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Leitsätze



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1. Wettbewerb – Geldbußen – Höhe – Festsetzung – Kriterien – Herabsetzung der Geldbuße als Gegenleistung für eine Zusammenarbeit des beschuldigten Unternehmens – Gewährung eines bedingten Geldbußenerlasses vor der endgültigen Entscheidung der Kommission – Bedeutung

(Verordnung Nr. 1/2003 des Rates, Art. 23; Mitteilung 2002/C 45/03 der Kommission, Randnrn. 8 Buchst. a und b, 11 Buchst. a bis c, 15, 16, 18 und 19)

2. Wettbewerb – Geldbußen – Höhe – Festsetzung – Kriterien – Herabsetzung der Geldbuße als Gegenleistung für eine Zusammenarbeit des beschuldigten Unternehmens – Vollständiger Erlass – Voraussetzungen

(Verordnung Nr. 1/2003 des Rates, Art. 23; Mitteilung 2002/C 45/03 der Kommission, Randnr. 11 Buchst. a)

3. Wettbewerb – Verwaltungsverfahren – Wahrung der Verteidigungsrechte – Mitteilung der Beschwerdepunkte – Einstweilige Regelung

(Art. 81 EG; Verordnung Nr. 1/2003 des Rates, Art. 27 Abs. 1)

4. Wettbewerb – Geldbußen – Höhe – Festsetzung – Kriterien – Herabsetzung der Geldbuße als Gegenleistung für eine Zusammenarbeit des beschuldigten Unternehmens – Gewährung eines bedingten Geldbußenerlasses vor der endgültigen Entscheidung der Kommission – Weigerung der Kommission, einen endgültigen Erlass zu gewähren – Verstoß gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes – Fehlen

(Art. 81 EG; Mitteilung 2002/C 45/03 der Kommission, Randnr. 11)

5. Handlungen der Organe – Leitlinien für das Verfahren zur Festsetzung von Geldbußen wegen Zuwiderhandlungen gegen die Wettbewerbsregeln – Handlung, die Außenwirkung entfalten soll – Bedeutung

(Verordnung Nr. 1/2003 des Rates, Art. 23; Mitteilung 98/C 9/03 der Kommission)

6. Wettbewerb – Geldbußen – Höhe – Festsetzung – Zuwiderhandlungen, die bereits aufgrund ihres Wesens als besonders schwer qualifiziert werden

(Verordnung Nr. 1/2003 des Rates, Art. 23; Mitteilung 98/C 9/03 der Kommission)

7. Wettbewerb – Geldbußen – Entscheidung, mit der Geldbußen verhängt werden – Begründungspflicht – Umfang

(Art. 253 EG; Verordnung Nr. 1/2003 des Rates, Art. 23)

8. Wettbewerb – Verwaltungsverfahren – Akteneinsicht – Pflicht der Kommission, interne Unterlagen weiterzugeben – Fehlen

(Art. 81 EG)

Leitsätze

1. Wenn die Kommission einen Antrag auf Erlass der Geldbuße nach der Mitteilung über den Erlass und die Ermäßigung von Geldbußen in Kartellsachen erhält, würdigt sie die Beweismittel, die zur Stützung dieses Antrags von dem betreffenden Unternehmen vorgelegt wurden, um festzustellen, ob dieses Unternehmen die Voraussetzungen von Randnr. 8 Buchst. a oder b der Mitteilung über Zusammenarbeit erfüllt. Wenn dieses Unternehmen das erste Unternehmen ist, das diese Bedingungen erfüllt, gewährt ihm die Kommission schriftlich einen bedingten Erlass der Geldbuße.

Die Gewährung eines bedingten Erlasses der Geldbuße setzt somit voraus, dass dem Unternehmen, das die Voraussetzungen von Randnr. 8 der Mitteilung über Zusammenarbeit erfüllt, im Verwaltungsverfahren eine besondere verfahrensrechtliche Stellung zuerkannt wird, die bestimmte Rechtswirkungen entfaltet. Der bedingte Erlass der Geldbuße kann jedoch nicht mit dem endgültigen Erlass der Geldbuße, der erst am Ende des Verwaltungsverfahrens gewährt wird, gleichgestellt werden.

