Rechtssache T‑79/13

Alessandro Accorinti u. a.

gegen

Europäische Zentralbank (EZB)

„Außervertragliche Haftung — Wirtschafts- und Währungspolitik — EZB — Nationale Zentralbanken — Umstrukturierung der griechischen Staatsschuld — Ankaufprogramm für Schuldtitel — Vereinbarung über den Tausch von Schuldtiteln allein zugunsten der Zentralbanken des Eurosystems — Beteiligung des Privatsektors — Umschuldungsklauseln — Collateral Enhancement in Form eines Rückkaufprogramms, um die Bonität der Schuldtitel als Sicherheit zu untermauern — Private Gläubiger — Hinreichend qualifizierter Verstoß gegen eine Rechtsnorm, die dem Einzelnen Rechte verleiht — Berechtigtes Vertrauen — Gleichbehandlung — Haftung für rechtmäßiges normatives Handeln — Außergewöhnlicher und besonderer Schaden“

Leitsätze – Urteil des Gerichts (Vierte Kammer) vom 7. Oktober 2015

Siehe Text der Entscheidung. (vgl. Rn. 53, 57)

Ein Schadensersatzantrag wird nur ausnahmsweise für unzulässig erklärt und nur um sicherzustellen, dass die Frist für die Erhebung einer Nichtigkeitsklage nicht umgangen wird, nämlich wenn der Antrag gemeinsam mit einem Nichtigkeitsantrag eingereicht wurde, weil mit dem Schadensersatzantrag in Wirklichkeit die Nichtigerklärung einer gegen den Kläger gerichteten, bestandskräftig gewordenen Einzelfallentscheidung begehrt wird und er, falls ihm stattgegeben worden wäre, zur Folge gehabt hätte, dass die Rechtswirkungen dieser Entscheidung beseitigt würden. Wenn die Nichtigkeitsklage innerhalb der Frist des Art. 263 Abs. 6 AEUV eingereicht wurde, ist zudem eine Umgehung der genannten Frist durch eine Schadensersatzklage von vornherein ausgeschlossen. Die Schadensersatzklage ist insoweit ein eigenständiger Rechtsbehelf mit eigener Funktion im System der Klagemöglichkeiten und von Voraussetzungen abhängig, die ihrem besonderen Zweck angepasst sind. Während Nichtigkeits- und Untätigkeitsklagen die Ahndung der Rechtswidrigkeit zwingender Rechtsakte oder des Fehlens eines solchen Rechtsakts zum Ziel haben, ist eine Schadensersatzklage auf Ersatz des Schadens gerichtet, der sich aus einer Handlung oder einer unzulässigen Verhaltensweise ergibt, die einem Organ oder einer Einrichtung der Union zuzurechnen ist. Zum einen kann diese Eigenständigkeit der Schadensersatzklage nicht schon dadurch in Frage gestellt werden, dass ein Kläger beschließt, Nichtigkeitsklage und Schadensersatzklage nacheinander zu erheben. Zum anderen führt die Unzulässigkeit einer Nichtigkeitsklage nicht schon deswegen zur Unzulässigkeit einer später eingereichten Schadensersatzklage, weil diese Klagen auf ähnlichen oder gar identischen Rechtswidrigkeitsgründen beruhen. Ein solches Verständnis würde gegen den Grundsatz der Selbständigkeit der Klagearten verstoßen und nähme folglich Art. 268 AEUV in Verbindung mit Art. 340 Abs. 3 AEUV die praktische Wirksamkeit. (vgl. Rn. 60, 61)

Siehe Text der Entscheidung. (vgl. Rn. 64-66, 116)

