SCHLUSSANTRÄGE DER GENERALANWÄLTIN

JULIANE KOKOTT

vom 23. Dezember 2015 ( 1 )

Rechtssache C‑547/14

Philip Morris Brands SARL u. a.

(Vorabentscheidungsersuchen des High Court of Justice [England und Wales], Queen’s Bench Division [Administrative Court], Vereinigtes Königreich)

„Rechtsangleichung — Richtlinie 2014/40/EU — Herstellung, Aufmachung und Verkauf von Tabakerzeugnissen und verwandten Erzeugnissen — Wahl von Art. 114 AEUV als Rechtsgrundlage — Grundsatz der Verhältnismäßigkeit — Subsidiaritätsprinzip — Unionsgrundrechte — Freiheit der Meinungsäußerung — Art. 11 der Charta der Grundrechte — Art. 290 AEUV und 291 AEUV — Übertragung von Rechtsetzungsbefugnissen und Durchführungsbefugnissen auf die Europäische Kommission“

Inhaltsverzeichnis

I – Einleitung II – Ausgangsrechtsstreit und Vorabentscheidungsverfahren Rechtsgrundlage Verhältnismäßigkeit und Grundrechte Delegierung/Durchführung Subsidiarität III – Zulässigkeit des Vorabentscheidungsersuchens A – Zur Beschränkung der Gültigkeitsfragen auf einzelne Artikel der Richtlinie B – Zu den Umständen, unter denen der Gerichtshof angerufen wurde 1. Zum Zeitpunkt der Befassung des Gerichtshofs 2. Zum möglichen Fehlen von eigenen Zweifeln des vorlegenden Gerichts an der Gültigkeit der Richtlinie 3. Zu einigen weiteren Mängeln des Vorabentscheidungsersuchens a) Zur Darstellung des Sachverhalts b) Zur Entscheidungserheblichkeit einzelner Vorlagefragen i) Zu Frage 1 Teil a, Teil b und Teil c Ziff. iii ii) Zu Frage 1 Teil c Ziff. iv und Fragen 4 bis 6 iii) Zu Frage 7 C – Zwischenergebnis IV – Inhaltliche Würdigung der Vorlagefragen A – Art. 114 AEUV als Rechtsgrundlage für die Richtlinie 1. Das Verbot von Tabakerzeugnissen mit charakteristischen Aromen (Frage 1 Teil c Ziff. ii) a) Zum Abbau von Unterschieden zwischen den mitgliedstaatlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften i) Zum Abbau bestehender Handelshemmnisse ii) Zur Gefahr einer künftigen unterschiedlichen Entwicklung der nationalen Rechts- und Verwaltungsvorschriften b) Zur Verbesserung der Bedingungen für das Funktionieren des Binnenmarkts c) Zwischenergebnis 2. Die Kennzeichnung und Verpackung von Tabakerzeugnissen (Frage 1 Teil c Ziff. i) 3. Der freie Verkehr von Tabakerzeugnissen (Frage 1 Teile a und b) a) Das Recht der Mitgliedstaaten, weitere Anforderungen zur Vereinheitlichung der Verpackung von Tabakerzeugnissen aufzustellen (Frage 1 Teil a) b) Das Recht der Mitgliedstaaten, bestimmte Kategorien von Erzeugnissen zu verbieten (Frage 1 Teil b) c) Zwischenergebnis 4. Fernabsatzregelung (Frage 1 Teil c Ziff. iii) 5. Ermächtigung der Kommission zur Umsetzung international vereinbarter Standards (Frage 1 Teil c Ziff. iv) B – Grundsatz der Verhältnismäßigkeit 1. Eingriffe in die unternehmerische Freiheit a) Das Verbot von Tabakerzeugnissen mit charakteristischen Aromen (Frage 3 Teil a) i) Eignung des Verbots ii) Erforderlichkeit des Verbots – Zur Erforderlichkeit eines generellen Verbots aller charakteristischen Aromen – Zu den vermeintlich milderen Mitteln iii) Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne b) Die Anforderungen an die Kennzeichnung und Verpackung von Tabakerzeugnissen (Frage 3 Teil b und Teil c) i) Zu Form, Größe und Mindestinhalt von Zigarettenpackungen (Frage 3 Teil b) ii) Zur Größe der kombinierten gesundheitsbezogenen Warnhinweise (Frage 3 Teil c) – Zur Eignung großflächiger Warnhinweise für den Gesundheitsschutz – Zur Erforderlichkeit großflächiger Warnhinweise – Zur Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne und zum Vorwurf der Willkür iii) Zwischenergebnis 2. Eingriffe in die Freiheit der Meinungsäußerung (Frage 2) a) Zur Auslegung von Art. 13 der Richtlinie (Frage 2 Teil a) b) Zur Gültigkeit von Art. 13 der Richtlinie (Frage 2 Teil b) C – Delegierung von Rechtsetzungs- und Durchführungsbefugnissen 1. Die Anforderungen des Art. 290 AEUV an Befugnisse zum Erlass delegierter Rechtsakte (Frage 4) 2. Die behauptete Delegierung von Befugnissen auf außerhalb der Union liegende internationale Gremien (Frage 5) 3. Die Anforderungen des Art. 291 AEUV an Befugnisse zum Erlass von Durchführungsrechtsakten (Frage 6) 4. Zwischenergebnis D – Subsidiaritätsprinzip 1. Inhaltliche Vereinbarkeit der Richtlinie mit dem Subsidiaritätsprinzip 2. Hinreichende Begründung der Richtlinie mit Blick auf das Subsidiaritätsprinzip 3. Zwischenergebnis V – Ergebnis

I – Einleitung

1. Mit der Richtlinie 2014/40/EU ( 2 ) hat der Unionsgesetzgeber im April 2014 nach zähem Ringen und einem äußerst bewegten Gesetzgebungsverfahren eine Neuregelung der Bestimmungen über die Herstellung, die Aufmachung und den Verkauf von Tabakerzeugnissen und verwandten Erzeugnissen auf dem Europäischen Binnenmarkt verabschiedet.

2. Wie schon ihre Vorläuferinnen ( 3 ), so ist auch diese Richtlinie Gegenstand erbitterter Rechtsstreitigkeiten. Sie beschäftigt den Gerichtshof derzeit in drei parallelen Verfahren, von denen das vorliegende – vorgelegt von einem britischen Gericht auf Betreiben der Konzerne Philip Morris International (PMI) und British American Tobacco (BAT) – die umfassendsten Angriffe auf die Rechtmäßigkeit dieser Binnenmarkt-Harmonisierungsmaßnahme enthält und in einer Art Rundumschlag besonders viele ihrer Bestimmungen auf den Prüfstand stellt.

3. Dabei spielt allerdings die Eignung von Art. 114 AEUV (ehemals Art. 95 EG oder Art. 100a EWG-Vertrag) als Rechtsgrundlage, mag sie auch in einigen Details weiterhin umstritten sein, keine so zentrale Rolle mehr wie in früheren Jahren. Vielmehr rücken nunmehr andere Rechtsfragen in den Mittelpunkt des Interesses, namentlich solche rund um die Grundsätze der Verhältnismäßigkeit und der Rechtssicherheit, das Subsidiaritätsprinzip und die Unionsgrundrechte. Außerdem geht es um die Möglichkeiten der Übertragung von Rechtsetzungs- und Durchführungsbefugnissen auf die Europäische Kommission gemäß den Art. 290 AEUV und 291 AEUV.

4. Hinter diesen Rechtsfragen, die mit gewaltigen wirtschaftlichen Interessen befrachtet sind und sich auf das Leben von Millionen von Unionsbürgern tagtäglich auswirken, verbirgt sich letztlich eine sehr grundlegende Problematik: Welcher Spielraum verbleibt dem Unionsgesetzgeber, um sicherzustellen, dass Produkte unter einheitlichen Bedingungen unionsweit in den Verkehr gebracht werden können, ohne dass dabei das fundamentale Ziel eines hohen Gesundheitsschutzniveaus außer Acht gerät, welches im Primärrecht an prominenter Stelle verankert ist (Art. 9 AEUV, 114 Abs. 3 AEUV, 168 Abs. 1 AEUV und 35 Satz 2 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union)?

5. Neben dem vorliegenden Fall sind derzeit noch zwei weitere Verfahren zur Rechtmäßigkeit der Richtlinie 2014/40 anhängig, die sich jeweils ganz konkreten Einzelaspekten der vom Unionsgesetzgeber erlassenen Vorschriften widmen. Eines dieser Verfahren ( 4 ) betrifft die neue Regelung über elektronische Zigaretten in Art. 20 der Richtlinie; es geht auf ein Vorabentscheidungsersuchen desselben Gerichts (aber nicht desselben Richters) zurück, das sich auch im vorliegenden Fall an unseren Gerichtshof wendet. Das andere ( 5 ) hat eine Nichtigkeitsklage der Republik Polen zum Gegenstand, mit der diese speziell das vom Unionsgesetzgeber verhängte Verbot von Mentholzigaretten angreift. In beiden Fällen stelle ich ebenfalls heute meine Schlussanträge.

II – Ausgangsrechtsstreit und Vorabentscheidungsverfahren

6. PMI und BAT beschäftigen sich mit der Herstellung und Vermarktung von Tabakerzeugnissen. Vor dem High Court of Justice (England und Wales) – Queen’s Bench Division (Administrative Court) –, dem vorlegenden Gericht, haben die Gesellschaften Philip Morris Brands SARL und Philip Morris Limited einerseits sowie British American Tobacco UK Limited andererseits jeweils Klagen gegen den Secretary of State for Health ( 6 ) erhoben, welche darauf abzielen, die Umsetzung der Richtlinie 2014/40 im Vereinigten Königreich zu verhindern. Diese beiden Klagen sind vom vorlegenden Gericht verbunden worden.

7. Auf Seiten der Klägerinnen wurden im Ausgangsrechtsstreit folgende weitere Unternehmen als Streithelfer zugelassen: Imperial Tobacco Limited, JT International SA und Gallaher Limited ( 7 ), Tann UK Limited und Tannpapier GmbH ( 8 ), Deutsche Benkert GmbH & Co. KG und Benkert UK Limited ( 9 ), V. Mane Fils ( 10 ) sowie Joh. Wilh. Von Eicken GmbH ( 11 ). Einige dieser Unternehmen stellen selbst Tabakerzeugnisse her, andere sind als Zulieferer der Tabakindustrie tätig, beispielsweise für Mundstückbelagpapier oder für Aromastoffe.

8. Der Secretary of State vertritt im Ausgangsverfahren die Auffassung, dass die Richtlinie gültig sei, stellt sich aber gleichzeitig auf den Standpunkt, dass die am Gesetzgebungsverfahren beteiligten Unionsorgane am besten in der Lage seien, die Richtlinie zu verteidigen, und dass auf jeden Fall der Gerichtshof für die Beurteilung ihrer Gültigkeit ausschließlich zuständig sei. Seiner Ansicht nach eignet sich deshalb der vorliegende Fall für ein Vorabentscheidungsverfahren.

9. Vor diesem Hintergrund hat das vorlegende Gericht beschlossen, dem Secretary of State keine Einlassung zur Sache und auch keine Vorlage von Beweismitteln abzuverlangen, sondern sogleich den Gerichtshof zur Gültigkeit der Richtlinie zu befragen. Mit Beschluss vom 7. November 2014, eingegangen am 1. Dezember 2014, hat es dem Gerichtshof gemäß Art. 267 AEUV folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt: Rechtsgrundlage 1) Ist die Richtlinie ganz oder teilweise ungültig, weil Art. 114 AEUV keine geeignete Rechtsgrundlage darstellt? Im Einzelnen: a) In Bezug auf Art. 24 Abs. 2 der Richtlinie: i) In welchem Umfang gestattet diese Bestimmung bei verständiger Auslegung den Mitgliedstaaten den Erlass strengerer Regelungen in Bereichen, die die „Vereinheitlichung“ der Verpackung von Tabakerzeugnissen betreffen, und ii) ist Art. 24 Abs. 2 im Licht dieser Auslegung ungültig, weil Art. 114 AEUV keine geeignete Rechtsgrundlage darstellt? b) Ist Art. 24 Abs. 3 der Richtlinie, der den Mitgliedstaaten erlaubt, eine Kategorie von Tabakerzeugnissen oder verwandten Erzeugnissen unter spezifischen Gegebenheiten zu verbieten, ungültig, weil Art. 114 AEUV keine geeignete Rechtsgrundlage darstellt? c) Sind die folgenden Bestimmungen ungültig, weil Art. 114 AEUV keine geeignete Rechtsgrundlage darstellt: i) die Bestimmungen von Titel II Kapitel II der Richtlinie über Kennzeichnung und Verpackung; ii) Art. 7 der Richtlinie, soweit diese Bestimmung Mentholzigaretten und Tabakerzeugnisse mit einem charakteristischen Aroma verbietet; iii) Art. 18 der Richtlinie, der den Mitgliedstaaten erlaubt, den grenzüberschreitenden Verkauf von Tabakerzeugnissen im Fernabsatz zu verbieten; iv) Art. 3 Abs. 4 und Art. 4 Abs. 5 der Richtlinie, durch die der Kommission Befugnisse im Hinblick auf Emissionswerte übertragen werden? Verhältnismäßigkeit und Grundrechte 2) In Bezug auf Art. 13 der Richtlinie: a) Verbietet diese Bestimmung bei verständiger Auslegung wahre und nicht irreführende Aussagen über Tabakerzeugnisse auf den Produktverpackungen? b) Falls dies zu bejahen ist, ist die Bestimmung dann ungültig, weil sie gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und/oder Art. 11 der Charta der Grundrechte verstößt? 3) Sind einzelne oder alle der nachstehenden Bestimmungen der Richtlinie ungültig, weil sie gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verstoßen: a) Art. 7 Abs. 1 und 7, soweit diese Bestimmungen das Inverkehrbringen von Tabakerzeugnissen mit Menthol als charakteristischem Aroma und das Inverkehrbringen von Tabakerzeugnissen verbieten, die in irgendwelchen ihrer Bestandteile Aromastoffe enthalten; b) Art. 8 Abs. 3, Art. 9 Abs. 3, Art. 10 Abs. 1 Buchst. g und Art. 14, soweit sie diverse Anforderungen an die Vereinheitlichung der Packungen stellen; c) Art. 10 Abs. 1 Buchst. a und c, soweit diese Bestimmungen vorschreiben, dass gesundheitsbezogene Warnhinweise 65 % sowohl der äußeren Vorder- als auch der äußeren Rückseite der Packung und jeder Außenverpackung einnehmen? Delegierung/Durchführung 4) Sind einzelne oder alle der nachstehenden Bestimmungen der Richtlinie ungültig, weil sie gegen Art. 290 AEUV verstoßen: a) Art. 3 Abs. 2 und 4 betreffend Emissionshöchstwerte; b) Art. 4 Abs. 5 betreffend Emissionsmessverfahren; c) Art. 7 Abs. 5, 11 und 12 betreffend die Regelung der Inhaltsstoffe; d) Art. 9 Abs. 5, Art. 10 Abs. 1 Buchst. f und Abs. 3, Art. 11 Abs. 6, Art. 12 Abs. 3 und Art. 20 Abs. 12 betreffend gesundheitsbezogene Warnhinweise; e) Art. 20 Abs. 11 betreffend das Verbot von elektronischen Zigaretten oder Nachfüllbehältern; f) Art. 15 Abs. 12 betreffend Datenspeicherungsverträge? 5) Sind Art. 3 Abs. 4 und Art. 4 Abs. 5 der Richtlinie ungültig, weil sie gegen den Grundsatz der Rechtssicherheit verstoßen und/oder unzulässigerweise Befugnisse auf externe Einrichtungen übertragen, für die nicht die vom Unionsrecht verlangten verfahrensrechtlichen Garantien gelten? 6) Sind einzelne oder alle der nachstehenden Bestimmungen der Richtlinie ungültig, weil sie gegen Art. 291 AEUV verstoßen: a) Art. 6 Abs. 1 betreffend Meldepflichten; b) Art. 7 Abs. 2 bis 4 und 10 betreffend Durchführungsrechtsakte für ein Verbot von Tabakerzeugnissen in bestimmten Fällen; c) Art. 9 Abs. 6 und Art. 10 Abs. 4 betreffend gesundheitsbezogene Warnhinweise? Subsidiarität 7) Sind die Richtlinie und insbesondere deren Art. 7, Art. 8 Abs. 3, Art. 9 Abs. 3, Art. 10 Abs. 1 Buchst. g, Art. 13 und Art. 14 wegen Missachtung des Subsidiaritätsgrundsatzes ungültig?

