Urteil des Gerichtshofes (Fünfte Kammer) vom 13. Februar 2003. - Kommission der Europäischen Gemeinschaften gegen Bundesrepublik Deutschland. - Vertragsverletzung eines Mitgliedstaats - Artikel 7 Absätze 2 und 4 der Verordnung (EWG) Nr. 259/93 - Zuordnung des Zwecks einer Abfallverbringung (Verwertung oder Beseitigung) - Verbrennung von Abfällen - R 1 des Anhangs II B der Richtlinie 75/442/EWG - Hauptverwendung als Brennstoff oder andere Mittel der Energieerzeugung. - Rechtssache C-228/00.



Sammlung der Rechtsprechung 2003 Seite I-01439



Leitsätze

Parteien

Entscheidungsgründe

Kostenentscheidung

Tenor



Schlüsselwörter

1. Umwelt - Abfälle - Verordnung Nr. 259/93 über die Verbringung von Abfällen - Befugnis der Behörden, denen ein Verbringungsvorhaben notifiziert wird, die Zuordnung (Verwertung oder Beseitigung) zu überprüfen und auf eine falsche Zuordnung gestützte Einwände gegen eine Verbringung zu erheben - Befugnis der Mitgliedstaaten zur Festlegung allgemeiner Regeln für die Zuordnung - Voraussetzungen

(Verordnung Nr. 259/93 des Rates, Artikel 7 Absatz 2)

2. Umwelt - Abfälle - Richtlinie 75/442 - Anhang II B - Unterscheidung zwischen Beseitigungsverfahren und Verwertungsverfahren - Verwendung von Abfällen in Zementöfen - Einstufung als Verwertungsverfahren - Voraussetzungen

(Richtlinie 75/442 des Rates in der Fassung der Entscheidung 96/350 der Kommission, Anhang II B)

Leitsätze

1. Alle zuständigen Behörden, denen eine beabsichtigte Abfallverbringung notifiziert wird, müssen nach der Regelung der Verordnung Nr. 259/93 zur Überwachung und Kontrolle der Verbringung von Abfällen in der, in die und aus der Europäischen Gemeinschaft prüfen, ob die von der notifizierenden Person vorgenommene Zuordnung der Verordnung entspricht. Wenn diese Zuordnung falsch ist, müssen die Behörden der Verbringung entgegentreten, indem sie ihren Einwand auf diese unzutreffende Zuordnung stützen, ohne auf eine der speziellen Vorschriften der Verordnung Bezug zu nehmen, die festlegen, welche Einwände die Mitgliedstaaten erheben können. Diese Regelung verwehrt es den Mitgliedstaaten nicht, in allgemeinen Entscheidungen Kriterien zur Abgrenzung eines Verwertungsverfahrens von einem Beseitigungsverfahren festzulegen, wenn die dort aufgestellten Abgrenzungskriterien den in der Richtlinie 75/442 in der Fassung der Entscheidung 96/350 festgelegten Kriterien entsprechen.

( vgl. Randnrn. 33-36 )

2. Die Verbrennung von Abfällen stellt eine Verwertungsmaßnahme nach R 1 des Anhangs II B der Richtlinie 75/442 in der Fassung der Entscheidung 96/350 dar, wenn es ihr Hauptzweck ist, die Abfälle für einen sinnvollen Zweck, nämlich zur Energieerzeugung einzusetzen und dadurch eine Primärenergiequelle zu ersetzen, die sonst für diesen Zweck hätte eingesetzt werden müssen. So kann die Verwendung von Abfällen als Brennstoff in Zementöfen als Verwertungsmaßnahme eingestuft werden, wenn ihr Hauptzweck die Verwendung der Abfälle als Mittel der Energieerzeugung ist, wenn sie unter Bedingungen durchgeführt wird, die die Annahme zulassen, dass sie tatsächlich ein Mittel der Energieerzeugung ist, und wenn der größere Teil der Abfälle bei dem Vorgang verbraucht und der größere Teil der freigesetzten Energie erfasst und genutzt wird.