Insbesondere bescheinigt die Gewährung eines bedingten Erlasses der Geldbuße zum einen, dass das betreffende Unternehmen als erstes Unternehmen die Voraussetzungen von Randnr. 8 Buchst. a oder b der Mitteilung über Zusammenarbeit erfüllt hat, so dass die Kommission andere Anträge auf Geldbußenerlass erst dann prüfen wird, wenn sie den Antrag dieses Unternehmens beschieden hat. Zum anderen gibt sie diesem Unternehmen die Gewähr dafür, dass die Kommission ihm einen Erlass der Geldbuße gewähren wird, wenn sie am Ende des Verwaltungsverfahrens feststellt, dass das Unternehmen die Voraussetzungen von Randnr. 11 Buchst. a bis c der Mitteilung über Zusammenarbeit erfüllt hat.

Erst am Ende des Verwaltungsverfahrens, wenn die Kommission ihre endgültige Entscheidung erlässt, gewährt sie dem Unternehmen, das einen bedingten Geldbußenerlass erhalten hat, in dieser Entscheidung gegebenenfalls den eigentlichen Erlass der Geldbuße. Genau zu diesem Zeitpunkt entfaltet die verfahrensrechtliche Stellung, die sich aus dem bedingten Erlass der Geldbuße ergibt, keine Wirkung mehr. Der endgültige Erlass der Geldbuße wird jedoch nur gewährt, wenn das Unternehmen während des Verwaltungsverfahrens und bis zu der endgültigen Entscheidung auch die drei in Randnr. 11 Buchst. a bis c der Mitteilung über Zusammenarbeit genannten Voraussetzungen erfüllt hat.

Aus der Systematik der Mitteilung über Zusammenarbeit ergibt sich daher, dass ein Unternehmen, das einen Erlass der Geldbuße beantragt, vor der endgültigen Entscheidung keinen eigentlichen Geldbußenerlass erhält, sondern dass ihm lediglich eine verfahrensrechtliche Stellung zuerkannt wird, die am Ende des Verwaltungsverfahrens zu einem Erlass der Geldbuße führen kann, wenn die erforderlichen Voraussetzungen erfüllt sind.

(vgl. Randnrn. 113-115, 117-118)

2. Die Gewährung eines vollständigen Erlasses der Geldbuße stellt eine Ausnahme vom Grundsatz der persönlichen Verantwortlichkeit des Unternehmens für einen Verstoß gegen die Wettbewerbsregeln dar, der damit gerechtfertigt wird, dass die Aufdeckung, Untersuchung und Bekämpfung sowie die Abschreckung von Praktiken, die zu den schwersten Wettbewerbsverstößen zählen, gefördert werden sollen. Unter diesen Bedingungen ist es daher folgerichtig, dass ein Unternehmen, das einen Antrag auf Erlass der Geldbuße stellt, als Gegenleistung für die Gewährung eines vollständigen Erlasses der Geldbuße für sein rechtswidriges Verhalten mit der Kommission bei deren Untersuchung nach dem Wortlaut der Randnr. 11 Buchst. a der Mitteilung über den Erlass und die Ermäßigung von Geldbußen in Kartellsachen „in vollem Umfang kontinuierlich und zügig“ zusammenarbeiten muss.

Da die Zusammenarbeit „in vollem Umfang“ zu erfolgen hat, muss ein Unternehmen, das einen Erlass der Geldbuße beantragt, mit der Kommission vollständig, uneingeschränkt und ohne Vorbehalte zusammenarbeiten, damit ihm ein Geldbußenerlass gewährt werden kann. Der Umstand, dass die Zusammenarbeit „kontinuierlich“ und „zügig“ erfolgen muss, setzt voraus, dass diese Zusammenarbeit während des gesamten Verwaltungsverfahrens und im Prinzip sofort zu erfolgen hat.

