Rechtssache T‑215/15

Mykola Yanovych Azarov

gegen

Rat der Europäischen Union

„Gemeinsame Außen und Sicherheitspolitik – Restriktive Maßnahmen angesichts der Lage in der Ukraine – Einfrieren von Geldern – Liste der Personen, Organisationen und Einrichtungen, deren Gelder und wirtschaftliche Ressourcen eingefroren werden – Beibehaltung des Namens des Klägers auf der Liste – Begründungspflicht – Verteidigungsrechte – Eigentumsrecht – Recht auf Ausübung einer wirtschaftlichen Tätigkeit – Verhältnismäßigkeit – Ermessensmissbrauch – Grundsatz der guten Verwaltung – Offensichtlicher Ermessensfehler“

Leitsätze – Urteil des Gerichts (Sechste Kammer) vom 7. Juli 2017

Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik – Restriktive Maßnahmen gegen bestimmte Personen, Organisationen und Einrichtungen angesichts der Lage in der Ukraine – Einfrieren der Gelder von Personen, die an der Veruntreuung öffentlicher Gelder beteiligt waren – Beurteilung der Rechtmäßigkeit anhand der bei Erlass der Entscheidung verfügbaren Informationen

Europäische Union – Gerichtliche Kontrolle der Rechtmäßigkeit von Handlungen der Organe – Restriktive Maßnahmen gegen bestimmte Personen, Organisationen und Einrichtungen angesichts der Lage in der Ukraine – Einfrieren der Gelder von Personen, die an der Veruntreuung öffentlicher Gelder beteiligt waren – Umfang der Kontrolle – Beweis für die Rechtmäßigkeit der Maßnahme – Pflicht des Rates, systematisch die von den Behörden eines Drittlands vorgelegten Beweise zu prüfen – Fehlen – Pflicht des Rates, zusätzliche Überprüfungen vorzunehmen, wenn von den Behörden eines Drittlands unzureichende oder nicht kohärente Beweise vorgelegt werden

Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik – Restriktive Maßnahmen gegen bestimmte Personen, Organisationen und Einrichtungen angesichts der Lage in der Ukraine – Einfrieren der Gelder von Personen, die an der Veruntreuung öffentlicher Gelder beteiligt waren – Natur dieser Maßnahmen – Reine Sicherungsmaßnahmen – Kein Strafcharakter

Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik – Restriktive Maßnahmen gegen bestimmte Personen, Organisationen und Einrichtungen angesichts der Lage in der Ukraine – Einfrieren der Gelder von Personen, die an der Veruntreuung öffentlicher Gelder beteiligt waren – Veruntreuung öffentlicher Gelder – Begriff – Veruntreuung öffentlicher Gelder oder Vermögenswerte, die geeignet sind, die institutionellen und rechtlichen Grundlagen der Ukraine und die Achtung der Rechtsstaatlichkeit in diesem Land zu beeinträchtigen

Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik – Restriktive Maßnahmen gegen bestimmte Personen, Organisationen und Einrichtungen angesichts der Lage in der Ukraine – Einfrieren der Gelder von Personen, die an der Veruntreuung öffentlicher Gelder beteiligt waren – Einschränkung des Eigentumsrechts und des Rechts auf freie Ausübung einer wirtschaftlichen Tätigkeit – Verletzung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit – Fehlen

Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik – Restriktive Maßnahmen gegen bestimmte Personen, Organisationen und Einrichtungen angesichts der Lage in der Ukraine – Einfrieren der Gelder von Personen, die an der Veruntreuung öffentlicher Gelder beteiligt waren – Einschränkung des Eigentumsrechts – Verletzung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit – Fehlen

(Charta der Grundrechte der Europäischen Union, Art. 41 Abs. 2 Buchst. a; Beschluss 2014/119/GASP des Rates in der durch die Beschlüsse [GASP] 2015/143 und [GASP] 2015/364 geänderten Fassung; Verordnung Nr. 208/2014 des Rates in der durch die Verordnungen 2015/138 und 2015/357 geänderten Fassung)

Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik – Restriktive Maßnahmen gegen bestimmte Personen, Organisationen und Einrichtungen angesichts der Lage in der Ukraine – Beschluss über das Einfrieren von Geldern – Verteidigungsrechte – Mitteilung der zur Last gelegten Umstände – Folgebeschluss, mit dem der Name des Klägers in der Liste der von diesen Maßnahmen betroffenen Personen belassen wurde – Stützung dieses Beschlusses auf neue Gesichtspunkte, die im ursprünglichen Beschluss nicht aufgeführt waren – Verletzung des Rechts auf rechtliches Gehör – Fehlen

Handlungen der Organe – Begründung – Pflicht – Umfang – Restriktive Maßnahmen gegen bestimmte Personen, Organisationen und Einrichtungen angesichts der Lage in der Ukraine – Einfrieren der Gelder von Personen, die an der Veruntreuung öffentlicher Gelder beteiligt waren – Beschluss, der in einem Kontext ergeht, der dem Betroffenen bekannt ist und der es ihm ermöglicht, die Tragweite der ihm gegenüber getroffenen Maßnahme zu verstehen – Zulässigkeit einer summarischen Begründung – Grenzen – Begründung, die nicht aus einer allgemeinen und stereotypen Formulierung bestehen darf

Die nach Art. 296 AEUV und Art. 41 Abs. 2 Buchst. c der Charta der Grundrechte der Europäischen Union vorgeschriebene Begründung muss der Natur des betreffenden Rechtsakts und dem Kontext, in dem er erlassen worden ist, angepasst sein. Sie muss die Überlegungen des Organs, das den Rechtsakt erlassen hat, so klar und eindeutig zum Ausdruck bringen, dass der Betroffene ihr die Gründe für die erlassene Maßnahme entnehmen kann und das zuständige Gericht seine Kontrolle durchführen kann. Das Begründungserfordernis ist nach den Umständen des Einzelfalls zu beurteilen. In der Begründung eines Rechtsakts brauchen nicht alle tatsächlich oder rechtlich einschlägigen Gesichtspunkte genannt zu werden, da die Frage, ob die Begründung den Erfordernissen von Art. 296 AEUV und Art. 41 Abs. 2 Buchst. c der Charta genügt, nicht nur im Hinblick auf den Wortlaut des Rechtsakts zu beurteilen ist, sondern auch im Hinblick auf dessen Kontext und sämtliche Rechtsvorschriften auf dem betreffenden Gebiet. Somit ist ein beschwerender Rechtsakt hinreichend begründet, wenn er in einem Zusammenhang ergangen ist, der dem Betroffenen bekannt war und ihm gestattet, die Tragweite der ihm gegenüber getroffenen Maßnahme zu verstehen. Ferner müssen die Anforderungen an die Genauigkeit, die an die Begründung eines Rechtsakts zu stellen sind, den tatsächlichen Möglichkeiten sowie den technischen und zeitlichen Bedingungen angepasst werden, unter denen der Rechtsakt ergeht. Insbesondere darf die Begründung für eine Maßnahme des Einfrierens von Vermögenswerten grundsätzlich nicht aus einer allgemeinen und stereotypen Formulierung bestehen. Sie muss vielmehr unter den vorstehend gemachten Einschränkungen die spezifischen und konkreten Gründe enthalten, die den Rat zu der Annahme veranlasst haben, dass die einschlägige Regelung auf den Betroffenen anwendbar ist. (vgl. Rn. 39-41)

Das Grundrecht auf Wahrung der Verteidigungsrechte in einem Verfahren, das dem Erlass einer restriktiven Maßnahme vorausgeht, ist ausdrücklich in Art. 41 Abs. 2 Buchst. a der Charta der Grundrechte der Europäischen Union verankert. Vor dem Erlass eines Folgebeschlusses über das Einfrieren von Geldern, nach dem eine Person oder Organisation, die bereits auf der Liste der Personen und Organisationen, deren Gelder eingefroren werden, aufgeführt ist, dort verbleibt, müssen grundsätzlich die belastenden Umstände mitgeteilt und muss der betroffenen Person oder Organisation Gelegenheit zur Anhörung gegeben werden. Dieses Recht auf vorherige Anhörung muss gewahrt werden, wenn der Rat zulasten der Person, gegen die sich die restriktive Maßnahme richtet und deren Name auf der fraglichen Liste verbleibt, neue Erkenntnisse berücksichtigt hat. (vgl. Rn. 56-58)

