SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS

YVES BOT

vom 26. Juli 2017 ( 1 )

Rechtssachen C‑643/15 und C‑647/15

Slowakische Republik und Ungarn

gegen

Rat der Europäischen Union

„Nichtigkeitsklage – Beschluss (EU) 2015/1601 – Vorläufige Maßnahmen im Bereich des internationalen Schutzes zugunsten der Italienischen Republik und der Hellenischen Republik – Durch einen plötzlichen Zustrom von Drittstaatsangehörigen in das Hoheitsgebiet bestimmter Mitgliedstaaten verursachte Notlage – Umsiedlung dieser Staatsangehörigen in das Hoheitsgebiet der anderen Mitgliedstaaten – Umsiedlungskontingente – Art. 80 AEUV – Grundsatz der Solidarität und der gerechten Aufteilung der Verantwortlichkeiten unter den Mitgliedstaaten – Art. 78 Abs. 3 AEUV – Rechtsgrundlage – Begriff des ‚Gesetzgebungsakts‘ – Art. 289 Abs. 3 AEUV – Für den Rat der Europäischen Union verbindliche Wirkung der vom Europäischen Rat angenommenen Schlussfolgerungen – Art. 15 Abs. 1 EUV und Art. 68 AEUV – Verletzung wesentlicher Formvorschriften – Abänderung des Vorschlags der Europäischen Kommission – Erfordernisse einer erneuten Anhörung des Europäischen Parlaments und eines einstimmigen Beschlusses des Rates – Art. 293 AEUV – Grundsätze der Rechtssicherheit und der Verhältnismäßigkeit“

1. Mit ihren Klagen begehren die Slowakische Republik (C‑643/15) und Ungarn (C‑647/15) die Nichtigerklärung des Beschlusses (EU) 2015/1601 des Rates vom 22. September 2015 zur Einführung von vorläufigen Maßnahmen im Bereich des internationalen Schutzes zugunsten von Italien und Griechenland ( 2 ).

2. Diesen Beschluss hat der Rat der Europäischen Union auf der Grundlage von Art. 78 Abs. 3 AEUV erlassen, wonach er, wenn „sich ein oder mehrere Mitgliedstaaten aufgrund eines plötzlichen Zustroms von Drittstaatsangehörigen in einer Notlage [befinden], … auf Vorschlag der [Europäischen] Kommission vorläufige Maßnahmen zugunsten der betreffenden Mitgliedstaaten erlassen [kann]. Er beschließt nach Anhörung des Europäischen Parlaments.“

3. Der angefochtene Beschluss ist eine Antwort auf die Flüchtlingskrise, in die die Europäische Union seit dem Jahr 2014 geraten ist und die sich dann im Jahr 2015, vor allem in den Monaten Juli und August dieses Jahres, verschärft hat, sowie auf die katastrophale humanitäre Situation, zu der diese Krise namentlich in den Mitgliedstaaten geführt hat, die sich wie die Italienische Republik und die Hellenische Republik an den Außengrenzen befinden und die einem massiven Zustrom von Flüchtlingen aus Drittländern wie der Arabischen Republik Syrien, der Islamischen Republik Afghanistan, der Republik Irak und dem Staat Eritrea ausgesetzt waren.

4. Zur Bewältigung dieser Flüchtlingskrise und des von ihr ausgelösten Drucks auf die Asylregelungen der Italienischen Republik und der Hellenischen Republik sieht der angefochtene Beschluss vor, dass 120000 Personen, die unzweifelhaft internationalen Schutz benötigen, im Lauf von zwei Jahren aus diesen beiden Mitgliedstaaten in die anderen Mitgliedstaaten umgesiedelt werden. Diesem Beschluss sind zwei Anhänge beigefügt, nach deren Maßgabe die Verteilung von 66000 Personen erfolgt, die in einer ersten Phase aus Italien (Quote von 15600) und aus Griechenland (Quote von 50400) umgesiedelt werden sollen, und zwar auf der Grundlage von Zuweisungen, die für jeden der anderen Mitgliedstaaten verbindlich festgesetzt sind ( 3 ).

5. In Art. 2 Buchst. e des angefochtenen Beschlusses wird Umsiedlung als „die Überstellung eines Antragstellers aus dem Hoheitsgebiet des Mitgliedstaats, der nach den Kriterien in Kapitel III der Verordnung (EU) Nr. 604/2013[ ( 4 )] für die Prüfung seines Antrags auf internationalen Schutz zuständig ist, in das Hoheitsgebiet des Umsiedlungsmitgliedstaats“ definiert. Bei Letzterem handelt es sich gemäß Art. 2 Buchst. f des angefochtenen Beschlusses um „den Mitgliedstaat, der für die Prüfung eines Antrags auf internationalen Schutz gemäß der [Dublin-III-Verordnung] … nach Umsiedlung des Antragstellers in das Hoheitsgebiet dieses Mitgliedstaats zuständig ist“.

6. Die in dem angefochtenen Beschluss vorgesehene Regelung der vorübergehenden Umsiedlung ergänzt andere Maßnahmen, die auf Unionsebene bereits getroffen worden waren, um die Flüchtlingskrise zu überwinden, wie z. B. das europäische Programm zur „Neuansiedlung“ ( 5 ) von 22504 Personen, die internationalen Schutz benötigen, das am 20. Juli 2015 in Form einer „Entschließung“ zwischen den Mitgliedstaaten und den am Dublin-System beteiligten Staaten vereinbart wurde, und den Beschluss (EU) 2015/1523 des Rates vom 14. September 2015 ( 6 ), der vorsieht, dass 40000 Personen, die unzweifelhaft internationalen Schutz benötigen, im Lauf von zwei Jahren aus Griechenland und Italien in die anderen Mitgliedstaaten auf der Grundlage einer einvernehmlich festgelegten Verteilung umgesiedelt werden ( 7 ).

7. Erwähnenswert ist auch, dass die Kommission am 9. September 2015 nicht nur den Vorschlag vorgelegt hat, aus dem der angefochtene Beschluss hervorgehen sollte ( 8 ), sondern auch einen Vorschlag für eine Verordnung zur Änderung der Dublin-III-Verordnung ( 9 ). Dieser Vorschlag sieht einen „dauerhaften“ Umsiedlungsmechanismus vor, d. h. einen Mechanismus, der anders als der in dem Beschluss 2015/1523 und in dem angefochtenen Beschluss vorgesehene Umsiedlungsmechanismus zeitlich nicht befristet ist. Der letztgenannte Vorschlag ist jedoch immer noch nicht angenommen worden.

8. Zur Entstehungsgeschichte des angefochtenen Beschlusses ist Folgendes zu bemerken.

9. Der ursprüngliche Vorschlag der Kommission sah die Umsiedlung von 120000 internationalen Schutz beantragenden Personen aus Italien (15600 Personen), aus Griechenland (50400 Personen) und aus Ungarn (54000 Personen) in die anderen Mitgliedstaaten vor. Unter den Anhängen, die diesem Vorschlag beigefügt waren, befanden sich als Anhänge I bis III drei Tabellen, in denen die Verteilung dieser Antragsteller aus jedem dieser drei Mitgliedstaaten auf die anderen Mitgliedstaaten, ausgenommen das Vereinigte Königreich Großbritannien und Nordirland, Irland und das Königreich Dänemark, in Form von für jeden dieser Mitgliedstaaten festgesetzten Kontingenten vorgenommen wurde.

10. Am 13. September 2015 übermittelte die Kommission diesen Vorschlag den nationalen Parlamenten.

11. Am 14. September 2015 übermittelte der Rat denselben Vorschlag dem Europäischen Parlament zur Anhörung.

12. Am 17. September 2015 nahm das Parlament eine legislative Entschließung an, in der es den genannten Vorschlag insbesondere unter Hinweis auf „die außergewöhnliche Notsituation und die Notwendigkeit, die Situation ohne weitere Verzögerung zu bewältigen“, billigte, den Rat aber aufforderte, es erneut anzuhören, falls er beabsichtige, den Vorschlag der Kommission entscheidend zu ändern.

13. Im Verlauf verschiedener Sitzungen zwischen dem 17. und dem 22. September 2015 nahm der Rat mehrere Änderungen an dem ursprünglichen Vorschlag der Kommission vor.

14. Bei diesen Sitzungen wies Ungarn insbesondere darauf hin, dass es nicht damit einverstanden sei, als „an den Außengrenzen befindlicher Mitgliedstaat“ qualifiziert zu werden, und nicht ebenso wie die Italienische Republik und die Hellenische Republik zu den Mitgliedstaaten gehören wolle, die aus der Umsiedlung einen Nutzen zögen. Folglich fehlt im endgültigen Text des Vorschlags, einschließlich des Titels, jeder Hinweis auf Ungarn als einen begünstigten Mitgliedstaat. Aus diesem Grund wurde auch Anhang III des ursprünglichen Vorschlags gestrichen, der die Verteilung von 54000 Personen zum Gegenstand hatte, die eigentlich aus Ungarn umgesiedelt werden sollten. Dagegen wurde Ungarn als Umsiedlungsmitgliedstaat für die internationalen Schutz beantragenden Personen aus Italien bzw. aus Griechenland in die Anhänge I und II aufgenommen, in denen ihm daher auch Kontingente zugewiesen wurden.

15. Am 22. September 2015 wurde der entsprechend geänderte Vorschlag der Kommission vom Rat mit qualifizierter Mehrheit angenommen. Die Tschechische Republik, Ungarn, Rumänien und die Slowakische Republik stimmten gegen die Annahme dieses Vorschlags. Die Republik Finnland enthielt sich der Stimme.

16. Der angefochtene Beschluss ist ein Ausdruck der Solidarität, wie sie der Vertrag zwischen den Mitgliedstaaten vorsieht.

17. Die vorliegenden Klagen geben uns die Gelegenheit, daran zu erinnern, dass die Solidarität zu den wesentlichen Werten, ja sogar zu den Grundlagen der Union gehört. Wie sollte die Solidarität zwischen den Völkern Europas vertieft und ein immer engerer Zusammenschluss dieser Völker geschaffen werden, wie es in der Präambel des AEU-Vertrags gefordert wird, wenn es zwischen den Mitgliedstaaten an Solidarität fehlt, sobald sich einer von ihnen in einer Notlage befindet? Wir haben es hier mit dem Inbegriff dessen zu tun, was sowohl die Daseinsberechtigung als auch die Zielsetzung des Projekts Europa ausmacht.

18. Es muss daher von vornherein darauf hingewiesen werden, dass die Solidarität einen Grundwert der Union darstellt, dem existenzielle Bedeutung zukommt.

19. Das Gebot der Solidarität, das sich schon im Vertrag von Rom findet ( 10 ), ist weiterhin ein Kernstück des mit dem Vertrag von Lissabon verfolgten Integrationsprozesses. Obwohl unter den in Art. 2 Satz 1 EUV aufgeführten Werten, auf die sich die Union gründet, die Solidarität erstaunlicherweise nicht zu finden ist ( 11 ), wird sie doch in der Präambel der Charta der Grundrechte der Europäischen Union ( 12 ) als Bestandteil der „unteilbaren und universellen Werte“ erwähnt, auf die sich die Union gründet. Im Übrigen heißt es in Art. 3 Abs. 3 EUV, dass die Union nicht nur „die Solidarität zwischen den Generationen“, sondern auch „die Solidarität zwischen den Mitgliedstaaten“ fördert. Die Solidarität gehört mithin nach wie vor zu einem Werte- und Prinzipienkanon, der „die Basis des europäischen Aufbauwerks“ darstellt ( 13 ).

20. Insbesondere ist die Solidarität sowohl ein Grundpfeiler als auch eine Richtschnur für die Politik der Union im Bereich Grenzkontrollen, Asyl und Einwanderung gemäß Kapitel 2 des Titels V („Der Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts“) im Dritten Teil des AEU-Vertrags ( 14 ).

21. Dies kommt in Art. 67 Abs. 2 AEUV zum Ausdruck, wonach die Union „eine gemeinsame Politik in den Bereichen Asyl, Einwanderung und Kontrollen an den Außengrenzen [entwickelt], die sich auf die Solidarität der Mitgliedstaaten gründet und gegenüber Drittstaatsangehörigen angemessen ist“. Außerdem bestimmt Art. 80 AEUV: „Für die unter dieses Kapitel fallende Politik der Union und ihre Umsetzung gilt der Grundsatz der Solidarität und der gerechten Aufteilung der Verantwortlichkeiten unter den Mitgliedstaaten, einschließlich in finanzieller Hinsicht. Die aufgrund dieses Kapitels erlassenen Rechtsakte der Union enthalten, immer wenn dies erforderlich ist, entsprechende Maßnahmen für die Anwendung dieses Grundsatzes“ ( 15 ).

22. Da zwischen den Mitgliedstaaten je nach ihrer geografischen Lage und ihrer Schutzbedürftigkeit gegenüber den massiven Migrationsströmen de facto Unterschiede bestehen, ist es umso mehr geboten, Maßnahmen auf der Grundlage von Art. 78 Abs. 3 AEUV zu erlassen und effektiv anzuwenden. In diesem Sinne kann mit Maßnahmen, wie sie in dem angefochtenen Beschluss vorgesehen sind, der in Art. 80 AEUV niedergelegte Grundsatz der Solidarität und der gerechten Aufteilung der Verantwortlichkeiten unter den Mitgliedstaaten inhaltlich konkretisiert werden.

23. Die Besonderheit des angefochtenen Beschlusses besteht darin, dass ein Umsiedlungsmechanismus eingeführt wird, der auf den Mitgliedstaaten verbindlich zugewiesenen Kontingenten beruht. Mit diesem Beschluss erhält die Solidarität zwischen den Mitgliedstaaten einen konkreten Inhalt sowie einen rechtsverbindlichen Charakter. Dieses wesentliche und innovative Merkmal des angefochtenen Beschlusses ist der Grund für die politische Problematik der vorliegenden Rechtssachen, da es den Widerstand von Mitgliedstaaten herauskristallisiert hat, die eine fakultativ gewährte, auf einer rein freiwilligen Selbstverpflichtung beruhende Solidarität befürworten.

24. Dieser Widerstand könnte in Verbindung mit dem Befund einer sehr bruchstückhaften Anwendung des angefochtenen Beschlusses, auf die ich später noch zurückkommen werde ( 16 ), Anlass zu der Vermutung geben, dass sich hinter dem, was übereinstimmend als „Flüchtlingskrise des Jahres 2015“ bezeichnet wird, eine andere Krise verbirgt: die Krise des europäischen Einigungsvorhabens, das weitgehend auf einem Gebot der Solidarität zwischen den Staaten beruht, die sich dafür entschieden haben, bei diesem Vorhaben eine aktive Rolle zu spielen ( 17 ).

