Schlußanträge des Generalanwalts



Schlußanträge des Generalanwalts

1. Das vorliegende Vorabentscheidungsersuchen der Cour d’arbitrage (Schiedshof)(2), nunmehr Cour constitutionelle (Verfassungsgerichtshof) (Belgien)(3) betrifft die Vereinbarkeit einer Pflegeversicherungsregelung wie der von der Flämischen Regierung eingeführten mit verschiedenen Bestimmungen der Verordnung Nr. 1408/71(4) sowie mit den Art. 18 EG, 39 EG und 43 EG.

2. Eine weiter gehende Frage ist, ob es gegen das Gemeinschaftsrecht verstößt, wenn die autonome Einheit eines Mitgliedstaats für die Gewährung einer Leistung der sozialen Sicherheit einen Wohnsitz im Gebiet der betreffenden autonomen Einheit oder im Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats zur Voraussetzung macht, so dass die in der fraglichen autonomen Einheit erwerbstätigen Personen, die ihren Wohnsitz in einem anderen Teil des Staatsgebiets haben, ausgeschlossen sind.

3. Noch weiter geht die Frage, inwieweit sich das Gemeinschaftsrecht auf die föderale oder dezentrale Struktur eines Mitgliedstaats auswirkt und was unter dem Begriff „rein interner Sachverhalt“ zu verstehen ist, der außerhalb des Geltungsbereichs des Gemeinschaftsrechts liegt.

Vorwort – das Königreich Belgien als Föderalstaat

4. Das belgische Föderalsystem ist – fast wie ein dezentralisierter Vetter der Gemeinschaft(5) – nicht durch einen einheitlichen Plan entstanden(6) . Es ist das Ergebnis schrittweiser Veränderungen, ursprünglich vorangetrieben vom Streben der Flamen nach kultureller Autonomie, die sich in Form von Gemeinschaften konkretisiert hat, und dem Streben der Wallonen nach wirtschaftlicher Autonomie, die durch die Herausbildung von Regionen erreicht wurde(7) .

5. Heute umfasst Belgien drei Gemeinschaften (die Deutschsprachige Gemeinschaft, die Flämische Gemeinschaft und die Französische Gemeinschaft)(8), drei Regionen (die Wallonische Region, die Flämische Region und die Brüsseler Region)(9) sowie vier Sprachgebiete (das deutsche Sprachgebiet, das französische Sprachgebiet, das niederländische Sprachgebiet und das zweisprachige Gebiet Brüssel-Hauptstadt)(10) .

6. Sowohl den Gemeinschaften als auch den Regionen sind in bestimmten Angelegenheiten jeweils ausschließliche Zuständigkeitsbereiche zugewiesen(11) . Dementsprechend agieren sowohl die Gemeinschaften als auch die Regionen innerhalb ihrer eigenen Zuständigkeiten als autonome Gesetzgeber.

7. Die drei Gemeinschaften sowie die Flämische und die Wallonische Region üben ihre Gesetzgebungsbefugnisse in Form von Dekreten aus. Diese Dekrete haben Gesetzeskraft(12) .

Rechtlicher Rahmen

Einschlägiges Gemeinschaftsrecht

8. Art. 17 EG lautet:

„(1) Es wird eine Unionsbürgerschaft eingeführt. Unionsbürger ist, wer die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats besitzt. Die Unionsbürgerschaft ergänzt die nationale Staatsbürgerschaft, ersetzt sie aber nicht.

(2) Die Unionsbürger haben die in diesem Vertrag vorgesehenen Rechte und Pflichten.“

9. Art. 18 EG lautet:

„(1) Jeder Unionsbürger hat das Recht, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten vorbehaltlich der in diesem Vertrag und in den Durchführungsvorschriften vorgesehenen Beschränkungen und Bedingungen frei zu bewegen und aufzuhalten.

…“

10. Art. 39 EG lautet:

„(1) Innerhalb der Gemeinschaft ist die Freizügigkeit der Arbeitnehmer gewährleistet.

(2) Sie umfasst die Abschaffung jeder auf der Staatsangehörigkeit beruhenden unterschiedlichen Behandlung der Arbeitnehmer der Mitgliedstaaten in Bezug auf Beschäftigung, Entlohnung und sonstige Arbeitsbedingungen.

…“

11. Art. 43 EG lautet:

„Die Beschränkungen der freien Niederlassung von Staatsangehörigen eines Mitgliedstaats im Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats sind nach Maßgabe der folgenden Bestimmungen verboten. …

… [D]ie Niederlassungsfreiheit [umfasst] die Aufnahme und Ausübung selbständiger Erwerbstätigkeiten sowie die Gründung und Leitung von Unternehmen … nach den Bestimmungen des Aufnahmestaats für seine eigenen Angehörigen.“

12. Folgende Erwägungsgründe der Richtlinie Nr. 1408/71(13) sind relevant:

„…

[10] Um die Gleichbehandlung aller im Gebiet eines Mitgliedstaats erwerbstätigen Arbeitnehmer und Selbständigen am besten zu gewährleisten, ist es zweckmäßig, im Allgemeinen die Rechtsvorschriften des Mitgliedstaats anzuwenden, in dessen Gebiet der Betreffende seine Arbeitnehmer‑ oder Selbständigkeit ausübt(14) .

[11] Von dieser allgemeinen Regel ist in besonderen Fällen, die ein anderes Zugehörigkeitskriterium rechtfertigen, abzuweichen.

…“

13. In Art. 2 der Verordnung Nr. 1408/71 ist der persönliche Geltungsbereich geregelt:

„(1) Diese Verordnung gilt für Arbeitnehmer und Selbständige sowie für Studierende, für welche die Rechtsvorschriften eines oder mehrerer Mitgliedstaaten gelten oder galten, soweit sie Staatsangehörige eines Mitgliedstaats sind oder als Staatenlose oder Flüchtlinge im Gebiet eines Mitgliedstaats wohnen, sowie für deren Familienangehörige und Hinterbliebene.

…“

14. In Art. 3 der Verordnung Nr. 1408/71 ist der Gleichbehandlungsgrundsatz verankert:

„(1) Die Personen, für die diese Verordnung gilt, haben die gleichen Rechte und Pflichten aufgrund der Rechtsvorschriften eines Mitgliedstaats wie die Staatsangehörigen dieses Staates, soweit besondere Bestimmungen dieser Verordnung nichts anderes vorsehen.

…“

15. In Art. 4 der Verordnung Nr. 1408/71 ist der sachliche Geltungsbereich festgelegt:

„(1) Diese Verordnung gilt für alle Rechtsvorschriften über Zweige der sozialen Sicherheit, die folgende Leistungsarten betreffen:

a) Leistungen bei Krankheit und Mutterschaft,

…

(2) Diese Verordnung gilt für die allgemeinen und die besonderen, die auf Beiträgen beruhenden und die beitragsfreien Systeme der sozialen Sicherheit sowie für die Systeme, nach denen die Arbeitgeber, einschließlich der Reeder, zu Leistungen gemäß Absatz 1 verpflichtet sind.

(2a) Diese Verordnung gilt für besondere beitragsunabhängige Geldleistungen, die nach Rechtsvorschriften gewährt werden, die aufgrund ihres persönlichen Geltungsbereichs, ihrer Ziele und/oder ihrer Anspruchsvoraussetzungen sowohl Merkmale der in Absatz 1 genannten Rechtsvorschriften der sozialen Sicherheit als auch Merkmale der Sozialhilfe aufweisen.

Der Ausdruck ‚besondere beitragsunabhängige Geldleistungen‘ bezeichnet die Leistungen,

a) die dazu bestimmt sind:

i) einen zusätzlichen, ersatzweisen oder ergänzenden Schutz gegen die Risiken zu gewähren, die von den in Absatz 1 genannten Zweigen der sozialen Sicherheit gedeckt sind, und den betreffenden Personen ein Mindesteinkommen zur Bestreitung des Lebensunterhalts garantieren, das in Beziehung zu dem wirtschaftlichen und sozialen Umfeld in dem betreffenden Mitgliedstaat steht,

oder

ii) allein dem besonderen Schutz des Behinderten zu dienen, der eng mit dem sozialen Umfeld dieser Person in dem betreffenden Mitgliedstaat verknüpft ist,

und

b) deren Finanzierung ausschließlich durch obligatorische Steuern zur Deckung der allgemeinen öffentlichen Ausgaben erfolgt und deren Gewährung und Berechnung nicht von Beiträgen hinsichtlich der Leistungsempfänger abhängen; jedoch sind Leistungen, die zusätzlich zu einer beitragsabhängigen Leistung gewährt werden, nicht allein aus diesem Grund als beitragsabhängige Leistungen zu betrachten;

und

c) die in Anhang IIa aufgeführt sind.[(15) ]

(2b) Diese Verordnung gilt nicht für die Rechtsvorschriften eines Mitgliedstaats betreffend die in Anhang II Teil III genannten beitragsunabhängigen Sonderleistungen, deren Geltung auf einen Teil des Gebietes dieses Mitgliedstaats beschränkt ist.[(16) ]

…“

16. Vorbehaltlich gewisser Ausnahmen, die im vorliegenden Fall nicht einschlägig sind, bestimmt Art. 13 die auf Wanderarbeitnehmer anzuwendenden Rechtsvorschriften:

„(1) … Personen, für die diese Verordnung gilt, [unterliegen] den Rechtsvorschriften nur eines Mitgliedstaats. Welche Rechtsvorschriften diese sind, bestimmt sich nach diesem Titel.

(2) …

a) Eine Person, die im Gebiet eines Mitgliedstaats abhängig beschäftigt ist, unterliegt den Rechtsvorschriften dieses Staates, und zwar auch dann, wenn sie im Gebiet eines anderen Mitgliedstaats wohnt oder ihr Arbeitgeber oder das Unternehmen, das sie beschäftigt, seinen Wohnsitz oder Betriebssitz im Gebiet eines anderen Mitgliedstaats hat;

b) eine Person, die im Gebiet eines Mitgliedstaats eine selbständige Tätigkeit ausübt, unterliegt den Rechtsvorschriften dieses Staates, und zwar auch dann, wenn sie im Gebiet eines anderen Mitgliedstaats wohnt;

…“

17. Art. 19 enthält im Kontext von Leistungen bei Krankheit und Mutterschaft die allgemeine Regelung im Falle eines Wohnorts in einem anderen Mitgliedstaat als dem zuständigen Staat:

„(1) Ein Arbeitnehmer oder Selbständiger, der im Gebiet eines anderen Mitgliedstaats als des zuständigen Staates wohnt und die nach den Rechtsvorschriften des zuständigen Staates für den Leistungsanspruch erforderlichen Voraussetzungen, gegebenenfalls unter Berücksichtigung des Artikels 18[(17) ], erfüllt, erhält in dem Staat, in dem er wohnt,

a) Sachleistungen für Rechnung des zuständig en Trägers vom Träger des Wohnorts nach den für diesen Träger geltenden Rechtsvorschriften, als ob er bei diesem versichert wäre;

b) Geldleistungen vom zuständigen Träger nach den für diesen Träger geltenden Rechtsvorschriften. Im Einvernehmen zwischen dem zuständigen Träger und dem Träger des Wohnorts können die Leistungen jedoch vom Träger des Wohnorts nach den Rechtsvorschriften des zuständigen Staates für Rechnung des zuständigen Trägers gewährt werden.

…“

18. Art. 21 enthält im Kontext von Leistungen bei Krankheit oder Mutterschaft die anzuwendende Regelung bei Aufenthalt im zuständigen Staat oder Wohnortwechsel in den zuständigen Staat:

„(1) Der in Artikel 19 Absatz 1 bezeichnete Arbeitnehmer oder Selbständige, der sich im Gebiet des zuständigen Staates aufhält, erhält Leistungen nach den Rechtsvorschriften dieses Staates, als ob er dort wohnte, selbst wenn er für den gleichen Fall der Krankheit oder Mutterschaft schon vor seinem dortigen Aufenthalt Leistungen erhalten hat.

…

(4) Der in Artikel 19 bezeichnete Arbeitnehmer oder Selbständige und seine in Artikel 19 bezeichneten Familienangehörigen erhalten nach einem Wohnortwechsel in das Gebiet des zuständigen Staates Leistungen nach den Rechtsvorschriften dieses Staates, selbst wenn sie für den gleichen Fall der Krankheit oder Mutterschaft schon vor dem Wohnortwechsel Leistungen erhalten haben.“

Einschlägiges nationales Recht

19. Mit Dekret vom 30. März 1999(18) (im Folgenden: Dekret 1999) führte die Flämische Gemeinschaft eine Pflegeversicherung (zorgverzekering) ein, die bis zu einem monatlichen Höchstbetrag die Kosten nichtärztlicher Hilfe‑ und Dienstleistungen übernimmt, die zugunsten von Personen erbracht werden, die die für ihren Grundbedarf erforderlichen Verrichtungen des alltäglichen Lebens und die damit verbundenen Tätigkeiten nicht ausführen können(19) .

20. Die flämische Pflegeversicherung wurde zur Deckung der Bedürfnisse der alternden Bevölkerung in Flandern eingeführt(20) . Insbesondere dient die Regelung der Bereitstellung finanzieller Unterstützung für Hilfeleistungen zugunsten der zunehmenden Anzahl älterer Bürger bei alltäglichen Verrichtungen sowie ganz allgemein und altersunabhängig zugunsten aller Personen, die derartige Hilfe benötigen(21) .

21. Die Deutschsprachige Gemeinschaft und die Französische Gemeinschaft haben keine entsprechenden Pflegeversicherungen eingeführt.

22. In Art. 2 Nr. 1 des Dekrets 1999 ist der Begriff „nichtärztliche Hilfe‑ und Dienstleistungen“ definiert als

„Hilfe und Beistand durch Dritte zugunsten einer Person mit verminderter Fähigkeit zur Selbstversorgung im Wohn-, Teilwohn- und ambulanten Umfeld“.

23. Das Dekret 1999 wurde mehrfach geändert(22) . Für den vorliegenden Fall am wichtigsten ist die Änderung des Dekrets 1999 durch das Dekret vom 30. April 2004(23) (im Folgenden: Dekret 2004), nachdem die Kommission mit Mahnschreiben vom 17. Dezember 2002 die Flämische Gemeinschaft zur Einhaltung der Verordnung Nr. 1408/71 aufgefordert hatte. Die Kommission rügte insbesondere, das Dekret 1999 in der ursprünglichen Fassung verstoße gegen die Art. 2, 13, 18, 19, 20, 25 und 28 der Verordnung Nr. 1408/71(24) sowie gegen die Art. 39 EG und 43 EG, weil die Zulassung zur Pflegeversicherung und die Auszahlung von Leistungen ausnahmslos von einem Wohnsitz im niederländischen Sprachgebiet oder im zweisprachigen Gebiet Brüssel-Hauptstadt abhängig gemacht worden waren.