Erfuellt die Verwendung von Abfällen als Brennstoff die in R 1 des Anhangs II B der Richtlinie festgelegten Voraussetzungen, ist sie somit als Verwertungsverfahren einzuordnen, ohne dass andere Kriterien wie der Heizwert der Abfälle, der Schadstoffgehalt der verbrannten Abfälle oder die Frage der Vermischung der Abfälle herangezogen werden dürfen.

( vgl. Randnrn. 41-47 )

Parteien

In der Rechtssache C-228/00,

Kommission der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch G. zur Hausen als Bevollmächtigten, Zustellungsanschrift in Luxemburg,

Klägerin,

gegen

Bundesrepublik Deutschland, vertreten durch T. Jürgensen als Bevollmächtigten im Beistand von Rechtsanwalt D. Sellner,

eklagte,

wegen Feststellung, dass die Bundesrepublik Deutschland dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus Artikel 7 Absätze 2 und 4 der Verordnung (EWG) Nr. 259/93 des Rates vom 1. Februar 1993 zur Überwachung der Verbringung von Abfällen in der, in die und aus der Europäischen Gemeinschaft (ABl. L 30, S. 1) verstoßen hat, dass sie unberechtigte Einwände gegen bestimmte Verbringungen von Abfällen in andere Mitgliedstaaten zur Hauptverwendung als Brennstoff erhoben hat,

erlässt

DER GERICHTSHOF (Fünfte Kammer)

unter Mitwirkung des Kammerpräsidenten M. Wathelet sowie der Richter C. W. A. Timmermans (Berichterstatter), D. A. O. Edward, P. Jann und S. von Bahr,

Generalanwalt: F. G. Jacobs

Kanzler: H. A. Rühl, Hauptverwaltungsrat

aufgrund des Sitzungsberichts,

nach Anhörung der Parteien in der Sitzung vom 25. April 2002, in der die Kommission durch G. zur Hausen und die Bundesrepublik Deutschland durch W.-D. Plessing als Bevollmächtigten im Beistand von Rechtsanwalt D. Sellner vertreten waren,

nach Anhörung der Schlussanträge des Generalanwalts in der Sitzung vom 26. September 2002,

folgendes

Urteil

Entscheidungsgründe

1 Die Kommission der Europäischen Gemeinschaften hat mit Klageschrift, die am 7. Juni 2000 bei der Kanzlei des Gerichtshofes eingegangen ist, gemäß Artikel 226 EG Klage erhoben auf Feststellung, dass die Bundesrepublik Deutschland dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus Artikel 7 Absätze 2 und 4 der Verordnung (EWG) Nr. 259/93 des Rates vom 1. Februar 1993 zur Überwachung der Verbringung von Abfällen in der, in die und aus der Europäischen Gemeinschaft (ABl. L 30, S. 1, im Folgenden: Verordnung) verstoßen hat, dass sie unberechtigte Einwände gegen bestimmte Verbringungen von Abfällen in andere Mitgliedstaaten zur Hauptverwendung als Brennstoff erhoben hat.

Rechtlicher Rahmen

Gemeinschaftsrecht

Die Richtlinie 75/442/EWG

2 Wesentliche Zielsetzung der Richtlinie 75/442/EWG des Rates vom 15. Juli 1975 über Abfälle (ABl. L 194, S. 39) in der Fassung der Entscheidung 96/350/EG der Kommission vom 24. Mai 1996 (ABl. L 135, S. 32, im Folgenden: Richtlinie) ist der Schutz der menschlichen Gesundheit sowie der Umwelt gegen nachteilige Auswirkungen der Sammlung, Beförderung, Behandlung, Lagerung und Ablagerung von Abfällen. In der vierten Begründungserwägung der Richtlinie heißt es: Die Aufbereitung von Abfällen sowie die Verwendung wiedergewonnener Materialien ist im Interesse der Erhaltung der natürlichen Rohstoffquellen zu fördern."

3 Die Richtlinie definiert in Artikel 1 Buchstabe e Beseitigung" als alle in Anhang II A aufgeführten Verfahren" und in Artikel 1 Buchstabe f Verwertung" als alle in Anhang II B aufgeführten Verfahren".

