SCHLUSSANTRÄGE DER GENERALANWÄLTIN

JULIANE KOKOTT

vom 12. April 2018 ( 1 )

Rechtssache C‑115/17

Administration des douanes et droits indirects

und

Etablissement national des produits de l’agriculture et de la mer (FranceAgriMer)

gegen

Hubert Clergeau u. a.

(Vorabentscheidungsersuchen der Cour de cassation [Kassationshof, Frankreich])

„Vorabentscheidungsersuchen – Grundsatz der rückwirkenden Anwendung des milderen Strafgesetzes – Art. 49 Abs. 1 Satz 3 der Charta der Grundrechte – Ausfuhrerstattungen – Sondererstattungen für die Ausfuhr bestimmter Arten von entbeintem Rindfleisch – In betrügerischer Absicht oder durch falsche Erklärungen zur Art der ausgeführten Waren erlangte Ausfuhrsondererstattungen – Waren, die zum Zeitpunkt der Abgabe der falschen Erklärungen nicht unter die Unionsregelung über Ausfuhrersonderstattungen fielen, jedoch später infolge einer Rechtsänderung in ihren Anwendungsbereich einbezogen wurden“

I. Einleitung

1. Darf man eine Person bestrafen, die sich durch Falschdeklaration der von ihr exportierten Waren in betrügerischer Absicht Fördergelder aus dem Haushalt der Europäischen Union erschlichen hat, wenn die tatsächlich ausgeführten Waren zum Tatzeitpunkt nicht förderfähig waren, aber durch eine nach dem Tatzeitpunkt erfolgte Änderung der einschlägigen Bestimmungen förderfähig wurden?

2. Der Gerichtshof wird ersucht, diese Problematik im Hinblick auf die Charta der Grundrechte der Europäischen Union zu untersuchen. In deren Art. 49 Abs. 1 Satz 3 ist der Grundsatz der rückwirkenden Anwendung des milderen Strafgesetzes (lex mitior) verankert, ein Grundrecht von erheblicher praktischer Bedeutung, dessen Auslegung und Anwendung den Gerichtshof bereits mehrfach beschäftigt hat ( 2 ).

3. Im Hintergrund des vorliegenden Falles steht ein Fleischskandal größeren Ausmaßes, der in Frankreich einige Beachtung gefunden hat ( 3 ). Die Angeklagten des Ausgangsverfahrens hatten Rindfleisch, das zum Export in Drittstaaten bestimmt war, den zuständigen Behörden gegenüber falsch deklariert oder dazu Beihilfe geleistet. Dadurch erlangte das Unternehmen, für das die Angeklagten tätig waren, aus dem Unionshaushalt eine finanzielle Förderung in Form von Sondererstattungen für die Ausfuhr von Rindfleisch, obwohl für die Art der exportierten Fleischstücke seinerzeit keine vom europäischen Steuerzahler finanzierten Exportsubventionen vorgesehen waren. Erst später konnte diese Art von Fleisch infolge einer Rechtsänderung auf Unionsebene in den Genuss der europäischen Förderung kommen.

4. Auf eben diese spätere Rechtsänderung berufen sich nun die Angeklagten und reklamieren Straffreiheit für sich. Demgegenüber gehen die zuständigen nationalen Behörden davon aus, dass die seinerzeitige Falschdeklaration der in Rede stehenden Fleischstücke eine Falschdeklaration ist und bleibt, die als solche zu bestrafen ist, gleichviel, ob sich die damit zusammenhängenden unionsrechtlichen Förderregelungen zwischenzeitlich geändert haben oder nicht.

5. Mit seinem Urteil in der vorliegenden Sache kann der Gerichtshof einen wichtigen Beitrag zur praktischen Handhabung der Sanktionsmechanismen leisten, mit denen auf der Ebene der Mitgliedstaaten die finanziellen Interessen der Europäischen Union im Sinne von Art. 325 AEUV geschützt werden sollen.

II. Rechtlicher Rahmen

A. Unionsrecht

6. Der unionsrechtliche Rahmen dieses Falles wird im Kern durch Art. 49 Abs. 1 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union bestimmt. Daneben ist auf Art. 4 Abs. 3 EUV und Art. 325 Abs. 1 AEUV sowie auf die Verordnungen (EU, Euratom) Nr. 966/2012 ( 4 ), (EWG) Nr. 1964/82 ( 5 ), (EG) Nr. 2469/97 ( 6 ) und (EG) Nr. 1359/2007 ( 7 ) hinzuweisen. Hingegen ist die von einigen Verfahrensbeteiligten erwähnte Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95 ( 8 ) nicht von Belang, da sie nur verwaltungsrechtliche, nicht aber strafrechtliche Sanktionen zum Schutz der finanziellen Interessen der Union betrifft.

1. Primärrecht

7. Der Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Strafen ist in Art. 49 Abs. 1 der Charta der Grundrechte wie folgt verankert: „Niemand darf wegen einer Handlung oder Unterlassung verurteilt werden, die zur Zeit ihrer Begehung nach innerstaatlichem oder internationalem Recht nicht strafbar war. Es darf auch keine schwerere Strafe als die zur Zeit der Begehung angedrohte Strafe verhängt werden. Wird nach Begehung einer Straftat durch Gesetz eine mildere Strafe eingeführt, so ist diese zu verhängen.“

8. Art. 4 Abs. 3 EUV verleiht dem Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit zwischen der Union und den Mitgliedstaaten Ausdruck: „Nach dem Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit achten und unterstützen sich die Union und die Mitgliedstaaten gegenseitig bei der Erfüllung der Aufgaben, die sich aus den Verträgen ergeben. Die Mitgliedstaaten ergreifen alle geeigneten Maßnahmen allgemeiner oder besonderer Art zur Erfüllung der Verpflichtungen, die sich aus den Verträgen oder den Handlungen der Organe der Union ergeben. Die Mitgliedstaaten unterstützen die Union bei der Erfüllung ihrer Aufgabe und unterlassen alle Maßnahmen, die die Verwirklichung der Ziele der Union gefährden könnten.“

