SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS

JÁN MAZÁK

vom 2. September 20101( )

Rechtssache C‑153/09

Agrargut Bäbelin GmbH & Co. KG

gegen

Amt für Landwirtschaft Bützow

(Vorabentscheidungsersuchen des Verwaltungsgerichts Schwerin [Deutschland])

„Gemeinsame Agrarpolitik – Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 –Verordnung (EG) Nr. 796/2004 – Landwirtschaftliche Beihilfen – Pflicht des Inhabers eines landwirtschaftlichen Betriebs, Zahlungsansprüche bei Flächenstilllegung zur Verhinderung von Übererklärungen vor allen anderen Zahlungsansprüchen geltend zu machen – Verletzung dieser Pflicht in einem Fall, in dem der Betriebsinhaber nach der Stilllegung einer Fläche nicht über Ackerland verfügt – Sanktionen“

1. Mit dem vorliegenden Vorabentscheidungsersuchen bittet das Verwaltungsgericht Schwerin (Deutschland) um die Auslegung von Art. 50 Abs. 4 in Verbindung mit Art. 51 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 796/2004( ) der Kommission. Im Ausgangsverfahren streiten das Agrargut Bäbelin GmbH & Co. KG (im Folgenden: Agrargut) und das Amt für Landwirtschaft Bützow (im Folgenden: Amt) über einen Betriebsprämienanspruch für das Jahr 2006.

I – Rechtlicher Rahmen

A – Verordnung Nr. 1782/2003

2. Die Verordnung (EG) Nr. 1782/2003( ) des Rates sieht eine Form der Einkommensstützung für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe vor, die als Betriebsprämienregelung (im Folgenden: BPR) bezeichnet wird. Art. 53 dieser Verordnung sieht für die Festlegung von Zahlungsansprüchen bei Flächenstilllegung vor:

„(1) War ein Betriebsinhaber gemäß Artikel 6 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 1251/1999 [des Rates] [ABl. L 160, S. 1] im Bezugszeitraum zur Stilllegung eines Teils seiner Betriebsflächen verpflichtet, so wird abweichend von den Artikeln 37 und 43 der vorliegenden Verordnung der Dreijahresdurchschnittsbetrag, der dem gemäß Anhang VII berechneten und angepassten Zahlungsanspruch aus der obligatorischen Flächenstilllegung und der Dreijahresdurchschnittshektarzahl der obligatorisch stillgelegten Flächen entspricht, bei der Festlegung der Zahlungsansprüche gemäß Artikel 43 der vorliegenden Verordnung nicht berücksichtigt.

(2) Im Falle des Absatzes 1 erhält der Betriebsinhaber einen Zahlungsanspruch je Hektar (im Folgenden ‚Zahlungsanspruch bei Flächenstilllegung‘ genannt), der sich in der Weise errechnet, dass der durchschnittliche Dreijahres-Flächenstilllegungsbetrag durch die in Absatz 1 genannte Dreijahresdurchschnittshektarzahl der stillgelegten Flächen geteilt wird.

Die Gesamtzahl der Zahlungsansprüche bei Flächenstilllegung ist gleich der durchschnittlichen Hektarzahl der obligatorisch stillgelegten Flächen.“

3. Zur Nutzung der Zahlungsansprüche bei Flächenstilllegung bestimmt Art. 54 Abs. 2 und 6 der Verordnung Nr. 1782/2003, soweit hier von Bedeutung, dass „… ‚für einen Zahlungsanspruch bei Flächenstilllegung in Betracht kommende Hektarfläche‘ jede landwirtschaftliche Fläche des Betriebs [bedeutet], die aus Ackerland besteht, mit Ausnahme von Flächen, die zu dem Zeitpunkt, der für die für 2003 gestellten Beihilfenanträge ‚Flächen‘ vorgesehen ist, für Dauerkulturen, Wälder oder nicht landwirtschaftliche Tätigkeiten oder als Dauergrünland genutzt wurden“( ), und dass „Zahlungsansprüche bei Flächenstilllegung vor allen anderen Zahlungsansprüchen geltend gemacht [werden]“.

B – Verordnung Nr. 796/2004

4. Nach Art. 2 Nr. 22 der Verordnung Nr. 796/2004 bedeutet „ermittelte Fläche“ eine Fläche, die allen in den Vorschriften für die Beihilfegewährung festgelegten Voraussetzungen genügt; dabei ist „im Rahmen der [BPR] die beantragte Fläche nur zusammen mit der entsprechenden Zahl von Zahlungsansprüchen als ermittelte Fläche zu betrachten“.

5. Teil II („Integriertes Verwaltungs- und Kontrollsystem“) Titel IV der Verordnung Nr. 796/2004 enthält die Regeln für die Berechnung der Beihilfen nach der Verordnung Nr. 1782/2003 sowie für Kürzungen und Ausschlüsse.

6. Insbesondere sieht Art. 49 Abs. 1 Buchst. a der Verordnung Nr. 796/2004 vor, dass die dort genannten Kulturgruppen, darunter „Flächen für die Zwecke der [BPR], die je nach Fall die jeweils für sie geltenden besonderen Bedingungen erfüllen“, für die Anwendung des betreffenden Abschnitts dieser Verordnung zu unterscheiden sind.