Außerdem kann eine niedrigere Festsetzung der Geldbuße auf der Grundlage der Mitteilung über Zusammenarbeit nur gerechtfertigt sein, wenn die gelieferten Informationen und allgemeiner das Verhalten des betreffenden Unternehmens insoweit als Zeichen einer echten Zusammenarbeit des Unternehmens angesehen werden können. Wie sich bereits aus dem Begriff „Zusammenarbeit“ ergibt, wie er in der Mitteilung über Zusammenarbeit verwendet wird, kann eine niedrigere Festsetzung auf der Grundlage der Mitteilung nur gewährt werden, wenn das Verhalten des betreffenden Unternehmens von einem solchen Geist der Zusammenarbeit zeugt. Diese Überlegung gilt erst recht für die Zusammenarbeit, die für die Gewährung eines vollständigen Erlasses der Geldbuße erforderlich ist, da der Erlass der Geldbuße eine noch günstigere Behandlung darstellt als eine bloße Ermäßigung der Geldbuße.

Eine Zusammenarbeit, die „in vollem Umfang kontinuierlich und zügig“ zu erfolgen hat, damit sie einen vollständigen Erlass der Geldbuße rechtfertigt, muss daher ernsthaft und umfassend sein und von einem echten Geist der Zusammenarbeit zeugen.

Ebenso darf ein Unternehmen, das wegen seiner Zusammenarbeit bei der Untersuchung einen vollständigen Erlass der Geldbuße erhalten möchte, es nicht versäumen, die Kommission über relevante Fakten zu informieren, die ihm bekannt sind und die – und sei es auch nur potenziell – Einfluss auf den Ablauf des Verwaltungsverfahrens oder die Wirksamkeit der Untersuchung der Kommission haben könnten. Eine ernsthafte und uneingeschränkte Zusammenarbeit setzt daher voraus, dass das betreffende Unternehmen die Kommission während des gesamten Verwaltungsverfahrens rechtzeitig über jeden relevanten Umstand informiert, der die ordnungsgemäße Durchführung der Untersuchung sowie die Aufdeckung und die wirksame Bekämpfung des betreffenden Kartells negativ beeinflussen könnte. Diese Informationspflicht ist umso wichtiger, wenn ein solcher Umstand die Beziehungen zwischen dem Unternehmen und den anderen Kartellmitgliedern betrifft, und erst recht, wenn der mögliche Eintritt dieses Umstands zuvor im Rahmen des Verwaltungsverfahrens Gegenstand einer ausdrücklichen Erörterung zwischen der Kommission und dem Unternehmen war.

Die Beurteilung der Frage, ob ein Verhalten vorliegt, das Ausdruck eines echten Geistes der Zusammenarbeit ist, kann nur anhand der Umstände erfolgen, die zum Zeitpunkt dieses Verhaltens bestanden. Da die geforderte Zusammenarbeit „kontinuierlich“ sein muss und während des gesamten Verfahrens zu erfolgen hat, stellt jedes Verhalten, das dem Geist der Zusammenarbeit zuwiderläuft, einen Verstoß gegen die Verpflichtung zur Zusammenarbeit dar. Daher können Umstände, die nach diesem Verhalten eingetreten sind, einen solchen Verstoß nicht rechtfertigen.

Folglich kann eine mögliche nachträgliche Feststellung, dass sich das Verhalten, mit dem gegen die Verpflichtung zur Zusammenarbeit verstoßen wurde, nicht negativ ausgewirkt hat, nicht als Rechtfertigung für dieses Verhalten herangezogen werden.

