2.

Die italienische Preisregelung ist nunmehr vor allem an den Agrarvorschriften der Gemeinschaft im Bereich der Zuckerpreise zu messen, d. h. es ist zu untersuchen, ob die nationale Regelung Bestandteile enthält, die mit der Gemeinschaftsregelung nicht vereinbar sind. Lassen Sie mich in diesem Zusammenhang zunächst daran erinnern, daß Generalanwalt Mayras ernsthaft daran zweifelte, daß die italienischen Behörden nach dem Inkrafttreten der Verordnung Nr. 1009/67 und der Einführung der gemeinschaftlichen Zuckerpreise noch Höchstpreise sogar für die Verbraucherund Einzelhandelsstufe, sei es auch nur durch das System der auf den abgeleiteten Interventionspreis bezogenen Preisspannen, festsetzen konnten. Für die Beantwortung der aufgeworfenen Fragen ist namentlich das Urteil in der Rechtssache Galli (EuGH 23. Januar 1975 - Slg. 1975, 47) von Bedeutung. Dort ging es um eine nationale Preisstoppregelung für Getreide und Extraktöl von Ölsaaten zu Futterzwecken. Während die gemeinsame Marktorganisation für Getreide eine Preisregelung für die Grunderzeugnisse und sogar für die Erzeugnisse der ersten Verarbeitungsstufe vorsieht, umfaßt die Gemeinschaftsregelung für Fette — abgesehen von Olivenöl, für das eine Preisregelung eingeführt wurde — für die sonstigen Erzeugnisse ihres Anwendungsbereiches einen bloßen Zollschutz im Handelsverkehr mit Drittländern, wobei die Möglichkeit vorbehalten wird, bei Marktstörungen Schutzmaßnahmen zu ergreifen. Ferner waren bei diesem nationalen Preisstoppsystem Ausnahmen möglich. Im Hinblick auf diesen Sachverhalt hat das Urteil Galli, und zwar unter Hinweis auf die gemeinsame, für die Stufe der Produktion und des Großhandels geltende Preisregelung die Feststellung getroffen, „innerstaatliche preisregulierende Maßnahmen (seien) unvereinbar mit einer Marktorganisation .., die sich durch ein gemeinsames Preisbildungssystem auszeichnet“, die Mitgliedstaaten seien nicht mehr befugt, „durch einseitig erlassene innerstaatliche Rechtsvorschriften in den Preisbildungsmechanismus der gemeinsamen Marktorganisation einzugreifen“. In den vorliegenden Streitsachen haben wir es mit einer nationalen Regelung zu tun, die — ohne Ausnahmen zuzulassen — den Verkaufspreis des Verarbeitungserzeugnisses wahrscheinlich im Ergebnis auf allen Stufen festsetzt, obgleich eine Gemeinschaftsregelung zur Festsetzung des Erzeuger- und des Großhandelspreises für eben dieses Erzeugnis besteht. a) Hält man an den Thesen des Urteils Galli fest — und dies erscheint mir unerläßlich, einmal im Hinblick auf die Erfordernisse des freien Warenverkehrs und die Einheitlichkeit des Marktes sowie zum anderen in Anbetracht der Tatsache, daß in der Gemeinsamen Marktordnung alle zur Verhinderung einer unerwünschten Preisentwicklung notwendigen Vorkehrungen getroffen sind —, so ergibt sich, daß eine eventuelle nationale Preisfestsetzung für Produzenten und Großhändler kraft der Existenz der Zuckermarktordnung nicht mehr möglich ist. b) Bezüglich der Festsetzung nationaler Höchstpreise für Verbraucher ist die Lösung nicht so eindeutig. Insofern enthält das Urteil Galli die Feststellung, die Marktordnungsvorschriften ließen die Befugnis der Mitgliedstaaten unberührt, „geeignete Maßnahmen zur Preisgestaltung auf der Einzelhandels- und Verbraucherebene zu treffen“; freilich gilt der Vorbehalt, daß nicht die Ziele und das Funktionieren der in Frage stehenden gemeinsamen Marktorganisation gefährdet werden dürfen. Dazu wurde zwar im