SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS

PRIIT PIKAMÄE

vom 23. April 2020 ( 1 )

Verbundene Rechtssachen C‑924/19 PPU und C‑925/19 PPU

FMS,

FNZ (C‑924/19 PPU),

SA,

SA junior (C‑925/19 PPU)

gegen

Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság,

Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság

(Vorabentscheidungsersuchen des Szegedi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság [Verwaltungs- und Arbeitsgericht Szeged, Ungarn])

„Vorlage zur Vorabentscheidung – Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts – Gemeinsame Verfahren für die Zuerkennung und Aberkennung des internationalen Schutzes – Richtlinie 2013/32 – Antrag auf internationalen Schutz – Art. 33 Abs. 2 – Unzulässigkeitsgründe – Nationale Regelung, wonach ein Antrag unzulässig ist, wenn der Antragsteller über ein Land, in dem er weder Verfolgung noch der Gefahr eines ernsthaften Schadens ausgesetzt ist oder in dem ein angemessenes Schutzniveau gewährleistet wird, in den betreffenden Mitgliedstaat gelangt ist – Art. 35, 38 Abs. 4, Art. 40 und 43 – Richtlinie 2013/33 – Art. 2 Buchst. h, Art. 8 und 9 – Asylverfahren – Rückkehrmaßnahme – Verfahrensmodalitäten – Haft – Dauer der Haft – Rechtmäßigkeit der Haft – Prüfung – Klage – Recht auf einen wirksamen Rechtsbehelf – Art. 47 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union“

1. Die beiden verbundenen Rechtssachen C‑924/19 PPU und C‑925/19 PPU geben dem Gerichtshof Gelegenheit, sich erneut mit der rechtlichen Situation von Personen zu befassen, die internationalen Schutz beantragt haben und sich in der Transitzone von Röszke an der Grenze zwischen Serbien und Ungarn aufhalten. Die zahlreichen dem Gerichtshof zur Vorabentscheidung vorgelegten Fragen betreffen verschiedene Probleme bei der Auslegung der Richtlinie 2013/32/EU ( 2 ) und der Richtlinie 2013/33/EU ( 3 ), insbesondere hinsichtlich der Konsequenzen, die es hat, wenn ein Drittland die Rückübernahme von Migranten ablehnt, deren Antrag auf internationalen Schutz für unzulässig erklärt wurde, hinsichtlich der Einstufung ihrer Unterbringung in der Transitzone im Hinblick auf die Bestimmungen des Unionsrechts über die Haft und hinsichtlich ihres Rechts auf wirksamen gerichtlichen Rechtsschutz, namentlich mittels des Erlasses vorläufiger Maßnahmen durch das nationale Gericht.

2. Die Aktualität der Migrationsbewegungen und das kürzlich ergangene Urteil Ilias und Ahmed gegen Ungarn ( 4 ) der Großen Kammer des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte, das gerade die Situation von Drittstaatsangehörigen betrifft, die sich in der Transitzone von Röszke aufgehalten haben, verleihen den vorliegenden Vorabentscheidungsersuchen einen sensiblen Charakter, da die Antworten, die der Gerichtshof geben wird, sowohl aus juristischer als auch aus humanitärer Sicht von unbestreitbarem Interesse sind.

I. Rechtlicher Rahmen

A. Unionsrecht

1. Richtlinie 2013/32

3. Art. 6 („Zugang zum Verfahren“) der Richtlinie 2013/32 sieht vor: „(1) Stellt eine Person einen Antrag auf internationalen Schutz bei einer Behörde, die nach nationalem Recht für die Registrierung solcher Anträge zuständig ist, so erfolgt die Registrierung spätestens drei Arbeitstage nach Antragstellung. … (2) Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass eine Person, die einen Antrag auf internationalen Schutz gestellt hat, tatsächlich die Möglichkeit hat, diesen so bald wie möglich förmlich zu stellen. Stellt der Antragsteller keinen förmlichen Antrag, so können die Mitgliedstaaten Artikel 28 entsprechend anwenden. (3) Unbeschadet des Absatzes 2 können die Mitgliedstaaten verlangen, dass Anträge auf internationalen Schutz persönlich und/oder an einem bestimmten Ort gestellt werden. … (5) Beantragt eine große Zahl von Drittstaatsangehörigen oder Staatenlosen gleichzeitig internationalen Schutz, so dass es in der Praxis sehr schwierig ist, die Frist nach Absatz 1 einzuhalten, so können die Mitgliedstaaten vorsehen, dass diese Frist auf 10 Arbeitstage verlängert wird.“

4. Art. 26 („Gewahrsam“) der Richtlinie 2013/32 bestimmt: „(1) Die Mitgliedstaaten nehmen eine Person nicht allein deshalb in Gewahrsam, weil sie einen Antrag gestellt hat. Die Gründe für den Gewahrsam und die Gewahrsamsbedingungen und die Garantien für in Gewahrsam befindliche Antragsteller bestimmen sich nach der Richtlinie [2013/33]. (2) Wird ein Asylbewerber in Gewahrsam genommen, so stellen die Mitgliedstaaten sicher, dass eine rasche gerichtliche Überprüfung des Gewahrsams gemäß der Richtlinie [2013/33] möglich ist.“

5. Art. 33 („Unzulässige Anträge“) der Richtlinie 2013/32 lautet: „(1) Zusätzlich zu den Fällen, in denen nach Maßgabe der Verordnung (EU) Nr. 604/2013[ ( 5 )] ein Antrag nicht geprüft wird, müssen die Mitgliedstaaten nicht prüfen, ob dem Antragsteller der internationale Schutz im Sinne der Richtlinie 2011/95/EU[ ( 6 )] zuzuerkennen ist, wenn ein Antrag auf der Grundlage des vorliegenden Artikels als unzulässig betrachtet wird. (2) Die Mitgliedstaaten können einen Antrag auf internationalen Schutz nur dann als unzulässig betrachten, wenn a) ein anderer Mitgliedstaat internationalen Schutz gewährt hat; b) ein Staat, der kein Mitgliedstaat ist, als erster Asylstaat des Antragstellers gemäß Artikel 35 betrachtet wird; c) ein Staat, der kein Mitgliedstaat ist, als für den Antragsteller sicherer Drittstaat gemäß Artikel 38 betrachtet wird; d) es sich um einen Folgeantrag handelt, bei dem keine neuen Umstände oder Erkenntnisse zu der Frage, ob der Antragsteller nach Maßgabe der Richtlinie [2011/95] als Person mit Anspruch auf internationalen Schutz anzuerkennen ist, zutage getreten oder vom Antragsteller vorgebracht worden sind, oder e) eine vom Antragsteller abhängige Person förmlich einen Antrag stellt, nachdem sie gemäß Artikel 7 Absatz 2 eingewilligt hat, dass ihr Fall Teil eines in ihrem Namen förmlich gestellten Antrags ist, und keine Tatsachen betreffend die Situation dieser Person vorliegen, die einen gesonderten Antrag rechtfertigen.“

6. Art. 35 („Begriff des ersten Asylstaats“) der Richtlinie 2013/32 lautet: „Ein Staat kann als erster Asylstaat für einen Antragsteller angesehen werden, wenn a) der Antragsteller in dem betreffenden Staat als Flüchtling anerkannt wurde und er diesen Schutz weiterhin in Anspruch nehmen darf oder b) ihm in dem betreffenden Staat anderweitig ausreichender Schutz, einschließlich der Anwendung des Grundsatzes der Nicht-Zurückweisung, gewährt wird, vorausgesetzt, dass er von diesem Staat wieder aufgenommen wird. Bei der Anwendung des Konzepts des ersten Asylstaats auf die besonderen Umstände des Antragstellers können die Mitgliedstaaten Artikel 38 Absatz 1 berücksichtigen. Der Antragsteller hat die Möglichkeit, die Anwendung des Konzepts des ersten Asylstaats unter Berufung auf seine besonderen Umstände anzufechten.“

7. Art. 38 („Das Konzept des sicheren Drittstaats“) der Richtlinie 2013/32 sieht in Abs. 4 vor: „Erlaubt der Drittstaat dem Antragsteller nicht, in sein Hoheitsgebiet einzureisen, so müssen die Mitgliedstaaten sicherstellen, dass im Einklang mit den Grundsätzen und Garantien nach Kapitel II Zugang zu einem Verfahren gewährt wird.“

8. Art. 43 („Verfahren an der Grenze“) der Richtlinie 2013/32 bestimmt: „(1) Die Mitgliedstaaten können nach Maßgabe der Grundsätze und Garantien nach Kapitel II Verfahren festlegen, um an der Grenze oder in Transitzonen des Mitgliedstaats über Folgendes zu entscheiden: a) die Zulässigkeit eines an derartigen Orten gestellten Antrags gemäß Artikel 33 und/oder b) die Begründetheit eines Antrags in einem Verfahren nach Artikel 31 Absatz 8. (2) Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass eine Entscheidung im Rahmen der Verfahren nach Absatz 1 innerhalb einer angemessenen Frist ergeht. Ist innerhalb von vier Wochen keine Entscheidung ergangen, so wird dem Antragsteller die Einreise in das Hoheitsgebiet des Mitgliedstaats gestattet, damit sein Antrag nach Maßgabe der anderen Bestimmungen dieser Richtlinie bearbeitet werden kann. (3) Wenn es aufgrund der Ankunft einer erheblichen Anzahl von Drittstaatsangehörigen oder Staatenlosen an der Grenze oder in Transitzonen, die förmlich Anträge auf internationalen Schutz stellen, in der Praxis nicht möglich ist, die Bestimmungen des Absatzes 1 anzuwenden, können die genannten Verfahren auch in diesen Fällen und für die Zeit angewandt werden, in der die Drittstaatsangehörigen oder Staatenlosen normalerweise in der Nähe der Grenze oder Transitzone untergebracht werden.“

2. Richtlinie 2013/33

9. Art. 8 („Haft“) der Richtlinie 2013/33 lautet: „(1) Die Mitgliedstaaten nehmen eine Person nicht allein deshalb in Haft, weil sie ein Antragsteller im Sinne der Richtlinie [2013/32] ist. (2) In Fällen, in denen es erforderlich ist, dürfen die Mitgliedstaaten auf der Grundlage einer Einzelfallprüfung den Antragsteller in Haft nehmen, wenn sich weniger einschneidende Maßnahmen nicht wirksam anwenden lassen. (3) Ein Antragsteller darf nur in Haft genommen werden, a) um seine Identität oder Staatsangehörigkeit festzustellen oder zu überprüfen; b) um Beweise zu sichern, auf die sich sein Antrag auf internationalen Schutz stützt und die ohne Haft unter Umständen nicht zu erhalten wären, insbesondere wenn Fluchtgefahr des Antragstellers besteht; c) um im Rahmen eines Verfahrens über das Recht des Antragstellers auf Einreise in das Hoheitsgebiet zu entscheiden; d) wenn er sich aufgrund eines Rückkehrverfahrens gemäß der Richtlinie 2008/115/EG[ ( 7 )] zur Vorbereitung seiner Rückführung und/oder Fortsetzung des Abschiebungsverfahrens in Haft befindet und der betreffende Mitgliedstaat auf der Grundlage objektiver Kriterien, einschließlich der Tatsache, dass der Antragsteller bereits Gelegenheit zum Zugang zum Asylverfahren hatte, belegen kann, dass berechtigte Gründe für die Annahme bestehen, dass er den Antrag auf internationalen Schutz nur [stellt], um die Vollstreckung der Rückkehrentscheidung zu verzögern oder zu vereiteln; e) wenn dies aus Gründen der nationalen Sicherheit oder der öffentlichen Ordnung erforderlich ist; f) wenn dies mit Artikel 28 der Verordnung [Nr. 604/2013] in Einklang steht. Haftgründe werden im einzelstaatlichen Recht geregelt. (4) Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass die einzelstaatlichen Rechtsvorschriften Bestimmungen für Alternativen zur Inhaftnahme enthalten wie zum Beispiel Meldeauflagen, die Hinterlegung einer finanziellen Sicherheit oder die Pflicht, sich an einem zugewiesenen Ort aufzuhalten.“

10. In Art. 9 („Garantien für in Haft befindliche Antragsteller“) der Richtlinie 2013/33 heißt es: „(1) Ein Antragsteller wird für den kürzest möglichen Zeitraum und nur so lange in Haft genommen, wie die in Artikel 8 Absatz 3 genannten Gründe gegeben sind. Die Verwaltungsverfahren in Bezug auf die in Artikel 8 Absatz 3 genannten Gründe für die Inhaftnahme werden mit der gebotenen Sorgfalt durchgeführt. Verzögerungen in den Verwaltungsverfahren, die nicht dem Antragsteller zuzurechnen sind, rechtfertigen keine Fortdauer der Haft. (2) Die Haft der Antragsteller wird von einer Justiz- oder Verwaltungsbehörde schriftlich angeordnet. In der Anordnung werden die sachlichen und rechtlichen Gründe für die Haft angegeben. (3) Wird die Haft von einer Verwaltungsbehörde angeordnet, so sorgen die Mitgliedstaaten von Amts wegen und/oder auf Antrag des Antragstellers für eine zügige gerichtliche Überprüfung der Rechtmäßigkeit der Inhaftnahme. Findet eine derartige Überprüfung von Amts wegen statt, so wird so schnell wie möglich nach Beginn der Haft entschieden. Findet die Überprüfung auf Antrag des Antragstellers statt, so wird über sie so schnell wie möglich nach Einleitung des diesbezüglichen Verfahrens entschieden. Zu diesem Zweck legen die Mitgliedstaaten in ihrem einzelstaatlichen Recht die Frist fest, in der die gerichtliche Überprüfung von Amts wegen und/oder die gerichtliche Überprüfung auf Antrag des Antragstellers durchzuführen ist. Falls sich die Haft infolge der gerichtlichen Überprüfung als unrechtmäßig herausstellt, wird der betreffende Antragsteller unverzüglich freigelassen. (4) In Haft befindliche Antragsteller werden unverzüglich schriftlich und in einer Sprache, die sie verstehen, oder von der vernünftigerweise angenommen werden darf, dass sie sie verstehen, über die Gründe für die Haft und die im einzelstaatlichen Recht vorgesehenen Verfahren für die Anfechtung der Haftanordnung sowie über die Möglichkeit informiert, unentgeltlich Rechtsberatung und ‑vertretung in Anspruch zu nehmen. (5) Die Haft wird in angemessenen Zeitabständen von Amts wegen und/oder auf Antrag des betroffenen Antragstellers von einer Justizbehörde überprüft, insbesondere wenn sie von längerer Dauer ist oder sich maßgebliche Umstände ergeben oder neue Informationen vorliegen, die sich auf die Rechtmäßigkeit der Haft auswirken könnten. …“

