Sehr viel heikler ist dagegen die Frage, wer im Falle einer positiven Entscheidung klagebefugt ist, und insoweit stimmen die Parteien nicht mehr überein. Hier nun ist eine neue Unterscheidung einzuführen, und zwar je nachdem, ob Gegenstand des Rechtsstreits die Frage der Anerkennung des in Absatz 1 umschriebenen Sachverhalts ist, d. h. das Bestehen einer Störungslage und der Kausalzusammenhang zwischen einer Handlung oder einer Unterlassung der Hohen Behörde und dieser Störungslage, oder ob Gegenstand des Verfahrens die von der Hohen Behörde zur Beseitigung dieser Störungslage beschlossenen Maßnahmen sind.

a) Hinsichtlich des ersten Falles bin ich der Ansicht, daß alle Staaten der Gemeinschaft und nicht nur der durch die Störungen betroffene Staat klagebefugt sind, nicht jedoch die Unternehmen oder die Unternehmensverbände. Es handelt sich hier, wie wir gesehen haben, um einen schiedsgerichtlichen Ausgleich zwischen den grundlegenden wirtschaftlichen Interessen eines Mitgliedstaates und den wesentlichen Interessen der Gemeinschaft. Ich bin der Auffassung, daß jeder Mitgliedstaat berechtigt ist, die allgemeinen Interessen der Gemeinschaft, an deren Gründung er mitgewirkt hat und der er nach Artikel 1 des Vertrages angehört, geltend zu machen. Es sei daran erinnert, daß von den Mitgliedstaaten keine besonderen Voraussetzungen, nicht einmal der Nachweis eines Interesses, für die Erhebung der Nichtigkeitsklage gemäß Artikel 33 gefordert werden: Jede beliebige Entscheidung der Hohen Behörde kann von ihnen auf Grund dieser Vorschrift angegriffen werden. Es wäre in der Tat merkwürdig, wenn ihnen das Klagerecht in Ansehung einer Entscheidung versagt würde, die geeignet sein kann, „die wesentlichen Interessen der Gemeinschaft“ — die im übrigen teilweise mit ihren eigenen Interessen übereinstimmen können — in Gefahr zu bringen. Selbstverständlich müßte dasselbe Recht dem Rat zuerkannt werden. Dagegen erscheint es mir nicht möglich, ein Recht der Unternehmen und Unternehmensverbände anzuerkennen, diese „wesentlichen Interessen der Gemeinschaft“ in einem derartigen Rechtsstreit zu verteidigen, der auf der Ebene der verfassungsrechtlichen Beziehungen zwischen den Staaten und der Gemeinschaft liegt. Es ist ganz natürlich, daß die Unternehmen des durch die Störungen betroffenen Mitgliedstaates nicht befugt sind, anstelle der Regierung ihres Landes selbst die Frage zu beurteilen, ob tiefgreifende Störungen in der nationalen Volkswirtschaft vorhanden sind oder ob es zweckmäßig ist, unter Berufung auf diese Störungslage um Anwendung der Schutzklausel zu ersuchen. Es wäre dann aber unverständlich, wenn andere Unternehmen, die ihre Tätigkeit in demselben Lande oder in anderen Ländern der Gemeinschaft ausüben, berechtigt wären, die Rolle eines Verteidigers der Gemeinschaft zu übernehmen, wenn kein Staat dies für angebracht gehalten hat. Ist es nicht im übrigen ungewöhnlich und, wie ich offen gestehe, sogar etwas anstößig, daß ein privates Unternehmen sich zum Richter aufwirft über das Bestehen einer die Gesamtwirtschaft eines fremden Staates schädigenden Störungslage, über die Schwere dieser Störungslage und ihre Ursachen? Zudem kann die Aussetzung der normalen Anwendung des Vertrages hinsichtlich der Vorschriften über den gemeinsamen Markt nicht eine Verletzung von „Grundrechten“ des einzelnen darstellen, wie sie zum Beispiel durch das Grundgesetz der Bundesrepublik geschützt werden. Gegenüber den Unternehmen macht sich diese Aussetzung durch Maßnahmen bemerkbar, die zum wirtschaftlichen Interventionismus gehören und als solche in jedem Land möglich sind. Lediglich im Verhältnis zu den Staaten hat die Frage verfassungsrechtlichen Charakter. Daher könnte ein derartiger Rechtsstreit jedenfalls nicht verhandelt werden, ohne daß der betroffene Staat an dem Verfahren beteiligt würde, denn er ist der eigentliche Beklagte. Das Verfahren nach Artikel 37 kann nur von ihm in Gang gebracht werden, und in diesem sehr speziellen Falle hat die Hohe Behörde, obwohl sie kein Rechtsprechungsorgan ist, doch tatsächlich in einem gewissen Umfang die Funktion eines erstinstanzlichen Gerichts. Zwar sieht unsere Verfahrensordnung keine derartige Verfahrensbeteiligung von Amts wegen vor, doch nach allgemeinen Grundsätzen dürfte sie geboten sein, insbesondere vor einer Gerichtsinstanz, an der, wie am Gerichtshof, die Untersuchungsmaxime gilt. Eine solche Beteiligung wäre für den Fall, daß der Klage stattgegeben werden sollte, auch das einzige Mittel, um eine etwaige Drittwiderspruchsklage zu vermeiden, deren Zulässigkeit keinen Bedenken unterliegen würde, was dazu zwingen würde, das Verfahren neu zu beginnen. Dieses Ergebnis wäre um so schwerwiegender, als in der Zwischenzeit das Urteil des Gerichtshofes vollstreckbar wäre und infolgedessen die möglicherweise bereits ergriffenen oder noch in der Durchführung befindlichen Maßnahmen zur Beseitigung der Störungslage für nichtig erklärt oder abgeändert würden und damit Störungen gerichtlichen Ursprungs zu den Störungen wirtschaftlichen Ursprungs hinzutreten würden.

