SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS

YVES BOT

vom 12. September 2013 ( 1 )

Rechtssache C‑63/12

Europäische Kommission

gegen

Rat der Europäischen Union

„Nichtigkeitsklage — Beamtenstatut — Art. 64 und 65 — Art. 1, 3 und 10 des Anhangs XI — Jährliche Angleichung der Dienst- und Versorgungsbezüge sowie der Berichtigungskoeffizienten — Vorschlag für eine Verordnung betreffend die Angleichung nach der ‚normalen‘ Methode — Beschluss des Rates, den Vorschlag nicht anzunehmen — Begriff ‚anfechtbare Handlung‘ — Anwendungsvoraussetzungen der Ausnahmeklausel“

Rechtssache C‑66/12

Rat der Europäischen Union

gegen

Europäische Kommission

„Nichtigkeitsklage — Untätigkeitsklage — Beamtenstatut — Art. 64 und 65 — Art. 1, 3 und 10 des Anhangs XI — Jährliche Angleichung der Dienst- und Versorgungsbezüge sowie der Berichtigungskoeffizienten — Vorschlag für eine Verordnung betreffend die Angleichung nach der ‚normalen‘ Methode — Klage des Rates — Beschluss, den Gerichtshof anzurufen — Anwendbare Mehrheitsregel“

und

Rechtssache C‑196/12

Europäische Kommission

gegen

Rat der Europäischen Union

„Nichtigkeitsklage — Beamtenstatut — Art. 64 und 65 — Art. 1, 3 und 10 des Anhangs XI — Jährliche Angleichung der Dienst- und Versorgungsbezüge sowie der Berichtigungskoeffizienten — Vorschlag für eine Verordnung betreffend die Angleichung nach der ‚normalen‘ Methode — Beschluss des Rates, den Vorschlag nicht anzunehmen — Enthaltung“

Inhaltsverzeichnis

I – Einleitung II – Einschlägige Bestimmungen des Statuts III – Verfahren vor dem Gerichtshof A – Rechtssache C‑63/12 B – Rechtssache C‑66/12 C – Rechtssache C‑196/12 IV – Die Klagen in den Rechtssachen C‑63/12 und C‑196/12 A – Zur Zulässigkeit der Klagen 1. Stellungnahmen der Hauptparteien und der Streithelfer 2. Würdigung a) Gerichtliche Kontrolle ablehnender Verhaltensweisen eines Organs, einer Einrichtung oder einer sonstigen Stelle der Union i) Die Nichtigkeitsklage nach Art. 263 AEUV richtet sich gegen die rechtswidrige Handlung des Organs ii) Die Untätigkeitsklage nach Art. 265 AEUV richtet sich gegen das Untätigbleiben des Organs iii) Die Weigerung, eine Handlung vorzunehmen, ist mit der Nichtigkeitsklage anzufechten b) Würdigung des Verhaltens des Rates B – Zur Begründetheit der Klage in der Rechtssache C‑63/12 1. Stellungnahmen der Hauptparteien und der Streithelfer a) Vorbemerkungen b) Klagevorbringen i) Kommission – Weigerung, die Dienst- und Versorgungsbezüge anzugleichen – Weigerung, die Berichtigungskoeffizienten anzugleichen ii) Parlament c) Verteidigungsvorbringen i) Rat – Weigerung, die Dienst- und Versorgungsbezüge anzugleichen – Weigerung, die Berichtigungskoeffizienten anzugleichen ii) Mitgliedstaaten – Tschechische Republik – Königreich Dänemark – Bundesrepublik Deutschland – Königreich Spanien – Königreich der Niederlande – Vereinigtes Königreich 2. Würdigung a) Rechtsprechung des Gerichtshofs zu der Rolle und den jeweiligen Befugnissen von Kommission und Rat im Verfahren zur Angleichung der Bezüge b) Die Auflösung des Konflikts zwischen Kommission und Rat über die Frage, ob eine „erhebliche, abrupte Verschlechterung der wirtschaftlichen und sozialen Lage in der Union“ vorliegt i) Untersuchung der Voraussetzungen für die Auslösung des Verfahrens nach Art. 10 des Anhangs XI des Statuts ii) Würdigung der Begründetheit der Nichtigkeitsgründe – Zum Klagegrund des Ermessensmissbrauchs – Zum Klagegrund der Verletzung einer Rechtsvorschrift durch den Rat, der sich nicht hätte für befugt halten dürfen, den Verordnungsvorschlag nicht anzunehmen – Zum Klagegrund der Verletzung der Voraussetzungen für die Anwendung der Ausnahmeklausel wegen unzureichender und fehlerhafter Begründung V – Die Klage in der Rechtssache C‑66/12 A – Begründetheit der Klage 1. Stellungnahmen der Hauptparteien und der Streithelfer a) Irland b) Französische Republik 2. Würdigung B – Zulässigkeit der Klage 1. Stellungnahmen der Hauptparteien und der Streithelfer 2. Würdigung VI – Kosten VII – Ergebnis