B. Ungarisches Recht

1. Gesetz über das Asylrecht

11. § 5 Abs. 1 des A menedékjogról szóló 2007. évi LXXX. törvény (Gesetz Nr. LXXX von 2007 über das Asylrecht, im Folgenden: Gesetz über das Asylrecht) bestimmt: „Der Asylbewerber hat das Recht, a) sich im Einklang mit den in diesem Gesetz vorgesehenen Voraussetzungen im ungarischen Hoheitsgebiet aufzuhalten und im Einklang mit der speziellen Regelung eine Erlaubnis zum Aufenthalt im ungarischen Hoheitsgebiet zu erhalten; …“

12. § 51 Abs. 2 Buchst. f des Gesetzes über das Asylrecht in der am 1. Juli 2018 geänderten Fassung sieht folgenden neuen Unzulässigkeitsgrund vor: „Der Antrag ist unzulässig, wenn … der Antragsteller über ein Land eingereist ist, in dem er weder Verfolgung im Sinne von § 6 Abs. 1 noch der Gefahr eines ernsthaften Schadens im Sinne von § 12 Abs. 1 ausgesetzt ist, oder wenn in dem Land, über das er nach Ungarn eingereist ist, ein angemessenes Schutzniveau gewährleistet wird.“

13. § 71/A des Gesetzes über das Asylrecht regelt das Verfahren an der Grenze; seine Abs. 1 bis 7 lauten: „(1) Wenn der Ausländer seinen Antrag in einer Transitzone stellt, a) bevor ihm gestattet wurde, in das ungarische Hoheitsgebiet einzureisen, oder b) nachdem er bis an den Eingang der zum Schutz der Ordnung an der Grenze dienenden Einrichtung im Sinne des Az államhatárról szóló törvény (Gesetz über die Staatsgrenzen) gebracht wurde, nachdem er innerhalb eines Streifens von acht Kilometern ab der Außengrenze des ungarischen Hoheitsgebiets im Sinne von Art. 2 Nr. 2 der Verordnung (EU) 2016/399 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 9. März 2016 über einen Gemeinschaftskodex für das Überschreiten der Grenzen durch Personen (Schengener Grenzkodex) [(ABl. 2016, L 77, S. 1)] oder von Zeichen zur Kennzeichnung der Grenze aufgegriffen wurde. Das vorliegende Kapitel gilt vorbehaltlich der nachstehenden Bestimmungen. (2) Im Rahmen eines Verfahrens an der Grenze verfügt der Antragsteller nicht über die in § 5 Abs. 1 Buchst. a und c vorgesehenen Rechte. (3) Die für Asylsachen zuständige Behörde entscheidet mit Vorrang über die Zulässigkeit des Antrags, spätestens acht Tage nachdem er gestellt wurde. Die für Asylsachen zuständige Behörde trifft unverzüglich die erforderlichen Maßnahmen für die Zustellung der im Rahmen des Verfahrens ergangenen Entscheidung. (4) Nach Ablauf von vier Wochen seit Antragstellung gestattet die für migrationspolizeiliche Angelegenheiten zuständige Behörde die Einreise im Einklang mit der einschlägigen Rechtsnorm. (5) Ist der Antrag nicht unzulässig, gestattet die für migrationspolizeiliche Angelegenheiten zuständige Behörde die Einreise im Einklang mit der einschlägigen Rechtsnorm. (6) Wurde dem Antragsteller gestattet, in das ungarische Hoheitsgebiet einzureisen, führt die für Asylsachen zuständige Behörde das Verfahren im Einklang mit den allgemeinen Vorschriften durch. (7) Die Vorschriften über das Verfahren an der Grenze gelten nicht für schutzbedürftige Personen.“

14. Kapitel IX/A. des Gesetzes über das Asylrecht enthält Bestimmungen für die durch eine Masseneinwanderung herbeigeführte Krisensituation; zu ihnen gehören § 80/I Buchst. i und § 80/J Abs. 4, die die Anwendung von § 71/A und von § 5 Abs. 1 Buchst. a und c ausschließen.

2. Gesetz über die Staatsgrenzen

15. § 15/A. des Az államhatárról szóló 2007. évi LXXXIX. törvény (Gesetz Nr. LXXXIX von 2007 über die Staatsgrenzen, im Folgenden: Gesetz über die Staatsgrenzen) sieht in Bezug auf die Vorschriften über die Errichtung einer Transitzone Folgendes vor: „… (2) Ein Antragsteller, der sich in einer Transitzone befindet, darf in das ungarische Hoheitsgebiet einreisen, a) wenn die für Asylsachen zuständige Behörde eine Entscheidung trifft, mit der ihm internationaler Schutz gewährt wird; b) wenn die Voraussetzungen für die Durchführung eines Asylverfahrens im Einklang mit den allgemeinen Vorschriften erfüllt sind; c) wenn die Bestimmungen von § 71/A Abs. 4 und 5 des Gesetzes über das Asylrecht anzuwenden sind. (2a) In einer durch eine Masseneinwanderung herbeigeführten Krisensituation kann einem Antragsteller, der sich in einer Transitzone befindet, die Einreise in das ungarische Hoheitsgebiet in den in Abs. 2 Buchst. a und b genannten Fällen gestattet werden. …“

3. Gesetz über die Einreise und den Aufenthalt von Drittstaatsangehörigen

16. § 62 des A harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2007. évi II. törvény (Gesetz Nr. II von 2007 über die Einreise und den Aufenthalt von Drittstaatsangehörigen, im Folgenden: Gesetz über die Einreise und den Aufenthalt von Drittstaatsangehörigen) sieht in Bezug auf die Zuweisung eines bestimmten Aufenthaltsorts vor: „(1) Die für migrationspolizeiliche Angelegenheiten zuständige Behörde kann einem Drittstaatsangehörigen auferlegen, sich an einem bestimmten Ort aufzuhalten, wenn … f) gegen diesen Drittstaatsangehörigen eine Rückkehrentscheidung ergangen ist und er weder über die zur Bestreitung seines Lebensunterhalts nötigen materiellen Mittel noch über eine Unterkunft verfügt … (3) Dem Drittstaatsangehörigen kann ein obligatorischer Aufenthaltsort in einer Sammelunterkunft oder einem Aufnahmezentrum zugewiesen werden, wenn er nicht in der Lage ist, für seinen Unterhalt aufzukommen und weder über eine geeignete Unterkunft noch über angemessene materielle Mittel oder Einkünfte oder über eine Einladung einer Person, die verpflichtet ist, für ihn aufzukommen, oder über Familienangehörige, die verpflichtet werden können, seinen Unterhalt zu bestreiten, verfügt. (3a) In einer durch eine Masseneinwanderung herbeigeführten Krisensituation kann auch eine Transitzone zum obligatorischen Aufenthaltsort bestimmt werden.“

II. Sachverhalt der Rechtsstreitigkeiten, Ausgangsverfahren und Vorlagefragen

A. Rechtssache C‑924/19 PPU

17. Die Kläger des Ausgangsverfahrens sind volljährige afghanische Staatsangehörige, die miteinander verheiratet sind. Sie gelangten über Serbien nach Ungarn, in die Transitzone von Röszke.

18. Am 5. Februar 2019 stellten sie bei der Asylbehörde in der Transitzone einen Asylantrag.

19. Zur Stützung ihres Antrags gaben die Kläger des Ausgangsverfahrens an, sie hätten etwa drei Jahre zuvor mit einem für einen Monat gültigen Visum Afghanistan aus politischen Gründen verlassen und seien in die Türkei gereist. Die türkischen Behörden hätten ihr Visum um sechs Monate verlängert. Sie seien über Bulgarien und Serbien erstmals nach Ungarn eingereist, hätten keinen Asylantrag in einem anderen Land gestellt und seien dort weder schlecht behandelt noch angegriffen worden.

20. Am selben Tag bestimmte die Asylbehörde die Transitzone von Röszke zum Unterbringungsort der Kläger des Ausgangsverfahrens. Sie halten sich nach wie vor dort auf.

21. Mit Verwaltungsbescheid vom 25. April 2019 wies die Asylbehörde den Asylantrag der Kläger des Ausgangsverfahrens ohne Prüfung in der Sache als unzulässig zurück und stellte fest, dass der Grundsatz der Nichtzurückweisung in ihrem Fall im Verhältnis zur Islamischen Republik Afghanistan nicht gelte. Sie ordnete die Abschiebung der Kläger des Ausgangsverfahrens mittels einer Entscheidung an, die mit einem Einreise- und Aufenthaltsverbot für die Dauer eines Jahres sowie einer Ausschreibung im Schengener Informationssystem zwecks Einreise- und Aufenthaltsverweigerung verbunden war.

22. Der Asylantrag der Kläger des Ausgangsverfahrens wurde auf der Grundlage von § 51 Abs. 2 Buchst. f des Gesetzes über das Asylrecht für unzulässig erklärt, weil sie nach Ungarn über ein Land gelangt seien, in dem sie weder Verfolgungen ausgesetzt gewesen seien, die die Zuerkennung des Flüchtlingsstatus rechtfertigten, noch die Gefahr bestanden habe, dass sie ernsthafte Schäden erlitten, oder weil in dem Land, über das sie nach Ungarn gelangt seien, für sie ein angemessener Schutz gewährleistet gewesen sei (Konzept des „sicheren Transitstaats“).

23. Die von den Klägern des Ausgangsverfahrens gegen den Bescheid der Asylbehörde erhobene Klage wurde vom Fővárosi Közigazgatási és Munkaügy Bíróság (Verwaltungs- und Arbeitsgericht Budapest-Stadt, Ungarn) mit Entscheidung vom 14. Mai 2019 abgewiesen, ohne dass dieses Gericht in der Sache über ihren Asylantrag entschied. Es führte noch aus, die Folgen des etwaigen Umstands, dass die Republik Serbien ihre Rückübernahme ablehne, müssten im Rahmen des migrationspolizeilichen Verfahrens geklärt werden.

24. In der Folge gab die erstinstanzliche migrationspolizeiliche Behörde den Klägern des Ausgangsverfahrens mit Bescheid vom 17. Mai 2019 in Anwendung von § 62 Abs. 3a des Gesetzes über die Einreise und den Aufenthalt von Drittstaatsangehörigen auf, sich ab dem Datum des Bescheids im Sektor für Ausländer der Transitzone von Röszke aufzuhalten. Nach den Angaben des vorlegenden Gerichts werden die Gründe für einen solchen Bescheid darin nicht angegeben, und das Recht zur Anrufung eines Gerichts ist eingeschränkt; nur die Nichtbeachtung der der Polizeibehörde durch die einschlägige Regelung auferlegten Pflicht zur Lieferung von Informationen kann vor einem ordentlichen Gericht im Wege der Einrede angefochten werden.

25. Am selben Tag kontaktierte die erstinstanzliche migrationspolizeiliche Behörde die in Serbien für die Rückführung zuständige Polizeibehörde, damit sie die für die Rückübernahme der Kläger des Ausgangsverfahrens nach Serbien nötigen Schritte unternehme.

26. Am 23. Mai 2019 teilte die zuständige Polizeibehörde mit, die Republik Serbien habe die Kläger des Ausgangsverfahrens nicht in ihr Hoheitsgebiet rückübernommen, da sie nicht illegal vom serbischen Hoheitsgebiet aus in das ungarische Hoheitsgebiet eingereist seien, so dass die Voraussetzungen für die Anwendung von Art. 3 Abs. 1 des Abkommens zwischen der Europäischen Union und der Republik Serbien über die Rückübernahme nicht erfüllt seien.

27. Obwohl die Republik Serbien die Kläger des Ausgangsverfahrens nicht rückübernahm, prüfte die Asylbehörde ihren Asylantrag nicht in der Sache, weil sie eine solche Prüfung nach § 51/A des Gesetzes über das Asylrecht nur vornehme, wenn der Unzulässigkeitsgrund auf dem Begriff des „sicheren Herkunftsstaats“ oder des „sicheren Drittstaats“ beruhe. Der Bescheid, mit dem der Asylantrag der Kläger als unzulässig zurückgewiesen worden sei, habe aber auf einem anderen Unzulässigkeitsgrund beruht, und zwar auf dem des „sicheren Transitstaats“ im Sinne von § 51 Abs. 2 Buchst. f dieses Gesetzes.

28. Mit Bescheiden vom 3. und 6. Juni 2019 änderte die erstinstanzliche migrationspolizeiliche Behörde die Rückkehrentscheidungen der Asylbehörde in Bezug auf das Bestimmungsland ab und ordnete die begleitete Rückführung der Kläger des Ausgangsverfahrens nach Afghanistan an.

29. Die Kläger des Ausgangsverfahrens legten gegen diese Bescheide Beschwerde bei der Asylbehörde als migrationspolizeiliche Behörde ein. Mit Beschlüssen vom 28. Juni 2019 wurde ihre Beschwerde jedoch zurückgewiesen. Nach § 65 Abs. 3b des Gesetzes über die Einreise und den Aufenthalt von Drittstaatsangehörigen gibt es gegen die Beschwerdeentscheidung keinen Rechtsbehelf.

30. Die Kläger des Ausgangsverfahrens erhoben beim vorlegenden Gericht zum einen Klage auf Nichtigerklärung der Beschlüsse, mit denen die Beschwerde gegen den Vollzug der Bescheide über die Änderung des Rückkehrlands zurückgewiesen wurde, sowie darauf, der erstinstanzlichen migrationspolizeilichen Behörde aufzugeben, ein neues Verfahren durchzuführen. Dabei machten sie erstens geltend, die genannten Beschlüsse stellten Rückkehrentscheidungen dar, gegen die eine Klagemöglichkeit eröffnet sein müsse, damit eine Prüfung in der Sache unter Berücksichtigung des Grundsatzes der Nichtzurückweisung stattfinden könne. Zweitens rügten sie, dass die Rückkehrentscheidungen rechtswidrig seien. Die Asylbehörde hätte nämlich ihren Asylantrag in der Sache prüfen müssen, da die Republik Serbien ihre Rückübernahme abgelehnt habe. § 51 Abs. 2 Buchst. f des Gesetzes über das Asylrecht verstoße gegen das Unionsrecht.

31. Zum anderen erhoben die Kläger des Ausgangsverfahrens beim vorlegenden Gericht eine verwaltungsgerichtliche Untätigkeitsklage gegen die Asylbehörde, gerichtet auf Feststellung, dass diese Behörde ihre Pflichten verletzt habe, indem sie es unterlassen habe, ihnen einen Aufenthaltsort außerhalb der Transitzone zuzuweisen.

