URTEIL DES GERICHTSHOFES VOM 10. MAI 1995. - KOMMISSION DER EUROPAEISCHEN GEMEINSCHAFTEN GEGEN BUNDESREPUBLIK DEUTSCHLAND. - VERTRAGSVERLETZUNG - UMSETZUNG DER RICHTLINIEN UEBER ABFAELLE, UEBER GIFTIGE UND GEFAEHRLICHE ABFAELLE UND UEBER DIE GRENZUEBERSCHREITENDE VERBRINGUNG GEFAEHRLICHER ABFAELLE. - RECHTSSACHE C-422/92.



Sammlung der Rechtsprechung 1995 Seite I-01097



Leitsätze

Entscheidungsgründe

Kostenentscheidung

Tenor



Schlüsselwörter

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1. Vertragsverletzungsverfahren ° Klagerecht der Kommission ° Ausübung nicht vom Vorliegen eines besonderen Rechtsschutzinteresses abhängig

(EWG-Vertrag, Artikel 169)

2. Vertragsverletzungsverfahren ° Klagerecht der Kommission ° Keine Frist für die Ausübung ° Freie Wahl des Zeitpunkts der Klageerhebung

(EWG-Vertrag, Artikel 169)

3. Rechtsangleichung ° Abfälle ° Richtlinien 75/422 und 78/319 ° Begriff ° Ausschluß bestimmter wiederverwendbarer Abfälle ° Unzulässigkeit

(Richtlinien 75/422 des Rates, Artikel 1, und 78/319 des Rates, Artikel 1)

4. Rechtsangleichung ° Abfälle ° Grenzueberschreitende Verbringung gefährlicher Abfälle ° Richtlinie 84/631 ° Allgemeines und uneingeschränktes Verbot der Ausfuhr von Abfällen ° Unzulässigkeit ° Nationale Regelung, die den Grundsatz der Inlandsentsorgung aufstellt, jedoch von einer Genehmigung abhängige grenzueberschreitende Verbringungen nicht ausschließt ° Zulässigkeit

(EWG-Vertrag, Artikel 130r Absatz 2; Richtlinie 84/631 des Rates in der Fassung der Richtlinie 86/279)

Leitsätze

1. Für die Erhebung einer Vertragsverletzungsklage nach Artikel 169 des Vertrages muß die Kommission kein besonderes Rechtsschutzinteresse nachweisen. Artikel 169 soll nämlich nicht die Rechte der Kommission schützen; die Anwendung dieser Vorschrift ist eines der Mittel der Kommission, um dafür zu sorgen, daß die Mitgliedstaaten die Bestimmungen des Vertrages und die auf dessen Grundlage von den Organen erlassenen Bestimmungen anwenden.

2. Die Kommission ist nicht verpflichtet, für die Erhebung einer Vertragsverletzungsklage gegen einen Mitgliedstaat gemäß Artikel 169 des Vertrages eine bestimmte Frist zu wahren. Sie verfügt somit in bezug auf den Zeitpunkt der Klageerhebung über ein Ermessen, das nicht der Nachprüfung durch den Gerichtshof unterliegt.

3. Der Begriff "Abfälle" im Sinne der Artikel 1 der Richtlinien 75/442 und 78/319 erfasst Stoffe und Gegenstände, die zur wirtschaftlichen Wiederverwendung geeignet sind, so daß ein Mitgliedstaat diese Richtlinie nicht ordnungsgemäß umsetzt, wenn er bestimmte Gruppen wiederverwendbarer Abfälle vom Anwendungsbereich ausnimmt.

4. Mit der Richtlinie 84/631 in der Fassung der Richtlinie 86/279 über die Überwachung und Kontrolle ° in der Gemeinschaft ° der grenzueberschreitenden Verbringung gefährlicher Abfälle ist eine umfassende Regelung geschaffen worden, die insbesondere die grenzueberschreitende Verbringung gefährlicher Abfälle zum Zwecke ihrer Beseitigung in konkret bezeichneten Einrichtungen erfasst und auf der Verpflichtung zu vorheriger, detaillierter Notifizierung durch den Besitzer der Abfälle beruht. Im Rahmen dieser Regelung können die betroffenen nationalen Behörden Einwände erheben und somit eine bestimmte Verbringung gefährlicher Abfälle verbieten, um Problemen im Zusammenhang mit dem Schutz der Umwelt und der Gesundheit zum einen und der öffentlichen Sicherheit und Ordnung zum anderen zu begegnen, doch haben sie keinerlei Möglichkeit, die Verbringung gefährlicher Abfälle insgesamt zu verbieten.

Eine nationale Regelung, die den Grundsatz der Inlandsentsorgung aufstellt, gleichzeitig aber Bestimmungen zur Anwendung dieses Grundsatzes enthält, die die grenzueberschreitende Verbringung gefährlicher Abfälle unter bestimmten Umständen zulassen und zu diesem Zweck Verwaltungsverfahren vorsehen, die denen der Richtlinie entsprechen, ist mit dieser Richtlinie nicht unvereinbar. Eine solche Regelung, die eine Zielsetzung zum Ausdruck bringt, die mit dem in Artikel 130r Absatz 2 des Vertrages niedergelegten Grundsatz, Umweltbeeinträchtigungen mit Vorrang an ihrem Ursprung zu bekämpfen, in Einklang steht, kann nicht als ein gegen die Richtlinie 84/631 verstossendes allgemeines und uneingeschränktes Verbot der Ausfuhr gefährlicher Abfälle angesehen werden.

