SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS

GERARD HOGAN

vom 11. März 2021 ( 1 )

Gutachtenverfahren 1/19

Eingeleitet auf Antrag des Europäischen Parlaments

„Antrag auf Gutachten nach Art. 218 Abs. 11 AEUV – Übereinkommen zur Verhütung und Bekämpfung von Gewalt gegen Frauen und häuslicher Gewalt (Übereinkommen von Istanbul) – Beitritt der Union – Außenkompetenzen der Union – Geeignete Rechtsgrundlagen – Art. 78 Abs. 2 AEUV – Art. 82 Abs. 2 AEUV – Art. 83 Abs. 1 AEUV – Art. 84 AEUV – Aufspaltung der Unterzeichnungs- und Abschlussbeschlüsse in zwei Beschlüsse entsprechend den anwendbaren Rechtsgrundlagen – Vereinbarkeit mit dem EU- und dem AEU-Vertrag – Praxis des ‚Einvernehmens‘ – Vereinbarkeit mit dem EU- und dem AEU-Vertrag – Zulässigkeit des Gutachtenantrags“

I. Einleitung

1. Die jüngste Rechtsprechung des Gerichtshofs liefert zahlreiche Belege dafür, dass das Verhältnis zwischen den Mitgliedstaaten und der Union im Hinblick auf den Abschluss internationaler Übereinkünfte, die für beide Parteien bindend sind, geeignet ist, einige der schwierigsten und komplexesten Fragen des Rechts der Europäischen Union aufzuwerfen. Die Abgrenzung der jeweiligen Zuständigkeiten der Mitgliedstaaten und der Union (sowie ihre Wechselwirkung untereinander) ist unabdingbar mit schwierigen Qualifizierungsfragen verbunden, die häufig eine detaillierte und minutiöse Prüfung einer internationalen Übereinkunft erforderlich machen, die möglicherweise nicht immer mit Blick auf die subtilen Komplexitäten der institutionellen Architektur der Europäischen Union (und ihrer Zuständigkeitsverteilung) ausgestaltet sein mag.

2. Dies gilt leider auch für die internationale Übereinkunft – nämlich das Übereinkommen zur Verhütung und Bekämpfung von Gewalt gegen Frauen und häuslicher Gewalt, das am 7. April 2011 vom Ministerkomitee des Europarates verabschiedet wurde (im Folgenden: Übereinkommen von Istanbul) – die Gegenstand des vorliegenden Antrags auf ein Gutachten nach Art. 218 Abs. 11 AEUV ist. Auch wenn mit diesem Übereinkommen das edle und erstrebenswerte Ziel der Bekämpfung von Gewalt gegen Frauen und Kinder gefördert werden soll, wirft die Frage, ob der Abschluss dieses konkreten Übereinkommens mit den Unionsverträgen vereinbar wäre, komplexe und in gewisser Hinsicht neue Rechtsfragen auf, die selbstverständlich ganz unabhängig und leidenschaftslos unter rechtlichen Gesichtspunkten geprüft werden müssen. Die Frage stellt sich wie folgt.

II. Hintergrund des Übereinkommens von Istanbul

3. Von den Vereinten Nationen wurde 1979 das Übereinkommen zur Beseitigung jeder Form von Diskriminierung der Frau (Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women; im Folgenden: CEDAW) verabschiedet. Dieses Übereinkommen wurde durch Empfehlungen des CEDAW-Ausschusses ergänzt, darunter die Allgemeine Empfehlung Nr. 19 (1992) zur Gewalt gegen Frauen, die ihrerseits durch die Allgemeine Empfehlung Nr. 35 zu geschlechtsbezogener Gewalt gegen Frauen (2017) aktualisiert wurde. Diese Empfehlungen legen fest, dass geschlechtsbezogene Gewalt eine Diskriminierung im Sinne des CEDAW darstellt.

4. Der Europarat schlug in einer Empfehlung an die Mitglieder dieser Organisation erstmalig in Europa eine umfassende Strategie zur Verhütung von Gewalt gegen Frauen und zum Schutz der Opfer in allen Mitgliedstaaten des Europarates vor.

5. Im Dezember 2008 setzte der Europarat einen Expertenausschuss mit der Bezeichnung Expertengruppe für die Bekämpfung von Gewalt gegen Frauen und häuslicher Gewalt (Group of Experts on Action against Violence against Women and Domestic Violence; im Folgenden: GREVIO) ein. Dieses Gremium, das sich aus Vertretern der Regierungen der Mitgliedstaaten des Europarates zusammensetzt, wurde mit der Ausarbeitung eines oder mehrerer verbindlicher Rechtsinstrumente beauftragt, „um häusliche Gewalt, einschließlich spezieller Formen von Gewalt gegen Frauen, und sonstige Formen von Gewalt gegen Frauen zu verhüten und zu bekämpfen, die Opfer solcher Gewalttaten zu schützen und zu unterstützen und die Täter bzw. Täterinnen rechtlich zu verfolgen“.

6. Das GREVIO tagte neun Mal und gelangte im Dezember 2010 zur abschließenden Entwurfsfassung des Übereinkommens. Die Union nahm an den Verhandlungen nicht teil ( 2 ).

7. Das Übereinkommen von Istanbul wurde am 11. Mai 2011 anlässlich der 121. Tagung des Ministerkomitees in Istanbul zur Unterzeichnung aufgelegt ( 3 ).

8. Am 5. und 6. Juni 2014 nahm der Rat der Europäischen Union in seiner Zusammensetzung für Justiz und Inneres Schlussfolgerungen an, mit denen er die Mitgliedstaaten zur Unterzeichnung, zum Abschluss und zur Umsetzung dieses Übereinkommens aufforderte.

9. Die Kommission legte dem Rat der Europäischen Union daraufhin am 4. März 2016 einen Vorschlag für einen Beschluss des Rates über die Unterzeichnung des Übereinkommens von Istanbul im Namen der Europäischen Union vor. In dem Vorschlag wird festgestellt, dass der Abschluss dieses Übereinkommens sowohl in die Zuständigkeit der Union als auch in diejenige der Mitgliedstaaten falle. Was die Union betrifft, sah der Vorschlag der Kommission die Unterzeichnung des Übereinkommens von Istanbul in Form eines einzigen Beschlusses auf der Grundlage von Art. 82 Abs. 2 und Art. 84 AEUV vor.

10. Zusammen mit diesem Vorschlag für einen Beschluss des Rates zur Genehmigung der Unterzeichnung des Übereinkommens von Istanbul im Namen der Union legte die Kommission dem Rat einen Vorschlag für einen einzigen Beschluss des Rates zur Genehmigung des Abschlusses dieses Übereinkommens im Namen der Union vor. Die von der Kommission vorgeschlagene Rechtsgrundlage war dieselbe wie die im Kommissionsvorschlag über die Unterzeichnung genannte, d. h., er war ebenfalls auf Art. 82 Abs. 2 und Art. 84 AEUV gestützt.

11. Im Verlauf der Erörterungen des Beschlussentwurfs in den Vorbereitungsgremien des Rates stellte sich heraus, dass der Abschluss des Übereinkommens von Istanbul durch die Union für bestimmte, von der Kommission vorgeschlagene Bereiche nicht die erforderliche qualifizierte Mehrheit der Ratsmitglieder erhalten würde. Es wurde daher beschlossen, den Umfang des von der Union vorgeschlagenen Abschlusses des Übereinkommens von Istanbul einfach auf diejenigen Zuständigkeiten zu beschränken, die nach Ansicht dieser Vorbereitungsgremien in die ausschließliche Zuständigkeit der Union fielen. Demzufolge wurden die Rechtsgrundlagen des Vorschlags dahin geändert, dass Art. 84 AEUV gestrichen und Art. 83 Abs. 1 und Art. 78 Abs. 2 AEUV dem Art. 82 Abs. 2 AEUV hinzugefügt wurden. Ferner wurde beschlossen, den Vorschlag der Kommission für einen Beschluss des Rates zur Unterzeichnung des Übereinkommens von Istanbul in zwei Teile aufzuspalten und zwei Beschlüsse zu erlassen, um der besonderen Stellung Irlands und des Vereinigten Königreichs nach dem dem EU- und dem AEU-Vertrag beigefügten Protokoll Nr. 21 Rechnung zu tragen.

12. Diese Änderungen, die auf der Sitzung des Ausschusses der Ständigen Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten (AStV) vom 26. April 2017 vorgenommen wurden, wurden von der Kommission gebilligt.

13. Der Rat nahm am 11. Mai 2017 die folgenden beiden gesonderten Beschlüsse zur Unterzeichnung des Übereinkommens von Istanbul an: – Beschluss (EU) 2017/865 des Rates vom 11. Mai 2017 über die Unterzeichnung – im Namen der Europäischen Union – des Übereinkommens des Europarats zur Verhütung und Bekämpfung von Gewalt gegen Frauen und häuslicher Gewalt in Bezug auf Aspekte, die die justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen betreffen (ABl. 2017, L 131, S. 11). In diesem Beschluss sind als materielle Rechtsgrundlagen Art. 82 Abs. 2 und Art. 83 Abs. 1 AEUV angegeben. – Beschluss (EU) 2017/866 des Rates vom 11. Mai 2017 über die Unterzeichnung – im Namen der Europäischen Union – des Übereinkommens des Europarats zur Verhütung und Bekämpfung von Gewalt gegen Frauen und häuslicher Gewalt in Bezug auf Asyl und das Verbot der Zurückweisung (ABl. 2017, L 131, S. 13). In diesem Beschluss ist als materielle Rechtsgrundlage Art. 78 Abs. 2 AEUV angegeben.

14. In den Erwägungsgründen 5 bis 7 beider Beschlüsse heißt es: „(5) Die Zuständigkeit für die unter das Übereinkommen fallenden Bereiche liegt sowohl bei der Union als auch bei ihren Mitgliedstaaten. (6) Das Übereinkommen [von Istanbul] sollte im Namen der Union in Bezug auf Aspekte unterzeichnet werden, die in die Zuständigkeit der Union fallen, insoweit sich das Übereinkommen [von Istanbul] auf gemeinsame Vorschriften auswirken oder deren Anwendungsbereich verändern kann. Dies gilt insbesondere für gewisse Bestimmungen des Übereinkommens [von Istanbul] welche die justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen betreffen und für die Bestimmungen des Übereinkommens [von Istanbul] zum Asyl und zum Verbot der Zurückweisung. Die Mitgliedstaaten behalten ihre Zuständigkeit insoweit, als das Übereinkommen [von Istanbul] sich nicht auf gemeinsame Vorschriften auswirkt oder deren Anwendungsbereich nicht verändert. (7) Die Union hat auch ausschließliche Zuständigkeit für die Übernahme der Verpflichtungen aus dem Übereinkommen [von Istanbul] in Bezug auf ihre eigenen Organe und öffentliche Verwaltung.“

15. Nach dem zehnten Erwägungsgrund des Beschlusses 2017/865 „[sind d]as Vereinigte Königreich und Irland … durch die Richtlinien 2011/36/EU [des Europäischen Parlaments und des Rates vom 5. April 2011 zur Verhütung und Bekämpfung des Menschenhandels und zum Schutz seiner Opfer sowie zur Ersetzung des Rahmenbeschlusses 2002/629/JI des Rates (ABl. 2011, L 101, S. 1)] und 2011/93/EU des Europäischen Parlaments und des Rates [vom 13. Dezember 2011 zur Bekämpfung des sexuellen Missbrauchs und der sexuellen Ausbeutung von Kindern sowie der Kinderpornografie sowie zur Ersetzung des Rahmenbeschlusses 2004/68/JI des Rates (ABl. 2011, L 335, S. 1)] gebunden und beteiligen sich daher an der Annahme dieses Beschlusses.“

16. Der zehnte Erwägungsgrund des Beschlusses 2017/866 lautet: „Gemäß den Artikeln 1 und 2 des dem EUV und dem AEUV beigefügten Protokoll Nr. 21 über die Position des Vereinigten Königreichs und Irlands hinsichtlich des Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts und unbeschadet des Artikels 4 dieses Protokolls, beteiligen sich diese Mitgliedstaaten nicht an der Annahme dieses Beschlusses und sind weder durch diesen Beschluss gebunden noch zu seiner Anwendung verpflichtet.“

17. Im elften Erwägungsgrund beider Beschlüsse heißt es: „Gemäß den Artikeln 1 und 2 des dem EUV und dem AEUV beigefügten Protokolls Nr. 22 über die Position Dänemarks beteiligt sich Dänemark nicht an der Annahme dieses Beschlusses und ist weder durch diesen Beschluss gebunden noch zu seiner Anwendung verpflichtet.“

18. Gemäß den beiden vorgenannten Beschlüssen über die Unterzeichnung des Übereinkommens von Istanbul wurde dieses Übereinkommen am 13. Juni 2017 im Namen der Union unterzeichnet ( 4 ). Ein Beschluss über den Abschluss des Übereinkommens von Istanbul wurde jedoch nicht gefasst.

19. Am 9. Juli 2019 beantragte das Europäische Parlament nach Art. 218 Abs. 11 AEUV ein Gutachten des Gerichtshofs zum Beitritt der Europäischen Union zum Übereinkommen von Istanbul. Der Gutachtenantrag lautet wie folgt ( 5 ): „1. a) Sind Art. 82 Abs. 2 und Art. 84 AEUV die geeigneten Rechtsgrundlagen des Rechtsakts des Rates über den Abschluss des Übereinkommens von Istanbul im Namen der Union, oder muss sich dieser Rechtsakt auf Art. 78 Abs. 2, Art. 82 Abs. 2 und Art. 83 Abs. 1 AEUV gründen? 1. b) Ist es notwendig oder möglich, die beiden Beschlüsse über die Unterzeichnung und den Abschluss des Übereinkommens aufgrund dieser Wahl der Rechtsgrundlage aufzuspalten? 2. Ist der Abschluss des Übereinkommens von Istanbul durch die Union gemäß Art. 218 Abs. 6 AEUV mit den Verträgen vereinbar, obwohl eine einstimmige Entscheidung aller Mitgliedstaaten hinsichtlich ihrer Zustimmung, durch das Übereinkommen gebunden zu sein, noch nicht erzielt wurde?“

III. Zulässigkeit des Gutachtenantrags des Europäischen Parlaments

20. Es gibt im Wesentlichen zwei Möglichkeiten, von der Union geschlossene internationale Übereinkünfte dem Gerichtshof zur Prüfung vorzulegen. Die eine ist die Prüfung einer internationalen Übereinkunft durch den Gerichtshof im Rahmen der ihm übertragenen allgemeinen Zuständigkeit, etwa zur gerichtlichen Überprüfung, für Klagen oder Vorabentscheidungsverfahren. Die zweite, in der vorliegenden Rechtssache relevante, ist das Verfahren nach Art. 218 Abs. 11 AEUV, wonach der Gerichtshof auf Antrag eines Mitgliedstaats, des Europäischen Parlaments, des Rates oder der Kommission konkret befugt ist, ein Gutachten über die Vereinbarkeit einer Übereinkunft, deren Abschluss die Union beabsichtigt, mit den Verträgen abzugeben ( 6 ).

