Rechtssache C-504/04

Agrarproduktion Staebelow GmbH

gegen

Landrat des Landkreises Bad Doberan

(Vorabentscheidungsersuchen des Verwaltungsgerichts Schwerin)

„Gesundheitspolizei – Verhütung, Kontrolle und Tilgung bestimmter transmissibler spongiformer Enzephalopathien – Tötung von Geburtskohorten – Verhältnismäßigkeit“

Urteil des Gerichtshofes (Dritte Kammer) vom 12. Januar 2006

Leitsätze des Urteils

1. Gemeinschaftsrecht – Grundsätze – Verhältnismäßigkeit – Tragweite

2. Gemeinschaftsrecht – Grundsätze – Verhältnismäßigkeit – Handlungen der Organe

1. Nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, der zu den allgemeinen Grundsätzen des Gemeinschaftsrechts gehört, dürfen die Handlungen der Gemeinschaftsorgane nicht die Grenzen dessen überschreiten, was zur Erreichung der mit der fraglichen Regelung zulässigerweise verfolgten Ziele geeignet und erforderlich ist, wobei, wenn mehrere geeignete Maßnahmen zur Auswahl stehen, die am wenigsten belastende zu wählen ist und die verursachten Nachteile nicht außer Verhältnis zu den angestrebten Zielen stehen dürfen. Bei der Verabschiedung einer Regelung zum Schutz der öffentlichen Gesundheit muss der Gemeinschaftsgesetzgeber daher – neben dem Hauptziel – den betroffenen Interessen, insbesondere dem Eigentumsrecht und den Anforderungen betreffend das Wohlergehen der Tiere, in vollem Umfang Rechnung tragen.

(vgl. Randnrn. 35, 37)

2. Die Rechtmäßigkeit einer Gemeinschaftshandlung im Hinblick auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit kann nicht von einer rückschauenden Beurteilung ihres Wirkungsgrades abhängen. Muss der Gemeinschaftsgesetzgeber künftige Auswirkungen einer zu erlassenden Regelung beurteilen, die nicht mit Bestimmtheit vorausgesagt werden können, so kann seine Beurteilung nur beanstandet werden, wenn sie sich im Licht der Informationen, über die er zum Zeitpunkt des Erlasses der betreffenden Regelung verfügt hat, als offensichtlich fehlerhaft erweist. Wenn daher im Rahmen der Verabschiedung einer Regelung zum Schutz der öffentlichen Gesundheit das Vorliegen oder der Umfang von Risiken für die menschliche Gesundheit ungewiss sind, können die Organe in Anwendung des Grundsatzes der Vorsorge und Vorbeugung Schutzmaßnahmen treffen, ohne abwarten zu müssen, dass das Vorliegen und die Größe dieser Risiken klar dargelegt sind. Wenn dagegen neue Informationen die Einstufung eines Risikos ändern oder zeigen, dass diesem Risiko durch Maßnahmen begegnet werden kann, die weniger einschränkend sind als die bestehenden, obliegt es den Organen, insbesondere der Kommission, die das Initiativrecht hat, für eine Anpassung der Regelung an die neuen Gegebenheiten zu sorgen.

(vgl. Randnrn. 38-40)

URTEIL DES GERICHTSHOFES (Dritte Kammer)

12. Januar 2006( )

„Gesundheitspolizei – Verhütung, Kontrolle und Tilgung bestimmter transmissibler spongiformer Enzephalopathien – Tötung von Geburtskohorten – Verhältnismäßigkeit“

In der Rechtssache C‑504/04

betreffend ein Vorabentscheidungsersuchen nach Artikel 234 EG, eingereicht vom Verwaltungsgericht Schwerin (Deutschland) mit Entscheidung vom 9. Januar 2004, beim Gerichtshof eingegangen am 8. Dezember 2004, in dem Verfahren

Agrarproduktion Staebelow GmbH

gegen

Landrat des Landkreises Bad Doberan

erlässt

DER GERICHTSHOF (Dritte Kammer)

unter Mitwirkung des Kammerpräsidenten A. Rosas (Berichterstatter) sowie der Richter J. Malenovský, A. La Pergola, A. Borg Barthet und A. Ó Caoimh,

Generalanwalt: M. Poiares Maduro,

Kanzler: B. Fülöp, Verwaltungsrat,

aufgrund des schriftlichen Verfahrens und auf die mündliche Verhandlung vom 19. Oktober 2005,

unter Berücksichtigung der Erklärungen

– der Agrarproduktion Staebelow GmbH, vertreten durch Behr & Partner, Rechtsanwälte, und C. Columbus, Rechtsanwältin,

– der griechischen Regierung, vertreten durch V. Kontolaimos, S. Papaioannou und M. Tassopoulou als Bevollmächtigte,

– der niederländischen Regierung, vertreten durch H. G. Sevenster als Bevollmächtigte,

