Vorabentscheidungsersuchen des Juzgado de lo Contencioso-Administrativo no 17 de Barcelona (Spanien), eingereicht am 19. Mai 2022 — HM, VD/Generalitat de Catalunya

(Rechtssache C-332/22)

(2022/C 472/31)

Verfahrenssprache: Spanisch

Vorlegendes Gericht

Juzgado de lo Contencioso-Administrativo no 17 de Barcelona

Parteien des Ausgangsverfahrens

Kläger: HM, VD

Beklagte: Generalitat de Catalunya

Vorlagefragen

EINS.- Handelt es sich bei den Maßnahmen, die das Tribunal Supremo (Oberster Gerichtshof, Spanien) in seinen Urteilen Nr. 1425/2018 und 1426/2018 vom 26. September 2018 angeordnet hat, deren Kriterium bis heute (30. November 2021) beibehalten wird — die darin bestehen, den vom Missbrauch betroffenen öffentlichen Bediensteten solange in diesem befristeten Beschäftigungsverhältnis zu belassen, bis die betreffende Behörde feststellt, ob eine Planstelle geschaffen werden muss, und die entsprechenden Auswahlverfahren ausschreibt, um die Stelle mit dauerhaft beschäftigten öffentlichen Bediensteten oder Berufsbeamten zu besetzen, um Maßnahmen, die die Sanktionsvoraussetzungen nach Paragraf 5 der Rahmenvereinbarung im Anhang der Richtlinie 1999/70 (1) erfüllen?

Führen diese Maßnahmen vielmehr zur Perpetuierung der Prekarität und Schutzlosigkeit, bis die betreffende Behörde zufällig beschließt, zur Besetzung seiner Stelle mit einem Dauerbeschäftigten ein Auswahlverfahren auszuschreiben, dessen Ausgang ungewiss ist, weil diese Verfahren auch Bewerbern offenstehen, die nicht von einem derartigen Missbrauch betroffen waren, handelt es sich dann um Maßnahmen, die weder als abschreckende Sanktionsmaßnahmen im Sinne von Paragraf 5 der Rahmenvereinbarung angesehen werden können noch die Einhaltung seiner Ziele gewährleisten?

ZWEI.- Wenn ein nationales Gericht entsprechend seiner Verpflichtung, den festgestellten Missbrauch in jedem Fall zu ahnden (die Sanktion ist „unerlässlich“ und „unmittelbar“) zu dem Ergebnis gelangt, dass der Grundsatz der unionsrechtskonformen Auslegung die praktische Wirksamkeit der Richtlinie nicht zu gewährleisten vermag, ohne das nationale Recht „contra legem“ auszulegen, gerade weil im innerstaatlichen Recht des Mitgliedstaats keine Sanktionsmaßnahme zur Anwendung von Paragraf 5 der Rahmenvereinbarung im öffentlichen Sektor umgesetzt wurde, sind dann die Erwägungen des Urteils Egenberger (2) vom 17. April 2018 oder des Urteils (der Großen Kammer) vom 15. April 2008, C-268/2006 (3), so anzuwenden, dass die Art. 21 und 47 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union den Ausschluss von Bestimmungen des innerstaatlichen Rechts zuließen, die der Gewährleistung der vollen Wirksamkeit der Richtlinie 1999/70 entgegenstehen, auch wenn sie Verfassungsrang haben?

Ist folglich das missbräuchlich befristete Arbeitsverhältnis in ein Arbeitsverhältnis umzuwandeln, das mit dem von vergleichbaren unbefristet beschäftigten Beamten identisch oder vergleichbar ist und dem vom Missbrauch Betroffenen ein stabiles Beschäftigungsverhältnis bietet, um zu verhindern, dass der Missbrauch ungeahndet bleibt und die Ziele und die praktische Wirksamkeit von Paragraf 5 der Vereinbarung untergraben werden, obwohl die Umwandlung nach den nationalen Rechtsvorschriften und der Rechtsprechung des Tribunal Supremo untersagt ist oder gegen die spanische Verfassung verstoßen könnte?