9. In Art. 325 Abs. 1 AEUV findet sich außerdem folgende Bestimmung zum Schutz der finanziellen Interessen der Union: „Die Union und die Mitgliedstaaten bekämpfen Betrügereien und sonstige gegen die finanziellen Interessen der Union gerichtete rechtswidrige Handlungen mit Maßnahmen nach diesem Artikel, die abschreckend sind und in den Mitgliedstaaten sowie in den Organen, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union einen effektiven Schutz bewirken.“

2. Sekundärrecht

a) Die Haushaltsordnung der Europäischen Union

10. In der Verordnung Nr. 966/2012 ist die Haushaltsordnung für den Gesamthaushaltsplan der Union niedergelegt. Unter der Überschrift „Geteilte Mittelverwaltung mit Mitgliedstaaten“ ist in Art. 59 Abs. 2 dieser Verordnung Folgendes bestimmt: „(2) Wenn die Mitgliedstaaten Vollzugsaufgaben im Zusammenhang mit dem Haushaltsvollzug wahrnehmen, ergreifen sie sämtliche zum Schutz der finanziellen Interessen der Union erforderlichen Maßnahmen, einschließlich Rechts- und Verwaltungsvorschriften, um insbesondere … b) Unregelmäßigkeiten und Betrug zu verhindern und aufzudecken sowie einschlägige Korrekturmaßnahmen zu ergreifen. Zum Schutz der finanziellen Interessen der Union führen die Mitgliedstaaten unter Achtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit und im Einklang mit diesem Artikel und den einschlägigen sektorspezifischen Vorschriften Ex-ante- und Ex-post-Kontrollen durch, gegebenenfalls auch Vor-Ort-Kontrollen anhand repräsentativer und/oder risikogestützter Stichproben von Transaktionen. Außerdem ziehen sie rechtsgrundlos gezahlte Beträge ein und leiten, sofern in dieser Hinsicht erforderlich, rechtliche Schritte ein. Die Mitgliedstaaten verhängen gegenüber den Empfängern wirksame, abschreckende und verhältnismäßige Sanktionen, soweit dies in den anwendbaren sektorspezifischen Vorschriften und in spezifischen Bestimmungen des nationalen Rechts vorgesehen ist. …“

b) Die Sondererstattungen für die Ausfuhr von entbeintem Rindfleisch

11. Die Bedingungen für die Gewährung von Sondererstattungen für die Ausfuhr bestimmter Arten von entbeintem Rindfleisch aus der Europäischen Union in Drittstaaten sind im Laufe der Jahre mehrfach geändert worden. Sie waren zunächst in der Verordnung Nr. 1964/82 niedergelegt, wurden sodann durch die Verordnung Nr. 2469/97 geändert und schließlich in einer kodifizierten Fassung in die Verordnung Nr. 1359/2007 übernommen.

– Die ursprüngliche Fassung der Verordnung Nr. 1964/82

12. In Art. 1 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1964/82 war ursprünglich diese Regelung enthalten: „Für die aus frischen oder gekühlten Hintervierteln von ausgewachsenen männlichen Rindern stammenden entbeinten Stücke, die einzeln verpackt sind, können gemäß den Bedingungen dieser Verordnung Sondererstattungen bei der Ausfuhr gewährt werden.“

13. Zum Hintergrund dieser Regelung gibt der zweite Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 1964/82 Aufschluss: „Wegen der Marktlage, der wirtschaftlichen Lage des Rindfleischsektors und der Absatzmöglichkeiten für bestimmte seiner Erzeugnisse empfiehlt es sich, die Bedingungen festzulegen, unter denen Sondererstattungen bei der Ausfuhr dieser Erzeugnisse gewährt werden können. Insbesondere sind solche Bedingungen für bestimmte Fleischqualitäten festzulegen, die aus der Entbeinung von Hintervierteln männlicher Rinder stammen.“

– Die geänderte Fassung der Verordnung Nr. 1964/82

14. Ende 1997 wurde eine neue Fassung von Art. 1 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1964/82 beschlossen: „Für die aus frischen oder gekühlten Vorder- oder Hintervierteln von ausgewachsenen männlichen Rindern stammenden entbeinten Stücke, die einzeln verpackt sind und einen durchschnittlichen Gehalt an magerem Rindfleisch von 55 Gewichtshundertteilen oder mehr aufweisen, können gemäß den Bedingungen dieser Verordnung Sondererstattungen bei der Ausfuhr gewährt werden.“

15. Letztere Fassung von Art. 1 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1964/82 ging auf die Verordnung Nr. 2469/97 zurück. Deren Inkrafttreten war in ihrem Art. 4 wie folgt geregelt: „Diese Verordnung tritt am 19. Januar 1998 in Kraft. Sie gilt für die Transaktionen, für die eine Erklärung gemäß Artikel 3 Absatz 1 oder Artikel 25 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 3665/87 angenommen wird und denen eine Ausfuhrlizenz beigefügt ist, die nach dem Inkrafttreten dieser Verordnung erteilt wurde.“

16. Über die Beweggründe für die mit der Verordnung Nr. 2469/97 bewirkte Neuregelung gibt der zweite Erwägungsgrund letzterer Verordnung Auskunft: „Infolge der Umsetzung des Übereinkommens über die Landwirtschaft im Rahmen der Uruguay-Runde sollte man über eine Regelung verfügen, die eine bessere Ausrichtung auf diejenigen Rindfleischerzeugnisse ermöglicht, die vorzugsweise in Drittländer ausgeführt werden sollen. Die Einführung einer Sondererstattung für entbeinte Teilstücke von Vordervierteln ausgewachsener männlicher Rinder dürfte zur Erreichung dieses Ziels beitragen. Daher ist die derzeitige Regelung der Verordnung (EWG) Nr. 1964/82 auf diese Erzeugnisse auszudehnen.“