Was die erste Voraussetzung für die Haftung der Union nach Art. 340 AEUV hinsichtlich des dem betreffenden Organ oder der betreffenden Einrichtung vorgeworfenen rechtswidrigen Verhaltens angeht, muss ein hinreichend qualifizierter Verstoß gegen eine Rechtsnorm, die bezweckt, dem Einzelnen Rechte zu verleihen, nachgewiesen werden. Das entscheidende Kriterium dafür, dass ein Verstoß hinreichend qualifiziert ist, besteht darin, dass das betreffende Organ oder die betreffende Einrichtung der Union die Grenzen, die seinem bzw. ihrem Ermessen gesetzt sind, offenkundig und erheblich überschritten hat. Nur wenn die Einrichtung oder das Organ über einen erheblich verringerten oder gar auf null reduzierten Gestaltungsspielraum verfügt, kann die bloße Verletzung des Unionsrechts ausreichen, um einen hinreichend qualifizierten Verstoß anzunehmen. Die der Europäischen Zentralbank vorgeworfenen Verhaltensweisen fanden im Rahmen der Aufgaben statt, die ihr aufgrund der Art. 127 AEUV und 282 AEUV sowie Art. 18 des Protokolls über die Satzung des Europäischen Systems der Zentralbanken und der Europäischen Zentralbank übertragen wurden und darin bestehen, die Geldpolitik der Union vor allem durch Interventionen auf den Finanzmärkten und durch Lenkung von Kreditgeschäften festzulegen und durchzuführen. Diese Vorschriften räumen der Bank ein weites Ermessen ein, dessen Ausübung komplexe Beurteilungen wirtschaftlicher und sozialer Gegebenheiten und sich schnell verändernder Situationen erfordert, die im Rahmen des Eurosystems oder gar der gesamten Union vorgenommen werden müssen. Daher muss ein etwaiger hinreichend qualifizierter Verstoß gegen die in Rede stehenden Rechtsnormen auf einer offenkundigen und erheblichen Überschreitung der Grenzen des weiten Ermessens beruhen, über das die Bank bei der Ausübung ihrer Befugnisse im Bereich der Geldpolitik verfügt. Dies gilt umso mehr, als es bei der Ausübung dieses Ermessens zum einen darum geht, dass die Bank komplexe und ungewisse Entwicklungen vorhersehen und bewerten muss, wie die Entwicklung der Finanzmärkte, der Geldmenge und der Inflationsrate, die das ordnungsgemäße Funktionieren des Eurosystems und der Zahlungs- und Kreditsysteme beeinflussen, und zum anderen darum, dass politische, wirtschaftliche und soziale Entscheidungen getroffen werden, die es erforderlich machen, die in Art. 127 Abs. 1 AEUV genannten unterschiedlichen Ziele, deren Hauptziel die Aufrechterhaltung der Preisstabilität ist, gegeneinander abzuwägen und miteinander zu versöhnen. Was ferner die Rechtsetzungstätigkeit der Organe einschließlich des Erlasses von Rechtsakten mit allgemeiner Geltung durch die Bank angeht, so erklärt sich die enge Konzeption der Haftung der Union wegen Wahrnehmung der genannten Rechtsetzungstätigkeit durch die Erwägung, dass die Wahrnehmung gesetzgeberischer Tätigkeit selbst dann, wenn die Rechtmäßigkeit der Rechtsakte gerichtlicher Kontrolle unterliegt, nicht jedes Mal durch die Möglichkeit von Schadensersatzklagen behindert werden darf, wenn das allgemeine Interesse der Union den Erlass normativer Maßnahmen gebietet, die die Interessen des Einzelnen beeinträchtigen können, und dass auf einem Rechtsetzungsgebiet, das durch ein für die Durchführung einer Unionspolitik unerlässliches weites Ermessen gekennzeichnet ist, die Haftung der Union nur dann ausgelöst werden kann, wenn das betreffende Organ die Grenzen seiner Befugnisse offenkundig und erheblich überschritten hat. (vgl. Rn. 67-69)

