Rechtssache C-400/99

Italienische Republik

gegen

Kommission der Europäischen Gemeinschaften

„Nichtigkeitsklage – Staatliche Beihilfen – Maßnahmen in Bezug auf Seeschifffahrtsunternehmen – Vertrag über gemeinwirtschaftliche Dienste – Fehlen einer Beihilfe, einer bestehenden Beihilfe oder einer neuen Beihilfe – Einleitung des Verfahrens nach Artikel 88 Absatz 2 EG – Aussetzungspflicht“

Leitsätze des Urteils

1. Nichtigkeitsklage – Gegenstand – Antrag auf Nichtigerklärung einer Entscheidung über die Einleitung des förmlichen Verfahrens zur Prüfung einer staatlichen Beihilfe nach Artikel 88 Absatz 2 EG, mit dem die Verpflichtung in Frage gestellt wird, die geprüften Maßnahmen bis zum Abschluss des betreffenden Verfahrens auszusetzen – Ergehen der das Verfahren abschließenden Entscheidung, die Bestandskraft erlangt – Fortbestehen des Klagegegenstands

2. Handlungen der Organe – Begründungspflicht – Umfang – Entscheidung über die Einleitung des förmlichen Prüfverfahrens nach Artikel 88 Absatz 2 EG

(Artikel 88 Absatz 2 EG und 253 EG; Verordnung Nr. 659/1999 des Rates)

3. Staatliche Beihilfen – Prüfung durch die Kommission – Entscheidung über die Einleitung des förmlichen Prüfverfahrens nach Artikel 88 Absatz 2 EG – Verpflichtung, die Beihilfemaßnahme zunächst mit dem betroffenen Mitgliedstaat zu erörtern und die Sachlage im Licht der von diesem mitgeteilten Gesichtspunkte zu prüfen – Verpflichtung dieses Mitgliedstaats zu loyaler Zusammenarbeit

(Artikel 10 EG und 88 Absatz 2 EG; Verordnung Nr. 659/1999 des Rates, Artikel 10 und 13)

4. Nichtigkeitsklage – Gründe – Ermessensmissbrauch – Begriff

(Artikel 230 EG)

5. Staatliche Beihilfen – Prüfung durch die Kommission – Beurteilungsschwierigkeiten in Bezug auf die Vereinbarkeit einer Beihilfe mit dem Gemeinsamen Markt oder Bestehen von Zweifeln am Beihilfecharakter – Verpflichtung der Kommission zur Einleitung des förmlichen Prüfverfahrens nach Artikel 88 Absatz 2 EG

(Artikel 87 EG und 88 Absätze 2 und 3 EG)

6. Staatliche Beihilfen – Prüfung durch die Kommission – Bestimmung des verfahrensrechtlichen Rahmens durch die vorherige Einstufung der fraglichen Maßnahmen als bestehende oder als neue Beihilfen – Kein Ermessen der Kommission – Verpflichtung des Mitgliedstaats, der die Einstufung als bestehende Beihilfen fordert, zu loyaler Zusammenarbeit

(Artikel 10 EG und 88 EG)

7. Staatliche Beihilfen – Von der Kommission genehmigte allgemeine Beihilferegelung – Einzelbeihilfe, die als in den Rahmen der Genehmigung fallend dargestellt wird – Prüfung durch die Kommission – Beurteilung in erster Linie im Hinblick auf die Genehmigungsentscheidung und nur hilfsweise im Hinblick auf den Vertrag

(Artikel 87 EG und 88 EG)

8. Staatliche Beihilfen – Bestehende und neue Beihilfen – Zahlungen zugunsten von Schifffahrtsgesellschaften, die im Rahmen von Verträgen über gemeinwirtschaftliche Dienste Linienverbindungen mit Inseln sicherstellen – Artikel 4 Absatz 3 der Verordnung Nr. 3577/92 – Anwendung der Regelung über neue Beihilfen allein auf die Zahlungen, die zur Aufrechterhaltung eines vertraglichen Gleichgewichts nicht erforderlich sind

(Artikel 88 Absätze 1 und 3 EG; Verordnung Nr. 3577/92 des Rates, Artikel 4 Absatz 3)

1. Eine gegen eine Entscheidung der Kommission, das Verfahren zur Prüfung einer staatlichen Beihilfe nach Artikel 88 Absatz 2 EG einzuleiten, gerichtete Klage, die im Kern auf die Feststellung abzielt, dass die betreffenden Maßnahmen nicht bis zum Abschluss dieses Verfahrens ausgesetzt zu werden brauchen, wird nicht dadurch gegenstandslos, dass nach ihrer Erhebung eine Entscheidung ergeht, die das genannte Verfahren abschließt und in der Zwischenzeit bestandskräftig geworden ist.

(vgl. Randnrn. 15-18)

2. Die in Artikel 253 EG aufgestellte Verpflichtung, eine beschwerende Entscheidung zu begründen, soll dem Gerichtshof ermöglichen, die Rechtmäßigkeit der Entscheidung zu überprüfen, und dem Betroffenen ausreichende Hinweise für die Feststellung geben, ob die Entscheidung begründet ist oder ob sie unter einem Mangel leidet, aufgrund dessen ihre Rechtmäßigkeit in Frage gestellt werden kann.

Bei einer Entscheidung über die Einleitung des Verfahrens nach Artikel 88 Absatz 2 EG in Bezug auf vermutete staatliche Beihilfen könnte die Nichterwähnung der Verordnung Nr. 659/1999 über besondere Vorschriften für die Anwendung von Artikel [88 EG] oder einer ihrer Vorschriften in dieser Entscheidung nur dann möglicherweise einen Begründungsmangel darstellen, wenn die Kommission Vorschriften dieser Verordnung angewendet hätte, die sich nicht unmittelbar aus dem EG-Vertrag ergeben.

(vgl. Randnrn. 22-23)

3. In Anbetracht der rechtlichen Folgen einer Entscheidung, das Verfahren nach Artikel 88 Absatz 2 EG einzuleiten, indem die betreffenden Maßnahmen vorläufig als neue Beihilfen eingestuft werden, obwohl der betroffene Mitgliedstaat mit dieser Einstufung womöglich nicht einverstanden ist, muss die Kommission die fraglichen Maßnahmen zunächst mit dem betroffenen Mitgliedstaat erörtern, damit dieser ihr gegebenenfalls mitteilen kann, dass diese Maßnahmen seiner Auffassung nach keine Beihilfen darstellen oder dass sie bestehende Beihilfen darstellen. Die Artikel 10 und 13 der Verordnung Nr. 659/1999 über besondere Vorschriften für die Anwendung von Artikel [88 EG] sind mit diesem Erfordernis vereinbar und machen es für die Kommission deshalb nicht entbehrlich, eine Maßnahme mit dem betroffenen Mitgliedstaat zu erörtern, bevor das Verfahren nach Artikel 88 Absatz 2 EG eingeleitet wird.

Die Kommission muss, wenn der Beihilfecharakter bestritten wird, die Frage ausreichend auf der Grundlage der ihr von dem betreffenden Staat in diesem Stadium übermittelten Informationen prüfen, auch wenn diese Prüfung nicht zu einer abschließenden Beurteilung führt. Im Rahmen des Grundsatzes der loyalen Zusammenarbeit zwischen Mitgliedstaaten und Organen, wie er sich aus Artikel 10 EG ergibt, und um das Verfahren nicht zu verzögern, obliegt es dem Mitgliedstaat, dessen Auffassung nach die fraglichen Maßnahmen keine Beihilfen darstellen, seinerseits, der Kommission ab dem Zeitpunkt, zu dem sie ihn mit den betreffenden Maßnahmen konfrontiert, so früh wie möglich die Gesichtspunkte mitzuteilen, die für diese Auffassung sprechen. Wenn diese Gesichtspunkte es erlauben, die Zweifel dahin auszuräumen, dass die geprüften Maßnahmen keine Beihilfeelemente aufweisen, kann die Kommission das Verfahren nach Artikel 88 Absatz 2 EG nicht einleiten. Wenn diese Gesichtspunkte es dagegen nicht erlauben, die Zweifel am Vorliegen von Beihilfeelementen auszuräumen, und wenn ferner Zweifel an ihrer Vereinbarkeit mit dem Gemeinsamen Markt bestehen, muss die Kommission dieses Verfahren einleiten.

(vgl. Randnrn. 29-30, 48)

4. Der Begriff des Ermessensmissbrauchs betrifft den Fall, dass eine Verwaltungsbehörde ihre Befugnisse zu einem anderen Zweck einsetzt als demjenigen, zu dem sie ihr übertragen worden sind. Eine Entscheidung ist nur ermessensmissbräuchlich, wenn aufgrund objektiver, schlüssiger und übereinstimmender Indizien anzunehmen ist, dass sie zu solch einem anderen Zweck getroffen wurde.