24. Mit dem Dekret 2004 wurde die Pflegeversicherung dahin geändert, dass Personen, auf die aufgrund der Verordnung Nr. 1408/71 das System der sozialen Sicherheit eines anderen Mitgliedstaats der Europäischen Union oder eines anderen Vertragsstaats des Europäischen Wirtschaftsraums Anwendung findet, vom Geltungsbereich der Versicherung ausgeschlossen, und Personen mit Wohnsitz in einem anderen Mitgliedstaat, die im niederländischen Sprachgebiet oder im zweisprachigen Gebiet Brüssel-Hauptstadt erwerbstätig sind, in den Geltungsbereich der Versicherung aufgenommen wurden.

25. Art. 4 des Dekrets 1999 in der Fassung des Dekrets 2004 lautet jetzt wie folgt:

„§ 1. Jede Person mit Wohnsitz im niederländischen Sprachgebiet muss einer kraft dieses Dekrets anerkannten Pflegeversicherungskasse beitreten. …

§ 2. Jede Person, die im zweisprachigen Gebiet Brüssel-Hauptstadt wohnt, hat die Möglichkeit, freiwillig einer kraft dieses Dekrets anerkannten Pflegeversicherungskasse beizutreten.

§ 2bis. Dieses Dekret ist nicht anwendbar auf alle Personen im Sinne von § 1 und § 2, auf die gemäß den Zuweisungsregeln der Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 aufgrund ihres eigenen Rechtes das System der sozialen Sicherheit eines anderen Mitgliedstaates der Europäischen Union oder eines anderen Staates, der dem Europäischen Wirtschaftsraum angehört, Anwendung findet.

§ 2ter. Jede Person, die nicht in Belgien wohnt und auf die aufgrund ihres eigenen Rechts und wegen der Beschäftigung im niederländischen Sprachgebiet das System der sozialen Sicherheit in Belgien gemäß den Zuweisungsregeln der Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 Anwendung findet, muss einer Pflegeversicherungskasse angeschlossen sein, die kraft dieses Dekrets anerkannt ist. Die Bestimmungen dieses Dekrets über die in § 1 erwähnten Personen finden sinngemäße Anwendung.

Jede Person, die nicht in Belgien wohnt und auf die aufgrund ihres eigenen Rechts und wegen der Beschäftigung im zweisprachigen Gebiet Brüssel-Hauptstadt das System der sozialen Sicherheit in Belgien gemäß den Zuweisungsregeln der Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 Anwendung findet, kann sich freiwillig einer Pflegeversicherungskasse anschließen, die kraft dieses Dekrets anerkannt ist. Die Bestimmungen dieses Dekrets über die in § 2 erwähnten Personen finden sinngemäße Anwendung.“

26. Art. 5 des Dekrets 1999, zuletzt geändert durch Dekret vom 25. November 2005(25), regelt die Voraussetzungen der Kostenübernahme durch die Pflegekasse:

„Damit der Benutzer eine Übernahme der Kosten für nicht ärztliche Hilfe- oder Dienstleistungen durch eine Pflegeversicherungskasse beanspruchen kann, muss er folgende Bedingungen erfüllen:

…

3. zum Zeitpunkt der Kostenübernahme rechtmäßig in einem Mitgliedstaat der Europäischen Union oder einem Mitgliedstaat, der dem Europäischen Wirtschaftsraum angehört, wohnen;

…

5. während wenigstens fünf Jahren vor dem Antrag auf Kostenübernahme ununterbrochen im niederländischen Sprachgebiet oder im zweisprachigen Gebiet Brüssel-Hauptstadt wohnen oder ununterbrochen in den Mitgliedstaaten der Europäischen Union oder in den Staaten, die dem Europäischen Wirtschaftsraum angehören, sozialversichert sein;

…“

Ausgangsverfahren und Vorlagefragen

27. Bei dem Ausgangsverfahren handelt es sich um die dritte Nichtigkeitsklage gegen das Dekret 1999, mit der der Schiedshof befasst ist. Die Regierung der Französischen Gemeinschaft hatte die erste Nichtigkeitsklage gegen das Dekret 1999 in der ursprünglichen Fassung (im Folgenden: erste Nichtigkeitsklage) erhoben. Das Kollegium der Kommission der französischen Gemeinschaft(26) hatte eine Nichtigkeitsklage gegen eine Zwischenversion des Dekrets 1999 erhoben, und zwar gegen die Fassung vom 18. Mai 2001(27) (im Folgenden: zweite Nichtigkeitsklage).

28. Der Schiedshof wies die erste Nichtigkeitsklage zum größten Teil ab(28) . Im Rahmen des belgischen Föderalsystems sei die Pflegeversicherung als „Hilfe für Personen“ zu betrachten, eine Angelegenheit, die der Deutschsprachigen, der Flämischen und der Französischen Gemeinschaft innerhalb ihrer jeweiligen Zuständigkeitsbereiche zugewiesen sei. Die flämische Pflegeversicherung verletze daher nicht die Zuständigkeiten des Föderalstaats im Bereich der sozialen Sicherheit.

29. Der Schiedshof wies die zweite Nichtigkeitsklage zur Gänze ab(29) .

30. Das Ausgangsverfahren in dieser dritten Nichtigkeitsklage betrifft zwei getrennte Klagen auf Nichtigerklärung, beide vom 9. Dezember 2004, die beim Schiedshof verbunden wurden. Mit der ersten beantragte die Regierung der Französischen Gemeinschaft die Nichtigerklärung von Art. 4 § 2 ter des Dekrets 1999 in der Fassung des Dekrets 2004. Sie machte u. a. geltend, die genannte Bestimmung verstoße gegen den Gleichheitsgrundsatz und gegen das Diskriminierungsverbot und beeinträchtige den freien Personen‑ und Arbeitnehmerverkehr. Mit der zweiten Klage beantragte die Wallonische Regierung die Nichtigerklärung des gesamten Dekrets 2004. Sie machte geltend, das Dekret 2004 verletze die nationalen Zuständigkeitsvorschriften und verstoße gegen den Gleichheitsgrundsatz und das Diskriminierungsverbot.

31. Der Schiedshof wies die Klagen in Bezug auf die gerügte fehlende Zuständigkeit der Flämischen Gemeinschaft zur Einführung der Pflegeversicherung ab. Er ist jedoch der Auffassung, dass über die Klagen bezüglich des Gemeinschaftsrechts ohne Bezugnahme auf den Wortlaut des Vertrags und der Verordnung Nr. 1408/71 und auf die Rechtsprechung des Gerichtshofs nicht abschließend entschieden werden könne. Der Schiedshof hat daher die folgenden Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt:

1. Stellt ein Pflegeversicherungssystem, das a) durch eine autonome Gemeinschaft eines Föderalstaats, der Mitgliedstaat der Europäischen Gemeinschaft ist, eingeführt wird, b) auf die Personen anwendbar ist, die ihren Wohnsitz in dem Gebietsteil dieses Föderalstaats haben, für den diese autonome Gemeinschaft zuständig ist, c) Anspruch auf die Übernahme der Kosten durch ein solches System für nicht ärztliche Hilfe oder Dienstleistungen zugunsten von diesem System angeschlossenen Personen mit einer längeren und schweren Einschränkung der Eigenständigkeit in Form einer pauschalen Beteiligung an deren Kosten verleiht und d) einerseits durch Jahresbeiträge der Mitglieder und andererseits durch eine Dotation zulasten des Ausgabenhaushaltsplans der betroffenen autonomen Gemeinschaft finanziert wird, ein System dar, das zum sachlichen Geltungsbereich der Verordnung Nr. 1408/71, wie er in Art. 4 dieser Verordnung definiert ist, gehört?

2. Im Fall der Bejahung der ersten Vorabentscheidungsfrage: Ist die oben genannte Verordnung, insbesondere ihre Art. 2, 3 und 13 sowie, sofern sie anwendbar sind, ihre Art. 18, 19, 20, 25 und 28, in dem Sinne auszulegen, dass diese Bestimmungen dem entgegenstehen, dass eine autonome Gemeinschaft eines Föderalstaats, der Mitgliedstaat der Europäischen Gemeinschaft ist, Bestimmungen annimmt, die in Ausübung ihrer Zuständigkeiten den Zugang zur Versicherbarkeit und den Vorteil eines Systems der sozialen Sicherheit im Sinne dieser Verordnung auf die Personen begrenzen, die ihren Wohnsitz in dem Gebiet haben, für das diese autonome Gemeinschaft zuständig ist, sowie hinsichtlich der Bürger der Europäischen Union auf die Personen, die in diesem Gebiet beschäftigt sind und ihren Wohnsitz in einem anderen Mitgliedstaat haben, unter Ausschluss jener Personen, ungeachtet ihrer Staatsangehörigkeit, die ihren Wohnsitz in einem Gebietsteil des Föderalstaats haben, für den eine andere autonome Gemeinschaft zuständig ist?

3. Sind die Art. 18 EG, 39 EG und 43 EG in dem Sinne auszulegen, dass sie dem entgegenstehen, dass eine autonome Gemeinschaft eines Föderalstaats, der Mitgliedstaat der Europäischen Gemeinschaft ist, Bestimmungen erlässt, die in Ausübung ihrer Zuständigkeiten den Zugang zur Versicherung und den Vorteil eines Systems der sozialen Sicherheit im Sinne der oben genannten Verordnung auf die Personen begrenzen, die ihren Wohnsitz in dem Gebiet haben, für das diese autonome Gemeinschaft zuständig ist, sowie hinsichtlich der Bürger der Europäischen Union auf die Personen, die in diesem Gebiet beschäftigt sind und ihren Wohnsitz in einem anderen Mitgliedstaat haben, unter Ausschluss jener Personen, ungeachtet ihrer Staatsangehörigkeit, die ihren Wohnsitz in einem Gebietsteil des Föderalstaats haben, für den eine andere autonome Gemeinschaft zuständig ist?

4. Sind die Art. 18 EG, 39 EG und 43 EG in dem Sinne auszulegen, dass sie dem entgegenstehen, dass der Anwendungsbereich eines solchen Systems auf die Personen begrenzt wird, die ihren Wohnsitz in den in diesem System erwähnten Teilgebieten eines Föderalstaats, der Mitgliedstaat der Europäischen Gemeinschaft ist, haben?

32. Die Regierung der Französischen Gemeinschaft und die Wallonische Regierung, die Flämische Regierung, die niederländische Regierung und die Kommission haben schriftliche Erklärungen eingereicht.

33. Mit Ausnahme der niederländischen Regierung haben alle Beteiligten an der Sitzung vom 27. März 2007 teilgenommen und mündliche Ausführungen gemacht.

Erste Vorlagefrage

34. Mit seiner ersten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob eine Pflegeversicherung wie die von der Flämischen Gemeinschaft eingeführte zum sachlichen Geltungsbereich der Verordnung Nr. 1408/71, wie er in Art. 4 dieser Verordnung definiert ist, gehört.

35. Alle Verfahrensbeteiligten sind sich einig, dass diese Frage zu bejahen ist. Sie sind der Auffassung, dass die von der flämischen Pflegeversicherung vorgesehenen Leistungen als Leistungen der sozialen Sicherheit im Sinne der Verordnung Nr. 1408/71 einzustufen sind.

36. Wie der Gerichtshof wiederholt entschieden hat, ist eine Leistung eine solche der sozialen Sicherheit, wenn sie den Begünstigten aufgrund eines gesetzlich umschriebenen Tatbestands gewährt wird, ohne dass im Einzelfall eine in das Ermessen gestellte Prüfung des persönlichen Bedarfs erfolgt, und wenn sie sich auf eines der in Art. 4 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1408/71 ausdrücklich aufgezählten Risiken bezieht(30) .

37. Leistungen, die objektiv aufgrund eines gesetzlich umschriebenen Tatbestands gewährt werden und die darauf abzielen, den Gesundheitszustand und die Lebensbedingungen der Pflegebedürftigen zu verbessern, bezwecken im Wesentlichen eine Ergänzung der Leistungen der Krankenversicherung und sind damit als „Leistungen bei Krankheit“ im Sinne von Art. 4 Abs. 1 Buchst. a der Verordnung Nr. 1408/71 zu betrachten(31) . Diese Definition trifft genau auf die flämische Pflegeversicherung zu. Sie ist daher als „Leistung bei Krankheit“ im Sinne von Art. 4 Abs. 1 Buchst. a der Verordnung Nr. 1408/71 einzustufen.

38. Die Wallonische Regierung weist zutreffend darauf hin, dass die flämische Pflegeversicherung nicht aufgrund von Art. 4 Abs. 2b vom Geltungsbereich der Verordnung Nr. 1408/71 ausgeschlossen werden kann(32) . Erstens ist sie nicht in Anhang II Teil III der Verordnung Nr. 1408/71 aufgeführt. Zweitens handelt es sich offenbar um eine beitragsabhängige Leistung(33), da sie zumindest teilweise(34) durch Beiträge der Mitglieder finanziert wird.(35)

Zweite und dritte Vorlagefrage

39. Vom Geltungsbereich der flämischen Pflegeversicherung ausgenommen sind Personen, die im niederländischen Sprachgebiet oder im zweisprachigen Gebiet Brüssel-Hauptstadt erwerbstätig sind, ihren Wohnsitz aber in einem anderen Sprachgebiet Belgiens haben. Stehen die Verordnung Nr. 1408/71 und/oder die Vertragsbestimmungen über die Freizügigkeit und über die Unionsbürgerschaft einer solchen Regelung entgegen?

Zulässigkeit

40. Die Flämische Regierung macht vor allem geltend, dass die zweite und die dritte Vorlagefrage unzulässig seien, da eine Antwort weder sachdienlich noch zur Entscheidung des Ausgangsverfahrens erforderlich sei. Die Kläger hätten beim nationalen Gericht die Einführung der Pflegeversicherung mit der Begründung angefochten, der Flämischen Regierung fehle es hierfür an der Zuständigkeit. Die von den Klägern vertretene Auslegung des Gemeinschaftsrechts würde jedoch in völligem Widerspruch dazu eine Ausweitung der Regelung auf Personen mit Wohnsitz im französischen Sprachgebiet bewirken.

41. Die Flämische Regierung meint auch, das vorlegende Gericht habe die dritte Vorlagefrage bereits selbst durch die Feststellung beantwortet, die flämische Pflegeversicherung gefährde aufgrund des begrenzten Umfangs der Beträge, um die es gehe, und der begrenzten Wirkung der fraglichen Leistungen nicht die Zuständigkeit des föderalen Gesetzgebers hinsichtlich der Wirtschaftsunion mit Belgien(36) . Das Gleiche gelte bezüglich der Folgen für die Freizügigkeit innerhalb der Gemeinschaft.

