Schlußanträge des Generalanwalts

HERRN MAURICE LAGRANGE

5. November 1960

Aus dem Französischen übersetzt

GLIEDERUNG

Seite I — Sachverhalt II — Verfahren und Zulässigkeit A — Intervention B — Zulässigkeit des Antrags auf Nichtigerklärung C — Zulässigkeit der übrigen Klageanträge III — Prüfung der Hauptsache A — Ist die Schichtprämie eine von Artikel 4 Buchstabe c des Vertrages untersagte Subvention? 1. Auslegung von Artikel 4 Buchstabe c 2. Anwendung auf den vorliegenden Fall . B — Ist die Möglichkeit eines Ausgleichs gegeben? Schlußantrag

Herr Präsident, meine Herren Richter!

I — Sachverhalt

Dieser Rechtsstreit schließt sich, wie Ihnen bekannt ist, an das Verfahren zwischen der Klägerin und der Hohen Behörde an, in dem der Gerichtshof durch Urteil vom 4. Februar 1959 die Klage als unzulässig abgewiesen hat.

Hinsichtlich des Sachverhalts, der jener ersten rechtlichen Auseinandersetzung zugrunde lag, sowie der Gründe, aus denen die erste Klage als unzulässig betrachtet wurde, erlaube ich mir, Sie auf meine Schlußanträge zu verweisen (deren Originalfassung in der französischen Ausgabe der Rechtsprechungssammlung des Gerichtshofes, Band V, S. 31-41, veröffentlicht worden ist; eine Übersetzung in die Verfahrenssprache findet sich in der niederländischen Ausgabe S. 31-41) sowie auf das Urteil (S. 14 ff. der niederländischen Ausgabe), das völlig mit den Schlußanträgen übereinstimmt.

Es sei lediglich daran erinnert, daß der Gerichtshof festgestellt hat, die Hohe Behörde habe eine Entscheidung nach Artikel 88 zwecks Feststellung eines Verstoßes der deutschen Regierung gegen eine ihrer Verpflichtungen nicht erlassen (allein eine solche Entscheidung hätte die Hohe Behörde im vorliegenden Fall erlassen können), und infolgedessen sei die Klage auf der Grundlage von Artikel 33 in Ermangelung einer Entscheidung unzulässig. Darüber hinaus hat der Gerichtshof auch die auf Artikel 35 gestützten Hilfsanträge verworfen, weil die in diesem Artikel geforderte formelle Voraussetzung — Aufforderung an die Hohe Behörde zum Erlaß einer Entscheidung — nicht erfüllt gewesen sei.

Die Klägerin befolgte daraufhin den in Ihrem Urteil enthaltenen Hinweis und richtete am 9. März 1959 ein Schreiben an die Hohe Behörde, das nach einer kurzen Darstellung des von ihr bisher vertretenen Standpunktes wie folgt endet:

„Wir fordern sie nun demgemäß nach Artikel 35 des EGKS-Vertrages auf festzustellen, daß die Bundesrepublik durch die Aufbringung der Bergmannsprämie aus öffentlichen Mitteln eine ihr nach dem Vertrag obliegende Verpflichtung verletzt hat.“

Am 30. April 1959 antwortete die Hohe Behörde mit einer Ablehnung, die auf zwei Gründe gestützt war:

1. Da die Auswirkungen der öffentlichen Finanzierung der Bergmannsprämie „damit beseitigt“ worden seien, „daß die Bundesregierung die Zahlung eines nach dem Vertrag zulässigen staatlichen Zuschusses zur knappschaftlichen Rentenversicherung eingestellt hat“, betreffe der Antrag der Klägerin „die abstrakte Frage der Auslegung von Artikel 4 Buchstabe c des Vertrages; die Hohe Behörde vermag ebensowenig einzusehen, daß [der Verband] hieran ein hinreichendes Interesse im Sinne von Artikel 35 hat“.

2. Die Hohe Behörde halte in der Hauptsache an ihrem Standpunkt fest, wonach „der von der Regierung der Bundesrepublik geschaffene Zustand nicht dem Vertrag zuwiderläuft, solange die im Schreiben der Hohen Behörde vom 21. Juni 1957 genannten tatsächlichen Voraussetzungen gegeben sind“, was „gegenwärtig der Fall ist. Infolgedessen besteht rechtlich nicht die Möglichkeit, gegenüber der Bundesrepublik Deutschland nach Artikel 88 Absatz 1 des Vertrages eine diesbezügliche Entscheidung zu erlassen“.

Der Antrag wurde somit wegen mangelnden Interesses und hilfsweise wegen Unbegründetheit abgewiesen.

Die Klägerin hat daraufhin beim Gerichtshof eine Klage eingereicht, die am 5. Juni 1959 in das Register des Gerichtshofes eingetragen worden ist. In der Klageschrift heißt es:

„Mit der vorliegenden Klage wird gegen die Ablehnung der Hohen Behörde, innerhalb der festgelegten Frist die vom Kläger beantragte Entscheidung zu treffen, Klage erhoben.“

Damit ist also tatsächlich ein Verfahren nach Artikel 35 eingeleitet worden, wie es im vorliegenden Fall allein möglich ist. Der Umstand, daß die Hohe Behörde die Aufforderung beantwortet hat, ist unerheblich, denn sie hat nicht nach Artikel 88 die Entscheidung erlassen, zu deren Erlaß sie aufgefordert worden war. Es kommt auch nicht darauf an, ob die Ablehnung ausdrücklich oder stillschweigend erfolgte, wie im Urteil 7 und 9/54 vom 23. April 1956, auf das ich bereits in meinen ersten Schlußanträgen zum vorliegenden Rechtsstreit hingewiesen hatte, festgestellt worden ist (RsprGH V d 39).

Am 11. Dezember 1959 hat die Bundesregierung zur Unterstützung der Anträge der beklagten Hohen Behörde einen Antrag auf Zulassung als Streithelferin eingereicht. Diesem Antrag ist durch Beschluß des Gerichtshofes vom 18. Februar 1960 stattgegeben worden.

II — Verfahren und Zulässigkeit

Zunächst sind einige Verfahrens- und Zulässigkeitsfragen zu prüfen.

A — INTERVENTION

An erster Stelle im Hinblick auf die Intervention. Hier stellt sich insofern ein Problem, als die Rechtsauffassung der Streithelferin nicht nur vom Standpunkt derjenigen Partei stark abweicht, deren Anträge sie bekämpft (was die Regel ist), sondern auch vom Standpunkt derjenigen Partei, die sie unterstützt — hier der Beklagten.

Die Hohe Behörde macht auf diesen Umstand lediglich aufmerksam, indem sie das Rechts wort „keine solche Hilfe“ (non tali auxilio) zitiert; sie erhebt jedoch keine Einwendung gegen die Erörterung der Auffassung der Streithelferin.

Die Klägerin ihrerseits weist auf die Vorschrift des Artikels 93 § 5 der Verfahrensordnung hin, in dem es heißt:

„Der Streithelfer muß den Rechtsstreit in der Lage annehmen, in der dieser sich zur Zeit des Beitritts befindet“;

sie hält es für möglich, daß der Gerichtshof die Hauptthese des Streithilfeantrages von Amts wegen zurückweist. Sie erklärt jedoch, sie würde dies bedauern und ziehe eine ausdrückliche Entscheidung des Gerichtshofes über die Gesamtheit der Streitfragen vor.

Meine Herren, ich bin ebenfalls der Auffassung, daß der Gerichtshof das Vorbringen zur Hauptsache in vollem Umfang zu berücksichtigen hat; Voraussetzung dafür ist selbstverständlich die Zulässigkeit der Klage, die ich weiter unten prüfen werde.

Mit der Streithilfe müssen die Anträge einer der Parteien unterstützt werden, was hier der Fall ist: Die Bundesregierung unterstützt die Anträge der Hohen Behörde, die auf Abweisung der Klage gerichtet sind.

Man kann zwar Zweifel hegen hinsichtlich der Frage, ob der Streithelfer Klagegründe (wenn er den Kläger unterstützt) oder Einwendungen (wenn er den Beklagten unterstützt) geltend machen darf, welche die Hauptpartei nicht vorgebracht hat. Diese heikle Frage hat mein Kollege Roemer in seinen Schlußanträgen zum Interventionsantrag der großherzoglichen Regierung in den Rechtssachen 7 und 9/54 geprüft (RsprGH II d 149). Der Gerichtshof hat hierzu freilich nicht Stellung genommen.

Ich meinerseits bin der Auffassung, daß ein Streithelfer grundsätzlich weder neue Klagegründe noch neue Einwendungen geltend machen darf, denn die Hauptpartei muß Herr des Verfahrens bleiben. Artikel 93 § 5 der Verfahrensordnung stellt offensichtlich einen Anwendungsfall dieses Grundsatzes dar. Es wäre zum Beispiel völlig unannehmbar, daß ein Streithelfer, der seinen Streithilfeantrag gegen Ende des schriftlichen Verfahrens gestellt hat, in diesem Prozeßabschnitt einen Klagegrund geltend machen kann, den die Hauptpartei wegen Fristablaufs selbst nicht mehr vorbringen darf. Diese Gesichtspunkte stehen aber der Geltendmachung auch neuer Klagegründe dann nicht entgegen, wenn es um zwingende Vorschriften geht, denn der Gerichtshof hat in einem solchen Fall eine Prüfung von Amts wegen vorzunehmen. Selbstverständlich steht es dem Streithelfer auch frei, zur Unterstützung der Anträge der Beklagten auf Abweisung der Klage. Sie macht keine und tatsächlichen Argumente vorzutragen, die er für sachdienlich hält, mag er darob vom Vorbringen der Hauptpartei abweichen oder dieser sogar widersprechen: Angesichts des besonderen Interesses, das der Streithelfer glaubhaft zu machen hat, muß es ihm gestattet sein, seinen Standpunkt selbständig zu vertreten.

