SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS

MICHAL BOBEK

vom 5. Juli 2017 ( 1 )

Rechtssache C‑224/16

Asotsiatsia na balgarskite predpriyatia za mezhdunarodni prevozi i patishtata (AEBTRI)

gegen

Nachalnik na Mitnitsa Burgas

(Vorabentscheidungsersuchen des Varhoven administrativen sad [Oberstes Verwaltungsgericht, Bulgarien])

„Vorlage zur Vorabentscheidung – Zollunion – Externer Versand – TIR‑Übereinkommen – Transporte mit Carnet TIR – Nicht erledigter TIR‑Versand – Haftung des bürgenden Verbands – Gesamtschuldnerische Haftung – Pflicht der zuständigen Behörden, soweit möglich die Entrichtung von Beträgen zunächst von der Person oder den Personen zu verlangen, die sie unmittelbar schulden, bevor der bürgende Verband zur Entrichtung dieser Beträge aufgefordert wird – Art. 203 und 213 des Zollkodex der Gemeinschaft – Bestimmung des Zollschuldners – Personen, die die Waren erworben oder in Besitz gehabt haben, obwohl sie wussten oder billigerweise hätten wissen müssen, dass diese der zollamtlichen Überwachung entzogen worden waren“

I. Einleitung

1. An einer Eingangszollstelle an der türkisch-bulgarischen Grenze legte ein türkisches Unternehmen, das Waren nach Rumänien beförderte, ein Carnet TIR vor. Auch wenn anscheinend die Waren selbst in Rumänien angekommen waren, wurde doch das TIR-Verfahren nicht ordnungsgemäß an der Zielzollstelle in Rumänien erledigt. Daraus entstand eine Zollschuld. Den fälligen Betrag suchten die bulgarischen Behörden zunächst beim Inhaber des Carnet TIR beizutreiben. Damit hatten sie keinen Erfolg. Sie verlangen nun die Zahlung vom bürgenden Verband nach dem TIR-System.

2. Der bürgende Verband hat die Beitreibungsanordnung der bulgarischen Behörden angefochten. In diesem Zusammenhang möchte der Varhoven administrativen sad (Oberstes Verwaltungsgericht, Bulgarien) feststellen, ob die zuständigen nationalen Behörden ihrer Verpflichtung nach dem TIR‑Übereinkommen ( 2 ) nachgekommen sind, die fälligen Beträge zunächst von den Personen zu verlangen, die sie unmittelbar schulden, bevor der bürgende Verband zur Entrichtung dieser Beträge aufgefordert wird. Im Besonderen möchte das vorlegende Gericht wissen, welche Maßnahmen zur Beitreibung der Beträge zu ergreifen und wie die unmittelbaren Zollschuldner zu bestimmen sind.

3. Zusätzlich zu diesen beiden konkreten Fragen wirft die vorliegende Rechtssache allgemeinere Fragen hinsichtlich des Zusammenwirkens des TIR‑Übereinkommens und der Vorschriften des Zollkodex der Gemeinschaft (im Folgenden: Zollkodex) ( 3 ) sowie hinsichtlich der Rechtsnatur der Haftung des bürgenden Verbands nach dem TIR‑Übereinkommen auf.

II. Rechtlicher Rahmen

1. Das TIR‑Übereinkommen

4. Nach Art. 1 Buchst. o des TIR‑Übereinkommens ist der „Inhaber“ eines Carnet TIR „diejenige Person, für die ein Carnet TIR gemäß den einschlägigen Bestimmungen des Übereinkommens ausgestellt und in deren Namen eine Zollanmeldung in Form eines Carnet TIR vorgenommen worden ist, wodurch die Absicht zum Ausdruck gebracht wurde, Waren bei der Abgangszollstelle dem TIR-Verfahren zuzuführen. Der Inhaber ist verantwortlich für die Vorführung des Straßenfahrzeugs, des Lastzugs oder des Behälters zusammen mit der Ladung und dem zugehörigen Carnet TIR bei der Abgangszollstelle, der Durchgangszollstelle und der Bestimmungszollstelle sowie für die ordnungsgemäße Einhaltung der anderen einschlägigen Bestimmungen des Übereinkommens“.

5. Nach Art. 1 Buchst. q des TIR‑Übereinkommens bedeutet der Begriff „bürgender Verband“„einen Verband, der von den Zollbehörden einer Vertragspartei zugelassen ist, um für die Benutzer des TIR-Verfahrens die Bürgschaft zu übernehmen“.

6. Art. 8 des TIR‑Übereinkommens lautet: „(1) Der bürgende Verband hat sich zu verpflichten, die fälligen Eingangs- oder Ausgangsabgaben zuzüglich etwaiger Verzugszinsen zu entrichten, die nach den Zollgesetzen und anderen Zollvorschriften des Landes zu entrichten sind, in dem eine Unregelmäßigkeit im Zusammenhang mit einem TIR-Versand festgestellt worden ist. Der bürgende Verband haftet mit den Personen, die die vorgenannten Beträge schulden, gesamtschuldnerisch für die Entrichtung dieser Beträge. (2) Sehen die Gesetze und anderen Vorschriften einer Vertragspartei die Entrichtung der Eingangs- oder Ausgangsabgaben in den in Absatz 1 genannten Fällen nicht vor, so hat sich der bürgende Verband zu verpflichten, unter den gleichen Bedingungen eine Zahlung in Höhe der Eingangs- oder Ausgangsabgaben zuzüglich etwaiger Verzugszinsen zu leisten. … (7) Die zuständigen Behörden haben soweit möglich bei Fälligkeit der in den Absätzen 1 und 2 genannten Beträge deren Entrichtung zunächst von der Person oder den Personen zu verlangen, die sie unmittelbar schulden, bevor der bürgende Verband zur Entrichtung dieser Beträge aufgefordert wird.“

7. Art. 11 des TIR‑Übereinkommens sieht vor: „(1) Ist ein TIR-Versand nicht erledigt worden, so können die zuständigen Behörden vom bürgenden Verband die Entrichtung der in Artikel 8 Absätze 1 und 2 genannten Beträge nur verlangen, wenn sie dem bürgenden Verband innerhalb eines Jahres nach der Annahme des Carnet TIR durch die Zollbehörden die Nichterledigung schriftlich mitgeteilt haben. Das Gleiche gilt, wenn die Bescheinigung über die Beendigung des TIR-Versands missbräuchlich oder betrügerisch erwirkt worden ist, jedoch beträgt die Frist in diesen Fällen zwei Jahre. (2) Die Aufforderung zur Entrichtung der in Artikel 8 Absätze 1 und 2 genannten Beträge ist an den bürgenden Verband frühestens drei Monate und spätestens zwei Jahre nach dem Tage der Mitteilung an den Verband zu richten, dass der TIR-Versand nicht erledigt oder die Bescheinigung über die Beendigung des TIR-Versands missbräuchlich oder betrügerisch erwirkt worden ist. Ist jedoch innerhalb der genannten Frist von zwei Jahren die Sache zum Gegenstand eines gerichtlichen Verfahrens gemacht worden, so muss die Zahlungsaufforderung binnen einem Jahr nach dem Tage ergehen, an dem die gerichtliche Entscheidung rechtskräftig geworden ist. (3) Der bürgende Verband hat die geforderten Beträge binnen drei Monaten nach dem Tage der Zahlungsaufforderung zu entrichten. Die entrichteten Beträge werden dem bürgenden Verband erstattet, wenn innerhalb von zwei Jahren nach dem Tage der Zahlungsaufforderungen ein die Zollbehörden zufriedenstellender Nachweis erbracht worden ist, dass bei dem betreffenden Transport eine Unregelmäßigkeit nicht begangen wurde.“

2. Zollkodex

8. Art. 203 des Zollkodex bestimmt: „(1) Eine Einfuhrzollschuld entsteht, – wenn eine einfuhrabgabenpflichtige Ware der zollamtlichen Überwachung entzogen wird. (2) Die Zollschuld entsteht in dem Zeitpunkt, in dem die Ware der zollamtlichen Überwachung entzogen wird. (3) Zollschuldner sind: – die Person, welche die Ware der zollamtlichen Überwachung entzogen hat; – die Personen, die an dieser Entziehung beteiligt waren, obwohl sie wussten oder billigerweise hätten wissen müssen, dass sie die Ware der zollamtlichen Überwachung entziehen; – die Personen, welche die betreffende Ware erworben oder im Besitz gehabt haben, obwohl sie im Zeitpunkt des Erwerbs oder Erhalts der Ware wussten oder billigerweise hätten wissen müssen, dass diese der zollamtlichen Überwachung entzogen worden war; – gegebenenfalls die Person, welche die Verpflichtungen einzuhalten hatte, die sich aus der vorübergehenden Verwahrung einer einfuhrabgabenpflichtigen Ware oder aus der Inanspruchnahme des betreffenden Zollverfahrens ergeben.“

9. Art. 213 des Zollkodex lautet: „Gibt es für eine Zollschuld mehrere Zollschuldner, so sind diese gesamtschuldnerisch zur Erfüllung dieser Zollschuld verpflichtet.“

3. Durchführungsverordnung

10. In der Verordnung (EWG) Nr. 2454/93 der Kommission ( 4 ) sind die Durchführungsvorschriften zum Zollkodex der Gemeinschaften niedergelegt. Sie enthält die spezifischen Regelungen betreffend das Carnet-TIR-Verfahren in Teil II Titel II Kapitel 9 Abschnitt 2 (Art. 454 bis 457b) ( 5 ).