Ebenfalls nicht unvereinbar mit der Richtlinie sind nationale Bestimmungen, die die Verbringung gefährlicher Abfälle von einer Genehmigung abhängig machen, wenn dieser letztgenannte Begriff dem in der Richtlinie verwendeten Begriff der "Empfangsbestätigung" entspricht und wenn die Gründe für die Versagung einer Genehmigung im wesentlichen das Allgemeinwohl, nämlich den Schutz der Gesundheit der Menschen und den Umweltschutz im Auge haben und damit gerade den Anliegen entsprechen, die in der Richtlinie zum Ausdruck kommen.

Entscheidungsgründe

1 Die Kommission der Europäischen Gemeinschaften hat mit Klageschrift, die am 18. Dezember 1992 bei der Kanzlei des Gerichtshofes eingegangen ist, gemäß Artikel 169 EWG-Vertrag Klage auf Feststellung erhoben, daß die Bundesrepublik Deutschland gegen ihre Verpflichtungen aus dem EWG-Vertrag verstossen hat, indem sie nicht alle erforderlichen Maßnahmen getroffen hat, um ihren Verpflichtungen aus der Richtlinie 75/442/EWG des Rates vom 15. Juli 1975 über Abfälle (ABl. L 194, S. 47), der Richtlinie 78/319/EWG des Rates vom 20. März 1978 über giftige und gefährliche Abfälle (ABl. L 84, S. 43), der Richtlinie 84/631/EWG des Rates vom 6. Dezember 1984 über die Überwachung und Kontrolle ° in der Gemeinschaft ° der grenzueberschreitenden Verbringung gefährlicher Abfälle (ABl. L 326, S. 31) sowie der Richtlinie 86/279/EWG des Rates vom 12. Juni 1986 zur Änderung der Richtlinie 84/631 (ABl. L 181, S. 13) nachzukommen.

2 Die Kommission wirft der Bundesrepublik Deutschland mit ihren Klageanträgen insbesondere vor,

° von den Regelungen über Abfälle einige Stoffe auszunehmen, die vom Abfallbegriff der Richtlinien 75/442 und 78/319 erfasst seien,

° die Behandlung von Abfällen im Widerspruch zu den Richtlinien 84/631 und 86/279 dem Grundsatz der Inlandsentsorgung zu unterwerfen,

° jede grenzueberschreitende Verbringung aller Abfälle einem Genehmigungserfordernis zu unterwerfen, dessen Voraussetzungen von den Gründen für Einwände gemäß der Richtlinie 84/631 in der Fassung der Richtlinie 86/279 abwichen;

° ihre Verpflichtung zur Erstellung, Fortschreibung und Veröffentlichung von Plänen bzw. zu deren Mitteilung gemäß der Richtlinie 78/319 nicht erfuellt zu haben.

3 Die Richtlinie 75/442 bezweckt die Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Abfallbeseitigung und zielt darauf ab, diese Angleichung durch eine umfassendere Regelung zu ergänzen, um eines der Ziele der Gemeinschaft im Bereich des Umweltschutzes und der Verbesserung der Lebensqualität zu verwirklichen. Sie definiert in ihrem Artikel 1 als Abfälle "alle Stoffe oder Gegenstände, deren sich der Besitzer entledigt oder gemäß den geltenden einzelstaatlichen Vorschriften zu entledigen hat", und sieht in ihrem Artikel 2 Absatz 1 vor, daß die Mitgliedstaaten besondere Vorschriften für bestimmte Gruppen von Abfällen erlassen können. In Artikel 2 Absatz 2 werden die verschiedenen Gruppen von Abfällen aufgezählt, für die die Richtlinie nicht gilt.

4 Die Richtlinie 78/319 verfolgt die gleichen Ziele in bezug auf die Beseitigung giftiger und gefährlicher Abfälle. Artikel 1 dieser Richtlinie übernimmt die Abfalldefinition der Richtlinie 75/442 und definiert die giftigen und gefährlichen Abfälle. Nach Artikel 5 dieser Richtlinie sind die Mitgliedstaaten namentlich verpflichtet, die erforderlichen Maßnahmen zu treffen, um sicherzustellen, daß diese Abfälle beseitigt werden, ohne die menschliche Gesundheit zu gefährden oder die Umwelt zu schädigen. Artikel 12 der Richtlinie schreibt ausserdem vor, daß die zuständigen Behörden Pläne für die Beseitigung der giftigen und gefährlichen Abfallstoffe zu erstellen, fortzuschreiben, zu veröffentlichen und der Kommission mitzuteilen haben.

