SCHLUSSANTRÄGE DER GENERALANWÄLTIN

Juliane Kokott

vom 6. Mai 2010( )

Rechtssache C‑343/09

The Queen, auf Antrag von

Afton Chemical Limited

gegen

Secretary of State for Transport

(Vorabentscheidungsersuchen des High Court of Justice [England & Wales], Queen’s Bench Division [Administrative Court, Vereinigtes Königreich])

„Richtlinie 98/70/EG – Qualität von Otto- und Dieselkraftstoffen – Richtlinie 2009/30/EG – Verwendung metallischer Additive in Treibstoffen – Grenzwert für Methylcyclopentadienyl-Mangan-Tricarbonyl (MMT) – Gültigkeit – Verhältnismäßigkeit – Vorsorgeprinzip“

I – Einleitung

1. Methylcyclopentadienyl-Mangan-Tricarbonyl (im Folgenden: MMT) ist ein sogenanntes metallisches Additiv, das Treibstoffen für Kraftfahrzeuge zugesetzt wird. Mit den streitgegenständlichen Regelungen hat die Europäische Union strenge Grenzwerte für die Verwendung von MMT und Kennzeichnungspflichten für metallische Additive eingeführt, da Befürchtungen bestehen, dass sie die menschliche Gesundheit gefährden und die Abgasminderungstechnik von Kraftfahrzeugen beschädigen.

2. Der wichtigste Hersteller von MMT hält diese Befürchtungen für offensichtlich unbegründet. Daher vertritt er die Auffassung, diese Regelungen würden verschiedene Prinzipien des Unionsrechts verletzen, insbesondere das Vorsorgeprinzip, das Prinzip der Verhältnismäßigkeit und den Gleichheitssatz. Mit diesen Einwänden wandte er sich an den High Court of Justice, der den Gerichtshof ersucht, zu entscheiden, ob diese Regelungen gültig sind.

II – Rechtlicher Rahmen

3. Die Richtlinie 2009/30/EG( ) ändert die Richtlinie 98/70/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Oktober 1998 über die Qualität von Otto- und Dieselkraftstoffen( ).

4. Gegenstand des Vorabentscheidungsersuchens ist der durch Art. 1 Abs. 8 der Richtlinie 2009/30 neu eingefügte Art. 8a der Richtlinie 98/70, der die Verwendung von MMT beschränkt und Kennzeichnungspflichten für metallische Kraftstoffzusätze enthält:

„(1) Die Kommission führt eine Bewertung der Gefahren für Gesundheit und Umwelt durch die Verwendung metallischer Zusätze in Kraftstoffen durch und entwickelt zu diesem Zweck eine Testmethode. Sie teilt ihre Schlussfolgerungen dem Europäischen Parlament und dem Rat spätestens am 31. Dezember 2012 mit.

(2) Bis zur Entwicklung der in Absatz 1 genannten Testmethode ist der Gehalt an dem metallischen Zusatz Methylcyclopentadienyl-Mangan-Tricarbonyl (MMT) in Kraftstoffen ab 1. Januar 2011 auf 6 mg Mangan pro Liter begrenzt. Ab 1. Januar 2014 ist dieser Gehalt auf 2 mg Mangan pro Liter begrenzt.

(3) Der Grenzwert für den MMT-Gehalt in Kraftstoffen nach Absatz 2 wird auf Basis der Ergebnisse der Bewertung, die mit Hilfe der in Absatz 1 genannten Testmethode durchgeführt wird, neu festgesetzt. Wenn die Risikobewertung dafür spricht, kann der Grenzwert auf null reduziert werden. Eine Erhöhung des Grenzwerts ist nur möglich, wenn dies anhand der Risikobewertung gerechtfertigt ist. Eine solche Maßnahme zur Änderung von nicht wesentlichen Bestimmungen dieser Richtlinie wird nach dem in Artikel 11 Absatz 4 genannten Regelungsverfahren mit Kontrolle erlassen.

(4) Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass eine Kennzeichnung bezüglich des Gehalts an metallischen Zusätzen in Kraftstoffen überall dort angebracht wird, wo Kraftstoffe mit metallischen Zusätzen an den Verbraucher abgegeben werden.

(5) Die Kennzeichnung enthält den folgenden Text: ‚Enthält metallische Zusätze‘.

(6) Die Kennzeichnung wird an einer deutlich sichtbaren Stelle angebracht, wo auch die Informationen zum Kraftstofftyp angezeigt werden. Die Kennzeichnung hat eine Größe und Schriftart, die deutlich sichtbar und gut lesbar ist.“

5. Der 35. Erwägungsgrund der Richtlinie 2009/30 hält dazu Folgendes fest:

„Die Verwendung besonderer metallischer Zusätze, vor allem die Verwendung von Methylcyclopentadienyl-Mangan-Tricarbonyl (MMT) könnte die menschliche Gesundheit gefährden und könnte Kraftfahrzeugmotoren und Geräte zur Emissionskontrolle schädigen. Viele Automobilhersteller raten von der Verwendung von Kraftstoffen ab, die mit metallischen Zusätzen versetzt sind, und die Verwendung derartiger Kraftstoffe kann ein Erlöschen der Herstellergarantie für diese Fahrzeuge nach sich ziehen. Daher ist es zweckmäßig, die Auswirkungen der Verwendung des MMT unter Anhörung aller Beteiligten stetig zu überprüfen. Bis auf weiteres ist es notwendig, Maßnahmen zu treffen, um mögliche Schäden zu beschränken. Daher sollte für die Verwendung von MMT in Kraftstoffen eine Obergrenze festgesetzt werden, die auf dem gegenwärtigen Stand der Wissenschaft beruht. Dieser Grenzwert sollte nur angehoben werden, wenn der Nachweis dafür erbracht werden kann, dass die Verwendung höherer Beimischungsanteile keine nachteiligen Auswirkungen nach sich zieht. Um zu verhindern, dass Verbraucher unwissentlich die Herstellergarantien auf ihre Fahrzeuge aufs Spiel setzen, ist es erforderlich, die Kennzeichnung von Kraftstoffsorten mit metallischen Zusätzen vorzuschreiben.“

III – Sachverhalt, Ausgangsverfahren und Vorabentscheidungsersuchen

6. Nach Angaben des vorlegenden Gerichts ist die Klägerin, Afton Chemical Limited (im Folgenden: Afton), eine Handelsgesellschaft mit Sitz im Vereinigten Königreich, die zur Afton Chemical Group gehört. Die Afton-Unternehmensgruppe produziert und vertreibt MMT zur weltweiten Verwendung. Eine zur Afton-Unternehmensgruppe gehörende Gesellschaft ist Inhaberin der Marke „mmt“. Zahlreiche Patente und Patentanmeldungen in Bezug auf MMT lauten auf Gesellschaften der Afton-Unternehmensgruppe. Aus einer von Afton im Ausgangsverfahren vorgelegten Aussage ergibt sich allerdings, dass außer Afton noch eine begrenzte Anzahl von Unternehmen in China MMT herstellt.( )

7. Das vorlegende Gericht teilt mit, dass es sich laut den Zeugenaussagen zur Begründung der Klage von Afton bei MMT um einen metallischen Kraftstoffzusatz auf Manganbasis handelt, der Kraftstoffen bereits seit mehr als 30 Jahren beigemischt wird. Er bewirke hauptsächlich zweierlei, nämlich die Erhöhung der Oktanzahl in bleifreiem Kraftstoff und den Schutz gegen Ventilschäden (sog. Ventilsitzrezession) in älteren Fahrzeugen, die mit Ottokraftstoff betrieben werden, der als Bleiersatz dienende Zusatzstoffe enthält.

8. Die Beimischung von MMT in bleifreiem Ottokraftstoff unterliegt nach dem Vorabentscheidungsersuchen in den meisten Ländern der Welt keinen Beschränkungen. Vor dem Erlass der Richtlinie gab es keinerlei gemeinschaftsweite Begrenzung oder Beschränkung für die Verwendung von MMT. Es gab auch keine die ganze Union umfassende Kennzeichnungspflicht für metallische Zusätze im Allgemeinen und für MMT im Besonderen.

9. Nachdem Afton vor dem High Court Klage erhoben hatte, richtete dieser – wie von Afton beantragt – die nachfolgenden Fragen zur Richtlinie 2009/30 an den Gerichtshof:

1. Ist bezüglich desjenigen Teils von Art. 1 Abs. 8, mit dem ein neuer Art. 8a Abs. 2 in die Richtlinie 98/70 eingefügt wird, durch den die Verwendung von Methylcyclopentadienyl-Mangan-Tricarbonyl in Kraftstoffen ab 1. Januar 2011 auf 6 mg Mangan pro Liter und ab 1. Januar 2014 auf 2 mg Mangan pro Liter begrenzt wird, die Festlegung dieser Grenzwerte

(1) rechtswidrig, weil sie auf einem offensichtlichen Beurteilungsfehler beruht;

(2) rechtswidrig, weil die Voraussetzungen für die Anwendung des Vorsorgeprinzips nicht erfüllt sind;

(3) rechtswidrig, weil sie unverhältnismäßig ist;

(4) rechtswidrig, weil sie gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung verstößt;

(5) rechtswidrig, weil sie gegen das Gebot der Rechtssicherheit verstößt?

