Schlußanträge des Generalanwalts



Schlußanträge des Generalanwalts

I – Einleitung

1. Ein weiteres Mal wird der Gerichtshof in einen erbitterten Rechtsstreit eingeschaltet, der den Schutz befristet beschäftigter Arbeitnehmer im griechischen öffentlichen Dienst betrifft. Im Mittelpunkt des Interesses steht aber dieses Mal ein Problem, das in den bislang entschiedenen Fällen Adeneler(2) und Vassilakis(3) allenfalls am Rande gestreift wurde: Verstoßen die in Griechenland für den öffentlichen Sektor geltenden Bestimmungen über befristete Beschäftigung gegen das gemeinschaftsrechtlich normierte Verschlechterungsverbot ? Die Auslegung dieses Verbots, zu der der Gerichtshof hier aufgerufen ist, dürfte weit über Griechenland hinaus von Bedeutung sein.

2. Auf dem Prüfstand steht insbesondere die griechische Regelung, nach der es im öffentlichen Sektor zu keiner Umwandlung befristeter Arbeitsverhältnisse in unbefristete kommen darf; diese Regelung ist nunmehr sogar in der griechischen Verfassung verankert. Das vorlegende Gericht und einige Verfahrensbeteiligte sind jedenfalls der Meinung, dass die frühere griechische Rechtslage für befristet beschäftigte Arbeitnehmer weitaus günstiger war als die derzeit geltende; sie bezweifeln daher die Vereinbarkeit der neuen Rechtslage mit Vorgaben des Gemeinschaftsrechts, insbesondere mit dem Verschlechterungsverbot.

3. Für die Beantwortung der drei vorliegenden Vorabentscheidungsersuchen wird auch das vielfach kritisierte Urteil Mangold(4) eine gewisse Rolle spielen. Ich nehme aber schon an dieser Stelle vorweg, dass es hier nicht um die umstrittenen Passagen jenes Urteils zum Verbot der Altersdiskriminierung geht, insbesondere nicht um die dogmatische Herleitung dieses Verbots und um seine Auswirkungen in Rechtsstreitigkeiten zwischen Privaten.

II – Rechtlicher Rahmen

A – Gemeinschaftsrecht

4. Den gemeinschaftsrechtlichen Rahmen dieses Falls bildet die Richtlinie 1999/70/EG des Rates vom 28. Juni 1999 zu der EGB-UNICE-CEEP-Rahmenvereinbarung über befristete Arbeitsverträge(5) (im Folgenden: Richtlinie 1999/70). Mit dieser Richtlinie wird die Rahmenvereinbarung über befristete Arbeitsverträge (im Folgenden auch: Rahmenvereinbarung) durchgeführt, die am 18. März 1999 zwischen drei allgemeinen branchenübergreifenden Organisationen (EGB, UNICE und CEEP) geschlossen wurde und der Richtlinie als Anhang beigefügt ist.

5. Die Rahmenvereinbarung über befristete Arbeitsverträge versteht sich als Beitrag auf dem Weg zu einem besseren Gleichgewicht zwischen Flexibilität der Arbeitszeit und Sicherheit der Arbeitnehmer(6) . Sie ist zum einen von der Erwägung getragen, „dass unbefristete Verträge die übliche Form des Beschäftigungsverhältnisses zwischen Arbeitgebern und Arbeitnehmern darstellen und weiter darstellen werden“(7) . Zugleich erkennt die Rahmenvereinbarung aber an, dass befristete Arbeitsverträge „für die Beschäftigung in bestimmten Branchen, Berufen und Tätigkeiten charakteristisch [sind] und … den Bedürfnissen der Arbeitgeber und der Arbeitnehmer entsprechen [können]“(8) . Außerdem ist die Rahmenvereinbarung von folgender allgemeinen Erwägung getragen: „Die aus objektiven Gründen erfolgende Inanspruchnahme befristeter Arbeitsverträge hilft Missbrauch zu vermeiden“(9) .

6. Paragraf 1 der Rahmenvereinbarung legt deren Gegenstand wie folgt fest:

„Diese Rahmenvereinbarung soll:

a) durch Anwendung des Grundsatzes der Nichtdiskriminierung die Qualität befristeter Arbeitsverhältnisse verbessern;

b) einen Rahmen schaffen, der den Missbrauch durch aufeinanderfolgende befristete Arbeitsverträge oder ‑verhältnisse verhindert.“

7. Zum Anwendungsbereich der Rahmenvereinbarung bestimmt deren Paragraf 2 Nr. 1:

„Diese Vereinbarung gilt für befristet beschäftigte Arbeitnehmer mit einem Arbeitsvertrag oder -verhältnis gemäß der gesetzlich, tarifvertraglich oder nach den Gepflogenheiten in jedem Mitgliedstaat geltenden Definition.“

8. „Befristet beschäftigter Arbeitnehmer“ im Sinne der Rahmenvereinbarung ist ausweislich der in ihrem Paragrafen 3 Nr. 1 enthaltenen Definition

„eine Person mit einem direkt zwischen dem Arbeitgeber und dem Arbeitnehmer geschlossenen Arbeitsvertrag oder ‑verhältnis, dessen Ende durch objektive Bedingungen wie das Erreichen eines bestimmten Datums, die Erfüllung einer bestimmten Aufgabe oder das Eintreten eines bestimmten Ereignisses bestimmt wird“.

9. Paragraf 5 der Rahmenvereinbarung betrifft die Maßnahmen zur Vermeidung von Missbrauch aufeinanderfolgender befristeter Arbeitsverträge oder ‑verhältnisse:

„1. Um Missbrauch durch aufeinanderfolgende befristete Arbeitsverträge oder ‑verhältnisse zu vermeiden, ergreifen die Mitgliedstaaten nach der gesetzlich oder tarifvertraglich vorgeschriebenen oder in dem Mitgliedstaat üblichen Anhörung der Sozialpartner und/oder die Sozialpartner, wenn keine gleichwertigen gesetzlichen Maßnahmen zur Missbrauchsverhinderung bestehen, unter Berücksichtigung der Anforderungen bestimmter Branchen und/oder Arbeitnehmerkategorien eine oder mehrere der folgenden Maßnahmen:

a) sachliche Gründe, die die Verlängerung solcher Verträge oder Verhältnisse rechtfertigen;

b) die insgesamt maximal zulässige Dauer aufeinanderfolgender Arbeitsverträge oder ‑verhältnisse;

c) die zulässige Zahl der Verlängerungen solcher Verträge oder Verhältnisse.

2. Die Mitgliedstaaten, nach Anhörung der Sozialpartner, und/oder die Sozialpartner legen gegebenenfalls fest, unter welchen Bedingungen befristete Arbeitsverträge oder Beschäftigungsverhältnisse:

a) als ‚aufeinanderfolgend‘ zu betrachten sind;

b) als unbefristete Verträge oder Verhältnisse zu gelten haben.“

10. In Paragraf 8 der Rahmenvereinbarung ist schließlich unter der Überschrift „Umsetzungsbestimmungen“ Folgendes bestimmt:

„1. Die Mitgliedstaaten und/oder die Sozialpartner können günstigere Bestimmungen für Arbeitnehmer beibehalten oder einführen, als sie in dieser Vereinbarung vorgesehen sind.

…

3. Die Umsetzung dieser Vereinbarung darf nicht als Rechtfertigung für die Senkung des allgemeinen Niveaus des Arbeitnehmerschutzes in dem von dieser Vereinbarung erfassten Bereich dienen.

…“

11. Die Richtlinie 1999/70 überlässt es den Mitgliedstaaten, die in der Rahmenvereinbarung verwendeten, jedoch nicht genau definierten Begriffe entsprechend ihrem nationalen Recht und/oder ihrer nationalen Praxis zu definieren, vorausgesetzt, diese Definitionen entsprechen inhaltlich der Rahmenvereinbarung(10) . Auf diese Weise soll der jeweiligen Situation der einzelnen Mitgliedstaaten und den Umständen bestimmter Branchen und Berufe einschließlich saisonaler Tätigkeiten Rechnung getragen werden(11) .

12. Die Mitgliedstaaten sind gemäß Art. 2 Abs. 1 der Richtlinie 1999/70 verpflichtet, „die Rechts- und Verwaltungsvorschriften in Kraft [zu setzen], die erforderlich sind, um dieser Richtlinie spätestens am 10. Juli 2001 nachzukommen“, oder sich spätestens zu diesem Zeitpunkt zu vergewissern, „dass die Sozialpartner im Wege einer Vereinbarung die erforderlichen Vorkehrungen getroffen haben“. Sofern notwendig, kann den Mitgliedstaaten bei besonderen Schwierigkeiten oder im Fall einer Durchführung mittels eines Tarifvertrags nach Konsultation der Sozialpartner gemäß Art. 2 Abs. 2 der Richtlinie eine zusätzliche Umsetzungsfrist von höchstens einem Jahr gewährt werden. Griechenland hat eine solche Fristverlängerung um ein Jahr bis zum 10. Juli 2002 erhalten(12) .

B – Nationales Recht

13. Was das griechische Recht anbelangt, so ist zum einen auf die speziell zur Umsetzung der Richtlinie 1999/70 erlassenen Präsidialdekrete, zum anderen auf Art. 103 der griechischen Verfassung sowie auf diverse Bestimmungen der Gesetze Nr. 2190/1994, Nr. 3250/2004(13) und Nr. 2112/1920 hinzuweisen.

1. Die zur Umsetzung der Richtlinie 1999/70 erlassenen Präsidialdekrete

14. Das am 2. April 2003 in Kraft getretene Präsidialdekret Nr. 81/2003(14) trifft „Regelungen für Arbeitnehmer mit befristeten Arbeitsverträgen“ und fand ursprünglich gemäß seinem Art. 2 Abs. 1 Anwendung auf „Arbeitnehmer mit einem befristeten Arbeitsvertrag oder ‑verhältnis“. Durch das spätere Präsidialdekret Nr. 180/2004(15), in Kraft getreten am 23. August 2004, wurde allerdings der Anwendungsbereich jener Vorschrift auf Arbeitsverhältnisse im privaten Sektor beschränkt(16) .

15. Mit dem am 19. Juli 2004 in Kraft getretenen Präsidialdekret Nr. 164/2004(17) wurden schließlich besondere Regelungen für Arbeitnehmer mit befristeten Verträgen im öffentlichen Sektor getroffen. Dessen Anwendungsbereich bestimmt sein Art. 2 Abs. 1 wie folgt:

„Die Vorschriften dieses Dekrets finden Anwendung auf das Personal des öffentlichen Sektors … sowie auf das Personal der kommunalen Unternehmen, das mit einem befristeten Arbeitsvertrag oder ‑verhältnis oder einem Werkvertrag oder einem anderen Vertrag oder Verhältnis arbeitet, der bzw. das ein Verhältnis abhängiger Beschäftigung verschleiert.“

16. Zur Zulässigkeit aufeinanderfolgender Verträge im öffentlichen Sektor enthält Art. 5 des Präsidialdekrets Nr. 164/2004 u. a. folgende Bestimmungen:

„1. Verboten sind aufeinanderfolgende Verträge, die zwischen demselben Arbeitgeber und demselben Arbeitnehmer mit derselben oder einer ähnlichen Fachrichtung und mit denselben oder ähnlichen Arbeitsbedingungen geschlossen und erfüllt werden, wenn zwischen diesen Verträgen ein Zeitraum von weniger als drei Monaten liegt.

2. Der Abschluss dieser Verträge ist ausnahmsweise zulässig, wenn er durch einen sachlichen Grund gerechtfertigt ist. Ein sachlicher Grund liegt vor, wenn die auf den ursprünglichen Vertrag folgenden Verträge geschlossen werden, um besonderen gleichartigen Bedürfnissen zu dienen, die direkt und unmittelbar mit der Beschaffenheit oder der Art oder der Tätigkeit des Unternehmens zusammenhängen.

…

4. In keinem Fall darf die Zahl der aufeinanderfolgenden Verträge größer als drei sein, vorbehaltlich der Bestimmungen in Absatz 2 des folgenden Artikels.“

17. In Art. 6 des Präsidialdekrets Nr. 164/2004 finden sich überdies Bestimmungen über die Höchstdauer von Verträgen:

„1. Verträge, die aufeinanderfolgend zwischen demselben Arbeitgeber und demselben Arbeitnehmer mit derselben oder einer ähnlichen Fachrichtung und mit denselben oder ähnlichen Arbeitsbedingungen geschlossen und erfüllt werden, dürfen in der Gesamtdauer der Beschäftigung über vierundzwanzig Monate unabhängig davon nicht hinausgehen, ob sie in Anwendung des vorstehenden Artikels oder in Anwendung anderer Vorschriften des geltenden Rechts geschlossen werden.

2. Eine Gesamtdauer der Beschäftigung von mehr als vierundzwanzig Monaten ist nur bei im geltenden Recht vorgesehenen nach der Natur und der Art ihrer Arbeit besonderen Gruppen von Arbeitnehmern zulässig, so insbesondere bei Führungskräften, Arbeitnehmern, die im Rahmen eines konkreten Forschungsprogramms oder irgendeines subventionierten oder finanzierten Programms eingestellt werden, und Arbeitnehmern, die zur Durchführung eines Vorhabens eingestellt werden, das mit der Erfüllung von Verpflichtungen aus Verträgen mit internationalen Einrichtungen zusammenhängt.“

18. Hinsichtlich der Folgen von Zuwiderhandlungen bestimmt Art. 7 des Präsidialdekrets Nr. 164/2004:

„1. Ein unter Verstoß gegen die Regelungen in den Art. 5 und 6 dieses Dekrets geschlossener Vertrag ist von Rechts wegen nichtig.

2. Wurde der nichtige Vertrag ganz oder teilweise erfüllt, so werden dem Arbeitnehmer die auf der Grundlage des Vertrags geschuldeten Geldbeträge gezahlt; gegebenenfalls bereits gezahlte Beträge können nicht zurückgefordert werden. Der Arbeitnehmer hat für den Zeitraum, in dem der nichtige Arbeitsvertrag erfüllt worden ist, als Entschädigung Anspruch auf den Betrag, auf den der entsprechende Arbeitnehmer mit unbefristetem Vertrag bei Kündigung seines Vertrags Anspruch hat. Handelt es sich um mehrere nichtige Verträge, so wird als Zeitraum für die Berechnung der Entschädigung die Gesamtdauer der Beschäftigung aufgrund der nichtigen Verträge zugrunde gelegt. Die Geldbeträge, die dem Arbeitnehmer vom Arbeitgeber gezahlt werden, werden dem Verantwortlichen in Rechnung gestellt.