5 Die Richtlinie 84/631 bezweckt die Einführung eines Systems zur Kontrolle der grenzueberschreitenden Verbringung gefährlicher Abfälle bis zu ihrer Aufbereitung oder bis zu ihrer endgültigen sicheren Beseitigung. Nach Artikel 3 dieser Richtlinie hat der Besitzer gefährlicher Abfälle, der die Absicht hat, sie von einem Mitgliedstaat in einen anderen Mitgliedstaat oder durch einen oder mehrere Mitgliedstaaten zu verbringen oder verbringen zu lassen, dies den zuständigen Behörden dieser Staaten zu notifizieren. Gemäß Artikel 4 der Richtlinie ist die grenzueberschreitende Verbringung nur zulässig, wenn die zuständigen Behörden des Bestimmungsmitgliedstaats oder im Falle der Verbringung in einen Drittstaat des letzten Durchfuhrmitgliedstaats den Eingang der Notifizierung bestätigt haben. Er räumt den nationalen Behörden unter bestimmten Bedingungen die Möglichkeit ein, Einwände zu erheben, wenn sie anhand von Rechts- und Verwaltungsvorschriften zum Schutz der Umwelt, zur Wahrung der Sicherheit und der öffentlichen Ordnung oder zum Schutz der Gesundheit begründet werden, die mit der Richtlinie, mit anderen gemeinschaftlichen Rechtsakten oder mit internationalen Übereinkommen, die der betroffene Mitgliedstaat vor der Bekanntgabe der Richtlinie geschlossen hat, in Einklang stehen.

6 Die Richtlinie 86/279 soll das System der Kontrolle der grenzueberschreitenden Verbringung gefährlicher Abfälle vervollständigen, und zwar unter Berücksichtigung der Gefahren der Verschmutzung, die ausserhalb der Gemeinschaft auftreten können. Die Richtlinie hat insbesondere die Artikel 3 und 4 der Richtlinie 84/631 geändert, indem sie strengere Bedingungen für die Verbringung von Abfällen in Drittstaaten vorsieht. So wird vom Besitzer gefordert, daß er die Zustimmung des Bestimmungsdrittstaats einholt, bevor er das Notifizierungsverfahren einleitet; für den Fall der Durchfuhr von aus einem Mitgliedstaat kommenden und zur Beseitigung ausserhalb der Gemeinschaft bestimmten Abfällen wird dem Versandmitgliedstaat oder ausnahmsweise und unter bestimmten Bedingungen dem letzten Durchfuhrmitgliedstaat das Recht verliehen, die Empfangsbestätigung auszustellen oder Einwände zu erheben.

7 Die Richtlinie 75/442 wurde durch die Richtlinie 91/156/EWG des Rates vom 18. März 1991 (ABl. L 78, S. 32) völlig geändert. Die Richtlinie 78/319 wurde mit Wirkung vom 12. Dezember 1993 durch die Richtlinie 91/689/EWG des Rates vom 12. Dezember 1991 über gefährliche Abfälle (ABl. L 377, S. 20) aufgehoben, die wiederum durch die Richtlinie 94/31/EG des Rates vom 27. Juni 1994 (ABl. L 168, S. 28) geändert wurde, durch die das Wirksamwerden der Aufhebung der Richtlinie 78/319 auf den 27. Juni 1995 verschoben wurde. Die Richtlinie 84/631, geändert durch die Richtlinie 86/279, wurde schließlich mit dem Beginn der Anwendung der Verordnung (EWG) Nr. 259/93 des Rates vom 1. Februar 1993 zur Überwachung und Kontrolle der Verbringung von Abfällen in der, in die und aus der Europäischen Gemeinschaft (ABl. L 30, S. 1) aufgehoben.

8 Im deutschen Recht ist die grundlegende Regelung auf dem von den genannten Richtlinien erfassten Gebiet das Abfallgesetz vom 27. August 1986 (BGBl. I S. 1410, nachstehend: AbfG). Mehrere seiner Vorschriften sind in der vorliegenden Rechtssache von Bedeutung.

9 § 1 Absatz 1 AbfG definiert Abfälle als "bewegliche Sachen, deren sich der Besitzer entledigen will oder deren geordnete Entsorgung zur Wahrung des Wohls der Allgemeinheit, insbesondere des Schutzes der Umwelt, geboten ist". Weiter heisst es in diesem Absatz: "Bewegliche Sachen, die der Besitzer der entsorgungspflichtigen Körperschaft oder dem von dieser beauftragten Dritten überlässt, sind auch im Falle der Verwertung Abfälle, bis sie oder die aus ihnen gewonnenen Stoffe oder erzeugte Energie dem Wirtschaftskreislauf zugeführt werden." § 1 Absatz 3 AbfG nimmt jedoch einige Stoffe vom Anwendungsbereich des Gesetzes aus, u. a. in Nr. 7 Stoffe, von einigen Ausnahmen abgesehen, "die durch gewerbliche Sammlung einer ordnungsgemässen Verwertung zugeführt werden, sofern dies den entsorgungspflichtigen Körperschaften nachgewiesen wird und nicht überwiegende öffentliche Interessen entgegenstehen".

10 § 2 AbfG sieht u. a. vor, daß Abfälle, die im Geltungsbereich des deutschen Gesetzes anfallen, dort zu entsorgen sind, soweit § 13 nichts anderes zulässt. Sie sind zudem so zu entsorgen, daß das Wohl der Allgemeinheit nicht beeinträchtigt wird, indem für den Schutz der Gesundheit der Menschen und den der Umwelt Sorge getragen wird.