– des Europäischen Parlaments, vertreten durch G. Mazzini und U. Rösslein als Bevollmächtigte,

– des Rates der Europäischen Union, vertreten durch F. Ruggeri Laderchi und Z. Kupčová als Bevollmächtigte,

– der Kommission der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch A. Bordes und F. Erlbacher als Bevollmächtigte,

aufgrund des nach Anhörung des Generalanwalts ergangenen Beschlusses, ohne Schlussanträge über die Rechtssache zu entscheiden,

folgendes

Urteil

1 Das Vorabentscheidungsersuchen betrifft die Frage, ob die Verpflichtung zur Tötung der Kohorte, der ein Rind angehört, bei dem die bovine spongiforme Enzephalopathie (im Folgenden: BSE) festgestellt wurde, im Hinblick auf das Übermaßverbot gültig ist.

2 Dieses Ersuchen ergeht im Rahmen eines Rechtsstreits zwischen der Agrarproduktion Staebelow GmbH (im Folgenden: Klägerin) und dem Landrat des Landkreises Bad Doberan (im Folgenden: Beklagter) wegen der Tötung von 52 zum Bestand der Klägerin gehörenden Tieren.

Gemeinschaftsrecht

3 Die Verordnung (EG) Nr. 999/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Mai 2001 mit Vorschriften zur Verhütung, Kontrolle und Tilgung bestimmter transmissibler spongiformer Enzephalopathien (ABl. L 147, S. 1) wurde auf der Grundlage von Artikel 152 Absatz 4 Buchstabe b EG erlassen, der abweichend von Artikel 37 EG ein Verfahren zum Erlass von Maßnahmen in den Bereichen Veterinärwesen und Pflanzenschutz, die unmittelbar den Schutz der Gesundheit der Bevölkerung zum Ziel haben, vorsieht.

4 Diese Verordnung fasst einen großen Teil der Maßnahmen zusammen, die die Europäische Gemeinschaft seit 1990 gestützt auf die Schutzklauseln der Richtlinien zur Regelung der Veterinärkontrollen erlassen hat, um die Gesundheit von Mensch und Tier gegen BSE zu schützen.

5 Die vierte Begründungserwägung dieser Verordnung lautet wie folgt:

„Die Kommission hat insbesondere beim Wissenschaftlichen Lenkungsausschuss und beim Wissenschaftlichen Ausschuss für Veterinärmaßnahmen im Zusammenhang mit der Gesundheit der Bevölkerung wissenschaftliche Gutachten zu verschiedenen ... Aspekten [transmissibler spongiformer Enzephalopathien (TSE)] eingeholt. Einige dieser Gutachten betreffen Maßnahmen, die die potenzielle Gesundheitsgefährdung von Mensch und Tier durch den Kontakt mit Produkten infizierter Tiere mindern sollen.“

6 Die Verpflichtung zur Tötung der Kohorte, zu der ein infiziertes Rind gehört, folgt aus Artikel 13 Absatz 1 Satz 1 Buchstabe c der Verordnung Nr. 999/2001 in Verbindung mit Anhang VII Nummer 2 Buchstabe a dieser Verordnung. Der Begriff der Kohorte wiederum ist in Anhang I Buchstabe c der Verordnung definiert.

7 Artikel 13 der Verordnung Nr. 999/2001 bestimmt:

„(1) Bei amtlicher Bestätigung eines TSE-Falls werden unverzüglich folgende Maßnahmen getroffen:

a) Alle Körperteile des Tieres, mit Ausnahme des für die Aufzeichnungen gemäß Anhang III Kapitel B Abschnitt III Nummer 2 aufbewahrten Materials, werden gemäß Anhang V vollständig und unschädlich beseitigt.

b) Zur Identifizierung aller anderen gefährdeten Tiere nach Maßgabe von Anhang VII Nummer 1 werden Ermittlungen durchgeführt.

c) Alle Tiere und tierischen Erzeugnisse gemäß Anhang VII Nummer 2, die bei den Ermittlungen nach Buchstabe b) als gefährdet identifiziert wurden, werden getötet und gemäß Anhang V Nummern 3 und 4 vollständig beseitigt.

…

(4) Die Eigentümer sind für den Verlust von Tieren oder von tierischen Erzeugnissen, die gemäß Artikel 12 Absatz 2 und Artikel 13 Absatz 1 Buchstaben a) und c) getötet bzw. beseitigt wurden, unverzüglich zu entschädigen.