3. Wer gegen die Regelungen in den Art. 5 und 6 dieses Dekrets verstößt, wird mit Freiheitsstrafe bestraft … Ist die Straftat aus Fahrlässigkeit begangen worden, so wird der Verantwortliche mit Freiheitsstrafe bis zu einem Jahr bestraft. Dieselbe Zuwiderhandlung stellt gleichzeitig auch ein schweres Disziplinarvergehen dar.“

19. Gemäß den Übergangsvorschriften in Art. 11 des Präsidialdekrets Nr. 164/2004 gilt u. a.:

„1. Aufeinanderfolgende Verträge im Sinne von Art. 5 Abs. 1 dieses Dekrets, die vor dessen Inkrafttreten geschlossen worden sind und bis zu dessen Inkrafttreten wirksam sind, stellen in Zukunft unbefristete Arbeitsverträge dar, wenn kumulativ folgende Voraussetzungen vorliegen:

a) Gesamtdauer der aufeinanderfolgenden Verträge von mindestens vierundzwanzig (24) Monaten bis zum Inkrafttreten des Dekrets, unabhängig von der Zahl der Vertragsverlängerungen, oder mindestens drei Verlängerungen nach dem ursprünglichen Vertrag im Sinne von Art. 5 Abs. 1 dieses Dekrets mit einer Gesamtbeschäftigungsdauer von mindestens achtzehn (18) Monaten in einem Gesamtzeitraum von vierundzwanzig (24) Monaten, von dem ursprünglichen Vertrag an gerechnet.

b) Die Gesamtbeschäftigungszeit nach Buchst. a muss tatsächlich bei demselben Träger mit derselben oder einer ähnlichen fachlichen Tätigkeit und mit den gleichen oder ähnlichen Arbeitsbedingungen zurückgelegt worden sein, wie im ursprünglichen Vertrag angegeben. …

c) Gegenstand des Vertrags müssen Tätigkeiten sein, die direkt und unmittelbar mit einem ständigen und dauernden Bedarf des betreffenden Trägers zusammenhängen, so wie dieser durch das öffentliche Interesse definiert ist, dem dieser Träger dient.

d) Die Gesamtbeschäftigung im Sinne der vorstehenden Buchstaben muss in Vollzeit- oder Teilzeitbeschäftigung zurückgelegt worden sein und in Funktionen, die den im ursprünglichen Vertrag genannten gleichen oder ähneln. …

2. Für die Feststellung des Vorliegens der im vorstehenden Absatz vorgesehenen Voraussetzungen hat der Arbeitnehmer innerhalb einer Ausschlussfrist von zwei Monaten nach Inkrafttreten dieses Dekrets beim betreffenden Träger einen Antrag zu stellen, in dem er die Einzelheiten angibt, aus denen das Vorliegen der genannten Voraussetzungen resultiert. Zuständige Stelle für eine mit Gründen versehene Entscheidung darüber, ob die Voraussetzungen nach dem vorstehenden Absatz im Einzelfall erfüllt sind, ist der jeweilige Beschäftigungsrat oder die diesem gleichgestellte Einrichtung und, wenn es eine solche nicht gibt, der Verwaltungsrat oder die Verwaltungseinrichtung der jeweiligen juristischen Person oder die Einrichtung, die nach geltendem Recht dieser gleichgestellt ist. In kommunalen Unternehmen ist dafür in jedem Fall der Gemeinderat der jeweiligen Einrichtung der lokalen Selbstverwaltung zuständig, und zwar nach Unterrichtung des Verwaltungsrats oder der Verwaltungseinrichtung des Unternehmens. Die oben genannte zuständige Stelle entscheidet ferner darüber, ob sich hinter den Werkverträgen oder anderen Verträgen oder Beziehungen ein Verhältnis der abhängigen Beschäftigung verbirgt. Die Entscheidung der zuständigen Einrichtung nach den vorstehenden Bestimmungen wird spätestens fünf Monate nach Inkrafttreten dieses Dekrets abgeschlossen.

3. Die zustimmenden oder ablehnenden Entscheidungen der zuständigen Einrichtungen nach Abs. 2 sind unverzüglich dem Anotato Symvoulio Epilogis Prosopikou (A.S.E.P.; Oberster Rat für die Personalauswahl) zu übermitteln, der innerhalb von drei Monaten nach der Übermittlung der betreffenden Entscheidungen an ihn entscheidet.

4. Die Bestimmungen dieses Artikels gelten für Arbeitnehmer im öffentlichen Sektor … sowie in kommunalen Unternehmen …

5. Durch die Bestimmungen des Abs. 1 dieses Artikels werden auch die Verträge erfasst, die im Zeitraum der letzten drei Monate vor dem Inkrafttreten dieses Dekrets abgelaufen sind; diese Verträge werden bis zum Inkrafttreten dieses Dekrets als wirksame aufeinanderfolgende Verträge angesehen. Die in Abs. 1 Buchst. a des Artikels genannte Voraussetzung muss bei Ablauf des Vertrags erfüllt sein.

…“

2. Sonstige Rechtsvorschriften mit Auswirkungen auf die befristete Beschäftigung

a) Vorschriften der griechischen Verfassung

20. In Art. 103 Abs. 2 der griechischen Verfassung ist Folgendes bestimmt:

„Beamte dürfen nur auf einer durch Gesetz eingerichteten Planstelle ernannt werden. Ausnahmen dürfen durch besonderes Gesetz zur Deckung von unvorhergesehenem und dringlichem Bedarf durch Personal, das auf bestimmte Zeit im Rahmen eines privatrechtlichen Verhältnisses eingestellt wird, vorgesehen werden.“

21. Der am 7. April 2001 in Kraft getretene Art. 103 Abs. 8 der griechischen Verfassung sieht vor:

„Ein Gesetz bestimmt die Bedingungen und den zeitlichen Rahmen der privatrechtlichen Arbeitsverhältnisse im Staatsdienst und im öffentlichen Sektor im weiteren Sinne, so wie dieser jeweils festgelegt wird, um entweder eine Planstelle über die Regelung in Abs. 3 Satz 1 hinaus zu besetzen, oder einen zeitweiligen oder unvorhergesehenen und dringenden Bedarf gemäß Abs. 2 Satz 2 zu decken. Ein Gesetz regelt außerdem die Aufgaben, die das im vorstehenden Satz genannte Personal erfüllen kann. Die Festanstellung von Personal, das unter Satz 1 fällt, oder die Umwandlung seiner Verträge in unbefristete Verträge ist verboten. Die Verbote dieses Absatzes gelten auch für im Werkvertragsverhältnis Beschäftigte.“

b) Die Gesetze Nr. 2190/1994, Nr. 2527/1997 und Nr. 3250/2004

22. Aus Art. 21 des Gesetzes Nr. 2190/1994(18) ergibt sich, dass in Griechenland staatliche Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts Personal mit einem befristeten privatrechtlichen Arbeitsvertrag beschäftigen dürfen, um einen saisonalen oder sonstigen regelmäßig wiederkehrenden oder zeitweiligen Bedarf zu decken. Die Dauer der Beschäftigung dieses Personals darf in einem Zeitraum von zwölf Monaten acht Monate nicht überschreiten. Wird Personal auf Zeit eingestellt, um nach den geltenden Bestimmungen einen dringenden Bedarf wegen Abwesenheit von Personal oder unbesetzter Stellen zu decken, darf die Beschäftigungsdauer ein und derselben Person vier Monate nicht überschreiten. Die Verlängerung eines Vertrags oder der Abschluss eines neuen Vertrags im Lauf desselben Jahres sowie eine Umwandlung in einen unbefristeten Vertrag sind nichtig.

23. Gemäß Art. 1 des Gesetzes Nr. 3250/2004 dürfen der Staat, die Gebietskörperschaften ersten und zweiten Grades und die juristischen Personen des öffentlichen Rechts befristete privatrechtliche Arbeitsverträge über Teilzeitbeschäftigung zur Deckung eines Bedarfs einstellen, der die Erbringung von Dienstleistungen sozialer Art gegenüber den Bürgern betrifft. Solche Einstellungen bezwecken ausschließlich die Bewältigung des Bedarfs an einer zusätzlichen Versorgung der Bürger und haben keinen Einfluss auf den Stellenplan der Dienststellen der jeweiligen Träger. Die Vertragsdauer darf über 18 Monate nicht hinausgehen. Ein neuer Vertrag mit demselben Beschäftigten darf erst nach Ablauf von mindestens vier Monaten nach dem Auslaufen des vorangehenden Vertrags geschlossen werden. Die Arbeitszeit für jeden Vertragsbediensteten darf 20 Wochenstunden nicht übersteigen.

24. Der Abschluss eines Werkvertrags durch Dienststellen und juristische Personen des öffentlichen Sektors setzt nach Art. 6 Abs. 1 des Gesetzes Nr. 2527/1997 u. a. voraus, dass das Vorhaben nicht zum Kreis der üblichen Aufgaben der Bediensteten des jeweiligen Trägers gehört und dass es nicht von den Bediensteten dieses Trägers durchgeführt werden kann. Ein Werkvertrag, durch den ein ständiger und dauernder Bedarf gedeckt wird, ist von Rechts wegen in vollem Umfang nichtig.

c) Das Gesetz Nr. 2112/1920

25. Nach den Angaben des vorlegenden Gerichts kann auf befristete Arbeitsverhältnisse weiterhin das Gesetz Nr. 2112/1920(19) Anwendung finden, und zwar auch in Bezug auf Beschäftigte des öffentlichen Sektors(20) . Art. 8 Abs. 3 jenes Gesetzes(21) bestimmt:

„Die Vorschriften dieses Gesetzes gelten auch für befristete Arbeitsverträge, wenn die Befristung nicht durch die Natur des Vertrags gerechtfertigt ist, sondern absichtlich zur Umgehung der Vorschriften dieses Gesetzes über die zwingend vorgeschriebene Kündigung des Arbeitsvertrags vorgenommen wurde.“

26. Wie das vorlegende Gericht unter Berufung auf die griechische Rechtsprechung mitteilt, folgt aus Art. 8 Abs. 3 des Gesetzes Nr. 2112/1920, dass ein befristeter Arbeitsvertrag als unbefristeter angesehen wird, wenn es an einem sachlichen Grund für die Befristung fehlt. Dies gelte auch für einen einzelnen befristeten Arbeitsvertrag, es bedürfe also nicht mehrerer aufeinanderfolgender befristeter Arbeitsverhältnisse.

27. Das vorlegende Gericht weist im Übrigen darauf hin, dass der griechische Areios Pagos(22) die in Art. 8 Abs. 3 des Gesetzes Nr. 2112/1920 enthaltene Regelung als gleichwertige gesetzliche Maßnahme im Sinne von Paragraf 5 Nr. 1 der Rahmenvereinbarung angesehen habe, und zwar unabhängig davon, ob es sich um befristete Arbeitsverträge im privaten oder im öffentlichen Sektor handelt; Art. 103 Abs. 8 der griechischen Verfassung stehe dem nicht entgegen(23) .

28. Wie sich allerdings aus den Akten ergibt, hat derselbe Areios Pagos seine Rechtsprechung später geändert und geurteilt, dass befristete Arbeitsverträge im öffentlichen Sektor angesichts des Verbots in Art. 103 Abs. 8 der griechischen Verfassung nicht in unbefristete Arbeitsverhältnisse umgewandelt werden können, selbst wenn mit ihnen ein ständiger und dauerhafter Bedarf gedeckt wird(24) .

III – Sachverhalt und Ausgangsverfahren

29. Die Klägerinnen des Ausgangsverfahrens in der Rechtssache C-378/07 schlossen im Jahr 2005 jeweils privatrechtliche Arbeitsverträge mit der beklagten Gebietskörperschaft, der Normarchiaki Aftodioikisi Rethymnis(25) auf der Insel Kreta. Jeder dieser Verträge war auf 18 Monate befristet, und keiner von ihnen wurde nach dem Ende seiner Laufzeit verlängert oder erneuert(26) .

30. Hingegen waren die Klägerin des Ausgangsverfahrens in der Rechtssache C-379/07 und die beiden Kläger des Ausgangsverfahrens in der Rechtssache C-380/07 mit der beklagten Gebietskörperschaft, dem Dimos Geropotamou(27) auf der Insel Kreta, jeweils durch drei aufeinanderfolgende Beschäftigungsverhältnisse verbunden. Diese Beschäftigungsverhältnisse beruhten auf befristeten Verträgen, die teils als Werkverträge, teils als befristete Arbeitsverträge bezeichnet waren. Wie sich aus den Akten ergibt, betrafen die Verträge den Zeitraum von Dezember 2003 bis Dezember 2006; in einem Fall folgte auf das Ende eines befristeten Vertrags unmittelbar ein neuer befristeter Vertrag, in anderen Fällen vergingen zwischen den Verträgen Zeitabschnitte von einem bis zu höchstens 28 Tagen(28) .

31. Vor dem Monomeles Protodikeio Rethymnis(29) (im Folgenden auch: vorlegendes Gericht) machen die Kläger aller drei Ausgangsverfahren geltend, ihre Arbeitsverhältnisse hätten in Wahrheit der Deckung eines ständigen und dauernden Bedarfs gedient und seien nur zur Umgehung arbeitsrechtlicher Bestimmungen als befristete Arbeitsverträge bzw. als Werkverträge ausgestaltet worden(30) . Sie berufen sich u. a. auf Art. 8 Abs. 3 des Gesetzes Nr. 2112/1920, der im Einklang mit der Richtlinie 1999/70 ausgelegt und angewendet werden müsse; deshalb müssten ihre Verträge als unbefristete Arbeitsverträge angesehen werden. Dem stehe auch Art. 103 Abs. 8 der griechischen Verfassung nicht entgegen, denn das für den öffentlichen Sektor geltende Verbot der Umwandlung befristeter Arbeitsverhältnisse in unbefristete beziehe sich nur auf solche Verträge, durch die tatsächlich ein zeitweiliger, unvorhergesehener oder dringender Bedarf des öffentlich-rechtlichen Arbeitgebers gedeckt werde.

32. Dementsprechend begehren die Kläger in allen drei Ausgangsverfahren die gerichtliche Feststellung, dass sie mit der jeweils beklagten Gebietskörperschaft durch unbefristete Arbeitsverträge verbunden sind und von ihr weiter beschäftigt werden müssen.

IV – Vorabentscheidungsersuchen und Verfahren vor dem Gerichtshof

A – Rechtssache C-378/07

33. In der Rechtssache C-378/07 hat das vorlegende Gericht mit Beschluss vom 19. Juli 2007 das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt:

1) Sind Paragraf 5 und Paragraf 8 Nrn. 1 und 3 der einen integralen Bestandteil der Richtlinie 1999/70/EG bildenden Rahmenvereinbarung über befristete Arbeitsverträge dahin auszulegen, dass es nach Gemeinschaftsrecht nicht zulässig ist, dass ein Mitgliedstaat (mit der Begründung, dass diese Rahmenvereinbarung angewendet werde) Maßnahmen ergreift,

a) wenn es in der nationalen Rechtsordnung vor dem Inkrafttreten der Richtlinie 1999/70 bereits eine gleichwertige gesetzliche Maßnahme im Sinne von Paragraf 5 Nr. 1 der Rahmenvereinbarung gibt, und

b) wenn durch die zur Anwendung der Rahmenvereinbarung erlassenen Maßnahmen das allgemeine Niveau des Schutzes der befristet beschäftigten Arbeitnehmer in der nationalen Rechtsordnung gesenkt wird?

