Rechtssache T‑376/13

Versorgungswerk der Zahnärztekammer Schleswig-Holstein

gegen

Europäische Zentralbank (EZB)

„Zugang zu Dokumenten — Beschluss 2004/258/EG — Tauschvertrag vom 15. Februar 2012 zwischen Griechenland und der EZB sowie den nationalen Zentralbanken des Eurosystems — Anhänge A und B — Teilweise Verweigerung des Zugangs — Öffentliches Interesse — Währungspolitik der Union und eines Mitgliedstaats — Interne Finanzen der EZB und der nationalen Zentralbanken des Eurosystems — Stabilität des Finanzsystems in der Union“

Leitsätze – Urteil des Gerichts (Neunte Kammer) vom 4. Juni 2015

Organe der Europäischen Union – Recht der Öffentlichkeit auf Zugang zu Dokumenten – Beschluss 2004/258 der Europäischen Zentralbank – Ausnahmen vom Recht auf Zugang zu Dokumenten – Schutz des öffentlichen Interesses im Hinblick auf die Finanz-, Währungs- oder Wirtschaftspolitik der Union oder eines Mitgliedstaats oder der internen Finanzen der Bank oder der nationalen Zentralbanken – Schutz des öffentlichen Interesses im Hinblick auf die Stabilität des Finanzsystems in der Union oder in einem Mitgliedstaat – Ermessen der Europäischen Zentralbank – Gerichtliche Überprüfung – Grenzen – Allgemein gehaltene Begründung zum Schutz vertraulicher Informationen – Zulässigkeit

Als Empfänger eines Bescheids, mit dem der Zugang zu Dokumenten gemäß dem Beschluss 2004/258 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten der Europäischen Zentralbank in der durch den Beschluss 2011/342 geänderten Fassung verweigert wird, ist der Betroffene berechtigt, dagegen Klage zu erheben. Das Recht des Klägers, gegen diesen Bescheid zu klagen, kann nicht durch eine etwaige Unzulässigkeit seines Antrags bei der Europäischen Zentralbank beeinträchtigt werden. (vgl. Rn. 20)

Siehe Text der Entscheidung. (vgl. Rn. 23)

Siehe Text der Entscheidung. (vgl. Rn. 32, 33)

Ein Bescheid der Europäischen Zentralbank, mit dem der Zugang zu Dokumenten gemäß dem Beschluss 2004/258 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten der Europäischen Zentralbank in der durch den Beschluss 2011/342 geänderten Fassung verweigert wird und der den Antragsteller in die Lage versetzt, ihm sowohl die Rechtsgrundlage zu entnehmen, auf die diese ihre Ablehnung seines Zugangsantrags gestützt hat, als auch die Gründe, aus denen sie der Auffassung war, dass eine Offenlegung des Inhalts dieser Dokumente die Währungspolitik der Union und der Mitgliedstaaten, die internen Finanzen der Bank und der nationalen Zentralbanken des Eurosystems sowie die Stabilität des Finanzsystems im Sinne des Art. 4 Abs. 1 Buchst. a zweiter, dritter und siebter Gedankenstrich des Beschlusses 2004/258 beeinträchtigt hätte, genügt der Begründungspflicht nach Art. 296 Abs. 2 AEUV. Die Bank ist insoweit nicht verpflichtet, in der Begründung verwendete Ausdrücke wie „Störungen relevanter Segmente der Märkte“ und „Transmissionsmechanismus“ zu erläutern. Es ist nämlich allgemein bekannt, dass die Union seit Anfang 2010 unter einer Staatsschuldenkrise litt und dass Spannungen in bestimmten Staatsanleihemärkten des Euroraums aufgetreten waren, die u. a. auf wachsende Bedenken der Marktteilnehmer an der Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen angesichts sehr hoher Haushaltsdefizite, speziell in Griechenland, zurückzuführen waren. Es ist ebenfalls bekannt, dass diese Spannungen auf andere Segmente der Wertpapiermärkte übergegriffen hatten und die Bank das Programm für die Wertpapiermärkte angekündigt hatte, um die Wirksamkeit des geldpolitischen Transmissionsmechanismus zu verbessern. Zudem ist bei einem Bescheid, der an einen Antragsteller gerichtet ist, der in seiner Funktion als institutioneller Anleger griechische Staatsanleihen erworben hat, davon auszugehen, dass dieser die Bedeutung des Begriffs „Transmissionsmechanismus“ kennt oder in der Lage ist, sie unschwer herauszufinden, z. B. durch Konsultation der Website der Bank. (vgl. Rn. 39, 40, 50)

