SCHLUßANTRÄGE DES GENERALANWALTS

SIR GORDON SLYNN

vom 8. Juli 1986 ( *1 )

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

Bis 1984 war die Milcherzeugung in der Gemeinschaft in besorgniserregendem Umfang angestiegen und weiter ansteigend. Der Rat erließ deshalb die Verordnung Nr. 856/84 vom 31. März 1984 (ABl. L 90, S. 10), nach der vom 1. April 1984 an für fünf aufeinanderfolgende Jahre zusätzlich zur Mitverantwortungsabgabe eine Abgabe auf die über eine Garantieschwelle hinausgehenden Milchlieferungen erhoben werden soll. Die Verordnung räumte den Mitgliedstaaten (durch Einfügung eines neuen Artikels 5 c in die Grundverordnung Nr. 804/68 über die gemeinsame Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse, ABl. L 148, S. 13) die Möglichkeit ein, sich für eine von zwei Formeln zu entscheiden. Nach der ersten („Formel A“) haben die Milcherzeuger eine Abgabe für die Milchmengen zu zahlen, die sie an einen Käufer lieferten und die eine für den betreffenden Zwölfmonatszeitraum zu bestimmende Referenzmenge überschritten. Nach der zweiten („Formel B“) müssen die Käufer eine Abgabe auf die Milchmengen zahlen, die ihnen von einem Erzeuger geliefert wurden und die in demselben Zeitraum eine zu bestimmende Referenzmenge überschritten. Dabei hat der Käufer die Abgabe über den gezahlten Preis auf diejenigen Erzeuger abzuwälzen, die ihre Lieferungen erhöht haben, und zwar im Verhältnis zu ihrem Beitrag an der Überschreitung der Referenzmenge des Käufers. Der Rat wurde ermächtigt, allgemeine Durchführungsbestimmungen zu diesem Artikel und insbesondere Bestimmungen zur Festsetzung der Referenzmengen und der Höhe der Abgaben zu erlassen.

Dies geschah durch die Verordnung Nr. 857/84 vom 31. März 1984 (ABl. L 90, S. 13). Artikel 2 dieser Verordnung lautet:

„1. Die in Artikel 5 c Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 804/68 genannte Referenzmenge entspricht der Milch- oder Milchäquivalenzmenge, die von dem Erzeuger im Kalenderjahr 1981 geliefert wurde (Formel A), oder der Milch- oder Milchäquivalenzmenge, die von einem Käufer im Kalenderjahr 1981 gekauft worden ist (Formel B), zuzüglich 1 %.

2. Die Mitgliedstaaten können jedoch vorsehen, daß die Referenzmenge nach Absatz 1 auf ihrem Gebiet der im Kalenderjahr 1982 oder im Kalenderjahr 1983 gelieferten Milch- oder Milchäquivalenzmenge unter Anwendung eines Prozentsatzes entspricht, der so festgesetzt wird, daß die in Artikel 5 c der Verordnung (EWG) Nr. 804/68 definierte Garantiemenge nicht überschritten wird. Dieser Prozentsatz kann je nach der Menge der Lieferungen bestimmter Gruppen von Abgabenpflichtigen, der Entwicklung der Lieferungen in bestimmten Regionen zwischen 1981 und 1983 oder der Entwicklung der Lieferungen bestimmter Gruppen von Abgabenpflichtigen im selben Zeitraum angepaßt werden, und zwar zu Bedingungen, die nach dem Verfahren des Artikels 30 der Verordnung (EWG) Nr. 804/68 festzulegen sind.

3. Die in den Absätzen 1 und 2 genannten Prozentsätze können von den Mitgliedstaaten angepaßt werden, um die Anwendung der Artikel 3 und 4 sicherzustellen.“

Die Artikel 3 und 4 regeln besondere Situationen, in denen bei bestimmten Gruppen von Erzeugern eine Anpassung der Mengen geboten ist; es handelt sich insbesondere um die Fälle von Erzeugern, die vor oder nach Inkrafttreten der neuen Abgabe genehmigte Entwicklungspläne durchführen oder ohne Entwicklungsplan bestimmte Investitionen getätigt haben, von Junglandwirten und von Erzeugern, deren Erzeugung im Referenzjahr von einer Katastrophe oder einer Seuche nachhaltig betroffen wurde. Sie gestatten auch den Mitgliedstaaten, Erzeugern, die sich zur endgültigen Aufgabe der Erzeugung verpflichten, eine Vergütung zu zahlen.