4 Artikel 3 Absatz 1 der Richtlinie bestimmt:

Die Mitgliedstaaten treffen Maßnahmen, um Folgendes zu fördern:

a) in erster Linie die Verhütung oder Verringerung der Erzeugung von Abfällen und ihrer Gefährlichkeit ...

b) in zweiter Linie

i) die Verwertung der Abfälle im Wege der Rückführung, der Wiederverwendung, des Wiedereinsatzes oder anderer Verwertungsvorgänge im Hinblick auf die Gewinnung von sekundären Rohstoffen oder

ii) die Nutzung von Abfällen zur Gewinnung von Energie."

5 Anhang II A - Beseitigungsverfahren - der Richtlinie nennt unter D 10 die Verbrennung an Land".

6 Anhang II B - Verwertungsverfahren - der Richtlinie führt unter R 1 die Hauptverwendung als Brennstoff oder andere Mittel der Energieerzeugung" an.

Die Verordnung

7 Die Verordnung regelt namentlich die Überwachung und Kontrolle der Verbringung von Abfällen zwischen Mitgliedstaaten.

8 Sie definiert in Artikel 2 Buchstabe i Beseitigung" als Beseitigung im Sinne des Artikels 1 Buchstabe e) der Richtlinie 75/442/EWG" und in Artikel 2 Buchstabe k Verwertung" als Verwertung im Sinne des Artikels 1 Buchstabe f) der Richtlinie 75/442/EWG".

9 Titel II - Verbringung von Abfällen zwischen Mitgliedstaaten - der Verordnung enthält u. a. zwei Abschnitte, von denen der eine in den Artikeln 3 bis 5 die Verbringung von zur Beseitigung bestimmten Abfällen und der andere in den Artikeln 6 bis 11 die Verbringung von zur Verwertung bestimmten Abfällen behandelt. Das für die zweite Gruppe von Abfällen vorgesehene Verfahren ist weniger streng als das für die erste Gruppe vorgesehene.

10 Gemäß Artikel 6 Absatz 1 der Verordnung notifiziert der Hersteller oder der Besitzer von Abfällen, der beabsichtigt, zur Verwertung bestimmte Abfälle des Anhangs III der Verordnung (Gelbe Abfallliste) von einem Mitgliedstaat in einen anderen Mitgliedstaat zu verbringen und/oder sie durch einen oder mehrere andere Mitgliedstaaten durchzuführen, dies der zuständigen Behörde am Bestimmungsort und übermittelt den zuständigen Behörden am Versandort und den zuständigen Transitbehörden sowie dem Empfänger eine Kopie des Notifizierungsschreibens.

11 Artikel 7 Absatz 2 der Verordnung legt die Frist sowie die Bedingungen und Modalitäten fest, die von den zuständigen Behörden am Bestimmungsort und am Versandort sowie der für die Durchfuhr zuständigen Behörde bei der Erhebung von Einwänden gegen eine notifizierte geplante Verbringung von zur Verwertung bestimmten Abfällen eingehalten werden müssen. Nach dieser Vorschrift sind die Einwände auf Artikel 7 Absatz 4 zu stützen.

12 Artikel 7 Absatz 4 Buchstabe a der Verordnung sieht vor:

Die zuständigen Behörden am Versandort und am Bestimmungsort können gegen die geplante Verbringung mit Gründen zu versehende Einwände erheben, und zwar

- gemäß der Richtlinie 75/442/EWG, insbesondere ... Artikel 7; oder

- wenn die Verbringung nicht gemäß den einzelstaatlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften zum Schutz der Umwelt, zur Wahrung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung oder zum Schutz der Gesundheit erfolgt; oder

- wenn die notifizierende Person oder der Empfänger sich in der Vergangenheit illegale Transporte hat zuschulden kommen lassen. In diesem Fall kann die zuständige Behörde am Versandort jede Verbringung im Zusammenhang mit der betreffenden Person nach einzelstaatlichen Rechtsvorschriften ablehnen; oder

- wenn die Verbringung gegen Verpflichtungen aus internationalen Übereinkommen verstößt, die der betroffene Mitgliedstaat geschlossen hat bzw. die die betroffenen Mitgliedstaaten geschlossen haben; oder

- wenn der Anteil an verwertbarem und nicht verwertbarem Abfall, der geschätzte Wert der letztlich verwertbaren Stoffe oder die Kosten der Verwertung und die Kosten der Beseitigung des nicht verwertbaren Anteils eine Verwertung unter wirtschaftlichen und ökologischen Gesichtspunkten nicht rechtfertigen."

