SCHLUSS ANTRÄGE DES GENERALANWALTS HENRI MAYRAS

VOM 16. UND 17. JUNI 1975 ( 1 )

Inhalt

Allgemeine Einführung I — Wesensmerkmale des Zuckermarktes II — Die gemeinsame Marktorganisation für Zucker III — Die Abstimmung zwischen europäischen Herstellern IV — Anwendbarkeit der Wettbewerbsregeln auf die Landwirtschaft V — Allgemeine Formrügen VI — Abschirmung des italienischen Marktes — Problem der Zuckereinfuhren VII — Abschirmung des niederländischen Marktes VIII — Abschirmung des Marktes der Bundesrepublik Deutschland IX — Abstimmung im Rahmen der Ausschreibungen für die Erstattungen bei der Ausfuhr von Zucker aus der Gemeinschaft nach dritten Ländern X — Die auferlegten Geldbußen Schlußanträge

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

Allgemeine Einführung

Seit dem Ende des ersten Wirtschaftsjahres nach Inkrafttreten der Grundverordnung Nr. 1009/67 des Rates über die gemeinsame Marktorganisation der Europäischen Gemeinschaften Hinweise auf Behinderungen des freien Zuckerhandels innerhalb der Gemeinschaft zu.

Abgesehen davon, daß sich einige zuckerverarbeitende Betriebe über Verkaufsverweigerungen beklagten, wurde die Kommission auf eine Reihe anderer Tatsachen aufmerksam:

— die seit dem 1. Juli 1968 erfolgte Zusammenfassung der deutschen Hersteller in Verkaufsorganisationen mit klar voneinander abgegrenzten Absatzgebieten, die das Bundeskartellamt in Berlin veranlaßte, gegen eine dieser Organisationen, die Südzucker Verkaufsgesellschaft, einzuschreiten und Auskunft über die von dieser Gesellschaft mit ihren Handelsvertretern geschlossenen Verträge und über die von ihr gewährten Treuerabatte zu verlangen;

— eine zwischen den französischen Zukkerfabrikanten unter der Schirmherrschaft der Association de défense des intérêts économiques, agricoles et sucriers für das Wirtschaftsjahr 1968/69 getroffene Vereinbarung, die am 31. Oktober 1968 angemeldet wurde, zu der die Kommission bisher aber noch keine Stellung genommen hat;

— eine Kooperationsabsprache zwischen niederländischen Herstellern, mit deren Würdigung nach Artikel 85 sich die Kommission im Rahmen eines Verfahrens befaßt, das noch nicht abgeschlossen ist;

— schließlich den Ausbruch eines Zukker-„Preiskrieges“ in den Niederlanden im März 1969.

Da diese Tatsachen den Verdacht wettbewerbsbeschränkender Praktiken auf dem Markt der Gemeinschaft aufkommen ließen, stellte die Kommission seit 1969 gemäß der Verordnung Nr. 17/62 des Rates Nachforschungen an, in deren Verlauf sie von zahlreichen Zuckerherstellern, -händlern und -Verbrauchern Auskünfte einholte.

Nach Abschluß dieser Ermittlungen eröffnete sie am 31. März 1972 gegen 22 Hersteller und Verkaufsorganisationen sowie gegen deren Mitglieder, auf die etwa 9/10 des Produktionsaufkommens der Gemeinschaft entfallen, von Amts wegen das in Artikel 3 Absatz 1 der besagten Verordnung vorgesehene Verfahren.

Die gegen diese Unternehmen in Betracht gezogenen Beschwerdepunkte wurden den Betroffenen zwischen dem folgenden 24. und 29. Juli zugestellt, wobei eine Frist von zwei Monaten für eine schriftliche Stellungnahme gesetzt wurde.

Nachdem die Unternehmen dieser Aufforderung nachgekommen waren, erhielten ihre Vertreter, wie dies Artikel 19 Absatz 1 der Verordnung Nr. 17 vorsieht, Gelegenheit, sich in einem Anhörungstermin vor Beamten der Generaldirektionen Wettbewerb und Landwirtschaft der Kommission in Anwesenheit von Beamten der jeweiligen Mitgliedstaaten mündlich zu äußern.

Nach Eingang der Stellungnahme des Beratenden Ausschusses für Kartell- und Monopolfragen am 5. Dezember 1972 schließlich erließ die Kommission, gestützt auf die Artikel 85 und 86 EWG-Vertrag, am 2. Januar 1973 eine Entscheidung unter der Überschrift „Europäische Zuckerindustrie“, die sie 22 Unternehmen zustellte. Darin wird zum einen den Betroffenen aufgegeben, die festgestellten Zuwiderhandlungen sofort abzustellen; zum anderen werden gegen sechszehn Unternehmen Geldbußen in einer Gesamthöhe von 9 Mill. RE verhängt.

Die mit einer Geldbuße belegten Unternehmen sind vor dem Gerichtshof gegen diese Entscheidung vorgegangen. Sie beantragen in erster Linie, die Entscheidung aufzuheben, hilfsweise, sie bezüglich der Höhe der verhängten Geldbußen abzuändern.

Abgesehen von der kürzlich entschiedenen Rechtssache Frubo ist es, wie mir scheint, das erstemal, daß Sie sich in so direkter Weise mit dem Problem der Anwendung der Wettbewerbsregeln des Vertrages auf die Produktion und den Vertrieb eines landwirtschaftlichen Erzeugnisses (Artikel 42 des Vertrages), das einer gemeinsamen Marktorganisation unterliegt (Artikel 40), konfrontiert sehen.

Mit diesem Problem verquickt ist eine weitere Frage: Sind die durch eine Verordnung zur Errichtung einer gemeinsamen Marktorganisation oder durch gemeinschaftsrechtliche Durchführungsvorschriften ins Leben gerufenen Einrichtungen und Mechanismen auf der einen und die auf diesem Gebiet überkommenden oder neu getroffenen Regelungen der nationalen Behörden auf der anderen Seite so beschaffen, daß sie, solange es nicht zu einer Kartellbildung oder zu einer mißbräuchlichen Ausnutzung einer beherrschenden Stellung kommt, den freien Verkehr des betreffenden Erzeugnisses und den freien Wettbewerb unter den Herstellern garantieren oder ermöglichen?

Dieses Problem, mit dem sich die Gemeinschaftsbehörden allen Anschein nach zunehmend auseinanderzusetzen haben werden, ist den Kartellbehörden der Mitgliedstaaten nicht neu. Hierbei geht es insbesondere um Kartelle „zur Durchführung eines Gesetzes oder einer Verordnung“, wie es in Artikel 59 der französischen Verordnung vom 30. Juni 1945 heißt, aber auch um Kartelle zwischen Erzeugerbetrieben oder Vereinigungen von Erzeugerbetrieben, für die das deutsche Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen in § 100 Absatz 1 eine ausdrückliche Regelung trifft.

Auf Gemeinschaftsebene spielt im Falle eines Zusammentreffens des Wettbewerbsrechts mit gemeinsamen Marktordnungen für landwirtschaftliche Erzeugnisse vor allem die Verordnung Nr. 26/62 des Rates eine Rolle, deren Artikel 2 zufolge Artikel 85 Absatz 1 auf Vereinbarungen, Beschlüsse und Verhaltensweisen, die wesentlicher Bestandteil einer einzelstaatlichen Marktordnung sind oder zur Verwirklichung der Ziele des Artikels 39 des Vertrages notwendig sind, nicht anwendbar ist.

Aus diesen Darlegungen erhellt, warum es mir angebracht scheint, zunächst die Hauptwesensmerkmale des Zuckermarktes aufzuzeigen und den gesetzlichen Rahmen abzustecken, in den sich das Verhalten der Klägerinnen einfügt, bevor ich auf die Klagen eingehe.

I — Wesensmerkmale des Zuckermarktes

Der Zucker ist zusammen mit seinen Grunderzeugnissen (Zuckerrohr oder Zuckerrübe) auf nationaler Ebene seit langem Gegenstand von Interventionsmaßnahmen der Behörden sowie von Vereinbarungen der beteiligten Wirtschaftskreise.

Auch heute noch gibt es kein Land, in dem die Zuckerwirtschaft dem freien Spiel der Marktkräfte überlassen ist.

Die Entwicklung des Zuckerrüben- bzw. des Zuckerrohranbaus und der Wettbewerb zwischen den aus diesen beiden Pflanzen gewonnenen Zuckerarten wurde entscheidend durch die Beihilfen beeinflußt, die den Herstellern von Rübenzukker gewährt wurden.

Wenn die von Napoleon I. zur Zeit der Kontinentalsperre zugunsten der Zukkererzeugung verordneten Maßnahmen außer Betracht gelassen werden, begannen diese Interventionen mit Beginn der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts in Europa eine bedeutende Rolle zu spielen. Sie äußerten sich in einer Vielzahl von Maßnahmen, mit denen die nationalen Regierungen die Rübenanbauer und die Zuckererzeuger unterstützten und förderten. Wie immer diese Maßnahmen im einzelnen aussahen, wurde ihre Finanzierung letztlich dem Verbraucher oder dem Steuerzahler aufgebürdet, so daß Lamartine, der sich nicht nur als Dichter, sondern auch als politischer Kopf hervorgetan hat, schon 1843 vor der Nationalversammlung erklären konnte:

„Ich verbiete Ihnen, die Zuckererzeugung eine nationale Industrie zu nennen. National an ihr sind lediglich die Lasten, die sie das Land tragen läßt.“

Diese Politik führte zu Dumpingpraktiken in großem Stile, deren Folge war, daß die Notierungen auf dem Weltmarkt abbröckelten. Dadurch wurden die Zukkerrohrerzeugerländer in ihrer Entwicklung gehemmt.

Diese behördlichen Interventionen und privaten Vereinbarungen lösten als Reaktion auf internationaler Ebene Versuche aus, die Produktion und den Handel unter gleichzeitiger Wahrung einer gewissen Marktstabilität mehr oder weniger liberal zu gestalten und den Produktionsumfang ohne größere Erschütterungen dem Bedarf anzupassen. An dieser Stelle seien erwähnt die am 5. März 1902 in Brüssel unterzeichnete Konvention und das zeitlich jüngste Abkommen, das „International Sugar Agreement“, das insbesondere die Festsetzung von Ausfuhrquoten für die Ausfuhrüberschußländer vorsah.

Der Weltzuckermarkt ist im Grunde genommen ein bloßer Auffangmarkt für überschüssigen Zucker, der kaum mehr als 15 % der Welterzeugung aufnimmt. Schon 1960 wurden 2/3 des Zuckers, der in den internationalen Verkehr gelangte, zu Sonderpreisen, Garantiepreisen oder aufgrund von sonstigen festen Preisvereinbarungen verkauft; der Weltmarktpreis, so wie er im Internationalen Zukkerabkommen definiert war, wurde nur bei etwa einem Drittel der internationalen Handelsgeschäfte mit diesem Erzeugnis angewandt.

Dieses Mißverhältnis hat sich seitdem noch verstärkt: Von den 80 Mill. t, die 1974 in der Welt erzeugt wurden, wurden 55 Mill. t in den Erzeugerländern selber verbraucht. Der Rest von 25 Mill., also kaum mehr als ein Drittel der Produktion, gelangte in den internationalen Handel. Davon wurden jedoch 13 Mill. t im Rahmen bilateraler Abkommen umgesetzt, wie etwa des amerikanischen „Sugar Act“, des „Commonwealth Agreement“ oder des zwischen Kuba und der Sowjetunion getroffenen Übereinkommens. Hierbei handelte es sich um Geschäfte zu Vorzugsbedingungen. Daher werden die Zuckermengen, die im wahrsten Sinne des Wortes auf den Weltmarkt gebracht werden, auf lediglich 12 Mill. t geschätzt. Angesichts dieser Situation ist der Weltmarkt nicht nur sehr anfällig für politische oder wirtschaftliche Krisen; darüber hinaus öffnet er der Spekulation Tür und Tor. Aus diesem Grunde besteht trotz der modernen Vertriebs- und Transportmethoden, die eine übertriebene Vorratshaltung eigentlich nicht mehr gerechtfertigt erscheinen lassen, ein enger Zusammenhang zwischen den Bewegungen der Vorratsbestände und der Entwicklung der Notierungen.

Die Vorratshaltung wird zwar bis zu einem gewissen Grade dadurch bedingt, daß sich die Zuckerkampagne, genau genommen, auf einen kurzen Zeitraum erstreckt und es gilt, den Ubergang von einer Kampagne zur anderen sicherzustellen, weist daneben jedoch stark spekulative Züge auf. Ein Bedarf von einigen hunderttausend Tonnen genügt, um die Preise über die höchsten Produktionskosten hinaufschnellen zu lassen, wie umgekehrt ein sich abzeichnender oder latenter Uberschuß von einer oder zwei Millionen Tonnen bewirkt, daß sie bis unter die Gestehungskosten fallen.

Diese Schwankungen werden noch verstärkt durch spekulative Termingeschäfte an den Börsen von New York, London und Paris. Es besteht Grund zu der Annahme, daß die Perioden relativer Verknappung nichts weiter darstellen als vorübergehende Störungen in der Entwicklung einer Produktion, die ständig zunimmt und dem Verbrauch davonläuft. Denn in den entwickelten Industrieländern steigt der Verbrauch praktisch nur in dem Maße, wie sich die Bevölkerungszahl um bescheidene Zuwachsraten erhöht; in den Ländern der dritten Welt dagegen, die einen bedeutenden Bevölkerungszuwachs zu verzeichnen haben, wirkt sich der niedrige Lebensstandard hemmend auf den Verbrauch aus.

Auf dem Markt der Gemeinschaft zeichnete sich, wie seinerzeit auf dem Weltmarkt, eine eindeutige Tendenz zur Uberproduktion ab.

In den vier Wirtschaftsjahren 1968/69 bis 1971/72, um die es in den vorliegenden Rechtssachen geht, stieg die Weißzucker-Produktion der Gemeinschaft von 6800000 t auf rund 8100000 t.

Im gleichen Zeitraum stieg der Verbrauch lediglich von 5900000t auf 6500000 t, also um 120000 bis 150000 t pro Jahr.

Die Produktion ging somit um 11 bis 24 % über den Zuckerverbrauch der Gemeinschaft hinaus.

