Schlußanträge des Generalanwalts



Schlußanträge des Generalanwalts

I – Einleitung

1. Der Tallinna Halduskohus (Verwaltungsgericht Tallinn) hat dem Gerichtshof sechs Fragen zu den Übergangsmaßnahmen zur Erleichterung der Eingliederung von zehn neuen Mitgliedstaaten in die Europäische Union am 1. Mai 2004 zur Vorabentscheidung vorgelegt.

2. Die Fragen beziehen sich auf drei Gemeinschaftsverordnungen, mit denen die nationalen Marktteilnehmer dazu veranlasst werden sollen, wegen der verzerrenden Auswirkungen, die überschüssige Lagerbestände an landwirtschaftlichen Erzeugnissen auf die Gemeinsame Marktorganisation haben können, die Bildung solcher Überschüsse zu vermeiden. Diese restriktiven Mechanismen bestehen in einer Abgabe auf überschüssige Lagerbestände in den neuen Mitgliedstaaten und in einigen Fällen in ihrer Beseitigung (Zucker, Isoglucose und Fructose).

3. Im Rahmen der Erweiterungen im Jahr 1994 hat der Gerichtshof zu ähnlichen Maßnahmen Stellung genommen, die ebenfalls eine Abgabe auf Agrarüberschüsse umfassten(2) . Im Urteil vom 15. Januar 2002, Weidacher, hat er entschieden, dass die Kommission für den Erlass der Regelung zuständig war, nachdem er festgestellt hatte, dass die Gemeinschaftsorgane über ein weites Ermessen zur Erreichung der Ziele der gemeinsamen Agrarpolitik verfügen und dass die fragliche Verordnung im Licht der Grundsätze der Verhältnismäßigkeit und des Vertrauensschutzes nicht rechtswidrig war(3) .

4. Weidacher stellt bislang den einzigen Präzedenzfall auf diesem Gebiet dar, aber es wird nicht der letzte sein. Parallel zu diesem Vorabentscheidungsersuchen haben sechs der zehn neuen Mitgliedstaaten beim Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften die drei genannten Verordnungen und eine Entscheidung der Kommission angefochten. Die Klagen sind noch anhängig(4) .

II – Rechtlicher Rahmen

A – Gemeinschaftsvorschriften

1. Die Beitrittsakte(5)

5. Nach Art. 41 Abs. 1 der Beitrittsakte trifft die Kommission „während eines Zeitraums von drei Jahren nach dem Beitritt“ Maßnahmen für den Übergang auf die Regelung, die sich aus der Anwendung der gemeinsamen Agrarpolitik ergibt; ihre Anwendung ist auf diesen Zeitraum zu beschränken.

6. Auf der Grundlage dieses Artikels der Beitrittsakte erließ die Kommission drei Verordnungen.

2. Die Verordnung (EG) Nr. 1972/2003(6)

7. Die Verordnung Nr. 1972/2003 enthält eine Reihe von Übergangsmaßnahmen zur „Vermeidung von Verkehrsverlagerungen, die die gemeinsame Organisation der Agrarmärkte aufgrund des Beitritts von zehn neuen Mitgliedstaaten zur Europäischen Union am 1. Mai 2004 beeinträchtigen könnten“ (erster Erwägungsgrund).

8. Der dritte Erwägungsgrund macht auf die Notwendigkeit der Erhebung von abschreckenden Abgaben auf Agrarüberschüsse in den neuen Mitgliedstaaten aufmerksam, da die Verkehrsverlagerungen, „die die Marktorganisationen stören könnten, … oft dadurch verursacht [werden], dass Erzeugnisse, die nicht zu den normalen Beständen des betreffenden Landes gehören, mit Blick auf die Erweiterung künstlich gehandelt und verbracht werden“, wenngleich die „Überschussbestände … auch aus der nationalen Erzeugung stammen“ können.

9. Gemäß Art. 4 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1972/2003 erheben die Mitgliedstaaten, in denen auf einzelstaatlicher Ebene keine strengeren Rechtsvorschriften gelten, eine Abgabe „auf am 1. Mai 2004 bestehende Überschussbestände von Erzeugnissen im freien Verkehr“.

10. Art. 4 Abs. 2 nennt drei Faktoren, die die neuen Staaten bei der Bestimmung der Überschussbestände jedes Besitzers berücksichtigen müssen: a) die durchschnittlichen Bestände in den Jahren vor dem Beitritt, b) die Handelsströme in den Jahren vor dem Beitritt und c) die Umstände, unter denen die Bestände gebildet wurden.

11. Art. 4 Abs. 4 der Verordnung zufolge führen die neuen Mitgliedstaaten zur Gewährleistung der vorschriftsmäßigen Anwendung der Abgabe „unverzüglich“ eine Bestandsaufnahme der zum 1. Mai 2004 verfügbaren Erzeugnisse durch.

12. Die Verordnung Nr. 1972/2003 trat zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Vertrags über den Beitritt in Kraft und galt „bis 30. April 2007“ (Art. 10).

3. Die Verordnung (EG) Nr. 60/2004(7)

13. Die Verordnung Nr. 60/2004 führt wegen des erheblichen Risikos für Marktstörungen im Zuckersektor infolge von Spekulationsgeschäften eine spezifische Regelung für diesen Sektor ein (fünfter Erwägungsgrund).

14. Die Verordnung weist der Kommission und den Mitgliedstaaten verschiedene Verpflichtungen zu.

15. Die Kommission stellt „bis spätestens 31. Oktober 2004“ für jeden neuen Mitgliedstaat die Mengen Zucker in unverarbeitetem Zustand oder in Verarbeitungserzeugnissen sowie Isoglucose und Fructose fest, „die über die als normal geltenden Übergangsbestände am 1. Mai 2004 hinausgehen und auf Kosten der neuen Mitgliedstaaten vom Markt genommen werden müssen. Bei der Feststellung dieser Überschussmengen wird insbesondere die Entwicklung der folgenden Faktoren im Jahr vor dem Beitritt im Vergleich zu den Vorjahren berücksichtigt: a) eingeführte und ausgeführte Mengen Zucker in unverarbeitetem Zustand oder in Verarbeitungserzeugnissen sowie Isoglucose und Fructose, b) Erzeugung, Verbrauch und Bestände von Zucker und Isoglucose, c) die Umstände, unter denen die Bestände gebildet wurden“ (Art. 6 Abs. 1 der Verordnung).

16. Die neuen Mitgliedstaaten hatten zu gewährleisten, dass eine der Überschussmenge gemäß Abs. 1 entsprechende Menge Zucker oder Isoglucose „bis spätestens 30. April 2005“ ohne Gemeinschaftsintervention vom Markt genommen wird (Art. 6 Abs. 2). Hierzu mussten die zuständigen staatlichen Behörden am 1. Mai 2004 über ein System zur Feststellung gehandelter oder erzeugter Überschussmengen Zucker in unverarbeitetem Zustand oder in Verarbeitungserzeugnissen sowie Isoglucose und Fructose bei den wichtigsten Marktteilnehmern verfügen. Gemäß Art. 6 Abs. 3 der Verordnung stützt sich das System „insbesondere auf die Rückverfolgung der Einfuhren, steuerliche Überwachung sowie Erhebungen auf der Grundlage der Bücher und Lagerbestände bei den Marktteilnehmern … und [umfasst] Maßnahmen wie Risikogarantien“. Zudem basiert nach dieser Bestimmung „das System … auf einer Risikobewertung, bei der insbesondere den folgenden Kriterien Rechnung getragen wird: Art der Tätigkeit der betreffenden Marktteilnehmer, Lagerkapazitäten und Umfang der Tätigkeit“.

4. Die Verordnung (EG) Nr. 832/2005(8)

17. Mit der Verordnung Nr. 832/2005 legte die Kommission die Überschussmengen an Zucker, Isoglucose und Fructose fest, die die neuen Mitgliedstaaten beseitigen mussten.

B – Die nationale Regelung

18. Zur Umsetzung dieser Gemeinschaftsregelung verabschiedete das estnische Parlament am 7. April 2004 das Gesetz über die Abgabe auf überschüssige Lagerbestände (Üleliigse laovaru tasu seadus, im Folgenden: ÜLTS).

