4.

Zur Lösung der Frage, ob die Fischereiverordnungen im Hinblick auf ältere völkerrechtliche Verpflichtungen gültig sind, muß man sich zunächst fragen, unter welchen Voraussetzungen und nach welchen Kriterien die eventuelle Verletzung völkerrechtlicher Verpflichtungen die Ungültigkeit von Rechtsetzungsakten der Gemeinschaft zur Folge haben könnte. Meines Erachtens hat die Antwort folgendermaßen zu lauten: Entweder müßte sich erweisen, daß der Erlaß derartiger Rechtsakte im Widerspruch zur Verpflichtung der Gemeinschaftsorgane stand, die Erfüllung der Verpflichtungen der Mitgliedstaaten aus vorvertraglichen Übereinkünften im Sinne von Artikel 234 nicht zu behindern, oder die angenommene Verletzung von Verpflichtungen müßte völkerrechtliche Verpflichtungen der Gemeinschaft selbst betreffen, die sich aus einem Vertrag ergeben, der den einzelnen Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten das Recht einräumt, die Einhaltung dieses Vertrages gerichtlich durchzusetzen. Tatsächlich hat der Gerichtshof in dem genannten Urteil Burgoa vom 14. Oktober 1980 anerkannt, daß Artikel 234 stillschweigend den Gemeinschaftsorganen die soeben erwähnte Unterlassungspflicht auferlegt; bereits zuvor hatte der Gerichtshof klargestellt, daß im Sinne von Artikel 177 die Gültigkeit der Rechtshandlungen nur dann an einer Bestimmung des Völkerrechts gemessen werden kann, wenn diese die Gemeinschaft bindet und unmittelbar gegenüber den einzelnen wirkt (Urteile vom 12. Dezember 1972 in den verbundenen Rechtssachen 21-24/72, International Fruit, Slg. 1972, 1219, und vom 24. Oktober 1973 in der Rechtssache 9/73, Schlüter, Slg. 1973, 1135). Daher kommt es maßgeblich auf die Frage an, ob die völkerrechtlichen Verpflichtungen, die als Maßstäbe für die Gültigkeit der Fischereiverordnungen heranzuziehen wären, vor oder nach Inkrafttreten des EWG-Vertrags geschlossen wurden und ob sie die Gemeinschaft binden. Wie wir gesehen haben, hat sich die Verteidigung im Strafverfahren gegen Herrn Crujeiras Tomé in erster Linie auf das Genfer Übereinkommen vom 29. April 1958 über die Fischerei und die Erhaltung der biologischen Schätze der Hohen See berufen, dessen Artikel 7 zwar den Küstenstaaten das Recht einräumte, Maßnahmen zur Erhaltung der Meeresschätze in jedem an ihr Küstenmeer grenzenden Gebiet der Hohen See zu treffen, hierfür jedoch zur Voraussetzung machte, daß mindestens sechs Monate lang erfolglos zwischen den betroffenen Staaten verhandelt worden ist, und der überdies verlangte, daß die Erhaltungsmaßnahmen ausländische Fischer nicht diskriminieren dürfen. Dieses Übereinkommen ist jedoch von Frankreich erst 1970 und von Spanien erst 1971 ratifiziert worden; es ist demnach im Verhältnis zwischen diesen beiden Staaten erst nach Inkrafttreten des EWG-Vertrags geschlossen worden, so daß Artikel 234 nicht anwendbar ist. Hinzu kommt, daß nur fünf Mitgliedstaaten diesem Übereinkommen beigetreten sind (außer Frankreich das Vereinigte Königreich, Dänemark, Belgien und die Niederlande); damit ist die Möglichkeit, daß die Verpflichtungen der Mitgliedstaaten auf die Gemeinschaft übergegangen sein könnten, in jedem Falle zu verneinen. Denn bekanntlich kann nach den Maßstäben, die in dem genannten Urteil vom 12. Dezember 1972 in der Rechtssache International Fruit angewandt wurden, ein Übergang der Pflichten der Mitgliedstaaten aus einem älteren Übereinkommen auf die Gemeinschaft nur bejaht werden, wenn folgende Voraussetzungen erfüllt sind: Sämtliche Mitgliedstaaten müssen bereits bei Abschluß des EWG-Vertrags Vertragspartei des Übereinkommens gewesen sein, die Mitgliedstaaten müssen den Willen haben, die Gemeinschaft durch das Übereinkommen zu binden, was damit gleichzusetzen ist, daß die Gemeinschaft sich zu den Zielen des Übereinkommens bekennt, die Gemeinschaftsorgane müssen tatsächlich eine Tätigkeit im Rahmen des Übereinkommens entfalten und die anderen Vertragsparteien müssen die Übertragung der Zuständigkeit der Mitgliedstaaten auf die Gemeinschaft anerkannt haben. Ich verweise insoweit auf meine früheren