21. Art. 218 AEUV sieht ein Verfahren von allgemeiner Geltung für die Aushandlung und den Abschluss internationaler Übereinkünfte vor, für deren Abschluss die Union in ihren Tätigkeitsbereichen zuständig ist ( 7 ). Der letzte Absatz – Art. 218 Abs. 11 AEUV – sieht den wichtigen Mechanismus einer verfassungsrechtlichen Ex-ante-Überprüfung der geplanten Übereinkunft vor. Dieser Mechanismus ist rechtlich betrachtet wichtig, weil nach Art. 216 Abs. 2 AEUV die von der Union geschlossenen internationalen Übereinkünfte für die Organe der Union und die Mitgliedstaaten bindend sind und somit grundsätzlich maßgebende Bedeutung für die Rechtmäßigkeit der von diesen Organen erlassenen Rechtsakte haben können. Politisch ist dieser Mechanismus ebenfalls wichtig, weil sich schon aus der Stellung des Antrags auf ein Gutachten möglicherweise Hindernisse für den förmlichen Abschluss des Abkommens ergeben können ( 8 ).

22. Auch wenn die Anwendung des Verfahrens nach Art. 218 Abs. 11 AEUV nach wie vor relativ selten ist, hatten die auf dieser Bestimmung beruhenden Gutachten des Gerichtshofs gleichwohl im Allgemeinen erhebliche praktische Bedeutung, nicht zuletzt wegen der Klarstellung, die sie für den Umfang der Zuständigkeiten der Union im Bereich des Völkerrechts, der internationalen Übereinkünfte und damit zusammenhängender Fragen gebracht haben. In den Gutachten des Gerichtshofs wurden dementsprechend Grundprinzipien des Rechts der auswärtigen Beziehungen formuliert, die von der Ausschließlichkeit der Zuständigkeiten der Union bis zum Grundsatz der Autonomie und seiner Anwendung insbesondere auf die internationale Streitbeilegung reichen. In einigen der Gutachten des Gerichtshofs wurden bedeutsame Verfassungsgrundsätze festgelegt, die über die unmittelbar aufgeworfenen Fragen oder auch über die Grenzen des Rechts der auswärtigen Beziehungen der Union hinausgehen ( 9 ).

23. Den Sinn und Zweck des Verfahrens hat der Gerichtshof im Gutachten 1/75 ( 10 ) wie folgt verdeutlicht: „Verwicklungen [zu] vermeiden, die entstehen könnten, wenn die Vereinbarkeit von völkerrechtlichen Abkommen, welche die [Union] verpflichten, mit dem Vertrag vor einem Gericht bestritten würde. Eine Gerichtsentscheidung, die ein Abkommen wegen seines Inhalts oder der Form seines Zustandekommens für mit dem Vertrag unvereinbar erklärte, müsste nicht nur auf [Unions]ebene, sondern auch auf dem Gebiet der internationalen Beziehungen zu ernsten Schwierigkeiten führen und würde möglicherweise für alle betroffenen Parteien, auch für die Drittstaaten, Nachteile mit sich bringen. Um derartige Verwicklungen zu vermeiden, sieht der Vertrag das außergewöhnliche Verfahren einer vorherigen Anrufung des Gerichtshofes vor, damit vor Abschluss des Abkommens geklärt werden kann, ob es mit dem Vertrag vereinbar ist.“

24. Wie der Gerichtshof festgestellt hat ( 11 ), würde eine gerichtliche Entscheidung, mit der eine die Union verpflichtende internationale Übereinkunft nach ihrem Abschluss wegen ihres Inhalts oder des Verfahrens ihres Zustandekommens für mit den Verträgen unvereinbar erklärt würde, nämlich nicht nur unionsintern, sondern auch auf dem Gebiet der internationalen Beziehungen unausweichlich zu ernsten rechtlichen und praktischen Schwierigkeiten führen und könnte für alle Beteiligten einschließlich der Drittstaaten Nachteile mit sich bringen.

25. Aufgrund des Gutachtens, um das der Gerichtshof in der vorliegenden Rechtssache ersucht wird, hat er wichtige Vorfragen zur Zulässigkeit der an ihn gerichteten Fragen im Kontext des vorliegenden außergewöhnlichen Verfahrens zu prüfen.

A. Unzulässigkeitseinreden der Beteiligten

26. Die Zulässigkeit des Gutachtenantrags ist von mehreren Beteiligten in mehrfacher Hinsicht in Frage gestellt worden.

27. Was zunächst die erste Frage Buchst. a angeht, halten der Rat sowie Irland und die ungarische Regierung diese für unzulässig, da sie verspätet sei. Da das Parlament die Beschlüsse über die Unterzeichnung des Übereinkommens von Istanbul und zugleich über die Gültigkeit der angenommenen Rechtsgrundlagen hätte anfechten können, könne es den Gerichtshof nicht mehr anrufen, da dies einer Umgehung der Vorschriften über die Fristen für die Erhebung einer Nichtigkeitsklage gleichkäme und damit der Gegenstand des Gutachtenverfahrens verfälscht würde.

28. Was die erste Frage Buchst. b angeht, bestreitet der Rat deren Zulässigkeit, soweit sie die Unterzeichnung des Übereinkommens von Istanbul betrifft, mit der Begründung, dass die Beschlüsse über die Unterzeichnung rechtskräftig geworden seien.

29. Der Rat macht ferner geltend, die zweite Frage sei unzulässig, weil sie hypothetisch sei. Abgesehen davon, dass diese Frage allgemein formuliert sei, gehe sie auch von der Prämisse aus, dass der Rat nach einer Regel gehandelt habe, zu der er sich freiwillig verpflichtet habe und die darin bestanden habe, im Fall einer gemischten Übereinkunft den Abschluss der Übereinkunft durch alle Mitgliedstaaten abzuwarten, bevor die Union dieses ihrerseits abschließe, ohne dass eine Regel für ein solches Vorgehen vom Parlament vorgegeben worden sei.

30. Ganz allgemein bestreiten der Rat sowie die spanische und die ungarische Regierung die Zulässigkeit des Antrags in seiner Gesamtheit. Sie weisen zunächst darauf hin, dass der Entscheidungsprozess sich noch in einem Vorbereitungsstadium befinde und insbesondere noch nicht den Zeitpunkt erreicht habe, zu dem der Rat die Zustimmung des Parlaments einholen müsse. Da das Parlament somit noch Gelegenheit zur Stellungnahme zum Entwurf des Beschlusses zum Abschluss des Übereinkommens von Istanbul hätte, sei der Gutachtenantrag verfrüht und daher unzulässig.

31. Außerdem ist der Rat der Ansicht, dass das Parlament sich in Wahrheit dagegen wende, dass das Abschlussverfahren verzögert worden sei. Das Parlament hätte somit eine Untätigkeitsklage nach Art. 265 AEUV erheben müssen. Da das Gutachtenverfahren einen anderen Zweck habe und nicht dazu benutzt werden könne, ein anderes Organ zum Handeln zu zwingen, sei der Antrag auch aus diesem Grund als unzulässig zurückzuweisen. Die spanische, die ungarische und die slowakische Regierung teilen diese Ansicht.

32. Schließlich sind der Rat sowie die bulgarische Regierung, Irland sowie die griechische, die spanische, die ungarische und die polnische Regierung der Ansicht, dass das Parlament sich mit seinem Gutachtenantrag in Wahrheit gegen den Beschluss des Rates, den Umfang des Abschlusses des Übereinkommens von Istanbul durch die Union auf die Bestimmungen zu beschränken, die in die ausschließlichen Zuständigkeiten der Union fielen, und somit gegen die genaue Aufteilung der Zuständigkeiten zwischen der Union und den Mitgliedstaaten wende. Da das Gutachtenverfahren nur die Gültigkeit eines Beschlusses über den Abschluss zum Gegenstand haben könne, sei der Antrag auf Gutachten somit als unzulässig zurückzuweisen.

B. Würdigung

33. Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass in Anbetracht der rechtlichen und politischen Bedeutung des in Art. 218 Abs. 11 AEUV vorgesehenen Verfahrens, wie oben dargelegt, der Anwendungsbereich des Gutachtenverfahrens grundsätzlich relativ weit zu fassen ist ( 12 ).

34. Die Fragen, die dem Gerichtshof im Rahmen dieses Verfahrens vorgelegt werden können, können somit sowohl die materielle als auch die formelle Gültigkeit des Beschlusses zum Abschluss der Übereinkunft betreffen ( 13 ), allerdings meines Erachtens vorbehaltlich dreier Einschränkungen, mit denen im Wesentlichen gewährleistet werden soll, dass der Gerichtshof keine Frage beantwortet, die für den Abschluss einer bestimmten Übereinkunft nicht von konkretem Interesse wäre ( 14 ).

35. Erstens müssen die gestellten Fragen sich zwingend auf eine internationale Übereinkunft beziehen, deren Abschluss, abgesehen von der Einleitung des Verfahrens nach Art. 218 Abs. 11, unmittelbar und vernünftigerweise vorhersehbar bevorsteht ( 15 ). Dies folgt bereits aus dem Wortlaut von Art. 218 Abs. 11 AEUV, in dem es um die Frage der Vereinbarkeit einer „geplanten Übereinkunft“ mit den Verträgen geht. Demzufolge wäre das Parlament (oder auch jeder andere qualifizierte Kläger im Sinne von Art. 218 Abs. 11) beispielsweise nicht berechtigt, von dem Verfahren nach Art. 218 Abs. 11 AEUV Gebrauch zu machen, um den Gerichtshof auf rein abstrakter oder rein hypothetischer Grundlage um eine Entscheidung darüber zu ersuchen, ob der Abschluss einer bestimmten internationalen Übereinkunft gegen das Unionsrecht verstoßen würde, wenn der Abschluss dieser Übereinkunft zu keinem Zeitpunkt beabsichtigt war oder die Union klargestellt hat, dass sie diese Übereinkunft nicht abschließen wird.

36. Grundsätzlich können die gestellten Fragen sich jedoch auf jede mögliche Fallgestaltung im Zusammenhang mit dem Abschluss der geplanten Übereinkunft beziehen, sofern der Zweck des Verfahrens darin besteht, Verwicklungen zu vermeiden, die sich aus der Ungültigerklärung des Akts des Abschlusses einer internationalen Übereinkunft ergeben können ( 16 ). Da es sich nämlich nicht um ein kontradiktorisches Verfahren handelt und es zeitlich vor dem Abschluss der beabsichtigten Übereinkunft durch die Union stattfindet, ist die Rechtsprechung, wonach der Gerichtshof keine Gutachten zu allgemeinen oder hypothetischen Fragen abgeben darf, an sich offensichtlich nicht anwendbar ( 17 ). Da diese Form einer Ex-ante-Prüfung zwangsläufig ein gewisses hypothetisches Element beinhaltet, liefe jedes gegenteilige Ergebnis darauf hinaus, Art. 218 Abs. 11 AEUV seine allgemeine „praktische Wirksamkeit“ zu nehmen. Lediglich in dem besonderen Fall, dass bestimmte Elemente, die zur Beantwortung der gestellten Frage erforderlich sind, noch nicht bekannt sind, kann meines Erachtens eine mit einem Antrag gestellte Frage für unzulässig erklärt werden, nicht weil sie hypothetisch ist, sondern weil es dem Gerichtshof in der Sache unmöglich ist, sie in Anbetracht des Verhandlungs- oder Verfahrensstandes zu beantworten.

37. Zweitens muss mit dem Antrag die Vereinbarkeit des Abschlusses dieser Übereinkunft mit den Verträgen in Frage gestellt werden ( 18 ). Angesichts der Bedeutung des mit diesem Verfahren verfolgten Ziels, nämlich mögliche Verwicklungen zu vermeiden, die sich im Sinne der Auslegung der Bestimmung selbst ( 19 ) aus der Ungültigerklärung des Rechtsakts über den Abschluss einer internationalen Übereinkunft ergeben können, darf die gestellte Frage daher ausschließlich Elemente betreffen, die sich auf die Gültigkeit des Rechtsakts über den Abschluss auswirken können ( 20 ). Wie der Gerichtshof im Gutachten 1/75 (OECD-Vereinbarung betreffend eine Norm für die lokalen Kosten) vom 11. November 1975 (EU:C:1975:145) entschieden hat, „muss daher [im Gutachtenverfahren] jede Frage statthaft sein, die … geeignet ist, auf Grund des Vertrages in materiell- oder formellrechtlicher Hinsicht Zweifel an [dem Beschluss über die Genehmigung des Abschlusses im Namen der Union] hervorzurufen“ ( 21 ). Zwar kann ein Gutachtenantrag auch die Frage betreffen, ob eine Übereinkunft ausschließlich von den Mitgliedstaaten, von der Union oder von beiden abgeschlossen werden muss, es ist jedoch im Rahmen eines Gutachtenverfahrens nicht Sache des Gerichtshofs, über die genaue Abgrenzung ihrer jeweiligen Zuständigkeiten zu entscheiden. Der Gerichtshof hat nämlich im Gutachten 2/00 (Protokoll von Cartagena über die biologische Sicherheit) vom 6. Dezember 2001 (EU:C:2001:664) entschieden, dass dann, wenn feststeht, dass für denselben Bereich sowohl Zuständigkeiten der Union als auch der Mitgliedstaaten bestehen, deren Umfang als solcher keine Auswirkungen auf die Zuständigkeit der Union für den Abschluss der internationalen Übereinkunft oder, allgemeiner betrachtet, auf deren materielle Gültigkeit oder formelle Ordnungsmäßigkeit im Hinblick auf die Unionsverträge haben kann ( 22 ).

