SCHLUSSANTRÄGE DER GENERALANWÄLTIN

ELEANOR SHARPSTON

vom 22. Juni 20061( )

Rechtssache C‑496/04

J. Slob

gegen

Productschap Zuivel





1. In diesem Vorabentscheidungsersuchen nach Artikel 234 EG, das sich an eine frühere Vorabentscheidung in demselben nationalen Verfahren( ) anschließt, wird der Gerichtshof um weitere Unterstützung bei der Auslegung der Verordnung Nr. 536/93 gebeten, die die Durchführung der Regelungen über die Zusatzabgabe im Milchsektor( ) betrifft.

2. Bei dieser Gelegenheit möchte das niederländische College van Beroep voor het bedrijfsleven (Verwaltungsgericht für Handel und Gewerbe) wissen, ob ein Mitgliedstaat befugt ist, Erzeugern des Milchsektors nach nationalem Recht Buchführungspflichten, die über die sich aus dem Gemeinschaftsrecht ergebenden Verpflichtungen hinausgehen, aufzuerlegen, um die ordnungsgemäße Entrichtung der Zusatzabgabe sicherzustellen, die geschuldet wird, wenn die Produktion eine bestimmte Menge überschreitet.

Einschlägiges Gemeinschaftsrecht

3. Die Regelung, mit der eine Zusatzabgabe( ) auf Milch und Milchprodukte erhoben wird, wurde 1984 eingeführt( ). Ihr Ziel wurde umschrieben als die Regulierung des Wachstums der Milchproduktion unter Berücksichtigung der Erfordernisse notwendiger struktureller Entwicklungen und Anpassungen und der unterschiedlichen Lage in den Mitgliedstaaten, Regionen oder Erzeugungsgebieten der Gemeinschaft( ). Die Bedingungen für die Erhebung der Abgabe finden sich in der Grundverordnung. Die Abgabe ist von einem Milcherzeuger zu entrichten, der Milch oder Milcherzeugnisse über eine bestimmte Referenzmenge hinaus an einen Abnehmer liefert oder direkt an den Verbraucher verkauft( ). Die Summe der Referenzmengen darf eine Gesamtgarantiemenge nicht überschreiten, die für jeden Mitgliedstaat von der Gemeinschaft festgelegt wird( ).

4. Zu dem im Ausgangsverfahren maßgeblichen Zeitpunkt war die Zusatzabgabe auf der Grundlage der Verordnung Nr. 3950/92( ) zu entrichten, mit der die Abgabe (die am 31. März 1993 auslaufen sollte) für weitere sieben Jahre verlängert wurde.

5. Artikel 1 der Verordnung Nr. 3950/92 bestimmt, dass bei den Milcherzeugern für einige Zwölfmonatszeiträume jeweils ab dem 1. April jedes Jahres eine zusätzliche Abgabe „auf die Mengen Milch oder Milchäquivalent erhoben [wird], die … an einen Abnehmer geliefert oder direkt an den Verbraucher verkauft wurden“ und die die Gesamtgarantiemenge überschritten. Artikel 2 Absatz 1 sah vor, dass die Abgabe auf die Erzeuger verteilt wird, die zur Mengenüberschreitung beigetragen haben.

6. Artikel 4 enthält Regeln für die Zuweisung der einzelnen Referenzmengen an die Erzeuger.

7. Artikel 5 behandelt die Aufstockung der einzelstaatlichen Reserve( ), um Erzeugern zusätzliche oder spezifische Referenzmengen zuzuteilen. Dafür sieht Artikel 5 Absatz 2 vor, dass die Referenzmengen der Erzeuger, die während eines Zwölfmonatszeitraums weder Milch noch Milcherzeugnisse vermarktet haben, für ihre Neuzuteilung der einzelstaatlichen Reserve zuzuschlagen sind.

8. Detaillierte Regelungen für die Durchführung der Verordnung Nr. 3950/92 wurden mit der Verordnung Nr. 536/93( ) festgelegt.

9. Nach ihrer zweiten Begründungserwägung betraf die Verordnung Nr. 536/93 u. a. die Kontrollregeln, mit deren Hilfe festgestellt werden konnte, ob die Abgabe ordnungsgemäß erhoben worden ist.

10. In der achten Begründungserwägung hieß es:

„[D]ie Mitgliedstaaten [müssen] über angemessene Kontrollmittel verfügen, um prüfen zu können, ob und in welchem Maße die Abgabe vorschriftsgemäß erhoben worden ist. Diese Prüfungen müssen zumindest eine bestimmte Zahl von Vorgängen umfassen, die genau festzulegen sind.“

11. Artikel 4 Absatz 1 Unterabsatz 1 der Verordnung Nr. 536/93 lautete:

„Bei Direktverkäufen macht der Erzeuger am Ende jedes der Zeiträume gemäß Artikel 1 der Verordnung (EWG) Nr. 3950/92 eine Aufstellung über die Menge Milch und/oder Milcherzeugnisse, aufgeschlüsselt nach Erzeugnissen, die er direkt zum menschlichen Verbrauch und/oder an Großhändler, Verarbeitungsbetriebe oder Einzelhändler verkauft hat.“

12. In Artikel 4 Absatz 2 hieß es:

„Vor dem 15. Mai jedes Jahres übersendet der Erzeuger seine Aufstellung der zuständigen Behörde des Mitgliedstaats.