19. Im Urteil vom 5. Oktober 2006 stellte der Riigikohus (Staatsgerichtshof Estlands) fest, dass einige Bestimmungen des ÜLTS nicht mit der Verordnung Nr. 1972/2003 vereinbar seien, und ließ § 6 Abs. 1 ÜLTS in der Annahme unangewendet, dass die in dieser Vorschrift enthaltene Vorgabe, bei der Berechnung des Übergangsbestands den Koeffizienten 1,2 anzuwenden, nicht gewährleiste, dass Unternehmer hinreichend differenzierend behandelt würden. Der Riigikohus rügte auch § 6 Abs. 2 ÜLTS, da sich aus dem europäischen Recht nicht das Erfordernis ableiten lasse, dass der Unternehmer, wenn er vor dem Jahr 2004 nicht oder weniger als vier Jahre in seinem Tätigkeitsbereich tätig gewesen sei, nachzuweisen habe, dass der Umfang des am 1. Mai 2004 in seinem Besitz befindlichen Lagerbestands an dem landwirtschaftlichen Erzeugnis dem Umfang seines Lagerbestands an dem landwirtschaftlichen Erzeugnis entspreche, den er gewöhnlich erzeugen, verkaufen oder auf andere Weise entgeltlich oder unentgeltlich übertragen oder erwerben würde.

20. Nach dieser Entscheidung nahm der Riigikogu (estnisches Parlament) am 16. Juni 2005 und am 25. Januar 2007 bedeutende Änderungen am ÜLTS vor, die am 30. April 2005 bzw. am 16. Februar 2007 in Kraft traten.

21. § 7 Abs. 1 ÜLTS bestimmt, dass sich der Umfang des überschüssigen Lagerbestands in der Weise ergibt, „dass die Menge des Übergangsbestands von der Menge des Lagerbestands an dem landwirtschaftlichen Erzeugnis abgezogen wird, die sich am 1. Mai 2004 im Besitz des Unternehmers befand“. Durch die Änderung wurde dieser Bestimmung ein Abs. 2 hinzugefügt, der Folgendes bestimmt: „Sofern dies zur Erreichung des Ziels der Verordnung (EG) Nr. 1972/2003 … oder der Verordnung (EG) Nr. 60/2004 … erforderlich ist, gilt der gesamte Lagerbestand des Unternehmers an dem landwirtschaftlichen Erzeugnis als überschüssiger Lagerbestand.“

22. Nach § 6 Abs. 1 ÜLTS beträgt der „Übergangsbestand“ das 1,2‑Fache des Durchschnittsbestands am 1. Mai der letzten vier Jahre vor dem Jahr 2004. § 6 Abs. 2 und 3 mildern die Strenge dieser Berechnungsformel für Marktteilnehmer, die weniger als vier Jahre tätig sind.

23. Wenn danach ein Marktteilnehmer vor dem Jahr 2004 nicht oder weniger als vier Jahre lang in dem entsprechenden Tätigkeitsbereich tätig war, muss er nachweisen, dass der Umfang des am 1. Mai 2004 in seinem Besitz befindlichen Lagerbestands bei dem landwirtschaftlichen Erzeugnis dem Umfang des Lagerbestands entspricht, den er gewöhnlich erzeugen, verkaufen oder auf andere Weise entgeltlich oder unentgeltlich übertragen oder erwerben würde.

24. Abs. 3, der nach der Änderung eingeführt wurde, betrifft Unternehmer, die in dem Tätigkeitsbereich weniger als vier Jahre, aber mindestens ein Jahr lang tätig waren, und gestattet ihnen, bei der Berechnung ihrer Übergangsbestände zwischen dem 1,2‑Fachen entweder des Durchschnittsbestands am 1. Mai der letzten Tätigkeitsjahre vor dem Jahr 2004 oder ihres Bestands am 1. Mai der letzten Tätigkeitsjahre vor dem Jahr 2004 zu wählen.

25. Gemäß § 10 Abs. 1 ÜLTS setzt das Landwirtschaftsministerium den Umfang des Übergangsbestands und des überschüssigen Lagerbestands auf der Grundlage der von den Unternehmern erklärten Daten fest. Nach Abs. 2 können im Rahmen dieser Festsetzung auf begründeten Antrag des Unternehmers bestimmte Umstände berücksichtigt werden, wie ein Anstieg des Erzeugungs-, Verarbeitungs- oder Verkaufsvolumens des betroffenen Unternehmens (wenn er während des vorangegangenen Jahres erfolgt ist und in den wirtschaftlichen Ergebnissen im letzten Halbjahr zum Ausdruck kommt), die Zeit für das Ausreifen des landwirtschaftlichen Erzeugnisses, der Umstand, dass die Lagerbestände vor dem dritten Quartal 2003 gebildet wurden, eine Verringerung des Ausfuhr‑ oder Verkaufsvolumens aus von dem Unternehmer unabhängigen Gründen, oder andere von dem Unternehmer unabhängige Umstände.

26. § 23 ÜLTS ergänzt diese Bestimmungen um einige Regeln, die es ermöglichen, die Übergangsbestände nach oben zu korrigieren; so kann ihr Umfang erhöht werden, wenn der Anstieg des Volumens der Erzeugung, der Verarbeitung oder des Verkaufs im Jahr vor dem 1. Mai 2004 erfolgt ist, in den wirtschaftlichen Ergebnissen des letzten Halbjahrs zum Ausdruck gekommen ist und sich in der Zeit vom 1. Mai 2004 bis zum 1. Mai 2006 fortgesetzt hat.

III – Ausgangsverfahren und Vorlagefragen

27. Die Klägerin des Ausgangsverfahrens, die Balbiino AS, ist eine estnische Gesellschaft, die Eis und tiefgekühlte Lebensmittel vertreibt.

28. Angesichts der aufgrund des Beitritts Estlands zur Europäischen Union zu erwartenden Veränderungen verbesserte und erweiterte sie ihre Einrichtungen und stattete sich mit einem neuen Lager zur Lagerung von Rohstoffen wie Zucker aus. Zudem nahm das Unternehmen als neue Tätigkeit den Großverkauf von tiefgekühlten Lebensmitteln auf.

29. Nach mehreren Zwischenfällen setzte das Landwirtschaftsministerium am 19. April 2007 den Übergangsbestand und die überschüssigen Lagerbestände von Balbiino für zusammen 12 Warengruppen landwirtschaftlicher Erzeugnisse auf der Grundlage der §§ 6, 7 und 10 ÜLTS nach ihrer Änderung durch den Riigikohus fest.

30. Die Abgabe auf diese überschüssigen Lagerbestände wurde am 30. April 2007 vom Maksu- ja Tolliameti Põhja maksu- ja tollikeskus (Steuer- und Zollamt, Steuer- und Zollzentrum Nord) auf 1 243 867 EEK (etwa 77 000 Euro) festgesetzt.

31. Balbiino focht den Abgabenbescheid und die Verfügung des Landwirtschaftsministeriums vom 19. April 2007 beim Tallinna Halduskohus an, der Zweifel an der Vereinbarkeit des ÜLTS – auch nach seiner Änderung – mit dem Gemeinschaftsrecht hat. Aufgrund dessen hat er dem Gerichtshof gemäß Art. 234 EG folgende Vorabentscheidungsfragen gestellt:

1. Verwehrt es das Recht der Europäischen Union, insbesondere Art. 6 Abs. 1 der Verordnung Nr. 60/2004 in Verbindung mit Erwägungsgrund 3 der Verordnung Nr. 832/2005 sowie Art. 4 Abs. 1 und 2 der Verordnung Nr. 1972/2003, den Umfang des überschüssigen Lagerbestands eines Marktteilnehmers so festzustellen, dass automatisch von dem überschüssigen Lagerbestand (als Übergangsbestand) der um den Faktor 1,2 erhöhte durchschnittliche Lagerbestand des Marktteilnehmers am 1. Mai der letzten – nicht mehr als vier – Tätigkeitsjahre vor dem 1. Mai 2004 abgezogen wird?

Wenn die Frage zu bejahen ist, fiele dann die Antwort anders aus, wenn bei der Bestimmung des Umfangs des Übergangsbestands und des überschüssigen Lagerbestands auch ein Anstieg des Erzeugungs-, Verarbeitungs- oder Verkaufsvolumens des Marktteilnehmers, die Zeit für das Ausreifen des entsprechenden landwirtschaftlichen Erzeugnisses, die Zeit der Bildung der Lagerbestände sowie andere, von dem Marktteilnehmer unabhängige Umstände berücksichtigt werden können?

