SCHLUSSANTRÄGE DER GENERALANWÄLTIN

JULIANE Kokott

vom 14. September 2006( )

Rechtssache C-418/04

Kommission der Europäischen Gemeinschaften

gegen

Irland

„Richtlinie 79/409/EWG – Erhaltung der wildlebenden Vogelarten – Besondere Schutzgebiete – IBA 2000 – Umsetzung und Anwendung“

I – Einleitung

1. Mit dem vorliegenden Verfahren wendet sich Kommission gegen einen weiteren Mitgliedstaat wegen unzureichender Ausweisung von besonderen Schutzgebieten für Vögel (im Folgenden: BSG) gemäß der Richtlinie 79/409/EWG des Rates vom 2. April 1979 über die Erhaltung der wildlebenden Vogelarten( ) (im Folgenden: Vogelschutzrichtlinie). Wegen gleichartiger Verstöße hat sie bereits die Verurteilung der Niederlande,( ) Frankreichs,( ) Finnlands( ) und Italiens( ) erwirkt. Anhängig sind auch Verfahren gegen Griechenland( ) und Spanien( ). Ein weiteres Verfahren gegen Portugal bereitet die Kommission vor.( )

2. Die zentrale Frage dieser Verfahren ist jeweils der Nachweis, dass ein Mitgliedstaat noch nicht alle auszuweisenden Gebiete als besondere Schutzgebiete ausgewiesen hat. Die Kommission stützt sich vorliegend auf die Angaben zu Irland in einem Verzeichnis ornithologisch wichtiger Gebiete in Europa, das im Jahr 2000 von der Nichtregierungsorganisation BirdLife International, einem internationalen Dachverband nationaler Vogelschutzorganisationen, veröffentlicht wurde (im Folgenden: IBA 2000, IBA steht für Important Bird Area [wichtiges Vogelgebiet] oder Important Bird Areas [wichtige Vogelgebiete]).( )

3. Die Kommission erhebt im vorliegenden Verfahren daneben weitere Vorwürfe hinsichtlich des Schutzes von BSG. Irland habe wichtige Schutzbestimmungen der Vogelschutzrichtlinie und der Richtlinie 92/43/EWG des Rates vom 21. Mai 1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen( ) (im Folgenden: Habitatrichtlinie) nicht richtig ins nationale Recht umgesetzt bzw. diese Bestimmungen in der Praxis fehlerhaft angewandt.

II – Vorverfahren und Anträge

4. Die Klage der Kommission beruht auf verschiedenen Vorverfahren, die die Kommission mit Aufforderungen zur Stellungnahme gemäß Artikel 226 EG (Mahnschreiben) in den Jahren 1998, 2000 und 2001 eingeleitet hatte. Es folgten eine begründete Stellungnahme im Jahr 2001 sowie zwei weitere, die unter dem Datum vom 11. Juli 2003 übermittelt wurden. Diese letzten beiden begründeten Stellungnahmen fassten alle Rügen zusammen, die Gegenstand der Klage wurden. Die Kommission setzte Irland eine letzte Frist von zwei Monaten, um die vorgeworfenen Verletzungen des Gemeinschaftsrechts zu beenden. Irland erkennt an, dass diese Frist am 11. September 2003 endete.( )

5. Die Kommission war mit den weiteren Antworten Irlands nicht zufrieden und erhob daher am 29. September 2004 die vorliegende Klage. Sie beantragt,

1. festzustellen, dass Irland, indem es versäumt hat,

(a) gemäß Artikel 4 Absätze 1 und 2 der Richtlinie 79/409/EWG über die Erhaltung der wildlebenden Vogelarten seit 1981 alle Gebiete auszuweisen, die für die Arten in Anhang I der Richtlinie 79/409 und für regelmäßig auftretende Zugvogelarten zahlen- und flächenmäßig am geeignetsten sind;

(b) gemäß Artikel 4 Absätze 1 und 2 der Richtlinie 79/409 seit 1981 die erforderlichen gesetzlichen Schutzmaßnahmen für diese Gebiete zu erlassen;

(c) sicherzustellen, dass seit 1981 die Bestimmungen des Artikels 4 Absatz 4 Satz 1 auf Gebiete angewandt werden, die gemäß der Richtlinie 79/409 als besondere Schutzgebiete auszuweisen sind;

(d) die Erfordernisse des Artikels 4 Absatz 4 Satz 2 der Richtlinie 79/409 vollständig und ordnungsgemäß in nationales Recht umzusetzen und anzuwenden;

(e) alle erforderlichen Maßnahmen zu ergreifen, um im Hinblick auf die gemäß der Richtlinie 79/409 ausgewiesenen besonderen Schutzgebiete den Bestimmungen des Artikels 6 Absätze 2, 3 und 4 der Richtlinie 92/43/EWG zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen nachzukommen, und alle erforderlichen Maßnahmen zu ergreifen, um im Hinblick auf die Nutzung aller unter Artikel 6 Absatz 2 der Richtlinie 92/43 fallenden Gebiete als Erholungsgebiete den Bestimmungen dieses Artikels nachzukommen;

(f) alle erforderlichen Maßnahmen zu ergreifen, um Artikel 10 der Richtlinie 79/409 nachzukommen;

gegen seine Verpflichtungen aus den genannten Artikeln dieser Richtlinien verstoßen hat und

2. Irland die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.

6. Irland beantragt,

1. Die Anträge der Kommission zurückzuweisen oder hilfsweise jede Feststellung auf die spezifischen Gegenstände zu begrenzen, bezüglich derer der Gerichtshof auf eine Verletzung des Gemeinschaftsrecht durch Irland erkennt.

2. Den Parteien ihre eigenen Kosten aufzuerlegen.

7. Dem Verfahren sind auf Seiten Irlands das Königreich Spanien und die Hellenische Republik beigetreten.

III – Zur Klage

8. Die einzelnen Anträge werden im Folgenden der Reihe nach geprüft. Der rechtliche Rahmen wird bei den einschlägigen Rügen der Kommission wiedergegeben.

A – Zum ersten Klageantrag – unzureichende Ausweisung von BSG

9. Die Kommission wirft Irland mit dem ersten Klageantrag vor, zahlen- und flächenmäßig nicht ausreichend Gebiete zu BSG für den Schutz von Vögeln des Anhangs I sowie von dort nicht genannten Zugvögeln erklärt zu haben.

Rechtlicher Rahmen

10. Artikel 4 Absätze 1 und 2 der Vogelschutzrichtlinie regelt, welche Flächen die Mitgliedstaaten als BSG ausweisen sollen, Absatz 3 die Information der Kommission über die Ausweisung:

„(1) Auf die in Anhang I aufgeführten Arten sind besondere Schutzmaßnahmen hinsichtlich ihrer Lebensräume anzuwenden, um ihr Überleben und ihre Vermehrung in ihrem Verbreitungsgebiet sicherzustellen.

In diesem Zusammenhang ist folgendes zu berücksichtigen:

a) vom Aussterben bedrohte Arten,

b) gegen bestimmte Veränderungen ihrer Lebensräume empfindliche Arten,

c) Arten, die wegen ihres geringen Bestands oder ihrer beschränkten örtlichen Verbreitung als selten gelten,

d) andere Arten, die aufgrund des spezifischen Charakters ihres Lebensraums einer besonderen Aufmerksamkeit bedürfen.

Bei den Bewertungen werden Tendenzen und Schwankungen der Bestände der Vogelarten berücksichtigt.

Die Mitgliedstaaten erklären insbesondere die für die Erhaltung dieser Arten zahlen- und flächenmäßig geeignetsten Gebiete zu Schutzgebieten, wobei die Erfordernisse des Schutzes dieser Arten in dem geographischen Meeres- und Landgebiet, in dem diese Richtlinie Anwendung findet, zu berücksichtigen sind.

(2) Die Mitgliedstaaten treffen unter Berücksichtigung der Schutzerfordernisse in dem geographischen Meeres- und Landgebiet, in dem diese Richtlinie Anwendung findet, entsprechende Maßnahmen für die nicht in Anhang I aufgeführten, regelmäßig auftretenden Zugvogelarten hinsichtlich ihrer Vermehrungs-, Mauser- und Überwinterungsgebiete sowie der Rastplätze in ihren Wanderungsgebieten. Zu diesem Zweck messen die Mitgliedstaaten dem Schutz der Feuchtgebiete und ganz besonders der international bedeutsamen Feuchtgebiete besondere Bedeutung bei.

(3) Die Mitgliedstaaten übermitteln der Kommission alle sachdienlichen Informationen, so dass diese geeignete Initiativen im Hinblick auf die erforderliche Koordinierung ergreifen kann, damit die in Absatz 1 und die in Absatz 2 genannten Gebiete ein zusammenhängendes Netz darstellen, das den Erfordernissen des Schutzes der Arten in dem geographischen Meeres- und Landgebiet, in dem diese Richtlinie Anwendung findet, Rechnung trägt.“

11. Der neunte Erwägungsgrund erläutert diese Regelung:

„Schutz, Pflege oder Wiederherstellung einer ausreichenden Vielfalt und einer ausreichenden Flächengröße der Lebensräume ist für die Erhaltung aller Vogelarten unentbehrlich; für einige Vogelarten müssen besondere Maßnahmen zur Erhaltung ihres Lebensraums getroffen werden, um Fortbestand und Fortpflanzung dieser Arten in ihrem Verbreitungsgebiet zu gewährleisten; diese Maßnahmen müssen auch die Zugvogelarten berücksichtigen und im Hinblick auf die Schaffung eines zusammenhängenden Netzes koordiniert werden.“

Stellungnahme

12. Der Vorwurf der Kommission hinsichtlich unzureichender Gebietsausweisung gliedert sich in drei Teile: Erstens habe Irland viele in IBA 2000 genannte Gebiete nicht als BSG ausgewiesen, auch seien ausgewiesene BSG häufig zu klein, da sie hinter den Angaben zur Gebietsgröße in IBA 2000 zurückblieben. Zweitens sei Irland verpflichtet, für bestimmte Arten weitere BSG auszuweisen, die noch nicht in IBA 2000 genannt seien. Drittens streiten die Kommission und Irland darum, ob bestimmte einzelne Gebiete und Teilflächen zu BSG erklärt werden müssen.

13. Gemäß ständiger Rechtsprechung verpflichtet Artikel 4 Absätze 1 und 2 der Vogelschutzrichtlinie die Mitgliedstaaten, die Gebiete zu Schutzgebieten zu erklären, die den in diesen Bestimmungen festgelegten ornithologischen Kriterien entsprechen.( ) Dies sind die Gebiete, die am besten geeignet für die Erhaltung der betreffenden Arten erscheinen sldjf alköjs fdlasöfdjölk jsöl.( ) Wie Irland zu Recht betont und auch die Kommission nicht bestreitet, reicht die bloße Eignung eines Gebietes für die Erhaltung bestimmter Arten nicht aus, um eine Verpflichtung zu begründen, dieses Gebiet zum BSG zu erklären.

14. Die Mitgliedstaaten verfügen zwar bei der Auswahl der besonderen Schutzgebiete über einen gewissen Ermessensspielraum, doch ist über die Ausweisung und Abgrenzung dieser Gebiete ausschließlich anhand der in der Richtlinie festgelegten ornithologischen Kriterien zu entscheiden. Andere Erwägungen, insbesondere wirtschaftlicher und sozialer Art, dürfen bei der Gebietsausweisung keine Rolle spielen.( ) Die Verpflichtung zur Ausweisung von BSG kann auch nicht durch den Erlass anderer besonderer Schutzmaßnahmen umgangen werden.( )

1. Zu IBA 2000

15. Die Kommission vertritt die Auffassung, das Verzeichnis IBA 2000 bezeichne zumindest einen Teil der im Sinne von Artikel 4 Absätze 1 und 2 der Vogelschutzrichtlinie am besten für die Erhaltung der betreffenden Arten geeigneten Gebiete. Da Irland viele IBA gar nicht als BSG ausgewiesen habe und viele weitere BSG innerhalb von IBA nicht alle Flächen des jeweiligen IBA erfassen würden, sei bewiesen, dass Irland den Verpflichtungen nach Artikel 4 Absätze 1 und 2 der Vogelschutzrichtlinie nicht nachgekommen sei.

16. Der Erfolg der Klage in diesen beiden Punkten hängt folglich davon ab, ob der Unterschied zwischen IBA 2000 und den irischen Ausweisungen beweist, dass Irland seiner Verpflichtung zur Ausweisung von BSG nicht in ausreichendem Maß nachgekommen ist.

17. Ein Gebietsverzeichnis wie IBA 2000 kann wesentlich zum Beweis beitragen, dass ein Mitgliedstaat seiner Verpflichtung zur Ausweisung von BSG nicht in hinreichendem Maß nachgekommen ist. Der Gerichtshof stellte fest, in Anbetracht des wissenschaftlichen Wertes von IBA 89 und ohne Vorlage eines wissenschaftlichen Beweises, dass Verpflichtungen aus Artikel 4 Absätze 1 und 2 der Vogelschutzrichtlinie dadurch erfüllt werden können, dass andere als die in diesem Verzeichnis aufgeführten Gebiete mit einer kleineren Gesamtfläche als diese zu Schutzgebieten erklärt werden, könne dieses Verzeichnis, obwohl es für den betreffenden Mitgliedstaat rechtlich nicht verbindlich ist, vom Gerichtshof als Bezugsgrundlage verwendet werden, um zu beurteilen, ob dieser Mitgliedstaat zahlen- und flächenmäßig ausreichende Gebiete zu Schutzgebieten im Sinne der vorgenannten Bestimmungen der Richtlinie erklärt hat.( )

18. IBA 89 ist ein im Jahr 1989 vorgelegtes Verzeichnis der Gebiete, die für die Erhaltung der wildlebenden Vogelarten in der Gemeinschaft von großer Bedeutung sind, das von der Europäischen Gruppe für die Erhaltung der Vögel und der Lebensräume gemeinsam mit dem Internationalen Rat für Vogelschutz in Zusammenarbeit mit Sachverständigen der Kommission für die zuständige Generaldirektion der Kommission erarbeitet wurde.( )

19. IBA 2000 ist ein neueres Verzeichnis. Es verzeichnet für Irland gegenüber IBA 89 insbesondere 48 neue Gebiete. Ob das neue Verzeichnis als Beweismittel im oben genannten Sinn geeignet ist, hängt davon ab, ob es eine vergleichbare wissenschaftliche Qualität aufweist wie sein Vorgänger.

20. Die in beiden Verzeichnissen aufgeführten Gebiete resultieren aus der Anwendung bestimmter Kriterien auf Informationen über das Vorkommen von Vögeln. Die Kriterien von IBA 2000 entsprechen größtenteils den Kriterien von IBA 89.( ) Die zahlen- und flächenmäßige Zunahme der Gebiete ergibt sich im Wesentlichen aus verbesserten Kenntnissen über die Vogelvorkommen.