Im vorliegenden Fall unterstützt die Streithelferin die Anträge der Beklagten auf Abweisung der Klage. Sie macht keine Einwendungen geltend, welche die Beklagte nicht selbst geltend gemacht hat. Zur Hauptsache führt sie wie die Beklagte aus, für die Hohe Behörde bestehe kein Anlaß, nach Artikel 88 eine Vertragsverletzung der Bundesregierung festzustellen im Hinblick darauf, daß diese die Zahlung der aus öffentlichen Mitteln finanzierten Bergmannsprämie nicht eingestellt hat. Ihre Auffassung unterscheidet sich von der der Hohen Behörde lediglich darin, daß sie die Bergmannsprämie angesichts der Umstände, unter denen sie eingeführt wurde und gewährt wird, nicht als verbotene Subvention im Sinne von Artikel 4 Buchstabe c ansieht, während die Hohe Behörde in dieser Hinsicht einen gegenteiligen Standpunkt vertritt, aber doch die rechtliche Möglichkeit eines angemessenen Ausgleichs anerkennt und meint, ein solcher Ausgleich sei tatsächlich gegeben.

Es ist offensichtlich, daß die Entscheidung über die Auseinandersetzung zwischen der Klägerin und der Hohen Behörde zwangsläufig eine vorherige Stellungnahme zu der Vereinbarkeit einer aus öffentlichen Mitteln aufgebrachten Bergmannsprämie mit Artikel 4 Buchstabe c voraussetzt. Mit anderen Worten, der Gerichtshof hätte diese Frage auch dann von Amts wegen prüfen müssen, wenn die Bundesregierung nicht als Streithelferin aufgetreten wäre. Der Streit zwischen der Klägerin und der Hohen Behörde verlangt tatsächlich eine Stellungnahme zur Tragweite des in Artikel 4 Buchstabe c verankerten Verbots im Hinblick auf Subventionen sowie zur Anwendung der so ermittelten Grundsätze auf den Sachverhalt des Rechtsstreits. Es ist undenkbar, die Frage zu beurteilen, ob und mit welchen Einschränkungen oder unter welchen Voraussetzungen eine bei abstrakter Betrachtungsweise „verbotene Subvention“ zulässigerweise kompensiert werden kann, wenn man nicht vorher ein klares Bild vom Begriff der „Subvention“ im Sinne von Artikel 4 gewonnen hat. Sollte diese Prüfung zu dem Ergebnis führen, daß die in Rede stehende Maßnahme in Anbetracht der bei ihrem Erlaß gegebenen Voraussetzungen nicht dem gesetzlichen Begriff entspricht und keine verbotene Subvention darstellt, so könnte selbstverständlich die übereinstimmende gegenteilige Auffassung der Parteien den Gerichtshof nicht daran hindern, die Folgerungen aus der auf diese Weise gewonnenen Feststellung zu ziehen und sich auf diesen Klageabweisungsgrund an Stelle des vom Beklagten ins Feld geführten Grundes zu stützen. Zusammenfassend läßt sich sagen, daß der tatsächliche wie auch der rechtliche Zusammenhang zwischen den beiden Fragen zu eng ist, als daß es möglich wäre, sie getrennt zu behandeln. Ich bin daher der Ansicht, daß keine verfahrensrechtlichen Hindernisse gegeben sind, welche einer Auseinandersetzung mit der sachlichen Berechtigung des von der Bundesregierung zur Unterstützung der Hohen Behörde in erster Linie geltend gemachten Rechtsstandpunkts im Wege stehen.

B — ZULÄSSIGKEIT DES ANTRAGES AUF NICHTIGERKLÄRUNG

Nunmehr sollen die von der Hohen Behörde erhobenen Einwendungen gegen die Zulässigkeit der Klage geprüft werden. Diese Untersuchung wird kurz sein, denn die meisten der in dieser Hinsicht aufgeworfenen Rechtsfragen sind durch Ihre Rechtsprechung schon entschieden worden.

Aus dieser Rechtsprechung, insbesondere aus dem Urteil 7 und 9/54, geht zunächst hervor, daß die von Unternehmen oder Unternehmensverbänden nach Artikel 35 erhobenen Klagen hinsichtlich ihrer Zulässigkeitsvoraussetzungen den Vorschriften von Artikel 33 unterstehen. Was insbesondere die Bedingungen angeht, die von der — allgemeinen oder individuellen — Natur der Entscheidung abhängen, so sind diese Bedingungen zu beurteilen im Hinblick auf diejenige Entscheidung, welche die Hohe Behörde nach der Meinung des Klägers zu erlassen hatte, d. h. im vorliegenden Fall, wie übrigens auch in der Rechtssache 7 und 9/54, im Hinblick auf eine Entscheidung in der festgestellt werden soll, ein Staat sei einer seiner Verpflichtungen nicht nachgekommen.

Andererseits hat sich der Gerichtshof den Anregungen seiner Generalanwälte, und zwar sowohl denen mit günstiger Tendenz für die Verbände als auch denen mit ungünstiger Tendenz für die Unternehmen, nicht angeschlossen, soweit es um die Möglichkeit geht, einer Entscheidung einen Mischcharakter zuzuerkennen, entweder dadurch, daß auf die Relativität abgestellt wird (ein und dieselbe Entscheidung kann zum Beispiel einem Verband gegenüber individueller Art, einem Unternehmen gegenüber allgemeiner Art sein), oder dadurch, daß die verschiedenen Bestandteile einer Entscheidung voneinander getrennt beurteilt werden (z. B. eine Genehmigungsentscheidung und die Handelsregelung, die genehmigt wird). Ich verweise auf das Urteil Fédéchar, 8/55, im ersten Fall und auf das Urteil Nold, 18/57, im zweiten Fall. Im vorliegenden Verfahren ist Angriffsobjekt die Weigerung, eine Vertragsverletzung seitens einer Regierung festzustellen. Eine solche Entscheidung ist ihrem Wesen nach individueller Natur.

Schließlich erscheint es mir nicht zweifelhaft, daß nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes im vorliegenden Fall anerkannt werden muß, daß die Entscheidung den klagenden Verband „betrifft“.

Der entscheidende Schritt in dieser Richtung ist im Urteil 7 und 9/54 getan worden, und zwar durch Trennung des ersten Teils des Satzes in Artikel 33 Absatz 2:

„Die Unternehmen oder die in Artikel 48 genannten Verbände können … Klage gegen die … individuellen ( 1 ) Entscheidungen und Empfehlungen … erheben“,

von den beiden Worten „sie betreffenden“.

Die Untersuchung geht in zwei Stufen vor sich. Zunächst wird geprüft, ob die Entscheidung objektiv individueller Natur ist. Ist dies der Fall, so wird weiter gefragt, ob die Entscheidung den Kläger „betrifft“; hierbei geht man vom Begriff des Interesses aus, der zwar im Vertrag nicht ausdrücklich genannt ist, jedoch im Wesen der Nichtigkeitsklage liegt, wie sie in den sechs Ländern der Gemeinschaft bekannt ist .

Es kommt hier natürlich nicht jedes beliebige Interesse in Betracht. Das Wort „betrifft“ hat an sich eine ziemlich strenge Bedeutung und scheint dem „unmittelbaren Interesse“ zu entsprechen, wie es im nationalen Recht oft gefordert wird. Es ist Sache des Gerichtshofes, in jedem Einzelfall Stellung zu nehmen und so allmählich eine Rechtsprechung herauszubilden.

Diese Rechtsprechung nun scheint sich in einem immer großzügigeren Sinne zu entwickeln. In den Rechtssachen 7 und 9/54 war ein Interesse des „Groupement des Industries Siderurgiques Luxembourgeoises“ offensichtlich und in sehr unmittelbarer Art gegeben, denn die angefochtene Entscheidung hatte zur Folge, daß die Unternehmen dieses Verbandes eine zusätzliche Belastung von bfrs 8 je Tonne von ihnen verbrauchter Kohle zu tragen hatten.

In der Rechtssache Nold, 18/57, war die Klägerin eines der Unternehmen, welche der Handelsregelung unterlagen, deren Rechtmäßigkeit bestritten wurde: In dieser Hinsicht „betraf“ die Entscheidung, mit der diese Regelung genehmigt worden war, die Klägerin.

