Urteil des Gerichtshofes (Sechste Kammer) vom 24. Januar 2002. - Französische Republik gegen Kommission der Europäischen Gemeinschaften. - Rechnungsabschluss - EAGFL - Haushaltsjahr 1995 - Ackerkulturen. - Rechtssache C-118/99.



Sammlung der Rechtsprechung 2002 Seite I-00747



Leitsätze

Parteien

Entscheidungsgründe

Kostenentscheidung

Tenor



Schlüsselwörter

1. Landwirtschaft - Gemeinsame Agrarpolitik - Finanzierung durch den EAGFL - Grundsätze - Unter Verstoß gegen das Gemeinschaftsrecht gewährte Beihilfe - Nichteinhaltung der Nachweis- oder Kontrollförmlichkeiten - Übernahme durch den Fonds - Unzulässigkeit

(Verordnung Nr. 729/70 des Rates, Artikel 2 und 3)

2. Landwirtschaft - EAGFL - Rechnungsabschluss - Ablehnung der Übernahme von Ausgaben, die durch Unregelmäßigkeiten bei der Anwendung der im Gemeinschaftsregelung veranlasst wurden - Finanzielle Berichtigung - Beurteilung des Umfangs des Versäumnisses und des Grads des dem Fonds erwachsenen Risikos - Bestreiten durch den betroffenen Mitgliedstaat - Beweislast

(Verordnung Nr. 3887/92 der Kommission, Artikel 6)

Leitsätze

1. Nach den Artikeln 2 und 3 der Verordnung Nr. 729/70 über die Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik darf die Kommission nur die Beträge zu Lasten des EAGFL übernehmen, die gemäß den in den verschiedenen Agrarsektoren geltenden Vorschriften gezahlt worden sind. In Fällen, in denen sich nicht feststellen lässt, in welchem Umfang eine mit dem Gemeinschaftsrecht unvereinbare nationale Maßnahme zu einer Erhöhung der Ausgaben bei einem Haushaltsposten des EAGFL geführt hat, hat die Kommission keine andere Wahl, als die Finanzierung der gesamten fraglichen Ausgaben abzulehnen.

( vgl. Randnrn. 38-39 )

2. Stellt die Kommission bei der ihr obliegenden Aufgabe des Rechnungsabschlusses des EAGFL in dem von den Behörden eines Mitgliedstaats geschaffenen Kontrollsystem strukturelle Mängel fest, so begründet die unzureichende Qualität der Kontrollen vor Ort hinsichtlich der Frage, ob ein angemessenes und wirksames System von Maßnahmen zur Überwachung und Kontrolle im Sinne von Artikel 6 der Verordnung Nr. 3887/92 eingeführt wurde, ernsthafte Zweifel, die die Anwendung einer pauschalen Berichtigung rechtfertigen können. Wenn die Kommission dabei nicht alle von der Zuwiderhandlung betroffenen Aufgaben zurückgewiesen, sondern sich um die Aufstellung von Regeln für eine differenzierte Behandlung der Fälle von Unregelmäßigkeiten entsprechend dem Ausmaß der fehlenden Kontrollen und dem Grad des dem EAGFL erwachsenen Risikos bemüht hat, so muss der Mitgliedstaat nachweisen, dass diese Kriterien willkürlich und unbillig sind.

( vgl. Randnrn. 48-50 )

Parteien

In der Rechtssache C-118/99

Französische Republik, vertreten durch J.-F. Dobelle, K. Rispal-Bellanger und C. Vasak als Bevollmächtigte, Zustellungsanschrift in Luxemburg,

Klägerin,

unterstützt durch

Republik Finnland, vertreten durch T. Pynnä als Bevollmächtigte, Zustellungsanschrift in Luxemburg,

Streithelferin,

gegen

Kommission der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch P. Oliver als Bevollmächtigten, Zustellungsanschrift in Luxemburg,

eklagte,

wegen Teilnichtigerklärung der Entscheidung 1999/187/EG der Kommission vom 3. Februar 1999 über den Rechnungsabschluss der Mitgliedstaaten für die vom Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft, Abteilung Garantie, im Haushaltsjahr 1995 finanzierten Ausgaben (ABl. L 61, S. 37), soweit sie die Französische Republik betrifft,

erlässt

DER GERICHTSHOF (Sechste Kammer)

unter Mitwirkung der Kammerpräsidentinnen F. Macken (Berichterstatterin) und N. Colneric sowie der Richter C. Gulmann, R. Schintgen und V. Skouris,