– Die Verordnung Nr. 1359/2007

17. Heute gilt Art. 1 der Verordnung Nr. 1359/2007 mit folgendem Wortlaut: „Für die aus frischen oder gekühlten Vorder- oder Hintervierteln von ausgewachsenen männlichen Rindern stammenden entbeinten Stücke, die einzeln verpackt sind und einen durchschnittlichen Gehalt an magerem Rindfleisch von 55 GHT oder mehr aufweisen, können gemäß den Bedingungen dieser Verordnung Sondererstattungen bei der Ausfuhr gewährt werden.“

18. Gemäß ihren Art. 11 und 12 ist die Verordnung Nr. 1359/2007 am 1. Januar 2008 in Kraft getreten und hat mit Wirkung von jenem Tag an die Verordnung Nr. 1964/82 aufgehoben. Sie dient ausweislich ihres ersten Erwägungsgrundes der Kodifizierung der zahlreichen Änderungen zu letzterer Verordnung aus Gründen der Übersichtlichkeit und Klarheit.

19. Im dritten Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 1359/2007 heißt es: „Wegen der Marktlage, der wirtschaftlichen Lage des Rindfleischsektors und der Absatzmöglichkeiten für bestimmte seiner Erzeugnisse empfiehlt es sich, die Bedingungen festzulegen, unter denen Sondererstattungen bei der Ausfuhr dieser Erzeugnisse gewährt werden können. Insbesondere sind solche Bedingungen für bestimmte Fleischqualitäten festzulegen, die aus der Entbeinung von Vierteln männlicher Rinder stammen.“

B. Nationales Recht

20. Art. 426 des französischen Zollgesetzbuchs ( 9 ), der bereits zum Zeitpunkt der Begehung der streitgegenständlichen Taten in Kraft war, bestimmt: „Als Einfuhr oder Ausfuhr verbotener Waren ohne Anmeldung gelten … 4. unrichtige Erklärungen oder Täuschungshandlungen, durch die im Zusammenhang mit der Einfuhr oder Ausfuhr in vollem Umfang oder teilweise eine Erstattung, eine Befreiung, eine Ermäßigung der Abgaben oder ein wie auch immer gearteter Vorteil erzielt werden soll oder erzielt wird, mit Ausnahme der Verstöße gegen Vorschriften über die Qualität oder die Verpackung, wenn durch diese Verstöße keine Erstattung, Befreiung, Ermäßigung der Abgaben oder ein finanzieller Vorteil erzielt werden soll oder erzielt wird; …“

21. Wie sich ferner aus Art. 414 des französischen Zollgesetzbuchs ergibt, wird die Einfuhr oder Ausfuhr verbotener Waren ohne Anmeldung mit Freiheitsstrafe bis zu drei Jahren und diversen vermögensrechtlichen Nebenstrafen bedroht.

22. Schließlich ist in Art. 112-1 des französischen Strafgesetzbuchs ( 10 ) der Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Strafen wie folgt ausgestaltet: „Strafbar sind lediglich Taten, die zum Zeitpunkt ihrer Begehung eine Straftat darstellten. Es dürfen lediglich die Strafen verhängt werden, die zu diesem Zeitpunkt gesetzlich vorgesehen waren. Neue Vorschriften sind jedoch auf vor ihrem Inkrafttreten begangene Straftaten, die nicht zu einer rechtskräftigen Verurteilung geführt haben, anwendbar, wenn sie weniger streng sind als die früheren Vorschriften.“

III. Sachverhalt und Ausgangsverfahren

23. Den insgesamt neun Angeklagten des Ausgangsverfahrens wird in einem Strafverfahren vor den französischen Gerichten ein zollrechtliches Vergehen zur Last gelegt, an dem sie sich als Täter bzw. als Gehilfen beteiligt haben sollen. Kern des Vorwurfs ist, dass die Angeklagten im Zeitraum von 1987 bis 1992 durch falsche Zollerklärungen und betrügerische Machenschaften der französischen Firma Clergeau SA ( 11 ) höhere Ausfuhrerstattungen für Rindfleisch verschafften, als diesem Unternehmen zum Tatzeitpunkt nach dem Unionsrecht zugestanden hätten.

24. Im Einzelnen wird den Angeklagten vorgeworfen, in betrügerischer Absicht Rindfleisch aus Vordervierteln von ausgewachsenen männlichen Rindern fälschlicherweise als Rindfleisch aus Hintervierteln deklariert zu haben. Im fraglichen Zeitraum fiel jedoch Rindfleisch aus Vordervierteln – anders als Rindfleisch aus Hintervierteln – noch nicht in den Anwendungsbereich der einschlägigen unionsrechtlichen Vorschriften über Ausfuhrsondererstattungen, sondern wurde erst zu einem späteren Zeitpunkt – ab dem 19. Januar 1998 – darin einbezogen.

25. Am Strafverfahren beteiligt sind auf Seiten des französischen Staates die Administration des douanes et droits indirects ( 12 ) (Administration des douanes) sowie – als Nebenkläger – das Établissement national des produits de l’Agriculture et de la Mer ( 13 ) (FranceAgriMer). Letzteres ist für den Vollzug der unionsrechtlichen Vorschriften über landwirtschaftliche Beihilfen und die zugehörigen Kontrollen zuständig.

26. Mit Urteil vom 3. Dezember 2013 hat das Tribunal correctionnel de La Rochelle ( 14 ) alle Angeklagten freigesprochen und sich dabei auf den Grundsatz der rückwirkenden Anwendung des milderen Strafgesetzes gestützt, weil heute nicht nur Rindfleisch aus Hintervierteln, sondern auch solches aus Vordervierteln für eine unionsrechtliche Ausfuhrsondererstattung in Frage komme. Dieses Urteil wurde in zweiter Instanz von der Cour d’appel de Poitiers ( 15 ) mit Urteil vom 13. März 2015 bestätigt. Auf die Kassationsbeschwerden der Administration des douanes ( 16 ) und von FranceAgriMer ist das Strafverfahren nunmehr zur rechtlichen Überprüfung des Berufungsurteils bei der Strafkammer der französischen Cour de cassation ( 17 ) anhängig.