(vgl. Randnrn. 125-130, 132-134)

3. In Wettbewerbssachen kann die Kommission, sofern die Entscheidung die Verteidigungsrechte der Parteien wahrt, indem sie den Betroffenen keine anderen als die in der Mitteilung der Beschwerdepunkte genannten Zuwiderhandlungen zur Last legt und nur Tatsachen berücksichtigt, zu denen sich die Betroffenen äußern konnten, in der endgültigen Entscheidung, mit der eine Geldbuße wegen Verstoßes gegen die Wettbewerbsregeln verhängt wird, die in der Mitteilung der Beschwerdepunkte angeführten Argumente ändern.

(vgl. Randnr. 176)

4. Die Berufung auf den Grundsatz des Vertrauensschutzes ist an drei Voraussetzungen gebunden. Erstens muss die Verwaltung dem Betroffenen präzise, nicht an Bedingungen geknüpfte und übereinstimmende Zusicherungen von zuständiger und zuverlässiger Seite machen. Zweitens müssen diese Zusicherungen geeignet sein, begründete Erwartungen beim Adressaten zu wecken. Drittens müssen die gegebenen Zusicherungen den geltenden Vorschriften entsprechen.

Im Rahmen eines Verwaltungsverfahrens wegen Verstoßes gegen die Wettbewerbsregeln der Europäischen Union kann sich ein Unternehmen, das einen Antrag auf Erlass der Geldbuße bei der Kommission gestellt hat, nicht auf eine präzise, nicht an Bedingungen geknüpfte und übereinstimmende Zusicherung berufen, dass es am Ende des Verwaltungsverfahrens einen endgültigen Erlass der Geldbuße erhalten wird. Denn gemäß Randnr. 19 der Mitteilung über den Erlass und die Ermäßigung von Geldbußen in Kartellsachen entscheidet die Kommission erst zusammen mit der endgültigen Entscheidung, ob die in Randnr. 11 dieser Mitteilung genannten Voraussetzungen erfüllt sind. Daraus folgt, dass die Kommission dem betroffenen Unternehmen vor dem Erlass der endgültigen Entscheidung keine genauen Zusicherungen hinsichtlich eines endgültigen Erlasses der Geldbuße geben kann.

Ferner ist die Kommission nicht verpflichtet, den Unternehmen, die einen Antrag auf Erlass der Geldbuße gestellt haben, mitzuteilen, dass sie die sich aus der Mitteilung über Zusammenarbeit ergebenden Verpflichtungen und insbesondere die Verpflichtung zur Zusammenarbeit beachten müssen, da die Folgen eines solchen Verstoßes in der Mitteilung selbst klar dargelegt werden.

(vgl. Randnrn. 190-193)

5. Die Leitlinien für das Verfahren zur Festsetzung von Geldbußen, die gemäß Art. 15 Abs. 2 der Verordnung Nr. 17 und gemäß Art. 65 Abs. 5 EGKS festgesetzt werden, sind ein Instrument, mit dem unter Beachtung höherrangigen Rechts die Kriterien präzisiert werden sollen, die die Kommission im Rahmen der Ausübung des ihr nach Art. 23 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1/2003 zustehenden Ermessens bei der Festsetzung von Geldbußen anzuwenden gedenkt. Die Leitlinien stellen zwar nicht die Rechtsgrundlage für eine Entscheidung dar, mit der Geldbußen verhängt werden – diese Entscheidung beruht auf der Verordnung Nr. 1/2003 –, sie enthalten jedoch eine allgemeine und abstrakte Regelung der Vorgehensweise, die sich die Kommission zur Festsetzung der in dieser Entscheidung verhängten Geldbußen auferlegt hat, und schaffen damit Rechtssicherheit für die Unternehmen.

Auch wenn die Leitlinien nicht als Rechtsnorm qualifiziert werden können, die die Verwaltung auf jeden Fall zu beachten hat, stellen sie doch eine Verhaltensnorm dar, die einen Hinweis auf die zu befolgende Verwaltungspraxis enthält und von der die Verwaltung im Einzelfall nicht ohne Begründung abweichen kann.