Artikel 5 bestimmt:

„Für die Anwendung der Artikel 3 und 4 können zusätzliche Referenzmengen nur im Rahmen der Garantiemenge nach Artikel 5 c der Verordnung (EWG) Nr. 804/68 gewährt werden. Diese zusätzlichen Mengen werden aus einer Reserve entnommen, die der Mitgliedstaat innerhalb der vorgenannten Garantiemenge bildet.“

Gemäß Artikel 7 ist im Falle des Verkaufs eines Betriebs die entsprechende Referenzmenge ganz oder teilweise auf den Käufer zu übertragen. Weiter heißt es: „Tritt im Rahmen der Formel Β ein Käufer ganz oder teilweise an die Stelle eines oder mehrerer Käufer, so bestimmt sich seine jährliche Referenzmenge“ in der festgelegten Weise.

Artikel 8 Absatz 1 lautet:

„Unbeschadet des Artikels 7 Absatz 1 gilt folgendes:

1. Bei Anwendung der Formel Β können die Mitgliedstaaten die erforderlichen Schritte unternehmen, um den Käufern von Milch und Milcherzeugnissen die Verwaltung der ihnen zugewiesenen Referenzmengen zu ermöglichen; dies schließt die Zuteilung und Neuzuteilung der in Artikel 10 genannten Mengen ein.“

Artikel 10 kommt zur Anwendung, wenn sich ein Mitgliedstaat für die Formel Β entscheidet. Danach haben die Käufer die Abgabe über den Preis abzuwälzen, der den Erzeugern nach Maßgabe der Menge gezahlt wird, um die jeder von ihnen „eine vierteljährliche Menge überschritten hat, die der zur Festsetzung der Referenzmenge des Käufers berücksichtigten Menge entspricht“.

Später erließ die Kommission die Verordnung Nr. 1371/84 (ABl. L 132, S. 11) mit eingehenden Durchführungsbestimmungen zum System der Zusatzabgabe.

Das Großherzogtum Luxemburg war bestrebt, diese Verordnungen unter anderem durch die großherzogliche Verordnung vom 3. Oktober 1984 über die Anwendung der Regelung einer zusätzlichen Abgabe auf Milch durchzuführen („Règlement grandducal du 3 octobre 1984 concernant l'application, au Grand-Duché de Luxembourg, du régime de prélèvement supplémentaire sur le lait“, Mémorial vom 8. Oktober 1984, S. 1486).

Es entschied sich in Artikel 1 für die Formel B (Abgabepflicht des Käufers) und berechnete die Referenzmenge nach der vom Käufer im Jahre 1981 gekauften Milchmenge, erhöht um 2 % für die ersten 12 Monate der Anwendung der zusätzlichen Abgabe und um 1 % für jeden weiteren zwölfmonatigen Zeitraum ihrer Anwendung. Auf die so berechneten Mengen wird ein Koeffizient angewendet, der der Weiterentwicklung der Milchlieferungen im Großherzogtum zwischen 1981 und 1983 Rechnung tragen soll (Artikel 2). Der Käufer hat seinerseits nach gleicher Maßgabe mit den Referenzmengen zu verfahren, die er jedem einzelnen seiner Lieferanten zuteilt (Artikel 3). Gemäß Artikel 5 der Verordnung Nr. 857/84 wird eine nationale Reserve gebildet (Artikel 4). Stellt ein Erzeuger seine Lieferungen an eine Molkerei (Käufer) ein und beginnt er, eine andere zu beliefern, so wird die entsprechende Referenzmenge dem ersten Käufer abgezogen und auf den neuen übertragen. Stellt ein Lieferant sämtliche Lieferungen ein, so ist die entsprechende Referenzmenge der Reserve des Käufers zuzuschlagen, den der Lieferant zuletzt mindestens zwei aufeinanderfolgende Jahre lang mit Milch beliefert hat (Artikel 7).

