SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS GERHARD REISCHL

VOM 12. NOVEMBER 1974

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

Die Verordnung Nr. 3 über die soziale Sicherheit der Wanderarbeitnehmer enthält unter anderem Vorschriften, die dazu bestimmt sind, die rechtlichen und administrativen Schwierigkeiten zu verringern, die sich bei der Anwendung der Verordnung im zwischenstaatlichen Bereich ergeben können.

So können gemäß Artikel 47 „Anträge, Erklärungen oder Rechtsmittel, die in Anwendung der Rechtsvorschriften eines Mitgliedstaates innerhalb einer bestimmten Frist bei einer Behörde, einem Träger oder einer sonstigen Einrichtung dieses Staates einzureichen sind, … innerhalb der gleichen Frist bei der entsprechenden Stelle eines anderen Mitgliedstaates eingereicht werden. In diesem Falle“ — so heißt es in der Vorschrift weiter — „übermittelt die in Anspruch genommene Stelle diese Anträge, Erklärungen oder Rechtsmittel entweder unmittelbar oder durch Vermittlung der zuständigen Behörden der beteiligten Mitgliedstaaten unverzüglich an die entsprechende zuständige Stelle des ersten Staates.“

Artikel 83 der Verordnung Nr. 4 bestimmt dazu, daß der Tag, an dem Anträge, Erklärungen oder Rechtsmittel bei einer Behörde, einem Träger oder einer sonstigen Einrichtung eines anderen Mitgliedstaates eingereicht worden sind, als Tag der Einreichung bei der Behörde, dem Träger oder der Einrichtung gilt, die dafür zuständig ist.

Diese Regelung ist auch für den gegenwärtig beim Bundessozialgericht anhängigen Prozeß von Bedeutung, der zu der Vorlage 40/74 geführt hat. Zum Verständnis dieses Verfahrens muß ich folgendes vorausschicken.

Herr René Costers, ein in Deutschland zwangsverpflichteter belgischer Arbeiter, ist 1943 bei einem Luftangriff auf das Werk, in dem er beschäftigt war, ums Leben gekommen. Dies wird von den deutschen Versicherungsträgern als Arbeitsunfall anerkannt. Nach § 593 (alte Fassung) der Reichsversicherungsordnung ist den Eltern eines bei einem Arbeitsunfall ums Leben gekommenen Arbeitnehmers für die Dauer ihrer Bedürftigkeit Rente zu gewähren, wenn der Getötete vor dem Arbeitsunfall zu ihrem Unterhalt aus seinem Arbeitsverdienst wesentlich beigetragen hat. Gestützt auf diese Vorschrift und auf die Dritte Zusatzvereinbarung zu dem von der Bundesrepublik Deutschland und dem Königreich Belgien abgeschlossenen Allgemeinen Abkommen über soziale Sicherheit vom 7. Dezember 1957, beanspruchen die Eltern von Herrn Costers die Zuerkennung einer solchen Elternrente. Dies wurde vom zuständigen deutschen Träger, der Berufsgenossenschaft der Feinmechanik und Elektrotechnik in Köln, durch Bescheid vom 22. Januar 1968 abgelehnt.

Gegen diesen Bescheid riefen das Königreich Belgien, vertreten durch den Minister für Volksgesundheit und Familie (der Kläger zu 1), sowie Herr Costers und seine Ehefrau Marie Vounckx, die Eltern von Herrn René Costers (die Kläger zu 2 und zu 3), das Sozialgericht Köln an. Durch Urteil vom 5. Juni 1972 wies das Sozialgericht Köln die Klage als unbegründet ab, da es den Nachweis dafür vermißte, daß der Sohn der Kläger zu 2 und zu 3 vor seinem Tod den Eltern wesentliche Unterhaltsleistungen erbracht habe. Das Urteil enthält eine Rechtsmittelbelehrung, nach der die Berufung beim Landessozialgericht Nordrhein-Westfalen innerhalb eines Monats nach Zustellung des Urteils schriftlich oder zur Niederschrift des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle einzulegen war und nach der die Berufungsfrist auch gewahrt war, wenn die Berufung innerhalb der Frist mündlich zur Niederschrift des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle des Sozialgerichts in Köln erklärt wurde. Eine Urteilsausfertigung wurde den Prozeßbevollmächtigten der Kläger, Rechtsanwälten mit Kanzlei in Köln, gegen Empfangsbekenntnis am 1. August 1972 zugestellt.