2) Bei Bejahung der ersten Frage:

Hängt die Senkung des Niveaus des Schutzes der befristet beschäftigten Arbeitnehmer in den Fällen, in denen nicht mehrere und aufeinanderfolgende befristete Arbeitsverträge vorliegen, sondern nur ein einziger solcher Vertrag, der in Wirklichkeit jedoch die Erbringung von Leistungen durch den Arbeitnehmer zur Deckung nicht eines zeitweiligen oder außerordentlichen oder dringenden, sondern eines „ständigen und dauernden“ Bedarfs zum Gegenstand hat, mit der Anwendung der genannten Rahmenvereinbarung und der oben genannten Richtlinie zusammen, und ist demzufolge eine solche Senkung des Niveaus aus der Sicht des Gemeinschaftsrechts unzulässig oder zulässig?

3) Bei Bejahung der ersten Frage:

Wenn es in der nationalen Rechtsordnung vor dem Inkrafttreten der Richtlinie 1999/70 eine gleichwertige gesetzliche Maßnahme im Sinne von Paragraf 5 Nr. 1 der Rahmenvereinbarung wie den im Rahmen des Ausgangsverfahrens streitigen Art. 8 Abs. 3 des Gesetzes Nr. 2112/1920 gibt, stellt es dann eine unzulässige Senkung des allgemeinen Niveaus des Schutzes der befristet beschäftigten Arbeitnehmer in der nationalen Rechtsordnung im Sinne von Paragraf 8 Nrn. 1 und 3 der Rahmenvereinbarung dar, dass mit der Begründung, die Rahmenvereinbarung werde angewendet, eine gesetzliche Maßnahme wie der im Rahmen des Ausgangsverfahrens streitige Art. 11 der Präsidialverordnung Nr. 164/2004 erlassen wird,

a) wenn in den Anwendungsbereich dieser gesetzlichen Maßnahme zur Durchführung der Rahmenvereinbarung nur mehrere aufeinanderfolgende befristete Arbeitsverträge oder -verhältnisse fallen und nicht e ingeschlossen die Fälle von Vertragsbediensteten sind, die nicht mehrere und aufeinanderfolgende Verträge, sondern nur einen einzigen befristeten Arbeitsvertrag zur Deckung eines „ständigen und dauernden“ Bedarfs des Arbeitgebers durch den Arbeitnehmer geschlossen haben, während die bereits vorhandene gleichwertige gesetzliche Maßnahme alle Fälle von befristeten Arbeitsverträgen betrifft, und zwar auch die Fälle, in denen der Arbeitnehmer einen einzigen befristeten Arbeitsvertrag geschlossen hat, der in Wirklichkeit jedoch die Erbringung von Leistungen durch den Arbeitnehmer zur Deckung nicht eines zeitweiligen oder außerordentlichen oder dringenden, sondern eines „ständigen und dauernden“ Bedarfs zum Gegenstand hat;

b) wenn diese gesetzliche Maßnahme zur Anwendung der Rahmenvereinbarung als Rechtsfolge zum Schutz der befristet beschäftigten Arbeitnehmer und zur Vermeidung von Missbrauch im Sinne der Rahmenvereinbarung über befristete Arbeitsverträge die Qualifizierung der befristeten Arbeitsverträge als unbefristete für die Zukunft ( ex nunc ) vorsieht, während die bereits vorhandene gleichwertige gesetzliche Maßnahme die Qualifizierung der befristeten Arbeitsverträge als unbefristete vom Zeitpunkt ihres ursprünglichen Abschlusses an ( ex tunc ) vorsieht?

4) Bei Bejahung der ersten Frage:

Wenn es in der nationalen Rechtsordnung vor dem Inkrafttreten der Richtlinie 1999/70 eine gleichwertige gesetzliche Maßnahme im Sinne von Paragraf 5 Nr. 1 der einen integralen Bestandteil dieser Richtlinie bildenden Rahmenvereinbarung über befristete Arbeitsverträge gibt, wie den im Rahmen des Ausgangsverfahrens streitigen Art. 8 Abs. 3 des Gesetzes Nr. 2112/1920, stellt es dann eine unzulässige Senkung des allgemeinen Niveaus des Schutzes der befristet beschäftigten Arbeitnehmer in der nationalen Rechtsordnung im Sinne von Paragraf 8 Nrn. 1 und 3 der Rahmenvereinbarung dar, dass der griechische Gesetzgeber sich bei der Umsetzung der oben genannten Richtlinie in der griechischen Rechtsordnung dafür entschieden hat, zum einen außerhalb des Schutzbereichs des oben genannten Präsidialdekrets Nr. 164/2004 die genannten Missbrauchsfälle zu lassen, in denen der Arbeitnehmer nur einen einzigen befristeten Arbeitsvertrag geschlossen hat, der jedoch in Wirklichkeit die Erbringung von Leistungen durch den Arbeitnehmer zur Deckung nicht eines zeitweiligen oder außerordentlichen oder dringenden, sondern eines „ständigen und dauernden“ Bedarfs zum Gegenstand hat, und es zum anderen unterlassen hat, irgendeine entsprechende, für den Fall spezifische Maßnahme mit einer Rechtsfolge für den Schutz der Arbeitnehmer gegen diesen besonderen Missbrauchsfall zu erlassen, der über den allgemeinen Schutz hinausgeht, der im allgemeinen Arbeitsrecht der griechischen Rechtsordnung für jeden Fall der Arbeitsleistung mit einem nichtigen Vertrag unabhängig davon ständig vorgesehen ist, ob ein Missbrauch im Sinne der Rahmenvereinbarung vorliegt, und der den Anspruch des Arbeitnehmers auf Zahlung seiner Vergütung und einer Entlassungsabfindung umfasst, ungeachtet dessen, ob er mit einem wirksamen Arbeitsvertrag gearbeitet hat oder nicht, unter Berücksichtigung dessen,

a) dass die Verpflichtung zur Zahlung einer Vergütung und einer Entlassungsabfindung im nationalen Recht für jeden Fall eines Arbeitsverhältnisses vorgesehen ist und nicht speziell die Vermeidung von Missbrauch im Sinne der Rahmenvereinbarung bezweckt und

b) dass die Anwendung der bereits vorhandenen gleichwertigen gesetzlichen Maßnahme als Rechtsfolge die Anerkennung des (einen und einzigen) befristeten Arbeitsvertrags als unbefristeter Vertrag hat?

5) Bei Bejahung der vorstehenden Fragen:

Hat das nationale Gericht bei der Auslegung seines nationalen Rechts im Einklang mit der Richtlinie 1999/70 die mit dieser nicht vereinbaren Vorschriften der gesetzlichen Maßnahme, die nach ihrer Begründung zur Anwendung der Rahmenvereinbarung erlassen wurde, aber zu einer Senkung des allgemeinen Niveaus des Schutzes der befristet beschäftigten Arbeitnehmer in der nationalen Rechtsordnung führt, wie die Vorschriften des Präsidialdekrets Nr. 164/2004, die stillschweigend und mittelbar, aber klar die Gewährung eines entsprechenden Schutzes in den Missbrauchsfällen ausschließen, in denen der Arbeitnehmer einen einzigen befristeten Arbeitsvertrag geschlossen hat, der jedoch in Wirklichkeit die Erbringung von Leistungen durch den Arbeitnehmer zur Deckung nicht eines zeitweiligen oder außerordentlichen oder dringenden Bedarfs, sondern eines „ständigen und dauernden“ Bedarfs zum Gegenstand hat, unangewendet zu lassen und an deren Stelle die Vorschriften der vor dem Inkrafttreten der Richtlinie vorhandenen gleichwertigen nationalen gesetzlichen Maßnahme, wie diejenigen des Art. 8 Abs. 3 des Gesetzes Nr. 2112/1920, anzuwenden?

6) Falls das nationale Gericht als – grundsätzlich – anwendbar auf einen Rechtsstreit, der befristete Arbeit betrifft, eine Vorschrift (im vorliegenden Fall Art. 8 Abs. 3 des Gesetzes Nr. 2112/1920) ansehen sollte, die eine gleichwertige gesetzliche Maßnahme im Sinne von Paragraf 5 Nr. 1 der einen integralen Bestandteil der Richtlinie 1999/70 bildenden Rahmenvereinbarung darstellt und auf deren Grundlage die Feststellung, dass der Abschluss – sei es auch nur eines – befristeten Arbeitsvertrags ohne einen mit der Natur, der Art und den Merkmalen der geleisteten Arbeit zusammenhängenden sachlichen Grund dazu führt, dass dieser Vertrag als unbefristeter Arbeitsvertrag anerkannt wird, ist dann

a) mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar eine Auslegung und Anwendung des nationalen Rechts durch das nationale Gericht, nach der einen sachlichen Grund für den Abschluss befristeter Arbeitsverträge auf jeden Fall der Umstand darstellt, dass als rechtliche Grundlage für den Abschluss dieser Verträge eine gesetzliche Vorschrift für die Beschäftigung mit befristeten Arbeitsverträgen zur Deckung eines saisonalen, regelmäßig wiederkehrenden, zeitweiligen, außerordentlichen oder zusätzlichen sozialen Bedarfs verwendet wurde (im vorliegenden Fall die Vorschriften des Gesetzes Nr. 3250/2004), auch wenn der gedeckte Bedarf in Wirklichkeit ständig und dauernd ist;

b) mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar eine Auslegung und Anwendung des nationalen Rechts durch das nationale Gericht, nach der eine Vorschrift, die die Umwandlung befristeter Arbeitsverträge im öffentlichen Sektor in unbefristete Arbeitsverträge verbietet, dahin auszulegen ist, dass im öffentlichen Sektor die Umwandlung eines befristeten Arbeitsvertrags oder ‑verhältnisses in einen unbefristeten Vertrag absolut und in jedem Fall verboten ist, auch wenn dieser Vertrag missbräuchlich als befristeter Vertrag geschlossen wurde, d. h., wenn der gedeckte Bedarf in Wirklichkeit ständig und dauernd ist, und dass dem nationalen Gericht in einem solchen Fall nicht die Möglichkeit gelassen wird, den wahren Charakter des streitigen Arbeitsrechtsverhältnisses und dessen richtige Qualifizierung als unbefristeten Vertrag festzustellen? Oder aber ist dieses Verbot allein auf die befristeten Arbeitsverträge zu beschränken, die tatsächlich zur Deckung eines zeitweiligen, unvorhergesehenen, dringenden, außerordentlichen oder eines ähnlichen besonderen Bedarfs geschlossen worden sind, und nicht auf den Fall, dass die Verträge in Wirklichkeit zur Deckung eines ständigen und dauernden Bedarfs geschlossen worden sind?

B – Rechtssache C-379/07

34. In der Rechtssache C-379/07 hat das vorlegende Gericht mit Beschluss vom 20. Juli 2007 sein Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt:

1) Sind Paragraf 5 und Paragraf 8 Nrn. 1 und 3 der einen integralen Bestandteil der Richtlinie 1999/70/EG bildenden Rahmenvereinbarung über befristete Arbeitsverträge dahin auszulegen, dass es nach Gemeinschaftsrecht nicht zulässig ist, dass ein Mitgliedstaat (mit der Begründung, dass diese Rahmenvereinbarung angewendet werde) Maßnahmen ergreift,

a) wenn es in der nationalen Rechtsordnung vor dem Inkrafttreten der Richtlinie bereits eine gleichwertige gesetzliche Maßnahme im Sinne von Paragraf 5 Nr. 1 der Rahmenvereinbarung gibt, und

b) wenn durch die zur Anwendung der Rahmenvereinbarung erlassenen Maßnahmen das allgemeine Niveau des Schutzes der befristet beschäftigten Arbeitnehmer in der nationalen Rechtsordnung gesenkt wird?

2) Bei Bejahung der ersten Frage:

Wenn es in der nationalen Rechtsordnung vor dem Inkrafttreten der Richtlinie 1999/70 eine gleichwertige gesetzliche Maßnahme im Sinne von Paragraf 5 Nr. 1 der Rahmenvereinbarung wie den im Rahmen des Ausgangsverfahrens streitigen Art. 8 Abs. 3 des Gesetzes Nr. 2112/1920 gibt, stellt es dann eine unzulässige Senkung des allgemeinen Niveaus des Schutzes der befristet beschäftigten Arbeitnehmer in der nationalen Rechtsordnung im Sinne von Paragraf 8 Nrn. 1 und 3 der Rahmenvereinbarung dar, dass eine gesetzliche Maßnahme mit der Begründung, dass die Rahmenvereinbarung angewendet werde, erlassen wird, wie der im Rahmen des Ausgangsverfahrens streitige Art. 11 der Präsidialverordnung Nr. 164/2004,

a) wenn diese gesetzliche Maßnahme zur Anwendung der Rahmenvereinbarung nach dem Ablauf der Frist für die Umsetzung der Richtlinie 1999/70 erlassen wird, in ihren zeitlichen Anwendungsbereich aber nur befristete Arbeitsverträge und ‑verhältnisse fallen, die bis zum Inkrafttreten der Maßnahme wirksam waren oder die in einen bestimmten Zeitraum vor deren Inkrafttreten, aber nach dem Ablauf der Frist für die Umsetzung der Richtlinie ausgelaufen sind, während die vorher bestehende gleichwertige gesetzliche Maßnahme keinen zeitlich beschränkten Anwendungsbereich hat und alle befristeten Arbeitsverträge erfasst, die im Zeitpunkt des Inkrafttretens der Richtlinie 1999/70 und nach dem Ablauf der Frist für deren Umsetzung geschlossen worden waren, wirksam waren oder ausgelaufen sind;

b) wenn in den Anwendungsbereich dieser gesetzlichen Maßnahme zur Anwendung der Rahmenvereinbarung nur befristete Arbeitsverträge oder ‑verhältnisse fallen, bei denen dafür, dass sie als aufeinanderfolgend im Sinne dieser Maßnahme angesehen werden können, kumulativ erforderlich ist, i) dass zwischen ihnen ein Zeitraum von höchstens drei Monaten liegt, und dass sie darüber hinaus ii) eine Gesamtdauer von mindestens 24 Monaten bis zum Inkrafttreten dieser Maßnahme unabhängig von der Zahl der Vertragsverlängerungen haben oder dass es auf ihrer Grundlage eine Gesamtbeschäftigungszeit von mindestens 18 Monaten innerhalb eines Gesamtzeitraums von 24 Monaten von dem ursprünglichen Vertrag an gegeben hat, sofern mindestens drei Verlängerungen über den ursprünglichen Vertrag hinaus vorliegen, während die vorher bestehende gleichwertige gesetzliche Maßnahme keine solchen Voraussetzungen aufstellt, sondern alle befristeten (aufeinanderfolgenden) Arbeitsverträge unabhängig von einer Mindestgesamtbeschäftigungszeit und einer Mindestzahl von Vertragsverlängerungen erfasst;

c) wenn diese gesetzliche Maßnahme zur Anwendung der Rahmenvereinbarung als Rechtsfolge zum Schutz der befristet beschäftigten Arbeitnehmer und zur Vermeidung von Missbrauch im Sinne der Rahmenvereinbarung über befristete Arbeitsverträge die Qualifizierung der befristeten Arbeitsverträge als unbefristete für die Zukunft ( ex nunc ) vorsieht, während die bereits vorhandene gleichwertige gesetzliche Maßnahme die Qualifizierung der befristeten Arbeitsverträge als unbefristete vom Zeitpunkt ihres ursprünglichen Abschlusses an ( ex tunc ) vorsieht?