Vor dem luxemburgischen Conseil d'État wurden zwei Klagen gegen den Staatssekretär für Landwirtschaft und Weinbau erhoben, mit denen die Aufhebung der Erlasse zur Festsetzung von Referenzmengen Milch nach der großherzoglichen Verordnung beantragt wurde. Die erste Klage wurde von drei Molkereien, der unter der Firma Laiterie Ekabe handelnden Kauffrau Marthe Klensch, verw. Kipgen, der Procola und der Corelux, die zweite von einem landwirtschaftlichen Betrieb, der Gesellschaft bürgerlichen Rechts Exploitation agricole de Niederterhaff, Bertrange, eingereicht. Alle Klägerinnen machen geltend, daß durch die großherzogliche Verordnung eine Diskriminierung zwischen den verschiedenen Milcherzeugern und -käufern im Großherzogtum geschaffen werde und daß die luxemburgische Regierung durch den Erlaß dieser Verordnung ihr Ermessen mißbraucht habe, da sie versucht habe, die Molkerei Luxlait zu Lasten anderer Käufer zu begünstigen.

Neben den drei Klägerinnen des ersten Ausgangsverfahrens ist Luxlait die einzige weitere Molkerei, die im Großherzogtum Milch pasteurisiert und weiterverarbeitet. Obwohl sie sich nicht in Staatseigentum befindet, ist sie mit der Centrale paysanne verbunden, einer halböffentlichen Einrichtung, der zu einem großen Teil Kleinbauern angehören. Die meisten Erzeuger, die ihre Milch an Luxlait verkaufen, sind Mitglieder der Centrale paysanne. Die Central Marketing Sarl, die Marketing-Organisation der Centrale paysanne, vertreibt und verkauft Erzeugnisse von Luxlait. Viele Landwirte, die Verbesserungen in ihren Betrieben vorgenommen haben, wenden sich nun jedoch angeblich an die Klägerinnen, da sie bei diesen höhere Preise als bei Luxlait erzielen können. Andere Landwirte, die Luxlait früher belieferten, haben die Erzeugung eingestellt. Es steht somit fest, daß seit 1981 die Lieferungen an Luxlait zurückgegangen sind, während die Lieferungen an die klägerischen Molkereien zugenommen haben. Andererseits wurde Landwirten, die wie der Erzeuger im zweiten Ausgangsverfahren seit 1981 mit der erforderlichen Genehmigung, wenn auch nicht nach einem Entwicklungsplan, große Summen in die Milcherzeugung investierten, eine Referenzmenge zugeteilt, die nur einen Teil dessen ausmacht, was sie zur Amortisierung ihrer Investitionen benötigen. Es wird behauptet, die großherzogliche Verordnung wirke sich zugunsten kleinerer Erzeuger, die Luxlait angeschlossen seien, und zu Lasten größerer Erzeuger, die die Klägerinnen belieferten, aus.

Im übrigen begünstigen die Bestimmungen, nach denen die Mengen für Erzeuger, die die Erzeugung einstellen, in der Referenzmenge des letzten Käufers verbleiben, die Firma Luxlait, da diese dadurch Reservekapazitäten erhält, die sie an ihre Lieferanten weitergeben kann, wodurch sie diese in die Lage versetzt, den Ausstoß zu steigern. Die Klägerinnen des ersten Ausgangsverfahrens, deren Lieferanten die Erzeugung voraussichtlich nicht einstellen werden, sondern im Gegenteil erhöhen möchten (wie es bei der Firma Niederterhaff, der Klägerin in der Rechtssache 202/85, der Fall ist), verfügen nicht über derartige Reservekapazitäten zur Unterstützung ihrer Lieferanten.

Der Conseil d'État ist zwar der Auffassung, daß sich die großherzogliche Verordnung für die Klägerinnen ungünstiger als für Luxlait auswirke, sieht jedoch keinen Anhaltspunkt dafür, daß die luxemburgische Regierung, insbesondere mit der Wahl des Jahres 1981 als Referenzjahr, beabsichtigt hätte, Luxlait zu begünstigen. Außerdem habe die Regierung, selbst wenn sich aus der erlassenen Kontrollregelung unvermeidlich einige Ungleichheiten ergeben sollten, erkannt, daß sich die Lieferungen an die verschiedenen Käufer zwischen 1981 und 1983 unterschiedlich entwickelt hätten, und aus diesem Grund die festgesetzten Mengen mit einem Koeffizienten versehen, um diesen Veränderungen Rechnung zu tragen. Die vorgesehenen Prozentsätze hätten eine leichte Verringerung der Luxlait zugeteilten Mengen und eine Erhöhung der Mengen für andere Käufer zur Folge.

Der Conseil d'État hat beschlossen, dem Gerichtshof eine Reihe von Fragen vorzulegen, die sich in diesen Verfahren stellen. Diese Fragen sind in dem Prozeß der Molkereien (Rechtssache 201/85) und in demjenigen des landwirtschaftlichen Unternehmens (Rechtssache 202/85) identisch, weshalb die Rechtssachen miteinander verbunden worden sind.