25. Auf der anderen Seite könnte auch die Auffassung vertreten werden, dass die Union durch ihre entschlossene Reaktion auf diese Flüchtlingskrise demonstriert hat, dass sie über die notwendigen Instrumente verfügt und in der Lage ist, sie einzusetzen. Es bleibt zu prüfen, wozu wir durch die vorliegenden Klagen aufgerufen sind, ob die Union mit dem Erlass von Maßnahmen, wie sie in dem angefochtenen Beschluss enthalten sind, den durch die Verträge festgelegten rechtlichen Rahmen beachtet hat.

I. Verfahren vor dem Gerichtshof und Anträge der Parteien

26. In der Rechtssache C‑643/15 beantragt die Slowakische Republik, den angefochtenen Beschluss für nichtig zu erklären und dem Rat die Kosten aufzuerlegen.

27. In der Rechtssache C‑647/15 beantragt Ungarn, den angefochtenen Beschluss für nichtig zu erklären, hilfsweise, für den Fall, dass diesem Klageantrag nicht stattgegeben werden sollte, den Ungarn betreffenden Teil dieses Beschlusses für nichtig zu erklären und dem Rat die Kosten aufzuerlegen.

28. In den Rechtssachen C‑643/15 und C‑647/15 beantragt der Rat, die Klagen als unbegründet abzuweisen und der Slowakischen Republik bzw. Ungarn die Kosten des jeweiligen Verfahrens aufzuerlegen.

29. Mit Beschluss vom 29. April 2016 hat der Präsident des Gerichtshofs das Königreich Belgien, die Bundesrepublik Deutschland, die Hellenische Republik, die Französische Republik, die Italienische Republik, das Großherzogtum Luxemburg, das Königreich Schweden und die Kommission als Streithelfer zur Unterstützung der Anträge des Rates in den Rechtssachen C‑643/15 und C‑647/15 zugelassen.

30. Mit demselben Beschluss des Präsidenten des Gerichtshofs wurde die Republik Polen als Streithelferin in der Rechtssache C‑643/15 zur Unterstützung der Anträge der Slowakischen Republik und in der Rechtssache C‑647/15 zur Unterstützung der Anträge Ungarns zugelassen.

II. Zu den Klagen

31. Die Slowakische Republik stützt ihre Klageanträge auf sechs Klagegründe: erstens einen Verstoß gegen Art. 68 AEUV und gegen Art. 13 Abs. 2 EUV sowie gegen den Grundsatz des institutionellen Gleichgewichts, zweitens einen Verstoß gegen Art. 10 Abs. 1 und 2 EUV, gegen Art. 13 Abs. 2 EUV, gegen Art. 78 Abs. 3 AEUV, gegen die Art. 3 und 4 des Protokolls (Nr. 1) über die Rolle der nationalen Parlamente in der Europäischen Union und gegen die Art. 6 und 7 des Protokolls (Nr. 2) über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit, die den Verträgen beigefügt sind ( 18 ), sowie gegen die Grundsätze der Rechtssicherheit, der repräsentativen Demokratie und des institutionellen Gleichgewichts, drittens (hilfsweise) eine Verletzung wesentlicher Formvorschriften des Gesetzgebungsverfahrens sowie einen Verstoß gegen Art. 10 Abs. 1 und 2 EUV, gegen Art. 13 Abs. 2 EUV und gegen die Grundsätze der repräsentativen Demokratie, des institutionellen Gleichgewichts und der ordnungsgemäßen Verwaltung, viertens (zum Teil hilfsweise) eine Verletzung der in Art. 78 Abs. 3 AEUV und in Art. 293 AEUV niedergelegten wesentlichen Formvorschriften sowie einen Verstoß gegen Art. 10 Abs. 1 und 2 EUV, gegen Art. 13 Abs. 2 EUV und gegen die Grundsätze der repräsentativen Demokratie, des institutionellen Gleichgewichts und der ordnungsgemäßen Verwaltung, fünftens (hilfsweise) einen Verstoß gegen Art. 78 Abs. 3 AEUV wegen Verkennung der Voraussetzungen für die Anwendbarkeit dieser Bestimmung und sechstens einen Verstoß gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz.

32. Ungarn stützt seine Klageanträge auf zehn Klagegründe.

33. Mit den ersten beiden Klagegründen wird ein Verstoß gegen Art. 78 Abs. 3 AEUV geltend gemacht, da diese Bestimmung keine geeignete Rechtsgrundlage für den Erlass von Maßnahmen durch den Rat darstelle, die mit verbindlicher Wirkung von einem Gesetzgebungsakt abwichen, die eine Laufzeit von 24 Monaten, in bestimmten Fällen sogar von 36 Monaten, hätten und deren Wirkungen noch über diese Zeiträume hinausgingen, was mit dem Begriff „vorläufige Maßnahmen“ unvereinbar sei.

34. Mit dem dritten bis sechsten Klagegrund rügt Ungarn eine Verletzung wesentlicher Formvorschriften: Erstens habe der Rat bei der Annahme des angefochtenen Beschlusses gegen Art. 293 Abs. 1 AEUV verstoßen, weil er nicht einstimmig von dem Vorschlag der Kommission abgewichen sei (dritter Klagegrund); zweitens ordne der angefochtene Beschluss eine Abweichung von einem Gesetzgebungsakt an und sei inhaltlich selbst ein Rechtsakt mit Gesetzescharakter, so dass bei seinem Erlass – und zwar auch dann, wenn der Beschluss auf der Grundlage von Art. 78 Abs. 3 AEUV hätte erlassen werden können – das in den Protokollen Nrn. 1 und 2 gewährleistete Recht der nationalen Parlamente auf Stellungnahme zu Gesetzgebungsakten hätte beachtet werden müssen (vierter Klagegrund); drittens habe der Rat nach der Anhörung des Parlaments den Vorschlag in wesentlichen Punkten geändert, ohne das Parlament dazu erneut anzuhören (fünfter Klagegrund); viertens hätten zum Zeitpunkt der Annahme des angefochtenen Beschlusses durch den Rat keine Sprachfassungen des Vorschlags in den Amtssprachen der Union zur Verfügung gestanden (sechster Klagegrund).

35. Mit dem siebten Klagegrund wird ein Verstoß gegen Art. 68 AEUV und gegen die Schlussfolgerungen des Europäischen Rates vom 25. und 26. Juni 2015 ( 19 ) gerügt.

36. Der achte Klagegrund ist auf eine Verletzung der Grundsätze der Rechtssicherheit und der Normenklarheit gestützt: Es sei in mehreren Punkten unklar, wie die Bestimmungen des angefochtenen Beschlusses anzuwenden seien und in welchem Verhältnis sie zu den Bestimmungen der Dublin-III-Verordnung ständen.

37. Mit dem neunten Klagegrund wird eine Verletzung der Grundsätze der Erforderlichkeit und der Verhältnismäßigkeit geltend gemacht: Da Ungarn nicht mehr zum Kreis der durch den vorübergehenden Umsiedlungsmechanismus begünstigten Mitgliedstaaten gehöre, verfüge der angefochtene Beschluss zu Unrecht die Umsiedlung von 120000 Personen, die internationalen Schutz beantragt hätten.

38. Mit dem zehnten Klagegrund wird hilfsweise ein Verstoß gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz und gegen Art. 78 Abs. 3 AEUV im Hinblick auf Ungarn gerügt: Obwohl Ungarn anerkanntermaßen ein Mitgliedstaat sei, in dessen Gebiet sehr viele irreguläre Migranten eingereist seien und Anträge auf internationalen Schutz gestellt hätten, habe der angefochtene Beschluss trotzdem für Ungarn eine verbindliche Aufnahmequote als Umsiedlungsmitgliedstaat festgelegt.

III. Rechtliche Würdigung

A. Vorbemerkungen

39. Da die Rechtsgrundlage für das beim Erlass eines Rechtsakts zu befolgende Verfahren maßgebend ist ( 20 ), sind zunächst die Klagegründe zu prüfen, mit denen geltend gemacht wird, Art. 78 Abs. 3 AEUV sei nicht die geeignete Rechtsgrundlage für den Erlass des angefochtenen Beschlusses gewesen. Ich werde anschließend die Klagegründe prüfen, mit denen die Verletzung wesentlicher Formvorschriften beim Erlass dieses Beschlusses gerügt werden, und mich sodann den materiell-rechtlichen Klagegründen zuwenden.

40. Außerdem werde ich mich im Rahmen dieser drei Prüfungsschritte zuerst mit den Klagegründen der Slowakischen Republik und Ungarns befassen, die sich ganz oder teilweise überschneiden; danach werde ich gegebenenfalls auf die Klagegründe eingehen, die nur von jeweils einer Klagepartei vorgebracht werden.

B. Zu den Klagegründen, mit denen geltend gemacht wird, Art. 78 Abs. 3 AEUV sei nicht die geeignete Rechtsgrundlage für den Erlass des angefochtenen Beschlusses gewesen

41. Nach Ansicht der Slowakischen Republik (zweiter und fünfter Klagegrund) und Ungarns (erster und zweiter Klagegrund) kommt Art. 78 Abs. 3 AEUV nicht als Rechtsgrundlage für den Erlass des angefochtenen Beschlusses in Frage.

42. Es gibt allerdings einen Unterschied zwischen den Standpunkten dieser beiden Mitgliedstaaten. Während Ungarn nämlich einräumt, dass sich die Italienische Republik und die Hellenische Republik beim Erlass des angefochtenen Beschlusses in einer „durch einen plötzlichen Zustrom von Drittstaatsangehörigen verursachten Notlage“ im Sinne von Art. 78 Abs. 3 AEUV befunden hätten, dabei jedoch bestreitet, dass der angefochtene Beschluss die geeignete Maßnahme gewesen sei, um auf diese Situation zu reagieren, stellt die Slowakischen Republik das Bestehen einer solchen Notlage im Sinne dieser Bestimmung in Abrede (zweiter Teil des fünften Klagegrundes).

43. Zur Begründung ihrer Kritik an der Wahl der Rechtsgrundlage für den angefochtenen Beschluss tragen diese beiden Mitgliedstaaten erstens vor, obwohl der angefochtene Beschluss nicht in einem Gesetzgebungsverfahren erlassen worden und daher ein Rechtsakt ohne Gesetzescharakter sei, müsse er gleichwohl wegen seines Inhalts als Gesetzgebungsakt qualifiziert werden, weil er Gesetzgebungsakte ändere. Art. 78 Abs. 3 AEUV ermächtige jedoch nicht zum Erlass von Rechtsakten mit Gesetzescharakter.

44. Die Slowakische Republik und Ungarn rügen zweitens, dass es sich bei dem angefochtenen Beschluss nicht um eine nur vorläufige Maßnahme handele.

45. Die Slowakische Republik macht drittens im Gegensatz zu Ungarn geltend, Art. 78 Abs. 3 AEUV sei deshalb keine geeignete Rechtsgrundlage für den Erlass des angefochtenen Beschlusses gewesen, weil die Voraussetzung des Bestehens einer „durch einen plötzlichen Zustrom von Drittstaatsangehörigen verursachten Notlage“ nicht erfüllt gewesen sei.

1. Zum zweiten Klagegrund der Slowakischen Republik und zum ersten Klagegrund Ungarns, mit denen geltend gemacht wird, der angefochtene Beschluss sei ein Rechtsakt mit Gesetzescharakter

46. Die Slowakische Republik und Ungarn tragen vor, obwohl der angefochtene Beschluss nicht in einem Gesetzgebungsverfahren erlassen worden und daher formal ein Rechtsakt ohne Gesetzescharakter sei, müsse er dennoch wegen seines Inhalts und seiner Auswirkungen als Gesetzgebungsakt qualifiziert werden, da er Änderungen, und zwar solche grundlegender Art, an mehreren unionsrechtlichen Gesetzgebungsakten vornehme. Art. 78 Abs. 3 AEUV liefere jedoch keine Rechtsgrundlage für den Erlass von Legislativmaßnahmen, da er keinen Anhaltspunkt dafür enthalte, dass die auf seiner Grundlage getroffenen Maßnahmen im Rahmen eines Gesetzgebungsverfahrens erlassen werden müssten.

47. Wie der 23. Erwägungsgrund des angefochtenen Beschlusses ausdrücklich bestätige, ändere Letzterer mehrere unionsrechtliche Gesetzgebungsakte. Diese Änderungen würden in dem angefochtenen Beschluss zwar als bloße Abweichungen, Ausnahmen oder Aussetzungen bezeichnet; der Unterschied zwischen diesen Bezeichnungen und einer Änderung sei jedoch gekünstelt, da die Wirkungen einer Abweichung, Ausnahme oder Aussetzung und diejenigen einer Änderung in der Praxis identisch seien: In beiden Fällen werde die Anwendung einer Rechtsnorm ausgeschlossen, deren Wirksamkeit somit de facto beeinträchtigt sei.

48. Die Slowakische Republik wirft dem Rat insbesondere vor, Art. 78 Abs. 3 AEUV dadurch verletzt zu haben, dass der angefochtene Beschluss von Bestimmungen in Gesetzgebungsakten abweiche, während derartige Änderungen nur durch einen Gesetzgebungsakt vorgenommen werden dürften. Art. 78 Abs. 3 AEUV, in dem weder von dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren noch von einem besonderen Gesetzgebungsverfahren die Rede sei, ermächtige aber nicht zum Erlass von Gesetzgebungsakten. Folglich entspreche die Form des angefochtenen Beschlusses nicht dessen Inhalt.

49. Indem der Rat den angefochtenen Beschluss auf der Grundlage von Art. 78 Abs. 3 AEUV erlassen habe, habe er mithin nicht nur gegen diese Bestimmung verstoßen, sondern auch die Rechte der nationalen Parlamente und des Parlaments beeinträchtigt. Sowohl Erstere als auch Letzteres hätten kraft des Primärrechts an den Änderungen der Gesetzgebungsakte beteiligt werden müssen, von denen der Rat durch den angefochtenen Beschluss abgewichen sei. Diese Gesetzgebungsakte seien nämlich im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren erlassen worden.

50. Die Slowakische Republik ist somit der Ansicht, dass der Rat durch den Erlass des angefochtenen Beschlusses nicht nur gegen Art. 78 Abs. 3 AEUV, sondern auch gegen Art. 10 Abs. 1 und 2 EUV, gegen Art. 13 Abs. 2 EUV, gegen die Art. 3 und 4 des Protokolls Nr. 1 und gegen die Art. 6 und 7 des Protokolls Nr. 2 sowie gegen die Grundsätze der Rechtssicherheit, der repräsentativen Demokratie und des institutionellen Gleichgewichts verstoßen habe.

