SCHLUSSANTRÄGE DER GENERALANWÄLTIN

ELEANOR SHARPSTON

vom 3. April 2014 ( 1 )

Rechtssache C‑114/12

Europäische Kommission

gegen

Rat der Europäischen Union

„Aushandlung eines Übereinkommens des Europarats zum Schutz der Rechte von Sendeunternehmen — Zuständigkeit — Verfahren“

1. Zwischen der Europäischen Kommission und dem Rat der Europäischen Union besteht Streit über die Zuständigkeit zur Aushandlung eines Übereinkommens des Europarats zum Schutz der Rechte von Sendeunternehmen (im Folgenden: Übereinkommen).

2. Am 19. Dezember 2011 ermächtigten der Rat und die (im Rat als Vertreter ihrer jeweiligen Regierung vereinigten) Vertreter der Mitgliedstaaten die Kommission zur Teilnahme an den Verhandlungen über das hier in Rede stehende Übereinkommen in Bezug auf Angelegenheiten, die in die Zuständigkeit der Europäischen Union fallen, und wiesen den Vorsitz an, im Namen der Mitgliedstaaten über Angelegenheiten zu verhandeln, die in die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten fallen (im Folgenden: Beschluss) ( 2 ). Die Kommission beantragt, den Beschluss für nichtig zu erklären, da die ausschließliche Außenkompetenz der Europäischen Union im Bereich des Schutzes der Rechte von Sendeunternehmen nicht beachtet worden sei. Der Beschluss sei im Übrigen auch deshalb für nichtig zu erklären, weil er unter Verletzung der einschlägigen Verfahrensvorschriften und des Grundsatzes der loyalen Zusammenarbeit gefasst worden sei ( 3 ).

Zum Übereinkommen

3. Im Jahr 2002 verabschiedete der Europarat die Empfehlung Rec(2002)7 zur Erhöhung des Schutzes verwandter Schutzrechte von Sendeunternehmen (im Folgenden: Empfehlung von 2002) ( 4 ). Mit Beschluss vom 20. Februar 2008 beauftragte der Ministerausschuss des Europarats den Lenkungsausschuss für Medien und neue Kommunikationsdienste (CDMC) ( 5 ), zu prüfen, ob diese Rechte verstärkt werden können. Ebenfalls im Jahr 2008 legte die Ad-hoc-Bestandsaufnahmegruppe des CDMC ein Memorandum über ein mögliches Rechtsinstrument des Europarats zum Schutz von Sendeunternehmen sowie eine Durchführbarkeitsbeurteilung vor (im Folgenden: Memorandum von 2008).

4. Im Jahr 2009 billigte der CDMC das Mandat (im Folgenden: Mandat von 2009) ( 6 ) der Ad-hoc-Beratergruppe für den Schutz der verwandten Rechte von Sendeunternehmen (MC‑S-NR) und beauftragte diese, sich mit dem Thema des Schutzes verwandter Rechte von Sendeunternehmen zu befassen und möglicherweise einen Übereinkommensentwurf zu erarbeiten.

5. Die MC‑S-NR ist noch nicht eingerichtet worden. Allerdings haben Konsultationen über ihre künftige Tätigkeit stattgefunden. Auf einer Konsultationstagung im Jahr 2010 wurden Fragen der Zielsetzung und Tragweite eines möglichen Übereinkommens erörtert ( 7 ). Insbesondere aus dem Memorandum von 2008 und dem Tagungsbericht über die Konsultationstagung von 2010 (im Folgenden: Tagungsbericht von 2010) geht hervor, dass ein Regelwerk über ausschließliche Rechte der Sendeunternehmen, wie etwa das Aufzeichnungsrecht ( 8 ), das Vervielfältigungsrecht, das Recht der Weitersendung, das Recht der öffentlichen Zugänglichmachung, das Recht der öffentlichen Wiedergabe und das Verbreitungsrecht technologieunabhängig vereinbart werden soll ( 9 ). Weitere Diskussionsthemen sind u. a. der Schutz von der Sendung vorausgehenden programmtragenden Signalen ( 10 ), die Schutzdauer, die Notwendigkeit einer nicht erschöpfenden Aufzählung von Beschränkungen und Ausnahmen, die Durchsetzung von Rechten und Pflichten in Bezug auf technische Maßnahmen sowie Informationen für die Rechtewahrnehmung ( 11 ).

6. Das Übereinkommen würde bestehende internationale und regionale Vertragsnormen über denselben Regelungsgegenstand ergänzen. Eine Vielzahl dieser Bestimmungen und Übereinkünfte ist nicht ratifiziert worden und/oder nicht in Kraft getreten ( 12 ). Da die technische Entwicklung mit rasantem Tempo voranschreitet, verlieren viele dieser Normen auch einen Teil ihres Nutzens (so dass eine Ratifizierung oder ein Inkrafttreten der Verträge entsprechend unwahrscheinlicher wird).

7. Neben den Vorbereitungsarbeiten im Europarat für ein mögliches Übereinkommen laufen die Verhandlungen über einen WIPO-Vertrag über die Rechte von Sendeunternehmen weiter ( 13 ). Ziel dieser Verhandlungen ist – ähnlich wie bei den Verhandlungen im Europarat – eine „Aktualisierung“ der Rechte von Sendeunternehmen als Reaktion auf den technologischen Wandel und die verstärkte Nutzung von Technologie. Im Jahr 2001 legten die Europäische Gemeinschaft und ihre Mitgliedstaaten der WIPO gemeinsam einen Vorschlag für einen Vertrag über den Schutz von Sendeunternehmen vor ( 14 ).

8. Teilweise aufgrund des Ausbleibens nennenswerter Fortschritte bei den WIPO-Gesprächen entschied sich der Europarat zur Aufnahme von Verhandlungen über ein gesondertes Übereinkommen. Aus den im vorliegenden Verfahren eingereichten Unterlagen geht allerdings hervor, dass bei diesen Verhandlungen die WIPO-Verhandlungen sowie anderweitig bestehende oder mögliche künftige internationale Verpflichtungen der Vertragsparteien berücksichtigt werden ( 15 ).

Rechtlicher Rahmen

Vertrag über die Europäische Union

9. Nach Art. 5 EUV gilt der Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung, wonach alle der Europäischen Union nicht in den Verträgen übertragenen Zuständigkeiten bei den Mitgliedstaaten verbleiben ( 16 ). Gemäß Art. 5 Abs. 2 „wird die Union nur innerhalb der Grenzen der Zuständigkeiten tätig, die die Mitgliedstaaten ihr in den Verträgen zur Verwirklichung der darin niedergelegten Ziele übertragen haben. Alle der Union nicht in den Verträgen übertragenen Zuständigkeiten verbleiben bei den Mitgliedstaaten.“

10. Art. 13 Abs. 2 EUV lautet: „Jedes Organ handelt nach Maßgabe der ihm in den Verträgen zugewiesenen Befugnisse nach den Verfahren, Bedingungen und Zielen, die in den Verträgen festgelegt sind. Die Organe arbeiten loyal zusammen.“

11. Art. 16 Abs. 3 EUV bestimmt: „Soweit in den Verträgen nichts anderes festgelegt ist, beschließt der Rat mit qualifizierter Mehrheit.“

Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union

12. Art. 2 AEUV sieht vor: „(1) Übertragen die Verträge der Union für einen bestimmten Bereich eine ausschließliche Zuständigkeit, so kann nur die Union gesetzgeberisch tätig werden und verbindliche Rechtsakte erlassen; die Mitgliedstaaten dürfen in einem solchen Fall nur tätig werden, wenn sie von der Union hierzu ermächtigt werden, oder um Rechtsakte der Union durchzuführen. (2) Übertragen die Verträge der Union für einen bestimmten Bereich eine mit den Mitgliedstaaten geteilte Zuständigkeit, so können die Union und die Mitgliedstaaten in diesem Bereich gesetzgeberisch tätig werden und verbindliche Rechtsakte erlassen. Die Mitgliedstaaten nehmen ihre Zuständigkeit wahr, sofern und soweit die Union ihre Zuständigkeit nicht ausgeübt hat[ ( 17 ) ]. Die Mitgliedstaaten nehmen ihre Zuständigkeit erneut wahr, sofern und soweit die Union entschieden hat, ihre Zuständigkeit nicht mehr auszuüben. …“

13. Der einzige Artikel des Protokolls Nr. 25 ( 18 ) über die Ausübung der geteilten Zuständigkeit lautet: „Ist die Union in einem bestimmten Bereich im Sinne des Artikels 2 Absatz 2 [AEUV] betreffend die geteilte Zuständigkeit tätig geworden, so erstreckt sich die Ausübung der Zuständigkeit nur auf die durch den entsprechenden Rechtsakt der Union geregelten Elemente und nicht auf den gesamten Bereich.“

14. In Art. 3 Abs. 1 AEUV sind die Bereiche genannt, in denen die Union die ausschließliche Zuständigkeit hat, darunter „… b) Festlegung der für das Funktionieren des Binnenmarkts erforderlichen Wettbewerbsregeln, … e) gemeinsame Handelspolitik“.

15. Nach Art. 3 Abs. 2 AEUV hat die Europäische Union die ausschließliche Zuständigkeit für den Abschluss internationaler Übereinkünfte, „wenn der Abschluss einer solchen Übereinkunft in einem Gesetzgebungsakt der Union vorgesehen ist, wenn er notwendig ist, damit sie ihre interne Zuständigkeit ausüben kann, oder soweit er gemeinsame Regeln beeinträchtigen oder deren Tragweite verändern könnte“.

16. Der die geteilte Zuständigkeit betreffende Art. 4 AEUV lautet: „(1) Die Union teilt ihre Zuständigkeit mit den Mitgliedstaaten, wenn ihr die Verträge außerhalb der in den Artikeln 3 und 6 genannten Bereiche eine Zuständigkeit übertragen. (2) Die von der Union mit den Mitgliedstaaten geteilte Zuständigkeit erstreckt sich auf die folgenden Hauptbereiche: a) Binnenmarkt, …“

17. Gemäß Art. 26 Abs. 1 AEUV erlässt die Europäische Union „die erforderlichen Maßnahmen, um nach Maßgabe der einschlägigen Bestimmungen der Verträge den Binnenmarkt zu verwirklichen beziehungsweise dessen Funktionieren zu gewährleisten“. In Art. 114 Abs. 1 AEUV ist vorgesehen, dass das Parlament und der Rat „die Maßnahmen zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten, welche die Errichtung und das Funktionieren des Binnenmarkts zum Gegenstand haben“, gemäß dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren erlassen.

18. Art. 83 Abs. 2 Satz 1 AEUV bestimmt: „Erweist sich die Angleichung der strafrechtlichen Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten als unerlässlich für die wirksame Durchführung der Politik der Union auf einem Gebiet, auf dem Harmonisierungsmaßnahmen erfolgt sind, so können durch Richtlinien Mindestvorschriften für die Festlegung von Straftaten und Strafen auf dem betreffenden Gebiet festgelegt werden.“

19. Titel I des Fünften Teils des AEU-Vertrags enthält die allgemeinen Bestimmungen über die auswärtigen Beziehungen der Europäischen Union. Nach Art. 207 Abs. 1 AEUV wird die gemeinsame Handelspolitik (die gemäß Art. 3 Abs. 1 Buchst. e EUV in die ausschließliche Zuständigkeit fällt) nach „einheitlichen Grundsätzen gestaltet; dies gilt insbesondere für … die Handelsaspekte des geistigen Eigentums … Die gemeinsame Handelspolitik wird im Rahmen der Grundsätze und Ziele des auswärtigen Handelns der Union gestaltet.“ Titel V des Fünften Teils betrifft speziell internationale Übereinkünfte. Art. 216 AEUV lautet: „(1) Die Union kann mit einem oder mehreren Drittländern oder einer oder mehreren internationalen Organisationen eine Übereinkunft schließen, wenn dies in den Verträgen vorgesehen ist oder wenn der Abschluss einer Übereinkunft im Rahmen der Politik der Union entweder zur Verwirklichung eines der in den Verträgen festgesetzten Ziele erforderlich oder in einem verbindlichen Rechtsakt der Union vorgesehen ist oder aber gemeinsame Vorschriften beeinträchtigen oder deren Anwendungsbereich ändern könnte. (2) Die von der Union geschlossenen Übereinkünfte binden die Organe der Union und die Mitgliedstaaten.“

