wortlaut noch dem Regelungszusammenhang dieses Kriteriums entspreche. Insbesondere lasse sich diesem Kriterium nicht entnehmen, dass die Zahl der Zertifikate, die in dem in Art. 11 Abs. 1 der Richtlinie 2003/87 genannten Zeitraum für die einzelnen in dem NZP bezeichneten Anlagen zuzuteilen seien, ex ante festzulegen sei (fünfter Erwägungsgrund der angefochtenen Entscheidung).

51. Nach dem Wortlaut von Kriterium 10 des Anhangs III der Richtlinie 2003/87 sei es nicht untersagt, nachträgliche Anpassungen vorzunehmen, wenn sich herausstelle, dass einzelne Zuteilungen auf fehlerhaften Einschätzungen des Betreibers beruhten. Nach diesem Kriterium müsse der NZP eine Liste der unter die Richtlinie 2003/87 fallenden Anlagen unter Angabe der Anzahl Zertifikate enthalten, die den einzelnen Anlagen „zugeteilt werden sollen“. Folglich entsprächen die in der Liste anzugebenden Zuteilungsmengen nur den Mengen, die der Mitgliedstaat voraussichtlich zuzuteilen „gedenkt“ im Sinne von Art. 9 Abs. 1 der Richtlinie. Weder aus der deutschen noch aus anderen Sprachfassungen der Richtlinie 2003/87 ergebe sich, dass für die in dem NZP bezeichneten Anlagen ein Anspruch auf Zuteilung exakt so vieler Zertifikate bestehe, wie der Kommission mitgeteilt worden sei.

52. Zum Regelungszusammenhang von Kriterium 10 des Anhangs III der Richtlinie 2003/87 ist die Klägerin der Ansicht, dass nach Art. 9 Abs. 1 der Richtlinie 2003/87 aus dem NZP lediglich hervorgehen müsse, „wie viele Zertifikate [die Mitgliedstaaten] insgesamt für diesen Zeitraum zuzuteilen beabsichtigen und wie sie die Zertifikate zuzuteilen gedenken“. Weiter gehe aus Art. 11 Abs. 1 der Richtlinie hervor, dass die Einzelzuteilung der Zertifikate erst nach Beteiligung der Öffentlichkeit und Übermittlung des NZP an die Kommission und an die anderen Mitgliedstaaten erfolge. Folglich müsse es, da diese Übermittlung und diese Beteiligung der Öffentlichkeit sonst sinnlos wären, zwischen der Zahl der Zertifikate, die vom Mitgliedstaat nach Kriterium 10 des Anhangs III der Richtlinie 2003/87 „zugeteilt werden sollen“, und der nach Art. 11 Abs. 1 dieser Richtlinie „auf der Grundlage des [NZP]“ tatsächlich zugeteilten Menge eine Differenz geben können. Daher gehe das Argument der Kommission fehl, dass nach Kriterium 10 des Anhangs III der Richtlinie 2003/87 jegliche nachträgliche Anpassung der im NZP vorgesehenen Zuteilungen durch den Mitgliedstaat ausgeschlossen sei. Außerdem setze sich die Kommission mit ihrer Auffassung in Widerspruch zu Art. 38 Abs. 2 der Verordnung Nr. 2216/2004, wonach nachträgliche Korrekturen der Zuteilungsentscheidungen nach unten ohne weitere Prüfung zulässig seien, soweit diese Korrekturen auf präziseren Daten beruhten oder im Einklang mit den Verfahren des nationalen Zuteilungsplans stünden.

53. Zur teleologischen Auslegung von Kriterium 10 des Anhangs III der Richtlinie 2003/87 trägt die Klägerin vor, der Zweck dieses Kriteriums bestehe, wie die Kommission in ihren Hinweisen ausgeführt habe, darin, die Transparenz des NZP zu gewährleisten, damit die Unternehmen, die Öffentlichkeit, die Kommission und die anderen Mitgliedstaaten auf die Mengen an Zertifikaten, die der Mitgliedstaat voraussichtlich zuzuteilen gedenke, reagieren könnten (Hinweise der Kommission, S. 23). Diese Auslegung werde durch die in der Entstehungsgeschichte der Richtlinie 2003/87 für die Einfügung dieses Kriteriums gegebene Begründung bestätigt, wonach es wichtig sei, „über Daten verfügen zu können, die einen Überblick, auch in quantitativem Sinne, über die Situation des Handels mit Emissionsberechtigungen geben“ (Ausschuss für Umweltfragen, Volksgesundheit und Verbraucherpolitik, Sitzungsdokument A5-0303/2002, Teil I, S. 48, Änderungsantrag 73). Die Klägerin folgert daraus, dass Kriterium 10 des Anhangs III der Richtlinie 2003/87 lediglich ein formales Erfordernis aufstelle, wonach der Mitgliedstaat der Kommission einen NZP zu übermitteln habe, der eine Liste der unter diese Richtlinie fallenden Anlagen unter Angabe der jeweils intendierten Einzelzuteilung enthalte. Schließlich habe die Kommission hierzu in ihrer eigenen Anleitung (Hinweise der Kommission, S. 23 und 24) keine weiteren Anforderungen vorgesehen.

c) Zur Einhaltung von Kriterium 5 des Anhangs III der Richtlinie 2003/87

54. Die Klägerin trägt vor, die im deutschen NZP vorgesehenen nachträglichen Anpassungen seien entgegen der Auffassung der Kommission auch mit Kriterium 5 des Anhangs III der Richtlinie 2003/87 vereinbar, wonach der NZP gemäß den Anforderungen des EG-Vertrags bestimmte Unternehmen oder Tätigkeiten nicht ungerechtfertigt bevorzugen dürfe. Wären die Mitgliedstaaten daran gehindert, Zertifikate zu entziehen, obwohl sie auf falschen oder übertriebenen Produktionsprognosen beruhten, z. B. im Fall eines neuen Marktteilnehmers, so würde dies aufgrund der Möglichkeit, überschüssige Zertifikate gewinnbringend auf dem Markt zu verkaufen, ganz im Gegenteil zu einem ungerechtfertigten Wettbewerbsvorteil des betreffenden Betreibers und damit zu ungerechtfertigten Wettbewerbsnachteilen anderer Betreiber führen. In einer solchen Situation seien nachträgliche Anpassungen nach unten ein geeignetes und notwendiges Mittel, um solchen Kriterium 5 zuwiderlaufenden Wettbewerbsverzerrungen vorzubeugen und den Vorteil auszugleichen, den neue Marktteilnehmer dadurch erhielten, dass sich die Zuteilung von Zertifikaten an der von ihnen selbst prognostizierten Kapazitätsauslastung orientiere.

55. Ohne die Möglichkeit solcher nachträglicher Anpassungen zur Vermeidung von „Überallokationen“ könne die Klägerin ihrer Verpflichtung aus Kriterium 1 des Anhangs III der Richtlinie 2003/87 nicht nachkommen, wonach sie zu gewährleisten habe, dass die Gesamtmenge der zuzuteilenden Zertifikate nicht höher sei als der wahrscheinliche Bedarf für die strikte Anwendung der Kriterien dieses Anhangs. Die Kommission verkenne den grundlegenden Unterschied zwischen nachträglichen Anpassungen nach unten und nachträglichen Anpassungen nach oben. Während die Letztgenannten gegen Anhang III der Richtlinie 2003/87 verstießen, soweit damit die zuzuteilende Gesamtmenge überschritten würde (Kriterium 1), stehe keines der Kriterien nachträglichen Korrekturen nach unten entgegen. Im Gegenteil erforderten es die Kriterien 1 und 5 des Anhangs III der Richtlinie 2003/87, Überzuteilungen im begründeten Einzelfall zu widerrufen.

56. Schließlich widerspricht die Klägerin dem Argument der Kommission, die Möglichkeit nachträglicher Anpassungen könne sich zu Lasten der Präzision und der Sorgfalt bei den Vorabkontrollen der von den Betreibern zur ursprünglichen Zuteilung der Zertifikate vorgelegten Berechnungen und Prognosen auswirken. Auch wenn nämlich Prognosen auf einer bestmöglichen Abschätzung der künftigen Kapazitätsauslastung beruhten, könne in Bezug auf sie keine völlige Sicherheit bestehen. Wegen des Risikos einer überhöhten, d. h. über den tatsächlichen Bedarf des betreffenden Betreibers hinausgehenden Zuteilung von Zertifikaten sei es daher erforderlich, nachträgliche Anpassungen vorzunehmen. Zudem müssten die ursprünglichen Prognosen so gewissenhaft und vollständig wie möglich überprüft werden, da jede anfängliche Überzuteilung zu einer Unterzuteilung bei anderen Betreibern führen könne.

d) Zum Umfang der Kontrollbefugnis der Kommission nach Art. 9 Abs. 3 in Verbindung mit Anhang III der Richtlinie 2003/87 und zum Spielraum, den diese Richtlinie den Mitgliedstaaten lässt

57. Die Klägerin stellt allgemein in Frage, in welchem Umfang die Kommission den NZP kontrollieren darf. Nach Art. 9 Abs. 3 der Richtlinie 2003/87 sei die Befugnis der Kommission zur Prüfung des NZP auf den alleinigen Maßstab der im Anhang III enthaltenen Kriterien und der Bestimmungen des Art. 10 dieser Richtlinie beschränkt. Eine Ablehnung des NZP sei daher nur insoweit möglich, als er mit diesen Kriterien oder diesen Bestimmungen unvereinbar sei. Insbesondere sei eine extensive Auslegung von Kriterium 10 anhand eines Gesamtzusammenhangs und des allgemeinen Systems der Richtlinie 2003/87 unzulässig. Sollte die Kommission die nationalen Zuteilungsregeln aufgrund anderer Überlegungen beanstanden wollen, müsse sie auf ihre allgemeinen Überwachungsbefugnisse, wie sie in den Art. 211 EG und 226 EG vorgesehen seien, zurückgreifen.

