Urteil des Gerichtshofes (Fünfte Kammer) vom 18. September 2003. - Vereinigtes Königreich Grossbritannien und Nordirland gegen Kommission der Europäischen Gemeinschaften. - EAGFL - Rechnungsabschluss - Haushaltsjahre 1996 und 1997 - Kulturpflanzen. - Rechtssache C-346/00.



Sammlung der Rechtsprechung 2003 Seite I-09293



Leitsätze

Parteien

Entscheidungsgründe

Kostenentscheidung

Tenor



Schlüsselwörter

1. Landwirtschaft - EAGFL - Rechnungsabschluss - Kontrollbefugnis der Kommission hinsichtlich der Ordnungsmäßigkeit der Ausgaben - Vorliegen berechtigter Zweifel - Beweislast des Mitgliedstaats

2. Landwirtschaft - Gemeinsame Agrarpolitik - Finanzierung durch den EAGFL - Rechnungsabschlussverfahren - Schlichtungsverfahren - Von der Kommission nach der bilateralen Zusammenkunft geäußerte Ansicht - Keine bindende Wirkung

(Verordnung Nr. 1663/95 der Kommission, Artikel 8)

Leitsätze

1. Verweigert die Kommission die Übernahme bestimmter Ausgaben zu Lasten des EAGFL mit der Begründung, dass diese durch einem Mitgliedstaat vorzuwerfende Verletzungen von Gemeinschaftsregelungen veranlasst wurden, so ist sie nicht verpflichtet, die Unzulänglichkeit der von den Mitgliedstaaten durchgeführten Kontrollen umfassend darzulegen, sondern braucht nur glaubhaft zu machen, dass an den von den nationalen Stellen durchgeführten Kontrollen berechtigte Zweifel bestehen. Diese Erleichterung der Beweislast der Kommission beruht darauf, dass der Mitgliedstaat am besten in der Lage ist, die für den Rechnungsabschluss des EAGFL erforderlichen Angaben beizubringen und nachzuprüfen, so dass es ihm obliegt, die tatsächliche Durchführung seiner Kontrollen eingehend und vollständig nachzuweisen und so gegebenenfalls die Unrichtigkeit der Behauptungen der Kommission darzutun.

( vgl. Randnr. 35 )

2. Im Rahmen des Schlichtungsverfahrens nach Artikel 8 der Verordnung Nr. 1663/95 mit Durchführungsbestimmungen zu der Verordnung Nr. 729/70 bezüglich des Rechnungsabschlussverfahrens des EAGFL, Abteilung Garantie, lässt allein der Umstand, dass die von der Generaldirektion Landwirtschaft nach der Konsultation anderer Dienste der Kommission gezogenen Schlussfolgerungen weder der Ansicht, die sie nach der bilateralen Zusammenkunft geäußert hatte, noch dem Standpunkt des betroffenen Mitgliedstaats entsprechen, nicht den Schluss zu, dass die Kommission die Bestimmungen des Artikels 8 Absatz 1 Unterabsatz 2 verkannt hat, indem sie die dort vorgesehene Verpflichtung, eine bilaterale Zusammenkunft abzuhalten, ihres Sinnes beraubt hätte. Die bilaterale Zusammenkunft stellt nämlich nur eine Vorstufe zu der Entscheidung der Kommission dar, und die Ansicht, die die Kommission am Ende einer solchen Zusammenkunft äußert, bindet sie für die Zukunft nicht. Die Generaldirektion Landwirtschaft kann, bevor sie sich offiziell festlegt, noch andere Dienste der Kommission konsultieren. Wenn die Generaldirektion Landwirtschaft ihre zuvor geäußerte Ansicht ändert, so ist festzustellen, dass zwischen den Parteien kein Übereinkommen konkrete Gestalt angenommen hat und dass der betroffene Mitgliedstaat noch die Eröffnung eines Schlichtungsverfahrens beantragen kann. Entscheidend ist, dass die bilaterale Zusammenkunft eine kontradiktorische Diskussion über alle streitigen Punkte ermöglicht hat und dass alle dort erörterten Punkte von der Kommission berücksichtigt werden, wenn sie ihre Schlussfolgerungen formell vorlegt.

( vgl. Randnrn. 69-70, 72 )

Parteien

In der Rechtssache C-346/00

Vereinigtes Königreich Großbritannien und Nordirland, vertreten durch R. Magrill als Bevollmächtigte im Beistand von P. Roth, QC,

Kläger,

gegen

Kommission der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch M. Niejahr und K. Fitch als Bevollmächtigte, Zustellungsanschrift in Luxemburg,

eklagte,

wegen teilweiser Nichtigerklärung der Entscheidung 2000/449/EG der Kommission vom 5. Juli 2000 über den Ausschluss bestimmter von den Mitgliedstaaten zu Lasten des Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL), Abteilung Garantie, getätigter Ausgaben von der gemeinschaftlichen Finanzierung (ABl. L 180, S. 49), soweit darin für die Haushaltsjahre 1996 und 1997 vom Vereinigten Königreich im Bereich der Kulturpflanzen getätigte Ausgaben in Höhe von 5 039 175,46 Euro von der gemeinschaftlichen Finanzierung ausgeschlossen werden,

erlässt

DER GERICHTSHOF (Fünfte Kammer)

unter Mitwirkung des Richters D. A. O. Edward in Wahrnehmung der Aufgaben des Präsidenten der Fünften Kammer sowie der Richter A. La Pergola, P. Jann, S. von Bahr (Berichterstatter) und A. Rosas,

Generalanwalt: A. Tizzano,

Kanzler: L. Hewlett, Hauptverwaltungsrätin,

aufgrund des Sitzungsberichts,

nach Anhörung der Parteien in der Sitzung vom 20. Juni 2002, in der das Vereinigte Königreich durch P. Ormond als Bevollmächtigte und die Kommission durch M. Niejahr und K. Fitch vertreten wurden,

nach Anhörung der Schlussanträge des Generalanwalts in der Sitzung vom 23. Januar 2003

folgendes

Urteil

Entscheidungsgründe

1 Das Vereinigte Königreich Großbritannien und Nordirland hat mit Klageschrift, die am 20. September 2000 bei der Kanzlei des Gerichtshofes eingegangen ist, gemäß Artikel 230 Absatz 1 EG Klage erhoben auf teilweise Nichtigerklärung der Entscheidung 2000/449/EG der Kommission vom 5. Juli 2000 über den Ausschluss bestimmter von den Mitgliedstaaten zu Lasten des Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL), Abteilung Garantie, getätigter Ausgaben von der gemeinschaftlichen Finanzierung (ABl. L 180, S. 49), soweit darin für die Haushaltsjahre 1996 und 1997 vom Vereinigten Königreich im Bereich der Kulturpflanzen getätigte Ausgaben in Höhe von 5 039 175,46 Euro von der gemeinschaftlichen Finanzierung ausgeschlossen werden.

