SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS

MACIEJ SZPUNAR

vom 25. November 2021 ( 1 )

Rechtssache C‑161/20

Europäische Kommission

gegen

Rat der Europäischen Union

„Nichtigkeitsklage – Beschluss des Ausschusses der Ständigen Vertreter (AStV) – Beschluss des Rates, mit dem gebilligt wird, dass der Ratsvorsitz im Namen der Mitgliedstaaten und der Kommission an die Internationale Seeschifffahrtsorganisation die Eingabe betreffend die Einführung von Lebenszyklus-Leitlinien für die ‚Well-to-Tank‘-Schätzung der Treibhausgasemissionen übermittelt, die mit der Erzeugung nachhaltiger alternativer Kraftstoffe verbunden sind – Ausschließliche Zuständigkeit, geteilte Zuständigkeit oder ergänzende Zuständigkeit der Europäischen Union – Institutionelle Befugnisse der Kommission aufgrund Art. 17 Abs. 1 EUV“

I. Einleitung

1. Die vorliegende Rechtssache wirft zwei verschiedene Probleme auf. Das erste betrifft die Grundsätze und die Modalitäten der Außenvertretung der Europäischen Union bei einer internationalen Organisation, bei der die Union weder Mitglied noch Beobachter ist. Das zweite betrifft die Art der Außenzuständigkeit der Union für Beratungen über ein künftiges Instrument, das einen in gewissem Umfang vom Unionsrecht erfassten Bereich betrifft: Konkret geht es darum, ob es sich hierbei um eine ausschließliche oder um eine geteilte Zuständigkeit handelt.

2. Beim ersten Problem geht es im Kern um die Frage, ob Art. 17 Abs. 1 EUV, insoweit dieser die Befugnis der Europäischen Kommission zur Wahrnehmung der Vertretung der Union nach außen regelt, auf Situationen, in denen die Union ihre Außenzuständigkeit nur über die Mitgliedstaaten ausüben kann, anwendbar ist.

3. Das zweite Problem läuft, zusammengefasst, auf die Frage hinaus, ob ein künftiges Instrument einer internationalen Organisation, dessen Art, Inhalt und Anwendungsbereich noch zu bestimmen sind, womöglich gemeinsame Regeln der Union im Sinne von Art. 3 Abs. 2 AEUV a. E. beeinträchtigen oder deren Tragweite verändern könnte.

4. Von der Beantwortung dieser Fragen hängt es ab, ob der Beschluss, einem Ausschuss der International Maritime Organization (Internationale Seeschifffahrtsorganisation, im Folgenden: IMO) einen Vorschlag zu Angelegenheiten, die den Seeverkehr und den Umweltschutz betreffen, im Namen der Mitgliedstaaten und der Europäischen Kommission (und nicht der Europäischen Union) zu übermitteln, rechtmäßig ist.

II. Rechtlicher Rahmen

A. Völkerrecht

5. Die IMO wurde durch das von der UN-Seerechtskonferenz in Genf am 6. März 1948 angenommene und 1958 in Kraft getretene Übereinkommen über die Zwischenstaatliche Beratende Seeschifffahrtsorganisation (Convention on the Inter-Governmental Maritime Consultative Organization, im Folgenden: IMO-Übereinkommen) ( 2 ) gegründet.

6. Gemäß Art. 1 Buchst. a des IMO-Übereinkommens verfolgt die IMO unter anderem das Ziel, „die allgemeine Annahme möglichst hoher Normen für … die Verhütung und Bekämpfung der Meeresverschmutzung durch Schiffe zu fördern und zu erleichtern“.

7. Art. 2 des IMO-Übereinkommens bestimmt, dass die IMO zur Erreichung ihrer Ziele unter anderem „(a) Fragen … prüfen und diesbezügliche Empfehlungen aussprechen [wird]; (b) Übereinkommen, Abkommen und sonstige zweckdienliche Übereinkünfte [ausarbeiten wird], die sie den Regierungen und zwischenstaatlichen Organisationen empfiehlt …“

8. Das IMO-Übereinkommen enthält keine Bestimmung, nach der das Übereinkommen Organisationen eines gebietsspezifischen (wirtschaftlichen) Zusammenschlusses zum Beitritt offensteht. Gemäß ihrem Art. 4 steht die Mitgliedschaft in der IMO nur Staaten offen. Anders als den Mitgliedstaaten der Union, die Mitglieder der IMO sind, ist es der Europäischen Union selbst deshalb nicht möglich, dem IMO-Übereinkommen beizutreten und Mitglied zu werden.

9. Allerdings sieht das IMO-Übereinkommen in Art. 25 Buchst. a vor, dass „[d]er Rat [der IMO] … Abkommen schließen oder Anordnungen über die Beziehungen der Organisation zu anderen Organisationen … treffen [kann]. Diese Abkommen und Anordnungen bedürfen der Genehmigung durch die Versammlung“.

10. Art. [61] des IMO-Übereinkommens bestimmt, dass: „[i]n allen in ihren Zuständigkeitsbereich fallenden Fragen … die Organisation mit anderen zwischenstaatlichen Organisationen zusammenarbeiten [kann], die keine Spezialorganisationen der Vereinten Nationen sind, deren Interessen und Tätigkeit aber mit [den] Zielen [der IMO] in Zusammenhang stehen“.

11. In diesem Zusammenhang hat die Kommission am 28. Juni 1974 aufgrund des damaligen Art. 229 des EWG-Vertrags ein Kooperationsabkommen mit der IMO (im Folgenden: Kooperationsabkommen von 1974) ( 3 ) geschlossen. Dieses umfasst das Recht der Kommission, als Beobachter an der Arbeit der IMO und der IMO-Ausschüsse teilzunehmen. Die Kommission hat in der IMO kein Stimmrecht.

12. Die Hauptorgane der IMO sind die Versammlung, der Rat, fünf Ausschüsse und das Sekretariat ( 4 ). Einer dieser Ausschüsse ist der Ausschuss für den Schutz der Meeresumwelt (im Folgenden: MEPC). Der Ausschuss für den Schutz der Meeresumwelt besteht aus allen IMO-Mitgliedern ( 5 ). Art. 38 des IMO-Übereinkommens bestimmt, dass der MEPC „alle Angelegenheiten [prüft], die in den Zuständigkeitsbereich der [IMO] fallen und die sich auf die Verhütung und Bekämpfung der Meeresverschmutzung durch Schiffe beziehen …“.

13. Die Geschäftsordnung des MEPC bestimmt in ihrer Regel 5: „… 3 Der Generalsekretär lädt Folgende ein, sich in jeder Sitzung des Ausschusses, in der sie direkt betreffende Angelegenheiten auf der Tagesordnung stehen, durch Beobachter vertreten zu lassen: .1 andere zwischenstaatliche Organisationen, mit denen ein Abkommen oder eine Sonderregelung getroffen wurde; und .2 internationale Nichtregierungsorganisationen, zu denen die Organisation gemäß den für die Konsultation solcher Organisationen geltenden Regeln Beziehungen begründet hat. 4 Auf Einladung des Vorsitzenden und mit Zustimmung des betreffenden Ausschusses können solche Beobachter bezüglich sie direkt betreffender Angelegenheiten ohne Stimmrecht teilnehmen.“

14. Eines der wichtigsten Übereinkommen der IMO ist das am 2. November 1973 in London unterzeichnete und durch das Protokoll vom 17. Februar 1978 ergänzte Internationale Übereinkommen zur Verhütung der Meeresverschmutzung durch Schiffe (im Folgenden: Marpol-Übereinkommen 73/78), das Regeln zur Bekämpfung der Meeresverschmutzung festlegt. Alle Mitgliedstaaten sind Vertragsparteien des Übereinkommens, nicht jedoch die Europäische Union selbst. Durch das am 26. September 1997 in London unterzeichnete Protokoll zur Abänderung des Marpol-Übereinkommens 73/78 (im Folgenden: Protokoll von 1997) wurde dem Übereinkommen die Anlage VI mit der Überschrift „Verhütung der Luftverunreinigung durch Seeschiffe“ hinzugefügt.

15. Aufgrund des Marpol-Übereinkommens 73/78 in der durch das Protokoll von 1997 geänderten Fassung (im Folgenden: Marpol-Übereinkommen 73/78/97) wurden von der IMO eine Reihe von Maßnahmen angenommen, die darauf abzielen, die Treibhausgasemissionen aus dem internationalen Schiffsverkehr zu reduzieren. Der MEPC selbst hat die Intersessional Working Group on Reduction of GHG Emissions from Ships, eine außerordentliche Arbeitsgruppe für die Reduzierung der Treibhausgasemissionen von Schiffen (im Folgenden: ISWG-GHG), eingesetzt, die dem MEPC in seinen Sitzungen berichtet.

B. Recht der Europäischen Union

16. Art. 17 Abs. 1 Satz 6 EUV lautet: „Außer in der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik und den übrigen in den Verträgen vorgesehenen Fällen nimmt [die Kommission] die Vertretung der Union nach außen wahr.“

17. Art. 3 Abs. 2 AEUV bestimmt: „Die Union hat … die ausschließliche Zuständigkeit für den Abschluss internationaler Übereinkünfte, wenn der Abschluss einer solchen Übereinkunft … notwendig ist, damit sie ihre interne Zuständigkeit ausüben kann, oder soweit er gemeinsame Regeln beeinträchtigen oder deren Tragweite verändern könnte.“

18. Die Verordnung (EU) 2015/757 ( 6 ) (im Folgenden: MRV-Verordnung) trat am 1. Juli 2015 in Kraft.

19. Art. 1 („Gegenstand“) der MRV-Verordnung bestimmt: „Um die Kohlendioxidemissionen (CO2-Emissionen) aus dem Seeverkehr kostenwirksam zu reduzieren, enthält diese Verordnung Vorschriften für die genaue Überwachung von, Berichterstattung über und Prüfung von CO2-Emissionen und anderen relevanten Informationen von Schiffen, die in einem Hafen im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats ankommen, sich dort aufhalten oder diesen verlassen.“

20. Art. 4 Abs. 1 bis 3 der genannten Verordnung bestimmt: „(1) Entsprechend den Artikeln 8 bis 12 überwachen die Schifffahrtsunternehmen für jedes ihrer Schiffe die einschlägigen Parameter in einem Berichtszeitraum und erstatten darüber Bericht. Sie führen diese Überwachung und Berichterstattung in allen Häfen im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats und bei allen Fahrten zu oder von einem Hafen im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats durch. (2) Die Überwachung und Berichterstattung sind vollständig und umfassend und umfassen die CO2-Emissionen aus der Verbrennung von Kraftstoffen, während sich die Schiffe auf See oder am Liegeplatz befinden. Die Schifffahrtsunternehmen ergreifen geeignete Maßnahmen, um etwaige Datenlücken während des Berichtszeitraums zu vermeiden. (3) Die Überwachung und Berichterstattung erfolgen konsistent und in der Zeitreihe vergleichbar. Zu diesem Zweck wenden die Schifffahrtsunternehmen dieselben Überwachungsmethoden und Datensätze vorbehaltlich von der Prüfstelle bewerteten Änderungen an.“

21. Art. 5 Abs. 1 der Verordnung („Methoden für die Überwachung von CO2-Emissionen und anderen relevanten Informationen“) bestimmt: „Für die Zwecke von Artikel 4 Absätze 1, 2 und 3 ermitteln die Schifffahrtsunternehmen für jedes ihrer Schiffe die CO2-Emissionen nach einer der in Anhang I aufgeführten Methoden und überwachen andere relevante Informationen nach den Vorschriften, die in Anhang I festgelegt sind …“

22. Teil A des Anhangs I zu der Verordnung enthält folgende Formel für die Berechnung der CO2-Emissionen: „Kraftstoffverbrauch × Emissionsfaktor“ sowie eine Tabelle mit einer Liste der Standardwerte für die anzuwendenden Emissionsfaktoren für sieben nicht-alternative Kraftstoffe. Auf die Tabelle folgt eine Bestimmung, die vorsieht, dass für Biokraftstoffe, alternative nichtfossile Kraftstoffe und andere Kraftstoffe, für die keine Standardwerte angegeben sind, geeignete Emissionsfaktoren zu verwenden sind.

23. Art. 1 („Gegenstand“) der Richtlinie 2014/94/EU ( 7 ) bestimmt: „Mit dieser Richtlinie wird ein gemeinsamer Rahmen für Maßnahmen zum Aufbau einer Infrastruktur für alternative Kraftstoffe in der Union geschaffen, um die Abhängigkeit vom Erdöl so weit wie möglich zu verringern und die Umweltbelastung durch den Verkehr zu begrenzen. Mit dieser Richtlinie werden Mindestanforderungen für die Errichtung der Infrastruktur für alternative Kraftstoffe einschließlich Ladepunkten für Elektrofahrzeuge und Erdgas- (LNG und CNG) und Wasserstofftankstellen festgelegt, die von den Mitgliedstaaten durch ihre nationalen Strategierahmen umzusetzen sind, sowie gemeinsame technische Spezifikationen für diese Ladepunkte und Tankstellen sowie Vorgaben für die Nutzerinformation.“

24. Art. 1 („Gegenstand“) der Richtlinie (EU) 2018/2001 ( 8 ) bestimmt: „Mit dieser Richtlinie wird ein gemeinsamer Rahmen für die Förderung von Energie aus erneuerbaren Quellen vorgeschrieben. In ihr wird ein verbindliches Unionsziel für den Gesamtanteil von Energie aus erneuerbaren Quellen am Bruttoendenergieverbrauch der Union für 2030 festgelegt. Gleichzeitig werden Regeln für die finanzielle Förderung von Elektrizität aus erneuerbaren Quellen und die Eigenversorgung mit solcher Elektrizität, für die Nutzung von Energie aus erneuerbaren Quellen im Wärme- und Kältesektor und im Verkehrssektor, für die regionale Zusammenarbeit zwischen Mitgliedstaaten sowie zwischen Mitgliedstaaten und Drittländern, für Herkunftsnachweise, administrative Verfahren sowie Informationen und Ausbildung aufgestellt. Ferner werden Kriterien für die Nachhaltigkeit und für Treibhausgaseinsparungen für Biokraftstoffe, flüssige Biobrennstoffe und Biomasse-Brennstoffe vorgeschrieben.“

25. Art. 29 der Richtlinie 2018/2001 enthält detaillierte Bestimmungen über Nachhaltigkeitskriterien und Kriterien für Treibhausgaseinsparungen für Biokraftstoffe, flüssige Biobrennstoffe und Biomasse-Brennstoffe.

