Schlüsselwörter

Leitsätze



Schlüsselwörter

1. Europäische Gemeinschaften – Organe – Recht der Öffentlichkeit auf Zugang zu Dokumenten – Verordnung Nr. 1049/2001

(Verordnung Nr. 1049/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates, Art. 4)

2. Europäische Gemeinschaften – Organe – Recht der Öffentlichkeit auf Zugang zu Dokumenten – Verordnung Nr. 1049/2001

(Verordnung Nr. 1049/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates, Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 2)

3. Europäische Gemeinschaften – Organe – Recht der Öffentlichkeit auf Zugang zu Dokumenten – Verordnung Nr. 1049/2001

(Verordnung Nr. 1049/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates)

4. Europäische Gemeinschaften – Organe – Recht der Öffentlichkeit auf Zugang zu Dokumenten – Verordnung Nr. 1049/2001

(Art. 255 EG; Verordnung Nr. 1049/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates, Art. 2 Abs. 1 und Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 2)

5. Europäische Gemeinschaften – Organe – Recht der Öffentlichkeit auf Zugang zu Dokumenten – Verordnung Nr. 1049/2001

(Verordnung Nr. 1049/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates, Art. 2 Abs. 1 und 3 und Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 2)

6. Europäische Gemeinschaften – Organe – Recht der Öffentlichkeit auf Zugang zu Dokumenten – Verordnung Nr. 1049/2001

(Verordnung Nr. 1049/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates, Art. 4 Abs. 3)

7. Europäische Gemeinschaften – Organe – Recht der Öffentlichkeit auf Zugang zu Dokumenten – Verordnung Nr. 1049/2001

Leitsätze

1. Der bloße Umstand, dass ein Dokument, das Gegenstand eines Antrags auf Zugang nach der Verordnung Nr. 1049/2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission ist, ein durch eine Ausnahme geschütztes Interesse betrifft, kann nicht ausreichen, um die Anwendung der Ausnahme zu rechtfertigen. Ihre Anwendung kann grundsätzlich nur dann gerechtfertigt sein, wenn das Organ zuvor geprüft hat, ob erstens der Zugang zu dem Dokument das geschützte Interesse tatsächlich konkret verletzt hätte und ob zweitens – in den Fällen von Art. 4 Abs. 2 und 3 dieser Verordnung – nicht ein höherrangiges öffentliches Interesse bestand, das die Verbreitung des betreffenden Dokuments rechtfertigte. Die Gefahr einer Beeinträchtigung eines geschützten Interesses muss zudem bei vernünftiger Betrachtung absehbar und darf nicht rein hypothetisch sein. Die Prüfung muss daher konkret sein und aus der Begründung der Entscheidung hervorgehen.

Diese konkrete Prüfung muss im Übrigen in Bezug auf jedes im Antrag bezeichnete Dokument durchgeführt werden. Aus der Verordnung Nr. 1049/2001 ergibt sich nämlich, dass alle in ihrem Art. 4 Abs. 1 bis 3 genannten Ausnahmen auf das einzelne Dokument („zu einem Dokument“) anzuwenden sind. Eine konkrete und individuelle Prüfung jedes Dokuments ist auch deswegen erforderlich, weil – auch in den Fällen, in denen klar ist, dass ein Antrag auf Akteneinsicht von einer Ausnahme erfasste Dokumente betrifft – nur eine solche Prüfung es dem Organ ermöglichen kann, zu beurteilen, ob dem Antragsteller teilweiser Zugang nach Art. 4 Abs. 6 der Verordnung gewährt werden kann.

(vgl. Randnrn. 33, 73-74)

2. Den Gemeinschaftsorganen sollte in Einklang mit dem elften Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 1049/2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission gestattet werden, ihre internen Konsultationen und Beratungen zu schützen, wo dies im öffentlichen Interesse zur Wahrung ihrer Fähigkeit, ihre Aufgaben zu erfüllen, erforderlich ist, insbesondere im Rahmen der Ausübung ihrer administrativen Entscheidungsbefugnisse, wie bei der Kontrolle von Zusammenschlüssen.

