SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS KARL ROEMER

VOM 13. JULI 1972

Herr Präsident

meine Herren Richter!

Wie andere gemeinsame Marktordnungen enthält die durch die Ratsverordnung Nr. 123/67 vom 13. Juni 1967 (Amtsblatt Nr. 2301/67) geschaffene Gemeinsame Marktorganisation für Geflügelfleisch im Interesse des Schutzes der innergemeinschaftlichen Produktion eine auf Importe aus dritten Ländern anzuwendende Abschöpfungsregelung. Dabei spielt der in Artikel 7 der genannten Verordnung angeführte „Einschleusungspreis“ eine maßgebliche Rolle. Er setzt sich zusammen aus „einem Betrag in Höhe des Weltmarktpreises der Futtergetreidemenge, die für die Erzeugung von einem Kilogramm geschlachtetem Geflügel der einzelnen Arten in dritten Ländern erforderlich ist“, und „einem Pauschbetrag, der die übrigen Futterkosten sowie die allgemeinen Erzeugungs- und Vermarktungskosten für die einzelnen Geflügelarten umfaßt“. Die Abschöpfung für geschlachtetes Geflügel bemißt sich gemäß Artikel 4 der Verordnung Nr. 123/67 nach der „Höhe des Unterschieds zwischen den Preisen in der Gemeinschaft und auf dem Weltmarkt für die Futtergetreidemenge, die in der Gemeinschaft zur Erzeugung von einem Kilogramm geschlachtetem Geflügel der jeweiligen Art erforderlich ist“. Dazu kommt ein „Teilbetrag in Höhe von 7 % des Durchschnitts der während der vier Vierteljahre vor dem 1. Mai eines jeden Jahres geltenden Einschleusungspreise“. „Fällt der Angebotspreis frei Grenze für ein Erzeugnis unter den Einschleusungspreis, so wird“ — das bestimmt Artikel 8 der Verordnung Nr. 123/67 — „die Abschöpfung auf dieses Erzeugnis um einen Zusatzbetrag erhöht, der gleich dem Unterschied zwischen dem Einschleusungspreis und dem Angebotspreis frei Grenze ist.“ Der „Zusatzbetrag“ entfällt jedoch gemäß Artikel 8 Absatz 2 „gegenüber denjenigen dritten Ländern, die bereit und in der Lage sind, die Garantie zu übernehmen, daß der tatsächliche Preis bei der Einfuhr von Erzeugnissen mit Ursprung in und Herkunft aus ihrem Hoheitsgebiet in die Gemeinschaft nicht unter dem Einschleusungspreis des betreffenden Erzeugnisses liegt und jede Verkehrsverlagerung vermieden wird“.