38. Abgesehen von diesen beiden materiellen Voraussetzungen ist auch das Vorliegen einer formellen Voraussetzung zu berücksichtigen. Wenn ein Abkommensentwurf vorliegt und der Gerichtshof über die Vereinbarkeit des geplanten Abkommens mit dem Vertrag befinden soll, müssen dem Gerichtshof hinreichende Angaben zum Inhalt dieses Abkommens zur Verfügung stehen, wenn er in der Lage sein soll, seine Aufgabe wirksam wahrzunehmen ( 23 ). Enthält also der Antrag nicht das notwendige Maß an Informationen zu Art und Inhalt der internationalen Übereinkunft, ist er für unzulässig zu erklären ( 24 ).

39. Anhand dieser Grundsätze können nun die verschiedenen von den Parteien erhobenen Unzulässigkeitseinreden geprüft werden.

40. Was die ersten beiden Einreden der Unzulässigkeit angeht, nämlich zum einen, dass das Parlament die Wahl von Art. 78 Abs. 2, Art. 82 Abs. 2 und Art. 83 Abs. 1 AEUV als Rechtsgrundlagen zum Zeitpunkt der Unterzeichnung nicht angefochten hat, und zum anderen die Möglichkeit, dem Gerichtshof Fragen zur Gültigkeit der Beschlüsse zur Genehmigung der Unterzeichnung des Übereinkommens von Istanbul im Namen der Union vorzulegen, sind auf das Gutachtenverfahren meines Erachtens die dem Urteil vom 9. März 1994, TWD Textilwerke Deggendorf (C‑188/92, EU:C:1994:90), zugrunde liegenden Erwägungen, soweit sie sich auf den allgemeinen Grundsatz der Rechtssicherheit beziehen ( 25 ), entsprechend voll übertragbar. Demzufolge kann das Parlament, da es die Gültigkeit der Unterzeichnungsbeschlüsse nicht, wie es ihm möglich gewesen wäre, angefochten hat und diese daher rechtskräftig geworden sind, vom Gutachtenverfahren keinen Gebrauch machen, um damit die Frist für eine Nichtigkeitsklage zu umgehen. Daher sollte meines Erachtens die erste Frage Buchst. b für unzulässig erklärt werden, allerdings nur insoweit, als sie sich auf die Beschlüsse über die Unterzeichnung des Übereinkommens von Istanbul bezieht.

41. Zu dieser Ansicht komme ich, ohne außer Acht zu lassen, dass der Gerichtshof im Gutachten 2/92 (Dritter revidierter Beschluss der OECD über die Inländerbehandlung) vom 24. März 1995 (EU:C:1995:83) festgestellt hat, dass „der Umstand, dass bestimmte Fragen im Rahmen anderer Verfahrensarten, insbesondere im Wege der Nichtigkeitsklage …, behandelt werden können, nicht geltend gemacht werden kann, um die Möglichkeit auszuschließen, den Gerichtshof damit vorab nach [Art. 218 Abs. 11 AEUV] zu befassen“ ( 26 ). Damit ist indes nicht gemeint, dass das Verfahren nach Art. 218 Abs. 11 AEUV an sich als Ersatz für eine Nichtigkeitsklage genutzt werden könnte, was die Unterzeichnungsbeschlüsse angeht, da diese Beschlüsse rechtskräftig geworden sind und jeder ordentliche Rechtsbehelf zu ihrer Anfechtung dementsprechend eindeutig verfristet wäre.

42. Wie bereits angemerkt, ist jedoch das, was im Rahmen des vorliegenden Gutachtenantrags verfristet ist, der Beschluss zur Unterzeichnung – und nicht ein Beschluss zum Abschluss der Übereinkunft. Der Gerichtshof hat bereits festgestellt, dass die Entscheidung, mit der eine Ermächtigung zur Unterzeichnung eines völkerrechtlichen Vertrags erteilt wird, und die Entscheidung zu dessen Abschluss zwei verschiedene Rechtsakte sind, die für die Betroffenen ganz unterschiedliche Verpflichtungen begründen, wobei der zweite Akt keineswegs die Bestätigung des ersten darstellt ( 27 ). Dies ergibt sich jedenfalls aus herkömmlichen Grundsätzen des Völkervertragsrechts. Folglich ist jede Entscheidung, mit der eine Ermächtigung zum Abschluss des Übereinkommens von Istanbul im Namen der Union erteilt wird, weiterhin anfechtbar.

43. Die dritte Einrede geht dahin, dass die zweite Frage auf der unausgesprochenen Annahme beruhe, dass der Rat zu Unrecht der Ansicht gewesen sei, dass er den Abschluss des Übereinkommens von Istanbul durch alle Mitgliedstaaten habe abwarten müssen, bevor er hierzu befugt gewesen sei. Die Anwendung des Verfahrens nach Art. 218 Abs. 11 AEUV zu diesem Zweck werde somit auf eine ungerechtfertigte Annahme gestützt, so dass der Antrag als unzulässig abzuweisen sei.

44. Insoweit ist, wie oben erläutert, darauf hinzuweisen, dass Fragen, die im Rahmen eines Gutachtenantrags an den Gerichtshof gerichtet werden, sich auf jede mögliche Fallgestaltung im Zusammenhang mit dem Abschluss der geplanten Übereinkunft beziehen können, sofern der Zweck des Verfahrens darin besteht, mögliche Verwicklungen zu vermeiden, die sich aus der Ungültigerklärung des Rechtsakts über den Abschluss einer internationalen Übereinkunft ergeben können.

45. Zugestandenermaßen kann im Rahmen einer Nichtigkeitsklage ein Klagegrund, der auf einen sich aus einer Praxis ergebenden Verstoß gegen die Verträge gestützt wird, nur dann zur Nichtigerklärung des angefochtenen Beschlusses führen, wenn der Kläger darlegen kann, dass der Entscheidungsträger sich an die angebliche Praxis gebunden fühlte oder alternativ sie für verbindlich hielt und die Praxis dementsprechend Grund oder Grundlage dieses Beschlusses war ( 28 ). Im Kontext eines Gutachtenantrags trifft den Mitgliedstaat oder das Organ, der bzw. das dieses Gutachten beantragt, jedoch keine Beweislast; es kann jede Frage gestellt werden, sofern sie sich auf mögliche Ereignisse bezieht ( 29 ). Das Gutachtenverfahren ist nämlich schon seiner Natur nach dazu bestimmt, die Auffassung des Gerichtshofs zu hypothetischen Sachverhalten zu klären, da es sich grundsätzlich nur auf einen Beschluss zum Abschluss einer Übereinkunft beziehen kann, der noch nicht erlassen wurde. Dementsprechend ist die Tatsache, dass das Parlament nicht dargetan hat, dass der Rat sich an die betreffende Praxis gebunden fühlte, kein Grund dafür, die zweite Frage für unzulässig zu erklären.

46. Was die vierte Einrede angeht, wonach der Gutachtenantrag verfrüht sei, sei darauf hingewiesen, dass Art. 218 Abs. 11 AEUV insoweit keine Fristen vorsieht ( 30 ). Die einzige in dieser Bestimmung festgelegte zeitliche Voraussetzung ist die, dass der Abschluss eines Abkommens geplant sein muss. Demzufolge können ein Mitgliedstaat, das Parlament, der Rat oder die Kommission das Gutachten des Gerichtshofs zu jeder Frage einholen, die sich auf die Vereinbarkeit des zum Abschluss einer internationalen Übereinkunft zu erlassenden Beschlusses mit den Verträgen bezieht, soweit dessen Abschluss von der Union geplant ist ( 31 ) und solange dieses Abkommen von der Union noch nicht abgeschlossen worden ist. Da ein Gutachtenantrag selbst dann als zulässig zu betrachten ist, wenn das zum Erlass eines Beschlusses über den Abschluss dieser Übereinkunft führende Verfahren sich noch im Vorbereitungsstadium befindet, kann diese Einrede der Unzulässigkeit keinen Erfolg haben.

47. Was die fünfte Einrede angeht, mit der der Rat vorbringt, das Parlament hätte eine Untätigkeitsklage erheben müssen, anstatt einen Gutachtenantrag zu stellen, ist zu betonen, dass das Verfahren nach Art. 265 AEUV dazu bestimmt ist, ein europäisches Organ wegen einer rechtswidrigen Unterlassung in Bezug auf das Unionsrecht verurteilen zu lassen. In der vorliegenden Rechtssache mögen sich zwar in der Tat in den dem Gerichtshof vorliegenden Akten Hinweise darauf finden, dass das Parlament den Abschluss des Übereinkommens von Istanbul beschleunigen will, dies lässt jedoch die Tatsache unberührt, dass keine der vom Parlament gestellten Fragen sich auf eine mögliche Untätigkeit bezieht. Daher kann der vorliegende Gutachtenantrag nicht mit dieser Begründung für unzulässig erklärt werden ( 32 ).

48. Was die sechste Einrede der Unzulässigkeit betrifft, wonach die gestellten Fragen in Wirklichkeit die Abgrenzung der Zuständigkeiten zwischen der Union und den Mitgliedstaaten beträfen, ist darauf hinzuweisen, dass diese konkrete Einrede sich allenfalls auf die erste Frage Buchst. a bezieht. Sie geht von der Prämisse aus, dass die Antwort, die der Gerichtshof auf diese Frage geben werde, unmöglich die Gültigkeit des Beschlusses zum Abschluss des Übereinkommens betreffen könne, und zieht hieraus den Schluss, dass sie in Wirklichkeit auf eine Entscheidung über die genaue Aufteilung der Zuständigkeiten zwischen den Mitgliedstaaten und der Union ausgerichtet sei.

49. Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass, wie vom Gerichtshof wiederholt betont, gewisse Unregelmäßigkeiten bei der Wahl der einschlägigen Rechtsgrundlage nicht notwendigerweise zur Ungültigkeit des betreffenden Rechtsakts führen. Vielmehr ist darzutun, dass diese Mängel geeignet sind, sich auf das anwendbare Gesetzgebungsverfahren ( 33 ) oder die Zuständigkeit der Union auszuwirken ( 34 ).

50. So hat der Gerichtshof im Urteil vom 18. Dezember 2014, Vereinigtes Königreich/Rat (C‑81/13, EU:C:2014:2449, Rn. 67) entschieden, dass ein „Fehler bei den Bezugsvermerken des angefochtenen Beschlusses“ (die Nichtangabe einer Rechtsgrundlage unter anderen angegebenen Rechtsgrundlagen) ein rein formaler Fehler sei, der sich nicht auf die Gültigkeit des in Rede stehenden Beschlusses ausgewirkt habe. Ebenso betonte der Gerichtshof im Urteil vom 25. Oktober 2017, Kommission/Rat (WRC‑15) (C‑687/15, EU:C:2017:803) zwar die verfassungsrechtliche Bedeutung von Rechtsgrundlagen ( 35 ), trug aber auch Sorge, zu prüfen, dass unter den Umständen jener Rechtssache die in Rede stehende Unregelmäßigkeit sich wahrscheinlich auf die Zuständigkeiten der Kommission und des Rates sowie ihre jeweilige Rolle im Verfahren zur Annahme der angefochtenen Handlung auswirken konnte ( 36 ). Insbesondere entschied der Gerichtshof in den Rn. 55 und 56 jenes Urteils, dass die Nichtangabe einer Rechtsgrundlage ausreiche, um die Nichtigerklärung des betreffenden Rechtsakts wegen eines Begründungsmangels zu rechtfertigen, wies jedoch darauf hin, dass die Nichtangabe einer konkreten Bestimmung des Vertrags – während andere Rechtsgrundlagen angegeben waren – in bestimmten Fällen möglicherweise keinen wesentlichen Mangel darstellt.

51. Zwar sehen in der vorliegenden Rechtssache die verschiedenen, in der ersten Frage Buchst. a angeführten Rechtsgrundlagen, nämlich Art. 78 Abs. 2, Art. 82 Abs. 2, Art. 83 Abs. 1 und Art. 84 AEUV, die Anwendung des ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens vor und führen alle zum Erlass eines Beschlusses zum Abschluss einer Übereinkunft aufgrund desselben Verfahrens, nämlich desjenigen nach Art. 218 Abs. 6 Buchst. a Ziff. v und Abs. 8 AEUV.

52. Richtig ist zum einen auch, dass Art. 82 Abs. 3 und Art. 83 Abs. 3 AEUV die Möglichkeit vorsehen, dass ein Mitgliedstaat dann, wenn ein unter diese Rechtsgrundlagen fallender Rechtsakt seiner Ansicht nach grundlegende Aspekte seiner Rechtsordnung berührt, den Europäischen Rat mit der Angelegenheit befassen kann. Zum anderen fallen diese Grundlagen ferner in den Bereich, für den die Protokolle Nr. 21 und Nr. 22 zum EUV und zum AEUV gelten dürften.

53. Da jedoch erstens die Befassung des Europäischen Rates lediglich eine Aussetzung des Gesetzgebungsverfahrens zur Folge hat, dürfte diese den Mitgliedstaaten gewährte Möglichkeit, den Europäischen Rat mit der Angelegenheit zu befassen, ihrer Art nach mit den in den Art. 78 und 84 AEUV vorgesehenen Verfahren nicht unvereinbar sein. Zweitens hat der Gerichtshof bereits entschieden, dass die Protokolle Nr. 21 und Nr. 22 nicht geeignet sind, sich in irgendeiner Weise auf die Frage der richtigen anzuwendenden Rechtsgrundlagen auszuwirken ( 37 ). Diese Ansicht hat der Gerichtshof vor Kurzem für das Protokoll Nr. 22 im Gutachten 1/15 (PNR-Abkommen EU-Kanada) vom 26. Juli 2017 (EU:C:2017:592) bekräftigt ( 38 ).

54. In der Sache können sich diese Protokolle daher zwar sicherlich auf die Abstimmungsmodalitäten auswirken, die im Rat für den Erlass des betreffenden Rechtsakts zu befolgen sind, nicht aber auf die Wahl seiner Rechtsgrundlagen ( 39 ). Dass ein Rechtsakt zum Teil unter den Dritten Teil Titel V des AEUV fällt, führt nämlich sicherlich dazu, dass die relevanten Bestimmungen dieses Rechtsakts mit Ausnahme bestimmter Fälle für Irland oder das Königreich Dänemark nicht bindend sind. Dies bedeutet jedoch für sich genommen nicht, dass der Bereich, der von den Bestimmungen dieses unter den Dritten Teil Titel V des AEUV fallenden Rechtsakts betroffen ist, als überwiegend anzusehen ist, so dass die Angabe der entsprechenden Rechtsgrundlagen zwingend ist. Es bedeutet vielmehr lediglich, dass für den Erlass der betreffenden Bestimmungen die in diesen Protokollen vorgesehenen Abstimmungsregeln im Rat befolgt werden müssen, auch wenn keine Rechtsgrundlagen in Bezug auf den Dritten Teil Titel V des AEUV angegeben sind.

