Vorläufige Fassung

SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS

EVGENI TANCHEV

vom 28. März 2019( )

Rechtssache C‑569/17

Europäische Kommission

gegen

Königreich Spanien

„Vertragsverletzung eines Mitgliedstaats – Art. 258 AEUV – Richtlinie 2014/17/EU – Hypothekarkredit – Art. 260 Abs. 3 AEUV – Unterbliebene Mitteilung der Maßnahmen zur Umsetzung einer gemäß einem Gesetzgebungsverfahren erlassenen Richtlinie – Finanzielle Sanktionen – Zwangsgeld“





I. Einleitung

1. Im vorliegenden Fall hat die Kommission gemäß Art. 258 AEUV eine Vertragsverletzungsklage gegen das Königreich Spanien erhoben, weil dieses nicht bis zum 21. März 2016 die erforderlichen Maßnahmen zur Umsetzung der Richtlinie 2014/17/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 4. Februar 2014 über Wohnimmobilienkreditverträge für Verbraucher und zur Änderung der Richtlinien 2008/48/EG und 2013/36/EU und der Verordnung (EU) Nr. 1093/2010 (Hypothekarkredit-Richtlinie)( ) erlassen oder sie ihr jedenfalls nicht mitgeteilt haben soll. Die Kommission beantragt beim Gerichtshof außerdem, gegen das Königreich Spanien wegen der Verletzung der Pflicht, die Maßnahmen zur Umsetzung der Richtlinie 2014/17 mitzuteilen, gemäß Art. 260 Abs. 3 AEUV ein Zwangsgeld in Höhe von 105 991,60 Euro für jeden Tag des Verzugs festzusetzen, beginnend mit dem Tag, an dem der Gerichtshof das Urteil verkündet, mit dem die Vertragsverletzung festgestellt wird.

2. Diese Rechtssache gibt dem Gerichtshof erstmals Gelegenheit, über die Auslegung und Anwendung von Art. 260 Abs. 3 AEUV zu entscheiden( ). Diese Vorschrift, die durch den Vertrag von Lissabon eingeführt wurde, ermöglicht es der Kommission, beim Gerichtshof eine Vertragsverletzungsklage nach Art. 258 AEUV zu erheben, wenn sie der Auffassung ist, dass ein Mitgliedstaat „gegen seine Verpflichtung verstoßen hat, Maßnahmen zur Umsetzung einer gemäß einem Gesetzgebungsverfahren erlassenen Richtlinie mitzuteilen“, und den Gerichtshof zugleich zu ersuchen, gegen den Mitgliedstaat finanzielle Sanktionen zu verhängen( ).

3. Die entscheidenden Fragen sind im Wesentlichen, erstens, ob Art. 260 Abs. 3 AEUV anwendbar ist, wenn ein Mitgliedstaat unvollständige oder fehlerhafte Umsetzungsmaßnahmen mitteilt, zweitens, anhand welcher Regeln eine nach dieser Vorschrift verhängte finanzielle Sanktion zu bestimmen ist und, drittens, ob das Zwangsgeld im vorliegenden Fall angemessen ist.

II. Rechtlicher Rahmen

4. In Art. 260 Abs. 3 AEUV heißt es:

„Erhebt die Kommission beim Gerichtshof Klage nach Artikel 258, weil sie der Auffassung ist, dass der betreffende Mitgliedstaat gegen seine Verpflichtung verstoßen hat, Maßnahmen zur Umsetzung einer gemäß einem Gesetzgebungsverfahren erlassenen Richtlinie mitzuteilen, so kann sie, wenn sie dies für zweckmäßig hält, die Höhe des von dem betreffenden Mitgliedstaat zu zahlenden Pauschalbetrags oder Zwangsgelds benennen, die sie den Umständen nach für angemessen hält.

Stellt der Gerichtshof einen Verstoß fest, so kann er gegen den betreffenden Mitgliedstaat die Zahlung eines Pauschalbetrags oder eines Zwangsgelds bis zur Höhe des von der Kommission genannten Betrags verhängen. Die Zahlungsverpflichtung gilt ab dem vom Gerichtshof in seinem Urteil festgelegten Zeitpunkt.“

5. Art. 42 Abs. 1 der Richtlinie 2014/17 bestimmt:

„Die Mitgliedstaaten erlassen und veröffentlichen bis spätestens 21. März 2016 die Rechts- und Verwaltungsvorschriften, die erforderlich sind, um dieser Richtlinie nachzukommen. Sie teilen der Kommission unverzüglich den Wortlaut dieser Vorschriften mit.“

III. Vorverfahren

6. Da die Kommission vom Königreich Spanien bis zum Ende der Umsetzungsfrist am 21. März 2016 keine Mitteilung über Maßnahmen zur Umsetzung der Richtlinie 2014/17 in das spanische Recht erhalten hatte, übermittelte sie dem Königreich Spanien ein auf den 26. Mai 2016 datiertes Mahnschreiben mit der Aufforderung, dies zu tun.

7. In seinem Antwortschreiben vom 28. Juli 2016 teilte das Königreich Spanien mit, dass es wegen außergewöhnlicher Umstände im Zusammenhang mit dem Umstand, dass die Regierung nur eine Übergangsregierung sei, nicht in der Lage gewesen sei, die Richtlinie 2014/17 umzusetzen, dass aber vorbereitende Arbeiten an dem Gesetzentwurf, mit dem die Richtlinie umgesetzt werden solle, bereits begonnen hätten.

8. In der mit Gründen versehenen Stellungnahme vom 17. November 2016 stellte die Kommission fest, dass das Königreich Spanien noch immer keine Maßnahmen zur Umsetzung der Richtlinie 2014/17 erlassen und ihr solche Maßnahmen auch nicht mitgeteilt habe. Sie forderte das Königreich Spanien auf, die notwendigen Maßnahmen innerhalb von zwei Monaten ab dem Erhalt dieser Stellungnahme zu erlassen.

9. In seinem Antwortschreiben vom 19. Januar 2017 zu der mit Gründen versehenen Stellungnahme informierte das Königreich Spanien die Kommission über den mit dem Gesetzentwurf zur Umsetzung der Richtlinie 2014/17 erzielten Fortschritt.

10. Da das Königreich Spanien ihrer Auffassung nach die Richtlinie 2014/17 noch immer nicht umgesetzt bzw. Umsetzungsmaßnahmen mitgeteilt hatte, beschloss die Kommission am 27. April 2017, beim Gerichtshof eine Vertragsverletzungsklage zu erheben.

IV. Verfahren vor dem Gerichtshof

11. Mit am 27. September 2017 eingegangener Klageschrift hat die Kommission beim Gerichtshof die vorliegende Klage nach Art. 258 und Art. 260 Abs. 3 AEUV erhoben. Sie beantragt,

– erstens, festzustellen, dass das Königreich Spanien dadurch gegen seine Verpflichtung aus Art. 42 Abs. 1 der Richtlinie 2014/17 verstoßen hat, dass es die Rechts- und Verwaltungsvorschriften, die erforderlich sind, um dieser Richtlinie nachzukommen, nicht bis zum 21. März 2016 erlassen hat oder der Kommission jedenfalls nicht mitgeteilt hat;

– zweitens, das Königreich Spanien zu verurteilen, gemäß Art. 260 Abs. 3 AEUV ein tägliches Zwangsgeld in Höhe von 105 991,60 Euro ab dem Tag der Verkündung des Urteils zu zahlen, mit dem der Verstoß gegen die Verpflichtung zum Erlass oder zur Mitteilung der Vorschriften, die erforderlich sind, um der Richtlinie 2014/17 nachzukommen, festgestellt wird, und

– drittens, dem Königreich Spanien die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.

12. In seiner am 15. Dezember 2017 eingegangenen Klagebeantwortung beantragt das Königreich Spanien,

– erstens, die Klage in vollem Umfang abzuweisen oder, hilfsweise, die Höhe des Zwangsgelds herabzusetzen, und

– zweitens, der Kommission die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.

13. Die Kommission und das Königreich Spanien haben eine Erwiderung und eine Gegenerwiderung eingereicht, die am 26. Januar bzw. am 12. März 2018 eingegangen sind.

14. Die Französische Republik hat mit am 26. Dezember 2017 eingegangenem Schriftsatz die Zulassung als Streithelferin zur Unterstützung des Königreichs Spaniens in diesem Verfahren beantragt. Nachdem sie mit Beschluss vom 30. Januar 2018 als Streithelferin zugelassen worden war, hat die Französische Republik am 7. März 2018 einen Streithilfeschriftsatz eingereicht. Die Kommission und das Königreich Spanien haben am 14. Mai 2018 zu dem Streithilfeschriftsatz der Französischen Republik Stellung genommen.

15. Am 21. Januar 2019 hat eine Sitzung stattgefunden, in der die Kommission, das Königreich Spanien und die Französische Republik mündlich verhandelt haben.

