URTEIL DES GERICHTSHOFES VOM 21. MAERZ 1991. - ITALIENISCHE REPUBLIK GEGEN KOMMISSION DER EUROPAEISCHEN GEMEINSCHAFTEN. - STAATLICHE BEIHILFEN FUER UNTERNEHMEN DES TEXTIL- UND OBERBEKLEIDUNGSSEKTORS. - RECHTSSACHE C-303/88.



Sammlung der Rechtsprechung 1991 Seite I-01433

Schwedische Sonderausgabe Seite I-00115

Finnische Sonderausgabe Seite I-00127



Leitsätze

Entscheidungsgründe

Kostenentscheidung

Tenor



Schlüsselwörter

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1. Staatliche Beihilfen - Begriff - Beihilfe, die über eine staatlich kontrollierte Einrichtung gewährt wird - Einbeziehung

(EWG-Vertrag, Artikel 92 Absatz 1)

2. Staatliche Beihilfen - Begriff - Finanzhilfen eines Mitgliedstaats für ein Unternehmen - Beurteilungskriterium - Handlungsweise eines vernünftigen privaten Kapitalgebers, der eine mittel- oder langfristige Strategie verfolgt

(EWG-Vertrag, Artikel 92 Absatz 1)

3. Staatliche Beihilfen - Beeinträchtigung des Handels zwischen Mitgliedstaaten - Beeinträchtigung des Wettbewerbs - Beihilfe für ein nur auf dem Inlandsmarkt tätiges Unternehmen - Geringe Beihilfe auf einem von lebhaftem Wettbewerb gekennzeichneten Sektor

(EWG-Vertrag, Artikel 92 Absatz 1)

4. Staatliche Beihilfen - Verbot - Ausnahmen - Beihilfen, die als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar angesehen werden können - Ermessen der Kommission - Bezugnahme auf die Gemeinschaft als Ganzes

(EWG-Vertrag, Artikel 92 Absatz 3)

5. Staatliche Beihilfen - Unter Verstoß gegen die Verfahrensvorschriften des Artikels 93 EWG-Vertrag gewährte Beihilfe - Kein geschütztes Vertrauen des beihilfegewährenden Mitgliedstaats

(EWG-Vertrag, Artikel 92 und 93)

6. Staatliche Beihilfen - Beihilfevorhaben - Unterlassene Meldung - Durchführung vor Erlaß der abschließenden Entscheidung der Kommission - Anordnungsbefugnis der Kommission - Weigerung, der Anordnung nachzukommen - Folgen

(EWG-Vertrag, Artikel 93 Absätze 2 und 3)

7. Staatliche Beihilfen - Entscheidung der Kommission, mit der die Unvereinbarkeit einer Beihilfe mit dem Gemeinsamen Markt festgestellt wird - Durchführungsschwierigkeiten - Pflicht der Kommission und des Mitgliedstaats zur Zusammenarbeit bei der Suche nach einer vertragsgerechten Lösung

(EWG-Vertrag, Artikel 5 und 93 Absatz 2 Unterabsatz 1)

Leitsätze

1. Bei der Feststellung, ob eine Beihilfe als staatliche Beihilfe im Sinne des Artikels 92 Absatz 1 EWG-Vertrag angesehen werden kann, ist nicht danach zu unterscheiden, ob sie unmittelbar durch den Staat oder durch von ihm zur Durchführung der Beihilferegelung errichtete oder beauftragte öffentliche oder private Einrichtungen gewährt wird.

2. Mittel, die der Staat einem Unternehmen direkt oder indirekt unter normalen Marktbedingungen zur Verfügung stellt, sind nicht als staatliche Beihilfen anzusehen.

In diesem Rahmen hält es sich, wenn ein privater Anteilseigner einem Unternehmen das Kapital zuführt, das zur Sicherstellung seines Fortbestandes erforderlich ist, wenn dieses sich in vorübergehenden Schwierigkeiten befindet, aber seine Rentabilität - gegebenenfalls nach einer Umstrukturierung - wieder zurückgewinnen kann, oder wenn eine Muttergesellschaft während eines beschränkten Zeitraums Verluste einer ihrer Tochtergesellschaften übernimmt, um dieser die Einstellung ihrer Tätigkeit unter möglichst günstigen Bedingungen zu ermöglichen. Solche Entscheidungen können nicht nur mit der Wahrscheinlichkeit eines mittelbaren materiellen Gewinns begründet werden, sondern auch mit anderen Erwägungen, etwa dem Bemühen um Imagepflege des Konzerns oder um Neuorientierung seiner Tätigkeit.

Wenn Kapitalzuschüsse eines öffentlichen Kapitalgebers jedoch selbst langfristig von jeder Aussicht auf Rentabilität absehen, sind sie als Beihilfen im Sinne des Artikels 92 EWG-Vertrag anzusehen.

3. Eine Beihilfe für ein Unternehmen kann selbst dann den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen und den Wettbewerb verfälschen, wenn das begünstigte Unternehmen im Wettbewerb mit Erzeugern aus anderen Mitgliedstaaten steht, ohne selbst an den Ausfuhren teilzunehmen; wenn nämlich ein Mitgliedstaat einem Unternehmen eine Beihilfe gewährt, kann die inländische Erzeugung dadurch beibehalten oder erhöht werden, so daß sich die Chancen der in anderen Mitgliedstaaten niedergelassenen Unternehmen, ihre Erzeugnisse auf den Markt dieses Mitgliedstaats auszuführen, erheblich verringern. Im übrigen kann selbst eine verhältnismässig geringe Beihilfe den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen, wenn auf dem fraglichen Sektor ein lebhafter Wettbewerb herrscht.

4. Bei der Anwendung des Artikels 92 Absatz 3 EWG-Vertrag verfügt die Kommission über ein weites Ermessen, dessen Ausübung wirtschaftliche und soziale Wertungen voraussetzt, die auf die Gemeinschaft als Ganzes zu beziehen sind.

