URTEIL DES GERICHTSHOFS (Große Kammer)

18. Dezember 2007( )

„Vertragsverletzung eines Mitgliedstaats – Öffentliche Aufträge – Art. 43 EG und 49 EG – Rettungstransportdienste“

In der Rechtssache C‑532/03

betreffend eine Vertragsverletzungsklage nach Art. 226 EG, eingereicht am 19. Dezember 2003,

Kommission der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch K. Wiedner und X. Lewis als Bevollmächtigte im Beistand von J. Flynn, QC, Zustellungsanschrift in Luxemburg,

Klägerin,

gegen

Irland, vertreten durch D. O’Hagan als Bevollmächtigten im Beistand von A. Collins und E. Regan, SC, sowie C. O’Toole, Barrister, Zustellungsanschrift in Luxemburg,

Beklagter,

unterstützt durch

Königreich der Niederlande, vertreten durch H. G. Sevenster, C. Wissels und P. van Ginneken als Bevollmächtigte,

Streithelfer,

erlässt

DER GERICHTSHOF (Große Kammer)

unter Mitwirkung der Präsidenten V. Skouris, der Kammerpräsidenten P. Jann, C. W. A. Timmermans, A. Rosas, K. Lenaerts, G. Arestis (Berichterstatter) und U. Lõhmus, des Richters J. N. Cunha Rodrigues, der Richterin R. Silva de Lapuerta sowie der Richter J. Makarczyk, M. Ilešič, J. Malenovský und J. Klučka,

Generalanwältin: C. Stix-Hackl,

Kanzler: K. Sztranc-Slawiczek, Verwaltungsrätin,

aufgrund des schriftlichen Verfahrens und auf die mündliche Verhandlung vom 4. April 2006,

nach Anhörung der Schlussanträge der Generalanwältin in der Sitzung vom 14. September 2006

folgendes

Urteil

1 Mit ihrer Klageschrift beantragt die Kommission der Europäischen Gemeinschaften, festzustellen, dass Irland gegen seine sich aus den Art. 43 EG und 49 EG sowie den allgemeinen Grundsätzen des Gemeinschaftsrechts ergebenden Verpflichtungen verstoßen hat, indem es dem Dublin City Council (im Folgenden: DCC) als Rechtsnachfolger der Dublin Corporation Fire Brigade die Erbringung von Rettungstransportdiensten erlaubt hat, ohne dass die Eastern Regional Health Authority (im Folgenden: Gesundheitsamt), ehemals bezeichnet als Eastern Health Board, eine vorherige Bekanntmachung vornahm.

Rechtlicher Rahmen

Gemeinschaftsrecht

2 Die Bestimmungen, die die Vergabe öffentlicher Dienstleistungsaufträge regeln, sind in der Richtlinie 92/50/EWG des Rates vom 18. Juni 1992 über die Koordinierung der Verfahren zur Vergabe öffentlicher Dienstleistungsaufträge (ABl. L 209, S. 1) in der durch die Richtlinie 97/52/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Oktober 1997 (ABl. L 328, S. 1) geänderten Fassung (im Folgenden: Richtlinie 92/50) enthalten. Nach Art. 1 Buchst. a der Richtlinie 92/50 gelten als „öffentliche Dienstleistungsaufträge“ die zwischen einem Dienstleistungserbringer und einem öffentlichen Auftraggeber geschlossenen schriftlichen entgeltlichen Verträge.

Nationales Recht

3 Section 65 (1) des Health Act 1953 (Gesundheitsgesetz) in seiner 1999 geltenden Fassung, die im vorliegenden Rechtsstreit anwendbar ist (im Folgenden: Health Act), sieht vor:

„Vorbehaltlich allgemeiner Weisungen des Ministers kann ein Gesundheitsamt unter Bedingungen und Auflagen, die es für angebracht hält, einer Stelle, die einen Dienst leistet oder zu leisten vorschlägt, der einem der Dienste, die das Gesundheitsamt leisten kann, ähnlich ist oder ihn ergänzt, in einer oder mehreren der folgenden Formen Unterstützung gewähren:

a) durch Beiträge zur Deckung der der Stelle entstandenen Kosten“.