IV. Vorabentscheidungsersuchen und Verfahren vor dem Gerichtshof

27. Mit Urteil vom 23. November 2016, eingegangen am 6. März 2017, hat die Cour de cassation (Kassationshof, Frankreich) dem Gerichtshof gemäß Art. 267 AEUV folgende Frage zur Vorabentscheidung vorgelegt: Ist Art. 49 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union dahin auszulegen, dass er es ausschließt, dass eine Person wegen Ausfuhrerstattungen, die sie durch Täuschungshandlungen oder durch falsche Erklärungen zur Art der zur Erstattung angemeldeten Waren zu Unrecht erhalten hat, verurteilt wird, obwohl die von ihr tatsächlich ausgeführten Waren aufgrund einer nach der Tatbegehung eingetretenen Änderung der Regelung erstattungsfähig geworden sind?

28. Auf ein Ersuchen des Gerichtshofs nach Art. 101 der Verfahrensordnung hin hat das vorlegende Gericht ergänzend ausgeführt, dass die Angeklagten des Ausgangsverfahrens wegen der Abgabe falscher Erklärungen oder wegen Täuschungshandlungen verfolgt werden, durch die in vollem Umfang oder teilweise eine Erstattung, eine Befreiung, eine Ermäßigung der Abgaben oder ein wie auch immer gearteter Vorteil im Zusammenhang mit der Ausfuhr erzielt wurde.

29. Im Verfahren vor dem Gerichtshof haben vier der Angeklagten des Ausgangsverfahrens einen gemeinsamen Schriftsatz eingereicht ( 18 ), außerdem haben die französische, die griechische und die österreichische Regierung sowie die Europäische Kommission schriftlich Stellung genommen. Mit Ausnahme der österreichischen Regierung waren dieselben Verfahrensbeteiligten auch in der mündlichen Verhandlung vom 28. Februar 2018 vertreten.

V. Würdigung

30. Mit ihrem Vorabentscheidungsersuchen befragt die Cour de cassation (Kassationshof, Frankreich) den Gerichtshof zur Auslegung von Art. 49 Abs. 1 Satz 3 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union, in dem auf Unionsebene der Grundsatz der rückwirkenden Anwendung des milderen Strafgesetzes verankert ist.

31. Die Angeklagten des Ausgangsverfahrens befürchten, ihre aus Art. 49 Abs. 1 Satz 3 der Charta fließenden Rechte könnten auf dem Altar einer möglichst wirksamen Bekämpfung von Betrügereien zum Nachteil der finanziellen Interessen der Union geopfert werden. Diese Befürchtung ist jedoch unbegründet. Es versteht sich von selbst, dass der Schutz der finanziellen Interessen der Union nur mit rechtsstaatlichen Mitteln bewirkt werden darf ( 19 ). Dementsprechend kommt auch die in Art. 49 Abs. 1 Satz 3 der Charta verankerte elementare Verfahrensgarantie jedermann zugute, der in einem unionsrechtlich geregelten Sachverhalt strafrechtlich belangt wird, und niemand kann den Angeklagten den Genuss ihrer daraus folgenden Rechte verwehren. Zu klären ist jedoch im vorliegenden Fall, welchen genauen Inhalt der Grundsatz der rückwirkenden Anwendung des milderen Strafgesetzes hat.

Anwendbarkeit von Art. 49 Abs. 1 Satz 3 der Charta der Grundrechte

32. Gemäß ihrem Art. 51 Abs. 1 ist die Charta im vorliegenden Fall sachlich anwendbar, da sich die Problematik der rückwirkenden Anwendung des milderen Strafgesetzes anlässlich der Durchführung des Unionsrechts durch die nationalen Behörden stellt. Diese sind mit der Auszahlung und Überwachung der Ausfuhrsondererstattungen der Europäischen Union für Rindfleisch befasst und haben dabei die finanziellen Interessen der Union zu wahren, auch durch die Verhängung von wirksamen, verhältnismäßigen und abschreckenden Sanktionen (Art. 4 Abs. 3 EUV, Art. 325 Abs. 1 AEUV und Art. 59 Abs. 2 der Verordnung Nr. 966/2012) ( 20 ).

33. Der Anwendung von Art. 49 Abs. 1 Satz 3 der Charta der Grundrechte steht im Übrigen auch nicht entgegen, dass sich die von der französischen Justiz im vorliegenden Fall verfolgten Taten vor dem 1. Dezember 2009 abgespielt haben, also vor dem Tag, an dem die Charta mit Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon Rechtsverbindlichkeit und Verfassungsrang erlangte (vgl. insbesondere Art. 6 Abs. 1 EUV). Denn in der auszulegenden Bestimmung der Charta ist ein allgemeiner Rechtsgrundsatz des Unionsrechts verankert, der schon vor ihrem Inkrafttreten sowohl auf den gemeinsamen Verfassungstraditionen der Mitgliedstaaten ( 21 ) als auch auf den von ihnen geschlossenen völkerrechtlichen Verträgen beruhte ( 22 ) und vom Gerichtshof mehrfach anerkannt worden war ( 23 ).

Das Zusammenspiel strafrechtlicher und außerstrafrechtlicher Vorschriften

34. Die besonderen Schwierigkeiten bei der Auslegung und Anwendung jenes Grundsatzes, mit denen sich der französische Kassationshof im vorliegenden Fall konfrontiert sieht ( 24 ), beruhen letztlich auf dem Zusammenspiel zwischen einer strafrechtlichen und einer außerstrafrechtlichen Vorschrift.