b) Prüfen wir nun den zweiten Fall der Klage gegen eine positive Entscheidung, d. h. der Klage, die sich gegen die zur Beseitigung der Störungslage beschlossenen Maßnahmen richtet.

Prüft man den Zweck dieser Maßnahmen anhand von Artikel 37, so kann die Lösung nur die gleiche sein. Die zu ergreifenden Maßnahmen müssen geeignet sein, der Störungslage unter Wahrung der wesentlichen Interessen der Gemeinschaft ein Ende zu machen. Es geht somit um nichts anderes als die Ausübung der in Artikel 37 verankerten Schiedsbefugnis; hierzu ist es erforderlich, die widerstreitenden Interessen gegeneinander abzuwägen und ein Werturteil abzugeben über alle die verschiedenartigen Maßnahmen, mit deren Hilfe eine billige Lösung des Konflikts erzielt werden kann. Eine derartige Würdigung ist aber ebenso wie die erste im Anfechtungsverfahren nicht möglich. Andererseits sind aus den soeben dargelegten Gründen lediglich die übrigen Mitgliedstaaten befugt, bei einer derartigen Auseinandersetzung die Interessen der Gemeinschaft zu vertreten.

Eine Schwierigkeit jedoch, und zwar die bei weitem problemreichste dieser Rechtssache, bleibt bestehen, die mit dem in Artikel 37 Absatz 2 enthaltenen Tatbestandsmerkmal „im Rahmen dieses Vertrages“ („dans les conditions prévues au présent traité“) zusammenhängt. Man kann sich nämlich fragen, ob dieses Merkmal nicht für die Ausübung der in Artikel 37 normierten Schiedsbefugnis eine genaue Grenze angibt, die als Rechtsvorschrift anzusehen ist und deren Verletzung im Wege einer Nichtigkeitsklage nach Artikel 33 gerügt werden könnte. Damit erschiene einerseits ein Verfahren der Rechtmäßigkeitskontrolle möglich, weil eine Rechtsregel vorhanden ist, und andererseits ließe sich in diesem Punkte leichter eine Klagebefugnis der Unternehmen annehmen, insofern als diese nach dem Vertrag berechtigt sind, etwaige rechtswidrige Entscheidungen, die sie beschweren, anzugreifen.