11. Art. 455 der Durchführungsverordnung sieht Folgendes vor: „(1) Die Zollbehörden des Bestimmungs- oder des Ausgangsmitgliedstaats senden den entsprechenden Teil des Trennabschnitts 2 des Carnets TIR unverzüglich, spätestens jedoch innerhalb eines Monats nach Beendigung des TIR-Versands an die Zollbehörden des Eingangs- oder des Abgangsmitgliedstaats zurück. (2) Geht der entsprechende Teil des Trennabschnitts 2 des Carnets TIR nicht innerhalb von zwei Monaten nach Annahme des Carnets TIR bei den Zollbehörden des Eingangs- oder des Abgangsmitgliedstaats ein, so benachrichtigen diese Behörden den betreffenden bürgenden Verband unbeschadet der Mitteilung nach Artikel 11 Absatz 1 des TIR‑Übereinkommens. Sie benachrichtigen auch den Inhaber des Carnets TIR und fordern diesen sowie den betreffenden bürgenden Verband auf, den Nachweis für die Beendigung des TIR-Versands zu erbringen. …“

12. Art. 455a der Durchführungsverordnung bestimmt: „(1) Ist bei den Zollbehörden des Eingangs- oder Abgangsmitgliedstaats innerhalb von vier Monaten nach Annahme des Carnets TIR kein Nachweis für die Beendigung des TIR-Versands eingegangen, so leiten sie unverzüglich ein Suchverfahren ein, um alle zur Erledigung des TIR-Versands notwendigen Informationen zu sammeln oder, sofern dies nicht möglich ist, um die Umstände des Entstehens der Zollschuld festzustellen, den Zollschuldner zu ermitteln und die für die buchmäßige Erfassung zuständigen Zollbehörden festzustellen. Die Zollbehörden leiten das Suchverfahren unverzüglich ein, wenn sie schon früher darauf hingewiesen werden oder den Verdacht haben, dass der TIR-Versand nicht beendet wurde. … (5) Ergibt das Suchverfahren, dass der TIR-Versand ordnungsgemäß beendet wurde, so teilen die Zollbehörden des Eingangs- oder des Abgangsmitgliedstaats dies unverzüglich dem bürgenden Verband und dem Inhaber des Carnets TIR sowie gegebenenfalls den Zollbehörden mit, die bereits ein Erhebungsverfahren nach den Artikeln 217 bis 232 des Zollkodex eingeleitet haben.“

13. Art. 457 der Durchführungsverordnung lautet: „(1) Wird ein TIR-Versand im Zollgebiet der Gemeinschaft durchgeführt, so kann nach Artikel 8 Absatz 4 des TIR‑Übereinkommens jeder bürgende Verband mit Sitz in der Gemeinschaft bis zur Summe von 60000 [Euro] oder dem entsprechenden, in der Landeswährung ausgedrückten Betrag für die Zahlung des gesicherten Betrages der Zollschuld haftbar werden, die für die Waren, die Gegenstand der Beförderung sind, entsteht. (2) Der bürgende Verband, der seinen Sitz in dem gemäß Artikel 215 des Zollkodex für die Erhebung der Abgaben zuständigen Mitgliedstaat hat, ist für die Entrichtung des gesicherten Betrages der Zollschuld haftbar. (3) Jede rechtswirksame Mitteilung, die die für die Abgabenerhebung gemäß Artikel 215 Absatz 1 dritter Gedankenstrich des Zollkodex als zuständig ermittelten Zollbehörden eines Mitgliedstaats dem von ihnen zugelassenen bürgenden Verband über die Nichterledigung eines TIR-Versands machen, ist auch dann gültig, wenn zu einem späteren Zeitpunkt die Zollbehörden eines anderen Mitgliedstaats, die als zuständig gemäß Artikel 215 Absatz 1 erster oder zweiter Gedankenstrich ermittelt worden sind, die Abgabenerhebung gegenüber dem von ihnen zugelassenen bürgenden Verband durchführen.“

III. Sachverhalt, Verfahren und Vorlagefragen

14. Am 11. November 2008 wurde an der Eingangszollstelle, der Zollstelle „Kapitan Andreevo“ an der türkisch-bulgarischen Grenze, ein Carnet TIR vorgelegt. Dessen Inhaber war die Sargut OOD (im Folgenden: Sargut), eine Gesellschaft mit Sitz in der Republik Türkei. Als Bestimmungsort der Waren war Rumänien angegeben.

15. Die bulgarischen Behörden erhielten den entsprechenden Teil des Trennabschnitts Nr. 2 des Carnet TIR nicht innerhalb der vorgeschriebenen Frist. Daher richteten sie ein Ersuchen an die rumänischen Zollbehörden mit der Bitte, die Erledigung des TIR-Versands zu prüfen. Die rumänischen Behörden erklärten daraufhin, dass die mit dem Carnet TIR beförderten Waren ihnen nicht gestellt worden seien. Der Trennabschnitt Nr. 2 des Carnet TIR, den der bürgende Verband später als Beweis vorlegte, war der Bestimmungszollstelle in Rumänien nicht vorgelegt worden. Das vorlegende Gericht hält diesen Trennabschnitt für unrichtig oder gefälscht.

16. Am 10. September 2009 erließ der Leiter der Zollstelle „Kapitan Andreevo“ eine an Sargut gerichtete Entscheidung, mit der er die Höhe der entstandenen Zollschuld und der Mehrwertsteuer zuzüglich der gesetzlichen Zinsen festsetzte. Die Entscheidung wurde Sargut als der Inhaberin des Carnet TIR sowie dem bürgenden Verband Asotsiatsia na balgarskite predpriyatia sa mezhdunarodni prevozi i patishtata (Verband der bulgarischen Unternehmen für den internationalen Straßentransport, im Folgenden: AEBTRI) mitgeteilt. Sargut focht die Entscheidung an, die jedoch letztlich vom Varhoven administrativen sad (Oberstes Verwaltungsgericht) mit Urteil vom 2. November 2010 aufrechterhalten wurde.

17. Am 22. November 2010 wurde dem AEBTRI die Nichterledigung des TIR-Versands angezeigt, und er wurde zur Zahlung der Beträge aufgefordert. Dieser Zahlungsverpflichtung kam der AEBTRI innerhalb der Frist nach Art. 11 Abs. 3 des TIR‑Übereinkommens nicht nach.

18. Am 7. Juni 2011 beantragte der Leiter des Zollamts Svilengrad bei der zuständigen Gebietsdirektion der Nationalen Agentur für Einnahmen, ein Vollstreckungsverfahren gegen Sargut wegen der gemäß der Entscheidung vom 10. September 2009 geschuldeten Beträge einzuleiten. Später teilten die zuständigen Behörden dem Zollamt Svilengrad mit, dass keine Beträge zur Begleichung der Verbindlichkeiten beigetrieben werden konnten.

19. Am 5. September 2012 erließ der Leiter des Zollamts Svilengrad eine Anordnung zur Beitreibung der Forderungen der öffentlichen Hand in Bezug auf den Zoll und die Mehrwertsteuer zuzüglich der gesetzlichen Zinsen auf diese Forderungen (im Folgenden: Beitreibungsanordnung). Adressat der Anordnung war der AEBTRI in seiner Eigenschaft als bürgender Verband. In der Beitreibungsanordnung wurde darauf hingewiesen, dass soweit möglich alles unternommen worden sei, um die Forderungen von Sargut, der Inhaberin des Carnet TIR, einzuziehen.

20. In dem Verfahren über den Erlass der Beitreibungsanordnung wurden verschiedene Dokumente als Beweise vorgelegt: ein internationaler Frachtbrief, der die rumänische Irem Corporation SRL als Empfängerin der beförderten Waren auswies, Dokumente zur internationalen Konsignation mit Unterschrift und Stempel des Empfängers, eine Bestätigung des Empfangs der Ware mit Unterschrift und Stempel der Irem Corporation SRL, sowie ein Schreiben des Frachtführers (Sargut) an die Zollstelle Svilengrad, dass die Beförderung mit Carnet TIR in Rumänien abgeschlossen worden sei und dass „die Zollabteilung in Rumänien das Carnet wegen der Abladung der Waren gestempelt hat“.

21. Der Vorlageentscheidung zufolge kann aus den genannten Dokumenten geschlossen werden, dass die Waren von der Irem Corporation SRL in Empfang genommen wurden. Es gibt aber keinen Nachweis über die Anmeldung dieser Waren bei der Bestimmungszollstelle.

22. Der AEBTRI focht die Beitreibungsanordnung vor dem Administrativen sad Haskovo (Verwaltungsgericht Haskovo, Bulgarien) an. Diese Klage wurde abgewiesen. Dagegen hat der AEBTRI beim vorlegenden Gericht, dem Varhoven administrativen sad (Oberstes Verwaltungsgericht), Rechtsmittel eingelegt.