35. Die strafrechtliche Vorschrift als solche ist im innerstaatlichen Recht enthalten und beschränkt sich darauf, falsche Erklärungen und betrügerische Machenschaften unter Strafe zu stellen, mit denen ein ungerechtfertigter finanzieller Vorteil bei der Einfuhr oder Ausfuhr angestrebt oder erlangt wird (Art. 426 Nr. 4 des französischen Zollgesetzbuchs). Was aber ein solcher ungerechtfertigter finanzieller Vorteil ist, ergibt sich erst aus einer außerstrafrechtlichen unionsrechtlichen Vorschrift im Bereich des Landwirtschaftsrechts bzw. des Außenwirtschaftsrechts – im vorliegenden Fall aus der Regelung über die Ausfuhrsondererstattungen für Rindfleisch.

36. Während die strafrechtliche Vorschrift in Art. 426 Nr. 4 des französischen Zollgesetzbuchs unverändert geblieben ist, hat sich die außerstrafrechtliche unionsrechtliche Vorschrift im Lauf der Zeit geändert: Kam nämlich ursprünglich nach Art. 1 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1964/82 ausschließlich Rindfleisch aus Hintervierteln für eine Ausfuhrsondererstattung in Betracht, so ist seit dem 19. Januar 1998 infolge der Änderungen, die die Verordnung Nr. 2469/97 bewirkt hat, auch Rindfleisch aus Vordervierteln förderfähig; letzterer Rechtszustand wurde später in Art. 1 der Verordnung Nr. 1359/2007 kodifiziert und gilt bis heute fort.

37. Kann man davon sprechen, dass ein milderes Strafgesetz in Kraft getreten ist, wenn sich nur die außerstrafrechtliche Vorschrift geändert hat – hier: jene über die Förderfähigkeit bestimmter Waren im Rahmen der Ausfuhrsondererstattungen der Europäischen Union –, wohingegen die genuin strafrechtliche Vorschrift – hier: jene über die Strafbarkeit falscher Erklärungen und Täuschungshandlungen – gleich geblieben ist? Das ist im Kern die Frage, mit der der Gerichtshof im vorliegenden Fall konfrontiert ist.

38. Zu ihrer Beantwortung sollte auf den Sinn und Zweck des Grundsatzes der rückwirkenden Anwendung des milderen Strafgesetzes rekurriert werden.

Sinn und Zweck der rückwirkenden Anwendung milderer Strafgesetze

39. Die Anwendung späterer, milderer Strafgesetze stellt eine Ausnahme zu dem fundamentalen Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Strafen dar (nullum crimen, nulla poena sine lege), wird doch rückwirkend ein anderes Gesetz angewandt als das zum Tatzeitpunkt geltende ( 25 ).

40. Dieser Ausnahme liegen letztlich Billigkeitserwägungen zugrunde ( 26 ). Die rückwirkende Anwendung milderer Strafgesetze basiert auf der Erwägung, dass ein Angeklagter nicht wegen eines Verhaltens verurteilt werden soll, welches nach der (geänderten) Ansicht des Gesetzgebers zum Zeitpunkt des Strafverfahrens gar nicht mehr strafwürdig ist. Dem Angeklagten sollen so die gewandelten gesetzgeberischen Bewertungen zugute kommen ( 27 ).

41. Im vorliegenden Fall ist es jedoch zu keinerlei Änderung der Einschätzung des Gesetzgebers über die Strafwürdigkeit des Verhaltens der Angeklagten des Ausgangsverfahrens gekommen, weder auf Unionsebene noch auf nationaler Ebene. Darauf haben nicht zuletzt Frankreich und Österreich sehr zu Recht hingewiesen.

42. Unrichtige Erklärungen oder Täuschungshandlungen, durch die im Zusammenhang mit der Einfuhr oder Ausfuhr ungerechtfertigte finanzielle Vorteile erstrebt oder erzielt werden, waren zum Tatzeitpunkt strafbar und sind bis zum heutigen Tage unverändert strafbar geblieben, nicht zuletzt zum Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Union. Zu keinem Zeitpunkt war es die Intention des Gesetzgebers, sei es auf Unionsebene oder auf nationaler Ebene, solche Machenschaften straflos zu stellen oder den Schutz der finanziellen Interessen der Union in irgendeiner Weise zu lockern.

43. Die auf Unionsebene erfolgten Rechtsänderungen im Zusammenhang mit der Gewährung von Ausfuhrsondererstattungen für Rindfleisch dienten vielmehr allein der Anpassung der einschlägigen landwirtschaftlichen Regelungen an die sich wandelnden Marktgegebenheiten, insbesondere an eine veränderte Situation auf dem Weltmarkt im Gefolge der WTO-Verhandlungen der Uruguay-Runde ( 28 ). Es handelte sich also um eine rein wirtschaftliche Neubewertung und nicht etwa um eine Neubewertung der Strafwürdigkeit bestimmter Verhaltensweisen seitens der zuständigen politischen Stellen in der Europäischen Union.

44. Der Umstand allein, dass gegenwärtig eine großzügigere Regelung zur Gewährung von Ausfuhrsondererstattungen gilt, welche Rindfleisch aus Vorder- und Hintervierteln einschließt, lässt keineswegs den Schluss zu, dass die früher geltende Regelung, die allein auf Rindfleisch aus Hintervierteln Anwendung fand, sich im Rückblick nach Ansicht des Gesetzgebers als zu streng oder zu restriktiv erwiesen hätte. Wie das vorlegende Gericht und die Kommission zutreffend hervorheben, können unterschiedliche Marktgegebenheiten zu unterschiedlichen Zeitpunkten jeweils unterschiedliche Regelungen über die Förderfähigkeit landwirtschaftlicher Exporte aus der Union in Drittstaaten erfordern. Anspruch auf eine solche Förderung hat nur, wer mit seinen Erzeugnissen die im jeweiligen Zeitpunkt geltenden Voraussetzungen erfüllt.

