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Leitsätze



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1. Europäische Union – Organe – Recht der Öffentlichkeit auf Zugang zu Dokumenten – Verordnung Nr. 1049/2001 – Verpflichtung des Organs zu einer konkreten und individuellen Prüfung der Dokumente – Umfang

(Verordnung Nr. 1049/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates, Art. 4, Art. 9 Abs. 4 und Art. 11 Abs. 2)

2. Europäische Union – Organe – Recht der Öffentlichkeit auf Zugang zu Dokumenten – Verordnung Nr. 1049/2001 – Ausnahmen vom Recht auf Zugang zu Dokumenten – Schutz des Zwecks von Inspektions-, Untersuchungs- und Audittätigkeiten

(Verordnung Nr. 1049/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates, Art. 4 Abs. 2 dritter Gedankenstrich)

3. Europäische Union – Organe – Recht der Öffentlichkeit auf Zugang zu Dokumenten – Verordnung Nr. 1049/2001 – Ausnahmen vom Recht auf Zugang zu Dokumenten – Schutz des Zwecks von Inspektions-, Untersuchungs- und Audittätigkeiten – Schutz der geschäftlichen Interessen einer natürlichen oder juristischen Person

(Art. 287 EG; Verordnung Nr. 1049/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates, Art. 2 Abs. 3 und Art. 4 Abs. 2 erster und dritter Gedankenstrich; Verordnungen des Rates Nr. 4064/89, Art. 17, und Nr. 139/2004, Art. 17)

4. Europäische Union – Organe – Recht der Öffentlichkeit auf Zugang zu Dokumenten – Verordnung Nr. 1049/2001 – Ausnahmen vom Recht auf Zugang zu Dokumenten – Von Dritten stammende Dokumente

(Verordnung Nr. 1049/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates, Art. 4 Abs. 1, 2 und 4)

5. Europäische Union – Organe – Recht der Öffentlichkeit auf Zugang zu Dokumenten – Verordnung Nr. 1049/2001 – Ausnahmen vom Recht auf Zugang zu Dokumenten – Schutz des Entscheidungsprozesses

(Verordnung Nr. 1049/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates, Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 1)

6. Europäische Union – Organe – Recht der Öffentlichkeit auf Zugang zu Dokumenten – Verordnung Nr. 1049/2001 – Ausnahmen vom Recht auf Zugang zu Dokumenten – Schutz der Rechtsberatung

(Verordnung Nr. 1049/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates, 6. Erwägungsgrund und Art. 4 Abs. 2 zweiter Gedankenstrich)

7. Europäische Union – Organe – Recht der Öffentlichkeit auf Zugang zu Dokumenten – Verordnung Nr. 1049/2001 – Verpflichtung des Organs zu einer konkreten und individuellen Prüfung der Dokumente – In besonderem Maß belastende und unangemessene Prüfung – Ausnahme von der Prüfungspflicht

(Verordnung Nr. 1049/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates, Art. 4 Abs. 6)

8. Europäische Union – Organe – Recht der Öffentlichkeit auf Zugang zu Dokumenten – Verordnung Nr. 1049/2001 – Ausnahmen vom Recht auf Zugang zu Dokumenten – Überwiegendes öffentliches Interesse, das die Verbreitung von Dokumenten rechtfertigt

(Art. 255 EG; Verordnung Nr. 1049/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates, Art. 2 Abs. 1 und Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 2)

Leitsätze

1. Die Verpflichtung eines Organs, den Inhalt der Dokumente, die in einem diese Dokumente betreffenden Zugangsantrag bezeichnet sind, konkret und individuell zu prüfen, besteht als Grundsatz bei allen Ausnahmen, die in Art. 4 Abs. 1 bis 3 der Verordnung Nr. 1049/2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission genannt werden, unabhängig davon, zu welchem Bereich die angeforderten Dokumente gehören.

Diese Verpflichtung dem Grundsatz nach bedeutet allerdings nicht, dass eine solche Prüfung unter allen Umständen erforderlich wäre. Da nämlich die konkrete und individuelle Prüfung, die das Organ grundsätzlich auf einen auf die Verordnung Nr. 1049/2001 gestützten Antrag auf Akteneinsicht hin durchführen muss, es dem betreffenden Organ ermöglichen soll, zu beurteilen, inwieweit eine Ausnahme vom Zugangsrecht anwendbar ist und ob die Möglichkeit eines teilweisen Zugangs besteht, kann sie entbehrlich sein, wenn aufgrund der besonderen Umstände des betreffenden Falls offenkundig ist, dass der Zugang zu verweigern oder im Gegenteil zu gewähren ist.