Rechtlicher Rahmen

2 Die Verordnung (EWG) Nr. 729/70 des Rates vom 21. April 1970 über die Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik (ABl. L 94, S. 13) bestimmt in der durch die Verordnung (EG) Nr. 1287/95 des Rates vom 22. Mai 1995 (ABl. L 125, S. 1) geänderten Fassung (im Folgenden: Verordnung Nr. 729/70) in Artikel 5 Absatz 2 Buchstabe c:

(2) Die Kommission, nach Anhörung des Fondsausschusses,

...

c) bestimmt die Ausgaben, die von der in den Artikeln 2 und 3 genannten gemeinschaftlichen Finanzierung auszuschließen sind, wenn sie feststellt, dass Ausgaben nicht in Übereinstimmung mit den Gemeinschaftsvorschriften getätigt worden sind.

Vor jeder Entscheidung über eine Ablehnung der Finanzierung werden die Ergebnisse der Überprüfungen der Kommission sowie die Antworten des betreffenden Mitgliedstaats jeweils schriftlich übermittelt; danach bemühen sich beide Parteien, zu einem Einvernehmen hinsichtlich der zu ziehenden Folgerungen zu gelangen.

Wird kein Einvernehmen erzielt, so kann der Mitgliedstaat die Eröffnung eines Verfahrens beantragen, um die jeweiligen Standpunkte innerhalb von vier Monaten miteinander in Einklang zu bringen; die Ergebnisse dieses Verfahrens werden in einem Bericht erfasst, der an die Kommission übermittelt und von dieser geprüft wird, bevor eine Finanzierung abgelehnt wird.

Die Kommission bemisst die auszuschließenden Beträge insbesondere unter Berücksichtigung der Tragweite der festgestellten Nichtübereinstimmung. Die Kommission trägt dabei der Art und Schwere des Verstoßes sowie dem der Gemeinschaft entstandenen finanziellen Schaden Rechnung.

Die Ablehnung der Finanzierung kann sich nicht auf Ausgaben beziehen, die über vierundzwanzig Monate vor dem Zeitpunkt getätigt wurden, zu dem die Kommission dem betroffenen Mitgliedstaat die Ergebnisse ihrer Überprüfungen schriftlich mitgeteilt hat. ..."

3 Die Verordnung (EG) Nr. 1663/95 der Kommission vom 7. Juli 1995 mit Durchführungsbestimmungen zu der Verordnung (EWG) Nr. 729/70 des Rates bezüglich des Rechnungsabschlussverfahrens des EAGFL, Abteilung Garantie (ABl. L 158, S. 6) bestimmt in Artikel 8 Absätze 1 und 2:

(1) Kommt die Kommission aufgrund von Nachforschungen zu dem Schluss, dass bestimmte Ausgaben nicht in Übereinstimmung mit den Gemeinschaftsvorschriften getätigt wurden, so teilt sie dem betreffenden Mitgliedstaat ihre Feststellungen mit und gibt die zu treffenden Korrekturmaßnahmen, die künftig die Beachtung der vorgenannten Vorschriften sicherstellen sollen, sowie eine Schätzung der Beträge an, die möglicherweise gemäß Artikel 5 Absatz 2 Buchstabe c) der Verordnung (EWG) Nr. 729/70 ausgeschlossen werden. Diese Mitteilung muss auf die vorliegende Verordnung Bezug nehmen. Der Mitgliedstaat antwortet innerhalb von zwei Monaten, und die Kommission kann ihren Standpunkt dementsprechend ändern. In begründeten Fällen kann sie einer Verlängerung der Frist zur Beantwortung zustimmen.

Nach Ablauf dieser Frist führt die Kommission bilaterale Gespräche; beide Parteien versuchen, einvernehmlich die zu ergreifenden Maßnahmen festzulegen. Anschließend teilt die Kommission dem Mitgliedstaat förmlich ihre Schlussfolgerungen unter Bezugnahme auf die Entscheidung 94/442/EG der Kommission ... mit.

(2) Die Entscheidungen gemäß Artikel 5 Absatz 2 Buchstabe c) der Verordnung (EWG) Nr. 729/70 sind nach Prüfung der von der Schlichtungsstelle gemäß der Entscheidung 94/442/EG erstellten Berichte zu treffen."

4 Mit der Entscheidung 94/442/EG der Kommission vom 1. Juli 1994 zur Schaffung eines Schlichtungsverfahrens im Rahmen des Rechnungsabschlusses des EAGFL - Abteilung Garantie (ABl. L 182, S. 45) wurde eine Schlichtungsstelle geschaffen, die im Rahmen des Rechnungsabschlusses des EAGFL tätig wird. Nach Artikel 1 Absatz 2 Buchstabe a dieser Entscheidung greift [d]er Standpunkt der Schlichtungsstelle ... der endgültigen Entscheidung der Kommission über den Rechnungsabschluss [nicht vor]".

5 Leitlinien für pauschale Berichtigungen wurden im Dokument VI/5330/97 der Kommission vom 23. Dezember 1997 (im Folgenden: Dokument VI/5330/97) festgelegt. Wenn der Schaden für die Gemeinschaft mit den aus der Untersuchung gewonnenen Informationen nicht aufgrund einer Extrapolation des Schadens, durch statistische Verfahren oder unter Heranziehung anderer nachprüfbarer Daten zu ermitteln ist, kommt danach eine pauschale Berichtigung in Betracht. Der angewandte Berichtigungssatz hängt von der Bedeutung der in Bezug auf die Durchführung der Kontrollen festgestellten Verstöße ab.