11 Gemäß § 6 AbfG stellen die Länder Pläne zur Abfallentsorgung auf, die aufeinander abgestimmt werden sollen.

12 § 13 AbfG regelt die Verbringung von Abfällen in das, aus dem oder durch das Bundesgebiet. Diese Bestimmung verpflichtet insbesondere alle diejenigen, die Abfälle verbringen wollen, zur Einholung einer Genehmigung, die nur erteilt werden kann, wenn von der Beförderung, Behandlung, Lagerung oder Ablagerung der Abfälle keine Beeinträchtigung des Wohls der Allgemeinheit zu besorgen ist und wenn keine Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Antragstellers bestehen. § 13 macht bei der Ein- und Ausfuhr von Abfällen die Erteilung der Genehmigung ausserdem von der Erfuellung weiterer Bedingungen abhängig, die je nachdem, wohin die Abfälle verbracht werden sollen, unterschiedlich sein können.

13 Schließlich regelt § 13c AbfG die Einzelheiten für die Umsetzung der Richtlinie 84/631 im Wege einer Verordnung. Diese Umsetzung erfolgte durch die Abfallverbringungsverordnung vom 18. November 1988 (BGBl. I S. 2126, nachstehend: AbfVerbrV), in der insbesondere die Entsprechungen zwischen dem Verwaltungsverfahren nach dem Abfallgesetz und dem nach der Richtlinie aufgeführt sind.

14 Da die Kommission diese nationalen Vorschriften in mehreren Punkten nicht für vereinbar mit den Richtlinien 75/442, 78/319, 84/631 und 86/279 hielt, richtete sie am 30. Januar 1990 gemäß Artikel 169 EWG-Vertrag ein Schreiben an die deutsche Regierung, auf das die deutschen Behörden mit einer Mitteilung vom 2. Mai 1990 antworteten. Die Kommission erließ daraufhin am 25. September 1991 eine mit Gründen versehene Stellungnahme, in der sie der Bundesrepublik Deutschland einen Verstoß gegen ihre Verpflichtungen vorwarf und sie aufforderte, innerhalb von zwei Monaten die notwendigen Maßnahmen zu treffen. Da die Kommission die Antwort der Bundesregierung vom 20. März 1992 nicht für zufriedenstellend hielt, hat sie schließlich die vorliegende Klage erhoben.

Zulässigkeit

15 Die Bundesrepublik Deutschland erhebt eine Einrede der Unzulässigkeit mit der Begründung, daß der Kommission das Rechtsschutzinteresse fehle und die Vertragsverletzungsklage verspätet erhoben worden sei. Zum Zeitpunkt der Klageerhebung sei von der Kommission noch nicht das von der Richtlinie 75/442 in der Fassung der Richtlinie 91/156 vorgeschriebene Verzeichnis der Abfälle erstellt gewesen, das Voraussetzung für die Umsetzung der neugefassten Richtlinie sei. Die Kommission habe zudem ihre Klage sehr lange nach der Verkündung der streitigen nationalen Rechtsvorschriften zu einem Zeitpunkt erhoben, als aufgrund der rechtlichen und umweltpolitischen Entwicklungen in der Gemeinschaft eine solche Klage nicht mehr zu erwarten gewesen sei.

16 Für die Erhebung einer Vertragsverletzungsklage nach Artikel 169 des Vertrages ist kein besonderes Rechtsschutzinteresse der Kommission erforderlich. Artikel 169 soll nämlich nicht die Rechte der Kommission schützen, sondern die Anwendung dieser Vorschrift ist eines der Mittel der Kommission, um dafür zu sorgen, daß die Mitgliedstaaten die Bestimmungen des Vertrages und die auf dessen Grundlage von den Organen erlassenen Bestimmungen anwenden. Jedenfalls ist die Tatsache, daß die Änderungsrichtlinie nicht in innerstaatliches Recht umgesetzt werden konnte, solange die Kommission nicht das Verzeichnis erstellt hatte, das Voraussetzung für diese Umsetzung ist, für die Frage der Zulässigkeit der Klage ohne Bedeutung, soweit diese auf einen Verstoß gegen Verpflichtungen aus den ursprünglichen, damals geltenden Bestimmungen der Richtlinie 75/442 gestützt wird.

17 Dagegen ist richtig und etwas überraschend, daß die Kommission ihre Klage mehr als sechs Jahre nach Inkrafttreten der deutschen Grundregelung über die Verbringung von Abfällen und zu einem Zeitpunkt eingereicht hat, zu dem die Gemeinschaft ihre Politik in diesem Bereich gerade in dem Sinne geändert hat, daß sie der mit dieser Regelung verfolgten Politik entspricht. Wie der Generalanwalt in den Nummern 18 und 79 seiner Schlussanträge ausgeführt hat, stellt sich die Frage, warum die Kommission es für erforderlich gehalten hat, unter diesen Umständen das vorliegende Verfahren einzuleiten und zu betreiben.