III. Vorgeschichte des Rechtsstreits

26. Am 13. April 2018 wurde die „Initial IMO Strategy on reduction of GHG emissions from ships“ (Erste IMO-Strategie zur Reduzierung der Treibhausgasemissionen von Schiffen, im Folgenden: Erste Strategie) ( 9 ) vom MEPC angenommen. Als eine der in Betracht kommenden kurzfristigen Maßnahmen zur Reduzierung der Treibhausgasemissionen von Schiffen ist in der Ersten Strategie vorgesehen, zur Vorbereitung eines Umsetzungsprogramms für die wirksame Umstellung auf alternative kohlenstoffarme und kohlenstofffreie Kraftstoffe für alle Arten von Kraftstoffen strenge Lebenszyklus-Leitlinien bezüglich der Treibhausgas/Kohlenstoff‑Intensität zu entwickeln ( 10 ).

27. Beim Lebenszyklus geht es um die Einschätzung der Treibhausgasemissionen, die von der Produktion des Kraftstoffs bis zum Schiff („Well-to-Wake“, im Folgenden: WtW), von der Primärerzeugung des Treibstoffs bis zur Beförderung im Schiffstank (Well-to-Tank, im Folgenden: WtT, auch als vorgelagerte Emissionen bezeichnet) sowie vom Schiffstank bis zu den Abgasen (Tank-to-Propeller, im Folgenden: TtP oder Tank-to-Wake, auch als nachgelagerte Emissionen bezeichnet) ( 11 ) anfallen.

28. 2019 hat der MEPC in seiner 74. Sitzung das Mandat für das sechste Treffen der ISWG-GHG (im Folgenden: ISWG-GHG 6) gebilligt. Die ISWG-GHG 6 wurde unter anderem beauftragt, konkrete Vorschläge zu prüfen, um die Einführung alternativer kohlenstoffarmer und kohlenstofffreier Brennstoffe zu fördern; hierzu gehört auch die Entwicklung von Lebenszyklus-Leitlinien für die Treibhausgas/Kohlenstoff‑Intensität aller relevanten Arten von Kraftstoffen und gegebenenfalls von Anreizprogrammen.

29. Hierbei sprach sich die ISWG-GHG 6 im Anschluss an die Diskussionen beim Treffen im November 2019 dafür aus, einen speziellen Arbeitsbereich für die Entwicklung von Lebenszyklus-Leitlinien für die Treibhausgas/Kohlenstoff‑Intensität aller relevanten Arten von Kraftstoffen einzurichten. Sie teilte die Auffassung, dass bezüglich des internationalen Seeverkehrs die Entwicklung von TtP-Emissionsfaktoren für alternative Kraftstoffe Vorrang haben sollte und dass diese Arbeit terminologische und Rechnungslegungsfragen umfassen sollte. Allerdings merkte sie an, dass es wichtig sei, auch vorgelagerte Emissionen (WtT) zu berücksichtigen, da „diese für die Bewertung der Nachhaltigkeit alternativer Kraftstoffe relevant sind“. Abschließend wurden „interessierte Mitgliedstaaten und internationale Organisation aufgefordert, mitzuarbeiten und Vorschläge für Entwürfe hinsichtlich Lebenszyklus-Leitlinien für die Treibhausgas/Kohlenstoff‑Intensität aller relevanten Arten von Kraftstoffen einzureichen“ ( 12 ).

30. Auf diese Aufforderung hin erarbeitete die Kommission für das siebte Treffen der ISWG-GHG einen Eingabeentwurf (im Folgenden: Eingabeentwurf) mit der Überschrift „… eingereicht von der Europäischen Kommission im Namen der Europäischen Union“. Im Eingabeentwurf wurde vorgeschlagen, Lebenszyklus-Leitlinien zur Schätzung der vorgelagerten Treibhausgasemissionen einzuführen. Der Vorschlag sah vor, dass sich die Leitlinien weiterhin auf die TtP-Emissionen als die primäre Kennzahl stützen, jedoch eine Methode für die Anpassung dieser Kennzahl zur Berücksichtigung der WtW-Emissionen vorgeben sollten. Diese Methode könnte von den Anpassungswerten Gebrauch machen, die auf die bestehenden Standardwerte für TtP-Emissionen Anwendung finden.

31. Der Eingabeentwurf wurde dem Rat in der Anlage zur Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen SWD(2019) 456 (im Folgenden: Arbeitsunterlage) vorgelegt ( 13 ). Aus der Arbeitsunterlage ging hervor, dass die in der Anlage beigefügte Eingabe zur Festlegung des Standpunkts der Union vorgelegt wurde. Allerdings sollte es keinen förmlichen Standpunkt im Sinne von Art. 218 Abs. 9 AEUV darstellen ( 14 ). Nach Angaben der Kommission wäre die Handlung, zu deren Annahme der MEPC letztendlich berufen wäre, eine Handlung mit rechtlicher Wirkung und in der Lage, den Inhalt der einschlägigen Unionsvorschriften, nämlich die MRV-Verordnung, die Richtlinie 2018/2001 und die Richtlinie 2014/94, maßgeblich zu beeinflussen ( 15 ). Aus letzterem Grund falle der Eingabeentwurf in den Bereich der ausschließlichen Zuständigkeit der Europäischen Union. Außerdem handele es sich, wenn Vorschläge oder Informationspapiere bei der IMO eingereicht würden, die in den Bereich der ausschließlichen Außenzuständigkeit der Europäischen Union fielen, um Handlungen im Rahmen der Außenvertretung, die folglich gemäß Art. 17 Abs. 1 EUV und Art. 221 AEUV von der Kommission oder der Delegation der Union wahrzunehmen seien ( 16 ).

32. Der Eingabeentwurf wurde von der Gruppe „Seeverkehr“ des Rates geprüft. Diese wies den ursprünglichen Vorschlag, was die Verwendung von Anpassungswerten anging, zurück und schlug vor, stattdessen spezifische WtT‑Werte zu verwenden. In Kombination mit den bestehenden Standardwerten für TtP-Emissionen würden diese WtT‑Werte das Gebrauchsverhalten der Kraftstoffe widerspiegeln. Davon abgesehen, wurde die von der Kommission vertretene Auffassung bezüglich der Art der Zuständigkeit der Union für den von der Eingabe erfassten Bereich von der Gruppe „Seeverkehr“ nicht geteilt. Sie hielt eine ausschließliche Zuständigkeit der Union für nur insoweit gegeben, als der Gegenstand der Eingabe unter in der Arbeitsunterlage angeführte Rechtsakte falle. Soweit die in der Eingabe behandelten Gegenstände nicht weitgehend unter diese Rechtsakte fielen, sei dies dahin zu verstehen, dass die Eingabe durch die Mitgliedstaaten nach Maßgabe der geteilten Zuständigkeit erfolge und nicht als Ausübung geteilter Zuständigkeit der Union auszulegen sei. Die Mitgliedstaaten waren deshalb der Ansicht, dass die Eingabe von den Mitgliedstaaten und der Kommission einzureichen sei.

33. Der Eingabeentwurf der Kommission wurde dann im Hinblick auf die obigen Erwägungen abgeändert. Erstens wurden die Teile, die die Verwendung der Anpassungswerte betrafen, durch die Vorschläge zur Verwendung von WtT‑Werten ersetzt. Zweitens wurde die Überschrift der Eingabe dahin gehend geändert, dass sie wie folgt lautete: „… eingereicht von Österreich, [die übrige Mitgliedstaaten der Union wurden in alphabetischer Reihenfolge aufgeführt] und der Europäischen Kommission“ (ohne Erwähnung der Europäischen Union). Der Ausschuss der Ständigen Vertreter (im Folgenden: AStV) wurde ersucht, den Text des Eingabeentwurfs in der geänderten Fassung („in Streit stehende Eingabe“) zu billigen, um diesen durch den Ratsvorsitz an die IMO zu übermitteln ( 17 ).

34. Am 5. Februar 2020 billigte der AStV die Übermittlung der an die IMO gerichteten, in Streit stehenden Eingabe durch den Ratsvorsitz an die IMO (im Folgenden: angefochtener Beschluss). Entsprechend der Praxis des Rates in IMO-Angelegenheiten gab es keine förmliche Beschlussfassung.

35. Mit einer im Protokoll der Sitzung vom 5. Februar 2020 vermerkten Erklärung brachte die Kommission zum Ausdruck, dass sie mit dem angefochtenen Beschluss nicht einverstanden sei. Sie war im Wesentlichen der Meinung, dass die in Streit stehende Eingabe der ausschließlichen Zuständigkeit der Union unterliege und deshalb die Eingabe nur durch die Union eingereicht werden könne. Die Eingabe sei eine Handlung der Vertretung nach außen und deshalb von der Kommission im Namen der Europäischen Union einzureichen. Die verfahrensrechtlichen Argumente dagegen, dass Eingaben an die IMO von der Kommission im Namen der Union eingereicht werden, hielt die Kommission für nicht überzeugend. Nichts deute darauf hin, dass die IMO als Sonderorganisation der Vereinten Nationen die Eingabe zurückweisen würde.

36. Am 7. Februar 2020 wurde die in Streit stehende Eingabe von der Republik Kroatien, die zum maßgeblichen Zeitpunkt den Ratsvorsitz innehatte, per E‑Mail an die ISWG-GHG übermittelt. Der Haupttext der E‑Mail lautete wie folgt: „Kroatien, das derzeit die Präsidentschaft der Europäischen Union innehat, freut sich, die in der Anlage beigefügte Eingabe im Namen ihrer übrigen Mitunterstützer (Österreich, übrige Mitgliedstaaten der Europäischen Union und die Europäische Kommission) zu übermitteln …“

IV. Anträge der Verfahrensbeteiligten

37. Die Klägerin beantragt, – den Beschluss des Rates für nichtig zu erklären, der sich aus der Handlung des AStV vom 5. Februar 2020 ergibt, mit der es gebilligt wurde, dass der Ratsvorsitz an die IMO im Namen der Mitgliedstaaten und der Kommission die Eingabe betreffend die Einführung von Lebenszyklus-Leitlinien für die Schätzung der WtT‑Treibhausgasemissionen nachhaltiger alternativer Kraftstoffe übermittelt; – die Wirkungen des Beschlusses aufrechtzuerhalten; – dem Rat die Kosten aufzuerlegen.

38. Der Rat beantragt, – die Klage insgesamt abzuweisen; – der Kommission die Kosten aufzuerlegen.

39. Das Königreich Belgien, die Tschechische Republik, das Königreich Dänemark, die Bundesrepublik Deutschland, die Hellenische Republik, die Französische Republik, das Königreich der Niederlande, die Republik Finnland und das Königreich Schweden wurden als Streithelfer auf Seiten des Rates zugelassen.

40. An der mündlichen Verhandlung, die am 7. September 2021 stattfand, nahmen alle vorgenannten Verfahrensbeteiligten mit Ausnahme der Bundesrepublik Deutschland und des Königreichs Schweden teil.

V. Würdigung

41. Die Kommission stützt ihre Klage auf zwei Klagegründe. Mit dem ersten Klagegrund macht sie einen Verstoß gegen die auf Art. 3 Abs. 2 AEUV beruhende ausschließliche Zuständigkeit der Union für den von der in Rede stehenden Eingabe erfassten Bereich geltend, da dieser Bereich weitgehend durch die gemeinsamen Vorschriften geregelt werde, die für Sachverhalte innerhalb der Europäischen Union gälten. Mit dem zweiten Klagegrund macht sie geltend, dass die institutionellen Befugnisse der Kommission nach Art. 17 Abs. 1 EUV verletzt worden seien, da allein dieses Organ befugt sei, im Namen der Europäischen Union zu handeln und die Vertretung der Union nach außen wahrzunehmen.

42. Ich werde zunächst die Zulässigkeit der Klage prüfen, um dann auf ihre Begründetheit einzugehen.

A. Zulässigkeit

43. Die Zulässigkeit der Klage wird weder vom Rat noch von den als Streithelfer beigetretenen Mitgliedstaaten in Zweifel gezogen, abgesehen von der Hellenischen Republik, die dazu im Wesentlichen ausführt, dass dem Gerichtshof die Zuständigkeit für eine Entscheidung darüber, ob die Union bei der IMO Teilnehmerstatus genieße, fehle.

44. Nach ständiger Rechtsprechung stellt jeder von einem Organ, einer Einrichtung oder einer sonstigen Stelle der Europäischen Union angenommene Beschluss, der Rechtswirkungen erzeugen soll, unabhängig von seiner Rechtsnatur oder seiner Form eine anfechtbare Handlung im Sinne von Art. 263 AEUV dar ( 18 ).

45. Der Gerichtshof hat auch entschieden, dass eine Handlung des AStV einer gerichtlichen Kontrolle unterliegen muss, wenn sie als solche Rechtswirkungen erzeugen soll und damit den Rahmen der Vorbereitungs- und Ausführungsfunktion verlässt ( 19 ).

46. Mit dem angefochtenen Beschluss wird der Standpunkt der Europäischen Union in Bezug auf einen Gegenstand festgelegt, der von den Zuständigkeiten der Union, etwa für Seeverkehr und Umweltschutz, erfasst wird. Dessen Einreichung bei der IMO impliziert eine sich aus der Pflicht zur loyalen Zusammenarbeit ergebende Verpflichtung der Mitgliedstaaten und der Kommission, diesen Standpunkt im IMO-Ausschuss zu unterstützen. Insofern zielt der angefochtene Beschluss darauf ab, Rechtswirkungen zu erzeugen. Folglich stellt er insoweit eine anfechtbare Handlung im Sinne von Art. 263 AEUV dar. Ich stelle daher als Ergebnis fest, dass die Klage auf Nichtigerklärung des angefochtenen Beschlusses zulässig und der Gerichtshof gemäß Art. 263 AEUV zuständig ist, die Rechtmäßigkeit dieses Beschlusses zu überprüfen.

B. Begründetheit

47. In ihrem Vorgehen gegen den angefochtenen Beschluss stützt sich die Kommission auf zwei Klagegründe: Der erste betrifft die Art der Zuständigkeit der Union auf dem Gebiet, das Gegenstand der in Streit stehenden Eingabe ist, während der zweite die Regeln für die Vertretung der Union nach außen betrifft.