Deutsches Recht

13 Am 19. Juni 1995 und 8. Dezember 1995 erließen das Umweltministerium des Landes Nordrhein-Westfalen und am 24. März 1995 das Umweltministerium des Landes Baden-Württemberg Rundschreiben zur Verbringung von Abfällen in andere Mitgliedstaaten zur Verbrennung in der Zementindustrie.

14 Diese Rundschreiben stellen Unterscheidungskriterien dafür auf, ob eine Abfallverbringung eine Verwertungs- oder eine Beseitigungsmaßnahme darstellt.

15 Diese Kriterien orientieren sich an den allgemeinen Kriterien des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes vom 27. September 1994 (BGBl. 1994 I, S. 2705) zur Abgrenzung der energetischen Verwertung von der thermischen Behandlung, d. h. der Beseitigung, bei rein innerstaatlichen Vorgängen.

16 So fallen nach den in Randnummer 13 des vorliegenden Urteils erwähnten Rundschreiben nur solche Abfälle unter das in R 1 des Anhangs II B der Richtlinie 75/442 genannte Verfahren,

- deren Hauptzweck auf eine Verwendung als Brennstoff gerichtet ist;

- die einen Mindestheizwert von 11 000 kJ/kg aufweisen;

- bei deren Verbrennung ein Feuerungswirkungsgrad von mindestens 75 % erreicht wird;

- deren Verunreinigungen eine schadlose Verwertung erwarten lassen und

- die die vorgenannten Parameter erreichen, ohne dass es dazu einer Vermischung/Konditionierung mit hochbrennbaren Abfällen bedarf.

17 Die deutsche Regierung hat außerdem erklärt, dass sich auch die Länder Niedersachsen und Rheinland-Pfalz bei der Bestimmung der Kriterien zur Unterscheidung zwischen Verwertung und Beseitigung bei der Verbrennung von Abfällen am Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz orientiert hätten.

Vorverfahren

18 Auf eine bei ihr eingereichte Beschwerde hin forderte die Kommission die Bundesrepublik Deutschland mit Schreiben vom 3. Juli 1997 auf, sich binnen zwei Monaten zu dem Vorwurf zu äußern, die deutschen Behörden hätten dadurch gegen Artikel 7 Absätze 2 und 4 der Verordnung verstoßen, dass sie gegen die Verbringung von Abfällen nach Belgien Einwände mit der Begründung erhoben hätten, es handele sich um zu beseitigende Abfälle und nicht, wie von der notifizierenden Person angegeben, um zu verwertende Abfälle. Nach Auffassung der Kommission hätten die betreffenden Abfälle dem Hauptzweck nach als Brennstoff in der belgischen Zementindustrie verwendet und daher tatsächlich verwertet werden sollen, so dass die zuständigen Behörden nur gemäß Artikel 7 Absatz 4 der Verordnung Einwände gegen ihre Verbringung hätten erheben können.

19 In der nach einer Verlängerung der Antwortfrist am 30. Dezember 1997 übermittelten Antwort auf dieses Mahnschreiben machte die Bundesrepublik Deutschland geltend, dass die streitigen Abfälle, da der Hauptzweck ihrer Verbrennung nach den verschiedenen Kriterien nicht in der Energiegewinnung gesehen werden könne, nicht Gegenstand eines Verwertungsverfahrens nach R 1 des Anhangs II B der Richtlinie, sondern eines einfachen Beseitigungsverfahrens nach D 10 des Anhangs II A dieser Richtlinie seien.