58. Zudem untersage weder die Richtlinie 2003/87 noch ihr Art. 9 Abs. 3 in Verbindung mit ihrem Anhang III die Vornahme nachträglicher Anpassungen, da diese den Mitgliedstaaten freigestellt seien. Im Gegenteil hätte der Ausschluss einer solchen Möglichkeit in Sonderfällen zur Folge, dass die Klägerin nicht mehr in der Lage wäre, den in Anhang III aufgeführten Kriterien effektiv nachzukommen. Im Übrigen könnten die Mitgliedstaaten gemäß Art. 9 Abs. l Unterabs. 1 Satz 2 der Richtlinie 2003/87 in ihren nationalen Zuteilungsplänen neben den Kriterien des Anhangs III zusätzliche Kriterien vorsehen, solange sie objektiv und transparent seien. Sämtliche nachträglichen Anpassungen des deutschen NZP erfüllten diese Anforderungen an Objektivität und Transparenz, da jeder Betreiber schon bei der Zuteilung der Zertifikate erfahre, unter welchen Voraussetzungen und in welchem Umfang ihm diese entzogen werden könnten.

59. Im Übrigen könne aus Art. 29 der Richtlinie 2003/87 kein allgemeines Verbot von Maßnahmen zur nachträglichen Anpassung nach unten abgeleitet werden, da diese Bestimmung die Möglichkeit, im Fall höherer Gewalt zusätzliche Zertifikate zu gewähren, lediglich als Ausnahme vorsehe. Art. 29 der Richtlinie 2003/87 verfolge also das Ziel, die Vergabe zusätzlicher Zertifikate durch die Mitgliedstaaten, d. h. eine nachträgliche Anpassung nach oben, nach Beginn des Emissionshandels strikt zu begrenzen, damit es nicht zu einer Erhöhung der in einem Mitgliedstaat zugeteilten Gesamtmenge komme. Den umgekehrten Fall von nachträglichen Anpassungen nach unten erfasse diese Bestimmung nicht.

60. Die Klägerin schließt daraus, dass die im deutschen NZP vorgesehenen nachträglichen Anpassungen mit den Zielen und dem Wortlaut der Richtlinie 2003/87 im Einklang stünden.

e) Zu den ökonomischen Argumenten der Kommission

61. Die Klägerin macht geltend, ihre Auffassung werde entgegen dem Vorbringen der Kommission sowohl durch die ökologischen als auch durch die wirtschaftlichen Ziele der Richtlinie 2003/87 bestätigt, d. h., die Verringerung von Treibhausgasemissionen auf kosteneffiziente und wirtschaftlich effiziente Weise (Art. 1 der Richtlinie 2003/87), die Erhaltung der Integrität des Binnenmarktes und der Bedingungen des Wettbewerbs (siebter Erwägungsgrund der Richtlinie 2003/87) und die Berücksichtigung des Potenzials bei Tätigkeiten industrieller Verfahren, die Emissionen zu verringern (achter Erwägungsgrund der Richtlinie 2003/87).

62. Die von der Kommission beanstandeten nachträglichen Anpassungen nach unten dienten nämlich der Vermeidung von Wettbewerbsverzerrungen im Binnenmarkt, indem sie gegen Missbräuche und gegen für Wettbewerber schädliche Überzuteilungen Abhilfe böten. Ferner ermöglichten sie die Korrektur bei fehlerhaften Prognosen, bei von diesen Prognosen abweichenden Reduktionen der Produktionsmenge und im Fall von Kraft-Wärme-Kopplungsanlagen bei umweltpolitisch kontraproduktivem Missbrauch einer Sonderzuteilung von Zertifikaten.

63. In diesem Zusammenhang widerspricht die Klägerin dem Argument der Kommission, dass die nachträglichen Anpassungen schädlich für die Sicherheit seien, die Unternehmen bei Investitionsentscheidungen benötigten, die auf Emissionsreduzierungen abzielten (Mitteilung der Kommission vom 7. Juli 2004, S. 8). Diese Anpassungen setzten nämlich keine Verringerung der Emissionen voraus, sondern im Fall der Abweichung von der prognostizierten Produktion eine Minderung der tatsächlichen Produktion der Anlage. Im Gegenteil förderten die nachträglichen Anpassungen einen funktionsfähigen Markt und erhöhten die Investitionssicherheit, u. a. bei Investitionen zur Substitution CO 2 -intensiver Brennstoffe. Sie veranlassten nämlich den Betreiber, seine Entscheidung, Zertifikate zu verkaufen oder zuzukaufen, von der Effizienz seiner Anlage abhängig zu machen, und setzten nicht verwendete Zertifikate für neue Anlagen frei. Zudem treffe das Argument der Kommission nicht zu, dass die nachträglichen Anpassungen und die Rückführung von Zertifikaten in die Reserve die Investitionsentscheidungen neuer Marktteilnehmer beeinträchtigten, da diese durch die im NZP festgelegte und in Art. 6 Abs. 3 Zuteilungsgesetz vorgesehene Verpflichtung des Staates zum Zukauf von Zertifikaten uneingeschränkte Investitionssicherheit erhielten. Die Aufstockung der Reserve durch Rückflüsse aus diesen Anpassungen diene im Übrigen dazu, den Umfang dieser Zukaufverpflichtung gering zu halten.

64. Zu dem Argument der Kommission, die nachträglichen Anpassungen seien nicht erforderlich, um Missbräuche und fehlerhafte Prognosen zu verhindern, und Fehlinformationen müssten bis zur Zuteilungsentscheidung korrigiert werden, weist die Klägerin darauf hin, dass sich die Fehlerhaftigkeit dieser Prognosen erst nach dieser Entscheidung herausstelle, nämlich auf der Grundlage eines Vergleichs der tatsächlichen mit der ursprünglich prognostizierten Produktion. Unter diesen Umständen sei die nachträgliche Anpassung das einzige Mittel, um das sich daraus ergebende Risiko einer Überzuteilung und folglich einer Beeinträchtigung des ordnungsgemäßen Funktionierens des Emissionshandelssystems zu vermeiden. Überdies unterscheide die Richtlinie 2003/87 insoweit nicht nach der Schwere des Verschuldens des Betreibers. Folglich seien auch fahrlässige Fehlprognosen nachträglich zu korrigieren, und die innerstaatlichen Rechtsvorschriften zur Bekämpfung vorsätzlichen Missbrauchs reichten hierzu entgegen der Auffassung der Kommission nicht aus.

65. Die Klägerin fügt hinzu, dass die einzige von der Kommission in der angefochtenen Entscheidung als rechtmäßig anerkannte Maßnahme, nämlich der Widerruf der Zuteilung von Zertifikaten nach der Stilllegung einer Anlage, ebenfalls eine nachträgliche Anpassung sei. Sie widerspricht insoweit dem Argument der Kommission, dass mit der Stilllegung einer Anlage diese entfalle und damit kein Betreiber mehr vorhanden sei. Zum einen ende der rechtliche Bestand eines Betreibers nicht schon mit der Stilllegung einer Anlage. Zum anderen habe der Betreiber nach deutschem Umweltrecht nach der Stilllegung weitreichende Nachsorgepflichten. In dieser Situation könnte der Betreiber seine nicht mehr benötigten Zertifikate aber gewinnbringend veräußern. Daher sei die von der Kommission unbeanstandete Entziehung der Zertifikate im Fall einer Anlagenstilllegung in Wirklichkeit eine nachträgliche Anpassung nach unten.

2. Vorbringen der Kommission

a) Zur Bedeutung der Kriterien des Anhangs III der Richtlinie 2003/87 als Prüfungsmaßstab für die von der Kommission nach Art. 9 Abs. 3 dieser Richtlinie ausgeübte Kontrolle

66. Die Kommission trägt vor, ihre Befugnis zur Kontrolle des NZP, wie sie in Art. 9 Abs. 3 der Richtlinie 2003/87 vorgesehen sei, beziehe sich insbesondere auf die Kriterien des Anhangs III dieser Richtlinie, die unter Berücksichtigung des Gesamtzusammenhangs und des gesamten Systems der Richtlinie auszulegen seien. Streitgegenstand sei die Vereinbarkeit der angefochtenen Entscheidung mit dieser Richtlinie und insbesondere mit den Kriterien ihres Anhangs III, deren allgemeiner Zweck es sei, den Betreibern auf der Grundlage von klaren und feststehenden Zertifikaten einen ökonomischen Anreiz zur Verringerung ihrer Emissionen zu bieten. Die angefochtene Entscheidung sei rechtmäßig, wenn der NZP, den sie betreffe, seinerseits nicht mit diesen Kriterien in Einklang stehe. Folglich hänge die Rechtmäßigkeit der angefochtenen Entscheidung wie auch des NZP von der Bedeutung der genannten Kriterien ab.

b) Zur Vereinbarkeit des deutschen NZP mit Kriterium 10 des Anhangs III der Richtlinie 2003/87

67. Die Kommission trägt vor, eine nachträgliche Anpassung sei selbst dann nicht mit Kriterium 10, ausgelegt im Gesamtzusammenhang der Art. 9 und 11 der Richtlinie 2003/87, vereinbar, wenn sie nach vorher festgelegten Regeln erfolge. Sei die Zuteilungsentscheidung nach Art. 11 Abs. 1 dieser Richtlinie einmal ergangen, könne keine solche Anpassung mehr vorgenommen werden. Der Grund dafür sei, dass die zugeteilten Zertifikate an die Betreiber zu vergeben seien (Art. 11 Abs. 4) und innerhalb der Gemeinschaft übertragbar seien (Art. 12 Abs. 1). Vom Zeitpunkt der Zuteilungsentscheidung an komme in vollem Umfang der allgemeine Zweck der Richtlinie 2003/87 zur Geltung, den Betreibern auf der Grundlage von vorher festgelegten Zertifikaten einen ökonomischen Anreiz zur Verringerung ihrer Emissionen zu bieten.