Werden die genannten Zahlen auf die fünf Mitgliedstaaten aufgeschlüsselt — Belgien und Luxemburg stellen insoweit eine Einheit dar —, so ergibt sich, daß zwei Staaten, Frankreich und Belgien, dauernd Produktionsüberschüsse verzeichneten, während die Zuckerbilanz der übrigen Staaten teils ausgeglichen war und teils ein Defizit aufwies. Italien ist von seiner Struktur her defizitär.

Im Laufe der genannten Jahre nahmen die Handelsströme innerhalb der Gemeinschaft mit Ausnahme der Einfuhren nach Italien an Umfang nicht nennenswert zu.

Die Weißzuckerausfuhren aus der Gemeinschaft auf den Weltmarkt erhöhten sich von 1100000 t im Jahre 1968/69 auf 1600000 t im Jahre 1971/72.

II — Die gemeinsame Marktorganisation für Zucker

Den Spezialsektor der Zuckererzeugung zu ordnen, ist das Anliegen der Verordnung Nr. 1009/67, in der der Versuch unternommen wird, ganz gegensätzliche Ziele miteinander in Einklang zu bringen: die Sicherung des Lebensstandards der Zuckerüberzeuger, die Stabilisierung der Märkte, die Sicherstellung der Versorgung, die Steigerung der Produktivität im Wege der Rationalisierung und schließlich die Belieferung der Verbraucher zu angemessenen Preisen.

Streng genommen unterliegt lediglich die landwirtschaftliche Seite der Zuckerproduktion, d. h. also im wesentlichen der Zuckerrübenanbau, den Agrarbestimmungen des Vertrages, denn auf die Zukkerindustrie finden, wie auf die übrige gewerbliche Wirtschaft der Gemeinschaft, die allgemeinen Vorschriften, insbesondere die Wettbewerbsregeln, Anwendung. Es mag so scheinen, als werde das Pferd vom Schwanz aufgezäumt, wenn der Preis des zu schützenden Erzeugnisses — der Zuckerrübe und nebenbei auch des Zuckerrohrs — von einem Folgeerzeugnis, dem Zucker, abgeleitet wird. Wie jedoch die Kommission in ihren ursprünglichen Vorschlägen für die Marktorganisation dargelegt hat, „konnte das Einkommen der Rübenanbauer wegen der Besonderheiten beim Absatz von Zuckerrüben nur über den Zuckerpreis sichergestellt werden“.

Im übrigen war es nicht möglich, in sämtlichen Mitgliedstaaten zu vergleichbaren Zuckerrübenpreisen zu gelangen, schon weil die Beziehungen zwischen Rübenanbauern und Zuckerfabrikanten im einzelnen zu verschiedenartig ausgestaltet waren. Auch der Weltzuckermarkt baut auf dem Weißzuckerpreis auf..

Die Verfasser der Verordnung Nr. 1009/67, die sich in dieser Hinsicht von der früheren niederländischen Regelung leiten ließen, versuchten, der Schwierigkeiten dadurch Herr zu werden, daß sie bei der Verarbeitungsstufe ansetzten. Dem landwirtschaftlichen Erzeuger wurde auf diese Weise indirekt, auf dem Umwege einer Verklammerung des für das betreffende Produktionsgebiet gültigen Interventionspreises mit dem Zuckerrübenpreis, ein angemessener Preis garantiert.

Soweit die Vorbemerkungen. Die Bestimmungen der Verordnung Nr. 1009/67, die einen unmittelbareren Bezug zu den vorliegenden Rechtssachen aufweisen, betreffen die Preisregelung, die den Staaten zugeteilten Quoten und die Beihilferegelung. Was die Erzeugerstufe und die Preishöhe angeht, setzen sie dem Marktgeschehen Schranken und einen Rahmen.

Der Weißzucker, der von unserer Zuckerindustrie hergestellt wird, ist ein homogenes und hochstandardisiertes Erzeugnis. Für den Käufer ist nicht so sehr die Marke als vielmehr der Preis ausschlaggebend.

Nichtsdestoweniger geht die Gemeinschaftsregelung aus Gründen, die mit dem Zuckerankauf durch die Interventionsstellen zusammenhängen, von vier Zuckerqualitäten aus.

Von diesen vier Qualitäten kommt der Kategorie 3 („Standardqualität oder -kategorie“, Grundqualität der Pariser Börse für Weißzucker) theoretisch die größte Bedeutung zu: Für diese Qualität werden nach den Artikeln 2 und 3 der Grundverordnung jährlich Richt- und Interventionspreise festgesetzt.

Ich sage „theoretisch“, denn in der Praxis war es so, daß die Fabrikanten mancher Länder diese Qualität gar nicht herstellten, sondern lediglich die teureren Sorten anboten (Kategorien 1 und 2).

Die Verarbeitungsindustrie dagegen sah diese Qualität für ihre Produktionszwecke als ausreichend an. Insbesondere die deutschen Süßwarenhersteller aber sahen ihren Wunsch, sich mit Zucker dieser Kategorie einzudecken, schon bald nach Errichtung der gemeinsamen Marktorganisation vereitelt, weil die Zuckerindustrie derartige Lieferungen rundheraus ablehnte. Der Rückgriff auf den in den übrigen Mitgliedstaaten erzeugten Zucker dieser Qualität erwies sich nicht als Heilmittel, da die für diesen Zucker aufzuwendenden Frachtkosten beinahe dem Mehrpreis entsprachen, der für die nächstbessere Kategorie verlangt wurde. Diese Situation veranlaßte das Bundeskartellamt im Jahre 1969, eine Untersuchung einzuleiten, die aber, wie es scheint, ohne Folgen geblieben ist.

Die Erzeugung teurerer Zuckersorten wurde auch durch das Interventionssystem der Gemeinschaft begünstigt: Ein Hersteller erhält für Zucker der Kategorie 1, den er zur Intervention anbietet, einen Preis, der eindeutig über dem Preis für Zucker der Kategorie 2 liegt und der die tatsächlich aufgewandten Mehrkosten bei der Verarbeitung übersteigt.

In der Folgezeit erreichten es die Produzenten, daß die teurere Qualität 2 als Standardqualität anstelle der angeblich nicht gefragten Kategorie 3 anerkannt wurde. Dies war für die Raffinerien mit einer Erhöhung der Verarbeitungsspanne um 0,50 RE je 100 kg verbunden, nachdem diese Spanne bereits im Jahre 1971/72 um 0,88 RE aufgebessert worden war.

Wenden wir uns nun den Preisvorschriften zu.

Ursprünglich hatte die Kommission dem Rat vorgeschlagen, die Zuckerproduktion und den Zuckermarkt, wie bei den anderen Marktorganisationen, lediglich mit Hilfe eines Preismechanismus zu regulieren, während Produktionskontingente nur als ultima ratio vorgesehen waren, um den Markt im Falle von schweren Gleichgewichtsstörungen zu stabilisieren.

Letztlich wurde dann aber doch unter dem Druck der deutschen und der italienischen Delegation, die sich für die Auffassung ihrer nationalen Rübenanbauer und Zuckerproduzenten stark machten, und, übrigens, mit Billigung der europäischen parlamentarischen Versammlung (Beschluß vom 20. Januar 1965) neben und in Verbindung mit der Preisregelung ein System nationaler Produktionsquoten eingeführt.

Die gemeinsame Organisation des Zukkermarktes erstreckt sich ihrem Anwendungsbereich nach zwar nicht auf die Groß- und Einzelhandelsstufe, doch zeichnet sie sich im Vergleich mit anderen Marktorganisationen durch eine stark abgestufte Preisskala aus, die vom Fertigprodukt bis zum Rohstoff reicht. Der Richtpreis wird für Weißzucker festgesetzt, der ein Erzeugnis der ersten Verarbeitungsstufe, manchmal sogar ein Endprodukt darstellt, während in anderen Organisationen der landwirtschaftliche Rohstoff die Grundlage für die Ermittlung des Richtpreises bildet. Dies liegt, wie ich ausgeführt habe, daran, daß die Zuckerrübe als solche im allgemeinen keine im eigentlichen Sinne absatz- und exportfähige Ware ist.

Die Verordnung Nr. 1009/67 sieht bekanntlich vor, daß der Rat, jedenfalls was den im Gemeinsamen Markt erzeugten Zucker angeht, jährlich einen Richtpreis auf der einen und einen Interventionspreis auf der anderen Seite festsetzt, deren Funktionen in einer gemeinsamen Marktordnung ins Gedächtnis zurückzurufen zweckmäßig erscheint.

Mit dem ersteren werden wirtschaftliche Ziele verfolgt: Es handelt sich um den Preis, den zu erreichen oder annähernd zu erreichen bei Geschäften auf dem Binnenmarkt der Gemeinschaft wünschenswert ist.

Der Interventionspreis ist der Preis, zu dem die von den Mitgliedstaaten dazu ermächtigten Interventionsstellen Zucker aufzukaufen verpflichtet sind, der ihnen von den Herstellern angeboten wird. Er wird etwas niedriger festgesetzt als der Richtpreis und dient dazu, das betreffende Erzeugnis verkehrsfähig zu machen; er ist aber auch insofern ein Garantiepreis, ein Mindestpreis, als die Intervention bei normalem Funktionieren den Unternehmern die Gewähr dafür bieten soll, daß der Marktpreis, von kurzfristigen und gebietsweisen Ausnahmen abgesehen, grundsätzlich nicht unter den Interventionspreis absinkt.

In dieser Hinsicht unterscheidet sich die Verordnung Nr. 1009 in ihrer Zielrichtung in nichts von den meisten anderen einschlägigen Vorschriften im Bereich gemeinsamer Marktorganisation für landwirtschaftliche Erzeugnisse. Die Kommission, die bei zahlreichen Streitfällen im Zusammenhang mit der Errichtung derartiger Organisationen Gelegenheit hatte, vor dem Gerichtshof Sinn und Bedeutung von Richt- und Interventionspreis zu erläutern, kann sich somit in den vorliegenden Rechtssachen nicht von dem Standpunkt distanzieren, den sie bisher ständig vertreten hat

Die auf Zucker anwendbare Regelung unterscheidet sich indes bezüglich der Art und Weise, wie die Preise festgesetzt werden, von dem üblichen Schema, nach dem in anderen Sektoren verfahren wird.

Bei Getreide beispielsweise werden der Grundrichtpreis und der Interventionspreis für das Gebiet mit dem größten Produktionsdefizit festgesetzt (Duisburg in Deutschland), das mit dem Hauptverbrauchsgebiet zusammenfällt; die davon abgeleiteten Preise verringern sich mit zunehmender Entfernung von diesem Gebiet.

Hier gibt es also eine echte Preisregionalisierung.

Für Zucker wurde genau das umgekehrte System gewählt.

Der gemeinsame Richtpreis und der Interventionspreis werden für das Hauptüberschußgebiet der Gemeinschaft festgesetzt, d. h. für eine Region, die durch die acht Zuckerdepartements im Norden Frankreichs gebildet wird. Dieser Preis gilt auch für die drei Benelux-Länder und für Deutschland.

Eine echte Preisregionalisierung nach dem Muster des Getreidesektors ist nicht vorgesehen.

Die Zuckerproduktions- und -verbrauchsgebiete liegen freilich verhältnismäßig dicht beieinander, und die Mitgliedstaaten sind, mit Ausnahme vor allem Italiens und auch Luxemburgs, in der Lage, praktisch ihren gesamten Speisezuckerbedarf durch die eigene Erzeugung zu dekken.

Das erste Ergebnis dieser durch Naturverhältnisse und Klima bedingten Situation ist, daß der Handelsverkehr kaum je über den regionalen Rahmen hinausgreift.

Abgeleitete Richt- und Interventionspreise werden lediglich für Italien und die überseeischen Departments Frankreichs festgesetzt.

Die Regionalisierung der Preise für das am weitesten entfernte Zuschußgebiet (Palermo) wird dadurch bewerkstelligt, daß die Transportkosten von Nordfrankreich bis Italien addiert werden. Insofern diese abgeleiteten Preise nach oben von den für das Hauptproduktionsgebiet festgesetzten Preisen abweichen, wirkt sich dieses System außerdem dahin aus, daß es die Kleinhersteller begünstigt.

Von Einfluß auf die Wettbewerbslage der Hersteller ist somit nicht so sehr der eigene Standort im Verhältnis zum Haupterzeugungsgebiet als vielmehr der Selbstversorgungsgrad der Verbrauchsgebiete.

In der gemeinsamen Organisation wirken daher in gewisser Weise die nationalen Bestimmungen über einen Transportkostenausgleich nach. Ob der Betrieb vom Hauptproduktionsgebiet nahe oder weit entfernt liegt, wirkt sich, zumindest was Italien betrifft, auf die Herstellererlöse, die sich zwischen dem Richtpreis und dem Interventionspreis bewegen, nur in beschränktem Maße aus.

Da von einigen wenigen Ausnahmen abgesehen die jeweiligen nationalen Zuckerfabriken zu den nationalen Verbrauchsgebieten günstiger gelegen sind als die Betriebe der Zuckerhersteller anderer Mitgliedstaaten, war es vorhersehbar, daß sich der innergemeinschaftliche Handel selbst bei optimaler Zuckerverteilung und bei einer Senkung der Frachtkosten auf ein Minimum in einem beschränkten Rahmen halten würde.

Schließlich muß der Interventionspreis als garantierter Preis so bemessen sein, daß er zwischen den Erlösen der Rübenanbauer und dem Preis liegt, der sich auf dem Markt bildet und der Tendenz nach grundsätzlich mit dem Richtpreis zusammenfallen soll.

Der Rat sah sich genötigt, zwischen diesen beiden Polen einen Weg zu finden, der den landwirtschaftlichen Erzeugern eine angemessene Kaufkraft garantierte und damit einem Rückgang des Rübenanbaus vorbeugte. Während der Abstand zwischen Richt- und Interventionspreis bei Getreide 8 % beträgt, verminderten die Verfasser der Verordnung überdies den Abstand bei Zucker auf 5 %. Diese Spanne erschien ausreichend, weil der Absatz von Zucker wegen der guten Haltbarkeit dieses Erzeugnisses anders als der Absatz der meisten sonstigen Agrarprodukte nur mit begrenzten Risiken verbunden ist.

Dies macht es erklärlich, daß der Interventionspreis verhältnismäßig hoch festgesetzt wurde und sich zumindest für die potentesten und standortbegünstigsten Hersteller als durchaus einträglich erwies.