20 Da die Kommission diese Antwort nicht für zufrieden stellend hielt, richtete sie mit Schreiben vom 19. Februar 1999 eine mit Gründen versehene Stellungnahme an die Bundesrepublik Deutschland, in der sie eine weitere bei ihr eingereichte, die Verbringung von Abfällen nach Belgien betreffende Beschwerde erwähnte und ihre Auffassung wiederholte, dass die streitigen Abfallverbringungen zum einen tatsächlich Verwertungsverfahren beträfen und die von den zuständigen deutschen Behörden zur Einordnung eines Abfallbehandlungsverfahrens angewandten Kriterien zum anderen gegen Gemeinschaftsrecht verstießen. Abschließend stellte die Kommission fest, dass die Bundesrepublik Deutschland ihres Erachtens gegen Artikel 7 Absätze 2 und 4 der Verordnung verstoßen habe, und forderte sie auf, dieser mit Gründen versehenen Stellungnahme binnen zwei Monaten nach ihrer Bekanntgabe nachzukommen.

21 Nach einem Antrag auf Verlängerung dieser Frist übermittelte die Bundesrepublik Deutschland der Kommission ihre Antwort mit Schreiben vom 23. Juli 1999. In dieser Antwort wiederholte Deutschland im Wesentlichen sein früheres Vorbringen. Es betonte, dass die nationalen Behörden die Möglichkeit haben müssten, die Kriterien zur Abgrenzung der Beseitigungs- und Verwertungsverfahren bei der Verbrennung von Abfällen näher zu bestimmen, wenn dazu auf Gemeinschaftsebene keine klaren Kriterien festgelegt worden seien.

22 Die Kommission hat daraufhin die vorliegende Klage erhoben.

Zur Zulässigkeit

23 Die Bundesrepublik Deutschland erhebt eine Einrede der Unzulässigkeit. Die Kommission habe den Verfahrensgegenstand weder im Vorverfahren noch in der Klageschrift so genau konkretisiert, dass sich die Beklagte gegen die vorgebrachten Rügen habe verteidigen können.

24 Die Kommission habe nicht klar angegeben, um welche behördlichen Einzelentscheidungen es sich handle. Die drei in Randnummer 13 des vorliegenden Urteils genannten Rundschreiben der Länder Nordrhein-Westfalen und Baden-Württemberg stellten keine Einwände gegen einzelne Verbringungen bestimmter Abfälle dar, sondern legten lediglich allgemein bestimmte Kriterien zur Abgrenzung von thermischer Beseitigung und energetischer Verwertung fest.

25 Hierzu ist auf die ständige Rechtsprechung hinzuweisen, nach der das Vorverfahren dem betroffenen Mitgliedstaat Gelegenheit geben soll, seinen gemeinschaftsrechtlichen Verpflichtungen nachzukommen und sich gegen die Rügen der Kommission wirksam zu verteidigen (vgl. u. a. Urteile vom 10. Mai 2001 in der Rechtssache C-152/98, Kommission/Niederlande, Slg. 2001, I-3463, Randnr. 23, und vom 15. Januar 2002 in der Rechtssache C-439/99, Kommission/Italien, Slg. 2002, I-305, Randnr. 10).

26 Daraus folgt zum einen, dass der Gegenstand einer Klage nach Artikel 226 EG durch das dort vorgesehene Vorverfahren eingegrenzt wird (Urteil Kommission/Niederlande, Randnr. 23). Daher muss die Klage auf die gleichen Gründe und das gleiche Vorbringen gestützt sein wie die mit Gründen versehene Stellungnahme (vgl. u. a. Urteil vom 18. Juni 1998 in der Rechtssache C-35/96, Kommission/Italien, Slg. 1998, I-3851, Randnr. 28).

27 Zum anderen muss die mit Gründen versehene Stellungnahme eine zusammenhängende und ausführliche Darstellung der Gründe enthalten, aus denen die Kommission zu der Überzeugung gelangt ist, dass der betreffende Mitgliedstaat gegen eine seiner Verpflichtungen aus dem Vertrag verstoßen hat (vgl. u. a. Urteil vom 4. Dezember 1997 in der Rechtssache C-207/96, Kommission/Italien, Slg. 1997, I-6869, Randnr. 18).