Generalanwalt: S. Alber

Kanzler: H. A. Rühl, Hauptverwaltungsrat

aufgrund des Sitzungsberichts,

nach Anhörung der Verfahrensbeteiligten in der Sitzung vom 25. Januar 2001,

nach Anhörung der Schlussanträge des Generalanwalts in der Sitzung vom 8. März 2001,

folgendes

Urteil

Entscheidungsgründe

1 Die Französische Republik hat mit Klageschrift, die am 12. April 1999 bei der Kanzlei des Gerichtshofes eingegangen ist, gemäß Artikel 173 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 230 EG) eine Klage auf Teilnichtigerklärung der Entscheidung 1999/187/EG der Kommission vom 3. Februar 1999 über den Rechnungsabschluss der Mitgliedstaaten für die vom Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft, Abteilung Garantie, im Haushaltsjahr 1995 finanzierten Ausgaben (ABl. L 61, S. 37, im Folgenden: angefochtene Entscheidung) erhoben, soweit sie Frankreich betrifft.

2 Mit der Klage wird die Nichtigerklärung dieser Entscheidung beantragt, soweit die Kommission darin Ausgaben, die als Ausgleichszahlungen für die Ernte 1994 verschiedener Kulturpflanzen angemeldet waren, pauschal um 2 % berichtigt und deshalb den Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL) nicht mit einem Betrag von 567 733 352 FRF belastet hat.

Rechtlicher Rahmen

3 Gemäß Artikel 1 Absatz 2 Buchstabe b der Verordnung (EWG) Nr. 729/70 des Rates vom 21. April 1970 über die Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik (ABl. L 94, S. 13) in der Fassung der Verordnung (EG) Nr. 1287/95 des Rates vom 22. Mai 1995 (ABl. L 125, S. 1, im Folgenden: Verordnung Nr. 729/70) finanziert der EAGFL, Abteilung Garantie, u. a. die Interventionen zur Regulierung der Agrarmärkte.

4 Artikel 5 Absatz 2 Buchstabe c der Verordnung Nr. 729/70 bestimmt:

Die Kommission, nach Anhörung des Fondsausschusses,

...

c) bestimmt die Ausgaben, die von der in den Artikeln 2 und 3 genannten gemeinschaftlichen Finanzierung auszuschließen sind, wenn sie feststellt, dass Ausgaben nicht in Übereinstimmung mit den Gemeinschaftsvorschriften getätigt worden sind."

5 Artikel 8 Absatz 1 Unterabsatz 1 der Verordnung Nr. 729/70 lautet:

Die Mitgliedstaaten treffen gemäß den einzelstaatlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften die erforderlichen Maßnahmen, um

- sich zu vergewissern, dass die durch den Fonds finanzierten Maßnahmen tatsächlich und ordnungsgemäß durchgeführt worden sind,

- Unregelmäßigkeiten zu verhindern und zu verfolgen,

- die infolge von Unregelmäßigkeiten oder Versäumnissen abgeflossenen Beträge wiedereinzuziehen."

6 Gemäß Artikel 8 Absatz 2 Unterabsatz 1 der Verordnung Nr. 729/70 trägt die Gemeinschaft nicht die finanziellen Folgen von Unregelmäßigkeiten oder Versäumnissen, die den Verwaltungen oder Einrichtungen der Mitgliedstaaten anzulasten sind.

7 Mit der Verordnung (EWG) Nr. 1765/92 des Rates vom 30. Juni 1992 (ABl. L 181, S. 12) wurde eine spezielle Stützungsregelung für Erzeuger bestimmter landwirtschaftlicher Kulturpflanzen eingeführt. Gemäß Artikel 2 dieser Verordnung können die Erzeuger landwirtschaftlicher Kulturpflanzen der Gemeinschaft eine Ausgleichszahlung nach Hektaren unter den Bedingungen des Titels I beantragen.

8 Gemäß Artikel 10 Absatz 3 Satz 1 der Verordnung Nr. 1765/92 sind dem Antrag auf die flächenbezogene Beihilfe, die die Verordnung eingeführt hat, Angaben beizufügen, mit denen die eingesäten Flächen ermittelt werden können.

9 In Artikel 1 Absatz 1 Buchstabe a der Verordnung (EWG) Nr. 3508/92 des Rates vom 27. November 1992 zur Einführung eines integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems für bestimmte gemeinschaftliche Beihilferegelungen (ABl. L 355, S. 1) heißt es:

Jeder Mitgliedstaat richtet ein integriertes Verwaltungs- und Kontrollsystem - nachstehend ,integriertes System genannt - ein, und zwar

a) im Sektor der pflanzlichen Produktion für die Stützungsregelung für Erzeuger von bestimmten landwirtschaftlichen Kulturpflanzen gemäß der Verordnung (EWG) Nr. 1765/92".