68. Zu der von der Klägerin behaupteten Notwendigkeit, Missbrauch und Fehlprognosen zu verhindern, weist die Kommission zunächst darauf hin, dass Fehlinformationen bis zur Entscheidung über die Zuteilung nach Art. 11 Abs. 1 der Richtlinie 2003/87 noch korrigiert werden könnten. Außerdem seien mit einem System wie dem von der Klägerin gewählten zwangsläufig gewisse Risiken und – z. B. bei den Prognosen, die neue Marktteilnehmer abgeben müssten – eine bestimmte Fehlermarge verbunden, die nicht als Rechtfertigung für eine Missachtung der Bestimmungen der Richtlinie 2003/87 dienen könnten. Im Übrigen glaubten außer der Klägerin nur sehr wenige Mitgliedstaaten oder hätten zunächst geglaubt, auf nachträgliche Anpassungen nicht verzichten zu können. Ohnehin bestünden in den Mitgliedstaaten zur Bekämpfung vorsätzlichen Missbrauchs allgemeine Rechtsvorschriften.

69. Gegen das Argument der Klägerin, die nachträglichen Anpassungen nach unten dienten dazu, den Ausstoß von Treibhausgasen auf das Nötigste zu begrenzen, und leisteten so einen zusätzlichen Beitrag zum Klimaschutz, wendet die Kommission ein, dass dieser Effekt nur erreichbar sei, wenn mangels Nachfrage die Reserve nicht aufgebraucht werde und die Zertifikate gelöscht würden. Dann handele es sich aber nur um eine unbeabsichtigte Nebenfolge, die darauf zurückzuführen sei, dass die erwartete Anzahl neuer Marktteilnehmer unterschritten werde. Hätte die Klägerin dieses Umweltziel verfolgen wollen, hätte sie entweder von vornherein zur Vermeidung von Überzuteilungen eine geringere Gesamtzahl von Zertifikaten oder jedenfalls die sofortige Löschung nachträglich entzogener Zertifikate vorsehen müssen. Nachträgliche Anpassungen seien unter Umweltgesichtspunkten neutral, da die Gesamtzahl der Zertifikate unverändert bleibe. Sie könnten jedoch sogar die Anreize zur Verringerung der Emissionen beseitigen, da die Betreiber die Möglichkeit verlören, die durch ihre eigenen wirtschaftlichen Entscheidungen, wie etwa solche zur Produktionsdrosselung, freigewordenen Zertifikate auf dem Handelsmarkt zu veräußern.

70. Die Kommission sieht keinen Widerspruch ihrer Auffassung zu Art. 38 Abs. 2 der Verordnung Nr. 2216/2004, da diese Bestimmung lediglich Korrekturen im Einklang mit der im NZP vorgesehenen Zuteilungsm ethode erlaube und diese Methode ihrerseits mit den Kriterien des Anhangs III der Richtlinie 2003/87 vereinbar sein müsse. Zudem werde durch die in dieser Bestimmung enthaltene Verweisung auf Art. 9 Abs. 3 der Richtlinie 2003/87 lediglich bestätigt, dass die Kriterien des Anhangs III und die anderen Bestimmungen dieser Richtlinie der maßgebliche Prüfungsmaßstab für die Beurteilung der Vereinbarkeit des NZP seien.

71. Entgegen den Behauptungen der Klägerin sei die Entziehung von Zertifikaten im Fall von Anlagenstilllegungen kein Fall nachträglicher Anpassung, da Zertifikate anlagenbezogen seien. Eine stillgelegte Anlage benötige keine Zertifikate mehr. Folglich entfalle mit der Stilllegung einer Anlage das Ziel, einen Anreiz zur Verringerung der Emissionen zwecks Freisetzung von Zertifikaten zu schaffen, und der Mitgliedstaat dürfe folglich diese Zertifikate, die von der stillgelegten Anlage nicht mehr benötigt würden, entziehen. Daher stelle in einem solchen Fall die Entziehung von Zertifikaten keine nachträgliche Korrektur dar, die mit den nachträglichen Anpassungen des deutschen NZP vergleichbar wäre.

c) Zur Vereinbarkeit des deutschen NZP mit Kriterium 5 des Anhangs III der Richtlinie 2003/87

72. Nach Auffassung der Kommission ist die angefochtene Entscheidung auch unter dem Blickwinkel von Kriterium 5 nicht zu beanstanden. Die Möglichkeit nachträglicher Anpassungen nach unten könne zu einer ungerechtfertigten Bevorzugung neuer Marktteilnehmer in dem Sinne führen, dass sie eine höhere Zahl von Zuteilungen erhielten, als es ohne diese Möglichkeit der Fall wäre; dies benachteilige die anderen Betreiber, für die diese mit der anfänglichen Zuteilung verbundene Korrekturmöglichkeit nicht bestehe. Da neue Marktteilnehmer selbst das zu erwartende Auslastungsniveau und die zu erwartende Produktionsmenge schätzen müssten, sei für sie der Anreiz zur Lieferung präziser Daten und zur Kontrolle geringer, als wenn die Zuteilung von vornherein unwiderruflich festgelegt werde. Eine zu hohe Erstzuteilung könne jedoch einen neuen Marktteilnehmer ungerechtfertigt bevorzugen, wenn sich herausstelle, dass er aufgrund höherer Nachfrage mehr Produkte absetzen könne, ohne dass für den Zukauf von Zertifikaten Zusatzkosten entstünden. Dagegen müsse ein Betreiber einer bestehenden Anlage für jede zusätzliche Einheit an unerwarteter Produktion Zertifikate auf dem Markt hinzukaufen.

73. Ein System für den Handel mit Emissionszertifikaten, die einen Mehrjahreszeitraum abdeckten, könne nur auf der Basis einer maßgeblich auf Prognosen beruhenden Ex-ante-Perspektive effizient funktionieren. Abgesehen davon, dass die Möglichkeit nachträglicher Anpassungen tendenziell zu einem Nachlassen der Sorgfalt und der Genauigkeit der Beteiligten im Zeitpunkt der Erstellung des NZP führe, dürfe aber die endgültige Zuteilung nach der Argumentation der Klägerin erst am Ende der Zuteilungsperiode vorgenommen werden, wenn alle Informationen über die tatsächlichen Emissionen verfügbar seien. Daher würden nachträgliche Anpassungen dazu führen, dass die Einhaltung von Kriterium 5 erst ex post sichergestellt werden könnte. Die nach diesem Kriterium vorzunehmende Prüfung, ob eine eventuelle Diskriminierung einzelner Anlagen bestehe, müsse jedoch ex ante erfolgen, d. h., zum Zeitpunkt der Erstellung des NZP oder des Erlasses der Entscheidung der Kommission. Daraus ergebe sich, dass die nachträglichen Anpassungen der Grundidee und dem Funktionieren des Zuteilungs- und Emissionshandelssystems zuwiderliefen. Überdies sei es einem auf Prognosen aufbauenden System immanent, dass die Wirklichkeit, wie sie später eintrete, von den Prognosen abweiche. Die auf eine Ex-ante-Prüfung gestützte Zuteilungsentscheidung, die wirtschaftliche Anreize zur Emissionsminderung schaffen solle, dürfe aber durch spätere Entwicklungen nicht mehr in Frage gestellt werden. Die Entziehung von Zertifikaten, die durch Emissionsminderungen überflüssig geworden seien, aber gleichwohl verkauft werden könnten, sei nämlich gleichbedeutend mit der Beseitigung eines Teils des Anreizes zu solchen Minderungen. Dadurch würde die Effektivität des Emissionshandelssystems entscheidend beeinträchtigt.

74. Dabei mache es keinen Unterschied, ob sich die nachträglichen Anpassungen insoweit auf das Emissions- oder das Produktionsvolumen bezögen, da diese beiden Parameter positiv miteinander korrelierten: Sie beeinflussten parallel die wirtschaftliche Entscheidung, den Gewinn aus der Produktion der Anlage zu maximieren. Durch Bindung der nachträglichen Anpassungen an das Produktionsvolumen werde Unsicherheit in das wirtschaftliche Kalkül hineingetragen, ob es sich lohne, die Emissionen über Effizienzverbesserungen oder über die Reduzierung des Produktionsvolumens zu senken, um überschüssige Zertifikate verkaufen zu können. Dagegen veranlasse diese durch die nachträglichen Anpassungen geschaffene Unsicherheit die Betreiber der Anlagen dazu, weniger in saubere Produktionstechnologien zu investieren und von einer wesentlicheren Reduktion ihrer Produktion abzusehen. Dies sei jedoch gerade das, was die Kommission vermeiden wolle. Zudem habe diese Beeinträchtigung des Anreizmechanismus möglicherweise sogar negative Umwelteffekte, während die von der Klägerin behaupteten etwaigen positiven Umwelteffekte nur unter besonderen hypothetischen Umständen einträten, insbesondere wenn es nicht genug neue Marktteilnehmer gebe.