4 Section 57 des Health Act sieht vor:

„Ein Gesundheitsamt kann Vorkehrungen dafür treffen, dass für die Beförderung von Patienten Krankenwagen oder andere Transportmittel bereitgestellt werden …“

5 Section 25 des Fire Services Act 1981 (Feuerwehrgesetz) bestimmt:

„Eine Feuerschutzbehörde kann alle Noteinsätze, unabhängig davon, ob Brandgefahr besteht, durchführen oder daran teilnehmen und dementsprechend solche Vorkehrungen für die Rettung oder Sicherheit von Personen und den Schutz von Sachen treffen, die sie zu diesem Zweck für erforderlich hält.“

6 Nach Section 9 (1) (a) des Fire Services Act 1981 ist die Feuerschutzbehörde im Sinne dieses Gesetzes „the council of a county“.

Sachverhalt und vorgerichtliches Verfahren

7 Der DCC, dem die Feuerwehr in Dublin untersteht, erbringt in einem Teil des Zuständigkeitsgebiets des Gesundheitsamts, insbesondere in der Stadt Dublin, Rettungstransportdienste. Er erbrachte diese Dienste bis 1960 als Gesundheitsbehörde und danach als Kommunalbehörde durch seine Berufsfeuerwehr.

8 Gemäß Section 65 des Health Act und zur finanziellen Unterstützung der Erbringung der Rettungstransportdienste leistet das East Coast Area Health Board, eine vom Gesundheitsamt verschiedene Gesundheitsbehörde, die aufgrund einer Aufgabendelegierung durch das Gesundheitsamt tätig ist, an den DCC jährliche Zahlungen, deren Endbetrag zwischen dieser Gesundheitsbehörde und dem DCC ausgehandelt wird und dessen Ausgaben für die Erbringung der in Frage stehenden Dienste zum Teil abdeckt.

9 Im Juni 1998 arbeiteten das Eastern Health Board und die Dublin Corporation Fire Brigade einen Entwurf für eine Vereinbarung über die Erbringung von Rettungstransportdiensten aus. Anfang 2003, als die in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzte Frist ablief, enthielt dieser Entwurf die zwischen diesen beiden Einrichtungen vorgesehenen Finanzierungsmodalitäten und eine Übersicht über die Verwaltung der öffentlichen Aufgaben in Zusammenhang mit diesem Vorhaben.

10 Wegen dieses Vereinbarungsentwurfs wurde bei der Kommission eine Beschwerde eingereicht, mit der gerügt wurde, dass der Entwurf Gegenstand einer vorherigen Bekanntmachung gemäß den Anforderungen der Richtlinie 92/50 hätte sein müssen. Zwischen der Kommission und den irischen Behörden kam es zu einem Schriftwechsel über die Frage, ob ein Vertrag bestehe, für den irgendeine Bekanntmachungspflicht gelte.

11 Da die Kommission der Meinung war, dass die Erbringung von Rettungstransportdiensten für das Gesundheitsamt aufgrund einer ohne vorherige Bekanntmachung geschlossenen Vereinbarung nicht mit den Art. 43 EG und 49 EG in Einklang stehe, leitete sie das in Art. 226 EG vorgesehene Vertragsverletzungsverfahren ein.

12 Nachdem die Kommission Irland mit einem Mahnschreiben Gelegenheit zur Äußerung gegeben hatte, forderte sie es mit einer mit Gründen versehenen Stellungnahme vom 17. Dezember 2002 auf, die erforderlichen Maßnahmen zu ergreifen, um der Stellungnahme innerhalb von zwei Monaten nach ihrer Zustellung nachzukommen.

13 Da der Kommission die Antwort Irlands unzureichend erschien, beschloss sie die Erhebung der vorliegenden Klage.

Zur Klage

Vorbringen der Parteien

14 Die Kommission macht geltend, dass der Mechanismus, mittels dessen der DCC auf der Grundlage einer Vereinbarung mit dem Gesundheitsamt Rettungstransportdienste erbringe, die nicht Gegenstand einer Bekanntmachung gewesen seien, gegen die Art. 43 EG und 49 EG sowie gegen die allgemeinen Grundsätze des Gemeinschaftsrechts verstoße.

15 Die Kommission trägt vor, dass die Erbringung dieser Dienstleistungen mangels eines schriftlichen Vertrags dem Anwendungsbereich der Richtlinie 92/50 entzogen sei. Jedoch sei der genannte Mechanismus an den Grundfreiheiten und den allgemeinen Grundsätzen des Gemeinschaftsrechts, darunter dem Grundsatz der Transparenz, zu messen.