Jeder, bei dem ein Unionsorgan begründete Erwartungen geweckt hat, kann sich auf den Grundsatz des Vertrauensschutzes berufen. Das Recht, sich auf diesen Grundsatz zu berufen, ist jedoch an drei kumulative Voraussetzungen gebunden. Erstens muss die Unionsverwaltung dem Betroffenen präzise, nicht an Bedingungen geknüpfte und übereinstimmende Zusicherungen von zuständiger und zuverlässiger Seite gegeben haben. Zweitens müssen diese Zusicherungen geeignet sein, bei dem Adressaten begründete Erwartungen zu wecken. Drittens müssen die gegebenen Zusicherungen den geltenden Vorschriften entsprechen. Ferner steht zwar die Möglichkeit, sich auf den Vertrauensschutz als tragenden Grundsatz des Unionsrechts zu berufen, jedem Wirtschaftsteilnehmer offen, bei dem ein Organ begründete Erwartungen geweckt hat, jedoch kann sich ein umsichtiger und besonnener Wirtschaftsteilnehmer, wenn er in der Lage ist, den Erlass einer Maßnahme der Union, die seine Interessen berühren kann, vorherzusehen, im Fall ihres Erlasses nicht auf diesen Grundsatz berufen. Des Weiteren können die Wirtschaftsteilnehmer nicht auf die Beibehaltung einer bestehenden Situation vertrauen, die die Unionsorgane im Rahmen ihres Ermessens ändern können, was insbesondere auf einem Gebiet wie dem der Geldpolitik gilt, deren Zweck eine ständige Anpassung an die Veränderungen der wirtschaftlichen Lage mit sich bringt (vgl. Rn. 75, 76)

2010 und 2011 gemachte öffentliche Erklärungen bestimmter Mitglieder der Europäischen Zentralbank können keine präzisen, nicht an Bedingungen geknüpfte und übereinstimmende Zusicherungen von zuständiger und zuverlässiger Seite darstellen, die bei den privaten Gläubigern, die Inhaber von griechischen Schuldtiteln sind, berechtigte Erwartungen wecken konnten, dass eine eventuelle Umstrukturierung der griechischen Staatsschuld ausgeschlossen sei. In Anbetracht erstens ihres allgemeinen Charakters, zweitens des Umstands, dass der Bank für Entscheidungen über eine eventuelle Umstrukturierung der Staatsschuld eines Mitgliedstaats, bei dem ein selektiver Zahlungsausfall eintritt, die Zuständigkeit fehlte, und drittens der damals auf den Finanzmärkten herrschenden Unsicherheit insbesondere hinsichtlich der weiteren Entwicklung der finanziellen Situation der Hellenischen Republik konnten diese Erklärungen nämlich nicht als präzise und an keine Bedingungen geknüpfte Zusicherungen von zuständiger und zuverlässiger Seite eingestuft werden, und schon gar nicht hinsichtlich des eventuellen Ausbleibens einer Entscheidung dieses Mitgliedstaats über eine solche Umstrukturierung. Obwohl nämlich die Bank an der Überwachung der Entwicklung der Finanzlage der Hellenischen Republik im Rahmen der aus ihr, dem Internationalen Währungsfonds (IWF) und der Kommission bestehenden Troika beteiligt war, war sie für die Entscheidung über eine solche Maßnahme nicht zuständig, die in erster Linie, wenn nicht ausschließlich, in die Souveränität und die Haushaltshoheit des betreffenden Mitgliedstaats fällt, insbesondere in seine Gesetzgebungsbefugnis und in gewissem Maße unter die Koordinierung der Wirtschaftspolitik durch die Mitgliedstaaten gemäß den Art. 120 ff. AEUV. Unter diesen Umständen muss der Widerstand gegen diese Umstrukturierung, wie ihn die jeweiligen Präsidenten der Bank in einem Klima zunehmender Unsicherheit bei den Akteuren der Finanzmärkte wiederholt öffentlich zum Ausdruck brachten, in seiner Bedeutung als rein wirtschaftspolitisch verstanden werden. Damit sollten die genannten Akteure zum einen vor einer weiteren Verschlechterung der damaligen Wirtschaftslage oder gar einer eventuellen Zahlungsunfähigkeit der Hellenischen Republik gewarnt werden, deren potenziell ausfallende Schuldtitel nicht mehr im Rahmen von Kreditgeschäften des Eurosystems akzeptiert werden könnten, und zum anderen vor den Risiken, die eine solche Entwicklung für die Stabilität des Finanzsystems und das Funktionieren des Eurosystems in seiner Gesamtheit bedeuten könnte. Hinzu kommt, dass der Widerstand der jeweiligen Präsidenten der Bank von der Klarstellung begleitet war, dass die Bank, falls es gleichwohl zu einem solchen Ausfall kommen sollte und die betreffenden Mitgliedstaaten eine Umstrukturierung der Staatsschuld beschließen sollten, verlangen würde, dass diese Umstrukturierung zum Schutz ihrer Integrität und zur Erhaltung der Stabilität und des Vertrauens der Finanzmärkte durch ausreichende Sicherheiten gestützt würde. Hieraus ergibt sich, dass die Bank auch keine berechtigten Erwartungen dahin gehend geweckt hat, dass sie ihren Widerstand aufrechterhalten werde, wenn die betreffenden Mitgliedstaaten anders entscheiden und eine Umstrukturierung beschließen sollten, oder dass sie gegebenenfalls rechtlich in der Lage sein werde – was tatsächlich nicht der Fall ist –, ein solches Vorgehen zu verhindern. Ferner ist der Erwerb staatlicher Schuldtitel durch einen Anleger per definitionem eine Transaktion, die ein gewisses finanzielles Risiko birgt, da er den Unwägbarkeiten der Finanzmärkte unterliegt. In Anbetracht der Wirtschaftslage der Hellenischen Republik und der Unsicherheiten, denen sie damals ausgesetzt war, können die Anleger, die griechische Schuldtitel in der Zeit erworben haben, in der die Finanzkrise der Hellenischen Republik auf ihrem Höhepunkt war, jedoch nicht behaupten, sie hätten als umsichtige und besonnene Wirtschaftsteilnehmer gehandelt, die sich auf das Bestehen berechtigter Erwartungen berufen könnten. Vielmehr war angesichts dieser öffentlichen Erklärungen der Bank davon auszugehen, dass die Anleger die höchst instabile Wirtschaftslage, die die Wertschwankungen der von ihnen erworbenen griechischen Schuldtitel bestimmte, sowie das erhebliche Risiko einer wenn auch nur selektiven Zahlungsunfähigkeit der Hellenischen Republik kannten. Zudem hätte ein umsichtiger und besonnener Wirtschaftsteilnehmer, der Kenntnis von diesen öffentlichen Erklärungen hatte, das Risiko einer Umstrukturierung der griechischen Staatsschuld angesichts der unterschiedlichen Sichtweisen, die insoweit in den Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebiets und den anderen beteiligten Einrichtungen wie der Kommission, dem IWF und der Bank herrschten, nicht ausschließen können. (vgl. Rn. 78, 79, 81, 82)