V. Vorbringen der Verfahrensbeteiligten

A. Zur Verletzung der Verpflichtungen aus Art. 258 AEUV

16. Die Kommission macht geltend, dass das Königreich Spanien nicht, wie in Art. 42 Abs. 1 der Richtlinie 2014/17 vorgesehen, bis zum 21. März 2016 die erforderlichen Maßnahmen zur Umsetzung der Richtlinie erlassen bzw. ihr solche Maßnahmen mitgeteilt habe.

17. Das Königreich Spanien bestreitet nicht, keine Maßnahmen zur Umsetzung der Richtlinie 2014/17 mitgeteilt zu haben. Es hat in der mündlichen Verhandlung erklärt, dass die nationalen Umsetzungsvorschriften voraussichtlich am 14. Februar 2019 angenommen werden würden.

B. Anwendung von Art. 260 Abs. 3 AEUV

18. Die Kommission macht zunächst einige einleitende Bemerkungen auf der Grundlage ihrer Mitteilung von 2011 über die Anwendung von Art. 260 Abs. 3 AEUV (im Folgenden: Mitteilung von 2011)( ). Sie betont insbesondere, dass es Ziel von Art. 260 Abs. 3 AEUV sei, die Mitgliedstaaten stärker dazu anzuhalten, die Richtlinien innerhalb der vom Unionsgesetzgeber festgelegten Fristen umzusetzen und so sicherzustellen, dass die Rechtsvorschriften der Union tatsächlich wirksam sind( ). Auf das Vorbringen der Französischen Republik eingehend, weist die Kommission ferner darauf hin, dass Art. 260 Abs. 3 AEUV nicht nur die Verletzung der „verfahrensrechtlichen“ Pflicht eines Mitgliedstaats zur Mitteilung von Umsetzungsmaßnahmen sanktioniere, sondern auch die Verletzung der „materiell-rechtlichen“ Pflicht zur Umsetzung an sich, d. h., dass der Mitgliedstaat seine innerstaatliche Rechtsordnung nicht an die jeweilige Richtlinie angepasst habe. Sie führt weiter aus, dass Art. 260 Abs. 3 AEUV anwendbar sei, wenn ein Mitgliedstaat, wie vorliegend, gar keine Umsetzungsmaßnahmen melde, aber auch dann, wenn eine Mitteilung von Umsetzungsmaßnahmen unvollständig sei, wie z. B., wenn sich die mitgeteilten Umsetzungsmaßnahmen nicht auf das ganze Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats erstreckten oder wenn sie sich nur auf einen Teil der Richtlinie bezögen( ).

19. Zur Festsetzung der finanziellen Sanktionen trägt die Kommission vor, dass die in Art. 260 Abs. 3 AEUV vorgeschlagenen Sanktionen nach der gleichen Methode berechnet werden sollten wie jene gemäß Art. 260 Abs. 2 AEUV( ). In Erwiderung auf Argumente der Französischen Republik betont die Kommission u. a., dass die Verträge seit der Einführung von Art. 260 Abs. 3 AEUV bestimmten, dass das Unterlassen des Erlasses und der Mitteilung von Umsetzungsmaßnahmen durch einen Mitgliedstaat einen Verstoß gegen Unionsrecht darstelle, der nicht weniger schwer wiege als die nach Art. 260 Abs. 2 AEUV sanktionierten Verstöße und sich aus Art. 288 Abs. 3 AEUV und Art. 4 Abs. 3 EUV ergebe.

20. Auf dieser Grundlage schlägt die Kommission vor, gegen das Königreich Spanien ein tägliches Zwangsgeld in Höhe von 105 991,60 Euro zu verhängen, das sich durch Multiplikation des einheitlichen Grundbetrags (680) mit dem Schwerekoeffizienten (10) und dem Dauerkoeffizienten (1,3) und dem Faktor n (11,99) ergebe( ) und ab dem Tag der Verkündung des Urteils des Gerichtshofs wirksam werden solle( ). Die Kommission ersucht den Gerichtshof auch, in seinem Urteil nicht das Konto „Eigenmittel der Europäischen Union“, auf das das Zwangsgeld zu zahlen sei, anzugeben, damit sie das Konto nach dem einschlägigen Unionsrecht in der dem Königreich Spanien auszustellenden Zahlungsaufforderung angeben könne.

21. Was die Schwere des Verstoßes betrifft, schlägt die Kommission einen Koeffizienten von 10 auf einer Skala von 1 bis 20 unter Berücksichtigung der festgelegten Gesichtspunkte vor, nämlich, erstens, der Bedeutung der Vorschriften des Unionsrechts, die Gegenstand des Verstoßes sind, und zweitens, der Auswirkungen des Verstoßes auf das Gemeinwohl und auf die Interessen Einzelner( ).

22. Erstens führt die Kommission zur Bedeutung der Richtlinie 2014/17 aus, dass diese u. a. auf die Schaffung eines transparenteren, effizienteren und wettbewerbsfähigeren Binnenmarkts für Wohnimmobilienkreditverträge verbunden mit einem hohen Verbraucherschutzniveau abziele. Die Richtlinie 2014/17 verpflichte Kreditgeber, Verbrauchern bestimmte Informationen zur Verfügung zu stellen und ihre Kreditwürdigkeit nach gemeinsamen EU-Standards zu beurteilen, und garantiere den Verbrauchern eine Reihe besonderer Rechte. Außerdem würden mit der Richtlinie Qualitätsstandards und Verhaltensregeln für alle Kreditgeber in der Union eingeführt und eine Pass-Regelung geschaffen, so dass Kreditvermittler, die zur Berufsausübung in einem Mitgliedstaat berechtigt seien, ihre Dienstleistungen in der gesamten Union anbieten könnten. Damit werde die Finanzstabilität gefördert.

23. Zweitens führt die Kommission zu den Auswirkungen der mangelnden Umsetzung der Richtlinie 2014/17 in das spanische Recht aus, dass die Verbraucher in Spanien sich nicht auf ihre Rechte aus der Richtlinie berufen und Kreditvermittler nicht die Pass-Regelung nutzen könnten, um ihren Geschäftstätigkeiten nachzugehen. Dies könne nachteilige Folgen für den Wettbewerb auf den Hypothekarkreditmärkten haben, insbesondere in Spanien, und zu einem geringeren Angebot von Dienstleistungen und zu höheren Preisen führen. Allgemeiner betrachtet, würden die strengen Standards der Richtlinie 2014/17, mit denen gewährleistet werden solle, dass Kreditgeber und Kreditvermittler auf dem Markt verantwortungsvoll handelten, im spanischen Recht nicht eingehalten.

24. In diesem Zusammenhang bestreitet die Kommission das Vorbringen des Königreichs Spanien, sie habe den Schwerekoeffizienten falsch bestimmt. Sie bestreitet insbesondere, dass bestimmte Daten der Bank von Spanien und Studien des Vereinigten Königreichs, wie vom Königreich Spanien geltend gemacht, relevant seien. In der mündlichen Verhandlung hat sie außerdem darauf hingewiesen, dass die Bestimmung der Schwere des Verstoßes objektiv sei und dass sie nicht verpflichtet sei, bestimmte nationale Maßnahmen zu berücksichtigen, auf die sich das Königreich Spanien erstmals in seiner Klagebeantwortung berufen habe, die ihr nicht mitgeteilt worden seien und die nicht ausreichend seien, um die Umsetzung der Richtlinie 2014/17 sicherzustellen.

25. Was die Dauer des Verstoßes betrifft, schlägt die Kommission einen Koeffizienten von 1,3 vor, der sich zusammensetze aus 13 Monaten multipliziert mit dem Faktor 0,1. Dieser Zeitraum beginne am Tag nach dem Ablauf der Umsetzungsfrist für die Richtlinie 2014/17 (22. März 2016) und ende an dem Tag, an dem sie beschließe, eine Vertragsverletzungsklage zu erheben (27. April 2017)( ). In diesem Zusammenhang sei das Vorbringen des Königreichs Spanien, der Zeitraum zwischen dem 20. Dezember 2015 und dem 29. Oktober 2016, in dem es Schwierigkeiten bei der Bildung einer Regierung gegeben habe, solle für die Bestimmung des Dauerkoeffizienten nicht berücksichtigt werden, zurückzuweisen, da diese Situation interne Umstände darstelle, die im Einklang mit der Rechtsprechung des Gerichtshofs außer Betracht bleiben müssten.

26. Das Königreich Spanien macht erstens geltend, dass der Gerichtshof in dieser Rechtssache zwar entscheiden könne, ohne über den genauen Anwendungsbereich von Art. 260 Abs. 3 AEUV befinden zu müssen. Der von der Kommission vertretenen Auslegung von Art. 260 Abs. 3 AEUV sei jedoch entgegenzutreten, da diese Vorschrift nicht auf Fälle anwendbar sei, in denen ein Mitgliedstaat unvollständige oder unrichtige Umsetzungsmaßnahmen mitgeteilt habe.

27. Das Königreich Spanien trägt ferner vor, dass die Rechtsprechung des Gerichtshofs zur Festsetzung von Zwangsgeldern nach Art. 260 Abs. 2 AEUV auf Art. 260 Abs. 3 AEUV übertragbar sei, und widerspricht nicht dem Antrag der Kommission, dass der Gerichtshof das Konto, auf das das Zwangsgeld, falls es verhängt werde, zu zahlen sei, nicht angeben solle.