10 Artikel 2 dieser Verordnung lautet:

Das integrierte System umfasst folgende Bestandteile:

a) eine informatisierte Datenbank,

b) ein alphanumerisches System zur Identifizierung der landwirtschaftlich genutzten Parzellen,

c) ein alphanumerisches System zur Identifizierung und Erfassung von Tieren,

d) Beihilfeanträge,

e) ein integriertes Kontrollsystem."

11 Nach Artikel 13 der Verordnung Nr. 3508/92 in der Fassung der Verordnung (EG) Nr. 2466/96 des Rates vom 17. Dezember 1996 (ABl. L 335, S. 1) ist das integrierte System hinsichtlich der Beihilfeanträge und eines alphanumerischen Systems zur Identifizierung und Registrierung von Rindern sowie des integrierten Kontrollsystems nach Artikel 7 ab 1. Februar 1993 und hinsichtlich der anderen in Artikel 2 genannten Komponenten ab 1. Januar 1997 anwendbar.

12 Artikel 4 Absatz 1 Unterabsatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 3887/92 der Kommission vom 23. Dezember 1992 mit Durchführungsbestimmungen zum integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystem für bestimmte gemeinschaftliche Beihilferegelungen (ABl. L 391, S. 36) lautet:

Unbeschadet der in den Verordnungen über die einzelnen Sektoren festgelegten Bedingungen muss jeder Beihilfeantrag ,Flächen alle erforderlichen Informationen enthalten, insbesondere

- die Identifizierung des Betriebsinhabers;

- die zweckdienlichen Angaben zur Identifizierung aller landwirtschaftlich genutzten Parzellen des Betriebs, ihre Fläche, Lage und Nutzung, gegebenenfalls mit Hinweis darauf, ob es sich um eine bewässerte Parzelle handelt, sowie die jeweilige Beihilferegelung;

- eine Bestätigung des Betriebsinhabers, von den geltenden Bedingungen für die Gewährung der betreffenden Beihilfen Kenntnis genommen zu haben."

13 In Artikel 6 Absätze 1 bis 3 dieser Verordnung heißt es:

(1) Die Verwaltungskontrollen und die Kontrollen vor Ort werden so durchgeführt, dass zuverlässig geprüft werden kann, ob die Bedingungen für die Gewährung der Beihilfen und Prämien eingehalten wurden.

(2) Im Rahmen der Verwaltungskontrolle gemäß Artikel 8 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 3508/92 werden insbesondere Kontrollprüfungen für die gemeldeten Parzellen und Tiere gemacht, um jede ungerechtfertigte doppelte Beihilfegewährung für dasselbe Kalenderjahr zu vermeiden.

(3) Die Kontrollen vor Ort müssen sich zumindest auf eine signifikante Stichprobe der Anträge erstrecken, d. h. auf

- ...

- 5 % der Beihilfeanträge ,Flächen - jedoch wird dieser Prozentsatz für Beihilfeanträge ,Flächen auf 3 % verringert für die Zahl von Anträgen, die pro Kalenderjahr die Anzahl von 700 000 überschreiten.

Werden bei den Besuchen vor Ort in einem Gebiet oder einem Teilgebiet bedeutende Unregelmäßigkeiten festgestellt, so führen die zuständigen Behörden im laufenden Jahr zusätzliche Kontrollen durch und sehen für dieses Gebiet bzw. Teilgebiet im kommenden Jahr einen höheren Prozentsatz von Anträgen vor, die einer Kontrolle zu unterziehen sind."

14 Artikel 17 Absatz 1 der Verordnung Nr. 3887/92 lautet:

Sofern einige der in Artikel 13 der Verordnung (EWG) Nr. 3508/92 vorgesehenen Teile des integrierten Systems noch keine Anwendung finden, treffen die einzelnen Mitgliedstaaten die nötigen Vorkehrungen, um die Verwaltungs- und Kontrollmaßnahmen anzuwenden, die die Einhaltung der für die Gewährung der betreffenden Beihilfen vorgesehenen Bedingungen gewährleisten."

15 Die Verordnung Nr. 3887/92 trat nach ihrem Artikel 19 am 1. Februar 1993 in Kraft.

16 Gemäß Artikel 2 Absatz 2 der Verordnung Nr. 1287/95 darf sich die Ablehnung der Finanzierung gemäß Artikel 5 Absatz 2 Buchstabe c der Verordnung Nr. 729/70 nicht auf Ausgaben beziehen, die für ein vor dem 16. Oktober 1992 liegendes Haushaltsjahr gemeldet wurden.

