Rechtssache T-28/16

Bundesrepublik Deutschland

gegen

Europäische Kommission

„EGFL und ELER – Von der Finanzierung ausgeschlossene Ausgaben – Entwicklung des ländlichen Raums – Flurbereinigungen und Dorferneuerungen – Auswahlkriterien für Vorhaben – Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit – Subsidiarität – Berechtigtes Vertrauen – Verhältnismäßigkeit – Begründungspflicht“

Leitsätze – Urteil des Gerichts (Zweite Kammer) vom 3. April 2017

Im Bereich des Zusammenspiels zwischen einer Verordnung und einzelstaatlichen Vorschriften, auf die verwiesen wird, ist die unmittelbare Geltung einer Verordnung kein Hindernis dafür, dass im Text dieser Verordnung ein Unionsorgan oder ein Mitgliedstaat zum Erlass von Durchführungsmaßnahmen ermächtigt wird, und dass im letztgenannten Fall sich die Modalitäten der Ausübung dieser Befugnis nach dem öffentlichen Recht des betreffenden Mitgliedstaats bestimmen. Enthält eine Verordnung eine solche Ermächtigung, folgt daraus weder, dass die Mitgliedstaaten beim Erlass von Durchführungsbestimmungen ein unbegrenztes Ermessen haben, noch, dass diese einen bestimmten Inhalt haben müssen. Die Mitgliedstaaten haben die Bedingungen und Grenzen zu beachten, die von den Bestimmungen des Unionsrechts gesetzt werden, die speziell in diesem Zusammenhang gelten oder sogar die konkrete Rechtsgrundlage der fraglichen Regelungstätigkeit darstellen. Diesbezüglich ergibt sich aus dem 61. Erwägungsgrund und Art. 71 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1698/2005 über die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums durch den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER), dass gemäß dem Subsidiaritätsprinzip die Regeln für die Zuschussfähigkeit der Ausgaben grundsätzlich auf nationaler Ebene festgelegt werden und die Ausgaben nur dann in Betracht kommen, wenn sie für Vorhaben getätigt werden, die nach den von dem zuständigen Gremium festgelegten Auswahlkriterien beschlossen wurden. In diesem Zusammenhang ist es Sache der nationalen Behörden, unter Beachtung der Leitlinien und Beschränkungen, die in der ihr durch die Verordnung Nr. 1698/2005 übertragenen Ermächtigung festgelegt sind, bei der Festlegung von Auswahlkriterien in Bezug auf die betroffenen Ausgaben und bei der Anwendung dieser Kriterien tätig zu werden. Die Modalitäten der Umsetzung der Flurbereinigungen und Dorferneuerungen sollen jedoch in Gänze nur durch das innerstaatliche Recht geregelt werden. Die Verordnung Nr. 1698/2005 gestattet es der Kommission nämlich nicht, ein Verfahren oder bestimmte Varianten von Rechtsvorschriften vorzugeben, um Flurbereinigungen und Dorferneuerungen im betreffenden Mitgliedstaat umzusetzen. (vgl. Rn. 43-45, 47, 48)

