Schlussanträge des Generalanwalts Mischo vom 18. Juni 1998. - Kommission der Europäischen Gemeinschaften gegen Königreich Belgien. - Vertragsverletzung eines Mitgliedstaats - Richtlinie 76/464/EWG des Rates - Wasserverschmutzung - Nichtumsetzung. - Rechtssache C-207/97.



Sammlung der Rechtsprechung 1999 Seite I-00275



Schlußanträge des Generalanwalts

1 Die Kommission hat eine Vertragsverletzungsklage im Hinblick auf die Umsetzung der Richtlinie 76/464/EWG des Rates vom 4. Mai 1976 betreffend die Verschmutzung infolge der Ableitung bestimmter gefährlicher Stoffe in die Gewässer der Gemeinschaft(1) durch das Königreich Belgien erhoben.

2 Die Kommission wirft dem Königreich Belgien insbesondere vor, unter Verstoß gegen Artikel 7 der genannten Richtlinie keine Programme zur Verringerung der Verschmutzung einschließlich der Qualitätsziele - hinsichtlich der 99 im Anhang I der Klageschrift aufgeführten Stoffe - aufgestellt zu haben oder der Kommission diese Programme und die Ergebnisse ihrer Durchführung nicht in zusammenfassenden Übersichten mitgeteilt zu haben. Deshalb habe das Königreich Belgien gegen seine Verpflichtungen aus dem EG-Vertrag verstoßen.

Allgemeiner Rahmen der Richtlinie 76/464

3 In der ersten Begründungserwägung der aufgrund der Artikel 100 und 235 EWG-Vertrag erlassenen Richtlinie 76/464 heißt es:

"Es ist notwendig, daß die Mitgliedstaaten schnellstens eine umfassende und gleichzeitige Aktion zum Schutz der Gewässer der Gemeinschaft gegen Verschmutzung, insbesondere durch bestimmte langlebige, toxische, biologisch akkumulierbare Stoffe, durchführen."

4 Artikel 2 der Richtlinie 76/464 bestimmt:

"Die Mitgliedstaaten ergreifen geeignete Maßnahmen, um im Einklang mit dieser Richtlinie die Verschmutzung der in Artikel 1 genannten Gewässer durch die gefährlichen Stoffe der Familien und Gruppen von Stoffen aus der Liste I im Anhang zu beseitigen, und um die Verschmutzung der genannten Gewässer durch die gefährlichen Stoffe der Familien und Gruppen von Stoffen aus der Liste II im Anhang zu verringern, wobei diese Richtlinie einen ersten Schritt zur Erreichung dieses Ziels darstellt."

5 Die Liste I umfaßt bestimmte Einzelstoffe aus den in ihr aufgeführten Stoffamilien und -gruppen, die hauptsächlich aufgrund ihrer Toxizität, ihrer Langlebigkeit und ihrer Bioakkumulation auszuwählen sind. Nach Artikel 6 der Richtlinie 76/464 legt der Rat für die Stoffe aus der Liste I die Grenzwerte, die die Emissionsnormen nicht überschreiten dürfen, sowie Qualitätsziele fest.

6 Nach den Bestimmungen des Anhangs der Richtlinie 76/464 umfaßt die Liste II

"- diejenigen Stoffe der in der Liste I aufgeführten Stoffamilien und Stoffgruppen, für die die in Artikel 6 der Richtlinie vorgesehenen Grenzwerte nicht festgelegt werden,

- bestimmte einzelne Stoffe und bestimmte Stoffkategorien aus den nachstehend aufgeführten Stoffamilien und Stoffgruppen,

die für die Gewässer schädlich sind, wobei die schädlichen Auswirkungen jedoch auf eine bestimmte Zone beschränkt sein können und von den Merkmalen des aufnehmenden Gewässers und der Lokalisierung abhängen."

7 Artikel 7 der Richtlinie 76/464 bestimmt:

"(1) Zur Verringerung der Verschmutzung der in Artikel 1 genannten Gewässer durch die Stoffe aus der Liste II stellen die Mitgliedstaaten Programme auf, zu deren Durchführung sie insbesondere die in den Absätzen 2 und 3 erwähnten Mittel anwenden.

(2) Jede Ableitung in die in Artikel 1 genannten Gewässer, die einen der Stoffe aus der Liste II enthalten kann, bedarf einer vorherigen Genehmigung durch die zuständige Behörde des betreffenden Mitgliedstaats, in der die Emissionsnormen festgesetzt werden. Diese sind nach den gemäß Absatz 3 festgelegten Qualitätszielen auszurichten.

(3) Die Programme gemäß Absatz 1 umfassen Qualitätsziele für die Gewässer, die unter Beachtung etwaiger Richtlinien des Rates festgelegt werden.

