SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS

EVGENI TANCHEV

vom 23. November 2017 ( 1 )

Rechtssache C‑541/16

Europäische Kommission

gegen

Königreich Dänemark

„Vertragsverletzung eines Mitgliedstaats – Güterkraftverkehr – Verordnung (EG) Nr. 1072/2009 – Art. 2 Nr. 6 – Begriff der Kabotage – Art. 8 Abs. 2 – Höchstzahl von Kabotagebeförderungen innerhalb von sieben Tagen nach der letzten Entladung der eingeführten Lieferung – Nationale Regelung, nach der eine Kabotage entweder mehrere Beladeorte oder mehrere Entladeorte haben kann, nicht jedoch beides -Rechtsverbindlichkeit der von der Kommission verabschiedeten und auf ihrer Webseite veröffentlichten ‚Fragen & Antworten‘, die dem Ausschuss für den Straßenverkehr nicht zur Abstimmung vorgelegt wurden“

1. Der grenzüberschreitende Straßengüterverkehr in der Europäischen Union unterliegt keinen Quoten oder Beschränkungen des Umfangs oder der Häufigkeit der Beförderungen ( 2 ). Demgegenüber kann Kabotage, die sich als die Erbringung innerstaatlicher Straßengüterverkehrsdienstleistungen definieren lässt, Beschränkungen unterliegen, wenn sie von gebietsfremden Verkehrsunternehmern durchgeführt wird. Während für die Erbringung von Kabotagedienstleistungen durch gebietsfremde Güterkraftverkehrsunternehmer keine Quoten gelten, dürfen solche Verkehrsunternehmer nach Art. 8 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1072/2009 im Anschluss an eine grenzüberschreitende Beförderung aus einem anderen Mitgliedstaat oder einem Drittland nur bis zu drei Kabotagebeförderungen durchführen. Diese drei Beförderungen sind außerdem innerhalb von sieben Tagen nach der Entladung der eingeführten Lieferung durchzuführen.

2. Art. 8 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1072/2009, der als „3‑in‑7‑Regel“ bekannt ist ( 3 ), wird auf nationaler Ebene unterschiedlich ausgelegt ( 4 ). Schwierigkeiten bestehen insbesondere in Bezug auf die Ermittlung der Anzahl der Kabotagen.

3. Die in der vorliegenden Rechtssache zu prüfenden nationalen Bestimmungen sind die dänischen Regeln, die vorsehen, dass eine Kabotage entweder mehrere Beladeorte oder mehrere Entladeorte umfassen kann – nicht jedoch beides.

4. Die Europäische Kommission macht geltend, dass eine Kabotage mehrere Beladeorte und mehrere Entladungsorte umfassen könne. Daher hat sie nach Art. 258 Abs. 2 AEUV Klage beim Gerichtshof erhoben, mit der sie beantragt, festzustellen, dass das Königreich Dänemark durch die Weigerung, eine Kabotage mit mehreren Belade- und mehreren Entladeorten als eine einzige Kabotage zu zählen, gegen seine Verpflichtungen aus der Verordnung Nr. 1072/2009 verstoßen habe.

5. Hervorzuheben ist, dass Kabotage zwar einen sehr geringen Teil des nationalen Güterkraftverkehrs in Dänemark ausmacht ( 5 ) und illegale Kabotage selten ist ( 6 ), dass die Auslegung der „3‑in‑7‑Regel“ aber dennoch von Bedeutung für diesen Mitgliedstaat sein kann, da Dänemark offenbar besonders von der sogenannten „systematischen Kabotage“ betroffen ist, bei der „Verkehrsunternehmer den Großteil ihrer Zeit mit nationalen Verkehrsdienstleistungen in einem anderen Mitgliedstaat verbringen“. Dies ist offenbar auf die relativ hohen Löhne von Fahrern in Dänemark ( 7 ) und vermutlich auch auf die geografische Lage dieses Mitgliedstaats zurückzuführen.

I. Rechtlicher Rahmen

A. Unionsrecht

6. Art. 2 der Verordnung Nr. 1072/2009 bestimmt: „Im Sinne dieser Verordnung bezeichnet der Ausdruck … 6. ‚Kabotage‘ gewerblichen innerstaatlichen Verkehr, der im Einklang mit dieser Verordnung zeitweilig in einem Aufnahmemitgliedstaat durchgeführt wird; …“

7. Art. 8 der Verordnung Nr. 1072/2009 bestimmt: „(1) Jeder Verkehrsunternehmer, der Inhaber einer Gemeinschaftslizenz ist und dessen Fahrer, wenn er Staatsangehöriger eines Drittlandes ist, eine Fahrerbescheinigung mit sich führt, ist unter den in diesem Kapitel festgelegten Bedingungen zur Durchführung von Kabotage berechtigt. (2) Die in Absatz 1 genannten Güterkraftverkehrsunternehmer sind berechtigt, im Anschluss an eine grenzüberschreitende Beförderung aus einem anderen Mitgliedstaat oder einem Drittland in den Aufnahmemitgliedstaat nach Auslieferung der Güter bis zu drei Kabotagebeförderungen mit demselben Fahrzeug oder im Fall von Fahrzeugkombinationen mit dem Kraftfahrzeug desselben Fahrzeugs durchzuführen. Bei Kabotagebeförderungen erfolgt die letzte Entladung, bevor der Aufnahmemitgliedstaat verlassen wird, innerhalb von sieben Tagen nach der letzten Entladung der in den Aufnahmemitgliedstaat eingeführten Lieferung. Innerhalb der Frist gemäß Unterabsatz 1 können die Verkehrsunternehmer einige oder alle der Kabotagebeförderungen, zu denen sie gemäß Unterabsatz 1 berechtigt sind, in jedem Mitgliedstaat unter der Voraussetzung durchführen, dass sie auf eine Kabotagebeförderung je Mitgliedstaat innerhalb von drei Tagen nach der Einfahrt des unbeladenen Fahrzeugs in das Hoheitsgebiet dieses Mitgliedstaats beschränkt sind. …“

B. Dänisches Recht

8. In Nr. 3 der Leitlinien zu den in der Verordnung Nr. 1072/2009 des Europäischen Parlamentes und des Rates über gemeinsame Regeln für den Zugang zum Markt des grenzüberschreitenden Güterkraftverkehrs enthaltenen Regeln über die Kabotage im Güterkraftverkehr ( 8 ) (im Folgenden: Kabotage-Leitlinien), die die Trafikstyrelse (Verkehrsbehörde) am 21. Mai 2010 auf ihrer Website veröffentlicht hat, heißt es: „Kabotage bezeichnet eine innerstaatliche Güterlieferung von der Abholung der Güter bis zu deren Auslieferung bei dem im Frachtbrief genannten Empfänger. Eine Lieferung kann entweder mehrere Beladeorte oder mehrere Entladeorte umfassen. …“

II. Vorverfahren

9. Mit Schreiben vom 9. September und 2. Oktober 2013 bat die Kommission das Königreich Dänemark im Rahmen des Verfahrens „EU Pilot“ ( 9 ) um Informationen über die nationalen Kabotage-Regeln. Das Königreich Dänemark antwortete mit Schreiben vom 18. November und 12. Dezember 2013.

10. Diese Antworten erachtete die Kommission als nicht zufriedenstellend und richtete daher am 11. Juli 2014 ein Aufforderungsschreiben an das Königreich Dänemark, in dem sie insbesondere geltend machte, dass dieser Mitgliedstaat gegen Art. 2 und Art. 8 der Verordnung Nr. 1072/2009 verstoßen habe. Nach Ansicht der Kommission sind die Kabotage-Leitlinien, nach denen eine Kabotagebeförderung entweder mehrere Belade- oder mehrere Entladeorte haben könne, nicht jedoch beides, nicht mit diesen Bestimmungen vereinbar, die keine Höchstzahl von Belade- bzw. Entladeorten festlegten.

11. Mit Schreiben vom 9. September 2014 nahm das Königreich Dänemark zu dem Aufforderungsschreiben Stellung.

12. Am 25. September 2015 richtete die Kommission eine mit Gründen versehene Stellungnahme an das Königreich Dänemark. Die Kommission führte insbesondere aus, dass die Definition einer Kabotage, wonach diese entweder mehrere Belade- oder mehrere Entladeorte umfasse, gegen Art. 2 Nr. 6 und Art. 8 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1072/2009 verstoße.

13. Mit Schreiben vom 25. November 2015 hat sich das Königreich Dänemark zu der mit Gründen versehenen Stellungnahme geäußert.

14. Da die Kommission die Argumente des Königreichs Dänemark für nicht überzeugend hielt, hat sie am 25. Oktober 2016 die vorliegende Klage erhoben.

III. Verfahren vor dem Gerichtshof und Anträge

15. Die Kommission beantragt, festzustellen, dass das Königreich Dänemark gegen seine Verpflichtungen aus Art. 2 Nr. 6 und Art. 8 der Verordnung Nr. 1072/2009 verstoßen hat, und dem Königreich Dänemark die Kosten aufzuerlegen.

16. Das Königreich Dänemark beantragt, die Klage mit der Begründung abzuweisen, dass es nicht gegen die Kabotagebestimmungen der Verordnung Nr. 1072/2009 verstoßen hat. Es beantragt ferner, der Kommission die Kosten aufzuerlegen.

17. Schriftliche Erklärungen wurden von der Kommission und dem Königreich Dänemark eingereicht. Beide haben in der Sitzung vom 11. Oktober 2017 mündlich verhandelt.

