SCHLUSSANTRÄGE DER GENERALANWÄLTIN

ELEANOR SHARPSTON

vom 8. Juli 20101( )

Rechtssache C‑484/07

Fatma Pehlivan

gegen

Staatssecretaris van Justitie

(Vorabentscheidungsersuchen der Rechtbank s’‑Gravenhage [Niederlande])

„Assoziierungsabkommen EWG–Türkei – Beschluss Nr. 1/80 des Assoziationsrats – Aufenthaltsrecht der Familienangehörigen eines dem regulären Arbeitsmarkt eines Mitgliedstaats angehörenden türkischen Arbeitnehmers“

1. Mit dem vorliegenden Vorabentscheidungsersuchen wird der Gerichtshof ein weiteres Mal um Auslegung des Beschlusses Nr. 1/80 des Assoziationsrats EWG–Türkei( ) (im Folgenden: Beschluss Nr. 1/80) gebeten. Im vorliegenden Fall geht es speziell um den Status der Tochter eines türkischen Arbeitnehmers, die im Sinne von Art. 7 dieses Beschlusses die Genehmigung erhalten hatte, in einem Mitgliedstaat zu ihm zu ziehen, und auch tatsächlich zu ihm zog. Noch vor Ablauf des Zeitraums von drei Jahren, nach dem die Rechte auf Zugang zum Arbeitsmarkt gemäß Art. 7 Abs. 1 erster Gedankenstrich begründet werden können, schloss sie in der Türkei die Ehe mit einem türkischen Staatsangehörigen, wohnte aber während des gesamten Zeitraums weiterhin in den Niederlanden „in häuslicher Gemeinschaft“ mit dem Arbeitnehmer und dessen Ehefrau. Die nationalen Behörden des betreffenden Mitgliedstaats wollen ihr das Aufenthaltsrecht entziehen. Sie machen geltend, die Tochter sei aufgrund ihrer Eheschließung nicht mehr Familienangehörige eines türkischen Arbeitnehmers im Sinne von Art. 7 und daher nicht mehr zum Verbleib im Aufnahmemitgliedstaat berechtigt.

Rechtlicher Rahmen

Assoziierungsabkommen EWG–Türkei

2. Das Assoziierungsabkommen EWG–Türkei( ) (im Folgenden: Assoziierungsabkommen) wurde 1963 geschlossen.

3. Art. 59 des Zusatzprotokolls zum Assoziierungsabkommen( ) lautet:

„In den von diesem Protokoll erfassten Bereichen darf der Türkei keine günstigere Behandlung gewährt werden als diejenige, die sich die Mitgliedstaaten untereinander aufgrund des Vertrages zur Gründung der Gemeinschaft einräumen.“

4. Kapitel II des Beschlusses Nr. 1/80 trägt die Überschrift „Soziale Bestimmungen“. Abschnitt 1 dieses Kapitels trägt die Überschrift „Fragen betreffend die Beschäftigung und die Freizügigkeit der Arbeitnehmer“. Der Abschnitt umfasst die Art. 6 bis 16 des Beschlusses.

5. Art. 6 Abs. 1 und 2 sieht vor:

„(1) Vorbehaltlich der Bestimmungen in Artikel 7 über den freien Zugang der Familienangehörigen zur Beschäftigung hat der türkische Arbeitnehmer, der dem regulären Arbeitsmarkt eines Mitgliedstaats angehört, in diesem Mitgliedstaat

– nach einem Jahr ordnungsgemäßer Beschäftigung Anspruch auf Erneuerung seiner Arbeitserlaubnis bei dem gleichen Arbeitgeber, wenn er über einen Arbeitsplatz verfügt;

– nach drei Jahren ordnungsgemäßer Beschäftigung – vorbehaltlich des den Arbeitnehmern aus den Mitgliedstaaten einzuräumenden Vorrangs – das Recht, sich für den gleichen Beruf bei einem Arbeitgeber seiner Wahl auf ein unter normalen Bedingungen unterbreitetes und bei den Arbeitsämtern dieses Mitgliedstaates eingetragenes anderes Stellenangebot zu bewerben;

– nach vier Jahren ordnungsgemäßer Beschäftigung freien Zugang zu jeder von ihm gewählten Beschäftigung im Lohn- oder Gehaltsverhältnis.

(2) Der Jahresurlaub und die Abwesenheit wegen Mutterschaft, Arbeitsunfall oder kurzer Krankheit werden den Zeiten ordnungsgemäßer Beschäftigung gleichgestellt. Die Zeiten unverschuldeter Arbeitslosigkeit, die von den zuständigen Behörden ordnungsgemäß festgestellt worden sind, sowie die Abwesenheit wegen langer Krankheit werden zwar nicht den Zeiten ordnungsgemäßer Beschäftigung gleichgestellt, berühren jedoch nicht die aufgrund der vorherigen Beschäftigungszeit erworbenen Ansprüche.“

6. Art. 7 des Beschlusses Nr. 1/80 bestimmt:

„Die Familienangehörigen eines dem regulären Arbeitsmarkt eines Mitgliedstaates angehörenden Arbeitnehmers, die die Genehmigung erhalten haben, zu ihm zu ziehen,

– haben vorbehaltlich des den Arbeitnehmern aus den Mitgliedstaaten einzuräumenden Vorrangs das Recht, sich auf jedes Stellenangebot zu bewerben, wenn sie dort seit mindestens drei Jahren ihren ordnungsgemäßen Wohnsitz haben;

– haben freien Zugang zu jeder von ihnen gewählten Beschäftigung im Lohn- oder Gehaltsverhältnis, wenn sie dort seit mindestens fünf Jahren ihren ordnungsgemäßen Wohnsitz haben.

Die Kinder türkischer Arbeitnehmer, die im Aufnahmeland eine Berufsausbildung abgeschlossen haben, können sich unabhängig von der Dauer ihres Aufenthalts in dem betreffenden Mitgliedstaat dort auf jedes Stellenangebot bewerben, sofern ein Elternteil in dem betreffenden Mitgliedstaat seit mindestens drei Jahren ordnungsgemäß beschäftigt war.“

7. Art. 14 Abs. 1 des Beschlusses Nr. 1/80 lautet:

„Dieser Abschnitt gilt vorbehaltlich der Beschränkungen, die aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit und Gesundheit gerechtfertigt sind.“

Nationales Recht

8. Am 1. April 2001 trat die Wet van 23 november 2000 tot algehele herziening van de Vreemdelingenwet (Gesetz vom 23. November 2000 über die vollständige Reform des Ausländergesetzes, im Folgenden: Vw 2000) in Kraft.

9. Am selben Tag traten auch der Vreemdelingenbesluit (Ausländerverordnung) 2000 (im Folgenden: Vb 2000) und die Voorschrift Vreemdelingen (interministerielle Ausländerverordnung) in Kraft. Im Vreemdelingencirculaire (Ausländerrunderlass) 2000 (im Folgenden: Vc 2000) legte der Staatssecretaris van Justitie (Staatssekretär für Justiz), der Beklagte des Ausgangsverfahrens, fest, wie er von den ihm durch die Vw 2000 und den Vb 2000 verliehenen Befugnissen Gebrauch machen wird.

10. Nach Art. 14 Abs. 1 Vw 2000 sind die niederländischen Behörden u. a. berechtigt, dem Antrag auf Verlängerung einer befristeten Aufenthaltserlaubnis für Ausländer stattzugeben oder ihn abzulehnen und eine solche Aufenthaltserlaubnis zu ändern. Nach Art. 14 Abs. 2 kann die Erlaubnis unter Auflagen erlassen und mit Anordnungen verbunden werden.

11. Gemäß Art. 18 Abs. 1 Vw 2000 kann ein Antrag auf Verlängerung einer Aufenthaltserlaubnis aus verschiedenen Gründen abgelehnt werden. Die Ablehnung kann u. a. erfolgen, wenn 1. der Antragsteller unrichtige Angaben gemacht hat oder Angaben zurückgehalten hat, obwohl diese Angaben zur Ablehnung des ursprünglichen Antrags auf Erteilung oder Verlängerung geführt hätten, oder 2. eine Auflage, unter der die Erlaubnis erteilt wurde, nicht erfüllt oder einer Anordnung, mit der die Erlaubnis verbunden wurde, nicht nachgekommen worden ist.