5. Gewährt ein Mitgliedstaat unter Verstoß gegen seine Mitteilungspflicht nach Artikel 93 Absatz 3 EWG-Vertrag eine Beihilfe und liefert er anschließend der Kommission die erforderlichen Daten nur zögerlich, so ist er selbst für die Verlängerung des Prüfungsverfahrens verantwortlich und kann sich daher nicht wegen der Dauer dieses Verfahrens auf ein geschütztes Vertrauen in die Vereinbarkeit der fraglichen Beihilfen mit dem Gemeinsamen Markt berufen. Andernfalls wären die Artikel 92 und 93 EWG-Vertrag insoweit wirkungslos, als die nationalen Behörden sich auf ihr eigenes rechtswidriges Verhalten oder ihre Nachlässigkeit stützen könnten, um Entscheidungen der Kommission nach dem EWG-Vertrag ihrer Wirkung zu berauben.

6. Stellt die Kommission fest, daß eine Beihilfe eingeführt wurde, ohne daß sie davon zuvor unterrichtet worden wäre, so hat sie eine Anordnungsbefugnis. Sie kann dem betreffenden Mitgliedstaat, nachdem ihm Gelegenheit zur Äusserung gegeben wurde, vorläufig aufgeben, die Zahlung der Beihilfe unverzueglich bis zum Abschluß ihrer Überprüfung einzustellen und ihr innerhalb einer von ihr gesetzten Frist alle Unterlagen, Informationen und Daten zu verschaffen, die notwendig sind, um die Vereinbarkeit der Beihilfe mit dem Gemeinsamen Markt zu prüfen.

Kommt der Mitgliedstaat der Anordnung der Kommission vollständig nach, so ist diese verpflichtet, die Vereinbarkeit der Beihilfe mit dem Gemeinsamen Markt nach dem Verfahren der Artikel 93 Absätze 2 und 3 EWG-Vertrag zu prüfen. Erteilt der Mitgliedstaat trotz der Anordnung der Kommission die verlangten Auskünfte nicht, so ist die Kommission befugt, das Verfahren abzuschließen und die Entscheidung, mit der die Vereinbarkeit oder Unvereinbarkeit der Beihilfe mit dem Gemeinsamen Markt festgestellt wird, auf der Grundlage der ihr vorliegenden Informationen zu erlassen.

Stellt der Mitgliedstaat die Zahlung einer Beihilfe trotz der Anordnung der Kommission nicht ein, so kann diese bei gleichzeitiger Fortsetzung ihrer

Sachprüfung den Gerichtshof unmittelbar anrufen, um diese Vertragsverletzung feststellen zu lassen.

7. Ein Mitgliedstaat, der bei der Durchführung einer Entscheidung, mit der die Unvereinbarkeit einer Beihilfe mit dem Gemeinsamen Markt festgestellt und ihre Rückforderung angeordnet wird, auf unvorhergesehene Schwierigkeiten stösst, kann diese Schwierigkeiten der Kommission unterbreiten. In einem solchen Fall müssen die Kommission und der Mitgliedstaat im Rahmen der loyalen Zusammenarbeit insbesondere nach Artikel 5 EWG-Vertrag redlich zusammenwirken, um die Schwierigkeiten unter voller Beachtung der Bestimmungen des EWG-Vertrags, insbesondere derjenigen über die Beihilfen, zu überwinden.

Entscheidungsgründe

1 Die Italienische Republik hat mit Schriftsatz, der am 16. Oktober 1988 bei der Kanzlei des Gerichtshofes eingereicht wurde, gemäß Artikel 173 Absatz 1 EWG-Vertrag Klage auf Nichtigerklärung der Entscheidung 89/43/EWG der Kommission vom 26. Juli 1988 über die von der italienischen Regierung gewährten Beihilfen für das Unternehmen ENI/Lanerossi erhoben. Diese Entscheidung wurde der italienischen Regierung mit Schreiben vom 10. August 1988 zugestellt und im Amtsblatt vom 20. Januar 1989 (ABl. L 16, S. 52) veröffentlicht.

2 In dieser Entscheidung stellte die Kommission fest, daß die der Unternehmensgruppe ENI/Lanerossi von 1983 bis 1987 zugunsten ihrer Tochtergesellschaften der Herrenoberbekleidungsindustrie gewährten Beihilfen in Form von Kapitalzuschüssen gegen Artikel 93 Absatz 3 EWG-Vertrag verstießen und im Sinne von Artikel 92 EWG-Vertrag mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar seien. Sie seien daher zurückzufordern.

3 Nach der Begründung der streitigen Entscheidung wurde das Unternehmen Lanerossi von der staatlichen Holdinggesellschaft Ente Nazionale Idrocarburi (ENI) im Jahre 1962 erworben. Die Verluste, die vier Tochtergesellschaften von Lanerossi auf dem Sektor der Herrenoberbekleidung, nämlich Lanerossi Confezioni (Arezzo, Macerata, Orvieto), Intesa (Maratea, Nocera, Gagliano), Confezioni di Filottrano (Ancona) und Confezioni Monti (Pescara) (im folgenden: vier Tochtergesellschaften) von 1974 bis 1979 erlitten, wurden vom italienischen Staat ausgeglichen. Aufgrund einer Beschwerde teilte die Kommission der italienischen Regierung mit Schreiben vom 26. Juni 1980 mit, daß diese Beihilfen nur dann von der Unvereinbarkeitsvorschrift des Artikels 92 Absatz 1 EWG-Vertrag ausgenommen werden könnten, wenn sie nur für eine begrenzte Zeit gewährt würden und wenn das ihr mitgeteilte Umstrukturierungsprogramm derart durchgeführt würde, daß die betroffenen Firmen kurzfristig wieder selbständig lebensfähig würden.