…“

8 Anhang VII der Verordnung Nr. 999/2001 wurde durch die Verordnung (EG) Nr. 1326/2001 der Kommission vom 29. Juni 2001 mit Übergangsmaßnahmen zur Erleichterung des Übergangs zur Verordnung Nr. 999/2001 sowie zur Änderung der Anhänge VII und XI dieser Verordnung (ABl. L 177, S. 60) geändert. Dieser Anhang bestimmt:

„1. Bei den Ermittlungen gemäß Artikel 13 Absatz 1 Buchstabe b) muss Folgendes identifiziert werden:

a) im Fall von Rindern:

– alle übrigen Wiederkäuer im Haltungsbetrieb des Tieres, bei dem sich die Krankheit bestätigt hat;

– sofern sich die Krankheit bei einem weiblichen Tier bestätigt hat, alle seine Embryonen, Eizellen und Nachkommen, die innerhalb von zwei Jahren vor oder nach dem klinischen Einsetzen der Krankheit entnommen bzw. geboren wurden;

– alle Tiere der Kohorte, in der sich die Krankheit bestätigt hat;

…

2. Die Maßnahmen nach Artikel 13 Absatz 1 Buchstabe c) umfassen mindestens:

a) im Fall eines bestätigten BSE-Fundes bei Rindern die Tötung und vollständige Beseitigung der Rinder und die Beseitigung der Rinderembryonen und ‑eizellen, die bei den Ermittlungen nach Ziffer 1 Buchstabe a) erster bis dritter Gedankenstrich identifiziert wurden. Je nach epidemiologischer Lage und Rückverfolgbarkeit der Tiere in dem Haltungsbetrieb des Tieres, bei dem sich die Krankheit bestätigt hat, kann der Mitgliedstaat beschließen, nicht gemäß Ziffer 1 Buchstabe a) erster Gedankenstrich alle anderen Rinder dieses Haltungsbetriebes zu töten und zu vernichten;

…“

9 Die Kohorte ist in Anhang I Buchstabe c der Verordnung Nr. 999/2001 definiert als die Gruppe aller Rinder, die in den zwölf Monaten vor oder nach der Geburt eines kranken Rindes in dem Bestand geboren wurden, in dem auch das kranke Tier geboren ist, oder die in ihren ersten zwölf Lebensmonaten zu irgendeinem Zeitpunkt gemeinsam mit einem kranken Rind aufgezogen wurden und möglicherweise das gleiche Futter zu sich genommen haben, das auch das kranke Tier in seinen ersten zwölf Lebensmonaten zu sich genommen hat.

10 Die siebte Begründungserwägung der Verordnung Nr. 1326/2001 hat folgenden Wortlaut:

„Anhang VII zur Verordnung (EG) Nr. 999/2001 enthält die ausführlichen Regelungen für die Maßnahmen, die zu ergreifen sind, wenn das Vorhandensein einer TSE bestätigt wird. Diese Regelungen sollten aktualisiert werden, damit den ausführlichen, von den Mitgliedstaaten angewandten technischen Tilgungsbestimmungen Rechnung getragen und die Stellungnahme des Wissenschaftlichen Lenkungsausschusses (WLA) über das Keulen von Rindern im Zusammenhang mit BSE vom 15. September 2000 berücksichtigt wird. Der WLA kommt in seiner Stellungnahme zu dem Schluss, dass ‚bereits die Keulung (ganzer) Herden sowohl hinsichtlich der Beseitigung ansonsten nicht identifizierter Fälle als auch hinsichtlich der Verhinderung des Auftretens weiterer Fälle wirksam ist. Dennoch … kann weitgehend der gleiche Effekt durch die Keulung aller Tiere erzielt werden, die in derselben Herde wie ein bestätigter Fall innerhalb von etwa zwölf Monaten vor und nach dem Geburtsdatum des Indexfalles (Keulung der Geburtskohorte) geboren/gehalten wurden‘. Der WLA empfiehlt die Keulung von zumindest dieser Geburtskohorte, sobald ein BSE-Fall im Inland auftritt, und zwar unabhängig von der vorherrschenden epidemiologischen Lage. Daher ist es angezeigt, die ausführlichen Tilgungsbestimmungen entsprechend zu ändern, indem die Keulung der gesamten Herde je nach vorherrschender örtlicher Lage als Alternative freigestellt wird.“

Ausgangsverfahren und Vorlagefrage

11 Am 29. Januar 2002 ergab die Untersuchung eines geschlachteten Rindes aus dem Bestand der Klägerin auf BSE einen positiven Befund. Daraufhin wurden im Viehbestand der Klägerin zwei direkte Nachkommen des infizierten Rindes und 50 Tiere, die zu seiner Kohorte gehörten, ermittelt.

12 Mit Bescheid vom 5. Februar 2002 ordnete der Landrat die sofortige Tötung der 52 Rinder an. Gegen diesen Bescheid erhob die Klägerin Widerspruch, der jedoch mit Bescheid vom 13. Februar 2002 als unbegründet zurückgewiesen wurde.

