Zu diesem Vorabentscheidungsersuchen haben die Klägerin des Ausgangsverfahrens sowie die Kommission der Europäischen Gemeinschaften Erklärungen abgegeben.

a) Die Klägerin des Ausgangsverfahrens weist zunächst darauf hin, durch das Kooperationsabkommen und die dazu erlassenen Durchführungsbestimmungen sei eine wirtschaftlich sinnvolle Ausnutzung ihrer alten Lizenzen nicht mehr möglich gewesen. Da diese Lizenzen ohne Vorausfestsetzung der Abschöpfung erteilt worden seien, habe sie nach Inkrafttreten der neuen Regelung auf ihre alten Einfuhrlizenzen Manihot nur zu den höheren, prohibitiv wirkenden Abschöpfungssätzen einführen können. In ihren rechtlichen Ausführungen faßt sie die Bemerkungen zur ersten und dritten Frage des vorlegenden Gerichts zusammen. Das Fehlen einer Übergangsregelung für die Inhaber von Einfuhrlizenzen für Manihot mit Ursprung in Thailand sei nur auf eine Normlücke oder darauf zurückzuführen, daß man eine entsprechende Regelung in der Eile, mit der die Verordnung Nr. 2029/82 der Kommission vom 22. Juli 1982 mit Durchführungsbestimmungen für das mit diesem Land zwei Tage vorher abgeschlossene Abkommen erlassen worden sei, vergessen habe. Im dritten Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 2655/82 habe die Kommission ausgeführt:

„Die besondere Lage der Inhaber von vor dem Inkrafttreten der Verordnung (EWG) Nr. 2646/82 ausgestellten Einfuhrlizenzen ist zu berücksichtigen, indem die Annullierung dieser Lizenzen und die Rückzahlung der Kaution beantragt werden kann.“

Die „besondere Lage“ der betroffenen Inhaber von Einfuhrlizenzen liege gerade darin, daß diese vernünftigerweise nicht mit einer völligen Umstellung der Regelung für Einfuhr von Manihot während der Geltungsdauer der Lizenzen hätten rechnen können. Unter Berücksichtigung dieses Falls höherer Gewalt und zum Schutze des berechtigten Vertrauens der Betroffenen habe die Kommission die vorläufige Regelung gemäß Artikel 3 Absatz 6 der Verordnung Nr. 2655/82 erlassen. Es sei kein Grund dafür ersichtlich, weswegen die Inhaber von Einfuhrlizenzen für Manihot mit Ursprung in Thailand sich beim Inkrafttreten des Kooperationsabkommens mit diesem Land nicht in der gleichen „besonderen Lage“ befunden hätten. Die drei zwischen der Gemeinschaft und den Drittländern abgeschlossenen Abkommen hätten den gleichen Gegenstand, nämlich die Beschränkung der Einfuhren von Manihot in die Gemeinschaft. Deswegen sei die Interessenlage der Inhaber von Einfuhrlizenzen beim Inkrafttreten dieser verschiedenen Abkommen gleich und müsse den gleichen Schutz genießen.

Zur zweiten Frage vertritt die Klägerin die Ansicht, bei der Analogie müßten die Vorschriften der Verordnung Nr. 2655/82 entsprechend auf alle Importeure von Erzeugnissen der Tarifstelle 07.06 A GZT angewandt werden. Nach dem Inkrafttreten der Verordnung Nr. 2029/82 vom 22. Juli 1982 habe der Importeur, dessen Einfuhrlizenzen ohne Ausnutzung abzulaufen drohten, nämlich noch nicht die Möglichkeit gehabt, irgendwelche Anträge auf Freigabe der Kaution zu stellen. Erst von der Einführung der Übergangsregelung in der Verordnung Nr. 2655/82 an, die die Annullierung der Einfuhrlizenzen und die Freigabe der entsprechenden Kautionen innerhalb von 30 Tagen nach Anwendung der Verordnung vorgesehen habe, hätten die Importeure entsprechende Maßnahmen treffen und entsprechende Anträge stellen können. Die analoge Anwendung der Verordnung Nr. 2655/82 bedeute, daß auch die Frist von 30 Tagen ab dem 1. Oktober 1982 analog gegolten habe.

Auch die Gültigkeitsdauer der ihr erteilten Einfuhrlizenzen spreche für die Anwendung der vorgenannten Frist. Hätte sie noch während der Gültigkeitsdauer ihrer Lizenzen einen Antrag auf Annullierung und Freigabe der Kautionen gestellt, hätte ihr die Beklagte des Ausgangsverfahrens zu Recht vorhalten können, sie handle verfrüht, da sie sich nicht bemühe, doch noch von den thailändischen Behörden Bescheinigungen für die Ausfuhr zu erhalten. Gerade dies habe sie aber getan, und erst zu einem Zeitpunkt, als nach Ablauf der Gültigkeitsdauer ihrer Lizenzen ein Bemühen um diese Bescheinigung für die Ausfuhr nicht mehr sinnvoll war, habe sie die Lizenzen zurückgegeben und die Freigabe der Kautionen beantragt.