2. Ist bezüglich desjenigen Teils von Art. 1 Abs. 8, mit dem ein neuer Art. 8a Abs. 4, 5 und 6 in die Richtlinie 98/70 eingefügt wird, wonach alle Kraftstoffe, die metallische Zusätze enthalten, mit dem Text „Enthält metallische Zusätze“ gekennzeichnet werden müssen, die Auferlegung dieser Kennzeichnungspflicht

(1) rechtswidrig, weil sie auf einem offensichtlichen Beurteilungsfehler beruht;

(2) rechtswidrig, weil sie unverhältnismäßig ist?

10. Am schriftlichen Verfahren haben sich außer Afton die Bundesrepublik Deutschland, das Europäische Parlament, der Europäische Rat und die Europäische Kommission beteiligt. Bis auf Deutschland nahmen diese Parteien auch an der mündlichen Verhandlung vom 15. April 2010 teil.

IV – Rechtliche Würdigung

11. Das Vorabentscheidungsersuchen stellt die Gültigkeit von zwei Regelungen über die Verwendung von MMT in Frage. Erstens werden die Grenzwerte für die Verwendung von MMT beanstandet (dazu unter B) und zweitens die Verpflichtung zur Kennzeichnung von Treibstoffen, die MMT enthalten (dazu unter C). Zunächst werde ich allerdings auf Einwände gegen die Zulässigkeit des Vorabentscheidungsersuchens eingehen (dazu unter A).

A – Zur Zulässigkeit des Vorabentscheidungsersuchens

12. Zwei Gründe werden vorgetragen, warum das Vorabentscheidungsersuchen unzulässig sein soll. Erstens fehlt es nach dem Parlament und der Kommission im Ausgangsverfahren an einem echten Rechtsstreit, da die Beteiligten der gleichen Rechtsauffassung sind (dazu unter 1). Zweitens trägt die Kommission vor, Afton habe eine Direktklage vor den Gemeinschaftsgerichten nach Art. 230 EG gegen die beanstandeten Regelungen erheben können und sei daher daran gehindert, sich im Rahmen anderer Verfahren auf die Ungültigkeit dieser Bestimmungen zu berufen (dazu unter 2).

1. Zum Ausgangsrechtsstreit

13. Das Parlament und die Kommission wenden ein, dass im Ausgangsverfahren kein Streit darüber erkennbar ist, ob die gegenständlichen Bestimmungen gültig sind. Daher handele es sich um ein unzulässiges hypothetisches Ersuchen.

14. In der Regel spricht jedoch eine Vermutung dafür, dass ein Vorabentscheidungsersuchen nicht hypothetisch, sondern für die Entscheidung des Ausgangsverfahrens erheblich ist.( ) Es ist nämlich Sache des nationalen Gerichts, vor dem eine Frage nach der Gültigkeit einer Handlung der Organe der Europäischen Gemeinschaft aufgeworfen wird, zu beurteilen, ob für seine Entscheidung eine Klärung dieses Punktes erforderlich ist, und den Gerichtshof gegebenenfalls zu ersuchen, über diese Frage zu befinden. Betreffen die vom nationalen Gericht vorgelegten Fragen die Gültigkeit einer Bestimmung des Gemeinschaftsrechts, ist der Gerichtshof daher grundsätzlich gehalten, darüber zu befinden.( )

15. Der Gerichtshof hat nur ausnahmsweise zur Prüfung seiner eigenen Zuständigkeit die Umstände zu untersuchen, unter denen er von dem innerstaatlichen Gericht angerufen wird.( ) Nach ständiger Rechtsprechung ist die Zurückweisung des Ersuchens eines nationalen Gerichts nur möglich, wenn offensichtlich ist, dass die erbetene Auslegung des Gemeinschaftsrechts in keinem Zusammenhang mit der Realität oder dem Gegenstand des Ausgangsrechtsstreits steht, wenn das Problem hypothetischer Natur ist oder der Gerichtshof nicht über die tatsächlichen und rechtlichen Angaben verfügt, die für eine zweckdienliche Beantwortung der ihm vorgelegten Fragen erforderlich sind.( ) Mit Ausnahme dieser Fälle ist der Gerichtshof grundsätzlich gehalten, über Vorlagefragen nach der Auslegung von Vorschriften des Gemeinschaftsrechts zu befinden.( ) In diesem Zusammenhang schließt der Begriff der Auslegung auch die Prüfung der Gültigkeit ein.( )

16. Im vorliegenden Fall ist das Interesse von Afton an der Feststellung der Ungültigkeit der umstrittenen Bestimmungen offensichtlich. Sie schränken die Möglichkeit der Verwendung von MMT und damit die Absatzmöglichkeiten von Afton erheblich ein. Auch ist das Vereinigte Königreich, vertreten durch das beklagte Transportministerium, zumindest bis zu einer solchen Feststellung verpflichtet, die Umsetzung der fraglichen Bestimmungen zu bewirken, da anderweitig ihre Gültigkeit vermutet wird.( ) Nach Angaben von Afton hat das Ministerium aus diesem Grund bei Erhalt der Klage auch angekündigt, die Regelungen umsetzen zu wollen. Selbst wenn das Transportministerium keine ausdrücklichen Einwände gegen die Klage Aftons erhebt, steht es somit doch formal der Position Aftons entgegen.( ) Daher kann die Realität des Ausgangsstreits nicht in Zweifel gezogen werden.

2. Zur Möglichkeit einer Direktklage

17. Die Kommission trägt außerdem vor, Afton hätte gemäß Art. 230 EG Klage gegen die in Zweifel gezogenen Bestimmungen erheben können.

18. Dieser Einwand zielt auf die sogenannte TWD-Rechtsprechung ab. Danach wird ein Rechtsakt einem Einzelnen gegenüber unangreifbar, wenn er im Verhältnis zu diesem Einzelnen als Einzelfallentscheidung anzusehen ist, die der Einzelne zweifellos nach Art. 230 EG hätte anfechten können. In diesem Fall kann der Einzelne vor dem nationalen Gericht die Rechtswidrigkeit dieses Rechtsakts nicht mehr geltend machen.( )

19. Es ist nicht ausgeschlossen, dass Afton im vorliegenden Fall eine Direktklage hätte erheben können. Dies hätte seinerzeit nach Art. 230 Abs. 4 EG vorausgesetzt, dass die gegenständlichen Bestimmungen Afton unmittelbar und individuell betreffen, so dass sie einer an sie gerichteten Entscheidung gleichkommen. Es spricht viel dafür, dass Afton durch ihre herausgehobene Stellung auf dem Markt für MMT und ihr einschlägiges geistiges Eigentum so stark individualisiert wird, dass spezifische Regeln über die Nutzung von MMT sie individuell betreffen.( ) Auch bedürfen die fraglichen Bestimmungen zwar der Umsetzung, doch lassen sie keinen Spielraum, so dass eine unmittelbare Betroffenheit Aftons naheliegt.( )

20. Afton wäre jedoch nach der TWD-Rechtsprechung nur daran gehindert, sich im innerstaatlichen Verfahren auf die Ungültigkeit der streitgegenständlichen Regeln zu berufen, wenn die Nichtigkeitsklage gemäß Art. 230 EG gegen die streitigen Vorschriften dem Unternehmen ohne jeden Zweifel offengestanden hätte.( ) Bislang existieren aber keine vergleichbaren Präzedenzfälle, die jeden Zweifel ausschließen würden. Die individuelle Betroffenheit könnte schon dadurch in Frage gestellt sein, dass neben Afton offenbar auch chinesische Unternehmen MMT herstellen, so dass die Marktstellung Aftons rein faktischer Natur sein könnte. Und da die gegenständlichen Bestimmungen in einer Richtlinie enthalten sind, bestehen auch hinsichtlich der unmittelbaren Betroffenheit noch Zweifel. Folglich ist die TWD-Rechtsprechung im vorliegenden Fall nicht anwendbar.

21. Sollte der Gerichtshof allerdings zu dem Ergebnis kommen, dass Afton zweifelsohne klagen konnte, so wäre zumindest im vorliegenden Fall eine Ausnahme von der TWD-Rechtsprechung geboten. Die Gründe für die Einführung dieser nicht ausdrücklich geregelten Einschränkung des Rechtsschutzes gegen Rechtsakte der Union sind im vorliegenden Fall nämlich nicht gegeben.

