Schlussanträge des Generalanwalts Tesauro vom 20. Januar 1994. - ANNA-MARIA CAMPOGRANDE GEGEN KOMMISSION DER EUROPAEISCHEN GEMEINSCHAFTEN. - BEAMTE - UNTERBLIEBENE UEBERMITTLUNG DER ANSCHRIFT AN DIE GEMEINSCHAFTSVERWALTUNG - DISZIPLINARSTRAFE - RECHTSMITTEL. - RECHTSSACHE C-22/93 P.



Sammlung der Rechtsprechung 1994 Seite I-01375



Schlußanträge des Generalanwalts

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Herr Präsident,

meine Herren Richter!

1. Mit dem vorliegenden Rechtsmittel ersucht Frau Campogrande den Gerichtshof, das Urteil des Gerichts erster Instanz vom 19. November 1992 in der Rechtssache T-80/91(1) aufzuheben und der ursprünglichen Klage stattzugeben, die auf Aufhebung des ihr mit Entscheidung der Kommission vom 13. Februar 1991 gemäß Artikel 86 des Statuts der Beamten der Europäischen Gemeinschaften (im folgenden: Statut) erteilten Verweises gerichtet war.

Dieser Verweis wurde der Rechtsmittelführerin in einem Disziplinarverfahren wegen ihrer Weigerung erteilt, ihre Privatanschrift mitzuteilen, was die Kommission als einen besonders schwerwiegenden Verstoß gegen Artikel 55 des Statuts ansah, weil sie infolgedessen nicht ihrer Verpflichtung, den belgischen Behörden die Privatanschriften der Beamten mitzuteilen, habe nachkommen können; sie sei hierzu verpflichtet gemäß Artikel 16 Absatz 2 des Protokolls über die Vorrechte und Befreiungen der Europäischen Gemeinschaften (im folgenden: Protokoll) und gemäß Artikel 1 des Abkommens zwischen den in Belgien ansässigen Organen der Europäischen Gemeinschaften und der belgischen Regierung über die Beamten dieser Organe betreffende Auskünfte vom 3. April 1987 (im folgenden: Abkommen).

2. Eine kurze Zusammenfassung des rechtlichen Zusammenhangs erleichtert das Verständnis des Problems.

Ich möchte zunächst daran erinnern, daß gemäß Artikel 86 Absatz 1 des Statuts gegen Beamte, die die ihnen durch das Statut auferlegten Pflichten verletzen, eine Disziplinarstrafe verhängt werden kann und daß nach Artikel 55 Absatz 1 die "Beamten im aktiven Dienst ... ihrem Organ jederzeit zur Verfügung [stehen]". Die Verpflichtung des Beamten, sich ausserhalb der regelmässigen Arbeitszeit und somit auch in seiner Wohnung zur Verfügung des Organs zu halten, wird gemäß Artikel 55 Absatz 3 in Durchführungsvorschriften geregelt.

Artikel 12 Buchstabe b des Protokolls bestimmt, daß die Beamten und sonstigen Bediensteten der Gemeinschaften sowie ihre Ehegatten und die von ihnen unterhaltenen Familienmitglieder im Hoheitsgebiet jedes Mitgliedstaats ohne Rücksicht auf ihre Staatsangehörigkeit von Einwanderungsbeschränkungen und von der Meldepflicht für Ausländer befreit sind. Artikel 16 Absatz 2 sieht jedoch vor, daß "Namen, Dienstrang und -stellung sowie Anschrift der Beamten und sonstigen Bediensteten ... den Regierungen der Mitgliedstaaten in regelmässigen Zeitabständen mitgeteilt [werden]". Nach Artikel 19 handeln "die Organe der Gemeinschaften und die verantwortlichen Behörden der beteiligten Mitgliedstaaten [bei der Anwendung dieses Protokolls] im gegenseitigen Einvernehmen".