18 Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes findet Artikel 169 des Vertrages jedoch Anwendung, ohne daß die Kommission eine bestimmte Frist zu wahren hätte (vgl. u. a. Urteil vom 16. Mai 1991 in der Rechtssache C-96/89, Kommission/Niederlande, Slg. 1991, I-2461, Randnr. 15). Die Kommission verfügt somit in bezug auf den Zeitpunkt der Klageerhebung über ein Ermessen, das nicht der Nachprüfung durch den Gerichtshof unterliegt. Daher ist die Einrede der Unzulässigkeit zurückzuweisen.

Begründetheit

19 Die vier Rügen der Kommission beziehen sich auf den Ausschluß bestimmter wiederverwendbarer Stoffe vom Anwendungsbereich des Abfallgesetzes, auf den Grundsatz der Entsorgung der Abfälle im Inland, auf das Erfordernis einer Genehmigung für die grenzueberschreitende Verbringung gefährlicher Abfälle und auf die Handhabung der Abfallbeseitigungsplanung.

Zur ersten Rüge

20 Die Kommission vertritt die Ansicht, daß der in § 1 Absatz 3 Nr. 7 AbfG vorgesehene Ausschluß bestimmter wiederverwendbarer Stoffe, die nicht als Abfälle, sondern als "Rückstände" angesehen würden, auf die das deutsche Abfallrecht nicht anwendbar sei, mit den Richtlinien 75/442 und 78/319 nicht vereinbar sei, die Abfälle weit definierten und wiederverwendbare Abfälle nicht von ihrem Anwendungsbereich ausschlössen.

21 Die deutsche Regierung trägt im wesentlichen vor, daß die von der Kommission behaupteten Unterschiede zwischen dem gemeinschaftlichen und dem deutschen Abfallbegriff nicht oder nicht mehr beständen. Der Begriff des Abfalls müsse jedoch von dem des gebrauchten Produkts abgegrenzt werden, wenn sich der Besitzer dieser Gegenstände zum Zweck einer sozialen Handlung oder eines geschäftlichen Vorgangs entledigen wolle und sie insoweit im Wirtschaftskreislauf verblieben.

22 Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes erfasst der Begriff "Abfälle" im Sinne der Artikel 1 der Richtlinien 75/442 und 78/319 Stoffe und Gegenstände, die zur wirtschaftlichen Wiederverwendung geeignet sind. Ein nationaler Abfallbegriff, der wiederverwendbare Stoffe und Gegenstände nicht erfasst, ist somit mit diesen Richtlinien nicht vereinbar (Urteil vom 28. März 1990 in der Rechtssache C-359/88, Zanetti u. a., Slg. 1990, I-1509, Randnrn. 12 und 13).

23 Diese Feststellung wird weder durch die Änderungen der ersten dieser beiden Richtlinien durch die Richtlinie 91/156, für deren Umsetzung ein nach der Erhebung dieser Klage liegender Zeitpunkt als letzter Termin festgesetzt worden war, noch durch die Aufhebung der zweiten Richtlinie durch die Richtlinie 91/689 in Frage gestellt, die das Wirksamwerden dieser Aufhebung auf einen ebenfalls nach der Erhebung dieser Klage liegenden Zeitpunkt festgesetzt hatte.

24 Zu dem Vorbringen der deutschen Regierung, insoweit beständen zwischen der gemeinschaftlichen und der deutschen Regelung keine Unterschiede, genügt der Hinweis auf deren Vortrag, die beabsichtigte Erweiterung des Anwendungsbereichs des deutschen Gesetzes werde diese Unterschiede beseitigen. Dieser Vortrag zeigt nämlich, daß die Unterschiede fortbestehen, solange die neue nationale Regelung nicht erlassen worden ist.

25 Somit ist festzustellen, daß die Bundesrepublik Deutschland gegen ihre Verpflichtungen aus den Richtlinien 75/442 und 78/319 verstossen hat, indem sie bestimmte Gruppen wiederverwendbarer Abfälle vom Anwendungsbereich ihrer Abfallbeseitigungsregelung ausgenommen hat.

Zur zweiten und zur dritten Rüge

26 Nach Ansicht der Kommission ist die deutsche Regelung mit den Richtlinien 84/631 und 86/279 unvereinbar, soweit sie den Grundsatz der Entsorgung der Abfälle im Inland aufstelle und für die grenzueberschreitende Verbringung gefährlicher Abfälle eine Genehmigung vorschreibe.

27 Zum ersten Punkt führt die Kommission aus, diese Richtlinien gingen grundsätzlich von der Möglichkeit einer Verbringung gefährlicher Abfälle in andere Mitgliedstaaten oder in Drittstaaten aus und ließen damit die Aufstellung eines allgemeinen Grundsatzes der Entsorgung dieser Abfälle im Inland nicht zu.

28 Nach Ansicht der Bundesregierung stellt dieser Grundsatz eine Priorität und kein Exportverbot dar. Dies ergebe sich sowohl aus den Bestimmungen, die eine grenzueberschreitende Verbringung zuließen, als auch aus dem tatsächlichen Umfang der Abfallausfuhren. Im übrigen dürften die streitigen Richtlinien nicht so ausgelegt werden, daß sie gegen das höherrangige Gebot des Artikels 130r Absatz 2 des Vertrages verstießen, der u. a. den Grundsatz aufstelle, Umweltbeeinträchtigungen mit Vorrang an ihrem Ursprung zu bekämpfen, und an dem sich im übrigen die neue Abfallregelung der Gemeinschaft und das von der Gemeinschaft unterzeichnete Baseler Übereinkommen vom 22. März 1989 über die Kontrolle der grenzueberschreitenden Verbringung gefährlicher Abfälle und ihrer Entsorgung (International environmental Law, Kluwer, Deventer-Boston, 1991, S. 546) orientierten.