(4) Die Programme können auch spezifische Vorschriften für die Zusammensetzung und Verwendung von Stoffen und Stoffgruppen sowie Produkten enthalten; sie berücksichtigen die letzten wirtschaftlich realisierbaren technischen Fortschritte.

(5) In den Programmen werden die Fristen für ihre Durchführung festgelegt.

(6) Die Programme und die Ergebnisse ihrer Durchführung werden der Kommission in zusammenfassenden Übersichten mitgeteilt.

(7) Die Kommission nimmt mit den Mitgliedstaaten regelmäßig eine Gegenüberstellung dieser Programme im Hinblick auf eine ausreichende Harmonisierung ihrer Durchführung vor. Sie unterbreitet dem Rat, wenn sie es für erforderlich hält, einschlägige Vorschläge."

8 Artikel 12 der Richtlinie bestimmt:

"(1) Der Rat beschließt einstimmig binnen neun Monaten über Vorschläge der Kommission gemäß Artikel 6 ...

(2) Die Kommission übermittelt, soweit möglich binnen 27 Monaten nach Bekanntgabe dieser Richtlinie, ihre ersten Vorschläge gemäß Artikel 7 Absatz 7. Der Rat beschließt darüber einstimmig binnen neun Monaten."

9 Artikel 13 bestimmt schließlich, daß die Mitgliedstaaten für die Zwecke der Anwendung der Richtlinie der Kommission auf deren Ersuchen u. a. ergänzende Auskünfte zu Programmen gemäß Artikel 7 übermitteln.

10 Die zum Zeitpunkt ihrer Bekanntgabe am 5. Mai 1976 in Kraft getretene Richtlinie sieht nicht ausdrücklich eine Frist für die konkrete Erfuellung der in ihr formulierten Verpflichtungen vor. Gleichwohl hat sich das Königreich Belgien nicht auf das Fehlen eines Termins für die Erfuellung berufen, um gegebenenfalls die Verpflichtung zu bestreiten, gegen die verstoßen zu haben ihm vorgeworfen wird. Jedenfalls vermag dieses Fehlen einer Frist den Verpflichtungen aus der Richtlinie nicht die Verbindlichkeit für die Mitgliedstaaten zu nehmen. Daß der Gerichtshof, ohne überhaupt die Frage der fehlenden Frist anzuschneiden, festgestellt hat, daß die Griechische Republik und das Großherzogtum Luxemburg gegen ihre Verpflichtungen aus Artikel 7 Absatz 2 der Richtlinie 76/464 verstoßen haben, bestätigt diese Ansicht(2).

Vorbemerkungen

11 Bevor ich die Begründetheit der Argumente der Kommission prüfen kann, muß ich mich mit der Zulässigkeit der Klage befassen.

12 Aus den Akten geht nämlich hervor, daß die belgische Regierung, ohne ausdrücklich eine Einrede der Unzulässigkeit gegen die vorliegende Klage zu erheben, gleichwohl ein Verteidigungsmittel vorbringt, das, wenn es sich als begründet erwiese, zur Unzulässigkeit der Klage führte.

13 Nach Ansicht dieser Regierung hat die völlige Untätigkeit der Kommission nach dem Mahnschreiben vom 26. Februar 1991 (und der Antwort der belgischen Regierung vom 28. Februar 1991) bis zum 6. August 1996, dem Zeitpunkt der mit Gründen versehenen Stellungnahme, die belgische Regierung glauben lassen, daß das eingeleitete Verfahren ausgesetzt sei, und ihr den Eindruck vermittelt, daß die Kommission die Unbegründetheit ihres Vorgehens eingesehen habe.

14 Zu dieser Argumentation der beklagten Regierung braucht nur, wie es im übrigen die Kommission zu Recht tut, festgestellt zu werden, daß der Gerichtshof entschieden hat(3), daß "Artikel 169 EWG-Vertrag - anders als Artikel 93, der von jenem ausdrücklich abweicht - Anwendung findet, ohne daß die Kommission eine bestimmte Frist zu wahren hätte".

15 In demselben Urteil(4) hat der Gerichtshof indessen auch entschieden, daß "eine überlange Dauer des vorprozessualen Verfahrens nach Artikel 169 es dem betroffenen Staat unter gewissen Umständen erschweren [kann], die Argumente der Kommission zu widerlegen, und somit die Verteidigungsrechte beeinträchtigen [kann]". Also trägt der die überlange Dauer geltend machende Mitgliedstaat die Beweislast, inwiefern jene seine Verteidigungsrechte verletzt habe.

16 Nun, die belgische Regierung stellt lediglich fest, daß im vorliegenden Fall das Verfahren überlange gedauert habe und es folglich offensichtlich sei, daß sich die Untätigkeit der Kommission auf ihre Verteidigungsmittel ausgewirkt habe, ohne jedoch auch nur das geringste Argument zu der Frage vorzubringen, worin diese Offensichtlichkeit bestehen soll.