Hiermit stellt sich das im innerstaatlichen Recht wohlbekannte und schwierige Problem der Überschneidung verschiedener Rechtswege und, insbesondere im Verwaltungsrecht, die Frage, in welchem Umfang die Nichtigkeitsklage zulässig ist in einem Bereich, der dem Verfahren mit unbeschränkter Rechtsprechung unterliegt. So unterscheidet die französische Rechtsprechung auf dem Gebiet der verwaltungsrechtlichen Verträge (z. B. der Verträge über die Konzession öffentlicher Dienste) zwischen dem Konzessionsnehmer, dem Vertragspartner, der sich gegenüber der öffentlichen Verwaltung lediglich vor dem für Streitigkeiten aus dem Vertrag zuständigen Richter auf die Bestimmungen dieses Vertrages berufen kann, und den Benutzern des öffentlichen Dienstes, die im Gegensatz dazu berechtigt sind, im Wege der Nichtigkeitsklage gegen eine Verwaltungsverfügung vorzugehen, mit der es abgelehnt wird, zu ihren Gunsten eine Bestimmung des Vertrages anzuwenden (Conseil d'État vom 21. Dezember 1906, Syndicat des propriétaires et contribuables du quartier Croix de Seguey-Tivoli in Bordeaux, Rec. S. 961, Schlußanträge Romieu).

Was den Artikel 37 anbelangt, so ist diese Frage der Überschneidung mit der Nichtigkeitsklage nach Artikel 33 wiederholt von verschiedenen Autoren behandelt worden (hierauf wurde sowohl im schriftlichen Verfahren als auch in der mündlichen Verhandlung hingewiesen), doch sind weder für das eine noch für das andere Ergebnis wahrhaft überzeugende Argumente vorgebracht worden.

Meiner Ansicht nach hängt alles davon ab, wie das Satzstück „im Rahmen dieses Vertrages“ („dans les conditions prévues au présent traité“) auszulegen ist. Geht man davon aus, daß eine wörtliche Auslegung dieser Wendung am Platz ist, so ergibt sich, wie wir soeben gesehen haben, daß eine Befugnis „Dritter“, d. h. der durch die Maßnahmen betroffenen Unternehmen, zur Durchführung eines Anfechtungsverfahrens nach Artikel 33 denkbar wäre. Wenn man sich dagegen für eine geschmeidigere Auslegung zu entscheiden hat, und zwar dahingehend, daß die Anwendung der in Frage stehenden Bestimmung mehr oder weniger eng mit der Gesamtwürdigung verknüpft ist, welche die Hohe Behörde und der Gerichtshof in Wahrnehmung ihrer Schiedsrichteraufgabe vornehmen müssen, so wäre kein Raum mehr für ein „isoliertes“ Nichtigkeitsverfahren.