23. Unter diesen Umständen hat das vorlegende Gericht das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt: 1. Ist der Gerichtshof zur Vermeidung gegenläufiger gerichtlicher Entscheidungen zuständig, das TIR‑Übereinkommen in für die Gerichte der Mitgliedstaaten verbindlicher Art und Weise auszulegen, wenn es um den von Art. 8 und Art. 11 dieses Übereinkommens geregelten Bereich geht, um zu beurteilen, ob eine Haftung des bürgenden Verbands, die auch in Art. 457 Abs. 2 der Durchführungsverordnung geregelt ist, vorliegt? 2. Erlaubt es die Auslegung von Art. 457 Abs. 2 der Durchführungsverordnung zum Zollkodex in Verbindung mit Art. 8 Abs. 7 (jetzt Art. 11 Abs. 2) des TIR‑Übereinkommens und den Erläuterungen zu ihnen, davon auszugehen, dass in einem Fall wie dem vorliegenden die Zollbehörden bei Fälligkeit der in den Art. 8 Abs. 1 und 2 des TIR‑Übereinkommens genannten Beträge soweit möglich deren Entrichtung vom Inhaber des Carnet TIR, der diese Beträge unmittelbar schuldet, verlangt haben, bevor sie den bürgenden Verband dazu auffordern? 3. Ist davon auszugehen, dass der Empfänger, der eine Ware erworben oder in Besitz hat, von der bekannt ist, dass sie mit Carnet TIR befördert wurde, und für die nicht festgestellt ist, dass sie der Bestimmungszollstelle gestellt und bei ihr angemeldet wurde, nur aufgrund dieser Umstände die Person ist, die hätte wissen müssen, dass die Ware der zollamtlichen Überwachung entzogen war, und ist er als Gesamtschuldner im Sinne von Art. 203 Abs. 3 dritter Gedankenstrich in Verbindung mit Art. 213 des Zollkodex der Gemeinschaft anzusehen? 4. Bei Bejahung der dritten Frage: Hindert die Untätigkeit der Zollverwaltung, die Zahlung der Zollschuld von diesem Empfänger zu verlangen, den Eintritt der – auch in Art. 457 Abs. 2 der Durchführungsverordnung zum Zollkodex geregelten – Haftung des bürgenden Verbands nach Art. 1 Buchst. q des TIR‑Übereinkommens?

24. Schriftliche Stellungnahmen haben die bulgarische Regierung, der Leiter der Zollstelle Burgas (als Nachfolger der Zollstelle Svilengrad), der AEBTRI und die Europäische Kommission eingereicht. Mit Ausnahme des AEBTRI haben alle Vorgenannten an der mündlichen Verhandlung vom 26. April 2017 teilgenommen.

IV. Würdigung

25. Die vorliegenden Schlussanträge sind wie folgt gegliedert. Nach einer kurzen Behandlung der ersten Frage zur Zuständigkeit des Gerichtshofs für die Auslegung des TIR‑Übereinkommens in Abschnitt A werde ich mich in Abschnitt B der zweiten Frage hinsichtlich der Maßnahmen zuwenden, die die nationalen Behörden zu Erfüllung der Anforderungen des Art. 8 Abs. 7 des TIR‑Übereinkommens zu ergreifen haben. In Abschnitt C werde ich dann die Fragen 3 und 4 gemeinsam untersuchen, in denen es darum geht, ob der Empfänger der Ware als unmittelbarer Schuldner im Sinne von Art. 8 Abs. 7 das TIR‑Übereinkommen angesehen werden kann und welche Folgen sich daraus ergeben.

A. Zur ersten Frage: Zuständigkeit des Gerichtshofs

26. Mit seiner ersten Frage möchte das vorlegende Gericht Aufschluss über die Zuständigkeit des Gerichtshofs für die Auslegung des TIR‑Übereinkommens erlangen.

27. Nach Ansicht der Kommission, der bulgarischen Regierung und des Leiters der Zollstelle Burgas ist diese Zuständigkeit zu bejahen. Dem stimme ich zu.

28. Das TIR‑Übereinkommen wurde von der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft mit der Verordnung (EWG) Nr. 2112/78 des Rates vom 25. Juli 1978 genehmigt und trat am 20. Juni 1983 in Kraft ( 6 ). Es wurde somit ein integraler Bestandteil des Rechts der Europäischen Union. Der Gerichtshof ist für Vorabentscheidungen zuständig, die sich auf die Auslegung eines internationalen Übereinkommens beziehen, das Teil des Unionsrechts ist ( 7 ).

29. Im Übrigen sei darauf hingewiesen, dass es in der Tat nicht das erste Mal ist, dass der Gerichtshof gebeten wird, Bestimmungen des TIR‑Übereinkommens auszulegen ( 8 ).

B. Zur zweiten Frage: die Pflicht, soweit möglich die Entrichtung zunächst von der Person oder den Personen zu verlangen, die sie unmittelbar schulden

1. Vorbemerkungen

30. Vor der inhaltlichen Behandlung der Frage sind hier zunächst vier Punkte hervorzuheben.

31. Erstens werden diese Schlussanträge hinsichtlich der Funktionsweise des TIR‑Übereinkommens nicht in die Tiefe gehen. Dies geschieht nicht nur aus Platzgründen, sondern auch, weil Generalanwalt Léger dieses Thema schon ausführlich in seinen Schlussanträgen in der Rechtssache BGL behandelt hat, auf die ich daher zu diesem Zweck verweise ( 9 ).

32. Zweitens ist darauf hinzuweisen, dass die Rechte und Pflichten von bürgenden Verbänden durch das TIR‑Übereinkommen, durch die Zollbestimmungen der Union und durch die entsprechenden Vereinbarungen zwischen diesen Verbänden und nationalen Behörden geregelt sind ( 10 ). Die letzteren Vereinbarungen unterliegen dem nationalen Recht ( 11 ). Diese Schlussanträge beschäftigen sich allein mit dem TIR‑Übereinkommen und den Zollbestimmungen der Union. Sie lassen daher die Rechte und Pflichten der bürgenden Verbände aus den vorgenannten Vereinbarungen unberührt.

33. Drittens ist allgemein in Bezug auf alle verbleibenden Fragen des nationalen Gerichts daran zu erinnern, dass zwischen den Rechten und Pflichten aus dem TIR‑Übereinkommen und denen aus dem Unionsrecht zu unterscheiden ist. Das TIR‑Übereinkommen ist ein Instrument des internationalen Rechts, dem die Europäische Union beigetreten ist. Infolgedessen hat die Union ihre eigenen Regelungen zur Umsetzung des TIR‑Übereinkommens in Unionsrecht erlassen. Diese Unionsbestimmungen sind natürlich für die nationalen Behörden bei der Anwendung des TIR‑Übereinkommens von Bedeutung. Allerdings sind diese Bestimmungen für die Auslegung des TIR‑Übereinkommens selbst nicht entscheidend. Anders gesagt: Die unionsrechtlichen Regelungen zur Umsetzung des TIR‑Übereinkommens sind im Licht dieses Übereinkommens auszulegen. Dies soll und kann nicht bedeuten, dass das TIR‑Übereinkommen im Licht des Sekundärrechts der Union auszulegen wäre.

34. Viertens betrifft die zweite Vorlagefrage des nationalen Gerichts in erster Linie die Art der Maßnahmen, die die zuständigen nationalen Behörden ergreifen müssen, um der Pflicht nach Art. 8 Abs. 7 des TIR‑Übereinkommens nachzukommen, „soweit möglich“ die Entrichtung der fälligen Beträge zunächst von der Person oder den Personen zu verlangen, die sie unmittelbar schulden, bevor der bürgende Verband zur Entrichtung dieser Beträge aufgefordert wird. Zwar ist in dieser Frage bereits in gewisser Weise auch die Frage enthalten, wer zum Kreis der unmittelbaren Schuldner gehört. Die Klärung der Frage, ob der Empfänger der Waren als unmittelbarer Schuldner nach Art. 8 Abs. 7 des TIR‑Übereinkommens angesehen werden kann, ist jedoch ausdrücklich das Ziel der Fragen 3 und 4. Ich halte es daher für sinnvoll, diese Frage, also die Bestimmung der „Person oder … Personen …, die [die Beträge] unmittelbar schulden“, im Rahmen der gemeinsamen Beantwortung dieser Fragen zu behandeln.

2. Prüfung der zweiten Vorlagefrage

35. Mit seiner zweiten Frage ersucht das vorlegende Gericht um Aufschluss über die Auslegung des Art. 457 Abs. 2 der Durchführungsverordnung in Verbindung mit Art. 8 Abs. 7 des TIR‑Übereinkommens. Es möchte wissen, ob die Zollbehörden in Situationen wie in der vorliegenden Rechtssache die Entrichtung der fälligen Beträge „soweit möglich“ von den unmittelbaren Schuldnern verlangt haben. Das Gericht möchte dabei im Wesentlichen Klarheit darüber erlangen, ob die Voraussetzungen des Art. 8 Abs. 7 des TIR‑Übereinkommens erfüllt wurden. Nach dieser Vorschrift haben die „zuständigen Behörden … soweit möglich … [die] Entrichtung [der fälligen Beträge] zunächst von der Person oder den Personen zu verlangen, die sie unmittelbar schulden, bevor der bürgende Verband zur Entrichtung dieser Beträge aufgefordert wird“ ( 12 ).

