SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS

MICHAL BOBEK

vom 15. April 2021 ( 1 )

Rechtssache C‑561/19

Consorzio Italian Management,

Catania Multiservizi SpA

gegen

Rete Ferroviaria Italiana SpA

(Vorabentscheidungsersuchen des Consiglio di Stato [Staatsrat, Italien])

„Vorlage zur Vorabentscheidung – Art. 267 Abs. 3 AEUV – Einzelstaatliches Gericht, dessen Entscheidungen nicht mehr mit Rechtsmitteln des innerstaatlichen Rechts angefochten werden können – Vorlagepflicht – Umfang – Ausnahmen und Kriterien nach dem Urteil CILFIT u. a.“

Inhaltsübersicht

I. Einleitung

1. Anders als die nationalen letztinstanzlichen Gerichte werden Studierende des Europarechts für das Urteil CILFIT u. a. vermutlich immer eher Sympathie gehabt haben ( 2 ). Im Lauf der letzten ein oder zwei Jahrzehnte werden die Herzen vieler Europarechtsstudenten wahrscheinlich mit einem plötzlichen Anflug von Freude und Erleichterung geklopft haben, wenn sie „Urteil CILFIT“, „Ausnahmen von der Vorlagepflicht“ und „Diskussion“ auf ihrem Prüfungs- oder Übungsblatt gelesen haben. Die Frage nach der Durchführbarkeit der nach dem Urteil CILFIT geltenden Ausnahmen von der Verpflichtung, eine Vorlage zur Vorabentscheidung einzureichen, insbesondere der Ausnahme in Bezug auf das Fehlen eines vernünftigen Zweifels des nationalen letztinstanzlichen Gerichts, ist nämlich vielleicht nicht die anspruchsvollste Erörterungsaufgabe. Müssen diese Gerichte wirklich (alle) gleichermaßen verbindlichen Sprachfassungen des Unionsrechts miteinander vergleichen? Wie sollen sie, praktisch betrachtet, bestimmen, ob die Frage für die Gerichte anderer Mitgliedstaaten und für den Gerichtshof gleichermaßen offenkundig ist?

2. Die Vorlagepflicht nach Art. 267 Abs. 3 AEUV, die Ausnahmen von dieser Pflicht und vor allem ihre Durchsetzung sind seit Jahren, bildlich gesprochen, schlafende Hunde des Unionsrechts. Wir wissen alle, dass sie da sind. Wir können alle über sie diskutieren oder gar akademische Aufsätze über sie schreiben. Im echten Leben aber weckt man sie am besten nicht. Pragmatisch (oder zynisch) gesagt, funktioniert das gesamte Vorabentscheidungssystem, weil niemand das Urteil CILFIT wirklich anwendet, jedenfalls nicht wörtlich. Oft ist es besser, sich einen Hund vorzustellen, als es mit dem lebenden Tier zu tun zu haben.

3. Aus einer Reihe von Gründen, die ich in den vorliegenden Schlussanträgen darlegen werde, trage ich dem Gerichtshof den Vorschlag vor, dass es an der Zeit ist, die Rechtssache CILFIT zu überprüfen. Mein Vorschlag hierfür ist eher einfach und geht dahin, die Vorlagepflicht nach Art. 267 Abs. 3 AEUV sowie die von ihr geltenden Ausnahmen so anzupassen, dass sie den Anforderungen des gegenwärtigen unionsrechtlichen Gerichtssystems entsprechen und dann realistisch angewendet (sowie möglicherweise zu gegebener Zeit durchgesetzt) werden können.

4. Der vorgeschlagene Anpassungsvorgang erfordert jedoch einen erheblichen Paradigmenwechsel. Die Grundgedanken und Ausrichtung der Vorlagepflicht und der von ihr geltenden Ausnahmen sollten sich wegbewegen vom Fehlen eines vernünftigen Zweifels im Hinblick auf die richtige Anwendung des Unionsrechts im Einzelfall, der in Form eines subjektiven gerichtlichen Zweifel bestehen und festgestellt werden muss, hin zu einem objektiveren Gebot der Gewährleistung einer in der gesamten Union einheitlichen Auslegung des Unionsrechts. Mit anderen Worten sollte die Vorlagepflicht nicht in erster Linie auf die richtigen Antworten, sondern vielmehr auf die Ermittlung der richtigen Fragen ausgerichtet sein.

II. Rechtlicher Rahmen

5. Art. 267 AEUV bestimmt: „Der Gerichtshof der Europäischen Union entscheidet im Wege der Vorabentscheidung a) über die Auslegung der Verträge, b) über die Gültigkeit und die Auslegung der Handlungen der Organe, Einrichtungen oder sonstigen Stellen der Union, Wird eine derartige Frage einem Gericht eines Mitgliedstaats gestellt und hält dieses Gericht eine Entscheidung darüber zum Erlass seines Urteils für erforderlich, so kann es diese Frage dem Gerichtshof zur Entscheidung vorlegen. Wird eine derartige Frage in einem schwebenden Verfahren bei einem einzelstaatlichen Gericht gestellt, dessen Entscheidungen selbst nicht mehr mit Rechtsmitteln des innerstaatlichen Rechts angefochten werden können, so ist dieses Gericht zur Anrufung des Gerichtshofs verpflichtet. …“

6. Art. 99 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs bestimmt: „Wenn eine zur Vorabentscheidung vorgelegte Frage mit einer Frage übereinstimmt, über die der Gerichtshof bereits entschieden hat, wenn die Antwort auf eine solche Frage klar aus der Rechtsprechung abgeleitet werden kann oder wenn die Beantwortung der zur Vorabentscheidung vorgelegten Frage keinen Raum für vernünftige Zweifel lässt, kann der Gerichtshof auf Vorschlag des Berichterstatters und nach Anhörung des Generalanwalts jederzeit die Entscheidung treffen, durch mit Gründen versehenen Beschluss zu entscheiden.“

III. Sachverhalt, nationales Verfahren und Vorlagefragen

7. An das Consorzio Italian Management und die Catania Multiservizi SpA (im Folgenden zusammen: Berufungskläger) wurde am 23. Februar 2006 von der Rete Ferroviaria Italiana SpA (im Folgenden: RFI) ein Auftrag für „Reinigungsdienstleistungen, Dienstleistungen zur Erhaltung des Erscheinungsbilds der Räumlichkeiten und anderer der Öffentlichkeit zugänglicher Flächen sowie Nebendienstleistungen in Bahnhöfen, Anlagen, Büros und Werkstätten an verschiedenen Orten im Amtsbezirk der Direzione compartimentale movimento di Cagliari [(Bezirksdirektion für Verkehr Cagliari, Italien])“ vergeben.

8. Dieser Vertrag enthielt eine Klausel, mit der Preisanpassungen eingeschränkt wurden. Während der Ausführung des Auftrags ersuchten die Berufungskläger RFI um eine Anpassung der Auftragsvergütung wegen einer angeblichen durch einen Anstieg der Personalkosten bedingten Erhöhung der Auftragskosten. RFI lehnte dies ab.

9. Die Berufungskläger erhoben Klage gegen RFI vor dem Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna (Regionales Verwaltungsgericht Sardinien, Italien, im Folgenden: TAR). Mit Urteil vom 11. Juni 2014 wies das TAR die Klage ab. Es stellte fest, dass Art. 115 des Decreto legislativo (Gesetzesvertretendes Dekret) Nr. 163/2006 nicht auf Tätigkeiten anwendbar sei, die zu den besonderen Sektoren gehörten, wie etwa Reinigungsleistungen, wenn sie notwendige Bestandteile des Eisenbahntransportnetzes seien. Das TAR stellte außerdem fest, dass die Preisanpassung nach Art. 1664 des Codice Civile (Zivilgesetzbuch) nicht zwingend vorgeschrieben sei und die Parteien von dieser Regelung abweichen könnten.

10. Gegen dieses Urteil legten die Berufungskläger beim Consiglio di Stato (Staatsrat, Italien) Berufung ein. Sie machten geltend, dass Art. 115 des Decreto legislativo Nr. 163/2006 oder, hilfsweise, Art. 1664 des Zivilgesetzbuchs anwendbar sei. Außerdem verstoße die nationale Regelung gegen die Richtlinie 2004/17/EG ( 3 ), soweit sie dazu führe, dass Preisanpassungen im Verkehrssektor und bei den entsprechenden Reinigungsverträgen ausgeschlossen seien. Diese Regelung habe zu einem ungerechten und unverhältnismäßigen vertraglichen Ungleichgewicht und letztlich zu einer Änderung der Regeln über die Funktionsweise des Marktes geführt. Wäre die Richtlinie 2004/17 dahin auszulegen, dass sie eine Preisanpassung bei allen in den besonderen Sektoren geschlossenen und ausgeführten Aufträgen ausschlösse, wäre sie damit ungültig.

11. Vor diesem Hintergrund legte der Consiglio di Stato (Staatsrat) dem Gerichtshof am 24. November 2016 die beiden folgenden Fragen zur Vorabentscheidung vor: 1. Ist eine Auslegung des innerstaatlichen Rechts, nach der eine Preisanpassung bei Verträgen in Bezug auf die besonderen Sektoren, insbesondere hinsichtlich Verträgen mit einem anderen Gegenstand als denen, auf die sich die Richtlinie 2004/17 bezieht, die jedoch eine instrumentelle Verbindung mit solchen Verträgen aufweisen, ausgeschlossen ist, mit dem Unionsrecht (insbesondere mit Art. 3 Abs. 3 EUV, den Art. 26, 56 bis 58 und 101 AEUV, Art. 16 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union und der Richtlinie 2004/17) vereinbar? 2. Ist die Richtlinie 2004/17 (sofern davon ausgegangen wird, dass sich der Ausschluss von Preisanpassungen bei sämtlichen im Bereich der besonderen Sektoren geschlossenen und angewandten Verträgen unmittelbar aus dieser Richtlinie ergibt) „angesichts der Ungerechtigkeit, der Unverhältnismäßigkeit, der Verzerrung des vertraglichen Gleichgewichts und damit der Regeln eines effizienten Marktes“ mit den Grundsätzen der Europäischen Union (insbesondere mit Art. 3 Abs. 1 EUV und den Art. 26, 56 bis 58 und 101 AEUV sowie Art. 16 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union) vereinbar?

12. Der Gerichtshof antwortete mit Urteil vom 19. April 2018 ( 4 ). Zur ersten Frage stellte der Gerichtshof fest, dass das vorlegende Gericht in keiner Weise erläutert habe, inwiefern die Auslegung von Art. 3 Abs. 3 EUV sowie der Art. 26, 56 bis 58 und 101 AEUV für die Entscheidung des Ausgangsrechtsstreits relevant sein solle. Art. 16 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (im Folgenden: Charta) gelte, ebenso wie die anderen Bestimmungen der Charta, ausschließlich bei der Durchführung des Rechts der Union; dies sei im Ausgangsverfahren nicht der Fall gewesen. Der Gerichtshof erklärte die erste Frage somit im Hinblick auf diese Bestimmungen für unzulässig ( 5 ).

13. Im Hinblick auf die Richtlinie 2004/17 und die ihr zugrunde liegenden allgemeinen Grundsätze, insbesondere den Gleichbehandlungs- und den Transparenzgrundsatz, stellte der Gerichtshof jedoch fest, dass sie dahin auszulegen seien, dass sie nationalen Rechtsvorschriften, nach denen eine regelmäßige Preisanpassung nach der Vergabe von öffentlichen Aufträgen in den in der Richtlinie genannten Sektoren nicht vorgesehen sei, nicht entgegenstünden. Aufgrund dieser Antwort kam der Gerichtshof zu dem Schluss, dass die zweite Frage hypothetischer Natur sei.

14. Nach Verkündung des Urteils des Gerichtshofs beantragten die Berufungskläger am 28. Oktober 2018 beim Consiglio di Stato (Staatsrat) zu Beginn der öffentlichen Sitzung vom 14. November 2018, dem Gerichtshof neue Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen. Sie machen im Wesentlichen geltend, der Gerichtshof habe mit seinem Urteil nicht dazu Stellung genommen, ob Reinigungsdienstleistungen in einer instrumentellen Verbindung zu einer Verkehrsdienstleistung stünden oder nicht. Der Gerichtshof sei davon ausgegangen, dass das Vertragsverhältnis, wie in der ursprünglichen Ausschreibung angegeben, nicht verlängert werden könne. Dies entspreche jedoch nicht der Sachlage in Italien, wo Dienstleistungsverträge von der öffentlichen Verwaltung oft auf unbestimmte Zeit verlängert würden, wodurch ein vertragliches Ungleichgewicht entstehe. Die Berufungskläger führen zur Stützung ihres Standpunkts die Erwägungsgründe 9, 10 und 45 sowie Art. 57 der Richtlinie 2004/17 an.

15. Nach Auffassung des Consiglio di Stato (Staatsrat), der wiederum das im Ausgangsverfahren vorlegende Gericht ist, haben die Berufungskläger somit neue Vorabentscheidungsfragen gestellt. Das vorlegende Gericht möchte indes wissen, ob es dem Gerichtshof diese Fragen unter den Umständen des Ausgangsverfahrens nach Art. 267 Abs. 3 AEUV vorlegen muss. Die Vorlageverpflichtung eines letztinstanzlichen Gerichts könne nicht losgelöst von einem System „verfahrensrechtlicher Schranken“ gelten, das die Parteien dazu anhalte, dem nationalen Gericht „abschließend“ diejenigen Aspekte des nationalen Rechts vorzutragen, die ihrer Ansicht nach gegen das Unionsrecht verstießen. Andernfalls würden wiederholte oder ständige Vorschläge für Vorabentscheidungsfragen – abgesehen davon, dass hiervon in missbräuchlicher Weise Gebrauch gemacht werden könnte, was im äußersten Fall einen „Verfahrensmissbrauch“ darstellen könne – letztlich infolge der Vorlagepflicht dazu führen, dass das Recht auf gerichtlichen Rechtsschutz bedeutungslos und der Grundsatz des zügigen und effektiven Abschlusses von Verfahren beeinträchtigt würde.