20. Art. 218 AEUV enthält Verfahrensvorschriften über u. a. die Aushandlung, die Unterzeichnung und den Abschluss von internationalen Übereinkünften: „(1) Unbeschadet der besonderen Bestimmungen des Artikels 207 werden Übereinkünfte zwischen der Union und Drittländern oder internationalen Organisationen nach dem im Folgenden beschriebenen Verfahren ausgehandelt und geschlossen. (2) Der Rat erteilt eine Ermächtigung zur Aufnahme von Verhandlungen, legt Verhandlungsrichtlinien fest, genehmigt die Unterzeichnung und schließt die Übereinkünfte. (3) Die Kommission … legt dem Rat Empfehlungen vor; dieser erlässt einen Beschluss über die Ermächtigung zur Aufnahme von Verhandlungen und über die Benennung, je nach dem Gegenstand der geplanten Übereinkunft, des Verhandlungsführers oder des Leiters des Verhandlungsteams der Union. (4) Der Rat kann dem Verhandlungsführer Richtlinien erteilen und einen Sonderausschuss bestellen; die Verhandlungen sind im Benehmen mit diesem Ausschuss zu führen. (5) Der Rat erlässt auf Vorschlag des Verhandlungsführers einen Beschluss, mit dem die Unterzeichnung der Übereinkunft und gegebenenfalls deren vorläufige Anwendung vor dem Inkrafttreten genehmigt werden. (6) Der Rat erlässt auf Vorschlag des Verhandlungsführers einen Beschluss über den Abschluss der Übereinkunft. … [D]er Rat [erlässt] den Beschluss über den Abschluss der Übereinkunft a) nach Zustimmung des Europäischen Parlaments in folgenden Fällen: … v) Übereinkünfte in Bereichen, für die entweder das ordentliche Gesetzgebungsverfahren oder, wenn die Zustimmung des Europäischen Parlaments erforderlich ist, das besondere Gesetzgebungsverfahren gilt. Das Europäische Parlament und der Rat können in dringenden Fällen eine Frist für die Zustimmung vereinbaren. b) nach Anhörung des Europäischen Parlaments in den übrigen Fällen. Das Europäische Parlament gibt seine Stellungnahme innerhalb einer Frist ab, die der Rat entsprechend der Dringlichkeit festlegen kann. Ergeht innerhalb dieser Frist keine Stellungnahme, so kann der Rat einen Beschluss fassen. (7) Abweichend von den Absätzen 5, 6 und 9 kann der Rat den Verhandlungsführer bei Abschluss einer Übereinkunft ermächtigen, im Namen der Union Änderungen der Übereinkunft zu billigen, wenn die Übereinkunft vorsieht, dass diese Änderungen im Wege eines vereinfachten Verfahrens oder durch ein durch die Übereinkunft eingesetztes Gremium anzunehmen sind. Der Rat kann diese Ermächtigung gegebenenfalls mit besonderen Bedingungen verbinden. (8) Der Rat beschließt während des gesamten Verfahrens mit qualifizierter Mehrheit. Er beschließt jedoch einstimmig, wenn die Übereinkunft einen Bereich betrifft, in dem für den Erlass eines Rechtsakts der Union Einstimmigkeit erforderlich ist, sowie bei Assoziierungsabkommen und Übereinkünften nach Artikel 212 mit beitrittswilligen Staaten. Auch über die Übereinkunft über den Beitritt der Union zur Europäischen Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten beschließt der Rat einstimmig; der Beschluss zum Abschluss dieser Übereinkunft tritt in Kraft, nachdem die Mitgliedstaaten im Einklang mit ihren jeweiligen verfassungsrechtlichen Vorschriften zugestimmt haben. (9) Der Rat erlässt auf Vorschlag der Kommission … einen Beschluss über die Aussetzung der Anwendung einer Übereinkunft und zur Festlegung der Standpunkte, die im Namen der Union in einem durch eine Übereinkunft eingesetzten Gremium zu vertreten sind, sofern dieses Gremium rechtswirksame Akte, mit Ausnahme von Rechtsakten zur Ergänzung oder Änderung des institutionellen Rahmens der betreffenden Übereinkunft, zu erlassen hat. (10) Das Europäische Parlament wird in allen Phasen des Verfahrens unverzüglich und umfassend unterrichtet. (11) Ein Mitgliedstaat, das Europäische Parlament, der Rat oder die Kommission können ein Gutachten des Gerichtshofs über die Vereinbarkeit einer geplanten Übereinkunft mit den Verträgen einholen. Ist das Gutachten des Gerichtshofs ablehnend, so kann die geplante Übereinkunft nur in Kraft treten, wenn sie oder die Verträge geändert werden.“

21. Art. 263 Abs. 1 AEUV bestimmt: „Der Gerichtshof … überwacht die Rechtmäßigkeit der Gesetzgebungsakte sowie der Handlungen des Rates, der Kommission und der Europäischen Zentralbank, soweit es sich nicht um Empfehlungen oder Stellungnahmen handelt, und der Handlungen des Europäischen Parlaments und des Europäischen Rates mit Rechtswirkung gegenüber Dritten. Er überwacht ebenfalls die Rechtmäßigkeit der Handlungen der Einrichtungen oder sonstigen Stellen der Union mit Rechtswirkung gegenüber Dritten.“

22. In Art. 288 AEUV heißt es: „Für die Ausübung der Zuständigkeiten der Union nehmen die Organe Verordnungen, Richtlinien, Beschlüsse, Empfehlungen und Stellungnahmen an. … Beschlüsse sind in allen ihren Teilen verbindlich. Sind sie an bestimmte Adressaten gerichtet, so sind sie nur für diese verbindlich. …“

Unionsvorschriften über verwandte Schutzrechte von Sendeunternehmen

23. Die Kommission konzentriert sich in ihrer Klageschrift auf die Zuständigkeit zur Aushandlung einer Übereinkunft über verwandte Schutzrechte von Sendeunternehmen. Ich beschränke mich in dieser Zusammenfassung daher auf die unionsrechtliche Regelung solcher Rechte.

24. Diese etwas fragmentierte Regelung findet sich in einer Reihe von Instrumenten. Das Urheberrecht und die ihm verwandten Schutzrechte wurden erstmals gemeinsam in der Richtlinie 92/100 geregelt, die durch die Richtlinie 2006/115 aufgehoben und ersetzt wurde ( 19 ). Gemäß dem 16. Erwägungsgrund der letztgenannten Richtlinie „[sollten d]ie Mitgliedstaaten … einen weiter reichenden Schutz … vorsehen können, als er in dieser Richtlinie hinsichtlich der öffentlichen Sendung und Wiedergabe vorgeschrieben ist“ ( 20 ).

25. Die Richtlinie 2006/115 gilt in Verbindung mit der Richtlinie 2006/116 ( 21 ) (betreffend die Schutzdauer des Urheberrechts und bestimmter verwandter Schutzrechte), der Richtlinie 93/83 ( 22 ) (mit eigenen Regeln betreffend Satellitenrundfunk und Kabelweiterverbreitung) und der Richtlinie 2001/29 (zur Harmonisierung bestimmter Aspekte des Urheberrechts und der verwandten Schutzrechte in der Informationsgesellschaft).

26. Durch die Maßgabe, dass der Schutz von dem Urheberrecht verwandten Schutzrechten den Schutz der Urheberrechte unberührt lässt und ihn in keiner Weise beeinträchtigt, wird in diesen Richtlinien der eigenständige Charakter des Urheberrechts und der verwandten Schutzrechte hervorgehoben ( 23 ).

27. In Art. 7 Abs. 2 der Richtlinie 2006/115 ist das Aufzeichnungsrecht von Sendeunternehmen geregelt, d. h. das ausschließliche Recht, die Aufzeichnung ihrer Sendungen zu erlauben oder zu verbieten, die drahtlos oder drahtgebunden, über Kabel oder durch Satelliten vermittelt werden. Nach Art. 7 Abs. 3 steht dieses Recht einem Kabelsendeunternehmen, das lediglich Sendungen anderer Sendeunternehmen über Kabel weiterverbreitet, nicht zu. Gemäß Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie 93/83 gilt dieser Schutz auch im Fall der öffentlichen Wiedergabe über Satellit, die in der genannten Richtlinie in Art. 1 Abs. 2 Buchst. a definiert ist als „die Handlung, mit der unter der Kontrolle des Sendeunternehmens und auf dessen Verantwortung die programmtragenden Signale, die für den öffentlichen Empfang bestimmt sind, in eine ununterbrochene Kommunikationskette, die zum Satelliten und zurück zur Erde führt, eingegeben werden“.

28. In Art. 2 Buchst. e der Richtlinie 2001/29 ist das Vervielfältigungsrecht ( 24 ) niedergelegt, wonach „[d]ie Mitgliedstaaten … für folgende Personen das ausschließliche Recht vor[sehen], die unmittelbare oder mittelbare, vorübergehende oder dauerhafte Vervielfältigung auf jede Art und Weise und in jeder Form ganz oder teilweise zu erlauben oder zu verbieten: … für die Sendeunternehmen in Bezug auf die Aufzeichnungen ihrer Sendungen, unabhängig davon, ob diese Sendungen drahtgebunden oder drahtlos, über Kabel oder Satellit übertragen werden“. Gemäß Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie 93/83 gilt dieser Schutz auch im Fall der öffentlichen Wiedergabe über Satellit.

29. Nach Art. 8 Abs. 3 der Richtlinie 2006/115 sehen die Mitgliedstaaten für Sendeunternehmen das ausschließliche Recht vor, die öffentliche Wiedergabe ihrer Sendungen zu erlauben oder zu verbieten, wenn die betreffende Wiedergabe an Orten stattfindet, die der Öffentlichkeit gegen Zahlung eines Eintrittsgelds zugänglich sind. Gemäß dem 16. Erwägungsgrund behalten die Mitgliedstaaten die Zuständigkeit, einen weiter reichenden Schutz dieser Rechte vorzusehen. Gemäß Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie 93/83 gilt dieser Schutz auch im Fall der öffentlichen Wiedergabe über Satellit, jedoch handelt es sich dabei nach Art. 6 Abs. 1 der letztgenannten Richtlinie nur um einen Mindestschutz.

30. In Art. 3 Abs. 2 Buchst. d der Richtlinie 2001/29 ist das Recht der öffentlichen Zugänglichmachung geregelt, d. h. „für folgende Personen das ausschließliche Recht …, zu erlauben oder zu verbieten, dass die nachstehend genannten Schutzgegenstände drahtgebunden oder drahtlos in einer Weise der Öffentlichkeit zugänglich gemacht werden, dass sie Mitgliedern der Öffentlichkeit von Orten und zu Zeiten ihrer Wahl zugänglich sind: … für die Sendeunternehmen in Bezug auf die Aufzeichnungen ihrer Sendungen, unabhängig davon, ob diese Sendungen drahtgebunden oder drahtlos, über Kabel oder Satellit übertragen werden“. Gemäß dem 24. Erwägungsgrund der Richtlinie 2001/29 sollte dieses Recht „dahin gehend verstanden werden, dass es alle Handlungen der Zugänglichmachung derartiger Schutzgegenstände für Mitglieder der Öffentlichkeit umfasst, die an dem Ort, an dem die Zugänglichmachung ihren Ursprung nimmt, nicht anwesend sind; dieses Recht gilt für keine weiteren Handlungen“.

31. Nach Art. 9 Abs. 1 Buchst. d der Richtlinie 2006/115 räumen die Mitgliedstaaten den Sendeunternehmen das ausschließliche Verbreitungsrecht ein, d. h., die Aufzeichnungen ihrer Sendungen sowie Kopien davon der Öffentlichkeit im Wege der Veräußerung oder auf sonstige Weise zur Verfügung zu stellen. Art. 9 Abs. 2 betrifft die Erschöpfung dieses Rechts, und nach Art. 9 Abs. 3 werden die Bestimmungen des Kapitels I dieser Richtlinie über die Vermiet- und Verleihrechte durch das Verbreitungsrecht nicht berührt. Art. 9 Abs. 4 lautet: „Das Verbreitungsrecht kann übertragen oder abgetreten werden oder Gegenstand vertraglicher Lizenzen sein.“

32. Nach Art. 8 Abs. 3 der Richtlinie 2006/115 sehen die Mitgliedstaaten für Sendeunternehmen das ausschließliche Recht vor, die drahtlose Weitersendung ihrer Sendungen zu erlauben oder zu verbieten. Gemäß dem 16. Erwägungsgrund behalten die Mitgliedstaaten die Zuständigkeit, einen weiter reichenden Schutz dieser Rechte vorzusehen. Durch Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie 93/83 wurde dieser Schutz auf die öffentliche Wiedergabe über Satellit ausgedehnt, und nach Art. 6 Abs. 1 der letztgenannten Richtlinie handelt es sich dabei um einen Mindestschutz.

33. In Art. 10 Abs. 1 der Richtlinie 2006/115 sind vier Fälle aufgeführt, in denen die Mitgliedstaaten Beschränkungen der verwandten Schutzrechte vorsehen können, die nach Maßgabe von Kapitel II der Richtlinie verliehen werden. Darüber hinaus können die Mitgliedstaaten gemäß Art. 10 Abs. 2 Beschränkungen der gleichen Art vorsehen, wie sie für den Schutz des Urheberrechts an Werken der Literatur und der Kunst vorgesehen sind. Weiter heißt es in dieser Bestimmung, dass „Zwangslizenzen … nur insoweit vorgesehen werden [können], als sie mit den Bestimmungen des Rom-Abkommens vereinbar sind“. Schließlich bestimmt Art. 10 Abs. 3, dass diese Beschränkungen „nur in bestimmten Sonderfällen angewandt werden [dürfen], in denen die normale Verwertung des Schutzgegenstands nicht beeinträchtigt wird und die berechtigten Interessen des Rechtsinhabers nicht ungebührlich verletzt werden“.

34. Im 31. Erwägungsgrund der Richtlinie 2001/29 heißt es, dass „Ausnahmen und Beschränkungen einheitlicher definiert werden [sollten]“ und dass „sich der Grad ihrer Harmonisierung nach ihrer Wirkung auf die Funktionsfähigkeit des Binnenmarkts bestimmen [sollte]“. Im Weiteren besagt der 32. Erwägungsgrund, dass „[d]ie Ausnahmen und Beschränkungen in Bezug auf das Vervielfältigungsrecht und das Recht der öffentlichen Wiedergabe … in [der Richtlinie 2001/29] erschöpfend aufgeführt [sind]“. Ausnahmen und Beschränkungen sind im Rahmen des jeweiligen konkreten Rechts definiert. So sind z. B. in Art. 5 Abs. 2 die Fälle aufgezählt, in denen Ausnahmen und Beschränkungen des (in Art. 2 geregelten) Vervielfältigungsrechts vorgesehen werden können. Art. 5 Abs. 3 nennt die Ausnahmen und Beschränkungen in Bezug auf sowohl das Vervielfältigungsrecht als auch die in Art. 3 vorgesehenen Rechte (also einschließlich des Rechts der öffentlichen Zugänglichmachung). Nach Art. 5 Abs. 5 dürfen diese Ausnahmen und Beschränkungen „nur in bestimmten Sonderfällen angewandt werden, in denen die normale Verwertung des Werks oder des sonstigen Schutzgegenstands nicht beeinträchtigt wird und die berechtigten Interessen des Rechtsinhabers nicht ungebührlich verletzt werden“.