42. Diese Argumente überzeugen mich nicht.

43. Wie der Gerichtshof wiederholt festgestellt hat, ist das mit Art. 234 EG eingerichtete Verfahren ein Instrument der Zusammenarbeit zwischen dem Gerichtshof und den nationalen Gerichten, mit dem der Gerichtshof diesen Gerichten Hinweise zur Auslegung des Gemeinschaftsrechts gibt, die sie zur Entscheidung des bei ihnen anhängigen Rechtsstreits benötigen(37) .

44. Im Rahmen dieser Zusammenarbeit ist es allein Sache des mit dem Rechtsstreit befassten nationalen Gerichts, in dessen Verantwortungsbereich die zu erlassende gerichtliche Entscheidung fällt, im Hinblick auf die Besonderheiten der bei ihm anhängigen Rechtssache sowohl die Erforderlichkeit einer Vorabentscheidung zum Erlass seines Urteils als auch die Erheblichkeit der dem Gerichtshof von ihm vorgelegten Fragen zu beurteilen. Sofern die von den nationalen Gerichten vorgelegten Fragen die Auslegung einer Bestimmung des Gemeinschaftsrechts betreffen, ist der Gerichtshof somit grundsätzlich gehalten, darüber zu befinden(38) .

45. Es ist richtig, dass es dem Gerichtshof in Ausnahmefällen obliegt, zur Prüfung seiner eigenen Zuständigkeit die Umstände zu untersuchen, unter denen er von dem innerstaatlichen Gericht angerufen wird. Er kann die Entscheidung über die Vorlagefrage eines nationalen Gerichts jedoch ablehnen, wenn die erbetene Auslegung des Gemeinschaftsrechts offensichtlich in keinem Zusammenhang mit der Realität oder dem Gegenstand des Ausgangsrechtsstreits steht, wenn das Problem hypothetischer Natur ist oder er nicht über die tatsächlichen oder rechtlichen Angaben verfügt, die für eine sachdienliche Beantwortung der ihm vorgelegten Fragen erforderlich sind(39) .

46. Selbst wenn im vorliegenden Fall (wie die Flämische Regierung geltend macht) die Antwort des Gerichtshofs auf die Fragen 2 und 3 nicht die Abschaffung der flämischen Pflegeversicherung, sondern vielmehr die Ausdehnung ihres Geltungsbereichs zur Folge hätte, ließe sich nicht behaupten, die Beantwortung dieser Fragen sei für das nationale Gericht bei der Entscheidung darüber, ob die flämische Pflegeversicherung in ihrer gegenwärtigen Form mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar ist, ohne Wert.

47. Dass das vorlegende Gericht eine ähnliche Frage wie die dritte bereits nach nationalem Recht entschieden hat, bedeutet außerdem nicht, dass die Antwort ohne Weiteres auf die Rechtslage nach Gemeinschaftsrecht übertragen werden kann.

48. Folglich sind die zweite und die dritte Vorlagefrage zulässig.

Begründetheit

Vorbemerkung

49. In ihren schriftlichen Erklärungen differenziert die Kommission nach zwei Personenkreisen: (i) Bürger anderer Mitgliedstaaten und belgische Bürger, die von ihrem Recht auf Freizügigkeit Gebrauch gemacht haben; (ii) belgische Bürger, die nicht von ihrem Recht auf Freizügigkeit Gebrauch gemacht haben. Diese Unterscheidung erscheint sinnvoll, so dass ich sie hier übernehme.

Bürger anderer Mitgliedstaaten und belgische Bürger, die von ihrem Recht auf Freizügigkeit Gebrauch gemacht haben

– Befindet sich dieser Personenkreis in einer Lage, die unter die Verordnung Nr. 1408/71 und/oder die Vertragsbestimmungen über die Freizügigkeit zu subsumieren ist?

50. Bürger anderer Mitgliedstaaten, die im niederländischen Sprachgebiet oder im zweisprachigen Gebiet Brüssel-Hauptstadt beschäftigt sind, jedoch in einem anderen Sprachgebiet wohnen, fallen in den Anwendungsbereich von Art. 39 EG oder 43 EG (je nachdem, ob sie Arbeitnehmer oder Selbständige sind). Nach Art. 2 der Verordnung Nr. 1408/71 fallen sie auch in den Geltungsbereich dieser Verordnung. Belgische Bürger, die von ihrem Recht auf Freizügigkeit Gebrauch gemacht haben, befinden sich in einer entsprechenden Lage.

51. Ganz allgemein fällt jeder Gemeinschaftsbürger, der von seinem Recht auf Freizügigkeit der Arbeitnehmer Gebrauch gemacht und in einem anderen Mitgliedstaat eine Berufstätigkeit ausgeübt hat, unabhängig von seinem Wohnort und seiner Staatsangehörigkeit in den Anwendungsbereich von Art. 39 EG(40) .

52. Auch wenn die Bestimmungen über die Freizügigkeit der Arbeitnehmer nach ihrem Wortlaut insbesondere die Inländerbehandlung im Aufnahmestaat sichern sollen, verbieten sie es doch auch, dass der Herkunftsstaat die freie Annahme und Ausübung einer Beschäftigung durch einen seiner Staatsangehörigen in einem anderen Mitgliedstaat behindert(41) .

53. Selbstverständlich lässt das Gemeinschaftsrecht die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten für die Ausgestaltung ihrer Systeme der sozialen Sicherheit unberührt – in Ermangelung einer Harmonisierung auf Gemeinschaftsebene bestimmt das Recht jedes Mitgliedstaats, unter welchen Voraussetzungen Leistungen der sozialen Sicherheit gewährt werden(42) . Gleichwohl müssen die Mitgliedstaaten bei der Ausübung dieser Befugnis das Gemeinschaftsrecht beachten(43) .

– Stellt das mit der flämischen Pflegeversicherung verbundene Wohnsitzerfordernis eine Behinderung der Freizügigkeit der Arbeitnehmer dar?

54. Nach ständiger Rechtsprechung sollen sämtliche Vertragsbestimmungen über die Freizügigkeit der Arbeitnehmer den Gemeinschaftsangehörigen die Ausübung jeder Art von Berufstätigkeit im Gebiet der Gemeinschaft erleichtern und stehen Maßnahmen entgegen, die die Gemeinschaftsangehörigen benachteiligen könnten, wenn sie im Gebiet eines anderen Mitgliedstaats eine wirtschaftliche Tätigkeit ausüben wollen(44) .

55. Bestimmungen, die einen Staatsangehörigen eines Mitgliedstaats daran hindern oder davon abhalten, sein Herkunftsland zu verlassen, um von seinem Recht auf Freizügigkeit Gebrauch zu machen, können daher eine Beeinträchtigung dieser Freiheit darstellen, auch wenn sie unabhängig von der Staatsangehörigkeit der betroffenen Arbeitnehmer Anwendung finden(45) . Mit anderen Worten, eine nationale Maßnahme kann ein verbotenes Hindernis darstellen, selbst wenn sie nicht diskriminierend ist.

56. Solche Bestimmungen können jedoch nur dann eine tatsächliche Beeinträchtigung darstellen, wenn sie den Zugang der Arbeitnehmer zum Arbeitsmarkt beeinflussen und wenn ihre Wirkung auf die Freizügigkeit nicht zu ungewiss und zu indirekt ist(46) .

57. An dieser Stelle sollte nun die praktische Wirkungsweise der flämischen Pflegeversicherungsregelung untersucht werden. Angenommen, ein französischer Staatsangehöriger will eine Beschäftigung in Hoegaarden (im niederländischen Sprachgebiet Belgiens) aufnehmen und wohnt derzeit in Givet in der Region Champagne-Ardenne in Frankreich (etwa 95 km südlich von Hoegaarden). Es ist nicht abwegig, dass er es vorzieht, in einem Gebiet zu leben, in dem seine Muttersprache Amtssprache ist und seine Kinder ohne Weiteres eine lokale Schule besuchen können, in der diese Sprache auch Unterrichtssprache ist. Er mag daher beschließen, nach Jodoigne (im französischen Sprachgebiet Belgiens) rund 7 km südlich von Hoegaarden zu ziehen. Wenn er dies tut, kann er nicht der flämischen Pflegeversicherung beitreten. Wollte er Mitglied der Pflegeversicherung werden und trotzdem in einer Region mit französischer Amtssprache wohnen, müsste er sich zwischen einer Wohnung im zweisprachigen Gebiet Brüssel-Hauptstadt (beispielsweise in Woluwe-Saint-Lambert etwa 44 km westlich von Hoegaarden) und der Beibehaltung seines Wohnsitzes in Frankreich entscheiden.(47)

58. Die Aussicht, jeden Tag auf überfüllten Straßen zu seinem Arbeitsplatz fahren zu müssen, und übrigens auch die Auswirkungen dieses Berufsverkehrs auf die Umwelt, könnten ihn davon abhalten, die Beschäftigung anzunehmen und also sein Recht auf Freizügigkeit auszuüben. Da die Deutschsprachige Gemeinschaft und die Französische Gemeinschaft keine entsprechende Pflegeversicherung eingeführt haben, könnte er das Problem nicht durch Beitritt zu einer Pflegeversicherung an einem Wohnsitz lösen, der innerhalb Belgiens außerhalb des niederländischen Sprachgebiets oder des zweisprachigen Gebiets Brüssel-Hauptstadt liegt.

59. Somit liegt auf der Hand, dass das Wohnsitzerfordernis in bestimmten Fällen eine Beeinträchtigung der Freizügigkeit darstellen kann.

– Ist die Wirkung des Wohnsitzerfordernisses auf die Freizügigkeit zu indirekt oder zu ungewiss?

60. Die Kommission ist der Auffassung, dass diese Entscheidung dem nationalen Gericht überlassen bleiben müsse.

61. Ich bin anderer Meinung.

62. Ich kann mir nur schwer vorstellen, nach welchen Kriterien genau das vorlegende Gericht ohne Hinweise des Gerichtshofs die Frage der Mittelbarkeit und Ungewissheit entscheiden würde. Meiner Meinung nach verfügt der Gerichtshof über genügend Material für eine grundsätzliche Klärung dieses Punktes.

63. Die Flämische Regierung glaubt, dass nur eine verhältnismäßig geringe Zahl von Personen betroffen sei und dass die Möglichkeit, sich einer Pflegeversicherung anzuschließen, die Entscheidung des Einzelnen, ob er sein Recht auf Freizügigkeit ausüben soll, wohl nur marginal beeinflusse. Sie beruft sich daher auf das Urteil Graf, in dem der Gerichtshof ausgeführt hat, dass Bestimmungen nur dann eine Beeinträchtigung darstellten, wenn sie den Zugang der Arbeitnehmer zum Arbeitsmarkt beeinflussten und wenn ihre Wirkung auf die Freizügigkeit nicht zu ungewiss und nicht zu indirekt sei(48) .

64. In der Rechtssache Graf war der Gerichtshof mit einem zukünftigen und rein hypothetischen Ereignis befasst. Demgegenüber ist im vorliegenden Fall jeder Wanderarbeitnehmer, der die Aufnahme eines Beschäftigungsverhältnisses im niederländischen Sprachgebiet in Erwägung zieht, potenziell von dem für den Beitritt zur flämischen Pflegeversicherung geltenden Wohnsitzerfordernis betroffen. Das ist keine hypothetische Situation.

65. Meiner Ansicht nach sollte der Gerichtshof nicht versuchen, das genaue Maß der Wirkung der Maßnahme auf die Entscheidung des einzelnen Arbeitnehmers zu beurteilen. Andernfalls könnte die Tatsache, dass einige Arbeitnehmer sich von einer bestimmten Maßnahme vielleicht nicht beeindrucken lassen, als Argument dafür angeführt werden, dass ihre Wirkung auf den Zugang zum Arbeitsmarkt u. U. zu ungewiss und indirekt sei. Außerdem ist nur schwer vorstellbar, wie der Gerichtshof eine solche Beurteilung vornehmen sollte. Meiner Meinung nach stellt eine Maßnahme bereits dann eine Beeinträchtigung dar, wenn sie bei vernünftiger Betrachtung geeignet ist, eine solche Wirkung auf Wanderarbeitnehmer zu haben.

66. Ich gebe zu, dass es schwierig ist, die Zahl der Bürger zu schätzen, die von dem Wohnsitzerfordernis in der flämischen Pflegeversicherungsregelung tatsächlich betr offen ist. Sicherlich sind jedoch viele Personen potenziell betroffen, insbesondere in einem Land wie Belgien, in dem zahlreiche EU-Bürger aus anderen Mitgliedstaaten beschäftigt sind.

67. Die Wirkung des Wohnsitzerfordernisses ist daher nicht zu indirekt und zu ungewiss.

68. Die Flämische Regierung trägt außerdem vor, die Mitgliedschaft in der Pflegekasse sei angesichts der Tatsache, dass Zwangsbeiträge erhoben würden, ein zweifelhafter „Vorteil“.

69. Dem kann ich nicht folgen.

70. Es ist anzunehmen, dass die Flämische Regierung bei der Einführung der Pflegeversicherung davon ausging, dass es sich um eine für ihre Bürger günstige und nicht belastende Regelung handele. Nach der Argumentation der Flämischen Regierung müsste die Auszahlung von Arbeitslosengeld ebenfalls als nachteilig gelten. Einzelne Bürger mögen im Laufe ihres Berufslebens durchaus Beiträge zahlen, ohne jemals Arbeitslosengeld in Anspruch zu nehmen, ja sogar hoffen, niemals darauf angewiesen zu sein. Es ist jedoch gerade der Sinn von Regelungen der sozialen Sicherheit, dass nicht jedermann direkt profitiert, wohl aber profitieren könnte, und dass sich daraus ein Vorteil für die Gesellschaft insgesamt ergibt.

– Ist das Wohnsitzerfordernis darüber hinaus indirekt diskriminierend?

71. Wie ich bereits ausgeführt habe(49), ist eine nationale Maßnahme, die die Freizügigkeit beeinträchtigt, unzulässig, selbst wenn sie nicht diskriminierend ist. Da die meisten Verfahrensbeteiligten jedoch in ihren schriftlichen Erklärungen und auch in der mündlichen Verhandlung die Frage der Diskriminierung mehr oder weniger ausführlich erörtert haben, werde ich mich an dieser Stelle damit befassen.

72. Es ist anerkannt, dass der in Art. 39 Abs. 2 EG niedergelegte und für die soziale Sicherheit der Wanderarbeiter durch Art. 3 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1408/71 umgesetzte Gleichbehandlungsgrundsatz nicht nur offenkundige Diskriminierungen aufgrund der Staatsangehörigkeit der aus den Systemen der sozialen Sicherheit leistungsberechtigten Personen verbietet, sondern auch alle versteckten Formen der Diskriminierung, die durch Anwendung anderer Unterscheidungskriterien tatsächlich zum gleichen Ergebnis führen(50) .