Schließlich hat der Gerichtshof im Urteil 24 und 34/58 vom 15. Juli 1960, Chambre Syndicale de la Siderurgie de l'Est de la France und andere, die Zulässigkeit einer Klage gegen die Beibehaltung bestimmter — den Klägern nicht gewährter — deutscher Ausnahmetarife zugunsten der Kohletransporte für die Eisen- und Stahlindustrie anerkannt. In diesem Urteil heißt es:

„Die Klägerinnen und die deutschen Unternehmen, denen die im Streit befindlichen Tarife zugute kommen, stehen im Wettbewerb miteinander, denn sie üben innerhalb des gemeinsamen Marktes die gleiche Produktionstätigkeit aus, verkaufen die gleichen Erzeugnisse und beziehen ihre mineralischen Brennstoffe von denselben Gruben. Da die angefochtene Entscheidung die Beibehaltung der ermäßigten Tarife gestattet und diese sich auf die genannten Wettbewerbsverhältnisse auswirken können, betrifft sie infolgedessen die Klägerinnen im Sinne von Artikel 33 Absatz 2 des Vertrages.“

Der vorliegende Sachverhalt scheint mir dem sehr nahe zu kommen. Die in dem klagenden Verband zusammengeschlossenen Unternehmen stehen offensichtlich im Wettbewerb mit den deutschen Unternehmen, denen die strittige Maßnahme zugute kommt. Wenn, wie die Klägerin ausführt (allein die Prüfung der Begründetheit der Klage kann die Stichhaltigkeit dieser Ansicht erweisen), die Bergmannsprämie eine Subvention darstellt, die willkürlich verhindern soll, daß sich das Preisniveau für deutsche Kohle auf Marktpreishöhe einspielt, so „kann“ eine solche Lage „sich auf die Wettbewerbsverhältnisse auswirken“, um mit den Worten des Urteils vom 15. Juli 1960 zu sprechen — nicht auf die „Wettbewerbsverhältnisse“ im allgemeinen, abstrakt betrachtet, sondern höchst konkret auf die Wettbewerbslage zwischen den limburgischen und den deutschen Kohlenzechen. Daß eine solche Wettbewerbslage besteht, ist unstreitig.

Ich halte es nicht für nützlich, die Frage zu vertiefen, ob diese großzügige Rechtsprechung etwa nach Maßgabe von Artikel 173 des EWG-Vertrages — wie die Hohe Behörde Ihnen diskret nahelegt — berichtigt werden sollte. Die in den Verträgen von Rom in dieser Hinsicht getroffene Regelung unterscheidet sich in der Tat von der Regelung des EGKS-Vertrages sehr weitgehend; sie ist in mancher Beziehung weiter, in mancher Beziehung enger, was auf den beträchtlichen Unterschied in der Ausgestaltung des Verhältnisses zwischen den Organen der Gemeinschaft und den Rechtsunterworfenen im einen und anderen Fall zurückzuführen ist. Im übrigen hat das Urteil vom 15. Juli 1960 keineswegs diesen Weg eingeschlagen.

C — ZULÄSSIGKEIT DER ÜBRIGEN KLAGEANTRÄGE

Ich habe mich noch auseinanderzusetzen mit der Einwendung, welche die Hohe Behörde zusätzlich gegen einen Teil der Klageanträge erhoben hat, gegen alle diejenigen Anträge nämlich, die nicht auf Annullierung der angefochtenen Entscheidung gerichtet sind. Obwohl diese Frage nur insoweit von Interesse ist, als der Klage stattgegeben werden sollte, werde ich sie vorsorglich bereits jetzt prüfen.

Die Klageanträge lauten wie folgt:

„die angefochtene Entscheidung für nichtig zu erklären;

zu erkennen, daß die Hohe Behörde verpflichtet ist, durch eine Entscheidung festzustellen, daß die Bundesrepublik Deutschland ihre Verpflichtungen aus dem Vertrag insoweit nicht eingehalten hat, als sie den Untertagearbeitern eine steuerfreie Prämie aus öffentlichen Mitteln gewährt hat, und daß sie diese Maßnahme daher aufzuheben hat;

weitere Entscheidungen zu erlassen, die der Gerichtshof etwa für erforderlich hält“.

Die Hohe Behörde vertritt den Standpunkt, der Gerichtshof dürfe, da es sich hier um eine Nichtigkeitsklage handele, gegebenenfalls lediglich die Nichtigerklärung der angefochtenen Entscheidung aussprechen und nicht darüber hinausgehen. Das erscheint mir zutreffend. Der Richter, der über die Nichtigkeitsklage urteilt, hat nicht die Befugnis, Anordnungen zu erteilen; er darf nicht anstelle der Exekutive handeln, die — um mit den Worten von Artikel 34 zu sprechen —

„die Maßnahmen zu ergreifen [hat], die sich aus dem Nichtigkeitsurteil ergeben“.

Der Gerichtshof hat zu diesem Zweck lediglich

„die Sache an die Hohe Behörde zurückzuverweisen“.

Es trifft zwar zu, daß nach der bisherigen Praxis in der Urteilsformel der Nichtigkeitsurteile keine ausdrückliche Verweisung enthalten war. Aber dessen bedarf es nicht: Eine solche Verweisung ergibt sich nämlich mit hinreichender Deutlichkeit aus dem Umstand, daß das Urteil der beklagten Hohen Behörde nach Artikel 64 § 2 der Verfahrensordnung zugestellt wird.

Etwas anderes ist eine teilweise Nichtigerklärung, mag sie in der Form der Einzelaufzählung (z. B. Nichtigerklärung von einigen bestimmten der angefochtenen Vorschriften) oder in allgemeiner Form (Nichtigerklärung „soweit …“) erfolgen.

Was die Rechtswirkungen der Nichtigerklärung angeht, so sind sie offensichtlich je nach Lage des Falles sehr verschieden. Das Urteil kann eine ganze Stufenfolge verschiedener Rechtswirkungen auslösen, je nachdem, ob lediglich die Begründung unzureichend ist — ein Mangel rein formaler Art — oder ob eine materielle Rechtswidrigkeit festgestellt wird, die jeden etwaigen erneuten Erlaß ähnlicher Maßnahmen ausschließt. Im vorliegenden Fall müßte die Rechtslage, die sich aus einem Nichtigkeitsurteil ergeben würde, sehr eingehend geprüft werden.

Wie in der Rechtssache 7 und 9/54 hat nämlich die angefochtene Entscheidung, ob sie nun stillschweigend oder ausdrücklich ergangen ist, eine „Ablehnung“ der Hohen Behörde zum Gegenstand, „durch eine mit Gründen versehene Entscheidung festzustellen“, daß eine Regierung „einer ihr nach dem Vertrag obliegenden Verpflichtung nicht nachgekommen ist“.

Ergibt sich daraus, daß die Hohe Behörde im Falle der Aufhebung der angefochtenen Entscheidung durch den Gerichtshof lediglich auf Grund der Rechtskraftwirkung — unmittelbar und ohne weitere Nachprüfungen oder Voraussetzungen — verpflichtet ist, „die Verletzung durch eine mit Gründen versehene Entscheidung festzustellen“, und daß sie hierbei zur Begründung nur die Gründe des Urteils wiederholen darf?

Sicher nicht in allen Fällen. Es darf nicht außer acht gelassen werden, daß das Verfahren zur Feststellung einer von einem Staat begangenen Vertragsverletzung in einer besonderen Bestimmung des Vertrages geregelt wird, nämlich in Artikel 88, der zwei Besonderheiten aufweist: Erstens muß zuvor eine förmliche Voraussetzung erfüllt werden: dem betroffenen Staat muß Gelegenheit zur Äußerung gegeben worden sein. Zweitens eröffnet die Klage, die dem Staat gegen die Entscheidung zusteht, mit der die Verletzung festgestellt und dem Staat eine Frist zur Erfüllung seiner Verpflichtung gesetzt wird, ein Verfahren mit unbeschränkter Rechtsprechung (pleine juridiction). Dies bedeutet, daß die Hohe Behörde bei der Feststellung der Vertragsverletzung eine unbeschränkte Prüfungsbefugnis hat. Ihre Befugnisse gehen somit wie diejenigen des Gerichtshofes über die Grenzen hinaus, die im Verfahren der Nichtigkeitsklage gegeben sind.

Was den ersten Punkt angeht, so unterliegt es keinem Zweifel, daß eine auf Grund der Klage eines Dritten ausgesprochene Nichtigerklärung den Staat nicht seines Rechtes berauben kann, Stellung zu nehmen. Im vorliegenden Rechtsstreit ließe sich zwar vertreten, daß dies nicht erforderlich ist, und zwar nicht allein deshalb, weil die Bundesregierung als Intervenientin zugelassen worden ist, sondern auch deshalb, weil die in Artikel 88 vorgesehene förmliche Voraussetzung bereits erfüllt worden ist (am 2. Mai 1956) und es seitdem der Bundesregierung uneingeschränkt möglich war, ihre Stellungnahme abzugeben — eine Möglichkeit, von der diese sehr weitgehend Gebrauch gemacht hat, wie der umfangreiche Schriftwechsel beweist, den sie mit der Hohen Behörde geführt hat.

Hinsichtlich des zweiten Punktes ist es denkbar, daß die Feststellung einer Vertragsverletzung nicht ausschließlich auf Erwägungen aufbaut, welche die Frage der Rechtmäßigkeit betreffen. Die Verpflichtungen der Mitgliedstaaten, wie sie sich insbesondere aus Artikel 86 ergeben, sind derart festgelegt worden, daß ihre etwaige Verletzung nicht zwangsläufig in einer rechtswidrigen Handlung zum Ausdruck kommt. Man denke zum Beispiel nur an die Verletzung der Verpflichtung,

„alle geeigneten allgemeinen oder besonderen Maßnahmen zu ergreifen, um … der Gemeinschaft die Erfüllung ihrer Aufgaben zu erleichtern“.

Es lassen sich daher durchaus Fälle vorstellen, in denen ein Dritter erreicht, daß eine ablehnende Entscheidung der Hohen Behörde, nach Artikel 88 vorzugehen, für nichtig erklärt wird, weil nach Auffassung des Gerichtshofes die Gründe dieser Entscheidung rechtswidrig sind, während die Ablehnung selbst durch andere rechtliche oder tatsächliche Erwägungen gerechtfertigt werden könnte.