3) Bei Bejahung der ersten Frage:

Wenn es in der nationalen Rechtsordnung vor dem Inkrafttreten der Richtlinie 1999/70 eine gleichwertige gesetzliche Maßnahme im Sinne von Paragraf 5 Nr. 1 der einen integralen Bestandteil dieser Richtlinie bildenden Rahmenvereinbarung über befristete Arbeitsverträge gibt, wie den im Rahmen des Ausgangsverfahrens streitigen Art. 8 Abs. 3 des Gesetzes Nr. 2112/1920, stellt es dann eine unzulässige Senkung des allgemeinen Niveaus des Schutzes der befristet beschäftigten Arbeitnehmer in der nationalen Rechtsordnung im Sinne von Paragraf 8 Nrn. 1 und 3 der Rahmenvereinbarung dar, dass eine gesetzliche Maßnahme mit der Begründung, dass die Rahmenvereinbarung angewendet werde, wie der im Rahmen des Ausgangsverfahrens streitige Art. 7 des Präsidialdekrets Nr. 164/2004, erlassen wird, wenn diese als einziges Mittel zum Schutz der befristet beschäftigten Arbeitnehmer vor Missbrauch die Verpflichtung des Arbeitgebers zur Zahlung der Vergütung und einer Kündigungsabfindung bei missbräuchlicher Beschäftigung mit aufeinanderfolgenden befristeten Arbeitsverträgen vorsieht, und zwar unter Berücksichtigung dessen,

a) dass die Verpflichtung zur Zahlung einer Vergütung und einer Entlassungsabfindung im nationalen Recht für jeden Fall eines Arbeitsverhältnisses vorgesehen ist und nicht speziell die Vermeidung von Missbrauch im Sinne der Rahmenvereinbarung bezweckt und

b) dass die Anwendung der bereits vorhandenen gleichwertigen gesetzlichen Maßnahme als Rechtsfolge die Anerkennung der aufeinanderfolgenden befristeten Arbeitsverträge als unbefristete Verträge hat?

4) Bei Bejahung der vorstehenden Fragen:

Hat das nationale Gericht bei der Auslegung seines nationalen Rechts im Einklang mit der Richtlinie 1999/70 die mit dieser nicht vereinbaren Vorschriften der gesetzlichen Maßnahme, die nach ihrer Begründung zur Anwendung der Rahmenvereinbarung erlassen wurde, aber zu einer Senkung des allgemeinen Niveaus des Schutzes der befristet beschäftigten Arbeitnehmer in der nationalen Rechtsordnung führt, wie die Art. 7 und 11 des Präsidialdekrets Nr. 164/2004, unangewendet zu lassen und an deren Stelle Vorschriften der vor dem Inkrafttreten der Richtlinie vorhandenen gleichwertigen nationalen gesetzlichen Maßnahme, wie Art. 8 Abs. 3 des Gesetzes Nr. 2112/1920, anzuwenden?

5) Falls das nationale Gericht als – grundsätzlich – anwendbar auf einen Rechtsstreit, der befristete Arbeit betrifft, eine Vorschrift (im vorliegenden Fall Art. 8 Abs. 3 des Gesetzes Nr. 2112/1920) ansehen sollte, die eine gleichwertige gesetzliche Maßnahme im Sinne von Paragraf 5 Nr. 1 der einen integralen Bestandteil der Richtlinie 1999/70 bildenden Rahmenvereinbarung darstellt und auf deren Grundlage die Feststellung, dass der Abschluss aufeinanderfolgender befristeter Arbeitsverträge ohne einen mit der Natur, der Art und den Merkmalen der geleisteten Arbeit zusammenhängenden sachlichen Grund dazu führt, dass dieser Vertrag als unbefristeter Arbeitsvertrag anerkannt wird, ist dann

a) mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar eine Auslegung und Anwendung des nationalen Rechts durch das nationale Gericht, nach der einen sachlichen Grund für den Abschluss befristeter Arbeitsverträge auf jeden Fall der Umstand darstellt, dass als rechtliche Grundlage für den Abschluss dieser Verträge eine gesetzliche Vorschrift für die Beschäftigung mit befristeten Arbeitsverträgen zur Deckung eines saisonalen, regelmäßig wiederkehrenden, zeitweiligen oder außerordentlichen Bedarfs verwendet wurde, auch wenn der gedeckte Bedarf in Wirklichkeit ständig und dauernd ist;

b) mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar eine Auslegung und Anwendung des nationalen Rechts durch das nationale Gericht, nach der eine Vorschrift, die die Umwandlung befristeter Arbeitsverträge im öffentlichen Sektor in unbefristete Arbeitsverträge verbietet, dahin auszulegen ist, dass im öffentlichen Sektor die Umwandlung eines befristeten Arbeitsvertrags oder ‑verhältnisses in einen unbefristeten Vertrag absolut und in jedem Fall verboten ist, auch wenn dieser Vertrag missbräuchlich als befristeter Vertrag geschlossen wurde, d. h., wenn der gedeckte Bedarf in Wirklichkeit „ständig und dauernd“ ist, und dass dem nationalen Gericht in einem solchen Fall nicht die Möglichkeit gelassen wird, den wahren Charakter des streitigen Arbeitsrechtsverhältnisses und dessen richtige Qualifizierung als unbefristeten Vertrag festzustellen? Oder aber ist dieses Verbot allein auf die befristeten Arbeitsverträge zu beschränken, die tatsächlich zur Deckung eines zeitweiligen, unvorhergesehenen, dringenden, außerordentlichen oder eines ähnlichen besonderen Bedarfs geschlossen worden sind, und nicht auf den Fall, dass die Verträge in Wirklichkeit zur Deckung eines „ständigen und dauernden“ Bedarfs geschlossen worden sind?

C – Rechtssache C-380/07

35. In der Rechtssache C-380/07 hat das vorlegende Gericht mit Beschluss vom 23. Juli 2007 sein Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof dieselben Fragen wie in der Rechtssache C-379/07 zur Vorabentscheidung vorgelegt(31) .

D – Verfahren vor dem Gerichtshof

36. Mit Beschluss vom 12. November 2007 hat der Präsident des Gerichtshofs die drei Rechtssachen C-378/07, C-379/07 und C-380/07 zu gemeinsamem schriftlichem und mündlichem Verfahren sowie zu gemeinsamer Entscheidung verbunden.

37. Vor dem Gerichtshof haben die Kläger der drei Ausgangsverfahren, die griechische Regierung und die Kommission der Europäischen Gemeinschaften schriftlich und mündlich Stellung genommen. Die Beklagten der drei Ausgangsverfahren und die italienische Regierung haben sich schriftlich geäußert.

V – Zulässigkeit der Vorabentscheidungsersuchen

38. In den schriftlichen Stellungnahmen einiger Verfahrensbeteiligter werden Zweifel an der Zulässigkeit der Vorlagefragen laut.

A – Zum generellen Meinungsstreit über das griechische Recht

39. Der erbitterte Meinungsstreit über die Anwendbarkeit und die Auslegung bestimmter Vorschriften des innerstaatlichen griechischen Rechts, insbesondere von Art. 8 Abs. 3 des Gesetzes Nr. 2112/1920, hat die griechische Regierung dazu verleitet, die Zulässigkeit des Vorabentscheidungsersuchens anzuzweifeln.

40. Diese Zweifel teile ich nicht. Die Darstellung des nationalen rechtlichen Rahmens in den Vorlagebeschlüssen ist hinreichend klar, um dem Gerichtshof eine sachdienliche Entscheidung zu ermöglichen. Allein diese Angaben des vorlegenden Gerichts zum nationalen Recht hat der Gerichtshof bei der Beantwortung des Vorabentscheidungsersuchens zugrunde zu legen, denn es steht ihm nicht zu, darüber zu befinden, wie nationale Vorschriften auszulegen sind oder ob ihre Auslegung durch das vorlegende Gericht richtig ist(32) . Der Umstand, dass die Stellungnahmen diverser Verfahrensbeteiligter mit der Rechtsauffassung des vorlegenden Gerichts nicht übereinstimmen, berührt somit nicht die Zulässigkeit des Vorabentscheidungsersuchens.

B – Zum Fehlen einer mehrfachen Befristung in der Rechtssache C-378/07

41. Die griechische Regierung und die Kommission weisen überdies darauf hin, dass es in der Rechtssache C-378/07 allein um die einmalige Befristung von Arbeitsverhältnissen gehe, wohingegen sich die Rahmenvereinbarung mit dem Missbrauch durch aufeinanderfolgende befristete Arbeitsverhältnisse befasse. Beide bezweifeln deshalb, dass eine Antwort auf die in der Rechtssache C-378/07 gestellten Vorlagefragen oder jedenfalls auf einen Teil von ihnen sachdienlich ist.

42. Auch diese Zweifel sind unbegründet. Es darf nämlich nicht übersehen werden, dass die Vorlagefragen in der Rechtssache C-378/07, ebenso wie die Vorlagefragen in den beiden anderen Rechtssachen, unter dem Blickwinkel des Verschlechterungsverbots (Paragraf 8 Nr. 3 der Rahmenvereinbarung) gestellt sind. Dass auch dieses Verschlechterungsverbot nur für den Arbeitnehmerschutz im Hinblick auf die mehrfache Befristung von Arbeitsverhältnissen gelten soll, lässt sich weder der Rahmenvereinbarung noch der bisherigen Rechtsprechung des Gerichtshofs unzweifelhaft entnehmen. Vor diesem Hintergrund erscheinen die Vorlagefragen in der Rechtssache C-378/07 jedenfalls nicht als offensichtlich unerheblich für die Entscheidung des Ausgangsrechtsstreits. In einem solchen Fall ist der Gerichtshof gehalten, die ihm gestellten Fragen zur Auslegung des Gemeinschaftsrechts zu beantworten(33) .

C – Zur Unanwendbarkeit der griechischen Übergangsbestimmung (Art. 11 des Präsidialdekrets Nr. 164/2004) in den Rechtssachen C-379/07 und C-380/07

43. Die italienische Regierung hält schließlich die zweite Vorlagefrage in den Rechtssachen C-379/07 und C-380/07 für hypothetisch und damit für unzulässig. Zur Begründung trägt sie vor, die durch die Übergangsbestimmung in Art. 11 des Präsidialdekrets Nr. 164/2004 eröffnete M öglichkeit der Umwandlung befristeter Arbeitsverträge in unbefristete sei tatbestandlich nicht auf die Ausgangsverfahren anwendbar.

44. Auch diese Auffassung überzeugt mich nicht. Zwar scheinen die Kläger der Ausgangsverfahren in den Rechtssachen C-379/07 und C-380/07 tatsächlich nicht in den tatbestandlichen Anwendungsbereich der Übergangsvorschrift von Art. 11 des Präsidialdekrets Nr. 164/2004 zu fallen. Doch zielt die zweite Frage des vorlegenden Gerichts in diesen beiden Rechtssachen gerade darauf ab, zu klären, ob es rechtens war, Arbeitnehmer wie die Kläger vom Anwendungsbereich jener Übergangsvorschrift auszunehmen. Es soll geklärt werden, ob auch diese Kläger kraft Gemeinschaftsrechts in den Genuss der Übergangsvorschrift kommen müssen, so dass ihre befristeten Arbeitsverträge in unbefristete umgewandelt werden können.

D – Zwischenergebnis

45. Damit sind die drei Vorabentscheidungsersuchen insgesamt zulässig.

VI – Inhaltliche Würdigung der Vorlagefragen

46. Mit seinem langen und umständlich formulierten Fragenkatalog begehrt das vorlegende Gericht im Wesentlichen Auskunft darüber, ob eine nationale Regelung wie die griechische im Einklang mit der Rahmenvereinbarung über befristete Arbeitsverträge steht. Insbesondere möchte der Monomeles Protodikeio Rethymnis wissen, ob es gegen das Verschlechterungsverbot gemäß Paragraf 8 Nr. 3 der Rahmenvereinbarung verstößt, wenn das Präsidialdekret Nr. 164/2004 für den öffentlichen Sektor von der früheren innerstaatlichen Rechtslage abweicht, namentlich von der durch Art. 8 Abs. 3 des Gesetzes Nr. 2112/1920 eröffneten Möglichkeit einer Umwandlung bzw. Umdeutung befristeter Arbeitsverträge in unbefristete.

47. Dabei baut das Vorabentscheidungsersuchen auf der Prämisse auf, dass Art. 8 Abs. 3 des Gesetzes Nr. 2112/1920 zum Zeitpunkt der Umsetzung der Richtlinie 1999/70 noch in Kraft war, dass er sowohl im privaten als auch im öffentlichen Sektor tatsächlich Anwendung fand(34) und dass auf seiner Grundlage eine Umwandlung bzw. Umdeutung befristeter Arbeitsverträge in unbefristete möglich war. All dies ist zwar zwischen den Beteiligten des vorliegenden Verfahrens heftig umstritten. Wie aber bereits erwähnt, ist für den Gerichtshof hinsichtlich des nationalen Rechts maßgeblich, was ihm das vorlegende Gericht mitteilt(35) . Dementsprechend gehe ich in meinem Antwortvorschlag auf die verschiedenen Vorlagefragen davon aus, dass die Annahmen des Monomeles Protodikeio Rethymnis zur Geltung und zum Regelungsgehalt von Art. 8 Abs. 3 des Gesetzes Nr. 2112/1920 zutreffend sind.

48. Aus Vereinfachungsgründen schlage ich vor, die Vorlagefragen nicht in der vom nationalen Gericht gewählten Reihenfolge zu beantworten, sondern sie nach Themen zu gruppieren und zusammenzufassen. Ich beginne mit denjenigen Fragen, die ganz allgemein die Reichweite des Verschlechterungsverbots sowie die Bedeutung des Begriffs der „gleichwertigen gesetzlichen Maßnahmen“ zum Gegenstand haben (vgl. dazu unten Abschnitt A.); im Anschluss daran widme ich mich den Fragen zur Vereinbarkeit einer Regelung wie der griechischen mit der Rahmenvereinbarung (vgl. unten Abschnitt B.), bevor ich mich den Folgen eines etwaigen Verstoßes gegen die Rahmenvereinbarung zuwende (vgl. unten Abschnitt C.).