IV. Würdigung

A. Vorbringen der Parteien

18. Die Kommission trägt vor, dass das Königreich Dänemark dadurch gegen seine Verpflichtungen aus Art. 2 Nr. 6 und Art. 8 der Verordnung Nr. 1072/2009 verstoßen habe, dass es festgelegt habe, dass eine Kabotage entweder mehrere Belade- oder mehrere Entladeorte umfassen könne, nicht jedoch beides.

19. Erstens sehe Art. 8 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1072/2009 keine Höchstzahl von Belade- bzw. Entladeorten für ein- und dieselbe Kabotagebeförderung vor. Daher könne eine Beförderung eine beliebige Anzahl von Belade- bzw. Entladeorten umfassen. Folglich fügten die Kabotage-Leitlinien, nach denen eine Kabotagebeförderung entweder mehrere Beladeorte oder mehrere Entladeorte umfasse, nicht jedoch beides, eine neue Voraussetzung zu den in der Verordnung Nr. 1072/2009 niedergelegten hinzu. Die Verordnung beschränke zwar die Anzahl der Kabotagebeförderungen, die nach einer grenzüberschreitenden Beförderung stattfinden dürften, nicht aber die Anzahl von Belade- bzw. Entladeorten einer Kabotagebeförderung.

20. Zweitens sei die Definition des Begriffs „Kabotagebeförderung“ in Art. 2 Nr. 6 und Art. 8 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1072/2009 abschließend geregelt. Folglich hätten die Mitgliedstaaten diesbezüglich kein Ermessen. Es könne nur eine Lesart für diesen Begriff geben. Diese Auslegung sei in einem von der Kommission in Form von Fragen & Antworten angenommenen Dokument ( 10 ) enthalten und auf der Website der Generaldirektion Mobilität und Verkehr veröffentlicht. Dieses Dokument sei für alle Mitgliedstaaten verbindlich. Insoweit sei es irrelevant, dass der Ausschuss für den Straßenverkehr, der aus Vertretern der Mitgliedstaaten bestehe, nicht über dieses Dokument abgestimmt habe, da eine Abstimmung gar nicht erforderlich gewesen sei.

21. Drittens räumt die Kommission ein, dass der Ausschuss für den Straßenverkehr ursprünglich der Ansicht gewesen sei, dass eine Kabotagebeförderung nur „mehrere Ladeorte oder mehrere Entladeorte“ umfassen könne. Diese Ansicht habe er jedoch in seiner Sitzung vom 17. November 2009 vertreten, d. h., bevor die Verordnung Nr. 1072/2009 anwendbar geworden sei. Nachdem die Art. 8 und 9 der Verordnung Nr. 1072/2009 am 14. Mai 2010 in Kraft getreten seien ( 11 ), hätten sich Probleme in Bezug auf die Definition des Begriffs „Kabotagebeförderung“ ergeben. Daher sei dieser Punkt in der Sitzung des Ausschusses für den Straßenverkehr vom 25. Oktober 2010 erneut diskutiert worden. Bei dieser Sitzung seien die Vertreter der Mitgliedstaaten zu einer Einigung gelangt. Sie seien zu dem Schluss gekommen, dass eine Kabotagebeförderung „jeweils mehrere Beladeorte, mehrere Auslieferorte oder sogar mehrere Belade- und Auslieferorte umfassen“ könne. Daraufhin sei diese Auslegung des Begriffs der Kabotage von der Kommission in Form der genannten Fragen & Antworten veröffentlicht worden.

22. Viertens lasse sich nicht vertreten, dass es dem Ziel der Verordnung Nr. 1072/2009 und der zeitlichen Begrenzung der Kabotage entgegenstehe, wenn erlaubt würde, dass eine Kabotagebeförderung mehrere Belade- und mehrere Entladeorte umfasse. Die zeitliche Begrenzung sei nämlich durch die in Art. 8 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1072/2009 aufgestellte „3‑in‑7‑Regel“ gewährleistet.

23. Fünftens verstoße – entgegen dem Vorbringen des Königreichs Dänemark – die in den Kabotage-Leitlinien niedergelegte Auslegung des Kabotagebegriffs gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. Es schränke die Möglichkeiten für Verkehrsunternehmer, Kabotagebeförderungen durchzuführen, unangemessen ein, wenn gebietsfremde Verkehrsunternehmer daran gehindert würden, Kabotage mit mehreren Belade- und mehreren Entladeorten durchzuführen. Werde demgegenüber gebietsfremden Verkehrsunternehmern gestattet, Beförderungen mit mehreren Belade- und mehreren Entladeorten durchzuführen, würden Leerfahrten vermieden und die Transporteffizienz verbessert.

24. Das Königreich Dänemark macht geltend, dass Art. 2 Nr. 6 und Art. 8 der Verordnung Nr. 1072/2009 nicht verletzt würden, wenn festgelegt werde, dass eine Kabotagebeförderung entweder mehrere Belade- oder mehrere Entladeorte umfasse, nicht aber beides.

25. Die Verordnung Nr. 1072/2009 regele Kabotagebeförderungen nicht abschließend, da die Kabotagebestimmungen dieser Verordnung nicht klar seien. Folglich könnten die Mitgliedstaaten Maßnahmen zur Durchführung dieser Bestimmungen ergreifen, sofern diese Maßnahmen mit dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz im Einklang stünden.

26. Erstens sei die Verordnung Nr. 1072/2009 im Hinblick auf die Definition des Begriffs der Kabotage nicht klar. Die Verordnung spezifiziere nicht, wie viele Belade- bzw. Entladeorte eine Kabotagebeförderung umfassen dürfe. Daher könne nicht festgestellt werden, wann die in Art. 8 Abs. 2 dieser Verordnung festgelegte Grenze von drei Beförderungen erreicht sei. Diese Unklarheit zeige sich auch daran, dass die Kommission ursprünglich der gleichen Meinung gewesen sei wie das Königreich Dänemark und ihre Auffassung erst bei der Sitzung des Ausschusses für den Straßenverkehr am 25. Oktober 2010 geändert habe, dass die Kommission selbst in einem Bericht von 2014 ( 12 ) eingeräumt habe, dass die Definition des Kabotagebegriffs in der Verordnung Nr. 1072/2009 unklar sei und geändert werden müsse, und dass die Mitgliedstaaten diesen Begriff unterschiedlich auslegten.

27. Zweitens seien die Kabotage-Leitlinien geeignet, das mit der Verordnung Nr. 1072/2009 angestrebte Ziel zu erreichen. Ziel dieser Verordnung sei es, gebietsfremde Verkehrsunternehmen daran zu hindern, im Aufnahmemitgliedstaat dauerhaft Kabotagebeförderungen durchzuführen. Könnte eine Kabotagebeförderung mehrere Belade- und mehrere Entladeorte umfassen, dann könnte eine große Anzahl von Fahrten als eine einzige Kabotagebeförderung betrachtet werden. Die in Art. 8 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1072/2009 festgelegte Begrenzung auf drei Beförderungen würde ausgehöhlt. Kabotage wäre nicht mehr „zeitweilig“, wie von Art. 2 Nr. 6 dieser Verordnung gefordert.

28. Drittens gingen die Kabotage-Leitlinien nicht über das hinaus, was zur Erreichung des Ziels der Verordnung Nr. 1072/2009 erforderlich sei. Insbesondere setzten sie nicht voraus, dass eine Kabotagebeförderung einen Belade- und einen Entladeort habe. Ferner sehe das dänische Recht keine Begrenzung der Anzahl der Absender und Auftraggeber vor. Folglich stünden die Kabotage-Leitlinien im Einklang mit dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz.

B. Würdigung

29. Ich werde zunächst darlegen, dass Art. 2 Nr. 6 und Art. 8 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1072/2009 nicht die Frage betreffen, ob eine Kabotagebeförderung mehrere Belade- und mehrere Entladeorte umfassen kann. Danach werde ich prüfen, ob diese Bestimmungen den Mitgliedstaaten ein Ermessen einräumen, Durchführungsmaßnahmen zu ihrer Umsetzung zu erlassen. Da dies meiner Meinung nach der Fall ist, werde ich im nächsten Schritt die Verhältnismäßigkeit der Kabotage-Leitlinien prüfen. Zuletzt werde ich die Frage der Rechtsverbindlichkeit der auf der Webseite der Kommission veröffentlichten Fragen & Antworten ansprechen, in denen dargelegt ist, wie die Kommission den Begriff der Kabotage auslegt.

1. Art. 2 Nr. 6 und Art. 8 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1072/2009 spezifizieren nicht, ob eine Kabotagebeförderung mehrere Belade- und mehrere Entladeorte umfassen darf

30. Anzumerken ist, dass Belade- oder Entladeorte in Art. 2 Nr. 6 der Verordnung Nr. 1072/2009 keine Erwähnung finden. Diese Bestimmung betont lediglich den „zeitweiligen“ Charakter der Kabotagebeförderungen.

31. Art. 8 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1072/2009 enthält ebenfalls nichts zu Belade- oder Entladeorten. Nach dieser Bestimmung dürfen höchstens drei Kabotagebeförderungen innerhalb von sieben Tagen nach der eingeführten Lieferung durchgeführt werden ( 13 ). Zwar sieht Art. 8 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1072/2009 vor, dass eine Kabotagebeförderung mehrere Entladeorte haben kann. In Unterabs. 1 Satz 2 dieser Bestimmung heißt es auch tatsächlich, „[b]ei Kabotagebeförderungen erfolgt die letzte Entladung … innerhalb von sieben Tagen nach der letzten Entladung der … eingeführten Lieferung“ ( 14 ). Allerdings spezifiziert Art. 8 Abs. 2 dieser Verordnung nicht, ob eine Kabotagebeförderung auch mehrere Beladeorte haben kann. Folglich gibt diese Bestimmung nicht an, ob eine Beförderung mehrere Belade- und mehrere Entladeorte haben kann.