Die Fragen lauten wie folgt:

„1) Ist es nach Artikel 40 Absatz 3 des Vertrages von Rom, wonach die gemeinsame Organisation der Agrarmärkte jede Diskriminierung zwischen Erzeugern innerhalb der Gemeinschaft auszuschließen hat, einem Mitgliedstaat verwehrt, gemäß Artikel 2 der Verordnung (EWG) Nr. 857/84 des Rates das in Absatz 1 dieses Artikels bezeichnete Jahr als Referenzjahr für die Bestimmung der in Artikel 5 c Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 804/68 genannten Referenzmenge zu wählen, wenn dadurch ein Käufer und somit auch die diesen beliefernden Milcherzeuger zu Lasten anderer Erzeuger und der von diesen belieferten Käufer tatsächlich begünstigt werden?

2) Ist es, wenn ein Mitgliedstaat das Jahr 1981 als Referenzjahr gewählt hat, nach Artikel 2 Absätze 1 und 2 der Verordnung (EWG) Nr. 857/84 zulässig, auf die Referenzmenge im Sinne dieses Absatzes 1 einen je nach der Menge der Lieferungen bestimmter Gruppen von Abgabenpflichtigen angepaßten Prozentsatz anzuwenden, obwohl diese Möglichkeit in Absatz 2 ausdrücklich nur für den Fall vorgesehen ist, daß der Mitgliedstaat das Kalenderjahr 1982 oder das Kalenderjahr 1983 als Referenzjahr gewählt hat?

3) Darf ein Mitgliedstaat, der sich für die Formel B entschieden hat, nach dem Gesamtsystem der Verordnung (EWG) Nr. 857/84, insbesondere nach Artikel 2 Absatz 2, Artikel 4 Absatz 2 und Artikel 8 Absatz 1, die individuelle Referenzmenge eines Erzeugers, der wegen Aufgabe seines Betriebs seine Lieferungen eingestellt hat, der Reserve des Käufers zuschlagen, an den dieser Erzeuger seine Milch geliefert hatte, oder muß diese Menge der nationalen Reserve hinzugefügt werden?

4) Darf ein Mitgliedstaat nach der Verordnung (EWG) Nr. 857/84, insbesondere nach Artikel 4 Absatz 2, der Reserve des letzten Käufers die individuelle Referenzmenge eines Lieferanten, der seine Tätigkeit eingestellt hat, zuschlagen, auch wenn diese Menge um zusätzliche Mengen aus der nationalen Reserve aufgestockt worden ist?

5) Bei Bejahung der vierten Frage: Darf diese Referenzmenge nach der Verordnung (EWG) Nr. 857/84 der Reserve des Käufers zugeschlagen werden, den der Lieferant zuletzt mindestens zwei aufeinanderfolgende Jahre lang mit Milch beliefert hat?“

Es ist zweckmäßig, vor der Erörterung des mit der ersten Frage aufgeworfenen allgemeinen Grundsatzproblems zunächst auf die letzten vier Fragen einzugehen, die die detaillierte Durchführung des Systems in Luxemburg zum Gegenstand haben.

Artikel 2 der Verordnung Nr. 857/84 bestimmt, daß 1981 als Referenzjahr zu wählen ist, räumt jedoch den Mitgliedstaaten die Möglichkeit ein, sich für das Jahr 1982 oder 1983 zu entscheiden; in diesem Fall sind die Zahlen so zu gewichten, „daß die in Artikel 5 c der Verordnung (EWG) Nr. 804/68 definierte Garantiemenge nicht überschritten wird“. In bezug auf 1981 fehlt es an einer derartigen Bestimmung; sie war auch nicht zu erwarten, da im wesentlichen auf die Mengen des Jahres 1981, zuzüglich 1 % (oder 2 % im ersten Jahr der Geltung des Systems), zurückgegriffen werden sollte, só daß spätere Entwicklungen, von Ausnahmen abgesehen, außer Betracht bleiben müssen. Wird das Jahr 1982 oder 1983 als Referenzjahr gewählt, so sind die Zahlen zur Berücksichtigung späterer Ereignisse anzupassen. Die Mitgliedstaaten konnten zwischen den beiden Methoden wählen; sie konnten jedoch nach der Verordnung nicht beide miteinander kombinieren. Sie hatten meines Erachtens, wenn sie sich für 1981 entschieden, auch kein eigenes Ermessen, die tatsächlichen Zahlen zu verändern, um ein in ihren Augen gerechteres oder besseres Ergebnis zu erreichen. Die Antwort auf die zweite Frage muß deshalb lauten, daß es einem Mitgliedstaat nicht gestattet ist, sich für 1981 zu entscheiden und dann auf die Referenzmenge einen je nach der Menge der Lieferungen bestimmter Gruppen von Abgabenpflichtigen angepaßten Prozentsatz anzuwenden. Dieser Standpunkt wird dadurch, daß — wie dem Gerichtshof berichtet wurde — erwogen wird, die Verordnung dahin gehend zu ändern, daß auch die Zahlen von 1981 angepaßt werden können, nicht berührt.