73. Als mittelbar diskriminierend sind daher Voraussetzungen des nationalen Rechts anzusehen, die zwar unabhängig von der Staatsangehörigkeit gelten, aber im Wesentlichen oder ganz überwiegend Wanderarbeitnehmer betreffen, sowie unterschiedslos geltende Voraussetzungen, die von inländischen Arbeitnehmern leichter zu erfüllen sind als von Wanderarbeitnehmern. Eine mittelbare Diskriminierung ist auch in Voraussetzungen zu sehen, bei denen die Gefahr besteht, dass sie sich besonders zum Nachteil von Wanderarbeitnehmern auswirken(51) .

74. Eine Vorschrift des nationalen Rechts diskriminiert somit mittelbar, wenn sie sich ihrem Wesen nach eher auf Wanderarbeitnehmer als auf inländische Arbeitnehmer des Staates, dessen Regelung angefochten wird, auswirkt und folglich die Gefahr besteht, dass sie Wanderarbeitnehmer besonders benachteiligt. Eine solche Bestimmung ist nur dann zulässig, wenn sie objektiv gerechtfertigt und angemessen ist(52) .

75. Die Flämische Regierung trägt vor, Wanderarbeiter würden in genau der gleichen Weise behandelt wie belgische Arbeitnehmer in einer ähnlichen Lage.

76. Die Schwierigkeit besteht allerdings darin, die richtige Vergleichsgruppe zu bestimmen, also zu entscheiden, wer die belgischen Staatsangehörigen in „ähnlicher Lage“ sind.

77. Mit der Verordnung Nr. 1408/71 wird nach dem zweiten und vierten Erwägungsgrund das Ziel verfolgt, die Freizügigkeit sowohl der Arbeitnehmer als auch der Selbständigen in der Gemeinschaft zu gewährleisten und dabei die Eigenheiten der einzelstaatlichen Rechtsvorschriften über nationale Sicherheit zu berücksichtigen. Wie sich aus ihren Begründungserwägungen 5, 6 und 10 ergibt, zielt die Verordnung Nr. 1408/71 zu diesem Zweck darauf ab, die Gleichbehandlung aller im Gebiet eines Mitgliedstaats erwerbstätigen Arbeitnehmer und Selbständigen bestmöglich zu gewährleisten und Nachteile für diejenigen, die ihr Recht auf Freizügigkeit wahrnehmen, abzuwenden(53) . Anwendung findet dabei nach Art. 13 Abs. 2 Buchst. a in der Regel die lex loci laboris .

78. Der Mitgliedstaat, in dessen Hoheitsgebiet die Gleichstellung hergestellt werden soll, ist daher im Normalfall der Staat, in dem sich der Arbeitsplatz befindet.

79. Wie die Kommission in der mündlichen Verhandlung ausgeführt hat, ist der richtige Ausgangspunkt für einen Vergleich daher nicht der Ort des Wohnsitzes, sondern der Ort des Arbeitsplatzes. Was ergibt sich also bei einem Vergleich zweier Gruppen von Personen, die alle im niederländischen Sprachgebiet oder im zweisprachigen Gebiet Brüssel-Hauptstadt berufstätig sind, die aber zum einen im niederländischen Sprachgebiet oder im zweisprachigen Gebiet Brüssel-Hauptstadt und zum anderen im französischen Sprachgebiet oder im deutschen Sprachgebiet Belgiens wohnen?

80. Angenommen, zwei Personen sind bei ein und demselben Unternehmen in Hoegaarden beschäftigt. Beide wollen so nahe wie möglich an ihrem Arbeitsplatz wohnen. Arbeitnehmer A ist niederländischsprachiger Belgier. Er beschließt, in Hoegaarden selbst zu wohnen. Arbeitnehmer B ist Franzose. Aus den oben dargestellten Gründen hat er sich entschlossen, in Jodoigne zu wohnen. Beide sind im selben Mitgliedstaat, in derselben Region, in derselben Stadt und im selben Unternehmen berufstätig. Ihre Wohnungen liegen 7 km voneinander entfernt. Arbeitnehmer A kann – ja, muss – der flämischen Pflegeversicherung beitreten und wird deren Leistungen in Anspruch nehmen können. Arbeitnehmer B kann das nicht. Es liegt auf der Hand, dass in diesem Beispielsfall keine Gleichbehandlung gegeben ist.

81. Es braucht nicht festgestellt zu werden, dass die in Rede stehende Vorschrift in der Praxis einen wesentlich größeren Anteil der Wanderarbeitnehmer betrifft. Es genügt die Feststellung, dass die betreffende Vorschrift geeignet ist, eine solche Wirkung hervorzurufen(54) .

82. Außerdem spielt es keine Rolle, dass die streitige Maßnahme gegebenenfalls sowohl die in anderen Teilen des Staatsgebiets wohnenden Staatsangehörigen des betreffenden Staates als auch die Staatsangehörigen der anderen Mitgliedstaaten betrifft. Um eine Maßnahme als diskriminierend zu qualifizieren, ist es nicht erforderlich, dass diese alle inländischen Arbeitnehmer begünstigt oder dass sie nur Arbeitnehmer aus anderen Mitgliedstaaten und nicht die inländischen Arbeitnehmer benachteiligt(55) .

83. Eine Regelung wie die im Ausgangsverfahren streitige bewirkt daher eine Ungleichbehandlung zum Nachteil von Wanderarbeitnehmern.

– Anwendung der lex loci laboris zur Bestimmung des zuständigen Gebietsteils des zuständigen Staates

84. In der mündlichen Verhandlung hat die Kommission ferner die Auffassung vertreten, bei der Anwendung von Art. 13 der Verordnung Nr. 1408/71 sollte für die Bestimmung sowohl des Mitgliedstaats als auch der dezentralen Hoheitsträger dieses Mitgliedstaats, deren Vorschriften zur Anwendung kommen, als einziges verbindendes Element die lex loci laboris maßgeblich sein. Andernfalls könne ein Wanderarbeitnehmer aufgrund einer nationalen Vorschrift einen Leistungsanspruch verlieren, der ihm gemeinschaftsrechtlich zustehe. Dies gefährde die durch die Verordnung Nr. 1408/71 geschaffene Koordinierungsregelung.

85. Ich stimme der Kommission zu.

86. Um meinen obigen Beispielsfall weiterzuführen: Angenommen, der französische Staatsangehörige, der eine Arbeitsstelle in Hoegaarden angenommen hat, entschließt sich zunächst, zwischen seinem Arbeitsplatz und seiner Wohnung in Givet zu pendeln, und macht dies auch einige Jahre lang. Dann kommt er zu dem Schluss, dass es für die gesamte Familie eine Erleichterung bedeuten würde, wenn sie näher an seinem Arbeitsplatz wohnt und nach Jodoigne umzieht. Mit der Verlegung seines Wohnsitzes von Frankreich in das französische Sprachgebiet Belgiens, während er weiterhin im niederländischen Sprachgebiet erwerbstätig ist, verliert er die Leistungsansprüche aus der flämischen Pflegeversicherung. Es ist offensichtlich, dass ihn das von der Ausübung seines Rechts auf Freizügigkeit und auf freie Wahl des Wohnsitzes abhalten könnte.

87. Oberflächlich betrachtet scheint die von mir soeben beschriebene Situation genau dem Sachverhalt zu entsprechen, auf den Art. 21 Abs. 4 der Verordnung Nr. 1408/71 zugeschnitten ist: Ein Arbeitnehmer, der bisher nicht im zuständigen Staat gewohnt hat, nimmt einen Wohnortwechsel in den zuständigen Staat vor, hier Belgien.

88. Nach Art. 21 Abs. 4 der Verordnung Nr. 1408/71 soll der Wanderarbeitnehmer Leistungen nach den Rechtsvorschriften des zuständigen Staates erhalten bzw. weiterhin erhalten. Prima facie scheint die Rechtslage bezüglich der flämischen Pflegeversicherung dem zu entsprechen, insofern nämlich der französische Zuwanderer den Rechtsvorschriften des zuständigen Staates, hier den flämischen Rechtsvorschriften, unterliegt.

89. Diese Argumentation weist jedoch zwei Fehler auf.

90. Erstens: Die Prima-facie-Schlussfolgerung, dass keine Ungleichbehandlung vorliegt, beruht auf einem Vergleich eines französischen Staatsbürgers, der in den französischsprachigen Teil Belgiens zieht, mit einem belgischen Staatsangehörigen, der in dem französischsprachigen Teil Belgiens wohnt.

91. Wie ich oben bereits dargelegt habe, werden dabei die falschen Sachverhalte miteinander verglichen.

92. Zweitens: Der Koordinierungsregelung der Verordnung Nr. 1408/71 liegt – wie die Kommission in der mündlichen Verhandlung zutreffend ausgeführt hat – das Konzept zugrunde, dass die Systeme der sozialen Sicherung auf der Ebene der Mitgliedstaaten durchgeführt werden.

93. Soweit nach Art. 13 die lex loci laboris Anwendung findet, wird dabei davon ausgegangen, dass die Gebietseinheit, in der sich der Arbeitsplatz befindet, sowohl für die Gewährung der relevanten Leistungen zuständig ist, als auch befugt ist, dabei alle Personen, die in diesem Gebiet erwerbstätig sind, gleichzustellen.

94. In ähnlicher Weise geht Art. 21 Abs. 4 der Verordnung Nr. 1408/71, soweit darin bestimmt ist, dass ein Wanderarbeitnehmer nach einem Wohnortwechsel in den zuständigen Staat Leistungen nach den Rechtsvorschriften des zuständigen Staates erhält bzw. weiterhin erhält, davon aus, dass der zuständige Staat auch befugt ist, dem Wanderarbeitnehmer alle Leistungen zu gewähren, die er auch seinen eigenen Bürgern gewährt. Im vorliegenden Fall besitzt die zuständige Behörde des zuständigen Staates Befugnisse jedoch nur für einen Teil des Staatsgebiets.

95. Dem französischen Arbeitnehmer in meinem Beispiel können die Leistungen nur gewährt werden, wenn er entweder weiterhin in Frankreich wohnt, oder wenn er nicht nur in den zuständigen Staat (Belgien), sondern auch in den Teil des zuständigen Staates zieht, für den die zuständige Behörde Befugnisse besitzt (das niederländische Sprachgebiet oder das zweisprachige Gebiet Brüssel-Hauptstadt).

96. Die Lösung besteht darin, anhand der lex loci laboris die maßgebliche Regelung der sozialen Sicherung zu bestimmen, und zwar sowohl in Bezug auf den Mitgliedstaat (Belgien) als auch in Bezug auf den dezentralen Hoheitsträger des Mitgliedstaats, dessen Rechtsvorschriften Anwendung finden (Flämische Gemeinschaft). Dann entspräche der Sachverhalt in meinem Beispiel praktisch dem Tatbestand von Art. 19 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1408/71, der den Bezug von Leistungen vorsieht, selbst wenn der Empfänger „im Gebiet eines anderen Mitgliedstaats als des zuständigen Staates“ wohnt, d. h. außerhalb des niederländischen Sprachgebiets oder des zweisprachigen Gebiets Brüssel-Hauptstadt.

97. Eine derartige Lösung gewährleistet auch die kohärente Verwendung des Begriffs „Staat“ innerhalb der Verordnung Nr. 1408/71. Wenn sich der zuständige Staat nach dem Arbeitsplatz bestimmt, dann ist unter dem Begriff „zuständiger Staat“ in der Verordnung Nr. 1408/71 (gegebenenfalls) auch die zuständige Gliedeinheit im zuständigen Mitgliedstaat zu verstehen.

– Ist ein zutreffenderweise als Beeinträchtigung der Freizügigkeit und/oder als mittelbare Diskriminierung zum Nachteil von Wanderarbeitnehmern zu bezeichnendes Wohnorterfordernis objektiv gerechtfertigt?

98. Beruht die streitige Beeinträchtigung oder Ungleichbehandlung auf objektiven, von der Staatsangehörigkeit der betroffenen Personen unabhängigen Erwägungen, die in einem angemessenen Verhältnis zu dem Zweck stehen, der mit den nationalen Rechtsvorschriften zulässigerweise verfolgt wird(56) ?

99. Nach Auffassung der Flämischen Regierung ist das Wohnorterfordernis in der Zuständigkeitsverteilung des belgischen Föderalstaats begründet. Die Ungleichbehandlung resultiere nicht aus einer Diskriminierung, sondern daraus, dass die Flämische Gemeinschaft keine Zuständigkeit für Personen besitze, die in einem anderen Sprachgebiet Belgiens wohnten. Nach belgischem Verfassungsrecht fielen diese in den Zuständigkeitsbereich der Deutschsprachigen Gemeinschaft oder der Französischen Gemeinschaft. Diese Gemeinschaften hätten sich gegen die Einführung einer der Pflegeversicherung in Flandern entsprechenden Regelung entschieden. Wollte man derartige Differenzierungen unter den Begriff der Diskriminierung fassen, würde damit den Mitgliedstaaten das Recht verwehrt, sich eine föderalistische Struktur mit autonomen Gliedstaaten zu geben, die Vorschriften nur für den Teil des Staatsgebiets erlassen, für den sie zuständig seien.

100. Ich kann dem nicht folgen.

101. Es entspricht ständiger Rechtsprechung, dass sich ein Mitgliedstaat nicht auf Bestimmungen, Übungen oder Umstände seiner internen Rechtsordnung einschließlich solcher, die sich aus seinem bundesstaatlichen Aufbau ergeben, berufen kann, um die Nichteinhaltung der in einer Richtlinie festgelegten Verpflichtungen und Fristen zu rechtfertigen(57) . In der Tat steht es jedem Mitgliedstaat frei, die internen Gesetzgebungsbefugnisse so zu verteilen, wie er es für richtig hält. Er allein bleibt jedoch im Hinblick auf Art. 226 EG der Gemeinschaft gegenüber für die Beachtung der Verpflichtungen verantwortlich, die sich aus dem Gemeinschaftsrecht ergeben(58) . Wie der Gerichtshof außerdem festgestellt hat, kann es die Gültigkeit einer Gemeinschaftshandlung oder deren Geltung in einem Mitgliedstaat nicht berühren, wenn geltend gemacht wird, die Strukturprinzipien der nationalen Verfassung seien verletzt(59) .

102. Das Gleiche muss erst recht für Verstöße gegen Vertragsbestimmungen(60) und gegen unmittelbar anwendbare Rechtsvorschriften einer Verordnung gelten.