Im Übrigen können die allgemeine Form der Begründung einer Zugangsverweigerung sowie ihre Kürze oder ihr stereotyper Charakter nur dann ein Indiz dafür sein, dass keine konkrete Prüfung stattgefunden hat, wenn es objektiv möglich ist, die Gründe für die Verweigerung des Zugangs zu jedem einzelnen Dokument anzugeben, ohne den Inhalt dieses Dokuments oder eines wesentlichen Bestandteils davon bekannt zu machen und somit ohne die wesentliche Zweckbestimmung der Ausnahme zu verfehlen. Das an die Organe gerichtete Gebot, keine Informationen mitzuteilen, die mittelbar die Interessen beeinträchtigen würden, die mit den genannten Ausnahmeregelungen gerade geschützt werden sollen, wird u. a. durch Art. 9 Abs. 4 und Art. 11 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001 unterstrichen.

Schließlich kann für Dokumente, die der gleichen Kategorie angehören, was u. a. der Fall ist, wenn sie die gleiche Art von Informationen enthalten, ein und dieselbe Rechtfertigung angewandt werden. Sodann hat das Gericht zu prüfen, ob die geltend gemachte Ausnahme die Dokumente dieser Kategorie offenkundig und vollständig erfasst.

(vgl. Randnrn. 44-47)

2. Art. 4 Abs. 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission ist dahin auszulegen, dass diese Vorschrift, die den Zweck von Inspektions-, Untersuchungs- und Audittätigkeiten schützen soll, nur dann anwendbar ist, wenn die Zugänglichmachung der betreffenden Dokumente dazu führen könnte, dass diese Tätigkeiten nicht abgeschlossen werden können.

Zwar können Untersuchungs- oder Inspektionshandlungen auch noch unter die Ausnahme zum Schutz von Inspektions-, Untersuchungs- und Audittätigkeiten fallen, solange die Untersuchungs- oder Inspektionstätigkeiten noch im Gange sind, selbst wenn die konkrete Untersuchung oder Inspektion, die Grundlage des Berichts ist, zu dem Zugang begehrt wird, beendet ist.

Nähme man jedoch an, dass die verschiedenen mit Inspektions-, Untersuchungs- und Audittätigkeiten im Zusammenhang stehenden Dokumente so lange unter die in Art. 4 Abs. 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 vorgesehene Ausnahme fallen, wie die in diesen Verfahren zu ergreifenden Folgemaßnahmen nicht bestimmt wurden, würde man den Zugang zu diesen Dokumenten je nach der Schnelligkeit und Sorgfalt der befassten Verwaltungsstellen von einem zufälligen, künftigen und vielleicht fernliegenden Ereignis abhängig machen. Dieses Ergebnis stünde im Widerspruch zu dem Ziel, den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten der Organe zu gewährleisten, um den Bürgern die Möglichkeit zu geben, die Ausübung öffentlicher Gewalt wirksamer auf ihre Rechtmäßigkeit hin zu kontrollieren.

(vgl. Randnrn. 72-75)

3. Gemäß Art. 2 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1049/2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission gelten die Bestimmungen über den öffentlichen Zugang zu Dokumenten der Kommission für alle Dokumente dieses Organs, d. h. Dokumente aus allen Tätigkeitsbereichen der Europäischen Union, die von dem Organ erstellt wurden oder bei ihm eingegangen sind und sich in seinem Besitz befinden. Der Schriftverkehr zwischen der Kommission und den Beteiligten kann daher im Bereich der Zusammenschlüsse nicht als offensichtlich der Ausnahmeregelung in Bezug auf den Schutz des Zwecks von Untersuchungstätigkeiten oder derjenigen in Bezug auf den Schutz geschäftlicher Interessen unterliegend betrachtet werden. Zwar gelten diese Ausnahmeregelungen gegebenenfalls für bestimmte Dokumente, die die Kommission erstellt hat oder die bei ihr eingegangen sind, doch dies gilt nicht notwendigerweise für alle Dokumente oder den vollen Umfang der Dokumente. Jedenfalls obliegt es der Kommission, sich mit einer konkreten und tatsächlichen Prüfung jedes Dokuments davon zu überzeugen, wie dies Art. 4 Abs. 2 erster Gedankenstrich dieser Verordnung verlangt.