Die dritte Frage bezieht sich, wenn ich sie richtig verstehe, auf die Festsetzung der Referenzmengen durch die Mitgliedstaaten beim Inkrafttreten des Systems. Sie stellt sich deshalb, weil nach der luxemburgischen Regelung, die die Formel Β — Erhebung der Abgabe auf die einem Käufer gelieferten Mengen — übernommen hat, die Referenzmenge eines Erzeugers, der seinen Betrieb aufgibt, der Reserve seines Käufers zugeschlagen wird. Die Klägerinnen tragen vor, dies begünstige die Firma Luxlait, die die Referenzmenge dieses Erzeugers auf andere Erzeuger neu verteilen könne. Diese Menge müsse in die nationale Reserve fallen und unter den verschiedenen Milchkäufern gerecht aufgeteilt werden.

In den Verordnungen des Rates findet sich kein Hinweis auf eine „Käuferreserve“. Ich halte jedoch mit der Kommission die Rechtslage dann für klar, wenn die Formel Β und das Referenzjahr 1981 gewählt worden sind. Die Referenzmengen des Käufers werden auf der Grundlage der Milch- oder Milchäquivalenzmenge festgesetzt, die ihm 1981 geliefert wurde, zuzüglich 1 % (oder 2 % im ersten Jahr der Geltung des Systems). Es gibt keine Bestimmung, nach der eine Kürzung in Höhe der Menge vorgenommen werden müßte, die zuvor von einem Lieferanten bezogen wurde, der die Erzeugung freiwillig eingestellt oder gedrosselt hat. In den Verordnungen ist auch keine Bestimmung zu finden, wonach eine Zahl in Höhe dieser Menge hinsichtlich eines Lieferanten, der freiwillig die Erzeugung eingestellt hat, in die nationale Reserve zu übernehmen wäre. Die nationale Reserve umfaßt Bestände, die von der in Artikel 2 genannten Gesamtreferenzmenge für die Anwendung von Artikel 3 der Verordnung Nr. 857/84 einbehalten werden oder die bei einer Übertragung gemäß Artikel 7 der nationalen Reserve zugewiesen werden. Im Zusammenhang mit einer Betriebsaufgabe wird anders als bei einem Verkauf oder einer Übertragung die freigesetzte Referenzmenge nur dann der nationalen Reserve hinzugefügt, wenn ein Erzeuger gemäß Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a der Verordnung Nr. 857/84 für die Verpflichtung, die Milcherzeugung endgültig aufzugeben, eine Vergütung erhält. Die dritte Frage ist daher zu bejahen.

Die vierte Frage, wie ich sie verstehe, bezieht sich nicht auf die Einführung des Systems, sondern auf dessen Anwendung auf die Referenzmengen von Erzeugern, die die Erzeugung während der Geltungsdauer des Systems einstellen. Die Klägerinnen machen geltend, auch diese Mengen müßten auf die nationale Reserve übertragen werden, insbesondere deshalb, weil ein Teil der Referenzmenge eines solchen Erzeugers möglicherweise selbst aus der nationalen Reserve zugeteilt worden sei. Für mich steht erneut außer Zweifel, daß es keine dahin gehende Bestimmung gibt. Die nach der Formel Β relevante Referenzmenge ¡st diejenige des Käufers; für sie spielt es keine Rolle, daß ein Lieferant freiwillig die Erzeugung aufgibt. Es ist in diesem Zusammenhang irrelevant, daß die Referenzmenge des Erzeugers teilweise aus der nationalen Reserve stammt. Dafür, daß nicht allein deshalb eine Kürzung zu erfolgen hat, weil die Menge eines Käufers teilweise aus der nationalen Reserve herrührt, spricht meines Erachtens die Tatsache, daß Artikel 6 der Verordnung Nr. 1371/84 der Kommission (ABl. L 132, S. 11) ausdrücklich vorsieht, daß die Referenzmenge eines Käufers anzupassen ist, um die den Erzeugern in Anwendung von Artikel 3 und 4 der Verordnung Nr. 857/84 zugewiesenen zusätzlichen Mengen, die also aus der nationalen Reserve stammen, zu berücksichtigen. Die vierte Frage muß nach meiner Meinung ebenso wie die dritte bejaht werden.

