SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS

MELCHIOR WATHELET

vom 13. September 2016 ( 1 )

Rechtssache C‑104/16 P

Rat der Europäischen Union

gegen

Front populaire pour la libération de la saguia-el-hamra et du rio de oro (Front Polisario)

„Rechtsmittel — Abkommen in Form eines Briefwechsels zwischen der Europäischen Union und dem Königreich Marokko — Gegenseitige Liberalisierung des Handels mit landwirtschaftlichen Erzeugnissen, landwirtschaftlichen Verarbeitungserzeugnissen, Fisch und Fischereierzeugnissen“

Inhaltsverzeichnis

I – Einleitung II – Vorgeschichte des Rechtsstreits III – Klage vor dem Gericht und angefochtenes Urteil IV – Verfahren vor dem Gerichtshof V – Zur Zulässigkeit des Rechtsmittels A – Vorbringen der Parteien B – Würdigung VI – Zur Begründetheit des Rechtsmittels A – Hauptgutachten 1. Zum ersten Teil des zweiten Rechtsmittelgrundes, soweit er sich auf die Anwendbarkeit des Liberalisierungsabkommens auf die Westsahara bezieht a) Vorbringen der Parteien b) Würdigung i) Der Status der Westsahara gemäß Art. 73 der Charta der Vereinten Nationen und die sich daraus ergebenden Folgen ii) Keine Anerkennung der Hoheit des Königreichs Marokko über die Westsahara durch die Union und ihre Mitgliedstaaten iii) Wie sieht es mit einer eine „spätere Übung“ begründenden De-facto-Anwendung auf das Gebiet der Westsahara aus? iv) Relative Wirkung von Verträgen (pacta tertiis nec nocent nec prosunt) B – Hilfsgutachten 1. Zum ersten Rechtsmittelgrund: Rechtsfehler hinsichtlich der Parteifähigkeit des Front Polisario vor den Unionsgerichten a) Vorbringen der Parteien b) Würdigung 2. Zum zweiten Rechtsmittelgrund: Rechtsfehler hinsichtlich der Klagebefugnis des Front Polisario a) Zum ersten Teil, soweit er die Rechtsnatur des streitigen Beschlusses betrifft i) Vorbringen der Parteien ii) Würdigung b) Zum zweiten Teil: unmittelbare Betroffenheit des Front Polisario i) Vorbringen der Parteien ii) Würdigung – Zu der Frage, ob nicht privilegierte Kläger durch Beschlüsse des Rates über den Abschluss internationaler Übereinkünfte „unmittelbar betroffen“ sein können – Zu den Begriffen unmittelbare Betroffenheit und unmittelbare Wirkung c) Zum dritten Teil: individuelle Betroffenheit des Front Polisario i) Vorbringen der Parteien ii) Würdigung C – Weiteres Hilfsgutachten 1. Zum dritten Rechtsmittelgrund: Rechtsfehler des Gerichts bei der Kontrolle des Wertungsspielraums, über den der Rat im Bereich der Außenwirtschaftsbeziehungen verfügt a) Vorbringen der Parteien b) Würdigung 2. Zum vierten Rechtsmittelgrund, mit dem geltend gemacht wird, dass das Gericht ultra petita entschieden habe a) Vorbringen der Parteien b) Würdigung 3. Zum fünften Rechtsmittelgrund: Rechtsfehler hinsichtlich der Anwendung der Charta der Grundrechte der Europäischen Union und des Grundsatzes der ständigen Hoheit über die natürlichen Ressourcen a) Zum ersten Teil: Verpflichtung zur Untersuchung der Frage der Beachtung der Grundrechte i) Vorbringen der Parteien ii) Würdigung – Zur Zulässigkeit des vom Front Polisario geltend gemachten Nichtigkeitsgrundes einer Verletzung der Grundrechte – Zu der Rüge einer unrichtigen Auslegung und Anwendung der Charta der Grundrechte b) Zum zweiten Teil: Verpflichtung zur Prüfung der Vereinbarkeit des Liberalisierungsabkommens mit Art. 73 der Charta der Vereinten Nationen und dem Grundsatz der ständigen Hoheit über die natürlichen Ressourcen i) Vorbringen der Parteien ii) Würdigung 4. Zum sechsten Rechtsmittelgrund: Rechtsfehler hinsichtlich des Umfangs der Nichtigerklärung des streitigen Beschlusses a) Vorbringen der Parteien b) Würdigung VII – Kosten A – Haupt- und Hilfsgutachten B – Weiteres Hilfsgutachten VIII – Ergebnis

I – Einleitung

1. Mit seinem Rechtsmittel begehrt der Rat der Europäischen Union die Aufhebung des Urteils des Gerichts der Europäischen Union vom 10. Dezember 2015, Front Polisario/Rat (T‑512/12, EU:T:2015:953, im Folgenden: angefochtenes Urteil), mit dem der Beschluss 2012/497/EU des Rates vom 8. März 2012 zum Abschluss des Abkommens in Form eines Briefwechsels zwischen der Europäischen Union und dem Königreich Marokko mit Maßnahmen zur gegenseitigen Liberalisierung des Handels mit landwirtschaftlichen Erzeugnissen, landwirtschaftlichen Verarbeitungserzeugnissen, Fisch und Fischereierzeugnissen, zur Ersetzung der Protokolle Nrn. 1, 2 und 3 und ihrer Anhänge sowie zur Änderung des Europa–Mittelmeer-Abkommens zur Gründung einer Assoziation zwischen den Europäischen Gemeinschaften und ihren Mitgliedstaaten einerseits und dem Königreich Marokko andererseits ( 2 ) (im Folgenden: streitiger Beschluss) für nichtig erklärt wurde, „soweit er die Anwendung dieses Abkommens auf die Westsahara genehmigt“.

2. Die vorliegende Rechtssache ist von besonderer Bedeutung, weil sie eine Reihe schwieriger Fragen aufwirft. Als Erstes wird der Gerichtshof darüber zu befinden haben, ob eine Organisation wie der Front populaire pour la libération de la saguia-el-hamra et du rio de oro (Front Polisario) parteifähig ist, ein Rechtsschutzinteresse hat und im Sinne von Art. 263 Abs. 4 AEUV klagebefugt ist. In diesem Zusammenhang wird der Gerichtshof zu entscheiden haben, ob die Westsahara in den räumlichen Geltungsbereich des am 26. Februar 1996 in Brüssel unterzeichneten und mit dem Beschluss 2000/204/EG, EGKS des Rates und der Kommission vom 24. Januar 2000 im Namen der Europäischen Gemeinschaften genehmigten Europa–Mittelmeer-Abkommens zur Gründung einer Assoziation zwischen den Europäischen Gemeinschaften und ihren Mitgliedstaaten einerseits und dem Königreich Marokko andererseits ( 3 ) (im Folgenden: Assoziationsabkommen) und des am 13. Dezember 2010 in Brüssel unterzeichneten Abkommens in Form eines Briefwechsels zwischen der Europäischen Union und dem Königreich Marokko mit Maßnahmen zur gegenseitigen Liberalisierung des Handels mit landwirtschaftlichen Erzeugnissen, landwirtschaftlichen Verarbeitungserzeugnissen, Fisch und Fischereierzeugnissen, zur Ersetzung der Protokolle Nrn. 1, 2 und 3 und ihrer Anhänge sowie zur Änderung des Europa–Mittelmeer-Abkommens zur Gründung einer Assoziation zwischen den Europäischen Gemeinschaften und ihren Mitgliedstaaten einerseits und dem Königreich Marokko andererseits ( 4 ) (im Folgenden: Liberalisierungsabkommen) fällt.

3. Als Zweites wird der Gerichtshof gegebenenfalls zu präzisieren haben, wie weit die gerichtliche Kontrolle der Unionsgerichte in Bereichen wie dem der Außenwirtschaftsbeziehungen, in denen der Rat über einen großen Wertungsspielraum verfügt, reicht und welche Umstände vom Rat vor der Genehmigung einer mit einem Drittstaat geschlossenen internationalen Übereinkunft zu berücksichtigen sind. Dabei wird er sich mit komplexen völkerrechtlichen Fragen hinsichtlich des Status der Westsahara und des Rechts des Volkes dieses Gebiets auf Selbstbestimmung auseinanderzusetzen haben.

4. Es darf auch nicht die Bedeutung außer Acht gelassen werden, die die vorliegende Rechtssache für die internationale Gemeinschaft und die Zukunft marokkanischer und anderer Investitionen in die Westsahara hat. Der Generalsekretär der Organisation der Vereinten Nationen (UNO), Herr Ban Ki-moon, hat dies in seinem Bericht vom 19. April 2016 über die Situation der Westsahara ( 5 ) im Abschnitt „Menschenrechte“ angesprochen.

II – Vorgeschichte des Rechtsstreits

5. Nach Art. 1 seiner Satzung handelt es sich bei dem am 10. Mai 1973 gegründeten Front Polisario um „eine aus dem jahrelangen Widerstand der Saharauis gegen verschiedene Formen der Fremdherrschaft hervorgegangene nationale Befreiungsbewegung“.

6. Der internationale historische Kontext der Gründung des Front Polisario und die weitere Entwicklung der Situation der Westsahara sind in den Rn. 1 bis 16 des angefochtenen Urteils dargestellt.

7. Danach handelt es sich bei der Westsahara um ein Gebiet im Nordwesten Afrikas, das im 19. Jahrhundert vom Königreich Spanien kolonialisiert wurde, dann eine spanische Provinz wurde und schließlich in die Liste der Hoheitsgebiete ohne Selbstregierung im Sinne von Art. 73 der Charta der Vereinten Nationen aufgenommen wurde, in der es bis heute aufgeführt ist ( 6 ).

8. Am 20. Dezember 1966 verabschiedete die Generalversammlung der UNO die Resolution 2229 (XXI) „Die Frage der Gebiete Ifni und Spanisch-Sahara“ und bekräftigte das „unveräußerliche Recht de[s] [Volkes] von Spanisch-Sahara auf Selbstbestimmung“. Sie forderte das Königreich Spanien als Verwaltungsmacht auf, „so bald wie möglich in Übereinstimmung mit den Erwartungen der einheimischen Bevölkerung von Spanisch-Sahara und im Benehmen mit der marokkanischen und der mauretanischen Regierung sowie mit allen anderen beteiligten Parteien die Modalitäten für die Organisation eines Referendums festzulegen, das unter der Aufsicht der [UNO] durchgeführt wird, damit die einheimische Bevölkerung dieses Gebiets ihr Recht auf Selbstbestimmung frei ausüben kann“.

9. Am 20. August 1974 teilte das Königreich Spanien der UNO mit, dass es beabsichtige, unter ihrer Aufsicht in der Westsahara ein Referendum durchzuführen.

10. Am 16. Oktober 1975 gab der Internationale Gerichtshof auf Antrag der Generalversammlung der UNO ein Gutachten über die Westsahara (Gutachten, I.C.J. Reports 1975, S. 12) ab. Darin kommt er in Rn. 162 zu folgendem Ergebnis:

11. Am 14. November 1975 unterzeichneten das Königreich Spanien, das Königreich Marokko und die Islamische Republik Mauretanien eine Erklärung. Danach sollten die Befugnisse und Zuständigkeiten des Königreichs Spanien als Verwaltungsmacht der Westsahara auf eine vorläufige dreiseitige Verwaltung übertragen werden.

12. Im Herbst 1975 verschärfte sich die Situation in der Westsahara. In einer am 16. Oktober 1975, dem Tag der Veröffentlichung des oben genannten Gutachtens des Internationalen Gerichtshofs, gehaltenen Rede rief König Hassan II. von Marokko, der die Ansicht vertrat, dass „alle Welt“ anerkannt habe, dass die Westsahara zum Königreich Marokko gehöre, und die Marokkaner „ihr Land nur in Besitz zu nehmen“ bräuchten, zur Durchführung eines „Friedensmarsches“ in die Westsahara auf, an dem 350000 Personen teilnahmen.

13. Der Sicherheitsrat der UNO (im Folgenden: Sicherheitsrat) rief die Beteiligten auf, Zurückhaltung und Mäßigung zu üben. Er äußerte ferner in drei Resolutionen zur Westsahara (377 [1975], 379 [1975] und 380 [1975]) seine Besorgnis über die ernste Lage in der Region. In der Resolution 380 (1975) nahm er mit Bedauern zur Kenntnis, dass es zu dem vom König von Marokko angekündigten Marsch gekommen sei, und forderte das Königreich Marokko auf, alle Teilnehmer des Marsches unverzüglich aus dem Gebiet der Westsahara zurückzuziehen.

14. Am 26. Februar 1976 setzte das Königreich Spanien den Generalsekretär der UNO davon in Kenntnis, dass es ab diesem Tag seine Präsenz in der Westsahara beenden werde und sich für die Verwaltung dieses Gebiets international nicht mehr als verantwortlich ansehe.

15. In der Zwischenzeit war zwischen dem Königreich Marokko, der Islamischen Republik Mauretanien und dem Front Polisario ein bewaffneter Konflikt ausgebrochen.

16. Die Islamische Republik Mauretanien schloss am 10. August 1979 ein Abkommen mit dem Front Polisario, mit dem sie hinsichtlich der Westsahara auf jegliche Gebietsansprüche verzichtete.

17. In ihrer Resolution 34/37 vom 21. November 1979„Die Frage der Westsahara“ bekräftigte die Generalversammlung der UNO „das unveräußerliche Recht des Volkes der Westsahara auf Selbstbestimmung und Unabhängigkeit“ und begrüßte das am 10. August 1979 in Algier unterzeichnete mauretanisch-saharauische Abkommen zwischen der Islamischen Republik Mauretanien und dem Front Polisario. Sie äußerte außerdem ihre tiefe Betrübnis „über die Verschärfung der Lage, die durch die fortgesetzte Besetzung der Westsahara durch Marokko sowie durch die Ausdehnung dieser Besetzung auf das vor Kurzem von Mauretanien evakuierte Gebiet entstanden ist“. Sie bat das Königreich Marokko, sich auch an den Friedensbemühungen zu beteiligen, und empfahl zu diesem Zweck, dass der Front Polisario „als Vertreter des Volkes der Westsahara ohne Einschränkungen an allen Bemühungen um eine gerechte, dauerhafte und endgültige politische Lösung der Frage der Westsahara beteiligt wird“.

