Schlußanträge

des Generalanwalts Herrn Joseph Gand

vom 3. Juni 1965 ( 1 )

Herr Präsident, meine Herren Richter!

Die Firma Waldemar Deutschmann in Essen hat in den Jahren 1962, 1963 und 1964 bei der Außenhandelsstelle für Erzeugnisse der Ernährung und Landwirtschaft Genehmigungen zur Einfuhr von Erzeugnissen der Ernährung und Landwirtschaft (insbesondere Obst und Gemüse) aus anderen Mitgliedstaaten der Gemeinschaft beantragt und erhalten. Nachdem sie hierfür aufgrund des Gesetzes vom 17. Dezember 1951 über die Erhebung von Gebühren durch die Außenhandelsstelle in Verbindung mit der Gebührenordnung vom 19. Dezember 1956 in der Fassung vom 20. Januar 1958 Gebühren in Höhe von insgesamt 1943 DM gezahlt hat, klagt sie nun vor dem Verwaltungsgericht Frankfurt und beantragt, die Gebührenbescheide aufzuheben und die Außenhandelsstelle zur Rückerstattung der entrichteten Gebühren zu verurteilen. Zur Begründung ihrer Klage trägt sie vor, die Erhebung der Gebühren verstoße gegen das Gesetz aus dem Jahre 1951, weil die Gebührenordnung, nach der die Gebühren berechnet worden seien, höhere Sätze vorsehe, als zur Deckung der Ausgaben der Außenhandelsstelle in den Erhebungsjahren notwendig seien. Wie in der mündlichen Verhandlung ausgeführt wurde, bestanden zwei Sätze, von denen der allgemeine seit 1958 0,15 % betrug, während der andere für zwölf „Massenerzeugnisse“ (insbesondere Getreide und Rohstoffe für die Margarineherstellung), die nur in großen Mengen eingeführt werden, nur den zehnten Teil dieses Satzes, also 0,015 %, ausmachte. Die beteiligte Behörde ist bekanntlich der Auffassung, daß diese verschieden hohen Sätze sich durch den verschieden großen Arbeitsaufwand der Außenhandelsstelle erklären.

Die Firma Deutschmann macht ferner die Verletzung der Artikel 9, 12, 30 und 95 des Vertrages von Rom geltend und hat hilfsweise beantragt, nach Artikel 177 des Vertrages den Gerichtshof um Vorabentscheidung über diesen Punkt anzurufen.

Durch Beschluß vom 3. Februar 1965 hat das Verwaltungsgericht, das der Auffassung ist, beim gegenwärtigen Verfahrensstand sei eine Entscheidung zu den drei ersten Artikeln noch nicht erforderlich, Ihnen die Frage zur Vorabentscheidung vorgelegt,

„ob die Vorschrift des Artikels 95 Absatz 1 des EWG-Vertrags dahin auszulegen ist, daß für die Erteilung von Genehmigungen zur Einfuhr von Erzeugnissen der Ernährung und Landwirtschaft aus anderen Mitgliedstaaten der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft keine Gebühren nach dem Gesetz über die Erhebung von Gebühren durch die Außenhandelsstelle vom 17. Dezember 1951 erhoben werden dürfen“.

Diese Frage, meine Herren, verlangt nun ihrerseits eine Auslegung, denn, wie Sie noch in Ihrem Urteil Albatros vom 4. Februar dieses Jahres hervorgehoben haben, können Sie im Rahmen des Artikels 177 „weder den Vertrag auf einen Einzelfall anwenden noch über die Vereinbarkeit einer Maßnahme des innerstaatlichen Rechts mit dem Vertrag entscheiden“. Es geht also darum, Artikel 95 anhand der Angaben des Verwaltungsgerichts auszulegen.

Die strittige Vorschrift hat folgende Fassung:

‚Die Mitgliedstaaten erheben auf Waren aus anderen Mitgliedstaaten weder unmittelbar noch mittelbar höhere inländische Abgaben gleich welcher Art als gleichartige inländische Waren unmittelbar oder mittelbar zu tragen haben.‘

Und Absatz 3 desselben Artikels bestimmt, daß spätestens mit Beginn der zweiten Stufe die Mitgliedstaaten die bei Inkrafttreten dieses Vertrages geltenden Bestimmungen aufheben oder berichtigen werden, die den oben genannten Vorschriften entgegenstehen.

Um zu klären, ob Artikel 95 Gebühren von der Art derer betrifft, die das Vorlegungsverfahren veranlaßt haben, erörtern die Parteien des Hauptprozesses ausführlich die genaue Bedeutung, die der Ausdruck ‚Abgaben‘ in Absatz 1 hat, sowie die verschiedenen Arten hoheitlicher Abgaben, die das deutsche Recht kennt.