Verfahren — nicht ohne gute Gründe — eingewandt, die getroffene Unterscheidung erscheine gekünstelt, weil eine Preisfestsetzung für Verbraucher nowendigerweise Auswirkungen auf die .Preise der vorhergehenden Wirtschaftsstufen habe. Meines Erachtens muß man aber wohl die erwähnte Differenzierung gegenwärtig noch als berechtigt anerkennen, weil die meisten Mitgliedstaaten von der Wichtigkeit und Effizienz einer Verbraucherpreisregelung überzeugt sind und andererseits nach dem gegenwärtigen Entwicklungsstand der Integration das entsprechende Instrumentarium auf der Ebene der Gemeinschaft fehlt. Demnach ist es unerläßlich, bei der Beurteilung von Verbraucherhöchstpreisen zu untersuchen, ob die Vorbehalte des Urteils Galli eingreifen. aa) Wenden wir uns zunächst der Preisverordnung Nr. 9/74 zu, die in der Rechtssache 89/75 von Bedeutung ist. Dazu hat die Kommission eine Übersicht vorgelegt, aus der sich ergibt, daß die fraglichen Verbraucherhöchstpreise — eine solche Zurückrechnung unter Berücksichtigung von Gewinnspannen und legalen Belastungen ist möglich — einem Produzentenpreis entspricht, der genau auf dem Niveau des für Italien geltenden abgeleiteten Interventionspreises liegt. Sie knüpft daran die Schlußfolgerung, daß „diese Preisfestsetzung weder mit den Zielen noch mit der Durchführung der Marktorganisation vereinbar war“. Die italienische Regierung hat demgegenüber eine andere Berechnung, gültig für Zucker der ersten Kategorie, durchgeführt, und sie kommt dabei, namentlich weil sie die Erhöhung der italienischen Verbraucherpreise um den Anteil des „sovrapprezzo“ berücksichtigt, zu dem Ergebnis, das Gemeinschaftspreisniveau werde nicht berührt. Dazu ist meines Erachtens festzuhalten, daß die Wahl der Zuckerkategorie keinen Einfluß auf die Durchführung der notwendigen Berechnungen hat, weil sich nämlich die erforderlichen Umrechnungen mit Hilfe bestimmter Koeffizienten durchführen lassen. Klar ist für mich zudem, daß der „sovrapprezzo“ natürlich nicht in Betracht gezogen werden darf, da er ja nach der Gemeinschaftsregelung ausdrücklich für Italien als Beihilfe zugelassen worden ist. Davon ausgehend, kommt man offenbar — exakte Feststellungen liegen selbstverständlich beim vorlegenden Richter — zu dem Ergebnis, daß die von der Kommission vorgenommene Ableitung zutrifft. Das aber bedeutet gleichzeitig, eben weil nach der Verordnung Nr. 9/74 auf der Ebene der Produzenten nur das Interventionspreisniveau gewährleistet ist, eine Preisbildung bis zur Höhe des Schwellenpreises also verhindert wurde, daß die nationale Preisregelung mit der Gemeinschaftsregelung nicht in Einklang steht. bb) Bezüglich der Verordnungen Nr. 28/74 und Nr. 39/74, die in den anderen Verfahren von Bedeutung sind, kommt die Kommission bei der Durchführung entsprechender Berechnungen zu einem anderen Ergebnis. Die Zurückführung der in ihnen geregelten Verbraucherhöchstpreise auf die Ebene der Produzenten- und Großhändlerpreise scheint tatsächlich die Feststellung zu erlauben, daß für letztere ein Preisniveau möglich war, das über dem gemeinschaftlichen Richtpreis, Interventionspreis und Schwellenpreis lag. Es läßt sich also sagen, daß der Vorbehalt des Urteils Galli hier nicht in gleicher Weise zum Tragen kommt wie bezüglich der Verordnung Nr. 9/74. Daß er überhaupt nicht eingreife, ist damit indessen nicht gesagt; es ist in diesem Zusammenhang vielmehr eine andere Überlegung von Bedeutung, die — wenn ich das vorwegnehmen darf — ebenfalls dazu berechtigt, von einem unzulässigen Eingriff der italienischen Regelung in das Preissystem der Gemeinschaft zu sprechen. Ich denke dabei an die Maßnahmen, welche die Gemeinschaft zur Behebung der in Italien besonders spürbaren konjunkturellen Mangellage getroffen hat, und zwar zu einer Zeit, als offenbar nicht mehr die Möglichkeit bestand, Zucker aus dritten Ländern oder aus den anderen Mitgliedstaaten nach Italien zum Richtpreis einzuführen. Im einzelnen muß man dazu folgendes wissen: Aufgrund der Feststellung, daß der cif-Preis für Zucker über dem Schwellenpreis lag und die Versorgung der Gemeinschaft insgesamt nicht mehr gewährleistet war, daß ferner die Zuckerpreise auf dem Markt der Gemeinschaft, insbesondere in den Mangelregionen, erheblich über den für die Gemeinschaft festgelegten Preisen lagen, führte der Rat bereits am 18. November 1974 durch die Verordnung Nr. 2931/74 (ABl. L 311 vom 22. 11. 1974, S. 8) eine Subvention bei der Einfuhr von Weiß- und Rohzucker aus dritten Ländern ein. Die Menge, für die die Subvention gewährt werden sollte, wurde in einer ersten Stufe auf 200000 t festgesetzt. Es war vorgesehen, daß die Höhe der Subvention im Wege der Ausschreibung bestimmt werde (Artikel 3); der Zuschlag war dem Angebot mit der niedrigsten Subvention zu erteilen, die Ausgaben für diese Subvention sollten als Bestandteil der zur Regulierung der Agrarmärkte vorgesehenen Interventionen angesehen werden (Verordnung Nr. 2932/74 des Rates vom 18. 11. 1974, ABl. L 311 vom 22. 11. 1974, S. 10). Gleichzeitig beschloß der Rat mit der Verordnung Nr. 2932/74 die Gewährung einer Gemeinschaftssubvention für über die Höchstquote hinaus erzeugten Zukker, sogenanntem „C“ -Zucker, auf den die Ausfuhrabschöpfung keine Anwendung fand. Die Durchführungsbestimmungen zur Verordnung Nr. 2931/74 wurden in der Verordnung Nr. 3062/74 der Kommission vom 3. Dezember 1974 (ABl. Nr. 324 vom 4. 12. 1974, S. 7) festgelegt. Dabei ist erwähnenswert, daß die Kommission vor Erlaß dieser Verordnung nicht nur die Stellungnahme des Verwaltungsausschusses Zucker, sondern auch die des Währungsausschusses eingeholt hat, der gemäß Artikel 105 des EWG-Vertrags eingesetzt worden ist. Nach der genannten Verordnung sollten die Mitgliedstaaten eine Dauerausschreibung für die Subventionen bei der Einfuhr von Weißzukker und Rohzucker aus Drittländern sowie während der Gültigkeitsdauer dieser Dauerausschreibung Teilausschreibungen durchführen (Artikel 1). In Verbindung mit dieser für Rechnung des EAGFL gewährten Subvention wurde der Höchstverkaufspreis für den eingeführten Zukker bei Weißzucker auf 32,40 RE je 100 kg unverpackte Ware cif Mitgliedstaat, in dem die Ware in den freien Verkehr gebracht wurde, festgesetzt (Artikel 12 Buchstabe a). Nachdem die festgesetzte Menge aufgrund einer Teilausschreibung vom 15. Januar 1975 voll ausgenutzt worden war, wurde die Dauerausschreibung durch die Verordnung Nr. 122/75 der Kommission vom 17. Januar 1975 (ABl. L 13 vom 18. 1. 1975, S. 24) vorübergehend ausgesetzt. Die erwähnten 200000 t gingen im wesentlichen an das Vereinigte Königreich; aus Italien hatte sich kein Bieter gemeldet. Durch Verordnung Nr. 191/75 vom 21. Januar 1975 (ABl. L 20 vom 25. 1. 