75. Zum Argument der Klägerin, entzogene Zertifikate würden der Reserve zugeführt und so neuen Marktteilnehmern zur Verfügung gestellt, trägt die Kommission vor, die Klägerin müsse, wenn sie eine Erhöhung der Reserve für erforderlich halte, im deutschen NZP von vornherein eine umfangreichere Reserve vorsehen. Zudem sei die Menge der aus nachträglichen Anpassungen gewonnenen Zertifikate ungewiss und gewähre daher den neuen Marktteilnehmern, wenn sie Investitionsentscheidungen träfen, keine zusätzliche Rechtssicherheit. Im Übrigen bestätige die im NZP und in § 6 Abs. 3 ZuG vorgesehene Möglichkeit, die Reserve durch Zertifikatkäufe einer privaten Stelle und kostenlose Abgabe an die mit der Reservehaltung betrauten Behörde aufzustocken, dass die Zuführung von Zertifikaten in die Reserve mittels nachträglicher Anpassungen nicht erforderlich sei. Schließlich sei eine Reserve für neue Marktteilnehmer nicht unerlässlich, da diese sich die erforderlichen Zertifikate am Markt besorgen könnten (siehe auch Hinweis Nr. 56 der Kommission).

76. Aus all diesen Gründen ist die Kommission der Ansicht, dass die angefochtene Entscheidung mit den Kriterien des Anhangs III der Richtlinie 2003/87 im Einklang stehe und der Klagegrund des Verstoßes gegen Art. 9 Abs. 3 in Verbindung mit Anhang III der Richtlinie 2003/87 zurückzuweisen sei.

B – Würdigung durch das Gericht

1. Zur Aufteilung der Aufgaben und Zuständigkeiten zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten und zum Umfang der gerichtlichen Nachprüfung

77. Vorab ist daran zu erinnern, dass die Klägerin hauptsächlich geltend macht, die im deutschen NZP vorgesehenen nachträglichen Anpassungen verstießen entgegen den Feststellungen der Kommission in der angefochtenen Entscheidung weder gegen Kriterium 5 noch gegen Kriterium 10 des Anhangs III der Richtlinie 2003/87. In diesem Zusammenhang streiten die Parteien insbesondere über die Frage, ob diese nachträglichen Anpassungen das ordnungsgemäße Funktionieren des Emissionshandelssystems behindern oder nicht, und folglich darüber, ob diese Kriterien mit den Zielen und der allgemeinen Systematik der Richtlinie 2003/87, in deren Licht sie zu verstehen sind, vereinbar sind. In diesem Zusammenhang hat das Gericht die Grenzen zwischen dem Umfang der Kontroll- und Entscheidungsbefugnisse der Kommission insbesondere nach der Richtlinie 2003/87, einerseits, und dem Umfang des Spielraums, über den der Mitgliedstaat bei der Umsetzung der Richtlinie in das nationale Recht im Einklang mit den Anforderungen des Gemeinschaftsrechts verfügt, andererseits, zu berücksichtigen.

78. Zur Aufteilung der Aufgaben und Zuständigkeiten zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten bei der Umsetzung einer Richtlinie im Bereich Umwelt bestimmt Art. 249 Abs. 3 EG: „Die Richtlinie ist für jeden Mitgliedstaat, an den sie gerichtet wird, hinsichtlich des zu erreichenden Ziels verbindlich, überlässt jedoch den innerstaatlichen Stellen die Wahl der Form und der Mittel.“ Daraus ergibt sich, dass, wenn in einer Richtlinie die Form und die Mittel für die Erreichung eines bestimmten Ziels nicht vorgegeben sind, die Handlungsfreiheit der Mitgliedstaaten bei der Wahl der für die Erreichung dieses Ziels geeigneten Formen und Mittel grundsätzlich unbeschränkt bleibt. Die Mitgliedstaaten sind jedoch im Rahmen der ihnen durch Art. 249 Abs. 3 EG zuerkannten Freiheit verpflichtet, diejenigen Formen und Mittel zu wählen, die für die Gewährleistung der praktischen Wirksamkeit der Richtlinien am geeignetsten sind (vgl. Urteil des Gerichtshofs vom 8. September 2005, Yonemoto, C‑40/04, Slg. 2005, I‑7755, Randnr. 58 und die dort angeführte Rechtsprechung). Ferner ergibt sich daraus, dass bei Fehlen einer klaren und genauen gemeinschaftsrechtlichen Vorgabe der Form und der Mittel, die die Mitgliedstaaten zu verwenden haben, es der Kommission im Rahmen der Ausübung ihrer Kontrollbefugnis u. a. nach den Art. 211 EG und 226 EG obliegt, rechtlich hinreichend zu beweisen, dass die vom Mitgliedstaat hierzu eingesetzten Instrumente gegen Gemeinschaftsrecht verstoßen.

79. Zudem kann nur unter Anwendung dieser Grundsätze das in Art. 5 Abs. 2 EG verankerte Subsidiaritätsprinzip gewahrt werden, das die Gemeinschaftsorgane bei der Wahrnehmung ihrer Regelungsaufgaben zu beachten haben und das beim Erlass der Richtlinie 2003/87 als beachtet gilt (30. Erwägungsgrund der Richtlinie 2003/87). Nach diesem Prinzip wird die Gemeinschaft in den Bereichen, die nicht in ihre ausschließliche Zuständigkeit fallen, nur tätig, sofern und soweit die Ziele der in Betracht gezogenen Maßnahmen auf der Ebene der Mitgliedstaaten nicht ausreichend erreicht werden können und daher wegen ihres Umfangs oder ihrer Wirkungen besser auf Gemeinschaftsebene erreicht werden können. In einem Bereich wie dem der Umwelt, der in den Art. 174 EG bis 176 EG geregelt ist und in dem die Zuständigkeiten der Gemeinschaft und der Mitgliedstaaten geteilt sind, obliegt daher die Beweislast dafür, in welchem Umfang die Zuständigkeiten des Mitgliedstaats und damit sein Spielraum unter Berücksichtigung der oben in Randnr. 78 genannten Voraussetzungen beschränkt sind, der Gemeinschaft, d. h. im vorliegenden Fall der Kommission.

80. Zur Kontrollbefugnis der Kommission nach Art. 9 Abs. 3 der Richtlinie 2003/87 ist klarzustellen, dass die Kommission, obwohl der Mitgliedstaat für die Umsetzung dieser Richtlinie über einen gewissen Spielraum verfügt, zum einen ermächtigt ist, nachzuprüfen, ob die Maßnahmen des Mitgliedstaats mit den Kriterien des Anhangs III und den Bestimmungen des Art. 10 der Richtlinie 2003/87 im Einklang stehen, und zum anderen bei der Ausübung dieser Kontrolle selbst über ein Ermessen verfügt, soweit diese Kontrolle komplexe wirtschaftliche und ökologische Bewertungen erfordert, bei denen der allgemeine Zweck einer Verringerung von Treibhausgasemissionen mittels eines kosteneffizienten und wirtschaftlich effizienten Emissionshandelssystems zu berücksichtigen ist (Art. 1 und fünfter Erwägungsgrund der Richtlinie 2003/87).

81. Folglich prüft der Gemeinschaftsrichter im Rahmen seiner Kontrolle der Rechtmäßigkeit in diesem Zusammenhang umfassend nach, ob die Kommission die maßgeblichen Rechtsvorschriften, deren Bedeutung anhand der von der Rechtsprechung anerkannten Auslegungsmethoden zu bestimmen ist, ordnungsgemäß angewandt hat. Dagegen darf sich das Gericht nicht an die Stelle der Kommission setzen, wenn sie in diesem Zusammenhang komplexe wirtschaftliche und ökologische Bewertungen anzustellen hat. Es hat sich hierbei auf die Prüfung zu beschränken, ob die fragliche Maßnahme mit einem offensichtlichen Irrtum oder Ermessensmissbrauch behaftet ist, ob die zuständige Behörde die Grenzen ihres Ermessensspielraums offensichtlich überschritten hat und ob die Verfahrensgarantien, denen in diesem Zusammenhang eine umso größere Bedeutung zukommt, vollauf beachtet worden sind (vgl. in diesem Sinne Urteile des Gerichts vom 11. September 2002, Pfizer Animal Health/Rat, T‑13/99, Slg. 2002, II‑3305, Randnrn. 166 und 171, und Alpharma/Rat, T‑70/99, Slg. 2002, II‑3495, Randnrn. 177 und 182, sowie vom 21. Oktober 2003, Solvay Pharmaceuticals/Rat, T‑392/02, Slg. 2003, II‑4555, Randnr. 126).