51. Ungarn teilt die Auffassung der Slowakischen Republik, wonach ein auf der Grundlage von Art. 78 Abs. 3 AEUV erlassener Rechtsakt, der – wie sich aus einem Umkehrschluss aus Art. 289 Abs. 2 und 3 AEUV ergebe – kein Gesetzgebungsakt sei, geltende Gesetzgebungsakte, die wie die Dublin-III-Verordnung im Rahmen ordentlicher oder besonderer Gesetzgebungsverfahren erlassen worden seien, nicht mit verbindlicher Wirkung, auch nicht vorläufig, ändern könne. Inhaltlich sei der angefochtene Beschluss zweifellos ein Gesetzgebungsakt. Da er von den Bestimmungen der Dublin-III-Verordnung abweiche, könne er nicht auf der Grundlage von Art. 78 Abs. 3 AEUV erlassen werden, der dem Rat nur die Befugnis zum Erlass von Rechtsakten außerhalb eines Gesetzgebungsverfahrens übertrage und ihn somit nur zum Erlass von Rechtsakten ohne Gesetzescharakter ermächtige.

52. Art. 78 Abs. 3 AEUV könne allenfalls als Rechtsgrundlage für den Erlass von Maßnahmen dienen, die auf der Grundlage von Art. 78 Abs. 2 AEUV erlassene Gesetzgebungsakte ergänzten, mit diesen aber im Einklang stünden, oder von Maßnahmen, die deren Umsetzung unter Berücksichtigung der Notlage erleichterten ( 21 ).

53. Sollte der Gerichtshof den Erlass eines auf Art. 78 Abs. 3 AEUV gestützten Rechtsakts, der von einem aufgrund von Art. 78 Abs. 2 AEUV erlassenen Gesetzgebungsakt abweiche, für zulässig erachten, dann dürfe eine solche Abweichung jedenfalls nicht so weit gehen, dass sie den Wesensgehalt eines derartigen Gesetzgebungsakts antaste oder dessen grundlegende Bestimmungen leerlaufen lasse. Genau dies sei aber bei dem angefochtenen Beschluss der Fall, da er insbesondere den Kernpunkt der betreffenden Verordnung ändere, nämlich die Bestimmung des für die Prüfung eines Antrags auf internationalen Schutz zuständigen Mitgliedstaats. Der angefochtene Beschluss führe somit eine Abweichung von den Bestimmungen der betreffenden Verordnung ein, die angesichts ihrer Tragweite im Rahmen eines Rechtsakts ohne Gesetzescharakter inakzeptabel sei. Dies stelle eine Umgehung des in Art. 78 Abs. 2 AEUV vorgesehenen ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens dar.

54. Schließlich behauptet Ungarn in seiner Erwiderung und in seiner Stellungnahme zu den Streithilfeschriftsätzen unter analoger Bezugnahme auf die Nrn. 151 bis 161 der Schlussanträge von Generalanwalt Wathelet in der Rechtssache Rat/Front Polisario ( 22 ), das Erfordernis einer Anhörung des Parlaments, wie es in Art. 78 Abs. 3 AEUV vorgesehen sei, könne als eine „Beteiligung“ des Parlaments im Sinne von Art. 289 Abs. 2 AEUV angesehen werden, so dass das besondere Gesetzgebungsverfahren Anwendung finde und der angefochtene Beschluss somit als Gesetzgebungsakt zu betrachten sei.

55. Selbst in diesem Fall ermächtige Art. 78 Abs. 3 AEUV den Rat aber nicht zu einer Abweichung von einer wesentlichen Bestimmung eines auf der Grundlage von Art. 78 Abs. 2 AEUV erlassenen Gesetzgebungsakts.

56. Diese verschiedenartigen Argumente überzeugen mich nicht. Nach meinem Dafürhalten konnte auf Art. 78 Abs. 3 AEUV als Rechtsgrundlage für einen Rechtsakt ohne Gesetzescharakter wie den angefochtenen Beschluss zurückgegriffen werden, der vorübergehend und in einem eng begrenzten Rahmen von einzelnen Bestimmungen in Gesetzgebungsakten abweicht.

57. Zunächst werde ich auf die Argumentation eingehen, die Ungarn in seiner Erwiderung ( 23 ) entwickelt hat: Der angefochtene Beschluss könne als Gesetzgebungsakt angesehen werden, obwohl in Art. 78 Abs. 3 AEUV nicht vorgesehen sei, dass die auf dieser Grundlage getroffenen Maßnahmen im Rahmen eines besonderen Gesetzgebungsverfahrens erlassen würden. Ungarn beruft sich insoweit auf den Umstand, dass der angefochtene Beschluss vom Rat gemäß Art. 289 Abs. 2 AEUV „mit Beteiligung des Parlaments“ erlassen worden sei.

58. Diese Rechtsfrage muss mit aller Klarheit beantwortet werden, da beim Erlass eines Gesetzgebungsakts bestimmte Anforderungen zu beachten sind, die für den Erlass eines Rechtsakts ohne Gesetzescharakter nicht gelten. Ich denke vor allem an die in den Art. 3 und 4 des Protokolls Nr. 1 und in den Art. 6 und 7 des Protokolls Nr. 2 vorgesehene Beteiligung der nationalen Parlamente sowie an das Erfordernis gemäß Art. 16 Abs. 8 EUV und Art. 15 Abs. 2 AEUV, dem zufolge der Rat öffentlich tagt, wenn er über Entwürfe zu Gesetzgebungsakten berät und abstimmt.

59. Bei der aus dem Vertrag von Lissabon hervorgegangenen Typologie der Rechtsetzungsinstrumente der Union wurde erstmals aufgrund von Erwägungen vor allem organisations- und verfahrensrechtlicher Art zwischen Rechtsakten mit Gesetzescharakter und solchen ohne Gesetzescharakter differenziert ( 24 ).

60. Art. 289 Abs. 3 AEUV definiert die Kategorie der „Gesetzgebungsakte“ als „Rechtsakte, die gemäß einem Gesetzgebungsverfahren angenommen werden“. Das „Gesetzgebungsverfahren“ ist entweder das „ordentliche Gesetzgebungsverfahren“ oder ein „besonderes Gesetzgebungsverfahren“. Nach Art. 289 Abs. 1 AEUV ist das ordentliche Gesetzgebungsverfahren dadurch gekennzeichnet, dass das Parlament und der Rat einen Rechtsakt auf Vorschlag der Kommission gemeinsam annehmen.

61. Nach Art. 289 Abs. 2 AEUV handelt es sich bei einem „besonderen Gesetzgebungsverfahren“ um ein Verfahren, das „[i]n bestimmten, in den Verträgen vorgesehenen Fällen“ in der „Annahme einer Verordnung, einer Richtlinie oder eines Beschlusses durch das Europäische Parlament mit Beteiligung des Rates oder durch den Rat mit Beteiligung des Europäischen Parlaments“ besteht ( 25 ). Das besondere Gesetzgebungsverfahren ist also dadurch charakterisiert, dass Rat und Parlament am Erlass eines Unionsrechtsakts in unterschiedlichem Maß mitwirken.

62. In den meisten Fällen, in denen ein besonderes Gesetzgebungsverfahren vorgesehen ist, muss ein solcher Akt vom Rat einstimmig nach Zustimmung des Parlaments ( 26 ) oder häufiger nach dessen Anhörung erlassen werden ( 27 ). In einigen Fällen hat das Parlament den betreffenden Akt mit Zustimmung des Rates zu erlassen ( 28 ).

63. Aus diesen Bestimmungen geht hervor, dass sich die Verfasser des Vertrags für ein rein formales Konzept entschieden haben ( 29 ), anhand dessen Gesetzgebungsakte als solche qualifiziert werden, wenn sie in dem ordentlichen oder in einem besonderen Gesetzgebungsverfahren erlassen worden sind.

64. Es ist also ein falscher Ansatz, den angefochtenen Beschluss, wie die Kläger vorschlagen, wegen seines Inhalts als Gesetzgebungsakt qualifizieren zu wollen.

65. Die Argumentation Ungarns wirft die Frage auf, ob ein Rechtsakt nur dann ein Gesetzgebungsakt sein kann, wenn eine Vertragsbestimmung die ausdrückliche Ermächtigung zum Erlass dieses Rechtsakts im Rahmen eines besonderen Gesetzgebungsverfahrens enthält.

66. Nach meiner Meinung muss diese Frage bejaht werden, da nur so eine hinreichende Bestimmtheit und Rechtssicherheit in Bezug auf die von den Verfassern des Vertrags vorgenommene Kategorisierung der Rechtsakte der Union gewährleistet ist.

67. In diesem Zusammenhang ist festzustellen, dass der Vertrag zahlreiche Bestimmungen enthält, die den Erlass von Unionsrechtsakten mit dem ausdrücklichen Hinweis vorsehen, wonach dieser Erlass am Ende eines „besonderen Gesetzgebungsverfahrens“ erfolgt, wobei die Modalitäten dieses Verfahrens sich allerdings hinsichtlich der Art und des Grades der Beteiligung des Rates und des Parlaments voneinander unterscheiden können. Der Nutzeffekt eines solchen Hinweises besteht darin, klarzustellen, dass das betreffende Verfahren unabhängig von seinen Modalitäten tatsächlich ein „Gesetzgebungsverfahren“ ist und somit zum Erlass eines Gesetzgebungsakts führen wird. Die Notwendigkeit dieses Hinweises ergibt sich auch bereits aus dem Wortlaut des Art. 289 Abs. 2 AEUV, wonach ein besonderes Gesetzgebungsverfahren nur „[i]n bestimmten, in den Verträgen vorgesehenen Fällen“ Anwendung findet.

68. Dagegen sind Verfahren, die in ihrem Verlauf zwar besonderen Gesetzgebungsverfahren gleichen, im Vertrag aber nicht ausdrücklich als solche bezeichnet werden, als nicht legislative Verfahren zu qualifizieren, die somit zum Erlass von Rechtsakten ohne Gesetzescharakter führen werden ( 30 ).

69. Es lässt sich gewiss einwenden, dass eine auf einen solchen „rechtlichen Nominalismus“ ( 31 ) zurückzuführende Unterscheidung zwischen Rechtsakten mit Gesetzescharakter und solchen ohne Gesetzescharakter Kohärenzprobleme aufwirft ( 32 ) und dass die Verfasser des Vertrags ihr Bemühen um eine Kategorisierung des Gesetzgebungsakts der Union nicht zu Ende geführt haben ( 33 ).

70. Es kann aber auch die Auffassung vertreten werden – der ich den Vorzug gebe –, dass die Verfasser des Vertrags dadurch, dass sie den Gesetzgebungsakt rein formal definierten, im Gegenteil Rechtssicherheit bei der Bestimmung der Rechtsgrundlagen geschaffen haben, die die Organe der Union zum Erlass von Gesetzgebungsakten ermächtigen. Die Unvollständigkeit bei der Kategorisierung, in der manche sogar eine offensichtliche Widersprüchlichkeit sehen, ist somit darauf zurückzuführen, dass die Verfasser des Vertrags bestimmten Rechtsakten die Qualität eines Gesetzgebungsakts verleihen wollten, anderen jedoch nicht.

71. Eine solche Prüfung des Wortlauts der Vertragsvorschriften daraufhin, ob ein Unionsrechtsakt als Gesetzgebungsakt zu qualifizieren ist, steht im Übrigen im Einklang mit der Feststellung des Gerichtshofs, wonach „nicht die Verfahren für die Wahl der Rechtsgrundlage eines Rechtsakts maßgebend [sind], sondern die Rechtsgrundlage … für die beim Erlass des Rechtsakts anzuwendenden Verfahren [maßgebend ist]“ ( 34 ).

72. Nach der von mir befürworteten Auslegung ist dem angefochtenen Beschluss in der Tat der Charakter eines Gesetzgebungsakts abzusprechen.

73. Der Wortlaut des Art. 78 Abs. 3 AEUV sieht nämlich zwar den Erlass von Maßnahmen durch den Rat nach Anhörung des Parlaments vor, ordnet jedoch nicht ausdrücklich an, dass derartige Maßnahmen im Rahmen eines besonderen Gesetzgebungsverfahrens erlassen werden. Da ihr Erlass im Rahmen eines nicht legislativen Verfahrens erfolgt, haben diese Maßnahmen, wie sich aus einem Umkehrschluss aus Art. 289 Abs. 3 AEUV ergibt, den Charakter von Rechtsakten ohne Gesetzescharakter. In diesem Zusammenhang ist der Kontrast zu Art. 78 Abs. 2 AEUV deutlich, in dem es ausdrücklich heißt, dass die auf der Grundlage dieser Bestimmung getroffenen Maßnahmen im Rahmen eines Gesetzgebungsverfahrens, nämlich des ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens, erlassen werden.

74. Nach dieser Klarstellung werde ich nun auf das zentrale Anliegen der Slowakischen Republik und Ungarns eingehen und prüfen, ob und inwieweit Art. 78 Abs. 3 AEUV den Rat zum Erlass eines Rechtsakts ohne Gesetzescharakter ermächtigt, der eine Abweichung von Bestimmungen in Gesetzgebungsakten der Union vorsieht.

75. Ebenso wie der Rat und dessen Streithelfer bin ich der Auffassung, dass Art. 78 Abs. 3 AEUV die Befugnis zum Erlass von Maßnahmen einräumt, die als Reaktion auf eine eindeutig identifizierte Notlage von asylrechtlichen Gesetzgebungsakten befristet und in genau definierten Punkten abweichen.

76. Diese Vertragsbestimmung soll es der Union gerade erlauben, auf eine durch den plötzlichen Zustrom von Drittstaatsangehörigen verursachte Notlage schnell und wirksam zu reagieren. Da Art. 78 Abs. 2 AEUV die verschiedenen Aspekte des gemeinsamen europäischen Asylsystems erfasst und die auf seiner Grundlage erlassenen Maßnahmen Gesetzgebungsakte darstellen, lässt es sich nicht vermeiden, dass die aufgrund von Art. 78 Abs. 3 AEUV in Bezug auf dieses System erlassenen vorläufigen Maßnahmen eine vorübergehende Abweichung von bestimmten Vorschriften dieser Gesetzgebungsakte zur Folge haben. Der Begriff „vorläufige Maßnahmen“ im Sinne von Art. 78 Abs. 3 AEUV kann deshalb entgegen der Ansicht der Kläger nicht dahin verstanden werden, dass er sich auf ergänzende Maßnahmen operativer oder finanzieller Natur beschränkte; andernfalls würde der Anwendungsbereich und somit die praktische Wirksamkeit dieser Rechtsgrundlage übermäßig begrenzt. Nach meiner Meinung ist der Begriff „vorläufige Maßnahmen“ folglich weit auszulegen, so dass Art. 78 Abs. 3 AEUV den Rat ermächtigt, alle Maßnahmen zu erlassen, die er für erforderlich hält, um eine durch einen plötzlichen Zustrom von Drittstaatsangehörigen verursachte Notlage zu bewältigen.