2. Steht es im Einklang mit dem Ziel des Rechts der Europäischen Union, insbesondere dem der Verordnung Nr. 1972/2003, den gesamten Lagerbestand an einem landwirtschaftlichen Erzeugnis, der sich am 1. Mai 2004 im Besitz eines Marktteilnehmers befand, als dessen überschüssigen Lagerbestand anzusehen?

3. Schließt es das Recht der Europäischen Union, insbesondere Art. 4 der Verordnung Nr. 1972/2003 und Art. 6 der Verordnung Nr. 60/2004, dann, wenn ein Marktteilnehmer seine Tätigkeit mit dem entsprechenden landwirtschaftlichen Erzeugnis weniger als ein Jahr vor dem 1. Mai 2004 aufgenommen hat, aus, dass dieser Marktteilnehmer selbst nachweisen muss, dass der Umfang des am 1. Mai 2004 in seinem Besitz befindlichen Lagerbestands an dem landwirtschaftlichen Erzeugnis dem Umfang des Lagerbestands an dem landwirtschaftlichen Erzeugnis entspricht, den er gewöhnlich erzeugen, verkaufen oder auf andere Weise entgeltlich oder unentgeltlich übertragen oder erwerben würde?

Wenn die Frage zu bejahen ist, fiele dann die Antwort anders aus, wenn die Behörde unabhängig von der Nachweispflicht des Marktteilnehmers verpflichtet ist, auf der Grundlage der von ihm abgegebenen Erklärung über das entsprechende landwirtschaftliche Erzeugnis bei der Festsetzung des Übergangsbestands und des überschüssigen Lagerbestands des Marktteilnehmers einen Anstieg seines Erzeugungs-, Verarbeitungs- oder Verkaufsvolumens sowie seines Lagerbestands nach dem 1. Mai 2004 zu berücksichtigen?

4. Steht es im Einklang mit dem Ziel der Verordnung Nr. 1972/2003 sowie der Verordnung Nr. 60/2004, die Abgabe auf überschüssigen Lagerbestand auch dann zu erheben, wenn bei dem Marktteilnehmer für den 1. Mai 2004 ein überschüssiger Lagerbestand festgestellt wird, er jedoch nachweist, dass er aus der Vermarktung des überschüssigen Lagerbestands nach dem 1. Mai 2004 keinen tatsächlichen Vorteil in Gestalt eines Preisunterschieds gezogen hat?

5. Kann Art. 6 Abs. 3 der Verordnung Nr. 60/2004, wonach bei der Feststellung der Überschussmengen an Zucker, Isoglucose und Fructose u. a. die Lagerkapazitäten berücksichtigt werden, dahin ausgelegt werden, dass dann, wenn die Lagerkapazitäten eines Marktteilnehmers im Lauf des Jahres vor dem Beitritt vergrößert wurden, dies eine Grundlage dafür bildet, den am 1. Mai 2004 im Besitz des Marktteilnehmers befindlichen überschüssigen Lagerbestand an dem landwirtschaftlichen Erzeugnis unabhängig von der wirtschaftlichen Tätigkeit des Marktteilnehmers sowie dem Umfang seiner Verarbeitung des landwirtschaftlichen Erzeugnisses und des entsprechenden Lagerbestands in den Tätigkeitsjahren vor dem 1. Mai 2004 sowie in den zwei Jahren nach dem 1. Mai 2004 niedriger anzusetzen?

6. Schließt es Art. 10 der Verordnung Nr. 1972/2003 aus, die Abgabe auf überschüssigen Lagerbestand von dem Marktteilnehmer mit Abgabenbescheid einzufordern, wenn der Abgabenbescheid zwar in der Zeit der Geltung der Verordnung – am 30. April 2007 – erlassen wurde, aber nach innerstaatlichem Recht gegenüber dem Marktteilnehmer erst nach Außerkrafttreten der Verordnung der Kommission wirksam geworden ist und das innerstaatliche Recht keine Frist für die Einforderung der Lagerbestandsabgabe vorsieht?

IV – Das Verfahren vor dem Gerichtshof

32. Das Vorabentscheidungsersuchen ist am 18. Dezember 2007 bei der Kanzlei des Gerichtshofs eingetragen worden.

33. Die Klägerin des Ausgangsverfahrens, die Regierungen Estlands und Litauens sowie die Kommission haben schriftliche Erklärungen eingereicht.

34. In der mündlichen Verhandlung am 18. Dezember 2008 sind die Vertreter von Balbiino, der Republik Estland, der Republik Zypern und der Kommission erschienen, um mündliche Ausführungen zu machen.

V – Vorfrage: Zur Anwendbarkeit der Gemeinschaftsverordnungen

35. Der Tallinna Halduskohus hat dem Gerichtshof sechs Vorabentscheidungsfragen zu den Gemeinschaftsverordnungen Nrn. 1972/2003, 60/2004 und 832/2005 vorgelegt. Das klagende Unternehmen meint jedoch unter Berufung auf das Urteil Skoma-Lux(9), diese Verordnungen seien ihm gegenüber nicht anwendbar, da sie zum Zeitpunkt des Beitritts noch nicht offiziell auf Estnisch veröffentlicht gewesen seien.

36. Im Urteil Skoma-Lux hat der Gerichtshof festgestellt, dass Art. 58 der Beitrittsakte es nicht zulässt, „Verpflichtungen in einer Gemeinschaftsregelung“, die nicht im Amtsblatt der Europäischen Union in der Sprache eines neuen Mitgliedstaats veröffentlicht worden ist, „Einzelnen in diesem Staat [aufzuerlegen], auch wenn sie über andere Medien Kenntnis von dieser Regelung hätten haben können“, wie z. B. durch die auf der Internetseite EUR-Lex veröffentlichte elektronische Fassung.

37. Diese Rechtsprechung hat jedoch nur beschränkte Auswirkungen auf den vorliegenden Fall, da die Gemeinschaftsverordnungen in Estland bereits vor dem Beitritt durch Gesetz umgesetzt wurden. Ich habe bereits ausgeführt, dass das estnische Parlament am 7. April 2004 das ÜLTS verabschiedet und gemäß Art. 4 Abs. 1 und 2 der Verordnung Nr. 1972/2003 eine Abgabe auf überschüssige Lagerbestände an landwirtschaftlichen Erzeugnissen sowie ein Verfahren zu ihrer Berechnung eingeführt hat.

38. Der Gerichtshof hat im Urteil Skoma-Lux klargestellt, dass sich der Umstand, dass eine Gemeinschaftsverordnung gegenüber dem Einzelnen in einem Mitgliedstaat, in dessen Sprache sie nicht veröffentlicht worden ist, nicht anwendbar ist, nicht darauf auswirkt, „dass sie als Bestandteil des gemeinschaftlichen Besitzstands für den betreffenden Mitgliedstaat ab dem Tag seines Beitritts verbindlich ist“(10) . Demnach bleibt die Verordnung wirksam, und die Republik Estland kann ihrer Verpflichtung zur Erhebung von Abgaben auf überschüssigen Lagerbestand an landwirtschaftlichen Erzeugnissen nicht mit dem Argument ausweichen, dass die Gemeinschaftsverordnung, die sie hierzu verpflichtet, nicht in ihrer Landessprache im Amtsblatt veröffentlicht worden sei.

39. Demnach können gegen das ÜLTS keine Einwände erhoben werden(11), so dass es auf die Esten anwendbar ist und als „Transmissionsriemen“ für die Gemeinschaftsverordnungen wirkt. Dies gilt zumindest in Bezug auf die Bestimmungen der Gemeinschaftsregelung, die als in die nationale Rechtsordnung „übernommen“ gelten: Bestimmungen, die wegen fehlender Veröffentlichung für den Einzelnen keine Pflichten begründet hätten, begründen sie über ein nationales Gesetz.

40. Für die Skoma-Lux-Rechtsprechung könnte in dieser Rechtssache ein residueller Anwendungsbereich im Hinblick auf die Bestimmungen der Gemeinschaftsverordnungen verbleiben, die das ÜLTS nicht übernommen hat. In diesem Fall würde die unterbliebene Veröffentlichung auf Estnisch einer Berufung auf die betroffenen Bestimmungen entgegenstehen. Allerdings ist es ausschließlich Sache der nationalen Gerichte, diese Prüfung vorzunehmen und zu entscheiden, ob Teile der Gemeinschaftsbestimmungen nicht im nationalen Gesetz enthalten und demzufolge nicht gegenüber dem Einzelnen anwendbar sind.