Die Bezifferung der Berichtigungen (Belle-Bericht)

17 Der Belle-Bericht der Kommission (Dokument IV/216/93 vom 1. Juni 1993) legt für die finanziellen Berichtigungen, die gegenüber einem Mitgliedstaat vorgenommen werden müssen, bestimmte Leitlinien fest.

18 Neben drei Hauptberechnungsmethoden sieht er für schwierige Fälle drei Kategorien pauschaler Berichtigungen vor:

A. 2 % der Ausgaben, wenn der Mangel weniger wichtige Teile des Kontrollsystems oder die Durchführung von Kontrollen betrifft, die für die Gewährleistung der Ordnungsmäßigkeit der Ausgaben nicht von essentieller Bedeutung sind, so dass vernünftigerweise angenommen werden kann, dass die Gefahr von Verlusten des EAGFL gering war.

B. 5 % der Ausgaben, wenn der Mangel wichtige Teile des Kontrollsystems oder die Durchführung von Kontrollen betrifft, die für die Gewährleistung der Ordnungsmäßigkeit der Ausgaben eine wichtige Rolle spielen, so dass vernünftigerweise angenommen werden kann, dass die Gefahr von Verlusten des EAGFL erheblich war.

C. 10 % der Ausgaben, wenn der Mangel das gesamte Kontrollsystem oder grundlegende Teile davon oder die Durchführung von Kontrollen betrifft, die für die Gewährleistung der Ordnungsmäßigkeit der Ausgaben von essentieller Bedeutung sind, so dass vernünftigerweise angenommmen werden kann, dass eine erhöhte Gefahr allgemein aufgetretener Verluste des EAGFL bestand."

19 Bestehen Zweifel daran, welche Berichtigung anzuwenden ist, so sind nach den Leitlinien folgende Gesichtspunkte als mildernde Umstände zu berücksichtigen:

- Haben die nationalen Behörden wirksame Maßnahmen getroffen, um die Mängel sofort nach ihrer Feststellung zu beseitigen?

- Haben sich die Mängel aus Schwierigkeiten der Auslegung der Gemeinschaftsvorschriften ergeben?"

Sachverhalt

20 Wie sich aus den Akten ergibt, verlangten die französischen Behörden im Jahr 1994 von den Erzeugern bestimmter landwirtschaftlicher Kulturpflanzen nicht systematisch, dass sie ihrem Beihilfeantrag gemäß der Verordnung Nr. 1765/92 einen Nachweis über die Flächen beifügten, obgleich die Erzeuger einen solchen Nachweis von den Kassen der Mutualité sociale agricole (im Folgenden: MSA-Nachweis) erhalten hatten.

21 Mit Schreiben vom 18. Mai 1994 rügte die Kommission gegenüber den französischen Behörden, dass die Unterlagen der Beihilfeanträge entgegen den Vorschriften über das integrierte System keine Angaben enthielten, anhand deren sich alle landwirtschaftlich genutzten Parzellen identifizieren ließen.

22 Mit Schreiben vom 14. Juni 1994 teilten die französischen Behörden der Kommission mit, sie hätten auf ihre Rüge hin beschlossen, über die signifikante Stichprobe der Anträge" hinaus, die Artikel 6 Absatz 3 zweiter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 3887/92 auf 5 % der Beihilfeanträge beziffere, mindestens 10 000 zusätzliche Kontrollen durchzuführen.

23 Am 9. Juli 1997 beanstandete die Kommission gegenüber den französischen Behörden speziell, dass sie von den Landwirten nicht die Vorlage ihres MSA-Nachweises verlangten; sie wies darauf hin, dass dieses Versäumnis ... nicht vollständig durch eine Verdoppelung der Anzahl der Kontrollen und die anderen von den französischen Behörden getroffenen Maßnahmen ausgeglichen werden [könne]". Sie gehe davon aus, dass sich der Mangel auf bestimmte Teile des Kontrollsystems beschränke, und beabsichtige daher eine pauschale Berichtigung von 2 %. Möglicherweise werde sie jedoch zu dem Ergebnis gelangen, dass der Mangel wichtige Teile des Kontrollsystems betreffe, da u. a. Gegenkontrollen so gut wie völlig fehlten, vor Ort nur Kontrollen geringer Qualität durch nicht hinreichend ausgebildete Mitarbeiter und ohne nennenswerten Einsatz von Fernerkundung durchgeführt worden seien und da die Kontrolldichte trotz eines hohen Fehleranteils in den kontrollierten Anträgen nicht erhöht worden sei.