7. Nach Art. 50 Abs. 4 dieser Verordnung gilt „[b]ei einem Beihilfeantrag im Rahmen der [BPR] nach Maßgabe der Definition der ‚ermittelten Fläche‘ in Artikel 2 Nummer 22, unbeschadet der gemäß den Artikeln 51 und 53 vorzunehmenden Kürzungen und Ausschlüsse, für die Zahlungsansprüche bei Flächenstilllegung Folgendes:

a) Falls ein Betriebsinhaber zwecks Aktivierung der ihm zur Verfügung stehenden Zahlungsansprüche bei Flächenstilllegung nicht seine gesamte Fläche, sondern gleichzeitig eine entsprechende Fläche zwecks Aktivierung anderer Zahlungsansprüche anmeldet, so wird diese Fläche als angemeldete Stilllegungsfläche betrachtet und nicht für die Zwecke der Kulturgruppe gemäß Artikel 49 Absatz 1 Buchstabe a) ermittelt.

b) Falls festgestellt wird, dass eine als Stilllegungsfläche angemeldete Fläche nicht stillgelegt ist, so wird diese Fläche als nicht ermittelt betrachtet.“

8. Art. 51 Abs. 1 der Verordnung Nr. 796/2004 sieht vor, dass, „[wenn] bei einer Kulturgruppe die angemeldete Fläche für die Zwecke der flächenbezogenen Beihilferegelungen … über der gemäß Artikel 50 Absätze 3 bis 5 dieser Verordnung ermittelten Fläche [liegt], … die Beihilfe auf der Grundlage der ermittelten Fläche, gekürzt um das Doppelte der festgestellten Differenz, berechnet [wird], wenn die Differenz über 3 % oder 2 ha liegt, aber nicht mehr als 20 % der ermittelten Fläche ausmacht.

Liegt die festgestellte Differenz über 20 % der ermittelten Fläche, so wird für die betreffende Kulturgruppe keine flächenbezogene Beihilfe gewährt.“

II – Sachverhalt und Vorlagefragen

9. Im Jahr 2006 verfügte Agrargut über 12,10 Zahlungsansprüche mit Basiswert Dauergrünland und 59,57 Zahlungsansprüche mit Basiswert Flächenstilllegung. In diesem Zeitraum verfügte sie insgesamt über 48 ha Fläche: 11,90 ha Grünland und eine 36,10 ha große Ackerfläche. In ihrem Antrag auf Gewährung einer Betriebsprämie für das Jahr 2006 meldete Agrargut Zahlungsansprüche bei Flächenstilllegung im Umfang von 36,10 ha für die stillgelegten Ackerflächen und Zahlungsansprüche für Grünland im Umfang von 11,90 ha an. Das Amt lehnte diesen Antrag jedoch mit Bescheid vom 8. Januar 2007 ab.

10. Agrargut erhob dagegen Widerspruch, der letztlich ohne Erfolg blieb. Das Amt war der Ansicht, dass Agrargut nach Art. 54 Abs. 6 der Verordnung Nr. 1782/2003 ihre gesamte Fläche von 48 ha zur Aktivierung der ihr zur Verfügung stehenden Zahlungsansprüche bei Flächenstilllegung (59,57 Zahlungsansprüche) hätte anmelden müssen. Da Agrargut nur 36,10 Zahlungsansprüche für die Flächenstilllegung und gleichzeitig eine Fläche von 11,90 ha zur Aktivierung von Zahlungsansprüchen für Grünland angemeldet hatte, entschied das Amt, dass diese 11,90 ha nach Art. 50 Abs. 4 Buchst. a der Verordnung Nr. 796/2004 als angemeldete Stilllegungsflächen und als nicht ermittelt anzusehen seien. Infolgedessen verhängte das Amt Sanktionen nach Art. 51 Abs. 1 der Verordnung Nr. 796/2004.

11. Agrargut erhob gegen diese Entscheidung Klage beim Verwaltungsgericht Schwerin, das es als erforderlich angesehen hat, dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen:

1. Ist es einem Betriebsinhaber verwehrt, vor Aktivierung sämtlicher Zahlungsansprüche mit Basiswert Stilllegung Zahlungsansprüche mit Basiswert Dauergrünland zu aktivieren – selbst dann, wenn er weitere stilllegungsgeeignete (Acker‑)Flächen nicht innehat?

2. Sollte Frage 1 zu bejahen sein:

Unterfällt auch der Betriebsinhaber, der vor dem 29. Dezember 2006 (mangels stilllegungsgeeigneter Flächen) gegen die vorrangige vollständige Aktivierungspflicht von Zahlungsansprüchen mit Basiswert Stilllegung verstößt, den Sanktionsregelungen gemäß Art. 51 der Verordnung (EG) Nr. 796/2004?

III – Würdigung

A – Zur ersten Frage

1. Wesentliches Vorbringen der Beteiligten

12. Agrargut ist im Wesentlichen der Auffassung, dass die Verpflichtung, Zahlungsansprüche bei Flächenstilllegung vor allen anderen Zahlungsansprüchen geltend zu machen, nur stilllegungsfähiges Ackerland betreffe. Dies gelte selbst dann, wenn die Zahl der dem Betriebsinhaber zur Verfügung stehenden Zahlungsansprüche bei Flächenstilllegung die Hektarzahl der ihm tatsächlich zur Verfügung stehenden Fläche übersteige und er die Zahlungsansprüche für Dauergrünland auf der Grundlage anderer verfügbarer Flächen aktiviere. Die Flächenstilllegung sei ihrer Natur nach ein Instrument, das sich allein auf Ackerland beziehe. Diese Auslegung entspreche dem Wortlaut sowie Sinn und Zweck der Verordnungen Nr. 796/2004 und Nr. 1782/2003.

13. Die griechische Regierung und die Kommission vertreten im Wesentlichen die Ansicht, dass ein Betriebsinhaber in der Tat keine Zahlungsansprüche für Grünland geltend machen könne, wenn er noch nicht alle Zahlungsansprüche bei Flächenstilllegung geltend gemacht habe, selbst wenn er keine anderen Ackerflächen besitze, die für einen Zahlungsanspruch bei Flächenstilllegung in Betracht kämen. Daher, so die griechische Regierung, müsse ein Betriebsinhaber, der über mehr Zahlungsansprüche als beihilfefähige Hektarflächen verfüge, verpachten oder verkaufen oder aber er dürfe nicht gleichzeitig andere Zahlungsansprüche anmelden.