4 Da die Schwierigkeiten der Tochtergesellschaften anhielten, teilte die Kommission mit Schreiben vom 20. Mai 1983 mit, daß sie bis Ende 1982 angesichts der sozialen und regionalen Bedeutung dieser Betriebe keine Einwände gegen die gewährten Beihilfen erhebe, daß sie aber bezweifle, ob diese Beihilfen auch weiterhin ohne Widerspruch zum guten Funktionieren des Gemeinsamen Marktes gewährt werden könnten. Die Kommission wies auf die Verpflichtungen der Mitgliedstaaten nach Artikel 93 Absatz 3 EWG-Vertrag hin, sie von jeder beabsichtigten Einführung oder Umgestaltung von Beihilfen zu unterrichten, und forderte die italienische Regierung auf, ihr binnen zwei Wochen nach Zugang dieses Schreibens ihre Absichten mitzuteilen. Mit Fernschreiben vom 24. Juni 1983 bestätigte die italienische Regierung ihre Absicht, jede künftige Maßnahme zugunsten der Tochtergesellschaften mitzuteilen. Mit Schreiben vom 2. November 1983 teilte sie der Kommission weiter mit, daß sie keine staatlichen Beihilfen zugunsten der Tochtergesellschaften plane, die nach Ansicht der Geschäftsleitung von ENI/Lanerossi nicht mehr umstrukturierungsfähig seien.

5 Aufgrund von Presseberichten, daß die Verluste der Tochtergesellschaften weiterhin ausgeglichen würden, ohne daß ihr eine entsprechende Absicht mitgeteilt worden wäre, und in der Auffassung, daß dies den der italienischen Regierung mitgeteilten Entscheidungen widerspreche, leitete die Kommission das Verfahren nach Artikel 93 Absatz 2 Unterabsatz 1 EWG-Vertrag ein und forderte die italienische Regierung mit Schreiben vom 19. Dezember 1984 auf, sich zu äussern. Dieses Verfahren führte am 26. Juli 1988 zum Erlaß der angefochtenen Entscheidung.

6 Am 26. Januar 1989 hat die Italienische Republik die Aussetzung des Vollzugs des Artikels 2 der Entscheidung 89/43, mit der die Rückforderungen der gezahlten Beihilfen angeordnet worden war, im Verfahren der einstweiligen Anordnung beantragt. Diesen Antrag hat der Präsident des Gerichtshofes mit Beschluß vom 17. März 1989 zurückgewiesen.

7 Mit Beschluß vom 15. März 1989 hat der Gerichtshof das Königreich Spanien als Streithelfer zur Unterstützung der Anträge der Italienischen Republik zugelassen.

8 Weitere Angaben zur Vorgeschichte des Rechtsstreits, zum Verfahrensablauf sowie zum Parteivorbringen finden sich im Sitzungsbericht, auf den verwiesen wird. Der Inhalt der Akten ist im folgenden nur insoweit wiedergegeben, als die Begründung des Urteils dies erfordert.

9 Die italienische Regierung macht geltend, die streitige Entscheidung verletze die Artikel 92 und 93 EWG-Vertrag. Sie bringt dazu mehrere Rügen vor: Es liege keine staatliche Beihilfe im Sinne des Artikels 92 Absatz 2 EWG-Vertrag vor, der Grundsatz der Gleichbehandlung von öffentlichen und privaten Unternehmen sei verletzt, die streitige Beihilfe wirke sich nicht auf den innergemeinschaftlichen Wettbewerb und Handel aus, Artikel 92 Absatz 3 Buchstaben a und c sei verletzt, ebenso der Grundsatz des Vertrauensschutzes, die Wirkungen, die dem angeblichen Unterbleiben der Mitteilung zugemessen würden, seien rechtswidrig und schließlich sei die verlangte Rückforderung der Beihilfen nicht hinreichend begründet. Ausserdem sei der Wiedereinzug dieser Beihilfe praktisch unmöglich.

Die Frage einer staatlichen Beihilfe im Sinne des Artikels 92 EWG-Vertrag

10 Die Italienische Republik macht geltend, die Kommission habe nicht dargetan, daß die 260,4 Milliarden LIT, die zum Ausgleich der Betriebsverluste der Tochtergesellschaften in den Jahren 1983 bis 1987 verwendet worden seien, aus staatlichen Mitteln stammten und daß diese Kapitalzuschüsse damit unter den Begriff der staatlichen Beihilfe fielen. Nach ihren Gründungsgesetzen müsse die ENI, ohne ihr Grundkapital angreifen zu dürfen, mit ihren eigenen und den auf den nationalen und internationalen Kapitalmärkten aufgenommenen Mitteln auskommen. Die ENI habe zwar 1983 und 1985 Kapitalzuschüsse für den Textilsektor erhalten, die Kommission aber nicht nachgewiesen, daß diese Mittel zur Deckung der Verluste der vier Tochtergesellschaften verwendet worden seien.

11 Nach ständiger Rechtsprechung (vgl. insbesondere das Urteil vom 2. Februar 1988 in den Rechtssachen 67/85, 68/85 und 70/85, Van der Kooy, Slg. 1988, 219, Randnr. 35) ist nicht danach zu unterscheiden, ob die Beihilfe unmittelbar durch den Staat oder durch von ihm zur Durchführung der Beihilferegelung errichtete oder beauftragte öffentliche oder private Einrichtungen gewährt wird. In der vorliegenden Rechtssache wird aus den Akten mehrfach deutlich, daß die Kapitalzuschüsse das Ergebnis einer dem italienischen Staat zuzurechnenden Verhaltensweise sind.

12 Nach dem Gesetz Nr. 136 vom 10. Februar 1953 (GURI 1953, Nr. 72) über die Errichtung der ENI ist diese eine vom italienischen Staat kontrollierte öffentliche Stelle; ihre Aufsichtsrats- und Vorstandsmitglieder werden vom Ministerpräsidenten mit Dekret ernannt. Wenn die ENI auch nach wirtschaftlichen Kriterien vorgehen muß, so verfügt sie doch nicht über vollständige Autonomie, da sie die Richtlinien des Comitato Interministeriale per la Programmazione Economica (CIPE) zu beachten hat. Zusammengenommen belegt das, daß die ENI unter der Kontrolle des italienischen Staats handelt.