12. Nach Art. 19 Vw 2000 können die nationalen Behörden eine Aufenthaltserlaubnis widerrufen, wenn bestimmte Gründe vorliegen, aufgrund deren ein Antrag auf Verlängerung der Erlaubnis abgelehnt werden könnte. Zu diesen Gründen gehören die vorstehend in Nr. 11 genannten Tatbestände.

13. Gemäß Art. 3.51 Abs. 1 Buchst. a Vb 2000 kann eine befristete Aufenthaltserlaubnis unter einer Auflage im Zusammenhang mit Verbleib einem Ausländer gewährt werden, der sich drei Jahre in den Niederlanden als Inhaber einer Aufenthaltserlaubnis mit einer Auflage aufhält, die im Zusammenhang mit der Familienzusammenführung mit einer Person mit unbefristetem Aufenthaltsrecht steht.

14. Der Vc 2000 enthält Vorschriften zur Durchführung des Beschlusses Nr. 1/80 durch die niederländischen Behörden. Im Abschnitt B11/3.5 Vc 2000 in der Fassung, die zur Zeit der im Ausgangsverfahren streitigen Entscheidung galt, heißt es:

„… ‚Familienangehörige‘: der Ehegatte des türkischen Arbeitnehmers und Verwandte in absteigender Linie, die noch nicht 21 Jahre alt sind oder denen Unterhalt gewährt wird; die Verwandten und die Verwandten des Ehegatten dieses Arbeitnehmers in aufsteigender Linie, denen er Unterhalt gewährt …

‚Ordnungsgemäßer Wohnsitz‘: Dieser Begriff setzt voraus, dass der Familienangehörige für drei bzw. fünf Jahre ununterbrochen tatsächlich bei dem türkischen Arbeitnehmer wohnt … Bei der Berechnung dieses Zeitraums müssen kurze Unterbrechungen der Lebensgemeinschaft ohne die Absicht, die Lebensgemeinschaft in Frage zu stellen, berücksichtigt werden. Dabei ist an eine Abwesenheit vom gemeinsamen Wohnort für einen angemessenen Zeitraum aus berechtigten Gründen und an einen unfreiwilligen Aufenthalt des Betroffenen von weniger als sechs Monaten in seinem Heimatland zu denken …“

15. Abschnitt B2/8.3 Vc 2000 in der Fassung, die zur Zeit der im Ausgangsverfahren streitigen Entscheidung galt, bestimmte Folgendes:

„Die Aufenthaltserlaubnis wird nicht erteilt, wenn das volljährige Kind nicht tatsächlich zur Familie des Elternteils gehört oder nicht schon im Herkunftsland dazu gehörte. ‚Tatsächlich zur Familie gehören‘ bedeutet, dass

– die Familienbande schon im Ausland bestanden,

– eine moralische und finanzielle Abhängigkeit vom Elternteil vorliegt, die schon im Ausland bestanden haben muss, und

– der Ausländer in Zukunft bei dem Elternteil (den Eltern) wohnt.

Das volljährige Kind gehört nicht länger tatsächlich zur Familie, wenn die tatsächlichen Familienbande als gelöst betrachtet werden können. Dies ist jedenfalls bei einem oder mehreren der folgenden Umstände der Fall:

…

– der Ausländer hat durch Heirat oder Eingehen einer Beziehung selbst eine Familie;

– der Ausländer hat die Fürsorge oder Fürsorgeverpflichtung für ein (außereheliches) Kind, für ein Pflege- oder Adoptivkind oder für andere abhängige Familienangehörige.

…“

16. Bezüglich des Aufenthaltsrechts eines Familienangehörigen, der die Voraussetzungen hinsichtlich des dreijährigen Zeitraums nach Art. 7 Abs. 1 erster Gedankenstrich des Beschlusses Nr. 1/80 erfüllt hat, heißt es in Abschnitt B11/3.5.1 Vc 2000, dass

„… der freie Zugang zum Arbeitsmarkt nach Art. 7 Abs. 1 zweiter Gedankenstrich des Beschlusses Nr. 1/80 nach drei Jahren Unterhaltung eines ordnungsgemäßen Wohnsitzes anwendbar ist. Mit dieser für die Familienangehörigen des türkischen Arbeitnehmers günstigeren Vorschrift wird von Art. 7 Abs. 1 erster Gedankenstrich des Beschlusses Nr. 1/80 abgewichen. Diese günstigere Vorschrift ist immer anzuwenden.

…

Nach drei Jahren Unterhaltung eines ordnungsgemäßen Wohnsitzes ist nach Art. 7 des Beschlusses Nr. 1/80 das Aufenthaltsrecht des Familienangehörigen nicht mehr an Voraussetzungen gebunden. …“

Ausgangsverfahren und zur Vorabentscheidung vorgelegte Fragen

17. Frau Pehlivan, die Klägerin des Ausgangsverfahrens, wurde am 7. August 1979 geboren und besitzt die türkische Staatsangehörigkeit. Sie kam am 11. Mai 1999 in die Niederlande. Ab 9. August 1999 hatte die Klägerin vom Staatssecretaris van Justitie eine reguläre befristete Aufenthaltserlaubnis unter der Auflage der „erweiterten Familienzusammenführung bei den Eltern“ erhalten. Diese Erlaubnis wurde das letzte Mal bis 24. Juli 2003 verlängert.

18. Am 22. Dezember 2000 schloss Frau Pehlivan mit einem Herrn Ekrem Pehlivan, der die türkische Staatsangehörigkeit besitzt, in der Türkei die Ehe. Am 30. März 2002 wurde ein Sohn geboren. Obwohl die Klägerin offenbar verpflichtet war, den niederländischen Behörden die Eheschließung bei oder kurz nach der Trauung anzuzeigen, tat sie dies erst am 3. Mai 2002.

19. Am 19. März 2002 – kurz vor der Geburt ihres Sohns – beantragte Frau Pehlivan, die mit ihrer Aufenthaltserlaubnis verbundene Auflage in „Verbleib“ zu ändern. Mit Entscheidung vom 13. Oktober 2003 (im Folgenden: streitige Entscheidung) widerrief der Staatssecretaris van Justitie die Frau Pehlivan erteilte Aufenthaltserlaubnis und lehnte gleichzeitig den Antrag auf Änderung der Auflage ab.

20. Die Entscheidung, die Aufenthaltserlaubnis zu widerrufen, wurde damit begründet, dass aufgrund der Eheschließung von Frau Pehlivan am 22. Dezember 2000 die tatsächlichen Familienbande zwischen ihr und ihren Eltern als gelöst zu betrachten seien. Der Widerruf galt rückwirkend ab diesem Zeitpunkt.

21. Vom 12. August 1999 bis 1. April 2005( ) wohnte Frau Pehlivan bei ihren Eltern in den Niederlanden. Daran änderte sich trotz ihrer Ehe nichts. Gegenüber einer Verwaltungskommission in den Niederlanden erklärte Frau Pehlivan, dass ihr Ehegatte in die Niederlande gekommen sei und ab Juni 2002 für neun Monate bei ihr und ihren Eltern gewohnt habe. Nach Ablehnung seines Antrags auf Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis wurde er ausgewiesen. Mit Urteil eines türkischen Gerichts vom 10. Februar 2004 sei die Ehe aufgelöst worden.

22. Da Frau Pehlivan den Widerruf ihrer Aufenthaltserlaubnis und die Ablehnung ihres Antrags auf Änderung der mit der Aufenthaltserlaubnis verbundenen Auflage für nicht zufriedenstellend erachtete, legte sie am 7. November 2003 Beschwerde gegen die streitige Entscheidung ein. Mit Bescheid vom 12. Dezember 2005 wies der Staatssecretaris van Justitie die Beschwerde zurück.

23. Am 29. Dezember 2005 erhob Frau Pehlivan gegen diesen ablehnenden Bescheid Klage bei der Rechtbank s’-Gravenhage.

24. Da das nationale Gericht die Auslegung von Art. 7 des Beschlusses Nr. 1/80 zum Erlass seines Urteils im Ausgangsverfahren für erforderlich hält, hat es das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt:

1. a) Ist Art. 7 Abs. 1 erster Gedankenstrich des Beschlusses Nr. 1/80 so auszulegen, dass er schon anwendbar ist, wenn ein Familienangehöriger drei Jahre lang tatsächlich mit einem türkischen Arbeitnehmer zusammengewohnt hat, ohne dass das Aufenthaltsrecht dieses Familienangehörigen von den zuständigen nationalen Behörden während dieser drei Jahre in Frage gestellt worden ist?