Auch dies wäre indessen hier nicht der Fall. Sollte nämlich die Klägerin sich mit ihrer Auffassung durchsetzen können, so würde dies bedeuten, daß eine Schichtprämie, die aus öffentlichen Mitteln finanziert wird, an sich mit dem gemeinsamen Markt unvereinbar und somit nach Artikel 4 Buchstabe c untersagt ist, ohne daß die Möglichkeit eines Ausgleichs bestünde. Ihre Einführung und Aufrechterhaltung würde also einen Verstoß des betreffenden Staates gegen seine Verpflichtungen darstellen, im vorliegenden Fall gegen die in Artikel 86 Absatz 2 niedergelegten Verpflichtungen:

„Die Mitgliedstaaten verpflichten sich, jede Maßnahme zu unterlassen, die mit dem Bestehen des gemeinsamen Marktes gemäß Artikel 1 und 4 unvereinbar ist.“

Die Wirkung des Annullierungsurteils würde im vorliegenden Fall somit genau den Erwartungen der Klägerin entsprechen, d. h., die Hohe Behörde wäre verpflichtet, die Vertragsverletzung festzustellen, sofern nicht die Bundesregierung unverzüglich selbst geeignete Maßnahmen ergreift, um diese Feststellung gegenstandslos zu machen.

Welche Rechtswirkungen ein etwaiges Annullierungsurteil aber auch immer zeitigen mag, es ist nicht Aufgabe des Gerichtshofes, seinerseits diese Rechtswirkungen in verbindliche Anordnungen umzusetzen. Es ist Sache der Exekutive, dem Urteil diese Rechtswirkungen zu entnehmen und in Anwendung von Artikel 34 die durch sie gebotenen Maßnahmen zu ergreifen.

III — Prüfung der Hauptsache

Ich gehe nunmehr über zur Prüfung der Hauptsache.

Folgerichtigerweise ist zunächst zu prüfen, ob die Einführung einer steuerfreien und aus öffentlichen Mitteln finanzierten Bergmannsprämie den Charakter einer nach Artikel 4 Buchstabe c „untersagten Subvention oder Beihilfe“ trägt. Insoweit sind sich die Klägerin und die Hohe Behörde, die in diesem Punkt übereinstimmen, mit der Bundesregierung uneins. Ich werde anschließend prüfen, ob für den Fall, daß die Ansicht der Bundesregierung nicht als stichhaltig anerkannt werden sollte, die Möglichkeit eines Ausgleichs in Form einer den Unternehmen auferlegten neuen Belastung zulässigerweise eingeräumt werden kann und ob, bejahendenfalls, dieser Ausgleich im vorliegenden Fall in angemessener und vollständiger Weise gegeben ist: Insoweit bestehen Meinungsverschiedenheiten zwischen der Klägerin und der Hohen Behörde.

A — IST DIE SCHICHTPRÄMIE EINE VON ARTIKEL 4 BUCHSTABE C DES VERTRAGES UNTERSAGTE SUBVENTION?

Hinsichtlich des ersten Punktes habe ich nicht die Absicht, das gesamte im schriftlichen Verfahren so breit entwickelte und in der mündlichen Verhandlung so beredt erläuterte Vorbringen zur Begründung der beiden Thesen zu wiederholen. Ich möchte zunächst lediglich versuchen, durch Auslegung unter gebotener Berücksichtigung anderer Vorschriften des Vertrages, insbesondere des Artikels 67, die Bedeutung der Verbotsvorschriften des Artikels 4 Buchstabe c klarzustellen. Anschließend werde ich prüfen, ob die von der Bundesregierung ergriffene Maßnahme unter dieses Verbot fällt.

1. Auslegung von Artikel 4 Buchstabe c

Zunächst sei der Wortlaut von Artikel 4 wiederholt:

„Als unvereinbar mit dem gemeinsamen Markt für Kohle und Stahl werden innerhalb der Gemeinschaft gemäß den Bestimmungen dieses Vertrages aufgehoben und untersagt:

…

c) von den Staaten bewilligte Subventionen oder Beihilfen oder von ihnen auferlegte Sonderlasten, in welcher Form dies auch immer geschieht; …“

In seinem Urteil 7 und 9/54 hat der Gerichtshof festgestellt, daß

„die Bestimmungen von Artikel 4 selbständig und ohne weiteres anwendbar [sind], wenn sie nicht in einem Teil des Vertrages näher bestimmt werden. Werden hingegen die Bestimmungen von Artikel 4 in anderen Teilen des Vertrages genannt, näher bestimmt oder geregelt, so müssen die Texte, die sich auf ein und dieselbe Bestimmung beziehen, im ganzen betrachtet und gleichzeitig angewendet werden.“

— Ein Beispiel für eine selbständige, von irgendwelchen anderen Vorschriften des Vertrages (außer den Übergangsbestimmungen) losgelöste Anwendung bietet das in Buchstabe a festgelegte Verbot von Zöllen und mengenmäßigen Beschränkungen. Ein Beispiel für gleichzeitige Anwendung mit anderen Vorschriften des Vertrages ist das Verbot einschränkender Praktiken, die auf eine Aufteilung oder Ausbeutung der Märkte abzielen (Buchstabe d): Die Grundsätze dieses Verbots werden in Artikel 65 näher ausgeführt. Gleiches gilt für die Bestimmungen des Artikels 60 und des Artikels 70 über die Diskriminierungen auf dem Gebiet der Preise, Frachten und Beförderungsbedingungen im Verhältnis zu dem in Artikel 4 Buchstabe b niedergelegten Verbot. In diesen beiden Fällen (b und d) erscheint das in Artikel 4 enthaltene Verbot als eine Grundsatzerklärung, für die nähere Durchführungsbestimmungen in besonderen Vorschriften in Titel III festgelegt worden sind.

Wie verhält es sich in dieser Hinsicht mit dem hier interessierenden Verbot des Buchstaben c? Es wird nicht wie das Verbot von Diskriminierungen auf dem Gebiet der Preise oder das Verbot einschränkender Praktiken in anderen Vorschriften des Vertrages „näher bestimmt“ oder „geregelt“. Es gilt somit selbständig. Zwar trifft es zu, daß andere Vorschriften des Vertrages in mehr oder weniger engem Zusammenhang mit diesem Verbot stehen. Das ist zum Beispiel bei Artikel 67 in mehrfacher Hinsicht der Fall. Zunächst handelt es sich in beiden Fällen um eine Maßnahme eines Mitgliedstaates; sodann fällt diese Maßnahme ebenfalls in beiden Fällen in den Problemkreis „Beeinträchtigungen der Wettbewerbsbedingungen“; schließlich findet sich in Artikel 67 (§ 3) der Ausdruck „charges speciales“, der auch in Artikel 4 Buchstabe c steht. ( 2 )

Die für die beiden Fälle festgelegten Regeln sind indessen sehr verschiedenartig. Während Artikel 4 Buchstabe c schlechthin eine Verbotsnorm aufstellt und infolgedessen ein Staat, der gegen dieses Verbot verstößt, ohne weiteres den Vertrag verletzt, stellt Artikel 67 einmal nur auf solche Maßnahmen eines Mitgliedstaates ab, die „eine fühlbare Auswirkung auf die Wettbewerbsbedingungen haben [können]“ — womit ein gleichfalls „fühlbarer“ Beurteilungsspielraum verbleibt —. Artikel 67 verleiht der Hohen Behörde zum anderen lediglich die Befugnis zum Erlaß von „Empfehlungen“ oder „Ermächtigungen“ und macht schließlich die Voraussetzungen für ein Eingreifen der Hohen Behörde von den voraussehbaren Folgen der Maßnahme des Staates abhängig, je nachdem, ob eine solche Maßnahme geeignet ist, in anderer Weise als durch Veränderung der Produktivität die Unterschiede der Produktionskosten zu vergrößern oder sie im Gegenteil zu verringern. Verringert sie die Kosten, so ist dieser Erfolg grundsätzlich nicht geeignet, den gemeinsamen Markt zu beeinträchtigen; sein Funktionieren wird im Gegenteil erleichtert. Weiter besteht die Eingriffsbefugnis der Hohen Behörde nur für den Fall, daß eine Diskriminierung zugunsten oder zuungunsten der Stahl- und Eisenindustrie des betreffenden Staates im Vergleich zu den anderen Industrien desselben Landes erfolgt.

Somit erscheinen die in Artikel 4 Buchstabe c genannten Tatbestände (von den Staaten bewilligte Subventionen oder Beihilfen oder von ihnen auferlegte Sonderlasten) lediglich als besondere Spielarten, die in den weiteren Kreis derjenigen Maßnahmen der Staaten fallen, welche zu einer Verfälschung der Wettbewerbsbedingungen führen können.