28. Seiner Ansicht nach ist das vorgeschlagene tägliche Zwangsgeld jedoch aus zwei Gründen unverhältnismäßig.

29. Erstens dürfe der Zeitraum zwischen dem 20. Dezember 2015 und dem 29. Oktober 2016, in dem eine ungewöhnliche Situation bestanden habe, da es Schwierigkeiten bei der Bildung einer Regierung gegeben habe, für die Bestimmung des Dauerkoeffizienten nicht berücksichtigt werden und rechtfertige jedenfalls eine Herabsetzung des Zwangsgelds. Das Königreich Spanien hat in der mündlichen Verhandlung betont, dass diese Situation während der Zeit zur Umsetzung der Richtlinie 2014/17 unvorhersehbar gewesen sei.

30. Zweitens habe die Kommission den Schwerekoeffizienten und insbesondere die Auswirkungen der fehlenden Umsetzung der Richtlinie 2014/17 falsch bestimmt. Das Vorbringen der Kommission, die fehlende Umsetzung könne zu nachteiligen Folgen für den Wettbewerb auf den Hypothekarkreditmärkten, insbesondere in Spanien, und zu einem geringeren Angebot von Dienstleistungen und zu höheren Preisen führen (vgl. Nr. 23 der vorliegenden Schlussanträge), sei zurückzuweisen, da die Daten der Bank von Spanien zeigten, dass Hypothekarkreditpreise in Spanien in der Mehrzahl der Fälle unter dem Durchschnitt des Euro-Währungsgebiets lägen, und darüber hinaus bestimmte im Vereinigten Königreich durchgeführte Studien zeigten, dass die Auswirkungen der Umsetzung der Richtlinie 2014/17 nicht über eine mögliche Verbesserung des Verbraucherschutzes hinausgingen.

31. Auch das Vorbringen der Kommission, die strengen Standards der Richtlinie 2014/17 würden im spanischen Recht nicht eingehalten (vgl. Nr. 23 der vorliegenden Schlussanträge), sei unzutreffend. Seit 2011 gebe es bestimmte nationale Maßnahmen, die Aspekte der Richtlinie 2014/17 regelten( ). Das Königreich Spanien hat in der mündlichen Verhandlung hervorgehoben, dass diese Maßnahmen für die Beurteilung der Verhältnismäßigkeit von Bedeutung seien, u. a., weil sie die Ziele der Richtlinie 2014/17 verwirklichten und zugleich Probleme im Hypothekensektor über den Geltungsbereich der Richtlinie hinaus lösten. Die Entscheidung des Gerichtshofs in der Rechtssache Gavieiro Gavieiro und Iglesias Torres( ), wonach Maßnahmen, die keinen Verweis auf eine Richtlinie enthalten, nicht notwendigerweise als gültige Umsetzungsmaßnahmen ausgeschlossen sind, sollte auf Art. 260 Abs. 3 AEUV erstreckt werden.

32. Zur Unterstützung des Königreichs Spanien trägt die Französische Republik vor, dass Art. 260 Abs. 3 AEUV nur anwendbar sei, wenn ein Mitgliedstaat es unterlasse, irgendeine nationale Umsetzungsmaßnahme mitzuteilen, während die Nichtmitteilung von Maßnahmen, die eine unvollständige oder unrichtige Umsetzung darstellten, in den Art. 258 und 260 Abs. 2 AEUV geregelt sei. Art. 260 Abs. 3 AEUV sei anwendbar, wenn nach einer Prima-facie-Prüfung der bei der Kommission angemeldeten nationalen Umsetzungsmaßnahmen offensichtlich sei, dass diese Maßnahmen nicht die gesamte Richtlinie umsetzten.

33. Zur Festsetzung finanzieller Sanktionen führt die Französische Republik insbesondere aus, dass Art. 260 Abs. 3 AEUV ein anderes Ziel verfolge als Art. 260 Abs. 2 AEUV. Letztere Vorschrift sanktioniere den „doppelten Verstoß“ gegen Unionsrecht und die Nichtdurchführung des ersten Urteils des Gerichtshofs durch den Mitgliedstaat, während mit Art. 260 Abs. 3 AEUV geahndet werde, dass ein Mitgliedstaat einer sekundärrechtlichen Verpflichtung nicht nachgekommen sei. Für Zwangsgelder nach Art. 260 Abs. 3 AEUV sollten deshalb Schwerekoeffizienten auf einem niedrigeren Niveau angewandt werden, und der Schwerekoeffizient von 10 sei in diesem Fall nicht gerechtfertigt.

VI. Würdigung

A. Zur Vertragsverletzung nach Art. 258 AEUV

1. Einschlägige Rechtsprechung des Gerichtshofs

34. Es ist daran zu erinnern, dass die Bestimmungen einer Richtlinie mit unbestreitbarer Verbindlichkeit und mit der Konkretheit, Bestimmtheit und Klarheit umgesetzt werden müssen, die notwendig sind, um dem Erfordernis der Rechtssicherheit zu genügen, das, soweit die Richtlinie Ansprüche für Einzelne begründen soll, verlangt, dass die Begünstigten in die Lage versetzt werden, von allen ihren Rechten Kenntnis zu erlangen( ).

35. Außerdem ist im Rahmen einer Klage gemäß Art. 258 AEUV das Vorliegen einer Vertragsverletzung anhand der Situation zu beurteilen, in der sich der Mitgliedstaat bei Ablauf der Frist befand, die in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzt wurde( ).

36. Wie der Gerichtshof ebenfalls wiederholt entschieden hat, beruht eine Klage nach Art. 258 AEUV auf der Grundlage der objektiven Feststellung, dass es der Mitgliedstaat versäumt hat, seinen Verpflichtungen aus dem Unionsrecht nachzukommen( ). Daher kann sich ein Mitgliedstaat nicht auf Bestimmungen, Übungen oder Umstände seiner internen Rechtsordnung, wie z. B. die Abhaltung von Parlamentswahlen( ) oder den Umstand, dass es nur eine Übergangsregierung gibt( ), berufen, um die Nichteinhaltung seiner Verpflichtungen aus dem Unionsrecht einschließlich der Fristen einer Richtlinie zu rechtfertigen( ).

2. Anwendung auf das vorliegende Verfahren

37. Im vorliegenden Fall bestreitet das Königreich Spanien nicht, dass es seinen Verpflichtungen aus Art. 42 Abs. 1 der Richtlinie 2014/17, die zur Umsetzung der Richtlinie in die nationale Rechtsordnung erforderlichen Maßnahmen zu erlassen und der Kommission mitzuteilen, bis zum Ablauf der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzten Frist am 18. Januar 2017 nicht nachgekommen ist( ).

38. Ich schlage dem Gerichtshof daher vor, dem ersten Antrag der Kommission nach Art. 258 AEUV, festzustellen, dass das Königreich Spanien gegen seine Verpflichtungen verstoßen hat, die Richtlinie 2014/17 umzusetzen bzw. solche Maßnahmen mitzuteilen, stattzugeben.

B. Anwendung von Art. 260 Abs. 3 AEUV

39. In dieser Rechtssache geht es im Kern um die Verhältnismäßigkeit des vorgeschlagenen täglichen Zwangsgelds. Dabei stellen sich einige allgemeine Fragen zur Bestimmung der finanziellen Sanktionen nach Art. 260 Abs. 3 AEUV, und zwar insbesondere, ob die Kommission die Sanktionen nach Art. 260 Abs. 2 und 3 AEUV anhand derselben Methode berechnen darf, ob die Rechtsprechung des Gerichtshofs zur Festsetzung der Sanktionen nach Art. 260 Abs. 2 AEUV auch auf Art. 260 Abs. 3 AEUV anwendbar ist und welchen Umfang das Ermessen des Gerichtshofs nach Art. 260 Abs. 3 AEUV hat.

40. Außerdem steht zwar fest, dass Art. 260 Abs. 3 AEUV auf den vorliegenden Rechtsstreit anwendbar ist( ), es stellt sich jedoch die Frage, was unter einem „Verstoß gegen die Mitteilungspflicht“ im Sinne dieser Vorschrift zu verstehen ist, womit ich mich zuerst befassen werde.

1. Sachlicher Anwendungsbereich von Art. 260 Abs. 3 AEUV: Verstoß gegen die Mitteilungspflicht

41. Nach Art. 260 Abs. 3 AEUV ist sein sachlicher Anwendungsbereich begrenzt auf Vertragsverletzungsverfahren nach Art. 258 AEUV, die einen Mitgliedstaat betreffen, der gegen seine Verpflichtung verstoßen hat, Maßnahmen zur Umsetzung einer gemäß einem Gesetzgebungsverfahren erlassenen Richtlinie mitzuteilen( ). Die Antwort auf die Frage, wie der „Verstoß gegen die Mitteilungspflicht“ von Umsetzungsmaßnahmen durch einen Mitgliedstaat im Sinne des Art. 260 Abs. 3 AEUV ausgelegt werden sollte, ist äußerst komplex. Die Lehre ist in dieser Frage gespalten, wobei einige Juristen einen restriktiven Ansatz( ) befürworten, während sich andere für einen vermittelnden( ) oder einen weiten Ansatz aussprechen( ).