(vgl. Randnr. 38)

5. Die Kommission ist bei der Prüfung von Beihilfemaßnahmen anhand von Artikel 87 EG zwecks Feststellung, ob diese mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar sind, gehalten, das Verfahren nach Artikel 88 Absatz 2 EG einzuleiten, wenn sie nach der Vorprüfungsphase nicht alle Schwierigkeiten hat ausräumen können, die der Annahme der Vereinbarkeit dieser Maßnahmen mit dem Gemeinsamen Markt entgegenstehen. Natürlich müssen diese Grundsätze ebenso Anwendung finden, wenn die Kommission auch noch Zweifel an der Einstufung der geprüften Maßnahme als Beihilfe im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG an und für sich hat.

(vgl. Randnr. 47)

6. Die Verpflichtung, unter bestimmten Umständen das Verfahren nach Artikel 88 Absatz 2 EG einzuleiten, bestimmt nicht vorab den prozeduralen Rahmen, in den diese Entscheidung einzusetzen ist, d. h. denjenigen der ständigen Prüfung der bestehenden Beihilferegelungen, wie er sich aus Absatz 1 in Verbindung mit Absatz 2 des Artikels 88 EG ergibt, oder denjenigen der Kontrolle der neuen Beihilfen, wie er sich aus Absatz 3 in Verbindung mit Absatz 2 des Artikels 88 EG ergibt.

In Anbetracht der Rechtsfolgen dieser prozeduralen Entscheidung im Fall von bereits in der Durchführung befindlichen Maßnahmen kann die Kommission nicht ohne weiteres den zweiten prozeduralen Rahmen wählen, wenn der betroffene Mitgliedstaat geltend macht, der erste müsse angewandt werden. In einem solchen Fall muss die Kommission die Frage auf der Grundlage der ihr in diesem Stadium von dem Mitgliedstaat übermittelten Informationen ausreichend prüfen, auch wenn diese Prüfung zu einer nicht endgültigen Einstufung der geprüften Maßnahmen führt.

Ebenso wie in dem Fall, in dem sich die Frage stellt, ob überhaupt Beihilfeelemente vorliegen, obliegt es dem Mitgliedstaat, nach dessen Auffassung es sich um eine bestehende Beihilfe handelt, im Rahmen des Grundsatzes der loyalen Zusammenarbeit zwischen Mitgliedstaaten und Organen, wie er sich aus Artikel 10 EG ergibt, und um das Verfahren nicht zu verzögern, seinerseits der Kommission ab dem Zeitpunkt, zu dem diese ihn mit der betreffenden Maßnahme konfrontiert, so früh wie möglich die Gesichtspunkte mitzuteilen, die für diese Auffassung sprechen. Wenn diese Gesichtspunkte im Rahmen einer vorläufigen Prüfung die Annahme zulassen, dass die streitigen Maßnahmen wahrscheinlich tatsächlich bestehende Beihilfen darstellen, muss die Kommission sie in dem prozeduralen Rahmen der Absätze 1 und 2 des Artikels 88 EG behandeln. Erlauben die von dem Mitgliedstaat übermittelten Informationen dagegen nicht diese vorläufige Schlussfolgerung oder übermittelt der Mitgliedstaat insoweit keine Informationen, muss die Kommission diese Maßnahmen in dem prozeduralen Rahmen der Absätze 3 und 2 dieses Artikels behandeln.

(vgl. Randnrn. 53-55)

7. Es würde gegen die Grundsätze des Vertrauensschutzes und der Rechtssicherheit verstoßen, wenn die Kommission, nachdem sie eine Beihilferegelung genehmigt hat, Maßnahmen zur Durchführung dieser Regelung erneut als neue Beihilfen prüfen würde. Daher kann die Kommission, wenn der betroffene Mitgliedstaat behauptet, Maßnahmen seien aufgrund einer zuvor genehmigten Regelung gewährt worden, nicht ohne weiteres das Verfahren nach Artikel 88 Absatz 2 EG in Bezug auf diese Maßnahmen einleiten und diese als neue Beihilfen ansehen, was ihre Aussetzung implizierte, sondern sie muss zunächst feststellen, ob diese Maßnahmen durch die betreffende Regelung gedeckt sind und, wenn ja, ob sie die in der Entscheidung über die Genehmigung dieser Regelung aufgestellten Voraussetzungen erfüllen. Nur wenn die Kommission dies nach Abschluss dieser Prüfung verneint, kann sie das Verfahren nach Artikel 88 Absatz 2 EG einleiten und die betreffenden Maßnahmen als neue Beihilfen behandeln. Wenn sie dies dagegen bejaht, muss sie diese Maßnahmen als bestehende Beihilfen nach dem Verfahren des Artikels 88 Absätze 1 und 2 EG behandeln.

(vgl. Randnr. 57)

8. In Anbetracht dessen, dass Verträge über gemeinwirtschaftliche Dienste nach Artikel 4 der Verordnung Nr. 3577/92 zur Anwendung des Grundsatzes des freien Dienstleistungsverkehrs auf den Seeverkehr in den Mitgliedstaaten (Seekabotage) von Natur aus finanzielle Bestimmungen enthalten, die erforderlich sind, um die darin vorgesehenen gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen zu gewährleisten, und angesichts dessen, dass Absatz 3 dieses Artikels seinem Wortlaut nach die Aufrechterhaltung der genannten Verträge bis zu ihrem Ablaufdatum vorsieht, ohne den Anwendungsbereich dieser Bestimmung auf bestimmte Aspekte dieser Verträge zu beschränken, sind die finanziellen Regelungen zur Gewährleistung der darin enthaltenen gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen durch diesen Artikel 4 Absatz 3 gedeckt.

Dagegen können etwaige Beihilfen, die über das hinausgehen, was zur Gewährleistung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen erforderlich ist, die Gegenstand der fraglichen Verträge sind, nicht in den Anwendungsbereich der letztgenannten Bestimmung fallen, eben weil sie nicht für die Ausgeglichenheit und damit die Aufrechterhaltung solcher Verträge erforderlich sind, und sie können daher nicht auf der Grundlage dieser Bestimmung als bestehende Beihilfen anerkannt werden.

(vgl. Randnrn. 64-65)

URTEIL DES GERICHTSHOFES (Große Kammer)

10. Mai 2005( )

„Nichtigkeitsklage – Staatliche Beihilfen – Maßnahmen in Bezug auf Seeschiffahrtsunternehmen – Vertrag über gemeinwirtschaftliche Dienste – Fehlen einer Beihilfe, einer bestehenden Beihilfe oder einer neuen Beihilfe – Einleitung des Verfahrens nach Artikel 88 Absatz 2 EG – Aussetzungspflicht“

In der Rechtssache C‑400/99

betreffend eine Nichtigkeitsklage nach Artikel 230 EG, eingereicht am 18. Oktober 1999,

Italienische Republik, vertreten zunächst durch U. Leanza, sodann durch I. Braguglia als Bevollmächtigte, im Beistand von P. G. Ferri und M. Fiorilli, avvocati dello Stato, Zustellungsanschrift in Luxemburg,

Klägerin,

gegen

Kommission der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch E. De Persio sowie durch D. Triantafyllou und V. Di Bucci als Bevollmächtigte, Zustellungsanschrift in Luxemburg,

Beklagte,

erlässt

DER GERICHTSHOF (Große Kammer)

unter Mitwirkung des Präsidenten V. Skouris, der Kammerpräsidenten P. Jann, C. W. A. Timmermans und A. Rosas, der Richter J.‑P. Puissochet (Berichterstatter) und R. Schintgen, der Richterin N. Colneric sowie der Richter S. von Bahr und N. Cunha Rodrigues,

Generalanwältin: C. Stix-Hackl,

Kanzler: R. Grass,

aufgrund des schriftlichen Verfahrens,

nach Anhörung der Schlussanträge des Generalanwalts in der Sitzung vom 10. Juni 2004

folgendes

Urteil

1 Mit ihrer Klageschrift beantragt die Italienische Republik, die ihr mit dem Schreiben SG(99) D/6463 vom 6. August 1999 bekannt gegebene Entscheidung der Kommission, das Verfahren nach Artikel 88 Absatz 2 EG über die staatliche Beihilfe/Maßnahme C 64/99 (ex NN 68/99) – Italien – zugunsten des Gruppo Tirrenia di Navigazione einzuleiten (ABl. C 306, S. 2, im Folgenden: angefochtene Entscheidung), für nichtig zu erklären, soweit darin über die Aussetzung der betreffenden Beihilfe entschieden wird.

Sachverhalt und Verfahren

2 Da den Kommissionsdienststellen Beschwerden zugingen, dass die italienischen Behörden nicht genehmigte staatliche Beihilfen für Inlandsfährdienste gewährten, die von Gesellschaften des Gruppo Tirrenia di Navigazione (im Folgenden: Tirrenia-Gruppe) erbracht würden, baten sie die italienischen Behörden mit Schreiben vom 12. März 1999 um Auskunft in dieser Angelegenheit.

3 Dieses Auskunftsersuchen betraf insbesondere die gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen der Gesellschaften der Tirrenia-Gruppe und die Kriterien für die Festsetzung und den Ausgleich der durch diese Verpflichtungen bedingten Mehraufwendungen.