6 Die Kommission unterscheidet zwei Kategorien von Kontrollen:

- Schlüsselkontrollen; dies sind die körperlichen und administrativen Kontrollen, die erforderlich sind, um die wesentlichen Elemente eines Antrags zu überprüfen, insbesondere die Existenz der Person, die den Antrag stellt, die Erzeugnismenge und die qualitativen Merkmale einschließlich der Einhaltung der Fristen, Ernteauflagen, Haltungszeiträume usw. Diese Schlüsselkontrollen werden vor Ort und durch Gegenkontrollen mit unabhängigen Daten wie den Liegenschaftsbüchern vorgenommen.

- Zusatzkontrollen sind die administrativen Maßnahmen, die erforderlich sind, um die Anträge korrekt zu bearbeiten, also beispielsweise die Überprüfung der Einhaltung der Einreichungsfristen, die Erkennung von Doppelbeantragungen, die Risikoanalyse, die Anwendung von Sanktionen und die angemessene Überwachung der Verfahren."

7 Nach dem Dokument VI/5330/97 wendet die Kommission folgende pauschale Berichtigungssätze an:

Werden eine oder mehrere Schlüsselkontrollen nicht oder nur so unzulänglich bzw. so selten vorgenommen, dass es absolut unmöglich ist, die Förderfähigkeit eines Antrags zu beurteilen oder eine Unregelmäßigkeit zu verhüten, ist eine Berichtigung in Höhe von 10 % gerechtfertigt, weil in diesem Fall der Schluss zulässig ist, dass nach vernünftigem Ermessen die Gefahr eines sehr hohen und generalisierten Verlustes zum Schaden des EAGFL bestand.

Wurden zwar alle Schlüsselkontrollen vorgenommen, jedoch nicht in der nach den Verordnungen vorgeschriebenen Zahl, Häufigkeit oder Intensität, so ist eine Berichtigung in Höhe von 5 % gerechtfertigt, weil in diesem Fall der Schluss zulässig ist, dass die Kontrollen nach vernünftigem Ermessen keine ausreichende Gewähr für die Ordnungsmäßigkeit der Anträge bieten und dass die Gefahr eines Verlustes zum Nachteil des Fonds bestand.

Hat der Mitgliedstaat zwar die Schlüsselkontrollen in angemessener Weise vorgenommen, aber es vollständig versäumt, eine oder mehrere Zusatzkontrollen durchzuführen, so ist eine Berichtigung in Höhe von 2 % gerechtfertigt, da ein geringeres Verlustrisiko für den Fonds bestand und auch der Verstoß weniger gravierend war."

Der Sachverhalt und das betroffene Rechnungsabschlussverfahren

8 Bei einer von der Kommission vom 30. Juni bis zum 4. Juli durchgeführten Überprüfung der Beihilfen für Kulturpflanzen in England und Wales (im Folgenden: Überprüfung) begaben sich Bedienstete der Kommission ins Bristol Regional Service Centre (im Folgenden: Regionalzentrum Bristol). Dort nahmen sie eine gründliche Prüfung von drei Zahlungsanträgen vor, die bereits vor Ort von ein und demselben Prüfer (im Folgenden: fraglicher Prüfer) kontrolliert worden waren.

9 Zwischen dem Vereinigten Königreich und der Kommission besteht keine Einigkeit darüber, warum diese drei Fälle für die Überprüfung ausgewählt wurden. Dem Vereinigten Königreich zufolge hätten von anderen Prüfern durchgeführte Kontrollen überprüft werden können. Die Kommission trägt dagegen vor, dass zum Zeitpunkt der Überprüfung keine weitere Kontrolle abgeschlossen gewesen sei und von ihren Bediensteten hätte überprüft werden können.

10 Das Vereinigte Königreich und die Kommission stimmen aber darin überein, dass in den drei ausgewählten Fällen bedeutende Unregelmäßigkeiten entdeckt wurden.

11 Die im Vereinigten Königreich für die Verwaltung des Systems der Zahlungen für Ackerflächen zuständige Stelle, der Minister of Agriculture, Fisheries and Food (Minister für Landwirtschaft, Fischerei und Ernährung, im Folgenden: MAFF), versetzte den fraglichen Prüfer, der für die drei mangelhaften Kontrollen verantwortlich war, sofort, und dieser Prüfer wurde mit anderen Aufgaben betraut. Im Einvernehmen mit der Kommission ließ der MAFF alle Kontrollen, die das Jahr 1997 betrafen und von dem fraglichen Prüfer durchgeführt worden waren, erneut vornehmen und eine Auswahl von Fällen nachprüfen, die der Kontrolle anderer Prüfer des Regionalzentrums Bristol unterlegen hatten, um festzustellen, ob es ein Problem gab, das über das hinausging, was von der Kommission aufgedeckt worden war.

12 Mit Schreiben vom 8. Oktober 1997 legten die Behörden des Vereinigten Königreichs der Kommission den Bericht ihrer Nachprüfungen vor. Diese hatten ergeben, dass der fragliche Prüfer 1997 noch fünf andere Kontrollen vorgenommen hatte, von denen vier Regelwidrigkeiten aufwiesen. Da jedoch zu dem Zeitpunkt, zu dem die Nachprüfungen vorgenommen wurden, noch kein Finanzierungsantrag zu einer Zahlung geführt hatte, konnten die Regelwidrigkeiten rechtzeitig korrigiert werden, und es entstand daraus für den EAGFL kein finanzieller Schaden für das Jahr 1997. Bei der Wiederholung der von anderen Prüfern durchgeführten Kontrollen wurde im Übrigen keinerlei Regelwidrigkeit entdeckt.

13 Mit Schreiben vom 12. Dezember 1997 teilte die Kommission dem Vereinigten Königreich nach Artikel 8 der Verordnung Nr. 1663/95 die bei ihrer Überprüfung festgestellten Regelwidrigkeiten mit und führte aus, dass die Qualität der Überwachung der Kontrollen unzureichend sei. Sie erkannte an, dass die von den zuständigen nationalen Behörden ergriffenen Maßnahmen der Gemeinschaft einen finanziellen Schaden für das Jahr 1997 erspart hätten, ersuchte jedoch um Informationen zum einen über die 1995 und 1996 vorgenommenen Zahlungen und zum anderen über die Maßnahmen, die ergriffen worden seien, um möglicherweise im Laufe dieser Jahre begangene Regelwidrigkeiten auszumachen und zu berichtigen. Die Kommission führte aus, dass sie aufgrund der Schwere der festgestellten Regelwidrigkeiten beabsichtige, einen Teil der in den Jahren 1995 und 1996 gemeldeten Ausgaben von der gemeinschaftlichen Finanzierung auszuschließen.

