SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS

MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA

vom 2. Dezember 2021 ( 1 )

Rechtssache C‑156/21

Ungarn

gegen

Europäisches Parlament und

Rat der Europäischen Union

„Nichtigkeitsklage – Art. 151 Abs. 1 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs – Zwischenstreit – Antrag auf Nichtberücksichtigung eines Dokuments – Gutachten des Juristischen Dienstes des Rates – Verordnung (EU, Euratom) 2020/2092 – Allgemeine Konditionalitätsregelung zum Schutz des Haushalts der Union – Schutz des Haushalts der Union im Fall eines Verstoßes gegen die Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit in einem Mitgliedstaat – Rechtsgrundlage der Verordnung 2020/2092 – Art. 322 Abs. 1 Buchst. a AEUV – Verstoß gegen die Art. 7 EUV und 269 AEUV – Verstoß gegen Art. 4 Abs. 1, Art. 5 Abs. 2 und Art. 13 Abs. 2 EUV – Grundsatz der Rechtssicherheit – Grundsatz der Gleichbehandlung der Mitgliedstaaten – Grundsatz der Verhältnismäßigkeit“

1. Mit dieser nach Art. 263 AEUV erhobenen Klage ( 2 ) begehrt Ungarn die Nichtigerklärung der Verordnung (EU, Euratom) 2020/2092 ( 3 ), hilfsweise mehrerer ihrer Artikel.

2. Im Rahmen der Klage, deren verfassungsrechtliche Bedeutung unbestreitbar ist, muss der Gerichtshof klären, ob die Verordnung 2020/2092, mit der ein Mechanismus zum Schutz des Haushalts der Union vor Verstößen gegen die Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit durch die Mitgliedstaaten im Zusammenhang mit dem Haushaltsvollzug geschaffen wird, mittels einer geeigneten Rechtsgrundlage erlassen wurde und ob sie mit einer Reihe von Bestimmungen des Primärrechts, insbesondere mit Art. 7 EUV, vereinbar ist.

3. Der Gerichtshof hat beschlossen, die Rechtssache an das Plenum zu verweisen, das über Rechtssachen von „außergewöhnlicher Bedeutung“ zu entscheiden hat (Art. 16 der Satzung des Gerichtshofs).

I. Rechtlicher Rahmen

A. Primärrecht

4. Art. 7 EUV bestimmt: „(1) Auf begründeten Vorschlag eines Drittels der Mitgliedstaaten, des Europäischen Parlaments oder der Europäischen Kommission kann der Rat mit der Mehrheit von vier Fünfteln seiner Mitglieder nach Zustimmung des Europäischen Parlaments feststellen, dass die eindeutige Gefahr einer schwerwiegenden Verletzung der in Artikel 2 genannten Werte durch einen Mitgliedstaat besteht. Der Rat hört, bevor er eine solche Feststellung trifft, den betroffenen Mitgliedstaat und kann Empfehlungen an ihn richten, die er nach demselben Verfahren beschließt. Der Rat überprüft regelmäßig, ob die Gründe, die zu dieser Feststellung geführt haben, noch zutreffen. (2) Auf Vorschlag eines Drittels der Mitgliedstaaten oder der Europäischen Kommission und nach Zustimmung des Europäischen Parlaments kann der Europäische Rat einstimmig feststellen, dass eine schwerwiegende und anhaltende Verletzung der in Artikel 2 genannten Werte durch einen Mitgliedstaat vorliegt, nachdem er den betroffenen Mitgliedstaat zu einer Stellungnahme aufgefordert hat. (3) Wurde die Feststellung nach Absatz 2 getroffen, so kann der Rat mit qualifizierter Mehrheit beschließen, bestimmte Rechte auszusetzen, die sich aus der Anwendung der Verträge auf den betroffenen Mitgliedstaat herleiten, einschließlich der Stimmrechte des Vertreters der Regierung dieses Mitgliedstaats im Rat. Dabei berücksichtigt er die möglichen Auswirkungen einer solchen Aussetzung auf die Rechte und Pflichten natürlicher und juristischer Personen. Die sich aus den Verträgen ergebenden Verpflichtungen des betroffenen Mitgliedstaats sind für diesen auf jeden Fall weiterhin verbindlich. (4) Der Rat kann zu einem späteren Zeitpunkt mit qualifizierter Mehrheit beschließen, nach Absatz 3 getroffene Maßnahmen abzuändern oder aufzuheben, wenn in der Lage, die zur Verhängung dieser Maßnahmen geführt hat, Änderungen eingetreten sind. (5) Die Abstimmungsmodalitäten, die für die Zwecke dieses Artikels für das Europäische Parlament, den Europäischen Rat und den Rat gelten, sind in Artikel 354 [AEUV] festgelegt.“

5. Art. 269 AEUV lautet: „Der Gerichtshof ist für Entscheidungen über die Rechtmäßigkeit eines nach Artikel 7 [EUV] erlassenen Rechtsakts des Europäischen Rates oder des Rates nur auf Antrag des von einer Feststellung des Europäischen Rates oder des Rates betroffenen Mitgliedstaats und lediglich im Hinblick auf die Einhaltung der in dem genannten Artikel vorgesehenen Verfahrensbestimmungen zuständig. Der Antrag muss binnen eines Monats nach der jeweiligen Feststellung gestellt werden. Der Gerichtshof entscheidet binnen eines Monats nach Antragstellung.“

6. Art. 322 Abs. 1 Buchst. a AEUV sieht vor: „Das Europäische Parlament und der Rat erlassen gemäß dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren durch Verordnungen nach Anhörung des Rechnungshofs a) die Haushaltsvorschriften, in denen insbesondere die Aufstellung und Ausführung des Haushaltsplans sowie die Rechnungslegung und Rechnungsprüfung im Einzelnen geregelt werden …“

B. Verordnung 2020/2092

7. Art. 1 („Gegenstand“) bestimmt: „In dieser Verordnung sind die Regeln festgelegt, die zum Schutz des Haushalts der Union im Falle von Verstößen gegen die Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit in den Mitgliedstaaten erforderlich sind.“

8. In Art. 2 („Begriffsbestimmungen“) heißt es: „Für die Zwecke dieser Verordnung gelten die folgenden Begriffsbestimmungen: a) ‚Rechtsstaatlichkeit‘ bezeichnet den in Artikel 2 EUV verankerten Wert der Union. Dieser umfasst die Grundsätze der Rechtmäßigkeit, die transparente, rechenschaftspflichtige, demokratische und pluralistische Gesetzgebungsverfahren voraussetzen, der Rechtssicherheit, des Verbots der willkürlichen Ausübung von Hoheitsgewalt, des wirksamen Rechtsschutzes – einschließlich des Zugangs zur Justiz – durch unabhängige und unparteiische Gerichte, auch in Bezug auf Grundrechte, der Gewaltenteilung und der Nichtdiskriminierung und der Gleichheit vor dem Gesetz. Die Rechtsstaatlichkeit ist so zu verstehen, dass auch die anderen in Artikel 2 EUV verankerten Werte und Grundsätze der Union berücksichtigt werden; …“

9. Art. 3 („Verstöße gegen die Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit“) lautet: „Für die Zwecke dieser Verordnung kann Folgendes ein Hinweis auf Verstöße gegen die Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit sein: a) die Gefährdung der Unabhängigkeit der Justiz; b) das Versäumnis, willkürliche oder rechtswidrige Entscheidungen von Behörden einschließlich Strafverfolgungsbehörden, zu verhüten, zu korrigieren oder zu ahnden, die ihre ordnungsgemäße Arbeit beeinträchtigende Einbehaltung finanzieller und personeller Ressourcen oder das Versäumnis, sicherzustellen, dass keine Interessenkonflikte bestehen; c) die Einschränkung der Zugänglichkeit und Wirksamkeit von Rechtsbehelfen, auch mittels restriktiver Verfahrensvorschriften und der Nichtumsetzung von Gerichtsentscheidungen oder der Einschränkung der wirksamen Untersuchung, Verfolgung oder Ahndung von Rechtsverstößen.“

10. Art. 4 („Voraussetzungen für die Annahme von Maßnahmen“) schreibt vor: „(1) Geeignete Maßnahmen sind zu ergreifen, wenn gemäß Artikel 6 festgestellt wird, dass Verstöße gegen die Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit in einem Mitgliedstaat die wirtschaftliche Führung des Haushalts der Union oder den Schutz ihrer finanziellen Interessen hinreichend unmittelbar beeinträchtigen oder ernsthaft zu beeinträchtigen drohen. (2) Für die Zwecke dieser Verordnung betreffen Verstöße gegen die Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit einen oder mehrere der folgenden Punkte: a) das ordnungsgemäße Arbeiten der Behörden, die den Haushaltsplan der Union ausführen, einschließlich Darlehen und anderer aus dem Haushalt der Union garantierter Instrumente, insbesondere im Zusammenhang mit Verfahren zur Vergabe öffentlicher Aufträge oder mit Finanzhilfeverfahren; b) das ordnungsgemäße Arbeiten der Dienststellen, die die Finanzkontrolle, die Überwachung und die Rechnungsprüfung durchführen, sowie das ordnungsgemäße Funktionieren wirksamer und transparenter Finanzverwaltungs- und Rechenschaftssysteme; c) das ordnungsgemäße Arbeiten von Ermittlungs- und Strafverfolgungsinstanzen bei der Untersuchung und Verfolgung von Betrug, einschließlich Steuerbetrug, Korruption und anderen Verstößen gegen das Unionsrecht im Zusammenhang mit der Ausführung des Haushaltsplans der Union oder dem Schutz ihrer finanziellen Interessen; d) die wirksame gerichtliche Kontrolle behördlicher Handlungen oder Unterlassungen im Sinne der Buchstaben a, b und c durch unabhängige Gerichte; e) die Verhütung und Ahndung von Betrug, einschließlich Steuerbetrug, Korruption und anderer Verstöße gegen das Unionsrecht im Zusammenhang mit der Ausführung des Haushaltsplans der Union oder dem Schutz ihrer finanziellen Interessen sowie die Verhängung wirksamer und abschreckender Sanktionen gegen Empfänger durch nationale Gerichte oder Verwaltungsbehörden; f) die Wiedereinziehung rechtsgrundlos gezahlter Beträge, g) die wirksame und rechtzeitige Zusammenarbeit mit OLAF und, vorbehaltlich der Beteiligung des betroffenen Mitgliedstaats, mit der EUStA bei ihren Ermittlungs- und Strafverfolgungstätigkeiten gemäß den anwendbaren Unionsrechtsakten nach dem Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit; h) andere Umstände oder Verhaltensweisen von Behörden, die für die wirtschaftliche Führung des Haushalts der Union oder den Schutz ihrer finanziellen Interessen von Bedeutung sind.“

11. Art. 5 („Maßnahmen zum Schutz des Haushalts der Union“) sieht vor: „(1) Vorbehaltlich der Erfüllung der Voraussetzungen gemäß Artikel 4 dieser Verordnung können eine oder mehrere der folgenden geeigneten Maßnahmen gemäß dem in Artikel 6 dieser Verordnung festgelegten Verfahren angenommen werden: … b) wenn die Kommission den Haushalt der Union in geteilter Mittelverwaltung mit den Mitgliedstaaten gemäß Artikel 62 Absatz 1 Buchstabe b der Haushaltsordnung ausführt: i) eine Aussetzung der Genehmigung eines oder mehrerer Programme oder die Änderung der Aussetzung; ii) eine Aussetzung von Mittelbindungen; iii) eine Reduzierung von Mittelbindungen, einschließlich durch Finanzkorrekturen oder Mittelübertragungen auf andere Ausgabenprogramme; iv) eine Reduzierung der Vorfinanzierung; v) eine Unterbrechung von Zahlungsfristen; vi) eine Aussetzung von Zahlungen. (2) Sofern in dem Beschluss zur Annahme der Maßnahmen nichts Anderweitiges bestimmt wird, berührt die Verhängung geeigneter Maßnahmen nicht die Verpflichtungen der staatlichen Einrichtungen gemäß Absatz 1 Buchstabe a oder der Mitgliedstaaten gemäß Absatz 1 Buchstabe b, das von der Maßnahme betroffene Programm oder den von der Maßnahme betroffenen Fonds auszuführen, und insbesondere nicht ihre Verpflichtungen gegenüber Endempfängern oder Begünstigten, einschließlich der Verpflichtung zur Leistung von Zahlungen im Rahmen dieser Verordnung und der anwendbaren sektorspezifischen Vorschriften oder Haushaltsvorschriften. Bei der Ausführung von Unionsmitteln in geteilter Mittelverwaltung erstatten die Mitgliedstaaten, die von gemäß dieser Verordnung angenommenen Maßnahmen betroffen sind, der Kommission alle drei Monate nach Annahme der genannten Maßnahmen darüber Bericht, wie sie diesen Verpflichtungen nachkommen. Die Kommission überprüft, ob das anwendbare Recht eingehalten wurde, und ergreift erforderlichenfalls alle geeigneten Maßnahmen zum Schutz des Haushalts der Union im Einklang mit den sektorspezifischen Vorschriften und den Haushaltsvorschriften. (3) Die getroffenen Maßnahmen müssen verhältnismäßig sein. Sie werden unter Berücksichtigung der tatsächlichen oder potenziellen Auswirkungen der Verstöße gegen die Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit auf die wirtschaftliche Führung des Haushalts der Union oder auf die finanziellen Interessen der Union festgelegt. Der Art, der Dauer, der Schwere und dem Umfang der Verstöße gegen die Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit wird gebührend Rechnung getragen. Die Maßnahmen sind – soweit möglich – auf die durch die Verstöße beeinträchtigten Handlungen der Union ausgerichtet. (4) Die Kommission stellt den Endempfängern oder Begünstigten über eine Website oder ein Internetportal Informationen und Leitlinien zu den Verpflichtungen der Mitgliedstaaten gemäß Absatz 2 zur Verfügung. Ferner stellt die Kommission den Endempfängern oder Begünstigten über dieselbe Website bzw. dasselbe Internetportal geeignete Instrumente zur Verfügung, mit denen sie die Kommission über jegliche Verstöße gegen diese Verpflichtungen, von denen diese Endempfänger oder Begünstigten ihrer Ansicht nach unmittelbar betroffen sind, informieren können. … (5) Auf der Grundlage der von den Endempfängern oder Begünstigten gemäß Absatz 4 des vorliegenden Artikels bereitgestellten Informationen unternimmt die Kommission alles in ihrer Macht Stehende, um sicherzustellen, dass jeder von staatlichen Einrichtungen oder Mitgliedstaaten gemäß Absatz 2 des vorliegenden Artikels geschuldete Betrag … tatsächlich an die Endempfänger oder Begünstigten gezahlt wird.“