29 Zum zweiten Punkt führt die Kommission aus, daß die Verpflichtung zur Einholung einer Genehmigung als Voraussetzung jeder Verbringung über die in den genannten Richtlinien vorgesehene Kontrollregelung hinausgehe. Die besonderen Voraussetzungen nach der deutschen Regelung für die Verbringung von Abfällen in andere Mitgliedstaaten gingen über die Möglichkeiten hinaus, die Artikel 4 Absatz 6 der Richtlinie 84/631, der von der Richtlinie 86/279 wörtlich übernommen worden sei, den zuständigen Behörden des Versandmitgliedstaats lasse, die lediglich Auflagen für die Beförderung der Abfälle in ihrem Hoheitsgebiet festlegen und Einwände nur aus bestimmten Gründen erheben könnten. Ebenso gingen die Voraussetzungen für die Verbringung in Drittstaaten über Artikel 3 Absatz 4 dieser Richtlinie in der Fassung der Richtlinie 86/279 hinaus, wonach der Besitzer der Abfälle bei einer solchen Verbringung vor Einleitung des Notifizierungsverfahrens nur die Zustimmung des Bestimmungsdrittstaats einzuholen habe.

30 Nach Ansicht der Bundesregierung ist dagegen ihre Regelung über die grenzueberschreitende Verbringung von Abfällen mit der Richtlinie 84/631 in der Fassung der Richtlinie 86/279 vereinbar, zu deren Umsetzung sie erlassen worden sei. Insbesondere die Einschränkungen der Abfallausfuhr in Drittländer seien nicht nur durch das Wohl der Allgemeinheit in Deutschland, sondern auch durch den Schutz der Bevölkerung im Bestimmungsstaat begründet. Dies sei gerade eines der Ziele der Verordnung Nr. 259/93, die Abfallausfuhren in Drittländer besonders strengen Bedingungen unterwerfe, gerade um die Umwelt dieser Länder zu schützen.

31 Der Hinweis auf die Verordnung Nr. 259/93 geht im vorliegenden Fall fehl, da der Zeitpunkt ihrer Anwendung, von dem an die Richtlinie 84/631 in der Fassung der Richtlinie 86/279 aufgehoben ist, nach der Erhebung dieser Klage liegt. Die Rügen der Kommission sind daher allein im Hinblick auf diese beiden Richtlinien zu prüfen.

32 Mit der Richtlinie 84/631 ist eine umfassende Regelung geschaffen worden, die insbesondere die grenzueberschreitende Verbringung gefährlicher Abfälle zum Zwecke ihrer Beseitigung in konkret bezeichneten Einrichtungen erfasst und auf der Verpflichtung zu vorheriger, detaillierter Notifizierung durch den Besitzer der Abfälle beruht; die betroffenen nationalen Behörden können Einwände erheben und somit eine bestimmte Verbringung gefährlicher Abfälle (im Gegensatz zur Verbringung gefährlicher Abfälle im allgemeinen) verbieten, um Problemen im Zusammenhang mit dem Schutz der Umwelt und der Gesundheit zum einen und der öffentlichen Sicherheit und Ordnung zum anderen zu begegnen. Demnach lässt sich dieser Regelung keinerlei Möglichkeit für die Mitgliedstaaten entnehmen, die Verbringung gefährlicher Abfälle insgesamt zu verbieten (Urteil vom 9. Juli 1992 in der Rechtssache C-2/90, Kommission/Belgien, Slg. 1992, I-4431, Randnr. 20).

33 Entgegen der Ansicht, die die Kommission mit ihrem Hinweis auf das Urteil Kommission/Belgien (a. a. O.) zu vertreten scheint, lässt sich die deutsche Regelung nicht mit der Regelung der Region Wallonien vergleichen, die nach der Feststellung des Gerichtshofes in Randnummer 21 des genannten Urteils mit der Richtlinie 84/631 nicht vereinbar war, soweit sie die Anwendung des in dieser Richtlinie vorgesehenen Verfahrens ausschloß und ein absolutes Verbot der Einfuhr gefährlicher Abfälle nach Wallonien aufstellte. Auch wenn nach § 2 AbfG die Abfälle, die in Deutschland anfallen, dort zu entsorgen sind, gilt dieser Grundsatz doch nur, "soweit § 13 nichts anderes zulässt". Dieser § 13 regelt, unter welchen Voraussetzungen die grenzueberschreitende Verbringung von Abfällen genehmigt wird, und ist im Zusammenhang mit § 13c zu sehen, der gerade die Umsetzung der Richtlinie 84/631 durch Rechtsverordnung ermöglichen soll.