14 Die Behörden des Vereinigten Königreichs antworteten mit Schreiben vom 17. März 1998, nach Wiederholung sämtlicher von dem fraglichen Prüfer durchgeführten Kontrollen beliefen sich die aufgedeckten Unregelmäßigkeiten auf 9,45 % des Gesamtbetrags aller Zahlungsanträge, die er 1997 geprüft habe. Was die Unregelmäßigkeiten anbelange, die dieser Prüfer in den Jahren 1995 und 1996 möglicherweise übersehen habe, so seien alle Vorgänge nachgeprüft worden, mit denen er befasst gewesen sei. Sie führten zudem aus, dass der Betrag des möglichen Schadens für den EAGFL berechnet werden könne, indem man auf den Gesamtbetrag der von dem fraglichen Prüfer in den Jahren 1995 und 1996 geprüften Beihilfeanträge denselben Satz von 9,45 % anwende. Schließlich legten die Behörden mit dem Schreiben die von der Kommission ersuchte Information über den Gesamtbetrag der in den genannten Jahren zu Lasten des EAGFL getätigten Ausgaben im Bereich der Kulturpflanzen der betroffenen Region vor.

15 Mit Schreiben vom 21. August 1998 übermittelten die Behörden des Vereinigten Königreichs der Kommission Erläuterungen zum System der Ausbildung und Überwachung der Prüfer.

16 Die bilaterale Zusammenkunft nach Artikel 8 Absatz 1 Unterabsatz 2 der Verordnung Nr. 1663/95 (im Folgenden: bilaterale Zusammenkunft) fand am 16. September 1996 statt.

17 Nach dieser Zusammenkunft teilte die Generaldirektion Landwirtschaft der Kommission (im Folgenden: Generaldirektion Landwirtschaft) den Behörden des Vereinigten Königreichs durch Fernschreiben vom 4. November 1998 mit, dass sie beabsichtige, einen finanziellen Berichtigungssatz von 9,45 % vorzuschlagen, was dem 1997 festgestellten Satz an Unregelmäßigkeiten entspreche, und diesen auf die Beihilfeanträge für 1995 und 1996 anzuwenden, die von dem fraglichen Prüfer kontrolliert worden seien.

18 Mit Schreiben vom 2. August 1999 teilte die Generaldirektion Landwirtschaft den genannten Behörden jedoch mit, dass sie nach Prüfung und Rücksprache mit den Diensten der Kommission entschieden habe, entsprechend den in dem Dokument VI/5330/97 festgelegten Leitlinien über die Berechnung der finanziellen Berichtigung eine Berichtigung von 2 % vorzunehmen, die für alle vom Regionalzentrum Bristol kontrollierten Ausgaben gelte.

19 In diesem Schreiben erläuterte die Kommission, dass die aufgedeckten Mängel eine Schlüsselkontrolle beträfen und auch eine bedeutendere Berichtigung rechtfertigen könnten. Sie habe jedoch berücksichtigt, dass der MAFF 1995 und 1996 über ein Überwachungssystem verfügt habe, auch wenn dessen Qualität nicht der des später eingerichteten Systems entsprochen habe, und dass, sowie Mängel aufgetreten seien, wirksame Maßnahmen zu ihrer Behebung getroffen worden seien.

20 Mit Schreiben vom 6. Oktober 1999 beantragte das Vereinigte Königreich die Eröffnung des Schlichtungsverfahrens nach der Entscheidung 94/442. Die Sitzung vor der Schlichtungsstelle fand am 3. Februar 2000 statt.

21 In ihrem Abschlussbericht vom 8. März 2000 forderte die Schlichtungsstelle die Kommission auf, ihre Bewertung des in der Region des Regionalzentrums Bristol (im Folgenden: betroffene Region) angewandten Überwachungssystems zu überprüfen. Sie sah die drei von der Kommission überprüften Kontrollen nicht als repräsentativ für die Qualität der in der genannten Region insgesamt vorgenommenen Kontrollen an. Die Ausführungen, mit denen die Behörden des Vereinigten Königreichs erklärten, warum die Unregelmäßigkeiten zum Zeitpunkt der Überprüfung durch das Überwachungssystem noch nicht aufgedeckt worden seien, anschließend aber damit entdeckt worden wären, seien plausibel.

22 Ungeachtet des von der Schlichtungsstelle in ihrem Abschlussbericht vertretenen Standpunkts teilte die Kommission den Behörden des Vereinigten Königreichs mit Schreiben vom 16. April 2000 mit, dass sie ihre zuvor eingenommene Position aufrechterhalte, wobei sie sich insbesondere auf die Unzulänglichkeit des Systems zur Überwachung der Vor-Ort-Kontrollen im Laufe der Jahre vor 1997 stützte. Sie wies insbesondere darauf hin, dass der Prozentsatz der in dieser Region aufgedeckten Regelwidrigkeiten nach der Einführung eines Systems, das die Wiederholung der Vor-Ort-Kontrollen mit sich gebracht habe, von 5,86 % im Jahr 1996 auf 15,07 % im Jahr 1997 gestiegen sei. Dies sei ein klarer Hinweis darauf, dass sich die Qualität der Vor-Ort-Kontrollen 1997 nach der Überprüfung der Kommission verbessert habe.

23 Am 5. Juli 2000 erließ die Kommission die Entscheidung 2000/449, die Gegenstand der vorliegenden Klage ist. Mit dieser Entscheidung bestätigte die Kommission die Anwendung einer pauschalen Berichtigung von 2 % auf alle Beihilfeanträge, die vom Regionalzentrum Bristol in den Jahren 1995 und 1996 bearbeitet wurden.

Zum ersten Klagegrund: fehlerhafte Feststellung einer unzulänglichen Überwachung der Vor-Ort-Kontrollen

Vorbringen der Parteien

24 Mit seinem ersten Klagegrund macht das Vereinigte Königreich geltend, dass die Kommission zu Unrecht angenommen habe, dass es über kein angemessenes System zur Überwachung der in der betroffenen Region 1995 und 1996 vorgenommenen Vor-Ort-Kontrollen verfügt habe.