DREI.- Gibt es in Anbetracht dessen, dass der Gerichtshof in seinen Urteilen vom 25. Oktober 2018, C-331/17 (4), und vom 13. Januar 2022, C-[3]82/19 (5), entschieden hat, dass Paragraf 5 der Rahmenvereinbarung einer nationalen Regelung entgegensteht, die bestimmte öffentliche Bedienstete von der Anwendung der Bestimmungen ausnimmt, die die missbräuchliche Verwendung aufeinanderfolgender befristeter Arbeitsverträge ahnden, in der innerstaatlichen Rechtsordnung keine andere wirksame Maßnahme, mit der die missbräuchliche Maßnahme geahndet wird, und zwingt, da es im spanischen Recht keine Maßnahme zur Ahndung des Missbrauchs im öffentlichen Sektor gibt, die auf die klagenden befristet beschäftigten Arbeitnehmer anwendbar ist,

die Anwendung dieser Rechtsprechung des Gerichtshofs und des gemeinschaftsrechtlichen Äquivalenzgrundsatzes dazu, den Status befristet beschäftigter öffentlicher Bediensteter, die von Missbrauch betroffen sind, in dauerhaft beschäftigte öffentliche Bedienstete oder Berufsbeamte umzuwandeln, wobei für sie die dieselben Gründe für die Beendigung und das Erlöschen des Beschäftigungsverhältnisses wie für letztgenannte gelten, während im privaten Sektor gemäß Art. 15 des Estatuto de los Trabajadores (Arbeitnehmerstatut) der Status befristet beschäftigter Arbeitnehmer, die innerhalb von 30 Monaten mehr als 24 Monate fortwährend bei demselben Arbeitgeber beschäftigt waren, in dauerhaft beschäftigte Arbeitnehmer umzuwandeln ist und gemäß Art. 83 Abs. 3 der Ley 40/2015 de Régimen Jurídico del Sector Publico, en su redacción dada por la Ley 11/2020, de Presupuestos Generales del Estado para 2021 (Gesetz 40/2015 über die Rechtsordnung des öffentlichen Sektors in der Fassung des Gesetzes 11/2020 über den Allgemeinen Staatshaushalt für 2021) in Anwendung des nationalen Rechts im privaten Sektor beschäftigte Arbeitnehmer von Unternehmen und Einrichtungen, die in den öffentlichen Sektor übergehen, dieselben Funktionen wie Berufsbeamte ausüben können, unter der Bedingung, dass dies nur für bereits existierende Fälle geschieht, und damit für sie dieselben Beendigungsgründe gelten wie für letztgenannte?

VIER.- In Anbetracht dessen, dass nach den Urteilen des Gerichtshofs vom 13. März 2014, Nierodzik, C-38/13 (6), Rn. 27 und 29, und vom 14. September 2016, Ana de Diego Porras, C-596/14 (7), Rn. 30 und 31, die Bedingungen für die Beendigung des Beschäftigungsverhältnisses und die Bedingungen für die Kündigung eines Arbeitsvertrags zu den „Beschäftigungsbedingungen“ in Paragraf 4 der Rahmenvereinbarung gehören,

wird der Gerichtshof, sollte die vorstehende Frage verneint werden, um Feststellung ersucht, ob die Stabilisierung des befristet beschäftigten öffentlichen Personals, das von einem Missbrauch betroffen ist, durch die Anwendung derselben Beendigungs- und Kündigungsgründe, die für Berufsbeamte oder vergleichbare Dauerbeschäftigte gelten, ohne diesen Status zu erwerben, eine Maßnahme ist, die die nationalen Behörden in Anwendung der Paragrafen 4 und 5 der Rahmenvereinbarung der Richtlinie 1999/70 und des Grundsatzes der unionsrechtskonformen Auslegung zwingend vornehmen müssen, weil nach nationalem Recht der Erwerb des Status eines Dauerbeschäftigten oder Berufsbeamten nur Personen untersagt ist, die bestimmte Voraussetzungen nicht erfüllen, und die Stabilisierung dieses Personals unter den genannten Bedingungen nicht zum Erwerb dieses Status führt.