42. Dabei geht es insbesondere um zwei miteinander verknüpfte Kernfragen. Eine erste Frage ist, ob Art. 260 Abs. 3 AEUV, wie das Königreich Spanien und die Französische Republik meinen, auf den Verstoß eines Mitgliedstaats gegen eine sogenannte „verfahrensrechtliche“ Verpflichtung zur Mitteilung von Umsetzungsmaßnahmen beschränkt ist oder ob Art. 260 Abs. 3 AEUV, wie die Kommission meint, auch den Verstoß eines Mitgliedstaats gegen eine sogenannte „materiell-rechtliche“ Verpflichtung zur Umsetzung als solcher umfasst. Eine zweite Frage ist, ob Art. 260 Abs. 3 AEUV, wie die Kommission meint, auf Fälle, in denen ein Mitgliedstaat Maßnahmen mitteilt, die eine unvollständige (teilweise) Umsetzung darstellen, und auf eine unrichtige Umsetzung, wie Generalanwalt Wathelet in den Schlussanträgen in der Rechtssache Kommission/Polen meint, anwendbar ist( ).

43. Nach ständiger Rechtsprechung sind bei der Auslegung einer Vorschrift des Unionsrechts nicht nur ihr Wortlaut und die mit ihr verfolgten Ziele zu berücksichtigen, sondern auch ihr Zusammenhang und das gesamte Unionsrecht. Die Entstehungsgeschichte einer unionsrechtlichen Vorschrift kann ebenfalls relevante Anhaltspunkte für ihre Auslegung liefern( ).

44. Auf dieser Grundlage schlage ich vor, Art. 260 Abs. 3 AEUV als Verstoß eines Mitgliedstaats gegen eine „materiell-rechtliche“ Umsetzungspflicht auszulegen, so dass sowohl der Fall erfasst ist, dass ein Mitgliedstaat gar keine Maßnahmen zur Umsetzung einer Richtlinie meldet, wie im vorliegenden Verfahren, als auch der Fall, dass ein Mitgliedstaat Maßnahmen mitteilt, die eine unvollständige oder unrichtige Umsetzung der fraglichen Richtlinie darstellen. Es gibt zwar einige überzeugende Argumente für jeden der möglichen Auslegungsansätze, aber eine weite Auslegung von Art. 260 Abs. 3 AEUV steht mit seinem Wortlaut im Einklang und entspricht am besten seinen Zielen und seiner Systematik, so dass sichergestellt wird, dass er ein tatsächlich wirksames Mittel zur Gewährleistung einer fristgerechten Umsetzung der Richtlinien durch die Mitgliedstaaten ist.

a) Wortlaut

45. Art. 260 Abs. 3 AEUV bezieht sich darauf, dass ein Mitgliedstaat „gegen seine Verpflichtung verstoßen hat, Maßnahmen zur Umsetzung einer … Richtlinie mitzuteilen“. Obwohl eine am Wortlaut orientierte Auslegung nahelegt, dass nur der Verstoß gegen die Verpflichtung zur Mitteilung gemeint sein könnte, ist nicht klar, ob auch der Verstoß gegen die Verpflichtung zur Umsetzung und damit eine unvollständige oder unrichtige Umsetzung erfasst wird.

46. Für eine restriktive Auslegung von Art. 260 Abs. 3 AEUV kann meines Erachtens nicht angeführt werden, dass der bestimmte Artikel verwendet worden wäre, wenn die Verfasser des Vertrags auch den Verstoß gegen die Verpflichtung zur Mitteilung aller Umsetzungsmaßnahmen und damit die unvollständige Umsetzung hätten miteinbeziehen wollen (z. B. Niederländisch: „tot mededeling van maatregelen“ und nicht „tot mededeling van de maatregelen“; Französisch: „communiquer des mesures de transposition“ und nicht „communiquer les mesures de transposition“; Deutsch: „Verpflichtung verstoßen hat, Maßnahmen zur Umsetzung“ und nicht „Verpflichtung verstoßen hat, die Maßnahmen zur Umsetzung“). Nicht nur lassen sich bestimmte Sprachfassungen dahin verstehen, dass „die Maßnahmen“ gemeint sind (z. B. Bulgarisch: „да съобщи за мерките“; Italienisch: „comunicare le misure di attuazione“; Spanisch: „informar sobre las medidas de transposición“), sondern auch die Tatsache, dass sich die zuvor genannten Sprachfassungen auf „Maßnahmen“ im allgemeinen Sinne beziehen (vgl. auch z. B. Englisch: „notify measures“; Maltesisch: „jinnotifika miżuri“), spricht für eine weite Auslegung von Art. 260 Abs. 3 AEUV.

47. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs müssen die Informationen, die ein Mitgliedstaat der Kommission in Bezug auf die Umsetzung einer Richtlinie nach dem Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit gemäß Art. 4 Abs. 3 EUV zu melden (mitzuteilen) hat, klar und genau sein und die Rechts- und Verwaltungsvorschriften, mittels deren der Mitgliedstaat seine verschiedenen Verpflichtungen aus der Richtlinie erfüllt zu haben glaubt, eindeutig angeben, damit die Kommission feststellen kann, ob der Mitgliedstaat die Richtlinie tatsächlich und vollständig umgesetzt hat( ).

48. Daraus folgt, dass die Verpflichtungen zur Mitteilung und zur Umsetzung in dem Sinne miteinander verknüpft sind, dass die Mitteilungspflicht die Umsetzungspflicht durchsetzt( ), da die Mitteilungspflicht, wie von der Kommission ausgeführt, ein wesentlicher Schritt ist, um sicherzustellen, dass die Umsetzungspflicht erfüllt wird. Die Pflicht des Mitgliedstaats, alle erforderlichen Maßnahmen zu treffen, um eine Richtlinie gemäß der Rechtsprechung des Gerichtshofs (vgl. Nr. 34 der vorliegenden Schlussanträge)( ) umzusetzen, geht Hand in Hand mit seiner Pflicht, der Kommission mitzuteilen, dass er dies getan hat( ). Daher stützt die Rechtsprechung des Gerichtshofs( ) die Auslegung von Art. 260 Abs. 3 AEUV als eine „verfahrensrechtliche“ Verpflichtung zur Anmeldung sowie als eine „materiell-rechtliche“ Verpflichtung zur Umsetzung.

49. Die Tatsache, dass Art. 260 Abs. 3 AEUV von einer fehlenden Mitteilung und nicht von einer fehlenden Umsetzung spricht, erscheint als ein logisches und in der Tat scharfsinniges Mittel, um sicherzustellen, dass die Mitgliedstaaten beiden Verpflichtungen nachkommen. Es erscheint auch unsinnig, dass ein Mitgliedstaat seiner Umsetzungspflicht nachgekommen sein sollte, ohne die Umsetzungsmaßnahmen zu irgendeinem Zeitpunkt des Verfahrens nach den Art. 258 und 260 AEUV der Kommission mitzuteilen.

b) Entstehungsgeschichte

50. Art. 260 Abs. 3 AEUV findet seinen unmittelbaren Ursprung in dem Arbeitskreis, der sich im Kontext des Europäischen Konvents mit dem Gerichtshof beschäftigte. Einer der Punkte auf der Tagesordnung dieses Arbeitskreises war das System der Sanktionen in Vertragsverletzungsverfahren. In den ersten Erörterungen zeigten sich die Mitglieder gegenüber der Einführung eines „beschleunigten Verfahrens“ im damaligen Art. 228 EG (jetzt Art. 260 AEUV) offen, bei dem das Erfordernis der Aufforderung und der mit Gründen versehenen Stellungnahme gestrichen würde und der Kommission „bei bestimmten Rechtssachen, bei denen es beispielsweise um eine ‚Nichtmitteilung‘ geht, … sogar die Ermächtigung erteilt werden könnte, den Gerichtshof, wenn sie es für angemessen erachtet, in ein und demselben Verfahren gleichzeitig zur Feststellung eines Versäumnisses und [zur] Verhängung einer Sanktion aufzufordern“( ).