16. Vor diesem tatsächlichen und rechtlichen Hintergrund hat der Consiglio di Stato (Staatsrat) dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt: 1. Ist ein innerstaatliches Gericht, dessen Entscheidungen nicht mit einem Rechtsmittel angefochten werden können, gemäß Art. 267 AEUV grundsätzlich verpflichtet, eine Frage nach der Auslegung des Unionsrechts auch in den Fällen zur Vorabentscheidung vorzulegen, in denen ihm diese Frage von einer der Parteien des Verfahrens nach ihrer ersten verfahrenseinleitenden Handlung oder der Einlassung auf das Verfahren vorgeschlagen wurde, oder nachdem die Sache erstmals in die Beratung gegangen ist oder auch nachdem bereits ein erstes Vorabentscheidungsersuchen an den Gerichtshof der Europäischen Union gerichtet wurde? 2. Sind – mit Blick auf die vorstehenden Ausführungen – die Art. 115, 206 und 217 des Decreto legislativo Nr. 163/2006 in ihrer Auslegung durch die nationale Verwaltungsrechtsprechung, soweit sie Preisanpassungen bei Verträgen in Bezug auf die sogenannten besonderen Sektoren, insbesondere solchen, die einen anderen Gegenstand haben als diejenigen, auf die sich die Richtlinie 2004/17 bezieht, aber zu diesen eine instrumentale Verbindung aufweisen, ausschließen, mit dem Recht der Europäischen Union (insbesondere Art. 4 Abs. 2, Art. 9, Art. 101 Abs. 1 Buchst. e, Art. 106, Art. 151, Art. 152, Art. 153 und Art. 156 AEUV, der am 18. Oktober 1961 in Turin unterzeichneten Europäischen Sozialcharta und der Gemeinschaftscharta der sozialen Grundrechte der Arbeitnehmer von 1989, auf die Art. 151 verweist, den Art. 2 und 3 EUV sowie Art. 28 der Charta) vereinbar? 3. Sind mit Blick auf die vorstehenden Ausführungen die Art. 115, 206 und 217 des Decreto legislativo Nr. 163/2006, in ihrer Auslegung durch die nationale Verwaltungsrechtsprechung, soweit sie Preisanpassungen bei Verträgen in Bezug auf die besonderen Sektoren, insbesondere solchen, die einen anderen Gegenstand haben als diejenigen, auf die sich die Richtlinie 2004/17 bezieht, aber zu diesen eine instrumentale Verbindung aufweisen, ausschließen, mit dem Recht der Europäischen Union (insbesondere Art. 28 der Charta, dem in den Art. 26 und 34 AEUV verankerten Grundsatz der Gleichbehandlung sowie dem auch in Art. 16 der Charta verankerten Grundsatz der unternehmerischen Freiheit) vereinbar?

17. Die Berufungskläger, RFI, die italienische Regierung und die Europäische Kommission haben schriftliche Erklärungen eingereicht. Diese Beteiligten haben neben der deutschen und der französischen Regierung alle an der mündlichen Verhandlung vom 15. Juli 2020 teilgenommen.

IV. Würdigung

18. Wie vom Gerichtshof erbeten, wird in den vorliegenden Schlussanträgen der Schwerpunkt auf die erste Frage des vorlegenden Gerichts gelegt. Diese Frage umfasst zwei Ebenen. Einerseits könnte die erste Frage ihrem Wortlaut nach vielleicht einfach dahin verstanden werden, ob ein nationales letztinstanzliches Gericht zu einer Vorlage in einer konkreten Sachverhaltsgestaltung verpflichtet ist, die drei Merkmale aufweist: i) Die Frage wird von einer der Parteien aufgeworfen, ii) die Frage wird nach der ersten verfahrenseinleitenden Handlung einer Partei und iii) sogar nach einem bereits erfolgten ersten Vorabentscheidungsersuchen an den Gerichtshof aufgeworfen. Diese Fragen sind unschwer zu beantworten. Die Antworten ergeben sich nämlich aus der gefestigten Rechtsprechung des Gerichtshofs (wie nachstehend in Abschnitt A dargelegt werden wird).

19. Andererseits würde eine solche Antwort den vom vorlegenden Gericht tatsächlich angesprochenen Fragestellungen meines Erachtens nicht gerecht. Das Gericht weist darauf hin, dass es weitere Fragestellungen der Parteien gebe, über die in der Tat aufgrund der vom Gerichtshof bereits gegebenen Antwort entschieden werden könne. Es gebe jedoch auch neue Fragestellungen, die nicht in dieser Weise beantwortet werden könnten. Was diese weiteren Fragestellungen angehe, sei es selbst ein nach nationalem Recht letztinstanzliches Gericht und als solches verpflichtet, den Gerichtshof anzurufen, wenn sich in einem bei ihm anhängigen Verfahren eine Frage nach der Auslegung des Unionsrechts stelle ( 6 ).

20. An dieser Stelle tritt die sich aus der ersten Frage ergebende umfassendere Fragestellung voll hervor: Gilt die den letztinstanzlichen Gerichten obliegende Vorlagepflicht in sämtlichen Fällen, in denen Zweifel im Hinblick auf die richtige Anwendung des Unionsrechts im Einzelfall fortbestehen, unabhängig davon, ob in derselben Rechtssache bereits ein Vorabentscheidungsersuchen gestellt wurde oder nicht? Welchen genauen Umfang haben die Vorlagepflicht und die von ihr geltenden Ausnahmen, insbesondere in Fällen wie demjenigen des Ausgangsverfahrens?

21. Diese Frage möchte ich beantworten, indem ich zunächst die derzeitigen Konturen der Vorlagepflicht und der von ihr geltenden Ausnahmen skizziere (B). Anschließend werde ich die verschiedenen, durch diese Rechtsprechung aufgeworfenen Probleme erörtern, die sodann die Gründe dafür liefern werden, warum ich vorschlage, dass der Gerichtshof die Vorlagepflicht in anderem Licht neu fasst (C). Schließlich werde ich abschließend einen konkreten Vorschlag hierzu machen (D).

A. Ebenen

22. Die vom vorlegenden Gericht angeführten Merkmale beziehen sich auf drei Punkte: i) die Rolle der Parteien bei der Stellung einer Frage, ii) den Zeitpunkt der Frage in Bezug auf die verschiedenen Abschnitte, die ein nationales Gerichtsverfahren umfassen kann, und iii) die Möglichkeit eines zweiten Vorabentscheidungsersuchens im Rahmen desselben Verfahrens. Würden diese drei Punkte als drei gesonderte Fragen und nicht als drei Facetten ein und derselben Frage verstanden, könnte ihre Beantwortung leicht aus der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofs abgeleitet werden.

1. Äußere Ebene: Die Entscheidung ist immer Sache des nationalen Gerichts

23. Erstens ist die Frage, ob ein vorlegendes Gericht eine Entscheidung des Gerichtshofs zum Erlass seines Urteils für erforderlich hält, ausschließlich Sache der Entscheidung dieses Gerichts. Zwar wird ein nationales Gericht, ebenso wie jedes andere Gericht, die Beteiligten zu der Möglichkeit der Vorlage einer Frage zur Vorabentscheidung sicherlich anhören. Die nach Art. 267 AEUV eingerichtete unmittelbare Zusammenarbeit zwischen dem Gerichtshof und den nationalen Gerichten ist jedoch in Form eines Verfahrens ausgestaltet, das der Parteiherrschaft entzogen ist ( 7 ). Allein deshalb, weil eine Partei des Ausgangsrechtsstreits bestimmte Fragen des Unionsrechts aufwirft, muss das betreffende Gericht somit noch nicht davon ausgehen, dass sich eine Frage im Sinne von Art. 267 AEUV stellt, so dass ein Vorabentscheidungsersuchen zwingend erforderlich ist ( 8 ). Dies bedeutet umgekehrt auch, dass ein nationales Gericht von Amts wegen ein Vorabentscheidungsersuchen an den Gerichtshof richten darf ( 9 ).

24. Zweitens ist es ebenso allein Sache des nationalen Gerichts, darüber zu entscheiden, wann ein Vorabentscheidungsersuchen an den Gerichtshof gerichtet werden soll ( 10 ). Das nationale Gericht hat die besseren Voraussetzungen für die Beurteilung der Frage, in welchem Verfahrensstadium es einer Vorabentscheidung des Gerichtshofs bedarf ( 11 ). Für den Gerichtshof ist lediglich erforderlich, dass der Rechtsstreit zum Zeitpunkt des Vorabentscheidungsersuchens anhängig ist ( 12 ).

25. Zwar kann es aus der Perspektive des Gerichtshofs und seines Bestrebens um eine möglichst umfassende Unterstützung des vorlegenden Gerichts nur begrüßenswert sein, wenn das nationale Gericht sich zu einer Vorlage an den Gerichtshof erst dann entscheidet, wenn ein Rechtsstreit und alle seine Folgen sich im Verfahren vor diesem Gericht vollständig konkretisiert haben. So mag es in bestimmten Fällen im Interesse einer geordneten Rechtspflege erforderlich sein, dass der Gerichtshof erst angerufen wird, nachdem beide Parteien eines Rechtsstreits vom vorlegenden Gericht angehört worden sind. Dies stellt jedoch keineswegs eine als solche vom Gerichtshof aufgestellte Voraussetzung dar ( 13 ).

26. Ebenso dürften meines Erachtens nationale Regelungen oder Bestimmungen vom Gerichtshof nicht zu beanstanden sein, die eine Verfahrenskonzentration, insbesondere bei Rechtsmittelgerichten oder Obersten Gerichten, erforderlich oder verpflichtend machen, indem sie die Parteien verpflichten, neue oder weitere Einlassungen zu einem bestimmten Zeitpunkt oder Abschnitt des gerichtlichen Verfahrens vorzutragen. Allerdings hat der Gerichtshof in der Vergangenheit im Allgemeinen Bedenken geäußert, wenn solche Fristen oder Regelungen zur Verfahrenskonzentration es den nationalen Gerichten faktisch unmöglich machen sollten, Fragen der Vereinbarkeit nationaler Regelungen mit dem Unionsrecht aufzugreifen ( 14 ).

27. Zum Grundgedanken der Rechtsprechung des Gerichtshofs auf diesem Gebiet gehört somit, zu gewährleisten, dass nationale Verfahrensregelungen der Geltendmachung unionsrechtlicher Fragen nicht entgegenstehen, sondern dass ein etwaiges Vorabentscheidungsersuchen zu jedem Zeitpunkt des Verfahrens gestellt werden kann. Praktisch wird dies wohl dazu führen, dass einschränkende nationale Regelungen möglicherweise unangewendet bleiben müssen ( 15 ).

28. Im Kontext der vorliegenden Rechtssache ist es jedoch offenbar ein anderer Hintergrund, vor dem die Frage nach einer etwaigen Vorlagepflicht nach Art. 267 AEUV „auch in den Fällen [aufkommen konnte], in denen [dem nationalen Gericht die] Frage von einer der Parteien des Verfahrens nach ihrer ersten verfahrenseinleitenden Handlung oder der Einlassung auf das Verfahren vorgeschlagen wurde, oder nachdem die Sache erstmals in die Beratung gegangen ist“. In der vorliegenden Rechtssache gibt es nämlich im nationalen Recht dem Anschein nach keine einschränkende Regelung, so dass die Parteien offenbar Gesichtspunkte, die bereits Gegenstand eines Vorabentscheidungsersuchens waren, im Verfahren vor dem vorlegenden Gericht (erneut) erörtern können. Es wäre jedoch, vorsichtig formuliert, sehr ungewöhnlich, sich jetzt auf die oben genannte „möglichkeitserhaltende“ Rechtsprechung stützen zu wollen, wonach kategorisch stets darauf beharrt wurde, dass es nationalen Richtern völlig frei stehen muss, jeden Aspekt des Unionsrechts in jedem Stadium des Verfahrens aufzugreifen, um auf einmal zum gegenteiligen Ergebnis zu kommen, nämlich, dass nach einer auf der nationalen Ebene angekommenen Entscheidung des Gerichtshofs jede nach nationalem Recht zulässige weitere Erörterung ausgeschlossen wäre.

29. Drittens wäre dies auch kaum mit dem herkömmlichen Ansatz des Gerichtshofs in Bezug auf das dritte, vom vorlegenden Gericht herausgestellte Element in Einklang zu bringen, nämlich mit der Möglichkeit einer weiteren Frage. Insoweit hat der Gerichtshof stets darauf beharrt, dass es den nationalen Gerichten unbenommen bleibt, den Gerichtshof zu befassen, wenn sie es für angebracht halten, ohne dass der Umstand, dass die Bestimmungen, um deren Auslegung ersucht wird, bereits vom Gerichtshof ausgelegt worden sind, einer neuerlichen Entscheidung des Gerichtshofs entgegenstünde ( 16 ).

30. Dies gilt auch innerhalb ein und desselben nationalen Verfahrens. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs „[ist e]ine solche Vorlage … gerechtfertigt, wenn das nationale Gericht beim Verständnis oder bei der Anwendung des Urteils Schwierigkeiten hat, wenn es dem Gerichtshof eine neue Rechtsfrage stellt oder wenn es ihm neue Gesichtspunkte unterbreitet, die ihn dazu veranlassen könnten, eine bereits gestellte Frage abweichend zu beantworten“ ( 17 ). Eine erneute Vorlage ist somit stets möglich, und zwar sowohl zu denselben Bestimmungen des Unionsrechts als auch zu etwaigen anderen Bestimmungen oder Fragestellungen innerhalb desselben Verfahrens.

31. Folglich ist die kurze Antwort auf die erste Frage, dass ein Vorabentscheidungsersuchen jederzeit, unabhängig von einer innerhalb desselben Verfahrens ergangenen früheren Vorabentscheidung des Gerichtshofs, gestellt werden kann, solange das vorlegende Gericht die Antwort des Gerichtshofs zum Erlass seines Urteils für erforderlich hält. Diese Entscheidung hat stets das nationale Gericht aufgrund eines vernünftigen Zweifels zu treffen, den es in Bezug auf die richtige Anwendung des Unionsrechts in der bei ihm anhängigen Rechtssache möglicherweise weiterhin hat.

2. Tiefere Ebene: Sind wirklich alle Fragen vorzulegen?

32. Kurz zusammengefasst bleibt dies alles in der ausschließlichen Zuständigkeit des vorlegenden Gerichts und seiner Beurteilung des (subjektiven) Bedarfs, den Gerichtshof um weitere Hinweise zu ersuchen. Ist das jedoch wirklich die Antwort? Oder ist diese Aussage vielmehr die Beschreibung des Problems? Sollte in Fällen wie demjenigen der vorliegenden Rechtssache wirklich noch eine Vorlagepflicht bestehen?

33. In diesem Kontext betrachtet, dringt die erste Frage des vorlegenden Gerichts auf eine andere, wesentlich tiefere Ebene vor. Dies wird dadurch noch weiter hervorgehoben, dass alle drei Merkmale, die im vorstehenden Abschnitt als eigenständige Fragen erörtert wurden, im Ausgangsverfahren gleichzeitig vorliegen. Es stellt sich daher die Frage, ob das vorlegende Gericht trotz all dieser Umstände noch der Vorlagepflicht unterliegt.