32. Das vorlegende Gericht hat diese beiden Klagen miteinander verbunden.

33. Es führt aus, die Transitzone von Röszke, in der sich die Kläger des Ausgangsverfahrens seit der Stellung ihres Asylantrags aufhielten, befinde sich an der Grenze zwischen Ungarn und Serbien.

34. In Bezug auf den von den Klägern des Ausgangsverfahrens gestellten Asylantrag führt das vorlegende Gericht aus, die Asylbehörde habe diesen Antrag nicht in der Sache geprüft, weil eine solche Prüfung nicht vorgesehen sei, wenn der Asylantrag auf der Grundlage des Unzulässigkeitsgrundes des sicheren Transitstaats zurückgewiesen worden sei. Ferner habe weder die erstinstanzliche ausländerpolizeiliche Behörde noch das Gericht, das im ersten Rechtszug über die Klage der Kläger des Ausgangsverfahrens gegen die Ablehnung ihres Asylantrags entschieden habe, diesen Antrag in der Sache geprüft.

35. Das vorlegende Gericht fügt hinzu, der auf das Konzept des „sicheren Transitstaats“ im Sinne von § 51 Abs. 2 Buchst. f des Gesetzes über das Asylrecht gestützte Unzulässigkeitsgrund, auf dem die Ablehnung des Asylantrags der Kläger des Ausgangsverfahrens beruhe, gehöre nicht zu den in der Richtlinie 2013/32 abschließend aufgezählten Gründen. Unter Bezugnahme auf die Schlussanträge von Generalanwalt Bobek in der Rechtssache LH (Tompa) (C‑564/18, EU:C:2019:1056) geht es deshalb davon aus, dass er gegen das Unionsrecht verstoße.

36. Im Fall der Kläger des Ausgangsverfahrens gebe es keine Rechtsnorm, die ausdrücklich die Wiederaufnahme der Prüfung ihres Asylantrags vorschreibe. Art. 38 Abs. 4 der Richtlinie 2013/32 sowie § 51/A des Gesetzes über das Asylrecht, mit dem er in ungarisches Recht umgesetzt werde, beträfen nur den Fall, in dem es nicht möglich sei, den Antragsteller in einen sicheren Herkunftsstaat oder einen sicheren Drittstaat zurückzuschicken, nicht aber den Fall, in dem es nicht möglich sei, ihn in einen „sicheren Transitstaat“ zurückzuschicken.

37. Aufgrund der Weigerung der Republik Serbien, die Kläger des Ausgangsverfahrens rückzuübernehmen, sei der in § 51 Abs. 2 Buchst. f des Gesetzes über das Asylrecht vorgesehene Unzulässigkeitsgrund hinfällig geworden. Dies müsste zur Folge haben, dass die Asylbehörde verpflichtet sei, ihren Asylantrag erneut zu prüfen.

38. Bei dieser erneuten Prüfung könne die Asylbehörde einen der in Art. 33 Abs. 1 und Abs. 2 Buchst. b und c der Richtlinie 2013/32 vorgesehenen Unzulässigkeitsgründe anführen. Angesichts der Art. 35 und 38 dieser Richtlinie, lege man sie im Licht von Art. 18 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (im Folgenden: Charta) aus, könne ein Antrag auf dieser Grundlage aber nur dann für unzulässig erklärt werden, wenn die betreffende Person von dem Drittstaat wieder aufgenommen werde. Daraus folge, dass die Asylbehörde einen Antrag nicht für unzulässig erklären könne, wenn außer Zweifel stehe, dass das Land, in das der Antragsteller abgeschoben werden solle, ihn nicht wieder aufnehmen werde. In einem solchen Fall könne ein derartiger Antrag nicht als Folgeantrag im Sinne von Art. 40 der Richtlinie 2013/32 angesehen werden.

39. In Anbetracht dessen fielen die Kläger des Ausgangsverfahrens nach wie vor in den Anwendungsbereich der Richtlinie 2013/32. Daher stelle sich die Frage, ob sie sich im Sinne dieser Richtlinie in Gewahrsam befänden und, wenn ja, ob dieser rechtmäßig sei, da die in Art. 43 Abs. 2 der Richtlinie vorgesehene Frist von vier Wochen im vorliegenden Fall abgelaufen sei.

40. Selbst wenn den Klägern des Ausgangsverfahrens nicht das Recht auf eine erneute Prüfung ihres Asylantrags zuerkannt würde, stelle sich gleichwohl die Frage, ob sie sich im Sinne der Richtlinie 2008/115 in Haft befänden und, wenn ja, ob ihre Inhaftnahme mit Art. 15 dieser Richtlinie vereinbar sei.

41. Insoweit unterscheide sich die Situation der Kläger des Ausgangsverfahrens von der, zu der das Urteil Ilias und Ahmed gegen Ungarn ( 8 ) der Großen Kammer des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte vom 21. November 2019 ergangen sei.

42. Es liege daher nahe, dass die Unterbringung der Kläger des Ausgangsverfahrens im Sektor der Transitzone, der Drittstaatsangehörigen vorbehalten sei, deren Asylantrag abgelehnt worden sei, eine Form des Gewahrsams darstelle, die mit den Erfordernissen des Unionsrechts nicht im Einklang stehe. Daher müsse es gemäß Art. 47 der Charta zulässig sein, die zuständige nationale Behörde zu zwingen, den Klägern des Ausgangsverfahrens bis zum Abschluss des streitigen Verwaltungsverfahrens einen Aufenthaltsort außerhalb der Transitzone zuzuweisen, an dem sie sich nicht in Gewahrsam befänden.

43. Schließlich sei die Wirksamkeit der Klage gegen den Bescheid fraglich, mit dem die erstinstanzliche migrationspolizeiliche Behörde die gegen die Kläger des Ausgangsverfahrens ergangene Rückkehrentscheidung in Bezug auf das Bestimmungsland geändert habe und der als neue Rückkehrentscheidung im Sinne von Art. 3 Nr. 4 und Art. 12 Abs. 1 der Richtlinie 2008/115 anzusehen sei.

44. Die Beschwerde gegen diesen Bescheid werde nämlich von der Asylbehörde geprüft, obwohl sie nicht die nach dem Unionsrecht erforderlichen Garantien in Bezug auf Unparteilichkeit und Unabhängigkeit erfülle, da sie zur Zentralverwaltung gehöre, dem für die Polizei zuständigen Minister unterstehe und somit Teil der Exekutive sei. Außerdem sei nach der einschlägigen ungarischen Regelung keine gerichtliche Kontrolle der auf die Beschwerde gegen den Vollzug des die Rückkehrentscheidung ändernden Bescheids ergangenen Verwaltungsentscheidung möglich.

45. Diese Situation führe dazu, dass der Bescheid, mit dem das Rückkehrland geändert werde, letztlich Bestand haben könnte, obwohl die Kläger des Ausgangsverfahrens, falls in ihrem Fall ein neues Asylverfahren durchgeführt werden müsste, nicht mehr unter die Richtlinie 2008/115 fielen, sondern unter die Richtlinie 2013/32.

46. Unter diesen Umständen hat das Szegedi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Verwaltungs- und Arbeitsgericht Szeged, Ungarn) beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen: 1. (Neuer Unzulässigkeitsgrund) Können die Bestimmungen für unzulässige Anträge in Art. 33 der Richtlinie 2013/32 dahin ausgelegt werden, dass sie der Regelung eines Mitgliedstaats entgegenstehen, nach der im Rahmen des Asylverfahrens ein Antrag unzulässig ist, aus dem hervorgeht, dass der Antragsteller über ein Land eingereist ist, in dem er weder Verfolgung noch der Gefahr eines ernsthaften Schadens ausgesetzt ist, oder dass in dem Land, über das er nach Ungarn eingereist ist, ein angemessenes Schutzniveau gewährleistet wird? 2. (Fortsetzung des Asylverfahrens) a) Sind Art. 6 und Art. 38 Abs. 4 der Richtlinie 2013/32 sowie ihr 34. Erwägungsgrund, der die Pflicht, einen Antrag auf internationalen Schutz zu prüfen, vorsieht, in Verbindung mit Art. 18 der Charta dahin auszulegen, dass die Asylbehörde eines Mitgliedstaats sicherstellen muss, dass der Antragsteller die Möglichkeit hat, ein Asylverfahren einzuleiten, wenn unter Berufung auf den in Frage 1 genannten Unzulässigkeitsgrund der Asylantrag nicht in der Sache geprüft wird und der Antragsteller in einen Drittstaat ausgewiesen wird, der ihn jedoch nicht wieder aufnimmt? b) Falls die Frage 2. a bejaht wird: Was genau bedeutet dann diese Verpflichtung? Wird mit dem Verbot der Anwendung negativer Folgen in Bezug auf den Folgeantrag gemäß Art. 33 Abs. 2 Buchst. d und Art. 40 der Richtlinie 2013/32 die Stellung eines neuen Asylantrags oder die Einleitung/Fortsetzung des Asylverfahrens von Amts wegen ermöglicht? c) Falls die Frage 2. a bejaht wird: Kann auch unter Berücksichtigung von Art. 38 Abs. 4 der Richtlinie 2013/32 der Mitgliedstaat in diesem neuen Verfahren bei unveränderten tatsächlichen Umständen die Unzulässigkeit des Antrags erneut prüfen (besteht also die Möglichkeit, jedwede in Kapitel III der Richtlinie genannte Verfahrensart, z. B. erneut einen Unzulässigkeitsgrund, anzuwenden), oder muss der Asylantrag in Bezug auf das Herkunftsland in der Sache geprüft werden? d) Folgt aus Art. 33 Abs. 1 und Abs. 2 Buchst. b und c sowie den Art. 35 und 38 der Richtlinie 2013/32 in Verbindung mit Art. 18 der Charta, dass eine der kumulativen Voraussetzungen für die Anwendung dieses Unzulässigkeitsgrundes, d. h. für den Erlass einer darauf gestützten Entscheidung, die Wiederaufnahme des Antragstellers durch ein Drittland ist, oder genügt es, dass die Erfüllung dieser Voraussetzung erst bei der Durchführung einer solchen Entscheidung geprüft wird? 3. (Transitzone als Hafteinrichtung im Rahmen des Asylverfahrens) Diese Fragen sind dann relevant, wenn aufgrund der Antworten auf Frage 2 das Asylverfahren fortgeführt werden muss. a) Ist Art. 43 der Richtlinie 2013/32 dahin auszulegen, dass er der Regelung eines Mitgliedstaats entgegensteht, nach der es möglich ist, den Antragsteller länger als vier Wochen in der Transitzone zu inhaftieren? b) Ist Art. 2 Buchst. h der aufgrund von Art. 26 der Richtlinie 2013/32 anzuwendenden Richtlinie 2013/33 in Verbindung mit Art. 6 und Art. 52 Abs. 3 der Charta dahin auszulegen, dass die Unterbringung in der Transitzone unter Umständen wie denen des Ausgangsverfahrens (in denen das freiwillige Verlassen der Transitzone in jedwede Richtung in rechtmäßiger Weise unmöglich ist), die länger als die in Art. 43 der Richtlinie 2013/32 vorgesehenen vier Wochen dauert, als Haft zu qualifizieren ist? c) Ist es mit Art. 8 der Richtlinie 2013/33, die aufgrund des Art. 26 der Richtlinie 2013/32 anzuwenden ist, vereinbar, dass die Inhaftnahme des Antragstellers nur deswegen länger als die in Art. 43 der Richtlinie 2013/32 vorgesehenen vier Wochen dauert, weil er wegen fehlender Mittel seinen Lebensunterhalt (seine Unterkunft und seine Versorgung) nicht selbst sichern kann? d) Ist es mit den Art. 8 und 9 der aufgrund von Art. 26 der Richtlinie 2013/32 anzuwendenden Richtlinie 2013/33 vereinbar, dass über die Unterbringung, die eine länger als die in Art. 43 der Richtlinie 2013/32 vorgesehenen vier Wochen dauernde de facto Inhaftnahme darstellt, keine Haftanordnung ergeht, dass kein Rechtsbehelf in Bezug auf die Rechtmäßigkeit der Anordnung und Aufrechterhaltung der Haft gewährleistet wird, die de facto Inhaftnahme ohne Prüfung der Erforderlichkeit und der Verhältnismäßigkeit sowie der Alternativen zur Haft erfolgte und die genaue Dauer der Haft, einschließlich ihres Endtermins, nicht definiert ist? e) Kann Art. 47 der Charta dahin ausgelegt werden, dass ein Gericht eines Mitgliedstaats im Wege des vorläufigen Rechtsschutzes die Behörde verpflichten kann, einem Drittstaatsangehörigen bis zum Abschluss des Verwaltungsverfahrens einen Aufenthaltsort außerhalb der Transitzone, der nicht als Hafteinrichtung zu qualifizieren ist, zuzuweisen, wenn es sich offensichtlich um eine rechtswidrige Inhaftnahme handelt? 4. (Transitzone als ausländerbehördliche Hafteinrichtung) Diese Fragen sind relevant, wenn aufgrund der Antworten auf Frage 2 nicht das Asylverfahren, sondern das ausländerrechtliche Verfahren fortgeführt werden muss. a) Sind die Erwägungsgründe 17 und 24 sowie Art. 16 der Richtlinie 2008/115 in Verbindung mit Art. 6 und Art. 52 Abs. 3 der Charta dahin auszulegen, dass die Unterbringung in der Transitzone unter Umständen wie denen des Ausgangsverfahrens (in denen das freiwillige Verlassen der Transitzone in jedwede Richtung in rechtmäßiger Weise unmöglich ist), als freiheitsentziehende Maßnahme im Sinne dieser Bestimmungen zu qualifizieren ist? b) Ist es mit dem 16. Erwägungsgrund und Art. 15 Abs. 1 der Richtlinie 2008/115 in Verbindung mit Art. 6 und Art. 52 Abs. 3 der Charta vereinbar, wenn ein Drittstaatsangehöriger nur deswegen inhaftiert wird, weil seine Rückführung angeordnet worden ist und er wegen fehlender Mittel seinen Lebensunterhalt (seine Unterkunft und seine Versorgung) nicht selbst sichern kann? c) Ist es mit dem 16. Erwägungsgrund und Art. 15 Abs. 2 der Richtlinie 2008/115 in Verbindung mit Art. 6, Art. 47 und Art. 52 Abs. 3 der Charta vereinbar, dass über die Unterbringung, die eine de facto Inhaftnahme darstellt, keine Haftanordnung ergeht, dass kein Rechtsbehelf in Bezug auf die Rechtmäßigkeit der Anordnung und Aufrechterhaltung der Haft gewährleistet wird und die de facto Inhaftnahme ohne Prüfung der Erforderlichkeit und der Verhältnismäßigkeit sowie der Alternativen zur Haft erfolgte? d) Können Art. 15 Abs. 1, 4, 5 und 6 sowie der 16. Erwägungsgrund der Richtlinie 2008/115 in Verbindung mit den Art. 1, 4, 6 und 47 der Charta dahin ausgelegt werden, dass sie einer Haft entgegenstehen, deren genaue Dauer, einschließlich ihres Endtermins, nicht definiert ist? e) Kann das Unionsrecht dahin ausgelegt werden, dass ein Gericht eines Mitgliedstaats im Wege des vorläufigen Rechtsschutzes die Behörde verpflichten kann, einem Drittstaatsangehörigen bis zum Abschluss des Verwaltungsverfahrens einen Aufenthaltsort außerhalb der Transitzone, der nicht als Hafteinrichtung zu qualifizieren ist, zuzuweisen, wenn es sich offensichtlich um eine rechtswidrige Inhaftnahme handelt? 5. (Wirksamer Rechtsbehelf gegen den Bescheid über die Änderung des Ziellands der Rückkehrentscheidung) Ist Art. 13 der Richtlinie 2008/115 über die Gewährleistung eines Rechtsbehelfs des Drittstaatsangehörigen gegen „Entscheidungen in Bezug auf die Rückkehr“ in Verbindung mit Art. 47 der Charta dahin auszulegen, dass der gegen den Bescheid über die Änderung des Ziellands gerichtete Antrag zumindest einmal von einem Gericht geprüft werden muss, wenn der in den Rechtsvorschriften des Mitgliedstaats vorgesehene Rechtsbehelf kein wirksamer Rechtsbehelf ist?