13 Ausserdem kann die ENI mit Genehmigung des Ministers für Staatsbeteiligungen Schuldverschreibungen emittieren, deren Kapital und Zinsen der Staat garantiert. Ob diese Garantie selbst eine staatliche Beihilfe darstellt, kann dahinstehen; sie begründet einen Unterschied zwischen Schuldverschreibungen der ENI und solchen, die ein privates Unternehmen normalerweise begibt.

14 Unter diesen Umständen durfte die Kommission die Mittel, die die ENI den vier Tochtergesellschaften über das Unternehmen Lanerossi zur Verfügung stellte, als staatliche Maßnahmen betrachten, die Beihilfen darstellen konnten. Der Nachweis, daß die Mittel, die die ENI vom italienischen Staat erhielt, besonders und ausdrücklich zum Ausgleich der Verluste der vier Tochtergesellschaften bestimmt waren, ist entgegen der Ansicht der italienischen Regierung nicht erforderlich: Daß die ENI Kapitalzuschüsse erhielt, erlaubte ihr, andere Mittel zum Ausgleich der Verluste der vier Tochtergesellschaften freizumachen.

15 Die erste Rüge der Italienischen Republik ist somit zurückzuweisen.

Der Verstoß gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung öffentlicher und privater Unternehmen

16 Die Italienische Republik und das Königreich Spanien tragen vor, die streitige Entscheidung verletze den in Artikel 90 EWG-Vertrag niedergelegten Grundsatz der Gleichbehandlung öffentlicher und privater Unternehmen.

17 In privaten Industriekonzernen fänden häufig Mitteltransfers zwischen Unternehmen statt, um Verluste eines Konzernunternehmens auszugleichen. Solche Transfers seien entweder durch das Bemühen begründet, daß Ansehen des Konzerns zu wahren, oder durch eine konzernweite Preisstrategie, was den Konzern dazu veranlassen könne, Verluste in einem Tätigkeitsbereich für einen bestimmten Zeitraum zu tragen, oder auch durch eine Entscheidung, die Investitionen langsam zu verringern, was den Konzern dazu veranlassen könne, die während der letzten aktiven Jahre eines Konzernunternehmens entstandenen Verluste zu tragen. Eine öffentliche Holding müsse die Verluste eines ihrer Unternehmen unter denselben Voraussetzungen ausgleichen dürfen wie eine private.

18 Das Kriterium des privaten Kapitalgebers, das die Kommission für die Feststellung verwende, ob ein Verlustausgleich unter normalen Bedingungen erfolge, sei zu eng. Hier müsse zwischen dem privaten Kapitalgeber, der nur sein Gewinninteresse verfolge, und einem Privatunternehmer, etwa einer privaten Holding, unterschieden werden, die ihre Entscheidungen nicht nur nach Gesichtspunkten kurzfristiger Rentabilität, sondern auch aus sozialen oder regionalen Gründen treffen könne.

19 Die Kommission ist sich der Auswirkungen des Grundsatzes der Gleichbehandlung von öffentlichen und privaten Unternehmen bewusst, wie sich aus ihrer Mitteilung an die Mitgliedstaaten vom 17. September 1984 über die Beteiligungen der öffentlichen Hand am Kapital von Unternehmen (veröffentlicht im Bulletin der EG vom September 1984) ergibt. Sie stellt dort zurecht fest, daß ihr Vorgehen die öffentliche Hand bei Kapitalbeteiligungen weder begünstigen noch benachteiligen dürfe.

20 Aus dem Grundsatz der Gleichbehandlung folgt, daß Mittel, die der Staat einem Unternehmen direkt oder indirekt unter normalen Marktbedingungen zur Verfügung stellt, nicht als staatliche Beihilfen anzusehen sind. Im vorliegenden Fall ist deshalb zu prüfen, ob ein privater Industriekonzern unter vergleichbaren Umständen Betriebsverluste der vier Tochtergesellschaften in den Jahren 1983 bis 1987 hätte ausgleichen können.

21 Wie der Gerichtshof in seinem Urteil vom 10. Juli 1986 in der Rechtssache 234/84 (Belgien/Kommission, Slg. 1986, 2263, Randnr. 15) ausgeführt hat, kann ein privater Anteilseigner vernünftigerweise einem Unternehmen das Kapital zuführen, das zur Sicherstellung seines Fortbestandes erforderlich ist, wenn es sich in vorübergehenden Schwierigkeiten befindet, aber seine Rentabilität - gegebenenfalls nach einer Umstrukturierung - wieder zurückgewinnen kann. Eine Muttergesellschaft kann somit während eines beschränkten Zeitraums auch Verluste einer ihrer Tochtergesellschaften übernehmen, um dieser die Einstellung ihrer Tätigkeit unter möglichst günstigen Bedingungen zu ermöglichen. Solche Entscheidungen können nicht nur mit der Wahrscheinlichkeit eines mittelbaren materiellen Gewinns begründet werden, sondern auch mit anderen Erwägungen, etwa dem Bemühen um Imagepflege des Konzerns oder um Neuorientierung seiner Tätigkeit.

22 Wenn Kapitalzuschüsse eines öffentlichen Kapitalgebers jedoch selbst langfristig von jeder Aussicht auf Rentabilität absehen, sind sie als Beihilfen im Sinne des Artikels 92 EWG-Vertrag anzusehen; sie sind mit dem Gemeinsamen Markt nur dann vereinbar, wenn sie den Kriterien dieser Bestimmung gerecht werden.

23 In der vorliegenden Rechtssache haben die vier Tochtergesellschaften durchgehend von 1974 bis 1987 Verluste erlitten; in der Zeit von 1983 bis 1987 waren die Betriebsverluste der vier Tochtergesellschaften in etwa ihrem Umsatz während der gleichen Zeit gleich. Ausserdem waren die vier Tochtergesellschaften nach Ansicht der Geschäftsleitung von ENI/Lanerossi bereits 1983 nicht mehr umstrukturierungsfähig; in der Folge fanden nur noch Umstellungsbemühungen statt, die im Januar 1988 zur Übertragung an den privaten Sektor führten. Ausserdem befand sich der Sektor, auf dem die Tochtergesellschaften tätig waren, nämlich derjenige der Herrenoberbekleidungsindustrie, aufgrund struktureller Überkapazitäten, einer Preisschwäche und eines lebhaften Wettbewerbs innerhalb wie ausserhalb der Gemeinschaft in einer schweren Strukturkrise.

