Die Richtlinie 98/59 nimmt daher nur eine Teilharmonisierung der Vorschriften über den Schutz der Arbeitnehmer bei Massenentlassungen, nämlich des Verfahrens, das bei solchen Entlassungen anzuwenden ist, vor. Daher greift diese Richtlinie nicht in die freie Entscheidung des Arbeitgebers ein, Massenentlassungen vorzunehmen oder nicht. Die genannte Richtlinie enthält nämlich keine Bestimmungen darüber, unter welchen Umständen der Arbeitgeber Massenentlassungen in Erwägung ziehen muss, und schränkt seine Entscheidungsfreiheit hinsichtlich der Frage, ob und wann er einen Plan für Massenentlassungen aufstellen muss, in keiner Weise ein. Infolgedessen fallen die materiell-rechtlichen Voraussetzungen, unter denen der Arbeitgeber gegebenenfalls Massenentlassungen vornehmen kann oder nicht, grundsätzlich nicht in den Bereich der Richtlinie 98/59 und verbleiben daher im Zuständigkeitsbereich der Mitgliedstaaten.

Die Richtlinie 98/59 zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über Massenentlassungen ist dahin auszulegen, dass sie einer nationalen Regelung, nach der ein Arbeitgeber bei Fehlen einer Einigung mit den Arbeitnehmervertretern über eine beabsichtigte Massenentlassung eine solche Entlassung nur vornehmen kann, wenn die zuständige nationale Behörde, der dieses Vorhaben anzuzeigen ist, innerhalb der in dieser Regelung vorgesehenen Frist nach Prüfung der Akten und Abwägung der Bedingungen auf dem Arbeitsmarkt, der wirtschaftlichen Verhältnisse des Unternehmens und der Belange der nationalen Wirtschaft keine mit Gründen versehene Entscheidung erlässt, alle oder einen Teil der beabsichtigten Entlassungen nicht zu genehmigen, grundsätzlich nicht entgegensteht. Anders verhält es sich jedoch, wenn diese Regelung – was zu prüfen Sache des innerstaatlichen Gerichts ist – in Anbetracht der drei Beurteilungskriterien, auf die sie Bezug nimmt, und deren Anwendung durch diese Behörde im konkreten Fall unter der Kontrolle der zuständigen Gerichte dazu führt, dass den Bestimmungen dieser Richtlinie ihre praktische Wirksamkeit genommen wird.

Art. 49 AEUV ist dahin auszulegen, dass er einer nationalen Regelung entgegensteht, nach der ein Arbeitgeber bei Fehlen einer Einigung mit den Arbeitnehmervertretern über eine beabsichtigte Massenentlassung eine solche Entlassung nur vornehmen kann, wenn die zuständige nationale Behörde, der dieses Vorhaben anzuzeigen ist, innerhalb der in dieser Regelung vorgesehenen Frist nach Prüfung der Akten und Abwägung der Bedingungen auf dem Arbeitsmarkt, der wirtschaftlichen Verhältnisse des Unternehmens und der Belange der nationalen Wirtschaft keine mit Gründen versehene Entscheidung erlässt, die vollständige oder teilweise Vornahme der beabsichtigten Entlassung nicht zu genehmigen.

Eine solche nationale Regelung stellt nämlich eine erhebliche Einmischung in bestimmte Freiheiten dar, die den Wirtschaftsteilnehmern im Allgemeinen zustehen. Daher ist sie geeignet, einen Zugang zum nationalen Markt weniger attraktiv zu machen und im Fall des Zugangs zu diesem Markt Wirtschaftsteilnehmer anderer Mitgliedstaaten, die beschlossen haben, sich auf einem neuen Markt niederzulassen, in ihren Möglichkeiten, ihre dortige Tätigkeit anschließend anzupassen oder aufzugeben, indem sie sich im Hinblick darauf von den zuvor eingestellten Arbeitnehmern trennen, erheblich zu beschränken. Unter diesen Umständen ist eine solche nationale Regelung geeignet, ein ernsthaftes Hindernis für die Ausübung der Niederlassungsfreiheit in diesem Mitgliedstaat darzustellen.

Eine solche Beschränkung ist nur statthaft, wenn sie durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses gerechtfertigt ist. Darüber hinaus kann für diese Regelung eine solche Rechtfertigung nur gelten, wenn sie mit den Grundrechten vereinbar ist, deren Wahrung der Gerichtshof sichert. Im vorliegenden Fall ist die in Rede stehende nationale Regelung mit einer Beschränkung der Ausübung der in Art. 16 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union verankerten Niederlassungsfreiheit verbunden. Zu den vom Gerichtshof anerkannten zwingenden Gründen des Allgemeininteresses zählen der Schutz der Arbeitnehmer und die Förderung von Beschäftigung und Einstellungen. Daher wurde u. a. festgestellt, dass in bestimmten Fällen Erwägungen im Zusammenhang mit der Aufrechterhaltung der Beschäftigung unter bestimmten Voraussetzungen eine akzeptable Rechtfertigung für eine nationale Regelung darstellen können, die zu einer Beschränkung der Niederlassungsfreiheit führt.

