SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS GERHARD REISCHL

VOM 28. APRIL 1977

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

Nach Artikel 6 der Ratsverordnung Nr. 804/68 (ABl. L 148 vom 28. 6. 1968, S. 13) über die gemeinsame Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse können „für die Butter aus öffentlicher Lagerhaltung (also für Interventionsbutter), die während eines Milchwirtschaftsjahres nicht zu normalen Bedingungen abgesetzt werden kann … besondere Maßnahmen ergriffen werden“. Entsprechendes sieht Artikel 7a der Ratsverordnung Nr. 985/68 (ABl. L 169 vom 18. 7. 1968, S. 1) zur Festlegung der Grundregeln für die Interventionen auf dem Markt für Butter und Rahm in der Fassung der Verordnung Nr. 750/69 (ABl. L 98 vom 25. 4. 1969, S. 2) vor.

Darauf gestützt, erging die Kommissionsverordnung Nr. 1259/72 (ABl. L 139 vom 17. 6. 1972, S. 18) über den Absatz von Butter zu herabgesetzten Preisen an bestimmte Verarbeitungsbetriebe in der Gemeinschaft. Sie zielt darauf ab, die Verwendung von Butter in der Lebensmittelindustrie, nämlich bei der Herstellung von Backwaren und Speiseeis, zu ermöglichen, wo sie aus Preisgründen normalerweise nicht zur Verarbeitung kommt. Im einzelnen bestimmt die Verordnung in der für das vorliegende Verfahren maßgebenden Fassung, die sie durch die Kommissionsverordnungen Nr. 2815/72 (ABl. L 297 vom 30. 12. 1972, S. 3), Nr. 677/73 (ABl. L 65 vom 10. 3. 1973, S. 16), Nr. 1237/73 (ABl. L 128 vom 15. 5. 1973, S. 1) und Nr. 576/74 (ABl. L 70 vom 13. 3. 1974, S. 24) erhalten hat, folgendes:

Die Verkäufe finden im Wege der Dauerausschreibung statt; während ihrer Gültigkeitsdauer werden Einzelausschreibungen durchgeführt, an denen sich Kaufinteressenten mit Preisangeboten beteiligen können. Danach wird ein Mindestverkaufspreis festgelegt, der sich auch an dem Preis für anderes Fett orientiert, das sonst in den in Betracht kommenden Verarbeitungsbetrieben verwendet wird. Zum Zuge kommen diejenigen Interessenten, deren Angebote über dem Mindestverkaufspreis liegen. Sie trifft die Verpflichtung, die gekaufte Butter zu bestimmten Erzeugnissen zu verarbeiten oder verarbeiten zu lassen, und zwar in einer Frist von 6 Monaten ab Übernahme der Butter. Vor der Übernahme haben die Käufer den ermäßigten Preis zu zahlen. Daneben müssen sie eine Kaution stellen, die unter Berücksichtigung des Unterschieds zwischen dem Marktpreis — in der Regel wohl dem Interventionspreis — und dem Mindestverkaufspreis der Butter festgesetzt wird. Die Verarbeitungskaution wird, abgesehen von den Fällen höherer Gewalt, freigegeben, wenn der Zuschlagsempfänger den Nachweis erbringt, daß die in Artikel 6 der Verordnung Nr. 1259/72 genannten Voraussetzungen erfüllt sind, das heißt — nach der von den Klägerinnen bestrittenen Ansicht der Kommission und der Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung —, daß die Butter ordnungs- und fristgemäß verarbeitet worden ist. Dieser Nachweis, so heißt es in Artikel 18 der Verordnung Nr. 1259/72 weiter, wird durch Vorlage eines vom verkaufenden Mitgliedstaat zu bestimmenden Dokuments erbracht. In der Bundesrepublik Deutschland handelt es sich um ein Dokument der die Verarbeitung überwachenden Zollstelle.