103. Wenngleich also das Argument, der Flämischen Gemeinschaft fehle es an der notwendigen Rechtsetzungsbefugnis bezüglich Personen, die nicht im niederländischen Sprachgebiet oder im zweisprachigen Gebiet Brüssel-Hauptstadt wohnten, aus inländischer Sicht verständlich ist, so ist es doch unerheblich für die Frage, ob das Wohnsitzerfordernis mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar ist oder nicht.

104. Nach Meinung der Flämischen Regierung ergibt sich daraus die Konsequenz, dass es einem Mitgliedstaat de facto unmöglich wäre, sich eine föderalistische Struktur zu geben. Diesem Vorbringen kann ich nicht folgen.

105. Belgien ist nicht der einzige Mitgliedstaat, der sich für einen föderalistischen oder dezentralen Aufbau entschieden hat. Das Gemeinschaftsrecht hat anderen föderativen Mitgliedstaaten und/oder deren dezentralen Hoheitsträgern die Ausübung ihrer nach nationalem Recht festgelegten Befugnisse keineswegs unmöglich gemacht. Ein Mitgliedstaat kann jedoch nicht seine dezentrale Struktur vorschieben, um damit die Verletzung seiner gemeinschaftsrechtlichen Verpflichtungen zu rechtfertigen.

106. Insoweit lässt sich sagen, dass – wenn dem so ist – die dezentralen Hoheitsträger der Mitgliedstaaten einen Mechanismus benötigen, um an der Erarbeitung des EU-Rechts teilnehmen zu können, vor allem, wenn der Mitgliedstaat selbst keine Zuständigkeit besitzt. (Nebenbei bemerkt ergeben sich entsprechende Fragen hinsichtlich der Klagebefugnis für unmittelbar beim Gerichtshof gemäß Art. 230 EG erhobene Klagen(61) .)

107. Das ist ein zulässiger Einwand. Jedoch können geeignete institutionelle Vorkehrungen getroffen werden, um eine derartige Beteiligung am Rechtsetzungsprozess der Gemeinschaft zu gewährleisten. Das lässt sich z. B. erreichen durch Art. 203 Abs. 1 EG, der es regionalen Ministern erlaubt, ihren Mitgliedstaat im Rat zu vertreten. Ich stelle fest, dass solche Vorkehrungen im Rahmen der belgischen Verfassungsordnung tatsächlich getroffen wurden(62) .

108. Die angeblich fehlende Rechtsetzungsbefugnis der Flämischen Gemeinschaft bezüglich Personen, die nicht im niederländischen Sprachgebiet oder im zweisprachigen Gebiet Brüssel-Hauptstadt wohnen, kann daher nicht als objektiver Rechtfertigungsgrund herangezogen werden.

109. Die Flämische Regierung macht ferner geltend, Personen, die im niederländischen Sprachgebiet berufstätig seien, aber im französischen Sprachgebiet wohnten, hätten jederzeit die Möglichkeit, sich zur Pflegeversicherung der Französischen Gemeinschaft anzumelden(63) . Offenbar haben aber weder die Deutschsprachige Gemeinschaft noch die Französische Gemeinschaft eine gleichwertige Pflegeversicherung eingeführt. Dieser Einwand ist daher hinfällig.

110. Für in Belgien erwerbstätige Staatsangehörige anderer Mitgliedstaaten und für belgische Staatsangehörige, die von ihrem Recht auf Freizügigkeit Gebrauch gemacht haben, sind die zweite und die dritte Vorlagefrage demnach dahin zu beantworten, dass Art. 39 EG und 43 EG sowie Art. 3 der Verordnung Nr. 1408/71 dagegen sprechen, dass eine autonome Gemeinschaft eines Föderalstaats, der Mitgliedstaat der Europäischen Gemeinschaft ist, Bestimmungen erlässt, die in Ausübung ihrer Zuständigkeiten den Zugang zur Versicherung und den Vorteil eines Systems der sozialen Sicherheit im Sinne dieser Verordnung auf die Personen begrenzen, die ihren Wohnsitz in dem Gebiet haben, für das diese autonome Gemeinschaft zuständig ist, unter Ausschluss jener Personen, ungeachtet ihrer Staatsangehörigkeit, die ihren Wohnsitz in einem Gebietsteil jenes Föderalstaats haben, für den eine andere autonome Gemeinschaft zuständig ist.

111. Angesichts dieses Ergebnisses erübrigt sich die Prüfung, ob solche Personen auch Ansprüche aus Art. 18 EG herleiten können, wonach jeder Unionsbürger das allgemeine Recht hat, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten vorbehaltlich bestimmter Beschränkungen frei zu bewegen und aufzuhalten. Bezogen auf die Freizügigkeit der Arbeitnehmer findet diese Bestimmung in Art. 39 EG einen besonderen Ausdruck. Zur Auslegung von Art. 18 EG mit Blick auf Personen, die von ihren klassischen wirtschaftlichen Rechten auf Freizügigkeit Gebrauch gemacht haben, braucht daher nicht gesondert Stellung genommen werden(64) .

Belgische Bürger, die von ihrem Recht auf Freizügigkeit keinen Gebrauch gemacht haben

112. Ist die Rechtsstellung dieser Personen ein „rein interner Sachverhalt“, der außerhalb des Geltungsbereichs des Gemeinschaftsrechts liegt?

113. Der Gerichtshof hat wiederholt entschieden, dass die Vertragsbestimmungen über die Freizügigkeit und die zur Durchführung dieser Bestimmungen erlassenen Maßnahmen nicht auf Tätigkeiten anwendbar sind, die keine Berührung mit irgendeinem der Sachverhalte aufweisen, auf die das Gemeinschaftsrecht abstellt, und die mit keinem relevanten Element über die Grenzen eines Mitgliedstaats hinausweisen(65) .

114. Im Urteil Petit hat der Gerichtshof im Einzelnen entschieden, dass die Verordnung Nr. 1408/71 nicht für Sachverhalte gilt, die mit keinem Element über die Grenzen eines Mitgliedstaats hinausweisen(66) . Bei dem Kläger in jenem Verfahren handelte es sich um einen belgischen Staatsangehörigen, der stets in Belgien gewohnt und nur im Hoheitsgebiet dieses Mitgliedstaats gearbeitet hatte.

115. Unter dem Gesichtspunkt der klassischen wirtschaftlichen Freiheiten scheint die Lage belgischer Bürger, die nie von ihrem Recht auf Freizügigkeit Gebrauch gemacht haben, ein rein interner Sachverhalt zu sein. Bleibt sie deshalb von EG-Recht völlig unberührt?

116. Ich muss gestehen, dass ich es für ausgesprochen paradox halte, wenn es angesichts der Tatsache, dass die vergangenen 50 Jahre der Abschaffung von Hindernissen gewidmet waren, die der Freizügigkeit zwischen den Mitgliedstaaten entgegenstehen, den dezentralen Hoheitsträgern der Mitgliedstaaten erlaubt sein soll, Hindernisse durch die Hintertür wieder aufzubauen, indem sie innerhalb der Mitgliedstaaten eingeführt werden. Man kann die rhetorische Frage stellen: Was ist von einer Europäischen Union zu halten, in der die Freizügigkeit zwischen Dunquerque (Frankreich) und De Panne (Belgien), nicht aber zwischen Jodoigne und Hoegaarden garantiert ist?

117. Nach meinen obigen Ausführungen zur Anwendung der Rechtsbegriffe „lex loci laboris“ und „zuständiger Staat“ sind unter den Körperschaften, zwischen denen Hindernisse tatsächlich abgebaut werden müssen, möglicherweise nicht unbedingt immer die Mitgliedstaaten zu verstehen, sondern die regelungsbefugten Körperschaften (seien dies nun die Mitgliedstaaten selbst oder die dezentralen Hoheitsträger innerhalb eines Mitgliedstaats)(67) .

118. Die positive Wirkung, die von einer Abschaffung der der Freizügigkeit zwischen den Mitgliedstaaten entgegenstehenden Hindernisse ausgeht, kann leicht zunichte werden, wenn es den mit entsprechenden Befugnissen ausgestatteten Gliedstaaten der Mitgliedstaaten freistünde, untereinander derartige Hindernisse zu errichten. In Anbetracht der zunehmenden Dezentralisierung in einigen Mitgliedstaaten könnte dies ein ernstes Problem sein. Wie positiv auch immer Dezentralisierung unter dem Gesichtspunkt der Subsidiarität(68) und der demokratischen Verantwortung zu beurteilen sein mag, darf sie nicht um den Preis (de facto) einer Gefährdung der Freizügigkeit und des effet utile des Gemeinschaftsrechts erfolgen.

119. Außerdem ist die Situation im vorliegenden Fall eine recht merkwürdige Variante eines „rein internen Sachverhalts“.

120. Da die belgischen Gemeinschaften und Gebiete als autonome Gesetzgeber innerhalb ihres Zuständigkeitsbereichs agieren, entspricht ihre Stellung in dieser Beziehung der eines Mitgliedstaats. Wäre Flandern ein eigener Mitgliedstaat der Union, würde die Tatsache, dass in Wallonien wohnende, aber in Flandern berufstätige Personen nicht Mitglied einer flämischen Pflegekasse werden können, eindeutig gegen den Vertrag verstoßen.

121. Der vorliegende Fall gibt dem Gerichtshof daher Gelegenheit, zu Wesen und Zweck des von ihm zum Begriff „rein interner Sachverhalt“ entwickelten Grundsatzes Stellung zu nehmen.

122. Nach Auffassung der Regierung der Französischen Gemeinschaft und der Wallonischen Regierung sollte das Recht auf Freizügigkeit so weit wie möglich an den freien Warenverkehr angeglichen werden. Insoweit verweisen sie auf die Urteile Legros(69), Lancry(70) und Simitzi(71), die nach dem Vortrag dieser Verfahrensbeteiligten das Verbot von Zollschranken auch auf ein entsprechendes Verbot an den Gebietsgrenzen innerhalb eines Mitgliedstaats erstrecken. Entsprechend sei die flämische Pflegeversicherung wie eine interne Zollschranke für den freien Personenverkehr zu betrachten.

123. Zur Beurteilung dieses Einwands muss der Zweck einer Erweiterung des Verbots der den freien Warenverkehr beeinträchtigenden Zollschranken auf interne Sachverhalte untersucht werden. Der Rechtsprechung des Gerichtshofs liegen dabei sowohl praktische als auch systematische Erwägungen zugrunde.

124. Im Urteil Lancry wies der Gerichtshof darauf hin, dass eine Abgabe wie die in jener Rechtssache streitige alle Erzeugnisse ohne Unterschied treffe. Es sei in der Praxis praktisch unmöglich, zwischen Erzeugnissen inländischen Ursprungs und Erzeugnissen mit Ursprung in anderen Mitgliedstaaten zu unterscheiden. Eine Überprüfung in jedem Einzelfall, ob es sich bei einem bestimmten Erzeugnis in Wirklichkeit nicht um ein solches mit Ursprung in einem anderen Mitgliedstaat handele, führte zu zusätzlichen Verwaltungsverfahren und Verzögerungen, die als solche Behinderungen des freien Warenverkehrs wären(72) .

125. Die pragmatische Rechtfertigung eines Verbots interner Zollschranken, die den freien Warenverkehr beeinträchtigen, lässt sich jedoch nicht auf die Freizügigkeit übertragen. Die Bestimmungen über die Freizügigkeit enthalten kein entsprechendes Verbot wie das in Art. 25 EG niedergelegte Verbot von Zollschranken.

126. Der Gerichtshof hat seine Rechtsprechung zu innerstaatlichen Zollschranken aber auch systematisch begründet.

127. Im Urteil Carbonati erinnerte der Gerichtshof daran, dass die Rechtfertigung für das Verbot von Zöllen und von Abgaben gleicher Wirkung darin liege, dass finanzielle Belastungen, die ihren Grund im Überschreiten einer Grenze hätten, eine Behinderung des freien Warenverkehrs darstellten(73) . In der weiteren Urteilsbegründung führte der Gerichtshof allgemein aus, der Grundsatz der Zollunion, wie er aus Art. 23 EG folge, gebiete als solcher, dass der freie Warenverkehr im gesamten Zollunionsgebiet sichergestellt werde. Wenn die Art. 23 EG und 25 EG sich ausdrücklich nur auf den Handel zwischen Mitgliedstaaten bezögen, so sei dies darauf zurückzuführen, dass die Verfasser des Vertrags davon ausgegangen seien, dass es innerhalb der Mitgliedstaaten keine Abgaben gebe, die die Merkmale eines Zolles aufwiesen.

128. Der Gerichtshof schloss seine Überlegungen mit einer allgemeinen Feststellung ab. Er verwies darauf, dass Art. 14 Abs. 2 EG mit seiner Definition des Binnenmarkts als „Raum ohne Binnengrenzen, in dem der freie Verkehr von Waren, Personen, Dienstleistungen und Kapital … gewährleistet ist“ nicht zwischen zwischenstaatlichen und innerstaatlichen Grenzen unterscheide. Art. 23 EG sei in Verbindung mit Art. 14 Abs. 2 EG zu lesen. Daher sei es für die Verwirklichung einer Zollunion und des freien Warenverkehrs unabdingbar, dass es weder zwischenstaatliche noch innerstaatliche Abgaben gebe(74) .

129. Meiner Meinung nach lässt sich diese Gedankenführung zumindest potenziell entsprechend auf die Freizügigkeit übertragen. Warum sollten nicht auch die Bestimmungen über die Freizügigkeit in Verbindung mit Art. 14 Abs. 2 EG zu lesen sein? In der Tat verweist Art. 39 EG, anders als Art. 25 EG, nicht ausdrücklich auf ausschließlich grenzübergreifende Sachverhalte. Vielmehr ist darin bestimmt, dass die Freizügigkeit das Recht umfasst, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen, um sich um tatsächlich angebotene Stellen zu bewerben. Genau dies hat auch Generalanwalt Warner in der Rechtssache Saunders(75) festgestellt, als er ausführte, dass das Recht aus Art. 39 EG „prima facie auch auf Zugang zu jedem Teil des Hoheitsgebiets jedes Mitgliedstaats gerichtet ist. Genau das würde man auch erwarten, da es das Ziel der Freizügigkeit ist, zu der Schaffung eines Gemeinsamen Marktes, in dem die Staatsangehörigen sämtlicher Mitgliedstaaten üb erall im Gebiet der Gemeinschaft am Wirtschaftsleben teilnehmen können, beizutragen …“

130. Ebenso wie bei den Art. 23 EG und 25 EG mögen die Verfasser des Vertrags, als sie die Freizügigkeit innerhalb der Gemeinschaft vorsahen, durchaus davon ausgegangen sein, dass innerhalb der einzelnen Mitgliedstaaten Hindernisse wie die im vorliegenden Fall streitigen beseitigt worden waren(76) .