12. In Art. 6 („Verfahren“) heißt es: (1) Liegen nach Auffassung der Kommission hinreichende Gründe für die Feststellung vor, dass die in Artikel 4 festgelegten Voraussetzungen erfüllt sind, übermittelt sie dem betreffenden Mitgliedstaat eine schriftliche Mitteilung und legt darin die Tatsachen und die spezifischen Gründe dar, auf denen ihre Feststellungen beruhen, es sei denn, sie ist der Auffassung, dass andere in der Gesetzgebung der Union festgelegte Verfahren es ihr ermöglichen würden, den Haushalt der Union wirksamer zu schützen. Die Kommission unterrichtet das Europäische Parlament und den Rat unverzüglich über diese Mitteilung und deren Inhalt. … (9) Gelangt die Kommission zu der Feststellung, dass die Voraussetzungen des Artikels 4 erfüllt sind und die gegebenenfalls vom Mitgliedstaat gemäß Absatz 5 vorgeschlagenen Abhilfemaßnahmen der in der Mitteilung der Kommission dargelegten Feststellung nicht in angemessener Weise gerecht werden, legt sie dem Rat einen Entwurf für einen Durchführungsbeschluss mit geeigneten Maßnahmen vor, und zwar binnen eines Monats nach Eingang der Stellungnahme des Mitgliedstaats oder, sofern keine Stellungnahme abgegeben wird, unverzüglich und in jedem Fall binnen eines Monats nach Ablauf der gemäß Absatz 7 festgelegten Frist. Die Kommission legt in ihrem Vorschlag die spezifischen Gründe und Beweismittel dar, auf denen ihre Feststellung beruht. (10) Der Rat nimmt den in Absatz 9 des vorliegenden Artikels genannten Durchführungsbeschluss binnen eines Monats nach Eingang des Kommissionsvorschlags an. Sollten außergewöhnliche Umstände auftreten, kann der Zeitraum für die Annahme dieses Durchführungsbeschlusses um höchstens zwei Monate verlängert werden. Zur Gewährleistung eines rechtzeitigen Beschlusses macht die Kommission von ihren Rechten nach Artikel 237 AEUV Gebrauch, wenn sie dies für angemessen hält. (11) Der Rat kann den Vorschlag der Kommission mit qualifizierter Mehrheit ändern und den geänderten Text durch einen Durchführungsbeschluss erlassen.“

C. Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 ( 4 )

13. In Art. 4 („Ausnahmeregelung“) heißt es: „… (2) Die Organe verweigern den Zugang zu einem Dokument, durch dessen Verbreitung Folgendes beeinträchtigt würde: … – der Schutz von Gerichtsverfahren und der Rechtsberatung, … es sei denn, es besteht ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Verbreitung. (3) Der Zugang zu einem Dokument, das von einem Organ für den internen Gebrauch erstellt wurde oder bei ihm eingegangen ist und das sich auf eine Angelegenheit bezieht, in der das Organ noch keinen Beschluss gefasst hat, wird verweigert, wenn eine Verbreitung des Dokuments den Entscheidungsprozess des Organs ernstlich beeinträchtigen würde, es sei denn, es besteht ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Verbreitung. Der Zugang zu einem Dokument mit Stellungnahmen zum internen Gebrauch im Rahmen von Beratungen und Vorgesprächen innerhalb des betreffenden Organs wird auch dann, wenn der Beschluss gefasst worden ist, verweigert, wenn die Verbreitung des Dokuments den Entscheidungsprozess des Organs ernstlich beeinträchtigen würde, es sei denn, es besteht ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Verbreitung. …“

II. Verfahren vor dem Gerichtshof

14. Ungarn beantragt ( 5 ), – die Verordnung 2020/2092 über eine allgemeine Konditionalitätsregelung zum Schutz des Haushalts der Union für nichtig zu erklären; – hilfsweise, Art. 4 Abs. 1, Art. 4 Abs. 2 Buchst. h, Art. 5 Abs. 2, Art. 5 Abs. 3 vorletzter und letzter Satz sowie Art. 6 Abs. 3 und 8 der Verordnung 2020/2092 für nichtig zu erklären; – dem Europäischen Parlament und dem Rat der Europäischen Union die Kosten aufzuerlegen.

15. Das Parlament und der Rat beantragen, die Klage abzuweisen und Ungarn die Kosten aufzuerlegen.

16. Am 12. Mai 2021 hat das Parlament beantragt, die Rechtssache gemäß Art. 133 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs (beschleunigtes Verfahren) zu behandeln; diesem Antrag hat der Präsident des Gerichtshofs am 9. Juni 2021 stattgegeben.

17. Am 12. Mai 2021 hat der Rat gemäß Art. 151 Abs. 1 der Verfahrensordnung beantragt, bestimmte Passagen der Klageschrift Ungarns und ihre Anlage A.3 unberücksichtigt zu lassen, weil sie ein unveröffentlichtes Gutachten des Juristischen Dienstes des Rates wiedergäben oder darauf Bezug nähmen. Am 29. Juni 2021 hat der Gerichtshof gemäß Art. 151 Abs. 5 entschieden, die Entscheidung über diesen Zwischenstreit dem Endurteil vorzubehalten.

18. An der mündlichen Verhandlung, die am 11. und 12. Oktober 2021 vor dem Plenum des Gerichtshofs stattgefunden hat, haben Ungarn, die Republik Polen, das Europäische Parlament und der Rat sowie die Europäische Kommission und die Regierungen des Königreichs Belgien, des Königreichs Dänemark, der Bundesrepublik Deutschland, Irlands, des Königreichs Spanien, der Französischen Republik, des Großherzogtums Luxemburg, des Königreichs der Niederlande, der Republik Finnland und des Königreichs Schweden teilgenommen.

19. In werde in meinen Schlussanträgen zunächst auf den vom Rat herbeigeführten Zwischenstreit eingehen. Sodann werde ich den rechtlichen Kontext der Ausarbeitung und des Erlasses der Verordnung 2020/2092 behandeln. Schließlich werde ich mich mit den neun Nichtigkeitsgründen befassen, die Ungarn geltend macht.

III. Zwischenstreit

20. Der Rat beantragt, „die Passagen der Klageschrift und ihrer Anlagen, insbesondere Anlage A.3, die auf das Gutachten des Juristischen Dienstes des Rates vom 25. Oktober 2018 (Ratsdokument 13593/18) [(im Folgenden: Gutachten)] Bezug nehmen, seinen Inhalt wiedergeben oder die darin vorgenommene Analyse widerspiegeln, und insbesondere die Passagen [in den Rn. 21, 22, 164 und 166] nicht zu berücksichtigen“.

21. Ungarn beantragt, den Antrag des Rates zurückweisen, hilfsweise, den Rat zur Vorlage des Gutachtens zu verpflichten.

22. Einleitend möchte ich klarstellen, dass der Rat nicht die Entfernung des Gutachtens beantragt, denn es wurde von Ungarn seiner Klageschrift gar nicht als solches beigefügt. Man kann daher nicht von der Entfernung eines Dokuments sprechen, das nicht zur Akte gereicht worden ist. Der Rat beschränkt seinen Antrag, wie sich aus dessen Wortlaut im Licht von Art. 151 der Verfahrensordnung ergibt, darauf, die Passagen der Klageschrift und ihrer Anlagen, in denen das besagte Gutachten wiedergegeben oder darauf Bezug genommen wird, unberücksichtigt zu lassen.

23. In ihrer Eigenschaft als Mitglieder des Rates bzw. Beteiligte am Gesetzgebungsverfahren, das zum Erlass der Verordnung 2020/2092 geführt hat, verfügen sämtliche Staaten der Union sowie die Kommission über das Gutachten.

24. Die Existenz des Gutachtens wurde zudem durch die Presse enthüllt ( 6 ), und sein Inhalt kann im Internet abgerufen werden. Gleichwohl hat der Rat entschieden, seinen vertraulichen Charakter aufrechtzuerhalten, mehrere auf der Grundlage der Verordnung Nr. 1049/2001 gestellte Anträge auf Zugang zurückgewiesen und lediglich die Rn. 1 bis 8 des Gutachtens veröffentlicht ( 7 ).

25. Es ergibt sich also die paradoxe Situation, dass sämtliche Verfahrensbeteiligte rechtmäßig Zugang zu dem Dokument hatten und es nur dem Gerichtshof offiziell unbekannt ist. Vor diesem Hintergrund ist der Antrag des Rates recht überraschend ( 8 ) und nicht mit den klassischen Fällen der Entfernung von Dokumenten vergleichbar, über die der Gerichtshof zu entscheiden hatte und auf die er in seiner Rechtsprechung Bezug nimmt.

26. Die Klageschrift Ungarns und ihre Anlagen enthalten – die Wiedergabe einer Passage des Gutachtens in Rn. 4 des in Anlage 3 enthaltenen Dokuments mit dem Titel Non-paper from Hungary über den Vorschlag der Kommission vom 9. November 2018, der der Verordnung 2020/2092 zugrunde lag; – Bezugnahmen auf das Gutachten, die offenbar seinen Inhalt wiedergeben, wobei ich nicht feststellen kann, ob es sich um eine wörtliche Wiedergabe handelt oder um eine Umformulierung durch Ungarn (Rn. 22 und 164 der Klageschrift sowie Anlage 3, Rn. 2 bis 7 und 9); – bloße Bezugnahmen auf das Gutachten im Rahmen spezifischer Argumente Ungarns (Rn. 21 und 166 der Klageschrift).

27. Bevor ich in der Sache auf den Zwischenstreit eingehe, möchte ich die Vorschriften und die einschlägige Rechtsprechung des Gerichtshofs zum Zugang, zur Verbreitung und zur Heranziehung von Dokumenten der Unionsorgane, insbesondere von Gutachten ihrer Juristischen Dienste, in gerichtlichen Verfahren darstellen.

A. Zugang zu Dokumenten der Organe der Union und ihre Heranziehung in gerichtlichen Verfahren

28. Der Zugang natürlicher und juristischer Personen zu den Dokumenten der Organe der Union ist in der Verordnung Nr. 1049/2001 geregelt. Ihr Zweck ist es, größtmöglichen Zugang zu gewährleisten. Deshalb ist in ihrem Art. 2 Abs. 1 der allgemeine Grundsatz des Zugangs zu allen Dokumenten der Union niedergelegt, wenn auch unter gewissen Bedingungen und mit gewissen Grenzen ( 9 ).

29. Der oben wiedergegebene Art. 4 der Verordnung Nr. 1049/2001 regelt die Ausnahmen vom Recht auf Zugang, beruhend auf dem Vorliegen von Gründen des öffentlichen bzw. privaten Interesses. Unter diese Ausnahmen fällt die Verweigerung des Zugangs zu einem Dokument, – dessen Verbreitung den „Schutz von Gerichtsverfahren und der Rechtsberatung“ beeinträchtigen würde, „es sei denn, es besteht ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Verbreitung“; – „das von einem Organ für den internen Gebrauch erstellt wurde oder bei ihm eingegangen ist und das sich auf eine Angelegenheit bezieht, in der das Organ noch keinen Beschluss gefasst hat, … wenn eine Verbreitung des Dokuments den Entscheidungsprozess des Organs ernstlich beeinträchtigen würde, es sei denn, es besteht ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Verbreitung“.

30. Die Verordnung Nr. 1049/2001 findet nur auf Zugangsanträge natürlicher oder juristischer Personen Anwendung, nicht aber auf Anträge von Mitgliedstaaten. Handelt es sich um Rechtsetzungsakte des Rates, verfügen die Mitgliedstaaten logischerweise über die von diesem Organ stammenden Dokumente.

31. Handelt es sich aber um die Verbreitung oder Veröffentlichung nur eingeschränkt zugänglicher Dokumente, müssen die Mitgliedstaaten eine Genehmigung beantragen, die in der Geschäftsordnung des Rates geregelt ist ( 10 ). Ihr Anhang II enthält die spezifischen Bestimmungen des Rates über den öffentlichen Zugang zu seinen Dokumenten, die auf die Verordnung Nr. 1049/2001 verweisen ( 11 ).

32. Der Verweis auf die Bestimmungen der Verordnung Nr. 1049/2001 wird durch die Leitlinien für die Behandlung von ratsinternen Dokumenten ( 12 ) vervollständigt. Nach Nr. 5 der Leitlinien sind Dokumente mit der Kennzeichnung „LIMITE“ so zu betrachten, dass sie nach Art. 339 AEUV und nach Art. 6 Abs. 1 der Geschäftsordnung des Rates der Geheimhaltungspflicht unterliegen; außerdem müssen sie im Einklang mit den einschlägigen Rechtsvorschriften der Union, insbesondere der Verordnung Nr. 1049/2001, behandelt werden.

33. Was den Zugang zu „LIMITE“-Dokumenten betrifft, bedarf ihre Veröffentlichung nach den Nrn. 20 bis 22 der Leitlinien des Rates seiner vorherigen Genehmigung ( 13 ).

B. Rechtsprechung insbesondere zum Zugang zu den Gutachten der Juristischen Dienste der Organe und zu ihrer Heranziehung in gerichtlichen Verfahren

34. Der Gerichtshof hat seine Rechtsprechung vornehmlich anhand von Fällen entwickelt, in denen natürliche und juristische Personen Zugang zu Dokumenten der Organe begehrten, der ihnen verweigert wurde.

35. Im Rahmen dieser Rechtsprechung hat der Gerichtshof die Verordnung Nr. 1049/2001 speziell im Zusammenhang mit Klagen auf Zugang zu juristischen Gutachten der Organe der Union angewandt und ausgelegt. Diese Verordnung bietet „eine gewisse Orientierung für die Gewichtung der Interessen, die für die Entscheidung“ über einen Antrag auf Entfernung von Dokumenten in einer beim Gerichtshof anhängigen Rechtssache erforderlich ist ( 14 ).

36. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs „liefe es … dem [in Art. 4 der Verordnung Nr. 1049/2001 zum Ausdruck kommenden] öffentlichen Interesse daran, dass die Organe auf die in völliger Unabhängigkeit abgegebenen Stellungnahmen ihres Juristischen Dienstes zurückgreifen können müssen, zuwider, wenn zugelassen würde, dass solche internen Dokumente in einem Rechtsstreit vor dem Gerichtshof vorgelegt werden könnten, ohne dass ihre Vorlage von dem betreffenden Organ genehmigt oder vom Gerichtshof angeordnet worden wäre …“ ( 15 )

37. Im Hinblick darauf soll die in Art. 4 Abs. 2 zweiter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 vorgesehene Ausnahme für die Rechtsberatung „das Interesse eines Organs schützen …, Rechtsgutachten anzufordern und freie, objektive und vollständige Stellungnahmen zu erhalten“ ( 16 ).

38. Der Rat muss diese Ausnahme, die eng auszulegen ist ( 17 ), in drei Schritten prüfen, die im Urteil Schweden und Turco/Rat detailliert dargestellt werden (Rn. 37 bis 47): – „In einem ersten Schritt muss sich der Rat vergewissern, dass das Dokument, dessen Verbreitung beantragt wird, tatsächlich eine Rechtsberatung betrifft …“ – „In einem zweiten Schritt muss der Rat prüfen, ob der ‚Schutz der Rechtsberatung‘ durch die Verbreitung der Abschnitte des fraglichen Dokuments, die als eine Rechtsberatung betreffend identifiziert wurden, ‚beeinträchtigt würde‘. … Die Gefahr einer Beeinträchtigung dieses Interesses kann nur geltend gemacht werden, wenn sie angemessen absehbar und nicht rein hypothetisch ist.“ – „Ist der Rat der Auffassung, dass die Verbreitung eines Dokuments den Schutz der Rechtsberatung, wie er soeben definiert worden ist, beeinträchtigt, so muss er schließlich prüfen, ob nicht ein überwiegendes öffentliches Interesse besteht, das diese Verbreitung trotz der Beeinträchtigung seiner Möglichkeiten, Rechtsgutachten anzufordern und freie, objektive und vollständige Stellungnahmen zu erhalten, rechtfertigt.“ ( 18 )

39. Bei der gesamten Prüfung sind die Grundsätze zu beachten, die der Gerichtshof im Urteil ClientEarth/Kommission ( 19 ) aufgestellt hat: – „Die Verordnung Nr. 1049/2001 folgt nach ihrem ersten Erwägungsgrund dem Willen, der in Art. 1 Abs. 2 EUV seinen Ausdruck gefunden hat und wonach dieser Vertrag eine neue Stufe bei der Verwirklichung einer immer engeren Union der Völker Europas darstellt, in der die Entscheidungen möglichst offen und möglichst bürgernah getroffen werden …“ – „Dieses grundlegende Ziel der Union spiegelt sich zum einen in Art. 15 Abs. 1 AEUV wider, der u. a. vorsieht, dass die Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union unter weitestgehender Beachtung des Grundsatzes der Offenheit handeln, eines Grundsatzes, der auch in Art. 10 Abs. 3 EUV und Art. 298 Abs. 1 AEUV bekräftigt wird, sowie zum anderen in der Verbürgung des Rechts auf Zugang zu Dokumenten in Art. 42 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union …“ – „Nach dem zweiten Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 1049/2001 ermöglicht Transparenz, den Unionsorganen eine größere Legitimität, Effizienz und Verantwortung gegenüber den Unionsbürgern in einem demokratischen System zu verleihen. Sie trägt außerdem dazu bei, das Vertrauen der Unionsbürger zu stärken, weil sie es ermöglicht, Unterschiede zwischen mehreren Standpunkten offen zu erörtern …“

40. Das Erfordernis der „Transparenz“ reicht allerdings möglicherweise zur Rechtfertigung des Verbleibs eines Gutachtens eines Organs, das als Anlage zu einer Klageschrift eingereicht wurde, in den Gerichtsakten nicht aus, wenn gewisse Risiken bestehen. Eines von ihnen besteht darin, das Organ zu zwingen, „öffentlich zu einem Gutachten Stellung zu nehmen, das ganz offenkundig für eine interne Verwendung bestimmt war[, was] aber unweigerlich negative Auswirkungen auf das Interesse [des Organs hätte], Rechtsgutachten anzufordern und freie, objektive und vollständige Stellungnahmen zu erhalten“ ( 20 ).

41. Würde ein Dokument, dessen Verbreitung von dem betreffenden Organ nicht erlaubt wurde, in den Akten belassen, liefe dies außerdem auf eine Umgehung des mit der Verordnung Nr. 1049/2001 eingeführten Verfahrens hinaus, wonach der Zugang beantragt werden muss ( 21 ).

42. Bezüglich der Stellungnahmen der Organe im Rahmen von Gesetzgebungsverfahren ist der Gerichtshof in seiner Rechtsprechung von einem viel weiteren Recht auf Zugang und einer entsprechend weiter gehenden Pflicht zur Offenlegung ausgegangen.

43. Dies wurde im Urteil Schweden und Turco/Rat klargestellt, in dem der Gerichtshof die „Rechtfertigungen“ des Organs zur Entfernung einer Stellungnahme seines Juristischen Dienstes zu einem Gesetzesvorhaben aus den Gerichtsakten zurückwies. Der Rat hatte argumentiert, die Verbreitung dieser Stellungnahme könne „Zweifel an der Rechtmäßigkeit des betreffenden Rechtsakts hervorrufen“ und die „Unabhängigkeit seines Juristischen Dienstes … in Frage“ stellen ( 22 ).

44. Der Gerichtshof führte dazu aus: – zum ersten Aspekt, „dass gerade Transparenz in dieser Hinsicht dazu beiträgt, den Organen in den Augen der europäischen Bürger eine größere Legitimität zu verleihen und deren Vertrauen zu stärken, weil sie es ermöglicht, Unterschiede zwischen mehreren Standpunkten offen zu erörtern. Tatsächlich ist es eher das Fehlen von Information und Diskussion, das bei den Bürgern Zweifel hervorrufen kann, und zwar nicht nur an der Rechtmäßigkeit eines einzelnen Rechtsakts, sondern auch an der Rechtmäßigkeit des Entscheidungsprozesses insgesamt.“ ( 23 ) – Zum zweiten Aspekt, dass die geltend gemachte Gefahr (dass die Unabhängigkeit des Juristischen Dienstes in Frage gestellt würde) weder rein hypothetisch sein noch mit dem Interesse vermengt werden darf, zu verhindern, dass Druck ausgeübt werden könnte, um Einfluss auf den Inhalt der Stellungnahmen des Juristischen Dienstes zu nehmen ( 24 ).

45. Daraus „ergibt sich, dass die Verordnung Nr. 1049/2001 grundsätzlich eine Verpflichtung zur Verbreitung der Stellungnahmen des Juristischen Dienstes des Rates zu Gesetzgebungsverfahren aufstellt“. Das schließt nicht aus, dass „die Verbreitung eines spezifischen Rechtsgutachtens, das im Zusammenhang mit einem Gesetzgebungsverfahren erstellt wurde, aber besonders sensibel oder von besonders großer Tragweite ist, die über den Rahmen des betreffenden Gesetzgebungsverfahrens hinausgeht“, verweigert werden kann ( 25 ).

C. Prüfung des Antrags des Rates

46. Beim Antrag des Rates sind zwei Teile zu unterscheiden.

47. Der erste Teil betrifft den Antrag auf Entfernung von Anlage 3 der Klageschrift, das sogenannte Non-paper from Hungary zum Vorschlag der Kommission, der der Verordnung zugrunde liegt. Dieses Non-paper enthält die wörtliche Wiedergabe einer Passage des Gutachtens des Juristischen Dienstes sowie Bezugnahmen auf dieses Gutachten, die seinen Inhalt wiederzugeben scheinen.

48. Da das Non-paper from Hungary ein von Ungarn erarbeitetes und im Verlauf des Gesetzgebungsverfahrens, das zum Erlass der Verordnung 2020/2092 geführt hat, vorgelegtes Dokument ist, finden die Vorschriften über den Zugang zu Dokumenten der Organe der Union keine Anwendung.

49. Ungarn als Urheber des Dokuments ist demnach durch nichts daran gehindert, es in einem Verfahren vor dem Gerichtshof vorzulegen, selbst wenn darin das Gutachten des Juristischen Dienstes des Rates direkt oder indirekt zitiert wird.

50. Mit dem zweiten Teil seines Antrags ersucht der Rat den Gerichtshof, die Passagen der Klageschrift Ungarns, die auf das Gutachten Bezug nehmen, seinen Inhalt wiedergeben oder die darin vorgenommene Analyse widerspiegeln, unberücksichtigt zu lassen.

51. Dieses Begehren könnte allenfalls in Bezug auf die Wiedergabe des Inhalts des Gutachtens stichhaltig sein, nicht aber in Bezug auf die Punkte der Klageschrift, die lediglich mit ihm übereinstimmen. Ein Staat, der die Gültigkeit eines Gesetzgebungsakts der Union anficht, ist voll und ganz zur Verteidigung seiner Standpunkte berechtigt, unabhängig davon, ob sie mit dem Inhalt von Dokumenten übereinstimmen, die im Verlauf des Verfahrens, das zum Erlass des Rechtsakts führte, ausgearbeitet wurden.

52. Hätte Ungarn beim Rat Zugang zu dem Gutachten beantragt, könnte grundsätzlich dessen Geschäftsordnung Anwendung finden, nach deren Art. 6 Abs. 2 der Rat „die Vorlage einer Kopie oder eines Auszugs der Ratsdokumente vor Gericht genehmigen [kann], wenn diese nicht gemäß den Bestimmungen über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten der Öffentlichkeit zugänglich gemacht wurden“.

53. Für Ratsdokumente, die wie hier die Kennzeichnung „LIMITE“ tragen, sehen die oben angeführten Leitlinien für die Behandlung interner Ratsdokumente in Nr. 5 vor, dass sie nach Art. 339 AEUV und nach Art. 6 Abs. 1 der Geschäftsordnung des Rates der Geheimhaltungspflicht unterliegen und außerdem im Einklang mit den einschlägigen Rechtsvorschriften der Union, insbesondere der Verordnung Nr. 1049/2001, behandelt werden müssen. Was den Zugang zu diesen „LIMITE“-Dokumenten betrifft, bedarf ihre Veröffentlichung nach den Nrn. 20 und 21 der Leitlinien des Rates seiner vorherigen Genehmigung.

54. Ungarn hätte diese Genehmigung durch den Rat benötigt, um das streitige Gutachten seiner Klageschrift als Anlage beifügen zu können, da es sich um ein Dokument mit der Kennzeichnung „LIMITE“ handelt, das der Rat nur stark gekürzt veröffentlicht hat und in Bezug auf das er mehrere Anträge auf Zugang von Privatpersonen abgelehnt hat ( 26 ). Ich habe bereits ausgeführt, dass das Verfahren für den Zugang gemäß der Verordnung Nr. 1049/2001 leicht umgangen werden könnte, wenn wahllos gestattet würde, Dokumente, deren Verbreitung das Organ nicht genehmigt hat, zu den Gerichtsakten zu reichen ( 27 ).

55. Letztlich hängt die Entscheidung über diesen Zwischenstreit davon ab, ob die Rechtsprechung des Gerichtshofs zur Vorlage im Rahmen von Gesetzgebungsverfahren erarbeiteter Rechtsgutachten berücksichtigt wird, wonach die dreistufige Prüfung, auf die ich bereits eingegangen bin ( 28 ), erforderlich ist.

56. Was den ersten Abschnitt dieser Prüfung anbelangt, besteht kein Zweifel, dass es sich um ein Rechtsgutachten (des Juristischen Dienstes des Rates) handelt. Dies ist zwischen den Parteien unstreitig.

57. Im zweiten Abschnitt der Prüfung wäre zu beurteilen, ob die Verbreitung des spezifischen Gutachtens eine Gefahr für den Schutz der Rechtsberatung des Rates darstellt, die angemessen absehbar und nicht rein hypothetisch ist.

58. Bei der Beurteilung, ob diese Gefahr im vorliegenden Fall gegeben ist, gehe ich von der Prämisse aus, dass Ungarn der Genehmigung des Rates bedurft hätte, um das Gutachten im Verfahren vor dem Gerichtshof vorzulegen.

59. Diese Genehmigung wäre meines Erachtens erforderlich, wenn Ungarn wörtliche Passagen eines Dokuments mit der Kennzeichnung „LIMITE“, zu denen der Rat wie hier den Zugang beschränkt hat, in seine Klageschrift aufnehmen wollte, sofern durch diese Passagen de facto sein vollständiger oder wesentlicher Inhalt öffentlich bekannt würde.

60. Ein Mitgliedstaat, der nicht über die vorherige Genehmigung des Rates verfügt, könnte dieses Erfordernis umgehen, um vertrauliche Ratsdokumente öffentlich zu machen und in einem gerichtlichen Verfahren vorzulegen; es würde ausreichen, den Inhalt dieser Dokumente in seine Klageschrift aufzunehmen, statt sie als Beweisurkunden der Klageschrift beizufügen.

61. Ausgehend von diesen Überlegungen könnten folgende Umstände erheblich sein: – Bei dem Gutachten handelt es sich (mit Ausnahme seiner ersten acht Randnummern, die eine reine Darstellung, aber keine Analyse enthalten und bereits verbreitet wurden) um ein internes Dokument mit der Kennzeichnung „LIMITE“, das der Geheimhaltungspflicht unterliegt. – Ungarn verfügt als Mitgliedstaat rechtmäßig über den Wortlaut des Gutachtens. Es hat ihn mithin erhalten, ohne das in der Geschäftsordnung des Rates, deren Anhang II in Art. 5 vorsieht, dass die Staaten dieses Organ nur um Zugang zu Dokumenten ersuchen müssen, über die sie nicht verfügen, geregelte Verfahren zu umgehen. – Der Rat war nicht verpflichtet, öffentlich zu einem Gutachten seines Juristischen Dienstes Stellung zu beziehen, denn er konnte die Klage Ungarns beantworten, ohne sich dabei ausdrücklich mit ihm auseinandersetzen zu müssen ( 29 ). – Rein umstandsbedingte Bezugnahmen auf Passagen des Gutachtens in der Klageschrift können nicht als „Vorlage … vor Gericht“ angesehen werden. Nur wenn diese Bezugnahmen so ausführlich wären, dass sie einer ungenehmigten Verbreitung des Gutachtens selbst gleichkämen, könnte man darin den Versuch sehen, die vorgeschriebene Genehmigung des Rates zu umgehen. – Wie bereits ausgeführt, ist es völlig legitim, dass Ungarn seine rechtlichen Argumente vorbringt, so sehr sie auch mit denen des Juristischen Dienstes des Rates übereinstimmen mögen, die dieser Mitgliedstaat kennt, da er an der Ausarbeitung der Verordnung 2020/2092 beteiligt war.