51. Der Schlussbericht( ) des Arbeitskreises enthielt Vorschläge zu diesen Punkten, die vom Präsidium des Konvents aufgenommen wurden( ). Wie im Dokument des Präsidiums hervorgehoben, war das System nicht wirksam genug, da es Jahre dauern konnte, bis einem Mitgliedstaat eine Geldbuße auferlegt wurde, und somit „Mittel und Wege gefunden werden müssen, um die Regelung in Bezug auf Sanktionen im Falle der Nichtbefolgung von Urteilen des Gerichtshofs effizienter zu gestalten und zu vereinfachen“( ). Zu diesem Zweck wurde neben dem Vorschlag zur Abschaffung der mit Gründen versehenen Stellungnahme im Verfahren für das zweite Urteil der folgende Vorschlag gemacht:

„Der (neue) Absatz 3 geht auf einen dem Arbeitskreis von der Kommission vorgelegten Vorschlag zurück. Dieser Vorschlag zielt darauf ab, der Kommission die Möglichkeit zu geben, den Gerichtshof gleichzeitig (in ein und demselben Verfahren) mit einer Klage wegen Vertragsverletzung nach Artikel 226 EGV [jetzt Art. 258 AEUV] und einem Antrag auf Verhängung einer Sanktion zu befassen. Verhängt der Gerichtshof auf Antrag der Kommission im Urteil auch eine Sanktion, so würde diese nach einer gewissen Frist ab Verkündung des Urteils gültig, falls der beklagte Staat dem Urteil nicht nachgekommen ist. … Eine solche Bestimmung würde das Verfahren für Sanktionen bei Nichtmitteilung von einzelstaatlichen Umsetzungsmaßnahmen erheblich erleichtern und beschleunigen.“( )

52. In einer dazugehörigen Fußnote hieß es: „In der Praxis unterscheidet man diese Fälle der Nichtmitteilung (in denen der betreffende Mitgliedstaat keine Umsetzungsmaßnahme getroffen hat) von den Fällen der nicht ordnungsgemäßen Umsetzung (in denen die von dem betreffenden Mitgliedstaat getroffenen Maßnahmen nach Auffassung der Kommission der Richtlinie (oder dem Rahmengesetz( )) nicht entsprechen). Die vorgeschlagene Bestimmung würde nicht für den zweiten Fall gelten“( ).

53. Dieser Vorschlag fand wie folgt Eingang in die Fassung des Entwurfs des Verfassungsvertrags von 2003 (Art. III‑267 Abs. 3)( ):

„Erhebt die Kommission beim Gerichtshof Klage gemäß Artikel III‑265, weil sie der Auffassung ist, dass der betreffende Staat gegen seine Verpflichtung verstoßen hat, Maßnahmen zur Umsetzung eines Europäischen Rahmengesetzes mitzuteilen, so kann sie, wenn sie dies für angemessen hält, den Gerichtshof in demselben Verfahren ersuchen, gegen den betreffenden Mitgliedstaat die Zahlung eines Pauschalbetrags oder Zwangsgelds zu verhängen, falls der Gerichtshof einen Verstoß feststellen sollte. Gibt der Gerichtshof dem Antrag der Kommission statt, so wird die entsprechende Zahlung innerhalb der vom Gerichtshof in seinem Urteil festgelegten Frist fällig.“

54. In der Fassung des Entwurfs des Verfassungsvertrags von 2004 wurde die Vorschrift (Art. III‑362 Abs. 3)( ) in zwei Absätze aufgeteilt und wie folgt geändert (Hervorhebung nur hier):

„Erhebt die Kommission beim Gerichtshof der Europäischen Union Klage nach Artikel III‑360, weil sie der Auffassung ist, dass der betreffende Mitgliedstaat gegen seine Verpflichtung verstoßen hat, Maßnahmen zur Umsetzung eines Europäischen Rahmengesetzes mitzuteilen, so kann sie, wenn sie dies für zweckmäßig hält, die Höhe des von dem betreffenden Mitgliedstaat zu zahlenden Pauschalbetrags oder Zwangsgelds benennen, die sie den Umständen nach für angemessen hält.

Stellt der Gerichtshof einen Verstoß fest, so kann er gegen den betreffenden Mitgliedstaat die Zahlung eines Pauschalbetrags oder eines Zwangsgelds bis zur Höhe des von der Kommission genannten Betrags verhängen. Die Zahlungsverpflichtung gilt ab dem vom Gerichtshof in seinem Urteil festgelegten Zeitpunkt.“

55. Die aufgeführten „travaux préparatoires“ für Art. 260 Abs. 3 AEUV führen zu den folgenden Feststellungen.

56. Erstens lässt sich aus der Fußnote in den oben genannten Dokumenten des Europäischen Konvents (vgl. Nr. 52 der vorliegenden Schlussanträge) ableiten, dass Art. 260 Abs. 3 AEUV zumindest in seiner ursprünglichen Fassung auf die Fälle beschränkt sein sollte, in denen der Mitgliedstaat gar keine Umsetzungsmaßnahmen vorgenommen und mitgeteilt hat, und Fälle unrichtiger Umsetzung ausschloss. Doch gerade diese Fußnote verknüpft Mitteilung und Umsetzung und erwähnt nicht die unvollständige Umsetzung, die vermutlich im Licht der Praxis der Kommission, auf die sich die Fußnote offenbar bezieht, eingeschlossen ist( ).

57. Zweitens lässt sich aus bestimmten Änderungen des Wortlauts der Vorschriften in der Fassung des Entwurfs zu einem Verfassungsvertrag von 2004, der – verglichen mit den früheren Textfassungen – nahezu identisch ist mit Art. 260 Abs. 3 AEUV, ableiten, dass die Verfasser des Vertrags beabsichtigten, den Wortlaut des zweiten und des dritten Absatzes von Art. 260 AEUV weitgehend einander anzugleichen. Dies gilt gemäß dem zweiten Unterabsatz von Art. 260 Abs. 3 AEUV vorbehaltlich der Obergrenze, die dem Gerichtshof bei der Verhängung finanzieller Sanktionen „bis zur Höhe des von der Kommission genannten Betrags“ auferlegt wurde, und der Zahlungsverpflichtung, die „ab dem vom Gerichtshof in seinem Urteil festgelegten Zeitpunkt“ gilt. Darauf werde ich später noch zurückkommen (vgl. Nrn. 76 bis 79 der vorliegenden Schlussanträge).

58. Drittens ist darauf hinzuweisen, dass es während des Europäischen Konvents einige kritische Anmerkungen und Vorschläge, die Vorschrift zu streichen, gab, die zum Teil aus der Sorge resultierten, dass es erstens, falls die Vorschrift auf eine verfahrensrechtliche Verpflichtung zur Mitteilung beschränkt wäre, sinnlos und außerdem unangemessen wäre, finanzielle Sanktionen allein auf dieser Grundlage zu verhängen, und dass die Vorschrift zweitens zu Schwierigkeiten bei der Feststellung, ob ein Mitgliedstaat eine Richtlinie umgesetzt hat, und bei der Unterscheidung zwischen verspäteter, unvollständiger und unrichtiger Umsetzung führen würde( ).

59. Ich bin daher geneigt anzunehmen, dass die „travaux préparatoires“ zu Art. 260 Abs. 3 AEUV zwar eine gewisse Unterstützung für eine restriktive Auslegung bieten, dass sie aber keine eindeutige Antwort liefern.

c) Ziele

60. Art. 260 Abs. 3 AEUV führt ein sogenanntes beschleunigtes Verfahren zur Verhängung finanzieller Sanktionen gegen Mitgliedstaaten ein, das schneller und wirksamer als das traditionelle Verfahren nach Art. 260 Abs. 2 AEUV sein soll. Die Verhängung finanzieller Sanktionen hängt nicht mehr von einem langwierigeren Verfahren ab, in dem ein erstes Urteil des Gerichtshofs ergeht, mit dem die Verletzung nach Art. 258 AEUV festgestellt wird, und dann ein zweites Urteil des Gerichtshofs nach Art. 260 Abs. 2 AEUV, wenn der Mitgliedstaat das erste Urteil nicht durchgeführt hat. Art. 260 Abs. 3 AEUV soll auch einen stärkeren Anreiz für die Mitgliedstaaten schaffen, Richtlinien fristgerecht umzusetzen, und damit die Wirksamkeit und die einheitliche Anwendung des Unionsrechts sicherstellen, damit die Unionsbürger ihre aus den Richtlinien abgeleiteten Rechte wahrnehmen können.

61. In Anbetracht dieser Ziele kann erstens im Einklang mit den Ausführungen von Generalanwalt Wathelet in den Schlussanträgen in der Rechtssache Kommission/Polen( ) davon ausgegangen werden, dass es zu einer Aushöhlung von Art. 260 Abs. 3 AEUV führen würde, wenn es für einen Mitgliedstaat ausreichen würde, ein beliebiges Dokument als Umsetzungsmaßnahme mitzuteilen.

62. Zweitens sollte das Verfahren nach Art. 260 Abs. 3 AEUV nicht in „Geiselhaft“ genommen werden für die Praxis der Kommission, verschiedene Verfahren für eine vollständige oder teilweise Nichtumsetzung und für eine unrichtige Umsetzung einzuleiten( ). Dies widerspricht dem Ziel von Art. 260 Abs. 3 AEUV, das Verfahren durch eine Kombination der Vertragsverletzung und der Sanktionen in einem Verfahren rascher und effektiver zu gestalten.