I – Einleitung

1. Die Frage der jährlichen Angleichung des Besoldungsniveaus der Beamten und sonstigen Bediensteten der Europäischen Union, die den Verfahren in den Rechtssachen C‑63/12, C‑66/12 und C‑196/12 gemeinsam zugrunde liegt, wurde bereits vor Kurzem vom Gerichtshof geprüft und führte zu dem Urteil vom 24. November 2010, Kommission/Rat ( 2 ), mit dem der Gerichtshof die Verordnung (EU, Euratom) Nr. 1296/2009 des Rates vom 23. Dezember 2009 ( 3 ), mit der ein Prozentsatz für die Angleichung der Bezüge festgelegt wurde, der unter dem von der Europäischen Kommission vorgeschlagenen Satz lag, teilweise für nichtig erklärt hat.

2. Die durch die drei vorliegenden Klagen aufgeworfenen Fragen stellen sich jedoch in einer anderen Konstellation, die eine Vertiefung der vorangegangenen Prüfung erfordert. Zudem stellen sich neue und schwierige Probleme der Zulässigkeit der Klagen.

3. Das Statut der Beamten und die Beschäftigungsbedingungen der sonstigen Bediensteten der Union wurde mit der Verordnung (EWG, Euratom, EGKS) Nr. 259/68 des Rates vom 29. Februar 1968 zur Festlegung des Statuts der Beamten der Europäischen Gemeinschaften und der Beschäftigungsbedingungen für die sonstigen Bediensteten dieser Gemeinschaften sowie zur Einführung von Sondermaßnahmen, die vorübergehend auf die Beamten der Kommission anwendbar sind ( 4 ), in der durch die Verordnung (EG, Euratom) Nr. 723/2004 des Rates vom 22. März 2004 ( 5 ) und durch die Verordnung (EU, Euratom) Nr. 1080/2010 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24. November 2010 geänderten Fassung ( 6 ) eingeführt.

4. Die Art. 1 und 3 des Anhangs XI des Statuts bestimmten bis zum 31. Dezember 2012 die Bedingungen, unter denen die Bezüge dieser Beamten und sonstigen Bediensteten alljährlich automatisch vom Rat der Europäischen Union auf Vorschlag der Kommission angeglichen wurden.

5. Durch Art. 10 des Anhangs XI des Statuts wurde jedoch eine „Ausnahmeklausel“ eingeführt, nach der von dieser Angleichungsmethode abgewichen werden konnte, falls „in der Union eine erhebliche, abrupte Verschlechterung der wirtschaftlichen und sozialen Lage eingetreten ist“. In diesem Fall oblag es der Kommission, dem Rat „entsprechende Vorschläge“ vorzulegen, über die dieser nach dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren beschloss.

6. Am 17. Dezember 2010 stellte der Rat fest, dass „die jüngste Finanz- und Wirtschaftskrise in der [Union] zu substanziellen Haushaltsanpassungen und verstärkter Arbeitsplatzunsicherheit in verschiedenen Mitgliedstaaten geführt und eine ernsthafte und abrupte Verschlechterung der wirtschaftlichen und sozialen Lage in der [Union] verursacht hat“, und ersuchte die Kommission im Einklang mit Art. 241 AEUV auf der Grundlage von Art. 10 des Anhangs XI des Status und in Anbetracht der von der Kommission mitgeteilten objektiven Daten, rechtzeitig geeignete Vorschläge zu unterbreiten, damit das Europäische Parlament und der Rat diese Vorschläge vor Ende 2011 prüfen und verabschieden könnten ( 7 ).