21. Die Beteiligung der Kommission an IBA 89 bestand fast ausschließlich darin, die Arbeit der Ornithologen an den Kriterien zu begleiten. Da die Kriterien größtenteils weiter verwendet werden, verantwortet die Kommission insoweit zumindest mittelbar auch IBA 2000. Die Datenerhebung dagegen konnte die Kommission bereits bei IBA 89 kaum überwachen, da sie nicht die Existenz und den Umfang jedes einzelnen angegebenen Vogelvorkommens verifizieren konnte. Auch insofern besteht folglich kein signifikanter Unterschied zwischen IBA 89 und IBA 2000.

22. Das Irland unterstützende Königreich Spanien beanstandet an IBA 2000, dass das Verzeichnis von Nichtregierungsorganisationen erstellt wurde. Dies trifft zu, stellt die wissenschaftliche Qualität allerdings nicht in Frage.( ) Herausgeber ist BirdLife International, ein Verband nationaler Vogelschutzorganisationen, der unter der Bezeichnung Internationaler Rat für Vogelschutz bereits an IBA 89 beteiligt war. Die damals ebenfalls beteiligte Europäische Gruppe für die Erhaltung der Vögel war eine Ad-hoc-Expertengruppe dieses Rates. BirdLife gewährleistet folglich die Kontinuität bei der Arbeit an den Gebietsverzeichnissen.

23. An der Datenerhebung für den irischen Teil von IBA 2000 waren im Übrigen neben verschiedenen Ornithologen auch staatliche irische Stellen beteiligt.( )

24. Wie Irland betont, stellt die Kommission allerdings selbst die Qualität von IBA 2000 in Frage, da sie von Irland die Ausweisung von Gebieten fordert, die nicht in dem Verzeichnis genannt werden. Dieses Vorbringen beruht jedoch nicht auf der Erwägung, dass IBA 2000 Gebiete benennt, die nicht am besten geeignet sind. Vielmehr vertritt die Kommission die Auffassung, IBA 2000 sei in Bezug auf bestimmte in Irland vorkommende Arten und Lebensräume offensichtlich unvollständig.

25. Diese Unvollständigkeit stellt den Beweiswert von IBA 2000 nicht in Frage. Dafür wäre es notwendig, wissenschaftliche Erkenntnisse vorzulegen, die zeigen, dass die durch IBA 2000 identifizierten Gebiete nicht am besten geeignet sind. ( ) Im Übrigen zeigt schon der Vergleich zwischen IBA 89 und IBA 2000, dass fortschreitende wissenschaftliche Erkenntnisse zur Vervollständigung derartiger Inventare führen. Dadurch wird die vom Gerichtshof anerkannte Beweiskraft von IBA 89 höchstens insoweit in Frage gestellt, als neuere Verzeichnisse bestimmte Gebiete nicht mehr aufführen, die in IBA 89 noch genannt wurden. Das Gleiche muss für IBA 2000 gelten.

26. Somit sind die beiden Verzeichnisse IBA 89 und IBA 2000 hinsichtlich ihrer wissenschaftlichen Qualität vergleichbar. Da es auf aktuelleren Daten beruht, stellt IBA 2000 die bessere wissenschaftliche Quelle dar und verdient daher den Vorzug.

27. In der mündlichen Verhandlung hat die irische Regierung allerdings die Auffassung vertreten, die am besten geeigneten Gebiete dürften nicht aus der Perspektive eines einzelnen Mitgliedstaats heraus ausgewählt werden, sondern müssten die gesamte Gemeinschaft in den Blick nehmen. Für viele in Irland vorkommende Arten gebe es sehr viel besser geeignete Gebiete in anderen Mitgliedstaaten. Daher seien für bestimmte Arten Gebietsausweisungen in Irland nicht notwendig.

28. Diese Position scheint eine Stütze in Artikel 4 Absatz 1 Unterabsatz 4 der Vogelschutzrichtlinie zu finden. Danach sind die Erfordernisse des Schutzes der Arten des Anhangs I in dem geographischen Meeres- und Landgebiet zu berücksichtigen, in dem die Richtlinie Anwendung findet. Dieses Gebiet ist die Gemeinschaft.

29. Die meisten Auswahlkriterien für IBA 2000 tragen diesen Argumenten Rechnung, da sie keinen Vergleich innerhalb des jeweiligen Mitgliedstaats voraussetzen.( ) Anders ist dies beim Kriterium C.6. Danach sind die fünf wichtigsten Gebiete für Arten nach Anhang I in der betreffenden europäischen Region als ornithologisch wichtigstes Gebiet anzusehen (sogenanntes Top-5-Kriterium).( ) Für Irland wurde das gesamte Staatsgebiet als eine europäische Region angesehen.( ) Folgt man der Auffassung Irlands, so wäre das Top-5-Kriterium abzulehnen, da es nicht auf einem Vergleich des gesamten Gebietes der EU beruht.

30. Die irische Regierung verkennt jedoch, dass nach Artikel 4 Absatz 1 der Vogelschutzrichtlinie in seiner Auslegung durch den Gerichtshof ein Mitgliedstaat, in dessen Hoheitsgebiet es Arten nach Anhang I gibt, für (alle) diese Arten insbesondere BSG bestimmen muss.( )

31. Gerade Arten des Anhangs I sind in der Gemeinschaft aus den in Artikel 4 Absatz 1 Unterabsatz 2 der Vogelschutzrichtlinie genannten Gründen besonders schutzbedürftig, d. h. weil sie selten, vom Aussterben bedroht oder gegenüber bestimmten Veränderungen ihrer Lebensräume empfindlich sind bzw. weil sie aus anderen Gründen besonderer Aufmerksamkeit bedürfen. Bereits bei der Auswahl dieser Arten berücksichtigt die Kommission nach Artikel 4 Absatz 1 Unterabsatz 1 die europäische Dimension.

32. In den Mitgliedstaaten, wo diese Arten vergleichsweise häufig vorkommen, sichern BSG vor allem den Erhalt von großen Teilen der Gesamtpopulation. BSG sind allerdings auch notwendig, wo diese Arten eher selten sind. Dort dienen BSG nämlich der geographischen Verbreitung der Art.

33. Die Bedeutung der geographischen Verbreitung von Arten zeigt die Definition des Erhaltungszustands von Arten in Artikel 1 Buchstabe i der Habitatrichtlinie. Der Erhaltungszustand bezeichnet danach die Gesamtheit der Einflüsse, die sich langfristig auf die Verbreitung und die Größe der Populationen der betreffenden Arten auswirken können. Zwar ist diese Definition nicht direkt auf die Vogelschutzrichtlinie anwendbar, sie illustriert jedoch den wissenschaftlichen Konsens, der auch im Rahmen der ornithologisch zu begründenden Gebietsauswahl nach der Vogelschutzrichtlinie maßgeblich sein muss.

34. Für die Vogelschutzrichtlinie zeigt sich die Bedeutung der geographischen Verbreitung an Artikel 4 Absatz 3. Danach soll die Kommission Initiativen ergreifen, damit die von den Mitgliedstaaten ausgewiesenen BSG ein zusammenhängendes Netz darstellen, das den Erfordernissen des Schutzes der Arten in dem geographischen Meeres- und Landgebiet, in dem diese Richtlinie Anwendung findet, Rechnung trägt. Ein gleichmäßiges Netz lässt sich nur erreichen, wenn alle Mitgliedstaaten für die auf ihrem Gebiet vorkommenden Arten des Anhangs I die am besten geeigneten Gebiete als BSG ausweisen.( ) Andernfalls würden sich die BSG für viele Arten in bestimmten Regionen der Gemeinschaft konzentrieren, während es in den Randbereichen des Vorkommens dieser Arten keine BSG gäbe.

35. Somit stellt die notwendige europäische Dimension das Kriterium C.6, das dem Verzeichnis IBA 2000 in Verbindung mit anderen Kriterien zugrunde liegt, nicht in Frage.

36. Irland bemüht sich auch, die Beweiskraft des IBA Verzeichnisses in Bezug auf den Wachtelkönig (Crex crex) zu erschüttern. Diese Art sei nach jüngsten Erkenntnissen nicht länger als weltweit bedroht anzusehen und die für ihn geeigneten Lebensräume seien in Irland wegen Änderungen in der landwirtschaftlichen Nutzung eher im Zunehmen begriffen. Auch verfolge Irland eine andere Schutzstrategie für den Wachtelkönig. Schließlich seien die Vorkommen des Wachtelkönigs außerhalb der BSG noch nicht hinreichend stabilisiert und daher nicht vorhersehbar. Folglich gingen die Ausweisungsforderungen der Kommission zu weit.

37. Die geänderte Einstufung des Wachtelkönigs aufgrund neuer Erkenntnisse über Vorkommen in Osteuropa und Russland trifft zu.( ) Derartige Entwicklungen können grundsätzlich Gebietsverzeichnissen für die jeweils betroffenen Arten die Grundlage entziehen. Allerdings erfüllt auch die jetzige Einstufung „near threatened“ genau wie die frühere Einstufung „vulnerable“ die Voraussetzungen, für die Identifizierung von IBA nach dem Kriterium C.1.( ) Auch für die Anwendung des Top-5-Kriteriums (C.6) ändert sich nichts. Die von IBA 2000 identifizierten Gebiete werden folglich nicht in Frage gestellt.

38. Darüber hinaus legt die Kommission – ohne jeden Widerspruch der irischen Regierung – eine Studie der irischen Vogelschutzorganisation BirdWatch Ireland vom April 2002 vor. In dieser werden mit ausführlicher wissenschaftlicher Begründung vier neue BSG für den Wachtelkönig vorgeschlagen. Folglich müssen auch für den Wachtelkönig weitere Gebiete zu BSG erklärt werden.

39. Da Irland keine weiteren Argumente gegen die Beweiskraft des Verzeichnisses IBA 2000 vorträgt, konnte es diese nicht erschüttern. Der Unterschied zwischen den irischen Gebietsausweisungen und IBA 2000 beweist somit, dass Irland seinen Verpflichtungen aus Artikel 4 Absätze 1 und 2 nicht nachgekommen ist.

40. Allerdings trägt Irland vor, für verschiedene Gebiete und Arten seien Untersuchungen durchgeführt worden oder in Vorbereitung, die es erlauben würden, die am besten für die Erhaltung dieser Arten geeigneten Gebiete zu identifizieren und anschließend zu BSG zu erklären. Griechenland unterstützt diese Argumentation und verlangt, dass den Mitgliedstaaten eine ausreichende Frist eingeräumt wird, um neue wissenschaftliche Erkenntnisse, wie IBA 2000, zu überprüfen und auf ihrer Basis BSG auszuweisen.

41. Diese Argumentation beruht auf einer zutreffenden Erwägung: Verantwortlich für die Ausweisung von BSG sind ausschließlich die Mitgliedstaaten. Sie können sich ihrer Verantwortung nicht entäußern, indem sie Erkenntnisse anderer Stellen, auch die Erkenntnisse von Vogelschutzorganisationen, einfach übernehmen und umsetzen. Jede Ausweisung setzt vielmehr voraus, dass das betreffende Gebiet nach der auf die besten verfügbaren wissenschaftlich ermittelten Fakten( ) gestützten Überzeugung der zuständigen Stellen zu den am besten für den Vogelschutz geeigneten Gebieten zählt.

42. Daraus folgt allerdings nicht, dass die Ausweisungspflicht generell entfällt, solange die zuständigen Stellen neue wissenschaftliche Erkenntnisse nicht vollständig überprüft und verifiziert haben. Vielmehr ist daran zu erinnern, dass die Ausweisungspflicht bereits seit dem Ablauf der Umsetzungsfrist für die Vogelschutzrichtlinie besteht, im Falle Irlands seit dem 6. April 1981. Die Ausweisungsverpflichtung wird auch nicht durch den Stand der wissenschaftlichen Erkenntnisse zu einem bestimmten Zeitpunkt beschränkt.( )

43. Mit dieser Verpflichtung ging eine weitere Pflicht einher, nämlich die am besten geeigneten Gebiete zu identifizieren. Artikel 10 der Vogelschutzrichtlinie in Verbindung mit Anhang V hält die Mitgliedstaaten daher zur Unterstützung der notwendigen Forschungen und Arbeiten an. Folglich hätte Irland bereits bis 1981 selbst eine umfassende wissenschaftliche Bestandsaufnahme der Vogelvorkommen auf seinem Staatsgebiet vornehmen und die daraus resultierenden BSG ausweisen müssen. Wäre es dieser Verpflichtung vollständig nachgekommen, so würde IBA 2000 entweder nur BSG beinhalten oder Irland könnte alle weiteren Forderungen nach der Ausweisung von BSG leicht widerlegen.

44. Weitere Ausweisungspflichten können nur entstehen, wenn sich die Vogelvorkommen ändern, was hier nur für den Wachtelkönig vorgetragen wird. Dessen neue Vorkommen waren jedoch bei Ablauf der hier maßgeblichen Frist, am 11. September 2003,( ) bereits bekannt.

45. Irland jetzt eine weitere Frist zur Überprüfung der besten verfügbaren wissenschaftlichen Quelle zu gewähren, würde darauf hinauslaufen, die Verpflichtung zur Ausweisung von BSG mit einer in Artikel 4 der Vogelschutzrichtlinie nicht vorgesehenen Bedingung zu versehen, nämlich dem Beweis durch Dritte, dass es noch nicht geschützte Gebiete gibt, die ausgewiesen werden müssten. Eine solche Bedingung widerspräche jedoch nicht nur dem Wortlaut der Bestimmungen, sondern auch den Zielen der Vogelschutzrichtlinie und der darin niedergelegten Verantwortung der Mitgliedstaaten – nicht dritter Parteien – für das gemeinsame (natürliche) Erbe auf ihrem Hoheitsgebiet.( ) Die Notwendigkeit der Überprüfung von IBA 2000 kann daher die fehlende Ausweisung von BSG nicht rechtfertigen.

46. Die Kommission wirft Irland ebenfalls unter Bezugnahme auf IBA 2000 vor, dass viele ausgewiesene BSG zu klein seien. Irland habe wichtige Bestandteile ausgegrenzt. Irland widerspricht diesem Vorwurf nicht, sondern verweist nur auf laufende Verfahren zur Anpassung der Abgrenzung von BSG. Dieses Vorbringen widerlegt den Vorwurf der Kommission nicht. Grundsätzlich hätte Irland bereits im Jahr 1981 alle BSG in vollem Umfang ausweisen und die dafür notwendigen ornithologischen Untersuchungen vornehmen müssen. Heute notwendige Untersuchungen und Verwaltungsverfahren zur Ausweisung der fehlenden Flächen ändern nichts daran, dass Irland dieser Verpflichtung nicht bis zum Ablauf der Frist der letzten begründeten Stellungnahme nachgekommen ist. Folglich ist Irland insofern ebenfalls antragsgemäß zu verurteilen.