Zur fünften Frage trägt die luxemburgische Regierung vor, um Geschäftemacherei mit Referenzmengen zu verhindern, sei vorgesehen worden, daß die Referenzmenge eines Lieferanten, der die Erzeugung eingestellt habe, demjenigen Käufer zuzuteilen sei, der von diesem Lieferanten zuletzt zwei Jahre lang beliefert worden sei, und nicht dem letzten Käufer, wenn dieser von dem betreffenden Lieferanten nicht zwei Jahre lang beliefert worden sei. Anderenfalls könnte ein Käufer einen Erzeuger, der einen anderen Käufer beliefert habe und die Aufgabe der Erzeugung erwäge, zur Übertragung auf den erstgenannten Käufer überreden, so daß diesem die gelieferte Menge zugute komme, die bei Betriebsaufgabe auf andere Lieferanten aufgeteilt werden könne.

Es wird geltend gemacht, es gebe nichts in der Verordnung, was einem Mitgliedstaat den Erlaß dieser Schutzklausel verbiete.

Meines Erachtens gibt es nichts in der Verordnung, was die Aufstellung eines derartigen Erfordernisses gestattet. Gibt ein Lieferant die Erzeugung auf, so wird die Referenzmenge des Käufers nicht gekürzt; es kann keine Rechtfertigung dafür geben, daß die Menge, die von einem seinen Betrieb aufgebenden Lieferanten geliefert worden ist, auf einen anderen, früheren Käufer übertragen wird. Artikel 6 Absatz 1 Buchstabe d der Verordnung Nr. 1371/84, die Durchführungsbestimmung zu Artikel 7 Absatz 1 der Verordnung Nr. 857/84, stellt klar, daß im Falle des Wechsels eines Erzeugers von einem Käufer auf einen anderen mit sofortiger Wirkung die Referenzmenge des ersten Käufers gekürzt und diejenige des zweiten Käufers erhöht wird, vorbehaltlich der Übertragung bestimmter Mengen auf die nationale Reserve. Es ist nicht erforderlich, daß der Erzeuger einen bestimmten Käufer während eines gewissen Zeitraum beliefert haben muß, damit die gelieferten Mengen in dessen Referenzmenge verbleiben. Ich stimme der Kommission darin zu, daß die fünfte Frage zu verneinen ist.

Ich komme auf die erste Frage zurück, die offensichtlich davon ausgeht, daß ein Mitgliedstaat sich für das Jahr 1981 entschieden und die einschlägigen Bestimmungen der Verordnungen eingehalten hat. Alis den dargelegten Gründen bin ich nicht der Ansicht, daß dies hier der Fall ist. Unter diesem Blickwinkel geht die erste Frage, wie sie formuliert ist, nicht aus dem Sachverhalt des Falles hervor. Es handelt sich jedoch um eine Frage, mit der ich mich in allgemeiner Form zu befassen habe.

Es ist eindeutig die Pflicht des Rates und der Kommission, beim Erlaß einer Verordnung im Rahmen einer gemeinsamen Marktorganisation Artikel 40 Absatz 3 EWG-Vertrag zu beachten und jede Diskriminierung zwischen Erzeugern oder Verbrauchern innerhalb der Gemeinschaft auszuschließen. Wenn in einem Einzelfall geltend gemacht würde, daß die eröffneten Wahlmöglichkeiten zwangsläufig zu einer Diskriminierung führen, so wäre der richtige Weg derjenige, die Ungültigkeit der Verordnung geltend zu machen. Im vorliegenden Fall wird jedoch nicht vorgebracht, daß die Verordnungen des Rates gegen Artikel 40 Absatz 3 verstoßen oder daß die eröffneten Wahlmöglichkeiten zwangsläufig zu einer Diskriminierung führen; nach der Gültigkeit der Verordnungen selbst ist nicht gefragt.