24 Unter diesen Umständen durfte die Kommission angesichts der Länge der Zeit, während der ENI/Lanerossi die vier Filialen finanziell unterstützte, davon ausgehen, daß der Verlustausgleich unter Umständen erfolgte, die für einen privaten Kapitalgeber unter normalen Marktbedingungen nicht annehmbar gewesen wären, und daß kein privater Kapitalgeber, auch kein Industriekonzern, die oben wiedergegebenen Erwägungen der Italienischen Republik oder des Königreichs Spanien berücksichtigt hätte. Die Kommission durfte somit feststellen, daß kein privater Kapitalgeber derartig hohe Kapitalverluste für einen so langen Zeitraum gedeckt hätte. Damit stellten die Maßnahmen der ENI staatliche Beihilfen im Sinne des Artikels 92 Absatz 1 EWG-Vertrag dar.

25 Somit ist auch die zweite Rüge der Italienischen Republik zurückzuweisen.

Beeinträchtigung des innergemeinschaftlichen Wettbewerbs und Handels durch die streitige Beihilfe

26 Die Italienische Republik trägt vor, die Kommission habe nicht hinreichend begründet, daß die den vier Tochtergesellschaften gewährten Beihilfen den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen und den Wettbewerb hätten verfälschen können. Die Erzeugung der Tochtergesellschaften habe nur 2,5 % der Erzeugung des Herrenoberbekleidungssektors in Italien und 0,33 % der italienischen Ausfuhr auf diesen Sektor ausgemacht und sei somit zu gering gewesen, um sich auf den gemeinschaftlichen Handel auszuwirken, insbesondere Ausfuhren aus anderen Mitgliedstaaten nach Italien zu behindern.

27 Nach dem Urteil des Gerichtshofes vom 13. Juli 1988 in der Rechtssache 102/87 (Frankreich/Kommission, Slg. 1988, 4067, Randnr. 19) kann eine Beihilfe selbst dann den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen und den Wettbewerb verfälschen, wenn das begünstigte Unternehmen im Wettbewerb mit Erzeugern aus anderen Mitgliedstaaten steht, ohne selbst an den Ausfuhren teilzunehmen; wenn nämlich ein Mitgliedstaat einem Unternehmen eine Beihilfe gewährt, kann die inländische Erzeugung dadurch beibehalten oder erhöht werden, so daß sich die Chancen der in anderen Mitgliedstaaten niedergelassenen Unternehmen, ihre Erzeugnisse auf den Markt dieses Mitgliedstaats auszuführen, erheblich verringern. Im übrigen kann selbst eine verhältnismässig geringe Beihilfe den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen, wenn auf dem fraglichen Sektor ein lebhafter Wettbewerb herrscht (Urteil vom 11. November 1987 in der Rechtssache 259/85, Frankreich/Kommission, Slg. 1987, 4393, Randnr. 24).

28 In der angefochtenen Entscheidung hat die Kommission dargelegt, daß in dem fraglichen Zeitraum (1983 bis 1987) die Textilindustrie sich einer Nachfragestagnation, einer Preisschwäche und Produktionsüberkapazitäten gegenübersah. Der innergemeinschaftliche Handel auf diesem Sektor sei vor 1983, wo er 19,3 % der Gemeinschaftserzeugung entsprochen habe, bis 1986, wo er 29,1 % dieser Produktion entsprochen habe, stark gestiegen, was einen lebhaften Wettbewerb belege. Die Beihilfen der ENI hätten die Tochtergesellschaften nach 1982 künstlich am Leben erhalten und ihre Finanzen in Ordnung gebracht; damit hätten sie ihre Umstellung und die Aufgabe bestimmter Produktionsstätten erleichtert, für die ENI/Lanerossi normalerweise die Kosten hätte übernehmen müssen.

29 Die Auffassung der Kommission, die Beihilfen hätten den vier Tochtergesellschaften einen sehr erheblichen Vorteil gegenüber ihren Mitbewerbern verschafft und seien damit geeignet, im Sinne von Artikel 92 Absatz 1 EWG-Vertrag den Handel zu beeinträchtigen und den Wettbewerb zu verfälschen, ist damit hinreichend begründet und stellt sich nicht als irrig dar. Die betreffende Rüge der Italienischen Republik ist daher zurückzuweisen.

Verstoß gegen Artikel 92 Absatz 3 Buchstaben a und c EWG-Vertrag

30 Nach Auffassung der Italienischen Republik verstösst die angefochtene Entscheidung zum einen gegen Artikel 92 Absatz 3 Buchstaben a und c EWG-Vertrag, da die fraglichen Beihilfen die regionale und sektorielle Entwicklung begünstigen und befördern sollten, und zum anderen gegen die Begründungspflicht.

31 Zunächst treffe die Behauptung der Kommission nicht zu, nur einige der Betriebe der vier Tochtergesellschaften seien in Regionen tätig, in denen im Sinne des Artikels 92 Absatz 3 Buchstabe a die Lebenshaltung ausserordentlich niedrig sei oder eine erhebliche Unterbeschäftigung herrsche. Alle Betriebe zweier der vier Tochtergesellschaften lägen in Bereichen, die nach Ansicht der Kommission eine sehr niedrige Lebenshaltung hätten und in denen eine erhebliche Unterbeschäftigung herrsche. Andererseits werde die Provinz Arezzo, die nach Teil X Absatz 2 der angefochtenen Entscheidung der Kommission weder eine aussergewöhnlich niedrige Lebenshaltung noch eine erhebliche Unterbeschäftigung kenne, den Gebieten zugerechnet, die aufgrund der Verordnung (EWG) Nr. 219/84 des Rates vom 18. Januar 1984 zur Einführung einer spezifischen Gemeinschaftsmaßnahme zur regionalen Entwicklung im Hinblick auf die Beseitigung von Entwicklungshemmnissen für neue Wirtschaftszweige in bestimmten von der Umstrukturierung der Textil- und Bekleidungsindustrie betroffenen Gebieten (ABl. L 27, S. 22) von einer Gemeinschaftsbeihilfe profitieren könnten.