FÜNF.- Ist, da Art. 15 des Arbeitnehmerstatuts eine Höchstlaufzeit für befristete Verträge von zwei Jahren vorsieht, wobei davon ausgegangen wird, dass nach Ende dieser Laufzeit der gedeckte Bedarf nicht mehr vorläufig und auch nicht außergewöhnlich, sondern gewöhnlich und dauerhaft ist, und Arbeitgeber im privaten Sektor dazu verpflichtet, das befristete Arbeitsverhältnis in ein unbefristetes Arbeitsverhältnis umzuwandeln, und da nach Art. 10 des [Estatuto Básico del Empleado Público (Grundstatut der öffentlichen Bediensteten)] (EBEP) im öffentlichen Sektor die freien Stellen, die mit Personal besetzt sind, das für eine Übergangszeit/befristet beschäftigt ist, in das öffentliche Stellenangebot des Ernennungsjahres oder, falls dies nicht möglich ist — also innerhalb einer Frist von höchstens zwei Jahren — in das des Folgejahres aufzunehmen sind, um die Stelle mit einem dauerhaft beschäftigten Beamten oder einem Berufsbeamten zu besetzen,

festzustellen, dass der Missbrauch beim Abschluss aufeinanderfolgender befristeter Arbeitsverträge ab dem Zeitpunkt besteht, zu dem die beschäftigende Behörde die Stelle, die mit einem befristet beschäftigten öffentlichen Bediensteten besetzt ist, nicht innerhalb der in der nationalen Regelung vorgesehenen Fristen mit einem dauerhaft beschäftigten Bediensteten oder einem Berufsbeamten besetzt, d. h. indem sie die Stelle innerhalb einer Frist von höchstens zwei Jahren ab Ernennung des für eine Übergangszeit/befristet Beschäftigten in ein öffentliches Stellenangebot aufnimmt, wobei sie verpflichtet ist, ihn durch die Ausschreibung des öffentlichen Stellenangebots innerhalb der in Art. 70 des EBEP vorgesehen Frist von höchstens drei Jahren zu entlassen?

SECHS.- Verstößt das spanische Gesetz 20/2021 vom 28. September 2021 gegen die u. a. in Art. 49 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union niedergelegten Gemeinschaftsgrundsätze der Gesetzmäßigkeit und des Verbots der Rückwirkung von Sanktionsbestimmungen, weil es als Sanktion für den Missbrauch von Befristungen Auswahlverfahren vorsieht, die auch dann zur Anwendung kommen, wenn die Handlungen oder Unterlassungen, die den Verstoß — und damit den Missbrauch — darstellen, und ihre Anzeige — Jahre zuvor — vor Erlass des Gesetzes 20/2021 erfolgt und begangen worden sind?

SIEBEN.- Verstößt das Gesetz 20/2021, indem es als Sanktionsmaßnahme die Ausschreibung von Auswahlverfahren sowie eine Entschädigung nur für Betroffene eines Missbrauchs vorsieht, die das Auswahlverfahren nicht bestehen, gegen Paragraf 5 der Rahmenvereinbarung und die Richtlinie 1999/70/EG, weil es Missbräuche gegenüber befristet beschäftigten öffentlichen Bediensteten, die das Auswahlverfahren bestanden haben, ungeahndet lässt, obwohl die Sanktion immer unerlässlich ist und das erfolgreiche Bestehen des Auswahlverfahrens keine Sanktionsmaßnahme darstellt, die die Voraussetzungen der Richtlinie erfüllt, wie der Gerichtshof in seinem Beschluss vom 2. Juni 2021, C-103/19 (8), feststellt?

Oder, was dasselbe ist: Verstößt das Gesetz 20/2021, indem es die Entschädigung nur Personal, das von Missbrauch betroffen ist und das Auswahlverfahren nicht erfolgreich besteht, zubilligt und Beschäftigte, die von Missbrauch betroffen waren und später über solche Auswahlverfahren den Status von Dauerbeschäftigten erworben haben, von diesem Recht ausschließt, gegen die Richtlinie 1999/70/EG und insbesondere den Beschluss des Gerichtshofs vom 2. Juni 2021, Rn. 45, wonach die Durchführung von Auswahlverfahren, die öffentlichen Bediensteten offenstehen, die missbräuchlich im Rahmen aufeinanderfolgender befristeter Dienstverhältnisse ernannt wurden, es diesen zwar ermöglicht, eine unbefristete und dauerhafte Stelle und damit den Zugang zum Status dauerhaft beschäftigter öffentlicher Bediensteter anzustreben, dies aber die Mitgliedstaaten nicht von der Verpflichtung befreit, eine geeignete Maßnahme vorzusehen, um die missbräuchliche Verwendung aufeinanderfolgender befristeter Arbeitsverträge oder -verhältnisse angemessen zu ahnden?