Sobald eine gemeinsame Marktorganisation errichtet worden ist, sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, sich aller Maßnahmen zu enthalten, die von dieser Organisation abweichen oder sie verletzen können. Es steht somit außer Frage, daß die Mitgliedstaaten bei der Anwendung der einschlägigen Verordnungen die Ziele oder das Funktionieren der gemeinsamen Marktorganisation nicht gefährden dürfen. In diesem Zusammenhang hat Generalanwalt Reischl in der Rechtssache 52/76 (Benedetti/Munari, Slg. 1977, 163, 188) die Ansicht vertreten, es sei „tatsächlich ... nicht daran zu zweifeln ..., daß Artikel 40 nicht nur den Gemeinschaftsgesetzgeber bindet, sondern daß er auch für die Mitgliedstaaten gilt, soweit sie mit ihren Interventionsstellen Funktionen im Rahmen der gemeinsamen Marktordnung wahrnehmen“.

Ich selbst bin nicht der Meinung, daß „nicht daran zu zweifeln ist“, daß Artikel 40 Absatz 3 ausdrücklich die Anwendung von Vorschriften, die die Gemeinschaft im Zusammenhang mit einer gemeinsamen Marktorganisation erlassen hat, durch die Mitgliedstaaten betrifft. In der Rechtssache 51/74 (Van der Hulst, Slg. 1975, 79) hielt es der Gerichtshof anscheinend nicht für evident, daß Artikel 40 Absatz 3 auf nationale Durchführungsbestimmungen zu einer gemeinschaftsrechtlichen Regelung Anwendung findet. In den Randnummern 33/35 der Entscheidungsgründe führte er aus, nationale Regelungen verstießen gegen die Verbote, die sich — „sei es auch nur analog“ — unter anderem aus Artikel 40 Absatz 3 ergäben, wenn ausgeführte Waren stärker belastet würden als die auf dem inländischen Markt abgesetzten oder wenn Abgaben dazu bestimmt seien, nationale Erzeugnisse zu begünstigen.

Ich meine, daß Artikel 40 Absatz 3 bei richtiger Auslegung auf den Erlaß der Vorschriften über die Errichtung einer solchen gemeinsamen Marktorganisation durch die Gemeinschaftsorgane, nicht aber auf die Maßnahmen gerichtet ist, die von Mitgliedstaaten zur Durchführung dieser Vorschriften getroffen werden.

Es gibt freilich einen allgemeinen Grundsatz des Gemeinschaftsrechts, von dem Artikel 40 Absatz 3 nur eine Ausprägung'in einem besonderen Zusammenhang ist. Danach müssen die Mitgliedstaaten bei der Verwaltung einer derartigen gemeinsamen Marktorganisation sachgerecht handeln und den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz sowie das Diskriminierungsverbot beachten.

Wie diese Vorschriften angewendet werden, muß vom Kontext der Verordnungen abhängen und anhand der Verpflichtung der Mitgliedstaaten geprüft werden, die Ziele oder das Funktionieren der gemeinsamen Marktorganisation nicht zu gefährden. Im vorliegenden Fall nahmen die Gemeinschaftsorgane eindeutig den Standpunkt ein, daß die Milcherzeugung eingeschränkt werden müsse oder zumindest bestimmte Grenzen nicht überschreiten dürfe. Eine Reihe von Landwirten, die eine Steigerung der Erzeugung beabsichtigten, würde deshalb Beschränkungen unterliegen; andere würden möglicherweise die Erzeugung drosseln müssen. Dies können sie an sich nicht beanstanden. Verschiedene Bestimmungen, die zum Beispiel die Zuteilung von Sondermengen und die Übertragung von Referenzmengen beim Verkauf eines Betriebs gestatten, sollen sicherstellen, daß das System in der Praxis effektiv und gerecht ist.

Da im übrigen nicht die Rechtswidrigkeit des errichteten gegenwärtigen Systems, das hinsichtlich der Jahre und Verfahren eine Wahlmöglichkeit eröffnet, geltend gemacht wird, stand die Wahl des Jahres im Ermessen der Mitgliedstaaten, solange sie sich genau an die von ihnen ausgeübte Option hielten. Es kann nicht a priori eine Verpflichtung geben, das Jahr zu wählen, das bestimmten Gruppen von Erzeugern oder Käufern die größere Menge verschafft.