24 Mit Schreiben vom 11. Mai 1998 teilte die Kommission den französischen Behörden förmlich mit, dass die Ausgleichszahlungen für die Erzeuger bestimmter landwirtschaftlicher Kulturpflanzen im fraglichen Haushaltsjahr um 2 % berichtigt würden. Dazu führte sie aus, dass sie zwar stillschweigend akzeptiert habe, dass die Zahl der Kontrollen erhöht worden sei, um das Fehlen der MSA-Nachweise in den Beihilfeanträgen auszugleichen, dass ihr jedoch die Qualität dieser Kontrollen unzureichend erscheine.

25 Am 23. November 1998 legte die von den französischen Behörden mit der Angelegenheit befasste Schlichtungsstelle ihren Abschlussbericht vor. Dem Bericht ist zu entnehmen, dass die Kommission ihren Berichtigungsvorschlag mit der unzureichenden Qualität der Kontrollen der französischen Behörden" begründet hatte, was die Schlichtungsstelle für offenkundig weniger objektiv als eine Berichtigung auf der Grundlage des Fehlens der MSA-Nachweise" hielt. Sie kam zu dem Ergebnis, dass eine finanzielle Berichtigung wegen der unzureichenden nationalen Kontrollen gerechtfertigt sei. Allerdings wies sie darauf hin, dass ihr, obgleich systematisch Mängel festgestellt worden seien, eine Übertragung auf das gesamte französische Hoheitsgebiet problematisch erscheine; im vorliegenden Fall seien die Grenzen einer pauschalen Berechnung des Abzugs erreicht.

26 Vor diesem Hintergrund erließ die Kommission, nach deren Auffassung der tatsächliche Umfang der rechtswidrigen Ausgaben im vorliegenden Fall nicht feststellbar war, die angefochtene Entscheidung.

Die Klage

27 Die Französische Republik beantragt, die angefochtene Entscheidung für nichtig zu erklären, soweit sie Frankreich betrifft, und der Kommission die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.

28 Die Kommission beantragt, die Klage abzuweisen und der Klägerin die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.

29 Der Präsident des Gerichtshofes hat mit Beschluss vom 18. November 1999 die Republik Finnland als Streithelferin zur Unterstützung der Anträge der Klägerin zugelassen.

30 Die Republik Finnland beantragt, der Klage der Französischen Republik gegen die Kommission stattzugeben.

Zum ersten Klagegrund

31 Die französische Regierung wirft der Kommission vor, sie habe aus ihrem Befund, dass die durchgeführten Kontrollen qualitativ unzureichend gewesen seien, unverhältnismäßige finanzielle Konsequenzen gezogen.

32 Im Jahr 1994 hätten die Dienststellen der Kommission nur acht Betriebe in zwei Departements kontrolliert, die nur 2,28 % aller Beihilfeanträge ausmachten. Es erscheine bedenklich, aufgrund einer so geringen Zahl von Nachprüfungen eine Übertragung auf das gesamte französische Hoheitsgebiet vorzunehmen, wie es die Kommission getan habe.

33 Die gewählte pauschale Berichtigung um 2 % für das Jahr 1994 komme der Feststellung gleich, dass es auf mehr als 12 % der kontrollierten Flächen Unregelmäßigkeiten gegeben habe. Die von der Kommission für die folgenden Jahre akzeptierten Prozentanteile der Flächen mit festgestellten Unregelmäßigkeiten an den kontrollierten Flächen insgesamt betrügen hingegen nur 0,54 % für 1995, 0,93 % für 1996 und 0,61 % für 1997, was belege, dass der Anteil von 12 % für 1994 nicht den Tatsachen entspreche.

34 Unter diesen Umständen hätte die Kommission den aus Unregelmäßigkeiten im Jahr 1994 entstandenen Schaden konkret schätzen müssen, und zwar durch Extrapolation der in den Jahren 1995 bis 1997 festgestellten Unregelmäßigkeiten. Die finanzielle Berichtigung hätte danach nur 44,3 Millionen FRF betragen dürfen.

35 Die Kommission macht dagegen geltend, dass sich der wirkliche Schaden im vorliegenden Fall nicht beziffern lasse, so dass eine pauschale Berichtigung geboten sei. Die von der französischen Regierung vorgeschlagene Methode der Extrapolation sei verfehlt, denn zum einen wiederholten sich die in einem bestimmten Jahr festgestellten Unregelmäßigkeiten nicht notwendig im folgenden Jahr und zum anderen widerspreche dieses Vorgehen dem Jährlichkeitsprinzip der Rechnungsführung, wonach jedes Jahr unabhängig von den vorausgegangenen oder folgenden Jahren zu würdigen sei.