131. In seinen Schlussanträgen in der Rechtssache Lancry entging Generalanwalt Tesauro nicht „die Widersinnigkeit eines einheitlichen Marktes, auf dem die Handelshemmnisse zwischen Portugal und Dänemark verboten sind, während die Handelshemmnisse zwischen Neapel und Capri außer Acht bleiben“(77) . Er kam zu dem Ergebnis, dass die Lösung dieses Paradoxons nicht dem Gerichtshof obliege(78), und verband dies mit dem Hinweis, dass im Falle einer Stellungnahme des Gerichtshofs zu innerstaatlichen Zollschranken die gefestigte Rechtsprechung zu rein innerstaatlichen Sachverhalten nicht nur auf dem Gebiet des Warenverkehrs, sondern auch auf dem Gebiet der Dienstleistungen und allgemein der Freizügigkeit in Frage gestellt würde.

132. Der Gerichtshof ist in dieser Beziehung zwar Generalanwalt Tesauro nicht gefolgt, hat jedoch die Folgen, die sich aus seiner auf der Systematik beruhenden Begründung einer Abschaffung der innerstaatlichen Zollschranken, die den freien Warenverkehr beeinträchtigen, für die Freizügigkeit ergeben, noch nicht voll in den Griff bekommen.

133. Ein weiterer Anstoß, dies zu tun, mag sich vielleicht aus den Vertragsartikeln über die Unionsbürgerschaft ergeben.

134. Es stimmt zwar, dass der Gerichtshof entschieden hat, die in Art. 17 EG vorgesehene Unionsbürgerschaft bezwecke nicht, den sachlichen Anwendungsbereich des Vertrags auf rein interne Sachverhalte auszudehnen, die keinerlei Bezug zum Gemeinschaftsrecht aufwiesen(79) .

135. Diese Feststellung zwingt jedoch zur Lösung der logisch vorrangigen Frage, welche Sachverhalte, seien sie nun intern oder nicht, als ohne Bezug zum Gemeinschaftsrecht gelten können.

136. Die Antwort kann nicht lauten, dass allen sogenannten „internen Sachverhalten“ zwangsläufig jeder Bezug zum Gemeinschaftsrecht fehlt(80) . Art. 141 EG betreffend den Grundsatz des gleichen Entgelts für Männer und Frauen ist ein klares Beispiel für eine Bestimmung zur Regelung von Sachverhalten, die im Normalfall rein innerstaatlicher Natur sind. Die Frage, ob ein Sachverhalt intern ist, ist daher logisch von der Frage zu trennen, ob ein Bezug zum Gemeinschaftsrecht besteht. Beide Fragen müssen im Licht der Zielsetzung der einschlägigen Vertragsbestimmungen beantwortet werden.

137. Es trifft zu, dass der Gerichtshof im Urteil Uecker und Jacquet zur Erläuterung seiner Schlussfolgerung, Art. 17 EG lasse interne Sachverhalte unberührt, die keinen Bezug zum Gemeinschaftsrecht aufwiesen, daran erinnert, dass Art. 47 EU „vor[sieht], dass dieser Vertrag die Verträge zur Gründung der Europäischen Gemeinschaften vorbehaltlich der Bestimmungen, durch die diese Verträge ausdrücklich geändert werden, unberührt lässt“(81) . Der Gerichtshof entschied, dass „[e]twaige Benachteiligungen, denen Staatsangehörige eines Mitgliedstaats aus der Sicht des Rechts dieses Staates ausgesetzt sein könnten, … in dessen Anwendungsbereich [fallen], so dass über sie im Rahmen des internen Rechtssystems dieses Staates zu entscheiden ist“(82) .

138. Bei allem Respekt, ich bin nicht überzeugt, dass sich aus Art. 47 EU eine abschließende Antwort zu dieser Problematik herleiten lässt. Eine andere und plausible Lesart dieser Bestimmung lautet nämlich, dass ihr Hauptzweck darin besteht, den gemeinschaftlichen Besitzstand gegenüber Bestimmungen und Entscheidungen nach Titel V und Titel VI des EU-Vertrags zu schützen(83) . Ich kann mir nur schwer vorstellen, dass durch Art. 47 EU bestimmte Teile des existierenden EG-Vertrags gegenüber anderen Teilen wie den Artikeln über die Unionsbürgerschaft geschützt werden sollten, die ihrerseits durch Änderung in eben diesen Vertrag eingefügt wurden , und zwar durch den Vertrag von Maastricht. In diesem Fall müssten logischerweise alle Bestimmungen, die durch den Vertrag von Maastricht in den EG-Vertrag eingefügt wurden, als Gemeinschaftsrecht eigener Art betrachtet werden, das mit dem übrigen Gemeinschaftsrecht nicht interagieren oder dieses nicht berühren kann. Das erscheint eindeutig falsch.

139. Wie der Gerichtshof erstmals im Urteil Grzelczyk(84) entschieden und zuletzt im Urteil Kommission/Niederlande(85) bestätigt hat, ist der Unionsbürgerstatus dazu bestimmt, der grundlegende Status der Angehörigen der Mitgliedstaaten zu sein, der es denjenigen unter ihnen, die sich in der gleichen Situation befinden, erlaubt, unabhängig von ihrer Staatsangehörigkeit die gleiche rechtliche Behandlung zu genießen(86) .

140. In letzter Zeit hat der Gerichtshof in Urteilen wie Tas-Hagen(87), Turpeinen(88) und Kommission/Niederlande(89) seine Bereitschaft erkennen lassen, die entsprechenden Konsequenzen zu ziehen. Meiner Meinung nach stehen die Bestimmungen über die Unionsbürgerschaft der Aufrechterhaltung der Doktrin der rein internen Sachverhalte in ihrer gegenwärtigen Form zumindest potenziell entgegen(90) .

141. Der vorliegende Fall ähnelt so sehr einem klassischen grenzüberschreitenden Sachverhalt, wie dies bei einem angeblich rein internen Sachverhalt nur denkbar ist. Dabei zeigt sich, wie willkürlich die Überbetonung des Umstands ist, dass eine nationale Grenze überschritten wird(91) .

142. Die Betroffenen (belgische Bürger, die von ihrem klassischen wirtschaftlichen Recht auf Freizügigkeit keinen Gebrauch gemacht haben), besitzen nicht nur die belgische Staatsangehörigkeit, sondern sind (aus eben diesem Grund) auch Unionsbürger (Art. 17 EG)(92) . Die Art ihrer Staatsangehörigkeit ist ebenso unstrittig wie die Tatsache, dass sich daraus ein Recht auf die Unionsbürgerschaft ergibt (insofern lag der Sachverhalt in der Rechtssache Kaur(93) anders). Die Betroffenen fallen genau in den persönlichen Geltungsbereich des Vertrags.

143. Nach EG-Recht haben sie kraft der Unionsbürgerschaft das Recht, sich überall im Gebiet der Union nicht nur frei zu bewegen, sondern sich dort auch aufzuhalten. Die frühere Rechtsprechung zu Art. 18 EG hat sich auf die Freizügigkeit konzentriert. In dem genannten Artikel ist aber auch von einem Aufenthaltsrecht die Rede.

144. Wenn der Gerichtshof diesen Gedanken weiterverfolgen würde, hätte er daher darüber zu befinden, ob bei sachgerechter Auslegung die Wendung „Recht, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten … frei zu bewegen und aufzuhalten“(94) in Art. 18 EG im Sinne von „Freizügigkeit und dann Aufenthaltsrecht“ (d. h. das Aufenthaltsrecht leitet sich ab/ergibt sich aus der vorherigen Ausübung des Rechts auf Freizügigkeit) zu verstehen ist oder aber im Sinne von „ sowohl Freizügigkeit als auch Aufenthaltsrecht“ (so dass das Recht auf Aufenthalt/Fortsetzung des Aufenthalts auch ohne vorherige Ausübung des Rechts auf Freizügigkeit zwischen den Mitgliedstaaten ausgeübt werden kann).

145. Die Leistung, zu der die Betroffenen sich Zugang verschaffen wollen, fällt, wie oben ausgeführt, ebenso genau unter Verordnung Nr. 1408/71 und damit ohne Weiteres in den sachlichen Geltungsbereich des Vertrags. Selbst wenn das nicht der Fall wäre, erinnere ich daran, dass der Gerichtshof im Urteil Tas-Hagen zu der Feststellung bereit war, Art. 18 EG könnte Zugang zu einer Leistung eröffnen, und zwar auf dem Weg über die Verpflichtung der Mitgliedstaaten, die Befugnisse innerhalb ihres Zuständigkeitsbereichs im Einklang mit dem Gemeinschaftsrecht auszuüben(95) .

146. Mir scheint es eine unglückliche Konstruktion zu sein, dass eine Leistung, die meiner Meinung nach eindeutig zu den Grundelementen der sozialen Sicherheit zählt und die sowohl Personen, die im niederländischen Sprachgebiet oder im zweisprachigen Gebiet Brüssel-Hauptstadt berufstätig und in diesen Teilen des Staatsgebiets wohnhaft sind, zugänglich ist als auch Personen, die im niederländischen Sprachgebiet oder im zweisprachigen Gebiet Brüssel-Hauptstadt berufstätig sind und von ihrem „klassischen“ wirtschaftlichen Recht auf Freizügigkeit Gebrauch gemacht haben, per definitionem nicht denjenigen Personen zugänglich ist, die im niederländischen Sprachgebiet oder im zweisprachigen Gebiet Brüssel-Hauptstadt berufstätig sind, aber im deutschen oder französischen Sprachgebiet wohnen.

147. Art. 12 EG enthält ein weit formuliertes Diskriminierungsverbot für alle im Vertrag geregelten Angelegenheiten. Eine weitere Ausprägung findet sich in Art. 3 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1408/71. Der Grundsatz der Nichtdiskriminierung gehört selbstverständlich auch zu den allgemeinen Grundsätzen des EG-Rechts. Danach dürfen vergleichbare Sachverhalte nicht unterschiedlich und unterschiedliche Sachverhalte nicht gleich behandelt werden, sofern eine solche Behandlung nicht objektiv gerechtfertigt ist(96) . Die Bedeutung des Diskriminierungsverbots wird weiter hervorgehoben durch die Charta der Grundrechte der Europäischen Union(97) (Art. 21) und durch zwei gesetzgeberische Initiativen des Rates in Form zweier auf Art. 13 EG gestützter umfangreicher Richtlinien, die verschiedene besondere Erscheinungsformen der Diskriminierung verbieten(98) . Der Grundsatz der Nichtdiskriminierung ist (selbstverständlich) auch im Vertrag über eine Verfassung für Europa verankert (Art. I‑4, Art. II‑81 und Art. III‑123). Diskriminierung wird daher allgemein als abstoßend und verbotswürdig empfunden.

148. Im Urteil Kenny(99) scheint der Gerichtshof bereits angedeutet zu haben, dass im Rechtsbereich der sozialen Sicherheit der Grundsatz der Nichtdiskriminierung auch einer umgekehrten Diskriminierung entgegenstehen könnte(100) .

149. Allgemeiner hat der Gerichtshof im Urteil Eman ausgeführt, die Diskriminierung eines Mitgliedstaats gegen seine eigenen Staatsangehörigen könne unter gewissen Voraussetzungen vom Gemeinschaftsrecht erfasst werden. Dem lag der Sachverhalt zugrunde, dass ein niederländischer Staatsangehöriger, der in einem Drittland ansässig war, das aktive und passive Wahlrecht für die Wahlen zum Europäischen Parlament in den Niederlanden besaß, während einem auf den Niederländischen Antillen oder auf Aruba ansässigen niederländischen Staatsangehörigen kein solches Recht zustand. Der Gerichtshof entschied, dass beim gegenwärtigen Stand des Gemeinschaftsrechts die Mitgliedstaaten zwar die Voraussetzungen für das aktive und passive Wahlrecht für die Wahlen zum Europäischen Parlament nach dem Kriterium des Wohnsitzes in dem Hoheitsgebiet, in dem die Wahlen abgehalten würden, festlegen könnten, dass es der Grundsatz der Gleichbehandlung jedoch verbiete, dass die gewählten Kriterien eine Ungleichbehandlung von Staatsangehörigen bewirkten, die sich in einer vergleichbaren Lage befänden, ohne dass diese Ungleichbehandlung objektiv gerechtfertigt sei. Der Gerichtshof kam zu dem Ergebnis, dass eine objektive Rechtfertigung nicht vorliege(101) .

150. Wenn meine obigen Überlegungen richtig sind, führt die Anwendung des EG-Rechts dazu, dass der Vorteil der flämischen Pflegeversicherung, der allen Personen, die im niederländischen Sprachgebiet oder im zweisprachigen Gebiet Brüssel-Hauptstadt wohnen, bereits zugänglich ist, auch a) den „klassischen“ EG-Wanderarbeitnehmern (Staatsangehörigen anderer Mitgliedstaaten, die in Belgien im niederländischen Sprachgebiet oder im zweisprachigen Gebiet Brüssel-Hauptstadt berufstätig sind, aber im deutschen oder französischen Sprachgebiet oder in ihrem Herkunftsmitgliedstaat wohnen), b) Belgiern, die von ihrem Recht auf Freizügigkeit bereits Gebrauch gemacht haben, zugänglich gemacht werden muss, damit die Ausübung dieser Rechte nicht „kaltgestellt“ wird(102) .

151. Somit ergibt sich durch die Anwendung des nationalen Rechts in Verbindung mit der Anwendung des EG-Rechts eine Lage, in der die einzigen im deutschen oder im französischen Sprachgebiet wohnenden Personen, die keinen Zugang zur flämischen Pflegeversicherung haben, Belgier sind, die von ihrem herkömmlichen Recht auf Freizügigkeit keinen Geb rauch gemacht, wohl aber ihr Recht ausgeübt haben (und weiterhin ausüben), sich in einem bestimmten Teil Belgiens aufzuhalten. Die Ungleichbehandlung zwischen solchen Personen auf der einen Seite und Staatsangehörigen anderer Mitgliedstaaten sowie Belgiern, die ihr klassisches wirtschaftliches Recht auf Freizügigkeit ausgeübt haben, auf der anderen Seite tritt genau deshalb ein , weil das EG-Recht eingreift, um eine nachteilige Behandlung der letztgenannten Personengruppe zu verhindern(103) . Wenn man dann das aus der Rechtsprechung zur Diskriminierung bekannte Kriterium anwendet, ergibt sich, dass die Personen in der erstgenannten Gruppe „abgesehen von“ ihrer Entscheidung, im französischen Sprachgebiet zu wohnen, obwohl sie im niederländischen Sprachgebiet berufstätig sind, den Vorteil ebenfalls in Anspruch nehmen könnten.