10. Abgesehen von der Formulierung dieser Vorlagefragen beschränkt sich der Vorlagebeschluss darauf, die von den Klägerinnen des Ausgangsrechtsstreits und ihren Streithelfern vorgebrachten rechtlichen Angriffspunkte gegen die Richtlinie zusammenzufassen. Da das vorlegende Gericht diese Rügen für „vertretbar“ erachtet, hält es eine Vorabentscheidung des Gerichtshofs für „notwendig und angemessen“.

11. Im schriftlichen Teil des Vorabentscheidungsverfahrens haben neben den Klägerinnen des Ausgangsrechtsstreits und ihren Streithelfern die Regierungen des Vereinigten Königreichs, Irlands, Frankreichs, Polens, Portugals und Norwegens sowie das Europäische Parlament, der Rat der Europäischen Union und die Europäische Kommission Stellungnahmen abgegeben ( 12 ). Dieselben Beteiligten waren in der mündlichen Verhandlung vom 1. Oktober 2015 vertreten, außerdem haben Italien und Ungarn an dieser Verhandlung teilgenommen.

III – Zulässigkeit des Vorabentscheidungsersuchens

12. Bevor ich inhaltlich auf den umfassenden Fragenkatalog des vorlegenden Gerichts eingehe, ist die Zulässigkeit seines Vorabentscheidungsersuchens zu erörtern. Zum einen fragt sich, ob die Gültigkeit einzelner Richtlinienbestimmungen isoliert angegriffen werden kann. Zum anderen ist zu prüfen, ob die Umstände, unter denen der Gerichtshof im vorliegenden Fall angerufen wurde, mit dem Geist und der Funktionsweise des Vorabentscheidungsverfahrens nach Art. 267 AEUV vereinbar sind.

A – Zur Beschränkung der Gültigkeitsfragen auf einzelne Artikel der Richtlinie

13. Über weite Strecken befragt das vorlegende Gericht unseren Gerichtshof nicht zur Gültigkeit der Richtlinie 2014/40 in ihrer Gesamtheit, sondern lediglich zur Gültigkeit einzelner Vorschriften dieser Richtlinie.

14. Nach ständiger Rechtsprechung ist die teilweise Nichtigerklärung eines Unionsrechtsakts nur möglich, soweit sich die Teile, deren Nichtigerklärung beantragt wird, vom Rest des Rechtsakts trennen lassen (sogenanntes Erfordernis der Abtrennbarkeit) ( 13 ). An dieser Abtrennbarkeit fehlt es, wenn die teilweise Nichtigerklärung des angefochtenen Rechtsakts zur Folge hätte, dass sein Wesensgehalt sich verändert ( 14 ). Auf die Überprüfung der Gültigkeit eines Unionsrechtsakts im Wege des Vorabentscheidungsverfahrens lässt sich diese Rechtsprechung ohne Weiteres übertragen ( 15 ).

15. Die streitgegenständlichen Richtlinienbestimmungen enthalten eine große Anzahl unterschiedlicher Vorgaben für die Herstellung, die Aufmachung und den Verkauf von Tabakerzeugnissen und verwandten Erzeugnissen. Vor unserem Gerichtshof wurden keinerlei Anhaltspunkte dafür vorgetragen, dass zwischen jenen Bestimmungen eine derart enge Wechselbeziehung bestünde, dass sie allesamt miteinander stehen und fallen müssten. Selbst wenn also der Gerichtshof im vorliegenden Verfahren einzelne der angegriffenen Richtlinienbestimmungen für ungültig erklären sollte, hätten die übrigen in der Richtlinie enthaltenen Regelungen weiterhin ihre Daseinsberechtigung und würden sich in ihrer Tragweite nicht verändern. Dies gilt insbesondere, aber nicht nur, für die Vorschriften, in denen die Kommission zum Erlass von delegierten Rechtsakten oder von Durchführungsrechtsakten ermächtigt wird.

16. Vor diesem Hintergrund ist davon auszugehen, dass alle in Rede stehenden Richtlinienbestimmungen jeweils abtrennbare Teile der Richtlinie 2014/40 sind und ihre etwaige Ungültigerklärung nicht den Wesensgehalt dieser Richtlinie berühren würde.

B – Zu den Umständen, unter denen der Gerichtshof angerufen wurde

17. Näherer Erörterung bedarf allerdings, ob die Umstände, unter denen der Gerichtshof im vorliegenden Fall angerufen wurde, geeignet sind, die Zulässigkeit des Vorabentscheidungsersuchens zu beeinträchtigen.

1. Zum Zeitpunkt der Befassung des Gerichtshofs

18. Unschädlich ist zunächst, dass das Vorabentscheidungsersuchen zu einem Zeitpunkt gestellt wurde, zu dem die Frist für die Umsetzung der Richtlinie noch nicht abgelaufen war und auch noch keine innerstaatlichen Rechtsakte zur ihrer Umsetzung in Kraft waren ( 16 ). Denn der Grundsatz des effektiven Rechtsschutzes, der auch in Art. 47 der Charta der Grundrechte verankert ist und in Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV seinen Ausdruck findet, erfordert gerade, dass Einzelne die gerichtliche Überprüfung von sie betreffenden Unionsrechtsakten erwirken können, ohne sich gezwungen zu sehen, zuvor gegen das Recht zu verstoßen ( 17 ). Vor diesem Hintergrund ist die im Recht des Vereinigten Königreichs bestehende und schon mehrfach genutzte Möglichkeit der richterlichen Kontrolle („judicial review“) während der Phase der Umsetzung von Richtlinien der Europäischen Union in das innerstaatliche Recht, gepaart mit einer etwaigen Vorlage an den Gerichtshof zur Vorabentscheidung, grundsätzlich zu begrüßen.

19. Entgegen der Auffassung des Parlaments, des Rates, der Kommission und Frankreichs kann im vorliegenden Fall auch nicht von einem rein fiktiven Rechtsstreit ausgegangen werden ( 18 ). Zwar trifft es zu, dass es im Ausgangsrechtsstreit bislang fast kein substantiiertes Verteidigungsvorbringen seitens des beklagten Secretary of State gab. Es ist jedoch allein Sache des innerstaatlichen Gerichts, darüber zu befinden, in welchem Stadium des Ausgangsrechtsstreits es den Gerichtshof mit einem Vorabentscheidungsersuchen befasst ( 19 ); dies kann auch vor einer streitigen Verhandlung zwischen den Parteien des Ausgangsrechtsstreits geschehen ( 20 ).

20. Speziell in einer Situation wie der vorliegenden hat der Gerichtshof überdies entschieden, dass eine Meinungsverschiedenheit – und damit ein echter Rechtsstreit – zwischen den Parteien immer schon dann anzunehmen ist, wenn die Behörden des betreffenden Mitgliedstaats ihre Absicht bekundet haben, die streitige Richtlinie umzusetzen ( 21 ). Eine solche Absicht lässt sich im vorliegenden Fall bereits daraus folgern, dass der Secretary of State im Ausgangsrechtsstreit ausdrücklich erklärt hat, er halte die Richtlinie in ihrer Gesamtheit für gültig. Unter diesen Umständen beruhen die Vorlagefragen keineswegs auf einem offensichtlich fiktiven Rechtsstreit.

2. Zum möglichen Fehlen von eigenen Zweifeln des vorlegenden Gerichts an der Gültigkeit der Richtlinie

21. Deutlich größeres Gewicht hat hingegen der vom Parlament, dem Rat, der Kommission und von Frankreich erhobene Vorwurf, das vorlegende Gericht habe keine eigenen Zweifel an der Gültigkeit der Richtlinie geäußert, sondern in seinem Vorabentscheidungsersuchen dem Gerichtshof lediglich die Kritikpunkte der Klägerinnen des Ausgangsrechtsstreits und ihrer Streithelfer unterbreitet.

22. In der Tat beschränkt sich der Vorlagebeschluss im Wesentlichen darauf, die im Ausgangsrechtsstreit vorgebrachten rechtlichen Angriffspunkte gegen die Richtlinie zusammenzufassen, um sie dem Gerichtshof mitzuteilen.

23. Dazu ist anzumerken, dass sich das nationale Gericht nicht mit der bloßen Weiterleitung der Rügen Einzelner an den Gerichtshof begnügen darf, sondern sich die dem Gerichtshof zur Vorabentscheidung vorgelegten Fragen zu eigen machen muss ( 22 ). Denn nach ständiger Rechtsprechung eröffnet das Vorabentscheidungsverfahren gemäß Art. 267 AEUV den Parteien eines bei einem innerstaatlichen Gericht anhängigen Rechtsstreits keinen eigenen Rechtsbehelf, vielmehr handelt es sich um ein Verfahren der Zusammenarbeit und des Dialogs zwischen dem nationalen Gericht und dem Gerichtshof ( 23 ).

24. Dementsprechend hat das nationale Gericht selbst zu beurteilen, ob eine vor ihm aufgeworfene Frage der Gültigkeit eines Unionsrechtsakts zur Entscheidung des Ausgangsrechtsstreits erforderlich ist ( 24 ). Etwaige vor dem nationalen Gericht erhobene Einwände gegen die Gültigkeit eines Unionsrechtsakts rechtfertigen als solche noch nicht die Vorlage einer Vorabentscheidungsfrage an den Gerichtshof ( 25 ). Grundsätzlich ist nämlich der nationale Richter gehalten, dem Unionsrecht – so auch der Richtlinie 2014/40 –zur Durchsetzung zu verhelfen ( 26 ).

25. Der Geist der Zusammenarbeit, in dem das Vorabentscheidungsverfahren durchzuführen ist, verlangt im Übrigen, dass das nationale Gericht in seiner Vorlageentscheidung darlegt, aus welchen Gründen es eine solche Vorlage für erforderlich hält ( 27 ) (vgl. auch Art. 94 Buchst. c der Verfahrensordnung des Gerichtshofs).

26. Gemessen an diesen Anforderungen ist der Vorlagebeschluss, mit dem sich der Gerichtshof im vorliegenden Fall konfrontiert sieht, sicherlich alles andere als mustergültig. Zwar hat das vorlegende Gericht dem Gerichtshof äußerst längliche Ausführungen dazu übermittelt, warum es bestimmte Unternehmen im Ausgangsrechtsstreit als Streithelfer zugelassen hat und andere nicht. Zur Erheblichkeit der Vorlagefragen für die zu treffende Entscheidung des innerstaatlichen Gerichts ist das Vorabentscheidungsersuchen hingegen äußerst karg.

27. Immerhin hat aber der nationale Richter zu erkennen gegeben, dass er die im Ausgangsrechtsstreit vorgebrachten Rügen für „vertretbar“ hält und deswegen ein Vorabentscheidungsersuchen als „notwendig und angemessen“ ansieht.

28. Diese Ausführungen stellen zwar die unterste Grenze dessen dar, was ein nationaler Richter mitteilen muss, um den Zulässigkeitsanforderungen im Vorabentscheidungsverfahren zu genügen. Im Zusammenspiel mit den im Vorlagebeschluss wiedergegebenen Argumenten der Klägerinnen des Ausgangsrechtsstreits und ihrer Streithelfer sind sie jedoch – abgesehen von einigen noch zu erörternden Ausnahmen ( 28 ) – eine ausreichende Grundlage für den Gerichtshof wie auch für die nach Art. 23 der Satzung des Gerichtshofs zur Verfahrensbeteiligung Berechtigten, um zu den in diesem Fall aufgeworfenen Rechtsproblemen Stellung zu nehmen.

29. Angesichts der Bedeutung, die dem Grundsatz des effektiven Rechtsschutzes (Art. 47 der Charta der Grundrechte) in der Unionsrechtsordnung zukommt ( 29 ), dürfen an die Zulässigkeit von Vorabentscheidungsersuchen zur Überprüfung der Gültigkeit von Unionsrechtsakten keine übertrieben strengen Anforderungen gestellt werden. Dies gilt umso mehr in Fällen wie dem vorliegenden, in denen das Vorabentscheidungsverfahren für die betroffenen Unternehmen mangels Direktklageberechtigung die einzige Möglichkeit darstellt, eine gerichtliche Kontrolle auf Unionsebene zu erwirken und dem Unionsrichter ihre Argumente vorzutragen ( 30 ).

30. Alles in allem sollte also dieses Vorabentscheidungsersuchen trotz der Mängel, mit denen der Vorlagebeschluss in diesem Punkt behaftet ist, nicht zur Gänze als unzulässig angesehen werden.