35. Art. 6 der Richtlinie 2001/29 regelt die Pflichten in Bezug auf den Schutz gegen die Umgehung wirksamer technischer Maßnahmen, wobei dieser Begriff in Abs. 3 definiert ist als „alle Technologien, Vorrichtungen oder Bestandteile, die im normalen Betrieb dazu bestimmt sind, Werke oder sonstige Schutzgegenstände betreffende Handlungen zu verhindern oder einzuschränken, die nicht von der Person genehmigt worden sind, die Inhaber der Urheberrechte oder der dem Urheberrecht verwandten gesetzlich geschützten Schutzrechte … ist“. Art. 6 Abs. 1 lautet: „Die Mitgliedstaaten sehen einen angemessenen Rechtsschutz gegen die Umgehung wirksamer technischer Maßnahmen durch eine Person vor, der bekannt ist oder den Umständen nach bekannt sein muss, dass sie dieses Ziel verfolgt.“ Im 47. Erwägungsgrund der Richtlinie 2001/29 heißt es: „Um ein uneinheitliches rechtliches Vorgehen zu vermeiden, das den Binnenmarkt in seiner Funktion beeinträchtigen könnte, muss der rechtliche Schutz vor der Umgehung wirksamer technischer Maßnahmen und vor der Bereitstellung entsprechender Vorrichtungen und Produkte bzw. der Erbringung entsprechender Dienstleistungen harmonisiert werden.“

36. Art. 7 der Richtlinie 2001/29 sieht Pflichten in Bezug auf Informationen für die Rechtewahrnehmung vor, die in Abs. 2 definiert sind als „die von Rechtsinhabern stammenden Informationen, die die in [der Richtlinie 2001/29] bezeichneten Werke oder Schutzgegenstände …, den Urheber oder jeden anderen Rechtsinhaber identifizieren, oder Informationen über die Modalitäten und Bedingungen für die Nutzung der Werke oder Schutzgegenstände sowie die Zahlen oder Codes, durch die derartige Informationen ausgedrückt werden“. Nach Art. 7 Abs. 1 „[sehen d]ie Mitgliedstaaten … einen angemessenen rechtlichen Schutz gegen Personen vor, die wissentlich unbefugt eine der nachstehenden Handlungen vornehmen, wobei ihnen bekannt ist oder den Umständen nach bekannt sein muss, dass sie dadurch die Verletzung von Urheberrechten oder dem Urheberrecht verwandten gesetzlich geschützten Schutzrechten … veranlassen, ermöglichen, erleichtern oder verschleiern: a) die Entfernung oder Änderung elektronischer Informationen für die Wahrnehmung der Rechte, b) die Verbreitung, Einfuhr zur Verbreitung, Sendung, öffentliche Wiedergabe oder öffentliche Zugänglichmachung von Werken oder sonstigen unter [die Richtlinie 2001/29] … fallenden Schutzgegenständen, bei denen elektronische Informationen für die Wahrnehmung der Rechte unbefugt entfernt oder geändert wurden“. Im 56. Erwägungsgrund der Richtlinie 2001/29 heißt es: „Um ein uneinheitliches rechtliches Vorgehen zu vermeiden, das den Binnenmarkt in seiner Funktion beeinträchtigen könnte, muss der rechtliche Schutz vor solchen Handlungen harmonisiert werden.“

37. Laut dem dritten Erwägungsgrund der Richtlinie 2006/116 sollte in der gesamten Europäischen Union dieselbe Schutzdauer gelten. Art. 3 Abs. 4 der Richtlinie 2006/116 bestimmt, dass die Rechte der Sendeunternehmen 50 Jahre nach der Erstsendung unabhängig davon erlöschen, ob es sich hierbei um drahtlose oder drahtgebundene, über Kabel oder durch Satelliten vermittelte Sendungen handelt.

38. Schließlich bestimmt Art. 8 Abs. 1 der Richtlinie 2001/29 bezüglich der Durchsetzung verwandter Schutzrechte, dass die Mitgliedstaaten angemessene Sanktionen und Rechtsbehelfe vorsehen und alle notwendigen Maßnahmen treffen, um deren Anwendung sicherzustellen. Gemäß der genannten Vorschrift müssen die Sanktionen wirksam, verhältnismäßig und abschreckend sein ( 25 ). Art. 8 Abs. 2 und 3 betrifft die Erhebung von Schadensersatzklagen, die Beantragung gerichtlicher Anordnungen (auch gegen Vermittler) sowie die Beschlagnahme von rechtswidrigem Material.

39. Die Richtlinie 2004/48 ( 26 ) wurde vor dem Hintergrund erlassen, dass bezüglich der Durchsetzung der Rechte des geistigen Eigentums zwischen den Mitgliedstaaten weiterhin große Unterschiede u. a. bei den Durchführungsbestimmungen für einstweilige Maßnahmen, bei der Berechnung von Schadensersatz und bei den Durchführungsbestimmungen für Verfahren zur Beendigung von Verstößen gegen Rechte des geistigen Eigentums bestanden ( 27 ). Die Richtlinie gilt unbeschadet der Bestimmungen der Richtlinie 2001/29, und im 23. Erwägungsgrund der Richtlinie 2004/48 wird darauf verwiesen, dass sie, was Verletzungen des Urheberrechts oder verwandter Schutzrechte betreffe, „ein umfassendes Maß an Harmonisierung“ gewähre ( 28 ). Laut dem 28. Erwägungsgrund der Richtlinie 2004/48 „stellen in geeigneten Fällen auch strafrechtliche Sanktionen ein Mittel zur Durchsetzung der Rechte des geistigen Eigentums dar“. Nach Art. 2 Abs. 3 Buchst. b und c berührt die Richtlinie 2004/48 weder „die sich aus internationalen Übereinkünften für die Mitgliedstaaten ergebenden Verpflichtungen, insbesondere solche aus dem TRIPS-Übereinkommen, einschließlich solcher betreffend strafrechtliche Verfahren und Strafen“ noch „innerstaatliche Vorschriften der Mitgliedstaaten betreffend strafrechtliche Verfahren und Strafen bei Verletzung von Rechten des geistigen Eigentums“.

Zum Beschluss

40. Am 9. Februar 2011 empfahl die Kommission dem Rat, sie zur Aushandlung des Übereinkommens zu ermächtigen. Sie stellte sich – ohne eine Rechtsgrundlage in den Verträgen zu nennen – auf den Standpunkt, dass sie die ausschließliche Zuständigkeit besitze, da der Gegenstand des Übereinkommens in den Anwendungsbereich der bestehenden Richtlinien falle und dem Übereinkommen der Besitzstand der Union zugrunde liegen werde. Aus den Unterlagen, die der Rat nach Aufforderung durch den Gerichtshof eingereicht hat ( 29 ), geht hervor, dass der Vorschlag der Kommission mehrmals in der Arbeitsgruppe geistiges Eigentum (Urheberrecht) erörtert wurde und der Vorsitz sodann einen Kompromissvorschlag erarbeitete, der die Grundlage für den Beschluss bildete. Im Zuge dieses Vorgangs wurde in das Ratsprotokoll eine förmliche Erklärung der Kommission des Inhalts aufgenommen, dass der Abschluss des Übereinkommens nach Auffassung der Kommission einen Bereich der ausschließlichen Zuständigkeit betrifft und der Beschluss, den die Kommission als „Zwitterakt“ bezeichnete, gegen Art. 218 Abs. 2 und 3 AEUV verstößt.

41. Der Rat und die im Rat vereinigten Vertreter der Mitgliedstaaten fassten den Beschluss am 19. Dezember 2011. Meines Wissens sind keine Unterlagen verfügbar, in denen das Abstimmungsverfahren erläutert würde. Der Beschluss wurde der Kommission am 21. Dezember 2011 mitgeteilt.

42. Die Erwägungsgründe des an die Kommission gerichteten Beschlusses ( 30 ) lauten wie folgt: „gestützt auf den [AEU-Vertrag], insbesondere auf Artikel 218 Absätze 3 und 4, auf Empfehlung der Europäischen Kommission, in Erwägung nachstehender Gründe: (1) Die Kommission sollte ermächtigt werden, im Namen der Union an den Verhandlungen über [das Übereinkommen] teilzunehmen, soweit diese Verhandlungen Angelegenheiten betreffen, die in die Zuständigkeit der Union fallen und zu denen die Union Vorschriften erlassen hat. (2) Die Mitgliedstaaten sollten selbst nur insoweit an den Verhandlungen teilnehmen, wie im Lauf der Verhandlungen Gegenstände zur Sprache kommen, die in ihre Zuständigkeit fallen. Um Geschlossenheit in der auswärtigen Vertretung der Union zu gewährleisten, sollten die Mitgliedstaaten und die Kommission während des Verhandlungsprozesses eng zusammenarbeiten. …“

43. Art. 1 des Beschlusses bestimmt: „(1) Die Kommission wird ermächtigt, an den Verhandlungen über [das Übereinkommen] teilzunehmen und diese Verhandlungen, soweit sie Angelegenheiten betreffen, die in die Zuständigkeit der Union fallen und zu denen die Union Bestimmungen erlassen hat, im Namen der Union in Absprache mit der Gruppe ‚Geistiges Eigentum‘ (Urheberrecht) (im Folgenden: ‚Sonderausschuss‘) zu führen. (2) Die Kommission führt die betreffenden Verhandlungen im Einklang mit den im Anhang enthaltenen Verhandlungsrichtlinien und/oder mit den abgestimmten Standpunkten der Union, die eigens für die Zwecke dieser Verhandlungen vom Sonderausschuss festgelegt wurden. (3) Bei Angelegenheiten, die in die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten fallen, nimmt der Vorsitz in vollem Umfang an den Verhandlungen teil und führt sie im Namen der Mitgliedstaaten auf der Grundlage eines zuvor vereinbarten gemeinsamen Standpunkts. Sollte es nicht möglich sein, einen gemeinsamen Standpunkt zu vereinbaren, sind die Mitgliedstaaten unbeschadet des Absatzes 4 berechtigt, sich einzeln zu der betreffenden Angelegenheit zu äußern und darüber abzustimmen. (4) Die Kommission und die Mitgliedstaaten arbeiten während des Verhandlungsprozesses eng zusammen, um Geschlossenheit in der Vertretung der Union und ihrer Mitgliedstaaten auf internationaler Ebene zu erreichen. (5) Die Kommission und/oder der Vorsitz sorgen dafür, dass die verhandlungsrelevanten Dokumente den Mitgliedstaaten rechtzeitig zukommen. Sie erstatten vor und nach jeder Verhandlungssitzung dem Rat und/oder dem Sonderausschuss offen und transparent Bericht über das Ergebnis der Verhandlungen und gegebenenfalls über Probleme, die während der Verhandlungen aufgetreten sind.“

44. Im Anhang des Beschlusses sind die Verhandlungsrichtlinien aufgeführt, die wie folgt lauten: „1. Die Kommission sorgt dafür, dass der vom Europarat vorgeschlagene Entwurf eines Übereinkommens zum Schutz der Rechte von Rundfunkveranstaltern geeignete Bestimmungen enthält, die es der Europäischen Union ermöglichen, Vertragspartei zu werden. 2. Die Kommission führt die Verhandlungen in einer Weise, die gewährleistet, dass die geplanten Bestimmungen mit der Richtlinie 2006/115/EG …, der Richtlinie 2006/116/EG …, der Richtlinie 93/83/EWG … und der Richtlinie 2001/29/EG … sowie mit den Verpflichtungen vereinbar sind, welche die Europäische Union und ihre Mitgliedstaaten im Rahmen des unter Schirmherrschaft der WTO geschlossenen Übereinkommens über die wirtschaftlichen Aspekte des Rechts auf geistiges Eigentum (TRIPs) eingegangen sind. 3. Diese Verhandlungsrichtlinien können entsprechend den im Laufe der Verhandlungen erreichten Fortschritten angepasst werden.“

Klage und Verfahren

45. Die Kommission stützt ihre Klage auf Nichtigerklärung des Beschlusses auf vier Klagegründe.

46. Der von der Kommission angeführte erste Klagegrund betrifft die Zuständigkeit. Die Kommission macht geltend, der Rat habe dadurch gegen Art. 2 Abs. 2 AEUV und Art. 3 Abs. 2 AEUV verstoßen, dass er der Ansicht gewesen sei, der vom Übereinkommen zu regelnde Gegenstand falle in den Bereich der geteilten Zuständigkeit, und die Mitgliedstaaten oder ein anderes Organ als die Kommission zu Verhandlungen in einem Bereich ermächtigt habe, in der die Europäische Union ausschließlich zuständig sei.

47. Die anderen drei Klagegründe betreffen das Verfahren, das bei der Fassung des Beschlusses angewandt wurde. Insbesondere rügt die Kommission einen Verstoß — gegen das Verfahren und die Bedingungen für die Ermächtigung zu Verhandlungen über internationale Übereinkünfte durch die Europäische Union, — gegen die Abstimmungsregeln im Rat (Art. 16 Abs. 3 EUV und Art. 218 Abs. 8 AEUV) und — gegen die Ziele der Verträge und den Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit (Art. 13 EUV).

48. Der Rat, das Parlament und die Kommission sowie die deutsche, die niederländische, die polnische, die tschechische Regierung und die Regierung des Vereinigten Königreichs haben schriftliche Erklärungen eingereicht. Nach Aufforderung durch den Gerichtshof gemäß Art. 62 Abs. 1 seiner Verfahrensordnung hat der Rat am 25. Juli 2013 Schriftstücke zum Verfahren übermittelt, das zum Erlass des Beschlusses geführt hat.

49. In der Sitzung vom 24. September 2013 haben mit Ausnahme der niederländischen Regierung alle Verfahrensbeteiligten, die schriftliche Erklärungen eingereicht haben, mündlich verhandelt.

Umfang der Kontrolle des Beschlusses durch den Gerichtshof

50. Der Rat erhebt zwar nicht förmlich die Unzulässigkeitseinrede, macht aber geltend, dass der Gerichtshof im Rahmen von Art. 263 AEUV keine Befugnis zur Überprüfung von Beschlüssen besitze, die die Mitgliedstaaten über in ihren Zuständigkeitsbereich fallende Angelegenheiten erließen. Der Gerichtshof sei daher nicht zur Kontrolle des Beschlusses befugt, soweit es sich dabei um einen Beschluss der Vertreter der Mitgliedstaaten handele, die nicht in ihrer Eigenschaft als Mitglieder des Rates tätig geworden seien. Die deutsche und die niederländische Regierung unterstützen im Wesentlichen das Vorbringen des Rates.

51. Nach Ansicht der Kommission und des Parlaments wird die Europäische Union durch den Beschluss zur Aushandlung eines internationalen Übereinkommens ermächtigt. Er sei daher in Wahrnehmung der Zuständigkeit des Rates gefasst worden und unterliege der Kontrolle durch den Gerichtshof. Die Kommission räumt zwar ein, dass weder Verhandlungen über Richtlinien noch die vom Sonderausschuss (dessen Einrichtung der Beschluss vorsehe) festgelegten Standpunkte bindend seien, trägt jedoch vor, dass die Rechtswirkung des Beschlusses darin liege, die Ermächtigung zu Verhandlungen in Bereichen zu beschränken, „hinsichtlich deren die Union Rechtsvorschriften erlassen hat“.

52. Ich kann der Auffassung des Rates nicht zustimmen.

53. Nach Art. 263 Abs. 1 AEUV überwacht der Gerichtshof die Rechtmäßigkeit der Handlungen des Rates mit Rechtswirkung gegenüber Dritten. Rechtsnatur und Form des Aktes sind dabei unerheblich ( 31 ). Die Überprüfung kann sich sowohl auf den materiell-rechtlichen Inhalt des Aktes als auch auf die verfahrensrechtlichen Bestimmungen beziehen, nach denen er erlassen wurde.