22. Die TWD-Rechtsprechung soll eine Umgehung der Klagefristen verhindern.( ) Wenn die Klagefrist versäumt wurde, soll ein Betroffener, der fristgerecht vor den Gemeinschaftsgerichten klagen konnte, nicht im Weg des Vorabentscheidungsersuchens doch noch eine Überprüfung der Maßnahme erreichen können.

23. Afton hat jedoch im vorliegenden Fall bereits am 29. Juni 2009 vor dem High Court, d. h. deutlich innerhalb der Frist des Art. 230 Abs. 5 EG, Klage erhoben. Die Richtlinie 2009/30 wurde am 5. Juni 2009 im Amtsblatt veröffentlicht. Die Klagefrist begann daher gemäß Art. 81 § 1 der Verfahrensordnung am 20. Juni 2009. Unter Berücksichtigung der Entfernungsfrist von 10 Tagen hätte daher bis Ende August 2009 eine Direktklage erhoben werden können. Eine Umgehung der Klagefrist ist im vorliegenden Fall folglich ausgeschlossen. Auch existiert keine Bestimmung, die Afton verpflichten würde, sich direkt an die Gerichte der Union zu wenden. Folglich besteht keine Notwendigkeit, das grundsätzlich bestehende Recht Aftons zu beschränken, sich im innerstaatlichen Verfahren auf die Rechtswidrigkeit der streitgegenständlichen Regelungen zu berufen.

24. Daher ist das Vorabentscheidungsersuchen zulässig.

B – Zur ersten Vorlagefrage – Gültigkeit der Grenzwerte für MMT

25. Die in fünf Teilfragen gegliederte erste Frage hat die Grenzwerte für MMT zum Gegenstand. Ich werde die Teilfragen in der Reihenfolge ansprechen, in der sie gestellt werden. Der Schwerpunkt liegt beim Prinzip der Verhältnismäßigkeit, in dessen Rahmen das Vorsorgeprinzip und teilweise auch die Frage eines offensichtlichen Beurteilungsfehlers eine Rolle spielen.

1. Zur Rüge eines offensichtlichen Beurteilungsfehlers

26. Zunächst wird die Frage aufgeworfen, ob die Grenzwerte auf einem offensichtlichen Beurteilungsfehler beruhen. Afton trägt in diesem Zusammenhang vor, dass die mit der Verwendung von MMT verbundenen Gesundheitsrisiken nicht untersucht worden seien und dass die Kommission zu dem Ergebnis gekommen sei, der Kenntnisstand in Bezug auf Umweltrisiken rechtfertige keine Beschränkung der Verwendung von MMT.

27. Die Rüge eines offensichtlichen Beurteilungsfehlers bezieht sich auf eine gefestigte Rechtsprechung zur Überprüfbarkeit eines weiten Gestaltungsspielraums (Ermessen).

28. In einem Bereich wie dem hier betroffenen, in dem vom Gesetzgeber politische, wirtschaftliche und wissenschaftliche Entscheidungen verlangt werden und in dem er komplexe Prüfungen durchführen muss, verfügt er über einen weiten Gestaltungsspielraum.( ) Er kann sich dabei auf die Expertise von Verwaltung, Wissenschaft, Interessengruppen und Öffentlichkeit stützen. Im Rahmen gerichtlicher Verfahren sind diese Ressourcen nicht gleichermaßen verfügbar. Der Unionsrichter kann sich daher nicht an die Stelle des Gesetzgebers der Union setzen( ) und die Ausübung seiner politischen Verantwortung( ) kontrollieren.

29. Die Ausfüllung dieses Gestaltungsspielraums ist der gerichtlichen Kontrolle jedoch nicht vollständig entzogen. Gemeinschaftsorgane müssen in Fällen, in denen sie über einen weiten Gestaltungsspielraum verfügen, sorgfältig und unparteiisch alle relevanten Gesichtspunkte des Einzelfalls untersuchen.( ) Und der Gemeinschaftsrichter muss nicht nur die sachliche Richtigkeit der angeführten Beweise, ihre Zuverlässigkeit und ihre Kohärenz prüfen, sondern auch kontrollieren, ob diese Beweise alle relevanten Daten darstellen, die bei der Beurteilung einer komplexen Situation heranzuziehen waren, und ob sie die aus ihnen gezogenen Schlüsse zu stützen vermögen.( )

30. Für sich allein genommen kann ein Beurteilungsfehler jedoch entgegen der Auffassung Aftons die Gültigkeit eines Rechtsakts nicht in Frage stellen. Es kommt vielmehr darauf an, ob der Beurteilungsfehler rechtlich erheblich ist.

31. Ob bestimmte wissenschaftliche Informationen eine Beschränkung der Verwendung von MMT rechtfertigen, betrifft die Schlüsse, die der Gesetzgeber aus den ihm vorliegenden Informationen zieht. Diese Schlussfolgerungen sind Gegenstand der Prüfung des Prinzips der Verhältnismäßigkeit und können auch die Prüfung des Gleichheitssatzes berühren. Daher werde ich diesem Aspekt im Rahmen der genannten Prinzipien weiter nachgehen.

32. Die angeblich fehlende Untersuchung von Gesundheitsrisiken berührt dagegen die Voraussetzungen des Erlasses der Grenzwerte. Ihre Festlegung beruht auf Art. 95 EG, der die Angleichung von Rechts- und Verwaltungsvorschriften ermöglicht, die die Errichtung und das Funktionieren des Binnenmarkts zum Gegenstand haben. Nach Art. 95 Abs. 3 EG geht die Kommission in ihren Vorschlägen in den Bereichen Gesundheit, Sicherheit, Umweltschutz und Verbraucherschutz von einem hohen Schutzniveau aus und berücksichtigt dabei insbesondere alle auf wissenschaftliche Ergebnisse gestützten neuen Entwicklungen. Im Rahmen ihrer jeweiligen Befugnisse streben das Europäische Parlament und der Rat dieses Ziel ebenfalls an.

33. Da die Grenzwerte nach dem 35. Erwägungsgrund der Richtlinie 2009/30 insbesondere dem Schutz der Gesundheit dienen, musste der Gesetzgeber somit alle auf wissenschaftliche Ergebnisse gestützten neuen Entwicklungen hinsichtlich möglicher Gesundheitsrisiken von MMT berücksichtigen.( ) Ein Versäumnis, die verfügbaren Informationen über Gesundheitsrisiken der Verwendung von MMT zu berücksichtigen, kann einen offensichtlichen Beurteilungsfehler bei der Anwendung von Art. 95 EG begründen.

34. Die Verpflichtung zur Berücksichtigung der neuesten wissenschaftlichen Erkenntnisse begründet allerdings keine strengen Beweisregeln. Vielmehr bezieht sich das weite Ermessen des Gemeinschaftsgesetzgebers, das eine begrenzte gerichtliche Kontrolle seiner Ausübung impliziert, nicht ausschließlich auf die Art und die Tragweite der zu erlassenden Bestimmungen, sondern in bestimmtem Umfang auch auf die Feststellung der Grunddaten.( )

35. Für eine gerichtliche Kontrolle ist es jedoch, auch wenn sie begrenzt ist, zumindest erforderlich, dass die Gemeinschaftsorgane in der Lage sind, vor dem Gerichtshof zu belegen, dass sie beim Erlass des Rechtsakts ihr Ermessen tatsächlich ausgeübt haben. Dies setzt voraus, dass alle erheblichen Faktoren und Umstände der Situation, die mit diesem Rechtsakt geregelt werden sollte, berücksichtigt worden sind.( )

36. Diese Würdigung muss sich nicht im Detail aus der Begründung des betreffenden Rechtsakts ergeben. Wenn die Regelung den von dem Gemeinschaftsorgan verfolgten Zweck in seinen wesentlichen Zügen erkennen lässt, würde es nämlich zu weit gehen, eine besondere Begründung für die verschiedenen technischen Entscheidungen zu verlangen.( ) Vielmehr können Zweifel an einer ausreichenden Würdigung wissenschaftlicher Informationen im Normalfall auch auf andere Weise widerlegt werden.

37. Oft legt bereits die Kommission das Fundament für die Würdigung der verfügbaren wissenschaftlichen Informationen, indem sie ihren Vorschlag auf eine umfassende Untersuchung stützt. Das Parlament und der Rat können im weiteren Rechtsetzungsverfahren ihre Würdigung auf dieser Basis entwickeln.