B. Rechtssache C‑925/19 PPU

47. Die Kläger des Ausgangsverfahrens, ein Vater und dessen minderjähriges Kind, sind iranische Staatsangehörige. Sie gelangten über Serbien nach Ungarn, in die Transitzone von Röszke.

48. Am 5. Dezember 2018 stellten sie bei der Asylbehörde in der Transitzone einen Asylantrag.

49. Zur Stützung ihres Antrags machte der Vater geltend, er habe den Iran zweieinhalb Jahre zuvor verlassen, weil seine Ehe geschieden worden sei. Er habe sich dem Christentum angenähert, ohne allerdings getauft worden zu sein. Als Kind sei er von Mitgliedern seiner Familie sexuell missbraucht worden. Die Gründe, die ihn gezwungen hätten, sein Herkunftsland zu verlassen, seien weder politischer Art noch hingen sie mit der Zugehörigkeit zu einer ethnischen oder religiösen Minderheit zusammen. Er sei über die Türkei, Bulgarien und Serbien nach Ungarn eingereist.

50. Der Vater gab ferner an, nachdem er den Iran verlassen habe, habe er zehn Tage in der Türkei verbracht, ohne dort Asyl zu beantragen. Dann habe er sich etwa drei Monate in Bulgarien aufgehalten. Nachdem ihm mitgeteilt worden sei, dass er in den Iran zurückgeführt werde, wenn er in Bulgarien keinen Antrag auf internationalen Schutz stelle, habe er dort widerwillig einen Asylantrag gestellt. Überdies habe er sich mehr als zwei Jahre lang in Serbien aufgehalten, ohne dort einen Asylantrag zu stellen.

51. Am 5. Dezember 2018 bestimmte die Asylbehörde die Transitzone von Röszke zum Unterkunftsort der Kläger des Ausgangsverfahrens. Sie halten sich nach wie vor dort auf.

52. Mit Verwaltungsbescheid vom 12. Februar 2019 wies die Asylbehörde den Asylantrag der Kläger des Ausgangsverfahrens gemäß § 51 Abs. 2 Buchst. f des Gesetzes über das Asylrecht ohne Prüfung in der Sache als unzulässig zurück und stellte fest, dass der Grundsatz der Nichtzurückweisung in ihrem Fall nicht gelte. Sie ordnete die Abschiebung der Kläger des Ausgangsverfahrens aus dem Unionsgebiet nach Serbien an, wobei sie ausführte, dass die Kläger des Ausgangsverfahrens in der Türkei, in Bulgarien und in Serbien weder Verfolgungen ausgesetzt gewesen seien noch die Gefahr bestanden habe, dass sie dort ernsthafte Schäden erlitten, und dass dort für sie ein angemessener Schutz gewährleistet gewesen sei Diese Entscheidung war mit einem Einreise- und Aufenthaltsverbot für die Dauer eines Jahres verbunden.

53. Die von den Klägern des Ausgangsverfahrens gegen den Bescheid der Asylbehörde erhobene Klage wurde vom Fővárosi Közigazgatási és Munkaügy Bíróság (Verwaltungs- und Arbeitsgericht Budapest-Stadt) mit Entscheidung vom 5. März 2019 abgewiesen, ohne dass dieses Gericht in der Sache über ihren Asylantrag entschied. Es führte noch aus, die Folgen des etwaigen Umstands, dass die Republik Serbien ihre Rückübernahme ablehne, müssten im Rahmen des migrationspolizeilichen Verfahrens geklärt werden.

54. In der Folge gab die erstinstanzliche migrationspolizeiliche Behörde den Klägern des Ausgangsverfahrens mit Bescheid vom 27. März 2019 in Anwendung von § 62 Abs. 3a des Gesetzes über die Einreise und den Aufenthalt von Drittstaatsangehörigen auf, sich ab dem Datum des Bescheids im Sektor für Ausländer der Transitzone von Röszke aufzuhalten. Nach den Angaben des vorlegenden Gerichts werden die Gründe für einen solchen Bescheid darin nicht angegeben, und das Recht zur Anrufung eines Gerichts ist eingeschränkt; nur die Nichtbeachtung der der Polizeibehörde durch die einschlägige Regelung auferlegten Pflicht zur Lieferung von Informationen kann vor einem ordentlichen Gericht im Wege der Einrede angefochten werden.

55. Am selben Tag kontaktierte die erstinstanzliche migrationspolizeiliche Behörde die in Serbien für die Rückführung zuständige Polizeibehörde, damit sie die für die Rückübernahme der Kläger des Ausgangsverfahrens nach Serbien nötigen Schritte unternehme.

56. Am 1. April 2019 teilte die zuständige Polizeibehörde mit, die Republik Serbien habe die Kläger des Ausgangsverfahrens nicht in ihr Hoheitsgebiet rückübernommen, da sie nicht illegal vom serbischen Hoheitsgebiet aus in das ungarische Hoheitsgebiet eingereist seien, so dass die Voraussetzungen für die Anwendung von Art. 3 Abs. 1 des Abkommens zwischen der Union und der Republik Serbien über die Rückübernahme nicht erfüllt seien.

57. Obwohl die Republik Serbien die Kläger des Ausgangsverfahrens nicht rückübernahm, prüfte die Asylbehörde ihren Asylantrag nicht in der Sache, weil sie eine solche Prüfung nach § 51/A des Gesetzes über das Asylrecht nur vornehme, wenn der Unzulässigkeitsgrund auf dem Begriff des „sicheren Herkunftsstaats“ oder des „sicheren Drittstaats“ beruhe. Der Bescheid, mit dem der Asylantrag der Kläger als unzulässig zurückgewiesen worden sei, habe aber auf einem anderen Unzulässigkeitsgrund beruht, und zwar auf dem des „sicheren Transitstaats“ im Sinne von § 51 Abs. 2 Buchst. f dieses Gesetzes.

58. Mit Bescheid vom 17. April 2019 änderte die erstinstanzliche migrationspolizeiliche Behörde die in der Entscheidung der Asylbehörde vom 12. Februar 2019 enthaltene Ausweisungsverfügung in Bezug auf das Bestimmungsland und ordnete die begleitete Rückführung der Kläger des Ausgangsverfahrens in den Iran an.

59. Die Kläger des Ausgangsverfahrens legten gegen diesen Bescheid Beschwerde bei der Asylbehörde als migrationspolizeiliche Behörde ein. Mit Beschluss vom 17. Mai 2019 wurde ihre Beschwerde zurückgewiesen. Nach § 65 Abs. 3b des Gesetzes über die Einreise und den Aufenthalt von Drittstaatsangehörigen gibt es gegen die Beschwerdeentscheidung keinen Rechtsbehelf; sie ist als solche nicht gerichtlich überprüfbar.

60. Die Kläger des Ausgangsverfahrens erhoben beim vorlegenden Gericht zum einen Klage auf Nichtigerklärung der Beschlüsse, mit denen die Beschwerde gegen den Vollzug der Bescheide über die Änderung des Rückkehrlands zurückgewiesen wurde, sowie darauf, der erstinstanzlichen migrationspolizeilichen Behörde aufzugeben, ein neues Verfahren durchzuführen. Dabei machten sie erstens geltend, die genannten Beschlüsse stellten Rückkehrentscheidungen dar, gegen die eine Klagemöglichkeit eröffnet sein müsse, damit eine Prüfung in der Sache unter Berücksichtigung des Grundsatzes der Nichtzurückweisung stattfinden könne. Zweitens rügten sie, dass die Rückkehrentscheidungen rechtswidrig seien. Die Asylbehörde hätte nämlich ihren Asylantrag in der Sache prüfen müssen, da die Republik Serbien ihre Rückübernahme abgelehnt habe. § 51 Abs. 2 Buchst. f des Gesetzes über das Asylrecht verstoße gegen das Unionsrecht.

61. Zum anderen erhoben die Kläger des Ausgangsverfahrens beim vorlegenden Gericht eine verwaltungsgerichtliche Untätigkeitsklage gegen die Asylbehörde, gerichtet auf Feststellung, dass diese Behörde ihre Pflichten verletzt habe, indem sie es unterlassen habe, ihnen einen Aufenthaltsort außerhalb der Transitzone zuzuweisen.

62. Das vorlegende Gericht hat diese beiden Klagen miteinander verbunden und aus den in den Nrn. 33 bis 45 der vorliegenden Schlussanträge dargelegten Gründen beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof die gleichen Fragen wie in der Rechtssache C‑924/19 PPU zur Vorabentscheidung vorzulegen.

III. Verfahren vor dem Gerichtshof

63. Das vorlegende Gericht hat in den beiden verbundenen Rechtssachen beantragt, das Vorabentscheidungsersuchen dem in Art. 107 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs vorgesehenen Eilverfahren zu unterwerfen.

64. Mit Beschluss vom 22. Januar 2020 hat der Gerichtshof diesem Antrag stattgegeben.

65. Die Kläger der Ausgangsverfahren, die ungarische Regierung und die Europäische Kommission haben schriftliche Erklärungen eingereicht. Sie und die Kommission haben zudem in der Sitzung vom 13. März 2020 mündlich verhandelt.

IV. Analyse

A. Zur Zulässigkeit der Vorlagefragen

66. Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs ist das in Art. 267 AEUV vorgesehene Verfahren ein Instrument der Zusammenarbeit zwischen dem Gerichtshof und den nationalen Gerichten, mit dem der Gerichtshof diesen Gerichten Hinweise zur Auslegung des Unionsrechts gibt, die sie zur Entscheidung des bei ihnen anhängigen Rechtsstreits benötigen. Die Rechtfertigung für ein Vorabentscheidungsersuchen liegt nicht in der Abgabe von Gutachten zu allgemeinen oder hypothetischen Fragen, sondern darin, dass das Ersuchen für die tatsächliche Entscheidung eines Rechtsstreits über das Unionsrecht erforderlich ist ( 9 ).

67. Vorliegend ist hervorzuheben, dass das vorlegende Gericht von allen Klägern der Ausgangsverfahren mit zwei Klagen mit gesondertem Gegenstand befasst wurde, die gleichwohl zu gemeinsamem Verfahren verbunden wurden, und zwar – einer Klage auf Nichtigerklärung des Beschlusses, mit dem die Beschwerde gegen den Bescheid über die Änderung des Ziellands zurückgewiesen wurde, sowie darauf, der zuständigen nationalen Behörde aufzugeben, ein neues Asylverfahren durchzuführen; – einer Untätigkeitsklage, gerichtet auf die Feststellung, dass die nationale Asylbehörde ihre Pflichten verletzt habe, indem sie es unterlassen habe, den Klägern der Ausgangsverfahren einen Aufenthaltsort außerhalb der Transitzone zuzuweisen.

68. In diesem speziellen Kontext ist die Relevanz der vom vorlegenden Gericht gestellten gleichlautenden Fragen für die Entscheidung der so definierten Ausgangsrechtsstreitigkeiten zu prüfen.

69. Mir scheint außer Zweifel zu stehen, dass die fünfte Frage eine solche Relevanz besitzt; mit ihr befragt das vorlegende Gericht den Gerichtshof zur Wirksamkeit des Rechtsbehelfs gegen die Änderungsentscheidung, mit dessen Prüfung nach dem innerstaatlichen Recht die Verwaltungsbehörde betraut ist, die diese Entscheidung erlassen hat, ohne dass die Möglichkeit einer allein von ihrem Adressaten initiierten gerichtlichen Überprüfung der etwaigen Zurückweisung des Rechtsbehelfs besteht ( 10 ).

70. Falls die fünfte Frage bejaht wird, kann davon ausgegangen werden, dass auch die zur ersten und zur zweiten Gruppe gehörenden Fragen in Anbetracht des Inhalts des Vorbringens der Kläger der Ausgangsverfahren zur Rechtmäßigkeit der Änderungsentscheidung relevant sind. Sie machen geltend, diese Entscheidung habe darauf beruht, dass ihr Asylantrag mit einer gegen das Unionsrecht verstoßenden Begründung für unzulässig erklärt worden sei, die sich auf das Konzept des „sicheren Transitstaats“ im Sinne von § 51 Abs. 2 Buchst. f des Gesetzes über das Asylrecht stütze ( 11 ).

71. Im Rahmen der Würdigung dessen, was offenbar eine Einrede der Rechtswidrigkeit der oben genannten Bestimmung darstellt, und der damit verbundenen Verpflichtung der zuständigen nationalen Behörde, erneut ein Asylverfahren durchzuführen, sind die Antworten des Gerichtshofs in Bezug auf die Problematik der Vereinbarkeit des oben genannten Unzulässigkeitsgrundes mit dem Unionsrecht und der Folgen einer Unvereinbarkeit für die Durchführung des Asylverfahrens, wie sie in der ersten und der zweiten Gruppe von Vorlagefragen angesprochen wird, geeignet, vom vorlegenden Gericht berücksichtigt zu werden.