Informationen können nicht als ihrem Wesen nach unter das Berufsgeheimnis fallend angesehen werden, wenn die Öffentlichkeit Anspruch auf Zugang zu Dokumenten hat, die diese Informationen enthalten. Weder Art. 287 EG noch Art. 17 der Verordnungen Nr. 4064/89 und Nr. 139/2004 über die Kontrolle von Unternehmenszusammenschlüssen können der Verbreitung eines Dokuments entgegenstehen, das nicht von einer der Ausnahmeregelungen der Verordnung Nr. 1049/2001 erfasst ist.

(vgl. Randnrn. 86, 90, 94, 123-124)

4. Art. 4 Abs. 4 der Verordnung Nr. 1049/2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission bestimmt für den Fall, dass ein Dokument von einem Dritten stammt, dass das Organ den Dritten konsultiert, um zu beurteilen, ob eine der Ausnahmeregelungen des Art. 4 Abs. 1 oder 2 der Verordnung Nr. 1049/2001 anwendbar ist, es sei denn, es ist klar, dass das Dokument verbreitet werden muss bzw. nicht verbreitet werden darf. Folglich sind die Organe nicht verpflichtet, den betreffenden Dritten zu konsultieren, wenn klar ist, dass das Dokument verbreitet werden muss bzw. nicht verbreitet werden darf. In allen übrigen Fällen müssen die Organe den betreffenden Dritten konsultieren. Die Konsultierung des Dritten stellt also im Allgemeinen eine Vorbedingung für die Entscheidung über die Anwendung der Ausnahmen vom Zugang dar, die in Art. 4 Abs. 1 und 2 der Verordnung Nr. 1049/2001 für den Fall von Dokumenten, die von Dritten stammen, vorgesehen sind. Die fehlende Konsultation der Dritten, von denen die Dokumente stammen, lässt sich daher nur dann mit der Verordnung Nr. 1049/2001 vereinbaren, wenn klar ist, dass eine der in dieser Verordnung vorgesehenen Ausnahmeregelungen auf die streitigen Dokumente anwendbar ist.

(vgl. Randnrn. 126-127)

5. Die Anwendung der Ausnahmeregelung in Bezug auf den Schutz des Entscheidungsprozesses, die in Art. 4 Abs. 4 der Verordnung Nr. 1049/2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission vorgesehen ist, setzt den Nachweis voraus, dass der Zugang zu den beantragten Dokumenten geeignet ist, den Schutz des Entscheidungsprozesses der Kommission tatsächlich konkret zu beeinträchtigen, und dass die Gefahr der Beeinträchtigung wahrscheinlich und nicht rein hypothetisch ist.

Darüber hinaus fällt die Beeinträchtigung des Entscheidungsprozesses nur dann unter diese Ausnahmeregelung, wenn sie erheblich ist. Dies ist insbesondere dann der Fall, wenn sich die Verbreitung der betreffenden Dokumente wesentlich auf den Entscheidungsprozess auswirkt. Die Beurteilung der Erheblichkeit hängt jedoch von der Gesamtheit der Umstände des Falls ab, u. a. von den negativen Auswirkungen auf den Entscheidungsprozess, die vom Organ im Hinblick auf die Verbreitung der betreffenden Dokumente geltend gemacht werden. Allgemein und abstrakt gehaltene Rechtfertigungen, die nicht durch Argumente ergänzt werden, die genauere Angaben im Hinblick auf den Inhalt der streitigen Dokumente enthalten, reichen nicht aus, um die Verweigerung des Zugangs zu den beantragten Dokumenten zu rechtfertigen, da andernfalls der Grundsatz der engen Auslegung der Ausnahmeregelungen in Art. 4 der Verordnung Nr. 1049/2001 und insbesondere der Ausnahme gemäß Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 2 dieser Verordnung verletzt wäre.

(vgl. Randnrn. 140-141, 143)

6. Die Ausnahme für die Rechtsberatung, die in Art. 4 Abs. 2 zweiter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission vorgesehen ist, ist dahin auszulegen, dass sie das Interesse der Kommission schützen soll, Rechtsgutachten anzufordern und freie, objektive und vollständige Stellungnahmen zu erhalten. Die Gefahr einer Beeinträchtigung dieses Interesses kann nur geltend gemacht werden, wenn sie wahrscheinlich und nicht rein hypothetisch ist.