63. Es lässt sich keine klare Trennlinie zwischen Fällen unvollständiger und unrichtiger Umsetzung ziehen, und entsprechende Versuche würden die Komplexität des Verfahrens nach Art. 260 Abs. 3 AEUV erhöhen und die Ziele der Vorschrift beeinträchtigen. Dies kann anhand von Beispielen aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs verdeutlicht werden, in denen eine Beschwerde über eine ganz oder teilweise unterbliebene Umsetzung zu einer Prüfung bereits existierender Bestimmungen des nationalen Rechts und damit der Frage führt, ob die Umsetzung ordnungsgemäß ist( ). Diese Komplexität findet im Übrigen in Nr. 19 der Mitteilung von 2011 Ausdruck, in der die Kommission ausführt, dass etwaige Meinungsverschiedenheiten darüber, ob die bestehenden innerstaatlichen Rechtsvorschriften ausreichend sind, im normalen Verfahren nach Art. 258 AEUV über die ordnungsgemäße Umsetzung der Richtlinie zu klären sind.

64. Eine solche Unterscheidung widerspricht auch der Rechtsprechung des Gerichtshofs, insbesondere seinen Urteilen in den Rechtssachen Kommission/Italien( ) und Kommission/Luxemburg( ), in denen er entschieden hat, dass die Kommission in Vertragsverletzungsverfahren eine Rüge, mit der das Fehlen jeglicher Umsetzung geltend gemacht wird, in eine Rüge der unvollständigen oder unrichtigen Umsetzung umwandeln darf, wenn der Mitgliedstaat seine bereits existierenden Umsetzungsmaßnahmen verspätet mitteilt und es damit der Kommission erschwert, Mängel bei der Umsetzung zu einem frühen Zeitpunkt zu beanstanden; unter solchen Umständen umfasst eine Rüge der fehlenden Umsetzung eine Rüge der unvollständigen oder unrichtigen Umsetzung, die ihr gegenüber subsidiär ist.

65. In der Rechtsprechung des Gerichtshofs finden sich allerdings auch Beispiele, in denen die Nichtumsetzung durch einen Mitgliedstaat getrennt von der Qualität (unvollständig oder unrichtig) der Umsetzungsmaßnahmen geprüft wird( ). Meiner Auffassung nach belegen diese Beispiele jedoch nur die damit verbundenen Schwierigkeiten und lösen nicht die aus dieser Unterscheidung folgenden Probleme im Zusammenhang mit der Anwendung von Art. 260 Abs. 3 AEUV.

66. Darüber hinaus ist es problematisch, sich auf eine Prima-facie-Bewertung zu stützen. Nach meinem Verständnis verfügt die Kommission aufgrund der Prima-facie-Bewertung der mitgeteilten Umsetzungsmaßnahmen über ein weites Ermessen bei der Feststellung, ob der Mitgliedstaat eine vollständige Umsetzung durchgeführt hat. Dies ist insbesondere geeignet, der Auffassung der Kommission dazu, was unter einer (un)vollständigen Umsetzung zu verstehen ist, Vorrang zu verschaffen, und nimmt dem Mitgliedstaat das ihm unionsrechtlich zustehende Ermessen, die Form und die Mittel der Richtlinienumsetzung zu wählen, wie dies in Art. 288 Abs. 3 AEUV anerkannt ist( ).

d) Kontext

67. Art. 260 Abs. 3 AEUV steht im Kontext des in den Art. 258 bis 260 AEUV geregelten Vertragsverletzungsverfahrens, insbesondere des in Art. 260 AEUV geregelten Systems der finanziellen Sanktionen. Art. 260 Abs. 3 AEUV wurde als Ergänzung zu Art. 260 Abs. 2 AEUV, der abgeändert wurde, eingeführt. Daher ist die Argumentation, dass Art. 260 Abs. 3 AEUV eine Ausnahmebestimmung zu Art. 260 Abs. 2 AEUV darstelle und eng ausgelegt werden müsse, nicht überzeugend.

68. Dies wird dadurch untermauert, dass die Kommission gemäß Art. 260 Abs. 3 AEUV bei der Entscheidung, ob sie sogleich die Verhängung finanzieller Sanktionen nach dieser Vorschrift beantragt, über ein Ermessen verfügt („so kann sie, wenn sie dies für zweckmäßig hält“). Nach Art. 260 Abs. 3 AEUV ist die Kommission nicht verpflichtet, dies zu tun( ). Sie kann sich stattdessen auf Art. 258 AEUV und Art. 260 Abs. 2 AEUV stützen( ). Daher sind das traditionelle Verfahren des Art. 260 Abs. 2 AEUV und das beschleunigte Verfahren des Art. 260 Abs. 3 AEUV nicht völlig getrennte Wege.

69. Ganz allgemein ist darauf hinzuweisen, dass der ursprüngliche EWG-Vertrag (anders als der EGKS-Vertrag) keine Vorschriften über Sanktionen für Vertragsverletzungen durch die Mitgliedstaaten enthielt. Es hat 36 Jahre gedauert, bis mit dem Inkrafttreten des Vertrags von Maastricht Art. 260 Abs. 2 AEUV geschaffen wurde (1957–1993)( ). Weitere Anstrengungen zur Verbesserung der Schnelligkeit und Effizienz der Regelung über die Vertragsverletzung und die Sanktionen im Wege von Vertragsänderungen im Zusammenhang mit den Verträgen von Amsterdam und Nizza scheiterten( ). Es hat noch fast zwei weitere Jahrzehnte (1993–2009) gedauert, bis mit dem Vertrag von Lissabon Art. 260 Abs. 3 AEUV eingeführt wurde.

70. Obwohl eine restriktive Auslegung von Art. 260 Abs. 3 AEUV mit Blick auf eine Begrenzung dieser Bestimmung auf schnelle und einfache Fälle, in denen ein Mitgliedstaat gar keine Umsetzungsmaßnahmen mitteilt, und die Verweisung aller anderen Fälle auf das traditionelle Verfahren der Art. 258 und 260 Abs. 2 AEUV durchaus ihre Reize hat, wäre bei einer solchen Auslegung in der Mehrzahl der Fälle ein längeres Verfahren hinzunehmen, und der Versuch, die Meldung einer unvollständigen Umsetzung von der einer unrichtigen Umsetzung abzugrenzen, würde die Durchführung von Art. 260 Abs. 3 AEUV gleichermaßen beeinträchtigen.

71. Die vorstehende grammatikalische, historische, teleologische und systematische Würdigung von Art. 260 Abs. 3 AEUV führt mich daher zu der Schlussfolgerung, dass die von mir vertretene Auslegung von Art. 260 Abs. 3 AEUV, nämlich dass auch der Fall erfasst ist, dass der Mitgliedstaat Maßnahmen mitteilt, die eine unvollständige oder unrichtige Umsetzung darstellen, die Ziele dieser Vorschrift am wirksamsten umsetzt und die Sanktionsmechanismen der Union tatsächlich stärkt.

2. Bestimmung der finanziellen Sanktionen nach Art. 260 Abs. 3 AEUV

72. Davon ausgehend, dass Art. 260 Abs. 3 AEUV anwendbar ist, wende ich mich nunmehr der Bestimmung der finanziellen Sanktionen nach dieser Vorschrift zu.

73. Zunächst überzeugt mich die Argumentation von Generalanwalt Wathelet in der Rechtssache Kommission/Polen( ), dass die Kommission befugt sein sollte, bei Art. 260 Abs. 2 und 3 AEUV dieselbe Methode zur Berechnung der von ihr vorgeschlagenen finanziellen Sanktionen anzuwenden. Dafür spricht insbesondere, dass es sich um dieselben Sanktionen handelt, dass die mit diesen beiden Bestimmungen verfolgten Ziele vergleichbar sind und dass die Kriterien der Kommission für das Zwangsgeld denen entsprechen, die der Gerichtshof in seiner Rechtsprechung( ) heranzieht, wodurch ein kohärenter Ansatz gefördert und die Vorhersehbarkeit für die Mitgliedstaaten erhöht wird. Dass Art. 260 Abs. 2 AEUV den „doppelten Verstoß“ gegen Unionsrecht und die Nichtdurchführung des ersten Urteils des Gerichtshofs sanktioniert, während Art. 260 Abs. 3 AEUV eine einzige Vertragsverletzung sanktioniert, ändert meines Erachtens nichts daran, dass beide Bestimmungen Verletzungen betreffen, die im Primärrecht der Union verankert sind.

74. Es sollte hervorgehoben werden, dass die Berechnungsmethode der Kommission die Mitgliedstaaten in dem Verfahren nach Art. 260 Abs. 3 AEUV nicht beeinträchtigt, denn es ist, wie der Gerichtshof zu Art. 260 Abs. 2 AEUV entschieden hat, Sache des Gerichtshofs, in jeder Rechtssache die zu verhängenden finanziellen Sanktionen zu bestimmen. Die Vorschläge der Kommission und ihre Leitlinien in den Mitteilungen sind für den Gerichtshof nicht bindend, sondern stellen lediglich einen nützlichen Bezugspunkt dar und gewährleisten, dass das Vorgehen der Kommission transparent und vorhersehbar ist und der Rechtssicherheit entspricht( ). Bei der Bestimmung von Zwangsgeldern nach Art. 260 Abs. 3 AEUV sollte der Gerichtshof daher gegebenenfalls seine Rechtsprechung zu Zwangsgeldern nach Art. 260 Abs. 2 AEUV heranziehen.