25 Die Entscheidung 2000/449 sei zum einen auf die Unregelmäßigkeiten gestützt worden, die bei der Überprüfung in den drei von der Kommission ausgewählten Fällen aufgedeckt worden seien, und zum anderen auf den Anstieg der Quote der 1997 in der betroffenen Region entdeckten Unregelmäßigkeiten im Vergleich zu der von 1996.

26 Zu den bei der Überprüfung aufgedeckten Unregelmäßigkeiten trägt das Vereinigte Königreich vor, dass diese mit dem von ihm eingerichteten Überwachungssystem entdeckt worden wären. Das sei deshalb noch nicht geschehen, weil die Überprüfung der Kommission am Ende des ersten Monats der vier Monate stattgefunden habe, in denen die Nachprüfungen durch die nationalen Behörden durchgeführt würden. Zum Zeitpunkt der Überprüfung sei das Überwachungssystem schlicht noch nicht angewandt worden.

27 Dieses Überwachungssystem umfasse die von einem Gruppenleiter vorgenommene Nachprüfung eines Teils der Berichte der Prüfer insbesondere über die Dauer der von ihnen durchgeführten Vor-Ort-Kontrollen. Im vorliegenden Fall habe die Dauer der von dem fraglichen Prüfer vorgenommenen Vor-Ort-Kontrollen die normale Dauer so deutlich unterschritten, dass die Regelwidrigkeiten bei der Nachprüfung ohne jeden Zweifel aufgedeckt worden wären.

28 Das Überwachungssystem umfasse zudem zahlreiche Kontrollen, die gemeinsam von einem Prüfer und einem Gruppenleiter oder einem dienstälteren Prüfer durchgeführt würden. Diese fänden unangekündigt oder nach Ankündigung statt. Bei neuen und unerfahrenen Prüfern werde die Überwachung verstärkt. Vorliegend habe es sich bei dem fraglichen Prüfer um einen der jüngsten gehandelt, der daher besonders überwacht worden wäre. Da zum Zeitpunkt der Überprüfung der Kommission erst wenige Kontrollen durchgeführt worden seien, habe es noch keine gemeinsame Kontrolle gegeben.

29 Was den Anstieg der Quote festgestellter Unregelmäßigkeiten im Jahr 1997 nach der Einführung eines Systems systematischer Nachprüfungen betreffe, so könne die Kommission diesen Umstand für die Annahme, dass das vorangegangene System unzulänglich gewesen sei, nicht heranziehen. Dies liefe nämlich darauf hinaus, einen Sachverhalt zu berücksichtigen, der erst nach dem fraglichen Zeitraum eingetreten sei. Außerdem gehe eine solche Argumentation fehl, weil die erhöhte Quote später entdeckter Regelwidrigkeiten damit erklärt werden könne, dass sich die wirtschaftliche Lage verschlechtert habe und die Landwirte aus diesem Grund dazu geneigt hätten, so viel Beihilfe wie möglich zu beantragen.

30 Die Kommission macht geltend, bei den 1997 vom Vereinigten Königreich im Einvernehmen mit der Kommission durchgeführten Nachprüfungen seien bei den meisten der anderen von dem fraglichen Prüfer in demselben Jahr vorgenommenen Kontrollen Fehler aufgetaucht.

31 Bei der Nachprüfung der von dem fraglichen Prüfer 1995 und 1996 durchgeführten Kontrollen sei zwar kein erheblicher Fehler gefunden worden, doch räume das Vereinigte Königreich ein, dass es nicht immer möglich sei, Fehler zu entdecken, wenn die Ernten, für die die Beihilfen gewährt worden seien, seit längerer Zeit abgeschlossen seien.

32 Es könne keine Gewissheit darüber bestehen, dass in den Jahren 1995 und 1996 von dem fraglichen Prüfer oder auch von anderen Prüfern keine erheblichen Fehler begangen worden seien.

33 Die Arbeit des fraglichen Prüfers sei so mangelhaft gewesen, dass die Kommission gezwungen gewesen sei, anzunehmen, dass er in den Jahren 1995 und 1996 erhebliche Regelwidrigkeiten begangen haben müsse. Dass mit dem damals bestehenden Überwachungssystem keine der von diesem Prüfer in den beiden genannten Jahren begangene Regelwidrigkeit aufgedeckt worden sei, bringe die Kommission zu dem Schluss, dass dieses System ungeeignet gewesen sei.

34 Auch dass die Zahl der aufgedeckten Unregelmäßigkeiten 1997 im Vergleich zu den Jahren davor aufgrund der Einführung eines verstärkten Überwachungssystems erheblich angestiegen sei, lasse sie annehmen, dass in den genannten Jahren Fehler unerkannt geblieben seien.

Würdigung durch den Gerichtshof

35 Verweigert die Kommission die Übernahme bestimmter Ausgaben zu Lasten des EAGFL mit der Begründung, dass diese durch einem Mitgliedstaat vorzuwerfende Verletzungen von Gemeinschaftsregelungen veranlasst wurden, so ist sie nicht verpflichtet, die Unzulänglichkeit der von den Mitgliedstaaten durchgeführten Kontrollen umfassend darzulegen, sondern braucht nur glaubhaft zu machen, dass an den von den nationalen Stellen durchgeführten Kontrollen berechtigte Zweifel bestehen. Diese Erleichterung der Beweislast der Kommission beruht darauf, dass der Mitgliedstaat am besten in der Lage ist, die für den Rechnungsabschluss des EAGFL erforderlichen Angaben beizubringen und nachzuprüfen, so dass es ihm obliegt, die tatsächliche Durchführung seiner Kontrollen eingehend und vollständig nachzuweisen und so gegebenenfalls die Unrichtigkeit der Behauptungen der Kommission darzutun (u. a. Urteil vom 19. September 2002 in der Rechtssache C-377/99, Deutschland/Kommission, Slg. 2002, I-7421, Randnr. 95).

36 Im vorliegenden Fall steht fest, dass in den drei von der Kommission ausgewählten Fällen schwere Fehler entdeckt wurden und dass zudem in allen von dem fraglichen Prüfer kontrollierten Vorgängen erhebliche Fehler auftauchten.