2. Beurteilung

14. Aus der Formulierung der Vorlagefragen geht meines Erachtens hervor, dass das vorlegende Gericht mit seiner ersten Frage wissen möchte, ob Art. 50 Abs. 4 Buchst. a der Verordnung Nr. 796/2004 dahin auszulegen ist, dass die Voraussetzungen für die Verhängung der dort vorgesehenen Sanktion nur dann erfüllt sind, wenn ein Betriebsinhaber für die Aktivierung der ihm zur Verfügung stehenden Zahlungsansprüche bei Flächenstilllegung nicht seine gesamte „für einen Zahlungsanspruch bei Flächenstilllegung in Betracht kommende Hektarfläche“ nach Art. 54 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1782/2003 anmeldet, und dass diese Voraussetzungen daher nicht erfüllt sind, wenn ein Betriebsinhaber Flächen anmeldet, die nicht stilllegungsfähig sind, wie etwa Dauergrünland, um andere ihm zur Verfügung stehende Zahlungsansprüche zu aktivieren.

15. Insbesondere sieht das vorlegende Gericht die vom Amt vertretene Auslegung als sinnwidrig an, wonach der Ausdruck „seine gesamte Fläche“ in Art. 50 Abs. 4 Buchst. a der Verordnung Nr. 796/2004 die gesamte dem Betriebsinhaber zustehende Fläche (die für eine Betriebsprämie in Frage komme) bezeichne, und nicht nur die für einen Zahlungsanspruch bei Flächenstilllegung in Betracht kommenden Hektarflächen nach Art. 54 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1782/2003, d. h. die Ackerfläche, die der Betriebsinhaber besitze. Des Weiteren könne der Schlüsselbegriff „eine entsprechende Fläche“, der sprachlich an die Wendung „nicht seine gesamte Fläche“ anknüpfe, nicht quantitativ, im Sinne von „gleich groß“, verstanden werden. Auch ein qualitativer Ansatz liege nicht nahe.

16. Nach ständiger Rechtsprechung sind Bedeutung und Tragweite von Begriffen, die das Gemeinschaftsrecht (jetzt das Unionsrecht) nicht definiert, entsprechend ihrem Sinn nach dem gewöhnlichen Sprachgebrauch und unter Berücksichtigung des Zusammenhangs, in dem sie verwendet werden, und der Ziele zu bestimmen, die mit der Regelung, zu der sie gehören, verfolgt werden. Zudem können die Erwägungsgründe eines Unionsrechtsakts seinen Inhalt präzisieren( ).

17. Was erstens den Wortlaut anbelangt, bezieht sich die Wendung „seine gesamte Fläche“ meines Erachtens recht eindeutig auf alle Flächen des Betriebsinhabers, d. h., sie umfasst sowohl „für einen Zahlungsanspruch bei Flächenstilllegung in Betracht kommende Hektarflächen“ nach Art. 54 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1782/2003 als auch andere (beihilfefähige) Flächen des Betriebsinhabers. Die Kommission hat zu Recht darauf hingewiesen, dass in der deutschen Sprachfassung die Wendung „nicht seine gesamte Fläche“ aufgrund der Wortstellung von der Wendung „zur Verfügung stehenden Zahlungsansprüche bei Flächenstilllegung“ gelöst ist. Die betreffende Fläche ist daher in einem weiten Sinne als die gesamte beihilfefähige Fläche des Betriebsinhabers zu verstehen.

18. Was zweitens die systematische Stellung von Art. 50 Abs. 4 Buchst. a betrifft, gehören diese Bestimmung und Art. 51 Abs. 1 der Verordnung Nr. 796/2004 zu Teil II Titel IV der Verordnung, der Regeln für die Berechnungsgrundlage für Beihilfen nach der Verordnung Nr. 1782/2003 sowie für Kürzungen und Ausschlüsse enthält. Nach dem 55. Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 796/2004 sind, „[u]m die finanziellen Interessen der [Union] wirksam zu schützen, … geeignete Maßnahmen zur Bekämpfung von Unregelmäßigkeiten und Betrug zu treffen. Für die Behandlung festgestellter Unregelmäßigkeiten in Bezug auf die Beihilfevoraussetzungen sollten dabei gesonderte Vorschriften bei den unterschiedlichen Beihilferegelungen gelten“.

19. In Bezug auf Kürzungen und Ausschlüsse ist entsprechend dem Vorbringen der Kommission Art. 50 Abs. 4 Buchst. a eine solche gesonderte Vorschrift für Unregelmäßigkeiten im Zusammenhang mit der Aktivierung von Zahlungsansprüchen bei Flächenstilllegung nach Art. 53 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1782/2003. Aus dem 59. Erwägungsgrund( ) der Verordnung Nr. 796/2004 geht hierzu hervor, dass es die Absicht des Unionsgesetzgebers war, Art. 54 Abs. 6 der Verordnung Nr. 1782/2003 volle Wirksamkeit zu verschaffen.