75. Ferner hat der Gerichtshof in seiner Rechtsprechung zu Art. 260 Abs. 2 AEUV, insbesondere in seiner Leitentscheidung in der Rechtssache Kommission/Frankreich( ), entschieden, dass er beide in Art. 260 Abs. 2 AEUV( ) vorgesehenen finanziellen Sanktionen und auch eine von der Kommission nicht vorgeschlagene finanzielle Sanktion verhängen kann, denn „die Zweckmäßigkeit der Verhängung einer finanziellen Sanktion und die Wahl der Sanktion, die am besten den Umständen des Einzelfalls angepasst ist, [können] nur im Licht der Feststellungen des Gerichtshofes in dem nach Artikel [260 Abs. 2 AEUV] zu erlassenden Urteil beurteilt werden und sind somit der politischen Sphäre entzogen“ ( ).

76. Es sprechen gute Gründe für die Ansicht, dass diese Erwägungen auch für Art. 260 Abs. 3 AEUV gelten und der Gerichtshof daher sowohl einen Pauschalbetrag als auch ein Zwangsgeld oder aber eine finanzielle Sanktion, die nicht von der Kommission beantragt wurde, verhängen kann, und zwar bis zu der nach Art. 260 Abs. 3 AEUV für die finanzielle Sanktion geltenden Obergrenze. Dies stützt sich auf die Übereinstimmung des Wortlauts von Art. 260 Abs. 2 und 3 AEUV in Bezug auf die Zahlung eines „Pauschalbetrags oder Zwangsgelds“ und entspricht auch besser dem Ziel von Art. 260 Abs. 3 AEUV, die verspätete Umsetzung von Richtlinien durch die Mitgliedstaaten zu bekämpfen und dabei zu berücksichtigen, dass die Verträge aus gutem Grund unterschiedliche finanzielle Sanktionen vorsehen( ).

77. Entgegen dem Vorbringen der Kommission in der mündlichen Verhandlung( ) wird diese Auffassung nicht dadurch widerlegt, dass Art. 260 Abs. 3 AEUV und nicht Art. 260 Abs. 2 AEUV vorsieht, dass der Gerichtshof „gegen den betreffenden Mitgliedstaat die Zahlung eines Pauschalbetrags oder eines Zwangsgelds bis zur Höhe des von der Kommission genannten Betrags verhängen“ kann. Art. 260 Abs. 3 AEUV erwähnt nur den Betrag, nicht aber die Auswahl der zu verhängenden finanziellen Sanktion. Daraus lässt sich ableiten, dass der Gerichtshof keine finanzielle Sanktion verhängen kann, die den von der Kommission vorgeschlagenen Betrag übersteigt. Dies beschränkt aber meines Erachtens nicht das Ermessen des Gerichtshofs hinsichtlich der Art der zu verhängenden finanziellen Sanktion. Daher kann der Gerichtshof eine finanzielle Sanktion, die nicht von der Kommission vorgeschlagen wurde, oder beide finanziellen Sanktionen verhängen, und zwar in Höhe des von der Kommission angegebenen Betrags oder darunter.

78. Diese Frage kann grundlegende Bedeutung für die Rechtsprechung des Gerichtshofs zu Art. 260 Abs. 3 AEUV haben. In ihrer Mitteilung von 2011 erklärte die Kommission, sie werde in Verfahren nach Art. 260 Abs. 3 AEUV grundsätzlich lediglich ein Zwangsgeld beantragen und die Klage zurücknehmen, wenn der Mitgliedstaat die erforderlichen Umsetzungsmaßnahmen mitteilt, um die Vertragsverletzung zu beenden( ). Vor Kurzem hat die Kommission ihre Vorgehensweise korrigiert und beantragt nun grundsätzlich beide Sanktionen( ). Dies ist ein Grund dafür, dass die Kommission so viele Klagen zurückgenommen hat, bevor der Gerichtshof ein Urteil zu Art. 260 Abs. 3 AEUV fällen konnte( ). Auch wenn es in der vorliegenden Rechtssache vielleicht nicht relevant ist( ), sollte nicht übersehen werden, dass der Gerichtshof, selbst wenn die Kommission nur ein Zwangsgeld beantragt hat, einen Pauschalbetrag verhängen kann, wenn ein Mitgliedstaat die erforderlichen Umsetzungsmaßnahmen erst mitteilt, nachdem ein Verfahren beim Gerichtshof anhängig gemacht wurde, aber bevor dieser sein Urteil fällt.

79. Es sollte auch hervorgehoben werden, dass Art. 260 Abs. 3 AEUV anders als Art. 260 Abs. 2 AEUV bestimmt: „Die Zahlungsverpflichtung gilt ab dem vom Gerichtshof in seinem Urteil festgelegten Zeitpunkt.“ Der Gerichtshof ist gemäß Art. 260 Abs. 2 AEUV berechtigt, den Zeitpunkt festzulegen, ab dem die finanzielle Sanktion gilt( ). Dennoch kann aus der ausdrücklichen Erwähnung in Art. 260 Abs. 3 AEUV geschlossen werden, dass dies ein nützliches Instrument für den Gerichtshof sein kann, in Ausübung seines Ermessens die Verhängung von finanziellen Sanktionen unter bestimmten Umständen anzupassen( ).

3. Das Zwangsgeld im vorliegenden Verfahren

80. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs zu Art. 260 Abs. 2 AEUV ist das Zwangsgeld gemäß Art. 260 Abs. 3 AEUV nach Maßgabe des Überzeugungsdrucks zu verhängen, der erforderlich ist, damit der Mitgliedstaat sein Verhalten ändert und den gerügten Verstoß beendet( ). Bei der Ausübung seines Ermessens hat der Gerichtshof das Zwangsgeld so festzusetzen, dass es zum einen den Umständen angepasst ist und zum anderen in einem angemessenen Verhältnis zur festgestellten Vertragsverletzung sowie zur Zahlungsfähigkeit des betreffenden Mitgliedstaats steht. Bei der Festsetzung der Höhe des Zwangsgelds sind als wesentliche Kriterien die Schwere des Verstoßes, seine Dauer und die Zahlungsfähigkeit des betreffenden Mitgliedstaats heranzuziehen. Bei der Anwendung dieser Kriterien ist insbesondere zu berücksichtigen, welche Folgen die Nichterfüllung der Verpflichtungen für die öffentlichen und die privaten Interessen hat und wie dringend es ist, dass der betreffende Mitgliedstaat dazu angehalten werden muss, seinen Verpflichtungen nachzukommen( ).

81. Im vorliegenden Fall sollte davon ausgegangen werden, dass die Verhängung eines Zwangsgelds als verhaltensändernde Maßnahme angemessen ist. Die Dauer des Verstoßes könnte länger sein, wenn der Gerichtshof meinem Vorschlag folgt, den Zeitpunkt des Beginns auf einen anderen Tag festzusetzen, als er von der Kommission vorgeschlagen wurde. Außerdem könnte sich der Grundbetrag von 680 auf 690 erhöhen und der „n“‑Faktor von 11,99 auf 11,93 reduzieren, wenn die aktualisierten Zahlen der Kommission berücksichtigt würden( ). Dies ergäbe ein tägliches Zwangsgeld (690 × 10 × 2,4 × 11,93 = 197 560,80 Euro), das höher ist als das von der Kommission angegebene (680 × 10 × 1,3 × 11,99 = 105 991,60 Euro, vgl. Nr. 20 der vorliegenden Schlussanträge). In Anbetracht der in Art. 260 Abs. 3 AEUV festgelegten Obergrenze schlage ich vor, dass der Gerichtshof ein tägliches Zwangsgeld in voller Höhe des von der Kommission angegebenen Betrags verhängt.

82. Was erstens die Schwere des Verstoßes betrifft, so bin ich nicht davon überzeugt, dass bestimmte nationale Maßnahmen, die vom Königreich Spanien geltend gemacht werden, für die Prüfung der Verhältnismäßigkeit des Zwangsgelds relevant sind. In der Rechtssache Kommission/Schweden( ) hat der Gerichtshof ähnliche Argumente mit der Begründung zurückgewiesen, dass feststeht, dass solche Maßnahmen nicht den Anforderungen der betreffenden Richtlinie genügten; andernfalls wäre nicht ein Verstoß des Mitgliedstaats gegen seine Umsetzungspflicht festzustellen gewesen. Da diese Maßnahmen keine Umsetzungsmaßnahmen darstellen, ist insoweit auch das Urteil des Gerichtshofs in der Rechtssache Gavieiro Gavieiro und Iglesias Torres( ) nicht relevant.

83. Entgegen dem Vorbringen des Königreichs Spanien erscheint die von der Kommission vorgenommene Bestimmung der Schwere unter Berücksichtigung der Bedeutung der fraglichen Richtlinie und der Auswirkungen des Verstoßes auf die öffentlichen und privaten Interessen – Gesichtspunkte, die vom Gericht objektiv beurteilt werden – nicht fehlerhaft( ).