36 Unter diesen Umständen habe nur eine pauschale Berichtigung festgesetzt werden können. Da überdies der Satz von 2 % der niedrigste sei, habe sie den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit nicht verletzt.

37 Dazu ist erstens festzustellen, dass die Verwaltung der EAGFL-Finanzierung in erster Linie Sache der nationalen Behörden ist, die für die strikte Einhaltung der Gemeinschaftsvorschriften zu sorgen haben. Dieses auf dem Vertrauen zwischen den nationalen und den Gemeinschaftsbehörden beruhende System umfasst keine systematischen Kontrollen seitens der Kommission, die diese praktisch auch nicht durchführen könnte. Nur der Mitgliedstaat kann die für die Aufstellung der EAGFL-Rechnungen nötigen Angaben kennen und genau bestimmen, da die Kommission nicht über die erforderliche Nähe zu den Wirtschaftsteilnehmern verfügt, um von ihnen die benötigten Auskünfte zu erlangen (Urteil vom 1. Oktober 1998 in der Rechtssache C-238/96, Irland/Kommission, Slg. 1998, I-5801, Randnr. 30).

38 Zweitens darf die Kommission nach den Artikeln 2 und 3 der Verordnung Nr. 729/70 nur die Beträge zu Lasten des EAGFL übernehmen, die gemäß den in den verschiedenen Agrarsektoren geltenden Vorschriften gezahlt worden sind (u. a. Urteil vom 8. Januar 1992 in der Rechtssache C-197/90, Italien/Kommission, Slg. 1992, I-1, Randnr. 38).

39 Drittens hat die Kommission nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes in Fällen, in denen sich nicht feststellen lässt, in welchem Umfang eine mit dem Gemeinschaftsrecht unvereinbare nationale Maßnahme zu einer Erhöhung der Ausgaben bei einem Haushaltsposten des EAGFL geführt hat, keine andere Wahl, als die Finanzierung der gesamten fraglichen Ausgaben abzulehnen (Urteil vom 4. Juli 1996 in der Rechtssache C-50/94, Griechenland/Kommission, Slg. 1996, I-3331, Randnr. 26).

40 Schließlich hat, wenn die Kommission nicht alle von der Verletzung betroffenen Ausgaben zurückweist, sondern sich anhand einer Beurteilung der Lage, die auf dem fraglichen Markt ohne die Verletzung eingetreten wäre, bemüht hat, die finanziellen Auswirkungen des rechtswidrigen Handelns zu berechnen, der Mitgliedstaat die Unrichtigkeit dieser Berechnungen darzutun (Urteil Irland/Kommission, Randnr. 37).

41 Im vorliegenden Fall ist erstens festzustellen, dass die französische Regierung nicht die Feststellung der Kommission bestreitet, dass die Qualität der Kontrollen unzureichend war, sondern rügt, dass die Kommission, obgleich sie nur wenige Nachprüfungen vorgenommen habe, die in zwei Departements erhobenen Befunde auf das gesamte französische Hoheitsgebiet übertragen habe.

42 Die französische Regierung hat jedoch weder bewiesen noch auch nur behauptet, dass die 1994 in den anderen Departements durchgeführten Kontrollen vor Ort nicht die von der Kommission festgestellten strukturellen Mängel (insbesondere Einsatz von unzureichend geschultem Personal und Verzicht auf Mittel der Fernerkundung) aufgewiesen hätten, sondern sie macht nur geltend, dass die festgestellten Mängel bei den späteren Kontrollmissionen nicht mehr bestanden hätten.

43 Unter diesen Umständen konnte die Kommission vernünftigerweise annehmen, dass die von ihr durchgeführten Nachprüfungen für die Lage, die 1994 in Frankreich bestand, repräsentativ waren.

44 Zweitens hat die Kommission zu Recht den Prozentanteil der in den Folgejahren festgestellten Unregelmäßigkeiten unberücksichtigt gelassen.

45 Abgesehen davon, dass eine solche Methode keine sichere Berechnungsgrundlage bilden kann, ist es nämlich ohne weiteres vorstellbar, dass sich nach den Beanstandungen der Kommission die Unregelmäßigkeiten in den Folgejahren nicht wiederholten.

46 Die französische Regierung hat überdies selbst eingeräumt, dass die Einführung des integrierten Systems 1994 auf Schwierigkeiten stieß, und auf die seit 1995 erreichten Verbesserungen hingewiesen, was als Beweis dafür angesehen werden kann, dass es 1994 mehr Unregelmäßigkeiten gab als in den Folgejahren.

47 Schließlich bleibt bei der von der französischen Regierung vorgeschlagenen Methode entgegen Artikel 5 Absatz 2 der Verordnung Nr. 729/70 die Schwere der Zuwiderhandlung außer Betracht.