Im vorliegenden Zusammenhang ist schließlich Artikel 1 des Abkommens zu nennen, nach dem die Organe dem Ministerium für auswärtige Angelegenheiten, Aussenhandel und Entwicklungszusammenarbeit zweimal jährlich bestimmte Auskünfte über ihre Beamten, insbesondere über den Personenstand und den Wohnsitz, übermitteln. Artikel 4 des Abkommens sieht ausserdem vor, daß die betroffenen Gemeinden über die Wohnsitzbegründung der Beamten der Organe auf ihrem Gebiet unterrichtet werden.

Das Abkommen und die sich daraus ergebenden Verpflichtungen waren Gegenstand einer an das gesamte Personal verteilten Veröffentlichung, nämlich den Verwaltungsmitteilungen Nr. 1/87 vom 9. April 1987, Nr. 4/88 vom 10. Februar 1988 und Nr. 22a/88 vom 13. Juli 1988. Nach Abschluß des Abkommens forderte der Generaldirektor für Personal und Verwaltung bei der Kommission die in Belgien ansässigen Beamten dieses Organs am 9. Dezember 1987 auf, zur Aktualisierung der Angaben zu ihrer Person einen Fragebogen auszufuellen, damit diese Angaben gemäß Artikel 16 Absatz 2 des Protokolls und Artikel 1 des Abkommens den belgischen Behörden übermittelt werden konnten. Die Rechtsmittelführerin weigerte sich, den Fragebogen auszufuellen.

3. Ich komme damit zum Sachverhalt des vorliegenden Verfahrens. Nachdem Frau Campogrande - infolge eines gegen sie in einem Zivilrechtsstreit ergangenen Versäumnisurteils - festgestellt hatte, daß ihr Name und der ihres Ehemanns im Register der Gemeinde Ixelles unter einer seit 1981 nicht mehr zutreffenden Anschrift eingetragen waren - was darauf zurückging, daß die Kommission ihre Anschrift den belgischen Behörden übermittelt hatte, die ihrerseits gemäß Artikel 4 des Abkommens die Gemeinde unterrichtet hatten -, erhob sie gemäß Artikel 90 des Statuts eine Beschwerde, mit der sie das Recht der Kommission zur Übermittlung derartiger Auskünfte an die belgischen Behörden bestritt und um Kündigung des Abkommens ersuchte.

Die Kommission, die bei der Prüfung der Beschwerde feststellte, daß Frau Campogrande der Verwaltung seit 1979 keinerlei Änderung der Anschrift mitgeteilt hatte, wies die Beschwerde durch Entscheidung vom 11. April 1990 mit der Begründung ausdrücklich zurück, das Abkommen erschöpfe sich darin, die Mitteilung der in Artikel 16 des Protokolls vorgesehenen Auskünfte an die belgischen Behörden zu regeln, und solle die Durchführung dieser Bestimmung erleichtern. Bei dieser Gelegenheit wurde die Rechtsmittelführerin auf ihre Verpflichtungen nach Artikel 55 des Statuts hingewiesen, insbesondere auf die Verpflichtung, der Verwaltung ihre Privatanschrift mitzuteilen. Die Rechtsmittelführerin griff die Zurückweisung ihrer Beschwerde nicht im Klagewege an.

Trotz der wiederholten Aufforderungen des Leiters der Personaldirektion verweigerte Frau Campogrande auch in der Folgezeit die Mitteilung ihrer Privatanschrift, was zu einem Disziplinarverfahren gegen sie führte, das, wie bereits erwähnt, mit der Verhängung der Disziplinarstrafe des Verweises endete.

4. Gegen diese Disziplinarstrafe wurde Beschwerde gemäß Artikel 90 des Statuts und anschließend Klage erhoben. Das Gericht erster Instanz, vor dem die Rechtsmittelführerin geltend gemacht hat, die verhängte Disziplinarstrafe beruhe auf einem Tatsachenirrtum, sie habe keine Rechtsgrundlage und verstosse gegen das Protokoll, hat die Klage mit Urteil vom 19. November 1992 abgewiesen; dieses Urteil wird mit dem Rechtsmittel angegriffen, über das der Gerichtshof zu entscheiden hat.