32. Mit anderen Worten befassen sich Art. 2 Nr. 6 und Art. 8 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1072/2009 nicht mit der Frage, ob eine Kabotagebeförderung mehrere Belade- und mehrere Entladeorte haben kann.

33. Dagegen legen die Kabotage-Leitlinien eindeutig fest, dass „eine Beförderung … entweder mehrere Beladeorte oder mehrere Entladeorte umfassen … [kann]“ ( 15 ), wodurch Beförderungen ausgeschlossen werden, die mehrere Belade- und mehrere Entladeorte umfassen. Durch den Erlass der Kabotage-Leitlinien hat sich das Königreich Dänemark eindeutig mit dem Problem auseinandergesetzt und eine Entscheidung dazu getroffen.

34. Daher ist zu prüfen, ob die Verordnung Nr. 1072/2009 dem Königreich Dänemark ein Ermessen eingeräumt hat, die Kabotage-Leitlinien zu erlassen, um die Definition des Kabotagebegriffs und der „3‑in‑7‑Regel“ in Art. 2 Nr. 6 und Art. 8 Abs. 2 der Verordnung zu klären.

2. Ist der Erlass innerstaatlicher Vorschriften zur Umsetzung von Art. 2 Nr. 6 und Art. 8 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1072/2009 erforderlich?

35. Hervorzuheben ist, dass es sich bei dem Unionsrechtsakt, den das Königreich Dänemark verletzt haben soll, um eine Verordnung handelt, nicht um eine Richtlinie.

36. Im Gegensatz zu Richtlinien ist die Verordnung nach Art. 288 Abs. 2 AEUV in allen ihren Teilen verbindlich und gilt unmittelbar in jedem Mitgliedstaat. Folglich ist es den Mitgliedstaaten verwehrt, innerstaatliche Vorschriften zu erlassen, die den Wortlaut einer Verordnung wiedergeben ( 16 ). Es ist ihnen ebenfalls verwehrt, innerstaatliche Vorschriften zu erlassen, die die Tragweite der Verordnung selbst beeinträchtigen ( 17 ) oder die ihrer Bestimmungen.

37. Dies bedeutet jedoch nicht, dass Mitgliedstaaten daran gehindert wären, Maßnahmen zur Durchführung von Verordnungen zu erlassen. Es kann nämlich vorkommen, dass manche Verordnungsbestimmungen zu ihrer Durchführung des Erlasses von Durchführungsmaßnahmen durch die Mitgliedstaaten bedürfen ( 18 ). Anders ausgedrückt ist es möglich, dass Verordnungen den Regelungsgegenstand nicht abschließend regeln und den Mitgliedstaaten ein Ermessen einräumen, Durchführungsmaßnahmen zu erlassen ( 19 ).

a) Verordnungen können den Erlass von Durchführungsmaßnahmen durch die Mitgliedstaaten erfordern, auch wenn sie dies nicht ausdrücklich vorsehen

38. Nach ständiger Rechtsprechung können die Mitgliedstaaten Maßnahmen zur Durchführung einer Verordnung dann erlassen, wenn sie deren unmittelbare Anwendbarkeit nicht vereiteln, deren Natur als Unionsrechtsakt nicht verbergen und die Ausübung des durch die betreffende Verordnung verliehenen Ermessens innerhalb der Grenzen dieser Vorschriften konkretisieren ( 20 ).

39. Daher ist unter Bezugnahme auf die einschlägigen, anhand objektiver Kriterien ausgelegten Bestimmungen der fraglichen Verordnung festzustellen, ob diese Bestimmungen es den Mitgliedstaaten verbieten, gebieten oder gestatten, bestimmte Durchführungsmaßnahmen zu erlassen, und, insbesondere im letztgenannten Fall, ob sich die betreffende Maßnahme in den Rahmen des den einzelnen Mitgliedstaaten eingeräumten Wertungsspielraums einfügt ( 21 ).

40. In der vorliegenden Rechtssache nehmen weder Art. 2 Nr. 6 noch Art. 8 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1072/2009 Bezug auf nationales Recht. Keine dieser Vorschriften räumt den Mitgliedstaaten ausdrücklich die Befugnis ein, Durchführungsmaßnahmen im Hinblick auf die Definition des Begriffs der Kabotage oder der „3‑in‑7‑Regel“ zu erlassen. Das ist auch bei keiner anderen Vorschrift der Verordnung Nr. 1072/2009 der Fall ( 22 ).

41. Die Mitgliedstaaten können jedoch Maßnahmen zur Durchführung von Verordnungen erlassen, auch wenn sie dazu nicht ausdrücklich ermächtigt sind ( 23 ).

42. So legt etwa Art. 3 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 1/2005 des Rates ( 24 ) als eine der Bedingungen fest, dass „[d]ie Tiere entsprechend ihrer Größe und der geplanten Beförderung über ausreichend … Standhöhe [verfügen]“. Was jedoch den Transport von Schweinen mit Straßenfahrzeugen betrifft, legt die Verordnung Nr. 1/2005 keine bezifferten Vorgaben für die Decks fest, in denen die Tiere transportiert werden. Ebenso wenig ermächtigt sie die Mitgliedstaaten ausdrücklich, solche Anforderungen festzulegen. Der Gerichtshof hat jedoch entschieden, dass die Mitgliedstaaten nationale Durchführungsmaßnahmen erlassen dürfen, mit denen bezifferte Vorgaben für die lichte Höhe der Decks für den Transport von Schweinen festgelegt werden ( 25 ).

43. Dem vergleichbar führt Art. 5 der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95 des Rates ( 26 ) die Sanktionen auf, die bei einem Verstoß gegen eine Bestimmung des Unionsrechts, der einen Schaden für den Haushaltsplan der Union bewirken kann, verhängt werden „können“ ( 27 ). Nach Art. 7 der Verordnung Nr. 2988/95 können Sanktionen gegen den Wirtschaftsteilnehmer verhängt werden, der den Verstoß begangen hat oder gegen die Person, die für den Verstoß zu haften hat oder die dafür zu sorgen hat, dass er nicht begangen wird. Die Verordnung Nr. 2988/95 präzisiert jedoch nicht, in welcher Situation die einzelnen in Art. 5 aufgeführten Sanktionen gegen wen verhängt werden. Ebenso wenig ermächtigt sie die Mitgliedstaaten ausdrücklich, entsprechende Vorschriften zu erlassen ( 28 ). Der Gerichtshof hat aber entschieden, dass die Mitgliedstaaten Bestimmungen in diesem Bereich erlassen können oder sogar müssen ( 29 ).

44. Hervorzuheben ist, dass – wie vom Königreich Dänemark vorgebracht – die Tatsache, dass eine Bestimmung einer Verordnung allgemein oder ungenau formuliert ist, ein Hinweis darauf ist, dass innerstaatliche Durchführungsmaßnahmen erforderlich sind. Wie der Gerichtshof im Urteil Zerbone entschieden hat, „[kann sich] eine einzelstaatliche Verwaltung im Falle von Auslegungsschwierigkeiten … veranlasst sehen …, Maßnahmen zur Durchführung einer Unionsverordnung zu ergreifen und bei dieser Gelegenheit entstandene Zweifel zu beheben“ ( 30 ). Im Urteil Danske Svineproducenter wurde anerkannt, dass die Mitgliedstaaten ein gewisses Ermessen haben, bezifferte Vorgaben für die lichte Höhe der Decks für den Transport von Schweinen festzulegen, da die anwendbare Verordnung die lichte Höhe solcher Decks „nicht genau“ festlegt, d. h., sie selbst macht keine bezifferte Vorgaben ( 31 ). Ebenso wurde im Urteil SGS Belgium anerkannt, dass die Mitgliedstaaten Durchführungsmaßnahmen erlassen dürfen, die Sanktionen festlegen, weil die entsprechenden Bestimmungen der Verordnung Nr. 2988/95 „lediglich allgemeine Regeln … aufstellen“ und sie weder genau festlegen, welche der in Art. 5 … aufgeführten Sanktionen … anzuwenden ist … noch, gegen welche Kategorie von Handelnden sie zu verhängen ist“ ( 32 ).

b) Art. 2 Nr. 6 und Art. 8 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1072/2009 erfordern den Erlass von Durchführungsmaßnahmen durch die Mitgliedstaaten

45. Im vorliegenden Fall erfordern Art. 2 Nr. 6 und Art. 8 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1072/2009 meines Erachtens aus den nachstehend genannten Gründen den Erlass innerstaatlicher Durchführungsmaßnahmen, auch wenn sie dies nicht ausdrücklich vorsehen.

46. Erstens muss, um feststellen zu können, ob die in Art. 8 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1072/2009 festgelegte Grenze von drei Beförderungen erreicht ist, entschieden werden, ob eine Wegstrecke, die mehrere Belade- und mehrere Entladeorte umfasst, als eine, zwei oder mehr Kabotagebeförderungen zu zählen ist. Fehlt eine solche Klarstellung durch die Mitgliedstaaten, kann die Begrenzung auf drei Beförderungen nicht angewendet werden.

47. Zweitens ist die Definition des Begriffs „Kabotage“ in Art. 2 Nr. 6 der Verordnung Nr. 1072/2009 allgemein gehalten, da dort lediglich bestimmt ist, dass es sich um „innerstaatlichen Verkehr“ handelt und dass sie „zeitweilig“ durchgeführt wird. Wie in Nr. 44 der vorliegenden Schlussanträge ausgeführt, ist die Tatsache, dass eine Bestimmung „nicht genau“ formuliert ist, ein Hinweis darauf, dass innerstaatliche Durchführungsmaßnahmen erforderlich sind.