Dieser Umstand aber, so mag man einwerfen, hätte bei den Herstellern, die Überschüsse zur Verfügung hatten, die Neigung fördern müssen, diese Mengen den Interventionsstellen anzubieten, die, solange nicht die nationalen Produktionsquoten ausgeschöpft sind, die Pflicht haben, den ihnen angebotenen Zucker zu kaufen. Diese Stellen dürfen den übernommenen Zucker auf dem Binnenmarkt nur zu Preisen verkaufen, die über dem Interventionspreis liegen; jedoch können sie Zucker für Denaturierungszwecke zu einem niedrigeren Preis verkaufen oder auf der Grundlage der Weltmarktpreise absetzen, wenn er unverändert oder nach Weiterverarbeitung in dritte Länder ausgeführt wird.

Es steht fest, daß dieses Interventionssystem während der uns interessierenden Periode recht selten funktionierte — zudem schlecht und mit Verlusten —, da die zuständigen Stellen kaum je anders tätig wurden, als daß sie Zucker, der zur Denaturierung oder zur Ausfuhr nach Ländern außerhalb der Gemeinschaft bestimmt war, zu Preisen unter dem Interventionspreis verkauften.

Wären umfangreiche Mengen zur Intervention gelangt, so wäre die Kommission, wie es scheint, in der Lage gewesen, die Marktpreise ganz in der Nähe des Interventionspreises zu halten, solange die Produktion durch Überschüsse gekennzeichnet war. Dies war offenbar der Fall, denn während des fraglichen Zeitraums überstieg die Erzeugung den innergemeinschaftlichen Verbrauch um durchschnittlich 16 %.

Die Hersteller ihrerseits hätten grundsätzlich ein Interesse daran haben müssen, ihre Uberschußmengen zum garantierten Mindestpreis den Interventionsstellen anzubieten, sobald der Zuckerpreis auf dem freien Markt infolge des von den Überschüssen ausgehenden Wettbewerbsdruckes fallende Tendenz aufwies.

Man kommt aber nicht um die Feststellung umhin, daß sich die Verhältnisse niemals sichtlich in diese Richtung entwickelten, nicht einmal in den Ländern, die, wie Frankreich und Belgien, riesige Überschüsse zu verzeichnen hatten. Ganz im Gegenteil ist es eine Tatsache, daß die Hersteller dieser Länder und insbesondere die Raffinerie Tirlemontoise den Interventionsstellen nur mit größter Zurückhaltung Zucker anboten, welche Gründe auch immer sie angeben zur Rechtfertigung dafür, weshalb sie von dieser Möglichkeit Abstand nahmen.

Der wahre Grund ist zweifelsohne, daß diese Einrichtungen für die Hersteller potentiell gefährliche Konkurrenten darstellten, die in der Lage gewesen wären, einen beachtlichen Einfluß auf dem Markt auszuüben, wenn sie dort mit großen Mengen hätten auftreten können.

Wir sehen hierin zum anderen, eine Bestätigung dafür, daß der. Garantiepreis höher festgesetzt wurde, als notwendig war, um der Gefahr eines Rückganges der Zuckerrübenkultur zu begegnen, obgleich zuzugeben ist, daß eine bessere Verteilung der Anbauflächen innerhalb der Gemeinschaft wünschenswert war.

Diese Feststellungen legen die Vermutung nahe, daß in der Praxis trotz des von den Überschüssen ausgehenden Druckes mit Hilfe der Ausfuhrvergütungen und der Denaturierungsprämien, die der Zuckerindustrie unbestreitbare Vorteile boten, bis zu einem gewissen Grade eine künstliche Verknappung herbeigeführt wurde.

Das markanteste Kennzeichen der gemeinsamen Marktorganisation für Zukker, durch das sich diese Organisation von allen anderen Marktordnungen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft abhebt, ist die Festsetzung von Produktionsquoten.

Diese Regelung wurde gemäß Artikel 23 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1009/67 für einen vorübergehenden Zeitraum geschaffen, der am 1. Juli 1975 zu Ende gehen sollte; bekanntlich aber wurde sie kürzlich vorbehaltlich einer Änderung der Quoten verlängert.

Entgegen den ursprünglichen Vorschlägen der Kommission also ist diese Marktorganisation nicht so ausgestaltet, daß sich die Erzeugung völlig frei entfalten kann. Sie läuft im Ergebnis auf eine Kontingentierung der Erzeugung hinaus.

Anhand des für die Gemeinschaft vorgesehenen Gesamtproduktionszieles von 6480000 t pro Wirtschaftsjahr wurden den einzelnen Mitgliedstaaten in Weißzucker ausgedrückte Grundmengen für ihre nationale Produktion zugeteilt. Diese beliefen sich in dem Zeitraum, der uns interessiert, auf 1750000 t für die Bundesrepublik Deutschland, auf 2400000 t für Frankreich, auf 1230000 t für Italien, auf 550000 t für die Niederlande und auf die gleiche Menge für Belgien und Luxemburg zusammengenommen, wobei darauf hinzuweisen ist, daß die Produktion in Luxemburg praktisch gleich Null ist.

Diese den Mitgliedstaaten zugeteilten Grundmengen, die auf das allgemeine Produktionsziel abgestimmt sind, werden von den jeweiligen nationalen Behörden auf die heimischen Fabriken und Unternehmen nach Maßgabe ihrer durchschnittlichen Jahreserzeugung während eines bestimmten Bezugszeitraums einerseits und des Umfanges der Grundmenge andererseits verteilt.

In Verbindung mit der Preisregelung dient dieses System dazu, die Produktion einzuschränken und die regionale Spezialisierung der Erzeugung zu fördern. Gleichzeitig stellt es einen Mindestproduktionsumfang selbst in den für den Zuckerrübenanbau am wenigsten geeigneten Gegenden sicher. Die regionale Spezialisierung sollte sich somit, wie wir noch sehen werden, bei den über die Grundmengen hinaus erzeugten Mengen vollziehen.

Die Produktionskontingentierung dient ferner dazu, die Preisgarantie zu verwirklichen. Diese Garantie in Höhe des Interventionspreises erstreckte sich ursprünglich auf eine Menge, die nicht bloß 100 % des geschätzten menschlichen Verbrauchs in der Gemeinschaft, sondern 105 % dieses voraussichtlichen Verbrauchs betrug.

Nachdem der Verbrauch von Zucker für die menschliche Ernährung in den Jahren vor der Kampagne 1964/65 sowohl infolge eines größeren Pro-Kopf-Verbrauches als auch aufgrund des Bevölkerungszuwachses stark zugenommen hatte, stieg er seitdem nur noch langsam und in bescheidenerem Maße; in Deutschland, Belgien und den Niederlanden ist sogar ein teilweiser Rückgang des Pro-Kopf-Verbrauchs zu verzeichnen.

Dies zeigt, daß der Rat bei der Festsetzung der Grundmengen von einer zu optimistischen Einschätzung ausging, denn schon im ersten Wirtschaftsjahr überstieg die Summe der Grundmengen den menschlichen Verbrauch um 500000 t. Dies machte, bezogen auf die Gemeinschaft insgesamt, beinahe 10 % aus.

Auch für den über dieses Kontingent von 105 % hinausgehenden Teil der Produktion können die Zuckerfabrikanten bis zu einer „Höchstquote“ genannten Grenze, die 135 % der Grundquote beträgt, die Absatzgarantie in Anspruch nehmen, vorausgesetzt, sie zahlen eine Produktionsabgabe, von der die Zuckerhersteller allerdings bloß 40 % aufzubringen brauchen, während sie 60 % auf die Rübenlieferanten abwälzen können.

Diese Abgabe bewirkt also nicht bloß eine Verringerung der Fabrikationsmarge des Zuckererzeugers, sondern auch eine fühlbare Verminderung des an den Rübenanbauer gezahlten Preises. Es handelt sich um eine Art Uberschußfinanzierung.

Da die Produktionsabgabe einen bestimmten Höchstsatz nicht übersteigen darf, ohne diese Begrenzung nach oben aber höher liegen würde, lastet die Überschußfinanzierung nicht allein auf den Erzeugern, sondern auch auf der Gemeinschaft als Ganzes.

Die über die Höchstquote hinaus erzeugten Zuckermengen dürfen nicht auf dem Binnenmarkt abgesetzt werden; sie sind unverändert nach Ländern außerhalb der Gemeinschaft zu exportieren, ohne daß die Hersteller dafür Ausfuhrvergütungen beanspruchen können.

Die Ausweitung der Produktion während des in Betracht kommenden Zeitraums deutet darauf hin, daß sich die Hersteller, von Italien abgesehen, nicht auf die ihnen zugeteilten Grundquoten beschränkten. Sie schöpften weitgehend die Höchstquoten aus, obwohl die Produktionsabgabe erhoben wurde, die ihre Erlöse spürbar schmälerte. Daher läßt sich mit Sicherheit sagen, daß es für sie interessant war, noch über die Grundquoten hinaus zu produzieren. In Frankreich, Belgien und den Niederlanden kam es sogar vor, daß auch die Höchstquoten überschritten wurden.

Anhand dieser Analyse läßt sich bezüglich der Preise einerseits und der Produktionsquoten andererseits zu den allgemeinen Zügen der durch die Verordnung Nr. 1009/67 geschaffenen Regelung zweierlei bemerken:

1. Die Art und Weise, wie die Preise, insbesondere die Grundinterventionspreise und die davon abgeleiteten Preise, festgesetzt wurden, trug zugegebenermaßen nicht eben dazu bei, einen lebhaften Zuckerhandel zwischen den Mitgliedstaaten zu fördern.

2. Das System der nationalen Produktionsquoten ist unbestreitbar darauf angelegt, die Zuckermenge zu beschränken, die die Hersteller im Gemeinsamen Markt abzusetzen in der Lage sind; in Verbindung mit den Frachtkosten für ein Erzeugnis, dessen Wert im Verhältnis zum Gewicht gering ist, wirkt sich dieses System unleugbar auf den Umfang und die Struktur des innergemeinschaftlichen Handels aus. Es stellt für sich allein genommen einen Faktor dar, der die Abschottung der nationalen Märkte begünstigt, wie dies die Kommission selber übrigens kürzlich (letzten Februar) in einer Mitteilung an den Rat und das Parlament eingeräumt hat.

Ist damit aber gesagt, daß die den bedeutendsten europäischen Herstellern vorgeworfenen aufeinander abgestimmten Verhaltensweisen sich auf den Handel zwischen den Mitgliedstaaten gar nicht ausgewirkt haben können, weil die gemeinsame Zuckermarktorganisation für einen wirksamen Wettbewerb ohnehin keinen Raum mehr ließ?

Das glaube ich keineswegs.

Zum einen veränderte sich mit der durch die Verordnung Nr. 1009 geschaffenen Regelung nichts an der gemessen am nationalen Verbrauch ungleichen Verteilung der Gemeinschaftserzeugung auf die einzelnen Staaten. Es blieb dabei, daß es Länder gibt, die strukturell bedingt starke Überschüsse aufweisen, wie vor allem Frankreich und Belgien, und auf der anderen Seite Defizitländer, wie insbesondere Italien, in geringerem Maße die Niederlande und zumindest gebietsweise in einigen Wirtschaftsjahren auch die Bundesrepublik Deutschland, deren Zukkerbilanz erst seit 1971 ausgeglichen ist.

Dieser Sachverhalt machte jedenfalls insoweit einen Handelsaustausch innerhalb der Gemeinschaft unumgänglich, als es darum ging, die Bedarfslücke derjenigen Staaten zu schließen, die nicht imstande waren, sich selbst zu versorgen.

Einem derartigen Austausch wurde darüber hinaus der Weg durch Artikel 35 der Verordnung geebnet, der im Binnenhandel der Gemeinschaft die Erhebung von Zöllen, mengenmäßige Beschränkungen oder Maßnahmen gleicher Wirkung sowie den Rückgriff auf ein Mindestpreissystem der in Artikel 44 des Vertrages vorgesehenen Art untersagt.

Mit Hilfe dieses Handelsverkehrs innerhalb der Gemeinschaft ließ sich gewiß, gemessen an der Gesamterzeugung, nur ein Auffangmarkt erschließen, auf dem sich lediglich ein begrenzter Teil dieser Erzeugung unterbringen ließ; dieser Umstand aber war nicht dazu angetan, auf diesem Markt jeglichen Wettbewerb auszuschalten. Ganz im Gegenteil hätte der Wettbewerb um so lebhafter sein müssen, als es verglichen mit der Gesamtüberschußmenge in den standortgünstigsten Gebieten um eine verhältnismäßig geringe Menge ging.

Die Preisregelung der Gemeinschaft schließlich, die die Preise beim Verkauf an Weiterverarbeiter, Händler oder Verbraucher nicht berührte, ließ den Herstellern je nach dem Grade des Standortvorteils, der Leistüngskraft, der Produktionsausstattung und der Höhe der Gestehungskosten einen ausreichenden Entscheidungsspielraum bei der Preisgestaltung.

Die Festsetzung der Interventionspreise auf einem hohen Niveau stärkte, so gesehen, die hochspezialisierten Hersteller noch in ihrer Wettbewerbsfähigkeit und hätte an sich einen Anreiz für sie bieten müssen, ihre Verkaufstätigkeit auf die Märkte ihrer Konkurrenten in den benachbarten Mitgliedstaaten auszuweiten, sofern nicht die Beförderungskosten dem als unüberwindliches Hindernis entgegenstanden.

Da ferner der Zucker ein homogenes und weitgehend standardisiertes Erzeugnis ist, eröffneten sich trotz gewisser Verbrauchergewohnheiten Wettbewerbsmöglichkeiten nicht bloß bei den Preisen, sondern auch bei den sonstigen Verkaufsbedingungen.

Die Folgerung lautet, daß der Spielraum, den die Zuckermarktorganisation für einen Wettbewerb ließ, groß genug war, um einer Beeinträchtigung durch aufeinander abgestimmte Verhaltensweisen im Sinne von Artikel 85 Absatz 1 des Vertrages zugänglich zu sein.

III — Die Abstimmung zwischen europäischen Herstellern

Aufgrund der Ergebnisse des von ihr eingeleiteten Verfahrens hält die Kommission den bedeutendsten europäischen Herstellern vor, sie hätten sich derartiger Praktiken bedient und dabei von Anfang an vor allem den Zweck verfolgt, die nationalen Märkte und, was Deutschland betrifft, die regionalen Märkte gegeneinander abzuschirmen, denn sie hätten von den echten Wettbewerbsmöglichkeiten, die ihnen die gemeinsame Marktorganisation eröffnet habe, keinen Gebrauch gemacht und sich statt dessen bemüht, unter Berufung auf den Grundsatz „jeder bei sich“ ihre bisherige Stellung zu behaupten.