37 Daraus folgt, dass die Kommission zu Recht ernste Zweifel an der Qualität der in der betroffenen Region durchgeführten Kontrollen hegte.

38 Demnach war es Sache des Vereinigten Königreichs, so genau wie möglich nachzuweisen, dass die aufgedeckten Regelwidrigkeiten nicht allgemein den Kontrollen der Prüfer anhafteten und dass ein geeignetes Überwachungssystem bestand.

39 Das Vereinigte Königreich hat insoweit den Beweis erbracht, dass die Arbeit der anderen Prüfer 1997 keine Regelwidrigkeiten aufwies. Dagegen hat es für die Jahre 1995 und 1996 anerkannt, dass der fragliche Prüfer Fehler begangen hatte. Seiner Auffassung nach handelte es sich nur um geringfügige Fehler, wobei es einräumt, dass es schwerer sei, Fehler aufzudecken, da die Nachprüfung lange Zeit nach dem Abschluss der Ernten stattgefunden habe.

40 Es ist festzustellen, dass der Umstand, dass bei den auf Ersuchen der Kommission durchgeführten Nachprüfungen in den von dem fraglichen Prüfer 1995 und 1996 kontrollierten Vorgängen Fehler auftauchten, während sie mit dem in diesen beiden Jahren bestehenden Überwachungssystem nicht aufgedeckt worden waren, dazu angetan war, die ursprünglichen Zweifel der Kommission zu verstärken.

41 Unter diesen Umständen hat die Kommission zu Recht angenommen, dass das 1995 und 1996 in der betroffenen Region bestehende System ungeeignet war; die Begründetheit des zweiten Arguments der Kommission in Bezug auf einen Vergleich des Überwachungssystems vor und ab 1997 braucht daher nicht untersucht zu werden.

Zum zweiten und zum dritten Klagegrund: fehlerhafte Berechnung des vom EAGFL angeblich erlittenen Schadens sowie gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verstoßende finanzielle Berichtigung

Vorbringen der Parteien

42 Mit dem zweiten und dem dritten Klagegrund macht das Vereinigte Königreich hilfsweise geltend, die Kommission habe jedenfalls die Bestimmungen des Artikels 5 Absatz 2 Buchstabe c der Verordnung Nr. 729/70 verkannt, indem sie den von der gemeinschaftlichen Finanzierung auszuschließenden Betrag fehlerhaft berechnet habe, und gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verstoßen, indem sie eine finanzielle Berichtigung festgesetzt habe, die in keinem Verhältnis zu der Gefahr eines Schadens stehe, die für den EAGFL bestanden habe.

43 Die 1997 festgestellten Unregelmäßigkeiten hätten sich auf einen einzigen Prüfer beschränkt, und die Anwendung einer Berichtigung, die auf der Grundlage eines auf alle 1995 und 1996 vom Regionalzentrum Bristol bearbeiteten Beihilfeanträge bezogenen pauschalen Abzugs von 2 % berechnet worden sei, sei demnach nicht gerechtfertigt gewesen.

44 In Bezug auf das Jahr 1997 hätten die Nachprüfungen ergeben, dass zwölf der dreizehn Prüfer ihre Kontrollen ordnungsgemäß durchgeführt hätten. Im Übrigen sei anerkannt, dass der EAGFL in diesem Jahr aufgrund der Korrekturmaßnahmen des MAFF keinen Schaden erlitten habe.

45 Bei den 1995 und 1996 von dem fraglichen Prüfer durchgeführten Kontrollen seien nur geringfügige Fehler aufgetreten. Die Nachprüfungen hätten keine einzige Unregelmäßigkeit bei der Arbeit an den Tag gebracht, die er 1995 geleistet habe, und lediglich drei leicht überhöhte Anträge im Jahr 1996, wobei die überhöhten Anteile in Höhe von insgesamt 919,66 GBP anschließend zurückgefordert und auf das Konto des EAGFL überwiesen worden seien. Dass das Vereinigte Königreich nicht erklären könne, warum die Leistung des fraglichen Prüfers 1997 im Vergleich zu 1996 erheblich gesunken sei, lasse nicht den Schluss zu, dass er 1996 mehr Fehler begangen habe, als bei den Nachprüfungen aufgedeckt worden seien.

46 Wenn es angesichts der Grenzen der erneuten Vornahme der Kontrollen ein Jahr später als gerechtfertigt angesehen werde, für die Jahre zuvor einen Abzug vorzunehmen, so müsse dieser Abzug jedenfalls auf die Zahlungen beschränkt werden, die auf die von dem fraglichen Prüfer bearbeiteten Beihilfeanträge entfielen. Die pauschale Berichtigung von 9,45 % entsprechend der für das Jahr 1997 festgestellten Unregelmäßigkeitsquote sei auf die Anträge anzuwenden, die er 1995 und 1996 kontrolliert habe. Dies entspreche im Übrigen dem von der Generaldirektion Landwirtschaft ursprünglich vorgeschlagenen finanziellen Abzug.

47 Der schließlich von der Kommission vorgenommene Abzug führe dazu, dass von der gemeinschaftlichen Finanzierung Beträge ausgeschlossen würden, die den ursprünglichen Vorschlag der Generaldirektion Landwirtschaft um das 23fache überstiegen, und ein solcher Abzug müsse demnach als offensichtlich unverhältnismäßig angesehen werden.

48 Die Kommission macht dagegen geltend, der pauschale Berichtigungssatz von 2 % sei angesichts der im Dokument VI/5330/97 festgelegten Leitlinien angebracht.

49 Für die Bestimmung der angemessenen Berichtigung seien zwei Umstände besonders wichtig gewesen: erstens die Nichtdurchführung einer Schlüsselkontrolle, d. h. das Fehlen einer angemessenen Vor-Ort-Kontrolle durch den fraglichen Prüfer, zweitens eine fehlende Zusatzkontrolle, da im Regionalzentrum Bristol nicht hinreichend ausgebildet worden sei und es keine angemessene Überwachung gegeben habe, um Fehler wie die begangenen auszuschließen.

