I.

Es tauchen aber im vorliegenden Verfahren Probleme der Limitierung der Einrede der Rechtswidrigkeit auf, für die eine Lösung in der bisherigen Rechtsprechung nicht vorgezeichnet ist. Sie ergeben sich aus dem Versuch, die Entscheidung, die den Gegenstand des Verfahrens 22/59 gebildet hat, in den Rechtsstreit einzubeziehen ebenso wie allgemeine Umlageentscheidungen, die zwar einen Niederschlag in jener individuellen Entscheidung gefunden haben, nicht aber als Rechtsgrundlage im Sinne des Meroni-Urteils die nunmehr angefochtene Entscheidung tragen. Diesen Problemen will ich mich jetzt zuwenden. Zur Rechtfertigung ihres Vorgehens beruft sich die Klägerin auf Artikel 36 Abs. 3 des Vertrages, wonach es gestattet ist, eine Klage wegen der nach den Bestimmungen dieses Vertrages festgesetzten finanziellen Sanktionen und Zwangsgelder mit dem Vorbringen zu begründen, die Entscheidung oder Empfehlung, deren Nicht-Beachtung zum Vorwurf gemacht wird, sei fehlerhaft. Drei Auslegungsfragen stellen sich nach dieser Vorschrift: — Sind Verzugszuschläge finanzielle Sanktionen? — Bezieht sich Artikel 36 auch auf vorhergehende individuelle Entscheidungen oder nur auf allgemeine Entscheidungen? — In welchem Verhältnis muß die Sanktionsentscheidung zu der früheren Entscheidung stehen, deren Fehlerhaftigkeit bei der Anfechtung der Sanktionsentscheidung geltend gemacht wird? Erste Frage: Wie ist der Begriff der finanziellen Sanktion im Vertragssystem zu verstehen? Nach dem Wortsinn ist eine Sanktion gegeben, wenn wegen Nicht-Erfüllung einer rechtlichen Verpflichtung Rechtsnachteile auferlegt werden; eine finanzielle Sanktion liegt vor, wenn der Nachteil in Geldleistungen besteht. Von einer Sanktion dagegen würde man nicht sprechen, wenn ein Unternehmen, das mit Geldzahlungen in Verzug gerät, nur zur Herausgabe der Vorteile verpflichtet wäre, die aus der unrechtmäßigen Zurückhaltung der geschuldeten Summe gezogen werden (Zinsvorteile). Es ist ganz offensichtlich, daß die Verzugszuschläge des Vertrages nicht in diesem letzteren Sinne bemessen sind. Nach Artikel 50 § 3 des Vertrages können Verzugszuschläge bis zu 5 % pro Vierteljahr, also bis zu 20 % pro Jahr, gefordert werden. Auch nach der Limitierung auf 1 % pro Monat (12 % pro Jahr) in der Entscheidung 3/52 bleibt immer noch ein Maß, das höher ist als die normalerweise aus einem Kapitalbetrag zu ziehenden Vorteile und das auf der Gläubigerseite mehr deckt als die mit der verspäteten Zahlung verbundenen gewöhnlichen Nachteile. Die Höhe der Verzugszuschläge allein spricht demnach schon für ihren Sanktionscharakter. Dazu kommen aber noch weitere Umstände: — Im Vertrag ist nur die Höchstgrenze der Verzugszuschläge bezeichnet, woraus sich eine Ermessensbefugnis zur Festsetzung im einzelnen Fall, wohl aber auch die Verpflichtung zur Festsetzung nach den besonderen Umständen des einzelnen Falles (Schwere des Verstoßes) ergibt. Nach dem Vertragstext (Artikel 50 § 3) ist außerdem die Verhängung von Verzugszuschlägen nicht nur gegenüber Unternehmen gestattet, die eine Geldleistung nicht erbringen, sondern allgemein gegen Unternehmen, die den aufgrund dieses Artikels erlassenen Entscheidungen nicht nachkommen. Beide Umstände rücken die Verzugszuschläge eher in die Nähe der Geldstrafen und der Erzwingungsgelder als in die der reinen Verzugszinsen. — Auch die allgemeine Vertragsterminologie rechtfertigt die Annahme, daß die Verzugszuschläge des Artikels 50 als finanzielle Sanktionen im Sinne des Artikels 36 zu gelten haben. Der Begriff der finanziellen Sanktion taucht nicht nur in Artikel 36 auf, sondern auch in Artikel 52, der von der Transferierung der aus Umlagen, finanziellen Sanktionen und Zwangsgeldern stammenden Geldmittel handelt, sowie