18. Zwischen dem Front Polisario und dem Königreich Marokko dauerte der bewaffnete Konflikt an, bis sie am 30. August 1988 den insbesondere vom Generalsekretär der UNO unterbreiteten Vorschlägen für die Konfliktbeilegung grundsätzlich zustimmten. Danach sollte u. a. ein Waffenstillstand ausgerufen und unter der Aufsicht der UNO ein Referendum über die Selbstbestimmung organisiert werden.

19. Das Referendum ist bislang noch nicht durchgeführt worden.

20. Derzeit wird der größte Teil des Gebiets der Westsahara vom Königreich Marokko, das die Westsahara als Teil ihres Hoheitsgebiets ansieht, kontrolliert, ein kleinerer, dünn besiedelter Teil im Osten des Gebiets vom Front Polisario. Die beiden Teile des Gebiets sind durch einen vom Königreich Marokko errichteten und von dessen Armee bewachten Sandwall getrennt. Ein Großteil der Flüchtlinge aus der Westsahara wohnt in Lagern, die vom Front Polisario verwaltet werden und sich auf algerischem Gebiet nahe der Westsahara befinden.

III – Klage vor dem Gericht und angefochtenes Urteil

21. Mit Klageschrift, die am 19. November 2012 bei der Kanzlei des Gerichts einging, erhob der Front Polisario Klage auf Nichtigerklärung des streitigen Beschlusses. Er beantragte ferner, dem Rat die Kosten aufzuerlegen.

22. Der Front Polisario machte elf Klagegründe geltend: erstens einen Verstoß gegen die Begründungspflicht, zweitens einen Verstoß gegen den „Anhörungsgrundsatz“, drittens eine Verletzung der Grundrechte, viertens einen „Verstoß gegen den Grundsatz der Kohärenz der Unionspolitik“, fünftens eine „Verletzung der Werte, auf die sich die Union gründet, und der Grundsätze, die ihr auswärtiges Handeln leiten“, sechstens einen „Verstoß gegen das Ziel einer nachhaltigen Entwicklung“, siebtens einen „Verstoß gegen die Grundsätze und Ziele des auswärtigen Handelns der Union im Bereich der Entwicklungszusammenarbeit“, achtens einen Verstoß gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes, neuntens einen „Verstoß“ des streitigen Beschlusses „gegen mehrere von der Union geschlossene Übereinkünfte“, zehntens einen „Verstoß gegen das allgemeine Völkerrecht“ und elftens einen Verstoß gegen das „Recht der völkerrechtlichen Haftung der Union“.

23. Der Rat beantragte, die Klage als unzulässig, hilfsweise als unbegründet abzuweisen und dem Front Polisario die Kosten aufzuerlegen.

24. Mit Beschluss des Präsidenten der Achten Kammer des Gerichts vom 6. November 2013 wurde die Europäische Kommission als Streithelferin zur Unterstützung der Anträge des Rates zugelassen.

25. Im angefochtenen Urteil ist das Gericht als Erstes auf das Vorbringen des Rates und der Kommission eingegangen, die Klage sei als unzulässig abzuweisen, weil der Front Polisario weder seine Rechtspersönlichkeit noch seine Parteifähigkeit nachgewiesen habe und der streitige Beschluss ihn weder unmittelbar noch individuell betreffe. Es hat diese beiden Unzulässigkeitsgründe in den Rn. 34 bis 60 bzw. 61 bis 114 des angefochtenen Urteils zurückgewiesen.

26. Als Zweites hat das Gericht die vom Front Polisario geltend gemachten Nichtigkeitsgründe geprüft. Es hat zunächst darauf hingewiesen, dass der Front Polisario im Wesentlichen „geltend macht, der [streitige] Beschluss sei rechtswidrig, da er gegen das Unionsrecht und gegen das Völkerrecht verstoße“ ( 7 ). Es hat hierzu weiter ausgeführt: „Tatsächlich steht hinter allen diesen Klagegründen die Frage, ob es eine absolutes Verbot gibt, im Namen der Union ein internationales Abkommen zu schließen, das auf ein Gebiet angewandt werden könnte, das de facto von einem Drittstaat kontrolliert wird, dessen Souveränität über dieses Gebiet aber von der Union und ihren Mitgliedstaaten oder, allgemeiner, von allen anderen Staaten nicht anerkannt wird (im Folgenden: umstrittenes Gebiet), und gegebenenfalls, ob die Unionsorgane diesbezüglich ein Ermessen haben, wo die Grenzen dieses Ermessens liegen und wie es auszuüben ist.“ ( 8 )

27. Das Gericht hat die elf vom Front Polisario geltend gemachten Nichtigkeitsgründe dann im Einzelnen geprüft. Es hat einen als unzulässig, die übrigen als unbegründet zurückgewiesen (Rn. 127, 139, 148, 158, 167, 172, 175, 178, 199, 211 und 214 des angefochtenen Urteils).

28. Im Rahmen dieser Prüfung hat das Gericht u. a. festgestellt, dass sich aus dem Vorbringen des Front Polisario „keine Anhaltspunkte dafür ergeben, dass es nach dem Unionsrecht oder Völkerrecht in jedem Fall verboten wäre, mit einem Drittstaat ein Abkommen abzuschließen, das auf ein umstrittenes Gebiet Anwendung finden könnte“ ( 9 ).

29. Gleichzeitig hat sich das Gericht die Prüfung von Argumenten vorbehalten, die der Front Polisario im Rahmen des ersten, dritten, fünften, sechsten, neunten und zehnten Klagegrundes hilfsweise zu den Voraussetzungen vorgebracht hatte, unter denen Unionsorgane den Abschluss eines Abkommens mit einem Drittstaat, das auf ein umstrittenes Gebiet Anwendung finden könnte, genehmigen dürften ( 10 ).

30. Auf dieses Vorbringen ist das Gericht dann in den Rn. 223 bis 247 des angefochtenen Urteils eingegangen. Es hat ausgeführt, dass die Unionsorgane bei der Gestaltung der Außenbeziehungen der Union zwar über einen weiten Ermessensspielraum verfügten, der Rat, wenn er eine Übereinkunft genehmigen wolle, die auf ein umstrittenes Gebiet Anwendung finden könnte und mit der die Ausfuhr von Erzeugnissen aus einem solchen Gebiet in die Union erleichtert werden solle, aber verpflichtet sei, vorher alle Umstände des Einzelfalls zu prüfen, insbesondere sich davon zu überzeugen, dass die Erzeugung dieser Erzeugnisse nicht zum Nachteil der Bewohner des Gebiets erfolge und deren Grundrechte nicht verletze.

31. Entsprechend ist das Gericht in Rn. 247 des angefochtenen Urteils zu dem Schluss gelangt, dass „der Rat seine Verpflichtung verletzt hat, vor dem Erlass des [streitigen] Beschlusses alle Umstände des Einzelfalls zu prüfen“. Er hat den streitigen Beschluss daher für nichtig erklärt, „soweit er die Anwendung [des Liberalisierungsabkommens] auf die Westsahara genehmigt“.

IV – Verfahren vor dem Gerichtshof

32. Mit seinem am 19. Februar 2016 eingereichten Rechtsmittel beantragt der Rat, — das angefochtene Urteil aufzuheben; — den Rechtsstreit endgültig zu entscheiden und die Klage abzuweisen und — dem Front Polisario die ihm, dem Rat, im ersten Rechtszug und im Rechtsmittelverfahren entstandenen Kosten aufzuerlegen.

33. Mit seiner am 9. Mai 2016 eingereichten Rechtsmittelbeantwortung beantragt der Front Polisario, — das Rechtsmittel als unzulässig zurückzuweisen; — hilfsweise, das Rechtsmittel als unbegründet zurückzuweisen; — wiederum hilfsweise, für den Fall, dass der Gerichtshof den Anträgen des Rates auf Aufhebung des angefochtenen Urteils stattgeben sollte, endgültig über den Rechtsstreit zu entscheiden und den streitigen Beschluss auf der Grundlage der vom Gericht zurückgewiesenen Klagegründe für nichtig zu erklären und — dem Rat die ihm, dem Front Polisario, im ersten Rechtszug und im Rechtsmittelverfahren entstandenen Kosten aufzuerlegen.

34. Mit ihrer am 3. Mai 2016 beim Gerichtshof eingereichten Rechtsmittelbeantwortung beantragt die Kommission, dem Rechtsmittel stattzugeben.

35. Mit gesondertem, bei der Kanzlei des Gerichtshofs gleichzeitig mit der Rechtsmittelschrift eingereichtem Schriftsatz hat der Rat beantragt, die Rechtssache dem beschleunigten Verfahren gemäß Art. 133 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs zu unterwerfen.

36. Diesem Antrag hat der Präsident des Gerichtshofs mit Beschluss vom 7. April 2016 stattgegeben.

37. Mit Beschlüssen des Präsidenten des Gerichtshofs vom 2., 13., 18. bzw. 24. Mai 2016 wurden das Königreich Belgien, die Bundesrepublik Deutschland, das Königreich Spanien, die Französische Republik und die Portugiesische Republik als Streithelfer zur Unterstützung der Anträge des Rates zugelassen. Die Bundesrepublik Deutschland hat allerdings weder einen Streithilfeschriftsatz eingereicht noch an der mündlichen Verhandlung teilgenommen.

38. Mit Beschluss des Präsidenten des Gerichtshofs vom 9. Juni 2016 wurde die Confédération marocaine de l’agriculture et du développement rural (Comader) als Streithelferin zur Unterstützung der Anträge des Rates zugelassen.

39. In der mündlichen Verhandlung, die am 19. Juli 2016 stattgefunden hat, haben der Rat, die Comader, das Königreich Spanien, die Französische Republik, die Portugiesische Republik, der Front Polisario und die Kommission mündlich verhandelt.

V – Zur Zulässigkeit des Rechtsmittels

A – Vorbringen der Parteien

40. Der Front Polisario hält das Rechtsmittel wegen des fehlenden Rechtsschutzinteresses des Rates für unzulässig. Mit dem angefochtenen Urteil sei der streitige Beschluss nur für nichtig erklärt worden, „soweit er die Anwendung [des Liberalisierungsabkommens] auf die Westsahara genehmigt“. Und weder das Königreich Marokko noch die Union seien befugt, eine Übereinkunft zu schließen, die auf die Westsahara Anwendung finde. Eine etwaige Wiedereinbeziehung der Westsahara in den Geltungsbereich des Liberalisierungsabkommens könne dem Rat mithin nicht zum Vorteil gereichen.

41. Der Rat und die Kommission treten diesem Vorbringen entgegen. Sie meinen, Unionsorgane könnten ein Rechtsmittel einlegen, ohne ein Rechtsschutzinteresse nachweisen zu müssen. Jedenfalls hätten sie ein solches Interesse. Darüber hinaus macht der Rat geltend, das Vorbringen des Front Polisario zur Unzulässigkeit des Rechtsmittels sei seinerseits unzulässig, weil mit ihm letztlich die Änderung von Rn. 220 des angefochtenen Urteils begehrt werde und ein solches Begehren nach Art. 174 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs in einer Rechtsmittelbeantwortung unstatthaft sei.

B – Würdigung

42. Nach Art. 56 Abs. 2 der Satzung des Gerichtshofs der Europäischen Union „kann [das] Rechtsmittel von einer Partei eingelegt werden, die mit ihren Anträgen ganz oder teilweise unterlegen ist“.

43. Dies ist beim Rat, der vor dem Gericht die Auffassung vertreten hatte, dass die Klage des Front Polisario unzulässig, jedenfalls aber unbegründet sei, eindeutig der Fall.

44. Da das Gericht das Vorbringen des Rates zur Zulässigkeit der Klage des Front Polisario zurückgewiesen und den streitigen Beschluss teilweise für nichtig erklärt hat, ist der Rat mit seinen Anträgen teilweise unterlegen. Er ist also befugt, ein Rechtsmittel gegen das angefochtene Urteil einzulegen.

45. Wie der Gerichtshof in Fällen, die sich nicht auf Streitsachen zwischen der Union und ihren Bediensteten bezogen, entschieden hat, brauchen die Unionsorgane ohnehin kein Interesse darzutun, um ein Rechtsmittel gegen ein Urteil des Gerichts einlegen zu können ( 11 ), es sei denn, sie beantragen eine Ersetzung der Begründung ( 12 ).

46. Zwar hat der Gerichtshof in Rn. 46 des Urteils vom 19. Juli 2012, Rat/Zhejiang Xinan Chemical Industrial Group (C‑337/09 P, EU:C:2012:471), entschieden, dass „[er] ein Rechtsmittel für unzulässig erklären [kann], wenn eine nach dem Urteil des Gerichts eingetretene Tatsache zum Wegfall der Beschwer des Rechtsmittelführers [in dem betreffenden Fall: des Rates] geführt hat“.

47. Jedoch hat der Front Polisario nicht dargetan, dass eine nach dem Urteil des Gerichts eingetretene Tatsache zum Wegfall der Beschwer geführt hätte. Er macht offenbar lediglich geltend, dass der Tenor des angefochtenen Urteils, mit dem der streitige Beschluss für nichtig erklärt wird, „soweit er die Anwendung [des Liberalisierungsabkommens] auf die Westsahara genehmigt“, nicht in Widerspruch zu seiner Auffassung steht, dass weder die Unionsorgane noch das Königreich Marokko befugt seien, eine Übereinkunft zu schließen, die auf die Westsahara Anwendung finde ( 13 ).

48. Auch wenn dieses Vorbringen nicht gegen die Rn. 220 des angefochtenen Urteils ( 14 ) gerichtet ist (was im Übrigen allenfalls im Rahmen eines Anschlussrechtsmittels zulässig wäre), vermag es die vom Front Polisario erhobene Einrede der Unzulässigkeit nicht zu stützen. Diese ist daher zurückzuweisen.

VI – Zur Begründetheit des Rechtsmittels

A – Hauptgutachten

49. Da es im Kern um die Anwendbarkeit des Liberalisierungsabkommens auf die Westsahara geht, werde ich als Erstes auf das entsprechende Vorbringen im ersten Teil des zweiten Rechtsmittelgrundes eingehen. Sollte das Liberalisierungsabkommen nämlich auf die Westsahara keine Anwendung finden, wäre das Urteil des Gerichts, das dann rechtsfehlerhaft vom Gegenteil ausgegangen wäre, aufzuheben und die Klage des Front Polisario wegen des fehlenden Rechtsschutzinteresses und der fehlenden Klagebefugnis für unzulässig zu erklären.