Soweit dem so sein sollte, ist erforderlich, dass die auferlegten Beschränkungen geeignet sind, die mit ihnen verfolgten, im Allgemeininteresse liegenden Ziele zu gewährleisten und nicht über das dazu Erforderliche hinauszugehen. Insoweit kann der bloße Umstand, dass ein Mitgliedstaat in seinen nationalen Vorschriften vorsieht, dass eine beabsichtige Massenentlassung vor ihrer Vornahme einer nationalen Behörde anzuzeigen ist, die mit einer Kontrollbefugnis ausgestattet ist, die es ihr ermöglicht, unter bestimmten Umständen ein solches Vorhaben aus Gründen zu untersagen, denen der Schutz der Arbeitnehmer und der Beschäftigung zugrunde liegt, nicht als Verstoß gegen die durch Art. 49 AEUV gewährleistete Niederlassungsfreiheit oder die in Art. 16 der Charta verankerte unternehmerische Freiheit angesehen werden. Als Erstes führt eine solche Regelung ihrerseits als solche nicht dazu, dass jede Möglichkeit der Unternehmen, Massenentlassungen vorzunehmen, ausgeschlossen wird, da sie lediglich einen Rahmen für eine solche Möglichkeit schaffen soll, indem sie in diesem sensiblen Bereich darauf ausgerichtet ist, die im Zusammenhang mit dem Schutz der Arbeitnehmer und der Beschäftigung stehenden Interessen – u. a. vor ungerechtfertigter Entlassung und den Folgen von Massenentlassungen für die Arbeitnehmer – und die Interessen, die auf der Niederlassungsfreiheit und der in den Art. 49 AEUV und 16 der Charta verankerten unternehmerischen Freiheit der Wirtschaftsteilnehmer beruhen, miteinander zu vereinbaren und gegeneinander abzuwägen. Grundsätzlich ist eine solche Rahmenregelung für die Voraussetzungen, unter denen Massenentlassungen vorgenommen werden können, daher geeignet, die Anforderungen zu erfüllen, die sich aus dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ergeben und daher unter diesem Blickwinkel mit den Art. 49 AEUV und 16 der Charta vereinbar zu sein.

Was als Zweites die konkrete Ausgestaltung dieser Rahmenregelung für Massenentlassungen und vor allem die drei Kriterien betrifft, die die zuständige Behörde bei ihrer Entscheidung berücksichtigen muss, ob sie eine Massenentlassung untersagt oder nicht, kann das erste von ihnen, nämlich das Kriterium der „Belange der nationalen Wirtschaft“ nicht zugelassen werden, denn es hat eine wirtschaftliche Zielsetzung, die keinen Grund von allgemeinem Interesse darstellen kann, der eine Beschränkung einer durch den Vertrag gewährleisteten Grundfreiheit rechtfertigen könnte. Was dagegen die beiden anderen Beurteilungskriterien betrifft, auf die sich die in Rede stehende nationale Regelung bezieht, nämlich die „wirtschaftlichen Verhältnisse des Unternehmens“ und die „Bedingungen auf dem Arbeitsmarkt“, scheinen diese von vornherein zweifellos mit den berechtigten Zielen des Allgemeininteresses verknüpft zu sein, die der Schutz der Arbeitnehmer und der Beschäftigung darstellen. Diese Kriterien sind jedoch sehr allgemein und ungenau gefasst. Solche Kriterien, die nicht genau sind und somit nicht auf objektiven und nachprüfbaren Voraussetzungen beruhen, gehen daher über das hinaus, was zur Erreichung der angegebenen Ziele erforderlich ist, und können daher nicht den Anforderungen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes genügen. Daraus folgt, dass eine Kontroll- und Einspruchsregelung wie die fragliche aufgrund ihrer konkreten Modalitäten die Anforderungen des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit außer Acht lässt und daher gegen Art. 49 AEUV verstößt. Aus denselben Gründen verstößt eine solche Regelung auch gegen den in Art. 52 Abs. 1 der Charta vorgesehenen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und daher gegen deren Art. 16.

Darüber hinaus kann es auf diese Auslegung keinen Einfluss haben, wenn in einem Mitgliedstaat Rahmenbedingungen vorliegen sollten, die von einer schweren Wirtschaftskrise und einer besonders hohen Arbeitslosenquote gekennzeichnet sind. Die Verträge sehen nämlich – abgesehen davon, dass bestimmte Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit durch nationale Maßnahmen im Hinblick auf bestimmte zwingende Gründe des Allgemeininteresses gerechtfertigt sein können – nicht vor, dass über diese Fälle hinaus von dieser primärrechtlichen Vorschrift abgewichen werden kann oder dass von deren Anwendung wegen nationaler Rahmenbedingungen ganz einfach abgesehen werden kann.

(vgl. Rn. 55-57, 61, 65, 66, 73-75, 80, 83, 88, 90, 94-100, 102-104, 107, 108, Tenor 1 und 2)