36. Weder der Zollkodex noch die Durchführungsverordnung enthalten spezielle Regelungen über die Umsetzung von Art. 8 Abs. 7 des TIR‑Übereinkommens. Konkrete Maßnahmen zur Inanspruchnahme der Person(en), die die Beträge unmittelbar schuldet bzw. schulden, bevor der bürgende Verband in Anspruch genommen wird, sind nicht vorgesehen. Die unionsrechtliche Bestimmung, die die Pflichten des bürgenden Verbands im Rahmen des TIR-Versandverfahrens regelt, ist Art. 457 der Durchführungsverordnung. Dessen Abs. 1 bestimmt lediglich, dass, wenn ein TIR-Versand im Zollgebiet der Union durchgeführt wird, jeder bürgende Verband, dessen Sitz sich dort befindet, bis zu einem bestimmten Höchstbetrag für die Zahlung des gesicherten Betrags der Zollschuld haftbar werden kann, die für die betreffenden Waren entsteht.

37. Daher ist die Frage lediglich die, ob Art. 8 Abs. 7 des TIR‑Übereinkommens selbst von den zuständigen Behörden verlangt, (nur) den oder die unmittelbaren Schuldner zur Zahlung aufzufordern, oder ob er auch vorschreibt, (sämtliche sonstige) mögliche Vollstreckungsmaßnahmen gegen diese Personen zu ergreifen, bevor die Zahlung vom bürgenden Verband verlangt werden kann.

38. Die Parteien sind insoweit unterschiedlicher Auffassung. Der AEBTRI macht geltend, dass alle möglichen Beitreibungsmaßnahmen gegenüber den unmittelbaren Schuldnern ergriffen worden sein müssten, bevor der bürgende Verband in Anspruch genommen werden könne. Die bulgarische Regierung und der Leiter der Zollstelle Burgas tragen vor, dass im vorliegenden Fall die zuständigen Behörden alle Möglichkeiten ausgeschöpft hätten, um die Zahlung vom Inhaber des Carnet TIR einzutreiben. Die Kommission hat in der mündlichen Verhandlung ihre Ansicht bekräftigt, dass Art. 8 Abs. 7 des TIR‑Übereinkommens keine Vollstreckungsmaßnahmen gegen den oder die unmittelbaren Schuldner vorschreibe.

39. Ich teile die Ansicht der Kommission, der bulgarischen Regierung und der Zollstelle Burgas. Meines Erachtens ergibt sich sowohl aus dem Wortlaut als auch aus dem Kontext und dem Zweck des Art. 8 Abs. 7 des TIR‑Übereinkommens lediglich eine Verpflichtung der zuständigen Behörden, die Zahlung zu verlangen (die Forderung anzuzeigen und ihre Begleichung zu fordern). Sie sind nicht verpflichtet, alle Zwangsmöglichkeiten zur Beitreibung auszuschöpfen, um die Zahlung vom bürgenden Verband fordern zu können.

40. Soweit es den Wortlaut der Vorschrift betrifft, verpflichtet Art. 8 Abs. 7 des TIR‑Übereinkommens lediglich dazu, die Entrichtung der Beträge von den unmittelbaren Schuldnern zu verlangen ( 13 ).

41. Die Erläuterungen zur Auslegung des TIR‑Übereinkommens geben insoweit genauere Hinweise ( 14 ). In der Erläuterung zu Art. 8 Abs. 7 des TIR‑Übereinkommens heißt es ausdrücklich, dass die „Maßnahmen, welche die zuständigen Behörden zu treffen haben, um die Entrichtung von Beträgen von der Person oder den Personen, die sie unmittelbar schulden, zu verlangen, … zumindest die Anzeige der Nichterledigung eines TIR-Versands und/oder die Übersendung der Zahlungsaufforderung an den Inhaber des Carnet TIR umfassen [müssen]“ ( 15 ).

42. Die Erläuterung nennt damit nur die Unterrichtung über die Nichterledigung des Versands und die Aufforderung zur Zahlung als Maßnahmen, um die Entrichtung der Beträge zu verlangen. Damit ist klar, dass die zuständigen Behörden keine Zwangsbeitreibungsmaßnahmen ergreifen müssen, um die Entrichtung der Beträge vom bürgenden Verband nach Art. 8 Abs. 1 und 7 des TIR‑Übereinkommens verlangen zu können.

43. Daraus ergibt sich, dass ein Erfordernis der Ausschöpfung von Zwangsmaßnahmen nicht aus Art. 8 Abs. 7 des TIR‑Übereinkommens abgeleitet werden kann, was auch durch die Erläuterung zu dieser Vorschrift unterstützt wird. Erfolgt innerhalb der in der Zahlungsaufforderung gesetzten Frist keine Zahlung, ist nach meiner Ansicht die Voraussetzung, die „Entrichtung … zu verlangen“, erfüllt.

44. Für diese Auslegung sprechen auch systematische Gesichtspunkte. Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass Art. 8 Abs. 1 des TIR‑Übereinkommens die Rechtsnatur der Haftung des bürgenden Verbands als gesamtschuldnerisch bezeichnet. Diese Art der Haftung bedeutet allgemein ( 16 ), dass jeder Schuldner für die gesamte Schuld haftet und dass es dem Gläubiger freigestellt ist, nach seinem Ermessen die Zahlung von einem oder von mehreren Schuldnern zu verlangen ( 17 ).

45. So gesehen stellt das Erfordernis nach Art. 8 Abs. 7 eine Verpflichtung dar, die eine Voraussetzung für das Entstehen einer solchen Haftung nach dem TIR‑Übereinkommen ist. Die Behörden müssen zunächst den oder die unmittelbaren Schuldner in Anspruch nehmen. Ist jedoch die in Art. 8 Abs. 7 festgelegte verfahrenstechnische Voraussetzung der Forderungsanzeige und der Zahlungsaufforderung an den oder die unmittelbaren Schuldner erfüllt, so wird die gesamtschuldnerische Haftung des bürgenden Verbands ausgelöst und die nationalen Behörden können von diesem die Zahlung verlangen.

46. Zweitens ist das Erfordernis nach Art. 8 Abs. 7 des TIR‑Übereinkommens auch in Verbindung mit den Fristen nach dessen Art. 11 zu sehen. Insbesondere ist nach Art. 11 Abs. 2 des TIR‑Übereinkommens die Aufforderung zur Entrichtung der Beträge an den bürgenden Verband frühestens drei Monate und spätestens zwei Jahre nach dem Tag der Mitteilung an den Verband zu richten, dass der TIR‑Versand nicht erledigt ist ( 18 ). Es ist kaum ersichtlich, wie es den zuständigen Behörden möglich sein soll, innerhalb dieser Fristen alle zur Verfügung stehenden Zwangsmaßnahmen gegen den oder die unmittelbaren Schuldner durchführen.

47. Schließlich ist zu berücksichtigen, dass Zweck des TIR‑Übereinkommens die Erleichterung des internationalen Warentransports ist. Es sieht vor, dass für solche Waren eine Entrichtung oder Hinterlegung von Eingangs- oder Ausgangsabgaben bei den Durchgangszollstellen nicht gefordert wird (Art. 4). Diese Erleichterung ist möglich, weil einer der nationalen bürgenden Verbände für den Warenversand bürgt und diese Verbände Teil einer Bürgschaftskette sind, die von der International Road Transport Union verwaltet wird und von internationalen Versicherungsunternehmen abgesichert ist ( 19 ). Anders gesagt findet ein Ausgleich statt: Die einzelnen Durchgangsmitgliedstaaten sehen künftig davon ab, unabhängige Kontrollen durchzuführen oder Zölle zu erheben. Im Gegenzug übernehmen die bürgenden Verbände die Haftung für die Inhaber von Carnets TIR, die keinen Sitz in dem Staat haben, der die Entrichtung von Beträgen fordert, und bei denen nicht immer von einer erfolgreichen Beitreibung der Schuld ausgegangen werden kann.

48. Dieser Hauptzweck (und dieser Ausgleich) des TIR‑Übereinkommens wären gefährdet, wenn das Erfordernis nach Art. 8 Abs. 7 des TIR‑Übereinkommens, die „Entrichtung [der Beträge] zu verlangen“ dahin gehend zu verstehen wäre, dass der Mitgliedstaat damit verpflichtet wäre, alle ihm zur Verfügung stehenden Mittel zur Zwangsvollstreckung gegen alle in Frage kommenden Schuldner auszuschöpfen. Wäre dies der Fall, so ließe sich rundheraus fragen, warum es überhaupt eines TIR‑Übereinkommens bedarf.

49. In der vorliegenden Rechtssache und vorbehaltlich der Überprüfung durch das nationale Gericht ist nicht bestritten, dass die Fristen nach Art. 11 Abs. 1 und 2 des TIR‑Übereinkommens von den zuständigen Behörden eingehalten wurden. Die Nichterledigung des TIR-Versands wurde sowohl Sargut als auch dem AEBTRI mitgeteilt. Sargut wurde zur Entrichtung des Betrags mittels einer Beitreibungsanordnung aufgefordert, die nach erfolgloser Anfechtung vollstreckbar wurde. Zusätzlich wurde ein Zwangsvollstreckungsverfahren gegen Sargut eingeleitet. Nachdem dieses erfolglos blieb, wurde der AEBTRI zur Entrichtung der Beträge aufgefordert.