48. Es ist wichtig, zu beachten, dass die Kommission den angefochtenen Beschluss insofern beanstandet, als darin erstens Mitgliedstaaten der Union und die Kommission (und nicht die Union) als Urheber (Mitunterstützer) der in Streit stehenden Eingabe genannt werden und zweitens der Ratsvorsitz, d. h. die Republik Kroatien, mit der Aufgabe der Übermittlung der in Streit stehenden Eingabe an die IMO betraut wird. Die Kommission wendet sich jedoch (abgesehen von dem Teil der Überschrift mit der Angabe der Mitunterstützer) nicht gegen den eigentlichen Inhalt der in Streit stehenden Eingabe. Nach Ansicht der Kommission ist aber dieser Inhalt, da er in den Bereich der ausschließlichen Zuständigkeit der Europäischen Union fällt, für den Ausgang dieser Rechtssache von Belang.

49. Der Rat dagegen meint, dass es nach den für die Mitgliedschaft und Teilnahme an der IMO geltenden Regeln nicht möglich sei, eine Eingabe an die IMO „im Namen der Europäischen Union“ einzureichen, und zwar unabhängig davon, ob die Eingabe in den Bereich der ausschließlichen Zuständigkeit der Union falle. Mit ähnlichen Argumenten halten einige der als Streithelfer beigetretenen Mitgliedstaaten die Relevanz des ersten Klagegrundes für fraglich: Nach den sich aus den IMO-Regeln ergebenden Regelungen für die Außenvertretung der Union sei es erforderlich gewesen, den angefochtenen Beschluss zu fassen.

50. Dieses Vorbringen kann nicht von vornherein zurückgewiesen werden. Denn möglicherweise ist die Art der Zuständigkeit der Union, ungeachtet dessen, ob es sich dabei um eine ausschließliche oder um eine geteilte handelt, für den Ausgang dieser Rechtssache nicht von Belang, wenn es nämlich Gründe dafür gäbe, dass die Eingabe auf keinen Fall von der Union hätte gemacht werden können. Ich werde daher zunächst den zweiten Klagegrund prüfen und danach den ersten.

1. Zum zweiten Klagegrund

51. Mit ihrem zweiten Klagegrund macht die Kommission geltend, dass der angefochtene Beschluss ihre institutionellen Befugnisse aus Art. 17 Abs. 1 EUV verletze.

a) Vorbringen der Verfahrensbeteiligten

52. Nach Ansicht der Kommission ergibt sich ihre Befugnis, die Europäische Union hinsichtlich der in Streit stehenden Eingabe nach außen zu vertreten, aus Art. 17 Abs. 1 EUV. Das Kooperationsabkommen von 1974, das im Lichte der Resolution 65/276 der Generalversammlung der Vereinten Nationen ( 20 ) zu lesen sei, stehe der Einreichung von Eingaben im Namen der Europäischen Union nicht entgegen. Überdies ( 21 ) hätten der Rat und die Kommission die IMO in der Verbalnote vom 27. November 2009 darüber unterrichtet, dass ab dem 1. Dezember 2009 die Europäische Union sämtliche Rechte und Verpflichtungen der Europäischen Gemeinschaft, einschließlich der Rechtsstellung in der Organisation, ausüben bzw. übernehmen werde. Die Aufforderung der ISWG-GHG 6 sei schließlich an alle „interessierten IMO-Mitgliedstaaten und internationalen Organisationen“ gerichtet gewesen, und die Europäische Union sei in Anbetracht des Diskussionsgegenstands eine „interessierte internationale Organisation“. Deshalb habe die Kommission vorgeschlagen, die in Streit stehende Eingabe als „von der Europäischen Kommission im Namen der Europäischen Union“ eingereicht vorzulegen. Im angefochtenen Beschluss heiße es indessen, dass die Eingabe vom Ratsvorsitz im Namen „der Mitgliedstaaten und der Kommission“ eingereicht und keinen Hinweis darauf enthalten werde, dass die Mitgliedstaaten im Interesse der Europäischen Union handelten. Soweit die in Streit stehende Eingabe dahin zu verstehen sein sollte, dass sie im Namen der Union eingereicht worden wäre, habe der angefochtene Beschluss die Kommission daran gehindert, die Vertretung der Union nach außen wahrzunehmen; dies sei ein Verstoß gegen Art. 17 Abs. 1 EUV.

53. Außerdem führt die Kommission aus, dass das der Kommission in den Verträgen eingeräumte Monopol für die Vertretung der Union bedeute, dass es dem rotierenden Ratsvorsitz niemals möglich sei, die Union rechtlich zu vertreten oder ihre Außenzuständigkeit wahrzunehmen. Da der Beschluss des Rates, die Kommission an der Vertretung der Europäischen Union im Zusammenhang mit der in Streit stehenden Eingabe zu hindern, einer Rechtsgrundlage entbehre, verstoße der angefochtene Beschluss gegen Art. 17 Abs. 1 EUV.

54. Mit Unterstützung der als Streithelfer beigetretenen Mitgliedstaaten führt der Rat dazu aus, dass die IMO-Regeln keine Handlung der Europäischen Union zuließen, da die Union bei der IMO weder Mitglied noch Beobachter sei. Aufgrund des Kooperationsabkommens von 1974 habe allein die Kommission in der Organisation die Rechtsstellung eines Beobachters. Weder aus der UNGA-Resolution 65/276 noch aus der Verbalnote vom 27. November 2009 ergebe sich etwas anderes. Die Europäische Union könne nicht allein aufgrund des Inkrafttretens des Vertrags von Lissabon der Gemeinschaft in der IMO zukommende Rechte und Pflichten ausüben bzw. übernehmen, zumal auch die Europäische Gemeinschaft selbst keinerlei Rechte oder Pflichten in der IMO gehabt habe. Folglich könne die Kommission zwar als Beobachter Dokumente wie etwa Berichte, Studien usw. im eigenen Namen beim MEPC einreichen, jedoch könne sie Dokumente nicht „im Namen der Union“ bei der IMO einreichen, da die Union weder Mitglied in der IMO noch Beobachter sei. Aus dem gleichen Grund sei die 2005 von den Niederlanden im Namen der Europäischen Gemeinschaften eingereichte Eingabe von der IMO zurückgewiesen worden. Aus dem Wortlaut der Aufforderung folge nicht, dass die Eingabe im Namen der Union hätte eingereicht werden können, da die Union keine Organisation mit der Rechtsstellung eines Beobachters und deshalb nicht zur Teilnahme am MEPC berechtigt sei.

55. Des Weiteren führt der Rat aus, dass sich aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs ergebe, dass es im Falle internationaler Organisationen, in denen die Union nicht Mitglied sei, Sache der gemeinschaftlich handelnden Mitgliedstaaten sei, auch in Bereichen der ausschließlichen Zuständigkeit der Union Eingaben an die fragliche Organisation im Interesse der Union zu richten. Die Mitgliedstaaten handelten dabei im eigenen Namen. Da die Kommission überdies auch kein Stimmrecht in der IMO (einschließlich des MEPC) habe, könnten bei einer Beschlussfassung im MEPC, was der Zuständigkeit der Union unterliegende Angelegenheiten angehe, allein die Mitgliedstaaten gemeinschaftlich im Interesse der Union handeln.

56. Nach Ansicht des Rates, der sich die als Streithelfer beigetretenen Mitgliedstaaten anschließen, sind die Mitgliedstaaten durch nichts in den Verträgen gehindert, gewisse Aufgaben im Zusammenhang mit ihrer eigenen Vertretung nach außen so zuzuweisen, wie sie es für tunlich erachten. Den Mitgliedstaaten stehe es frei, im Einzelfall darüber zu entscheiden, wie sie ihre Außenvertretung organisieren wollten. Es entspreche gängiger Übung, dass der Mitgliedstaat, der den Ratsvorsitz innehabe, zur Wahrnehmung solcher Aufgaben berufen sei.

b) Würdigung

1) Vorbemerkungen

57. Die herkömmliche und auf Staaten ausgerichtete Verfasstheit internationaler Organisationen, die sich nach dem Westfälischen Frieden von 1648 entwickelte, gilt ersichtlich weiterhin fort ( 22 ). Aus diesem Grund besteht zum Beispiel Zurückhaltung bei der Aufnahme internationaler Organisationen in andere internationale Organisationen, wobei inzwischen allerdings feststeht, dass auch eine solche Mitgliedschaft grundsätzlich möglich ist. Allerdings kommt es selten vor, dass internationale Organisationen Vollmitglieder anderer Organisationen sind ( 23 ).

58. Es gibt verschiedene Formen der Teilnahme an der Arbeit einer internationalen Organisation. Grundlegend wird zwischen der Teilnahme von Mitgliedern und von Nichtmitgliedern, einschließlich Beobachtern, unterschieden ( 24 ).

59. Die Mitgliedschaft einer internationalen Organisation in einer anderen internationalen Organisation unterliegt den Regeln der Letzteren, die in deren Gründungsvertrag niedergelegt sind ( 25 ), insbesondere der Aufnahme der sogenannten REIO- oder RIO-Klausel ( 26 ) in den Gründungsvertrag.

60. Allgemein geht man davon aus, dass es für eine internationale Organisation leichter ist, bei einer internationalen Organisation die Rechtsstellung eines Beobachters zu erlangen, als Mitglied zu werden ( 27 ). Dabei ist hervorzuheben, dass es keine einheitliche Rechtsstellung des „Beobachters“ an sich gibt. Die Bedeutung des Begriffs kann sich von einer Organisation zur anderen und sogar innerhalb derselben Organisation von einem Beobachter zum anderen unterscheiden ( 28 ). Grundsätzlich sind die Rechte der Beobachter keine Vollrechte. Beobachter können in der Regel weder abstimmen noch ohne besondere Erlaubnis Dokumente, etwa amtliche Dokumente, verteilen; es kommt vor, dass sie zur Vorlage von Vorschlägen der Unterstützung eines Vollmitglieds bedürfen ( 29 ). Ihre Teilnahme kann allein auf förmliche Sitzungen beschränkt sein, und förmliche Interventionen sind ihnen unter Umständen erst im Anschluss an die Interventionen der offiziellen Teilnehmer gestattet ( 30 ).

61. Enthält der Gründungsvertrag einer internationalen Organisation keine R(E)IO-Klausel, ist der Europäischen Union das unmittelbare Agieren als Mitglied im Forum der Organisation verwehrt. Ohne einen besonderen Beschluss oder eine besondere Vereinbarung, die dies vorsieht, kann die Union nicht einmal als Beobachter in einer solchen Organisation fungieren. Unter solchen Gegebenheiten ist es der Union nicht möglich, ihre Befugnisse in der in den Verträgen vorgesehenen Weise auszuüben.

62. Die Zuständigkeit für die Auslegung der Regeln einer internationalen Organisation über die Arten der Mitgliedschaft und die Teilnahme an der Organisation (einschließlich der Regeln über Mitgliedschaftsvoraussetzungen) liegt grundsätzlich bei der betreffenden internationalen Organisation. Der Gerichtshof ist nicht dafür zuständig, diese Regeln in einer für die betreffende Organisation verbindlichen Weise auszulegen ( 31 ).

63. Idealerweise sollte das Völkerrecht den Charakter der Europäischen Union als einer supranationalen Organisation sowie ihre Regeln über die Ausübung der Außenzuständigkeit berücksichtigen. Wann immer dies nicht der Fall ist, muss die Union die geeignetste Vorgehensweise finden, die die ordnungsgemäße Ausübung ihrer Außenzuständigkeit, so wie diese in den Verträgen vorgesehen ist, sicherstellt.

64. Die vorstehenden Erwägungen führen zu einer gewissen Diskrepanz zwischen den in den Verträgen vorgesehenen Modalitäten des auswärtigen Handelns der Union und ihren Handlungsmöglichkeiten auf internationaler Ebene. Dieser Diskrepanz ist sich der Gerichtshof, wie seine Rechtsprechung zeigt, durchaus bewusst. Erstens muss die Union nach dieser Rechtsprechung, wenn sie sich entschließt, ihre Zuständigkeiten wahrzunehmen, dies unter Beachtung des Völkerrechts tun ( 32 ). Zweitens könnte die Union, soweit die in einem internationalen Gremium geltenden Regeln einem Handeln der Union im eigenen Namen entgegenstehen sollten, ihre auswärtige Zuständigkeit über die im Interesse der Union gemeinsam handelnden Mitgliedstaaten ausüben ( 33 ). Drittens müssen die in einem internationalen Gremium handelnden Mitgliedstaaten die für die Außenvertretung der Union geltenden verfassungsrechtlichen Regeln einhalten, insbesondere die Grundsätze der loyalen Zusammenarbeit, der Kohärenz und der Einheitlichkeit ( 34 ).

65. Nach dieser Rechtsprechung sehen vom Rat gemäß Art. 218 Abs. 9 AEUV erlassene Beschlüsse über den Standpunkt der Union, der in einer internationalen Organisation, in der die Union weder Mitglied ist noch werden kann, zu vertreten ist, vor, dass dieser Standpunkt von den gemeinsam im Interesse der Union handelnden Mitgliedstaaten vertreten wird ( 35 ).

66. Der vorliegende Fall betrifft eine auf der Ebene der IMO vorzunehmende Handlung im Interesse der Union. Die Mitgliedschaft in der IMO ist allein Staaten vorbehalten, und die Union selbst kann nicht Mitglied werden. Im IMO-Übereinkommen ist die Möglichkeit der Zusammenarbeit mit anderen Organisationen als Beobachter vorgesehen. Im Falle der IMO besteht die Besonderheit, dass es nach dem Kooperationsabkommen von 1974 die Kommission – und nicht die Union – ist, die bei der Organisation die Rechtsstellung eines Beobachters innehat.

67. Vor diesem Hintergrund ist die Hauptfrage im vorliegenden Fall, ob eine Handlung, die bei der IMO im Interesse der Union vorzunehmen ist, von der Union, der Kommission oder den Mitgliedstaaten vorgenommen werden sollte und ob dies von der Art der Zuständigkeit der Europäischen Union in dem in Rede stehenden Bereich abhängt.

2) Der angefochtene Beschluss: Inhalt und Begründung

68. Der angefochtene Beschluss sieht im Wesentlichen vor, dass die in Streit stehende Eingabe bei der IMO als Eingabe der Mitgliedstaaten und der Kommission vorgelegt und der IMO vom Ratsvorsitz übermittelt werden wird.