3. Zu einigen weiteren Mängeln des Vorabentscheidungsersuchens

31. Abschließend bringen verschiedene Verfahrensbeteiligte weitere Rügen im Detail vor, mit denen sie die Zulässigkeit des Vorabentscheidungsersuchens ganz oder teilweise infrage stellen. Diese Rügen lassen sich im Wesentlichen zwei Themenkreisen zuordnen: Zum einen soll es an einer hinreichenden klaren Darstellung des Sachverhalts des Ausgangsrechtsstreits mangeln, zum anderen wird vorgebracht, die dem Gerichtshof vorgelegten Fragen seien für die Lösung des Ausgangsrechtsstreits nicht entscheidungserheblich.

a) Zur Darstellung des Sachverhalts

32. Was zunächst die Angaben zum Sachverhalt des Ausgangsrechtsstreits anbelangt, die ein Vorabentscheidungsersuchen mindestens enthalten muss, um vom Gerichtshof beantwortet zu werden, so fällt auf, dass der Vorlagebeschluss im vorliegenden Fall – anders als in der Rechtssache C‑477/14 – nur eine äußerst kursorische Zusammenfassung des Vorbringens der Klägerinnen des Ausgangsrechtsstreits und ihrer Streithelfer enthält. Außerdem verweist der nationale Richter praktisch durchgehend auf die Aussagen von Personen, welche die Klägerinnen des Ausgangsrechtsstreits oder ihre Streithelfer als Zeugen oder Sachverständige benannt haben, ohne deren Inhalt mitzuteilen oder auch nur zusammenzufassen. Hinzu kommt, dass solche Aussagen – selbst wenn ihr Inhalt bekannt sein sollte – nicht ohne Weiteres als richtig unterstellt werden können, da noch kein kontradiktorisches Verfahren vor dem nationalen Gericht stattgefunden hat, was mehrere Verfahrensbeteiligte vor dem Gerichtshof unterstrichen haben.

33. Wie das Parlament, der Rat, die Kommission und Frankreich zu Recht anmerken, erschwert es eine solche Vorgehensweise des nationalen Richters sowohl dem Gerichtshof als auch den anderen Akteuren, die nach Art. 23 der Satzung zur Beteiligung am Vorabentscheidungsverfahren berechtigt sind, sachdienliche Ausführungen zur Beantwortung der Vorlagefragen zu machen.

34. Trotz dieser Mängel in der Präsentation der tatsächlichen Umstände, auf denen die Vorlagefragen beruhen, scheint mir das Vorabentscheidungsersuchen aber bezüglich seines Gegenstands und seiner Zielsetzung gerade noch hinreichend verständlich zu sein, um dem Gerichtshof und den zur Beteiligung am Vorabentscheidungsverfahren Berechtigten eine vernünftige Stellungnahme zu ermöglichen. Ich halte es deshalb nach reiflicher Überlegung nicht für angebracht, das gesamte Vorabentscheidungsersuchen wegen der genannten – durchaus gravierenden – Schwachpunkte in der Darstellung für unzulässig zu erklären.

b) Zur Entscheidungserheblichkeit einzelner Vorlagefragen

35. Was sodann die Entscheidungserheblichkeit einzelner Vorlagefragen betrifft, so stoßen sich das Parlament, der Rat und die Kommission an zwei Gruppen von Fragen, und zwar einerseits Frage 1 Teil a, Teil b und Teil c Ziff. iii sowie andererseits Frage 1 Teil c Ziff. iv und Fragen 4 bis 6. Ebenfalls wegen fehlender Entscheidungserheblichkeit bezweifeln vor allem das Parlament und die Kommission ferner die Zulässigkeit von Frage 7, soweit diese sich auf andere Vorschriften als auf Art. 7 der Richtlinie bezieht.

36. Ausgangspunkt der Überlegungen sollte sein, dass für Vorlagefragen, die das Unionsrecht betreffen, eine Vermutung der Entscheidungserheblichkeit gilt. Der Gerichtshof kann es nur dann ablehnen, über eine Vorlagefrage eines nationalen Gerichts zu befinden, wenn die erbetene Auslegung oder Beurteilung der Gültigkeit einer unionsrechtlichen Regelung offensichtlich in keinem Zusammenhang mit der Realität oder dem Gegenstand des Ausgangsrechtsstreits steht, wenn das Problem hypothetischer Natur ist oder wenn der Gerichtshof nicht über die tatsächlichen und rechtlichen Angaben verfügt, die für eine zweckdienliche Beantwortung der ihm vorgelegten Fragen erforderlich sind ( 31 ).

i) Zu Frage 1 Teil a, Teil b und Teil c Ziff. iii

37. Die Teile a, b und c Ziff. iii von Frage 1 beziehen sich auf den Spielraum, den die Richtlinie in ihrem Art. 18 und Art. 24 Abs. 2 und 3 den Mitgliedstaaten zum Erlass strengerer nationaler Maßnahmen als den vom Unionsgesetzgeber vorgeschriebenen belässt.

38. Was Art. 24 Abs. 2 der Richtlinie anbelangt, so haben sich zwar die Verfahrensbeteiligten vor dem Gerichtshof intensiv darüber ausgetauscht, ob es nach dieser Vorschrift den Mitgliedstaaten erlaubt wäre, in ihrem jeweiligen nationalen Recht neutrale Verpackungen für Tabakerzeugnisse vorzuschreiben (sogenanntes „plain packaging“). Allerdings ist der Erlass solcher Verpackungsregelungen für Tabakerzeugnisse gegenwärtig nicht Gegenstand des Ausgangsrechtsstreits; zumindest hat das vorlegende Gericht diesbezüglich an keiner Stelle seines Vorlagebeschlusses irgendwelche Ausführungen gemacht.

39. Auch zu der in Art. 24 Abs. 3 der Richtlinie angesprochenen Problematik nationaler Verbote für bestimmte Tabakerzeugnisse oder verwandte Erzeugnisse hat weder das vorlegende Gericht noch irgendein Verfahrensbeteiligter vorgetragen, ob und in welcher Form das Vereinigte Königreich gedenkt, von dieser Sonderregelung Gebrauch zu machen.

40. Gleiches gilt für Art. 18 der Richtlinie, der den Mitgliedstaaten ermöglicht, ein Verbot des grenzüberschreitenden Fernabsatzhandels auszusprechen. Hier ist ebenfalls nicht klar, ob im Vereinigten Königreich derzeit ein Rückgriff auf diese Vorschrift geplant ist.

41. Hervorzuheben ist, dass die Mitgliedstaaten keineswegs verpflichtet sind, gestützt auf die genannten Richtlinienbestimmungen irgendwelche Vorschriften in ihr nationales Recht aufzunehmen, oder dass der Erlass konkreter Vorschriften nach den im Vorabentscheidungsverfahren verfügbaren Informationen mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit zu erwarten wäre.

42. Unter diesen Umständen bin ich der Auffassung, dass es den durch Art. 267 AEUV gezogenen Rahmen der Zusammenarbeit zwischen dem Gerichtshof und dem nationalen Gericht sprengen würde, wenn der Gerichtshof die Teile a und b sowie Teil c Ziff. iii von Frage 1 beantwortete. Dem Vorabentscheidungsersuchen fehlt es insoweit ganz offensichtlich an der Entscheidungserheblichkeit, so dass der Gerichtshof Gefahr liefe, rein gutachtlich zu einer hypothetischen Frage Stellung zu nehmen ( 32 ).

43. Den innerstaatlichen Gerichten bleibt es freilich unbenommen, den Gerichtshof zu gegebener Zeit erneut zur Auslegung und Gültigkeit von Art. 18 sowie von Art. 24 Abs. 2 und 3 der Richtlinie zu befragen, sobald sie sich anhand eines konkreten Rechtsstreits mit diesen Bestimmungen zu befassen haben.

ii) Zu Frage 1 Teil c Ziff. iv und Fragen 4 bis 6

44. Frage 1 Teil c Ziff. iv und Fragen 4 bis 6 beziehen sich allesamt auf Richtlinienbestimmungen, die auf Unionsebene diverse Befugnisse zum Erlass delegierter Rechtsakte bzw. Durchführungsrechtsakte vorsehen, namentlich Art. 3 Abs. 2 und 4, Art. 4 Abs. 5, Art. 6 Abs. 1, Art. 7 Abs. 2 bis 5 und Abs. 10 bis 12, Art. 9 Abs. 5 und 6, Art. 10 Abs. 1 Buchst. f, Abs. 3 und 4, Art. 11 Abs. 6, Art. 12 Abs. 3, Art. 15 Abs. 12 sowie Art. 20 Abs. 11 und 12 der Richtlinie.

45. Alle genannten Richtlinienbestimmungen richten sich ausschließlich an die Kommission. Hingegen erlegt keine dieser Bestimmungen den Mitgliedstaaten irgendwelche Verpflichtungen bezüglich der Gestaltung ihrer innerstaatlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften auf.

46. Da sich aber das Verfahren vor dem nationalen Richter allein um die Absicht und die Pflicht des Vereinigten Königreichs zur Umsetzung der Richtlinie dreht, stehen etwaige Rechtsprobleme im Zusammenhang mit den Befugnissen der Kommission nach den genannten Richtlinienbestimmungen in keinerlei Zusammenhang mit der Realität und dem Gegenstand des Ausgangsrechtsstreits. Ihnen fehlt es somit offensichtlich an der Entscheidungserheblichkeit.

47. Sobald die Kommission von den genannten Befugnissen durch den Erlass von delegierten Rechtsakten bzw. Durchführungsrechtsakten Gebrauch gemacht hat, stehen allen Betroffenen dagegen die im Rechtsschutzsystem der Verträge vorgesehenen Rechtsbehelfe zu.

iii) Zu Frage 7

48. Mit Frage 7 wird die Ungültigkeit der Richtlinie insgesamt sowie einzelner ihrer Bestimmungen – namentlich Art. 7, Art. 8 Abs. 3, 9 Abs. 3, 10 Abs. 1 Buchst. g, Art. 13 und Art. 14 – mit Blick auf das Subsidiaritätsprinzip gerügt.

49. Wie aber das Parlament und die Kommission zu Recht hervorheben, enthält der Vorlagebeschluss nur in Bezug auf das in Art. 7 der Richtlinie enthaltene Verbot von Mentholzigaretten einige äußerst oberflächliche Ausführungen dazu, warum die Vereinbarkeit der Richtlinie mit dem Subsidiaritätsprinzip hinterfragt wird. Hingegen findet sich im Vorlagebeschluss nicht einmal der Ansatz einer Erklärung, warum darüber hinaus die Richtlinie insgesamt sowie die anderen in Frage 7 ausdrücklich genannten Richtlinienbestimmungen im Hinblick auf das Subsidiaritätsprinzip Probleme aufwerfen sollen.

50. Diese Vorgehensweise widerspricht eklatant dem Geist der Zusammenarbeit zwischen dem nationalen Richter und dem Gerichtshof im Rahmen eines Vorabentscheidungsverfahrens. Sie ist im Übrigen auch nicht mit den Anforderungen von Art. 94 Buchst. c der Verfahrensordnung vereinbar, wonach das vorlegende Gericht die Gründe darzustellen hat, aus denen es Zweifel an der Gültigkeit von Unionsvorschriften hat. Es geht nicht an, dass der Gerichtshof und die nach Art. 23 der Satzung zur Beteiligung am Vorabentscheidungsverfahren Berechtigten spekulieren müssen, warum bestimmte Vorschriften des Unionsrechts einer Gültigkeitsprüfung unterzogen werden.

51. Aus diesem Grund – und um sicherzustellen, dass sich der Gerichtshof nicht gutachtlich zu einer rein hypothetischen Problematik äußert – kann Frage 7 nur insoweit für zulässig erachtet werden, als sie sich auf Art. 7 der Richtlinie bezieht. Im Übrigen ist Frage 7 als unzulässig anzusehen.

C – Zwischenergebnis

52. Alles in allem sind also die Frage 1 Teil a, Teil b und Teil c Ziff. iii und iv sowie die Fragen 4 bis 6 für unzulässig zu erklären. Frage 7 ist unzulässig, soweit sie sich auf andere Vorschriften als Art. 7 der Richtlinie bezieht. Im Übrigen ist das Vorabentscheidungsersuchen zulässig.

IV – Inhaltliche Würdigung der Vorlagefragen

53. Das Vorabentscheidungsersuchen enthält, ausgehend vom Vorbringen der Klägerinnen des Ausgangsrechtsstreits und ihrer Streithelfer, einen Generalangriff auf die Richtlinie 2014/40, mit dem alle wesentlichen Bestimmungen dieses Unionsrechtsakts unter den verschiedensten Blickwinkeln auf den Prüfstand gestellt werden. Neben der Eignung von Art. 114 AEUV als Rechtsgrundlage für einzelne Richtlinienbestimmungen geht es vor allem um Probleme der Verhältnismäßigkeit und der Subsidiarität, aber auch um die der Kommission eingeräumten Befugnisse zum Erlass von Durchführungsrechtsakten und delegierten Rechtsakten. Soweit Fragen betroffen sind, die ich für ganz oder teilweise unzulässig halte (vgl. soeben ( 33 )), nehme ich zu den aufgeworfenen Rechtsproblemen im Folgenden nur hilfsweise Stellung.

A – Art. 114 AEUV als Rechtsgrundlage für die Richtlinie

54. Mit Frage 1 wird unter verschiedenen Blickwinkeln angezweifelt, dass Art. 114 AEUV als Rechtsgrundlage für die Richtlinie 2014/40 herangezogen werden durfte. Ich werde die einzelnen vom vorlegenden Gericht aufgeworfenen Themen in leicht veränderter Reihenfolge prüfen.

55. Einleitend ist daran zu erinnern, dass ein auf Art. 114 AEUV gestützter Rechtsakt zum einen Maßnahmen zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten umfassen und zum anderen die Errichtung und das Funktionieren des Binnenmarkts zum Gegenstand haben muss ( 34 ). Außerdem müssen solche Binnenmarkt-Harmonisierungsmaßnahmen nach Art. 114 AEUV tatsächlich das Ziel verfolgen, die Bedingungen für die Errichtung und das Funktionieren des Binnenmarkts zu verbessern ( 35 ).

56. Sind die Voraussetzungen für die Heranziehung von Art. 114 AEUV als Rechtsgrundlage erfüllt, so kann sich der Unionsgesetzgeber auf diese Vorschrift stützen, auch wenn dem Gesundheitsschutz bei den zu treffenden Entscheidungen maßgebende Bedeutung zukommt ( 36 ).

57. Dementsprechend kann hier der Rückgriff auf Art. 114 AEUV als Rechtsgrundlage für die Richtlinie 2014/40 nicht allein damit infrage gestellt werden, dass diese Richtlinie neben der Verbesserung der Funktionsweise des Binnenmarkts für Tabakerzeugnisse und verwandte Erzeugnisse auch ein hohes Gesundheitsschutzniveau bezweckt. Vielmehr entspricht genau diese Zielsetzung dem primärrechtlichen Auftrag an den Unionsgesetzgeber, wie er ausdrücklich aus Art. 9 AEUV, 114 Abs. 3 AEUV, 168 Abs. 1 AEUV und 35 Satz 2 der Charta der Grundrechte folgt.