Ich meinerseits bin der Ansicht, daß im vorliegenden Fall vernünftigerweise von einer wörtlichen Auslegung nicht ausgegangen werden kann. Die in Artikel 37 vorgesehene Schutzklausel hat, wie wir gesehen haben, den Zweck, zeitweilig die normalen Grundsätze des gemeinsamen Marktes zurücktreten zu lassen, damit der Eintritt schwerwiegender Störungen im Wirtschaftsleben eines Mitgliedstaates vermieden und die schnellstmögliche Abwendung der Störungsgefahr ermöglicht wird. Es leuchtet ein, daß die Schutzklausel des Artikels 37 jeden Sinn verliert, wenn nicht bestimmte Durchbrechungen derjenigen Vorschriften des Vertrages zulässig sind, welche den Markt in seinem Inhalt bestimmen, d. h. im wesentlichen des Artikels 2 Absatz 2 und des Artikels 4. Insbesondere kann die vorläufige Festsetzung von Einfuhr- und Ausfuhrkontingenten als unerläßlich erscheinen. Wenn die normale Anwendung des Vertrages — unter Einsatz aller nach diesem Vertrag zulässigen Maßnahmen — zur Abwendung der Störungsgefahr ausreichen würde, so müßten ganz einfach diese Bestimmungen angewendet werden; geschähe dies nicht, so brauchte der betroffene Staat lediglich das für diesen Fall vorgesehene Verfahren in Gang zu setzen, nämlich das Verfahren des Artikels 35. Zwar wären dabei immer noch die in Artikel 33 niedergelegten Beschränkungen der Nachprüfungsbefugnis des Gerichtshofes zu beachten, aber in einer Lage, in der die Gefahr schwerer Störungen im Wirtschaftsleben eines Mitgliedstaates besteht, wären diese Beschränkungen zweifellos von geringfügiger Bedeutung. Es ist jedenfalls nicht vorstellbar, daß die Verfasser des Vertrages die Absicht gehabt haben könnten, ein so mächtiges Gebäude wie das des Artikels 37 nur deshalb zu errichten, um einen derart bescheidenen Spalt zu verschließen: Das hieße wahrhaftig mit Kanonen nach Spatzen schießen.

Ich bin daher der Auffassung, daß die in Artikel 37 enthaltene Wendung „im Rahmen dieses Vertrages“ („dans les conditions prévues au présent traité“) in dem Sinne aufzufassen ist, daß die zu ergreifenden Maßnahmen die Vorschriften des Vertrages beachten müssen, soweit dies überhaupt nur mit ihrem Zweck vereinbar ist. Das bedeutet z. B., daß die im Vertrag vorgesehenen Einrichtungen in den vorgesehenen Formen zu benutzen sind, daß im Zusammenhang mit den getroffenen Maßnahmen Diskriminierungen zu vermeiden sind usw.

Der Vertrag enthält aber, so hat man uns erklärt, eine Änderungsklausel, nämlich den Artikel 95 Absätze 3 und 4; er sieht ein Verfahren zur Begründung neuer Kompetenzen vor (Artikel 95 Absatz 1). In diesen beiden Fällen ist einstimmige Zustimmung des Rates erforderlich; selbst in einem bescheideneren Fall, dem des Artikels 58 über die Erklärung der Krisenlage, ist die Zustimmung des Rates erforderlich. Überdies dürfen in all diesen Fällen die grundlegenden Bestimmungen der Eingangsartikel 2, 3 und 4 niemals angetastet werden. Wie kann man annehmen, Artikel 37 gestatte, daß nach bloßer Anhörung des Rates über die Verbote von Artikel 4 hinweggegangen wird?

Die Antwort ist einfach. Einmal geht es im Falle des Artikels 95 darum, die für das Funktionieren des gemeinsamen Marktes maßgeblichen Bestimmungen endgültig abzuändern oder anzupassen. Hier dagegen geht es darum, diese Bestimmungen vorläufig außer Kraft zu setzen, was etwas ganz anderes ist. Überdies ist einleuchtend, daß das Erfordernis einer wenn auch nur mit einfacher Mehrheit zu erteilenden Zustimmung des Rates (wie jeder weiß, handelt es sich übrigens um eine „gewogene“ Mehrheit) den Staat, der sich über Störungen in seiner Volkswirtschaft beklagt — und der sehr wohl im Gegensatz zur Mehrheit der übrigen Staaten stehen kann —, jeder Garantie berauben würde.

Das Problem ist jedoch darum nicht weniger heikel, denn es liegt hier, wie nur allzu offenkundig ist, ein Konflikt zwischen dem Buchstaben des Gesetzes und seinem Zweck vor; sollten Sie der Meinung sein, daß von einer wörtlichen Auslegung auszugehen sei, so wäre es, wie wir soeben gesehen haben, einigermaßen schwierig, den völligen Ausschluß der Anfechtungsklage nach Artikel 33 zu rechtfertigen. Der Grundsatz der Eigenständigkeit des Artikels 37 müßte zweifellos in dem Punkt, mit dem wir uns hier befassen, d. h. hinsichtlich der Frage, ob die getroffenen Maßnahmen mit den Vorschriften des Vertrages in Einklang stehen, eine Ausnahme erleiden.