Bei Nichteinhaltung der Frist hat der Erzeuger die Abgabe auf die Gesamtheit der Milch- und Milchäquivalentmengen zu entrichten, die er direkt verkauft hat und die die für ihn ermittelte Referenzmenge übersteigen, oder, falls die Referenzmenge nicht überschritten wurde, einen Strafbetrag zu zahlen, der der Abgabe entspricht, die bei einer Überschreitung in Höhe von 0,1 % der für ihn ermittelten Referenzmenge zu entrichten ist. …

Wird die Aufstellung nicht vor dem 1. Juli übermittelt, so findet Artikel 5 Absatz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 3950/92 Anwendung, nachdem eine Frist von dreißig Tagen nach Aufforderung durch den Mitgliedstaat verstrichen ist.“

13. Artikel 7 der Verordnung Nr. 536/93 bestimmte, soweit hier von Bedeutung:

„(1) Die Mitgliedstaaten treffen alle erforderlichen Kontrollmaßnahmen, um zu gewährleisten, dass die Abgabe auf die Milch- und Milchäquivalentmengen erhoben wird, die über eine der in … Verordnung (EWG) Nr. 3950/92 genannten Mengen hinaus vermarktet werden. Zu diesem Zweck gilt Folgendes:

…

f) Die Erzeuger, die über eine Referenzmenge ‚Direktverkäufe‘ verfügen, müssen der zuständigen Behörde des Mitgliedstaats mindestens drei Jahre lang folgende Unterlagen zur Einsicht bereithalten: zum einen eine Bestandsbuchhaltung für die einzelnen Zwölfmonatszeiträume, aus der für jeden Monat und jedes Erzeugnis die Menge Milch und/oder Milcherzeugnisse hervorgeht, die direkt zum menschlichen Verbrauch und/oder an Großhändler, Verarbeitungsbetriebe oder Einzelhändler verkauft wurde, sowie zum anderen das Register der zur Milcherzeugung im Betrieb gehaltenen Tiere … und die Belege, die eine Prüfung der Bestandsbuchhaltung ermöglichen.

…

(3) Der Mitgliedstaat prüft die Richtigkeit der Verbuchung der vermarkteten Milch- und Milchäquivalentmengen und nimmt zu diesem Zweck Kontrollen bei der Beförderung der Milch während der Abholung in den Betrieben und vor Ort insbesondere folgende Kontrollen vor:

…

b) bei den Erzeugern mit einer Referenzmenge ‚Direktverkäufe‘ die Kontrolle der Zuverlässigkeit der Aufstellung gemäß Artikel 4 Absatz 1 und der Bestandsbuchhaltung gemäß Absatz 1 Buchstabe f).“

14. Mit der Verordnung (EG) Nr. 1392/2001 der Kommission( ) wurde die Verordnung Nr. 536/93 mit Wirkung vom 31. März 2002 (d. h. nach dem für die vorliegende Rechtssache maßgeblichen Zeitpunkt) aufgehoben. Artikel 6 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1392/2001 wiederholt Artikel 4 Absatz 1 Unterabsatz 1 der Verordnung Nr. 536/93.

15. Artikel 6 Absatz 2 Unterabsatz 2 der Verordnung Nr. 1392/2001 bestimmt zusätzlich:

„Der Mitgliedstaat kann vorsehen, dass ein Erzeuger, der über eine Referenzmenge ‚Direktverkäufe‘ verfügt, gegebenenfalls erklären muss, dass er während des betreffenden Zeitraums keine Milch verkauft hat.“( )

16. Erst als die Verordnung Nr. 595/2004 die Verordnung Nr. 1392/2001 aufhob und ersetzte, sahen die Gemeinschaftsregelungen zum ersten Mal das besondere Erfordernis vor, dass aus der Buchhaltung der Erzeuger „die Menge Milch oder Milcherzeugnisse …, die verkauft oder übertragen wurde, bzw. die Menge, die erzeugt, aber weder verkauft noch übertragen wurde“( ), hervorgehen muss.

Einschlägiges nationales Recht

17. Artikel 26 der Regeling superheffing 1993 (Regelung über die Erhebung einer Zusatzabgabe von 1993, im Folgenden: Regeling superheffing)( ), die die Zusatzabgaberegelung zum maßgeblichen Zeitpunkt in das niederländische Recht umsetzte, sieht vor, dass das Productschap Zuivel (Wirtschaftsverband Milcherzeugnisse, im Folgenden: Productschap) mit der Festsetzung, Veranlagung und Erhebung der Abgabe beauftragt ist.

18. In Artikel 29 Absatz 1 heißt es:

„1. Der Erzeuger … zeigt gemäß Artikel 4 der Verordnung (EWG) Nr. 536/93 und der dazu von dem Productschap erlassenen Bestimmungen bei dem Productschap die Menge Milch oder anderer Milcherzeugnisse an, die er im vorherigen Abgabezeitraum direkt zum menschlichen Verbrauch … geliefert hat, aufgeschlüsselt nach Erzeugnis.“

19. Artikel 31 sieht vor:

„1. Der … Erzeuger, der … [die] Abgabe schuldet oder schulden kann, ist gemäß Artikel 7 der Verordnung (EWG) Nr. 536/93 und den durch das Productschap erlassenen Bestimmungen verpflichtet, Buch zu führen.

2. Das Productschap kann die gelieferte Menge von Amts wegen feststellen, wenn die Verpflichtungen nach Absatz 1 sowie nach … Artikel 29 Absatz 1 nicht oder, nach Auffassung des Productschap, unzureichend beachtet wurden.“

20. Artikel 11 Absatz 1 der Zuivelverordening (Milchverordnung) 1994, Uitvoering regeling superheffing( ) (Durchführung der Regelung über die Erhebung einer Zusatzabgabe von 1994, im Folgenden: Zuivelverordening) enthält die nach Artikel 31 der Regeling superheffing durch das Productschap erlassenen Bestimmungen. Er hat folgenden Wortlaut:

„Der Erzeuger ist verpflichtet, alles, was sein Unternehmen oder seinen Betrieb betrifft, in der Weise aufzuzeichnen, dass daraus jederzeit die Produktion, der Bestand und die erhaltenen behandelten oder verarbeiteten und gelieferten Milchmengen sowie die sich darauf beziehenden finanziellen Daten erkennbar sind, und die entsprechenden Aufzeichnungen und Daten mindestens drei Jahre aufzubewahren.“

Nationales Verfahren

21. Der Kläger des Ausgangsverfahrens (im Folgenden: Kläger) ist ein Milcherzeuger in den Niederlanden. Für den Abgabezeitraum 1996/97 verfügte er über eine einzelbetriebliche Referenzmenge für den Direktverkauf von 647 910 kg Milch.