69. Der angefochtene Beschluss wurde entsprechend der von den Organen akzeptierten Praxis ( 36 ) informell gefasst. Dies hat zur Folge, dass sich die Begründung nicht unmittelbar aus dem Beschluss ergibt, sondern nur aus den Begleitumständen der Beschlussfassung abgeleitet werden kann, so wie diese aus den Vorarbeiten und dem Protokoll der Sitzung des AStV hervorgehen ( 37 ).

70. Hierbei ergibt sich aus dem an den AStV gerichteten Dokument des Rates, dass der angefochtene Beschluss gefasst wurde, weil man festgestellt hatte, dass die Eingabe lediglich insoweit der ausschließlichen Zuständigkeit der Union unterlag, als ihr Gegenstand unter die in der Arbeitsunterlage angeführten Rechtsakte fiel. Was den übrigen Teil anging, wurde davon ausgegangen, dass die Eingabe von den Mitgliedstaaten aufgrund geteilter Zuständigkeit einzureichen war. Aus der in das Protokoll der Sitzung des AStV aufgenommenen Erklärung der Kommission kann des Weiteren geschlossen werden, dass das Argument, dass die einschlägigen IMO-Regeln keine Eingaben an die IMO im Namen der Europäischen Union zuließen, von den Mitgliedstaaten vorgebracht wurde.

71. Was den Umfang der Delegierung an den Ratsvorsitz angeht, ist anzumerken, dass sich diese im angefochtenen Beschluss auf die rein technische Handlung der Übermittlung der in Streit stehenden Eingabe an die IMO beschränkte. Tatsächlich bestand sie darin, die einleitende E‑Mail zu verfassen, die in Streit stehende Eingabe als Anhang beizufügen und, wie es von den Verfahrensbeteiligten selbst formuliert wurde, „auf den Button [Senden] zu klicken“. Insbesondere wurde der Vorsitz in keiner Weise dazu bestimmt, die Eingabe dem MEPC oder der ISWG-GHG vorzulegen und dort zu verfechten. Das Recht der Kommission, sich als Beobachter bei der IMO für die Eingabe einzusetzen und diese zu verfechten, wurde durch den angefochtenen Beschluss in keiner Weise beschränkt.

3) Zulässigkeit der Eingabe der Union an die IMO

72. Die zu klärende Vorfrage betrifft die Rechtsstellung der Union bei der IMO in Bezug auf die in Streit stehenden Eingabe. Zum einen sind sich die Verfahrensbeteiligten darüber einig, dass die Union nicht Mitglied der IMO ist und dass ihr auch kein Beobachterstatus bei der Organisation zukommt ( 38 ). Zum anderen meint die Kommission, dass die Union hinsichtlich der in Streit stehenden Eingabe berechtigt gewesen sei, bei der IMO in ihrem eigenen Namen aufzutreten. Insoweit hält die Kommission zwei Umstände für relevant: die der Union nach dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon im System der Vereinten Nationen zukommende Rechtsstellung sowie den Text der Aufforderung, die die ISWG-GHG 6 der IMO ausgesprochen habe.

73. Zugegebenermaßen fällt die Auslegung von Handlungen der IMO nicht in den Bereich der Auslegung des Unionsrechts. Dennoch muss der Gerichtshof eine solche Auslegung vornehmen, um die Rechtmäßigkeit des angefochtenen Beschlusses zu prüfen.

74. Im Nachgang der Unterzeichnung des mit der Kommission geschlossenen Kooperationsabkommens von 1974 hat die IMO stets die Kommission (und nicht die Europäische Gemeinschaft oder später die Union) als diejenige angesehen, der innerhalb der Organisation Beobachterstatus zukommt ( 39 ). In der Praxis hatte dies zur Folge, dass eine 2005 vom Königreich der Niederlande im Namen der Europäischen Gemeinschaft bei der IMO auf deren Aufforderung hin ( 40 ) eingereichte Eingabe zurückgewiesen wurde. Aus dem Vortrag der Verfahrensbeteiligten ergibt sich, dass der Grund für diese Entscheidung der IMO darin lag, dass die Europäische Gemeinschaft weder Mitgliedstaat der IMO war noch einen Beobachterstatus bei der Organisation innehatte.

75. Für mich ist nicht ersichtlich, dass sich insoweit durch den Vertrag von Lissabon, die UNGA-Resolution 65/276 oder die Verbalnote etwas geändert haben könnte. Zwar wurde die Union durch den Vertrag von Lissabon mit Rechtspersönlichkeit ausgestattet und Rechtsnachfolgerin der Europäischen Gemeinschaft. Dies wurde zusammen mit den Regeln über die Unionsvertretung in der UNGA-Resolution 65/276 anerkannt und war auch Gegenstand der Verbalnote. Zwischen den Verfahrensbeteiligten ist jedoch unstreitig, dass die UNGA-Resolution 65/276 als solche auf Sonderorganisationen der Vereinten Nationen, zu denen auch die IMO gehört, nicht anwendbar ist. Überdies ist der Umstand, dass die Union an die Stelle der Gemeinschaft getreten ist, irrelevant, da nicht die Europäische Gemeinschaft den Beobachterstatus bei der IMO innehatte, sondern die Europäische Kommission. Der Status der Union bei der IMO konnte auch nicht durch die Verbalnote allein geändert werden, da diese eine einseitige Erklärung im Namen der Union war.

76. Somit ist festzustellen, dass die Union bei der IMO weder die Rechtsstellung eines Mitglieds noch die eines Beobachters innehat. Allein der Kommission kommt bei der genannten Organisation ein Beobachterstatus zu ( 41 ).

77. Was die Aufforderung der ISWG-GHG 6 angeht, so trifft es zu, dass das breite Spektrum von Akteuren, die von der ISWG-GHG 6 aufgefordert wurden, Vorschläge für Treibhausgas-Lebenszyklus-Leitlinien einzureichen, keinesfalls auf Mitglieder der Organisation beschränkt war, sondern auch internationale Organisationen umfasste. Die Kommission scheint daraus abzuleiten, dass es eine unbeschränkte Aufforderung gewesen sei, die sich an jede an der Einreichung eines Vorschlags interessierte internationale Organisation gerichtet habe. Diese Lesart der Aufforderung wird weder vom Rat noch von den als Streithelfer beigetretenen Mitgliedstaaten geteilt.

78. Es sollte außer Zweifel stehen, dass die Aufforderung der ISWG-GHG 6 an internationale Organisationen gerichtet war, die an der Arbeit der IMO teilnehmen. Die genannte Aufforderung war in einem internen Dokument der ISWG-GHG enthalten, was von vornherein dafür spricht, dass ihre Adressaten Rechtsträger waren, die in dieser Arbeitsgruppe der IMO eine gewisse Rechtsstellung genossen. Überdies wurden die Adressaten dazu aufgefordert, erste Vorschläge zu einem komplexen technischen Thema vorzulegen, die als Ausgangspunkt für weitere Diskussionen dienen würden. Nur internationale Organisationen, die an den Aktivitäten der IMO beteiligt sind, waren in der Lage, im Zuge der Arbeit/Aktivitäten der ISWG-GHG für ihre Vorschläge einzutreten, diese zu diskutieren, zu erklären und zu verfechten. Es ist daher anzunehmen, dass lediglich diejenigen Akteure, die innerhalb des MEPC der IMO die Rechtsstellung eines Mitglieds oder Beobachters haben, Adressaten der in Rede stehenden Aufforderung waren und ihre Eingaben einreichen konnten, ohne Gefahr zu laufen, dass diese zurückgewiesen würden.

79. Folglich gab es keinen Grund zur Annahme, dass der Union der Wortlaut der Aufforderung eine besondere Rechtsgrundlage für die Einreichung der in Streit stehenden Eingabe bot.

4) Anwendungsbereich des Art. 17 Abs. 1 Satz 6 EUV

80. Die Kommission führt aus, dass der angefochtene Beschluss ihre Befugnisse aus Art. 17 Abs. 1 EUV insofern verletze, als dieser Artikel vorsehe, dass die Kommission mit Ausnahme der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik und der übrigen in den Verträgen vorgesehenen Fälle die Vertretung der Union nach außen wahrnehme.

81. Die wesentliche Frage geht also dahin, ob sich der Anwendungsbereich der vorgenannten Bestimmung auf diejenigen Situationen beschränkt, in denen die Union im eigenen Namen handelt, oder ob er auch Situationen umfasst, in denen die Union eine Außenzuständigkeit über die Mitgliedstaaten ausübt, weil sie daran gehindert ist, eine solche in ihrem eigenen Namen wahrzunehmen.

82. Die Rechtsprechung des Gerichtshofs zur Ausübung der Außenkompetenz der Union über die Mitgliedstaaten ( 42 ) scheint nicht durch Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon hinfällig geworden zu sein ( 43 ). Wäre Art. 17 Abs. 1 Satz 6 EUV in diesen Fällen anwendbar, bedürften die gemeinsam im Interesse der Union handelnden Mitgliedstaaten der Vertretung durch die Kommission. Aus den Verträgen ergibt sich keine solche Befugnis der Kommission.

83. Die einzig logische Auslegung des Art. 17 Abs. 1 Satz 6 EUV geht dahin, dass diese Bestimmung dann anwendbar ist, wenn die Union als Völkerrechtssubjekt zum Handeln im eigenen Namen befugt ist. Diese Auslegung steht im Einklang mit dem allgemeinen Verständnis, wonach der Begriff „Vertretung“ die Frage betrifft, wer als dazu berechtigt anzuerkennen ist, im Namen eines Völkerrechtssubjekts zu handeln ( 44 ), insbesondere im Hinblick darauf, in dessen Namen Verpflichtungen gegenüber anderen Völkerrechtssubjekten einzugehen ( 45 ).

84. Wenn also die Mitgliedstaaten im Interesse der Union gemeinsam handeln, weil die Union aufgrund völkerrechtlicher Bestimmungen selbst daran gehindert ist, ihre Außenzuständigkeit wahrzunehmen, agieren sie nicht als Vertreter der Union, sondern sie handeln in ihrem eigenen Namen als Sachwalter der Union ( 46 ). Folglich sind sie (und nicht die Union) die Träger der sich aus den abgeschlossenen Verträgen ergebenden Rechte und Pflichten ( 47 ). Ich bin daher der Ansicht, dass Art. 17 Abs. 1 Satz 6 EUV, soweit dieser die Befugnis der Kommission zur Wahrnehmung der Vertretung der Union nach außen vorsieht, nicht auf Situationen anwendbar ist, in denen die Union nicht im eigenen Namen auftritt ( 48 ).

85. Wann immer die Mitgliedstaaten gemeinsam als Sachwalter der Union handeln, weil die Union am eigenen Handeln gehindert ist, steht es ihnen frei, zu entscheiden, ob sie als Einzelne handeln oder ob sie bestimmte Aufgaben einem aus ihrem Kreis zur Erledigung in ihrem Namen zuweisen. Ein solches „Handeln durch Vertreter“ ist nach dem Völkergewohnheitsrechts möglich ( 49 ). Es gibt keinen Grund, diese Regel im Verhältnis der Mitgliedstaaten der Union untereinander, wenn sie in ihrem eigenen Namen, aber im Interesse der Union handeln, für nicht anwendbar zu halten. Meines Erachtens steht Art. 17 Abs. 1 Satz 6 EUV dem nicht entgegen.

5) Offenlegen des Handelns im Interesse der Union

86. Die Kommission meint, dass es fälschlich unterlassen worden sei, im Beschluss anzugeben, dass die Mitgliedstaaten im Interesse der Union handelten.

87. Da es keinen förmlichen Beschluss des Rates gibt, in den eine solche Angabe hätte aufgenommen werden können, verstehe ich dieses Vorbringen als auf die Überschrift der in Streit stehenden Eingabe bezogen.

88. Meines Erachtens folgt aus dem Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit, dass die Mitgliedstaaten, wann immer sie gemeinsam im Interesse der Union als Sachwalter handeln, ihre externen Partner darüber in Kenntnis setzen müssen. Ihr Handeln geht auf die Verpflichtungen zurück, die sich aus ihrer Mitgliedschaft in der Union ergeben, und ist als solches nicht völlig autonom. Dies ist eine für die externen Partner nicht irrelevante Tatsache. Nach dem allgemeinen Grundsatz von Treu und Glauben ist es erforderlich, die Partner hierauf hinzuweisen.

89. In welcher Form jedoch die Tatsache, dass die Mitgliedstaaten im Interesse der Union handeln, angemessenerweise mitzuteilen ist, ist von den Umständen abhängig. Insbesondere sollte dies nicht in einer Form geschehen, die Zweifel an der Identität des handelnden Akteurs aufkommen lassen könnte. Zum einen neige ich deshalb dazu, die Auffassung der Kommission zu teilen, dass nichts dem entgegengestanden hätte, dem MEPC der IMO zu signalisieren, dass die in Rede stehende Handlung im Interesse der Union erfolgte. Zum anderen bedeutet dies nicht notwendigerweise, dass die Überschrift der Eingabe die Wendung „im Namen der Europäische Union“ hätte enthalten müssen, zumal ein solcher Hinweis von der IMO in der Vergangenheit als Angabe des ihr gegenüber handelnden Akteurs verstanden worden ist, was zur Zurückweisung einer im Namen der Union (damals der Europäische Gemeinschaft) eingereichten Eingabe führte.

90. Meines Erachtens besteht im vorliegenden Fall kein Zweifel daran, dass die Mitunterstützer im Interesse der Union handelten. Dies ergibt sich aus der Bezeichnung der die in Streit stehende Eingabe Unterstützenden, bei denen es sich um Mitgliedstaaten der Union handelt, die gemeinsam mit der Kommission agierten. Die Mitwirkung der Kommission war ein klarer Hinweis, dass die Handlung die Europäische Union betraf. Dies erhellt auch aus dem Wortlaut der E‑Mail, mit der die in Streit stehende Eingabe übermittelt wurde. Der Verfasser gab an, dass die E‑Mail von einem Mitgliedstaat gesendet wurde, der den Vorsitz im Rat der Europäischen Union innehatte ( 50 ). Außerdem wurden die Mitgliedstaaten der Europäischen Union als Mitunterstützer der Eingabe angegeben. Vor diesem Hintergrund war klar, dass die in Streit stehende Eingabe eine im Interesse der Union vorgenommene Handlung war.

