SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS GERHARD REISCHL

VOM 7. MAI 1974

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

Die Ihnen in der Rechtssache 3/74 vom Bundesverwaltungsgericht vorgelegten Fragen haben Probleme des im Rahmen der landwirtschaftlichen Marktordnungen vorgesehenen Lizenzverfahrens zum Gegenstand. Es geht in der Hauptsache darum, zu welchem Zeitpunkt die dem Importeur auferlegte und durch eine Kaution gesicherte Einfuhrverpflichtung als erfüllt angesehen werden kann.

Die Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel, die Beklagte des Ausgangsverfahrens, erteilte der Firma Pfützenreuter, der Klägerin, am 3. Februar 1967 zwei bis zum 31. Mai 1967 gültige Einfuhrlizenzen für insgesamt 500000 kg französischer Braugerste. Zur Sicherung der Einfuhr stellte die Klägerin eine Kaution in Höhe von 10000 DM. Sie führte bis zum 24. Mai 1967260464 kg Braugerste ein. Weitere 250000 kg gestellte sie am 31. Mai 1967 per Schiff dem Zollamt Emmerich-Hafen und beantragte die Abfertigung zum Zollgutversand an das Zollamt Düsseldorf. Nach Erteilung einer entsprechenden Grenzübergangsbescheinigung wurde die Gerste beim Zollamt Düsseldorf gestellt, dort am 5. Juni 1967 entladen und zum freien Verkehr abgefertigt.

Der Grund dafür, daß die Abfertigung zum freien Verkehr nicht bereits beim Zollamt Emmerich-Hafen erfolgte, lag nach der unbestrittenen Behauptung der Klägerin darin, daß sich die erforderlichen Papiere am 31. Mai 1967 auf dem Postweg von den Zollämtern Düsseldorf und Andernach, wo sie zur Abfertigung der übrigen Teilpartien gebraucht worden waren, zu der Klägerin befanden.

Die Beklagte erklärte mit zwei Bescheiden vom 12. Juni 1967 die Kaution wegen teilweise nicht fristgerechter Einfuhr in Höhe von 2386,33 DM für verfallen.

Nach erfolglosem Widerspruchsverfahren erhob die Klägerin vor dem Verwaltungsgericht Frankfurt Klage gegen die Bescheide. Dieses Gericht gab der Klage statt.

Auf Berufung der Beklagten bestätigte der Hessische Verwaltungsgerichtshof das erstinstanzliche Urteil.

Zur Begründung führte das Gericht aus: Da der Gemeinschaftsgesetzgeber den Begriff „Einfuhr“ nicht näher bestimmt habe, seien die nationalen Rechtsnormen maßgebend. Nach deutschem Recht sei eine Einfuhr durchgeführt, sobald die Ware ins Wirtschaftsgebiet der Bundesrepublik Deutschland verbracht sei. Dies sei durch die Gestellung der Gerste beim Zollamt Emmerich-Hafen innerhalb der gesetzten Frist geschehen. Die Kaution habe also auch nicht teilweise für verfallen erklärt werden dürfen.

Die Beklagte legte gegen dieses Urteil Revision beim Bundesverwaltungsgericht ein. Zur Begründung stützte sie sich vor allem auf das Urteil des Gerichtshofes dér Europäischen Gemeinschaften in der Sache Schleswig-Holsteinische landwirtschaftliche Hauptgenossenschaft (EuGH 15. Dezember 1971, — 35/71 — Slg. 1971, 1083), aus dem sich ergebe, daß der Begriff der Einfuhr nach Gemeinschaftsrecht auszulegen sei.

Die Klägerin machte demgegenüber geltend, das Urteil beziehe sich auf die Endphase der Agrarmarktorganisation, außerdem befasse es sich mit dem Einfuhrbegriff des Abschöpfungsrechts und nicht mit demjenigen des Lizenzrechts, für den andere Gesichtspunkte maßgeblich seien.

Das Bundesverwaltungsgericht hat dem Gerichtshof die folgenden Fragen vorgelegt:

1. Wie ist der Begriff der Einfuhr im Sinne von Artikel 7 Absatz 2 der Verordnung 102/64/EWG auszulegen: a) Nach nationalem Recht? b) Falls die Frage zu a verneint wird: Wann ist eine Einfuhrverpflichtung erfüllt, wenn der Importeur die eingeführte Ware zum Zollgutversand abfertigen ließ?