Die Firma Deutschmann führt aus, zu unterscheiden seien Steuern, zu denen auch die Zölle gehörten, ferner Gebühren, die in Benutzungsgebühren und Verwaltungsgebühren zu unterteilen seien — wobei letztere immer eine Gegenleistung für Amtshandlungen öffentlicher Stellen seien —, und schließlich Beiträge. Sie fügt hinzu, die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts treffe zwischen Gebühren und Steuern keine klare Unterscheidung. Artikel 95 sei jedoch weit genug gefaßt (‚Abgaben gleich welcher Art‘), um auf Gebühren wie die der Außenhandelsstelle, die im übrigen regelrechte Steuern seien, Anwendung finden zu können.

Der Bundesrepublik zufolge sind diese Gebühren hingegen nichts anderes als Verwaltungsgebühren und fallen als solche nicht unter den Begriff ‚Abgaben‘; daraus, daß Artikel 95 im Kapitel ‚Steuerliche Vorschriften‘ und mit Artikel 98 in engem Zusammenhang steht, schließt sie, daß die Vorschrift nur für Steuern im strengen Sinne gilt.

Die abgabenrechtliche Terminologie ist schon im innerstaatlichen Recht schwankend; sie wird es um so mehr, wenn sie auf das Gemeinschaftsrecht übertragen wird. Die Wortauslegung erscheint mir daher recht müßig und für die Entscheidung der gestellten Frage von geringem Wert. Diese Frage läßt sich nur lösen, wenn Artikel 95 im Rahmen des gesamten Vertrages gesehen und in seinen Zusammenhang mit den anderen Vorschriften gestellt wird, welche die Beseitigung der Hindernisse für den freien Warenverkehr zum Ziel haben.

Neben der Abschaffung der Zölle sieht Artikel 13 des Vertrages in Absatz 2 die schrittweise Aufhebung der zwischen den Mitgliedstaaten geltenden Abgaben mit gleicher Wirkung wie Einfuhrzölle vor. Es ist Aufgabe der Kommission, durch Richtlinien die Zeitfolge dieser Aufhebung zu bestimmen. Sie muß dabei die für die Abschaffung der Zölle — die sich nach Artikel 14 auf die zweite und dritte Stufe der Übergangszeit erstreckt und durch Richtlinien des Rates geregelt wird — geltenden Vorschriften zugrunde legen.

Ein Vergleich der beiden Artikel 13 und 95 läßt klar erkennen, daß sie nicht gleichzeitig angewandt werden können, d.h. daß eine Gebühr — oder Abgabe — nicht unter beide Vorschriften gleichzeitig fallen kann. Die Beseitigung kann nicht gleichzeitig spätestens mit Beginn der zweiten Stufe der Übergangszeit erfolgen und dann schrittweise während dieses ganzen Zeitraums fortgesetzt werden. Die Kommission hat in ihren Erklärungen sehr klar dargelegt, daß diese beiden Artikel auch nicht, wie einige wollen, dergestalt kumulativ angewandt werden können, daß jeweils derjenigen Vorschrift der Vorrang gegeben wird, die für einen bestimmten Zeitpunkt die strengere ist.

Auszugehen ist daher von der Frage, was unter die eine und was unter die andere Vorschrift fällt, und in diesem Punkt hat Ihre Rechtsprechung bereits den Weg vorgezeichnet. Die Parteien des Hauptprozesses wie auch die Kommission nehmen übereinstimmend auf Ihr Urteil vom 14. Dezember 1962 (Kommission der EWG gegen Großherzogtum Luxemburg und Königreich Belgien, RsprGH VIII 882) Bezug, wenngleich sie daraus verschiedene Schlüsse ziehen. Sie hatten damals über eine auf Artikel 169 gestützte Klage zu entscheiden, mit der die Feststellung begehrt wurde, daß Luxemburg und Belgien gegen ihre Verpflichtungen verstoßen hätten, indem sie nach Inkrafttreten des Vertrages die bei der Erteilung von Einfuhrgenehmigungen für Lebkuchen erhobene Sonderabgabe erhöht hatten. Dabei mußten Sie prüfen, was eine zollgleiche Abgabe im Sinne der Artikel 9 — 12 ist. Sie kamen zu dem Ergebnis, darunter sei eine Abgabe zu verstehen, die auf einer einseitigen Anordnung beruht und die Vertragsziele, insbesondere den freien Warenverkehr, wie der Zoll beeinträchtigt, auch wenn nicht sämtliche Zollwirkungen vorliegen und neben diesen Wirkungen andere wesentliche oder nebensächliche Ziele angestrebt werden. Ein Absatz Ihres Urteils gibt eine recht vollständige Begriffsbestimmung: „Die Abgabe mit zollgleicher Wirkung [kann] … unabhängig von ihrer Bezeichnung und von der Art ihrer Erhebung als eine bei der Einfuhr oder später erhobene, einseitig auferlegte Belastung angesehen werden, die dadurch, daß sie speziell die aus einem Mitgliedstaat eingeführten Waren, nicht aber gleichartige einheimische Waren trifft, jene Waren verteuert und damit die gleiche Auswirkung auf den freien Warenverkehr hat wie ein Zoll.“