17 Mangels eines Beweises seitens der belgischen Behörden dafür, daß sich die Dauer des Vorverfahrens nachteilig auf ihre Möglichkeiten zur Organisation ihrer Verteidigung ausgewirkt hat, kann ich nicht umhin, mich für die Zurückweisung der Argumentation des Königreichs Belgien in diesem Punkt auszusprechen.

Zur Begründetheit

18 In ihrer Klageschrift wirft die Kommission dem Königreich Belgien vor, zumindest hinsichtlich der 99 im Anhang I der Klageschrift aufgeführten Stoffe keine Programme zur Verringerung der Verschmutzung einschließlich der Qualitätsziele aufgestellt zu haben.

19 Auf eine schriftliche Frage des Gerichtshofes hin hat die Kommission klargestellt, daß es im vorliegenden Rechtsstreit nur um die 99 Stoffe gehe.

20 Die Kommission zieht, wie sie sagt, damit die Konsequenzen aus der Tatsache, daß sie während des Vorverfahrens die Erörterung auf die 99 fraglichen Stoffe konzentriert und die streitige Auseinandersetzung mit dem Königreich Belgien auf die fehlende Aufstellung oder die unterbliebene Mitteilung von Programmen zur Verringerung der Gewässerverschmutzung durch diese Stoffe ausgerichtet habe.

21 Die Kommission macht geltend, aus der Einleitung zur Liste II (siehe oben, Nr. 6.) folge, daß die 99 an sich zur Liste I gehörenden fraglichen Stoffe der Regelung für die anderen Stoffe der Liste II unterworfen seien, weil der Rat für sie noch nicht die in Artikel 6 der Richtlinie 76/464 vorgesehenen Emissionsgrenzwerte und die Qualitätsziele festgelegt habe.

22 Da die Liste I, abgesehen von Quecksilber und Kadmium, im wesentlichen Stoffamilien und Stoffgruppen enthält, müssen in der Tat vor der Bestimmung von Emissionsgrenzwerten oder Qualitätszielen erst innerhalb dieser Gruppen und Familien die betroffenen Einzelstoffe bestimmt werden.

23 Die hierzu von der Kommission in Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten durchgeführten Arbeiten haben zur Aufstellung einer Liste von 129 Stoffen geführt, die der Mitteilung der Kommission an den Rat vom 22. Juni 1982 über die gefährlichen Stoffe im Sinne der Liste I der Richtlinie 76/464 als Anhang beigefügt ist(5).

24 Mit seiner Entschließung vom 7. Februar 1983 zur Bekämpfung der Gewässerverschmutzung hat der Rat u. a. in der Erwägung, daß eine Intensivierung der Forschungsarbeiten über eine Reihe von Stoffen wünschenswert sei, um über die Notwendigkeit des Erlasses spezifischer Richtlinien für diese Stoffe entscheiden zu können, von der Mitteilung der Kommission Kenntnis genommen und deren Vorarbeiten zur weiteren Durchführung der Richtlinie 76/464 gewürdigt.

25 Der Rat weist in dieser Entschließung insbesondere darauf hin, daß die Liste der 129 Stoffe in der Kommissionsmitteilung der weiteren Arbeit der Gemeinschaft zur Durchführung der Richtlinie 76/464 zugrunde gelegt werde und daß in einer ersten Phase, soweit dies möglich und zweckmäßig sei, einer Liste von 11 im Anhang der Entschließung genannten Stoffen besondere Aufmerksamkeit geschenkt werde.

26 Drei weitere Stoffe wurden inzwischen der Liste der Kommission hinzugefügt, die seitdem 132 Stoffe umfaßt. Zu 18 dieser Stoffe wurden jedoch Richtlinien des Rates erlassen, mit denen Emissionsgrenzwerte und Qualitätsziele festgelegt wurden; zu 15 weiteren Stoffen legte die Kommission am 14. Februar 1990 einen Vorschlag für eine Richtlinie des Rates zur Änderung der Richtlinie 76/464(6) vor.

27 Bei der vorliegenden Klage geht es folglich um die 99 verbleibenden Stoffe der Liste im Anhang der genannten Kommissionsmitteilung, die der Rat mit seiner Entschließung vom 7. Februar 1983 zur Kenntnis genommen hat.

Zum Status der Liste der 99 Stoffe

28 Das Königreich Belgien stellt hauptsächlich, selbst für Maßnahmen gemäß Artikel 7, die rechtliche Verbindlichkeit der Liste der 99 Stoffe in Abrede. Denn nach Ansicht der beklagten Regierung "hat das Gemeinschaftsrecht nicht über die 18 in Folgerichtlinien aufgeführten Stoffe hinaus Gestalt angenommen". Die Entschließung des Rates vom 7. Februar 1983(7) zeige, inwieweit die Liste der 99 Stoffe lediglich als Grundlage für die Fortsetzung der Arbeiten einer Gemeinschaftsdefinition zu betrachten sei.