1. b) Steht Art. 7 Abs. 1 erster Gedankenstrich des Beschlusses Nr. 1/80 dem entgegen, dass ein Mitgliedstaat während dieser drei Jahre bestimmen kann, dass ein zugelassener Familienangehöriger, wenn er heiratet, keine Rechte nach dieser Vorschrift erwirbt, auch wenn er weiter bei dem türkischen Arbeitnehmer wohnt?

2. Steht Art. 7 Abs. 1 erster Gedankenstrich oder auch eine andere europarechtliche Bestimmung und/oder ein anderer europarechtlicher Rechtsgrundsatz dem entgegen, dass die zuständigen Behörden nach dem Ablauf der drei Jahre das Aufenthaltsrecht des betroffenen Ausländers aufgrund der nationalen Rechtsvorschriften zu der Frage, ob es sich um einen Familienangehörigen handelt und/oder ein ordnungsgemäßer Wohnsitz in diesen drei Jahren vorliegt, mit rückwirkender Kraft in Frage stellen?

3. a) Ist für die Beantwortung der genannten Fragen noch relevant, ob der Ausländer vorsätzlich oder nicht vorsätzlich Angaben zurückgehalten hat, die für das Aufenthaltsrecht aufgrund der nationalen Rechtsvorschriften relevant sind? Soweit ja: in welchem Sinne?

3. b) Macht es hierbei einen Unterschied, ob diese Angaben innerhalb der zuvor genannten drei Jahre oder erst nach deren Ablauf bekannt geworden sind? Dabei ist zu berücksichtigen, dass die zuständigen nationalen Behörden nach dem Bekanntwerden dieser Angaben möglicherweise noch eine (genauere) Untersuchung vornehmen müssen, bevor sie entscheiden können. Soweit ja: in welchem Sinne?

25. Frau Pehlivan, die deutsche, die italienische und die niederländische Regierung sowie die Europäische Kommission haben schriftliche Erklärungen eingereicht. In der Sitzung vom 15. April 2010 haben Frau Pehlivan, die niederländische Regierung und die Kommission mündliche Ausführungen gemacht.

Würdigung

26. Die Fragen betreffen mehrere Problemkreise. Der wichtigste wird in Frage 1 b) angesprochen, in der es um die materiell-rechtliche Wirkung einer Eheschließung auf das Aufenthaltsrecht einer Person nach Art. 7 des Beschlusses Nr. 1/80 (im Folgenden: Art. 7) geht. Mit dieser Problematik werde ich mich zuerst befassen. Sodann prüfe ich die Fragen 1 a) und 2, die die Befugnis eines Mitgliedstaats, etwaige gemäß der genannten Vorschrift erworbene Rechte in Frage zu stellen, zum Gegenstand haben und die am zweckmäßigsten zusammen abzuhandeln sind. Da die Fragen 3 a) und 3 b) eine Antwort auf die anderen Fragen voraussetzen, gehe ich auf sie zuletzt ein.

Frage 1 b)

27. Mit dieser Frage bezweifelt das nationale Gericht im Wesentlichen die Gültigkeit einer innerstaatlichen Regelung, der zufolge eine Person, die wie Frau Pehlivan rechtmäßig in einen Mitgliedstaat einreist, dort einen Wohnsitz gemäß Art. 7 begründet und während des in Art. 7 Abs. 1 erster Gedankenstrich bezeichneten Dreijahreszeitraums heiratet, ihre Rechte aus dieser Vorschrift nicht mehr in Anspruch nehmen kann.

28. Alle Mitgliedstaaten, die Erklärungen vor dem Gerichtshof abgegeben haben, halten eine solche innerstaatliche Regelung für gültig. Ihrer Meinung nach ist die streitige Entscheidung, wonach das Recht von Frau Pehlivan auf Aufenthalt in den Niederlanden aufgrund ihrer Heirat erloschen ist, völlig rechtmäßig. Demgegenüber machen Frau Pehlivan und die Kommission geltend, dass die Anordnung unzulässig sei und das Aufenthaltsrecht von Frau Pehlivan ungeachtet ihrer Ehe fortbestehen müsse. Frau Pehlivan hat in ihren schriftlichen Erklärungen und erneut in der mündlichen Verhandlung erklärt, dass sie den Behörden keineswegs Angaben in betrügerischer oder unredlicher Absicht vorenthalten habe.

Vorbemerkungen

29. Zunächst ist der normative Kontext von Art. 7 zu untersuchen.

30. Der Zweck des Assoziierungsabkommens ist in dessen Art. 2 Abs. 1 genannt. Danach ist es Ziel des Abkommens, eine beständige und ausgewogene Verstärkung der Handels- und Wirtschaftsbeziehungen zwischen den Vertragsparteien zu fördern. Nach Art. 12 des Abkommens vereinbaren die Vertragsparteien, sich von den Vertragsbestimmungen über die Freizügigkeit der Arbeitnehmer leiten zu lassen, die jetzt in den Art. 45 AEUV, 46 AEUV und 47 AEUV enthalten sind.

31. Im Beschluss Nr. 2/76 des Assoziationsrats( ) war eine Reihe von Maßnahmen zur Durchführung der Bestimmungen des Abkommens über die Freizügigkeit der Arbeitnehmer vorgesehen. Insbesondere hatte ein türkischer Arbeitnehmer nach Art. 2 nach dreijähriger ordnungsgemäßer Beschäftigung in einem Mitgliedstaat in beschränktem Umfang bestimmte Rechte auf Zugang zum dortigen Arbeitsmarkt. Nach fünf Jahren ordnungsgemäßer Beschäftigung hatte ein türkischer Arbeitnehmer in dem betreffenden Mitgliedstaat freien Zugang zu jeder von ihm gewählten Beschäftigung im Lohn- oder Gehaltsverhältnis. Gemäß Art. 3 war türkischen Kindern, die ihren „ordnungsgemäßen Wohnsitz“ bei ihren Eltern in dem betreffenden Mitgliedstaat hatten, Zugang zum allgemeinen Schulunterricht zu gewähren. Sie hatten jedoch kein Recht auf Zugang zum Arbeitsmarkt in dem Mitgliedstaat, in dem ihre Eltern berufstätig waren.

32. An die Stelle des Beschlusses Nr. 2/76 trat der Beschluss Nr. 1/80. Im dritten Erwägungsgrund des Beschlusses Nr. 1/80 heißt es, dass die in dem Beschluss voranstehend genannten Erwägungen „zu einer besseren Regelung zugunsten der Arbeitnehmer und ihrer Familienangehörigen“ gegenüber der mit Beschluss Nr. 2/76 eingeführten Regelung führen.

33. Durch Art. 6 des Beschlusses Nr. 1/80 werden die Bestimmungen von Art. 2 des Beschlusses Nr. 2/76 erweitert. Insbesondere erlangt der türkische Arbeitnehmer, „der dem regulären Arbeitsmarkt angehört“, nach einem Jahr ordnungsgemäßer Beschäftigung ein gewisses Maß an Beschäftigungssicherheit in Form eines Anspruchs auf Erneuerung seiner Arbeitserlaubnis bei dem gleichen Arbeitgeber, wenn er über einen Arbeitsplatz verfügt. Der Zeitraum von fünf Jahren ordnungsgemäßer Beschäftigung, nach dessen Ablauf der Arbeitnehmer gemäß der früheren Regelung des Beschlusses Nr. 2/76 in dem betreffenden Mitgliedstaat freien Zugang zur Beschäftigung im Lohn- oder Gehaltsverhältnis hatte, wurde auf vier Jahre verkürzt.

Art. 7

34. Durch Art. 7 des Beschlusses Nr. 1/80, dessen Regelungsgehalt im Ausgangsverfahren streitig ist, wurden die Bestimmungen hinsichtlich der Familienangehörigen türkischer Arbeitnehmer erheblich erweitert. Insbesondere haben nach Art. 7 Abs. 1 die Familienangehörigen eines dem regulären Arbeitsmarkt eines Mitgliedstaats angehörenden türkischen Arbeitnehmers, die die Genehmigung erhalten haben, zu ihm zu ziehen, in begrenztem Umfang Zugang zum Arbeitsmarkt des betreffenden Mitgliedstaats, wenn sie dort seit mindestens drei Jahren ihren ordnungsgemäßen Wohnsitz haben. Nach Unterhaltung eines ordnungsgemäßen Wohnsitzes für mindestens fünf Jahre haben sie freien Zugang zu jeder von ihnen gewählten Beschäftigung im Lohn- oder Gehaltsverhältnis. Die Art. 7 zugrunde liegenden sozialpolitischen Erwägungen liegen auf der Hand. Der Aufenthalt eines türkischen Arbeitnehmers, der die Rechte aus Art. 6 wahrnimmt, wird durch die Möglichkeit, dass seine Familienangehörigen zu ihm ziehen können, bereichert. Dies wirkt sich sowohl zugunsten des Arbeitnehmers (unter dem Gesichtspunkt gesteigerter Lebensqualität) als auch zugunsten des Aufnahmestaats (unter dem Gesichtspunkt sich heimischer fühlender Arbeitskräfte) aus. Die Sozialpolitik der Europäischen Union ist zu einem Großteil von derartigen Lösungen zum beiderseitigen Vorteil geprägt.