45. In dieser Hinsicht ähnelt der vorliegende Fall dem Steuerrecht: Auch dort können sich die von den Steuerpflichtigen einzuhaltenden Bestimmungen des materiellen Steuerrechts von Jahr zu Jahr ändern. Wer für das Jahr 2017 eine bestimmte Steuer hinterzogen und so einen finanziellen Vorteil erlangt hat, kann sich seiner strafrechtlichen Verfolgung nicht dadurch entziehen, dass er auf die Abschaffung der betreffenden Steuer, auf die Senkung des anwendbaren Steuersatzes oder auf großzügigere Ausnahmen von der Steuer ab dem Jahr 2018 verweist. Strafbar ist und bleibt der Akt der Steuerhinterziehung für den Zeitraum, für den die Steuer anfiel.

Parallelen zur Rechtssache Paoletti u. a.

46. Wie einige Verfahrensbeteiligte zutreffend hervorgehoben haben, weist der vorliegende Fall gewisse Parallelen zur Rechtssache Paoletti u. a. ( 29 ) auf. In jenem Fall ging es um den Straftatbestand der Beihilfe zur illegalen Einwanderung von Drittstaatsangehörigen. Diese Straftat kann nach Ansicht des Gerichtshofs auch dann noch verfolgt werden, wenn die betroffenen Drittstaatsangehörigen seither durch den Beitritt ihres Herkunftslands zur Europäischen Union den Status von Unionsbürgern erlangt haben. Denn der Erwerb der Unionsbürgerschaft stellt einen faktischen Umstand dar, der nicht geeignet ist, die Tatbestandselemente der Straftat der Beihilfe zur illegalen Einwanderung zu verändern ( 30 ).

47. Zugegebenermaßen besteht zwischen dem vorliegenden Fall und der Rechtssache Paoletti u. a. insoweit ein Unterschied, als sich dort ein tatsächlicher Umstand änderte (der Erwerb des Status von Unionsbürgern durch die betroffenen Personen), hier hingegen ein rechtlicher Umstand (die Förderfähigkeit von Rindfleisch aus Vordervierteln). Entscheidend ist aber, dass sich in beiden Fällen nur außerstrafrechtliche Umstände änderten, wohingegen die Strafwürdigkeit des inkriminierten Verhaltens (dort Beihilfe zur illegalen Einwanderung, hier falsche Erklärungen oder Täuschungshandlungen bei der Warenausfuhr in betrügerischer Absicht) gleich geblieben ist und keiner neuen Bewertung unterzogen wurde.

48. Wollte man auch die Änderung solcher außerstrafrechtlichen Umstände als Auslöser für die rückwirkende Anwendung des milderen Strafgesetzes genügen lassen, so würde dies – wie Frankreich und Österreich zutreffend hervorheben – geradezu einen Anreiz zu betrügerischen Machenschaften beinhalten ( 31 ).

49. Zeichnet sich beispielsweise ab, dass in naher Zukunft nicht nur Fleisch aus Hintervierteln, sondern auch Fleisch aus Vordervierteln in den Genuss von Ausfuhrsondererstattungen für Rindfleisch kommen wird, so kann dies die Versuchung für Wirtschaftsteilnehmer steigern, bereits im Vorfeld Fleisch aus Vordervierteln falsch deklariert zur Ausfuhr anzumelden und sich später auf die rückwirkende Anwendung des milderen Strafgesetzes zu berufen.

50. Der noble Gedanke, der dem in Art. 49 Abs. 1 Satz 3 der Charta der Grundrechte verankerten Prinzip zugrunde liegt, würde dadurch in sein Gegenteil verkehrt.

Zwischenergebnis

51. Alles in allem steht also der Grundsatz der rückwirkenden Anwendung des milderen Strafgesetzes (Art. 49 Abs. 1 Satz 3 der Charta der Grundrechte) der Bestrafung einer Person nicht entgegen, die durch Täuschungshandlungen oder falsche Erklärungen zur Art der für eine unionsrechtliche Ausfuhrsondererstattung angemeldeten Waren einen ungerechtfertigten Vorteil erstrebt oder erlangt hat, wenn die tatsächlich ausgeführten Waren zum Zeitpunkt jener Täuschungshandlungen oder Erklärungen nicht erstattungsfähig waren und erst aufgrund einer nach Tatbegehung eingetretenen Änderung der unionsrechtlichen Regelung erstattungsfähig geworden sind.

VI. Ergänzende Bemerkungen

52. Nur der Vollständigkeit halber erlaube ich mir zum Abschluss, auf zwei Aspekte einzugehen, die am Rande mit den Verfahrensbeteiligten erörtert wurden.

Zum erstrebten finanziellen Vorteil

53. Der erste dieser beiden Aspekte betrifft den finanziellen Vorteil (d. h. die Ausfuhrsondererstattungen), den die Angeklagten dem Unternehmen, für das sie tätig waren, durch falsche Erklärungen oder Täuschungshandlungen im Zusammenhang mit der Ausfuhr von Rindfleischprodukten zu Unrecht verschafft haben sollen.

54. Macht es für die Beurteilung des vorliegenden Falles unter dem Blickwinkel von Art. 49 Abs. 1 Satz 3 der Charta der Grundrechte einen Unterschied, ob die Angeklagten des Ausgangsverfahrens wegen der tatsächlichen Erlangung eines solchen ungerechtfertigten finanziellen Vorteils für ihr Unternehmen strafrechtlich verfolgt werden oder nur wegen Handlungen in betrügerischer Absicht mit Blick auf einen solchen Vorteil?

55. Meines Erachtens besteht ein solcher Unterschied nicht. Ob nämlich einem Unternehmen für die Ausfuhr bestimmter Waren aus der Europäischen Union in einen Drittstaat ein Rechtsanspruch auf Ausfuhrsondererstattungen zusteht, ist für sich allein noch keine Frage der Strafwürdigkeit des Verhaltens seiner Mitarbeiter.

56. Strafrechtlich verfolgt werden die Angeklagten des Ausgangsverfahrens, wie das vorlegende Gericht auf Nachfrage des Gerichtshofs ausdrücklich bestätigt hat, weil sie mit Blick auf solche Ausfuhrsondererstattungen in betrügerischer Absicht falsche Erklärungen abgegeben und Täuschungshandlungen vorgenommen haben.