20. Art. 54 Abs. 6 der Verordnung Nr. 1782/2003 sieht ausdrücklich vor, dass Zahlungsansprüche bei Flächenstilllegung „vor allen anderen Zahlungsansprüchen“ geltend zu machen sind. Dies zeigt deutlich, dass nach der Absicht des Unionsgesetzgebers Zahlungsansprüche bei Flächenstilllegung Vorrang vor allen anderen Zahlungsansprüchen gleich welcher Art haben sollen. Es fehlt jeder Hinweis darauf, dass dieser Vorrang nur gegenüber Zahlungsansprüchen für stilllegungsfähige Flächen gelten soll. Bei der Ausarbeitung dieser Bestimmungen hat sich der Unionsgesetzgeber nämlich gegen einen nur auf Zahlungsansprüche bei Flächenstilllegung bezogenen und für einen weiten, alle Zahlungsansprüche erfassenden Wortlaut entschieden. Die Funktion von Art. 50 Abs. 4 Buchst. a innerhalb der Verordnung Nr. 796/2004 steht daher mit der in Nr. 17 dieser Schlussanträge vorgenommenen grammatikalischen Auslegung im Einklang.

21. Drittens sind schließlich die mit den Verordnungen Nr. 796/2004 und Nr. 1782/2003 verfolgten Ziele zu berücksichtigen. Aus dem 32. Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 1782/2003 geht hervor, dass die Verordnung die Beibehaltung der Stilllegungsbedingungen für Ackerland im Rahmen der neuen Einkommensstützungsregelung zum Ziel hat, um die Flächenstilllegung als Instrument der Angebotskontrolle zu erhalten und gleichzeitig ihren Umweltnutzen zu verstärken.

22. Vor diesem Hintergrund sind die folgenden Bemerkungen zum Sachverhalt des Ausgangsrechtsstreits zu machen.

23. Aus den beim Gerichtshof eingereichten Unterlagen und insbesondere aus den vom vorlegenden Gericht übersandten Akten geht hervor, dass Agrargut im Jahr 2005 – dem Jahr der erstmaligen Zuweisung von Zahlungsansprüchen – 6,28 Zahlungsansprüche bei Flächenstilllegung zur Verfügung standen. Diese waren auf der Grundlage jener stilllegungsfähigen Flächen berechnet worden, die Agrargut angemeldet hatte und die ihr daher zur Verfügung standen.

24. Wie die Kommission ausgeführt hat, ist deshalb wahrscheinlich, dass Agrargut im Laufe des Jahres 2005 durch Übertragungen so viele Zahlungsansprüche bei Flächenstilllegung erwarb, dass ihr schließlich viel mehr Zahlungsansprüche zur Verfügung standen als Hektarflächen, die sie stilllegen konnte. Der Sachverhalt des Ausgangsrechtsstreits scheint tatsächlich ein Extrembeispiel für einen Fall zu sein, in dem die Zahl der Zahlungsansprüche bei Flächenstilllegung die Hektarzahl der stilllegungsfähigen Flächen übersteigt: Im maßgeblichen Zeitraum standen dem Betriebsinhaber 59,57 Zahlungsansprüche bei Flächenstilllegung, aber nur 36,10 ha Ackerfläche zur Verfügung. Die Zahl der Zahlungsansprüche war somit um 65 % höher als die Hektarzahl der stilllegungsfähigen Flächen.

25. Nach Art. 63 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1782/2003 müssen jedoch Zahlungsansprüche bei Flächenstilllegung zum Zeitpunkt ihrer erstmaligen Zuweisung ungefähr 10 %( ) der stilllegungsfähigen Fläche entsprechen( ). Das oben genannte Missverhältnis zwischen Zahlungsansprüchen bei Flächenstilllegung und stilllegungsfähiger Fläche entspricht daher eindeutig nicht dem in Art. 63 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1782/2003 vorgesehenen Verhältnis und könnte die Erreichung des Ziels, die Stilllegungsbedingungen für Ackerland beizubehalten (siehe oben, Nr. 21), gefährden.

26. Meines Erachtens (das Amt und die griechische Regierung teilen diese Auffassung) hat dieses Ziel auch zur Folge, dass sicherzustellen ist, dass sämtliche im Jahr 2005 gewährten Zahlungsansprüche bei Flächenstilllegung aktiviert und die entsprechenden Ackerflächen stillgelegt werden. Diesem Ziel dient die Verpflichtung nach Art. 54 Abs. 6 der Verordnung Nr. 1782/2003, Zahlungsansprüche bei Flächenstilllegung vorrangig zu aktivieren, durch die der Unionsgesetzgeber, wie die Kommission bemerkt, einen wirtschaftlichen Anreiz zur Beibehaltung der Stilllegungsbedingungen für Ackerflächen geschaffen hat( ).

27. Dem erwähnten Ziel dient, abgesehen von obiger Verpflichtung, auch ein Sanktionssystem, das Betriebsinhaber davon abhalten soll, die Stilllegung von Flächen aufzugeben. Die Sanktion bei Verstoß gegen Art. 54 Abs. 6 der Verordnung Nr. 1782/2003 ist in Art. 50 Abs. 4 Buchst. a der Verordnung Nr. 796/2004 in Verbindung mit deren Art. 51 Abs. 1 vorgesehen.

28. Ich stimme der vom Amt im Ausgangsverfahren vertretenen Auffassung zu, dass aus den oben angeführten Regeln klar hervorgehe, dass gegen einen Betriebsinhaber, der, ohne alle ihm zur Verfügung stehenden Zahlungsansprüche bei Flächenstilllegung zu aktivieren, – gleichzeitig – eine entsprechende Fläche zur Aktivierung anderer Zahlungsansprüche anmelde, eine Sanktion zu verhängen sei. Verfügt ein Betriebsinhaber also über mehr Zahlungsansprüche bei Flächenstilllegung als (für eine Stilllegung in Betracht kommende) Ackerflächen, muss er die Zahlungsansprüche bei Flächenstilllegung verpachten oder verkaufen oder aber er darf andere Zahlungsansprüche, die ihm zur Verfügung stehen, nicht – gleichzeitig – geltend machen.