54. Der Beschluss ist ein auf Art. 218 Abs. 3 und 4 AEUV gestützter einheitlicher Akt, mit dem die Kommission zur Aushandlung des Übereinkommens nach Maßgabe der im Beschluss festgelegten Zuständigkeitsaufteilung und Verhandlungsrichtlinien ermächtigt wird und der deshalb Rechtswirkungen entfaltet ( 32 ).

55. Der Gerichtshof ist nach Art. 263 AEUV für die Kontrolle des Beschlusses zuständig, einschließlich der Aspekte, die das Regierungshandeln der Mitgliedstaaten betreffen. In diesem Rahmen äußert er sich nicht zum Regierungshandeln der Mitgliedstaaten als solchem – das läge außerhalb seiner Zuständigkeit ( 33 ). Im Mittelpunkt der Kontrolle durch den Gerichtshof steht allein der Rat und insbesondere die Frage, ob dieser nach den Verträgen befugt ist, eine Regelung über Regierungshandeln in einen Beschluss der hier in Rede stehenden Art aufzunehmen.

56. Tatsächlich geht es hier nicht darum, ob der Beschluss entweder einen Akt des Rates oder einen Regierungsbeschluss darstellt ( 34 ). Fraglich ist vielmehr, ob ein der Kontrolle des Gerichtshofs unterliegender Beschluss im Sinne von Art. 218 Abs. 3 und 4 AEUV beides zugleich sein kann. Die Antwort hängt im Wesentlichen von der Stichhaltigkeit des zweiten und des dritten Klagegrundes der Kommission ab, die die Rechtmäßigkeit eines Zwitterakts betreffen. Die Verschmelzung des Inhalts eines Regierungsakts mit dem eines Unionsakts darf jedoch nicht als Instrument dafür verwendet werden, die Anforderungen des Unionsrechts zu umgehen und den Rechtsakt der Kontrolle durch den Gerichtshof zu entziehen ( 35 ).

Reihenfolge der Prüfung der Klagegründe

57. Die Kommission hat die Klagegründe 2 bis 4, die die Rechtmäßigkeit eines Zwitterakts betreffen, als alternative Gründe für eine Nichtigerklärung formuliert, trägt jedoch vor, dass diese Gründe unabhängig davon durchgriffen, ob der Gerichtshof auf eine ausschließliche Zuständigkeit der Europäischen Union zur Aushandlung des Übereinkommens erkenne.

58. Sollte nach den in den Klagegründen 2 bis 4 angeführten Bestimmungen der Verträge der Erlass eines Zwitterakts wie des Beschlusses durch den Rat unzulässig sein, erübrigt sich theoretisch eine Prüfung seines Inhalts. Allerdings ist die Frage der Zuständigkeit für die Parteien wie auch für die Streithelfer selbstverständlich höchst bedeutsam – sämtliche Verfahrensbeteiligten haben sich in ihren Ausführungen vor allem auf den ersten Klagegrund konzentriert. Ich werde daher die Klagegründe in der von der Kommission angeführten Reihenfolge abhandeln.

Erster Klagegrund: Zuständigkeit

Vorbringen

59. Mit dem ersten Klagegrund macht die Kommission geltend, der Rat habe gegen Art. 2 Abs. 2 AEUV und Art. 3 Abs. 2 AEUV verstoßen, da er der Ansicht gewesen sei, der Gegenstand der Verhandlungen im Europarat falle in den Bereich der geteilten Zuständigkeit, und die Mitgliedstaaten oder ein anderes Organ als die Kommission selbst zur Aushandlung eines internationalen Übereinkommens ermächtigt habe, für das in Wirklichkeit die Europäische Union ausschließlich zuständig sei. Der erste Klagegrund lautet im Wesentlichen, dass der Rat nicht befugt gewesen sei, den Mitgliedstaaten eine Zuständigkeit in Bezug auf die Verhandlungen zuzuerkennen.

60. Die Kommission, die in ihrem Vorbringen vom Parlament unterstützt wird, ist der Meinung, dass ausschließlich die Union die Außenkompetenz für die Aushandlung und den Abschluss internationaler Übereinkünfte in einem Bereich besitze, der weitgehend durch Unionsbestimmungen geregelt sei, die mehr als nur Mindestvorschriften darstellten. Die Kommission beruft sich insoweit auf die AETR-Rechtsprechung ( 36 ).

61. Selbst wenn das Übereinkommen in seiner endgültigen Fassung über den Besitzstand der Europäischen Union hinausgehen sollte, könne jeder einzelne Verhandlungspunkt dennoch diesen Besitzstand beeinträchtigen oder seine Tragweite verändern. Die Europäische Union habe ihre Zuständigkeit für die Harmonisierung der Rechte von Sendeunternehmen wahrgenommen und müsse daher jetzt allein handeln. Dass den Mitgliedstaaten im Rahmen dieser harmonisierten Vorschriften möglicherweise eine gewisse Zuständigkeit für die Schaffung von Beschränkungen oder für die Gewährung eines höheren Schutzniveaus verbleibe, ändere nichts an der Ausschließlichkeit der Zuständigkeit, da insbesondere gemeinsame Regeln in Bezug auf das Aufzeichnungsrecht, das Vervielfältigungsrecht, das Weiterverbreitungsrecht, das Recht der öffentlichen Wiedergabe, das Recht der öffentlichen Zugänglichmachung und das Verbreitungsrecht bestünden.

62. Die Kommission weist mit Unterstützung des Parlaments die These zurück, dass die Außenkompetenz der Europäischen Union durch den Vertrag von Lissabon beschnitten worden sei. Nach ihrer Auffassung sind Art. 2 Abs. 2 AEUV und das Protokoll Nr. 25 nicht an die Stelle der AETR-Rechtsprechung getreten. Falls die Verfasser der Verträge die Absicht gehabt hätten, die Außenkompetenz der Europäischen Union zu beschränken und eine 40 Jahre lang bestehende Rechtsprechung zu ändern, hätten sie diese Absicht klar zum Ausdruck gebracht.

63. Bestehe eine ausschließliche Zuständigkeit im Sinne von Art. 3 Abs. 2 AEUV, könne Art. 2 Abs. 2 naturgemäß keine Anwendung finden. Aus dem Umstand, dass der Binnenmarkt in den Bereich der geteilten Zuständigkeit falle, folge nicht, dass die Außenkompetenz für den Abschluss einer internationalen Übereinkunft über geistiges Eigentum ebenfalls geteilt sei. Unstreitig könne Art. 2 Abs. 2 AEUV auf internationale Übereinkünfte Anwendung finden; wenn also die Europäische Union die Möglichkeit habe, neue gemeinsame Regeln in Form einer internationalen Übereinkunft zu erlassen, dann sei diese auch für die Mitgliedstaaten bindend. Selbst wenn der Gerichtshof entscheiden sollte, dass keine ausschließliche Zuständigkeit bestehe, sei die Europäische Union trotzdem befugt, das Übereinkommen allein auszuhandeln und zu schließen, da die Ausübung der geteilten Zuständigkeit nicht auf einem vorherigen Erlass gemeinsamer Regeln beruhe.

64. Hinsichtlich der Methodik wendet sich die Kommission dagegen, jede einzelne Bestimmung des Unionsrechts mit einer möglichen Bestimmung einer künftigen internationalen Übereinkunft zu vergleichen. Vielmehr müsse das Unionsrecht als ein zusammenhängendes und ausgewogenes Regelwerk betrachtet werden. Die Kommission befürwortet daher eine Prüfung der einzelnen Sachgebiete sowie eine Gesamtwürdigung, wenngleich, wie sie vorträgt, nicht der Nachweis geführt zu werden brauche, dass jeder einzelne Punkt, der in den Verhandlungen erörtert werden solle, das reibungslose Funktionieren des Binnenmarkts beeinträchtige (dessen Gewährleistung die Rechtsgrundlage für den Erlass der einschlägigen EU-Richtlinien gewesen sei). Im Rahmen der letztgenannten Würdigung beruft sich die Kommission auf die Feststellung des Gerichtshofs, dass das Unionsrecht den Gegenstand der Berner Übereinkunft sehr umfassend regele ( 37 ). Dem Gutachten 1/03 lasse sich entnehmen, dass eine Zuständigkeit allein aufgrund der Tatsache, dass den Mitgliedstaaten in Restbereichen unter Umständen die Möglichkeit zu eigenem Handeln bleibe, noch nicht zu einer nichtausschließlichen Zuständigkeit werde; der Gerichtshof habe in einem solchen Fall dann zu prüfen, ob diese Möglichkeit das Unionsrecht beeinträchtige oder dessen Tragweite ändere ( 38 ). Der Gerichtshof sei davon ausgegangen, dass eine Zuständigkeit nicht deshalb ihren ausschließlichen Charakter verliere, weil keine vollständige Harmonisierung erfolgt sei. Insoweit seien im vorliegenden Fall die im Gutachten 2/91 genannten Voraussetzungen erfüllt: Das Gebiet werde sehr umfassend von unionsrechtlichen Bestimmungen erfasst, die keine bloßen Mindestvorschriften darstellten ( 39 ).

65. Die Kommission vergleicht die vorliegende Rechtssache mit der Rechtssache Kommission/Griechenland, in der es um eine Verordnung gegangen sei, durch die zwei internationale Rechtsakte inhaltlich in das Unionsrecht übernommen werden sollten. Im Licht der AETR-Rechtsprechung habe der Gerichtshof entschieden, dass einem Mitgliedstaat die Einleitung eines Verfahrens verwehrt sei, das möglicherweise zu einer Änderung dieser Rechtsakte führe ( 40 ).

66. Zum Inhalt des Übereinkommens führt die Kommission aus, dass die Definition des Begriffs „Sendung“ und die Beschreibung des Kreises der Schutzrechteinhaber (zu denen auch Web- und Simultansendeunternehmen gehören könnten) unmittelbare Folgen für den Besitzstand der Union nach sich ziehen werde. Derzeit schützten die Richtlinien 2006/115 und 2001/29 Sendeunternehmen mit drahtgebundener oder drahtloser Vermittlung ihrer Signale (diese Kategorie umfasse Sendeunternehmen mit terrestrischer oder Satellitenübertragung), während die Richtlinie 93/83 weiterverbreitende Kabelsendeunternehmen nicht als eine eigene Kategorie von Rechteinhabern anerkenne.

67. Zu den unionsrechtlichen geschützten Rechten trägt die Kommission Folgendes vor: — Vorschläge, denen zufolge auch die drahtgebundene Weiterverbreitung von Sendungen (einschließlich über das Internet) und die zeitversetzte Weiterverbreitung geschützt werden sollten, beeinträchtigten das unionsrechtliche Recht der Weiterverbreitung oder veränderten dessen Tragweite. — Der Vorschlag, den Umfang des Rechts der öffentlichen Wiedergabe auf andere Orte als solche auszudehnen, die der Öffentlichkeit gegen Zahlung eines Eintrittsgelds zugänglich seien, beeinträchtige das engere unionsrechtliche Recht der öffentlichen Wiedergabe sowie die Rechte anderer Rechteinhaber in den Bereichen, in denen dieses Rechtsinstitut gelte.

68. Die Kommission räumt ein, dass im Unionsrecht ein Schutz von der Sendung vorangehenden programmtragenden Signalen nicht vorgesehen sei, da es sich bei ihrer Vermittlung nicht um eine Sende- oder Übertragungshandlung im eigentlichen Sinne handele. Allerdings seien Vorschläge zum Schutz solcher Signale – sei es durch Verleihung eines eigenständigen Rechts, durch eine weitere Definition des Begriffs „Sendung“ oder durch Gewährung angemessenen Rechtsschutzes – untrennbar mit dem bestehenden Unionsrecht verknüpft, da sie dasselbe Material – wenn auch in einem früheren Übertragungsstadium – beträfen. Außerdem müsse ein solcher Schutz im Licht der Richtlinie 93/83 gesehen werden, in der Regeln für durch Satellit übertragene programmtragende Signale niedergelegt seien.

69. Des Weiteren macht die Kommission geltend, dass die Schutzdauer harmonisiert und im Unionsrecht der Schutz gegen die Umgehung wirksamer technischer Maßnahmen sowie der Schutz gegen die unbefugte Entfernung oder Änderung von Information für die Rechtewahrnehmung geregelt sei.

70. Abschließend verweist die Kommission darauf, dass der Gerichtshof Begriffe wie etwa „öffentlich“ in der Wendung „öffentliche Wiedergabe“ einheitlich und (so weit wie möglich) im Licht des Völkerrechts auslege und bestrebt sei, Grundsätze oder Begriffe, die sich in einer Richtlinie über die Rechte des geistigen Eigentums fänden, trotz fehlender spezifischer Harmonisierung auch auf andere Richtlinien zu übertragen. Folglich könne sich die Änderung einer Richtlinie auf das gesamte Regelwerk auswirken, das im Hinblick auf alle Kategorien von Rechteinhabern auszulegen und anzuwenden sei.

71. Nach Auffassung des Rates, der insoweit von den dem Rechtsstreit beigetretenen Mitgliedstaaten unterstützt wird, ergibt sich aus Art. 3 Abs. 2 AEUV in Verbindung mit Art. 2 Abs. 2 AEUV und dem Protokoll Nr. 25, dass sich die ausschließliche Außenkompetenz der Europäischen Union auf diejenigen Elemente einer internationalen Übereinkunft beschränke, die durch die betreffenden Rechtsakte der Union erfasst seien. Mit anderen Worten: Art. 3 Abs. 2 AEUV sei nicht als eine Kodifizierung des im Gutachten 1/03 ( 41 ) genannten Kriteriums „Gebiet, das bereits weitgehend von Unionsrechtsnormen erfasst ist“ zu verstehen. Hilfsweise macht der Rat geltend, dass selbst dann, wenn die Vorschrift in diesem Sinne auszulegen sei, sich die der Rechtsprechung wie etwa dem Gutachten 2/91 ( 42 ), dem Urteil Kommission/Dänemark ( 43 ) und dem Gutachten 1/03 ( 44 ) zugrunde liegenden Sachverhalte von der vorliegenden Rechtssache unterschieden.

72. Auch wenn zahlreiche Bereiche, die im Übereinkommen möglicherweise geregelt würden, bereits Unionsvorschriften unterlägen und daher in die ausschließliche Zuständigkeit der Europäischen Union fielen, besitze sie nicht die ausschließliche Zuständigkeit zur Aushandlung des gesamten Übereinkommens.