47. Die Klage der Kommission ist daher erfolgreich, soweit sie sich auf den Unterschied zwischen den irischen Gebietsausweisungen und IBA 2000 stützt.

2. Zu Gebieten, die nicht in IBA 2000 genannt werden

48. Die Kommission wirft Irland allerdings auch vor, dass IBA 2000 für bestimmte Arten und Lebensräume klar unvollständig sei und Irland daher sogar Gebiete zu BSG erklären müsse, die in IBA 2000 nicht genannt würden.

49. Es ist nicht ausgeschlossen, dass Verpflichtungen in Bezug auf solche Gebiete bestehen.( ) Dafür muss die Kommission allerdings zumindest substanziiert darlegen, aus welchen Gründen weitere Gebiete notwendig sind. Aus der Klageschrift in Verbindung mit der ersten begründeten Stellungnahme, die am 24. Oktober 2001 übermittelt wurde, ergibt sich, dass die Kommission sich in Bezug auf den Sterntaucher (Gavia stellata), die Kornweihe (Circus cyaneus), den Merlin (Falco columbarius), den Wanderfalken (Falco peregrinus), den Goldregenpfeifer (Pluvialis apricaria) und den Eisvogel (Alcedo athis) im Wesentlichen darauf beruft, dass die Lebensräume dieser Arten in den BSG Irlands unterrepräsentiert seien. Teilweise gebe es auch Untersuchungen, welche die Identifizierung von Gebieten für den Erhalt dieser Arten ermögliche.

50. Irland teilt mit, dass mittlerweile für den Goldregenpfeifer, den Sterntaucher, die Kornweihe, den Merlin und den Wanderfalken Untersuchungen vorliegen, die es erlauben, die am besten geeigneten Gebiete zu identifizieren. Damit erkennt Irland an, dass für diese Arten weitere BSG notwendig sind, sei es durch die Erklärung neuer Gebiete, sei es durch die Einbeziehung dieser Arten in die Schutzziele bestehender Gebiete.

51. Allerdings lehnt Irland die Ausweisung von BSG für den Eisvogel ab. Diese Art sei in geringer Dichte weit verbreitet und daher für die Ausweisung von BSG ungeeignet. Die irische Regierung stützt sich dabei auf Brutvogelerhebungen aus den Jahren 1988 bis 1991. Zwar sei der gegenwärtige Bestand unbekannt, doch plane eine irische Vogelschutzorganisation eine Erhebung. Wenn diese bestimmte, am besten geeignete Gebiete identifiziere, könnten Gebietsausweisungen erwogen werden.

52. Aus Artikel 4 Absatz 1 der Vogelschutzrichtlinie in ihrer Auslegung durch den Gerichtshof geht jedoch hervor, dass ein Mitgliedstaat, in dessen Hoheitsgebiet es Arten nach Anhang I gibt, für diese Arten insbesondere Schutzgebiete bestimmen muss.( ) Es ist demnach ausgeschlossen, bestimmte Arten nach Anhang I überhaupt nicht in BSG zu erfassen.

53. Vielmehr müssen auch für die Arten, die in geringer Dichte vorkommen, am besten geeignete Gebiete identifiziert und zu BSG erklärt werden. Bei weit verbreiteten Arten mag es notwendig sein, Dichtezentren zu suchen. Dass dies auch beim Eisvogel möglich ist, zeigen die von Irland vorgelegten Erhebungen, wo auf einer Karte eindeutige irische Verbreitungsschwerpunkte für den Eisvogel angezeigt werden.( )

54. Die Identifizierung und Abgrenzung von BSG auf der Grundlage solcher Schwerpunkte mag zunächst weitere Untersuchungen über das Vorkommen der Art erfordern. Wie bereits dargelegt, können solche Forschungsdefizite jedoch das Versäumnis der Ausweisung nicht rechtfertigen, da der Mitgliedstaat alle notwendigen Untersuchungen vor Entstehung der Ausweisungspflicht hätte vornehmen müssen. Die Kommission betont daher zu Recht, dass Irland selbst einräume, nicht über ausreichende Kenntnisse bezüglich des Eisvogels zu verfügen.

55. Folglich beschränken sich die Verpflichtungen Irlands zur Ausweisung weiterer BSG nicht auf die in IBA 2000 genannten Gebiete, sondern können auch weitere Gebiete für Arten erfassen, die in diesem Verzeichnis nicht hinreichend erfasst werden.

3. Zu einzelnen Gebieten

a) Zu Cross Lough (Killadoon)

56. Irland bestreitet insbesondere, verpflichtet zu sein, das IBA Nr. 50 Cross Lough (Killadoon) zum BSG zu erklären. Dieses IBA mit einer Fläche von etwa einem Hektar besteht aus einer Lagune mit einer kleinen Insel. Auf dieser Insel haben seit 1937 bis mindestens 1995 Kolonien der Brandseeschwalbe (Sterna sandvicensis) gebrütet, einer Art des Anhangs I der Vogelschutzrichtlinie. Seit einigen Jahren nutzt die Art dieses Gebiet nicht mehr. Irland leitet aus der Aufgabe des Gebietes durch die Brandseeschwalbe ab, dass keine Verpflichtung bestehe, es zum BSG zu erklären.

57. Die irische Position wäre ohne jeden Zweifel berechtigt, wenn Cross Lough (Killadoon) seit dem 6. April 1981, dem Beginn der Ausweisungspflicht, niemals zu den am besten geeigneten Gebieten für die Brandseeschwalbe gehört hätte. Aus IBA 89 und IBA 2000 ergibt sich jedoch, dass Cross Lough (Killadoon) zumindest 1984 und 1995 nach den Kriterien der IBA Verzeichnisse zu den am besten für den Schutz der Brandseeschwalbe geeigneten Gebieten zählte. Diesen Angaben widerspricht Irland im vorliegenden Verfahren nicht. Folglich steht fest, dass das Gebiet nach dem 6. April 1981 zu den am besten für den Schutz der Brandseeschwalbe geeigneten Gebieten gehörte und Irland es daher zu einem BSG hätte erklären müssen.

58. Diese Verpflichtung kann nicht zwangsläufig entfallen, wenn das Gebiet heute nicht am besten geeignet ist. Falls es nämlich früher einmal als BSG hätte ausgewiesen werden müssen, hätte der betreffende Mitgliedstaat zumindest nach Artikel 4 Absatz 4 Satz 1 der Vogelschutzrichtlinie die geeigneten Maßnahmen treffen müssen, um die Verschmutzung oder Beeinträchtigung der Lebensräume sowie die Belästigung der Vögel, sofern sich diese auf die Zielsetzungen dieses Artikels erheblich auswirken, in dem Gebiet zu vermeiden.( )

59. Folglich muss der Mitgliedstaat, der es versäumte, ein zu einem früheren Zeitpunkt unstreitig( ) auszuweisendes Gebiet zum BSG zu erklären, nachweisen, dass dieses Gebiet unabhängig von möglichen Schutzmaßnahmen seine Eignung verloren hat, wenn er es mangels Eignung auch später nicht ausweist.( ) Andernfalls könnten sich die Mitgliedstaaten straflos ihrer Verpflichtung entziehen, die am besten geeigneten Gebiete zu BSG zu erklären und sie in einem Zustand zu erhalten, in dem sie weiterhin am besten für den Vogelschutz geeignet sind.

60. Irland hat diesen Beweis nicht geführt. Vielmehr trägt die Kommission sogar unwidersprochen Anhaltspunkte dafür vor, dass Schutzmaßnahmen möglich waren. Wahrscheinlich hat nämlich der sich in Irland ausbreitende amerikanische Nerz oder Mink (Mustela vison) die Nester der auf dem Boden brütenden Brandseeschwalben geplündert und so die Aufgabe des Gebietes verursacht. Bei mindestens einem anderen Gebiet sei dies verhindert worden. Es ist daher davon auszugehen, dass Cross Lough (Killadoon) weiterhin zu dem am besten für den Schutz der Brandseeschwalbe geeigneten Gebieten gehören würde, wenn Irland in Bezug auf dieses Gebiet seinen Verpflichtungen nach Artikel 4 der Vogelschutzrichtlinie nachgekommen wäre.

61. Es wäre jedoch sinnlos, das Gebiet zum BSG zu erklären, wenn es unmöglich wieder ein für den Schutz von Vögeln am besten geeignetes Gebiet werden könnte. In diesem Fall würde sich auch die Erklärung zum BSG erübrigen. Im Fall von Cross Lough (Killadoon) besteht allerdings nach dem unbestrittenen Vortrag der Kommission die reale Möglichkeit einer Wiederbesiedlung durch die Brandseeschwalbe. Diese Art wechselt ihre Koloniestandorte häufig( ) und nutzt weiterhin Standorte in der Nähe des Gebietes. Bei entsprechenden Schutzmaßnahmen gegen den Mink wäre daher eine erneute Nutzung des Gebietes möglich.

62. Daher ist auch Cross Lough (Killadoon) zu einem BSG zu erklären.( )

b) Zu den Flächen im Bereich des BSG Sandymount Strand and Tolka Estuary

63. Umstritten ist auch die Abgrenzung des BSG Sandymount Strand and Tolka Estuary. Die Kommission wirft Irland vor, diese Abgrenzung nicht ausschließlich auf ornithologische Kriterien gestützt zu haben, sondern bei zwei in der Gezeitenzone liegenden Schlammflächen Rücksicht auf Projekte im Zusammenhang mit dem Hafen von Dublin genommen zu haben.

64. Bei der ersten Fläche handelt es sich um 2,2 Hektar Sand- und Kiesbänke am westlichen Ende des Estuars des Flusses Tolka, die durch das Projekt Dublin Port Tunnel in Anspruch genommen werden. Irland hat das Estuar erst flussabwärts von der fraglichen Zone, ab einer Straßenüberquerung des Flusses zum BSG erklärt. Hinsichtlich dieser Fläche trägt Irland vor, sie sei nur während relativ kurzer Zeit bei Niedrigwasser für die zu schützenden Watvögel als Futtergebiet nutzbar. Sie werde auch nur von wenigen Vögeln genutzt. Für eine Einbeziehung in das BSG sei sie daher nicht erheblich.

65. Dieses Vorbringen beruht auf einem unzutreffenden Verständnis der Anforderungen von Artikel 4 der Vogelschutzrichtlinie an die Abgrenzung von BSG. Der Gerichtshof hat bereits festgestellt, dass diese Abgrenzung ausschließlich auf ornithologischen Kriterien beruhen muss.( ) Wie die Kommission zu Recht vorträgt, kann die Gebietsabgrenzung nicht allein auf einer isolierten Betrachtung der jeweils strittigen Flächen beruhen, sondern muss sich daran orientieren, ob die Fläche aus ornithologischer Sicht Teil des Gesamtgebiets ist. Andernfalls könnte man ein Gesamtgebiet in beliebige Teilflächen aufteilen, die dann jeweils für sich alleine genommen nur von unerheblichen Teilen der Vogelpopulation in Anspruch genommen werden. Die so begründete Ausgrenzung einer Vielzahl isoliert unerheblicher Teilflächen könnte das BSG insgesamt in seiner Funktion erheblich beeinträchtigen oder sogar zerstören.

66. Die umstrittene Fläche im westlichen Estuar der Tolka wird durch eine Straßenüberquerung des Flusses vom restlichen, ausgewiesenen Estuar getrennt. Die Brücke ist für Vögel jedoch kein Hindernis. Im Übrigen entspricht die Fläche nach ihren Eigenschaften denen des Gesamtgebiets: Es handelt sich um Schlammflächen in der Gezeitenzone.

67. Die Fläche wird nach der Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP), auf die sich beide Parteien stützen,( ) von Teilen der Gesamtpopulation des BSG genutzt. Für den Austernfischer (Haematopus ostralegus) gibt IBA 2000 für das entsprechende IBA Nr. 109 Dublin Bay 1 067 Exemplare im Jahr 1995 an.( ) Die UVP nennt für den Austernfischer ein Maximum von 3 787 Exemplaren in den Jahren 1984 bis 1987. Diese Zahl war zum Zeitpunkt der UVP jedoch bereits zehn Jahre alt, während die Zahlen von IBA 2000 aus dem Jahr 1995 stammen, also aktuell waren.( ) Die UVP nennt 1995/96 zwischen 0 und 8 Exemplaren, d. h. zwischen 0 % und 0,8 % der Gesamtpopulation nach IBA 2000, immer noch bis zu 0,2 % nach den Angaben der UVP. Beim Rotschenkel (Tringa totanus) mit einer Population von 1 900 nach IBA 2000 und 1 721 nach der UVP wurden zwischen 0 und 10 Exemplare angetroffen, d. h. bis zu 0,5 % der Gesamtpopulation. Beim großen Brachvogel (Numenius arquata) mit einer Population von 1 007 nach IBA 2000 und 1 865 nach der UVP traten zwischen 0 und 5 Exemplare auf, d. h. je nach Ausgangsbasis bis zu 0,5 % oder 0,26 % der Gesamtpopulation. Dies sind drei der neun Arten, die für die Einstufung der Dublin Bay als IBA ausschlaggebend sind.

68. Die streitige Fläche entspricht weniger als 0,1 % des IBA Dublin Bay (3 000 Hektar). Selbst wenn man berücksichtigt, dass es sich bei den Zahlen jeweils um Spitzenwerte handelt und dass die statistische Relevanz dieser Zahlen unklar ist, so scheint die Nutzung der Fläche durch diese Arten doch mindestens im durchschnittlich zu erwartenden Rahmen zu liegen, wenn nicht sogar darüber. Das Gebiet stellt sich daher als integraler Bestandteil des Gesamtgebiets dar.

69. Die hier fragliche Fläche hätte folglich ebenfalls zum BSG erklärt werden müssen.

70. Die zweite umstrittene Fläche sind 4.5 Hektar, die nachträglich aus dem Vorschlag einer Erweiterung des BSG Sandymount Strand and Tolka Estuary herausgenommen wurden. Diese Flächen liegen am südöstlichen Ende des Estuars des Flusses Tolka, d. h. auf der Seite, die der offenen See zugewandt ist. In diesem Bereich plant der Hafen eine Erweiterung durch Verfüllung. Soweit die Kommission in der Erwiderung weitere Flächen in diesem Bereich benennt, ist ihr Vorbringen unzulässig, da es nicht Gegenstand der Klage war.

