1.

Wie wir gehört haben, geht es in erster Linie darum zu wissen, ob die Tarifstelle 20.06 B II a 6 bb in Verbindung mit der Zusätzlichen Vorschrift Nr. 2 zum Kapitel 20 des Gemeinsamen Zolltarifs so zu verstehen ist, daß von ihr Aprikosen mit einem Zuckergehalt von mehr als 9 und weniger als 13 % ohne Rücksicht darauf erfaßt werden, ob ihnen Zucker zugesetzt wurde. Es handelt sich also um die Klärung der Frage, ob die Zusätzliche Vorschrift eine Fiktion, eine Legaldefinition, eine unwiderlegbare Vermutung enthält (wie Kommission und Bundesregierung übereinstimmend annehmen) oder ob sie — wie die Klägerin meint — nur Hinweischarakter zur Erleichterung der Tarifierung hat und der Gegenbeweis dafür nicht ausgeschlossen ist, es sei kein Zucker zugesetzt worden. Für die Beantwortung dieser Frage ist davon auszugehen, daß die Zusätzliche Vorschrift und die in Betracht kommende Tarifstelle als Einheit zu betrachten sind. Das kann gesagt werden, weil die Zusätzliche Vorschrift offensichtlich nur eine vor die Klammer gezogene Definition enthält, deren Zweck in der Vereinfachung der Darstellung des Zolltarifs besteht. — Uber ihre Rechtsnatur, ihren rechtlichen Gehalt im Sinne der aufgeworfenen Frage ist damit freilich noch nichts ausgesagt. Dieses Problem ist anhand anderer Überlegungen zu lösen. wenn ich mich ihnen)etzt zuwende, so will ich von vornherein gestehen, daß die von der Kommission und der Bundesregierung vorgebrachten Argumente auf mich beträchtlichen Eindruck gemacht haben. — Diese beiden am Verfahren Beteiligten bauen ihre Deduktionen zunächst einmal auf der allgemeinen Erkenntnis auf, daß das Zollrecht im Interesse der Erfassung aller Waren notwendigerweise typisieren muß, daß die Typisierung in diesem Bereich ein unerläßliches Gestaltungsmittel ist. Aus diesem Grunde, aber auch weil die Belange des Außenhandels oftmals spezifische Kriterien verlangen, kennt das Zollrecht in weitem Umfang eine eigene, den normalen Wortsinn außer Betracht lassende Begriffswelt. Dafür hat die Bundesregierung beispielhaft auf die Abgrenzung der rohen von den bearbeiteten Fetten im Kapitel 15 hingewiesen, die einer wissenschaftlichen Betrachtung nicht entspreche. Die Kommission hat auf Seite 11 ihres Schriftsatzes eine Reihe ähnlicher Beispiele angeführt (etwa die Definition der Kälber in der Zusätzlichen Vorschrift zu Kapitel 1 oder die des Elfenbeins in der Zusätzlichen Vorschrift zu Kapitel 5 des Gemeinsamen Zolltarifs). Sodann erscheint mir bedeutsam, was diese Beteiligten zu der Tatsache vorgebracht haben, daß nicht nur das Tarifrecht der Mitgliedstaaten, sondern auch der Gemeinsame Zolltarif durch häufig vorkommende Fiktionen gekennzeichnet sind, während ihnen widerlegliche Vermutungen fremd zu sein scheinen. Darauf weisen oftmals Formulierungen hin, wie: eine Ware „ist zu tarifieren als“, bestimmte Waren „gehören zur Tarifstelle x“ oder auch die Verwendung des Wortes „gelten“. Namentlich der zuletzt genannte Begriff ist nach den unwidersprochenen Ausführungen der Bundesregierung (Seite 7 ff. ihres Schriftsatzes) an 50 Stellen in Vorschriften aus dem Brüsseler Zolltarifschema und an 30 Stellen in Zusätzlichen Vorschriften anzutreffen, die durch EWG-Verordnungen in den Zolltarif eingeführt worden sind. Daß er tatsächlich im Sinne einer bindenden Tarifierungsanweisung zu verstehen ist, kann daraus entnommen werden, daß er vielfach gleichwertig mit anderen Formulierungen verwendet wird, wie etwa „gehören nicht“, „gehören nur“ oder „sind auch“. Deshalb sind derartige Formulierungen auch im Brüsseler Zollrat sowie in der ständigen Praxis der Mitgliedstaaten anscheinend