Das Rechtsmittel richtet sich gegen das Urteil in zwei Punkten: zum einen gegen die Feststellung des Gerichts, daß die fragliche Disziplinarstrafe in Artikel 55 des Statuts eine ausreichende Rechtsgrundlage habe (Randnrn. 23 bis 26) und zum anderen dagegen, daß das Gericht die Unvereinbarkeit des Abkommens mit dem Protokoll verneint hat (Randnrn. 39 bis 43).

5. Hinsichtlich der Rechtsgrundlage der Disziplinarstrafe hat die Rechtsmittelführerin vor dem Gericht geltend gemacht, Artikel 55 des Statuts verpflichte die Beamten nicht, der Verwaltung ihre Privatanschrift mitzuteilen; jedenfalls dürfe die Vorschrift nicht angewendet werden, weil die entsprechenden Durchführungsvorschriften nicht, wie in Artikel 55 Absatz 3 vorgeschrieben, erlassen worden seien.

Zu dieser Argumentation hat das Gericht einleitend festgestellt, daß Artikel 55 mit der Vorschrift, daß die Beamten ihrem Organ jederzeit zur Verfügung zu stehen haben, für diese eine hinreichend genaue Verpflichtung begründe, die keiner näheren Regelung bedürfe (Randnr. 25); es hat weiterhin ausgeführt: "Entgegen dem Vorbringen der Klägerin [findet] die Mitteilung der Beklagten an die Beamten, Bediensteten auf Zeit und Hilfskräfte vom 9. Dezember 1987 eine hinreichende Rechtsgrundlage in Artikel 55 Absatz 1 des Statuts ..., dessen wirksame Durchführung voraussetzt, daß die Verwaltung über Informationen verfügt, die es ihr jederzeit gestatten, mit ihren Beamten und sonstigen Bediensteten an deren Privatadresse Kontakt aufzunehmen" (Randnr. 26).

Im wesentlichen gegen diese Erwägung richten sich die mit dem Rechtmittel erhobenen Rügen von Frau Campogrande, die dem Gericht vorwirft, mit der Feststellung, daß die Mitteilung von 1987 in Artikel 55 des Statuts eine Rechtsgrundlage habe, die Voraussetzungen für die Verhängung eine Disziplinarstrafe gemäß Artikel 86 des Statuts rechtswidrig ausgeweitet zu haben.

6. Diese Auffassung entbehrt meines Erachtens jeder Grundlage. Offensichtlich ist nämlich die wiedergegebene Erwägung des Gerichts nicht so zu verstehen, daß die unterlassene Übermittlung der Anschrift einen "Verstoß" gegen die Mitteilung vom 9. Dezember 1987 und deshalb gegen Artikel 55 des Statuts darstelle, sondern vielmehr so, daß die Verpflichtung, der Verwaltung die von den Beamten mit der oben genannten Mitteilung angeforderten Auskünfte zu erteilen, sich (jedenfalls) aus Artikel 55 ergebe.

Diese Auslegung findet eine Bestätigung darin, daß das Gericht im Zusammenhang mit der Feststellung, daß Artikel 55 eine hinreichende Rechtsgrundlage im Hinblick auf die Verhängung einer Disziplinarstrafe darstelle, ausgeführt hat, daß "die Gesamtheit der das Rechtsverhältnis zwischen Arbeitgeber und Arbeitnehmer beherrschenden Grundsätze sowie der schlichte gesunde Menschenverstand [es erfordern], daß die Anschrift des Arbeitnehmers dem Arbeitgeber bekannt ist", so daß "die Klägerin es sich praktisch unmöglich gemacht hat, ihrem Organ jederzeit zur Verfügung zu stehen, indem sie sich weigerte, ihre Privatanschrift mitzuteilen, und ... dieses Verhalten einen Verstoß gegen die in Rede stehenden Verpflichtungen aus dem Statut begründet" (Randnr. 26).

