Erstens behält nämlich das durch die Verordnung Nr.1782/2003 mit gemeinsamen Regeln für Direktzahlungen im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik und mit bestimmten Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe in ihrer 2008 anwendbaren Fassung eingeführte System die flächenbezogenen Beihilfen ausschließlich den landwirtschaftlichen Flächen, anders gesagt jeder Fläche mit einer zur landwirtschaftlichen Produktion genutzten Pflanzendeckung, vor, um zu vermeiden, dass Flächen, die nicht tatsächlich für eine landwirtschaftliche Tätigkeit genutzt werden, für die Beihilfe in Betracht kommen. Zweitens ist das von der Verordnung Nr. 796/2004 im Hinblick auf Beihilfen für Grünland gewählte Kriterium, um sicherzustellen, dass keine Beihilfen für Flächen gezahlt werden, die nicht für eine landwirtschaftliche Tätigkeit genutzt werden, die auf den fraglichen Flächen vorhandene Vegetation. Das Vorherrschen anderer Pflanzen als Grünpflanzen dient nämlich als Indikator dafür, dass die landwirtschaftliche Tätigkeit auf den fraglichen Flächen, im vorliegenden Fall auf dem Grünland, eingestellt ist. Somit soll mit der Beschränkung der Definition von „Dauergrünland“ allein auf Flächen mit Gras und Grünfutterpflanzen, wobei Letztere als natürliches Futtermittel dienen, der Gefahr vorgebeugt werden, dass flächenbezogene Beihilfen für Flächen gewährt werden, die für nicht landwirtschaftliche Zwecke und nicht tatsächlich für die Tierhaltung genutzt werden. Gehölze (Bäume und Sträucher) können allenfalls toleriert werden, sofern sie nicht die Entwicklung von Grünfutterressourcen und damit die tatsächliche Bewirtschaftung der Parzellen als Grünland beeinträchtigten.

Dies ist nicht der Fall, wenn Mängel im Kontrollsystem bezüglich der Gewährung von Beihilfen für Grünflächen durch die nationalen Behörden für Flächen, die nicht den geltenden Regeln entsprechen, bestehen. Diese Mängel stellen eine äußerst mangelhafte Anwendung des Kontrollsystems dar, die mit einer hohen, auf generelle Unregelmäßigkeiten hindeutenden Fehlerquote einhergeht, die möglicherweise zu außergewöhnlich hohen Verlusten zum Nachteil des Fonds führt. Insoweit stellt der Umstand, dass die Grünlandflächen, die Zahlungsansprüche in Verbindung mit flächenbezogenen Beihilfen begründen, nur einen Teil der angemeldeten Flächen ausmachen, nicht die in der Funktionsweise des Systems zur Identifizierung landwirtschaftlicher Parzellen und des geografischen Informationssystems und in den Schlüsselkontrollen festgestellten Ungenauigkeiten in Frage, wonach diese Flächen, für die die Beihilfe erteilt wird, nicht immer vollständig beihilfefähig sind, da sie nicht den Anforderungen von Art. 2 Abs. 1 Nr. 2 der Verordnung Nr. 796/2004 mit Durchführungsbestimmungen zur Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen, zur Modulation und zum Integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystem nach der Verordnung Nr. 1782/2003 entsprechen.

Die abschließende, endgültige Entscheidung über den Rechnungsabschluss muss nach einem besonderen kontradiktorischen Verfahren ergehen, das den betroffenen Mitgliedstaaten die Möglichkeit einer sachdienlichen Äußerung gewährleisten muss. Die Kommission muss im Rahmen ihrer Beziehungen zu den Mitgliedstaaten die Bedingungen erfüllen, die sie für sich selbst mit Durchführungsverordnungen aufgestellt hat. Denn die Nichterfüllung dieser Bedingungen kann, je nachdem, wie erheblich sie ist, der Verfahrensgarantie, die Art. 31 der Verordnung Nr. 1290/2005 über die Finanzierung der Gemeinsamen Agrarpolitik den Mitgliedstaaten gewährt, ihren Inhalt nehmen.

In der ersten Mitteilung im Sinne von Art. 11 Abs. 1 der Verordnung Nr. 885/2006 mit Durchführungsvorschriften zur Verordnung Nr. 1290/2005 hinsichtlich der Zulassung der Zahlstellen und anderen Einrichtungen sowie des Rechnungsabschlusses für den EGFL und den ELER, mit der die Kommission den Mitgliedstaaten das Ergebnis ihrer Kontrollen mitteilt, muss die Kommission insoweit den Gegenstand der von ihren Stellen durchgeführten Überprüfungen und die dabei festgestellten Mängel hinreichend genau angeben; auf diese kann sie sich dann später berufen, um glaubhaft zu machen, dass sie ernsthafte und berechtigte Zweifel an den von den nationalen Verwaltungen durchgeführten Kontrollen oder den von diesen vorgelegten Zahlen hat, und so die finanziellen Berichtigungen rechtfertigen, die in der endgültigen Entscheidung vorgenommen werden, mit der bestimmte von dem betreffenden Mitgliedstaat im Rahmen des Fonds getätigte Ausgaben von der Finanzierung durch die Union ausgeschlossen werden. Die Mitteilung nach Art. 11 der Verordnung Nr. 885/2006 muss folglich, um ihren Warnzweck, insbesondere im Licht von Art. 31 der Verordnung Nr. 1290/2005, erfüllen zu können, zunächst sämtliche dem betroffenen Mitgliedstaat zur Last gelegten Unregelmäßigkeiten, die die finanzielle Berichtigung letztlich begründet haben, hinreichend genau angeben. Nur eine solche Mitteilung kann eine umfassende Kenntnis von den Vorbehalten der Kommission garantieren und den Bezugspunkt für die Berechnung der in Art. 31 der Verordnung Nr. 1290/2005 vorgesehenen Frist von 24 Monaten bilden.

(vgl. Rn. 110, 111, 113, 115, 116)