152. Die Regierung der Französischen Gemeinschaft spricht ein interessantes Randproblem an, das sich auf das Abkommen zwischen der Europäischen Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten und der Schweiz über die Freizügigkeit (im Folgenden: EG-Schweiz-Abkommen) bezieht(104) . Nach Art. 7 Buchst. b des EG-Schweiz-Abkommens regeln die Vertragsparteien das „Recht auf berufliche und geografische Mobilität, das es den Staatsangehörigen der Vertragsparteien gestattet, sich im Hoheitsgebiet des Aufnahmestaates frei zu bewegen und den Beruf ihrer Wahl auszuüben“. In der Tat scheint diese Bestimmung schweizerischen Staatsangehörigen ausdrücklich das Recht zu gewähren, sich nicht nur zwischen der Schweiz und den einzelnen Mitgliedstaaten, sondern auch zwischen den verschiedenen Teilen des Staatsgebiets eines Mitgliedstaats frei zu bewegen.

153. Wenn dem so ist, führt dies zu dem paradoxen Ergebnis, dass ein schweizerischer Staatsangehöriger (wie ein Staatsangehöriger eines anderen Mitgliedstaats) in ganz Belgien Freizügigkeit genösse, während ein belgischer Staatsangehöriger das Recht auf Freizügigkeit nur in dem Umfang in Anspruch nehmen könnte, wie er es aus nationalem Recht abzuleiten vermag. Insoweit verdeutlicht das EG-Schweiz-Abkommen in aller Schärfe das Ergebnis, dass bei Zugrundelegung der herkömmlichen These des „rein internen Sachverhalts“ belgische Staatsangehörige, die von ihrem klassischen wirtschaftlichen Recht auf Freizügigkeit keinen Gebrauch gemacht haben, eben wegen der Wirkungsweise des EG-Rechts in Verbindung mit dem nationalen Recht der einzige Kreis von sich in der Union aufhaltenden und bewegenden Personen sind, die durch die Anspruchsvoraussetzungen der flämischen Pflegeversicherung ungestraft diskriminiert werden dürfen.

154. Deshalb lässt sich meiner Meinung nach prima facie argumentieren, dass der Personenkreis der belgischen Staatsangehörigen, die von ihrem klassischen wirtschaftlichen Recht auf Freizügigkeit keinen Gebrauch gemacht haben, gleichwohl grundsätzlich in den Geltungsbereich des EG-Rechts fällt bzw. davon in einem Maße betroffen ist, dass sich diese Personen auf EG-Recht berufen können sollten(105) .

155. Jede Diskriminierung dieses Personenkreises wäre selbstverständlich nicht unmittelbar, sondern mittelbar. Aus diesem Grunde hätten die Mitgliedstaaten die Möglichkeit, auf objektive Rechtfertigungsgründe zu verweisen. Unschwer sind Fallgestaltungen erkennbar, in denen eine derartige objektive Rechtfertigung möglicherweise konstruiert werden kann. Man kann sich (z. B.) leicht vorstellen, dass ein Mitgliedstaat zur Förderung einer unterentwickelten Region in seinem Staatsgebiet oder zur Lösung eines mit einer bestimmten Region verbundenen Problems, das in anderen Teilen seines Staatsgebiets nicht auftritt, bestimmte Vorteile nur den Bewohnern eines bestimmten Gebiets zugutekommen lassen will. Die Mitgliedstaaten hätten erheblichen Spielraum, wirklich objektiv gerechtfertigte Differenzierungen bei Sachverhalten vorzunehmen, die bei objektiver Betrachtung eine derartige Behandlung zulassen, während die Unionsbürger gleichzeitig gegen willkürliche Diskriminierung geschützt wären, die sich nicht in dieser Weise rechtfertigen lässt.

156. Es versteht sich von selbst, dass sich gegen die von mir oben vorgetragene These des Hineinwirkens der Unionsbürgerschaft in rein interne Sachverhalte Gegenargumente vorbringen lassen, die sich auf die weiterhin bestehende Zuständigkeit der Mitgliedstaaten stützen(106) . Angesichts der Tatsache, dass rein interne Sachverhalte herkömmlicherweise als außerhalb des Geltungsbereichs des EG-Rechts liegend gelten, ist es wahrscheinlich, dass die Mitgliedstaaten dem Gerichtshof in der Tat derartige Gründe werden vortragen wollen, die dann sorgfältiger Prüfung bedürfen. Ich bin mir voll bewusst, dass dem vorliegenden Rechtsstreit nur ein Mitgliedstaat (die Niederlande) als Streithelfer beigetreten ist. Es erscheint wünschenswert, dass die einzelnen Schritte, die ich oben dargelegt habe, mit umfassenderer Beteiligung der Mitgliedstaaten und (daraus folgend) einem ausführlicheren Vortrag der Kommission eingehend untersucht werden. Möglicherweise wird die von mir oben skizzierte Prima-facie-Begründung bei näherer Prüfung widerlegt.

157. Ich vermute, dass der Gerichtshof eine derartig grundlegende Frage im vorliegenden Fall nicht entscheiden möchte (es sei denn, er eröffnet das mündliche Verfahren wieder und gibt den Mitgliedstaaten Gelegenheit, sich zu dieser Problematik zu äußern); ich sehe auch keinen zwingenden Grund hierfür. Dennoch scheint mir die – auf den ersten Blick attraktive, weil zur Abschaffung willkürlicher Diskriminierung beitragende – These zulässig, dass Unionsbürger sich gegenüber einem dezentralen Hoheitsträger, der fraglos staatliche Autorität ausübt, auf die Unionsbürgerschaft in Verbindung mit dem Grundsatz der Nichtdiskriminierung berufen können, um Zugang zu einer Leistung zu erhalten, die nach dem Gemeinschaftsrecht allgemein allen Arbeitnehmern zur Verfügung stehen soll und die anderen Gruppen von Arbeitnehmern durch Eingriff des Gemeinschaftsrechts tatsächlich zugänglich ist.

Zur möglichen Anwendbarkeit der Verordnung (EWG) Nr. 1612/68(107)

158. In der mündlichen Verhandlung ist die Frage angesprochen worden, ob die Verordnung Nr. 1612/68 in dem Rechtsstreit einschlägig sein könnte.

159. Diese Verordnung hat für die Freizügigkeit der Arbeitnehmer allgemeine Bedeutung und kann daher auf soziale Vergünstigungen Anwendung finden, die gleichzeitig in den besonderen Geltungsbereich der Verordnung Nr. 1408/71 fallen(108) . Diese beiden Verordnungen haben nicht denselben persönlichen Geltungsbereich(109) . Der Begriff der sozialen Vergünstigung in Art. 7 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1612/68 ist womöglich auch weiter als der Begriff der Leistung der sozialen Sicherheit der Verordnung Nr. 1408/71(110) .

160. Im Falle einer möglichen Überschneidung der Verordnung Nr. 1408/71 und der Verordnung Nr. 1612/68 prüft der Gerichtshof oftmals zunächst, ob die Verordnung Nr. 1408/71 anwendbar ist. Unter dem Gesichtspunkt der Verordnung Nr. 1612/68 wird der Sachverhalt dann nur untersucht, wenn nach den Feststellungen die Verordnung Nr. 1408/71 nicht einschlägig ist oder wenn die gerügten Verstöße gegen diese Richtlinie nicht dargelegt wurden(111) . Da der Geltungsbereich der Verordnung Nr. 1408/71 spezieller ist, scheint mir dies ein sinnvoller Ansatz zu sein.

161. Meiner Ansicht nach ist die Verordnung Nr. 1408/71 im vorliegenden Fall anwendbar, und es verstößt gegen deren Art. 3 Abs. 1, wenn Bürgern anderer Mitgliedstaaten und belgischen Bürgern, die von ihrem Recht auf Freizügigkeit Gebrauch gemacht haben, der Zugang zu der flämischen Pflegeversicherung verwehrt wird. Personen in einer derartigen Situation sind daher ausreichend durch die Verordnung Nr. 1408/71 geschützt, so dass sich eine Prüfung der Rechtslage gemäß der Verordnung Nr. 1612/68 erübrigt.

162. Sollte der Gerichtshof geneigt sein, belgischen Bürgern, die von ihrem klassischen wirtschaftlichen Recht auf Freizügigkeit keinen Gebrauch gemacht haben, gleichwohl den Schutz des Gemeinschaftsrechts zuzugestehen, wäre die Prüfung ihrer Rechtsstellung unter dem Gesichtspunkt der Verordnung Nr. 1612/68 ebenfalls nicht erforderlich. Sollte der Gerichtshof entscheiden, dass die Situation solcher Personen ein rein interner Sachverhalt ist, der keinen Bezug zum Gemeinschaftsrecht aufweist, können weder die Verordnung Nr. 1408/71 noch die Verordnung Nr. 1612/68 Anwendung finden.

Vierte Vorlagefrage

163. Mit seiner vierten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, wie die Rechtslage wäre, wenn die aktuelle Fassung (von 2004) des Dekrets 1999 mit dem Gemeinschaftsrecht unvereinbar ist. Konkret stellt sich die Frage, ob das Gemeinschaftsrecht einem Wiederaufleben des vor Erlass des Dekrets 2004 geltenden Systems entgegenstünde, d. h. eines Systems, bei dem für den Zugang zu den Leistungen der flämischen Pflegeversicherung unabhängig vom Personenkreis der Anspruchsteller zwingend ein Wohnsitz im niederländischen Sprachgebiet oder im zweisprachigen Gebiet Brüssel-Hauptstadt Voraussetzung war (im Folgenden: Dekret in der Fassung von 2001).

164. Die Flämische Regierung trägt vor, die Beantwortung der vierten Vorlagefrage sei nur notwendig, wenn das Dekret in seiner derzeitigen Fassung mit dem Gemeinschaftsrecht unvereinbar sei, was ihrer Meinung nach nicht der Fall sei.

165. Sollte der Gerichtshof meinen Vorschlägen für die Antworten auf die ersten drei Vorlagefragen folgen, ist eine Beantwortung der vierten Vorlagefrage durchaus notwendig.

166. Mit Mahnschreiben vom 17. Dezember 2002 teilte die Kommission der belgischen Regierung mit, ihrer Meinung nach verstoße das Dekret in der Fassung von 2001 gegen Art. 39 EG und 43 EG sowie gegen die Verordnung Nr. 1408/71. Die Kommission rügte insbesondere das Wohnsitzerfordernis, nach dem ausschließlich Personen mit Wohnsitz in der Flämischen Region oder im zweisprachigen Gebiet Brüssel-Hauptstadt der flämischen Pflegeversicherung beitreten konnten.

167. Das flämische Parlament berücksichtigte die Rüge der Kommission und änderte das Dekret in der ausdrücklichen Absicht, es gemeinschaftsrechtskonform zu gestalten(112) .

168. Die Flämische Regierung macht geltend, den Klägern des Ausgangsverfahrens gehe es nicht um die Förderung der Freizügigkeit von Wanderarbeitnehmern, sondern lediglich um den Schutz der Bewohner des französischen Sprachgebiets. Es handele sich daher um einen rein internen Sachverhalt. Sie wiederholt außerdem ihr früheres Vorbringen, es liege keine Verletzung des Gemeinschaftsrechts vor, da der belgische Verfassungsaufbau verhindere, dass das Dekret (in allen seinen Fassungen) auf Bewohner des deutschen oder des französischen Sprachgebiets angewendet werde.

169. Ich halte keines der beiden Argumente für überzeugend.

170. Was das erste Argument betrifft, liegt auf der Hand, dass die Kläger berechtigt sind, für die Interessen des Gebiets einzutreten, das sie vertreten. Es ist jedoch völlig unklar, warum aufgrund dieser Tatsache der Sachverhalt rein intern sein soll.

171. Was das zweite Argument betrifft, habe ich bereits daran erinnert, dass nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs Verstöße gegen das Gemeinschaftsrecht nicht mit der internen Verfassungsstruktur eines Mitgliedstaats gerechtfertigt werden können.

172. Wenn aus den oben dargelegten Gründen die aktuelle Fassung (2004) des Dekrets mit dem Gemeinschaftsrecht unvereinbar ist, muss dies erst recht für das Dekret in der Fassung von 2001 gelten.

Ergebnis

173. Aus den vorstehenden Gründen schlage ich dem Gerichtshof vor, die von der Cour d’arbitrage, nunmehr Cour constitutionnelle (Belgien), vorgelegten Fragen wie folgt zu beantworten:

– Ein Pflegeversicherungssystem wie das von der Flämischen Gemeinschaft eingeführte fällt in den sachlichen Geltungsbereich der Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 des Rates vom 14. Juni 1971 zur Anwendung der Systeme der sozialen Sicherheit auf Arbeitnehmer und Selbständige und deren Familienangehörige, die innerhalb der Gemeinschaft zu- und abwandern, wie er in Art. 4 dieser Verordnung definiert ist.

– Was in Belgien berufstätige Staatsangehörige anderer Mitgliedstaaten sowie belgische Staatsangehörige, die ihr Recht auf Freizügigkeit ausgeübt haben, betrifft, stehen die Art. 39 EG und 43 EG sowie Art. 3 der Verordnung Nr. 1408/71 dem entgegen, dass eine autonome Gemeinschaft eines Föderalstaats, der Mitgliedstaat der Europäischen Gemeinschaft ist, Bestimmungen erlässt, die in Ausübung ihrer Zuständigkeiten den Zugang zur Versicherung und den Vorteil eines Systems der sozialen Sicherheit im Sinne dieser Verordnung auf die Personen begrenzen, die ihren Wohnsitz in dem Gebiet, für das diese autonome Gemeinschaft zuständig ist, oder in einem anderen Mitgliedstaat haben, unter Ausschluss jener Personen, ungeachtet ihrer Staatsangehörigkeit, die ihren Wohnsitz in einem Gebietsteil desselben Föderalstaats haben, für den eine andere autonome Gemeinschaft zuständig ist.

– Das Gemeinschaftsrecht steht einem System entgegen, wonach ein Wohnsitz im niederländischen Sprachgebiet oder im zweisprachigen Gebiet Brüssel-Hauptstadt zwingend Voraussetzung für den Zugang zu den Leistungen der flämischen Pflegeversicherung unabhängig vom Personenkreis der Anspruchsteller ist.

(1) .

(2) – Niederländisch „Arbitragehof“, deutsch „Schiedshof“.

(3) – Am 7. Mai 2007 wurde das vorlegende Gericht durch Änderung der belgischen Verfassung in Cour constitutionelle/Grondwettelijk Hof/Verfassungsgerichtshof umbenannt ( Moniteur belge/Belgisch Staatsblad vom 8. Mai 2007, S. 25101 f.).