22. Sein Betrieb wurde im Dezember 1997 von der zuständigen niederländischen Behörde kontrolliert. Die Kontrolle ergab eine Differenz von ungefähr 250 000 kg Milch zwischen der nach den Berechnungen anhand des Viehbestands des Betriebes im Abgabezeitraum 1996/97 erzeugten Milchmenge und der verkauften Milchmenge, wie sie sich aus der Erklärung des Klägers gegenüber dem Productschap ergab( ).

23. Der Kläger bestätigte die Differenz. Er erklärte, dass er die überschüssige Milch zu Butter verarbeitet habe, um Buttermilch für die Käseherstellung zu gewinnen. Die so hergestellte Butter, insgesamt 10 000 kg( ), habe er unmittelbar nach der Herstellung vernichtet, indem er sie in die Dunggrube geworfen habe.

24. Der Kläger betonte, dass die Butter weder an einen Großhändler noch direkt an einen Verbraucher verkauft worden sei.

25. Nach den schriftlichen Erklärungen der Niederlande hat der Kläger auch geltend gemacht, dass er über die Produktion und Vernichtung der Butter keine Bestandsbuchhaltung geführt habe, da sie nur für hergestellten Käse vorgeschrieben sei( ).

26. Am 1. Oktober 1999 setzte das Productschap die vom Kläger im Abgabezeitraum 1996/97 direkt verkaufte Menge Milch und Milcherzeugnisse nach Artikel 31 Absatz 2 der Regeling superheffing selbst fest. Es teilte dem Kläger mit, dass er nach Artikel 4 Absatz 2 der Verordnung Nr. 536/93 eine Zusatzabgabe in Höhe von 180 976,77 NLG (ungefähr 82 124 Euro) zu entrichten habe.

27. Der Kläger legte gegen diese Entscheidung Beschwerde ein. Am 4. April 2000 entschied das Productschap, den Betrag der Zusatzabgabe zu ermäßigen, hielt aber sonst an seiner Entscheidung fest. Es stellte fest, dass über ungefähr 250 000 kg Milch nicht Buch geführt worden sei( ) und schloss daraus, dass der Kläger während des Abgabezeitraums 1996/97 nicht wie in Artikel 7 der Verordnung Nr. 536/93 in Verbindung mit Artikel 31 Absatz 1 der Regeling superheffing und Artikel 11 der Zuivelverordening vorgesehen richtig und vollständig über Produktion, Lagerhaltung und Lieferung von Milch und Milcherzeugnissen Buch geführt habe.

28. Anlässlich der Klage gegen die Entscheidung vom 4. April 2000 beim College van Beroep voor het bedrijfsleven – das das vorliegende Vorabentscheidungsersuchen erlassen hat –, trug der Kläger vor, dass Artikel 7 Absatz 1 Buchstabe f der Verordnung Nr. 536/93 ihn nicht dazu verpflichte, über Erzeugnisse Buch zu führen, die nicht verkauft, sondern vernichtet worden seien.

29. Er widersprach auch der Annahme des Productschap, dass aus dem Fehlen von Aufzeichnungen über die Vernichtung der Butter gefolgert werden könne, dass er sie verkauft habe.

30. Das Productschap machte geltend, dass der Kläger verpflichtet gewesen sei, über die fragliche Milch Buch zu führen.

31. Das vorlegende Gericht hatte hinsichtlich der richtigen Auslegung des Artikels 7 Absatz 1 Buchstabe f der Verordnung Nr. 536/93 Zweifel. Daher legte es dem Gerichtshof in der Rechtssache Slob I folgende Frage zur Vorabentscheidung vor:

„Kann aus Artikel 7 Absatz 1 Einleitungssatz und Buchstabe f der Verordnung Nr. 536/93 die Verpflichtung des Erzeugers abgeleitet werden, eine Buchhaltung zu führen, in der u. a. Verfügbarkeit, Produktion, Lagerhaltung, Verwendung, Verarbeitung und Vernichtung von Milch und/oder Milcherzeugnissen in seinem Betrieb festgehalten werden, und in dieser ‚Bestandsbuchhaltung‘ ferner für jeden Monat und jedes Erzeugnis die verkaufte Menge Milch und/oder Milcherzeugnisse anzugeben, oder verpflichtet diese Bestimmung allein zur Registrierung der letztgenannten Verkaufsdaten?“

32. Am 12. Februar 2004 beantwortete der Gerichtshof diese Frage wie folgt:

„Artikel 7 Absatz 1 Satz 1 Buchstabe f der Verordnung (EWG) Nr. 536/93 der Kommission vom 9. März 1993 mit Durchführungsbestimmungen zur Zusatzabgabe im Milchsektor ist dahin auszulegen, dass das vom Erzeuger zu führende Bestandsbuch nur für jeden Monat und jedes Erzeugnis die Mengen verkaufter Milch und/oder Milchprodukte enthalten muss.“

33. In dem Urteil führte der Gerichtshof Folgendes aus:

„Vorab ist festzustellen, dass es ausschließlich Sache des innerstaatlichen Gerichts ist, den Gegenstand der Fragen zu bestimmen, die es dem Gerichtshof vorlegen will. Dieser kann daher nicht auf Ersuchen einer Partei des Ausgangsverfahrens Fragen prüfen, die ihm das innerstaatliche Gericht nicht vorgelegt hat. Sollte dieses im weiteren Verlauf des Verfahrens die Klärung weiterer Fragen nach der Auslegung des Gemeinschaftsrechts für erforderlich halten, kann es den Gerichtshof erneut anrufen …

Die in der mündlichen Verhandlung erörterte Frage der Befugnis der Mitgliedstaaten, eine Regelung zu erlassen, die den in ihrem Gebiet ansässigen Milcherzeugern Buchführungspflichten auferlegt, die über die sich aus der auszulegenden Bestimmung ergebenden Pflichten hinausgehen, ist nicht Gegenstand der Vorlagefrage.“( )

34. Daher hat sich der Gerichtshof im Urteil Slob I nicht mit dieser Frage befasst.

35. In einer darauf folgenden mündlichen Verhandlung am 1. Oktober 2004 vor dem vorlegenden Gericht trug das Productschap vor, dass die Festsetzung der betreffenden Buttermenge nicht nur auf Artikel 7 Absatz 1 Buchstabe f der Verordnung Nr. 536/93 gestützt gewesen sei, sondern auch – und gesondert – auf das Versäumnis des Klägers, Artikel 11 Absatz 1 der Zuivelverordening nachzukommen. Diese Bestimmung legitimiere sich über die allgemeine Pflicht der Mitgliedstaaten nach Artikel 7 Absätze 1 und 3 der Verordnung Nr. 536/93, alle erforderlichen Kontrollmaßnahmen zu treffen, um die ordnungsgemäße Erhebung der Zusatzabgabe zu gewährleisten und die Richtigkeit des Verkaufs der Milch und Milchäquivalente und insbesondere die Zuverlässigkeit der Bestandsbuchhaltung vor Ort zu prüfen.