34 Der Grundsatz der Inlandsentsorgung im deutschen Recht, der naturgemäß nicht die Einfuhr von Abfällen betrifft, kann angesichts der Voraussetzungen für seine Anwendung nicht als ein gegen die Richtlinien 84/631 und 86/279 verstossendes allgemeines und uneingeschränktes Verbot der Ausfuhr gefährlicher Abfälle angesehen werden. Wie die Bundesregierung dargelegt hat, kommt in diesem Grundsatz eine Zielsetzung zum Ausdruck, die mit dem in Artikel 130r Absatz 2 des Vertrages niedergelegten Grundsatz, Umweltbeeinträchtigungen mit Vorrang an ihrem Ursprung zu bekämpfen, in Einklang steht.

35 Die im Abfallgesetz vorgesehene Pflicht zur Einholung einer Genehmigung für die grenzueberschreitende Verbringung von Abfällen hat im Verordnungswege eine Anpassung erfahren. Wie unter Randnummer 13 dieses Urteils festgestellt, legt die Abfallverbringungsverordnung namentlich die Entsprechungen zwischen den Verwaltungsverfahren nach dem Abfallgesetz und denen nach der Richtlinie 84/631 fest. Insbesondere entsprechen den in der Richtlinie verwendeteten Begriffen "Notifizierung", "Empfangsbestätigung" und "Einwand" der Antrag auf Erteilung einer Genehmigung, die Genehmigung und der ablehnende Bescheid oder die Verfügung, durch die die Entscheidung zurückgestellt wird, im Sinne der deutschen Rechtsvorschriften.

36 Nach diesen Rechtsvorschriften muß die zuständige Behörde die Genehmigung der grenzueberschreitenden Verbringung von Abfällen namentlich dann versagen, wenn eine Beeinträchtigung des Wohls der Allgemeinheit zu besorgen ist, wenn Bedenken gegen die Zuverlässigkeit der für die Beförderung der Abfälle verantwortlichen Personen bestehen, wenn einer solchen Verbringung Abfallentsorgungspläne entgegenstehen, und ° soweit diese Pläne nichts anderes vorsehen ° wenn geeignete Abfallentsorgungsanlagen in dem Bundesland zur Verfügung stehen, in dem die Abfälle angefallen sind, oder die Nutzung von Abfallentsorgungsanlagen eines anderen Bundeslandes möglich ist.

37 Diese Bestimmungen sind entgegen der Ansicht der Kommission mit der Richtlinie 84/631 in ihrer geänderten Fassung nicht unvereinbar; dies gilt unabhängig von der Art der beabsichtigten grenzueberschreitenden Verbringung.

38 Bezueglich der Einfuhr gefährlicher Abfälle wie auch der Ausfuhr solcher Abfälle zum Zwecke ihrer Beseitigung ausserhalb der Gemeinschaft ergibt sich aus Artikel 4 Absätze 1 und 2 dieser Richtlinie in der Fassung der Richtlinie 86/279, daß die zuständigen Behörden des Bestimmungsmitgliedstaats und bei der Verbringung in einen Drittstaat die des Versandmitgliedstaats befugt sind, eine Empfangsbestätigung auszustellen, mit der die Verbringung genehmigt wird, oder aber Einwände zu erheben, die zum Verbot der Verbringung führen. Nach Absatz 3 dieses Artikels sind Einwände anhand der Rechts- und Verwaltungsvorschriften zum Schutz der Umwelt, zur Wahrung der Sicherheit und der öffentlichen Ordnung oder zum Schutz der Gesundheit zu begründen, die mit dieser Richtlinie, mit anderen gemeinschaftlichen Rechtsakten oder mit internationalen Übereinkommen in Einklang stehen.

39 Die in den deutschen Rechtsvorschriften vorgesehenen Gründe für ein Verbot der grenzueberschreitenden Verbringung von Abfällen in bestimmten Fällen, die im wesentlichen das Allgemeinwohl, nämlich, wie sich aus den §§ 1 und 2 des Abfallgesetzes ergibt, den Schutz der Gesundheit der Menschen und den Umweltschutz im Auge haben, entsprechen gerade den Anliegen, die in den genannten Bestimmungen der Richtlinie zum Ausdruck kommen.

40 Bezueglich der Verbringung gefährlicher Abfälle in einen anderen Mitgliedstaat können die zuständigen Behörden des Versandmitgliedstaats nach Artikel 4 Absatz 6 Unterabsatz 1 der Richtlinie 84/631 in ihrer geänderten Fassung Auflagen für die Beförderung der Abfälle in ihrem Hoheitsgebiet festlegen. Nach Unterabsatz 2 dieses Absatzes können sie auch als Einwand geltend machen, daß die Verbringung der Abfälle die Durchführung der nach Artikel 12 der Richtlinie 78/319 erstellten Pläne beeinträchtigt oder den Verpflichtungen aufgrund internationaler Übereinkommen zuwiderläuft, die auf diesem Gebiet vor Bekanntgabe der Richtlinie geschlossen worden sind.