Der Bericht einer mit einer Tätigkeit der Analyse, der Reflexion und der Kritik betrauten Arbeitsgruppe, der zur Besprechung mit dem für Wettbewerbsfragen zuständigen Mitglied der Kommission zwecks Vorbereitung der Entscheidung des Mitglieds, ein Rechtsmittel in einer Rechtssache, die einen Zusammenschluss betrifft, einzulegen oder mögliche Verbesserungen des im Bereich von Zusammenschlüssen oder in anderen Gebieten des Wettbewerbsrechts anwendbaren Verwaltungsverfahrens vorzuschlagen, vorgelegt werden sollte, ist im Sinne von Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001 ein Dokument mit Stellungnahmen zum internen Gebrauch im Rahmen von Beratungen und Vorgesprächen innerhalb der Kommission.

Die öffentliche Verbreitung eines solchen Berichts würde ernstlich die Möglichkeit dieses Mitglieds der Kommission beeinträchtigen, eine freie und umfassende Stellungnahme seiner eigenen Dienststellen zur Vorgehensweise im Anschluss an die in Rede stehende Rechtssache zu erhalten.

Bei der Verbreitung eines solchen Dokuments bestünde nämlich die Gefahr, nicht nur die möglicherweise kritische Ansicht von Kommissionsbeamten offen zu legen, sondern auch einen Vergleich des Inhalts des Berichts mit den letztlich von dem für Wettbewerbsfragen zuständigen Mitglied der Kommission oder den innerhalb der Kommission getroffenen Entscheidungen zu diesen Themen zu ermöglichen und damit ihre internen Beratungen zu verbreiten. Eine Verbreitung dieses Berichts würde außerdem bedeuten, dass die Verfasser eines derartigen Berichts in Zukunft dieses Verbreitungsrisiko in einem Maße berücksichtigen würden, dass sie veranlasst sein könnten, sich selbst zu zensieren und keine Stellungnahme mehr vorzulegen, die den Empfänger des Berichts gefährden würde. Damit könnte die Kommission die freien und umfassenden Stellungnahmen ihrer Bediensteten und Beamten, die sie benötigt, nicht mehr nutzen und sähe sich einer konstruktiven internen Kritik beraubt, die frei von jedem Zwang oder Druck von außen ist und ihr die Entscheidungsfindung in Bezug auf die Einlegung eines Rechtsmittels gegen ein Urteil des Gerichts oder die Verbesserung ihrer Verwaltungsverfahren im Bereich der Kontrolle von Zusammenschlüssen oder in einem weiteren Sinn im Wettbewerbsrecht erleichtern soll.

Eine solche Gefahr einer ernstlichen Beeinträchtigung des Entscheidungsprozesses ist im Fall einer Verbreitung solcher Dokumente bei vernünftiger Betrachtung absehbar und nicht rein hypothetisch. Denn selbst unter der Annahme, dass solche Berichte der Öffentlichkeit gegenüber nicht vertraulich sind, und unter Berücksichtigung der Gefahr ihrer Verbreitung scheint es wahrscheinlich, dass das für Wettbewerbsfragen zuständige Mitglied der Kommission geneigt sein würde, nicht mehr um die schriftliche und möglicherweise kritische Stellungnahme seiner Mitarbeiter zu Fragen zu ersuchen, die in seine Zuständigkeit oder die der Kommission fallen. Die Beschränkung auf mündliche und informelle Besprechungen, die die Erstellung eines „Dokuments“ im Sinn von Art. 3 Buchst. a der Verordnung Nr. 1049/2001 nicht erfordern, würde der Effizienz des internen Entscheidungsprozesses der Kommission jedoch erheblichen Schaden zufügen, vor allem in Bereichen, in denen sie komplexe rechtliche, faktische und wirtschaftliche Wertungen vornehmen und besonders umfangreiche Akten prüfen muss, wie im Rahmen der Kontrolle von Zusammenschlüssen.