Von der Berufungsmöglichkeit wollte der Kläger zu 1 Gebrauch machen. Zu diesem Zweck reichte er eine an das Landessozialgericht Nordrhein-Westfalen in Essen gerichtete Berufungsschrift vom 30. August 1972 beim Ministerium für soziale Vorsorge in Brüssel, der belgischen Verbindungsstelle im Sinne von Artikel 3 und Anhang 4 der Verordnung Nr. 4, ein. Der Eingang erfolgte am 31. August 1972. Das genannte Ministerium übersandte die Berufungsschrift mit Schreiben vom 1. September 1972 an die Bergbauberufsgenossenschaft in Bochum, die deutsche Verbindungsstelle im Sinne der angeführten Vorschriften. Von dort wurde sie an das Landessozialgericht Nordrhein-Westfalen weitergeleitet, wo sie am 7. September 1972 einging.

Das Landessozialgericht wies die Berufung durch Urteil vom 21. November 1972 als unzulässig zurück, weil die Berufungsfrist (ein Monat nach Zustellung des erstinstanzlichen Urteils) nicht eingehalten worden sei. Zur Begründung führte es aus, zwar seien nach Artikel 49 des bereits erwähnten, von der Bundesrepublik Deutschland und dem Königreich Belgien abgeschlossenen Allgemeinen Abkommens über soziale Sicherheit Rechtsbehelfe, die nach den Rechtsvorschriften eines Vertragsstaates innerhalb einer bestimmten Frist bei einer Behörde, einem Träger, einem Gericht oder einer anderen Einrichtung dieses Staates, die für die Durchführung der in Artikel 2 genannten Rechtsvorschriften zuständig seien, einzureichen seien, als fristgerecht eingereicht anzusehen, wenn sie innerhalb derselben Frist bei einer Behörde, einem Träger, einem Gericht oder einer gleichartigen Einrichtung des anderen Staates eingereicht würden. Da die belgische Verbindungsstelle aber nicht als Gericht angesprochen werden könne, also keine gleichartige Einrichtung im Sinne des erwähnten Artikels 49 sei, könne der Eingang der Berufungsschrift bei ihr nicht als ausreichend gelten. Eine Bestätigung dieser Auffassung finde sich überdies in Artikel 47 der Verordnung Nr. 3, d. h. in der Bestimmung, die ich eingangs zitiert habe.

Gegen dieses Urteil haben alle drei Kläger nach Zulassung der Revision durch das Landessozialgericht Revision beim Bundessozialgericht eingelegt. Sie stehen auf dem Standpunkt, daß, da die Vertragspartner des Allgemeinen Abkommens über die soziale Sicherheit Verbindungsstellen eingerichtet hätten, die Einlegung eines Rechtsmittels bei einer solchen Verbindungsstelle ausreichend sei. Als gleichartige Einrichtungen seien auch im Falle der Einlegung von Rechtsmitteln nicht nur Gerichte anzusehen.

Das Bundessozialgericht vertritt dazu die Ansicht, im Zeitpunkt der Berufungseinlegung sei Artikel 49 des Allgemeinen Abkommens über die soziale Sicherheit nicht mehr anwendbar gewesen, weil er nicht, worauf es nach Artikel 5 und 6 der Verordnung Nr. 3 ankomme, in Anhang D zu dieser Verordnung aufgeführt sei. Maßgeblich sei vielmehr Artikel 47 der Verordnung Nr. 3. Da das Gericht aber die Auslegung des Artikels 47 der Verordnung Nr. 3 für problematisch hielt, setzte es durch Beschluß vom 15. Mai 1974 das Verfahren aus und legte gemäß Artikel 177 des EWG-Vertrags folgende Frage zur Vorabentscheidung vor:

„Ist Artikel 47 der Verordnung Nr. 3 des Rates der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft über die soziale Sicherheit der Wanderarbeitnehmer (EWG-Verordnung Nr. 3) dahin auszulegen, daß ‚entsprechende Stelle eines anderen Mitgliedstaats‘ auch eine Verbindungsstelle (Art. 3 und Anhang 4 der Verordnung Nr. 4 zur Durchführung und Ergänzung der EWG-Verordnung Nr. 3) dieses ‚anderen Mitgliedstaats‘ sein kann (hier das Ministerium für soziale Vorsorge, Brüssel), bei der ‚in Anwendung der Rechtsvorschriften eines Mitgliedstaats‘ zur Wahrung der Rechtsmittelfrist ein Rechtsmittel (hier Berufung nach den § § 143, 151 SGG) eingereicht werden kann?“ Zu dieser Frage, zu der sich nun die Beklagte des Ausgangsverfahrens und die Kommission der Europäischen Gemeinschaften geäußert haben, nehme ich wie folgt Stellung:

1. Vorweg ist festzustellen, daß seit dem Inkrafttreten der Verordnung Nr. 3, d. h. seit dem 1. Januar 1959, Artikel 49 des Allgemeinen deutsch-belgischen Abkommens über soziale Sicherheit nicht mehr anwendbar ist. Das ergibt sich aus den Artikeln 5 und 6 der Verordnung Nr. 3 sowie aus ihrem Anhang D. Nach Artikel 5 tritt nämlich die Verordnung, soweit sie nicht ausdrücklich etwas anderes bestimmt, hinsichtlich der Personen, auf die sie Anwendung findet, an die Stelle sozialversicherungsrechtlicher Abkommen, die von zwei oder mehr Mitgliedstaaten abgeschlossen worden sind. Nach Artikel 6 Absatz 2 bleiben zwar anwendbar „die sonstigen Bestimmungen der Abkommen über soziale Sicherheit, die im Anhang D aufgeführt sind“; in Anhang D ist aber Artikel 49 des Allgemeinen Abkommens nicht erwähnt. Zum anderen ist auch richtig, daß die Verweisung auf Artikel 49 des Allgemeinen Abkommens, die sich in Artikel 1 der Dritten Zusatzvereinbarung zum Allgemeinen Abkommen findet, trotz Erwähnung dieser Zusatzvereinbarung in Anhang D keine Bedeutung hat. Insofern ist maßgebend, daß es in Nummer 1 der Allgemeinen Bemerkungen zu Anhang D ausdrücklich heißt: „Soweit die Bestimmungen der in diesem Anhang aufgeführten Zusatzvereinbarungen Hinweise auf Bestimmungen des betreffenden Allgemeinen Abkommens enthalten, werden diese Hinweise durch solche auf die entsprechenden Bestimmungen der Verordnung ersetzt.“ Das Bundessozialgericht hat also mit Recht angenommen, daß es auf die Auslegung des Artikels 49 des Allgemeinen Abkommens nicht ankommt und daß folglich auch unerheblich ist, ob diese Vorschrift bei wörtlicher Interpretation — wie die Kommission ausgeführt hat — den Schluß zu erlauben scheint, es sei unerheblich, ob die im Absendestaat angerufene Stelle ihrer Rechtsnatur und ihren Aufgaben nach der im Empfangsstaat zuständigen Stelle entspricht. Entscheidend für das Ausgangs verfahren ist vielmehr allein, was sich in diesem Zusammenhang aus Artikel 47 der Verordnung Nr. 3 ergibt.