Der Vorwurf der Marktabschottung bildet demnach den gemeinsamen Hintergrund, auf dem sich die einzelnen Beschwerdepunkte der Kommission abzeichnen.

Deshalb ist es angebracht, zu der Frage Stellung zu nehmen, ob wir es hier mit einer allgemeinen Absprache oder bloß mit isolierten, punktuellen Verhaltensweisen zu tun haben.

Dabei sollte man sich vor jeglicher Förmelei hüten. Eine „atomistische“ Darstellung der einzelnen Zuwiderhandlungen, bei der die Beschwerdepunkte künstlich zerlegt und zergliedert werden, die allgemeine Zweckrichtung der von den Herstellern getroffenen Absprache und die auffallende Übereinstimmung der zur Zielverwirklichung angewandten Techniken dagegen außer achtbleiben, würde ein bruchstückhaftes Bild der Dinge vermitteln.

Umgekehrt läßt nicht schon die Tatsache, daß die Kommission eine einzige Entscheidung erlassen und der Gerichtshof die Verbindung der Rechtssachen zu gemeinsamer Verhandlung beschlossen hat, verallgemeinernde Schlüsse zu.

Tatsächlich ist unbestreitbar, daß die Kommission ursprünglich von der Auffassung ausging, einer umfassenden Absprache auf die Spur gekommen zu sein. Wenn sie sich im Laufe des Verfahrens veranlaßt sah, ihre These zu nuancieren, dann deshalb, weil sie angesichts der Abschottung der nationalen Märkte nicht umhin konnte, die durch die aufeinander abgestimmten Verhaltensweisen auf den einzelnen Märkten geschaffene Lage jeweils gesondert zu prüfen, und weil sie offenbar jedem einzelnen Unternehmen letztlich nur diejenigen Handlungen anlasten konnte, die in ihren Augen einen Vorwurf gerade gegen dieses Unternehmen begründeten.

Indes erscheint es mir nicht angängig, den Gedanken an eine allgemeine Abstimmung ganz und gar von der Hand zu weisen, denn die schon in der Zeit vor 1968 angeknüpften Beziehungen zwischen den großen europäischen Herstellern, die gemeinsam verfolgten Ziele und die Übereinstimmung der zur Erreichung dieser Ziele eingesetzten Mittel werfen, wie wir noch sehen werden, ein bezeichnendes Licht auf das Verhalten der Hersteller seit der Errichtung der gemeinsamen Marktorganisation.

Die betroffenen Hersteller allein vereinigen auf sich bekanntlich 9/10 der Zuckerproduktion in der Gemeinschaft. In sämtlichen Erzeugerländern haben sich die schon vorher stark ausgeprägten Konzentrationstendenzen seit 1968 noch verstärkt.

In Frankreich, das der wichtigste Erzeuger Europas ist und große Überschüsse aufweist, liegt die nationale Produktion zu 3/4 in der Hand von fünf Unternehmen: den Firmen Béghin und Say, die seit dem 1. Januar 1973 einen Unternehmenszusammenschluß bilden, der Firma Lebaudy-Suc, an der die Firma Générale Sucrière seit 1972 eine Mehrheitsbeteiligung hält, sowie der Sucre-Union. Im Zuckerhandel spielt die Firma Sucres & Denrées eine gewichtige Rolle.

In Belgien, einem weiteren Überschußland, entfällt allein auf die Raffinerie Tirlemontoise mehr als die Hälfte der nationalen Erzeugung. Außerdem kontrolliert diese Firma durch Mehrheitsbeteiligungen die Produktion der Fabriken in Warneton, Oreye und Moerbeke — Waas sowie durch Vertriebsverträge die Produktion der Werke in Liers, Embresin und Naveau, so daß sie auf ungefähr 85 % der belgischen Erzeugung einen entscheidenden Einfluß ausübt oder doch jedenfalls die Möglichkeit dazu hat.

In den Niederlanden vereinigen die beiden Firmen Cooperatieve Vereniging Suiker Unie (SU) und Centrale Suiker Maatschappij (CSM), die durch Kooperationsvereinbarungen aneinander gebunden sind, die gesamte nationale Produktion auf sich. Berücksichtigt man die Einfuhren, so beläuft sich ihr Marktanteil auf mehr als 4/5.

In Deutschland sind die Hersteller in Verkaufsorganisationen zusammengefaßt, deren Gebiete klar voneinander abgegrenzt sind:

— die Norddeutsche Zucker für Schleswig-Holstein und einen Teil Niedersachsens;

— für den westdeutschen Raum die Westdeutsche Zuckervertriebsgesellschaft, deren bedeutendstes Mitglied die Firma Pfeifer & Langen ist, auf die allein genommen etwa die Hälfte der Produktion dieses Gebietes entfällt;

— schließlich für die südlichen Teile der Bundesrepublik die Südzucker Verkaufsgesellschaft, in der die Süddeutsche Zucker AG mit 70 % der Erzeugung die bedeutendste Rolle spielt.

Auch in Italien ist der Konzentrationsprozeß weit gediehen. Drei Hauptgruppen teilen sich den Markt:

— die erste hat sich um die Gesellschaft Eridania gebildet und vereinigt auf sich mehr als ein Drittel der Produktion;

— die zweite, die Gruppe Padano, steht nach der Übernahme einiger Gesellschaften sowie der Übernahme der Kontrolle namentlich über die Società italiana per l'industria degli zuccheri der ersten Gruppe an Bedeutung kaum nach;

— eine dritte Gruppe ist durch Konzentrationsvorgänge entstanden, in deren Mittelpunkt die Firma Agricola industriale Emiliana steht.

Die übrige italienische Produktion verteilt sich zwar auf mehrere kleinere Unternehmen, doch wird deren Zucker von den großen Herstellern vertrieben, da es in Italien keine unabhängige Handelsstufe für Zucker gibt.

Diese europäischen Unternehmen pflogen vor der Errichtung der gemeinsamen Marktorganisation Kontakte, die auf nationaler Ebene durch die Gründung von Arbeitsgemeinschaften, Vereinen und Verbänden gefördert, wenn nicht gar institutionalisiert wurden.

Zu nennen sind in Belgien die Confédération Professionelle du Sucre et de ses Dérivés, in Deutschland der Verein der Zuckerindustrie und die Wirtschaftliche Vereinigung Zucker, in Frankreich das Syndicat National des Fabricants de Sucre und die Chambre Syndicale des Raffineurs, in Italien die Nationale Vereinigung der Zuckerindustriellen oder „Assozucchero“. In den Niederlanden besteht, wie gesagt, eine enge Koordinierung zwischen den beiden Unternehmen, die auf sich die gesamte Inlandsproduktion vereinigen.

Diese Organisationen und die nationalen Hersteller gründeten auf Gemeinschaftsebene das Comité Européen des Fabricants de Sucre. Im Rahmen dieser Vereinigung — genauer gesagt im Rahmen ihres Unterausschusses „Marché Commun“ — fanden vor Inkrafttreten der Verordnung Nr. 1009 Besprechungen über die voraussichtlichen Auswirkungen der gemeinsamen Marktorganisation statt; auch wurde geprüft, welche Maßnahmen die europäische Zuckerindustrie zu treffen habe, namentlich „um den Folgen vorzubeugen, die das bestehende Ungleichgewicht zwischen dem Zucker zum garantierten Preis und den Erfordernissen des inländischen Marktes haben könnte“.

In einer Sitzung, die im Mai 1968 in München stattfand und an der sowohl Vertreter der nationalen Vereinigungen als auch Vertreter einzelner Hersteller teilnahmen, wurde der gemeinsame Wille bekräftigt, dafür zu sorgen, „daß die ausgearbeiteten Lösungen es den Zukkerfabrikanten ermöglichen, sowohl auf dem Binnenmarkt wie bei der Ausfuhr den Vertrieb ihrer gesamten Produktion selbst gewährleisten zu können“.

Das Hauptziel, das es für die Hersteller auf den verschiedenen nationalen Märkten unter Einsatz gleichartiger Mittel zu erreichen galt, bestand in der Bildung von zwei Teilmärkten,

— einerseits dem Markt des für die menschliche Ernährung bestimmten Zuckers, auf dem die Hersteller jegliches Eindringen eines Wettbewerbers in ihr eigenes Absatzgebiet auszuschalten und auf dem sie im Wege der Abstimmung, soweit wie möglich, den status quo ante aufrechtzuerhalten trachteten;

— andererseits dem Markt des zur Denaturierung und zum Export nach Drittländern bestimmten Überschußzukkers, auf dem die Beteiligten sich abzustimmen beschlossen, um — so die Formel in der zwischen französischen Zuckerherstellern am 1. Juli 1968 getroffenen Vereinbarung — jedem von ihnen beim Absatz „gleiche Chancen“ zu gewährleisten.

Interessant sind in dieser Hinsicht die einführenden Erläuterungen des französischen Berufsverbandes zu dieser Vereinbarung, die übrigens bei der Kommission angemeldet wurde, sowie der Vorentwurf eines Vertrages zur Gründung einer Genossenschaft der belgischen Zuckerfabrikanten.

Diese Dokumente geben Aufschluß über die Einstellung der Beteiligten zur Frage der Zweiteilung des Marktes und die daraus zu ziehenden Konsequenzen, denn es heißt darin; „Die Hersteller der Gemeinschaft müssen sich so stehen, daß ihre Stellung auf diesen beiden Märkten völlig ausgewogen ist, d. h. sie müssen in die Lage versetzt werden, einen Durchschnittserlös zu erzielen, dessen Gewichtung sich nach den jeweiligen Mengen bestimmt, die von den beiden fraglichen Märkten aufgenommen werden“.

Um dieses Ergebnis sicherzustellen, wurden in dem ersten Schriftstück konkrete Maßnahmen zur Organisation des Export- und des Denaturierungsmarktes vorgeschlagen.

Dagegen fanden sich darin keinerlei Vorschläge für den Markt des zum menschlichen Verbrauch bestimmten Zuckers, weil die Abstimmung zwischen den Herstellern in diesem Bereich genügte, um das Problem mit Hilfe von Mitteln zu lösen, die den Herstellern selber ohne Schwierigkeiten getreu einer Politik zu Gebote standen, für die der Vertreter der Raffinerie Tirlemontoise die treffende Formel geprägt hatte: „Keine Warenbewegung von Land zu Land, es sei denn im Wege der Abstimmung zwischen Hersteller und Hersteller.“

Dem Zuckerverkehr innerhalb der Gemeinschaft wurde somit die Rolle des sog. „Rationalisierungshandels“ zugeschoben, der eine enge Zusammenarbeit zwischen den nationalen Gruppierungen der Hersteller-Raffineure bedingte und für diese mit Abschlüssen zu Vorzugsbedingungen verbunden war.

Zur Verwirklichung dieser Politik, die nicht nur die gemeinsame Grundlage für die verschiedenen aufeinander abgestimmten Verhaltensweisen, um die es in den einzelnen Beschwerdepunkten geht, sondern auch auch das wichtigste Mittel bei der zum Zwecke der Abschirmung der nationalen Märkte ausgeübten Kontrolle der Zuckerlieferungen von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat bildete, wurden übereinstimmende Techniken angewandt.

Das erste dieser Mittel bestand darin, daß die Weiß- oder Rohzuckerlieferungen von einem Land ins andere unmittelbar zwischen den Herstellern, also zwischen Konkurrenzunternehmen, abgewickelt wurden.

Weißzucker wurde häufig in Verpackungen geliefert, die die Käufer bereitgestellt hatten und die mit dem Warenzeichen der Käufer versehen waren. Dieser Zukker wurde zu demselben Preis wie die eigene Produktion weiterverkauft. Die Hersteller-Lieferanten beschieden Lieferanfragen von Händlern oder Zuckerverarbeitern abschlägig und begründeten dies damit, die verfügbaren Mengen müßten ihrem Heimatmarkt vorbehalten werden.

Für diese regelmäßig geübte Praxis ergibt sich eine einleuchtende Erklärung weder aus der Situation auf dem Zuckermarkt der Gemeinschaft noch aus dem rein geschäftlichen Interesse der Hersteller.

Verständlich wird sie nur als das Ergebnis einer koordinierten Politik, die von den bedeutendsten Herstellern grundsätzlich darauf angelegt war, die Abschottung der nationalen Märkte aufrechtzuerhalten.

Mit Ausnahme des italienischen Marktes, der einer innerstaatlichen Regelung unterliegt, dié stark dirigistische Züge aufweist und im übrigen so ausgestaltet ist, daß sie den größten Teil der Einfuhren den heimischen Zuckerfabrikanten vorbehält, stellen die Lieferungen von Hersteller an Hersteller zumindest ein erstes und gewichtiges Indiz für eine Abstimmung dar, deren Zweck es war, innerhalb bestimmter privilegierter Absatzgebiete den Wettbewerb auszuschalten.

Dieses Indiz wird dadurch erhärtet, daß in den Fällen, in denen gleichwohl in bescheidenem Umfange Lieferungen an industrielle Verarbeiter oder an Händler in diesen geschützten Absatzgebieten erfolgten, diese Geschäfte im allgemeinen nur mit Zustimmung der in diesen Gebieten ansässigen Hersteller vorgenommen wurden. Außerdem wurden diese Lieferungen ganz bestimmten Zwecken vorbehalten, wie beispielshalber in den Niederlanden der Versorgung der Milchindustrie. Zucker, der unmittelbar zum menschlichen Verzehr bestimmt war, wurde nur ganz ausnahmsweise geliefert.

Daneben wurde eine weitere Methode angewandt, um den Händlern und Weiterverarbeitern den Direktbezug von Zucker nicht heimischer Herkunft zu verbauen. Sie bestand darin, höhere Preise zu verlangen als sie die Hersteller in ihrem eigenen Gebiet berechneten, und hatte zur Folge, daß die Abnehmer letztlich dazu übergingen, sich nur noch bei den inländischen Unternehmen einzudekken.

Schließlich übten die Hersteller auf die Händler Druck aus, um sie zu einer Anpassung an ihre Politik zu bewegen. Sie verpflichteten die Händler, sich bei einem Tätigwerden in den Nachbarländern an die Auflagen der Hersteller dieser Länder zu halten, oder überzogen sie mit Zweckbindungsklauseln. Auf diese Weise verboten sie ihren Abnehmern, die zum Zwecke der Denaturierung, der industriellen Verarbeitung oder des Exports nach Drittländern verkauften Mengen auf den Markt des für den menschlichen Konsum bestimmten Zuckers zu bringen.