Da ein solcher Bericht gemäß Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001 geschützt ist, fallen die Dokumente, die zu seiner Erstellung gedient haben und vorbereitende Beurteilungen oder vorläufige Ergebnisse zum internen Gebrauch enthalten, ebenfalls unter diese Ausnahme.

Die öffentliche Verbreitung von Mitteilungen an das für Wettbewerb zuständige Mitglied der Kommission, von Mitteilungen an andere Dienststellen und von Antworten anderer Dienststellen als des Juristischen Dienstes, die innerhalb der Kommission ausgetauscht werden, um die Erarbeitung der Dokumente zu ermöglichen, in denen die Position der Verwaltung festgelegt wird, könnte den Entscheidungsprozess der Kommission, ob es sich nun um das streitige Zusammenschlussverfahren oder um künftige Zusammenschlussverfahren in demselben Bereich zwischen denselben Parteien oder in Anbetracht der während des streitigen Verfahrens angewandten Grundsätze handelt, ernstlich beeinträchtigen, da diese Dokumente nur einen Stand des Verfahrens kennzeichnen, der noch nicht in einem endgültigen Dokument festgelegt ist. Diese vorbereitenden Dokumente können die Meinungen, das Zögern oder die Meinungsänderungen der Dienststellen der Kommission zeigen, die bei Abschluss des in Rede stehenden Entscheidungsprozesses in der endgültigen Fassung der Entscheidungen vielleicht nicht mehr enthalten sein werden.

Es erscheint aber wahrscheinlich, dass solche Dokumente, wenn sie verbreitet würden – obwohl sie nicht notwendigerweise die endgültige Position der Kommission wiedergeben –, dazu verwendet werden könnten, die Position ihrer Dienststellen zu beeinflussen, die bei der Prüfung gleichartiger Sachen, die den gleichen Tätigkeitsbereich oder die gleichen wirtschaftlichen Themen betreffen, frei und unabhängig von jedem Druck von außen bleiben muss.

(vgl. Randnrn. 42, 48, 50-52, 54, 59, 95-96, 100)

3. Das öffentliche Interesse an der Übermittlung eines Dokuments im Hinblick auf den Grundsatz der Transparenz, der eine bessere Beteiligung der Bürger am Entscheidungsprozess ermöglichen und eine größere Legitimität, Effizienz und Verantwortung der Verwaltung gegenüber den Bürgen in einem demokratischen System gewährleisten soll, hat nicht dasselbe Gewicht in Bezug auf ein Dokument aus einem Verwaltungsverfahren zur Anwendung von Vorschriften über die Kontrolle von Zusammenschlüssen oder das Wettbewerbsrecht im Allgemeinen wie in Bezug auf ein Dokument im Zusammenhang mit einem Verfahren, in dessen Rahmen das Gemeinschaftsorgan als Gesetzgeber auftritt.

(vgl. Randnr. 49)

4. In Anbetracht des allgemeinen Grundsatzes des Zugangs zu Dokumenten im Sinne von Art. 255 EG und der Erwägungsgründe 1 und 2 der Verordnung Nr. 1049/2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission muss das überwiegende öffentliche, die Verbreitung von Dokumenten rechtfertigende Interesse, das dem in der Ausnahme des Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 2 der Verordnung definierten Schutz der Vertraulichkeit vorgehen kann, objektiv und allgemein sein und darf nicht mit besonderen oder privaten Interessen, z. B. in Bezug auf eine Klage gegen die Gemeinschaftsorgane, verwechselt werden, da solche besonderen oder privaten Interessen kein im Rahmen der Interessenabwägung nach Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 2 erheblicher Gesichtspunkt sind.