1. Das Verbot von Tabakerzeugnissen mit charakteristischen Aromen (Frage 1 Teil c Ziff. ii)

58. Frage 1 Teil c Ziff. ii bezieht sich auf das in Art. 7 Abs. 1 und 7 der Richtlinie niedergelegte unionsweite Verbot von Tabakerzeugnissen mit charakteristischen Aromen. Speziell das Verbot von Mentholzigaretten, das sich aus dieser Vorschrift ergibt, ist für die Klägerinnen des Ausgangsrechtsstreits und einige ihrer Streithelfer Stein des Anstoßes. Sie behaupten, ein solches Verbot hätte vom Unionsgesetzgeber nicht auf der Grundlage von Art. 114 AEUV verhängt werden dürfen.

59. Ausgehend von den sehr knappen Ausführungen im Vorlagebeschluss und vom recht oberflächlichen Vorbringen der am Vorabentscheidungsverfahren beteiligten Unternehmen zu dieser Thematik fasse auch ich mich an dieser Stelle relativ kurz und verweise im Übrigen auf meine Ausführungen in der Rechtssache C‑358/14 ( 37 ), wo dieselbe Problematik Gegenstand einer deutlich ausführlicheren Erörterung war.

60. Im Kern besagen die gegen Art. 7 der Richtlinie erhobenen Rügen, das Verbot von Mentholzigaretten sei weder geeignet, Unterschiede zwischen den mitgliedstaatlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften abzubauen (vgl. dazu sogleich, Abschnitt a), noch könnten damit die Bedingungen für das Funktionieren des Binnenmarkts verbessert werden (vgl. dazu unten, Abschnitt b).

a) Zum Abbau von Unterschieden zwischen den mitgliedstaatlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften

61. Nach gefestigter Rechtsprechung kann der Unionsgesetzgeber Art. 114 AEUV u. a. im Fall von Unterschieden zwischen den nationalen Regelungen heranziehen, wenn diese Unterschiede geeignet sind, die Grundfreiheiten zu beeinträchtigen, und sich damit unmittelbar auf das Funktionieren des Binnenmarkts auswirken ( 38 ) oder zu spürbaren Wettbewerbsverzerrungen führen können ( 39 ).

62. Zahlreiche am Vorabentscheidungsverfahren beteiligte Unternehmen und Polen machen geltend, zum Zeitpunkt des Erlasses der Richtlinie hätten gar keine Divergenzen zwischen den Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über Mentholzigaretten bestanden.

63. Dieses Vorbringen ist nicht zielführend. Denn es basiert erkennbar auf der irrigen Annahme, dass der Unionsgesetzgeber nur dann nach Art. 114 AEUV zum Erlass von Regelungen über die Verwendung von Menthol als charakteristischem Aroma in Tabakerzeugnissen befugt gewesen wäre, wenn speziell in Bezug auf Mentholzigaretten Unterschiede zwischen den mitgliedstaatlichen Regelungen bestanden hätten.

64. Eine derartige „Salamitaktik“, die jedes in einer Binnenmarkt-Harmonisierungsmaßnahme mitgeregelte Marktsegment und womöglich sogar einzelne Produktbestandteile gesondert in den Blick nimmt, ist abzulehnen. Maßgeblich ist vielmehr, ob die Richtlinie insgesamt auf Art. 114 AEUV gestützt werden kann.

65. Auch nehmen Mentholzigaretten keine Sonderstellung ein ( 40 ), die sie von anderen Zigaretten mit charakteristischen Aromen unterscheidet und die nach einer Ausnahme von dem in der Richtlinie verhängten unionsweiten Vermarktungsverbot für diese Gruppe von Tabakerzeugnissen verlangt ( 41 ).

66. Entscheidend für den Rückgriff auf Art. 114 AEUV ist einzig und allein, ob zum Zeitpunkt des Erlasses der Richtlinie im Hinblick auf die Verwendung charakteristischer Aromen in Tabakerzeugnissen – gleichviel ob Menthol oder andere Aromen – Unterschiede zwischen den Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten auszuräumen waren, die sich als Handelshemmnisse auf dem Europäischen Binnenmarkt auswirken konnten.

i) Zum Abbau bestehender Handelshemmnisse

67. Wie die am Vorabentscheidungsverfahren beteiligten Unionsorgane und einige beteiligte Mitgliedstaaten dargelegt haben, hatten seinerzeit eine Reihe von Mitgliedstaaten die Verwendung von charakteristischen Aromen bereits reglementiert, andere hingegen nicht. Dort, wo nationale Vorschriften bestanden, gingen sie inhaltlich weit auseinander und betrafen nicht notwendigerweise die gleichen Aromen ( 42 ). Durch diesen Flickenteppich nationaler Regelungen konnte es zu erheblichen Handelshemmnissen auf dem Binnenmarkt für Tabakerzeugnisse kommen, der durch einen regen grenzüberschreitenden Handel geprägt ist ( 43 ).

68. Selbst wenn speziell in Bezug auf Mentholzigaretten keine nennenswerten Handelshemmnisse bestanden haben sollten, wäre dies für die Heranziehung von Art. 114 AEUV unschädlich gewesen. Denn die Anwendung von Art. 114 AEUV setzt nicht voraus, dass in jeder Detailregelung einer auf diese Rechtsgrundlage gestützten Binnenmarkt-Harmonisierungsmaßnahme die Antwort auf konkrete Divergenzen zwischen den nationalen Rechts- und Verwaltungsvorschriften enthalten sein muss. Vielmehr kommt es maßgeblich auf die Betrachtung der Gesamtregelung an ( 44 ).

69. Außerdem durfte der Unionsgesetzgeber im vorliegenden Fall auch in Rechnung stellen, dass das Verbot von Zigaretten mit charakteristischen Aromen einen deutlich geringeren Beitrag zur Erzielung eines hohen Gesundheitsschutzniveaus geleistet hätte, wenn für aktuelle oder potenzielle Konsumenten aromatisierter Tabakerzeugnisse auf dem Binnenmarkt weiterhin Mentholzigaretten als Ausweichoption verfügbar geblieben wären ( 45 ).

70. Abgesehen davon bestand zum Zeitpunkt des Erlasses der Richtlinie in mindestens zwei Mitgliedstaaten – Belgien und Deutschland – sogar schon ein Verbot bestimmter Mentholkapseln in Zigaretten, so dass dort jedenfalls diese konkrete Variante von Mentholzigaretten nicht in den Verkehr gebracht werden durfte ( 46 ). Hingegen bestanden vergleichbare Verbote in anderen Mitgliedstaaten, soweit ersichtlich, seinerzeit nicht. Der Vorwurf mehrerer beteiligter Unternehmen und Polens, es habe an Divergenzen zwischen den nationalen Regelungen speziell in Bezug auf Mentholzigaretten gefehlt, ist also nicht nur allgemein wenig zielführend im Hinblick auf die Funktionsweise von Art. 114 AEUV, sondern auch im konkreten Fall sachlich unzutreffend.

ii) Zur Gefahr einer künftigen unterschiedlichen Entwicklung der nationalen Rechts- und Verwaltungsvorschriften

71. Des Weiteren stellen mehrere am Vorabentscheidungsverfahren beteiligte Unternehmen sowie Polen in Abrede, dass in Zukunft auf dem Europäischen Binnenmarkt Handelshemmnisse infolge einzelstaatlicher Verbote von Mentholzigaretten auftreten werden.

72. Dieser Problematik wende ich mich nachfolgend nur hilfsweise zu. Denn aus meinen bisherigen Ausführungen ergibt sich ohnehin, dass bereits zum Zeitpunkt des Erlasses der Richtlinie angesichts der seinerzeit bestehenden Divergenzen zwischen den mitgliedstaatlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften zu Tabakerzeugnissen mit charakteristischen Aromen nennenswerte Handelshemmnisse bestanden. Damit erledigt sich eigentlich die Frage nach dem Entstehen künftiger Handelshemmnisse.

73. Wie dem auch sei: Nach ständiger Rechtsprechung kann Art. 114 AEUV als Rechtsgrundlage herangezogen werden, um der Entstehung neuer Hindernisse für den Handel infolge einer heterogenen Entwicklung der nationalen Rechtsvorschriften vorzubeugen, sofern das Entstehen solcher Hindernisse wahrscheinlich ist und die getroffene Harmonisierungsmaßnahme ihre Vermeidung bezweckt ( 47 ).

74. Genau so verhält es sich hier, insbesondere, wenn man als internationalen Kontext die Arbeiten der Weltgesundheitsorganisation (WHO) mit in die Überlegungen einbezieht.

75. Die am Vorabentscheidungsverfahren beteiligten Unionsorgane und einige beteiligte Mitgliedstaaten haben überzeugend dargelegt, dass die Union und ihre Mitgliedstaaten nach dem WHO-Rahmenübereinkommen zur Eindämmung des Tabakkonsums ( 48 ) aufgerufen waren, die Verwendung von Inhaltsstoffen in Tabakerzeugnissen, die deren Geschmack verbessern können, zu begrenzen oder zu verbieten – auch die Verwendung von Menthol. Zugegebenermaßen ergibt sich dies zwar nicht aus dem Wortlaut des Rahmenübereinkommens selbst, es folgt aber aus den Leitlinien zur Umsetzung seiner Art. 9 und 10, welche vor einigen Jahren von der Konferenz der Vertragsparteien angenommen wurden ( 49 ).

76. Mögen diese Leitlinien auch als solche nicht rechtsverbindlich sein, so haben sie doch weltweit Empfehlungscharakter für die Umsetzung des WHO-Rahmenübereinkommens durch dessen Vertragsparteien ( 50 ). Sie dienen folglich auch den Mitgliedstaaten der Europäischen Union, die jenes Rahmenübereinkommen mit abgeschlossen haben, als Orientierungshilfe.

77. Bei dieser Sachlage durfte der Unionsgesetzgeber unterstellen, dass es auf nationaler Ebene alsbald zum Erlass von Regelungen über den Gebrauch von Menthol und anderen charakteristischen Aromen in Tabakerzeugnissen kommen würde, sollte auf Unionsebene keine einheitliche Regelung getroffen werden.

78. Die von einigen Verfahrensbeteiligten hervorgehobene Tatsache, dass in Wirklichkeit diesbezüglich über einen längeren Zeitraum hinweg kaum nationale Regelungen in den Mitgliedstaaten der Europäischen Union erlassen wurden, dürfte allein dem Umstand geschuldet sein, dass die Kommission ( 51 ) unionsintern bereits mehr oder weniger zeitgleich mit dem Erscheinen der WHO-Leitlinien das Gesetzgebungsverfahren zum Erlass der angefochtenen Richtlinie vorbereitet und initiiert hatte ( 52 ).

79. Darüber hinaus konnte der Unionsgesetzgeber vernünftigerweise von der Annahme ausgehen, dass sich etwaige nationale Regelungen zur Umsetzung des WHO-Rahmenübereinkommens von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat unterscheiden und somit zur Entstehung neuer Handelshemmnisse auf dem Binnenmarkt führen würden, wenn nicht eine Harmonisierungsmaßnahme auf Unionsebene erlassen würde. Denn jene Leitlinien geben den Vertragsparteien des Übereinkommens keine konkreten Maßnahmen vor, sondern räumen ihnen einen denkbar weiten Spielraum ein; insbesondere lassen sie ihnen die Wahl zwischen Verboten und bloßen Einschränkungen hinsichtlich der Verwendung von Geschmackszutaten in Tabakerzeugnissen und enthalten nur Beispiele für solche Inhaltsstoffe.

80. Vor diesem Hintergrund sind die von zahlreichen beteiligten Unternehmen sowie von Polen geäußerten Zweifel am Bestehen gegenwärtiger oder künftiger Unterschiede zwischen den Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten allesamt unbegründet.

b) Zur Verbesserung der Bedingungen für das Funktionieren des Binnenmarkts

81. Des Weiteren bestreiten die Klägerinnen des Ausgangsrechtsstreits und mehrere ihrer Streithelfer, dass das Verbot von Mentholzigaretten zur Verbesserung der Bedingungen für das Funktionieren des Binnenmarkts beitragen kann.

82. Zweifelsohne ist das Verbot von Tabakerzeugnissen mit charakteristischen Aromen nicht geeignet, das Funktionieren des Binnenmarkts für diese Produkte zu verbessern. In der Rechtsprechung ist jedoch anerkannt, dass Art. 114 AEUV dem Unionsgesetzgeber die Befugnis verleiht, das Inverkehrbringen eines bestimmten Erzeugnisses auf dem gesamten Europäischen Binnenmarkt zu verbieten, sofern dies zu einer Verbesserung der Handelsbedingungen für eine Gruppe anderer Erzeugnisse dient ( 53 ).

83. Am Beispiel der hier in Rede stehenden Tabakerzeugnisse lässt sich dies so veranschaulichen: Das unionsrechtliche Verbot bestimmter Darreichungsformen von Tabak dient der Schaffung einheitlicher Handelsbedingungen für alle Tabakerzeugnisse in der gesamten Europäischen Union. Damit ist das unionsweite Verbot von Tabakerzeugnissen, die mit einem charakteristischen Aroma versetzt sind, gewissermaßen der Preis für die freie Zirkulationsfähigkeit „normaler“ Tabakerzeugnisse, die den Bedingungen der Richtlinie entsprechen, auf dem Europäischen Binnenmarkt unter gleichzeitiger Sicherstellung eines hohen Gesundheitsschutzniveaus ( 54 ). Anders ausgedrückt, dürfen fortan Tabakerzeugnisse in der Europäischen Union zwar grundsätzlich in den Verkehr gebracht werden, aber nur ohne charakteristische Aromen.

84. Zahlreiche am Vorabentscheidungsverfahren beteiligte Unternehmen wenden ein, der Schmuggel werde zunehmen und der Schwarzmarkt für Mentholzigaretten aufblühen. Dabei handelt es sich jedoch um nicht mehr als eine bloße Behauptung, die überdies in wenig substantiierter Form vorgetragen wird.

85. Im Übrigen kann es gar nicht darauf ankommen, ob sich der Schmuggel und der Handel auf dem Schwarzmarkt mit den in der Richtlinie vorgesehenen Maßnahmen wirksam verhindern lassen ( 55 ). Entscheidend ist vielmehr, dass es für Konsumenten schwieriger wird, sich nach dem Inkrafttreten eines Verbots des Inverkehrbringens von Tabakerzeugnissen mit charakteristischen Aromen noch mit Mentholzigaretten und anderen aromatisierten Zigaretten einzudecken. Dieser Umstand allein rechtfertigt schon die Annahme, dass ein solches Verbot seinen Beitrag zur Gewährleistung eines hohen Gesundheitsschutzniveaus nicht verfehlen wird. Dass Verbote womöglich vereinzelt unterlaufen werden, spricht nicht grundsätzlich gegen ihre Eignung zur Erreichung des angestrebten Zieles.

c) Zwischenergebnis

86. Alles in allem kann somit festgehalten werden, dass Art. 114 AEUV zu Recht als Rechtsgrundlage für das Verbot von Tabakerzeugnissen mit charakteristischen Aromen – insbesondere Mentholzigaretten – herangezogen wurde.