2. Diese Vorschrift habe ich eingangs im Wortlaut zitiert. Ich darf jetzt darauf Bezug nehmen. Wie andere Bestimmungen des Titels IV der Verordnung Nr. 3, etwa solche über die gegenseitige Amtshilfe der Behörden und Träger der Mitgliedstaaten, über die Verwendung der Amtssprache eines anderen Mitgliedstaates in Anträgen und Schriftstücken, die bei Trägern und Behörden eines Mitgliedstaats eingereicht werden (Art. 45), oder über die Befreiung oder Ermäßigung von Steuern und Gebühren sowie über die Befreiung von der Legalisierungspflicht (Art. 46), steht der jetzt interessierende Artikel 47 — das ist ganz offensichtlich — im Dienste der Idee, Erleichterungen, namentlich Verfahrenserleichterungen, für Personen zu schaffen, die kraft der Verordnung Nr. 3 mit Behörden, Trägern oder sonstigen Einrichtungen eines Mitgliedstaats zu tun haben, in dem sie nicht wohnen. In der Tat wären der Schutz der Wanderarbeitnehmer und die Sicherung ihrer Rechte nicht ausreichend, wenn man sie, oder genereller die von der Verordnung Nr. 3 erfaßten Personen, im zwischenstaatlichen Bereich einfach mit den Schwierigkeiten konfrontieren würde, die sich aus der unterschiedlichen Strukturierung der Sozialversicherung mit ihren verschiedenen Zweigen und den verschiedenartigen Zuständigkeitsregeln ergeben, die für Gerichtsinstanzen oder ähnliche mit Kontrollfunktionen ausgestattete Stellen gelten. Daraus läßt sich zweifellos auch die allgemeine Erkenntnis ableiten — sie kommt etwa in der im Verfahren zitierten Empfehlung der Verwaltungskommission der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft für die soziale Sicherheit der Wanderarbeitnehmer vom 2. Juli 1959 zum Ausdruck —, daß alle derartigen Bestimmungen prinzipiell eine großzügige Interpretation zugunsten der Betroffenen verdienen. Mit dieser Erkenntnis allein ist allerdings noch keine Lösung für das konkrete Problem des jetzigen Verfahrens zu finden, nämlich für die Frage, ob die Verbindungsstellen im Sinne des Artikels 3 der Verordnung Nr. 4, d. h. die Stellen, über die man sich an Versicherungsträger anderer Mitgliedstaaten wenden kann, auch „entsprechende Stellen“ im Sinne des Artikels 47 der Verordnung Nr. 3 sind, bei denen zur Wahrung der Rechtsmittelfrist gerichtliche Rechtsmittel eingereicht werden können. Für die Beantwortung dieser Frage ist es nach den üblichen Interpretationsregeln unerläßlich, vom Wortlaut der Bestimmung auszugehen. Im einleitenden Teil des ersten Satzes von Artikel 47 wird für Anträge, Erklärungen und Rechtsmittel, die dafür geltenden Fristen sowie die maßgeblichen Adressaten auf die Rechtsvorschriften des Mitgliedstaats verwiesen, in dem diese Akte vorgenommen werden müssen. Daran anschließend heißt es — und das ist der Inhalt der Erleichterung —, daß die genannten Akte in der gleichen Frist „bei der entsprechenden Stelle eines anderen Mitgliedstaats“ eingereicht werden können. Wesentlich ist demnach, daß ausdrücklich auf eine Entsprechung der Stellen abgehoben wird und daß es folglich nicht ausreicht, wenn man sich an irgendeine mit Sozialversicherungsrecht befaßte Stelle wendet. Das ergibt sich mit Deutlichkeit aus dem deutschen Wortlaut des Artikels 47; dies läßt sich darüber hinaus — wie die Kommission gezeigt hat — dem niederländischen Text entnehmen, und in diese Richtung weisen außerdem die italienische und die französische Fassung der Vorschrift. Jeder Zweifel ist insofern jetzt übrigens durch Artikel 86 der Verordnung Nr. 1408/71 (ABl. L 149 vom 5. 7. 1971) ausgeräumt; es heißt in ihm doch ganz klar: „Anträge, Erklärungen oder Rechtsbehelfe, die gemäß den Rechtsvorschriften eines Mitgliedstaats innerhalb einer bestimmten Frist bei einer Behörde, einem Träger oder einem Gericht dieses Staates einzureichen sind, können innerhalb der gleichen Frist bei einer entsprechenden Behörde, einem entsprechenden Träger oder einem entsprechenden Gericht eines anderen Mitgliedstaats eingereicht werden …“ Den Begriff „entsprechend“, einen Begriff, der sich auch — was seine Bedeutung unterstreicht — in Artikel 46 sowie in Satz 2 von Artikel 47 der Verordnung Nr. 3 findet, kann man sinnvollerweise nur auf die Funktionen der in Betracht kommenden Stellen beziehen. Angesichts fundamentaler Unterschiede zwischen den Funktionen der