41. Folglich hat das ersuchende Gericht die unterbliebene Veröffentlichung der genannten Verordnungen auf Estnisch in seiner Entscheidung im Ausgangsverfahren zu berücksichtigen, aber sie hat keine Auswirkungen auf die Zulässigkeit der Vorlagefragen. Der Gerichtshof wird gefragt, ob ein Gesetz wie das ÜLTS eine korrekte und mit den Gemeinschaftsverordnungen im Einklang stehende Umsetzung darstellt. Dies erscheint berechtigt, denn wenn die zitierten Gemeinschaftsbestimmungen auch den estnischen Bürgern nicht entgegengehalten werden können, haben sie doch Verpflichtungen für den neuen Mitgliedstaat begründet. Das Tallinner Gericht hat die nationale Regelung im Licht der Gemeinschaftsregelung zu beurteilen, und zwar insbesondere anhand der Kriterien, die ihm der Gerichtshof für seine Auslegung an die Hand gibt.

VI – Untersuchung der Vorlagefragen

A – Zu den Charakteristika der Berechnungsmethode für die Lagerüberschüsse

1. Allgemeine Überlegungen

42. Mit den ersten fünf Vorlagefragen wird der Gerichtshof um Klarstellung der Umstände gebeten, die die neuen Mitgliedstaaten bei der Berechnung der Lagerüberschüsse an Agrarerzeugnissen nach den Gemeinschaftsverordnungen Nrn. 1972/2003, 60/2004 und 832/2005 zu berücksichtigen haben.

43. Dem Wortlaut der ersten beiden Verordnungen lässt sich eine Befugnis der neuen Mitgliedstaaten zum Erlass von Durchführungsmaßnahmen entnehmen: die Schaffung und die Erhebung einer Abgabe auf überschüssige Lagerbestände, ihre Beseitigung in einigen Fällen (Zuckersektor) und die vorhergehende Festlegung ihres Umfangs.

44. Die Verordnungen ermächtigen die Mitgliedstaaten nicht nur ausdrücklich zu ihrer Durchführung, sondern sie räumen ihnen auch einen recht weiten Gestaltungsspielraum bei der Erfüllung dieser Aufgabe ein. Art. 4 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1972/2003 und Art. 6 Abs. 3 der Verordnung Nr. 60/2004 nennen die Kriterien für die Feststellung der Überschussmengen, aber sie erlauben es den Mitgliedstaaten, weitere Kriterien zu berücksichtigen, soweit sie dies für angebracht halten. Die Listen sind daher nicht erschöpfend, wenngleich die Prüfung der in ihnen genannten Faktoren vorgeschrieben ist.

45. Diese Verordnungen sehen darüber hinaus eine flexible Berechnungsmethode vor, die durch eine große Anpassungsfähigkeit an die Besonderheiten eines jeden Marktteilnehmers und Erzeugnisses gekennzeichnet ist. Aus diesem Grund beinhalten sie keine detaillierte Regelung des Verfahrens und beschränken sich darauf, sehr allgemeine Mindestregeln vorzugeben: „die Handelsströme“, „die Umstände, unter denen die Bestände gebildet wurden“, die „Art der Tätigkeit der betreffenden Marktteilnehmer“ und den „Umfang der Tätigkeit“ (die beiden letztgenannten in Bezug auf Zucker).

46. Mit diesen grundlegenden Zutaten müssen die Mitgliedstaaten einen Mechanismus zur globalen Evaluierung zubereiten, in dem Raum für unterschiedliche Elemente ist, von denen jedes ein eigenes spezifisches Gewicht hat.

47. Jedenfalls bildet die Gemeinschaftsregelung die Grenze und die Messlatte für die von den Mitgliedstaaten erlassenen nationalen Bestimmungen, deren Durchführungs- und Umsetzungsbefugnisse weder die mit den Verordnungen verfolgten Ziele gefährden noch ihre Bestimmungen abändern oder über das von ihnen Erlaubte hinausgehen(12) .

48. Die Antwort auf die ersten fünf Fragen des Tallinna Halduskohus beruht auf diesen einleitenden Gedanken.

2. Zur ersten und zur fünften Vorlagefrage

a) Erste Vorlagefrage

49. Mit seiner ersten Vorlagefrage möchte das Verwaltungsgericht Tallinn vom Gerichtshof wissen, ob Art. 6 Abs. 1 der Verordnung Nr. 60/2004 in Verbindung mit dem dritten Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 832/2005 der Kommission sowie Art. 4 Abs. 1 und 2 der Verordnung Nr. 1972/2003 es verbieten, den Umfang des überschüssigen Lagerbestands eines Marktteilnehmers so festzustellen, dass automatisch von dem tatsächlich am 1. Mai 2004 vorhandenen Lagerbestand der sogenannte Übergangsbestand abgezogen wird, der als der um den Faktor 1,2 erhöhte durchschnittliche Lagerbestand am 1. Mai der letzten – nicht mehr als vier – Tätigkeitsjahre vor dem Beitritt angerechnet wird. Sollte die Frage bejaht werden, möchte das Gericht wissen, ob die Antwort anders ausfiele, wenn bei dieser Berechnung „auch ein Anstieg des Erzeugungs-, Verarbeitungs- oder Verkaufsvolumens des Marktteilnehmers, die Zeit für das Ausreifen des entsprechenden landwirtschaftlichen Erzeugnisses, die Zeit der Bildung der Lagerbestände sowie andere, von dem Marktteilnehmer unabhängige Umstände“ berücksichtigt würden(13) .

50. Um in diesen heterogenen Komplex von Daten, die in der ersten Vorlagefrage zusammentreffen, Ordnung zu bringen, sollten drei wesentliche Abschnitte des zu beurteilenden Verfahrens zur Berechnung der Überschüsse unterschieden werden: die Verwendung von Durchschnittswerten, die auf der Grundlage des zu einem feststehenden Zeitpunkt vorhandenen Lagerbestands gewonnen wurden, die Anwendung eines allgemeinen Koeffizienten, und die Abwägung des Ergebnisses im Hinblick auf Faktoren, die vom Willen des Marktteilnehmers unabhängig sind.

i) Die Errechnung von Durchschnittswerten anhand von Angaben zu den zu einem bestimmten Zeitpunkt vorhandenen Lagerbeständen

51. Die Vorlagefrage und die Erklärungen der an dieser Rechtssache Beteiligten rufen Zweifel an der Vereinbarkeit eines Systems zur Berechnung von Überschüssen mit dem Gemeinschaftsrecht hervor, das auf die an einem Kalendertag vorhandenen Lagerbestände eines jeden Unternehmens abstellt.

52. Dies ist der Fall beim ÜLTS, das in der folgenden Formel zusammengefasst werden kann:

Überschuss = (Bestände per 1.5.04) – (Durchschnitt der Bestände per 1.5.00, 1.5.01, 1.5.02 und 1.5.03) x 1,2(14)

53. Gemäß Art. 4 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1972/2003 werden bei der Bestimmung der Überschussbestände jedes Besitzers u. a. „die durchschnittlichen Bestände in den Jahren vor dem Beitritt“ berücksichtigt. Die Gemeinschaftsregelung verpflichtet daher zur Verwendung dieser alten Daten bei der Berechnung der Überschüsse, lässt aber den Mitgliedstaaten eine gewisse Freiheit bei der Konkretisierung der Referenzzahlen sowie der Anzahl der Jahre und der Art und Weise der Ermittlung des Durchschnitts.

54. Die Klägerin des Ausgangsverfahrens vertritt in ihren schriftlichen Erklärungen die Ansicht, dass die Bestimmung des Lagerbestands zu nur vier konkreten Zeitpunkten (am 1. Mai der vier Jahre vor dem Beitritt) zu wenig repräsentativen Ergebnissen führe, da der Unternehmer nicht habe wissen können, dass der Zustand seiner Einrichtungen in diesen Tagen als Index für seinen „normalen Lagerbestand“ verwendet würde. Sie ergänzt, dass die wirtschaftliche Tätigkeit Balbiinos zyklisch sei, vor allem, was Eiskreme betreffe, und sie zur Bildung größerer Lagerbestände dieses Erzeugnisses in den Monaten vor dem Sommer gezwungen sei. Der 1. Mai falle genau in die Zeit der Vorbereitung der Sommersaison.

55. Keines der von Balbiino vorgebrachten Argumente vermag zu überzeugen. Die Heranziehung dieser Zahlen kann nicht am Gleichheitsgrundsatz gemessen werden, denn wenn sie auch nicht immer – um einen Begriff der Buchhaltung zu verwenden – ein „genaues Abbild“ dessen, was im Lager eines Wirtschaftsteilnehmers normal ist, darstellt, erlaubt die Möglichkeit, die erhobenen Daten nach den Merkmalen eines jeden Wirtschaftsteilnehmers zu verändern, eine gerechtere Lösung.