73. Der Rat bestreitet, dass der Schutz der Rechte von Sendeunternehmen das allgemeine Gleichgewicht auf dem Gebiet des Schutzes des Urheberrechts und verwandter Schutzrechte und ihrer Ausübung beinträchtige, denn die Rechte der Sendeunternehmen seien gegenüber den letztgenannten Rechten unabhängig und eigenständig. Verdeutlicht werde dies u. a. im Urteil SCF ( 45 ), in dem der Gerichtshof den Begriff „öffentliche Wiedergabe“ in Art. 3 Abs. 1 der Richtlinie 2001/29 anders ausgelegt habe als in Art. 8 Abs. 2 der Richtlinie 92/100 (kodifiziert durch die Richtlinie 2006/115). Im Übrigen werde das Übereinkommen wahrscheinlich den üblichen Grundsatz beinhalten, wonach der durch das Übereinkommen gewährte Schutz den Schutz des Urheberrechts an Werken der Literatur und Kunst unberührt und vollkommen unbeeinträchtigt lasse.

74. Im Weiteren verweist der Rat auf drei Aspekte des Schutzes der Rechte von Sendeunternehmen, um die es in den Verhandlungen gehen werde, die aber noch nicht harmonisiert seien. Folglich führten die Aushandlung und das Eingehen völkerrechtlicher Verpflichtungen bezüglich dieser drei Aspekte nicht zu einer Beeinträchtigung der Unionsregeln oder zu einer Veränderung von deren Tragweite.

75. Erstens stehe es Mitgliedstaaten weiterhin frei, ein ausschließliches Recht, die öffentliche Wiedergabe zu erlauben oder zu verbieten, in Fällen zu gewähren oder nicht zu gewähren, in denen kein Eintrittsgeld erhoben werde. Art. 8 Abs. 3 der Richtlinie 2006/115 regele lediglich den Fall der öffentlichen Wiedergabe gegen Zahlung eines Eintrittsgelds.

76. Zweitens bezwecke keine unionsrechtliche Bestimmung (auch nicht Art. 6 der Richtlinie 2001/29) den Schutz der Übertragung von der Sendung vorangehenden programmtragenden Signalen, bevor diese an die Öffentlichkeit gesendet würden. Der Signalinhalt könne zwar urheberrechtlich geschützt sein, der Gegenstand und die Schutzberechtigten dieses Rechts seien jedoch nicht identisch mit dem Gegenstand und den Schutzberechtigten im Bereich der Sendetätigkeit.

77. Drittens existierten zwar Unionsbestimmungen für die Durchsetzung, allerdings hinderten diese Bestimmungen die Mitgliedstaaten nicht daran, für Rechteinhaber günstigere als die in der Richtlinie 2004/48 vorgesehenen Rechtsbehelfe vorzusehen. Die Bestimmungen beinhalteten auch weder strafrechtliche Sanktionen noch eine auf Art. 83 Abs. 2 AEUV beruhende Mindestregelung. Der Rat erkennt an, dass der Inhalt des Übereinkommens zum Zeitpunkt des Erlasses des Beschlusses nicht hinreichend präzise festgestanden habe, um Anwendungsbereich, Wesen und Inhalt der die Durchsetzung betreffenden Regelungen genau bestimmen zu können.

78. Die polnische Regierung fügt hinzu, dass der Begriff der Sendung in dem Übereinkommen möglicherweise weiter definiert werde und dass das Unionsrecht, wie auch die Regierung des Vereinigten Königreichs vorträgt, kein Recht der drahtgebundenen Weiterverbreitung vorsehe.

79. Ferner tritt der Rat, unterstützt von der niederländischen und der polnischen Regierung sowie von der Regierung des Vereinigten Königreichs, der Auffassung der Kommission entgegen, wonach der Gerichtshof eine weit angelegte Prüfung vornehmen solle, ohne sich auf einzelne Bestimmungen (wie etwa die Bestimmungen über die drei Aspekte, die er als in die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten fallend ansehe) zu konzentrieren. Die These, dass allen Rechteinhabern identische Rechte zustehen müssten, entbehre jeder Grundlage. Alle Rechte und Pflichten seien in ihrem jeweiligen Kontext und nach ihrem jeweiligen Zweck auszulegen. Dass ein Begriff in einer Richtlinie im Bereich des geistigen Eigentums im Licht anderer diesen Bereich betreffender Richtlinien auszulegen sei ( 46 ), bedeute noch nicht, dass sie sich zwangsläufig gegenseitig beeinflussten.

80. Für den Fall, dass in dem letztlich ausgehandelten Übereinkommen keine Angelegenheiten geregelt sein sollten, die in die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten fallen, geht der Rat schließlich davon aus, dass nur die Europäische Union Partei des Übereinkommens wird.

Würdigung

Bedeutung der Wendung „soweit er gemeinsame Regeln beeinträchtigen oder deren Tragweite verändern könnte“ in Art. 3 Abs. 2 AEUV

81. Sämtliche Verfahrensbeteiligten sind sich darin einig, dass die Europäische Union die Außenkompetenz zur Aushandlung einer internationalen Übereinkunft über die Rechte von Sendeunternehmen hat. Streitig ist, ob es sich dabei um eine ausschließliche Zuständigkeit handelt oder ob sie mit den Mitgliedstaaten geteilt wird.

82. Unstreitig ist außerdem, dass die Verträge nicht ausdrücklich eine ausschließliche Zuständigkeit in Bezug auf den Schutz der Rechte von Sendeunternehmen vorsehen, dass der Abschluss des Übereinkommens nicht als notwendig angesehen wird, um der Europäischen Union die Ausübung ihrer internen Zuständigkeit auf dem vom vorgeschlagenen Übereinkommen zu erfassenden Gebiet zu ermöglichen, und dass die interne Zuständigkeit grundsätzlich geteilt ist. Ob die Außenkompetenz ausschließlich ist, hängt davon ab, ob der Abschluss des Übereinkommens im Sinne von Art. 3 Abs. 2 AEUV gemeinsame Regeln beeinträchtigen oder deren Tragweite verändern könnte.

83. Die Verfahrensbeteiligten sind hingegen unterschiedlicher Meinung hinsichtlich der Auslegung von Art. 3 Abs. 2 AEUV sowie hinsichtlich der Frage, in welchen Fällen die Europäische Union ausschließliche Zuständigkeit für die Aushandlung einer internationalen Übereinkunft insgesamt besitzt, wenn die Unionsregeln nur einen Teil des Bereichs erfassen, auf den sich die vorgeschlagene internationale Übereinkunft erstreckt. Nach Auffassung der Kommission ist die ausschließliche Zuständigkeit gegeben, wenn der Bereich weitgehend von Unionsregeln erfasst wird. Der Rat befürwortet einen engeren Ansatz, dem zufolge in denjenigen Bereichen, in denen die Europäische Union nicht tätig geworden ist, keine ausschließliche Zuständigkeit bestehen kann ( 47 ).

84. Die Verfahrensbeteiligen haben in ihren Erklärungen die Streitfrage darauf zugespitzt, ob Art. 3 Abs. 2 AEUV die AETR-Rechtsprechung kodifiziert. Dies ist übrigens nicht das erste Mal, dass der Standpunkt des Rates bezüglich des Verhältnisses von Art. 3 Abs. 2 AEUV zur AETR-Rechtsprechung vor dem Gerichtshof erörtert wird. In der Rechtssache Kommission/Rat (C‑137/12) erstreckte sich die in Frage stehende Zuständigkeit auf den Bereich der gemeinsamen Handelspolitik, so dass sich eine Prüfung von Art. 3 Abs. 2 AEUV erübrigte ( 48 ). Allerdings hat Generalanwältin Kokott diese Frage in ihren Schlussanträgen in jener Rechtssache angesprochen. Sie ist zu dem Ergebnis gelangt, dass Art. 3 Abs. 2 dritte Alternative AEUV die AETR-Rechtsprechung kodifiziere und dass es keine Anhaltspunkte zur Stützung des vom Rat angeführten Arguments gebe, wonach die Verfasser des Vertrags von Lissabon etwas anderes beabsichtigt hätten. Ferner könne das Protokoll Nr. 25 nicht im Sinne einer Beschränkung der gemäß Art. 3 Abs. 2 AEUV bestehenden Unionszuständigkeit ausgelegt werden ( 49 ).

85. Meines Erachtens ist es nicht zweckmäßig, die zu klärende Frage darin zu sehen, ob Art. 3 Abs. 2 AEUV eine Kodifizierung der AETR-Rechtsprechung darstellt, und zwar nicht zuletzt deshalb nicht, weil Uneinigkeit darüber herrscht, was diese Rechtsprechung (genau) besagt. Maßgeblich ist die Wendung „soweit er gemeinsame Regeln beeinträchtigen oder deren Tragweite verändern könnte“ in Art. 3 Abs. 2 AEUV. Diese Formulierung muss daher im Kontext der übrigen Teile der Verträge und unter Berücksichtigung der Entstehungsgeschichte ausgelegt werden, zu der selbstverständlich auch die Rechtsprechung des Gerichtshofs gehört.

86. Ich befasse mich zunächst mit dem Wortlaut des AEU-Vertrags.

87. Im AEU-Vertrag wird die Wendung „gemeinsame Regeln beeinträchtigen oder deren Tragweite verändern“ an zwei Stellen verwendet. Außer in Art. 3 Abs. 2 AEUV findet sich die Formulierung „gemeinsame Vorschriften beeinträchtigen oder deren Anwendungsbereich ändern“ noch in Art. 216 Abs. 1 AEUV, in dem die Fälle beschrieben sind, in denen die Zuständigkeit der Europäischen Union zum Abschluss internationaler Übereinkünfte begründet ist, ohne jedoch zwischen ausschließlicher und geteilter Zuständigkeit zu unterscheiden.

88. Die beiden Bestimmungen weisen zwar Ähnlichkeiten auf, es bestehen aber auch Unterschiede im Wortlaut. In vielen, jedoch nicht allen Sprachfassungen deuten diese Unterschiede darauf hin, dass die Begründung der ausschließlichen Zuständigkeit nach Art. 3 Abs. 2 AEUV an geringere Voraussetzungen geknüpft sein könnte als die Begründung der Zuständigkeit nach Art. 216 Abs. 1 AEUV ( 50 ). So bezeichnet das „may“ in der englischen Sprachfassung von Art. 3 Abs. 2 AEUV eine einfache Möglichkeit, während das „is likely to“ in Art. 216 Abs. 1 AEUV einen gewissen Wahrscheinlichkeitsgrad impliziert. Eine solche Unterscheidung kann jedoch nicht richtig sein. Wenn die ausschließliche Außenkompetenz nach Art. 3 Abs. 2 AEUV begründet ist, kann das Vorliegen der Außenkompetenz als solcher nach Art. 216 Abs. 1 AEUV unmöglich in Frage gestellt werden. Wenn es außerdem richtig ist, dass die Prüfung im Rahmen von Art. 216 Abs. 1 AEUV („Besteht Zuständigkeit?“) der Prüfung des Wesens der Zuständigkeit („Ist die Zuständigkeit ausschließlich?“) vorangehen muss, dann hat der Nachweis, dass der Abschluss der internationalen Übereinkunft gemeinsame Vorschriften beeinträchtigen oder deren Anwendungsbereich ändern könnte, automatisch zur Folge, dass es sich um eine ausschließliche Zuständigkeit handelt, und schließt die Möglichkeit der Begründung geteilter Zuständigkeit aus.

89. Nach meiner Lesart ist Art. 3 Abs. 2 dritte Alternative AEUV zu entnehmen, dass in dem von der internationalen Übereinkunft erfassten Bereich bereits Unionsregeln bestehen müssen. Gibt es solche Regeln nicht, ist schwer vorstellbar, wie der Abschluss der Übereinkunft die Regeln beeinträchtigen oder deren Tragweite verändern könnte. Daraus ergibt sich, dass im Rahmen der Prüfung stets (und zwar in der nachstehenden Reihenfolge) untersucht werden müssen: i) die Tragweite und der Inhalt der vorgesehenen internationalen Übereinkunft; ii) die Frage, ob die Europäische Union ihre interne Zuständigkeit bereits ausgeübt hat und, falls ja, die Tragweite und der Inhalt des Unionsrechts; iii) die Frage, ob der Abschluss der internationalen Übereinkunft Unionsregeln beeinträchtigen oder ihre Tragweite verändern könnte. Letzteres mag aus den verschiedensten Gründen und bei einigen Sachverhalten offensichtlicher als bei anderen in Frage kommen.

90. Es ist wohl ohne große Bedeutung, dass in Art. 3 Abs. 2 AEUV nicht ausdrücklich angegeben ist, ob der Abschluss der internationalen Übereinkunft, hinsichtlich dessen festgestellt werden muss, dass er „gemeinsame Regeln beeinträchtigen oder deren Tragweite verändern könnte“, „von der Europäischen Union“ oder „von den Mitgliedstaaten“ vorgenommen wird. Ob gemeinsame Regeln beeinträchtigt werden oder ihre Tragweite verändert wird, hängt nicht von der Identität der Vertragspartei(en) ab, sondern vom Regelungsinhalt der internationalen Übereinkunft. Nimmt man geteilte Zuständigkeit als Ausgangspunkt, dann steht logischerweise die Frage im Mittelpunkt, welche Konsequenzen der Abschluss einer internationalen Übereinkunft durch die Mitgliedstaaten in einem Bereich hätte, in dem bereits Unionsregeln bestehen. Das Wort „soweit“ macht deutlich, dass auf dieser Grundlage Teile der internationalen Übereinkunft in die ausschließliche Zuständigkeit der Europäischen Union fallen können, während hinsichtlich anderer Teile trotzdem geteilte Zuständigkeit bestehen kann.

91. Des Weiteren ergibt sich aus der Wendung „hat ferner die ausschließliche Zuständigkeit“, dass neben den in Art. 3 Abs. 1 genannten Fällen die Aufzählung der (grob umrissenen) Fälle in Art. 3 Abs. 2 abschließend ist.

92. Ich komme nunmehr zum Kontext, in dem Art. 3 Abs. 2 AEUV steht, sowie zur Wirkung insbesondere des Art. 2 Abs. 2 AEUV und des Protokolls Nr. 25.