28 Diesen Erfordernissen ist im vorliegenden Fall genügt.

29 Die Kommission hat nämlich sowohl im Vorverfahren als auch in ihrer Klageschrift klar ausgeführt, dass sie der Bundesrepublik Deutschland zur Last legt, durch die Erhebung unberechtigter Einwände gegen bestimmte Verbringungen von Abfällen in einen anderen Mitgliedstaat zur Hauptverwendung als Brennstoff gegen ihre Verpflichtungen aus Artikel 7 Absätze 2 und 4 der Verordnung verstoßen zu haben. Die Kommission hat dargelegt, dass sie sich dabei auf die Verwaltungspraxis bestimmter Länder beziehe, und die Daten bestimmter von den zuständigen deutschen Behörden erlassener Einzelentscheidungen sowie den Zeitpunkt des Erlasses der als Grundlage dieser Verwaltungspraxis dienenden Rundschreiben durch diese Behörden angegeben.

30 Im Vorverfahren hat die deutsche Regierung das Bestehen dieser Verwaltungspraxis nicht bestritten, sondern vorgetragen, dass diese den Bestimmungen der Verordnung entspreche.

31 Infolgedessen ist, obwohl die Kommission die behördlichen Einzelentscheidungen, auf die sie sich bezogen hat, weder vorgelegt noch durch detaillierte Angaben bestimmt hat, davon auszugehen, dass sie die Bundesrepublik Deutschland in die Lage versetzt hat, ihre Verteidigungsmittel gegenüber den Rügen der Kommission wirkungsvoll geltend zu machen.

32 Die Klage ist daher zulässig.

Begründetheit

33 Vorab ist festzustellen, dass alle zuständigen Behörden, denen eine beabsichtigte Abfallverbringung notifiziert wird, nach der Regelung der Verordnung prüfen müssen, ob die von der notifizierenden Person vorgenommene Zuordnung der Verordnung entspricht, und Einwände gegen die Verbringung erheben müssen, wenn diese Zuordnung falsch ist (Urteil vom 27. Februar 2002 in der Rechtssache C-6/00, ASA, Slg. 2002, I-1961, Randnr. 40).

34 Wenn der Verbringungszweck ihrer Auffassung nach in der Notifizierung falsch eingestuft wurde, muss die am Versandort zuständige Behörde ihren Einwand gegen die Verbringung auf diese unzutreffende Zuordnung stützen, ohne auf eine der speziellen Vorschriften der Verordnung Bezug zu nehmen, die festlegen, welche Einwände die Mitgliedstaaten gegen die Verbringung von Abfällen erheben können (Urteil ASA, Randnr. 47).

35 Artikel 7 Absatz 2 der Verordnung, nach dem die zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten einer Verbringung von Abfall zur Verwertung nur in den in Absatz 4 dieser Vorschrift abschließend aufgeführten Fällen entgegentreten können, hindert somit weder diese Behörden daran, Einwände gegen eine bestimmte Verbringung mit der Begründung zu erheben, dass sie in Wirklichkeit Abfälle zur Beseitigung betreffe, noch verwehrt er es den Mitgliedstaaten, in allgemeinen Entscheidungen Kriterien zur Abgrenzung eines Verwertungsverfahrens von einem Beseitigungsverfahren festzulegen.

36 Eine solche Verwaltungspraxis steht jedoch nur dann mit Artikel 7 Absätze 2 und 4 der Verordnung in Einklang, wenn die Kriterien, die dort zur Abgrenzung von Abfallbeseitigung und Abfallverwertung aufgestellt werden, den Kriterien entsprechen, die in denjenigen Bestimmungen der Verordnung festgelegt sind, auf die Artikel 2 Buchstaben i und k der Verordnung für die Definition dieser Begriffe verweist.

37 Ob die Bundesrepublik Deutschland durch die fragliche Verwaltungspraxis gegen ihre Verpflichtungen aus Artikel 7 Absätze 2 und 4 der Verordnung verstoßen hat, richtet sich also danach, ob die Einwände, die die zuständigen deutschen Behörden gegen bestimmte Abfallverbringungen in einen anderen Mitgliedstaat erhoben haben, sowie die Rundschreiben, die die allgemeinen Kriterien aufstellen, anhand deren diese Einwände erhoben wurden, in Einklang mit der Abgrenzung von Beseitigungsverfahren und Verwertungsverfahren in den Anhängen II A und II B der Richtlinie stehen.

