STELLUNGNAHME VON GENERALANWALT

NIILO JÄÄSKINEN

vorgelegt am 13. Mai 2014 ( 1 )

Gutachten 1/13

Gutachtenantrag der Europäischen Kommission

„Antrag auf Gutachten nach Art. 218 Abs. 11 AEUV — Zulässigkeit — Begriff ‚geplante Übereinkunft‘ — Internationale Übereinkünfte im Bereich der gerichtlichen Zusammenarbeit in Zivilsachen — Haager Übereinkommen vom 25. Oktober 1980 über die zivilrechtlichen Aspekte internationaler Kindesentführung — Ausschließliche oder geteilte Zuständigkeit der Europäischen Union für die Annahme des Beitritts eines Drittstaats zu diesem Übereinkommen — Abschluss einer internationalen Übereinkunft, der im Sinne von Art. 3 Abs. 2 AEUV gemeinsame Regeln des Unionsrechts beeinträchtigen oder deren Tragweite verändern könnte — Bereits weitgehend von Regeln des Unionsrechts erfasster Bereich — Gefahr einer Beeinträchtigung der einheitlichen und kohärenten Anwendung der Regeln des Unionsrechts und des reibungslosen Funktionierens des durch sie geschaffenen Systems — Interaktion mit der Verordnung (EG) Nr. 2201/2003“

Inhaltsverzeichnis

I – Einleitung II – Kontext des Gutachtenantrags III – Verfahren vor dem Gerichtshof IV – Zur Zulässigkeit A – Zur Einstufung der Urkunden, die Gegenstand des Gutachtenantrags sind B – Zu den Parteien der fraglichen internationalen Übereinkünfte C – Zum Stand der fraglichen internationalen Übereinkünfte V – Inhaltliche Würdigung A – Vorbemerkungen B – Zu den Abgrenzungskriterien der ausschließlichen Außenkompetenz der Union in der Rechtsprechung vor dem AEU-Vertrag C – Zur fortbestehenden Relevanz dieser Rechtsprechungsgrundsätze nach dem Inkrafttreten des AEU-Vertrags D – Zur Anwendung der Kriterien für die Beeinträchtigung gemeinsamer Regeln im vorliegenden Fall 1. Die Merkmale der fraglichen internationalen Übereinkünfte 2. Die Existenz gemeinsamer Regeln in dem von den internationalen Übereinkünften erfassten Bereich 3. Gefahr der Beeinträchtigung dieser gemeinsamen Regeln durch die fraglichen internationalen Übereinkünfte VI – Ergebnis

I – Einleitung

1. Gegenstand der vorliegenden Stellungnahme ist ein Gutachtenantrag, den die Europäische Kommission dem Gerichtshof gemäß Art. 218 Abs. 11 AEUV vorgelegt hat ( 2 ). In dieser Rechtssache wird der Gerichtshof gefragt, ob die Annahme des Beitritts eines Drittstaats zum Haager Übereinkommen vom 25. Oktober 1980 über die zivilrechtlichen Aspekte internationaler Kindesentführung (im Folgenden: Haager Übereinkommen von 1980) ( 3 ) in die ausschließliche Zuständigkeit der Europäischen Union fällt. Die Frage stellt sich insbesondere im Hinblick auf die durch den Vertrag von Lissabon eingeführten Änderungen der Zuständigkeitsverteilung zwischen der Union und ihren Mitgliedstaaten, zu deren Klarstellung der Gerichtshof damit aufgefordert wird.

2. Vorab ist festzustellen, dass alle Mitgliedstaaten der Union Vertragspartei des Haager Übereinkommens von 1980 sind, nicht aber die Union als solche, da dieses Übereinkommen den Beitritt internationaler Organisationen nicht zulässt. Die Kommission ist gleichwohl der Ansicht, dass die in Art. 38 des Übereinkommens vorgesehene Befugnis zur Annahme des Beitritts von Drittstaaten zu diesem Übereinkommen in die ausschließliche Außenkompetenz der Union falle und dass die Mitgliedstaaten deshalb die Annahmeerklärung nicht individuell und im eigenen Namen, sondern gleichzeitig und im Interesse der Union abgeben müssten. Die dahin gehenden Vorschläge der Kommission für Beschlüsse des Rates wurden von einer großen Mehrheit der Mitgliedstaaten abgelehnt, wobei die meisten von ihnen bereits den Beitritt von mindestens einem dieser Drittstaaten angenommen hatten.

3. Zur Rechtfertigung ihrer sowohl vom Rat der Europäischen Union als auch von fast allen Mitgliedstaaten, die in der vorliegenden Rechtssache Erklärungen abgegeben haben ( 4 ), beanstandeten Vorgehensweise macht die Kommission, unterstützt vom Europäischen Parlament, geltend, es gehe hier um den Abschluss einer internationalen Übereinkunft, der im Sinne von Art. 3 Abs. 2 AEUV gemeinsame Regeln des Unionsrechts beeinträchtigen oder deren Tragweite verändern könnte.

4. Insbesondere bestehe die Gefahr von Rangproblemen oder gar Konflikten mit der Verordnung (EG) Nr. 2201/2003 des Rates vom 27. November 2003 über die Zuständigkeit und die Anerkennung und Vollstreckung von Entscheidungen in Ehesachen und in Verfahren betreffend die elterliche Verantwortung und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 1347/2000 ( 5 ) (im Folgenden: Brüssel-IIa-Verordnung). Der materielle Anwendungsbereich dieser Verordnung stimme nämlich teilweise mit dem des Haager Übereinkommens von 1980 überein, denn auch sie enthalte Bestimmungen über grenzüberschreitende Kindesentführungen, von denen einige auf das Übereinkommen Bezug nähmen. Insoweit stelle sich die Frage, ob die vom Gerichtshof in seiner Rechtsprechung vor dem Inkrafttreten des AEU-Vertrags festgelegten Kriterien für die Beurteilung der Gefahr einer Beeinträchtigung gemeinsamer Regeln durch eine internationale Übereinkunft für den vorliegenden Fall relevant blieben.

5. Der Gerichtshof wird, bevor er klären kann, ob die Union eine ausschließliche oder geteilte Außenkompetenz für die Annahme des Beitritts eines Drittstaats zum Übereinkommen besitzt, jedenfalls prüfen müssen, ob der vorliegende Gutachtenantrag zulässig ist, denn daran bestehen ernsthafte Zweifel.

6. Dabei wird zunächst auf die Frage einzugehen sein, ob die Urkunden, die Gegenstand des Gutachtenantrags sind, unter Art. 218 Abs. 11 AEUV fallende „Übereinkünfte“ darstellen. Sie sind nämlich sowohl nach ihrem Wesen als auch nach ihren Vertragsparteien atypisch, da es sich um eine Reihe von Erklärungen handelt, mit denen der Beitritt von Drittstaaten zum Übereinkommen angenommen wird und die von den Mitgliedstaaten und nicht von der Union selbst abgegeben werden. Bejahendenfalls wird sodann anhand des oben erwähnten tatsächlichen Kontexts zu klären sein, ob die fraglichen Übereinkünfte immer noch „geplant“ im Sinne dieser Bestimmung sind und inwieweit der Gerichtshof folglich in sachgerechter Weise ein Gutachten erstatten kann.

II – Kontext des Gutachtenantrags

7. Das am 1. Dezember 1983 in Kraft getretene Haager Übereinkommen von 1980 hat nach seinem Art. 1 zum Ziel, „die sofortige Rückgabe widerrechtlich in einen Vertragsstaat verbrachter oder dort zurückgehaltener Kinder sicherzustellen“ und „zu gewährleisten, dass das in einem Vertragsstaat bestehende Sorgerecht und Recht zum persönlichen Umgang in den anderen Vertragsstaaten tatsächlich beachtet wird“.

8. In den Jahren 2007 bis 2011 haben acht nicht der Union angehörende Staaten, und zwar die Republik Armenien, die Republik Albanien, die Republik Seychellen, das Königreich Marokko, die Gabunische Republik, die Republik Singapur, das Fürstentum Andorra und die Russische Föderation Beitrittsurkunden zum Übereinkommen hinterlegt ( 6 ).

9. Jeder dem Haager Übereinkommen von 1980 beitretende Staat ist an das Übereinkommen nach den in dessen Art. 38 Abs. 1 bis 3 vorgesehenen Modalitäten ( 7 ) gebunden. Aus den Abs. 4 und 5 von Art. 38 geht jedoch hervor, dass der Beitritt eines neuen Staates der Annahme bedarf und deshalb nur in den Beziehungen zwischen dem beitretenden Staat und den Vertragsstaaten wirkt, die erklärt haben, den Beitritt anzunehmen ( 8 ).

10. Auch wenn nur die Mitgliedstaaten Parteien des Haager Übereinkommens von 1980 sind und nicht die Union, war die Kommission gleichwohl der Ansicht, dass die Außenkompetenz in Bezug auf internationale Kindesentführungen aufgrund des Erlasses der Brüssel-IIa-Verordnung und der Einbeziehung des Inhalts des Übereinkommens in diese Verordnung allein bei der Union liege. Infolgedessen nahm sie am 21. Dezember 2011 acht Vorschläge für Beschlüsse des Rates über die im Interesse der Union abgegebene Einverständniserklärung der Mitgliedstaaten zum Beitritt jedes der acht genannten Drittstaaten zum Übereinkommen an ( 9 ).

11. Das Europäische Parlament stimmte diesen Vorschlägen zu ( 10 ). Dagegen traten im Rat die Vertreter der meisten Mitgliedstaaten den Vorschlägen entgegen. Sie machten geltend, der Rat sei rechtlich nicht zu ihrer Annahme verpflichtet. Eine Erklärung der Annahme des Beitritts von Drittstaaten zum Haager Übereinkommen von 1980 falle nicht in die ausschließliche Außenkompetenz der Union, da das Übereinkommen vor allem ein Instrument der bilateralen Zusammenarbeit zwischen den Vertragsstaaten sei ( 11 ). Der Rat nahm die fraglichen Vorschläge daher nicht an.

12. Überdies gaben die meisten Mitgliedstaaten für einen oder mehrere der fraglichen Beitritte individuell Annahmeerklärungen ab, zum Teil schon lange vor den genannten Vorschlägen der Kommission ( 12 ).

13. In diesem Kontext hielt es die Kommission für angebracht, den Gerichtshof nach Art. 218 Abs. 11 AEUV mit dem vorliegenden, am 21. Juni 2013 eingereichten Gutachtenantrag zu befassen und folgende Frage zu stellen: „Fällt das Einverständnis zum Beitritt eines Drittstaats zum Haager Übereinkommen von 1980 … in die ausschließliche Zuständigkeit der Union?“

III – Verfahren vor dem Gerichtshof

14. Schriftliche Erklärungen haben die Kommission, das Europäische Parlament, der Rat, die tschechische, die deutsche, die estnische, die irische, die hellenische, die spanische, die französische, die italienische, die zyprische, die lettische, die litauische, die österreichische, die polnische, die portugiesische, die rumänische, die slowakische, die finnische und die schwedische Regierung sowie die Regierung des Vereinigten Königreichs eingereicht.

15. Der Gerichtshof hat eine Frage nach dem etwaigen Einfluss der besonderen Situation des Königreichs Dänemark gestellt ( 13 ), die schriftlich zu beantworten war. Die Kommission, das Europäische Parlament und der Rat sowie die tschechische, die dänische, die spanische, die französische und die polnische Regierung haben darauf geantwortet.

16. In der mündlichen Verhandlung, die am 1. April 2014 stattgefunden hat, wurden die Vertreter der Kommission, des Europäischen Parlaments, des Rates, der tschechischen, der dänischen, der deutschen, der hellenischen, der spanischen, der französischen, der italienischen, der lettischen, der polnischen, der rumänischen, der finnischen und der schwedischen Regierung sowie der Regierung des Vereinigten Königreichs angehört.

IV – Zur Zulässigkeit

17. Der Rat und elf der Mitgliedstaaten, die schriftliche Erklärungen eingereicht haben ( 14 ), äußern Zweifel an der Zulässigkeit des vorliegenden Gutachtenantrags oder stellen sie förmlich in Abrede, während die Kommission und das Europäische Parlament die Gegenansicht vertreten. Meines Erachtens sollte der Antrag aus den nachfolgend dargelegten Gründen nur teilweise für zulässig erklärt werden.

18. Nach Art. 218 Abs. 11 AEUV kann die Kommission ( 15 ) ein Gutachten des Gerichtshofs zu allen Fragen der „Vereinbarkeit einer geplanten [internationalen ( 16 )] Übereinkunft mit den Verträgen“ einholen. Weiter heißt es dort: „Ist das Gutachten des Gerichtshofs ablehnend, so kann die geplante Übereinkunft nur in Kraft treten, wenn sie oder die Verträge geändert werden.“

19. Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs, deren Inhalt in Art. 196 Abs. 2 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs übernommen wird, kann sich ein Gutachten nicht nur darauf beziehen, ob der Abschluss einer solchen Übereinkunft mit den materiellen Vorschriften des Unionsrechts vereinbar ist ( 17 ), sondern auch – wie im vorliegenden Fall – darauf, ob die geplante Übereinkunft in den Zuständigkeitsbereich der Union fällt ( 18 ).

A – Zur Einstufung der Urkunden, die Gegenstand des Gutachtenantrags sind

20. Die erste Frage, die sich im vorliegenden Fall stellt, geht dahin, ob Art. 218 Abs. 11 AEUV auf Urkunden, wie sie Gegenstand des Gutachtenantrags sind, anwendbar ist ( 19 ).

21. Vorab ist festzustellen, dass es in der vorliegenden Rechtssache weder um die Aushandlung oder den Abschluss noch um die Änderung des Haager Übereinkommens von 1980 als solches geht. Es handelt sich nur um die Anwendung von Art. 38 des Übereinkommens und die Ausübung des den Staaten, die dem Übereinkommen bereits angehören, durch diesen Artikel eingeräumten Vorrechts. Dieses Vorrecht besteht darin, dem Beitritt neuer Staaten ihnen gegenüber Wirkung zu verleihen, indem sie ihn annehmen oder nicht. Die von der Kommission aufgeworfene Frage betrifft mit anderen Worten im Wesentlichen die Zuständigkeitsverteilung zwischen der Union und den Mitgliedstaaten, nicht zwecks Änderung der materiellen Tragweite des Haager Übereinkommens von 1980, sondern nur zwecks Erweiterung seines räumlichen Anwendungsbereichs.