stets als Fiktionen verstanden worden. — So gesehen müßte es in der Tat erstaunlich erscheinen, gleiche Formulierungen in der jetzt zu behandelnden Zusätzlichen Vorschrift zu Kapitel 20 des Gemeinsamen Zolltarifs nur als Hinweise, als Auslegungsregeln anzusprechen und in ihnen allein widerlegbare Vermutungen zu sehen. Zur Begründung der zuletzt genannten Ansicht läßt sich jedenfalls nicht — wie es die Klägerin versucht — darauf verweisen, daß der Vertrag eine Berücksichtigung der Ziele des Artikels 39 und des Artikels 110 vorschreibt. Derartige Argumente sind viel zu vage, als daß aus ihnen konkrete Schlußfolgerungen auf dem Gebiete des Zolltarifrechts gezogen werden könnten, auf dem der Gesetzgeber — wie Bundesregierung und Kommission übereinstimmend betonen — grundsätzlich weitreichende Freiheiten hat. — Desgleichen ist wohl nichts mit dem klägerischen Hinweis auf verfassungsrechtliche Prinzipien zur Zulässigkeit von Fiktionen schlechthin und zu den dabei nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu beachtenden Grenzen anzufangen. Es ist nämlich nicht zu erkennen, daß solche Grundsätze gerade auch für das Gebiet des Zollrechts mit seinen be^ sonderen verwaltungsmäßigen und handelspolitischen Problemen Geltung beanspruchen und daß sie insbesondere Gemeingut aller Mitgliedstaaten in dieser Materie wären. Umgekehrt Können rur aie Aurrassung der Kommission und der Bundesregierung, nach der die Zusätzliche Vorschrift zum Kapitel 20 eine unwiderlegbare Vermutung enthält, zumindest noch zwei, wenn nicht gar drei wichtige Argumente angeführt werden. So sind einmal die Verhandlungen der Dillon-Runde im Rahmen des GATT von Interesse, die sich 1962 in einem Abkommen über Zollzugeständnisse und die Konsolidierung von Zollsätzen niedergeschlagen haben. Diese Verhandlungen wurden geführt auf der Grundlage des Gemeinsamen Zolltarifs in der Fassung der Ratsentscheidung vom 13. Februar 1960, d. h. eines Textes, der zu Kapitel 20 bereits Zusätzliche Vorschriften mit einem Inhalt enthielt, der dem heute geltenden entspricht. Dabei ist wesentlich, daß die Vertragspartner der Gemeinschaft hinsichtlich der Tarif-Nr. 20.06 die von der Gemeinschaft vorgeschlagenen Prozentsätze an Zuckergehalt offenbar ohne weiteres akzeptiert, für den natürlichen Zuckergehalt also feste pauschale Werte unterstellt haben. Wären diese Werte nämlich nicht absolut gemeint gewesen, so hätten die Partner der Gemeinschaft — das bringt die Kommission überzeugend vor — sicher nicht auf einen deutlichen entsprechenden Hinweis verzichtet. — Außerdem haben die Vertragspartner — und das ist noch bezeichnender — einen Vorbehalt zugunsten der Gemeinschaft akzeptiert, nach dem die Gemeinschaft hinsichtlich bestimmter Positionen das Recht hat, über die konsolidierten Sätze hinaus eine zusätzliche Abgabe zu erheben, wenn bestimmte Zuckergehalte überschritten werden. Auch insofern hat man also nicht darauf abgestellt, ob es sich um zugesetzten Zucker handelt. Würde man dessen ungeachtet bei der Auslegung des Gemeinsamen Zolltarifs den Begriff „Zusatz“ wörtlich verstehen, so käme das der Tatsache gleich, daß die Gemeinschaft autonom weitergehende Zugeständnisse gemacht hat. Für eine derartige Absicht aber fehlt jeglicher Anhaltspunkt. Ein zweites, allerdings weniger bedeutsames Argument bezieht sich auf die Entstehungsgeschichte des Gemeinsamen Zolltarifs. Insofern glaubt die Kommission einen entscheidenden Einfluß des französischen Zolltarifs aus dem Jahre 1957 nachweisen zu können. In ihm wurde — soweit es jetzt von Interesse ist — zwischen Fruchtkonserven „sans sucre ni sirop“ und (höher zu