Die aus dem Erlass der Leitlinien resultierende Selbstbeschränkung des Ermessens der Kommission ist jedoch nicht unvereinbar mit dem Fortbestand eines erheblichen Ermessens der Kommission. Die Kommission ist nämlich dadurch, dass sie in den Leitlinien ihre Vorgehensweise bei der Beurteilung der Schwere eines Verstoßes präzisiert hat, nicht daran gehindert, die Schwere umfassend anhand aller relevanten Umstände des Einzelfalls einschließlich der Gesichtspunkte zu beurteilen, die in den Leitlinien nicht ausdrücklich erwähnt sind.

(vgl. Randnrn. 217-219)

6. Nach der in den Leitlinien für das Verfahren zur Festsetzung von Geldbußen, die gemäß Artikel 15 Absatz 2 der Verordnung Nr. 17 und gemäß Artikel 65 Absatz 5 EGKS‑Vertrag festgesetzt werden, vorgesehenen Methode sind bei der Ermittlung der Schwere des Verstoßes seine Art und seine konkreten Auswirkungen auf den Markt, sofern diese messbar sind, sowie der Umfang des betreffenden räumlichen Marktes zu berücksichtigen.

Jedoch haben diese drei Kriterien für die Beurteilung der Schwere des Verstoßes im Rahmen der Gesamtprüfung nicht das gleiche Gewicht. Die Art der Zuwiderhandlung spielt insbesondere bei der Einstufung der Zuwiderhandlungen als „besonders schwer“ eine vorrangige Rolle. Dagegen stellen weder die konkreten Auswirkungen auf den Markt noch der Umfang des räumlichen Marktes notwendige Faktoren für die Einstufung der Zuwiderhandlung als „besonders schwer“ dar, wenn es sich um horizontale Kartelle handelt, die insbesondere auf die Festsetzung von Preisen abzielen. Somit können horizontale Kartelle, die insbesondere auf die Festsetzung von Preisen abzielen, allein aufgrund ihrer Art als „besonders schwer“ eingestuft werden, ohne dass die Kommission konkrete Auswirkungen der Zuwiderhandlung auf den Markt nachweisen müsste, und ohne dass der geringe Umfang des betreffenden räumlichen Marktes einer solchen Einstufung entgegenstünde.

Bei der Beurteilung der Schwere der Zuwiderhandlung ist entscheidend, ob die Kartellmitglieder alles in ihrer Macht Stehende taten, damit ihre Pläne konkrete Auswirkungen hatten. Da das, was dann auf der Ebene der tatsächlich erzielten Marktpreise geschah, durch andere, von den Kartellmitgliedern nicht kontrollierbare Faktoren beeinflusst werden konnte, können die Kartellmitglieder externe Faktoren, die ihre Bemühungen durchkreuzten, nicht zu ihren Gunsten anführen und zu Umständen umdeuten, die eine Herabsetzung der Geldbuße rechtfertigen.

Wenn die Umsetzung eines Kartells erwiesen ist, kann von der Kommission nicht verlangt werden, systematisch darzulegen, dass die Vereinbarungen es den betroffenen Unternehmen tatsächlich ermöglicht hätten, ein höheres – oder bei einem Einkaufskartell ein niedrigeres – Niveau der Transaktionspreise als ohne Kartell zu erzielen. Es wäre unverhältnismäßig, eine solche Darlegung zu verlangen, die beträchtliche Ressourcen in Anspruch nehmen würde, weil sie den Rückgriff auf hypothetische Berechnungen anhand wirtschaftlicher Modelle erfordern würde, deren Genauigkeit nur schwer gerichtlich nachprüfbar und deren Unfehlbarkeit keineswegs erwiesen ist.

