Schlussanträge des Generalanwalts Gulmann vom 16. Juni 1992. - KOMMISSION DER EUROPAEISCHEN GEMEINSCHAFTEN GEGEN REPUBLIK GRIECHENLAND. - BESCHRAENKUNG FUER EINFUHREN AUS DRITTLAENDERN - LISTE D. - RECHTSSACHE C-65/91.



Sammlung der Rechtsprechung 1992 Seite I-05245



Schlußanträge des Generalanwalts

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Herr Präsident,

meine Herren Richter!

1. Mit der vorliegenden Klage begehrt die Kommission die Feststellung, daß die Griechische Republik dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus dem Gemeinschaftsrecht verstossen hat, daß sie Zuendhölzer in eine besondere "Liste D" aufgenommen und es dann während bestimmter Zeiträume abgelehnt hat, die Einfuhr von aus Schweden und Bulgarien stammenden Zuendhölzern zu genehmigen. Die Kommission beantragt ferner die Feststellung, daß die Griechische Republik gegen Artikel 5 EWG-Vertrag verstossen hat.

Die griechische Regierung beantragt, die Klage abzuweisen.

Die Anträge der Kommission sind derart formuliert, daß der Gerichtshof über folgende Fragen zu entscheiden hat:

° erstens über die Frage, ob eine "Liste D" (oder Liste Delta) mit dem von der Kommission angegebenen Inhalt existiert,

° zweitens darüber, ob diese Liste D zur Folge hatte, daß die Anträge der Importeure auf Erteilung von Einfuhrgenehmigungen für schwedische und bulgarische Zuendhölzer abgelehnt werden(1).

2. Die Kommission macht geltend, während des entscheidungserheblichen Zeitraums habe in Griechenland ein Verfahren bestanden ° das nach der "Liste D" °, nach dem Importeure bestimmter aus Drittstaaten stammender Waren, darunter Zuendhölzer, eine Einfuhrgenehmigung hätten beantragen müssen, deren Versagung im Ermessen der zuständigen griechischen Behörden gestanden habe(2).

Die griechische Regierung führt aus, ein derartiges Verfahren habe durchaus bestanden, sei aber mit der Entscheidung des Ministers für Handel vom 25. November 1980 aufgehoben worden. Nach diesem Zeitpunkt habe ein gegen gemeinschaftsrechtliche Vorschriften verstossendes Verfahren nicht mehr bestanden. Die Importeure von bestimmten aus Drittstaaten stammenden Waren, darunter Zuendhölzern, hätten zwar eine Einfuhrgenehmigung beantragen müssen, dieses Verfahren habe aber nur statistischen Zwecken gedient.

3. Aus den Erklärungen der griechische Regierung ergibt sich nicht eindeutig, ob die Regierung einräumt, daß das erwähnte Verfahren mit statistischer Zielsetzung als Liste D bezeichnet wurde, oder ob dieser Begriff 1980 endgültig verschwunden ist.

Meines Erachtens bestehen gute Gründe für die Annahme, daß auch nach 1980, jedenfalls bis Ende 1990, in Griechenland ein als Liste D bezeichnetes Verfahren bestanden hat. Diese Annahme findet ihre Bestätigung vor allem in einem Schreiben des griechischen Ministers für Handel an den Minister für auswärtige Angelegenheiten vom 25. September 1990. Dieser hatte dem Minister für Handel im Hinblick auf das vorliegende Verfahren Fragen hinsichtlich der Existenz und der Bedeutung des Verfahrens Delta gestellt hatte. Der Minister für Handel antwortet wie folgt:

"Das angebliche 'Verfahren Delta' stellt eine Form statistischer Erfassung dar und ist notwendig, um jederzeit Kenntnis von Verlauf und Entwicklung der Einfuhren verschiedener sensibler Waren zu haben."(3)

Trotz des Wortes "angeblich" ergibt sich wohl aus diesem Schreiben, daß ein mit dem griechischen Buchstaben "Delta" bezeichnetes Verfahren durchaus bestanden hat.

