Wenn man es mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und seiner Respektierung zu tun hat, ist — wie die Klägerin mit Recht meint — zunächst das mit einer Regelung verfolgte Ziel zu ermitteln, um daran zu messen, ob die zur Sicherung eingesetzten Mittel übermäßig sind oder nicht.

Auch wenn in den Erwägungsgründen zu der Verordnung Nr. 1259/72 im Zusammenhang mit der Kautionsstellung nur von der Verarbeitung der Butter und nicht von der Verarbeitung in einer bestimmten Frist gesprochen wird, ist für mich ganz klar, daß es nicht nur um die Verfolgung des zuerst genannten Ziels, also die definitive Entlastung des Buttermarktes, geht, sondern daß auch — dies machen Gesamtsystem und Sinn und Zweck der Regelung deutlich — die Einhaltung der Verarbeitungsfrist ein ganz wesentliches Element darstellt. Ich kann dazu auf das verweisen, was ich in den Schlußanträgen zu den Rechtssachen 99 und 100/76 ausgeführt habe und von dem ich auch im gegenwärtigen Verfahren nicht abgehen will. Die vorgesehenen Verarbeitungsfristen sollen danach in erster Linie dafür sorgen, daß nur solche Mengen erworben werden, die der Teilnehmer an der Ausschreibung auch tatsächlich verarbeiten oder verarbeiten lassen kann. So wird erreicht, daß möglichst viele Interessenten Zugang zu der Ware erhalten, daß also ein effektiver Wettbewerb besteht und daß es nicht im Hinblick auf zu erwartende Preissteigerungen auf dem Markt für konkurrierende Fette zur Anlage von spekulativen Vorräten durch einige finanzkräftige Interessenten kommt. Daneben ermöglichen die Verarbeitungsfristen Kontrollen in überschaubaren Zeiträumen und danach die genaue Steuerung solcher Aktionen sowie notwendige Korrekturen. Darüber hinaus mag eine gewisse Bedeutung auch der Überlegung zukommen, daß mit Hilfe der Fristen die administrative Belastung der mit den notwendigen Kontrollen betrauten nationalen Behörden sich in Grenzen halten läßt.

Man kann also davon ausgehen, daß bei der Festlegung der Verarbeitungsfristen eindeutig wesentliche marktordnungspolitische Gesichtspunkte im Vordergrund stehen, insbesondere — und dies im Hinblick darauf, daß sich der Verkaufspreis am Marktpreis für Butter, der nach dem Umfang der Lagerbestände gewissen Schwankungen unterliegt, sowie am Preis der für die Verarbeiter in Betracht kommenden konkurrierenden Fette, der nach Maßgabe des Weltmarktes ebenfalls bestimmten Schwankungen unterliegt, orientiert — die Überlegung sicherzustellen, daß die Verarbeitung nicht zu anderen Bedingungen als denen erfolgt, nach denen sich die Preisbestimmung durch die Kommission gestaltet. Damit steht prinzipiell fest, daß zur Durchsetzung dieses Anliegens Sanktionen von einigem Gewicht vorgesehen werden konnten. Jedenfalls erscheint es nicht angebracht — eben weil auf die Einhaltung der Verarbeitungsfristen aus Gründen der Verwaltungsentlastung allenfalls in letzter Linie Wert gelegt wird —, auf die dafür vorgesehenen Sanktionen den im Urteil der Rechtssache 122/78 ( 2 )ausgedrückten Gedanken anzuwenden, wonach die Einhaltung einer erklärtermaßen nur aus Gründen der Verwaltungsvereinfachung festgelegten Frist, nämlich der Frist für die Erbringung des Nachweises einer erfolgten Einfuhr, nicht mit Hilfe gewichtiger Sanktionen angestrebt werden darf.

Indessen kann — darin stimme ich der Klägerin zu — auf das genannte Urteil jetzt sicherlich in anderer Hinsicht zurückgegriffen werden. Es macht nämlich klar, daß der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit nicht nur die Prüfung verlangt, ob in bezug auf ein verfolgtes Ziel die dafür eingesetzten Mittel angemessen erscheinen, daß hier vielmehr auch die Frage Bedeutung erlangt, ob die im Interesse eines Zieles vorgesehenen Sanktionen angemessen sind im Vergleich zu Sanktionen, die für die Erreichung eines anderen wichtigeren Zieles sorgen sollen. In der seinerzeit streitigen Regelung ging es einmal um die Sicherung der Einfuhr während der Gültigkeitsdauer einer Lizenz und zum anderen um die Sicherung der Vorlage des Nachweises, der nur Informationsfunktion hat, in einer bestimmten Frist. Dazu wurde festgestellt, es sei mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit nicht vereinbar, wenn für Verstöße von erheblich unterschiedlichem Gewicht ein und dieselbe Sanktion vorgesehen werde. Für die Nichterbringung des Einfuhrnachweises in einer bestimmten Frist erscheine folglich nur eine Sanktion angemessen, die den praktischen Auswirkungen besser angepaßt sei und den Importeur spürbar weniger hart treffe als die für die Nichterfüllung der Hauptverpflichtung geltende.