93. Meines Erachtens schränken weder das Protokoll Nr. 25 noch Art. 2 Abs. 2 AEUV als solche den Anwendungsbereich von Art. 3 Abs. 2 AEUV ein. Beide betreffen geteilte Zuständigkeiten. In Art. 2 Abs. 2 Satz 1 ist die Rechtsfolge beschrieben, die sich aus der Einstufung einer Zuständigkeit als geteilte Zuständigkeit ergibt. Die Sätze 2 und 3 regeln Sachverhalte, bei denen eine Unionszuständigkeit und eine Zuständigkeit der Mitgliedstaaten nebeneinander bestehen. Aus Art. 2 Abs. 2 Satz 2 AEUV in Verbindung mit dem Protokoll Nr. 25 (das nur auf Art. 2 Abs. 2 verweist) ergibt sich somit, dass immer dann, wenn die Europäische Union ihre Zuständigkeit in einem bestimmten Bereich ausgeübt hat, die Mitgliedstaaten ihre Zuständigkeit in dem von dem betreffenden Unionsrechtsakt erfassten Bereich nicht mehr ausüben dürfen. Ihnen steht aber unter Umständen nach wie vor frei, in anderen Bereichen tätig zu werden. Hat die Europäische Union ihre Zuständigkeit nicht ausgeübt, können die Mitgliedstaaten weiterhin tätig werden, soweit die Europäische Union nicht gehandelt hat. Im Übrigen erlangen die Mitgliedstaaten in allen Bereichen, in denen die Europäische Union ihr Handeln einstellt, ihre (ursprüngliche) Zuständigkeit zurück.

94. Abschließend wende ich mich der Entstehungsgeschichte von Art. 3 Abs. 2 AEUV zu.

95. Die Formulierung von Art. 3 Abs. 2 dritte Alternative AEUV ist offensichtlich dem Urteil AETR entnommen. In jener Entscheidung hat der Gerichtshof ein Kriterium aufgestellt, anhand dessen sich feststellen lässt, ob eine Außenkompetenz besteht (jetzt Regelungsgegenstand des Art. 216 Abs. 1 AEUV) ( 51 ) und ob es sich dabei um eine ausschließliche Zuständigkeit handelt (jetzt Regelungsgegenstand des Art. 3 Abs. 2 AEUV). Zur Frage der Ausschließlichkeit hat der Gerichtshof ausgeführt, dass die Europäische Union immer dann, wenn sie zur Verwirklichung einer von den Verträgen vorgesehenen gemeinsamen Politik in irgendeiner Form gemeinsame Rechtsnormen erlässt, ausschließlich zuständig wird ( 52 ) und dass die Mitgliedstaaten nicht berechtigt sind, mit dritten Staaten Verpflichtungen einzugehen, die „diese [gemeinsamen] Normen beeinträchtigen“ ( 53 ). Ich werde dies als „AETR-Doktrin“ bezeichnen. Die AETR-Doktrin beruhte auf der Notwendigkeit, die Einheit des Gemeinsamen Marktes zu schützen und das Gemeinschaftsrecht einheitlich anzuwenden ( 54 ).

96. Dem Verlauf der Verhandlungen über Art. 3 Abs. 2 AEUV lässt sich auf alle Fälle entnehmen, dass keine Absicht bestand, von der AETR-Doktrin abzuweichen ( 55 ). Insoweit stimme ich der Auffassung von Generalanwältin Kokott in ihren Schlussanträgen in der Rechtssache Kommission/Rat (C‑137/12) zu ( 56 ).

97. Der Gerichtshof sollte sich daher von seiner bisherigen Rechtsprechung zu diesem Bereich leiten lassen, zu der (selbstverständlich) das Urteil AETR und mehrere andere Entscheidungen sowie nach dem jetzigen Art. 218 Abs. 11 AEUV abgegebene Gutachten gehören.

98. In dieser Rechtsprechung hat der Gerichtshof den Grundgedanken der AETR-Doktrin näher erläutert. Die Doktrin kommt dann zum Tragen, wenn der Abschluss der internationalen Übereinkunft (oder einzelner Teile davon) durch die Mitgliedstaaten mit der Einheit des Gemeinsamen Marktes und der einheitlichen und kohärenten Anwendung des Unionsrechts unvereinbar wäre ( 57 ) oder das reibungslose Funktionieren des mit den gemeinsamen Regeln errichteten Systems beeinträchtigen würde ( 58 ) oder wenn gerade wegen der Natur der bestehenden Unionsbestimmungen jedes internationale Übereinkommen zwangsläufig das Unionsrecht beeinträchtigen würde ( 59 ). Des Weiteren hat der Gerichtshof darauf hingewiesen, dass Art. 10 EG ( 60 ) (jetzt Art. 4 Abs. 3 EUV in Form des Grundsatzes der loyalen Zusammenarbeit) die Mitgliedstaaten auf allen Gebieten, die den Zielen des Vertrags entsprechen, verpflichtet, alle Maßnahmen zu unterlassen, die die Verwirklichung der Ziele des Vertrags gefährden könnten ( 61 ).

99. Welche weiteren klarstellenden Hinweise hat der Gerichtshof zur Bedeutung der AETR-Doktrin selbst gegeben?

100. Die Anwendung der AETR-Doktrin setzt voraus, dass ein internes Handeln stattgefunden hat; die bloße Existenz einer internen Zuständigkeit genügt nicht ( 62 ). Solange die interne Zuständigkeit nicht ausgeübt worden ist, gibt es nämlich keine Unionsregeln, die beeinträchtigt werden können oder deren Tragweite verändert werden kann. Ebenso befreien etwaige Initiativen oder Rechtsakte zur Verhinderung von Widersprüchen zwischen dem Unionsrecht und der geplanten internationalen Übereinkunft nicht von einem Vergleich der beiden, um feststellen zu können, inwieweit sich die Übereinkunft auf das Unionsrecht auswirkt ( 63 ). Ohne Belang sind außerdem die Rechtsgrundlage für die betreffenden Unionsvorschriften ( 64 ) und (wie der Rat zutreffend hervorhebt) der Umstand, dass die Aushandlung einer gemischten Übereinkunft Nachteile und praktische Umständlichkeiten mit sich bringen kann ( 65 ). Auch dass der Abschluss einer internationalen Übereinkunft durch die Mitgliedstaaten in irgendeiner Weise das normale Funktionieren des Binnenmarkts beeinträchtigen könnte, genügt allein noch nicht für das Eingreifen der AETR-Doktrin ( 66 ).

101. Sofern ein internes Handeln stattgefunden hat, kann die AETR-Doktrin auf die gesamte internationale Übereinkunft oder einzelne Teile davon angewandt werden.

102. Besteht das interne Handeln in einer vollständigen Harmonisierung eines bestimmten Bereichs, ist für diesen Bereich ausschließliche Zuständigkeit gegeben ( 67 ). In diesem Fall ist den Mitgliedstaaten die Beibehaltung oder der Erlass von Maßnahmen verwehrt, die mit dem Unionsrechtsakt unvereinbar sind oder dessen Ziele und Wirksamkeit in sonstiger Weise beeinträchtigen könnten (selbst wenn durch strengere Vorschriften ein höheres Schutzniveau erzielt würde) ( 68 ). Ein etwaiger Handlungsspielraum für ein Abweichen vom Unionsrecht bestimmt sich allein nach den Harmonisierungsmaßnahmen selbst ( 69 ). Regelt also eine internationale Übereinkunft den Bereich A und ist der gesamte Bereich A harmonisiert, greift bei Abschluss einer internationalen Übereinkunft über diesen Bereich automatisch die AETR-Doktrin ein und besitzt die Union die ausschließliche Zuständigkeit. Durch eine Mitwirkung der Mitgliedstaaten könnte die Europäische Union in den Modalitäten der späteren Ausübung ihrer internen Zuständigkeiten beschränkt werden. Erfasst die internationale Übereinkunft neben dem Bereich A auch den Bereich B und ist dieser Bereich B noch nicht harmonisiert, besitzt die Europäische Union die ausschließliche Zuständigkeit mindestens für den Bereich A. Abgesehen davon, dass sich nur schwer feststellen lässt, ob und in welcher Hinsicht eine vollständige Harmonisierung erfolgt ist, würde ich dies als den „einfachen Sachverhalt“ bezeichnen.

103. Ob eine vollständige Harmonisierung erfolgt ist, ist danach zu beurteilen, wie intensiv ein konkreter Bereich geregelt ist. Dies ist insbesondere anhand des Wortlauts und der Zielsetzung der betreffenden Unionsrechtsakte zu bestimmen, d. h. anhand ihres Inhalts, ihres Anwendungsbereichs und des Wesens der in ihnen festgelegten Verpflichtungen. Bei dem konkreten Bereich kann es sich z. B. um einen Wirtschaftssektor, eine Geschäftspraxis bestimmter Art, einen Personenkreis oder eine bestimmte Art von Vermögensgegenständen handeln.

104. Kann die Europäische Union auch die ausschließliche Zuständigkeit für die Aushandlung und den Abschluss einer internationalen Übereinkunft insgesamt besitzen, wenn die von der Übereinkunft (oder Teilen davon) erfassten Bereiche noch nicht vollständig harmonisiert worden sind?

105. Dies ist denkbar.

106. Der Gerichtshof hat diese Möglichkeit im Gutachten 2/91 anerkannt, in dem er festgestellt hat, dass das Gebiet weitgehend von Unionsvorschriften erfasst sei, wobei die historische Entwicklung und die Zielsetzung der Unionsregelung sowie der Umstand zu berücksichtigen seien, dass die internationale Übereinkunft aufgrund einer weiteren Definition der den Anwendungsbereich berührenden Elemente einen weiter gehenden Schutz biete ( 70 ). Der betreffende Teil der internationalen Übereinkunft könne daher das Unionsrecht beeinträchtigen, und den Mitgliedstaaten sei es nicht mehr erlaubt, Verpflichtungen außerhalb des Rahmens der Unionsorgane einzugehen ( 71 ). Im Urteil Kommission/Dänemark hat sich der Gerichtshof auf diese Feststellung gestützt und deren Sinn wohl dahin zusammengefasst, dass völkerrechtliche Verpflichtungen gemeinsame Rechtsnormen dann beeinträchtigen oder verändern können, wenn diese Verpflichtungen in einen Bereich fallen, der bereits weitgehend durch die Rechtsnormen erfasst wird ( 72 ). Sodann hat der Gerichtshof im Gutachten 1/03 diese Fallgestaltung als lediglich ein Beispiel für die Anerkennung ausschließlicher Zuständigkeit bezeichnet und hervorgehoben, dass der Umfang, die Natur und der Inhalt der Unionsvorschriften sowie absehbare Entwicklungsperspektiven zu berücksichtigen seien ( 73 ).

107. Nach meinem Verständnis dieser Rechtsprechung begründet der Umstand, dass eine internationale Übereinkunft (oder Teile davon) einen von Unionsvorschriften „weitgehend erfassten“ (oder einen unter Bezugnahme auf einen sonstigen abstrakt festgelegten Regulierungsgrad definierten) Bereich betrifft (oder betreffen), für sich genommen noch nicht zwangsläufig die ausschließliche Zuständigkeit zur Aushandlung der gesamten internationalen Übereinkunft (oder des betreffenden Teils der Übereinkunft), ohne dass es einer Prüfung der Voraussetzungen für die Anwendung der AETR-Doktrin bedürfte. Je umfangreicher der bereits vom Unionsrecht erfasste Bereich ist, desto wahrscheinlicher ist es selbstverständlich, dass der restliche Teil der internationalen Übereinkunft die bestehenden Unionsvorschriften beeinträchtigen kann. Das wird jedoch nicht immer der Fall sein. Entscheidend sind der Inhalt der eingegangenen Verpflichtungen und ihr möglicher Bezug zu den Unionsvorschriften. Dieser Punkt lässt sich sehr gut anhand des Verhältnisses zwischen dem vorgeschlagenen Übereinkommen und den Unionsvorschriften über den Schutz der Rechte von Sendeunternehmen veranschaulichen, das ich nunmehr erörtern werde.

108. Voraussetzung für die Anwendung der AETR-Doktrin ist die genaue Bestimmung des Inhalts sowohl der im Rahmen der internationalen Übereinkunft als auch der im Rahmen des Unionsrechts übernommenen Verpflichtungen, um feststellen zu können, ob und gegebenenfalls inwieweit die Mitgliedstaaten ein bestimmtes Sachgebiet nicht mehr regeln und demzufolge nicht mehr eigene völkerrechtliche Verpflichtungen (auch wenn diese nicht im Widerspruch zum Unionsrecht stehen sollten) eingehen dürfen. Ein Widerspruch zwischen der internationalen Übereinkunft und den Unionsvorschriften ist keine Voraussetzung für die Anwendbarkeit der AETR-Doktrin ( 74 ). Hierzu hat Generalanwalt Tizzano in seinen Schlussanträgen in den „Open Skies“-Rechtssachen sachdienlich erläutert, dass selbst die Übernahme bestehender Unionsvorschriften in eine internationale Übereinkunft nicht gewährleisten würde, dass „diese Normen später tatsächlich einheitlich angewandt und vor allem etwaige auf interner Ebene vorgenommene Änderungen vollständig und rechtzeitig in diese Verträge übertragen werden“; es könne zu einer Änderung der Natur und des rechtlichen Systems der gemeinsamen Normen kommen „mit der großen und konkreten Gefahr, dass sie der vom Gerichtshof nach dem Vertrag ausgeübten Kontrolle entzogen wären“ ( 75 ). Im Gutachten 1/03 hat der Gerichtshof allgemein formuliert, dass die Anwendung der AETR-Doktrin eine Analyse voraussetzt, die sich auf den Umfang, die Natur und den Inhalt der Vorschriften unter Berücksichtigung des aktuellen Stands des Unionsrechts und dessen Entwicklungsperspektiven, wenn sie zum Zeitpunkt der Analyse absehbar sind, stützen muss ( 76 ).

109. Ob die Europäische Union ausschließliche Außenkompetenz nach Maßgabe von Art. 3 Abs. 2 dritte Alternative AEUV besitzt, ist also im Wesentlichen anhand eines konkreten und umfassenden Vergleichs zwischen den von der vorgesehenen internationalen Übereinkunft und den vom Unionsrecht erfassten Bereichen zu ermitteln ( 77 ).

110. In seiner Rechtsprechung hat sich der Gerichtshof insbesondere auf die maßgeblichen Gesichtspunkte zur Ermittlung des Stands des Unionsrechts in dem von der internationalen Übereinkunft zu erfassenden Bereich konzentriert, etwa auf das Kriterium, ob die Gemeinschaft ihre interne Zuständigkeit ausgeübt hat, den Gegenstand der Bestimmungen, die die Grundlage für das interne Handeln bilden, den Umfang, die Natur und den Inhalt des (aktuellen) Unionsrechts ( 78 ), den Zweck der Unionsvorschriften ( 79 ), die Systematik des einschlägigen Unionsrechtsakts ( 80 ), das Kriterium, inwieweit die Unionsbestimmungen Mindestvorschriften beinhalten ( 81 ), die historische Entwicklung des Unionsrechts in einem bestimmten Bereich ( 82 ), die Entwicklungsperspektiven des Unionsrechts, wenn sie zum Zeitpunkt der Analyse absehbar sind ( 83 ), die volle Wirksamkeit des Unionsrechts ( 84 ) sowie das reibungslose Funktionieren des mit den Unionsvorschriften errichteten Systems ( 85 ). Meines Erachtens können einige dieser Gesichtspunkte durchaus auch zur Kennzeichnung der vorgesehenen internationalen Übereinkunft dienen.