Diese Annahme wird auch durch die Informationen gestützt, die im vorliegenden Fall bezueglich der Einfuhren aus Bulgarien und Schweden zur Verfügung stehen. Der Begriff der "Liste D" wird von den betroffenen Unternehmen in dem Sinn verwendet, daß er die Möglichkeit der griechischen Behörden beinhaltet, die Einfuhr zu verweigern. Wie bereits erwähnt, findet sich der Buchstabe "D" auf mindestens einem der zu den Akten gegebenen Anträge auf der Einfuhrlizenz.

4. In diesem Zusammenhang ist im vorliegenden Fall die entscheidende Frage, ob dieses Einfuhrverfahren aufgrund seines Inhalts eine mengenmässige Beschränkung darstellte, die gegen die Rechtsvorschriften verstieß, die während des entscheidungserheblichen Zeitraums für den Handel mit Bulgarien und mit Schweden galten, wie die Kommission geltend macht, oder ob es sich, wie die Griechische Republik ausführt, um ein Verfahren mit ausschließlich statistischer Zielsetzung handelte, das demgemäß keine im Widerspruch zu den geltenden Vorschriften stehende mengenmässige Beschränkung darstellte.

Die griechische Regierung zieht nicht in Zweifel, daß ein Verfahen zur Regulierung der Einfuhren mit dem von der Kommission beschriebenen Inhalt ° ein Verfahren also, aufgrund dessen Anträge auf Einfuhrgenehmigung für aus Bulgarien und aus Schweden stammende Zuendhölzer abgelehnt werden konnten und abgelehnt wurden ° mit den gemeinschaftsrechtlichen Verpflichtungen der Griechischen Republik unvereinbar gewesen wäre.

Es ist in der Tat unbestreitbar, daß ein derartiges Verfahren gegen folgende Vorschriften verstösst:

° bezueglich der aus Bulgarien stammenden Einfuhren gegen Artikel 6 der Verordnung (EWG) Nr. 3420/83 vom 14. November 1983 über die Einfuhrregelungen für auf Gemeinschaftsebene nicht liberalisierte Waren mit Ursprung in Staatshandelsländern(4) in der später geänderten Fassung und

° bezueglich der aus Schweden stammenden Einfuhren gegen Artikel 1 Absatz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 288/82 vom 5. Februar 1982 betreffend die gemeinsame Einfuhrregelung(5) und gegen Artikel 13 des Abkommens zwischen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und dem Königreich Schweden(6), in der im Hinblick auf Griechenland durch das Zusatzprotokoll geänderten Fassung(7).

5. Es sind also nur Sachfragen zwischen den Parteien streitig.

Die Kommission macht geltend, während des entscheidungserheblichen Zeitraums seien eine Reihe von Waren, die die griechischen Behörden als besonders "sensibel" angesehen hätten, unter das Verfahren "Liste D" gefallen. Dieses Verfahren galt jedenfalls für Zuendhölzer. Ausweislich der Akten wurde aber bei der Kommission auch die Anwendung des Verfahrens "Liste D" auf Einfuhren von Flachglas, insbesondere aus der Türkei, und von Honig aus Bulgarien(8) beanstandet.

Wenn das von der Kommission beschriebene Verfahren während längerer Zeiträume für mehrere Warengruppen gegolten haben sollte, dann erstaunt es, daß die Kommission nicht im Stande war, stärkere und umfassendere Beweise für ihre Behauptungen hinsichtlich der Existenz dieses Verfahrens vorzulegen.

Insoweit müssen jedoch die Schwierigkeiten berücksichtigt werden, die es der Kommission offensichtlich bereitete, von der griechischen Regierung eine zufriedenstellende Antwort auf ihre Fragen im Zusammenhang mit den bei ihr erhobenen Beanstandungen zu erhalten.