2. Sind die staatlichen Gerichte befugt, das Vorliegen höherer Gewalt auch in den Fällen zu bejahen, die weder in Artikel 8 Absatz 2 der Verordnung Nr. 102/64/EWG aufgezählt noch gemäß Absatz 3 dieser Vorschrift von den Mitgliedstaaten anerkannt sind? Ist der Antrag zur Berücksichtigung von Umständen der höheren Gewalt fristgebunden und bejahendenfalls innerhalb welcher Frist ist dieser Antrag zu stellen?

I — Zur Frage 1

Der Begriff der „Einfuhr“ ist weder in der grundlegenden Verordnung Nr. 19 des Rates über die schrittweise Errichtung einer gemeinsamen Marktorganisation für Getreide vom 4. April 1962 (ABl. 1962, S. 933) noch in der für unseren Fall einschlägigen Verordnung Nr. 102/64/EWG der Kommission über die Einfuhr- und Ausfuhrlizenzen für Getreide und Getreideerzeugnisse, Reis, Bruchreis und Verarbeitungserzeugnisse aus Reis vom 28. Juli 1964 (ABl. 1964, S. 2125) definiert. Zu prüfen ist demgemäß, ob der Begriff der „Einfuhr“ nach dem jeweiligen nationalen Recht oder gemeinschaftsrechtlich auszulegen ist, wie dies durch die Verordnung Nr. 1373/70 der Kommission vom 10. Juli 1970 (ABl. 1970, L 158) geschehen ist. Die Entscheidung dieser Frage kann nur von Sinn und Zweck des gesamten Lizenzverfahrens abhängen.

Nach der Verordnung Nr. 102/64, die insofern lediglich den Artikel 16 der Verordnung Nr. 19 wiederholt, ist die Einfuhr von Getreide von der Erteilung einer Lizenz abhängig, die dazu berechtigt, aber auch verpflichtet, während ihrer Gültigkeitsdauer die in ihr vorgesehene Menge Getreide einzuführen. Die Einfuhrverpflichtung wird durch die Stellung einer Kaution gesichert. Wie im sechsten Beweggrund der Verordnung Nr. 102/64 ausgeführt, ist die Kautionsregelung geschaffen worden, um zu verhindern, „daß diese Lizenzen“ (wenn auf sie ganz oder teilweise keine Einfuhr erfolgt) „eine falsche Sicht der Marktlage wiedergeben“. Nach demselben Beweggrund sind die Einzelheiten der Kautionsregelung festgelegt worden, „um Störungen der herkömmlichen Handelsströme infolge der Anwendung unterschiedlicher Regelungen durch die Mitgliedstaaten zu vermeiden“. Wie der Gerichtshof im Urteil Köster (EuGH 17. Dezember 1970 — 25/70 — Slg. 1970, 1161—1176) festgestellt hat, sollte den zuständigen Behörden eine möglichst genaue Vorausschätzung der zukünftigen Ein- und Ausfuhren als Grundlage des sachgemäßen Einsatzes des Interventionsinstrumentariums ermöglicht werden.

Der Begriff „Tag der Einfuhr“ ist für die durch die Lizenzregelung ermöglichte Marktprognose insofern von Bedeutung, als er den Zeitraum begrenzt, für den sich aufgrund der jeweils vorhandenen Lizenzen Aussagen über den Umfang des grenzüberschreitenden Getreidehandels machen lassen. Ihn nach gemeinschaftsrechtlichen Grundsätzen festzulegen, ist unumgänglich, damit sich die aufgrund der Lizenzen möglichen Prognosen für jeden Mitgliedstaat auf den gleichen Zeitraum erstrecken. Diese Notwendigkeit bestand auch schon vor Erlaß der Verordnung Nr. 1373/70 der Kommission vom 10. Juli 1970.

Die gemeinschaftseinheitliche Auslegung eines Begriffs braucht nämlich nicht ausdrücklich vorgesehen zu werden, wenn sie sich nach dem wirtschaftlichen Sinn der Regelung von selbst versteht (EuGH 1. Februar 1972 — Hagen/Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel, 49/71 — Slg. 1972, 23).

Nach Auffassung der Kommission ist die Einfuhrverpflichtung gemäß Gemeinschaftsrecht nur dann erfüllt, wenn die Ware unwiderruflich in den freien Verkehr des Einfuhrlandes gelangt ist. Der prognostische Zweck des Lizenz- und Kautionssystems verlange, daß unter Einfuhr ein Vorgang verstanden werde, der bewirke, daß die Importware mit den einheimischen Erzeugnissen in Wettbewerb trete.