29 Die belgische Regierung meint, daß "die Kommission einen ganz falschen Zusammenhang herstellt zwischen einem kurzen und ungenauen Anhang der Richtlinie 76/464, die eine Rahmenrichtlinie darstellt, einerseits und einer politischen Entschließung des Rates, die 129 Stoffe als Grundlage für weitere Gemeinschaftsuntersuchungen und als vorläufige Grundlage für etwaige nationale Maßnahmen anerkennt, andererseits".

30 Im übrigen führt das Königreich Belgien auch die Mitteilung der Kommission vom 22. Juni 1982(8) an, um aufzuzeigen, "inwieweit die Identifizierung einer Liste von Stoffen - über die Entschließung - ein bloßer Versuch war und als eine Übergangsphase zu betrachten war, die zu konkreten Richtlinienvorschlägen und zu Folgerichtlinien des Rates hätte führen sollen".

31 Die Kommission erwidert auf das Vorbringen des Königreichs Belgien, daß zum einen aus der Klageschrift hervorgehe, daß sie die Entschließung des Rates nie als rechtlich verbindlich betrachtet habe und daß zum anderen "die Verpflichtung, gegen die verstoßen zu haben dem Königreich Belgien vorgeworfen wird, sich nicht aus dieser Entschließung herleitet, sondern aus Artikel 7 der Richtlinie und der Liste II, auf die dieser Artikel verweist".

32 Dem Argument der belgischen Behörden, die Richtlinie 76/464 sei nur eine Rahmenrichtlinie, die den Erlaß von Folgerichtlinien durch den Rat verlange, hält die Kommission entgegen, daß diese Einschätzung im Widerspruch zu dem durch die Richtlinie errichteten System stehe, das zwei Schutzniveaus festlege. Das erste Schutzniveau (Liste II) ziele auf eine Verringerung(9) der Gewässerverschmutzung durch die Aufstellung von Programmen gemäß Artikel 7 der Richtlinie ab. Das zweite Schutzniveau (Liste I) beziehe sich auf die Beseitigung(10) der Gewässerverschmutzung durch die in Artikel 3 bis 6 der Richtlinie 76/464 vorgesehenen Maßnahmen.

33 Die Kommission schließt daraus, daß "nicht behauptet werden kann, daß das Fehlen von Folgerichtlinien über die Festlegung anwendbarer Grenzwerte für einen Stoff dem Fehlen jeder Verpflichtung im Hinblick auf das Gemeinschaftsrecht entspricht".

34 Die belgische Regierung stellt in ihrer Gegenerwiderung fest, daß "die Kommission weiterhin Fehlschlüsse aus der Lektüre der Richtlinie und der Entschließung zieht". Nach ihrer Meinung "ist auf der einen Seite die Richtlinie eine Rahmenrichtlinie, die rechtliche Entscheidungen erfordert, um zu definieren, um welche Stoffe es sich bei den Anhängen handelt; auf der anderen Seite gibt es die politische Entschließung, die 129 Stoffe anerkennt, als Grundlage für weitere Erörterungen, um zu einer Rechtsgrundlage zu gelangen, die die Liste der Stoffe aufstellt".

35 Nun, diese Überlegung der belgischen Regierung enthält meiner Meinung nach eine Schwachstelle.

36 Zum einen ist es zwar unleugbar, daß es im Hinblick auf die Stoffe der Liste I "rechtlicher Entscheidungen" des Rates bedarf, um festzulegen, welche Stoffe im einzelnen betroffen sind. Indessen ist diese Festlegung von Einzelstoffen durch den Rat nur erforderlich, um sie den Maßnahmen gemäß den Artikeln 3 bis 6 der Richtlinie 76/464 zu unterwerfen.

37 Aus dem mit der Richtlinie 76/464 eingeführten System ergibt sich klar, daß bei fehlender Festlegung von Emissionsgrenzwerten durch den Rat die Stoffe der Liste I wie Stoffe der Liste II zu behandeln sind, mit der Folge, daß sie nach Artikel 7 der Richtlinie Gegenstand eines von jedem Mitgliedstaat aufzustellenden Programmes zur Verringerung der Gewässerverschmutzung sein müssen.