50. Unter diesen Umständen stimme ich der Kommission, dem Leiter der Zollstelle Burgas und der bulgarischen Regierung zu, dass die bulgarischen Behörden ordnungsgemäß die Anforderungen des Art. 8 Abs. 7 des TIR‑Übereinkommens erfüllt haben.

51. Meiner Ansicht nach sind sie sogar über das nach Art. 8 Abs. 7 des TIR‑Übereinkommens unbedingt Nötige herausgegangen: Wie sich aus den Ausführungen in diesem Abschnitt ergibt, ist die Einleitung eines Zwangsvollstreckungsverfahrens gegen einen Inhaber eines Carnet TIR vor der Aufforderung zur Entrichtung der Beträge gegenüber dem bürgenden Verband kein Erfordernis nach dem TIR‑Übereinkommen. Sie ist eine Möglichkeit, die im Ermessen der Behörden des Mitgliedstaats im Licht der tatsächlichen Gegebenheiten des Einzelfalls liegt. Sie kann in einigen Fällen völlig gerechtfertigt und in anderen Fällen ganz überflüssig sein. Alles hängt davon ab, ob es überhaupt Vermögenswerte gibt, die bei einer möglichen Zwangsvollstreckung gepfändet werden können.

52. Ich schlage daher vor, die zweite Frage des vorlegenden Gerichts wie folgt zu beantworten: Art. 457 Abs. 2 der Durchführungsverordnung in Verbindung mit Art. 8 Abs. 7 des TIR‑Übereinkommens ist dahin gehend auszulegen, dass in einem Fall wie dem vorliegenden die zuständigen Zollbehörden die Entrichtung der geschuldeten Beträge vom bürgenden Verband fordern können, nachdem sie die Entrichtung mittels einer Zahlungsaufforderung vom Inhaber des Carnet TIR als unmittelbarem Schuldner verlangt haben.

C. Zur dritten und zur vierten Vorlagefrage: der Empfänger als unmittelbarer Schuldner

53. Mit seiner dritten Frage ersucht das vorlegende Gericht um Aufschluss über die Stellung des Empfängers, der eine Ware erworben oder in Besitz hat, von der bekannt ist, dass sie mit einem Carnet TIR befördert wurde, und für die nicht festgestellt ist, dass sie der Bestimmungszollstelle gestellt und bei ihr angemeldet wurde. Das vorlegende Gericht möchte wissen, ob dieser Empfänger allein aufgrund dieser Umstände als eine Person angesehen werden kann, die hätte wissen müssen, dass die Ware der zollamtlichen Überwachung entzogen worden war, und als Gesamtschuldner im Sinne von Art. 203 Abs. 3 dritter Gedankenstrich in Verbindung mit Art. 213 Zollkodex behandelt werden kann.

54. Mit seiner vierten Frage möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob die Tatsache, dass die Zollverwaltung es unterlassen hat, die Zahlung der Zollschuld von diesem Empfänger zu verlangen, den Eintritt der Haftung des in Art. 1 Buchstabe q des TIR‑Übereinkommens bezeichneten bürgenden Verbands nach Art. 457 Abs. 2 der Durchführungsverordnung hindert.

55. Diese beiden Fragen sollten meines Erachtens zusammen geprüft werden. Sie beziehen sich beide auf die Möglichkeit, den Empfänger der Waren als unmittelbaren Schuldner im Sinne des Art. 8 Abs. 7 des TIR‑Übereinkommens anzusehen.

56. Eine solche gemeinsame Antwort werde ich in diesem Teil dieser Schlussanträge in drei Schritten geben. Erstens werde ich mich dem Verhältnis zwischen Abs. 1 und Abs. 7 von Art. 8 des TIR‑Übereinkommens widmen (1). Zweitens werde ich untersuchen, ob nach Art. 203 des Zollkodex ein Empfänger von Waren als Zollschuldner im Rahmen des TIR-Verfahrens angesehen werden kann, wenn es darum geht, den oder die unmittelbaren Schuldner im Sinne des Art. 8 Abs. 7 des TIR‑Übereinkommens zu bestimmen (2). Drittens werde ich die Auswirkungen der gesamtschuldnerischen Haftung nach Art. 213 des Zollkodex auf die Voraussetzung nach Art. 8 Abs. 7 des TIR‑Übereinkommens untersuchen (3).

1. Art. 8 Abs. 1 und 7 des TIR‑Übereinkommens

57. Art. 8 Abs. 1 des TIR‑Übereinkommens legt den wesentlichen Bezugsrahmen für die Verpflichtungen der bürgenden Verbände fest: Sie haften gesamtschuldnerisch mit den Personen, die verpflichtet sind, Eingangs- oder Ausgangsabgaben zuzüglich etwaiger Verzugszinsen zu entrichten.

58. Wie bereits angemerkt ( 20 ) bedeutet gesamtschuldnerische Haftung, dass jeder Schuldner für die gesamte Schuld haftet. Dem Gläubiger steht es grundsätzlich frei, die Zahlung von einem der Schuldner nach seiner Wahl zu fordern.

59. Art. 8 Abs. 7 des TIR‑Übereinkommens ist eine Bestimmung, die diese Wahl in gewisser Weise verfahrenstechnisch einschränkt, ohne aber die Natur dieser Haftung zu verändern. Nach dieser Bestimmung gibt es im spezifischen Bezugsrahmen des TIR‑Übereinkommens für die Behörden des betroffenen Staates eine Voraussetzung für die Auslösung der Haftung des bürgenden Verbands: Sie müssen zunächst den oder die unmittelbaren Schuldner auf Zahlung in Anspruch nehmen.

60. Wer ist bzw. sind die „Person oder [die] Personen …, die [die Beträge] unmittelbar schulden“ im Sinne von Art. 8 Abs. 7 des TIR‑Übereinkommens?

61. Nach Ansicht der bulgarischen Regierung und des Leiters der Zollstelle Burgas können nach dem TIR‑Übereinkommen allein die Inhaber des Carnet TIR als Personen angesehen werden, die die Beträge „unmittelbar schulden“. Insbesondere tragen sie vor, das TIR‑Übereinkommen enthalte keine Verpflichtungen bezüglich des Empfängers der Ware.

62. Dem stimme ich nicht zu.

63. Einerseits ist richtig, dass Art. 8 Abs. 7 keine Angaben dazu enthält, wer als unmittelbarer Schuldner anzusehen ist. Auch die Auslegungshinweise der Erläuterung zu Art. 8 Abs. 7 des TIR‑Übereinkommens geben hier keinen Aufschluss. Tatsächlich nennt die Erläuterung nur den Inhaber des Carnet TIR als Adressaten der Mindestmaßnahmen, die ergriffen werden können.

64. Dies schließt jedoch nach meinem Dafürhalten andere mögliche Schuldner nicht aus. Die ausdrückliche Nennung des Inhabers des Carnet TIR könnte auch als einfacher Hinweis darauf verstanden werden, dass prima facie in den meisten Fällen der Inhaber des Carnet TIR der Hauptschuldner sein wird. So ist nach Art. 1 Buchst. o des TIR‑Übereinkommens der Inhaber eines Carnet TIR „verantwortlich für die Vorführung des Straßenfahrzeugs, des Lastzugs oder des Behälters zusammen mit der Ladung und dem zugehörigen Carnet TIR bei der Abgangszollstelle, der Durchgangszollstelle und der Bestimmungszollstelle sowie für die ordnungsgemäße Einhaltung der anderen einschlägigen Bestimmungen des Übereinkommens“. Der Inhaber des Carnet TIR muss demnach die Waren nach dem Versand dem Zoll an der Bestimmungszollstelle vorführen.

65. Von größerer Bedeutung als die ausdrückliche Nennung nur des Inhabers des Carnet TIR ist andererseits vielleicht die Tatsache, dass Art. 8 Abs. 7 des TIR‑Übereinkommens eindeutig von „der Person oder den Personen“ spricht, die die Beträge unmittelbar schulden. Der Gebrauch des Plurals in der Bestimmung und auch in den Erläuterungen zeigt klar, dass es mehr als einen unmittelbaren Schuldner geben kann. Offenkundig haben also die Verfasser die Möglichkeit weiterer Schuldner neben dem Inhaber des Carnet TIR in Betracht gezogen.

66. Demnach kann geschlossen werden, dass Art. 8 Abs. 7 des TIR‑Übereinkommens offen lässt, wer der oder die unmittelbaren Schuldner sind. Sie müssen daher nach den innerstaatlichen Vorschriften der Vertragsparteien bestimmt werden.