50 Die Kommission bleibt dabei, dass die Anwendung eines pauschalen Satzes gerechtfertigt sei, wenn es - wie im vorliegenden Fall - nicht möglich sei, nach dem tatsächlichen Geschehen die Auswirkungen der hinsichtlich der Qualität der Kontrollen festgestellten Mängel auf die gemeinschaftlichen Ausgaben zu beurteilen. Angesichts der festgestellten schweren Unregelmäßigkeiten bei der Durchführung der Schlüsselkontrollen wäre sie berechtigt gewesen, einen Berichtigungssatz von 5 % anzuwenden. Trotzdem habe sie einen Satz von 2 % für angemessen erachtet, da der primäre Verstoß eine Zusatzkontrolle betroffen habe und schnelle und wirksame Korrekturmaßnahmen ergriffen worden seien sowie das Problem entdeckt worden sei.

51 Die Kommission weist das Vorbringen des Vereinigten Königreichs zurück, die angewandte Berichtigung sei unverhältnismäßig, weil sie die Berichtigung, die festgesetzt worden wäre, wenn allein die Arbeit des fraglichen Prüfers berücksichtigt worden wäre, um das 23fache übersteige. Dieser Vergleich sei sinnlos; eine pauschale Berichtigung werde beschlossen, um die wahrscheinlichen Auswirkungen der festgestellten Mängel auf die gemeinschaftlichen Ausgaben widerzuspiegeln.

Würdigung durch den Gerichtshof

52 Mit dem zweiten und dem dritten Klagegrund rügt die Regierung des Vereinigten Königreichs die Anwendung einer pauschalen Berichtigung auf alle Ausgaben, die in der betroffenen Region 1995 und 1996 kontrolliert wurden, sowie den Berichtigungssatz von 2 %.

53 Was die Art der angewandten Berichtigung anbelangt, so ist im Licht des Dokuments VI/5330/97 darauf zu verweisen, dass eine pauschale Berichtigung in Betracht kommt, wenn der der Gemeinschaft zugefügte Schaden nicht genau beurteilt werden kann.

54 Wie sich aus den Ergebnissen der 1997 auf Ersuchen der Kommission durchgeführten Nachprüfungen ergibt, war es nicht möglich, den Umfang der Fehler genau zu bestimmen, die der fragliche Prüfer 1996 begangen hatte und die von ihm 1995 oder von anderen Prüfern in den beiden genannten Jahren möglicherweise begangen worden waren.

55 Unter diesen Umständen ist festzustellen, dass die Kommission zu Recht eine pauschale Berichtigung auf alle in der betroffenen Region in den beiden erwähnten Jahren kontrollierten Beihilfeanträge angewandt hat.

56 In Bezug auf den Berichtigungssatz von 2 % ist zu betonen, dass es sich um den niedrigsten der anwendbaren Sätze handelt. Wie die Kommission ausgeführt hat, hätte sie angesichts der in dem Dokument VI/5330/97 festgelegten Leitlinien einen Berichtigungssatz von 5 % anwenden können, doch hat sie insbesondere die Maßnahmen berücksichtigt, die von den Behörden des Vereinigten Königreichs ergriffen wurden, sowie die 1997 begangenen Fehler, die entdeckt wurden.

57 Angesichts der Schwere der festgestellten Regelwidrigkeiten und des Umstands, dass das Vereinigte Königreich nicht in der Lage war, hinreichende Beweise zu erbringen, dass Fehler derselben Art in den Jahren 1995 und 1996 weder von dem fraglichen Prüfer noch von anderen Prüfern begangen worden waren, ist der Satz von 2 % nicht als unverhältnismäßig anzusehen.

58 Daraus folgt, dass der zweite und der dritte vom Vereinigten Königreich geltend gemachte Klagegrund als unbegründet zurückzuweisen sind.

Zum vierten Klagegrund: Verletzung wesentlicher Formvorschriften

Vorbringen der Parteien

59 Das Vereinigte Königreich trägt vor, die Kommission habe die in Artikel 8 Absatz 1 Unterabsatz 2 der Verordnung Nr. 1663/95 vorgesehenen Verfahrensvorschriften nicht beachtet, wonach die Kommission und der betroffene Mitgliedstaat eine bilaterale Zusammenkunft über die Grundlage der Ausgaben, die die Kommission von der gemeinschaftlichen Finanzierung ausschließen möchte, abhalten und versuchen, eine Einigung zu erzielen.

60 Das Vereinigte Königreich ist der Auffassung, dass es gegen diese Verfahrensvorschriften verstoße, wenn die Kommission nach der bilateralen Zusammenkunft einen Ausschluss bescheidener Beträge von der gemeinschaftlichen Finanzierung vorschlage, neun Monate später aber beschließe, einen wesentlich weiter gehenden Ausschluss vorzunehmen, der auf einer ganz anderen Grundlage bestimmt werde und auf die Intervention anderer Dienste der Kommission zurückgehe, die an der bilateralen Zusammenkunft nicht teilgenommen hätten. Unter diesen Umständen verliere die Zusammenkunft ihren Sinn.

61 Die Kommission wendet sich gegen den vierten Klagegrund des Vereinigten Königreichs und trägt vor, sie habe die in Artikel 8 der Verordnung Nr. 1663/95 vorgesehenen Vorschriften nicht verletzt. Insbesondere habe sie dem Vereinigten Königreich die festgestellten Unregelmäßigkeiten mit ihrem Schreiben vom 12. Dezember 1997 ordnungsgemäß mitgeteilt. In diesem Schreiben sei ihre Absicht erwähnt, nach Artikel 5 Absatz 2 Buchstabe c der Verordnung Nr. 729/70 eine Berichtigung für die vorangegangenen 24 Monate anzuwenden, und das Vereinigte Königreich habe demnach wissen müssen, dass eine Berichtigung von 2 % oder sogar mehr angewandt werden könne.

62 Entsprechend dem anwendbaren Verfahren sei eine bilaterale Zusammenkunft mit den Vertretern der Generaldirektion Landwirtschaft organisiert worden. Die Kommission räumt ein, dass diese Generaldirektion am Ende der Zusammenkunft die Ansicht vertreten habe, dass die finanzielle Berichtigung nur auf Beihilfeanträge anzuwenden sei, die von dem fraglichen Prüfer kontrolliert worden seien. Doch habe es sich lediglich um den Standpunkt gehandelt, den diese Direktion der Kommission vorzulegen beabsichtigt habe, nicht aber um eine endgültige Entscheidung.