Nach dem allgemeinen Grundsatz der Gleichbehandlung dürfen vergleichbare Situationen nicht unterschiedlich und unterschiedliche Situationen nicht gleich behandelt werden, sofern dies nicht objektiv gerechtfertigt ist. Die Vergleichbarkeit verschiedener Situationen ist in Anbetracht aller Merkmale zu beurteilen, die sie kennzeichnen. Diese Merkmale sind u. a. im Licht des Gegenstands und des Ziels der Unionsmaßnahme, die die fragliche Unterscheidung einführt, zu bestimmen und zu beurteilen. Außerdem sind die Grundsätze und Ziele des Regelungsbereichs zu berücksichtigen, in den diese Maßnahme fällt. Insoweit befinden sich private Anleger, die griechische Schuldtitel allein in ihrem privaten Vermögensinteresse gekauft hatten, unabhängig von dem genauen Grund ihrer Anlageentscheidung in einer anderen Situation als die Zentralbanken des Eurosystems, die in Wahrnehmung ihrer grundlegenden Aufgaben nach Art. 127 Abs. 1 und 2 AEUV in Verbindung mit Art. 282 Abs. 1 AEUV und insbesondere nach Art. 18 Abs. 1 erster Gedankenstrich des Protokolls über die Satzung des Europäischen Systems der Zentralbanken und der Europäischen Zentralbank ebenfalls solche Titel mit dem Ziel, die Preisstabilität und die ordnungsgemäße Führung der Geldpolitik zu gewährleisten, und in den durch die Bestimmungen des Beschlusses 2010/81 zur Einführung eines Programms für die Wertpapiermärkte vorgegebenen Grenzen gekauft haben. Da die in Rede stehenden Situationen nicht vergleichbar sind, können der Abschluss und die Durchführung einer Vereinbarung über den Umtausch der von der Europäischen Zentralbank und den nationalen Zentralbanken des Eurosystems gehaltenen griechischen Schuldtitel, um zu verhindern, dass sich die Letztgenannten an der Umstrukturierung der griechischen Staatsschuld beteiligen, keinen Verstoß gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung darstellen. Ebenso befinden sich die privaten Anleger und die Zentralbanken des Eurosystems angesichts der Auswirkungen, die die Wirkungen der Herabstufung des Wertes ihrer Schuldtitel auf die europäische Wirtschaft hätten, auch nicht in vergleichbaren Situationen. In Anbetracht des Gesamtwerts der von den Zentralbanken erworbenen und gehaltenen griechischen Schuldtitel hätte nämlich die eventuelle Beteiligung der Zentralbanken an der Umstrukturierung der Staatsschuld eines Mitgliedstaats des Euro-Währungsgebiets unabhängig davon, ob sie im Hinblick auf Art. 123 AEUV rechtswidrig gewesen wäre, die finanzielle Integrität des Eurosystems in seiner Gesamtheit und insbesondere seine Fähigkeit, nach Art. 18 Abs.1 erster und zweiter Gedankenstrich des Protokolls über die Satzung des Europäischen Systems der Zentralbanken und der Europäischen Zentralbank auf den Finanzmärkten tätig zu werden und die Kreditinstitute zu refinanzieren, beeinträchtigen können. Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass die staatlichen Schuldtitel zugleich Sicherheiten darstellen, die die Zentralbanken normalerweise für Kreditgeschäfte innerhalb des Eurosystems und für die Sicherung der Liquidität der nationalen Kreditinstitute akzeptieren. Hieraus folgt, dass auch eine Rüge zurückzuweisen ist, wonach sich die Bank und die nationalen Zentralbanken des Eurosystems unter dem Vorwand ihrer geldpolitischen Aufgaben zulasten des privaten Sektors den Status eines privilegierten Gläubigers vorbehalten hätten. Die Begründung des angeblichen privilegierten Gläubigerstatus der Zentralbanken des Eurosystems durch den Abschluss und die Durchführung der genannten Tauschvereinbarung, um der Umstrukturierung der griechischen Staatsschuld zu entgehen, kann außerdem nicht als missbräuchlich oder die Grenzen der Zuständigkeiten der Bank überschreitend angesehen werden. Diese Maßnahmen fügten sich vielmehr in den Rahmen der Ausübung ihrer Zuständigkeiten und grundlegenden Aufgaben ein, da sie gerade den Spielraum der Zentralbanken aufrechterhalten und das kontinuierliche ordnungsgemäße Funktionieren des Eurosystems gewährleisten sollten. Die genannte Tauschvereinbarung sollte insoweit verhindern, dass sich die Zentralbanken des Eurosystems an der Umstrukturierung der griechischen Staatsschuld beteiligen, indem sie einen Teil des Wertes der griechischen Schuldtitel, die sich in ihrem jeweiligen Portefeuille befanden, aufgeben. Eine solche unbedingte Beteiligung der Zentralbanken an dieser Umstrukturierung wäre jedoch gerade Gefahr gelaufen, als eine nach Art. 123 AEUV verbotene Maßnahme mit gleicher Wirkung wie der unmittelbare Erwerb staatlicher Schuldtitel durch die Zentralbanken eingestuft zu werden. (vgl. Rn. 87, 88, 92, 93, 108, 114)