4 Nach mehreren Besprechungen mit den italienischen Behörden hatte die Kommission ernsthafte Bedenken an der Vereinbarkeit von Maßnahmen, bei denen es sich um staatliche Beihilfen zugunsten der Gesellschaften der Tirrenia-Gruppe handeln konnte, mit dem Gemeinsamen Markt. Daher leitete sie mit der angefochtenen Entscheidung das Verfahren nach Artikel 88 Absatz 2 EG in Bezug auf diese mutmaßlichen Beihilfen ein. In diesem Rahmen behandelte die Kommission die streitigen Maßnahmen als neue Beihilfen oder als Änderungen bestehender Beihilfen im Sinne von Artikel 88 Absatz 3 EG (im Folgenden: neue Beihilfen) und nicht als bestehende Beihilfen im Sinne von Artikel 88 Absatz 1 EG (im Folgenden: bestehende Beihilfen). Sie teilte diese Entscheidung sodann den italienischen Behörden mit.

5 In dem mit „Ergebnis“ überschriebenen Abschnitt dieser Entscheidung behielt sich die Kommission u. a. vor, von den italienischen Behörden die Aussetzung aller Beihilfezahlungen zu fordern, die über die zusätzlichen Nettokosten für die Erbringung von Leistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse hinausgehen. Sie forderte die italienischen Behörden sodann auf, innerhalb von zehn Werktagen die Aussetzung dieser Zahlungen zu bestätigen, und wies darauf hin, dass sie, falls die zu viel gezahlten Beihilfen nicht ausgesetzt würden oder der ausgesetzte Betrag nicht gerechtfertigt werde, eine entsprechende Anordnung an sie richten könne. Die Aussetzung sei erforderlich, um die Wirkungen der Wettbewerbsverzerrung in Grenzen zu halten, bedeute aber nicht die Aussetzung der Dienstleistungen selbst, die in einer gemeinschaftsrechtskonformen Art und Weise fortgesetzt werden könnten. Sie machte die italienischen Behörden insbesondere auf das Durchführungsverbot des Artikels 88 Absatz 3 EG und auf das den Mitgliedstaaten am 22. Februar 1995 übersandte Schreiben aufmerksam, in dem sie erklärt habe, dass alle rechtswidrig gewährten Beihilfen vom Empfänger zurückgefordert werden könnten.

6 Am 18. Oktober 1999 hat die Italienische Republik die vorliegende Klage auf Nichtigerklärung der angefochtenen Entscheidung „insoweit … [erhoben], als über die Aussetzung der für rechtswidrig erklärten Beihilfen entschieden wird“.

7 Am 19. Oktober 1999 haben die Gesellschaften der Tirrenia-Gruppe Tirrenia di Navigazione SpA, Adriatica di Navigazione SpA, Caremar SpA, Toremar SpA, Siremar SpA und Saremar SpA bei der Kanzlei des Gerichts erster Instanz der Europäischen Gemeinschaften eine unter der Rechtssachennummer T‑246/99 eingetragene Klage auf Nichtigerklärung der angefochtenen Entscheidung in vollem Umfang eingereicht.

8 Die Kommission hat mit besonderem Schriftsatz, der am 25. November 1999 bei der Kanzlei des Gerichtshofes eingegangen ist, nach Artikel 91 § 1 der Verfahrensordnung beantragt, vorab die Erledigung der Hauptsache festzustellen oder einer Einrede der Unzulässigkeit stattzugeben.

9 Mit Urteil vom 9. Oktober 2001 in der Rechtssache C‑400/99 (Italien/Kommission, Slg. 2001, I‑7303, im Folgenden: Zwischenurteil) hat der Gerichtshof diesen Antrag zurückgewiesen und das Verfahren zur Hauptsache fortgesetzt. Er hat in diesem Urteil im Wesentlichen festgestellt, die Klage sei zulässig, da die Kommission die streitigen Maßnahmen als rechtswidrig durchgeführte neue Beihilfen angesehen habe, während nach dem Vortrag der italienischen Regierung einige von ihnen rechtmäßig gewährte bestehende Beihilfen seien und andere keinen Beihilfecharakter aufwiesen, so dass diese Maßnahmen – anders als sich aus der angefochtenen Entscheidung ergebe – nicht ausgesetzt werden müssten. Der Gerichtshof vertrat daher die Auffassung, diese Entscheidung erzeuge eigenständige Rechtswirkungen und sei folglich ein anfechtbarer Rechtsakt. Zu der Prüfung im Einzelnen, die den Gerichtshof zu diesem Ergebnis führte, wird auf das Zwischenurteil verwiesen.

10 Mit Beschluss vom 25. März 2003 hat das Gericht das bei ihm in der Rechtssache T‑246/99 anhängige Verfahren gemäß Artikel 54 Absatz 3 der Satzung des Gerichtshofes bis zum Erlass des Urteils des Gerichtshofes in der vorliegenden Rechtssache ausgesetzt.

11 Die Kommission hat in der Zwischenzeit das durch die angefochtene Entscheidung eröffnete Verfahren im Hinblick auf die einer der Gesellschaften der Tirrenia-Gruppe, nämlich der Seeverkehrsgesellschaft Tirrenia di Navigazione, im Rahmen einer Regelung, die auf einer mit dem italienischen Staat 1991 getroffenen Vereinbarung betreffend die gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen dieses Unternehmens beruhte, gewährten Maßnahmen abgeschlossen (Entscheidung vom 21. Juni 2001 über eine staatliche Beihilfe Italiens zugunsten der Seeverkehrsgesellschaft Tirrenia di Navigazione [ABl. L 318, S. 9, im Folgenden: Entscheidung vom 21. Juni 2001]). Die Kommission erklärte die in diesem Rahmen vom 1. Januar 1990 bis zum 31. Dezember 2000 als Ausgleich für gemeinwirtschaftliche Dienste gezahlten Beihilfen für mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar und genehmigte dieselbe Art von Zahlungen unter bestimmten Bedingungen für den Zeitraum vom 1. Januar 2001 bis zum 31. Dezember 2004. Indessen hielt die Kommission in dieser Entscheidung die bereits in der angefochtenen Entscheidung vorgenommene Einstufung dieser Maßnahmen als neue Beihilfen aufrecht, die von der Italienischen Republik mit der vorliegenden Klage angefochten wird.

12 Mit einer zweiten Entscheidung, die nach Abschluss des schriftlichen Verfahrens in der vorliegenden Rechtssache erging, schloss die Kommission das durch die angefochtene Entscheidung eröffnete Verfahren im Hinblick auf die anderen Gesellschaften der Tirrenia-Gruppe ab (Entscheidung 2005/163/EG der Kommission vom 16. März 2004 über eine staatliche Beihilfe Italiens zugunsten der Seeverkehrsgesellschaften Adriatica, Caremar, Siremar, Saremar und Toremar [Tirrenia-Gruppe] [ABl. 2005, L 53, S. 29]). Die Kommission erklärte die diesen Unternehmen ab 1. Januar 1992 als Ausgleich für gemeinwirtschaftliche Dienste gezahlten Beihilfen für mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar und unterwarf ihre Fortzahlung ab 2004 bestimmten Bedingungen. Indessen erklärte sie die an Adriatica zwischen Januar 1992 und Juli 1994 für eine Seeverkehrsverbindung gezahlte Beihilfe für nicht mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar und veranlasste die Einstellung einer zugunsten von Caremar für einen Hochgeschwindigkeits-Linienpersonenverkehrsdienst gewährten Beihilfe zum 1. September 2004. In dieser zweiten Entscheidung zum Abschluss des Verfahrens hielt die Kommission ebenfalls die bereits in der angefochtenen Entscheidung vorgenommene Einstufung aller vorgenannten Maßnahmen als neue Beihilfen aufrecht.

Anträge der Parteien

13 Die Italienische Republik beantragt,

– das Schreiben der Kommission vom 6. August 1999 „insoweit für nichtig zu erklären, als über die Aussetzung der für rechtswidrig erklärten Beihilfen entschieden wird“,

– der Kommission die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.

14 Die Kommission beantragt,

– festzustellen, dass die Klage gegenstandslos geworden ist, soweit die angefochtene Entscheidung die an Tirrenia di Navigazione gewährten Beihilfen betrifft,

– die Klage im Übrigen abzuweisen,

– der Klägerin die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.

Zu den Anträgen betreffend die Erledigung der Hauptsache

15 In ihrer Gegenerwiderung trägt die Kommission vor, die Klage sei gegenstandslos geworden, soweit die angefochtene Entscheidung die an Tirrenia di Navigazione gewährten Beihilfen betreffe. Da die Entscheidung vom 21. Juni 2001 nicht vor Ablauf der Klagefristen angefochten worden sei, stehe nunmehr endgültig fest, dass die zugunsten dieser Gesellschaft getroffenen Maßnahmen rechtswidrige Beihilfen darstellten, nämlich ohne die nach Artikel 88 Absatz 3 EG erforderliche vorherige Genehmigung durchgeführte neue Beihilfen. In Bezug auf diese habe die angefochtene Entscheidung jede eigenständige Rechtswirkung verloren, und die italienische Regierung habe kein Interesse mehr an deren Nichtigerklärung.