71. Die irische Regierung trägt vor, die streitgegenständliche Fläche falle nur kurzzeitig bei Niedrigwasser im Zusammenhang mit Springfluten trocken, d. h. etwa alle 14 Tage, und sei sonst für Watvögel nicht nutzbar. Daher habe sie nie einen hinreichenden ornithologischen Wert für eine Ausweisung gehabt und sei nur irrtümlich Teil des Erweiterungsvorschlags gewesen.

72. Die Kommission hält diesen Argumenten unwidersprochen ein Papier entgegen, das auf Grundlage einer UVP für das Verfüllungsprojekt verlangt, diese Flächen in das BSG einzugliedern. Dort wird dargelegt, dass verschiedene Arten das ausnahmsweise trocken fallende Gelände überdurchschnittlich stark nutzen. Außerdem fielen zumindest Teile dieser Flächen auch bei weniger extremen Gezeiten trocken und könnten von Vögeln genutzt werden. Schließlich würde die Fläche nicht nur von Watvögeln, sondern z. B. auch von Seeschwalben genutzt, die auf das Trockenfallen nicht angewiesen seien.

73. Auch in Bezug auf diese Fläche ist die Argumentation der Kommission überzeugender. Das Teilgebiet ist eindeutig Teil des Estuars und wird unstreitig von den maßgeblichen Vogelarten als Nahrungshabitat genutzt. Diese Nutzung findet zwar nicht täglich, aber doch mit einer gewissen Regelmäßigkeit statt. Der Umstand, dass dort dann überdurchschnittlich viele Vögel anzutreffen sind, spricht sogar dafür, dass das Nahrungsangebot dort relativ groß ist. Das wäre folgerichtig, da diese Nahrungsressourcen nur selten den Vögeln ausgesetzt sind. Es ist also wahrscheinlich, dass diese Fläche einen wichtigen Beitrag zum Gesamtnahrungsangebot des Gebietes leistet.

74. Daher entspricht die Abgrenzung des BSG Sandymount Strand and Tolka Estuary auch in diesem Bereich nicht den Anforderungen von Artikel 4 der Vogelschutzrichtlinie.

75. Im Übrigen ist zu bemerken, dass die Integration dieser Flächen in das BSG den jeweiligen Vorhaben nicht notwendigerweise entgegensteht. Vielmehr können sowohl die ornithologische Bedeutung der jeweiligen Flächen als auch das Interesse an den jeweiligen Vorhaben im Rahmen eines Verfahrens zur Projektgenehmigung nach Artikel 6 Absätze 3 und 4 in Verbindung mit Artikel 7 der Habitatrichtlinie angemessen berücksichtigt werden. Ohne die Erklärung ausweisungspflichtiger Flächen zu einem BSG wäre statt dieser Bestimmungen der strengere Artikel 4 Absatz 4 Satz 1 der Vogelschutzrichtlinie anzuwenden,( ) der eine nur schwer zu überwindende Hürde für beeinträchtigende Vorhaben ist.

4. Zwischenergebnis

76. Irland hat daher die Vogelschutzrichtlinie verletzt, indem es versäumt hat, gemäß Artikel 4 Absätze 1 und 2 seit dem 6. April 1981 alle Gebiete auszuweisen, die für die Arten in Anhang I und für regelmäßig auftretende Zugvogelarten zahlen- und flächenmäßig am geeignetsten sind, insbesondere, indem es das Gebiet Cross Lough (Killadoon) nicht ausgewiesen hat und indem es zwei Flächen des Estuars des Flusses Tolka nicht in das BSG Sandymount Strand and Tolka Estuary integriert hat.

B – Zur Umsetzung von Artikel 4 Absätze 1 und 2 der Vogelschutzrichtlinie

77. Artikel 4 Absätze 1 und 2 der Vogelschutzrichtlinie( ) verpflichtet die Mitgliedstaaten nach dem Gerichtshof dazu, ein BSG mit einem rechtlichen Schutzstatus auszustatten, der geeignet ist, u. a. das Überleben und die Vermehrung der in Anhang I der Richtlinie aufgeführten Vogelarten sowie die Vermehrung, die Mauser und die Überwinterung der nicht in Anhang I aufgeführten, regelmäßig auftretenden Zugvogelarten sicherzustellen.( ) Der Schutz von BSG darf sich insbesondere nicht auf die Abwehr schädlicher Einflüsse des Menschen beschränken, sondern muss je nach Sachlage auch positive Maßnahmen zur Erhaltung oder Verbesserung des Gebietszustands einschließen.( )

78. Die Parteien scheinen sich einig zu sein, dass eine Bestimmung des irischen Rechts, Regulation 13 der Statutory Instruments Nr. 94/1997, European Communities (Natural Habitats) Regulations, 1997 (im Folgenden: Regulations 1997), Artikel 4 Absätze 1 und 2 der Vogelschutzrichtlinie hinreichend umsetzen würde, wenn diese Bestimmung auf BSG anzuwenden wäre.

79. Die Kommission bezweifelt jedoch, dass diese Anwendung gewährleistet ist. Regulation 13 sei nur auf Schutzgebiete nach der Habitatrichtlinie anwendbar. Dem hält die irische Regierung entgegen, eine andere Bestimmung sehe die Anwendung von Regulation 13 auf BSG vor. Gemäß Regulation 34 ist unter anderem diese Regulation 13 mit den notwendigen Änderungen auch auf Gebiete anzuwenden, die nach Artikel 4 Absätze 1 und 2 der Vogelschutzrichtlinie ausgewiesen wurden, falls diese Anwendung sachgerecht ist.( )

80. Der Gerichtshof kann nicht entscheiden, ob und in welcher Form Regulation 13 aufgrund von Regulation 34 auf BSG anwendbar ist. Dabei handelt es sich um eine Frage des irischen Rechts, die letztlich irische Gerichte entscheiden müssen. Der Gerichtshof muss dagegen prüfen, ob die Kommission ihren Vorwurf nachgewiesen hat, Regulation 34 gewährleiste nicht die Anwendung von Regulation 13 auf BSG. Dabei reicht es, wenn die Kommission begründete Zweifel an einer korrekten Umsetzung weckt. Die Umsetzung muss nämlich die vollständige Anwendung der Richtlinie hinreichend klar und bestimmt gewährleisten.( ) Für die Vogelschutzrichtlinie kommt der Genauigkeit der Umsetzung besondere Bedeutung zu, da den Mitgliedstaaten die Verwaltung des gemeinsamen Erbes für ihr jeweiliges Hoheitsgebiet anvertraut ist.( )

81. Im vorliegenden Fall gelingt es der Kommission allerdings nicht, begründete Zweifel zu erwecken.

82. Die Kommission trägt vor, die Regulations 1997 seien – nach ihrer Einleitung – ausdrücklich nur zur Umsetzung der Habitatrichtlinie erlassen worden, nicht aber zur Umsetzung von Bestimmungen der Vogelschutzrichtlinie. Es ist aber nicht ersichtlich, wieso dies den irischen Gesetzgeber hindern sollte, trotzdem auch Bestimmungen der Vogelschutzrichtlinie umzusetzen. Insoweit ist es auch irrelevant, dass die von der Kommission für BSG geforderten Maßnahmen teilweise in Artikel 6 Absatz 1 der Habitatrichtlinie geregelt werden, der auf BSG nicht anwendbar ist. Wenn entsprechende Maßnahmen nach Artikel 4 Absätze 1 und 2 der Vogelschutzrichtlinie auch auf BSG angewandt werden müssen, ist der innerstaatliche Gesetzgeber selbstverständlich nicht gehindert, eine einzige Bestimmung zur Umsetzung von Regelungen zweier Richtlinien zu schaffen. Soweit die Kommission ihre Zweifel auf die Ermächtigungsgrundlage für die Regulations 1997 stützt, ist der Vortrag nicht hinreichend substanziiert.

83. Zweifel an einer ausreichenden Umsetzung könnten höchstens an dem Wortlaut von Regulation 34 anknüpfen. Die dort genannten Vorschriften sind nur mit den notwendigen Änderungen („with any necessary modifications“) und falls sachgerecht („where appropriate“) auf BSG anzuwenden. Die Kommission deutet an, darin Vorbehalte zu sehen, die mit einer unbedingten, zwingenden Umsetzung unvereinbar seien. Es liegt allerdings näher, in diesen Formulierungen einen Auftrag zur entsprechenden Anwendung zu sehen.

84. Vergleicht man diese Formulierungen darüber hinaus mit den umzusetzenden Bestimmungen, Artikel 4 Absätze 1 und 2 der Vogelschutzrichtlinie, so zeigt sich, dass auch diese keine klare, unbedingte Regelung enthalten, wann positive Maßnahmen zu ergreifen sind, z. B. Bewirtschaftungspläne erarbeitet werden müssen. Sie sind lediglich Teil der genau festzulegenden notwendigen Schutzmaßnahmen.( ) Ob und in welchem Umfang positive Maßnahmen zu ergreifen sind, kann nur anhand der konkreten Gebietssituation entschieden werden, d. h. die Maßnahmen müssen sachgerecht und dementsprechend variabel sein. Nichts anderes bringen die Formulierungen „with any necessary modifications“ und „where appropriate“ zum Ausdruck.

85. Diese Rüge der Kommission ist folglich zurückweisen.

C – Zur Umsetzung von Artikel 4 Absatz 4 Satz 1 der Vogelschutzrichtlinie für nicht ausgewiesene BSG

86. Die Kommission wirft Irland vor, Artikel 4 Absatz 4 Satz 1 der Vogelschutzrichtlinie nicht für Gebiete umgesetzt zu haben, die nicht zu BSG erklärt wurden, obwohl dies erforderlich gewesen wäre. Diese Bestimmung lautet:

„Die Mitgliedstaaten treffen geeignete Maßnahmen, um die Verschmutzung oder Beeinträchtigung der Lebensräume sowie die Belästigung der Vögel, sofern sich diese auf die Zielsetzungen dieses Artikels erheblich auswirken, in den Absätzen 1 und 2 genannten Schutzgebieten zu vermeiden.“

87. Diese Verpflichtung galt nicht nur für ausgewiesene BSG, sondern auch für Gebiete, die nicht zu BSG erklärt wurden, obwohl dies erforderlich gewesen wäre.( ) Nach Artikel 7 der Habitatrichtlinie treten die Verpflichtungen nach Artikel 6 Absätze 2, 3 und 4 der Habitatrichtlinie ab dem Datum für die Anwendung der Richtlinie – d. h. ab Juni 1994( ) – bzw. danach ab dem Datum, zu dem das betreffende Gebiet von einem Mitgliedstaat entsprechend der Vogelschutzrichtlinie zum BSG erklärt oder als solches anerkannt wird, an die Stelle der Pflichten, die sich aus Artikel 4 Absatz 4 Satz 1 der Vogelschutzrichtlinie ergeben. Der Gerichtshof hat im Urteil Basses Corbières klargestellt, dass die Gebiete, die nicht zu BSG erklärt wurden, obwohl dies erforderlich gewesen wäre, weiterhin der Regelung des Artikels 4 Absatz 4 Satz 1 der Vogelschutzrichtlinie unterliegen.( )

88. Es ist auf den ersten Blick überraschend, die Umsetzung einer Regelung zu fordern, die dem Wortlaut der umzusetzenden Bestimmung nur indirekt, vermittels der an den Zielen der Richtlinie orientierten Rechtsprechung des Gerichtshofes zu entnehmen ist. Trotzdem besteht nach dieser Rechtsprechung eine Schutzpflicht für nicht ausgewiesene, aber ausweisungspflichtige Gebiete. Sie muss daher schon im Interesse der Rechtsklarheit, die gerade im Zusammenhang mit der Vogelschutzrichtlinie von besonderer Bedeutung ist,( ) umgesetzt werden.

89. Darüber hinaus ist eine Umsetzung auch notwendig, damit die Schutzpflicht Privaten entgegengehalten werden kann. Ohne eine Umsetzung kann eine Richtlinie nämlich selbst keine Verpflichtungen für den Einzelnen begründen.( ) Nach Angaben der Kommission hat der irische Supreme Court sogar in zumindest einem Fall geurteilt, dass selbst Gebietskörperschaften nicht an die Vogelschutzrichtlinie gebunden seien.( )

90. Die irische Regierung äußert sich im Zusammenhang mit diesem Vorwurf nur zu einigen illustrativen Aussagen der Kommission, widerspricht ihm aber nicht im Kern. Die illustrativ vorgetragenen Aussagen der Kommission sind nicht hinreichend substanziiert, um darin eigenständig zu prüfende Klagegründe zu sehen. Sie stellen daher nur Argumente dar, auf die nicht weiter einzugehen ist, weil Irland diese Schutzpflicht nicht in verbindliche Regelungen umgesetzt hat.

91. Irland hat es daher versäumt sicherzustellen, dass seit dem 6. April 1981 die Bestimmungen des Artikels 4 Absatz 4 Satz 1 der Vogelschutzrichtlinie auf Gebiete angewandt werden, die gemäß dieser Richtlinie als besondere Schutzgebiete auszuweisen sind, aber nicht als solche ausgewiesen wurden.

D – Zu Artikel 4 Absatz 4 Satz 2 der Vogelschutzrichtlinie

92. Die Kommission wirft Irland weiterhin vor, Artikel 4 Absatz 4 Satz 2 der Vogelschutzrichtlinie weder umgesetzt noch praktisch angewandt zu haben. Diese Regelung lautet:

„Die Mitgliedstaaten bemühen sich ferner, auch außerhalb dieser Schutzgebiete die Verschmutzung oder Beeinträchtigung der Lebensräume zu vermeiden.“

93. In diesem Zusammenhang ist daran zu erinnern, dass Artikel 4 Absatz 1 der Vogelschutzrichtlinie zwar zwingend die Ausweisung von BSG für Vögel des Anhangs I verlangt, aber auch die Anwendung weiterer besonderer Schutzmaßnahmen für diese Vögel voraussetzt. Artikel 4 Absatz 1 Unterabsatz 4 verlangt nämlich, dass die Mitgliedstaaten insbesondere BSG ausweisen, während Unterabsatz 1 unabhängig von der Ausweisung besondere Schutzmaßnahmen verlangt.

94. Das nach Artikel 4 Absatz 4 Satz 2 der Vogelschutzrichtlinie geforderte Bemühen muss daher diese gebietsunabhängigen besonderen Schutzmaßnahmen für Vögel des Anhangs I beinhalten. Für regelmäßig auftretende Zugvögel sind nach Artikel 4 Absatz 2 entsprechende Maßnahmen zu treffen.