Die Tatsache, dass Art. 1 ihres Beschlusses 2012/153 über die Notenbankfähigkeit der von der griechischen Regierung begebenen oder in vollem Umfang garantierten marktfähigen Schuldtitel im Rahmen des Angebots der Hellenischen Republik zum Schuldentausch eine Verpflichtung der Hellenischen Republik vorsah, zugunsten der nationalen Zentralbanken ein Collateral Enhancement in Form eines Ankaufprogramms zur Untermauerung der Bonität der griechischen Schuldtitel bereitzustellen, kann keine der Europäischen Zentralbank anzulastende Ungleichbehandlung zum Nachteil der privaten Anleger darstellen. Indem nämlich mit dieser Verpflichtung nur sichergestellt werden sollte, dass die Zentralbanken auch weiterhin die griechischen Schuldtitel als angemessene Sicherheiten für Kreditgeschäfte des Eurosystems im Sinne von Art. 18 Abs. 1 zweiter Gedankenstrich des Protokolls über die Satzung des Europäischen Systems der Zentralbanken und der Bank akzeptieren können, sicherte die genannte Verpflichtung somit den Erhalt des Spielraums der Zentralbanken des Eurosystems im Sinne von Art. 127 Abs. 1 und 2 AEUV in Verbindung mit Art. 282 Abs. 1 AEUV und Art. 18 Abs. 1 erster und zweiter Gedankenstrich des Protokolls über die Satzung und betraf damit eine Situation, die mit der Situation der privaten Anleger nicht vergleichbar war. Da nämlich die privaten Anleger griechische Schuldtitel ausschließlich zu privaten Zwecken erworben und gehalten hatten, befanden sie sich in einer anderen Situation als die Zentralbanken des Eurosystems, die mit den Befugnissen und Pflichten gemäß den vorgenannten Vorschriften ausgestattet sind. Die Kläger konnten daher nicht nach dem Gleichbehandlungsgrundsatz ein vergleichbares Programm für den Rückkauf ihrer Schuldtitel durch den griechischen Staat verlangen. Diese Maßnahme kann insoweit nicht als missbräuchlich oder die Grenzen der Zuständigkeiten der Bank überschreitend angesehen werden, sondern so, dass sie sich in den Rahmen der Ausübung ihrer Zuständigkeiten und grundlegenden Aufgaben einfügten, da sie gerade den Spielraum der Zentralbanken aufrechterhalten und das kontinuierliche ordnungsgemäße Funktionieren des Eurosystems gewährleisten sollten. (vgl. Rn. 94, 108)