2. Die Kennzeichnung und Verpackung von Tabakerzeugnissen (Frage 1 Teil c Ziff. i)

87. Gegenstand von Frage 1 Teil c Ziff. i ist Titel II Kapitel II der Richtlinie. Das vorlegende Gericht begehrt Auskunft darüber, ob Art. 114 AEUV eine geeignete Rechtsgrundlage für die in jenem Teil der Richtlinie (d. h. in den Art. 8 bis 16) enthaltenen unionsrechtlichen Anforderungen an „Kennzeichnung und Verpackung“ von Tabakerzeugnissen darstellt. Dies wird von den Klägerinnen des Ausgangsrechtsstreits und einigen ihrer Streithelfer in Abrede gestellt. Sie bestreiten, dass auf diesem Gebiet nennenswerte Handelshemmnisse bestehen, und betonen, etwa bestehende Unterschiede in der Verpackung und Aufmachung von Tabakerzeugnissen je nach nationalem Markt seien in erster Linie der Vermarktungsstrategie der Hersteller sowie den unterschiedlichen Präferenzen der Verbraucher in den einzelnen Mitgliedstaaten geschuldet.

88. Dazu ist anzumerken, dass zahlreiche Aspekte der Kennzeichnung und Verpackung von Tabakerzeugnissen schon in der Richtlinie 2001/37/EG ( 56 ), der Vorläuferin der streitgegenständlichen Richtlinie 2014/40, Gegenstand einer unionsrechtlichen Regelung waren.

89. Besteht bereits eine Binnenmarkt-Harmonisierungsmaßnahme zu einem bestimmten Thema, die seinerzeit in rechtmäßiger Weise auf Art. 114 AEUV gestützt wurde, so muss es dem Unionsgesetzgeber in Ausübung seines Ermessens grundsätzlich erlaubt sein, dieselbe Rechtsgrundlage erneut heranzuziehen, um die damals getroffene Regelung auf der Grundlage einer neuen politischen Bewertung sowie unter Berücksichtigung neuester wissenschaftlicher Erkenntnisse zu überarbeiten und sie an eine neue Situation anzupassen ( 57 ).

90. Dabei steht es dem Unionsgesetzgeber zum einen frei, eine frühere Regelung durch eine gänzlich andere, neue Regelung zu ersetzen, die ihm nach Neubewertung der Sachlage als besser geeignet erscheint, zum Funktionieren des Binnenmarkts beizutragen. Er kann aber zum anderen auch – wie hier – im Grundsatz an der früheren Regelung festhalten und diese lediglich fortentwickeln, um im Einklang mit dem Auftrag des Art. 114 Abs. 3 AEUV zu einem hohen Gesundheitsschutzniveau beizutragen, welches über das nach der früheren Regelung erzielbare hinausgeht ( 58 ). In diesem Zusammenhang können zudem neue Vorschriften erlassen werden, mit denen die Wirksamkeit der bestehenden Regelung gesteigert und ihre Umgehung erschwert werden soll ( 59 ).

91. Schon vor diesem Hintergrund kann kein Zweifel daran bestehen, dass Art. 114 AEUV die zutreffende Rechtsgrundlage für die in Titel II Kapitel II der Richtlinie enthaltenen neuen Vorschriften zur Fortentwicklung der unionsrechtlichen Regelung über Kennzeichnung und Verpackung von Tabakerzeugnissen darstellt.

92. Hinzu kommt im vorliegenden Fall, dass unter der Vorläuferregelung keineswegs alle Handelshemmnisse für Tabakerzeugnisse auf dem Europäischen Binnenmarkt ausgeräumt wurden ( 60 ). Wie die am Vorabentscheidungsverfahren beteiligten Unionsorgane sowie Irland und Frankreich zu Recht hervorheben, bestanden zum Zeitpunkt des Erlasses der Richtlinie 2014/40 noch gewichtige Divergenzen zwischen den mitgliedstaatlichen Regelungen über Kennzeichnung und Verpackung von Tabakerzeugnissen ( 61 ).

93. So waren in einigen Mitgliedstaaten kombinierte gesundheitsbezogene Warnhinweise (bestehend aus einem Text und einer Fotografie) vorgeschrieben, in anderen hingegen – entsprechend den seinerzeitigen Mindestvorgaben gemäß Art. 5 der Richtlinie 2001/37 – nur textliche Warnhinweise. Außerdem unterschieden sich die im nationalen Recht vorgesehenen Anforderungen an die Größe von Zigarettenpackungen, ihren Mindestinhalt sowie die auf diesen Packungen erlaubten Werbetexte und Angaben zur Produktbeschaffenheit.

94. Dass sich die im Recht der Mitgliedstaaten vorgesehenen Vorschriften über die Kennzeichnung und Verpackung von Produkten als Handelshemmnisse auswirken können, liegt auf der Hand und ist in ständiger Rechtsprechung anerkannt ( 62 ). Somit bestand auch unter diesem Gesichtspunkt im vorliegenden Fall Raum für den Erlass von Binnenmarkt-Harmonisierungsmaßnahmen gemäß Art. 114 AEUV zwecks Ausräumung solcher bestehenden Handelshemmnisse.

95. Dagegen lässt sich nicht einwenden, dass einige der am Verfahren beteiligten Unternehmen die bestehenden Divergenzen zwischen den nationalen Regelungen über Kennzeichnung und Aufmachung von Tabakerzeugnissen nicht als Handelshemmnisse empfinden, weil sie ihre Produktverpackungen nach eigenen Angaben ohnehin je nach Mitgliedstaat und Verbrauchergewohnheiten unterschiedlich gestalten.

96. Zwar mag die subjektive Einschätzung der betroffenen Unternehmen bei der Beurteilung des Bestehens von Handelshemmnissen eine gewisse Rolle spielen, sie kann aber nicht allein ausschlaggebend sein, zumal dann, wenn – wie hier – der Verdacht im Raume steht, dass manche Unternehmen das Bestehen von Handelshemmnissen herunterspielen, um einer unionsweit einheitlichen Regelung mit verschärften Anforderungen an den Gesundheitsschutz zu entgehen ( 63 ).

97. Entscheidend ist vielmehr stets eine objektive Betrachtung. In diesem Zusammenhang durfte der Unionsgesetzgeber zum einen in Rechnung stellen, dass sich die Herstellung von Tabakerzeugnissen für den Binnenmarkt zunehmend auf wenige Produktionsstätten innerhalb der Europäischen Union konzentriert, was naturgemäß zu einem umfangreichen grenzüberschreitenden Handel und zu einem gesteigerten Bedürfnis nach unionsweit einheitlichen Regelungen führt ( 64 ). Zum anderen machte es der internationale Kontext, insbesondere die aus Art. 11 des WHO-Rahmenübereinkommens folgenden Vorgaben, wahrscheinlich, dass die einzelnen Mitgliedstaaten neue, voraussichtlich divergierende Regelungen auf dem Gebiet der Kennzeichnung und Verpackung von Tabakerzeugnissen erlassen hätten, wäre der Unionsgesetzgeber nicht tätig geworden ( 65 ).

98. Die Eignung der streitgegenständlichen Richtlinienbestimmungen zum Abbau von Handelshemmnissen lässt sich im Übrigen nicht unter Verweis darauf in Abrede stellen, dass es auch in Zukunft noch nationale Besonderheiten auf den Produktverpackungen für Tabakerzeugnisse geben wird, von der Sprache der Warnhinweise bis hin zu etwaigen Steuermarken. Denn Art. 114 AEUV funktioniert nicht nach dem Alles-oder-Nichts-Prinzip. Vielmehr erlaubt Art. 114 AEUV auch eine Teilharmonisierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten, die ebenfalls zum Abbau von Handelshemmnissen beitragen kann, insbesondere dann, wenn sie zu einer Kostenersparnis für die betroffenen Unternehmen führt. Davon durfte der Unionsgesetzgeber hier angesichts der Vereinheitlichung von Größe und Mindestinhalt der Produktverpackungen sowie der Art der darauf anzubringenden Warnhinweise und der zulässigen Angaben zur Produktbeschaffenheit vernünftigerweise ausgehen.

99. Was den von manchen Verfahrensbeteiligten prognostizierten Anstieg des Schmuggels und das Aufblühen des Schwarzmarkts anbelangt, so halte ich dieses Argument im vorliegenden Zusammenhang für ebenso wenig durchschlagend wie schon zuvor im Zusammenhang mit dem Verbot charakteristischer Aromen ( 66 ).

100. Soweit schließlich einige am Vorabentscheidungsverfahren beteiligte Unternehmen bemängeln, durch die Vereinheitlichung der Produktverpackungen werde es zu einem Verlust an Produktvielfalt und an Wettbewerbsmöglichkeiten zwischen den Herstellern von Tabakerzeugnissen kommen, ist dies in Wahrheit keine Rüge der Unzuständigkeit, sondern eine Rüge der Unverhältnismäßigkeit, die ich weiter unten im Zusammenhang mit Frage 3 widerlegen werde ( 67 ).

101. Insgesamt sind somit die Einwände gegen die Heranziehung von Art. 114 AEUV als Rechtsgrundlage für die in Titel II Kapitel II der Richtlinie enthaltenen Vorschriften zurückzuweisen, ganz ähnlich wie dies der Gerichtshof bereits in Bezug auf die Vorläuferregelung getan hat ( 68 ).

3. Der freie Verkehr von Tabakerzeugnissen (Frage 1 Teile a und b)

102. Mit Frage 1 Teile a und b kommt die in Art. 24 der Richtlinie enthaltene Regelung zum „freien Verkehr“ von Tabakerzeugnissen auf den Prüfstand. Ausgehend von den Rügen der Klägerinnen des Ausgangsrechtsstreits und einiger ihrer Streithelfer möchte das vorlegende Gericht wissen, ob Art. 114 AEUV für diese Richtlinienbestimmung, insbesondere für ihre Absätze 2 und 3, eine taugliche Rechtsgrundlage darstellt.

103. Ich nehme vorweg, dass bei der Beurteilung dieser Frage etwaige Vermerke der juristischen Dienste verschiedener Unionsorgane, auf die einzelne am Verfahren beteiligte Unternehmen Bezug nehmen, keine Rolle spielen können. Bei ihnen handelt es sich um rein interne Vorgänge, die nicht notwendigerweise die Meinung des jeweiligen Organs widerspiegeln und diesem – als solche – auch nicht vor Gericht entgegengehalten werden können. Es liegt in der Natur der Sache, dass die politischen Organe der Union ihre Willensbildung intern vorbereiten und dabei auch kontrovers diskutieren. Aus diesem Umstand allein lassen sich keine Schlussfolgerungen mit Blick auf die Rechtmäßigkeit der streitigen Richtlinienbestimmungen ziehen.

104. Art. 24 der Richtlinie ist wie folgt aufgebaut: In Abs. 1 dieser Vorschrift wird der Grundsatz des freien Verkehrs von Tabakerzeugnissen und verwandten Erzeugnissen postuliert, die der Richtlinie entsprechen; die Mitgliedstaaten dürfen das Inverkehrbringen solcher Erzeugnisse nicht aus Gründen untersagen oder beschränken, die in dieser Richtlinie geregelte Gesichtspunkte betreffen. Dies gilt jedoch nur „vorbehaltlich der Absätze 2 und 3“. Art. 24 Abs. 2 der Richtlinie erlaubt den Mitgliedstaaten, unter bestimmten Umständen weitere – d. h. über die Regelungen der Richtlinie hinausgehende – Anforderungen betreffend die Vereinheitlichung der Verpackungen von Tabakerzeugnissen vorzusehen. Gemäß Art. 24 Abs. 3 der Richtlinie können die Mitgliedstaaten ferner unter den dort genannten Voraussetzungen eine bestimmte Kategorie von Tabakerzeugnissen oder verwandten Erzeugnissen zum Zwecke des Gesundheitsschutzes verbieten.

a) Das Recht der Mitgliedstaaten, weitere Anforderungen zur Vereinheitlichung der Verpackung von Tabakerzeugnissen aufzustellen (Frage 1 Teil a)

105. Zunächst wird mit Frage 1 Teil a die Rechtsgrundlage für Art. 24 Abs. 2 der Richtlinie in Zweifel gezogen. Nach dieser Richtlinienbestimmung „bleibt das Recht der Mitgliedstaaten unberührt, für alle in ihrem Gebiet in Verkehr gebrachten Erzeugnisse weitere Anforderungen betreffend die Vereinheitlichung der Verpackungen von Tabakerzeugnissen beizubehalten oder einzuführen, wenn dies zum Schutz der öffentlichen Gesundheit unter Berücksichtigung des hohen mit dieser Richtlinie erzielten Schutzes der menschlichen Gesundheit gerechtfertigt ist. …“

106. Die Klägerinnen des Ausgangsrechtsstreits und ihre Streithelfer sind der Auffassung, diese Bestimmung könne nicht auf Art. 114 AEUV gestützt werden, weil sie nicht zum Abbau, sondern zum Aufbau von Handelshemmnissen führe. Zur Begründung ihrer Einschätzung tragen die beteiligten Unternehmen im Wesentlichen vor, Art. 24 Abs. 2 der Richtlinie ermögliche den Mitgliedstaaten, den freien Warenverkehr für Tabakerzeugnisse zu untergraben, indem sie strengere Verpackungsvorschriften einführten als auf Unionsebene vorgesehen.

107. Dabei legen die beteiligten Unternehmen, wie übrigens auch das Vereinigte Königreich, Irland und Norwegen, ein besonders weites Verständnis von Art. 24 Abs. 2 der Richtlinie zugrunde. Sie unterstellen, es solle den Mitgliedstaaten mit dieser Vorschrift erlaubt werden, in jeder Hinsicht strengere Anforderungen an die Verpackung von Tabakerzeugnissen zu stellen, also gleichviel, ob der jeweilige Aspekt der Verpackung Gegenstand einer unionsrechtlichen Harmonisierung ist oder nicht.

108. In der Tat könnte Art. 24 Abs. 2 der Richtlinie bei einer derart weiten Auslegung mit der Zielsetzung von Art. 114 AEUV in Konflikt geraten, die auf einer Verbesserung der Funktionsweise des Binnenmarkts beruht. Denn bei einer solchen Interpretation würde die Richtlinie die Anforderungen an die Verpackung von Tabakerzeugnissen zwar harmonisieren, aber gleichwohl den Mitgliedstaaten das Recht einräumen, von dieser Harmonisierung wieder abzuweichen, und dies ohne Beachtung der dafür eigentlich vorgesehenen Bedingungen und Verfahren gemäß Art. 114 Abs. 4 bis 10 AEUV. Es würde also, wie BAT es treffend ausdrückt, die mit einer Hand bewerkstelligte Harmonisierung sogleich mit der anderen Hand wieder zunichtegemacht.