72. Es trifft zu, dass die Vorabentscheidungsersuchen hinsichtlich der in einem solchen Kontext anwendbaren Bestimmungen des ungarischen Verfahrensrechts wenig präzise sind. Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs spricht jedoch eine Vermutung für die Entscheidungserheblichkeit der Vorlagefragen, die das nationale Gericht zur Auslegung des Unionsrechts in dem rechtlichen und sachlichen Rahmen stellt, den es in eigener Verantwortung festlegt und dessen Richtigkeit der Gerichtshof nicht zu prüfen hat ( 12 ).

73. Mit den in der dritten und der vierten Gruppe zusammengefassten, alternativ gestellten Fragen soll geklärt werden, ob die Unterbringung der Kläger der Ausgangsverfahren im Sektor der Transitzone eine Ingewahrsamnahme oder eine Inhaftnahme darstellt und die in den einschlägigen Bestimmungen der Richtlinien 2013/32 und 2013/33 oder der Richtlinie 2008/115 vorgesehenen Voraussetzungen erfüllt, je nachdem, ob die Situation, in der sich die Kläger befinden, in den Anwendungsbereich der beiden Erstgenannten oder der Letztgenannten fällt.

74. Diese Fragen weisen einen offenkundigen Zusammenhang mit der Entscheidung der die etwaige Untätigkeit der zuständigen nationalen Behörde bei der Festlegung des Aufenthaltsorts der Kläger der Ausgangsverfahren betreffenden Ausgangsrechtsstreitigkeiten auf. Außerdem scheint mir, dass über diese Fragen und damit über die genannten Rechtsstreitigkeiten nur befunden werden kann, wenn zuvor geklärt wird, welchen rechtlichen Status die Kläger der Ausgangsverfahren im Hinblick auf die Ausführungen in Nr. 73 haben; dies führt zu dem Schluss, dass die in der ersten und der zweiten Gruppe zusammengefassten Fragen für die Entscheidung der Ausgangsrechtsstreitigkeiten relevant sind, betrachtet man sie unter dem Aspekt der Untätigkeitsklage, mit der das vorlegende Gericht ebenfalls befasst ist.

75. Folglich ist über alle gestellten Fragen zu entscheiden ( 13 ), beginnend mit der fünften Frage, da ihre Beantwortung dafür ausschlaggebend sein wird, ob das vorlegende Gericht für die Entscheidung über die Nichtigkeitsklage gegen die Änderung des Ziellands zuständig ist.

B. Zum Recht auf einen wirksamen Rechtsbehelf gegen die Entscheidung, das Rückkehrland zu ändern

76. Mit seiner fünften Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob Art. 13 der Richtlinie 2008/115 im Licht von Art. 47 der Charta dahin auszulegen ist, dass er einer nationalen Regelung entgegensteht, die zwar einen Rechtsbehelf gegen die Entscheidung der zuständigen Verwaltungsbehörde, das in der Rückkehrentscheidung angegebene Zielland zu ändern, vorsieht, aber mit der Würdigung dieses Rechtsbehelfs dieselbe Behörde betraut, ohne dass die Möglichkeit einer allein vom Adressaten der Entscheidung initiierten gerichtlichen Kontrolle besteht.

77. Wie bereits ausgeführt, wies die zuständige nationale Behörde mit Bescheid vom 12. Februar 2019 den Asylantrag der iranischen Kläger des Ausgangsverfahrens als unzulässig zurück, ordnete ihre Abschiebung nach Serbien unter Begleitung bis an die Grenze zwischen Serbien und Ungarn an und verhängte ein Einreiseverbot für die Dauer eines Jahres. Ein inhaltlich identischer Bescheid erging am 25. April 2019 gegenüber den afghanischen Klägern des Ausgangsverfahrens. Es handelt sich in beiden Fällen um einen einzigen und komplexen Verwaltungsakt, in dem die Zurückweisung des Antrags auf internationalen Schutz mit einer Rückkehr- und Abschiebungsentscheidung sowie einem Einreiseverbot verbunden wird, was a priori mit Art. 6 Abs. 6 der Richtlinie 2008/115 im Einklang steht.

78. Nachdem die Kläger der Ausgangsverfahren von der Republik Serbien nicht rückübernommen wurden, wurden die beiden fraglichen Bescheide hinsichtlich des Ziellands geändert, wobei Serbien durch die Heimatländer der Betroffenen, den Iran bzw. Afghanistan, ersetzt wurde. Die Abschiebungsentscheidung wurde gleichermaßen angepasst. Meines Erachtens ist davon auszugehen, dass jede Änderungsentscheidung eine neue Rückkehr- und Abschiebungsentscheidung darstellt, in Bezug auf die den Klägern der Ausgangsverfahren nach Art. 12 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 13 Abs. 1 der Richtlinie 2008/115 ein wirksamer Rechtsbehelf zur Verfügung stehen muss.

79. Wird an einen Drittstaatsangehörigen eine Entscheidung gerichtet, die für ihn eine Rückkehrpflicht und eine zwangsweise Abschiebung, in den vorliegenden Fällen einen begleiteten Transfer bis zur Grenze zwischen Serbien und Ungarn, vorsieht, stellt die Bestimmung des Ziellands einen wesentlichen und zwingenden Bestandteil der Entscheidung dar. Anhand dieser Angabe ist nämlich die Einhaltung des Grundsatzes der Nichtzurückweisung zu würdigen, den die Mitgliedstaaten nach Art. 5 der Richtlinie 2008/115 bei deren Umsetzung beachten müssen. Angesichts dieser Verpflichtung darf die Abschiebung (der physische Transfer außerhalb des Mitgliedstaats) nicht an einen unbestimmten Zielort vorgenommen werden, sondern nur in ein bestimmtes Rückkehrland. Durch die Änderung des in der Rückkehr- und Abschiebungsentscheidung angegebenen Ziellands hat die zuständige nationale Behörde eine neue Entscheidung getroffen, die ihren Adressaten beschwert und deshalb gemäß Art. 13 der Richtlinie 2008/115 anfechtbar sein muss.

80. Eine solche Anfechtung ist im innerstaatlichen Recht in der Tat vorgesehen, und zwar in § 65 Abs. 3b des Gesetzes über die Einreise und den Aufenthalt von Drittstaatsangehörigen, wonach innerhalb von 24 Stunden nach Zustellung der Änderungsentscheidung bei der Verwaltungsbehörde, die sie erlassen hat, Beschwerde eingelegt werden kann. Überdies heißt es in dieser Vorschrift: „Die Entscheidung über die Beschwerde gegen den Vollzug ist nicht anfechtbar.“ ( 14 )

81. Kann diese Beschwerde als wirksamer Rechtsbehelf im Sinne von Art. 13 Abs. 1 der Richtlinie 2008/115 angesehen werden? Er lautet: „Die betreffenden Drittstaatsangehörigen haben das Recht, bei einer zuständigen Justiz- oder Verwaltungsbehörde oder einem zuständigen Gremium, dessen Mitglieder unparteiisch sind und deren Unabhängigkeit garantiert wird, einen wirksamen Rechtsbehelf gegen Entscheidungen in Bezug auf die Rückkehr … einzulegen oder die Überprüfung solcher Entscheidungen zu beantragen.“

82. Die Formulierung der genannten Bestimmung kann die Frage aufwerfen, ob die Voraussetzung der Wirksamkeit des Rechtsbehelfs allein dadurch erfüllt wird, dass eine Rückkehr- und/oder Abschiebungsentscheidung vor der zuständigen Verwaltungsbehörde angefochten werden kann, wobei das Erfordernis der Unparteilichkeit und Unabhängigkeit nur für die Mitglieder des in der Bestimmung an dritter und letzter Stelle genannten „zuständigen Gremiums“ gilt ( 15 ).

83. Der Wortlaut der französischen Sprachfassung von Art. 13 Abs. 1 der Richtlinie 2008/115 lässt sich dahin auslegen, dass das betreffende Erfordernis für alle dort genannten Rechtsbehelfsorgane oder nur für die letzten beiden gilt, weil die zur Verknüpfung von Elementen mit gleicher Funktion – nicht im Sinne einer Kumulierung, sondern einer Auswahl – dienende Konjunktion „oder“ verwendet wird. Hier verknüpft diese Konjunktion die Angabe der drei Rechtsbehelfsorgane in alternativer Form miteinander, so dass jedes von ihnen zur Bearbeitung der betreffenden Rechtsbehelfe befugt ist, was die Annahme zulässt, dass sich der mit dem Wort „composée“ beginnende Satzteil auf jede einzelne der genannten Behörden oder Stellen beziehen kann ( 16 ).

84. Während die spanische Fassung von Art. 13 Abs. 1 der Richtlinie 2008/115 („ante un órgano jurisdiccional, una autoridad administrativa u otro órgano competente compuesto por miembros imparciales y con garantías de independencia“) sowie seine englische Fassung („before a competent judicial or administrative authority or a competent body composed of members who are impartial and who enjoy safeguards of independence“) der französischen Sprachfassung entsprechen, scheinen die estnische Fassung („pädevas kohtu-või haldusasutuses või pädevas organis, mis koosneb liikmetest, kes on erapooletud ja kelle sõltumatus on tagatud“) und die italienische Fassung („dinanzi ad un’autorità giudiziaria o amministrativa competente o a un organo competente composto da membri imparziali che offrono garanzie di indipendenza“) das Erfordernis der Unparteilichkeit und Unabhängigkeit allein für die Mitglieder des dritten dort genannten Rechtsbehelfsorgans aufzustellen. Eine Auslegung des Wortlauts von Art. 13 Abs. 1 der Richtlinie 2008/115 erlaubt somit keine eindeutige Beantwortung der Frage des vorlegenden Gerichts, wobei darauf hinzuweisen ist, dass eine einzige abweichende Sprachfassung keinen Vorrang vor den übrigen Sprachfassungen genießen kann ( 17 ). Daher ist auf die allgemeine Systematik des Rechtstexts, zu dem die betreffende Bestimmung gehört, sowie auf den vom Unionsgesetzgeber verfolgten Zweck abzustellen ( 18 ).

85. Bei der systematischen Auslegung ist hervorzuheben, dass die Richtlinie 2008/115 den „20 Leitlinien zur Frage der erzwungenen Rückkehr“ des Ministerkomitees des Europarats Rechnung tragen soll, auf die in ihrem dritten Erwägungsgrund verwiesen wird. Leitlinie 5 („Rechtsbehelf gegen eine Abschiebungsentscheidung“) bestimmt in Abs. 1: „In der Abschiebungsentscheidung oder in dem Verfahren, das zu ihrem Erlass führt, muss ihrem Adressaten ein wirksamer Rechtsbehelf vor einer zuständigen Behörde oder Stelle gewährt werden, deren Mitglieder unparteiisch sind und über Garantien für ihre Unabhängigkeit verfügen.“ ( 19 )

86. Außerdem müssen die Mitgliedstaaten gemäß Art. 6 Abs. 6 der Richtlinie 2008/115 dafür sorgen, dass nicht nur die nach Kapitel III der Richtlinie, sondern auch die „nach anderen einschlägigen Bestimmungen des [Unionsrechts]“ verfügbaren Verfahrensgarantien gewahrt werden. Dies schließt meines Erachtens zwangsläufig die Bestimmungen der Charta und speziell ihres in den vorliegenden Schlussanträgen angesprochenen, das Recht auf einen wirksamen Rechtsbehelf betreffenden Art. 47 ein. Eine solche Verpflichtung ist ausdrücklich für den Fall vorgesehen, dass die Rückkehrentscheidung zugleich mit der erstinstanzlichen Zurückweisung des Antrags auf internationalen Schutz durch die zuständige nationale Behörde erlassen wird. Sie muss aber auch dann gelten, wenn, wie in den Ausgangsverfahren, mit einem gesonderten Verwaltungsakt von der gleichen Behörde eine Änderungsentscheidung erlassen wird ( 20 ).

87. In Bezug auf die teleologische Auslegung ist festzustellen, dass im Einklang mit Art. 79 Abs. 2 AEUV das Ziel der Richtlinie 2008/115, wie es sich aus ihren Erwägungsgründen 2 und 11 ergibt, in der Festlegung einer wirksamen Rückkehr- und Rückübernahmepolitik besteht, die auf gemeinsamen Normen und rechtlichen Garantien beruht, die gewährleisten, dass die betreffenden Personen unter vollständiger Achtung ihrer Grundrechte auf menschenwürdige Weise zurückgeführt werden ( 21 ).

88. Was speziell die in Art. 13 der Richtlinie 2008/115 vorgesehenen Rechtsbehelfe gegen Rückkehrentscheidungen anbelangt, sind ihre Merkmale im Einklang mit Art. 47 der Charta zu bestimmen, nach dessen Abs. 1 jede Person, deren durch das Recht der Union garantierte Rechte oder Freiheiten verletzt worden sind, das Recht hat, nach Maßgabe der in diesem Artikel vorgesehenen Bedingungen bei einem Gericht einen wirksamen Rechtsbehelf einzulegen ( 22 ).

89. Ferner sieht Art. 47 Abs. 2 der Charta vor, dass jede Person ein Recht darauf hat, dass ihre Sache von einem unabhängigen und unparteiischen Gericht verhandelt wird. Die Wahrung dieses Rechts setzt voraus, dass die Entscheidung einer Verwaltungsbehörde, die nicht selbst die Voraussetzungen der Unabhängigkeit und Unparteilichkeit erfüllt, einer späteren Kontrolle durch ein Gericht unterliegt, das insbesondere befugt sein muss, sich mit allen relevanten Fragen zu befassen. Der Begriff der Unabhängigkeit, die dem Auftrag des Richters innewohnt, bedeutet hierbei vor allem, dass die betreffende Stelle gegenüber der Stelle, die die mit einem Rechtsbehelf angefochtene Entscheidung erlassen hat, die Eigenschaft eines Dritten hat ( 23 ). Daran fehlt es hier eindeutig, da für die Prüfung des Rechtsbehelfs gegen die Entscheidung, das Zielland zu ändern, die Verwaltungsbehörde zuständig war, die sie erlassen hatte.