13 Hiergegen hat die Klägerin am 13. März 2002 beim Verwaltungsgericht Schwerin Klage erhoben.

14 Ein zuvor gestellter Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz war sowohl vom Verwaltungsgericht Schwerin als auch in der Berufungsinstanz vom Oberverwaltungsgericht Mecklenburg-Vorpommern zurückgewiesen worden. Daraufhin wurde der Bescheid des Landrats vollzogen. Die Rinder wurden am 4. April 2002 getötet und vollständig beseitigt.

15 Die Klägerin führt das Ausgangsverfahren mit dem Ziel fort, die Rechtswidrigkeit der ergangenen Tötungsanordnung feststellen zu lassen. Sie befürchtet, dass der Beklagte in einer vergleichbaren Situation erneut die Tötung von Rindern aus der Kohorte des infizierten Rindes sowie von dessen Nachkommen anordnen werde. Insoweit bestehe auch eine hinreichend konkrete Wiederholungsgefahr, da sie weiterhin Rinder halte und züchte. Auch sei die Feststellung aus Gründen der Rehabilitierung für sie wichtig.

16 Vor dem Verwaltungsgericht Schwerin vertritt die Klägerin die Auffassung, dass die Gemeinschaftsregelung ungültig sei, weil sie gegen das Übermaßverbot verstoße.

17 Sie macht in erster Linie geltend, durch das Entfernen des spezifischen Risikomaterials, d. h. der Bestandteile eines Tieres, in denen die Prionen konzentriert seien, werde ausgeschlossen, dass Prionen enthaltendes Gewebe in die Nahrungskette gelange.

18 Sie verweist außerdem auf die vom Bundesverbraucherministerium vorgelegten Zahlen für die Jahre 2001 und 2002 sowie für Januar 2003 über die Ergebnisse der BSE-Tests, die Folgendes zeigten:

– Im Jahr 2001 habe der Prozentsatz der positiven BSE-Befunde unter den gesund geschlachteten Tieren 0,0014 % (38 positive Befunde unter 2 593 260 untersuchten Tieren) betragen. Unter den im Rahmen der BSE-Ausmerzung getöteten Tieren habe der Prozentsatz 0,0446 % (vier positive Befunde unter 8 952 Tieren) betragen.

– Im Jahr 2002 habe der Prozentsatz der positiven BSE-Befunde unter den gesund geschlachteten Tieren 0,0015 % (42 positive Befunde unter 2 759 984 Tieren) betragen. Unter den im Rahmen der BSE-Ausmerzung getöteten Tieren habe sich der Prozentsatz auf 0,1185 % (drei positive Befunde unter 2 530 Tieren) belaufen.

– Im Zeitraum Januar bis Oktober 2003 seien 779 Tiere im Rahmen der Kohortenlösung getötet worden. Darunter habe sich nur ein weiterer positiver Befund befunden.

19 Hieraus schließt die Klägerin, gestützt auf eine Stellungnahme von Prof. Staufenbiel, Freie Universität Berlin, Fachbereich Veterinärmedizin, vom 15. Dezember 2003, dass sich im Ergebnis kein signifikanter Unterschied zeige, so dass die Kohortentötung als ungeeignet betrachtet werden könne.

20 Die Klägerin macht schließlich geltend, die BSE-Schnelltests würden als zu 100 % sicher angesehen, so dass von der Krankheit befallene, zur Kohorte gehörende Tiere ohnehin bei der normalen Schlachtung der Tiere entdeckt worden wären.

21 Das Verwaltungsgericht Schwerin hat daher beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Frage zur Vorabentscheidung vorzulegen:

Ist Artikel 13 Absatz 1 Satz 1 Buchstabe c in Verbindung mit Anhang VII Nummer 2 Buchstabe a und Nummer 1 Buchstabe a dritter Spiegelstrich der Verordnung (EG) Nr. 999/2001 … in der Fassung nach Artikel 3 Nummer 1 und Anhang II der Verordnung (EG) Nr. 1326/2001 unwirksam, weil die Norm gegen das Übermaßverbot verstößt?

Zur Vorlagefrage

Beim Gerichtshof eingereichte Erklärungen

22 Die Klägerin macht – gestützt auf verschiedene wissenschaftliche Gutachten – geltend, die Verpflichtung zur Tötung der Kohorte des erkrankten Tieres verstoße insofern gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, als sie den Verbraucherschutz nicht maßgeblich verbessere. Selbst wenn die Züchter entschädigt würden, berücksichtige diese Verpflichtung nicht ausreichend den immateriellen Schaden. Der Gemeinschaftsgesetzgeber habe die unterschiedlichen Betriebsstrukturen in den Mitgliedstaaten nicht berücksichtigt. Auch seien das Verbot, ein Tier ohne Grund zu töten, und der im deutschen Grundgesetz verankerte Tierschutz zu berücksichtigen.

23 Ein Zusammenhang zwischen BSE und Gefahren für die menschliche Gesundheit sei nicht bewiesen; diese seien jedenfalls gering, wie Feststellungen einiger Wissenschaftler belegten.