111. Eine Analyse dieser Art muss für jeden einzelnen Teil der auszuhandelnden und zu schließenden internationalen Übereinkunft durchgeführt werden.

112. Eine spezielle Frage kann entscheidend für die Anwendbarkeit der AETR-Doktrin sein, nämlich ob das Unionsrecht Mindestschutzstandards in einem bestimmten Bereich festlegt. Ist dies der Fall, behalten die Mitgliedstaaten die Zuständigkeit zum Abschluss internationaler Übereinkünfte, die ebenfalls Mindeststandards auferlegen, da solche Übereinkünfte nicht geeignet sind, das Unionsrecht, das die Mitgliedstaaten in vollem Umfang anwenden können und müssen, zu beeinträchtigen ( 86 ). Ob sie die Zuständigkeit tatsächlich weiterhin behalten, hängt davon ab, inwieweit den Mitgliedstaaten sowohl im Rahmen der internationalen Übereinkunft als auch im Rahmen der Unionsvorschriften ein Handlungsspielraum eingeräumt wird. Enthält die internationale Übereinkunft niedrigere Mindeststandards als das Unionsrecht, wird das Unionsrecht durch den Abschluss der Übereinkunft seitens der Mitgliedstaaten nicht beeinträchtigt, denn aufgrund des Primats des Unionsrechts ist es den Mitgliedstaaten verwehrt, in ihrem Hoheitsgebiet einen niedrigeren Standard als den durch das Unionsrecht vorgegebenen umzusetzen (selbst wenn dieser niedrigere Standard im Einklang mit der internationalen Übereinkunft steht). Falls die internationale Übereinkunft einen höheren Mindeststandard vorsieht, wird das Unionsrecht ebenfalls nicht beeinträchtigt, sofern dieses den Mitgliedstaaten die Festlegung eines solchen höheren Standards erlaubt.

113. Wie stellt sich die Situation dar, wenn das Unionsrecht einen Mindeststandard vorsieht und die internationale Übereinkunft ein maximales Schutzniveau festlegt? Angenommen, nach dem Unionsrecht beträgt die Schutzdauer eines verwandten Rechts „mindestens 70 Jahre“ und die internationale Übereinkunft legt die Schutzdauer auf „höchstens 50 Jahre“ fest. In diesem Fall können die Mitgliedstaaten das Unionsrecht nicht anwenden, ohne gegen die internationale Übereinkunft zu verstoßen. Dadurch wird die völkerrechtliche Verantwortlichkeit der Mitgliedstaaten berührt, nicht jedoch die Unionsvorschrift, die „mindestens 70 Jahre“ vorsieht und an die die Mitgliedstaaten weiterhin gebunden sind.

114. Vor diesem Hintergrund wende ich mich jetzt der Prüfung zu, ob die Europäische Union die ausschließliche Zuständigkeit für die Aushandlung des gesamten Übereinkommens besitzt.

Zur Zuständigkeit der Europäischen Union für die Aushandlung des Übereinkommens

– Bestimmung der Außenkompetenz vor Aufnahme der Verhandlungen über das Übereinkommen

115. Im vorliegenden Fall haben die Verhandlungen über das Übereinkommen noch nicht begonnen ( 87 ), ein (Entwurf für einen) Vertragstext ( 88 ) ist nicht verfügbar.

116. Zweifellos stellt die Klärung der Zuständigkeitsfrage vor Aufnahme der Verhandlungen sicher, dass nur die zuständigen Parteien am Verhandlungstisch sitzen. Dies bietet eine gewisse Rechtssicherheit und liegt im Interesse der Europäischen Union, der Mitgliedstaaten und der an den Verhandlungen beteiligten Dritten ( 89 ).

117. Allerdings ist der Verlauf von Vertragsverhandlungen nicht immer vorhersehbar, der Inhalt der auszuhandelnden internationalen Übereinkunft wandelt sich unter Umständen ständig. Welche Folgen hat diese Tatsache für die Durchführung der beim Gerichtshof zulässigen Verfahren zur Entscheidung der Frage, ob im Einzelfall eine ausschließliche Zuständigkeit der Union oder eine mit den Mitgliedstaaten geteilte Zuständigkeit besteht?

118. Zunächst sei angemerkt, dass es Situationen geben kann, in denen sich der Gerichtshof mangels hinreichender Angaben zu einer Entscheidung außerstande erklären muss. Dies könnte (beispielsweise) dann der Fall sein, wenn lediglich eine Absichtserklärung vorliegt, eine internationale Übereinkunft über den Schutz der Rechte von Sendeunternehmen aushandeln zu wollen, ohne dass irgendwelche Angaben zu dem voraussichtlichen Inhalt einer solchen künftigen Übereinkunft verfügbar sind.

119. Sodann ist darauf hinzuweisen, dass „vor der Aufnahme von Verhandlungen auf internationaler Ebene um ein Gutachten [nach Art. 218 Abs. 11 AEUV] ersucht werden kann, wenn der Gegenstand des geplanten Abkommens bekannt ist und die dem Gerichtshof vorgelegten Unterlagen eine hinreichend sichere Beurteilung der vom Rat aufgeworfenen Frage erlauben, selbst wenn noch eine Reihe von Alternativen offen sind und Meinungsverschiedenheiten über die Abfassung bestimmter Klauseln bestehen“ ( 90 ). Meiner Ansicht nach sollten dieselben Voraussetzungen auch dann gelten, wenn (wie hier) der Gerichtshof mit einer Nichtigkeitsklage befasst ist ( 91 ). Sofern hinreichende Informationen über die wesentlichen Merkmale der vorgeschlagenen internationalen Übereinkunft zur Verfügung stehen, hindert ein gewisses Maß an Ungewissheit über ihren endgültigen Inhalt den Gerichtshof nicht daran, in Wahrnehmung seiner Aufgabe zu prüfen, ob die Kommission gemäß den rechtlichen Anforderungen die ausschließliche Zuständigkeit der Europäischen Union dargetan hat, und eine Entscheidung in der Sache zu erlassen.

120. Eine Bestimmung der Zuständigkeit ex ante auf der Grundlage der dem Gerichtshof in diesem Stadium vorliegenden Unterlagen schließt jedoch nicht unbedingt eine Neubeurteilung aus, wenn der Verhandlungsprozess letztlich dazu führt, dass die Endfassung (des Vertragsentwurfs) wesentlich von den ursprünglichen Vorstellungen abweicht. In einem solchen Fall kann es angemessen sein, den Gerichtshof um eine weitere Entscheidung über die Zuständigkeit zu ersuchen und erforderlichenfalls an den Verhandlungstisch zurückzukehren ( 92 ).

121. Die Unionsorgane und die Mitgliedstaaten müssen dabei eng zusammenarbeiten. Diese Pflicht gilt bei der Aushandlung, dem Abschluss und der Durchführung einer internationalen Übereinkunft, deren Gegenstand teils in die Zuständigkeit der Europäischen Union, teils in diejenige der Mitgliedstaaten fällt ( 93 ). Sollte der Gerichtshof hier also zu dem Ergebnis gelangen, dass ausschließlich die Europäische Union zuständig ist, und sollten die Verhandlungen später in eine andere Richtung fortschreiten und sich auf neue Punkte erstrecken, müssten die Unionsorgane ihre Zuständigkeit für diese neuen Punkte beurteilen. Gegebenenfalls müssten sie die Mitgliedstaaten zur Teilnahme einladen. Zumindest hätten sie die Mitgliedstaaten von diesen Entwicklungen zu unterrichten, damit die Mitgliedstaaten ihre Rechte aus den Verträgen wahrnehmen können. Wenn umgekehrt den Mitgliedstaaten eine Zuständigkeit verbleibt, haben sie redlich an den Verhandlungen teilzunehmen und alles zu unterlassen, was die Zuständigkeit der Europäischen Union beeinträchtigen könnte. Sollte der Gerichtshof zum jetzigen Zeitpunkt auf das Vorliegen einer geteilten Zuständigkeit erkennen und sollte das ausgehandelte Übereinkommen letztlich nur bereits vom Unionsrecht erfasste Punkte enthalten, wäre allein die Europäische Union für den Abschluss zuständig.

– Zum Übereinkommen

122. Derzeit liegt kein Textentwurf des Übereinkommens vor. Die Kommission hat jedoch einen Satz von Dokumenten eingereicht, in denen die Ziele und der Umfang der Verhandlungen (und somit der möglichen Endfassung) dargelegt sind, und zwar i) die Empfehlung von 2002, einschließlich Anhang und Begründung, ii) das Memorandum von 2008, iii) das Mandat von 2009 und iv) den Tagungsbericht von 2010. Weder die anderen Parteien noch die Streithelfer haben Einwände gegen diese Dokumente erhoben.

123. Diese Unterlagen lassen den möglichen Verhandlungsgegenstand erkennen. Die Aussagekraft der einzelnen Dokumente hängt zwangsläufig vom Verfasser, dem Inhalt und der Nähe zum eigentlichen Verhandlungsprozess ab. Der Tagungsbericht von 2010 enthält offenbar die aktuellste Erklärung zu der Zielsetzung und dem Umfang der Verhandlungen. Der Bericht spiegelt zwar inhaltlich die Diskussionen auf der Konsultationstagung von 2010 wider, er enthält jedoch keine systematischen Ausführungen zum eventuell vereinbarten materiellen Inhalt des geplanten Übereinkommens. Bei der Empfehlung von 2002 und dem Mandat von 2009 handelt es sich insofern um politische Dokumente, als sie vom Ministerausschuss des Europarats verabschiedet wurden. Das Mandat von 2009 enthält lediglich den Auftrag an den MC‑S-NR zur „Weiterverfolgung der Arbeiten über den Schutz verwandter Rechte von Sendeunternehmen und, falls die entsprechenden Voraussetzungen gegeben sind, Vorlage des Entwurfs eines Übereinkommens zu diesem Thema“. Die ausführlichste Darstellung eines etwaigen Verhandlungsauftrags findet sich in dem Memorandum von 2008, das von der Ad-hoc-Bestandsaufnahmegruppe stammt und als Arbeitsunterlage für den CDMC bestimmt ist. Darin werden die Durchführbarkeit der Erarbeitung eines Übereinkommens beurteilt sowie der Bedarf für ein solches Übereinkommen und seine Funktion ausgelotet. Das Memorandum von 2008 stützt sich außerdem auf die Empfehlung von 2002, die als möglicher Ausgangspunkt für Gespräche über den Inhalt des Übereinkommens bezeichnet wird.

124. Ein von der Kommission eingereichter getrennter Dokumentensatz betrifft die laufenden Verhandlungen über einen WIPO-Vertrag zum Schutz von Sendeunternehmen, deren schleppender Fortgang ( 94 ) offenbar die Initiative des Europarats zur Erarbeitung eines Übereinkommens veranlasst hat. Diese WIPO-Dokumente haben nur begrenzte Aussagekraft. Auch internationale Übereinkünfte wie das Rom-Abkommen ( 95 ), die (teilweise) die Rechte der Sendeunternehmen regeln, können nicht als Grundlage für die Ermittlung des Inhalts des Übereinkommens dienen, da keine eindeutigen Anhaltspunkte dafür vorliegen, ob die Absicht besteht, bestehende internationale Übereinkünfte oder Teile davon als Muster heranzuziehen.

125. Bei der nachfolgenden Darstellung des meiner Einschätzung nach vorgesehenen Anwendungsbereichs des Übereinkommens stütze ich mich im Wesentlichen auf das Memorandum von 2008 und den Tagungsbericht von 2010. Ich werde außerdem in anderen Dokumenten angeführte Gesichtspunkte berücksichtigen, soweit diese von Belang sind.

126. Ziel des vorgeschlagenen Übereinkommens ist eine Verstärkung des Schutzes der Rechte von Sendeunternehmen und die Anpassung dieser Rechte insbesondere angesichts der Gefahr des Diebstahls von Signalen (die häufig über Landesgrenzen hinweg übertragen werden). Verwirklicht werden soll dieses Ziel durch die Verleihung von Ausschließlichkeitsrechten an Sendeunternehmen, die durchsetzbar sind und technologieunabhängig definiert werden. In den vorliegenden Unterlagen finden sich keine Hinweise darauf, dass das Übereinkommen auch das Urheberrecht oder verwandte Schutzrechte z. B. der Hersteller und ausübenden Künstler erfassen soll.

127. Unklar ist, wie in dem Übereinkommen der Begriff „Sendung“ definiert werden wird, insbesondere ob er beispielsweise auch die Vermittlung über das Internet (sei es in Form der Web-, der Simultansendung oder in sonstiger Form) umfassen wird. Wie die polnische Regierung zutreffend ausführt, scheint das Memorandum von 2008 (das auf die WIPO-Vorschläge der Europäischen Union verweist ( 96 )) eine solche Begriffsbestimmung auszuschließen, während der Tagungsbericht von 2010 das Erfordernis der Beibehaltung einer technologieunabhängigen Lösung in den Mittelpunkt stellt, gleichzeitig aber auch zu einer näheren Untersuchung der Frage auffordert, ob das Übereinkommen neue Mediendienste, einschließlich Dienste auf Abruf und zeitversetzte Dienste, schützen sollte. Aus dem Memorandum von 2008 scheint hervorzugehen, dass jede Bestrebung, die Definition auf die eine oder andere Form von Sendungen über das Internet auszudehnen, auf alle Fälle auf eine erhebliche Erweiterung des Schutzumfangs (und damit des Schutzumfangs der ausschließlichen Rechte der Sendeunternehmen) im Vergleich zu dem derzeit bestehenden Schutz nach Maßgabe des Rom-Abkommens hinauslaufen würde, das in Art. 3 Buchst. f lediglich auf drahtlose Vermittlung verweist.

128. Das Memorandum von 2008 definiert sechs ausschließliche Rechte mit dem Hinweis, dass diese Rechte auch für der Sendung vorangehende programmtragende Signale gelten sollten, hebt die Notwendigkeit des Rechtsschutzes und wirksamer Rechtsbehelfe gegen die Umgehung technischer Maßnahmen sowie die Notwendigkeit der Normierung von Pflichten bezüglich Informationen für die Rechtewahrnehmung hervor und legt die Schutzdauer fest.