(4) – Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 des Rates vom 14. Juni 1971 zur Anwendung der Systeme der sozialen Sicherheit auf Arbeitnehmer und Selbständige sowie deren Familienangehörige, die innerhalb der Gemeinschaft zu- und abwandern (ABl. L 149, S. 2), die häufig geändert wurde, zuletzt durch Verordnung (EG) Nr. 629/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 5. April 2006 (ABl. L 114, S. 1).

(5) – Vgl. Lenaerts, K., „Constitutionalism and the many faces of federalism“, American Journal of Comparative Law , 1990, S. 205 bis 263.

(6) – Vgl. die bekannte Passage in der Schuman-Erklärung vom 9. Mai 1950: „Europa lässt sich nicht mit einem Schlage herstellen und auch nicht durch eine einfache Zusammenfassung: Es wird durch konkrete Tatsachen entstehen, die zunächst eine Solidarität der Tat schaffen.“

(7) – Zur weiteren Aufklärung in englischer Sprache über die labyrinthisch anmutende belgische Föderalstruktur vgl. Peeters, P., „The Federal Structure: Kingdom, Regions and Communities“, in Craenen, G. (Hrsg.), The Institutions of Federal Belgium: An Introduction to Belgian Public Law, Leuven/Amersfoort, Acco, 1996, S. 55 bis 69. Eine eingehende Untersuchung der belgischen Föderalstruktur findet sich bei Alen, A., Muylle, K., Compendium van het Belgisch staatsrecht , Diegem, Kluwer, 2004, S. 239 bis 499 sowie bei Uyttendaele, M., Précis de droit constitutionnel belge. Regards sur un système institutionnel paradoxal, 3. Aufl., Brüssel, Bruylant, 2005, S. 815 bis 1071.

(8) – Art. 2 der belgischen Verfassung. In der französischen bzw. niederländischen Sprachfassung der belgischen Verfassung heißt es „communautés“ bzw. „gemeenschappen“.

(9) – Art. 3 der belgischen Verfassung. In der französischen bzw. niederländischen Sprachfassung der belgischen Verfassung heißt es „régions“ bzw. „gewesten“.

(10) – Art. 4 der belgischen Verfassung. In der französischen bzw. niederländischen Sprachfassung der belgischen Verfassung heißt es „régions linguistiques“ bzw. „taalgebieden“. Zur Abgrenzung zwischen Gemeinschaften, Regionen und Sprachgebieten siehe ferner Peeters, P., in Fn. 7 angeführt.

(11) – Vgl. Alen, A., Muylle, K., S. 348 bis 354; vgl. ferner Uyttendaele, M., S. 945 bis 947 (beide in Fn. 7 angeführt). Beide weisen auf bestimmte Nuancen und Ausnahmen in der Ausschließlichkeitsregelung der Zuständigkeiten hin.

(12) – Siehe die Art. 127 § 2, Art. 128 § 2, Art. 129 § 2, Art. 130 § 2 und Art. 134 Satz 2 der belgischen Verfassung sowie Art. 19 § 2 der Loi spéciale de réformes institutionnelles (Besonderes Gesetz über die Reform der Institutionen) vom 8. August 1980, Moniteur belge/Belgisch Staatsblad vom 15. August 1980.

(13) – In diesen Schlussanträgen beziehe ich mich durchgängig auf die Fassung der Richtlinie Nr. 1408/71, die zu dem Zeitpunkt, zu dem der Schiedshof das vorliegende Vorabentscheidungsersuchen gestellt hat (10. Mai 2006), in Kraft war, weil ich meine, dass diese Fassung für das vorlegende Gericht die größte Relevanz besitzt.

(14) – Aus dem Zusammenhang und aus anderen Sprachfassungen der Verordnung ergibt sich, dass die englische Version offensichtlich einen Druckfehler enthält und dass es „employment or self-employment“ anstatt „employment of self-employment“ heißen muss.

(15) – Die flämische Pflegeversicherung ist nicht in Anhang IIa aufgeführt.

(16) – Die flämische Pflegeversicherung ist auch nicht in Anhang II Teil III aufgeführt.

(17) – Art. 18 sieht im Kontext von Leistungen bei Krankheit und Mutterschaft die Zusammenrechnung der Versicherungs‑, Beschäftigungs‑ oder Wohnzeiten vor.

(18) – Decreet van de Vlaamse Gemeenschap van 30 maart 1999 houdende de organisatie van de zorgverzekering (Dekret der Flämischen Gemeinschaft vom 30. März 1999 zur Organisation der Pflegeversicherung), Moniteur belge/Belgisch Staatsblad vom 28. Mai 1999, S. 19149.

(19) – Art. 3 des Dekrets 1999 in der durch Art. 40 des Decreet van de Vlaamse Gemeenschap van 20 december 2002 houdende bepalingen tot begeleiding van de begroting 2003 (Dekret der Flämischen Gemeinschaft vom 20. Dezember 2002 mit Begleitbestimmungen zum Haushalt 2003), Moniteur belge/Belgisch Staatsblad vom 31. Dezember 2002, S. 59138., geänderten Fassung.

(20) – Vgl. Cantillon, B., „L’indispensable réorientation de l’assurance-dépendance flamande“/„De noodzakelijke heroriëntering van de Vlaamse zorgverzekering“, Revue belge de sécurité sociale/Beglisch Tijdschrift voor Sociale Zekerheid , 2004, S. 9 bis 13. Zu den speziellen Zielen und zur Durchführung der Pflegeversicherung siehe Rottiers, S., De weerbaarheid van de Vlaamse zorgverzekering: Waalse klachten en Europese bedenkingen , Antwerpen, Berichten Centrum voor Sociaal Beleid Herman Deleeck, 2005.

(21) – Voorstel van Decreet – van de heer Guy Swennen en mevrouw Sonja Becq c.s. – houdende de organisatie van de zorgverzekering (Vorschlag für ein Dekret – von Guy Swennen und Sonja Becq c.s. – über die Organisation der Pflegeversicherung), Parlementaire Stukken , Vlaams Parlement, 1998–1999, Nr. 1239/1, S. 2.

(22) – Zuletzt durch das Decreet van de Vlaamse Gemeenschap van 23 december 2005 houdende bepalingen tot begeleiding van de begroting 2006 (Dekret der Flämischen Gemeinschaft vom 23. Dezember 2005 mit Begleitbestimmungen zum Haushalt 2006), Moniteur belge/Belgisch Staatsblad vom 30. Dezember 2005, S. 57499.

(23) – Decreet van de Vlaamse Gemeenschap van 30 april 2004 houdende wijziging van het decreet van 30 maart 1999 houdende de organisatie van de zorgverzekering (Dekret der Flämischen Gemeinschaft vom 30. April 2004 zur Änderung des Dekrets vom 30. März 1999 zur Organisation der Pflegeversicherung), Moniteur belge/Belgisch Staatsblad vom 9. Juni 2004, S. 43593.

(24) – Die einschlägigen Passagen der Art. 2, 13, 18 und 19 sind oben in Nrn. 13 bis 17 wiedergegeben oder erläutert. Art. 20 enthält Sonderregelungen für Grenzgänger und deren Familienangehörige. Art. 25 enthält Regelungen für Arbeitslose und deren Familienangehörige. Art. 28 enthält Regelungen für Rentenansprüche aufgrund der Rechtsvorschriften eines einzigen oder mehrerer Staaten, falls ein Anspruch auf Leistungen im Wohnland nicht besteht.

(25) – Decreet van de Vlaamse Gemeenschap van 25 November 2005 houdende wijziging van het decreet van 30 maart 1999 houdende de organisatie van de zorgverzekering (Dekret der Flämischen Gemeinschaft vom 25. November 2005 zur Änderung des Dekrets vom 30. März 1999 zur Organisation der Pflegeversicherung), Moniteur belge/Belgisch Staatsblad vom 12. Januar 2006, S. 2153.

(26) – Eine gemäß Art. 136 der belgischen Verfassung geschaffene Einrichtung.

(27) – Die Fassung nach Änderung durch das Decreet van de Vlaamse Gemeenschap van 18 mei 2001 houdende wijziging van het decreet van 30 maart 1999 houdende de organisatie van de zorgverzekering (Dekret der Flämischen Gemeinschaft vom 18. Mai 2001 zur Änderung des Dekrets vom 30. März 1999 zur Organisation der Pflegeversicherung), Moniteur belge/Belgisch Staatsblad vom 28. Juli 2001, S. 25712. Ziel der Änderung war eine verbesserte praktische Durchführung der Pflegeversicherungsregelung: vgl. Voorstel van Decreet – van mevrouw Ria Van den Heuvel, mevrouw Patricia Seysens, de heer Guy Swennen en mevrouw Simonne Janssens-Vanoppen – houdende wijziging van het decreet van 30 maart 1999 houdende de organisatie van de zorgverzekering (Vorschlag für ein Dekret – von Ria Van den Heuvel, Patricia Seysens, Guy Swennen und Simonne Janssens-Vanoppen – zur Änderung des Dekrets vom 30. März 1999 zur Organisation der Pflegeversicherung), Parlementaire Stukken , Vlaams Parlement, 2000–2001, Nr. 540/1, S. 2.

(28) – Urteil 33/2001 vom 13. März 2001, Moniteur belge/Belgisch Staatsblad vom 27. März 2001, S. 10002.

(29) – Urteil 8/2003 vom 22. Januar 2003, Moniteur belge/Belgisch Staatsblad vom 3. Februar 2003, S. 4525.

(30) – Vgl. u. a. Urteile vom 27. März 1985, Hoeckx (249/83, Slg. 1985, 973, Randnrn. 12 bis 14), vom 5. März 1998, Molenaar (C‑160/96, Slg. 1998, I‑843, Randnr. 20), vom 8. März 2001, Jauch (C‑215/99, Slg. 2001, I‑1901, Randnr. 25), vom 21. Februar 2006, Hosse (C‑286/03, Slg. 2006, I‑1771, Randnr. 37), vom 18. Juli 2006, De Cuyper (C‑406/04, Slg. 2006, I‑6947, Randnr. 22), und vom 18. Januar 2007, Celozzi (C‑332/05, Slg. 2007, I‑0000, Randnr. 17).

(31) – In Fn. 30 angeführte Urteile Molenaar, Randnrn. 24 und 25, Jauch, Randnr. 28, und Hosse, Randnr. 38.

(32) – Siehe oben, Nr. 15.

(33) – Und nicht um eine „besondere beitragsunabhängige Geldleistung“ im Sinne von Art. 4 Abs. 2a.

(34) – Da es im Vorlagebeschluss im Rahmen der ersten Frage unter Buchst. d heißt, dass die Pflegeversicherung einerseits durch Jahresbeiträge der Mitglieder und andererseits durch eine Dotation zu Lasten des Ausgabenhaushalts der betroffenen autonomen Gemeinschaft finanziert wird.

(35) – Dies reicht als Voraussetzung, um eine Leistung als beitragsabhängig einzustufen: vgl. Urteil Jauch, in Fn. 30 angeführt, Randnrn. 29 bis 33.

(36) – Vgl. Nr. B. 10.3 des Vorlagebeschlusses.

(37) – Vgl. u. a. Urteil vom 16. Juli 1992, Meilicke (C‑83/91, Slg. 1992, I‑4871, Randnr. 22), Beschlüsse des Gerichtshofs vom 9. August 1994, La Pyramide (C‑378/93, Slg. 1994, I‑3999, Randnr. 10), und vom 25. Mai 1998, Nour (C‑361/97, Slg. 1998, I‑3101, Randnr. 10), sowie Urteil vom 5. Februar 2004, Schneider (C‑380/01, Slg. 2004, I‑1389, Randnr. 20).

(38) – Vgl. u. a. Urteile vom 15. Dezember 1995, Bosman (C‑415/93, Slg. 1995, I‑4921, Randnr. 59), vom 13. März 2001, PreussenElektra (C‑379/98, Slg. 2001, I‑2099, Randnr. 38), vom 22. Januar 2002, Canal Satélite Digital (C‑390/99, Slg. 2002, I‑607, Randnr. 18), Schneider, in Fn. 37 angeführt, Randnr. 21, vom 14. Dezember 2006, Confederación Española de Empresarios de Estaciones de Servicio (C‑217/05, Slg. 2006, I‑0000, Randnrn. 16 bis 17), und vom 19. April 2007, ASEMFO (C‑295/05, Slg. 2007, I‑0000, Randnr. 30).

(39) – In Fn. 38 angeführte Urteile PreussenElektra, Randnr. 39, und Canal Satélite Digital, Randnr. 19, sowie Schneider, in Fn. 37 angeführt, Randnr. 22, Urteil vom 23. November 2006, Asnef-Equifax (C‑238/05, Slg. 2006, I‑11125, Randnr. 17), und Urteil ASEMFO, in Fn. 38 angeführt, Randnr. 31.

(40) – Vgl. u. a. Urteile vom 23. Februar 1994, Scholz (C‑419/92, Slg. 1994, I‑505, Randnr. 9), vom 26. Januar 1999, Terhoeve (C‑18/95, Slg. 1999, I‑345, Randnr. 27), vom 12. Dezember 2002, De Groot (C‑385/00, Slg. 2002, I‑11819, Randnr. 76), vom 2. Oktober 2003, Van Lent (C‑232/01, Slg. 2003, I‑11525, Randnr. 14), und vom 21. Februar 2006, Ritter-Coulais (C‑152/03, Slg. 2006, I‑1711, Randnr. 31).

(41) – Urteil De Groot, in Fn. 40 angeführt, Randnr. 79; vgl. u. a. auch Urteile Terhoeve, in Fn. 40 angeführt, Randnrn. 27 bis 29, und vom 11. Januar 2007, ITC (C‑208/05, Slg. 2007, I‑0000, Randnrn. 31 bis 34).

(42) – Der Vertrag hat keine Harmonisierung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten auf dem Gebiet der sozialen Sicherheit vorgesehen. Insbesondere sieht Art. 42 EG (in Verbindung mit Art. 308 die Rechtsgrundlage für die Verordnung Nr. 1408/71) lediglich eine Koordinierung dieser Rechtsvorschriften vor. Die materiellen und formellen Unterschiede zwischen den Systemen der sozialen Sicherheit der einzelnen Mitgliedstaaten und folglich zwischen den Ansprüchen der dort Beschäftigten werden somit durch diese Bestimmung nicht berührt: vgl. Urteile vom 19. März 2002, Hervein u. a. (C‑393/99 und C‑394/99, Slg. 2002, I‑2829, Randnr. 50), und die dort angeführte Rechtsprechung. Vgl. auch Urteile vom 9. März 2006, Piatkowski (C‑493/04, Slg. 2006, I‑2369, Randnr. 20), und vom 18. Juli 2006, Nikula (C‑50/05, Slg. 2006, I‑7029, Randnr. 20), in denen der Gerichtshof festgestellt hat, dass die mit der Verordnung Nr. 1408/71 getroffene Regelung ledig