62. Ich glaube daher nicht, dass eine angemessen absehbare und nicht rein hypothetische Gefahr für den Schutz der Rechtsberatung des Rates besteht. Sollte dies aber der Fall sein und das zweite Prüfungskriterium bejaht werden, wäre an dritter Stelle noch zu prüfen, ob ein überwiegendes öffentliches Interesse daran besteht, die direkten und indirekten Bezugnahmen auf Passagen des Gutachtens des Juristischen Dienstes des Rates in der Gerichtsakte zu belassen.

63. Wie ich sogleich ausführen werde, ist dieses überwiegende öffentliche Interesse im vorliegenden Fall unabhängig davon gegeben, ob Ungarn ein eigenes Interesse an der Zurückweisung des Antrags des Rates hat und die zur Stützung seiner These der (vermeintlichen) Nichtigkeit der Verordnung 2020/2092 dienenden Bezugnahmen auf das Gutachten bestehen bleiben.

64. Die Transparenz des Gesetzgebungsverfahrens ist das öffentliche Interesse, das in dieser Rechtssache eine Berufung auf Passagen des Gutachtens des Juristischen Dienstes des Rates und ihre Verbreitung vor Gericht rechtfertigen würde.

65. Der Zugang zu den Dokumenten, die der Rat im Rahmen seiner gesetzgeberischen Tätigkeit erstellt, erhöht die Transparenz und die Offenheit des Gesetzgebungsverfahrens und stärkt die Demokratie, indem er den Bürgern die Überprüfung der Informationen erleichtert, auf deren Grundlage ein Rechtsakt ergangen ist ( 30 ).

66. Zudem sind im Rahmen eines transparenten Gesetzgebungsverfahrens sämtliche begründeten Rechtsmeinungen für oder wider einen bestimmten Vorschlag zu begrüßen, die den Mitgesetzgebern (die letztlich für die Entscheidung verantwortlich sind) und allgemein den Bürgern die zur Beurteilung dieses Vorschlags unverzichtbaren Entscheidungskriterien liefern.

67. Dies ist nur möglich, wenn die geäußerten Rechtsmeinungen der Öffentlichkeit zugänglich gemacht werden, und zwar, weil dies „dazu beiträgt, den Organen in den Augen der europäischen Bürger eine größere Legitimität zu verleihen und deren Vertrauen zu stärken, [was] es ermöglicht, Unterschiede zwischen mehreren Standpunkten offen zu erörtern“ ( 31 ).

68. Auf der Grundlage dieser Überlegungen, die ich voll und ganz teile, hat der Gerichtshof festgestellt, dass grundsätzlich eine Verpflichtung zur Verbreitung der Stellungnahmen zu Gesetzgebungsverfahren besteht ( 32 ). Die Kehrseite dieser Verpflichtung besteht darin, dass es nicht „generell einer vertraulichen Behandlung“ dieser Stellungnahmen bedarf ( 33 ).

69. Diese Verpflichtung ist allerdings nicht absolut. Konkret „schließt diese Feststellung nicht aus, dass die Verbreitung eines spezifischen Rechtsgutachtens, das im Zusammenhang mit einem Gesetzgebungsverfahren erstellt wurde, aber besonders sensibel oder von besonders großer Tragweite ist, die über den Rahmen des betreffenden Gesetzgebungsverfahrens hinausgeht, zum Schutz der Rechtsberatung verweigert werden kann“ ( 34 ).

70. Das hier in Rede stehende Gutachten wurde im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens zum Erlass der Verordnung 2020/2092 erstellt. Meines Erachtens hat der Rat nicht dargelegt, dass es sich um ein „besonders sensibles“ Gutachten handelt, auch wenn die Wichtigkeit der Verordnung für die Union und ihre Mitgliedstaaten unbestreitbar ist.

71. Der Inhalt des Rechtsgutachtens muss besonders sensiblen Charakter haben. So gesehen kann die Sensibilität des Gutachtens, selbst wenn es eine relevante gesetzgeberische Maßnahme betrifft, nur bejaht werden, wenn es ganz besonders heikle Informationen (beispielsweise zu vertraulichen oder geheimen Themen) enthält, nicht aber, wenn darin lediglich Auslegungsgesichtspunkte der Verträge, etwa zu den Rechtsgrundlagen der Maßnahme, erörtert werden.

72. Der Rat belegt meines Erachtens auch nicht, dass das Gutachten „von besonders großer Tragweite ist, die über den Rahmen des betreffenden Gesetzgebungsverfahrens hinausgeht“.

73. Diese Wendung im Urteil Schweden und Turco/Rat ist zwar nicht allzu klar (denn Rechtsgutachten zu einem Gesetzgebungsvorschlag beschränken sich grundsätzlich auf die Prüfung seiner Gültigkeit oder seiner Mängel und gehen nicht darüber hinaus), doch verstehe ich sie so, dass sie sich auf Gutachten bezieht, die für das gerichtliche Verfahren, in dem sie vorgelegt werden sollen, irrelevant sind, weil sie über den Inhalt der streitgegenständlichen Vorschrift hinausgehen.

74. Daher muss die Transparenz des Gesetzgebungsverfahrens im vorliegenden Fall Vorrang vor der (hier nicht dargetanen) hypothetischen Gefahr haben, dass die Rechtsberatung des Rates nicht angemessen geschützt oder die Erstellung „freier, objektiver und vollständiger“ ( 35 ) Gutachten seines Juristischen Dienstes erschwert wird. Dies gewährleistet darüber hinaus die Professionalität der Mitarbeiter dieses Dienstes, die der Rat sicherstellen muss.

75. Aufgrund des Vorstehenden schlage ich dem Gerichtshof vor, den Nebenantrag des Rates zurückzuweisen.

IV. Verordnung 2020/2092: eine Regelung im Spannungsfeld zwischen finanzieller Konditionalität und der Garantie der Rechtsstaatlichkeit

76. Zum besseren Verständnis des in der Verordnung 2020/2092 geregelten Mechanismus der Konditionalität ist a) auf das Gesetzgebungsverfahren zu seinem Erlass und b) auf die im Unionsrecht bereits vorgesehenen analogen Mechanismen, zu denen jetzt der durch diese Verordnung eingeführte Mechanismus hinzukommt, einzugehen.

A. Gesetzgebungsverfahren beim Erlass der Verordnung 2020/2092

77. Die Ausarbeitung der Verordnung 2020/2092 war besonders komplex, und der Ablauf des Gesetzgebungsverfahrens ist für ihre angemessene Auslegung hilfreich ( 36 ).

78. Die Verordnung beruht auf dem Bestreben der Union, ihre Rechtsinstrumente zu verbessern, die gewährleisten sollen, dass die Mitgliedstaaten die Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit beachten. Dieser in Art. 2 EUV niedergelegte Wert der Union wurde, wie das Parlament und die Kommission wiederholt hervorgehoben haben, in der letzten Zeit durch Praktiken einiger Mitgliedstaaten bedroht, die teilweise in großem Umfang Mittel aus dem Unionshaushalt erhalten ( 37 ).

79. Die Union verfügt über ein begrenztes Arsenal an Rechtsinstrumenten, um Verstößen gegen die Rechtsstaatlichkeit entgegentreten zu können: – Der Mechanismus des Art. 7 EUV zielt auf die Feststellung ab, „dass die eindeutige Gefahr einer schwerwiegenden Verletzung der in Artikel 2 genannten Werte durch einen Mitgliedstaat besteht“ oder „eine schwerwiegende und anhaltende Verletzung [dieser] Werte … vorliegt“, mit den Konsequenzen, die sich aus der jeweiligen Feststellung ergeben. Die Wirksamkeit des Mechanismus wird im letztgenannten Fall durch das Erfordernis einer einstimmigen Entscheidung des Europäischen Rates beeinträchtigt. – Vertragsverletzungsklagen der Kommission (Art. 258 AEUV) oder eines anderen Mitgliedstaats (Art. 259 AEUV) ermöglichen die Feststellung, ob ein Mitgliedstaat gegen eine seiner Verpflichtungen aus den Verträgen verstoßen hat.

80. 2014 erließ die Kommission einen „neuen EU-Rahmen zur Stärkung des Rechtsstaatsprinzips“ zur Gewährleistung eines „wirksamen, einheitlichen Schutz[es] der Rechtsstaatlichkeit in allen Mitgliedstaaten … Er soll in Fällen greifen, in denen systembedingte Gefahren für die Rechtsstaatlichkeit bestehen.“ ( 38 )

81. Mit dem neuen Rahmen „sollen Gefahren für das Rechtsstaatsprinzip abgewendet werden, bevor die Voraussetzungen für die Aktivierung des Mechanismus in Artikel 7 EUV gegeben sind. Er ist keine Alternative zu Artikel 7 EUV, sondern er ergänzt ihn und dient eher dazu, eine Lücke im Vorfeld zu schließen.“ ( 39 )

82. 2019 überarbeitete die Kommission ihre Strategie und schuf den Europäischen Rechtsstaatsmechanismus ( 40 ). Auf der Grundlage eines engen Dialogs mit nationalen Behörden und Beteiligten soll dieser Mechanismus zur Transparenz beitragen und erstreckt sich in objektiver und unparteiischer Weise auf alle Mitgliedstaaten. Die Kommission erstellt anhand dieser Daten einen Jahresbericht, der eine Beurteilung jedes Mitgliedstaats enthält ( 41 ).

83. In diesem Kontext legte die Kommission im Mai 2018 einen Vorschlag für eine Verordnung über den Schutz des Haushalts der Union im Falle von generellen Mängeln in Bezug auf das Rechtsstaatsprinzip in den Mitgliedstaaten vor ( 42 ).

84. Der Vorschlag stieß beim Juristischen Dienst des Rates offenbar auf einige Vorbehalte. Der Rechnungshof gab gewisse Empfehlungen zur Verbesserung seines Inhalts ( 43 ), nachdem er hervorgehoben hatte, dass die Rechtsgrundlage des Vorschlags zweifelhaft sei, seine Kriterien ungenau seien, er der Kommission einen sehr weiten Beurteilungsspielraum einräume und das in Art. 7 EUV vorgesehene Verfahren umgangen werde.

85. Nach einem komplexen Gesetzgebungsverfahren erzielte der Europäische Rat im Juli 2020 ( 44 ) eine Einigung über den Mehrjährigen Finanzrahmen (im Folgenden: MFR) 2021-2027 und den Aufbauplan für Europa „Next Generation EU“ (im Folgenden: Next Generation EU). In dem Beschluss hieß es, dass „eine Konditionalitätsregelung zum Schutz des Haushalts und von ‚Next Generation EU‘ eingeführt“ werde.

86. Trotz dieses Beschlusses hielten die beiden Mitgesetzgeber an unterschiedlichen Standpunkten in Bezug auf die künftige Verordnung 2020/2092 fest: – Das Parlament wollte die Rechtsstaatlichkeit über den Haushalt schützen, der Rat hingegen den Haushalt der Union über die Einhaltung der Erfordernisse der Rechtsstaatlichkeit. – Das Parlament sprach sich für eine umfassende Anwendung der Verordnung aus, während der Rat sie einschränken wollte und einen unmittelbaren Zusammenhang zwischen dem Verstoß gegen die Rechtsstaatlichkeit und den spezifischen negativen Auswirkungen auf den Unionshaushalt verlangte ( 45 ).

87. Die beiden Mitgesetzgeber erzielten am 5. November 2020 eine Einigung über den Wortlaut, der mit geringen Anpassungen in die am 1. Januar 2021 in Kraft getretene Verordnung 2020/2092 aufgenommen wurde.

88. Ungarn und die Republik Polen traten dem zwischen den Mitgesetzgebern vereinbarten Wortlaut der Verordnung entgegen; sie konnten zwar gegen deren Erlass kein Veto einlegen, weil ihre Rechtsgrundlage Art. 322 Abs. 1 AEUV ist, der eine qualifizierte Mehrheit vorsieht, drohten aber damit, die Annahme des MFR 2021-2027 und von „Next Generation EU“ zu verhindern, für die es einer einstimmigen Entscheidung der Mitgliedstaaten bedarf.

89. Der Streit wurde im Europäischen Rat vom Dezember 2020 beigelegt, in dessen Schlussfolgerungen ein „Kompromiss“ zur Tragweite und zur Anwendung der Verordnung 2020/2092 aufgenommen wurde ( 46 ).

90. Obwohl der Europäische Rat in diesem Bereich über keine Gesetzgebungsbefugnisse verfügt, hat er in seinen Schlussfolgerungen die in der Verordnung 2020/2092 zugunsten der Mitgliedstaaten vorgesehenen prozessualen und materiellen Garantien bestätigt sowie eine Auslegung der Bedeutung und der Tragweite einiger ihrer Regelungen vorgenommen (die in Anbetracht ihres Urhebers als gebilligt, nicht aber als bindend betrachtet werden kann). Ich weise darauf hin, dass die Auslegung der Verordnung 2020/2092 in jedem Fall Sache des Gerichtshofs ist.

91. Insbesondere ist die neue Verordnung nach den Schlussfolgerungen des Europäischen Rates „unter uneingeschränkter Achtung des Artikels 4 Absatz 2 EUV – insbesondere der jeweiligen nationalen Identität der Mitgliedstaaten, die in ihren grundlegenden politischen und verfassungsmäßigen Strukturen zum Ausdruck kommt, des Grundsatzes der begrenzten Einzelermächtigung sowie der Grundsätze der Objektivität, der Nichtdiskriminierung und der Gleichbehandlung der Mitgliedstaaten – anzuwenden“.