A – Die Vorlagefragen zur Reichweite des Verschlechterungsverbots und zur Bedeutung des Begriffs der „gleichwertigen gesetzlichen Maßnahmen“

49. Mit der Reichweite des Verschlechterungsverbots und der Bedeutung des Begriffs der „gleichwertigen gesetzlichen Maßnahmen“ beschäftigen sich die erste und zweite Frage in der Rechtssache C-378/07 sowie die erste Frage in den Rechtssachen C-379/07 und C-380/07, die im Folgenden zusammen erörtert werden.

1. Der den Mitgliedstaaten verbleibende Umsetzungsspielraum bei Bestehen einer „gleichwertigen gesetzlichen Maßnahme“

50. Paragraf 5 Nr. 1 der Rahmenvereinbarung verpflichtet die Mitgliedstaaten, bestimmte Maßnahmen zur Vermeidung des Missbrauchs durch aufeinanderfolgende befristete Arbeitsverträge oder -verhältnisse zu ergreifen, „wenn keine gleichwertigen gesetzlichen Maßnahmen zur Missbrauchsverhinderung bestehen“.

51. Hierzu möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, welcher Spielraum einem Mitgliedstaat bei der Umsetzung der Richtlinie 1999/70 verbleibt, wenn sein innerstaatliches Recht bereits „gleichwertige gesetzliche Maßnahmen“ enthält. Hintergrund dieser Frage ist die Annahme des nationalen Richters, dass Art. 8 Abs. 3 des Gesetzes Nr. 2112/1920 als eine solche gleichwertige gesetzliche Maßnahme anzusehen sei – eine umstrittene Annahme, auf der jedoch sein gesamtes Vorabentscheidungsersuchen entscheidend beruht.

a) Der Begriff der gleichwertigen gesetzlichen Maßnahme

52. Die Rahmenvereinbarung definiert den Begriff der gleichwertigen gesetzlichen Maßnahme nicht. Grundsätzlich kann es sich somit um jegliche Vorschrift des nationalen Rechts handeln. Aus dem Ziel der Rahmenvereinbarung, Missbrauch durch aufeinanderfolgende befristete Arbeitsverträge und ‑verhältnisse zu verhindern, folgt lediglich, dass es sich um eine Bestimmung handeln muss, die in wirksamer Weise zur Missbrauchsverhinderung beiträgt(36) .

53. Damit eine Vorschrift des innerstaatlichen Rechts als gleichwertige gesetzliche Maßnahme anerkannt werden kann, muss sie nicht spezifisch zur Missbrauchsverhinderung erlassen worden sein, ebenso wenig muss sich ihr Anwendungsbereich allein mit aufeinanderfolgenden befristeten Arbeitsverträgen oder ‑verhältnissen befassen. Vielmehr genügt es, dass Anwendungsbereich und Regelungsgehalt der Vorschrift zumindest auch zur wirksamen Verhinderung der missbräuchlichen Verwendung aufeinanderfolgender befristeter Arbeitsverträge und ‑verhältnisse beitragen können.

54. Der Umstand allein, dass eine Vorschrift wie Art. 8 Abs. 3 des Gesetzes Nr. 2112/1920 nicht zwischen der einmaligen und der mehrmaligen Befristung eines Arbeitsverhältnisses unterscheidet, sondern scheinbar bereits ab der ersten Befristung Anwendung finden kann, steht also der Einstufung dieser Vorschrift als gleichwertige gesetzliche Maßnahme im Sinne von Paragraf 5 Nr. 1 der Rahmenvereinbarung nicht entgegen. Entscheidend ist, wie gesagt, nur, ob die Vorschrift nach ihrem Anwendungsbereich und Regelungsgehalt zu einer wirksamen Vermeidung des Missbrauchs durch aufeinanderfolgende befristete Arbeitsverträge oder ‑verhältnisse beitragen kann.

55. Dies im Einzelnen zu beurteilen, ist Sache des nationalen Richters. Dabei wird sich das vorlegende Gericht mit den höchst gegensätzlichen Einschätzungen auseinandersetzen müssen, wie sie im Verfahren vor dem Gerichtshof vorgetragen worden sind: Während die Kläger der Ausgangsverfahren davon ausgehen, dass die Möglichkeit der Umwandlung bzw. Umdeutung befristeter Arbeitsverträge in unbefristete eine abschreckende Wirkung entfaltet, bestreitet die griechische Regierung eine solche Wirkung für den öffentlichen Sektor; sie bringt vor, die finanziellen Lasten einer etwaigen Umwandlung von Arbeitsverträgen gingen dort zulasten der Allgemeinheit und seien somit – anders als im Privatsektor – nicht für einen konkreten Arbeitgeber spürbar.

b) Der den Mitgliedstaaten verbleibende Umsetzungsspielraum

56. Selbst im Fall des Bestehens gleichwertiger gesetzlicher Maßnahmen zur Missbrauchsverhinderung verlieren die Mitgliedstaaten nicht jeglichen Spielraum bei der Umsetzung der Richtlinie. Paragraf 5 Nr. 1 der Rahmenvereinbarung darf nicht etwa dahin verstanden werden, dass das nationale Arbeitsrecht auf seinem bisherigen Stand eingefroren sei und nicht mehr geändert werden dürfe. Vielmehr stellt diese Bestimmung lediglich klar, dass die Mitgliedstaaten im Rahmen der Umsetzung der Richtlinie 1999/70 keine neuen Maßnahmen zur Vermeidung von Missbrauch ergreifen müssen, wenn bereits das bestehende innerstaatliche Recht eine wirksame Missbrauchsverhinderung ermöglicht. Es steht dann also im Ermessen der Mitgliedstaaten, ob sie eine oder mehrere Maßnahmen im Sinne von Paragraf 5 Nr. 1 der Rahmenvereinbarung erlassen oder aber auf gleichwertige bestehende gesetzliche Maßnahmen zurückgreifen wollen(37) .

57. Dementsprechend bleibt es den Mitgliedstaaten unbenommen, auch weiterhin Regelungen auf dem Gebiet der befristeten Beschäftigung zu treffen, sofern diese im Einklang mit allen gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben stehen. Selbst eine umfassende Neuregelung des innerstaatlichen Rechts der befristeten Beschäftigung bleibt zulässig, solange sie zum einen die wirksame Vermeidung von Missbrauch ermöglicht (Paragrafen 1 Buchst. b in Verbindung mit 5 Nr. 1 der Rahmenvereinbarung) und zum anderen nicht gegen das Verschlechterungsverbot (Paragraf 8 Nr. 3 der Rahmenvereinbarung)(38) und das übrige Gemeinschaftsrecht(39) verstößt.

c) Zwischenergebnis

58. Zusammenfassend bleibt somit festzuhalten:

Auch wenn das innerstaatliche Recht bereits gleichwertige gesetzliche Maßnahmen zur Missbrauchsverhinderung im Sinne von Paragraf 5 Nr. 1 der Rahmenvereinbarung über befristete Arbeitsverträge im Anhang zur Richtlinie 1999/70 enthält, bleibt es den Mitgliedstaaten unbenommen, Regelungen auf dem Gebiet der befristeten Beschäftigung zu treffen, sofern diese im Einklang mit allen gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben stehen.

2. Das Verschlechterungsverbot

59. Gemäß Paragraf 8 Nr. 3 der Rahmenvereinbarung darf deren Umsetzung nicht als Rechtfertigung für die Senkung des allgemeinen Niveaus des Arbeitnehmerschutzes in dem von ihr erfassten Bereich dienen. Dieses Verbot wird gemeinhin als Verschlechterungsverbot bezeichnet(40) .

a) Der sachliche Anwendungsbereich des Verschlechterungsverbots

60. Speziell mit seiner zweiten Frage in der Rechtssache C-378/07 möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob das Verschlechterungsverbot allein für den Schutz von Arbeitnehmern im Fall von mehrfacher missbräuchlicher Befristung von Arbeitsverhältnissen gilt oder aber auch in Bezug auf eine etwaige Senkung des Arbeitnehmerschutzes im Fall der einmaligen bzw. erstmaligen missbräuchlichen Befristung eines Arbeitsverhältnisses Anwendung findet. Hintergrund dieser Frage ist der Umstand, dass die einmalige bzw. die erstmalige Befristung von Arbeitsverträgen nicht in den Schutzbereich des Präsidialdekrets Nr. 164/2004 zu fallen scheint.

61. Das Verschlechterungsverbot verbietet eine Senkung des allgemeinen Niveaus des Arbeitnehmerschutzes in dem von der Rahmenvereinbarung erfassten Bereich , der in Paragraf 2 der Rahmenvereinbarung definiert wird. Gemäß ihrem Paragrafen 2 Nr. 1 fallen in den Anwendungsbereich der Rahmenvereinbarung befristet beschäftigte Arbeitnehmer mit einem Arbeitsvertrag oder ‑verhältnis gemäß der gesetzlich, tarifvertraglich oder nach den Gepflogenheiten in jedem Mitgliedstaat geltenden Definition. Eine Einschränkung des Anwendungsbereichs dergestalt, dass die Rahmenvereinbarung nur für Arbeitnehmer mit aufeinanderfolgenden befristeten Arbeitsverhältnissen gelten würde, deutet sich weder in Paragraf 2 Nr. 1 noch in Paragraf 2 Nr. 2 an. Ebenso wenig ergibt sich eine solche Einschränkung aus der Definition des Begriffs des befristet beschäftigten Arbeitnehmers in Paragraf 3 Nr. 1 der Rahmenvereinbarung.

62. Zwar beschränkt sich speziell die Bestimmung des Paragrafen 5 Nr. 1 (in Verbindung mit Paragraf 1 Buchst. b) der Rahmenvereinbarung darauf, die Mitgliedstaaten zu konkreten Maßnahmen zur Vermeidung von Missbrauch durch aufeinanderfolgende befristete Arbeitsverträge oder ‑verhältnisse zu verpflichten(41) . Dies bedeutet jedoch keineswegs, dass auch alle anderen Bestimmungen der Rahmenvereinbarung, insbesondere das in Paragraf 8 Nr. 3 enthaltene Verschlechterungsverbot, sich nur mit aufeinanderfolgenden befristeten Arbeitsverträgen oder ‑verhältnissen befassen würden. Ein Blick auf die Definition des sachlichen und persönlichen Anwendungsbereichs der Rahmenvereinbarung in ihren Paragrafen 2 Nr. 1 und 3 Nr. 1 macht dies deutlich.

63. Der Anwendungsbereich der Rahmenvereinbarung im Allgemeinen und derjenige des Verschlechterungsverbots im Besonderen darf nicht eng ausgelegt werden(42) . Durch die Rahmenvereinbarung soll nämlich ein Beitrag zu einem besseren Gleichgewicht zwischen Flexibilität der Arbeitszeit und Sicherheit der Arbeitnehmer geleistet werden(43) . Darin kommen grundlegende Ziele der Sozialpolitik der Gemeinschaft zum Ausdruck, wie sie insbesondere in Art. 136 Abs. 1 EG niedergelegt sind, namentlich die Verbesserung der Lebens- und Arbeitsbedingungen sowie die Gewährleistung eines angemessenen sozialen Schutzes. Dieselben Ziele klingen auch schon in der Präambel des EU-Vertrags(44) und des EG-Vertrags(45) an, ebenso in der Gemeinschaftscharta der sozialen Grundrechte der Arbeitnehmer(46) und in der Europäischen Sozialcharta(47) . Sie sprechen für ein möglichst weites Verständnis der in der Rahmenvereinbarung niedergelegten Grundsätze und Verbote.

64. Vor diesem Hintergrund ist das Verschlechterungsverbot auch dann anzuwenden, wenn ein Mitgliedstaat sich entschließt, sein bislang günstigeres System des Arbeitnehmerschutzes auf den von der Rahmenvereinbarung verpflichtend vorgeschriebenen Mindestschutz zurückzuführen. Denn jede Absenkung des in einem Mitgliedstaat geltenden allgemeinen Niveaus des Arbeitnehmerschutzes in Bezug auf befristete Beschäftigung soll unter Beachtung der Vorgaben stattfinden, die sich aus Paragraf 8 Nr. 3 der Rahmenvereinbarung ergeben.

65. Schützt also das innerstaatliche Recht eines Mitgliedstaats Arbeitnehmer nicht nur im Fall der mehrfachen, sondern auch im Fall der einmaligen oder erstmaligen missbräuchlichen Befristung von Arbeitsverträgen oder ‑verhältnissen, so erstreckt sich das Verschlechterungsverbot gemäß Paragraf 8 Nr. 3 der Rahmenvereinbarung auch auf diesen Schutz(48) .

66. Der Vollständigkeit halber sei noch hinzugefügt, dass Paragraf 8 Nr. 3 der Rahmenvereinbarung keineswegs nur auf eine Senkung des Arbeitnehmerschutzes Anwendung findet, der in „gleichwertigen gesetzlichen Maßnahmen“ im Sinne von Paragraf 5 Nr. 1 der Rahmenvereinbarung niedergelegt ist. Zwar scheinen das vorlegende Gericht und einige Verfahrensbeteiligte eine solche Wechselbeziehung zu unterstellen, aber weder der Wortlaut noch das Ziel und der Regelungszusammenhang von Paragraf 8 Nr. 3 deuten auf eine derartige Einschränkung seines sachlichen Anwendungsbereichs hin. Am Maßstab des Verschlechterungsverbots lässt sich vielmehr der gesamte im nationalen Recht vorgesehene Schutz für befristet Beschäftigte messen, gleichviel, ob er weiter geht oder aber hinter dem zurückbleibt, was der Standard einer gleichwertigen gesetzlichen Maßnahme zur Missbrauchsverhinderung gemäß Paragraf 5 Nr. 1 erfordern würde.

b) Die Tragweite des Verschlechterungsverbots

67. Dem weiten sachlichen Anwendungsbereich von Paragraf 8 Nr. 3 der Rahmenvereinbarung, wie ich ihn soeben beschrieben habe(49), steht allerdings ein relativ bescheidener Regelungsgehalt gegenüber. Denn inhaltlich besagt das Verschlechterungsverbot lediglich, dass die Umsetzung der Rahmenvereinbarung nicht als Rechtfertigung für die Senkung des allgemeinen Niveaus des Arbeitnehmerschutzes dienen darf. Daraus folgt Zweierlei.