Nach Art. 2 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1049/2001 hat nämlich „[j]eder Unionsbürger sowie jede natürliche oder juristische Person mit Wohnsitz oder Sitz in einem Mitgliedstaat“ das Recht auf Zugang zu Dokumenten der Organe. Daraus folgt, dass diese Verordnung den Zugang aller zu öffentlichen Dokumenten gewährleisten soll und nicht nur den Zugang des jeweiligen Antragstellers zu den ihn betreffenden Dokumenten. Demnach kann das besondere Interesse, das ein Antragsteller auf Zugang zu Dokumenten, die ihn persönlich betreffen, geltend machen kann, nicht allgemein bei der Beurteilung des Vorliegens eines überwiegenden öffentlichen Interesses oder bei der Interessenabwägung nach Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 2 dieser Verordnung maßgebend sein.

(vgl. Randnrn. 65-66)

5. Nach Art. 2 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1049/2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission ist das Recht auf Zugang zu Dokumenten der Kommission sehr weit eröffnet, da es jedem Unionsbürger sowie jeder natürlichen oder juristischen Person mit Wohnsitz oder Sitz in einem Mitgliedstaat zusteht, ohne dass andere Voraussetzungen aufgestellt würden. Aus Art. 2 Abs. 3 der Verordnung ergibt sich auch, dass die Vorschriften über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten der Kommission für alle Dokumente dieses Organs gelten, d. h. für Dokumente aus allen Tätigkeitsbereichen der Union, die von dem Organ erstellt wurden oder bei ihm eingegangen sind und sich in seinem Besitz befinden.

Im Übrigen definiert Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001 ausdrücklich die Voraussetzungen, unter denen der Zugang zu einem Dokument mit Stellungnahmen zum internen Gebrauch im Rahmen von Beratungen und Vorgesprächen innerhalb des betreffenden Organs auch dann verweigert werden kann, wenn der Beschluss gefasst worden ist, und verlangt, dass die Verbreitung des Dokuments in einem solchen Fall den Entscheidungsprozess des betreffenden Organs ernstlich beeinträchtigen muss. Diese Vorschrift gilt allgemein und unabhängig von den Tätigkeitsbereichen der Kommission oder den Vorschriften für die einschlägigen Verfahren.

Folglich kann der Umstand, dass ein an einem Zusammenschluss beteiligtes Unternehmen nicht nach Art. 17 Abs. 3 der Verordnung Nr. 802/2004 zur Durchführung der Verordnung Nr. 139/2004 über die Kontrolle von Unternehmenszusammenschlüssen über das Recht auf Zugang zu internen Dokumenten in der Verwaltungsakte verfügt, nicht ausschließen, dass jede Person auf der Grundlage der in der Verordnung Nr. 1049/2001 verankerten Grundsätze über das Recht auf Zugang zu solchen Dokumenten verfügt.

(vgl. Randnrn. 87-89)

6. Die Anhörung des Beratenden Ausschusses, der sich aus Vertretern der Mitgliedstaaten zusammensetzt, ist Teil des internen Entscheidungsprozesses der Kommission im Bereich der Kontrolle von Zusammenschlüssen. Auch wenn sich dieser Ausschuss aus Vertretern der Mitgliedstaaten zusammensetzt und daher von der Kommission verschieden ist, erlaubt der Umstand, dass ihm interne Dokumente nach Art. 19 der Verordnung Nr. 4064/89 über die Kontrolle von Unternehmenszusammenschlüssen übermittelt werden müssen, damit er sich gemäß einem Verfahren, das seine Beteiligung erfordert, dazu äußern kann, die Annahme, dass die streitigen Dokumente interne Dokumente der Kommission im Sinne von Art. 4 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1049/2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission sind.

(vgl. Randnr. 111)

7. Der Begriff „Rechtsberatung“ in Art. 4 Abs. 2 zweiter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission ist in dem Sinne zu verstehen, dass der Schutz des öffentlichen Interesses der Verbreitung des Inhalts von Dokumenten, die vom Juristischen Dienst der Kommission im Rahmen von Gerichtsverfahren, aber auch zu jedem anderen Zweck erstellt worden sind, entgegenstehen kann.

(vgl. Randnr. 123)