55. In diesem Kontext kann man sich somit zu Recht fragen, ob die erste Frage Buchst. a tatsächlich darauf abzielt, den genauen Punkt der Abgrenzung zwischen den Zuständigkeiten der Union und denjenigen der Mitgliedstaaten zu ermitteln. Sollte diese Frage bejaht werden, würde dies bedeuten, dass ein Teil der Frage nicht in den Anwendungsbereich des Gutachtenverfahrens nach Art. 218 Abs. 11 AEUV fiele.

56. Es sei jedoch darauf hingewiesen, dass zur Beantwortung der ersten Frage Buchst. a nicht nur die vom Parlament in seiner Frage genannten Rechtsgrundlagen zu prüfen sind, sondern auch der Aspekt, ob in den Beschluss zum Abschluss einer Übereinkunft noch irgendeine andere Rechtsgrundlage aufzunehmen ist. Da nicht ausgeschlossen werden kann, dass eine andere Rechtsgrundlage als die vom Parlament genannten relevant sein könnte, kann auch nicht ausgeschlossen werden, dass sich die Antwort des Gerichtshofs auf die aufgeworfenen Fragen auf die Gültigkeit des Beschlusses über die Ermächtigung der Union zum Abschluss des Übereinkommens von Istanbul auswirken kann ( 40 ). Es besteht daher aus meiner Sicht kein Grund, die erste Frage Buchst. a deshalb für unzulässig zu erklären, weil sie sich auf Gegenstände bezieht, die nicht mit Gültigkeit des Beschlusses zum Abschluss des Übereinkommens von Istanbul in Zusammenhang stehen.

57. Die erste Frage Buchst. b und die zweite Frage haben mit der Verteilung der Zuständigkeiten zwischen der Union und den Mitgliedstaaten nichts zu tun, und da der Gerichtshof bisher noch nie eingehend geprüft hat, ob diese Verpflichtungen sich auf den Inhalt des Beschlusses zum Abschluss einer internationalen Übereinkunft auswirken können, sind diese Fragen meines Erachtens genau zur Entscheidung darüber zu beantworten ( 41 ).

58. Entgegen dem Vorbringen einiger Beteiligter kann die zweite Frage nicht dahin umgedeutet werden, dass sie sich ausschließlich darauf bezieht, ob der Rat den Abschluss des Übereinkommens von Istanbul durch alle Mitgliedstaaten abwarten dürfe ( 42 ). Denn selbst wenn diese Praxis als mit den Verträgen unvereinbar anzusehen wäre, würde dieser Umstand nicht zur Nichtigkeit des Beschlusses zum Abschluss dieses Übereinkommens führen, da, dies sei noch einmal wiederholt, die in der vorliegenden Rechtssache eingetretene Verspätung grundsätzlich kein Ungültigkeitsgrund ist. Um die Zulässigkeitskriterien zu erfüllen, muss diese Frage zwingend genauso verstanden werden, wie sie formuliert ist, nämlich dahin, ob der Beschluss zum Abschluss des Übereinkommens von Istanbul mit den Verträgen vereinbar wäre, wenn er vor dem Abschluss dieses Übereinkommens durch alle Mitgliedstaaten ergehen würde.

59. Daher sollten meines Erachtens alle dem Gerichtshof vom Parlament vorgelegten Fragen als zulässig angesehen werden; ausgenommen hiervon ist die erste Frage Buchst. b, jedoch nur insoweit, als sie sich auf den Beschluss über die Unterzeichnung des Übereinkommens von Istanbul bezieht.

IV. Erste Frage Buchst. a: Geeignete Rechtsgrundlagen im Hinblick auf den Abschluss des Übereinkommens von Istanbul

60. Mit seiner ersten Frage Buchst. a ersucht das Parlament den Gerichtshof um eine Entscheidung darüber, ob Art. 82 Abs. 2 und Art. 84 AEUV die geeigneten Rechtsgrundlagen für den Beschluss des Rates zum Abschluss des Übereinkommens von Istanbul im Namen der Union sind oder ob dieser Rechtsakt auf Art. 78 Abs. 2, Art. 82 Abs. 2 und Art. 83 Abs. 1 AEUV gestützt werden muss.

61. Das Parlament weist darauf hin, dass im Vorschlag der Kommission für einen Beschluss zur Genehmigung der Unterzeichnung des Übereinkommens von Istanbul im Namen der Union und in ihrem Vorschlag für einen Beschluss zur Ermächtigung der Union zum Abschluss des Übereinkommens von Istanbul Art. 218 AEUV als verfahrensrechtliche Rechtsgrundlage sowie Art. 82 Abs. 2 und Art. 84 AEUV als materielle Rechtsgrundlagen angegeben worden seien. Beim Erlass des Beschlusses zur Genehmigung der Unterzeichnung des Übereinkommens von Istanbul änderte der Rat jedoch diese materiellen Rechtsgrundlagen und gab Art. 78 Abs. 2, Art. 82 Abs. 2 und Art. 83 Abs. 1 AEUV an.

62. Angesichts der Ziele des Übereinkommens von Istanbul, das – wie die Bestimmungen der Art. 1, 5 und 7 sowie der Kapitel III und IV des Übereinkommens verdeutlichen – den Schutz von Frauen, die Opfer von Gewalt geworden sind, und die Verhütung solcher Gewalt zum Ziel hat, möchte das Parlament in Erfahrung bringen, ob die Kommission zu Recht Art. 82 Abs. 2 und Art. 84 AEUV als die beiden Hauptbestandteile dieses Übereinkommens angesehen hat. Es fragt daher, ob der Rat berechtigt wäre, Art. 84 AEUV als materielle Rechtsgrundlage aufzugeben und stattdessen Art. 78 Abs. 2 und Art. 83 Abs. 1 AEUV hinzufügen, wie er es beim Erlass des Beschlusses zur Genehmigung der Unterzeichnung des Übereinkommens von Istanbul getan habe.

63. Das Parlament hat insbesondere Zweifel in Bezug auf Art. 78 Abs. 2 AEUV, da diese Rechtsgrundlage lediglich die Art. 60 und 61 des Übereinkommens von Istanbul abdecke. Es möchte wissen, ob diese beiden Bestimmungen als eigenständiger und Hauptbestandteil dieses Übereinkommens angesehen werden können oder ob die Art. 60 und 61 dieses Übereinkommens nicht einfach die Umsetzung des allgemeinen Anliegens, alle Frauen, die Opfer von Gewalt geworden seien, zu schützen, für den speziellen Bereich des Asyls darstellen. Wäre dies der Fall, hätten diese beiden Bestimmungen des Übereinkommens von Istanbul den Charakter von Nebenbestimmungen und bedürften keiner ergänzenden speziellen Rechtsgrundlage.

64. Was Art. 83 Abs. 1 AEUV angeht, weist das Parlament darauf hin, dass diese Bestimmung der Union eine Zuständigkeit im Bereich des Strafrechts nur für bestimmte Bereiche übertrage, die Gewalt gegen Frauen als solche nicht einschlössen. Diese Gewalt könne also auf Unionsebene unter Strafe gestellt werden, wenn sie sich auf Menschenhandel, sexuelle Ausbeutung von Frauen und Kindern und organisierte Kriminalität beziehe und als solche das Hauptaugenmerk des Übereinkommens von Istanbul bilde. Da die Mitgliedstaaten im Übrigen die Zuständigkeit für den größten Teil des materiellen Strafrechts, das unter das Übereinkommen von Istanbul falle, behalten hätten, und die Elemente, für die die Union zuständig sei, offenbar von untergeordneter Bedeutung seien, sei die Ergänzung um eine spezielle Rechtsgrundlage für das Strafrecht nicht erforderlich.

65. Aus den vorstehenden Ausführungen folgt somit, dass sich die erste Frage auf die Wahl der Rechtsgrundlagen bezieht und nicht, wie das Vorbringen einiger Beteiligter nahelegen könnte, auf die Frage, ob die Zuständigkeit der Union für den Abschluss des Übereinkommens von Istanbul eine ausschließliche oder eine nicht ausschließliche ist. Zugegebenermaßen wird die Rechtsnatur bestimmter Zuständigkeiten als ausschließliche oder nicht ausschließliche Zuständigkeiten nur insoweit geprüft werden, als sie zur Beantwortung dieser Frage erforderlich ist. Insoweit mag es sinnvoll sein, vor der inhaltlichen Prüfung des Übereinkommens von Istanbul einige Anmerkungen zur Wahl der Methoden voranzustellen.

A. Methodische Anmerkungen

66. Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs muss sich die Wahl der Rechtsgrundlagen eines Rechtsakts der Union, einschließlich eines Rechtsakts zum Abschluss einer internationalen Übereinkunft, auf objektive, gerichtlich nachprüfbare Umstände gründen, wozu das Ziel und der Inhalt dieses Rechtsakts gehören ( 43 ).

67. Ergibt die Prüfung eines Unionsrechtsakts, dass er zwei Zielsetzungen hat oder zwei Komponenten umfasst, und lässt sich eine von ihnen als die hauptsächliche ausmachen, während die andere nur nebensächliche Bedeutung hat, so ist der Rechtsakt nur auf eine Rechtsgrundlage zu stützen, und zwar auf diejenige, die die hauptsächliche oder überwiegende Zielsetzung oder Komponente erfordert ( 44 ).

68. Verfolgt eine Maßnahme mehrere Zielsetzungen zugleich oder besteht sie aus mehreren Komponenten, die untrennbar miteinander verbunden sind, ohne dass die eine gegenüber der anderen nebensächlich ist, so dass verschiedene Vertragsbestimmungen anwendbar sind, ist sie ausnahmsweise auf die entsprechenden verschiedenen Rechtsgrundlagen zu stützen ( 45 ). Der Rückgriff auf eine doppelte Rechtsgrundlage ist jedoch ausgeschlossen, wenn sich die für die beiden Rechtsgrundlagen jeweils vorgesehenen Verfahren nicht miteinander vereinbaren lassen ( 46 ).

69. Es sind somit die Zielsetzungen und Komponenten eines Rechtsakts, die für seine Rechtsgrundlage – bzw. in bestimmten Fällen seine mehreren Rechtsgrundlagen – maßgebend sind, und nicht die Frage, ob die Zuständigkeiten der Union für diesen Rechtsakt ausschließliche oder geteilte Zuständigkeiten sind ( 47 ). Wie ich später erläutern werde, trifft zu, dass die Frage, ob diese Zuständigkeiten ausschließliche oder geteilte Zuständigkeiten sind, aus unionsrechtlicher Sicht gewiss den Umfang des Abschlusses einer internationalen Übereinkunft beeinflussen und daher die verfügbaren Rechtsgrundlagen eingrenzen. Die Auswahl der Rechtsgrundlagen, die unter denen, die den ausgeübten Zuständigkeiten entsprechen, wird allein von den Zielsetzungen und Komponenten des in Rede stehenden Rechtsakts abhängen.

70. Wie Generalanwältin Kokott ausgeführt hat, sollten diese Grundsätze keine Anwendung finden, soweit es um die Abgrenzung der jeweiligen Zuständigkeiten der Union und der Mitgliedstaaten geht. „[I]st [nämlich] die [Union] nur für einzelne Komponenten einer von ihr in Aussicht genommenen Handlung zuständig, wohingegen andere Komponenten in die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten fallen …, so kann die [Union] sich nicht kurzerhand im Wege einer Schwerpunktbetrachtung insgesamt für zuständig erklären. Ansonsten würde sie den Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung unterlaufen …“ ( 48 ).

71. Ähnliche Bedenken könnten für die Bestimmung derjenigen Zuständigkeiten der Union angeführt werden, auf die der Erlass des betreffenden Rechtsakts gestützt werden muss, und somit für die Bestimmung der einschlägigen Rechtsgrundlagen, auf die ein Rechtsakt zu stützen ist. Im Kern führt das Schwerpunktkriterium zu dem für den Erlass eines Rechtsakts anwendbaren Verfahren, dass allein auf der Grundlage der wichtigsten Rechtsgrundlagen festzulegen ist. Somit ist nach dieser Vorgehensweise allein die Hauptzuständigkeit zu betrachten, um deren Wahrnehmung es geht. Damit einhergehend ist es wichtig, dass elementare, mit bestimmten anderen Zuständigkeiten untrennbar verbundene Verfahrensgarantien – wie etwa die einstimmige Abstimmung im Rat – nicht umgangen werden. Obwohl der Erlass einer Rechtsvorschrift möglicherweise zwingend auf eine bestimmte Rechtsgrundlage hätte gestützt werden müssen, wäre sie isoliert erlassen worden, könnte nämlich der Erlass dieser Rechtsvorschrift dann, wenn sie in einen Rechtsakt eingefügt wird der andere Vorschriften enthält, aufgrund einer anderen Rechtsgrundlage erfolgen, die beispielsweise eine andere Abstimmungsregel vorschreibt. Dies könnte im Ergebnis zu Strategien mit dem Ziel führen, Zusatzklauseln (cavalier législatif) aufzunehmen ( 49 ).

72. Gleichwohl hat der Gerichtshof in der bisherigen Rechtsprechung des Gerichtshofs systematisch auf das „Kriterium der überwiegenden Zielsetzungen und Komponenten“ (auch „Schwerpunktkriterium“ genannt) verwiesen. Beispielsweise hat er in seinem Urteil vom 4. September 2018, Kommission/Rat (Abkommen mit Kasachstan) (C‑244/17, EU:C:2018:662, Rn. 38), erneut darauf hingewiesen, dass, wenn „ein … Beschluss … mehrere Komponenten oder …. mehrere Zielsetzungen [verfolgt], von denen manche unter die [Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik] fallen, … die für seinen Erlass geltende Abstimmungsregel anhand seiner hauptsächlichen oder überwiegenden Zielsetzung oder Komponente zu bestimmen [ist]“. Demzufolge kann, auch wenn ein Rechtsakt mehrere Zielsetzungen verfolgen und die „Mobilisierung“ verschiedener Zuständigkeiten verlangen mag, die Rechtsgrundlage, auf die sein Erlass gestützt wird, nicht alle für seinen Erlass ausgeübten Zuständigkeiten widerspiegeln, sondern nur diejenige/n, die der/den Hauptzielsetzung/en oder Hauptkomponente/n des Rechtsakts entspricht bzw. entsprechen ( 50 ). Darüber hinaus ist die oben erwähnte Gefahr der Umgehung bestimmter Verfahrensvorschriften seit dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon geringer geworden, durch das sich die Besonderheiten bestimmter Verfahren erheblich verringert haben.