32 Ganz allgemein hätten die Umstrukturierungs- und Umstellungsbemühungen hinsichtlich der vier Tochtergesellschaften die Wirtschaftsentwicklung im Textilsektor und in den betroffenen Regionen erleichtert. Die Auffassung der Kommission, jede Umstellung müsse binnen kurzer Zeit erfolgen, treffe nicht zu; so sehe etwa Artikel 3 Absatz 6 der Verordnung Nr. 219/84 Sonderprogramme von fünf Jahren vor, was dem von der angefochtenen Entscheidung erfassten Fünfjahreszeitraum (1983 bis 1987) entspreche. Schließlich habe die Umstellung der vier Tochtergesellschaften durch die erzielte Verringerung der Produktion im Herrenoberbekleidungssektor zur Verwirklichung der Ziele der europäischen Politik auf diesem Sektor beigetragen.

33 Die Kommission hat weder den Umstand, daß zwei der vier Tochtergesellschaften in benachteiligten Zonen lägen, noch die Wirtschaftslage in der Provinz Arezzo bestritten.

34 Bei der Anwendung des Artikels 92 Absatz 3 EWG-Vertrag verfügt die Kommission über ein weites Ermessen, dessen Ausübung wirtschaftliche und soziale Wertungen voraussetzt, die auf die Gemeinschaft als Ganzes zu beziehen sind (Urteil vom 14. Februar 1990 in der Rechtssache C-301/87, Frankreich/Kommission, Slg. 1990, I-307, Randnr. 49).

35 Wenn die angefochtene Entscheidung auch nur die den vier Tochtergesellschaften in den Jahren 1983 bis 1987 gewährten Beihilfen erfasst, so steht doch fest, daß die Verluste dieser Tochtergesellschaften seit dem Jahr 1974 und damit insgesamt während vierzehn Jahren ausgeglichen worden sind.

36 Aus der angefochtenen Entscheidung geht klar hervor, daß die Kommission die Vereinbarkeit der Beihilfen mit dem Gemeinsamen Markt nicht nur wegen ihrer Dauer, sondern auch wegen ihrer Art verneinte. Zu Recht weist die Kommission hierzu darauf hin, daß die fraglichen Beihilfen weder den gemeinschaftlichen Richtlinien über die Beihilfen für die Textil- und Bekleidungsindustrie entsprachen, die den Mitgliedstaaten mit Schreiben vom 13. Juli 1971 und 4. Februar 1977 mitgeteilt wurden, noch den Richtlinien über die Rettungsbeihilfen, die den Mitgliedstaaten mit Schreiben vom 24. Januar 1979 mitgeteilt wurden.

37 Die Richtlinien für die Textilindustrie lassen kurzfristige Beihilfen zu, wenn diese spezifische Vorgänge betreffen, insbesondere dem Begünstigten die Wettbewerbsfähigkeit sichern sollen, die für seinen Erfolg auf dem Gemeinsamen Markt ausreicht. Im vorliegenden Fall wurden die Beihilfen allgemein verwendet, um die Finanzlage der vier Tochtergesellschaften zu verbessern und ihre Produktion künstlich am Leben zu erhalten. Rettungsbeihilfen müssen nach den gemeinschaftlichen Richtlinien die Form von Darlehen oder Darlehensgarantien haben und dürfen nur während des Zeitraums gezahlt werden, der für die Erstellung eines Sanierungsplans erforderlich ist, höchstens aber für sechs Monate. Die Beihilfen im vorliegenden Fall entsprechen diesen Kriterien offenkundig nicht; es kann daher nicht angenommen werden, daß sie die wirtschaftliche Entwicklung der fraglichen Regionen und Tätigkeiten begünstigen.

38 Schließlich ergibt sich aus der angefochtenen Entscheidung eindeutig, daß das Vorbringen der italienischen Regierung, die Umstellung der vier Tochtergesellschaften habe zur Verwirklichung der gemeinschaftlichen Ziele auf dem Herrenoberbekleidungssektor beigetragen, von der Kommission im Laufe des Verfahrens geprüft wurde. Die italienische Regierung machte insoweit eine Kürzung der Produktionskapazität um 55 % geltend und stützte sich dafür auf einen entsprechenden Rückgang der Beschäftigtenzahl in diesen vier Tochtergesellschaften. Hierzu stellt die angefochtene Entscheidung jedoch zu Recht fest, daß ein solcher Rückgang der Beschäftigtenzahl nicht ohne weiteres zu einer entsprechenden Verringerung der Produktionskapazität führt, insbesondere, wenn gleichzeitig die Produktivität gesteigert wird. Selbst wenn im übrigen die Umstellungen der vier Tochtergesellschaften zu einer Kürzung der Erzeugung im Herrenoberbekleidungssektor geführt haben sollten, so steht doch fest, daß 17 % der Produktionskapazität auf andere Untersektoren der Textil- und Bekleidungsindustrie umgestellt wurden und somit den Druck in diesen Untersektoren erhöhten.

39 Nach alledem belegt das Vorbringen der Italienischen Republik nicht, daß die Kommission die Grenzen ihres Ermessens dadurch überschritten hat, daß sie die fraglichen Beihilfen nicht unter eine der Ausnahmen des Artikels 92 Absatz 3 subsumierte.

Der Verstoß gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes

40 Die Italienische Republik trägt vor, die Kommission habe durch ihr Verhalten in den Jahren 1983 bis 1987 ein geschütztes Vertrauen in die Rechtmässigkeit der Beihilfen geweckt, das sie zumindest daran hindere, deren Erstattung anzuordnen. Zunächt habe es in der Zeit vom 20. Mai 1983, dem Zeitpunkt, an dem die Kommission sich wieder mit den Tochtergesellschaften von ENI/Lanerossi befasst habe, und dem 19. Dezember 1984, an dem sie die Italienische Republik förmlich zur Äusserung aufgefordert habe, an einem förmlichen Verfahren gefehlt. Ausserdem seien vor dem Ende dieses Verfahrens 55 Monate abgelaufen, so daß die Kommission eine vernünftige Überzeugung von der Rechtmässigkeit der Beihilfen habe entstehen lassen.