68. Erstens ist eine Verminderung des den Arbeitnehmern im Hinblick auf befristete Arbeitsverträge garantierten Schutzes nicht als solche durch die Rahmenvereinbarung verboten; eine derartige Verminderung bleibt vielmehr zulässig, wenn sie in keinem Zusammenhang mit der Umsetzung dieser Rahmenvereinbarung steht(50) . Damit handelt es sich beim Verschlechterungsverbot des Paragrafen 8 Nr. 3 nicht um eine Stillhalteklausel, die eine Senkung des zur Zeit der Umsetzung der Richtlinie 1999/70 im nationalen Recht bestehenden Schutzniveaus absolut verbieten würde. Den Mitgliedstaaten und Sozialpartnern bleibt es weiterhin erlaubt, eigenständige gesetzgeberische oder tarifvertragliche Entscheidungen auf dem Gebiet des Rechts der befristeten Beschäftigung zu treffen; solche Entscheidungen müssen lediglich unabhängig von der Umsetzung der Rahmenvereinbarung in transparenter Weise getroffen werden und dürfen selbstverständlich auch zu keinem Verstoß gegen das sonstige Gemeinschaftsrecht führen, insbesondere zu keiner Unterschreitung des von der Rahmenvereinbarung angestrebten Mindestschutzes(51) .

69. Zweitens bezieht sich das Verschlechterungsverbot des Paragrafen 8 Nr. 3 der Rahmenvereinbarung allein auf eine Senkung des allgemeinen Niveaus des Arbeitnehmerschutzes im Hinblick auf befristete Beschäftigung. Der Abschaffung oder Abschwächung einer spezifischen Maßnahme des Arbeitnehmerschutzes steht das Verschlechterungsverbot also nicht entgegen, es sei denn, dadurch würde sich das Schutzniveau für befristet Beschäftigte insgesamt verringern. Es ist nicht ausgeschlossen, dass eine den Arbeitnehmerschutz verringernde Maßnahme im Vergleich zum allgemeinen Schutzniveau nur unwesentlich ins Gewicht fällt oder dass sie mit anderen, den Arbeitnehmerschutz verbessernden Maßnahmen einhergeht und durch diese ausgeglichen wird, so dass es insgesamt zu keiner Senkung des allgemeinen Schutzniveaus kommt.

70. Überträgt man dies auf einen Fall wie den vorliegenden, so ist Folgendes anzumerken.

71. Ob die vom nationalen Gericht in den Vordergrund gestellte Abschaffung des Art. 8 Abs. 3 des Gesetzes Nr. 2112/1920 für den öffentlichen Sektor schon vor der Umsetzung der Richtlinie 1999/70 wirksam wurde oder erst anlässlich dieser Umsetzung, lässt sich anhand der hier verfügbaren Informationen zum nationalen rechtlichen Rahmen nicht zweifelsfrei klären. Fest steht allerdings, dass bereits das Gesetz Nr. 2190/1994 für den öffentlichen Sektor in Griechenland ein Verbot der Umwandlung befristeter Arbeitsverträge in unbefristete aufstellte(52) . Dieser Umstand deutet darauf hin, dass jedenfalls der Grundstein für die Abschaffung von Art. 8 Abs. 3 des Gesetzes Nr. 2112/1920 für den öffentlichen Sektor schon weit vor dem Inkrafttreten der Richtlinie 1999/70 gelegt wurde und diese Abschaffung somit auf einer eigenständigen Entscheidung des griechischen Gesetzgebers beruhte, die nichts mit der Umsetzung der Richtlinie 1999/70 zu tun hatte.

72. Auf jeden Fall kann aber die Abschaffung von Art. 8 Abs. 3 des Gesetzes Nr. 2112/1920 nur dann gegen das Verschlechterungsverbot verstoßen, wenn sie so stark ins Gewicht fällt, dass aus ihr eine Senkung des allgemeinen Niveaus des Arbeitnehmerschutzes im Hinblick auf die befristete Beschäftigung resultiert. Dies zu beurteilen ist Aufgabe des vorlegenden Gerichts. Dabei wird der nationale Richter sich auch mit der Frage auseinandersetzen müssen, ob andere, den Arbeitnehmerschutz verbessernde Maßnahmen die Abschaffung von Art. 8 Abs. 3 des Gesetzes Nr. 2112/1920 ausgeglichen haben(53) .

73. Ohne Bedeutung ist in diesem Zusammenhang der Umstand, dass einige der zwischen den Beteiligten umstrittenen Änderungen des griechischen Rechts – insbesondere die Einführung des neuen Art. 103 Abs. 8 der griechischen Verfassung – während der Frist zur Umsetzung der Richtlinie 1999/70 erfolgten(54) . Zwar dürfen die Mitgliedstaaten die Verwirklichung der Ziele einer Richtlinie während ihrer Umsetzungsfrist nicht ernsthaft gefährden(55), doch können diesem allgemeinen Frustrationsverbot keine weiter gehenden Anforderungen entnommen werden als den besonderen, in der Rahmenvereinbarung selbst enthaltenen Regelungen, insbesondere dem Verschlechterungsverbot.

c) Zwischenergebnis

74. Als Zwischenergebnis bleibt somit festzuhalten:

Der Anwendungsbereich des Verschlechterungsverbots gemäß Paragraf 8 Nr. 3 der Rahmenvereinbarung über befristete Arbeitsverträge ist nicht auf den Schutz der Arbeitnehmer vor Missbrauch durch aufeinanderfolgende befristete Arbeitsverträge oder ‑verhältnisse beschränkt. Eine nationale Regelung, mit der lediglich eine spezifische Maßnahme des Arbeitnehmerschutzes abgeschafft oder abgeschwächt wird, fällt nicht unter das Verbot des Paragrafen 8 Nr. 3 der Rahmenvereinbarung über befristete Arbeitsverträge, es sei denn, dadurch würde das allgemeine Niveau des Arbeitnehmerschutzes für befristet Beschäftigte insgesamt gesenkt.

B – Die Vorlagefragen zur Vereinbarkeit einer Regelung wie der griechischen mit der Rahmenvereinbarung

75. Die im Folgenden erörterten Vorlagefragen (dritte, vierte und sechste Frage in der Rechtssache C-378/07 sowie zweite, dritte und fünfte Frage in den Rechtssachen C-379/07 und C-380/07) zielen konkret auf die Vereinbarkeit einer Regelung wie des griechischen Präsidialdekrets Nr. 164/2004 mit der Rahmenvereinbarung ab.

1. Verschlechterungsverbot im Hinblick auf die Sanktionen bei missbräuchlicher Befristung von Arbeitsverhältnissen

76. Mit seiner dritten und vierten Frage in der Rechtssache C-378/07 sowie mit seiner zweiten und dritten Frage in den Rechtssachen C-379/07 und C-380/07 möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob eine Rechtsänderung wie die in Griechenland für den öffentlichen Sektor eingetretene gegen das Verschlechterungsverbot gemäß Paragraf 8 Nr. 3 der Rahmenvereinbarung verstößt. Dabei zielt das vorlegende Gericht auf einen Vergleich des Niveaus des Arbeitnehmerschutzes im Anwendungsbereich des Dekrets Nr. 164/2004 mit demjenigen im Anwendungsbereich von Art. 8 Abs. 3 des Gesetzes Nr. 2112/1920 ab.

77. Letztlich geht es dabei um die Frage, ob der griechische Gesetzgeber gegen das Verschlechterungsverbot verstoßen hat, als er für den öffentlichen Sektor die ursprünglich bestehende Möglichkeit der ex tunc wirkenden Umdeutung befristeter Arbeitsverträge in unbefristete abschaffte bzw. sie – für Altverträge – nur noch unter sehr eingeschränkten Voraussetzungen und auch nur noch mit Ex-nunc -Wirkung zuließ (Art. 5 bis 7 und 11 des Präsidialdekrets Nr. 164/2004). Ferner wirft speziell die Rechtssache C‑378/07 das Problem auf, ob das Verschlechterungsverbot den griechischen Gesetzgeber daran hindern konnte, die einmalige bzw. die erstmalige Befristung von Arbeitsverträgen gänzlich vom Schutzbereich des Präsidialdekrets Nr. 164/2004 auszunehmen.

78. Der Gerichtshof kann zu diesen Problemen nicht letztverbindlich Stellung nehmen, weil ihre Lösung die Auslegung innerstaatlichen Rechts erfordert, für die ausschließlich der nationale Richter zuständig ist(56) . Jedoch kann der Gerichtshof dem vorlegenden Gericht alle sachdienlichen Hinweise zur Auslegung und Anwendung des gemeinschaftsrechtlichen Verschlechterungsverbots und der sonstigen Vorgaben der Rahmenvereinbarung geben(57) .

79. Hervorzuheben ist zunächst, dass die streitigen Veränderungen im griechischen Recht durch das Präsidialdekret Nr. 164/2004 nur eine spezifische Maßnahme des Arbeitnehmerschutzes bei befristeter Beschäftigung betreffen, nämlich die Möglichkeit der Umwandlung bzw. Umdeutung befristeter Arbeitsverträge in unbefristete.

80. Von einer Verschlechterung im Sinne des Paragrafen 8 Nr. 3 der Rahmenvereinbarung kann aber, wie schon bemerkt(58), überhaupt nur dann die Rede sein, wenn eine Änderung der anwendbaren Bestimmungen eine Senkung des allgemeinen Niveaus des Arbeitnehmerschutzes im Hinblick auf die befristete Beschäftigung zur Folge hat. Hingegen steht das Verschlechterungsverbot der Abschaffung oder Abschwächung einer spezifischen Maßnahme des Arbeitnehmerschutzes nicht entgegen, es sei denn, dadurch würde sich das Niveau des Arbeitnehmerschutzes insgesamt verringern.

81. Zugegebenermaßen schränkt das Präsidialdekret Nr. 164/2004 im öffentlichen Sektor die Möglichkeit der Umwandlung befristeter Arbeitsverträge in unbefristete stark ein bzw. schafft diese Möglichkeit für die Zukunft sogar gänzlich ab. Ferner bestehen nunmehr für Missbrauchsfälle nach der Einschätzung des nationalen Richters keine der Umwandlung gleichwertigen Sanktionen mehr. Insbesondere ist nach Ansicht des vorlegenden Gerichts die Zahlung des Arbeitsentgelts und einer Entlassungsentschädigung (Art. 7 des Präsidialdekrets Nr. 164/2004) unabhängig von einem etwaigen Missbrauch stets vorgeschrieben und stellt keine spezifische Missbrauchssanktion dar. Ergänzend hierzu weisen ferner die Kläger der Ausgangsverfahren darauf hin, dass auch die strafrechtliche und disziplinarrechtliche Verfolgung der für einen Missbrauch Verantwortlichen in Griechenland kaum praktische Relevanz habe.

82. In einer solchen Situation liegt die Schlussfolgerung nahe, dass das innerstaatliche Recht seit dem Inkrafttreten des Präsidialdekrets Nr. 164/2004 weniger wirksame Sanktionen für den Missbrauch befristeter Beschäftigung im Bereich des öffentlichen Dienstes enthält, als dies nach der vom vorlegenden Gericht geschilderten früheren Rechtslage der Fall war.

83. Dennoch liegt darin nicht zwingend eine Senkung des allgemeinen Niveaus des Arbeitnehmerschutzes, wie Paragraf 8 Nr. 3 der Rahmenvereinbarung sie in Bezug auf befristete Beschäftigung zum Gegenstand hat.

84. Zum einen betrifft nämlich die durch das Präsidialdekret Nr. 164/2004 bewirkte Reform nicht allgemein die befristet beschäftigten Arbeitnehmer in Griechenland, sondern nur eine ganz bestimmte Gruppe von ihnen, namentlich die befristet Beschäftigten im öffentlichen Sektor Griechenlands. Was speziell in der Rechtssache C‑378/07 den Ausschluss der einmaligen bzw. erstmaligen Befristung von Arbeitsverträgen aus dem Schutzbereich des Präsidialdekrets Nr. 164/2004 anbelangt, so ist gar nur ein Teilbereich der befristeten Beschäftigung im öffentlichen Sektor von dieser Maßnahme betroffen. Schon dies spricht gegen die Annahme einer Senkung des allgemeinen Niveaus des Arbeitnehmerschutzes bei befristeter Beschäftigung.

85. Zum anderen kann eine Abschwächung des innerstaatlichen Rechts auf der Seite der Sanktionen durch neu geschaffene Maßnahmen der Prävention im Sinne von Paragraf 5 Nr. 1 der Rahmenvereinbarung ausgeglichen werden. So führt das Präsidialdekret Nr. 164/2004 in seinen Art. 5 und 6 verschiedene Maßnahmen zur Verhinderung des Missbrauchs befristeter Beschäftigung im öffentlichen Sektor neu ein: das Erfordernis eines sachlichen Grundes, Vorschriften über die maximal zulässige Dauer aufeinanderfolgender Arbeitsverträge oder ‑verhältnisse sowie Vorschriften über die zulässige Zahl der Verlängerungen solcher Verträge oder Verhältnisse.

86. In einer derartigen Neuregelung kommt eine Verschiebung der Gewichte von der Missbrauchssanktion hin zur Missbrauchsprävention zum Ausdruck, die nicht zwingend zu einer Verschlechterung des allgemeinen Niveaus des Arbeitnehmerschutzes im Sinne von Paragraf 8 Nr. 3 der Rahmenvereinbarung führen muss. Immerhin setzten auch die europäischen Sozialpartner in der Rahmenvereinbarung den Schwerpunkt bei der Missbrauchsvermeidung, und zwar im Hinblick auf aufeinanderfolgende befristete Arbeitsverträge und ‑verhältnisse. Dies zeigt nicht zuletzt ein Blick auf Paragraf 1 Buchst. b, wo von der Schaffung eines Rahmens die Rede ist, der Missbrauch durch aufeinanderfolgende befristete Arbeitsverträge und ‑verhältnisse verhindert.

87. Auch in Paragraf 5 der Rahmenvereinbarung wird deutlich, dass aus Sicht des Gemeinschaftsrechts das Hauptaugenmerk auf der Missbrauchsvermeidung liegt: Die Mitgliedstaaten sind gemäß Paragraf 5 Nr. 1 verpflichtet, mindestens eine der dort vorgesehenen Maßnahmen zur Vermeidung von Missbräuchen zu ergreifen, soweit sie nicht ohnehin über gleichwertige gesetzliche Maßnahmen verfügen. Nicht verpflichtend vorgeschrieben sind hingegen konkrete Sanktionen für Missbräuche. Selbst die in Paragraf 5 Nr. 2 Buchst. b der Rahmenvereinbarung ausdrücklich genannte Sanktion der Umwandlung befristeter Arbeitsverträge oder ‑verhältnisse in unbefristete ist durch den einleitenden Zusatz „gegebenenfalls“ in das Ermessen der Mitgliedstaaten gestellt: Das innerstaatliche Recht kann also eine solche Sanktion vorsehen, es kann aber ebenso gut auf andere Sanktionen zurückgreifen, immer vorausgesetzt, es bestehen insgesamt wirksame Maßnahmen zur Verhinderung und gegebenenfalls zur Ahndung von Missbräuchen(59) .