Nach Artikel 4 der Kommissionsverordnung Nr. 163/67 vom 26. Juni 1967 (Amtsblatt Nr. 2577/67) „über die Festsetzung des Zusatzbetrags für Einfuhren von Erzeugnissen der Geflügelwirtschaft aus dritten Ländern“ werden im Verfahren nach Artikel 17 der Verordnung Nr. 123/67 (d. h. im sogenannten Verwaltungsausschußverfahren) „die dritten Länder bestimmt, für die Artikel 8 Absatz 2… der Verordnung Nr. 123/67/EWG gilt“. Das ist auch für die Volksrepublik Polen geschehen, und zwar in der Kommissionsverordnung Nr. 565/68 vom 24. April 1968 (Amtsblatt L 107/7) „über die Nichtfestsetzung von Zusatzbeträgen für geschlachtete Hühner, Enten und Gänse aus Polen“. Dazu lesen wir in der Begründung der Verordnung: „Die Regierung der Volksrepublik Polen hat sich durch Schreiben vom 24. April 1968 bereit erklärt, diese Garantie“ (nämlich die Garantie, daß der tatsächliche Preis bei der Einfuhr von Erzeugnissen mit Ursprung in und Herkunft aus ihrem Hoheitsgebiet in die Gemeinschaft nicht unter dem Einschleusungspreis liegt und jede Verkehrsverlagerung vermieden wird) „für Ausfuhren von geschlachteten Hühnern, Enten und Gänsen in die Gemeinschaft zu übernehmen. Sie wird dafür Sorge tragen, daß diese Ausfuhren allein von der Staatlichen Außenhandelszentrale ‚Animex‘ durchgeführt werden. Sie wird weiter dafür Sorge tragen, daß die genannten Erzeugnisse nicht zu Preisen geliefert werden, die frei Grenze der Gemeinschaft unter dem am Tag der Verzollung gültigen Einschleusungspreis liegen. Zu diesem Zweck wird sie die Staatliche Außenhandelszentrale ‚Animex‘ veranlassen, insbesondere solche Maßnahmen zu vermeiden, die zu einer mittelbaren Unterschreitung der Einschleusungspreise führen könnten, wie Übernahme von Vermarktungs- oder Transportkosten, Gewährung von Preisnachlässen, Abschluß von Koppelungsgeschäften oder Maßnahmen ähnlicher Wirkung“. Dementsprechend bestimmt Artikel 1 der Verordnung Nr. 565/68: „Die gemäß Artikel 4 der Verordnung Nr. 123/67/EWG festgesetzten Abschöpfungen für Einfuhren folgender Erzeugnisse der Tarif-Nr. ex 02.02 des Gemeinsamen Zolltarifs mit Ursprung in und Herkunft aus der Volksrepublik Polen werden nicht um einen Zusatzbetrag erhöht: … d) Enten, nicht lebend, unzerteilt, gerupft, ausgeblutet, geschlossen, auch entdarmt, mit Kopf und Paddeln, genannt „Enten 85 v. H.“; e) Enten, nicht lebend, unzerteilt, gerupft, ausgenommen, ohne Kopf und Paddeln, mit oder ohne Herz, Leber und Muskelmagen, genannt „Enten 70 v. H.“.

Diese Regelung ist für die Klägerin des Ausgangsverfahrens, eine in München ansässige Handelsfirma, von Bedeutung. Sie ließ in der Zeit vom 8. November 1968 bis zum 17. Januar 1969 beim Zollamt Schirnding-Bahnhof eine bestimmte Menge geschlachteter Enten zum Freiverkehr abfertigen. Dabei war in den Zollanmeldungen als Herstellungs-, Ursprungs- und Einkaufsland Polen genannt und als Absender der Enten die Staatliche Außenhandelszentrale „Animex“ in Warschau angeführt. Die Angaben waren belegt durch polnische amtstierärztliche Atteste und Untersuchungszeugnisse sowie durch Rechnungen, die auf Vordrucken der „Animex“ erstellt waren. Aufgrund der gemachten Angaben und Belege erhob das Zollamt außer Einfuhrumsatzsteuer zunächst nur die Regelabschöpfung für Enten polnischen Ursprungs und polnischer Herkunft. Nach Durchführung einer Prüfung durch die Betriebsprüfungsstelle Zoll (deren Ergebnisse in einem der Prozeßakte beigefügten Bericht vom 11. November 1969 niedergelegt sind) kam das Zollamt später jedoch zu der Ansicht, es handele sich nicht um Waren mit Ursprung in und Herkunft aus Polen. In Wahrheit seien die fraglichen Enten von der polnischen Außenhandelszentrale „Animex“ an eine österreichische Firma verkauft und geliefert und danach von dieser Firma an die Klägerin weiterveräußert worden. Demgegenüber müsse Österreich als Herkunftsland angesehen und zusätzliche Abschöpfung gemäß Artikel 8 der Verordnung Nr. 123/67 nachgefordert werden.