48. Drittens zeigt sich die fehlende Klarheit und die Ungenauigkeit von Art. 2 Nr. 6 und Art. 8 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1072/2009 daran, dass die Mitgliedstaaten den Kabotagebegriff unterschiedlich auslegen ( 33 ).

49. Einige Mitgliedstaaten, wie die Niederlande ( 34 ) und Schweden ( 35 ), teilen die Ansicht der Kommission, dass eine Kabotage mehrere Belade- und mehrere Entladeorte haben könne. Andere Mitgliedstaaten, wie Dänemark oder – bis vor Kurzem – Finnland sind der Auffassung, dass eine Beförderung nicht mehrere Belade- und mehrere Entladeorte haben könne ( 36 ). Nach manchen innerstaatlichen Rechtsvorschriften unterliegt die letztere Auffassung Ausnahmen, wenn ein einziger Frachtauftrag gegeben ist, der mehrere Belade- und Entladeorte vorsieht, oder wenn die Abholung von verschiedenen Orten und/oder die Lieferung an verschiedene Orte für denselben Absender und/oder an denselben Empfänger erfolgt ( 37 ). Zu erwähnen ist auch die Position der Behörden des Vereinigten Königreichs, die, um die Anzahl der Beförderungen zu ermitteln, wenn mehrere Abholungen und mehrere Auslieferungen stattfinden, „entweder die Anzahl der Abholungen oder die Anzahl der Auslieferungen heranziehen, wobei die geringere Anzahl maßgeblich ist“ ( 38 ).

50. Viertens hat die Kommission in ihrem Bericht über den Stand des Kraftverkehrsmarkts in der Union selbst eingeräumt, dass eine Klarstellung des Kabotagebegriffs erforderlich sei, und ausgeführt, dass „[d]ie Überarbeitung [der Verordnung Nr. 1072/2009] … darauf abzielen [sollte], [ihre] problematischen Begriffe … klarzustellen, darunter insbesondere die Definition … der Kabotage“ ( 39 ).

51. Somit kann ich nicht nachvollziehen, warum das Königreich Dänemark dafür kritisiert werden sollte, dass es innerstaatliche Regeln zur Durchführung von Art. 2 Nr. 6 und Art. 8 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1072/2009 erlassen hat.

c) Der Vorschlag der Kommission von 2017 zur Änderung von Art. 2 Nr. 6 der Verordnung Nr. 1072/2009 ist für die vorliegende Rechtssache nicht entscheidend

52. Schließlich ist zu betonen, dass dieses Ergebnis nicht dadurch in Frage gestellt wird, dass die Kommission 2017 vorgeschlagen hat, die Definition des Kabotagebegriffs dahin zu ändern, dass eine Beförderung mehrere Belade- und mehrere Entladeorte haben kann ( 40 ).

53. Nach Art. 2 Abs. 2 des Vorschlags der Kommission von 2017 würde Art. 2 Nr. 6 der Verordnung Nr. 1072/2009 durch Folgendes ersetzt: „,Kabotage‘ [umfasst] gewerblichen innerstaatlichen Verkehr, der zeitweilig in einem Aufnahmemitgliedstaat durchgeführt wird und der die Beförderung von der Abholung der Güter bei einer oder mehreren Beladestellen bis zu ihrer Auslieferung bei einer oder mehreren Entladestellen gemäß Frachtbrief umfasst“ ( 41 ).

54. Dass die Kommission vorschlägt, Art. 2 Nr. 6 der Verordnung Nr. 1072/2009 dahin zu ändern, dass eine Kabotage mehrere Belade- und mehrere Entladestellen haben kann, bedeutet nicht, dass die Mitgliedstaaten vor oder ohne diese Änderung nicht zulassen dürften, dass eine Beförderung mehrere Belade- und mehrere Entladestellen umfassen kann. Ebenso wenig bedeutet es, dass die Mitgliedstaaten vor oder ohne diese Änderung zulassen müssten, dass eine Beförderung mehrere Belade- und mehrere Entladestellen umfassen kann. Wie ich bereits ausgeführt habe, befasst sich Art. 2 Nr. 6 der Verordnung Nr. 1072/2009 gar nicht mit diesem Punkt. In dem Vorschlag der Kommission von 2017 wird eine bestimmte Auslegung vertreten. Dieser Vorschlag ändert aber nichts daran, dass die derzeitige Definition der Kabotage sehr allgemein gehalten ist und somit den Mitgliedstaaten Ermessen einräumt, die eine oder die andere Auslegung zu wählen.

55. Ferner ist zu bemerken, dass die Kommission 2017 außerdem vorgeschlagen hat, die „3‑in‑7‑Regel“ aufzugeben. Während gebietsfremde Verkehrsunternehmer derzeit berechtigt sind, drei Kabotagebeförderungen innerhalb von sieben Tagen nach der letzten Entladung der in den Aufnahmemitgliedstaat eingeführten Lieferung durchzuführen, wären sie nach dem Vorschlag der Kommission von 2017 berechtigt, eine unbegrenzte Anzahl von Beförderungen innerhalb eines kürzeren Zeitraums, nämlich innerhalb von fünf Tagen nach der letzten Entladung der in den Aufnahmemitgliedstaat eingeführten Lieferung, durchzuführen ( 42 ).

56. Würde Art. 8 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1072/2009 entsprechend dem Vorschlag der Kommission geändert, wäre es nicht mehr notwendig, die Kabotagebeförderungen zu zählen, da die Begrenzung der Anzahl der erlaubten Beförderungen innerhalb des maßgeblichen Zeitraums wegfiele. Daher würde die Frage, ob eine Beförderung aus mehreren Belade- und mehreren Entladeorten bestehen kann, hinfällig und der Vorschlag zur Änderung von Art. 2 Nr. 6 der Verordnung Nr. 1072/2009 gegenstandslos.

57. Jedenfalls ist festzustellen, dass der Vorschlag der Kommission von 2017 derzeit diskutiert wird und dass sich mehrere Mitgliedstaaten dagegen ausgesprochen haben ( 43 ). Zum Zeitpunkt der Abfassung dieser Schlussanträge handelt es sich lediglich um die Auffassung der Kommission, dass Art. 2 Nr. 6 der Verordnung Nr. 1072/2009 entsprechend der angeführten Formulierung geändert werden sollte.

58. Folglich sollten aus dem Vorschlag der Kommission von 2017, Art. 2 Nr. 6 der Verordnung 1072/2009 dahin zu ändern, dass eine Kabotage mehrere Belade- und mehrere Entladestellen umfassen kann, keine Schlüsse gezogen werden.

59. Ich gelange zu dem Ergebnis, dass Art. 2 Nr. 6 und Art. 8 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1072/2009 den Mitgliedstaaten ein Ermessen einräumt, Durchführungsmaßnahmen zu erlassen, die den Begriff der Kabotage präzisieren.

3. Prüfung der Verhältnismäßigkeit der Kabotage-Leitlinien

60. Die von den Mitgliedstaaten erlassenen Maßnahmen zur Durchführung von Art. 2 Nr. 6 und Art. 8 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1072/2009 müssen allerdings mit den allgemeinen Grundsätzen des Unionsrechts im Einklang stehen, insbesondere mit dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz ( 44 ).

61. Dieser Grundsatz, den insbesondere die gesetz- und verordnungsgebenden Stellen der Mitgliedstaaten bei der Anwendung des Unionsrechts befolgen müssen, verlangt, dass die aufgrund einer Bestimmung angewandten Mittel geeignet sind, das angestrebte Ziel zu erreichen, und nicht über das zu dessen Erreichung Erforderliche hinausgehen ( 45 ).

62. Meiner Meinung nach stehen die Kabotage-Leitlinien mit dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz im Einklang.

63. Erstens sind sie geeignet, das mit der Verordnung Nr. 1072/2009 im Hinblick auf die Kabotage angestrebte Ziel zu erreichen.

64. Das Ziel der Verordnung Nr. 1072/2009 im Hinblick auf die Kabotage ist es, eine „Übergangsregelung“ festzulegen ( 46 ). Die „weitere Öffnung … der Kabotage“ und Liberalisierung findet nur „gegebenenfalls“ und im Rahmen „[der] Wirksamkeit der Kontrollen, [der] Entwicklung der Beschäftigungsbedingungen in der Branche, [der] Harmonisierung der Vorschriften unter anderem in den Bereichen der Durchsetzung, der Straßenbenutzungsgebühren und [der] sozialen und sicherheitstechnischen Rechtsvorschriften“ statt ( 47 ). Insoweit hat Art. 17 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1072/2009 der Kommission die Aufgabe übertragen, „eine Bewertung darüber, ob die Harmonisierung … in [diesen] Bereichen … soweit fortgeschritten ist, dass die weitere Öffnung der inländischen Straßenverkehrsmärkte, einschließlich der Kabotage, in Betracht gezogen werden könnte“, vorzunehmen ( 48 ).