1975, S. 39) sah der Rat eine zusätzliche Menge von 200000 t Zucker zur Einfuhr mit Subventionen vor. Außerdem wurde der vom Zuschlagsempfänger einzuhaltende Höchstpreis angepaßt. Diesmal war es nicht die Kommission, sondern der Rat selbst, der den Höchstpreis beim Verkauf auf 35,81 RE je 100 kg Weißzucker festsetzte; außerdem wurde vorgesehen, daß die subventionierten Einfuhren auf die Gebiete der Gemeinschaft beschränkt werden könnten, die einen Zuschußbedarf hatten. Anläßlich der beiden ersten Ausschreibungen für die subventionierte Einfuhr im Rahmen dieser neuen Tranche konnte Italien wiederum nicht die vorgesehenen Vorteile in Anspruch nehmen. Bei der ersten Ausschreibung war Italien nicht einmal vertreten; bei der zweiten lagen die italienischen Angebote um etwa 30 % über denen der anderen Länder (Antwort der Kommission vom 21. April 1975 auf die im Parlament eingereichte schriftliche Anfrage Nr. 821/74 vom 7. März 1975, ABl. C 122 vom 2. 6. 1975, S. 34 und 35). Aufgrund dieser Erfahrung erarbeitete die Kommission neue Ausschreibungsverfahren, die eine vorrangige Versorgung des italienischen Marktes zu besten Bedingungen ermöglichen sollten. Hierauf zielten die Verordnungen Nr. 557/75 und Nr. 558/75 vom 4. März 1975 ab, die beide nach Anhörung des Währungsausschusses und des Verwaltungsausschusses für Zucker ergingen (ABl. L 59 vom 5. 3. 1975, S. 8 und 16). Parallel dazu wurde, um den Absatz von in der Gemeinschaft produziertem Weißzucker der Kategorie „C“ auf dem Gemeinschaftsmarkt zu ermöglichen und die für diesen Zucker aufgrund der Verordnung Nr. 2932/74 des Rates zu gewährenden Subventionen zu ermitteln, durch die Verordnung Nr. 312/75 der Kommission vom 7. Februar 1975 (ABl. L 35 vom 8. 2. 1975, S. 5) eine Dauerausschreibung eröffnet. Für die Lieferung dieses Weißzuckers nach Italien wurde zur Bedingung gemacht, daß der Zucker in unverändertem Zustand auf der Einzelhandelsstufe zu vermarkten sei. Der Zuschlagsempfänger hatte ihn zu einem Verkaufspreis zu liefern, der für 100 kg unverpackte Ware, je nach Fall, frei italienische Grenze oder cif italienische Häfen 35,56 RE nicht überstieg (Bekanntmachung der Ausschreibung im ABl. C 52 vom 5. 3. 1975, S. 13). Schließlich stockte der Rat am 25. März 1975 durch die Verordnung Nr. 821/75 (ABl. L 79 vom 28. 3. 1975, S. 1) die ursprünglich in der Verordnung Nr. 191/75 vorgesehene Menge um 300000 t auf. Aus dieser Darstellung, die zum Teil über den durch das Ausgangsverfahren gesetzten zeitlichen Rahmen hinausreicht, geht hervor, daß der Schwellenpreis wie auch der Richtpreis angesichts der Mangellage und der Verdoppelung der Weltmarktpreise nur noch theoretische Werte waren. Außerdem hatten die Gemeinschaftsbehörden auf Gemeinschaftsebene und speziell für Italien ein regelrechtes Höchstpreissystem geschaffen. Für den nicht durch die Gemeinschaftserzeugung gedeckten Bedarf, d. h. im wesentlichen für den Bedarf Italiens, war an die Stelle des Richtpreises der Gemeinschaft der durch die Gemeinschaftsbehörden festgesetzte gemeinschaftliche Höchstpreis getreten. Weil aber die italienischen Höchstpreise niedriger waren als die Preise, zu denen mit Hilfe der Gemeinschaftssubvention aus Drittländern eingeführter Zucker oder über die Höchstquote hinaus erzeugter Gemeinschaftszucker in Italien abgesetzt werden konnte, blieb den italienischen Raffineriebetrieben oder Importeuren keine Möglichkeit, an den von den Interventionsstellen der Mitgliedstaaten veranstalteten Ausschreibungen teilzunehmen. So gesehen kann wohl auch im Hinblick auf die Verordnungen Nr. 28/74 und 39/74 des CIP gesagt werden, ihre Preisregelung sei mit den im Rahmen der Zuckermarktordnung erlassenen Bestimmungen nicht vereinbar.