In Bezug auf den Zugang zu Dokumenten verfügt die Europäische Zentralbank über ein weites Ermessen hinsichtlich der Frage, ob das öffentliche Interesse im Hinblick auf die Finanz-, Währungs- oder Wirtschaftspolitik der Union oder eines Mitgliedstaats, die internen Finanzen der Bank oder der nationalen Zentralbanken des Eurosystems und die Stabilität des Finanzsystems in der Union oder in einem Mitgliedstaat im Sinne des Art. 4 Abs. 1 Buchst. a zweiter, dritter und siebter Gedankenstrich des Beschlusses 2004/258 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten der Europäischen Zentralbank in der durch den Beschluss 2011/342 geänderten Fassung durch die Offenlegung der in den angeforderten Dokumenten enthaltenen Informationen beeinträchtigt werden kann. Die darauf bezogene Kontrolle der Rechtmäßigkeit durch den Unionsrichter muss sich folglich auf die Prüfung beschränken, ob die Verfahrensregeln und die Bestimmungen über die Begründung eingehalten worden sind, ob der Sachverhalt zutrifft, ob bei der Tatsachenwürdigung kein offensichtlicher Fehler vorgekommen ist und ob kein Ermessensmissbrauch vorliegt. Aufgrund der begrenzten Kontrolle durch den Unionsrichter kommt der Erfüllung der Verpflichtung der Bank, ihre Entscheidungen hinreichend zu begründen, insoweit eine umso größere Bedeutung zu. Denn nur so kann der Unionsrichter überprüfen, ob die für die Ausübung des Ermessens maßgeblichen sachlichen und rechtlichen Umstände vorgelegen haben. Hinsichtlich eines Antrags auf Zugang zu Anhängen eines Tauschvertrags zwischen der Hellenischen Republik und der Bank sowie den nationalen Zentralbanken des Eurosystems, dem zufolge die von Letzteren gehaltenen griechischen Staatsanleihen gegen neue griechische Staatsanleihen getauscht wurden, hindert die Begründungspflicht die Europäische Zentralbank jedoch keineswegs daran, sich auf Erwägungen, die das hypothetische Verhalten von Marktteilnehmern nach Offenlegung der in diesen Anhängen enthaltenen Informationen berücksichtigen, sowie auf die Folgen zu stützen, die ein solches Verhalten auf zukünftige Interventionen haben könnte. Unter diesen Umständen ist der Rückgriff der Bank auf eine allgemein gehaltene Begründung durch die Sorge gerechtfertigt, keine Informationen preiszugeben, deren Schutz die im Beschluss 2004/258 vorgesehenen Ausnahmen bezwecken. (vgl. Rn. 53-55)