65. Mit anderen Worten ist das Ziel der Verordnung Nr. 1072/2009 im Hinblick auf die Kabotage nicht, die inländischen Märkte vollständig für gebietsfremde Verkehrsunternehmer zu öffnen. Deshalb ist die Kabotage gemäß Art. 8 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1072/2009 nur nach einer grenzüberschreitenden Beförderung erlaubt und auf drei Beförderungen innerhalb von sieben Tagen nach der Entladung der eingeführten Lieferung begrenzt. Insoweit weise ich darauf hin, dass die Kommission im Zuge der Erarbeitung des Vorschlags, der später zur Verordnung Nr. 1072/2009 werden sollte, die Option in Betracht gezogen – und verworfen – hat, dass gebietsfremde Verkehrsunternehmern innerhalb eines Monats eine unbegrenzte Anzahl von Kabotagebeförderungen durchführen dürfen ( 49 ). Dies ist auch der Grund, warum im 13. Erwägungsgrund und in Art. 2 Nr. 6 der Verordnung Nr. 1072/2009 die „zeitweilige“ Natur der Kabotage hervorgehoben und im 15. Erwägungsgrund dieser Verordnung betont wird, dass Kabotage nicht „dauerhaft“ oder „ununterbrochen“ sein darf.

66. Die in Art. 8 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1072/2009 niedergelegte Begrenzung auf drei Beförderungen könnte ausgehöhlt werden, wenn gebietsfremden Verkehrsunternehmern erlaubt würde, drei Kabotagebeförderungen mit einer unbegrenzten Anzahl von Beladeorten und einer unbegrenzten Anzahl von Entladeorten durchzuführen. So könnte beispielsweise ein gebietsfremder Verkehrsunternehmer Güter am Ort A laden, einige Güter am Ort B entladen, weitere Güter am Ort C laden, einige Güter am Ort D entladen, weitere Güter am Ort E laden, dann sämtliche Güter am Ort F entladen und hätte noch immer nur eine einzige Kabotage ausgeführt. Die zeitweilige Natur der Kabotage wäre damit nur durch die 7‑Tage‑Frist sichergestellt.

67. Wie in Nr. 65 der vorliegenden Schlussanträge ausgeführt, hat die Kommission die Option, dass innerhalb eines bestimmten Zeitraums (zugegebenermaßen ein Monat, nicht sieben Tage) eine unbegrenzte Anzahl von Kabotagebeförderungen erlaubt wäre, in ihrem Vorschlag, der später zur Verordnung Nr. 1072/2009 werden sollte, verworfen. Diese Option ist erst vor Kurzem in ihrem Vorschlag von 2017 (mit einer kürzeren, fünftägigen Frist) vorgelegt worden ( 50 ).

68. Daher läuft es meines Erachtens der in Art. 2 Nr. 6 der Verordnung Nr. 1072/2009 vorgesehenen zeitweiligen Natur der Kabotage, der in Art. 8 Abs. 2 festgelegten Begrenzung auf drei Beförderungen und dem Ziel der Verordnung Nr. 1072/2009 im Hinblick auf Kabotage zuwider, Beförderungen mit einer unbegrenzten Anzahl von Beladeorten und einer unbegrenzten Anzahl von Entladeorten zuzulassen.

69. Dagegen soll der Ausschluss gebietsfremder Verkehrsunternehmer von der Ausübung der Kabotage mit mehreren Belade- und mehreren Entladeorten die zeitweilige Natur der Kabotage sicherstellen und eine beschränkte Liberalisierung des Kabotagemarkts erreichen.

70. Daher sind die Kabotage-Leitlinien geeignet, das mit der Verordnung Nr. 1072/2009 im Hinblick auf die Kabotage angestrebte Ziel zu erreichen.

71. Zweitens gehen die Kabotage-Leitlinien nicht über das hinaus, was zur Erreichung dieses Ziels erforderlich ist.

72. Denn sie schließen, wie vom Königreich Dänemark vorgetragen, nicht Beförderungen aus, die mehrere Beladeorte und einen Entladeort oder einen Beladeort und mehrere Entladeorte umfassen. Sie schließen nur Beförderungen mit mehreren Belade- und mehreren Entladeorten aus. Dies ist dem Königreich Dänemark zufolge u. a. deshalb der Fall, weil die die Anzahl der Versender und Auftraggeber nicht begrenzt werde.

73. Ich gelange zu dem Schluss, dass das Königreich Dänemark die Kabotage-Leitlinien erlassen durfte, dass diese Leitlinien mit dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz im Einklang stehen und dass das Königreich Dänemark mit ihrem Erlass folglich nicht gegen seine Verpflichtungen aus Art. 2 Nr. 6 und Art. 8 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1072/2009 verstoßen hat.

4. Die auf der Website der Kommission veröffentlichten Fragen & Antworten sind für die Mitgliedstaaten nicht verbindlich

74. Dieses Ergebnis wird auch nicht dadurch in Frage gestellt, dass die Kommission Fragen & Antworten verabschiedet hat ( 51 ), die sie auf der Website ihrer Generaldirektion Mobilität und Verkehr veröffentlicht hat und in denen es heißt, dass „eine Kabotage … jeweils mehrere Beladeorte, mehrere Entladeorte oder auch mehrere Beladeorte und mehrere Entladeorte haben [kann]“ ( 52 ).

75. Insoweit macht die Kommission geltend, dass ihre Auslegung des Kabotagebegriffs, wie sie in den Fragen & Antworten niedergelegt sei, für die Mitgliedstaaten verbindlich sei, da deren Vertreter diese Auslegung in der Sitzung des Ausschusses für Straßenverkehr vom 25. Oktober 2010 erörtert hätten und zu einer Einigung gelangt seien und die Auslegung auf ihrer Website veröffentlicht sei ( 53 ).

76. Dieses Vorbringen ist meines Erachtens zurückzuweisen. Die Fragen & Antworten können aus folgenden Gründen nicht als für die Mitgliedstaaten verbindlich angesehen werden.

77. Zunächst sind die Fragen & Antworten, wie die Kommission vorträgt, zwar auf der Website der Generaldirektion für Mobilität und Verkehr veröffentlicht worden, nicht aber im Amtsblatt.

78. Zweitens haben sich die Vertreter der Mitgliedstaaten entgegen dem Vorbringen der Kommission nicht auf eine Auslegung des Begriffs der Kabotage im Sinne der Fragen & Antworten geeinigt.

79. Insoweit ist hervorzuheben, dass weder Art. 2 Nr. 6 noch Art. 8 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1072/2009 die Kommission ermächtigen, einen Rechtsakt zu erlassen, der den Kabotagebegriff oder die „3‑in‑7‑Regel“ präzisiert. Das ist auch bei keiner anderen Bestimmung dieser Verordnung der Fall.

80. Dagegen sieht Art. 4 Abs. 2 Unterabs. 3 der Verordnung Nr. 1072/2009 vor, dass die Kommission die Gültigkeitsdauer der dem Verkehrsunternehmer erteilten Unionslizenz an den technischen Fortschritt „an[passt]“. Ebenso sieht Art. 4 Abs. 4 Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 1072/2009 vor, dass die Kommission Anhang I und II an den technischen Fortschritt „anpasst“, und Art. 5 Abs. 4 der Verordnung Nr. 1072/2009 bestimmt, dass die Kommission Anhang III an den technischen Fortschritt „anpasst“ ( 54 ). Art. 4 Abs. 2 Unterabs. 3, Art. 4 Abs. 4 Unterabs. 2 und Art. 5 Abs. 4 der Verordnung Nr. 1072/2009 erfordern sämtlich, dass die Kommission, wenn sie die betreffenden Bestimmungen dem technischen Fortschritt „anpasst“, das in Art. 15 Abs. 2 dieser Verordnung genannte Regelungsverfahren mit Kontrolle einhält. Bei diesem Verfahren, das in Art. 5a Abs. 1 bis 4 des Beschlusses 1999/468/EG des Rates ( 55 ) in der durch den Beschluss 2006/512/EG des Rates ( 56 ) geänderten Fassung geregelt ist, muss der entsprechende Ausschuss, hier der Ausschuss für den Straßenverkehr, abstimmen ( 57 ).

81. Da es keine Bestimmung der Verordnung Nr. 1072/2009 gibt, die die Kommission ermächtigen würde, Rechtsakte zur Präzisierung des Kabotagebegriffs oder der „3‑in‑7‑Regel“ zu erlassen, verlangt keine Bestimmung der Verordnung, dass über diese Rechtsakte im Ausschuss für den Straßenverkehr abgestimmt wird. Es steht außer Zweifel, dass das Regelungsverfahren mit Kontrolle oder irgendein anderes Verfahren, bei dem eine Abstimmung dieses Ausschusses erforderlich ist ( 58 ), nicht auf die Verabschiedung der Fragen & Antworten anwendbar ist. Dies hat die Kommission in ihren schriftlichen Erklärungen eingeräumt ( 59 ).

82. Darüber hinaus heißt es in Art. 2 Abs. 2 der Verfahrensordnung des Ausschusses für den Straßenverkehr ( 60 ), dass in der Tagesordnung, die für jede Sitzung erstellt wird, zwischen „vorgeschlagenen Maßnahmen, zu denen [dieser] Ausschuss eine Stellungnahme gemäß dem Regelungsverfahren mit Kontrolle abgeben soll“, einerseits und „sonstigen Themen, die zu Informationszwecken oder einem einfachen Meinungsaustausch vorgelegt werden“, andererseits „zu unterscheiden“ ist.

83. Aus den dem Gerichtshof vorliegenden Akten ergibt sich, dass die Auslegung des Kabotagebegriffs bei zwei Sitzungen des Ausschusses für den Straßenverkehr auf der Tagesordnung stand. Diese Sitzungen fanden am 17. November 2009 und am 25. Oktober 2010 statt. In beiden Sitzungen wurde diese Frage lediglich erörtert ( 61 ). Sie wurde nicht zur Abstimmung gestellt ( 62 ). Dies legt, wie vom Königreich Dänemark in der mündlichen Verhandlung vorgetragen, nahe, dass diese Frage zu den in Art. 2 Abs. 2 der Verfahrensordnung des Ausschusses für den Straßenverkehr erwähnten „sonstigen Themen“ gehörte, die dem Ausschuss „zu Informationszwecken oder einem einfachen Meinungsaustausch“ vorgelegt werden.