Im vorliegenden Fall kann man wohl davon ausgehen, daß wesentliches Ziel der Regelung über den verbilligten Absatz von Interventionsbutter die Verarbeitung dieses Erzeugnisses ist, weil auf diese Weise der Buttermarkt entlastet wird. Die Einhaltung einer bestimmten Frist für die Verarbeitung dürfte dagegen für den verfolgten Zweck nicht von gleichem Gewicht sein. Insofern ist zwar nicht unbedingt von Bedeutung, daß die Verarbeitungsfristen zum Teil erheblich schwanken. Hierzu konnte die Kommission ausführen, dies erkläre sich daraus, daß zunächst Erfahrungen hätten gesammelt werden müssen und daß eine Ausdehnung wegen der Größe der Lagerbestände in dem Bestreben erfolgt sei, den Kaufanreiz zu vergrößern, wobei überdies nicht übersehen werden dürfe, daß die Regelung der Verordnung Nr. 262/79 eine Zwischenfrist für den ersten Verarbeitungsvorgang eingeführt habe. Von Bedeutung ist in diesem Zusammenhang aber doch, daß in der Verordnung Nr. 232/75 für die Verarbeitung gleichsam eine zusätzliche Gnadenfrist eingeführt worden ist, während der es nur zu einem Kautionsverfall in wesentlich geringerem Umfang kommt, und daß diese in der Verordnung Nr. 262/79 wiederum verlängert worden ist. Demgegenüber ist unbestreitbar, daß sich die einheitliche Sanktion recht unterschiedlich auswirkt, je nachdem, welche Verpflichtung verletzt worden ist. Unterbleibt nämlich die Verarbeitung völlig, wird also die Butter auf den Markt gebracht, so ist im Prinzip in Form der Kaution nur die Differenz zum Marktpreis nachzuzahlen. Es fehlt also im Grunde an einem Nachteil, folgt man den Feststellungen im Urteil der Rechtssachen 99 und 100/76, wo davon gesprochen wird, der Kautionsverfall habe nicht die Bedeutung einer Sanktion, weil eigentlich nur der Marktpreis für Butter entrichtet werden müsse. Allenfalls kann, falls man davon ausgeht, Mindestpreis plus Kaution lägen über dem Niveau des Interventionspreises und damit über dem des Marktpreises, angenommen werden, daß es sich um einen verhältnismäßig geringfügigen Nachteil handelt.

Kommt es dagegen zur Verarbeitung nach Ablauf der dafür gesetzten Frist, so wirkt sich in diesem Fall der Verfall der ganzen Kaution zweifellos ungleich schwerer aus. Wie die Klägerin mit Recht betont hat, belastet die Zahlung des Marktpreises für Butter den Erwerber hier ganz beträchtlich, weil — nach erfolgter Denaturierung — der Wert der Ware erheblich geringer ist und weil auch davon ausgegangen werden muß, daß im Falle der Verwendung derartig denaturierter Butter in den in der Regelung vorgesehenen Erzeugnissen — Speiseeis und Backwaren — nicht ein derartiger Kostenfaktor verkraftet werden kann, da solche Erzeugnisse im allgemeinen mit Hilfe anderer Fette hergestellt werden, für die ein geringerer Preis gilt, dem der Mindestverkaufspreis für Butter angepaßt wird.

Angesichts dieser Sachlage kann man tatsächlich nicht nur von einem kraß unangemessenen Verhältnis zwischen der Sanktion, die bei NichtVerarbeitung zur Anwendung kommt, und derjenigen sprechen, die bei tatsächlicher Verarbeitung, aber Nichtbeachtung der Verarbeitungsfrist, gilt. Einzuräumen ist auch, daß auf diese Weise dem Hauptanliegen der Regelung — Entlastung des Buttermarktes — in Wahrheit vielfach entgegengewirkt wird, muß doch die unausgewogene Bemessung der Sanktionen in Situationen, bei denen die Gefahr einer Fristüberschreitung besteht, dazu veranlassen, auf die Verarbeitung überhaupt zu verzichten und die Butter als solche wieder auf den Markt zu bringen.

Demgemäß besteht tatsächlich Anlaß, die in der vorgelegten Frage genannten Verordnungen insoweit als ungültig zu bezeichnen, als sie einen Verfall der vollen Verarbeitungskaution auch für den Fall der Verarbeitung unter Überschreitung der dafür festgelegten Fristen vorsehen.