ACHT.- Verstößt das Gesetz 20/2021, indem es bestimmt, dass Auswahlverfahren zur Verringerung der Befristung im öffentlichen Sektor innerhalb von drei Jahren bis zum 31. Dezember 2024 durchzuführen sind, und als Sanktion eine Entschädigung vorsieht, die der von Missbrauch Betroffene zum Zeitpunkt seiner Kündigung oder Entlassung zu erhalten hat, im Licht des Beschlusses des Gerichtshofs vom 9. Februar 2017, C-44[3]/16 (9), oder der Urteile des Gerichtshofs vom 14. [September] 2016, C-16/15 (10), und vom 21. November 2018, C-619/17 (11), gegen Paragraf 5 der Rahmenvereinbarung, weil es die Situation des Missbrauchs, der Schutzlosigkeit und der prekären Beschäftigung für den von einem Missbrauch betroffenen Beschäftigten perpetuiert oder verlängert und dadurch die praktische Wirksamkeit der Richtlinie 1999/70 so lange untergraben wird, bis der Arbeitnehmer schließlich entlassen wird und die genannte Entschädigung erhalten kann?

NEUN.- Verstößt das Gesetz 20/2021 gegen den Äquivalenzgrundsatz, weil es in Anwendung der Richtlinie geringere als die sich aus dem innerstaatlichen Recht ergebenden Rechte einräumt, da

— gemäß dem Gesetz 11/2020 über den allgemeinen Staatshaushalt für 2021 durch Änderung von Art. 87 Abs. 3 des Gesetzes 40/2015 in Anwendung des innerstaatlichen Rechts im privaten Sektor beschäftigte Arbeitnehmer privater Unternehmen, die in den öffentlichen Sektor übergehen, dieselben Funktionen ausüben können wie Berufsbeamte und für sie dieselben Beendigungsgründe gelten, obwohl sie kein Auswahlverfahren bestanden haben, unter der Bedingung, dass dies nur für bereits existierende Fälle geschieht, während nach dem Gesetz 20/2021 in Anwendung des Unionsrechts öffentliche Bedienstete, die in Auswahlverfahren ausgewählt wurden, die Grundsätzen der Gleichheit, Öffentlichkeit und des freien Wettbewerbs unterliegen, dieselben Funktionen nicht weiter wahrnehmen können wie Berufsbeamte und für sie dieselben Beendigungsgründe gelten,

— Art. 15 des Arbeitnehmerstatuts in der Fassung des Gesetzes 1/1995 vom 24. März 1995, also vor Erlass der Richtlinie 1999/70, — in Anwendung des innerstaatlichen Rechts — die Umwandlung des Status von im privaten Sektor beschäftigten Arbeitnehmern, die seit mehr als zwei Jahren für denselben Arbeitgeber tätig sind, in Dauerbeschäftigte gestattet, während in Anwendung der Richtlinie öffentliche Bedienstete, die von einem Missbrauch betroffen sind, nur eine Entschädigung von 20 Tage[sentgelte]n pro Beschäftigungsjahr mit einer Obergrenze von zwölf Monatsentgelten erhalten und ihnen die Umwandlung verboten ist,

— in den Art. 32 ff. des Gesetzes 40/2015 über die Rechtsordnung des öffentlichen Sektors, in denen der Grundsatz des vollständigen Ersatzes niedergelegt ist, der die Verwaltung zum Ausgleich sämtlicher Schäden verpflichtet, die den durch ihr Handeln Geschädigten entstanden sind, in Anwendung des Gemeinschaftsrechts die Entschädigung für Betroffene eines Missbrauchs jedoch von vornherein sowohl der Höhe nach — 20 Tage[sentgelte] pro Beschäftigungsjahr — als auch zeitlich — zwölf Monatsentgelte — begrenzt ist?