Damit war die Firma Brunner indes nicht einverstanden. Sie legte gegen den Nachforderungsbescheid des Zollamtes Einspruch ein und rief — als sie so keinen Erfolg erzielte — das Finanzgericht München an. — Zur Begründung ihrer Klage führte sie aus, die importierten Enten seien durch Vermittlung einer schweizerischen Firma, an die sie von der österreichischen Firma verwiesen worden sei, bei der Staatlichen Außenhandelsstelle „Animex“ gekauft worden; nicht dagegen liege ein Verkauf von Seiten der österreichischen Firma an die Klägerin vor. Dafür lasse sich unter anderem auf die Tatsache verweisen, daß der Kaufpreis auf das Konto einer Züricher Bank überwiesen worden sei, das auf den Lieferrechnungen angegeben war und auf „Animex“, Warschau, lautete. Die polnische Herkunft der Importware könne also nicht unter Hinweis auf den Transit durch Österreich bestritten werden. — Das beklagte Hauptzollamt hingegen hält diese Darlegung nicht für zutreffend. Es steht auf dem Standpunkt, die Klägerin habe nicht nachgewiesen, daß sie durch Vermittlung einer schweizerischen Firma bei „Animex“ eingekauft habe. Umgekehrt ergebe sich aus einem Fernschreiben der „Animex“, daß die Außenhandelszentrale die streitige Ware an eine österreichische Firma, nicht jedoch an die Klägerin verkauft habe. Zudem lasse sich der Begründung der Verordnung Nr. 565/68 entnehmen, daß nur durchgehende Transporte in Betracht kämen, daß die polnische Regierung nur für solche Sendungen eine Preisgarantie übernommen habe. Weil aber die Sendung aus Österreich in die Bundesrepublik gekommen sei, sei mit Recht Zusatzabschöpfung erhoben worden.

In Anbetracht dieses Streits, in dem die Auslegung der in der Verordnung Nr. 565/68 gebrauchten Wendung „und Herkunft aus“ erhebliche Bedeutung hat, hat das Finanzgericht durch Beschluß vom 2. März 1972 das Verfahren ausgesetzt und um Vorabentscheidung darüber gebeten,

„a) ob die Formulierung ‚… und Herkunft aus …‘ in Artikel 1 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 565/68 der Kommission vom 24. April 1968 über die Nichtfestsetzung von Zusatzbeträgen für geschlachtete Hühner, Enten und Gänse aus Polen (Amtsblatt L 107 vom 8. Mai 1968, S. 7) dahin auszulegen ist, daß die betreffende Ware nur dann die geforderte Voraussetzung erfüllt, wenn sie in einem Durchfuhrland nicht anderen als nur mit der Beförderung zusammenhängenden Aufenthalten oder Rechtsgeschäften unterworfen worden ist, oder

b) ob die geforderte Voraussetzung auch dann erfüllt ist, aa) wenn die Ware nach einem dritten Land verkauft und geliefert, von dorr weiterverkauft und ohne Veränderung der Ware an einen im Mitgliedstaat ansässigen Käufer weitergeleitet wird, oder — bei Verneinung von aa) — bb) wenn die Ware ursprünglich nach einem dritten Land verkauft und geliefert, jedoch wegen Annahmeverweigerung durch den dortigen Käufer infolge verspäteter Lieferung unverändert an einen im Mitgliedstaat ansässigen Käufer weitergeleitet wird.“

Zu diesen Fragen gebe ich nunmehr meine Stellungnahme ab, nachdem ich von den Äußerungen Kenntnis genommen habe, die die Klägerin des Ausgangsverfahrens, die niederländische Regierung, die italienische Regierung und die Kommission der Europäischen Gemeinschaften abgegeben haben.

1. Die zu interpretierende Wendung „und Herkunft aus“ ist im Gemeinschaftsrecht — das haben die Zitate der maßgeblichen Texte gezeigt — nicht näher definiert. Dennoch läßt sich von vornherein festhalten (darin sind sich alle Beteiligten einig), daß sie nicht etwa nach nationalem Recht ausgedeutet werden kann, sondern daß sie einen gemeinschaftseinheitlichen Inhalt haben muß. Das kann gesagt werden, weil es an einer klaren ausdrücklichen oder stillschweigenden Verweisung auf das nationale Recht fehlt (Urteile der Rechtssachen 49/71 und 50/71). Das erscheint in Anbetracht der eventuell divergierenden Tragweite entsprechender nationaler Begriffe aus verschiedenen Rechtsmaterien aber auch deswegen selbstverständlich, weil die an die fragliche Wendung geknüpften Rechtsfolgen (die Nichterhebung einer Zusatzabschöpfung) in der Gemeinschaft einheitlich zur Anwendung gelangen müssen, wenn es nicht zu störenden Verkehrsverlagerungen kommen soll.