Die Klägerin des Ausgangsverfahrens zu 1 hat im Jahre 1974 verbilligte Butter aus den Beständen der deutschen Interventionsstelle gekauft und dabei eine Verarbeitungskaution gestellt. Die Klägerin zu 2, die mit der Klägerin zu 1 anscheinend eine BGB-Gesellschaft gebildet hat, hat die Butter zu Butterfett verarbeitet und dieses an Betriebe weiterveräußert, die die Verarbeitung zu Erzeugnissen im Sinne von Artikel 6 Absatz 1 Buchstabe c der Verordnung Nr. 1259/72, nämlich zu feinen Backwaren und Speiseeis oder Pulverzubereitungen für die Herstellung von Speiseeis, vornehmen sollten. Nach den Ermittlungen der Zollbehörden haben die Abnehmer der Klägerin zu 2 das Butterfett teilweise nicht in der vorgesehenen Frist verarbeitet — so in der Rechtssache 99/76 — ; zum Teil erfolgte die Verarbeitung nicht in zweckgerechter Weise — so in der Rechtssache 100/76. Da die maßgebende deutsche Stelle, die bereits erwähnte Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung, der Ansicht ist, damit seien die Voraussetzungen der Kommissionsverordnung Nr. 1259/72 nicht erfüllt, kam es zu einem teilweisen Verfall der gestellten Verarbeitungskaution.

Dagegen wehren sich die beiden Unternehmen mit Klagen beim Verwaltungsgericht Frankfurt. Sie sind der Auffassung, der Kautionsverfall sei deswegen nicht gerechtfertigt, weil sie ihren Verpflichtungen nachgekommen seien, indem die Klägerin zu 2 die Butter zu Butterfett verarbeitet und mit einer Auflage gemäß Artikel 6 Absatz 1 Buchstabe e der Verordnung Nr. 1259/72 weiterverkauft habe. In einem solchen Fall müsse es ausreichen, daß der Abnehmer eine Anzeige über die ordnungsgemäße Verarbeitung vorlege. Nach richtiger Auffassung könne ein Verfall der Kaution nur eintreten, wenn der Käufer der Butter einen Verstoß gegen die Kommissionsverordnung Nr. 1259/72 selbst zu vertreten habe. So verhalte es sich in den vorliegenden Fällen aber offensichtlich nicht; denn die Verstöße bei der Weiterverarbeitung von Butterfett fielen nicht in den Verantwortungsbereich der Klägerinnen, denen es nicht möglich gewesen sei, die fristgerechte und korrekte Verarbeitung des Butterfettes zu den Enderzeugnissen im Sinne des Artikels 6 Absatz 1 Buchstabe c der Verordnung Nr. 1259/72 zu überwachen.

Das angerufene Verwaltungsgericht Frankfurt sieht bei der Auslegung der gemeinschaftsrechtlichen Bestimmungen, die bei der Beurteilung dieser Frage eine Rolle spielen, gewisse Schwierigkeiten. Aus verschiedenen Gründen hat es Zweifel daran, daß die von der Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung vertretene Rechtsansicht zutrifft. Für den Fall, daß man diese Rechtsansicht als richtig anzuerkennen hat, zweifelt das Verwaltungsgericht ferner daran, daß eine so weitgehende Haftung des Zuschlagsempfängers mit seiner Kaution für den Verarbeitungserfolg mit dem höherrangigen Rechtsprinzip der Verhältnismäßigkeit in Einklang steht. Darüber hinaus scheint für das Verwaltungsgericht nicht außer Zweifel zu stehen, ob die Kommission nach den eingangs erwähnten, vom Rat festgelegten Grundverordnungen überhaupt zur Einführung einer Verarbeitungskaution ermächtigt war.

Das Verwaltungsgericht setzte daher die anhängigen Verfahren durch Beschlüsse vom 9. September 1976 aus und legte folgende Fragen zur Vorabentscheidung vor:

„a) Ist Artikel 18 Absatz 2 Satz 1 und Satz 2 Buchstabe a der Verordnung (EWG) Nr. 1259/72 der Kommission vom 16. Juni 1972 über den Absatz von Butter zu herabgesetzten Preisen an bestimmte Verarbeitungsbetriebe in der Gemeinschaft (ABl. L 139 vom 17. 6. 1972, S. 18) in der Fassung der Änderungsverordnung Nr. 1237/73 der Kommission vom 10. 5. 1973 (ABl. L 128 vom 15. 5. 1973, S. 1) dahin auszulegen, daß der zur Freigabe der Verarbeitungskaution führende Nachweis bereits dann als erbracht anzusehen ist, wenn sich aus dem von der nationalen Behörde auszustellenden Dokument i. S. von Art. 18 Abs. 2 S. 2 Buchst, a VO 1259/72 ergibt, daß der Zuschlagsempfänger — der nicht selbst Verarbeitungserzeugnisse i. S. des Art. 6 Abs. 1 Buchst, c VO 1259/72 herstellt — seine Verpflichtungen aus Art. 6 Abs. 1 Buchstaben a, b, d, e der o.g. VO erfüllt hat, oder setzt die Freigabe auch in diesem Fall stets voraus, daß die Verarbeitungserzeugnisse ausweislich des vorstehend genannten Dokuments den in Art. 6 Abs. 1 Buchst, c normierten Voraussetzungen entsprechen? (In der Rechtssache 99/76 ist hier noch hinzugesetzt: ‚Insbesondere innerhalb der in Art. 6 Abs. 1 Buchst. c letzter Unterabsatz genannten Frist von 6 Monaten hergestellt worden sind?‘)

b) Ist Art. 18 Abs. 2 S. 1 und S. 2 Buchst, a der o.g. VO bei Bejahung der vorstehend unter a) aufgezeigten zweiten Alternative mit höherrangigem Recht der Gemeinschaften, insbesondere dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz, vereinbar?“

Zu diesen Fragen — die Behandlung der Rechtssachen kann gemeinsam erfolgen, weil sie durch Beschluß vom 10. November 1976 für das mündliche Verfahren, also auch für die Schlußanträge, verbunden worden sind — nehme ich wie folgt Stellung:

1. Was zunächst das Problem angeht, ob in einem Fall, in dem der Zuschlagsempfänger nicht selbst Verarbeitungserzeugnisse im Sinne von Artikel 6 Absatz 1 Buchstabe c herstellt, für die Freigabe der Verarbeitungskaution der Nachweis ausreicht, daß Butterfett mit entsprechenden Verarbeitungsauflagen weiterveräußert worden ist, oder ob es auch in diesem Fall darauf ankommt, daß die Verarbeitungserzeugnisse tatsächlich den Voraussetzungen des Artikels 6 Absatz 1 Buchstabe c entsprechen, d. h. bestimmte Eigenschaften aufweisen und in der vorgesehenen Frist hergestellt worden sind, so scheint mir — um dies gleich zu sagen — nur eine Beantwortung in dem zuletzt genannten Sinne richtig zu sein. Darauf weist schon der Wortlaut der einschlägigen Vorschriften hin. Nach Artikel 18 Absatz 2 der Verordnung Nr. 1259/72 in der Fassung der Verordnung Nr. 1237/73 wird in einem Fall wie dem vorliegenden, in dem alle Verarbeitungsvorgänge im verkaufenden Mitgliedstaat stattfinden, die Verarbeitungsaution freigegeben, wenn der Zuschlagsempfänger durch Vorlage von Dokumenten, die der verkaufende Mitgliedstaat bestimmt, nachweist, daß die in Artikel 6 der Verordnung genannten Voraussetzungen erfüllt sind. Artikel 6 Absatz 1 spricht von der Verpflichtung des Zuschlagsempfängers, die gekaufte Butter zu Butterfett verarbeiten und dabei bestimmte Beimischungen vornehmen zu lassen. Er erwähnt ferner die Verpflichtung des Zuschlagsempfängers, das Butterfett nur zu ganz bestimmten Erzeugnissen — feinen Backwaren, Speiseeis, Pulverzubereitungen für die Herstellung von Speiseeis — verarbeiten zu lassen, und er bestimmt endlich mit Klarheit, daß die Verarbeitung in einer Frist von — nunmehr — sechs Monaten ab Übernahme abgeschlossen sein muß. Daraus ist zu folgern, daß „Voraussetzung“ im Sinne des Artikels 18 die Herbeiführung eines bestimmten Verarbeitungserfolges in der bezeichneten Frist ist. Darauf erstreckt sich die in der Bestimmung erwähnte Kontrolle des Mitgliedstaats und Entsprechendes müssen die von ihm auszustellenden Bescheinigungen attestieren. Wie die Kommission gezeigt hat, spricht für die Richtigkeit dieser Auslegung außerdem der klar erkennbare Sinn und Zweck der Verordnung. Sie dient — wie wir gesehen haben — der Entlastung des Buttermarktes durch Abbau des Butterberges. Unerläßlich ist es deshalb, daß die abgegebene Butter zu den vorgesehenen Zwecken verarbeitet wird, d. h. daß sie nicht auf den normalen Buttermarkt kommt, wo sie zu verstärkten Interventionen führen müßte. Notwendig ist offensichtlich auch, daß die genannte Frist eingehalten wird. Sie sorgt einmal dafür, daß nur die Mengen erworben werden, die der Bieter tatsächlich verarbeiten kann. Auf diese Weise erhalten möglichst viele Abnehmer Zugang zu der Ware, und so wird die Anlage von spekulativen Vorräten ausgeschlossen. Zum anderen ist die Frist deswegen von Bedeutung, weil sie es ermöglicht, den Erfolg der Maßnahme in einem überschaubaren Zeitraum zu kontrollieren, was die genaue Steuerung der Aktion und die Anbringung notwendiger Korrekturen erlaubt. Auch können auf diese Weise die notwendigen Kontrollen in einem angemessenen Zeitraum abgeschlossen und die administrative Belastung der Mitgliedstaaten in Grenzen gehalten werden. Demgegenüber läßt sich nicht — wie es die Klägerinnen getan haben — auf die Begründung der Verordnung Nr. 1259/72 verweisen, wo es heißt: „Dazu ist ein Kontrollsystem einzuführen, um sicherzustellen, daß die Butter ausschließlich ihrem Verwendungszweck zugeführt wird“, und wo sich der weitere Satz findet: „Diese Kontrolle muß von der Auslieferung aus dem Lager bis zur Verarbeitung der Butter stattfinden.