56. Folglich bin ich der Meinung, dass das Gemeinschaftsrecht einer Bestimmung des Übergangsbestands anhand des durchschnittlichen Lagerbestands am 1. Mai 2000, 2001, 2002 und 2003 nicht entgegensteht.

ii) Die Bestimmung des Übergangsbestands anhand des einheitlichen Koeffizienten 1,2

57. Das Tallinner Gericht fragt auch, ob die Einführung eines einheitlichen Koeffizienten 1,2 zur Bestimmung der Übergangsbestände mit der Gemeinschaftsregelung vereinbar ist, und weist darauf hin, dass der Riigikohus in seinem Urteil vom 5. Oktober 2006 festgestellt habe, dass dieser Koeffizient im Widerspruch zu Art. 4 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1972/2003 stehe, da er keine Unterscheidung nach der jeweiligen Lage des Unternehmers erlaube.

58. Der Standpunkt des Riigikohus wird von Balbiino und der Kommission geteilt, deren schriftliche Erklärungen darauf zielen, dass nach dem Gleichheitsgrundsatz Besitzer von Übergangsbeständen, die sich in unterschiedlichen Situationen befänden, nicht gleichbehandelt werden könnten.

59. Die Regierung Estlands hat erklärt, dass mit der Einführung des Koeffizienten 1,2 dem schnellen wirtschaftlichen Wachstum Estlands in den Jahren vor dem Beitritt Rechnung getragen werden sollte(15) . Durch die Multip likation der Lagerbestände in diesen Jahren hätten sich die Übergangsbestände aller Marktteilnehmer erhöht und sich ihre Überschüsse dadurch verringert.

60. Meiner Meinung nach werden durch die Anwendung eines Koeffizienten zur Bewertung des wirtschaftlichen Kontexts des Beitrittsstaats die Ziele der Gemeinschaftsregelung nicht in Frage gestellt. Im Gegenteil, die Verordnung Nr. 1972/2003 verpflichtet zur Prüfung des allgemeinen wirtschaftlichen Rahmens des betroffenen Staates, wenn sie in Art. 4 Abs. 2 vorsieht, dass „die Handelsströme in den Jahren vor dem Beitritt“ berücksichtigt werden müssen. Diese Wendung bezieht sich meiner Meinung nach auf die Änderungen der Umsatzerlöse im betreffenden Staat(16) .

61. Ebenso wenig wird durch den Prozentsatz die Umsetzung der Gemeinschaftsregelung gefährdet, denn er erlaubt eine feinere Kalibrierung des Überschussvolumens, das eine Gefahr für die Wirtschaft der Union in sich bergen kann. Die Anhebung der Übergangsbestände spiegelt die normalen Folgen des wirtschaftlichen Wachstums aufgrund der Beitrittsperspektive wider: je dynamischer die Wirtschaft, desto höher die Lagerbestände.

62. Die Erweiterungen der Union bringen die offensichtliche Gefahr spekulativer Verhaltensweisen mit sich, die unterbunden werden müssen, aber sie rufen auch legitime Erwartungen eines wirtschaftlichen Fortschritts sowie einer größeren Flexibilität der Märkte hervor, so dass es vernünftig erscheint, dass die Wirtschaftsteilnehmer sich darauf vorbereiten, sich ihnen unter besseren Voraussetzungen zu stellen. Mit den Gemeinschaftsverordnungen sollen lediglich die Folgen einer exzessiven Bildung von Beständen unterbunden werden, doch ein besonders erhöhter Anstieg der Lagerbestände in den Jahren vor dem Beitritt ist die natürliche Folge der Erweiterung und sollte berücksichtigt werden, um den Grad der durch die überschüssigen Lagerbestände verursachten Störung des normalen Funktionierens der Agrarmärkte zu verringern.

63. Ebenso meine ich, dass der Gleichheitsgrundsatz einer Anwendung dieses Koeffizienten nicht entgegensteht, denn er stellt ein weiteres Element innerhalb der komplexen Methode zur Berechnung der überschüssigen Lagerbestände dar. Die Möglichkeit, das Ergebnis nach den Umständen anzupassen, räumt – wie im Folgenden dargelegt wird – jeden Verdacht einer Ungleichbehandlung aus.

iii) Die Berücksichtigung von Faktoren, die dem Willen des Wirtschaftsteilnehmers entzogen sind

64. Das vorlegende Gericht spricht diesen letzten Gesichtspunkt der Vorlagefrage in einer subsidiär gestellten Frage an, wahrscheinlich, um besser beurteilen zu können, ob das ÜLTS nach seiner Änderung mit den Rechtsvorschriften der Gemeinschaft vereinbar ist. Die Berechnungsmethode der neuen Mitgliedstaaten ist jedoch global unter Einschluss sämtlicher Faktoren zu beurteilen. Die Verwendung eines einheitlichen Koeffizienten und die Berechnung des Durchschnitts anhand der Bestandsdaten zu vier konkreten Zeitpunkten dürfen nicht von den übrigen Charakteristika des Verfahrens des jeweiligen Mitgliedstaats getrennt werden. Für sich allein bilden sie kein zufriedenstellendes System zur Feststellung von überschüssigen Lagerbeständen, aber es ist nichts gegen ihre Verwendung einzuwenden, wenn sie, wie es die Gemeinschaftsbestimmungen verlangen, durch weitere Elemente ergänzt werden, um die erhaltene Lösung anzupassen.

65. Art. 4 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1972/2003 verpflichtet die neuen Staaten, bei der Bestimmung der Überschussbestände, die mit der Abgabe belastet werden können, die durchschnittlichen Bestände in den Jahren vor dem Beitritt, die Handelsströme in diesem Zeitraum und die Umstände, unter denen die Bestände gebildet wurden, zu berücksichtigen.

66. Folglich sind „ein Anstieg des Erzeugungs-, Verarbeitungs- oder Verkaufsvolumens des Wirtschaftsteilnehmers, die Zeit für das Ausreifen des landwirtschaftlichen Erzeugnisses, der Umstand, dass Lagerbestände gebildet wurden, oder andere von dem Wirtschaftsteilnehmer unabhängige Umstände“ auf den Kontext bezogene Anhaltspunkte, die leicht mit den in der erwähnten Vorschrift verwendeten Begriffen in Einklang zu bringen sind.

67. Doch reichen alle diese Umstände, selbst mit der am Ende eingefügten Auffangklausel, nicht aus, um das System mit den Gemeinschaftsvorschriften vereinbar zu machen.

68. Darüber hinaus ist es erforderlich, als unumgänglichen Maßstab die Lagerkapazitäten des Unternehmers einzubeziehen, auch wenn sie in der dargestellten Aufstellung nicht enthalten sind, denn diese Kapazitäten hängen von einer Entscheidung des Marktteilnehmers ab. Die Gemeinschaftsverordnungen setzen hingegen voraus, dass eine Vergrößerung bzw. Verkleinerung der Lager des Betroffenen berücksichtigt wird.

69. Dies ergibt sich einerseits aus Art. 4 Abs. 2 Buchst. c der Verordnung Nr. 1972/2003, denn er stellt eine wesentliche Voraussetzung des Prozesses der Bildung der Bestände dar, und andererseits aus Art. 6 Abs. 3 der Verordnung Nr. 60/2004, der vorschreibt, dass im Rahmen des Systems zur Feststellung von Überschussmengen an Zucker, Isoglucose bzw. Fructose insbesondere den „Lagerkapazitäten“ Rechnung getragen wird. Der dritte Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 832/2005 betont darüber hinaus, dass die Kommission bei der Feststellung von Überschussmengen an Zucker, Isoglucose bzw. Fructose „Umstände, unter denen die Bestände … gebildet wurden“, berücksichtigt hat. Die beiden letztgenannten Bestimmungen sind nur auf den Zuckersektor im Rahmen der Beseitigung von Lagerüberschüssen anwendbar, doch stellen sie ein wichtiges Kriterium für die Auslegung der Vorschriften dar, die im Allgemeinen alle landwirtschaftlichen Erzeugnisse betreffen.

b) Fünfte Vorlagefrage

70. Wegen ihres Zusammenhangs mit den angesprochenen Aspekten und um der Klarheit willen untersuche ich im Folgenden die fünfte Vorlagefrage, in der das ersuchende Gericht Zweifel hinsichtlich der Art und des Umfangs der Lagerkapazität zum Ausdruck bringt.