2. Die Bestimmung des Zollschuldners im Rahmen des Art. 203 des Zollkodex

67. Im rechtlichen Bezugsrahmen des Unionsrechts ist die Zollschuldnerbestimmung erschöpfend im Zollkodex geregelt ( 21 ). Dessen Art. 203 behandelt die Fälle der Entstehung einer Einfuhrzollschuld, wenn eine einfuhrabgabenpflichtige Ware der zollamtlichen Überwachung entzogen wird ( 22 ). In Art. 203 Abs. 3 des Zollkodex sind die Schuldner einer Einfuhrzollschuld aufgeführt, wobei ein eher weites Kriterium angelegt wird ( 23 ). Neben der Person, die die Ware der zollamtlichen Überwachung entzogen hat, wird dort auch die Person als „Zollschuldner“ genannt, die die betreffende Ware erworben hat.

68. Was allerdings die Personen angeht, die die betreffende Ware erworben haben, also die Empfänger der Ware, so hängt deren Einstufung als Zollschuldner vom Vorliegen eines subjektiven Tatbestandsmerkmals ab: Erforderlich ist, dass sie „wussten oder billigerweise hätten wissen müssen, dass diese der zollamtlichen Überwachung entzogen worden war“. Art. 203 Abs. 3 des Zollkodex führt damit eine Unterscheidung ein: Die Person, die die Ware der zollamtlichen Überwachung entzogen hat, haftet ohne Weiteres für die Zollschuld, während der Erwerber der betreffenden Ware nur dann zum Zollschuldner wird, wenn das oben beschriebene subjektive Tatbestandsmerkmal erfüllt ist ( 24 ).

69. In seiner dritten Vorlagefrage bezieht sich das vorlegende Gericht auf eine Situation, in der ein Empfänger eine Ware erworben oder in Besitz hat, von der ihm bekannt ist, dass sie mit einem Carnet TIR befördert wurde, und für die nicht festgestellt ist, dass sie der Bestimmungszollstelle gestellt und bei ihr angemeldet wurde.

70. Meiner Ansicht nach könnte eine solche Situation das subjektive Tatbestandsmerkmal des Art. 203 Abs. 3 dritter Gedankenstrich des Zollkodex erfüllen, wenn festgestellt ist, dass der Empfänger wusste oder nach den Umständen des konkreten Falles hätte wissen müssen, dass die betreffende Ware der zollamtlichen Überwachung entzogen worden war. Zu bestimmen, ob diese Merkmale vorliegen, bleibt allerdings Sache des nationalen Gerichts, da es sich hierbei um tatsächliche Umstände handelt ( 25 ).

71. In diesem Zusammenhang sei daran erinnert, dass nach Auffassung des Gerichtshofs der Ausdruck „vernünftigerweise hätte wissen müssen“ (in Art. 202 Abs. 3 des Zollkodex) „auf das Verhalten eines verständigen und sorgfältigen Wirtschaftsteilnehmers verweist“ ( 26 ). Es obliegt daher dem nationalen Gericht, die Umstände des Falles, einschließlich der dem Wirtschaftsteilnehmer zur Verfügung stehenden Informationen, umfassend zu prüfen, um zu bestimmen, ob der Empfänger von den Zollverpflichtungen hätte wissen müssen und ob er in diesem Fall alle von ihm vernünftigerweise zu erwartenden Schritte unternommen hat, um sicherzustellen, dass die Ware nicht der zollamtlichen Überwachung entzogen worden war ( 27 ).

72. In einem Fall wie dem vorliegenden, in dem Waren der zollamtlichen Überwachung entzogen worden waren, könnte ein Empfänger als Zollschuldner angesehen werden, wenn das oben genannte subjektive Tatbestandsmerkmal erfüllt ist. Diese Schlussfolgerung gilt auch im Rahmen des TIR-Verfahrens. Die allgemeinen Regelungen über Zollschulden gelten nämlich auch für Versandverfahren ( 28 ).

73. Zusammengefasst gilt, dass der Empfänger von Waren, der das subjektive Tatbestandsmerkmal des Art. 203 Abs. 3 des Zollkodex erfüllt, als unmittelbarer Schuldner im Sinne des Art. 8 Abs. 7 des TIR‑Übereinkommens angesehen werden kann. Entscheidend ist im vorliegenden Fall jedoch meiner Ansicht nach eine andere Frage, nämlich die, ob die Tatsache, dass es unterlassen wurde, die Zahlung der Zollschuld von einem Empfänger zu verlangen, der schließlich als Schuldner angesehen wurde, daran hindert, die Zahlung vom bürgenden Verband zu fordern. Zu dieser Frage komme ich nun.

3. Zu den Auswirkungen der gesamtschuldnerischen Haftung (Art. 213 des Zollkodex)

74. Wie wirken sich die Art. 203 und 213 des Zollkodex auf die Prüfung der Frage aus, ob die Anforderungen des Art. 8 Abs. 7 des TIR‑Übereinkommens erfüllt sind?

75. Gibt es für eine Zollschuld mehrere Zollschuldner, so sind diese gemäß Art. 213 des Zollkodex gesamtschuldnerisch zu deren Erfüllung verpflichtet.

76. Nach Ansicht der Kommission kann für die Auslösung der Haftung des bürgenden Verbands nach Art. 8 Abs. 1 des TIR‑Übereinkommens die verfahrenstechnische Voraussetzung der Anzeige und der Übersendung der Zahlungsaufforderung nach Art. 8 Abs. 7 des Übereinkommens an den oder die unmittelbaren Schuldner auch die Übersendung an den oder die nach Art. 203 des Zollkodex haftenden Zollschuldner umfassen. Daraus schließt die Kommission, dass die bulgarischen Behörden in diesem Fall nicht verpflichtet gewesen seien, zunächst die Zahlung vom Empfänger zu verlangen, da ihnen weder ein Nachweis noch eine Bestätigung von den rumänischen Behörden hinsichtlich des Status des Empfängers als Zollschuldner vorgelegen habe. Hätte allerdings ein solches Dokument den bulgarischen Behörden zur Verfügung gestanden, als sie 2009 das Bestehen der Zollschuld feststellten, so hätte dies bedeutet, dass sie verpflichtet gewesen wären, zu überprüfen, ob die Erlangung des geschuldeten Betrags vom Empfänger möglich gewesen wäre.

77. Die von der Kommission vorgeschlagene Auslegung würde im Ergebnis bedeuten, dass die nationalen Behörden, um den Anforderungen des Art. 8 Abs. 7 des TIR‑Übereinkommens zu genügen, von jedem Zollschuldner nach Art. 203 des Zollkodex die Entrichtung der Beträge fordern müssten, bevor sie sich an den bürgenden Verband wenden dürfte.

78. Ohne in Frage zu stellen, dass die Art. 203 und 213 des Zollkodex im Unionsrecht anzuwenden sind, um die „Person oder [die] Personen …, die [die Beträge] unmittelbar schulden“, zu bestimmen, kann ich mich doch der von der Kommission befürworteten Auslegung des Art. 8 Abs. 7 des TIR‑Übereinkommens nicht anschließen.

79. Zunächst und vor allem läuft diese Auslegung darauf hinaus, zusätzliche Anforderungen einzufügen, die sich aus dem Wortlaut des TIR‑Übereinkommens nicht ergeben. Sie bewirkt, dass Art. 203 Abs. 3 des Zollkodex in Art. 8 Abs. 7 des TIR‑Übereinkommens eingefügt wird. Sie schafft eine Liste von Schuldnern, die zwingend in Anspruch zu nehmen wären, bevor die zuständige Behörde sich an den bürgenden Verband wenden könnte.

80. Zweitens und grundsätzlicher würde eine solche Auslegung die Rechtsnatur der Haftung der bürgenden Verbände nach Art. 8 Abs. 1 des TIR‑Übereinkommens völlig verändern. Die von der Kommission vorgeschlagene Lesart würde die gesamtschuldnerische Haftung des bürgenden Verbands in eine Art bedingter Subsidiärhaftung verwandeln, die nur dann ausgelöst werden könnte, wenn die nationalen Behörden die Entrichtung der Beträge von allen nach Art. 203 Abs. 3 in Betracht kommenden Zollschuldnern gefordert hätte. Sie würde auch die Tatsache außer Acht lassen, dass die Verbände nach den Regelungen der gesamtschuldnerischen Haftung bei den anderen Schuldnern zivilrechtlich Regress nehmen können.

81. Drittens wäre eine solche Auslegung auch kaum mit dem Zweck des TIR‑Übereinkommens vereinbar, das den internationalen Warentransport auf der Basis eines Ausgleichs fördern soll: Die Vertragsparteien sind übereingekommen, aufgrund des Bestehens eines Systems von Bürgschaften durch die bürgenden Verbände keine Entrichtung oder Hinterlegung von Eingangs- oder Ausgangsabgaben bei den Durchgangszollstellen zu fordern. Die von der Kommission vorgeschlagene Auslegung würde die Wirksamkeit des Bürgschaftssystems nach dem TIR‑Übereinkommen erheblich mindern ( 29 ).

82. Schließlich würde, um zum Unionsrecht selbst zu kommen, diese Auslegung auch den Zielen der weiten Definition des Begriffs „Zollschuldner“ in Art. 203 Abs. 3 des Zollkodex sowie dem System der gesamtschuldnerischen Haftung nach Art. 213 dieses Kodex zuwiderlaufen. Zweck des Art. 213 des Zollkodex ist es gerade, dafür zu sorgen, dass die Zollschuld tatsächlich beigetrieben wird. Er ist „ein den nationalen Behörden zur Verfügung gestelltes zusätzliches Rechtsinstrument, um ihr Vorgehen bei der Erhebung von Zollschulden wirksamer zu gestalten“ ( 30 ).