63 Dass die Kommission als Kollegium zu der Auffassung gelangt sei, dass die Unregelmäßigkeiten eine schärfere Berichtigung rechtfertigten als die ursprünglich beabsichtigte, nehme der bilateralen Zusammenkunft nicht ihren Sinn. Sie habe einen eingehenden Gedankenaustausch zwischen dem Vereinigten Königreich und der Kommission ermöglicht, der eine Klärung der rechtlichen Fragen und der tatsächlichen Umstände möglich gemacht habe.

Würdigung durch den Gerichtshof

64 Mit diesem Klagegrund trägt das Vereinigte Königreich vor, die Kommission habe gegen die in Artikel 8 der Verordnung Nr. 1663/95 festgelegten Verfahrensvorschriften verstoßen, indem sie die dort niedergelegte Verpflichtung, eine bilaterale Zusammenkunft abzuhalten, ihres Sinnes beraubt habe.

65 Festzustellen ist, dass die Parteien nicht bestreiten, dass eine bilaterale Zusammenkunft zwischen den Vertretern der Generaldirektion Landwirtschaft einerseits und Vertretern des Vereinigten Königreichs andererseits stattgefunden hat.

66 Umstritten ist die Frage, ob diese bilaterale Zusammenkunft dadurch ihres Sinnes beraubt wurde, dass im Anschluss daran andere Dienste der Kommission, die an der Zusammenkunft nicht teilgenommen hatten, konsultiert wurden und dass die Kommission nach dieser Konsultation Schlussfolgerungen vorlegte, die von denen abwichen, in denen der gemeinsame Standpunkt, zu dem die an der Zusammenkunft Beteiligten gelangt zu sein schienen, seinen Ausdruck fand.

67 Nach der genannten bilateralen Zusammenkunft teilte die Kommission mit Fernschreiben vom 4. November 1998 mit, dass sie beabsichtige, eine auf 9,45 % der von dem fraglichen Prüfer kontrollierten Beihilfeanträge begrenzte Berichtigung vorzuschlagen. In diesem Schreiben, mit dem die Generaldirektion Landwirtschaft ihre Ansicht äußerte, erwähnte diese Direktion einen Berichtigungsbetrag, der dem entsprach, den das Vereinigte Königreich selbst in seinem Schreiben vom 17. März 1998 angeführt hatte, und schien damit das Bestehen eines gemeinsamen Standpunkts der beiden Parteien auszudrücken. In ihrem Schreiben vom 2. August 1999 schlug die Generaldirektion Landwirtschaft jedoch eine deutlich höhere Berichtigung vor, die 2 % aller in der betroffenen Region kontrollierten Beihilfeanträge entsprach.

68 Dass die Schlussfolgerungen in dem Schreiben vom 2. August 1999 weder den in dem Fernschreiben vom 4. November 1998 enthaltenen noch dem gemeinsamen Standpunkt entsprechen, zu dem die Parteien bei der bilateralen Zusammenkunft gelangt sein sollen, bedeutet nicht unbedingt, dass diese ihres Sinnes beraubt wurde.

69 Es ist nämlich davon auszugehen, dass die bilaterale Zusammenkunft nur eine Vorstufe zu der Entscheidung der Kommission darstellt und dass die Ansicht, die die Kommission am Ende einer solchen Zusammenkunft äußert, sie für die Zukunft nicht bindet. Die Generaldirektion Landwirtschaft kann, bevor sie sich offiziell festlegt, noch andere Dienste der Kommission konsultieren. Wenn die Generaldirektion Landwirtschaft wie im vorliegenden Fall ihre zuvor geäußerte Ansicht ändert, so ist festzustellen, dass zwischen den Parteien kein Übereinkommen konkrete Gestalt angenommen hat und dass der betroffene Mitgliedstaat noch die Eröffnung eines Schlichtungsverfahrens beantragen kann.

70 Entscheidend ist, dass die bilaterale Zusammenkunft eine kontradiktorische Diskussion über alle streitigen Punkte ermöglicht hat und dass alle dort erörterten Punkte von der Kommission berücksichtigt werden, wenn sie ihre Schlussfolgerungen formell vorlegt. Die Kommission kann allerdings zu einer Einschätzung des Umfangs der Gefahr für den EAGFL gelangen, die von der abweicht, die sie während der genannten Zusammenkunft geäußert hat, und die sie dazu bringt, eine andere Berichtigung als die ursprünglich beabsichtigte vorzuschlagen.

71 Im vorliegenden Fall ist festzustellen, dass während der bilateralen Zusammenkunft eine Diskussion stattgefunden hat, insbesondere über die festgestellten Mängel und den Schaden für den EAGFL sowie über den Umfang der anwendbaren Berichtigung, und dass die Kommission die bei dieser Zusammenkunft erörterten Punkte berücksichtigt hat, als sie ihre Schlussfolgerungen formell vorlegte.

72 Allein der Umstand, dass die von der Generaldirektion Landwirtschaft nach der Konsultation anderer Dienste der Kommission gezogenen Schlussfolgerungen weder der Ansicht, die sie nach der bilateralen Zusammenkunft geäußert hatte, noch dem Standpunkt des Vereinigten Königreichs entsprachen, lässt demnach nicht den Schluss zu, dass die Kommission die Bestimmungen des Artikels 8 Absatz 1 Unterabsatz 2 der Verordnung Nr. 1663/95 verkannt hat, indem sie die dort vorgesehene Verpflichtung, eine bilaterale Zusammenkunft abzuhalten, ihres Sinnes beraubt hätte.

73 Daraus folgt, dass der vierte Klagegrund des Vereinigten Königreichs unbegründet ist.

74 Da keiner der Klagegründe des Vereinigten Königreichs durchgreift, ist die Klage abzuweisen.

Kostenentscheidung

Kosten

75 Gemäß Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Kommission die Verurteilung des Vereinigten Königreichs in die Kosten beantragt hat und dieses mit seinem Vorbringen unterlegen ist, sind ihm die Kosten aufzuerlegen.

Tenor

Aus diesen Gründen

hat

DER GERICHTSHOF (Fünfte Kammer)

für Recht erkannt und entschieden:

1. Die Klage wird abgewiesen.

2. Das Vereinigte Königreich Großbritannien und Nordirland trägt die Kosten des Verfahrens.