90. Diese Auslegung wird durch die Erläuterungen zu Art. 47 der Charta bestätigt, wonach sich Art. 47 Abs. 1 auf Art. 13 der am 4. November 1950 in Rom unterzeichneten Europäischen Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten (im Folgenden: EMRK) stützt, der das Recht garantiert, „bei einer innerstaatlichen Instanz eine wirksame Beschwerde zu erheben“ ( 24 ). Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte, dessen Rechtsprechung nach Art. 52 Abs. 3 der Charta zu berücksichtigen ist, hat im Urteil de Souza Ribeiro gegen Frankreich ( 25 ) entschieden, dass bei Vorliegen einer vertretbaren Rüge, wonach bei einer Ausweisung die Gefahr einer Beeinträchtigung des Rechts des Ausländers auf Achtung seines Privat- und Familienlebens bestehe, Art. 13 in Verbindung mit Art. 8 EMRK verlange, dass der Staat dem Betroffenen eine wirksame Möglichkeit biete, die Entscheidung über die Ausweisung oder die Versagung einer Aufenthaltserlaubnis anzufechten und eine hinreichend gründliche und mit angemessenen Verfahrensgarantien verbundene Prüfung der relevanten Fragen durch eine zuständige innerstaatliche Stelle zu erwirken, die hinreichende Garantien für Unabhängigkeit und Unparteilichkeit biete.

91. Nach den Angaben des vorlegenden Gerichts ist allerdings im innerstaatlichen Recht eine Möglichkeit der gerichtlichen Kontrolle der Entscheidung der Verwaltungsbehörde über die Beschwerde gegen den Bescheid, mit dem das Zielland geändert wird, vorgesehen. Dazu wird ausgeführt, die Staatsanwaltschaft überprüfe die Rechtmäßigkeit individueller bestandskräftiger oder vollstreckbarer Entscheidungen oder Maßnahmen der Verwaltungsbehörden oder anderer mit der Rechtsanwendung betrauter, nicht zu den Gerichten gehörender Stellen, die nicht Gegenstand einer gerichtlichen Überprüfung gewesen seien. Ein Mitglied der Staatsanwaltschaft könne bei einer Rechtsverletzung, die sich auf den Inhalt einer Entscheidung der Verwaltung ausgewirkt habe, die in ausländerpolizeilichen Sachen zuständige nationale Behörde auffordern, die Rechtsverletzung abzustellen, und, wenn dies nicht geschehe, die in dieser Sache ergangene bestandskräftige Entscheidung gerichtlich anfechten, sei aber nicht befugt, die Entscheidung der in ausländerpolizeilichen Sachen zuständigen nationalen Behörde zu überprüfen.

92. Hervorzuheben ist jedoch, dass der das Recht auf wirksamen gerichtlichen Rechtsschutz betreffende Art. 47 der Charta, der aus sich heraus Wirkung entfaltet und nicht durch Bestimmungen des Unionsrechts oder des nationalen Rechts konkretisiert werden muss, dem Einzelnen ein Recht verleiht, das er als solches geltend machen kann ( 26 ). Angesichts dieses dem Betroffenen zuerkannten subjektiven Rechts ist meines Erachtens davon auszugehen, dass eine nationale Regelung, wonach die gerichtliche Kontrolle der Entscheidung einer Verwaltungsbehörde, mit der das Zielland geändert wird, nicht von ihrem Adressaten initiiert wird, sondern von einer anderen Stelle, im Licht von Art. 47 der Charta nicht den in Art. 13 der Richtlinie 2008/115 aufgestellten Anforderungen an die Wirksamkeit des Rechtsbehelfs genügt.

93. In diesem Kontext wird vorgeschlagen, zur Wahrung der Einheitlichkeit des Wortlauts von Art. 13 der Richtlinie 2008/115 hinsichtlich der Aufzählung der Überprüfungsinstanzen davon auszugehen, dass die Wirksamkeit des in dieser Bestimmung vorgesehenen Rechtsbehelfs im Licht von Art. 47 der Charta auch im Fall eines bei einer außergerichtlichen Instanz eingelegten Rechtsbehelfs gewährleistet ist, sofern sie aus unabhängigen und unparteiischen Mitgliedern besteht ( 27 ).

94. In diesem Stadium meiner Überlegungen erscheint es mir erforderlich, den Gerichtshof auf eine Schwierigkeit aufmerksam zu machen, die sich aus dem Zusammenspiel der soeben vorgeschlagenen Lösung mit den kürzlich zur Auslegung von Art. 46 der Richtlinie 2013/32 in Verbindung mit Art. 13 der Richtlinie 2008/115 im Licht der Art. 18, 19 Abs. 2 und Art. 47 der Charta ergangenen Urteilen ergibt, in denen es um die Ermittlung der Tragweite des Rechts auf einen wirksamen Rechtsbehelf im Fall eines Rechtsbehelfs gegen eine Rückkehrentscheidung, die unmittelbar nach der Ablehnung des Antrags auf internationalen Schutz in einer gesonderten behördlichen Entscheidung getroffen wurde ( 28 ), sowie im Fall einer Berufung gegen ein erstinstanzliches Urteil ging, mit dem eine Entscheidung, einen Antrag auf internationalen Schutz abzulehnen und eine Rückkehrverpflichtung aufzuerlegen, bestätigt wurde ( 29 ).

95. In diesen Urteilen ist der Gerichtshof zu dem Ergebnis gekommen, dass der wirksame gerichtliche Rechtsschutz, der einer Person, die internationalen Schutz beantragt hat, nach den oben genannten Vorschriften gegen eine Entscheidung, mit der ihr Antrag abgelehnt und ihr eine Rückkehrverpflichtung auferlegt wird, zusteht, zwangsläufig einen gerichtlichen Rechtsbehelf umfasst ( 30 ), gegebenenfalls kraft Gesetzes verbunden mit aufschiebender Wirkung für den Fall, dass dem Betroffenen eine unmenschliche oder menschenunwürdige Behandlung droht, unter Ausschluss der Pflicht, einen zweiten Rechtszug und ein Berufungsverfahren mit kraft Gesetzes aufschiebender Wirkung vorzusehen.

96. Nach dieser Rechtsprechung ist „allein entscheidend …, dass es einen Rechtsbehelf vor einem Gericht gibt“, der dem in Art. 47 der Charta verankerten Erfordernis der Wirksamkeit des Rechtsbehelfs zu genügen vermag. Dies scheint mir nicht ohne Weiteres mit dem Wortlaut von Art. 13 der Richtlinie 2008/115 vereinbar zu sein, zumindest soweit er ausdrücklich vorsieht, dass eine zuständige Verwaltungsbehörde oder ein zuständiges Gremium als Überprüfungsinstanz fungieren kann, und sogar Fragen nach der Gültigkeit dieser Bestimmung des abgeleiteten Rechts aufzuwerfen.

97. Unter diesen Umständen erscheint mir eine Harmonisierung der beiden Vorgehensweisen in der Weise möglich, dass die zuvor dargelegte jüngere Rechtsprechung des Gerichtshofs schlicht durch den Zusatz ergänzt wird, dass der Schutz, den Art. 13 der Richtlinie 2008/115 im Licht von Art. 47 der Charta einer Person, die internationalen Schutz beantragt hat, gegen eine Entscheidung verleiht, mit der ihr Antrag abgelehnt und ihr in der gleichen behördlichen Entscheidung oder später in einer gesonderten behördlichen Entscheidung eine Rückkehrverpflichtung auferlegt wird, mindestens einen gerichtlichen Rechtsbehelf umfasst, sofern für die Entscheidung über den Rechtsbehelf eine Verwaltungsbehörde oder ein Gremium zuständig ist, die oder das nicht aus unparteiischen Mitgliedern besteht, deren Unabhängigkeit garantiert wird ( 31 ).

98. Aus dem Vorstehenden folgt, dass Art. 13 der Richtlinie 2008/115 im Licht von Art. 47 der Charta dahin auszulegen ist, dass er den Mitgliedstaaten die Verpflichtung auferlegt, gegen die Entscheidung, mit der das in einer Rückkehrentscheidung angegebene Zielland geändert wird, mindestens einen Rechtsbehelf vor einem Gericht vorzusehen, sofern für die Entscheidung über den Rechtsbehelf nach dem innerstaatlichen Recht eine Verwaltungsbehörde oder ein Gremium zuständig ist, die oder das nicht aus unparteiischen Mitgliedern besteht, deren Unabhängigkeit garantiert wird.

99. Das vorlegende Gericht, das im Rahmen seiner Zuständigkeit mit der Anwendung der Bestimmungen des Unionsrechts betraut ist und für ihre volle Wirksamkeit zu sorgen hat, wird bei der Prüfung der von den Klägern der Ausgangsverfahren eingelegten Rechtsbehelfe zu klären haben, ob die in den Ausgangsverfahren in Rede stehenden nationalen Rechtsvorschriften im Einklang mit diesen Anforderungen des Unionsrechts ausgelegt werden können, oder es wird alle gegen das mit der Richtlinie 2008/115 verfolgte Ergebnis verstoßenden Bestimmungen des Gesetzes über die Einreise und den Aufenthalt von Drittstaatsangehörigen, insbesondere § 65 Abs. 3b, unangewendet lassen müssen.

C. Zu dem auf dem sicheren Transitstaat beruhenden Unzulässigkeitsgrund

100. Es ist unstreitig, dass die Anträge auf internationalen Schutz aller Kläger der Ausgangsverfahren von der zuständigen nationalen Behörde in Anwendung des am 1. Juli 2018 in Kraft getretenen § 51 Abs. 2 Buchst. f des Gesetzes über das Asylrecht für unzulässig erklärt wurden, der lautet: „Der Antrag ist unzulässig, wenn … der Antragsteller über ein Land eingereist ist, in dem er weder Verfolgung im Sinne von § 6 Abs. 1 noch der Gefahr eines ernsthaften Schadens im Sinne von § 12 Abs. 1 ausgesetzt ist, oder wenn in dem Land, über das er nach Ungarn eingereist ist, ein angemessenes Schutzniveau gewährleistet wird.“

101. Mit seiner ersten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob diese Bestimmung mit dem Unionsrecht vereinbar ist. Die gleiche Frage wurde dem Gerichtshof bereits von einem anderen ungarischen Gericht im Rahmen der Rechtssache LH (Tompa) (C‑564/18) gestellt, wobei die ungarische Regierung in ihren in den vorliegenden Verfahren abgegebenen Erklärungen angibt, dass sie lediglich ihren in der genannten Rechtssache vertretenen Standpunkt bekräftigen möchte.

102. Mit Urteil vom 19. März 2020 hat der Gerichtshof, der insoweit den Schlussanträgen von Generalanwalt Bobek gefolgt ist ( 32 ), für Recht erkannt, dass Art. 33 der Richtlinie 2013/32 dahin auszulegen ist, dass er einer nationalen Regelung wie § 51 Abs. 2 Buchst. f des Gesetzes über das Asylrecht entgegensteht, nach der ein Antrag auf internationalen Schutz als unzulässig abgelehnt werden kann, weil der Antragsteller über einen Staat in das Hoheitsgebiet des betreffenden Mitgliedstaats eingereist ist, in dem er keiner Verfolgung oder Gefahr eines ernsthaften Schadens ausgesetzt ist oder in dem ein angemessenes Schutzniveau gewährleistet ist. Nach einem Hinweis darauf, dass die Liste der in Art. 33 Abs. 2 der Richtlinie 2013/32 aufgezählten Unzulässigkeitsgründe abschließend ist, hat der Gerichtshof ausgeführt, dass die genannte nationale Regelung nicht als Umsetzung eines dieser Unzulässigkeitsgründe angesehen werden kann. Dem ist hier zu folgen.

D. Zum rechtlichen Status der Kläger

1. Zur Tragweite der zweiten Vorlagefrage

103. Mit der zweiten Frage des vorlegenden Gerichts soll im Wesentlichen geklärt werden, wie im Fall der Kläger der Ausgangsverfahren angesichts einer Situation, die durch die Ablehnung ihrer Anträge auf internationalen Schutz auf der Grundlage des Unzulässigkeitsgrundes des „sicheren Transitstaats“ und der anschließenden Weigerung der zuständigen Behörden dieses Landes, die Kläger in ihr Hoheitsgebiet rückzuübernehmen, verfahrenstechnisch vorzugehen ist.

104. Das vorlegende Gericht möchte wissen, ob in diesem Kontext und im Einklang mit Art. 6 und Art. 38 Abs. 4 der Richtlinie 2013/32 im Licht von Art. 18 der Charta die zuständige nationale Behörde verpflichtet ist, ein Asylverfahren durchzuführen (Buchst. a der zweiten Frage), und, wenn ja, ob diese Verpflichtung bedeutet, dass die genannte Behörde nur gehalten ist, den Klägern der Ausgangsverfahren die Stellung eines neuen Asylantrags zu ermöglichen, der nicht als Folgeantrag angesehen werden kann, oder ob sie von Amts wegen ein neues Asylverfahren einleiten muss (Buchst. b der zweiten Frage) und ob sie in diesem Rahmen andere Unzulässigkeitsgründe heranziehen kann oder den Antrag auf internationalen Schutz in der Sache prüfen muss (Buchst. c der zweiten Frage). Ferner wird der Gerichtshof um Klarstellung ersucht, welche rechtliche Regelung für das in den Art. 35 und 38 der Richtlinie 2013/32 genannte Erfordernis der Rückübernahme oder Übernahme durch das betreffende Drittland gilt (Buchst. d der zweiten Frage).

105. Angesichts des Wortlauts der oben genannten Vorlagefragen und speziell der darin angeführten Artikel der Richtlinie 2013/32 scheinen mir diese Fragen im Licht der sie betreffenden Erläuterungen des vorlegenden Gerichts nicht darauf gerichtet zu sein, den Gerichtshof zu einer Stellungnahme zu den Konsequenzen einer etwaigen Nichtigerklärung der Entscheidung, das Zielland zu ändern, nach der Anerkennung der Begründetheit der oben genannten Einrede der Rechtswidrigkeit zu veranlassen. Mit anderen Worten wird der Gerichtshof meines Erachtens nur nach den Auswirkungen des Umstands, dass die Kläger der Ausgangsverfahren von den serbischen Behörden nicht rückübernommen wurden, auf die verfahrenstechnische Behandlung ihres Antrags auf internationalen Schutz gefragt, unter Berücksichtigung der relevanten Bestimmungen der Richtlinie 2013/32 und unabhängig von der Feststellung einer Rechtswidrigkeit des Unzulässigkeitsgrundes in § 51 Abs. 2 Buchst. f des Gesetzes über das Asylrecht und der damit verbundenen Folgen.