36. Das Productschap fügte hinzu, dass Artikel 11 Absatz 1 der Zuivelverordening den Erzeuger dazu verpflichte, der Verwaltung die gesamte Menge erzeugter Butter und ihre Verwendung anzuzeigen, auch wenn sie vernichtet oder verfüttert worden sei.

37. Das vorlegende Gericht war sich unschlüssig darüber, ob ein Mitgliedstaat nach Artikel 7 Absätze 1 und 3 der Verordnung Nr. 536/93 befugt war, dem Erzeuger über die Buchführungspflichten nach Artikel 7 Absatz 1 Buchstabe f hinaus eine Pflicht wie die des Artikels 11 Absatz 1 der Zuivelverordening aufzuerlegen.

38. Es hat das Verfahren daher ein zweites Mal ausgesetzt und dem Gerichtshof zwei weitere Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt:

1. Ist Artikel 7 Absätze 1 Satz 1 und 3 der Verordnung (EWG) Nr. 536/93 dahin auszulegen, dass diese Bestimmung den Mitgliedstaaten einen Spielraum belässt, um eine Regelung zu erlassen, die den in ihrem Gebiet ansässigen Milcherzeugern Buchführungspflichten auferlegt, die über die sich aus Artikel 7 Absatz 1 Buchstabe f dieser Verordnung ergebenden Pflichten hinausgehen?

2. Wenn diese Frage bejaht wird, ist dann bei einer Vorschrift, nach der der Erzeuger verpflichtet ist, im Rahmen seiner Verwaltung über die erzeugten Buttermengen und deren Verwendungszweck, auch wenn die Butter vernichtet oder verfüttert wird, Rechenschaft abzulegen, davon auszugehen, dass dies innerhalb des dem Mitgliedstaat in dieser Weise belassenen Spielraums bleibt?

39. Schriftliche Stellungnahmen haben der Kläger, die Kommission und die Niederlande eingereicht, die auch alle an der mündlichen Verhandlung teilgenommen haben.

Erklärungen

40. Die beim Gerichtshof eingereichten Erklärungen lassen sich wie folgt zusammenfassen.

41. Nach Ansicht des Klägers kann die Verordnung Nr. 536/93 nicht dahin ausgelegt werden, dass sie den Mitgliedstaaten die Befugnis verleiht, nach nationalem Recht zusätzliche Erfordernisse für die Bestandsbuchhaltung über Milcherzeugnisse aufzustellen.

42. Unter Bezugnahme auf allgemeine Grundsätze, die in der frühen Rechtsprechung des Gerichtshofes entwickelt wurden, verweist der Kläger auf das Erfordernis, dass Abgaben in allen Mitgliedstaaten mit gleicher Verbindlichkeit anzuwenden seien( ); da Gemeinschaftsverordnungen unmittelbar anwendbar seien, sei es den Mitgliedstaaten grundsätzlich verwehrt, Maßnahmen zu ergreifen, die eine Änderung der Tragweite oder eine Ergänzung der Vorschriften dieser Verordnungen zum Gegenstand hätten( ). Die Verordnungen Nrn. 3950/92 und 536/93 verliehen den Mitgliedstaaten nicht ausdrücklich die Befugnis, zusätzliche Regelungen zu erlassen; das System der erheblichen finanziellen Sanktionen, das diese Verordnungen Erzeugern auferlegten, müsse innerhalb der Gemeinschaft einheitlich angewendet werden. Die Verpflichtung der Mitgliedstaaten, die Zusatzabgabenregelung sorgfältig anzuwenden, erlaube einem einzelnen Mitgliedstaat nicht, zusätzliche Erfordernisse aufzustellen. Andere Mitgliedstaaten als die Niederlande hätten keine strengeren Buchführungspflichten für den Abgabenzeitraum 1996/97 vorgesehen. Es sei Sache der Gemeinschaft, falls erforderlich, detailliertere Regelungen zu erlassen.

43. Die Niederlande machen geltend, dass die zum maßgeblichen Zeitpunkt anwendbare Gemeinschaftsregelung die Bestandsbuchhaltung über die Milchproduktion in den Niederlanden nicht angemessen geregelt habe. Das Problem stelle sich, weil die Milchproduktion in diesem besonderen Mitgliedstaat u. a. durch einige große Milchwirtschaftsbetriebe erfolge, deren Erzeugnisse ganz oder überwiegend durch Direktverkäufe vermarktet würden. Die Gemeinschaftsregelung beruhe dagegen auf der Annahme, dass nur vernachlässigbare Mengen direkt an den Verbraucher verkauft würden.

44. Die Niederlande tragen im Wesentlichen zwei Argumente vor. Erstens müssten die Mitgliedstaaten in der Lage sein, die Produktion von Milch und Milcherzeugnissen angemessen zu kontrollieren, um Betrügereien zu verhindern. Angesichts der besonderen Situation in den Niederlanden bei Direktverkäufen sei Artikel 11 Absatz 1 der Zuivelverordening erforderlich, um die Richtigkeit der übermittelten Daten über die Abholung und die Direktverkäufe zu gewährleisten. Sonst könne es zu erheblichen finanziellen Nachteilen für die Gemeinschaft kommen – die die Mitgliedstaaten nach Artikel 280 EG( ) zu bekämpfen hätten. Im Urteil Slob I habe der Gerichtshof die Möglichkeit von Unzulänglichkeiten des Kontrollmechanismus nicht ausgeschlossen( ). Artikel 24 Absatz 6 der Verordnung Nr. 595/2004 habe nun die Lücke auf Gemeinschaftsebene ausgefüllt.