38 Im Rahmen der Regelung gemäß Artikel 7 der Richtlinie 76/464 obliegt die Festlegung der in der Liste II genannten Stoffe, d. h. sowohl derjenigen, die nur mangels einer Festlegung von Emissionsgrenzwerten durch den Rat dazu gehören, als auch der Stoffe, die eigentlicher Inhalt der Liste II sind, jedem einzelnen Mitgliedstaat. Die Richtlinie 76/464 weist nämlich dem Rat hinsichtlich der Festlegung der Stoffe, die zur Liste II gehören und als solche Gegenstand eines Verringerungsprogramms sein müssen, keine besondere Rolle zu. Es ist allein Sache der Mitgliedstaaten, unter den Stoffamilien und Stoffgruppen der Liste II diejenigen zu ermitteln, die im nationalen Kontext jedes Mitgliedstaats von Bedeutung sind. Nun kann aber diese Befugnis nicht als gleichbedeutend mit einer den Mitgliedstaaten belassenen Freiheit bei der Auswahl derjenigen Stoffe ausgelegt werden, die sie schließlich bei der Ausarbeitung ihres nationalen Verringerungsprogramms berücksichtigen. Die Richtlinie 76/464 sieht nämlich keine Ausnahme vor, weshalb jeder Stoff, sobald er unter den ersten Gedankenstrich der Liste II fällt und wenn er im nationalen Kontext von Bedeutung ist, in das gemäß Artikel 7 der Richtlinie 76/464 aufgestellte nationale Programm aufzunehmen ist.

39 Zum anderen ist der Liste der 99 Stoffe, auch wenn sie unstreitig nicht allein deshalb, weil der Rat mit einer Entschließung von ihr Kenntnis genommen hat, als rechtlich verbindlich angesehen werden kann, doch eine bestimmte Bedeutung zuzuerkennen. Im Rahmen der vorliegenden Rechtssache ist nämlich der einzige Zweck, dem die genannte Entschließung dient, der, zu beweisen, daß die 99 fraglichen Stoffe wissenschaftlich zu den Stoffamilien und Stoffgruppen der Liste I gehören. Mangels eines wissenschaftlichen Gegenbeweises seitens der belgischen Regierung kann ich nicht unterstellen, daß der Rat, und sei es auch nur in einer Entschließung, wissenschaftliche Ungenauigkeiten gebilligt hätte.

Zur Verpflichtung, Programme auszuarbeiten

40 Die 99 im Anhang der Klageschrift der Kommission genannten Stoffe sind also als Stoffe anzusehen, die zu den im ersten Gedankenstrich der Liste II genannten Stoffen gehören, und müssen folglich Gegenstand eines Programmes zur Verringerung der Gewässerverschmutzung sein.

41 In diesem Zusammenhang geht aus den Akten hervor, daß das Königreich Belgien nicht die Verpflichtung in Frage stellt, aufgrund von Artikel 7 der Richtlinie 76/464 Programme zur Verringerung der Gewässerverschmutzung auszuarbeiten. Die belgischen Behörden behaupten im Gegenteil, daß sie "im Geist des Artikels 7 der Richtlinie gehandelt" hätten, indem sie ein Programm- und Maßnahmenbündel sowohl auf Bundes- als auch auf Regionalebene beschlossen hätten, und daß "diese Arbeiten als Programme zur Verringerung im Sinne des Artikels 7.1 anzusehen sind".

42 Insbesondere hebt das Königreich Belgien drei Arten von Maßnahmen hervor:

- die bestehende Regelung,

- die im Rahmen des Schutzes der Nordsee ergriffenen Maßnahmen,

- die Regeln der ordnungsgemäßen Praktiken in der Landwirtschaft.

43 Das Königreich Belgien nimmt zunächst hinsichtlich der bestehenden Regelung Bezug auf mehr als 50 sektorielle Verordnungen, die je nach Industriesektor bindende Ableitungsnormen (oder Emissionsgrenzwerte) enthielten. Dann führt es an, daß die Königliche Verordnung vom 21. November 1987 über die Grundqualität für die oberirdischen Gewässer die Qualitätsziele im Hinblick auf bestimmte Stoffe der Liste der 99 Stoffe festgelegt habe. Diese Verordnung werde bei Nichteinhaltung der Qualitätsziele immer noch in der Wallonischen Region zur Festlegung besonderer Bedingungen angewandt, die strenger als die sektoriellen Normen seien. Die Flämische Region habe den gleichen Weg eingeschlagen und ihre eigenen Qualitätsziele festgelegt. Außerdem wende sie die vom Wissenschaftlichen Ausschuß für die Prüfung der Toxizität und Ökotoxizität gefährlicher Stoffe vorgeschlagenen Qualitätsziele an. Zuletzt wendeten die zuständigen Regionalbehörden die in den Rechtsvorschriften anderer Mitgliedstaaten festgelegten oder in der Literatur ausfindig gemachten Qualitätsziele an.