verzollenden) Fruchtkonserven „dans un liquide sucre“ unterschieden. Dazu galt die Vorschrift V zu Kapitel 20 mit bestimmten Höchstgehalten an Zucker und der Anweisung „sans qu'il y ait lieu de rechercher l'origine du sucre“. Nach den uns vorgelegten Dokumenten ist tatsächlich die Annahme nicht auszuschließen, man habe den Gemeinsamen Zolltarif entsprechend ausgestalten und namentlich die von Experten sorgfältig ermittelten Werte hinsichtlich des natürlichen Zukkergehaltes absolut verstehen wollen. Wenn im Gemeinsamen Zolltarif gleichwohl von Z-uckeczusatz gesprochen wird, so wahrscheinlich in Anlehnung an die Tarif-Nr. 20.06 des Brüsseler Zolltarifschemas (wo von Früchten auch mit Zusatz von Zucker die Rede ist) und weil es überdies paradox erscheinen konnte, wie im französischen Tarif von „Früchten ohne Zucker“ zu sprechen. Gewichtiger freihch und wahrscheinlich am bedeutendsten ist ein drittes, zugunsten der von der Kommission und der Bundesregierung vertretenen These vorgetragenes Argument. Es besagt in seinem Kern, die Annahme, die Zusätzliche Vorschrift zum Kapitel 20 des Gemeinsamen Zolltarifs enthalte lediglich eine widerlegbare Vermutung, die den Gegenbeweis dafür zulasse, daß einer Ware Zuk-ker nicht zugesetzt worden ist, müsse in der Praxis zu vielerlei und großen Schwierigkeiten führen. — Dazu muß man folgendes wissen. Nach dem, was wir im Verfahren gehört haben, scheint es zwar möglich zu sein, auf dem Wege der chemischen Analyse den Nachweis für Zuckerzusatz in Fällen zu erbringen, in denen Zucker zugesetzt wurde, der in den Früchten natürlicherweise nicht oder nur in geringen Mengen vorkommt oder der Begleitstoffe enthält (wie z. B. Stärkezuckersirup). Es gilt aber zu bedenken, daß solche Zusätze selten erfolgen, daß sie offenbar ohne praktische Bedeutung sind. Der in aller Regel zugesetzte gewöhnliche Zucker dagegen (Saccharose, also eine Verbindung aus Dextrose und Fructose) kann in Fruchtkonserven auf chemisch-analytischem Wege nicht nachgewiesen werden. Den vorgelegten Gutachten zufolge zerfällt er nämlich zum Teil aufgrund der Erwärmung bei der Konservierung und durch Einwirkung der Fruchtsäure und vermengt sich so mit dem natürlichen Fruchtzucker, daß eine Unterscheidung von diesem, in wechselnden Mengenverhältnissen vorkommenden Fruchtzucker nicht mehr getroffen werden kann. Ein Nachweis von Zuckerzusatz könnte hier also nur in der Form geführt werden, daß der Gesamtzuckergehalt einer Fruchtkonservc verglichen wird mit dem in den betreffenden Früchten normalerweise anzutreffenden Zuckergehalt. Dies würde jedoch nicht nur zu problematischen Ermittlungen hinsichtlich des natürlichen Zuckergehaltes nötigen, für den anscheinend eine beträchtliche Schwankungsbreite gilt, je nach Fruchtsorte, nach Erntejahr, nach Anbaugebiet, nach Erntezeitpunkt und nach der Art der Zubereitung (Konservierung unter Wasserzusatz oder unter Wasserentzug). Als zugesetzter Zukker könnte außerdem nur gelten, was über einer obersten Erfahrungsgrenze liegt. Es wären also Manipulierungsmöglichkeiten gegeben und es könnte in vielen Fällen der zugesetzte Zucker nicht erfaßt werden. — Wollte man in Erkenntnis dieser Probleme auf andere Beweismittel, den sogenannten administrativen Beweis, ausweichen, so wären die Schwierigkeiten in aller Regel noch größer. Insofern hat sich die Klägerin für ihren Fall auf die Herkunft der eingeführten Ware aus Spanien und die Tatsache berufen, daß die importierte Aprikosenpulpe in Dosen über 4,5 kg verpackt gewesen sei. Das erlaube die sichere Feststellung, daß es sich um ein typisches Halbfertigfabrikat ohne Zuckerzusatz gehandelt habe. Nun