ZEHN.- Verstößt das Gesetz 20/2021, indem es als einzige wirkliche Sanktionsmaßnahme für Betroffene eines Missbrauchs, die das Auswahlverfahren nicht bestanden haben, eine Entschädigung von 20 Tage[sentgelte]n pro Beschäftigungsjahr vorsieht, gegen die Rechtsprechung, die der Gerichtshof in seinem Urteil vom 7. März 2018, Rechtssache Santoro (12), begründet hat, wonach im öffentlichen Sektor eine Entschädigung nicht ausreicht, um der Richtlinie nachzukommen, sondern von anderen zusätzlichen, effektiven, verhältnismäßigen und abschreckenden Sanktionsmaßnahmen begleitet sein muss?

ELF.- Verstößt das Gesetz 20/2021, indem es die Entschädigungen für Betroffene, die ein Auswahlverfahren nicht bestehen, auf 20 Tage[sentgelte] pro Beschäftigungsjahr mit einer Obergrenze von zwölf Monatsentgelten festlegt, gegen die Gemeinschaftsgrundsätze des angemessenen und vollständigen Ausgleichs und der Verhältnismäßigkeit, weil es den Verdienstausfall und andere Entschädigungs- oder Ausgleichskonzepte ausschließt, wie beispielsweise jene, die sich aus den entgangenen Chancen (ein Begriff, der im Urteil Santoro verwendet wird), aus der Unmöglichkeit, den Status von Dauerbeschäftigten zu erwerben, da innerhalb der in der nationalen Regelung vorgesehenen Fristen keine Auswahlverfahren ausgeschrieben werden oder sie nicht befördert oder befördert werden können, aus immateriellen Schäden aufgrund des fehlenden Schutzes, der sich aus jeder prekären Beschäftigungssituation ergibt, aus einer Entlassung des von einem Missbrauch Betroffenen in einer alters- und geschlechtsspezifischen Situation (zum Beispiel Frauen, die älter als 50 Jahre sind), in der es keinen alternativen Arbeitsmarkt gibt, oder aus der Kürzung der Altersrente ergeben?

ZWÖLF.- Verstößt das Gesetz 20/2021, indem es eine Entschädigung mit einer Obergrenze von 20 Tage[sentgelte]n pro Beschäftigungsjahr und zwölf Monatsentgelten vorsieht, im Licht der Urteile des Gerichtshofs vom 2. August 1993, C-271/91 (13), Rechtssache Marshall, und vom 17. Dezember 2015, C-407/14 (14), Rechtssache Arjona Camacho, wonach das Unionsrecht einem von vorherein auf eine Höchstgrenze beschränkten Ersatz des einer Person durch eine Entlassung entstandenen Schadens entgegensteht, gegen die Gemeinschaftsregelung?

(1) Richtlinie 1999/70/EG des Rates vom 28. Juni 1999 zu der EGB-UNICE-CEEP-Rahmenvereinbarung über befristete Arbeitsverträge — ABl. 1999, L 175, S. 43.

(2) Urteil vom 17. April 2018, Egenberger (C-414/16, EU:C:2018:257).

(3) Urteil vom 15. April 2008, Impact (C-268/06, EU:C:2008:223).

(4) Urteil vom 25. Oktober 2018, Sciotto (C-331/17, EU:C:2018:859).

(5) Urteil vom 13. Januar 2022, MIUR und Ufficio Scolastico Regionale per la Campania (C-282/19, EU:C:2022:3).

(6) Urteil vom 13. de März 2014, Nierodzik (C-38/13, EU:C:2014:152).

(7) Urteil vom 14. September 2016, De Diego Porras (C-596/14, EU:C:2016:683).

(8) Beschluss vom 2. Juni 2021, SUSH und CGT Sanidad de Madrid (C-103/19, nicht veröffentlicht, EU:C:2021:460).

(9) Beschluss vom 9. Februar 2017, Rodrigo Sanz (C-443/16, EU:C:2017:109).

(10) Urteil vom 14. September 2016, Pérez López (C-16/15, EU:C:2016:679).

(11) Urteil vom 21. November 2018, de Diego Porras (C-619/17, EU:C:2018:936).

(12) Urteil vom 7. März 2018, Santoro (C-494/16, EU:C:2018:166).

(13) Urteil vom 2. August 1993, Marshall (C-271/91, EU:C:1993:335).

(14) Urteil vom 17. Dezember 2015, Arjona Camacho (C-407/14, EU:C:2015:831).