in Artikel 91 des Vertrages, welcher der Hohen Behörde das Recht gibt, Zahlungen auszusetzen, wenn ein Unternehmen eine Zahlung nicht bewirkt, zu der es u. a. verpflichtet ist aufgrund einer von der Hohen Behörde festgesetzten finanziellen Sanktion oder eines von ihr festgesetzten Zwangsgeldes. In beiden Fällen kann nicht angenommen werden, daß die Verzugszuschläge des Artikels 50 nicht erfaßt werden sollen. Also bleibt nur die Möglichkeit, sie entweder als finanzielle Sanktionen oder als Zwangsgelder zu qualifizieren. — Im Rahmen der terminologischen Untersuchung ist überdies zu bemerken, daß der Vertrag keine finanziellen Leistungen außer Geldbußen und Verzugszuschlägen kennt, die als finanzielle Sanktionen angesprochen werden könnten. Wenn aber in einigen Vertragsbestimmungen ausdrücklich nur von Geldbußen gesprochen wird (Artikel 47, 54, 64, 65 § 5, 66 § 6, 68 § 6), kann die Verwendung des weiteren Begriffes der finanziellen Sanktion in Artikel 36 nur bedeuten, daß er auch die Verzugszuschläge des Artikels 50 mitumfaßt. Schließlich mag zur Bekräftigung dieser Auffassung noch auf das nationale Recht, insbesondere das nationale Steuerrecht verwiesen werden, das ebenfalls den Begriff des Säumniszuschlages kennt (vgl. etwa das deutsche Steuersäumnisgesetz vom 13. 7. 1961, BGBl I, Seite 891). Vor allem mit Rücksicht auf die Höhe der Säumniszuschläge wird dort im allgemeinen bei der rechtlichen Qualifizierung der Standpunkt vertreten, die Zuschläge seien nicht als Zinsen zu betrachten, sondern hätten die Funktion eines Druckmittels (vgl. Kommentar zur Reichsabgabenordnung von Becker-Riewald-Koch, 9. Auflage 1963, Band I, Seite 821 ff.). Ich habe also keine Bedenken, auf die Verzugszuschläge des Artikels 50 die Vorschriften von Artikel 36 mit allen Konsequenzen anzuwenden. Zweite Frage: Beschränkt Artikel 36 die Einrede der Rechtswidrigkeit auf vorangegangene allgemeine Entscheidungen oder gestattet er auch, was die Klägerin für richtig hält, die Fehlerhaftigkeit früherer individueller Entscheidungen geltend zu machen, die nicht unmittelbar angegriffen werden? Ein starkes Argument zugunsten ihrer These hat die Klägerin zweifellos im Wortlaut des Vertrages. Während in anderen Vorschriften ausdrücklich von allgemeinen Entscheidungen gesprochen wird, wo nur an solche gedacht ist (Artikel 33 Absatz 2, Artikel 50 § 2, Artikel 58 § 2), oder von individuellen Entscheidungen, wo nur diese gemeint sind (Artikel 15 Absatz 2, Artikel 33 Absatz 2), und während der Vertrag in einigen Vorschriften ausdrücklich unterscheidet zwischen besonderen Aufforderungen — besonderen Anfragen — d. h. individuellen Akten und Verordnungen, d. h. allgemeinen Regelungen (Artikel 65 § 3, 66 § 4), ist in Artikel 36 Absatz 3 nur von Entscheidungen schlechthin die Rede. Es ist auch nicht so — und darauf hat die Klägerin gleichfalls hingewieen —, daß in der Regel Sanktionen für die Nicht-Beachtung von allgemeinen Entscheidungen verhängt werden, daß also Artikel 36 Absatz 3 von einer derartigen Regelsituation her interpretiert werden müßte. Ein Blick auf die Bestimmungen des Vertrages zeigt, daß vielfach Geldbußen für die Nicht-Beachtung individueller Entscheidungen angedroht sind (so in Artikel 47, 54, 64 in Verbindung mit 60 und 63, 66 § 6 in Verbindung mit § 4, 68 § 6). Also ist eine gewisse grundsätzliche Fundierung der klägerischen Ansicht über die Tragweite von Artikel 36 durchaus anzuerkennen. Wie weit allerdings diese Textexegese einer Korrektur mit Rücksicht auf die Ausgestaltung des vertraglichen Rechts schutzsystems bedarf, das in Artikel 33 Klagefristen vorsieht, nach deren ungenutztem Ablauf im Interesse der Rechtssicherheit die Entscheidungen der Hohen Behörde grundsätzlich