73. In bestimmten Urteilen, beginnend mit dem Urteil vom 10. Januar 2006, Kommission/Rat (C‑94/03, EU:C:2006:2, Rn. 55), hat der Gerichtshof zwar betont, dass eine Rechtsgrundlage nicht nur dazu dienen könne, das anwendbare Verfahren zu bestimmen und zu überprüfen, ob die Union tatsächlich zumindest teilweise für die Unterzeichnung der betreffenden Übereinkunft zuständig ist, sondern auch dazu, Dritte über den Umfang der wahrgenommenen Unionszuständigkeit ( 51 ) und den Geltungsbereich des betreffenden Rechtsakts zu informieren ( 52 ). Es könnte daher verlockend sein, aus dieser Rechtsprechung abzuleiten, dass, um diese Aufgabe zu erfüllen, die Rechtsgrundlagen eines Rechtsakts alle Zuständigkeiten widerspiegeln sollten, von denen die Union für den Erlass des betreffenden Rechtsakts Gebrauch gemacht hat. Dieser Ansatz dürfte insbesondere dann gerechtfertigt erscheinen, wenn eine internationale Übereinkunft in mehrere, zwischen der Union und den Mitgliedstaaten geteilte Zuständigkeiten fällt, da die Union sich dafür entscheiden könnte, einige ihrer Zuständigkeiten nicht auszuüben, womit es folglich den Mitgliedstaaten obliegen würde, die entsprechende/n Bestimmung/en dieser Übereinkunft umzusetzen ( 53 ).

74. Dieser Ansatz stünde jedoch nicht in Einklang mit dem vom Gerichtshof bisher verfolgten Ansatz zur Vermeidung eines Konflikts von Rechtsgrundlagen ( 54 ). Beispielsweise hat der Gerichtshof im Gutachten 1/15 (PNR-Abkommen EU-Kanada) vom 26. Juli 2017 (EU:C:2017:592) – in dem er entschieden hat, dass der Beschluss zur Genehmigung des Abschlusses der in Rede stehenden internationalen Übereinkunft durch die Union auf zwei Rechtsgrundlagen zu stützen war – erneut auf die vorgenannte Rechtsprechung verwiesen ( 55 ).

75. Zudem sind diese Dinge zwar für die unionsinterne Ordnung (und die Aufteilung der Zuständigkeiten zwischen der Union und ihren Mitgliedstaaten) von wesentlicher Bedeutung, doch betreffen sie Drittstaaten nicht unmittelbar, da nach Art. 27 des Wiener Übereinkommens über das Recht der Verträge vom 23. Mai 1969 (United Nations Treaty Series, Bd. 1155, S. 331) – ein Vertrag, der in Bezug auf internationale Übereinkünfte seinerseits Völkergewohnheitsrecht kodifiziert und die Union bindet ( 56 ) – eine Vertragspartei einer internationalen Übereinkunft, unabhängig davon, ob es sich um einen Staat oder eine internationale Organisation handelt, sich nicht auf ihr innerstaatliches Recht berufen kann, um die Nichterfüllung eines Vertrags zu rechtfertigen ( 57 ).

76. Für die Mitgliedstaaten mag es zwar in der Tat von Interesse sein, über den Umfang der von der Union bei Abschluss einer Übereinkunft ausgeübten Zuständigkeiten voll informiert zu sein, doch sind die Rechtsgrundlagen eines Rechtsakts nicht das einzige Mittel, um diese Informationen zu vermitteln. Nach ständiger Rechtsprechung ist nämlich die Begründungspflicht nach Art. 296 Abs. 2 AEUV insbesondere im Licht des Inhalts des Rechtsakts in seiner Gesamtheit ( 58 ), insbesondere seiner Erwägungsgründe ( 59 ), zu beurteilen. Dementsprechend ist es zwar wichtig, dass den Mitgliedstaaten erkennbar ist, welche Befugnisse von der Union beim Abschluss einer konkreten Übereinkunft ausgeübt wurden, doch dürfte es nicht entscheidend darauf ankommen, dass diese Informationen nicht den Rechtsgrundlagen entnommen werden können, die für den Erlass des Beschlusses zur Genehmigung des Abschlusses dieser Übereinkunft tatsächlich gewählt wurden.

77. In diesem Kontext spricht zwar Vieles dafür, dass die Rechtsgrundlage eines Rechtsakts die von der Union zum Erlass dieses Rechtsakts ausgeübten Zuständigkeiten getreu widerspiegeln sollte, es ist indes festzustellen, dass dieser Ansatz mit dem Stand der Rechtsprechung nicht voll in Einklang stünde ( 60 ).

78. Dementsprechend schlage ich vor, im weiteren Verlauf der vorliegenden Schlussanträge der Rechtsprechung des Gerichtshofs zu folgen, wonach ein Rechtsakt dann, wenn er mehrere Zielsetzungen verfolgt oder mehrere Komponenten umfasst, grundsätzlich auf eine einzige Rechtsgrundlage und ausnahmsweise auf mehrere Rechtsgrundlagen zu stützen ist. Dabei muss es sich um die Rechtsgrundlagen handeln, die aufgrund der überwiegenden oder zumindest hauptsächlichen Zielsetzungen oder Komponenten der internationalen Übereinkunft erforderlich sind. Es ist folglich unerheblich, ob beim Erlass des betreffenden Rechtsakts weitere Zuständigkeiten ausgeübt wurden, solange diese anderen Zuständigkeiten Zielsetzungen oder Komponenten betreffen, die in der Sache von untergeordneter oder nebensächlicher Bedeutung sind.

79. Ferner ist festzustellen, dass nach der oben angeführten Rechtsprechung des Gerichtshofs die zu berücksichtigenden Zielsetzungen und Komponenten diejenigen des betreffenden Rechtsakts der Union sind. Im Hinblick auf den Abschluss einer internationalen Übereinkunft sind es daher die Zielsetzungen und der genaue Inhalt des Beschlusses zur Genehmigung dieses Abschlusses und nicht die internationale Übereinkunft selbst, die für die Bestimmung der anzuwendenden Rechtsgrundlagen ausschlaggebend sein müssen.

80. Zwar werden in der Praxis der Zweck und Inhalt dieses Beschlusses zumeist mit denjenigen der geplanten Übereinkunft übereinstimmen, da ein solcher Rechtsakt schon seinem Wesen nach die Zustimmung der Union, durch diese Übereinkunft gebunden zu sein, zum Ausdruck bringen soll ( 61 ). Dies ist jedoch nicht immer der Fall. Es ist nämlich im Blick zu behalten, dass die Sichtweisen des Völkerrechts einerseits und des Unionsrechts andererseits sich in dieser Hinsicht erheblich voneinander unterscheiden, was für die vorliegende Rechtssache von zentraler Bedeutung ist.

81. Aus der Sicht des Völkerrechts gilt bei gemischten Übereinkünften, dass die Union und die Mitgliedstaaten diesen gemeinsam und nicht parallel beitreten ( 62 ). Demzufolge zieht, sofern nicht ein Vorbehalt zur Verteilung der Zuständigkeiten gemacht wird, was voraussetzt, dass die Übereinkunft diese Möglichkeit nicht ausschließt, der Abschluss einer Übereinkunft durch die Union eine Verpflichtung für sie nach sich, sie in ihrer Gesamtheit anzuwenden ( 63 ). Fragen wie etwa, welche Rechtsgrundlagen für den Abschluss dieser Übereinkunft gewählt wurden oder ob es sich um eine gemischte Übereinkunft handelt, sind als interne Fragen der Unionsrechtsordnung anzusehen ( 64 ), die eine Haftung auf einer völkerrechtlichen Ebene im Fall einer ungerechtfertigten Nichterfüllung an sich nicht ausschließen können ( 65 ).

82. Aus der Sicht des Unionsrechts jedoch tritt die Union einer internationalen Übereinkunft im Umfang der zum Erlass des Beschlusses zum Abschluss dieser Übereinkunft ausgeübten Zuständigkeiten bei ( 66 ). Sie muss ihre ausschließliche Außenkompetenz ausüben, nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs ist die Union bei Abschluss einer Übereinkunft aber nicht verpflichtet, ihre geteilten Zuständigkeiten auszuüben ( 67 ). Dementsprechend könnte sich je nachdem, welche der geteilten Zuständigkeiten die Union für den Erlass dieses Beschlusses bei dieser Gelegenheit auszuüben beschließt, der „Schwerpunkt“des Beschlusses zum Abschluss der Übereinkunft verlagern, mit der Folge, dass die anwendbaren Rechtsgrundlagen sich ändern. Eine Rechtsgrundlage, die beispielsweise eine ausschließliche Zuständigkeit widerspiegelt, kann mithin in ihrer Bedeutung in gewissem Umfang durch eine andere Rechtsgrundlage aufgewogen werden, die eine geteilte Zuständigkeit widerspiegelt, die die Union ausüben will.

83. Da der Beschluss zur Genehmigung des Abschlusses einer internationalen Übereinkunft im Namen der Union möglicherweise einen engeren Zweck und Inhalt haben kann als diese Übereinkunft, muss der Erlass dieses Beschlusses möglicherweise auf eine einzige Rechtsgrundlage gestützt werden, wohingegen beispielsweise dann, wenn die Union alle bis dahin mit den Mitgliedstaaten geteilten Zuständigkeiten ausgeübt hätte, möglicherweise zwei oder mehr Rechtsgrundlagen hätten angewendet werden müssen, da dieser Beschluss damit möglicherweise weitere wichtige Zielsetzungen und Komponenten umfasst hätte.

84. Ferner können, wenn die Union entscheidet, die Zuständigkeit, die die Hauptzielsetzungen und ‑komponenten der in Rede stehenden internationalen Übereinkunft abgedeckt hätte, nicht auszuüben, bestimmte Zielsetzungen und Komponenten, die aus der Sicht des Beschlusses zur Genehmigung des Abschlusses als nebensächlich betrachtet worden wären, überwiegende Bedeutung erlangen. Daher ist es meines Erachtens wichtig, zwischen den Zielsetzungen und Komponenten der Übereinkunft und denen des Beschlusses zur Genehmigung des Abschlusses einer internationalen Übereinkunft, die stärker begrenzt sein können, zu unterscheiden.

85. Dies ist die Kernfrage der vorliegenden Rechtssache, da der Rat eindeutig anstrebt, dass die Union lediglich einen Teilabschluss des Übereinkommens von Istanbul vornimmt. Das Übereinkommen von Istanbul ist daher nicht in seiner Gesamtheit, sondern nur in den Teilen dieses Übereinkommens zu betrachten, die aus Sicht des Unionsrechts für die Union verbindlich sein werden.

86. Im Kontext einer Nichtigkeitsklage ist dies eine Frage, die keine besonderen Schwierigkeiten aufwirft, da der Gerichtshof seine Überprüfung ex post vornimmt, also nachdem der betreffende Gesetzgebungsakt erlassen wurde und somit nachdem die ausgeübten Zuständigkeiten bekannt sind.

87. Dagegen könnte bei einem Gutachtenantrag, bei dem, wie in der vorliegenden Rechtssache, noch kein Beschlussentwurf vorliegt, der Umstand, dass der Rat möglicherweise mehr oder weniger geteilte Zuständigkeiten ausüben kann, die Bestimmung der Rechtsgrundlagen etwas komplizierter oder sogar unmöglich machen, da der Gerichtshof ersucht wird, sich mit dieser Frage in der Vorausschau zu befassen.

88. Es könnte zwar naheliegend erscheinen, zunächst für jeden Teil der Übereinkunft zu prüfen, ob er in die ausschließliche Zuständigkeit der Union fällt, da diese Zuständigkeiten notwendigerweise von der Union ausgeübt werden müssen. Wie ließe sich dann jedoch nach Abschluss dieser Prüfung bestimmen, wo der Schwerpunkt des Beschlusses zum Abschluss dieser Übereinkunft liegt, da, wie oben erläutert, dieser Schwerpunkt auch von den geänderten geteilten Zuständigkeiten abhängen wird, die die Union freiwillig ausüben will? Sofern nämlich der Rat nicht bereits über einen Beschlussentwurf abgestimmt hat und der Gerichtshof parallel zur Übermittlung dieses Entwurfs an das Parlament mit der Sache befasst wird, kann der Umfang der geteilten Zuständigkeiten, die ausgeübt werden sollen, nicht ohne Weiteres feststehen ( 68 ).

89. In der vorliegenden speziellen Fallgestaltung, die eine vom Gerichtshof bislang nicht geprüfte Fragestellung aufwirft, ist meines Erachtens aus dem Antrag (oder jedenfalls dem Sachverhalt der Rechtssache) abzuleiten, welche konkreten geteilten Zuständigkeiten von der Union höchstwahrscheinlich ausgeübt werden. Anderenfalls sehe ich, wie ich in dem die Zulässigkeit betreffenden Teil der vorliegenden Schlussanträge erläutert habe, nicht, wie der Gerichtshof, dem Antrag des Parlaments entsprechend, darüber sollte entscheiden können, auf welche Rechtsgrundlage der Beschluss zum Abschluss des Übereinkommens von Istanbul zu stützen ist ( 69 ). Unter diesen Umständen wird die vom Gerichtshof gegebene Antwort jedoch nur Geltung haben, wenn die in Aussicht genommene Fallgestaltung sich auch tatsächlich verwirklicht.

90. In der vorliegenden Rechtssache geht die vom Parlament gestellte Frage nach ihrem Wortlaut eindeutig von der Prämisse aus, dass die Union beim Erlass des Beschlusses zur Genehmigung des Abschlusses des Übereinkommens von Istanbul im Namen der Union zumindest ihre Zuständigkeiten in den Bereichen erstens der justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen und zweitens des Asyls und der Einwanderung ausüben wird. Die Relevanz dieser Prämisse wird auch durch den Inhalt der Beschlüsse bestätigt, mit denen die Unterzeichnung des Übereinkommens von Istanbul im Namen der Union genehmigt wurde, und die trotz der in Nr. 42 der vorliegenden Schlussanträge angeführten Rechtsprechung bis zu einem gewissen Grad als Vorwegnahme der beim Abschluss auszuübenden Zuständigkeiten betrachtet werden kann.