82. Zur hier fraglichen Kontrolle der Vereinbarkeit der streitigen nachträglichen Anpassungen u. a. mit den Kriterien 5 und 10 des Anhangs III der Richtlinie 2003/87, die von der Kommission nach Art. 9 Abs. 3 der Richtlinie 2003/87 ausgeübt wird, ist hervorzuheben, dass zur Ausübung dieser Kontrolle in erster Linie die Bedeutung der maßgeblichen Rechtsvorschriften bestimmt werden muss und erst in zweiter Linie komplexe wirtschaftliche und ökologische Bewertungen erforderlich sind, insbesondere wenn die praktischen Auswirkungen dieser Anpassungen auf das Funktionieren des Emissionshandelssystems zu beurteilen sind. Daher ist zunächst zu prüfen, ob die Kommission bei der Ausübung dieser Kontrolle die Grenzen der maßgeblichen Rechtsvorschriften, wie diese vom Gericht ausgelegt werden, beachtet hat, um festzustellen, ob die angefochtene Entscheidung mit einem Rechtsfehler behaftet ist. Erst danach, wenn sich erweist, dass die Kommission die maßgeblichen Rechtsvorschriften richtig angewandt oder dass sie die Beweise erbracht hat, die ihr nach den oben in den Randnrn. 78 und 79 angeführten Beweislastregeln obliegen, stellt sich die Frage, ob ihre Beurteilung in tatsächlicher und wirtschaftlicher Hinsicht nachvollziehbar oder offensichtlich fehlerhaft ist.

83. Insoweit ist zwischen den Parteien unstreitig, dass die Frage der Zulässigkeit der streitigen nachträglichen Anpassungen in der Richtlinie 2003/87 nicht ausdrücklich behandelt wird. Unter diesen Umständen ist davon auszugehen, dass diese Anpassungen unter die Freiheit der Mitgliedstaaten bei der Wahl der Formen und Mittel zur Umsetzung dieser Richtlinie fallen und es daher der Kommission obliegt, zu beweisen, dass diese Anpassungen die praktische Wirksamkeit ihrer Bestimmungen beeinträchtigen könnten.

84. Das Gericht hält es für angebracht, zuerst die Rechtmäßigkeit der angefochtenen Entscheidung im Hinblick auf die Zulässigkeit bestimmter nachträglicher Anpassungen nach Kriterium 10 des Anhangs III der Richtlinie 2003/87 zu prüfen, da die Bedeutung dieses Kriteriums, wie die Kommission sie versteht, untrennbar mit der Frage der Vereinbarkeit dieser Anpassungen mit den Zielen und der allgemeinen Systematik des Emissionshandelssystems nach der genannten Richtlinie zusammenhängt.

2. Zur Rechtmäßigkeit der angefochtenen Entscheidung im Hinblick auf Kriterium 10 des Anhangs III der Richtlinie 2003/87

a) Zu den streitigen nachträglichen Anpassungen

85. Vorab ist in Erinnerung zu rufen, welche nachträglichen Anpassungen nach Ansicht der Kommission gegen Kriterium 10 des Anhangs III der Richtlinie 2003/87 verstoßen.

86. Insoweit scheint die Kommission in Art. 1 der angefochtenen Entscheidung auf den ersten Blick sämtliche in diesem Artikel aufgezählten nachträglichen Anpassungen für unvereinbar mit Kriterium 10 des Anhangs III der Richtlinie 2003/87 zu erklären. Aus den Erwägungsgründen 4 bis 6 der angefochtenen Entscheidung, in deren Licht der verfügende Teil zu verstehen ist (vgl. in diesem Sinne Urteil des Gerichtshofs vom 12. Mai 2005, Kommission/Griechenland, C‑415/03, Slg. 2005, I‑3875, Randnr. 41, und Urteil des Gerichts vom 18. Januar 2005, Confédération nationale du Crédit mutuel/Kommission, T‑93/02, Slg. 2005, II‑143, Randnr. 74), geht jedoch hervor, dass diese Beurteilung nicht für nachträgliche Anpassungen für neue Marktteilnehmer, wie sie in Art. 1 Buchst. a der angefochtenen Entscheidung genannt sind, gilt, die nach Ansicht der Kommission lediglich gegen Kriterium 5 verstoßen. Daher ist, wie die Kommission in der mündlichen Verhandlung bestätigt hat (Sitzungsprotokoll, S. 2), der Einleitungssatz von Art. 1 der angefochtenen Entscheidung wie folgt zu verstehen:

„Folgende Elemente des deutschen [NZP] sind mit den Kriterien 5 und/oder 10 von Anhang III der Richtlinie 2003/87/EG unvereinbar …“

87. In Art. 1 Buchst. b und im fünften Erwägungsgrund der angefochtenen Entscheidung erklärt die Kommission die aufgrund der Übertragungsregel vorgenommenen nachträglichen Anpassungen für rechtswidrig. Die Kommission beanstandet zwar die Übertragungsregel nicht als solche, soweit sie einem Betreiber einer neuen Anlage die Übertragung der Zertifikate einer von ihm früher betriebenen und dann stillgelegten Anlage gestattet (siehe insbesondere die Mitteilung der Kommission vom 7. Juli 2004, Nr. 3.3), verweigert aber solchen Anpassungen die Anerkennung als rechtmäßig, wenn die Produktionskapazität der neuen Anlage unter der der stillgelegten Anlage liegt.

88. In der ersten Alternative des Art. 1 Buchst. c und des sechsten Erwägungsgrundes der angefochtenen Entscheidung erklärt die Kommission ferner die nachträglichen Anpassungen für rechtswidrig, die vorgenommen werden, weil die Kapazitätsauslastung der Anlage geringer ist als vom Betreiber prognostiziert. Nach den zusätzlichen Erläuterungen in der Mitteilung der Kommission vom 7. Juli 2004 (S. 8, letzter Absatz) betrifft eine solche Rechtswidrigkeit nur die nachträglichen Anpassungen für Anlagen, die ihren Betrieb seit dem 1. Januar 2003 aufgenommen haben, und nicht die nachträglichen Anpassungen für neue Marktteilnehmer. In ihrer Antwort auf eine schriftliche Frage des Gerichts hat die Kommission diese Auslegung bestätigt, dabei jedoch ausgeführt, dass diese Rechtswidrigkeit in ihrer Mitteilung vom 7. Juli 2004 versehentlich nur für nachträgliche Anpassungen für Anlagen bejaht worden sei, die ihren Betrieb seit dem 1. Januar 2003 aufgenommen hätten, und dass die angefochtene Entscheidung daher auch die nachträglichen Anpassungen für vor diesem Zeitpunkt in Betrieb genommene Anlagen erfasse.

89. Im Übrigen erklärt die Kommission in der zweiten Alternative des Art. 1 Buchst. c und des sechsten Erwägungsgrundes der angefochtenen Entscheidung, wie sie in der mündlichen Verhandlung berichtigt worden sind (siehe oben, Randnr. 40), die nachträglichen Anpassungen nach unten für rechtswidrig, die für den Fall vorgesehen sind, dass die jährlichen Emissionen der Anlage weniger als 60 % ihrer Emissionen im Basiszeitraum betragen (De-facto-Stilllegung).

90. In der dritten Alternative des Art. 1 Buchst. c und des sechsten Erwägungsgrundes der angefochtenen Entscheidung erklärt die Kommission schließlich die nachträglichen Anpassungen der Sonderzuteilung von Zertifikaten für Kraft-Wärme-Kopplungsanlagen für rechtswidrig, die vorgenommen werden, wenn das Volumen der erzeugten Elektrizität unter dem der Basisperiode liegt.

91. Allgemeiner ergibt sich aus den Erwägungsgründen 4 und 5 der angefochtenen Entscheidung und aus Nr. 3.2 Absatz 1 der Mitteilung der Kommission vom 7. Juli 2004 (siehe oben, Randnr. 41), dass nach Auffassung der Kommission die Zahl der in einem NZP den einzelnen Anlagen zuzuteilenden Zertifikate vor der ersten Zuteilungsperiode festgelegt werden muss und jedenfalls nach Erlass der Entscheidung nach Art. 11 Abs. 1 der Richtlinie 2003/87 durch den Mitgliedstaat nicht mehr geändert werden kann. Die Klägerin behauptet dagegen im Wesentlichen, dass Kriterium 10 des Anhangs III der Richtlinie 2003/87 nur eine formale Bedingung enthalte, nach der dem NZP eine Liste der Anlagen mit Angabe der jeweiligen Menge an Zertifikaten, die der Mitgliedstaat voraussichtlich zuzuteilen gedenke, beigefügt werden müsse, und dass sich die Zahl der auf diese Weise jeweils zugeteilten Zertifikate in einer späteren Phase der Durchführung der Zuteilungsentscheidung nach Art. 11 Abs. 1 der Richtlinie 2003/87 ändern könne.

92. Um die Argumente der Parteien auf ihre Richtigkeit zu prüfen, hält es das Gericht für geboten, die Bedeutung von Kriterium 10 des Anhangs III der Richtlinie 2003/87 durch eine wörtliche, historische, systematische und teleologische Auslegung zu bestimmen (vgl. zur Methode Urteile des Gerichts vom 20. November 2002, Lagardère und Canal+/Kommission, T‑251/00, Slg. 2002, II‑4825, Randnrn. 72 ff., und vom 6. Oktober 2005, Sumitomo Chemical und Sumika Fine Chemicals/Kommission, T‑22/02 und T‑23/02, Slg. 2005, II‑4065, Randnr. 41 ff.).

b) Zur wörtlichen Auslegung von Kriterium 10 des Anhangs III der Richtlinie 2003/87

93. Zunächst ist durch wörtliche Auslegung zu bestimmen, ob der Wortlaut von Kriterium 10 des Anhangs III der Richtlinie 2003/87 den im deutschen NZP vorgesehenen Maßnahmen zur nachträglichen Anpassung entgegensteht.