1. Zum ersten Teil des zweiten Rechtsmittelgrundes, soweit er sich auf die Anwendbarkeit des Liberalisierungsabkommens auf die Westsahara bezieht

a) Vorbringen der Parteien

50. Der Rat macht geltend, das Gericht habe in den Rn. 73 bis 103 des angefochtenen Urteils, bevor es sich zur Klagebefugnis des Front Polisario geäußert habe, zunächst geprüft, ob das Liberalisierungsabkommen auf die Westsahara Anwendung finde. Es habe dabei in Rn. 73 des angefochtenen Urteils angenommen, dass, wenn das Liberalisierungsabkommen auf die Westsahara Anwendung fände, ohne Weiteres davon auszugehen sei, dass der Front Polisario durch den streitigen Beschluss unmittelbar und individuell betroffen sein könne. Diese Annahme sei rechtsfehlerhaft, da der streitige Beschluss keine Rechte und Verpflichtungen begründen könne, deren Tragweite über den räumlichen Geltungsbereich der Verträge hinausgehe, und auf dem Gebiet der Westsahara mithin keinerlei Rechtswirkungen entfalte.

51. Die Kommission vertritt die Auffassung, nur weil das Liberalisierungsabkommen de facto auf die Westsahara angewandt werde ( 15 ), könne noch nicht davon ausgegangen werden, dass eine „spätere Übung“ im Sinne von Art. 31 des Wiener Übereinkommens vom 23. Mai 1969 über das Recht der Verträge ( 16 ) (im Folgenden: Wiener Übereinkommen) bestünde, die es rechtfertigen würde, Art. 94 des Assoziationsabkommens dahin auszulegen, dass er dieses Abkommen und das Liberalisierungsabkommen auf das Gebiet der Westsahara anwendbar machte.

52. Von der Anwendbarkeit des Assoziations- und des Liberalisierungsabkommens auf die Westsahara auszugehen wäre auch nicht vereinbar mit dem in Art. 34 des Wiener Übereinkommens niedergelegten Grundsatz der relativen Wirkung von Verträgen (pacta tertiis nec nocent nec prosunt), dem Recht des Volkes der Westsahara auf Selbstbestimmung und dem Fehlen einer ausdrücklichen Ausdehnung der Abkommen auf die Westsahara.

53. Der Front Polisario hält dem entgegen, dass das Gericht die Frage der Anwendbarkeit des Liberalisierungsabkommens auf die Westsahara nicht geprüft habe, um daraus irgendwelche Annahmen hinsichtlich der Zulässigkeit der Klage abzuleiten, sondern um den für die Beurteilung seiner Klagebefugnis maßgeblichen tatsächlichen und rechtlichen Kontext zu ermitteln. Der Rat und die Kommission hätten lange Zeit die Auffassung vertreten, dass das Liberalisierungsabkommen auf die Westsahara keine Anwendung finde. Nun räumten sie ein, dass das Abkommen auf Erzeugnisse aus diesem Gebiet de facto angewandt werde. Darin liege aber gerade ein Unterschied gegenüber den beiden vergleichbaren Abkommen, die das Königreich Marokko mit den Vereinigten Staaten von Amerika bzw. den Mitgliedstaaten der Europäischen Freihandelsassoziation (EFTA) geschlossen habe.

b) Würdigung

54. Die Frage, welchen räumlichen Anwendungsbereich das Liberalisierungsabkommen hat (abhängig vom räumlichen Anwendungsbereich des durch es geänderten Assoziationsabkommens), ist im vorliegenden Fall von entscheidender Bedeutung. Sie zieht sich nämlich durch die gesamte Nichtigkeitsklage des Front Polisario hindurch. Sie betrifft nicht nur dessen Klagebefugnis (und Rechtsschutzinteresse), sondern auch materielle Gesichtspunkte ( 17 ).

55. Der Rat macht insoweit geltend, dass das Gericht dadurch, dass es in Rn. 73 des angefochtenen Urteils bei der Prüfung der Frage, ob der Front Polisario durch den streitigen Beschluss unmittelbar und individuell betroffen sei, auf die Anwendbarkeit des Liberalisierungsabkommens auf die Westsahara abgestellt habe, „die Anwendbarkeit des nach dem [streitigen] Beschluss geschlossenen Abkommens auf ein Gebiet außerhalb der Union zur Voraussetzung der individuellen und unmittelbaren Betroffenheit des [Front Polisario] durch den [streitigen] Beschluss gemacht [hat]“ ( 18 ). Dies stehe im Widerspruch zu den Rn. 90, 91 und 94 des Beschlusses vom 3. Juli 2007, Commune de Champagne u. a./Rat und Kommission (T‑212/02, EU:T:2007:194), in denen das Gericht entschieden habe, dass ein Beschluss, mit dem eine internationale Übereinkunft genehmigt werde, nur im Hoheitsgebiet der Union Rechtswirkungen entfalten könne.

56. Dieses Vorbringen ist meines Erachtens zurückzuweisen. In der Rechtssache, in der der Beschluss vom 3. Juli 2007, Commune de Champagne u. a./Rat und Kommission (T‑212/02, EU:T:2007:194), ergangen ist, war der räumliche Geltungsbereich des betreffenden Abkommens nämlich unstreitig. Das Gericht hat deshalb lediglich geprüft, ob der Beschluss, mit dem das Abkommen genehmigt wurde, „verbindliche Rechtswirkungen erzeugt, die die Interessen der Kläger durch eine qualifizierte Änderung ihrer Rechtsstellung beeinträchtigen“ ( 19 ).

57. Auch wenn der Eindruck entstehen mag, dass das Gericht die Begriffe anfechtbare Handlung und Klagebefugnis auf diese Weise vermengt, hätte es sich im vorliegenden Fall nicht zur unmittelbaren und individuellen Betroffenheit des Front Polisario äußern können, ohne zuvor entschieden zu haben, ob die Westsahara in den räumlichen Geltungsbereich des Assoziations- und des Liberalisierungsabkommens fällt. Wenn die Westsahara nicht in den räumlichen Geltungsbereich der genannten Abkommen fällt, ist eine unmittelbare und individuelle Betroffenheit des Front Polisario nämlich ausgeschlossen, da im vorliegenden Fall sein gesamtes Vorbringen auf der Anwendbarkeit der Abkommen beruht.

58. Folglich ist das Vorbringen der Kommission zu prüfen, dass die Rechtsstellung des Front Polisario durch den streitigen Beschluss eindeutig nicht verändert worden sei, da das Assoziationsabkommen und somit auch das Liberalisierungsabkommen auf die Westsahara keine Anwendung fänden und das Gericht in den Rn. 88 bis 104 des angefochtenen Urteils somit Art. 94 des Assoziationsabkommens nicht richtig ausgelegt habe ( 20 ).

59. Zu der Frage, ob das Königreich Marokko nach dem Völkerrecht eine internationale Übereinkunft schließen darf, die auf die Westsahara Anwendung findet – was meines Erachtens nicht eindeutig geklärt ist ( 21 ) und vom Front Polisario vehement bestritten wird –, braucht nicht Stellung genommen zu werden.

60. Es genügt hier, die davon zu unterscheidende Frage zu beantworten, ob die betreffenden Abkommen gemäß Art. 94 des Assoziationsabkommens, nach dem „[das Assoziationsabkommen] … für [das Gebiet der Union] einerseits sowie für das Gebiet des Königreichs Marokko andererseits [gilt]“ ( 22 ), auf die Westsahara Anwendung finden.

61. Der Ausdruck „Gebiet des Königreichs Marokko“ ist in den Abkommen nicht definiert.

62. Insoweit bestimmt Art. 29 des Wiener Übereinkommens: „Sofern keine abweichende Absicht aus dem Vertrag hervorgeht oder anderweitig festgestellt ist, bindet ein Vertrag jede Vertragspartei hinsichtlich ihres gesamten Hoheitsgebiets.“ ( 23 )

63. Die Meinungen hierzu gehen auseinander.

64. Der Front Polisario und die Kommission sind sich, wenn auch aus verschiedenen Beweggründen, darin einig, dass die Westsahara ein Hoheitsgebiet ohne Selbstregierung im Sinne von Art. 73 der Charta der Vereinten Nationen ist und als solches nicht zum Hoheitsgebiet des Königreichs Marokko im Sinne von Art. 94 des Assoziationsabkommens gehören kann. Weder die Kommission noch der Front Polisario erkennen die Hoheit des Königreichs Marokko über die Westsahara an.

65. Die Kommission räumt zwar ein, dass das Assoziations- und das Liberalisierungsabkommen auf Erzeugnisse aus der Westsahara angewandt worden seien. Sie hat in der mündlichen Verhandlung aber betont, dass es sich um eine reine Duldung gehandelt habe, gegen die sie nicht vorgegangen sei, was sie auf der Grundlage von Art. 86 des Assoziationsabkommens hätte tun können. Dass sie von dieser Möglichkeit keinen Gebrauch gemacht habe, beweise aber nicht, dass sie die Anwendung der Abkommen akzeptiert habe.

66. Der Rat und das Königreich Marokko sind – mit verschiedener Begründung – der Auffassung, dass das Liberalisierungsabkommen auf die Westsahara Anwendung finde. „[Dem Königreich Marokko] zufolge ist die Westsahara Bestandteil seines Staatsgebiets“, wie das Gericht in Rn. 100 des angefochtenen Urteils ausgeführt hat.

67. Der Rat hat im Verfahren vor dem Gerichtshof und in der mündlichen Verhandlung verschiedene, sich gar widersprechende Auffassungen vertreten. Ich gebe hier die letzte Version seines Verständnisses des Anwendungsbereichs der betreffenden Abkommen wieder, wie er sie in der mündlichen Verhandlung im Rahmen der Erwiderung geäußert hat. „Der Rat hat die Auffassung [des Königreichs] Marokko, wonach das [Liberalisierungsabkommen] auf die Westsahara als Teil seines Hoheitsgebiets anwendbar sei, nicht stillschweigend akzeptiert, was ein Indiz für eine mittelbare Anerkennung [seiner Hoheit über dieses Gebiet] sein könnte. Er hat stillschweigend akzeptiert, dass das [Liberalisierungsabkommen] auch … auf ein Gebiet ohne Selbstregierung Anwendung findet, das vom Königreich Marokko verwaltet wird, was weder eine Anerkennung noch eine stillschweigende Anerkennung (acquiescence) noch ein Akzeptieren bedeutet. Das Königreich Marokko und die Union sind sich bewusst, dass sie unterschiedlicher Auffassung sind. They agree to disagree. Sie sind sich darüber einig, dass die Union die Anwendung des Abkommens auf die Westsahara duldet und [das Königreich Marokko] dies nicht als Argument für seinen Hoheitsanspruch heranzieht.“ Die Auffassung des Rates lässt sich auf die Formel „Anwendung ohne Anerkennung“ bringen. Der Rat ergänzt, dass „bei Abschluss des Abkommens … unter den Mitgliedern [des Rates] … kein Zweifel daran bestand, dass das Königreich Marokko die Westsahara als Teil seines Hoheitsgebiets ansieht“. Dass er davon ausgegangen sei, dass das betreffende Abkommen auf die Westsahara angewandt werde, heiße aber noch lange nicht, dass er sich zur Frage der Hoheit über das Gebiet der Westsahara geäußert hätte.

68. Meines Erachtens gehört die Westsahara allein unter dem Gesichtspunkt von Art. 94 des Assoziationsabkommens betrachtet nicht zum Gebiet des Königreichs Marokko im Sinne dieses Artikels, und zwar aus folgenden Gründen:

i) Der Status der Westsahara gemäß Art. 73 der Charta der Vereinten Nationen und die sich daraus ergebenden Folgen

69. Wie der Gerichtshof in Rn. 46 des Urteils vom 5. Juli 1994, Anastasiou u. a. (C‑432/92, EU:C:1994:277), zum Assoziationsabkommen zwischen der Union und der Republik Zypern ( 24 ) entschieden hat, „[muss] die [Union] … bei [der] Auslegung und Anwendung [des Abkommens] besondere Rücksicht auf ihren Vertragspartner nehmen“.

70. Das heißt aber nicht, dass die Union jedwede Sicht ihres Vertragspartners zur Auslegung und Anwendung des Assoziationsabkommens akzeptieren müsste, insbesondere, wenn der Vertragspartner Auffassungen vertritt, die die internationale Gemeinschaft und die Union zu keinem Zeitpunkt akzeptiert haben.

71. Als Hoheitsgebiet ohne Selbstregierung – die Westsahara ist seit 1963 in der UNO-Liste der Hoheitsgebiete ohne Selbstregierung im Sinne von Art. 73 der Charta der Vereinten Nationen aufgeführt ( 25 ) – fällt die Westsahara aber in den Anwendungsbereich der Resolution 1514 (XV) über die Gewährung der Unabhängigkeit an koloniale Länder und Völker ( 26 ), wie der Internationale Gerichtshof in Rn. 162 seines Gutachtens vom 16. Oktober 1975 über die Westsahara ( 27 ) festgestellt hat.

72. Insoweit vermag ich die vom Gericht in Rn. 56 des angefochtenen Urteils geäußerte Ansicht, die sich der Rat in der mündlichen Verhandlung zu eigen gemacht hat, nämlich, dass „die Westsahara … ein Territorium [ist], dessen internationaler Status gegenwärtig ungeklärt ist“ ( 28 ), nicht zu teilen. Nicht der Status der Westsahara ist gegenwärtig ungeklärt, sondern deren Zukunft.

73. Auch die Einstufung der Westsahara als „umstrittenes Gebiet“, die das Gericht in den Rn. 117, 141, 142, 165, 198, 205, 210, 211, 215, 217, 220, 222, 223 und 227 des angefochtenen Urteils vorgenommen hat, ist meines Erachtens nicht richtig.

74. Anders als in der Rechtssache, in der das Urteil vom 6. Juli 1995, Odigitria/Rat und Kommission (T‑572/93, EU:T:1995:131) ( 29 ), ergangen ist, in dem in der französischen Sprachfassung von einer „zone litigieuse“, in der englischen hingegen von einer „zone in dispute“ die Rede ist (was die Verschiebung des Sprachgebrauchs des Gerichts in der vorliegenden Rechtssache erklären könnte), geht es hier nicht um einen Grenzstreit, sondern darum, welche Folgen sich aus dem Status der Westsahara als Hoheitsgebiet ohne Selbstregierung im Sinne von Art. 73 der Charta der Vereinten Nationen ergeben ( 30 ).