In der mündlichen Verhandlung ist die Klägerin noch auf das Vorbringen der Kommission eingegangen, die thailändischen Behörden hätten die neue Ausfuhrregelung bereits seit dem 1. Januar 1982 faktisch praktiziert. Die Klägerin bestreitet dies und weist zusätzlich darauf hin, daß zwischen der thailändischen Ausfuhr- und der gemeinschaftlichen Einfuhrregelung zu trennen sei. Maßgeblich für die Nutzung ihrer Lizenzen sei die gemeinschaftliche Einfuhrregelung gewesen, und die habe bis zum 28. Juli 1982 nicht verlangt, thailändische Bescheinigungen für die Ausfuhr vorzulegen. Deswegen habe für sie keinerlei Veranlassung bestanden, sich vor dem genannten Zeitpunkt bei den thailändischen Behörden um diese Bescheinigungen für die Ausfuhr zu bemühen.

Wenn die Kommission im übrigen die unterschiedliche Übergangsregelung für Altlizenzen damit rechtfertige, daß die Behandlung der Altlizenzen verschieden sei, so handle es sich bei dieser Argumentation um einen klassischen Zirkelschluß. Die unterschiedliche Regelung, um die es gehe, könne nicht zur Rechtfertigung dieser Regelung angeführt werden.

Abschließend schlägt die Klägerin vor, die vom vorlegenden Gericht gestellten Fragen wie folgt zu beantworten:

„1. a) Die im Juli 1982 geschaffene Einfuhrregelung für die Einfuhr von Erzeugnissen der Tarifstelle 07.06 A des Gemeinsamen Zolltarifs, durch die die Einfuhr von Manihot zu dem bisherigen Abschöpfungssatz von 6 % des Zollwerts auf eine bestimmte Menge begrenzt und für weitere Mengen die Abschöpfung auf ein Mehrfaches erhöht wurde, stellt einen Fall der höheren Gewalt dar. b) Deshalb muß die besondere Lage von vor dem Inkrafttreten der Verordnung (EWG) Nr. 2029/82 der Kommission vom 22. Juli 1982 ausgestellten Einfuhrlizenzen derart berücksichtigt werden, daß die Übergangsregelung des Artikels 4 Absatz 6 der Verordnung (EWG) Nr. 2655/82 der Kommission vom 1. Oktober 1982 auch auf Erzeugnisse der Tarifstelle 07.06 A des Gemeinsamen Zolltarifs mit Ursprung in Thailand angewandt wird.

2. Die 30-Tages-Frist für die Einreichung eines Antrages auf Freigabe der Kaution, wie sie in Artikel 3 Absatz 6 der Verordnung (EWG) Nr. 2655/82 der Kommission vom 1. Oktober 1982 niedergelegt ist, gilt in diesem Falle der analogen Anwendung auch für Einfuhren aus Thailand erst ab dem Anwendungsdatum der Verordnung (EWG) Nr. 2655/82 vom 1. Oktober 1982. Der Antrag auf Freigabe der Kaution kann formlos gestellt werden.“ b) Die Kommission führt aus, eine Verletzung des Gleichbehandlungsgrundsatzes und infolgedessen eine analoge Anwendung von Artikel 3 Absatz 6 der Verordnung Nr. 2655/82 auf Einfuhren von Erzeugnissen aus Thailand könnten nicht ernsthaft erwogen werden, da die durch das Abkommen EWG—Thailand sowie die Durchführungsverordnung Nr. 2029/82 vom 22. Juli 1982 einerseits und durch die Abkommen EWG—Indonesien, Brasilien und andere Drittländer sowie die Durchführungsverordnung Nr. 2655/82 andererseits eingeführten Regelungen voneinander verschieden seien.

Gemeinsam sei den Einfuhrregelungen zwar, daß die früher unbegrenzt möglichen Einfuhren zu dem im GATT konsolidierten Satz von 6 % des Zollwertes ab 1982 auf Höchstmengen beschränkt worden seien, bei deren Überschreitung die Einführer den vollen Abschöpfungssatz für Gerste zu bezahlen hätten. Unterschiede bestünden hingegen in bezug auf das Inkrafttreten der jeweiligen Regelungen, in der Art und Weise ihrer Verwaltung und bei den Altlizenzen.