16 Wie sich aus dem Urteil vom 9. Juli 1987, CEI und Bellini (27/86 bis 29/86, Slg. 1987, 3347), ergebe, gelte das Gemeinschaftsrecht für Sachverhalte, die nicht unter die Richtlinien über öffentliche Aufträge fielen, in vollem Umfang. Nach den Randnrn. 60 bis 62 des Urteils vom 7. Dezember 2000, Telaustria und Telefonadress (C‑324/98, Slg. 2000, I‑10745), schlössen die Wahrung der Vorschriften des EG‑Vertrags über die Grundfreiheiten im Allgemeinen und die Grundsätze der Gleichbehandlung und der Nichtdiskriminierung aufgrund der Staatsangehörigkeit im Besonderen u. a. eine Verpflichtung zur Transparenz ein, die eine Öffnung des Dienstleistungsmarkts für den Wettbewerb und die Nachprüfung ermögliche, ob die Vergabeverfahren unparteiisch durchgeführt würden.

17 Diese Erwägungen gälten auch für die Erbringung von Rettungstransportdiensten. Der DCC erbringe diese Dienste entgeltlich auf Initiative des Gesundheitsamts. Das Gesundheitsamt spiele nämlich eine aktive Rolle, wenn es nachprüfe, ob die erbrachten Dienste seinen Anforderungen genügten, und den Betrag kontrolliere, den es als Gegenleistung für die Dienste zahlen werde. Überdies decke der Finanzbeitrag des Gesundheitsamts offenbar nahezu die gesamten Ausgaben des DCC für die Erbringung der Dienste ab.

18 Irland bestreitet, dass es den Vertrag verletzt habe.

19 In der mündlichen Verhandlung hat Irland klargestellt, dass der vorliegende Rechtsstreit mobile Rettungsdienste („mobile emergency medical service“) betreffe, die als eine öffentliche Dienstleistung zu erbringen seien. Es macht geltend, die Kommission habe weder nachgewiesen, dass der DCC die Rettungstransportdienste auf Initiative des Gesundheitsamts erbringe, noch, dass die zwischen dem Gesundheitsamt und dem DCC geschlossene Vereinbarung die Vergabe eines „öffentlichen Auftrags“ darstelle.

20 Zur Finanzierung dieser Dienste führt Irland aus, dass sich das Gesundheitsamt daran in Wahrnehmung seiner Aufgaben gemäß den Vorschriften des Health Act beteilige und dass sein Finanzbeitrag nur einen Teil der Ausgaben des DCC abdecke. Es gebe keinen festgelegten Preis, und das Gesundheitsamt sei bemüht, den Betrag, den es nach dem Gesetz dem DCC als Kostenbeteiligung an den Diensten zahlen dürfe, zu kontrollieren oder zu begrenzen.

21 Section 25 des Fire Services Act 1981 ermächtige den DCC gesetzlich eigens zur Erbringung von Rettungstransportdiensten. Der DCC habe diese Dienste in seiner Eigenschaft als Kommunalbehörde sichergestellt, die nach dem innerstaatlichen Recht auch die Feuerschutzbehörde sei.

22 Dass die Rettungstransportdienste und die Feuerwehrdienste bei ein und derselben öffentlichen Körperschaft zusammengefasst seien, bilde einen Vorteil für die öffentliche Gesundheit und Sicherheit, da sämtliche Angehörige der vereinigten Rettungstransport- und Feuerwehrdienste eine medizinische Notfallausbildung besäßen.

23 Im Übrigen seien nach dem Urteil des Gerichtshofs vom 27. September 1988, Humbel und Edel (263/86, Slg. 1988, 5365), diese Dienste, die unter den Anhang 1 B der Richtlinie 92/50 fielen, keine Leistungen, die in der Regel gegen Entgelt erbracht würden und deshalb von den Art. 43 EG und 49 EG erfasst würden.

24 Zur Frage einer etwaigen Diskriminierung aufgrund der Staatsangehörigkeit verweist Irland darauf, dass sein nationales Recht den Erbringern von Rettungstransportdiensten aus einem anderen Mitgliedstaat die Niederlassung oder Erbringung ihrer Dienstleistungen in Irland nicht untersage.