92. Der Konsens beruht nach den Angaben des Europäischen Rates u. a. auf folgenden Gesichtspunkten ( 47 ): – Ziel der Verordnung ist es, den Haushalt der Union, einschließlich „Next Generation EU“, die wirtschaftliche Haushaltsführung und die finanziellen Interessen der Union zu schützen ( 48 ). – Die Anwendung des Konditionalitätsmechanismus im Rahmen der Verordnung wird objektiv, fair, unparteiisch und faktengestützt erfolgen; dabei werden ein ordnungsgemäßes Verfahren, Nichtdiskriminierung und Gleichbehandlung der Mitgliedstaaten gewährleistet. – Um die Achtung dieser Grundsätze sicherzustellen, beabsichtigt die Kommission, Leitlinien zu der Art und Weise, wie sie die Verordnung anwenden wird, einschließlich einer Methode für die Durchführung ihrer Bewertung, zu entwickeln und anzunehmen. Diese Leitlinien werden in enger Abstimmung mit den Mitgliedstaaten erstellt. Falls eine Klage auf Nichtigerklärung der Verordnung erhoben wird, werden die Leitlinien nach dem Urteil des Gerichtshofs fertiggestellt, damit etwaige relevante Elemente, die sich aus dem Urteil ergeben, einbezogen werden können ( 49 ). – Die Maßnahmen im Rahmen des Mechanismus müssen in angemessenem Verhältnis zu den Auswirkungen der Verstöße gegen die Rechtsstaatlichkeit auf die wirtschaftliche Führung des Haushalts der Union oder auf ihre finanziellen Interessen stehen. Zwischen diesen Verstößen und den negativen Auswirkungen auf die finanziellen Interessen der Union muss ein hinreichend direkter ursächlicher Zusammenhang ordnungsgemäß festgestellt worden sein. – Die in der Verordnung genannten auslösenden Faktoren sind als erschöpfende Liste homogener Elemente, in die keine Faktoren oder Ereignisse anderer Art aufgenommen werden können, zu verstehen und anzuwenden. Die Verordnung bezieht sich nicht auf generelle Mängel ( 50 ). – Die Anwendung des Mechanismus erfolgt subsidiär gegenüber den übrigen im Unionsrecht vorgesehenen Verfahren und nur, wenn diese keinen wirksameren Schutz des Haushalts der Union ermöglichen.

93. Aufgrund dieses „Kompromisses“ im Europäischen Rat nahmen Ungarn und die Republik Polen ihr Veto gegen den MFR und „Next Generation EU“ zurück, und die Verordnung 2020/2092 konnte schließlich am 14. Dezember 2020 vom Rat und am 16. Dezember 2020 vom Parlament angenommen werden ( 51 ).

94. Die Beschränkung des Anwendungsbereichs der Verordnung 2020/2092 durch das Erfordernis des „hinreichend direkten“ Zusammenhangs zwischen der Ausführung des Haushalts und einer Verletzung rechtsstaatlicher Grundsätze wurde in gewisser Weise durch die Anwendung des Mechanismus der finanziellen Konditionalität gemäß der Verordnung (EU) 2020/2094 auf Mittel, die die Union über „Next Generation EU“ für die Mitgliedstaaten bereitstellt, „konterkariert“ ( 52 ). Die Verordnung 2020/2092 findet zudem sowohl auf „weit verbreitete“ als auch auf „einzelne“ Verstöße gegen die Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit Anwendung ( 53 ).

95. Die (Nicht‑)Anwendung der Verordnung 2020/2092 führt aber weiterhin zu institutionellen Auseinandersetzungen zwischen der Kommission und dem Parlament ( 54 ).

B. Mechanismen der finanziellen Konditionalität im Unionsrecht

96. Die Union verfügt über einen Haushalt, durch den sie mit den erforderlichen Mitteln ausgestattet wird, um ihre Ziele erreichen und ihre Politik durchführen zu können. Der Haushalt wird unbeschadet der sonstigen Einnahmen nach den Bestimmungen, die in einem Beschluss des Rates festgelegt werden, aus Eigenmitteln finanziert (Art. 311 AEUV) ( 55 ). Der Haushalt ist das Rechtsinstrument der Union, mit dem alljährlich der Grundsatz der Solidarität in finanzieller Hinsicht umgesetzt wird ( 56 ), und ihm kommt verfassungsrechtliche Bedeutung zu.

97. Die Ein- und Ausgaben des jährlichen Haushaltsplans der Union richten sich nach dem in Art. 312 AEUV behandelten mehrjährigen Finanzrahmen. Der MFR soll sicherstellen, dass die Ausgaben der Union innerhalb der Grenzen ihrer Eigenmittel eine geordnete Entwicklung nehmen. Derzeit gilt der MFR 2021‑2027 ( 57 ), der eine Erhöhung der Eigenmittel um 0,6 % vorsieht, neben den durch den Erlass des Aufbauinstruments mobilisierten Mitteln zur Bewältigung der wirtschaftlichen Folgen von Covid-19 ( 58 ).

98. Für die Ausführung des Haushaltsplans ist nach Art. 317 Abs. 1 AEUV die Kommission verantwortlich. Sie „führt den Haushaltsplan zusammen mit den Mitgliedstaaten gemäß der nach Artikel 322 [AEUV] festgelegten Haushaltsordnung … entsprechend dem Grundsatz der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung aus. Die Mitgliedstaaten arbeiten mit der Kommission zusammen, um sicherzustellen, dass die Mittel nach dem Grundsatz der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung verwendet werden.“ ( 59 )

99. Nach Art. 310 Abs. 6 AEUV bekämpfen „die Union und die Mitgliedstaaten … nach Artikel 325 Betrügereien und sonstige gegen die finanziellen Interessen der Union gerichtete rechtswidrige Handlungen“.

100. In der Haushaltsordnung ( 60 ) ist vorgesehen, dass die Kommission den Haushaltsplan der Union in direkter, indirekter oder mit den Mitgliedstaaten geteilter Mittelverwaltung ausführen kann. In der Praxis führt die Kommission mehr als 70 % des Haushaltsplans in geteilter Mittelverwaltung mit den Mitgliedstaaten aus (Art. 63 der Haushaltsordnung). Bei der geteilten Mittelverwaltung nehmen die Behörden der Mitgliedstaaten die zur Verwaltung der Mittel des Unionshaushalts erforderlichen Aufgaben im Wege der Befugnisübertragung unter der Aufsicht der Kommission wahr ( 61 ).

101. In diesem Kontext der geteilten Ausführung des Haushaltsplans durch die Kommission und die Mitgliedstaaten sind die in der Haushaltsordnung und anderen spezifischen Unionsbestimmungen geregelten Mechanismen der Konditionalität eingeführt worden.

102. Die Konditionalitätsregeln zum Schutz einer wirtschaftlichen Haushaltsführung spiegeln ein umfassenderes Phänomen der Anwendung der Konditionalität sowohl im Unionsrecht als auch in anderen Ländern (u. a. solchen mit bundesstaatlichen Rechtssystemen) ( 62 ) und in internationalen Organisationen wie dem Internationalen Währungsfonds oder der Weltbank wider.

103. Im Unionsrecht findet die Konditionalität naturgemäß beim Beitritt neuer Staaten Anwendung, die die sogenannten Kopenhagener Kriterien einhalten müssen, und nach üblicher Praxis wird in den Außenbeziehungen der Union deren Entwicklungshilfe ebenso naturgemäß von der Beachtung von Anforderungen im Bereich der Menschenrechte abhängig gemacht ( 63 ).

104. In den internen Beziehungen zwischen den Mitgliedstaaten und den Unionsorganen wurde die Konditionalität insbesondere bei den Instrumenten zur Förderung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts und bei der Ausführung des Haushaltsplans angewandt ( 64 ).

105. Ohne Anspruch auf Vollständigkeit seien folgende Beispiele für finanzielle Konditionalität in der neuen Verordnung mit gemeinsamen Bestimmungen für die Strukturfonds für die Jahre 2021 bis 2027 ( 65 ) genannt: – die in Art. 6 („Klimaschutzziele und Mechanismus zur Anpassung an den Klimawandel“) und in Art. 9 Abs. 4 geregelte Konditionalität im Bereich des Umwelt- und Klimaschutzes; – die auf der Achtung „bereichsübergreifender Grundsätze“ (Art. 9), die den Schutz der Grundrechte und die Einhaltung der Charta der Grundrechte der Europäischen Union betreffen, beruhende Konditionalität beim Einsatz der Fonds; – die an spezifische Ziele anknüpfende, in Art. 15 („Grundlegende Voraussetzungen“) und in Anhang III vorgesehene Konditionalität ( 66 ). Letzterer enthält „die zielübergreifenden grundlegenden Voraussetzungen, die für alle spezifischen Ziele gelten, und die Kriterien, die für die Bewertung ihrer Erfüllung erforderlich sind“. Dazu gehören wirksame Mechanismen für die Überwachung des Markts für die Vergabe öffentlicher Aufträge, Instrumente und Kapazitäten zur wirksamen Anwendung der Vorschriften über staatliche Beihilfen, die wirksame Anwendung und Umsetzung der Charta der Grundrechte und die Umsetzung und Anwendung des Übereinkommens der Vereinten Nationen über die Rechte von Menschen mit Behinderungen (UNCPRD) in Übereinstimmung mit dem Beschluss 2010/48/EG des Rates ( 67 ). Werden diese Voraussetzungen nicht eingehalten, kann die Kommission die Erstattung der dem Staat entstandenen Kosten aussetzen; – die in Art. 19 („Maßnahmen zur Schaffung einer Verbindung zwischen der Wirksamkeit der Fonds und der ordnungsgemäßen wirtschaftspolitischen Steuerung“) vorgesehene makroökonomische Konditionalität. Mit dieser Vorschrift wird der Rat ermächtigt, auf Vorschlag der Kommission die Mittelbindungen oder Zahlungen für ein Programm oder mehrere Programme eines Mitgliedstaats vollständig oder teilweise auszusetzen, i) wenn dieser Mitgliedstaat unzureichende Korrekturmaßnahmen ergreift oder nicht tätig wird, um ein übermäßiges Ungleichgewicht im Sinne der Verordnung (EU) Nr. 1176/2011 ( 68 ) zu verhindern, ii) wenn die Kommission zu dem Schluss kommt, dass der Mitgliedstaat keine Maßnahmen gemäß der Verordnung (EG) Nr. 332/2002 ( 69 ) ergriffen hat und beschließt, die Auszahlung der ihm gewährten finanziellen Unterstützung nicht zu genehmigen, und iii) wenn der Rat feststellt, dass ein Mitgliedstaat das in Art. 7 der Verordnung (EU) Nr. 472/2013 ( 70 ) genannte makroökonomische Anpassungsprogramm bzw. die vom Rat im Wege eines gemäß Art. 136 Abs. 1 AEUV angenommenen Beschlusses geforderten Maßnahmen nicht befolgt.

106. In gleicher Weise ermächtigen die Art. 96 und 97 der Verordnung mit gemeinsamen Bestimmungen für 2021-2027 die Kommission, die Frist für Zahlungen zu unterbrechen oder Zahlungen an die Mitgliedstaaten auszusetzen, wenn Unregelmäßigkeiten oder gravierende Mängel oder eine mit Gründen versehene Stellungnahme der Kommission zu einem Verfahren über eine Vertragsverletzung nach Art. 258 AEUV bezüglich eines Sachverhalts, der ein Risiko für die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der Ausgaben begründet, vorliegen. Die Kommission kann in solchen Fällen auch nachträglich eine Finanzkorrektur vornehmen, indem sie die Unterstützung aus den Fonds für ein Programm kürzt (Art. 104 der Verordnung).

107. Konditionalitätsmechanismen finden sich ferner in sektorspezifischen Regelungen über Finanzierungsinstrumente der Union. Folgende Beispiele können hierfür angeführt werden: – die in Art. 10 der Verordnung (EU) 2021/241 ( 71 ) in ähnlicher Weise wie in Art. 19 der Verordnung mit gemeinsamen Bestimmungen für 2021-2027 geregelte makroökonomische Konditionalität. Die makroökonomische Konditionalität der Strukturfonds wird auf die Aufbau- und Resilienzfazilität übertragen, die der wichtigste Finanzierungsmechanismus des Aufbauinstruments der Europäischen Union ist, das mit der Verordnung 2020/2094 zur Vervollständigung des MFR eingeführt wurde, um die finanziellen Folgen von Covid-19 zu bekämpfen. Diese Fazilität wird von der Kommission in direkter Mittelverwaltung im Einklang mit den einschlägigen, gemäß Art. 322 AEUV angenommenen Vorschriften, insbesondere der Haushaltsordnung und der Verordnung 2020/2092, durchgeführt; – die auf die Achtung der Menschenrechte bei der integrierten europäischen Grenzverwaltung gerichtete Konditionalität in Art. 4 der Verordnung (EU) 2021/1148 ( 72 ); – die auf die Achtung der Menschenrechte und der Umweltschutzziele gerichtete Konditionalität in Art. 4 der Verordnung (EU) 2021/1229, mit der die Darlehensfazilität für den öffentlichen Sektor im Rahmen des Mechanismus für einen gerechten Übergang geschaffen wird ( 73 ); – die in den Art. 43 bis 47 der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 ( 74 ) vorgesehene Konditionalität zugunsten des Klima- und Umweltschutzes bei Direktzahlungen an Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe im Rahmen der GAP.

108. Diese Konditionalitätsmechanismen sind vielfältig, folgen aber alle einer gemeinsamen Logik: Die Erfüllung der Voraussetzungen für eine Zahlung aus dem Unionshaushalt wird von der Einhaltung bestimmter horizontaler Anforderungen abhängig gemacht, die sich von den unmittelbar für den europäischen Fonds, aus dem die Zahlung erfolgt, geltenden Voraussetzungen unterscheiden und sie ergänzen ( 75 ).

109. Die durch die Verordnung 2020/2092 eingeführte finanzielle Konditionalität wird, soweit sie die Ausführung des Haushaltsplans betrifft, von der Achtung der Rechtsstaatlichkeit abhängig gemacht, die „wesentlich für den Schutz der übrigen Grundwerte [in Art. 2 EUV]“ ist ( 76 ). Da es sich um eine horizontale Bedingung handelt, muss sie von den Mitgliedstaaten bei der Ausführung des Haushaltsplans der Union beachtet werden.

110. Die finanzielle Konditionalität stellt ein Bindeglied zwischen Solidarität und Verantwortung dar. Die Union stellt den Mitgliedstaaten Mittel aus ihrem Haushalt bereit, sofern sie in verantwortungsvoller Weise verwendet werden; dazu gehört, dass dies im Einklang mit den Werten der Union wie der Rechtsstaatlichkeit geschieht. Nur wenn beim Haushaltsvollzug die Werte der Union beachtet werden, wird bei der Ausstattung der Union selbst mit den für die Erfüllung ihrer Ziele unerlässlichen finanziellen Mitteln ausreichendes gegenseitiges Vertrauen zwischen den Mitgliedstaaten bestehen.