45. Zweitens seien die Mitgliedstaaten für die Durchführung dieser Kontrollen befugt, Erfordernisse aufzustellen, die die in Artikel 7 Absätze 1 und 3 der Verordnung Nr. 536/93 genannten ergänzten und sie in die Lage versetzten, ihren Verpflichtungen aus diesen Bestimmungen nachzukommen, solange sie dabei in Übereinstimmung mit der Systematik und dem Zweck der Zusatzabgabe handelten und die allgemeinen Grundsätze des Gemeinschaftsrechts beachteten.

46. Artikel 11 Absatz 1 der Zuivelverordening fördere das Hauptziel der Zusatzabgabenregelung, das darin bestehe, die Überproduktion zu ahnden( ). Wenn der in der Verordnung Nr. 3950/92 vorgesehene Mechanismus zum Scheitern gebracht worden sei, sei ein Mitgliedstaat verpflichtet, Maßnahmen zu ergreifen, mit denen die Erhebung der Zusatzabgabe sichergestellt werde( ).

47. Die hier in Rede stehende nationale Bestimmung verstoße nicht gegen allgemeine Grundsätze des Gemeinschaftsrechts. Artikel 11 Absatz 1 der Zuivelverordening gehe in Übereinstimmung mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit nicht über das hinaus, was erforderlich sei, um sein zulässigerweise verfolgtes Ziel zu erreichen; auch seien seine Erfordernisse den Erzeugern bekannt gewesen, so dass die Grundsätze der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes gewahrt würden.

48. Die Kommission ist der Auffassung, dass Artikel 7 Absatz 1 der Verordnung Nr. 536/93 den Mitgliedstaaten erlaube, zusätzliche Buchführungserfordernisse wie die in Artikel 11 Absatz 1 der Zuivelverordening enthaltenen aufzustellen, die über diejenigen des Artikels 7 Absatz 1 Buchstabe f hinausgingen. Eine solche Auslegung decke sich mit dem Ziel der Verordnung Nr. 536/93, weil sie es ermögliche, die Wirksamkeit der Zusatzabgabenregelung zu gewährleisten und Betrügereien zu verhindern, und mit der Verpflichtung der Mitgliedstaaten nach Artikel 7 Absatz 1, alle erforderlichen Kontrollmaßnahmen zu treffen, in Einklang stehe. Es sei Sache des betreffenden Mitgliedstaats, nachzuweisen, dass strengere Vorschriften erforderlich seien, und wenn das der Fall sei, diese zu formulieren. Diese Befugnis müsse unter Wahrung des Willkürverbots, der Regelungen über den Ermessensmissbrauch und der allgemeinen Grundsätze des Gemeinschaftsrechts wie z. B. der Verhältnismäßigkeit und der Rechtssicherheit ausgeübt werden.

Würdigung

49. Das vorlegende Gericht möchte im Wesentlichen wissen, ob Artikel 7 Absätze 1 und 3 der Verordnung Nr. 536/93 eine abschließende Aufzählung der Buchführungspflichten enthält, die Erzeugern von Milch und Milchäquivalenten auferlegt werden können, oder ob diese Pflichten durch Erfordernisse ergänzt werden dürfen, die durch eine nationale Regelung wie Artikel 11 Absatz 1 der Zuivelverordening aufgestellt werden.

50. In den Urteilen Penycoed( ) und Cooperativa Lattepiù( ) hat der Gerichtshof bereits geprüft, ob die Mitgliedstaaten bei der Erfüllung ihrer Verpflichtungen aus der Zusatzabgabenregelung Maßnahmen ergreifen dürfen, die über die in den Verordnungen Nrn. 3950/92 und 536/93 enthaltenen hinausgehen. In beiden Rechtssachen hat er entschieden, dass Artikel 10 EG die Mitgliedstaaten dazu verpflichtet, solche zusätzlichen Maßnahmen zu treffen, um eine ordnungsgemäße Entrichtung der Abgabe sicherzustellen( ).

51. So entschied der Gerichtshof im Urteil Penycoed, dass die Verpflichtung aus Artikel 10 EG, falls erforderlich, die Befugnis umfasst, unmittelbar gegen den Erzeuger gerichtlich vorzugehen, um den als Zusatzabgabe auf Milch fälligen Betrag bei ihm einzuziehen( ). Im Urteil Cooperativa Lattepiù hatte der Gerichtshof darüber zu entscheiden, ob es einem Mitgliedstaat nach den Verordnungen Nrn. 3950/92 und 536/93 erlaubt war, nachträglich Berichtigungen der den Milcherzeugern zugeteilten Referenzmenge vorzunehmen und somit die Beträge der geschuldeten Zusatzabgaben zu ändern. Der Gerichtshof bejahte diese Frage und untersuchte dabei, ob ein solches Vorgehen mit dem Wortlaut und Zweck dieser Vorschriften, mit den Zielen und der allgemeinen Systematik der Zusatzabgabenregelung und mit den allgemeinen Grundsätzen des Gemeinschaftsrechts, insbesondere den Grundsätzen der Verhältnismäßigkeit, der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes, vereinbar war( ).

52. In der vorliegenden Rechtssache ist der Gerichtshof in ähnlicher Weise aufgefordert, darüber zu entscheiden, ob ein Mitgliedstaat für die Überprüfung der Entrichtung der Abgabe Maßnahmen treffen darf, die über die in den betreffenden Bestimmungen der Verordnungen Nrn. 3950/92 und 536/93 hinausgehen.

53. Der strukturierte Ansatz des Gerichtshofes im Urteil Cooperativa Lattepiù lässt sich auch hier nutzbringend anwenden.

54. Erstens: Ist eine Verpflichtung wie die in Artikel 11 Absatz 1 der Zuivelverordening genannte mit dem Wortlaut der einschlägigen Bestimmungen der Verordnungen Nrn. 3950/92 und 536/93 vereinbar?