2. Bei der einleitenden Schilderung wesentlicher Merkmale der Gemeinsamen Marktorganisation für Geflügelfleisch ist weiterhin klargeworden, welche Bedeutung die Abschöpfungsregelung für den Schutz der innergemeinschaftlichen Produktion hat. So gesehen stellt die Nichterhebung der Zusatzabschöpfung die Durchbrechung einer allgemeinen Regel dar. Bei der Untersuchung der in diesem Zusammenhang verwendeten Formulierung „und Herkunft aus“ ist also zu bedenken, daß es sich um die Voraussetzung für die Anwendung einer Ausnahmeregelung handelt. Diese Erkenntnis und die dabei insgesamt (auch in den Verordnungsbegründungen) verwendeten Formulierungen berechtigen sicher zu dem Postulat, es sei bei der Definition streng zu verfahren, d. h. so, daß eine größtmögliche Sicherheit für die von der allgemeinen Regelung visierten Gemeinschaftsinteressen gewährleistet bleibt. Außerdem gilt es zu bedenken, daß die Regelung von der Zollverwaltung angewandt werden muß, also in einem Verfahren mit besonderen Gesetzmäßigkeiten und Erfordernissen. Die damit verbundenen Begriffe müssen folglich in einem Sinne verstanden werden, der eine rasche, praktikable Handhabung auf der Grundlage einfacher und zuverlässiger Feststellungen erlaubt. Unerträglich müßte es dagegen erscheinen, der Zollverwaltung in diesem Zusammenhang schwierige Nachprüfungen aufzugeben, etwa das Eingehen auf subtile Einzelheiten von Geschäftsbeziehungen zwischen einer Reihe von Beteiligten, die in ein Außenhandelsgeschäft verwickelt sind. Damit ist meines Erachtens die wesentliche Grundorientierung gegeben, an die man sich bei der Bemühung um die Auslegung der streitigen Formulierung zu halten hat.