83. Nach der von der Kommission vorgeschlagenen Lesart würde hingegen die Tatsache, dass Art. 203 Abs. 3 des Zollkodex eine große Zahl potenzieller Zollschuldner nennt, de facto die Möglichkeiten für die nationalen Behörden beschränken, die Haftung des bürgenden Verbands auszulösen. Die nationalen Behörden sind aber, wie der Leiter der Zollstelle Burgas richtig angemerkt hat, verpflichtet, alle Maßnahmen zu ergreifen, um die Ressourcen der Union zu schützen ( 31 ).

84. Daher müssen die nationalen Behörden, um den Anforderungen des Art. 8 Abs. 7 des TIR‑Übereinkommens zu entsprechen und so die gesamtschuldnerische Haftung des Art. 8 Abs. 1 des TIR‑Übereinkommens auszulösen, den oder die unmittelbaren Schuldner auf Zahlung der fälligen Beträge in Anspruch nehmen. Der bürgende Verband bleibt aber gemeinsam mit den Personen, die die entsprechenden Beträge schulden, Gesamtschuldner nach Art. 8 Abs. 1 des TIR‑Übereinkommens. Diese Personen selbst sind wiederum kraft Art. 213 des Zollkodex untereinander als Gesamtschuldner verbunden.

85. Werden zwei gesamtschuldnerische Haftungen zusammengeführt, bedeutet dies logischerweise, dass es am Ende eine Gesamtschuld gibt, die den Anforderungen des Art. 8 Abs. 7 des TIR‑Übereinkommens unterliegt. Infolge dieses Zusammenführens haben dann die nationalen Behörden im Rahmen des Unionsrechts die Wahl, von welcher der als (unmittelbar haftend) bestimmten Personen sie die Zahlung der Beträge fordern. Wie diese Wahl ausgeübt wird, wird von den Umständen des betreffenden Falles, der Art der Parteien und auch dem Typ des Verstoßes oder der Unregelmäßigkeit abhängen.

86. Im vorliegenden Fall haben die bulgarischen Behörden, selbst wenn der Empfänger am Bestimmungsort bekannt wäre, ihrer Pflicht nach Art. 8 Abs. 7 des TIR‑Übereinkommens genügt, indem sie von Sargut, der Inhaberin des Carnet TIR, die Zahlung der Beträge forderten. Die zuständigen bulgarischen Behörden waren sicher nicht verpflichtet, die Zahlung von jedem nach Art. 213 des Zollkodex möglichen Gesamtschuldner zu verlangen, bevor sie die Zahlung vom bürgenden Verband fordern konnten. Aus dem Wesen der gesamtschuldnerischen Haftung folgt, dass die Behörden berechtigt, aber nicht verpflichtet sind, die verschiedenen möglichen Schuldner in Anspruch zu nehmen ( 32 ).

87. Ich schlage daher vor, die dritte und die vierte Vorlagefrage wie folgt zu beantworten: – Art. 457 Abs. 2 der Verordnung Nr. 2454/93 in Verbindung mit Art. 8 Abs. 1 und 7 des TIR‑Übereinkommens ist dahin gehend auszulegen, dass die zuständigen Behörden nicht verpflichtet sind, von allen Gesamtschuldnern nach Art. 213 des Zollkodex, wie sie in diesem Kodex bestimmt sind, die Zahlung der Beträge zu fordern, bevor sie diese von dem bürgenden Verband verlangen können. – Ein Empfänger, der eine Ware erworben oder in Besitz hat, von der ihm bekannt ist, dass sie mit einem Carnet TIR befördert wurde, und für die nicht festgestellt ist, dass sie der Bestimmungszollstelle gestellt und bei ihr angemeldet wurde, kann als „Zollschuldner“ im Sinne des Art. 203 Abs. 3 des Zollkodex angesehen werden, wenn er wusste oder hätte wissen müssen, dass diese Ware der zollamtlichen Überwachung entzogen worden war, was von dem nationalen Gericht festzustellen ist. Hingegen hindert die Tatsache, dass es die zuständigen Behörden unterlassen haben, die Zahlung vom Empfänger zu verlangen, nicht die Haftung des bürgenden Verbands, wenn diese Behörden entschieden haben, die Zahlung von einem anderen unmittelbaren Schuldner nach Art. 8 Abs. 7 des TIR‑Übereinkommens zu verlangen.

V. Ergebnis

88. Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, auf die Vorlagefragen des Varhoven administrativen sad (Oberstes Verwaltungsgericht, Bulgarien) wie folgt zu antworten: – Der Gerichtshof ist für die Auslegung des Zollübereinkommens über den internationalen Warentransport mit Carnets TIR (TIR‑Übereinkommen) vom 14. November 1975 zuständig. – Art. 457 Abs. 2 der Verordnung (EWG) Nr. 2454/93 der Kommission vom 2. Juli 1993 mit Durchführungsvorschriften zu der Verordnung (EWG) Nr. 2913/92 des Rates zur Festlegung des Zollkodex der Gemeinschaften in der durch die Verordnung (EG) Nr. 1791/2006 des Rates vom 20. November 2006 geänderten Fassung in Verbindung mit Art. 8 Abs. 7 des TIR‑Übereinkommens ist dahin gehend auszulegen, dass in einem Fall wie dem vorliegenden die zuständigen Zollbehörden die Entrichtung der geschuldeten Beträge vom bürgenden Verband fordern können, nachdem sie die Entrichtung mittels einer Zahlungsaufforderung vom Inhaber des Carnet TIR als unmittelbarem Schuldner verlangt haben. – Art. 457 Abs. 2 der Verordnung Nr. 2454/93 in Verbindung mit Art. 8 Abs. 1 und 7 des TIR‑Übereinkommens ist dahin gehend auszulegen, dass die zuständigen Behörden nicht verpflichtet sind, von allen Gesamtschuldnern nach Art. 213 der Verordnung (EWG) Nr. 2913/92 des Rates vom 12. Oktober 1992 zur Festlegung des Zollkodex der Gemeinschaften, wie sie in diesem Kodex bestimmt sind, die Zahlung der Beträge zu fordern, bevor sie diese von dem bürgenden Verband verlangen können. – Ein Empfänger, der eine Ware erworben oder in Besitz hat, von der ihm bekannt ist, dass sie mit einem Carnet TIR befördert wurde, und für die nicht festgestellt ist, dass sie der Bestimmungszollstelle gestellt und bei ihr angemeldet wurde, kann als „Zollschuldner“ im Sinne des Art. 203 Abs. 3 der Verordnung Nr. 2913/92 angesehen werden, wenn er wusste oder hätte wissen müssen, dass diese Ware der zollamtlichen Überwachung entzogen worden war, was von dem nationalen Gericht festzustellen ist. Hingegen hindert die Tatsache, dass es die zuständigen Behörden unterlassen haben, die Zahlung vom Empfänger zu verlangen, nicht die Haftung des bürgenden Verbands, wenn diese Behörden entschieden haben, die Zahlung von einem anderen unmittelbaren Schuldner nach Art. 8 Abs. 7 des TIR‑Übereinkommens zu verlangen.

( 1 ) Originalsprache: Englisch.

( 2 ) Zollübereinkommen über den internationalen Warentransport mit Carnets TIR (TIR‑Übereinkommen) vom 14. November 1975 (UNTS, Bd. 1079, S. 89, Bd. 1142, S. 413), genehmigt im Namen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft durch die Verordnung (EWG) Nr. 2112/78 des Rates vom 25. Juli 1978 (ABl. 1978, L 252, S. 1, in Kraft seit dem 20. Juni 1983). Neu veröffentlicht durch den Beschluss 2009/477/EG des Rates vom 28. Mai 2009 (ABl. 2009, L 165, S. 1).

( 3 ) Verordnung (EWG) Nr. 2913/92 des Rates vom 12. Oktober 1992 zur Festlegung des Zollkodex der Gemeinschaften (ABl. 1992, L 302, S. 1) in der durch die Verordnung (EG) Nr. 1791/2006 des Rates vom 20. November 2006 (ABl. 2006, L 363, S. 1) geänderten Fassung.

( 4 ) Verordnung vom 2. Juli 1993 mit Durchführungsvorschriften zu der Verordnung Nr. 2913/92 des Rates zur Festlegung des Zollkodex der Gemeinschaften (ABl. 1993, L 253, S. 1) in der durch die Verordnung (EG) Nr. 214/2007 der Kommission vom 28. Februar 2007 (ABl. 2007, L 62, S. 6) geänderten Fassung (im Folgenden: Durchführungsverordnung).

( 5 ) In seinem Vorlagebeschluss führt das nationale Gericht Art. 455a der Durchführungsverordnung in der durch die Verordnung (EG) Nr. 1192/2008 der Kommission vom 17. November 2008 (ABl. 2008, L 329, S. 1) geänderten Fassung an. Die Kommission hat jedoch richtigerweise darauf hingewiesen, dass nach Art. 3 dieser Verordnung Art. 455 erst ab dem 1. Januar 2009 und Art. 455a erst ab dem 1. Juli 2009 anwendbar ist. Auf den Sachverhalt der vorliegenden Rechtssache sind angesichts der genannten Fristen die Art. 455 und 455a der Verordnung Nr. 2454/93 in der durch die Verordnung Nr. 214/2007 geänderten Fassung anzuwenden.