55. Vorab ist darauf hinzuweisen, dass Artikel 19 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1546/88( ) (der Vorgängerin der Verordnung Nr. 536/93) sehr allgemein Folgendes vorsah:

„Die Mitgliedstaaten treffen die erforderlichen zusätzlichen Maßnahmen,

a) um die Erhebung der Abgabe sicherzustellen, insbesondere Kontrollmaßnahmen und Maßnahmen zur Unterrichtung der Betroffenen über die Verwaltungs- oder Strafmaßnahmen, mit denen die Nichtbeachtung der Vorschriften dieser Verordnung geahndet werden können.“

56. Nichts in den Artikeln 1 und 2 der Verordnung Nr. 3950/92 oder in Artikel 7 Absätze 1 und 3 der Verordnung Nr. 536/93 hindert nationale Behörden ausdrücklich daran, zusätzliche Maßnahmen vorzusehen. Im Gegenteil: In der achten Begründungserwägung der Verordnung Nr. 536/93 heißt es, dass die Mitgliedstaaten über angemessene Kontrollmittel verfügen müssen, um prüfen zu können, ob und in welchem Maße die Abgabe vorschriftsgemäß erhoben worden ist, und dass diese Prüfungen „zumindest eine bestimmte Zahl von Vorgängen“ umfassen müssen, die genau festzulegen sind. Artikel 7 Absatz 1 verpflichtet die Mitgliedstaaten, „alle“ erforderlichen Kontrollmaßnahmen zu treffen, um zu gewährleisten, dass die geschuldete Abgabe erhoben wird, und enthält eine Liste von Erfordernissen, die diese Kontrollen vereinfachen sollen( ). Artikel 7 Absatz 3 verlangt von den Mitgliedstaaten, die Richtigkeit der Verbuchung der vermarkteten Milch- und Milchäquivalentmengen zu überprüfen und zu diesem Zweck bestimmte Kontrollen vorzunehmen.

57. Artikel 7 Absätze 1 und 3 legt also auf Gemeinschaftsebene einen Mindestbestand an Kontrollmaßnahmen fest. Diese Maßnahmen können durch zusätzliche nationale Maßnahmen ergänzt werden, um zu gewährleisten, dass die Abgabe entrichtet wird, vorausgesetzt, dass diese nationalen Maßnahmen tatsächlich „erforderlich“ sind und allgemeine Grundsätze des Gemeinschaftsrechts beachtet werden. Eine solche Auslegung stimmt mit der Aussage in der achten Begründungserwägung überein, dass im Gemeinschaftsrecht „eine bestimmte Zahl von Vorgängen … festzulegen“ ist, während den Mitgliedstaaten Spielraum für den Erlass zusätzlicher Maßnahmen gegeben wird, damit sie „über angemessene Kontrollmittel verfügen, um prüfen zu können, ob und in welchem Maße die Abgabe vorschriftsgemäß erhoben worden ist“.

58. Zweitens: Ist Artikel 11 Absatz 1 der Zuivelverordening mit den Zielen und der allgemeinen Systematik der Zusatzabgabenregelung vereinbar? Die Auslegung der einschlägigen Bestimmungen der Verordnungen Nrn. 3950/92 und 536/93, die ich gerade vorgenommen habe, stimmt mit den Zielen der Zusatzabgabenregelung überein, die selbstverständlich auch die Bereitstellung eines effektiven Mittels zur Erhebung der Abgabe umfassen. Wie Generalanwalt Geelhoed in der Rechtssache Penycoed( ) ausgeführt hat, soll die Übertragung der Befugnis, die Abgabe einzuziehen, auf nationale Behörden sicherstellen, dass die Mitgliedstaaten die Zusatzabgabe ohne finanziellen Verlust für die Gemeinschaft erheben, sowie eine einheitliche Anwendung der Regelung gewährleisten, so dass keine Wettbewerbsunterschiede die Milchproduktion im Binnenmarkt beeinträchtigen. Kann ein Mitgliedstaat nachweisen, dass eine zusätzliche Kontrolle erforderlich ist, damit er seine Pflichten gegenüber der Gemeinschaft erfüllen kann, und dass die von ihm vorgeschlagene Maßnahme verhältnismäßig ist, ist er grundsätzlich befugt, eine solche Kontrolle einzuführen.

59. Drittens: Ist Artikel 11 Absatz 1 der Zuivelverordening mit den Grundsätzen der Verhältnismäßigkeit, der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes vereinbar? Auch wenn es Sache des nationalen Gerichts ist, über diese Frage zu entscheiden, kann der Gerichtshof nützliche Hinweise geben.

60. Ich stimme mit dem Kläger nicht darin überein, dass die von den Niederlanden auferlegten zusätzlichen Buchführungspflichten unverhältnismäßig seien. Diese Frage ist in drei Teilen( ) zu untersuchen.

61. Erstens soll die zusätzliche Kontrolle sicherstellen, dass die Produktion von Milch und Milcherzeugnissen in den Niederlanden effektiv überwacht wird – dies ist ein Ziel, das legitim erscheint.

62. Zweitens kann die Frage, ob die durch Artikel 11 Absatz 1 der Zuivelverordening eingeführte zusätzliche Kontrolle erforderlich ist, wie folgt beantwortet werden. Die Niederlande haben erklärt, dass die niederländische Milchviehhaltung besondere Merkmale hinsichtlich des Umfangs, in dem Milch durch Direktverkäufe vermarktet werde, aufweise, die nicht von der gesamten Milchviehhaltung in der Gemeinschaft geteilt würden. Weder der Kläger noch die Kommission haben die Richtigkeit dieser Aussage in Frage gestellt. Auch ist (in Bezug auf solche Direktverkäufe) nicht vorgetragen worden, dass diese Art von Gegenkontrolle der Angaben über die Milchproduktion, wie sie in Artikel 11 Absatz 1 der Zuivelverordening vorgesehen ist, nicht erforderlich sei, um festzustellen, ob die Angaben des Erzeugers richtig sind. Der Gemeinschaftsgesetzgeber hat mittlerweile sogar genau eine solche zusätzliche Gegenkontrolle( ) auf Gemeinschaftsebene eingeführt. Auf der Grundlage dieses Tatsachenmaterials – mehr liegt dem Gerichtshof nicht vor – gelange ich zu der Schlussfolgerung, dass die Niederlande zu Recht angenommen haben, dass eine solche zusätzliche Kontrolle erforderlich war.