Weshalb nun eine derart unterschiedliche Regelung? Aus zwei Gründen, die im übrigen eng miteinander verbunden sind: zunächst deshalb, weil es sich in den in Artikel 4 Buchstabe c genannten Fällen um unmittelbare Eingriffe in das Funktionieren des gemeinsamen Marktes handelt, von denen angenommen wird, daß sie als solche den Voraussetzungen für die Schaffung dieses gemeinsamen Marktes zuwiderlaufen. Sie gelten infolgedessen als mit dessen Grundsätzen unvereinbar, ohne daß es erforderlich wäre, nachzuweisen oder auch nur nachzuprüfen, ob tatsächlich eine Beeinträchtigung der Wettbewerbsbedingungen gegeben ist oder aufzutreten droht: Der Gegenstand dieser Maßnahmen allein begründet die Vermutung für das Vorliegen einer Beeinträchtigung. Derselbe Standpunkt gilt zum Beispiel für die Zölle, bei denen nicht geprüft wird, ob sie die Merkmale eines Schutzzolles oder lediglich die eines Finanzzolles aufweisen, denn ein gemeinsamer Markt mit Binnenzöllen ist undenkbar. In gleicher Weise ist ein echter gemeinsamer Markt für eine bestimmte Industrie in mehreren Ländern dann nicht gegeben, wenn eines dieser Länder seine eigene Industrie subventioniert. Die Wettbewerbsbedingungen dürfen sich lediglich als das Ergebnis der Anpassung jedes Industriezweiges an die natürlichen Gegebenheiten darstellen. Ein Vorbehalt gilt hierbei selbstverständlich für diejenigen Ubergangsmaßnahmen, welche erforderlich sind, um die Anpassung ohne außergewöhnliche Störungen durchzuführen, ein Ziel, das im Abkommen über die Übergangsbestimmungen verfolgt wird, wie sich aus dessen § 1 ergibt.

Der zweite Grund liegt darin, daß alles, was das Funktionieren des gemeinsamen Marktes berührt, und zwar sowohl die Überwachung der Einhaltung der für den Markt maßgeblichen Vorschriften (polizeiliches Handeln) als auch die Marktlenkung und die hierfür unter Umständen notwendigen Eingriffe, in den Bereich der Kompetenzen gehört, die auf die Organe der Gemeinschaft übertragen worden sind; die Gemeinschaftsorgane können diese Befugnisse im übrigen nur unter den im Vertrag festgelegten Voraussetzungen und innerhalb der dort abgesteckten Grenzen ausüben: Die Staaten haben ihre Zuständigkeit verloren. Demgegenüber bleibt die Kompetenz der Staaten in den übrigen Bereichen wie Steuerwesen, Sozialversicherung usw… sowie im Bereich der allgemeinen Wirtschafts- und Sozialpolitik erhalten. Daraus ergibt sich die Notwendigkeit einer Abstimmung, für die Artikel 67 eines der Hauptbeispiele darstellt. Zu den in Artikel 67 genannten „Maßnahmen eines Staates“ muß jede Maßnahme auf einem der Gebiete gerechnet werden, auf dem ein Staat sich seiner Hoheitsgewalt nicht begeben hat. Solche Maßnahmen können jedoch dem Vertrag widersprechende Auswirkungen auf die Wettbewerbsbedingungen innerhalb des gemeinsamen Marktes haben. Wenn die Organe der Gemeinschaft indessen in einem solchen Fall von ihrer Zuständigkeit Gebrauch machen, um die Beseitigung dieser dem Vertrag zuwiderlaufenden Auswirkungen zu erreichen, so können sie dies nur in diskreter Form tun, ohne den nationalen Kompetenzraum anzutasten: Ein Verbot der Maßnahme selbst ist hierbei ausgeschlossen.

Man gelangt somit zu der Feststellung, daß Artikel 4 Buchstabe c und Artikel 67 auf völlig verschiedenen Grundsätzen beruhen. Selbst wenn es sich gegebenenfalls als erforderlich erweisen mag, den einen Artikel heranzuziehen, um den Sinn des anderen zu klären, kann dies nur etwa in dem Bestreben geschehen, einen gemeinsamen Begriff klarzustellen wie zum Beispiel den Begriff „Sonderlasten“, der in jeder der beiden Bestimmungen (Art. 4 Buchst, c und Art. 67 § 3) vorkommt. Das Urteil 7 und 9/54 ist nicht anders verfahren. Es beginnt mit dem ausdrücklichen Hinweis:

„Artikel 4 Buchstabe c untersagt von den Staaten auferlegte Sonderlasten, in welcher Form dies auch immer geschieht“,

und prüft dann anhand verschiedener Vorschriften des Vertrages, insbesondere anhand von Artikel 67, in dem am Schluß der Begriff „besondere Lasten“ vorkommt, welcher Sinn diesem Begriff beizulegen ist; abschließend wird festgestellt, unter Berücksichtigung der verschiedenen auf diese Weise herausgearbeiteten Merkmale falle die umstrittene Maßnahme

„nicht unter die in Artikel 4 Buchstabe c des Vertrages aufgehobenen und verbotenen Sonderlasten“.

Nachdem ich auf diese Weise in Erinnerung gebracht habe, in welchen gesetzlichen Rahmen das Verbot von Artikel 4 Buchstabe c eingebettet ist, muß nunmehr versucht werden, eine Vorstellung davon zu gewinnen, was eine „Subvention“ im Sinne dieser Vorschrift ist.

Die drei Verfahrensbeteiligten räumen übereinstimmend ein, daß es schwierig ist, eine genaue und unanfechtbare Abgrenzung des Begriffs „Subvention“ vorzunehmen. Auch ich anerkenne diese Schwierigkeit. Mir scheint jedoch, daß man eine recht klare Vorstellung von diesem Begriff gewinnen kann, wenn man den Zusammenhang berücksichtigt, wie ich ihn vorstehend klargelegt habe. Gewiß muß die Sachlage zunächst von einem vorwiegend wirtschaftlichen und nicht so sehr rechtlichen oder gar finanziellen Standpunkt aus betrachtet werden, wie zu erkennen ist an den Worten „Beihilfen“, „Sonderlasten“ sowie ganz offensichtlich an der Zweckbestimmung des ganzen Artikels 4, der den Sinn hat, die Voraussetzungen für die Schaffung des gemeinsamen Marktes zu gewährleisten. In zweiter Linie liegt dem Subventionsbegriff der Gedanke der Spezialität zugrunde. Die Begriffe „Subventionen“ und „Beihilfen“ stehen dem Begriff „Sonderlasten“ gegenüber. Wenn das Attribut „Sonder-“ nicht vor die Worte „Subventionen oder Beihilfen“ gesetzt wurde, so deshalb, weil die Spezialität normalerweise zum Wesen einer Subvention oder Beihilfe gehört, was bei einer Last nicht der Fall ist. An dritter Stelle kommt es darauf an, für wen die Subvention bestimmt ist: Es muß unterschieden werden zwischen dem durch die Leistung Begünstigten und dem durch die Subvention Begünstigten, die nicht identisch zu sein brauchen. Schließlich muß der tatsächliche Zweck der Maßnahme in Betracht gezogen werden, wenn ihr wahrer Charakter bestimmt werden soll.

Die hauptsächliche Schwierigkeit, die von der Mehrzahl derjenigen Autoren und Kommentatoren, die sich mit diesen Fragen befaßt haben, festgestellt wurde, ist auf den Fall zurückzuführen, in dem eine Maßnahme zwar im Rahmen der allgemeinen Gesetzgebung und auf einem der Zuständigkeit der einzelnen Staaten vorbehaltenen Gebiet ergeht (Steuerwesen, Sozialgesetzgebung usw…), jedoch lediglich die Anwendung dieser gesetzlichen Vorschriften auf die Kohle- und Stahlindustrie betrifft. Dieses Problem hat insbesondere Paul Reuter unter Nr. 197 seines Werkes (Seiten 194 und 195) in einem oft zitierten Abschnitt erörtert. ( 3 )

Ich bin mit diesem Autor der Auffassung, daß der Gesichtspunkt der Spezialität selbst dann, wenn man ihn „de facto“ und nicht „de jure“ betrachtet, nicht ausreicht: Bei der Abfassung von Artikel 67 ist ohne jeden Zweifel an die Auswirkungen der Anwendung von Vorschriften allgemeiner Art, zum Beispiel steuerlicher Vorschriften, auf den gemeinsamen Markt für Kohle und Stahl gedacht worden. Ich bin jedoch wie Reuter der Meinung, daß die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten zum Erlaß von Vorschriften, die im Rahmen derartiger gesetzgeberischer Maßnahmen insbesondere die Gesamtheit oder einen Teil der Montanindustrie der Gemeinschaft betreffen, zum Beispiel in Form von Befreiungen oder umgekehrt in Form besonderer Lasten, nicht schlechthin verneint werden kann. Dies würde eine unzulässige Ausdehnung des Gemeinschaftsbereiches auf ein der Zuständigkeit der einzelnen Staaten vorbehaltenes Gebiet darstellen. Daraus ergibt sich die Notwendigkeit, ein weiteres Merkmal ins Spiel zu bringen: Nicht, wie Reuter vorschlägt, das Kriterium der Absicht (es sollen nach Reuter „alle diejenigen Maßnahmen, die mit einer Belastung oder einem besonderen Vorteil verbunden sind und in der Absicht gewährt werden, den Wettbewerb zu verfälschen“, untersagt sein), sondern, wie ich ausgeführt habe, ein Merkmal, welches den tatsächlichen Zweck der Maßnahme in Betracht zieht. Aus diesem Grunde dürfen die den Bergarbeitern gewährten sozialen Vergünstigungen nicht lediglich deshalb schon als eine dem Bergbau auferlegte „Sonderlast“ angesehen werden, weil sie den Arbeitern der anderen Industriezweige nicht gewährt werden, ungeachtet der Tatsache, daß diese besonderen Vergünstigungen möglicherweise nicht in allen Ländern der Gemeinschaft derselben Art sind oder dieselbe Bedeutung besitzen. Die Maßnahme fällt, da mit ihr sozialpolitische Zwecke verfolgt werden, in den Bereich der nationalen Zuständigkeit und ist von der Gemeinschaft aus grundsätzlich nur unter dem Gesichtspunkt des Artikels 67 oder des Artikels 68 zu betrachten. Gleiches gilt umgekehrt, wenn durch Gesetz in einem für die Unternehmen günstigen Sinne etwa die Art und Weise der Beitragszahlung zur Sozialversicherung abgeändert wird, indem der Anteil der vom Staat getragenen Lasten erhöht wird. Man kann hierin nicht, zumindest nicht a priori, eine nach Artikel 4 Buchstabe c untersagte Beihilfe oder Subvention erblicken, denn im Rahmen der allgemeinen Gesetzgebung und in Anbetracht der damit verfolgten Ziele kann es berechtigte Gründe dafür geben, besondere Finanzierungsvorschriften für die den Lohnempfängern einer bestimmten Berufsgruppe gewährten Sozialleistungen festzulegen.