6) Schlussbemerkungen

91. Da es im Licht der vorstehenden Würdigung keine Gründe dafür gibt, davon auszugehen, dass die Union zu den zur Einreichung der in Streit stehenden Eingabe bei der IMO Berechtigten zählte, gelange ich zu dem Ergebnis, dass Art. 17 Abs. 1 Satz 6 EUV, in dem die Vertretung der Union durch die Kommission geregelt ist, nicht anwendbar war.

92. Die im Zusammenhang mit der in Streit stehenden Eingabe zur Verfügung stehenden Handlungsmöglichkeiten der Union beschränkten sich folglich nach dem Völkerrecht auf ein gemeinsames Handeln der Mitgliedstaaten im Interesse der Union. Ausnahmsweise war in Anbetracht der besonderen, an internationale Organisationen (die an der Arbeit des MEPC der IMO teilnehmen) ergangenen Aufforderung neben den Mitgliedstaaten auch die Europäische Kommission handlungsberechtigt.

93. In diesem Zusammenhang kann dadurch, dass die Mitgliedstaaten der Union und die Europäische Kommission als Mitunterstützer der in Streit stehenden Eingabe bezeichnet wurden, die in Art. 17 Abs. 1 Satz 6 EUV niedergelegte Befugnis der Kommission zur Außenvertretung der Union nicht verletzt worden sein. Die Nennung der Kommission als Mitunterstützer der in Streit stehenden Eingabe entsprach dem in der Arbeitsunterlage der Kommission enthaltenen Vorschlag und dem Eingabeentwurf, soweit dies nach den bislang von der IMO selbst ausgelegten IMO-Regeln möglich war. Mit dieser Nennung der Kommission wurde zum Ausdruck gebracht, dass die Handlung im Interesse der Union erfolgte.

94. Aus den in Nr. 85 der vorliegenden Schlussanträge genannten Gründen wurde auch nicht dadurch, dass die Aufgabe, die in Streit stehende Eingabe an die IMO zu übermitteln, an den Ratsvorsitz delegiert wurde, gegen Art. 17 Abs. 1 Satz 6 EUV verstoßen. Mit dieser Delegierung wurde vielmehr der Umstand hervorgehoben, dass die Mitgliedstaaten in ihrer Eigenschaft als Mitglieder der Europäischen Union handelten.

95. Folglich bin ich der Ansicht, dass der angefochtene Beschluss nicht gegen Art. 17 Abs. 1 Satz 6 EUV verstieß, da diese Vorschrift nicht auf die in Streit stehende Eingabe anwendbar war.

c) Ergebnis bezüglich des zweiten Klagegrundes

96. Der zweite Klagegrund sollte als unbegründet zurückgewiesen werden, da der angefochtene Beschluss nicht gegen Art. 17 Abs. 1 EUV verstößt.

2. Zum ersten Klagegrund

97. Angesichts des Ergebnisses meiner Prüfung des zweiten Klagegrundes braucht der erste Klagegrund nicht mehr geprüft zu werden. Unabhängig von der Art der Zuständigkeit der Union spricht einiges dafür, dass nach dem IMO-Regelwerk lediglich Eingaben im Interesse der Union zulässig sind, die von den Mitgliedstaaten (als IMO-Mitgliedern) und der Kommission (als IMO-Beobachterin ( 51 )) eingereicht werden. Folglich ist die Art der Zuständigkeit der Union in dem Bereich, der Gegenstand der in Streit stehenden Eingabe ist, für die Rechtmäßigkeit des angefochtenen Beschlusses nicht von Belang. Selbst wenn es sich um eine ausschließliche Zuständigkeit handelte, hätte die in Streit stehende Eingabe nicht als Eingabe der Europäischen Union eingereicht werden können.

98. Für den Fall, dass sich der Gerichtshof meiner Auffassung bezüglich des zweiten Klagegrundes nicht anschließen sollte, werde ich dennoch im Folgenden den ersten Klagegrund prüfen.

99. Mit dem ersten Klagegrund wird die Verletzung von Art. 3 Abs. 2 AEUV und der ausschließlichen Zuständigkeit der Union geltend gemacht. Auch wenn dies nicht als solches im Antrag kenntlich gemacht wird, umfasst der Klagegrund im Wesentlichen zwei Teile: Der erste Teil betrifft die letzte (dritte) in Art. 3 Abs. 2 AEUV vorgesehene Alternative, während sich der zweite Teil auf die zweite in dem Artikel genannte Alternative bezieht.

a) Zum ersten Teil des ersten Klagegrundes

1) Vorbringen der Verfahrensbeteiligten

100. Mit dem ersten Teil des ersten Klagegrundes wird die Verletzung der letzten Alternative geltend gemacht, die in Art. 3 Abs. 2 AEUV genannt wird. Die Kommission führt aus, dass der künftige Rechtsakt, der von der IMO beschlossen würde, die gemeinsamen Regeln beeinträchtigen oder deren Tragweite verändern würde, was dafür spreche, dass die Zuständigkeit der Union eine ausschließliche sei. Insbesondere die in der in Streit stehenden Eingabe vorgeschlagene Methode für die Schätzung der Treibhausgasemissionen im Seeverkehr falle in den Bereich, der weitgehend durch gemeinsame Regeln der Union abgedeckt sei. Diesbezüglich stützt sich die Kommission auf die MRV-Verordnung, die Richtlinie 2014/94 und die Richtlinie 2018/2001. Die in Streit stehende Eingabe könnte diese gemeinsamen Regeln auch im Lichte ihrer absehbaren Entwicklung beeinträchtigen.

101. Der Rat, der von den als Streithelfer beigetretenen Mitgliedstaaten unterstützt wird, führt aus, dass die Kommission nicht dargelegt habe, dass die in Streit stehende Eingabe eine Beeinträchtigung der gemeinsamen Regeln der Union oder eine Veränderung der Tragweite der gemeinsamen Regeln im Sinne von Art. 3 Abs. 2 AEUV bewirken könnte. Der bloße Umstand, dass sie möglicherweise letztlich einen ähnlichen Zweck verfolge wie die Regeln in den vorgenannten Unionsvorschriften, sei nicht hinreichend für die Annahme, dass die Eingabe einen Bereich betreffe, der weitgehend von diesen Regeln abgedeckt sei, oder dass sie diese Regeln im Sinne von Art. 3 Abs. 2 AEUV beeinträchtigen könnte. Die Arbeitsunterlage der Kommission, der der Entwurf der in Streit stehenden Eingabe in der Anlage beigefügt sei, enthalte keinerlei Analyse der absehbaren künftigen Entwicklung bzw. der Art und des Inhalts der unionsrechtlichen Regeln und der Bestimmungen des völkerrechtlichen Instruments.

102. Hierzu führt das Königreich Belgien aus, dass die in Streit stehende Eingabe allein darauf abziele, im Vorfeld der Ausarbeitung eines Leitlinienentwurfs die wesentlichen Begriffe und Grundsätze festzulegen. Nach dem derzeitigen Stand gebe es daher nicht einmal einen Leitlinienentwurf und schon gar keine Gefahr einer Beeinträchtigung der gemeinsamen Regeln der Union.

103. Die Bundesrepublik Deutschland meint, dass Art. 3 Abs. 2 AEUV auf die Unterbreitung von Vorschlägen zur Entwicklung von unverbindlichen Leitlinien grundsätzlich nicht anwendbar sei. In diesem Zusammenhang gehe es im vorliegenden Falle nicht um völkerrechtlich verbindliche Maßnahmen, die eine Ausweitung des Anwendungsbereichs von Art. 3 Abs. 2 AEUV begründen könnten, da der MEPC bzw. die ISWG-GHG vorliegend nicht als Normgeber tätig würden. Die gegenständliche Eingabe stelle hier zunächst einen Diskussionsbeitrag dar.

104. Hinsichtlich der MRV-Verordnung führt die Kommission aus, dass diese Verordnung Vorschriften für die genaue Überwachung von, die Berichterstattung über und die Prüfung von Kohlendioxidemissionen (im Folgenden: CO2-Emissionen) von Schiffen enthalte, um die CO2-Emissionen aus dem Seeverkehr kostenwirksam zu reduzieren. Sie basiere auf dem tatsächlichen Kraftstoffverbrauch des Schiffs, welcher mit einem Emissionsfaktor multipliziert werde, der die Verbrennung des betreffenden Kraftstoffs widerspiegele. Die in der in Streit stehenden Eingabe vorgeschlagene Entwicklung einer Methode für die Berechnung der WtT‑Emissionen fiele in den von der MRV-Verordnung erfassten Bereich. Im Fall ihrer Annahme durch die IMO zöge dies notwendigerweise eine Änderung der in Anhang I Abschnitt A der Verordnung aufgelisteten Emissionsfaktoren nach sich.

105. Hierzu führen der Rat und die Mehrheit der als Streithelfer beigetretenen Mitgliedstaaten im Wesentlichen aus, dass nicht angenommen werden könne, dass mit den künftigen Leitlinien eine neue und umfassende Methode für die Überwachung, Berichterstattung und Prüfung in Bezug auf Emissionen (im Folgenden: MRV-Methode) festlegen werde, da Inhalt und Gegenstand der betreffenden Leitlinien noch ungewiss seien. Die in Streit stehende Eingabe enthalte keinen Vorschlag, diesbezüglich eine neue MRV-Methode zu entwickeln. Insbesondere erfordere sie keine Änderung der MRV-Vorschriften der IMO oder der Union. Die in Streit stehende Eingabe nehme auf die Schätzung der WtT‑Treibhausgasemissionen Bezug, jedoch lediglich, um den Schiffsbetreibern die Feststellung der Auswirkungen alternativer Kraftstoffe und den Vergleich der WtW-Werte solcher Kraftstoffe zu ermöglichen und Anreize für die Umstellung auf derartige Kraftstoffe zu geben. Sie habe auch einen weiter gefassten Anwendungsbereich als die MRV-Verordnung, die nur Kohlendioxidemissionen von Schiffen betreffe und nur Standardemissionswerte für nicht-alternative Kraftstoffe enthalte. Das Verordnungssystem beruhe auf einem TtP-Ansatz und berücksichtige nicht die WtT‑Emissionen. Zur Berücksichtigung der WtW-Emissionen habe die Kommission vorgeschlagen, spezifische Anpassungswerte zu entwickeln, die auf die bestehenden Standardemissionswerte für TtP-Emissionen angewendet würden. Der AStV habe jedoch einen anderen Ansatz gewählt, indem er vorgeschlagen habe, spezifische WtT‑Werte zu entwickeln, die den TtP-Werten hinzuaddiert würden. Eine Änderung der MRV-Verordnung sei daher nicht notwendig.

106. In ihrer Erwiderung führt die Kommission aus, dass die WtT‑ und TtP-Emissionen an die in der in Streit stehenden Eingabe festgelegte Methode geknüpft seien. Für die Zwecke der Gesamtberechnung der Emissionen mache es nur wenig Unterschied, ob die WtT‑Emissionen getrennt von den TtP-Emissionen berechnet würden oder ob von Anfang an eine kombinierte Berechnung erfolge. Entgegen den Ausführungen des Rates sei die MRV-Verordnung unabhängig von der Art des Kraftstoffs anwendbar, auch wenn darin keine Standardemissionsfaktoren für alternative Kraftstoffe festgelegt seien; deren Festlegung erfolge im Zuge der Durchführung der Verordnung. Die in der Eingabe zu den Treibhausgasen vorgesehene Methode könne als voraussichtliche Erweiterung des derzeit geltenden Systems, nämlich von CO2 auf andere Treibhausgasemissionen, erachtet werden.

107. Im Hinblick auf die Richtlinie 2014/94 führt die Kommission aus, dass das vorgesehene IMO‑Instrument Einfluss auf die Definition des Begriffs „Alternative Kraftstoffe“ in Art. 2 Nr. 1 der Richtlinie haben könnte. Wahrscheinlich müsste die Begriffsbestimmung aus Kohärenzgründen den IMO-Regeln angepasst werden, was wahrscheinlich horizontale Auswirkung auf die Tragweite des Korpus der gemeinsamen Regeln der Union zur Förderung der Nutzung alternativer Kraftstoffe hätte.

108. Der Rat sowie einige der als Streithelfer beigetretenen Mitgliedstaaten sehen keinen Grund für die Annahme, dass die Definition des Begriffs „Alternative Kraftstoffe“ in der Richtlinie 2014/94 entsprechend der in Streit stehenden Eingabe an die von der IMO anzunehmenden Leitlinien angepasst werden müsste. Das Königreich Belgien meint, dass die Richtlinie 2014/94 in keinerlei Zusammenhang mit dem Inhalt der Eingabe stehe. Die Französische Republik führt aus, dass die in Streit stehende Eingabe keine Definition des Begriffs „Alternative Kraftstoffe“ enthalte. Die Französische Republik und die Bundesrepublik Deutschland machen im Wesentlichen geltend, dass die Kommission nicht erklärt habe, weshalb Änderungen der Definition des Begriffs „Alternative Kraftstoffe“ in Art. 2 Abs. 1 der Richtlinie 2014/94 erforderlich werden sollten.

109. In ihrer Erwiderung führt die Kommission aus, dass es genüge, dass die Eingabe zu den Treibhausgasen Regeln vorsehe, die sich zu einem großen Teil mit den gemeinsamen Regeln der Union überschnitten.

110. Was die Richtlinie 2018/2001 angeht, weist die Kommission auf deren Art. 29 hin, der detaillierte Regeln zu Nachhaltigkeitskriterien und Kriterien für Treibhausgaseinsparungen für Biokraftstoffe, flüssige Biobrennstoffe und Biomasse-Brennstoffe enthalte. Sie räumt ein, dass diese Begriffsbestimmungen in erster Linie anderen Zwecken dienten, wie etwa zur Ermittlung, ob die von den Mitgliedstaaten eingegangenen Verpflichtungen in Bezug auf erneuerbare Energien eingehalten würden. Allerdings sei es wahrscheinlich, dass auch diese durch das künftige IMO‑Instrument beeinträchtigt würden.