94. Insoweit weist das Gericht darauf hin, dass Kriterium 10 des Anhangs III der Richtlinie 2003/87 wie folgt lautet: „Der [NZP] muss eine Liste der unter diese Richtlinie fallenden Anlagen unter Angabe der Anzahl Zertifikate enthalten, die den einzelnen Anlagen zugeteilt werden sollen.“ Danach geht aus dem Wortlaut dieses Kriteriums hervor, dass der NZP eine Liste der unter die Richtlinie 2003/87 fallenden Anlagen enthalten muss und dass in dieser Liste für jede einzelne Anlage die Zahl der Zertifikate angegeben sein muss, „die … zugeteilt werden sollen“. Daher ist insbesondere zu untersuchen, welche Bedeutung der Wendung „die … zugeteilt werden sollen“ zukommt.

95. Im Rahmen einer wörtlichen Auslegung ist zu berücksichtigen, dass Gemeinschaftsrechtstexte in mehreren Sprachen abgefasst werden und dass die verschiedenen Sprachfassungen gleichermaßen verbindlich sind; die Auslegung einer Vorschrift des Gemeinschaftsrechts setzt daher einen Vergleich der Sprachfassungen voraus (Urteil des Gerichtshofs vom 6. Oktober 1982, Cilfit, 283/81, Slg. 1982, 3415, Randnr. 18). Die in der französischen Fassung gebrauchte Wendung „que l’on souhaite … allouer“ findet sich entsprechend auch in der spanischen („que se prevé asignar “) und der portugiesischen Fassung („que se pretende de atribuir“); alle drei drücken aus, dass die Zuteilung an die einzelnen Anlagen subjektiven, mit einem bestimmten Maß an Willensfreiheit verbundenen Charakter hat. Dieser Charakter wird zu einer bloßen Absicht abgeschwächt in der englischen („intended to be allocated“), der dänischen („hensigten“), der finnischen („aiotaan myöntää“) und der schwedischen Fassung („som avses“), wo diese Wendung einen etwas anderen Sinn, nämlich „deren Zuteilung der Mitgliedstaat beabsichtigt“, hat. In der deutschen („zugeteilt werden sollen“) und der niederländischen Fassung („bestemd om te worden toegewezen“) mit der Bedeutung „zur Zuteilung bestimmt“ hat die Zuteilung der Emissionszertifikate an die einzelnen Anlagen eher neutralen und objektiven Charakter. Dieser neutrale und objektive Charakter wird in der griechischen („pou prokeitai na diatethoun“) und der italienischen Fassung („saranno assegnate“) noch etwas stärker betont, in denen die individuelle Zuteilung der Emissionszertifikate einfach als zukünftiges Ereignis dargestellt wird („zugeteilt werden“).

96. Dieser Befund lässt erhebliche Nuancen zwischen den verschiedenen Sprachfassungen von Kriterium 10 des Anhangs III der Richtlinie 2003/87, die alle verbindlich sind, erkennen. Je nach den verwendeten Begriffen hat die individuelle Zuteilung von Emissionszertifikaten eher subjektiven und Absichtscharakter oder aber mehr oder weniger objektiven und neutralen Charakter. Folglich sprechen diese Sprachfassungen in ihrer Gesamtheit weder für den Standpunkt der Kommission, wonach im NZP und in der Zuteilungsentscheidung für die einzelnen aufgeführten Anlagen die endgültige Zahl der zuzuteilenden Zertifikate angegeben sein muss, noch für den Standpunkt der Klägerin, wonach die Mitgliedstaaten insoweit über ein weites Ermessen verfügen. Nach den genannten Wendungen kann jedoch auch nicht ausgeschlossen werden, dass der Gemeinschaftsgesetzgeber den Mitgliedstaaten eine bestimmte Flexibilität oder sogar ein bestimmtes Ermessen eröffnen wollte, indem er ihnen die Möglichkeit ließ, die in der Liste der Anlagen im Anhang des NZP vorgesehene Zahl der Zertifikate nach der Umsetzung der Richtlinie 2003/87 zu ändern.

97. Daher ist diese wörtliche Auslegung und dieser Vergleich der verschiedenen Sprachfassungen von Kriterium 10 des Anhangs III der Richtlinie 2003/87 um eine historische Auslegung zu ergänzen.

c) Zur historischen Auslegung von Kriterium 10 des Anhangs III der Richtlinie 2003/87

98. In der Entstehungsgeschichte der Richtlinie 2003/87 erscheint Kriterium 10 ihres Anhangs III erst relativ spät, nämlich im Rahmen des Gemeinsamen Standpunkts (EG) Nr. 28/2003 des Rates vom 18. März 2003 im Hinblick auf den Erlass der Richtlinie 2003/87 (ABl. C 125E, S. 72). Wie von der Klägerin vorgetragen, wurde dieses Kriterium in den Richtlinienentwurf auf einen Änderungsantrag des Ausschusses für Umweltfragen, Volksgesundheit und Verbraucherpolitik des Europäischen Parlaments vom 13. September 2002 eingefügt, der damit begründet war, dass „[e]s … wichtig [ist], über Daten verfügen zu können, die einen Überblick, auch in quantitativem Sinne, über die Situation des Handels mit Emissionsberechtigungen geben“ (Sitzungsdokument A5-0303/2002, Teil I, S. 48, Änderungsantrag 73).

99. Folglich erbringt die historische Auslegung keine zusätzlichen Gesichtspunkte, die zu einer Änderung der oben in Randnr. 96 gezogenen Schlussfolgerung führen könnten.

100. Es bedarf daher einer systematischen Auslegung von Kriterium 10 des Anhangs III der Richtlinie 2003/87.

d) Zur systematischen Auslegung von Kriterium 10 des Anhangs III der Richtlinie 2003/87

Zu den maßgeblichen Bestimmungen der Richtlinie 2003/87 und der Verordnung Nr. 2216/2004

i) Zu den Art. 9 und 11 der Richtlinie 2003/87

101. Im Rahmen der systematischen Auslegung von Kriterium 10 des Anhangs III der Richtlinie 2003/87 ist zunächst auf Art. 9 Abs. 1 der Richtlinie 2003/87 zu verweisen, der die Rechtsgrundlage für die Aufstellung der NZP durch die Mitgliedstaaten bildet. Dort ist insbesondere vorgesehen, dass „[d]ie Mitgliedstaaten … einen [NZP] auf[stellen], aus dem hervorgeht, wie viele Zertifikate sie insgesamt für diesen Zeitraum zuzuteilen beabsichtigen und wie sie die Zertifikate zuzuteilen gedenken“, und dass „[d]ieser Plan … auf objektive und transparente Kriterien zu stützen [ist], einschließlich der in Anhang III genannten Kriterien, wobei die Bemerkungen der Öffentlichkeit angemessen zu berücksichtigen sind“.

102. Insoweit ist festzustellen, dass hinsichtlich der Frage, ob die Zuteilung der Zertifikate durch die Mitgliedstaaten im NZP endgültig oder aber nur vorläufig ist, der in Art. 9 Abs. 1 der Richtlinie 2003/87 verwendete Ausdruck („zuzuteilen beabsichtigen“) in allen oben in Randnr. 95 geprüften Sprachfassungen im Wesentlichen der Wendung entspricht, die in Kriterium 10 des Anhangs III der Richtlinie 2003/87 gebraucht wird („zugeteilt werden sollen“). Diese Wendungen müssen jedoch nicht bedeuten, dass die Mitgliedstaaten für die Umsetzung über einen weiten Handlungsspielraum verfügen. Sie können auch als Konsequenz dessen aufgefasst werden, dass der NZP einer Kontrolle durch die Kommission nach 9 Abs. 3 der Richtlinie 2003/87 unterliegt und dass daher jede in der dem NZP beigefügten Liste der Anlagen vorgesehene – und damit vom Mitgliedstaat „beabsichtigte“ – Zuteilung von Zertifikaten nur vorläufig ist, bis die Kommission sie akzeptiert oder sie ablehnt und dabei Änderungen verlangt.

103. Sodann ist auf Art. 9 Abs. 3 der Richtlinie 2003/87 zu verweisen, wonach „die Kommission den [NZP] oder einen Teil davon ablehnen [kann], wenn er mit den in Anhang III aufgeführten Kriterien oder mit Artikel 10 unvereinbar ist“, und „[d]er Mitgliedstaat … eine Entscheidung nach Artikel 11 Absatz 1 … nur dann [trifft], wenn Änderungsvorschläge von der Kommission akzeptiert werden“. Ferner ist an den Wortlaut von Art. 11 Abs. 1 der Richtlinie 2003/87 zu erinnern, wonach „jeder Mitgliedstaat über die Gesamtzahl der Zertifikate, die er … zuteilen wird, [entscheidet] sowie über die Zuteilung dieser Zertifikate an die Betreiber der einzelnen Anlagen“. Ferner heißt es in dieser Bestimmung, dass „[d]iese Entscheidung … auf der Grundlage des … [NZP], … unter angemessener Berücksichtigung der Bemerkungen der Öffentlichkeit [getroffen wird]“.