111. Es ist klar erkennbar, dass diese neue Dimension der Konditionalitätstechnik erhebliche Auswirkungen auf die Beziehungen zwischen der Union und den Mitgliedstaaten hat. Mit dem Konditionalitäsmechanismus verfügen die Unionsorgane über verstärkte Befugnisse, um die Mitgliedstaaten zur Achtung der Werte des Unionsrechts im Rahmen ihrer Beteiligung an der Ausführung des Haushaltsplans der Union anzuhalten.

112. Die Nutzung der Technik der finanziellen Konditionalität in Vorschriften des abgeleiteten Rechts muss allerdings den Anforderungen des Primärrechts genügen und von den Zuständigkeiten der Union gedeckt sein.

113. Bislang hat sich der Gerichtshof in seiner Rechtsprechung vor allem mit der Konditionalität im Bereich des Umweltschutzes bei Direktzahlungen an Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe ( 77 ) und mit der makroökonomischen Konditionalität, die er im Urteil Pringle ( 78 ) befürwortet hat, befasst.

114. Im letztgenannten Urteil kam der Gerichtshof zu dem Ergebnis, dass die Konditionalität ein geeigneter Mechanismus zur Durchsetzung der Beachtung des Unionsrechts und der von den Unionsorganen ergriffenen Maßnahmen zur Koordinierung der Wirtschaftspolitik der Staaten ist. Er führte ferner aus, dass die in den Art. 3, Art. 12 Abs. 1 und Art. 13 Abs. 3 Unterabs. 1 des Vertrags zur Einrichtung des Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM-Vertrag) ( 79 ) vorgesehene makroökonomische Konditionalität die Vereinbarkeit der Tätigkeiten des ESM insbesondere mit Art. 125 AEUV und den von der Union getroffenen Koordinierungsmaßnahmen gewährleistet ( 80 ).

115. Diese Rechtssache und die Rechtssache C‑157/21 geben dem Gerichtshof die Möglichkeit, seine Rechtsprechung zur finanziellen Konditionalität fortzuentwickeln und sie auf ein Instrument zu erstrecken, mit dem die Unionsorgane die Einhaltung des in Art. 2 EUV verankerten Wertes der Rechtsstaatlichkeit durch die Mitgliedstaaten vorantreiben, um den Haushaltsplan der Union zu schützen.

116. Nach diesen Erwägungen wende ich mich der Prüfung der verschiedenen von der ungarischen Regierung geltend gemachten Nichtigkeitsgründe zu.

V. Erster Nichtigkeitsgrund: Fehlen oder Ungeeignetheit der Rechtsgrundlage der Verordnung 2020/2092

A. Vorbringen der Parteien

117. Die ungarische Regierung macht geltend, Art. 322 Abs. 1 Buchst. a AEUV ermächtige den Unionsgesetzgeber zwar zum Erlass von Haushaltsregeln zur Ausführung des Unionshaushalts, aber die Verordnung 2020/2092 enthalte keine Haushalts- oder Finanzvorschriften.

118. Daher sei die Rechtsgrundlage der Verordnung 2020/2092 ungeeignet, und die Union sei für die Annahme einer Vorschrift des abgeleiteten Rechts mit diesem Inhalt nicht zuständig.

119. Die Verordnung 2020/2092 erlaube es der Kommission und dem Rat, den Begriff der Rechtsstaatlichkeit und die Handlungen zu definieren, die gegen die durch diesen Wert der Union aufgestellten Anforderungen verstießen. Der gebilligte Mechanismus ermächtige zur Verhängung von Sanktionen mit Auswirkungen auf die Grundstrukturen eines Mitgliedstaats, für die die Union nicht zuständig sei.

120. Diese Maßnahmen würden von Art. 322 AEUV nicht gedeckt, so dass er eine ungeeignete Rechtsgrundlage für die Verordnung 2020/2092 sei, deren Anwendungsbereich mit dem in Art. 7 EUV vorgesehenen Verfahren kollidiere.

121. Die ungarische Regierung weist zudem auf die Unterschiede zwischen der Verordnung 2020/2092 und anderen auf Art. 322 Abs. 1 Buchst. a AEUV basierenden Finanz- und Haushaltsvorschriften der Union hin.

122. Zu den mit Art. 322 AEUV unvereinbaren Elementen der Verordnung 2020/2092 gehörten auf der einen Seite die Interessenkonflikte bei der Verteilung der Unionsmittel. Die Verordnung 2020/2092 enthalte keine Verfahrensregeln für die Mitgliedstaaten im Zusammenhang mit der Einführung von Vorschriften über Interessenkonflikte und deren Beilegung, so dass gegen diese Staaten aufgrund von nicht näher definierten Verstößen, die über die in der Haushaltsordnung vorgesehenen Anforderungen hinausgingen, Maßnahmen ergriffen werden könnten.

123. Auf der anderen Seite seien die Mitgliedstaaten nach Art. 5 Abs. 2 der Verordnung 2020/2092 verpflichtet, zum Schutz der Begünstigten die Programme, denen die Union ihre Mittel entziehe, aus ihrem eigenen Haushalt zu finanzieren. Diese Vorschrift stehe mit den Bestimmungen über die Ausführung des Haushaltsplans der Union nicht im Einklang und stelle für den Mitgliedstaat eine Sanktion dar, die gegen die Anforderungen der Rechtsstaatlichkeit verstoße.

124. Art. 322 AEUV könne nicht als Grundlage für die Aufstellung von Verpflichtungen für die nationalen Haushaltspläne dienen, da er lediglich den Erlass von Vorschriften über die Ausführung des Haushaltsplans der Union gestatte.

125. Das Parlament und der Rat treten den Argumenten der ungarischen Regierung entgegen und tragen vor, Art. 322 Abs. 1 Buchst. a AEUV sei die geeignete Rechtsgrundlage für die Verordnung 2020/2092 ( 81 ).

126. Diese beiden Organe sind der Auffassung, durch die Verordnung 2020/2092 werde für den Bereich des Haushaltwesens (und der Finanzen) ein Konditionalitätsmechanismus geschaffen, der neben anderen, in der Union bereits existierenden Konditionalitätsmechanismen die Einhaltung der Erfordernisse der Rechtsstaatlichkeit garantieren solle. Eine Prüfung der Zielsetzung und des Inhalts der Verordnung bestätige dies.

B. Würdigung

127. Zunächst ist an die ständige Rechtsprechung des Gerichtshofs zur Wahl der primärrechtlichen Grundlagen für den Erlass von Vorschriften des abgeleiteten Rechts zu erinnern ( 82 ): — „[D]ie Wahl der Rechtsgrundlage eines Unionsrechtsakts [muss] auf objektiven und gerichtlich nachprüfbaren Umständen beruhen …, zu denen das Ziel und der Inhalt des Rechtsakts gehören. Ergibt die Prüfung des betreffenden Rechtsakts, dass er zwei Zielsetzungen hat oder zwei Komponenten umfasst, und lässt sich eine von ihnen als die hauptsächliche oder überwiegende ausmachen, während die andere nur nebensächliche Bedeutung hat, so ist der Rechtsakt nur auf eine Rechtsgrundlage zu stützen, und zwar auf die, die die hauptsächliche oder überwiegende Zielsetzung oder Komponente erfordert.“ ( 83 ) — „Zudem [kann] zur Bestimmung der richtigen Rechtsgrundlage der rechtliche Zusammenhang, in den sich eine neue Regelung einfügt, berücksichtigt werden …, insbesondere soweit dieser Zusammenhang Aufschluss über das Ziel dieser Regelung zu geben vermag.“ ( 84 ) — Hat der Unionsgesetzgeber eine Harmonisierungsvorschrift erlassen, kann er „im Hinblick auf seine Aufgabe, über den Schutz der im Vertrag anerkannten allgemeinen Interessen zu wachen, nicht daran gehindert sein, diesen Rechtsakt den Umständen oder neuen Erkenntnissen anzupassen“ ( 85 ).

128. Im Einklang mit dieser Rechtsprechung wird sich mittels einer Prüfung der Zielsetzung und des Inhalts der Verordnung 2020/2092 klären lassen, ob Art. 322 Abs. 1 Buchst. a AEUV die geeignete Rechtsgrundlage für ihren Erlass darstellt, ob eine andere Rechtsgrundlage hätte gewählt werden müssen oder ob die Union nicht für den Erlass der Verordnung zuständig war.

1. Zielsetzung der Verordnung 2020/2092

129. Gegenstand der Verordnung 2020/2092 ist nach ihrem Art. 1, „die Regeln [festzulegen], die zum Schutz des Haushalts der Union im Falle von Verstößen gegen die Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit in den Mitgliedstaaten erforderlich sind“.

130. Mehrere Erwägungsgründe der Verordnung 2020/2092 verdeutlichen den Zusammenhang zwischen der Achtung der Rechtsstaatlichkeit und der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung der Union. – Im siebten Erwägungsgrund heißt es: „Bei der Ausführung des Haushaltsplans der Union durch die Mitgliedstaaten … ist die Achtung der Rechtsstaatlichkeit … eine Grundvoraussetzung für die Einhaltung des Grundsatzes der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung, der in Artikel 317 [AEUV] verankert ist.“ – Im achten Erwägungsgrund ( 86 ) wird ausgeführt, dass eine wirtschaftliche Haushaltsführung von den Mitgliedstaaten nur gewährleistet werden kann, wenn die Behörden im Einklang mit dem Gesetz handeln, wenn Betrugsfälle strafrechtlich verfolgt werden und wenn Entscheidungen von Behörden einer wirksamen gerichtlichen Kontrolle unterworfen werden können. – Im neunten Erwägungsgrund ( 87 ) wird die Bedeutung der Unabhängigkeit der Justiz sowie der Ermittlungs- und Strafverfolgungsinstanzen bei der Bekämpfung unrechtmäßiger und willkürlicher Entscheidungen von Behörden, die den finanziellen Interessen der Union schaden könnten, hervorgehoben. – Im 13. Erwägungsgrund heißt es: „Es besteht … ein eindeutiger Zusammenhang zwischen der Achtung der Rechtsstaatlichkeit und der effizienten Ausführung des Haushaltsplans der Union im Einklang mit dem Grundsatz der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung.“ – Im 15. Erwägungsgrund wird betont, dass „Verstöße gegen die Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit, insbesondere jene, die das ordnungsgemäße Funktionieren der Behörden und die wirksame gerichtliche Kontrolle beeinträchtigen, … den finanziellen Interessen der Union schweren Schaden zufügen“ können.

131. In Anbetracht dieser Erwägungsgründe, deren Übereinstimmung mit dem Inhalt der Verordnung 2020/2092 unbestreitbar ist, bin ich der Ansicht, dass das Ziel dieser Verordnung darin besteht, einen spezifischen Mechanismus zur Gewährleistung einer ordnungsgemäßen Ausführung des Haushaltsplans der Union zu schaffen, falls ein Mitgliedstaat gegen die Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit verstößt und damit die korrekte Ausführung des Haushalts der Union oder ihre finanziellen Interessen beeinträchtigt.

132. Dieses Ziel steht meines Erachtens mit der Wahl von Art. 322 Abs. 1 Buchst. a AEUV als Rechtsgrundlage der Verordnung 2020/2092 im Einklang ( 88 ).

133. Das Parlament und der Rat vertreten die Ansicht, die Zielsetzung der streitigen Verordnung ergebe sich aus diesen Erwägungsgründen. Sie treten der Analyse der ungarischen Regierung entgegen, wonach mit der Verordnung 2020/2092 den bereits bestehenden Verfahren ( 89 ) zum Schutz der Rechtsstaatlichkeit ein weiteres hinzugefügt werden solle, ohne dass es dafür eine Grundlage im Primärrecht gebe.

134. Bei einer den Kontext außer Acht lassenden Betrachtung scheint der 14. Erwägungsgrund der Verordnung 2020/2092 die These der ungarischen Regierung in gewissem Umfang zu stützen, denn dort heißt es: „Der in dieser Verordnung vorgesehene Mechanismus ergänzt dieses Instrumentarium, indem er den Haushalt der Union vor Verstößen gegen die Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit schützt, die die wirtschaftliche Haushaltsführung der Union oder den Schutz ihrer finanziellen Interessen beeinträchtigen.“

135. Dieser scheinbare logische Widerspruch in den Erwägungsgründen der Verordnung 2020/2092 kann auf den Ablauf des Gesetzgebungsverfahrens zurückzuführen sein. Wie ich bereits ausgeführt habe, ging es im ursprünglichen Vorschlag der Kommission weniger um die finanzielle Konditionalität des vorgesehenen Mechanismus als um den Schutz der Rechtsstaatlichkeit. Der Widerstand des Rates führte dazu, dass die Endfassung der Verordnung 2020/2092 zu einem Instrument der finanziellen Konditionalität wurde, in dessen Rahmen der Schutz der Rechtsstaatlichkeit als horizontale Bedingung fungiert, die von den Mitgliedstaaten bei der Ausführung des Haushaltsplans zu beachten ist.

136. Um zu klären, ob das „gesetzgeberische Enderzeugnis“ tatsächlich ein Mechanismus der finanziellen Konditionalität wie andere im Unionsrecht ist, muss daher der Inhalt der Verordnung 2020/2092 im Einzelnen geprüft werden. Sollte dies der Fall sein, wäre Art. 322 Abs. 1 Buchst. a AEUV eine geeignete Rechtsgrundlage, denn die Verordnung wäre dann eine Regelung zur Ausführung des Haushaltsplans.

137. Wäre das, wie die ungarische Regierung meint, nicht der Fall, würde es sich um ein weiteres Instrument zum Schutz der Rechtsstaatlichkeit mit haushaltsrechtlichen Konnotationen handeln, für das Art. 322 AEUV keine geeignete Rechtsgrundlage darstellen und für dessen Einführung der Union die Zuständigkeit fehlen würde.

138. Meines Erachtens besteht die Zielsetzung der Verordnung 2020/2092 darin, durch den Mechanismus der Konditionalität die korrekte Ausführung des Haushaltsplans der Union sicherzustellen, wenn es in einem Mitgliedstaat zu Verstößen gegen die Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit kommt, die die Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung der Union gefährden.