38. Afton betont allerdings zu Recht, dass dies im vorliegenden Fall ausgeschlossen ist. Zwar hat die Kommission den Vorschlag für die Richtlinie 2009/30 insgesamt auch auf den Schutz der Gesundheit gestützt,( ) doch hat sie eine Würdigung der Gesundheitsrisiken von MMT – im Unterschied zur Würdigung der Risiken für die Systeme der Abgasminderung – ausdrücklich ausgeschlossen.( )

39. Diese Begrenzung der Risikoprüfung entspricht dem Prüfungsauftrag der Richtlinie 2003/17/EG,( ) der im Hinblick auf metallische Treibstoffzusätze die Grundlage des Vorschlags für die Richtlinie 2009/30 war. Nach dem durch die Richtlinie 2003/17 neu gefassten Art. 9 Buchst. f der Richtlinie 98/70 sollte die Kommission bei der Überprüfung der Kraftstoffspezifikationen insbesondere die Wirksamkeit neuer Emissionsminderungstechnologien und die Auswirkung von metallischen Zusätzen auf deren Leistung berücksichtigen. Von Gesundheitsrisiken war in diesem Zusammenhang nicht die Rede.

40. Dementsprechend ging die Kommission davon aus, dass Gesundheitsrisiken von MMT künftig im Rahmen einer Notifizierung nach der Verordnung Nr. 1907/2007 (REACH)( ) gewürdigt werden würden.( )

41. Die Berufung auf das Ziel der Vorsorge gegenüber Gesundheitsrisiken setzt daher voraus, dass die anderen am Gesetzgebungsverfahren beteiligten Institutionen die verfügbaren wissenschaftlichen Informationen später gewürdigt haben.

42. Insbesondere das Parlament und der Rat beschrieben dementsprechend im gerichtlichen Verfahren umfangreich den Forschungsstand zu den Gesundheitsrisiken der Verwendung von MMT, der im Gesetzgebungsverfahren berücksichtigt worden sein soll. Solches Vorbringen reicht in der Regel aus, um die Annahme zu rechtfertigen, dass die vorgetragenen Informationen im Rechtsetzungsverfahren auch tatsächlich gewürdigt wurden.( )

43. Afton entzieht einer solchen Annahme allerdings den Boden. Das Unternehmen hat nämlich am 29. Dezember 2008 bei Parlament, Rat und Kommission auf Grundlage der Verordnung Nr. 1049/2001( ) die wissenschaftlichen Dokumente und Nachweise angefordert, die bei der Entscheidung über die Grenzwerte für MMT berücksichtigt wurden. Das Parlament machte drei Dokumente über Biotreibstoffe zugänglich, einem anderen Thema der Richtlinie 2009/30, der Rat eine größere Anzahl interner Dokumente. Nach unwidersprochenen Angaben von Afton enthielt keines der Dokumente wissenschaftliche Informationen über die Risiken der Verwendung von MMT.

44. Das Parlament und der Rat betonen insoweit, dass die fraglichen wissenschaftlichen Informationen sich nicht im Besitz der jeweiligen Institution befanden, sondern im Besitz der parlamentarischen Berichterstatterin bzw. der Mitgliedstaaten.

45. In Bezug auf das Parlament ist dieses Vorbringen wenig überzeugend, da die Berichterstatterin ein Mitglied dieser Institution ist. Die in ihrem Besitz befindlichen Dokumente mit Bezug auf ein Rechtsetzungsverfahren sind daher grundsätzlich als im Besitz des Parlaments befindlich anzusehen( ).

46. Der Rat legt dagegen nachvollziehbar dar, dass die Vertreter der Mitgliedstaaten regelmäßig nicht im Einzelnen die wissenschaftlichen Grundlagen ihres Abstimmungsverhaltens mitteilen würden, ihre Entscheidung allerdings regelmäßig auf der Expertise der innerstaatlichen Verwaltungen beruhen würde. Gleichwohl weckt das Fehlen von Ratsdokumenten, in denen die wissenschaftlichen Grundlagen der Ratsentscheidung dokumentiert werden, Zweifel daran, dass die Entscheidung tatsächlich auf wissenschaftlichen Grundlagen beruht.

47. Unter diesen Umständen kann nicht mehr – nur auf der Grundlage des Vorbringens im gerichtlichen Verfahren – vermutet werden, dass Parlament und Rat im Gesetzgebungsverfahren wissenschaftliche Informationen über die Gesundheitsrisiken von MMT berücksichtigt haben.

48. Allerdings hat die Kommission im Juni 2008 ein sog. Non-paper zu MMT( ) vorgelegt, das im Gesetzgebungsverfahren verwendet wurde. Afton kannte dieses Dokument und bezieht sich darauf, um seine Position in anderen Fragen zu stützen. Das Non-paper fasst auf anderthalb Seiten den Forschungsstand zu möglichen Gesundheitsrisiken der Verwendung von MMT in Treibstoffen zusammen. Es gibt keinen Anhaltspunkt dafür, dass diese Zusammenfassung falsch oder unvollständig wäre.

49. Somit sind die irreführenden Auskünfte des Parlaments und des Rates zur Beantwortung des Antrags auf Zugang zu Dokumenten zwar bedauerlich, doch entgegen dem von ihnen ausgehenden Anschein wurden die verfügbaren wissenschaftlichen Informationen über die Gesundheitsrisiken der Verwendung von MMT im Gesetzgebungsverfahren berücksichtigt.

50. Die Rüge eines offensichtlichen Beurteilungsfehlers hinsichtlich der Ermittlung der notwendigen Informationen für den Erlass der Grenzwerte greift somit nicht durch.

2. Zum Vorsorgeprinzip

51. Die zweite Teilfrage betrifft den Vorwurf, die Voraussetzungen einer Anwendung des Vorsorgeprinzips seien nicht gegeben.

52. Das Vorsorgeprinzip rechtfertigt den Erlass beschränkender Maßnahmen, wenn es sich als unmöglich erweist, das Bestehen oder den Umfang des in Betracht gezogenen Risikos mit Sicherheit festzustellen, weil die Ergebnisse der durchgeführten Studien unzureichend, unschlüssig oder ungenau sind, die Wahrscheinlichkeit eines tatsächlichen Schadens für die Gesundheit von Menschen oder Tieren oder für die Umwelt jedoch fortbesteht, falls das Risiko eintritt.( )

53. Verschiedene Regelungen des Sekundärrechts konkretisieren das Vorsorgeprinzip im Zusammenhang mit den Durchführungskompetenzen der Kommission. In diesem Bereich ist die Rechtsprechung( ) ergangen, die Afton hauptsächlich anführt, um die Rüge einer Verletzung des Vorsorgeprinzips zu begründen.

54. Die Richtlinie 2009/30 wurde allerdings unmittelbar auf Art. 95 EG gestützt. Eine solche gesetzgeberische Maßnahme ist nicht direkt daran zu messen, ob sie das Vorsorgeprinzip respektiert. Vielmehr kommt das Vorsorgeprinzip vor allem im Rahmen der Prüfung des Prinzips der Verhältnismäßigkeit zur Geltung.( ) Dort werde ich es weiter untersuchen.

3. Zum Prinzip der Verhältnismäßigkeit

55. Die Verhältnismäßigkeit der Grenzwerte ist Gegenstand der dritten Teilfrage.

56. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gehört zu den allgemeinen Grundsätzen des Unionsrechts, die der Gesetzgeber beachten muss.( ) Daher dürfen die Handlungen der Organe nicht die Grenzen dessen überschreiten, was zur Erreichung der mit der fraglichen Regelung zulässigerweise verfolgten Ziele geeignet und erforderlich ist. Dabei ist, wenn mehrere geeignete Maßnahmen zur Auswahl stehen, die am wenigsten belastende zu wählen; ferner müssen die dadurch bedingten Nachteile in angemessenem Verhältnis zu den angestrebten Zielen stehen.( )

57. Allerdings gilt auch insoweit der weite Beurteilungsspielraum (Ermessen) des Gesetzgebers.( ) Eine Maßnahme, die in Ausübung dieses Ermessens erlassen wird, verletzt das Prinzip der Verhältnismäßigkeit nur, wenn sie zur Erreichung des Ziels, das das zuständige Organ verfolgt, offensichtlich ungeeignet ist( ) (dazu nachfolgend unter b), wenn es offensichtlich weniger belastende Maßnahmen mit gleicher Wirksamkeit gibt( ) (dazu nachfolgend unter c) oder wenn die getroffenen Maßnahmen offensichtlich außer Verhältnis zu den verfolgten Zielen stehen( ) (dazu nachfolgend unter d). Zunächst gilt es jedoch, zu prüfen, ob die Grenzwerte Ziele verfolgen, die im Unionsrecht anerkannt sind (dazu nachfolgend unter a).( )

a) Zu den Zielen der Grenzwerte

58. Die Ziele der Grenzwerte für MMT beruhen nach dem 35. Erwägungsgrund der Richtlinie 2009/30 darauf, dass die Verwendung dieser Substanz die menschliche Gesundheit gefährden und Kraftfahrzeugmotoren sowie die Geräte zur Emissionskontrolle (besser: Emissionsminderung) schädigen könnte. Die letztgenannte Zielsetzung ist auf den ersten Blick dem Verbraucherschutz zuzuordnen. Wie die Beteiligten übereinstimmend vortragen, richtet sie sich aber zumindest implizit auch auf den Umweltschutz, da Schäden an den Geräten zur Emissionsminderung, z. B. an Katalysatoren zur Abgasreinigung, höhere Emissionen und folglich eine stärkere Belastung der Umwelt zur Folge haben können.( )

59. Da Art. 95 Abs. 3 EG ein hohes Schutzniveau in den Bereichen Gesundheit, Sicherheit, Umweltschutz und Verbraucherschutz fordert, sind die Ziele der Grenzwerte nicht nur anerkannt, sondern ihnen kommt ein hohes Gewicht zu.