77. Maßnahmen können nur dann zu Recht auf Art. 78 Abs. 3 AEUV gestützt werden, wenn sie nicht darauf gerichtet sind, Bestimmungen in Gesetzgebungsakten, die aufgrund von Art. 78 Abs. 2 AEUV erlassen wurden, dauerhaft zu verdrängen, zu ersetzen oder abzuändern.

78. Dies ist bei dem angefochtenen Beschluss gewiss nicht der Fall, der sich entsprechend seinem Wesen als vorläufige Maßnahme zur Bewältigung einer genau definierten Notlage darauf beschränkt, in einem eng begrenzten Rahmen vorübergehende Abweichungen von mehreren Bestimmungen in Gesetzgebungsakten der Union vorzusehen. Derartige Abweichungen können mithin entgegen der Ansicht der Kläger nicht als dauerhafte und generelle Änderungen dieser Gesetzgebungsakte verstanden werden.

79. Dazu möchte ich klarstellen, dass die in dem angefochtenen Beschluss vorgesehenen Ausnahmeregelungen nur für die Dauer von zwei Jahren gelten und nur die begrenzte Zahl von 120000 Drittstaatsangehörigen betreffen, die einen Antrag auf internationalen Schutz in Italien oder in Griechenland gestellt haben, eine der in Art. 3 Abs. 2 des angefochtenen Beschlusses genannten Staatsangehörigkeiten besitzen, aus einem dieser beiden Mitgliedstaaten umgesiedelt werden sowie zwischen dem 24. März 2015 und dem 26. September 2017 in diesen Mitgliedstaaten eingetroffen sind bzw. eintreffen werden.

80. Wie der Rat bemerkt, werden nach Ablauf der Geltungsdauer des angefochtenen Beschlusses, d. h. am 26. September 2017, die Ausnahmebestimmungen automatisch außer Kraft treten und die allgemeinen Regelungen erneut Anwendung finden, ohne dass der Unionsgesetzgeber in irgendeiner Weise eingreifen müsste.

81. Wie vorstehend ausgeführt, können diese punktuellen und befristeten Ausnahmeregelungen nicht einer dauerhaften Änderung der materiell-rechtlichen Vorschriften in asylrechtlichen Gesetzgebungsakten der Union gleichgestellt werden, die nur auf der Grundlage von Art. 78 Abs. 2 AEUV möglich ist.

82. Durch den auf Art. 78 Abs. 3 AEUV gestützten Erlass des angefochtenen Beschlusses wurde daher meines Erachtens nicht das in Art. 78 Abs. 2 AEUV vorgesehene ordentliche Gesetzgebungsverfahren umgangen.

83. In diesem Zusammenhang ist zu klären, in welchem Verhältnis diese beiden Vertragsbestimmungen zueinander stehen.

84. Art. 78 Abs. 3 AEUV bietet in Verbindung mit Art. 80 AEUV eine besondere Rechtsgrundlage für vorläufige Maßnahmen, die den Grundsatz der Solidarität in durch einen plötzlichen Zustrom von Drittstaatsangehörigen verursachten Notlagen konkretisieren.

85. Das in Art. 78 Abs. 3 AEUV vorgesehene Verfahren ist durch die Dringlichkeit gekennzeichnet, mit der in einer Krisensituation gehandelt werden muss. Das ist die Rechtfertigung dafür, dass dieses Verfahren nicht auf das ordentliche Gesetzgebungsverfahren abgestimmt ist.

86. Wie der Rat bemerkt, beruhen die in Art. 78 Abs. 2 und 3 AEUV vorgesehenen Maßnahmen jeweils auf einer autonomen Rechtsgrundlage des Vertrags; sie beziehen sich auf unterschiedliche Situationen und verfolgen unterschiedliche Ziele, ohne dass zwischen ihnen eine Rangordnung hergestellt werden müsste.

87. Dabei ist zu betonen, dass die in Art. 78 Abs. 2 Buchst. e AEUV ( 35 ) und in Art. 78 Abs. 3 AEUV bestehenden Rechtsgrundlagen einander ergänzen. Ihre gleichzeitige oder sukzessive Verwendung versetzt die Union vor allem in die Lage, im Fall einer Flüchtlingskrise effektiv zu handeln. Dieser Ergänzungseffekt wird durch den Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Einrichtung eines Umsiedlungsmechanismus für Krisensituationen und zur Änderung der Dublin-III-Verordnung veranschaulicht.

88. In ihrem Vorschlag erläutert die Kommission mit aller Klarheit, welches die Wechselbeziehungen zwischen den Maßnahmen nach diesem Vorschlag und den Notfallumsiedlungsregelungen auf der Grundlage von Art. 78 Abs. 3 AEUV sind.

89. Die Kommission führt aus: „Der Vorschlag zur Einrichtung eines Umsiedlungsmechanismus für Krisensituationen ist von den Vorschlägen zu unterscheiden, die die Kommission auf der Grundlage von Artikel 78 Absatz 3 AEUV zugunsten bestimmter Mitgliedstaaten angenommen hat, die mit einem plötzlichen Zustrom von Drittstaatsangehörigen in ihren Hoheitsgebieten konfrontiert sind“ ( 36 ). Die Kommission fährt fort: „Während die von der Kommission auf der Grundlage von Artikel 78 Absatz 3 AEUV vorgeschlagenen Maßnahmen vorläufiger Natur sind, soll mit dem Vorschlag zur Einrichtung eines Umsiedlungsmechanismus für Krisensituationen ein Verfahren eingeführt werden, nach dem in Krisensituationen für einen befristeten Zeitraum bestimmt wird, welcher Mitgliedstaat für die Prüfung von Anträgen auf internationalen Schutz zuständig ist, die in einem in einer Krisensituation befindlichen Mitgliedstaat gestellt wurden. Auf diese Weise soll eine gerechtere Verteilung der Antragsteller zwischen den in solchen Situationen befindlichen Mitgliedstaaten sichergestellt und das Funktionieren des Dublin-Systems auch in Krisenzeiten ermöglicht werden.“ ( 37 )

90. Es handelt sich also im letzteren Fall anders als bei dem angefochtenen Beschluss um eine Regelung, die auf Dauer ein Verfahren einführt, nach dem bestimmt wird, welcher Mitgliedstaat für die Prüfung von Anträgen auf internationalen Schutz zuständig ist, die in einem in einer Krisensituation befindlichen Mitgliedstaat gestellt wurden. Diese auf Dauer angelegte Regelung ist insoweit allgemein verbindlich, als ihre Anwendung nicht auf bestimmte Mitgliedstaaten abzielt, die sich gerade in einer Krisensituation befinden, sondern jedem Mitgliedstaat zugutekommen kann, der in eine solche Lage geraten sollte.

91. Die Voraussetzungen für die Aktivierung des Umsiedlungsmechanismus sind in dem Verordnungsvorschlag festgelegt. Wie die Kommission in diesem Vorschlag erklärt, muss der betreffende Mitgliedstaat „mit einer Krisensituation konfrontiert [sein], die die Anwendung der Dublin-[III-]Verordnung beeinträchtigt, da aufgrund eines massiven und übermäßigen Zustroms von Drittstaatsangehörigen oder Staatenlosen, der erhebliche Anforderungen an das Asylsystem stellt, ein enormer Druck entsteht“ ( 38 ).

92. Die Komplementarität der aufgrund von Art. 78 Abs. 2 Buchst. e AEUV und der aufgrund von Art. 78 Abs. 3 AEUV erlassenen Maßnahmen wird von der Kommission noch wie folgt erläutert: „Die Einrichtung eines Umsiedlungsmechanismus für Krisensituationen berührt nicht die Möglichkeit, dass der Rat auf Vorschlag der Kommission vorläufige Maßnahmen zugunsten eines Mitgliedstaats erlässt, der sich in einer Notlage im Sinne von Artikel 78 Absatz 3 AEUV befindet. Der Erlass von Notfallmaßnahmen auf der Grundlage von Artikel 78 Absatz 3 kommt weiterhin in außergewöhnlichen Situationen in Frage, in denen zwar Sofortmaßnahmen, die möglicherweise eine umfassendere Migrationsunterstützung beinhalten, erforderlich sind, die Bedingungen für eine Nutzung des Umsiedlungsmechanismus für Krisensituationen jedoch möglicherweise nicht gegeben sind.“ ( 39 )

93. Zu der gewählten Rechtsgrundlage bemerkt die Kommission in ihrem Vorschlag, dieser „änder[e] die [Dublin-III-]Verordnung und sollte daher auf derselben Rechtsgrundlage, d. h. auf Artikel 78 Absatz 2 Buchstabe e AEUV, gemäß dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren angenommen werden“ ( 40 ). In der Tat ändert der Verordnungsvorschlag die Dublin-III-Verordnung, indem er dieser einen Abschnitt VII („Umsiedlungsmechanismus für Krisensituationen“) hinzufügt. Da dieser Vorschlag die genannte Verordnung ändert, wird er zu Recht auf Art. 78 Abs. 2 Buchst. e AEUV gestützt und somit dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren unterworfen.

94. Die Kommission führt außerdem aus: „Der in diesem Vorschlag vorgesehene Umsiedlungsmechanismus für Krisensituationen bedeutet dauerhafte Ausnahmeregelungen, die in bestimmten Krisensituationen zugunsten bestimmter Mitgliedstaaten aktiviert werden, unter anderem Ausnahmen vom Grundsatz in Artikel 3 Absatz 1 der [Dublin-III‑]Verordnung …, dem zufolge ein Antrag auf internationalen Schutz von dem Mitgliedstaat geprüft wird, der nach den Kriterien des Kapitels III als zuständiger Staat bestimmt wird. Anstelle dieses Grundsatzes wird mit dem Vorschlag für genau definierte Krisensituationen ein verbindlicher Verteilungsschlüssel für die Bestimmung der Zuständigkeit für die Prüfung von Anträgen festgelegt.“ ( 41 )

95. Dem angefochtenen Beschluss und dem Verordnungsvorschlag ist gemeinsam, dass sie der Union die Instrumente zur Bewältigung von Krisensituationen an die Hand geben, die durch Migrationsströme verursacht werden. Während es sich jedoch bei Ersterem um eine aufgrund von Art. 78 Abs. 3 AEUV erlassene vorläufige Maßnahme handelt, die auf die durch einen plötzlichen Zustrom von Drittstaatsangehörigen in einer Notlage befindlichen Mitgliedstaaten abzielt, führt Letzterer einen Umsiedlungsmechanismus auf unbegrenzte Zeit ein, der nicht auf eine vorgegebene Anzahl von Drittstaatsangehörigen beschränkt ist und der nicht vorab einen oder mehrere Mitgliedstaaten als Nutznießer dieses Mechanismus benennt.

96. Daraus folgt, dass Art. 78 Abs. 3 AEUV die Rechtsgrundlage darstellt, mittels deren die Union vorläufig und in dringenden Fällen auf einen plötzlichen Zustrom von Drittstaatsangehörigen reagieren kann, während Art. 78 Abs. 2 Buchst. e AEUV dazu dient, die Union mit einem Regelwerk auszustatten, das auf Dauer und ganz allgemein auf ein strukturelles Problem reagieren soll: den Umstand, dass Art. 3 Abs. 1 der Dublin-III-Verordnung sich als ungeeignet erweist, wenn die Mitgliedstaaten, die sich an den Außengrenzen der Union befinden, einem plötzlichen Migrationsdruck ausgesetzt sind.

97. Infolgedessen bin ich der Ansicht, dass Art. 78 Abs. 3 AEUV als Rechtsgrundlage für vorläufige Maßnahmen, wie sie in dem angefochtenen Beschluss vorgesehen sind, herangezogen werden kann, mit denen eine Notlage bewältigt werden soll, selbst wenn sie Abweichungen von einzelnen Bestimmungen in unionsrechtlichen Gesetzgebungsakten enthalten, vorausgesetzt, diese Abweichungen sind in sachlicher und zeitlicher Hinsicht eng begrenzt.

98. Der zweite Klagegrund der Slowakischen Republik und der erste Klagegrund Ungarns sind daher als unbegründet zurückzuweisen.

2. Zum ersten Teil des fünften Klagegrundes der Slowakischen Republik und zum zweiten Klagegrund Ungarns, mit denen geltend gemacht wird, der angefochtene Beschluss sei keine vorläufige Maßnahme

99. Die Slowakische Republik und Ungarn tragen vor, Art. 78 Abs. 3 AEUV sei keine geeignete Rechtsgrundlage für den Erlass des angefochtenen Beschlusses, da Letzterer im Gegensatz zu dem, was diese Bestimmung verlange, keine vorläufige Maßnahme darstelle.

100. Der angefochtene Beschluss gilt nach seinem Art. 13 Abs. 1 und 2 vom 25. September 2015 bis zum 26. September 2017, d. h. während eines Zeitraums von 24 Monaten. Außerdem gilt er nach seinem Art. 13 Abs. 3 für Personen, die in diesem Zeitraum im Hoheitsgebiet der Italienischen Republik und der Hellenischen Republik eintreffen, sowie für Personen, die seit dem 24. März 2015 im Hoheitsgebiet dieser Mitgliedstaaten eingetroffen sind und die internationalen Schutz beantragen.

101. Aus diesen Bestimmungen ergibt sich, dass der zeitliche Geltungsbereich des angefochtenen Beschlusses genau begrenzt ist. Der Beschluss sieht unmissverständlich einen befristeten Notfallmechanismus vor; es lässt sich daher meines Erachtens nicht bestreiten, dass er eine vorläufige Maßnahme darstellt.

102. Aus der Tatsache, dass Art. 78 Abs. 3 AEUV anders als der frühere Art. 64 Abs. 2 EG-Vertrag die Geltungsdauer der auf dieser Grundlage erlassenen vorläufigen Maßnahmen nicht mehr auf höchstens sechs Monate beschränkt, ist zu schließen, dass diese Maßnahmen eine längere Geltungsdauer haben dürfen.