3. Die weitere, vertiefende Untersuchung muß sodann auf die Erkenntnisse aufbauen, die sich zu Zweck, Gegenstand und Systematik der Regelung über die Zusatzabschöpfung sowie den Fällen einer Freistellung von ihr und der dabei bestehenden besonderen Interessenlage ergeben. Wie wir gesehen haben, ist es der Sinn der Zusatzabschöpfung, Störungen des Gemeinsamen Marktes durch das Absinken der Importpreise zu verhindern. Folgerichtig kann auf ihre Erhebung nur verzichtet werden, wenn sichergestellt ist, daß der tatsächliche Angebotspreis einer Importlieferung nicht unter dem Einschleusungspreis liegt. Dies läßt sich mit Klarheit den Erwägungsgründen der Verordnung Nr. 565/68 entnehmen, in denen ausdrücklich von einer entsprechenden Garantie dritter Länder für die Einhaltung eines bestimmten Preisniveaus bei Einfuhren in die Gemeinschaft gesprochen wird. Mit Rücksicht auf diese Sachlage ist es aber einleuchtend, wenn die Kommission sagt, „Herkunft aus“ weise im Prinzip auf das Erfordernis der Direktlieferung hin, weil nur so eine wirksame Überwachung der Preisgarantie gewährleistet sei. Dies ist zwar nicht in dem Sinne zu verstehen, daß andere Länder überhaupt nicht berührt werden dürften, daß also auch der Transit ausgeschlossen wäre (in der Tat spielt anscheinend für Handelsgeschäfte mit Polen der Landweg mit notwendigem Transit durch dritte Staaten eine erhebliche Rolle). Es muß sich jedoch, will man mit den angeführten Prinzipien in Einklang bleiben, um eine unmittelbare Beförderung der Art handeln, daß die aus Polen nach einem Bestimmungsort in der Gemeinschaft abgesandten Erzeugnisse bei ihrem Durchgang durch dritte Länder keinen anderen Aufenthalten, Handlungen oder Rechtsgeschäften unterliegen als solchen, die in engem Zusammenhang mit der Beförderung stehen und durch deren besondere Verhältnisse bedingt sind. Als Herkunftsland ist demnach in Übereinstimmung mit der Kommission das Land anzusehen, von dem aus Erzeugnisse in die Gemeinschaft versandt worden sind, wo die Erzeugnisse ihre Bestimmung in die Gemeinschaft erhalten haben und von dem aus — beim Durchqueren anderer Staaten — die Sendung zuerst mit Bestimmung für die Gemeinschaft abgegangen ist. Tatsächlich entspricht diese Definition nicht nur dem Erfordernis, der Zollverwaltung einfache und zuverlässige Prüfungen zu ermöglichen (was bei der vorgeschlagenen Formulierung anhand der Versand- und Transportpapiere geschehen kann). Von Interesse, wenn auch nicht von entscheidender Bedeutung, ist zudem, daß die dargestellten Kriterien an Definitionen in anderem gemeinschaftsrechtlichen Rahmen erinnern, etwa an die des Herkunfts- oder Versendungslandes im Rahmen des gemeinschaftlichen Versandverfahrens (Merkblatt für die Formulare T 1 und T 2; Ausschuß für das gemeinschaftliche Versandverfahren, Informationsdokument Nr. 9936/3/70 vom 2. Juni 1970 der Generaldirektion II der Kommission zu Ziffer 35) oder an die Formulierungen des Entwurfs einer Verordnung des Rates über die Statistik des Außenhandels der Gemeinschaft sowie des Handels zwischen Mitgliedstaaten (Statistisches Amt der Europäischen Gemeinschaften, Dokument Nr. 2250/70, Artikel 13). Endlich erscheint bemerkenswert, daß auch die nationale Zoll- und Außenhandelspraxis von entsprechenden Kriterien ausgeht ( 1 ) Hält man es darüber hinaus — was gleichfalls die Kommission zu bedenken gegeben hat — für angezeigt, ein zusätzliches Indiz aus dem mit dem Import verbundenen Handelsgeschäft zu gewinnen, so ließe sich dazu noch dies sagen: Mit Rücksicht darauf, daß die Freistellung von der Zusatzabschöpfung (wie sich aus der Begründung der Verordnung Nr. 565/68 ergibt) an die Zusage der polnischen Regierung geknüpft wurde, dafür zu sorgen, „daß diese Ausfuhren allein von der Staatlichen Außenhandelszentrale, Animex' durchgeführt werden“, daß die Vornahme der Lieferungen durch „Animex“ also einen wesentlichen Bestandteil der Preisgarantie bildet, kann von „Herkunft aus Polen“ nur gesprochen werden, wenn die „Animex“ für die Regierung der Volksrepublik Polen Waren aus deren Hoheitsgebiet direkt an Abnehmer in der Gemeinschaft verkauft und liefert und wenn die gelieferten Waren in dritten Ländern keinen anderen Geschäften unterliegen als solchen, die ihre Beförderung in die Gemeinschaft zum Gegenstand haben. Dies entspricht dem Prinzip, nach dem an die Einhaltung der Preisgarantie strenge Anforderungen zu stellen sind, und tatsächlich ist so am ehesten gewährleistet, daß die zugesicherten Preise nicht unterschritten werden. Eine Gewähr für die Einhaltung der von der polnischen Regierung gemachten Zusage ist dagegen nicht gegeben, wenn die betreffenden Waren, wie es im zweiten Teil der Frage heißt, zunächst in ein drittes Land verkauft und geliefert und von dort an einen in einem Mitgliedstaat ansässigen Käufer weiterverkauft und weitergeleitet werden. Insofern braucht nur an die Möglichkeit divergierender Preisvereinbarungen gedacht und daran erinnert zu werden, daß in der Begründung zur Verordnung Nr. 565/68 selbst gesagt wird, es seien „Maßnahmen zu vermeiden, die zu einer mittelbaren Unterschreitung der Einschleusungspreise führen könnten, wie Übernahme von Vermarktungs- oder Transportkosten, Gewährung von Preisnachlässen, Abschluß von Koppelungsgeschäften oder Maßnahmen ähnlicher Wirkung“. Somit kann festgehalten werden — und darin sind sich alle Beteiligten einig —, daß der zweite Teil der gestellten Frage mit Sicherheit verneint werden muß. Prinzipiell hat man sich vielmehr bei der Deutung der Wendung „Herkunft aus“ an das zu halten, was an Kriterien unter den Stichworten „Direktlieferung“ und „Direktverkauf“ aufgezeigt worden ist.