41 Wie der Generalanwalt in Nummer 56 seiner Schlussanträge ausgeführt hat, ist die Erstellung der Pläne gemäß Artikel 12 der Richtlinie 78/319 eine konkrete Ausprägung der in Artikel 5 dieser Richtlinie aufgestellten allgemeinen Verpflichtung, die erforderlichen Maßnahmen zu treffen, um sicherzustellen, daß die giftigen und gefährlichen Abfälle beseitigt werden, ohne die menschliche Gesundheit zu gefährden oder die Umwelt zu schädigen. Die streitigen Bestimmungen der deutschen Regelung sind gerade von diesen Anliegen geprägt. Wie der Generalanwalt zu Recht in Randnummer 57 seiner Schlussanträge hervorgehoben hat, kann die Beseitigung gefährlicher Abfälle in einem anderen Mitgliedstaat, insbesondere in einem angrenzenden Mitgliedstaat, schwerwiegende Folgen für die Umwelt in Deutschland haben und ein Verbot der Verbringung in diesen Staat rechtfertigen.

42 Die zweite und die dritte Rüge der Kommission sind daher zurückzuweisen.

Zur vierten Rüge

43 Schließlich wirft die Kommission der Bundesrepublik Deutschland vor, in einzelnen Punkten gegen Artikel 12 der Richtlinie 78/319 verstossen zu haben, der die Erstellung, Fortschreibung, Veröffentlichung und Mitteilung von Plänen für die Beseitigung giftiger und gefährlicher Abfälle anordnet.

44 Die deutsche Regierung hat als Antwort auf diese Rüge Unterlagen vorgelegt, in denen alle von den Ländern gemäß § 6 AbfG erstellten Pläne aufgeführt sind.

45 Auf die Aufforderung des Gerichtshofes, in der mündlichen Verhandlung zu erläutern, welchen Standpunkt sie nach der Übermittlung dieser Unterlagen einnehme, hat die Kommission erklärt, ihren Antrag in diesem Punkt aufrechtzuerhalten.

46 Bei dieser Sachlage ist die Rüge der Kommission begründet.

47 Die Mitgliedstaaten mussten nämlich ihrer Verpflichtung zur Erstellung, Fortschreibung, Veröffentlichung und Mitteilung der Pläne für die Beseitigung giftiger und gefährlicher Abfälle innerhalb der zur Umsetzung der Richtlinie 78/319 vorgesehenen Frist von zwei Jahren nachkommen.

48 Aus den genannten Unterlagen ergibt sich, daß die deutsche Regierung dieser Verpflichtung zwar weitgehend nachgekommen ist, sie aber bei Ablauf der von der Kommission in ihrer mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzten Frist, d. h. am 25. November 1991, noch nicht ausreichend erfuellt hatte. Insbesondere waren einige Pläne des Landes Nordrhein-Westfalen noch nicht erstellt oder mitgeteilt, für Baden-Württemberg waren noch keine endgültigen Pläne erlassen worden, und einige andere Pläne waren weder fortgeschrieben noch veröffentlicht worden.

49 Somit ist festzustellen, daß die Bundesrepublik Deutschland gegen ihre Verpflichtungen aus der Richtlinie 78/319 verstossen hat, indem sie die Pläne für die Beseitigung giftiger und gefährlicher Abfälle für bestimmte Regionen nicht fristgerecht erstellt, fortgeschrieben, veröffentlicht oder der Kommission mitgeteilt hat.

50 Nach alledem hat die Bundesrepublik Deutschland gegen ihre Verpflichtungen aus den Richtlinien 75/442 und 78/319 verstossen, indem sie bestimmte Arten wiederverwendbarer Abfälle vom Anwendungsbereich ihrer Regelung über die Abfallbeseitigung ausgenommen und die Pläne für die Beseitigung giftiger und gefährlicher Abfälle für einige Regionen nicht fristgerecht erstellt, fortgeschrieben, veröffentlicht oder der Kommission mitgeteilt hat.

Kostenentscheidung

Kosten

51 Nach Artikel 69 § 3 der Verfahrensordnung kann der Gerichtshof die Kosten teilen oder beschließen, daß jede Partei ihre eigenen Kosten trägt, wenn jede Partei teils obsiegt, teils unterliegt. Da die Kommission hinsichtlich zweier ihrer Rügen und die Bundesrepublik Deutschland hinsichtlich der beiden anderen Rügen unterlegen ist, sind den Parteien ihre jeweiligen eigenen Kosten aufzuerlegen.

Tenor

Aus diesen Gründen

hat

DER GERICHTSHOF

für Recht erkannt und entschieden:

1) Die Bundesrepublik Deutschland hat gegen ihre Verpflichtungen aus der Richtlinie 75/442/EWG des Rates vom 15. Juli 1975 über Abfälle und aus der Richtlinie 78/319/EWG des Rates vom 20. März 1978 über giftige und gefährliche Abfälle verstossen, indem sie bestimmte Gruppen wiederverwendbarer Abfälle vom Anwendungsbereich ihrer Regelung über die Abfallbeseitigung ausgenommen und die Pläne für die Beseitigung giftiger und gefährlicher Abfälle für einige Regionen nicht fristgerecht erstellt, fortgeschrieben, veröffentlicht oder der Kommission mitgeteilt hat.

2) Im übrigen wird die Klage abgewiesen.

3) Jede Partei trägt ihre eigenen Kosten.