( 6 ) ABl. 1978, L 252, S. 1. Im Beschluss des Rates 2009/477 ist als Rechtsgrundlage für den Beitritt der Europäischen Union zu diesem internationalen Übereinkommen der Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, insbesondere dessen Art. 133 in Verbindung mit Art. 300 Abs. 3 Satz 1 (jetzt Art. 207 und 218 AEUV), genannt.

( 7 ) Vgl. etwa Urteil vom 4. Mai 2010, TNT Express Nederland (C‑533/08, EU:C:2010:243, Rn. 60 und die dort angeführte Rechtsprechung).

( 8 ) Vgl. etwa Urteile vom 23. September 2003, BGL (C‑78/01, EU:C:2003:490), vom 14. Mai 2009, Internationaal Verhuis- en Transportbedrijf Jan de Lely (C‑161/08, EU:C:2009:308), und vom 22. Dezember 2010, ASTIC (C‑488/09, EU:C:2010:820).

( 9 ) Vgl. Schlussanträge in der Rechtssache BGL (C‑78/01, EU:C:2003:14, Nrn. 3 bis 14).

( 10 ) Vgl. in diesem Sinne Urteile vom 23. September 2003, BGL (C‑78/01, EU:C:2003:490, Rn. 45), vom 5. Oktober 2006, Kommission/Deutschland (C‑105/02, EU:C:2006:637, Rn. 78), und vom 5. Oktober 2006, Kommission/Belgien (C‑377/03, EU:C:2006:638, Rn. 84).

( 11 ) Ebd.

( 12 ) Art. 8 Abs. 7 des TIR‑Übereinkommens wurde zum 13. September 2012 aufgehoben. Jedoch hat der an seine Stelle getretene Art. 11 Abs. 2 nahezu denselben Wortlaut: „Die zuständigen Behörden haben bei Fälligkeit der in Artikel 8 Absätze 1 und 2 genannten Beträge deren Zahlung soweit möglich zunächst von der Person oder den Personen zu verlangen, die diese unmittelbar schulden, bevor der bürgende Verband zur Zahlung dieser Beträge in Anspruch genommen wird.“ (Änderung des Zollübereinkommens über den internationalen Warentransport mit Carnets TIR [TIR‑Übereinkommen von 1975] – Gemäß der Notifizierung C.N.326.2011.TREATIES‑2 durch den UN-Verwahrer [traten] am 13. September 2012 für alle Vertragsparteien die folgenden Änderungen des TIR‑Übereinkommens in Kraft, ABl. 2012, L 244, S. 1).

( 13 ) Auf Französisch, einer der verbindlichen Sprachen des TIR‑Übereinkommens, heißt es: „Les autorités compétentes doivent, dans la mesure du possible, en requérir le paiement de la (ou des) personne(s) directement redevables de ces sommes avant d’introduire une réclamation près l’association garante.“

( 14 ) Nach Art. 43 des TIR‑Übereinkommens legen die Erläuterungen die Bestimmungen des Übereinkommens aus und geben empfohlene Praktiken wieder. Nach Art. 51 sind die Anlagen (einschließlich der die Erläuterungen enthaltenden Anlage 6) Bestandteil des Übereinkommens.

( 15 ) Wie oben in Fn. 12 angemerkt, wurde Art. 8 Abs. 7 durch den neuen Art. 11 Abs. 2 ersetzt. Die Erläuterung zu Art. 11 Abs. 2 des TIR‑Übereinkommens lautet: „Um die Zahlung durch den oder die Schuldner zu bewirken, müssen die zuständigen Behörden die Zahlungsaufforderung zumindest dem Inhaber des Carnet TIR an die im Carnet TIR angegebene Anschrift, oder falls dieser nicht der Schuldner ist, an die Person oder die Personen senden, die die Zahlung schuldet oder schulden und die entsprechend den nationalen Rechtsvorschriften niedergelassen ist bzw. niedergelassen sind. Die Zahlungsaufforderung an den Inhaber des Carnet TIR kann mit der Mitteilung nach Absatz 1 Buchstabe a verbunden werden.“

( 16 ) In einigen Rechtsordnungen wird diese Art der Haftung auch „solidarische“ Haftung genannt. Vgl. etwa European Group on Tort Law, Principles of European Tort Law, nach deren Art. 9:101(2) „bei Personen, die der solidarischen Haftung unterliegen, das Opfer von jedem Einzelnen oder von mehreren den vollen Ersatz des Schadens verlangen kann, wobei das Opfer maximal den vollen Betrag des ihm entstandenen Schadens erlangen darf“. Eine vergleichbare Definition findet sich in von Bar, C., u. a., Principles, Definitions und Model Rules of European Private Law Draft Common Frame of Reference (DCFR), III.–4:102: Solidary, divided und joint obligations (Solidar-, Teil- und Gesamthandschuld): „(1) Eine Schuld ist solidarisch, wenn jeder Schuldner für die gesamte Verbindlichkeit haftet und es dem Gläubiger freisteht, die Erfüllung dieser Verbindlichkeit von jedem von ihnen zu verlangen, bis die Verbindlichkeit vollständig erfüllt ist.“

( 17 ) Vgl. in diesem Sinne Urteil vom 18. Mai 2017, Latvijas dzelzceļš (C‑154/16, EU:C:2017:392, Rn. 85).

( 18 ) Oder, bei Streitigkeiten, die Gegenstand eines Gerichtsverfahrens werden, binnen einem Jahr nach dem Tag, an dem die gerichtliche Entscheidung rechtskräftig geworden ist. Vgl. in diesem Sinne Urteil vom 5. Oktober 2006, Kommission/Niederlande (C‑312/04, EU:C:2006:643, Rn. 51).

( 19 ) Vgl. UNECE TIR Handbook, überarbeitete 10. Aufl., ECE/TRANS/TIR/6/REV.10, New York und Genf, 2013, S. 9 und 27 ff.

( 20 ) Siehe oben, Nr. 44 sowie Fn. 16 und 17.

( 21 ) Vgl. etwa Urteil vom 17. November 2011, Jestel (C‑454/10, EU:C:2011:752, Rn. 12 und die dort angeführte Rechtsprechung).

( 22 ) Zum Begriff der Entziehung vgl. etwa Urteil vom 12. Juni 2014, SEK Zollagentur (C‑75/13, EU:C:2014:1759, Rn. 28 und die dort angeführte Rechtsprechung).

( 23 ) Vgl. entsprechend Urteile vom 23. September 2004, Spedition Ulustrans (C‑414/02, EU:C:2004:551, Rn. 25 und 31), und vom 25. Januar 2017, Ultra-Brag (C‑679/15, EU:C:2017:40, Rn. 25).

( 24 ) Vgl. in diesem Sinne Urteil vom 1. Februar 2001, D. Wandel (C‑66/99, EU:C:2001:69, Rn. 49), oder entsprechend auch Urteil vom 23. September 2004, Spedition Ulustrans (C‑414/02, EU:C:2004:551, Rn. 27 ff.).

( 25 ) Vgl. in diesem Sinne Urteil vom 17. November 2011, Jestel (C‑454/10, EU:C:2011:752, Rn. 21 und die dort angeführte Rechtsprechung).

( 26 ) Vgl. Urteil vom 17. November 2011, Jestel (C‑454/10, EU:C:2011:752, Rn. 22).

( 27 ) Vgl. in diesem Sinne Urteil vom 17. November 2011, Jestel (C‑454/10, EU:C:2011:752, Rn. 23 bis 25).

( 28 ) Vgl. etwa in Bezug auf das gemeinschaftliche Versandverfahren Urteil vom 18. Mai 2017, Latvijas dzelzceļš (C‑154/16, EU:C:2017:392, Rn. 91). In Bezug auf das TIR-Verfahren vgl. etwa Urteile vom 29. April 2010, Dansk Transport og Logistik (C‑230/08, EU:C:2010:231, Rn. 103 bis 107), oder vom 22. Dezember 2010, ASTIC (C‑488/09, EU:C:2010:820, Rn. 25 und 26).

( 29 ) Siehe auch Nrn. 47 und 48 der vorliegenden Schlussanträge.

( 30 ) Vgl. Urteile vom 17. Februar 2011, Berel u. a. (C‑78/10, EU:C:2011:93, Rn. 48), und vom 18. Mai 2017, Latvijas dzelzceļš (C‑154/16, EU:C:2017:392, Rn. 88).

( 31 ) Vgl. allgemein zu den Verpflichtungen nach dem TIR‑Übereinkommen Urteile vom 5. Oktober 2006, Kommission/Deutschland (C‑105/02, EU:C:2006:637), vom 5. Oktober 2006, Kommission/Belgien (C‑377/03, EU:C:2006:638), und vom 19. März 2009, Kommission/Italien (C‑275/07, EU:C:2009:169).

( 32 ) Vgl. in diesem Sinne Urteil vom 18. Mai 2017, Latvijas dzelzceļš (C‑154/16, EU:C:2017:392, Rn. 89).