Die Lösung fällt indessen anders aus, wenn sich herausstellt, daß der wirkliche Zweck der Maßnahmen nicht sozialer, sondern wirtschaftlicher Art ist, wenn nämlich den Unternehmen entweder Lasten auferlegt werden, die sie normalerweise nicht zu tragen haben, oder wenn sie umgekehrt von einer Last befreit werden, die sie normalerweise zu tragen haben. Wenn in einem solchen Fall die anderen Voraussetzungen gegeben sind, insbesondere die Voraussetzung der Spezialität, liegt eine nach Artikel 4 Buchstabe c untersagte Sonderlast oder Subvention vor.

2. Anwendung auf den vorliegenden Fall

Ich werde nunmehr versuchen, diese Begriffe auf den Fall der Schichtprämie anzuwenden.

Die Schichtprämie ist eine Steuer- und sozialabgabenfreie Zulage, welche den Untertagearbeitern von den Unternehmen unter Inanspruchnahme derjenigen Mittel gezahlt wird, die als Lohnsteuer vom Arbeitgeber einbehalten werden. Die dem Staat von den Unternehmen geschuldeten Beträge werden also um den Betrag der Prämienleistungen verringert, so daß die Prämie in Wirklichkeit — die Parteien stimmen in dieser Hinsicht überein — eine den Untertagearbeitern von Seiten des Staates erbrachte Leistung darstellt. Sie ist Gegenstand eines besonderen Gesetzes.

Es scheint mir zunächst unbestreitbar, daß es sich dabei um eine Zulage zum Lohn, um einen Bestandteil des Arbeitsentgelts handelt. Die Prämie wird nämlich im Hinblick auf die Tätigkeit des Begünstigten gezahlt: Sie stellt eine Gegenleistung dar für eine vom Begünstigten erbrachte Arbeitsleistung.

Aber ist sie bereits deshalb eine den Unternehmen gezahlte Subvention, weil diese nicht die Prämienbelastung tragen?

In dieser Hinsicht hängt alles vom tatsächlichen Zweck der Prämie ab. Trägt sie einen rein sozialen Charakter und weist sie keinerlei Verbindung mit dem Teil der Produktionskosten auf, der auf den Faktor Arbeitskraft entfällt, so ist mit Nein zu antworten: Es würde sich dann um jenen „Soziallohn“ handeln, von dem hier gesprochen worden ist.

Wenn die Prämie dagegen den Unternehmen einen Teil der von ihnen zu tragenden Lohnbelastung abnehmen soll, so ist sie eine Subvention.

Welche Feststellungen ergeben sich nun, wenn wir den Zeitraum betrachten, in dem die Einführung der Schichtprämie ins Auge gefaßt wurde (Februar 1956)? Die Nachfrage nach Kohle war noch sehr stark. Die Ausweitung der Produktion und in noch stärkerem Maße die Verbesserung der Produktivität waren mehr denn je die dringenden Erfordernisse des Tages, während eine ständig um sich greifende beunruhigende Aushöhlung des Bergmannsberufes festzustellen war: Häufiges Fehlen am Arbeitsplatz und eine beträchtliche Abwanderung qualifizierter Arbeitskräfte, die sich nur mit immer größeren Schwierigkeiten ersetzen ließen — eine Erscheinung, die übrigens keine Besonderheit der deutschen Zechen war —, kennzeichneten die Lage. Andererseits sollte die Höchstpreisregelung am 31. März auslaufen, und die Hohe Behörde hatte nicht die Absicht, sie zu verlängern, während der Unternehmensverband Ruhrbergbau und die Gewerkschaften bekanntgemacht hatten, daß es notwendig sei, die Löhne vom 15. Februar an durchschnittlich um 9 % zu erhöhen,

„um der drohenden Abwanderung von Bergarbeitern zu anderen Industrien entgegenzuwirken“,

was eine Erhöhung des Kohlepreises um durchschnittlich 3 DM je Tonne nach sich ziehen werde. Eine weitere Erhöhung um 3 DM je Tonne schien den Produzenten ebenfalls erforderlich,

„um eine seit langem bestehende Kostenunterdeckung zu beseitigen“.

Diese Sachlage wurde der Hohen Behörde offiziell durch ein Schreiben des Staatssekretärs im Bundesministerium für Wirtschaft vom 4. Februar 1956 zur Kenntnis gebracht. Darin erklärte dieser, es sei eine bestimmte Anzahl von Maßnahmen geplant, deren Zweck es hauptsächlich sei, die Lasten der Unternehmen zu verringern,

„um das Ausmaß der Preiserhöhung in verhältnismäßig engen Grenzen halten zu können“,

denn es bestehe die Gefahr, daß eine solche Erhöhung

„bedenkliche Auswirkungen für das Preisgefüge, vor allem in der Bundesrepublik Deutschland, aber auch in den übrigen Ländern der Gemeinschaft, die auf den Verbrauch von Ruhrkohle angewiesen sind, haben würde“.

Unter diesen Maßnahmen war auch die Schichtprämie aufgeführt, die, so hieß es in dem Schreiben weiter,

„zwar nicht unmittelbar zu einer finanziellen Entlastung der Unternehmen führen [würde], … aber geeignet [erscheint], einen besonderen Anreiz für die Arbeit unter Tage zu geben und dadurch sowohl der drohenden Abwanderung entgegenzuwirken als auch die Einstellung dringend benötigter weiterer Arbeitskräfte im Bergbau zu fördern“.

Meine Herren, es läßt sich meiner Auffassung nach unter diesen Umständen nicht leugnen, daß der Staat hier eine Leistung übernommen hat, die den Charakter eines Arbeitsentgelts hat und normalerweise von den Unternehmen zu tragen wäre. Wir haben es also mit einer Subvention zu tun, die diesen Unternehmen in der Absicht gewährt wurde, die Preiserhöhung zu vermeiden oder zumindest zu begrenzen, die zu erwarten gewesen wäre, wenn der Staat nicht eingesprungen wäre.

Damit ist nicht gesagt, daß die Subvention den Zweck hat, den in Frage stehenden Industriezweig zu schützen oder dessen Entwicklung zu begünstigen. Mit einer Subventionierung wird nicht zwangsläufig ein solcher Zweck verfolgt. Es kann mit einer Subventionierung auch darauf abgezielt werden — wie es hier der Fall ist —, eine Preiserhöhung im Interesse der Verbraucher zu verhindern. Es liegt dann eine Preissubvention vor. Eine solche Subvention ist indessen mit dem Vertrag genauso unvereinbar, weil sie sich unmittelbar auf den Kompetenzraum der Organe der Gemeinschaft auswirkt. Ohne Zweifel berührt eine Einflußnahme auf die Preise für Kohle und Stahl — auf die Kohlepreise vielleicht in noch stärkerem Maße — die Gesamtwirtschaft der Mitgliedstaaten. Daher hat die Hohe Behörde auf diesem Gebiet wie auf anderen in ständiger Zusammenarbeit mit dem Rat vorzugehen. So ist sie verpflichtet, ihn vor Festlegung von Höchstpreisen anzuhören (Art. 61). Es darf aber eine solche Einflußnahme ausschließlich im Rahmen der den Organen der Gemeinschaft im Vertrag verliehenen Befugnisse und nicht durch einseitiges Handeln eines Staates erfolgen.

Man hat zwar geltend gemacht, daß beträchtliche Unterschiede bestünden zwischen der Bergmannsprämie in der gewählten Form und einer Lohnerhöhung, wie sie die Unternehmen hätten bewilligen können. Diese Unterschiede liegen zunächst in den besonders ausgestalteten Voraussetzungen für die Zahlung der Prämie, die von Steuern und sämtlichen Sozialabgaben frei ist. Dies sei, so hat man uns erklärt, das einzige Mittel gewesen, um der Prämie ihren wahren Charakter zu verleihen, nämlich den einer ausschließlich mit Rücksicht auf die besonderen Eigenschaften als Untertagearbeiter gewährten Vergünstigung, deren Höhe weder vom Familienstand noch von den steuerlichen Verhältnissen des Betroffenen beeinflußt wird, wie dies im Gegensatz dazu bei Lohnzahlungen zwingend der Fall ist. Andererseits ist die psychologische Wirkung unterstrichen worden, die mit der Zuerkennung dieser besonderen Vergünstigungen durch den Staat verbunden ist: Die Prämie erhalte dadurch den Charakter eines nationalen Anerkennungsbeweises, einer öffentlichen Würdigung dieses ebenso beschwerlichen wie für die Gemeinschaft notwendigen Berufes.