48 Wie oben in Randnummer 42 ausgeführt, stellte die Kommission bei dem von den französischen Behörden geschaffenen Kontrollsystem jedoch strukturelle Mängel fest. Da sich nämlich anhand der Unterlagen der Beihilfeanträge die betroffenen Flächen nicht identifizieren ließen, was die amtlichen Kontrollen erschwerte, hätte der betroffene Mitgliedstaat, um diesen Mangel auszugleichen, gewährleisten müssen, dass die Kontrollen vor Ort streng gehandhabt werden, um eine rechtswidrige Gewährung von Zuschüssen sicher auszuschließen.

49 Die unzureichende Qualität der Kontrollen vor Ort begründet somit hinsichtlich der Frage, ob ein angemessenes und wirksames System von Maßnahmen zur Überwachung und Kontrolle im Sinne von Artikel 6 der Verordnung Nr. 3887/92 eingeführt wurde, ernsthafte Zweifel (in diesem Sinne insbesondere Urteil vom 13. Juli 2000 in der Rechtssache C-46/97, Griechenland/Kommission, Slg. 2000, I-5719, Randnr. 58), die die Anwendung einer pauschalen Berichtigung, wie sie im Belle-Bericht vorgesehen ist, rechtfertigen können.

50 Im Übrigen ist daran zu erinnern, dass, wenn die Kommission nicht alle von der Verletzung betroffenen Ausgaben zurückgewiesen, sondern sich um die Aufstellung von Regeln für eine differenzierte Behandlung der Fälle von Unregelmäßigkeiten entsprechend dem Ausmaß der fehlenden Kontrollen und dem Grad des dem EAGFL erwachsenen Risikos bemüht hat, der Mitgliedstaat nachweisen muss, dass diese Kriterien willkürlich und unbillig sind (Urteil vom 22. April 1999 in der Rechtssache C-28/94, Niederlande/Kommission, Slg. 1999, I-1973, Randnr. 56). Da die französische Regierung dies nicht nachgewiesen hat, ist ihr Vorbringen zu diesem Punkt zurückzuweisen.

51 Unter diesen Umständen kann die französische Regierung der Kommission nicht vorwerfen, dass sie eine pauschale Berichtigung um 2 % vorgenommen hat.

Zum zweiten Klagegrund

52 Die finnische Regierung macht geltend, die Kommission habe Artikel 190 EG-Vertrag (jetzt Artikel 253 EG) verletzt, da die angefochtene Entscheidung auch die elementaren Angaben vermissen lasse, die der Gerichtshof zur Durchführung seiner Kontrolle benötige. Die Gründe für die angefochtene Entscheidung hätten außerdem so klar und explizit dargelegt werden müssen, dass auch ein Dritter den Inhalt der Entscheidung hätte beurteilen können.

53 Dazu ist festzustellen, dass der Umfang der in Artikel 190 EG-Vertrag vorgesehenen Begründungspflicht nach ständiger Rechtsprechung von der Art der betreffenden Handlung und von dem Kontext abhängt, in dem sie vorgenommen wurde (Urteil Niederlande/Kommission, Randnr. 81).

54 Im besonderen Kontext der Ausarbeitung der Entscheidungen über den Rechnungsabschluss ist eine Entscheidung dann als ausreichend begründet anzusehen, wenn der Staat, der Adressat der Entscheidung ist, eng am Verfahren ihrer Ausarbeitung beteiligt war und die Gründe kannte, aus denen die Kommission der Ansicht war, den streitigen Betrag nicht zu Lasten des EAGFL übernehmen zu können (Urteile Niederlande/Kommission, Randnr. 82, und vom 18. Mai 2000 in der Rechtssache C-242/97, Belgien/Kommission, Slg. 2000, I-3421, Randnr. 95).

55 Im vorliegenden Fall ergibt sich aus dem Schreiben der Kommission vom 11. Mai 1998, dass die Kommission die Gründe für die von ihr beabsichtigte pauschale Berichtigung angegeben hat, und aus dem Schriftwechsel zwischen ihr und den französischen Behörden, dass diese am Verfahren der Ausarbeitung der angefochtenen Entscheidung beteiligt waren. So teilte die Kommission ihre Zweifel hinsichtlich Qualität und Zuverlässigkeit der Kontrollen im Bereich der landwirtschaftlichen Kulturpflanzen den französischen Behörden wiederholt schriftlich mit, es fanden Besprechungen hierüber statt, und die Schlichtungsstelle wurde angerufen.