84. Folglich handelt es sich bei der in den Fragen & Antworten niedergelegten Definition des Kabotagebegriffs nicht um eine Definition, auf die sich eine Mehrheit der Mitgliedstaaten geeinigt hätte, sondern lediglich um die von der Kommission vertretene Auslegung dieses Begriffs.

85. Darüber hinaus hätte in dem Fall, dass das Regelungsverfahren mit Kontrolle anwendbar gewesen wäre, eine Abstimmung des Ausschusses für den Straßenverkehr zugunsten der von der Kommission vertretenen Auslegung des Kabotagebegriffs für sich genommen nicht dazu geführt, dass die Auslegung für die Mitgliedstaaten verbindlich ist. Hierfür müssen nämlich nach Art. 5a Abs. 3 des Beschlusses 1999/468 in der Fassung des Beschlusses 2006/512 noch weitere Schritte erfolgen ( 63 ).

86. Drittens hat die Kommission in der Folgenabschätzung für ihren Vorschlag von 2017 selbst eingeräumt, dass die Fragen & Antworten „nicht rechtsverbindlich sind“ ( 64 ). Dies wurde vom Vertreter der Kommission in der mündlichen Verhandlung wiederholt ( 65 ).

87. Daher können die Fragen & Antworten meines Erachtens nicht als für die Mitgliedstaaten verbindlich angesehen werden.

88. Daraus folgt, dass die Kommission nicht nachgewiesen hat, dass das Königreich Dänemark gegen seine Verpflichtungen aus Art. 2 Nr. 6 und Art. 8 der Verordnung Nr. 1072/2009 verstoßen hat.

V. Ergebnis

89. Angesichts der vorstehenden Erwägungen schlage ich dem Gerichtshof vor, 1. die Klage abzuweisen und 2. der Europäischen Kommission die Kosten aufzuerlegen.

( 1 ) Originalsprache: Englisch.

( 2 ) Die Erbringung solcher Dienstleistungen unterliegt lediglich einer vom Niederlassungsmitgliedstaat des Verkehrsunternehmers ausgestellten Unionslizenz und, sofern der Fahrer Staatsangehöriger eines Drittlandes ist, einer von einem Mitgliedstaat ausgestellten Fahrerbescheinigung, vgl. Art. 3 und 5 der Verordnung (EG) Nr. 1072/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21. Oktober 2009 über gemeinsame Regeln für den Zugang zum Markt des grenzüberschreitenden Güterkraftverkehrs (Neufassung) (ABl. 2009, L 300, S. 72).

( 3 ) Vgl. S. 31 des Studienauftrags zur Ex-post-Bewertung der Verordnung (EG) Nr. 1071/2009 und Verordnung Nr. 1072/2009 vom Dezember 2015 (im Folgenden: Ricardo-Studie von 2015), abrufbar auf der Website der Generaldirektion Mobilität und Verkehr der Europäischen Kommission.

( 4 ) Vgl. S. 21 der REFIT-Ex-post-Bewertung der Verordnung (EG) Nr. 1071/2009 über die Zulassung zum Beruf des Kraftverkehrsunternehmers und der Verordnung Nr. 1072/2009 der Kommission vom 28. Oktober 2016 (SWD[2016] 350 final) (im Folgenden: Ex-post-Bewertung der Verordnung Nr. 1072/2009), abrufbar auf der Website der Generaldirektion Mobilität und Verkehr der Kommission.

( 5 ) 2015 lag der Anteil von Kabotage in Dänemark bei rund 3 % des gesamten nationalen Güterkraftverkehrs, was dem EU-Durchschnitt entspricht (vgl. S. 10 der Studie An Overview of the EU Road Transport Market in 2015 vom Mai 2017, abrufbar auf der Website der Generaldirektion Mobilität und Verkehr der Kommission).

( 6 ) Illegale Kabotage in Dänemark macht weniger als 1 % des Kabotageverkehrs aus (vgl. S. 33 der Studie zur Stützung der Folgenabschätzung der Überarbeitung der Verordnung [EG] Nr. 1071/2009 und der Verordnung Nr. 1072/2009 vom April 2017 [Study to support the impact assessment for the revision of Regulation (EC) No 1071/2009 and Regulation No 1072/2009], abrufbar auf der Website der Generaldirektion Mobilität und Verkehr der Kommission, und S. 11 der Ex-post-Bewertung der Verordnung Nr. 1072/2009).

( 7 ) Vgl. S. 28 der Ex-post-Bewertung der Verordnung Nr. 1072/2009 und S. 302 der Ricardo-Studie von 2015, nach der, auch wenn „es … schwierig ist, konkrete Daten zu erhalten, allgemein davon ausgegangen wird, dass die Löhne von Fahrern in Dänemark zu den höchsten in Europa gehören“.

( 8 ) Cabotagevejledning gældende fra den 14. maj 2010. En vejledning om cabotagereglerne i Europaparlamentets of Rådets forordning nr. 1072/2009 om fælles regler for adgang til markedet for international godskørsel.

( 9 ) EU-Pilot-Verfahren Nr. 5703/13.

( 10 ) Das Dokument hat folgenden Titel: „The new cabotage regime under Regulation … No 1072/2009 – Questions & Answers“ (Die neue Kabotage-Regelung nach der Verordnung Nr. 1072/2009 – Fragen & Antworten). Es ist unter der folgenden Adresse abrufbar: https://ec.europa.eu/transport/modes/road/haulage_en.

( 11 ) Vgl. Abs. 2 von Art. 19 der Verordnung Nr. 1072/2009.

( 12 ) Vgl. S. 18 des Berichts der Kommission an das Europäische Parlament und den Rat über den Stand des Kraftverkehrsmarkts in der Union vom 14. April 2014 (im Folgenden: Bericht über den Stand des Kraftverkehrsmarkts in der Union) (COM[2014] 222 final).

( 13 ) Kabotagebeförderungen können im Aufnahmemitgliedstaat nur durchgeführt werden, nachdem alle Güter der grenzüberschreitenden Lieferung entladen worden sind und das Fahrzeug leer ist. So sieht Art. 8 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1072/2009 vor: „Die … Güterkraftverkehrsunternehmer sind berechtigt, im Anschluss an eine grenzüberschreitende Beförderung … nach Auslieferung der Güter bis zu drei Kabotagebeförderungen mit demselben Fahrzeug … durchzuführen“ (Hervorhebung nur hier).

( 14 ) Hervorhebung nur hier.

( 15 ) Hervorhebung nur hier.

( 16 ) Der Grund dafür ist, dass Verordnungen in Kraft treten und Anwendung finden, ohne dass es irgendwelcher Maßnahmen zur Umwandlung in nationales Recht bedarf (Urteil des Gerichtshofs vom 10. Oktober 1973, Variola, 34/73, EU:C:1973:101, Rn. 10).

( 17 ) Urteil des Gerichtshofs vom 15. November 2012, Al-Aqsa/Rat und Niederlande/Al-Aqsa (C‑539/10 P und C‑550/10 P, EU:C:2012:711, Rn. 86).

( 18 ) Urteile des Gerichtshofs vom 27. September 1979, Eridania (230/78, EU:C:1979:216, Rn. 34), vom 21. Dezember 2011, Danske Svineproducenter (C‑316/10, EU:C:2011:863, Rn. 40), und vom 25. Oktober 2012, Ketelä (C‑592/11, EU:C:2012:673, Rn. 35).

( 19 ) Vgl. Adam, R., und Tizzano, A., Manuale di diritto dell’Unione europea, 4. Aufl., Giappichelli, 2016, S. 167; Isaac, G., und Blanquet, M., Droit général de l’Union européenne, 10. Aufl., Sirey, 2012, S. 447; und Kovar, R., „Le règlement est directement applicable dans tout État membre: certes mais encore“, in De Grove-Valdeyron, N., und Blanquet, M. (Hrsg.), Mélanges en l’honneur du Professeur Joël Molinier, L.G.D.J., 2012, S. 355 bis 372 (S. 362).

( 20 ) Urteile des Gerichtshofs vom 21. Dezember 2011, Danske Svineproducenter (C‑316/10, EU:C:2011:863, Rn. 41), vom 25. Oktober 2012, Ketelä (C‑592/11, EU:C:2012:673, Rn. 36), und vom 30. März 2017, Lingurár (C‑315/16, EU:C:2017:244, Rn. 18).

( 21 ) Urteil des Gerichtshofs vom 30. März 2017, Lingurár (C‑315/16, EU:C:2017:244, Rn. 19).

( 22 ) Was Kabotage angeht, betreffen die Bezugnahmen auf nationales Recht in der Verordnung Nr. 1072/2009 die für den Beförderungsvertrag geltenden Bedingungen, Fahrzeuggewichte und ‑abmessungen, Vorschriften für die Beförderung bestimmter Kategorien von Beförderungsgut, Lenk- und Ruhezeiten und die Mehrwertsteuer auf die Beförderungsdienstleistungen (Art. 9) sowie Sanktionen (Art. 16 und Kapitel IV). Solche Bezugnahmen auf nationales Recht betreffen nicht die Definition oder das Zählen von Kabotagebeförderungen.