“ Für mich ist offensichtlich, daß eine derartige, wenig präzise und kurze Andeutung in einer Verordnungsbegründung bei der Auslegung nicht das gleiche Gewicht haben kann wie Argumente, die aus dem Text selbst und aus seinem Sinn und Zweck gewonnen werden können. Mit dem erwähnten Hinweis kann also sicher nicht belegt werden, daß es nach der Verordnung nur auf die Kontrolle der ersten Verarbeitungsstufe ankommt und daß das weitere Schicksal des aus der Butter gewonnenen Butterfettes, also die Erreichung des eigentlichen Ziels der Maßnahme außer acht gelassen werden kann. Desgleichen kann gegenüber der von der Kommission und von der Bundesanstalt befürworteten Auslegung nicht auf Artikel 6 Absatz 1 Buchstabe e der Verordnung Nr. 1259/72 hingewiesen werden, wo davon die Rede ist, daß der Zuschlagsempfänger dafür zu sorgen hat, „daß im Fall jedes späteren Weiterverkaufs dieses Erzeugnisses (nämlich der erworbenen Butter oder des Butterfettes) die gleichen Verpflichtungen wie die unter c und d genannten in den Kaufverträgen enthalten sind“. Zwar ist einzuräumen, daß man sich die Frage stellen kann, ob diese Bestimmung, geht man von der soeben aufgezeigten Auslegung der Verordnung aus nicht überflüssig erscheint, und daß deshalb die Annahme naheliegen könnte, bei der Weiterveräußerung der Ware sei eine Weitergabe der Verarbeitungsverpflichtung ausreichend und komme es nicht zu einer Haftung für den Verarbeitungserfolg. Dagegen spricht jedoch, daß eine solche Freizeichnung des Käufers von seinen Verpflichtungen mit dem erwähnten Sinn und Zweck der Verordnung offenbar nicht zu vereinbaren ist. Es wäre dann nicht ausreichend sichergestellt, daß die Verarbeitung wirklich erfolgt, und es ergäben sich so bei der Einschaltung weiterer Abnehmer allerlei Möglichkeiten des Mißbrauchs der Regelung. Dem wiederum könnte nur entgegengewirkt werden, wenn die veräußernde Interventionsstelle den weiteren Abnehmern gegenüber Eingriffsmöglichkeiten hätte. Das ist aber nicht vorgesehen. Aus dem System der Verordnung ergibt sich vielmehr, daß der Zuschlagsempfänger alleiniger Vertragspartner der Interventionsstelle ist und daß — so Artikel 10 Absatz 5 der Verordnung Nr. 1259/72 — die mit der Ausschreibung verbundenen Rechte und Pflichten nicht übertragen werden können. Offenbar hat man diesen Weg gewählt, um es der Interventionsstelle zu ersparen, im Interesse der Erreichung des Zieles der Verordnung gegen eine Vielzahl von Verarbeitern auf recht unsicherer Rechtsbasis vorgehen zu müssen. Richtigerweise wird man daher den Artikel 6 Absatz 1 Buchstabe e so zu verstehen haben, daß mit ihm eine Stärkung der Interventionsstelle beabsichtigt ist — der Zuschlagsempfänger kann danach nicht einwenden, er sei außerstande, die Einhaltung der Verpflichtungen durchzusetzen — und daß er auch eine Verbesserung der Position des Zuschlagsempfängers bewirken soll, der danach einen etwaigen Abnehmer für den Verfall der Verarbeitungskaution haftbar machen kann. Verfehlt wäre es dagegen, aus der Bestimmung die These herzuleiten, bei der Weiterveräußerung der Butter sei für die Freigabe der Verarbeitungskaution der Nachweis ausreichend, daß dem Abnehmer die Verarbeitungs-. pflicht vertraglich auferlegt worden ist. Demnach kann zu der ersten Frage festgehalten werden, daß nach Artikel 6 der Verordnung Nr. 1259/72 den Zuschlagsempfänger die Verpflichtung trifft, die Verarbeitung der Butter in der vorgeschriebenen Weise und in der vorgeschriebenen Frist durchführen zu lassen. Da dies — gleichgültig ob der Zuschlagsempfänger selbst tätig wird oder ob er eine Weiterveräußerung vornimmt — die entscheidende Bedingung für die Gewährung des herabgesetzten Preises bildet, kann allein bei ihrer Erfüllung die Befreiung von der Zahlung der Verarbeitungskaution, d. h. des Unterschiedes zwischen dem regulären Marktpreis und dem Zuschlagspreis, erfolgen.