103. Im Gegensatz zum Vorbringen der Slowakischen Republik und Ungarns ist der Umstand, dass der angefochtene Beschluss aufgrund der dauerhaften Bindungen, die zwischen den internationalen Schutz beantragenden Personen und den Umsiedlungsmitgliedstaaten möglicherweise entstehen, seine Wirkungen über den in diesem Beschluss genannten Zeitraum hinaus entfalten kann, meines Erachtens irrelevant. Solche mehr oder weniger langfristigen Auswirkungen gehören nämlich zum Wesen des internationalen Schutzes, der im Umsiedlungsmitgliedstaat erlangt werden kann. Folgte man der von der Slowakischen Republik und Ungarn vertretenen These, könnte keinerlei Umsiedlungsmechanismus auf der Grundlage von Art. 78 Abs. 3 AEUV eingeführt werden.

104. Da Art. 78 Abs. 3 AEUV im Übrigen keine genaue Frist festsetzt, sondern nur den Erlass vorläufiger Maßnahmen vorsieht, bin ich der Ansicht, dass der Rat, ohne gegen diese Bestimmung zu verstoßen und ohne den ihm darin eingeräumten Beurteilungsspielraum zu überschreiten, einen vorübergehenden Umsiedlungsmechanismus für die Dauer von 24 Monaten einführen durfte. In diesem Zusammenhang ist auf das Anliegen hinzuweisen, das die Kommission in ihrem Beschlussvorschlag zum Ausdruck gebracht hat: Die Geltungsdauer der vorläufigen Maßnahmen sollte „nicht zu kurz bemessen sein, damit sie praktische Wirkung entfalten und [der Italienischen Republik] [sowie] [der Hellenischen Republik] … bei der Bewältigung des Zustroms der Migranten konkrete Unterstützung leisten können“ ( 42 ). Im Übrigen ist eine Geltungsdauer von 24 Monaten auch im Hinblick auf den Zeitraum gerechtfertigt, der voraussichtlich erforderlich ist, um die Durchführung des Umsiedlungsverfahrens in allen Mitgliedstaaten vorzubereiten, wenn man überdies, worauf die Hellenische Republik in der mündlichen Verhandlung zu Recht hingewiesen hat, die Neuartigkeit dieses Verfahrens berücksichtigt.

105. Das weitere Argument der Slowakischen Republik und Ungarns, wonach die Geltungsdauer und die Wirkungen einer aufgrund von Art. 78 Abs. 3 AEUV erlassenen Maßnahme nicht die für die Annahme eines Gesetzgebungsakts gemäß Art. 78 Abs. 2 AEUV notwendige Dauer überschreiten dürften, findet im Wortlaut dieser beiden Bestimmungen keine Stütze. Zudem dürfte sich die von der Slowakischen Republik und Ungarn vertretene These nach meiner Meinung unmöglich in die Praxis umsetzen lassen, da nicht im Voraus die Zeitspanne festgelegt werden kann, die für die Annahme eines auf Art. 78 Abs. 2 AEUV gestützten Gesetzgebungsakts zur Einführung eines dauerhaften Umsiedlungsmechanismus erforderlich ist. Diese Unsicherheit kann durch die Tatsache veranschaulicht werden, dass der Vorschlag für eine Verordnung zur Einrichtung eines dauerhaften Umsiedlungsmechanismus zwar am 9. September 2015 vorgelegt wurde, also am selben Tag wie der Vorschlag, aus dem der angefochtene Beschluss hervorgehen sollte, dass dieser Verordnungsvorschlag aber immer noch nicht angenommen worden ist und keinerlei Gewissheit hinsichtlich seiner Annahme bis zum 26. September 2017, dem Tag, an dem der angefochtene Beschluss außer Kraft tritt, oder zu einem späteren Zeitpunkt besteht.

106. Die übrigen Argumente der Slowakischen Republik und Ungarns sind nicht geeignet, meine Beurteilung zu ändern. So steht der Umstand, dass der angefochtene Beschluss unter Berücksichtigung der Gegebenheiten geändert werden kann, ebenso wenig im Widerspruch zu seiner Vorläufigkeit wie die in Art. 4 Abs. 5 vorgesehene Möglichkeit einer Verlängerung seiner Geltungsdauer um höchstens zwölf Monate ( 43 ).

107. Daher sind der erste Teil des fünften Klagegrundes der Slowakischen Republik und der zweite Klagegrund Ungarns als unbegründet zurückzuweisen.

3. Zum zweiten Teil des fünften Klagegrundes der Slowakischen Republik, mit dem geltend gemacht wird, der angefochtene Beschluss erfülle nicht die Voraussetzungen für die Anwendung des Art. 78 Abs. 3 AEUV

108. Nach Ansicht der Slowakischen Republik erfüllt der angefochtene Beschluss aus drei Gründen die Voraussetzung für die Anwendung von Art. 78 Abs. 3 AEUV nicht, wonach sich der Mitgliedstaat, dem die vorläufigen Maßnahmen zugutekommen sollen, „aufgrund eines plötzlichen Zustroms von Drittstaatsangehörigen in einer Notlage“ befinden muss.

109. Die Slowakische Republik macht erstens geltend, der Zustrom von Drittstaatsangehörigen nach Italien und Griechenland sei zum Zeitpunkt des Erlasses des angefochtenen Beschlusses oder unmittelbar zuvor realistischerweise vorhersehbar gewesen und könne deshalb nicht als „plötzlich“ bezeichnet werden. Aus den Statistiken für die Jahre 2013–2014 und für die ersten Monate des Jahres 2015 gehe nämlich hervor, dass die Zahl der auf dem Weg nach Italien und Griechenland befindlichen Drittstaatsangehörigen ständig zugenommen habe und dass diese Zunahme seit der Zeitspanne 2013–2014 beträchtlich gewesen sei. Außerdem deuteten in Bezug auf Italien die aktuellen Daten vielmehr auf einen jahresübergreifenden Rückgang der Flüchtlingszahlen hin.

110. Dieses Argument kann meines Erachtens nicht durchgreifen.

111. Ich möchte zunächst aus allgemeiner Sicht unter Bezugnahme auf den „annual brief 2015“ von Frontex darauf hinweisen, dass im Jahr 2015 mehr als 1,8 Millionen Drittstaatsangehörige über die Außengrenzen der Union irregulär eingereist sind, während diese Zahl sich im Jahr 2014 auf 285532 belief, was eine Zunahme um 546 % bedeutet. Da diese Staatsangehörigen hauptsächlich über Griechenland und Italien in die Union einreisten, waren diese beiden Mitgliedstaaten einem besonders starken Migrationsdruck ausgesetzt.

112. Art. 78 Abs. 3 AEUV bietet eine besondere Rechtsgrundlage, damit auf migrationsbedingte Notlagen, in denen sich ein oder mehrere Mitgliedstaaten befinden, durch den Erlass vorläufiger Maßnahmen reagiert werden kann, die, wie die Kommission in ihrem Beschlussvorschlag hervorgehoben hat, „ihrem Wesen nach nur in Ausnahmefällen zum Tragen“ kommen und „nur dann ergriffen werden [können], wenn die durch einen plötzlichen Zustrom von Drittstaatsangehörigen verursachten Probleme im Asylsystem eines oder mehrerer Mitgliedstaaten besonders dringlich und schwerwiegend sind“ ( 44 ).

113. Ebenso wie der Rat und seine Streithelfer stelle ich fest, dass der massive Anstieg des Zustroms an Drittstaatsangehörigen im Lauf des Jahres 2015, insbesondere in den Monaten Juli und August dieses Jahres, eine objektive Tatsache darstellt, die in den im 13. Erwägungsgrund des angefochtenen Beschlusses erwähnten Angaben von Frontex zum Ausdruck kommt. Diese Angaben lassen für Italien 42356 irreguläre Grenzübertritte im Juli und August 2015, d. h. einen Anstieg um 20 % gegenüber Mai und Juni 2015, erkennen. Für Griechenland belief sich diese Zahl im Juli und August 2015 auf 137000, was einen Anstieg um 250 % bedeutet.

114. Wie aus dem 13. Erwägungsgrund des angefochtenen Beschlusses hervorgeht, trug der Rat dem Umstand Rechnung, dass sehr viele dieser Migranten aufgrund ihrer Staatsangehörigkeit mit der Gewährung internationalen Schutzes rechnen konnten.

115. Im Übrigen ergibt sich aus dem 14. Erwägungsgrund des angefochtenen Beschlusses, dass nach den Angaben von Eurostat und des Europäischen Unterstützungsbüros für Asylfragen (EASO) von Januar bis Juli 2015 ein starker Anstieg der Zahl der Personen beobachtet wurde, die in Italien und in Griechenland internationalen Schutz beantragten, was die Feststellung einer exponentiellen Zunahme des auf den Asylsystemen der Italienischen Republik und der Hellenischen Republik lastenden Drucks in vollem Umfang bestätigt.

116. Ich füge hinzu, dass der Rat ausweislich des 16. Erwägungsgrundes des angefochtenen Beschlusses auch berücksichtigt hat, dass die in der Italienischen Republik und der Hellenischen Republik bestehende Notlage angesichts der anhaltenden Instabilität und Konflikte in der unmittelbaren Nachbarschaft dieser beiden Mitgliedstaaten mit großer Wahrscheinlichkeit andauern würde. Der Nachweis, dass die Asylsysteme der Italienischen Republik und der Hellenischen Republik einem ständigen Druck ausgesetzt waren, der diese wiederholt erschütterte, machte es umso notwendiger, dass die Union mit auf Art. 78 Abs. 3 AEUV gestützten vorläufigen Maßnahmen sofort auf den Eintritt einer Notlage reagierte, die durch den plötzlichen und massiven Zustrom von Drittstaatsangehörigen in diese beiden Mitgliedstaaten verursacht wurde ( 45 ).

117. Die Plötzlichkeit des Zustroms von Drittstaatsangehörigen ergibt sich also aus objektiven Daten. Diese machen deutlich, dass die Zahl der Neuankömmlinge aus Drittländern in Italien und in Griechenland innerhalb kurzer Zeit rasch angestiegen ist. Das Unvermögen der beiden Mitgliedstaaten, dieses Phänomen zu bewältigen, lässt die Notlage entstehen, die der angefochtene Beschluss beheben soll.

118. Um den Rückgriff auf Art. 78 Abs. 3 AEUV zu rechtfertigen, kommt es darauf an, dass dieser Zustrom von Drittstaatsangehörigen – unabhängig davon, ob er vorhersehbar war oder nicht – wegen seiner Schnelligkeit und seines Ausmaßes eine rasche Reaktion der Union durch den Erlass vorläufiger Maßnahmen zur Entlastung des einem erheblichen Druck ausgesetzten italienischen und griechischen Asylsystems erforderlich machte, wie es im 26. Erwägungsgrund des angefochtenen Beschlusses heißt.

119. Unerheblich ist ferner, dass die Tendenz einer steigenden Zahl irregulär nach Italien und Griechenland einreisender Drittstaatsangehöriger schon vor 2015 erkennbar gewesen sei. Wie vorstehend ausgeführt, kommt es nur auf den Befund eines plötzlichen Anstiegs dieser Zahl an, wie er aus den vorerwähnten objektiven Daten hervorgeht, deren Richtigkeit die Kläger nicht bestreiten.

120. Die Slowakische Republik trägt zweitens vor, nach Art. 78 Abs. 3 AEUV müsse sich der Mitgliedstaat in einer Notlage befinden, die allein aufgrund des plötzlichen Zustrom von Drittstaatsangehörigen entstanden sei, was aus der Verwendung des Begriffs „caractérisée“ in der französischen Fassung dieser Bestimmung („aufgrund“ in der deutschen Fassung) hervorgehe. Zumindest im Fall der Hellenischen Republik scheine dieser Kausalzusammenhang nicht zu bestehen. Das griechische (wie auch das italienische) Asyl- und Migrationssystem stehe nämlich nachweislich seit Langem vor großen Problemen, die unmittelbar nichts mit dem Migrationsphänomen während des Zeitraums zu tun hätten, in dem der angefochtene Beschluss erlassen worden sei.

121. Dieses Argument ist meines Erachtens zurückzuweisen.

122. Zwar unterscheiden sich, wie der Rat bemerkt, die Sprachfassungen des Art. 78 Abs. 3 AEUV insoweit, als in 15 Fassungen das Wort „caractérisée“, in neun Fassungen hingegen das Wort „causée“ (für „aufgrund“ in der deutschen Fassung) verwendet wird. In beiden Fällen handelt es sich jedoch um die Bedingung, wonach zwischen der Notlage, die den Erlass vorläufiger Maßnahmen erforderlich macht, und dem plötzlichen Zustrom von Drittstaatsangehörigen ein enger Zusammenhang bestehen muss. Wie aus den Erwägungsgründen 13 und 26 des angefochtenen Beschlusses hervorgeht, hat der plötzliche Zustrom von Drittstaatsangehörigen im Lauf des Jahres 2015, insbesondere in den Monaten Juli und August, sehr wohl dazu beigetragen, dass das italienische und das griechische Asylsystem einem unhaltbaren Druck ausgesetzt waren, wie er für eine Notlage charakteristisch ist.

123. In diesem Zusammenhang spielt es keine Rolle, dass das italienische und das griechische Asylsystem zuvor bereits geschwächt waren. Wie der Rat zu Recht hervorhebt, hätte der starke Druck, unter dem das italienische und das griechische System standen, wahrscheinlich jedwedes Asylsystem schwer erschüttern können, sogar ein System ohne Strukturschwächen.

124. Die Slowakische Republik macht drittens geltend, der angefochtene Beschluss könne nicht auf Art. 78 Abs. 3 AEUV gestützt werden, da er nicht auf die Bewältigung einer bestehenden oder unmittelbar bevorstehenden Notlage der Italienischen Republik und der Hellenischen Republik, sondern zumindest teilweise auf künftige und hypothetische Situationen abziele, hinsichtlich deren man beim Erlass des angefochtenen Beschlusses noch nicht mit hinreichender Gewissheit habe annehmen können, dass sie eintreten würden.

125. Die zwei- und sogar dreijährige Geltungsdauer des angefochtenen Beschlusses sei zu lang, als dass behauptet werden könnte, dass die getroffenen Maßnahmen während dieses gesamten Zeitraums auf die bestehende oder unmittelbar bevorstehende Notlage der Italienischen Republik und der Hellenischen Republik zugeschnitten wären. So könne es sein, dass im Lauf dieser Zeit die Notlage in diesen Mitgliedstaaten ihr Ende finde. Außerdem stelle die Regelung zur Umsiedlung der Reserve von zusätzlichen 54000 Personen gemäß Art. 4 Abs. 3 in Verbindung mit Art. 4 Abs. 1 Buchst. c des angefochtenen Beschlusses auf völlig hypothetische Situationen in anderen Mitgliedstaaten ab.