111. Nach Ansicht des Rates, die von den als Streithelfern beigetretenen Mitgliedstaaten geteilt wird, sind die in Art. 29 der Richtlinie 2018/2001 niedergelegten Kriterien – selbst wenn die Richtlinie 2018/2001 und die in Streit stehende Eingabe letztlich ein ähnliches Endziel verfolgen, nämlich die Förderung der Erzeugung und Nutzung erneuerbarer Energien zur Reduzierung insbesondere der Treibhausgasemissionen – auf andere als die mit der in Streit stehenden Eingabe verfolgten Zwecke ausgelegt. Letztere ziele darauf ab, den Schiffsbetreibern die genaue Feststellung und den Vergleich der sich in Bezug auf Treibhausgase ergebenden Auswirkungen verschiedener alternativer Kraftstoffe und deren Emissionsverhalten in ihrer Gesamtheit zu ermöglichen. Die Bundesrepublik Deutschland meint, dass angesichts dessen, dass sich der Regelungsgehalt des Leitlinienentwurfs und derjenige der Richtlinie 2018/2001 nicht überschnitten, keine Rede davon sein könne, dass der Regelungsbereich weitgehend durch die Vorschriften des Unionsrechts abgedeckt sei.

2) Würdigung

i) Einleitung

112. Art. 3 Abs. 2 AEUV a. E. sieht die ausschließliche Zuständigkeit der Union für den Abschluss internationaler Übereinkünfte vor, wenn ein solcher Abschluss gemeinsame Regeln beeinträchtigen oder deren Tragweite verändern könnte. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs findet dieser Artikel nicht nur auf den Abschluss einer internationalen Übereinkunft, sondern auch im Vorfeld, bei der Aushandlung einer solchen Übereinkunft, Anwendung sowie im Nachgang, wenn ein aufgrund dieser Übereinkunft geschaffenes Gremium Maßnahmen zu ihrer Durchführung zu erlassen hat ( 52 ).

113. Bei Art. 3 Abs. 2 AEUV a. E. handelt es sich um eine Kodifizierung der Hauptlinie der Rechtsprechung zur impliziten Außenzuständigkeit der Union, die auf das Urteil in der Rechtssache Kommission/Rat ( 53 ) zurückgeht und als AETR-Doktrin bezeichnet wird.

114. Die AETR-Doktrin wurde im Laufe der Zeit weiterentwickelt, und dieser Entwicklungsprozess ist noch nicht abgeschlossen. Sie als „eine der selbst für die scharfsinnigsten Juristen am schwersten durchdringbaren Lehren des Unionsrechts“ ( 54 ) zu bezeichnen, mag etwas übertrieben sein, doch die Beschreibung als „eine komplexe richterrechtliche Doktrin, die sich nicht in ein oder zwei Zeilen perfekt kodifizieren lässt,“ ( 55 ) verdient sie sicherlich.

115. Eine knappe Zusammenfassung zu ihrem derzeitigen Stand lässt sich einer Reihe von Urteilen und Schlussanträgen der letzten Jahre entnehmen. Nach den eigenen Worten des Gerichtshofs kann, da die Union nur über begrenzte Ermächtigungen verfügt, das Bestehen einer Zuständigkeit, zumal einer ausschließlichen, nur auf der Grundlage von Schlussfolgerungen angenommen werden, die aus einer umfassenden und konkreten Analyse des Verhältnisses zwischen der geplanten internationalen Übereinkunft und dem geltenden Unionsrecht gezogen werden. Zu berücksichtigen sind bei dieser Analyse die von den Unionsregeln und den Bestimmungen der geplanten Übereinkunft jeweils erfassten Bereiche, ihre voraussichtlichen Entwicklungsperspektiven sowie Art und Inhalt dieser Regeln und Bestimmungen, um zu prüfen, ob die fragliche Übereinkunft die einheitliche und kohärente Anwendung der Unionsregeln und das reibungslose Funktionieren des durch sie geschaffenen Systems beeinträchtigen kann ( 56 ).

116. Über die Gewichtung von und über das Verhältnis zwischen den verschiedenen Aspekten, die in der vorgenannten Zusammenfassung aufgeführt wurden, lässt sich füglich streiten. Nach und nach haben sie im Lauf der Jahre und im Zuge der aufeinanderfolgenden Urteile und Schlussanträge des Gerichtshofs Eingang in den Kernbestand der AETR-Doktrin gefunden. Bei diesen Aspekten lassen sich zwei Kategorien unterscheiden. Die Aspekte der ersten Kategorie betreffen die zu prüfende Materien (die Unionsvorschriften und die völkerrechtliche Verpflichtung). Die Aspekte der zweiten Kategorie betreffen das Verhältnis zwischen diesen Materien.

117. Der neuralgische Punkt liegt in dem Verhältnis der Elemente der zweiten Kategorie zueinander ( 57 ). Sollte eine völkerrechtliche Verpflichtung (bei Berücksichtigung ihrer voraussichtlichen Entwicklungsperspektiven) keinerlei Auswirkungen auf das Unionsrecht haben, wäre der Umstand, dass die beiden Regelungssysteme denselben Bereich betreffen, für die Zwecke von Art. 3 Abs. 2 AEUV nicht von Belang.

118. Dies folgt nicht nur aus dem Wortlaut von Art. 3 Abs. 2 AEUV, sondern auch aus der oben angeführten Rechtsprechung des Gerichtshofs. Darin wird darauf hingewiesen, dass die Prüfung in vollem Umfang darauf abzielen muss, festzustellen, ob die völkerrechtliche Verpflichtung geeignet ist, die einheitliche und kohärente Anwendung der Unionsvorschriften und das reibungslose Funktionieren des mit den gemeinsamen Regeln errichteten Systems zu beeinträchtigen oder, alternativ, ob sich die in Rede stehenden völkerrechtlichen Verpflichtungen, mögen sie auch nicht zwangsläufig im Widerspruch zu diesen Regeln stehen, auf deren Sinn, Tragweite und Wirksamkeit auswirken können ( 58 ). Die in Rede stehende Voraussetzung ist also nur erfüllt, wenn es eine greifbare Auswirkung der völkerrechtlichen Verpflichtung auf das Unionsrecht gibt.

119. Die Voraussetzung, dass es eine greifbare Auswirkung auf die Unionsvorschriften geben muss, ist bei der Prüfung der Aspekte der ersten Kategorie zu beachten. Was diese Aspekte angeht, hat der Gerichtshof ausgeführt, dass eine Gefahr, dass durch völkerrechtliche Verpflichtungen der Mitgliedstaaten gemeinsame Regeln des Unionsrechts beeinträchtigt werden oder deren Tragweite verändert wird, dann besteht, wenn diese Verpflichtungen in den Anwendungsbereich der genannten Regeln fallen ( 59 ). Er hat auch entschieden, dass die Feststellung einer solchen Gefahr keine völlige Übereinstimmung zwischen dem von den völkerrechtlichen Verpflichtungen erfassten Bereich und dem Bereich der Unionsregelung voraussetzt ( 60 ). Völkerrechtliche Verpflichtungen können Unionsregeln insbesondere dann beeinträchtigen oder deren Tragweite verändern, wenn die Verpflichtungen einen Bereich betreffen, der bereits weitgehend von solchen Regeln erfasst ist ( 61 ). In allen diesen Fällen ist jedoch die Feststellung, dass sich die Anwendungsbereiche der beiden Regelungssysteme überschneiden, lediglich der erste Schritt. Die in Rede stehende Voraussetzung ist nur erfüllt, wenn die völkerrechtliche Verpflichtung eine gewisse Auswirkung auf Sinn, Tragweite und Wirksamkeit der Unionsregeln hat.

120. Zu beachten ist auch, dass nach ständiger Rechtsprechung der Nachweis des ausschließlichen Charakters der Außenzuständigkeit der Union der betroffenen Partei obliegt, die sich auf ihn berufen möchte ( 62 ).

121. Im Lichte der vorstehenden Erwägungen werde ich in einem ersten Schritt Tragweite, Charakter und Inhalt der in Betracht gezogenen völkerrechtlichen Verpflichtung untersuchen, diese in einem zweiten Schritt mit der Tragweite der von der Kommission angeführten Vorschriften des Unionsrechts vergleichen, und in einem dritten Schritt die Auswirkungen der völkerrechtlichen Verpflichtung auf die in Rede stehenden Vorschriften des Unionsrechts prüfen ( 63 ).

ii) Die völkerrechtliche Verpflichtung: Tragweite, Charakter und Inhalt

122. Im Falle des Abschlusses oder auch nur des Aushandelns einer Übereinkunft sind Tragweite, Charakter und Inhalt der künftigen völkerrechtlichen Verpflichtung grundsätzlich leicht feststellbar. Der vorliegende Fall betrifft jedoch ein künftiges Instrument, dessen Tragweite, Charakter und Inhalt sich nur schwer bestimmen und vorhersagen lassen. Dies liegt daran, dass sich die Arbeit am künftigen Rechtsakt noch in der Anfangsphase befindet, in der die Beschlussfassung über Ideen dafür, wie lebenszyklusbezogene Maßnahmen zur Lösung des Problems der Treibhausgasemissionen im Seeverkehr beitragen könnten, noch aussteht und solche Ideen überhaupt erst gesucht und diskutiert werden.

123. Der erste Schritt ist deshalb die Feststellung von Tragweite, Charakter und Inhalt der künftigen völkerrechtlichen Verpflichtung, die für die Zwecke der Prüfung von Art. 3 Abs. 2 AEUV zu berücksichtigen ist. Dabei stellt sich insbesondere die Frage, ob diese Feststellung auf der Grundlage des Wortlauts der Aufforderung der ISWG-GHG 6 oder auf der Grundlage der in Streit stehenden Eingabe zu treffen ist.

124. In der mündlichen Verhandlung waren sich Kommission und Rat darüber einig, dass auf den Inhalt der in Streit stehenden Eingabe abzustellen sei und nicht darauf, wie weit die Konturen der Aufforderung reichen. Diese Auffassung wird von mir grundsätzlich geteilt. Zwar ist die Aufforderung der ISWG-GHG 6 ebenfalls von Belang, da sie, was Tragweite, Charakter und Inhalt des künftigen Instruments angeht, gewisse (wenn auch großzügige) Grenzen zieht. Die in Streit stehende Eingabe ist jedoch die einzige Informationsquelle, die Aufschluss darüber gibt, wie sich die Union diesen Rechtsakt vorstellt. Diese erste Konzeption gibt Aufschluss über die Gestalt des künftigen Instruments, so dass sie sich besser als Prüfungsgegenstand eignet als die offen und vage formulierte Aufforderung zur Einreichung von Vorschlägen. Sie bietet auch Raum für die Erwägung, dass eine gewisse Wahrscheinlichkeit besteht, dass ein von der Union vorgelegter Vorschlag angenommen werden wird ( 64 ).

125. Folglich ist im Lichte der in Streit stehenden Eingabe festzustellen, dass die künftige völkerrechtliche Verpflichtung, auf die für die Prüfung des Art. 3 Abs. 2 AEUV abzustellen ist, das künftige Instrument ist, d. h. die Leitlinien für die am Lebenszyklus orientierte Treibhausgasemissionenproblematik im Seeverkehr durch Einführung von WtT‑Werten für alternative Kraftstoffe. Diese WtT‑Werte würden die Treibhausgasemissionen in der vorgelagerten Phase widerspiegeln, wohingegen die bekannten TtP-Emissionswerte die Treibhausgasemissionen in der nachgelagerten Phase widerspiegeln würden.

126. Nach dem Wortlaut der in Streit stehenden Eingabe und der IMO-Dokumente ( 65 ), einschließlich der von der ISWG-GHG 6 ausgesprochenen Aufforderung, ist in der derzeitigen Phase nicht feststellbar, ob die künftigen Leitlinien verbindlich sein werden ( 66 ). Insbesondere werden in der in Streit stehenden Eingabe keinerlei Änderungen verbindlicher IMO‑Instrumente vorgeschlagen ( 67 ).

iii) Tragweite der potenziell beeinträchtigten Unionsregeln

127. Die Kommission stützt sich auf drei Unionsrechtsquellen, die durch das in Rede stehende künftige völkerrechtliche Instrument beeinträchtigt werden könnten, nämlich auf die MRV-Verordnung, die Richtlinie 2014/94 und die Richtlinie 2018/2001.

128. Was die beiden vorgenannten Richtlinien angeht, schließe ich mich voll der vom Rat und auch von einigen der Streithelfer vertretenen Meinung an. Es gibt keinen Grund zur Annahme, dass die von den genannten Richtlinien erfassten Bereiche sich in relevanter Weise mit dem des völkerrechtlichen Instruments überschneiden. Der Umstand, dass verschiedene Rechtsakte letztlich dasselbe Ziel verfolgen, nämlich einen Beitrag zur Reduzierung der Treibhausgasemissionen und der Bekämpfung des Klimawandels zu leisten, vermag für sich allein nicht die Feststellung zu begründen, dass sich ihre Bestimmungen im Hinblick auf Art. 3 Abs. 2 AEUV in relevanter Weise überschneiden. Dasselbe Ziel – sei es der Schutz der Umwelt oder, genauer gesagt, die Bekämpfung des Klimawandels oder gar die Reduzierung der Treibhausgasemissionen – lässt sich letztlich durch verschiedene Maßnahmen erreichen, deren Bestimmungen nicht notwendigerweise Auswirkungen aufeinander haben. Auch wenn in den verschiedenen Rechtsakten die gleichen Begriffe verwendet werden, sind diese insbesondere nicht notwendigerweise gleich definiert, da die Begriffsbestimmung durch den Zusammenhang, in dem der Rechtsakt steht, wie auch durch dessen Aufbau und Anwendungsbereich geprägt sein kann. Davon auszugehen, dass manche Begriffsbestimmungen transversal gelten, ist zwar möglich, jedoch nicht die offensichtlichste Lösung.

129. Insoweit wird es nach Annahme des künftigen völkerrechtlichen Instruments nicht unbedingt erforderlich sein, die Definition des Begriffs „Alternative Kraftstoffe“ in Art. 2 Abs. 1 der Richtlinie 2014/94 zu ändern. Das Vorbringen der Kommission, dass diese Begriffsbestimmung wahrscheinlich aus Kohärenzgründen den IMO-Regeln angepasst werden müsste, was wahrscheinlich horizontale Auswirkungen auf den Anwendungsbereich des Korpus der gemeinsamen Regeln der Union zur Förderung der Nutzung alternativer Kraftstoffe hätte, ist zum jetzigen Zeitpunkt rein hypothetisch. Der bloße Umstand, dass beide Rechtsakte den gleichen Begriff verwenden, vermag keine Überschneidung zu begründen, wenn die jeweiligen Zwecke der beiden Rechtsakte verschieden sind. In der Richtlinie 2014/94 wird der Begriff „Alternative Kraftstoffe“ verwendet, um den Anwendungsbereich der darin enthaltenen Vorschriften über Maßnahmen zum Aufbau einer Infrastruktur für alternative Kraftstoffe zu bestimmen. Die Begrenzung des Anwendungsbereichs der für alternative Kraftstoffe geltenden WtT‑Werte bedeutet nicht, dass der Begriff „alternative Kraftstoffe“ nicht im Hinblick auf diesen Zweck anders bestimmt werden kann.