Zur unzutreffenden Deklaration von gefrorenem Fleisch als frisches oder gekühltes Fleisch

57. Der zweite Aspekt betrifft die Andeutung im Vorabentscheidungsersuchen, dass die Angeklagten des Ausgangsverfahrens das zur Ausfuhrsondererstattung angemeldete Rindfleisch nicht nur bezüglich seiner Herkunft aus Vorder- bzw. Hintervierteln falsch deklariert hätten, sondern darüber hinaus auch in betrügerischer Absicht gefrorenes Rindfleisch als frisches oder gekühltes Rindfleisch angemeldet hätten ( 32 ).

58. Dieser Umstand, der vom vorlegenden Gericht an keiner Stelle vertieft wird, scheint für seine Vorlagefrage keine wesentliche Rolle gespielt zu haben. Dementsprechend habe auch ich ihn in den vorliegenden Schlussanträgen nicht zum Gegenstand einer eingehenderen rechtlichen Erörterung gemacht.

59. Ich beschränke mich auf den Hinweis, dass das anwendbare Unionsrecht insoweit konstant war, als immer nur frisches oder gekühltes, niemals jedoch gefrorenes Rindfleisch für die in Rede stehenden Ausfuhrsondererstattungen in Betracht kam. Deshalb können sich die Angeklagten des Ausgangsverfahrens hinsichtlich ihrer strafrechtlichen Verantwortlichkeit für etwaige von ihnen abgegebene falsche Angaben zum Frischegrad der betroffenen Fleischstücke von vornherein nicht auf die rückwirkende Anwendung eines milderen Strafgesetzes im Sinne von Art. 49 Abs. 1 Satz 3 der Charta der Grundrechte berufen.

VII. Ergebnis

60. Vor dem Hintergrund der vorstehenden Erwägungen schlage ich dem Gerichtshof vor, das Vorabentscheidungsersuchen der französischen Cour de cassation (Kassationshof) wie folgt zu beantworten: Art. 49 Abs. 1 Satz 3 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union ist dahin auszulegen, dass er der Bestrafung einer Person nicht entgegensteht, die durch Täuschungshandlungen oder falsche Erklärungen zur Art der für eine unionsrechtliche Ausfuhrsondererstattung angemeldeten Waren einen ungerechtfertigten Vorteil erstrebt oder erlangt hat, wenn die tatsächlich ausgeführten Waren zum Zeitpunkt jener Täuschungshandlungen oder Erklärungen nicht erstattungsfähig waren und erst aufgrund einer nach Tatbegehung eingetretenen Änderung der unionsrechtlichen Regelung erstattungsfähig geworden sind.

( 1 ) Originalsprache: Deutsch.

( 2 ) Besonders hervorzuheben ist in diesem Zusammenhang das Urteil vom 3. Mai 2005, Berlusconi u. a. (C‑387/02, C‑391/02 und C‑403/02, EU:C:2005:270). Vgl. außerdem – speziell für das Landwirtschaftsrecht – die Urteile vom 1. Juli 2004, Gerken (C‑295/02, EU:C:2004:400, Rn. 61), vom 8. März 2007, Campina (C‑45/06, EU:C:2007:154, Rn. 32 und 40), und vom 4. Oktober 2012, Société ED et F Man Alcohols (C‑669/11, EU:C:2012:618, Rn. 52).

( 3 ) So berichtet etwa Pierre-Marie Lemaire unter der Überschrift „Clergeau: tambouille et carambouille“ in der französischen Tageszeitung Sud Ouest am 2. Oktober 2013 von einer „vaste escroquerie présumée aux fonds agricoles européens“.

( 4 ) Verordnung (EU, Euratom) Nr. 966/2012 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. Oktober 2012 über die Haushaltsordnung für den Gesamthaushaltsplan der Union und zur Aufhebung der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 1605/2002 des Rates (ABl. 2012, L 298, S. 1).

( 5 ) Verordnung (EWG) Nr. 1964/82 der Kommission vom 20. Juli 1982 zur Festlegung der Bedingungen für die Gewährung von Sondererstattungen bei der Ausfuhr von bestimmten Arten von entbeintem Rindfleisch (ABl. 2012, L 212, S. 48).

( 6 ) Verordnung (EG) Nr. 2469/97 der Kommission vom 11. Dezember 1997 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 1964/82 zur Festlegung der Bedingungen für die Gewährung von Sondererstattungen bei der Ausfuhr von bestimmten Arten von entbeintem Rindfleisch, der Verordnung (EWG) Nr. 3846/87 zur Erstellung einer Nomenklatur der landwirtschaftlichen Erzeugnisse für Ausfuhrerstattungen und der Verordnung (EG) Nr. 1445/95 mit Durchführungsvorschriften für Einfuhr- und Ausfuhrlizenzen für Rindfleisch (ABl. 1997, L 341, S. 8).

( 7 ) Verordnung (EG) Nr. 1359/2007 der Kommission vom 21. November 2007 zur Festlegung der Bedingungen für die Gewährung von Sondererstattungen bei der Ausfuhr von bestimmten Arten von entbeintem Rindfleisch (ABl. 2007, L 304, S. 21).

( 8 ) Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95 des Rates vom 18. Dezember 1995 über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften (ABl. 1995, L 312, S. 1).

( 9 ) Code des douanes.

( 10 ) Code pénal.

( 11 ) Wie die französische Regierung mitteilt, handelt es sich um ein Unternehmen, das im An- und Verkauf, im Transport sowie in der Ein- und Ausfuhr von Fleisch sowie im Schlachthofwesen tätig ist.

( 12 ) Zollverwaltung (Frankreich).

( 13 ) Staatliche Stelle für Landwirtschafts- und Fischereierzeugnisse (Frankreich).

( 14 ) Strafgericht La Rochelle (Frankreich).