29. Die Kommission hat zu Recht darauf hingewiesen, dass der Unionsgesetzgeber, um die Gefahr zu verringern, dass die Stilllegungsbedingungen für Ackerflächen nicht beibehalten werden, versucht hat, durch das oben erwähnte Sanktionssystem sicherzustellen, dass für einen Betriebsinhaber kein wirtschaftlicher Anreiz besteht, weniger Zahlungsansprüche bei Flächenstilllegung zu aktivieren, als ihm zur Verfügung stehen. Dementsprechend sollte ein Betriebsinhaber kein Interesse daran haben, weniger „für einen Zahlungsanspruch bei Flächenstilllegung in Betracht kommende Hektarflächen“ anzumelden, als ihm Zahlungsansprüche bei Flächenstilllegung zur Verfügung stehen.

30. In diesem Zusammenhang nennt der 59. Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 796/2004 zwei Situationen, die Sanktionen bei einem Verstoß gegen Art. 54 Abs. 6 der Verordnung Nr. 1782/2003 betreffen. Die hier einschlägige Situation ist die zweite, in der Zahlungsansprüche bei Flächenstilllegung nicht aktiviert werden, aber die Fläche, die diesen Zahlungsansprüchen bei Flächenstilllegung entspricht, gleichzeitig zur Aktivierung anderer Zahlungsansprüche genutzt wird. In dieser Situation ist diese Fläche fiktiv als nicht ermittelte Fläche anzusehen, die als stillgelegt angemeldet worden ist, mit der Folge, dass die Sanktion nach Art. 51 Abs. 1 der Verordnung Nr. 796/2004 ausgelöst wird.

31. Die vom vorlegenden Gericht übersandten Akten enthalten nähere Ausführungen des Amts zu einem meines Erachtens im Rahmen der vorliegenden rechtlichen Analyse einschlägigen Beispielfall. Zwei Betriebe, A und B, besitzen eine Fläche von jeweils 100 ha; 40 ha Ackerfläche und 60 ha Grünland. Beide Betriebe verfügen über 60 Zahlungsansprüche für Grünland, 20 Zahlungsansprüche für Ackerland und 20 Zahlungsansprüche bei Flächenstilllegung. Angenommen, der Betriebsinhaber F hält die Mehrheit der Anteile sowohl von Betrieb A als auch von Betrieb B. In Zeiten steigender Preise für landwirtschaftliche Erzeugnisse möchte der Betriebsinhaber F seine Verpflichtung zur Flächenstilllegung so weit wie möglich beschränken. Er unternimmt daher drei Schritte: 1. Er überträgt 20 Zahlungsansprüche bei Flächenstilllegung von Betrieb B auf Betrieb A. 2. Er überträgt 20 ha Ackerfläche von Betrieb A auf Betrieb B. 3. Er überträgt 20 Zahlungsansprüche für Ackerland von Betrieb A auf Betrieb B. Betrieb A stehen nun zusätzlich zur Grünlandfläche samt den entsprechenden Zahlungsansprüchen 20 ha Ackerfläche und 40 Zahlungsansprüche bei Flächenstilllegung zur Verfügung. Betrieb B verfügt nun neben 60 ha Grünland samt den entsprechenden Zahlungsansprüchen über 60 ha Ackerland und 40 Zahlungsansprüche für Ackerland. Der Betriebsinhaber F kann nun über diesen Betrieb auf 60 ha Ackerland anstelle der ursprünglichen 40 ha landwirtschaftliche Kulturpflanzen anbauen( ). Für den Betrieb B besteht keine Stilllegungsverpflichtung mehr. Betrieb A ist hingegen verpflichtet, 40 Zahlungsansprüche bei Flächenstilllegung vorrangig zu aktivieren. Da er nur 20 ha Ackerfläche besitzt, bleibt (so das Amt) nach der Auslegung des Sanktionssystems durch Agrargut ungeahndet, dass 20 Zahlungsansprüche bei Flächenstilllegung nicht aktiviert werden. Nach der Auslegung von Agrargut erhielte Betrieb B eine Beihilfe auf der Grundlage von 60 Zahlungsansprüchen für Grünland( ) und 40 Zahlungsansprüchen für Ackerland. Betrieb A erhielte eine Beihilfe in der Höhe von 60 Zahlungsansprüchen für Grünland und 20 Zahlungsansprüchen bei Flächenstilllegung.

32. Dieses Beispiel zeigt, dass die Möglichkeit, ungeahndet stilllegungsfähige Flächen so zu verringern, dass sie unter dem Umfang der Zahlungsansprüche bei Flächenstilllegung liegen, nicht mit dem Ziel der Beibehaltung der Stilllegungsbedingungen für Ackerland im Einklang steht. Ebenso wenig stünde es damit im Einklang, Zahlungsansprüche bei Flächenstilllegung nicht zu aktivieren, obwohl stilllegungsfähige Ackerflächen zur Verfügung stehen.

33. Aus diesem Grund war die im 59. Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 796/2004 erwähnte und in Art. 50 Abs. 4 dieser Verordnung verankerte Regel erforderlich.

34. In dem oben in Nr. 31 dargestellten Beispiel hat der Betriebsinhaber F für den Betrieb A nur 20 Zahlungsansprüche bei Flächenstilllegung und zugleich 60 Zahlungsansprüche für Grünland aktiviert. Nach Art. 50 Abs. 4 Buchst. a der Verordnung Nr. 796/2004 werden von diesen 60 ha Grünland, auf deren Grundlage der Betriebsinhaber 60 Zahlungsansprüche für Grünland aktiviert hat, 20 ha als Fläche gelten, die als Stilllegungsfläche angemeldet wurde.