Die erste Erwägung erscheint mir nicht stichhaltig. In der Tat war der Gesetzgeber durchaus berechtigt, besondere Vorschriften über die Gewährung der Prämie zu erlassen und zum Beispiel Steuerfreiheit oder Freiheit von Sozialversicherungsabzügen festzulegen. Dieser Umstand ändert nichts an der Natur der Prämie; sie ist ein Element des Lohnes, das normalerweise vom Arbeitgeber zu tragen wäre. Die wirtschaftliche Betrachtungsweise muß hier, wie ich ausgeführt habe, den Vorrang haben. Die Prämie stellt aber, gleichgültig unter welchen Voraussetzungen sie gezahlt wird, einen Bestandteil der Produktionskosten dar, und zwar jenes Teils der Produktionskosten, welcher auf die Vergütung der Arbeiter für ihre Tätigkeit entfällt und vom Arbeitgeber zu tragen ist. Wäre die Schichtprämie nicht eingeführt worden, so hätten die Unternehmen selbst ihren Untertagearbeitern besondere Vergünstigungen gewähren müssen, um der sich bei ihnen bemerkbar machenden Abwanderung entgegenzutreten. Man hat uns erklärt, es bestehe kein Zusammenhang zwischen der Einführung der Bergmannsprämie und den damals gefaßten Plänen, die Löhne zu erhöhen: Ich halte das Gegenteil für erwiesen.

Die zweite Erwägung, welche auf die psychologische Wirkung einer vom Staat gezahlten Prämie abstellt, ist offensichtlich stichhaltiger. Sie scheint im übrigen auch die Hohe Behörde beeindruckt zu haben, wenn man anhand des Schreibens vom 17. Januar 1957 urteilt, in dem die Hohe Behörde diesen Gesichtspunkt als durchschlagend anerkennt und, anscheinend zum ersten Male, erklärt, sie messe „der Form der Maßnahmen“ keine Bedeutung bei, sie begnüge sich vielmehr mit einem gleichwertigen Ausgleich. Ich halte diesen Gesichtspunkt aber keineswegs für durchgreifend. Es kommt nämlich auf die tatsächlichen Gegebenheiten und nicht auf die Modalitäten der Zahlung an. Man hätte zum Beispiel ohne Schwierigkeiten vorschreiben können, daß die Unternehmen die für die Zahlung der Prämie verauslagten Haushaltsmittel an die öffentlichen Kassen zurückzuerstatten haben, wie es übrigens die Hohe Behörde im vorletzten Absatz des soeben erwähnten Schreibens vom 17. Januar 1957 vorgeschlagen hatte. Eine solche Lösung hätte sich offensichtlich vollkommen von derjenigen Lösung unterschieden, welche die Hohe Behörde schließlich gebilligt hat und bei der die Möglichkeit eines Ausgleichs mit einer andersartigen Belastung anerkannt wird. Man hätte auch eine gesetzliche Garantie für die Prämienzahlung erwägen können. All das spielt keine Rolle, wenn nur die Unternehmen die durch die Leistung ausgelöste effektive Belastung zu tragen haben.

Wäre aber dadurch, so wird man einwenden, nicht eine „Sonderlast“ geschaffen worden, die ebenso untersagt ist wie eine Subvention? Das ist nicht der Fall, denn es handelt sich hier, wie ich dargelegt zu haben glaube, um eine Belastung mit Lohncharakter, die in der Regel vom Arbeitgeber zu tragen ist. Es hätte lediglich eine Maßnahme vorgelegen, die in Ausübung der — in Artikel 68 § 1 vorbehaltenen — Zuständigkeit zur Festsetzung der Löhne ergriffen worden wäre.

Im Ergebnis scheint es mir keinem Zweifel zu unterliegen, daß die aus öffentlichen Mitteln finanzierte Schichtprämie unter den bei ihrer Einführung gegebenen Voraussetzungen eindeutig den Charakter einer Subvention gehabt hat, welche durch die Übernahme eines Teils der von den Unternehmen zu tragenden Produktionskosten auf den Staat eine entsprechende Erhöhung der Preise verhindern sollte.

Ein Einwand bleibt indessen noch übrig. Gilt in Anbetracht des Konjunkturumschwungs auch heute noch, was damals galt? Besteht die 1956 geltend gemachte Notwendigkeit, um jeden Preis die Abwanderung von Bergleuten einzudämmen, noch in einem Zeitpunkt, in dem man eine Verringerung der Zahl der Untertagearbeiter um 83000 als einen Erfolg ansieht? Verliert die Prämie angesichts dieser Tatsache ihren Charakter als Subvention?

Ich bin nicht dieser Meinung. Ist eine solche Vergünstigung einmal gewährt worden, so läßt sie sich nur schwer wieder rückgängig machen. Die Prämie entspricht außerdem objektiv gewissen besonderen Bedingungen der Arbeitstätigkeit, und es ist nicht ungewöhnlich, daß dieser Tatsache durch die Bemessung der Vergütung des Arbeiters unabhängig von den Schwankungen der Nachfrage Rechnung getragen wird. Es geht hier um eine moralische Erwägung, die für den Begriff des Lohnes nicht wesensfremd sein darf (der Lohn, eine gerechte Vergütung für die geleistete Arbeit). Im übrigen macht die gegenwärtige Krise erst recht die Beschäftigung besonders qualifizierter Arbeitskräfte notwendig, denn dies ist die unerläßliche Voraussetzung für eine Verbesserung der Produktivität. Es stellt also die Notwendigkeit, die Zahl der Grubenarbeiter zu vermindern, keineswegs einen Grund dar für eine Verringerung oder Aufhebung der Lohnzulage, die unter Berücksichtigung der besonderen Arbeitsbedingungen einer bestimmten Gruppe von Zechenarbeitern gezahlt wird.

Schließlich ist noch auf das Vorbringen einzugehen, die in Frage stehende Maßnahme weise insofern nicht das Merkmal der Spezialität auf, als die Schichtprämie allen Untertagearbeitern und nicht lediglich denjenigen gewährt werde, die in den Kohlenzechen arbeiten.

Dieses Vorbringen scheint mir nicht stichhaltig zu sein. Es trifft zweifellos zu, daß der Geltungsbereich der ursprünglich lediglich den Bergleuten in den Kohlenzechen gewährten Schichtprämie aus Gründen der Billigkeit sehr schnell auf deren Berufskollegen in den Eisenerzgruben, den Kaligruben und den sonstigen Gruben erstreckt wurde. Nach den von der Streithelferin selbst vorgelegten Zahlen gibt es jedoch in der Bundesrepublik gegenüber 340000 Untertagearbeitern in den Kohlengruben lediglich 44000 Untertagearbeiter, die nicht in den Kohlengruben arbeiten. In der Tat haben wir gesehen, daß der tatsächliche Zweck der Einführung einer Schichtprämie zu Lasten des Staates in Zusammenhang stand mit der Lage der Kohlengruben. Es unterliegt somit keinem Zweifel, daß hier eine der deutschen Kohleindustrie gewährte Subvention gegeben ist.

Zum Abschluß noch zwei Bemerkungen.

Die erste Bemerkung bezieht sich auf Artikel 92 des EWG-Vertrages, der als ähnliche Vorschrift ins Feld geführt worden ist. Dieser Hinweis geht aber fehl. Es trifft zwar einerseits zu, daß Artikel 92 des EWG-Vertrages nur auf diejenigen Beihilfen abstellt, welche den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, daß er also eine Verbindung der beiden Begriffe herstellt; gerade das aber ist nicht der Inhalt von Artikel 4 Buchstabe c des EGKS-Vertrages. Ich habe mich zu diesem Punkt bereits geäußert. Andererseits gelangt man, wenn man den ganzen Artikel 92 aufmerksam liest, zu der Überzeugung, daß im Rahmen des EWG-Vertrages die Einführung einer aus öffentlichen Mitteln aufgebrachten Schichtprämie unter den hier gegebenen Voraussetzungen weder nach § 2 noch nach § 3 des Artikels 92 als mit dem gemeinsamen Markt vereinbar angesehen werden könnte, sondern daß sie als mit § 1 dieses Artikels unvereinbar zu betrachten wäre.