25 So habe die Kommission keine Bestimmung benannt, die eine unmittelbare oder mittelbare Diskriminierung bewirke, und zwar weder aus dem Fire Services Act 1981 noch aus dem Health Act. Nach dem Urteil des Gerichtshofs vom 17. Juni 1997, Sodemare u. a. (C‑70/95, Slg. 1997, I‑3395), verstoße es nicht gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung, wenn allein privaten Wirtschaftsteilnehmern, die keinen Erwerbszweck verfolgten, erlaubt werde, sich an einem System der Sozialhilfe zu beteiligen, das älteren Menschen eine Unterkunft in Wohnheimen bieten solle.

26 Die Art. 43 EG und 49 EG seien im vorliegenden Fall nicht anwendbar, weil die in Frage stehenden Dienste „Dienste von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse“ seien und ihre öffentliche Finanzierung strikt auf das beschränkt sei, was zur Abdeckung der tatsächlichen Kosten der Dienste erforderlich sei.

27 Das Königreich der Niederlande, das durch Beschluss des Präsidenten des Gerichtshofs vom 15. Juni 2004 als Streithelfer zur Unterstützung der Anträge Irlands zugelassen worden ist, macht geltend, dass der Grundsatz der Transparenz nicht für einen Sachverhalt gelte, der keinerlei Bezug zum Binnenmarkt, im vorliegenden Fall zur Dienstleistungsfreiheit, aufweise. Hilfsweise macht das Königreich der Niederlande geltend, dass selbst dann, wenn der Gerichtshof zu dem Ergebnis käme, dass im Fall der Nichtanwendbarkeit der Richtlinie 92/50 der Grundsatz der Transparenz einzuhalten sei, es Sache der Mitgliedstaaten bliebe, den Begriff des „angemessenen Grades von Öffentlichkeit“ näher zu bestimmen.

Würdigung durch den Gerichtshof

28 Es ist zunächst festzustellen, dass die vorliegende Vertragsverletzungsklage, wie sich aus den Anträgen in der Klageschrift ergibt, nicht die Anwendung der Richtlinie 92/50 betrifft, sondern die Frage zum Gegenstand hat, ob die Erbringung von Rettungstransportdiensten durch den DCC ohne vorherige Bekanntmachung den Grundregeln des Vertrags und insbesondere der Niederlassungsfreiheit sowie dem freien Dienstleistungsverkehr gemäß den Art. 43 EG und 49 EG zuwiderläuft.

29 Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs ist es unbeschadet der Verpflichtung der Mitgliedstaaten nach Art. 10 EG, der Kommission die Erfüllung ihrer Aufgaben zu erleichtern, die gemäß Art. 211 EG insbesondere darin bestehen, für die Anwendung des Vertrags sowie der von den Organen aufgrund des Vertrags getroffenen Bestimmungen Sorge zu tragen (Urteil vom 26. April 2005, Kommission/Irland, C‑494/01, Slg. 2005, I‑3331, Randnr. 42), im Rahmen eines Vertragsverletzungsverfahrens Sache der Kommission, das Vorliegen der behaupteten Vertragsverletzung nachzuweisen. Ihr obliegt es, dem Gerichtshof die erforderlichen Anhaltspunkte zu liefern, die es ihm ermöglichen, das Vorliegen der Vertragsverletzung zu prüfen, wobei sie sich nicht auf irgendeine Vermutung stützen kann (vgl. u. a. Urteile vom 25. Mai 1982, Kommission/Niederlande, 96/81, Slg. 1982, 1791, Randnr. 6, vom 26. Juni 2003, Kommission/Spanien, C‑404/00, Slg. 2003, I‑6695, Randnr. 26, und vom 26. April 2007, Kommission/Italien, C‑135/05, Slg. 2007, I‑0000, Randnr. 26).

30 Die Kommission macht geltend, dass die Beibehaltung einer Vereinbarung zwischen dem DCC und dem Gesundheitsamt ohne jede vorherige Bekanntmachung einen Verstoß gegen die Bestimmungen des Vertrags und daher gegen die allgemeinen Grundsätze des Gemeinschaftsrechts, insbesondere den Grundsatz der Transparenz, darstelle.