63. Schließlich meine ich nicht, dass das Erfordernis, Buch über den Verbleib aller Erzeugnisse einschließlich derjenigen, die gelagert oder vernichtet werden, führen zu müssen, über das hinausgeht, was erforderlich ist, um die Entrichtung der Abgabe sicherzustellen. Um diese Aufgabe effektiv zu erfüllen, müssen die Mitgliedstaaten jedem beachtlichen Risiko, dass Milch ohne Nachweis verkauft wird, begegnen können. Die Mitgliedstaaten sind außerdem nach Artikel 280 Absatz 1 EG verpflichtet, Betrügereien und sonstige gegen die finanziellen Interessen der Gemeinschaft gerichtete rechtswidrige Handlungen mit Maßnahmen nach diesem Artikel zu bekämpfen. Mit der Buchführungspflicht aus Artikel 11 Absatz 1 der Zuivelverordening wird diesen Risiken in angemessener Weise begegnet, da durch sie die Erzeuger verpflichtet sind, alles, was ihr Unternehmen oder ihren Betrieb betrifft, „in der Weise aufzuzeichnen, dass daraus jederzeit die Produktion, der Bestand und die erhaltenen behandelten oder verarbeiteten und gelieferten Milchmengen … erkennbar sind“.

64. Ebenso überzeugt mich das Vorbringen des Klägers nicht, dass die zusätzlichen Maßnahmen gegen den Grundsatz der Rechtssicherheit verstießen, weil sie eine einheitliche Anwendung der Verordnung Nr. 536/93 verhinderten. Wie bereits festgestellt, sind die Mitgliedstaaten befugt, die Buchführungserfordernisse dieser Verordnung zu ergänzen. Gerade weil zusätzliche Regelungen die auf Gemeinschaftsebene aufgestellten Erfordernisse nur ergänzen und nicht ändern sollen, wird die einheitliche Anwendung der Gemeinschaftsregelung nicht gefährdet.

65. Was das Vorbringen zum Vertrauensschutz betrifft, so lässt sich dem Vorlagebeschluss entnehmen, dass im nationalen Recht Artikel 11 Absatz 1 der Zuivelverordening den Erzeuger dazu verpflichtet, der Verwaltung Rechenschaft über die gesamte erzeugte Buttermenge und ihre Verwendung abzulegen, auch wenn sie vernichtet oder verfüttert wird. Alle Milcherzeuger, die dem niederländischen Recht unterliegen, müssen daher davon ausgehen, dass sie in dieser Weise Buch führen müssen. Sie werden nicht damit überrascht, dieses Erfordernis erfüllen zu müssen, so dass kein Verstoß gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes vorliegt.

66. Daraus folgt, dass die den Erzeugern durch Artikel 11 Absatz 1 der Zuivelverordening auferlegten Erfordernisse die Kontrollmaßnahmen des Artikels 7 Absätze 1 und 3 der Verordnung Nr. 536/93 in legitimer Weise ergänzen.

67. Ich muss mich schließlich noch einem wichtigen Argument zuwenden, das der Kläger in der mündlichen Verhandlung vorgetragen hat. Der Kläger hat versucht, die vorliegende Rechtssache von den Rechtssachen Penycoed und Cooperativa Lattepiù( ) abzugrenzen, indem er gesagt hat, dass hier mit den zusätzlichen nationalen Vorschriften nicht nur eine Lücke ausgefüllt, sondern die eigentliche Grundlage für die Erhebung der Zusatzabgabe verändert werde. Das liege daran, dass nach Artikel 11 Absatz 1 der Zuivelverordening die Abgabe nicht auf der Grundlage der Buchhaltung über Direktverkäufe erhoben werde, sondern anhand einer Überprüfung von Produktionsdaten. Das Ergebnis der Entscheidung des Productschap sei daher gewesen, dass er die Zusatzabgabe allein auf der Grundlage des nationalen Rechts habe entrichten müssen. Da die Abgabe nur auf der Grundlage des Gemeinschaftsrechts (insbesondere Verordnung Nr. 3950/92) erhoben werden könne, sei dies rechtswidrig gewesen.

68. Ich stimme dem Kläger dahin gehend zu, dass die Zusatzabgabe auf der Grundlage der in der Verordnung Nr. 3950/92 festgesetzten Bedingungen zu erheben ist. Sie kann nicht in rechtmäßiger Weise auf der Grundlage durch das nationale Recht festgesetzter zusätzlicher Bedingungen erhoben werden. Die Schaffung einer neuen Rechtsgrundlage für die Zahlungspflicht ginge klar über die Befugnisse hinaus, die den Mitgliedstaaten durch die Verordnungen Nrn. 3950/92 und 536/93 verliehen werden.

69. Artikel 1 der Verordnung Nr. 3950/92 bestimmt, dass die Abgabe auf „die Mengen Milch … erhoben [wird], die … an einen Abnehmer geliefert oder direkt an den Verbraucher verkauft wurden“. Artikel 2 Absatz 1 sieht zudem vor, dass die Abgabe auf die Erzeuger verteilt wird, die zur Mengenüberschreitung beigetragen haben.

70. Die Durchführungsvorschriften der Verordnung Nr. 536/93 gibt es, damit die Mitgliedstaaten kontrollieren können, ob die Abgabe tatsächlich vorschriftsgemäß (d. h. gemäß der Verordnung Nr. 3950/92) erhoben wurde( ). Sie sind nicht selbst eine Grundlage für die Erhebung der Zusatzabgabe. Stellt ein Mitgliedstaat im nationalen Recht (in rechtmäßiger Weise) zusätzliche Erfordernisse auf, die die Kontrollmaßnahmen der Verordnung Nr. 536/93 ergänzen, so können diese zusätzlichen Erfordernisse erst recht nicht selbst die Rechtsgrundlage für die Erhebung der Abgabe schaffen.