Ich meinerseits bin aus all den bereits dargelegten Gründen der Auffassung, daß für die Auslegung keine Bemühungen gescheut werden dürfen.

Vielleicht ist es weiterhin möglich, ein von der Hohen Behörde zugunsten einer „geschmeidigen“ Auslegung des Tatbestandsmerkmals „dans les conditions prévues au présent traité“ vorgetragenes zusätzliches Argument in Betracht zu ziehen. Der deutsche Text nämlich übersetzt diese Wendung mit „im Rahmen dieses Vertrages“, d. h. wörtlich „dans le cadre de ce traité“, während in anderen Bestimmungen (Artikel 4, 5 und 8), wo dieselbe Wendung „dans les conditions prévues au présent traité“ anzutreffen ist, andere Übersetzungen gewählt worden sind — die übrigens alle voneinander abweichen. Die deutsche Übersetzung führt somit in jedem einzelnen Fall sehr interessante Nuancierungen ein, die jeweils von der Art oder dem Gegenstand des in Rede stehenden Textes abhängig sind. Es unterliegt nun keinem Zweifel, daß in bezug auf Artikel 37 die Wendung „dans le cadre de ce traité“ (besser „du présent traité“) genau derjenigen Auslegung entspricht, die mir als die einzig vernünftige erscheint und für die ich mich aus diesem Grunde ausgesprochen habe. Dieses Argument hat selbstverständlich nur geringe rechtliche Bedeutung, da der französische Text allein maßgebend ist; es kann ihm aber vielleicht ein gewisser Wert als Indiz für den Willen der Verfasser des Vertrages im Zeitpunkt des Vertragsabschlusses beigemessen werden.

Geht man von der „geschmeidigen“ Auslegung aus, dann ist meiner Ansicht nach auch in diesem Punkt kein Raum mehr für ein besonderes Anfechtungsverfahren nach Artikel 33. Die Antwort auf die Frage, ob die Bestimmungen des Vertrages eingehalten worden sind, hängt nämlich im wesentlichen ab von der Art und dem Zweck der ergriffenen Maßnahmen sowie ihrer Notwendigkeit für die Erreichung der Ziele der in Frage stehenden Vorschrift, nämlich innerhalb kürzester Frist die Störungsgefahr unter Wahrung der wesentlichen Interessen der Gemeinschaft abzuwenden. Die dem Handeln der Hohen Behörde mit der in Frage stehenden Vorschrift gesteckte Grenze hat dann nicht mehr den Charakter einer objektiven Rechtmäßigkeitsvoraussetzung, sondern wird zu einem der Faktoren, die bei der von der Hohen Behörde und gegebenenfalls vom Gerichtshof vorzunehmenden subjektiven Gesamtwürdigung zu berücksichtigen sind.

Abschließend bin ich der Auffassung, daß die Klagen weder auf der Grundlage des Artikels 33 zulässig sind — weil vorliegend für ein Anfechtungsverfahren kein Raum ist — noch auf der Grundlage des Artikels 37, weil Kläger nicht einer der Mitgliedstaaten oder der Rat ist.

Sollten Sie sich indessen dieser Ansicht insbesondere hinsichtlich der auf Nichtigerklärung der „ergriffenen Maßnahmen“ (Artikel 3 und 5 der angefochtenen Entscheidung) lautenden Anträge insoweit nicht anschließen, als diese Anträge begründet werden mit dem Vorwurf, „der Rahmen dieses Vertrages“ („les conditions prévues au présent traité“) sei nicht beachtet worden, so müßten Sie prüfen, ob und inwieweit die Klagen die in Artikel 33 vorgesehenen Zulässigkeitsvoraussetzungen erfüllen. Ließe sich die angefochtene Entscheidung als eine die Kläger „betreffende individuelle Entscheidung“ ansehen?