34. Diese Frage kann daher meines Erachtens in der im vorstehenden Abschnitt skizzierten Weise nicht sachdienlich beantwortet werden. Sie kann meines Erachtens auch nicht in der Weise beantwortet werden, dass die vorliegende Rechtssache lediglich die Bindungswirkung und die Beachtung eines früheren Urteils des Gerichtshofs betreffe. Zwar ist sicherlich bereits seit dem Urteil Da Costa ( 18 ), später bestätigt durch das Urteil CILFIT ( 19 ), geklärt, dass die Wirkung einer vom Gerichtshof gegebenen Auslegung nach Art. 267 AEUV den inneren Grund dieser Verpflichtung entfallen und sie somit sinnlos erscheinen lassen kann ( 20 ). Dies gilt erst recht, wenn die gestellte Frage tatsächlich im Rahmen desselben nationalen Verfahrens bereits Gegenstand einer Vorabentscheidung war ( 21 ).

35. Das vorlegende Gericht hat jedoch klargestellt, dass es sich zum Teil auch mit neuen, weiteren Gesichtspunkten der Rechtssache zu befassen habe, auf die der Gerichtshof zuvor nicht eingegangen sei. Es geht hier somit nicht darum, dass eine frühere Entscheidung des Gerichtshofs nicht beachtet würde.

36. Vor diesem Hintergrund ist nicht feststellbar, dass das Unionsrecht der italienischen Praxis entgegenstünde, den Parteien die Gelegenheit zu geben, zu einer Antwort Stellung zu nehmen, die von einem übergeordneten Gericht auf ein in diesem Verfahren gestelltes Ersuchen hin ergangen ist. In der mündlichen Verhandlung hat die italienische Regierung erklärt, dass diese Praxis nicht nur bei einer Antwort des Gerichtshofs, sondern auch bei Antworten des nationalen Verfassungsgerichts auf eine von einem nationalen Richter gestellte Frage nach der Verfassungsmäßigkeit Anwendung finde. In diesen Fällen erhielten die Parteien des Ausgangsverfahrens Gelegenheit zur Stellungnahme dazu, welche Folgen sich aus den von einem übergeordneten Gericht gegebenen Hinweisen für ihren Vortrag ergäben.

37. Zusammenfassend dürfte meines Erachtens, soweit der Gerichtshof nicht Selbstverständlichkeiten wiederholen will, ohne sich mit der tieferen Ebene der vorliegenden Rechtssache zu befassen, oder einige der soeben skizzierten Aspekte in eher grundlegender Weise einer Neubewertung unterziehen will, in der vorliegenden Rechtssache eine Auseinandersetzung mit dem Wesen und dem Umfang der Vorlagepflicht angezeigt sein. Die Beteiligten haben hierzu unterschiedliche Ansichten vertreten.

38. Die Berufungskläger und die Beklagte des Ausgangsrechtsstreits legen in ihren Stellungnahmen den Schwerpunkt hauptsächlich auf die Fragen 2 und 3. Was die erste Frage angeht, halten die Berufungskläger Vorabentscheidungsersuchen für überflüssig, soweit es eine ständige Rechtsprechung gebe, es sei denn die einschlägigen Präzedenzentscheidungen seien veraltet oder es gebe neues Vorbringen im Verfahren vor dem vorlegenden Gericht, wie dies im Ausgangsverfahren der Fall sei. Die Beklagte ist der Ansicht, dass das vorlegende Gericht keine neuen Fragen hätte vorlegen sollen, da die Auslegung der in Rede stehenden unionsrechtlichen Vorschriften eindeutig gewesen und durch die Rechtsprechung des Gerichtshofs bereits geklärt gewesen sei.

39. Die deutsche, die französische und die italienische Regierung sowie die Kommission behandeln die erste Frage sämtlich eingehender und tragen mehrere Standpunkte vor. Die deutsche Regierung und die Kommission sehen keinen Grund, das Urteil CILFIT in irgendeiner Weise einer erneuten Überprüfung zu unterziehen. Nach Ansicht der deutschen Regierung haben sich die CILFIT‑Kriterien bewährt und sollten beibehalten werden.

40. Die italienische Regierung hat sich für eine bessere Ausgewogenheit zwischen Vorlagepflicht geordneter Rechtspflege ausgesprochen. Nach ihrer Ansicht soll nur dann ein Verstoß eines letztinstanzlichen Gerichts gegen Art. 267 Abs. 3 AEUV vorliegen, wenn es von den Beteiligten aufgeworfene Fragen zum Unionsrecht ohne Angabe von Gründen unberücksichtigt lasse oder für unbegründet erkläre. Diese Begründung sei entscheidend. Sie könne sogar die Verantwortlichkeit der Mitgliedstaaten für eine von ihren letztinstanzlichen Gerichten unterlassene Vorlage mindern.

41. Nach Ansicht der französischen Regierung sollten die CILFIT‑Kriterien im Licht des übergreifenden Zwecks von Art. 267 AEUV und des derzeitigen Stands des Unionsrechts unter Berücksichtigung der eingetretenen strukturellen Veränderungen (neu) ausgelegt werden. Die Vorlagepflicht solle sich auf wichtige Auslegungsfragen und auf Fragen konzentrieren, die innerhalb der Union zu unterschiedlichen Auslegungen führen könnten, und nicht unbedingt auf Einzelfälle innerhalb der Mitgliedstaaten. Bei Fragen zur Anwendung des Unionsrechts solle die Vorlagepflicht nicht gelten. An dieser Pflicht solle nur bei allgemeinen Fragen oder bei Fragen festgehalten werden, die zwar einzelfallbezogener seien, bei denen der Gerichtshof jedoch einen allgemeinen Rahmen für die Prüfung oder Kriterien für die rechtliche Beurteilung festlege. Die letztinstanzlichen Gerichte könnten zwar weiterhin entscheiden, auch Fragen anderer Art vorzulegen, die nationalen Gerichte sollten jedoch die sich aus einer geordneten Rechtspflege und dem Erfordernis einer Entscheidung innerhalb angemessener Frist ergebenden Anforderungen berücksichtigen, insbesondere dann, wenn in ein und demselben Verfahren bereits eine erste Vorabentscheidung des Gerichtshofs ergangen sei.

B. Urteil CILFIT (und seine Nachfolge)

42. Nach Art. 267 Abs. 3 AEUV sind einzelstaatliche Gerichte, deren Entscheidungen nicht mehr mit Rechtsmitteln des innerstaatlichen Rechts angefochten werden können, verpflichtet, dem Gerichtshof Fragen nach der Auslegung oder Gültigkeit des Unionsrechts vorzulegen.

43. Es besteht somit nach dem Wortlaut des Vertrags eindeutig eine Pflicht letztinstanzlicher Gerichte ( 22 ), dem Gerichtshof Fragen im Sinne von Art. 267 Abs. 1 AEUV vorzulegen. Der Rest wurde, wie bei vielen anderen Bestimmungen des Primärrechts, schlicht durch die Rechtsprechung entwickelt.

44. Als Erstes unterscheidet der Wortlaut des Vertrags hinsichtlich des Umfangs der Vorlagepflicht nicht zwischen Fragen nach der Auslegung und Fragen nach der Gültigkeit. Für Fragen nach der Gültigkeit hat der Gerichtshof jedoch klargestellt, dass alle nationalen Gerichte, d. h. nicht nur letztinstanzliche Gerichte, vorbehaltlos verpflichtet sind, solche Fragen dem Gerichtshof vorzulegen. Die nationalen Gerichte sind nicht befugt, selbst die Gültigkeit von Handlungen der Gemeinschaftsorgane festzustellen ( 23 ). Das Erfordernis der Einheitlichkeit ist besonders zwingend, wenn es um die Gültigkeit einer Unionshandlung geht. Meinungsverschiedenheiten zwischen den Gerichten der Mitgliedstaaten über die Gültigkeit von Unionshandlungen wären geeignet, die Einheit der Unionsrechtsordnung selbst zu gefährden und das grundlegende Erfordernis der Rechtssicherheit zu beeinträchtigen ( 24 ).

45. Diese Gesichtspunkte stellen Fragen nach der Gültigkeit von Unionsrechtsakten auf eine andere, eigene Schiene. Ebenso wie sich der Grund dafür, dass für alle nationalen Gerichte eine kategorische Pflicht zur Vorlage jeder Frage nach der Gültigkeit an den Gerichtshof besteht, von den Gründen dafür, dass eine Vorlagepflicht für Fragen nach der Auslegung besteht, unterscheidet, gilt dies, und darauf kommt es an, auch für die hiervon geltenden Ausnahmen. Die Ausnahmen nach der CILFIT‑Rechtsprechung gelten nicht für die Pflicht zur Vorlage einer Frage nach der Gültigkeit ( 25 ).

46. Es sollte bereits an dieser Stelle betont werden, dass die folgende Erörterung in den vorliegenden Schlussanträgen ausschließlich Vorabentscheidungsersuchen zur Auslegung des Unionsrechts betrifft.

47. Als Zweites ist richtigerweise anzuerkennen, dass Art. 267 Abs. 3 AEUV seinem Wortlaut nach eine kategorische Pflicht zur Vorlage für nationale letztinstanzliche Gerichte regelt, die ohne jede Ausnahme gilt: „Wird eine derartige Frage … gestellt, …so ist dieses Gericht zur Anrufung des Gerichtshofs verpflichtet“. Die Ausnahmen nach der CILFIT‑Rechtsprechung für Fragen nach der Auslegung sind insoweit tatsächlich durch die Rechtsprechung des Gerichtshofs aufgestellt worden.

48. Diesen Punkt erwähne ich sicherlich nicht, um damit anzudeuten, dass diese Ausnahmen falsch oder unrechtmäßig seien. Im Gegenteil sind sie vielmehr zwingend. Ich möchte dies indes als Vorbemerkung zu der folgenden Erörterung herausstreichen, um damit hervorzuheben, dass, soweit es um das Wesen und den Umfang der Vorlagepflicht oder die von ihr geltenden Ausnahmen geht, das Argument, dass „dies nicht zu ändern ist, weil es so im Vertrag steht“, eher seltsam erscheint. Welche genaue Tragweite die Verpflichtung zur Vorlage zur Vorabentscheidung hat, bleibt nach dem Wortlaut von Art. 267 AEUV bemerkenswert offen. Was die von dieser Pflicht geltenden Ausnahmen angeht, ist dem Vertrag überhaupt nichts zu entnehmen. Genauer gesagt, könnte man, wenn man ein notorischer Wortlautanhänger sein wollte, sogar jedwede Ausnahme von der Vorlagepflicht nach dem Wortlaut von Art. 267 AEUV für ausgeschlossen halten.

1. Gründe für die Vorlagepflicht

49. Allgemein „[begründet d]as in Art. 267 AEUV vorgesehene System … eine direkte und enge Zusammenarbeit zwischen dem Gerichtshof und den nationalen Gerichten, in deren Rahmen diese an der ordnungsgemäßen Anwendung und einheitlichen Auslegung des Unionsrechts sowie am Schutz der den Einzelnen von dieser Rechtsordnung gewährten Rechte mitwirken“ ( 26 ).

50. Der Vertrag verlangt jedoch von den nationalen letztinstanzlichen Gerichten im Sinne von Art. 267 Abs. 3 AEUV mehr als von einem Gericht im Sinne von Art. 267 Abs. 2 AEUV. Es muss also weitere, strukturelle Gründe dafür geben, warum letztinstanzliche Gerichte, über die allen nationalen Gerichten offenstehende Ermessensentscheidung über eine Vorlage hinaus, einer Pflicht zur Vorlage unterliegen.

51. Der strukturelle Grund für die für letztinstanzliche Gerichte geltende Verpflichtung wurde schon früh im Urteil Hoffmann-Laroche benannt, nämlich dahin, zu „verhindern, dass sich in einem Mitgliedstaat eine nationale Rechtsprechung herausbildet, die mit den Normen des [Unions]rechts nicht im Einklang steht“ ( 27 ). Mit anderen Worten liegt der besondere Zweck von Art. 267 Abs. 3 AEUV in der Notwendigkeit, zu „verhindern, dass es innerhalb der [Union] zu voneinander abweichenden Gerichtsentscheidungen über Fragen des [Unions]rechts kommt“ ( 28 ). Die Beschränkung dieser Verpflichtung auf letztinstanzliche Gerichte ist insbesondere dadurch begründet, dass „ein letztinstanzliches Gericht definitionsgemäß die letzte Instanz [ist], vor der der Einzelne die ihm aufgrund des Unionsrechts zustehenden Rechte geltend machen kann. Die letztinstanzlichen Gerichte haben die Aufgabe, die einheitliche Auslegung von Rechtsvorschriften auf einzelstaatlicher Ebene zu gewährleisten.“ ( 29 )

52. Neben dem Bestreben, das nationale Gericht bei der richtigen Auslegung oder Anwendung des Unionsrechts im Einzelfall zu unterstützen, worin der übergeordnete Grundgedanke von Art. 267 AEUV liegen dürfte, wird somit der Grundgedanke der Vorlagepflicht in systematischer, struktureller Weise formuliert, nämlich dahin, Abweichungen in der Rechtsprechung in der Union zu verhindern. Dieses Ziel lässt sich nämlich nachvollziehbarerweise am besten auf der Ebene der nationalen Gerichte verfolgen, denen regelmäßig auch die Aufgabe zugewiesen ist, die Einheitlichkeit auf der nationalen Ebene zu gewährleisten.

53. Es ist jedoch richtigerweise anzuerkennen, dass der Grund für die Vorlagepflicht in den Feststellungen (und in der Anwendungspraxis) des Gerichtshofs im Laufe der Jahre nicht immer so kohärent zum Ausdruck gekommen ist. Es ist gelegentlich von einheitlicher Auslegung und Anwendung des Unionsrechts ( 30 ), gelegentlich von ordnungsgemäßer Anwendung und einheitlicher Auslegung ( 31 ) und gelegentlich gar nur von einheitlicher Anwendung ( 32 ) die Rede.

54. Dies mögen nur unbewusste Änderungen der verwendeten Formulierung sein. In anderen Fällen weisen sie jedoch auf tiefer greifende Abweichungen hin. Sie sind Anzeichen für ein ständiges Spannungsverhältnis im Hinblick auf die Frage, inwieweit die Verpflichtung nach Art. 267 Abs. 3 AEUV anders auszulegen ist als die Möglichkeit nach dessen Abs. 2.