104. In diesem Zusammenhang sind die einzelnen Abschnitte des in Art. 9 Abs. 1 und 3 in Verbindung mit Art. 11 Abs. 1 der Richtlinie 2003/87 beschriebenen Verfahrens in Erinnerung zu rufen. Art. 9 Abs. 3 sieht nämlich mehrere Abschnitte vor, und zwar die Übermittlung des NZP, dessen Fertigstellung und den Erlass der Zuteilungsentscheidung durch den Mitgliedstaat. Er sieht zudem für die Kommission mindestens zwei Gelegenheiten vor, den NZP zu kontrollieren und abzulehnen. Der erste, unerlässliche Verfahrensabschnitt besteht in der ersten Übermittlung des NZP durch den Mitgliedstaat nach Art. 9 Abs. 1 und der Prüfung des NZP durch die Kommission. Diesem ersten Abschnitt folgt gegebenenfalls ein zweiter. In diesem kann der NZP geändert werden, und zwar auf Verlangen der Kommission oder auf Vorschlag des Mitgliedstaats, der von der Kommission akzeptiert oder abgelehnt werden kann. Erst nach Abschluss des ersten – und gegebenenfalls des zweiten – Abschnitts darf der Mitgliedstaat im Rahmen eines dritten Abschnitts und auf der Grundlage seines NZP seine Entscheidung über die Zuteilung der Zertifikate nach Art. 11 Abs. 1 der Richtlinie 2003/87 erlassen (Urteil des Gerichts vom 23. November 2005, Vereinigtes Königreich/Kommission, T‑178/05, Slg. 2005, II‑4807, Randnr. 56). Im Übrigen ergibt sich aus den Art. 9 Abs. 1 und 11 Abs. 1 der Richtlinie 2003/87 für den Mitgliedstaat die Verpflichtung, „die Bemerkungen der Öffentlichkeit angemessen zu berücksichtigen“, und zwar sowohl im NZP, d. h., nach einer ersten öffentlichen Anhörung, als auch in der Zuteilungsentscheidung, die nach einer zweiten öffentlichen Anhörung ergeht. Hierzu heißt es in Kriterium 9 des Anhangs III der Richtlinie 2003/87: „Der [NZP] muss Vorschriften für die Möglichkeit von Bemerkungen der Öffentlichkeit sowie Angaben darüber enthalten, wie diese Bemerkungen angemessen berücksichtigt werden, bevor eine Entscheidung über die Zuteilung der Zertifikate getroffen wird.“

105. In Anbetracht des Vorstehenden weist das Gericht erstens darauf hin, dass die Zuteilungsentscheidung des Mitgliedstaats nach Art. 11 Abs. 1 der Richtlinie 2003/87 im Rahmen dieser Richtlinie keiner besonderen Prüfung durch die Kommission wie der in Art. 9 dieser Richtlinie für den NZP vorgesehenen mehr unterliegt. Dass Art. 11 Abs. 1 der Richtlinie 2003/87 den Mitgliedstaat verpflichtet, seine Zuteilungsentscheidung auf der Grundlage seines NZP zu treffen, wie dieser von der Kommission nach Art. 9 der Richtlinie 2003/87 geprüft und gegebenenfalls auf deren Verlangen geändert worden ist, bedeutet jedoch nicht zwangsläufig, dass eine spätere Änderung der individuellen Zuteilungen von Zertifikaten nicht mehr möglich wäre. Nach Art. 11 Abs. 1 Satz 2 a. E. in Verbindung mit Kriterium 9 des Anhangs III der Richtlinie 2003/87 hängt nämlich der Inhalt der Zuteilungsentscheidung auch von der zweiten öffentlichen Anhörung ab. Diese findet jedoch erst nach der Prüfung des übermittelten NZP durch die Kommission statt und muss zu einer Änderung der Zuteilung, die der Mitgliedstaat in seiner Zuteilungsentscheidung festzulegen beabsichtigt, führen können, da sonst dieser Anhörung ihr Zweck genommen würde und die Bemerkungen der Öffentlichkeit rein theoretischen Wert hätten (Urteil Vereinigtes Königreich/Kommission, oben in Randnr. 104 angeführt, Randnr. 57). Folglich könnte zwar grundsätzlich jede Änderung des wesentlichen Rahmens des NZP nach Abschluss des Prüfungsverfahrens nach Art. 9 Abs. 3 der Richtlinie 2003/87 das damit eingeführte System der Vorabkontrolle wirkungslos machen, doch würde durch ein absolutes Verbot, im NZP festgesetzte individuelle Zuteilungen zu ändern, die praktische Wirksamkeit der zweiten öffentlichen Anhörung beeinträchtigt, wie sie nach Art. 11 Abs. 1 Satz 2 a. E. in Verbindung mit Kriterium 9 des Anhangs III der Richtlinie 2003/87 vorgesehen ist (vgl. in diesem Sinne Urteil Vereinigtes Königreich/Kommission, oben in Randnr. 104 angeführt, Randnr. 58). Zudem scheint die Kommission selbst, wie aus ihren Hinweisen Nrn. 93, 95 und 96 hervorgeht, von dem Grundsatz auszugehen, dass angesichts des zwingenden Charakters der Einbeziehung der Öffentlichkeit etwaige Änderungen, die sich nach der zweiten öffentlichen Anhörung als erforderlich erwiesen, in den NZP eingearbeitet werden können, sofern der Mitgliedstaat die Kommission vor Erlass der genannten Entscheidung davon unterrichtet.

106. Zweitens ist hervorzuheben, dass die relevante Passage von Art. 11 Abs. 1 der Richtlinie 2003/87 („entscheidet jeder Mitgliedstaat über die Gesamtzahl der Zertifikate, die er … zuteilen wird, sowie über die Zuteilung dieser Zertifikate an die Betreiber der einzelnen Anlagen“) eher offen und zukunftsgerichtet formuliert ist und dass diese Bestimmung eine spätere Änderung der Zahl der individuell zugeteilten Zertifikate, wie sie in der dem NZP beigefügten Liste genannt ist, nicht ausdrücklich verbietet. Ebenso verweist Art. 9 Abs. 1 der Richtlinie 2003/87, in dem die Voraussetzungen für die Rechtmäßigkeit eines NZP festgelegt sind, nicht ausschließlich auf die Kriterien des Anhangs III dieser Richtlinie, sondern gestattet es, den NZP auf andere Zuteilungskriterien zu stützen, sofern diese „objektiv und transparent“ sind. Da gemäß Art. 11 Abs. 1 spätere Änderungen der individuellen Zuteilung nicht ausdrücklich ausgeschlossen sind, ergibt sich daraus zum einen, dass der NZP und die Zuteilungsentscheidung eine solche Änderungsmöglichkeit ausdrücklich vorsehen können, sofern die Kriterien für ihre Durchführung objektiv und transparent sind. Da diese zusätzlichen Kriterien nicht solche des Anhangs III der Richtlinie 2003/87 sind, ergibt sich daraus zum anderen, dass die Kontrollbefugnis der Kommission nach Art. 9 Abs. 3 dieser Richtlinie notwendigerweise beschränkt und auf die Frage begrenzt ist, ob diese – vom Mitgliedstaat in Ausübung des ihm bei der Umsetzung der Richtlinie zugestandenen Ermessens eingeführten – zusätzlichen Kriterien die Voraussetzungen der Objektivität und Transparenz erfüllen. Dem ist hinzuzufügen, dass eine spätere, nach der Zuteilungsentscheidung im Sinne des Art. 11 Abs. 1 der Richtlinie 2003/87 erfolgende Änderung der individuellen Zuteilungen von Zertifikaten nicht zur Folge hat, dass die Kommission jede Kontrollmöglichkeit verliert. Dies beruht auf der ständigen Aufsicht, die sie dank der in der Verordnung Nr. 2216/2004 vorgesehenen Verwaltungs- und Überprüfungsinstrumente ausübt, und ihrer allgemeinen Aufsichtszuständigkeit gemäß den Art. 211 EG und 226 EG, die es ihr gestattet, im Fall eines Verstoßes gegen Gemeinschaftsrecht jederzeit tätig zu werden.

ii) Zu Art. 29 der Richtlinie 2003/87

107. Gemäß Art. 29 der Richtlinie 2003/87 kann ausnahmsweise und abweichend von der vorgesehenen Gesamtmenge an Zertifikaten die Zahl der individuell zugeteilten Zertifikate später erhöht werden. Dies bestätigt, dass der Mitgliedstaat grundsätzlich nicht berechtigt ist, zusätzliche Zertifikate zuzuteilen. Die Richtlinie 2003/87 enthält jedoch keine ausdrückliche Bestimmung, wonach der Spielraum des Mitgliedstaats bei der Verwaltung der individuellen Zuteilung von Zertifikaten beschränkt wäre, sofern diese nicht zu einer Erhöhung, sondern ausschließlich zu einer nachträglichen Korrektur nach unten führt. Im letztgenannten Fall besteht nämlich keine Gefahr, dass über die im NZP vorgesehene Gesamtzahl hinaus Zertifikate zugeteilt werden, was gegen die Verpflichtung des Mitgliedstaats zur Verringerung der Emissionen verstoßen würde. In diesem Zusammenhang ist außerdem hervorzuheben, dass die Klägerin bei der Beantwortung eines Fragebogens der Kommission während des Verwaltungsverfahrens darauf hingewiesen hat, dass die nach Art. 11 Abs. 1 der Richtlinie 2003/87 erlassene Zuteilungsentscheidung entgegen dem ursprünglich mitgeteilten NZP lediglich nachträgliche Anpassungen nach unten enthielt und keine Maßnahmen, durch die individuelle Zuteilungen erhöht wurden (siehe oben, Randnr. 34).