Das öffentliche Interesse an der Übermittlung eines Dokuments im Hinblick auf den Grundsatz der Transparenz, der eine bessere Beteiligung der Bürger am Entscheidungsprozess ermöglichen und eine größere Legitimität, Effizienz und Verantwortung der Verwaltung gegenüber den Bürgern in einem demokratischen System gewährleisten soll, ist in Bezug auf ein Dokument aus einem Verwaltungsverfahren zur Anwendung von Vorschriften über die Kontrolle von Zusammenschlüssen oder das Wettbewerbsrecht im Allgemeinen nicht so groß wie in Bezug auf ein Dokument im Zusammenhang mit einem Verfahren, in dessen Rahmen das betreffende Organ als Gesetzgeber auftritt und bei dem nach dem sechsten Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 1049/2001 ein umfassenderer Zugang zu Dokumenten gewährt werden sollte.

(vgl. Randnrn. 156, 161)

7. Da das Recht auf Zugang zu den im Besitz der Organe befindlichen Dokumenten die Regel darstellt, kommt eine Befreiung von der Prüfungspflicht nur ausnahmsweise und nur dann in Betracht, wenn die Verwaltung durch die konkrete und individuelle Prüfung der Dokumente in besonderem Maß belastet würde, so dass damit die Grenzen dessen überschritten würden, was vernünftigerweise verlangt werden kann.

Zudem trägt das Organ, das sich auf eine Ausnahme aufgrund der Unverhältnismäßigkeit der Arbeit beruft, die durch den nach der Verordnung Nr. 1049/2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission gestellten Antrag auf Zugang zu Dokumenten bedingt werde, die Beweislast für den Arbeitsumfang.

Wenn das Organ bewiesen hat, dass der durch die konkrete und individuelle Prüfung der im Antrag bezeichneten Dokumente bedingte Verwaltungsaufwand unverhältnismäßig ist, muss es versuchen, sich mit dem Antragsteller zu beraten, um zum einen zu erfahren oder sich näher erläutern zu lassen, welches Interesse er am Zugang zu den betreffenden Dokumenten hat, und zum anderen konkret zu überlegen, welche Möglichkeiten es hat, eine weniger belastende Maßnahme als die konkrete und individuelle Prüfung der Dokumente zu treffen. Das Organ ist in diesem Zusammenhang gleichwohl verpflichtet, der Lösung den Vorzug zu geben, die, ohne einen Aufwand zu verursachen, der die Grenzen dessen überschreiten würde, was vernünftigerweise verlangt werden kann, so günstig wie möglich für das Zugangsrecht des Antragstellers ist.

Das Organ kann daher von einer konkreten und individuellen Prüfung nur absehen, wenn es tatsächlich alle anderen denkbaren Lösungen untersucht und in seiner Entscheidung eingehend erläutert hat, aus welchen Gründen diese verschiedenen Lösungen gleichfalls zu einem unverhältnismäßigen Arbeitsaufwand führen würden.

Eine Entscheidung, die einen teilweisen Zugang für die Klägerin pauschal verweigert, könnte nur dann rechtmäßig sein, wenn die Kommission zuvor konkret dargelegt hätte, weshalb alternative Lösungen für eine konkrete und individuelle Prüfung jedes einzelnen Dokuments ebenfalls einen unverhältnismäßigen Arbeitsaufwand darstellten.

(vgl. Randnrn. 170-174)

8. In Anbetracht des allgemeinen Grundsatzes des Zugangs zu Dokumenten, wie er in Art. 255 EG und den Erwägungsgründen 1 und 2 der Verordnung Nr. 1049/2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission enthalten ist, muss das überwiegende öffentliche Interesse, das eine Verbreitung rechtfertigt, objektiv und allgemein sein und darf nicht mit besonderen oder privaten Interessen, z. B. in Bezug auf eine Klage gegen die Organe, verwechselt werden, da solche besonderen oder privaten Interessen kein im Rahmen der Interessenabwägung nach Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 2 dieser Verordnung erheblicher Gesichtspunkt sind.

Nach Art. 2 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1049/2001 hat nämlich jeder Unionsbürger sowie jede natürliche oder juristische Person mit Wohnsitz oder Sitz in einem Mitgliedstaat das Recht auf Zugang zu Dokumenten der Organe. Daraus folgt, dass diese Verordnung den Zugang aller zu öffentlichen Dokumenten gewährleisten soll und nicht nur den Zugang des jeweiligen Antragstellers zu den ihn betreffenden Dokumenten. Demnach kann das besondere Interesse, das ein Antragsteller auf Zugang zu Dokumenten, die ihn persönlich betreffen, geltend machen kann, nicht allgemein bei der Beurteilung des Vorliegens eines überwiegenden öffentlichen Interesses oder bei der Interessenabwägung nach Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001 maßgebend sein.

(vgl. Randnrn. 191-192)