35. Die Rechtsfolgen bestimmen sich folglich nach Art. 50 Abs. 4 Buchst. b der Verordnung Nr. 796/2004 und der in Art. 51 Abs. 1 Unterabs. 2 vorgesehenen Sanktion; es wird also keine auf Zahlungsansprüchen bei Flächenstilllegung beruhende Beihilfe gewährt. Hinsichtlich der 60 ha Grünland, auf deren Grundlage der Betriebsinhaber F 60 Zahlungsansprüche für Grünland aktiviert hat, richten sich die Rechtsfolgen nach Art. 51 Abs. 1 Unterabs. 2, d. h., auch hier besteht kein Beihilfeanspruch.

36. Ich pflichte daher dem Amt darin bei, dass auch im Ausgangsrechtsstreit, dem das Amt das obige Beispiel nachgebildet hat, kein Anspruch auf Beihilfe besteht.

37. Schließlich steht es, wie die Kommission vorgetragen hat, mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit im Einklang, dass der Unionsgesetzgeber – durch die Verwendung des Ausdrucks „eine entsprechende Fläche“ in Art. 50 Abs. 4 Buchst. a der Verordnung Nr. 796/2004 – den Geltungsbereich von Art. 54 Abs. 6 der Verordnung Nr. 1782/2003 dahin eingeschränkt hat, dass die Sanktion nach Art. 50 Abs. 4 Buchst. a der Verordnung Nr. 796/2004 in Verbindung mit deren Art. 51 Abs. 1 nur dann greift, wenn 1. eine Differenz zwischen den angemeldeten Zahlungsansprüchen bei Flächenstilllegung und den angemeldeten Stilllegungsflächen besteht und 2. im Umfang dieser Differenz Flächen zur Aktivierung anderer Zahlungsansprüche angemeldet worden sind; dies ist im Ausgangsverfahren tatsächlich der Fall.

38. Nach alledem sind die Voraussetzungen für die Verhängung der Sanktion nach Art. 50 Abs. 4 Buchst. a der Verordnung Nr. 796/2004 erfüllt, wenn ein Betriebsinhaber nicht die gesamte zur Aktivierung der ihm zur Verfügung stehenden Zahlungsansprüche erforderliche Fläche anmeldet und gleichzeitig Flächen zur Aktivierung anderer Zahlungsansprüche anmeldet, unabhängig davon, ob diese Flächen stilllegungsfähig sind.

B – Zur zweiten Frage

39. Mit seiner zweiten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob das Sanktionssystem nach Art. 51 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 50 Abs. 4 der Verordnung Nr. 796/2004 – in der Fassung vor dem Inkrafttreten der Verordnung (EG) Nr. 2025/2006 der Kommission( ), durch die Art. 50 Abs. 4 Buchst. a geändert wurde – unter Umständen wie denen des Ausgangsrechtsstreits anwendbar ist.

1. Wesentliches Vorbringen der Beteiligten

40. Nach Auffassung von Agrargut ist Art. 51 der Verordnung Nr. 796/2004 im Ausgangsrechtsstreit nicht anwendbar. Das in den Verordnungen Nr. 1782/2003 und Nr. 796/2004 vorgesehene Sanktionssystem setze Verschulden auf Seiten des Antragstellers voraus, das hier nicht vorliege. Nach dem Grundsatz nulla poena sine lege müsse der Gesetzgeber die Voraussetzungen und Rechtsfolgen einer Sanktion hinreichend verständlich und klar formulieren, und Art. 50 der Verordnung Nr. 796/2004 werde dieser Anforderung nicht gerecht. Nach der Grundsystematik der Flächenstilllegungsregelung habe sie davon ausgehen dürfen, dass sich sämtliche einschlägigen Bestimmungen auf stilllegungsfähige Flächen, d. h. auf Ackerland bezögen. Dies werde auch durch die Tatsache gestützt, dass Art. 50 im Zuge einer nachfolgenden Änderung klargestellt worden sei.

41. Die griechische Regierung und die Kommission schlagen im Wesentlichen vor, die zweite Frage dahin zu beantworten, dass die Sanktionen nach Art. 51 der Verordnung Nr. 796/2004 im Ausgangsrechtsstreit anwendbar seien.

42. Die griechische Regierung fügt jedoch hinzu, dass es, was die Verhängung von Sanktionen betreffe, allein Sache des vorlegenden Gerichts sei, festzustellen, ob der Betriebsinhaber nach sämtlichen Umständen des Ausgangsfalls bei der Einreichung seiner Anmeldung gutgläubig oder aber betrügerisch bzw. grob fahrlässig gehandelt habe. Unbeschadet dessen sei auch eine andere Auslegung von Art. 50 Abs. 4 Buchst. a und b der Verordnung Nr. 796/2004 möglich, wonach dem Erfordernis, Zahlungsansprüche bei Flächenstilllegung vor allen anderen Zahlungsansprüchen geltend zu machen, Genüge getan sei, wenn sämtliche Ackerflächen, die dem Betriebsinhaber zur Verfügung stünden und für die Stilllegungsbeihilfe gewährt worden sei, tatsächlich stillgelegt würden.

2. Beurteilung

43. Das vorlegende Gericht ist der Ansicht, dass es im Licht des Grundsatzes des Vertrauensschutzes und des Gebots der Normenklarheit nicht angezeigt sei, nicht nur die das Grünland betreffende Betriebsprämie, sondern auch die für die stillgelegte Fläche beantragte Betriebsprämie zu verweigern, wenn der rechtliche Gehalt einer Regelung erst durch eine spätere Klarstellung seitens des Gesetzgebers (hier durch den Erlass der am 29. Dezember 2006 bekannt gemachten Verordnung Nr. 2025/2006) hinreichend klar werde.

44. Nach der Rechtsprechung gebietet der Grundsatz der Rechtssicherheit, von dem sich der Grundsatz des Vertrauensschutzes ableitet, dass Rechtsvorschriften klar und bestimmt sind( ).