nicht mehr zum Gegenstand einer gerichtlichen Überprüfung gemacht werden können, ist eine andere und gewiß nicht unberechtigte Frage. Sie soll uns jedoch im vorliegenden Verfahren nicht weiter beschäftigen, weil es, wie gleich zu zeigen sein wird, auf ihre Beantwortung offenbar nicht ankommt. Die dritte Frage gibt nämlich Veranlassung, das Verhältnis der unmittelbar angegriffenen Entscheidung zu der Entscheidung von Februar 1959 näher zu untersuchen. Rufen wir uns noch einmal den Gang der Ereignisse ins Gedächtnis. Die Entscheidung vom 13. Februar 1959 stellte fest, daß die Klägerin für die Zeit vom 1. 1. 1953 bis zum 31. 10. 1958 keine Umlage entrichtet hat. Ihre Umlageschuld wurde berechnet für die Zeit vom 1. 1. 1953 bis zum 31. 3. 1958 nach Produktionszahlen, die das Unternehmen mitgeteilt hat, für die Zeit von April bis Oktober 1958 aufgrund von Schätzungen. Daraus ergab sich, daß am 5. November 195816060945 Lire als Umlage und 5480598 Lire als Verzugszuschläge zu bezahlen waren. Gleichzeitig wurde festgesetzt, daß für den Fall der Nichtbezahlung der Umlagerückstände ab 5. November 1958 monatlich 1% des Umlagebetrages (= 160609 Lire) als Verzugszuschläge fällig würden. Da die Klägerin auch nach dieser Entscheidung zunächst keine Zahlungen leistete, und zwar weder für Umlage noch für Verzugszuschläge, ist ihre Schuld weiter angewachsen. Ab Mai 1960 hat sie die rückständigen Umlagebeträge entrichtet, so daß ab Februar 1961 offenbar keine Umlage mehr für die Vergangenheit geschuldet war. Dagegen blieben weiterhin offen die Verzugszuschläge, und zwar die Verzugszuschläge auf die in der Entscheidung von Februar 1959 bezifferte Umlageschuld wie auch auf die ab November 1958 fällig gewordenen Umlagebeträge. In einem Schreiben vom 26. April 1961 ermittelte die Hohe Behörde die Gesamtheit der Verzugszuschläge und bezifferte sie auf 9334514 Lire. Von dieser Summe erließ sie der Klägerin auf deren Antrag am 18. 6. 19622334514 Lire. Der Rest von 7 Millionen Lire war schließlich Gegenstand einer Zahlungsaufforderung in der angegriffenen Entscheidung von November 1962. Das Verwaltungsverfahren macht uns also klar, daß sich die Entscheidung von November 1962, richtig gesehen, aus drei Elementen zusammensetzt: — Sie erfaßt Verzugszuschläge, die schon in der Entscheidung von Februar 1959 behandelt wurden, nämlich insoweit, als sie sich beziehen auf die Nichtentrichtung der bis November 1958 fällig gewordenen Umlange; — sie erfaßt Verzugszuschläge für die ab November 1958 fällig gewordene Umlage; — sie bestätigt den Teilerlaß der Verzugszuschläge, der im Schreiben vom 18. Juni 1962 ausgesprochen worden war. Was den ersten Punkt angeht, so ist die Entscheidung von November 1962 nicht eine Durchführungsentscheidung zu der Entscheidung von Februar 1959 oder eine Sanktionsentscheidung für die Nichterfüllung einer in dieser Entscheidung festgelegten Pflicht, sondern eine Wiederholung dieser Entscheidung mit einer gewissen Modifizierung aufgrund des gewährten Teilerlasses. Hinsichtlich des zweiten Punktes steht fest, daß die Pflicht zur Umlagezahlung, deren Nichterfüllung Verzugszuschläge nach sich gezogen hat, noch nicht Gegenstand einer individuellen Entscheidung, also auch nicht derjenigen von Februar 1959 war, sondern sich unmittelbar aus den allgemeinen Umlageentscheidungen ableitet. Folglich steht tatsächlich der Inhalt der Entscheidung von November 1962 zu dem der Entscheidung von Februar 1959 nicht in dem für einen Durchgriff nach Artikel 36 des Vertrages vorausgesetzten Verhältnis, was uns verwehrt, über Artikel 36 die Entscheidung von Februar 1959 und die ihr zugrunde liegenden allgemeinen Entscheidungen erneut zum Gegenstand einer gerichtlichen Überprüfung zu machen.