7. Nach Verabschiedung eines Berichts betreffend diese Ausnahmeklausel ( 8 ) am 13. Juli 2011 durch die Kommission, in dem diese eine erhebliche, abrupte Verschlechterung der wirtschaftlichen und sozialen Lage in der Union verneinte, trat der Rat diesem Ergebnis entgegen und beschloss am 28. Oktober 2011 mit „überwältigender“ Mehrheit der Delegationen, einen erneuten Antrag nach Art. 241 AEUV an die Kommission zu richten. Der Rat erklärte, er sei „davon überzeugt, dass die Finanz- und Wirtschaftskrise, die gegenwärtig in der [Union] herrscht und in den meisten Mitgliedstaaten substanzielle Haushaltsanpassungen zur Folge hat, eine ernsthafte und abrupte Verschlechterung der wirtschaftlichen und sozialen Lage in der [Union] darstellt“, und forderte die Kommission „[u]nter diesen besonderen und außergewöhnlichen Umständen und in Anbetracht der objektiven Daten zur wirtschaftlichen und sozialen Lage im Herbst 2011“ auf, Art. 10 des Anhangs XI des Statuts anzuwenden und einen angemessenen Vorschlag für die Angleichung der Dienstbezüge zu unterbreiten ( 9 ).

8. Daraufhin legte die Kommission am 24. November 2011 eine Mitteilung mit zusätzlichen Informationen ( 10 ) vor, in der sie an ihrer Auffassung festhielt, dass die Voraussetzungen der Klausel nicht erfüllt seien, und brachte am selben Tag im Hinblick auf eine Erhöhung der Dienst- und Versorgungsbezüge um 1,7 % – ein Satz, der sich aus einer rein mechanischen Anwendung der Berechnungsmethode des Statuts ergab – und auf eine Anpassung der Berichtigungskoeffizienten beim Rat einen Vorschlag zur Angleichung im Rahmen der jährlichen Überprüfung für 2011 ( 11 ) ein.

9. Da der Rat der Auffassung war, dass die Weigerung der Kommission, einen Vorschlag auf der Grundlage von Art. 10 des Anhangs XI des Statuts vorzulegen, auf unzureichenden und fehlerhaften Gründen beruhe, entschied er mit „Beschluss“ vom 19. Dezember 2011 ( 12 ), den Verordnungsvorschlag nicht anzunehmen.

10. Dagegen hat die Kommission am 3. Februar 2012 eine Nichtigkeitsklage erhoben, die unter dem Aktenzeichen C‑63/12 in das Register eingetragen worden ist.

11. Parallel zu dieser Nichtigkeitsklage hat die Kommission, die dem Rat am 25. Januar 2012 für den Fall, dass dessen Haltung als Untätigkeit im Sinne von Art. 265 AEUV angesehen werde, ein Aufforderungsschreiben übermittelt hatte, am 26. April 2012 eine Untätigkeitsklage erhoben, die unter dem Aktenzeichen C‑196/12 in das Register eingetragen worden ist.

12. Der Rat hat seinerseits am 3. Februar 2012 eine Nichtigkeits- und, hilfsweise, eine Untätigkeitsklage sowohl gegen die Mitteilung als auch den Verordnungsvorschlag erhoben, die unter dem Aktenzeichen C‑66/12 in das Register eingetragen worden ist.

13. Nach Auffassung der Kommission, unterstützt durch das Parlament, war der Rat im Rahmen des vom Statut vorgesehenen Verfahrens für die Angleichung der Bezüge verpflichtet, ihrem Verordnungsvorschlag zu folgen. Ihres Erachtens hätte er von der automatischen Anwendung der im Statut vorgesehenen Berechnungsmethode, um der wirtschaftlichen und sozialen Krise Rechnung zu tragen, nur auf einen entsprechenden Vorschlag der Kommission abweichen können.

14. Die Kommission beantragt daher die Nichtigerklärung des streitigen Beschlusses sowie, hilfsweise, im Wege der Untätigkeitsklage, die Feststellung durch den Gerichtshof, dass der Rat dadurch, dass er den Verordnungsvorschlag nicht angenommen habe, gegen seine Verpflichtungen aus dem Statut verstoßen habe.

15. Der Rat, unterstützt von mehreren Mitgliedstaaten ( 13 ), tritt diesem Antrag und dessen Begründung entgegen. Das Statut ermächtige ihn, die Angleichung der Bezüge abzulehnen, wenn er die Voraussetzungen für die Anwendung der Ausnahmeklausel als erfüllt ansehe.