16 Das Vorbringen der Kommission ist zurückzuweisen.

17 Gewiss hat die Kommission in ihrer Entscheidung vom 21. Juni 2001, mit der das durch die angefochtene Entscheidung eröffnete Verfahren teilweise abgeschlossen wurde, ihre ursprüngliche Einschätzung, der zufolge die an Tirrenia di Navigazione wegen ihrer gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen gezahlten Subventionen neue Beihilfen im Sinne von Artikel 88 Absatz 3 EG darstellten, bestätigt, und diese Entscheidung ist bestandskräftig geworden, da sie nicht innerhalb der Klagefristen angefochten wurde. Allerdings ist die gegen die angefochtene Entscheidung erhobene Klage im Kern darauf gerichtet, festzustellen, dass die Maßnahmen, deren Aussetzung die Kommission in dieser Entscheidung verlangt hatte, nicht ausgesetzt zu werden brauchten, solange die Entscheidung oder die Entscheidungen über den Abschluss des gegen die angefochtene Entscheidung eröffneten Verfahrens noch ausstanden. Eine solche Frage ist jedoch nicht Gegenstand einer Entscheidung über den Abschluss des Verfahrens nach Artikel 88 Absatz 2 Unterabsatz 1 EG sowie den Artikeln 7 Absätze 2 bis 5 und 14 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 des Rates vom 22. März 1999 über besondere Vorschriften für die Anwendung von Artikel [88 EG] (ABl. L 83, S. 1, im Folgenden: Verordnung Nr. 659/1999).

18 Nach alledem besteht der Klagegegenstand uneingeschränkt weiter.

Zur Begründetheit

19 Die italienische Regierung trägt im Wesentlichen vier Nichtigkeitsgründe vor. Sie macht erstens geltend, die angefochtene Entscheidung sei fehlerhaft begründet. Zweitens habe die Kommission es den italienischen Behörden nicht ermöglicht, vor Erlass der angefochtenen Entscheidung Stellung zu nehmen. Drittens habe sie einen Ermessensfehler begangen. Schließlich verstoße die angefochtene Entscheidung aus verschiedenen Gründen gegen die Artikel 87 Absatz 1 EG und 88 Absätze 1 und 3 EG.

Zur Begründung

Vorbringen der Parteien

20 Die italienische Regierung wirft der Kommission vor, sie habe in dem angefochtenen Rechtsakt nicht auf die Verordnung Nr. 659/1999 Bezug genommen, obwohl diese bereits in Kraft gewesen sei.

21 Die Kommission erwidert, die Rechtsgrundlage für eine Entscheidung über die Eröffnung des in Artikel 88 Absatz 2 EG vorgesehenen Verfahrens – wie die angefochtene Entscheidung – ergebe sich unmittelbar aus dem Vertrag, so dass kein Bezug auf die Verordnung Nr. 659/1999 habe genommen werden müssen.

Würdigung durch den Gerichtshof

22 Artikel 253 EG verlangt u. a., dass die von der Kommission erlassenen Entscheidungen mit Gründen zu versehen sind. Die Verpflichtung, eine beschwerende Entscheidung zu begründen, soll dem Gerichtshof ermöglichen, die Rechtmäßigkeit der Entscheidung zu überprüfen, und dem Betroffenen ausreichende Hinweise für die Feststellung geben, ob die Entscheidung begründet ist oder ob sie unter einem Mangel leidet, aufgrund dessen ihre Rechtmäßigkeit in Frage gestellt werden kann (vgl. u. a. Urteil vom 26. November 1981 in der Rechtssache 195/80, Michel/Parlament, Slg. 1981, 2861, Randnr. 22).

23 Im vorliegenden Fall könnte die Nichterwähnung der Verordnung Nr. 659/1999 oder einer ihrer Vorschriften in der angefochtenen Entscheidung nur dann möglicherweise einen Begründungsmangel darstellen, wenn die Kommission Vorschriften dieser Verordnung angewendet hätte, die sich nicht unmittelbar aus dem EG-Vertrag ergeben. Insoweit ist festzustellen, dass diese Verordnung großenteils eine detaillierte Kodifizierung der vom Gemeinschaftsrichter vor dem Erlass dieser Verordnung gegebenen Auslegung der Verfahrensbestimmungen des Vertrages über die staatlichen Beihilfen darstellt.

24 Die angefochtene Entscheidung wendet keine Verfahrensvorschrift betreffend die Kontrolle der staatlichen Beihilfen an, die sich nicht unmittelbar aus dem Vertrag ergäbe. Mit dieser Entscheidung hat die Kommission die italienischen Behörden aufgefordert, zu den darin genannten Maßnahmen gemäß Artikel 88 Absatz 2 EG Stellung zu nehmen, und sie hat diese Aufforderung in der Weise formuliert, dass sie diese Maßnahmen als neue Beihilfen qualifizierte, womit ihre Aussetzung in dem in dieser Entscheidung festgelegten Umfang verbunden war (vgl. Urteile vom 30. Juni 1992 in der Rechtssache C‑312/90, Spanien/Kommission, Slg. 1992, I‑4117, Randnr. 17, und in der Rechtssache C‑47/91, Italien/Kommission, Slg. 1992, I‑4145, Randnr. 25, sowie Zwischenurteil, Randnr. 56). Diese Entscheidung sieht kein Verfahren vor und entfaltet keine Rechtswirkung, die auf eine Neuregelung in der Verordnung Nr. 659/1999 gestützt wären.

25 Die Rüge eines Begründungsmangels der angefochtenen Entscheidung ist daher zurückzuweisen.

Zur unterbliebenen Aufforderung, Stellung zu nehmen

Vorbringen der Parteien

26 Die italienische Regierung trägt vor, die Kommission hätte es ihr ermöglichen müssen, vor Erlass der angefochtenen Entscheidung, die die Aussetzung bestimmter Zahlungen impliziere, Stellung zu nehmen. Diese Unterlassung sei besonders schwerwiegend, da die angefochtene Entscheidung zwei Arten von Maßnahmen betreffe, nämlich Begleitmaßnahmen für einen Geschäftsplan der Tirrenia-Gruppe für den Zeitraum 1999–2002 und steuerliche Maßnahmen betreffend die Versorgung mit Kraftstoffen und Schmiermitteln, die gegenüber den italienischen Behörden niemals erwähnt worden seien, bevor sie Gegenstand der angefochtenen Entscheidung geworden seien.

27 Die Kommission verweist darauf, dass diese Entscheidung nicht die Anordnung enthalte, die betreffenden Maßnahmen auszusetzen. Artikel 11 Absatz 1 der Verordnung Nr. 659/1999, auf den sich die italienische Regierung in ihrer Klageschrift berufe und der dazu verpflichte, vor dem Erlass einer solchen Anordnung dem betreffenden Mitgliedstaat Gelegenheit zur Äußerung zu geben, könne daher nicht angewandt werden. Dagegen enthalte die angefochtene Entscheidung gerade eine Aufforderung, zu einer etwaigen späteren Aussetzungsanordnung Stellung zu nehmen.

28 Im Fall neuer, nicht mitgeteilter Beihilfen, die durchgeführt würden („rechtswidrige“ Beihilfen im Sinne des Kapitels III der Verordnung Nr. 659/1999), müsse der Entscheidung, das Verfahren des Artikels 88 Absatz 2 EG zu eröffnen, kein Schriftwechsel mit dem betreffenden Mitgliedstaat vorausgehen. Zwar erlaube Artikel 10 Absatz 2 dieser Verordnung es nämlich der Kommission, von diesem Staat zuvor Auskünfte zu verlangen, verpflichte sie jedoch nicht hierzu. Artikel 13 Absatz 1 der Verordnung lasse die Eröffnung dieses Verfahrens zu, ohne die geringste vorherige Verpflichtung aufzustellen.

Würdigung durch den Gerichtshof

29 In Anbetracht der rechtlichen Folgen einer Entscheidung, das Verfahren des Artikels 88 Absatz 2 EG zu eröffnen, indem die betreffenden Maßnahmen vorläufig als neue Beihilfen eingestuft werden, obwohl der betroffene Mitgliedstaat mit dieser Einstufung womöglich nicht einverstanden ist (vgl. Zwischenurteil, Randnrn. 59 und 60), muss die Kommission die fraglichen Maßnahmen zunächst mit dem betroffenen Mitgliedstaat erörtern, damit dieser ihr gegebenenfalls mitteilen kann, dass diese Maßnahmen seiner Auffassung nach keine Beihilfen oder dass sie bestehende Beihilfen darstellen.