Bei der Verwaltung der Kontingente liege im Rahmen des Abkommens mit Thailand die gesamte Verantwortung für die Vergabe von Ausfuhrlizenzen und die Kontrolle der ausgeführten Höchstmengen in den Händen der thailändischen Behörden. Die Einfuhr von Manihot zum Vorzugssatz sei nur gegen Vorlage einer von den thailändischen Behörden eingeführten durchlaufend numerierten Ausfuhrbescheinigung möglich, wobei die Behörden der Mitgliedstaaten auf die Kontrolle des Vorliegens dieser Bescheinigung beschränkt seien. Sei eine solche ausgestellt worden, besteht Identität zwischen der aus Thailand ausgeführten und der in die Gemeinschaft eingeführten Ware, so müßten die Behörden der Mitgliedstaaten grundsätzlich eine Einfuhrlizenz für die in der thailändischen Ausfuhrbescheinigung aufgeführten Mengen erteilen. Diese Regelung, die tatsächlich bereits am 1. Januar 1982, also schon vor dem Inkrafttreten des Abkommens zwischen der EWG und Thailand im Juli, eingeführt worden sei, habe die Einhaltung des für das Jahr 1982 vereinbarten Vorzugskontingents gewährleisten können. Bei Einfuhren aus Indonesien, Brasilien und anderen Drittländern liege die Verwaltung des Jahreskontingents hingegen ganz bei der Gemeinschaft.

Bei den Altlizenzen für Einfuhren aus anderen Ländern als Thailand, die beim Inkrafttreten der verschiedenen von der EWG abgeschlossenen Abkommen bereits erteilt, aber noch nicht ausgenutzt gewesen seien, habe es keine systematische Erfassung gegeben. Der Verordnungsgeber habe deshalb nicht ausschließen können, daß es am 1. Oktober 1982 noch zahlreiche nicht ausgenützte Einfuhrlizenzen gegeben habe. Angesichts der Ungewißheit über das Ausmaß dieser für die Importeure, die auf einen Abschöpfungssatz von 6 % vertraut hätten, uninteressant gewordenen Lizenzen habe die Kommission es für angebracht gehalten, die Möglichkeit der Annullierung mit anschließender Freigabe der Kaution vorzusehen.

Hingegen habe es im Rahmen der Einfuhren aus Thailand Altlizenzen nur geben können, wenn sich ein Importeur nicht an die thailändische Ausfuhrregelung gehalten habe. Bei dieser Sachlage habe kein Anlaß bestanden, andere Übergangsregelungen als für den Fall vorzusehen, in dem bestimmte Manihotmengen am 28. Juli 1982 die thailändischen Häfen bereits verlassen hätten. Zur Vermeidung von Umgehungsversuchen habe die Kommission auch nur diejenigen Altlizenzen annulliert, für die der Importeur eine entsprechende thailändische Ausfuhrbescheinigung habe vorweisen können.

Die Kommission schlägt deswegen vor, bei der ersten Vorlagefrage wie folgt zu antworten :

„Auch unter Berücksichtigung des Gleichheitssatzes erscheint es nicht zulässig, die in Artikel 3 Absatz 6 Unterabsatz 1 der Verordnung Nr. 2655/82 vorgesehene Annullierungsmöglichkeit für nicht ausgenutzte Importlizenzen betreffend die Einfuhr von Manihot aus Indonesien, Brasilien und anderen Lieferländern außer Thailand auf die durch die Verordnung Nr. 2029/82 geschaffene Einfuhrregelung für Manihoterzeugnisse mit Ursprung in Thailand zu übertragen.“

Die zweite Frage hält die Kommission wegen ihres Vorschlages, die erste Frage zu verneinen, für gegenstandslos.

Nach Ansicht der Kommission ist auch die dritte Frage zu verneinen.

Die Änderung der Einfuhrregelung für Erzeugnisse aus Thailand könne kein ungewöhnliches und unvorhersehbares Ereignis darstellen. Angesichts der von den thailändischen Behörden seit Januar 1982 angewandten Praxis und des Urastandes, daß die Kommission im Mai 1982 in den Erwägungsgründen zur Verordnung Nr. 1230/82 über besondere Durchführungsvorschriften über die Regelung der Einfuhrlizenzen für Erzeugnisse der Tarifstelle 07.06 A des Gemeinsamen Zolltarifs auf den bevorstehenden Abschluß des betreffenden Abkommens hingewiesen habe, hätten die betroffenen Kreise mit einer Änderung der Regelung rechnen und sich darauf einstellen müssen. Auch sei die Klägerin nicht mit der den Umständen nach gebotenen Sorgfalt vorgegangen, da sie sich nach Erlaß der Verordnung Nr. 1147/82, durch die die Möglichkeit der Vorausfestsetzung des Satzes der Einfuhrabschöpfung abgeschafft worden sei, über das Risiko bei der Beantragung einer Einfuhrlizenz habe im klaren sein müssen.

Die Kommission schlägt deswegen vor, die dritte Frage wie folgt zu beantworten:

„Die Änderung einer Einfuhrregelung, mit der ein bis dahin geltender Abschöpfungssatz von 6 % des Zollwerts um ein Mehrfaches erhöht wird, ist jedenfalls dann kein Fall von ,höherer Gewalt', wenn sich die Änderung in einer für die Betroffenen erkennbaren Weise seit langem abgezeichnet hatte und wenn diese die Möglichkeit hatten, sich auf die neue Einfuhrregelung einzustellen.“