126. Die Republik Polen unterstützt diese Ansicht mit dem Hinweis darauf, dass Art. 78 Abs. 3 AEUV eine bereits bestehende und gegenwärtige Notlage betreffe, die den Erlass unmittelbarer Abhilfemaßnahmen erforderlich mache, nicht aber – wie dies bei dem angefochtenen Beschluss der Fall sei – Notlagen, die in der Zukunft entstehen könnten, deren Eintritt, Art und Umfang jedoch ungewiss oder schwer vorhersehbar seien.

127. Im Gegensatz zur Slowakischen und zur Polnischen Republik bin ich der Auffassung, dass die Tatsache, dass sich der angefochtene Beschluss auf künftige Ereignisse oder Situationen bezieht, keineswegs im Widerspruch zu Art. 78 Abs. 3 AEUV steht.

128. In der Tat geht aus den Erwägungsgründen 13 und 26 des angefochtenen Beschlusses hervor, dass dessen Erlass vor allem mit der Notwendigkeit begründet wurde, auf eine Notlage zu reagieren, die insbesondere in den Monaten Juli und August 2015 in Italien und in Griechenland in Erscheinung getreten war. Der Umstand, dass der angefochtene Beschluss mehrere Bestimmungen enthält, die seine Anpassung an die Entwicklung dieser Lage gestatten, darf nicht darüber hinwegtäuschen, dass dieser Beschluss ein Problem beheben soll, das vor seinem Erlass entstanden ist.

129. Wie dem auch sei, Art. 78 Abs. 3 AEUV schließt meines Erachtens nicht aus, dass der angefochtene Beschluss mehrere Bestimmungen enthält, die seine Anpassung an die Entwicklung der Migrationsströme erlauben. Diese Vorschrift räumt dem Rat einen weiten Beurteilungsspielraum bei der Wahl der Maßnahmen ein, die er zu treffen hat, um auf eine durch den plötzlichen Zustrom von Drittstaatsangehörigen verursachte Notlage angemessen zu reagieren. Da eine solche Notlage lange anhalten, sich wandeln und andere Mitgliedstaaten erfassen kann, durfte der Rat eine eventuelle Anpassung seiner Maßnahme, insbesondere der Merkmale und der Modalitäten für die Anwendung des vorübergehenden Umsiedlungsmechanismus, in Betracht ziehen.

130. Die in Art. 78 Abs. 3 AEUV als Rechtsgrundlage manifestierte Notwendigkeit, auf eine Notlage mit vorläufigen Maßnahmen zu reagieren, schließt somit weder die Anpassung einer Maßnahme wie des angefochtenen Beschlusses an die Entwicklung der Lage noch den Erlass von Durchführungsakten seitens des Rates aus. Auf eine Notlage zu reagieren, schließt nicht aus, dass die Reaktion einen Wandel und eine Anpassung erfährt, vorausgesetzt, sie bleibt vorläufig.

131. Von daher stehen Bestimmungen wie Art. 1 Abs. 2 Unterabs. 2 und Art. 4 Abs. 3 des angefochtenen Beschlusses in vollem Einklang mit Art. 78 Abs. 3 AEUV, denen zufolge die Kommission, wenn sie der Ansicht ist, dass eine Anpassung der Umsiedlungsregelung durch die Entwicklung der Situation vor Ort gerechtfertigt ist oder dass sich ein Mitgliedstaat infolge einer deutlichen Verlagerung von Wanderungsbewegungen in einer Notlage befindet, die von einem plötzlichen Zustrom von Drittstaatsangehörigen geprägt ist, dem Rat entsprechende Vorschläge unterbreiten kann.

132. Der Rat durfte auch, ohne dass der angefochtene Beschluss dadurch rechtswidrig geworden wäre, in dessen Art. 9 Satz 1 die Voraussetzungen wiedergeben, unter denen vorläufige Maßnahmen – und zwar andere als die in dem angefochtenen Beschluss enthaltenen – auf der Grundlage von Art. 78 Abs. 3 AEUV getroffen werden können, und die sich daraus ergebenden Folgen für die Anwendung dieses Beschlusses regeln.

133. Schließlich ist der angefochtene Beschluss, wie der Rat zu Recht bemerkt, nicht deshalb rechtswidrig, weil er den Erlass von Durchführungsakten vorsieht ( 46 ) und deren Erlass von künftigen Ereignissen oder Situationen abhängig macht. Wie nämlich aus dem 28. Erwägungsgrund des angefochtenen Beschlusses hervorgeht, ist die Ausübung derartiger Durchführungsbefugnisse durch den Rat erforderlich, damit der vorübergehende Umsiedlungsmechanismus umgehend an sich rasch entwickelnde Situationen angepasst werden kann.

134. Der zweite Teil des fünften Klagegrundes der Slowakischen Republik ist somit unbegründet.

135. Daher sind die Klagegründe, mit denen die Slowakische Republik und Ungarn geltend machen, Art. 78 Abs. 3 AEUV sei nicht die geeignete Rechtsgrundlage für den Erlass des angefochtenen Beschlusses gewesen, allesamt als unbegründet zurückzuweisen.

C. Zu den die Ordnungsmäßigkeit des Verfahrens für den Erlass des angefochtenen Beschlusses betreffenden Klagegründen, mit denen eine Verletzung wesentlicher Formvorschriften geltend gemacht wird

1. Zum ersten Klagegrund der Slowakischen Republik und zum siebten Klagegrund Ungarns, mit denen ein Verstoß gegen Art. 68 AEUV gerügt wird

136. Die Slowakische Republik und Ungarn tragen vor, da der angefochtene Beschluss über die Leitlinien hinausgehe, die der Europäische Rat in seinen Schlussfolgerungen vom 25. und 26. Juni 2015 verabschiedet habe und denen zufolge die Verteilung der umgesiedelten Personen „einvernehmlich“ und „unter Berücksichtigung der besonderen Situationen der Mitgliedstaaten“ beschlossen werden solle ( 47 ), habe der Rat gegen Art. 68 AEUV verstoßen und wesentliche Formvorschriften verletzt.

137. Art. 15 Abs. 1 EUV lautet: „Der Europäische Rat gibt der Union die für ihre Entwicklung erforderlichen Impulse und legt die allgemeinen politischen Zielvorstellungen und Prioritäten hierfür fest. Er wird nicht gesetzgeberisch tätig.“

138. Nach Art. 68 AEUV legt der „Europäische Rat … die strategischen Leitlinien für die gesetzgeberische und operative Programmplanung im Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts fest“.

139. Zwar enthalten die Schlussfolgerungen des Europäischen Rates vom 25. und 26. Juni 2015 tatsächlich die Bestimmung, wonach die Mitgliedstaaten „einvernehmlich“ und „unter Berücksichtigung der besonderen Situationen der Mitgliedstaaten“ über die Verteilung der Personen entscheiden sollten, die unzweifelhaft internationalen Schutz benötigten ( 48 ); diese Bestimmung bezieht sich jedoch auf die Umsiedlung von 40000 Personen aus Italien und aus Griechenland, die vorübergehend und ausnahmsweise innerhalb von zwei Jahren erfolgen sollte. Diese Umsiedelung von 40000 Personen war Gegenstand des Beschlusses 2015/1523, der somit genau der Leitlinie des Europäischen Rates entspricht.

140. Die Slowakische Republik und Ungarn sind der Ansicht, eine neue Umsiedlungs-Dringlichkeitsmaßnahme, wie sie in dem angefochtenen Beschluss vorgesehen sei, habe nicht vorgeschlagen, geschweige denn erlassen werden dürfen, solange sich der Europäische Rat nicht in diesem Sinne geäußert habe.

141. Die Slowakische Republik macht geltend, der Rat habe durch den Erlass des angefochtenen Beschlusses ohne vorherige Änderung oder Erweiterung der in den Schlussfolgerungen des Europäischen Rates vom 25. und 26. Juni 2015 enthaltenen Handlungsvollmacht in die Aufgaben und die Zuständigkeiten des Europäischen Rates eingegriffen. Er habe daher gegen Art. 68 AEUV sowie gegen Art. 13 Abs. 2 EUV und gegen den Grundsatz des institutionellen Gleichgewichts verstoßen. Art. 15 EUV sei zudem, wie Ungarn vorträgt, dahin auszulegen, dass die Schlussfolgerungen des Europäischen Rates für die Organe der Union bindend seien.

142. Gemäß Art. 13 Abs. 2 EUV handelt jedes Organ „nach Maßgabe der ihm in den Verträgen zugewiesenen Befugnisse nach den Verfahren, Bedingungen und Zielen, die in den Verträgen festgelegt sind“. In dieser Bestimmung kommt der Grundsatz des institutionellen Gleichgewichts zum Ausdruck, der für den organisatorischen Aufbau der Union kennzeichnend ist und der gebietet, dass jedes Organ seine Befugnisse unter Beachtung der Befugnisse der anderen Organe ausübt ( 49 ).

143. Nach meiner Meinung haben weder die Kommission noch der Rat dadurch, dass sie den angefochtenen Beschluss vorgeschlagen bzw. erlassen haben, die ihnen durch Art. 78 Abs. 3 AEUV zugewiesenen Befugnisse überschritten.

144. Vor allem können die Schlussfolgerungen des Europäischen Rates vom 25. und 26. Juni 2015 nicht bewirken, dass es der Kommission untersagt wäre, eine Regelung vorzuschlagen, die zur Ergänzung des Beschlusses 2015/1523 die vorläufige und verbindliche Umsiedlung von internationalen Schutz beantragenden Personen vorsieht, und dass der Rat eine solche Regelung dann nicht erlassen dürfte.

145. Ich erinnere in diesem Zusammenhang daran, dass die vorläufigen Maßnahmen, die der Rat aufgrund von Art. 78 Abs. 3 AEUV treffen kann, auf Vorschlag der Kommission erlassen werden. Dieses der Kommission durch Art. 17 Abs. 2 EUV allgemein eingeräumte Initiativrecht könnte in Frage gestellt werden, wenn man es von der vorherigen Annahme von Schlussfolgerungen durch den Europäischen Rat abhängig machen wollte. Dies gilt umso mehr, wenn eine Vertragsvorschrift wie Art. 78 Abs. 3 AEUV der Kommission die Befugnis überträgt, eine sofortige Reaktion der Union auf einen Notfall vorzuschlagen. Es muss der Kommission, die nach Art. 17 Abs. 1 EUV „die allgemeinen Interessen der Union [fördert] und [zu diesem Zweck] … geeignete Initiativen [ergreift]“, in Ausübung ihres Initiativrechts zustehen, den Gegenstand, das Ziel und den Inhalt ihres Vorschlags zu bestimmen ( 50 ).

146. Wie die Italienische Republik und das Großherzogtum Luxemburg im Wesentlichen bemerken, stellt der angefochtene Beschluss die Reaktion auf einen neuen Notfall dar, der in den Monaten Juli und August des Jahres 2015 eingetreten ist. Die auf Art. 78 Abs. 3 AEUV gestützte Einführung eines vorübergehenden Umsiedlungsmechanismus für 120000 internationalen Schutz beantragende Personen musste nicht eigens zuvor in Schlussfolgerungen des Europäischen Rates behandelt werden. Abgesehen davon, dass der Wortlaut dieser Bestimmung ein solches Erfordernis nicht enthält, hätte dieses zur Folge, das Reaktionsvermögen zu beeinträchtigen, das die Unionsorgane zeigen müssen, wenn Mitgliedstaaten in eine Notlage geraten.

147. Im Übrigen dürfen in die Schlussfolgerungen des Europäischen Rates vom 25. und 26. Juni 2015 keine Wirkungen hineingelesen werden, die über den Erlass speziell der Maßnahme hinausgehen, mit der diese Schlussfolgerungen umgesetzt werden sollten, nämlich den Erlass des Beschlusses 2015/1523, der die freiwillige Umsiedlung von 40000 Personen zum Gegenstand hat.

148. Jedenfalls vermag ich in dem auf Art. 78 Abs. 3 AEUV gestützten Vorgehen der Kommission und des Rates beim Erlass des angefochtenen Beschlusses – selbst wenn anzunehmen wäre, dass mit dem Beschluss 2015/1523 den in den Schlussfolgerungen des Europäischen Rates vom 25. und 26. Juni 2015 enthaltenen Empfehlungen noch nicht vollständig nachgekommen wurde – keinen grundsätzlichen Widerspruch zu den Leitlinien zu erkennen, die der Rat in diesen Schlussfolgerungen aufgestellt hat.

149. Der Europäische Rat erklärt nämlich in Nr. 2 dieser Schlussfolgerungen, die Arbeit sollte „[a]usgehend von der Europäischen Migrationsagenda der Kommission“ vorangebracht werden. Diese Agenda sieht aber die Aktivierung des Dringlichkeitsmechanismus gemäß Art. 78 Abs. 3 AEUV vor. Außerdem ruft der Europäische Rat in Nr. 3 der genannten Schlussfolgerungen zu „umfassendere[n] Anstrengungen … [auf], um die wachsenden Ströme illegaler Migration besser einzudämmen“, und zu diesem Zweck u. a. den Bereich Umsiedlung voranzubringen. Mit dem Vorschlag und dem darauffolgenden Erlass des angefochtenen Beschlusses gemäß Art. 78 Abs. 3 AEUV hielten sich die Kommission und der Rat daher im Rahmen der Handlungsanweisungen des Europäischen Rates.

150. Soweit sich die Kritik der Slowakischen Republik und Ungarns schließlich im Kern dagegen richten sollte, dass der angefochtene Beschluss mit qualifizierter Mehrheit erlassen wurde, ist darauf hinzuweisen, dass Art. 78 Abs. 3 AEUV dem Rat gestattet, Maßnahmen mit qualifizierter Mehrheit zu erlassen; es ist daher in Ermangelung einer gegenteiligen Vertragsbestimmung ausgeschlossen, dass der Europäische Rat diese Abstimmungsregel ändert und dem Rat bei der Abstimmung Einstimmigkeit vorschreibt. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs können nämlich – da die Grundsätze über die Willensbildung der Unionsorgane in den Verträgen festgelegt sind und nicht zur Disposition der Mitgliedstaaten oder der Organe selbst stehen – allein die Verträge ein Organ in besonderen Fällen dazu ermächtigen, ein von ihnen geschaffenes Entscheidungsverfahren zu ändern ( 51 ).

151. Der erste Klagegrund der Slowakischen Republik und der siebte Klagegrund Ungarns sind somit als unbegründet zurückzuweisen.