106. Die ungarische Regierung beschränkt sich in ihren Erklärungen auf die Angabe, dass eine Abschiebung, die fehlschlage, weil das betreffende Drittland die Rückübernahme ablehne, nicht zur Entstehung einer Pflicht zur Durchführung eines Asylverfahrens führen könne, das im Anschluss an die nationale gerichtliche Entscheidung, die Unzulässigkeit der Anträge auf internationalen Schutz zu bestätigen, rechtskräftig abgeschlossen worden sei. Diese bloße Behauptung dient meiner Ansicht nach allein dazu, sich der juristischen Debatte über die Konsequenzen der unterbliebenen Rückübernahme zu entziehen, zu der es definitionsgemäß erst im Anschluss an einen ausdrücklichen dahin gehenden Antrag kommen kann, nachdem die Unzulässigkeit der Anträge auf internationalen Schutz rechtskräftig festgestellt wurde ( 33 ).

2. Zu den Konsequenzen der unterbliebenen Rückübernahme der Kläger der Ausgangsverfahren durch die Republik Serbien

107. Wie in den Vorlageentscheidungen festgestellt wird, ist das Erfordernis der Rückübernahme oder der Übernahme in den Art. 35 und 38 der Richtlinie 2013/32 geregelt. Aufgrund eines auf der letztgenannten Bestimmung beruhenden Analogieschlusses führt das vorlegende Gericht aus, die unterbliebene Rückübernahme durch die Republik Serbien müsse die Pflicht der zuständigen ungarischen Behörde wieder aufleben lassen, ein Verfahren zur Prüfung des Antrags auf internationalen Schutz durchzuführen.

108. Um zu klären, ob dies der Fall sein kann, bedarf es einiger Vorbemerkungen zum Kontext des Erfordernisses der Rückübernahme, beginnend mit Position und Inhalt der Art. 35 und 38 der Richtlinie 2013/32.

109. In diesen Bestimmungen, die zu Abschnitt III des Kapitels III („Erstinstanzliche Verfahren“) der Richtlinie 2013/32 gehören, werden die Konzepte des „ersten Asylstaats“ und des „sicheren Drittstaats“ für die Zwecke der Anwendung der in Art. 33 Abs. 2 Buchst. b und c der Richtlinie vorgesehenen Gründe für die Unzulässigkeit des Antrags auf internationalen Schutz definiert.

110. Nach Art. 35 der Richtlinie 2013/32 kann ein Staat als „erster Asylstaat“ angesehen werden, wenn der Antragsteller in dem betreffenden Staat bereits als Flüchtling anerkannt wurde und diesen Schutz weiterhin in Anspruch nehmen darf oder wenn ihm in dem betreffenden Staat anderweitig ausreichender Schutz, einschließlich der Anwendung des Grundsatzes der Nicht-Zurückweisung, gewährt wird, vorausgesetzt, dass er von diesem Staat wieder aufgenommen wird. Nach Art. 38 der Richtlinie 2013/32 findet das Konzept des „sicheren Drittstaats“ im Wesentlichen dann Anwendung, wenn die Mitgliedstaaten vom Antragsteller aufgrund einer ausreichenden Verbindung zu einem Drittstaat im Sinne einzelstaatlicher Rechtsvorschriften bei vernünftiger Betrachtung erwarten können, dass er in diesem Drittstaat Schutz suchen wird, und wenn er dort tatsächlich sicher wäre. Erlaubt der „sichere Drittstaat“ dem Antragsteller nicht, in sein Hoheitsgebiet einzureisen, müssen die Mitgliedstaaten sicherstellen, dass er ein neues Verfahren zur Prüfung seines Antrags auf internationalen Schutz einleiten kann.

111. Das Erfordernis einer gesicherten Rückübernahme gehört somit zu den kumulativen Voraussetzungen für den Erlass einer auf dem Konzept des „ersten Asylstaats“ beruhenden Entscheidung, während die Übernahme oder die Rückübernahme durch den „sicheren Drittstaat“ im Fall einer auf diesem Konzept beruhenden Entscheidung erst zum Zeitpunkt ihres Vollzugs zu prüfen ist; dies geht aus den Erwägungsgründen 43 und 44 der Richtlinie 2013/32 klar hervor. Meines Erachtens spielt dieses Erfordernis der Übernahme oder der Rückübernahme jedenfalls eine wesentliche Rolle bei der Verwirklichung der Funktion der Konzepte sowohl des „ersten Asylstaats“ als auch des „sicheren Drittstaats“.

112. Die Konzepte des „ersten Asylstaats“ und des „sicheren Drittstaats“ haben nämlich in meinen Augen die Funktion, es den Behörden der Mitgliedstaaten, bei denen ein Antrag auf internationalen Schutz gestellt wurde, zu ermöglichen, die Verantwortung für die Prüfung des Bedarfs an internationalem Schutz einem anderen Land zu übertragen. Mit der entsprechenden Pflicht der zuständigen Behörden dieses Landes, den Antrag in der Sache zu prüfen, dürfte die Entstehung eines subjektiven Rechts der Betroffenen verbunden sein, dass ihr Antrag auf internationalen Schutz in dem Verfahren, dessen Gegenstand er ist, in der Sache geprüft wird. Mit anderen Worten impliziert dieses Recht, dass eine Prüfung des Antrags in der Sache „stattfindet, stattgefunden hat oder irgendwo stattfinden kann“ ( 34 ).

113. Gerade die Notwendigkeit, die Wahrung dieses Rechts zu gewährleisten, rechtfertigt meines Erachtens die Einbeziehung des Erfordernisses, dass der Antragsteller vom „ersten Asylstaat“ wieder aufgenommen wird oder in den „sicheren Drittstaat“ einreisen darf, in die Art. 35 und 38 der Richtlinie 2013/32. Ich pflichte dem Standpunkt des vorlegenden Gerichts bei, dass das Konzept des „sicheren Transitstaats“ dem des „sicheren Drittstaats“ zwar nicht gleichwertig ist, aber ähnelt ( 35 ), so dass die rechtlichen Wirkungen der unterbliebenen Rückübernahme der Kläger der Ausgangsverfahren durch die serbischen Behörden den in Art. 38 der Richtlinie 2013/32 geregelten entsprechen müssen.

114. Zur genauen Bestimmung dieser Wirkungen stelle ich fest, dass, anders als bei Art. 35 der Richtlinie, die Ungewissheit in Bezug auf die Rückübernahme der Anwendung des dort genannten Unzulässigkeitsgrundes nicht entgegensteht; dies zeigt der Wortlaut des 44. Erwägungsgrundes der Richtlinie und insbesondere der Gebrauch der Wendung „Grund zu der Annahme …, dass die Übernahme oder Rückübernahme des Antragstellers in [den sicheren Drittstaat] gewährleistet ist“ ( 36 ). Wenn sich, nachdem der Unzulässigkeitsgrund des „sicheren Drittstaats“ angewandt wurde, die zuständigen Behörden dieses Staats weigern, den Antragsteller in ihr Hoheitsgebiet einreisen zu lassen, sind jedoch nach Art. 38 Abs. 4 der Richtlinie 2013/32 die zuständigen Behörden des Mitgliedstaats, in dem der Antrag gestellt wurde, verpflichtet, zu gewährleisten, dass ein neues Verfahren zur Prüfung des Antrags auf internationalen Schutz eingeleitet werden kann.

115. Ich bin deshalb der Ansicht, dass die Asylbehörde in den vorliegenden Fällen eine Verpflichtung trifft, die inhaltlich der in der genannten Bestimmung aufgestellten Verpflichtung entspricht.

116. Was die Frage angeht, ob eine solche Verpflichtung impliziert, dass die zuständigen nationalen Behörden lediglich gewährleisten müssen, dass der Antragsteller die Möglichkeit hat, einen neuen Antrag zu stellen, oder ob sie das Verfahren von Amts wegen wieder aufnehmen müssen, denke ich, dass eine Auslegung des Wortlauts von Art. 38 Abs. 4 der Richtlinie 2013/32 nicht zu einem eindeutigen Ergebnis führt. Zwar mag die französische Sprachfassung darauf hindeuten, dass die Einleitung eines Verfahrens davon abhängt, dass der Betroffene einen neuen Antrag stellt („les États membres veillent à ce que cette personne puisse engager une procédure …“); dagegen könnten die spanische („los Estados miembros garantizarán que tendrá acceso a un procedimiento …“), die estnische („tagavad liikmesriigid juurdepääsu menetlusele vastavalt …“), die englische („Member States shall ensure that access to a procedure is given …“) und die portugiesische Sprachfassung („os Estados-Membros asseguram o acesso a um procedimiento …“) so verstanden werden, dass es den zuständigen nationalen Behörden obliegt, die Prüfung der fraglichen Anträge auf internationalen Schutz wieder aufzunehmen.

117. Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs ist, wenn eine Auslegung des Wortlauts keine eindeutige Schlussfolgerung zulässt, die Tragweite der fraglichen Bestimmung anhand eines systematischen und teleologischen Ansatzes zu ermitteln.

118. Was den Kontext von Art. 38 Abs. 4 der Richtlinie 2013/32 anbelangt, scheint mir die erste oben in Betracht gezogene Auslegung, die auf der Prämisse beruht, dass eine Person, die internationalen Schutz beantragt hat, ihre Eigenschaft als Antragsteller verliert, sobald ihr Antrag als unzulässig abgelehnt wurde, schon mit der Definition des Antragstellers in Art. 2 Buchst. c der Richtlinie 2013/32 unvereinbar zu sein. Nach dieser Bestimmung bezeichnet nämlich der Ausdruck „Antragsteller“„einen Drittstaatsangehörigen oder Staatenlosen, der einen Antrag auf internationalen Schutz gestellt hat, über den noch keine bestandskräftige Entscheidung ergangen ist“ ( 37 ), und nach Art. 2 Buchst. e der Richtlinie bezeichnet der Ausdruck „bestandskräftige Entscheidung“„eine Entscheidung darüber, ob einem Drittstaatsangehörigen oder Staatenlosen gemäß der [Richtlinie 2011/95] die Flüchtlingseigenschaft oder der subsidiäre Schutzstatus zuzuerkennen ist“. Daraus folgt, dass ein Migrant die Eigenschaft als Person, die internationalen Schutz beantragt hat, erst dann verliert, wenn eine Entscheidung ergeht, mit der die Zuerkennung der Flüchtlingseigenschaft oder der Eigenschaft als Person, die internationalen Schutz benötigt, ausgeschlossen wird, mit anderen Worten, eine Entscheidung, mit der der Antrag in der Sache abgelehnt wird ( 38 ). Da die Anträge der Kläger der Ausgangsverfahren als unzulässig abgelehnt wurden und über sie nicht in der Sache entschieden wurde, haben die Kläger die Eigenschaft als Asylbewerber nicht verloren.

119. Überdies scheint mir die erste in Betracht gezogene Auslegung nicht mit dem von mir in Nr. 112 der vorliegenden Schlussanträge dargestellten Zweck des Erfordernisses der Übernahme oder der Rückübernahme vereinbar zu sein, der darin besteht, die Verantwortung für die Prüfung des Bedarfs an internationalem Schutz den zuständigen Behörden eines anderen Landes zu übertragen und damit für die Wahrung des subjektiven Rechts der Betroffenen zu sorgen, dass ihr Antrag in dem Verfahren, dessen Gegenstand er ist, in der Sache geprüft wird. Würde der Gerichtshof dieser Auslegung folgen, würde nämlich das Verfahren zur Prüfung jedes Antrags auf internationalen Schutz im Fall der Nichtübernahme oder ‑rückübernahme beendet, ohne dass der ursprüngliche Antrag von der zuständigen nationalen Behörde gewürdigt wurde.

120. Eine Betrachtung der fraglichen Bestimmung aus teleologischer Sicht scheint mir ebenfalls gegen die erste Auslegung zu sprechen. Da sie implizieren würde, dass ex nihilo das Verfahren des internationalen Schutzes eingeleitet wird, scheint sie mir nicht im Einklang mit dem Erfordernis zu stehen, dass Anträge auf internationalen Schutz rasch bearbeitet werden. Dieses Erfordernis ergibt sich ausdrücklich aus dem 18. Erwägungsgrund der Richtlinie 2013/32 („Es liegt im Interesse sowohl der Mitgliedstaaten als auch der Personen, die internationalen Schutz beantragen, dass über die Anträge auf internationalen Schutz so rasch wie möglich … entschieden wird.“) ( 39 ), und es liegt auch einer erheblichen Zahl weiterer Bestimmungen der Richtlinie zugrunde. Insoweit sehen selbst Bestimmungen, die den zuständigen nationalen Behörden keine strengen Fristen für die Vornahme von Verfahrenshandlungen vorschreiben, im Allgemeinen vor, dass dies „so rasch wie möglich“ geschehen muss. Ein Paradebeispiel hierfür ist Art. 31 Abs. 2 der Richtlinie 2013/32, in dem es heißt: „Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass das Prüfungsverfahren … so rasch wie möglich zum Abschluss gebracht wird.“

121. Schließlich wäre eine Verpflichtung der zuständigen nationalen Behörde, die Prüfung des ursprünglichen Antrags wieder aufzunehmen, meines Erachtens geeignet, eine bessere Wirksamkeit der nationalen Verfahren hinsichtlich der Anwendung des Unzulässigkeitsgrundes des „sicheren Drittlands“ zu gewährleisten. Sie könnte das Verantwortungsbewusstsein der Behörde im Rahmen der Anwendung dieses Unzulässigkeitsgrundes erhöhen, im Wege einer sorgfältigen Beurteilung des Vorliegens von Gründen für die Annahme, dass der Antragsteller in das fragliche Drittland aufgenommen oder wieder aufgenommen wird. Dabei erscheint mir bedeutsam, dass der Gerichtshof kürzlich im Urteil Ibrahim u. a. klargestellt hat, dass in einem Fall, in dem ein Mitgliedstaat, der subsidiären Schutz gewährt hat, systematisch und ohne echte Prüfung die Zuerkennung der Flüchtlingseigenschaft verweigert, obwohl die Antragsteller die Voraussetzungen für ihre Zuerkennung erfüllen, und in dem diese Antragsteller sodann in einem anderen Mitgliedstaat einen neuen Asylantrag stellen, der andere Mitgliedstaat ihren Antrag auf der Grundlage von Art. 33 Abs. 2 Buchst. a der Richtlinie 2013/32 ablehnen kann, dass es aber dem erstgenannten Mitgliedstaat obliegt, das Verfahren zur Zuerkennung der Flüchtlingseigenschaft wieder aufzunehmen ( 40 ).

122. Ich neige deshalb zu einer Auslegung von Art. 38 Abs. 4 der Richtlinie 2013/32, wonach die zuständigen nationalen Behörden, wenn die Aufnahme oder Wiederaufnahme unterbleibt, das Verfahren über den vom Betroffenen bereits gestellten Antrag auf internationalen Schutz wieder aufnehmen müssen ( 41 ). Dieser Antrag müsste dann als bereits gestellt im Sinne von Art. 6 der Richtlinie angesehen werden, und für ihn müssten die in ihrem Kapitel II aufgestellten Grundsätze und Garantien gelten.