55. Die Möglichkeit nach Art. 267 Abs. 2 AEUV dient, ebenso wie der übergreifende Zweck des Vorabentscheidungsverfahrens, zweifellos dazu, die nationalen Gerichte bei der Lösung von Einzelfällen zu unterstützen, die Gesichtspunkte des Unionsrechts betreffen. Dieser einzelfallbezogene „Mikrozweck“ dient sicherlich, langfristig betrachtet, dem systematischeren „Makrozweck“ des Vorabentscheidungsverfahrens. Er bildet schrittweise ein System von Präzedenzentscheidungen (oder, in der Formulierung des Gerichtshofs, eine ständige Rechtsprechung) heraus, die dazu beiträgt, die einheitliche Anwendung des Unionsrechts in der gesamten Union zu gewährleisten.

56. Kann aber die Verpflichtung zur Vorlage als bloße Erweiterung der Möglichkeit einer Vorlage als Versuch verstanden werden, die Fälle zu bestimmen, in denen etwas, das seine Grundlage in der Option zur Vorlage hat, auf einmal zu einer strukturellen Verpflichtung wird, so dass der einzelne nationale Richter, der möglicherweise „subjektive Zweifel“ haben mag, sich auf einmal mit einem „objektiven Bedarf“ nach Unterstützung durch den Gerichtshof konfrontiert sieht?

2. Ausnahmen von der Verpflichtung

57. Dem Urteil CILFIT lag ein Rechtsstreit zwischen Wollimporteuren und dem italienischen Gesundheitsministerium über die Entrichtung von Gebühren für die gesundheitspolizeiliche Untersuchung von Wolle, die aus nicht der (damaligen) Gemeinschaft angehörenden Ländern eingeführt wurde, zugrunde. Die Importeure beriefen sich auf eine Bestimmung einer Verordnung, nach der es den Mitgliedstaaten untersagt ist, auf bestimmte eingeführte Waren tierischen Ursprungs Abgaben mit gleicher Wirkung wie Zölle zu erheben. Das Gesundheitsministerium hielt dem entgegen, dass Wolle nicht unter den Vertrag falle und daher nicht von dieser Verordnung erfasst sei.

58. Vor diesem Hintergrund legte die Corte suprema di cassazione (Oberster Kassationsgerichtshof, Italien) eine Frage nach der Auslegung des damaligen Art. 177 Abs. 3 des EWG-Vertrags (jetzt Art. 267 Abs. 3 AEUV) im Wesentlichen dahin vor, ob die Vorlagepflicht automatisch bestehe oder davon abhänge, dass ein vernünftiger Auslegungszweifel bestehe. Nach Ansicht des Gesundheitsministeriums war die Auslegung der Verordnung so offenkundig, dass nicht einmal die Möglichkeit eines Auslegungszweifels in Betracht zu ziehen und daher ein Vorabentscheidungsersuchen an den Gerichtshof nicht erforderlich sei. Die betroffenen Importeure machten geltend, dass, da vor einem Obersten Gericht, dessen Entscheidungen nicht mehr mit Rechtsmitteln des innerstaatlichen Rechts angegriffen werden könnten, eine Frage bezüglich der Auslegung einer Verordnung aufgeworfen worden sei, dieses Gericht sich seiner Verpflichtung zur Anrufung des Gerichtshofs nicht entziehen könne.

59. In seinem Urteil verwies der Gerichtshof zunächst auf den Zweck der Vorlagepflicht, durch die „die ordnungsgemäße Anwendung und die einheitliche Auslegung des Gemeinschaftsrechts in allen Mitgliedstaaten sichergestellt werden sollen. … Artikel 177 Absatz 3 soll insbesondere verhindern, dass es innerhalb der Gemeinschaft zu voneinander abweichenden Gerichtsentscheidungen über Fragen des Gemeinschaftsrechts kommt. … die Tragweite der Verpflichtung [ist] daher anhand dieser Ziele … zu beurteilen“ ( 33 ).

60. Anschließend stellte der Gerichtshof anhand dieser Ziele fest, dass die Vorlagepflicht nicht absolut gilt. Er legte drei Ausnahmen von der Vorlagepflicht letztinstanzlicher Gerichte fest.

61. Erstens sind die letztinstanzlichen Gerichte nicht zur Vorlage einer Frage nach der Auslegung verpflichtet, „wenn die Frage nicht entscheidungserheblich ist, d. h., wenn die Antwort auf diese Frage, wie auch immer sie ausfällt, keinerlei Einfluss auf die Entscheidung des Rechtsstreits haben kann“ ( 34 ).

62. Ich würde mich der Ansicht anschließen, dass durchaus darüber diskutiert werden kann, ob es sich hierbei tatsächlich um eine Ausnahme von einer Pflicht oder vielmehr um die Bestätigung des Nichtbestehens einer Pflicht handelt. Wenn es keine (entscheidungserhebliche) Frage des Unionsrechts gibt, wonach sollte dann zu fragen sein oder gefragt werden können? Wenn es der gestellten Frage an Entscheidungserheblichkeit für den Ausgang des Ausgangsverfahrens mangelt, besteht nicht nur keine Pflicht, die Frage vorzulegen, sondern eine solche Frage wäre vielmehr schlicht unzulässig ( 35 ).

63. Allerdings sollte die erste „Ausnahme“ meines Erachtens richtigerweise in ihrem zeitlichen Kontext verstanden werden. Der Gerichtshof stellte dort erstmals fest, dass, entgegen dem Wortlaut von Art. 267 Abs. 3 AEUV, die Voraussetzung nach dessen Abs. 2 dort ebenfalls gilt. Vielleicht noch wichtiger ist jedoch, dass durch die Schaffung eines Bindeglieds zwischen diesen beiden Absätzen des Art. 267 AEUV die erste Ausnahme strukturell mit dem Einzelfall und dem Mikrozweck des Vorabentscheidungsersuchens verbunden wurde, nämlich die nationalen Gerichte (erster wie auch letzter Instanz) bei der Entscheidung über einen bei ihnen anhängigen konkreten Rechtsstreit, soweit sich eine Frage des Unionsrechts stellt, zu unterstützen.

64. Zweitens besteht keine Vorlagepflicht, wenn „die gestellte Frage tatsächlich bereits in einem gleichgelagerten Fall Gegenstand einer Vorabentscheidung gewesen ist“ ( 36 ), sowie, „wenn bereits eine gesicherte Rechtsprechung des Gerichtshofs vorliegt, durch die die betreffende Rechtsfrage gelöst ist, gleich in welcher Art von Verfahren sich diese Rechtsprechung gebildet hat, und selbst dann, wenn die strittigen Fragen nicht vollkommen identisch sind“ ( 37 ).

65. Unter diese zweite Ausnahme, die umgangssprachlich (auch in anderen Sprachen) als „acte éclairé“ bezeichnet wird, fallen Fallgestaltungen, in denen bereits eine Präzedenzentscheidung des Gerichtshofs vorliegt. Sie entwickelte sich als Erweiterung der Tragweite des Urteils Da Costa, in dem der Gerichtshof entschieden hat, dass „die Wirkung, die von einer durch den Gerichtshof … in einem früheren Verfahren gegebenen Auslegung ausgeht, … den inneren Grund [der Vorlagepflicht] entfallen und sie somit sinnlos erscheinen lassen [kann]“ ( 38 ).

66. Drittens stellte der Gerichtshof schließlich fest, dass keine Vorlagepflicht besteht, wenn „die richtige Anwendung des [Unions]rechts derartig offenkundig [ist], dass keinerlei Raum für einen vernünftigen Zweifel an der Entscheidung der gestellten Frage bleibt“ ( 39 ). Dies war im Wesentlichen die Geburtsstunde der (wohl) geläufigsten Ausnahme, nämlich der Ausnahme des „fehlenden vernünftigen Zweifels“ oder (auch in anderen Sprachen) der „acte clair“-Ausnahme.

67. Der Gerichtshof führte anschließend mehrere Voraussetzungen auf, die ein nationales Gericht als erfüllt ansehen muss, um zu dem Schluss gelangen zu können, dass keinerlei Raum für einen vernünftigen Zweifel im Hinblick auf die Auslegung der in Rede stehenden Vorschrift des Unionsrechts bleibt. Es mag unterschiedliche Ansichten darüber geben können, ob die Voraussetzung, dass das nationale Gericht „überzeugt ist, dass auch für die Gerichte der übrigen Mitgliedstaaten und den Gerichtshof die gleiche Gewissheit bestünde“ ( 40 ), eine dieser besonderen Voraussetzungen darstellt oder ob es sich hierbei vielmehr um eine Art allgemeines Kriterium handelt, das näher konkretisiert, bei welcher Fallgestaltung kein vernünftiger Zweifel besteht.

68. Auch wenn angenommen wird, dass es sich um ein „allgemeines“ Kriterium handelt, hat der Gerichtshof indes anschließend weitere Merkmale des Gemeinschaftsrechts aufgeführt, die das nationale Gericht vor einer solchen Schlussfolgerung in Betracht ziehen soll. Hierzu gehört, dass i) „die Auslegung einer gemeinschaftsrechtlichen Vorschrift … einen Vergleich ihrer Sprachfassungen [erfordert]“ ( 41 ), ii) „Rechtsbegriffe im Gemeinschaftsrecht und in den verschiedenen nationalen Rechten nicht unbedingt den gleichen Inhalt haben müssen“ ( 42 ) und iii) „jede Vorschrift des Gemeinschaftsrechts … in ihrem Zusammenhang zu sehen und im Lichte des gesamten Gemeinschaftsrechts, seiner Ziele und seines Entwicklungsstands zur Zeit der Anwendung der betreffenden Vorschrift auszulegen [ist]“ ( 43 ).

3. Spätere Anwendungspraxis (des Gerichtshofs)

69. Über die Jahre hinweg hat es nicht an Beiträgen des Schrifttums ( 44 ) oder gar der Gerichte ( 45 ) zur Erörterung der Frage gemangelt, ob die Ausnahmen nach der CILFIT‑Rechtsprechung, insbesondere die den acte clair betreffenden Aspekte, wirklich als Voraussetzungen im Sinne von Prüfungskriterien für die nationalen letztinstanzlichen Gerichte zu verstehen seien oder ob sie eher als „allgemeine Anleitung“ oder „Richtschnur“ ( 46 ) zu betrachten und nicht wörtlich zu nehmen seien.

70. Maßgebend ist insoweit die hierzu ergangene spätere Rechtsprechung des Gerichtshofs selbst. Zwei aus dieser Rechtsprechung hervorgehende Gesichtspunkte verdienen besondere Aufmerksamkeit. Zum einen hat der Gerichtshof das Urteil CILFIT zu keinem Zeitpunkt ausdrücklich überprüft oder nuanciert, obwohl er hierzu mehrfach von mehreren Generalanwälten aufgefordert wurde. Zum anderen könnte, soweit es um Rechtssachen geht, in denen die CILFIT‑Kriterien tatsächlich angewendet wurden, die Ansicht vertreten werden, dass die Anwendungspraxis des Gerichtshofs sich, insbesondere im letzten Jahrzehnt, etwas geändert hat.

71. Erstens wollte in der Rechtssache Intermodal Transports ( 47 ) das vorlegende Gericht klären lassen, ob es Fragen nach der Auslegung der Kombinierten Nomenklatur (KN) in dem Fall stellen müsse, dass ein Betroffener in einem Rechtsstreit über die Einreihung einer bestimmten Ware in die KN sich auf die Ansicht einer Zollbehörde beruft, die diese in einer einem Dritten erteilten verbindlichen Zolltarifauskunft für eine ähnliche Ware zum Ausdruck gebracht hat, und das Gericht der Auffassung ist, dass diese verbindliche Zolltarifauskunft nicht mit der KN in Einklang steht. Einfach ausgedrückt: Hat ein Gericht vernünftige Zweifel, wenn es eine andere Rechtsauffassung hat als die Behörde eines anderen Mitgliedstaats?

72. Der Gerichtshof hat entschieden, dass die dritte CILFIT‑Ausnahme (acte clair) auch bei einer abweichenden Auslegung des Unionsrechts durch eine Behörde eines anderen Mitgliedstaats noch erfüllt sein könne. Er stellte fest, dass der Umstand, dass die Zollbehörden eines anderen Mitgliedstaats eine Zolltarifauskunft erteilt haben, die eine andere Auslegung der KN wiederzugeben scheint als die Auslegung, für die das vorlegende Gericht sich in Bezug auf ein ähnliches, in diesem Rechtsstreit streitiges Erzeugnis meint entscheiden zu müssen, „dieses Gericht sicherlich dazu veranlassen [muss], bei seiner Beurteilung, ob es an einem vernünftigen Zweifel in Bezug auf die richtige Anwendung der KN fehlt, besonders sorgfältig zu sein“ ( 48 ). Das Vorliegen einer solchen verbindlichen Zolltarifauskunft als solches kann das vorlegende Gericht jedoch nicht daran hindern, zu dem Ergebnis zu gelangen, dass die richtige Anwendung einer Tarifposition der KN derart offenkundig ist, dass für einen vernünftigen Zweifel keinerlei Raum bleibt ( 49 ).

73. Zweitens wurde vom vorlegenden Gericht (Hoge Raad der Nederlanden) in der Rechtssache X und van Dijk ( 50 ) gefragt, ob der Hoge Raad, trotz des Umstands, dass von einem niedrigeren Gericht der Niederlande ein Vorabentscheidungsersuchen zu derselben Fragestellung vorgelegt worden sei, befugt sei, über einen Rechtsstreit zu entscheiden, ohne dem Gerichtshof Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen und ohne die Antworten auf die von diesem niedrigeren Gericht gestellten Fragen abzuwarten.

74. Der Gerichtshof hat klargestellt, dass das Bestehen von Auslegungszweifeln eines niedrigeren Gerichts eines Mitgliedstaats nicht ausschließe, dass für ein letztinstanzliches Gericht desselben Staats ein acte clair vorliegt. Er betonte zunächst, dass „es allein Sache der einzelstaatlichen Gerichte, deren Entscheidungen nicht mehr mit Rechtsmitteln des innerstaatlichen Rechts angefochten werden können, [ist,] in eigener Verantwortung und unabhängig zu beurteilen, ob sie es mit einem Acte clair zu tun haben“ ( 51 ). „Da[, so der Gerichtshof weiter,] der Umstand, dass ein niedrigeres Gericht dem Gerichtshof eine Vorlagefrage zur gleichen Problematik gestellt hat, wie sie sich in dem Rechtsstreit vor dem in letzter Instanz entscheidenden einzelstaatlichen Gericht stellt, als solcher nicht bedeutet, dass die Voraussetzungen des Urteils [CILFIT] nicht mehr erfüllt werden können, so dass das letztgenannte Gericht entscheiden könnte, von einer Anrufung des Gerichtshofs abzusehen und die bei ihm aufgeworfene Frage in eigener Verantwortung zu entscheiden, ist davon auszugehen, dass ein solcher Umstand das oberste einzelstaatliche Gericht auch nicht zwingt, die Antwort des Gerichtshofs auf die Vorlagefrage des niedrigeren einzelstaatlichen Gerichts abzuwarten“ ( 52 ).