Aus dem Gesagten ergibt sich letztlich, daß das Gericht eingehend dargelegt hat, daß die Weigerung, die eigene Privatanschrift mitzuteilen, eine Verletzung der sich aus Artikel 55 des Statuts ergebenden Pflicht bedeutet und daß diese Pflichtverletzung gemäß Artikel 86 des Statuts einen ausreichenden Grund für die Verhängung einer Disziplinarstrafe darstellt. Der fragliche Rechtsmittelgrund ist somit nicht stichhaltig, denn die im vorliegenden Fall vom Gericht vorgenommene Auslegung lässt keinerlei Rechtsfehler erkennen.

7. Was den Rechtsmittelgrund der angeblichen Unvereinbarkeit des Abkommens mit dem Protokoll anbelangt, so hat die Rechtsmittelführerin vor dem Gericht geltend gemacht, zwischen diesen beiden "Rechtsakten" bestehe im Hinblick auf die von der Kommission den Mitgliedstaaten zu erteilenden Auskünfte und deren Endempfänger ein Widerspruch und es liege eine Verletzung des Protokolls vor, die auf eine rechtswidrige Auslegung des Abkommens durch die belgischen Behörden zurückgehe.

Zu diesen Rügen hat das Gericht ausgeführt, daß a) sowohl das Protokoll (Artikel 16 Absatz 2) als auch das Abkommen (Artikel 1) die Mitteilung der Privatanschrift der Beamten vorsähen (Randnr. 41), b) das Protokoll weder bezwecke noch bewirke, den Mitgliedstaaten die Möglichkeit zu nehmen, jederzeit Kenntnis von den ihr Hoheitsgebiet berührenden Bevölkerungsbewegungen zu erlangen, weshalb das Abkommen nicht deshalb, weil es die Weiterleitung der fraglichen Auskünfte durch die zuständigen Minister an die betroffenen Gemeinden vorsehe, als mit dem Protokoll unvereinbar angesehen werden könne (Randnr. 42), c) das Gericht nicht die Gültigkeit der Auslegung des Abkommens durch die belgischen Behörden, sondern nur zu beurteilen habe, ob die verhängte Disziplinarstrafe eine Rechtsgrundlage im Statut, namentlich in Artikel 55, finde und ob das beklagte Organ mit der Aufforderung zur Mitteilung der Privatanschrift gegen das Statut oder das Protokoll verstossen habe (Randnr. 43).

8. Vor Prüfung der von der Rechtsmittelführerin gegen diese Erwägungen erhobenen Rügen erscheint es mir sinnvoll, darauf hinzuweisen, daß das Gericht ausgeführt hat, nachdem einmal festgestellt sei, daß "die Weigerung der Klägerin, ihrer Behörde die Anschrift mitzuteilen, eine Verletzung ihrer beamtenrechtlichen Verpflichtungen aus Artikel 55 des Statuts dar[stellt], die lediglich den inneren Dienstbetrieb der Kommission betreffen, nicht aber die Fragen, die sich auf die Mitteilung der Anschriften ihrer Beamten und sonstigen Bediensteten an die Behörden der betreffenden Mitgliedstaaten beziehen", wäre dieser Klagegrund, selbst wenn er "stichhaltig sein sollte, ... für sich allein nicht geeignet, notwendig zur Aufhebung der verhängten Disziplinarstrafe zu führen" (Randnr. 39).

Das Gericht hat es gleichwohl für angebracht gehalten, die zur Stützung dieses Klagegrunds angeführten Argumente zu prüfen, da die angefochtene Entscheidung zumindest teilweise mit der Anwendbarkeit des Abkommens auf den Fall der Klägerin begründet worden war, sowie auch deshalb, weil sich die Rechtsmittelführerin bereit erklärt hatte, der Verwaltung ihre Anschrift unter der Bedingung mitzuteilen, daß diese nicht in die Einwohnermelderegister des Königreichs Belgien eingetragen werde. In der Begründung der Entscheidung über die Verhängung der Disziplinarstrafe erklärte die Kommission, eine solche Garantie nicht geben zu können, da dies Artikel 16 des Protokolls sowie Artikel 1 des Abkommens zuwiderliefe. Sie führte weiter aus, daß der Rechtsmittelführerin, wenn sie sich im Recht glaube, jedenfalls die Möglichkeit bleibe, sich des Verfahrens gemäß Artikel 23 des Statuts(2) zu bedienen.