Die sogenannte Gleichrangigkeitsklausel (par condicio creditorum bzw. pari passu), wonach Gläubiger bei der Zahlung unabhängig von ihrer Stellung gleichzubehandeln sind, gibt es in der Unionsrechtsordnung nicht. Die Verordnung Nr. 1346/2000 über Insolvenzverfahren stellt insoweit erhebliche Unterschiede in den nationalen Rechtsordnungen fest, zu denen auch die bevorzugte Behandlung der Gläubiger gehört, und beschränkte sich im Interesse insbesondere der Koordinierung der Erlösverteilung auf die Formulierung einheitlicher Kollisionsnormen, um die Gleichbehandlung der Gläubiger möglichst weitgehend sicherzustellen. Da im Übrigen eine Regel, die Gleichrangigkeit verlangt, eine Gleichbehandlung der Gläubiger zur Folge hätte, ohne dass den unterschiedlichen Situationen Rechnung getragen würde, in denen sich insbesondere die privaten Anleger auf der einen Seite und die Zentralbanken des Eurosystems, die in Erfüllung ihrer Aufgaben nach Art. 127 AEUV und Art. 18 des Protokolls über die Satzung des Europäischen Systems der Zentralbanken und der Europäischen Zentralbank handeln, auf der anderen Seite befinden, könnte die Anerkennung einer solchen Regel in der Unionsrechtsordnung gegen den in Art. 20 und 21 der Charta der Grundrechte verankerten Grundsatz der Gleichbehandlung verstoßen. Infolgedessen kann eine Gleichrangigkeitsklausel nur rechtsverbindlich sein, wenn sie in den Rahmen der vertraglichen Klauseln einschließlich derjenigen, die sich auf die Emission und den Verkauf staatlicher Schuldtitel beziehen, aufgenommen wird, die das Verhältnis zwischen dem Emittenten und Schuldner und dem Inhaber und Gläubiger einer Schuldverschreibung regeln. (vgl. Rn. 98-101)

Siehe Text der Entscheidung. (vgl. Rn. 106)