16. Der Rat, unterstützt von denselben und drei weiteren ( 14 ) Mitgliedstaaten, beantragt die Nichtigerklärung der Mitteilung, da die Kommission darin ihre endgültige Weigerung bekunde, entsprechende Vorschläge gemäß Art. 10 des Anhangs XI des Statuts vorzulegen, sowie des anschließenden Verordnungsvorschlags. Hilfsweise beantragt er nach Art. 265 AEUV die Feststellung einer Vertragsverletzung der Kommission durch Unterlassung.

17. Obwohl die drei Rechtssachen nicht formal verbunden worden sind, ist die Vorlage einheitlicher Schlussanträge aufgrund der Verflechtung der vorliegenden Klagen und der Übereinstimmung der in der Sache vorgetragenen Klagegründe gerechtfertigt.

18. In diesen Schlussanträgen werde ich darlegen, dass der streitige Beschluss eine anfechtbare Handlung darstellt, und dem Gerichtshof daher vorschlagen, die Nichtigkeitsklage der Kommission für zulässig und folglich die parallel von diesem Organ erhobene Untätigkeitsklage für unzulässig zu erklären.

19. Ich werde ferner erläutern, dass das Vorliegen einer erheblichen, abrupten Verschlechterung der wirtschaftlichen und sozialen Lage in der Union eine Voraussetzung für die Durchführung des Verfahrens nach Art. 10 des Anhangs XI des Statuts ist, so dass der Rat den auf die „normale“ Methode gestützten Verordnungsvorschlag nur zurückweisen darf, wenn diese Voraussetzung erfüllt ist.

20. Ich werde hierzu noch ergänzen, dass es, falls zwischen der Kommission und dem Rat kein Einvernehmen über das Vorliegen einer solchen Verschlechterung besteht, dem Gerichtshof obliegt, die Wahrung des institutionellen Gleichgewichts sicherzustellen, indem er seine Kontrolle über die Beurteilung der Kommission, beschränkt auf die Prüfung offensichtlicher Beurteilungsfehler, ausübt.

21. Ferner werde ich den Standpunkt vertreten, dass die Kommission keinen offensichtlichen Beurteilungsfehler begangen hat, als sie im Licht objektiver Daten die Wirtschaftskrise, der sich die Mitgliedstaaten 2010 gegenübersahen, nicht als Umstand ansah, der die Einleitung des Ausnahmeverfahrens gemäß Art. 10 des Anhangs XI des Statuts gestattet.

22. Daraus werde ich schließen, dass der Nichtigkeitsklage der Kommission stattzugeben und der streitige Beschluss für nichtig zu erklären ist.

23. Da die Begründetheit der Nichtigkeitsklage der Kommission die Unbegründetheit der Klage des Rates zur Folge hat, werde ich dem Gerichtshof vorschlagen, im Sinne der geordneten Rechtspflege und der Prozessökonomie nicht über die Zulässigkeit der letztgenannten Klage zu entscheiden und sie als unbegründet abzuweisen.

24. Hilfsweise werde ich die Klage des Rates als unzulässig einstufen, da der Beschluss zur Anrufung des Gerichtshofs gemäß Art. 16 Abs. 3 EUV mit qualifizierter Mehrheit angenommen werden muss und die von der Kommission zu Recht geltend gemachte Fehlerhaftigkeit des Beschlusses zur Unzulässigkeit der Klage führt.

II – Einschlägige Bestimmungen des Statuts

25. Bei den einschlägigen Bestimmungen handelt es sich um die Art. 64, 65 und 65a des Statuts sowie die Art. 1, 3, 10 und 15 seines Anhangs XI („Anwendungsmodalitäten zu den Artikeln 64 und 65 des Statuts“).