iii) Zu Art. 38 Abs. 2 der Verordnung Nr. 2216/2004

108. Wie von der Kommission vorgetragen, stellt Art. 38 Abs. 2 der Verordnung Nr. 2216/2004 lediglich eine Verfahrensregelung technischer Art dar, die der ordnungsgemäßen Verwaltung und der zentralen Führung des standardisierten und gesicherten Registrierungssystems auf europäischer Ebene dient, das u. a. die nationalen Zuteilungstabellen mit den Daten der einzelnen von den Mitgliedstaaten übermittelten NZP enthält. Diese Regelung legt die Voraussetzungen fest, unter denen Korrekturen gemeldet und in die nationale Zuteilungstabelle übernommen werden können, wobei diese Korrekturen jedoch die Wahrung des in Art. 9 Abs. 3 der Richtlinie 2003/87 vorgesehenen Verfahrens der Übermittlung und der Kontrolle durch die Kommission voraussetzen. Folglich besagen diese Änderungsmöglichkeiten nichts darüber, ob die fraglichen Korrekturen rechtmäßig oder gerechtfertigt sind, und sie haben jedenfalls keinen Einfluss auf die Bedeutung der verschiedenen maßgeblichen Bestimmungen der Richtlinie 2003/87. Dagegen bestätigt die Formulierung in Art. 38 Abs. 2 Satz 2 der Verordnung Nr. 2216/2004 „befindet … sich [diese Korrektur] im Einklang mit den Verfahren des [NZP]“ zumindest mittelbar, dass eine nachträgliche Änderung möglich ist, vorausgesetzt, die Methode für eine solche Korrektur ist im NZP selbst ausdrücklich geregelt. Der genannten Regelung liegt damit die Annahme zugrunde, dass der Mitgliedstaat im NZP Korrekturmechanismen vorsehen kann, sofern sie objektiv und transparent im Sinne von Art. 9 Abs. 1 der Richtlinie 2003/87 sind.

Zur Bedeutung der Hinweise der Kommission

i) Zur Selbstbeschränkungswirkung der Hinweise der Kommission

109. Soweit die Hinweise der Kommission als Teil des maßgeblichen rechtlichen Rahmens angesehen werden können, ist ihre Tragweite zu beurteilen und sind diejenigen ihrer Bestimmungen zu prüfen, die für die Auslegung von Kriterium 10 des Anhangs III der Richtlinie 2003/87 relevant sind.

110. Zur Rechtsnatur dieser Hinweise ist festzustellen, dass für sie zwar mit Art. 9 Abs. 1 Unterabs. 1 Satz 3, wonach „[d]ie Kommission … eine Anleitung zur Anwendung der in Anhang III aufgeführten Kriterien [erarbeitet]“, eine ausdrückliche Rechtsgrundlage besteht, dass sie aber keiner der Handlungen des abgeleiteten Gemeinschaftsrechts nach Art. 249 EG entsprechen (vgl. entsprechend Urteil des Gerichtshofs vom 6. April 2000, Spanien/Kommission, C‑443/97, Slg. 2000, I‑2415, Randnrn. 28 ff., sowie Urteile Pfizer Animal Health/Rat, oben in Randnr. 81 angeführt, Randnr. 119, und Alpharma/Rat, oben in Randnr. 81 angeführt, Randnr. 140). Daraus ergibt sich jedoch die Befugnis der Kommission, vorab in Form dieser Hinweise zu erarbeiten und öffentlich mitzuteilen, welchen Inhalt und welche Bedeutung diese Kriterien des Anhangs III der Richtlinie 2003/87 aus ihrer Sicht haben und wie sie beabsichtigt, die ihr nach Art. 9 Abs. 3 dieser Richtlinie obliegende Kontrolle der Vereinbarkeit der von den Mitgliedstaaten erlassenen Umsetzungsmaßnahmen mit diesen Kriterien auszuüben. Die Hinweise gehören daher zu der Kategorie von Regeln, die als solche grundsätzlich keine eigene zwingende Drittwirkung besitzen und deren sich die Kommission in ihrer Verwaltungspraxis häufig bedient, um die Ausübung ihres Ermessens und ihrer Überwachungsbefugnis zu strukturieren und transparenter zu machen.

111. Insoweit ist auf die Rechtsprechung hinzuweisen, wonach das fragliche Organ dadurch, dass es Normen für die Verwaltungspraxis, die Außenwirkungen entfalten sollen, erlassen und durch ihre Veröffentlichung angekündigt hat, dass es sie von nun an auf die von diesen Normen erfassten Fälle anwenden werde, die Ausübung seines Ermessens beschränkt und nicht von diesen Normen abweichen kann, ohne dass dies gegebenenfalls wegen eines Verstoßes gegen allgemeine Rechtsgrundsätze wie die Grundsätze der Gleichbehandlung, der Rechtssicherheit oder des Vertrauensschutzes geahndet würde. Daher ist nicht auszuschließen, dass derartige Verhaltensnormen mit allgemeiner Geltung unter bestimmten Voraussetzungen und je nach ihrem Inhalt Rechtswirkungen entfalten können und dass die Verwaltung von ihnen im Einzelfall nicht ohne Angabe von Gründen abweichen kann, die mit dem Grundsatz der Gleichbehandlung vereinbar sind (vgl. zu den Leitlinien der Kommission für das Verfahren zur Festsetzung von Geldbußen auf dem Gebiet des Wettbewerbs Urteil des Gerichtshofs vom 28. Juni 2005, Dansk Rørindustri u. a./Kommission, C‑189/02 P, C‑202/02 P, C‑205/02 P, C‑208/02 P und C‑213/02 P, Slg. 2005, I‑5425, Randnrn. 209 bis 211, vgl. ferner zu den Leitlinien der Kommission auf dem Gebiet der staatlichen Beihilfen Urteil des Gerichts vom 30. April 1998, Cityflyer Express/Kommission, T‑16/96, Slg. 1998, II‑757, Randnr. 57), sofern ein solches Vorgehen nicht gegen andere höherrangige Vorschriften des Gemeinschaftsrechts verstößt. Insbesondere hat das Gericht auf den Gebieten der Landwirtschaft, der Gesundheit und der Umwelt anerkannt, dass sich die Gemeinschaftsorgane bei der Ausübung ihres Ermessens durch nicht in Art. 249 EG vorgesehene Maßnahmen, insbesondere durch Mitteilungen, selbst binden können, sofern diese Maßnahmen Regeln enthalten, denen sich die von diesen Organen zu verfolgende Politik entnehmen lässt, und nicht von Normen des Vertrags abweichen (vgl. Urteile Pfizer Animal Health/Rat, Randnr. 81 oben, Randnr. 119, und Alpharma/Rat, Randnr. 81 oben, Randnr. 140 und die dort angeführte Rechtsprechung).

112. Somit hat sich die Kommission durch ihre Hinweise in der Ausübung ihrer Kontrollbefugnis nach Art. 9 der Richtlinie 2003/87 selbst so beschränkt, dass sie von ihnen nicht abweichen kann, ohne gegebenenfalls gegen bestimmte allgemeine Rechtsgrundsätze wie die Grundsätze der Gleichbehandlung, des Vertrauensschutzes oder der Rechtssicherheit zu verstoßen. Folglich muss sich die Kommission, wenn sie Maßnahmen ergreift, die ihren Hinweisen zuwiderlaufen, diese insbesondere von den Mitgliedstaaten, an die sie gerichtet sind, entgegenhalten lassen.

ii) Zur Auslegung von Kriterium 10 des Anhangs III der Richtlinie 2003/87 im Licht der Hinweise der Kommission

113. Wie bereits erwähnt, hat sich die Kommission zum Kriterium 10 des Anhangs III der Richtlinie 2003/87 in den Hinweisen Nrn. 97 bis 100 wie folgt geäußert:

„97. Ziel dieses Kriterium[s] ist die Transparenz des [NZP]. Die Anzahl Zertifikate pro Anlage soll bei Übermittlung des [NZP] an die Kommission und die anderen Mitgliedstaaten angegeben und damit für die breite Öffentlichkeit sichtbar gemacht werden.

…

98. Dieses Kriterium gilt als erfüllt, wenn ein Mitgliedstaat seiner Verpflichtung zur Auflistung der unter die Richtlinie [2003/87] fallenden Anlagen nachgekommen ist …

…

100. Die Mitgliedstaaten müssen die Gesamtmenge der Zertifikate angeben, die jeder Anlage zugeteilt werden sollen, sowie die Menge der jedes Jahr an die einzelnen Anlagen gemäß Art. 11(4) [der Richtlinie 2003/87] ausgegebenen Zertifikate.“

114. In Hinweis Nr. 97 der Kommission kommt derselbe Normzweck zum Ausdruck wie derjenige, auf dem die vom Ausschuss des Parlaments gegebene Begründung des Vorschlag zur Aufnahme von Kriterium 10 in die Richtlinie 2003/87 (siehe oben, Randnr. 98) beruht. Nach dieser Begründung soll nämlich für die Öffentlichkeit und die an der Verwaltung des Emissionshandelssystems beteiligten Behörden gewährleistet werden, dass im NZP transparent ist, wie viele Zertifikate je Anlage zugeteilt werden. Ebenso spricht die Formulierung „dieses Kriterium gilt als erfüllt“ in Hinweis Nr. 98 der Kommission dafür, dass diese selbst zum Ausdruck bringen wollte, dass der Verpflichtung in Kriterium 10 des Anhangs III der Richtlinie