6. Die entscheidende Frage ist im vorliegenden Fall, ob es der Kommission gelungen ist, die Existenz eines Verfahrens "Liste D", das während bestimmter Zeiträume zur Versagung der Einfuhrgenehmigung für aus Bulgarien und aus Schweden stammende Zuendhölzer führte, zu beweisen.

7. Zu diesem Punkt ist anzumerken, daß das griechische Staatsmonopol für die Vermarktung von Zuendhölzern an die Gemeinschaftsvorschriften angepasst worden war, so daß für die Einfuhr von Zuendhölzern ab 1. Januar 1986 das allgemeine Gemeinschaftsrecht galt.

Unter diesen Umständen kann angenommen werden, daß die griechischen Behörden die Einfuhren von Zuendhölzern mit besonderer Aufmerksamkeit verfolgten.

Diese Behörden beantragten im übrigen nach der Verordnung Nr. 288/82 am 21. Juli 1987 eine gemeinschaftliche Überwachung der Einfuhren von aus Schweden stammenden Zuendhölzern. Die Kommission wies diesen Antrag am 3. August 1987 zurück, ermächtigte aber die Griechische Republik, eine einzelstaatliche Überwachung durchzuführen.

Die griechische Regierung fragte ferner am 25. November 1987 bei der Kommission an, ob sie im Hinblick auf die Zuendholzeinfuhren aus Bulgarien Schutzmaßnahmen nach der Verordnung Nr. 3420/83 anwenden dürfe. Gleichzeitig teilte sie ihr mit, daß sie ab sofort gemäß Artikel 10 der Verordnung Nr. 3420/83 die nationalen Kontingentierungsvorschriften auf diese Einfuhren anwenden werde. Die Kommission entschied erst am 27. April 1988, daß die Einfuhren aus Bulgarien beschränkt werden könnten. Diese Genehmigung galt bis zum 31. Dezember 1988. Die Kommission räumt ein, daß der griechische Antrag auf nationale Dringlichkeitsmaßnahmen nach Artikel 10 die in dieser Vorschrift festgelegten Voraussetzungen erfuelle, so daß Beschränkungen der Einfuhren aus Bulgarien ab dem 25. November 1987 zulässig gewesen seien.

Die Kommission führt aus, daß die griechische Regierung ihr Vorgehen im Zusammenhang mit ihrem Antrag auf Maßnahmen zur Überwachung der Einfuhr von aus Schweden stammenden Zuendhölzern u. a. damit begründet habe, daß der Marktanteil der inländischen Zuendholzindustrie auf 60 % zurückgegangen sei.

8. Im Rahmen ihrer Argumentation misst die Kommission einem Telegramm der griechischen Nationalbank an ihre Filialen und an die griechischen Geschäftsbanken vom 7. Mai 1986 Bedeutung bei. Das Telegramm hat folgenden Inhalt:

"Ab Zugang dieses Telegramms werden die Einfuhrgenehmigungen für Zuendhölzer, die aus Nichtmitgliedstaaten der EWG stammen oder in solchen Staaten hergestellt wurden, ausschließlich von der Zentralstelle der Bank von Griechenland, Abteilung Einfuhrgenehmigungen, erteilt. Die zwischengeschalteten Banken müssen die Anträge zu diesem Zweck an diese Stelle weiterleiten. Soweit Einfuhrgenehmigungen für die erwähnte Ware bereits erteilt wurden, dürfen diese Banken ohne die Genehmigung der Zentralstelle der Bank von Griechenland weder einen Vorschuß zahlen noch einen Kredit eröffnen.

Die Direktionen der Geschäftsbanken werden gebeten, ihre Filialen hiervon unverzueglich in Kenntnis zu setzen."(9)

Die griechische Regierung hat dieses Telegramm damit erklärt, daß es wünschenswert sei, daß die griechische Nationalbank möglichst schnell von den statistischen Angaben Kenntnis erhalte. Ich kann jedoch nicht umhin, der Kommission darin zuzustimmen, daß der Inhalt des Telegramms schwer verständlich ist, wenn dieses nur Maßnahmen mit rein statistischer Zielsetzung betrifft.