22. Die deutsche Regierung wendet gegen die Zulässigkeit des vorliegenden Gutachtenantrags ein, der Begriff der Übereinkunft erfordere nach seinem Wortsinn stets zwei korrespondierende Willenserklärungen. Der Beitritt eines Drittstaats zum Haager Übereinkommen von 1980 und die Annahme dieses Beitritts durch einen Vertragsstaat erfüllten dieses Erfordernis selbst dann nicht, wenn man diese beiden Elemente als untrennbares Ganzes ansehe ( 20 ), denn solche Rechtsakte stünden nicht in einem vertraglichen Gegenseitigkeitsverhältnis ( 21 ).

23. Meines Erachtens ist dieses rein theoretische Argument zurückzuweisen. Wie aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs hervorgeht, hat er nämlich den Begriff der internationalen Übereinkünfte, die zu einem Gutachtenverfahren führen können, von Beginn an stets weit und nicht formalistisch verstanden ( 22 ).

24. Überdies kann nach Art. 15 Buchst. a des Wiener Übereinkommens über das Recht der Verträge ( 23 ) (im Folgenden: Wiener Übereinkommen) die Zustimmung eines Staates, durch einen Vertrag gebunden zu sein, durch Beitritt ausgedrückt werden, wenn der Vertrag dies vorsieht. Beim Haager Übereinkommen von 1980 ist das der Fall.

25. Es trifft zu, dass Art. 38 des Haager Übereinkommens von 1980 ein nur intra partes wirkendes System des Austauschs von Zustimmungserklärungen schafft, denn nach dieser Bestimmung wirkt der Beitritt nur in den Beziehungen zwischen dem beitretenden Staat und den Vertragsstaaten, die erklären, den Beitritt anzunehmen. Dieses vereinfachte System weicht darin von den klassischen Modalitäten des Beitritts zu einem multilateralen Übereinkommen ab. Gleichwohl entspricht es den Vorschriften des Wiener Übereinkommens und insbesondere dessen Art. 11 ( 24 ).

26. Die Besonderheit des Haager Übereinkommens von 1980 besteht somit darin, dass der Beitritt aufgrund des Erfordernisses seiner Annahme durch jeden der bisherigen Vertragsstaaten und der Beschränkung der Wirkungen dieser etwaigen Annahme auf die Beziehungen zwischen den beiden betreffenden Staaten keinen multilateralen Charakter aufweist. Konkret schafft dieses vereinfachte Verfahren des Abschlusses jedes neuen Beitrittsvertrags ein Bündel bilateraler völkerrechtlicher Beziehungen, dessen Inhalt der des Haager Übereinkommens von 1980 ist ( 25 ). Diese Vorgehensweise soll es den Vertragsparteien ermöglichen, festzulegen, gegenüber welchen Staaten sie an das Übereinkommen gebunden sein wollen, wie sie dies auch beim ursprünglichen Abschluss des Übereinkommens tun konnten.

27. Diese spezielle Vorgehensweise, die mit dem für das Recht der Verträge geltenden Grundsatz der Vertragsfreiheit voll und ganz im Einklang steht, ändert jedoch nichts daran, dass der Akt des Beitritts und die Erklärung, ihn anzunehmen, ein vertragliches Gegenseitigkeitsverhältnis zwischen den beiden betroffenen Staaten begründen, das daher für sich genommen als echte internationale „Übereinkunft“ im Sinne von Art. 218 Abs. 11 AEUV angesehen werden kann, ohne dass es insoweit nutzbringend ist, nach dem autonomen oder akzessorischen Charakter der Annahmeerklärung im Verhältnis zum Text des Haager Übereinkommens von 1980 zu fragen.

28. Folglich kann die gestellte Frage sowohl in Anbetracht des Gegenstands des Gutachtenantrags als auch in Anbetracht der Art der Urkunden, auf die er sich bezieht, unter den von Art. 218 Abs. 11 AEUV erfassten Bereich fallen.

B – Zu den Parteien der fraglichen internationalen Übereinkünfte

29. Angesichts der Erörterungen im Rahmen der vorliegenden Rechtssache ist als Zweites zu prüfen, ob die betreffenden Übereinkünfte, d. h. die Erklärungen, mit denen die Mitgliedstaaten den Beitritt von Drittstaaten zum Haager Übereinkommen von 1980 annehmen, tatsächlich unter Art. 218 Abs. 11 AEUV fallen können, obwohl die Union als solche nicht Partei des Übereinkommens ist.

30. Der Wortlaut dieser Bestimmung ist hinsichtlich der Frage der Parteien internationaler Übereinkünfte, die Anlass zu einem Gutachten geben können, nicht eindeutig, denn anders als in Art. 218 Abs. 1 AEUV wird in dessen Abs. 11 nicht klargestellt, ob es sich um Übereinkünfte „zwischen der Union und Drittländern“ handeln muss ( 26 ).

31. Dagegen geht aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs und insbesondere aus seinem Gutachten 2/91 klar hervor, dass es für die Zulässigkeit eines Gutachtenantrags keine Rolle spielt, wenn die gemeinsam im Interesse der Union handelnden Mitgliedstaaten und nicht die Union selbst an der fraglichen Urkunde mitwirken, da die Union ihre Außenkompetenz über die Mitgliedstaaten ausüben kann ( 27 ). Diese Rechtsprechung scheint mir im vorliegenden Fall uneingeschränkt maßgebend zu sein.

32. Vorliegend steht fest, dass die Union als solche dem Haager Übereinkommen von 1980 nicht beitreten kann, da es keine Klausel enthält, die den Beitritt einer Organisationen der regionalen Wirtschaftsintegration wie der Union gestatten würde ( 28 ), auch wenn sie nunmehr Mitglied der Haager Konferenz für Internationales Privatrecht (HCCH) ist ( 29 ).

33. Folglich sind nur die Mitgliedstaaten der Union, die alle Vertragsstaaten des Übereinkommens sind, befugt, den Beitritt eines neuen Staates nach Art. 38 Abs. 4 des Übereinkommens förmlich anzunehmen. Sie könnten dies aber auch im Interesse der Union tun, wenn die Union die Initiative ergriffe, alle Mitgliedstaaten dazu aufzufordern und zu ermächtigen, wobei in einem solchen Mandat der Wille der Union zum Ausdruck käme, ihre Außenkompetenz über die Mitgliedstaaten auszuüben, weil sie nicht selbst tätig werden kann ( 30 ).

34. In ihrem Gutachtenantrag macht die Kommission daher geltend, dass die Mitgliedstaaten, um den Beitritt eines Drittstaats zum Haager Übereinkommen von 1980 annehmen zu können, zuvor einen Genehmigungsbeschluss des Rates benötigten, der „rechtlich notwendig ist, wenn eine Übereinkunft in die ausschließliche Zuständigkeit der Union fällt“. Außerdem sollten nach dem Wortlaut jedes ihrer oben genannten Beschlussvorschläge ( 31 ) die Mitgliedstaaten „im Interesse der … Union“ und „gleichzeitig innerhalb einer in dem Beschluss des Rates festgelegten Frist“ auf der Grundlage von „Artikel 218 [AEUV] in Verbindung mit Artikel 81 Absatz 3 [AEUV]“ tätig werden ( 32 ).

35. Sollte der Gerichtshof der Ansicht sein, dass die Union tatsächlich über eine ausschließliche Zuständigkeit in dem von den geplanten Übereinkünften erfassten Bereich verfügt, wäre dieser Weg einer Ermächtigung der Mitgliedstaaten in der Tat geboten, da die Übereinkünfte nach den Regeln des Unionsrechts normalerweise ausschließlich von der Union geschlossen werden müssten ( 33 ).

36. Insoweit ist hervorzuheben, dass es drei gesonderte Fallgruppen gibt, in denen die Mitgliedstaaten im Rahmen der ausschließlichen Außenkompetenz der Union tätig werden können, ohne dass es sich formal um eine Übereinkunft „zwischen der Union und Drittländern“ im Sinne von Art. 218 Abs. 1 AEUV handelt ( 34 ). Die erste Fallgruppe besteht darin, dass die Mitgliedstaaten gemeinsam im Interesse der Union handeln ( 35 ). Bei der zweiten Fallgruppe schließt ein Mitgliedstaat die internationale Übereinkunft individuell, aber im Interesse der Union ( 36 ). Die dritte Fallgruppe liegt vor, wenn ein Mitgliedstaat aus eigenem Antrieb tätig wird, aber in einer Weise, die mit dem Interesse der Union vereinbar ist ( 37 ).

37. Fällt der betroffene Bereich in die ausschließliche Zuständigkeit der Union, bedürfen die Mitgliedstaaten bei den drei genannten Fallgruppen nach Art. 2 Abs. 1 AEUV einer Ermächtigung durch die Union; diese kann verschiedene Formen annehmen und von der Einhaltung bestimmter Bedingungen abhängig gemacht werden ( 38 ). Aus der oben genannten Rechtsprechung ( 39 ) folgt, dass das in Art. 218 Abs. 11 AEUV vorgesehene Gutachtenverfahren zumindest bei einem Sachverhalt der ersten Fallgruppe zur Verfügung steht.

38. Ich möchte klarstellen, dass eine internationale Übereinkunft, die in dieser Weise im Anschluss an eine ausdrückliche Ermächtigung des Rates im Interesse der Union geschlossen wird ( 40 ), keine Rechtswirkung für die Beziehungen zwischen der Union und den betreffenden Drittstaaten entfaltet ( 41 ). Nur die Mitgliedstaaten sind ihnen gegenüber völkerrechtlich verpflichtet und nicht die Union als solche ( 42 ). In einem derartigen Fall übernimmt die Union weder Garantien noch irgendeine völkerrechtliche Verpflichtung ( 43 ). Außerdem versteht sich von selbst, dass die Drittstaaten nicht an die Wirkung des genannten Ratsbeschlusses gebunden sein können.

39. Daraus folgt meines Erachtens, dass die Rechtsprechung des Gerichtshofs zur Zulässigkeit eines Gutachtenantrags hinsichtlich des Willens der Union, im Rahmen der fraglichen internationalen Übereinkunft Bindungen einzugehen, und hinsichtlich des Zeitpunkts, zu dem ihre dahin gehende Zustimmung endgültig geworden ist, auf den vorliegenden Fall keine Anwendung findet ( 44 ). Die einzige Wirkung des zu erstattenden Gutachtens wird sich daher auf die Ebene der Rechte und Pflichten beschränken, die sich aus dem Unionsrecht sowohl für die Organe als auch für die Mitgliedstaaten ergeben, und es wird sich nur mit der Frage befassen, wer zum Tätigwerden befugt ist, die Union oder die Mitgliedstaaten.

40. Ungeachtet dieses besonderen Kontextes ist es nach der im Gutachten 2/91 aufgestellten Regel ( 45 ) ohne Weiteres zulässig, dass ein Gutachtenverfahren – wie im vorliegenden Fall – die Frage der Zuständigkeitsverteilung in Bezug auf eine geplante internationale Übereinkunft zum Gegenstand hat, der die Union nicht formal beitreten wird, die aber über die zum gemeinsamen Handeln im Interesse der Union ermächtigten Mitgliedstaaten geschlossen wird ( 46 ).

41. Ein drittes Beurteilungskriterium, das zeitlichen Charakter hat, dürfte allerdings meines Erachtens dazu führen, dass der vorliegende Gutachtenantrag nicht in vollem Umfang zulässig ist.

C – Zum Stand der fraglichen internationalen Übereinkünfte

42. Es ist hervorzuheben, dass die Befassung des Gerichtshofs zwecks eines Gutachtens ex ante erfolgen muss, d. h. vor dem Abschluss der fraglichen Übereinkunft. Dies folgt aus dem Wortlaut von Art. 218 Abs. 11 AEUV ( 47 ), in dem es an zwei Stellen heißt, dass es sich um eine „geplante“ Übereinkunft handeln muss ( 48 ) und nicht um eine bereits zum Abschluss gelangte.

43. Wie der Gerichtshof nämlich schon in seinem ersten Gutachten herausgearbeitet hat, soll das Gutachtenverfahren „Verwicklungen vermeiden, die entstehen könnten, wenn die Vereinbarkeit von völkerrechtlichen Abkommen, welche die Gemeinschaft [nunmehr die Union] verpflichten, mit dem Vertrag vor einem Gericht bestritten würde“ ( 49 ).

44. Es soll also in erster Linie verhindern, dass die Union haftbar gemacht wird, falls die Rechtmäßigkeit der betreffenden internationalen Übereinkunft nach ihrem Abschluss angefochten werden sollte ( 50 ), denn dadurch könnten alle Betroffenen, einschließlich der Drittstaaten, Nachteile erleiden ( 51 ). Ferner können mit dem Gutachtenverfahren in Fällen, in denen die Union – wie hier – die Übereinkunft nicht selbst schließen kann ( 52 ), die rechtlichen „Verwicklungen“ vermieden werden, die entstünden, wenn die Mitgliedstaaten ohne die erforderliche Ermächtigung vertragliche Verpflichtungen eingingen, obwohl sie nach dem Unionsrecht nicht mehr über die nötige Rechtsetzungsbefugnis verfügen, um diesen Verpflichtungen nachzukommen.

45. Diese präventive Funktion fällt natürlich weg, und der Gutachtenantrag wird gegenstandslos, wenn die internationale Übereinkunft, auf die er sich bezieht, nicht mehr im Planungsstadium ist, sondern die Vertragsstaaten bereits bindet ( 53 ). Im Licht dieser funktionellen Herangehensweise an den Begriff „geplante Übereinkunft“ ist im vorliegenden Fall zu argumentieren.

46. In der vorliegenden Rechtssache steht fest, dass die meisten Mitgliedstaaten bereits individuell und aus eigenem Antrieb den Beitritt eines, mehrerer oder sogar aller acht der im Gutachtenantrag genannten Drittstaaten zum Haager Übereinkommen von 1980 angenommen haben. Genauer gesagt hatten am Tag der Stellung des Gutachtenantrags, dem 21. Juni 2013, von den 28 Mitgliedstaaten nur die Republik Österreich, die Portugiesische Republik, das Vereinigte Königreich Großbritannien und Nordirland sowie das Königreich Dänemark keinen der fraglichen Beitritte angenommen, wobei Dänemark, wie bereits ausgeführt, einen Sonderstatus in Bezug auf die gerichtliche Zusammenarbeit in Zivilsachen innerhalb der Union hat ( 54 ). Die übrigen 24 Mitgliedstaaten hatten bereits mindestens eine der Übereinkünfte mit den vom vorliegenden Gutachtenantrag erfassten Drittstaaten geschlossen, indem sie deren Beitritt zum Übereinkommen angenommen hatten.