Das Einfrieren von Geldern bedeutet unbestreitbar eine Beschränkung der Ausübung des Eigentumsrechts. Das von Art. 17 Abs. 1 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union geschützte Eigentumsrecht beansprucht allerdings keine absolute Geltung und kann folglich unter den in Art. 52 Abs. 1 der Charta genannten Voraussetzungen eingeschränkt werden. Wie aus Art. 52 Abs. 1 der Charta hervorgeht, muss eine Einschränkung der Ausübung dieses Rechts, um unionsrechtskonform zu sein, drei Voraussetzungen genügen. Erstens muss die Einschränkung „gesetzlich vorgesehen sein“. Mit anderen Worten: Die Maßnahme muss eine gesetzliche Grundlage haben. Zweitens muss die Einschränkung eine dem Gemeinwohl dienende Zielsetzung haben, die als solche von der Union anerkannt ist. Dazu gehören die im Rahmen der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik verfolgten und in Art. 21 Abs. 2 EUV genannten Ziele. Drittens darf die Einschränkung nicht unverhältnismäßig sein. Zum einen muss sie in Bezug auf das verfolgte Ziel erforderlich und angemessen sein. Zum anderen darf der „Wesensgehalt“, d. h. die Substanz, des fraglichen Rechts oder der in Rede stehenden Freiheit nicht beeinträchtigt werden. Was die Verhältnismäßigkeit des Eingriffs in das Eigentumsrecht des Klägers betrifft, dürfen die Handlungen der Unionsorgane nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit als allgemeinem Grundsatz des Unionsrechts nicht die Grenzen dessen überschreiten, was zur Erreichung der mit der fraglichen Regelung verfolgten Ziele geeignet und erforderlich ist. Somit ist, wenn mehrere geeignete Maßnahmen zur Auswahl stehen, die am wenigsten belastende zu wählen, und die verursachten Nachteile müssen in angemessenem Verhältnis zu den angestrebten Zielen stehen. Die mit den restriktiven Maßnahmen verbundenen Nachteile sind im Hinblick auf die angestrebten Ziele nicht unverhältnismäßig, da diese Maßnahmen zum einen ihrer Natur nach befristet und reversibel sind und daher den „Wesensgehalt“ des Eigentumsrechts nicht beeinträchtigen und von ihnen zum anderen Ausnahmen gemacht werden dürfen, um die Grundbedürfnisse, die Gerichtskosten oder auch die außergewöhnlichen Kosten der betroffenen Personen zu decken. (vgl. Rn. 76, 78-80, 84, 85)

Eine restriktive Maßnahme kann zwar erhebliche negative Folgen für das Berufsleben der betroffenen Person haben und einen bedeutenden Eingriff in dieses darstellen; sie soll aber lediglich deren Vermögenswerte einfrieren, und zwar zur Sicherung. Dabei verfolgt sie nicht das unmittelbare Ziel, die betroffene Person zu hindern, gewerbliche Tätigkeiten mit Gewinnerzielungsabsicht innerhalb der Union auszuüben. Die Freiheit der Ausübung einer wirtschaftlichen Tätigkeit kann angesichts des Wortlauts von Art. 16 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union einer Vielzahl von Eingriffen der öffentlichen Gewalt unterworfen werden, die im allgemeinen Interesse die Ausübung der wirtschaftlichen Tätigkeit beschränken können. (vgl. Rn. 91, 92)

Das in Art. 1 Abs. 1 des Beschluss 2014/119 über restriktive Maßnahmen gegen bestimmte Personen, Organisationen und Einrichtungen angesichts der Lage in der Ukraine aufgestellte und durch den Beschluss 2015/143 präzisierte Aufnahmekriterium sieht vor, dass restriktive Maßnahmen gegen Personen erlassen werden, die „als … verantwortlich identifiziert“ wurden, dass öffentliche Gelder veruntreut wurden – wozu Personen zählen, die wegen der Veruntreuung öffentlicher Gelder oder Vermögenswerte der Ukraine „Gegenstand von Untersuchungen der ukrainischen Behörden sind“. Dieses Kriterium ist dahin auszulegen, dass es nicht abstrakt jede Veruntreuung öffentlicher Vermögenswerte erfasst, sondern nur solche Veruntreuungen öffentlicher Gelder oder Vermögenswerte, die geeignet sind, die Achtung der Rechtsstaatlichkeit in der Ukraine zu beeinträchtigen. (vgl. Rn. 133)