haben wir zwar derartige Feststellungen im Rahmen des Vorlageverfahrens nicht zu treffen (sie sind — wenn es darauf ankommt — im Ausgangsrechtsstreit vorzunehmen). Anzumerken ist aber doch, daß kaum ausreichend erscheint, was die Klägerin zu der Behauptung vorgebracht hat, es handele sich um typische Halbfertigerzeugnisse, für die ein Zuckerzusatz wirtschaftlich nicht sinnvoll sei. Anders könnte es sich allenfalls mit ihrem Hinweis auf eine einschlägige Exportverordnung des spanischen Handelsministeriums verhalten, die anscheinend — was den natürlichen Zuckergehalt von Aprikosenpulpe und den Zuckergehalt von Fruchtkonserven angeht — die Einhaltung gewisser Minimalerfordernisse vorschreibt und eine Exportkontrolle vorsieht. — Indessen wäre es sicher verkehrt, die Lösung des aufgeworfenen grundsätzlichen Problems allein unter Berücksichtigung der Besonderheiten des im Ausgangsverfahren zur Debatte stehenden Falles zu suchen. Die jetzt zu behandelnden zusätzlichen Vorschriften gelten ja nicht nur für die von der Klägerin eingeführten Erzeugnisse und nicht nur für das in diesem Fall in Betracht kommende Exportland. Weitet man aber — was notwendig erscheint — die Betrachtung aus, so zeigt sich die Problematik der Zulassung des administrativen Beweises (ganz abgesehen davon, daß er in rasch abzuwickelnden Zollverfahren ohnehin einen Fremdkörper darstellt) in ihrer ganzen Schärfe. Grundsätzlich stünde man vor der Wahl, in der Beweispraxis streng oder großzügig zu verfahren. Würde man streng vorgehen, was der Begriff „Beweis“ an sich nahelegt, so käme es in vielen Fällen sicher zu einer erheblichen Beeinträchtigung des Handelsverkehrs. Würde man in der Zulassung von Beweismitteln dagegen einen liberalen Standpunkt einnehmen, so brächte dies die Gefahr mit sich, daß die gesetzgeberische Absicht, Früchte mit zugesetztem Zucker in jedem Fall einem höheren Zoll zu unterwerfen, nicht ausreichend verwirklicht würde. Das zeigt sich namentlich, wenn man — was die Klägerin für richtig hält und was auch ein Erlaß des Bundesfinanzministeriums vom 8. Juli 1971 angeordnet hat — lediglich auf Erklärungen des Importeurs oder des Herstellers bzw. auf Exportzertifikate des ausführenden Landes abstellen würde. Bei der Vielzahl der in Betracht kommenden Länder mit ihrer unterschiedlichen Verwaltungsstruktur und verschiedenartig entwickelten Kontrollmöglichkeiten sowie bei der Vielzahl der am Handel beteiligten Firmen wäre so offensichtlich die Möglichkeit des Mißbrauches in weitem Umfang eröffnet. — Endlich darf auch nicht vergessen werden, daß eine derartige Beweispraxis zu einer von Land zu Land erheblich divergierenden Beweiswürdigung führen könnte, eine Vorstellung, die mit dem Prinzip der Einheitlichkeit des Gemeinsamen Marktes sicher nicht in Einklang stünde. So gesehen ist die Schlußfoigerung tatsächlich nicht von der Hand zu weisen, es könne schwerlich die Absicht des Gesetzgebers gewesen sein, dem in der Zusätzlichen Vorschrift Nr. 2 zum Kapitel 20 des Gemeinsamen Zolltarifs verwendeten Begriff „gelten“ einen anderen Sinn beizulegen, als er ihn in anderen Teilen des Zolltarifes hat, und hinter ihm lediglich eine widerlegbare Vermutung zu erblicken. Nun bleibt freilich, ehe diese Erkenntnis definitiv festgehalten werden kann, noch ein von der Klägerin vorgebrachtes Gegenargument — und in ihren Augen gewiß nicht das am wenigsten wichtige — zu behandeln. Es bezieht sich auf die Ratsverordnung Nr. 865/68, nach der auf Verarbeitungserzeugnisse mit Zukkerzusatz Abschöpfung zu erheben ist, und auf die dazu getroffenen Feststellungen des Urteils 3/71. In diesem Urteil wurde