109. Allerdings wäre es vorschnell, ohne vertieftere Überlegungen zu diesem Thema kurzerhand zu schlussfolgern, dass Art. 24 der Richtlinie mit Art. 114 AEUV unvereinbar sei und deshalb nicht auf dieser Rechtsgrundlage erlassen werden durfte. Denn das von den beteiligten Unternehmen, dem Vereinigten Königreich, Irland und Norwegen zugrunde gelegte weite Verständnis von Art. 24 Abs. 2 der Richtlinie ist nicht das einzig denkbare. Und nach ständiger Rechtsprechung ist eine Bestimmung des Sekundärrechts, wenn sie mehr als eine Auslegung zulässt, so zu verstehen, dass sie mit dem Primärrecht vereinbar ist und ihre Gültigkeit nicht infrage gestellt werden kann ( 69 ).

110. Eine primärrechtskonforme Auslegung von Art. 24 Abs. 2 der Richtlinie, die insbesondere seine Vereinbarkeit mit der Rechtsgrundlage des Art. 114 AEUV sicherstellt, erscheint durchaus möglich. Man kann nämlich – im Einklang mit der Auffassung der am Vorabentscheidungsverfahren beteiligten Unionsorgane, wie auch Frankreichs und Portugals – ein enges Verständnis von Art. 24 Abs. 2 der Richtlinie an den Tag legen und diese Richtlinienbestimmung dahin gehend interpretieren, dass den Mitgliedstaaten der Erlass „weiterer Vorschriften“ nur insoweit gestattet ist, als der Unionsgesetzgeber selbst keine Harmonisierung vorgenommen hat.

111. Das besagte enge Verständnis von Art. 24 Abs. 2 wird auch der Zielsetzung und Systematik der Richtlinie 2014/40 am besten gerecht. Denn anders als die Klägerinnen des Ausgangsrechtsstreits und einige ihrer Streithelfer zu meinen scheinen, bewirkt diese Richtlinie nicht etwa eine Vollharmonisierung, sondern nur eine Teilharmonisierung oder – um es mit den Worten ihres Art. 1 Buchst. b zu sagen – eine „Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten für bestimmte Aspekte der Kennzeichnung und Verpackung von Tabakerzeugnissen“. Dafür spricht auch Erwägungsgrund 53 der Richtlinie, der betont, dass mit diesem Gesetzgebungsakt „nicht in allen Fällen ein gleiches Maß an Harmonisierung erreicht wird“ und dass er lediglich „für Elemente der Aufmachung und der Verpackung … eine erste Zusammenstellung grundlegender gemeinsamer Vorschriften vorgibt“.

112. Zwar trifft es zu, dass die Richtlinie ein ganzes Kapitel mit Bestimmungen über die Kennzeichnung und Verpackung von Tabakerzeugnissen enthält, die von der Form und dem Mindestinhalt der Packungen bis hin zum Erfordernis (kombinierter) gesundheitsbezogener Warnhinweise und zum Verbot bestimmter irreführender Aussagen auf den Produktverpackungen reichen. Entgegen der Auffassung zahlreicher am Verfahren beteiligter Unternehmen bleibt aber nichtsdestoweniger in verschiedenster Hinsicht Raum für zusätzliche nationale Regelungen auf dem Gebiet der Kennzeichnung und Verpackung von Tabakerzeugnissen. Nicht zuletzt lässt sich Art. 28 Abs. 2 Buchst. a der Richtlinie entnehmen, dass bestimmte Packungsflächen von dieser Richtlinie nicht geregelt sind und die Kommission u. a. die Entwicklung auf nationaler Ebene beobachtet.

113. So bleibt es den Mitgliedstaaten insbesondere unbenommen, ihre eigenen Anforderungen an die Farbgebung all jener Packungsteile zu stellen, die nicht für Warnhinweise reserviert sind, und zwar bis hin zur Standardisierung der Verpackungen ( 70 ). Denn die Farbgebung ist in der Richtlinie allenfalls insoweit – indirekt – mitgeregelt, als es deren Art. 13 verbietet, Tabakerzeugnissen ein irreführendes oder trügerisch positives Erscheinungsbild zu geben.

114. Wenig überzeugend ist vor diesem Hintergrund der Einwand einiger am Vorabentscheidungsverfahren beteiligter Unternehmen, eine auf Art. 114 AEUV gestützte Vorschrift wie Art. 24 der Richtlinie dürfe den Mitgliedstaaten keinerlei strengere nationale Vorschriften zur Kennzeichnung und Verpackung von Tabakerzeugnissen gestatten, weil die besagte Materie in ihrer Gesamtheit „in den Anwendungsbereich der Richtlinie fällt“. Dieser Einwand, der sich wohl aus der Furcht mancher der betroffenen Unternehmen vor der Einführung von nationalen Vorschriften zur Einführung neutraler Verpackungen („plain packaging“) speist, vernachlässigt, dass zahlreiche Aspekte der Kennzeichnung und Verpackung von Tabakerzeugnissen auch heute noch einer unionsrechtlichen Regelung harren, nicht zuletzt die Farbgebung.

115. Wollte man der These der beteiligten Unternehmen folgen, so würde die mit der Richtlinie 2014/40 bezweckte Teilharmonisierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten in eine Vollharmonisierung umgedeutet. Dies wäre eine Missachtung des weiten Ermessens, das dem Unionsgesetzgeber gemäß Art. 114 AEUV bei der Wahl der am besten geeigneten Angleichungstechnik zusteht ( 71 ): Der Unionsgesetzgeber muss sich beim Rückgriff auf Art. 114 AEUV nicht im Sinne eines „Alles oder Nichts“ zwischen der Vollharmonisierung und dem Unterlassen jeglicher Harmonisierung entscheiden, sondern darf auch – wie hier – für eine Teilharmonisierung optieren.

116. Nichts anderes folgt übrigens aus den Urteilen, auf die sich die Klägerinnen des Ausgangsrechtsstreits stützen ( 72 ). Zwar trifft es zu, dass der Gerichtshof in seinem ersten Urteil zur Tabakwerbung eine auf die Binnenmarktkompetenzen, u. a. auf Art. 100a EG-Vertrag (heute Art. 114 AEUV), gestützte Richtlinie für rechtswidrig gehalten hat, weil sie keine Vorschrift über den freien Verkehr von richtlinienkonformen Produkten enthielt. Liest man die besagte Urteilspassage aber in ihrem Zusammenhang, so erweist sich, dass der Gerichtshof damit die Tür für den Erlass von Richtlinien zur Teilharmonisierung bestimmter Materien keineswegs zuschlagen wollte. Vielmehr hat er ausdrücklich anerkannt, dass in Binnenmarkt-Harmonisierungsmaßnahmen Klauseln enthalten sein können, die den Mitgliedstaaten die Möglichkeit belassen, aus Gründen des Allgemeinwohls strengere Vorschriften zu normieren ( 73 ).

117. Nur für den Fall, dass der Unionsgesetzgeber gar keinen freien Verkehr für die von einer Richtlinie erfassten und mit ihr im Einklang stehenden Erzeugnisse anstreben sollte, bleibt ihm der Rückgriff auf Art. 114 AEUV verwehrt ( 74 ). Auch darf der Unionsgesetzgeber den Mitgliedstaaten nicht gestatten, sich aus Gründen, die die von der Richtlinie harmonisierten Aspekte betreffen, der Einfuhr, dem Verkauf und dem Konsum von Tabakerzeugnissen, die der Richtlinie entsprechen, zu widersetzen ( 75 ).

118. So verhält es sich hier aber gerade nicht. Denn zum einen erkennt Art. 24 Abs. 1 der Richtlinie den Grundsatz des freien Verkehrs von Tabakerzeugnissen, die dieser Richtlinie entsprechen, ausdrücklich an. Und zum anderen gestattet Art. 24 Abs. 2 der Richtlinie, ausgelegt im Lichte des Erwägungsgrundes 53, den Mitgliedstaaten „weitere Anforderungen betreffend die Vereinheitlichung der Verpackungen“ nur insoweit, als keine unionsrechtliche Harmonisierung vorliegt.

119. Sicherlich bringt es diese Art der Teilharmonisierung mit sich, dass Produkte, auch wenn ihre Kennzeichnung und Verpackung in allen Punkten den Anforderungen der Richtlinie entspricht, nicht ohne Weiteres von einem Mitgliedstaat in den anderen exportiert werden können. Denn zu den nicht harmonisierten Aspekten der Produktverpackung kann jeder Mitgliedstaat weitere Anforderungen stellen. Dessen ungeachtet bringt auch diese Teilharmonisierung unbestreitbar Vorteile für das Funktionieren des Binnenmarkts, da sie zwar nicht alle, aber immerhin einige Handelshemmnisse ausräumt. Im vorliegenden Fall bedeutet dies etwa, dass die Hersteller von Tabakerzeugnissen auf dem gesamten Binnenmarkt Zigarettenpackungen verwenden können, die einem einheitlichen Grunddesign entsprechen, und dieses Design nur noch in bestimmten Details (z. B. farblich), aber nicht mehr in allen Punkten an die Besonderheiten der jeweiligen nationalen Rechts- und Verwaltungsvorschriften anzupassen haben.

120. Zugegebenermaßen haben die genannten Vorschriften in Art. 24 Abs. 1 und 2 der Richtlinie samt den dazugehörigen Erläuterungen im Erwägungsgrund 53 also hauptsächlich eine klarstellende Funktion. Sie erläutern die Funktionsweise der mit der Richtlinie bezweckten Teilharmonisierung. Wie aber nicht zuletzt der erbitterte Streit unter den Verfahrensbeteiligten über die Zulässigkeit etwaiger nationaler Vorschriften zur Standardisierung von Verpackungen eindrucksvoll unter Beweis stellt, kann eine solche Klarstellung durchaus sinnvoll sein.

b) Das Recht der Mitgliedstaaten, bestimmte Kategorien von Erzeugnissen zu verbieten (Frage 1 Teil b)

121. Des Weiteren kommt mit Frage 1 Teil b der Art. 24 Abs. 3 der Richtlinie, namentlich sein Satz 1, auf den Prüfstand. Nach dieser Richtlinienbestimmung kann ein Mitgliedstaat „eine bestimmte Kategorie von Tabakerzeugnissen oder verwandten Erzeugnissen verbieten, wenn dies durch die spezifischen Gegebenheiten in dem betreffenden Mitgliedstaat und zum Schutz der öffentlichen Gesundheit unter Berücksichtigung des hohen mit dieser Richtlinie erzielten Schutzes der menschlichen Gesundheit gerechtfertigt ist“.

122. Wie das vorlegende Gericht in seinem Vorabentscheidungsersuchen mitteilt, wird Art. 24 Abs. 3 Satz 1 im Ausgangsrechtsstreit im Wesentlichen mit den gleichen Argumenten angegriffen wie schon Art. 24 Abs. 2 der Richtlinie. Erneut wird also bemängelt, die streitgegenständliche Richtlinienbestimmung führe nicht zur Beseitigung, sondern zum Entstehen von Handelshemmnissen.

123. Anders als das Parlament, der Rat und die Kommission meinen, lässt sich dieser Vorwurf nicht mit einem Verweis auf die fehlende Zuständigkeit der Union zum Erlass von gesundheitspolitischen Harmonisierungsmaßnahmen (Art. 168 Abs. 5 AEUV) und auf die fortbestehende Verantwortung der Mitgliedstaaten für die Festlegung ihrer Gesundheitspolitik (Art. 168 Abs. 7 AEUV) entkräften. Denn die Richtlinie 2014/40 ist gerade keine Maßnahme der Gesundheitspolitik, sondern eine Binnenmarkt-Harmonisierungsmaßnahme, für die die Union nach Art. 114 AEUV zuständig ist ( 76 ). Andernfalls hätte auch das im vorliegenden Fall heftig umstrittene Verbot von Tabakerzeugnissen mit charakteristischen Aromen nicht in die Richtlinie aufgenommen werden dürfen ( 77 ).

124. Wie ich im Übrigen bereits weiter oben ausgeführt habe ( 78 ), kann Art. 114 AEUV prinzipiell nicht als Rechtsgrundlage für eine Vorschrift herhalten, mit der den Mitgliedstaaten erlaubt würde, einseitig von der Harmonisierungswirkung der Richtlinie abzuweichen. Dies gilt auch für etwaige gesundheitspolitisch motivierte Maßnahmen, welche einzelne Mitgliedstaaten treffen könnten, „um möglichen künftigen Marktentwicklungen Rechnung zu tragen“, wie es im Erwägungsgrund 54 der Richtlinie heißt. Denn für solche Fälle sieht Art. 114 Abs. 8 AEUV, der als primärrechtliche Bestimmung im Rang über der Richtlinie steht, ausdrücklich nicht ein Handeln auf nationaler Ebene, sondern ein Handeln auf Unionsebene vor: Tritt in einem bereits unionsrechtlich harmonisierten Bereich ein „spezielles Gesundheitsproblem“ auf, so hat der betreffende Mitgliedstaat die Kommission anzurufen, „die dann umgehend prüft, ob sie dem Rat entsprechende Maßnahmen vorschlägt“. Von dieser Regel kann nicht in einem Sekundärrechtsakt abgewichen werden. Allenfalls dürfen die Mitgliedstaaten in einer Richtlinie ermächtigt werden, in Abweichung von den darin enthaltenen Bestimmungen vorläufige Maßnahmen zum Gesundheitsschutz zu ergreifen (Art. 114 Abs. 10 AEUV).

125. Vor diesem Hintergrund darf Art. 24 Abs. 3 der Richtlinie – entgegen der Auffassung der am Verfahren beteiligten Unionsorgane – nicht derart weit verstanden werden, dass er wie ein Freibrief für die Mitgliedstaaten wirkt, aus gesundheitspolitischen Gründen das Inverkehrbringen bestimmter von der Richtlinie erfasster Produkte dauerhaft zu untersagen und so den freien Verkehr dieser Produkte einseitig außer Kraft zu setzen. Die These des Parlaments und der Kommission, wonach einzelne Mitgliedstaaten unter Berufung auf Art. 24 Abs. 3 der Richtlinie beispielsweise das Inverkehrbringen von Zigaretten gänzlich verbieten dürften, ist somit nicht haltbar. Nur für Produkte, die nicht Gegenstand einer Harmonisierung in der Richtlinie 2014/40 sind, bleiben derartige einseitige nationale Verbote möglich ( 79 ).

126. All dies bedeutet aber nicht, dass Art. 24 Abs. 3 der Richtlinie rechtswidrig wäre und damit für ungültig erklärt werden müsste. Ähnlich wie die Gültigkeit von Art. 24 Abs. 2 der Richtlinie lässt sich nämlich auch die Gültigkeit ihres Art. 24 Abs. 3 bejahen, sofern man diese Klausel mit Blick auf die für ihren Erlass herangezogene Rechtsgrundlage – also im Einklang mit Art. 114 AEUV – restriktiv auslegt ( 80 ).