2. Zum dritten Teil des dritten Klagegrundes und zum ersten Teil des vierten Klagegrundes der Slowakischen Republik sowie zum fünften Klagegrund Ungarns, mit denen eine Verletzung wesentlicher Formvorschriften insoweit geltend gemacht wird, als der Rat entgegen seiner Verpflichtung aus Art. 78 Abs. 3 AEUV das Parlament nicht angehört habe

152. Die Slowakische Republik und Ungarn tragen vor, da der Rat wesentliche Änderungen an dem ursprünglichen Vorschlag der Kommission vorgenommen und den angefochtenen Beschluss ohne erneute Anhörung des Parlaments erlassen habe, habe er die in Art. 78 Abs. 3 AEUV vorgesehenen wesentlichen Formvorschriften verletzt, was zur Nichtigerklärung dieses Beschlusses führen müsse. Nach Ansicht der Slowakischen Republik hat der Rat dadurch auch gegen Art. 10 Abs. 1 und 2 EUV, gegen Art. 13 Abs. 2 EUV sowie gegen die Grundsätze der repräsentativen Demokratie, des institutionellen Gleichgewichts und der ordnungsgemäßen Verwaltung verstoßen.

153. In diesem Zusammenhang verweisen die Slowakische Republik und Ungarn auf die folgenden wesentlichen Änderungen.

154. In dem angefochtenen Beschluss sei Ungarn nicht mehr unter den durch den Umsiedlungsmechanismus begünstigten Mitgliedstaaten, sondern unter den Umsiedlungsmitgliedstaaten aufgeführt, was zur Streichung von Anhang III des ursprünglichen Vorschlags und zur Aufnahme Ungarns in die Anhänge I und II des angefochtenen Beschlusses geführt habe.

155. Die grundlegende Änderung bestehe darin, dass zwar die Gesamtzahl von 120000 Personen beibehalten worden sei, die darin enthaltenen 54000 Personen, die ursprünglich aus Ungarn hätten umgesiedelt werden sollen, jedoch in eine „Reserve“ überführt worden seien, die in dem ursprünglichen Vorschlag der Kommission nicht in Betracht gezogen worden sei. Infolgedessen seien die Struktur und mehrere wesentliche Elemente dieses Vorschlags grundlegend geändert worden, wie etwa dessen Titel und persönlicher Anwendungsbereich, die Liste der begünstigten und der Umsiedlungsmitgliedstaaten sowie die Zahl der in jeden dieser Mitgliedstaaten umzusiedelnden Personen. Diese Änderungen hätten Eingang in die Art. 1 und 3 sowie in Art. 4 Abs. 1 Buchst. c des angefochtenen Beschlusses gefunden.

156. Die Slowakische Republik nennt weitere Änderungen des ursprünglichen Kommissionsvorschlags: Im Gegensatz zu diesem Vorschlag enthalte der angefochtene Beschluss in Art. 4 Abs. 3 die Vorschrift, der zufolge der Umsiedlungsmechanismus anderen Mitgliedstaaten zugutekommen könne, wenn sie die darin vorgesehenen Voraussetzungen erfüllten. Im Übrigen gelte der angefochtene Beschluss gemäß Art. 13 Abs. 3 rückwirkend für Antragsteller, die seit dem 24. März 2015 eingetroffen seien, d. h. während eines Zeitraums, der bis zu sechs Monaten vor den Erlass des Beschlusses zurückreiche, während die Kommission diese Rückwirkung in ihrem ursprünglichen Vorschlag auf einen Monat begrenzt habe.

157. Art. 4 Abs. 5 und 6 des angefochtenen Beschlusses enthalte ebenfalls wesentliche Änderungen gegenüber dem ursprünglichen Kommissionsvorschlag in Bezug auf die Regelung zur zeitweiligen Aussetzung der Beteiligung eines Mitgliedstaats an dem Umsiedlungsprozess. Nach dem angefochtenen Beschluss stehe nämlich die Befugnis zur Entscheidung über eine solche Aussetzung dem Rat zu, während die Kommission vorgeschlagen habe, diese Befugnis ihr selbst zu übertragen. Der angefochtene Beschluss beschränke die Aussetzung auch auf 30 % der dem betroffenen Mitgliedstaat zugewiesenen Antragsteller, während in dem ursprünglichen Kommissionsvorschlag eine derartige Beschränkung gefehlt habe. Während dieser Vorschlag ferner dem von seiner Verpflichtung entbundenen Mitgliedstaat eine Ausgleichszahlung auferlegt habe, enthalte der angefochtene Beschluss keine solche Zahlungspflicht.

158. Schließlich habe der 25. Erwägungsgrund des ursprünglichen Kommissionsvorschlags den Verteilungsschlüssel für die Zahl der in die einzelnen Mitgliedstaaten umzusiedelnden Personen enthalten, wohingegen ein solcher Verteilungsschlüssel in dem angefochtenen Beschluss fehle, so dass Letzterem nicht zu entnehmen sei, nach welchen zahlenmäßigen Kriterien diese Personen den einzelnen Mitgliedstaaten zugewiesen würden.

159. Die Kläger werfen dem Rat vor, das Parlament nicht erneut angehört zu haben, nachdem er diese grundlegenden Änderungen an dem ursprünglichen Kommissionsvorschlag vorgenommen habe, obwohl das Parlament ihn in seiner Entschließung vom 17. September 2015 aufgefordert habe, es erneut anzuhören, falls er beabsichtige, den Vorschlag der Kommission entscheidend zu ändern.

160. Zwar habe die Präsidentschaft der Union das Parlament, vor allem dessen Ausschuss für bürgerliche Freiheiten, Justiz und Inneres, regelmäßig über die Entwicklung des Vorgangs innerhalb des Rates unterrichtet; dies könne jedoch eine in einer Plenarsitzung angenommene förmliche Entschließung des Parlaments nicht ersetzen.

161. Ungarn verweist auf zwei Schreiben des Vorsitzenden des Rechtsausschusses des Parlaments an den Präsidenten des Parlaments, denen zufolge dieser Ausschuss ebenfalls zu der Ansicht gelangt sei, dass der Rat den ursprünglichen Kommissionsvorschlag mit dem Ausschluss Ungarns aus dem Kreis der begünstigten Mitgliedstaaten wesentlich geändert habe, so dass das Parlament erneut hätte angehört werden müssen. Dieser Ausschuss habe dem Parlament allerdings aus politischen Gründen empfohlen, von einem Streitbeitritt in den vorliegenden beim Gerichtshof anhängigen Rechtssachen abzusehen.

162. Der Rat verwahrt sich gegen die Verwendung dieser beiden Schreiben im Rahmen der vorliegenden Verfahren und hat u. a. beantragt, der Gerichtshof möge Beweis erheben, um deren Echtheit zu überprüfen. Nach meiner Meinung braucht sich der Gerichtshof mit diesen beiden Schreiben nicht zu befassen; er hat unabhängig von deren Inhalt letztverbindlich darüber zu entscheiden, ob der Rat seiner Verpflichtung, das Parlament gemäß Art. 78 Abs. 3 AEUV anzuhören, nachgekommen ist.

163. Dem Gerichtshof zufolge stellt „[i]n den vom Vertrag vorgesehenen Fällen … die ordnungsgemäße Anhörung des Parlaments ein wesentliches Formerfordernis dar, dessen Nichtbeachtung die Nichtigkeit der betreffenden Handlung zur Folge hat“ ( 52 ). Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs ist das Parlament außerdem, wenn es nach dem Vertrag angehört werden muss, „erneut anzuhören, wenn der endgültig verabschiedete Text als Ganzes gesehen in seinem Wesen von demjenigen abweicht, zu dem das Parlament bereits angehört worden ist, und die Änderungen nicht im Wesentlichen einem vom Parlament selbst geäußerten Wunsch entsprechen“ ( 53 ).

164. Daher ist zu prüfen, ob die von den Klägern erwähnten Änderungen das Wesen des Textes als Ganzes gesehen betreffen.

165. Dazu ist festzustellen, dass sowohl der ursprüngliche als auch der geänderte Kommissionsvorschlag zur Bewältigung einer durch den plötzlichen Zustrom von Drittstaatsangehörigen hervorgerufenen Notlage einen vorübergehenden Umsiedlungsmechanismus für 120000 Personen vorsahen, die während einer bestimmten Zeitspanne rechtsverbindlich auf die Mitgliedstaaten aufgeteilt werden sollten. Das Ausscheiden Ungarns aus dem Kreis der durch diesen Mechanismus begünstigten Mitgliedstaaten stellt zwar eine rechtliche Änderung, jedoch keine Beeinträchtigung der wesentlichen Merkmale dieses Mechanismus dar.

166. Nach diesem Ausscheiden musste der ursprüngliche Vorschlag der Kommission zwar noch mehrfachen Feineinstellungen unterzogen werden, insbesondere hinsichtlich der Reserve von 54000 Personen. Diese Anpassungen berühren jedoch nicht die Grundstruktur des angefochtenen Beschlusses. Im Übrigen erscheinen mir die anderen von der Slowakischen Republik kritisierten Änderungen nicht geeignet, den ursprünglichen Vorschlag in seinem harten Kern, wie ich ihn oben herausgearbeitet habe, anzutasten.

167. Unter dem Strich haben also die verschiedenen Änderungen, die die Kommission an ihrem Vorschlag vorgenommen hat, meines Erachtens das Wesen des angefochtenen Beschlusses als Ganzes gesehen nicht beeinträchtigt, so dass das Parlament nicht erneut angehört zu werden brauchte.

168. Ich füge hinzu, dass man sich fragen darf, ob eine erneute Anhörung des Parlaments notwendig ist, wenn die zentrale Änderung, die der Rat am ursprünglichen Kommissionsvorschlag vornimmt, nicht auf einer von ihm getroffenen freien Entscheidung beruht, sondern ausschließlich auf einen neuen, seiner Kontrolle entzogenen Umstand zurückzuführen ist, dem er überdies Rechnung tragen muss.

169. Im vorliegenden Fall konnte der Rat Ungarn nicht zwingen, Begünstigter des vorübergehenden Umsiedlungsmechanismus zu bleiben, wie dies in dem ursprünglichen Kommissionsvorschlag vorgesehen war. Der Rat konnte also nur den von diesem Mitgliedstaat geäußerten Willen zur Kenntnis nehmen, aus dem Kreis der Mitgliedstaaten auszuscheiden, zu deren Gunsten dieser Mechanismus angewandt werden sollte.

170. Außerdem liegt der Grund für die Anhörung des Parlaments – es sei denn, man betrachtet diese als rein formalen Akt – darin, dass die vom Rat an dem vorgelegten Text vorgenommenen Änderungen gegebenenfalls in die vom Parlament gewünschte Richtung gehen. Im vorliegenden Fall blieb dem Rat aber nichts anderes übrig, als das Ausscheiden Ungarns zur Kenntnis zu nehmen und seinen Beschluss diesem Umstand, der von seinem Willen unabhängig war, anzupassen.

171. Alles in allem bin ich der Ansicht, dass ein Element, das dem Einfluss des Rates entzogen ist, bei der Prüfung der Frage, ob das Parlament zu einer Regelung erneut angehört werden musste, nicht als wesentliches Merkmal dieser Regelung angesehen werden kann. Im vorliegenden Fall haben wir es nicht mit dem Ergebnis eines politischen Kompromisses zu tun, sondern mit der Weigerung eines Mitgliedstaats, von einer auf Art. 78 Abs. 3 AEUV gestützten vorläufigen Maßnahme Gebrauch zu machen. Zwar kann der Rat die Mitgliedstaaten nach dieser Bestimmung in Verbindung mit Art. 80 AEUV dazu zwingen, Solidarität zu üben und ihren Teil der Verantwortung zu übernehmen, um eine Notlage zu bewältigen; er kann einen Mitgliedstaat allerdings meines Erachtens nicht zwingen, diese Solidarität in Anspruch zu nehmen.

172. Selbst wenn anzunehmen wäre, dass der letztlich verabschiedete Text als Ganzes gesehen in seinem Wesen von dem Text abweicht, zu dem das Parlament seine legislative Entschließung vom 17. September 2015 abgegeben hat, bin ich der Auffassung, dass – unter Berücksichtigung der durch Dringlichkeit gekennzeichneten Umstände, unter denen eine auf Art. 78 Abs. 3 AEUV gestützte Maßnahme wie der angefochtene Beschluss erlassen wird – das Parlament auf jeden Fall während des gesamten Verfahrens sowohl zu dem ursprünglichen Kommissionsvorschlag als auch zu den daran vorgenommenen Änderungen ordnungsgemäß angehört wurde.

173. Aus den beim Gerichtshof vor allem vom Rat und vom Großherzogtum Luxemburg eingereichten Stellungnahmen geht hervor, dass der Rat bei zahlreichen formellen und inoffiziellen Kontakten das Parlament über nahezu alle Änderungen des ursprünglichen Textes unterrichtete und dass dieses hiergegen keine Einwände erhob.

174. Der Rat trägt im Einzelnen vor, ohne auf Widerspruch zu stoßen, dass er am 14. September 2015 um 12 Uhr beschlossen habe, das Parlament zu dem Vorschlag der Kommission anzuhören. Am selben Tag habe der Generalsekretär des Rates dem Präsidenten des Parlaments ein förmliches Konsultationsschreiben übersandt, in dem der Rat sich verpflichtet habe, das Parlament über die weitere Entwicklung dieses Vorgangs umfassend auf dem Laufenden zu halten. Am 16. September 2015 habe Jean Asselborn, luxemburgischer Minister für Immigration und Asyl sowie Präsident des Rates, an der außerordentlichen Plenartagung des Parlaments teilgenommen. Bei dieser Gelegenheit habe er die Ergebnisse der Tagung des Rates „Justiz und Inneres“ vom 14. September 2015 vorgestellt. In diesem Zusammenhang habe er angekündigt, dass Ungarn sich geweigert habe, als an den Außengrenzen befindlicher Mitgliedstaat behandelt zu werden und von dem Solidaritätsmechanismus Gebrauch zu machen, und dass trotz dieses Rückzugs von Ungarn an der Zahl von 120000 umzusiedelnden Personen festgehalten werde.

175. Wie das Großherzogtum Luxemburg zu Recht bemerkt, ist das Parlament auf diese Weise in die Lage versetzt worden, diesem Umstand bei der Annahme seiner legislativen Entschließung vom 17. September 2015 Rechnung zu tragen. Es konnte somit bei seiner förmlichen Anhörung zur Kenntnis nehmen, dass Ungarn aus dem Kreis derjenigen ausgeschieden war, denen der vorübergehende Umsiedlungsmechanismus für 120000 Personen zugutekommen sollte. Wenn das Parlament der Meinung gewesen wäre, dass dieser neue Umstand dem Erlass des angefochtenen Beschlusses entgegenstehe, wäre es mithin in der Lage gewesen, diese Meinung kundzutun.