91. Diese Prämisse muss jedoch zumindest mit der gegenwärtigen Zuständigkeitsverteilung vereinbar sein. Hierzu ist zu prüfen, ob die Übereinkunft neben diesen Zuständigkeiten noch weitere Unionszuständigkeiten betrifft, die ausgeübt werden müssen, da sie ausschließliche Zuständigkeiten darstellen. Wie bereits erläutert, bedeutet dies, dass nicht nur die Zuständigkeiten zu berücksichtigen sind, die die Union ausüben will, sondern auch die Zuständigkeiten, die, da sie ausschließliche Zuständigkeiten der Union sind, notwendigerweise ausgeübt werden müssen, wenn sie diese Übereinkunft abschließen will.

92. Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass in Art. 3 Abs. 1 AEUV die die ihrem Wesen nach ausschließlichen Zuständigkeiten aufgeführt sind. Neben dieser Aufzählung wird in Art. 3 Abs. 2 AEUV konkretisiert, dass die „Union … ferner die ausschließliche Zuständigkeit für den Abschluss internationaler Übereinkünfte [hat], wenn der Abschluss einer solchen Übereinkunft in einem Gesetzgebungsakt der Union vorgesehen ist, wenn er notwendig ist, damit sie ihre interne Zuständigkeit ausüben kann, oder soweit er gemeinsame Regeln beeinträchtigen oder deren Tragweite verändern könnte“ ( 70 ).

93. Wie aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs klar hervorgeht, besteht dann eine zur Begründung einer ausschließlichen Außenzuständigkeit der Union geeignete Gefahr, dass durch völkerrechtliche Verpflichtungen gemeinsame Regeln der Union beeinträchtigt oder deren Tragweite verändert werden können, wenn diese Verpflichtungen in den Anwendungsbereich der Regeln fallen ( 71 ).

94. Die Feststellung einer solchen Gefahr setzt keine völlige Übereinstimmung zwischen dem von den völkerrechtlichen Verpflichtungen erfassten Bereich und dem Bereich der Unionsregelung voraus ( 72 ). Solche völkerrechtlichen Verpflichtungen können Unionsregeln insbesondere dann beeinträchtigen oder ihre Tragweite verändern, wenn die Verpflichtungen einen Bereich betreffen, der bereits weitgehend von solchen Regeln erfasst ist ( 73 ).

95. Entgegen dem Vorbringen der Kommission lässt sich der Rechtsprechung des Gerichtshofs nicht entnehmen, dass im Wege eines ganzheitlichen Ansatzes zu bestimmen wäre, ob die Union in den von einer Übereinkunft erfassten Bereichen über eine ausschließliche oder geteilte Zuständigkeit verfügt. Im Gegenteil kann, da die Union nur über begrenzte Zuständigkeiten verfügt, das Bestehen einer Zuständigkeit, zumal einer ausschließlichen, nur auf der Grundlage von Schlussfolgerungen angenommen werden, die aus einer umfassenden und konkreten Analyse des Verhältnisses zwischen der geplanten internationalen Übereinkunft und dem geltenden Unionsrecht gezogen werden ( 74 ).

96. Um zu prüfen, ob das fragliche Abkommen die einheitliche und kohärente Anwendung bestimmter gemeinsamer Vorschriften der Union und das reibungslose Funktionieren des durch sie geschaffenen Systems beeinträchtigen kann, sind bei dieser Analyse die von den Unionsregeln und den Bestimmungen des geplanten Abkommens jeweils erfassten Bereiche, die für die Union verbindlich werden, da sie den Zuständigkeiten entsprechen, die die Union zum Zeitpunkt des Erlasses des Beschlusses zum Abschluss des betreffenden Übereinkommens ausüben will, sowie die voraussichtlichen Entwicklungsperspektiven dieser Regeln und Bestimmungen zu berücksichtigen ( 75 ).

97. Zu diesen Fragestellungen trägt Irland vor, das Parlament habe in seinem Antrag keine umfassende und eingehende Prüfung der Auswirkungen des Übereinkommens von Istanbul auf das Sekundärrecht der Union vorgenommen ( 76 ). Der Gerichtshof hat in der Tat entschieden, dass es für eine solche Prüfung der betroffenen Partei obliege, die Ausschließlichkeit der Außenkompetenz der Union nachzuweisen, auf die sie sich berufen möchte ( 77 ).

98. Es ist jedoch bezeichnend, dass die Begründung dieser Rechtsprechung sich aus Urteilen im Kontext einer Nichtigkeitsklage ergab. In derartigen Rechtssachen entscheidet der Gerichtshof auf der Grundlage des zwischen verschiedenen Parteien ausgetauschten Vorbringens. Diese Voraussetzung gilt für ein Gutachtenantragsverfahren nicht, das durch einen Geist der Zusammenarbeit zwischen dem Gerichtshof, den anderen Organen der Union und den Mitgliedstaaten gekennzeichnet ist, und mögliche, zu einem späteren Zeitpunkt eintretende Verwicklungen vermeiden soll ( 78 ). Da dieses Verfahren nämlich zum einen ex ante stattfindet und zum anderen nicht kontradiktorischer Art ist, kommt Argumenten, die auf das in einem Nichtigkeitsklageverfahren stattfindende kontradiktorische Ex-post-Überprüfungssystem aufbauen, in diesem Kontext wenig Relevanz zu. Folglich ist meines Erachtens die Tatsache, dass das Parlament keine umfassende und eingehende Prüfung der Auswirkungen des Übereinkommens auf das Sekundärrecht der Union vorgenommen hat, an sich unerheblich; es ist Sache des Gerichtshofs, eine solche Prüfung vorzunehmen.

99. Allerdings beeinträchtigt nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs die Annahme einer internationalen Übereinkunft gemeinsame Vorschriften nicht, wenn sowohl die Regelungen des Unionsrechts als auch diejenigen der betreffenden internationalen Übereinkunft den Charakter von Mindestvorschriften haben ( 79 ). Dementsprechend ist nach dieser Rechtsprechung davon auszugehen, dass, selbst wenn eine internationale Übereinkunft dasselbe Gebiet erfasst wie gemeinsame Unionsvorschriften, der Gerichtshof keine Beeinträchtigung der Unionsregeln – und somit der geteilten Zuständigkeit – feststellt, soweit beide Mindeststandards festlegen ( 80 ).

100. Im Fall des Übereinkommens von Istanbul bestimmt Art. 73: „Dieses Übereinkommen berührt nicht das innerstaatliche Recht und bindende völkerrechtliche Übereinkünfte, die bereits in Kraft sind oder in Kraft treten können und nach denen Personen bei der Verhütung und Bekämpfung von Gewalt gegen Frauen und häuslicher Gewalt günstigere Rechte gewährt werden oder gewährt werden würden.“

101. In diesem Kontext ist eine von der Union mit den Mitgliedstaaten geteilte Zuständigkeit daher nur dann als ausschließliche Zuständigkeit (d. h. als eine Zuständigkeit, die der Rat auszuüben verpflichtet ist), anzusehen, wenn festgestellt werden kann, dass die Union in diesem Bereich bereits gemeinsame Vorschriften erlassen hat und diese zum einen nicht den Charakter von Mindestvorschriften haben und zum anderen durch den Abschluss des Übereinkommens von Istanbul wahrscheinlich beeinträchtigt werden.

102. Im Hinblick auf die beiden Beschlüsse zur Genehmigung der Unterzeichnung des Übereinkommens von Istanbul im Namen der Union könnte zweifelhaft erscheinen, ob der Rat zu Recht davon ausgehen durfte, dass die Union aufgrund von Art. 3 Abs. 2 dritte Alternative AEUV verpflichtet sei, diese Zuständigkeiten auszuüben.

103. Zum einen war die Republik Polen bemüht, zu betonen, dass Art. 82 Abs. 2 und Art. 83 Abs. 1 AEUV, die die justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen beträfen, lediglich den Erlass von Mindestvorschriften vorsähen. Daher sei in diesem Bereich mit den erlassenen gemeinsamen Vorschriften nur eine Festlegung von Mindeststandards zulässig.

104. Zum anderen spricht, was Art. 78 Abs. 2 AEUV betrifft, der der Union eine Zuständigkeit für den Bereich Asyl und Einwanderung überträgt, der erste Eindruck dafür, dass die von der Union im Bereich der Asyl- und Einwanderungspolitik erlassenen gemeinsamen Vorschriften lediglich Mindestvorschriften festlegen oder, soweit dies nicht der Fall ist, von den Bestimmungen des Übereinkommens von Istanbul meines Erachtens kaum berührt werden dürften.

105. Es ist insoweit nämlich darauf hinzuweisen, dass das Übereinkommen von Istanbul drei Bestimmungen enthält, die für die Asyl- und Einwanderungspolitik relevant sein können, nämlich die Art. 59 bis 61 des Übereinkommens, die Kapitel VII dieses Übereinkommens bilden.

106. Im Hinblick auf Art. 59 des Übereinkommens von Istanbul betreffend den Aufenthaltsstatus von Frauen, die Opfer von Gewalt geworden sind, sehen die Aufenthaltsregelungen der Union lediglich Mindeststandards vor ( 81 ). Insbesondere wird, wie von Generalanwalt Bot in der Rechtssache Rahman u. a. (C‑83/11, EU:C:2012:174, Nr. 64) ausgeführt, mit der Richtlinie 2004/38 ( 82 ) eine Mindestharmonisierung insoweit eingeführt, als mit ihr insbesondere ein Aufenthaltsrecht der Familienangehörigen einer in der Union ansässigen Person in bestimmten Fällen anerkannt werden soll, ohne dass die Gewährung eines Aufenthaltsrechts in anderen Fällen ausgeschlossen wird.

107. Zwar mögen bestimmte Urteile zur Richtlinie 2004/38, wie etwa die Urteile NA ( 83 ) oder Diallo ( 84 ), bei einigen der in dieser Richtlinie enthaltenen Anforderungen Zweifel daran aufkommen lassen, ob sie den Charakter von Mindestvorschriften haben. Diese Entscheidungen sind jedoch in ihrem jeweiligen Kontext zu sehen. Da der Gerichtshof in einem Vorabentscheidungsverfahren nämlich weder für die Auslegung des nationalen Rechts noch für die Anwendung des Unionsrechts auf den Einzelfall zuständig ist, erlässt er seine Urteile stets im Hinblick auf den sich aus der/den vorgelegten Frage/n ergebenden Sachverhalt ergehen, der nur bestimmte Aspekte des Rechtsstreits umfassen mag. Demzufolge kann der Gerichtshof dann, wenn er um Auslegung einer konkreten Bestimmung einer Richtlinie ersucht wird, auch dann, wenn diese Richtlinie vorsieht, dass sie lediglich Mindeststandards festlegt, die Frage nach der zutreffenden Auslegung der betreffenden Bestimmung, je nachdem, wie die Frage gestellt ist, möglicherweise unabhängig von dieser Option oder davon, wie diese Option von den Mitgliedstaaten möglicherweise ausgeübt wird, beantworten ( 85 ). Die in dieser Art der Fallgestaltung gegebene Antwort lässt daher die Möglichkeit unberührt, dass Mitgliedstaaten, allein auf der Grundlage ihres nationalen Rechts, ein Recht auf Einreise und Aufenthalt zu günstigeren Bedingungen gewähren können ( 86 ). Dementsprechend sind die Lösungen der Urteile NA ( 87 ) oder Diallo ( 88 ), sobald sie in den Kontext des Vorabentscheidungsmechanismus gestellt werden, nicht dahin zu verstehen, dass sie den Mitgliedstaaten verbieten, eine Aufenthaltserlaubnis in den genannten Fällen zu erteilen, sondern vielmehr dahin, dass sie die Mitgliedstaaten dazu nicht verpflichten ( 89 ).

108. Was Art. 60 des Übereinkommens von Istanbul anbelangt, ist dort vorgesehen, dass die Unterzeichnerparteien im Wesentlichen anerkennen müssen, dass Gewalt gegen Frauen aufgrund des Geschlechts als eine Form der Verfolgung im Sinne des Abkommens über die Rechtsstellung der Flüchtlinge von 1951 und als eine Form schweren Schadens anerkannt wird, die einen ergänzenden/subsidiären Schutz begründet.

109. Insoweit regeln wiederum bestimmte Richtlinien der ersten Generation, dass sie lediglich Mindestvorschriften festlegen ( 90 ). Zwar ist in jüngeren Richtlinien geregelt, dass die Mitgliedstaaten günstigere Normen nur erlassen oder beibehalten dürfen, „sofern sie mit diese[n] Richtlinie[n] vereinbar sind“, was darauf hindeuten könnte, dass bei bestimmten Vorschriften möglicherweise keine günstigeren Normen erlassen werden dürfen ( 91 ). Mit diesen Richtlinien werden indes Verfahrensrechte oder ‑garantien gewährt oder alternativ die Mitgliedstaaten verpflichtet, bestimmte Umstände zu berücksichtigen, ohne dass die Möglichkeit ausgeschlossen wird, dass daneben auch noch andere gewährt oder berücksichtigt werden. Insbesondere dürfte keiner der in diesen Instrumenten geregelten Gründe für den Ausschluss von der Anerkennung als Flüchtling oder für das Erlöschen oder die Aberkennung des subsidiären Schutzstatus geeignet sein, gegen die Bestimmungen des Übereinkommens von Istanbul zu verstoßen.

110. Selbstverständlich erfolgt durch das Unionsrecht in gewissem Maße eine Harmonisierung der Voraussetzungen, nach denen Drittstaatsangehörige oder Staatenlose Anspruch auf Anerkennung als Flüchtling oder als Personen, die anderweitig internationalen Schutz benötigen, haben, sowie des Inhalt dieser Rechtsstellung ( 92 ). Ihrem Wesen nach dürfte es jedoch möglich sein, diese Voraussetzungen im Sinne von Art. 60 des Übereinkommens von Istanbul anzuwenden. Insbesondere im Hinblick auf die Flüchtlingseigenschaft sei darauf hingewiesen, dass Art. 2 Buchst. d der Richtlinie 2011/95 ( 93 ) den Begriff „Flüchtling“ definiert als einen Drittstaatsangehörigen, der aus der begründeten Furcht vor Verfolgung, u. a. wegen seiner „Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe“, sich außerhalb des Landes befindet, dessen Staatsangehörigkeit er besitzt, und den Schutz dieses Landes nicht in Anspruch nehmen kann oder nicht in Anspruch nehmen will; der Begriff „Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe“ ist in Art. 10 dieser Richtlinie sehr weit definiert u. a. als Gruppe, deren „Mitglieder … angeborene Merkmale … gemein haben“ ( 94 ). Weiterhin ist dort bestimmt, dass „[g]eschlechtsbezogene Aspekte, einschließlich der geschlechtlichen Identität, … zum Zweck der Bestimmung der Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder der Ermittlung eines Merkmals einer solchen Gruppe angemessen berücksichtigt [werden]“.