30 Die von der Kommission angeführten Artikel 10 und 13 der Verordnung Nr. 659/1999 sind mit diesem Erfordernis vereinbar. So ist in Artikel 10, der den Fall betrifft, in dem die Kommission Informationen gleich welcher Herkunft über angebliche rechtswidrige Beihilfen besitzt, der in Absatz 2 verwendete Begriff „gegebenenfalls“, mit dem der Satz „[g]egebenenfalls verlangt die Kommission von dem betreffenden Mitgliedstaat Auskünfte“ beginnt, den Fällen vorbehalten, in denen die Kommission die betreffenden Maßnahmen bereits mit dem fraglichen Mitgliedstaat ausreichend erörtert hat, z. B., wenn dieser selbst die Kommission über diese Maßnahme unterrichtet hat. Er bedeutet nicht, dass die Kommission davon absehen kann, eine Maßnahme mit dem betroffenen Mitgliedstaat zu erörtern, bevor das Verfahren des Artikels 88 Absatz 2 EG gegen ihn eröffnet wird. Ebenso wenig befreit Artikel 13, dem zufolge nach Prüfung einer etwaigen rechtswidrigen Beihilfe eine Entscheidung ergehen kann, das fragliche Verfahren zu eröffnen, die Kommission davon, die fraglichen Maßnahmen vor dem Erlass einer solchen Entscheidung mit dem betroffenen Mitgliedstaat zu erörtern.

31 Im vorliegenden Fall hat die Kommission die steuerliche Regelung, die der Tirrenia-Gruppe für die Versorgung mit Kraftstoffen und Schmiermitteln für ihre Schiffe zugute gekommen wäre, nicht vor Erlass der angefochtenen Entscheidung, die die zumindest teilweise Aussetzung dieser Regelung vorsah, mit den italienischen Behörden erörtert. Wenn die Kommission dies getan hätte, hätten die italienischen Behörden von Anfang an Gesichtspunkte vortragen können, die zeigen sollten, dass die Regelung nicht als rechtswidrige Beihilfe ausgesetzt werden musste. In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass die Kommission in der Entscheidung vom 21. Juni 2001 über den teilweisen Abschluss des Verfahrens betreffend Tirrenia di Navigazione zur Kenntnis genoommen hat, dass die italienischen Behörden die Regelung mit einem Beschluss vom 2. März 1996, also vor der angefochtenen Entscheidung, auf alle Schiffe, die zu Wartungsarbeiten in Häfen liegen, ausgedehnt hatten.

32 Was dagegen den Geschäftsplan der Tirrenia-Gruppe für den Zeitraum 1999–2002 angeht, ergibt sich aus den Akten, dass die Kommission in ihrem mit Schriftsatz vom 12. März 1999 formulierten Auskunftsverlangen den Mechanismus der mehrjährigen Wirtschaftspläne angesprochen hat, die die Tirrenia-Gruppe den italienischen Behörden vorlegen muss. Wenn also ein neuer Plan oder Maßnahmen zur Ergänzung eines vorhergehenden Planes vorbereitet und dann von der Gruppe in der Vorprüfungsphase für die Maßnahmen, die Gegenstand dieses Schriftsatzes waren, vorgelegt wurden, konnten die italienischen Behörden davon ausgehen, dass dieser neue Plan oder diese Ergänzungen in eine etwaige Entscheidung zur Eröffnung des Verfahrens des Artikels 88 Absatz 2 EG einbezogen würden. Sie hätten von sich aus die Kommission hierüber informieren und gegebenenfalls geeignete Gesichtspunkte vortragen können, um ihre Einbeziehung in eine solche Entscheidung als vermeintlich neue Beihilfen zu vermeiden.

33 Was die an die Tirrenia-Gruppe wegen ihrer gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen gezahlten Subventionen angeht, ergibt sich aus den Akten, dass diese Maßnahmen sowohl von den Kommissionsdienststellen als auch von den italienischen Behörden behandelt wurden, und zwar im Auskunftsverlangen der Kommission vom 12. März 1999, in der von den italienischen Behörden hierauf gegebenen Antwort und im Rahmen eines bilateralen Treffens, die alle dem Erlass der angefochtenen Entscheidung zeitlich vorausgingen. Auch insoweit kann die italienische Regierung daher nicht geltend machen, sie sei nicht in der Lage gewesen, vor dem Erlass der angefochtenen Entscheidung relevante Gesichtspunkte vorzutragen.

34 Die angefochtene Entscheidung ist daher insoweit für nichtig zu erklären, als sie die Aussetzung der auf die Tirrenia-Gruppe für die Versorgung mit Kraftstoffen und Schmiermitteln für ihre Schiffe angewendeten steuerlichen Regelung implizierte.

35 In diesem Stadium des vorliegenden Urteils sind also nur noch die an die Tirrenia-Gruppe wegen ihrer gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen gezahlten Subventionen – die nach dem Vortrag der italienischen Regierung, sofern sie Beihilfeelemente enthalten sollten, jedenfalls nur bestehende Beihilfen darstellen – und der Geschäftsplan der Tirrenia-Gruppe für den Zeitraum 1999–2002 zu prüfen.

Zum Ermessensmissbrauch

Vorbringen der Parteien

36 Nach Auffassung der italienischen Regierung enthält die angefochtene Entscheidung, mit der die fraglichen Maßnahmen als rechtswidrige Beihilfen eingestuft und ausgesetzt werden, keine Begründung, die diese Einstufung rechtfertigen würde. Die einzige Begründung betreffend die Aussetzung hänge mit dem Schaden zusammen, den die weitere Durchführung dieser Maßnahmen den mit Tirrenia konkurrierenden Unternehmen zufügen würde, bleibe jedoch den Nachweis schuldig, dass es sich um Beihilfen im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG und um neue Beihilfen handele. Die Kommission habe somit lediglich eine vorsorgliche Aussetzungsentscheidung für den Fall getroffen, dass die fraglichen Maßnahmen tatsächlich rechtswidrige neue Beihilfen darstellten; dieser Entscheidung liege jedoch keine ausreichende Prüfung zugrunde, die ein solches Ergebnis rechtfertigen könnte.

37 Die Kommission macht insoweit geltend, die angefochtene Entscheidung enthalte keine Aussetzungsanordnung, die den Nachweis erfordert hätte, dass rechtswidrige Beihilfen vorlägen. Sie bringe lediglich Zweifel zum Ausdruck, was das Vorliegen von Beihilfen, ihre Rechtswidrigkeit und ihre Vereinbarkeit mit dem Gemeinsamen Markt angehe. Die Erwägungen betreffend mögliche Schäden, die die fraglichen Maßnahmen den Konkurrenten der Tirrenia-Gruppe zufügen könnten, stünden lediglich im Zusammenhang mit einer etwaigen späteren Aussetzungsanordnung, zu der die italienischen Behörden hätten Stellung nehmen sollen.

Würdigung durch den Gerichtshof

38 Der Begriff des Ermessensmissbrauchs betrifft den Fall, dass eine Verwaltungsbehörde ihre Befugnisse zu einem anderen Zweck einsetzt als demjenigen, zu dem sie ihr übertragen worden sind (vgl. u. a. Urteil vom 4. Februar 1982 in der Rechtssache 817/79, Buyl u. a./Kommission, Slg. 1982, 245, Randnr. 28). Eine Entscheidung ist nur ermessensmissbräuchlich, wenn aufgrund objektiver, schlüssiger und übereinstimmender Indizien anzunehmen ist, dass sie zu anderen als den angegebenen Zwecken getroffen wurde (vgl. u. a. Urteil vom 5. Mai 1966 in den verbundenen Rechtssachen 18/65 und 35/65, Gutmann, Slg. 1966, 154, 176).

39 Dies ist hier nicht der Fall. Wie der Gerichtshof im Zwischenurteil ausgeführt hat, ist die Aussetzung von in der Durchführung begriffenen, von der Kommission in einer Entscheidung, das Verfahren nach Artikel 88 Absatz 2 EG einzuleiten, als neue Beihilfen eingestuften Maßnahmen die unmittelbare Folge dieser Einstufung in Verbindung mit Artikel 88 Absatz 3 letzter Satz EG. Der Ermessensmissbrauch hätte also nur nachgewiesen werden können, wenn dargetan worden wäre, dass die Kommission Maßnahmen absichtlich als neue Beihilfen einstufte, obwohl sie wissen musste, dass es sich um bestehende Beihilfen handelte, die der Kontrollregelung nach Artikel 88 Absatz 1 EG unterlagen, oder um Maßnahmen, die überhaupt nicht in den Anwendungsbereich der Artikel 87 EG und 88 EG fielen, d. h., wenn dargetan worden wäre, dass die Kommission absichtlich die schnelle Aussetzung von Maßnahmen erreichen wollte, von denen ihr bekannt sein musste, dass sie noch rechtmäßig durchgeführt werden konnten, zumindest bis zum Abschluss des Verfahrens.

40 Zum Zeitpunkt des Erlasses der angefochtenen Entscheidung stand jedoch – unter Berücksichtigung der Informationen, über die die Kommission seinerzeit verfügte – nicht unzweifelhaft fest, dass an die Tirrenia-Gruppe gezahlte Subventionen, die über die zusätzlichen Nettokosten für die Erbringung von Leistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse hinausgingen und Gegenstand der mit dieser Entscheidung verbundenen Aussetzung waren, entweder bestehende Beihilfen im vorgenannten Sinne oder Maßnahmen darstellten, die keine Beihilfeelemente enthielten.