47. Was die somit von den genannten Mitgliedstaaten hinterlegten Annahmeerklärungen angeht, kann keine von ihnen als zum Zeitpunkt der Befassung des Gerichtshofs noch „geplante“ internationale Übereinkunft angesehen werden, wie es Art. 218 Abs. 11 AEUV ausdrücklich verlangt. Diese Feststellung verbietet es für sich genommen, dass der Gerichtshof auf dieser Grundlage ein Gutachten erstattet. Im Einklang mit der angeführten Rechtsprechung des Gerichtshofs bin ich der Ansicht, dass das vorliegende Gutachtenverfahren, soweit es die genannten, völkerrechtlich bereits wirksamen Annahmeerklärungen betrifft, sowohl seinen Gegenstand als auch seine praktische Wirksamkeit verloren hat und dass der Gutachtenantrag deshalb insoweit unzulässig ist.

48. Dagegen ist der Antrag meines Erachtens zulässig, soweit er die Frage betrifft, ob die Union für die fraglichen Annahmeerklärungen zuständig ist, die zum Zeitpunkt der Stellung des Gutachtenantrags von den Mitgliedstaaten, mit Ausnahme des Königreichs Dänemark, noch nicht hinterlegt worden waren ( 55 ), denn die fraglichen bilateralen Übereinkünfte befanden sich dann noch im Stadium eines potenziellen Vorhabens, waren also nur „geplant“ im Sinne von Art. 218 Abs. 11 AEUV.

49. Wie der Vertreter der Kommission in der mündlichen Verhandlung eingeräumt hat, wird das vorliegende Verfahren – unabhängig davon, welchen Standpunkt der Gerichtshof in der Sache einnehmen wird – zu keiner Änderung auf völkerrechtlicher Ebene führen, in dem Sinne, dass die durch die bereits erfolgten Annahmen von Beitritten geschaffenen Verpflichtungen durch die Antwort auf den Gutachtenantrag nicht in Frage gestellt werden; sie könnte allenfalls etwaige von den 24 genannten Mitgliedstaaten begangene Verletzungen des Unionsrechts aufdecken.

50. Ebenso wie die tschechische, die hellenische, die französische, die polnische und die finnische Regierung sowie der Rat bin ich der Ansicht, dass der in Art. 218 Abs. 11 AEUV vorgesehene Gutachtenantrag nicht den geeigneten Rechtsweg darstellt, sofern das von der Kommission mit der Befassung des Gerichtshofs verfolgte Ziel tatsächlich darin bestünde, der Praxis mehrerer Mitgliedstaaten, den Beitritt von Drittstaaten zum Haager Übereinkommen von 1980 individuell anzunehmen, ein Ende zu setzen, wie es ihre Absicht gewesen zu sein scheint ( 56 ). Zu diesem Zweck hätte die Kommission in ihrer Eigenschaft als Hüterin der Verträge auf der Grundlage von Art. 258 AEUV ( 57 ) Vertragsverletzungsklagen gegen die Mitgliedstaaten erheben können, die diese Praxis verfolgen, sofern sie in den der Union vorbehaltenen Zuständigkeitsbereich eingreift ( 58 ). So war die Kommission in den Rechtssachen vorgegangen, die zu der Serie von „Open-skies“-Urteilen führten ( 59 ), wobei im Rahmen dieser anderen Verfahrensart Grundsätze einzuhalten sind, die es im Gutachtenverfahren nicht gibt ( 60 ).

51. Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, den vorliegenden Gutachtenantrag nur teilweise für zulässig zu erklären, und zwar nur, soweit er sich auf Annahmeerklärungen des Beitritts der fraglichen Drittstaaten zum Haager Übereinkommen von 1980 bezieht, die zum Zeitpunkt der Antragstellung von den Mitgliedstaaten, mit Ausnahme des Sonderfalls des Königreichs Dänemark, noch nicht hinterlegt worden waren ( 61 ). Im Übrigen, d. h. hinsichtlich der Annahmeerklärungen, die zu diesem Zeitpunkt bereits hinterlegt worden waren, sollte der Gutachtenantrag meines Erachtens für unzulässig erklärt werden, weil er sich insoweit nicht auf eine „geplante Übereinkunft“ im Sinne von Art. 218 Abs. 11 AEUV bezieht, sondern auf eine bereits geschlossene Übereinkunft.

V – Inhaltliche Würdigung

A – Vorbemerkungen

52. Einleitend ist darauf hinzuweisen, dass der Zweck des in Art. 218 Abs. 11 AEUV vorgesehenen Gutachtenverfahrens – neben der Vermeidung von Normenkonflikten ( 62 ) – darin besteht, zu bestimmen, welchen Umfang, allein nach den Regeln des Unionsrechts, die jeweiligen Zuständigkeiten der Union und der Mitgliedstaaten in dem Bereich haben, der Gegenstand der fraglichen internationalen Übereinkunft ist, und nicht darin, zu klären, ob die Union nach den Art. 216 AEUV und 217 AEUV ( 63 )befugt ist, die aus der Übereinkunft resultierenden Bindungen einzugehen ( 64 ).

53. Wie überdies feststeht, kann die Europäische Gemeinschaft (nunmehr die Union) „[s]eit Inkrafttreten des Vertrags von Amsterdam … im Bereich der justiziellen Zusammenarbeit in Zivilsachen [nach Titel IV des EG-Vertrags] Maßnahmen mit grenzübergreifendem Bezug treffen, soweit sie für das reibungslose Funktionieren des Binnenmarkts erforderlich sind. Die Gemeinschaft [und dann die Union] hat von dieser Zuständigkeit Gebrauch gemacht und eine Reihe von Rechtsakten erlassen, von denen sich viele ganz oder teilweise mit Arbeitsbereichen der [HCCH] überschneiden.“ ( 65 )

54. Eine solche Überschneidung besteht u. a. zwischen den Bestimmungen des Haager Übereinkommens von 1980 und denen der Brüssel-IIa-Verordnung in dem sensiblen Bereich internationaler Kindesentführungen. Die im vorliegenden Gutachtenantrag aufgeworfene Frage, ob die Union für die Annahme des Beitritts eines Drittstaats zum Übereinkommen ausschließlich zuständig ist, stellt sich daher mit besonderer Schärfe.

55. Alle Organe und die große Mehrzahl der Regierungen, die Erklärungen eingereicht haben ( 66 ), sind sich darüber einig, dass die Union über eine Zuständigkeit für den Abschluss einer solchen internationalen Übereinkunft verfügt. Auch ich bin der Ansicht, dass diese Außenkompetenz in der vorliegenden Rechtssache grundsätzlich als gegeben anzusehen ist, wobei darauf hinzuweisen ist, dass sie sich entweder aus einer ausdrücklichen Zuweisung durch die Verträge oder implizit aus anderen Bestimmungen der Verträge oder Akten des abgeleiteten Unionsrechts ergeben kann, wenn der vorangegangene Erlass gemeinsamer Regeln diese notwendige Wirkung induziert ( 67 ), wie es hier der Fall ist. Im Rahmen der justiziellen Zusammenarbeit in Zivilsachen sieht nämlich Art. 81 AEUV und insbesondere dessen Familiensachen betreffender Abs. 3 nicht ausdrücklich eine Zuständigkeit der Union für den Abschluss internationaler Übereinkünfte in diesem Bereich vor, aber diese ergibt sich mittelbar aus anderen Bestimmungen des Unionsrechts ( 68 ).

56. Weitaus geteilterer Meinung sind diese Organe und Regierungen hinsichtlich der Art der Außenkompetenz, d. h. der Frage, ob die Union sie ausschließlich ausüben kann oder ob die Mitgliedstaaten in diesem Bereich eine konkurrierende Zuständigkeit behalten ( 69 ). Während die italienische Regierung, die Kommission und das Europäische Parlament der Ansicht sind, dass die Voraussetzungen für das Vorliegen einer ausschließlichen Zuständigkeit der Union in einem solchen Kontext erfüllt seien, machen der Rat und die übrigen Regierungen, die sich zur Sache geäußert haben, geltend, dass eine geteilte Zuständigkeit vorliege ( 70 ). Ich werde mich aus den nachfolgend dargelegten Gründen dem erstgenannten Standpunkt anschließen.

57. Ich möchte jedoch Folgendes klarstellen: Sollte der Gerichtshof tatsächlich eine ausschließliche Außenkompetenz der Union bejahen, würde dies das Ermessen des Rates hinsichtlich der Ausübung dieser Zuständigkeit zum Abschluss der fraglichen internationalen Übereinkünfte nicht in Frage stellen, wobei dies über die Mitgliedstaaten geschehen müsste, die dem Haager Übereinkommen von 1980 beigetreten sind, da feststeht, dass die Union nicht befugt ist, selbst tätig zu werden ( 71 ). Überdies greift die zu treffende Entscheidung nicht der Frage vor, ob die dergestalt von der Union zur Annahme des Beitritts der betreffenden Drittstaaten ermächtigten Mitgliedstaaten verpflichtet wären, dies zu tun, oder ob es ihnen untersagt wäre, falls die Union beschließen sollte, einen Beitritt nicht anzunehmen. Diese Fragen können nämlich im Rahmen eines Gutachtenverfahrens nicht geklärt werden.

B – Zu den Abgrenzungskriterien der ausschließlichen Außenkompetenz der Union in der Rechtsprechung vor dem AEU-Vertrag

58. Vor dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon waren die Grundsätze, nach denen sich richtete, ob die Zuständigkeit der Gemeinschaft für den Abschluss internationaler Übereinkünfte ausschließlichen Charakter hat, vom Gerichtshof aufgestellt worden, insbesondere im Urteil Kommission/Rat („AETR“) ( 72 ); dies wurde im oben erwähnten Beschluss 2006/719 klar dargelegt ( 73 ). Darin heißt es: „Auch wenn der EG-Vertrag keinen ausdrücklichen Verweis auf die Außenkompetenz der Gemeinschaft enthält, bieten die vorerwähnten Bestimmungen des EG-Vertrags, wie aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs … folgt, eine Rechtsgrundlage nicht nur für gemeinschaftsinterne Rechtsakte, sondern auch für den Abschluss internationaler Übereinkommen durch die Gemeinschaft[ ( 74 )]. Die Gemeinschaft kann internationale Vereinbarungen schließen, wo immer sie bereits von ihrer internen Kompetenz Gebrauch gemacht hat, um Maßnahmen zur Umsetzung von Gemeinschaftspolitiken, wie oben aufgeführt, zu erlassen, oder wenn die internationale Vereinbarung zur Erreichung eines Ziels der Europäischen Gemeinschaft erforderlich ist[ ( 75 )]. Die Außenkompetenz der Gemeinschaft ist ausschließlicher Natur, soweit eine internationale Vereinbarung innergemeinschaftliche Vorschriften berührt oder in ihren Anwendungsbereich eingreift[ ( 76 )]. In diesem Fall ist es Sache der Gemeinschaft und nicht der Mitgliedstaaten, externe Vereinbarungen mit Drittstaaten oder internationalen Organisationen zu schließen. Eine internationale Vereinbarung kann vollständig oder nur teilweise in die ausschließliche Außenkompetenz der Gemeinschaft fallen.“

59. Mit anderen Worten konnte der Gemeinschaft nach der wiedergegebenen Rechtsprechung eine ausschließliche Außenkompetenz implizit übertragen werden, wenn die Gefahr bestand, dass sich die geplante internationale Übereinkunft negativ auf gemeinsame Regeln auswirkt, die aus einer früheren Inanspruchnahme der internen Zuständigkeit der Gemeinschaft hervorgegangen waren; aus diesem Grundsatz ergibt sich eine Symmetrie zwischen beiden Zuständigkeitsarten ( 77 ).

60. Das Kriterium der Beeinträchtigung gemeinsamer Regeln ist in der späteren Rechtsprechung des Gerichtshofs definiert worden. Es hat drei Hauptstufen durchlaufen ( 78 ), von denen die letzte das Gutachten 1/03 darstellt ( 79 ). Darin hat der Gerichtshof zunächst darauf hingewiesen, dass die drei im Gutachten 1/94 aufgestellten und in den „Open-skies“-Urteilen übernommenen Kriterien ( 80 )„nur Beispiele [sind], deren Formulierung auf die besonderen Zusammenhänge zurückgeht, die der Gerichtshof in Betracht gezogen hat“ ( 81 ). Sodann hat er ausgeführt, dass der Gerichtshof „in viel allgemeineren Worten eine ausschließliche Zuständigkeit der Gemeinschaft u. a. dann anerkannt [hat], wenn der Abschluss eines Abkommens durch die Mitgliedstaaten mit der Einheit des Gemeinsamen Marktes und der einheitlichen Anwendung des Gemeinschaftsrechts unvereinbar ist[ ( 82 )] oder wenn gerade wegen der Natur der bestehenden Gemeinschaftsbestimmungen … jedes Abkommen auf dem entsprechenden Gebiet zwangsläufig die Gemeinschaftsnormen im Sinne des AETR-Urteils beeinträchtigen würde“ ( 83 ). Ferner hat er klargestellt, dass für die Erlangung einer ausschließlichen Zuständigkeit auf der letztgenannten Grundlage „[e]ine völlige Übereinstimmung zwischen dem von dem völkerrechtlichen Abkommen erfassten Gebiet und dem Gebiet der Gemeinschaftsregelung … nicht erforderlich [ist]“ ( 84 ) und auch kein substanzieller Widerspruch zwischen den mit einem solchen Abkommen verbundenen Verpflichtungen und den gemeinsamen Regeln bestehen muss ( 85 ).

61. Wie Generalanwalt Bot ausgeführt hat ( 86 ), „scheint der Gerichtshof [im Gutachten 1/03] in Zusammenschau seiner Rechtsprechung wieder zu einem weiteren Begriff der Beeinträchtigung gemeinsamer Rechtsnormen gelangt zu sein“ und „hat außerdem die Prüfungsmethode geliefert, nach der bestimmt werden kann, ob das Kriterium nach der Formel ‚ein Gebiet, das bereits weitgehend von Gemeinschaftsvorschriften erfasst ist‘[ ( 87 )], erfüllt ist“. Insoweit hat der Gerichtshof darauf hingewiesen, dass sich die Analyse „nicht nur auf den Umfang der fraglichen Vorschriften, sondern auch auf ihre Natur und ihren Inhalt stützen“ muss und dass „neben dem aktuellen Stand des Gemeinschaftsrechts auf dem betreffenden Gebiet auch dessen Entwicklungsperspektiven zu berücksichtigen [sind], wenn sie zum Zeitpunkt der Analyse absehbar sind“ ( 88 ). Außerdem hat er hervorgehoben, dass „es darauf an[kommt], eine einheitliche und kohärente Anwendung der Gemeinschaftsvorschriften und ein reibungsloses Funktionieren des von ihnen errichteten Systems sicherzustellen, um die volle Wirksamkeit des Gemeinschaftsrechts zu wahren“ ( 89 ).