75. Drittens wandten sich die Kläger in der Rechtssache Ferreira Da Silva e Brito ( 53 ) mit einer gegen den portugiesischen Staat gerichteten Klage aus außervertraglicher Haftung gegen die Auslegung des Begriffs „Betriebsübergang“ im Sinne der Richtlinie 2001/23/EG ( 54 ) durch das Supremo Tribunal de Justiça (Oberster Gerichtshof, Portugal). Sie machten geltend, das Supremo Tribunal de Justiça (Oberster Gerichtshof) hätte seiner Vorlagepflicht nachkommen und dem Gerichtshof eine Frage hierzu vorlegen müssen. Das vorlegende Gericht fragte den Gerichtshof, ob Art. 267 AEUV dahin auszulegen sei, dass das Supremo Tribunal de Justiça (Oberster Gerichtshof) in Anbetracht des Umstands, dass die nationalen Instanzgerichte, die mit der Sache befasst gewesen seien, einander widersprechende Entscheidungen erlassen hätten, verpflichtet sei, dem Gerichtshof eine Frage nach der zutreffenden Auslegung des Begriffs „Betriebsübergang“ im Sinne der Richtlinie 2001/23 zur Vorabentscheidung vorzulegen.

76. Der Gerichtshof hat klargestellt, dass „[i]nsoweit … das bloße Vorliegen sich widersprechender Entscheidungen anderer einzelstaatlicher Gerichte kein ausschlaggebendes Kriterium für das Bestehen der in Art. 267 Abs. 3 AEUV genannten Pflicht darstellen [kann]. Das letztinstanzliche Gericht kann nämlich in Bezug auf eine unionsrechtliche Bestimmung der Ansicht sein, dass ungeachtet einer bestimmten Auslegung, zu der Instanzgerichte gelangt sind, die davon verschiedene Auslegung, die es vorzunehmen beabsichtigt, ohne jeden vernünftigen Zweifel geboten ist.“ ( 55 ) Anders als im Urteil X und van Dijk war der Gerichtshof jedoch in Anbetracht des konkret vorliegenden Sachverhalts der Ansicht, dass aufgrund der sich widersprechenden Strömungen in der Rechtsprechung auf nationaler Ebene sowie der immer wieder auftretenden Schwierigkeiten bei der Auslegung dieses Begriffs in den verschiedenen Mitgliedstaaten ein nationales Gericht, dessen Entscheidungen selbst nicht mehr mit Rechtsmitteln des innerstaatlichen Rechts angefochten werden können, dem Gerichtshof ein Vorabentscheidungsersuchen vorlegen muss, um die Gefahr einer fehlerhaften Auslegung des Unionsrechts auszuschließen ( 56 ).

77. Viertens ist der Gerichtshof im Urteil Association France Nature Environnement ( 57 ) zwar auf die Frage des vernünftigen Zweifels nicht ausdrücklich eingegangen, hat jedoch eine Anwendung der CILFIT‑Ausnahmen (und zwar konkret sowohl die des acte clair als auch die des acte éclairé) ausgeschlossen. In dem konkreten Kontext, dass ein letztinstanzliches Gericht von der Ausnahmebefugnis Gebrauch machen will, die es ihm gestattet, zu entscheiden, bestimmte Wirkungen eines mit dem Unionsrecht unvereinbaren nationalen Rechtsakts aufrechtzuerhalten, hielt der Gerichtshof an einer strengen Auslegung der Vorlagepflicht fest.

78. Der Gerichtshof verwies zunächst auf die Kriterien für das Vorliegen eines „acte clair“ ( 58 ) und führte aus, dass, „[w]as eine Rechtssache wie die des Ausgangsverfahrens anbelangt, … festzustellen [ist], dass vor dem Hintergrund, dass die Frage nach der Möglichkeit für ein nationales Gericht, bestimmte Wirkungen einer Feststellung der Rechtswidrigkeit einer Bestimmung des nationalen Rechts zeitlich zu begrenzen, die unter Verstoß gegen die in [einer Richtlinie] vorgesehenen Pflichten … erlassen wurde, seit dem [ersten] Urteil … nicht Gegenstand einer anderen Entscheidung des Gerichtshofs war ( 59 ), und eine solche Möglichkeit die Ausnahme darstellt, … das nationale Gericht, dessen Entscheidungen nicht mehr mit Rechtsmitteln angefochten werden können, den Gerichtshof um Vorabentscheidung ersuchen muss, wenn es den geringsten Zweifel hinsichtlich der richtigen Auslegung oder Anwendung des Unionsrechts hat“ ( 60 ). „Insbesondere könnte das nationale Gericht, da die Ausübung dieser Ausnahmebefugnis die Wahrung des Grundsatzes des Vorrangs des Unionsrechts beeinträchtigen kann, nur dann von seiner Pflicht, den Gerichtshof um Vorabentscheidung zu ersuchen, entbunden werden, wenn es davon überzeugt ist, dass hinsichtlich der Ausübung der Ausnahmebefugnis kein vernünftiger Zweifel besteht. Außerdem ist das Fehlen eines solchen Zweifels substantiiert nachzuweisen.“ ( 61 )

79. Bei Betrachtung dieser Rechtsprechung in ihrer Gesamtheit sind mindestens drei Aspekte festzuhalten.

80. Erstens wird in allen Rechtssachen zwar auf das Urteil CILFIT verwiesen und werden in einigen sogar die dort genannten Ausnahmen herangezogen, aber in keiner von ihnen die CILFIT‑Kriterien tatsächlich angewandt. Man mag die Ansicht vertreten, dass es sich um tatsächliche Umstände handelte, die von den nationalen Gerichten anzuwenden seien. Dies ist jedoch nicht ganz zutreffend, denn in diesen Rechtssachen wurde die Frage, ob das vorlegende Gericht die CILFIT‑Ausnahmen, zumeist diejenige des acte clair, unter den gegebenen Umständen anwenden durfte, vom Gerichtshof selbst geprüft. Der Gerichtshof nimmt eine solche Bewertung zwar eindeutig vor, wendet gleichwohl aber seine eigenen Prüfungskriterien offenbar selbst nicht an.

81. Zweitens zeigt die oben angeführte Rechtsprechung sehr gut die Schwierigkeit, die sich in der Anwendungspraxis aus der mangelnden begrifflichen Klarheit im Hinblick auf die „Subjektivität/Objektivität“ des Bestehens „eines vernünftigen Zweifels“ ergibt. Handelt es sich um einen reinen subjektiven Zweifel, d. h. einen aus Sicht des nationalen Gerichts bestehenden Zweifel? Oder ist dieser Zweifel nur subjektiv, solange er nicht durch gewichtige objektive Anhaltspunkte widerlegt wird? Oder muss der Richter tatsächlich subjektiv davon ausgegangen sein, dass objektive Zweifel bestanden? Die ersten beiden Rechtssachen, Intermodal Transports und X und Van Dijk, sprechen eher für einen subjektiven Ansatz und somit für eine Übertragung (die Entscheidung kann letztlich am besten der nationale Richter treffen). Dagegen sprechen die anderen beiden Rechtssachen, Ferreira Da Silva e Brito und Association France Nature Environnement, stark für einen objektiven Ansatz (aufgrund der objektiven Umstände hätte der Richter eine bessere Entscheidung treffen müssen).

82. Drittens führt eine solche Verlagerung der Prüfung natürlich zu etwas unterschiedlichen Ergebnissen. Zwar ist sicherlich jeder Fall seinem Sachverhalt nach anders. Allgemein betrachtet, ist jedoch nicht ohne Weiteres ersichtlich, wie beispielsweise die Urteile X und van Dijk und Ferreira Da Silva e Brito miteinander in Einklang zu bringen sein sollen. Es wäre anzunehmen, dass vernünftige Zweifel bestehen dürften (und somit kein acte clair vorliegen dürfte), wenn es einander objektiv widersprechende Ansichten zur Auslegung derselben Bestimmungen gibt. Allerdings ließe sich, wenn man Gesichtspunkte der förmlichen Zuständigkeit oder der Gewaltenteilung in die Betrachtung einbezieht, das Urteil Intermodal Transports davon unterscheiden: Selbst wenn es zwischen Rechtsordnungen abweichende Rechtsauslegungen ein und desselben Unionsrechtsakts gibt, handelt es sich dabei doch „nur“ um das Werk von Behörden und nicht um gerichtliche Entscheidungen.

83. Sowohl in der Rechtssache X und van Dijk als auch in der Rechtssache Ferreira Da Silva e Brito gab es jedoch voneinander abweichende gerichtliche Entscheidungen zu denselben Aspekten des Unionsrechts innerhalb der jeweiligen Rechtsordnungen. Da diese beiden Rechtssachen verschiedene Verfahren innerhalb dieser Mitgliedstaaten betrafen, ließe sich kaum die Ansicht vertreten, dass die eine oder die andere einen „einmaligen Fehler“ eines Instanzgerichts darstellte, der lediglich von einem letztinstanzlichen Gericht habe korrigiert werden müssen. Es gab objektiv unterschiedliche Auslegungen derselben Rechtsvorschriften in verschiedenen Verfahren innerhalb ein und desselben Mitgliedstaats.

84. Wiederum: Jeder Fall liegt seinem Sachverhalt nach anders. Es könnten somit möglicherweise relevante tatsächliche Unterschiede zwischen den beiden Rechtssachen feststellbar sein, die ein unterschiedliches Ergebnis rechtfertigen. Das interessanteste unter ihnen ist vielleicht der Ansatz, dass die Rechtssache X und van Dijk eine anerkannte unterschiedliche Auslegung nur innerhalb ein und derselben nationalen Rechtsordnung betraf, während diese Unterschiedlichkeit in der Rechtssache Ferreira Da Silva e Brito nicht nur innerhalb eines Mitgliedstaats, sondern offenbar auch innerhalb der Union insgesamt bestand. Wie der Gerichtshof im letztgenannten Urteil festgestellt hat, habe nämlich „die Auslegung des Begriffs ‚Betriebsübergang‘ zu zahlreichen Fragen einer Vielzahl nationaler Gerichte geführt …, die sich gezwungen sahen, den Gerichtshof anzurufen. Diese Fragen belegen nicht nur das Vorhandensein von Auslegungsschwierigkeiten, sondern auch, dass auf Unionsebene die Gefahr von Divergenzen in der Rechtsprechung besteht.“ ( 62 )

85. War es tatsächlich die Absicht des Gerichtshofs, das Urteil CILFIT plötzlich wörtlich zu nehmen, d. h., dass ein nationales Gericht „überzeugt [sein muss], dass auch für die Gerichte der übrigen Mitgliedstaaten und den Gerichtshof die gleiche Gewissheit bestünde“ ( 63 ), im Gegensatz zu einander widersprechenden Entscheidungen zu unionsrechtlichen Fragen innerhalb desselben Mitgliedstaats? Die Möglichkeit eines solchen Verständnisses ist einladend. Dahinter verbirgt sich indes eine sehr wichtige Annahme, nämlich die, dass es Sache der jeweiligen obersten nationalen Gerichte sei, „ihre Angelegenheiten selbst zu regeln“ und die nationale Rechtsprechung zu vereinheitlichen. Die Vorlagepflicht bestünde nur dann, wenn es Auslegungsunterschiede zwischen den Mitgliedstaaten gäbe ( 64 ).

86. Es bleibt jedoch dabei, dass insgesamt betrachtet die im vorliegenden Abschnitt skizzierte jüngere Rechtsprechung des Gerichtshofs nicht leicht in Einklang zu bringen ist. Dies hat mehrere Autoren im Schrifttum zu Spekulationen darüber veranlasst, ob der Gerichtshof die CILFIT‑Kriterien für einen acte clair, eher stillschweigend, gelockert hat ( 65 ). Diese Sichtweise wird offenbar von einigen nationalen Gerichten geteilt ( 66 ).

87. Zusammenfassend ist schon durch die skizzierte Vielfalt in der Rechtsprechung für sich genommen eine Stellungnahme (der Großen Kammer) des Gerichtshofs zur Klarstellung der Frage gerechtfertigt, welchen Umfang die Vorlagepflicht nach Art. 267 Abs. 3 AEUV genau hat und welche möglichen Ausnahmen von dieser Pflicht genau gelten.

C. Probleme mit dem Urteil CILFIT

88. Im vorliegenden Abschnitt möchte ich auf die Probleme eingehen (C), die meines Erachtens für die im folgenden Abschnitt (D) vertretene Überprüfung des Urteils CILFIT maßgebend sein sollten. Die Probleme ordne ich in vier Kategorien ein: diejenigen, die konzeptioneller Art sind und im Urteil CILFIT von Anfang an bestanden und ihm eigen waren (1), diejenigen, die sich auf die Handhabbarkeit der CILFIT‑Kriterien beziehen (2), diejenigen, die die systematische Inkonsistenz der CILFIT‑Kriterien mit anderen Verfahrensarten und Rechtsbehelfen des Unionsrechts betreffen (3), und schließlich diejenigen, die sich später aus der nachfolgenden Fortentwicklung des Unionsrechts und des Gerichtssystems der Union ergeben haben (4).

1. Konzeptionelle Probleme

89. Die Originalvorlage und ‑gestaltung des Urteils CILFIT weist eine Reihe von Mängeln auf. Deshalb waren die CILFIT‑Kriterien schon von ihrer Einführung an konzeptionell problematisch.

90. Als Erstes und vor allem ist das zu nennen, was ich als „Hoffmann-Laroche-CILFIT‑Bruch“ bezeichnen möchte. Einfach ausgedrückt passen die Grundgedanken der CILFIT‑Ausnahmen nicht zum Wesen der Verpflichtung, eine Frage zur Vorabentscheidung vorzulegen, im Sinne des Urteils Hoffmann-Laroche.