130. In Bezug auf die Richtlinie 2018/2001 räumt die Kommission selbst ein, dass die in deren Art. 29 enthaltenen Begriffsbestimmungen in erster Linie anderen Zwecken dienen sollen, etwa der Ermittlung, ob die von den Mitgliedstaaten eingegangenen Verpflichtungen in Bezug auf erneuerbare Energien eingehalten werden. Es ist unmöglich, Argumente vorzubringen, auf deren Grundlage sich vorhersagen lässt, dass die Einführung der WtT‑Werte für verschiedene im Seeverkehr verwendete Kraftstoffe Auswirkungen auf die vorgenannte Begriffsbestimmung haben könnten.

131. Meines Erachtens hat die Kommission nicht vermocht, überzeugende Argumente für ihre Ausführungen zu den beiden vorgenannten Richtlinien vorzubringen.

132. Ganz anders verhält es jedoch mit der MRV-Verordnung. Diesbezüglich teile ich die Auffassung der Kommission, dass die von der Verordnung und dem künftigen völkerrechtlichen Instrument erfassten Bereiche in engem Zusammenhang stehen.

133. Der Zweck der MRV-Verordnung ist klar. Aus dem ersten Erwägungsgrund ergibt sich, dass die Verordnung zur Verwirklichung der Emissionssenkungen beitragen soll. Genau darum geht es, wenn man die in Streit stehende Eingabe betrachtet, auch bei den künftigen Leitlinien.

134. Sowohl die Verordnung als auch die Leitlinien betreffen denselben Sektor – den Seeverkehr – und dieselbe Aktivität, nämlich den Kauf und die Nutzung von Kraftstoffen.

135. Beide zielen darauf ab, Informationen über die mit der Nutzung bestimmter Kraftstoffe verbundenen Treibhausgasemissionen zu liefern ( 68 ). Der Unterschied liegt darin, dass sich die TtP-Emissionen direkt aus der Kraftstoffverbrennung an Bord des Schiffs – also aus dem eigentlichen Betrieb im Seeverkehr – ergeben, wohingegen WtT‑Emissionen die diesem Betrieb vorgelagerten Aktivitäten und nicht die eigentlichen Seeverkehrsaktivitäten erfassen. Allerdings besteht ein indirekter Zusammenhang zwischen den beiden, da die Kraftstoffnachfrage im Seeverkehrssektor der treibende Faktor für die Kraftstoffproduktion und WtT‑Emissionen ist.

136. Der klare Zusammenhang zwischen dem Anwendungsbereich der MRV-Verordnung und dem des künftigen völkerrechtlichen Instruments, das mit der in Streit stehenden Eingabe in Betracht gezogen wird, ergibt sich schließlich aus dem Wortlaut der Letzteren. Die vorgeschlagenen WtT‑Werte sollen nicht separat verwendet werden, sondern in Verbindung mit den bekannten Werten für die Emissionen in der nachgelagerten Phase (so wie sie in der Verordnung angewendet werden).

137. Allerdings gibt es auch Unterschiede zwischen den beiden Instrumenten.

138. Erstens geht es in der MRV-Verordnung ausschließlich um CO2-Emissionen, während es WtT‑Werte für alle Arten von Treibhausgasemissionen geben soll. Dazu ist anzumerken, dass CO2 das Treibhausgas ist, das den größten Teil der Treibhausgasemissionen ausmacht ( 69 ). Sollte die Union beabsichtigen, eine internationale Übereinkunft abzuschließen, die für die Zwecke der Emissionsreduzierung im Seeverkehr die Berechnung der Emissionen anderer Treibhausgase vorsähe, wäre es unmöglich zu behaupten, dass das Instrument nicht in einen weitgehend vom Unionsrecht erfassten Bereich fiele ( 70 ).

139. Zweitens sind zwar in Anhang I der MRV-Verordnung zurzeit nur die Standardemissionsfaktoren für fossile Kraftstoffe angegeben, doch derselbe Anhang enthält einen klaren Hinweis darauf, dass sein Anwendungsbereich nicht darauf beschränkt ist ( 71 ).

140. Drittens bedeutet der Umstand, dass die künftigen Leitlinien darauf abzielen, die Umstellung auf alternative Kraftstoffe zu fördern, nicht, dass fossile Kraftstoffe, die bereits unter die MRV-Verordnung fallen, nicht von den Leitlinien erfasst werden ( 72 ). Die Vorteile der Nutzung alternativer Kraftstoffe dürften erst erkennbar sein, wenn es möglich ist, dieselben Angaben (WtT‑Emissionen) für alle Kraftstoffe zu vergleichen.

141. Viertens ist einzuräumen, dass die MRV-Verordnung auf dem TtP-Ansatz beruht, was grundsätzlich bedeutet, dass sie die Treibhausgasemissionen aus der Verbrennung von Kraftstoff an Bord des Schiffs (nachgelagerte Phase) betrifft. Die in Streit stehende Eingabe sieht dagegen die Zugrundelegung von WtT‑Werten vor, die die Treibhausgasemissionen bei der Rohstoffgewinnung, der Produktion und dem Vertrieb des Kraftstoffs (die vorgelagerte Phase) erfassen. Auch die in Streit stehende Eingabe sieht jedoch vor, diese WtT‑Werte mit den TtP-Emissionswerten zu kombinieren. Diese sollen nämlich den Informationsstand zu den Treibhausgasemissionen in der nachgelagerten Phase ergänzen. Das ist folgerichtig, da die Eingaben das Problem der Treibhausgasemissionen von Kraftstoffen für den gesamten Lebenszyklus und nicht nur für die vorgelagerte Phase in den Blick nehmen sollten. Deshalb scheint es mir, dass die WtT‑Werte, wenn man sie separat betrachtete, von geringem Nutzen wären. Insbesondere sollen sie nicht lediglich dazu verwendet werden, im Verfahren zur Berechnung der Gesamtemissionen die tatsächlichen Emissionen in der vorgelagerten Phase zu berechnen ( 73 ). Sie sind als Information für diejenigen gedacht, die für die Emissionen in der nachgelagerten Phase verantwortlich sind. Nur wenn man die WtT‑Werte mit den Werten für die TtP-Emissionen kombiniert, liefern die WtT‑Werte am Lebenszyklus orientierte Informationen über Treibhausgasemissionen aus der Nutzung eines bestimmten Kraftstoffs.

142. Aus den vorgenannten Gründen halte ich die Unterschiede zwischen den Anwendungsbereichen der beiden Rechtsakte, was die Zwecke dieser Prüfung angeht, für nicht erheblich. Vielmehr bin ich der Ansicht, dass das künftige völkerrechtliche Instrument, so wie es in der in Streit stehenden Eingabe vorgesehen ist, den Bereich betrifft, der durch das Unionsrecht geregelt wird, und zwar weitgehend durch die MRV-Verordnung.

iv) Auswirkungen des künftigen völkerrechtlichen Instruments auf die Unionsvorschriften

143. Angesichts der obigen Schlussfolgerungen ist die entscheidende Frage diejenige, ob die Kommission dargetan hat, dass das künftige völkerrechtliche Instrument greifbare Auswirkungen auf die Unionsvorschriften haben wird.

144. Meines Erachtens ist die Frage zu verneinen.

145. Zunächst ist es insoweit nicht ersichtlich, dass das künftige völkerrechtliche Instrument in absehbarer Zeit bindende Wirkung haben wird. Zurzeit ist festzustellen, dass es als nicht bindender Akt vorgesehen ist, mit dem lediglich beabsichtigt wird, durch Bereitstellung von Informationen über die Treibhausgasemissionen von alternativen Kraftstoffen in der vorgelagerten Phase Anreize für ein bestimmtes Verhalten im Schiffsverkehrssektor zu setzen ( 74 ).

146. Es trifft zu, dass die Verwendung von WtT‑Werten als Kennzahl für diese Informationen in engem Zusammenhang mit der Verwendung in der MRV-Verordnung angewendeter Werte stünde. Das bedeutet jedoch nicht, dass das mit der MRV-Verordnung geschaffene System beeinträchtigt würde, falls die IMO diese Werte einführen sollte, um die Treibhausgasemissionen in der vorgelagerten Phase zu erfassen. Es gibt keinen besonderen Grund für die Annahme, dass das mit der MRV-Verordnung geschaffene System in irgendeiner Weise geändert werden müsste. Die MRV-Verordnung könnte in ihrer derzeitigen Form weiter für die Zwecke der Überwachung und Berichterstattung der tatsächlichen Treibhausgasemissionen aus dem Seeverkehr in der nachgelagerten Phase angewendet werden, selbst wenn es zur Annahme der künftigen IMO-Leitlinien kommen sollte. Der Umstand, dass in einem nicht bindenden Instrument, das von einer internationalen Organisation erlassen wird, unter Umständen dieselben Faktoren verwendet werden, um lebenszyklusbezogene Informationen über Treibhausgasemissionen zu liefern, würde weder eine Beeinträchtigung der gemeinsamen Regeln der Union noch eine Veränderung von deren Tragweite im Sinne von Art. 3 Abs. 2 AEUV bewirken.

147. Hierbei ist darauf hinzuweisen, dass weder die in Streit stehende Eingabe noch die Dokumente der IMO den Schluss zuzulassen scheinen, dass das künftige Instrument dazu gedacht ist, die bereits vorhandenen Systeme für Überwachung und Berichterstattung zu ersetzen. Offenbar werden die letztgenannten Systeme und die Leitlinien als zwei separate, völlig voneinander unabhängige Instrumente gesehen. Jedenfalls wird die Arbeit des MEPC der IMO an den Lebenszyklus-Leitlinien in den IMO-Dokumenten nicht als erster Schritt auf dem Weg zur Annahme von Änderungen des IMO-Datenerhebungssystems (IMO Data Collection System – IMO DCS) dargestellt, das bei der IMO dem mit der MRV-Verordnung geschaffenen System entspricht ( 75 ). Wenn aber die Leitlinien keine Auswirkungen auf das IMO DCS haben, kann angenommen werden, dass sie auch keine Änderung der MRV-Verordnung nach sich ziehen würden.

148. Der vorliegende Fall unterscheidet sich von der Rechtssache Deutschland/Rat, erinnert aber doch an sie ( 76 ). In der genannten Rechtssache hat der Gerichtshof ausgeführt, dass die nicht bindenden Empfehlungen der Internationalen Organisation für Rebe und Wein (OIV) Rechtswirkungen im Sinne von Art. 218 Abs. 9 AEUV entfalten, weil sie aufgrund gewisser Bestimmungen des Unionsrechts, die dies ausdrücklich vorsehen, ins Unionsrecht übernommen werden ( 77 ). Auch wenn diese Rechtssache nicht Art. 3 Abs. 2 AEUV betraf, scheinen die Feststellungen des Gerichtshofs doch zu bedeuten, dass die Änderung derartiger Empfehlungen als eine Beeinträchtigung von Unionsregeln im Sinne dieses Artikels anzusehen sein könnte.

149. Diese Rechtsprechung ist nicht auf den vorliegenden Fall übertragbar. Im Unionsrecht gibt es keine Bestimmungen, die eine Verweisung auf IMO-Leitlinien, die die Einführung von WtT‑Werten zur Schätzung der Treibhausgasemissionen in der vorgelagerten Phase vorsehen, oder auf eine sonstige Art von Lebenszyklus-Leitlinien über Treibhausgas/Kohlenstoff‑Intensität enthalten. Es gibt auch keine IMO-Vorschriften, die auf solche Leitlinien verweisen.

150. Allerdings ist es erforderlich, auch die Entwicklungsperspektiven des Unionsrechts, sofern diese zum Zeitpunkt dieser Beurteilung vorhersehbar sind, zu berücksichtigen ( 78 ).

151. Insoweit gibt es zum jetzigen Zeitpunkt keinen Grund zur Annahme, dass die künftigen IMO-Leitlinien einen bindenden Akt darstellen werden und dass ihre Annahme eine Änderung des IMO DCS erfordern wird. Überdies ist auch nicht ersichtlich, dass die Union in absehbarer Zeit eine den künftigen IMO-Leitlinien entsprechenden Rechtsakt verabschieden wird.

152. Die Kommission scheint geltend zu machen, dass die Union ihre Vorschriften sicherlich den künftigen IMO-Leitlinien anpassen werde. Sie stützt dies auf die anstehenden Änderungen der MRV-Verordnung, die auf die Einführung des IMO DCS zurückgehen ( 79 ). In dem Fall ist es jedoch so, dass sich die Verpflichtung zu diesen Änderungen ausdrücklich aus Art. 22 Abs. 3 der MRV-Verordnung ergibt ( 80 ). Die Anpassung dieser Verordnung an das IMO DCS beruht also auf einer einschlägigen Bestimmung des Unionsrechts. Hinsichtlich der hier in Rede stehenden Leitlinien gibt es keine solche Bestimmung. Da keine Auswirkungen der künftigen Leitlinien auf das IMO DCS ersichtlich sind ( 81 ), gibt es überdies keinen Grund zur Annahme, dass die Verpflichtung zur Anpassung der MRV-Verordnung an das IMO DCS eine Verpflichtung zur Anpassung unionsrechtlicher Vorschriften an die künftigen Leitlinien impliziert.

153. Es ist durchaus nicht unmöglich, dass ein von einer internationalen Organisation angenommenes Instrument dem Unionsgesetzgeber als Inspirationsquelle dienen könnte. Meines Erachtens genügt jedoch die bloße Möglichkeit, dass ein solches Instrument einen Denkanstoß geben könnte, nicht zur Darlegung dessen, dass es in absehbarer Zeit zur Annahme entsprechender autonomer Unionsregeln kommen wird.