4. Zu der vom vorlegenden Gericht weiterhin aufgeworfenen Frage, ob eine Ware die Voraussetzung „und Herkunft aus“ auch erfülle, wenn sie „ursprünglich nach einem dritten Land verkauft und geliefert, jedoch wegen Annahmeverweigerung durch den dortigen Käufer infolge verspäteter Lieferung unverändert an einen im Mitgliedstaat ansässigen Käufer weitergeleitet wird“, ist zunächst zu sagen, daß ihre Problemstellung nicht ausreichend präzisiert erscheint. Die Klägerin des Ausgangsverfahrens meint dazu bekanntlich, es sei davon auszugehen, daß die Annahmeverweigerung vor Abfertigung zum Freiverkehr erfolgte und daß die Außenhandelszentrale „Animex“ selbst die Ware danach unverzüglich umdisponiert habe. Weiterhin meint sie, bei einer solchen Sachlage, aber auch in einem Falle, in dem die Abfertigung zum Freiverkehr in einem dritten Staat bereits erfolgt sei, könne mit Rücksicht auf die Tatsache, daß „Animex“ selbst als Verkäufer auftrete, gleichfalls ohne weiteres anerkannt werden, daß es sich um Waren mit Herkunft aus Polen im Sinne der Verordnung Nr. 565/68 handelt. Nun könnte man zwar im Hinblick auf die von der Klägerin vorgenommenen Präzisierungen versucht sein, der Ansicht zuzustimmen, es sei auch in einem solchen Fall das Erfordernis „Herkunft aus Polen“ erfüllt, sofern die „Animex“ selbst, indem sie die unverzügliche Umdisponierung der Ware vornimmt, als Vertragspartner für die Einhaltung der in der Verordnung Nr. 565/68 erwähnten Preisgarantie sorgt. Indessen zeigt gerade der Sachverhalt des Ausgangsverfahrens und der Inhalt der Prozeßakte, wie problematisch eine solche Annahme wäre. Sie würde einschließen, daß der Zollverwaltung die Untersuchung aufgebürdet wird, wie es sich mit der Annahmeverweigerung verhält und ob die Versendung aus Österreich für Rechnung und auf Anweisung der „Animex“ erfolgt ist. Komplexe Nachprüfungen von streitigen Tatsachen und Geschäftsbeziehungen dieser Art haben jedoch in einem normalen Zollverfahren offensichtlich keinen Raum. Außerdem wird auch deutlich, daß bei einer solchen Fallgestaltung, insbesondere wenn ein Umdisponieren in einem dritten Land erst nach Abfertigung zum Freiverkehr erfolgt, die notwendige Sicherheit im Hinblick auf die Anwendung der Preisgarantie nicht gegeben wäre. Darauf aber kann bei der Handhabung der jetzt interessierenden Ausnahmeregelung, die — wie gesagt — strenge Maßstäbe verlangt, im Interesse des Schutzes der Gemeinschaftsproduktion und zur Vermeidung von Störungen des Gemeinsamen Marktes sicher nicht verzichtet werden. Folglich ist an dem, was zur prinzipiellen Klärung der Wendung „Herkunft aus“ dargelegt wurde, festzuhalten und zu unterstreichen, daß der dritte Teil der Frage keinen Anlaß zu einer Modifizierung der vorhin ermittelten Kriterien gibt.

5. Nach alledem schlage ich vor, auf das Vorabentscheidungsersuchen des Finanzgerichts München wie folgt zu antworten: Herkunftsland im Sinne der Verordnung Nr. 565/68 ist das Land, von dem aus eine Ware unmittelbar in die Gemeinschaft versandt und befördert worden ist. Berührt eine Ware nach Abgang aus dem Versendungsland und vor Erreichen der Gemeinschaft das Gebiet dritter Länder, so ist sie als unmittelbar befördert anzusehen, wenn sie dort keinen anderen Aufenthalten, Handlungen oder Rechtsgeschäften unterliegt als solchen, die in engem Zusammenhang mit der Beförderung stehen und diese weder unterbrechen noch die Bestimmung der Ware ändern.

( 1 ) Vgl. etwa für das französische Recht Semini, Législation et réglementation des douanes, éd. Delmas et Cie 1967, H. 3; für das deutsche Recht Anwendungsvorschriften zur Einfuhrliste im Anhang zu $ 10 des Außenwirtschaftsgesetzes; für das italienische Recht Artikel 40 der Eingangsvorschriften zum Zolltarif; für das niederländische Recht die Bemerkungen im Schriftsatz der niederländischen Regierung.