91. Seit dem Urteil Hoffmann-Laroche im Jahr 1977 hat der Gerichtshof stets betont, dass der Zweck der Vorlagepflicht darin bestehe, zu verhindern, dass sich in einem Mitgliedstaat eine Rechtsprechung herausbildet, die mit derjenigen in anderen Mitgliedstaaten oder auch derjenigen des Gerichtshofs nicht im Einklang steht ( 67 ). Der Grundgedanke dieser Vorlagepflicht ist eindeutig struktureller Natur und auf eine einheitliche Auslegung in der gesamten Union ausgerichtet. Ihre Voraussetzungen und ihr Wesen sind offenbar objektiv und auf die Rechtsprechung im Allgemeinen, also nicht lediglich auf den dem vorlegenden Gericht vorliegenden Einzelfall ausgerichtet: Es soll keine Abweichungen in der nationalen Rechtsprechung (in den anderen damaligen Amtssprachen „la jurisprudence“; „guirisprudenza“ oder „rechtspraak“) geben ( 68 ).

92. Etwa fünf Jahre später jedoch, als die Ausnahmen von dieser Verpflichtung im Urteil CILFIT benannt wurden, wurden die für diese Ausnahmen maßgebenden Grundgedanken in erster Linie auf den Einzelfall und die subjektiven gerichtlichen Bedenken in diesem konkreten Fall ausgerichtet. Die einzige echte Ausnahme, die strukturelle oder systematische Aspekte mit einbezieht, die vom nationalen Richter einen Blick über die einzelne Rechtssache hinaus verlangen, ist diejenige des acte éclairé, also des Vorliegens einer einschlägigen Präzedenzentscheidung. Dagegen bezieht sich die erste Ausnahme (Bestätigung der Entscheidungserheblichkeit der Frage) ausschließlich auf den konkreten Fall. Vor allem wird die Ausnahme des acte clair als seltsame Kombination einzelfallbezogener Merkmale verstanden, von denen einige objektiv und allgemein, die meisten jedoch subjektiv sind.

93. Hier liegt meines Erachtens das eigentliche Problem. Normalerweise wäre zu erwarten, dass die Ausnahmen von einer Pflicht deren übergreifende Grundgedanken und Zweck widerspiegeln. Sie müssten gewissermaßen die andere Seite derselben sprichwörtlichen Medaille bilden. Jedoch sind die Ausnahmen letztlich von der Pflicht, die sie herbeiführen sollen, losgelöst. Das Urteil CILFIT gab zwar vor, den Zielen des Urteils Hoffmann-Laroche folgen zu wollen ( 69 ), gestaltete die Ausnahmen jedoch nach ganz anderen Grundgedanken aus.

94. Zweitens und beiläufig ist festzuhalten, dass auch der entstehungsgeschichtliche Ursprung der dritten Ausnahme (acte clair) die Zweifel an der systematischen Geeignetheit dieses speziellen rechtlichen Transplantats bestätigen dürfte. Im Urteil CILFIT folgte der Gerichtshof im Wesentlichen dem Vorbringen der Beklagten und offenbar der Ansicht des vorlegenden Gerichts und machte sie sich zu eigen: Die Auslegung der in Rede stehenden Verordnung war „so offenkundig, dass nicht einmal die Möglichkeit eines Auslegungszweifels in Betracht komme und … daher ein Vorabentscheidungsersuchen an den Gerichtshof nicht erforderlich sei“ ( 70 ). In seinem Urteil übernahm der Gerichtshof diesen Ansatz weitgehend, schränkte ihn jedoch durch Hinzufügung von „vernünftig“ zur näheren Bezeichnung der Art des Auslegungszweifels etwas ein.

95. Dass diese Ausnahme im Zusammenhang mit einem konkreten Rechtsstreit entstand, ist für sich genommen unproblematisch. Fraglich ist eher die Übertragbarkeit einer speziell französischen Lehre, die zu einem anderen Zweck in einen ganz anderen Zusammenhang entwickelt wurde, in ein unionsrechtliches Verfahren sui generis ( 71 ). Die anschließend als „Lehre vom acte clair“ bekannt gewordene Theorie wurde im französischen Recht in verschiedenen Zusammenhängen angewandt, insbesondere in die Auslegung von Verträgen betreffenden Fällen. Während ihre Auslegung grundsätzlich ausschließlich dem Minister für Auswärtige Angelegenheiten vorbehalten war (und den nationalen Gerichten lediglich die Anwendung dieser Auslegung auf den Einzelfall oblag), wandten die französischen Gerichte diese Theorie zur Stärkung der gerichtlichen Auslegungsbefugnisse zulasten derjenigen der Exekutive an ( 72 ). Ab 1964 begann der Conseil d’État (Staatsrat, Frankreich), sie im Kontext der Vorlagepflicht anzuwenden, um die Letztere zu seinen eigenen Gunsten einzuschränken ( 73 ). Vermutlich in dem Bestreben, die nationale Anwendung der Praxis des acte clair unter Kontrolle zu bringen, übernahm der Gerichtshof sie als eigene Praxis und transplantierte damit ein Instrument in die Unionsrechtsordnung, das in seinem ursprünglichen System eine ganz andere Funktion hatte.

96. Drittens bliebe es, selbst wenn man davon ausgehen wollte, dass solche transfunktionalen rechtlichen Transplantate tatsächlich ohne Gefährdung der Gesundheit des (Empfänger‑)Patienten möglich seien, dabei, dass das, was in die (damalige Gemeinschafts‑)Rechtsordnung transplantiert worden war, schlicht eine andere Funktion hatte. Die CILFIT‑Ausnahmen, insbesondere diejenige des acte clair, blieben auf das Fehlen eines vernünftigen Zweifels im Hinblick auf den Ausgang eines Einzelfalls ausgerichtet. Sprachlich blieb es bei der richtigen Auslegung und Anwendung des Unionsrechts im konkreten Fall.

97. Das Erfordernis einer Kontrolle der richtigen Rechtsanwendung in jedem Einzelfall ist jedoch eine sehr große Herausforderung. Dieses Ideal ist selbst in hierarchisch geprägten nationalen Systemen, die sich auf eine umfassende Einzelkontrolle der Richtigkeit von Einzelfallentscheidungen stützen und in denen die höheren Gerichte jährlich Tausende oder eher Zehntausende von Entscheidungen überwachen, sehr schwer zu erreichen. Stärker gleichrangig geprägten Systemen der gerichtlichen Kontrolle, die sich umfassend auf die Wirkung von Präzedenzentscheidungen stützen und in denen einer einzigen einschlägigen Vorentscheidung Gewicht zukommen kann, ist dieser ideale und systematische Grundgedanke jedoch fremd ( 74 ). Meines Erachtens mag diskutiert werden können, wie nahe das gegenwärtige Gerichtssystem des Unionsrechts dem letztgenannten gleichrangigen Ideal kommt. Jedenfalls aber liegen sicherlich Welten zwischen ihm und dem erstgenannten, hierarchischen Modell.

98. Schließlich haben die CILFIT‑Ausnahmen von der Vorlagepflicht die Tendenz, die Grenze zwischen Auslegung und Anwendung des Unionsrechts zu verwischen, womit die richtige Aufgabenteilung nach Art. 267 AEUV unterstrichen wird. Wenn Voraussetzung für eine Ausnahme von der Vorlagepflicht der Nachweis des Fehlens eines vernünftigen Zweifels im Hinblick auf die richtige Anwendung des Unionsrechts in einem konkreten Fall ist, wo verläuft dann, zumindest annäherungsweise, die Grenze zwischen den Aufgaben des Gerichtshofs und denjenigen der nationalen Gerichte?

2. Handhabbarkeit

99. Es besteht keine Notwendigkeit, die Debatte darüber wieder aufleben zu lassen, ob die CILFIT‑Kriterien, insbesondere diejenigen zum Fehlen eines vernünftigen Zweifels im Hinblick auf die richtige Auslegung und Anwendung des Unionsrechts im konkreten Fall (die Acte-clair-Ausnahme), Prüfungskriterien darstellen oder lediglich eine Richtschnur sind. Tatsächlich funktionieren sie weder auf die eine noch auf die andere Weise. Sind sie Prüfungskriterien, sind sie nie vollständig abzuarbeiten. Sind sie eine Richtschnur, bringt dies untrennbar die Auswahlproblematik mit sich, welche Richtschnur im Einzelfall anzuwenden ist. Das letztgenannte Problem wird dann selbstverständlich zum Zeitpunkt der etwaigen Durchsetzung der Vorlagepflicht akut: Wenn es keine eindeutigen Kriterien gibt, wie sollte diese Pflicht dann jemals durchgesetzt werden können, ohne dass diese Durchsetzung willkürlich wäre?

100. Von mehreren Generalanwälten ist in der Vergangenheit darauf hingewiesen worden, dass die Kriterien nicht handhabbar seien. Interessant ist im Übrigen auch, dass diese Kriterien von den nationalen Gerichten und dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (im Folgenden: EGMR), auch in Rechtsordnungen, die die Vorlagepflicht tatsächlich durchsetzen, nicht angewendet worden sind.

101. Erstens haben mehrere meiner geschätzten Vorgänger, bekannterweise beginnend mit Generalanwalt Jacobs Bedenken im Kontext der zolltariflichen Einordnung bestimmter Kleidungsstücke für Frauen als Schlafanzüge, die mit der Acte-clair-Ausnahme verbundenen praktischen Schwierigkeiten beanstandet. In der Rechtssache Wiener lehnte Generalanwalt Jacobs die Ansicht ab, dass „die nationalen Gerichte nach dem Urteil CILFIT verpflichtet sind, eine Maßnahme der Gemeinschaft in jeder der … offiziellen Sprachen der Gemeinschaft zu prüfen … Dies würde in vielen Fällen für die nationalen Gerichte einen unverhältnismäßigen Aufwand bedeuten“, und hielt es insoweit für eher befremdlich, von nationalen Gerichten zu verlangen, sich an ein Verfahren zu halten, „das der Gerichtshof selbst offensichtlich selten anwendet“ ( 75 ). Er führte weiter aus, dass, „[b]ei einer wörtlichen Auslegung des Urteils CILFIT … alle gemeinschaftsrechtlichen Fragen … von allen letztinstanzlichen Gerichten vorgelegt werden [müssten]“ ( 76 ).

102. Generalanwältin Stix-Hackl kam in ihren Schlussanträgen in der Rechtssache Intermodal Transports zu dem Schluss, dass dann, wenn die nationalen Gerichte verpflichtet wären, eine Vorschrift des damaligen Gemeinschaftsrechts in jeder der offiziellen Sprachen der Gemeinschaft zu prüfen, „den nationalen Gerichten eine praktisch untragbare Bürde auferleg[t würde]“ ( 77 ). Ihrer Ansicht nach können die CILFIT‑Kriterien nicht als „eine Art schematisch anzuwendende Entscheidungsanleitung“ verwendet werden ( 78 ). Generalanwalt Ruiz-Jarabo betonte in seinen Schlussanträgen in der Rechtssache Gaston Schul die Notwendigkeit, das Urteil CILFIT insgesamt zu überprüfen, und stellte insoweit fest, dass „der vorgeschlagene Prüfungsmaßstab schon zu der Zeit, als er erstmals formuliert wurde, nicht handhabbar [war], [sich] aber in der Realität des Jahres 2005 … als unsinnig [erweist]“ ( 79 ). Generalanwalt Wahl suchte in seinen Schlussanträgen in der Rechtssache X und van Dijk die Bedeutung zu betonen, die dem eigenen Spielraum zukomme, den die nationalen letztinstanzlichen Gerichte bei der Beurteilung haben müssten, ob die Vorlagepflicht bestehe; er war insoweit der Ansicht, die CILFIT‑Kriterien seien als Richtschnur anzusehen, und kam zu dem Schluss, dass, „[wenn] ein innerstaatliches letztinstanzliches Gericht von der Richtigkeit seiner eigenen Rechtsauffassung so überzeugt [ist], dass es die unionsrechtliche Frage auch in eigener Verantwortung selbst lösen kann (und möglicherweise dann dafür auch zur Rechenschaft gezogen werden kann), ohne den Gerichtshof anzurufen, … es dazu auch berechtigt [ist]“ ( 80 ).

103. Es besteht meines Erachtens keine Notwendigkeit, die oben angeführten von den Generalanwälten bereits so eloquent vorgebrachten Argumente zu wiederholen oder darzulegen, warum und inwieweit die CILFIT‑Kriterien, wenn sie jedes für sich wörtlich genommen werden, in keiner Weise handhabbar sind. Wie nämlich von Generalanwalt Wahl treffend und schlagfertig auf den Punkt gebracht, „wäre die Wahrscheinlichkeit, es mit einem ‚wirklichen‘Acte clair zu tun zu haben, ungefähr so groß, wie einem Einhorn zu begegnen“ ( 81 ).

104. Einfach ausgedrückt, sind die CILFIT‑Kriterien für das Vorliegen der Acte‑clair-Ausnahme unausweichlich mit dem oben bereits hervorgehobenen konzeptionellen Problem belastet ( 82 ). Zum einen gibt es ein ordentliches Maß an nicht ermittelbarer und somit nicht überprüfbarer Subjektivität: Die nationalen Gerichte müssen „überzeugt“ sein, dass in der Angelegenheit nicht nur „auch für die Gerichte der übrigen Mitgliedstaaten und den Gerichtshof die gleiche Gewissheit bestünde“, sondern sie auch „für die Entscheidung über eine Rechtssache erforderlich“ ist, und müssen insoweit subjektiv „vernünftigen Zweifel“ haben. Zum anderen sind diese, objektiv formulierten Aspekte schlicht unerreichbar, jedenfalls für sterbliche nationale Richter, die nicht über die Fähigkeiten, Zeit und Mittel von Dworkins Richter Herkules verfügen (Vergleich [aller] Sprachfassungen; Auslegung jeder Bestimmung des Unionsrechts im Licht des Unionsrechts in seiner Gesamtheit bei gleichzeitiger perfekter Kenntnis seines Entwicklungsstands zum Zeitpunkt der Auslegung dieser Bestimmung).

105. Zweitens werden die CILFIT‑Kriterien für einen „acte clair“, in Anbetracht des vorstehenden Abschnitts nachvollziehbarerweise von letztinstanzlichen nationalen Gerichten im Rahmen der Prüfung der dritten Ausnahme von der Vorlagepflicht kaum kohärent und systematisch angewandt ( 83 ). Zwar gibt es selbstverständlich Fälle, in denen letztinstanzliche nationale Gerichte auf das Urteil CILFIT Bezug nehmen. Dies bedeutet jedoch nicht, dass damit auch die in diesem Urteil genannten Kriterien, insbesondere die besonderen Anforderungen an das Vorliegen eines acte clair, tatsächlich als solche angewandt würden ( 84 ). Es gibt Fälle, in denen die nationalen Gerichte die CILFIT‑Kriterien durch ihre eigenen Kriterien und Maßstäbe ersetzen. Beispielsweise sind die französischen Obergerichte vielfach der Auffassung, dass die Voraussetzungen für die Vorlagepflicht erfüllt sind, wenn es „ernsthafte Schwierigkeiten“ bei der Auslegung des Unionsrechts gibt, und lockern die Vorlagepflicht damit gegenüber dem, was aus dem Wortlaut und der Ratio des Urteils CILFIT folgt, stark auf ( 85 ). Ebenso stützen auch andere Obergerichte die Vorlagepflicht unabhängig davon, ob Auslegungszweifel bestehen, auf die Art der gestellten Frage ( 86 ).