2. Bei dieser Beantwortung der ersten Frage stellt sich nach dem Vorlagebeschluß weiterhin das Problem, ob sich für die geschilderte, von der Kommission geschaffene Kautionsregelung eine Rechtsbasis in den maßgebenden Ratsverordnungen finden läßt. Außerdem ist zu untersuchen, ob gegen ihre Rechtsgültigkeit eingewendet werden kann, sie sei nicht in Einklang mit dem höherrangigen Rechtsgrundsatz der Verhältnismäßigkeit. a) Die Prüfung des ersten Punktes dürfte nach dem, was im Verfahren bekanntgeworden ist, keine besonderen Schwierigkeiten bereiten. Zwar ist richtig, daß eine besondere Kaution in den Artikeln 6 und 7 der Ratsverordnung Nr. 985/68 zur Festlegung der Grundregeln für die Interventionen auf dem Markt für Butter und Rahm nur für den Fall des Verkaufs zum Zwecke der Ausfuhr und zur Sicherung von Ausschreibungen vorgesehen ist, nicht dagegen eine Verarbeitungskaution, wie sie hier interessiert. Aber einer speziellen derartigen Ermächtigung für die Schaffung einer Kautionsregelung im Rahmen der Verordnung Nr. 1259/72 bedurfte es auch gar nicht. Wie wir gesehen haben, stellt die Verarbeitungskaution nichts anderes dar als einen Teil der vereinbarten Zahlungsbedingungen. Vereinbarter Kaufpreis ist der Marktpreis mit der Zusage eines Preisnachlasses für den Fall, daß die Verarbeitungsbedingungen eingehalten werden. In der Tat erhält der Zuschlagsempfänger mit der Butter den marktgerechten Gegenwert für die grundsätzlich vereinbarte Leistung. An der Richtigkeit dieser Feststellung können die von der Klägerin gebrachten Zahlenbeispiele nichts ändern, denn sie lassen außer acht, daß für die Verarbeitung, also für die Verfügung über die Butter, ein gewisser Zeitraum nötig ist und daß demgemäß, was den Marktpreis betrifft, auch die Preisentwicklung während dieses Zeitraums berücksichtigt werden durfte. . Wenn aber die Verarbeitungskaution als Teil der Zahlungsbedingungen angesehen werden kann, läßt sich dazu ohne weiteres auf die bereits erwähnten Artikel 6 der Verordnung Nr. 804/68 und 7a der Verordnung Nr. 985/68 verweisen, in denen besondere Maßnahmen vorgesehen sind, zu denen die Kommission Durchführungsbestimmungen erlassen kann. Daraus und aus Artikel 5 der Verordnung Nr. 985/68 ergibt sich für die Kommission die Befugnis, Verkaufsbedingungen und Preise festzusetzen. Dies stellt meines Erachtens eine ausreichende Rechtsgrundlage für die Einführung der beim verbilligten Butterabsatz geltenden Kautionsregelung dar; eine spezielle, die Kautionsregelung als solche nennende Ermächtigung war dagegen nicht erforderlich. b) Was die Frage angeht, ob die getroffene Regelung deswegen nicht mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit in Einklang steht, weil sie gleichsam eine Haftung für das Verhalten Dritter begründet, mit denen der Zuschlagsempfänger nicht in direkten Geschäftsbeziehungen steht und die er nicht zu kontrollieren vermag, so ist dazu in Kürze folgendes zu bemerken: Wichtig ist vor allem, daß der Zuschlagsempfänger — wie schon erwähnt — mit der Butter den marktgerechten Gegenwert für seine Leistung erhält, über den er frei verfügen kann. Danach erscheint es nicht unbillig, von ihm dem — freiwillig eingegangenen — Kaufvertrag entsprechend den Marktpreis zu verlangen, wenn die Bedingungen des Kaufvertrags — Verarbeitung der Butter zu bestimmten Erzeugnissen in einer bestimmten Frist — nicht eingehalten werden. Tatsächlich handelt es sich bei dem Verfall der Kaution nicht, wie die Klägerin meint, um eine Art Strafe, sondern um nichts anderes als die Geltendmachung angemessener vertraglicher Rechte durch die Interventionsstelle. Vergessen werden darf zudem nicht, daß die Abnehmer, für deren Verhalten der Zuschlagsempfänger einzustehen hat, diesem gegenüber zur Verarbeitung verpflichtet sind. Dies ist ausdrücklich in dem schon wiederholt erwähnten Artikel 6 Absatz 1 Buchstabe e der Verordnung Nr. 1259/72 vorgesehen. Daß es dem Zuschlagsempfänger nicht möglich sein sollte, sich vertraglich wirksam abzusichern und sich bei seinen Abnehmern bei Kautionsverfall schadlos zu halten, vermag ich nicht einzusehen. Nach deutschem Recht ist dabei namentlich eine Verordnung vom 26. März 1974 von Nutzen, deren Paragraph 15, wie die Bundesanstalt mit Recht betont hat, dazu beiträgt, daß die Durchsetzung derartiger Schadensersatzansprüche im Verhältnis zu den Abnehmern erleichtert wird. Angesichts dieser Umstände kann man schwerlich in der vorgeschriebenen Haftung des Zuschlagsempfängers eine unverhältnismäßige Sanktion sehen. Keineswegs erscheint nur eine Kautionsregelung vertretbar, nach der der Zuschlagsempfänger allein für eigenes Verhalten einzustehen hätte. Von der hier interessierenden Kommissionsverordnung und ihrer Kautionsregelung muß sicher gesagt werden, daß sie zur Sicherung des Ziels der Regelung einfach erforderlich ist; denn die Interventionsstellen selbst haben keine Möglichkeit, Drittabnehmer zur Erfüllung ihrer Verpflichtungen anzuhalten, und es kann wohl auch nicht daran gedacht werden, derartige Möglichkeiten, die mit einem unverhältnismäßigen Verwaltungsaufwand verbunden wären, für die Zukunft vorzusehen. Die vom Verwaltungsgericht geäußerten Zweifel an der Rechtmäßigkeit der Regelung sind demnach unter keinem Gesichtspunkt gerechtfertigt.