88. Vor diesem Hintergrund bin ich der Auffassung, dass man in einem Fall wie dem vorliegenden nicht notwendigerweise eine Senkung des allgemeinen Schutzniveaus für befristet Beschäftigte im Sinne von Paragraf 8 Nr. 3 der Rahmenvereinbarung annehmen kann.

89. Unabhängig von ihrer Vereinbarkeit mit dem Verschlechterungsverbot muss aber jede einzelne Veränderung des Arbeitnehmerschutzes bei befristeter Beschäftigung mit den sonstigen Bestimmungen der Rahmenvereinbarung sowie mit dem übrigen Gemeinschaftsrecht vereinbar sein. Selbst wenn also das Präsidialdekret Nr. 164/2004 zu keiner Senkung des allgemeinen Niveaus des Arbeitnehmerschutzes für befristet Beschäftigte im Sinne von Paragraf 8 Nr. 3 der Rahmenvereinbarung geführt hat, darf die durch jenes Präsidialdekret bewirkte Abschwächung der Sanktionen für den Missbrauch befristeter Beschäftigung auf keinen Fall den Mindeststandard unterschreiten, den das Gemeinschaftsrecht für den Schutz befristet Beschäftigter vorgibt.

90. Mag auch die Rahmenvereinbarung, wie soeben erörtert, in ihrem Paragrafen 5 den Schwerpunkt auf Missbrauchsprävention legen, so bleiben doch die Mitgliedstaaten verpflichtet, für den Fall des tatsächlichen Eintritts eines Missbrauchs angemessene Sanktionen vorzusehen(60) . Dabei obliegt es zwar den Mitgliedstaaten bzw. den Sozialpartnern, die jeweiligen Sanktionen zu definieren und auszugestalten(61), doch muss sichergestellt sein, dass Verstöße gegen das Gemeinschaftsrecht nach ähnlichen sachlichen und verfahrensrechtlichen Regeln geahndet werden wie nach Art und Schwere gleiche Verstöße gegen nationales Recht, wobei die Sanktion jedenfalls wirksam, verhältnismäßig und abschreckend sein muss(62) .

91. Ist es also zu einem Missbrauch gekommen, so muss eine Maßnahme, die effektive und gleichwertige Garantien für den Schutz der Arbeitnehmer bietet, angewendet werden können, um diesen Missbrauch angemessen zu ahnden und die Folgen des Verstoßes gegen das Gemeinschaftsrecht zu beseitigen(63) . Der Rahmenvereinbarung, insbesondere ihrem Paragrafen 5 Nr. 2 Buchst. b, lässt sich diesbezüglich nur entnehmen, dass die Umwandlung befristeter Arbeitsverträge oder ‑verhältnisse in unbefristete eine denkbare Sanktion ist(64) ; dies schließt aber andere Arten von Sanktionen nicht aus.

92. Bei der Beurteilung der Wirksamkeit der Sanktionen, wie sie speziell für den griechischen öffentlichen Dienst durch Art. 7 des Präsidialdekrets Nr. 164/2004 ausgestaltet wurden, wird das vorlegende Gericht u. a. auch zu prüfen haben, ob für die betroffenen Arbeitnehmer ein Anreiz besteht, die ihnen eingeräumten Rechte auch tatsächlich in Anspruch zu nehmen und durchzusetzen. So könnten Arbeitnehmer, deren Arbeitsverhältnisse missbräuchlich befristet wurden, versucht sein, einen solchen Missbrauch dennoch zu dulden, in der Hoffnung, auch in Zukunft weiter im öffentlichen Sektor beschäftigt zu werden und dadurch sozial abgesichert zu sein. Aus Angst, künftig keine – und sei es auch befristete – Arbeitsverträge mehr zu erhalten, könnten manche Arbeitnehmer davon absehen, ihre Ansprüche auf Entlassungsentschädigung geltend zu machen oder die für die missbräuchliche Praxis Verantwortlichen im Hinblick auf eine disziplinarische oder strafrechtliche Verfolgung anzuzeigen.

93. Zusammenfassend gilt deshalb:

Die Abschaffung oder Abschwächung einer Sanktion für den Missbrauch befristeter Arbeitsverträge oder ‑verhältnisse in Bezug auf eine bestimmte Kategorie von befristet Beschäftigten verstößt nicht gegen Paragraf 8 Nr. 3 der Rahmenvereinbarung über befristete Arbeitsverträge, wenn sie durch eine gleichzeitige Verstärkung der Maßnahmen zur Missbrauchsverhinderung ausgeglichen wird. Nichtsdestoweniger bleiben die Mitgliedstaaten verpflichtet, für den Fall des Missbrauchs wirksame, verhältnismäßige und abschreckende Sanktionen einzuführen bzw. beizubehalten.

2. Zum Begriff des sachlichen Grundes im Sinne von Paragraf 5 Nr. 1 Buchst. a der Rahmenvereinbarung

94. Mit seiner Frage 6 Buchst. a in der Rechtssache C-378/07 sowie mit seiner Frage 5 Buchst. a in den Rechtssachen C-379/07 und C-380/07 begehrt das vorlegende Gericht Auskunft über die Auslegung des Begriffs des sachlichen Grundes im Sinne von Paragraf 5 Nr. 1 Buchst. a der Rahmenvereinbarung. Im Kern möchte der nationale Richter wissen, ob der bloße Umstand, dass eine gesetzliche Vorschrift als Grundlage für die Befristung eines Arbeitsverhältnisses verwendet wurde, einen sachlichen Grund im Sinne der Rahmenvereinbarung darstellen kann, selbst wenn die Anforderungen dieser gesetzlichen Vorschrift nicht erfüllt waren.

95. Bei vordergründiger Betrachtung wirft diese Frage ein Problem auf, mit dem sich bereits das Urteil Adeneler befasst hat. In jener Rechtssache erkannte der Gerichtshof für Recht, dass eine innerstaatliche Vorschrift, die sich darauf beschränkt, den Rückgriff auf aufeinanderfolgende befristete Arbeitsverträge allgemein und abstrakt durch Gesetz oder Verordnung zuzulassen, keine ausreichende Rechtfertigung für diese Art der Beschäftigung darstellt. Vielmehr muss die nationale Regelung sicherstellen, dass der Rückgriff auf aufeinanderfolgende befristete Arbeitsverträge durch konkrete Gesichtspunkte gerechtfertigt wird, die vor allem mit der betreffenden Tätigkeit und den Bedingungen ihrer Ausübung zusammenhängen(65) .

96. Tatsächlich geht es dem nationalen Richter aber im vorliegenden Fall gar nicht darum, dass die Rechtsgrundlage für die Befristung der hier streitigen Arbeitsverhältnisse zu allgemein und zu unbestimmt gewesen sei. Vielmehr geht er davon aus, dass die – durchaus detaillierten – gesetzlichen Anforderungen für eine Befristung hier schlichtweg nicht eingehalten wurden. So seien die Befristungen jeweils auf Vorschriften gestützt worden, welche die „Deckung eines saisonalen, regelmäßig wiederkehrenden, zeitweiligen, außerordentlichen oder zusätzlichen sozialen Bedarfs“ erlaubten(66), wohingegen es sich in Wirklichkeit um einen „ständigen und dauernden Bedarf“ gehandelt habe.

97. Dazu ist zunächst anzumerken, dass allein der nationale Richter für die Auslegung innerstaatlichen Rechts und dessen Anwendung auf den Einzelfall zuständig ist(67) . Der Gerichtshof hat jedoch die Aufgabe, sachdienliche Angaben zu den Vorgaben des Gemeinschaftsrechts zu machen(68), im vorliegenden Fall insbesondere zu jenen der Rahmenvereinbarung.

98. Nach der Rahmenvereinbarung bedarf die Befristung von Arbeitsverträgen oder ‑verhältnissen nicht zwingend eines sachlichen Grundes. Zwar geht die Rahmenvereinbarung davon aus, dass befristete Beschäftigung einen Ausnahmecharakter hat(69) und dass die aus objektiven Gründen erfolgende Inanspruchnahme befristeter Arbeitsverträge hilft, Missbrauch zu vermeiden(70) . Nichtsdestoweniger stellt es die Rahmenvereinbarung letztlich ins Ermessen der Mitgliedstaaten, welche der drei in Paragraf 5 Nr. 1 Buchst. a bis c genannten Maßnahmen sie ergreifen wollen(71), vorausgesetzt, die ergriffenen Maßnahmen sind verbindlich und erlauben es, Missbräuche effektiv zu verhindern(72) .

99. Ein Mitgliedstaat muss sich deshalb nicht notwendigerweise für die erste der drei in Paragraf 5 Nr. 1 der Rahmenvereinbarung zur Auswahl gestellten Maßnahmen – das Erfordernis sachlicher Gründe – entscheiden. Nichts hindert ihn daran, statt sachlicher Gründe lediglich die maximale Gesamtdauer für aufeinanderfolgende Arbeitsverhältnisse oder die maximal zulässige Anzahl der Verlängerungen befristeter Arbeitsverhältnisse festzulegen, um Missbräuchen auf diese Weise vorzubeugen(73) .

100. Erst recht sind die Mitgliedstaaten nach der Rahmenvereinbarung nicht verpflichtet, bereits für die erstmalige oder für die einmalige Befristung von Arbeitsverhältnissen oder ‑verträgen das Erfordernis eines sachlichen Grundes aufzustellen. Denn Paragraf 5 Nr. 1 Buchst. a der Rahmenvereinbarung beschäftigt sich allein mit der Definition sachlicher Gründe, die die Verlängerung befristeter Arbeitsverträge oder ‑verhältnisse rechtfertigen können; es geht, mit anderen Worten, um Fälle der mehrfachen Befristung von Arbeitsverhältnissen.

101. Ergreift aber ein Mitgliedstaat die in Paragraf 5 Nr. 1 Buchst. a der Rahmenvereinbarung vorgesehene Maßnahme und definiert sachliche Gründe, die – jedenfalls auch – die Verlängerung befristeter Arbeitsverträge oder ‑verhältnisse rechtfertigen können oder sollen, so trifft ihn gemäß Art. 249 Abs. 3 EG die Pflicht, sein Ermessen im Einklang mit den Zielen der Richtlinie 1999/70 und der ihr beigefügten Rahmenvereinbarung auszuüben(74) .

102. Die Definition solcher sachlichen Gründe muss nach der Rechtsprechung an genau bezeichnete, konkrete Umstände anknüpfen, die eine bestimmte Tätigkeit kennzeichnen und daher in diesem speziellen Zusammenhang die Verwendung aufeinanderfolgender befristeter Arbeitsverträge rechtfertigen können. Derartige Umstände können sich etwa aus der besonderen Art der Aufgaben ergeben, zu deren Erfüllung diese Verträge geschlossen worden sind, ferner aus deren Wesensmerkmalen oder gegebenenfalls aus der Verfolgung eines legitimen sozialpolitischen Ziels durch einen Mitgliedstaat(75) .

103. Die vom vorlegenden Gericht zitierten innerstaatlichen Vorschriften der Gesetze Nr. 2190/1994, Nr. 2527/1997 und Nr. 3250/2004 legen – jeweils mit ähnlichen Formulierungen – konkret die Gründe fest, aus denen befristete Beschäftigungsverhältnisse abgeschlossen werden können. Es handelt sich, wie bereits erwähnt, um die Deckung eines saisonalen oder zeitweiligen Bedarfs (Art. 21 Abs. 1 des Gesetzes Nr. 2190/1994) bzw. um die Bewältigung des Bedarfs an einer zusätzlichen Versorgung der Bürger (Art. 1 des Gesetzes Nr. 3250/2004), im Gegensatz zur Deckung eines ständigen und dauernden Bedarfs (Art. 6 Abs. 1 des Gesetzes Nr. 2527/1997).

104. Im Kern folgt nach Angaben des vorlegenden Gerichts aus den zitierten Vorschriften sowie allgemein aus der griechischen Rechtsprechung, dass im öffentlichen Dienst der Abschluss befristeter Arbeitsverträge nur zur Deckung eines zeitweiligen Bedarfs, nicht aber zur Deckung eines ständigen und dauernden Bedarfs zulässig ist.

105. Zweifelsohne kann ein lediglich zeitweiliger Bedarf des Arbeitgebers einen sachlichen Grund im Sinne von Paragraf 5 Nr. 1 Buchst. a der Rahmenvereinbarung darstellen, der grundsätzlich geeignet ist, die Befristung von Arbeitsverhältnissen zu rechtfertigen. Besonders offensichtlich ist dies etwa bei der Saisonarbeit und der Ausführung bestimmter, zeitlich und sachlich begrenzter Projekte der Fall, soweit diese für den Arbeitgeber zu einer Spitzenbelastung führen und mit ihnen kein dauerhafter Arbeitsanfall einhergeht.

106. Wird allerdings der zeitweilige Bedarf des Arbeitgebers in diesem Sinne durch Gesetzesvorschriften als sachlicher Grund für Befristungen definiert, so müssen alle nationalen Stellen – einschließlich der Verwaltung und der Gerichte – in ihrem jeweiligen Zuständigkeitsbereich eine richtlinienkonforme Anwendung eben dieser Gesetzesvorschriften sicherstellen, damit sie in wirksamer Weise zu einer Verhinderung von Missbräuchen führen können(76) .

107. Es widerspräche dem Ziel der Missbrauchsverhinderung, das Paragraf 5 Nr. 1 Buchst. a der Rahmenvereinbarung zugrunde liegt, wenn die besagten Gesetzesvorschriften in der Praxis in ihr Gegenteil verkehrt würden und selbst dort noch als Grundlage für eine Befristung von Arbeitsverhältnissen herhalten könnten, wo in Wirklichkeit nicht ein zeitweiliger Bedarf, sondern ein feststehender und dauerhafter Bedarf des Arbeitgebers gedeckt wird.

108. Zusammenfassend gilt:

Definiert ein Mitgliedstaat in Vorschriften seines innerstaatlichen Rechts sachliche Gründe im Sinne von Paragraf 5 Nr. 1 Buchst. a der Rahmenvereinbarung über befristete Arbeitsverträge, so obliegt es in jedem Einzelfall den nationalen Stellen, in ihrem jeweiligen Zuständigkeitsbereich eine richtlinienkonforme Anwendung jener Vorschriften zu gewährleisten, so dass der Missbrauch durch aufeinanderfolgende befristete Arbeitsverträge oder ‑verhältnisse wirksam verhindert werden kann.

3. Zum Verbot der Umwandlung befristeter Arbeitsverhältnisse in unbefristete im griechischen öffentlichen Dienst

109. Mit seiner Frage 6 Buchst. b in der Rechtssache C-378/07 sowie mit der Frage 5 Buchst. b in den Rechtssachen C-379/07 und C-380/07 möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob ein für den öffentlichen Sektor bestehendes absolutes Verbot der Umwandlung befristeter Arbeitsverträge oder ‑verhältnisse in unbefristete mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar ist.