9. Stark für die Richtigkeit der Behauptungen der Kommission spricht, daß die griechische Nationalbank im Februar 1987 einen Antrag auf Erteilung einer Einfuhrgenehmigung für eine grosse Partie aus Bulgarien stammender Zuendhölzer ohne Begründung ablehnte und diese Ablehnung aufrechterhielt, ohne daß der Importeur hierfür irgendeine Erklärung erlangen konnte. Die Kommission hat eine Kopie des Antrags auf Einfuhrgenehmigung beigefügt(10). Die Ablehnung ist auf dem Antrag selbst handschriftlich vermerkt. Der Buchstabe "D" ist darauf gleichfalls handschriftlich vermerkt.

Im Oktober 1987 ersuchte die Kommission die griechische Regierung um eine Erklärung für dieses Einfuhrverbot. Die griechische Regierung gab meines Erachtens keine zufriedenstellende Erklärung(11).

10. Die Angaben der Kommission zu der Weigerung der griechischen Behörden, die Einfuhren von aus Schweden stammenden Zuendhölzern zu genehmigen, liefern meines Erachtens den stärksten Anhaltspunkt dafür, daß in Griechenland während des entscheidungserheblichen Zeitraums eine Einfuhrregelung mit dem von der Kommission behaupteten Inhalt bestand.

Mehrere Schreiben und sonstige Dokumente, die der Klageschrift der Kommission als Anlage beigefügt sind, zeigen, daß die griechischen Behörden es ° jedenfalls ab Februar 1987 und zumindest bis November 1989 ° systematisch abgelehnt haben, die Einfuhr von der schwedischen Gesellschaft Swedish Match hergestellter Zuendhölzer zu genehmigen(12). Die Anlagen zeigen auch, daß mehrere Gespräche zwischen dem griechischen Handelsministerium, das zeitweilig durch den Minister selbst vertreten wurde, und der schwedischen Botschaft in Athen stattfanden, ohne daß letztere eine stichhaltige Erklärung dafür erlangen konnte, warum die gewünschte Einfuhr unmöglich war(13). Unter diesen Anlagen befindet sich auch ein Antrag auf Einfuhrgenehmigung für aus Schweden stammende Zuendhölzer, auf dem sich ebenso wie auf dem bulgarischen Antrag ein einfacher handschriftlicher Ablehnungsvermerk befindet(14).

Ursprünglich haben die griechischen Stellen versucht, den aktenkundigen Ablehnungsfall damit zu begründen, daß die eingeführten Zuendhölzer nicht schwedischen, sondern jugoslawischen Ursprungs gewesen seien. In der mündlichen Verhandlung hat die griechische Regierung jedoch eingeräumt, daß sich diese Begründung nicht halten lasse.

11. Die griechische Regierung macht jetzt geltend, es handele sich bei den festgestellten Antragsablehnungen um Einzelfälle, die kein Beweis dafür seien, daß das von der Kommission angeführte Verfahren "Liste D" gegolten habe.

Diesem Vorbringen kann meines Erachtens nicht gefolgt werden. Vor allem bei den Einfuhren aus Schweden stammender Zuendhölzer zeigt sich eine derart konstante Ablehnungspraxis, daß darin nur das Ergebnis der Anwendung einer während des entscheidungserheblichen Zeitraums in Griechenland geltenden Verfahren gesehen werden kann, nach der die griechischen Behörden die Einfuhr von aus Drittländern stammenden Zuendhölzern untersagen konnten.

12. Wie bereits ausgeführt, beruft sich die griechische Regierung auf eine Entscheidung von 1980, mit der das als "Liste D" bezeichnete Einfuhrverfahren angeblich abgeschafft wurde(15). Meines Erachtens kann dieser Entscheidung keine Bedeutung beigemessen werden. Erstens hebt diese Entscheidung nach ihrem Wortlaut nur die "Unterscheidung zwischen der 'Liste D' und der 'Liste E' " auf, und zweitens hätte ein früher geltendes Verfahren "Liste D" z. B. bei der Anpassung des Staatsmonopols für die Vermarktung von Zuendhölzern, durchaus wiedereingeführt werden können.