44 Weiterhin erinnert das Königreich Belgien daran, daß es der Kommission eine Akte "Ströme in Richtung Nordsee" über die Verringerung der Emissionen von 36 Stoffen in die Gewässer und mithin in die Nordsee übermittelt habe. Nach Ansicht der beklagten Regierung sind die 36 Stoffe auf der Grundlage von Untersuchungen und "Screenings" ausgewählt worden, die ergeben hätten, daß diese Stoffe im Sinne der Qualitätsziele vorrangig zu behandeln gewesen seien.

45 Schließlich verweist das Königreich Belgien auf die Regeln der ordnungsgemäßen Praktiken in der Landwirtschaft zur Verringerung der diffusen Anschwemmungen phytopharmazeutischer Stoffe. Diese Regeln erstreckten sich ebenfalls auf eine große Zahl der Stoffe der Liste II einschließlich der organischen Chlor- und Phosphorverbindungen, die zu der der Klageschrift der Kommission beigefügten Liste der 99 Stoffe gehörten.

46 Die Kommission erwidert, aus den erteilten Auskünften über die belgische Regelung gehe hervor, daß "62 Stoffe von der Flämischen Region über die kumulierte Anwendung von Emissionsgrenzwerten und Umweltqualitätszielen überwacht werden". Nun, so die Kommission weiter, belaufe sich aber die Zahl der Stoffe, die Gegenstand einer ähnlichen Überwachung in Brüssel und Wallonien seien, lediglich auf 36. Sie schließt daraus, daß "das Königreich Belgien für sein gesamtes Staatsgebiet noch keine ausreichenden Maßnahmen zur Verringerung der Verschmutzung durch 63 der 99 Stoffe, um die es in dem Verfahren geht, erlassen hat, ohne sich insoweit darauf zu berufen, daß diese Stoffe in seinem Staatsgebiet nicht vorkommen".

47 Bezüglich der vom Königreich Belgien im Rahmen des Schutzes der Nordsee vorgenommenen Handlungen stellt die Kommission zunächst fest, daß 13 der 36 genannten Stoffe solche der Liste I des Anhangs der Richtlinie 76/464 seien, für die Emissionsgrenzwerte durch Richtlinien des Rates festgelegt worden seien, und daß folglich die 23 übrigen zur Liste II gehörenden Stoffe nicht als ausreichend betrachtet werden könnten. Die Kommission weist außerdem darauf hin, daß dieses Dokument "Ströme in Richtung Nordsee" entgegen dem Erfordernis des Artikels 7 der Richtlinie 76/464 keinerlei Qualitätsziel für Gewässer vorsehe.

48 Was die belgische Argumentation zu den Regeln der ordnungsgemäßen Praktiken in der Landwirtschaft angehe, so verkenne die Kommission nicht, daß derartige Regeln zur Verringerung der Gewässerverschmutzung beitrügen. Gleichwohl bemerkt die Kommission - zu Recht -, daß "die belgischen Behörden keinerlei Information vorgelegt haben, die den Schluß erlaubt, daß auf diese Weise die Unzulänglichkeiten oder Unvollkommenheiten ihrer Maßnahmen korrigiert oder ausgeglichen würden", und daß sie nicht "erklärt haben, ob diese Regeln Qualitätsziele enthalten, welche Stoffe genau erfaßt werden usw.".

49 Da aus den vorstehenden Ausführungen folgt, daß die aufgrund von Artikel 7 der Richtlinie 76/464 aufzustellenden Programme zur Verringerung der Verschmutzung auf jeden Fall die 99 Stoffe, auf die sich die vorliegende Klage bezieht, umfassen müssen, gelange ich zwangsläufig zu dem Schluß, daß das Königreich Belgien gegen seine Verpflichtungen aus diesem Artikel der Richtlinie verstoßen hat.

50 Denn es steht fest, daß das Königreich Belgien nicht für sein gesamtes Staatsgebiet Programme zur Verringerung der Gewässerverschmutzung durch die Stoffe der Liste II des Anhangs der Richtlinie 76/464 und insbesondere durch die 99 Stoffe der der Klageschrift beigefügten Liste aufgestellt hat.

51 Mit dieser Feststellung ist die Erörterung jedoch noch nicht beendet, weil die Kommission über die Problematik der abzudeckenden Stoffe hinaus dem Königreich Belgien vorwirft, formal kein Programm aufgestellt zu haben. Nach Auffassung der Kommission "scheint [die Richtlinie 76/464] mindestens den Entwurf und den Erlaß eines Dokuments zu erfordern, das sich von den Maßnahmen zu seiner Durchführung unterscheidet und in dem eine kohärente Politik zur Verringerung der Verschmutzung beschrieben wird". Die Kommission meint, bei fehlender formaler Aufstellung eines Programms sei es ihr kaum möglich, zu prüfen, ob ein Programm tatsächlich durchgeführt sei, und, wenn ja, seinen Inhalt und seine Wirksamkeit zu beurteilen.