Demgegenüber ist die Klägerin der Meinung, daß die Einfuhrverpflichtung schon durch Verbringung der Ware in das Wirtschaftsgebiet des Einfuhrstaates erfüllt werde, wenn diese ersichtlich nicht nur zum Zweck des Transits geschehe. Diese Auffassung stimme mit dem Zweck der Lizenz- und Kautionsregelung überein, da die an die erteilten Lizenzen anknüpfende Beurteilung der Marktlage auch diejenigen Waren erfassen müsse, die in dem betreffenden Mitgliedstaat schon tatsächlich vorhanden, zum freien Verkehr aber noch nicht abgefertigt seien. Diese Waren beeinflußten bereits das Marktgeschehen, ähnlich denjenigen, die zum freien Verkehr abgefertigt, dann aber — eventuell monatelang — eingelagert würden.

Den Ausführungen der Klägerin ist darin zuzustimmen, daß auch die noch nicht zum freien Verkehr abgefertigten Waren eine Auswirkung auf den innerstaatlichen Markt haben können; dies gilt sowohl für im Zollverkehr befindliche als auch für solche Waren, die ihr Ursprungsland noch nicht verlassen haben oder sich auf dem Wege zum Einfuhrland befinden. Tatsächlich können auch diese Waren bereits Gegenstand des Handels im Einfuhrland sein.

Nachdem aber das gemeinschaftsrechtliche Lizenzsystem an den Begriff der tatsächlichen „Einfuhr“ und nicht an den der Marktbeeinflussung anknüpft, ist damit klargestellt, daß für die angestrebte Marktübersicht der Zeitpunkt der Einfuhr entscheidend sein soll. Vollendet ist die Einfuhr aber erst mit der Abfertigung zum freien Verkehr und nicht etwa mit der Überschreitung der Grenze oder der Stellung eines Zollantrags. Nur die abgefertigte Ware hat nämlich die an den Grenzen errichteten Hürden für die Warenströme überwunden, wie sie zum Beispiel in der Überprüfung der Übereinstimmung der Ware mit den erteilten Lizenzen oder in sanitären Kontrollen bestehen. Deshalb muß angenommen werden, daß es dem Zweck des Lizenzsystems am besten entspricht, unter Einfuhr den für das innerstaatliche Marktgeschehen wesentlichen Vorgang der Abfertigung zum freien Verkehr zu verstehen.

II — Zur Frage 2

Mit der zweiten Frage wird der Gerichtshof um die Auslegung des Artikels 8 der Verordnung Nr. 102/64 gebeten. Das Bundesverwaltungsgericht fragt, ob die nationalen Gerichte auch in nicht in Absatz 2 aufgezählten oder von den Mitgliedstaaten nach Absatz 3 anerkannten Fällen das Vorliegen höherer Gewalt bejahen können.

Ich schlage Ihnen vor, diese Frage zu bejahen, so wie Sie es in Ihrem Urteil Schwarzwaldmilch GmbH (EuGH 11. Juli 1968 — 4/68 — Slg. 1968, 561) für die Parallelbestimmung des Artikels 6 der Verordnung Nr. 136/64/EWG (ABl. 1964. S. 2601) getan haben. Diese Vorschrift aus dem Recht der Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse entspricht in den hier entscheidenden Absätzen 3 und 4 — von unbedeutenden Abweichungen abgesehen — den Absätzen 2 und 3 des Artikels 8 der Verordnung Nr. 102/64. Daß die Aufzählung in Artikel 8 Absatz 2 nicht abschließend sein soll, ergibt sich schon daraus, daß die Mitgliedstaaten nach Absatz 3 weitere Fälle höherer Gewalt anerkennen können. Aber auch dieser Absatz 3, der ganz allgemein von den „Mitgliedstaaten“ spricht, schränkt die Befugnis der nationalen Gerichte, ihrerseits im Rahmen ihrer Zuständigkeit weitere Umstände, an die weder der Verordnungsgeber noch die Mitgliedstaaten gedacht haben, als höhere Gewalt anzuerkennen, nicht ein.

Gewisse Kriterien für die Anerkennung von Fällen höherer Gewalt hat der Gerichtshof in seinen Urteilen Internationale Handelsgesellschaft (EuGH 17. Dezember 1970 — 11/70 — Slg. 1970, 1125-1139) und Köster (EuGH 17. Dezember 1970 — 25/70 — Slg. 1970, 1161-1179) sowie für den besonderen Fall des Verlusts einer Einfuhrlizenz in seinem Urteil Kampffmeyer vom 30. Januar 1974 (Rechtssache 158/73) aufgestellt. In Anlehnung an diese Grundsätze wird das Bundesverwaltungsgericht entscheiden müssen, ob in der vorliegenden Sache ein Fall höherer Gewalt gegeben ist. Dieser könnte etwa darin liegen, daß die Postbeförderung der zur Zollabfertigung von Teilpartien der eingeführten Braugerste benötigten Papiere übermäßig lange dauerte.