13. Meines Erachtens kann es angesichts der dargestellten Gesichtspunkte als erwiesen angesehen werden, daß in Griechenland jedenfalls von Februar 1987 bis November 1989 ein Verfahren "Liste D" der von der Kommission beschriebenen Art bestand und dieses Verfahren dazu führte, daß entgegen den gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften Einfuhren von aus Schweden stammenden Zuendhölzern zwischen Februar 1987 und November 1989 und von aus Bulgarien stammenden Zuendhölzern von Februar bis November 1987 zurückgewiesen wurden.

Dem ersten Antrag der Kommission muß daher meines Erachtens stattgegeben werden.

14. Wie bereits erwähnt, beantragt die Kommission auch die Feststellung, daß die Griechische Republik dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus Artikel 5 Absatz 1 EWG-Vertrag verstossen hat, daß sie der Kommission die Vorschriften für die Einfuhrverfahren, insbesondere für die "Liste D" nicht mitgeteilt hat.

Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes(16) sind die nationalen Stellen verpflichtet, mit der Kommission loyal zusammenzuarbeiten, wenn diese überprüft, ob das Gemeinschaftsrecht im betreffenden Staat eingehalten wird. Dies hat die griechische Regierung im vorliegenden Fall nicht getan; es steht nämlich fest, daß sie der Kommission trotz mehrfacher Aufforderungen die Vorschriften, die, wie dargelegt, in Griechenland gewiß galten, nicht mitgeteilt hat.

Zwar ergibt sich aus der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofes, daß der Kommission der Beweis dafür obliegt, daß die gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften in einem Mitgliedstaat nicht beachtet werden, aber diese Beweisregel schließt es nicht aus, sondern setzt im Gegenteil voraus, daß die Mitgliedstaaten verpflichtet sind, mit der Kommission in jeder erforderlichen Weise loyal zusammenzuarbeiten, wenn diese die tatsächlichen und rechtlichen Gesichtspunkte klären muß, um zu entscheiden, ob der betreffende Staat seine gemeinschaftsrechtlichen Verpflichtungen beachtet hat. Diese Auskunftspflicht besteht auch dann, wenn die erstrebten Auskünfte von der Kommission als Beweis dafür verwendet werden können, daß der Mitgliedstaat gegen seine Verpflichtungen aus dem Gemeinschaftsrecht verstossen hat.

Es ist demnach festzustellen, daß auch der zweite Antrag der Kommission begründet ist.

Antrag

15. Ich schlage demgemäß vor, den Anträgen der Kommission in vollem Umfang stattzugeben und der Griechischen Republik die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.

(*) Originalsprache: Dänisch.

(1) - Der Kommission ist es bei Erhebung ihrer Klage zweifellos vor allem um die Feststellung gegangen, daß, jedenfalls während eines bestimmten Zeitraums, eine Liste D bestanden habe, und daß diese Liste, weil sich aus ihr die Verpflichtung ergeben habe, für aus Drittländern stammende Waren eine Einfuhrgenehmigung einzuholen, mit den Regeln des Gemeinschaftsrechts unvereinbar gewesen sei, nach denen bei Waren aus Drittländern mengenmässige Beschränkungen der Einfuhr in die Gemeinschaft verboten seien.

Griechenland macht geltend, die Kommission begehre im vorliegenden Fall ausschließlich die Feststellung, daß es eine Liste D mit den von der Kommission angegebenen rechtlichen Konsequenzen gegeben habe. Die Frage, ob in Einzelfällen nachgewiesen werden könne, daß Einfuhrgenehmigungen für aus Schweden und Bulgarien stammende Zuendhölzer verweigert worden seien, sei für die Entscheidung des Rechtsstreits bedeutungslos.