52 Das Königreich Belgien weist diese Auslegung der Kommission zurück, indem es feststellt, daß "die Richtlinie nirgends Anlaß zu einer derartig einschränkenden, jeder rechtlichen Grundlage entbehrenden Auslegung gibt, die im übrigen auch der Definition einer Richtlinie im Vertrag als eines Instruments, das die zu erreichenden Ziele harmonisiert und dabei die Wahl der Handlungsmittel den Mitgliedstaaten überläßt, widerspricht". In diesem Zusammenhang geht aus den Akten hervor, daß nach Ansicht der belgischen Behörden die vorgenannten sektoriellen Verordnungen nicht den Gedanken einer Planung ersetzen, sondern vielmehr einen unerläßlichen Bestandteil dieser Planung darstellen. Außerdem sei die in jedem Fall zwingend erforderliche Ableitungsgenehmigung sehr wohl die Konkretisierung der stillschweigend in diesen sektoriellen Verordnungen enthaltenen Planung.

53 Auch wenn es zutrifft, daß die Richtlinie 76/464 keine Definition des Begriffes "Programm" enthält, so scheint doch meiner Meinung nach die Auslegung der Kommission eher in die vom Gemeinschaftsgesetzgeber angestrebte Richtung zu gehen. Dieser hat mit der Verwendung des Begriffes "Programm" sicher beabsichtigt, den Mitgliedstaaten eine Verpflichtung aufzuerlegen, die über den Erlaß von punktuellen Maßnahmen zur Verringerung der Verschmutzung hinausgeht.

54 Der Umweltschutz hängt in hohem Maße von der Planung der umfassenden Tätigkeit der nationalen und gemeinschaftlichen öffentlichen Einrichtungen ab(11).

55 Dieser Gedanke der Planung der mitgliedstaatlichen Tätigkeit ist es nämlich, der die Verpflichtung, Programme aufzustellen, impliziert. Es geht also darum, umfassende Politiken auf dem Gebiet der Gewässerverschmutzung auszuarbeiten, in die sich die bereits ergriffenen oder noch zu ergreifenden konkreten Maßnahmen wie die belgischen sektoriellen Verordnungen einfügen.

56 Die vom Königreich Belgien erwähnte Regelung stellt unabhängig von den soeben geäußerten Kritikpunkten unleugbar ein brauchbares Instrument dar, um mit der Zeit zu einer Verringerung der Verschmutzung zu gelangen. Wie die belgischen Behörden selbst einräumen, sind jedoch die sektoriellen Verordnungen Ausdruck einer stillschweigenden Planung. Nun kann aber eine stillschweigende Planung, die einer Reihe von sektoriellen Verordnungen zugrunde liegt, keinesfalls als ein Programm im Sinne des Artikels 7 der Richtlinie 76/464 angesehen werden.

57 Diese Schlußfolgerung wird noch dadurch verstärkt, daß Artikel 7 Absätze 6 und 7 eine Zusammenarbeit, ja sogar Koordinierung zwischen allen Mitgliedstaaten und der Kommission bezüglich der nationalen Programme einführt. Der Umweltschutz und insbesondere die Verringerung der Verschmutzung der Gemeinschaftsgewässer implizieren aufgrund des grenzüberschreitenden Charakters der Gewässerverschmutzung notwendigerweise eine Koordinierung zwischen den Mitgliedstaaten. Der zu diesem Zweck durch Artikel 7 der Richtlinie 76/464 eingeführte Vergleich der nationalen Programme könnte aber unmöglich auf der Grundlage von stillschweigenden Programmen funktionieren.

58 Bevor ich schließe, sind indessen noch zwei weitere Argumente der beklagten Regierung zu prüfen.

59 Zum einen beruft sich das Königreich Belgien auf die Richtlinie 96/61/EG des Rates vom 24. September 1996 über die integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung(12). Der Erlaß dieser Richtlinie bestätige "die fehlende rechtliche Verbindlichkeit der Liste", da sie an die Stelle einer Reihe von Bestimmungen der Richtlinie 76/464, darunter insbesondere auch des Artikels 7 Absatz 2 über den Grundsatz der vorherigen Genehmigung, getreten sei. Außerdem versuche die Richtlinie 96/61 zum ersten Mal, eine gemeinschaftliche Definition der erfaßten Stoffe vorzuschreiben. Allerdings, beklagt das Königreich Belgien, biete der fragliche Text nicht die gewünschte Klarheit und lasse aufgrund seines Hinweischarakters nur die seit der Richtlinie 76/464 bestehende rechtliche und technische Unsicherheit weiter andauern.