41 Dem kann nicht gefolgt werden. Die Italienische Republik kann nicht geltend machen, allein dadurch dazu veranlasst worden zu sein, die Beihilfen für mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar zu erachten, daß die Kommission das Verfahren des Artikels 93 EWG-Vertrag nicht früher eingeleitet hat, da sie selbst im Juni 1983 der Kommission gegenüber bestätigte, sie wolle jede künftige Maßnahme zugunsten der vier Tochtergesellschaften mitteilen, und ihr im November 1983 versicherte, daß keine Beihilfe zugunsten dieser Unternehmen vorgesehen sei.

42 Die Italienische Republik hat der Kommission niemals mitgeteilt, sie wolle den vier Tochtergesellschaften weiterhin Beihilfen gewähren. Sie hat im Laufe des Prüfungsverfahrens wiederholt Fristverlängerung für die Beantwortung von Informationsersuchen der Kommission verlangt. Ausserdem wurden die Daten über die für die Jahre 1986 und 1987 gewährten Beihilfen erst vier Tage vor der endgültigen Entscheidung mitgeteilt.

43 Gewährt ein Mitgliedstaat unter Verstoß gegen seine Mitteilungspflicht nach Artikel 93 Absatz 3 EWG-Vertrag eine Beihilfe und liefert er anschließend der Kommission die erforderlichen Daten nur zögerlich, so ist er selbst für die Verlängerung des Prüfungsverfahrens verantwortlich; er kann sich daher nicht wegen der Dauer dieses Verfahrens auf ein geschütztes Vertrauen in die Vereinbarkeit der Beihilfen mit dem Gemeinsamen Markt berufen. Andernfalls wären, wie der Gerichtshof in seinem Urteil vom 20. September 1990 in der Rechtssache C-5/89 (Kommission/Deutschland, Slg. 1990, I-3437) entschieden hat, die Artikel 92 und 93 EWG-Vertrag insoweit wirkungslos, als die nationalen Behörden sich auf ihr eigenes rechtswidriges Verhalten oder ihre Nachlässigkeit stützen könnten, um Entscheidungen der Kommission nach diesen Bestimmungen des EWG-Vertrags ihrer Wirkung zu berauben.

44 Die Rüge des Verstosses gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes ist daher zurückzuweisen.

Die Rechtswidrigkeit der aus der mangelnden Mitteilung gezogenen Folgerungen

45 Die Italienische Republik bestreitet zunächst, daß die unterbliebene Mitteilung der Beihilfen diese unheilbar rechtswidrig mache, wie die Kommission dies in Teil V Absatz 2 der angefochtenen Entscheidung behaupte. An zweiter Stelle erklärt sie, Artikel 93 Absatz 3 insoweit beachtet zu haben, als die Kommission von der Entwicklung der Lage der vier Tochtergesellschaften so rechtzeitig unterrichtet worden sei, daß sie Erklärungen habe abgeben können.

46 Die Wirkungen eines Verstosses gegen Artikel 93 Absatz 3 wurden in den Randnummern 12 ff. des Urteils vom 14. Februar 1990 (C-301/87) erörtert. Der Gerichtshof hat dort ausgeführt, daß die Kommission, wenn sie feststellt, daß eine Beihilfe eingeführt wurde, ohne daß sie davon zuvor unterrichtet worden wäre, eine Anordnungsbefugnis hat. Sie kann dem betreffenden Mitgliedstaat, nachdem ihm Gelegenheit zur Äusserung gegeben wurde, vorläufig aufgeben, die Zahlung der Beihilfe unverzueglich bis zum Abschluß ihrer Überprüfung einzustellen und ihr innerhalb einer von ihr gesetzten Frist alle Unterlagen, Informationen und Daten zu verschaffen, die notwendig sind, um die Vereinbarkeit der Beihilfe mit dem Gemeinsamen Markt zu prüfen.

47 Kommt der Mitgliedstaat der Anordnung der Kommission vollständig nach, so ist diese verpflichtet, die Vereinbarkeit der Beihilfe mit dem Gemeinsamen Markt nach dem Verfahren der Artikel 93 Absätze 2 und 3 EWG-Vertrag zu prüfen. Erteilt der Mitgliedstaat trotz der Anordnung der Kommission die verlangten Auskünfte nicht, so ist die Kommission befugt, das Verfahren abzuschließen und die Entscheidung, mit der die Vereinbarkeit oder Unvereinbarkeit der Beihilfe mit dem Gemeinsamen Markt festgestellt wird, auf der Grundlage der ihr vorliegenden Informationen zu erlassen.

48 Stellt der Mitgliedstaat die Zahlung der Beihilfe trotz der Anordnung der Kommission nicht ein, so kann diese bei gleichzeitiger Fortsetzung ihrer Sachprüfung den Gerichtshof unmittelbar anrufen, um diese Vertragsverletzung feststellen zu lassen.

49 Im vorliegenden Fall steht fest, daß die Kommission die Vereinbarkeit der fraglichen Beihilfen mit dem Gemeinsamen Markt geprüft und anschließend in Artikel 1 der angefochtenen Entscheidung festgestellt hat, daß diese mit dem Gemeinsamen Markt im Sinne des Artikels 92 EWG-Vertrag unvereinbar seien. Diese Prüfung kann daher Gegenstand einer gerichtlichen Kontrolle sein.

50 Die Rüge, aus der mangelnden Mitteilung seien rechtswidrige Folgerungen gezogen worden, ist folglich zurückzuweisen, ohne daß auf das zweite Vorbringen der Italienischen Republik eingegangen werden müsste.