38 Die Kommission ist der Auffassung, dass die Verwendung eines Abfallgemisches als Brennstoff in Zementöfen unter das Verwertungsverfahren R 1 des Anhangs II B der Richtlinie falle.

39 Nach Ansicht der deutschen Regierung betreffen die in Rede stehenden Abfallverbringungen Abfälle zur Verbrennung an Land nach D 10 des Anhangs II A der Richtlinie und somit Beseitigungsverfahren im Sinne der Richtlinie.

40 Hierzu ist zu sagen, dass die Hauptverwendung als Brennstoff oder andere Mittel der Energieerzeugung" nach R 1 des Anhangs II B der Richtlinie ein Abfallverwertungsverfahren darstellt.

41 Diese Bestimmung erfasst die Verwendung von Abfällen als Brennstoff in Zementöfen, wenn - zum einen - Hauptzweck des fraglichen Verfahrens die Verwendung der Abfälle als Mittel der Energieerzeugung ist. Der Begriff der Hauptverwendung" in R 1 des Anhangs II B der Richtlinie impliziert nämlich, dass das dort genannte Verfahren im Wesentlichen dazu dient, die Abfälle für einen sinnvollen Zweck, nämlich die Energieerzeugung, einzusetzen.

42 Zum anderen fällt die Verwendung von Abfällen als Brennstoff in Zementöfen dann unter das in R 1 des Anhangs II B der Richtlinie genannte Verfahren, wenn die Bedingungen, unter denen dieses Verfahren durchzuführen ist, die Annahme zulassen, dass es tatsächlich ein Mittel der Energieerzeugung" ist. Das setzt voraus, dass durch die Verbrennung der Abfälle mehr Energie erzeugt und erfasst wird als beim Verbrennungsvorgang verbraucht wird und dass ein Teil des bei dieser Verbrennung gewonnenen Energieüberschusses tatsächlich genutzt wird, und zwar entweder unmittelbar in Form von Verbrennungswärme oder nach Umwandlung in Form von Elektrizität.

43 Zum dritten ergibt sich aus dem Begriff Hauptverwendung" in R 1 des Anhangs II B der Richtlinie, dass die Abfälle hauptsächlich als Brennstoff oder andere Mittel der Energieerzeugung verwendet werden müssen. Dies bedeutet, dass der größere Teil der Abfälle bei dem Vorgang verbraucht und der größere Teil der freigesetzten Energie erfasst und genutzt werden muss.

44 Diese Auslegung entspricht dem Verwertungsbegriff der Richtlinie.

45 Entscheidend dafür, dass eine Abfallverwertungsmaßnahme vorliegt, ist nach Artikel 3 Absatz 1 Buchstabe b der Richtlinie sowie nach ihrer vierten Begründungserwägung nämlich, dass es ihr Hauptzweck ist, die Abfälle für einen sinnvollen Zweck einzusetzen, also andere Materialien zu ersetzen, die sonst für diesen Zweck hätten eingesetzt werden müssen, und dadurch natürliche Rohstoffquellen zu erhalten (Urteil ASA, Randnr. 69).

46 Die Verbrennung von Abfällen stellt daher eine Verwertungsmaßnahme dar, wenn es ihr Hauptzweck ist, die Abfälle für einen sinnvollen Zweck, nämlich zur Energieerzeugung einzusetzen und dadurch eine Primärenergiequelle zu ersetzen, die sonst für diesen Zweck hätte eingesetzt werden müssen.

47 Erfuellt die Verwendung von Abfällen als Brennstoff die in den Randnummern 41 bis 43 des vorliegenden Urteils genannten Voraussetzungen, fällt sie somit unter das in R 1 des Anhangs II B der Richtlinie genannte Verwertungsverfahren, ohne dass andere Kriterien wie der Heizwert der Abfälle, der Schadstoffgehalt der verbrannten Abfälle oder die Frage der Vermischung der Abfälle herangezogen werden dürften.

48 Auch wenn ein bestimmtes Verfahren, bei dem Abfälle als Brennstoff verwendet werden, als Verwertungsverfahren eingestuft werden kann, können die zuständigen Behörden am Versandort und am Bestimmungsort jedoch in den in Artikel 7 Absatz 4 Buchstabe a der Verordnung genannten Fällen Einwände gegen die im Hinblick auf dieses Verfahren durchgeführte Verbringung erheben.