Gerichte einerseits und denen der Verwaltung andererseits wird demnach, wenn Gerichte im Spiel sind, wenn Rechtsmittel — wie die Berufung nach dem Sozialgerichtsgesetz — bei Gerichten einzulegen sind, dem Artikel 47 bei Einschaltung reiner Verwaltungsstellen nicht genügt. Für eine so weitgehende Erleichterung besteht auch gar keine Veranlassung. Ich kann mir nicht vorstellen, daß im rein nationalen Bereich, also bei Sachverhalten ohne Auslandsberührung, nach dem Recht eines Mitgliedstaats die Möglichkeit besteht, Rechtsmittel gegen gerichtliche Entscheidungen bei einer Verwaltungsbehörde einzulegen. Wenn aber für solche Sachverhalte davon ausgegangen wird, daß den Betroffenen die Auffindung der zuständigen Stelle — jedenfalls soweit zwischen Verwaltung und Gerichten unterschieden werden muß — möglich und zumutbar ist, muß auch für den zwischenstaatlichen Bereich, da es insofern nicht zu einer Besserstellung der Betroffenen kommen darf, angenommen werden, daß eine solche Differenzierung möglich ist und daß die Erleichterung des Artikels 47 demnach nur unter Berücksichtigung des genannten Unterschiedes besteht. Auch so wird ja erreicht — das ist wohl der eigentliche Zweck des Artikels 47 —, daß es nicht zu einer Verkürzung von Rechtsmittelfristen für Parteien kommt, die ihren Wohnsitz im Ausland haben. Wie von der Kommission angeregt, können wir daher festhalten, daß sich, wenn es um die Einlegung gerichtlicher Rechtsmittel geht, sicher nicht generell sagen läßt, die Einlegung könne gemäß Artikel 47 der Verordnung Nr. 3 bei Verbindungsstellen im Sinne des Artikels 3 der Verordnung Nr. 4 erfolgen. Es kommt vielmehr zumindest darauf an, daß die in einem solchen Fall angerufene Verbindungsstelle gerichtliche oder gerichtsähnliche Funktionen im Bereich der Sozialversicherung hat. Ob man darüber hinaus im Falle der Aufspaltung sozialgerichtlicher Zuständigkeiten in dem Mitgliedstaat, dessen Bewohner die Erleichterung des Artikels 47 in Anspruch nehmen wollen, darauf abzustellen hat, daß gerade die für den streitigen Sachverhalt zuständige Gerichtsinstanz angegangen wird, oder ob man sich in einem solchen Falle damit begnügen kann, daß die eingeschaltete Stelle überhaupt sozialgerichtliche oder sozialgerichtsähnliche Kompetenzen hat, ist eine Frage, die das vorlegende Gericht nicht aufgeworfen hat. Sie wurde aber im Verfahren gleichfalls debattiert. Dies geschah im Hinblick darauf, daß in Belgien offenbar beim Ministerium für soziale Vorsorge, der Stelle, die im gegenwärtigen Fall angegangen wurde, für Fragen der Kriegsopferentschädigungen eine Rechtsmittelkommission mit gerichtsähnlichem Charakter gebildet ist. Will man auch dazu Stellung nehmen, so gilt es einerseits zu bedenken, daß Artikel 47 der Verordnung Nr. 3 im Grunde nur den Sinn hatte, Betroffene bei Sachverhalten mit Auslandsberührung so zu stellen, wie sie stehen würden, wenn die von ihnen vorzunehmenden Rechtsakte allein im nationalen Rahmen abgegeben werden müßten, was an sich die Außerachtlassung der Aufspaltung gerichtlicher Kompetenzen im Absendestaat nicht rechtfertigt. Andererseits darf aber auch nicht übersehen werden, daß in diesem Zusammenhang auftretende Qualifizierungsprobleme zusätzliche Schwierigkeiten schaffen können, etwa insofern, als der Empfangsstaat den streitigen Anspruch einem anderen Versicherungszweig zuordnet als der Absendestaat. Auch kann man der Meinung sein, die Gerichte des Empfangsstaates wären überfordert, wenn sie bei der Kontrolle der Einhaltung der Rechtsmittelfrist nach Artikel 47 der Verordnung Nr. 3 auf komplizierte Zuständigkeitsabgrenzungen im Absendestaat zu achten hätten. Deshalb wird man sich unter Berücksichtigung des einleitend erwähnten Grundgedankens, nach dem eine großzügige Interpretation des Artikels 47 angebracht ist, wenn eine Beachtung der Differenzierung sozialgerichtlicher Kompetenzen im Absendestaat überhaupt verlangt wird, mit der Feststellung begnügen können, daß eine Vergleichbarkeit der Kompetenzen vorliegt und daß, an nationalen Maßstäben gemessen, nicht eine offensichtlich unzuständige Stelle befaßt wurde. Ob das im gegenwärtigen Fall bei der Einschaltung des belgischen Ministeriums für soziale Vorsorge geschehen ist, wird das vorlegende Gericht selbst zu beurteilen haben.