Der Rat verfügt zwar über ein weites Ermessen, was die im Hinblick auf den Erlass restriktiver Maßnahmen zu berücksichtigenden allgemeinen Kriterien betrifft; die durch Art. 47 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union garantierte Wirksamkeit der gerichtlichen Kontrolle erfordert jedoch, dass der Unionsrichter, wenn er die Rechtmäßigkeit der Begründung prüft, die der Entscheidung zugrunde liegt, den Namen einer bestimmten Person in die Liste der restriktiven Maßnahmen unterliegenden Personen aufzunehmen oder darin zu belassen, sich vergewissert, dass diese Entscheidung, die eine individuelle Betroffenheit dieser Person begründet, auf einer hinreichend gesicherten tatsächlichen Grundlage beruht. Dies setzt eine Überprüfung der der Begründung dieser Entscheidung zugrunde liegenden Tatsachen voraus, so dass sich die gerichtliche Kontrolle nicht nur auf die Beurteilung der abstrakten Wahrscheinlichkeit der angeführten Gründe, sondern auch auf die Frage erstreckt, ob diese Gründe – oder zumindest einer von ihnen, der für sich genommen als ausreichend angesehen wird, um die betreffende Entscheidung zu stützen – hinreichend genau und konkret belegt sind. Außerdem ist die zuständige Unionsbehörde, wenn die betroffene Person oder Organisation zu der Begründung Stellung nimmt, verpflichtet, die Stichhaltigkeit der angeführten Gründe im Licht dieser Stellungnahme und der ihr gegebenenfalls beigefügten entlastenden Gesichtspunkte sorgfältig und unparteiisch zu prüfen. (vgl. Rn. 136, 137)

Bei der Beurteilung der Natur, der Art und der Intensität des Beweises, der vom Rat verlangt werden kann, sind die Natur und der konkrete Umfang der restriktiven Maßnahmen sowie ihr Zweck zu berücksichtigen. Der Beschluss 2014/119 über restriktive Maßnahmen gegen bestimmte Personen, Organisationen und Einrichtungen angesichts der Lage in der Ukraine fügt sich, wie sich aus seinen Erwägungsgründen 1 und 2 ergibt, in den allgemeineren Rahmen einer Politik zur Unterstützung der ukrainischen Behörden ein, die die politische Stabilisierung der Ukraine begünstigen soll. Er entspricht somit den Zielen der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik, die insbesondere in Art. 21 Abs. 2 Buchst. b EUV definiert werden, wonach sich die Union für eine internationale Zusammenarbeit einsetzt, um Demokratie, Rechtsstaatlichkeit, die Menschenrechte und die Grundsätze des Völkerrechts zu festigen und zu fördern. In einem solchen Rahmen haben derartige restriktive Maßnahmen, die weder Fehlverhalten der betroffenen Personen ahnden noch diese durch Zwang von Fehlverhalten abbringen sollen, sondern allein bezwecken, den ukrainischen Behörden die Feststellung der begangenen Veruntreuungen öffentlicher Gelder zu erleichtern und die Möglichkeit zu erhalten, die veruntreuten Beträge wiedereinzuziehen, somit reinen Sicherungscharakter. Derartige Maßnahmen, die der Rat aufgrund der ihm durch die Art. 21 und 29 EUV verliehenen Befugnisse verhängt hat, haben daher keine strafrechtliche Konnotation. (vgl. Rn. 138, 139, 141, 142)