24 Der Gemeinschaftsgesetzgeber sei verpflichtet, die von ihm geregelten Maßnahmen fortlaufend zu überprüfen und der Entwicklung der wissenschaftlichen Daten Rechnung zu tragen.

25 Die griechische und die niederländische Regierung, das Europäische Parlament, der Rat der Europäischen Union und die Kommission der Europäischen Gemeinschaften machen demgegenüber geltend, die Verpflichtung zur Tötung der Kohorte des infizierten Tieres verstoße nicht gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz.

26 Vorab verweisen sie auf das dem Gemeinschaftsgesetzgeber zustehende weite Ermessen, das hohe Gesundheitsschutzniveau, das bei der Festlegung und Durchführung aller Gemeinschaftspolitiken und ‑maßnahmen zu wahren sei, die Bedeutung des Vorsorgegrundsatzes und den Umstand, dass die Rechtmäßigkeit einer Handlung unter Berücksichtigung der Situation zu beurteilen sei, die zum Zeitpunkt ihres Erlasses bestanden habe. Die Daten, die vor dem vorlegenden Gericht geltend gemacht worden seien, bezögen sich indessen auf eine Situation, die erst nach Erlass der Verordnung Nr. 999/2001 eingetreten sei.

27 Die besagten Regierungen und Gemeinschaftsorgane weisen ferner auf die Entwicklung der Gemeinschaftsregelung hin, deren Ziel die Bekämpfung von BSE und TSE ganz allgemein sei. In der mündlichen Verhandlung haben die Organe erklärt, entgegen dem Vorbringen der Klägerin des Ausgangsverfahrens sei eine Maßnahme wie die Pflicht zur Keulung der Kohorte und zur Vernichtung der Tiere nicht allein durch den Verbraucherschutz, sondern auch durch das Ziel, die BSE zu tilgen, begründet.

28 Die Regierungen und Gemeinschaftsorgane tragen vor, beim Erlass der Verordnung Nr. 1326/2001 sei die Stellungnahme des Wissenschaftlichen Lenkungsausschusses (WLA) vom 15. September 2000 berücksichtigt worden, wie sich aus der siebten Begründungserwägung dieser Verordnung ergebe. In ihrer ursprünglichen Fassung habe die Verordnung Nr. 999/2001 die Tötung der gesamten Herde in dem Betrieb vorgesehen, in dem die Krankheit festgestellt worden sei. Anhang VII der Verordnung Nr. 999/2001 sei aufgrund der Stellungnahme des WLA und noch bevor die Verordnung anwendbar gewesen sei geändert worden, um die Tötung nur der Kohorte vorzuschreiben.

29 Das Erfordernis, die Kohorte zu töten, sei von verschiedenen wissenschaftlichen Ausschüssen mehrfach bestätigt worden. In diesem Zusammenhang sei zu verweisen auf die Ergebnisse und die wichtigsten Empfehlungen der Gemeinsamen technischen Beratung WHO/FAO/OIE über BSE: Öffentliche Gesundheit, Tiergesundheit und Handel (OIE, Paris, 11. bis 14. Juni 2001), auf die Stellungnahme des WLA vom 11. Januar 2002 über den zusätzlichen Schutz, den die verschiedenen Keulungsregelungen nach den derzeitigen Bestimmungen im Vereinigten Königreich und in Deutschland bieten (Opinion on the additional safeguard provided by different culling schemes under the current conditions in the UK and DE) und auf die auf Wunsch der Kommission vom Wissenschaftlichen Gremium für biologische Gefahren erstellte Stellungnahme vom 21. April 2004 über die Keulung im Rahmen der BSE-Bekämpfung (Opinion of the Scientific Panel on Biological Hazards on a request from the Commission on BSE-related Culling in Cattle [Question N° EFSA-Q-2003-098]).

30 Zu den vor dem vorlegenden Gericht vorgetragenen Argumenten sei zu bemerken, dass die Verbreitung der Infektion im Körper und in den Organen eines erkrankten Tieres zum Zeitpunkt des Erlasses der Verordnung Nr. 999/2001 nicht völlig klar gewesen sei. Die Aussonderung der spezifizierten Risikomaterialien sei auf jeden Fall keine ausreichende Schutzmaßnahme, denn es sei nicht auszuschließen, dass bei unzureichenden Hygienemaßnahmen infiziertes Gewebe in die Nahrungsmittelkette gelange.

31 Mit den BSE-Schnelltests könne die Krankheit während der Inkubationszeit nicht festgestellt werden, sondern nur dann, wenn die Krankheit sehr weit fortgeschritten sei.