62. Im Gutachten 1/03 hat der Gerichtshof ferner daran erinnert, dass „die Gemeinschaft nur über begrenzte Ermächtigungen verfügt und deshalb das Bestehen einer zumal vom EG-Vertrag nicht ausdrücklich vorgesehenen ausschließlichen Zuständigkeit nur auf der Grundlage von Schlussfolgerungen angenommen werden kann, die aus einer konkreten Analyse des Verhältnisses zwischen dem geplanten Abkommen und dem geltenden Gemeinschaftsrecht gezogen werden, aus der sich ergibt, dass der Abschluss eines solchen Abkommens die Gemeinschaftsvorschriften beeinträchtigen kann“ ( 90 ).

63. Aus den nachfolgend dargelegten Gründen bin ich der Ansicht, dass sowohl die Kriterien zur Abgrenzung der ausschließlichen Außenkompetenz der Union als auch die Methoden für ihre Anwendung, die der Gerichtshof damit festgelegt hat, für die Beantwortung der im vorliegenden Gutachtenantrag gestellten Frage relevant bleiben, obwohl er im Rahmen der Bestimmungen des AEU-Vertrags und nicht mehr des EG-Vertrags gestellt wird.

C – Zur fortbestehenden Relevanz dieser Rechtsprechungsgrundsätze nach dem Inkrafttreten des AEU-Vertrags

64. Nach Art. 3 Abs. 2 AEUV hat die Union derzeit, neben ihrer ausschließlichen Zuständigkeit in den in Abs. 1 dieses Artikels abschließend aufgezählten Bereichen ( 91 ), „ferner die ausschließliche Zuständigkeit für den Abschluss internationaler Übereinkünfte, wenn der Abschluss einer solchen Übereinkunft in einem Gesetzgebungsakt der Union vorgesehen, wenn er notwendig ist, damit sie ihre interne Zuständigkeit ausüben kann, oder soweit er gemeinsame Regeln beeinträchtigen oder deren Tragweite verändern könnte“ (Hervorhebung nur hier).

65. Vorab ist darauf hinzuweisen, dass nach dem allgemein gehaltenen Wortlaut dieser Vorschrift die Ausschließlichkeit der Zuständigkeit nur vom Inhalt der Übereinkunft anhängt, ohne dass eine Unterscheidung anhand der Vertragsparteien vorgenommen wird ( 92 ); daraus folgt, dass die Übereinkunft mit Drittstaaten entweder von der Union selbst oder, wie es hier geplant ist, über ihre Mitgliedstaaten geschlossen werden kann.

66. Alle Parteien, die in der vorliegenden Rechtssache beim Gerichtshof Erklärungen eingereicht haben, vertreten die meines Erachtens zutreffende Ansicht, dass das Vorliegen einer ausschließlichen Zuständigkeit der Union anhand von Art. 3 Abs. 2 AEUV zu prüfen ist und dass nur die letzte der drei dort vorgesehenen Fallgruppen im vorliegenden Fall einschlägig ist. Es ist nämlich unstreitig, dass der Abschluss der fraglichen internationalen Übereinkünfte nicht unter eine in einem Rechtsakt der Union ausdrücklich vorgesehene ausschließliche Zuständigkeit fällt und dass er nicht notwendig ist, damit die Union ihre interne Zuständigkeit in dem von den Übereinkünften erfassten Bereich ausüben kann. Die Art der Außenkompetenz der Union hängt hier folglich allein davon ob, ob die Annahme des Beitritts eines Drittstaats zum Haager Übereinkommen von 1980 im Sinne von Art. 3 Abs. 2 AEUV gemeinsame Regeln zu beeinträchtigen oder deren Tragweite zu verändern droht.

67. Die Parteien legen die letzte Fallgruppe dieser Bestimmung unterschiedlich aus, insbesondere wenn, wie es hier der Fall zu sein scheint, der Bereich, zu dem die geplante internationale Übereinkunft gehört, zumindest teilweise von den einschlägigen gemeinsamen Regeln abgedeckt wird. Nach Ansicht der Kommission, des Europäischen Parlaments und der italienischen Regierung könnte sich eine ausschließliche Außenkompetenz daraus ergeben, dass zum einen das Haager Übereinkommen von 1980 in weitem Umfang mit den Unionsregeln übereinstimme, da es Bestimmungen enthalte, die denen der Brüssel-IIa-Verordnung entsprächen und eng mit ihnen verbunden seien, und zum anderen durch diese Verordnung ein gemeinsames einheitliches System eingeführt worden sei, dem die Funktionsweise des Übereinkommens zugrunde liege. Dagegen stellen der Rat und alle übrigen Regierungen, die sich in der vorliegenden Rechtssache geäußert haben, dies in Abrede und befürworten eine strengere Vorgehensweise, wonach die Union seit dem Inkrafttreten von Art. 3 Abs. 2 AEUV unter solchen Umständen nicht mit einer ausschließlichen Zuständigkeit ausgestattet sein könne.

68. Die Hauptfrage bei der Behandlung dieser Kontroverse besteht darin, ob die früheren Rechtsprechungskriterien für das Vorliegen einer Beeinträchtigung gemeinsamer Regeln trotz der durch den Vertrag von Lissabon eingeführten Änderungen relevant oder sogar entscheidend bleiben. Diese Frage einer etwaigen Relevanz stellt sich insbesondere hinsichtlich des im Gutachten 2/91 aufgestellten Kriteriums ( 93 ), dass der betreffende Bereich „bereits weitgehend von [Unions]vorschriften erfasst ist“, sowie hinsichtlich des im Gutachten 1/03 zu findenden ergänzenden Kriteriums ( 94 ) der Gefahr einer Beeinträchtigung der „einheitliche[n] und kohärente[n] Anwendung der [Unions]vorschriften und [des] reibungslose[n] Funktionieren[s] des von ihnen errichteten Systems“.

69. Ich bin ebenso wie die Generalanwältinnen Kokott ( 95 ) und Sharpston ( 96 ) der Ansicht, dass die in der Rechtsprechung aufgestellten Kriterien für die ausschließliche Außenkompetenz der Union in dem neuen, durch Art. 3 Abs. 2 AEUV gebildeten normativen Kontext fortgelten müssen, da sie durch diese Bestimmung offenbar kodifiziert wurden ( 97 ). Auch wenn die oben wiedergegebenen Formulierungen nicht unverändert in Art. 3 Abs. 2 AEUV übernommen wurden, um die Tragweite des Begriffs der Beeinträchtigung im Sinne dieses Absatzes zu erläutern ( 98 ), scheint mir auf der Hand zu liegen, dass diese Rechtsprechung von den Verfassern des AEU-Vertrags berücksichtigt wurde und dass die vom Gerichtshof herausgearbeiteten Beurteilungsgesichtspunkte nach wie vor herangezogen werden können, betrachtet man sowohl den historischen als auch den normativen Kontext dieser Bestimmung.

70. Eine Analyse der Entstehungsgeschichte des AEU-Vertrags zeigt nämlich, dass seine Verfasser die einschlägige Rechtsprechung festschreiben und sich nicht – wie der Rat geltend macht, ohne aber Beweise zur Stützung seiner These zu liefern ( 99 ) – von ihr lösen wollten. Da der AEU-Vertrag in weitem Umfang auf den nicht umgesetzten Entwurf eines Vertrags über eine Verfassung für Europa zurückgeht, ist erwähnenswert, dass an die Mitglieder des Konvents zur Zukunft Europas die Empfehlung ergangen war, die Bestimmungen des künftigen Vertrags über die ausschließliche Außenkompetenz „im Einklang mit der Rechtsprechung des Gerichtshofs“ und unter „ausdrückliche[r] Berücksichtigung der Rechtsprechung des Gerichtshofes“ abzufassen ( 100 ).

71. Auch eine Prüfung des Systems, zu dem Art. 3 Abs. 2 AEUV gehört, spricht nicht gegen die von mir befürwortete extensive Herangehensweise. Nach Ansicht der deutschen, der estnischen, der lettischen, der österreichischen und der schwedischen Regierung sowie der Regierung des Vereinigten Königreichs stehen der Beibehaltung des in der Rechtsprechung aufgestellten Kriteriums, wonach es für die Begründung einer ausschließlichen Zuständigkeit der Union ausreicht, dass der Bereich „bereits weitgehend von gemeinsamen Regeln erfasst ist“, das dem EU-Vertrag und dem AEU-Vertrag beigefügte Protokoll (Nr. 25) über die Ausübung der geteilten Zuständigkeit ( 101 ) sowie der in Art. 2 Abs. 2 AEUV aufgestellte Grundsatz der Vorgreiflichkeit bei der geteilten Zuständigkeit entgegen. Sie wenden ein, aus diesen Vorschriften gehe hervor, dass sich die Berücksichtigung der Tatsache, dass die Union ihre interne Zuständigkeit bereits ausgeübt habe, nur auf die durch den entsprechenden Rechtsakt geregelten Elemente und nicht auf den gesamten in Rede stehenden Bereich erstrecken könne. Ich bin jedoch wie die Kommission der Auffassung, dass weder das Protokoll (Nr. 25) noch Art. 2 Abs. 2 AEUV, auf den dieses Protokoll allein verweist ( 102 ), formale Hindernisse für die Anwendung der vor dem AEU-Vertrag ergangenen Rechtsprechung darstellen, da diese Bestimmungen lediglich die Voraussetzungen für die Ausübung der geteilten Zuständigkeit betreffen und nicht die Tragweite der in Art. 3 Abs. 2 AEUV vorgesehenen Fälle ausschließlicher Zuständigkeit einschränken sollen, wie bereits andere Generalanwälte dargelegt haben ( 103 ).

72. Insoweit hat Generalanwältin Kokott völlig zutreffend hervorgehoben, „dass eine ausschließliche Zuständigkeit nach der dritten Variante von Art. 3 Abs. 2 AEUV nicht in erster Linie vom bloßen Bestehen oder Nichtbestehen gemeinsamer Regeln auf einem bestimmten Sachgebiet abhängt, sondern an die Gefahr der Beeinträchtigung dieser gemeinsamen Regeln oder der Veränderung ihrer Tragweite geknüpft ist. Eine derartige Gefahr kann bereits dann entstehen, wenn eine internationale Übereinkunft Regelungen enthält, die in engem inhaltlichem Zusammenhang mit Gemeinschaftsvorschriften stehen, durch die das betreffende Sachgebiet bereits weitgehend unionsrechtlich determiniert ist. Solche Gemeinschaftsvorschriften können nämlich von einer internationalen Übereinkunft selbst dann negativ berührt werden, wenn die Gemeinschaftsvorschriften und die internationale Übereinkunft nicht exakt die gleichen ‚Elemente‘ (im Sinne des Protokolls Nr. 25) regeln“ ( 104 ) (Hervorhebung nur hier).

73. Ich bin deshalb der Ansicht, dass das vom Gerichtshof im Rahmen der Auslegung der vormals geltenden Bestimmungen des EG-Vertrags ausgearbeitete Prüfungsschema als Hintergrund zu den aktuellen Bestimmungen des Art. 3 Abs. 2 AEUV fortbesteht.

D – Zur Anwendung der Kriterien für die Beeinträchtigung gemeinsamer Regeln im vorliegenden Fall

74. Um zu beurteilen, ob die Union für den Abschluss der internationalen Übereinkünfte, die Gegenstand des vorliegenden Gutachtenantrags sind, ausschließlich zuständig ist, sind die Bestimmungen von Art. 3 Abs. 2 AEUV im Licht der zuvor wiedergegebenen Rechtsprechungsgrundsätze auszulegen und anzuwenden ( 105 ). Dies bedeutet, dass der Gerichtshof zum einen prüft, ob es in dem von diesen Übereinkünften erfassten Bereich gemeinsame Regeln gibt, und zum anderen, inwieweit ihr Inhalt und/oder ihre Tragweite durch den Abschluss der Übereinkünfte beeinträchtigt zu werden drohen. Einleitend bedarf es im vorliegenden Fall aus diesem Blickwinkel einiger Präzisierungen zu den geplanten internationalen Übereinkünften.

1. Die Merkmale der fraglichen internationalen Übereinkünfte

75. In Anbetracht der beim Gerichtshof eingereichten Erklärungen stellt sich die Frage, ob die Gefahr, dass Regeln des Unionsrechts durch die fraglichen internationalen Übereinkünfte im Sinne von Art. 3 Abs. 2 AEUV beeinträchtigt werden, anhand des Haager Übereinkommens von 1980, anhand der Annahmeerklärungen des Beitritts eines Drittstaats zu diesem Übereinkommen oder anhand einer Gesamtbetrachtung dieser beiden Rechtsinstrumente zu beurteilen ist.

76. Ich halte es für ausgeschlossen, allein anhand des Haager Übereinkommens von 1980 zu argumentieren, da es bei dem vorliegenden Gutachtenantrag darum geht, sich zu internationalen Übereinkünften zu äußern, die nicht zu einer Änderung des Inhalts des Übereinkommens führen, sondern zu einer Ausdehnung seines Anwendungsbereichs zwischen Mitgliedstaaten der Union und Drittstaaten. Umgekehrt können die hier in Rede stehenden Erklärungen der Annahme des Beitritts neuer Staaten nicht als eigenständig existent angesehen werden, da sie ihre Wirkungen gerade in Bezug auf eine Bestimmung des Übereinkommens, nämlich dessen Art. 38, entfalten sollen ( 106 ). Offenkundig ist zu berücksichtigen, dass die Erklärungen akzessorischen Charakter gegenüber dem Übereinkommen haben und dass die Prüfung ihrer Auswirkungen sinnlos wäre, wenn der Rechtsakt außer Acht gelassen würde, in dem sie ihre Daseinsberechtigung finden und mittels dessen sie ihre wesentlichen Wirkungen entfalten.

77. Die engen Beziehungen zwischen diesen beiden Arten von Rechtsinstrumenten haben zwangsläufig Auswirkungen auf die Beurteilung der Frage, ob eine ausschließliche oder eine geteilte Zuständigkeit der Union besteht, so dass sie nur kombiniert vorgenommen werden kann, d. h. unter Berücksichtigung etwaiger negativer Auswirkungen auf Regeln des Unionsrechts sowohl der Bestimmungen des Haager Übereinkommens von 1980 als auch der Bestimmungen der Annahmeerklärungen, die mit den genannten Regeln interferieren können.