Das Recht auf Zugang zu Dokumenten der Europäischen Zentralbank unterliegt gewissen Einschränkungen aufgrund öffentlicher oder privater Interessen. Im Einzelnen sieht Art. 4 Abs. 1 Buchst. a zweiter und dritter Gedankenstrich des Beschlusses 2004/258 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten der Europäischen Zentralbank in der durch den Beschluss 2011/342 geänderten Fassung Ausnahmen vom Zugang zu einem Dokument vor, durch dessen Verbreitung der Schutz des öffentlichen Interesses im Hinblick auf die Finanz-, Währungs- oder Wirtschaftspolitik der Union oder eines Mitgliedstaats oder die internen Finanzen der Bank oder der nationalen Zentralbanken (NZB) des Eurosystems beeinträchtigt würde. Die Verweigerung des Zugangs zu den Anhängen eines Vertrags über den Tausch von Staatsanleihen zwischen einem Mitgliedstaat und der Bank und den NZB des Eurosystems, der im Rahmen eines bereits ausgelaufenen Marktinterventionsprogramms abgeschlossen worden war, durch die Bank, die auf die Erwägung gestützt ist, dass die Offenlegung der in diesen Anhängen enthaltenen Daten die Marktteilnehmer dazu hätte veranlassen können, die Strategie, Taktik und Methode vorherzusagen, die von der Bank und den NZB des Eurosystems im Rahmen zukünftiger Interventionen verfolgt werden könnten, ist nach Art. 4 Abs. 1 Buchst. a zweiter und dritter Gedankenstrich des Beschlusses 2004/258 gerechtfertigt. Umfasst eine Intervention den Ankauf von Staatsanleihen durch die Bank und die NZB des Eurosystems, besteht nämlich die Gefahr, dass sich die Marktteilnehmer auf die Informationen über solche vergangenen Ankäufe stützen, um – zu Recht oder zu Unrecht – Präferenzen der Bank und der NZB des Eurosystems für bestimmte Arten von Staatsanleihen auszumachen, die aus ihrer Sicht unabhängig davon gelten, welcher Zweck mit dem Anleihekauf verfolgt wird. In einem solchen Fall könnte jedoch die Offenlegung der in den Anhängen des Tauschvertrags enthaltenen Informationen die Wirksamkeit der Interventionsmaßnahmen der Bank sowie ihre und die internen Finanzen der NZB des Eurosystems beeinträchtigen, da dies zum einen zu einer Preissteigerung bei den Anleihearten führen könnte, bei denen die Marktteilnehmer davon ausgingen, dass sie von der Bank und den NZB des Eurosystems möglicherweise gekauft würden. Diese könnten sich entweder für einen Kauf dieser Anleihearten zu einem höheren Preis oder für einen Kauf anderer Anleihen, die ihren Präferenzen weniger entsprächen, entscheiden. Zum anderen könnten sich die Bank und die NZB des Eurosystems entschließen, in der betreffenden Anlageklasse unterschiedliche Anleihen zu kaufen, um die Marktteilnehmer dazu zu bewegen, in alle Anleihen dieser Anlageklasse zu investieren, anstatt sich auf einige Anleihearten zu konzentrieren. Da die Bank ferner bei der Wahl und der Festlegung der Maßnahmen, die sie im Rahmen der Erfüllung ihrer Aufgaben ergreift, über ein weites Ermessen verfügt, darf sie bei der Prüfung, ob der Zugang zu Dokumenten die Währungspolitik der Union, ihre oder die internen Finanzen der NZB des Eurosystems beeinträchtigen kann, alle Maßnahmen berücksichtigen, zu deren Ergreifung sie sich in der Zukunft entschließen könnte, und muss sich nicht auf Maßnahmen beschränken, die eine in Presseerklärungen zu ihrem Marktinterventionsprogramm angesprochene Bedingung vorsehen. (vgl. Rn. 72, 78, 80, 87, 96, 97, 102)

Die Ausnahmen vom Recht auf Zugang der Öffentlichkeit zu den Dokumenten der Europäischen Zentralbank nach Art. 2 Abs. 1 des Beschlusses 2004/258 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten der Europäischen Zentralbank in der durch den Beschluss 2011/342 geänderten Fassung sind, da sie von diesem Recht abweichen, eng auszulegen und anzuwenden. Demgemäß muss die Bank, wenn sie beschließt, den Zugang zu einem bei ihr angeforderten Dokument gemäß Art. 4 Abs. 1 dieses Beschlusses zu verweigern, grundsätzlich darlegen, weshalb der Zugang zu diesem Dokument das Interesse, das durch eine von ihr in Anspruch genommene Ausnahme nach dieser Bestimmung geschützt wird, konkret und tatsächlich beeinträchtigen könnte. Insoweit muss die Bank nach den in Art. 4 des Beschlusses 2004/258 aufgestellten Regeln die bestehende Situation, in der der Zugang (noch) nicht gewährt wurde, mit einer hypothetischen Situation vergleichen, in der der Zugang zu den Dokumenten gewährt wurde. Der bloße Umstand, dass sie in ihrem Bescheid über die teilweise Verweigerung des Zugangs die hypothetische Situation berücksichtigt hat, in der sie den Zugang zu den angeforderten Dokumenten gewährt, ist daher für sich genommen nicht geeignet, die Rechtmäßigkeit ihres Bescheids in Frage zu stellen. (vgl. Rn. 73, 75)