60. Wenn feststünde, dass die Verwendung von MMT die menschliche Gesundheit und die Abgastechnik von Fahrzeugen schädigt, könnten Beschränkungen auf das Prinzip der Vorbeugung (Art. 174 Abs. 2 EG) gestützt werden. Dies ist jedoch unstreitig nicht der Fall.

61. Nach den Akten besteht im vorliegenden Fall vielmehr wissenschaftlicher Streit darüber, ob mit der Verwendung von MMT in Treibstoffen Risiken für die menschliche Gesundheit oder die Abgasminderung von Fahrzeugen verbunden sind. Sie können weder festgestellt noch ausgeschlossen werden.

62. Eine solche Unsicherheit wirkt sich auf die Art und Weise der Anwendung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes aus. Unter solchen Umständen können nach dem Vorsorgeprinzip Schutzmaßnahmen getroffen werden, ohne abwarten zu müssen, bis das Vorliegen und die Größe dieser Gefahren klar dargelegt sind.( )

63. Afton vertritt jedoch die Auffassung, dass vorsorgende Maßnahmen nur unter außergewöhnlichen Umständen erlassen werden dürfen, wenn ernsthafte und stichhaltige Anhaltspunkte für das betreffende Schädigungsrisiko vorliegen. Wenn sie die wissenschaftliche Ungewissheit nicht beseitigten, müssten sie doch zumindest vernünftige Zweifel erlauben und dem Grundsatz der höchsten Fachkompetenz und Unabhängigkeit wissenschaftlicher Gutachten genügen. Insbesondere sei es notwendig, dass die Maßnahmen geboten sind oder angesichts des Grades des Risikos, den die betreffende Stelle als für die Gesellschaft nicht hinnehmbar festgelegt hat, unerlässlich erscheinen.

64. Für Maßnahmen der Mitgliedstaaten, die z. B. den Warenverkehr beschränken, hat der Gerichtshof in der Tat festgestellt, dass Schutzmaßnahmen nach dem Vorsorgeprinzip nur getroffen werden können, wenn sie auf eine möglichst umfassende Risikobewertung unter Berücksichtigung der besonderen Umstände des konkreten Falles gestützt sind, die erkennen lassen, dass diese Maßnahmen geboten sind, um zu gewährleisten, dass die betroffenen Produkte keine Gefahr für die menschliche Gesundheit darstellen.( ) Insbesondere darf die Risikobewertung nicht auf rein hypothetische Erwägungen gestützt werden.( )

65. Unter Berufung auf verschiedene – in den fraglichen Punkten vom Gerichtshof nicht überprüfte – Urteile des Gerichts( ) trägt Afton vor, entsprechende Anforderungen würden auch für Rechtsakte der Union gelten.

66. Zwar sind die jeweiligen Ausführungen des Gerichts allgemein formuliert, doch hatten diese Fälle Entscheidungen des Rates oder der Kommission zum Gegenstand, die auf der Grundlage von einschlägigem Sekundärrecht ergingen. Dieses enthielt spezifische Anforderungen an die wissenschaftliche Begründung,( ) die das Vorsorgeprinzip konkretisierten. Das Parlament bemerkt zu Recht, dass solche Anforderungen schon deshalb geboten waren, weil es um die Rücknahme von Genehmigungen ging, die zuvor auf der Grundlage eines wissenschaftlichen Verfahrens erteilt worden waren.

67. Diese Anforderungen können nicht auf die Gesetzgebung nach Maßgabe des Vertrags übertragen werden, da dort keine weiteren Anforderungen an die Anwendung des Vorsorgeprinzips konkretisiert werden. Die nachfolgend dargestellte Rechtsprechung zeigt vielmehr, dass die Union zum Zweck der Vorsorge ohne umfassende Risikobewertung Verbote aussprechen kann, die zumindest so lange gelten, bis Risiken ausgeschlossen werden.

68. Das Urteil Alliance for Natural Health u. a. betraf die Regelung des freien Verkehrs von Nahrungsergänzungsmitteln. Die Richtlinie 2002/46/EG( ) beschränkt ihn auf Stoffe, für die die auf europäischer Ebene zuständigen wissenschaftlichen Behörden bei Erlass der Richtlinie über ausreichende und sachgerechte wissenschaftliche Daten verfügen, um eine günstige Bewertung durch sie zu stützen. Flankiert wurde diese Einschränkung des freien Warenverkehrs durch die Möglichkeit, gemäß den wissenschaftlichen und technologischen Entwicklungen weitere Nahrungsergänzungsmittel zuzulassen. Der Gerichtshof sah darin einen vernünftigen Ausgleich zwischen den Zielen eines funktionierenden Binnenmarkts und des Schutzes der menschlichen Gesundheit.( )

69. In diesem Fall reichte somit bereits das Fehlen einer umfassenden Risikobewertung durch die zuständigen europäischen Behörden aus, um Einschränkungen zu rechtfertigen.

70. Ähnlich ist die Lage beim Gebietsschutz nach Art. 6 Abs. 3 der Richtlinie 92/43 (Habitatrichtlinie): Nach Art. 6 Abs. 3 Satz 2 können die zuständigen nationalen Behörden ein Projekt nur dann genehmigen, wenn sie Gewissheit darüber erlangt haben, dass es sich nicht nachteilig auf das betroffene Schutzgebiet als solches auswirkt. Dies ist dann der Fall, wenn aus wissenschaftlicher Sicht kein vernünftiger Zweifel daran besteht, dass es keine solchen Auswirkungen gibt.( ) Somit beruht nicht das Verbot von Maßnahmen auf einer umfassenden Risikobewertung, sondern erst ihre Genehmigung.

71. Die Möglichkeit einer Ausnahmegenehmigung aus überwiegenden Gründen nach Art. 6 Abs. 4 der Habitatrichtlinie ändert daran nichts. Sie setzt nämlich regelmäßig ebenfalls eine Bewertung der Risiken des Vorhabens für das Gebiet voraus.( )

72. Schließlich verwirklicht auch die Registrierungspflicht der Verordnung Nr. 1907/2007 (REACH)( ) das Vorsorgeprinzip( ) mit einem Verbot der Vermarktung von Stoffen, das so lange gilt, bis eine Bewertung bestimmter Risiken vorgelegt wird.( ) Diese Regelungstechnik hat der Gerichtshof nicht in Frage gestellt, als er über die Pflicht zur Registrierung von Monomeren entschied.( )

73. Die dargestellte Rechtsprechung ist eine notwendige Konsequenz des weiten Ermessens, das dem Gesetzgeber bei der Anwendung der Grundsätze der Verhältnismäßigkeit und der Vorsorge sowie bei der Auswahl der heranzuziehenden Ausgangsdaten zukommt, wenn komplexe Regelungen zu treffen sind.

74. Im Prinzip gelten ähnliche Erwägungen auch für Maßnahmen der Mitgliedstaaten.( ) Dass der Gerichtshof sie trotzdem häufig strengeren Anforderungen unterwirft, ergibt sich aus den jeweiligen Regelungsmaterien.( ) Im Warenverkehr ist dies ein Ausdruck des Gedankens der gegenseitigen Anerkennung. Wenn Mitgliedstaaten bestimmte Produkte zulassen, ist eine Risikobewertung zu unterstellen. Daher bedürfen weiter gehende Beschränkungen anderer Mitgliedstaaten einer gesteigerten Begründung. Wenn dagegen die Union den Umgang mit bestimmten Risiken unionsweit einheitlich regelt und dabei die Erfahrungen aller Mitgliedstaaten einfließen, muss es möglich sein, Schutzmaßnahmen zu ergreifen, ohne in jedem einzelnen Fall zuvor eine umfassende Risikobewertung durchzuführen. Während einer solchen Bewertung könnten nämlich bereits die befürchteten Schäden eintreten.