41 Die Rüge eines Ermessensmissbrauchs ist daher nicht begründet.

Zur Verletzung der Artikel 87 Absatz 1 EG und 88 Absätze 1 und 3 EG

Vorbringen der Parteien

42 Die italienische Regierung trägt vor, die Kommission führe in der angefochtenen Entscheidung aus, in diesem Stadium könne keine Aussage über das Vorliegen von Beihilfeelementen gemacht werden. Eine derartige Ungewissheit lasse die Eröffnung eines Verfahrens, das die Aussetzung der betreffenden Maßnahmen impliziere, nicht zu. Die italienische Regierung verweist insoweit auf das Urteil des Gerichtshofes vom 5. Oktober 1994 in der Rechtssache C‑47/91 (Italien/Kommission, Slg. 1994, I-4635), in dem der Gerichtshof im Zusammenhang mit der Frage der Vereinbarkeit individueller Beihilfen mit einer Entscheidung über die Genehmigung einer Beihilferegelung für Recht erkannt habe:

„33 Da die Kommission nach … [Artikel 88 Absatz 3 EG] nur befugt ist, die Aussetzung der Zahlung neuer Beihilfen anzuordnen, genügt es nicht, dass sie lediglich Bedenken hinsichtlich der Vereinbarkeit individueller Beihilfen mit ihrer Entscheidung über die Genehmigung der Beihilferegelung hat.

34 Hat die Kommission Bedenken hinsichtlich der Vereinbarkeit individueller Beihilfen mit ihrer Entscheidung über die Genehmigung der Beihilferegelung, so muss sie dem betreffenden Mitgliedstaat aufgeben, ihr innerhalb einer von ihr festgesetzten Frist alle notwendigen Unterlagen, Informationen und Angaben zukommen zu lassen, damit sie sich zur Vereinbarkeit der streitigen Beihilfe mit ihrer Entscheidung über die Genehmigung der Beihilferegelung äußern kann.“

43 Im Übrigen habe die Kommission in der angefochtenen Entscheidung eingeräumt, dass die Beihilfen, die erforderlich seien, um die durch gemeinwirtschaftliche Dienste entstehenden Zusatzkosten zu decken, und die aufgrund von vor dem Inkrafttreten der Verordnung (EWG) Nr. 3577/92 des Rates vom 7. Dezember 1992 zur Anwendung des Grundsatzes des freien Dienstleistungsverkehrs auf den Seeverkehr in den Mitgliedstaaten (Seekabotage) (ABl. L 364, S. 7) bestehenden Verträgen über gemeinwirtschaftliche Dienste gezahlt würden, nach Artikel 4 Absatz 3 dieser Verordnung zulässig seien, der bestimme: „Bestehende Verträge über Verkehrsdienste aufgrund von Verpflichtungen des öffentlichen Dienstes können bis zum jeweiligen Ablaufdatum gültig bleiben.“

44 Alle an die Unternehmen der Tirrenia-Gruppe zum Ausgleich für ihre gemeinwirtschaftlichen Dienste geleisteten Zahlungen ergäben sich aus den am 30. Juli 1991 zwischen dem Verkehrsminister und diesen Unternehmen geschlossenen Verträgen über gemeinwirtschaftliche Dienste; der Kommission seien diese Verträge seit 1991 mitgeteilt worden, und eine Reihe diesbezüglicher Informationen sei ihr zwischen 1991 und 1997 übermittelt worden. In ihrer Erwiderung trägt die italienische Regierung vor, die etwaigen Beihilfen seien somit vor der durch die Verordnung Nr. 3577/92 bewirkten Liberalisierung durchgeführt worden, wobei die Kernelemente der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen und der hiermit verbundenen Ausgleichszahlungen sogar älter als der Vertrag von Rom seien; auf jeden Fall habe die Kommission eine Mitteilung über diese Verträge erhalten und die besagten Beihilfen ausdrücklich oder stillschweigend genehmigt. Folglich stellten zugunsten von Unternehmen der Tirrenia-Gruppe erfolgte Zahlungen, sofern sie als staatliche Beihilfen im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG einzustufen seien, jedenfalls bestehende Beihilfen dar.

45 Die Kommission habe jedoch die Informationen, die ihr zwischen 1991 und 1997 übermittelt worden seien, bei der Prüfung, ob es sich um bestehende oder um neue Beihilfen handele, unberücksichtigt gelassen. Sie habe sich von Anfang an ohne weitere Rechtfertigung für die zweite Alternative entschieden.

46 Die Kommission führt aus, im Rahmen einer Entscheidung über die Eröffnung des Verfahrens nach Artikel 88 Absatz 2 EG sei es normal, Zweifel über das Vorliegen von Beihilfeelementen in den geprüften Maßnahmen zum Ausdruck zu bringen. Demgegenüber habe sie in der angefochtenen Entscheidung keine Zweifel hinsichtlich der Neuheit der fraglichen Maßnahmen geäußert, da die italienischen Behörden in ihrem dem Erlass dieser Entscheidung vorausgehenden Schriftwechsel nirgendwo vorgetragen hätten, es handele sich um bestehende Beihilfen. Folglich sei die Situation nicht vergleichbar mit derjenigen, die dem erwähnten Urteil Italien/Kommission zugrunde gelegen habe.

Würdigung durch den Gerichtshof

47 Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes ist die Kommission bei der Prüfung von Beihilfemaßnahmen anhand von Artikel 87 EG zwecks Feststellung, ob diese mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar sind, gehalten, das Verfahren des Artikels 88 Absatz 2 EG einzuleiten, wenn sie nach der Vorprüfungsphase nicht alle Schwierigkeiten hat ausräumen können, die der Annahme der Vereinbarkeit dieser Maßnahmen mit dem Gemeinsamen Markt entgegenstehen (Urteil vom 20. März 1984 in der Rechtssache 84/82, Deutschland/Kommission, Slg. 1984, 1451, Randnr. 13). Natürlich müssen diese Grundsätze ebenso Anwendung finden, wenn die Kommission auch noch Zweifel an der Einstufung der geprüften Maßnahme als Beihilfe im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG an und für sich hat. Der Kommission kann daher nicht vorgeworfen werden, dieses Verfahren eröffnet zu haben, obwohl sie in der diesbezüglichen Entscheidung Zweifel am Beihilfecharakter der fraglichen Maßnahmen im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG zum Ausdruck bringt.

48 Angesichts der Rechtsfolgen der Einleitung des Verfahrens des Artikels 88 Absatz 2 EG im Hinblick auf Maßnahmen, die als neue Beihilfen behandelt werden, während der betroffene Mitgliedstaat vorträgt, diese Maßnahmen stellten keine Beihilfen im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG dar, muss die Kommission die Frage jedoch ausreichend auf der Grundlage der ihr von dem betreffenden Staat in diesem Stadium übermittelten Informationen prüfen, auch wenn diese Prüfung nicht zu einer abschließenden Beurteilung führt. Im Rahmen des Grundsatzes der loyalen Zusammenarbeit zwischen Mitgliedstaaten und Organen, wie er sich aus Artikel 10 EG ergibt, und um das Verfahren nicht zu verzögern, obliegt es dem Mitgliedstaat, dessen Auffassung nach die fraglichen Maßnahmen keine Beihilfen darstellen, seinerseits, der Kommission ab dem Zeitpunkt, zu dem sie ihn mit den betreffenden Maßnahmen konfrontiert, so früh wie möglich die Gesichtspunkte mitzuteilen, die für diese Auffassung sprechen. Wenn diese Gesichtspunkte es erlauben, die Zweifel dahin auszuräumen, dass die geprüften Maßnahmen keine Beihilfeelemente aufweisen, kann die Kommission das Verfahren des Artikels 88 Absatz 2 EG nicht eröffnen. Wenn diese Gesichtspunkte es dagegen nicht erlauben, die Zweifel am Vorliegen von Beihilfeelementen auszuräumen, und wenn ferner Zweifel an ihrer Vereinbarkeit mit dem Gemeinsamen Markt bestehen, muss die Kommission dieses Verfahren einleiten.

49 Im vorliegenden Fall ergibt sich aus den Akten, dass die italienischen Behörden in ihrer Antwort auf das erste Auskunftsverlangen der Kommission vorgetragen haben, die sich aus den 1991 mit den Unternehmen der Tirrenia-Gruppe geschlossenen Verträgen über gemeinwirtschaftliche Dienste ergebenden Subventionen stellten keine staatlichen Beihilfen dar. Da es in diesem Stadium jedoch nicht möglich war, zu prüfen, ob die Subventionen den mit den gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen verbundenen Zusatzkosten entsprachen, durfte die Kommission weiterhin Zweifel haben, ob diese Subventionen nicht Beihilfeelemente enthielten. Im Übrigen hat die Kommission die Aussetzung dieser Subventionen nur insoweit ins Auge gefasst, als diese über die zusätzlichen Nettokosten für die Erbringung von Leistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse hinausgingen. Im Rahmen der vorliegenden Klage hat die italienische Regierung ferner angegeben, sie halte es nicht für erforderlich, zur Anwendbarkeit von Artikel 87 EG auf ihre Beziehungen zur Tirrenia-Gruppe in deren Eigenschaft als Beteiligte an Verträgen über gemeinwirtschaftliche Dienste Stellung zu nehmen. Was den Geschäftsplan der Tirrenia-Gruppe für den Zeitraum 1999–2002 angeht, haben die italienischen Behörden der Kommission vor Erlass der angefochtenen Entscheidung keine diesbezüglichen Informationen übermittelt, die gegebenenfalls ausgeschlossen hätten, dass sich unter den darin vorgesehenen Maßnahmen staatliche Beihilfen befanden. Unter diesen Bedingungen kann die italienische Regierung der Kommission nicht vorwerfen, das Verfahren des Artikels 88 Absatz 2 EG eröffnet zu haben, obwohl sie Zweifel daran hatte, ob die geprüften Maßnahmen Beihilfeelemente aufwiesen.