Diese verschiedenen Mittel wurden miteinander kombiniert oder getrennt eingesetzt, je nach den Verhältnissen auf dem betreffenden nationalen Markt, wie sich bei der Prüfung der einzelnen Beschwerdepunkte noch zeigen wird.

Daraus folgt meines Erachtens, daß die aufeinander abgestimmten Verhaltensweisen dieser oder jener Hersteller oder Gruppen von Herstellern — mögen sie sich auch nicht auf eine allgemeine Kartellabsprache im strengen Wortsinne zurückführen lassen — einer einheitlichen Konzeption entsprachen, einem gemeinsamen Willen entsprangen und nicht bloß autonom gesteuerte parallele Handlungsweisen darstellten, die von rein geschäftlichen Erwägungen getragen waren.

Aus diesem Grunde neige ich, auch wenn es zum Nachweis aufeinander abgestimmter Verhaltensweisen im Rahmen des jeweiligen in der angefochtenen Entscheidung angeführten Beschwerdepunktes unter Berücksichtigung des individuellen Verhaltens jedes einzelnen Unternehmens einer konkreten Würdigung bedarf, zu der Annahme, daß die geschilderten Handlungsweisen Merkmale aufweisen, die der von Ihnen erstmals in den Farbstoffsachen herausgeschälten Definition der abgestimmten Verhaltensweise entsprechen.

„Artikel 85 stellt“, so haben Sie insbesondere im Urteil vom 14. Juli 1972, Imperial Chemical Industries, dargelegt (Rechtssache 48/69, Slg. 1972, 619 ff.), „den Begriff aufeinander abgestimmte Verhaltensweisen' neben die Begriffe, Vereinbarungen zwischen Unternehmen' und Beschlüsse von Unternehmensvereinigungen', um durch seine Verbotsvorschrift eine Form der Koordinierung zwischen Unternehmen zu erfassen, die zwar noch nicht bis zum Abschluß eines Vertrages im eigentlichen Sinne gediehen ist, jedoch bewußt eine praktische Zusammenarbeit an die Stelle des mit Risiken verbundenen Wettbewerbs treten läßt. Die aufeinander abgestimmten Verhaltensweisen erfüllen daher schon ihrem Wesen nach nicht alle Tatbestandsmerkmale einer Vereinbarung, sondern können sich insbesondere auch aus einer im Verhalten der Beteiligten zutage tretenden Koordinierung ergeben“.

Dieses Erfordernis eines von den beteiligten Unternehmen an den Tag gelegten gemeinsamen tatsächlichen Verhaltens ermöglicht es, die abgestimmte Verhaltensweise begrifflich von der Vereinbarung abzugrenzen, denn nach Ihrer Rechtsprechung unterliegt eine Vereinbarung, vorausgesetzt, sie ist nachweislich zustande gekommen und bezweckt eine Beeinträchtigung des Wettbewerbs innerhalb des Gemeinsamen Marktes, der Verbotsvorschrift des Artikels 85 Absatz 1, ohne daß es weiterer Nachforschungen bedarf, ob sie eine Wettbewerbsbeeinträchtigung auch tatsächlich bewirkt.

Die abgestimmte Verhaltensweise dagegen kann schon rein gedanklich nicht von der tatsächlichen Auswirkung losgelöst werden, die sie auf die Wettbewerbsbedingungen hat, denn sie muß in dem Verhalten der betreffenden Unternehmen nach außen in Erscheinung treten.

Diese Auffassung, die ich in den Farbstoffsachen vorgetragen habe, deckt sich mit der Ansicht, die Generalanwalt Joseph Gand zum internationalen Chininkartell geäußert hat.

Anders als bei einer Vereinbarung, so hat er dargelegt, setzt eine abgestimmte Verhaltensweise nach herrschender Meinung voraus, „daß die Abstimmung sich konkret äußert, so daß sowohl ein tatsächliches Verhalten der Beteiligten als auch ein Zusammenhang zwischen diesem Verhalten und einem vorher gefaßten Plan nachgewiesen werden müssen“.

Denn die Feststellung eines gemeinsamen oder parallelen Verhaltens von Unternehmen reicht für sich allein genommen zur Kennzeichnung einer abgestimmten Verhaltensweise nicht aus. Erforderlich ist weiterhin, daß diese Verhaltensweise nicht durch die Marktstruktur und die Wirtschaftsverhältnisse bedingt ist. Nichtsdestoweniger haben Sie in Ihren Urteilen vom 14. Juli 1972 dargelegt: „Zwar ist ein Parallelverhalten für sich allein noch nicht einer abgestimmten Verhaltensweise gleichzusetzen, doch kann es ein wichtiges Indiz für eine solche darstellen, wenn es zu Wettbewerbsbedingungen führt, die im Hinblick auf die Art der Waren, die Bedeutung und Anzahl der beteiligten Unternehmen sowie den Umfang des in Betracht kommenden Marktes nicht den normalen Marktbedingungen entsprechen. Dies gilt namentlich dann, wenn das Parallelverhalten es den beteiligten Unternehmen ermöglicht, … erworbene Marktpositionen zum Schaden eines wirklich freien Warenverkehrs im Gemeinsamen Markt und der freien Lieferantenwahl durch den Verbraucher“ — und, wie mit Bezug auf den Zucker hinzugefügt werden darf, durch die Weiterverarbeiter dieses Erzeugnisses — „zu verfestigen“.

Die Rückbesinnung auf diese Rechtsprechung veranlaßt mich, auch zum Problem des Beweises einer abgestimmten Verhaltensweise Stellung zu nehmen.

Meines Erachtens ist zwar nicht zweifelhaft, daß die Kommission beweispflichtig ist, doch teile ich nicht die Auffassung einiger Klägerinnen, die auf dem Standpunkt stehen, die der Kommission eingeräumte Befugnis, Geldbußen zu verhängen, schließe in diesem dem Strafrecht vorgelagerten Bereich eine auf Tatsachenvermutungen gestützte Beweisführung aus, und die die Ansicht vertreten, der Grundsatz „in dubio pro reo“ müsse durchgreifen.

Hierbei wird meines Erachtens verkannt, daß das Wettbewerbsrecht der Gemeinschaft nicht von strafverfahrensrechtlichen Grundsätzen beherrscht wird; die Kommission übt keine gerichtliche Funktion aus; das durch die Verordnung Nr. 17 geregelte Verfahren mag zwar gerichtsähnliche Züge aufweisen, bleibt aber dennoch ein reines Verwaltungsverfahren.

Andererseits läßt sich der Beweis einer abgestimmten Verhaltensweise meistens nur mit Hilfe von Indizien oder Tatsachenvermutungen erbringen, die die Ermittlungen der Kommission an den Tag gebracht haben.

Oft ermöglicht es bloß ein Bündel derartiger Vermutungen — vorausgesetzt, diese sind gewichtig, eindeutig und übereinstimmend —, eine durch das tatsächliche Verhalten der Beteiligten nahegelegte Abstimmung nachzuweisen. Es ist allein Sache des Richters, der das Gemeinschaftsrecht anwendet, abschließend zu würdigen, ob das von der Kommission zur Überführung der Betroffenen beigebrachte Material tatsächlich beweiskräftig ist.

Ganz in diesem Sinne haben Sie übrigens im Farbstoffall ausgeführt: „Die Frage, ob es im vorliegenden Fall zu einer Abstimmung gekommen ist, läßt sich … nur dann richtig beantworten, wenn die in der angefochtenen Entscheidung angeführten Indizien nicht einzeln, sondern in ihrer Gesamtheit unter Berücksichtigung der Besonderheiten des Farbstoffmarktes gewürdigt werden“.

IV — Anwendbarkeit der Wettbewerbsregeln auf die Landwirtschaft

Bevor ich mich den in der angefochtenen Entscheidung genannten einzelnen Beschwerdepunkten zuwende, bedarf es noch der Auseinandersetzung mit einer Frage allgemeiner Bedeutung.

Es geht um die Anwendbarkeit der Wettbewerbsregeln auf die Produktion landwirtschaftlicher Erzeugnisse und den Handel mit solchen Erzeugnissen.

Denn nach Artikel 42 des Vertrages finden u. a. die Bestimmungen über Kartelle und über die mißbräuchliche Ausnutzung einer beherrschenden Stellung in diesem Bereich nur insoweit Anwendung, als der Rat dies unter Berücksichtigung der in Artikel 39 genannten Ziele der gemeinsamen Agrarpolitik bestimmt.

Damit wollten die Schöpfer des Vertrages, wohlverstanden, die Produktion landwirtschaftlicher Erzeugnisse und den Handel mit diesen nicht grundsätzlich und nicht für immer von den Verboten der Artikel 85 und 86 ausnehmen; sie hielten es jedoch für zweckmäßig, in dieser Hinsicht Sonderbestimmungen zu treffen, um sowohl den Strukturen der Agrarwirtschaft als auch der Tatsache der Errichtung gemeinsamer Marktordnungen Rechnung tragen zu können.

Zu diesem Zwecke räumten sie dem Rat die Befugnis ein zu bestimmen, innerhalb welcher Schranken und mit welchen Ausnahmen die Artikel 85 und 86 auf die Landwirtschaft anwendbar sind.

Artikel 1 der Verordnung Nr. 26 vom 4. April 1962 erklärt die Artikel 85 bis 90 des Vertrages sowie die zu ihrer Durchführung ergangenen Bestimmungen für grundsätzlich anwendbar auf die Produktion landwirtschaftlicher Erzeugnisse und den Handel mit solchen Erzeugnissen.

In Artikel 2 Absatz 1 Satz 1 indes sind zwei Ausnahmen von diesem Grundsatz vorgesehen; von der Anwendung des Artikels 85 Absatz 1 werden ausgenommen Vereinbarungen, Beschlüsse und Verhaltensweisen, „die wesentlicher Bestandteil einer einzelstaatlichen Marktordnung sind oder zur Verwirklichung der Ziele des Artikels 39 des Vertrages notwendig sind“.

Ferner ist, und zwar in Absatz 1 Satz 2, eine Sonder- und Vorzugsregelung für Kartelle von landwirtschaftlichen Erzeugerbetrieben oder Vereinigungen von landwirtschaftlichen Erzeugerbetrieben aus einem Mitgliedstaat vorgesehen, soweit sie ohne Preisbindung die Erzeugung oder den Absatz landwirtschaftlicher Erzeugnisse oder die Benutzung gemeinschaftlicher Einrichtungen für die Lagerung, Be- oder Verarbeitung landwirtschaftlicher Erzeugnisse betreffen, es sei denn, die Kommission stellt fest, daß dadurch der Wettbewerb ausgeschlossen wird oder die Ziele des Artikels 39 des Vertrages gefährdet werden.

Diese Sonderbestimmung war übrigens in dem von der Kommission unterbreiteten Verordnungsvorschlag nicht enthalten. Sie wurde eingefügt auf Anregung des europäischen Parlaments und der meisten nationalen Delegationen, die auf diese Weise die in sämtlichen Mitgliedstaaten bestehenden und durch die innerstaatlichen Rechtsvorschriften bevorzugt behandelten Genossenschaften und Vereinigungen landwirtschaftlicher Erzeuger legalisieren wollten.

Gemäß Absatz 2 ist die Kommission ausschließlich zuständig, nach Anhörung der Mitgliedstaaten und der beteiligten Unternehmen oder Unternehmensvereinigungen durch Entscheidung, die veröffentlicht wird, festzustellen, welche Kartelle oder aufeinander abgestimmten Verhaltensweisen die vorgesehenen Ausnahmevoraussetzungen erfüllen.

Es läßt sich nicht verhehlen, daß die Auslegung der Verordnung Nr. 26 einige Probleme aufwirft, die erstens mit dem Anwendungsbereich dieser Norm, zweitens dem bei ihrer Ausführung anzuwendenden Verfahren und schließlich der Art und der Tragweite der in ihr geregelten Ausnahmen zusammenhängen.

Zweifelsohne ist es der Hauptzweck des Artikels 2 der Verordnung, den Zusammenschluß landwirtschaftlicher Erzeuger wegen der damit verbundenen Modernisierung und Rationalisierung der Produktion und des Absatzes landwirtschaftlicher Erzeugnisse zu erleichtern; dieser Wille zeichnet sich stärker noch in der Vorzugsregelung ab, die Genossenschaften und sonstigen Vereinigungen von landwirtschaftlichen Erzeugerbetrieben zugute kommt, sofern sie die Erzeugung oder den Absatz landwirtschaftlicher Erzeugnisse oder die Benutzung gemeinschaftlicher Einrichtungen bezwecken.

Daher ist die Frage erlaubt, ob sich die Vorzugsbehandlung, die in der Herausnahme aus dem Anwendungsbereich des Artikels 85 Absatz 1 liegt, auch auf gewerbliche Betriebe erstreckt, in denen, wie dies in Zuckerfabriken und Raffinerien geschieht, landwirtschaftliche Erzeugnisse verarbeitet werden.

Indes erscheint es mir nicht zweifelhaft, daß diese Frage zu bejahen ist:

— Zum einen beschränkt sich die als Anhang II dem Vertrag beigefügte Liste der landwirtschaftlichen Erzeugnisse nicht auf landwirtschaftliche Rohprodukte; sie umfaßt ausdrücklich auch Erzeugnisse der ersten Verarbeitungsstufe, wie Zucker.

— Zum anderen wird mit den in Artikel 2 der Verordnung Nr. 26 genannten Ausnahmen von den Wettbewerbsregeln bezweckt, nicht bloß Vereinbarungen, Beschlüsse und Verhaltensweisen zu erleichtern, die die Produktion und den Absatz landwirtschaftlicher Erzeugnisse im engeren Sinne betreffen, sondern auch solche, die mit der Verarbeitung derartiger Erzeugnisse zusammenhängen.

Außerdem handelt es sich in Absatz 1 Satz 2 nicht um eine abschließende Aufzählung.