106. Drittens gibt es einige Mitgliedstaaten, in denen die Einhaltung der Vorlagepflicht von den Verfassungsgerichten im Wege einer individuellen Verfassungsbeschwerde, mit der das Recht auf den gesetzlichen Richter oder ein faires Verfahren geltend gemacht wird, überprüft wird ( 87 ). Der in diesen Rechtsordnungen angelegte allgemeine Maßstab ist jedoch tatsächlich weniger streng als derjenige nach dem Urteil CILFIT und basiert auf Begriffen einer offenkundig unvertretbaren oder willkürlichen Auslegung des Unionsrechts, häufig in Verbindung mit der Pflicht zur angemessenen Begründung, warum eine Vorlage an den Gerichtshof nicht erforderlich war ( 88 ).

107. Es mag die Ansicht vertreten werden, dass nationale Verfassungsgerichte die Verpflichtung zur Anrufung des Gerichtshofs nach Art. 267 Abs. 3 AEUV anhand ihrer nationalen Maßstäbe und Begriffe der Verfassungsmäßigkeit und des Grundrechtsschutzes überprüfen. Dies gilt sicherlich im Hinblick darauf, ob die Ermittlung des einschlägigen nationalen Rechts als solche (Recht auf den gesetzlichen Richter, auf ein faires Verfahren, auf ein rechtsstaatliches Verfahren oder Sonstiges) in der nationalen Rechtsordnung ein garantiertes Recht ist. Etwas ganz anderes ist die Frage des internen Maßstabs, d. h. der konkreten Voraussetzungen, bei deren Vorliegen ein Vorabentscheidungsersuchen gestellt werden sollte. Im Hinblick auf den letztgenannten Punkt kann sicherlich angenommen werden, dass den nationalen Verfassungsvorschriften hierzu nichts zu entnehmen ist. Soweit es allerdings um die wirksame Durchsetzung der Pflicht geht, ist offenbar tatsächlich keines der nationalen Verfassungsgerichte dem Urteil CILFIT gefolgt.

108. Viertens verweist der EGMR auf die CILFIT‑Kriterien, soweit er die Nichtvorlage eines Vorabentscheidungsersuchens an den Gerichtshof durch nationale letztinstanzliche Gerichte im Rahmen des Rechts auf ein faires Verfahren nach Art. 6 Abs. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention (im Folgenden: EMRK) prüft. Der EGMR hat beispielsweise festgestellt, dass in der Rechtssache Dhahbi/Italien ein Verstoß gegen Art. 6 Abs. 1 EMRK vorlag, weil das innerstaatliche Gericht nicht begründet hatte, warum es von der Vorlage einer Frage an den Gerichtshof abgesehen hatte. Er stellte fest, dass der italienische Kassationsgerichtshof auf das Ersuchen des Beschwerdeführers auf Vorlage eines Vorabentscheidungsersuchens nicht eingegangen sei und weder erläutert habe, warum die gestellte Frage eine Vorlage an den Gerichtshof nicht rechtfertige, noch auf seine Rechtsprechung Bezug genommen habe ( 89 ). Der EGMR war in anderer Sache jedoch der Auffassung, dass eine zusammenfassende Begründung für die Ablehnung eines Vorabentscheidungsersuchens ausreiche, soweit das nationale Gericht bereits in einem anderen Teil seines Urteils zu dem Schluss gekommen sei, dass ein solches Ersuchen überflüssig sei ( 90 ). Der EGMR hat ebenfalls entschieden, dass ein nationales letztinstanzliches Gericht dann, wenn es die Vorlage einer Frage zur Vorabentscheidung tatsächlich ablehne oder unterlasse, diese Entscheidung anhand der nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs vorgesehenen Ausnahmen begründen müsse. Es müsse insbesondere angeben, aus welchen Gründen es die Frage für unerheblich halte, ob die fragliche Rechtsvorschrift des Unionsrechts bereits vom Gerichtshof ausgelegt worden sei oder ob die richtige Anwendung des Unionsrechts so offenkundig sei, dass für einen vernünftigen Zweifel kein Raum bleibe ( 91 ).

109. Allgemein wird bei der Überprüfung durch den EGMR zwar auf die Entscheidung CILFIT Bezug genommen, der Schwerpunkt jedoch weiterhin auf die Begründung einer eine Vorlage ablehnenden nationalen Entscheidung gelegt. Der EGMR prüft also, ohne zum Inhalt oder gar auf die Ebene einer eingehenden Prüfung der nach dem Urteil CILFIT tatsächlich aufgestellten Anforderung des fehlenden „vernünftigen Zweifels“ vorzudringen, ob die nationalen letztinstanzlichen Gerichte hinreichend erläutert haben, warum sie die CILFIT‑Kriterien als erfüllt ansehen, ohne selbst in der Sache zu prüfen, ob dies wirklich der Fall ist.

110. Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass das Fehlen vernünftiger Vorgaben zum Grundgedanken oder zur Anwendung der Kriterien des Urteils CILFIT nicht nur in der (überraschend einhelligen) Kritik früherer Generalanwälte über Jahre hinweg zum Ausdruck kommt. Dies ergibt sich auch einfach daraus, dass unter denjenigen, denen die Anwendung dieser Verpflichtung obliegt, insbesondere denjenigen, die sie tatsächlich durchsetzen, offenbar niemand den Vorgaben des Gerichtshofs folgt. Dies liegt meines Erachtens nicht daran, dass sie die Rechtsprechung des Gerichtshofs in irgendeiner Weise außer Acht lassen wollten. Vielmehr liegt darin ein natürlicher Selbsterhaltungsmechanismus. Impossibilium nulla est obligatio.

3. Systematische Kohärenz der unionsrechtlichen Rechtsbehelfe

111. Es gibt noch ein weiteres Argument dafür, warum das Urteil CILFIT überprüft werden muss: die systematische, horizontale Kohärenz der unionsrechtlichen Rechtsbehelfe. Im Kern geht es darum, dass die CILFIT‑Kriterien von den eigenen Mitteln des Unionsrechts zur Durchsetzung der Vorlagepflicht nach Art. 267 Abs. 3 AEUV merkwürdig losgelöst sind.

112. Zwar gibt es derzeit keinen konkreten unionsrechtlichen Rechtsbehelf, der den Beteiligten zur Verfügung stünde, falls ihrer Ansicht nach gegen ihr Recht verstoßen wurde, eine Frage nach Art. 267 Abs. 3 AEUV dem Gerichtshof vorlegen zu lassen ( 92 ). Dies folgt logisch aus dem vom Gerichtshof stets bekräftigten Standpunkt, dass die Parteien des Ausgangsverfahrens kein automatisches Recht auf Vorlage eines Vorabentscheidungsersuchens haben, da Art. 267 AEUV keinen Rechtsbehelf darstelle, der den Beteiligten eines bei einem nationalen Gericht anhängigen Rechtsstreits zur Verfügung steht ( 93 ). In Anbetracht der (mittlerweile) gefestigten nationalen Verfassungsrechtsprechung ( 94 ) sowie der Rechtsprechung des EGMR ( 95 ), wonach es bei Erfüllung der (objektiven) Kriterien für das Vorliegen einer Vorlagepflicht ein ihrem Recht auf ein faires Verfahren innewohnenendes (subjektives) Recht der Parteien dieses Verfahrens gebe, dass ihre Sache dem Gerichtshof vorgelegt werde, kann gleichwohl davon ausgegangen werden, dass dies vielleicht nicht der einzige mögliche Ansatz ist ( 96 ).

113. In Ermangelung eines „unmittelbaren“ Rechtsbehelfs könnte die mögliche Durchsetzung der Vorlagepflicht nach Art. 267 Abs. 3 AEUV unter Umständen Gegenstand entweder einer Staatshaftung oder einer Vertragsverletzungsklage sein. Genau an dieser Stelle werden die Dinge jedoch kompliziert.

114. Zum einen besteht seit dem Urteil Köbler die Möglichkeit, vor einem nationalen Gericht den Ersatz des Schadens zu verlangen, der auf die Verletzung individueller Rechte durch eine Entscheidung eines letztinstanzlichen Gerichts zurückzuführen ist ( 97 ). Eine solche Klage kann nur Erfolg haben, wenn die verletzte Rechtsnorm bezweckt, dem Einzelnen Rechte zu verleihen, der Verstoß hinreichend qualifiziert ist und zwischen dem Verstoß gegen die dem Staat obliegende Verpflichtung und dem den geschädigten Personen entstandenen Schaden ein unmittelbarer Kausalzusammenhang besteht. Das gilt auch für die Haftung des Staates für Schäden, die durch eine Entscheidung eines nationalen letztinstanzlichen Gerichts verursacht wurden ( 98 ).

115. Es gibt jedoch zwei Probleme. Erstens ist Art. 267 Abs. 3 AEUV keine Vorschrift, die „bezweckt, dem Einzelnen Rechte zu verleihen“, so dass die Nichtbeachtung der Vorlagepflicht für sich genommen keine Staatshaftung auslösen kann. Zweitens spielen unabhängig davon die CILFIT‑Kriterien bei der Beurteilung, ob ein Verstoß gegen andere Vorschriften des Unionsrechts vorliegt ( 99 ), zumindest objektiv betrachtet, als Teil der Beurteilung des Verstoßes gegen andere Normen des Unionsrechts gar keine Rolle. Der Maßstab in diesen Fällen ist ein offenkundiger Verstoß gegen das geltende Recht, der zu einem hinreichend qualifizierten Verstoß führen kann ( 100 ).

116. Zum anderen gibt es das Vertragsverletzungsverfahren nach Art. 258 AEUV. Was über Jahre hinweg nur eine theoretische Möglichkeit war ( 101 ), wurde im Jahr 2018 in vollem Umfang eingeführt. In seinem Urteil Kommission/Frankreich ( 102 ) stellte der Gerichtshof im Tenor fest, dass ein Mitgliedstaat konkret dadurch gegen das Unionsrecht verstieß, dass ein letztinstanzliches Gericht dem Gerichtshof kein (einziges) Vorabentscheidungsersuchen vorgelegt hatte, um seiner Vorlagepflicht nach Art. 267 Abs. 3 AEUV in einer Situation nachzukommen, in der die Auslegung der fraglichen materiell-rechtlichen Vorschriften des Unionsrechts nicht so offenkundig war, dass sie keinen Raum für Zweifel ließ.

117. Zu diesem Ergebnis gelangte der Gerichtshof unter Verweis auf das Urteil CILFIT ( 103 ) oder zumindest auf die darin aufgestellte allgemeine Voraussetzung des Fehlens eines vernünftigen Zweifels. Der Gerichtshof stellte zunächst fest, dass der Conseil d’État (Staatsrat) sich dafür entschieden hatte, von einem früheren, Rechtsvorschriften des Vereinigten Königreichs betreffenden Urteil des Gerichtshofs abzuweichen, weil sich die fragliche Regelung des Vereinigten Königreichs von der französischen Regelung unterscheide, obwohl „[e]r … nicht sicher sein [konnte], dass der Gerichtshof ohne Weiteres zu demselben Schluss gelangen würde“ ( 104 ). Der Gerichtshof entschied somit, dass der Conseil d’État (Staatsrat) dadurch, dass er in zwei Rechtssachen kein Vorabentscheidungsersuchen eingereicht hatte, „einen Ansatz gewählt [hat], der auf einer Auslegung der Art. 49 und 63 AEUV beruht, die in Widerspruch zu der steht, die im vorliegenden Urteil vorgenommen worden ist. Demnach konnte zum Zeitpunkt der Entscheidung des Conseil d’État (Staatsrat) ein vernünftiger Zweifel hinsichtlich der Auslegung dieser Vorschriften nicht ausgeschlossen werden.“ ( 105 )

118. Drei Gesichtspunkte des letztgenannten Urteils sind erwähnenswert. Erstens war es in diesem Vertragsverletzungsverfahren zweifelsfrei Sache des Gerichtshofs selbst, das Urteil CILFIT anzuwenden. Der Gerichtshof beließ es in dem Urteil jedoch dabei, den im Urteil CILFIT niedergelegten allgemeinen Prüfungsmaßstab lediglich zu benennen, ohne konkrete Kriterien durchzugehen oder sie anzuwenden. Auffällig ist, dass nicht nur hierzu möglicherweise im Widerspruch stehende einschlägige Urteile der letztinstanzlichen Gerichte anderer Mitgliedstaaten oder gar anderer französischer Gerichte, sondern auch die hierzu ergangene frühere Rechtsprechung des Gerichtshofs selbst, allerdings mit Ausnahme einer einschlägigen Präzedenzentscheidung, unerörtert bleiben.

119. Zweitens steht die damit letztlich erfolgte Bekräftigung einer „strengeren CILFIT‑Rechtsprechung“, zumindest ihrer Ratio nach, in einem gewissen Spannungsverhältnis zu der hierzu ergangenen jüngsten Rechtsprechung des Gerichtshofs, wie sie insbesondere in den vorstehend erörterten Rechtssachen X und van Dijk und Ferreira Da Silva e Brito zum Ausdruck kommt ( 106 ). Während insbesondere im Urteil X und van Dijk offenbar ein Vorgehen mit leichter Hand zur neuen Regel wurde, wurde aus dieser leichten Hand unvermittelt wieder ein fester Griff.

120. Drittens wird all dies bei einigen Akteuren wahrscheinlich einen etwas bitteren Nachgeschmack in Gestalt einer kaum zu vertretenden Selektivität im Hinblick darauf hinterlassen, was warum und inwieweit tatsächlich angewendet und durchgesetzt wird. Dies unterstellt in keiner Weise, dass es nicht im vollen Ermessen der Kommission stehe, was im Übrigen ständiger Rechtsprechung entspricht, zu entscheiden, ob sie eine Klage nach Art. 258 AEUV erhebt ( 107 ). Es soll ebenso wenig das Ergebnis des Urteils Kommission/Frankreich in Frage stellen: Gewiss, sollte die CILFIT‑Rechtsprechung jetzt ernst genommen werden, dann gäbe es in der Tat einen vernünftigen Zweifel im Hinblick auf die richtige Anwendung des Unionsrechts im Urteil Kommission/Frankreich ( 108 ).