50 Was sodann die Rüge angeht, die Kommission habe die streitigen Maßnahmen in unzulässiger Weise als neue Beihilfen eingestuft, obwohl sie diese aufgrund von ihr vorliegenden Informationen als bestehende Beihilfen hätte ansehen können, betrifft diese nur die Zahlungen aufgrund von 1991 mit den Unternehmen der Tirrenia-Gruppe geschlossenen Verträgen über gemeinwirtschaftliche Dienste. In diesem Stadium des vorliegenden Urteils geht es also nicht mehr um die Prüfung des Geschäftsplans für den Zeitraum 1999–2002. Aufgrund dieser Feststellung ist das Verteidigungsvorbringen der Kommission, die italienischen Behörden hätten die vorgenannten Gesichtspunkte nicht vor Eröffnung des Verfahrens geltend gemacht, teilweise zurückzuweisen.

51 Aus den Akten ergibt sich nämlich, dass die italienischen Behörden seit ihrer Antwort auf das erste Auskunftsverlangen der Kommission vorgetragen haben, die mit den Unternehmen der Tirrenia-Gruppe geschlossenen Verträge über gemeinwirtschaftliche Dienste seien durch Artikel 4 Absatz 3 der Verordnung Nr. 3577/92 gedeckt, was im Kern auf die Behauptung hinauslief, die aufgrund dieser Verträge erfolgten Zahlungen seien rechtmäßig und stellten somit keine neuen Beihilfen, sondern bestehende Beihilfen dar. Der in dieser Antwort erfolgte bloße Hinweis auf verschiedene Schriftwechsel mit der Kommission in den Jahren 1991 bis 1997 ohne irgendeinen Zusammenhang zwischen den anlässlich dieser Schriftwechsel gemachten Angaben und der etwaigen Einstufung der streitigen Maßnahmen als bestehende Beihilfen genügt dagegen nicht, um der italienischen Regierung den Vorwurf an die Kommission zu erlauben, sie habe diese Informationen bei der Beurteilung der Frage, ob es sich bei den streitigen Maßnahmen um neue oder bestehende Maßnahmen handelte, vor der Eröffnung des Verfahrens des Artikels 88 Absatz 2 EG nicht berücksichtigt.

52 Der von der italienischen Regierung vorgetragene Nichtigkeitsgrund wird im Folgenden daher nur insoweit geprüft, als er darauf gestützt ist, dass die Kommission es unterlassen habe, bei der Entscheidung für eine Behandlung der streitigen Maßnahmen als neue Beihilfen und nicht als bestehende Beihilfen den Bestimmungen des Artikels 4 Absatz 3 der Verordnung Nr. 3577/92 Rechnung zu tragen.

53 Die in Randnummer 46 dieses Urteils erwähnte Verpflichtung, unter bestimmten Umständen das Verfahren des Artikels 88 Absatz 2 EG zu eröffnen, bestimmt nicht vorab den prozeduralen Rahmen, in den diese Entscheidung einzusetzen ist, d. h. denjenigen der ständigen Prüfung der bestehenden Beihilferegelungen, wie er sich aus Absatz 1 in Verbindung mit Absatz 2 des Artikels 88 EG ergibt, oder denjenigen der Kontrolle der neuen Beihilfen, wie er sich aus Absatz 3 in Verbindung mit Absatz 2 des Artikels 88 EG ergibt.

54 In Anbetracht der Rechtsfolgen dieser prozeduralen Entscheidung im Fall von bereits in der Durchführung befindlichen Maßnahmen (vgl. Zwischenurteil, Randnrn. 56 bis 63) kann die Kommission nicht ohne weiteres den zweiten prozeduralen Rahmen wählen, wenn der betroffene Mitgliedstaat geltend macht, der erste müsse angewandt werden. In einem solchen Fall muss die Kommission die Frage auf der Grundlage der ihr in diesem Stadium von dem Mitgliedstaat übermittelten Informationen ausreichend prüfen, auch wenn diese Prüfung zu einer nicht endgültigen Einstufung der geprüften Maßnahmen führt.

55 Ebenso wie in dem Fall, in dem sich die Frage stellt, ob überhaupt Beihilfeelemente vorliegen, obliegt es dem Mitgliedstaat, nach dessen Auffassung es sich um eine bestehende Beihilfe handelt, im Rahmen des Grundsatzes der loyalen Zusammenarbeit zwischen Mitgliedstaaten und Organen, wie er sich aus Artikel 10 EG ergibt, und um das Verfahren nicht zu verzögern, seinerseits, der Kommission ab dem Zeitpunkt, zu dem diese ihn mit den betreffenden Maßnahmen konfrontiert, so früh wie möglich die Gesichtspunkte mitzuteilen, die für diese Auffassung sprechen. Wenn diese Gesichtspunkte im Rahmen einer vorläufigen Prüfung die Annahme zulassen, dass die streitigen Maßnahmen wahrscheinlich tatsächlich bestehende Beihilfen darstellen, muss die Kommission sie daher in dem prozeduralen Rahmen der Absätze 1 und 2 des Artikels 88 EG behandeln. Erlauben die von dem Mitgliedstaat übermittelten Informationen dagegen nicht diese vorläufige Schlussfolgerung oder übermittelt der Mitgliedstaat insoweit keine Informationen, muss die Kommission diese Maßnahmen in dem prozeduralen Rahmen der Absätze 3 und 2 dieses Artikels behandeln.

56 Der vorliegende Fall ist unter Berücksichtigung dieser Grundsätze zu prüfen.

57 Der Sachverhalt ist nicht vollständig mit demjenigen zu vergleichen, der dem Urteil Italien/Kommission zugrunde lag, auf das sich die italienische Regierung beruft. In diesem Urteil hatte der Gerichtshof für Recht erkannt, dass es gegen die Grundsätze des Vertrauensschutzes und der Rechtssicherheit verstoßen würde, wenn die Kommission, nachdem sie eine Beihilferegelung genehmigt habe, Maßnahmen zur Durchführung dieser Regelung erneut als neue Beihilfen prüfen würde. Daher könne die Kommission, wenn der betroffene Mitgliedstaat behaupte, Maßnahmen seien aufgrund einer zuvor genehmigten Regelung gewährt worden, nicht ohne weiteres das Verfahren des Artikels 88 Absatz 2 EG in Bezug auf diese Maßnahmen eröffnen und diese als neue Beihilfen ansehen, was ihre Aussetzung impliziere, sondern müsse zunächst feststellen, ob diese Maßnahmen durch die betreffende Regelung gedeckt seien und, wenn ja, ob sie die in der Entscheidung über die Genehmigung dieser Regelung aufgestellten Voraussetzungen erfüllten. Nur wenn sie dies nach Abschluss dieser Prüfung verneine, könne die Kommission das Verfahren des Artikels 88 Absatz 2 EG eröffnen und die betreffenden Maßnahmen als neue Beihilfen behandeln. Wenn sie dies dagegen bejahe, müsse die Kommission diese Maßnahmen als bestehende Beihilfen nach dem Verfahren des Artikels 88 Absätze 1 und 2 EG behandeln.

58 Im vorliegenden Fall ließe sich eine etwaige Einstufung der fraglichen Maßnahmen als bestehende Beihilfen nicht auf eine Entscheidung stützen, die von den Parteien übereinstimmend als Genehmigung einer Beihilferegelung angesehen wurde. Die italienische Regierung macht nämlich geltend, Artikel 4 Absatz 3 der Verordnung Nr. 3577/92 stelle eine Genehmigung der in den Verträgen über gemeinwirtschaftliche Dienste, auf die er sich beziehe, vorgesehenen Beihilferegelungen dar, während die Kommission das Gegenteil behauptet. Somit kann nicht angenommen werden, dass die Kommission unmittelbar die Vereinbarkeit der besagten Maßnahmen im Hinblick auf diese Ratsverordnung hätte prüfen müssen, die ihrer Auffassung nach nicht mit einer Entscheidung über die Genehmigung von Beihilferegelungen gleichzusetzen ist.

59 Die erste Frage, die hier zu klären war, um über den prozeduralen Rahmen für die Behandlung der fraglichen Maßnahmen als bestehende Beihilfen oder als neue Beihilfen zu entscheiden, war diejenige, ob Artikel 4 Absatz 3 der Verordnung Nr. 3577/92 die Genehmigung sämtlicher in den gemeinwirtschaftlichen Verträgen, auf die er sich bezieht, vorgesehenen Beihilfen enthält.