78. Dagegen ist es im Rahmen dieser Beurteilung unerheblich, dass nur einige Elemente der geplanten internationalen Übereinkünfte mit den Regeln des Unionsrechts in Wettstreit treten oder gar zu ihnen im Widerspruch stehen. Dazu hat nämlich Generalanwältin Sharpston ausgeführt: „Das Wort ‚soweit‘ [in Art. 3 Abs. 2 AEUV] macht deutlich, dass auf dieser Grundlage Teile der internationalen Übereinkunft in die ausschließliche Zuständigkeit der Europäischen Union fallen können, während hinsichtlich anderer Teile trotzdem geteilte Zuständigkeit bestehen kann.“ ( 107 ) Diese Herangehensweise wird sowohl durch das jüngste positive Recht bestätigt ( 108 ) als auch durch die Rechtsprechung des Gerichtshofs vor dem AEU-Vertrag, aus der hervorgeht, dass die Union auch dann eine ausschließliche Zuständigkeit erlangt haben kann, wenn sich die von den gemeinsamen Regeln und von der betreffenden internationalen Übereinkunft jeweils erfassten Bereiche nicht vollständig decken ( 109 ), und dass vielmehr diese Regeln mit den wesentlichen Zielen der internationalen Übereinkunft zu vergleichen sind ( 110 ).

2. Die Existenz gemeinsamer Regeln in dem von den internationalen Übereinkünften erfassten Bereich

79. Nach den oben genannten Rechtsprechungskriterien ( 111 ) sind, um zu klären, ob die geplanten internationalen Übereinkünfte einen Bereich betreffen, der bereits weitgehend von gemeinsamen Regeln erfasst ist, sowohl der Umfang der einschlägigen gemeinsamen Regeln heranzuziehen als auch ihre Natur und ihr Inhalt, wobei nicht nur ihr aktueller Stand zu berücksichtigen ist, sondern auch ihre absehbaren Entwicklungen.

80. In der vorliegenden Rechtssache lässt sich nicht leugnen, dass die Union im Bereich der zivilrechtlichen Aspekte internationaler Kindesentführung – exakt dem Gegenstand des Haager Übereinkommens von 1980 und der Annahmen von Beitritten zu ihm – ihre interne Zuständigkeit bereits im Rahmen der Brüssel-IIa-Verordnung ausgeübt hat.

81. Zum Umfang dieser gemeinsamen Regeln ist festzustellen, dass der materielle Anwendungsbereich der Verordnung größer ist als der des Haager Übereinkommens von 1980. Letzteres hat zum Ziel, mittels einer Zusammenarbeit zwischen seinen Vertragsstaaten „das Kind vor den Nachteilen eines widerrechtlichen Verbringens oder Zurückhaltens international zu schützen und Verfahren einzuführen, um seine sofortige Rückgabe in den Staat seines gewöhnlichen Aufenthalts sicherzustellen und den [tatsächlichen] Schutz des Rechts zum persönlichen Umgang mit dem Kind [und des Sorgerechts] zu gewährleisten“ ( 112 ). Dagegen regelt die Brüssel-IIa-Verordnung zwischen den Mitgliedstaaten der Union „die Zuständigkeit und die Anerkennung und Vollstreckung von Entscheidungen in Ehesachen und in Verfahren betreffend die elterliche Verantwortung“ ( 113 ). Hinsichtlich der zivilrechtlichen Behandlung grenzüberschreitender Kindesentführungen sind die Ziele der Verordnung aber mit denen des Übereinkommens identisch, und eine ganze Reihe von Bestimmungen der Verordnung entspricht den in sie einbezogenen Bestimmungen des Übereinkommens, auch wenn sie nicht völlig identisch sind ( 114 ).

82. Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass unter den Hauptvorschriften des Haager Übereinkommens von 1980 dessen Art. 3 festlegt, unter welchen Voraussetzungen „[d]as Verbringen oder Zurückhalten eines Kindes … als widerrechtlich [gilt]“, seine Art. 6 und 7 die von den Mitgliedstaaten u. a. zwecks Zusammenarbeit zu bestimmenden „zentralen Behörden“ ( 115 ) betreffen und seine mit der „Rückgabe von Kindern“ befassten Art. 8 bis 20 die Modalitäten regeln, unter denen die zentralen Behörden, die Gerichte oder die Verwaltungsbehörden der Vertragsstaaten zur Erleichterung einer sofortigen Rückgabe, außer in Ausnahmefällen, tätig werden müssen. Art. 16 bestimmt u. a., dass die Gerichte des Staates, in den das Kind verbracht oder in dem es zurückgehalten wurde, eine Sachentscheidung über das Sorgerecht erst treffen dürfen, wenn entschieden ist, dass das Kind aufgrund des Übereinkommens nicht zurückzugeben ist. In Art. 21 heißt es: „Der Antrag auf Durchführung oder wirksame Ausübung des Rechts zum persönlichen Umgang kann in derselben Weise an die zentrale Behörde eines Vertragsstaats gerichtet werden wie ein Antrag auf Rückgabe des Kindes.“

83. Neben einer ähnlichen Definition des Begriffs „widerrechtliches Verbringen oder Zurückhalten eines Kindes“ ( 116 ) enthält die Brüssel-IIa-Verordnung eine Reihe von Bestimmungen, mit denen die gleichen Ziele verfolgt und somit die gleichen Bereiche abgedeckt werden wie mit den genannten Bestimmungen des Haager Übereinkommens von 1980. Es handelt sich insbesondere um Art. 10 der Verordnung, der eine spezielle Zuständigkeitsregel für die Gerichte der Mitgliedstaaten „in Fällen von Kindesentführung“ aufstellt ( 117 ), um ihren Art. 11, der die Verfahren zur „Rückgabe des Kindes“ regelt, um ihre Art. 41 und 42, die im Rahmen der Anerkennung und Vollstreckung der in einem Mitgliedstaat ergangenen Entscheidungen die „Vollstreckbarkeit bestimmter Entscheidungen über das Umgangsrecht und bestimmter Entscheidungen, mit denen die Rückgabe des Kindes angeordnet wird“, betreffen, sowie um ihren Art. 53, der die „Zusammenarbeit zwischen den Zentralen Behörden bei Verfahren betreffend die elterliche Verantwortung“ regelt.

84. Ungeachtet dieser Entsprechungen geht aus der Präambel der Brüssel-IIa-Verordnung hervor ( 118 ), dass sie das Haager Übereinkommen von 1980 nicht vollständig ersetzen, sondern ergänzen soll. Kapitel V der Verordnung ( 119 ) sieht zur Rangordnung zwischen ihr und dem Übereinkommen vor, dass sie ihm im Verhältnis zwischen den Mitgliedstaaten vorgeht, mit Ausnahme der vom Übereinkommen erfassten Bereiche, die die Verordnung nicht regelt.

85. Die Verflechtung dieser beiden Rechtsinstrumente ist stark, und ihre Kombination ein wenig komplex; dies wird durch die Bestimmungen von Art. 11 der Verordnung symbolisiert, mit dem eine Synthese zwischen zwei gesonderten Zielen erreicht werden soll, und zwar der Kontinuität und dem Wechsel. Es handelt sich dabei um das Ergebnis eines politischen Kompromisses zwischen den Mitgliedstaaten, die eine Regelung auf Unionsebene in diesem Bereich für unnötig hielten, und denen, nach deren Ansicht das durch das Haager Übereinkommen von 1980 geschaffene System gestärkt werden musste, insbesondere um Missbräuche abzustellen, zu denen die Inanspruchnahme der in Art. 13 Buchst. b des Übereinkommens vorgesehenen Ausnahme vom Grundsatz der sofortigen Rückgabe geführt hatte ( 120 ).

86. Es ist richtig, dass sich der räumliche Anwendungsbereich der Brüssel-IIa-Verordnung von dem des Haager Übereinkommens von 1980 unterscheidet, da er sich auf das Verhältnis zwischen den Behörden der Mitgliedstaaten der Union beschränkt. So finden die in der Verordnung aufgestellten Regeln für „Entscheidungen über die elterliche Verantwortung, einschließlich der Maßnahmen zum Schutz des Kindes“ ( 121 ), keine Anwendung, wenn sich zwecks Rückgabe eines entführten Kindes eine Zusammenarbeit zwischen einem Mitgliedstaat und einem Drittstaat als erforderlich erweist. Gleichwohl ist es möglich, dass die Verordnung zur Anwendung kommt, wenn ein Kind seinen gewöhnlichen Aufenthalt in einem Drittstaat hat ( 122 ) und insoweit auch die Behörden eines Drittstaats betroffen sind. Zudem kann nicht ausgeschlossen werden, dass die Annahme oder Nichtannahme des Beitritts eines Drittstaats zum Übereinkommen – das in der vorliegenden Rechtssache aufgeworfene Problem – auch Einfluss auf das Verhältnis zwischen den Mitgliedstaaten haben kann. Ich werde darauf zurückkommen ( 123 ).

87. Zur Art der der Verordnung zu entnehmenden gemeinsamen Regeln, insbesondere für den Bereich, in dem sie mit dem Haager Übereinkommen von 1980 interagiert – dem Bereich grenzüberschreitender Kindesentführungen –, ist festzustellen, dass diese Regeln über die Zuständigkeit der Gerichte der Mitgliedstaaten sowie die gegenseitige Anerkennung und Vollstreckung ihrer Entscheidungen verbindliche Maßnahmen darstellen, die zu einer vollständigen und nicht nur minimalen Harmonisierung führen. Insbesondere zwingen die Art. 11 Abs. 3 und 15 Abs. 5 der Brüssel-IIa-Verordnung die zuständigen Stellen, zügig zu handeln und u. a. Fristen von sechs Wochen einzuhalten, wobei dies einheitlich und mit strengeren Worten als in dem nur Anreizfunktion besitzenden Art. 11 des Übereinkommens geschieht. Die Rechtsetzungsbefugnis der Mitgliedstaaten in diesen Bereichen ist daher derzeit stark eingeschränkt.

88. Schließlich ist zum Inhalt der gemeinsamen Regeln festzustellen, dass einige Bestimmungen der Brüssel-IIa-Verordnung eine ausdrückliche Bezugnahme auf das Haager Übereinkommen von 1980 enthalten ( 124 ). Neben den Erwähnungen in den Erwägungsgründen 17 und 18 der Verordnung wird in ihrem Art. 11 Abs. 1, 2, 4, 6 ( 125 ) und 8 auf das Übereinkommen und speziell auf dessen Art. 12 und 13 verwiesen, wobei diese beiden Artikel des Übereinkommens und die Bestimmungen von Art. 11 der Verordnung denselben Gegenstand haben, nämlich die Modalitäten der „Rückgabe des Kindes“. Auch Art. 42 Abs. 2 der Verordnung nimmt wegen der Vollstreckbarkeit einer Entscheidung des Gerichts eines Mitgliedstaats über die Rückgabe des Kindes auf Art. 13 des Haager Übereinkommens von 1980 Bezug. Daraus folgt, dass die in diesen Bestimmungen des Übereinkommens aufgestellten Voraussetzungen eingehalten werden müssen, insbesondere vom sorgeberechtigten Elternteil, der die Rückgabe des betreffenden Kindes bei einem Gericht eines Mitgliedstaats verlangt und sich dabei auf die kumulierte Anwendung dieser beiden Rechtsinstrumente stützt.

89. In Anbetracht dessen scheint mir der Bereich grenzüberschreitender Kindesentführungen zumindest „weitgehend“ bereits durch die einschlägigen gemeinsamen Regeln des Unionsrechts geregelt zu sein. Auch wenn die Bestimmungen der Brüssel-IIa-Verordnung und insbesondere ihr Art. 11 die weitere Anwendung des Haager Übereinkommens von 1980 zwischen den Mitgliedstaaten vorsehen, muss dies nämlich nunmehr aufgrund einer aus dem Unionsrecht hervorgehenden Verpflichtung und durch das Prisma der Verordnung geschehen, d. h. in Verbindung mit den besonderen Regeln, die sie vorsieht und die insoweit Vorrang vor den Bestimmungen des Übereinkommens haben ( 126 ).

90. Inhalt und Tragweite Letzterer unterscheiden sich aber, denn durch die Brüssel-IIa-Verordnung wurde ein System der Zuständigkeitsverteilung und der Zusammenarbeit zwischen den Behörden der Mitgliedstaaten geschaffen, das gegenüber dem System des Übereinkommens angesichts der Schwächen, die – unbeschadet seiner positiven Beiträge – bei seiner Handhabung aufgetreten waren, sowohl verstärkt als auch verbessert wurde ( 127 ). Zu diesem Zweck wurden vom Unionsgesetzgeber im Wesentlichen vier Mittel eingesetzt ( 128 ). Erstens wurden die Fälle, in denen die sofortige Rückgabe abgelehnt werden kann, abgegrenzt und dadurch eingeschränkt ( 129 ). Zweitens haben die Gerichte des Ursprungsmitgliedstaats des Kindes auch im Fall einer Ablehnung der Rückgabe nach Art. 13 des Übereinkommens das letzte Wort bei der Sachentscheidung über das Sorgerecht, um einen Entführer nach Möglichkeit abzuschrecken und jedenfalls nicht in justizieller Hinsicht zu begünstigen ( 130 ). Drittens wurde eine Verringerung der Verfahrensdauer vorgesehen. Viertens entfiel das Erfordernis der Vollstreckbarerklärung für Entscheidungen über das Umgangsrecht und Entscheidungen über die Rückgabe eines Kindes im Anschluss an eine Entführung, die vollstreckbar sind und für die von den Gerichten des Mitgliedstaats, die sie erlassen haben, eine ordnungsgemäße Bescheinigung ausgestellt wurde. Außerdem erlangte die Anhörung des Kindes eine Bedeutung, die sie im Haager Übereinkommen von 1980 nicht hatte ( 131 ).

91. Eine der in der Rechtsprechung des Gerichtshofs aufgestellten Voraussetzungen der dritten in Art. 3 Abs. 2 AEUV vorgesehenen Fallgruppe ist daher meines Erachtens insoweit erfüllt. Es bleibt die letzte dieser Voraussetzungen zu prüfen, die sich auf die Auswirkungen bezieht, die die vom Gutachtenantrag erfassten internationalen Übereinkünfte auf die gemeinsamen Regeln in dem von diesen abgedeckten Bereich haben können.

3. Gefahr der Beeinträchtigung dieser gemeinsamen Regeln durch die fraglichen internationalen Übereinkünfte

92. Wie bereits ausgeführt ( 132 ), reicht das bloße Vorhandensein gemeinsamer Regeln, die den Bereich, in dem die fraglichen internationalen Übereinkünfte zur Anwendung kommen, bereits weitgehend erfassen, als solches nicht aus, um eine ausschließliche Außenkompetenz der Union zu begründen. Darüber hinaus müssen diese Übereinkünfte eine negative Auswirkung haben, die in der Gefahr besteht, dass sie im Sinne von Art. 3 Abs. 2 AEUV die genannten Regeln beeinträchtigen oder deren Tragweite verändern, auch ohne zu einem inhaltlichen Widerspruch zu führen. Eine solche Gefahr kann allerdings allein deshalb bestehen, weil die internationalen Übereinkünfte Bestimmungen enthalten, die enge Verbindungen zu den betreffenden gemeinsamen Regeln aufweisen. Es ist nämlich möglich, dass die Existenz solcher Verbindungen die Gewährleistung der ordnungsgemäßen Anwendung und der praktischen Wirksamkeit der Bestimmungen des Unionsrechts erschwert.