(2) - Die Kommission beschreibt die in den Schriftsätzen auch als Verfahren D bezeichnete Liste D wie folgt.

Es handele sich um eine interne vom Minister für Handel und der griechischen Nationalbank aufgestellte Liste. Die Liste D umfasse bestimmte Waren, für deren Einfuhr nach Griechenland aus Drittländern zuvor eine Einfuhrgenehmigung eingeholt werden müsse. Über Anzahl und Art der jeweils in der Liste D geführten Waren entscheide der für die Aufstellung dieser Liste zuständige Minister für Handel. Diese Liste sei niemals offiziell in Griechenland veröffentlicht worden, sondern werde vom Minister für Handel und der griechischen Nationalbank heimlich geführt (vgl. Klageschrift S. 2).

(3) - Vgl. Anlage 2 zur Klagebeantwortung.

(4) - ABl. L 346, S. 6.

(5) - ABl. L 35, S. 1.

(6) - ABl. 1972, L 300, S. 97.

(7) - Verordnung (EWG) Nr. 3397/80 des Rates vom 8. Dezember 1980 (ABl. L 357, S. 104).

(8) - Jedenfalls weigerten sich die griechischen Behörden in bestimmen Fällen, die Einfuhr dieser Waren zu genehmigen, und die Kommission leitete Verfahren gemäß Artikel 169 EWG-Vertrag ein. Die Kommission führte diese Verfahren jedoch nicht zu Ende.

(9) - Vgl. die Anlage 22 zur Klageschrift.

(10) - Vgl. Anlage 2 zur Klageschrift.

(11) - Vgl. Anlage 3 zur Klageschrift. Die Antwort geht, soweit ersichtlich, nicht auf die Hintergründe und die Rechtsgrundlage der Ablehnung des ursprünglichen Antrags auf Einfuhrgenehmigung ein.

(12) - Vgl. Anlage 25 zur Klageschrift.

(13) - Ich verweise insb. auf die Anlagen 4a, 4b, 6, 7, 8, 9, 10, 14 und 24 zur Klageschrift der Kommission.

In dem Schreiben des schwedischen Botschafters an den griechischen Handelsminister vom 8. Mai 1987 heisst es u. a.:

Am 5. Mai teilte mir die Sekretärin von Frau Pantazi mit, diese habe weiterhin Anweisung, keine Lizenzen für die Einfuhr von schwedischen Zuendhölzern nach Griechenland zu erteilen. (Anlage 4b)

In einem Schreiben der Swedish Match vom 11. Juli 1989 an einen Beamten der Kommission heisst es:

Ich erhielt gestern eine Fernkopie eines Schreibens des Ersten Sekretärs der schwedischen Botschaft in Athen, Herrn Esbjörn Sköld. Die schwedische Botschaft ist vom Handelsminister, Herrn Angelopoulou, davon in Kenntnis gesetzt worden, daß das Verfahren Delta für folgende Waren gelte:

Pistazien, Erdnüsse, Kichererbsen (geröstet), Haselnüsse, Naturschwämme, Zuendhölzer und Gold.

Das Verfahren Delta bedeutet, daß die griechische Verwaltung versucht, Einfuhren dieser Erzeugnisse zu verhindern und die inländische Produktion zu schützen. (Anlage 14).

(14) - Vgl. Anlage 5 zur Klageschrift.

(15) - Vgl. Anlage 1 zur Klagebeantwortung.

(16) - Vgl. z. B. die Urteile des Gerichtshofes vom 12. Juli 1990 in der Rechtssache C-35/88 (Slg. 1990, I-3125), vom 22. September 1988 in der Rechtssache 272/86 (Slg. 1988, 4875) und vom 24. März 1988 in der Rechtssache 240/86 (Slg. 1988, 1835), die sämtlich in Rechtsstreitigkeiten zwischen der Kommission und Griechenland ergingen.