84. Wie die Kommission ausgeführt hat, wird mit der Richtlinie 2014/17 ein gemeinsamer Rahmen für bestimmte Aspekte mitgliedstaatlicher Regelungen festgelegt, die mit Verbrauchern geschlossene grundpfandrechtlich besicherte Kreditverträge oder andere Wohnimmobilienkreditverträge betreffen( ). Die Richtlinie 2014/17 ist vor dem Hintergrund der weltweiten Finanzkrise zu sehen und zielt daher auf die Schaffung eines Binnenmarkts für Hypothekarkredite und die Stärkung der Finanzmarktstabilität durch die Gewährleistung eines verantwortungsvollen Funktionierens der Hypothekarkreditmärkte ab( ).

85. In Übereinstimmung mit den Ausführungen des Gerichtshofs zu staatlichen Beihilfen sind auch die Vorschriften der Richtlinie 2014/17 Ausdruck einer der wesentlichen Aufgaben, die der Europäischen Union gemäß Art. 3 Abs. 3 EUV übertragen worden sind, nämlich der Errichtung eines Binnenmarkts, wobei nach dem Protokoll (Nr. 27) über den Binnenmarkt und den Wettbewerb, das gemäß Art. 51 EUV Bestandteil der Verträge ist, der Binnenmarkt ein System umfasst, das den Wettbewerb vor Verfälschungen schützt( ).

86. Die Auswirkungen der Nichtumsetzung der Richtlinie 2014/17 auf öffentliche und private Interessen können im Fall Spaniens ebenfalls als bedeutend angesehen werden, vor allem angesichts der Probleme im spanischen Hypothekensektor. Veranschaulicht wird dies z. B. durch die Entschließung des Europäischen Parlaments vom 8. Oktober 2015 zur Hypothekengesetzgebung und zu riskanten Finanzinstrumenten in Spanien( ), die auf Hunderttausende von Zwangsräumungen und den fehlenden Schutz von Kreditnehmern aufmerksam gemacht hat – eine Lage, die sich durch die Finanzkrise noch verschärft hatte. Um dieser Situation zu begegnen, hat das Parlament die Kommission u. a. ersucht, die Umsetzung der Richtlinie 2014/17 in allen Mitgliedstaaten genau zu überwachen( ). Wie in dieser Entschließung und in den Schriftsätzen des Königreichs Spanien auch ausgeführt, sind missbräuchliche Klauseln und Praktiken im spanischen Hypothekensektor bereits Gegenstand zahlreicher Vorabentscheidungsverfahren vor dem Gerichtshof gewesen( ). Folglich ist die Auswirkung der fraglichen Nichtumsetzung, wie die Kommission dargelegt hat, schwerwiegend, da sie sowohl den Verbrauchern als auch den Wirtschaftsteilnehmern in ganz Spanien die ihnen nach der Richtlinie zustehenden Rechte nimmt und außerdem das für Kreditgeber und Kreditvermittler geltende Regelwerk untergräbt, mit dem die Stabilität des Finanzsystems der Union gesichert werden soll.

87. Was zweitens die Dauer des Verstoßes betrifft, so vertritt die Kommission die Auffassung, dass das Zwangsgeld ab dem Tag nach Ablauf der Umsetzungsfrist für die Richtlinie 2014/17, d. h. ab 22. März 2016, bis zu dem Zeitpunkt, zu dem sie beschlossen habe, die Vertragsverletzungsklage zu erheben, d. h. bis zum 27. April 2017 (vgl. Nr. 25 der vorliegenden Schlussanträge), berechnet werden sollte.

88. In seiner Rechtsprechung zu Zwangsgeldern nach Art. 260 Abs. 2 AEUV bestimmt der Gerichtshof die Dauer des Verstoßes jedoch ab dem Zeitpunkt der Verkündung des ersten Urteils bis zu dem Zeitpunkt, zu dem er den Sachverhalt in dem zweiten Verfahren prüft, und nicht zu dem Zeitpunkt, zu dem die Kommission ihn damit befasst( ). Für die Verfahren nach Art. 260 Abs. 3 AEUV schlage ich daher vor, dass der Gerichtshof den Beginn des Verstoßes auf den in der mit Gründen versehenen Stellungnahme angegebenen Stichtag festsetzt, da dies der Zeitpunkt ist, zu dem die Vertragsverletzung nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs festgestellt wird (vgl. Nr. 35 der vorliegenden Schlussanträge).

89. Das bedeutet hier, dass der Verstoß begann, als die in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzte Frist ablief (18. Januar 2017), und bis zur mündlichen Verhandlung andauerte (21. Januar 2019); die Dauer der Vertragsverletzung beträgt damit ungefähr 24 Monate (2,4), was als ein erheblicher Zeitraum angesehen werden kann( ).

90. Das Vorbringen des Königreichs Spanien, der Zeitraum zwischen dem 20. Dezember 2015 und dem 29. Oktober 2016, in dem es Schwierigkeiten bei der Bildung einer Regierung gegeben habe, solle für die Bestimmung der Dauer des Verstoßes außer Betracht bleiben und das Zwangsgeld herabgesetzt werden, sollte zurückgewiesen werden. In seiner Rechtsprechung zu Art. 260 Abs. 2 AEUV und zu Art. 258 AEUV( ) hat der Gerichtshof wiederholt entschieden, dass sich ein Mitgliedstaat nicht auf Schwierigkeiten seiner internen Rechtsordnung berufen kann, um die Nichteinhaltung der aus dem Unionsrecht folgenden Verpflichtungen zu rechtfertigen( ). In der Tat hat der Gerichtshof jüngst ähnliche Argumente wie die hier vom Königreich Spanien geltend gemachten in einer Rechtssache zurückgewiesen, in der es um die Verhängung eines Pauschalbetrags gemäß Art. 260 Abs. 2 AEUV ging( ). Die gleichen Erwägungen gelten für das Verfahren nach Art. 260 Abs. 3 AEUV. Falls die Dauer des Verstoßes vom Ablauf der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzten Frist, also vom 18. Januar 2017 an gerechnet wird, dann dürfte dieser Zeitraum (20. Dezember 2015 bis 29. Oktober 2016) in jedem Fall unerheblich sein.

91. Drittens hat das Königreich Spanien dem Gerichtshof nichts zu seiner Zahlungsfähigkeit vorgetragen.

92. Ferner greift der Gerichtshof in Fällen, in denen es um die Verabschiedung von Gesetzesänderungen, insbesondere im Hinblick auf eine Umsetzung von Unionsrecht, geht, in der Regel auf ein tägliches Zwangsgeld zurück( ). Vor dem Gerichtshof ist nichts dahin vorgetragen worden, dass der Gerichtshof im vorliegenden Verfahren davon abweichen oder den Tag, an dem die Zahlungsverpflichtung wirksam wird, ändern sollte. Ich bin daher geneigt, der Auffassung der Kommission zuzustimmen, dass das Zwangsgeld an dem Tag wirksam werden sollte, an dem das Urteil des Gerichtshofs ergeht. Auch angesichts des Antrags der Kommission schlage ich vor, dass der Gerichtshof in seinem Urteil nicht das Konto „Eigenmittel der Europäischen Union“ angibt.

VII. Kosten

93. Gemäß Art. 138 Abs. 1 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Kommission die Verurteilung des Königreichs Spanien beantragt hat und dieses mit seinem Vorbringen unterlegen ist, sind ihm die Kosten aufzuerlegen. Gemäß Art. 140 Abs. 1 der Verfahrensordnung, wonach Mitgliedstaaten, die dem Rechtsstreit als Streithelfer beigetreten sind, ihre eigenen Kosten tragen, trägt die Französische Republik ihre eigenen Kosten.

VIII. Ergebnis

94. Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor,

1. festzustellen, dass das Königreich Spanien dadurch, dass es die Rechts- und Verwaltungsvorschriften, die erforderlich sind, um der Richtlinie 2014/17/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 4. Februar 2014 über Verbraucherkreditverträge und Wohnimmobilienkreditverträge für Verbraucher und zur Änderung der Richtlinien 2008/48/EG und 2013/36/EU und der Verordnung (EU) Nr. 1093/2010 nachzukommen, nicht vor dem 21. März 2016 erlassen hat oder der Kommission jedenfalls nicht mitgeteilt hat, gegen seine Verpflichtung aus Art. 42 Abs. 1 dieser Richtlinie verstoßen hat;

2. das Königreich Spanien zu verurteilen, gemäß Art. 260 Abs. 3 AEUV ein tägliches Zwangsgeld in Höhe von 105 991,60 Euro ab dem Tag der Verkündung des Urteils bis zu dem Tag zu zahlen, an dem es der Kommission die Vorschriften mitteilt, die erforderlich sind, um der Richtlinie 2014/17 nachzukommen;

3. dem Königreich Spanien die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen;

4. der Französischen Republik ihre eigenen Kosten aufzuerlegen.