bekanntlich ausgesprochen, Artikel 2 der Verordnung Nr. 865, der der Zusätzlichen Vorschrift zu Kapitel 20 des Gemeinsamen Zolltarifs entspricht, enthalte nur eine widerlegbare Vermutung; er lasse also den vom Importeur zu erbringenden Gegenbeweis zu, daß der eingeführten Ware kein Zucker zugesetzt worden sei. Wenn dies richtig ist — so meint die Klägerin — könne für die Interpretation der Zusätzlichen Vorschrift zum Kapitel 20 logischerweise nichts anderes gelten. Dazu muß man einräumen, daß es zweifellos nicht als glücklich und der Rechtsklarheit dienend angesehen werden kann, wenn im wesentlichen gleichlautende Vorschriften des Gemeinschaftsrechts unterschiedlich interpretiert werden. Deshalb hält ja auch die Kommission prinzipiell dafür, der Gerichtshof solle auf die erwähnte Rechtsprechung zurückkommen und sie einer Überprüfung unterziehen. Indessen erscheint diese an sich sauberste Lösung, auch wenn man die bisherigen Ausführungen für fundiert hält, nicht unausweichlich. Es läßt sich nämlich der Standpunkt vertreten, die Probleme des jetzigen Falles (Zolltarifierung) seien logisch von denen der Rechtssache 3/71 (Abschöpfungserhebung) zu trennen, das Urteil 3/71 präjudiziere den gegenwärtigen Fall nicht notwendig, und es sei infolgedessen bei einer abweichenden Entscheidung keineswegs ein unerträglicher Widerspruch gegeben. — Dazu muß man sich zunächst vor Augen halten, daß die erwähnte Zusätzliche Vorschrift nicht durch die Verordnung Nr. 865 in den Zolltarif eingeführt worden ist, daß sie vielmehr schon vorher in ihm enthalten war. Weiterhin muß man sich klarmachen, daß das Urteil 3/71 ergangen ist im Hinblick auf den Wortlaut des Artikels 2 der Verordnung Nr. 865, die dazu gegebene ausdrückliche Begründung sowie das eindeutige Ziel der Handelsregelung, lediglich zugesetzten Zucker, nicht aber den in den Früchten enthaltenen Naturzucker einer Abschöpfung zu unterwerfen. Im Zollrecht gilt dagegen offensichtlich nicht dieselbe Finalität; hier ist der Gesetzgeber — wie ich schon sagte — wesentlich freier. Somit steht tatsächlich der von der Kommission hilfsweise vorgetragenen Annahme nichts im Wege, es seien die Marktordnungsvorschriften vom Tarifrecht, von den Problemen der Tarifierung unabhängig. Dafür läßt sich sogar auf Feststellungen des Urteils 3/71 verweisen, die besagen, „diese in eine Zollverordnung aufgenommene Bestimmung (nämlich die Zusätzliche Vorschrift Nr. 2 zum Kapitel 20 des Gemeinsamen Zolltarifs) kann die Veranlagungsgrundlage einer Agrarabschöpfung nicht ändern, zumal Artikel 9 Absatz 2 der Verordnung Nr. 865/68 nur für die Tarifierung der unter diese Verordnung fallenden Waren auf sie verweist“. Das bedeutet insbesondere, dals dann, wenn Tarifierungsüberlegungen zur Anwendung einer Position mit dem Zeichen Ab (= Abschöpfung) führen, nicht notwendig auch Abschöpfung erhoben werden muß. Das Zeichen Ab hat vielmehr — richtig verstanden — lediglich den Charakter eines Hinweises im Sinne der Allgemeinen Vorschriften B 5 des Gemeinsamen Zolltarifs. Letztlich ist demnach den zu berücksichtigenden Marktordnungsvorschriften zu entnehmen, ob die Voraussetzungen für die Erhebung einer Abschöpfung (die ja auch von der Preissituation abhängt) gegeben sind. Lassen sich aber auf diese Weise die mit dem Urteil 3/71 zusammenhängenden Probleme meistern, so steht der Ansicht tatsächlich nichts im Wege, die Zusätzliche Vorschrift Nr. 2 zum Kapitel 20 des Gemeinsamen Zolltarifs enthalte eine Legaldefinition bzw. eine Fiktion ohne die Möglichkeit des Gegenbeweises. — In diesem Sinne ist folglich auf die erste Frage des Finanzgerichts Hamburg zu antworten.