95. Artikel 4 Absatz 4 Satz 2 der Vogelschutzrichtlinie ist nicht auf Lebensräume von Vögeln des Anhangs I und Zugvögel beschränkt, sondern spricht ohne jede Einschränkung auf Arten vom Schutz der Lebensräume. Aufgrund seiner systematischen Stellung in Artikel 4 ist allerdings davon auszugehen, dass er nur die dort erfassten Arten betrifft, d. h. die Arten des Anhangs I und die regelmäßig auftretenden Zugvögel. Um den Schutz anderer Arten müssen sich die Mitgliedstaaten dagegen nach Maßgabe von Artikel 3 der Vogelschutzrichtlinie bemühen.( )

1. Zur rechtlichen Umsetzung

96. Artikel 4 Absatz 4 Satz 2 der Vogelschutzrichtlinie verpflichtet zwar nicht zwingend dazu, bestimmte Ergebnisse zu gewährleisten, die Mitgliedstaaten müssen sich den Schutz der Lebensräume außerhalb von BSG jedoch ernsthaft zum Ziel setzen. Der Begriff des Bemühens impliziert nämlich, dass man alle zumutbaren Maßnahmen ergreift, um den Erfolg zu erreichen, um den man sich bemüht.

97. Diese Zielsetzung ist nicht nur allgemein zu berücksichtigen, sondern auch bei Einzelmaßnahmen.( ) Damit die mitgliedstaatlichen Stellen auf allen Ebenen bei ihren Tätigkeiten, insbesondere im Rahmen von Genehmigungsverfahren, aber nicht nur dort über diese Zielsetzung unterrichtet sind, muss sie hinreichend klar im innerstaatlichen Recht niedergelegt werden.

98. Die irische Regierung trägt keine Bestimmung vor, die diesen Anforderungen genügen würde.

99. Es ist nicht ersichtlich, wie die von der irischen Regierung allgemein vorgetragenen Regelungen über die integrierte Vermeidung von Umweltverschmutzung Artikel 4 Absatz 4 Satz 2 der Vogelschutzrichtlinie umsetzen würden. Immerhin beruhen sie auf einer anderen Richtlinie mit anderen Zielen.( ) Darüber hinaus gelten diese Regelungen – wie die Kommission vorträgt – nur für einen begrenzten Kreis von Vorhaben. Viele potentielle Verschmutzungen und Beeinträchtigungen von Lebensräumen von Vögeln werden davon nicht erfasst.

100. Die irische Regierung trägt weiterhin vor, die so genannte „cross compliance“ gemäß der Verordnung Nr. 1782/2003( ) trage für den landwirtschaftlichen Bereich zur Beachtung von Artikel 4 Absatz 4 Satz 2 der Vogelschutzrichtlinie bei. Tatsächlich ist diese Bestimmung nach Artikel 4 und Anhang III der Verordnung Teil der Grundanforderungen an die Arbeitsweise landwirtschaftlicher Betriebe, die der Bezieher von Direktzahlungen einhalten muss.

101. Da diese Anforderungen erst ab dem 1. Januar 2005 gelten, d. h. lange nach Ablauf der maßgeblichen Frist für die Beurteilung der Vorwürfe der Kommission, können sie diese Vorwürfe nicht entkräften. Wie die Kommission darüber hinaus zu Recht unterstreicht, sind Richtlinienbestimmungen gemäß Artikel 4 Absatz 2 der Verordnung nur in der von den Mitgliedstaaten umgesetzten Fassung zu beachten. Etwaige Umsetzungsmängel werden folglich durch diese Verweisung nicht gemildert, sondern voll übernommen.

102. Soweit die irische Regierung auf national definierte Mindestanforderungen für den guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand nach Artikel 5 der Verordnung Nr. 1782/2003 verweist, gilt auch hier, dass diese zum maßgeblichen Zeitpunkt noch nicht festgelegt waren, anscheinend sogar bis heute nicht existieren. Daher ist auch dieses Argument für das vorliegende Verfahren ohne Bedeutung.

103. Inwiefern das Rural Environment Protection Scheme, ein irisches Programm zur Förderung umweltfreundlicher Landwirtschaft, und das Farm Waste Management Scheme, ein Programm zum Umgang mit landwirtschaftlichen Abfällen, Artikel 4 Absatz 4 Satz 2 der Vogelschutzrichtlinie umsetzen, ist auch nicht ersichtlich. Beide Programme mögen zwar positive Auswirkungen auf den Erhalt von Lebensräumen für Vögel haben, doch liegt darin keine rechtliche Umsetzung.

104. Die irische Regierung verweist schließlich allgemein auf den von ihr vorgelegten Wildlife Act 1976, hat jedoch nur während des Vorverfahrens eine Bestimmung, Section 11 (1), konkret benannt. Danach ist es Aufgabe des Ministers, die Erhaltung der Natur (Wildlife) sicherzustellen. Diese Bestimmung ist allerdings nicht konkret genug, um die Beachtung von Artikel 4 Absatz 4 Satz 2 der Vogelschutzrichtlinie zu gewährleisten.

105. Irland hat es daher versäumt, die Erfordernisse des Artikels 4 Absatz 4 Satz 2 der Vogelschutzrichtlinie vollständig und ordnungsgemäß in nationales Recht umzusetzen.

2. Zur praktischen Anwendung

106. Die Kommission beschränkt diesen Klagegrund nicht auf die rechtliche Umsetzung von Artikel 4 Absatz 4 Satz 2 der Vogelschutzrichtlinie, sondern wirft Irland auch eine unzureichende praktische Anwendung vor. Sie stützt sich dabei vor allem auf eine Studie der irischen Vogelschutzorganisation Birdwatch Ireland und der britischen Royal Society for the Protection of Birds.( ) Nach dieser Studie bestehe Grund zur Sorge in Bezug auf verschiedene weit verbreitete Arten, da sie unter veränderten landwirtschaftlichen Praktiken leiden würden. Die Kommission nennt die Zugvögel Kuckkuck (Cuculus canorus), Rauchschwalbe (Hirundo rustica) und Uferschwalbe (Riparia riparia) sowie die Feldlerche (Alauda arvensis), deren nördlichere Populationen möglicherweise teilweise in Irland überwintern. Darüber hinaus bezieht sie sich auf einen Bericht der irischen Environmental Protection Agency aus dem Jahr 2004, der den Niedergang von Lebensräumen auf eine Reihe von Entwicklungen zurückführt.

107. Irland widerspricht zwar dem Inhalt dieser Dokumente nicht, allerdings ist anzumerken, dass die Uferschwalbe nach BirdLife International in Irland zunimmt.( )

108. Die Kommission schließt aus den Bestandsrückgängen und dem Niedergang von Lebensräumen, dass Irland sich nicht ausreichend bemüht habe, Verschmutzungen und Beeinträchtigungen von Lebensräumen zu vermeiden. Dieser Vorwurf ist sehr ambitioniert. Wenn der Kommissionsvortrag belegt, dass Irland Gemeinschaftsrecht verletzt hat, so dürfte der gleiche Vorwurf auch gegenüber vielen anderen Mitgliedstaaten durchgreifen, da dort ähnliche Entwicklungen feststellbar sind.( )

109. Die Verpflichtung des Artikels 4 Absatz 4 Satz 2 der Vogelschutzrichtlinie, sich um Vermeidung zu bemühen, besagt nicht, dass der zu vermeidende Schaden verhindert werden muss. Es handelt sich nicht um eine Erfolgspflicht, sondern um eine Handlungspflicht, genauer gesagt eine Bemühenspflicht.

110. Bezogen auf das Vorbringen der Kommission folgt daraus, dass der Verlust und die Beeinträchtigung von Lebensräumen nicht abschließend die Verletzung der Pflicht beweisen kann, sich um die Vermeidung zu bemühen. Sie sind allerdings Anhaltspunkte dafür, dass Irland sich nicht oder nicht ausreichend bemüht. Angesichts dieser Anhaltspunkte liegt es an Irland, zu zeigen, dass es sich trotzdem hinreichend um die Vermeidung dieser Schäden bemüht hat.( )

111. Ausreichende Bemühungen können nicht dadurch nachgewiesen werden, dass überhaupt irgendwelche Maßnahmen ergriffen wurden. Ernsthaftes Bemühen, das Ergreifen aller zumutbaren Maßnahmen, um den anzustrebenden Erfolg zu erreichen, erfordert zielorientiertes Handeln. Der Rahmen für die Beurteilung der Zumutbarkeit ergibt sich aus Artikel 2 der Vogelschutzrichtlinie. Danach treffen die Mitgliedstaaten die erforderlichen Maßnahmen, um die Bestände aller europäischen Vogelarten auf einem Stand zu halten oder auf einen Stand zu bringen, der insbesondere den ökologischen, wissenschaftlichen und kulturellen Erfordernissen entspricht, wobei den wirtschaftlichen und freizeitbedingten Erfordernissen Rechnung getragen wird.

112. Die Maßnahmen im Rahmen des Bemühens nach Artikel 4 Absatz 4 Satz 2 der Vogelschutzrichtlinie müssen folglich – auf ornithologischer Grundlage – so gestaltet sein, dass sie – gemeinsam mit den anderen nach der Richtlinie gebotenen Maßnahmen – den nach Artikel 2 gebotenen Stand der betroffenen Arten herstellen oder bewahren. Bei der Abwägung nach Artikel 2 ist zu berücksichtigen, in welchem Umfang und Zustand die Arten auf Lebensräume angewiesen sind und wie sich deren Erhaltung zu den anderen Erfordernissen verhält, die in Artikel 2 genannt werden.

113. Im vorliegenden Fall, dokumentiert Irland seine bisherigen Bemühungen um den Erhalt von Lebensräumen insbesondere durch die Verwaltungspraxis im Bereich der integrierten Vermeidung von Umweltverschmutzung sowie Programme zur Förderung des Umweltschutzes in der Landwirtschaft und zum Umgang mit landwirtschaftlichen Abfällen.

114. Die Kommission erkennt an, dass zumindest das Programm zur Förderung des Umweltschutzes in der Landwirtschaft Vögeln zugute kommt. Auch die anderen Maßnahmen sind zwar nicht ausdrücklich an ornithologischen Kriterien orientiert, doch auch sie dürften mittelbar der Erhaltung von Vogelbeständen nützen.

115. Irland hat jedoch nicht dargelegt, dass diese Bemühungen darauf ausgerichtet wären, irgendein ornithologisch begründetes Ziel auf der Grundlage von Artikel 2 der Vogelschutzrichtlinie zu erreichen. Vielmehr erscheint das irische Vorbringen als eine mehr oder weniger willkürlich zusammengestellte Liste von Umweltmaßnahmen, die irgendwie auch die Erhaltung von Vogelbeständen begünstigen. Damit kann jedoch nicht nachgewiesen werden, dass Irland sich tatsächlich ausreichend im Sinne von Artikel 4 Absatz 4 Satz 2 der Vogelschutzrichtlinie bemüht hat.

116. Irland hat es daher versäumt, die Erfordernisse des Artikels 4 Absatz 4 Satz 2 der Vogelschutzrichtlinie vollständig und ordnungsgemäß anzuwenden.

E – Zur Umsetzung von Artikel 6 Absatz 2 der Habitatrichtlinie

117. Nach Artikel 7 der Habitatrichtlinie ersetzt Artikel 6 Absätze 2 bis 4 der Habitatrichtlinie ab dem Zeitpunkt der Ausweisung eines BSG die Schutzbestimmung des Artikels 4 Absatz 4 Satz 1 der Vogelschutzrichtlinie. Artikel 6 Absatz 2 der Habitatrichtlinie lautet:

„Die Mitgliedstaaten treffen die geeigneten Maßnahmen, um in den besonderen Schutzgebieten die Verschlechterung der natürlichen Lebensräume und der Habitate der Arten sowie Störungen von Arten, für die die Gebiete ausgewiesen worden sind, zu vermeiden, sofern solche Störungen sich im Hinblick auf die Ziele dieser Richtlinie erheblich auswirken könnten.“

118. Nach Auffassung der Kommission hat Irland Artikel 6 Absatz 2 der Habitatrichtlinie in zweierlei Hinsicht nicht richtig umgesetzt. Zum einen fehle es generell an einer ausreichenden Umsetzung von Artikel 6 Absatz 2 der Habitatrichtlinie und zum anderen seien BSG nicht vor Beeinträchtigungen durch Dritte, insbesondere Freizeitnutzungen, geschützt. Als Beispiel für die praktischen Unzulänglichkeiten der irischen Regelungen nennt die Kommission einen Fall nicht genehmigter Muschelfischerei im BSG Bannow Bay.

1. Zur generellen Umsetzung

119. Nach Auffassung der Kommission wird Artikel 6 Absatz 2 der Habitatrichtlinie im Wesentlichen durch Regulation 14 der Regulations 1997 umgesetzt.

120. Regulation 14 sieht vor, dass bestimmte Aktivitäten nur mit Genehmigung des Ministers oder auf der Grundlage eines Bewirtschaftungsplanes durchgeführt werden dürfen. Welche Aktivitäten dies sind, ergibt sich aus einer Mitteilung, die gemäß Regulation 4 Absatz 2 bei der Auswahl des jeweiligen Gebietes ergeht. Die Genehmigung des Ministers ergeht nach den Regulations 15 und 16 nur unter den in Artikel 6 Absätze 3 und 4 der Habitatrichtlinie vorgesehenen Bedingungen. Ergänzt wird diese Umsetzung von Artikel 6 Absätze 3 und 4 durch die Regulations 27 bis 32, welche für bestimmte Vorhaben ausdrücklich das Verfahren der Projektgenehmigung vorsehen.

121. Vor diesem Hintergrund geht die Kommission offenbar davon aus, Artikel 6 Absatz 2 der Habitatrichtlinie werde in Irland primär durch die in Artikel 6 Absätze 3 und 4 vorgesehenen Schutzmechanismen umgesetzt.

122. Da ältere BSG nicht auf Grundlage der Regulations 1997 ausgewiesen wurden, fehlen dort die Mitteilungen, welche Aktivitäten nur nach Maßgabe von Artikel 6 Absätze 3 und 4 der Habitatrichtlinie durchgeführt werden können. Die Kommission wirft Irland vor, für diese Aktivitäten fehle im irischen Recht das rechtliche Instrumentarium, um die volle Wirksamkeit von Artikel 6 Absatz 2 sicherzustellen.

123. Irland hält dem entgegen, Artikel 6 Absatz 2 der Habitatrichtlinie sei auch durch Regulation 13 (3) umgesetzt. Diese Bestimmung gibt Artikel 6 Absatz 2 fast wortlautgetreu wieder. Nur ist anstelle der Mitgliedstaaten der Minister damit betraut, die notwendigen Maßnahmen zu ergreifen.

124. Die Kommission unterstreicht zu Recht die Zweifel, dass Regulation 13 (3) eine Grundlage für konkrete Schutzmaßnahmen ist. Neben Regulation 13 (3) besteht nämlich eine Reihe von konkreten Ermächtigungsgrundlagen, deren Anwendung von einer Reihe sehr präziser Voraussetzungen abhängig ist. Daher liegt es näher, in Regulation 13 (3) eine bloße Aufgabenbestimmung zu sehen, während die Instrumente der Aufgabenerfüllung an anderem Ort niedergelegt sind.