Dieses Ermessen mußte meines Erachtens jedoch, selbst wenn Kontrollen vorzuschreiben waren, sachgerecht ausgeübt werden, wobei die Mitgliedstaaten einen allgemeinen Standpunkt einzunehmen und miteinander konkurrierende Forderungen abzuwägen hatten. Auch dann kann das Ergebnis sein, daß bestimmte Käufer oder Lieferanten eine stärkere Kürzung als andere hinzunehmen haben, wenn das Ermessen aber sachgerecht und auf einer umfassenden Grundlage ausgeübt wird, dann kann nicht gerügt werden, daß die getroffene Maßnahme rechtswidrig sei. Auf der anderen Seite ist es klar, daß eine gewisse Flexibilität ins Spiel kam, damit unterschiedlichen Bedingungen in den verschiedenen Mitgliedstaaten Rechnung getragen werden kann, weist doch die Landwirtschaft keine einheitliche Organisationsstruktur auf. Die Größe der landwirtschaftlichen Betriebe, der Modernisierungsgrad und die Vertriebsorganisation unterscheiden sich von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat. Diese Faktoren müssen möglicherweise berücksichtigt werden. Auch das Ausmaß, in dem der Staat den Landwirten Anreize dafür geboten oder es gestattet hat, in den Jahren 1981 bis 1983 zu investieren oder die Erzeugung zu steigern, wäre zu beachten.

Der Conseil d'État geht meines Erachtens in seiner Vorlage stillschweigend davon aus, daß eine Diskriminierung oder Unbilligkeit nicht deshalb ausgeschlossen sein muß, weil der Staat nicht beabsichtigt hat, einen Käufer oder eine Gruppe von Käufern oder Lieferanten durch eine Diskriminierung zu begünstigen. Dieser Ansicht bin auch ich. Es ist und war für den Mitgliedstaat bei der Ausübung seines Wahlrechts von erheblicher Bedeutung, ob die Auswirkungen seiner Wahl allgemein gesehen eine Gruppe im Vergleich zu einer anderen unbillig benachteiligen würden oder unverhältnismäßig sein würden. Auf dieser Basis hat das nationale Gericht über die Probleme im Einzelfall zu befinden. Es ist meines Erachtens nicht Sache des Gerichtshofes, diese Probleme im einzelnen zu entscheiden oder zu würdigen.

Ich schlage deshalb vor, die Fragen wie folgt zu beantworten:

1) Der einzelne kann vor einem nationalen Gericht nicht unter Berufung auf Artikel 40 Absatz 3 EWG-Vertrag eine nationale Regelung anfechten, mit der gemeinschaftsrechtliche Vorschriften über eine gemeinsame Agrarmarktorganisation ordnungsgemäß durchgeführt werden. Die Mitgliedstaaten müssen jedoch bei der ordnungsgemäßen Durchführung einer solchen Organisation allen erheblichen Gesichtspunkten Rechnung tragen und dürfen verschiedene miteinander konkurrierende Gruppen von Lieferanten und Käufern alles in allem nicht in unbilliger Weise ungleich behandeln.

2) Ein Mitgliedstaat, der das Jahr 1981 als Referenzjahr wählt, darf nach Artikel 2 der Verordnung Nr. 857/84 auf die dort genannte Referenzmenge keinen Prozentsatz anwenden, der die Liefermengen bestimmter Abgabenpflichtiger wiedergibt.

3) Die Verordnung Nr. 857/84 enthält keine Bestimmung, wonach Mitgliedstaaten, die sich gemäß Artikel 5 c Absatz 1 der Verordnung Nr. 804/68 für die Formel B entschieden haben, die Referenzmenge eines Käufers kürzen können, nachdem ein Erzeuger die Belieferung dieses Käufers eingestellt hat, sei es vor Inkrafttreten oder während der Geltungsdauer der unter anderem in den Verordnungen Nrn. 856/84 und 857/84 getroffenen Regelung. Die genannten Verordnungen eröffnen den Mitgliedstaaten insbesondere nicht die Möglichkeit, solche Kürzungsmengen auf die nationale Reserve zu übertragen; diese Mengen müssen in der Referenzmenge des Käufers verbleiben, an den sie zuletzt geliefert wurden, unabhängig von der Dauer dieser Belieferung.

Die Entscheidung über die Kosten der Parteien des Ausgangsverfahrens ist Sache des nationalen Gerichts; die Auslagen der Kommission sind nicht erstattungsfähig.

( *1 ) Aus dem Englischen übersetzt.