35. Der Gerichtshof hat sich mehrfach zur Auslegung der Art. 6 und 7 des Beschlusses Nr. 1/80 geäußert und verschiedene allgemeine Grundsätze betreffend die Familienangehörigen türkischer Arbeitnehmer entwickelt. Erstens kommt Art. 7 in den Mitgliedstaaten unmittelbare Wirkung zu, so dass sich die türkischen Staatsangehörigen, die die Voraussetzungen dieser Bestimmung erfüllen, unmittelbar auf die ihnen dadurch verliehenen Rechte berufen können.( ) Folglich sind die den Familienangehörigen zustehenden Rechte im Unionsrecht begründet – es handelt sich also nicht um auf nationalem Recht beruhende Rechte, die sich dann irgendwann einmal in „europäische“ Rechte verwandeln. Dies gilt auch für das Aufenthaltsrecht des Familienangehörigen, das diesem nach Erhalt der Genehmigung zur Einreise in den Aufnahmemitgliedstaat bis zum Erwerb des Rechts zur Aufnahme einer Beschäftigung nach Art. 7 Abs. 1 erster Gedankenstrich zusteht. Folglich ist auch die Frage, an welche Bedingungen diese Rechte geknüpft sein können, nicht nach innerstaatlichem, sondern nach Unionsrecht zu beurteilen.

36. Zweitens enthält der Beschluss Nr. 1/80 keine Definition des Begriffs „Familienangehöriger“ eines türkischen Arbeitnehmers. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs ist dieser Begriff auf Gemeinschaftsebene einheitlich auszulegen, um seine homogene Anwendung in den Mitgliedstaaten sicherzustellen.( ) Dies folgt zwangsläufig aus der unmittelbaren Wirkung von Art. 7.

37. Drittens können keine Rechte aufgrund betrügerischer Angaben entstehen. Hier ist z. B. an Fälle zu denken, in denen das Aufenthaltsrecht auf eine Heirat gestützt wird, bei der es sich tatsächlich aber um eine Scheinehe handelt.( ) Ich muss allerdings betonen, dass im vorliegenden Fall fraglos keine Zweckehe geschlossen wurde.

38. Viertens ist die ursprüngliche Entscheidung darüber, ob einem Familienangehörigen gestattet werden soll, in einen Mitgliedstaat einzureisen und dort bei dem türkischen Arbeitnehmer zu wohnen, Sache des betreffenden Mitgliedstaats.( ) Der Aufnahmestaat ist befugt, Voraussetzungen für die Einreise und den Wohnsitz festzulegen und damit Vorschriften über den Aufenthalt des Betreffenden bis zu dem Zeitpunkt zu erlassen, zu dem er das Recht hat, sich auf jedes Stellenangebot zu bewerben.( )

Zu der Frage, an welche Bedingungen ein Mitgliedstaat das Aufenthaltsrecht während des in Art. 7 Abs. 1 erster Gedankenstrich genannten Dreijahreszeitraums knüpfen darf

39. Welche Auflagen darf ein Mitgliedstaat in Bezug auf die Regelung anordnen, wonach der Familienangehörige die Rechte nach Art. 7 Abs. 1 erster Gedankenstrich nur erwirbt, wenn er im Aufnahmemitgliedstaat seit mindestens drei Jahren seinen „ordnungsgemäßen Wohnsitz“ hat?

40. In ihren schriftlichen Erklärungen vertreten die deutsche und die italienische Regierung die Ansicht, dass ein Mitgliedstaat hinsichtlich der Bedingungen, die er an Einreise und Wohnsitz des Familienangehörigen knüpfen dürfe, keinerlei Beschränkungen unterliege. Die niederländische Regierung vertritt einen nuancierteren Standpunkt. Zwar sei nicht jede Art von Auflage zulässig. Eine die Eheschließung betreffende Auflage, wie sie für Frau Pehlivan angeordnet worden sei, sei jedoch nicht unzulässig.

41. Ich bin anderer Ansicht.

42. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs besteht die Befugnis der Mitgliedstaaten zur Festlegung von Bedingungen in derartigen Fällen nicht uneingeschränkt. Dem Urteil Kadiman( ) zufolge hat der Mitgliedstaat die Befugnis, „dieses Aufenthaltsrecht an Bedingungen zu knüpfen, durch die gewährleistet werden kann, dass die Anwesenheit des Familienangehörigen in seinem Hoheitsgebiet dem Geist und dem Regelungszweck des Artikels 7 Satz 1 des Beschlusses Nr. 1/80 entspricht“( ).

43. Was ist unter „dem Geist und dem Regelungszweck“ des Art. 7 Abs. 1 zu verstehen?

44. Der Gerichtshof sieht den Zweck der genannten Vorschrift generell darin, „die Beschäftigung und den Aufenthalt des türkischen Arbeitnehmers, der dem regulären Arbeitsmarkt eines Mitgliedstaats angehört, dadurch zu fördern, dass ihm in diesem Staat die Aufrechterhaltung seiner familiären Bande garantiert wird“( ). Ähnlich hat er ausgeführt, dass „[d]ie durch Artikel 7 Satz 1 eingeführte Regelung … günstige Voraussetzungen für die Familienzusammenführung im Aufnahmemitgliedstaat schaffen [soll], indem den Familienangehörigen zunächst gestattet wird, bei dem Wanderarbeitnehmer zu leben, und ihre Stellung später durch die Verleihung des Rechts gestärkt wird, in diesem Staat eine Beschäftigung aufzunehmen“( ). Im Urteil Eyüp( ) verwendet der Gerichtshof die Formulierung „die tatsächliche Familienzusammenführung im Aufnahmemitgliedstaat zu ermöglichen“( ).

45. Zur Veranschaulichung dieses Ziels verweist der Gerichtshof auf den „Zweck der Familienzusammenführung“ und das Erfordernis, dass „sich die Familienzusammenführung, die der Grund für die Einreise des Betroffenen in den fraglichen Mitgliedstaat war, während einer bestimmten Zeit im tatsächlichen Zusammenleben des Betroffenen mit dem Arbeitnehmer in häuslicher Gemeinschaft manifestiert“( ). Noch prägnanter formuliert der Gerichtshof, dass der Arbeitnehmer und der betreffende Familienangehörige „zusammenleben“ müssen( ).

46. Ändert sich die Rechtsstellung von Frau Pehlivan aufgrund ihrer Eheschließung während des fraglichen Dreijahreszeitraums? Mit anderen Worten: Gehört sie deshalb nicht mehr zu den „Familienangehörigen eines türkischen Arbeitnehmers“, so dass sie die ihr sonst zustehenden Rechte verliert?

47. Meines Erachtens ist die Ansicht, dass sich diese Frage mit einem einfachen „Ja“ oder „Nein“ beantworten lasse, verfehlt. Die eigentliche Frage lautet nicht: „Hat die betreffende Person geheiratet?“ Meiner Meinung nach kann es keine unwiderlegliche Vermutung dahin geben, dass eine Heirat zwangsläufig zum Verlust der Rechte aus Art. 7 Abs. 1 erster Gedankenstrich führt. Die Frage lautet vielmehr: „Hat die Heirat zur Auflösung der familiären Bindungen mit dem türkischen Arbeitnehmer geführt?“

48. Insoweit halte ich es für durchaus möglich, dass die familiären Bindungen nach einer Heirat bestehen bleiben. Die Zahl der Ehepaare, die nach der Heirat mit ihren Familien zusammenleben, ist schließlich nicht unerheblich. Es ist nicht ungewöhnlich, dass drei oder gar vier Generationen in häuslicher Gemeinschaft zusammenleben. Bei jeder derartigen Entscheidung wird es wohl auf die sozialen und/oder wirtschaftlichen Verhältnisse der betreffenden Personen ankommen. Bei Familien, die versuchen, in einem anderen Land als ihrem eigenen Fuß zu fassen, dürfte häufig eine Kombination dieser Faktoren ausschlaggebend sein. Es werden wahrscheinlich enge familiäre Beziehungen bestehen, und in vielen Fällen wird das Geld knapp sein. Meiner Meinung kann es keine feststehende Regel für die Definition einer eigenständigen Familie geben. Ob die familiären Beziehungen nach einer Heirat bestehen bleiben, ist eine Tatsachenfrage, die jeweils im Einzelfall beantwortet werden muss. Es bedarf einer Abwägung aller relevanten Faktoren.