125. Die einzig ersichtlichen Instrumente für die Erfüllung dieser Aufgabe, wenn die Mechanismen des Artikels 6 Absätze 3 und 4 der Habitatrichtlinie nicht zur Anwendung kommen, sind Regulations 17 und 18. Unabhängig von einer Mitteilung erlauben diese Bestimmungen dem Minister, bei allen Aktivitäten aus eigener Initiative die Verträglichkeit prüfen zu lassen. Wenn der Minister unter Berücksichtigung der Ergebnisse der Verträglichkeitsprüfung der Meinung ist, dass das Gebiet als solches beeinträchtigt wird, soll er bei einem zuständigen Gericht beantragen, die Fortführung der Aktivitäten zu untersagen.

126. Wie Artikel 6 Absätze 3 und 4 der Habitatrichtlinie zeigt, ist der Gebietsschutz darauf ausgerichtet, Aktivitäten nur zuzulassen, wenn sichergestellt ist, dass sie das Gebiet nicht erheblich beeinträchtigen. Der Schutz nach Artikel 6 Absatz 2 der Habitatrichtlinie darf hinter diesem Standard nicht zurückbleiben, da andernfalls die Beeinträchtigung von BSG zu befürchten wäre.( )

127. Diesen Anforderungen genügen die Regulations 17 und 18 nicht. Sie können zwangsläufig erst eingreifen, wenn die betreffende Aktivität bereits begonnen wurde und somit etwaige Beeinträchtigungen bereits verwirklicht wurden. Darüber hinaus setzen beide Kompetenzen voraus, dass eine Verträglichkeitsprüfung durchgeführt wurde, bevor ein gerichtliches Verbot beantragt werden kann. Der reaktive Schutz von BSG kann durch diese Verfahrensschritte erheblich verzögert werden.

128. Die Einschränkungen des irischen Rechts werden auch nicht durch den Schutz des Einzelnen gerechtfertigt, da dieser im Rahmen des Gebietsschutzes präventiv an möglicherweise schädlichen Aktivitäten gehindert werden soll, also grundsätzlich nur handeln darf, wenn Schaden für das Gebiet ausgeschlossen ist.

129. Soweit Irland sich auf Regelungen des Foreshore Act beruft, so können diese unabhängig von ihrem Inhalt keine vollständige Umsetzung von Artikel 6 Absatz 2 der Habitatrichtlinie gewährleisten, da sie nur im Bereich der Küste anwendbar sind. Selbst wenn diese Bestimmungen in diesem Rahmen den Schutz von Flora und Fauna bezwecken, hat Irland auch nicht dargelegt, inwiefern sie die Wirksamkeit von Artikel 6 Absatz 2 der Habitatrichtlinie gewährleisten.

130. Folglich besteht in Abwesenheit einer Mitteilung genehmigungspflichtiger Aktivitäten kein rechtliches Instrument, das die volle Wirksamkeit von Artikel 6 Absatz 2 der Habitatrichtlinie sicherstellen würde.

131. Irland hat daher versäumt, alle erforderlichen Maßnahmen zu ergreifen, um im Hinblick auf die vor Erlass der Statutory Instruments Nr. 94/1997, European Communities (Natural Habitats) Regulations, 1997 gemäß der Vogelschutzrichtlinie ausgewiesenen besonderen Schutzgebiete den Bestimmungen des Artikels 6 Absatz 2 der Habitatrichtlinie nachzukommen.

2. Zu Beeinträchtigungen durch Dritte

132. Weiterhin beanstandet die Kommission, dass die auf Mitteilungen basierenden irischen Schutzregelungen nur die Landbesitzer präventiv erfassen würden. In Bezug auf Eingriffe Dritter, insbesondere hinsichtlich der Freizeitnutzungen, bestünde lediglich die Möglichkeit reaktiver Maßnahmen, wie sie insbesondere in Regulation 17 vorgesehen sind.

133. Die irische Regierung hält dem entgegen, dass das Verbot, die als genehmigungspflichtig mitgeteilten Aktivitäten ohne Genehmigung durchzuführen, nicht nur die Landbesitzer betreffe, sondern gegenüber jedermann gelte. Dies ergebe sich aus Regulation 14 (3). Die Kommission bezweifelt allerdings, dass die Mitteilungen Dritten entgegengehalten werden können, die nicht unterrichtet wurden. Sie beruft sich dabei insbesondere auf den Grundsatz nullum crimen, nulla poena sine lege.

134. Das Vorbringen der irischen Regierung überzeugt nicht. Selbst wenn die Strafnorm in Regulation 14 (3) den Anforderungen des Prinzips der Gesetzlichkeit genügen sollte, stellt sich die Frage, ob Dritte sich nicht damit verteidigen können, dass sie keine Kenntnis der Mitteilung hatten. So sieht Regulation 14 (3) vor, dass die Straftat das Fehlen einer vernünftigen Entschuldigung („reasonable excuse“) voraussetzt. Unkenntnis von Mitteilungen, die nicht veröffentlicht werden, könnte eine solche Entschuldigung sein. Die Umsetzung von Artikel 6 Absatz 2 der Habitatrichtlinie ist daher zumindest nicht klar genug.

135. Aus den oben genannten Gründen stellt auch die Möglichkeit reaktiver Maßnahmen nach Regulation 17 oder 18 keine ausreichende Umsetzung von Artikel 6 Absatz 2 der Habitatrichtlinie dar, da diese Maßnahmen nur nachträglich und möglicherweise mit erheblicher Verzögerung wirksam werden.

136. Soweit die irische Regierung den Wildlife Act ins Feld führt, so setzen die dort vorgesehenen Verbote nur den Artenschutz nach Artikel 12 und 13 der Habitatrichtlinie und Artikel 5 der Vogelschutzrichtlinie um. Artikel 6 Absatz 2 verlangt dagegen einen sehr viel umfassenderen Schutz von Lebensräumen, unabhängig davon ob sich die geschützten Arten dort gerade befinden. Auch erfasst Artikel 6 Absatz 2 nicht nur Arten, die dem Artenschutz unterliegen.

137. Schließlich beruft sich die irische Regierung auf die Regelungen über „Trespassing“. Danach sind verschiedene Verhaltensweisen in Verbindung mit dem Betreten von fremdem Land strafbar. Allerdings knüpft keine dieser Verhaltensweisen ausdrücklich an Verschlechterung der natürlichen Lebensräume und der Habitate der Arten sowie Störungen von Arten an. Zwar ist nicht auszuschließen, dass dies nach irischem Recht unter die Straftatbestände des „Trespassing“ gefasst werden kann, doch muss gerade die Umsetzung der Habitatrichtlinie so klar und deutlich erfolgen, dass Einzelne und staatliche Behörden ohne jeden Zweifel ihre Verpflichtungen erkennen können.( ) Diesen Anforderung werden die Regelungen über „Trespassing“ nicht gerecht.

138. Irland hat daher versäumt, alle erforderlichen Maßnahmen zu ergreifen, um Artikel 6 Absatz 2 der Habitatrichtlinie im Hinblick auf die Beeinträchtigung aller unter diese Bestimmung fallenden BSG durch Personen, die nicht Besitzer der fraglichen Flächen sind, nachzukommen.

3. Zu den Vorgängen im BSG Bannow Bay

139. In Bezug auf das BSG Bannow Bay trägt die Kommission vor, dass sie sich aufgrund einer Beschwerde wegen mechanischer Muschelfischerei im Winter 1997/98 an die irische Regierung gewandt habe. Diese habe mitgeteilt, dass eine Untersagung dieser Aktivität eine umfassende öffentliche Anhörung voraussetzen würde. In späteren Mitteilungen habe die irische Regierung allerdings den Standpunkt vertreten, die zuständigen Behörden seien unverzüglich eingeschritten und die Muschelfischerei sei innerhalb von 24 Stunden beendet worden.

140. Welchen Vorwurf die Kommission in diesem Punkt erhebt, bleibt unklar. Daher ist von einer bloß illustrativen Verwendung auszugehen, welche diese Vorgänge nicht zum Gegenstand der Klage macht.

141. Sollte die Kommission Irland Mängel in der praktischen Anwendung von Artikel 6 Absatz 2 der Habitatrichtlinie vorwerfen wollen, so müsste sie zumindest Beweise, z. B. Zeugen, für ihre Darstellung der Vorgänge anbieten. Die ursprüngliche Stellungnahme der irischen Regierung, die im Hinblick auf die Dauer der Muschelfischerei zumindest unklar war, reicht angesichts der nachfolgenden Präzisierung als Beweis jedenfalls nicht aus. Daher wäre eine entsprechende Rüge mangels Beweises zurückzuweisen.

F – Zur Umsetzung und Anwendung von Artikel 6 Absätze 3 und 4 der Habitatrichtlinie

142. Im Hinblick auf Artikel 6 Absätze 3 und 4 der Habitatrichtlinie trägt die Kommission vor, Pläne seien in der Umsetzung unzureichend erfasst, die Verwaltungspraxis bei der Genehmigung von Aquakulturvorhaben genüge diesen Bestimmungen nicht und sie beanstandet insbesondere Unterhaltungsmaßnahmen von Entwässerungsgräben, die das BSG Glen Lake betrafen.

143. Soweit hier von Belang lauten Artikel 6 Absätze 3 und 4 der Habitatrichtlinie wie folgt:

„(3) Pläne oder Projekte, die nicht unmittelbar mit der Verwaltung des Gebietes in Verbindung stehen oder hierfür nicht notwendig sind, die ein solches Gebiet jedoch einzeln oder in Zusammenwirkung mit anderen Plänen und Projekten erheblich beeinträchtigen könnten, erfordern eine Prüfung auf Verträglichkeit mit den für dieses Gebiet festgelegten Erhaltungszielen. Unter Berücksichtigung der Ergebnisse der Verträglichkeitsprüfung und vorbehaltlich des Absatzes 4 stimmen die zuständigen einzelstaatlichen Behörden dem Plan bzw. Projekt nur zu, wenn sie festgestellt haben, dass das Gebiet als solches nicht beeinträchtigt wird, und nachdem sie gegebenenfalls die Öffentlichkeit angehört haben.

(4) Ist trotz negativer Ergebnisse der Verträglichkeitsprüfung aus zwingenden Gründen des überwiegenden öffentlichen Interesses einschließlich solcher sozialer oder wirtschaftlicher Art ein Plan oder Projekt durchzuführen und ist eine Alternativlösung nicht vorhanden, so ergreift der Mitgliedstaat alle notwendigen Ausgleichsmaßnahmen, um sicherzustellen, dass die globale Kohärenz von Natura 2000 geschützt ist. Der Mitgliedstaat unterrichtet die Kommission über die von ihm ergriffenen Ausgleichsmaßnahmen.

...“

1. Zur Einbeziehung von Plänen

144. Die Kommission trägt vor, Pläne seien im irischen Recht nicht erfasst. Die irische Regierung vertritt demgegenüber die Auffassung, jedes einzelne Projekt sei unabhängig von Plänen dem Verfahren des Artikels 6 Absätze 3 und 4 der Habitatrichtlinie unterworfen. Daher sei es nicht notwendig, auch noch Pläne diesen Anforderungen zu unterziehen.

145. Soweit die Kommission – nach ihrer eigenen Darstellung erstmals – in der Klageschrift unter Bezugnahme auf Aufforstungsvorhaben vorträgt, nicht alle Projekte seien dem in Artikel 6 Absätze 3 und 4 der Habitatrichtlinie vorgesehenen Verfahren unterworfen, wäre dies als eigenständiger Klagegrund eine unzulässige Erweiterung des Verfahrensgegenstandes. Als Argument zur Widerlegung des irischen Vortrags muss es dagegen nicht geprüft werden, da sich die Notwendigkeit, bei der Umsetzung von Artikel 6 Absätze 3 und 4 Pläne zu erfassen, bereits aus den im Folgenden dargestellten Gründen ergibt.

146. Der Gerichtshof hat nämlich bereits in Bezug auf das Vereinigte Königreich entschieden, dass Pläne auch dann den Anforderungen von Artikel 6 Absätze 3 und 4 der Habitatrichtlinie unterworfen werden müssen, wenn nachfolgende Einzelvorhaben diesem Verfahren unterworfen würden. Voraussetzung dafür ist, dass die Wahrscheinlichkeit oder die Gefahr besteht, dass die Pläne das betreffende Gebiet erheblich beeinträchtigen. Unter Berücksichtigung des Vorsorgeprinzips ist der notwendige Grad der Wahrscheinlichkeit dann erreicht, wenn anhand objektiver Umstände nicht ausgeschlossen werden kann, dass ein Plan das fragliche Gebiet erheblich beeinträchtigt. Dies ist der Fall, wenn Pläne für sich in Anspruch nehmen, durch nachfolgende Einzelvorhaben verwirklicht zu werden.( )

147. Es ist davon auszugehen, dass auch in Irland entsprechende Pläne existieren, da Planung andernfalls keinen Sinn hätte. So sieht z. B. Section 15 des Planning and Development Act, 2000, vor, dass Planungsbehörden die notwendigen Schritte unternehmen sollen, um die Entwicklungsziele des Entwicklungsplans zu verwirklichen.( )

148. Entgegen der irischen Auffassung können auch Umweltverträglichkeitsprüfungen und strategische Umweltprüfungen die Einbeziehung von Plänen in die Umsetzung von Artikel 6 Absätze 3 und 4 der Habitatrichtlinie nicht ersetzen. Die Richtlinie 85/337/EWG des Rates vom 27. Juni 1985 über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten( ) und die Richtlinie 2001/42/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27. Juni 2001 über die Prüfung der Umweltauswirkungen bestimmter Pläne und Programme( ) enthalten Regelungen über das Verfahren der Entscheidungsfindung, ohne die Mitgliedstaaten bei der Entscheidung zu binden. Dagegen ist nach Artikel 6 Absatz 3 Satz 2 der Habitatrichtlinie eine Zustimmung zu einem Plan oder Projekt nur zulässig, wenn das Gebiet als solches nicht beeinträchtigt wird. Ausnahmen sind nur nach Maßgabe von Artikel 6 Absatz 4 der Habitatrichtlinie zulässig, d. h. bei zwingenden Gründen des überwiegenden öffentlichen Interesses und in Abwesenheit einer Alternativlösung sowie bei Durchführung der notwendigen Ausgleichsmaßnahmen. Prüfungen nach der Richtlinie 85/337 oder der Richtlinie 2001/42 können daher das Verfahren nach Artikel 6 Absätze 3 und 4 der Habitatrichtlinie nicht ersetzen.( )

149. Folglich ist es notwendig, auch Pläne in die Umsetzung von Artikel 6 Absätze 3 und 4 der Habitatrichtlinie einzubeziehen.