75. Als ein solches Gebiet hat die Westsahara nach der Charta „einen vom Hoheitsgebiet des Staates, von dem es verwaltet wird, gesonderten und unterschiedlichen Status … so lange … bis das Volk … des Hoheitsgebiets ohne Selbstregierung sein Recht auf Selbstbestimmung im Einklang mit der Charta und insbesondere mit ihren Zielen und Grundsätzen ausgeübt hat“ ( 31 ).

76. Ohne eine ausdrückliche Ausweitung – an der es hier ( 32 ) fehlt – kann der räumliche Anwendungsbereich der betreffenden Abkommen also nicht die Westsahara umfassen, wie die Kommission vor dem Gericht geltend gemacht hat ( 33 ).

77. Insoweit ist die Praxis der Staaten, die die Verantwortung für die Verwaltung der Hoheitsgebiete ohne Selbstregierung haben oder übernehmen von besonderer Bedeutung, da sie allein eine entsprechende Praxis entwickeln können ( 34 ).

78. In diesem Zusammenhang ist die Praxis der Vereinigten Staaten von Amerika, Neuseelands, der Französischen Republik und des Vereinigten Königreichs von Großbritannien und Nordirland von besonderer Bedeutung. Diese vier Staaten ( 35 ) sind nämlich in der Liste der Verwaltungsmächte der UNO ( 36 ) aufgeführt und verwalten 16 der 17 Hoheitsgebiete ohne Selbstregierung, die in der Liste im Anhang des genannten Berichts des Generalsekretärs der UNO aufgeführt sind ( 37 ).

79. Nach der Praxis der Vereinigten Staaten von Amerika, Neuseelands und des Vereinigten Königreichs ( 38 ) – der Mehrheit der Verwaltungsmächte, die die meisten Hoheitsgebiete ohne Selbstregierung verwalten – setzt eine Anwendung von Verträgen oder über Übereinkünften auf Hoheitsgebiete ohne Selbstregierung eine ausdrückliche Ausweitung bei der Ratifikation voraus ( 39 ).

80. Da die Union die Westsahara als Hoheitsgebiet ohne Selbstregierung ansieht, wurde eine ausdrückliche Ausdehnung des Assoziations- und des Liberalisierungsabkommens auf dieses Gebiet weder in diesen Abkommen noch bei deren Ratifikation durch das Königreich Marokko vorgesehen.

81. Bestärkt wird meine Auffassung auch durch die der Vereinigten Staaten von Amerika, der Republik Island, des Königreichs Norwegen und der Schweizerischen Eidgenossenschaft, nach der die Westsahara nicht in den räumlichen Geltungsbereich der von ihnen mit dem Königreich Marokko geschlossenen Freihandelsabkommen fällt ( 40 ), obwohl die Westsahara in diesen Abkommen wie im Assoziationsabkommen nicht ausdrücklich vom räumlichen Geltungsbereich ausgeschlossen ist ( 41 ).

82. Ich gelange daher zu dem Schluss, dass die Westsahara nicht zum Gebiet des Königreichs Marokko im Sinne von Art. 94 des Assoziationsabkommens gehören kann. Folglich finden das Assoziations- und das Liberalisierungsabkommen auf die Westsahara keine Anwendung.

ii) Keine Anerkennung der Hoheit des Königreichs Marokko über die Westsahara durch die Union und ihre Mitgliedstaaten

83. Wie der Rat und die Kommission vor dem Gericht geltend gemacht haben ( 42 ) und vor dem Gerichtshof geltend machen, haben die Union und ihre Mitgliedstaaten zu keinem Zeitpunkt anerkannt, dass die Westsahara zum Hoheitsgebiet des Königreichs Marokko gehörte oder unter dessen Hoheit stünde.

84. Der Rat hat nicht dargetan, wie es rechtlich möglich sein soll, ein mit einem Land geschlossenes Abkommen auf ein bestimmtes Gebiet anzuwenden, ohne irgendeine Zuständigkeit oder Rechtsmacht dieses Landes für bzw. über dieses Gebiet anzuerkennen. Er hat sich auch nicht auf die Art. 34 bis 36 des Wiener Übereinkommens berufen, noch dargetan, dass diese Vorschriften im vorliegenden Fall Anwendung fänden.

85. Meines Erachtens impliziert die Anwendbarkeit aber zwingend und unweigerlich die Anerkennung.

86. Ich vermag auch nicht der Auffassung des Rates von der „Anwendung ohne Anerkennung“ zu folgen, mit der versucht wird, die Anwendbarkeit oder Anwendung der betreffenden Abkommen auf die Westsahara und den Willen, sich nicht zu einer etwaigen Anerkennung der Zugehörigkeit der Westsahara zum Königreich Marokko durch die Union und die Mitgliedstaaten zu äußern, unter einen Hut zu bringen. Die Nichtanerkennung schließt die Möglichkeit, dass die Union, indem sie das Assoziations- und das Liberalisierungsabkommen ausgehandelt hat, die Absicht gehabt hätte, die Abkommen auf die Westsahara anwendbar zu machen, sicher und endgültig aus.

iii) Wie sieht es mit einer eine „spätere Übung“ begründenden De-facto-Anwendung auf das Gebiet der Westsahara aus?

87. Im Verfahren vor dem Gericht hat der Front Polisario geltend gemacht, dass eine Übung dahin bestehe, dass das Assoziations- und das Liberalisierungsabkommen de facto auf das Gebiet der Westsahara angewandt worden seien. Der Rat und die Kommission haben dies in der mündlichen Verhandlung vor dem Gericht bestätigt ( 43 ) und vor dem Gerichtshof dann noch einmal wiederholt ( 44 ).

88. Meines Erachtens kann dadurch der Anwendungsbereich der Abkommen, anders als das Gericht in Rn. 103 des angefochtenen Urteils festgestellt hat, nicht auf die Westsahara ausgedehnt werden.

89. Zwar kann eine „spätere Übung“ im Sinne von Art. 31 Abs. 3 Buchst. b des Wiener Übereinkommens ( 45 ) bei der Auslegung eines Abkommens im Licht seines Ziels und seines Zwecks als Indiz berücksichtigt werden. Sie ist für sich genommen jedoch nicht ausschlaggebend ( 46 ).

90. Wie die Kommission geltend macht, begründen die Umstände betreffend die Übung der Union und des Königreichs Marokko hinsichtlich der Anwendung der betreffenden Abkommen auf die Westsahara, die das Gericht in den Rn. 78 bis 87 des angefochtenen Urteils geprüft hat, noch keine „spätere Übung“ im Sinne von Art. 31 Abs. 3 Buchst. b des Wiener Übereinkommens ( 47 ).

91. Insoweit teile ich nicht die Auslegung des Völkerrechts, die der Gerichtshof in seinem Urteil vom 11. März 2015, Oberto und O’Leary (C‑464/13 und C‑465/13, EU:C:2015:163), vorgenommen hat, wonach „aus der Rechtsprechung des Internationalen Gerichtshofs hervor[geht], dass die spätere Übung bei der Anwendung eines Vertrags Vorrang vor dem eindeutigen Wortlaut dieses Vertrags haben kann, wenn in dieser Übung die Übereinstimmung der Parteien zum Ausdruck kommt (IGH, Rechtssache Tempel von Preah Vihear [Kambodscha gegen Thailand], Urteil vom 15. Juni 1962, I.C.J. Reports 1962, S. 6)“ ( 48 ).

92. Hierzu ist zunächst festzustellen, dass das Urteil des Internationalen Gerichtshofs in der Rechtssache Tempel von Preah Vihear vor dem Wiener Übereinkommen ergangen ist, das 1969 unterzeichnet wurde. Es konnte also nicht direkt die Auslegung von Art. 31 Abs. 3 Buchst. b des Wiener Übereinkommens betreffen. Diese Vorschrift gab es damals noch nicht.

93. Ferner kann ich diesem Urteil nicht entnehmen, dass der Internationale Gerichtshof darin ausdrücklich oder implizit entschieden hätte, dass eine spätere Übung bei der Anwendung eines Vertrags Vorrang vor dem eindeutigen Wortlaut dieses Vertrags haben könnte.

94. Und soweit Art. 31 Abs. 3 Buchst. b des Wiener Übereinkommens eine Regel des Gewohnheitsvölkerrechts widerspiegelt, ist festzustellen, dass der Internationale Gerichtshof nicht entschieden hat, dass die spätere Übung Vorrang vor dem eindeutigen Wortlaut eines Vertrags haben könnte, wenn in dieser Übung die Übereinstimmung der Parteien zum Ausdruck kommt.

95. Vielmehr handelt es sich bei dem Urteil um eines der wesentlichen Urteile des Internationalen Gerichtshofs über die Begriffe „estoppel“ oder „acquiescence“ (stillschweigende Anerkennung) im Völkerrecht ( 49 ), die sich von dem Begriff „spätere Übung“ unterscheiden.

96. Meines Erachtens kann eine „spätere Übung“ keinen Vorrang vor dem Wortlaut, wie er nach dem gewöhnlichen Sprachgebrauch zu verstehen ist, haben, wenn sie hierzu in Widerspruch steht, es sei denn, die Übung ist den Parteien bekannt, wird von ihnen anerkannt und ist so verbreitet und dauert so lange an, dass sie als solche ein neues Abkommen darstellt. Der Sachverhalt, wie er sich im vorliegenden Fall aus den Akten ergibt und vom Gericht in den Rn. 78 bis 87 des angefochtenen Urteils geprüft wurde, genügt aber nicht für den Nachweis einer solchen Übung.

97. Erstens stellt die in Rn. 78 des angefochtenen Urteils angeführte Antwort der Hohen Vertreterin der Union für Außen- und Sicherheitspolitik und Vizepräsidentin der Kommission, Frau Catherine Ashton, im Namen der Kommission auf die parlamentarischen Anfragen E‑001004/11, P‑001023/11 und E‑002315/11 (ABl. 2011, C 286 E, S. 1) als Erklärung keine Übung im Sinne einer Durchführung des Assoziations- und des Liberalisierungsabkommens dar. Im Übrigen hat der Rat die in dieser Antwort vertretene Auffassung, dass das Königreich Marokko de facto die Verwaltungsmacht der Westsahara sei, in der mündlichen Verhandlung gar nicht vertreten.

98. Zweitens stellen auch die Besuche des Lebensmittel- und Veterinäramts (FVO) der Kommission in der Westsahara, von denen in Rn. 79 des angefochtenen Urteils die Rede ist, keine Durchführung der betreffenden Abkommen dar. Sie sind in den Abkommen nämlich nicht vorgesehen und können, wie die Kommission geltend macht, bei der Auslegung nicht als Indiz herangezogen werden, weil sie unabhängig von der jeweils anwendbaren Zollregelung sämtliche in das Hoheitsgebiet der Union eingeführten Erzeugnisse betreffen.

99. Drittens stellt auch der in Rn. 80 des angefochtenen Urteils angeführte Umstand, dass 140 der aufgrund des Assoziierungsabkommens ermächtigten marokkanischen Ausführer in der Westsahara ansässig seien, keine Durchführung der Abkommen dar, zumal diese Ausführer, wie die Union und ihre Mitgliedstaaten eingeräumt haben, auch in Marokko ansässig sind und schon deshalb in den Genuss der Abkommen kommen.

100. Schließlich ist festzustellen, dass der Rat und die Kommission, wie das Gericht in Rn. 87 des angefochtenen Urteils ausgeführt hat, zwar angegeben haben, dass das Liberalisierungsabkommen de facto auf das Gebiet der Westsahara angewandt worden sei. Allerdings ist nicht bekannt, in welchem Umfang und wie lange das Abkommen angewandt worden ist. Eine spätere Übung im Sinne von Art. 31 Abs. 3 Buchst. b des Wiener Übereinkommens „setzt voraus, dass es eine unzweifelhafte Übereinstimmung der Auffassungen der Parteien gibt und die Auffassungen geeignet waren, den Sinn einer Bestimmung des Vertrags festzulegen“ ( 50 ). Im vorliegenden Fall kann von einer solchen Übereinstimmung keine Rede sein, da „das Königreich Marokko unstreitig einen völlig anderen Standpunkt vertritt“ als die Union ( 51 ), wie das Gericht in Rn. 100 des angefochtenen Urteils festgestellt hat.

iv) Relative Wirkung von Verträgen (pacta tertiis nec nocent nec prosunt)

101. Ohne eine ausdrückliche Ausdehnung verstieße die Anwendung der Abkommen auf die Westsahara auch gegen den allgemeinen völkerrechtlichen Grundsatz der relativen Wirkung von Verträgen (pacta tertiis nec nocent nec prosunt), der in Art. 34 des Wiener Übereinkommens eine besondere Ausprägung gefunden hat, wie der Gerichtshof in dem Urteil vom 25. Februar 2010, Brita (C‑386/08, EU:C:2010:91) ( 52 ), festgestellt hat.

102. Wie Art. 94 des Assoziationsabkommens, um das es hier geht, bestimmt Art. 83 des Assoziationsabkommens EU–Israel, dass „[es] … für [das Gebiet der Union] einerseits sowie für das Gebiet des Staates Israel andererseits [gilt]“.

103. Wie im vorliegenden Fall erkennen die Union und ihre Mitgliedstaaten trotz der abweichenden Auffassung des Staates Israel weder dessen Hoheit über das Gebiet des Westjordanlands und den Gazastreifen noch seine Befugnis an, dieses Gebiet als Besatzungsmacht international zu vertreten und in seinem Namen Abkommen zu schließen ( 53 ).

104. In diesem Kontext hat der Gerichtshof entschieden, dass Erzeugnisse aus dem Westjordanland nicht in den Geltungsbereich des Assoziationsabkommens EU–Israel fallen, „indem er einerseits den völkerrechtlichen Grundsatz der relativen Wirkung von Verträgen … (pacta tertiis nec nocent nec prosunt) [berücksichtigt hat] … und andererseits die Tatsache, dass die Union auch mit der Palästinensischen Befreiungsorganisation (PLO) zugunsten der Palästinensischen Behörde für das Westjordanland und den Gaza-Streifen ein Abkommen geschlossen hatte, das seinem Wortlaut zufolge u. a. für das Westjordanland galt“ ( 54 ).

105. Da die Westsahara ein Hoheitsgebiet ohne Selbstregierung im Sinne von Art. 73 der Charta der Vereinten Nationen ist, stellt sie gegenüber der Union und dem Königreich Marokko einen Dritten (tertius) dar.

106. Zwar gelten für den Grundsatz pacta tertiis nec nocent nec prosunt auch Ausnahmen, etwa die in Art. 35 und 36 des Wiener Übereinkommens kodifizierten betreffend Verträge zulasten oder zugunsten von Drittstaaten.