26. Art. 64 des Statuts sieht vor: „Auf die Dienstbezüge des Beamten, die auf Euro lauten, wird nach Abzug der nach dem Statut und dessen Durchführungsverordnungen einzubehaltenden Beträge ein Berichtigungskoeffizient angewandt, der je nach den Lebensbedingungen am Ort der dienstlichen Verwendung 100 v. H. oder einen höheren oder niedrigeren Hundertsatz beträgt. Diese Koeffizienten werden vom Rat auf Vorschlag der Kommission mit qualifizierter Mehrheit … festgesetzt.“

27. Art. 65 des Statuts bestimmt: „(1) Der Rat überprüft jährlich das Besoldungsniveau der Beamten und sonstigen Bediensteten der Union. Diese Überprüfung erfolgt im September an Hand eines gemeinsamen Berichts der Kommission, dem ein vom Statistischen Amt der Europäischen Union [Eurostat] im Einvernehmen mit den statistischen Ämtern der einzelnen Mitgliedstaaten aufgestellter gemeinsamer Index zugrunde liegt; für diesen Index ist für jedes Land der Union der Stand am 1. Juli maßgebend. Der Rat prüft hierbei, ob im Rahmen der Wirtschafts- und Sozialpolitik der Union eine Angleichung der Bezüge angebracht ist. Berücksichtigt werden insbesondere etwaige Erhöhungen der Gehälter im öffentlichen Dienst sowie die Erfordernisse der Gewinnung von Personal. (2) Im Falle einer erheblichen Änderung der Lebenshaltungskosten beschließt der Rat innerhalb von höchstens zwei Monaten Maßnahmen zur Angleichung der Berichtigungskoeffizienten und gegebenenfalls über deren Rückwirkung. (3) Bei Anwendung dieses Artikels beschließt der Rat auf Vorschlag der Kommission mit qualifizierter Mehrheit …“

28. Gemäß Art. 65a des Statuts sind die Anwendungsmodalitäten seiner Art. 64 und 65 in Anhang XI des Statuts festgelegt.

29. Art. 1 Abs. 1 des Anhangs XI des Statuts sieht vor, dass „[f]ür die Überprüfung des Besoldungsniveaus gemäß Artikel 65 Absatz 1 des Statuts … Eurostat jedes Jahr bis Ende Oktober einen Bericht über die Entwicklung der Lebenshaltungskosten in Brüssel, die Kaufkraftparitäten zwischen Brüssel und bestimmten Orten in den Mitgliedstaaten und die Entwicklung der Kaufkraft der Dienstbezüge der nationalen Beamten in den Zentralverwaltungen [erstellt]“.

30. Art. 3 des Anhangs XI des Statuts bestimmt: „(1) Mit Wirkung vom 1. Juli beschließt der Rat gemäß Artikel 65 Absatz 3 des Statuts bis Ende eines jeden Jahres über die von der Kommission vorgeschlagene Angleichung der Dienst- und Versorgungsbezüge auf der Grundlage der in Abschnitt 1 dieses Anhangs genannten Elemente. (2) Der Wert der Angleichung entspricht dem Produkt aus dem spezifischen Indikator und dem Brüsseler internationalen Index. Die Angleichung wird in Nettowerten als ein gleicher Prozentsatz für alle ausgedrückt. … (6) Die Organe nehmen die entsprechende positive oder negative Angleichung der Dienst- und Versorgungsbezüge der Beamten, ehemaligen Beamten und sonstigen anspruchsberechtigten Personen mit rückwirkender Geltung für den Zeitraum zwischen dem Beginn der Anwendung und dem Tag des Inkrafttretens des Beschlusses über die folgende Angleichung vor. …“

31. Bei den in Abschnitt 1 des Anhangs XI angeführten Elementen zur Berechnung der jährlichen Angleichung handelt es sich um die Entwicklung der Lebenshaltungskosten in Brüssel, die Kaufkraftparitäten zwischen Brüssel und bestimmten Orten in den Mitgliedstaaten und die Entwicklung der Kaufkraft der Dienstbezüge der nationalen Beamten in den Zentralverwaltungen von acht Mitgliedstaaten, die in Art. 1 Abs. 4 Buchst. a Unterabs. 4 dieses Anhangs aufgezählt werden ( 15 ).