45. Obwohl das vorlegende Gericht das Gebot der Normenklarheit und den Grundsatz des Vertrauensschutzes jeweils gesondert zur Sprache bringt, folgt meines Erachtens aus der oben angeführten Rechtsprechung, dass es nicht erforderlich ist, diese Grundsätze getrennt voneinander zu untersuchen.

46. Im Urteil Nijemeisland( ) – das in einer Rechtssache ergangen ist, die die Verordnung Nr. 1782/2003 und die Verordnung (EG) Nr. 795/2004( ) der Kommission betraf – hat der Gerichtshof entschieden, dass der Grundsatz der Rechtssicherheit, ein allgemeiner Grundsatz des Unionsrechts, verlangt, dass eine Unionsregelung, die den Einzelnen auferlegt wird, klar und deutlich ist, damit diese ihre Rechte und Pflichten unzweideutig erkennen können und infolgedessen ihre Vorkehrungen treffen können.

47. Erstens folgt bezüglich der Klarheit der in Art. 50 Abs. 4 Buchst. a der Verordnung Nr. 796/2004 aufgestellten Voraussetzungen aus den Ausführungen zur ersten Frage (siehe oben, Nrn. 17 ff.), dass unzweideutig die „gesamte Fläche [des Betriebsinhabers]“ unter diese Bestimmung fällt und nicht nur die „für einen Zahlungsanspruch bei Flächenstilllegung in Betracht kommenden Hektarflächen“.

48. Zweitens gehen die Rechtsfolgen eines Verstoßes gegen diese Bestimmung (d. h. der Umfang, in dem die Beihilfe gekürzt wird, wenn die angemeldete Fläche größer ist als die ermittelte Fläche) unzweideutig aus Art. 50 Abs. 4 Buchst. a in Verbindung mit Art. 51 Abs. 1 der Verordnung Nr. 796/2004 hervor, wie die Ausführungen zur ersten Frage zeigen.

49. Die Kommission hat zu Recht darauf hingewiesen, dass die Voraussetzungen des Art. 50 Abs. 4 Buchst. a in Verbindung mit Art. 51 Abs. 1 der Verordnung Nr. 796/2004 – wie auch die Rechtsfolgen dieser Bestimmung – den Erfordernissen des Grundsatzes der Rechtssicherheit genügen, da sie klar und deutlich sind und den Adressaten ermöglichen, ihre Rechte und Pflichten unzweideutig zu erkennen und infolgedessen Vorkehrungen zu treffen.

50. Sodann bin ich nicht davon überzeugt, dass die Tatsache, dass Art. 50 Abs. 4 Buchst. a der Verordnung Nr. 796/2004 durch die Verordnung Nr. 2025/2006 geändert wurde, für den vorliegenden Fall von Bedeutung ist. Der 5. Erwägungsgrund der letzteren Verordnung lautet: „Gemäß Artikel 54 Absatz 6 der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 sind Zahlungsansprüche bei Flächenstilllegung vor allen anderen Zahlungsansprüchen geltend zu machen. Um die Gleichbehandlung von Betriebsinhabern zu gewährleisten, die nicht über die gesamte erforderliche Stilllegungsfläche verfügen, um ihre sämtlichen Zahlungsansprüche bei Flächenstilllegung geltend zu machen, müssen die Bestimmungen von Artikel 50 Absatz 4 der Verordnung (EG) Nr. 796/2004 klargestellt werden.“

51. Aus einem dem Gerichtshof vorgelegten Arbeitsdokument der Kommission( ) sowie aus einem Vergleich des Wortlauts verschiedener Sprachfassungen von Art. 50 Abs. 4 Buchst. a der Verordnung Nr. 796/2004 geht hervor, dass die fragliche Klarstellung im Wesentlichen die Rechtsfolgen dieser Bestimmung betraf. In der durch die Verordnung Nr. 2025/2006 geänderten deutschen Sprachfassung blieben die Voraussetzungen des Art. 50 Abs. 4 Buchst. a der Verordnung Nr. 796/2004 unverändert. Hinsichtlich der Rechtsfolgen bestand die Änderung im Wesentlichen in der Streichung der Wendung „und nicht für die Zwecke der Kulturgruppe gemäß Artikel 49 Absatz 1 Buchstabe a) ermittelt“.

52. Es genügt der Hinweis, dass die Rechtsfolgen von Art. 50 Abs. 4 Buchst. a der Verordnung Nr. 796/2004 durch dessen Neufassung nur in Bezug auf andere Fallkonstellationen als die im Ausgangsverfahren fragliche geändert wurden. Wie die Kommission bemerkt hat, sind auch keine anderen Erwägungen des Vertrauensschutzes ersichtlich, die gegen eine Verweigerung der Beihilfe unter solchen Umständen sprächen. Dies ist nicht zuletzt deshalb der Fall, weil der Gerichtshof in ständiger Rechtsprechung entschieden hat, dass sich jeder auf den Grundsatz des Vertrauensschutzes berufen kann, bei dem ein Unionsorgan aufgrund bestimmter Zusicherungen begründete Erwartungen geweckt hat( ).

53. Ferner ist klar, dass die Rechtsfolgen von Art. 50 Abs. 4 Buchst. a in Verbindung mit Art. 51 Abs. 1 der Verordnung Nr. 796/2004 unter Umständen wie denen des Ausgangsrechtsstreits nur dann angewandt werden können, wenn sie dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entsprechen.

54. Im Urteil Viamex Agrar Handel und ZVK( ) hat der Gerichtshof festgestellt, dass „[v]orab klarzustellen ist, dass der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, ein durch die Rechtsprechung des Gerichtshofs u. a. im Bereich der gemeinsamen Agrarpolitik mehrfach bestätigter allgemeiner Grundsatz des [Unions]rechts …, als solcher von den nationalen Gerichten, die das [Unions]recht anwenden, ebenso zu beachten ist wie vom [Unions]gesetzgeber“.