107. Im vorliegenden Fall ist festzustellen, dass das Liberalisierungsabkommen, selbst wenn es auf die Westsahara Anwendung fände, für diese keine Pflicht, sondern ein Recht begründen würde, nämlich das Recht, Erzeugnisse aus ihrem Gebiet, die unter das Abkommen fallen, gemäß der durch das Abkommen eingeführten Zollpräferenzregelung in die Union ausführen zu dürfen.

108. Nach Art. 36 des Wiener Übereinkommens, der Verträge zugunsten von Drittstaaten betrifft, wird ein Drittstaat nur berechtigt, wenn er zustimmt, wobei die Zustimmung vermutet wird, solange von Seiten des Drittstaats nicht das Gegenteil erkennbar wird. Dies setzt natürlich voraus, dass der Drittstaat sich äußern kann. Da die Westsahara ein Hoheitsgebiet ohne Selbstregierung ist und sich das Königreich Marokko für nicht an Art. 73 der Charta der Vereinten Nationen gebunden hält, kann die Zustimmung der Westsahara ohne die nicht erfolgte vorherige Konsultation ihres Volkes bzw. der Vertreter ihres Volkes nicht vermutet werden.

109. Die in Art. 36 des Wiener Übereinkommens vorgesehene Ausnahme vom allgemeinen völkerrechtlichen Grundsatz der relativen Wirkung von Verträgen greift im vorliegenden Fall also nicht.

110. Indem es in Rn. 97 des angefochtenen Urteils entschieden hat, dass „[d]ie Umstände der vorliegenden Rechtssache … anders gelagert [sind], da die Union im vorliegenden Fall weder mit [dem] Front Polisario noch mit einem anderen Staat oder einer anderen Einheit ein Assoziierungsabkommen über Erzeugnisse mit Ursprung in der Westsahara geschlossen hat“, hat das Gericht also die vorliegende Rechtssache von derjenigen abgegrenzt, in der das Urteil vom 25. Februar 2010, Brita (C‑386/08, EU:C:2010:91), ergangen ist, daraus aber nicht den Schluss gezogen, dass die Anwendung der Abkommen auf die Westsahara gegen den allgemeinen Grundsatz der relativen Wirkung von Verträgen verstoßen würde.

111. Auf der Grundlage von Art. 94 des Assoziationsabkommens und des Grundsatzes der relativen Wirkung von Verträgen konnte sich das Gericht aber nicht auf den Umstand stützen, dass „das Assoziierungsabkommen … keine Auslegungsklausel und keine sonstige Bestimmung [enthält], die zum Ergebnis hätte, dass das Gebiet der Westsahara vom Anwendungsbereich des Abkommens ausgenommen ist“ ( 55 ). Es konnte auch nicht entscheiden, dass der Umstand, dass die Unionsorgane nicht darauf bestanden hätten, „dass in den durch [den streitigen] Beschluss genehmigten Text des Abkommens eine Bestimmung aufgenommen wird, die eine solche Anwendung ausschließt[,] … zeigt, dass sie die Auslegung des Assoziierungsabkommens …, nach der diese Abkommen auch für den vom Königreich Marokko kontrollierten Teil der Westsahara gelten, … akzeptieren“ ( 56 ).

112. Ich meine daher, dass dem ersten Teil des zweiten Rechtsmittelgrundes insoweit stattzugeben ist, als er die Anwendung des Liberalisierungsabkommens auf die Westsahara betrifft.

113. Indem es in Rn. 103 des angefochtenen Urteils festgestellt hat, dass „das [Liberalisierungsabkommen] in [seinem] Kontext gesehen auch auf das Gebiet der Westsahara oder, genauer gesagt, auf den größeren, vom Königreich Marokko kontrollierten Teil dieses Gebiets Anwendung findet“ ( 57 ), hat das Gericht nämlich einen Rechtsfehler begangen, der meines Erachtens zur Aufhebung des angefochtenen Urteils führen muss.

114. Wird das angefochtene Urteil aufgehoben, ist der Rechtsstreit im Sinne von Art. 61 Abs. 1 der Satzung des Gerichtshofs der Europäischen Union zur Entscheidung reif und die Nichtigkeitsklage des Front Polisario wegen des fehlenden Rechtsschutzinteresses und der fehlenden Klagebefugnis als unzulässig abzuweisen. Denn wenn das Liberalisierungsabkommen auf die Westsahara keine Anwendung findet, kann die Nichtigerklärung des streitigen Beschlusses dem Front Polisario keinen Vorteil bringen und ihn auch nicht unmittelbar und individuell betreffen.

115. Für den Fall, dass das Gericht meine Auffassung, dass das Gericht rechtsfehlerhaft festgestellt hat, dass das Assoziations- und das Liberalisierungsabkommen auf die Westsahara Anwendung finden, nicht teilen sollte, werde ich im Folgenden die übrigen Rechtsmittelgründe prüfen.

B – Hilfsgutachten

1. Zum ersten Rechtsmittelgrund: Rechtsfehler hinsichtlich der Parteifähigkeit des Front Polisario vor den Unionsgerichten

a) Vorbringen der Parteien

116. Der Rat und die Kommission vertreten die Auffassung, das Gericht habe am Ende der Ausführungen in den Rn. 34 bis 60 des angefochtenen Urteils rechtsfehlerhaft festgestellt, dass der Front Polisario als juristische Person anzusehen sei, die vor den Unionsgerichten eine Klage auf Nichtigerklärung des streitigen Beschlusses erheben könne.

117. Der Front Polisario sei nach keinem Recht eines Mitgliedstaats oder eines Drittlandes eine juristische Person. Erst recht könne er nicht als Völkerrechtssubjekt angesehen werden.

118. Zwar seien nach der Rechtsprechung ( 58 ), auf die sich das Gericht berufen habe, um in den Rn. 48 bis 52 des angefochtenen Urteils festzustellen, dass der Front Polisario parteifähig sei, Einheiten, die nicht über Rechtspersönlichkeit verfügten, ausnahmsweise als Parteien vor den Unionsgerichten zugelassen. Klagen solcher Einheiten müssten jedoch zwei kumulative Zulässigkeitsvoraussetzungen erfüllen, von denen der Front Polisario die zweite, nämlich, dass er von der Union und ihren Organen als ein eigenständiges Subjekt behandelt worden sei, das eigene Rechte haben oder Verpflichtungen oder Beschränkungen unterliegen könne, nicht erfülle (vgl. Rn. 52 und 55 bis 59 des angefochtenen Urteils) ( 59 ).

119. Das Gericht hätte feststellen müssen, dass die zweite Voraussetzung nicht erfüllt sei. Der Front Polisario sei nämlich weder Adressat von Handlungen der Unionsorgane gewesen noch von diesen „[b]ei Verhandlungen als Gesprächspartner anerkannt“ ( 60 ) worden.

120. Das Gericht habe daher in der Folge in den Rn. 56 bis 59 des angefochtenen Urteils bei der Feststellung, dass die Klage zulässig sei, rechtsfehlerhaft darauf abgestellt, dass der Front Polisario der von der Generalversammlung der UNO anerkannte Vertreter des Volkes der Westsahara sei und an den unter der Aufsicht der UNO geführten Verhandlungen über den endgültigen Status der Westsahara teilgenommen habe.

121. Der Front Polisario erwidert als Erstes, dass er als nationale Befreiungsbewegung ein Völkerrechtssubjekt sei.

122. Als Zweites macht er geltend, die Schlussfolgerung, zu der das Gericht hinsichtlich seiner Parteifähigkeit gelangt sei, sei keineswegs rechtsfehlerhaft. Erstens wende sich der Rat nicht gegen die Feststellung des Gerichts, dass er nach seiner Satzung so verfasst sei, dass er die erforderliche Autonomie besitze, um im Rechtsverkehr als verantwortliche Einheit aufzutreten.

123. Zweitens sei die Feststellung des Gerichts, dass er sich aufgrund dieser Rechtsfähigkeit im vorliegenden Fall an die Unionsgerichte habe wenden können, deshalb nicht zu beanstanden, weil ihn der Rat und die Kommission selbst als Vertreter des Volkes der Westsahara, Partei der Verhandlungen der UNO über die Zukunft dieses Gebiets und legitimer Ansprechpartner der Union in dieser Sache anerkennten.

b) Würdigung

124. Der Rat und die Kommission beanstanden lediglich den Teil der Erwägungen des Gerichts, auf den dessen Feststellung gründet, dass der Front Polisario auch ohne Rechtspersönlichkeit parteifähig sei. Sie bestreiten also nicht, dass der Front Polisario nach seiner Satzung im Rechtsverkehr als verantwortliche Einheit auftreten kann.

125. Nach dem Unionsrecht können Einheiten ohne Rechtspersönlichkeit unter bestimmten Umständen parteifähig sein. Wie der Gerichtshof in Rn. 144 des Urteils vom 18. Januar 2007, PKK und KNK/Rat (C‑229/05 P, EU:C:2007:32), entschieden hat, „[sind] [d]ie Bestimmungen der Satzung des Gerichtshofs, insbesondere ihr Art. 21, der Verfahrensordnung des Gerichtshofs, insbesondere ihr Art. [120], und der Verfahrensordnung des Gerichts, insbesondere ihr Art. [76], nicht mit Blick auf den Fall der Erhebung von Klagen durch Organisationen ohne Rechtspersönlichkeit … abgefasst worden. In [einem solchen] Ausnahmefall sind die Verfahrensvorschriften über die Zulässigkeit einer Nichtigkeitsklage bei ihrer Anwendung soweit erforderlich den Umständen des konkreten Falles anzupassen.“

126. Insoweit teile ich nicht die Auffassung, die der Rat in Rn. 17 seiner Rechtsmittelschrift unter Berufung auf den Beschluss vom 3. April 2008, Landtag Schleswig-Holstein/Kommission (T‑236/06, EU:T:2008:91), vertritt, nämlich, dass „Parteifähigkeit … nur dann autonom durch das Unionsrecht zuerkannt werden [kann], wenn die Rechtsstellung des Klägers ausschließlich dem Unionsrecht unterliegt“ ( 61 ).

127. Anders als der Rat behauptet, hat das Gericht in Rn. 22 dieses Beschlusses, der durch den Beschluss vom 24. November 2009, Landtag Schleswig-Holstein/Kommission (C‑281/08 P, nicht veröffentlicht, EU:C:2009:728), bestätigt wurde, lediglich entschieden, dass „das Gericht … im Fall von Klagen innerstaatlicher Gebietseinheiten die Frage der Rechtspersönlichkeit des Klägers nach nationalem öffentlichem Recht beurteilt“.

128. Der Front Polisario ist aber keine solche innerstaatliche Gebietseinheit, auf die diese Rechtsprechung Anwendung finden könnte. Und er stützt seine Parteifähigkeit nicht auf nationales Recht.

129. Zwar wird von den Parteien nicht wirklich bestritten, dass der Front Polisario nach seiner Satzung so verfasst ist, dass er die erforderliche Autonomie besitzt, um im Rechtsverkehr als verantwortliche Einheit aufzutreten. Fraglich ist aber, ob die Union und ihre Organe den Front Polisario im Sinne der in Rn. 52 des angefochtenen Urteils angeführten Rechtsprechung als ein eigenständiges Subjekt behandelt haben, das eigene Rechte haben oder Verpflichtungen oder Beschränkungen unterliegen kann ( 62 ).

130. Die Frage der Parteifähigkeit einer von der UNO als Vertreter des Volkes eines Hoheitsgebiets ohne Selbstregierung anerkannten Organisation hat sich in der Rechtsprechung des Gerichtshofs zur Parteifähigkeit von Einheiten ohne Rechtspersönlichkeit bislang noch nicht gestellt. Es ist deshalb nicht weiter verwunderlich, dass sich der Fall des Front Polisario nicht genau einer der Fallgruppen der Rechtsprechung des Gerichtshofs zuordnen lässt.

131. In der Rechtssache, in der das Urteil vom 28. Oktober 1982, Groupement des Agences de voyages/Kommission (135/81, EU:C:1982:371), ergangen ist, ging es um eine luxemburgische Gesellschaft mit beschränkter Haftung im Gründungsstadium, deren Parteifähigkeit von der Kommission angezweifelt wurde. In Rn. 9 seines Urteils hat der Gerichtshof entschieden, dass „[die Kommission] … nicht die Klagebefugnis einer Vereinigung bestreiten [kann], die sie zur Teilnahme an einer Ausschreibung zugelassen hat und an die sie nach einer vergleichenden Prüfung aller Bieter eine ablehnende Entscheidung gerichtet hat“.

132. Im vorliegenden Fall hat der Rat den Front Polisario zu keinem Zeitpunkt zur Teilnahme an den Verhandlungen über das Liberalisierungsabkommen zugelassen.

133. Ebenso betraf die Rechtssache, in der das Urteil vom 18. Januar 2007, PKK und KNK/Rat (C‑229/05 P, EU:C:2007:32), ergangen ist, u. a. die „Kurdistan Workers’ Party (PKK)“. Es wurde bestritten, dass diese Partei überhaupt existiert. Gegen sie waren allerdings von der Union erlassene restriktive Maßnahmen gerichtet.

134. Der Gerichtshof hat entschieden, dass, wenn „der [Unionsgesetzgeber] … die Auffassung vertreten [hat], dass die PKK in ausreichendem Maß fortbesteht, um den restriktiven Maßnahmen der Verordnung … unterworfen zu werden, … es die Kohärenz und die Gerechtigkeit [gebieten], festzustellen, dass diese Organisation in ausreichendem Maß fortbesteht, um die betreffende Maßnahme anzufechten. Andernfalls könnte eine Organisation in die streitige Liste aufgenommen werden, ohne dagegen Klage erheben zu können.“ ( 63 )

135. Im vorliegenden Fall ist der streitige Beschluss nicht gegen den Front Polisario gerichtet. Mit ihm wird ein zwischen der Union und dem Königreich Marokko geschlossenes internationales Abkommen genehmigt.

136. Der Fall des Front Polisario ist nicht mit den Fällen, die Gegenstand der Urteile vom 28. Oktober 1982, Groupement des Agences de voyages/Kommission (135/81, EU:C:1982:371), und vom 18. Januar 2007, PKK und KNK/Rat (C‑229/05 P, EU:C:2007:32), waren, vergleichbar. Mehr Ähnlichkeiten weist er meines Erachtens mit dem Fall auf, der Gegenstand des Urteils vom 8. Oktober 1974, Union syndicale – Service public européen u. a./Rat (175/73, EU:C:1974:95), war.