56 Unter diesen Umständen ist festzustellen, dass die französischen Behörden über die Durchführung einer finanziellen Berichtigung unterrichtet wurden und am Verfahren vor Erlass der streitigen Entscheidung beteiligt waren, so dass der Klagegrund eines Verstoßes gegen Artikel 190 EG-Vertrag zurückzuweisen ist.

Zum dritten Klagegrund

57 Die finnische Regierung meint, die Kommission habe, indem sie ihren Sachvortrag zur Begründung der angefochtenen Entscheidung modifiziert habe, den Grundsatz des Vertrauensschutzes und den der Wahrung der Verteidigungsrechte verletzt. Während die Kommission nämlich ursprünglich gegenüber den französischen Behörden gerügt habe, dass in den Antragsunterlagen für die Beihilfe die MSA-Nachweise gefehlt hätten, habe sie ihre Position erst sehr spät dahin geändert, dass sie die unzureichende Qualität der Kontrollen bemängelt habe. Sowohl der Vertrauensschutz als auch die Rechte der Verteidigung verlangten aber, dass der Sachvortrag zur Begründung einer finanziellen Berichtigung nicht im Laufe der Prüfung einer Angelegenheit geändert werde.

58 Dazu genügt der Hinweis, dass sich die Kommission seit dem Schreiben vom 9. Juli 1997 auf die unzureichende Qualität der Kontrollen bezogen hat, indem sie die französischen Behörden auf die vor Ort [durchgeführten] Kontrollen geringer Qualität durch nicht hinreichend ausgebildete Mitarbeiter und ohne nennenswerten Einsatz von Fernerkundung" aufmerksam machte. Dass die Kommission ihre Rüge der Unvollständigkeit der Antragsunterlagen fallen ließ, beruhte darauf, dass die französischen Behörden eine Erhöhung der Zahl der von ihnen vor Ort durchgeführten Kontrollen angekündigt hatten. Nach dieser Entscheidung der französischen Behörden stützte sich die Kommission auf die unzureichende Qualität der durchgeführten Kontrollen.

59 Unter diesen Umständen ist der Klagegrund zurückzuweisen.

Zum vierten Klagegrund

60 Die finnische Regierung macht geltend, dass die Anwendung einer ungerechtfertigten finanziellen Pauschalberichtigung den Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten, der bezwecke, die praktische Wirksamkeit des Gemeinschaftsrechts zu gewährleisten, in Frage stelle.

61 Wie der Gerichtshof bereits in Randnummer 38 des Urteils Italien/Kommission entschieden hat, entspricht in Fällen, in denen das Gemeinschaftsrecht die Zahlung einer Beihilfe nur unter der Voraussetzung erlaubt, dass bestimmte Nachweis- oder Kontrollförmlichkeiten erfuellt sind, eine unter Verstoß gegen diese Voraussetzung gezahlte Beihilfe nicht dem Gemeinschaftsrecht, weshalb die damit verbundene Ausgabe nicht zu Lasten des EAGFL übernommen werden darf.

62 Die Durchführung einer pauschalen finanziellen Berichtigung, wie sie im Belle-Bericht vorgesehen ist, kann daher die Pflicht zur Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten und der Kommission nicht beeinträchtigen.

63 Der Klagegrund ist daher zurückzuweisen.

64 Die Kommission hat in ihrer Stellungnahme zum Streithilfevorbringen geltend gemacht, dass die Republik Finnland von der Französischen Republik nicht bestrittene Tatsachen in Frage stelle, was gemäß Artikel 23 § 4 der Verfahrensordnung des Gerichtshofes, wonach der Streithelfer ... den Rechtsstreit in der Lage annehmen [muss], in der dieser sich zur Zeit des Beitritts befindet", nicht zulässig sei.

65 Da die Klagegründe der Republik Finnland nicht durchgreifen, braucht diese Frage nicht entschieden zu werden.

66 Nach alledem ist die Klage in vollem Umfang abzuweisen.

Kostenentscheidung

Kosten

67 Gemäß Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Kommission beantragt hat, der Französischen Republik die Kosten aufzuerlegen, und diese mit ihrem Vorbringen unterlegen ist, sind ihr die Kosten aufzuerlegen. Nach Artikel 69 § 4 der Verfahrensordnung trägt die Republik Finnland, die dem Rechtsstreit als Streithelferin beigetreten ist, ihre eigenen Kosten.

Tenor

Aus diesen Gründen

hat

DER GERICHTSHOF (Sechste Kammer)

für Recht erkannt und entschieden:

1. Die Klage wird abgewiesen.

2. Die Französische Republik trägt die Kosten des Verfahrens.

3. Die Republik Finnland trägt ihre eigenen Kosten.