Ich möchte auch — und das ist meine zweite Bemerkung — ein wenig in dem Geiste, in dem Steindorff dies in einer in „Berichte der deutschen Gesellschaft für Völkerrecht“, Jahrgang 1957, S. 96, veröffentlichten Untersuchung getan hat, die Aufmerksamkeit auf die schweren Nachteile eines Auslegungsschemas hinlenken, welches auf einer allzu engen gegenseitigen Abhängigkeit von Artikel 4 Buchstabe c und Artikel 67 aufgebaut wäre. Sie wissen (und ich habe Gelegenheit gehabt, Sie daran zu erinnern), daß in Artikel 67 danach unterschieden wird, ob die Beeinträchtigungen der Wettbewerbsbedingungen zu einer Verringerung oder umgekehrt zu einer Erhöhung der Unterschiede der Produktionskosten führen. Im ersten Fall ist grundsätzlich kein Eingriff gestattet, es sei denn, es liege eine Verzerrung im Vergleich zu den anderen Industrien desselben Landes vor (Art. 67 § 3). Im zweiten Fall dagegen wird die letztere Voraussetzung zur Rechtfertigung eines Eingreifens der Hohen Behörde nicht verlangt. Daraus könnte folgen, daß Artikel 67 § 2 Absatz 2 anwendbar wäre, wenn die Hohe Behörde zu der Auffassung gelangen sollte, daß die Bergmannsprämie eine merkliche Beeinträchtigung der Wettbewerbsbedingungen bewirken kann, die geeignet ist, eine schwere Störung des wirtschaftlichen Gleichgewichts herbeizuführen (was nicht a priori auszuschließen ist). Die Vorschrift fände deshalb Anwendung, weil allgemein die Ansicht vertreten wird, daß die Produktionskosten der deutschen Kohlenzechen niedriger liegen als die der Kohlenzechen in den anderen Ländern der Gemeinschaft. Eine Maßnahme wie die Bergmannsprämie würde somit den Unterschied der Produktionskosten erhöhen. Würde dagegen dieselbe Maßnahme in einem anderen Lande ergriffen, so würde sie diesen Unterschied der Produktionskosten verringern: Damit wäre ausschließlich Artikel 67 § 3 anwendbar, so daß sich sehr unterschiedliche Entscheidungen hinsichtlich der Möglichkeit eines Eingriffes und seiner Rechtsnatur ergeben könnten. Nun ist zuzugeben, daß dies Feinheiten sind, die vielleicht vom Standpunkt der Wirtschaftstheorie aus durchaus berechtigt sein mögen, die der öffentlichen Meinung indessen nur unter Schwierigkeiten nahegebracht werden könnten. Diese würde niemals begreifen, daß ein und dieselbe Maßnahme, wie zum Beispiel eine Schichtprämie, unter dem Vorwand, daß sie in dem einen Fall die Unterschiede der Produktionskosten „erhöht“, während sie sie im anderen Fall „verringert“, bei im übrigen gleichliegenden Voraussetzungen in den Niederlanden zum Beispiel zulässig sein könnte, nicht dagegen in Deutschland.

Diese Feststellungen bestätigen, wie wohlüberlegt es war, die unmittelbaren Maßnahmen (Beihilfen, Subventionen, Sonderlasten) und die mehr oder weniger mittelbaren Auswirkungen von Maßnahmen, die im Rahmen einer allgemeinen Gesetzgebung ergriffen werden, unterschiedlichen Rechtsvorschriften zu unterstellen, denn über das tatsächliche Vorhandensein, die Art und den Umfang dieser Auswirkungen läßt sich stets ohne Ende streiten, wie das vorliegende Verfahren nur zur Genüge beweist. Es ist unzweifelhaft, daß das „Versinken“ der Verbote des Artikels 4 im „Sande“ von Artikel 67 — wenn man sich so ausdrücken kann — zwangsläufig eine merkliche, wenn nicht sogar schwere Beeinträchtigung des vom Vertrag gewollten reibungslosen Funktionierens des gemeinsamen Marktes nach sich ziehen würde.

B — IST DIE MÖGLICHKEIT EINES AUSGLEICHS GEGEBEN?

Zum zweiten Punkt werde ich mich sehr kurz fassen, denn die Überlegungen, zu denen uns die Prüfung des ersten Punktes geführt hat, schließen meiner Ansicht nach bereits das Ergebnis ein, daß die These der Hohen Behörde hinsichtlich der Möglichkeit eines Ausgleichs zu verwerfen ist.

Der grundlegende rechtssystematische Unterschied zwischen Artikel 4 und Artikel 67 zeigt meiner Ansicht nach diese Unmöglichkeit. Liegt tatsächlich eine Beihilfe oder Subvention im Sinne von Artikel 4 vor, so ist sie schlechthin untersagt. Das bedeutet, daß der betreffende Staat nicht befugt ist, eine solche Maßnahme einzuführen; hat er dies — wenn auch gutgläubig — dennoch getan, so ist es die Pflicht der Hohen Behörde, auf eine Aufhebung der Maßnahme hinzuwirken. Es ist oft sehr schwierig, die Frage zu beurteilen, ob eine geplante Gegenmaßnahme tatsächlich eine Belastung darstellt und ob sie tatsächlich und vollständig gegenüber denselben Rechtssubjekten (den Unternehmen) die Auswirkungen der „untersagten“ Subvention aufhebt. Diese Fragen können zu zahlreichen Erörterungen und Streitigkeiten Anlaß geben. Außer den genannten Schwierigkeiten setzt man sich darüber hinaus auch ständig der Gefahr aus, feststellen zu müssen, daß die „Ausgleichsmaßnahme“ aufgehoben oder durch eine andere ersetzt ist, deren tatsächliche Auswirkungen von neuem zu prüfen sind. Die Subvention ihrerseits besteht inzwischen mit ihren Auswirkungen fort, obwohl sie untersagt ist. Wie die Klägerin ausgeführt hat, wird bei dieser Verfahrensweise der Begriff des Schadensausgleichs an die Stelle des Verbotsbegriffs gesetzt.

Unter diesen Umständen erscheint es mir nicht sinnvoll zu prüfen, ob im vorliegenden Fall der von der Hohen Behörde anerkannte Ausgleich tatsächlich gegeben und ausreichend ist. Ich möchte lediglich darauf hinweisen, daß mir dies äußerst zweifelhaft erscheint.

Die Maßnahme, der man ausgleichende Wirkung beimißt, d. h. die man als eine den Unternehmen auferlegte neue Belastung betrachtet, die der Belastung gleichkommt, welche durch die Bergmannsprämie verursacht würde, besteht darin, daß der Arbeitgeberanteil am Beitrag zur knappschaftlichen Rentenversicherung um den Bruchteil von 61/2 %, den der Staat im Zeitpunkt der Einführung der Bergmannsprämie übernommen hatte, erhöht und damit auf den alten Stand gebracht worden ist.

Man könnte sich zunächst — wie dies die Klägerin tut — die Frage vorlegen, ob hier nicht lediglich eine Maßnahme aufgehoben wurde, die ebenfalls den Charakter einer Subvention hatte. Der Satz des Arbeitgeberbeitrags war für den Bergbau auf 1472 % festgesetzt, und seine Herabsetzung auf 8o/o stellte eine der Maßnahmen dar, zu denen sich die Regierung entschlossen hatte, um die Belastungen der Unternehmen zu verringern und „die Kohlenpreiserhöhung teilweise aufzufangen“, wie es in dem Schreiben vom 4. Februar 1956 unter Punkt 3 wörtlich heißt. Handelt es sich dessenungeachtet um eine im Rahmen der Vorschriften über die Finanzierung der Sozialversicherung ergriffene nicht außergewöhnliche Maßnahme, die insoweit nur unter die Artikel 67 und 68 § 5 fällt, und nicht um eine Subvention? Die Bundesregierung hat dies behauptet und die Hohe Behörde hat dies anerkannt, weil die Maßnahme lediglich in einer Herabsetzung des Arbeitgeberanteils auf den in den anderen Industriezweigen geltenden Satz von 8 % bestanden habe. Es bleiben jedoch Zweifel, wenn man bedenkt, daß zur gleichen Zeit die Sozialleistungen für die Bergleute beträchtlich verbessert wurden und damit die Belastungen sich ebenfalls beträchtlich erhöhten, so daß der auf den Staat entfallende ohnehin hohe Anteil an diesen Belastungen in sehr weitem Umfang angewachsen ist. Der Zeitpunkt schien offensichtlich vom Standpunkt der Sozialversicherung aus für eine Verringerung des Arbeitgeberanteils durch Angleichung an die anderen Industriezweige und damit eine noch weitere Erhöhung der finanziellen Belastung des Staates schlecht gewählt. Handelte es sich nicht eher um eine den Umständen entsprechende Maßnahme, deren tatsächlicher Zweck es war, dem Bergbau Hilfe (bzw. eine „Beihilfe“) zu gewähren? Diese Frage darf man sich zumindest stellen.

Sie braucht jedoch im vorliegenden Rechtsstreit nicht gelöst zu werden. Es bestehen nämlich nur zwei Möglichkeiten: Entweder es handelte sich um eine Subvention, dann ist es selbstverständlich, daß die Aufhebung einer untersagten Subvention die Beibehaltung einer ebenso untersagten anderen Subvention nicht rechtfertigen kann; oder es handelte sich lediglich um eine Änderung im Rahmen der Gesetzgebung über die Sozialversicherung, durch die im übrigen nur eine früher bestehende Verpflichtung wiederhergestellt wurde, dann ist nicht einzusehen, inwiefern eine derartige Maßnahme den Charakter einer neuen Belastung haben könnte, welche den Unternehmen zum Zwecke des Ausgleichs der Auswirkungen der untersagten Subvention besonders auferlegt wird.

Schlußantrag

Ich beantrage,

— die angefochtene Entscheidung für nichtig zu erklären,

— die übrigen Klageanträge abzuweisen,

— der Hohen Behörde und der Regierung der Bundesrepublik Deutschland jeweils die Hälfte der Kosten aufzuerlegen.

( 1 ) Die amtliche deutsche Übersetzung von Artikel 33 Absatz 2 (‚… gegen die sie individuell betreffenden Entscheidungen …‘) ist fehlerhaft; vgl. den maßgeblichen französischen Text: ‚… les décisions et recommandations individuelles les concernant …‘.

( 2 ) In der deutschen Übersetzung des Vertrages heißt es in Artikel 4 „Sonderlasten“, in Artikel 67 § 3 „besondere Lasten“; im folgenden wird „charges speciales“ stets mit „Sonderlasten“. wiedergegeben, sofern nicht von Artikel 67 § 3 die Rede ist.

( 3 ) La Communaute européenne du charbon et de l'acier, Paris 1953.