150. Irland hat es daher versäumt, alle erforderlichen Maßnahmen zu ergreifen, um im Hinblick auf Pläne den Bestimmungen des Artikels 6 Absätze 3 und 4 der Habitatrichtlinie nachzukommen.

2. Zur Verwaltungspraxis bei der Genehmigung von Aquakulturvorhaben

151. Die Kommission zweifelte im Vorverfahren daran, dass diese Bestimmungen für Aquakulturvorhaben richtig umgesetzt waren. Sie hat diesen Vorwurf jedoch mittlerweile fallen gelassen. Regulation 31 der Regulations 1997 sieht nämlich vor, dass auch bei Genehmigungen nach dem für Aquakulturvorhaben maßgeblichen Fisheries Act die Artikel 6 Absätze 3 und 4 entsprechenden Umsetzungsbestimmungen Anwendung finden.

152. Nunmehr wirft die Kommission Irland noch vor, Aquakulturvorhaben, d. h. innerhalb von BSG bislang nur Muschelfarmen, würden in einem Verfahren genehmigt, das die praktische Anwendung von Artikel 6 Absätze 3 und 4 der Habitatrichtlinie nicht gewährleistet.

153. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes kann sich eine Vertragsverletzung aus dem Bestehen einer Verwaltungspraxis ergeben, die gegen das Gemeinschaftsrecht verstößt, auch wenn die anwendbare nationale Regelung als solche mit diesem Recht vereinbar ist.( ) Die Kommission muss die Vertragsverletzung durch einen hinreichend dokumentierten und detaillierten Nachweis der der nationalen Verwaltung vorgeworfenen und dem betreffenden Mitgliedstaat zuzurechnenden Praxis dartun.( ) Es muss sich hierbei aber um eine in bestimmtem Grad verfestigte und allgemeine Praxis handeln.( )

154. Nach Angaben der irischen Regierung fällt die Genehmigung von Aquakulturvorhaben in die Zuständigkeit des Ministeriums für Kommunikation, die See und natürliche Ressourcen. Dieses sei sich seiner Verantwortung für den Erhalt der Natur bewusst und werde durch Section 61 (e) des Fisheries Amendment Act 1997 dazu angehalten, bei der Genehmigung von Aquakulturvorhaben die wahrscheinlichen Auswirkungen auf die wilden Fischbestände, natürliche Lebensräume sowie Flora und Fauna zu berücksichtigen. Auch seien umfassende Konsultationen erforderlich, insbesondere mit den Naturschutzbehörden. Diese Konsultationen ermöglichten es, die Vorteile des jeweiligen Antrags abzuschätzen und negative Umwelteinflüsse voll zu berücksichtigen. Es stünde jedermann offen, gegen die Genehmigung eines Aquakulturvorhabens bei einem besonderen Tribunal zu klagen, das ebenfalls Section 61 des Fisheries Amendment Act 1997 anwende.

155. Die Kommission stützt ihre Vorwürfe im Wesentlichen auf die Studie einer irischen Nichtregierungsorganisation.( ) Die irische Regierung widerspricht den Feststellungen der Studie nicht. Sie erfasste 271 Genehmigungen von Aquakulturvorhaben und 46 noch nicht beschiedene Anträge im Zeitraum zwischen Juni 1998 und Dezember 1999. 72 Genehmigungen und 9 laufende Verfahren lagen innerhalb oder in der Nachbarschaft von BSG. Es handelte sich ausschließlich um Muschelfarmen, insbesondere für Austern und Venusmuscheln. Die Studie stützt sich somit auf die gesamte irische Verwaltungspraxis in diesem Bereich über eine Periode von anderthalb Jahren. Sie erlaubt daher Schlussfolgerungen auf die allgemeine Praxis.

156. Die Kommission leitet aus der Studie ab, dass Muschelfarmen nicht den notwendigen Prüfungen nach Artikel 6 Absatz 3 der Habitatrichtlinie unterzogen werden. Dabei geht es vor allem um die Vorprüfung, ob ein Vorhaben eine (umfassende) Prüfung auf Verträglichkeit mit den für ein BSG festgelegten Erhaltungszielen erfordert. Ein solche Verträglichkeitsprüfung ist durchzuführen, wenn die Errichtung einer Muschelfarm ein Projekt ist, das nicht unmittelbar mit der Verwaltung des Gebietes in Verbindung steht oder hierfür nicht notwendig ist, ein solches Gebiet jedoch einzeln oder im Zusammenwirken mit anderen Plänen und Projekten erheblich beeinträchtigen könnte.

157. Muschelfarmen sind nach irischem Recht unstreitig genehmigungspflichtige Maßnahmen, also Projekte im Sinne von Artikel 6 Absatz 3 der Habitatrichtlinie. Sie werden zumindest in der Regel nicht, vermutlich sogar niemals unmittelbar mit der Verwaltung des Gebietes in Verbindung stehen oder hierfür notwendig sein.

158. Daher ist nach Artikel 6 Absatz 3 Satz 1 der Habitatrichtlinie eine Prüfung auf Verträglichkeit der Muschelfarm mit den Erhaltungszielen des betroffenen Gebietes nötig, wenn sich nicht anhand objektiver Umstände ausschließen lässt, dass sie dieses Gebiet einzeln oder im Zusammenwirken mit anderen Plänen und Projekten erheblich beeinträchtigen könnten.( )

159. Grundsätzlich kann nicht für jedes Aquakulturvorhaben ausgeschlossen werden, dass es ein Gebiet erheblich beeinträchtigt. Die von der Kommission vorgelegte Studie nennt insbesondere den Verlust oder die Veränderung von Nahrungslebensräumen, vor allem im Zusammenhang mit der Muschelernte, daneben Störungen der Vögel im Zusammenhang mit dem Betrieb der Muschelfarm.

160. Auch die irische Regierung behauptet im vorliegenden Verfahren nicht, dass alle Aquakulturvorhaben unschädlich seien, sondern besteht nur darauf, dass nicht jedes derartige Vorhaben notwendigerweise ein BSG beeinträchtigen würde. Daher gesteht sie zu, dass Aquakulturvorhaben ein BSG beeinträchtigen können.

161. Im Übrigen hat die Kommission auf irischen Antrag ein Vorhaben gefördert, das unter anderem die Prüfung von Aquakulturvorhaben strukturieren und BSG im Hinblick auf derartige Vorhaben in Bereiche unterschiedlicher Sensibilität gliedern sollte.( ) Beide Parteien gingen folglich im Rahmen dieses Förderprojekts davon aus, dass eine erhebliche Beeinträchtigung von BSG durch Muschelfarmen möglich ist.

162. Dementsprechend muss das Genehmigungsverfahren sicherstellen, dass jedes einzelne Aquakulturvorhaben einer Verträglichkeitsprüfung unterzogen wird, wenn sich nicht anhand objektiver Umstände ausschließen lässt, dass es dieses Gebiet erheblich beeinträchtigen könnte. Dies ist für Irland schon deshalb zweifelhaft, weil offenbar bisher in keinem einzigen Fall eine vollständige Verträglichkeitsprüfung für ein Aquakulturvorhaben durchgeführt wurde, obwohl solche Vorhaben nach der Studie in etwa 25 % der Fälle innerhalb oder in der Nähe von BSG angesiedelt sind. Darüber hinaus erlauben weder das Vorbringen der irischen Regierung noch die von der Kommission vorgelegte Studie die Schlussfolgerung, dass die Notwendigkeit einer Verträglichkeitsprüfung angemessen geprüft wird.

163. Am Vortrag der irischen Regierung erstaunt, dass zwar eingangs die Anwendbarkeit von Regulation 31 der Regulations 1997 dargestellt wird, bei der eigentlichen Verfahrensdarstellung allerdings jeder Hinweis darauf fehlt, wie die Anforderungen dieser Bestimmung, d. h. unter anderem die Anforderungen von Artikel 6 Absatz 3 Satz 1 der Habitatrichtlinie, im Genehmigungsverfahren zur Geltung kommen sollen. Zwar scheint die Genehmigungsbehörde nach dieser Darstellung zur umfassenden Berücksichtigung, Anhörung und Abwägung verpflichtet zu sein. Doch dass sie eine Verträglichkeitsprüfung durchführen muss, wenn die erhebliche Beeinträchtigung des Gebietes nicht aufgrund objektiver Umstände ausgeschlossen werden kann, wird nicht vorgetragen.

164. Die Studie unterstreicht diese Zweifel, insbesondere weil sie zeigt, dass der Rat der fachlich kompetenten Naturschutzbehörden von der Genehmigungsbehörde nur begrenzt angenommen wird. Wenn die Naturschutzbehörden zu Muschelfarmen innerhalb von BSG Stellungnahmen abgaben, so folgte die Genehmigungsbehörde dieser Stellungnahme in 64 % der Fälle. Forderungen der Umweltbehörde, in fünf Fällen keine Genehmigung zu erteilen, entsprach die Genehmigungsbehörde allerdings nur in einem einzigen Fall.( ) In 8 % der Fälle hat die Genehmigungsbehörde die Stellungnahme der Naturschutzbehörden nicht berücksichtigt, weil sie die sechswöchige Frist versäumten. Eine Ausschlussfrist für die Vorprüfung ist jedoch in Artikel 6 Absatz 3 Satz 1 der Habitatrichtlinie nicht vorgesehen. Sie ist umso bedenklicher, als sich aus einem internen Dokument der irischen Behörden, das die Kommission mit der Erwiderung vorlegte,( ) ergibt, dass die Fristversäumnisse auf Personalmangel der Naturschutzbehörden beruhten.

165. Darüber hinaus erwähnten die Genehmigungen für Aquakulturvorhaben in BSG niemals, dass das Vorhaben sich innerhalb eines BSG befand und welche Bedeutung dieser Umstand hatte. In 86 % der Genehmigungen innerhalb von BSG wurden empfindliche Lebensräume, Arten oder Störungen nicht erwähnt. Der Zugang zur Muschelfarm wurde nur in 28 % der Genehmigungen innerhalb von BSG festgelegt, der genaue Standort nur in weniger als der Hälfte der Fälle.

166. Es bestehen daher erhebliche Zweifel, dass die Naturschutzbehörden ihren Sachverstand in den Genehmigungsverfahren für Aquakulturvorhaben zur Geltung bringen können und dass dieser Sachverstand ausreichend berücksichtigt wird, wenn er sich in einer Stellungnahme niederschlägt. Es ist auch nicht ersichtlich, dass die Genehmigungsbehörde entsprechenden Sachverstand aus anderen Quellen bezieht. Daher scheint nicht sichergestellt, dass bei der Genehmigung von Aquakulturvorhaben eine Verträglichkeitsprüfung nur dann unterbleibt, wenn eine erhebliche Beeinträchtigung von BSG aufgrund objektiver Umstände ausgeschlossen werden kann.

167. Angesichts dieser begründeten Zweifel an der Beachtung von Artikel 6 Absatz 3 Satz 1 der Habitatrichtlinie hätte Irland darlegen müssen, wie bei der Genehmigung von Aquakulturvorhaben praktisch Artikel 6 Absatz 3 Satz 1 der Habitatrichtlinie verwirklicht wird. Dies hätte z. B. durch Angaben geschehen können, aufgrund welcher objektiven Umstände die Genehmigungsbehörde in den vier Fällen, in denen sie gegen den Rat der Naturschutzbehörden und ohne Verträglichkeitsprüfung Muschelfarmen innerhalb von BSG genehmigt hat, ausschließen konnte, dass diese Vorhaben das BSG erheblich beeinträchtigen würden. Auch hätte dargelegt werden können, aus welchen Quellen die Genehmigungsbehörde den ornithologischen Sachverstand bezieht, der es ihr ermöglichte ohne den Rat der Naturschutzbehörden oder ohne ihn zu berücksichtigen, erhebliche Beeinträchtigungen von BSG auszuschließen. Nichts davon ist geschehen.

168. Daher ist davon auszugehen, dass bei der Genehmigung von Aquakulturvorhaben innerhalb von BSG die Beachtung von Artikel 6 Absatz 3 Satz 1 der Habitatrichtlinie in der irischen Verwaltungspraxis nicht sichergestellt ist. Für eine Verletzung weiterer Bestimmungen von Artikel 6 Absätze 3 und 4 der Habitatrichtlinie liegen dagegen keine ausreichenden Anhaltspunkte vor.

169. Irland hat es daher versäumt, alle erforderlichen Maßnahmen zu ergreifen, um bei der Genehmigung von Aquakulturvorhaben, welche die gemäß der Vogelschutzrichtlinie ausgewiesenen BSG erheblich beeinträchtigen können, den Bestimmungen des Artikels 6 Absatz 3 Satz 1 der Habitatrichtlinie nachzukommen.

3. Zu den Maßnahmen bei Glen Lake

170. Die Kommission wirft Irland vor, in Bezug auf das BSG Glen Lake Maßnahmen zur Unterhaltung von Entwässerungsgräben unter Missachtung von Artikel 6 Absätze 2, 3 und 4 der Habitatrichtlinie durchgeführt zu haben. Das BSG hat eine Fläche von etwa 80 Hektar und wurde im Jahr 1995 ausgewiesen. Es ist insbesondere wegen seiner Gewässer wichtig. Der Singschwan (Cygnus cygnus) überwintert dort in international bedeutsamen Zahlen.

171. Die Kommission trägt vor, in den Jahren 1992 und 1997 hätte eine Stelle des irischen Staats, das Amt für öffentliche Arbeiten, Unterhaltsmaßnahmen an Entwässerungsgräben durchgeführt. Seitdem würden die Feuchtgebiete des BSG stärker entwässert. Die Vegetation würde sich ändern und Feuchtlebensräumen gingen verloren. Die Maßnahmen seien nicht nach dem Verfahren des Artikels 6 Absätze 3 und 4 der Habitatrichtlinie genehmigt worden, zugleich sei Artikel 6 Absatz 2 durch die Verschlechterung des Gebietes verletzt worden.

172. Zu dieser Rüge ist zunächst zu bemerken, dass die Habitatrichtlinie auf Maßnahmen im Jahr 1992 noch nicht anwendbar war. Insofern ist die Klage folglich unbegründet.