Ausführungen in den am 10. Juli 1980 in der Rechtssache 812/79 (Burgoa) vorgetragenen Schlußanträgen. Es liegt auf der Hand, daß beim Genfer Übereinkommen vom 29. April 1958 keine der soeben genannten Voraussetzungen vorliegt. Zur Anwendbarkeit des Artikels 234 ist vorgetragen worden, wenn es sich um Übereinkünfte auf Gebieten handele, auf denen die Zuständigkeit der Gemeinschaft erst einige Zeit nach Inkrafttreten des Vertrags erstmals ausgeübt worden sei, müsse die Verpflichtung der Organe, die Einhaltung der von einem oder mehreren Mitgliedstaaten gegenüber einem oder mehreren Drittländern übernommenen Verpflichtungen nicht zu behindern, auch für die Verpflichtungen gelten, die eingegangen worden seien, bevor die Gemeinschaft ihre Zuständigkeit ausgeübt habe. Diese Auffassung steht jedoch in offenem Widerspruch zum Wortlaut von Artikel 234 Absatz 1 und zu der Auslegung, die diese Vorschrift im Urteil Burgoa erfahren hat; ihr kann daher meines Erachtens nicht gefolgt werden, zumal wir es mit einer Vorschrift zu tun haben, die insoweit Ausnahmecharakter besitzt, als sie für eine Übergangszeit die Einhaltung von mit dem Gemeinschaftsrecht unvereinbaren Verpflichtungen gegenüber Drittländern gewährleistet. Der Gerichtshof hat zwar in dem Urteil vom 14. Juli 1976 in der Rechtssache Kramer (Slg. 1976, 1279) anerkannt, daß die Mitgliedstaaten, solange die Gemeinschaft ihre Aufgaben auf dem Gebiet der Erhaltung der biologischen Meeresschätze nicht wahrgenommen hatte, weiterhin befugt waren, insoweit völkerrechtliche Verpflichtungen zu übernehmen (Randnr. 39 der Entscheidungsgründe); der Gerichtshof hat aber in demselben Urteil klargestellt, daß die Mitgliedstaaten gehalten waren, keine Verpflichtungen zu übernehmen, die die Gemeinschaft in Zukunft bei der Ausführung ihrer Aufgaben behindern könnten (Randnr. 44 der Entscheidungsgründe), und jedenfalls in keiner Weise auf Artikel 234 Bezug genommen, auf den allein es im vorliegenden Fall ankommt. Weiter ist vorgetragen worden, da das Genfer Übereinkommen von 1958 eine Kodifikation darstelle, sei es für die Gemeinschaft unabhängig von den im Urteil International Fruit vom 12. Dezember 1972 festgelegten Kriterien verbindlich. Ich bezweifle jedoch, daß der genannte Artikel 7 des Genfer Übereinkommens älteres Gewohnheitsrecht widerspiegelt und kodifiziert. Außerdem möchte ich meine bereits in den erwähnten Schlußanträgen in der Rechtssache Burgoa geäußerte Überzeugung bekräftigen, daß die neueren Entwicklungen des allgemeinen Seevölkerrechts die Aufhebung älteren entgegenstehenden — allgemeinen oder partikularen — Rechts zur Folge hatten; meines Erachtens können Normen von der Art des Artikels 7 des Genfer Übereinkommens, die gestützt auf die traditionelle Aufteilung des Meeres in Küstengewässer einerseits und Hohe See andererseits die Probleme der Erhaltung der biologischen Ressourcen regelten, heute, wo diese Aufteilung durch die Anerkennung der „ausschließlichen Wirtschaftszone“ in Frage gestellt ist, nicht mehr als in Kraft befindlich angesehen werden. Das Genfer Übereinkommen von 1958 kann somit nicht als Maßstab für die Gültigkeit der Fischereiverordnungen der Gemeinschaft herangezogen werden. Zum gleichen Ergebnis gelangt man bei der Prüfung des Londoner Fischereiübereinkommens vom 9. März 1964 und des Allgemeinen Fischereiübereinkommens zwischen Frankreich und Spanien vom 20. März 1967. Was letzteres angeht, so muß man sich vergegenwärtigen, daß es im Rahmen des Londoner Übereinkommens abgeschlossen wurde, dessen Artikel 9 Absatz 2 die Möglichkeiten des Abschlusses ergänzender Abkommen zwischen benachbarten Staaten vorsah; es stellt demnach einen Vertrag zur Durchführung dieses Übereinkommens dar. Worauf es jedenfalls ankommt, ist, daß Artikel 234 als auf keine der beiden erwähnten völkerrechtlichen Verträge anwendbar angesehen werden kann, da beide jüngeren Datums als der Vertrag von Rom sind. (Anders verhielt es sich in der Rechtssache Burgoa, da Irland der EWG beitrat, nachdem es bereits das Londoner Übereinkommen ratifizert