110. Hintergrund dieser Frage ist ein entsprechendes Verbot, das der griechische Gesetzgeber für den öffentlichen Sektor eingeführt hat, und zwar zum einen in Art. 21 des Gesetzes Nr. 2190/1994 und zum anderen im neu eingefügten Art. 103 Abs. 8 der griechischen Verfassung.

111. Mit diesem Verbot – jedenfalls mit seiner einfachgesetzlichen Ausprägung in Art. 21 des Gesetzes Nr. 2190/1994 – war der Gerichtshof bereits im Urteil Adeneler befasst. Damals befand er für Recht, dass die Rahmenvereinbarung der Anwendung einer nationalen Regelung entgegensteht, die im Missbrauchsfall nur im öffentlichen Sektor die Umwandlung aufeinanderfolgender befristeter Arbeitsverträge in einen unbefristeten Vertrag uneingeschränkt verbietet(77) .

112. Allerdings gilt jene Feststellung im Urteil Adeneler ausdrücklich nur „unter den im Ausgangsverfahren gegebenen Umständen“, die sich im Wesentlichen wie folgt zusammenfassen lassen:

– Es handelte sich um aufeinanderfolgende befristete Arbeitsverträge, die tatsächlich einen „ständigen und dauernden Bedarf“ des Arbeitgebers decken sollten und als missbräuchlich anzusehen waren(78) .

– Jene Arbeitsverträge betrafen den Zeitraum zwischen Mai 2001 und September 2003(79), liefen also noch vor Inkrafttreten des Präsidialdekrets Nr. 164/2004 aus.

– Nach den dem Gerichtshof seinerzeit vorliegenden Informationen enthielt das innerstaatliche Recht im öffentlichen Sektor – zumindest bis zum Inkrafttreten des Präsidialdekrets Nr. 164/2004 – keine andere effektive Maßnahme, um den Missbrauch durch aufeinanderfolgende befristete Arbeitsverträge zu verhindern und gegebenenfalls zu ahnden(80) .

113. Angesichts dieser besonderen Umstände darf aus dem Urteil Adeneler nicht vorschnell geschlossen werden, das in Griechenland im öffentlichen Sektor geltende Verbot der Umwandlung befristeter Arbeitsverhältnisse in unbefristete verstoße auch heute noch gegen die Rahmenvereinbarung. Zugegebenermaßen geht das vorlegende Gericht auch im vorliegenden Fall davon aus, dass die Befristung der Arbeitsverträge der Kläger der Ausgangsverfahren missbräuchlich war, weil sie in Wirklichkeit der Deckung eines ständigen und dauernden Bedarfs diente. Der nationale Richter wird aber darüber hinaus eingehend zu prüfen haben, ob auch die übrigen Umstände der Ausgangsverfahren tatsächlich noch mit denen vergleichbar sind, die seinerzeit dem Urteil Adeneler zugrunde lagen.

114. Insbesondere obliegt es ihm, zu beurteilen, ob das griechische Recht nicht inzwischen andere effektive Maßnahmen kennt, um den Missbrauch durch aufeinanderfolgende befristete Arbeitsverträge zu verhindern und gegebenenfalls zu ahnden. Sollten nämlich nunmehr andere effektive Maßnahmen zur Verhinderung und gegebenenfalls zur Ahndung von Missbräuchen anwendbar sein, so steht die Rahmenvereinbarung einem Umwandlungsverbot für den öffentlichen Sektor nicht mehr entgegen. Solche Maßnahmen können etwa in zwingenden Vorschriften bestehen, die Dauer und Verlängerung befristeter Arbeitsverträge oder ‑verhältnisse regeln sowie im Missbrauchsfall einen Anspruch auf Schadensersatz einräumen(81) .

115. In diesem Zusammenhang ist nochmals auf das mittlerweile in Kraft getretene Präsidialdekret Nr. 164/2004 hinzuweisen(82), in dem, wie bereits erwähnt(83), verschiedene Maßnahmen zur Verhinderung und Ahndung des Missbrauchs befristeter Beschäftigung im öffentlichen Sektor neu eingeführt wurden: das Erfordernis eines sachlichen Grundes, Vorschriften über die maximal zulässige Dauer aufeinanderfolgender Arbeitsverträge oder ‑verhältnisse sowie Vorschriften über die zulässige Zahl der Verlängerungen solcher Verträge oder Verhältnisse, ferner ein Anspruch auf Entlassungsentschädigung sowie etwaige strafrechtliche und disziplinarrechtliche Sanktionen(84) .

116. Aus der Richtlinie und aus der Rahmenvereinbarung folgt keine allgemeine Verpflichtung der Mitgliedstaaten, die Umwandlung befristeter Arbeitsverträge in unbefristete vorzusehen(85) : Weder für den missbräuchlichen Rückgriff auf aufeinanderfolgende befristete Arbeitsverträge noch für die missbräuchliche einmalige Befristung von Arbeitsverhältnissen sieht Paragraf 5 Nr. 2 Buchst. b der Rahmenvereinbarung eine derartige allgemeine Verpflichtung zur Umwandlung vor; auch an anderer Stelle normiert die Rahmenvereinbarung keine solche Pflicht.

117. Ebenso wenig verbietet es die Rahmenvereinbarung den Mitgliedstaaten, den missbräuchlichen Einsatz befristeter Arbeitsverträge oder ‑verhältnisse unterschiedlich zu behandeln, je nachdem, ob diese im Privatsektor oder im öffentlichen Sektor begründet worden sind(86) . Die Rahmenvereinbarung erkennt sogar selbst ausdrücklich an, „dass bei ihrer genauen Anwendung die besonderen Gegebenheiten der nationalen, sektoralen und saisonalen Situation berücksichtigt werden müssen“(87) . Zu diesen Gegebenheiten können bestimmte Grundsätze des öffentlichen Dienstrechts gehören, etwa das Planstellenprinzip, das Leitbild des Berufsbeamten und das Erfordernis, ein Auswahlverfahren zu bestehen, um eine unbefristete Beschäftigung zu erhalten; die Anwendung solcher Grundsätze muss freilich im Einklang mit dem sonstigen Gemeinschaftsrecht erfolgen(88) .

118. Zusammenfassend gilt:

Die Rahmenvereinbarung über befristete Arbeitsverträge steht einer nationalen Regelung nicht entgegen, nach der im öffentlichen Sektor die Umwandlung befristeter Arbeitsverhältnisse in unbefristete untersagt ist, es sei denn, das innerstaatliche Recht enthält im betreffenden Sektor keine andere effektive Maßnahme, um den Missbrauch durch aufeinanderfolgende befristete Arbeitsverträge zu verhindern und gegebenenfalls zu ahnden.

C – Zu den Folgen eines etwaigen Verstoßes gegen die Rahmenvereinbarung

119. Mit seiner fünften Frage in der Rechtssache C-378/07 sowie mit seiner vierten Frage in den Rechtssachen C-379/07 und C-380/07 möchte das vorlegende Gericht wissen, welche Anforderungen sich aus einem etwaigen Verstoß gegen die Richtlinie 1999/70 bzw. gegen die ihr beigefügte Rahmenvereinbarung für die Lösung des Ausgangsrechts streits ergeben. Konkret zielt diese Frage darauf ab, zu klären, ob der nationale Richter von Gemeinschaftsrechts wegen gehalten ist, eine früher geltende, vermeintlich günstigere Bestimmung wie Art. 8 Abs. 3 des Gesetzes Nr. 2112/1920 gewissermaßen „wieder aufleben zu lassen“ und sie der Lösung des Ausgangsrechtsstreits zugrunde zu legen.

120. Nach ständiger Rechtsprechung trifft den nationalen Richter die Pflicht, bei der Anwendung des innerstaatlichen Rechts dieses so weit wie möglich anhand des Wortlauts und des Zwecks einer Richtlinie auszulegen, um das in ihr festgelegte Ergebnis zu erreichen und so Art. 249 Abs. 3 EG nachzukommen(89) .

121. Diese Verpflichtung zur richtlinienkonformen Auslegung wird zwar durch die allgemeinen Rechtsgrundsätze und insbesondere durch den Grundsatz der Rechtssicherheit und das Rückwirkungsverbot begrenzt; auch darf sie nicht als Grundlage für eine Auslegung des nationalen Rechts contra legem dienen(90) .

122. Abgesehen davon verlangt der Grundsatz der richtlinienkonformen Auslegung aber, dass die nationalen Gerichte unter Berücksichtigung des gesamten nationalen Rechts und unter Anwendung seiner Auslegungsmethoden alles tun, was in ihrer Zuständigkeit liegt, um die volle Wirksamkeit der jeweiligen Richtlinie zu gewährleisten und zu einem Ergebnis zu gelangen, das mit dem von der Richtlinie verfolgten Ziel übereinstimmt(91) . Anders ausgedrückt sind die nationalen Gerichte verpflichtet, alle notwendigen Maßnahmen zu treffen, um jederzeit gewährleisten zu können, dass die durch die Richtlinie vorgeschriebenen Ergebnisse erzielt (vgl. Art. 2 Abs. 1 der Richtlinie 1999/70) und die Folgen eines etwaigen Verstoßes gegen das Gemeinschaftsrecht beseitigt werden(92) . Hierzu haben sie den Beurteilungsspielraum, den ihnen das nationale Recht einräumt, voll auszuschöpfen(93) .

123. Es ist Sache des vorlegenden Gerichts, zu prüfen, ob und inwieweit das im vorliegenden Fall anwendbare innerstaatliche Recht in dem beschriebenen Sinne im Einklang mit den Vorgaben der Richtlinie 1999/70 und der ihr beigefügten Rahmenvereinbarung ausgelegt werden kann. Ebenso fällt es in die alleinige Zuständigkeit des nationalen Richters, die Rechtsfolgen einer solchen Auslegung für die Ausgangsrechtsstreite zu ermitteln. Dazu gehört letztlich auch die Beurteilung der Frage, ob innerstaatliche Vorschriften im Ausgangsrechtsstreit unangewendet bleiben können und statt dessen eine Vorschrift wie Art. 8 Abs. 3 des Gesetzes Nr. 2112/1920 zur Anwendung kommen kann.

124. Sollte es nicht möglich sein, das von der Richtlinie 1999/70 und der Rahmenvereinbarung vorgegebene Ziel im Wege konformer Auslegung zu erreichen, so kann der säumige Mitgliedstaat gemäß dem Urteil Francovich und unter den dort aufgestellten Voraussetzungen verpflichtet sein, Bürgern den durch die nicht ordnungsgemäße Umsetzung der Richtlinie 1999/70 etwa entstandenen Schaden zu ersetzen(94) .

125. Nur der Vollständigkeit halber sei noch erwähnt, dass eine unmittelbare Anwendung der Paragrafen 5 und 8 Nr. 3 der Rahmenvereinbarung – trotz des Bestehens einer vertikalen Rechtsbeziehung zwischen Arbeitnehmern und ihren öffentlich-rechtlichen Arbeitgebern(95) – im vorliegenden Fall nicht in Betracht kommt.

126. Für Paragraf 5 Nr. 1 der Rahmenvereinbarung hat der Gerichtshof die fehlende unmittelbare Anwendbarkeit bereits ausdrücklich festgestellt(96) . Die gleichen Erwägungen gelten erst recht auch für Paragraf 5 Nr. 2, der noch unbestimmter formuliert ist und den Mitgliedstaaten ein noch weiteres Ermessen bei der Umsetzung einräumt als Paragraf 5 Nr. 1. Schon der Wortlaut der Vorschrift zeigt mit seiner einleitenden Formulierung „gegebenenfalls“, dass die Mitgliedstaaten keine Pflicht trifft, überhaupt irgendeine der in Paragraf 5 Nr. 2 Buchst. a und b genannten Maßnahmen zu ergreifen.

127. Auch das in Paragraf 8 Nr. 3 der Rahmenvereinbarung niedergelegte Verschlechterungsverbot eignet sich nicht für eine unmittelbare Anwendung. Dies liegt weniger an der Verwendung unbestimmter Rechtsbegriffe wie „allgemeines Niveau des Arbeitnehmerschutzes“(97) als vielmehr daran, dass mit dieser Bestimmung gar nicht bezweckt wird, dem Einzelnen einklagbare Schutzrechte zur Verteidigung seiner Interessen als Arbeitnehmer zu verleihen. Zum einen zeigt sich dies an der systematischen Stellung des Verschlechterungsverbots in Paragraf 8 der Rahmenvereinbarung, inmitten von „Umsetzungsbestimmungen“, die lediglich den Regelungsspielraum klarstellen, welcher den Mitgliedstaaten und den Sozialpartnern im Anwendungsbereich der Rahmenvereinbarung verbleibt. Zum anderen wird dies aber auch am eigentlichen Inhalt von Paragraf 8 Nr. 3 der Rahmenvereinbarung deutlich: Die Bestimmung verbietet in letzter Konsequenz nicht die Senkung des allgemeinen Niveaus des Arbeitnehmerschutzes als solche, sondern untersagt den zuständigen nationalen Stellen lediglich, eine etwaige Verschlechterung dieses Schutzes unter dem Deckmantel der Umsetzung der Rahmenvereinbarung vorzunehmen(98) .

128. Zusammenfassend gilt:

Im Rahmen ihrer Pflicht zur richtlinienkonformen Auslegung des innerstaatlichen Rechts sind die nationalen Gerichte gehalten, alle notwendigen Maßnahmen zu treffen, um jederzeit gewährleisten zu können, dass die durch die Richtlinie 1999/70 vorgeschriebenen Ergebnisse erzielt und die Folgen etwaiger Verstöße gegen das Gemeinschaftsrecht beseitigt werden. Hierzu haben die Gerichte den Beurteilungsspielraum, den ihnen das nationale Recht einräumt, voll auszuschöpfen.

VII – Ergebnis

129. Vor dem Hintergrund der vorstehenden Ausführungen schlage ich dem Gerichtshof vor, die drei Vorabentscheidungsersuchen des Monomeles Protodikeio Rethymnis gemeinsam wie folgt zu beantworten:

1) Auch wenn das innerstaatliche Recht bereits gleichwertige gesetzliche Maßnahmen zur Missbrauchsverhinderung im Sinne von Paragraf 5 Nr. 1 der Rahmenvereinbarung über befristete Arbeitsverträge im Anhang zur Richtlinie 1999/70/EG enthält, bleibt es den Mitgliedstaaten unbenommen, Regelungen auf dem Gebiet der befristeten Beschäftigung zu treffen, sofern diese im Einklang mit allen gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben stehen.

2) a) Der Anwendungsbereich des Verschlechterungsverbots gemäß Paragraf 8 Nr. 3 der Rahmenvereinbarung über befristete Arbeitsverträge ist nicht auf den Schutz der Arbeitnehmer vor Missbrauch durch aufeinanderfolgende befristete Arbeitsverträge oder ‑verhältnisse beschränkt.

b) Eine nationale Regelung, mit der lediglich eine spezifische Maßnahme des Arbeitnehmersch