137. In Rn. 12 dieses Urteils, in dem es um die Klage einer Gewerkschaft ohne Rechtspersönlichkeit auf Nichtigerklärung der Ernennung bestimmter Beamten ging, hat der Gerichtshof bestimmte Umstände aufgeführt, die bei der Prüfung der Parteifähigkeit zu berücksichtigen sind, u. a., dass „[d]ie Unionsorgane … ihn als Gesprächspartner bei Verhandlungen über solche Probleme anerkannt haben, welche die Kollektivinteressen des Personals berühren“, d. h. über ein anderes – generelleres – Problem als das, das Gegenstand der betreffenden Klage war.

138. Ebenso ist der Front Polisario, auch wenn Gegenstand seiner Nichtigkeitsklage beim Gericht lediglich der Beschluss des Rates zum Abschluss des Liberalisierungsabkommens ist, einer der beiden Gesprächspartner, die von der UNO und somit von sämtlichen Mitgliedstaaten und den Organen der Union als Gesprächspartner im Hinblick auf die Gestaltung der Zukunft der Westsahara anerkannt sind ( 64 ).

139. Außerdem geht es dem Front Polisario mit seiner Nichtigkeitsklage als von der UNO anerkanntem Vertreter des Volkes der Westsahara darum, dessen Rechte aus dem Völkerrecht zu wahren, nämlich das Recht auf Selbstbestimmung und ständige Hoheit über die natürlichen Ressourcen ( 65 ) der Westsahara ( 66 ).

140. Die Urteile zeigen, dass der Gerichtshof keinen allzu formalistischen oder allzu strengen Ansatz gewählt hat, sondern mit seiner Rechtsprechung den überaus verschiedenen Umständen des jeweiligen Einzelfalls Rechnung tragen wollte. Die Wirklichkeit ist nämlich immer vielfältiger als die Vorstellungskraft der Gesetzgeber.

141. Dieses Verständnis der Rechtsprechung des Gerichtshofs wird durch das Vorbringen des Rates und der Kommission, dass der Gerichtshof wegen des politischen Charakters der durch die vorliegende Rechtssache aufgeworfenen Fragen politische Analysen durchführen müsse, und keine rechtlichen, nicht entkräftet.

142. Ich teile insoweit die Antwort des Internationalen Gerichtshofs auf ein solches Vorbringen in einem vergleichbaren Fall: „[D]er Gerichtshof ist der Ansicht, dass eine rechtliche Frage nicht bereits deshalb, weil sie gleichzeitig politische Aspekte aufweist, ‚wie es natürlich bei vielen Fragen, die sich im internationalen Leben stellen, der Fall ist‘, keine ‚rechtliche Frage‘ mehr ist und dem Gerichtshof nicht bereits deshalb ‚eine Zuständigkeit genommen wird, die ihm durch seine Satzung ausdrücklich übertragen ist …‘. Unabhängig von den politischen Aspekten der gestellten Frage, kann der Gerichtshof einer Frage, mit der er vor allem darum ersucht wird, seine Aufgabe als Gericht wahrzunehmen, nicht ihren rechtlichen Charakter absprechen …“ ( 67 ).

143. Der Front Polisario ist daher vor den Unionsgerichten im Sinne von Art. 263 Abs. 4 AEUV parteifähig.

144. Es kann also dahinstehen, ob der Front Polisario als nationale Befreiungsbewegung mit völkerrechtlicher Rechtspersönlichkeit und Rechtsfähigkeit parteifähig ist.

145. Dennoch ist zu bemerken, dass der Front Polisario nicht deshalb, weil er in der Generalversammlung der UNO nicht – wie einst die PLO – den Sonderstatus einer nationalen Befreiungsbewegung hat, unweigerlich und automatisch, wie der Rat und die Kommission behaupten, keine völkerrechtliche Rechtspersönlichkeit hat.

146. Seine Anerkennung als nationale Befreiungsbewegung durch mehrere Staaten ( 68 ), seine Anerkennung als Vertreter des Volkes der Westsahara durch die Generalversammlung der UNO ( 69 ), seine Mitgliedschaft in der internationalen Organisation „Union africaine“, der Abschluss von Abkommen mit der Islamischen Republik Mauretanien und dem Königreich Marokko ( 70 ) und die durch das Königreich Marokko gemäß Art. 96 Abs. 3 des Zusatzprotokolls über den Schutz der Opfer internationaler bewaffneter Konflikte vom 8. Juni 1977 eingegangene Verpflichtung, die Genfer Abkommen vom 12. August 1949 zum Schutz der Opfer des Krieges einzuhalten, sprechen eher für die Zuerkennung der Rechtspersönlichkeit, die das Völkerrecht nationalen Befreiungsbewegungen zuerkennt.

147. Somit ist der erste Rechtsmittelgrund zurückzuweisen.

2. Zum zweiten Rechtsmittelgrund: Rechtsfehler hinsichtlich der Klagebefugnis des Front Polisario

148. Dieser Rechtsmittelgrund besteht aus drei Teilen, von denen ich den ersten bereits teilweise geprüft habe. Mein Hilfsgutachten beruht auf der Prämisse, dass der Gerichtshof meine Auffassung nicht teilt.

a) Zum ersten Teil, soweit er die Rechtsnatur des streitigen Beschlusses betrifft

i) Vorbringen der Parteien

149. Der Rat macht geltend, das Gericht habe in den Rn. 70 und 71 des angefochtenen Urteils rechtsfehlerhaft festgestellt, dass der streitige Beschluss ein Gesetzgebungsakt sei. Dies sei nicht der Fall, weil in der Rechtsgrundlage des streitigen Beschlusses, Art. 207 Abs. 4 Unterabs. 1 in Verbindung mit Art. 218 Abs. 6 Buchst. a AEUV, nicht ausdrücklich ein Gesetzgebungsverfahren genannt werde. Der streitige Beschluss sei auch kein Rechtsakt mit Verordnungscharakter. Er sei nämlich nicht allgemeingültig. Folglich könne er eine natürliche oder juristische Person nicht unmittelbar und individuell betreffen.

150. Der Front Polisario tritt dem Vorbringen des Rates entgegen. Dem Rat gehe es darum, den streitigen Beschluss den Garantien, die die Rechtsordnung der Union verleihe, zu entziehen. Wenn der streitige Beschluss kein Gesetzgebungsakt sei, sei er als Rechtsakt mit allgemeiner Geltung sicherlich ein Rechtsakt mit Verordnungscharakter.

ii) Würdigung

151. Wie der Rat vorträgt, ist in Art. 207 Abs. 4 und Art. 108 Abs. 6 Buchst. a AEUV, die die Rechtsgrundlage des streitigen Beschlusses bilden, anders als in den Art. 203, 349 und 352 AEUV nicht ausdrücklich von einem – ordentlichen oder besonderen – Gesetzgebungsverfahren die Rede.

152. Das heißt aber nicht, dass es sich bei dem streitigen Beschluss, mit dem Vorschriften mit allgemeiner Geltung in die Rechtsordnung der Union eingeführt werden, schon bereits deshalb nicht um einen Gesetzgebungsakt handelte.

153. Art. 289 Abs. 3 AEUV definiert Gesetzgebungsakte als „Rechtsakte, die gemäß einem Gesetzgebungsverfahren angenommen werden“, d. h. gemäß dem ordentlichen oder dem besonderen Gesetzgebungsverfahren.

154. Nach Art. 289 Abs. 2 AEUV ist das besondere Gesetzgebungsverfahren „die Annahme … eines Beschlusses … durch den Rat mit Beteiligung des Europäischen Parlaments“.

155. Nach Art. 218 Abs. 6 Buchst. a Ziff. i AEUV „erlässt der Rat [bei Assoziierungsabkommen] den Beschluss über den Abschluss der Übereinkunft … nach Zustimmung des Europäischen Parlaments“.

156. Das Erfordernis der vorherigen Zustimmung des Parlaments muss ja wohl als Beteiligung des Parlaments am Verfahren angesehen werden.

157. Dass es in Art. 289 Abs. 2 AEUV „in bestimmten, in den Verträgen vorgesehenen Fällen“ heißt, bedeutet nicht unbedingt, dass jede Vorschrift des AEU-Vertrags, die das besondere Gesetzgebungsverfahren vorsieht, dies ausdrücklich angeben müsste. Es genügt, dass die in der genannten Bestimmung gegebene Definition beachtet wird.

158. Dies trifft umso mehr zu, als, wie der Gerichtshof in Rn. 55 des Urteils vom 24. Juni 2014, Parlament/Rat (C‑658/11, EU:C:2014:2025), entschieden hat, „[d]er Vertrag von Lissabon … die Zustimmung des Parlaments zum Abschluss einer internationalen Übereinkunft gerade für die Übereinkünfte verlangt [hat], die Bereiche erfassen, in denen nach innen das ordentliche Gesetzgebungsverfahren nach Art. 294 AEUV oder das besondere Gesetzgebungsverfahren – aber nur, wenn dieses die Zustimmung des Parlaments erfordert – Anwendung findet“.

159. Jedenfalls wäre der streitige Beschluss, wenn er kein Gesetzgebungsakt wäre, entgegen dem Vorbringen des Rates eindeutig ein Rechtsakt mit Verordnungscharakter im Sinne von Art. 263 Abs. 4 AEUV in der Auslegung durch den Gerichtshof in den Rn. 58 und 61 des Urteils vom 3. Oktober 2003, Inuit Tapiriit Kanatami u. a./Parlament und Rat (C‑583/11 P, EU:C:2013:625). Es würde sich beim streitigen Beschluss dann um eine Handlung mit allgemeiner Geltung handeln (insofern, als mit ihm eine internationale Übereinkunft in die Rechtsordnung der Union integriert wird) ( 71 ), die keinen Gesetzgebungsakt darstellt.

160. Dies könnte dem Rat nicht zum Vorteil gereichen, da der Front Polisario dann, sofern erwiesen wäre, dass der streitige Beschluss keine Durchführungsmaßnahme nach sich zieht, von der Verpflichtung befreit sein könnte, seine individuelle Betroffenheit nachzuweisen.

161. Das Gericht hat in den Rn. 70 und 71 des angefochtenen Urteils also rechtsfehlerfrei festgestellt, dass der streitige Beschluss einen im Wege des besonderen Gesetzgebungsverfahrens erlassenen Gesetzgebungsakt darstellt.

b) Zum zweiten Teil: unmittelbare Betroffenheit des Front Polisario

i) Vorbringen der Parteien

162. Der Rat und die Kommission machen geltend, das Gericht habe mehrere Rechtsfehler begangen, indem es in den Rn. 106 bis 110 des angefochtenen Urteils festgestellt habe, dass der Front Polisario insoweit unmittelbar durch den streitigen Beschluss betroffen sei, als das Liberalisierungsabkommen selbst eine Reihe von Vorschriften mit unmittelbaren Auswirkungen auf die Rechtsstellung der Westsahara enthalte, die den Front Polisario als Verhandlungspartner des Königreichs Marokko bei den zwischen ihm und dem Königreich Marokko unter Aufsicht der UNO zur Lösung des Streits in Bezug auf dieses Gebiet zu führenden Verhandlungen beträfen.

163. Der Rat macht insoweit im Wesentlichen geltend, selbst wenn erwiesen wäre, dass bestimmte Vorschriften des Liberalisierungsabkommens, in denen die Voraussetzungen für die Einfuhr in die Union von Erzeugnissen aus dem Gebiet, auf das das Abkommen Anwendung finde, geregelt seien, unmittelbare Wirkung hätten, hieße das noch lange nicht, dass der streitige Beschluss die Rechtsstellung des Front Polisario im Sinne von Art. 263 Abs. 4 AEUV unmittelbar beträfe, zumal das Gericht im vorliegenden Fall in Rn. 203 des angefochtenen Urteils festgestellt habe, dass das Liberalisierungsabkommen den Front Polisario nicht binde. Die Begriffe „unmittelbare Wirkung“ und „unmittelbare Betroffenheit“ seien zu unterscheiden. Bei der Prüfung des Letzteren sei Ersterer irrelevant, jedenfalls nicht entscheidend.

164. Außerdem habe das Liberalisierungsabkommen in der Union gar keine unmittelbare Wirkung, da zu seiner Durchführung ihre Durchführungsverordnung (EU) Nr. 812/2012 vom 12. September 2012 zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 747/2001 des Rates hinsichtlich der Zollkontingente der Europäischen Union für bestimmte landwirtschaftliche Erzeugnisse und landwirtschaftliche Verarbeitungserzeugnisse mit Ursprung in Marokko ( 72 ) habe erlassen werden müssen.

165. Rechtswirkungen in Gebieten, die nicht dem Unionsrecht unterlägen, seien bei der Prüfung gemäß Art. 263 Abs. 4 AEUV irrelevant.

166. Jedenfalls werde im angefochtenen Urteil lediglich ein mittelbarer Zusammenhang zwischen den behaupteten Rechtswirkungen der Bestimmungen des Liberalisierungsabkommens auf das Gebiet der Westsahara, auf die Erzeugnisse aus diesem Gebiet und auf deren Ausführer oder Einführer und der Teilnahme des Front Polisario an politischen Verhandlungen zur Lösung eines Streits über dieses Gebiet hergestellt. Das Gericht hätte vielmehr feststellen müssen, dass der streitige Beschluss aufgrund seines Ziels und seiner Art nicht geeignet gewesen sei, den Front Polisario und ganz allgemein irgendeinen nicht privilegierten Kläger zu betreffen, auch wenn es sich um eine Einheit handelt, die das Gebiet beansprucht, auf das die durch den streitigen Beschluss genehmigte internationale Übereinkunft Anwendung finden solle.