71. Das vorlegende Gericht möchte wissen, ob Art. 6 Abs. 3 der Verordnung Nr. 60/2004 dahin gehend ausgelegt werden kann, dass dann, wenn die Lagerkapazitäten eines Marktteilnehmers im Laufe des Jahres vor dem Beitritt vergrößert wurden, eine Grundlage dafür besteht, den am 1. Mai 2004 im Besitz des Marktteilnehmers befindlichen überschüssigen Lagerbestand an dem landwirtschaftlichen Erzeugnis unabhängig von dessen wirtschaftlicher Tätigkeit sowie dem Umfang der Verarbeitung des landwirtschaftlichen Erzeugnisses und des entsprechenden Lagerbestands in den Tätigkeitsjahren vor dem 1. Mai 2004 sowie in den zwei Jahren nach dem 1. Mai 2004 niedriger anzusetzen.

72. Die Frage hat ihren Ausgangspunkt darin, dass in der von Balbiino im Ausgangsverfahren angefochtenen Entscheidung des Landwirtschaftsministeriums vom 30. März 2007 ausgeführt wurde, dass sich die in den Jahren 2000 bis 2003 erfolgte Erweiterung der Lagerkapazitäten des Unternehmens durch den Bau zusätzlicher Hallen nicht in einer im Verhältnis dazu stehenden Erhöhung des Verarbeitungsgrads der gelagerten Erzeugnisse (insbesondere Zucker) widergespiegelt habe, was belege, dass Balbiino gewöhnlich große Lagerbestände an Zucker weder beschaffe noch vorrätig halte(17) . Aus diesem Grund wurden die Angaben zu den neuen Einrichtungen bei der Berechnung des Überschussvolumens nicht berücksichtigt.

73. Erneut ist der Wille des Gemeinschaftsgesetzgebers hervorzuheben, einen Mechanismus zur globalen Bewertung zu schaffen, indem er verschiedene Faktoren zusammenführt, um sie gemeinsam zu bewerten. Die Lagerkapazität stellt keine Ausnahme dar. Die Gemeinschaftsregelung (insbesondere die Verordnung Nr. 60/2004 für den Zuckersektor) verpflichtet dazu, ihr „insbesondere“ Rechnung zu tragen bei der Feststellung des Überschusses der Marktteilnehmer, was nicht bedeutet, dass jede Erhöhung dieser Kapazitäten automatisch zu einer Verringerung ihrer Überschüsse führt.

74. Es darf nicht vergessen werden, dass die Gemeinschaftsregelung sowohl das Ziel verfolgt, die Bildung von Überschussbeständen zu vermeiden, als auch, die an größeren Spekulationsgeschäften beteiligten Marktteilnehmer oder Personen ermitteln zu können (achter Erwägungsgrund der Richtlinie 60/2004). Änderungen der Lagerkapazität des Betroffenen können daher die Beurteilung seines normalen Bestandsniveaus ändern, sofern die Lagerung von mehr Ware auch im Umfang der auf diese Ware bezogenen Tätigkeit Niederschlag gefunden hat.

c) Schlussfolgerung

75. Folglich komme ich zu dem Ergebnis, dass die Gemeinschaftsverordnungen es nicht verbieten, die Überschüsse eines Marktteilnehmers festzustellen, indem von dem am 1. Mai 2004 tatsächlich vorhandenen Lagerbestand die sogenannten Übergangsbestände abgezogen werden, die anhand der durchschnittlichen Lagerbestände der vier Jahre vor dem Beitritt multipliziert mit 1,2 errechnet werden, sofern bei dieser Berechnung ein Anstieg des Erzeugungs-, Verarbeitungs- oder Verkaufsvolumens des Wirtschaftsteilnehmers, die Zeit für das Ausreifen des landwirtschaftlichen Erzeugnisses, der Umstand, dass Lagerbestände gebildet wurden, die Zeit für die Bildung der Bestände und die Lagerkapazitäten des Wirtschaftsteilnehmers sowie andere von dem Marktteilnehmer unabhängige Umstände berücksichtigt werden.

76. Hinsichtlich der Lagerkapazitäten kann Art. 6 Abs. 3 der Verordnung Nr. 60/2004 nicht dahin ausgelegt werden, dass die Vergrößerung dieser Kapazitäten im Jahr vor dem Beitritt es rechtfertigt, den im Besitz des Marktteilnehmers befindlichen überschüssigen Lagerbestand an einem landwirtschaftlichen Erzeugnis unabhängig von seiner wirtschaftlichen Tätigkeit sowie dem Umfang der Verarbeitung des landwirtschaftlichen Erzeugnisses und des entsprechenden Lagerbestands in den Tätigkeitsjahren vor dem 1. Mai 2004 und den zwei darauffolgenden Jahren niedriger anzusetzen.

3. Zur zweiten Vorlagefrage

77. Mit seiner zweiten Vorlagefrage möchte das Verwaltungsgericht Tallinn wissen, ob es im Einklang mit der Verordnung Nr. 1972/2003 der Kommission steht, den gesamten Lagerbestand an einem landwirtschaftlichen Erzeugnis, der sich am 1. Mai 2004 im Besitz eines Marktteilnehmers befand, als dessen überschüssigen Lagerbestand anzusehen.

78. Die Frage ist meiner Ansicht nach zu bejahen.

79. Wie bereits dargelegt, soll mit den Übergangsmaßnahmen der Verordnung Nr. 1972/2003 verhindert werden, dass dadurch, dass Erzeugnisse, die nicht zu den normalen Beständen des Beitrittskandidaten gehören, künstlich gehandelt und verbracht werden, oder durch exzessive Überschussbestände aus der nationalen Erzeugung Verkehrsverlagerungen, die die Marktorganisationen stören könnten, verursacht werden(18) .

80. Daneben sieht die Verordnung ein Verfahren für die Berechnung dieser Überschüsse vor, in dem zahlreiche Faktoren gemeinsam zu beurteilen sind, zu denen die Umstände, unter denen die Bestände gebildet wurden, sowie die Handelsströme in den Jahren vor dem Beitritt zählen.

81. Folglich steht die Gemeinschaftsregelung einer Einstufung des gesamten Lagerbestands eines Unternehmens als überschüssig nicht entgegen, wenn bestimmte Umstände vorliegen, wie eine geringe Geschäftstätigkeit im Zusammenhang mit dem jeweiligen Erzeugnis.

82. Die Regierung Estlands schildert den Sachverhalt des Ausgangsverfahrens, der Hintergrund dieser Vorlagefrage ist. Am 1. Mai 2004 besaß Balbiino 1 346 Kilogramm Camembert und 1 338 Kilogramm Briekäse. In den vorhergehenden Monaten verkaufte das Unternehmen 1,8 % bzw. 2 % des in diesem Zeitraum erworbenen Camemberts bzw. Briekäses. In den beiden ersten Jahren nach dem Beitritt hingegen (in der Zeit vom 1. Mai 2004 bis zum 1. Mai 2006) beschaffte es kein einziges Kilogramm Camembert oder Briekäse zusätzlich, sondern verkaufte bis Ende 2005 die Bestände, die sich am 1. Mai 2004 im Lager befunden hatten.

83. An dieser Situation wird deutlich, dass die Gesamtheit der Lagerbestände einer Ware, die ein Unternehmen zum Zeitpunkt des Beitritts besitzt, als überschüssig betrachtet werden kann, wenn Hinweise darauf vorliegen, dass ihre Bildung beispielsweise zu Spekulationszwecken erfolgte, z. B. wenn es nach dem Beitritt keine proportionalen Verkaufsbewegungen gab und die Beschaffung nicht fortgesetzt wurde.

84. Nach Ansicht der Klägerin hat jeder Unternehmer das Recht, jede Art von Waren zu kaufen und zu verkaufen sowie Operationen durchzuführen oder Waren unterschiedlicher Art zu vermarkten, wann immer es ihm beliebe. Jedoch ist die Freiheit des Marktes durch das Gemeinschaftsrecht beschränkt. Vor diesem Hintergrund können die Marktteilnehmer des Beitrittskandidaten zwar Bestände an landwirtschaftlichen Erzeugnissen bilden, es besteht aber die Möglichkeit, die Überschüsse zu beseitigen (im Fall von Zucker) oder eine abschreckende Abgabe auf sie zu erheben.