hatte.) Außerdem kann man in Ermangelung der Voraussetzungen, die aus dem Urteil International Fruit abzuleiten sind, nicht davon ausgehen, daß die Gemeinschaft an die Stelle der vertragschließenden Mitgliedstaaten getreten ist. Insoweit möchte ich erneut an die Argumentation erinnern, die ich in meinen Schlußanträgen in der Rechtssache Burgoa entwikkelt habe. Ein Punkt, zu dem ich mich bereits früher geäußert habe, verdient besondere Hervorhebung. In den sechziger Jahren gab es keine gemeinsame Fischereipolitik; dies schloß sowohl einen Willen der EWG, das Londoner Übereinkommen als für sich verbindlich anzusehen, als auch jegliche Tätigkeit der Gemeinschaftsorgane im Rahmen dieses Übereinkommens aus. In den siebziger Jahren bildeten sich drei neue Elemente heraus: die rasche Entstehung einer allgemeinen Völkerrechtsnorm, wonach die Staaten ihre ausschließlichen Wirtschaftszonen bis zur 200. Meile vor der Küste ausdehnen können, der Entschluß der Mitgliedstaaten der Gemeinschaft, die jeweiligen Fischereizonen (zumindest im Atlantik und in der Nordsee) tatsächlich in diesem Umfang zu erweitern, und die gleichzeitige Aufnahme von Verhandlungen über die Fischerei zwischen der EWG und den betroffenen Drittländern, darunter Spanien. Ich habe bereits erwähnt, daß die Entschließungen des Rates über die gemeinsame Fischereipolitik am 3. November 1976 verabschiedet wurden; ich möchte darauf hinweisen, daß am 3. Dezember 1976 die Verhandlungen mit Spanien aufgenommen wurden. (Das Abkommen wurde dann am 22. September 1978 paraphiert.) Die gemeinschaftsrechtliche Übergangsregelung für die Fangquoten, die den spanischen Fischern in der 200-Meilen-Zone durch Erteilung von Lizenzen eingeräumt wurden, wurde demnach parallel zur Erarbeitung einer neuen vertraglichen Regelung zwischen der EWG und Spanien erlassen und angewandt, und zwar unter Mitwirkung der spanischen Behörden (siehe Randnr. 23 der Entscheidungsgründe des Urteils Burgoa). Gestützt auf alle diese Umstände hat der Gerichtshof folgendes festgestellt: „Nach alledem fügt sich die Übergangsregelung, die die Gemeinschaft nach ihren eigenen Vorschriften getroffen hat, in den Rahmen der Beziehungen ein, die die Gemeinschaft und Spanien mit dem Ziel aufgenommen haben, die mit den Maßnahmen zur Erhaltung der Fischbestände und mit der Ausdehnung der ausschließlichen Fischereigebiete verbundenen Probleme zu lösen und sicherzustellen, daß die Fischer der anderen Partei zu den solchen Maßnahmen unterliegenden Gewässern Zugang haben. Diese Beziehungen haben die früher in diesen Gebieten geltende Regelung überlagert, um der allgemeinen Entwicklung des Völkerrechts auf dem Gebiet der Hochseefischerei Rechnung zu tragen“ (Randnr. 24 der Entscheidungsgründe des Urteils Burgoa). Der Gerichtshof hat demzufolge das Vorliegen von Gesichtspunkten, die die Gültigkeit der Verordnung Nr. 1376/78 beeinträchtigen könnten, verneint. Nach dem Vorstehenden läßt sich der gleiche Schluß hinsichtlich aller Übergangsmaßnahmen ziehen, die die nationalen Gerichte in den vorliegenden Rechtssachen angeführt haben; dies gilt um so mehr, als die in der Rechtssache Crujeiras einschlägige Verordnung Nr. 1744/78 denselben Hinweis auf das geplante Fischereiabkommen mit Spanien enthält wie bereits die Präambel der Verordnung Nr. 1376/78, während in der Präambel der Verordnung Nr. 1719/80, die in der Rechtssache Yurrita anzuwenden ist, direkt das bereits am 15. April 1980 unterzeichnete Abkommen angeführt wurde. Ich brauche wohl kaum hinzufügen, daß die zum Londoner Übereinkommen vorgetragenen Argumente auch für das ergänzende französisch-spanische Fischereiübereinkommen gelten: Beide entfalten keine Wirkungen gegenüber der Gemeinschaft und sind jedenfalls seit Anfang 1977 als überholt anzusehen, als Spanien mit der Aufnahme der Verhandlungen zwischen der EWG die von den Mitgliedstaaten geschaffene, bis zur zweihundertsten Meile reichende auschließliche Wirtschaftszone sowie die von den Gemeinschaftsorganen getroffene Übergangsregelung für die Fischerei stillschweigend anerkannte.