93. Im vorliegenden Fall bestehen zwischen den beiden in Rede stehenden Rechtsinstrumenten zahlreiche Verbindungen, die ein Problem der Beeinträchtigung aufwerfen können. Dies gilt vor allem im Hinblick auf die möglichen Interaktionen zwischen Art. 11 der Brüssel-IIa-Verordnung und den Art. 12 und 13 des Haager Übereinkommens von 1980, da die in den Abs. 2 bis 8 von Art. 11 vorgesehenen Regeln die einschlägigen Artikel des Übereinkommens entweder ersetzen oder ihrer Durchführung strenge Grenzen setzen ( 133 ). Wie die Kommission anhand konkreter Beispiele veranschaulicht hat ( 134 ), sind die Schwierigkeiten nicht rein hypothetischer Art, sondern könnten in der Praxis unter verschiedenen Blickwinkeln auftreten.

94. Meines Erachtens ist es nicht unmittelbar problematisch, dass die individuelle Annahme des Beitritts eines Drittstaats durch die Mitgliedstaaten zu einer von Fall zu Fall unterschiedlichen Behandlung internationaler Kindesentführungen führen könnte. Diese Unterschiede sind nämlich bereits dem System des Haager Übereinkommens von 1980 inhärent, das vorsieht, dass die Wirkungen des Beitritts eines neuen Vertragsstaats gegenüber einem bisherigen Vertragsstaat davon abhängen, dass Letzterer den Beitritt annimmt, woraus folgt, dass die Anwendung seiner Bestimmungen auf der Grundlage bilateraler Beziehungen erfolgt. Überdies ergibt sich aus dem Blickwinkel des Unionsrechts ein Unterschied bei den Regelungen daraus, dass sich das Königreich Dänemark dem durch die Brüssel-IIa-Verordnung vorgesehenen System nicht angeschlossen hat ( 135 ), was bedeutet, dass im Verhältnis zwischen ihm und den übrigen Mitgliedstaaten im Fall einer grenzüberschreitenden Kindesentführung das Übereinkommen zur Anwendung kommt, wie wenn es sich um einen Drittstaat handelte.

95. Gleichwohl bin ich der Ansicht, dass die Interaktionen zwischen diesen beiden Rechtsinstrumenten im Verhältnis zwischen den Mitgliedstaaten komplizierter werden könnten, wenn nur einige Mitgliedstaaten den Beitritt eines Drittstaats zum Haager Übereinkommen von 1980 annehmen.

96. Insbesondere beruht die in der Brüssel-IIa-Verordnung vorgesehene vereinfachte Anerkennung und Vollstreckung der in einem anderen Staat ergangenen Entscheidungen, namentlich der Wegfall der Vollstreckbarerklärung bei Rückgabeentscheidungen, für die eine Bescheinigung ausgestellt wurde, auf dem „für die Schaffung eines echten europäischen Rechtsraums unabdingbar[en]“ – unionsspezifischen – Grundsatz des gegenseitigen Vertrauens in die Rechtssysteme der Mitgliedstaaten, vor allem im Hinblick auf die Gleichwertigkeit des von ihnen gebotenen gerichtlichen Rechtsschutzes ( 136 ). Dagegen sind die Beziehungen zwischen den Gerichten des ersuchten Staates und denen des Ursprungsstaats häufig umgekehrt, wenn die Sachlage eine Interaktion mit Drittstaaten impliziert und insbesondere im Rahmen des durch das Haager Übereinkommen von 1980 geschaffenen Systems bei der Beurteilung des Kindeswohls, wenn es um seine Rückgabe in das Land geht, in dem es sich aufhielt ( 137 ).

97. Vor allem stellt die Rolle der zentralen Behörden nach den Art. 6 und 7 des Haager Übereinkommens von 1980 ( 138 ) eines der Schlüsselelemente des durch das Übereinkommen geschaffenen Systems der Zusammenarbeit dar. Wie in den fraglichen Beschlussvorschlägen der Kommission zutreffend hervorgehoben wird ( 139 ), ist es daher von wesentlicher Bedeutung, dass die Annahme des Beitritts eines Drittstaats durch einen Mitgliedstaat von der Vorbedingung abhängig gemacht wird, dass die künftige Vertragspartei eine zentrale Behörde bestimmt hat, die u. a. damit betraut ist, die europäischen Bürger im Fall des widerrechtlichen Verbringens von Kindern in diesen Drittstaat zu unterstützen.

98. Meines Erachtens würden die durch die Brüssel-IIa-Verordnung in Verbindung mit dem Haager Übereinkommen von 1980 geschaffenen Mechanismen zur Behandlung von Kindesentführungen beeinträchtigt, wenn es jedem Mitgliedstaat freistünde, die Bedingungen festzulegen, unter denen er den Beitritt eines Drittstaats zum Übereinkommen annimmt. Es erscheint mir grundlegend, dass die Zuverlässigkeit eines beitretenden Drittstaats unter dem Blickwinkel der gerichtlichen und behördlichen Zusammenarbeit Gegenstand einer gemeinsamen und koordinierten Beurteilung durch den Rat ( 140 ) im Anschluss an einen Vorschlag der Kommission sein kann. Ohne einen solchen Versuch konzertierten Vorgehens bestünde die Gefahr einer Beeinträchtigung der einheitlichen und kohärenten Anwendung der Bestimmungen der Brüssel-IIa-Verordnung und des reibungslosen Funktionierens des durch sie geschaffenen Systems, was nach den vom Gerichtshof aufgestellten Beurteilungskriterien der vollen Wirksamkeit der Regeln des Unionsrechts abträglich sein könnte ( 141 ).

99. Hinzu kommt, dass die Mitgliedstaaten aufgrund ihrer nach Art. 4 Abs. 3 EUV bestehenden Loyalitätspflicht gegenüber der Union keine Übereinkunft mit Drittstaaten schließen dürfen, die sich nachteilig auf die gemeinsamen Regeln auswirken könnte. Dass der Union eine ausschließliche Außenkompetenz spiegelbildlich zu den Bereichen übertragen wird, in denen sie aufgrund ihrer internen Zuständigkeit Rechtsnormen erlassen hat, soll nämlich u. a. verhindern, dass die Mitgliedstaaten das Tätigwerden der Union auf externen Wegen schwächen oder gar untergraben können ( 142 ). Diese Loyalität ist umso notwendiger, wenn – wie im vorliegenden Fall – nur die Mitgliedstaaten eine zu den genannten Bereichen gehörende internationale Übereinkunft schließen können ( 143 ).

100. Was die absehbaren Entwicklungsperspektiven des Unionsrechts im Sinne des Gutachtens 1/03 ( 144 ) anbelangt, kann nicht ausgeschlossen werden, dass die Brüssel-IIa-Verordnung dahin gehend geändert wird, dass ihr Anwendungsbereich auf externe Sachverhalte erstreckt wird, wie es bei der Verordnung Nr. 44/2001 („Brüssel I“) geschehen ist, deren Bestimmungen Gegenstand einer Neufassung ( 145 ) in diesem Sinne waren ( 146 ). Es könnte nämlich angebracht erscheinen, dass die in der Union getroffenen Maßnahmen zum verstärkten Schutz vor grenzüberschreitenden Entführungen nicht zu einer Benachteiligung von Kindern mit gewöhnlichem Aufenthalt außerhalb des Unionsgebiets führen ( 147 ). Dafür müsste jedoch ein hinreichender Grad an Vertrauen in das Gerichtssystem der betreffenden Drittstaaten bestehen, und dieser Punkt müsste Gegenstand einer Verständigung sein ( 148 ).

101. Meines Erachtens könnte das durch die Brüssel-IIa-Verordnung geschaffene System der Behandlung grenzüberschreitender Kindesentführungen durch den Beitritt neuer Drittstaaten zu dem im Haager Übereinkommen von 1980 vorgesehenen Mechanismus der Zusammenarbeit umso mehr beeinträchtigt werden. Das Übereinkommen wurde nämlich in gewisser Weise in die Verordnung inkorporiert ( 149 ), so dass die Frage, welche Beitritte von Drittstaaten zum Übereinkommen angenommen werden, nicht ohne Relevanz für die Entwicklung des Unionsrechts ist ( 150 ).

102. Schließlich ist festzustellen, dass etwaige Änderungen des Wortlauts des Haager Übereinkommens von 1980, auch wenn es als auf einem Bündel bilateraler Beziehungen zwischen den Vertragsstaaten beruhend aufgefasst werden kann, die Zustimmung aller Vertragsstaaten erfordern würden. Somit ist jeder neue Beitritt zum Übereinkommen geeignet, die Zahl der Parteien zu erhöhen, mit denen die Mitgliedstaaten der Union verhandeln und einen Konsens finden müssten, falls die Union eine Änderung des Inhalts des Übereinkommens erreichen möchte. Da die Annahme des Beitritts eines Drittstaats eine neue politische Situation schafft und die Parameter der Interaktion zwischen der Brüssel-IIa-Verordnung und dem Übereinkommen verändert, halte ich es für unabdingbar, dass in der Union in Bezug auf den Beitritt von Drittstaaten zum Übereinkommen eine Art von gemeinsamem Kontrollrecht ausgeübt werden kann, insbesondere hinsichtlich der Befähigung der Drittstaaten, die im Übereinkommen vorgesehenen Verpflichtungen zu erfüllen, und ihres politischen Willens, gebührend mit der Union zusammenzuarbeiten.

103. Da Gegenstand des Haager Übereinkommens von 1980 somit ein Bereich ist, der bereits weitgehend von gemeinsamen Regeln erfasst ist, deren praktische Wirksamkeit durch internationale Übereinkünfte wie die fraglichen beeinträchtigt zu werden droht, hatte die Ausübung der internen Zuständigkeit durch die Union zur Folge, dass sie in diesem Bereich eine ausschließliche Außenkompetenz erlangt. Daraus ergibt sich, dass die Mitgliedstaaten bei der Annahme des Beitritts eines Drittstaats zu diesem Übereinkommen im Interesse der Union und koordiniert vorgehen müssen.

104. Diese Schlussfolgerung ist meines Erachtens zwingend, ungeachtet des, im Hinblick auf das Interesse entführter Kinder, nicht von der Hand zu weisenden Problems, das durch eine Verzögerung bei der internationalen Zusammenarbeit aufgrund der möglichen Schwierigkeit, eine solche konzertierte Annahme rasch umzusetzen, entstehen könnte, denn die Abgrenzung des Bereichs der ausschließlichen Zuständigkeit der Union kann nur anhand objektiver Kriterien vorgenommen werden ( 151 ).

105. Ich empfehle dem Gerichtshof daher, die von der Kommission gestellte Frage, soweit der Gutachtenantrag zulässig ist, zu bejahen, d. h. zu antworten, dass die Union über eine ausschließliche Außenkompetenz verfügt.

VI – Ergebnis

106. Aus den vorstehend dargelegten Gründen schlage ich dem Gerichtshof vor, — den Gutachtenantrag der Europäischen Kommission für zulässig zu erklären, soweit die den Gegenstand dieses Antrags bildenden Erklärungen der Mitgliedstaaten – mit Ausnahme des Königreichs Dänemark – über die Annahme des Beitritts von Drittstaaten zum Haager Übereinkommen vom 25. Oktober 1980 über die zivilrechtlichen Aspekte internationaler Kindesentführung zum Zeitpunkt der Antragstellung noch nicht hinterlegt worden waren, und — auf die gestellte Frage zu antworten, dass das Einverständnis zum Beitritt eines Drittstaats zum Haager Übereinkommen in die ausschließliche Zuständigkeit der Europäischen Union fällt.

( 1 ) Originalsprache: Französisch.

( 2 ) Es handelt sich um die erste Stellungnahme nach der Änderung der Verfahrensordnung des Gerichtshofs, aus der folgt, dass im Rahmen des Gutachtenverfahrens nur ein Generalanwalt anzuhören ist und nicht mehr alle Generalanwälte (vgl. den fünften Erwägungsgrund und die Art. 196 ff. der Verfahrensordnung).

( 3 ) Der Volltext und die das Übereinkommen betreffenden Veröffentlichungen (insbesondere der Erläuternde Bericht von E. Pérez-Vera) sind im Internet unter http://www.hcch.net/index_de.php?act=conventions.text&cid=24 zu finden.

( 4 ) Nur die italienische Regierung bejaht eine ausschließliche Zuständigkeit der Union, im Gegensatz zu den etwa 20 anderen Regierungen, die sich – teils hilfsweise – in der Sache geäußert haben.

( 5 ) ABl. L 338, S. 1.

( 6 ) Nämlich am 1. März 2007, am 4. Mai 2007, am 27. Mai 2008, am 9. März 2010, am 6. Dezember 2010, am 28. Dezember 2010, am 6. April 2011 und am 28. Juli 2011.

( 7 ) Diese Absätze lauten: „Jeder andere Staat kann dem Übereinkommen beitreten. Die Beitrittsurkunde wird beim Ministerium für Auswärtige Angelegenheiten des Königreichs der Niederlande hinterlegt. Das Übereinkommen tritt für den beitretenden Staat am ersten Tag des dritten Kalendermonats nach Hinterlegung seiner Beitrittsurkunde in Kraft.“

( 8 ) Abs. 4 lautet: „Der Beitritt wirkt nur in den Beziehungen zwischen dem beitretenden Staat und den Vertragsstaaten, die erklären, den Beitritt anzunehmen. Eine solche Erklärung ist auch von jedem Mitgliedstaat abzugeben, der nach dem Beitritt das Übereinkommen ratifiziert, annimmt oder genehmigt. Diese Erklärung wird beim Ministerium für Auswärtige Angelegenheiten des Königreichs der Niederlande hinterlegt; dieses Ministerium übermittelt jedem Vertragsstaat auf diplomatischem Weg eine beglaubigte Abschrift.“ Abs. 5 lautet: „Das Übereinkommen tritt zwischen dem beitretenden Staat und dem Staat, der erklärt hat, den Beitritt anzunehmen, am ersten Tag des dritten Kalendermonats nach Hinterlegung der Annahmeerklärung in Kraft.“

( 9 ) Diese acht Beschlussvorschläge, die dem Gutachtenantrag beigefügt sind, betrafen, in numerischer Reihenfolge, den Beitritt „Gabuns“ (KOM[2011] 904 endgültig), „Andorras“ (KOM[2011] 908 endgültig), „der Seychellen“ (KOM[2011] 909 endgültig), „der Russischen Föderation“ (KOM[2011] 911 endgültig), „Albaniens“ (KOM[2011] 912 endgültig), „Singapurs“ (KOM[2011] 915 endgültig), „Marokkos“ (KOM[2011] 916 endgültig) und „Armeniens“ (KOM[2011] 917 endgültig) zum Übereinkommen. Sie sahen alle vor, dass die Mitgliedstaaten im Interesse der Union gleichzeitig und spätestens zwei Monate nach Annahme des Vorschlags eine Mustererklärung über die Annahme des Beitritts des betreffenden Drittstaats abgeben.