9. Das bisher Gesagte wirft die Frage auf, ob sich nicht zumindest aus Gründen der Prozessökonomie die Prüfung des auf die angebliche Unvereinbarkeit von Abkommen und Protokoll gestützten Rechtsmittelgrundes erübrigt.

Meines Erachtens kann jedoch die Möglichkeit, daß dieser Rechtsmittelgrund durchgreift, nicht als unerheblich für die Frage der Aufhebung der Disziplinarstrafe angesehen werden: Der behauptete Verstoß gegen Artikel 55 des Statuts und damit die streitige Disziplinarstrafe lassen sich nämlich nicht von dem Umstand trennen, daß die Kommission erklärt hat, keine Garantie dafür geben zu können, daß die fraglichen personenbezogenen Daten nicht an die belgischen Behörden weitergeleitet würden. Mit anderen Worten, da die Rechtsmittelführerin die Angabe ihrer Privatanschrift wegen der Wirkungen und Folgen einer solchen Mitteilung verweigert hat, würde die mögliche Rechtswidrigkeit des Abkommens - nach meiner Auffassung - bedeuten, daß der behauptete Verstoß gegen Artikel 55 des Statuts nur als eine blosse Konsequenz der (rechtswidrigen) Absicht der Kommission, die Anschrift an die belgischen Behörden weiterzuleiten, angesehen werden könnte.

10. Nach dieser Klarstellung möchte ich darauf hinweisen, daß Frau Campogrande in der Rechtsmittelschrift eingeräumt hat, daß das Abkommen stricto sensu keine dem Protokoll widersprechende Bestimmung enthält. Sie macht aber geltend, die Kommission habe das Abkommen in mit Artikel 12 des Protokolls unvereinbarer Weise ausgelegt und angewendet, was sich aus ihren Erklärungen ergebe, daß die Beamten und sonstigen Bediensteten aufgrund des Abkommens "künftig in das Einwohnermelderegister der Gemeinde ihres Hauptwohnsitzes aufgenommen [werden]" (Mitteilung vom 9. Dezember 1987), daß diese Aufnahme einer Eintragung in das Register gleichkomme (Schreiben der Kommission an die Rechtsmittelführerin vom 22. Mai 1990) und daß "die von diesen Gemeinden ... vorgenommene Aufnahme die gleichen Wirkungen wie eine Eintragung in das Register [hat]" (Erwiderung der Kommission vor dem Gericht).

Die Rechtsmittelführerin wirft dem Gericht damit vor, die Prüfung der Rechtmässigkeit der angefochtenen Entscheidung versäumt zu haben: Es habe sich nämlich, trotz der von der Kommission gegebenen Auslegung des Abkommens, darauf beschränkt, das Abkommen ausschließlich nach seinem Wortlaut auszulegen. Nach Auffassung der Rechtsmittelführerin wäre das Gericht verpflichtet gewesen, die Rechtmässigkeit der von den belgischen Behörden vorgenommenen Auslegung des Abkommens zu prüfen, da dies im wesentlichen die Auslegung sei, die die Kommission übernommen oder der sie jedenfalls zugestimmt habe.

11. Die Kommission, nach deren Auffassung die streitige Auslegung des Abkommens völlig mit Artikel 12 des Protokolls in Einklang steht, hat gleichwohl klargestellt, daß die Vorschriften, nach denen die fraglichen Angaben in die Einwohnermelderegister aufgenommen würden und dies einer Eintragung gleichkomme, von den belgischen Behörden und nicht von ihr, der Beklagten, die zum Erlaß derartiger Vorschriften offenkundig nicht befugt sei, erlassen worden seien. Sie habe sich somit auf die einfache Wiedergabe des Inhalts der einschlägigen belgischen Erlasse beschränkt, ohne selbst eine entsprechende Auslegung des Abkommens vorzunehmen oder sie gutzuheissen.