49. Auch wenn die Entscheidung in dieser Hinsicht letztlich Sache des nationalen Gerichts ist, enthält der Vorlagebeschluss jedenfalls keine Anhaltspunkte dafür, dass im Fall von Frau Pehlivan die familiären Bindungen nicht aufrechterhalten worden wären. Dem Vorlagebeschluss zufolge kam sie am 11. Mai 1999 in die Niederlande und lebte ab 12. August 1999 bei ihren Eltern. Sie heiratete zwar am 22. Dezember 2000 in der Türkei, und ihr Ehemann lebte mit ihr in der Wohnung ihrer Eltern in den Niederlanden zusammen, jedoch dauerte das Zusammenleben nur neun Monate (ab Juni 2002), bis der Ehemann schließlich ausgewiesen wurde. Ein Jahr später, am 10. Februar 2004, wurde die Ehe geschieden. Frau Pehlivan wohnte weiterhin bei ihren Eltern (an verschiedenen Adressen), und zwar bis zum 1. April 2005( ), als sie zusammen mit ihrem Sohn umzog. Während des für den Erwerb der Rechte aus Art. 7 maßgebenden Zeitraums hat Frau Pehlivan zu keiner Zeit nicht in häuslicher Gemeinschaft mit ihren Eltern in den Niederlanden gelebt.

50. Meines Erachtens entspricht der von mir vorgeschlagene Ansatz auch der einschlägigen Rechtsprechung. In der Rechtssache Eyüp( ) ging es ebenso wie hier um die Auswirkungen einer Eheschließung auf die Rechte aus Art. 7. Jener Fall betraf die Ehefrau eines türkischen Arbeitnehmers, der dem regulären Arbeitsmarkt Österreichs angehörte. Sie zog zu ihrem Ehemann in Österreich. Zwei Jahre später ließ sich das Ehepaar scheiden, lebte aber weiterhin in eheähnlicher Gemeinschaft zusammen, was dadurch belegt wird, dass nach der Trennung vier Kinder aus der Beziehung hervorgegangen sind. Sie schlossen zwar anschließend erneut die Ehe, allerdings erst deutlich nach Ablauf des für den Erwerb der Rechte aus Art. 7 maßgebenden Dreijahreszeitraums. Der Gerichtshof entschied, dass die Ehefrau ihre Rechte aus dieser Vorschrift nicht verloren habe, und damit im Wesentlichen, dass die Scheidung für ihr Recht auf Verbleib in dem betreffenden Mitgliedstaat keine Rolle spiele. Nach den Feststellungen des Gerichtshofs „[entsprach i]hr Verhalten … stets dem Zweck [von Art. 7], die tatsächliche Familienzusammenführung im Aufnahmemitgliedstaat zu ermöglichen“( ).

51. Wenn ich diese Überlegung auf eine Person in der Lage von Frau Pehlivan übertrage, gelange ich zu der Auffassung, dass der Familienstandswechsel ihre Rechte aus Art. 7 in keiner Weise berührt.

52. Zwar hat – wie die niederländische Regierung in ihren schriftlichen Erklärungen ausführt – der Gerichtshof im Urteil Eyüp auch angemerkt, dass die zuständigen nationalen Behörden während des Zusammenlebens der geschiedenen Ehegatten das Aufenthaltsrecht der Ehefrau nicht in Frage gestellt hätten( ). Ich verstehe diese Anmerkung jedoch als ein obiter dictum und nicht als wesentlichen Bestandteil der Begründung des Gerichtshofs, die nämlich auf das fortgesetzte Zusammenleben des Paares abstellt.

53. Aufgrund aller dieser Erwägungen komme ich zu dem Ergebnis, dass eine Bedingung der in Frage 1 b) genannten Art, wonach die nationalen Behörden das Aufenthaltsrecht eines Familienangehörigen ohne Weiteres widerrufen können, wenn dieser während des für den Erwerb der Rechte aus Art. 7 maßgebenden Zeitraums heiratet, unzulässig ist.

54. Gibt es andere Gesichtspunkte, die mich zwingen, diese Aussage zu qualifizieren oder zu revidieren?

55. Hat, erstens, der Umstand, dass dem Gerichtshof zufolge bei der Auslegung von Art. 7 die Verordnung Nr. 1612/68( ) berücksichtigt werden kann( ), Konsequenzen für die vorstehenden Überlegungen?

56. Meines Erachtens ist das nicht der Fall.

57. Art. 10 der genannten Verordnung nennt als Familienangehörige, die bei dem Arbeitnehmer „Wohnung nehmen“ dürfen, der die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats besitzt und in einem anderen Mitgliedstaat beschäftigt ist, a) den Ehegatten sowie die Verwandten in absteigender Linie, die noch nicht 21 Jahre alt sind oder denen Unterhalt gewährt wird, und b) seine Verwandten und die Verwandten seines Ehegatten in aufsteigender Linie, denen er Unterhalt gewährt. Nach Art. 11 steht das Recht, in einem Mitgliedstaat, in dem ein Staatsangehöriger eines Mitgliedstaats erwerbstätig ist, eine Tätigkeit im Lohn- oder Gehaltsverhältnis auszuüben, dem Ehegatten sowie den Kindern des Staatsangehörigen zu, „die noch nicht 21 Jahre alt sind oder denen er Unterhalt gewährt“. Die italienische Regierung zieht die Regelung dieser Artikel für die Auslegung von Art. 7 des Beschlusses Nr. 1/80 heran und macht dementsprechend geltend, dass eine Person, die 21 Jahre oder älter ist, nur dann als Familienangehöriger einzustufen sei, wenn der betreffende Arbeitnehmer ihr Unterhalt gewähre.( )

58. Auch wenn der Gerichtshof bei der Auslegung von Art. 7 des Beschlusses Nr. 1/80 die Verordnung Nr. 1612/68 berücksichtigt hat, hat er doch auch darauf hingewiesen, dass die Verordnung als Hilfsmittel für die Auslegung von Art. 7 nur von begrenztem Nutzen sei( ). Insbesondere sieht Art. 10 der Verordnung ein unbedingtes Recht der Familienangehörigen eines Unionsbürgers vor, bei dem in einem anderen Mitgliedstaat erwerbstätigen Elternteil Wohnung zu nehmen. Demgegenüber sieht Art. 7 nur ein eingeschränktes Recht vor, das zumindest eine von den nationalen Behörden des betreffenden Staats erteilte Einreise- und Aufenthaltsgenehmigung voraussetzt. Während Art. 11 der Verordnung den Familienangehörigen die Aufnahme einer Tätigkeit im Lohn- oder Gehaltsverhältnis ermöglicht, sobald sie eintreffen, ist das entsprechende Recht nach Art. 7 durch das Erfordernis eingeschränkt, sich zunächst einen Zeitraum von drei Jahren in dem Mitgliedstaat aufzuhalten. Die allgemeine Systematik der Regelungen mag jeweils ähnlich sein, der konkrete Regelungszusammenhang ist es jedoch nicht.

59. Beachtenswert ist außerdem, dass nach der ausdrücklichen Feststellung des Gerichtshofs in der Rechtssache Diatta, in der er die Bedeutung des Ausdrucks „Wohnung nehmen“ im Sinne von Art. 10 der Verordnung zu prüfen hatte, „nicht anerkannt werden [kann], dass [in der Verordnung] das Erfordernis einer einzigen ständigen Familienwohnung mitenthalten ist“( ), während der Gerichtshof im Fall von Familienangehörigen eines türkischen Arbeitnehmers, die Rechte nach Art. 7 in Anspruch nehmen, die Erfüllung eben dieses Kriteriums zur Bedingung gemacht hat.