( 10 ) Entschließung 2012/2791(RSP) des Europäischen Parlaments vom 22. November 2012 zu der im Interesse der Europäischen Union abgegebenen Einverständniserklärung der Mitgliedstaaten zum Beitritt von acht Drittstaaten zum Haager Übereinkommen von 1980.

( 11 ) Lambreth, I., „Les aspects institutionnels de la dimension externe de la coopération judiciaire civile“, in La dimension externe de l’espace de liberté, de sécurité et de justice au lendemain de Lisbonne et de Stockholm: un bilan à mi‑parcours, herausgegeben von M. Dony, Éditions de l’Université de Bruxelles, Brüssel, 2012, S. 12 ff., Nr. 17.

( 12 ) So nahm z. B. die Republik Lettland den Beitritt der Republik Albanien schon am 3. Juli 2007 an. Der Stand der Beitritte zum Haager Übereinkommen von 1980 und die detaillierte Liste der Annahmeerklärungen zu diesen Beitritten sind im Internet unter http://www.hcch.net/index_de.php?act=conventions.status&cid=24 und http://www.hcch.net/index_de.php?act=publications.details&pid=3282&dtid=36 zu finden. Aus ihnen geht hervor, dass dem Übereinkommen nach der Russischen Föderation noch weitere Drittstaaten beigetreten sind, in Bezug auf die sich das durch den vorliegenden Gutachtenantrag aufgeworfene Problem ebenfalls stellt.

( 13 ) Nach dem dem EU-Vertrag und dem AEU-Vertrag beigefügten Protokoll (Nr. 22) über die Position Dänemarks beteiligt sich dieser Mitgliedstaat nicht an der Annahme von Maßnahmen, die unter Titel V des Dritten Teils des AEU-Vertrags fallen, der den Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts betrifft. Dies gilt insbesondere für Kapitel 3 dieses Titels, das die justizielle Zusammenarbeit in Zivilsachen zum Gegenstand hat, so dass die Brüssel-IIa-Verordnung für Dänemark nicht bindend oder anwendbar ist (31. Erwägungsgrund und Art. 2 Abs. 3 dieser Verordnung).

( 14 ) Und zwar die tschechische, die deutsche, die estnische, die hellenische, die französische, die zyprische, die lettische, die litauische, die österreichische, die polnische und die rumänische Regierung. Überdies führt die finnische Regierung aus, sie wolle zwar keine förmliche Einrede der Unzulässigkeit erheben, halte aber das in Art. 258 AEUV vorgesehene Vertragsverletzungsverfahren für geeigneter, um die im vorliegenden Fall aufgeworfene Frage zu behandeln.

( 15 ) Sowie ein Mitgliedstaat, das Europäische Parlament oder der Rat.

( 16 ) Der Zusatz „international“ fehlt zwar in Abs. 11, ist aber daraus abzuleiten, dass Art. 218 zu Titel V des Fünften Teils des AEU-Vertrags gehört, der mit „Internationale Übereinkünfte“ überschrieben ist.

( 17 ) Gutachten 1/75 (EU:C:1975:145, speziell S. 1360) und 1/78 (EU:C:1979:224, Rn. 30).

( 18 ) Vgl. u. a. Gutachten 2/91 (EU:C:1993:106, Rn. 3) und 1/08 (EU:C:2009:739, Rn. 107 bis 109).

( 19 ) Ich möchte klarstellen, dass entgegen dem durch die Erklärungen des Rates zur Zulässigkeit des Gutachtenantrags erweckten Eindruck nicht die von ihm abgelehnten Beschlussvorschläge der Kommission Gegenstand des vorliegenden Verfahrens sind, sondern die von den Mitgliedstaaten geschlossenen internationalen Übereinkünfte, die diese Vorschläge erfassen sollten.

( 20 ) Nach Ansicht des Europäischen Parlaments bilden der Beitrittsantrag eines Drittstaats und seine Annahme durch die Union, die die Anwendung des Übereinkommens in den Beziehungen zwischen diesem Staat und der Union auslösten, zusammen eine völkerrechtliche Verpflichtung mit bindender Wirkung, die deshalb eine internationale Übereinkunft im Sinne von Art. 218 AEUV darstelle.

( 21 ) Die deutsche Regierung trägt vor, die Annahmeerklärung nach Art. 38 des Haager Übereinkommens von 1980 sei nicht Bestandteil einer Beitrittsübereinkunft, da sich allein aufgrund der Hinterlegung der Beitrittsurkunde und des Ablaufs einer Frist von drei Monaten für den neuen Vertragsstaat Rechte und Pflichten aus dem Übereinkommen ergäben, etwa die Pflicht, im Einklang mit Art. 6 des Übereinkommens eine Zentrale Behörde zu bestimmen.

( 22 ) Im Gutachten 1/75 (EU:C:1975:145) heißt es, dass der Gutachtenantrag „jede von Völkerrechtssubjekten eingegangene bindende Verpflichtung ungeachtet ihrer Form“ betreffen kann (Hervorhebung nur hier). Vgl. auch Gutachten 2/92 (EU:C:1995:83, Rn. 8).

( 23 ) Am 23. Mai 1969 geschlossenes und am 27. Januar 1980 in Kraft getretenes Übereinkommen (BGBl. 1985 II S. 927). Zu den „Verträgen in vereinfachter Form“ vgl. Klabbers, J., The Concept of Treaty in International Law, Martinus Nijhoff, Leiden, 2006, S. 46 und 73.

( 24 ) Art. 11 lautet: „Die Zustimmung eines Staates, durch einen Vertrag gebunden zu sein, kann durch Unterzeichnung, Austausch von Urkunden, die einen Vertrag bilden, Ratifikation, Annahme, Genehmigung oder Beitritt oder auf eine andere vereinbarte Art ausgedrückt werden.“

( 25 ) Der Sache nach unterscheidet sich dieser Fall nicht von dem, in dem ein Mitgliedstaat mit einem Drittstaat nach den in der Verordnung (EG) Nr. 664/2009 des Rates vom 7. Juli 2009 zur Einführung eines Verfahrens für die Aushandlung und den Abschluss von Abkommen zwischen Mitgliedstaaten und Drittstaaten, die die Zuständigkeit und die Anerkennung und Vollstreckung von Urteilen und Entscheidungen in Ehesachen, in Fragen der elterlichen Verantwortung und in Unterhaltssachen sowie das anwendbare Recht in Unterhaltssachen betreffen (ABl. L 200, S. 46), vorgesehenen Modalitäten ein bilaterales Abkommen schließt, dessen Inhalt mit dem des Übereinkommens übereinstimmt. Zu der in dieser Verordnung vorgesehenen Befugnisübertragung nach Prüfung durch die Kommission vgl. Lambreth, I., oben in Fn. 11 angeführt, Nrn. 22 ff.

( 26 ) Dieser redaktionelle Unterschied ist umso bemerkenswerter, als sich vor dem Vertrag von Lissabon an den das Gutachtenverfahren betreffenden Art. 300 Abs. 6 EG ein Abs. 7 anschloss, der darauf hindeutete, dass alle vorherigen Absätze nur für „nach Maßgabe dieses Artikels geschlossene Abkommen“ gelten, während dies bei der entsprechenden Bestimmung in Art. 218 Abs. 11 AEUV nicht mehr der Fall ist.

( 27 ) Im Gutachten 2/91 (EU:C:1993:106, Rn. 5) hat der Gerichtshof zur Erfüllung der Voraussetzungen des Gutachtenantrags ausgeführt: „Soweit … die Gemeinschaft selbst [am Abschluss des betreffenden Übereinkommens gehindert sein] sollte, könnte deren auswärtige Zuständigkeit gegebenenfalls über die Mitgliedstaaten ausgeübt werden, die im Interesse der Gemeinschaft gemeinsam handelten“ (Hervorhebung nur hier). Zu dieser Möglichkeit einer mittelbaren Ausübung der Außenkompetenz der Union vgl. auch Urteil Kommission/Griechenland (C‑45/07, EU:C:2009:81, Rn. 31).

( 28 ) Die Beschränkung ergibt sich aus den Art. 37 Abs. 1 und 38 Abs. 1 des Übereinkommens.

( 29 ) Die Europäische Gemeinschaft ist am 3. April 2007 Mitglied der HCCH geworden (vgl. den dritten Erwägungsgrund des Beschlusses 2006/719/EG des Rates vom 5. Oktober 2006 über den Beitritt der Gemeinschaft zur Haager Konferenz für Internationales Privatrecht [ABl. L 297, S. 1]), und im Anschluss an das Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon ist die Union ihr mit Wirkung vom 1. Dezember 2009 nachgefolgt. In dieser Eigenschaft hat die Union u. a. das Haager Übereinkommen vom 23. November 2007 über die internationale Geltendmachung der Unterhaltsansprüche von Kindern und anderen Familienangehörigen unterzeichnet, wie es Art. 58 Abs. 3 dieses Übereinkommens ausdrücklich gestattete.

( 30 ) Ein ähnlicher Hinderungsgrund bestand im Rahmen des Gutachtens 2/91 (EU:C:1993:106), da das dort in Rede stehende Übereinkommen Nr. 170 der Internationalen Arbeitsorganisation nur von den Mitgliedstaaten dieser Organisation ratifiziert werden konnte und nicht von der Gemeinschaft. Vgl. auch die Erwägungsgründe 4 und 5 des Beschlusses 2014/52/EU des Rates vom 28. Januar 2014 zur Ermächtigung der Mitgliedstaaten, das Übereinkommen über Sicherheit bei der Verwendung chemischer Stoffe bei der Arbeit der Internationalen Arbeitsorganisation von 1990 (Übereinkommen Nr. 170) im Interesse der Europäischen Union zu ratifizieren (ABl. L 32, S. 33).

( 31 ) Vgl. Fn. 9 der vorliegenden Stellungnahme.

( 32 ) Nach der letztgenannten Bestimmung werden „Maßnahmen zum Familienrecht mit grenzüberschreitendem Bezug vom Rat gemäß einem besonderen Gesetzgebungsverfahren festgelegt. Dieser beschließt einstimmig nach Anhörung des Europäischen Parlaments.“

( 33 ) So auch die Erwägungsgründe F bis H der oben genannten Entschließung 2012/2791 des Europäischen Parlaments.

( 34 ) Cremona, M., „Member States as Trustees of the Community Interest: Participating in International Agreements on the Behalf of the European Community“, European University of Florence Working Papers, Department of Law, 2009/17, S. 1 ff.

( 35 ) Vgl. z. B. den oben genannten Beschluss 2014/52 des Rates.

( 36 ) Vgl. z. B. die Währungsvereinbarung zwischen der Regierung der Französischen Republik – im Namen der Europäischen Gemeinschaft – und der Regierung Seiner Durchlaucht des Fürsten von Monaco (ABl. 2002, L 142, S. 59).

( 37 ) Vgl. z. B. die von der Verordnung Nr. 664/2009 erfassten bilateralen oder regionalen Abkommen.

( 38 ) Rosas, A., „Exclusive, shared and national competence in the context of EU external relations: do such distinctions matter?“, in The European Union in the World, Essays in Honour of Marc Maresceau, herausgegeben von I. Govaere u. a., Martinus Nijhoff, Leiden, 2014, S. 32 und 33.

( 39 ) Vgl. Nr. 31 der vorliegenden Stellungnahme.

( 40 ) Vgl. z. B. die Entscheidung 2003/93/EG des Rates vom 19. Dezember 2002 zur Ermächtigung der Mitgliedstaaten, das Haager Übereinkommen von 1996 über die Zuständigkeit, das anzuwendende Recht, die Anerkennung, Vollstreckung und Zusammenarbeit auf dem Gebiet der elterlichen Verantwortung und der Maßnahmen zum Schutz von Kindern im Interesse der Gemeinschaft zu unterzeichnen (ABl. 2003, L 48, S. 1), und die Entscheidung 2008/431/EG des Rates vom 5. Juni 2008 zur Ermächtigung einiger Mitgliedstaaten, das genannte Übereinkommen im Interesse der Europäischen Gemeinschaft zu ratifizieren oder ihm beizutreten, und zur Ermächtigung einiger Mitgliedstaaten, eine Erklärung über die Anwendung der einschlägigen internen Vorschriften des Gemeinschaftsrechts abzugeben (ABl. L 151, S. 36).

( 41 ) Vgl. Rosas, A., „The status in EU Law of international agreements concluded by EU Member States“, Fordham International Law Journal, 2011, vol. 34, speziell S. 1331 bis 1335 und 1344.

( 42 ) Ebd., speziell S. 1333 und 1335.

( 43 ) Verfügt die Union über eine ausschließliche Zuständigkeit, kann aber – wie im vorliegenden Fall – nicht Vertragspartei der fraglichen Übereinkunft werden, ist daher ihre Rolle bei der Ausübung dieser Zuständigkeit aus der Sicht der Drittstaaten etwas undurchschaubar (Rosas, A., „Exclusive, shared and national competence in the context of EU external relations: do such distinctions matter?“, oben in Fn. 38 angeführt, S. 31, 33 und 42).

( 44 ) Im Gutachten 1/94 (EU:C:1994:384, Rn. 12) hat der Gerichtshof ausgeführt, dass er „jederzeit um gutachtliche Stellungnahme … ersucht werden [kann], bevor der Wille der Gemeinschaft, durch das Abkommen gebunden zu sein, endgültig zum Ausdruck gebracht worden ist. Solange dies nicht der Fall ist, bleibt das Abkommen ein geplantes Abkommen.“

( 45 ) Vgl. Nr. 31 der vorliegenden Stellungnahme.

( 46 ) Zur gesamten Frage vgl. Adam, S., La procédure d’avis devant la Cour de justice de l’Union européenne, coll. Droit de l’Union européenne – Thèses, Bruylant, Brüssel, 2011, speziell S. 565 ff.

( 47 ) Das gleiche Erfordernis findet sich in Art. 196 Abs. 2 der Verfahrensordnung.