75. Demnach kommt es für die Rechtfertigung der Grenzwerte nicht in erster Linie auf die Einschätzung der Risiken durch den Gerichtshof an. Vielmehr obliegt es dem Gesetzgeber, Schlussfolgerungen aus dem wissenschaftlichen Streit zu ziehen. Der Gerichtshof kann die Einschätzung des Gesetzgebers der Union inhaltlich nur in Frage stellen, wenn offensichtlich keine Risiken bestehen oder diese offensichtlich falsch eingeschätzt werden. Davon kann jedoch – zumindest bei der Prüfung des Regelungsziels – aufgrund des wissenschaftlichen Streits hinsichtlich beider angenommenen Risiken keine Rede sein.

76. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Vorsorge gegenüber den Risiken der Verwendung von MMT für die menschliche Gesundheit und die Umwelt anzuerkennende Ziele der Grenzwerte sind.

b) Zur Geeignetheit

77. Die Grenzwerte sind nicht offensichtlich ungeeignet, zur Vorsorge gegenüber den Risiken der Verwendung von MMT beizutragen. Grenzwerte verhindern naturgemäß eine stärkere Verwendung von MMT und beschränken damit die Menge MMT, die Schäden verursachen könnte.

78. Afton legt aber dar, dass nicht festgestellt werden könne, ob Mangan in Treibstoffen auf MMT zurückzuführen sei. Daraus schließt Afton, die Grenzwerte seien praktisch nicht durchsetzbar und folglich ungeeignet, Risiken der Verwendung von MMT vorzubeugen.

79. Diese Schlussfolgerung ist jedoch nicht zwingend. Selbst wenn (noch) keine Methode existiert, um direkt nachzuweisen, dass Mangan in Treibstoffen auf MMT zurückzuführen ist, kann dieser Nachweis doch indirekt geführt werden. So könnte die Überschreitung der zulässigen Menge Mangan als hinreichender Anhaltspunkt dafür angesehen werden, eine unzulässige Verwendung von MMT widerlegbar zu vermuten. Denn Deutschland betont zu Recht, dass Afton nicht darlegt, wie Mangan sonst in Treibstoffe gelangen sollte.

80. Somit bestehen keine durchgreifenden Zweifel daran, dass die Grenzwerte durchgesetzt werden können und geeignet sind, ihre Ziele zu erreichen.

c) Zur Erforderlichkeit der Grenzwerte

81. Auf der nächsten Stufe der Prüfung der Verhältnismäßigkeit ist zu untersuchen, ob die Grenzwerte als mildestes Mittel zur Erreichung ihrer Ziele anerkannt werden können. Auf den ersten Blick drängen sich keine Anhaltspunkte dafür auf, dass andere Schutzmaßnahmen genauso wirksam wären wie die nunmehr vorgesehenen.

82. Afton betont jedoch, dass nach der Folgenabschätzung der Kommission (sog. impact assessment) freiwillige Maßnahmen Risiken genauso wirksam vermeiden könnten wie zwingende Maßnahmen.( ) Nach der ursprünglichen Einschätzung der Kommission waren zwingende Maßnahmen somit nicht das mildeste Mittel.

83. Dabei geht Afton offenbar davon aus, diese Einschätzung ergebe sich zwingend aus den wissenschaftlichen Informationen der Kommission und sei daher auch für die anderen Institutionen verbindlich, die am Gesetzgebungsverfahren beteiligt sind.

84. Dies trifft jedoch nicht zu.

85. Vielmehr hat die Kommission bei ihren Schlussfolgerungen aus den vorliegenden Informationen das ihr zustehende Ermessen ausgeübt. Diese Ermessensausübung hindert die anderen am Rechtsetzungsverfahren beteiligten Institutionen nicht daran, aus den vorliegenden Informationen andere Schlüsse zu ziehen. Das weite Ermessen des Gesetzgebers ist nämlich nicht auf die Kommission beschränkt, sondern kommt allen am Rechtsetzungsverfahren beteiligten Institutionen und ihren Mitgliedern zu.

86. Wessen Einschätzung am Ende ausschlaggebend ist, ergibt sich aus dem jeweiligen Verfahren. Im vorliegenden Fall kam das Verfahren der Mitentscheidung nach Art. 251 EG zur Anwendung. Es verwirklicht den Grundsatz der Demokratie, der in Art. 6 Abs. 1 EU ausdrücklich als Grundlage der Europäischen Union niedergelegt ist.( ) Die danach vorgesehene demokratische Willensbildung erfordert zwar zunächst einen Vorschlag der Kommission, doch setzte sie für die Annahme der Richtlinie 2009/30 eine qualifizierte Mehrheit im Rat und die absolute Mehrheit der abgegebenen Stimmen im Parlament voraus. Diese Mehrheiten waren offensichtlich anderer Ansicht als die Kommission. Solche Meinungsunterschiede sind als solche nicht gerichtlich zu beanstanden, da andernfalls das institutionelle Gleichgewicht im jeweiligen Rechtsetzungsverfahren in Frage gestellt würde.

87. Im Übrigen ist darauf hinzuweisen, dass die schließlich getroffene Regelung auch auf den bereits angesprochenen Informationen über Gesundheitsrisiken beruht, die die Kommission bei ihrer Abwägung ausdrücklich nicht berücksichtigt hat. Schon dieses zusätzlich berücksichtigte Risiko lässt ein vom ursprünglichen Vorschlag abweichendes Ergebnis erwarten.

88. Somit führt die Abweichung der Regelung von dem Vorschlag der Kommission nicht zu dem Ergebnis, dass die Grenzwerte offensichtlich nicht das mildeste Mittel sind.

d) Zur Angemessenheit der Grenzwerte

89. Im Rahmen der Angemessenheit ist zu prüfen, ob die Nachteile der umstrittenen Regelung in einem angemessenen Verhältnis zu den angestrebten Zielen stehen. Folglich gilt es, eine Abwägung durchzuführen.

90. Vorliegend stehen einander der Schutz der Gesundheit und der Umwelt auf der einen Seite und die wirtschaftlichen Interessen an der Verwendung von MMT auf der anderen Seite gegenüber. Offensichtlich überwiegen grundsätzlich Erstere.

91. Afton bestreitet allerdings, dass die Risiken der Verwendung von MMT gegenüber den Nachteilen einer Beschränkung überwiegen.

92. Dabei stützt Afton sich insbesondere darauf, dass die Kommission während des Rechtsetzungsverfahrens die Risiken nicht für ausreichend hielt, um die Verwendung von MMT zu beschränken. Wie bereits gesagt, kann die Position der Kommission das Parlament und den Rat jedoch nicht binden.

93. Im Übrigen liegen keine zwingenden Anhaltspunkte dafür vor, dass die Einschätzung der Risiken durch das Parlament und den Rat offensichtlich fehlerhaft war. Es trifft zwar zu, dass bislang relativ wenige wissenschaftliche Hinweise für die angenommenen Risiken vorliegen, doch erkennt Afton an, dass die Risiken nach den vorliegenden Studien auch nicht mit Sicherheit ausgeschlossen werden können.

Zum Vorsorgeprinzip

94. Genau diese Situation ist Gegenstand des Vorsorgeprinzips. Gesundheit und Umwelt werden danach nicht im Sinne des Prinzips der Vorbeugung vor sicher eintretenden Schäden geschützt. Vielmehr sind vorsorgende Maßnahmen gegenüber Risiken zulässig, deren Ausmaß umstritten ist. In diesem Sinne kann der Gesetzgeber dem Ziel des vorsorglichen Schutzes der Gesundheit oder der Umwelt Vorrang gegenüber der Einschränkung anderer Interessen geben.

95. Diese Abwägung obliegt dem Gesetzgeber und nicht den Gerichten. Er kann insbesondere entscheiden, die Risiken durch beschränkende Maßnahmen zu minimieren oder ganz auszuschließen. Andernfalls müsste er in Kauf nehmen, dass sich die Risiken möglicherweise verwirklichen und die befürchteten Schäden tatsächlich eintreten. Insbesondere bei der Vorsorge gegenüber Risiken für die menschliche Gesundheit kann dem Gesetzgeber in der Regel kaum der Vorwurf offensichtlich übermäßiger Maßnahmen gemacht werden.