60. Somit scheinen mir Wortlaut, Normzweck und Auslegung der Art. 10 und 11 der Verordnung Nr. 1612/68 einerseits und des Art. 7 des Beschlusses Nr. 1/80 andererseits so weit voneinander abzuweichen, dass sich den Vorschriften der Verordnung im vorliegenden Fall keine Auslegungshilfen bezüglich der Vorschrift des Beschlusses Nr. 1/80 entnehmen lassen.

61. Zweitens vertritt die italienische Regierung die Auffassung, dass die durch Art. 7 Begünstigten gegenüber entsprechenden Personen in der EU bevorzugt behandelt würden, wenn man Art. 7 nicht genau entsprechend den Bestimmungen der Verordnung Nr. 1612/68 auslege. Einer solchen Ungleichbehandlung stehe Art. 59 des Zusatzprotokolls entgegen.

62. Dieser Ansicht vermag ich mich nicht anzuschließen.

63. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs ist Art. 59 des Zusatzprotokolls nicht derart eng auszulegen. Es kommt nicht auf eine genaue inhaltliche Entsprechung der den türkischen Bürgern und der den Unionsbürgern gewährten Rechte an, sondern es ist vielmehr eine Gesamtbetrachtung vorzunehmen.( ) Die Rechte türkischer Staatsbürger nach dem Beschluss Nr. 1/80 sind in vielerlei Hinsicht eingeschränkter als die Rechte, die den Unionsbürgern allgemein nach dem Unionsrecht zustehen.( ) Unter diesem Gesichtspunkt führt die von mir befürwortete Auslegung von Art. 7 nicht zu einem Verstoß gegen Art. 59.

64. Drittens zieht die niederländische Regierung die Richtlinie 2003/86( ) heran. Ihrer Meinung nach erstrecken sich die Bestimmungen von Art. 4 Abs. 2 Buchst. b und Abs. 3 dieser Richtlinie, wonach die Mitgliedstaaten Familienangehörigen die Einreise in ihr Hoheitsgebiet und den dortigen Aufenthalt gestatten können, nicht auf verheiratete Kinder des Zusammenführenden( ). Folglich habe sich der Gesetzgeber mit Erlass der Richtlinie und damit ganz generell auf den Standpunkt gestellt, dass die Regelung über die Familienzusammenführung auf verheiratete Kinder keine Anwendung finde.

65. Auch hier vermag ich den Bestimmungen dieses Gemeinschaftsrechtsakts keine Auslegungshilfen zu entnehmen. Da die Richtlinie die Ausübung des allgemeinen Rechts auf Familienzusammenführung durch Drittstaatsangehörige, die sich im Gebiet der Mitgliedstaaten aufhalten, zum Gegenstand hat( ), hat sie eine sehr viel größere Reichweite als Art. 7. Wie nicht anders zu erwarten, sind ihre Regelungen daher enger ausgestaltet. Im Übrigen heißt es in Art. 3 Abs. 4 der Richtlinie ausdrücklich, dass sie günstigere Bestimmungen unberührt lässt, darunter Bestimmungen „der bilateralen … Übereinkünfte zwischen der Gemeinschaft oder zwischen der Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten einerseits und Drittländern andererseits“. Zu diesen bilateralen Übereinkünften gehören selbstverständlich auch das Assoziierungsabkommen und der Beschluss Nr. 1/80. Soweit die Bestimmungen des Beschlusses Nr. 1/80 günstiger sind, haben sie Vorrang.

66. Wird mein Ergebnis viertens durch den Umstand in Frage gestellt, dass – wie die deutsche Regierung in ihren schriftlichen Erklärungen ausführt – der Gerichtshof das Erfordernis, dass die Betroffenen in häuslicher Gemeinschaft leben, in einer Weise ausgelegt hat, die Ausnahmen von dem Grundsatz zulässt, dass ein tatsächliches Zusammenleben am selben Ort zu verlangen ist?

67. Ich meine nicht.

68. Zwar hat der Gerichtshof im Urteil Kadiman( ) entschieden, dass objektive Gegebenheiten – wie etwa eine entfernt gelegene Arbeitsstelle oder Berufsausbildungsstätte des Familienangehörigen – ein Nichtzusammenleben rechtfertigen könnten.( ) Ich verstehe dies jedoch nicht als Abkehr von dem Erfordernis, soweit möglich und praktikabel tatsächlich zusammenzuleben. Ich betrachte diese Aussage vielmehr als Anhaltspunkt für den weiten Ansatz, mit dem der Gerichtshof an dieses Konzept herangeht. Mit anderen Worten: Soweit angebracht, kann es eher auf dem Geist als auf den Buchstaben dieses Erfordernisses ankommen.

69. Schließlich muss ich der Vollständigkeit halber auf die Frage eingehen, welche Voraussetzungen die Mitgliedstaaten für die Erfüllung des in Art. 7 genannten Tatbestandsmerkmals eines „ordnungsgemäßen Wohnsitzes“ des Familienangehörigen festlegen können. Auf eine vom Gerichtshof in der mündlichen Verhandlung gestellte Frage schien die Kommission argumentieren zu wollen, dass ein Aufnahmestaat nach Erteilung der Einreisegenehmigung das Merkmal des ordnungsgemäßen Wohnsitzes einzig und allein (abgesehen von rein administrativen Bedingungen) an die Bedingung des Zusammenlebens knüpfen dürfe.

70. Dem stimme ich nicht zu.

71. Es liegt natürlich auf der Hand, dass der Aufnahmemitgliedstaat zur Auflage machen kann, dass der Familienangehörige mit dem türkischen Arbeitnehmer, zu dem er gezogen ist, in häuslicher Gemeinschaft lebt. Hierbei handelt es sich um die offensichtliche materiell-rechtliche Auflage, die angeordnet werden kann, wobei sich die Befugnis hierzu zwangsläufig aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs in diesem Bereich ergibt.( ) Da das in Art. 7 geregelte Recht zur Aufnahme einer Beschäftigung erst nach Ablauf des Dreijahreszeitraums entsteht, müssen die nationalen Behörden auch die materiell-rechtliche Auflage anordnen können, dass während des maßgebenden Zeitraums keine Beschäftigung aufgenommen werden darf.

72. Folglich kann ein Mitgliedstaat von dem Familienangehörigen die Erfüllung administrativer Auflagen verlangen, die dazu dienen, die Erfüllung der beiden materiell-rechtlichen Auflagen – also Zusammenleben und tatsächliche Unterlassung einer Erwerbstätigkeit des Familienangehörigen – zu überwachen und zu kontrollieren. Meines Erachtens steht es dem Aufnahmestaat auch frei, in geeigneten Zeitabständen zu überprüfen, ob die Gründe für die ursprüngliche Erteilung der Einreise- und Aufenthaltsgenehmigung tatsächlich vorgelegen haben und weiterhin vorliegen. Wurde einer Person die Einreise in den Aufnahmestaat gestattet, damit sie zu ihrem Ehegatten ziehen kann (so liegt der Fall hier natürlich nicht), halte ich es für zulässig, wenn der betreffende Staat Auflagen anordnet, die die Beurteilung ermöglichen sollen, ob es sich nicht um eine reine Scheinehe handelt.( ) Eine administrative Auflage, sich bei der Ankunft bei den zuständigen Behörden anzumelden und die Meldung fortlaufend zu verlängern, wäre ebenfalls nicht fehl am Platze. Eine Auflage, die den Familienangehörigen nach Ablauf der Gültigkeit seiner Aufenthaltserlaubnis zur Verlängerung verpflichtet, ist offenkundig zulässig.

73. Ich halte es außerdem für zulässig, wenn ein Mitgliedstaat die Familienangehörigen im Wege einer von mir sogenannten „Auflage aus Gründen der öffentlichen Ordnung“ verpflichtet, während ihres Aufenthalts die Vorschriften über öffentliche Ordnung, Sicherheit und Gesundheit zu beachten. Dies entspricht Art. 14 Abs. 1 des Beschlusses Nr. 1/80, wonach die Bestimmungen des Abschnitts I des Beschlusses „vorbehaltlich der Beschränkungen, die aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit und Gesundheit gerechtfertigt sind“, gelten.

74. Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, auf die Frage 1 b) zu antworten, dass Art. 7 Abs. 1 erster Gedankenstrich des Beschlusses Nr. 1/80 dahin auszulegen ist, dass er es einem Mitgliedstaat verwehrt, während des in dieser Vorschrift genannten Zeitraums von drei Jahren zu bestimmen, dass ein zugelassener Familienangehöriger, wenn er heiratet, keine Rechte nach dieser Vorschrift erwirbt, auch wenn er weiter bei dem türkischen Arbeitnehmer wohnt.