121. Der Punkt ist ein anderer, nämlich der allgemeine Mangel an (horizontaler) Konsistenz bei der Ahndung der Vorlagepflicht nach Art. 267 Abs. 3 AEUV als Frage des Unionsrechts. Die eigene Rechtsprechung des Gerichtshofs zum Umfang dieser Pflicht, jedenfalls die jüngere Rechtsprechung, steht offenbar mit der jüngst (wieder‑)entdeckten Durchsetzung dieser Pflicht nach Art. 258 AEUV nicht in Einklang und ist völlig losgelöst von der Staatshaftung. Sollten dies indes nicht Facetten ein und derselben Verpflichtung zur Vorlage eines Vorabentscheidungsersuchens nach Art. 267 Abs. 3 AEUV sein?

4. Fortentwicklung des Unionsrechts und Gerichtssystems der Union

122. Es besteht meines Erachtens keine Notwendigkeit, Selbstverständlichkeiten eingehend zu erörtern: Wie sehr hat sich allein die Union über die letzten 40 Jahre verändert? Von einer jüngsten Ausnahme abgesehen, hat sich der Kreis der Mitgliedstaaten ständig erweitert. Ebenso erhöht hat sich die Zahl der Amtssprachen und die Zahl der Gerichte, die den Gerichtshof anrufen können. Umfang und Breite des Unionsrechts selbst sind in ihrer gegenwärtigen Form schlicht nie da gewesen. Nach der Vollendung des Binnenmarkts und nicht weniger als fünf aufeinanderfolgenden Vertragsänderungen ist es schwierig geworden, einen Bereich zu finden, in dem es keine Unionsregelung gäbe oder die Unterstützung des Gerichtshofs bei der Auslegung nicht erforderlich wäre. Diese Umstände führen zu einer unglaublichen Vielzahl neuer Vorabentscheidungsersuchen, während die justiziellen Ressourcen des Gerichtshofs nicht unbegrenzt sind.

123. Mitten in dieser grundlegend veränderten Rechtslandschaft steht der unbewegliche Titan eines längst vergangenen Zeitalters, die CILFIT‑Rechtsprechung mit ihrem Beharren darauf, dass letztinstanzliche Gerichte in jedem Fall, in dem eine Form eines vernünftigen Zweifels besteht, ein Vorabentscheidungsersuchen vorlegen. Es besteht meines Erachtens keine Notwendigkeit, alle systematischen Änderungen einzeln nacheinander durchzugehen, um die sich aus ihnen ergebende Veränderung der Ausgangslage für die Grundgedanken der CILFIT‑Rechtsprechung aufzuzeigen ( 109 ). Stattdessen möchte ich vielmehr, im Ergebnis, auf eine andere, tiefer greifende Frage hinweisen.

124. So wie das Umfeld sich geändert hat und das System gereift ist, hat sich auch das Wesen des Vorabentscheidungsverfahrens weiterentwickelt. Ein ursprünglich als Verfahren einer Partnerschaft und justiziellen Zusammenarbeit unter Gleichen verstandenes Verfahren hat sich schrittweise und wohl unausweichlich zu einem solchen entwickelt, das stärker das Aufstellen von Leitentscheidungen im Sinne einer systematischen Einheitlichkeit in den Vordergrund rückt. Zwar bleiben die Formulierungen „Unterstützung“ und „Partnerschaft“ erhalten, altgedientere und umsichtigere Beobachter des Systems haben jedoch eine Reihe von vertikalen Aspekten bemerkt, die schrittweise eingeführt werden.

125. Dies rückt den Makro- (oder öffentlichen) Zweck der Rechtsprechung des Gerichtshofs in Form der Gewährleistung einer einheitlichen Auslegung und Weiterentwicklung des Rechts stärker in den Vordergrund. Sicherlich gibt es immer den Einzelfall und die Mikro- (oder private) Dimension eines Rechtsstreits und wird es diese immer geben. Der Blick richtet sich jedoch zunehmend, zumal in einem Verfahren wie dem Vorabentscheidungsverfahren, in dem über den Sachverhalt und den Einzelfall das vorlegende Gericht zu entscheiden hat, über den Rand der konkreten Rechtssache hinaus.

126. Um eine weitere systematische Parallele zu ziehen, wurde mit dem vor Kurzem eingeführten Art. 58a der Satzung des Gerichtshofs der Europäischen Union ein Filtermechanismus für Rechtsmittel vom Gericht zum Gerichtshof in bestimmten Bereichen eingerichtet. Ein solches Rechtsmittel bedarf zu seiner Prüfung in der Sache einer Zulassung durch den Gerichtshof, die nur dann erfolgt, wenn damit „eine für die Einheit, die Kohärenz oder die Entwicklung des Unionsrechts bedeutsame Frage aufgeworfen wird“ ( 110 ). Wenn dies für Direktklagen gilt, über die allein der Gerichtshof der Union als ausschließliches Gericht entscheidet, so dass der Rechtsstreit vor beiden Unionsgerichten in erster Linie zur Entscheidung des Einzelfalls dient, müssten dieselben Grundgedanken dann nicht erst recht für Vorabentscheidungen gelten?

127. Schließlich geht mit der Reifung eines Gerichtssystems auch eine Reifung seiner Bestandteile einher. Heute sind die nationalen Gerichte mit dem Unionsrecht im Allgemeinen und mit dem Vorabentscheidungsverfahren im Besonderen sehr viel besser vertraut. Es gibt einzelne Ausnahmen und wird sie immer geben. Ein möglicher (widerwilliger) Baum darf jedoch nicht den (einsichtigen) Wald überschatten. Die nationalen letztinstanzlichen Gerichte, insbesondere diejenigen, denen strukturell die Aufgabe zugewiesen ist, die Einheitlichkeit und die einheitliche Anwendung des Rechts in ihrer jeweiligen Rechtsordnung zu gewährleisten, sind privilegierte Partner des Gerichtshofs bei der Ermittlung von Rechtssachen mit struktureller Bedeutung für die Unionsrechtsordnung. Muss dem (oft mehr geforderte als bestehende) gegenseitigen Vertrauen nicht auch vertikal Bedeutung zukommen?

128. Dass die nationalen letztinstanzlichen Gerichte mit dem Vorabentscheidungsverfahren umgehen können, wird gegenwärtig meines Erachtens auf eher unorthodoxe Weise, nämlich dadurch, belegt, dass sie der CILFIT‑Rechtsprechung nicht folgen. So ketzerisch es auch klingen mag, beweisen die nationalen letztinstanzlichen Gerichte dadurch, dass sie in einer Weise Zurückhaltung üben und von ihrem Ermessen Gebrauch machen, die mit den vom Gerichtshof im Urteil CILFIT genannten Kriterien unvereinbar ist, in der Tat ein sehr gutes Verständnis des wahren Wesens des Systems. Man stelle sich nur einmal das umgekehrte Szenario vor, nämlich dass die nationalen letztinstanzlichen Gerichte (oder einige von ihnen) dem Beispiel des braven Soldaten Švejk ( 111 ) folgen und das Urteil CILFIT tatsächlich wortwörtlich auf alle bei ihnen anhängigen Rechtssachen anwenden würden. Das jährliche Verfahrensregister des Gerichtshofs hätte plötzlich mehrere Nullstellen mehr am Ende, und das System bräche innerhalb kurzer Zeit zusammen.

5. Zwischenergebnis

129. Die CILFIT‑Rechtsprechung ist nicht nur immer schon problematisch gewesen, was ihre Handhabbarkeit angeht, sondern war vor allem (oder zuvörderst) auch fehlerhaft konzipiert. Das Wesen der CILFIT‑Ausnahmen passt nicht zum Wesen der Vorlagepflicht nach dem Urteil Hoffmann-Laroche, die mit ihr durchgesetzt werden sollte. Eine Pflicht, die festgelegt wurde, um die einheitliche Auslegung der Rechtsprechung überall in der Union zu gewährleisten, kann nicht dem Maßstab des Fehlens subjektiver Zweifel im Hinblick auf die richtige Auslegung des Unionsrechts im konkreten Fall unterworfen werden.

130. Alle anderen im vorliegenden Abschnitt skizzierten Fragestellungen sind zum Teil Folge dieses konzeptionellen Bruchs, bringen indes selbst noch weitere Probleme mit sich. Die CILFIT‑Kriterien werden somit weder vom Gerichtshof selbst noch von den nationalen Gerichten, einschließlich der sie tatsächlich durchsetzenden nationalen oder internationalen Gerichte, angewandt. Sie bleiben außerdem losgelöst von anderen unionsrechtlichen Methoden zur Durchsetzung der den letztinstanzlichen Gerichten obliegenden Vorlagepflicht. Dies ist in gewisser Weise kaum überraschend: Da die CILFIT‑Rechtsprechung (nach ihrem gegenwärtigen Stand) vernünftigerweise nicht durchgesetzt werden kann, müssen andere Maßstäbe eingeführt werden.

D. Vorschlag

131. Meines Erachtens sollte der Gerichtshof als ersten Schritt den Zweck und den Umfang der Vorlagepflicht nach Art. 267 Abs. 3 AEUV, wie sie bereits im Urteil Hoffmann-Laroche festgestellt worden sind, bestätigen. Im zweiten Schritt jedoch muss das Urteil CILFIT überprüft werden, um die möglichen Ausnahmen mit dieser Pflicht in Einklang zu bringen.

132. Im Urteil Hoffmann-Laroche wurde festgestellt, dass das Ziel der Vorlagepflicht darin bestehe, „zu verhindern, dass sich in einem Mitgliedstaat eine nationale Rechtsprechung herausbildet, die mit den Normen des Unionsrechts nicht im Einklang steht“ ( 112 ). Diesem Grundgedanken folgend, können drei Punkte herausgestellt werden. Erstens ist das, was erreicht werden muss, die einheitliche Auslegung, nicht die richtige Anwendung. Zweitens muss der Schwerpunkt auf „einer Rechtsprechung“, nicht auf der Richtigkeit des Ergebnisses in jedem Einzelfall liegen. Drittens geht es um Abweichungen in der Rechtsprechung in einem Mitgliedstaat und natürlich erst recht in der Union insgesamt. Logischerweise müssen beide Arten von Abweichungen vermieden werden: Unter dem Gesichtspunkt der systematischen Kohärenz des Unionsrechts gäbe es dann, wenn ein Mitgliedstaat oder Teile dessen oder auch ein Zuständigkeitssystem innerhalb dieses Mitgliedstaats nach anderen Regeln funktionieren, als sie in anderen Teilen der Union angewandt werden, keine einheitliche Auslegung innerhalb der Union.

133. Mit anderen Worten muss sich die Ausrichtung der Vorlagepflicht verlagern, und zwar vom Fehlen eines subjektiven vernünftigen Zweifels im Hinblick auf die richtige Anwendung des Unionsrechts in Bezug auf das Ergebnis des konkreten Falls hin zu einer festgestellten objektiven Abweichung in der Rechtsprechung auf der nationalen Ebene, durch die die einheitliche Auslegung des Unionsrechts innerhalb der Union gefährdet wird. So bewegt sich die Ausrichtung auch weg davon, die richtige Antwort in der beim nationalen Gericht anhängigen Rechtssache festzustellen, und hin dazu, zu ermitteln, welches die richtigen Fragen sind.

134. Diesem Grundgedanken folgend, würde ich vorschlagen, dass nach Art. 267 Abs. 3 AEUV ein einzelstaatliches Gericht, dessen Entscheidungen selbst nicht mehr mit Rechtsmitteln des innerstaatlichen Rechts angefochten werden können, die Rechtssache dem Gerichtshof vorlegen muss, wenn i) sie eine allgemeine Frage der Auslegung des Unionsrechts (und nicht seiner Anwendung) aufwirft, ii) für sie objektiv mehr als eine vernünftigerweise mögliche Auslegung in Betracht kommt und iii) deren Beantwortung sich nicht aus der bestehenden Rechtsprechung des Gerichtshofs ableiten lässt (oder bei der das vorlegende Gericht von dieser Rechtsprechung abweichen möchte).

135. So gefasst, enthält die Vorlagepflicht in sich bereits ihre eigenen Ausnahmen. Die mögliche(n) Ausnahme(n) von der Vorlagepflicht kommt/kommen nur zur Anwendung, wenn eine der drei kumulativen Voraussetzungen für das Vorliegen einer Frage der Auslegung des Unionsrechts, für die die Vorlagepflicht gilt, nicht erfüllt ist. Sollte jedoch nach Auffassung eines nationalen letztinstanzlichen Gerichts auch dann, wenn sich ihm im Ausgangsverfahren eine Frage der Auslegung des Unionsrechts stellt, eine der drei Voraussetzungen nicht erfüllt sein, ist dieses Gericht verpflichtet, eindeutig zu benennen, welche der drei Voraussetzungen nicht erfüllt sein soll, und dies zu begründen.

136. Bevor ich auf diese drei Voraussetzungen näher eingehe, möchte ich auf zwei wichtige Gesichtspunkte hinweisen.

137. Zum einen ist ein letztinstanzliches Gericht durch das Fehlen einer Pflicht zur Vorlage in einem bestimmten Fall nach Art. 267 Abs. 3 AEUV keineswegs daran gehindert, den Gerichtshof nach Art. 267 Abs. 2 AEUV um Unterstützung zu ersuchen, wenn es dies für notwendig erachten sollte, um über den bei ihm anhängigen Einzelfall zu entscheiden. Das Fehlen einer Verpflichtung, etwas zu tun, schließt die Möglichkeit, dies zu tun, nicht aus. Eine Rechtssache, die vielleicht nicht unter die Verpflichtung nach Art. 267 Abs. 3 AEUV fällt, kann gleichwohl noch unter dessen Abs. 2 fallen: „Ein einzelstaatliches Gericht …, dessen Entscheidungen selbst nicht mehr mit Rechtsmitteln … angefochten werden können“, ist und bleibt jedenfalls „[e]in einzelstaatliches Gericht“. Das Erstgenannte ist eine logische Teilgruppe des Letztgenannten.

138. Zum anderen sei noch einmal daran erinnert, dass alles, was bisher gesagt wurde, und alles, was folgt, ausschließlich Vorabentscheidungsfragen zur Auslegung betrifft. Die Verpflichtung zu einer Vorlage betreffend die Gültigkeit eines Unionsrechtsakts unterliegt weiterhin einer strengen Vorlagepflicht ohne Ausnahmen ( 113 ).

1. Eine allgemeine oder verallgemeinerungsfähige Frage nach der Auslegung von Unionsrecht

139. Diese Voraussetzung ist auf d