( 23 ) Vgl. Hartley, T. C., The Foundations of European Union Law. An Introduction to the Constitutional and Administrative Law of the European Union, 8. Aufl., Oxford University Press, 2014, S. 217: „Es sind Fälle möglich, in denen die Verordnung zwar nicht ausdrücklich Durchführungsmaßnahmen vorsieht, diese jedoch implizit zulassen kann. Dies wäre dann der Fall, wenn der Wortlaut der Verordnung unklar ist und Bestimmungen für ihre Durchführung im Einzelnen wünschenswert sind. In einem solchen Fall sind nationale Maßnahmen offensichtlich zulässig, sofern sie nicht gegen die Bestimmungen der Verordnung verstoßen.“

( 24 ) Verordnung vom 22. Dezember 2004 über den Schutz von Tieren beim Transport und damit zusammenhängenden Vorgängen sowie zur Änderung der Richtlinien 64/432/EWG und 93/119/EG und der Verordnung (EG) Nr. 1255/97 (ABl. 2005, L 3, S. 1).

( 25 ) Urteil des Gerichtshofs vom 21. Dezember 2011, Danske Svineproducenter (C‑316/10, EU:C:2011:863, Rn. 48 und 50), vgl. Urteil vom 8. Mai 2008, Danske Svineproducenter (C‑491/06, EU:C:2008:263, Rn. 38 bis 40).

( 26 ) Verordnung vom 18. Dezember 1995 über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften (ABl. 1995, L 312, S. 1).

( 27 ) Zu den Sanktionen gehören: „Zahlung einer Geldbuße“, „Zahlung eines Betrags, der den rechtswidrig erhaltenen oder hinterzogenen Betrag übersteigt“, und „vollständiger oder teilweiser Entzug eines nach [Union]srecht gewährten Vorteils“.

( 28 ) Ganz im Gegenteil bestimmt Art. 2 Abs. 3 der Verordnung Nr. 2988/95, dass „[i]n den Bestimmungen des [Unions]rechts … Art und Tragweite der verwaltungsrechtlichen Maßnahmen und Sanktionen in dem für die ordnungsgemäße Anwendung der betreffenden Regelung erforderlichen Maß … festgelegt [werden]“ (Hervorhebung nur hier).

( 29 ) Urteil des Gerichtshofs vom 28. Oktober 2010, SGS Belgium u. a. (C‑367/09, EU:C:2010:648, Rn. 36 und 40 bis 43). Da – wie ausgeführt – Art. 2 Abs. 3 der Verordnung Nr. 2988/95 bestimmt, dass das Unionsrecht die anzuwendenden Sanktionen festlegt, können die Mitgliedstaaten Bestimmungen über Sanktionen nur erlassen, solange der Unionsgesetzgeber selbst noch keine entsprechenden Bestimmungen erlassen hat. Es sei darauf hingewiesen, dass sich die Verpflichtung der Mitgliedstaaten aus Art. 325 AEUV ergibt, wonach die Mitgliedstaaten verpflichtet sind, Betrügereien zu bekämpfen, die gegen die finanziellen Interessen der Union gerichtet sind, sowie aus Art. 4 Abs. 3 EUV, der den Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit zum Gegenstand hat.

( 30 ) Urteil des Gerichtshofs vom 31. Januar 1978, Zerbone (Rechtssache94/77, EU:C:1978:17, Rn. 27) (Hervorhebung nur hier).

( 31 ) Urteil des Gerichtshofs vom 21. Dezember 2011, Danske Svineproducenter (C‑316/10, EU:C:2011:863, Rn. 48) (Hervorhebung nur hier). Siehe oben, Nr. 42.

( 32 ) Urteil des Gerichtshofs vom 28. Oktober 2010, SGS Belgium u. a. (C‑367/09, EU:C:2010:648, Rn. 36) (Hervorhebung nur hier). Siehe oben, Nr. 43.

( 33 ) Vgl. S. 9 und 21 der Ex-post-Bewertung der Verordnung Nr. 1072/2009.

( 34 ) Vgl. S. 228 der Ricardo-Studie von 2015 und S. 60 eines von AECOM erstellten Berichts vom 5. Februar 2014, Task B: Analyse the State of the European Road Haulage Market, Including an Evaluation of the Effectiveness of Controls and the Degree of Harmonisation (im Folgenden: AECOM-Bericht), abrufbar auf der Website der Generaldirektion Mobilität und Verkehr der Kommission.

( 35 ) Vgl. S. 100 und 101 der Ricardo-Studie von 2015.

( 36 ) Vgl. Fn. 32 der Ex-post-Bewertung der Verordnung Nr. 1072/2009, wonach „in Finnland … jede Be- oder Entladung eine einzige Kabotage [darstellt]“. Nach einer mit Gründen versehenen Stellungnahme der Kommission hat Finnland jedoch seine Rechtsvorschriften in diesem Bereich geändert. Vgl. Fn. 80 von Teil 1 der Folgenabschätzung vom 31. Mai 2017, die dem Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlamentes und des Rates zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 1071/2009 und der [Verordnung Nr. 1072/2009] im Hinblick auf deren Anpassung an die Entwicklungen in dem Sektor beigefügt ist (im Folgenden: Folgenabschätzung zum Vorschlag der Kommission von 2017) (SWD[2017] 194 final).

( 37 ) Vgl. S. 228 der Ricardo-Studie von 2015 zur Situation in Deutschland, Belgien und Polen.

( 38 ) Vgl. S. 61 des AECOM-Berichts.

( 39 ) Vgl. S. 18 des Berichts über den Stand des Kraftverkehrsmarkts in der Union.

( 40 ) Vorschlag der Kommission vom 31. Mai 2017 für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 1071/2009 und der Verordnung (EG) Nr. 1072/2009 im Hinblick auf ihre Anpassung an die Entwicklungen im Kraftverkehrssektor (COM[2017] 281 final) (im Folgenden: Vorschlag der Kommission von 2017). Bisher hat dieser Vorschlag nicht zur Änderung der Verordnung Nr. 1072/2009 geführt.

( 41 ) Hervorhebung nur hier.

( 42 ) Nach Art. 2 Abs. 5 Buchst. a des Vorschlags der Kommission von 2017 würde Art. 8 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1072/2009 durch Folgendes ersetzt: „Die in Absatz 1 genannten Güterkraftverkehrsunternehmer sind berechtigt, im Anschluss an eine grenzüberschreitende Beförderung aus einem anderen Mitgliedstaat oder aus einem Drittstaat in einen Aufnahmemitgliedstaat nach Auslieferung der Güter Kabotagebeförderungen mit demselben Fahrzeug oder im Fall von Fahrzeugkombinationen mit dem Kraftfahrzeug desselben Fahrzeugs im Aufnahmemitgliedstaat oder in angrenzenden Mitgliedstaaten durchzuführen. Bei Kabotagebeförderungen erfolgt die letzte Entladung innerhalb von 5 Tagen nach der letzten Entladung der in den Aufnahmemitgliedstaat eingeführten Lieferung“ (Hervorhebung nur hier).

( 43 ) Die Tweede Kamer der Staten-Generaal (Zweite Kammer des Abgeordnetenhauses, Niederlande) hat ausgeführt, dass einige parlamentarische Fraktionen „erhebliche Einwände gegen … den derzeitigen Vorschlag, die Anzahl der Stopps während des Kabotagezeitraums nicht zu begrenzen, haben, da dies bewirkt, dass die Kabotagetätigkeit erweitert statt eingeschränkt wird“ und dass „fünf aufeinanderfolgende Kabotagetage … eine ‚Kabotagekette‘ [ergeben] – eine Wartezeit könnte hier eine Lösung sein“ (vgl. S. 11 des Ratsdokuments 11446/17 vom 20. Juli 2017, Stellungnahme des niederländischen Abgeordnetenhauses zur Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit). Der Senato della Repubblica (Senat der Republik, Italien) hat vorgeschlagen, den Zeitraum, innerhalb dessen gebietsfremde Verkehrsunternehmer unbegrenzt Kabotagebeförderungen durchführen können, von fünf auf höchstens drei zu reduzieren (vgl. S. 10 des Ratsdokuments 12024/17 vom 12. September 2017, Stellungnahme des italienischen Senato della Repubblica zur Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit). Ferner hat der Bundesrat (Österreich) ausgeführt, dass „der Bundesrat … eine Kabotageregelung ohne zahlenmäßige Begrenzung der Fahrten, die nur auf eine zeitliche Begrenzung fokussiert, dezidiert ab[lehnt], da so durch eine simple Ausfahrt und beladene Wiedereinfahrt eine quasi durchgehende Kabotagetätigkeit ermöglicht wird“ (vgl. S. 6 des Ratsdokuments 12600/17 vom 28. September 2017, Stellungnahme des österreichischen Bundesrats zur Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit). All diese Dokumente sind auf der EUR-Lex‑Website neben dem Vorschlag der Kommission von 2017 abrufbar.

( 44 ) Urteile des Gerichtshofs vom 14. Oktober 2004, Kommission/Niederlande (C‑113/02, EU:C:2004:616, Rn. 19), vom 28. Oktober 2010, SGS Belgium u. a. (C‑367/09, EU:C:2010:648, Rn. 40), vom 21. Dezember 2011, Danske Svineproducenter (C‑316/10, EU:C:2011:863, Rn. 51), und vom 30. März 2017, Lingurár (C‑315/16, EU:C:2017:244, Rn. 29).