127. Erstens sind nach Art. 24 Abs. 3 der Richtlinie einseitige nationale Verbote von Produkten, die von der Richtlinie erfasst sind, nur insoweit erlaubt, als dem auf mitgliedstaatlicher Ebene verfolgten gesundheitspolitischen Ziel mit den Harmonisierungsmaßnahmen der Richtlinie nicht hinreichend Genüge getan ist. Darauf weist die Formulierung in Art. 24 Abs. 3 Satz 1 der Richtlinie hin, wonach etwaige Produktverbote der Mitgliedstaaten „unter Berücksichtigung des hohen mit dieser Richtlinie erzielten Schutzes der menschlichen Gesundheit gerechtfertigt“ sein müssen.

128. Zweitens gestattet Art. 24 Abs. 3 Satz 1 der Richtlinie ausschließlich solche gesundheitspolitisch motivierten Produktverbote auf nationaler Ebene, die „durch die spezifischen Gegebenheiten in dem betreffenden Mitgliedstaat gerechtfertigt sind“. Es entspricht dem Grundsatz der Subsidiarität (Art. 5 Abs. 1 und 3 EUV), die Lösung solcher Probleme in erster Linie den Mitgliedstaaten zu überlassen ( 81 ). Sollten grenzüberschreitende Probleme in diesem Zusammenhang auftreten, hat der Unionsgesetzgeber in den weiteren Sätzen von Art. 24 Abs. 3 der Richtlinie Vorsorge getroffen und nach dem Vorbild von Art. 114 Abs. 5 und 6 AEUV ein Genehmigungsverfahren vorgesehen, das von der Kommission durchzuführen ist.

129. Mit dieser Maßgabe kann Art. 24 Abs. 3 der Richtlinie als eine von der Rechtsgrundlage des Art. 114 AEUV gedeckte Maßnahme angesehen werden.

130. Die Klägerinnen des Ausgangsrechtsstreits wenden ein, es bestehe eine Inkohärenz zwischen Art. 24 Abs. 3 der Richtlinie einerseits und dem Verbot von Mentholzigaretten in Art. 7 der Richtlinie andererseits ( 82 ). Im Kern lautet ihr Vorwurf, ein Verbot charakteristischer Aromen, wie es Art. 7 der Richtlinie vorsieht, sei nicht erforderlich, wenn den Mitgliedstaaten ohnehin die Möglichkeit eingeräumt werde, einseitig bestimmte Kategorien von Tabakerzeugnissen zu verbieten. Auch sei es nicht stimmig, das Verbot von charakteristischen Aromen in Art. 7 der Richtlinie mit der Verhinderung etwaiger künftiger Divergenzen in den nationalen Regelungen zu begründen, aber gleichzeitig in Art. 24 Abs. 3 der Richtlinie weiteren solchen Divergenzen Vorschub zu leisten.

131. Dieses Vorbringen überzeugt ebenfalls nicht. Denn zum einen beschäftigt sich Art. 7 der Richtlinie, wie schon erwähnt ( 83 ), mit einem grenzüberschreitenden Problem, das den gesamten Europäischen Binnenmarkt betrifft, wohingegen sich der Anwendungsbereich von Art. 24 Abs. 3 der Richtlinie schon nach dessen Wortlaut auf spezifische Gegebenheiten einzelner Mitgliedstaaten beschränkt. Und zum anderen bleibt es dem Unionsgesetzgeber unbenommen, sich in Ausübung seines weiten Ermessens im Rahmen von Art. 114 AEUV ( 84 ) für eine schrittweise Harmonisierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten zu entscheiden, so dass bestimmten Binnenmarktproblemen im Wege einer Harmonisierungsmaßnahme begegnet wird, anderen hingegen – vorerst – nicht. Vor diesem Hintergrund kann es nicht als inkohärent angesehen werden, wenn der Unionsgesetzgeber Tabakerzeugnisse mit charakteristischen Aromen für den gesamten Europäischen Binnenmarkt untersagt, während er das Verbot anderer gesundheitlich bedenklicher Erzeugnisse bis auf Weiteres den einzelnen Mitgliedstaaten überlässt.

c) Zwischenergebnis

132. Alles in allem bestehen somit auf der Grundlage der dem Gerichtshof unterbreiteten Argumente keine Anzeichen dafür, dass Art. 24 Abs. 2 oder 3 der Richtlinie zu Unrecht auf Art. 114 AEUV gestützt worden wäre.

4. Fernabsatzregelung (Frage 1 Teil c Ziff. iii)

133. Mit Frage 1 Teil c Ziff. iii nimmt das vorlegende Gericht Art. 18 der Richtlinie in den Blick, genauer gesagt dessen Abs. 1, der es den Mitgliedstaaten freistellt, den grenzüberschreitenden Verkauf von Tabakerzeugnissen im Fernabsatz an Verbraucher zu verbieten, und sie im Übrigen zur Zusammenarbeit aufruft, um diese Art von Verkauf zu verhindern.

134. Diese Frage geht auf eine Rüge von BAT im Ausgangsrechtsstreit zurück, wonach jene Vorschrift den grenzüberschreitenden Handel nicht erleichtert, sondern erschwert und deshalb den Zielen von Art. 114 AEUV zuwiderläuft. Außerdem bemängelt das Unternehmen, dass die den Mitgliedstaaten belassene Wahlmöglichkeit zu Divergenzen zwischen den nationalen Rechts- und Verwaltungsvorschriften führen werde. Aus beiden Gründen bestreitet BAT, dass Art. 18 der Richtlinie auf Art. 114 AEUV als Rechtsgrundlage gestützt werden kann.

135. Dazu ist zunächst festzuhalten, dass es den Mitgliedstaaten auch bislang schon – also vor dem Inkrafttreten der Richtlinie 2014/40 – freistand, den grenzüberschreitenden Fernabsatz von Tabakerzeugnissen innerhalb der Europäischen Union unter Berufung auf die in den Verträgen vorgesehenen Grenzen des freien Warenverkehrs zu verbieten oder zu beschränken ( 85 ). Insoweit ist also Art. 18 Abs. 1 der Richtlinie nicht mehr als eine deklaratorische Klausel, die den status quo bestätigt.

136. Darüber hinaus trägt aber Art. 18 Abs. 1 ausweislich der Präambel der Richtlinie ( 86 ) auch dem Umstand Rechnung, dass zum einen die Vorschriften der Richtlinie über Herstellung, Aufmachung und Verkauf von Tabakerzeugnissen im Wege des Fernabsatzes leicht unterlaufen werden könnten und dass zum anderen Jugendliche über diesen Verkaufskanal leichter Zugang zu Tabakerzeugnissen erhalten könnten. Allgemein könnten somit auf diese Weise die Vorschriften zur Eindämmung des Tabakkonsums untergraben werden.

137. In der Rechtsprechung ist anerkannt, dass in einen gemäß Art. 114 AEUV erlassenen Unionsrechtsakt auch Vorschriften aufgenommen werden dürfen, nach denen die Umgehung bestimmter Regelungen mittels Verboten verhindert werden kann oder soll ( 87 ). Genau diesem Zweck dient Art. 18 Abs. 1 der Richtlinie.

138. Ein Verbot des grenzüberschreitenden Fernabsatzes, welches manche Mitgliedstaaten verhängt haben oder möglicherweise unter Berufung auf Art. 18 Abs. 1 der Richtlinie noch verhängen werden, ist gewissermaßen der Preis für die Zirkulationsfähigkeit von Tabakerzeugnissen auf dem Europäischen Binnenmarkt, die den Anforderungen der Richtlinie entsprechen und im Einklang mit dem Gesundheitsschutzziel dieser Richtlinie verkauft werden.

139. Vor diesem Hintergrund durfte Art. 18 Abs. 1 der Richtlinie unter Rückgriff auf die Rechtsgrundlage des Art. 114 AEUV erlassen werden ( 88 ).

5. Ermächtigung der Kommission zur Umsetzung international vereinbarter Standards (Frage 1 Teil c Ziff. iv)

140. Frage 1 Teil c Ziff. iv bezieht sich auf Art. 3 Abs. 4 und Art. 4 Abs. 5 der Richtlinie, in denen die Kommission ermächtigt wird, delegierte Rechtsakte zu erlassen, um bestimmte international vereinbarte Standards in Bezug auf Emissionshöchstwerte, Emissionen und Messverfahren in das Unionsrecht aufzunehmen. Diesbezüglich greift das vorlegende Gericht eine Rüge von JTI auf, wonach mit diesen Richtlinienbestimmungen Rechtsetzungsbefugnisse de facto auf die WHO bzw. auf die Vertragsparteien des WHO-Rahmenübereinkommens delegiert werden, was mit Art. 114 AEUV nicht vereinbar sei.

141. Die Kritik an diesen beiden Richtlinienbestimmungen hat bei genauerer Betrachtung eine doppelte Stoßrichtung: Zum einen wird eine vermeintliche Delegierung von Rechtsetzungsbefugnissen auf außerhalb des institutionellen Rahmens der Union liegende internationale Einrichtungen oder Gremien angeprangert. Zum anderen wird in Zweifel gezogen, dass mit jeder etwaigen Anpassung des Unionsrechts an internationale Standards die Funktionsweise des Binnenmarkts wirklich verbessert werden kann.

142. Den ersten Kritikpunkt werde ich weiter unten, im Zusammenhang mit Frage 5, entkräften ( 89 ). Was den zweiten Kritikpunkt anbelangt, so genügt der Hinweis, dass Art. 114 AEUV nach gefestigter Rechtsprechung als Grundlage für die Anpassung bereits bestehender Binnenmarkt-Harmonisierungsmaßnahmen an neuere Entwicklungen herhalten kann ( 90 ). Es versteht sich von selbst, dass eine solche Anpassung auch aufgrund völkerrechtlicher Vorgaben oder Empfehlungen internationaler Gremien vorgenommen werden kann (vgl. auch Art. 3 Abs. 5 Satz 2 EUV).

143. Genauso verhält es sich hier: Art. 3 der Richtlinie enthält bereits Regelungen zu Emissionshöchstwerten bzw. Emissionen von Tabakerzeugnissen, und Art. 4 der Richtlinie sieht bereits Regelungen zu Messverfahren vor. Die Kommission wird jeweils ermächtigt, diese Regelungen im Lichte neuerer Entwicklungen auf internationaler Ebene anzupassen oder zu ergänzen. Dadurch wird sichergestellt, dass neue international vereinbarte Standards auf dem gesamten Europäischen Binnenmarkt einheitlich und gleichzeitig Anwendung finden, was die Funktionsweise des Binnenmarkts verbessert.

144. Folglich ist der Vorwurf unbegründet, Art. 114 AEUV könne nicht als Rechtsgrundlage für Art. 3 Abs. 4 und 4 Abs. 5 der Richtlinie herhalten.

B – Grundsatz der Verhältnismäßigkeit

145. Die Fragen 2 und 3 sind dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gewidmet. Dabei wird zum einen – ausgehend von einer Rüge von BAT – das Verbot von Tabakerzeugnissen mit charakteristischen Aromen thematisiert (Frage 3 Teil a), zum anderen werden – auf Rügen mehrerer beteiligter Unternehmen hin – verschiedene Anforderungen in den Blick genommen, die die Richtlinie an die Kennzeichnung und Verpackung von Tabakerzeugnissen stellt (Frage 2 sowie Frage 3 Teile b und c).

146. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gehört nach ständiger Rechtsprechung zu den allgemeinen Grundsätzen des Unionsrechts. Er verlangt, dass die Handlungen der Unionsorgane zur Erreichung der mit der betreffenden Regelung verfolgten legitimen Ziele geeignet sind und nicht über die Grenzen dessen hinausgehen, was zur Erreichung dieser Ziele erforderlich ist ( 91 ). Dabei ist, wenn mehrere geeignete Maßnahmen zur Auswahl stehen, die am wenigsten belastende zu wählen; ferner müssen die auferlegten Belastungen in einem angemessenen Verhältnis zu den angestrebten Zielen stehen ( 92 ).

147. Bei der gerichtlichen Überprüfung von Unionsrechtsakten auf ihre Verhältnismäßigkeit ist zu berücksichtigen, dass der Gestaltungsspielraum des Unionsgesetzgebers anhand einer Reihe von Gesichtspunkten eingeschränkt sein kann, wenn Grundrechtseingriffe in Rede stehen. Zu diesen Gesichtspunkten gehören u. a. der betroffene Bereich, das Wesen des jeweiligen Grundrechts, Art und Schwere des Eingriffs sowie dessen Zweck ( 93 ).

1. Eingriffe in die unternehmerische Freiheit

148. Die meisten der in den Fragen 2 und 3 aufgeworfenen Probleme betreffen das Grundrecht der unternehmerischen Freiheit (Art. 16 der Charta der Grundrechte). Dieses Grundrecht darf nach ständiger Rechtsprechung einer Vielzahl von Eingriffen der öffentlichen Gewalt unterworfen werden, die im allgemeinen Interesse die Ausübung der wirtschaftlichen Tätigkeit beschränken können ( 94 ), wobei dem Unionsgesetzgeber ein weites Ermessen zusteht, wenn es sich um einen Bereich handelt, der sowohl politische als auch wirtschaftliche oder soziale Entscheidungen erfordert und in dem komplexe Prüfungen und Beurteilungen vorzunehmen sind ( 95 ).

149. Dass der Unionsgesetzgeber beim Erlass der Richtlinie 2014/40 mit eben solchen komplexen Fragestellungen wirtschaftlicher, sozialer und politischer Art konfrontiert war, ist unbestreitbar und wird im Übrigen auch von keinem der Verfahrensbeteiligten ernsthaft in Zweifel gezogen. Dementsprechend war dem Unionsgesetzgeber in Bezug auf die der Richtlinie zugrunde liegenden Beurteilungen ein weites Ermessen zuzubilligen, nicht zuletzt mit Blick auf die Maßnahmen, mit denen das im Europäischen Binnenmarkt vorgeschriebene hohe Gesundheitsschutzniveau (Art. 9 AEUV, 114 Abs. 3 AEUV, 168 Abs. 1 AEUV und 35 Satz 2 der Charta der Grundrechte) am besten erreicht werden kann. Dies gilt auch deshalb, weil Prognosen über das künftige Marktgeschehen naturgemäß allenfalls auf ihre Plausibilität geprüft werden können.

150. Jenes Ermessen bringt es mit sich, dass ein Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit seitens des Unionsgesetzgebers nur dann anzunehmen ist, wenn der betreffende Unionsrechtsakt offensichtlich unverhältnismäßig ist, d. h., wenn er zur Erreichung der verfolgten legitimen Ziele offensichtlich ungeeignet ist, offensichtlich über das zur Verwirklichung dieser Ziele Erforderliche hinausgeht oder aber Nachteile mit sich bringt, die offensichtlich außer Verhältnis zu jenen Zielen stehen ( 96 ). Unerheblich ist hingegen, ob die in dem Rechtsakt getroffene Maßnahme die einzig denkbare oder auch nur die zweckmäßigste ist.