49 Namentlich können die betreffenden Behörden nach dem fünften Gedankenstrich dieser Vorschrift einer Verbringung von Abfällen zur Verwertung entgegentreten, wenn der Anteil an verwertbarem und nicht verwertbarem Abfall, der geschätzte Wert der letztlich verwertbaren Stoffe oder die Kosten der Verwertung und die Kosten der Beseitigung des nicht verwertbaren Anteils eine Verwertung unter wirtschaftlichen und ökologischen Gesichtspunkten nicht rechtfertigen.

50 Dabei können die Behörden insbesondere Kriterien wie die in Randnummer 47 des vorliegenden Urteils genannten heranziehen, um im Einzelfall darzutun, dass die Voraussetzungen des Artikels 7 Absatz 4 Buchstabe a fünfter Gedankenstrich der Verordnung für die Erhebung von Einwänden gegen eine bestimmte Abfallverbringung erfuellt sind.

51 Im vorliegenden Fall genügt die Verwaltungspraxis der zuständigen deutschen Behörden den Anforderungen der Verordnung, wie sie oben dargelegt worden sind, nicht.

52 Im Rahmen dieser Verwaltungspraxis haben die zuständigen deutschen Behörden nämlich Einwände gegen die Verbringung von Abfällen, die in der belgischen Zementindustrie als Brennstoff verwendet werden sollten, mit der Begründung erhoben, dass diese Verbringung im Hinblick auf eine Beseitigungsmaßnahme und nicht im Hinblick auf eine Verwertungsmaßnahme erfolgen solle, ohne dass diese Einwände dadurch gerechtfertigt gewesen wären, dass eine der in den Randnummern 41 bis 43 des vorliegenden Urteils genannten Voraussetzungen nicht erfuellt gewesen wäre.

53 Obwohl die betreffenden Abfälle in Belgien als Brennstoff verwendet werden sollten, wo sie bei der Befeuerung von Zementöfen Primärenergiequellen ersetzen sollten, lehnten es die zuständigen deutschen Behörden ab, die fraglichen Verbringungsvorgänge als Verwertungsverfahren nach R 1 des Anhangs II B der Richtlinie einzustufen, und begründeten dies allein damit, dass die betreffenden Maßnahmen bestimmte allgemeine Kriterien der von ihnen erlassenen Rundschreiben, wie z. B. das Kriterium des Mindestheizwerts des Abfalls, nicht erfuellten.

54 Wie sich aus Randnummer 47 des vorliegenden Urteils ergibt, sind diese Kriterien für die Entscheidung, ob die Verwendung von Abfällen als Brennstoff in einem Zementofen eine Beseitigungs- oder eine Verwertungsmaßnahme im Sinne der Richtlinie und der Verordnung darstellt, nicht relevant.

55 Es ist daher festzustellen, dass die Bundesrepublik Deutschland dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus Artikel 7 Absätze 2 und 4 der Verordnung verstoßen hat, dass sie unberechtigte Einwände gegen bestimmte Verbringungen von Abfällen in andere Mitgliedstaaten zur Hauptverwendung als Brennstoff erhoben hat.

Kostenentscheidung

Kosten

56 Gemäß Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Kommission die Verurteilung der Bundesrepublik Deutschland zur Tragung der Kosten beantragt hat und diese mit ihrem Vorbringen unterlegen ist, sind ihr die Kosten aufzuerlegen.

Tenor

Aus diesen Gründen

hat

DER GERICHTSHOF (Fünfte Kammer)

für Recht erkannt und entschieden:

1. Die Bundesrepublik Deutschland hat dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus Artikel 7 Absätze 2 und 4 der Verordnung (EWG) Nr. 259/93 des Rates vom 1. Februar 1993 zur Überwachung der Verbringung von Abfällen in der, in die und aus der Europäischen Gemeinschaft verstoßen, dass sie unberechtigte Einwände gegen bestimmte Verbringungen von Abfällen in andere Mitgliedstaaten zur Hauptverwendung als Brennstoff erhoben hat.

2. Die Bundesrepublik Deutschland trägt die Kosten des Verfahrens.