111. Schließlich lässt sich im Hinblick auf Art. 61 des Übereinkommens von Istanbul feststellen, dass danach die Vertragsparteien die erforderlichen Maßnahmen zu treffen haben, um den Grundsatz des Verbots der Zurückweisung zu achten, eine Verpflichtung, die im Unionsrecht bereits vorgesehen ist ( 95 ).

112. Jedenfalls scheint es mir in der vorliegenden Rechtssache keiner abschließenden Entscheidung darüber zu bedürfen, ob die Union, wie der Rat meint, aufgrund von Art. 3 Abs. 2 AEUV die ausschließliche Zuständigkeit für den Abschluss des Übereinkommens von Istanbul in diesen beiden Bereichen hat und ob die Union folglich verpflichtet ist, die genannten Befugnisse auszuüben. Selbst wenn sich nämlich herausstellen sollte, dass es sich bei diesen weiterhin um geteilte Zuständigkeiten handelt, weil keine Gefahr besteht, dass die gemeinsamen Unionsvorschriften für diesen Bereich durch den Abschluss des Übereinkommens von Istanbul beeinträchtigt werden könnten, stünde es dem Rat gleichwohl frei, sie auszuüben, und dies würde grundsätzlich auch geschehen ( 96 ). Wie ich vorstehend bereits erläutert habe, beruht die vom Parlament gestellte Frage auf der Prämisse, dass die Union ihre Zuständigkeiten zumindest auf den Gebieten Asyl und Einwanderung sowie justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen ausüben wird.

B. Untersuchung der Zielsetzungen und Komponenten des Übereinkommens von Istanbul

113. Nach seiner Präambel besteht das Ziel des Übereinkommens von Istanbul darin, „ein Europa zu schaffen, das frei von Gewalt gegen Frauen und häuslicher Gewalt ist“. Nach Art. 1 dieses Übereinkommens ist die Verwirklichung dieses Ziels in fünf Unterziele unterteilt, nämlich – „Frauen vor allen Formen von Gewalt zu schützen und Gewalt gegen Frauen und häusliche Gewalt zu verhüten, zu verfolgen und zu beseitigen; – einen Beitrag zur Beseitigung jeder Form von Diskriminierung der Frau zu leisten und eine echte Gleichstellung von Frauen und Männern, auch durch die Stärkung der Rechte der Frauen, zu fördern; – einen umfassenden Rahmen sowie umfassende politische und sonstige Maßnahmen zum Schutz und zur Unterstützung aller Opfer von Gewalt gegen Frauen und häuslicher Gewalt zu entwerfen; – die internationale Zusammenarbeit im Hinblick auf die Beseitigung von Gewalt gegen Frauen und häuslicher Gewalt zu fördern; – Organisationen und Strafverfolgungsbehörden zu helfen und sie zu unterstützen, um wirksam mit dem Ziel zusammenzuarbeiten, einen umfassenden Ansatz für die Beseitigung von Gewalt gegen Frauen und häuslicher Gewalt anzunehmen.“

114. Was den Inhalt des Übereinkommens von Istanbul angeht, so umfasst dieses Übereinkommen 81 Artikel, die in 12 Kapitel mit folgenden Bezeichnungen gegliedert sind: – Kapitel I – Zweck, Begriffsbestimmungen, Gleichstellung und Nichtdiskriminierung, allgemeine Verpflichtungen; – Kapitel II – Ineinandergreifende politische Maßnahmen und Datensammlung; – Kapitel III – Prävention; – Kapitel IV – Schutz und Unterstützung; – Kapitel V – Materielles Recht; – Kapitel VI – Ermittlungen, Strafverfolgung, Verfahrensrecht und Schutzmaßnahmen; – Kapitel VII – Migration und Asyl; – Kapitel VIII – Internationale Zusammenarbeit; – Kapitel IX – Überwachungsmechanismus; – Kapitel X – Verhältnis zu anderen völkerrechtlichen Übereinkünften; – Kapitel XI – Änderungen des Übereinkommens; – Kapitel XII – Schlussbestimmungen.

115. Kapitel I des Übereinkommens von Istanbul enthält Bestimmungen über Ziele und Begriffsbestimmungen sowie das Verhältnis dieses Übereinkommens zu Gleichstellung und Nichtdiskriminierung sowie allgemeinen Verpflichtungen. Insbesondere enthält es eine Begriffsbestimmung der wichtigsten im Text verwendeten Termini ( 97 ) und verpflichtet die Vertragsparteien, alle Formen der Diskriminierung zu verurteilen, indem sie die Einhaltung des Grundsatzes der Gleichheit von Männern und Frauen in ihren Rechtsordnungen sicherstellen; ferner wird präzisiert, dass der Rückgriff auf positive Maßnahmen möglich ist ( 98 ). Die Vertragsparteien müssen danach ferner die gebotene Sorgfalt walten lassen, um ihrer Pflicht zur Verhütung, Untersuchung und Bestrafung von in den Geltungsbereich dieses Übereinkommens fallenden Gewalttaten, die von Personen, die nicht im Auftrag des Staates handeln, begangen wurden, und zur Bereitstellung von Entschädigung für solche Gewalttaten nachzukommen ( 99 ). Schließlich sind die Vertragsparteien nach diesem Kapitel u. a. verpflichtet, Maßnahmen der Gleichstellung von Frauen und Männern und der Stärkung der Rechte der Frauen zu fördern ( 100 ).

116. Nach Kapitel II sind die Vertragsparteien verpflichtet, eine umfassende Politik der Reaktion auf Gewalt gegen Frauen umzusetzen, indem sie eine wirksame Zusammenarbeit zwischen allen einschlägigen Behörden, Einrichtungen und Organisationen und ggf. auch einschlägigen Akteuren, wie Regierungsstellen, nationalen, regionalen und lokalen Parlamenten und Behörden, nationalen Menschenrechtsinstitutionen und zivilgesellschaftlichen Organisationen, gewährleisten ( 101 ). Ferner haben die Vertragsparteien einschlägige, genau aufgeschlüsselte statistische Daten zu sammeln und sich zu bemühen, in regelmäßigen Abständen bevölkerungsbezogene Studien über Fälle aller in den Geltungsbereich dieses Übereinkommens fallender Formen von Gewalt durchzuführen ( 102 ).

117. In Kapitel III sind die Verpflichtungen der Vertragsparteien im Bereich der Prävention im Einzelnen aufgeführt. Die Vertragsparteien sind im Grundsatz verpflichtet, einen breit gefächerten Ansatz, einschließlich bewusstseinsbildender Maßnahmen, der Einbeziehung der Geschlechtergleichstellung und des Themas Gewalt in der formalen Bildung auf allen Ebenen durch geeignete Unterrichtsmaterialien und Lehrpläne, zu verfolgen und die Förderung der Gewaltlosigkeit und der Gleichstellung der Geschlechter auch auf außerschulische Bildungsstätten wie Sport‑, Kultur- und Freizeiteinrichtungen und auf die Medien zu erweitern ( 103 ). Die Vertragsparteien müssen sicherstellen, dass für Fachleute, die mit Opfern und Tätern zu tun haben, geeignete Aus- und Fortbildungsmaßnahmen zur Verfügung stehen ( 104 ). Ferner müssen vorbeugende Interventions- und Behandlungsprogramme geschaffen ( 105 ) und der private Sektor aufgefordert werden, sich an der Ausarbeitung und Umsetzung solcher politischer Maßnahmen zu beteiligen sowie an der Ausarbeitung von Maßnahmen und Normen der Selbstregulierung mitzuwirken ( 106 ).

118. Kapitel IV definiert die Verpflichtungen der Vertragsparteien im Bereich des Schutzes und der Unterstützung von Opfern ( 107 ). Zu diesen Verpflichtungen gehört die angemessene und rechtzeitige Information über verfügbare Hilfsdienste und rechtliche Maßnahmen in einer ihnen verständlichen Sprache ( 108 ), die Gewährleistung der Verfügbarkeit allgemeiner Hilfsdienste wie Gesundheits- und Sozialdienste, rechtliche und psychologische Beratung, finanzielle Unterstützung, Unterkunft, Ausbildung, Schulung sowie Unterstützung bei der Arbeitssuche ( 109 ) sowie spezialisierter Hilfsdienste, einschließlich Schutzunterkünften, kostenfreier und ständig erreichbarer Telefonhotlines, spezifischer medizinischer und forensischer Unterstützung der Opfer von sexueller Gewalt und der Berücksichtigung der Bedürfnisse von Kindern, die Zeugen von Gewalt geworden sind ( 110 ). Die Vertragsparteien müssen die erforderlichen Maßnahmen treffen, um alle Personen, die Zeugen einer Gewalttat geworden sind oder die Gründe für die Annahme haben, dass eine solche Tat begangen werden könnte oder weitere Gewalttaten zu erwarten sind, zu ermutigen, dies den zuständigen Organisationen oder Behörden zu melden. Ferner muss festgelegt werden, unter welchen Voraussetzungen die Meldung von Gewalttaten oder zu erwartender Gewalttaten durch Angehörige bestimmter Berufsgruppen nicht gegen die für sie geltenden Vertraulichkeitsvorschriften verstößt ( 111 ).

119. Kapitel V zum materiellen Recht enthält die detailliertesten Bestimmungen. Erstens müssen die Vertragsparteien danach die Opfer mit angemessenen zivilrechtlichen Rechtsbehelfen gegenüber Tätern körperlicher oder psychischer Gewalttaten ausstatten, einschließlich einer Entschädigung, sicherstellen, dass unter Zwang geschlossene Ehen ohne unangemessene finanzielle oder administrative Belastung für das Opfer anfechtbar sind, für nichtig erklärt oder aufgelöst werden können, und dass in den Geltungsbereich des Übereinkommens von Istanbul fallende gewalttätige Vorfälle bei Entscheidungen über das Besuchs- und Sorgerecht betreffend Kinder berücksichtigt werden ( 112 ). Zweitens werden in diesem Kapitel Verhaltensweisen aufgeführt, die strafbar sein müssen, nämlich psychische Gewalt durch Drohung oder Nötigung, Nachstellung, körperliche Gewalt, sexuelle Gewalt, einschließlich Vergewaltigung, Zwangsheirat, Verstümmelung weiblicher Genitalien, Zwangsabtreibung und Zwangssterilisierung und sexuelle Belästigung ( 113 ). Dieses Kapitel verpflichtet die Vertragsparteien ferner, die Beihilfe oder Anstiftung zur Begehung der Straftaten und den Versuch ihrer Begehung unter Strafe zu stellen ( 114 ). Drittens ist in Kapitel V geregelt, dass die Vertragsparteien Maßnahmen ergreifen müssen, um ausschließen zu können, dass diese Straftaten mit einer Wiederherstellung der „Ehre“ gerechtfertigt werden können ( 115 ), und dass die nach diesem Übereinkommen umschriebenen Straftaten unabhängig von der Art der Täter-Opfer-Beziehung Anwendung finden ( 116 ). Viertens verpflichtet es die Vertragsparteien, die erforderlichen gesetzgeberischen oder sonstigen Maßnahmen zu treffen, um ihre Gerichtsbarkeit über die nach diesem Übereinkommen umschriebenen Straftaten zu begründen, wenn die Straftat eine Verbindung zu ihrem Hoheitsgebiet oder einem ihrer Staatsangehörigen aufweist ( 117 ). Fünftens verpflichtet es die Vertragsparteien, für angemessene und abschreckende Sanktionen zu sorgen ( 118 ) und bestimmte aufgezählte Fälle als erschwerende Umstände zu betrachten ( 119 ). Schließlich ermöglicht Kapitel V den Vertragsparteien, Urteilen einer anderen Vertragspartei, die für die nach diesem Übereinkommen umschriebenen Straftaten ergangen sind, bei der Festlegung des Strafmaßes Rechnung zu tragen ( 120 ), und untersagt, alternative Streitbeilegungsverfahren zwingend vorzuschreiben ( 121 ).

120. Gegenstand von Kapitel VI sind das Verfahrensrecht und Schutzmaßnahmen während der Ermittlungen und der Gerichtsverfahren ( 122 ). Die Vertragsparteien müssen u. a. sicherstellen, dass die Strafverfolgungsbehörden den Opfern umgehend geeigneten Schutz bieten, einschließlich der Sammlung von Beweismaterial ( 123 ) und der Analyse der Gefahr für Leib und Leben und der Schwere der Situation ( 124 ). Dabei ist insbesondere zu berücksichtigen, ob der Täter Zugang zu Schusswaffen hat. In den Rechtsordnungen muss die Möglichkeit von Eilschutzanordnungen, Kontaktverboten oder Schutzanordnungen vorgesehen werden, ohne dass dies eine unangemessene finanzielle Belastung oder übermäßigen Verwaltungsaufwand für die Opfer darstellt ( 125 ). Verstöße gegen diese Anordnungen müssen Gegenstand wirksamer, verhältnismäßiger und abschreckender strafrechtlicher oder sonstiger rechtlicher Sanktionen sein. Die Vertragsparteien stellen sicher, dass Beweismittel betreffend das sexuelle Vorleben und Verhalten des Opfers nur dann zugelassen werden, wenn sie sachdienlich und notwendig sind ( 126 ), und dass die schwersten Straftaten nicht gänzlich von einer Meldung oder Anzeige des Opfers abhängig gemacht werden ( 127 ). Die Vertragsparteien müssen ferner sicherstellen, dass staatliche und nichtstaatliche Organisationen sowie Beraterinnen und Berater bei häuslicher Gewalt die Möglichkeit erhalten, den Opfern in den Ermittlungen und Gerichtsverfahren wegen der nach diesem Übereinkommen umschriebenen Straftaten beizustehen und/oder sie zu unterstützen, wenn diese darum ersuchen. Dieses Kapitel des Übereinkommens sieht eine offene Liste von Maßnahmen zum Schutz der Rechte und Interessen der Opfer, insbesondere ihrer Bedürfnisse als Zeugen in allen Abschnitten der Ermittlungen und Gerichtsverfahren vor. Für Kinder, die Opfer und Zeugen von Gewalt geworden sind, sind unter Berücksichtigung des Kindeswohls besondere Schutzmaßnahmen zu ergreifen ( 128 ). Schließlich müssen die Vertragsparteien das Recht der Opfer auf Rechtsberatung vorsehen ( 129 ), und sie müssen sicherstellen, dass die Verjährungsfrist für die Einleitung von Strafverfahren ausreichend lang ist, um die tatsächliche Einleitung von Verfahren zu ermöglichen, nachdem das Opfer volljährig geworden ist ( 130 ).