123. Insoweit ist zu ergänzen, dass sich bei einer neuen Prüfung des Antrags die Entscheidung der zuständigen nationalen Behörde erneut auf einen Unzulässigkeitsgrund stützen kann, sofern es nicht der gegen das Unionsrecht verstoßende Grund in § 51 Abs. 2 Buchst. f des Gesetzes über das Asylrecht ist. Diese Ergänzung steht offenkundig nicht im Widerspruch zum Zweck der Pflicht zur Aufnahme oder Wiederaufnahme in Art. 38 Abs. 4 der Richtlinie 2013/32, da eine etwaige neue Entscheidung, die auf einem anderen der in Art. 33 Abs. 2 der Richtlinie, einschließlich seines Buchst. b, aufgezählten Unzulässigkeitsgründe beruht, eine inhaltliche Prüfung des Antrags der Kläger der Ausgangsverfahren nicht ausschließen würde; sie wäre in diesem Fall lediglich aufgeschoben und in den übrigen Fällen zwangsläufig bereits erfolgt.

124. Selbst wenn der Gerichtshof in seinem Urteil zu dem Ergebnis kommen sollte, dass die Anwendung von Art. 38 Abs. 4 der Richtlinie 2013/32 zur Stellung eines neuen Antrags auf internationalen Schutz durch die Betroffenen führen muss, könnte dieser jedenfalls nicht als „Folgeantrag“ im Sinne von Art. 2 Buchst. q der Richtlinie 2013/32 eingestuft werden, der gemäß Art. 33 Abs. 2 Buchst. d der Richtlinie für unzulässig erklärt werden könnte ( 42 ). Aus der Definition des „Folgeantrags“ in Art. 2 Buchst. q der Richtlinie 2013/32 geht nämlich hervor, dass der darauf beruhende Unzulässigkeitsgrund nur anwendbar ist, wenn der Erstantrag Gegenstand einer „bestandskräftigen Entscheidung“ war ( 43 ), was, wie zuvor bereits dargelegt, ein Synonym für „Entscheidung in der Sache“ ist. Wurde der Erstantrag wie hier als unzulässig abgelehnt, kann der neue gemäß Art. 38 Abs. 4 der Richtlinie 2013/32 gestellte Antrag nicht als „Folgeantrag“ für die Zwecke der Anwendung dieses Unzulässigkeitsgrundes eingestuft werden.

125. Diese Schlussfolgerung wird insbesondere durch den Wortlaut von Art. 40 Abs. 2 der Richtlinie 2013/32 bestätigt, wonach die zuständige nationale Behörde für die Zwecke der gemäß Art. 33 Abs. 2 Buchst. d der Richtlinie zu treffenden Entscheidung über die Zulässigkeit eines „Folgeantrags“ zunächst zu prüfen hat, ob neue Elemente oder Erkenntnisse „betreffend die Frage, ob der Antragsteller nach Maßgabe der Richtlinie [2011/95] als Person mit Anspruch auf internationalen Schutz anzuerkennen ist“, zutage getreten oder vom Antragsteller vorgebracht worden sind. Diese Formulierung lässt erkennen, dass eine solche Einstufung nur dann gerechtfertigt ist, wenn der ursprüngliche Antrag der Betroffenen bereits geprüft und aus inhaltlichen Gründen abgelehnt worden ist ( 44 ).

126. Ich schlage dem Gerichtshof deshalb vor, auf die zweite Vorlagefrage zu antworten, dass Art. 38 Abs. 4 der Richtlinie 2013/32 dahin auszulegen ist, dass in einer Situation, in der ein Antrag auf internationalen Schutz auf der Grundlage des Unzulässigkeitsgrundes des „sicheren Transitstaats“ abgelehnt wurde und dieses Land sich weigert, die Antragsteller in sein Hoheitsgebiet einreisen zu lassen, die zuständige nationale Behörde unabhängig von der Rechtswidrigkeit dieses Grundes und der damit verbundenen Folgen verpflichtet ist, das Verfahren zur Prüfung des Asylantrags von Amts wegen wieder aufzunehmen, und in diesem Rahmen einen der in Art. 33 Abs. 2 der Richtlinie 2013/32 vorgesehenen Unzulässigkeitsgründe anwenden kann.

127. Außerdem ist, während das Erfordernis einer gesicherten Rückübernahme zu den kumulativen Voraussetzungen für den Erlass einer auf dem Konzept des „ersten Asylstaats“ in Art. 33 Abs. 2 Buchst. b der Richtlinie 2013/32 beruhenden Entscheidung gehört, die Übernahme oder die Rückübernahme durch den „sicheren Drittstaat“ erst zum Zeitpunkt des Vollzugs einer auf diesem, in Art. 33 Abs. 2 Buchst. c der Richtlinie genannten Konzept beruhenden Entscheidung zu prüfen.

E. Zur Haft

128. Da die Analyse der zweiten Gruppe von Vorlagefragen zu dem Ergebnis geführt hat, dass die Kläger der Ausgangsverfahren als Personen anzusehen sind, die internationalen Schutz begehren und in den Anwendungsbereich der Richtlinie 2013/32 fallen, ist die dritte Gruppe von Vorlagefragen zu prüfen, die die gesamte Problematik der Haft betreffen und von denen sich die ersten vier insofern auf die Vereinbarkeit der in den Ausgangsverfahren in Rede stehenden nationalen Regelung mit Art. 26 im Licht von Art. 52 Abs. 3 der Charta, mit Art. 43 der Richtlinie 2013/32 sowie mit den Art. 8 und 9 der Richtlinie 2013/33 beziehen, als diese Regelung eine rechtswidrige Inhaftnahme einer Person gestattet, die internationalen Schutz beantragt hat ( 45 ). Wie aus den Erklärungen der ungarischen Regierung klar hervorgeht, bestreitet diese aber die Anwendbarkeit von Art. 43 der Richtlinie 2013/32 in den vorliegenden Fällen, so dass dies notwendigerweise vorab zu prüfen ist.

1. Zur Anwendbarkeit von Art. 43 der Richtlinie 2013/32

129. Im 38. Erwägungsgrund der Richtlinie 2013/32 wird zunächst zutreffend hervorgehoben, dass viele Anträge auf internationalen Schutz an der Grenze oder in Transitzonen eines Mitgliedstaats gestellt werden, bevor eine Entscheidung über die Einreise des Antragstellers vorliegt, und dann ausgeführt, dass die Mitgliedstaaten die Möglichkeit haben sollten, Verfahren zur Prüfung der Zulässigkeit und/oder Begründetheit von Anträgen vorzusehen, die es ermöglichen, unter genau festgelegten Umständen an Ort und Stelle über solche Anträge zu entscheiden.

130. Genau dies ist Gegenstand von Art. 43 der Richtlinie 2013/32, wonach die Mitgliedstaaten unter Wahrung der Grundsätze und Garantien in Kapitel II der Richtlinie Verfahren festlegen können, um an ihrer Grenze oder in ihren Transitzonen über Folgendes zu entscheiden: – die Zulässigkeit eines an derartigen Orten gestellten Antrags gemäß Art. 33 der Richtlinie und/oder – die Begründetheit eines Antrags in einem Verfahren nach Art. 31 Abs. 8 der Richtlinie.

131. Der Unionsgesetzgeber, der ersichtlich wegen des Schicksals der in Einrichtungen an der Grenze oder in Transitzonen, leider unter oft sehr schwierigen Bedingungen, untergebrachten Antragsteller besorgt war, hat in Art. 43 Abs. 2 der Richtlinie 2013/32 eine kurze Frist von vier Wochen für die Entscheidung der Mitgliedstaaten über die Zulässigkeit oder die Begründetheit des Antrags auf internationalen Schutz festgelegt und bestimmt, welche Folgen die Überschreitung der Frist hat, und zwar, dass den Antragstellern die Einreise in das Hoheitsgebiet des betreffenden Mitgliedstaats gestattet wird, damit ihr Antrag nach Maßgabe der anderen Bestimmungen der Richtlinie bearbeitet werden kann.

132. Die ungarische Regierung macht geltend, das Verfahren zur Prüfung der von den Klägern der Ausgangsverfahren gestellten Anträge auf internationalen Schutz sei kein Verfahren an der Grenze im Sinne von Art. 43 der Richtlinie 2013/32, das daher hier nicht einschlägig sei, sondern folge den Regeln des allgemeinen Asylverfahrens nach der Richtlinie 2013/32; der einzige Unterschied bestehe darin, dass es in einer Transitzone an der Grenze durchgeführt werde, die für die entsprechende Dauer zum Aufenthaltsort bestimmt worden sei.

133. Fest steht, dass auf die Kläger der Ausgangsverfahren die im Anschluss an das Inkrafttreten des Gesetzes Nr. XX von 2017, mit dem das Gesetz über das Asylrecht erheblich geändert wurde und insbesondere spezielle abweichende Verfahren für eine durch eine Masseneinwanderung herbeigeführte Krisensituation geschaffen wurden, geltenden Vorschriften des ungarischen Rechts angewandt wurden. So schließen § 80/I Buchst. i des Gesetzes über das Asylrecht und § 15/A Abs. 2a des Gesetzes über die Staatsgrenzen die Anwendung der innerstaatlichen Vorschriften aus, die es einem Asylbewerber, der sich in einer Transitzone befindet, gestatten, nach Ablauf von vier Wochen seit Antragstellung in das ungarische Hoheitsgebiet einzureisen, und die für Asylsachen zuständige nationale Behörde verpflichten, ein Verfahren im Einklang mit den allgemeinen Vorschriften durchzuführen.

134. Die bloße Berufung auf den spezifischen Charakter des in Rede stehenden nationalen Rechts, das die Anwendung der „allgemeinen“ Verfahrensregeln der Richtlinie 2013/32 auf Anträge auf internationalen Schutz der in Einrichtungen entlang der Grenze untergebrachten Migranten vorsieht, ist irrelevant. Die Anwendbarkeit von Art. 43 der Richtlinie 2013/32 kann meines Erachtens nicht mittels einer fadenscheinigen und bewusst mehrdeutigen Argumentation mit Erfolg in Frage gestellt werden.

135. Hervorzuheben ist, dass der Unionsgesetzgeber den Mitgliedstaaten die Möglichkeit gegeben hat, alle Personen, die internationalen Schutz begehren, an ihren Grenzen aufzuhalten und die gestellten Anträge dort binnen einer kurzen Frist zu bearbeiten, ohne Beschränkung in Bezug auf die Prüfung der Zulässigkeit, aber im Rahmen einer begrenzten Zuständigkeit, und zwar in den in Art. 31 Abs. 8 der Richtlinie 2013/32 aufgezählten Fallgruppen, bei der Beurteilung der Begründetheit des Antrags. Art. 43 der Richtlinie enthält somit eine rechtliche Regelung, die ein untrennbares Ganzes darstellt und die Mitgliedstaaten nur dann zum Rückgriff auf die Verfahren an der Grenze ermächtigt, wenn sie die dort genannten Bedingungen und Garantien einhalten; dies widerspricht dem Verständnis der ungarischen Regierung, dass es sich um eine Regelung „à la carte“ handele, die es ihr gestatte, der Sache nach solche Verfahren durchzuführen, ohne an ihren Rahmen gebunden zu sein.

136. Vorliegend ist an die tatsächlichen und insbesondere die territorialen Gegebenheiten des von den zuständigen nationalen Behörden durchgeführten Verfahrens anzuknüpfen; dabei handelt es sich um das grundlegende Element für dessen Einstufung im Hinblick auf Art. 43 der Richtlinie 2013/32. Insoweit steht Folgendes fest: – Die Anträge der Kläger der Ausgangsverfahren auf internationalen Schutz wurden in der Transitzone von Röszke gestellt, und zwar in Anwendung von § 80/J Abs. 1 des Gesetzes über das Asylrecht, in dem es heißt, dass grundsätzlich jeder Asylantrag persönlich vor der zuständigen nationalen Behörde und ausschließlich in der Transitzone gestellt werden muss. – Die zuständige nationale Behörde hat die Transitzone von Röszke zum Aufenthaltsort der Kläger der Ausgangsverfahren bestimmt; dies geschah gemäß § 80/J Abs. 5 des Gesetzes über das Asylrecht, der vorsieht, dass diese Behörde dem Asylbewerber die Transitzone als Aufenthaltsort zuweist, bis der Überstellungsbeschluss gemäß der Dublin-Verordnung ( 46 ) vollziehbar oder die Entscheidung unanfechtbar geworden ist. – Das gesamte Asylverfahren fand in der Transitzone statt, einschließlich der Zustellung der Entscheidung, wonach die Anträge der Kläger der Ausgangsverfahren, die die Transitzone nie verlassen haben, unzulässig sind.

137. In Anbetracht dieser konkreten und objektiven Gesichtspunkte besteht für mich kein Zweifel daran, dass das von den Klägern der Ausgangsverfahren eingeleitete Verfahren zur Prüfung der Anträge auf internationalen Schutz unter Art. 43 der Richtlinie 2013/32 fällt.

2. Zur Anwendung von Art. 43 der Richtlinie 2013/32

138. Das vorlegende Gericht führt in jeder seiner ersten vier Fragen an, dass die Aufenthaltsdauer der Personen, die internationalen Schutz beantragt hätten, in der Transitzone die in Art. 43 der Richtlinie 2013/32 vorgesehene Höchstdauer des Asylverfahrens von vier Wochen überschritten habe.

139. Die Ermittlung des genauen Sinns der fraglichen Vorlagefragen scheint mir Schwierigkeiten hinsichtlich des Verständnisses der vom vorlegenden Gericht vorgenommenen Verknüpfung der Überschreitung der Frist von vier Wochen mit dem Begriff „Haft“ aufzuwerfen, der in Art. 2 Buchst. h der Richtlinie 2013/33 definiert wird als die räumliche Beschränkung eines Antragstellers durch einen Mitgliedstaat auf einen bestimmten Ort, an dem der Antragsteller keine Bewegungsfreiheit hat. Der Wortlaut der genannten Fragen sowie die Ausführungen des vorlegenden Gerichts zu ihnen deuten darauf hin, dass es eine über vier Wochen hinausgehende Unterbringung von Personen, die internationalen Schutz beantragt haben, in der Transitzone angesichts der Merkmale dieser Zone als Haft ansieht.

140. In Art. 10 Abs. 5 und in