154. Im Lichte der vorstehenden Erwägungen ist meines Erachtens nicht ersichtlich, dass das künftige völkerrechtliche Instrument, so wie es zurzeit vorgesehen ist, in der Lage ist, die einheitliche und kohärente Anwendung der Unionsvorschriften und das reibungslose Funktionieren des mit den gemeinsamen Regeln errichteten Systems zu untergraben. Ebenso wenig ist ersichtlich, dass dieses völkerrechtliche Instrument Auswirkungen auf Sinn, Tragweite und Wirksamkeit der Unionsvorschriften haben könnte.

b) Zum zweiten Teil des ersten Klagegrundes

1) Vorbringen der Verfahrensbeteiligten

155. Die Kommission macht geltend, dass angesichts des globalen Charakters des Seeverkehrs und der Bekämpfung des Klimawandels das Vorgehen der Union in der IMO notwendig sei, um der Union die Ausübung ihrer internen Zuständigkeit zu ermöglichen.

156. Der Rat meint, worin er von den als Streithelfern beigetretenen Mitgliedstaaten unterstützt wird, dass die Kommission nicht dargelegt habe, dass ein solches Vorgehen aus rechtlicher Sicht erforderlich sei, um der Union die Ausübung ihrer Innenzuständigkeit zu ermöglichen.

157. Auf dieses Vorbringen ist die Kommission in ihrer Erwiderung nicht eingegangen ( 82 ).

2) Würdigung

158. Die zweite Alternative von Art. 3 Abs. 2 AEUV regelt die ausschließliche Außenzuständigkeit der Union für den Abschluss internationaler Übereinkünfte, wenn dies notwendig ist, damit die Union ihre interne Zuständigkeit ausüben kann.

159. Hierbei handelt es sich um die Kodifizierung der auf das Gutachten 1/76 zurückgehenden Rechtsprechung des Gerichtshofs ( 83 ). Der Gerichtshof hat ausgeführt, dass sich diese Grundlage für eine ausschließliche Außenzuständigkeit der Union in Situationen ergibt, in denen die interne Zuständigkeit wirksam nur zugleich mit der Außenkompetenz ausgeübt werden kann ( 84 ), da der Abschluss der internationalen Übereinkunft erforderlich ist, um Ziele des Vertrags zu verwirklichen, die sich nicht durch Aufstellung autonomer Regeln erreichen ließen ( 85 ).

160. Meines Erachtens hat die Kommission in ihrer Klageschrift den für die Feststellung des ausschließlichen Charakters der Außenzuständigkeit der Union erforderlichen Beweis nicht erbracht. Der bloße Hinweis auf die Globalität des Seeverkehrs und der Bekämpfung des Klimawandels genügt nicht. Die Voraussetzung der Notwendigkeit des Abschlusses einer internationalen Übereinkunft zur Verwirkung der Ziele des Vertrags wird vom Gerichtshof eng ausgelegt ( 86 ). Der Umstand, dass ein den Kompetenzen der Union unterliegender Sachverhalt eine globale Dimension aufweist, bedeutet für sich genommen nicht, dass die Ziele des Vertrags nicht auch ohne eine internationale Übereinkunft erreicht werden können.

161. Dies gilt insbesondere im Falle einer nicht bindenden Handlung, die auf die Bereitstellung von Informationen abzielt, die wahrscheinlich Anreize für ein bestimmtes Verhalten im Schifffahrtssektor setzen. Die Kommission hat nicht dargetan, dass sich die Ziele des Vertrags, falls kein solches Instrument angenommen wird, nicht durch die Annahme autonomer Regeln verwirklichen lassen.

162. Ich bin deshalb der Ansicht, dass der zweite Teil des ersten Klagegrundes ebenfalls zurückzuweisen ist.

c) Ergebnis bezüglich des ersten Klagegrundes

163. Im Lichte der vorstehenden Ausführungen zu den beiden Teilen des ersten Klagegrundes bin ich der Auffassung, dass dieser Klagegrund als unbegründet zurückzuweisen ist.

164. Sollte sich der Gerichtshof meiner Würdigung des zweiten Klagegrundes nicht anschließen, meine Auffassung bezüglich des ersten Klagegrundes jedoch teilen, sollte die Klage dennoch abgewiesen werden. Selbst wenn die Union in einem Bereich, der in ihre geteilte Zuständigkeit fällt, allein handeln kann ( 87 ), stellt doch der schwächere Status, den die Kommission im Vergleich zu den Mitgliedstaaten der Union in der IMO genießt, ein Argument für die Mitwirkung der Mitgliedstaaten bei der Ausübung der Außenzuständigkeit der Union dar ( 88 ).

VI. Kosten

165. Meines Erachtens ist die Kommission unterlegen. Der Rat hat beantragt, die Kommission zur Tragung seiner Kosten zu verurteilen. Nach Art. 138 Abs. 1 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Nach Art. 140 Abs. 1 der Verfahrensordnung tragen die Mitgliedstaaten und die Organe, die dem Rechtsstreit als Streithelfer beigetreten sind, ihre eigenen Kosten.

VII. Ergebnis

166. Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, wie folgt zu entscheiden: – Die Klage wird abgewiesen. – Die Europäische Kommission trägt neben ihren eigenen Kosten die Kosten des Rates der Europäischen Union. – Das Königreich Belgien, die Tschechische Republik, das Königreich Dänemark, die Bundesrepublik Deutschland, die Hellenische Republik, die Französische Republik, das Königreich der Niederlande, die Republik Finnland und das Königreich Schweden tragen jeweils ihre eigenen Kosten.

( 1 ) Originalsprache: Englisch.

( 2 ) Im Jahr 1982 wurde der Name zu „Übereinkommen über die Internationale Seeschifffahrtsorganisation“ („Convention on the International Maritime Organization“) geändert.

( 3 ) Abkommen über die Zusammenarbeit zwischen der Zwischenstaatlichen Beratenden Seeschifffahrtsorganisation (IMCO) und der Kommission der Europäischen Gemeinschaften über Angelegenheiten von beiderseitigem Interesse für die Parteien.

( 4 ) Art. 11 des IMO-Übereinkommens.

( 5 ) Art. 37 des IMO-Übereinkommens.

( 6 ) Verordnung (EU) 2015/757 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2015 über die Überwachung von Kohlendioxidemissionen aus dem Seeverkehr, die Berichterstattung darüber und die Prüfung dieser Emissionen und zur Änderung der Richtlinie 2009/16/EG (ABl. 2015, L 123, S. 55).

( 7 ) Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Oktober 2014 über den Aufbau der Infrastruktur für alternative Kraftstoffe (ABl. 2014, L 307, S. 1).

( 8 ) Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. Dezember 2018 zur Förderung der Nutzung von Energie aus erneuerbaren Quellen (ABl. 2018, L 328, S. 82).

( 9 ) Entschließung MEPC.304(72).

( 10 ) Absatz 4.7.11 der Ersten Strategie.

( 11 ) So die von der IMO auf ihrer offiziellen Website gegebene Erklärung (https://www.imo.org/en/MediaCentre/Pages/WhatsNew-1603.aspx). Allgemein geht es bei der Lebenszyklusanalyse (Life Cycle Assessment, LCA) um die sich über den gesamten Lebenszyklus eines Produkts ergebenden Umweltaspekte und potenziellen Umweltwirkungen (z. B. Ressourcenverbrauch und Umweltfolgen der Freisetzung), von der Rohstoffgewinnung bis zu Produktion, Nutzung, Abfallbehandlung, Wiederverwertung und endgültigen Entsorgung (d. h. „von der Wiege bis zur Bahre“). (Vgl. die Einleitung zur ISO 14040:2006 Umweltmanagement – Ökobilanz – Grundsätze und Rahmen, Norm, abrufbar unter https://www.iso.org/obp/ui/#iso:std:iso:14040:ed-2:v1:en). In letzter Zeit hat die Lebenszyklusanalyse in eine Reihe von Politiken/Verordnungen Eingang gefunden, hauptsächlich in solche, die darauf abzielen, die Intensität der Treibhausgasemissionen von Transportkraftstoffen zu reduzieren. Der Anwendungsbereich der LCA ist schnell gewachsen, doch es gibt nach wie vor viele methodische und umsetzungsbezogene Probleme (Rajagopal, D., Vanderghem, C., MacLean, H. L., „Life Cycle Assessment for Economists“, Annual Review of Resource Economics, 2017, Bd. 9:361–381, https://doi.org/10.1146/annurev-resource-100815-095513, S. 362 und 363).

( 12 ) Report of the sixth meeting of the Intersessional Working Group on Reduction of GHG Emissions from Ships of 15 November 2019 (ISWG-GHG 6), MEPC 75/7/2, Absatz 49.1-3.

( 13 ) Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen: „Union submission to the seventh meeting of the Intersessional Working Group on Reduction of GHG Emissions from Ships of the IMO in London from 23 to 27 March 2020 on the introduction of lifecycle guidelines to estimate well-to tank greenhouse gas (GHG) emissions of sustainable alternative fuels to incentivise the uptake of sustainable alternative fuels at global level“ (Eingabe der Union für das siebte Treffen der außerordentlichen Arbeitsgruppe der IMO zur Reduzierung der Treibhausgasemissionen von Schiffen vom 23. bis 27. März 2020 in London über die Einführung von Lebenszyklus-Leitlinien für die Schätzung der WtT‑Treibhausgasemissionen nachhaltiger alternativer Kraftstoffe als Anreiz für die weltweite Umstellung auf nachhaltige alternative Kraftstoffe) (SWD[2019] 456 final vom 20. Dezember 2019).

( 14 ) Ein förmlicher Standpunkt der Union war zu gegebener Zeit gemäß Art. 218 Abs. 9 AEUV festzulegen (SWD[2019] 456 final, S. 2 und 3 sowie Fn. 8).

( 15 ) SWD(2019) 456 final, S. 2 und 3, Fn. 8.

( 16 ) SWD(2019) 456 final, S. 2 und Fn. 1.

( 17 ) Ratsdokument 5606/20.

( 18 ) Urteile vom 28. April 2015, Kommission/Rat (C‑28/12, EU:C:2015:282, Rn. 14), und vom 20. November 2018, Kommission/Rat (Meeresschutzgebiet Antarktis) (C‑626/15 und C‑659/16, EU:C:2018:925, Rn. 59).

( 19 ) Urteil vom 20. November 2018, Kommission/Rat (Meeresschutzgebiet Antarktis) (C‑626/15 und C‑659/16, EU:C:2018:925, Rn. 61).

( 20 ) Dazu erklärt die Kommission, dass in der Anlage zur Resolution 65/276 der Generalversammlung der Vereinten Nationen vom 3. Mai 2011 (im Folgenden: UNGA-Resolution 65/276) die Modalitäten für die Teilnahme der Vertreter der Europäischen Union in ihrer Eigenschaft als Beobachter an den Tagungen und der Arbeit der Generalversammlung und ihrer Ausschüsse und Arbeitsgruppen, an unter der Schirmherrschaft der Versammlung einberufenen internationalen Treffen und Konferenzen sowie an Konferenzen der Vereinten Nationen geregelt sind.

( 21 ) Erstmals im Rahmen der Erwiderung vorgetragenes Argument.

( 22 ) Droesse, G., Membership in International Organizations: Paradigms of Membership Structures, Legal Implications of Membership and the Concept of International Organization, Den Haag, T.M.C. Asser Press, 2020, S. 1-2, 11-12.

( 23 ) Vgl. dazu allgemeiner Droesse, G., a. a. O., S. 151 und 152. Eine Ausnahme, die die Regel bestätigt, ist die Europäische Union, die nicht selten Mitglied anderer Organisationen ist.

( 24 ) Einige Autoren unterscheiden zwischen Teilnehmern, die Mitglieder sind (einschließlich Vollmitgliedern, assoziierten Mitgliedern, affiliierten Mitgliedern und Teilmitgliedern), sowie Nichtmitgliedern (einschließlich Beobachtern), wobei jedoch angemerkt wird, dass die Stellung der affiliierten Mitglieder der der Beobachter nahekommt. Vgl. Schermers, H. G., Blokker, N. M., International Institutional Law: Unity within Diversity, 5. überarbeitete Aufl., Leiden, Brill Nijhoff, 2011, S. 63 und 150.

( 25 ) Ausführlichere Angaben dazu, vgl. Klabbers, J., An Introduction to International Institutional Law, 2. Aufl., Cambridge, Cambridge University Press, 2009, S. 94 bis 99.

( 26 ) Abkürzung für Regional Economic Integration Organisation (Organisation der regionalen Wirtschaftsintegration) bzw. Regional Integration Organisation (Organisation für regionale Integration), (im Folgenden: R(E)IO-Klausel).

( 27 ) Wobei jedoch, um es mit den Worten von J. Klabbers zu sagen, „Beobachter nicht immer von den Mitgliedstaaten [einer] Organisation mit offenen Armen aufgenommen werden“ (Klabbers, J., a. a. O., S. 101).

( 28 ) Klabbers, J., a. a. O., S. 100.

( 29 ) Klabbers, J., a. a. O., S. 101.

( 30 ) Wessel, R. A., Odermatt, J., (Hrsg.), Research Handbook on the European Union and International Organizations, Cheltenham, Gloucestershire, Edward Elgar Publishing, 2019, S. 16.

( 31 ) Vgl. in diesem Sinne Gutachten 2/91 (Übereinkommen Nr. 170 der IAO) vom 19. März 1993 (EU:C:1993:106, Rn. 4). Eine solche gerichtliche Zuständigkeit würde eine besondere Rechtsgrundlage in einem völkerrechtlichen Vertrag voraussetzen.

( 32 ) Vgl. u. a. Urteil vom 20. November 2018, Kommission/Rat (Meeresschutzgebiet Antarktis) (C‑626/15 und C‑659/16, EU:C:2018:925, Rn. 127 und die dort angeführte Rechtsprechung).

( 33 ) Vgl. in diesem Sinne Gutachten 2/91 (Übereinkommen Nr. 170 der IAO) vom 19. März 1993 (EU:C:1993:106, Rn. 5), Urteile vom 12. Februar 2009, Kommission/Griechenland (C‑45/07, EU:C:2009:81, Rn. 31), und vom 7. Oktober 2014, Deutschland/Rat (C‑399/12, EU:C:2014:2258, Rn. 52), sowie Gutachten 1/13 (Beitritt von Drittstaaten zum Haager Übereinkommen) vom 14. Oktober 2014 (EU:C:2014:2303, Rn. 44).

( 34 ) Einen Überblick über die Rechtsprechung geben Wouters, J., Hoffmeister, F., De Beere, G., Ramopoulos, T., The Law of EU External Relations. Cases, Materials, and Commentary on the EU as an International Legal Actor, 3. Aufl., Oxford University Press, Oxford, S. 24, 25, 139 und 166. Vgl. auch Van Elsuwege, P., „The Duty of Sincere Coope