139. Insgesamt betrachtet besteht das Ziel der Verordnung 2020/2092 also im Schutz des Haushalts der Union in spezifischen Situationen, die seine korrekte Ausführung bedrohen und gegen die Rechtsstaatlichkeit verstoßen. Letztere soll mit ihr also nicht durch einen Sanktionsmechanismus geschützt werden.

140. Aus dieser Perspektive ist das Ziel der Verordnung 2020/2092 mit dem der Haushaltsordnung vergleichbar, für die Art. 322 AEUV unstreitig die Rechtsgrundlage bildet.

141. In einer beim Erlass der Verordnung 2020/2092 abgegebenen gemeinsamen Erklärung bekundeten das Parlament, der Rat und die Kommission ihre Absicht, bei der nächsten Überarbeitung der Haushaltsordnung den Inhalt der Verordnung 2020/2092 in sie aufzunehmen ( 90 ).

142. Wie der Rat ausführt, ist die Entscheidung des europäischen Gesetzgebers, eine Norm zur Gewährleistung der ordnungsgemäßen Ausführung des Haushaltsplans der Union bei Verstößen gegen die Rechtsstaatlichkeit auszuarbeiten, von seinem gesetzgeberischen Ermessen gedeckt.

143. Jedenfalls kann eine solche Entscheidung nicht als offensichtlich fehlerhaft qualifiziert werden. Die Beachtung der Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit kann für das ordnungsgemäße Funktionieren der öffentlichen Finanzen und die korrekte Ausführung der Haushaltspläne von grundlegender Bedeutung sein ( 91 ).

144. Im Ergebnis halte ich die Schaffung eines mit der Rechtsstaatlichkeit verbundenen Mechanismus der finanziellen Konditionalität für eine plausible und mit dem Primärrecht vereinbare gesetzgeberische Entscheidung.

2. Inhalt der Verordnung 2020/2092

145. Bei der Beurteilung, ob die Verordnung 2020/2092 von Art. 322 Abs. 1 Buchst. a AEUV gedeckt ist, ist nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs zudem die Prüfung ihres Inhalts unerlässlich.

146. Mit dieser Prüfung wird sich klären lassen, ob die Elemente der Verordnung 2020/2092 für einen echten Mechanismus der finanziellen Konditionalität (wie die bereits im Unionsrecht bestehenden) charakteristisch sind, und damit, ob Art. 322 Abs. 1 Buchst. a AEUV die richtige Rechtsgrundlage für sie darstellt.

a) Voraussetzungen für den Erlass von Maßnahmen im Verfahren nach der Verordnung 2020/2092

147. Gemäß Art. 4 Abs. 1 der Verordnung 2020/2092 sind „[g]eeignete Maßnahmen … zu ergreifen, wenn gemäß Artikel 6 festgestellt wird, dass Verstöße gegen die Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit in einem Mitgliedstaat die wirtschaftliche Führung des Haushalts der Union oder den Schutz ihrer finanziellen Interessen hinreichend unmittelbar beeinträchtigen oder ernsthaft zu beeinträchtigen drohen“.

148. Die Parteien legen diese Vorschrift unterschiedlich aus: – Die ungarische Regierung meint, sie sehe ein dreistufiges Verfahren vor, in dessen Rahmen Folgendes nachgewiesen werden müsse: a) ein Verstoß gegen die Rechtsstaatlichkeit, b) eine ernsthafte und hinreichend unmittelbare Gefahr für die wirtschaftliche Führung des Haushalts der Union oder den Schutz ihrer finanziellen Interessen und c) die Notwendigkeit, verhältnismäßige Gegenmaßnahmen zu ergreifen. Art. 322 Abs. 1 Buchst. a AEUV könne für die erste dieser Stufen nicht als Rechtsgrundlage dienen. – Das Parlament und der Rat treten dieser Auslegung entgegen und tragen vor, das Verfahren bestehe nur aus zwei Stufen: a) dem Nachweis des Vorliegens eines Verstoßes gegen die Rechtsstaatlichkeit, der unmittelbar zu einer ernsthaften Gefahr für die wirtschaftliche Führung des Haushalts der Union oder den Schutz ihrer finanziellen Interessen führe, und b) dem Erlass von Gegenmaßnahmen. Somit finde die Konditionalität nur auf Verstöße gegen die Rechtsstaatlichkeit Anwendung, die sich unmittelbar auf die Ausführung des Haushaltsplans der Union auswirkten und von gewisser Schwere seien.

149. Meines Erachtens ist die letztgenannte Auslegung von Art. 4 Abs. 1 der Verordnung 2020/2092 zutreffend. Die finanzielle Konditionalität ist auf Verstöße gegen die Rechtsstaatlichkeit beschränkt, die einen hinreichend unmittelbaren Zusammenhang mit der Ausführung des Haushaltsplans aufweisen und die wirtschaftliche Führung des Haushalts der Union oder den Schutz ihrer finanziellen Interessen unmittelbar beeinträchtigen oder ernsthaft zu beeinträchtigen drohen.

150. Die Auslegung des Wortlauts führt zu demselben Ergebnis, denn nach Art. 4 Abs. 1 der Verordnung 2020/2092 bedarf es einer hinreichend unmittelbaren Verbindung zwischen dem Verstoß gegen die Rechtsstaatlichkeit und der Ausführung des Haushaltsplans. Nur so kann der Mechanismus der Konditionalität in Gang gesetzt werden, damit die Verordnung 2020/2092 nicht bei allen Verstößen gegen die Rechtsstaatlichkeit eingreift, sondern nur bei solchen, die eine unmittelbare Verbindung mit der Ausführung des Haushaltsplans aufweisen.

151. Im gleichen Sinne enthält Art. 2 Buchst. a der Verordnung 2020/2092 zwar eine Definition der Rechtsstaatlichkeit, aber nur „für die Zwecke dieser Verordnung“. Es trifft zu, dass diese Bestimmung die „Rechtsstaatlichkeit“ in allgemeiner (als ein in Art. 2 EUV verankerter Wert) und offener Weise definiert, denn sie bringt sie mit den anschließend aufgezählten Grundsätzen in Verbindung, aber eben nur im oben dargestellten, eingeschränkten Umfang.

152. Ferner wird in Art. 3 der Verordnung 2020/2092 aufgezählt, was „für die Zwecke dieser Verordnung“ ein Hinweis auf Verstöße gegen die Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit sein kann.

153. Auch bei der systematischen Auslegung von Art. 4 Abs. 1 in Verbindung mit anderen Artikeln der Verordnung 2020/2092 komme ich zu dem Ergebnis, dass die finanzielle Konditionalität nur bei schwerwiegenden Verstößen gegen die Rechtsstaatlichkeit, die sich unmittelbar auf die Ausführung des Haushaltsplans der Union auswirken, Anwendung findet.

154. Die Beispiele für Hinweise auf „Verstöße gegen die Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit“ in Art. 3 der Verordnung 2020/2092 werden in ihrem Art. 4 Abs. 2 auf einige Tätigkeitsbereiche der nationalen Behörden beschränkt, die unmittelbar mit der Ausführung des Haushaltsplans der Union in Verbindung stehen.

155. Die in Art. 4 Abs. 2 der Verordnung 2020/2092 geregelten Tatbestände entsprechen, wie gesagt, entweder spezifischen Tätigkeiten im Zusammenhang mit der Ausführung des Haushaltsplans oder allgemeinen Tätigkeiten, sofern Letztere die Kontrolle über Tätigkeiten im Zusammenhang mit der Ausführung des Haushaltsplans einschließen.

156. Es trifft zu, dass einige der in Art. 4 Abs. 2 der Verordnung 2020/2092 ( 92 ) genannten allgemeinen Tätigkeiten für sich betrachtet als solche weder Auswirkungen auf die Ausführung des Haushaltsplans der Union im Sinne von Art. 322 Abs. 1 Buchst. a AEUV haben dürften noch automatisch mit der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung ( 93 ) oder dem Schutz der finanziellen Interessen der Union in Zusammenhang stehen.

157. Durch Art. 4 Abs. 2 der Verordnung 2020/2092 werden die allgemeinen Tätigkeiten jedoch auf die mit der Ausführung des Haushaltsplans verbundenen Tätigkeiten der nationalen Behörden beschränkt. Dies gilt für – das Tätigwerden der Ermittlungs- und Strafverfolgungsinstanzen, aber nur bei „Verstößen gegen das Unionsrecht im Zusammenhang mit der Ausführung des Haushaltsplans der Union oder dem Schutz ihrer finanziellen Interessen“ (Buchst. c); – die wirksame gerichtliche Kontrolle durch unabhängige Gerichte, sofern sie behördliche Handlungen oder Unterlassungen betrifft, die wiederum (im Sinne der Buchst. a, b und c von Abs. 2) mit der Ausführung des Haushaltsplans der Union im Zusammenhang stehen (Buchst. d); – die Verhütung und Ahndung von Betrug, Korruption und anderer Verstöße gegen das Unionsrecht, ebenfalls im Zusammenhang „mit der Ausführung des Haushaltsplans der Union oder dem Schutz ihrer finanziellen Interessen“ (Buchst. e).

158. Nach der Auffangklausel (Buchst. h) können „andere Umstände oder Verhaltensweisen von Behörden“ nur unter die Verordnung 2020/2092 fallen, wenn sie „für die wirtschaftliche Führung des Haushalts der Union oder den Schutz ihrer finanziellen Interessen von Bedeutung sind“. Die Auffangklausel erfasst mithin nur Verhaltensweisen, die mit der Ausführung des Haushaltsplans im Zusammenhang stehen.

159. Ich halte die vom Gesetzgeber zur Festlegung der Tragweite und der Anwendungsvoraussetzungen des streitigen Mechanismus herangezogene Technik für geeignet, soweit er als horizontale Bedingung für die korrekte Ausführung des Haushaltsplans die Achtung der Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit verlangt.

160. Als schwerwiegende, die Anwendung des Konditionalitätsmechnismus erlaubende Verstöße gegen diese Grundsätze sind solche einzustufen, die auf Tätigkeiten im Zusammenhang mit der Ausführung des Haushaltsplans der Union oder auf allgemeine, unmittelbar mit dem Haushaltsvollzug verbundene Tätigkeiten der staatlichen Behörden zurückzuführen sind.

161. Gemäß Art. 6 Abs. 9 der Verordnung 2020/2092 muss die Kommission in jedem Fall die spezifischen Gründe und Beweismittel für einen schwerwiegenden, unmittelbar mit dem Haushaltsvollzug im Zusammenhang stehenden Verstoß gegen die Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit darlegen. Nur dann können geeignete Maßnahmen gegen den säumigen Mitgliedstaat getroffen werden.

162. Die teleologische und die historische Auslegung von Art. 4 Abs. 1 der Verordnung 2020/2092 veranlassen mich ebenfalls zu dem Schluss, dass die finanzielle Konditionalität ausschließlich auf Verstöße gegen die Rechtsstaatlichkeit Anwendung findet, die unmittelbare Auswirkungen auf die Ausführung des Haushaltsplans der Union haben.

163. Insoweit möchte ich erneut darauf hinweisen, dass es hilfreich ist, den Ablauf des Gesetzgebungsverfahrens, das zur Annahme der Verordnung 2020/2092 geführt hat, zu berücksichtigen.

164. Wie ich bereits ausgeführt habe, war der ursprüngliche Vorschlag der Kommission mehr auf den Schutz der Rechtsstaatlichkeit ausgerichtet und in geringerem Maß auf die finanzielle Konditionalität des Mechanismus. Die Beteiligung des Rates hatte zur Folge, dass die Endfassung der Verordnung 2020/2092 mit größerer Klarheit zu einem Instrument der finanziellen Konditionalität werden konnte, in dessen Rahmen der Schutz der Rechtsstaatlichkeit eine von den Staaten beim Haushaltsvollzug zu beachtende horizontale Bedingung darstellt.

165. Ein Schlüsselelement bei der Entstehung des Rechtstexts war die Aufnahme des Erfordernisses einer hinreichend unmittelbaren ( 94 ) Verbindung zwischen der Ausführung des Haushaltsplans und dem Verstoß gegen die Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit in Art. 4 Abs. 1 der Verordnung 2020/2092 ( 95 ).

166. Die Einbeziehung dieses im Schrifttum teilweise stark kritisierten Elements ( 96 ) bedeutet eine gewisse Einschränkung des Anwendungsbereichs des ursprünglichen Vorschlags der Kommission. In seiner Endfassung stellt der Mechanismus der finanziellen Konditionalität strikt auf die Ausführung des Haushaltsplans der Union ab, um nicht mit Art. 7 EUV zu kollidieren und um den Rechtsakt auf Art. 322 AEUV als Rechtsgrundlage stützen zu können ( 97 ).

167. Durch die hinreichend unmittelbare Verbindung wird gewährleistet, dass der Konditionalitätsmechanismus nicht bei jedem schwerwiegenden Verstoß gegen die Rechtsstaatlichkeit eingreift, sondern auf solche beschränkt ist, die darüber hinaus in engem Zusammenhang mit dem Haushaltsvollzug stehen ( 98 ). Die Kommission muss, bevor sie Korrekturmaßnahmen vorschlägt, diese Verbindung nachweisen, und dafür gibt es keinen Automatismus, so schwerwiegend der Verstoß gegen die Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit auch sein mag.

168. Der 13. Erwägungsgrund der Verordnung 2020/2092 unterstreicht diese Verbindung, denn dort heißt es: „Es besteht daher ein eindeutiger Zusammenhang zwischen der Achtung der Rechtsstaatlichkeit und der effizienten Ausführung des Haushaltsplans der Union im Einklang mit dem Grundsatz der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung.“

169. Zusammengefasst führt die Auslegung von Art. 4 Abs. 1 der Verordnung 2020/2092 anhand wörtlicher, systematischer, teleologischer und historischer Kriterien zu dem Ergebnis, dass durch diese Verordnung ein Mechanismus der finanziellen Konditionalität eingeführt wird, der nur für schwerwiegende Verstöße gegen die Rechtsstaatlichkeit gilt, die sich unmittelbar auf die Ausführung des Haushaltsplans der Union auswirken. So verstanden hat die Verordnung 2020/2092 in Art. 322 Abs. 1 Buchst. a AEUV eine ausreichende Rechtsgrundlage.

170. Das Argument der ungarischen Regierung, es bestehe ein Widerspruch zwischen den Bestimmungen über Interessenkonflikte in der Haushaltsordnung (Art. 61) ( 99 ) und Art. 3 Buchst. b der Verordnung 2020/2092, wonach u. a. das Versäumnis der nationalen Behörden, das Fehlen von Interessenkonflikten sicherzustellen, ein Hinweis auf Verstöße gegen die Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit sein könne, steht dieser Feststellung nicht entgegen.