167. Der Front Polisario erwidert, da das Liberalisierungsabkommen auf Erzeugnisse aus der Westsahara Anwendung finde, habe das Gericht zu Recht festgestellt, dass ihn der streitige Beschluss unmittelbar betreffe. Dieser solle Rechtswirkungen erzeugen. Es kann also nicht angenommen werden, dass er wegen seiner Art gerichtlich nicht anfechtbar sei. Mit dem streitigen Beschluss sei das Liberalisierungsabkommen genehmigt worden. Der streitige Beschluss habe also allein aufgrund seines Erlasses Rechtswirkungen für die Bedingungen der Ausfuhr in die Union der Erzeugnisse aus der Westsahara gehabt. Da die Generalversammlung der UNO ihn als Vertreter des Volkes der Westsahara anerkannt habe, mit den Verhandlungen der UNO über die Westsahara die Ausübung des Rechts auf Selbstbestimmung des Volkes der Westsahara ermöglicht werden solle und die Kontrolle über die natürlichen Ressourcen ein wesentliches Element dieses Rechts sei, sei die Feststellung des Gerichts, dass der streitige Beschluss seine Rechtsstellung unmittelbar betreffe, nicht zu beanstanden.

ii) Würdigung

– Zu der Frage, ob nicht privilegierte Kläger durch Beschlüsse des Rates über den Abschluss internationaler Übereinkünfte „unmittelbar betroffen“ sein können

168. Ich vermag der Auffassung des Rates, dass auf der Rechtsgrundlage von Art. 218 Abs. 6 AEUV erlassene Beschlüsse zum Abschluss internationaler Übereinkünfte von nicht privilegierten Klägern wie dem Front Polisario allein wegen ihrer Art nicht angefochten werden können, nicht zu folgen.

169. Indem er die Auffassung vertritt, solche Beschlüsse könnten wegen ihrer Art keine unmittelbare Wirkung haben, so dass Nichtigkeitsklagen gegen sie nur von privilegierten Klägern erhoben werden könnten, bei denen keine Klagebefugnis nachgewiesen werden muss, verwechselt der Rat offenbar die Begriffe der anfechtbaren Handlung und der Klagebefugnis.

170. Nach ständiger Rechtsprechung „sind anfechtbare Handlungen im Sinne von Art. 263 AEUV unabhängig von ihrer Form alle von den Organen erlassenen Bestimmungen, die verbindliche Rechtswirkungen erzeugen sollen.“ ( 73 )

171. Dass Beschlüsse zum Abschluss internationaler Übereinkünfte solche Rechtswirkungen erzeugen ist in der Rechtsprechung des Gerichtshofs ( 74 ) seit Langem anerkannt, sonst würde „[d]ie Ausübung der Kompetenzen, die den [Unionsorganen] im internationalen Verkehr zustehen, … nämlich der gerichtlichen Rechtmäßigkeitskontrolle nach Artikel [263 AEUV] … entzogen werden“ ( 75 ).

172. Die Anfechtbarkeit des streitigen Beschlusses steht daher meines Erachtens außer Zweifel.

173. Dasselbe gilt für das Rechtsschutzinteresse des Front Polisario.

174. Wie der Gerichtshof in Rn. 25 des Urteils vom 17. April 2008, Flaherty u. a./Kommission (C‑373/06 P, C‑379/06 P und C‑382/06 P, EU:C:2008:230), entschieden hat, „muss das Klageinteresse des Klägers im Hinblick auf den Klagegegenstand [nach ständiger Rechtsprechung] bei Klageerhebung gegeben sein; andernfalls wäre die Klage unzulässig. Ebenso wie das Klageinteresse muss auch der Streitgegenstand bis zum Erlass der gerichtlichen Entscheidung weiter vorliegen – andernfalls ist der Rechtsstreit in der Hauptsache erledigt –, was voraussetzt, dass die Klage der Partei, die sie erhoben hat, im Ergebnis einen Vorteil verschaffen kann.“

175. Wenn das Assoziations- und das Liberalisierungsabkommen auf die Westsahara Anwendung finden, ist offensichtlich, dass die Nichtigkeitsklage dem Front Polisario, der die Auffassung vertritt, dass die Anwendung der Abkommen auf die Westsahara das Recht von deren Volk auf Selbstbestimmung verletzt und gegen den Grundsatz der ständigen Hoheit über die natürlichen Ressourcen und Art. 73 der Charta der Vereinten Nationen verstößt, einen Vorteil verschaffen kann.

– Zu den Begriffen unmittelbare Betroffenheit und unmittelbare Wirkung

176. Wie das Gericht in Rn. 105 des angefochtenen Urteils ausgeführt hat, „ist nach ständiger Rechtsprechung die Voraussetzung, dass eine natürliche oder juristische Person von dem mit der Klage angefochtenen Rechtsakt ‚unmittelbar betroffen‘ sein muss, nur dann erfüllt, wenn zwei Kriterien kumulativ erfüllt sind, nämlich erstens, dass die beanstandete Maßnahme sich auf die Rechtsstellung dieser Person unmittelbar auswirkt, und zweitens, dass sie ihren Adressaten, die mit ihrer Durchführung betraut sind, keinerlei Ermessensspielraum lässt, ihre Umsetzung vielmehr rein automatisch erfolgt und sich allein aus der Unionsregelung ohne Anwendung anderer Durchführungsvorschriften ergibt“.

177. Zwar bestreiten der Rat und die Kommission nicht, dass zwischen dem zweiten Tatbestandsmerkmal des Begriffs der unmittelbaren Betroffenheit und dem Begriff der unmittelbaren Wirkung ( 76 ) eine gewisse Konnexität besteht. Der Rat bestreitet aber, dass das erste Tatbestandsmerkmal im vorliegenden Fall erfüllt ist, die Kommission, dass das zweite erfüllt ist.

178. Zum ersten Tatbestandsmerkmal (unmittelbare Auswirkung der beanstandeten Maßnahme auf die Rechtsstellung der betreffenden Person) macht der Rat geltend, bei der unmittelbaren Betroffenheit sei nicht auf das betreffende Gebiet, sondern auf die betreffende Person abzustellen. Er geht davon aus, dass die Rechtsstellung eines Gebiets nicht durch die Vorschriften einer internationalen Übereinkunft betroffen sein könne, auch nicht, wenn diese unmittelbare Wirkung hat. Deshalb seien nicht die Auswirkungen auf die Rechtsstellung des betreffenden Gebiets, sondern die Auswirkungen auf die Rechtsstellung der betreffenden Person zu untersuchen.

179. Ich teile nicht die Annahme, die der Auffassung des Rates zugrunde liegt.

180. Dass die Rechtsstellung eines Gebiets durchaus durch Vorschriften einer internationalen Übereinkunft betroffen sein kann, unabhängig davon, ob diese unmittelbare Wirkung haben oder nicht, zeigt im vorliegenden Fall u. a. das Gutachten des Internationalen Gerichtshofs vom 16. Oktober 1975 über die Westsahara ( 77 ). In diesem Verfahren hatte das Königreich Marokko als Nachweis für die Ausübung seiner Hoheit über die Westsahara bestimmte internationale Akte vorgelegt, mit denen diese Hoheit, weil in ihnen von der Westsahara die Rede sei, durch andere Staaten anerkannt worden sei ( 78 ).

181. Wie aus Rn. 108 dieses Gutachtens hervorgeht, hat der Internationale Gerichtshof die Frage geprüft, „ob seine Analyse der Rechtsstellung, wie sie sich aus den internen Schriftstücken ergibt, auf die sich [das Königreich] Marokko beruft, erheblich betroffen wird durch die internationalen Schriftstücke, die nach Auffassung des Königreichs Marokko nachweisen, dass die Hoheit des Sultans unmittelbar oder mittelbar als sich auf die Westsahara erstreckend anerkannt worden sei“ ( 79 ), u. a. mehrere vom Scherifischen Staat (ehemalige Bezeichnung des Königreichs Marokko) geschlossene internationale Übereinkünfte ( 80 ) und diplomatische Schriftwechsel über die Auslegung einer Vorschrift eines Vertrags ( 81 ).

182. Wie die Kommission in Rn. 30 ihrer Rechtsmittelbeantwortung einräumt, könnte die Anwendung des Assoziations- und des Liberalisierungsabkommens auf die Westsahara als eine Verletzung des Rechts auf Selbstbestimmung ( 82 ) des Volkes der Westsahara angesehen werden und sich somit auf die Rechtsstellung dieses Gebiets auswirken, da sie dem Hoheitsanspruch des Königreichs Marokko eine gewisse Legitimität verleiht ( 83 ).

183. Es ist aber auch das Vorbringen des Rates in der mündlichen Verhandlung zu prüfen, dass zwischen der unmittelbaren Betroffenheit des Gebiets der Westsahara (einmal unterstellt, sie sei erwiesen) und der Betroffenheit des Front Polisario kein Zusammenhang bestehe. Ein solcher Zusammenhang wurde vom Gericht in Rn. 110 des angefochtenen Urteils wegen der Beteiligung des Front Polisario zusammen mit dem Königreich Marokko an den Verhandlungen unter der Aufsicht der UNO über die Zukunft der Westsahara hergestellt.

184. Der Rat macht insoweit geltend: „Das Gericht geht willkürlich von einer absoluten Identität zwischen dem Gebiet und einer Person … aus, die Ansprüche auf dieses Gebiet erhebt … Der Gedankengang des Gerichts würde einen Sinn ergeben, wenn der Front Polisario seinem Wesen nach dazu berufen wäre, die geschäftlichen Interessen der Westsahara zu wahren, was voraussetzen würde, dass er eine völkerrechtlich oder zumindest in der internationalen Praxis anerkannte institutionelle Emanation dieses Gebietes ist“.

185. Ich teile die Kritik des Rates insoweit, als der Front Polisario von der UNO lediglich als Vertreter des Volkes der Westsahara in dem politischen ( 84 ) Prozess zur Lösung der Frage der Selbstbestimmung des Volkes der Westsahara anerkannt ist. Er ist Vertreter des Volkes der Westsahara in diesem politischen Rahmen, wobei das Königreich Marokko die andere Partei des Streits ist und das Königreich Spanien seit dem 26. Februar 1976 davon ausgeht, dass es für die Verwaltung der Westsahara keine internationale Verantwortung mehr trägt.

186. Der vorliegende Rechtsstreit gehört aber nicht zu dem politischen Prozess, in dem der Front Polisario die ihm von der UNO zuerkannte Aufgabe wahrnimmt, das Volk der Westsahara zu vertreten.

187. Der Rat bestreitet ferner, dass der Front Polisario der ausschließliche Vertreter des Volkes der Westsahara ist. Selbst der Front Polisario geht nicht davon aus, dass er die einzige Einheit ist, die befugt ist, das Volk der Westsahara zu vertreten, da das Königreich Spanien seiner Auffassung nach immer noch die Verwaltungsmacht der Westsahara ist ( 85 ).

188. Zwar geht das Königreich Spanien davon aus, dass es seit dem 26. Februar 1976 für die Verwaltung der Westsahara keine internationale Verantwortung mehr trägt. Jedoch kann nicht kategorisch ausgeschlossen werden, dass es trotz seines Rückzugs völkerrechtlich seine Eigenschaft als Verwaltungsmacht behalten hat und dass es in dieser Eigenschaft die einzige Einheit ist, die befugt oder gar verpflichtet ist, die Rechte des Volkes der Westsahara, insbesondere das Recht auf Selbstbestimmung und Hoheit über die natürlichen Ressourcen des Gebiets, zu wahren, auch rechtlich.

189. Auch wenn diese Frage im vorliegenden Fall nicht entschieden zu werden braucht, bestehen meines Erachtens angesichts des Wortlauts der Verpflichtungen der Verwaltungsmächte gemäß Art. 73 Buchst. a und b der Charta der Vereinten Nationen ( 86 ) Zweifel, dass sie sich dieser Aufgabe entledigen können, ohne sie unter Berücksichtigung der Interessen und Bedürfnisse des Volkes des betreffenden Hoheitsgebiets ohne Selbstregierung erfüllt zu haben.

190. Diese Zweifel werden dadurch bestärkt, dass die Union nach wie vor davon ausgeht, dass die Verpflichtung gemäß Art. 73 Buchst. e der Charta der Vereinten Nationen, dem Generalsekretär der UNO Informationen über die Westsahara zu übermitteln, das Königreich Spanien trifft ( 87 ).

191. Zudem erkennen der Ministerio Fiscal des Königreichs Spanien und die Audiencia Nacional (Zentralgerichtshof, Spanien) die Eigenschaft des Königreichs Spanien als Verwaltungsmacht der Westsahara an, die „als solche bis zum Ende der Phase der Entkolonialisierung die Verpflichtungen aus den Art. 73 und 74 der Charta der Vereinten Nationen, u. a. zum Schutz, einschließlich des gerichtlichen Schutzes, ihrer Bürger gegen jeglichen Missbrauch, treffen“ ( 88 ). Auf dieser Grundlage hat das Königreich Spanien seine internationale strafrechtliche Zuständigkeit auf in der Westsahara begangene Verbrechen erstreckt ( 89 ).

192. In der mündlichen Verhandlung hat sich die spanische Regierung zu der Position der spanischen Gerichte nicht geäußert. Sie hat lediglich erklärt, dass sie deren Entscheidungen respektiere.

193. Somit ist festzustellen, dass die Verbindung zwischen dem streitigen Beschluss und dem Front Polisario zu mittelbar ist, um eine unmittelbare Betroffenheit des Front Polisario zu begründen.

194. In Rn. 110 des angefochtenen Urteils wird meines Erachtens also rechtsfehlerhaft festgestellt, dass der Front Polisario unmittelbar betroffen sei.

195. In Anbetracht dieses Ergebnisses werde ich das zweite Tatbestandsmerkmal (keinerlei Ermessensspielraum für die mit der Durchführung des streitigen Beschlusses betrauten Adressaten) nur der Vollständigkeit halber prüfen. Insoweit teile ich nicht die Auffassung der Kommission, dass dieses Tatbestandsmerkmal hier wegen der Durchführungsverordnung Nr. 812/2012, die sie zur Durchführung des Liberalisierungsabkommens habe erlassen müssen, nicht erfüllt sei.

196. Meines Erachtens ist die Umsetzung des streitigen Beschlusses durchaus „rein automatisch erfolgt und [ergibt] sich allein aus der Unionsregelung ohne Anwendung anderer Durchführungsvorschriften“ ( 90 ). Sein Inkrafttreten ermöglicht die Ausübung der Rechte und die Erfüllung der Verpflichtungen aus dem Liberalisierungsabkommen.

197. Mit der Durchführungsverordnung Nr. 812/2012 wird lediglich die Verordnung (EG) Nr. 747/2001 des Rates vom 9. April 2001 zur Verwaltung gemeinschaftlicher Zollkontingente und Referenzmengen für Erzeugnisse, die aufgrund von Abkommen mit bestimmten Mittelmeerländern für Zollpräferenzen in Frage kommen, und zur Aufhebung der Verordnungen (EG) Nrn. 1981/94 und 934/95 ( 91 ) aktualisiert, indem einige der wesentlichen Reformen, die durch das Liberalisierungsabkommen eingeführt wurden, in geballter Form (eine Vorschrift mit einer Übersichtstabelle) dargestellt werden.