Sobald also die Abgabe eingeführte Waren, nicht aber einheimische Waren trifft — worin gerade das Wesen der für die Erteilung von Einfuhrgenehmigungen erhobenen Gebühren besteht —, wäre Artikel 13 Absatz 2 anwendbar und Artikel 95 demnach nicht.

Was wäre dann der Anwendungsbereich des Artikels 95? Er würde ausschließlich die Abgaben erfassen, die neben den Einfuhren auch inländische Waren treffen, diese aber zu einem niedrigeren Satz als die eingeführten Waren (der umstrittene Absatz untersagt im übrigen, auf eingeführte Waren höhere Abgaben zu erheben als auf inländische Waren).

Die Kommission bemüht sich darzutun, daß diese Unterscheidung der ratio der verschiedenen die Herabsetzung der Einfuhrabgaben regelnden Vorschriften entspreche: Einerseits seien die ausschließlich auf Einfuhren erhobenen Abgaben im allgemeinen Schutzmaßnahmen mit der gleichen Zielsetzung wie Zölle; es sei daher durchaus angebracht, sie in der gleichen Zeitfolge abzuschaffen wie die Zölle. Andererseits seien die Unterschiede, die auf dem Gebiet der indirekten Steuern zwischen eingeführten und inländischen Waren beständen, meist nur technischer Art, was den schnelleren Abbau erkläre.

Ich muß gestehen, daß diese Begründung mir nicht ganz überzeugend erscheint. Aber welches auch immer die Motive für die unterschiedliche Behandlung der unter die Artikel 13 und 95 fallenden Maßnahmen sein mögen, es sprechen ernste Gründe für die von der Kommission vorgeschlagene Abgrenzung. Sie scheint mir dem Gedankengang Ihres Urteils aus dem Jahre 1962 zu entsprechen, welches das entscheidende Kriterium der Artikel 12 und 13 darin sieht, daß die Abgabe eingeführte Waren, nicht aber gleichartige einheimische Waren trifft, und Artikel 95 nur die Bestimmung zuweist, „die Einbrüche in den Geltungsbereich der Verbote abzuriegeln, die durch fiskalische Maßnahmen erzielt werden könnten“. In der Lehre hat sich insbesondere Catalano in gleichem Sinne ausgesprochen: er betrachtet „als zollgleiche Abgaben alle Abgaben, die auf Waren aus anderen Mitgliedstaaten, nicht aber auf entsprechende inländische Waren erhoben werden“. Diese Abgrenzung hat schließlich noch für sich, daß — wie die Kommission bemerkt — im Vertrag kein anderes Kriterium für die Abgrenzung der Anwendungsbereiche von Artikel 13 Absatz 2 und Artikel 95 Absätze 1 und 3 des Vertrages zu finden ist.

Die Besonderheit dieser Rechtssache besteht aber — wie die mündlichen Ausführungen ganz klar gezeigt haben — darin, daß die Kommission und die Bundesrepublik zwar darüber einig sind, was unter Artikel 95 fällt, jedoch verschiedene Auffassungen zu der Frage vertreten, ob Gebühren der Art, die die Vorlegungsfrage veranlaßt haben, durch Artikel 12 erfaßt werden und somit der schrittweisen Aufhebung nach Artikel 13 Absatz 2 unterliegen.

Der Vertreter der Bundesrepublik hat darauf hingewiesen, daß nach seiner Auffassung Gebühren, die für eine bestimmte Sonderleistung der Verwaltung erhoben werden, keinen Schutzzweck haben und nicht der Erzielung von Einkünften dienen; sie entgehen damit nach seiner Ansicht der Regelung der Artikel 12 und 13. Er hat noch hinzugefügt, das Problem der Abgaben mit zollgleicher Wirkung werde gegenwärtig geprüft und sei Gegenstand von Verhandlungen zwischen seiner Regierung und der Kommission.

Auch von der soeben vorgeschlagenen Auslegung des Artikels 95 ausgehend, halte ich es doch für unumgänglich, einen Augenblick bei der von der deutschen Regierung aufgeworfenen Frage und den vorgebrachten Argumenten zu verweilen, freilich ohne die Frage heute entscheiden zu wollen.