32 Die von der Klägerin aus den statistischen Daten gezogenen Schlussfolgerungen seien unzutreffend. Diese Daten zeigten vielmehr, dass es viel wahrscheinlicher sei, bei den getöteten gesunden Tieren, die zur Kohorte eines erkrankten Tieres gehörten, einen positiven BSE-Befund zu erhalten. So habe es im Jahr 2001, wie sich aus den vom vorlegenden Gericht vorgelegten Zahlen ergebe, bei der Schlachtung von Kohorten 31,85‑mal (0,0446 % geteilt durch 0,0014 %) mehr positive Fälle im Rahmen der Kohortenkeulung gegeben als bei den Schnelltests. Im Jahr 2002 sei die Zahl 79‑mal (0,1185 % geteilt durch 0,0015 %) höher gewesen.

33 Aus diesen verschiedenen Gesichtspunkten sei die Verpflichtung zur Keulung der betreffenden Kohorte zum Schutz der menschlichen Gesundheit erforderlich; mit den anderen Maßnahmen könne nicht dasselbe Ergebnis erzielt werden. Unter Berücksichtigung der für die Tierhalter in Artikel 13 Absatz 4 der Verordnung Nr. 999/2001 vorgesehenen Entschädigung stehe diese Maßnahme nicht außer Verhältnis zu dem angestrebten Ziel.

34 Hinzu komme, dass die Gemeinschaftsregelung im Zuge der Entwicklung der wissenschaftlichen Erkenntnisse angepasst werde. So sei Anhang VII der Verordnung Nr. 999/2001 in den Jahren 2002, 2003 und 2004 gerade zu dem Zweck geändert worden, die Keulungsmaßnahmen zu lockern.

Antwort des Gerichtshofes

35 Nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, der zu den allgemeinen Grundsätzen des Gemeinschaftsrechts gehört, dürfen die Handlungen der Gemeinschaftsorgane nicht die Grenzen dessen überschreiten, was zur Erreichung der mit der fraglichen Regelung zulässigerweise verfolgten Ziele geeignet und erforderlich ist, wobei, wenn mehrere geeignete Maßnahmen zur Auswahl stehen, die am wenigsten belastende zu wählen ist und die verursachten Nachteile nicht außer Verhältnis zu den angestrebten Zielen stehen dürfen (Urteile vom 13. November 1990 in der Rechtssache C‑331/88, Fedesa u. a., Slg. 1990, I‑4023, Randnr. 13, vom 5. Oktober 1994 in den verbundenen Rechtssachen C‑133/93, C‑300/93 und C‑362/93, Crispoltoni u. a., Slg. 1994, I‑4863, Randnr. 41, vom 5. Mai 1998 in der Rechtssache C‑157/96, National Farmers’ Union u. a., Slg. 1998, I‑2211, Randnr. 60, und vom 12. Juli 2001 in der Rechtssache C‑189/01, Jippes u. a., Slg. 2001, I‑5689, Randnr. 81).

36 Was die gerichtliche Nachprüfbarkeit der Voraussetzungen für die Anwendung eines solchen Grundsatzes angeht, ist – da der Gemeinschaftsgesetzgeber in einem Bereich wie dem hier betroffenen, der von ihm politische, wirtschaftliche und soziale Entscheidungen verlangt und in dem er komplexe Prüfungen durchführen muss, über ein weites Ermessen verfügt – eine in diesem Bereich erlassene Maßnahme nur dann rechtswidrig, wenn sie im Hinblick auf das Ziel, das die zuständigen Organe verfolgen, offensichtlich unverhältnismäßig ist (Urteil vom 6. Dezember 2005 in den verbundenen Rechtssachen C‑453/03, C‑11/04, C‑12/04 und C‑194/04, ABNA u. a., Slg. 2005, I‑0000, Randnr. 69).

37 Bei der Prüfung der mit verschiedenen möglichen Maßnahmen verbundenen Belastungen muss ermittelt werden, ob der Gemeinschaftsgesetzgeber – neben dem Ziel des Schutzes der öffentlichen Gesundheit – den betroffenen Interessen, insbesondere dem Eigentumsrecht und den Anforderungen betreffend das Wohlergehen der Tiere, in vollem Umfang Rechnung getragen hat (Urteil vom 10. März 2005 in den verbundenen Rechtssachen C‑96/03 und C‑97/03, Tempelman und van Schaijk, Slg. 2005, I‑1895, Randnr. 48).

38 Ferner kann die Rechtmäßigkeit einer Gemeinschaftshandlung nicht von einer rückschauenden Beurteilung ihres Wirkungsgrades abhängen. Muss der Gemeinschaftsgesetzgeber künftige Auswirkungen einer zu erlassenden Regelung beurteilen, die nicht mit Bestimmtheit vorausgesagt werden können, so kann seine Beurteilung nur beanstandet werden, wenn sie sich im Licht der Informationen, über die er zum Zeitpunkt des Erlasses der betreffenden Regelung verfügt hat, als offensichtlich fehlerhaft erweist (Urteil Jippes u. a., Randnr. 84).