Der Begriff des Vorhabens in Art. 2 Buchst. e der Verordnung Nr. 1698/2005 über die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums durch den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) ist – indem auf ein Projekt, einen Vertrag oder eine sonstige Initiative verwiesen wird, die von einem oder mehreren Begünstigten durchgeführt werden, um die Ziele der Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums zu erreichen – sehr weit, so dass trotz der unterschiedlichen Arten betroffener Vorhaben und unabhängig von der speziellen Situation des fraglichen innerstaatlichen Verfahrens eine Auswahl, wie sie in der Verordnung vorgesehen ist, ordnungsgemäß durchgeführt werden kann. Die Flurbereinigungen und Dorferneuerungen sind ab dem Moment, ab dem sie Teil eines Projekts, eines Vertrags oder einer sonstigen Initiative sind, mit denen eine konkrete Umsetzung veranlasst werden soll, als Vorhaben zu betrachten und ab dann den in der Verordnung Nr. 1698/2005 vorgesehenen Auswahlkriterien zu unterwerfen. Demgegenüber ist der Begriff der Maßnahme im Sinne des Art. 2 Buchst. d der Verordnung Nr. 1698/2005, d. h. einem Bündel von Vorhaben, die zur Umsetzung eines Schwerpunkts beitragen, als eine abstrakte Kategorie von Vorhaben zu betrachten, für die sich die Mitgliedstaaten in ihrem Entwicklungsprogramm entscheiden können, um die Umsetzung eines der vier in der Verordnung Nr. 1698/2005 erwähnten Schwerpunkte voranzutreiben. Die Flurbereinigung ist somit eine Maßnahme, wenn sie die allgemeine Tätigkeit der Rationalisierung der Nutzung landwirtschaftlicher Flächen bezeichnet. Gleiches gilt für die Dorferneuerung, wenn sie die allgemeine Tätigkeit der Verbesserung der Lebensbedingungen im ländlichen Raum bezeichnet. Umgekehrt sind Flurbereinigung oder Dorferneuerung ab dem Moment, zu dem sie Teil einer identifizierbaren Initiative sind, insbesondere im Zusammenhang mit einem geografischen Ort oder einer identifizierten Gemeinschaft von Individuen, als Vorhaben zu betrachten. (vgl. Rn. 51-53)

Aus Art. 71 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 2 Buchst. c der Verordnung Nr. 1698/2005 über die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums durch den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) geht hervor, dass die Ausgaben für Vorhaben wie Flurbereinigungen und Dorferneuerungen nach Auswahlkriterien getätigt werden müssen. Aus Art. 73 der Verordnung Nr. 1698/2005 geht indes ausdrücklich hervor, dass der Kommission im Rahmen der geteilten Mittelverwaltung zwischen den Unionsorganen und den Mitgliedstaaten die Wahrung der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung gemäß Art. 274 EG, dessen Bestimmungen sich nunmehr in Art. 317 AEUV finden, obliegt. Der Grundsatz der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung darf zwar nicht auf eine rein rechnerische Definition reduziert werden. Er impliziert gleichwohl, dass die Haushaltsmittel im Einklang mit den Grundsätzen der Sparsamkeit, der Wirksamkeit und der Wirtschaftlichkeit verwendet werden, wobei der letztgenannte Grundsatz – wie aus Art. 28a der Verordnung Nr. 1605/2002 über die Haushaltsordnung für den Gesamthaushaltsplan der Europäischen Gemeinschaften in der geänderten Fassung und Art. 30 der Verordnung Nr. 966/2012 über die Haushaltsordnung für den Gesamthaushaltsplan der Union hervorgeht – die optimale Relation zwischen den eingesetzten Mitteln und den erzielten Ergebnissen betrifft. Die Beachtung dieser Grundsätze verlangt, dass es die ausgewählten Auswahlkriterien ermöglichen, vorrangig die den Zielen der Entwicklung des ländlichen Raums am besten entsprechenden Vorhaben zu fördern, wie sie sich aus den vier in der Verordnung Nr. 1698/2005 erwähnten Schwerpunkten ergeben. In diesem Rahmen kann unter Berücksichtigung der Zusammenarbeit zwischen der Union und den Mitgliedstaaten die Liste der Auswahlkriterien zwar frei von den nationalen Behörden festgelegt werden, ohne zwingend eine Rangfolge oder eine bezifferte Aufstellung der Vorhaben zu enthalten. Sie muss aber die Feststellung derjenigen Vorhaben ermöglichen, die unter Berücksichtigung ihrer Eignung vorrangig durch den ELER zu fördern sind. In diesem Zusammenhang müssen die Kriterien der Förderfähigkeit von Vorhaben von den Auswahlkriterien unterschieden werden. Die Kriterien der Förderfähigkeit erlauben allenfalls die Feststellung, dass die Vorhaben die unabdingbaren Voraussetzungen für eine Finanzierung durch den ELER erfüllen, also etwa in den Grundzügen den Zielen der gemeinsamen Agrarpolitik entsprechen, wie sie von den nationalen Behörden übernommen worden sind, aber nicht die Feststellung, welche Vorhaben nach ihrer Eignung vorrangig zu finanzieren sind. (vgl. Rn. 62-64, 66, 68, 69)