( 15 ) Berufungsgerichtshof Poitiers (Frankreich).

( 16 ) Genauer gesagt handelt hier die Direction nationale du renseignement et des enquètes douanières, eine Ermittlungsabteilung in Zollbetrugsangelegenheiten.

( 17 ) Kassationshof (Frankreich).

( 18 ) Es handelt sich um die Angeklagten Clergeau, Labrousse, Bouchet und Matrat.

( 19 ) In diesem Sinne jüngst auch Urteil vom 5. Dezember 2017, M.A.S. und M.B. (C‑42/17, EU:C:2017:936, Rn. 48, 51 und 52).

( 20 ) Im selben Sinne, mit Bezug auf die strafrechtliche Ahndung von Unregelmäßigkeiten im Bereich der Mehrwertsteuer, Urteile vom 26. Februar 2013, Åkerberg Fransson (C‑617/10, EU:C:2013:105, insbesondere Rn. 27 und 28), und vom 5. Dezember 2017, M.A.S. und M.B. (C‑42/17, EU:C:2017:936, Rn. 52).

( 21 ) Urteile vom 3. Mai 2005, Berlusconi u. a. (C‑387/02, C‑391/02 und C‑403/02, EU:C:2005:270, Rn. 68 und 69), vom 28. April 2011, El Dridi (C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268, Rn. 61), vom 14. Februar 2012, Toshiba Corporation u. a. (C‑17/10, EU:C:2012:72, Rn. 64), und vom 6. Oktober 2016, Paoletti u. a. (C‑218/15, EU:C:2016:748, Rn. 25).

( 22 ) Siehe insbesondere Art. 15 Abs. 1 Satz 1 des Internationalen Pakts über bürgerliche und politische Rechte (zur Unterzeichnung aufgelegt am 19. Dezember 1966, UN Treaty Series, Band 999, S. 171). Außerdem wird der Grundsatz der rückwirkenden Anwendung des milderen Strafgesetzes von der Rechtsprechung in Art. 7 EMRK hineingelesen; vgl. dazu EGMR (Große Kammer), Urteil vom 17. September 2009, Scoppola/Italien (Nr. 2) (Beschwerde-Nr. 10249/03, CE:ECHR:2009:0917JUD001024903, §§ 108 und 109).

( 23 ) Vgl. dazu die oben in Fn. 2 angeführte Rechtsprechung.

( 24 ) Nur am Rande sei bemerkt, dass sich das Plenum der Cour de cassation am 18. November 2016, also nur wenige Tage vor dem Vorabentscheidungsersuchen im vorliegenden Fall, mit einer ähnlichen Frage zum unionsrechtlichen Grundsatz der rückwirkenden Anwendung des milderen Strafgesetzes befasst hat, allerdings ohne die damals entschiedene Rechtssache nach Art. 267 AEUV dem Gerichtshof vorzulegen (Urteil Nr. 15-21.438, ECLI:FR:CCASS:2016:AP00630).

( 25 ) Siehe dazu meine Schlussanträge in den verbundenen Rechtssachen Berlusconi u. a. (C‑387/02, C‑391/02 und C‑403/02, EU:C:2004:624, Rn. 159) und in der Rechtssache Toshiba Corporation u. a. (C‑17/10, EU:C:2011:552, Rn. 60).

( 26 ) Siehe dazu meine Schlussanträge in den verbundenen Rechtssachen Berlusconi u. a. (C‑387/02, C‑391/02 und C‑403/02, EU:C:2004:624, Rn. 160) und in der Rechtssache Toshiba Corporation u. a. (C‑17/10, EU:C:2011:552, Rn. 60).

( 27 ) Siehe dazu meine Schlussanträge in den verbundenen Rechtssachen Berlusconi u. a. (C‑387/02, C‑391/02 und C‑403/02, EU:C:2004:624, Rn. 161) und in der Rechtssache Toshiba Corporation u. a. (C‑17/10, EU:C:2011:552, Rn. 60); vgl. auch Urteil vom 6. Oktober 2016, Paoletti u. a. (C‑218/15, EU:C:2016:748, Rn. 27).

( 28 ) Vgl. dazu den zweiten Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 2469/97 und den dritten Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 1359/2007 sowie ergänzend – zur ursprünglichen Regelung – den zweiten Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 1964/82. Aus ihnen wird deutlich, dass für die konkrete Ausgestaltung der jeweils geltenden Bedingungen für die Gewährung von Ausfuhrsondererstattungen für Rindfleisch die Marktlage, die wirtschaftliche Lage des Rindfleischsektors und die Absatzmöglichkeiten maßgeblich waren.

( 29 ) Urteil vom 6. Oktober 2016, Paoletti u. a. (C‑218/15, EU:C:2016:748).

( 30 ) Urteil vom 6. Oktober 2016, Paoletti u. a. (C‑218/15, EU:C:2016:748, Rn. 33 und 42).

( 31 ) Vgl. auch Urteil vom 6. Oktober 2016, Paoletti u. a. (C‑218/15, EU:C:2016:748, Rn. 36).

( 32 ) Die Unterscheidung zwischen frischem oder gekühltem Rindfleisch einerseits und gefrorenem Rindfleisch andererseits ist im Hinblick auf die Einfuhr und Ausfuhr von Waren über die Zollgrenzen der Europäischen Union von erheblicher Relevanz, wie nicht zuletzt ein Blick auf die Kombinierte Nomenklatur zeigt: Der KN-Code 0201 betrifft „Fleisch von Rindern, frisch oder gekühlt“, der KN-Code 0202 hingegen „Fleisch von Rindern, gefroren“. Auf diese KN-Codes nimmt auch die Verordnung (EWG) Nr. 3846/87 der Kommission vom 17. Dezember 1987 zur Erstellung einer Nomenklatur der landwirtschaftlichen Erzeugnisse für Ausfuhrerstattungen (ABl. 1987, L 366, S. 1) ausdrücklich Bezug.