151. Mit dieser Maßgabe sind das Verbot von Tabakerzeugnissen mit charakteristischen Aromen sowie einige vom vorlegenden Gericht thematisierte Anforderungen an die Kennzeichnung und Verpackung von Tabakerzeugnissen einer gerichtlichen Kontrolle zu unterziehen.

a) Das Verbot von Tabakerzeugnissen mit charakteristischen Aromen (Frage 3 Teil a)

152. Das Verbot von Tabakerzeugnissen mit charakteristischen Aromen, zu dessen Verhältnismäßigkeit der Gerichtshof in Frage 3 Teil a befragt wird, ergibt sich aus Art. 7 Abs. 1 und 7 der Richtlinie.

153. Dieses Verbot soll dazu beitragen, ein hohes Gesundheitsschutzniveau auf dem Europäischen Binnenmarkt sicherzustellen. Denn alle charakteristischen Aromen – gleichviel, ob es sich um Menthol oder um andere Aromen handelt – können dazu führen, den in der Regel recht herben, ja sogar beißenden Geschmack von Tabakrauch abzumildern oder zu übertünchen. Dadurch entsteht aus Sicht des Unionsgesetzgebers die ernsthafte Gefahr, dass aromatisierte Tabakerzeugnisse Nichtrauchern den Einstieg in den Tabakkonsum erleichtern ( 97 ) sowie gewohnheitsmäßigen Rauchern – jedenfalls einigen unter ihnen – den Ausstieg aus der Nikotinabhängigkeit erschweren ( 98 ).

154. Von besonderer praktischer Relevanz ist in diesem Zusammenhang das Verbot von Mentholzigaretten, welches ab dem 20. Mai 2020 aus der genannten Vorschrift folgt ( 99 ). Allein zu diesem Verbot von Mentholzigaretten finden sich im Vorlagebeschluss wie auch in den Stellungnahmen der beteiligten Unternehmen substantiierte Ausführungen unter dem Blickwinkel der Verhältnismäßigkeit. Dementsprechend werde auch ich mich nachfolgend bei der Erörterung der aufgeworfenen Rechtsprobleme auf die Verhältnismäßigkeit des Verbots von Mentholzigaretten konzentrieren.

i) Eignung des Verbots

155. Schon die Eignung des Verbots von Mentholzigaretten zur Erreichung der mit der Richtlinie bezweckten Steigerung des Gesundheitsschutzes steht hier im Streit. Es geht um die kontroverse Frage, wie sich ein Verbot von Mentholzigaretten auf das Konsumverhalten aktueller und potenzieller Raucher auswirken wird. Alle Verfahrensbeteiligten stützen sich mit ihren Thesen auf wissenschaftliche Studien und werfen jeweils der Gegenseite vor, deren Ausführungen seien wissenschaftlich nicht hinreichend fundiert.

156. Für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Richtlinie 2014/40 und insbesondere der Verhältnismäßigkeit der streitgegenständlichen Bestimmungen kommt es jedoch gar nicht darauf an, ob sich die vom Unionsgesetzgeber ins Feld geführten Gesundheitserwägungen rund um Mentholzigaretten – Erwägungen, die mir persönlich sehr plausibel erscheinen – beim gegenwärtigen Stand der Wissenschaft mit hinreichender Genauigkeit belegen lassen.

157. Denn der Unionsgesetzgeber hatte beim Erlass der Richtlinie das Vorsorgeprinzip zu beachten ( 100 ). Gerade dann, wenn es sich als unmöglich erweist, das Bestehen oder den Umfang des behaupteten Risikos mit Sicherheit festzustellen, weil die Ergebnisse der durchgeführten Studien unzureichend, nicht schlüssig oder ungenau sind, die Wahrscheinlichkeit eines tatsächlichen Schadens für die öffentliche Gesundheit jedoch fortbesteht, falls das Risiko eintritt, rechtfertigt das Vorsorgeprinzip den Erlass beschränkender Maßnahmen, sofern diese Maßnahmen objektiv und nicht diskriminierend sind ( 101 ).

158. Auch der im Rahmen der WHO erarbeitete Aufruf, weltweit die Verwendung von Inhaltsstoffen in Tabakerzeugnissen, die deren Geschmack verbessern können, zu begrenzen oder zu verbieten, darunter auch die Verwendung von Menthol ( 102 ), ist nichts anderes als ein Ausdruck des Vorsorgeprinzips.

159. Vor diesem Hintergrund war es nach dem Vorsorgeprinzip gut vertretbar und möglicherweise sogar geboten, für die Verwendung von charakteristischen Aromen in Tabakerzeugnissen generell strenge Regeln vorzusehen, zumal nach den primärrechtlichen Vorgaben ein hohes Gesundheitsschutzniveau anzustreben war (Art. 9 AEUV, 114 Abs. 3 AEUV, 168 Abs. 1 AEUV und 35 Satz 2 der Charta der Grundrechte).

160. Auf keinen Fall kann ein Verbot charakteristischer Aromen – einschließlich von Menthol – in Tabakerzeugnissen als offensichtlich ungeeignet angesehen werden, das genannte Ziel zu erreichen und so zu einem hohen Gesundheitsschutzniveau auf dem Europäischen Binnenmarkt beizutragen. Dies gilt umso mehr, wenn man neben dem Vorsorgeprinzip auch den weiten Ermessensspielraum bedenkt, der dem Unionsgesetzgeber in Bezug auf die Wahl der Maßnahmen zusteht, mit denen das im Binnenmarkt vorgeschriebene hohe Gesundheitsschutzniveau am besten erreicht werden kann.

ii) Erforderlichkeit des Verbots

161. Des Weiteren bestreiten einige der am Verfahren beteiligten Unternehmen und Polen, dass ein Verbot des Inverkehrbringens von Mentholzigaretten erforderlich sei, um das mit der Richtlinie angestrebte hohe Gesundheitsschutzniveau auf dem Europäischen Binnenmarkt zu erreichen.

162. Die Argumente, die in diesem Zusammenhang ins Feld geführt werden, lassen sich zwei Themenkreisen zuordnen: Einerseits geht es um die Frage, ob ein generelles Verbot aller charakteristischen Aromen unter Einschluss von Menthol erforderlich war, und andererseits um die Frage, ob dem Unionsgesetzgeber nicht mildere, weniger einschneidende Mittel als ein Verbot zur Verfügung gestanden hätten.

– Zur Erforderlichkeit eines generellen Verbots aller charakteristischen Aromen

163. Was den ersten dieser Themenkreise anbelangt, so habe ich bereits weiter oben – im Zusammenhang mit Art. 114 AEUV – dargelegt, dass die Argumente einiger am Verfahren beteiligter Unternehmen zur vermeintlichen Sonderstellung von Mentholzigaretten auf dem Marktsegment der aromatisierten Zigaretten wenig überzeugend sind ( 103 ).

164. Anders als BAT meint, lässt sich ferner die Erforderlichkeit eines Verbots charakteristischer Aromen zur Erreichung eines hohen Gesundheitsschutzniveaus auf dem Binnenmarkt nicht mit dem lapidaren Hinweis in Zweifel ziehen, dass die mit dem Rauchen verbundenen Gesundheitsgefahren allseits bekannt seien, auch und gerade unter jungen Menschen.

165. Denn der Umstand allein, dass viele Betroffene über bestimmte Gefahren Bescheid wissen, bedeutet noch lange nicht, dass die öffentliche Hand bestehende Schutzvorkehrungen abbauen oder auf neue Schutzvorkehrungen verzichten müsste. Niemand würde beispielsweise auf die Idee kommen, die Helmpflicht für Motorradfahrer oder die Gurtpflicht für Insassen von Kraftfahrzeugen aufzuheben, nur weil die allermeisten Verkehrsteilnehmer inzwischen mit den Gefahren des Straßenverkehrs hinreichend vertraut sind und sich freiwillig vernünftig verhalten.

166. Mit dem Verbot aller charakteristischen Aromen folgt die Richtlinie überdies, wie sich nicht zuletzt aus ihrem Art. 1 und aus ihrer Präambel ( 104 ) ergibt, den im Rahmen der WHO erarbeiteten Vorgaben. Diese mögen zwar, wie BAT, Mane und Polen zutreffend hervorheben, keinen rechtlich bindenden Charakter haben, Empfehlungscharakter besitzen sie aber zweifelsohne, auch und gerade in Bezug auf die Reglementierung von Menthol ( 105 ). Es versteht sich von selbst, dass der Unionsgesetzgeber im Rahmen des weiten Ermessens, das ihm beim Erlass von Binnenmarkt-Harmonisierungsmaßnahmen nach Art. 114 AEUV zusteht, Maßnahmen ergreifen durfte, die der Union auf internationaler Ebene zwar nicht konkret vorgeschrieben sind, aber empfohlen werden.

167. Bei einem Verzicht des Unionsgesetzgebers auf die Einbeziehung von Menthol in das Verbot charakteristischer Aromen hätte die Richtlinie, wie bereits erwähnt ( 106 ), einen deutlich geringeren Beitrag zur Erzielung eines hohen Gesundheitsschutzniveaus leisten können. Denn für aktuelle oder potenzielle Konsumenten aromatisierter Tabakerzeugnisse wären dann auf dem Binnenmarkt weiterhin Mentholzigaretten als Ausweichoption verfügbar geblieben, was Jugendlichen und jungen Erwachsenen den Einstieg in den Tabakkonsum erleichtern und zugleich gewohnheitsmäßigen Rauchern den Ausstieg aus der Nikotinsucht erschweren könnte ( 107 ).

168. Außerdem hätte sich die Europäische Union womöglich einem Prozessrisiko im Rahmen der Welthandelsorganisation (WTO) ausgesetzt, wenn sie nicht Mentholzigaretten in gleicher Weise verboten hätte wie andere aromatisierte Zigaretten. So sah es das Streitbeilegungsorgan der WTO in einem 2012 ergangenen Bericht als einen Verstoß gegen die WTO-Regeln an, dass die Vereinigten Staaten von Amerika den Verkauf von Zigaretten mit Nelkenaroma untersagten, wohingegen dort Mentholzigaretten weiter vermarktet werden durften ( 108 ). Entgegen der Auffassung von BAT erscheint es keineswegs als ausgeschlossen, sondern liegt sogar sehr nahe, diesen WTO-Bericht auf die hier interessierende Problematik zu übertragen, zumal in dem Bericht ausdrücklich von einer Vergleichbarkeit zwischen Zigaretten mit Nelkenaroma und solchen mit Mentholaroma (als sogenannten „gleichartigen Waren“ im Sinne des WTO-Übereinkommens über technische Handelshemmnisse) ausgegangen wird.

169. Berücksichtigt man diese Umstände, so lässt sich die Erforderlichkeit eines Verbots aller charakteristischen Aromen unter Einschluss von Menthol nicht ernsthaft in Zweifel ziehen ( 109 ). Auf jeden Fall geht ein solches generelles Verbot nicht offensichtlich über dasjenige hinaus, was zur Erreichung eines hohen Gesundheitsschutzniveaus auf dem Europäischen Binnenmarkt erforderlich ist.

170. Daran ändert auch der Umstand nichts, dass bestimmte Tabakerzeugnisse – namentlich Zigarren – nach Art. 7 Abs. 12 der Richtlinie vorerst vom Verbot charakteristischer Aromen ausgenommen sind. Denn das weite Ermessen, das dem Unionsgesetzgeber im Rahmen von Art. 114 AEUV zusteht ( 110 ), schließt eine schrittweise Harmonisierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten keineswegs aus. Außerdem durften Parlament und Rat beim gegenwärtigen Stand davon ausgehen, dass die mit charakteristischen Aromen verbundenen Gesundheitsgefahren speziell bei Zigaretten und Tabak zum Selbstdrehen auftreten, und zwar aufgrund der besonderen Attraktivität dieser Tabakerzeugnisse für junge Menschen ( 111 ).

– Zu den vermeintlich milderen Mitteln

171. Einige Verfahrensbeteiligte, insbesondere Von Eicken und Polen, führen vermeintlich mildere Maßnahmen ins Treffen, die der Unionsgesetzgeber ihrer Ansicht nach statt eines Verbots von Tabakerzeugnissen mit charakteristischen Aromen hätte beschließen sollen: die Einführung von Altersgrenzen beim Verkauf aromatisierter Tabakerzeugnisse, gezielte Aufklärungskampagnen sowie die Festlegung einer Liste der erlaubten oder verbotenen aromarelevanten Substanzen auf Unionsebene (einer Art „Positivliste“ bzw. „Negativliste“).

172. Dazu ist anzumerken, dass im Rahmen einer Verhältnismäßigkeitsprüfung etwaige mildere Mittel zu der vom Unionsgesetzgeber getroffenen Maßnahme nur dann Berücksichtigung finden können, wenn sie gleich geeignet sind, das mit dem fraglichen Unionsrechtsakt verfolgte Ziel zu erreichen ( 112 ).

173. Dies ist bei den vorgeschlagenen Altersgrenzen nicht der Fall. Wie nämlich die am Verfahren beteiligten Unionsorgane und mehrere beteiligte Mitgliedstaaten überzeugend dargelegt haben, lassen sich Altersgrenzen im Handel leicht umgehen, und ihre Einhaltung ist äußerst schwer zu kontrollieren ( 113 ).

174. Ebenso wenig können etwaige Aufklärungskampagnen über die Gefährlichkeit von Tabakerzeugnissen mit charakteristischen Aromen als gleich geeignet angesehen werden wie ein Vermarktungsverbot aller Tabakerzeugnisse mit charakteristischen Aromen. Außerdem wären solche Aufklärungskampagnen, wie die Kommission sehr zu Recht anmerkt, gar nicht geeignet, im Sinne von Art. 114 AEUV bestehende Handelshemmnisse aufgrund divergierender nationaler Regelungen über die Verwendung charakteristischer Aromen abzubauen oder ihr Entstehen zu verhindern.

175. Der außerdem durch Von Eicken als Alternative zu Art. 7 der Richtlinie ins Spiel gebrachte Erlass einer Positiv- bzw. Negativliste von aromarelevanten Substanzen hätte den entscheidenden Nachteil gehabt, dass eine solche Regelungstechnik schwerfällig und umgehungsanfällig wäre und die Liste überdies mit Blick auf die schnelle Entwicklung dieses Sektors stetiger Aktualisierung bedürfte. Auch würde eine solche Vorgehensweise die verbleibenden Handlungsspielräume der nationalen Stellen im Widerspruch zum Grundsatz der Verhältnismäßigkeit (Art. 5 Abs. 4 EUV) über Gebühr einschränken.

iii) Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne

176. Schließlich kritisieren einige Verfahrensbeteiligte das Verbot von Mentholzigaretten unter dem Blickwinkel der Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne. Sie beklagen wirtschaftliche und soziale Härten, die mit diesem Verbot einhergehen, insbe