129. Was den Schutzinhalt betrifft, wird in der Empfehlung von 2002 ein Recht der Weiterverbreitung vorgeschlagen, das alle Formen der Weiterverbreitung auf beliebigem Weg umfassen soll. Den Sendeunternehmen würde das Recht zustehen, die drahtgebundene oder drahtlose simultane oder (auf der Grundlage von Aufzeichnungen) zeitversetzte Weiterverbreitung ihrer Sendungen zu erlauben oder zu verbieten ( 97 ).

130. Es ist beabsichtigt (wie sich auch der Empfehlung von 2002 entnehmen lässt), mit dem Übereinkommen ein Aufzeichnungsrecht festzulegen, aufgrund dessen die Sendeunternehmen Aufzeichnungen ihrer Sendungen erlauben oder verbieten können ( 98 ).

131. Aus der Empfehlung von 2002 geht hervor, dass das Übereinkommen auch ein Vervielfältigungsrecht umfassen könnte, aufgrund dessen Sendeunternehmen die unmittelbare und mittelbare Vervielfältigung von Aufzeichnungen jedweder Art und Form erlauben oder verbieten können ( 99 ).

132. In der Empfehlung von 2002 wird das Recht der öffentlichen Zugänglichmachung als das Recht der Sendeunternehmen beschrieben, die drahtgebundene oder drahtlose öffentliche Zugänglichmachung der Aufzeichnungen ihrer Sendungen in der Weise, dass sie Mitgliedern der Öffentlichkeit von Orten und zu Zeiten ihrer Wahl zugänglich sind, zu erlauben oder zu verbieten ( 100 ). Das Memorandum von 2008 deutet an, dass dieses Recht auch die Zugänglichmachung von Sendungen über das Internet erfassen könnte.

133. Der Empfehlung von 2002 zufolge würde das Übereinkommen ein Verbreitungsrecht normieren, d. h. das Recht, die öffentliche Zugänglichmachung von Aufzeichnungen und Vervielfältigungsstücken von Aufzeichnungen ihrer Sendungen, einschließlich der Sendung von nicht urheberrechtlich geschützten Werken, durch Verkauf oder Eigentumsübertragung zu erlauben oder zu verbieten ( 101 ). Das Memorandum von 2008 deutet darauf hin, dass das Übereinkommen den Umfang dieses Rechts, wie es im Rom-Abkommen verankert ist, insofern ausdehnen könnte, als auch ein Schutz bei drahtgebundener Verbreitung gewährt wird.

134. Gemäß der Empfehlung von 2002 begründet das Übereinkommen möglicherweise ein Recht der öffentlichen Wiedergabe, d. h. das Recht der Sendeunternehmen, die öffentliche Wiedergabe ihrer Sendungen zu erlauben oder zu verbieten, wenn die betreffende Wiedergabe an Orten stattfindet, die der Öffentlichkeit gegen Zahlung eines Eintrittsgelds zugänglich sind, wobei jedoch die Mitgliedstaaten berechtigt wären, den Begriff „Eintrittsgeld“ im nationalen Recht zu definieren und zu entscheiden, ob dieses Recht geschützt werden soll, wenn die Wiedergabe an Orten stattfindet, die der Öffentlichkeit gegen Zahlung eines mittelbaren Eintrittsgelds zugänglich sind ( 102 ).

135. Aus den verfügbaren Unterlagen ergibt sich, dass zu den Hauptzielen des Übereinkommens der Schutz von der Sendung vorangehenden programmtragenden Signalen gehört, wenngleich der Schutzumfang ungewiss erscheint ( 103 ). Solche Signale werden durch das Rom-Abkommen nicht geschützt. In keinem der vorliegenden Dokumente wird der mögliche Inhalt dieses Rechts definiert, allerdings wird im Memorandum von 2008 ausgeführt, dass der Schutz einfach durch eine Ausdehnung des Begriffs „Sendung“ verwirklicht werden könnte. Nach dem Memorandum von 2008 ist im Ergebnis jedoch auch vorstellbar, dass die Mitgliedstaaten geeignete und wirksame Maßnahmen gegen die unbefugte Verbreitung und sonstige Nutzung solcher Signale erlassen. Ob es sich dabei um privatrechtliche oder öffentlich-rechtliche Maßnahmen handeln soll, bleibt offen. Aus dem Tagungsbericht von 2010 geht hervor, dass die Frage, ob sich der Schutz auf Signale erstrecken sollte, die im Gegensatz zu Übertragungssignalen möglicherweise Rohmaterial oder nicht zur Sendung bestimmtes Material tragen, weiterhin unbeantwortet bleibt.

136. Das Übereinkommen könnte durch die Gewährung von Rechtsschutz und Rechtsbehelfen das Problem der Umgehung wirksamer technischer Maßnahmen thematisieren, die Sendeunternehmen im Rahmen der Wahrnehmung ihrer verwandten Schutzrechte nutzen. Im Memorandum von 2008 wird ausgeführt, dass die Bestimmungen des Übereinkommens „in Einklang“ mit den WIPO-Verträgen von 1996 und der Richtlinie 2001/29 stehen könnten.

137. Das Übereinkommen könnte auch das Problem behandeln, dass Personen wissentlich elektronische Informationen für die Rechtewahrnehmung entfernen oder ändern (d. h. Informationen, die den geschützten Inhalt, die Rechteinhaber oder die Modalitäten und Bedingungen für die Nutzung dieses Inhalts identifizieren). Laut dem Memorandum von 2008 könnten die WIPO-Verträge von 1996 und die Richtlinie 2001/29 als Vorlage für die Formulierung der Bestimmungen dienen.

138. Was die Schutzdauer anlangt, findet ausweislich der Empfehlung von 2002 und des Memorandums von 2008 die Lösung Unterstützung, dass die Schutzdauer für die Rechte von Sendeunternehmen mindestens 50 Jahre ab Ende des Jahres betragen soll, in dem die Sendung stattgefunden hat ( 104 ). Eine andere Auffassung ist dem Tagungsbericht von 2010 zu entnehmen, nämlich dass die Dauer den in Art. 14 des Rom-Abkommens bezeichneten Zeitraum nicht überschreiten sollte, der mindestens 20 Jahre beträgt, gerechnet vom Ende des Jahres, in dem die Sendung stattgefunden hat.

139. Schließlich deuten die vorliegenden Dokumente an, dass die Übereinkunft (kaum überraschend) eine Klausel über Beschränkungen und Ausnahmen enthalten wird. Der im Tagungsbericht von 2010 wiedergegebenen Übereinkunft ist allerdings zu entnehmen, dass diese nicht abschließend aufgezählt werden sollen.

– Unionsrecht

140. Die Europäische Union hat die geteilte Zuständigkeit für den Binnenmarkt ( 105 ) durch Erlass von Harmonisierungsmaßnahmen im Bereich des Schutzes der Rechte des geistigen Eigentums von Sendeunternehmen ausgeübt, der auch vom Übereinkommen erfasst wird. Weitere Regelungen des Unionsrechts gelten ebenfalls für Sendeunternehmen, betreffen aber andere Bereiche, etwa die Bereitstellung audiovisueller Mediendienste ( 106 ), und sind daher für den Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens ohne Belang.

141. Wenn ich recht verstehe, geht die Kommission selbst davon aus, dass die einschlägigen Richtlinien nicht den gesamten Bereich des Schutzes der Rechte von Sendeunternehmen regeln und dass dementsprechend noch keine vollständige Harmonisierung erzielt worden ist. Schon der Anwendungsbereich des vorgeschlagenen Übereinkommens zeigt, dass es Elemente des Schutzes der Rechte von Sendeunternehmen gibt, die von den derzeit bestehenden Rechtsvorschriften noch nicht erfasst sind. Außerdem handelt es sich um einen Bereich, in dem der Regelungsbedarf häufig unmittelbar mit technischen Neuerungen verknüpft ist ( 107 ). Jede Einschätzung in Bezug auf den Stand der Harmonisierung muss solchen Entwicklungen Rechnung tragen.

142. Oben in den Nrn. 23 bis 39 habe ich bereits das Unionsrecht in diesem Bereich dargestellt.

– Auswirkungen des Abschlusses des Übereinkommens durch die Mitgliedstaaten auf das Unionsrecht über die Rechte von Sendeunternehmen

143. Die verschiedenen Teile des Übereinkommens können sich in unterschiedlicher Weise auf das für die Rechte von Sendeunternehmen geltende Unionsrecht auswirken. Im Mittelpunkt der Prüfung muss an dieser Stelle die Frage stehen, ob die Kommission dargetan hat, dass die Europäische Union die ausschließliche Zuständigkeit für die Aushandlung des gesamten Übereinkommens hat. Die Kommission macht nämlich geltend, dass der Rat zu Unrecht der Ansicht gewesen sei, dass keine ausschließliche Zuständigkeit bestehe. Da die Kommission in dieser Weise argumentiert, muss ihr Klagegrund zurückgewiesen werden, wenn die Würdigung des Übereinkommens und der Unionsregeln auf der Grundlage der derzeit verfügbaren Angaben ergibt, dass die Mitgliedstaaten in mindestens einer Hinsicht die Zuständigkeit behalten. Für die Zwecke des vorliegenden Verfahrens ist es daher nicht notwendig, genau festzulegen, wer zur Aushandlung welcher Punkte genau zuständig ist. Das scheint auch gar nicht möglich zu sein.

144. Meines Erachtens hat die Kommission nicht dargetan, weshalb die Europäische Union nach Art. 3 Abs. 2 AEUV die ausschließliche Zuständigkeit für die Aushandlung des gesamten Übereinkommens besitzt.

145. Zweifellos erfasst das Unionsrecht einen erheblichen Teil dessen, was in dem Übereinkommen vereinbart werden soll. Dies allein genügt jedoch noch nicht für die Schlussfolgerung, dass die Kriterien von Art. 3 Abs. 2 AEUV erfüllt sind ( 108 ).

146. Ich befasse mich zunächst mit den Ausschließlichkeitsrechten der Sendeunternehmen.

147. Das Aufzeichnungsrecht, das Vervielfältigungsrecht, das Recht der drahtlosen Weiterverbreitung, das Recht der Wiedergabe an Orten, die der Öffentlichkeit gegen Zahlung eines Eintrittsgelds zugänglich sind, sowie das Verbreitungsrecht, die im Übereinkommen vorgesehen sind, sollen wohl in der Tat auf bestehendem Unionsrecht fußen, mit dem der Schutz der Rechte von Sendeunternehmen harmonisiert wird ( 109 ). Dies legt grundsätzlich nahe, dass die Europäische Union deshalb auch die ausschließliche Zuständigkeit für die Aushandlung der entsprechenden Teile des Übereinkommens besitzt, da die Mitgliedstaaten keine völkerrechtlichen Verpflichtungen eingehen dürfen, die die Einheit und die einheitliche Anwendung des Unionsrechts beeinträchtigen können. Soweit das Unionsrecht jedoch lediglich Mindestschutzstandards festlegt und das Übereinkommen diese Standards übernimmt, bleiben die Mitgliedstaaten für die Aushandlung des Übereinkommens zuständig.

148. Legt das Unionsrecht Mindeststandards fest?

149. Sicherlich zu bejahen ist diese Frage hinsichtlich des Rechts der drahtlosen Weiterverbreitung und des Rechts der öffentlichen Wiedergabe nach Art. 8 Abs. 3 der Richtlinie 2006/115.

150. Daher sind „mindestens“ das Recht der drahtlosen Weiterverbreitung und das Recht der Kabelweiterverbreitung im Unionsrecht noch nicht geregelt, während dies im Übereinkommen durchaus erfolgen könnte, und die Mitgliedstaaten sind derzeit befugt, eine solche Regelung in ihrem eigenen Recht vorzunehmen. Ob sie eine solche Regelung aus eigener Initiative oder aufgrund völkerrechtlicher Verpflichtungen treffen, spielt dabei keine Rolle. Es ist auch unerheblich, ob dieser weiter gehende Schutz als neues Recht oder als Ausweitung eines bestehenden Rechts bezeichnet wird. Tatsache ist, dass das Unionsrecht den Mitgliedstaaten ausdrücklich die Zuständigkeit zur Ausdehnung des den Rechteinhabern gewährten Schutzes in Bezug auf die Weiterverbreitung zuerkennt, und zwar im Gegensatz zu den sonstigen von den einschlägigen EU-Richtlinien erfassten Rechten. Das Gleiche würde für das Recht auf öffentliche Wiedergabe an anderen als denjenigen Orten gelten, die der Öffentlichkeit gegen Zahlung eines Eintrittsgelds zugänglich sind (z. B. in Ladenlokalen oder Restaurants), falls das Übereinkommen dieses Recht erfassen sollte. Ich habe den vorliegenden Dokumenten jedoch keine Anhaltspunkte dafür entnehmen können, dass das Übereinkommen den Umfang des Wiedergaberechts in dieser Weise ausdehnen könnte. Im Rahmen des ersten Klagegrundes sollte dieses Recht daher außer Betracht bleiben.

151. Wie verhält es sich mit dem Aufzeichnungsrecht, dem Vervielfältigungsrecht, dem Verbreitungsrecht und dem Recht der öffentlichen Zugänglichmachung?

152. Meines Erachtens sieht das Unionsrecht mehr als nur Mindestschutzstandards für diese Rechte vor und berücksichtigt den aktuellen Stand der technischen Entwicklungen, die die Vermittlung von Sendungen ermöglichen. In dieser Hinsicht ergibt sich aus den Erwägungsgründen 6 und 7 der Richtlinie 2001/29 (in der u. a. das Vervielfältigungsrecht und das Recht der öffentlichen Zugänglichmachung geregelt sind), dass diese Rechte Bestandteil eines harmonisierten Rechtsrahmens sind, mit dem rechtliche Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten und Rechtsunsicherheiten vermieden werden sollen, die den Binnenmarkt in seiner Funktionsfähigkeit beeinträchtigen könnten. Zwar finden sich in der Richtlinie 2006/115 keine entsprechenden Erwägungsgründe, sie verfolgt jedoch dasselbe allgemeine Ziel und ist auf dieselbe Rechtsgrundlage wie die Richtlinie 2001/29 gestützt. Unionsrechtlich steht den Sendeunternehmen also ein ausschließliches Recht zu, die Aufzeichnung ihrer Sendungen (d. h. die erste Aufzeichnung eines Signals) unabhängig davon zu erlauben oder zu verbieten, ob die Sendungen drahtgebunden oder drahtlos vermittelt werden, was auch Sendungen über Kabel oder Satellit einschließt. Damit scheinen Vermittlungen jeder Ar