39 Wenn daher das Vorliegen oder der Umfang von Risiken für die menschliche Gesundheit ungewiss sind, können die Organe in Anwendung des Grundsatzes der Vorsorge und Vorbeugung Schutzmaßnahmen treffen, ohne abwarten zu müssen, dass das Vorliegen und die Größe dieser Risiken klar dargelegt sind (vgl. in diesem Sinne Urteil National Farmers’ Union u. a., Randnr. 63).

40 Wenn dagegen neue Informationen die Einstufung eines Risikos ändern oder zeigen, dass diesem Risiko durch Maßnahmen begegnet werden kann, die weniger einschränkend sind als die bestehenden, obliegt es den Organen, insbesondere der Kommission, die das Initiativrecht hat, für eine Anpassung der Regelung an die neuen Gegebenheiten zu sorgen.

41 Die durch die Verordnung Nr. 999/2001 aufgestellten Regeln wurden in der Annahme festgelegt, dass ein Zusammenhang zwischen BSE und der neuen Variante der Creutzfeldt-Jakob-Krankheit bestehe. So heißt es in der ersten Begründungserwägung dieser Verordnung: „Die Beweise hinsichtlich der Ähnlichkeit des BSE-Erregers mit dem der neuen Variante der Creutzfeldt-Jakob-Krankheit werden immer zahlreicher.“ Zwar verweist die Klägerin insoweit darauf, dass ein Kausalzusammenhang zwischen diesem Erreger und dieser Krankheit nicht erwiesen sei, doch bestreitet sie nicht, dass eine räumliche und zeitliche Beziehung zwischen dem Auftreten von BSE und demjenigen der Variante dieser Krankheit besteht, die einen Anhaltspunkt für einen solchen Zusammenhang darstellt.

42 Wie sich aus der vierten Begründungserwägung dieser Verordnung ergibt, beruhen die in ihr enthaltenen Regeln auf verschiedenen wissenschaftlichen Gutachten, in denen empfohlen wird, den Kontakt von Menschen und Tieren mit Produkten infizierter Tiere zu vermeiden. Der diesbezügliche Stand der wissenschaftlichen Kenntnisse zum Zeitpunkt des Erlasses der Verordnung ergibt sich insbesondere aus der erwähnten Gemeinsamen technischen Beratung WHO/FAO/OIE über BSE aus dem Jahr 2001 (S. 4 der Ergebnisse dieser Beratung).

43 Unter Berücksichtigung dieser Gesichtspunkte sind die vom Gemeinschaftsgesetzgeber getroffenen Maßnahmen, durch die der Kontakt von Menschen und Tieren mit dem BSE-Erreger vermindert wird, wie die Keulung und Beseitigung der Kohorte des infizierten Tieres, als zur Erreichung des Zieles des Schutzes der öffentlichen Gesundheit geeignet anzusehen.

44 Es ist nicht festzustellen, dass eine solche Maßnahme zu der Zeit, als das Gebot der Keulung der Kohorte erlassen wurde, angesichts anderer bestehender Schutzmaßnahmen überflüssig gewesen wäre. Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass das völlige Verbot der Verwendung von Tiermehl in Tierfutter gemäß Artikel 3 der Entscheidung 2001/25/EG der Kommission vom 27. Dezember 2000 zur Untersagung der Verwendung bestimmter tierischer Nebenerzeugnisse in Tierfutter (ABl. 2001, L 6, S. 16) erst seit dem 1. März 2001 gilt.

45 Im Übrigen erlaubten, wie sich aus dem in der siebten Begründungserwägung der Verordnung Nr. 1326/2001 erwähnten Gutachten des WLA vom 15. September 2000 ergibt, die an Rindern praktizierten Tests es nicht, die Erkrankung zu Beginn der Inkubationszeit festzustellen.

46 In Bezug auf die Verhältnismäßigkeit der streitigen Maßnahme zur Zeit des dem Ausgangsverfahren zugrunde liegenden Sachverhalts genügt die Feststellung, dass die Artikel 23 und 24 der Verordnung Nr. 999/2001 zwar grundsätzlich den Erlass der streitigen Maßnahme zuließen, das erwähnte, in der Zwischenzeit vom WLA verabschiedete Gutachten vom 11. Januar 2002 jedoch die vorerwähnte Feststellung des Gutachtens vom 15. September 2000 wieder aufgriff. In diesem neuen Gutachten verwies der WLA im Übrigen darauf, dass Maßnahmen wie das Verbot der Verwendung von Tiermehl in Futtermitteln und die Beseitigung spezifischer Rückstände das Risiko für die menschliche Gesundheit nur verminderten, wenn sie effektiv durchgeführt würden, und dass auch der geringste Verstoß das Sicherheitsniveau erheblich verringern könne.