Die mangelhafte Begründung der Rückforderung der Beihilfen

51 Die Italienische Republik führt zunächst aus, die Anordnung der Rückforderung liege im Ermessen der Kommission, dessen Ausübung diese begründen müsse. Im vorliegenden Fall habe die Kommission keinen Grund für die Rückforderung der Beihilfen angeführt.

52 Nach ständiger Rechtsprechung muß die Begründung einer Entscheidung dem Betroffenen die Angaben zur Verfügung stellen, die erforderlich sind, um die Begründetheit der Entscheidung beurteilen zu können, und es dem Gerichtshof ermöglichen, deren Rechtmässigkeit zu überprüfen. Das Begründungserfordernis ist nach Maßgabe der Umstände des Einzelfalls zu beurteilen, insbesondere des Inhalts der Entscheidung, der Art der angeführten Gründe und des Interesses, das der Adressat daran haben kann, Erläuterungen zu erhalten (vgl. insbesondere das Urteil vom 20. März 1985 in der Rechtssache 41/83, Italien/Kommission, Slg. 1985, 873, Randnr. 46).

53 Die Kommission hat die klägerische Regierung bei Eröffnung des Verfahrens nach Artikel 93 Absatz 2 darauf hingewiesen, daß jede vor der verfahrensabschließenden Entscheidung gewährte Beihilfe möglicherweise zurückgefordert werden müsse; diese Möglichkeit ist auch in einer Mitteilung der Kommission angeführt, die im Amtsblatt vom 24. November 1983 (ABl. C 318, S. 3) veröffentlicht ist.

54 Die Rückforderung des Gesamtbetrags der Beihilfen wird in der angegriffenen Entscheidung mit "Schwere und Umfang der Verletzung" begründet. Eine solche Rechtfertigung könnte für sich genommen unzulässig kurz sein; sie fügt sich hier jedoch in den Rahmen einer Entscheidung ein, die detailliert die Auswirkung der fraglichen Beihilfen auf einen Sektor erklärt, der sich wie der Textil- und Bekleidungssektor in einer Krise befindet.

55 Die auf die mangelnde Begründung gestützte Rüge der italienischen Regierung ist daher zurückzuweisen.

Die Unmöglichkeit der Rückforderung der Beihilfen

56 Die Klägerin macht geltend, die Durchführung des Artikels 2 der Entscheidung über die Rückforderung der Beihilfen sei unmöglich. Zunächst sei unklar, wer Adressat der Rückforderungsanordnung sei; das mache diese rechtswidrig. Insoweit bestuenden Abweichungen zwischen der Begründung der angefochtenen Entscheidung, die die Rückforderung bei der "Begünstigten" der Beihilfe anspreche, dem Artikel 1, der auf den ENI/Lanerossi-Konzern verweise, und einem Fernschreiben der Kommission vom 23. November 1988, das eine Forderung gegen die ENI erwähne. Ausserdem fehle es nach italienischem Recht an jeder Rechtsgrundlage, um bei den Käufern der vier Tochtergesellschaften Beträge zurückzufordern, die beim Kaufvertrag über die fraglichen Unternehmen nicht in Rechnung gestellt worden seien.

57 Was die angebliche Unsicherheit über den Adressaten der Rückforderungsanordnung angeht, so ergibt sich aus der angefochtenen Entscheidung klar, daß die Beihilfen bei den Unternehmen zurückgefordert werden müssen, die den tatsächlichen Nutzen davon hatten, also bei den vier Tochtergesellschaften.

58 Sollte die italienische Regierung insoweit ernstliche Zweifel gehabt haben, so hätte sie, wie jeder Mitgliedstaat, der bei der Durchführung einer Rückforderungsanordnung auf unvorhergesehene Schwierigkeiten stösst, diese Schwierigkeiten der Kommission unterbreiten können. In einem solchen Fall müssen die Kommission und der betroffene Mitgliedstaat im Rahmen der loyalen Zusammenarbeit insbesondere nach Artikel 5 EWG-Vertrag redlich zusammenwirken, um die Schwierigkeiten unter voller Beachtung der Bestimmungen des EWG-Vertrags, insbesondere derjenigen über die Beihilfen, zu überwinden (vgl. Urteil vom 2. Februar 1989 in der Rechtssache 94/87, Kommission/Deutschland, Slg. 1989, 175, Randnr. 9).

59 Schließlich wurde jede Ungewißheit über den Adressaten der Rückforderungsanordnung im Laufe der mündlichen Verhandlung über die einstweilige Anordnung in der vorliegenden Rechtssache vom 13. März 1989 zerstreut, als der Bevollmächtigte der Kommission erklärte, die Rückforderungsanordnung betreffe ausschließlich die vier Tochtergesellschaften.

60 Zum zweiten Punkt gilt folgendes: Wenn die ENI nach italienischem Recht die Beträge, die beim Verkauf der vier Tochtergesellschaften nicht berücksichtigt wurden, nicht zurückfordern kann, so steht dies einer vollen Anwendung des Gemeinschaftsrechts nicht im Wege und ist somit ohne Auswirkungen auf die Pflicht, eine Rückforderung der fraglichen Beihilfen durchzuführen.

61 Auch dieses letzte Argument der italienischen Regierung ist somit zurückzuweisen.

62 Da keine der Rügen der italienischen Regierung Erfolg hatte, ist die Klage insgesamt abzuweisen.

Kostenentscheidung

Kosten

63 Nach Artikel 69 § 2 Verfahrensordnung trägt die unterliegende Partei die Kosten einschließlich derjenigen des Verfahrens der einstweiligen Anordnung. Da die Klägerin mit ihrem Vorbringen unterlegen ist, hat sie die Kosten der Kommission zu tragen. Das Königreich Spanien trägt seine eigenen Kosten.

Tenor

Aus diesen Gründen

hat

DER GERICHTSHOF

für Recht erkannt und entschieden:

1) Die Klage wird abgewiesen.

2) Die Italienische Republik trägt die Kosten der Kommission einschließlich derjenigen des Verfahrens der einstweiligen Anordnung.

3) Das Königreich Spanien trägt seine eigenen Kosten.