31 Zur Begründung ihrer Auffassung führt die Kommission aus, dass auch bei Fehlen eines schriftlichen Vertrags, der im Einzelnen die Modalitäten regele, nach denen der DCC die Dienste zu erbringen habe, aus der dem Schreiben vom 19. September 2002 beigefügten Korrespondenz hervorgehe, dass der Umfang dieser Dienstleistungen und die Grundsätze ihrer Vergütung von den Beteiligten geprüft und in einem im Juni 1998 ausgearbeiteten Vereinbarungsentwurf förmlich festgelegt worden seien. So habe in einem – dem Schreiben vom 19. September 2002 beigefügten – Schreiben vom 15. Januar 1999 der Stadtkämmerer des DCC festgestellt, dass die Verhandlungen über die Finanzierung der Rettungstransportdienste im Juni 1998 zu einer Vereinbarung geführt hätten, in der festgelegt worden sei, welche finanziellen Belastungen der DCC dem Gesundheitsamt künftig auferlegen werde.

32 Die Kommission meint, dass der DCC und das Gesundheitsamt übereingekommen zu sein schienen, eine Vereinbarung über den Umfang der zu erbringenden Dienstleistungen zu schließen, und dass ein entsprechender Vertrag aufgesetzt worden sei. Daher erbringe der DCC die Rettungstransportdienste auf Initiative des Gesundheitsamts und gegen Entgelt.

33 Dazu ist festzustellen, dass ausweislich der Akten die nationalen Rechtsvorschriften sowohl das Gesundheitsamt als auch den DCC zu der Erbringung von Rettungstransportdiensten ermächtigen. Nach Section 25 des Fire Services Act 1981 kann eine Feuerschutzbehörde alle Noteinsätze, unabhängig davon, ob Brandgefahr besteht, durchführen oder daran teilnehmen und dementsprechend für die Rettung oder Sicherheit von Personen und den Schutz von Sachen die Vorkehrungen treffen, die sie zu diesem Zweck für erforderlich hält. Nach Section 9 dieses Gesetzes ist eine Kommunalbehörde wie der DCC die für den Feuerschutzdienst zuständige Behörde.

34 Seit 1899 und bis 1960 erbrachte der DCC die Rettungstransportdienste als Gesundheitsbehörde. Danach war er als Kommunalbehörde tätig und erbrachte diese Dienste gemäß Art. 25 des Fire Services Act 1981 durch seine Berufsfeuerwehr.

35 Es ist daher nicht auszuschließen, dass der DCC diese Dienste der Öffentlichkeit in Wahrnehmung seiner eigenen, unmittelbar durch Gesetz verliehenen Zuständigkeiten erbringt und hierfür eigene Mittel aufbringt, obgleich er hierfür von dem Gesundheitsamt einen Finanzbeitrag erhält, der einen Teil der Kosten dieser Dienste abdeckt.

36 Insoweit obliegt es, wie aus der oben in Randnr. 29 angeführten Rechtsprechung hervorgeht, im vorliegenden Fall der Kommission, dem Gerichtshof die erforderlichen Anhaltspunkte zu liefern, anhand deren er prüfen kann, ob eine Vergabe von öffentlichen Aufträgen vorliegt, wobei sie sich nicht auf irgendeine Vermutung stützen kann.

37 Weder das Vorbringen der Kommission noch die vorgelegten Schriftstücke belegen aber, dass die Vergabe eines öffentlichen Auftrags stattgefunden hätte, da sich nicht ausschließen lässt, dass der DCC Rettungstransportdienste in Wahrnehmung seiner eigenen, unmittelbar durch Gesetz verliehenen Zuständigkeiten erbringt. Der bloße Umstand, dass zwischen zwei öffentlichen Einrichtungen ein Mechanismus für die Finanzierung solcher Dienste besteht, impliziert im Übrigen nicht, dass die Erbringung der fraglichen Dienste eine Vergabe öffentlicher Aufträge bildet, die anhand der Grundregeln des Vertrags zu beurteilen wäre.

38 Da die Kommission nicht bewiesen hat, dass Irland seine Verpflichtungen aus dem Vertrag verletzt hat, ist die vorliegende Klage abzuweisen.

Kosten

39 Nach Art. 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da Irland die Verurteilung der Kommission zur Tragung der Kosten beantragt hat und diese mit ihrem Vorbringen unterlegen ist, sind ihr die Kosten aufzuerlegen.

Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Große Kammer) für Recht erkannt und entschieden:

1. Die Klage wird abgewiesen.

2. Die Kommission der Europäischen Gemeinschaften trägt die Kosten.

Unterschriften