Ferner ist der Umfang des räumlichen Marktes kein eigenständiges Kriterium in dem Sinne, dass nur Zuwiderhandlungen, die die Mehrzahl der Mitgliedstaaten betreffen, als „besonders schwer“ eingestuft werden könnten. Weder der Vertrag noch die Verordnung Nr. 1/2003 oder die Leitlinien für das Verfahren zur Festsetzung von Geldbußen, die gemäß Artikel 15 Absatz 2 der Verordnung Nr. 17 und gemäß Artikel 65 Absatz 5 EGKS‑Vertrag festgesetzt werden, lassen die Annahme zu, dass nur räumlich sehr ausgedehnte Beschränkungen so eingestuft werden können. Im Übrigen können Vereinbarungen oder aufeinander abgestimmte Verhaltensweisen, die insbesondere auf die Festsetzung der Ankaufspreise und die Aufteilung der gekauften Mengen abzielen, allein schon aufgrund ihrer Natur als „besonders schwerwiegend“ eingestuft werden, ohne dass diese Verhaltensweisen durch einen besonderen räumlichen Umfang gekennzeichnet zu sein brauchen. Daraus folgt, dass die Größe des betreffenden räumlichen Marktes, selbst wenn diese gering wäre, einer Einstufung der im vorliegenden Fall festgestellten Zuwiderhandlung als „besonders schwer“ grundsätzlich nicht entgegensteht.

(vgl. Randnrn. 220, 222-224, 226, 248-250, 277, 279)

7. Im Rahmen der Festsetzung von Geldbußen wegen eines Verstoßes gegen das Wettbewerbsrecht ist die Begründungspflicht erfüllt, wenn die Kommission in ihrer Entscheidung die Beurteilungsgesichtspunkte angibt, die es ihr ermöglicht haben, Schwere und Dauer der Zuwiderhandlung zu ermitteln. Hinsichtlich einer Entscheidung, mit der Geldbußen gegenüber mehreren Unternehmen verhängt werden, muss die Reichweite der Begründungspflicht u. a. im Licht der Tatsache beurteilt werden, dass die Schwere der Zuwiderhandlungen anhand zahlreicher Gesichtspunkte bestimmt werden muss, wie u. a. der besonderen Umstände der Rechtssache, ihres Zusammenhangs und des Abschreckungspotenzials der Geldbußen, ohne dass hiermit eine zwingende oder erschöpfende Liste der unbedingt zu berücksichtigenden Kriterien aufgestellt werden soll.

Die Kommission war – da die konkreten Auswirkungen auf den Markt bei horizontalen Kartellen, die insbesondere auf die Festsetzung der Preise abzielen, für die Einstufung einer Zuwiderhandlung als „besonders schwer“ kein notwendiger Faktor sind – nicht verpflichtet, die Auswirkungen bei der Beurteilung der Schwere der Zuwiderhandlung zu berücksichtigen. Der Umstand, dass die Kommission nicht begründet hat, weshalb sie ein Kriterium nicht berücksichtigt hat, das sie nicht berücksichtigen musste und von dem sie ausging, dass dessen Berücksichtigung im vorliegenden Fall nicht erforderlich war, hat daher nicht zu einer unzureichenden Begründung für die Festsetzung der Geldbuße geführt.

(vgl. Randnrn. 282, 284)

8. Die Kommission ist nicht verpflichtet, in einem Verwaltungsverfahren in einer Wettbewerbssache interne Unterlagen zugänglich zu machen. Außerdem werden interne Schriftstücke der Kommission im Rahmen des Verfahrens vor dem Unionsrichter den Klägern nur dann zugänglich gemacht, wenn diese ernsthafte Anhaltspunkte dafür geliefert haben, dass die außergewöhnlichen Umstände des konkreten Falls dies erfordern. Diese Beschränkung der Einsichtnahme in interne Unterlagen ist durch die Notwendigkeit gerechtfertigt, die Funktionsfähigkeit des betreffenden Organs im Bereich der Verfolgung von Zuwiderhandlungen gegen die Wettbewerb sregeln sicherzustellen.

(vgl. Randnr. 313)