Zwar weisen, wie hinzugefügt werden mag, Zuckerproduktionsbetriebe als solche nicht die Merkmale landwirtschaftlicher Erzeugerbetriebe auf, doch stellt die gemeinsame Marktorganisation eine enge Verbindung zwischen diesen Verarbeitungsbetrieben und den Zuckerrübenanbauern her. Dies geschieht mittels der Quoten, die freilich auf der Ebene der Zuckerfabriken festgesetzt werden, aber unmittelbare Auswirkungen auf den Rübenanbau haben, mittels der Produktionsabgabe im Falle der Überschreitung der Grundquoten, da ein Teil dieser Abgabe auf die landwirtschaftlichen Erzeuger abgewälzt werden kann, mittels der Zuckerpreisregelung der Gemeinschaft, nach der sich der Kaufpreis für das Rohprodukt bestimmt, sowie schließlich mittels der zwischen den Anbauern und den Fabrikanten geschlossenen Rübenanbau- und Rübenlieferverträge.

Somit stellt sich eine zweite Frage: War es rechtlich zulässig, daß die Kommission aufgrund der Befugnisse, die ihr Artikel 85 Absatz 1 und die Verordnung Nr. 17 einräumen, gegen die aufeinander abgestimmten Verhaltensweisen der beteiligten Unternehmen vorging, ohne zuvor unter den in Artikel 2 Absatz 2 der Verordnung Nr. 26 genannten Voraussetzun gen eine Entscheidung getroffen zu haben? Mit anderen Worten: War sie nicht verpflichtet, das in dieser Norm vorgeschriebene Verfahren einzuhalten?

Bejahendenfalls hätte die Kommission also nach Anhörung der Mitgliedstaaten und der beteiligten Unternehmen durch Entscheidung feststellen müssen, ob die in Artikel 2 Absatz 1 genannten Ausnahmevoraussetzungen erfüllt waren oder nicht.

Einige Klägerinnen machen denn auch eine Verletzung dieser Verfahrensvorschrift geltend und führen aus, die ihnen vorgeworfenen Praktiken seien — so die einen — ein „wesentlicher Bestandteil einer einzelstaatlichen Marktordnung“, vorliegend der nationalen italienischen Zuckermarktregelung, oder — so die anderen — „zur Verwirklichung der Ziele des Artikels 39 des Vertrages notwendig“ gewesen; daraus folgern sie, daß die Kommission ihnen gegenüber eine positive Entscheidung hätte treffen, also die Unanwendbarkeit des Artikels 85 Absatz 1 hätte feststellen müssen.

Ich schlage Ihnen vor, meine Herren, dieses Angriffsmittel zurückzuweisen. Das in der Verordnung Nr. 26 vorgesehene Verfahren und namentlich die vorherige Anhörung der Mitgliedstaaten ist meines Erachtens nur für den Fall zwingend vorgeschrieben, daß die Kommission die Ausnahmevoraussetzungen für gegeben erachtet und demgemäß durch positive Entscheidung die Verbotsvorschriften des Artikels 85 Absatz 1 auf die fraglichen Vereinbarungen, Beschlüsse und Verhaltensweisen für unanwendbar erklärt.

Dagegen scheint mir die Kommission nicht verpflichtet zu sein, dieses Verfahren einzuschlagen, falls sie zu dem Schluß kommt, keine der beiden Ausnahmen greife durch.

Dies um so mehr, als die Verordnung Nr. 26 keinen Hinweis darauf enthält, welches Verfahren zum Zuge kommt, wenn Artikel 85 auf Kartelle oder aufeinander abgestimmte Verhaltensweisen angewendet wird, die mangels tatbestandlicher Voraussetzungen nicht unter die Ausnahmevorschriften fallen.

Unter diesen Umständen besagt die in Artikel 1 dieser Norm angeordnete grundsätzliche Geltung nicht bloß des Artikels 85, sondern auch der zu seiner Anwendung ergangenen Bestimmungen, daß sich das Verfahren nach den in der Verordnung Nr. 17 niedergelegten allgemeinen Verfahrensgrundsätzen des Wettbewerbsrechts richtet.

Zu dieser Lösung haben Sie sich kürzlich in Ihrem Urteil vom vergangenen 15. Mai (Frubo, Rechtssache 71/74) bekannt, in dem Sie ausgeführt haben:

„Würde von der Kommission verlangt, die Mitgliedstaaten auch dann anzuhören, wenn sie keinen Zweifel daran hegt, daß die in der Verordnung Nr. 26 vorgesehenen Ausnahmetatbestände nicht vorliegen, so würde sie zu übertriebenem Formalismus verpflichtet und die Ermittlung in den betreffenden Verfahren unnütz verzögert.“

Zu der Auseinandersetzung um die mit diesem Problem verknüpfte Sachfrage, d. h. die Frage, ob die aufeinander abgestimmten Verhaltensweisen — oder zumindest einige dieser Verhaltensweisen — unter eine der beiden Ausnahmen fielen, will ich nur folgendes bemerken.

Was den ersten Ausnahmetatbestand angeht, machen drei französische Klägerinnen, die Firmen Générale sucrière, Béghin und Say, auf der einen sowie die italienischen Firmen Eridania und Industria degli zuccheri auf der anderen Seite im Rahmen des die Abschirmung des italienischen Marktes betreffenden Beschwerdepunktes geltend, die von den italienischen Behörden erlassene Regelung müsse als eine einzelstaatliche Marktordnung im Sinne der Verordnung Nr. 26 angesehen werden oder stelle jedenfalls eine innerstaatliche Regelung gleicher Wirkung im Sinne von Artikel 46 des Vertrages dar.

Bei einer Zusammenschau mit der durch die Verordnung Nr. 1009 geschaffenen gemeinsamen Organisation sei diese Regelung darauf angelegt gewesen, den italienischen Zuckermarkt zu stabilisieren und zu regulieren, um den Zuckerrübenerzeugern die Beibehaltung ihrer Beschäftigung und ihres Lebensstandards zu gewährleisten; sie habe — so die Klägerinnen — Maßnahmen zollgleicher Wirkung sowie Beihilfen an die Zuckerfabrikanten und die Rübenanbauer vorgesehen; sie habe Höchstpreise vorgeschrieben und schließlich Bestimmungen enthalten, die darauf abgezielt hätten, die Zuckereinfuhren nach Italien zu kontingentieren und aufzuteilen.

Die den Klägerinnen vorgeworfenen aufeinander abgestimmten Verhaltensweisen zum Zwecke der Abschirmung des italienischen Marktes seien unlösbar mit dieser nationalen Organisation verbunden gewesen und hätten einen wesentlichen Bestandteil dieser Organisation dargestellt.

Zu dieser These ist zweierlei zu sagen.

Es läßt sich die Auffassung vertreten, daß die besagte Ausnahme dem Zweck diente, den vor der Errichtung gemeinsamer Marktorganisationen vorhandenen einzelstaatlichen Marktordnungen Bestandschutz zu gewährleisten. Denn die 1962 erlassene Verordnung Nr. 26 stammt aus einer Zeit, als die Entwicklung der gemeinsamen Agrarpolitik noch längst nicht abgeschlossen war. Folglich konnte sie in dieser Hinsicht nur von vorübergehender Bedeutung sein, da die nationalen Marktordnungen, vorbehaltlich ausdrücklicher gegenteiliger Bestimmungen der Gemeinschaftsorgane, schrittweise durch gemeinsame Marktorganisationen ersetzt werden sollten.

Sie haben ausgeführt, daß es ab dem Zeitpunkt der Errichtung einer gemeinsamen Organisation allein Sache der Gemeinschaftsbehörde ist, über die vorläufige Beibehaltung jedweden einzelstaatlichen Organisationssystems für die fraglichen Erzeugnisse zu entscheiden (Urteil vom 21. März 1972, Sail, Rechtssache 82/71, Slg. 1972, 138).

Ferner haben Sie im Urteil vom 10. Dezember 1974 (Charmasson, Rechtssache 48/74) präzisiert, daß der Vertrag zwar die Beibehaltung einer einzelstaatlichen Marktordnung bis zur Errichtung einer gemeinsamen Organisation zuließ, dies aber nur bis zum Ende der Übergangszeit, dem Zeitpunkt, zu dem die gemeinsame Agrarpolitik endgültig festgelegt sein mußte.

Folgt man dem durch diese Rechtsprechung vorgezeichneten Weg, so ergibt sich, daß es von Rechts wegen eine nationale Marktordnung in Italien nach Inkrafttreten der Verordnung Nr. 1009 gar nicht mehr geben konnte. Zwar sah diese Verordnung gewisse Subventionsmaßnahmen zugunsten der italienischen Zuckerhersteller vor, doch stellte sie keinesfalls einen Freibrief dafür dar, in diesem Land an einer nationalen Marktordnung oder einer Regelung gleicher Wirkung festzuhalten.

Jedoch erscheint es mir überflüssig, bei der Lösung des durch die italienische Regelung aufgeworfenen Problems auf diesen Gesichtspunkt abzustellen. Bei der Abhandlung des ersten Beschwerdepunktes, der die Abschirmung des italienischen Marktes betrifft, wird deutlich werden, daß ich mich bei meinen Schlußfolgerungen maßgeblich von den Wirkungen leiten lasse, die diese Regelung als faktisches Phänomen auf den Wettbewerb äußerte.

Beim zweiten Ausnahmetatbestand, bei dem es um Kartelle geht, die zur Verwirklichung der in Artikel 39 des Vertrages genannten Ziele notwendig sind, bedarf es einer Würdigung des Kriteriums der „Notwendigkeit“ anhand der konkreten Umstände des Einzelfalles. Daher ist, soweit aus dieser Ausnahmeregelung' Folgen hergeleitet werden, die Stichhaltigkeit des Vorbringens im Rahmen der einzelnen Beschwerdepunkte zu prüfen.

V — Allgemeine Formrügen

Mit Ausnahme der aus der fehlenden oder mangelhaften Begründung oder aus der inneren Widersprüchlichkeit der Entscheidung hergeleiteten Rügen, auf die ich bei der Sachprüfung eingehen werde, will ich nunmehr in diesem Abschnitt die allgemeinen Formrügen zusammenstellen und erörtern, unabhängig davon, ob die betreffende Rüge bloß von einem Unternehmen oder einer Mehrzahl von Unternehmen gemeinsam vorgebracht wird. Diese Rügen laufen allesamt darauf hinaus, das rechtliche Gehör sei versagt worden. Ihre Beurteilung hängt weitgehend davon ab, welche Rolle man dem zur Durchführung der Artikel 85 und 86 des Vertrages notwendigen Verfahren beimißt und welche Rechtsnatur man den bei Zuwiderhandlungen gegen diese Artikel als Sanktionen vorgesehenen Geldbußen zuschreibt.

In dieser Hinsicht ergeben sich aus Ihrer bisherigen Rechtsprechung wichtige Fingerzeige, an die zu erinnern Sie Gelegenheit haben werden: Das Verfahren vor der Kommission hat administrativen und nicht gerichtlichen Charakter. Wie ich im übrigen im Anschluß an die Generalanwälte Roemer und Gand ausgeführt habe, sind die Geldbußen ihrer Rechtsnatur nach keine Strafen.

Diese Formrügen ranken sich um folgende Punkte:

1. Die Klägerinnen verwahren sich gegen die tendenziöse Informationspolitik der Kommission, die von der Absicht getragen gewesen sei, sie öffentlich unter Anklage zu stellen, ohne daß sie zuvor gehört worden seien. Noch bevor die gegen sie abgefaßten „Beschwerdepunkte“ ihnen bekanntgemacht worden seien, habe die Kommission — oder genauer gesagt das für Wettbewerbsfragen zuständige Kommissionsmitglied — in einer Pressekonferenz, die ein gewisses Echo gefunden habe, die Öffentlichkeit davon unterrichtet, daß sie ein Verfahren nach der Verordnung Nr. 17 gegen die wichtigsten Zuckerhersteller der Gemeinschaft eingeleitet habe, und Ausführungen dazu gemacht, welche Gründe sie zu diesem Schritt veranlaßt hätten. Ich sehe nicht, inwiefern dieser Umstand die Gültigkeit des Verwaltungsverfahrens und infolgedessen der getroffenen Entscheidung berühren soll. Diese Pressemitteilung beraubte die Klägerinnen in keiner Weise der Möglichkeit, zu den gegen sie erhobenen Vorwürfen wirksam Gegenposition zu beziehen. Es steht fest, daß die Kommission ihre Gegenargumente zur Kenntnis nahm, bevor sie ihre abschließende Entscheidung erließ. Oder hätten die Klägerinnen es etwa vorgezogen, wenn die Kommission die Mitteilung der Beschwerdepunkte im Amtsblatt der Gemeinschaften veröffentlicht hätte, wie ihr dies Artikel 2 Absatz 2 der Verordnung Nr. 99/63 gestattet? Zwar erscheint mir verständlich, mit welcher Heftigkeit einige der Unternehmen und ihre Berufsverbände (UNICE und CEFS) reagierten, doch glaube ich, daß die Kontroverse zwischen der Kommission und den Klägerinnen auf einer ganz anderen Ebene, der Ebene der Informationspolitik der Kommission, anzusiedeln ist. Es läßt sich nicht bestreiten, daß die Kommission nicht bloß das Recht, sondern die Pflicht hat, die Öffentlichkeit von ihrer Politik, die häufig als zu technokratisch und geheimbündlerisch gescholten wird, in Kenntnis zu setzen.

2. In bezug auf die Mitteilung der Beschwerdepunkte als solche bemängeln Südzucker AG und Südzucker Verkaufsgesellschaft, der ihnen zugestellten Mitteilung der Beschwerdepunkte sei keine deutsche Übersetzung der von der Kommission zitierten Dokumente beigefügt gewesen. Diese Übersetzung sei nachgeliefert worden und habe zudem Fehler enthalten. In Übereinstimmung mit Ihrem Urteil vom 15. Juli 1970 in der Rechtssache 41/69 (Chemiefarma, Slg. 1970, 690) glaube ich aber weder, daß dieser Umstand die Unternehmen daran gehindert hat, von diesen Dokumenten ausreichend Kenntnis zu nehmen, noch, daß sich der Mangel — falls es sich um einen solchen handelt — vorliegend nachteilig auf die Möglichkeit der betroffenen Unternehmen, sich wirksam zu verteidigen, ausgewirkt hat. Einige Klägerinnen rügen, die Beschwerdepunkte der Kommission seien ihnen in einem einheitlichen Akt bekanntgemacht worden, in dem die gerade sie betreffenden Punkte nicht genügend deutlich hervorgehoben worden seien. Ich glaube diese Zusammenfassung in einem Akt erklärt sich aus dem Bild, das sich die Kommission von dem Kartell machte („allgemeine“ Absprache). Folglich ist diese Frage im Rahmen der Sacherörterungen zu prüfen. Immerhin habe ich den Eindruck, als seien die Firmen in der Lage gewesen, die jeweils sie betreffenden Beschwerdepunkte herauszufinden.