In Anwendung Ihrer Rechtsprechung, die auf diesem Gebiet besonders großzügig ist (Urteile 7 und 9/54 vom 23. April 1956, Groupement des industries sidérurgiques luxembourgeoises, RsprGH II d 87/88; Urteil 18/57 vom 20. März 1959, Nold, RsprGH V d 111/112; Urteil 24 und 34/58 vom 15. Juli 1960, Chambre syndicale de la sidérurgie de l'est de la France et autres, RsprGH VI d 615; Urteil 30/59 vom 23. Februar 1961, De Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg, RsprGH VII d 37), könnten Sie sich vielleicht veranlaßt sehen, die angefochtene Entscheidung, die lediglich an die belgische Regierung gerichtet ist, als individuelle Entscheidung anzusprechen und anzuerkennen, daß sie die Kläger „betrifft“, weil sie deren Interessen berührt.

Trotzdem mögen gewisse Zweifel berechtigt erscheinen. Im vorliegenden Fall nämlich geht es um einen Rechtsakt, der die Voraussetzungen einer für Belgien geltenden allgemeinen Regelung festlegt, die ein System von Einfuhr- und Ausfuhrkontingenten mit Höchstmengen zum Inhalt hat. Es ist dies geradezu der Modellfall eines allgemeinen und unpersönlichen Aktes. Zwar wirkt sich die Entscheidung gegenüber den Rechtsunterworfenen nicht unmittelbar aus, doch macht sie es der belgischen Regierung zur Pflicht, Ausführungsmaßnahmen zu ergreifen, die ihrerseits wieder, wenn auch auf zweiter Stufe, Maßnahmen mit Rechtssatzcharakter sind. Die Lage ist hier also völlig anders als insbesondere im Falle Nold, wo die angefochtenen Entscheidungen (wie Sie ausgeführt haben) „mit gewissen Auflagen und Einschränkungen die vorerwähnten Regelungen und den genannten Vertrag (es handelte sich um Handelsregelungen und um einen Gesellschaftsvertrag der Ruhrkohlenverkaufsgesellschaften) genehmigt und somit über die Rechtswirksamkeit konkreter Beschlüsse bestimmter einzelner Unternehmen befunden“ hatten. Vorliegend ist ein Sachverhalt gegeben, der große Ähnlichkeit aufweist mit einer im innerstaatlichen Raum möglichen Fallgestaltung der Art, daß ein Gesetz ergeht, welches die großen Züge und die wesentlichen Grundsätze einer Kontingentierungsregelung festlegt und hinsichtlich der näheren Einzelheiten der Durchführung auf Verordnungen verweist. Läßt man eine unmittelbare Klage von Privatpersonen gegen einen Akt zu, der im staatlichen Bereich normalerweise in die Zuständigkeit des Gesetzgebers fallen würde, und betrachtet man denselben Akt als individuelle, ein bestimmtes Unternehmen betreffende Entscheidung, sofern er im Rahmen der Gemeinschaft ergeht, so ist dies, wie ich ausgeführt habe, sehr wohl geeignet, zumindest gewisse berechtigte Zweifel zu erwecken.

Was das Vorliegen eines „Ermessensmißbrauchs gegenüber“ den Klägern anbelangt — diese Frage würde sich stellen, sofern die Entscheidung als eine allgemeine Entscheidung betrachtet würde —, so werde ich diesen Punkt gleich anschließend im Zusammenhang mit der Begründetheit prüfen, denn Ihrer Rechtsprechung zufolge handelt es sich hierbei stets um eine Frage der Begründetheit, insofern nämlich, als sich die Zulässigkeit allein schon aus dem Umstand ergibt, daß der Klagegrund geltend gemacht wird (Urteil 3/54, Assider, RsprGH I d 146).