173. Die verbleibende Rüge bezüglich der Maßnahmen im Jahr 1997 wirft die Frage auf, ob bestimmte Aktivitäten sowohl Artikel 6 Absatz 2 als auch die Absätze 3 und 4 dieser Bestimmung verletzen können. Absätze 2 und 3 zielen beide darauf ab, die Beeinträchtigung der Erhaltungsziele für ein Schutzgebiet zu verhindern.( ) Ist ein Plan oder ein Projekt allerdings nach dem Verfahren des Artikels 6 Absatz 3 der Habitatrichtlinie genehmigt worden, so wird damit, was den Einfluss dieses Planes oder Projektes auf das betreffende Schutzgebiet angeht, eine gleichzeitige Anwendung der allgemeinen Schutznorm Artikel 6 Absatz 2 überflüssig.( ) Wenn dagegen das Genehmigungsverfahren nicht durchgeführt wurde, so können in Bezug auf dieses Vorhaben sowohl die Verfahrensvorschriften Artikels 6 Absätze 3 und 4 als auch die inhaltlichen Anforderungen an den Gebietsschutz verletzt werden, die sich aus allen drei Absätzen ergeben.

174. Da eine Prüfung von Artikel 6 Absätze 3 und 4 der Habitatrichtlinie die verfahrensrechtlichen Aspekte und die inhaltlichen Anforderungen an den Gebietsschutz erfassen kann, empfiehlt es sich, diese Bestimmungen zuerst zu prüfen. Ihre Verletzung setzt voraus, dass es sich bei den Maßnahmen zur Unterhaltung von Entwässerungsgräben um ein Projekt oder mehrere Projekte handelt, die nicht unmittelbar mit der Verwaltung des Gebietes in Verbindung stehen oder hierfür nicht notwendig sind, die ein solches Gebiet jedoch einzeln oder in Zusammenwirkung mit anderen Plänen und Projekten erheblich beeinträchtigen könnten.

175. Für die Projektdefinition hat sich der Gerichtshof bereits auf die Definition durch Artikel 1 Absatz 2 der UVP-Richtlinie gestützt.( ) Danach umfasst der Begriff Projekt die Errichtung von baulichen oder sonstigen Anlagen sowie sonstige Eingriffe in Natur und Landschaft einschließlich derjenigen zum Abbau von Bodenschätzen. Auch Unterhaltungsmaßnahmen können Eingriffe in Natur und Landschaft darstellen, insbesondere wenn sie – wie im vorliegenden Fall – zur Verschlechterung eines Lebensraumes führen, der für den Schutz von Vögeln am Besten geeignet ist. Folglich handelte es sich um ein Projekt.

176. Es ist unstreitig, dass die Maßnahmen nicht unmittelbar mit der Verwaltung des Gebietes in Verbindung standen und hierfür nicht notwendig waren.

177. Einer Prüfung auf Verträglichkeit mit den für das BSG festgelegten Erhaltungszielen waren sie daher gemäß Artikel 6 Absatz 3 Satz 1 der Habitatrichtlinie zu unterziehen, wenn sich nicht anhand objektiver Umstände ausschließen ließ, dass sie dieses Gebiet einzeln oder im Zusammenwirken mit anderen Plänen und Projekten erheblich beeinträchtigen könnten.( ) Unter Berücksichtigung insbesondere des Vorsorgegrundsatzes, der eine der Grundlagen der Politik eines hohen Schutzniveaus ist, die die Gemeinschaft im Bereich der Umwelt gemäß Artikel 174 Absatz 2 Unterabsatz 1 EG verfolgt, und in dessen Licht die Habitatrichtlinie auszulegen ist, ist daher bei Zweifeln in Bezug auf das Fehlen erheblicher Auswirkungen eine Verträglichkeitsprüfung durchzuführen.( )

178. Nach Auffassung der irischen Regierung bestand kein Anlass zu Zweifeln, da die Entwässerungsgräben seit fast 50 Jahren bestehen und seitdem auch mehrfach unterhalten wurden, ohne dass dadurch Glen Lake seine besondere ornithologische Bedeutung verloren hätte. Die zuständigen Stellen hätten somit davon ausgehen dürfen, dass auch die Unterhaltungsmaßnahmen von 1992 und 1997 das BSG nicht verschlechtern würden.

179. Dieses Vorbringen überzeugt nicht. Entwässerungsmaßnahmen sind offensichtlich geeignet, sich erheblich auf Feuchtgebiete in ihrem Einzugsbereich auszuwirken. Erfahrungen mit Unterhaltungsmaßnahmen in der Vergangenheit können diese Zweifel nur ausräumen, wenn sie hinreichend genau dokumentiert sind und zweifelsfrei belegen, dass auch die vorgesehenen Maßnahmen die ornithologisch wichtigen Eigenschaften des BSG nicht beeinträchtigen. Im vorliegenden Fall ist nicht ersichtlich, dass die Erfahrungen der Vergangenheit diese Qualität hatten. Vielmehr weist die Kommission zu Recht darauf hin, dass nicht bekannt ist, ob die Maßnahmen in der Vergangenheit das Gebiet beeinträchtigt haben oder nicht.

180. Folglich wurde Artikel 6 Absatz 3 Satz 1 der Habitatrichtlinie verletzt, da vor Durchführung der Unterhaltungsmaßnahmen ihre Verträglichkeit mit den Erhaltungszielen des BSG zu prüfen war.

181. Nach Artikel 6 Absatz 3 Satz 2 der Habitatrichtlinie hätten die irischen Behörden unter Berücksichtigung der Ergebnisse der Prüfung der Unterhaltungsmaßnahmen auf Verträglichkeit mit den für das betreffende Gebiet festgelegten Erhaltungszielen diese Tätigkeit nur unter der Voraussetzung genehmigen dürfen, dass sie Gewissheit darüber erlangt haben, dass sie sich nicht nachteilig auf dieses Gebiet als solches auswirken. Eine solche Gewissheit liegt dann vor, wenn aus wissenschaftlicher Sicht kein vernünftiger Zweifel daran besteht, dass es keine solchen Auswirkungen gibt.( )

182. Schon mangels einer Verträglichkeitsprüfung wäre eine Genehmigung nach Artikel 6 Absatz 3 Satz 2 der Habitatrichtlinie unzulässig gewesen. Der Vortrag der irischen Regierung zeigt jedoch, dass eine Genehmigung auch wegen der Beeinträchtigung des BSG nicht möglich war. Die irische Regierung erkennt an, dass der Wasserstand des Sees insbesondere für den Aufenthalt von Singschwänen von entscheidender Bedeutung ist, da diese auf eine große Wasserfläche angewiesen sind. Auch räumt sie ein, dass die Unterhaltung der Entwässerungsgräben im Jahre 1997 das Absinken des Wasserstandes beschleunigt habe und sich deshalb die Aufenthaltszeiten des Singschwans verkürzt hätten. Die Arbeiten an den Entwässerungskanälen haben daher auch nach dem Vorbringen der irischen Regierung zumindest vorübergehend die Eignung des BSG Glen Lake als Überwinterungsgebiet für Singschwäne verschlechtert. Da die Erhaltung des Winterquartiers der Singschwäne das wesentliche Schutzziel des BSG ist, wurde es im Sinne von Artikel 6 Absatz 3 Satz 2 als solches beeinträchtigt.

183. Auch eine Genehmigung nach Artikel 6 Absatz 4 der Habitatrichtlinie ist ausgeschlossen. Irland trägt zur Rechtfertigung nur vor, dass die Unterhaltung der Entwässerungsgräben eine gesetzliche Verpflichtung sei, die bereits seit längerer Zeit bestehe. Diesem Vorbringen ist immanent, dass nach Auffassung der irischen Regierung ein öffentliches Interesse an der Entwässerung besteht. Ein solches Interesse, selbst wenn es gegenüber dem Interesse am Schutz des BSG überwiegen sollte, kann jedoch nach Artikel 6 Absatz 4 der Habitatrichtlinie eine Verschlechterung nur rechtfertigen, wenn keine Alternative besteht. Im vorliegenden Fall trägt die irische Regierung selbst vor, dass ein Damm die Nachteile der Entwässerung verhindern könne, sie trägt dagegen nicht vor, dass der Errichtung des Dammes vor Durchführung der Unterhaltsmaßnahmen unüberwindliche Hindernisse entgegenstanden. Daher gab es mindestens eine Alternative dazu, die Maßnahme in der das Gebiet beeinträchtigenden Form durchzuführen.

184. Daher waren die Unterhaltungsmaßnahmen so wie sie durchgeführt wurden mit Artikel 6 Absätze 3 und 4 der Habitatrichtlinie unvereinbar. Da die Verletzung dieser Bestimmungen auch auf einer Beeinträchtigung des BSG als solchem beruht, wurde zugleich Artikel 6 Absatz 2 verletzt.

185. Irland hat es daher versäumt, alle erforderlichen Maßnahmen zu ergreifen, bei der Durchführung von Maßnahmen zur Unterhaltung von Entwässerungsgräben im Bereich des BSG Glen Lake, den Bestimmungen des Artikels 6 Absätze 2, 3 und 4 der Habitatrichtlinie nachzukommen.

G – Zu Artikel 10 der Vogelschutzrichtlinie

186. Schließlich wirf die Kommission Irland vor, die Verpflichtungen bezüglich wissenschaftlicher Forschung nach Artikel 10 der Vogelschutzrichtlinie nicht erfüllt zu haben.

187. Artikel 10 der Vogelschutzrichtlinie sieht vor:

„(1) Die Mitgliedstaaten fördern die zum Schutz, zur Regulierung und zur Nutzung der Bestände aller unter Artikel 1 fallenden Vogelarten notwendigen Forschungen und Arbeiten.

Den Forschungen und Arbeiten betreffend die in Anhang V aufgeführten Themen wird besondere Aufmerksamkeit gewidmet. Die Mitgliedstaaten übermitteln der Kommission alle notwendigen Informationen, damit sie entsprechende Maßnahmen im Hinblick auf die Koordinierung der in diesem Artikel genannten Forschungen und Arbeiten ergreifen kann.“

188. Anhang V nennt die folgenden Forschungsschwerpunkte:

„a) Aufstellung eines einzelstaatlichen Verzeichnisses der vom Aussterben bedrohten oder besonders gefährdeten Arten unter Berücksichtigung ihrer Lebensräume;

b) Ermittlung und ökologische Beschreibung der Gebiete, die für die Zugvögel während des Vogelzugs, der Überwinterung oder des Nistens von besonderer Bedeutung sind;

c) Sammlung von Zahlenangaben über den Bestand der Zugvögel unter Auswertung der Ergebnisse der Beringung;

d) Ermittlung des Einflusses der Entnahmearten auf den Vogelbestand;

e) Ausarbeitung und Weiterentwicklung von ökologischen Methoden zur Verhütung von Schäden durch Vögel;

f) Ermittlung der Rolle bestimmter Vogelarten als Verschmutzungsanzeiger;

g) Untersuchung der schädlichen Auswirkungen der chemischen Verschmutzung auf den Vogelbestand.“

189. Nach irischem Recht – Section 11 (3) des Wildlife Act 1976 – bestehe lediglich die Möglichkeit, solche Forschungen durchzuführen oder zu fördern, aber kein Verpflichtung. Auch in der praktischen Durchführung bestünden Defizite. So habe Irland eingeräumt, nicht über ausreichende Daten zu verfügen, um BSG für den Goldregenpfeifer oder den Merlin zu identifizieren.

190. Die irische Regierung beruft sich demgegenüber auf irische Rechtsprechung, wonach die in Bezug auf ornithologische Forschung gewählte Formulierung – „the Minister may …“ – auch als Verpflichtung verstanden werden könne. Auch seien in Irland über die Verpflichtungen des Artikels 10 der Vogelschutzrichtlinie hinaus, Forschungen durchgeführt worden.

191. Wie die Kommission jedoch zu Recht betont, besteht lediglich die Möglichkeit, dass Section 11 (3) des Wildlife Act 1976 trotz ihrer offenen Formulierung als Verpflichtung verstanden wird. Eine gerichtliche Entscheidung, die diese Auslegung vornehmen würde, hat Irland nicht vorgelegt. Folglich ist Section 11 (3) des Wildlife Act 1976 nicht hinreichend klar und eindeutig formuliert, um den Anforderungen von Artikel 10 der Vogelschutzrichtlinie zu genügen.

192. Darüber hinaus hat Irland auch dem Vorwurf nicht widersprochen, für die beiden oben genannten Arten keine ausreichenden Forschungsanstrengungen unternommen zu haben. Dieser Punkt ist folglich als zugestanden anzusehen.

193. Aus dem Gesamtzusammenhang der Klage ergibt sich, dass entsprechende Defizite auch beim Eisvogel bestehen und bei anderen Arten zumindest für längere Zeit bestanden. Diese zeigen sich insbesondere in der unzureichenden Erklärung von Gebieten zu BSG. Auch werden die in Anhang V genannten Forschungsschwerpunkte in Section 11 des Wildlife Act nicht erwähnt.

194. Irland hat es daher versäumt, alle erforderlichen Maßnahmen zu ergreifen, um Artikel 10 der Vogelschutzrichtlinie nachzukommen.

IV – Zu den Kosten

195. Nach Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Irland mit seinem Vorbringen im Wesentlichen unterlegen ist, sind im gemäß dem Antrag der Kommission die Kosten aufzuerlegen.

196. Das Königreich Spanien und die Hellenische Republik tragen nach Artikel 69 § 4 der Verfahrensordnung die Kosten, die ihnen durch die Streithilfe entstanden sind, selbst.

V – Ergebnis

197. Ich schlage dem Gerichtshof daher vor, wie folgt zu entscheiden:

1. Irland hat die Richtlinie 79/409/EWG über die Erhaltung der wildlebenden Vogelarten und die Richtlinie 92/43/EWG zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen verletzt, indem es versäumt hat,

(a) gemäß Artikel 4 Absätze 1 und 2 der Richtlinie 79/409 seit dem 6. April 1981 alle Gebiete auszuweisen, die für die Arten in Anhang I der Richtlinie 79/409 und für regelmäßig auftretende Zugvogelarten zahlen- und flächenmäßig am geeignetsten sind, insbesondere indem es das Gebiet Cross Lough (Killadoon) nicht ausgewiesen hat und indem es zwei Flächen des Estuars des Flusses Tolka nicht in das besondere Schutzgebiet Sandymount Strand and Tolka Estuary integriert hat;

(b) sicherzustellen, dass seit dem 6. April 1981 die Bestimmungen des Artikels 4 Absatz 4 Satz 1 auf Gebiete angewandt werden, die gemäß der Richtlinie 79/409 als besondere Schutzgebiete auszuweisen sind, aber nicht als solche ausgewiesen wurden;

(c) die Erfordernisse des Artikels 4 Absatz 4 Satz 2 der Richtlinie 79/409 vollständig und ordnungsgemäß in nationales Recht umzusetzen und anzuwenden;

(d) alle erforderlichen Maßnahmen zu ergreifen, um im Hinblick auf die vor Erlass der Statutory Instruments Nr. 94/1997, European Communities (Natural Habitats) Regulations, 1997 gemäß der Richtlinie 79/409 ausgewiesenen besonderen Schutzgebiete den Bestimmungen des Artik