171. Wie der Rat ausführt, gilt die Verordnung 2020/2092 subsidiär gegenüber den übrigen Haushaltsbestimmungen der Union. Nach ihrem Art. 6 Abs. 1 löst die Kommission den Mechanismus aus, „es sei denn, sie ist der Auffassung, dass andere in der Gesetzgebung der Union festgelegte Verfahren es ihr ermöglichen würden, den Haushalt der Union wirksamer zu schützen“ ( 100 ).

172. Dies bedeutet, dass das Verfahren zur Lösung von Interessenkonflikten in Art. 61 der Haushaltsordnung in spezifischen Fällen angewandt wird und dass der Mechanismus der Verordnung 2020/2092 nur zum Tragen kommt, wenn die Funktionsweise einer Behörde des Mitgliedstaats, der an der Ausführung des Haushaltsplans der Union beteiligt ist, durch besonders schwerwiegende Interessenkonflikte beeinträchtigt wird.

b) Kriterien für den Erlass von Maßnahmen im Verfahren nach der Verordnung 2020/2092

173. Die ungarische Regierung meint, bei den Maßnahmen, die die Organe der Union in Anwendung der Verordnung 2020/2092 erlassen könnten, handele es sich in Wirklichkeit eher um Sanktionen wegen Verstößen gegen die Regeln der Rechtsstaatlichkeit als um echte „Maßnahmen“ zum Schutz des Haushaltsplans der Union. Daher sei Art. 322 Abs. 1 Buchst. a AEUV als Rechtsgrundlage ungeeignet.

174. Dies ergebe sich aus dem 18. Erwägungsgrund und aus Art. 5 Abs. 3 der Verordnung 2020/2092, in denen Kriterien zur Anpassung dieser Maßnahmen aufgestellt würden, die eher auf den Verstoß selbst (d. h. auf dessen Art, Dauer, Schwere und Umfang) abstellten als auf den Schutz des Haushaltsplans der Union.

175. Der Rat und das Parlament antworten, durch Art. 5 Abs. 3 der Verordnung 2020/2092 werde eine Rangfolge von Kriterien eingeführt, unter denen die Verhältnismäßigkeit und die „tatsächlichen oder potenziellen Auswirkungen der Verstöße gegen die Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit auf die wirtschaftliche Führung des Haushalts der Union oder auf die finanziellen Interessen der Union“ herausragten. Bei „[d]er Art, der Dauer, der Schwere und dem Umfang der Verstöße gegen die Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit“ handele es sich um subsidiäre Beurteilungskriterien. Das im 18. Erwägungsgrund erwähnte Kriterium der Absicht des säumigen Staats habe keinen normativen Wert.

176. Meines Erachtens stimmen der Wortlaut von Art. 5 Abs. 3 und des 18. Erwägungsgrundes der Verordnung 2020/2092 nicht vollständig überein. Letzterer scheint im Rahmen der Annahme von Maßnahmen von der Subsidiarität des Kriteriums der „Auswirkungen … auf die wirtschaftliche Führung des Haushalts der Union oder auf die finanziellen Interessen der Union“ auszugehen.

177. Dennoch glaube ich, dass die systematische Auslegung von Art. 5 Abs. 3 der Verordnung 2020/2092 den Schluss zulässt, dass sich die Annahme von Maßnahmen vor allem an der Verhältnismäßigkeit und den tatsächlichen oder potenziellen Auswirkungen eines Verstoßes gegen die Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit auf die wirtschaftliche Führung des Haushalts der Union oder auf die finanziellen Interessen der Union orientieren muss. Dadurch bleibt der eigene Charakter der Maßnahmen bestehen, der nicht dem der möglichen Sanktionen wegen eines Verstoßes gegen die Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit entspricht ( 101 ).

178. Art, Dauer, Schwere und Umfang des Verstoßes des betreffenden Staats gegen die Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit können nur zur Feststellung der Auswirkungen seines Handelns auf die Ausführung des Haushaltsplans der Union herangezogen werden.

179. Bei dieser Auslegung wäre Art. 5 Abs. 3 der Verordnung 2020/2092 von Art. 322 Abs. 1 Buchst. a AEUV gedeckt, denn bei den Maßnahmen, die er vorsieht, handelt es sich, wie bereits ausgeführt, um haushaltspolitische Korrekturmaßnahmen und nicht um Sanktionen, die gegen den betreffenden Staat verhängt werden.

180. Die ungarische Regierung hegt Zweifel an der Vereinbarkeit des Inhalts des letzten Satzes von Art. 5 Abs. 3 der Verordnung 2020/2092 („Die Maßnahmen sind – soweit möglich – auf die durch die Verstöße beeinträchtigten Handlungen der Union ausgerichtet“) mit dieser Rechtsgrundlage. Damit werde eine „kreuzweise“ Konditionalität zugelassen, die über das zum Schutz des Haushaltsplans der Union Erforderliche hinausgehe.

181. Die auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gestützte Erläuterung des Rates erscheint mir überzeugend. Dass ausnahmsweise eine „kreuzweise“ finanzielle Konditionalität zugelassen wird, erklärt sich damit, dass bestimmte Verstöße nationaler Behörden gegen die Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit eine sehr große Zahl von Sektoren betreffen können und es unverhältnismäßig wäre, in allen von ihnen finanzielle Korrekturmaßnahmen zu ergreifen. Auch sind, wie der Rat in der mündlichen Verhandlung vorgebracht hat, Fälle denkbar, in denen Verstöße gegen die Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit erst nach der vollständigen Ausführung bestimmter Ausgabenprogramme der Union bekannt werden und eine Finanzkorrektur nicht durchführbar ist. In einem solchen Fall könnte diese Korrektur Auswirkungen auf andere, laufende Ausgabenprogramme haben und so die Wirksamkeit des Konditionalitätsmechanismus gewährleisten ( 102 ).

182. So verstanden wird durch die ausnahmsweise Zulassung einer „kreuzweisen“ finanziellen Konditionalität (verbunden mit der Möglichkeit, die Korrektur nicht auf sämtliche vom Verstoß gegen die Rechtsstaatlichkeit betroffene Sektoren zu erstrecken oder sie auf Ausgaben des laufenden Haushaltsplans der Union auszudehnen) die Haushaltsbezogenheit des Mechanismus nicht beseitigt, und sie ist mit Art. 322 AEUV vereinbar.

c) Kriterien für die Aufhebung der Maßnahmen im Verfahren nach der Verordnung 2020/2092

183. Nach Art. 7 Abs. 1 und 2 der Verordnung 2020/2092 werden die Maßnahmen auf Ersuchen des Staats oder auf Vorschlag der Kommission aufgehoben, wenn die Voraussetzungen für ihre Annahme weggefallen sind.

184. Dies bedeutet, dass es unerlässlich ist, dass Auswirkungen oder die Gefahr von Auswirkungen auf die Ausführung des Haushaltplans der Union fortdauern, damit die getroffenen Korrekturmaßnahmen der finanziellen Konditionalität aufrechterhalten werden können.

185. Wie der Rat ausführt, werden Korrekturmaßnahmen aufgehoben, wenn keine Auswirkung auf den Haushaltsvollzug mehr besteht, selbst wenn der Verstoß des Mitgliedstaats gegen die Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit fortdauert. Wie das Europäische Parlament in der mündlichen Verhandlung dargelegt hat, gibt es bei Sanktionen keine Möglichkeit der Aufhebung.

186. Dadurch wird verdeutlicht (genauer gesagt bestätigt), dass der Konditionalitätsmechanismus bei Verstößen gegen die Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit finanzielle Korrekturen und keine Sanktionen vorsieht.

d) Schutz der Begünstigten im Verfahren nach der Verordnung 2020/2092

187. Im Licht des 19. Erwägungsgrundes der Verordnung 2020/2092 wird durch ihren Art. 5 Abs. 2 ( 103 ) eine Garantie für die Endempfänger oder Begünstigten der aus dem Haushalt der Union finanzierten Ausgabenprogramme geschaffen.

188. Die Annahme von Maßnahmen der finanziellen Konditionalität bei einem Verstoß eines Staats gegen die Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit darf den Endempfängern oder Begünstigten der Mittel nicht zum Nachteil gereichen; sie müssen sie weiterhin erhalten. Außerdem muss der Staat der Kommission regelmäßig über die Einhaltung dieser Verpflichtung Bericht erstatten.

189. Die ungarische Regierung trägt vor, bei einer Finanzkorrektur müsse der betroffene Mitgliedstaat den Begünstigten die Mittel zahlen, was seinen eigenen Haushalt belaste. Durch die Verordnung 2020/2092 würden den Staaten mithin Verpflichtungen hinsichtlich ihres nationalen Haushaltsplans auferlegt, was Art. 322 AEUV nicht vorsehe.

190. Der Rat erwidert, Art. 5 Abs. 2 der Verordnung 2020/2092 habe deklaratorische Wirkung und erlege dem Mitgliedstaat neben den „anwendbaren sektorspezifischen Vorschriften oder Haushaltsvorschriften“ keine zusätzlichen Verpflichtungen auf. De facto füge er lediglich eine Modalität für die Kontrolle der Einhaltung der bereits in sektoriellen Vorschriften geregelten Verpflichtungen hinzu, um die Empfänger von Haushaltsmitteln der Union im Fall finanzieller Korrekturen zu schützen.

191. Meines Erachtens ist die Argumentation der ungarischen Regierung zurückzuweisen, da der in Art. 5 Abs. 2 der Verordnung 2020/2092 angesprochene Schutz der Begünstigten eine typische und logische Maßnahme im Rahmen der Ausführung des Haushalts der Union in geteilter Mittelverwaltung ist.

192. Im 19. Erwägungsgrund der Verordnung 2020/2092 wird klargestellt, dass „im Rahmen der geteilten Mittelverwaltung Zahlungen der Kommission an die Mitgliedstaaten rechtlich unabhängig von Zahlungen nationaler Behörden an die Begünstigten sind“.

193. Aus dieser Prämisse wird geschlossen, dass die aufgrund der Verordnung 2020/2092 angenommenen Maßnahmen „die Verfügbarkeit von Mitteln für Zahlungen an Begünstigte entsprechend den in den anwendbaren sektorspezifischen Vorschriften und Haushaltsvorschriften vorgesehenen Zahlungsfristen nicht berühren. Die im Rahmen dieser Verordnung angenommenen Beschlüsse und die in dieser Verordnung festgelegten Verpflichtungen gegenüber Endempfängern oder Begünstigten sind Teil des in Bezug auf die Durchführung von Finanzierungen unter geteilter Mittelverwaltung anwendbaren Unionsrechts.“

194. Angesichts der Unterscheidung zwischen den Zahlungen der Kommission an den Mitgliedstaat und den Zahlungen der nationalen Verwaltungsbehörden an die Begünstigten der aus dem Haushalt der Union finanzierten Mittel und Programme ist es logisch, dass die Staaten grundsätzlich verpflichtet sind, die Zahlungen an die Begünstigten auch bei einer von der Union veranlassten Finanzkorrektur fortzusetzen.

195. Die Finanzkorrektur würde zudem ihre Wirksamkeit verlieren, wenn die nationalen Behörden von den Begünstigten die Rückzahlung der erhaltenen Mittel verlangen könnten oder die zugesagten Mittel nicht an sie auszahlen würden, nachdem die Organe der Union eine Maßnahme zum Schutz ihres Haushaltsplans wegen eines seine Ausführung beeinträchtigenden Verstoßes gegen die Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit ergriffen haben.

196. In diesen Fällen muss der betroffene Mitgliedstaat die von den Organen der Union vorgenommene Finanzkorrektur hinnehmen und darf sie nicht auf die Empfänger der Mittel, die mit dem Verstoß nichts zu tun haben, abwälzen ( 104 ).

197. Finanzkorrekturen können auf natürliche und juristische Personen eines Mitgliedstaats nur abgewälzt werden, wenn sie für Verstöße gegen Vorschriften der Union, die die Zuweisung von Mitteln aus ihrem Haushalt regeln, verantwortlich sind, was bei Anwendung der Verordnung 2020/2092 wie gesagt nicht der Fall ist.

198. Trifft die Verantwortung für die Verstöße hingegen die nationalen Behörden, müssen sie die Folgen ihres eigenen Handelns tragen, das Anlass zu den Korrekturmaßnahmen gegeben hat ( 105 ), wie es bei der Anwendung der Verordnung 2020/2092 der Fall ist.

199. Auf derselben Linie liegt auch Art. 103 der Verordnung über gemeinsame Bestimmungen über die Strukturfonds für den Zeitraum 2021-2027, der die von den Mitgliedstaaten vorzunehmenden Finanzkorrekturen regelt ( 106 ). Den Schutz der Endbegünstigten sieht auch Art. 11 der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 ( 107 ) vor.

200. Zusammengefasst fügt sich die Garantie zugunsten der Endbegünstigten in Art. 5 Abs. 2 der Verordnung 2020/2092 zwanglos in einen Mechanismus finanzieller Konditionalität ein und steht im Zusammenhang mit der Ausführung des Haushaltsplans der Union, so dass Art. 322 AEUV eine ausreichende Grundlage für sie bietet.

201. Ich bin daher der Ansicht, dass der erste Klagegrund zurückzuweisen ist.

VI. Zweiter Klagegrund: Verstoß gegen Art. 7 EUV und Verstoß gegen Art. 4 Abs. 1 EUV, Art. 5 Abs. 1 EUV und Art. 13 Abs. 2 EUV in Verbindung mit Art. 269 AEUV

202. Mit ihrem zweiten Klagegrund rügt die ungarische Regierung zwei Verstöße gegen die Verträge: – gegen Art. 7 EUV; – gegen Art. 269 AEUV und den Grundsatz des institutionellen Gleichgewichts in Art. 13 Abs. 2 EUV.

203. Die ungarische Regierung sieht einen Zusammenhang zwischen dem (geltend gemachten) Verstoß gegen Art. 7 EUV und dem Grundsatz der Verteilung der Zuständigkeiten in Art. 4 Abs. 1 EUV und Art. 5 Abs. 2 EUV, da die Verordnung 2020/2092 auf eine ungeeignete Rechtsgrundlage gestützt worden sei. Soweit sie damit Argumente wiederholt, die sie bereits im Rahmen des ersten Klagegrundes vorgebracht hat, nehm