198. Wie sich nämlich aus Art. 2 des Protokolls Nr. 1 im Anhang I des Liberalisierungsabkommens ergibt, bezieht sich dieses Abkommen auf die Einführung in die Union „von landwirtschaftlichen Erzeugnissen, landwirtschaftlichen Verarbeitungserzeugnissen, Fisch und Fischereierzeugnissen mit Ursprung in Marokko“. Die Durchführungsverordnung Nr. 812/2012 bezieht sich hingegen offenbar lediglich auf einige dieser Erzeugnisse, die in Form von Zollkontingenten in die Union eingeführt werden ( 92 ). Die Nichtexistenz der Durchführungsverordnung hätte der Anwendung des Abkommens sowohl auf diese Erzeugnisse als auch auf die übrigen in keiner Weise entgegengestanden.

199. Die Kommission hat in der mündlichen Verhandlung nicht dargelegt, inwieweit das Liberalisierungsabkommen mit der Durchführungsverordnung Nr. 812/2012 hinsichtlich aller übrigen Erzeugnisse durchgeführt wird.

200. Jedenfalls ist selbst für die Erzeugnisse, auf die sich die Durchführungsverordnung Nr. 812/2012 bezieht (z. B. Tomaten), für die ein Zollkontingent besteht, dessen Modalitäten durch die Verordnung geregelt werden, festzustellen, dass der Front Polisario – anders als ein Einführer es täte – nicht geltend macht, dass er durch das Zollkontingent gemäß dem Liberalisierungsabkommen unmittelbar betroffen wäre. Er wendet sich vielmehr gegen die Anwendung des Abkommens auf die Westsahara als solche, was nichts mit einer etwaigen Durchführung durch die Verordnung Nr. 812/2012 zu tun hat.

201. Folglich ist das zweite Tatbestandsmerkmal der unmittelbaren Betroffenheit (siehe oben, Rn. 105) im vorliegenden Fall meines Erachtens erfüllt.

c) Zum dritten Teil: individuelle Betroffenheit des Front Polisario

202. Ich prüfe diesen dritten Teil lediglich für den Fall, dass der Gerichtshof zu dem Schluss gelangen sollte, dass der Front Polisario vom streitigen Beschluss unmittelbar betroffen ist.

i) Vorbringen der Parteien

203. Der Rat und die Kommission machen geltend, das Gericht habe in den Rn. 111 und 113 des angefochtenen Urteils rechtsfehlerhaft festgestellt, dass der Front Polisario insoweit individuell durch den streitigen Beschluss betroffen sei, als er an internationalen Verhandlungen zur Lösung des Streits über die Westsahara teilnehme und sich deshalb in einer Situation befinde, die ihn aus dem Kreis aller übrigen Personen heraushebe. Selbst wenn man annähme, dass eine solche Situation vorläge, sei dem angefochtenen Urteil nämlich nicht zu entnehmen, inwieweit der streitige Beschluss den Front Polisario in Anbetracht seines Gegenstands auf irgendeine Weise im Sinne der Rechtsprechung beträfe. Dessen Teilnahme an den unter der Aufsicht der UNO geführten Verhandlungen belege lediglich ein allgemeines politisches Interesse ohne jeglichen materiellen oder verfahrensmäßigen Bezug zum streitigen Beschluss und zu dem allein Handels- und Zollfragen betreffenden Liberalisierungsabkommen.

204. Der Front Polisario erwidert, in den Rn. 111 und 113 des angefochtenen Urteils werde zu Recht festgestellt, dass ihn der streitige Beschluss individuell betreffe. Es sei erwiesen und werde auch nicht bestritten, dass er Vertreter des Volkes der Westsahara und als solcher der alleinige Gesprächspartner des Königreichs Marokko im Rahmen der unter der Aufsicht der UNO geführten Verhandlungen sei. Deren Ziel sei nicht lediglich, eine rein politische Lösung eines Territorialkonflikts zu finden, wie der Rat und die Kommission geltend machten, sondern die Ausübung des Rechts des Volkes der Westsahara auf Selbstbestimmung zu ermöglichen. Das Liberalisierungsabkommen finde auf die Westsahara und deren natürliche Ressourcen Anwendung. Die Kontrolle über Letztere falle unter das Recht auf Selbstbestimmung des Volkes der Westsahara.

ii) Würdigung

205. Die vorliegende Rechtssache fällt zwar nicht unter die von der Kommission angeführte Rechtsprechung des Gerichtshofs zur Befugnis anderer Personen als des Mitgliedstaats, an den ein Beschluss der Kommission im Bereich staatlicher Beihilfen gerichtet ist, zur Erhebung einer Klage gegen den Beschluss ( 93 ). Dennoch ist es prinzipiell durchaus möglich, dass der Front Polisario das Tatbestandsmerkmal der individuellen Betroffenheit erfüllt, auch wenn sich sein Fall wegen der besonderen Umstände, die ihn kennzeichnen, keinem der Präzedenzfälle zuordnen lässt, mit denen sich der Gerichtshof bereits befasst hat.

206. In diesem Zusammenhang teile ich nicht die Auffassung der Kommission, dass Rn. 113 des angefochtenen Urteils in Widerspruch steht zu dem Urteil vom 10. April 2003, Kommission/Nederlandse Antillen (C‑142/00 P, EU:C:2003:217) ( 94 ). Die Situation des Front Polisario ist nämlich nicht ganz mit der der Niederländischen Antillen vergleichbar.

207. In den Rn. 66 und 67 dieses Urteils hat der Gerichtshof nämlich entschieden, dass, auch wenn die Einfuhren von Reis mit Ursprung in den überseeischen Ländern und Gebieten (ÜLG) in die Union größtenteils von den Niederländischen Antillen stammten, dieser Sektor nur 0,9 % des Bruttoinlandsprodukts der Niederländischen Antillen erwirtschafte und diese auch nicht der einzige Reisproduzent unter den ÜLG seien, der von den betreffenden Verordnungen betroffen sei.

208. Auf dieser Grundlage hat der Gerichtshof in Rn. 68 des Urteils entschieden, dass die betreffenden Verordnungen anders als bei allen anderen ÜLG keine schwerwiegenden Folgen für einen wichtigen Wirtschaftszweig der Niederländischen Antillen gehabt hätten und diese von den fraglichen Maßnahmen nicht aufgrund von Eigenschaften betroffen worden seien, die sie von den anderen, ebenfalls von den Verordnungen erfassten ÜLG unterschieden.

209. Der Front Polisario befindet sich bei Weitem nicht in einer Situation, die mit der der Niederländischen Antillen vergleichbar wäre. Der Gerichtshof hat in Rn. 69 des genannten Urteils entschieden, dass „das allgemeine Interesse, das ein ÜLG als die für die in seinem Gebiet auftretenden Wirtschafts- und Sozialfragen zuständige Einheit an einem für den Wohlstand dieses Gebietes günstigen Ergebnis haben kann, für sich genommen nicht aus[reicht], um das ÜLG als … individuell betroffen anzusehen“. Die Aufgabe des Front Polisario hat mit Wirtschafts- und Sozialfragen aber gar nichts zu tun.

210. Nach Art. 8 seiner Satzung ist die Aufgabe des Front Polisario nämlich viel allgemeiner: Er hat im Wesentlichen die Aufgabe, das Volk der Westsahara, dessen von der UNO anerkannter ( 95 ) Vertreter er ist, zu führen und dessen Recht auf Selbstbestimmung auszuüben.

211. Aus denselben Gründen wie denen, die ich oben in den Nrn. 185 bis 194 dargelegt habe, meine ich aber, dass deshalb noch nicht angenommen werden kann, dass der Front Polisario individuell betroffen wäre.

212. Folglich hat das Gericht in Rn. 113 des angefochtenen Urteils rechtsfehlerhaft festgestellt, dass der Front Polisario durch den streitigen Beschluss individuell betroffen sei.

213. Somit sind die Rn. 110 bis 114 des angefochtenen Urteils aufzuheben, was meines Erachtens zur Aufhebung des angefochtenen Urteils führt.

214. In diesem Fall ist die Nichtigkeitsklage des Front Polisario, da der Rechtsstreit im Sinne von Art. 61 Abs. 1 der Satzung des Gerichtshofs der Europäischen Union zur Entscheidung reif ist, wegen der fehlenden unmittelbaren und individuellen Betroffenheit als unzulässig abzuweisen.

215. Für den Fall, dass der Gerichtshof nicht zu dem Schluss gelangen sollte, dass das Gericht rechtsfehlerhaft entschieden hat, dass der Front Polisario durch den streitigen Beschluss unmittelbar und individuell betroffen sei, werde ich im Folgenden die übrigen Rechtsmittelgründe prüfen.

C – Weiteres Hilfsgutachten

1. Zum dritten Rechtsmittelgrund: Rechtsfehler des Gerichts bei der Kontrolle des Wertungsspielraums, über den der Rat im Bereich der Außenwirtschaftsbeziehungen verfügt

a) Vorbringen der Parteien

216. Der Rat und die Kommission machen geltend, das Gericht habe in Rn. 225 des angefochtenen Urteils rechtsfehlerhaft festgestellt, dass mit dem weiten Wertungsspielraum, der dem Rat beim Abschluss wirtschaftlicher Übereinkünfte mit Drittstaaten zugestanden werde, die Verpflichtung einhergehe, vorher alle relevanten Gesichtspunkte des Einzelfalls zu untersuchen.

217. Insoweit wenden sich der Rat und die Kommission als Erstes gegen die Auferlegung einer solchen Verpflichtung überhaupt. Dabei handele es sich nämlich um eine Verfahrensgarantie, die vom Unionsrecht als Gegenstück des Ermessens gewährt werde, über das die entscheidende Behörde im Rahmen von Verwaltungsverfahren zur konkreten Anwendung von Unionsregelungen für Bereiche verfügen könne, die komplexe technische Beurteilungen erforderten. Eine solche Verfahrensgarantie sei aufgrund ihres Wesens nicht dazu bestimmt, auf die Ausübung des weiteren Wertungsspielraums übertragen zu werden, über den der Rat beim Erlass von Gesetzgebungsakten oder Rechtsnormen verfüge, auch wenn dieser dabei die verfügbaren Daten berücksichtigen müsse. Jedenfalls müsse in einem politischen Bereich wie dem des Abschlusses internationaler Übereinkünfte die gerichtliche Kontrolle des weiten Wertungsspielraums, der dem Gesetzgeber zuerkannt sei, auf die Überprüfung beschränkt sein, ob die Handlung zur Erreichung des verfolgten Ziels offensichtlich ungeeignet sei.

218. Als Zweites machen der Rat und die Kommission geltend, dem Gericht seien bei der Präzisierung der Modalitäten der Durchführung der im angefochtenen Urteil definierten Verpflichtung zur vorherigen Prüfung Rechtsfehler unterlaufen. Im angefochtenen Urteil werde die Verpflichtung nämlich an das Vorliegen von Zweifeln hinsichtlich der Beachtung der Rechte des Volkes der Westsahara geknüpft, wie sie aus einem vom Berater des Front Polisario vorgelegten Bericht hervorgegangen seien, anstatt dass ein Verstoß gegen eine Rechtsnorm oder das Vorliegen eines offensichtlichen Beurteilungsfehlers nachgewiesen werde. Im Übrigen könne ein solcher Bericht wegen seines Verfassers nicht als gültiger Beweis angesehen werden.

219. Nach Auffassung des Front Polisario gehört die Verpflichtung zur vorherigen Prüfung, auf die das Gericht hingewiesen habe, zu den grundlegenden Garantien, die in einer Union des Rechts gewährt werden müssten, wenn ein Unionsorgan über einen Wertungsspielraum verfüge, mithin u. a. im Bereich der Außenwirtschaftsbeziehungen der Union. Ferner sei diese Verpflichtung dem allgemeinen Grundsatz der ordnungsgemäßen Verwaltung zuzuordnen, der nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte ( 96 ) nicht nur in Verwaltungsverfahren, sondern auch in Verfahren, die mit dem Erlass von Rechtsnormen abgeschlossen würden, zu beachten sei. Die Verpflichtung trage nämlich dazu bei, dass der Rat in die Lage versetzt werde, seinen Wertungsspielraum in Kenntnis aller Umstände auszuüben, ohne diesen in irgendeiner Weise zu begrenzen, und es dem Richter zu ermöglichen, sich zu vergewissern, dass das Ermessen ohne offensichtliche Beurteilungsfehler ausgeübt worden sei.

b) Würdigung

220. Nach ständiger Rechtsprechung „[verfügt] der Unionsgesetzgeber … in Bereichen, in denen er politische, wirtschaftliche und soziale Entscheidungen treffen und komplexe Würdigungen vornehmen muss, über ein weites Ermessen … Folglich ist eine in diesen Bereichen erlassene Maßnahme nur dann rechtswidrig, wenn sie zur Erreichung des Ziels, das das zuständige Organ verfolgt, offensichtlich ungeeignet ist.“ ( 97 )

221. Wie von den Unionsgerichten anerkannt, verfügen die Unionsorgane im Bereich der Außenwirtschaftsbeziehungen, zu dem das Assoziations- und das Liberalisierungsabkommen zählen, über einen solchen weiten Wertungsspielraum ( 98 ).

222. Zwar ist die Rechtsprechung ( 99 ), auf die sich das Gericht in Rn. 225 des angefochtenen Urteils bei der Feststellung, dass für die Unionsorgane die allgemeine Verpflichtung bestehe, vor dem Erlass des betreffenden Rechtsakts „sorgfältig und unparteiisch alle relevanten Gesichtspunkte des Einzelfalls [zu] untersuch[en] …, auf die die daraus gezogenen Schlussfolgerungen gestützt sind“, berufen hat, im Bereich der Außenwirtschaftsbeziehungen, wie der Rat und die Kommission geltend machen, nicht einschlägig. Sie legt den Unionsorganen eine solche Verpflichtung auf, wenn diese in einem Verwaltungsverfahren ( 100 ) einen Beschluss erlassen möchten, der die Interessen einer natürlichen oder juristischen Person betrifft ( 101 ).

223. Dass das Gericht die Urteile vom 21. November 1991, Technische Universität München (C‑269/90, EU:C:1991:438), und vom 22. Dezember 2010, Gowan Comércio Internacional e Serviços (C‑77/09, EU:C:20