3. Mehrere Klägerinnen rügen die Verletzung des Artikels 4 der Verordnung Nr. 99/63, der das Recht auf Äußerung begründet. Dazu tragen sie vor, die in der Mitteilung der Beschwerdepunkte gesetzte Frist für die schriftliche Stellungnahme sei zu kurz gewesen. Die Mitteilung der Beschwerdepunkte war spätestens am 1. August 1972 sämtlichen Klägerinnen zugegangen; die letzte Stellungnahme von Seiten der Klägerinnen ging am 4. Oktober ein. Den Unternehmen standen somit offenbar mindestens zwei Monate zur Verfügung, um Stellung zu nehmen, genau die Zeitspanne also, die ihnen in der Mitteilung der Beschwerdepunkte tatsächlich eingeräumt worden war. Artikel 11 der Verordnung Nr. 99 schreibt eine Mindestfrist von zwei Wochen vor. Obgleich der Fristenlauf in die Sommerferien fiel, hatten die Unternehmen, wie mir scheint, ausreichend Zeit, etwaige Einwände anzubringen. Dabei hat der (notwendigerweise viel längere) Zeitraum außer Betracht zu bleiben, den die Kommission benötigte, um den Sachverhalt aufzuklären, d. h., um die erforderlichen Nachforschungen anzustellen und das Ermittlungsmaterial zusammenzutragen, das es ihr ermöglichte, das in der Verordnung Nr. 17 vorgesehene Verfahren zu eröffnen. Schon während dieser Ermittlungsphase waren die Klägerinnen zudem, durch die Nachprüfungen an ihren Firmensitzen oder in ihren Niederlassungen sowie durch die an sie gerichteten Auskunftsverlangen gewarnt, in der Lage, sich in groben Zügen ein Bild davon zu machen, welche Vorgänge den Gegenstand der Beschwerdepunkte bilden würden. Die anschließende förmliche Mitteilung traf sie insofern sicherlich nicht unvorbereitet. Hinzufügen möchte ich, daß einige Klägerinnen noch ergänzende schriftliche Stellungnahmen abgaben, die die Kommission bis zum 21. November 1972 entgegennahm.

4. Zu der Tatsache, daß einigen Unternehmen nicht die Niederschriften über die getrennte Anhörung anderer Unternehmen zugesandt wurde, ist zu sagen, daß keine Vorschrift die Kommission zu einer derartigen Übermittlung verpflichtet. Ganz im Gegenteil lassen sich in der Verordnung Nr. 99/63 (Artikel 2 Absatz 2 und Artikel 9 Absatz 3) gewisse Anhaltspunkte dafür finden, daß die Kommission eher verpflichtet ist, von einer solchen Bekanntgabe abzusehen, um den berechtigten Interessen der Unternehmen an der Wahrung ihrer Geschäftsgeheimnisse Rechnung zu tragen.

5. Was den Erlaß einer einzigen Entscheidung gegenüber sämtlichen Klägerinnen angeht, scheint es mir der Kommission nicht verwehrt zu sein, mehrere Zuwiderhandlungen zum Gegenstand einer Entscheidung zu machen, zumal, wenn einige Adressaten in ein und dieselbe Zuwiderhandlung verwickelt sind. Auch hier hängt letztlich alles davon ab, ob die Kartellabsprache und die aufeinander abgestimmten Verhaltensweisen durch allgemeine Züge gekennzeichnet waren oder nicht. Suiker Unie rügt einen Verstoß gegen Artikel 3 der Verordnung Nr. 1 des Rates vom 6. Oktober 1958 zur Regelung der Sprachenfrage für die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft (und gegen Artikel 191 des Vertrages) mit der Begründung, die Kommission habe die Entscheidung nicht nur in niederländischer Fassung, sondern auch in den übrigen Sprachen an sie gerichtet, ohne darauf hinzuweisen, daß ihr gegenüber nur der niederländische Text verbindlich sei. Ich habe nicht den Eindruck, als habe dieser Umstand die Klägerin in irgendeiner Weise in der Möglichkeit beeinträchtigt, sich zu verteidigen: quod abundat non vitiat.

6. Einige Klägerinnen sehen einen Verfahrensmangel darin, daß in der angefochtenen Entscheidung gewisse zu ihrer Verteidigung vorgetragene Tatsachen und Argumente nicht berücksichtigt worden seien. Es genügt, an das zu erinnern, was Sie zu diesem Problemkreis ausgeführt haben: „Die Kommission braucht in der Entscheidungsbegründung nicht auf alle Argumente einzugehen, welche die Betroffenen zu ihrer Verteidigung vorbringen könnten; es reicht aus, wenn sie die Tatsachen anführt und die Rechtsausführungen macht, denen nach dem Aufbau der Entscheidung eine wesentliche Bedeutung zukommt (Urteil vom 14. Juli 1972, Rechtssache 55/69, Cassella, Slg. 1972, 914). Neuerlich haben Sie festgestellt: „Die Kommission [ist] zwar verpflichtet, ihre Entscheidung mit Gründen zu versehen, sie braucht jedoch nicht alles zu widerlegen, was während des Verwaltungsverfahrens vorgebracht wird“ (Urteil vom 21. Februar 1973, Rechtssache 6/72, Continental Can, Slg. 1973, 241). Im übrigen ist diese Rüge, wie ich meine, im Zusammenhang mit den Sachfragen zu prüfen.

7. Wenn sich hinsichtlich der gegen die Unternehmen zu erhebenden Vorwürfe in der Zeit zwischen der Mitteilung der Beschwerdepunkte und dem Erlaß der Entscheidung ein gewisser Auffassungswandel bei der Kommission vollzog, dann ist das ganz natürlich: Genau diesem Zweck dient das Verwaltungsverfahren. Voraussetzung ist nur, daß die Kommission den Unternehmen nicht etwas vorwirft, wozu Stellung zu nehmen diese keine Gelegenheit hatten.

8. Zwei italienische Klägerinnen schließlich machen geltend, die Kommission hätte, da der Verdacht einer Wettbewerbsverfälschung in dem hier interessierenden Wirtschaftszweig begründet gewesen sei, zunächst in eine Untersuchung dieses Wirtschaftszweiges eintreten müssen, bevor sie die Zuwiderhandlungen verfolgt habe. Ich will es mit einem Hinweis darauf bewenden lassen, daß Artikel 12 der Verordnung Nr. 17 nichts weiter besagt, als daß die Kommission die Möglichkeit hat, eine derartige Untersuchung einzuleiten.

VI — Abschirmung des italienischen Marktes — Problem der Zuckereinfuhren

Die italienische Zuckererzeugung reicht bekanntlich bei weitem nicht aus, um den Bedarf der inländischen Verbraucher zu decken. Im Laufe der Wirtschaftsjahre 1968/69 bis 1971/72 schwankte sie zwischen 1100000 t und 1300000 t, während sich in diesem Zeitraum der Verbrauch, zwar geringfügig aber doch stetig, von 1400000 t auf mehr als 1500000 t erhöhte.

Italien ist somit von Einfuhren insbesondere aus denjenigen Mitgliedstaaten des Gemeinsamen Marktes abhängig, die strukturbedingt eine Überschußproduktion aufweisen. Dies trifft vornehmlich für Frankreich und Belgien zu.

Daraus leitet die Kommission ab, zumindest seit der Öffnung der Grenzen infolge des Inkrafttretens der gemeinsamen Marktorganisation sei Italien geradezu dazu berufen gewesen, den Schauplatz für einen lebhaften Wettbewerb bei der Einfuhr von Zucker für Zwecke der menschlichen Ernährung sowie der industriellen Weiterverarbeitung abzugeben.

Indessen stellte sie vom ersten Wirtschaftsjahr an fest, daß der erwartete Wettbewerb ausblieb. Als Grund führt sie an, die französischen und belgischen Hersteller hätten ihre Lieferungen nach Italien aufgeteilt, ihre Verkaufsbedingungen vereinheitlicht und zudem den italienischen Herstellern, ihren Abnehmern, zugesichert, an Nicht-Hersteller, also vor allem Verarbeitungsbetriebe, nur gegen Zahlung eines Preisaufschlags zu liefern.

Diese Absprachen hätten festere Gestalt angenommen und seien ausgebaut worden. Ein Anlaß dazu habe sich insbesondere zu Beginn des Wirtschaftsjahres 1969/70 geboten, als über sehr umfangreiche Mengen Importverträge zustande gekommen seien, an deren Abschluß mitgewirkt hätten:

— einerseits die Gruppe der „Hersteller-Abnehmer“, die ursprünglich die mit der Koordinierung dieser Geschäfte beauftragte Firma Eridania, die Firmen Industria degli zuccheri, Romana, Volano, Cavarzere, Emiliana, Sermide und Sadam sowie einige weitere Unternehmen umfaßt habe, von denen Eridania inzwischen zwei übernommen habe, während eine andere die Société Générale de Sucrerie geworden sei,

— andererseits die Gruppe der „Hersteller-Lieferanten“, die im wesentlichen die französischen Unternehmen Béghin, Say, Générale sucrière, Lebaudy-Suc und manchmal auch Sucre-Union (von denen die beiden letzteren keine Klage erhoben haben), ferner das belgische Unternehmen Raffinerie Tirlemontoise und schließlich die Süddeutsche Zucker AG (nur für das Jahr 1969/70) umfaßt habe.

Mit Ausnahme der Süddeutsche Zucker AG habe diese Gruppe ein Großhandelsunternehmen, die französische Gesellschaft Sucres & Denrées, mit der Zusammenfassung der Angebote und der Organisation des Transports und der Lieferungen betraut.

Die Absprache werde, so meint die Kommission, durch Sitzungen bewiesen, zu denen die Beteiligten zunächst am 29. Juli 1969 in Paris und dann am darauffolgenden 11. September in Genua zusammengekommen seien. In der ersten Sitzung hätten sie die Frage erörtert, mit welchen Mitteln Außenseiter daran gehindert werden könnten, auf dem italienischen Markt zu niedrigeren Preisen als sie selbst anzubieten; in der zweiten Sitzung hätten sie die mit den Lieferungen zusammenhängenden Fragen geregelt und, wie aus der anschließenden Geschäftskorrespondenz hervorgehe, die Grundlage dafür gelegt, daß die Zuckereinfuhren nach Italien tatsächlich in Übereinstimmung mit den gemeinsam festgelegten Grundsätzen abgewickelt worden seien.

75 % des gesamten Importzuckers seien unmittelbar an die italienischen Hersteller, die als einzige über ein Vertriebsnetz verfügten, geliefert und von diesen zum Zwecke des unmittelbaren Verbrauchs oder der industriellen Weiterverarbeitung zu den inländischen Preisen und Verkaufsbedingungen weiterveräußert worden.

Soweit es überhaupt in geringem Umfang zu freien Verkäufen gekommen sei, hätten sich die Lieferanten verpflichtet, einen Preiszuschlag zu fordern, der je nach Wirtschaftsjahr zwischen 1,25 ffrs und 1,75 ffrs pro 100 kg geschwankt habe.

In einer weiteren Sitzung am 22. September 1970 hätten die Mitglieder der beiden Gruppen ihre Vereinbarungen bestätigt und präzisiert, um gewisse Schwierigkeiten zu überwinden, die zwischen Lieferanten und Abnehmern aufgetreten seien.

Dies sind im wesentlichen die Punkte, an die sich in der angefochtenen Entscheidung die Feststellung anschließt, durch diese Verhaltensweisen, die als Absprachen im Sinne von Artikel 85 Absatz 1 zu werten seien, sei jeglicher Wettbewerb zwischen den Beteiligten auf dem italienischen Markt ausgeschlossen worden.

Ohne diese Abstimmung wären die Hersteller der Uberschußländer nach den Ausführungen der Kommission in der Lage gewesen, ihre Erzeugnisse auf dem normalen Vertriebswege individuell an italienische Abnehmer zu verkaufen und dabei die Preise sowie die angebotenen Mengen frei auszuhandeln.

Es läßt sich nicht bezweifeln, meine Herren, daß sich die Lieferanten und die Importeure tatsächlich abgestimmt haben. Die aus der Akte ersichtlichen Tatsachenfeststellungen zeigen eindeutig, daß die Ausfuhren nach Italien zwar im ersten Wirtschaftsjahr verhältnismäßig unbedeutend blieben, weil das Land noch über Vorratsbestände aus einer früheren außergewöhnlich guten Ernte verfügte, dafür aber in den folgenden Wirtschaftsjahren bis zu einer Größenordnung von 300000 t und mehr anschwollen; auch ist kaum zu bestreiten, daß im Rahmen dieses Warenverkehrs der von der Gruppe der Exporteure bewirkte Anteil der Lieferungen an die italienischen Hersteller zunehmend größer wurde und schließlich im Durchschnitt 3/4 dieser Einfuhren ausmachte.

Ferner erhellt aus etlichen Fernschreiben, die namentlich zwischen Eridania, stellvertretend für die italienische Gruppe, und Sucres & Denrées gewechselt wurden, daß die Geschäfte im allgemeinen getreu den Grundsätzen abgewikkelt wurden, die in den von der Kommission erwähnten Sitzungen aufgestellt worden waren.

Ich sehe davon ab, meine Herren, auf die Formrügen einzugehen, die einige der Klägerinnen erhoben haben, denn es scheint mir geboten, mich sogleich der zentralen Sachfrage zuzuwenden, die dieser erste Beschwerdepunkt aufwirft und die anzusprechen einige Klägerinnen nicht versäumt haben.

Den Ausgangspunkt ihrer Argumentation bildet die Tatsache, daß es während des maßgeblichen Zeitraums in Italien eine nationale Regelung gab, von der sie behaupten, daß sie auf dem italienischen Markt keinen nennenswerten Spielraum für einen Wettbewerb gelassen und somit notwendig und zwangsläufig das ihnen vorgeworfene Verhalten nach sich gezogen habe.

Hat die Kommission nicht in ihrer Entscheidung selbst anerkannt, daß auf diesem Markt eine besondere Lage bestand, die sowohl durch die Gemeinschaftsregelung „als auch durch Sondermaßnahmen der nationalen Behörden“ bedingt war?