Zur Möglichkeit, die Grenzwerte anzupassen

96. Im Rahmen der Abwägung ist auch zu berücksichtigen, dass beschränkende Maßnahmen der Vorsorge grundsätzlich vorläufiger Natur sind. Sie sind aufzuheben, wenn neue Erkenntnisse die Befürchtungen entkräften.( ) Dadurch wird entsprechend dem Prinzip der Verhältnismäßigkeit sichergestellt, dass die Beschränkungen nicht länger als nötig angewandt werden. Wie die Kommission betont, besteht dadurch zugleich ein dem Verursacherprinzip entsprechender Anreiz für die Hersteller und Verwender derartiger Produkte, deren Auswirkungen zu untersuchen. Soweit dagegen der Gesetzgeber Risiken nachweisen muss, um Beschränkungen zu rechtfertigen, besteht ein entgegengesetzter Anreiz für diese Akteure, die wissenschaftliche Untersuchung solcher Risiken zu behindern.

97. Dementsprechend sind die Beschränkungen letztlich als Verbot mit Erlaubnisvorbehalt angelegt. Art. 8a Abs. 1 und 3 der Richtlinie 98/70 sehen ausdrücklich vor, dass die Risiken weiter untersucht und die Grenzwerte gegebenenfalls durch die Kommission angepasst werden. Diese Möglichkeit wird im 35. Erwägungsgrund ausdrücklich angesprochen. Wenn es Afton gelingt, entsprechende wissenschaftliche Informationen vorzulegen, so wäre die Kommission gehalten, die Regelungen über MMT zu überdenken.( )

98. Die Grundlagen für einen solchen Nachweis – wenn er denn möglich ist – sind in Arbeit. Gesundheitsrisiken werden gegenwärtig von Afton in Zusammenarbeit mit der US-amerikanischen Environmental Protection Agency( ) und – wie die Kommission darlegt – wohl auch im Rahmen der REACH-Verordnung untersucht. Darüber hinaus führt die Kommission nach Art. 8a Abs. 1 der Richtlinie 98/70 eine Bewertung der Gefahren für Gesundheit und Umwelt durch die Verwendung metallischer Zusätze in Kraftstoffen durch und entwickelt zu diesem Zweck eine Testmethode. Sie teilt ihre Schlussfolgerungen dem Europäischen Parlament und dem Rat spätestens am 31. Dezember 2012 mit.

Zur Höhe der Grenzwerte und ihren Auswirkungen auf die Verwendung von MMT

99. Bei einer Abwägung zwischen den Zielen der Maßnahme und ihren Nachteilen müssen allerdings auch die Auswirkungen der Grenzwerte auf die Verwendung von MMT berücksichtigt werden. Diese sind untrennbar mit der Höhe der Grenzwerte verbunden.

100. Afton trägt insofern – weitgehend unwidersprochen – drei Argumente vor:

101. Erstens gebe es keine spezifischen wissenschaftlichen Grundlagen dafür, ab 2011 eine Höchstmenge von 6 mg Mangan pro Liter festzusetzen und diese ab 2014 auf 2 mg zu senken.

102. Zweitens könne MMT bei Anwendung der Grenzwerte nicht mehr zum Schutz gegen Ventilschäden (sog. Ventilsitzrezession) verwendet werden. Dies betrifft bestimmte ältere Fahrzeuge, deren Treibstoff bestimmte Zusatzstoffe beigefügt werden müssen, um Ventilschäden zu vermeiden. Nach Angaben von Afton reicht bei Anwendung der Grenzwerte der Anteil an MMT im Treibstoff nicht aus, um diese Funktion zu erfüllen. Daher hätten die Grenzwerte die gleiche Wirkung wie ein Verbot der Verwendung von MMT für diesen Zweck.

103. Zwar deutet Afton an, dass die Grenzwerte für MMT die Benutzung der betroffenen älteren Fahrzeuge verhindern würden. Dieses Argument greift jedoch nicht durch, da andere Treibstoffzusätze existieren, die ebenfalls als Bleiersatz verwendet werden können.( ) Im Rahmen der Abwägung sind daher insoweit allein die wirtschaftlichen Interessen Aftons an der Vermarktung von MMT zu diesem Zweck zu berücksichtigen.

104. Drittens hat MMT nach der Darstellung von Afton bei dem ab 2014 geltenden Grenzwert von 2 mg Mangan keine praktische Wirkung mehr, so dass dieser Grenzwert auf ein vollständiges Verbot hinauslaufe. Dieser Einwand betrifft die Hauptfunktion von MMT, die sogenannte Oktanzahl des Treibstoffs zu erhöhen. Während ein Grenzwert von 6 mg noch eine spürbare Erhöhung ermögliche, sei dies bei einem Grenzwert von 2 mg ausgeschlossen.

105. Aftons Position beruht auf einem zutreffenden Ausgangspunkt: Die gesetzgeberische Entscheidung über die Angemessenheit einer Regelung setzt im Prinzip voraus, dass ihre Nachteile gegen ihre Ziele abgewogen werden. Folglich sollte der Gesetzgeber die nachteiligen Auswirkungen der ins Auge gefassten Regelungen untersuchen. Wenn eine Regelung Folgen hätte, die im Rechtssetzungsverfahren vollständig übersehen wurden, könnte die Ausübung des gesetzgeberischen Ermessens fehlerhaft sein.

106. Zu den fraglichen Punkten liegen tatsächlich keine Anhaltspunkte im Gesetzgebungsverfahren vor. Die Institutionen haben diese Einwände noch nicht einmal im schriftlichen Verfahren vor dem Gerichtshof angesprochen. Gleichwohl stellt das Vorbringen Aftons die Angemessenheit der Grenzwerte nicht in Frage.

107. Die mangelnden wissenschaftlichen Grundlagen für die Grenzwerte sind kennzeichnend für den Erkenntnisstand zu den Risiken: Da unklar ist, ob die Verwendung von MMT überhaupt Schäden verursacht, gibt es auch keine wissenschaftlichen Erkenntnisse darüber, ob bestimmte Grenzwerte Schäden verhindern können.

108. Das Vorbringen Aftons in diesem Punkt läuft somit im Wesentlichen darauf hinaus, dass die Risiken einer Verwendung von MMT unklar sind und die vorgesehenen Beschränkungen eine Verwendung von MMT weitgehend ausschließen. Diese Gesichtspunkte haben das Gesetzgebungsverfahren – jedenfalls soweit es um die Regelung von MMT ging – geprägt und wurden daher offensichtlich berücksichtigt. Denn seit der ersten Lesung im Parlament stand ein vollständiges Verbot von MMT zur Diskussion, das eine ähnliche Abwägung erfordert hätte.

109. Somit kann nicht festgestellt werden, dass der Gesetzgeber im Hinblick auf die Angemessenheit der Grenzwerte sein Ermessen nicht oder fehlerhaft ausgeübt hätte.

110. Die Abwägung ist im Übrigen auch im Licht der Auswirkungen der Grenzwerte nicht offensichtlich fehlerhaft. Angesichts der Ungewissheit insbesondere über Gesundheitsrisiken wäre sogar ein vollständiges Verbot prinzipiell vorstellbar. Wie die Kommission darlegt, sind demgegenüber die vorgesehenen zeitlich gestaffelten Grenzwerte ein milderes Mittel und folglich nicht offensichtlich unangemessen.

e) Zwischenergebnis

111. Die Prüfung von Art. 8a Abs. 2 der Richtlinie 98/70 hat somit keine Verletzung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit ergeben.

4. Zum Grundsatz der Gleichbehandlung

112. Nach ständiger Rechtsprechung verlangt der Grundsatz der Gleichbehandlung bzw. das Diskriminierungsverbot, dass gleiche Sachverhalte nicht unterschiedlich und unterschiedliche Sachverhalte nicht gleichbehandelt werden, sofern eine solche Behandlung nicht objektiv gerechtfertigt ist.( ) Wie beim Prinzip der Verhältnismäßigkeit ist jedoch auch bei der Prüfung des Diskriminierungsverbots zu beachten, dass der Gemeinschaftsgesetzgeber über einen Einschätzungs- und Gestaltungsspielraum („Ermessen“) verfügt.( )

113. Afton macht geltend, es sei nicht gerechtfertigt, Grenzwerte für MMT festzulegen, ohne die Verwendung anderer metallischer Zusätze zu beschränken. MMT habe eine ähnliche Funktion wie andere metallische Zusätze und würde keine zusätzlichen Risiken bewirken. Es existiere sogar zumindest ein weiterer Zusatz auf der Basis von Mangan, Cyclopentadienyl-Mangan-Tricarbonyl (CMT), dessen Verwendung nicht beschränkt würde.

114. Das Parlament hält dem zu Recht entgegen, dass die Risiken von MMT besser erforscht sind als die Risiken anderer metallischer Zusätze. Unterschiedliche wissenschaftliche Informationen rechtfertigen unterschiedliche Vorsorgemaßnahmen.