( 48 ) Für die Zulässigkeit eines Gutachtenantrags ist es erforderlich, aber auch ausreichend, dass der den Entwurf der Übereinkunft betreffende Entscheidungsprozess einen Stand erreicht hat, bei dem ihr Gegenstand bekannt ist, so dass der Gerichtshof über die Vereinbarkeit dieses Entwurfs mit den Verträgen entscheiden kann, selbst wenn noch eine Reihe von Alternativen offen sind und Meinungsverschiedenheiten über die Abfassung ihres Textes bestehen (Gutachten 1/09, EU:C:2011:123, Rn. 53).

( 49 ) Gutachten 1/75 (EU:C:1975:145, speziell S. 1360). Vgl. auch Gutachten 1/09 (EU:C:2011:123, Rn. 47 und die dort angeführte Rechtsprechung).

( 50 ) Nach den Ausführungen im Gutachten 2/94 (EU:C:1996:140, Rn. 6) muss der Gutachtenantrag „vor Abschluss eines Abkommens …, das zur Anfechtung der Rechtmäßigkeit einer zum Abschluss, zur Durchführung oder zur Anwendung dieses Abkommens erlassenen Gemeinschaftshandlung führen kann“, gestellt werden.

( 51 ) Gutachten 1/09 (EU:C:2011:123, Rn. 48 und die dort angeführte Rechtsprechung).

( 52 ) Vgl. auch Gutachten 2/91 (EU:C:1993:106) und den oben angeführten Beschluss 2014/52.

( 53 ) Im Gutachten 3/94 (EU:C:1995:436, Rn. 19 und 23) wird ausgeführt, dass der „Präventivzweck … nicht mehr erreicht werden [kann], wenn der Gerichtshof sich zu einem bereits geschlossenen Abkommen äußert“, und dass sich „der Antrag auf Abgabe eines Gutachtens … somit erledigt [hat]“.

( 54 ) Vgl. Fn. 13 der vorliegenden Stellungnahme.

( 55 ) Beispielsweise hatten zu diesem Zeitpunkt das Königreich Belgien und die Bundesrepublik Deutschland den Beitritt der Gabunischen Republik und der Russischen Föderation noch nicht angenommen. Die Republik Bulgarien und die Republik Kroatien hatten ihrerseits nur den Beitritt des letztgenannten Drittstaats angenommen, nicht aber die Beitritte der sieben anderen vom vorliegenden Gutachtenantrag erfassten Drittstaaten, während die Portugiesische Republik den Beitritt keines von ihnen angenommen hatte.

( 56 ) In ihrem Antrag (Rn. 8) führt die Kommission aus, dass „das Gutachten des Gerichtshofs der gegenwärtigen Praxis mancher Mitgliedstaaten ein Ende setzen [wird], die den Beitritt von Drittstaaten bereits ohne einen entsprechenden Genehmigungsbeschluss des Rates angenommen haben, obwohl dieser rechtlich notwendig ist, wenn eine Übereinkunft in die ausschließliche Zuständigkeit der Union fällt“ (Hervorhebung nur hier). Die Kommission spricht zwar von einer „gegenwärtigen Praxis“, doch geht diese in einer ganzen Reihe von Fällen auf das Jahr 2007 zurück, liegt also lange vor der Befassung des Gerichtshofs.

( 57 ) Die Tschechische Republik weist darauf hin, dass die Kommission nach dem Scheitern ihrer Vorschläge zur Verabschiedung eines gemeinsamen Standpunkts im Rat zunächst gegen sie, aber auch gegen mindestens drei weitere Mitgliedstaaten das „EU-Pilotverfahren“ eingeleitet habe, das der förmlichen Erhebung einer Vertragsverletzungsklage vorausgehe. Die Kommission habe sich dann anders entschieden und den vorliegenden Gutachtenantrag gestellt. Die Republik Polen trägt vor, die Kommission habe gegen einige Mitgliedstaaten, die erklärt hätten, dass sie den Beitritt der Russischen Föderation zum Haager Übereinkommen von 1980 eigenständig annehmen würden, bereits eine solche Klage erhoben.

( 58 ) D. h., sofern im vorliegenden Fall eine ausschließliche Außenkompetenz der Union bejaht wird.

( 59 ) Urteile Kommission/Vereinigtes Königreich (C‑466/98, EU:C:2002:624), Kommission/Dänemark (C‑467/98, EU:C:2002:625), Kommission/Schweden (C‑468/98, EU:C:2002:626), Kommission/Finnland (C‑469/98, EU:C:2002:627), Kommission/Belgien (C‑471/98, EU:C:2002:628), Kommission/Luxemburg (C‑472/98, EU:C:2002:629), Kommission/Österreich (C‑475/98, EU:C:2002:630) und Kommission/Deutschland (C‑476/98, EU:C:2002:631).

( 60 ) Insbesondere die Grundsätze bezüglich der Beweislast und der Verteidigungsrechte.

( 61 ) Damit der Gerichtshof ein Gutachten erstatten kann, ist es nämlich erforderlich, aber auch ausreichend, dass zumindest eine der fraglichen Übereinkünfte noch „geplant“ im Sinne von Art. 218 Abs. 11 AEUV ist.

( 62 ) Die zwischen dem Inhalt der geplanten internationalen Übereinkünfte und der Regeln des Unionsrechts auftreten könnten.

( 63 ) Insbesondere heißt es in Art. 216 Abs. 1 AEUV: „Die Union kann mit einem oder mehreren Drittländern oder einer oder mehreren internationalen Organisationen eine Übereinkunft schließen, wenn dies in den Verträgen vorgesehen ist oder wenn der Abschluss einer Übereinkunft im Rahmen der Politik der Union entweder zur Verwirklichung eines der in den Verträgen festgesetzten Ziele erforderlich oder in einem verbindlichen Rechtsakt der Union vorgesehen ist oder aber gemeinsame Vorschriften beeinträchtigen oder deren Anwendungsbereich ändern könnte.“

( 64 ) Vgl. Gutachten 2/91 (EU:C:1993:106, Rn. 4).

( 65 ) Zweiter Erwägungsgrund des oben erwähnten Beschlusses 2006/719 des Rates und dessen Anhang II („Zuständigkeitserklärung der Europäischen Gemeinschaft über die Bereiche, in denen ihre Mitgliedstaaten ihr Zuständigkeiten übertragen haben“), speziell Nrn. 2 und 5. Daraus geht jedoch nicht besonders deutlich hervor, in welchen Arbeitsbereichen der HCCH die Gemeinschaft über eine ausschließliche Außenkompetenz verfügt (Rosas, A., „Exclusive, shared and national competence in the context of EU external relations: do such distinctions matter?“, oben in Fn. 38 angeführt, S. 30).

( 66 ) Mit Ausnahme der hellenischen, der französischen und der polnischen Regierung, die der Union jede Zuständigkeit für die Annahme des Beitritts eines Drittstaats zum Haager Übereinkommen von 1980 absprechen.

( 67 ) Vgl. u. a. Urteil Kommission/Rat, „AETR“ (22/70, EU:C:1971:32, Rn. 16 und 17), sowie Gutachten 2/94 (EU:C:1996:140, Rn. 26) und 1/03 (EU:C:2006:81, Rn. 114 und die dort angeführte Rechtsprechung).

( 68 ) Die Befugnis der Union für den Abschluss solcher Übereinkünfte wird insbesondere in Art. 2 des dem EU-Vertrag und dem AEU-Vertrag beigefügten Protokolls (Nr. 22) über die Position Dänemarks mittelbar anerkannt, wenn dort von „internationale[n] Übereinkünfte[n], die von der Union nach [Titel V des Dritten Teils des AEU-Vertrags] geschlossen werden“, die Rede ist.

( 69 ) Die Erklärung Nr. 36 zu Art. 218 des AEU-Vertrags über die Aushandlung und den Abschluss internationaler Übereinkünfte betreffend den Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts durch die Mitgliedstaaten bestätigt, dass „die Mitgliedstaaten Übereinkünfte mit Drittländern … in den Bereichen des Dritten Teils Titel V Kapitel 3 … aushandeln und schließen können, sofern diese Übereinkünfte mit dem Unionsrecht im Einklang stehen“. Diese Regel, die für den Fall geteilter Zuständigkeit gilt, hat keinen Einfluss auf die Grundsätze zur Abgrenzung zwischen ihr und der ausschließlichen Zuständigkeit der Union, die sich aus dem AEU-Vertrag und der Rechtsprechung ergeben.

( 70 ) Einige von ihnen haben nur hilfsweise geltend gemacht, dass eine geteilte Zuständigkeit bestehe, während sie in erster Linie vorgebracht haben, dass der Gutachtenantrag unzulässig sei oder dass die Union in diesem Bereich über gar keine Außenkompetenz verfüge.

( 71 ) Vgl. Nrn. 32 und 33 der vorliegenden Stellungnahme.

( 72 ) EU:C:1971:32.

( 73 ) Das folgende Zitat stammt aus Nr. 6 von Anhang II des Beschlusses.

( 74 ) Vgl. Urteil Kommission/Rat, „AETR“ (EU:C:1971:32, Rn. 16).

( 75 ) Gutachten 1/76 (EU:C:1977:63) und 2/91 (EU:C:1993:106) sowie Urteile Kommission/Rat, „AETR“ (EU:C:1971:32), und Kommission/Dänemark (EU:C:2002:625).

( 76 ) Urteile Kommission/Rat, „AETR“ (EU:C:1971:32, Rn. 17), und Kommission/Dänemark (EU:C:2002:625, Rn. 77). Hervorhebung nur hier.

( 77 ) Auch Generalanwalt Bot hat sich kürzlich wie folgt geäußert: „Der Grundsatz der Parallelität der externen und der internen Zuständigkeit nach dem Urteil AETR hängt daher von der vorherigen Ausübung der Zuständigkeit der Union durch den Erlass gemeinsamer Rechtsnormen ab, auch auf Gebieten, die nicht unter eine gemeinsame Politik fallen, und von der Beeinträchtigung der gemeinsamen Rechtsnormen durch die staatliche Maßnahme“ (Schlussanträge in der Rechtssache Green Network, C‑66/13, EU:C:2014:156, Nr. 39).

( 78 ) Generalanwalt Bot hat dargelegt (ebd., Nrn. 43 ff.), dass in der ersten Stufe der Rechtsprechung eine bloße, auch unvollständige Übereinstimmung zwischen den jeweiligen Bereichen der internen gemeinsamen Regeln und der betreffenden völkerrechtlichen Verpflichtungen auszureichen schien (Urteil Kommission/Rat, „AETR“, EU:C:1971:32, Rn. 30 und 31, sowie Gutachten 2/91, EU:C:1993:106, Rn. 25), während der Gerichtshof in der zweiten Stufe strenger vorging und die Anwendung des Grundsatzes der Parallelität der externen und internen Zuständigkeiten von drei konkreten Kriterien abhängig machte (Gutachten 1/94, EU:C:1994:384, Rn. 77, 95 und 96, sowie „Open-skies“-Urteile, z. B. Urteil Kommission/Dänemark, EU:C:2002:625, Rn. 77 ff.).

( 79 ) EU:C:2006:81. Die späteren Gutachten enthalten keine Konkretisierungen dieses Begriffs.

( 80 ) Wonach die Gemeinschaft „eine ausschließliche Außenkompetenz [erwirbt]“, wenn sie „in ihre internen Rechtsetzungsakte Klauseln über die Behandlung der Angehörigen von Drittstaaten aufgenommen“ oder „ihren Organen ausdrücklich eine Zuständigkeit zu Verhandlungen mit Drittstaaten übertragen“ oder „eine vollständige Harmonisierung auf einem bestimmten Gebiet verwirklicht hat“ (Urteil Kommission/Dänemark, EU:C:2002:625, Rn. 83 und 84 sowie die dort angeführte Rechtsprechung).

( 81 ) Gutachten 1/03 (EU:C:2006:81, Rn. 121).

( 82 ) Urteil Kommission/Rat, „AETR“ (EU:C:1971:32, Rn. 31).

( 83 ) Gutachten 1/03 (EU:C:2006:81, Rn. 122 und die dort angeführte Rechtsprechung).

( 84 ) Ebd. (Rn. 126).

( 85 ) Gutachten 2/91 (EU:C:1993:106, Rn. 25) sowie Urteile Kommission/Dänemark (EU:C:2002:625, Rn. 82) und Kommission/Deutschland (C‑433/03, EU:C:2005:462, Rn. 45).

( 86 ) Schlussanträge in der Rechtssache Green Network (EU:C:2014:156, Nrn. 48 bis 50).

( 87 ) Im Gutachten 2/91 (EU:C:1993:106, Rn. 25) aufgestelltes Kriterium. Hervorhebung nur hier.

( 88 ) Gutachten 1/03 (EU:C:2006:81, Rn. 126). Hervorhebung nur hier.

( 89 ) Ebd. (Rn. 128). Hervorhebung nur hier.

( 90 ) Ebd. (Rn. 124). Hervorhebung nur hier. Mit diesem Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung befasste sich auch das Gutachten 1/08 (EU:C:2009:739, Rn. 110), und er findet sich in Art. 5 Abs. 1 EUV.

( 91 ) Nämlich die Zollunion, die Festlegung der für das Funktionieren des Binnenmarkts erforderlichen Wettbewerbsregeln, die Währungspolitik für die Mitgliedstaaten, deren Währung der Euro ist, die Erhaltung der biologischen Meeresschätze im Rahmen der gemeinsamen Fischereipolitik und die gemeinsame Handelspolitik.

( 92 ) Vgl. auch die Schlussanträge der Generalanwältin Sharpston in der Rechtssache Kommission/Rat (C‑114/12, EU:C:2014:224, Nr. 90).

( 93 ) EU:C:1993:106, Rn. 25. Dieses Kriterium wurde sodann vom Gerichtshof immer wieder verwendet (vgl. u. a. die in Fn. 25 der Schlussanträge des Generalanwalts Bot in der Rechtssache Green Network [EU:C:2014:156] angeführte Rechtsprechung).

( 94 ) EU:C:2006:81, Rn. 126 bis 128.

( 95 ) Schlussanträge in der Rechtssache Kommission/Rat (C‑137/12, EU:C:2013:441, Nrn. 110 bis 117).

( 96 ) Schlussanträge in der Rechtssache Kommission/Rat (EU:C:2014:224, speziell Nrn. 81 bis 97).

( 97 ) Vgl. hierzu u. a. die Erklärungen der Kommission, der estnischen, der irischen, der zyprischen und der portugiesischen Regierung, der Regierung des Vereinigten Königreichs sowie des Europäischen Parlaments und des Rates in der vorliegenden Rechtssache; Schlussanträge der Generalanwältin Kokott in der Rechtssache Kommission/Rat (EU:C:2013:441, Nr. 112); Adam, S., „Le mécanisme préjudiciel, limite fonctionnelle à la compétence externe de l’Union – Note sur l’avis 1/09“, Cahiers de droit européen, 2011, Nr. 1, S. 277 ff., Fn.