60 Es ist jedoch festzustellen, daß die Richtlinie 96/61 die Verpflichtung der Mitgliedstaaten, Programme zur Verringerung der Verschmutzung aufzustellen, unverändert läßt, weil sie für die neuen Anlagen nur das System der Genehmigungen ändert, die künftig "Emissionsgrenzwerte für die Schadstoffe, namentlich die Schadstoffe in Anhang III [der neuen Richtlinie], enthalten"(13) müssen. Es geht auch nicht aus der Richtlinie 96/61 hervor, daß der Gemeinschaftsgesetzgeber beabsichtigt hätte, den Anhang der Richtlinie 76/464 zu ändern.

61 Zum anderen behauptet das Königreich Belgien, sein Vorbringen werde durch den dem Rat zur Prüfung vorliegenden Vorschlag einer Richtlinie bestätigt, mit dem ein Rahmen für eine Tätigkeit der Gemeinschaft auf dem Gebiet der Wasserpolitik geschaffen werden solle und der u. a. die Aufhebung der Richtlinie 76/464 vorsehe. Eine den Mitgliedstaaten zur Konsultation vorgelegte überarbeitete Fassung dieses Vorschlags führe auf Seite 3 aus, "was genau das Problem dieser Richtlinie (und mithin der Konsultation)" sei. Dort heißt es: "One of the problems of directive 76/464 was the lack of any means of identifying priority substances for action among the 129 substances listed in its Annex I. It is essential for the success and credibility of any programme on dangerous substances that the substances be tackled in manageable tranches, that the criteria for prioritisation be open and transparent, and that the substances selected according to those criteria be endorsed by the Community as a whole according to the procedures established in the Treaty. The Commission shall therefore come forward within a separate proposal for a first priority list, probably comprising around 30 dangerous substances, which will be adopted according to the Treaty procedures, and will produce that list by December 1998."

62 Ich kann nicht verhehlen, daß dieses Argument des Königreichs Belgien mich nicht gleichgültig läßt. Denn Artikel 13 des Richtlinienvorschlags gibt den Mitgliedstaaten auf, ein Maßnahmenprogramm pro Gewässerbezirk auszuarbeiten. Der Termin für die Aufstellung dieser Programme ist der 31. Dezember 2004. Außerdem sieht die letzte Fassung des vom Königreich Belgien zu den Akten gereichten Richtlinienvorschlags tatsächlich vor, daß die Richtlinie 76/464 zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der neuen Richtlinie aufgehoben wird.

63 Aus der Rechtsprechung des Gerichtshofes ergibt sich indessen, daß "der Umstand, daß dem Rat ein Vorschlag unterbreitet worden ist, durch den der Rechtsverstoß beseitigt werden könnte, den dafür verantwortlichen Mitgliedstaat nicht von der Verpflichtung entbinden kann, das geltende Gemeinschaftsrecht zu beachten"(14).

Ergebnis

64 Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor,

- festzustellen, daß das Königreich Belgien dadurch gegen seine Verpflichtungen aus dem EG-Vertrag verstoßen hat, daß es unter Verstoß gegen Artikel 7 der Richtlinie 76/464/EWG des Rates vom 4. Mai 1976 betreffend die Verschmutzung infolge der Ableitung bestimmter gefährlicher Stoffe in die Gewässer der Gemeinschaft für die im Anhang der Klageschrift aufgeführten 99 Stoffe die Programme zur Verringerung der Verschmutzung einschließlich der Qualitätsziele nicht erlassen hat und diese Programme sowie die Ergebnisse ihrer Durchführung der Kommission nicht in zusammenfassenden Übersichten mitgeteilt hat;

- dem Königreich Belgien die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.

(1) - ABl. L 129, S. 23.

(2) - Siehe Urteile vom 11. Juni 1998 in den Rechtssachen C-232/95 und C-233/95 (Kommission/Griechenland, Slg. 1998, I-3343) und C-206/96 (Kommission/Luxemburg, Slg. 1998, I-3401).

(3) - Siehe Urteil vom 16. Mai 1991 in der Rechtssache C-96/89 (Kommission/Niederlande, Slg. 1991, I-2461, Randnr. 15).

(4) - Randnr. 16.

(5) - ABl. C 176, S. 4.

(6) - ABl. C 55, S. 7.

(7) - Siehe oben, Nr. 24.

(8) - A. a. O.

(9) - Im Original unterstrichen.

(10) - Im Original unterstrichen.

(11) - Siehe Schlußanträge des Generalanwalts Cosmas vom 19. März 1998 zum Urteil vom 28. Mai 1998 in der Rechtssache C-298/97 (Kommission/Spanien, Slg. 1998, I-3301, Nr. 11).

(12) - ABl. L 257, S. 26.

(13) - Artikel 9 Absatz 3.

(14) - Urteil vom 12. Juli 1990 in der Rechtssache C-236/88 (Kommission/Frankreich, Slg. 1990, I-3163, Randnr. 19).