( 45 ) Urteil des Gerichtshofs vom 21. Dezember 2011, Danske Svineproducenter (C‑316/10, EU:C:2011:863, Rn. 52). Zu der Frage, ob der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz eine dritte Voraussetzung hat, nach der, wenn mehrere geeignete Maßnahmen zur Auswahl stehen, die am wenigsten belastende zu wählen ist und die dadurch bedingten Nachteile in angemessenem Verhältnis zu den angestrebten Zielen stehen müssen (Urteil des Gerichtshofs vom 22. März 2017, Euro-Team und Spirál-Gép, C‑497/15 und C‑498/15, EU:C:2017:229, Rn. 40), vgl. Martinico, G., und Simoncini, M., „An Italian Perspective on the Principe of Proportionality“, in Vogenauer, S., und Weatherill, S. (Hrsg.), General Principles of Law. European and Comparative Perspectives, Hart Publishing, 2017, S. 221‑241. Nach Martinico und Simoncini „[spricht] der Gerichtshof … diese dritte Voraussetzung nur selten an, was bedeutet, dass die Prüfung nach den Voraussetzungen der Geeignetheit (Angemessenheit) und der Erforderlichkeit zu Ende ist“ (S. 227).

( 46 ) Vgl. den fünften Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 1072/2009.

( 47 ) Vgl. den sechsten Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 1072/2009.

( 48 ) Im Jahr 2014 wurde diese Prüfung in Form des Berichts über den Stand des Kraftverkehrsmarkts in der Union durchgeführt (vgl. S. 1).

( 49 ) Vgl. S. 19 der Folgenabschätzung zum Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlamentes und des Rates über gemeinsame Regeln für den Zugang zum Markt des grenzüberschreitenden Güterkraftverkehrs (Neufassung), vorgelegt von der Kommission am 6. Juli 2007 (SEK[2007] 635). Diese Option wurde nicht angenommen, weil sie „eine erhebliche Ausweitung des Kabotagemarkts darstellen würde und einer vollständigen Liberalisierung der Kabotage nahezu gleichkäme“, wodurch Transportkosten verringert würden, der Kabotageverkehr zunähme und Arbeitsplätze in Mitgliedstaaten mit geringeren Lohnkosten verlegt würden. Diese Option könne „erhebliche Auswirkungen“ haben und erfordere daher „eine eingehendere Analyse“, die über die von der Kommission durchgeführte Vereinfachung hinausginge (S. 32).

( 50 ) Siehe oben, Nr. 55.

( 51 ) Siehe oben, Fn. 10. Auf eine entsprechende Frage in der mündlichen Verhandlung hat die Kommission geantwortet, die Fragen & Antworten seien einige Tage nach der Sitzung des Ausschusses für den Straßenverkehr vom 25. Oktober 2010 auf ihrer Website veröffentlicht worden.

( 52 ) Hervorhebung nur hier.

( 53 ) Den schriftlichen Erklärungen der Kommission zufolge hat „die Kommission ihre Auslegung [des Begriffs] der Kabotage, die für alle Mitgliedstaaten verbindlich ist, vor mehr als sechs Jahren veröffentlicht, nachdem sie diese Auslegung mit den Mitgliedstaaten erörtert hat. Daher war klar, dass die Kommission gegen jeden Mitgliedstaat, der [von dieser Auslegung] abweicht, ein Vertragsverletzungsverfahren einleiten würde“. Die Kommission hat in ihren schriftlichen Erklärungen weiter ausgeführt, dass „der [Ausschuss für den Straßenverkehr] zu einer Einigung gelangt ist“, was die in den Fragen & Antworten niedergelegte Auslegung des Begriffs der Kabotage betrifft.

( 54 ) Anhang I der Verordnung Nr. 1072/2009 betrifft die Sicherheitsmerkmale der Unionslizenz und die Fahrerbescheinigung, während Anhang II dieser Verordnung ein Muster für die Unionslizenz und Anhang III der Verordnung ein Muster für die Fahrerbescheinigung enthält.

( 55 ) Beschluss vom 28. Juni 1999 zur Festlegung der Modalitäten für die Ausübung der der Kommission übertragenen Durchführungsbefugnisse (ABl. 1999, L 184, S. 23).

( 56 ) Beschluss vom 17. Juli 2006 zur Änderung des [Beschlusses 1999/468] (ABl. 2006, L 200, S. 11). Anzumerken ist, dass der Beschluss 1999/468 durch die Verordnung (EU) Nr. 182/2011 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. Februar 2011 zur Festlegung der allgemeinen Regeln und Grundsätze, nach denen die Mitgliedstaaten die Wahrnehmung der Durchführungsbefugnisse durch die Kommission kontrollieren (ABl. 2011, L 55, S. 13) aufgehoben und ersetzt wurde. Die Verordnung Nr. 182/2011 ist jedoch nicht anwendbar, da sie erlassen wurde, nachdem die Fragen & Antworten einige Tage nach der Sitzung vom 25. Oktober 2010 des Ausschusses für den Straßenverkehr auf der Website der Kommission veröffentlicht worden waren. Nach Art. 12 Abs. 2 dieser Verordnung behält jedenfalls „Artikel 5a des Beschlusses 1999/468/EG … bei bestehenden Basisrechtsakten, in denen darauf verwiesen wird, weiterhin seine Wirkung“, wie etwa bei Art. 15 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1072/2009.

( 57 ) Der Ausschuss für den Straßenverkehr wurde durch Art. 18 Abs. 1 der Verordnung (EWG) Nr. 3821/85 des Rates vom 20. Dezember 1985 über das Kontrollgerät im Straßenverkehr (ABl. 1985, L 370, S. 8) eingesetzt. Art. 15 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1072/2009 bestimmt, dass der Ausschuss die Kommission unterstützt. Vgl. insoweit auch das Register der Kommission zum Ausschussverfahren, abrufbar unter folgender Internetadresse: http://ec.europa.eu/transparency/regcomitology/index.cfm?do=List.list&page=20

( 58 ) Wie das in den Art. 4 und 5 des Beschlusses 1999/468 in der Fassung des Beschlusses 2006/512 vorgesehene Verwaltungs- bzw. Regelungsverfahren. Die Verordnung Nr. 1072/2009 enthält keine Bestimmung, die auf eines dieser Verfahren Bezug nimmt.

( 59 ) Den schriftlichen Erklärungen der Kommission zufolge „wurde die Auslegung des Begriffs der Kabotage nicht förmlich zur Abstimmung gestellt (die ohnehin rechtlich nicht erforderlich war)“ (Hervorhebung nur hier).

( 60 ) Diese Verfahrensordnung findet sich im Register der Kommission zum Ausschussverfahren, abrufbar unter folgender Internetadresse: http://ec.europa.eu/transparency/regcomitology/index.cfm?do=List.list&page=20

( 61 ) Tatsächlich ist dem Protokoll der Sitzung des Ausschusses für den Straßenverkehr vom 17. November 2009 zu entnehmen, dass der Ausschuss verschiedene Fragen zu Art. 8 der Verordnung Nr. 1072/2009, die am 14. Mai 2010 in Kraft treten sollte, „erörterte“, wie beispielsweise die „3‑in‑7‑Regel“. Auch im Protokoll der Sitzung des Ausschusses für den Straßenverkehr vom 25. Oktober 2010 heißt es, dass der Ausschuss Fragen „erörterte“, die sich nach dem Inkrafttreten von Art. 8 der Verordnung Nr. 1072/2009 ergeben hatten, und zwar insbesondere die Frage, wie viele Belade- und Entladeorte eine Kabotage umfassen darf.

( 62 ) Es sei auch erwähnt, dass sich der Ausschuss für den Straßenverkehr, hätte er in der Sitzung vom 17. November 2009 abgestimmt, auf eine Auslegung des Kabotagebegriffs geeinigt hätte, die sich von der in den Fragen & Antworten niedergelegten Auslegung unterscheidet. Tatsächlich ist dem Protokoll dieser Sitzung die erste Fassung der Fragen & Antworten beigefügt, in der es heißt, dass „eine Kabotage jeweils mehrere Beladeorte oder mehrere Lieferorte haben kann“ (Hervorhebung nur hier). Mit anderen Worten hat die Kommission die Auffassung, dass „eine Kabotage jeweils mehrere Beladeorte, mehrere Lieferorte, oder gar mehrere Belade- und Lieferorte haben kann“ – so wie im Protokoll der Sitzung des Ausschusses über den Straßenverkehr vom 25. Oktober 2010 und in den Fragen & Antworten angegeben – erst vertreten, nachdem Art. 8 der Verordnung Nr. 1072/2009 am 14. Mai 2010 in Kraft getreten war (Hervorhebung nur hier).

( 63 ) Die Kommission hätte dem Parlament und dem Rat den Entwurf der Fragen & Antworten unterbreiten müssen, wobei der Erlass des Entwurfs von beiden hätte abgelehnt werden können. Nur wenn sich nach Ablauf einer Frist von drei Monaten weder das Europäische Parlament noch der Rat gegen diesen Entwurf ausgesprochen hätten, wäre er von der Kommission erlassen worden.

( 64 ) Vgl. S. 25 der Folgenabschätzung für den Vorschlag der Kommission von 2017.

( 65 ) In der mündlichen Verhandlung hat der Vertreter der Kommission ausgeführt, dass diese, da die Fragen & Antworten nach Verhandlungen mit den Mitgliedstaaten auf ihrer Website veröffentlicht worden seien, von allen Mitgliedstaaten erwartet habe, dass sie der in den Fragen & Antworten niedergelegten Auslegung des Kabotagebegriffs folgen würden. Die Kommission habe sich, obwohl diese Auslegung „nicht rechtsverbindlich“ gewesen sei, verpflichtet, sicherzustellen, dass dieser Auslegung gefolgt würde, und somit ein Vertragsverletzungsverfahren gegen jeden Mitgliedstaat einzuleiten, der eine andere Auslegung dieses Begriffs anwenden würde.