115. Was insbesondere weitere manganbasierte Zusätze angeht, so legen die Institutionen unwidersprochen dar, dass diese nicht innerhalb der Union verwendet werden. Dies hat nach der Kommission insbesondere zur Folge, dass diese Zusätze zunächst – vor einer Vermarktung – einer Registrierung nach der REACH-Verordnung bedürfen, die eine Risikobewertung ermöglicht. Insoweit besteht momentan kein Anlass, Grenzwerte für diese Zusätze festzulegen.

116. Somit kann eine Verletzung des Grundsatzes der Gleichbehandlung nicht festgestellt werden.

5. Zum Grundsatz der Rechtssicherheit

117. Der allgemeine Grundsatz der Rechtssicherheit, der ein grundlegendes Prinzip des Gemeinschaftsrechts darstellt, verlangt insbesondere, dass eine Regelung klar und bestimmt ist, damit der Rechtsunterworfene seine Rechte und Pflichten unzweideutig erkennen und somit seine Vorkehrungen treffen kann.( ) Der Grundsatz der Rechtssicherheit verlangt allerdings nicht, dass eine Norm jeden Zweifel an ihrer Auslegung ausschließt. Vielmehr kommt es darauf an, ob der betreffende Rechtsakt derart unklar ist, dass man etwaige Zweifel in Bezug auf die Reichweite oder den Sinn der angefochtenen Verordnung nicht mit hinreichender Sicherheit ausräumen kann.( )

118. Afton vertritt die Auffassung, es sei unklar, ob die Grenzwerte weiterhin gelten, nachdem eine Testmethode festgelegt worden ist. Art. 8a Abs. 2 Satz 1 der Richtlinie 98/70 sieht nämlich „[b]is zur Entwicklung der … Testmethode“ ab 1. Januar 2011 die Begrenzung des Gehalts an MMT auf 6 mg Mn/l vor. Nach Satz 2 wird dieser Grenzwert ab dem 1. Januar 2014 auf 2 mg Mn/l reduziert.

119. Afton ist zuzugeben, dass Art. 8a Abs. 2 der Richtlinie 98/70 bei isolierter Betrachtung des Wortlauts missverstanden werden kann. Liest man die Bestimmung jedoch im Zusammenhang mit dem 35. Erwägungsgrund und den Art. 8a Abs. 1 und 3, so ist offensichtlich, dass die Entwicklung der Testmethode allein die Grenzwerte nicht entfallen lassen kann. Vielmehr stellt Art. 8a Abs. 3 Satz 1 ausdrücklich fest, dass „[d]er Grenzwert für den MMT-Gehalt in Kraftstoffen nach Absatz 2 … auf Basis der Ergebnisse der Bewertung, die mit Hilfe der in Absatz 1 genannten Testmethode durchgeführt wird, neu festgesetzt“ wird.

120. Somit kann ein Verstoß gegen den Grundsatz der Rechtssicherheit nicht festgestellt werden.

C – Zur zweiten Frage – die Gültigkeit der Kennzeichnungspflichten

121. Die zweite Frage betrifft die Rechtmäßigkeit der Verpflichtung, mit MMT versehenen Treibstoff zu kennzeichnen. Im Einzelnen wird gefragt, ob diese Regelung auf einem offensichtlichen Beurteilungsfehler beruht oder den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verletzt. Da die für einen Beurteilungsfehler vorgebrachten Argumente das Prinzip der Verhältnismäßigkeit betreffen, werde ich sie in diesem Rahmen untersuchen.

122. Nach dem durch die Richtlinie 2009/30 neu eingeführten Art. 8 Abs. 4 bis 6 der Richtlinie 98/70 sollen Tankstellen deutlich sichtbar den Hinweis „Enthält metallische Zusätze“ anbringen, wenn sie Treibstoffe mit solchen Zusätzen anbieten.

123. Nach dem letzten Satz des 35. Erwägungsgrundes soll die Kennzeichnungspflicht verhindern, dass Verbraucher unwissentlich die Herstellergarantien auf ihre Fahrzeuge aufs Spiel setzen. Denn die Verwendung solcher Kraftstoffe kann nach dem zweiten Satz dieses Erwägungsgrundes ein Erlöschen der Herstellergarantie für diese Fahrzeuge nach sich ziehen. Hintergrund sind die dort ebenfalls erwähnten Risiken für Kraftfahrzeugmotoren und Geräte zur Emissionskontrolle. Die Kennzeichnungspflicht zielt daher auf den Verbraucherschutz ab, der nach Art. 153 EG ein Ziel der Union ist. Dieses Ziel soll insbesondere durch die Förderung des Rechtes der Verbraucher auf Information verwirklicht werden.

124. Afton bezweifelt aber, dass die Kennzeichnung ohne Hinweis auf die Fahrzeuggarantie ihr Ziel erreichen kann. Normalerweise würden Verbraucher die Fahrzeuggarantie nicht so sorgsam lesen, dass ihnen die möglichen Folgen der Verwendung von Kraftstoff mit metallischen Zusätzen bewusst wären.

125. Diese Zweifel sind durchaus überzeugend. Die Kennzeichnungspflicht könnte klarer gefasst werden. Sie ist jedoch deshalb nicht ungeeignet, den Verbraucherschutz zu fördern.

126. Informationen über die Inhaltsstoffe von Produkten sind nämlich eine Mindestvoraussetzung dafür, dass Verbraucher aktiv Risiken vorbeugen können. Zumindest die Verbraucher, denen die Risiken bewusst sind, können metallische Zusätze beim Erwerb von Kraftstoffen berücksichtigen. Dies wäre ausgeschlossen, wenn die Zusätze nicht deklariert würden.

127. Afton hält die Kennzeichnungspflicht auch nicht für das mildeste Mittel. Erstens habe die Kommission dies in ihrer Folgenabschätzung festgestellt, und zweitens müssten die Grenzwerte für MMT ausreichen.

128. Was die Einschätzung der Kommission angeht, so kann sie – wie bereits gesagt – die anderen am Rechtsetzungsverfahren beteiligten Institutionen nicht binden. Sie können ihren Einschätzungsspielraum hinsichtlich der Wirksamkeit unterschiedlicher Regelungsoptionen anders ausüben als die Kommission.

129. Ob der Schutz durch die Grenzwerte ausreicht, wird ausdrücklich im 35. Erwägungsgrund angesprochen. Danach sollen die Grenzwerte nicht jedes Risiko der Verwendung von MMT ausschließen, sondern nur bis auf Weiteres mögliche Schäden beschränken. Es besteht daher nach Einschätzung des Gesetzgebers ein Restrisiko, dem durch die Kennzeichnungspflicht begegnet werden soll. Im Übrigen gilt die Kennzeichnungspflicht auch für andere metallische Zusätze, für die keine Grenzwerte bestehen.

130. Ein milderes Mittel drängt sich somit nicht auf.

131. Schließlich hält Afton die Kennzeichnungspflicht für unangemessen, da sie praktisch auf ein Verbot metallischer Zusätze hinauslaufe. Tankstellen müssten mit Zusätzen versehene Treibstoffe getrennt lagern und anbieten. Diesen Aufwand würden sie jedoch nicht betreiben.

132. Es ist nicht auszuschließen, dass diese Prognose zutrifft. Sie beruht jedoch nicht unmittelbar auf der Kennzeichnungspflicht, sondern auf der mangelnden Attraktivität von Treibstoffen mit metallischen Zusätzen im Vergleich zu Treibstoffen ohne diese Zusätze. Wären die Zusätze attraktiver, würden Tankstellen entweder den zusätzlichen Aufwand betreiben oder auf Treibstoffe ohne Zusätze verzichten. Keinesfalls ist es jedenfalls gerechtfertigt, die Verbraucher ohne jede Warnung dem Risiko des Verlusts der Herstellergarantie auszusetzen, nur um den weiteren Absatz eines risikobehafteten Produkts zu ermöglichen.

V – Ergebnis

133. Ich schlage dem Gerichtshof daher vor, das Vorabentscheidungsersuchen wie folgt zu beantworten:

Die Prüfung der Vorlagefragen hat nichts ergeben, das die Gültigkeit von Art. 1 Nr. 8 der Richtlinie 2009/30/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. April 2009 zur Änderung der Richtlinie 98/70/EG im Hinblick auf die Spezifikationen für Otto-, Diesel- und Gasölkraftstoffe und die Einführung eines Systems zur Überwachung und Verringerung der Treibhausgasemissionen sowie zur Änderung der Richtlinie 1999/32/EG des Rates im Hinblick auf die Spezifikationen für von Binnenschiffen gebrauchte Kraftstoffe und zur Aufhebung der Richtlinie 93/12/EWG in Frage stellen könnte.