Diese Gebühren, so wird ausgeführt, stellten lediglich ein Entgelt für eine von der Verwaltung zu erbringende besondere Leistung dar. Wenn es auch einleuchtet, daß eine Gebühr, die ein Importeur für eine zu seinem persönlichen Vorteil erbrachte Leistung entrichtet, keine dem Vertrag zuwiderlaufende Belastung darstellt, so ist doch zu verlangen, daß tatsächlich eine Leistung erbracht wird: die Notwendigkeit, sich vor der Einfuhr eine Genehmigung oder ein anderes Dokument erteilen zu lassen, dürfte aber nicht unbedingt als eine solche Leistung anzusehen sein.

Ferner wird geltend gemacht, bei ihrer geringen Höhe hätten diese Gebühren weder den Zweck noch die Wirkung, die inländische Erzeugung zu schützen. Was vom Standpunkt des Vertrages zählt, ist aber nicht der erstrebte Zweck, sondern das Ergebnis. So niedrig auch eine Gebühr sein mag, sie belastet zwangsläufig die betreffende Einfuhr und benachteiligt sie gegenüber der inländischen Erzeugung. Verschieden hohe Sätze, die sich durch die Kosten der „erbrachten Leistung“ schwerlich rechtfertigen lassen, können im übrigen zu einer recht unterschiedlichen Belastung einzelner Erzeugnisse führen und damit den Verdacht einer Schutzabsicht aufkommen lassen; ich verweise hierzu auf die Bemerkungen des Vertreters der Kommission und die in der Sitzung gestellten Fragen.

Es kommt im übrigen nicht darauf an, wie die umstrittenen Gebühren nach der innerstaatlichen Rechtsordnung zu qualifizieren sind und welchen Organismen oder Behörden sie zugute kommen. Und wenn schließlich Artikel VIII des GATT für Abgaben, die bei der Erteilung von Einfuhrgenehmigungen erhoben werden, eine Sonderregelung trifft, so stehen dennoch die Unterschiede zwischen diesem Abkommen und dem Vertrag von Rom in der Frage der Zölle der Annahme entgegen, der Vertrag habe stillschweigend die gleiche Lösung gewählt.

Um es noch einmal zu wiederholen: Ich behaupte nicht, daß eine als Entgelt für eine besondere Leistung erhobene Gebühr unter Artikel 12 oder 13 falle; damit dies nicht der Fall ist, muß aber zumindest feststehen, daß tatsächlich eine Leistung erbracht worden ist.

Kehren wir nun zu der gestellten Frage zurück, um zu prüfen, wie sie zu beantworten ist. Sie sollen entscheiden, ob die Vorschrift des Artikels 96 Absatz 1 des Vertrages dahin auszulegen ist, daß für die Erteilung von Genehmigungen zur Einfuhr von Erzeugnissen der Ernährung und Landwirtschaft aus anderen Mitgliedstaaten keine Gebühren nach dem Gesetz von 1961 erhoben werden dürfen.

Wenn Sie die von mir vorgetragene Auffassung teilen, dann genügt es zu antworten, daß Artikel 95 nur für solche inländischen Abgaben gilt, die sowohl die Einfuhren als auch die inländischen Waren treffen, jene aber in stärkerem Maße als diese.

Sind Sie dagegen der Auffassung, daß Gebühren, wie das Gesetz von 1951 sie festsetzt, unter den Anwendungsbereich des genannten Artikels fallen, so sind Sie gezwungen, zu der Frage Stellung zu nehmen ob die Vorschriften dieses Artikels self-executing sind. Ebensowenig wie für seinen Absatz 1 — auf den sich die Vorlegungsfrage bezieht — scheint mir dies für seinen Absatz 3 zuzutreffen; denn anders als die Artikel 12 und 31 des Vertrages, auf die sich die Firma Deutschmann beruft, handelt es sich hier nicht um eine Unterlassungspflicht der Staaten, sondern um eine Pflicht zum Handeln. Die Staaten sind gegenüber der Gemeinschaft eine Verpflichtung eingegangen, an die sie als Staaten gebunden sind, die aber keine Rechte des Einzelnen begründet, die der staatliche Richter zu beachten hätte.

Ich beantrage daher,

— Artikel 95 Absatz 1 des Vertrages in dem Sinne auszulegen, daß er nur für solche inländischen Abgaben gilt, die sowohl Einfuhren als auch inländische Waren treffen, jene jedoch stärker als diese;

— die Entscheidung über die vor dem Gerichtshof entstandenen Kosten dem Verwaltungsgericht Frankfurt vorzubehalten.

( 1 ) Aus dem Französischen übersetzt.