176. Es spielt meines Erachtens keine Rolle, dass dieses Ausscheiden Ungarns in der legislativen Entschließung des Parlaments vom 17. September 2015 nicht zur Sprache kommt und dass es keine andere Entschließung gibt, der zu entnehmen wäre, dass das Parlament zu den nach diesem Ausscheiden an dem Kommissionsvorschlag vorgenommenen Änderungen förmlich angehört wurde.

177. Die besonderen Merkmale der in Art. 78 Abs. 3 AEUV bestehenden Rechtsgrundlage sprechen nach meiner Ansicht für eine relative Flexibilität bei der Prüfung, ob das Parlament nach dem Ausscheiden Ungarns und den infolgedessen vorgenommenen Änderungen des ursprünglichen Vorschlags ordnungsgemäß erneut angehört wurde.

178. Im Übrigen hat das Parlament diesen Aspekt der Dringlichkeit im Rahmen seiner Anhörung umfassend berücksichtigt. Die legislative Entschließung des Parlaments vom 17. September 2015 wurde nämlich im Dringlichkeitsverfahren gemäß Art. 154 der Geschäftsordnung dieses Organs angenommen. In dieser Entschließung hat das Parlament auch auf „die außergewöhnliche Notsituation und die Notwendigkeit, die Situation ohne weitere Verzögerung zu bewältigen“, hingewiesen.

179. Zwar fordert das Parlament in derselben Entschließung „den Rat auf, es erneut anzuhören, falls er beabsichtigt, den Vorschlag der Kommission entscheidend zu ändern“. Wegen der vom Parlament selbst hervorgehobenen außergewöhnlichen Notsituation und Notwendigkeit einer schnellen Reaktion auf die Flüchtlingskrise ist es nach meinem Dafürhalten nicht erforderlich, dass eine erneute Anhörung in einem klar festgelegten formellen Verfahren durchgeführt wird.

180. Der Rat erläutert übrigens im Einzelnen, wie er das Parlament zwischen dem 17. September 2015, als dieses seine legislative Entschließung annahm, und dem 22. September 2015, als der angefochtene Beschluss erlassen wurde, regelmäßig unterrichtet hat.

181. So hat die Ratspräsidentschaft im Rahmen der in dem Konsultationsschreiben angekündigten inoffiziellen Kontakte eine konsolidierte Fassung des Vorschlags mit allen vom Rat bis zum 21. September 2015, 22 Uhr, vorgenommenen Änderungen für das Parlament vorbereitet. Dieser Text wurde dem Parlament am 22. September 2015 um 9 Uhr übermittelt. Am selben Tag hielt der Ausschuss für bürgerliche Freiheiten, Justiz und Inneres, bei dem es sich unbestritten um den für Asylfragen zuständigen Parlamentsausschuss handelt, eine Sitzung ab, auf der die Ratspräsidentschaft den geänderten Kommissionsvorschlag präsentierte. Dabei konnte die Ratspräsidentschaft die letzten Änderungen in ihre Präsentation einarbeiten, die auf der außerordentlichen Sitzung des Ausschusses der Ständigen Vertreter vom selben Morgen an dem Text vorgenommen worden waren. Das Parlament wurde auch über die Tagesordnung der für denselben Tag um 14:30 Uhr vorgesehenen Sitzung des Rates sowie über die Intentionen der Präsidentschaft und die denkbare Entwicklung des Vorgangs bei dieser Ratssitzung informiert. Daraufhin führte der Ausschuss für bürgerliche Freiheiten, Justiz und Inneres im Hinblick auf die außerordentliche Sitzung des Rates eine Aussprache über den auf diese Weise geänderten Text durch.

182. Daraus ergibt sich, dass der Rat das Parlament in die Erarbeitung des angefochtenen Beschlusses eng eingebunden hat. In Anbetracht der durch Dringlichkeit gekennzeichneten Umstände, die das Parlament selbst anerkannt und berücksichtigt hat, sowie der unter solchen Umständen für das Verfahren gebotenen Flexibilität ist davon auszugehen, dass das Parlament im Einklang mit der Vorschrift des Art. 78 Abs. 3 AEUV ordnungsgemäß angehört wurde.

183. Daher schlage ich dem Gerichtshof vor, den dritten Teil des dritten Klagegrundes und den ersten Teil des vierten Klagegrundes der Slowakischen Republik sowie den fünften Klagegrund Ungarns als unbegründet zurückzuweisen.

3. Zum zweiten Teil des vierten Klagegrundes der Slowakischen Republik und zum dritten Klagegrund Ungarns, mit denen eine Verletzung wesentlicher Formvorschriften insoweit geltend gemacht wird, als der Rat entgegen Art. 293 Abs. 1 AEUV nicht einstimmig entschieden habe

184. Die Slowakische Republik und Ungarn tragen vor, der Rat habe durch den Erlass des angefochtenen Beschlusses die in Art. 293 Abs. 1 AEUV niedergelegte wesentliche Formvorschrift verletzt, indem er den Vorschlag der Kommission abgeändert habe, ohne dem in dieser Bestimmung vorgeschriebenen Erfordernis der Einstimmigkeit nachzukommen. Nach Ansicht der Slowakischen Republik hat der Rat dadurch auch gegen Art. 13 Abs. 2 EUV sowie gegen die Grundsätze des institutionellen Gleichgewichts und der ordnungsgemäßen Verwaltung verstoßen.

185. Die Kläger machen geltend, das in Art. 293 Abs. 1 AEUV vorgesehene Erfordernis der Einstimmigkeit gelte für jede Änderung des Kommissionsvorschlags, einschließlich geringfügiger Änderungen, und unabhängig davon, ob die Kommission die Änderungen, die bei den Diskussionen im Rat an ihrem Vorschlag vorgenommen worden seien, ausdrücklich oder stillschweigend akzeptiert habe.

186. Nichts deute darauf hin, dass die Kommission im Lauf des Verfahrens, das zum Erlass des angefochtenen Beschlusses geführt habe, ihren Vorschlag zurückgezogen und einen neuen Vorschlag vorgelegt hätte, dessen Wortlaut mit demjenigen des später erlassenen angefochtenen Beschlusses identisch gewesen wäre. Aus dem Protokoll über die Ratstagung vom 22. September 2015 gehe vielmehr hervor, dass die Kommission weder einen neuen Vorschlag vorgelegt noch eine vorherige Erklärung zu dem geänderten Vorschlag abgegeben habe, der in dieser Fassung schließlich vom Rat angenommen worden sei. Die Kommission müsse aber an den in Rede stehenden Änderungen aktiv und ausdrücklich mitwirken, damit angenommen werden könne, dass sie ihren Vorschlag im Sinne von Art. 293 Abs. 2 AEUV geändert habe. Im Übrigen unterscheide sich der vorliegende Fall von der Rechtssache, in der das Urteil vom 5. Oktober 1994, Deutschland/Rat ( 54 ), ergangen sei.

187. Schließlich seien die beiden Mitglieder der Kommission, die an den verschiedenen Sitzungen des Rates teilgenommen hätten, vom Kollegium der Mitglieder der Kommission nicht ordnungsgemäß zur Billigung des vom Rat letztlich angenommenen Textes ermächtigt worden.

188. Ich teile die Auffassung der Kläger nicht.

189. Wie ich zuvor bereits ausgeführt habe, räumt der AEU-Vertrag der Kommission ein Initiativrecht für Rechtsetzungsvorschläge ein. Art. 293 Abs. 1 AEUV stattet dieses Recht insofern mit einer Garantie aus, als er bestimmt, dass der Rat, wenn er aufgrund der Verträge auf Vorschlag der Kommission tätig wird, diesen Vorschlag außer in den Fällen, die von den dort genannten Bestimmungen des AEU-Vertrags erfasst werden, nur einstimmig abändern kann ( 55 ).

190. Im Übrigen sieht Art. 293 Abs. 2 AEUV vor: „Solange ein Beschluss des Rates nicht ergangen ist, kann die Kommission ihren Vorschlag jederzeit im Verlauf der Verfahren zur Annahme eines Rechtsakts der Union ändern.“

191. Im Zusammenhang mit dem Verfahren, das zum Erlass des angefochtenen Beschlusses geführt hat, ist das Initiativrecht der Kommission, das Art. 293 AEUV gewährleisten soll, meines Erachtens nicht beeinträchtigt worden. Die Kommission hat sich übrigens im Rahmen des vorliegenden Verfahrens selbst dahin geäußert, dass ihre institutionellen Vorrechte gewahrt worden seien.

192. Aus den Erklärungen, die die Kommission vor dem Gerichtshof abgegeben hat, geht hervor, dass sie sich auf ihrer Sitzung vom 16. September 2015 das vorrangige Ziel gesetzt hat, den Rat dazu zu bringen, anlässlich seiner Tagung vom 22. September 2015 einen rechtsverbindlichen und sofort anwendbaren Beschluss zur Umsiedlung von 120000 Personen zu erlassen, die unzweifelhaft internationalen Schutz benötigten. Um dieses vorrangige Ziel zu erreichen, hat die Kommission ihren Angaben zufolge ihrem Ersten Vizepräsidenten, Frans Timmermans, und dem für Migration, Inneres und Bürgerschaft zuständigen Kommissionsmitglied, Dimitris Avramopoulos, den notwendigen Handlungsspielraum hinsichtlich der anderen Aspekte des Vorschlags eingeräumt.

193. Wie die Kommission ausführt, ist sie nach Art. 13 ihrer Geschäftsordnung befugt, „eines oder mehrere ihrer Mitglieder [zu] beauftragen, den Wortlaut eines Beschlusses oder eines den übrigen Organen vorzulegenden Vorschlags, dessen wesentlichen Inhalt sie bereits in ihren Beratungen festgelegt hat, im Einvernehmen mit dem Präsidenten endgültig anzunehmen“. Die Kläger haben nichts vorgelegt, was prima facie ihre Behauptung belegen könnte, die beiden Kommissionsmitglieder seien vom Kollegium der Mitglieder der Kommission nicht ordnungsgemäß ermächtigt worden, die Änderungen des ursprünglichen Vorschlags im Namen der Kommission zu billigen. Angesichts der Erklärungen seitens der Kommission ist deshalb nach meiner Ansicht zu vermuten, dass der Erste Vizepräsident der Kommission und das für Migration, Inneres und Bürgerschaft zuständige Kommissionsmitglied vom Kollegium der Mitglieder der Kommission ordnungsgemäß ermächtigt worden waren, im Namen der Kommission voll und ganz an dem Verfahren mitzuwirken, das zum Erlass des angefochtenen Beschlusses geführt hat.

194. Das Initiativrecht der Kommission wurde im Rahmen des Verfahrens, das zum Erlass des angefochtenen Beschlusses geführt hat, insoweit gewahrt, als davon auszugehen ist, dass die Kommission entsprechend der durch Art. 293 Abs. 2 AEUV gebotenen Möglichkeit ihren Vorschlag geändert hat.

195. In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass der Gerichtshof der Form, die der geänderte Vorschlag annehmen kann, keine Bedeutung beimisst. Dem Gerichtshof zufolge sind „[s]olche geänderten Vorschläge … Teil des … Rechtsetzungsverfahrens [der Union], das sich durch eine gewisse Flexibilität auszeichnet, die erforderlich ist, um zwischen den Organen eine Meinungsübereinstimmung zu erreichen“ ( 56 ).

196. Der Entscheidungsprozess bedarf einer gewissen Flexibilität zur Erleichterung der Suche nach politischen Kompromissen vor allem dann, wenn es um die durch Dringlichkeit gekennzeichnete Umsetzung des Art. 78 Abs. 3 AEUV geht.

197. Bei der Prüfung, ob das Initiativrecht der Kommission gewahrt wurde, kommt es folglich darauf an, ob diese den Änderungen, die an ihrem Vorschlag vorgenommen wurden, zugestimmt hat oder nicht. Wie der Rat zu Recht bemerkt, folgt aus einer Gesamtschau der Bestimmungen des Art. 293 Abs. 1 und 2 AEUV, dass das Einstimmigkeitserfordernis für den Rat nur dann gilt, wenn sich die Kommission einer Änderung ihres Vorschlags widersetzt.

198. Aus den Akten geht aber hervor, dass der Erste Vizepräsident der Kommission und das für Migration, Inneres und Bürgerschaft zuständige Kommissionsmitglied aktiv und kontinuierlich an der Suche nach einem politischen Kompromiss innerhalb des Rates mitgewirkt haben. Zu diesem Zweck haben diese beiden Kommissionsmitglieder die Änderungen akzeptiert, die der Rat an dem ursprünglichen Vorschlag vornahm. Als der Rat seinen Beschluss erließ, war er daher mit einem Kommissionsvorschlag befasst, der im Einklang mit Art. 293 Abs. 2 AEUV gemäß dem politischen Kompromiss geändert worden war, dem zwei von der Kommission zu diesem Zweck ordnungsgemäß ermächtigte Kommissionsmitglieder zugestimmt hatten ( 57 ).

199. Deshalb schlage ich dem Gerichtshof vor, den zweiten Teil des vierten Klagegrundes der Slowakischen Republik und den dritten Klagegrund Ungarns als unbegründet zurückzuweisen.

4. Zum zweiten Teil des dritten Klagegrundes der Slowakischen Republik und zum vierten Klagegrund Ungarns, mit denen eine Verletzung wesentlicher Formvorschriften insoweit geltend gemacht wird, als das Recht der nationalen Parlamente auf Abgabe einer Stellungnahme gemäß dem Protokoll Nr. 1 und dem Protokoll Nr. 2 nicht beachtet worden sei

200. Ungarn und die Slowakische Republik tragen vor – Letztere hilfsweise –, beim Erlass des angefochtenen Beschlusses sei das im Protokoll Nr. 1 und im Protokoll Nr. 2 vorgesehene Recht der nationalen Parlamente auf Abgabe einer Stellungnahme zu Gesetzgebungsakten nicht beachtet worden.

201. Der angefochtene Beschluss sei insoweit, als er unionsrechtliche Gesetzgebungsakte ändere, inhaltlich ein Gesetzgebungsakt; daher hätte dieser Beschluss in einem Gesetzgebungsverfahren erlassen werden müssen, so dass das Recht der nationalen Parlamente auf Abgabe einer Stellungnahme zum Entwurf dieses Gesetzgebungsakts hätte beachtet werden müssen. Die am 13. September 2015 zu bloßen Informationszwecken erfolgte Übermittlung des Entwurfs an die nationalen Parlamente habe deshalb nicht genügt. Jedenfalls sei der Entwurf in seiner geänderten Fassung vom Rat am 22. September 2015 verabschiedet worden, so dass die den nationalen Parlamenten nach Art. 4 de