85. Folglich ist es mit der Verordnung Nr. 1972/2003 vereinbar, sämtliche Bestände eines landwirtschaftlichen Erzeugnisses eines Marktteilnehmers, die sich am 1. Mai 2004 in seinem Besitz befanden, als überschüssig anzusehen, wenn die dargestellten Umstände gegeben sind.

4. Zur dritten Vorlagefrage

86. Die dritte Vorlagefrage bezieht sich auf die Beweislast im Rahmen der Berechnung der Überschüsse an landwirtschaftlichen Erzeugnissen. Das ersuchende Gericht möchte wissen, ob eine Regelung gegen Art. 4 der Verordnung Nr. 1972/2003 und Art. 6 der Verordnung Nr. 60/2004 verstößt, nach der ein Marktteilnehmer, der seine Tätigkeit mit dem Erzeugnis weniger als ein Jahr vor dem Beitritt begonnen hat, nachweisen muss, dass der Umfang des am 1. Mai 2004 in seinem Besitz befindlichen Lagerbestands dem Umfang entspricht, den er gewöhnlich erzeugt, verkauft oder auf andere Weise entgeltlich oder unentgeltlich überträgt oder erwirbt(19) .

87. Keine der zitierten Verordnungen regelt die Beweislast. Dieses Schweigen erlaubt es den Mitgliedstaaten, diesen Aspekt so zu regeln, wie sie es nach ihrem innerstaatlichen Recht für erforderlich halten, sofern die Verwirklichung der Ziele der europäischen Vorschriften nicht gefährdet wird.

88. Wenn der Staat über keine Vergleichselemente verfügt, um den Umfang des „normalen“ Bestands beurteilen zu können, erscheint es zudem logisch, dass der Betroffene selbst die entsprechenden Zahlen begründen muss.

89. Da der erste Teil der Frage verneint wird, ist es nicht erforderlich, den zweiten Teil zu untersuchen.

5. Zur vierten Vorlagefrage

90. Die vierte Frage geht dahin, ob es im Einklang mit den zuvor zitierten Verordnungen steht, die Abgabe auf überschüssigen Lagerbestand auch dann zu erheben, wenn bei dem Marktteilnehmer für den 1. Mai 2004 ein überschüssiger Lagerbestand festgestellt wird, er jedoch nachweist, dass er aus der Vermarktung des überschüssigen Lagerbestands nach dem 1. Mai 2004 keinen tatsächlichen Vorteil in Gestalt eines Preisunterschieds gezogen hat.

91. Es geht also um die Feststellung, ob es für die Erhebung der Abgabe erforderlich ist, dass der Unternehmer einen Vorteil gezogen hat.

92. Die Verordnungen stellen ein derartiges Erfordernis nicht auf, was ziemlich aufschlussreich ist; aus ihrem Wortlaut geht hervor, dass es nicht Zweck der Abgabe ist, Spekulanten zu bestrafen, sondern zu verhindern, dass ein solches Verhalten zu Verzerrungen auf den Agrarmärkten führt. Doch soll eine solche Abgabe nicht nur die wirtschaftlichen Vorteile von Wirtschaftsteilnehmern ausgleichen, die bereits Überschussbestände zu niedrigen Preisen gebildet haben, sondern auch der spekulativen Bildung von Lagerbeständen entgegenwirken(20) .

93. Folglich muss die abschreckende Maßnahme für jede Tätigkeit gelten, die potenziell geeignet ist, Verzerrungen herbeizuführen, unabhängig von der Rentabilität, die der Unternehmer erzielt hat.

B – Zu den Folgen des Außerkrafttretens der Verordnung auf die nationalen Maßnahmen bezüglich der Abgaben

94. Unabhängig von dem System zur Feststellung der Überschüsse an landwirtschaftlichen Erzeugnissen fragt das Tallinner Gericht schließlich nach der Auslegung von Art. 10 der Verordnung Nr. 1972/2003, nach dem die Bestimmung bis zum 30. April 2007 gilt. Das Problem stellt sich, weil der Abgabenbescheid, mit dem bei Balbiino die Überschussabgabe eingefordert wurde, in der Zeit der Geltung der Verordnung (am 30. April 2007) erlassen wurde(21), die Abgabe aber erst zu einem späteren Zeitpunkt fällig wurde, da keine Frist für ihre Einforderung vorgesehen war.

95. Meiner Ansicht nach sind die estnischen Bestimmungen über die Fälligkeit von Steuerschulden insoweit irrelevant. Wie die Kommission hervorhebt, mussten die Staaten innerhalb der Frist von drei Jahren zwischen dem Beitritt und dem Ende der Geltungsdauer der Verordnung die Besteuerung von Lagerüberschüssen regeln, ihren Umfang und ihre Besitzer feststellen und die Abgaben erheben. Es ist ohne Bedeutung, dass einer der festgesetzten Beträge aus verschiedenen Gründen (etwa wegen Besonderheiten des nationalen Rechts oder der Anhängigkeit von Verfahren aufgrund der Anfechtung von Abgabenbescheiden) nicht abgeführt wurde. Andernfalls würde die genannte Frist leicht zum Gegenstand von Manipulationen der Betroffenen werden.

96. Die verspätete Erhebung gefährdet weder die Rechtssicherheit (der Bescheid musste vor dem 30. April 2007 verschickt werden) noch die Ziele der Gemeinschaftsregelung, da ihre abschreckende Wirkung auf die Bildung von Lagerüberschüssen entsteht, sofern innerhalb der Frist das nationale Gesetz verabschiedet wird und ein Besteuerungsverfahren eingeleitet wird.

97. Folglich schließt Art. 10 der Verordnung Nr. 1972/2003 die Wirksamkeit eines am 30. April 2007 erlassenen Abgabenbescheids zur Einforderung der Abgabe auf überschüssigen Lagerbestand dann nicht aus, wenn er nach innerstaatlichem Recht gegenüber dem Marktteilnehmer erst nach diesem Zeitpunkt wirksam geworden ist und keine Frist für ihre Einforderung vorgesehen ist.

VII – Ergebnis

98. Aufgrund der vorstehenden Erwägungen schlage ich dem Gerichtshof vor, das Vorabentscheidungsersuchen des Tallinna Halduskohus wie folgt zu beantworten:

1. Art. 6 Abs. 3 der Verordnung (EG) Nr. 60/2004 der Kommission vom 14. Januar 2004 mit Übergangsmaßnahmen für den Zuckersektor infolge des Beitritts der Tschechischen Republik, Estlands, Zyperns, Lettlands, Litauens, Ungarns, Maltas, Polens, Sloweniens und der Slowakei, Erwägungsgrund 3 der Verordnung (EG) Nr. 832/2005 der Kommission vom 31. Mai 2005 über die Feststellung der Überschussmengen an Zucker, Isoglucose und Fructose für die Tschechische Republik, Estland, Zypern, Lettland, Litauen, Ungarn, Malta, Polen, Slowenien und die Slowakei sowie Art. 4 Abs. 1 und 2 der Verordnung (EG) Nr. 1972/2003 der Kommission vom 10. November 2003 über die aufgrund des Beitritts der Tschechischen Republik, Estlands, Zyperns, Lettlands, Litauens, Ungarns, Maltas, Polens, Sloweniens und der Slowakei zu treffenden Übergangsmaßnahmen für den Handel mit landwirtschaftlichen Erzeugnissen verbieten es nicht, den Umfang des überschüssigen Lagerbestands eines Marktteilnehmers so festzustellen, dass automatisch von dem überschüssigen Lagerbestand (als Übergangsbestand) der um den Faktor 1,2 erhöhte durchschnittliche Lagerbestand des Marktteilnehmers am 1. Mai der letzten vier Tätigkeitsjahre vor dem Beitritt abgezogen wird, sofern bei dieser Feststellung auch ein Anstieg des Erzeugungs-, Verarbeitungs- oder Verkaufsvolumens des Marktteilnehmers, die Zeit für das Ausreifen des entsprechenden landwirtschaftlichen Erzeugnisses, die Zeit der Bildung der Lagerbestände und die Lagerkapazitäten des Wirtschaftsteilnehmers sowie andere, von dem Marktteilnehmer unabhängige Umstände berücksichtigt werden.