Mit dem zweiten Satz der zweiten Frage möchte des Bundesverwaltungsgericht außerdem wissen, ob der Antrag auf Berücksichtigung von Umständen höherer Gewalt fristgebunden ist und, bejahendenfalls, innerhalb welcher Frist er zu stellen ist.

Die Verordnung Nr. 102/64 behandelt die Frage nicht ausdrücklich. Der Gerichtshof hat in dem erwähnten Urteil Kampffmeyer zur Verordnung Nr. 1373/70 entschieden, daß der Antrag auf Freistellung der Kaution bzw. Verlängerung der Frist im Falle der höheren Gewalt auch noch nach Ablauf der Gültigkeitsdauer der Lizenz gestellt werden kann. Der Gerichtshof hat sich aber nicht dazu geäußert, ob für die Stellung des Antrags eine Frist zu wahren ist. Seine Begründung freilich — das Ereignis könne so kurz vor Ablauf der Gültigkeitsdauer eintreten, daß vorher kein Antrag mehr gestellt werden könne — spricht dafür, daß er grundsätzlich die Stellung des Antrags unmittelbar nach dem Eintritt des Ereignisses für erforderlich hält.

Die Klägerin hat vorgetragen, daß eine Frist für die Antragstellung nicht bestehe. Der Grundsatz der Rechtssicherheit verlange, daß Fristen, deren Nichtausnutzung mit einem Rechtsnachteil verbunden sei, durch Rechtsnorm ausdrücklich festgelegt sein müßten.

Diese Auffassung mag grundsätzlich richtig sein, obwohl der Gerichtshof zu Recht schon — so in der Rechtssache Königreich der Niederlande/Kommission (EuGH 6. Juli 1971 — 59/70 — Slg. 1971, 639) — aus systematischen Gründen und Gründen der Rechtssicherheit die Notwendigkeit der Einhaltung einer „angemessenen Frist“ bei der Ausübung von Rechten angenommen hat.

In unserem Fall ergibt sich eine Pflicht des Lizenznehmers zur unverzüglichen Geltendmachung der ihm im Falle höherer Gewalt zustehenden Rechte schon aus dem Zweck des Lizenzverfahrens: Wenn die Marktprognose aufgrund von Lizenzen dadurch verfälscht worden ist, daß ein Fall höherer Gewalt eine Einfuhr verhindert hat, muß zur Korrektur der Marktprognose jedenfalls alsbald feststehen, ob und zu welcher Verlängerung der Gültigkeitsdauer der Lizenz es kommt oder ob die Einfuhr überhaupt nicht stattfindet. Dazu kommt, daß die Verwaltungsbehörden alsbald Klarheit über die fiskalischen Folgen der Anerkennung eines Falles der höheren Gewalt in der Form des Kautionsverlustes haben müssen. Ich bin allerdings wie die Kommission der Meinung, daß der Lizenzinhaber nicht unmittelbar nach Bekanntwerden des Ereignisses die Entscheidung darüber, welchen Antrag er stellen sollte, treffen muß, sondern daß ihm dazu eine angemessene Bedenkzeit zur Verfügung steht. Vor allem aber muß er, wenn er zunächst mit seiner Meinung nach guten und auch objektiv vertretbaren Gründen die Auffassung vertritt, er habe seine Einfuhrverpflichtung erfüllt, dann zur nachträglichen Geltendmachung von Umständen, die als höhere Gewalt qualifiziert werden könnten, berechtigt sein, wenn die Erfüllung der Einfuhrverpflichtung bestritten wird. Wann dies noch möglich ist, wird immer nur nach den Umständen des Einzelfalles entschieden werden können.

III — Zusammenfassend stelle ich folgende Schlußanträge:

1. Der Zeitpunkt der Erfüllung der Einfuhrverpflichtung im Sinne von Artikel 7 Absatz 2 der Verordnung Nr. 102/64/EWG der Kommission ist nach Gemeinschaftsrecht zu bestimmen. Der Inhaber einer Einfuhrlizenz erfüllt diese Verpflichtung mit der Abfertigung der Ware zum freien Verkehr.