47 Dementsprechend bestätigte der WLA auf die Frage, ob es sinnvoll sei, die Pflicht zur Keulung der Kohorte ungeachtet anderer Möglichkeiten aufrechtzuerhalten, in dem erwähnten Gutachten vom 11. Januar 2002, dass die Keulung der Tiere, die ein Risiko darstellten, das Risiko für Menschen gegenüber demjenigen verringerten, das durch die Verwendung von Schnelltests und die Beseitigung der spezifischen Rückstände erreichbar sei (vgl. S. 4 dieses Gutachtens).

48 Was insoweit die von der Klägerin dem vorlegenden Gericht vorgelegten Statistiken angeht, genügt es – wie dies die Regierungen und Gemeinschaftsorgane, die Erklärungen abgegeben haben, getan haben – festzustellen, dass diese belegen, dass das Vorkommen infizierter Tiere in den Geburtskohorten von infizierten Rindern erheblich größer ist als in der normalen Rinderpopulation. Vom Scientific Panel on Biological Hazards in dem erwähnten Bericht vom 21. April 2004 geprüfte Statistiken bestätigen dieses Ergebnis (vgl. S. 1 dieses Berichts).

49 Ferner stellten die unterschiedlichen Betriebsstrukturen in den Mitgliedstaaten kein maßgebliches Kriterium dar, das der Gemeinschaftsgesetzgeber beim Erlass der angefochtenen Maßnahme hätte berücksichtigen müssen. Da nämlich das Erfordernis der Kohortenkeulung auf die Annahme gestützt war, dass die Tiere der Kohorte dasselbe Futter erhalten haben wie das infizierte Tier, brauchte nicht danach unterschieden zu werden, ob die Kohorte nur aus 20 Tieren bestand oder aus über 500 Tieren.

50 Überdies ist festzustellen, dass nach Artikel 13 Absatz 4 der Verordnung Nr. 999/2001 die Eigentümer von Tieren, die gemäß Absatz 1 Buchstabe c dieses Artikels beseitigt wurden, unverzüglich zu entschädigen sind.

51 Schließlich ist darauf hinzuweisen, dass, wie sich aus der siebten Begründungserwägung der Verordnung Nr. 1326/2001 ergibt, die nach der Verordnung Nr. 999/2001 ursprünglich vorgesehene Maßnahme der Beseitigung der gesamten Herde, zu der ein infiziertes Rind gehört, gemildert wurde, um dem Gutachten des WLA vom 15. September 2000 über das Keulen von Rindern im Zusammenhang mit BSE Rechnung zu tragen, der zu dem Ergebnis kam, dass der gleiche Effekt durch die Keulung lediglich der Geburtskohorte des infizierten Tieres statt der gesamten Herde erreicht werden könne.

52 Nach alledem verstößt das Gebot der Keulung und Beseitigung der Kohorte des infizierten Rindes, wie es sich aus der Verordnung Nr. 999/2001 in der Fassung der Verordnung Nr. 1326/2001 ergibt, nicht gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, da es nicht über die Grenzen dessen hinausgeht, was zum Schutz der Gesundheit von Tieren und Menschen geeignet und erforderlich ist.

53 Auf die vorgelegte Frage ist daher zu antworten, dass deren Prüfung nichts ergeben hat, was die Gültigkeit des Artikels 13 Absatz 1 Satz 1 Buchstabe c der Verordnung Nr. 999/2001 in der Fassung der Verordnung Nr. 1326/2001 in Verbindung mit Anhang VII Nummern 2 Buchstabe a und 1 Buchstabe a dritter Gedankenstrich dieser Verordnung im Hinblick auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit beeinträchtigen könnte.

Kosten

54 Für die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren ein Zwischenstreit in dem bei dem vorlegenden Gericht anhängigen Rechtsstreit; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts. Die Auslagen anderer Beteiligter für die Abgabe von Erklärungen vor dem Gerichtshof sind nicht erstattungsfähig.

Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Dritte Kammer) für Recht erkannt:

Die Prüfung der vorgelegten Frage hat nichts ergeben, was die Gültigkeit des Artikels 13 Absatz 1 Satz 1 Buchstabe c der Verordnung (EG) Nr. 999/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Mai 2001 mit Vorschriften zur Verhütung, Kontrolle und Tilgung bestimmter transmissibler spongiformer Enzephalopathien in der Fassung der Verordnung (EG) Nr. 1326/2001 der Kommission vom 29. Juni 2001 mit Übergangsmaßnahmen zur Erleichterung des Übergangs zur Verordnung Nr. 999/2001 sowie zur Änderung der Anhänge VII und XI dieser Verordnung in Verbindung mit Anhang VII Nummern 2 Buchstabe a und 1 Buchstabe a dritter Gedankenstrich dieser Verordnung im Hinblick auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit beeinträchtigen könnte.

Unterschriften.