55. Nach ständiger Rechtsprechung kommt es für die Frage, ob eine Vorschrift des Unionsrechts diesem Grundsatz entspricht, darauf an, ob die gewählten Mittel zur Erreichung des angestrebten Ziels geeignet sind und das Maß des hierzu Erforderlichen nicht übersteigen( ).

56. Die Verordnung Nr. 796/2004 (vgl. ihren 55. Erwägungsgrund) hat – um die finanziellen Interessen der Union wirksam zu schützen – zum Ziel, geeignete Maßnahmen zur Bekämpfung von Unregelmäßigkeiten und Betrug zu treffen, und führt für die Behandlung festgestellter Unregelmäßigkeiten in Bezug auf die Beihilfevoraussetzungen gesonderte Vorschriften bei den unterschiedlichen Beihilferegelungen ein. Das Sanktionssystem nach Art. 50 Abs. 4 Buchst. a in Verbindung mit Art. 51 Abs. 1 der Verordnung Nr. 796/2004 dient der Erreichung des im 59. Erwägungsgrund genannten Ziels, sicherzustellen, dass Zahlungsansprüche bei Flächenstilllegung im Einklang mit Art. 54 Abs. 6 der Verordnung Nr. 1782/2003 vor allen anderen Zahlungsansprüchen aktiviert werden. Letztere Bestimmung dient der Erreichung des im 32. Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 1782/2003 genannten Ziels, die Stilllegungsbedingungen für Ackerland beizubehalten.

57. Aus alledem folgt meines Erachtens, dass Art. 50 Abs. 4 Buchst. a in Verbindung mit Art. 51 Abs. 1 der Verordnung Nr. 796/2004 ein wirksames Sanktionssystem vorsieht, das es für einen Betriebsinhaber unattraktiv macht, weniger Zahlungsansprüche bei Flächenstilllegung zu aktivieren, als ihm zur Verfügung stehen. Die Bestimmung ist daher für die Erreichung des angestrebten Ziels offensichtlich geeignet.

58. Wie die Kommission dargelegt hat, hat sich der Unionsgesetzgeber, als er das Sanktionssystem nach Art. 50 Abs. 4 Buchst. a in Verbindung mit Art. 51 Abs. 1 der Verordnung Nr. 796/2004 wählte, um es für einen Betriebsinhaber unattraktiv zu machen, weniger Zahlungsansprüche bei Flächenstilllegung zu aktivieren, als ihm zur Verfügung stehen, bereits für das mildeste Mittel entschieden. Um zu verhindern, dass ein Betriebsinhaber über mehr Zahlungsansprüche bei Flächenstilllegung als stilllegungsfähige Flächen verfügt, wäre es nämlich auch möglich gewesen, so weit zu gehen, Betriebsinhabern die Innehabung von Zahlungsansprüchen bei Flächenstilllegung, die nicht mit einer Fläche verknüpft sind, oder von stilllegungsfähigen Flächen, die nicht mit einem Zahlungsanspruch bei Flächenstilllegung verknüpft sind, zu untersagen, und ein solches Verbot hätte die Rechte der Einzelnen stärker beeinträchtigt als die derzeit geltende Verwaltungssanktion, die nur dazu führt, dass die angestrebte Unionsbeihilfe teilweise oder im schlimmsten Fall zur Gänze verweigert wird.

59. Schließlich ist auch die Auffassung der Kommission zutreffend, dass die Sanktion nicht unangemessen sei. Art. 51 Abs. 1 der Verordnung Nr. 796/2004 sieht ein nach der Schwere der Unregelmäßigkeit gestuftes Sanktionssystem vor( ). Die Verwaltungssanktion ist nämlich nicht pauschaler Natur, sondern hängt von der Schwere des begangenen Fehlers ab. Im Ausgangsrechtsstreit ist die vollständige Versagung der Betriebsprämie angesichts der extremen Situation, in der sich Agrargut befindet, gerechtfertigt( ).

60. Die fragliche Bestimmung widerspricht daher nicht dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.

61. Nach alledem ist das Sanktionssystem nach Art. 51 in Verbindung mit Art. 50 Abs. 4 der Verordnung Nr. 796/2004 unter Umständen wie denen des Ausgangsrechtsstreits anwendbar.

IV – Ergebnis

62. Ich schlage dem Gerichtshof vor, auf die Vorlagefragen des Verwaltungsgerichts Schwerin wie folgt zu antworten:

1. Die Voraussetzungen für die Verhängung der Sanktion nach Art. 50 Abs. 4 Buchst. a der Verordnung (EG) Nr. 796/2004 der Kommission vom 21. April 2004 mit Durchführungsbestimmungen zur Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen, zur Modulation und zum Integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystem nach der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 des Rates vom 29. September 2003 mit gemeinsamen Regeln für Direktzahlungen im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik und mit bestimmten Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe in der durch die Verordnung (EG) Nr. 659/2006 der Kommission vom 27. April 2006 geänderten Fassung sind erfüllt, wenn ein Betriebsinhaber nicht die gesamte zur Aktivierung der ihm zur Verfügung stehenden Zahlungsansprüche bei Flächenstilllegung erforderliche Fläche anmeldet und gleichzeitig Flächen zur Aktivierung anderer Zahlungsansprüche anmeldet, unabhängig davon, ob diese Flächen stilllegungsfähig sind.

2. Das Sanktionssystem nach Art. 51 in Verbindung mit Art. 50 Abs. 4 der Verordnung Nr. 796/2004 ist unter Umständen wie denen des Ausgangsrechtsstreits anwendbar.