Diese Maßnahmen fanden ihren ersten Ausdruck in der am 22. Juni 1968, also kurz vor Inkrafttreten der Verordnung Nr. 1009/67, erlassenen Verordnung Nr. 1195 des Comitato interministeriale dei prezzi (Interministerieller Preisausschuß), durch die eine sogenannte Zuckerausgleichskasse, die Cassa Conguaglio Zucchero, errichtet wurde, die an die Stelle der bis dahin vorhandenen drei Ausgleichseinrichtungen trat. Dieser Kasse wurde die Aufgabe zugewiesen, die erforderlichen Ausgleichsmaßnahmen zu treffen, „um die italienische Zuckerwirtschaft zur Verwirklichung eines gemeinsamen Zuckermarktes allmählich in die Zuckerwirtschaft der Gemeinschaft zu integrieren“.

Die der Kasse zufließenden Einnahmen in Gestalt des sogenannten „sovrapprezzo“, einer auf inländischen wie auf Importzucker ohne Rücksicht auf Qualität oder Sorte erhobenen Abgabe, waren zwar auch zur Finanzierung der Beihilfen bestimmt, die gemäß Artikel 34 der Grundverordnung der Gemeinschaft zulässigerweise den Zuckerrübenerzeugern und -verarbeitern gewährt wurden, dienten darüber hinaus aber anderen, nicht in der Gemeinschaftsregelung vorgesehenen Zweckbestimmungen im Zusammenhang mit einer Reihe von Beihilfemaßnahmen der italienischen Regierung zugunsten der Zuckerhersteller, auf die ich noch bei anderer Gelegenheit zurückkommen werde.

Der „sovrapprezzo“, der in der genannten Verordnung auf 23 Lire je kg festgesetzt wurde und bis 1973 der Höhe nach unverändert blieb, stellte den Unterschiedsbetrag zwischen den Notierungen in Italien und den neuen Preisen in der Gemeinschaft, d. h. dem für dieses Land geltenden abgeleiteten Interventionspreis, dar.

Andererseits war es seit langem das erklärte Ziel der von der italienischen Regierung betriebenen Politik, einen einheitlichen Zuckerpreis für das gesamte italienische Staatsgebiet zu schaffen, um sowohl bei Zucker inländischer Herkunft als auch bei Importzucker sicherzustellen, daß der Verbraucher in den von den Produktionszentren am weitesten entfernt liegenden Gebieten für dieses Nahrungsmittel nicht mehr zu bezahlen brauchte als der Verbraucher in der Po-Ebene.

Vor Inkrafttreten der Gemeinschaftsregelung waren, zuletzt durch die Verordnung vom 6. August 1965 (Nr. 1119), Höchstpreise für Frei-Werk-Verkäufe der Hersteller ebenso wie für Verkäufe zum unmittelbaren Verbrauch festgesetzt worden. Diese Preise schwankten naturgemäß je nach der jeweiligen Qualität. Diese Regelung wurde mit der Errichtung der gemeinsamen Marktorganisation außer Kraft gesetzt, im November 1969 jedoch wieder eingeführt, „um die italienischen Verbraucher vor Preiserhöhungen zu bewahren, die nicht die Folge einer Veränderung der Gemeinschaftspreise“ waren. Die Verordnung Nr. 1236 des Comitate interministeriale dei prezzi setzte zwar keinen neuen Verbraucherhöchstpreis fest, bestimmte aber, was auf dasselbe hinauslief, daß sich sowohl beim Verkauf durch den Hersteller als auch beim Verkauf zum unmittelbaren Verbrauch weiterhin die Höchstspannen zwischen den je nach Qualität und Sorte „unterschiedlichen Preisen“, Konfektionierungskosten und Handelsmargen beim Verkauf von Zucker zu Verbrauchszwekken maßgeblich blieben, „die sich aus einem Vergleich mit den in der Verordnung Nr. 1119 aus 1965 enthaltenen Festsetzungen ergeben“.

Der Runderlaß Nr. 1237 enthielt Angaben über den Werkpreis für Zucker. Aus alledem ergab sich zwanglos der einheitliche Verbraucherhöchstpreis, denn bei diesem handelte es sich um das Ergebnis einer bloßen Addition verschiedener Elemente, von denen einige aus den Bestimmungen der Gemeinschaft über die Festsetzung des abgeleiteten Interventionspreises und andere aus den vom CIP erlassenen Bestimmungen herrührten.

Hiernach scheint mir trotz des in der mündlichen Verhandlung zu diesem Punkt entbrannten Streites nicht nur festzustehen, daß in den genannten Vorschriften das Höchstpreissystem wiederaufgegriffen wurde, sondern ferner, daß diese Höchstpreise in der Praxis auf der Verbaucherstufe, daneben aber auch auf der Herstellerstufe galten, also namentlich beim Verkauf von Zucker an Verarbeitungsbetriebe.

Im übrigen ist unbestritten, daß der Consiglio di Stato zwar auf Antrag der italienischen Zuckerindustrie die Verordnung Nr. 1236 und den zu ihrer Durchführung ergangenen Runderlaß am 29. Februar 1972 aufhob, gleichzeitig aber erklärte, gegen die getroffenen Maßnahmen sei sächlich nichts einzuwenden, ferner auch, daß die durch diese Vorschriften in Kraft gesetzte Preisregelung rein tatsächlich auch weiterhin angewandt wurde.

Wie die Kommission selbst ausdrücklich eingeräumt hat, hatten der in voller Höhe erhobene „sovrapprezzo“ und die Frachtbelastungen in ihrer Kumulierung faktisch zur Folge, daß die Einfuhr von Zucker aus der Gemeinschaft nach Italien unmöglich wurde. Denn die Lieferanten hätten ihre Erzeugnisse nur zu einem Preis anbieten können, der über der von den italienischen Behörden festgesetzten Höchstmarke gelegen hätte. Das CIP erkannte selber, daß den Verbrauchern Importzucker nur zu Preisen über den nationalen Preisen zugeführt werden konnte, ein Ergebnis, das — wie er bekannte — „den verfolgten Zielen widerspricht“.

Übrigens bestand schon vor Errichtung der gemeinsamen Marktorganisation, und zwar seit 1963, eine Ausgleichskasse für den Importzuckerpreis, zu deren Aufgaben es gehörte, einen Zuschuß zu gewähren, um den Unterschied zwischen dem Zuckerpreis auf dem internationalen Markt und den für den Inlandsmarkt festgesetzten Preisen auszugleichen. Da die Einfuhren zu einem Preis abgewickelt wurden, der über dem inländischen Marktpreis lag, schloß diese Anstalt ihre Tätigkeit mit einem Defizit ab, für das die — wie erwähnt — 1968 geschaffene neue Ausgleichskasse aufzukommen hatte.

Es ging somit darum, einen Weg zu finden, der Einfuhren aus den übrigen Mitgliedstaaten ermöglichte.

Eine erste Ubergangsmaßnahme bestand im Februar 1969 darin, daß der „sovrapprezzo“ für Importzucker, der zu Industriezwecken bestimmt war, pauschal auf 8 Lire je kg heruntergesetzt wurde. Dann wurde im Mai durch die Verordnung Nr. 1215 des CIP für Importe ein System öffentlicher Ausschreibungen eingeführt, dem der Wille der italienischen Verwaltung zugrunde lag, von den Zuschlagsempfängern den unter Beachtung der inländischen Höchstpreise höchstmöglichen „sovrapprezzo“ zu erlangen.

Mit der Abwicklung der Ausschreibungen, die grundsätzlich sämtlichen interessierten Unternehmen offenstanden, wurde die Zuckerausgleichskasse betraut, die ermächtigt war, den „sovraprezzo“ in zweckdienlicher Höhe festzusetzen. Der Betrag schwankte in der Zeit von 1969 bis 1972 je nach Ausschreibung zwischen 6,40 und 11,50 Lire pro kg Zucker.

Die Kasse bestimmte bei jeder Ausschreibung sowohl die Mengen als auch die Qualität des einzuführenden Zuckers.

Angebote wurden nur berücksichtigt, wenn sie sich auf eine Menge von mindestens 1000 t erstreckten.

Nach Prüfung der eingegangenen Angebote erteilte die Kasse den Zuschlag für die Einfuhr nach Maßgabe der angebotenen Menge und des angebotenen „sovrapprezzo“.

Die tatsächliche Vornahme der Einfuhr wurde durch eine verhältnismäßig hohe Kaution sichergestellt. Setzte sich ein Zuschlagsempfänger über die in der Ausschreibungsbekanntmachung festgelegten Bedingungen hinweg, so hatte er für den von ihm eingeführten Zucker den „sovrapprezzo“ in voller Höhe zu entrichten.

Dieses System galt für die Einfuhr von Weißzucker, während bei Rohzucker eine feste Ermäßigung des „sovrapprezzo“ um rund die Hälfte zugestanden wurde, ohne daß irgendein Ausschreibungsverfahren vorgesehen war.

Um allen Unternehmen die Chance zu bieten, sich mit Importzucker einzudekken, auch wenn sie nicht über eine Organisation verfügten, die es ihnen gestattete, sich an den öffentlichen Ausschreibungen zu beteiligen — eine aufschlußreiche Formulierung, die vor allem auf die industriellen Verarbeiter gemünzt war —, eröffnete die Verordnung Nr. 1234 vom 24. Oktober 1969 die Möglichkeit, außerhalb des Ausschreibungsverfahrens beschränkte Mengen gegen Zahlung eines von der Kasse bestimmten „sovrapprezzo“ einzuführen. Zudem durften diese Transaktionen ihrem Umfang nach nur einen Bruchteil der im Ausschreibungswege abgewickelten Einfuhren ausmachen.

Es konnte nicht ausbleiben, daß eine solche Kombination von Höchstpreisen und Ausschreibungen einen entscheidenden Einfluß auf das Verhalten der italienischen Hersteller-Abnehmer wie auch der französischen, belgischen und selbst der deutschen Lieferanten ausübte.

In dieser Hinsicht ist folgendes zu erwägen:

Zum einen war es das Ziel der italienischen Politik, zur Einfuhr nur diejenigen Mengen zuzulassen, die unerläßlich waren, um die zwischen der heimischen Erzeugung und dem Bedarf klaffende Lücke zu schließen. Dieses Ziel ließ sich dadurch erreichen — und ist auch tatsächlich erreicht worden —, daß der Kasse die Entscheidungsbefugnis darüber eingeräumt wurde, wann sie ein Ausschreibungsverfahren eröffnete und auf welche Einfuhrmengen sich jedes dieser Verfahren erstreckte.

Daraus läßt sich die Schlußfolgerung ableiten, daß der Gesamtumfang aus den übrigen Mitgliedstaaten durch die Abstimmung zwischen der Gruppe der Abnehmer und der Gruppe der Lieferanten nicht berührt werden konnte.

Zum anderen bewegten sich die jeweils ausgeschriebenen Mengen in einer Größenordnung (rund 50000 bis 170000 t), die es auf der einen Seite den Abnehmern dringend nahelegte, sich an Exporteure zu richten, die über einen genügenden Produktionsausstoß verfügten, die Gewähr für regelmäßige gebündelte Lieferungen boten und in der Lage waren, zu hinlänglich niedrigen Preisen abzuschließen, insbesondere weil ihnen die Eisenbahnen beträchtliche Tarifnachlässe gewährten, derer sie bei der Beförderung kleinerer Mengen verlustig gegangen wären.

Dies macht es erklärlich, daß sich die Abnehmer an einen „Pool“ der ausländischen Hersteller wandten. Mit Ausnahme der Süddeutsche Zucker AG zogen diese Hersteller es vor, mit der Abwicklung der Einfuhren ein international tätiges Handelsunternehmen zu betrauen, das die unerläßlichen Garantien dafür bot, daß die Geschäfte zu einem erfolgreichen Abschluß gebracht wurden.

Da es in Italien kein unabhängiges Vertriebsnetz gab und da es zudem den Verarbeitungsbetrieben, die keine Lagereinrichtungen besitzen und häufig darauf angewiesen sind, sich von einem Tag auf den anderen einzudecken, nahezu unmöglich war, sich an den Ausschreibungen zu beteiligen, ist es auf der anderen Seite nicht zweifelhaft, daß die einzigen Abnehmer, die hierzu imstande waren, aus dem Kreise der italienischen Hersteller selber kamen.

Ebenso wie Sucres & Denrées als vermittelndes Glied für die Mehrzahl der Exporteure auftrat, wurde bei den einzelnen Ausschreibungen mit der Führung der Geschäftsverhandlungen einer der italienischen Hersteller betraut, die Firma Eridania, die nicht bloß als Hersteller, sondern auch als Handelsunternehmen sowie als Finanzinstitut tätig ist und zu den bedeutendsten Unternehmen Italiens zählt.

Überdies vermittelt die Akte den Eindruck, daß den italienischen Herstellern-Abnehmern von den staatlichen Behörden aufgegeben, zumindest aber dringend „empfohlen“ wurde, sich um Eridania zu gruppieren.

Ferner steht fest, daß die italienischen Hersteller schon vor der Errichtung der gemeinsamen Marktorganisation als Importeure tätig waren.

Auch sei daran erinnert, daß sich das CIP in seiner Verordnung vom 24. Oktober 1969 veranlaßt sah, einige Sondermaßnahmen zu treffen, die den verarbeitenden Unternehmen, selbst wenn sie sich nicht an der Ausschreibung beteiligten, in beschränktem Umfange die Möglichkeit eröffneten, auf ihren Antrag jeweils eine Menge einzuführen, die unter der für die Mitwirkung an den Ausschreibungen verlangten Mindestmenge von 1000 t lag.

Belief sich indes der Gesamtumfang der von den Verarbeitern beantragten Mengen auf mehr als 10000 t, so wurde die auf jeden einzelnen Antragsteller entfallende Menge in entsprechendem Verhältnis gekürzt. Diese Regelung hatte zur Folge, daß zahlreichen Anträgen nur teilweise stattgegeben wurde. Das trug nicht eben dazu bei, die Betroffenen zur Wahrnehmung dieser Möglichkeit zu ermuntern. Letzten Endes standen sie sich günstiger, wenn sie unmittelbar von den inländischen Herstellern bezogen. Zudem durften die aufgrund einer Genehmigung ausschreibungsfrei getätigten Käufe nicht mehr als 20 %, später 25 % der Gesamteinfuhr ausmachen.

Mit Rücksicht auf die Auswirkungen dieser Regelung bezweifle ich ernsthaft, meine Herren, daß bei der Einfuhr von Zucker aus der Gemeinschaft noch Raum für einen echten Wettbewerb blieb.

Es ist klar, daß die nationalen Behörden mit der Höchstpreisregelung verbunden mit einem Ausschreibungsverfahren, d