Frage 1 a) und Frage 2

75. Die von mir vorgeschlagene Antwort auf Frage 1 b) ermöglicht dem nationalen Gericht bereits eine Entscheidung über das Aufenthaltsrecht von Frau Pehlivan in den Niederlanden. Der Vollständigkeit halber will ich aber auch auf die Fragen 1 a) und 2 eingehen.

76. Mit diesen Fragen möchte das nationale Gericht im Wesentlichen wissen, ob die zuständigen nationalen Behörden ein Aufenthaltsrecht, das nach Art. 7 erworben worden sein soll, nach Ablauf des für den Erwerb von Rechten gemäß dieser Vorschrift maßgebenden Dreijahreszeitraums in Frage stellen können.

Rechtslage vor Ablauf des in Art. 7 Abs. 1 erster Gedankenstrich genannten Dreijahreszeitraums

77. In den Fragen 1 a) und 2 geht es nur indirekt darum, unter welchen Voraussetzungen ein Aufnahmemitgliedstaat einen Familienangehörigen ausweisen darf, der die Genehmigung zur Einreise in einen Aufnahmestaat erhalten, aber noch nicht die Rechte aus Art. 7 Abs. 1 erster Gedankenstrich erworben hat. Dennoch wurde dieser Problemkreis in den schriftlichen Erklärungen von Frau Pehlivan und dann erneut auch in der mündlichen Verhandlung ausführlich erörtert. Ich werde daher kurz darauf eingehen.

78. Auch hier gingen die Meinungen diametral auseinander. Auf die in der mündlichen Verhandlung ergangene Aufforderung, ihren Standpunkt klarzustellen, hat die Kommission die These vorgetragen, dass ein Mitgliedstaat einen Familienangehörigen, nachdem diesem die Genehmigung zur Einreise im Sinne von Art. 7 erteilt worden sei, unter keinen Umständen ausweisen könne. Es stünden lediglich administrative Sanktionen zur Verfügung. Die Regierungen der Mitgliedstaaten sind entgegengesetzter Ansicht, nämlich dass jeder Verstoß gegen die vom Aufnahmestaat wirksam festgelegten Auflagen zur Ausweisung führen könne.

79. Ich vermag keiner dieser Auffassungen zu folgen.

80. Ich habe oben, Nrn. 71 bis 73, die Auflagen dargestellt, die ein Aufnahmestaat meines Erachtens wirksam festlegen kann. Ich habe diese in drei Gruppen eingeteilt: materiell-rechtliche Auflagen, administrative Auflagen und Auflagen aus Gründen der öffentlichen Ordnung.

81. Ich sehe keinen Grund, weshalb ein Mitgliedstaat nicht einen Familienangehörigen ausweisen soll, der materiell-rechtliche Auflagen offensichtlich und unheilbar verletzt hat. Eine solche Person zeigt, dass sie eindeutig nicht in der Lage ist, ihren Teil der Abmachung einzuhalten, auf dem das Aufenthaltsrecht beruht. Allerdings gilt insofern der Vorbehalt, dass den Erfordernissen der Europäischen Menschenrechtskonvention Rechnung getragen wird.( ) Frau Pehlivan hat vorgetragen, dass eine gegen die Grundsätze dieser Rechtsprechung verstoßende Ausweisung nicht zulässig sein kann. Dieser Meinung schließe ich mich an.

82. Im Fall administrativer Auflagen müssen die Sanktionen in einem angemessenen Verhältnis zu dem Verstoß stehen. So hat der Gerichtshof im Urteil Ergat( ) mit Blick auf die Befugnis der Mitgliedstaaten zur Verhängung von Sanktionen wegen Verletzung administrativer Obliegenheiten ausgeführt, dass „[n]ach der ständigen Rechtsprechung zur Nichtbeachtung der Formalitäten, die eine unter dem Schutz des Gemeinschaftsrechts stehende Person zum Nachweis ihres Aufenthaltsrechts zu beachten hat, … die Mitgliedstaaten für Verstöße gegen solche Obliegenheiten zwar Sanktionen verhängen [dürfen], die denen entsprechen, die bei geringfügigeren Zuwiderhandlungen von Inländern gelten; sie dürfen jedoch keine unverhältnismäßige Sanktion vorsehen, die eine Beeinträchtigung dieses Aufenthaltsrechts schaffen würde …“. Im Weiteren hat der Gerichtshof festgestellt, dass „[d]ies … insbesondere bei Freiheitsstrafen und erst recht bei der Ausweisung der Fall [ist], die die Verneinung des durch den Beschluss Nr. 1/80 verliehenen und garantierten Aufenthaltsrechts selbst darstellt …“.

83. Was einen Verstoß gegen aus Gründen der öffentlichen Ordnung erlassene Auflagen betrifft, muss Art. 14 Abs. 1 des Beschlusses Nr. 1/80 Anwendung finden. Die Grundsätze der Rechtsprechung des Gerichtshofs zur Durchsetzung einer solchen Auflage müssen beachtet werden.( ) In diesem Kontext muss auch der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit beachtet werden. Um den allereinfachsten Fall anzuführen: Wird ein Familienangehöriger wegen einer relativ geringfügigen Geschwindigkeitsübertretung verurteilt, wäre es völlig unverhältnismäßig, daraufhin seine Ausweisung zu betreiben.

84. Aus Gründen der Vollständigkeit muss ich an dieser Stelle auch auf die Frage der Rechtssicherheit eingehen. Dieser Grundsatz gebietet, dass Rechtsvorschriften, vor allem dann, wenn sie nachteilige Folgen für Einzelne haben können, klar, bestimmt und in ihren Auswirkungen vorhersehbar sein müssen. Diese Thematik wurde in der mündlichen Verhandlung ausgiebig erörtert und verdient auf jeden Fall eine Klärung.

85. Obwohl Frau Pehlivan verpflichtet war, die nationalen Behörden unverzüglich über ihre Eheschließung zu unterrichten, tat sie dies erst im Mai 2002, d. h. rund 16 Monate danach.( )

86. In der mündlichen Verhandlung hat Frau Pehlivan geltend gemacht, dass es in der bei ihrer Einreise erteilten Aufenthaltserlaubnis deutlich vermerkt worden wäre, wenn ihr Recht auf Einreise in die Niederlande auf ihrem Familienstand beruht hätte. In diesem Fall wäre ihrer Meinung nach – wenn nicht aufgrund anderer Umstände, so doch jedenfalls notwendigerweise implizit – klar gewesen, dass jede Änderung ihres Familienstands den zuständigen Behörden gemeldet werden muss. Ich verstehe das Vorbringen von Frau Pehlivan jedoch dahin (und ich verstehe das Vorbringen aller anderen Verfahrensbeteiligten in der mündlichen Verhandlung nicht im Sinne einer gegenteiligen Argumentation), dass die Bedeutung ihres Familienstands als ledige Person an keiner Stelle in der ihr bei der Einreise in die Niederlande erteilten Aufenthaltserlaubnis erkennbar gewesen sei.

87. Vielmehr hat sich herausgestellt, dass die Frau Pehlivan obliegende Verpflichtung zur Anzeige eines Familienstandswechsels dem Vc 2000, insbesondere dessen Abschnitt B2/8.3( ), zu entnehmen ist. Aus diesem Dokument ergibt sich übrigens außerdem, dass genau die gleiche Situation auch dann eintritt, wenn die betreffende Person ein Kind gebiert, wie dies bei Frau Pehlivan während des fraglichen Dreijahreszeitraums der Fall war. Der Vc 2000 ist ein umfangreiches Dokument. Er ist kein Bestandteil der innerstaatlichen Rechtsvorschriften über Aufenthaltsrechte. Die niederländische Regierung hat ihn in der mündlichen Verhandlung als ein „Verwaltungsdokument“ bezeichnet, das politische Leitlinien für Beamte bei der Rechtsanwendung enthalte. Soweit ich sehe, hat niemand ernsthaft bestritten, dass es für einen Laien wie Frau Pehlivan nur mit größten Schwierigkeiten möglich oder sogar unmöglich ist, sich Zugang zu dem Dokument zu verschaffen und seinen Inhalt zu verstehen.