71. Welche Konsequenz ergibt sich dann daraus für einen Erzeuger, der diese zusätzlichen Erfordernisse nach nationalem Recht nicht erfüllt hat? Mir erscheinen zwei sehr unterschiedliche Fallgestaltungen denkbar.

72. In der ersten Fallgestaltung hat der fragliche Erzeuger ein Buchführungserfordernis nicht erfüllt; auf der Grundlage einer Gesamtbetrachtung der Umstände kommt die zuständige nationale Behörde jedoch zu dem Ergebnis, dass es keinen Anhaltspunkt dafür gibt, dass der Erzeuger über die ihm nach Artikel 4 der Verordnung Nr. 3950/92 eingeräumte betreffende einzelbetriebliche Referenzmenge hinaus „Mengen Milch … an einen Abnehmer geliefert oder direkt an den Verbraucher verkauft“ hat. Die von den nationalen Behörden durchgeführten Kontrollen ergeben das glaubhafte Bild eines Milchviehhalters mit einer Milchproduktion, die seiner Aufstellung( ) über die „Menge Milch und/oder Milcherzeugnisse … die er direkt zum menschlichen Verbrauch und/oder an Großhändler, Verarbeitungsbetriebe oder Einzelhändler verkauft hat“( ) entspricht. Die Angaben über die Direktverkäufe sind ebenfalls glaubhaft. Der Erzeuger ist (nach dieser Fallgestaltung) nicht einer der „Erzeuger …, die zur Mengenüberschreitung beigetragen haben“ (Artikel 2 Absatz 1 der Verordnung Nr. 3950/92). Es gibt daher nach der Verordnung Nr. 3950/92 keine Grundlage dafür, ihn zur Entrichtung einer Zusatzabgabe zu verpflichten, und ich bin der Ansicht, dass es rechtswidrig wäre, ihn dazu zu verpflichten.

73. Unter diesen Umständen wäre das Productschap nicht berechtigt, seine Befugnisse nach Artikel 31 Absatz 2 der Regeling superheffing auszuüben, die gelieferte Menge festzustellen und eine entsprechende Abgabe zu erheben, wenn gegen die zusätzlichen nationalen Regelungen verstoßen wurde( ). Jedoch wäre das Productschap berechtigt, gegen den betreffenden Milchviehhalter wegen der Nichterfüllung des (nationalen) Buchführungserfordernisses eine angemessene und verhältnismäßige Sanktion zu verhängen.

74. In der zweiten Fallgestaltung bestätigt die Nichterfüllung des im nationalen Recht aufgestellten zusätzlichen Buchführungserfordernisses die Hinweise, die sich aus der nach Artikel 7 der Verordnung Nr. 536/93 durchgeführten Kontrolle ergeben haben. Zusammengenommen erschüttern die Beweiselemente die Glaubhaftigkeit der Aufstellung über die Direktverkäufe dieses bestimmten Milchviehhalters. Die Produktionsdaten werden nicht genutzt, um die Grundlage für die Erhebung der Zusatzabgabe zu verändern (was, wie bereits ausgeführt, tatsächlich rechtswidrig wäre), sondern um eine wichtige Gegenkontrolle der Richtigkeit der Angaben über die Direktverkäufe durchzuführen. Unter solchen Umständen können die nationalen Behörden legitimerweise annehmen, dass dieser bestimmte Erzeuger über die ihm nach Artikel 4 der Verordnung Nr. 3950/92 eingeräumte betreffende einzelbetriebliche Referenzmenge hinaus „Mengen Milch … an einen Abnehmer geliefert oder direkt an den Verbraucher verkauft“ hat. Sie dürfen ihn deshalb für einen Erzeuger halten, der zur (angeblichen) Mengenüberschreitung in diesem Mitgliedstaat beigetragen hat. Entsprechend können sie ihn zur Entrichtung der Zusatzabgabe verpflichten.

75. Wären dies bei genauerer Betrachtung die Umstände der vorliegenden Rechtssache, so gäbe es für das Productschap kein Hindernis, seine Befugnisse aus Artikel 31 Absatz 2 der Regeling superheffing auszuüben, die vermutlich gelieferte Milchmenge festzustellen und den Kläger zur Entrichtung einer auf dieser Grundlage berechneten Zusatzabgabe zu verpflichten.

76. Es ist Sache des nationalen Gerichts als alleiniges Tatsachengericht, die Entscheidung der nationalen Behörde und die Tatsachen, auf denen sie beruhte, zu überprüfen und zu entscheiden, ob die Abgabe in rechtswidriger Weise (erste Fallgestaltung) oder in rechtmäßiger Weise (zweite Fallgestaltung) erhoben worden ist.

Ergebnis

77. Daher schlage ich dem Gerichtshof vor, die vom College van Beroep voor het bedrijfsleven vorgelegten Fragen wie folgt zu beantworten:

1. Artikel 7 Absätze 1 und 3 der Verordnung (EWG) Nr. 536/93 der Kommission gestattet es einem Mitgliedstaat, eine Regelung zu erlassen, die in seinem Gebiet ansässigen Milcherzeugern Buchführungspflichten auferlegt, die über die sich aus Artikel 7 Absatz 1 Buchstabe f ergebenden Pflichten hinausgehen, vorausgesetzt, dass ein solches zusätzliches Erfordernis erforderlich ist und die allgemeinen Grundsätze des Gemeinschaftsrechts, insbesondere die Grundsätze der Verhältnismäßigkeit, der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes, beachtet werden.

2. Auf der Grundlage des dem Gerichtshof vorliegenden Tatsachenmaterials ist eine nationale Maßnahme wie Artikel 11 Absatz 1 der Zuivelverordening als mit diesen Kriterien vereinbar anzusehen. Im Falle eines Verstoßes gegen eine solche nationale Regelung kann der Mitgliedstaat eine angemessene Sanktion vorsehen. Es ist jedoch Sache des nationalen Gerichts als alleiniges Tatsachengericht, sicherzustellen, dass jede Zusatzabgabe ausschließlich gemäß der Verordnung (EWG) Nr. 3950/92 des Rates erhoben wird.