Hinsichtlich der Lagerkapazitäten kann Art. 6 Abs. 3 der Verordnung Nr. 60/2004 nicht dahin ausgelegt werden, dass die Vergrößerung dieser Kapazitäten im Jahr vor dem Beitritt es rechtfertigt, den im Besitz des Marktteilnehmers befindlichen überschüssigen Lagerbestand an einem landwirtschaftlichen Erzeugnis unabhängig von seiner wirtschaftlichen Tätigkeit sowie dem Umfang der Verarbeitung des landwirtschaftlichen Erzeugnisses und des entsprechenden Lagerbestands in den Tätigkeitsjahren vor dem 1. Mai 2004 und den zwei darauffolgenden Jahren niedriger anzusetzen.

2. Es ist mit der Verordnung Nr. 1972/2003 vereinbar, sämtliche Bestände eines landwirtschaftlichen Erzeugnisses eines Marktteilnehmers, die sich am 1. Mai 2004 in seinem Besitz befanden, als überschüssig anzusehen, wenn Anzeichen dafür vorliegen, dass ihre Bildung zu Spekulationszwecken erfolgte.

3. Art. 4 der Verordnung Nr. 1972/2003 und Art. 6 der Verordnung Nr. 60/2004 stehen einer Regelung nicht entgegen, nach der ein Marktteilnehmer, der seine Tätigkeit mit der Ware weniger als ein Jahr vor dem Beitritt begonnen hat, nachweisen muss, dass der Umfang des am 1. Mai 2004 in seinem Besitz befindlichen Lagerbestands dem Umfang entspricht, den er gewöhnlich erzeugt, verkauft oder auf andere Weise entgeltlich oder unentgeltlich überträgt oder erwirbt.

4. Es steht im Einklang mit der Verordnung Nr. 1972/2003 und der Verordnung Nr. 60/2004, die Abgabe auf überschüssigen Lagerbestand auch dann zu erheben, wenn bei dem Marktteilnehmer für den 1. Mai 2004 ein überschüssiger Lagerbestand festgestellt wird, er jedoch nachweist, dass er aus der Vermarktung des überschüssigen Lagerbestands nach dem 1. Mai 2004 keinen tatsächlichen Vorteil in Gestalt eines Preisunterschieds gezogen hat.

5. Art. 10 der Verordnung Nr. 1972/2003 schließt es nicht aus, die Abgabe auf überschüssigen Lagerbestand von dem Marktteilnehmer mit Abgabenbescheid einzufordern, wenn der Abgabenbescheid zwar in der Zeit der Geltung der Verordnung – am 30. April 2007 – erlassen wurde, aber nach innerstaatlichem Recht gegenüber dem Marktteilnehmer erst nach Außerkrafttreten der Verordnung der Kommission wirksam geworden ist und das innerstaatliche Recht keine Frist für die Einforderung der Lagerbestandsabgabe vorsieht.

(1) .

(2) – Insbesondere die Verordnung (EG) Nr. 3108/94 der Kommission vom 19. Dezember 1994 über die aufgrund des Beitritts Österreichs, Finnlands und Schwedens zu treffenden Übergangsmaßnahmen für den Handel mit landwirtschaftlichen Erzeugnissen (ABl. L 328, S. 42).

(3) – Rechtssache C‑179/00 (Slg. 2002, I‑501, u. a. Randnr. 19).

(4) – Es handelt sich um die Rechtssachen T‑257/04, Polen/Kommission, T‑258/04 Polen/Kommission, T‑300/05, Zypern/Kommission, T‑316/05, Zypern/Kommission, T‑324/05, Estland/Kommission, T‑247/07, Slowakei/Kommission, T‑248/07, Tschechische Republik/Kommission, und T‑262/07, Litauen/Kommission.

(5) – Akte über die Bedingungen des Beitritts der Tschechischen Republik, der Republik Estland, der Republik Zypern, der Republik Lettland, der Republik Litauen, der Republik Ungarn, der Republik Malta, der Republik Polen, der Republik Slowenien und der Slowakischen Republik und die Anpassungen der die Europäische Union begründenden Verträge (ABl. 2003, L 236, S. 33).

(6) – Verordnung (EG) Nr. 1972/2003 der Kommission vom 10. November 2003 über die aufgrund des Beitritts der Tschechischen Republik, Estlands, Zyperns, Lettlands, Litauens, Ungarns, Maltas, Polens, Sloweniens und der Slowakei zu treffenden Übergangsmaßnahmen für den Handel mit landwirtschaftlichen Erzeugnissen (ABl. L 293, S. 3).

(7) – Verordnung (EG) Nr. 60/2004 der Kommission vom 14. Januar 2004 mit Übergangsmaßnahmen für den Zuckersektor infolge des Beitritts der Tschechischen Republik, Estlands, Zyperns, Lettlands, Litauens, Ungarns, Maltas, Polens, Sloweniens und der Slowakei (ABl. L 9, S. 8).

(8) – Verordnung (EG) Nr. 832/2005 der Kommission vom 31. Mai 2005 über die Feststellung der Überschussmengen an Zucker, Isoglucose und Fructose für die Tschechische Republik, Estland, Zypern, Lettland, Litauen, Ungarn, Malta, Polen, Slowenien und die Slowakei (ABl. L 138, S. 3).

(9) – Urteil vom 11. Dezember 2007 (C‑161/06, Slg. 2007, I‑10841).

(10) – Urteil Skoma-Lux, Randnr. 59.

(11) – Auf innerstaatliches Recht gestützte Einwände gegenüber der Geltung oder der Anwendbarkeit des ÜLTS (wie seine vermeintlich verspätete Veröffentlichung, die das Unternehmen in den Nrn. 22 und 23 seiner schriftlichen Erklärungen rügt) können nur vor den nationalen Gerichten geltend gemacht werden.

(12) – Zum Ermessen der Mitgliedstaaten bei der Anwendung und Entwicklung von Gemeinschaftsverordnungen vgl. Urteile vom 30. November 1978, Bussone (31/78, Slg. 1978, 2429, Randnr. 16), vom 20. Juni 2002, Mulligan u. a. (C‑313/99, Slg. 2002, I‑5719, Randnr. 33), und vom 24. April 2008, Arcor (C‑55/06, Slg. 2008, I‑0000, Randnr. 140).

(13) – Das Vorabentscheidungsersuchen führt unter den insoweit einschlägigen Gemeinschaftsbestimmungen Art. 6 Abs. 1 der Verordnung Nr. 60/2004 an. Es wäre jedoch richtiger, Abs. 3 dieses Artikels zu nennen, denn es ist die Richtigkeit einer Methode zur Berechnung der Überschüsse eines jeden Marktteilnehmers zu beurteilen, und es sind nicht, wie in Abs. 1, die gesamten Überschüsse der einzelnen Mitgliedstaaten zu bestimmen.

(14) – Der gewogene Durchschnitt, der den Subtrahend dieser Subtraktion darstellt, trägt den Namen „Übergangsbestände“.

(15) – Im Jahr 2004 ist das Produktionsvolumen der Lebensmittelindustrie gegenüber dem Jahr 2000 um 20,7 % gewachsen.

(16) – Deutlicher war der Wortlaut der Verordnung Nr. 3108/94, die im Zusammenhang mit der Erweiterung im Jahr 1994 erlassen wurde. Ihr Art. 4 Abs. 2 bezog sich auf die Notwendigkeit, „den in den Jahren vor dem Beitritt erfolgten Handel“ zu berücksichtigen.

(17) – Die Zuckervorräte von Balbiino schwankten vor 2004 nur zwischen 0,9 % und 2,4 % des jährlichen Verarbeitungsvolumens, da dem Unternehmen kein hinreichend großer Lagerkomplex zur Verfügung stand, um Zucker im erforderlichen Umfang zu lagern, und am 1. Mai 2005 lagen sie weiterhin unter 3,0 % des Verarbeitungsvolumens in diesem Jahr (vom 1. Mai 2005 bis zum 1. Mai 2006), d. h. 9,7‑mal weniger als am 1. Mai 2004.

(18) – Dritter Erwägungsgrund der Verordnung.

(19) – Es überrascht, dass der einzige Artikel des ÜLTS, der eine Regelung vorsieht, die der hier zu beurteilenden ähnelt, nicht Marktteilnehmer, die weniger als ein Jahr tätig waren, betrifft, sondern solche, die weniger als vier Jahre lang tätig waren (Art. 6 Abs. 2), was auf die vorgeschlagene Antwort aber keinen Einfluss hat.

(20) – In diesem Sinne hat der Gerichtshof im Urteil Weidacher, Randnr. 22, in Bezug auf die Verordnung Nr. 3108/94 entschieden.

(21) – Und auch an diesem Tag zur Post gegeben wurde.