12. Da Artikel 12 Buchstabe b des Protokolls jede Maßnahme untersagt, durch die die Beamten zur Meldung bei den Einwohnermeldebehörden verpflichtet würden, ist zunächst darauf hinzuweisen, daß es im vorliegenden Sachverhalt keineswegs um eine solche Verpflichtung geht, denn das Abkommen beschränkt sich auf die blosse Regelung der Weiterleitung der Anschriften an die betroffenen Gemeinden.

Weiterhin bin ich, anders als die Rechtsmittelführerin, nicht der Auffassung, daß sich aus der Feststellung des Gerichtshofes, nach den fraglichen Bestimmungen seien "die Beamten und sonstigen Bediensteten der Gemeinschaften in den Mitgliedstaaten, in denen die Gemeinschaftsorgane ihre Arbeitsorte haben, von jeder Verpflichtung zur Eintragung in die Einwohnermelderegister befreit"(3), ableiten ließe, über die Befreiung der Beamten von der Meldepflicht hinaus untersagten diese Bestimmungen jede Aufnahme in diese Register. Im übrigen hat der Gerichtshof im selben Urteil darauf hingewiesen, daß gerade wegen der in Artikel 16 des Statuts vorgesehenen Verpflichtung zur Mitteilung der Privatanschriften der Beamten "den Behörden der Mitgliedstaaten des Arbeitsorts der Organe die Anschriften der Beamten ... bekannt [sind]"(4), was die Annahme stützt, daß die Beamten nur von der Verpflichtung befreit sind, sich zur Eintragung in diese Register anzumelden.

13. Eine andere Frage ist es, daß die Mitteilung der Anschriften und die folgende Aufnahme in die Register nach Darstellung der belgischen Behörden einer Eintragung gleichkommt. Es scheint mir jedoch in diesem Zusammenhang nicht Sache des Gerichtshofes zu sein, sich mit dieser Frage zu befassen, da die Beurteilung der Auslegung des Abkommens durch die belgischen Behörden für die Entscheidung des vorliegenden Falls unerheblich ist.

Ich halte auch das Argument der Rechtsmittelführerin für unerheblich, die Beurteilung dieses Aspekts durch das Gericht sei rechtsfehlerhaft, denn es sei zu Unrecht davon ausgegangen, daß es die Rechtmässigkeit des Abkommens nicht unter Berücksichtigung seiner Auslegung durch die belgischen Behörden zu prüfen habe, obgleich diese Auslegung von der Kommission gutgeheissen und übernommen worden sei.

Insoweit genügt der Hinweis, daß die Feststellung, ob die von der Rechtsmittelführerin beanstandete Auslegung des Abkommens den belgischen Behörden und/oder der Kommission zuzuschreiben ist, zur Tatsachenwürdigung durch das Gericht gehört, das offensichtlich zu dem Ergebnis gelangt ist, daß es sich um eine allein den belgischen Behörden zuzurechnende Auslegung handele. Aus diesem Gesichtspunkt folgt die Unzulässigkeit des zweiten Rechtsmittelgrundes, weil er sich auf eine Feststellung bezieht, die nicht der Prüfung im Rechtsmittelverfahren unterliegt.

14. Im Lichte der vorstehenden Ausführungen schlage ich dem Gerichtshof vor, das Rechtsmittel von Frau Campogrande zurückzuweisen.

Als Kostenentscheidung schlage ich vor, die gesamten Kosten des Verfahrens einschließlich der Kosten der Beklagten im Rechtsmittelverfahren der Rechtsmittelführerin aufzuerlegen.

(*) Originalsprache: Italienisch.

(1) - Urteil vom 19. November 1992 in der Rechtssache T-80/91 (Campogrande/Kommission, Slg. 1992, II-2459).

(2) - Diese Bestimmung sieht vor, daß in allen Fällen, in denen die Vorrechte und Befreiungen der Beamten berührt werden, der betroffene Beamte dies unverzueglich der Anstellungsbehörde mitzuteilen hat.

(3) - Urteil vom 18. März 1986 in der Rechtssache 85/85 (Kommission/Belgien, Slg. 1986, 1149, Randnr. 21).

(4) - Ebenda.