88. Angesichts dessen kann ich nicht erkennen, wie man begründet vertreten kann, Frau Pehlivan hätte wissen müssen, dass sie ihre Eheschließung den niederländischen Behörden anzuzeigen hatte. Das Versäumnis, sie über diese Pflicht aufzuklären, stellt einen offensichtlichen Verstoß gegen das Gebot der Rechtssicherheit dar. Bei einem Dokument (dem Vc 2000), das für Laien in der Lage von Frau Pehlivan praktisch unzugänglich ist, kann weder von inhaltlicher Klarheit noch von Bestimmtheit die Rede sein. Demnach liegt insoweit ein Verstoß gegen den Grundsatz der Rechtssicherheit vor.

Rechtslage nach Ablauf des in Art. 7 Abs. 1 erster Gedankenstrich genannten Dreijahreszeitraums

89. Ich behandle diesen Fragenkreis abstrakt – nach der von mir vertretenen Auffassung ist die Thematik für die Rechtsstellung von Frau Pehlivan ohne Belang. Angenommen, der in Art. 7 Abs. 1 erster Gedankenstrich genannte Dreijahreszeitraum ist abgelaufen. Der Familienangehörige hat während dieses Zeitraums eine seinen Aufenthalt betreffende Auflage verletzt, der Aufnahmestaat erfährt hiervon jedoch erst zu einem späteren Zeitpunkt. Kann der Mitgliedstaat rückwirkend wegen dieser Auflagenverletzung vorgehen? Ist der Mitgliedstaat insbesondere berechtigt, den Betreffenden auszuweisen? Greift der Einwand durch, das Vorgehen des Mitgliedstaats komme zu spät?

90. Alle Mitgliedstaaten, die Erklärungen abgeben haben, sind der Ansicht, dass es auf den Zeitpunkt des Tätigwerdens der nationalen Behörden nicht ankomme.

91. Frau Pehlivan und die Kommission vertreten die entgegengesetzte Auffassung. Nach Ablauf des Dreijahreszeitraums stünden dem betreffenden Familienangehörigen Rechte aus Art. 7 zu, die autonom seien und nicht mehr in Frage gestellt werden könnten.

92. Das kann meines Erachtens nicht richtig sein.

93. Nach Art. 7 Abs. 1 erster Gedankenstrich ist Voraussetzung, dass die Familienangehörigen „dort seit mindestens drei Jahren ihren ordnungsgemäßen Wohnsitz haben“. Kriterium ist also nicht, ob der Betreffende einen Wohnsitz hat, sondern, ob er einen ordnungsgemäßen Wohnsitz hat. Nach meinem Verständnis wollten die Verfasser des Beschlusses Nr. 1/80 mit dieser Formulierung sagen, dass der Familienangehörige die materiell-rechtlichen Auflagen erfüllt haben muss, die mit seiner Aufenthaltserlaubnis bei der Einreise in das Hoheitsgebiet des betreffenden Mitgliedstaats und bei jeder Verlängerung der Aufenthaltserlaubnis verbunden sind. Es kann nicht sein, dass eine Person durch den bloßen Aufenthalt im Hoheitsgebiet des Staats ohne Weiteres Rechte erwerben kann.

94. Der Gerichtshof hat sich zu diesem Punkt nicht im Hinblick auf Art. 7 geäußert. Allerdings ergab sich in der Rechtssache Kol( ) eine ähnliche Fragestellung im Hinblick auf Art. 6 des Beschlusses Nr. 1/80, bei der es um die Auslegung des in der genannten Vorschrift verwendeten Begriffs „ordnungsgemäße Beschäftigung“ ging. Der Gerichtshof hat entschieden, dass ein Arbeitnehmer keine Rechte nach jener Bestimmung während eines Zeitraums erwerben könne, für den eine Falscherklärung abgegeben worden sei. Die Aufenthaltserlaubnis des Betreffenden könne deshalb nach Aufdeckung der Falscherklärung wieder in Frage gestellt werden.( )

95. Der Vorlagebeschluss enthält keinerlei Anhaltspunkte dafür, dass im Fall von Frau Pehlivan Betrug im Spiel war. Insbesondere deutet nichts darauf hin, dass die Ehe eine Scheinehe gewesen wäre. Angesichts meiner Ausführungen in der vorstehenden Nr. 88 lässt sich auch nicht sagen, dass die Mitteilung von Informationen unterblieben wäre. Die deutsche Regierung trägt in ihren Erklärungen vor, dass diese Unterlassung ein Anhaltspunkt für eine Täuschung sei. Ich sehe keine Grundlage für diesen Vortrag und weise ihn dementsprechend zurück.

96. Nach Ansicht von Frau Pehlivan verwehrt der Grundsatz des Vertrauensschutzes einem Mitgliedstaat, ein Aufenthaltsrecht nach Ablauf der drei Jahre in Frage zu stellen. Das Vertrauen des Familienangehörigen ist jedoch nur insoweit schutzwürdig, als es sich darauf erstreckt, nach Unterhaltung eines ordnungsgemäßen Wohnsitzes über einen Zeitraum von drei Jahren Rechte aus Art. 7 Abs. 1 erster Gedankenstrich beanspruchen zu können. Die Ausführungen von Frau Pehlivan scheinen mir daher fehlzugehen.

97. Frage 2 lautet, ob „eine andere europarechtliche Bestimmung“ den zuständigen nationalen Behörden verwehrt, ein Aufenthaltsrecht, das nach Art. 7 erworben worden sein soll, nach Ablauf des für den Erwerb von Rechten gemäß dieser Vorschrift maßgebenden Dreijahreszeitraums in Frage zu stellen.

98. Ich habe bereits oben auf das Erfordernis hingewiesen, die Europäische Menschenrechtskonvention sowie die fundamentalen Grundsätze der Verhältnismäßigkeit, der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes zu beachten. Alle diese Regeln können die Freiheit der nationalen Behörden definieren, in bestimmten Fällen in einer bestimmten Form vorzugehen. Sie lassen meines Erachtens jedoch den Grundsatz unberührt, dass ein solches Aufenthaltsrecht nach Ablauf der drei Jahre in Frage gestellt werden kann.

99. Wie in der vorstehenden Nr. 75 dargelegt, halte ich die von mir auf die Frage 1 b) vorgeschlagene Antwort für ausreichend, um das nationale Gericht in die Lage zu versetzen, das Aufenthaltsrecht von Frau Pehlivan in den Niederlanden zu beurteilen. Falls es der Gerichtshof jedoch für erforderlich erachten sollte, die Fragen 1 a) und 2 zu behandeln, schlage ich die Antwort vor, dass Art. 7 Abs. 1 erster Gedankenstrich des Beschlusses Nr. 1/80 es den zuständigen nationalen Behörden nicht verwehrt, nach Ablauf des für den Erwerb von Rechten gemäß dieser Vorschrift maßgebenden Dreijahreszeitraums ein Aufenthaltsrecht, das gemäß Art. 7 erworben worden sein soll, in Frage zu stellen.

Frage 3 a) und Frage 3 b)

100. Angesichts der von mir vorgeschlagenen Antworten auf die Fragen 1 und 2 erübrigt sich die Behandlung dieser Fragen.

Ergebnis

101. Demnach schlage ich dem Gerichtshof vor, die von der Rechtbank ’s-Gravenhage vorgelegten Fragen wie folgt zu beantworten:

1. Auf die Frage 1 b) ist zu antworten, dass Art. 7 Abs. 1 erster Gedankenstrich des Beschlusses Nr. 1/80 des Assoziationsrats EWG–Türkei dahin auszulegen ist, dass er es einem Mitgliedstaat verwehrt, während des in dieser Vorschrift genannten Zeitraums von drei Jahren zu bestimmen, dass ein zugelassener Familienangehöriger, wenn er heiratet, keine Rechte nach dieser Vorschrift erwirbt, auch wenn er weiter bei dem türkischen Arbeitnehmer wohnt.

2. Falls es der Gerichtshof für erforderlich erachten sollte, die Fragen 1 a) und 2 zu behandeln, sind diese Fragen dahin zu beantworten, dass es Art. 7 Abs. 1 erster Gedankenstrich des Beschlusses Nr. 1/80 den zuständigen nationalen Behörden nicht verwehrt, nach Ablauf des für den Erwerb von Rechten gemäß dieser Vorschrift maßgebenden Dreijahreszeitraums ein Aufenthaltsrecht, das gemäß Art. 7 erworben worden sein soll, in Frage zu stellen.

3. Eine Beantwortung der Fragen 3 a) und 3 b) ist jedenfalls nicht erforderlich.