121. Kapitel VII sieht vor, dass die Vertragsparteien auch die erforderlichen gesetzgeberischen Maßnahmen zu treffen haben, um zu verhindern, dass der Aufenthaltsstatus der Opfer durch Maßnahmen zur Bekämpfung von Gewalt beeinträchtigt wird ( 131 ), sowie dass Gewalt gegen Frauen aufgrund des Geschlechts als eine Form der Verfolgung und als eine Form schweren Schadens anerkannt wird, die einen ergänzenden/subsidiären Schutz im Sinne des am 28. Juli 1951 in Genf unterzeichneten Abkommens über die Rechtsstellung der Flüchtlinge begründet ( 132 ). Darüber hinaus müssen die Vertragsparteien geschlechtersensible Asylverfahren einführen. Dieses Kapitel soll ferner sicherstellen, dass der Grundsatz der Nichtzurückweisung auf Opfer von Gewalt gegen Frauen unter allen Umständen angewandt wird ( 133 ).

122. Kapitel VIII ist der Gewährleistung der internationalen Zusammenarbeit zwischen den Vertragsparteien bei der Umsetzung des Übereinkommens von Istanbul gewidmet. Insbesondere müssen die Vertragsparteien sicherstellen, dass das Opfer einer Straftat, die im Hoheitsgebiet einer anderen Vertragspartei begangen wurde, bei den zuständigen Behörden seines Wohnsitzstaats Anzeige erstatten kann ( 134 ). In Situationen, in denen eine unmittelbare Gefahr für eine Person besteht, müssen die Vertragsparteien sich gegenseitig informieren, damit die geeigneten Schutzmaßnahmen getroffen werden können ( 135 ). Ferner hat danach die ersuchende Vertragspartei ein Recht auf Unterrichtung über das endgültige Ergebnis der nach diesem Kapitel getroffenen Maßnahmen ( 136 ).

123. Gegenstand von Kapitel IX ist der Überwachungsmechanismus für die Umsetzung des Übereinkommens von Istanbul, mit dessen Umsetzung GREVIO beauftragt ist.

124. In Kapitel X wird präzisiert, dass das Übereinkommen von Istanbul die Verpflichtungen der Vertragsparteien aus anderen völkerrechtlichen Übereinkommen nicht berührt, und dass es den Parteien freisteht, andere internationale Abkommen zu schließen, die die Bestimmungen zu den in dem Übereinkommen geregelten Sachverhalten ergänzen oder stärken.

125. In Kapitel XI ist das Verfahren für Änderungen an dem Übereinkommen dargelegt.

126. Kapitel XII enthält die Schlussbestimmungen. Dort wird speziell erwähnt, dass das Übereinkommen von Istanbul zur Unterzeichnung durch die Europäische Union ausliegt ( 137 ). In diesem Kapitel wird auch festgelegt, dass Vorbehalte nur in begrenzten Fällen und unter bestimmten Bedingungen eingelegt werden können ( 138 ).

127. Wie die Kommission in ihrem Vorschlag für einen Beschluss des Rates über die Unterzeichnung – im Namen der Europäischen Union – des Übereinkommens des Europarates zur Verhütung und Bekämpfung von Gewalt gegen Frauen und häuslicher Gewalt festgestellt hat ( 139 ), dürfte der Abschluss des Übereinkommens von Istanbul durch die Union eine Vielzahl von Zuständigkeiten betreffen, über die sie allein oder gemeinsam mit den Mitgliedstaaten verfügt. Dementsprechend kann eine Vielzahl von Rechtsgrundlagen nach dem AEUV theoretisch relevant sein, wie beispielsweise „Artikel 16 (Datenschutz), Artikel 19 Absatz 1 (Diskriminierung aus Gründen des Geschlechts), Artikel 23 (konsularischer Schutz für Bürger eines anderen Mitgliedstaats), Artikel 18, 21, 46 und 50 (Freizügigkeit der Bürger, Freizügigkeit der Arbeitnehmer und Niederlassungsfreiheit), Artikel 78 (Asyl, subsidiärer und vorübergehender Schutz), Artikel 79 (Einwanderung), Artikel 81 (justizielle Zusammenarbeit in Zivilsachen), Artikel 82 (justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen), Artikel 83 (Definitionen der Begriffe ‚EU-weite Straftaten‘ und ‚Strafen bei besonders schweren Verbrechen mit grenzüberschreitender Dimension‘), Artikel 84 (Festlegung von Maßnahmen im Bereich der Kriminalprävention unter Ausschluss jeglicher Harmonisierung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten) und Artikel 157 (Chancengleichheit und Gleichbehandlung von Männern und Frauen in Arbeits- und Beschäftigungsfragen)“. Diesen Rechtsgrundlagen könnte man, auch wenn sie von der Kommission nicht angeführt werden, Art. 165 AEUV (Entwicklung einer qualitativ hoch stehenden Bildung), Art. 166 AEUV (Führung einer Politik der beruflichen Bildung) oder Art. 336 AEUV (Beschäftigungsbedingungen für die Beamten und Bediensteten der Union) hinzufügen ( 140 ).

128. Wie bereits erläutert, müssen die Rechtsgrundlage/n eines Rechtsakts jedoch nicht alle für seinen Erlass ausgeübten Zuständigkeiten widerspiegeln. Der Beschluss zur Genehmigung des Abschlusses des Übereinkommens von Istanbul durch die Union muss lediglich auf die Rechtsgrundlage/n gestützt werden, die dem (künftigen) Schwerpunkt dieses Beschlusses entspricht/entsprechen.

C. Bestimmung der Hauptzielsetzungen und ‑komponenten des Beschlusses zur Genehmigung des Abschlusses des Übereinkommens von Istanbul im Namen der Union

129. Wenn es für die Antwort auf die erste Frage Buchst. a lediglich auf die Ziele und den Inhalt des Übereinkommens von Istanbul ankäme, hätte es lediglich der Feststellung bedurft, dass dieses Übereinkommen zwar mehrere Komponenten hat, seine Hauptzielsetzung und ‑komponente jedoch eindeutig in der Beseitigung der geschlechtsbezogenen Diskriminierung liegt ( 141 ). Dem erläuternden Bericht zu dem Übereinkommen zufolge soll, seiner Präambel zufolge, mit diesem nämlich anerkannt werden, dass „ein Zusammenhang zwischen der Beseitigung von Gewalt gegen Frauen und der rechtlichen und tatsächlichen Verwirklichung der Gleichstellung von Frauen und Männern“ besteht ( 142 ). Es heißt dort weiter, dass „[d]ie Definition von ‚Gewalt gegen Frauen‘ … eindeutig klar[stellt], dass zur Durchführung des Übereinkommens Gewalt gegen Frauen als Verstoß gegen die Menschenrechte und eine Form der Diskriminierung von Frauen verstanden werden muss“ ( 143 ). Demnach dürfte mangels einer spezielleren Rechtsgrundlage die einschlägige Rechtsgrundlage Art. 3 Abs. 3 EUV sein, der in Verbindung mit Art. 19 AEUV der Union die Zuständigkeit überträgt, „geeignete Vorkehrungen [zu] treffen, um Diskriminierungen aus Gründen des Geschlechts … zu bekämpfen“.

130. Um jedoch die Rechtsgrundlage zu bestimmen, auf die der Beschluss zur Genehmigung des Abschlusses des Übereinkommens von Istanbul im Namen der Union zu stützen ist, sind nicht nur die Zielsetzungen und Komponenten dieses Übereinkommens zu berücksichtigen, sondern auch die diesem Beschluss selbst zugrunde liegenden spezielleren Zielsetzungen und Komponenten.

131. In der vorliegenden Rechtssache wird mehr oder weniger selbstverständlich davon ausgegangen, dass die Union nach dem Willen des Rates keine anderen Zuständigkeiten ausüben soll als diejenigen, die den in der Frage des Parlaments genannten Bestimmungen entsprechen, zu denen Art. 3 Abs. 3 EUV oder Art. 19 AEUV hier nicht gehören.

132. Dementsprechend kann der Beschluss zur Genehmigung des Abschlusses des Übereinkommens von Istanbul im Namen der Union nur dann auf diese Bestimmungen gestützt werden, wenn sich zumindest herausstellt, dass die Union die entsprechende externe Zuständigkeit notwendigerweise ausüben muss.

133. Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass die Beseitigung geschlechtsspezifischer Diskriminierung keiner der Bereiche nach Art. 3 Abs. 1 AEUV ist, für die die Union grundsätzlich eine ausschließliche Zuständigkeit hat. Was die verschiedenen Fälle einer ausschließlichen Außenzuständigkeit in Art. 3 Abs. 2 AEUV angeht, dürfte nur der Fall des Abs. 2 dritte Alternative dieser Bestimmung (nämlich dass die Union eine ausschließliche Außenzuständigkeit für den Abschluss einer internationalen Übereinkunft hat) im Hinblick auf die Bestimmungen der Übereinkunft relevant sein, die geeignet sind, gemeinsame Regeln der Union zu beeinträchtigen.

134. Wie bereits erläutert, ist der Union in Anbetracht dessen, dass das Übereinkommen von Istanbul lediglich Mindestvorschriften festlegt, daher nur dann eine ausschließliche Zuständigkeit wegen des Bestehens gemeinsamer Vorschriften, die durch den Abschluss dieses Übereinkommens beeinträchtigt werden könnten, zugewiesen, wenn diese gemeinsamen Vorschriften sich nicht lediglich auf die Festlegung von Mindeststandards beschränken. Die im Bereich der Bekämpfung der Diskriminierung aus Gründen des Geschlechts erlassenen gemeinsamen Vorschriften, die sich aus der Richtlinie 2000/78 ( 144 ), der Richtlinie 2004/113 ( 145 ), der Richtlinie 2006/54 ( 146 ) oder der Richtlinie 2010/41 ( 147 ) ergeben, stellen jedoch nur Mindestvorschriften dar, da sie alle vorsehen, dass die Mitgliedstaaten günstigere Bestimmungen einführen oder beibehalten können.

135. Ausgehend vom gegenwärtigen Inhalt der gemeinsamen Vorschriften zur Bekämpfung der Diskriminierung aus Gründen des Geschlechts ist festzustellen, dass die Union nicht über eine ausschließliche Außenzuständigkeit für diesen Bereich verfügt. Sie ist daher für den Abschluss des Übereinkommens von Istanbul nicht dazu verpflichtet, ihre Zuständigkeit für die Bekämpfung der Diskriminierung aus Gründen des Geschlechts auszuüben ( 148 ). Soweit die aufgeworfene Frage von der Prämisse ausgeht, dass die Union keine anderen Zuständigkeiten als diejenigen für Asyl und justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen ausübt, sind Art. 3 Abs. 3 EUV oder Art. 19 AEUV keine geeigneten Rechtsgrundlagen für den Erlass des Beschlusses zum Abschluss des Übereinkommens von Istanbul im Namen der Union.

136. Vor diesem Hintergrund schlage ich jetzt vor, zu prüfen, ob es Rechtsgrundlagen gibt, die dieses Übereinkommen zwar nicht vollständig, gleichwohl aber wichtige Teile davon abdecken dürften und die zugleich Zuständigkeiten entsprechen, die die Union bei Abschluss dieses Übereinkommens hat oder auszuüben beabsichtigt. Die Tatsache an sich, dass die Union andere als die vom Parlament in seinen Fragen erwähnten Zuständigkeiten ausüben muss, reicht nämlich nicht dafür aus, dass sie zu diesem Zweck berücksichtigt werden. Ebenso wichtig ist, dass diese Zuständigkeiten Komponenten des Übereinkommens von Istanbul von zumindest gleicher Bedeutung wie die abdecken, die durch die vom Parlament genannten abgedeckt werden.

137. Hierzu werde ich zunächst prüfen, ob es andere als die vom Parlament in seiner Frage in Betracht gezogenen Zuständigkeiten gibt, die hinreichend relevant erscheinen und zu deren Ausübung die Union für den Abschluss des Übereinkommens von Istanbul verpflichtet sein wird.

D. Bestehen anderer als der vom Parlament in seiner Frage genannten Rechtsgrundlagen, die erstens Zuständigkeiten entsprechen, zu deren Ausübung die Union verpflichtet wäre, und zweitens den Zielsetzungen und Komponenten des Übereinkommens von Istanbul entsprechen, die als zumindest ebenso wichtig angesehen werden können wie die, die durch die vom Parlament genannten abgedeckt werden

138. Von den verschiedenen, in Nr. 127 der vorliegenden Schlussanträge genannten Zuständigkeiten, die vom Übereinkommen von Istanbul betroffen sein dürften, erscheinen nur vier hinreichend relevant dahin, dass sie geeignet sein könnten, wichtige Teile dieses Übereinkommens abzudecken, und zwar Art. 165 AEUV (Entwicklung einer qualitativ hoch stehenden Bildung), Art. 166 AEUV (Führung einer Politik der beruflichen Bildung), Art. 81 AEUV (justizielle Zusammenarbeit in Zivilsachen) und Art. 336 AEUV (Beschäftigungsbedingungen für die Beamten und Bediensteten der Union). Zu den Aspekten des Übereinkommens von Istanbul betreffend die allgemeine und berufliche Bildung

139. Nach Art. 6 AEUV hat die Union nur eine unterstützende Zuständigkeit für Fragen der allgemeinen und beruflichen Bildung. Für diese Zuständigkeit kann schon ihrem Wesen nach seitens der Union nicht von einem Vorgriffsrecht Gebrauch gemacht werden, so dass die Union niemals zu ihrer Ausübung verpflichtet ist. Zu den Aspekten des Übereinkommens von Istanbul betreffend die justizielle Zusammenarbeit in Zivilsachen

140. Nach Art. 81 Abs. 1 AEUV fällt die justizielle Zusammenarbeit in Zivilsachen mit grenzüberschreitendem Bezug unter die von der Union mit den Mitgliedstaaten geteilten Zuständigkeiten. Nach Satz 2 dieser Bestimmung kann diese Zusammenarbeit den Erlass von Maßnahmen zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten umfassen ( 149 ). Art. 81 Abs. 2 AEUV enthält eine abschließende Aufzählung der Ziele, die mit den Maßnahmen, die von der Union erlassen werden können, verfolgt werden können.

141. Auf der Grundlage dieser Bestimmung hat die Union verschiedene Vorschriften erlassen. Einige, wie etwa die Richtlinie 2003/8/EG des Rates, die der Verbesserung des Zugangs