60 Die Kommission hat diese Frage geprüft. So heißt es in der angefochtenen Entscheidung: „Artikel 4 Absatz 3 genehmigt die Fortgeltung der bestehenden Verträge über gemeinwirtschaftliche Dienste bis zum Ende ihrer Laufzeit. Diese ‚Anciennitätsklauseln‘ sind restriktiv auszulegen, da sie eine Ausnahme von dem allgemeinen Grundsatz darstellen, dass Verträge [über gemeinwirtschaftliche Dienste] allen betroffenen Wirtschaftsteilnehmern der Europäischen Union offen stehen müssen. Folglich können nur die Beihilfen unter diese Klauseln fallen, die erforderlich sind, um die gemeinwirtschaftliche Dienstleistung zu gewährleisten. Eine Beihilfe, die diese Grenzen überschreitet oder zu überschreiten droht, muss von der Kommission aufgrund der Bestimmungen über staatliche Beihilfen nach den normalen Verfahren geprüft werden.“ Hieraus ergibt sich, dass die Kommission nur Zahlungen, die die auf die gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen zurückgehenden Kosten übersteigen, als neue Beihilfen eingestuft hat. Dieses Ergebnis stimmt im Übrigen völlig überein mit der Aufforderung in der angefochtenen Entscheidung, nur die Zahlungen einzustellen, die über die zusätzlichen Nettokosten für die Erbringung von Leistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse hinausgingen, nicht aber die gesamte Finanzierung der mit den Unternehmen der Tirrenia-Gruppe geschlossenen Verträge über gemeinwirtschaftliche Dienste.

61 Die italienische Regierung kann der Kommission daher nicht vorwerfen, die Maßnahmen, deren Aussetzung die angefochtene Entscheidung impliziere, ohne weiteres als neue Beihilfen im Sinne von Artikel 88 Absatz 3 EG angesehen zu haben, ohne zuvor die Gesichtspunkte geprüft zu haben, die die italienischen Behörden zur Stützung ihrer Auffassung vorgetragen hatten, die fraglichen Maßnahmen müssten als bestehende Beihilfen behandelt werden.

62 In der Sache muss daher geprüft werden, ob die Kommission entgegen ihrem Vorbringen die fraglichen Maßnahmen in dem Stadium des Verfahrens, in dem zwischen einer Behandlung als bestehende Beihilfen oder einer Behandlung als neue Beihilfen zu wählen ist, nach Artikel 4 Absatz 3 der Verordnung Nr. 3577/92 als bestehende Beihilfen einstufen musste.

63 Die Kommission stellt in Abrede, dass Artikel 4 Absatz 3 der Verordnung Nr. 3577/92 staatliche Beihilfen genehmigen und daraus bestehende Beihilfen machen könnte, nur weil sie in einem Vertrag über gemeinwirtschaftliche Dienste vorgesehen seien, der als solcher zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieser Verordnung bestanden habe. Letztere sei auf der Grundlage von Artikel 84 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 80 EG) erlassen worden und betreffe den freien Dienstleistungsverkehr auf dem Gebiet des Seeverkehrs; nur ein Rechtsakt, dessen Rechtsgrundlage Artikel 94 EG-Vertrag (jetzt Artikel 89 EG) sei, hätte staatliche Beihilfen genehmigen können. Artikel 4 dieser Verordnung habe daher lediglich die vorübergehende Aufrechterhaltung bestimmter Beschränkungen des freien Dienstleistungsverkehrs ermöglichen sollen, die durch das Erfordernis gerechtfertigt gewesen seien, bestimmte Verkehrsdienste von allgemeinem Interesse zu erhalten. In jedem Fall fielen die von bestimmten Gesellschaften der Tirrenia-Gruppe gewährleisteten internationalen Verbindungen nicht in den Anwendungsbereich der Verordnung Nr. 3577/92, die nur die Seekabotage betreffe.

64 Das Vorbringen der Kommission ist nur teilweise zutreffend. Nach Artikel 4 Absatz 3 der Verordnung Nr. 3577/92, der im Zusammenhang mit der hier behandelten Frage lediglich die Verträge über gemeinwirtschaftliche Dienste mit Schifffahrtsgesellschaften, die sich an Liniendiensten von, zwischen und nach Inseln beteiligen, betrifft, können am 1. Januar 1993 bestehende Verträge über gemeinwirtschaftliche Dienste bis zum jeweiligen Ablaufdatum gültig bleiben. Nun enthalten derartige Verträge von Natur aus finanzielle Bestimmungen, die erforderlich sind, um die darin vorgesehenen gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen zu gewährleisten. Soweit der Wortlaut des Artikels 4 Absatz 3 der Verordnung Nr. 3577/92 die Aufrechterhaltung der betreffenden Verträge vorsieht, ohne den Anwendungsbereich dieser Bestimmung auf bestimmte Aspekte dieser Verträge zu beschränken, sind die finanziellen Regelungen zur Gewährleistung der darin enthaltenen gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen durch diesen Artikel 4 Absatz 3 gedeckt. Die Kommission vertritt daher fälschlich die Auffassung, dieser genehmige lediglich die Aufrechterhaltung etwaiger ausschließlicher oder spezifischer Rechte aus diesen Verträgen. Im Übrigen hat die Kommission in der angefochtenen Entscheidung keine solche restriktive Auffassung vertreten, da sie anerkannt hat, dass die Mechanismen für die Finanzierung der fraglichen Verträge im Rahmen der Finanzierung der mit den gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen verbundenen zusätzlichen Kosten durch Artikel 4 Absatz 3 der Verordnung Nr. 3577/92 gedeckt seien.

65 Entgegen dem, was die italienische Regierung im Kern vorträgt, können jedoch etwaige Beihilfen, die über das hinausgehen, was zur Gewährleistung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen erforderlich ist, die Gegenstand der fraglichen Verträge sind, nicht in den Anwendungsbereich von Artikel 4 Absatz 3 der Verordnung Nr. 3577/92 fallen, eben weil sie nicht für die Ausgeglichenheit und damit die Aufrechterhaltung solcher Verträge erforderlich sind. Sie können daher nicht auf der Grundlage dieser Bestimmung als bestehende Beihilfen anerkannt werden.

66 Im vorliegenden Fall bezieht sich die Klage der italienischen Regierung allerdings nur auf die Maßnahmen, deren Aussetzung die Kommission in der angefochtenen Entscheidung vorgesehen hat, d. h. lediglich „alle Beihilfezahlungen …, die über die zusätzlichen Nettokosten für die Erbringung von Leistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse entsprechend den von den italienischen Behörden nach Maßgabe des allgemeinen wirtschaftlichen Interesses aufgestellten [gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen] hinausgehen“. Es handelt sich um etwaige Beihilfen, die nicht zur Gewährleistung dieser Verpflichtungen erforderlich sind und die daher nicht auf der Grundlage des Artikels 4 Absatz 3 der Verordnung Nr. 3577/92 als bestehende Beihilfen angesehen werden können. Die Kommission konnte diese etwaigen Beihilfen daher entgegen dem Vortrag der italienischen Regierung mit gutem Recht als neue Beihilfen behandeln.

67 Die Rüge des Verstoßes gegen die Artikel 87 Absatz 1 EG und 88 Absätze 1 und 3 EG ist daher nicht begründet.

68 Nach alledem ist die angefochtene Entscheidung insoweit für nichtig zu erklären, als sie bis zur Bekanntgabe der Entscheidung über den Abschluss des Verfahrens hinsichtlich des betroffenen Unternehmens an die italienischen Behörden die Aussetzung der auf die Tirrenia-Gruppe für die Versorgung mit Kraftstoffen und Schmiermitteln für ihre Schiffe angewendeten steuerlichen Regelung implizierte; im Übrigen ist die Klage abzuweisen.

Kosten

69 Nach Artikel 69 § 3 der Verfahrensordnung kann der Gerichtshof die Kosten teilen oder beschließen, dass jede Partei ihre eigenen Kosten trägt, wenn jede Partei teils obsiegt, teils unterliegt oder wenn ein außergewöhnlicher Grund gegeben ist. Im vorliegenden Fall hat jede Partei ihrer eigenen Kosten zu tragen.

Aus diesen Gründen

hat

DER GERICHTSHOF (Große Kammer)

für Recht erkannt und entschieden:

1. Die den italienischen Behörden mit dem Schreiben SG(99) D/6463 vom 6. August 1999 bekannt gegebene Entscheidung der Kommission, das Verfahren nach Artikel 88 Absatz 2 EG über die staatliche Beihilfe/Maßnahme C 64/99 (ex NN 68/99) einzuleiten, wird insoweit für nichtig erklärt, als sie bis zur Bekanntgabe der Entscheidung über den Abschluss des Verfahrens hinsichtlich des betroffenen Unternehmens an die italienischen Behörden (Entscheidung C[2001] 1684 der Kommission vom 21. Juni 2001 oder Entscheidung C[2004] 470 endg. der Kommission vom 16. März 2004) die Aussetzung der auf die Tirrenia-Gruppe für die Versorgung mit Kraftstoffen und Schmiermitteln für ihre Schiffe angewendeten steuerlichen Regelung implizierte.

2. Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.

3. Jede Partei trägt ihre eigenen Kosten.

Unterschriften.