Der Rat ist nicht verpflichtet, von Amts wegen und systematisch eigene Untersuchungen oder Nachprüfungen zur Erlangung ergänzender Informationen durchzuführen, wenn er für den Erlass restriktiver Maßnahmen gegenüber Personen, die aus einem Drittstaat stammen und dort Gegenstand gerichtlicher Verfahren sind, bereits über von den Behörden dieses Drittstaats vorgelegte Beweise verfügt. Im Übrigen ist es im Rahmen der durch die angefochtenen Rechtsakte geregelten Zusammenarbeit grundsätzlich nicht Aufgabe des Rates, selbst zu prüfen und zu beurteilen, ob die Anhaltspunkte, auf die sich die ukrainischen Behörden stützen, um den Kläger wegen Tatsachen strafrechtlich zu verfolgen, die sich als Veruntreuung öffentlicher Gelder einstufen lassen, zutreffend und einschlägig sind. Der Rat will mit dem Erlass der angefochtenen Maßnahmen die Veruntreuung öffentlicher Gelder, derentwegen die ukrainischen Behörden ermitteln, nämlich nicht selbst ahnden, sondern den ukrainischen Behörden die Möglichkeit erhalten, diese Veruntreuungen festzustellen und zugleich, die veruntreuten Beträge wiederzuerlangen. Es obliegt daher den ukrainischen Behörden, im Rahmen der Strafverfolgungsmaßnahmen die Anhaltspunkte, auf die sie sich stützen, zu überprüfen und gegebenenfalls daraus die Konsequenzen für den Ausgang der Strafverfahren zu ziehen. Diese Auslegung wird durch die Rechtsprechung bestätigt, wonach es nicht Aufgabe des Rates ist, die Begründetheit der gegen die betroffene Person eingeleiteten Ermittlungen zu überprüfen, sondern der Rat nur die Begründetheit des Beschlusses über das Einfrieren der Gelder im Hinblick auf diese Ermittlungen zu überprüfen hat. Zwar darf der Rat nicht unter allen Umständen von den Feststellungen der ukrainischen Behörden ausgehen. Ein solches Vorgehen stünde weder mit dem Grundsatz der guten Verwaltung noch allgemein mit der den Unionsorganen nach Art. 6 Abs. 1 Unterabs. 1 EUV in Verbindung mit Art. 51 Abs. 1 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union obliegenden Pflicht im Einklang, bei der Anwendung des Unionsrechts die Grundrechte zu beachten. Es ist jedoch Aufgabe des Rates, je nach den Umständen des Einzelfalls zu beurteilen, ob es notwendig ist, zusätzliche Überprüfungen durchzuführen, insbesondere die ukrainischen Behörden um die Übermittlung ergänzender Beweise zu ersuchen, wenn sich die bereits vorgelegten Beweise als unzureichend oder inkohärent erweisen. Es lässt sich nämlich nicht ausschließen, dass Anhaltspunkte, die dem Rat entweder durch die ukrainischen Behörden selbst oder auf andere Weise zur Kenntnis gebracht worden sind, diesen dazu veranlassen, daran zu zweifeln, dass die von diesen Behörden bislang vorgelegten Beweise hinreichend sind. Im Übrigen können die betroffenen Personen im Rahmen der ihnen einzuräumenden Möglichkeit, zu den Gründen Stellung zu nehmen, die der Rat der Beibehaltung ihrer Namen auf der betreffenden Liste zugrunde zu legen beabsichtigt, solche Anhaltspunkte und sogar entlastende Gesichtspunkte nennen, die es erforderlich machen, dass der Rat zusätzliche Überprüfungen durchführt. Insbesondere lässt sich – auch wenn es nicht Sache des Rates ist, seine Beurteilung an die Stelle der Beurteilung der ukrainischen Justizbehörden zu setzen, was die Begründetheit der Strafverfahren betrifft – nicht ausschließen, dass der Rat vor allem in Anbetracht der Stellungnahme des Klägers gehalten ist, die ukrainischen Behörden um nähere Informationen zu den Anhaltspunkten zu ersuchen, auf die diese Verfahren gestützt werden. (vgl. Rn. 143, 145-148)

Ein Beschluss über das Einfrieren von Geldern ist anhand der Informationen zu beurteilen, über die der Rat zum Zeitpunkt seines Erlasses verfügen konnte. Die Rechtmäßigkeit eines Rechtsakts der Union ist anhand der Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt seines Erlasses zu beurteilen. (vgl. Rn. 162)