32. Art. 10 des Anhangs XI des Statuts, der einzige Artikel des Kapitels V („Ausnahmeklausel“) dieses Anhangs, lautet: „Geht aus von der Kommission mitgeteilten objektiven Daten hervor, dass in der Union eine erhebliche, abrupte Verschlechterung der wirtschaftlichen und sozialen Lage eingetreten ist, so legt die Kommission dem Europäischen Parlament und dem Rat entsprechende Vorschläge vor, über die diese gemäß Artikel 336 [AEUV] beschließen.“

33. Schließlich bestimmt Art. 15 in Kapitel 7 („Schlussbestimmung und Revisionsklausel“) des Anhangs XI des Statuts: „(1) Die Bestimmungen dieses Anhangs gelten vom 1. Juli 2004 bis zum 31. Dezember 2012. (2) Am Ende des vierten Jahres ihrer Geltungsdauer werden sie insbesondere unter Berücksichtigung ihrer Haushaltswirkung einer Bewertung unterzogen. Hierzu legt die Kommission dem Europäischen Parlament und dem Rat einen Bericht und gegebenenfalls einen Vorschlag zur Änderung dieses Anhangs auf der Grundlage von Artikel 336 [AEUV] vor.“

III – Verfahren vor dem Gerichtshof

A – Rechtssache C‑63/12

34. Mit Klageschrift vom 7. Februar 2012 hat die Kommission beim Gerichtshof ihren Antrag auf Nichtigerklärung gestellt. Der Rat hat seine Klagebeantwortung am 2. April 2012, die Kommission ihre Erwiderung am 11. Mai 2012 und der Rat seine Gegenerwiderung am 2. Juli 2012 eingereicht.

35. Mit Beschluss des Präsidenten des Gerichtshofs vom 25. April 2012 ist das Parlament als Streithelfer zur Unterstützung der Anträge der Kommission zugelassen worden. Es hat seinen Streithilfeschriftsatz am 11. Juni 2012 eingereicht. Der Rat hat am 27. Juli 2012 eine Stellungnahme zu diesem Schriftsatz eingereicht.

36. Die Tschechische Republik, das Königreich Dänemark, die Bundesrepublik Deutschland, das Königreich Spanien, das Königreich der Niederlande und das Vereinigte Königreich sind mit Beschluss des Präsidenten des Gerichtshofs vom 6. Juli 2012 als Streithelfer zur Unterstützung der Anträge des Rates zugelassen worden.

37. Ihre Streithilfeschriftsätze haben die Tschechische Republik am 19. September 2012, das Königreich Spanien am 20. September 2012, das Vereinigte Königreich am 24. September 2012 und die anderen Mitgliedstaaten am 21. September 2012 eingereicht.

38. Die Kommission hat zu diesen Streithilfeschriftsätzen am 4. Januar 2013 Stellung genommen.

39. Die Kommission beantragt, — den streitigen Beschluss für nichtig zu erklären und — dem Rat die Kosten aufzuerlegen.

40. Das Parlament beantragt, den Anträgen der Kommission stattzugeben.

41. Der Rat beantragt, — die Nichtigkeitsklage als unzulässig abzuweisen, — hilfsweise, die Klage als unbegründet abzuweisen und — der Kommission die Kosten aufzuerlegen.

42. Die Tschechische Republik, das Königreich Dänemark, die Bundesrepublik Deutschland, das Königreich Spanien, das Königreich der Niederlande und das Vereinigte Königreich beantragen, den Anträgen des Rates stattzugeben.

B – Rechtssache C‑66/12

43. Mit Klageschrift vom 9. Februar 2012 hat der Rat beim Gerichtshof seinen Antrag auf Nichtigerklärung gestellt. Die Kommission hat ihre Klagebeantwortung am 23. März 2012, der Rat seine Erwiderung am 11. Mai 2012 und die Kommission ihre Gegenerwiderung am 22. Juni 2012 eingereicht.

44. Mit Beschluss des Präsidenten des Gerichtshofs vom 20. April 2012 ist das Parlament als Streithelfer zur Unterstützung der Anträge der Kommission zugelassen worden. Am 11. Juni 2012 hat es seinen Streithilfeschriftsatz eingereicht. Der Rat hat am 27. Juli 2012 seine Stellungnahme zu diesem Schriftsatz eingereicht.

45. Mit Beschluss des Präsidenten des Gerichtshofs vom 6. Juli 2012 sind die Tschechische Republik, das Königreich Dänemark, die Bundesrepublik Deutschland, Irland, das Königreich Spanien, die Französische Republik, die Republik Lettland, das Königreich der Niederlande und das Vereinigte Königreich als Streithelfer zur Unterstützung der Anträge des Rates zugelassen worden.

46. Mit Ausnahme der Republik Lettland, die keinen Schriftsatz eingereicht hat, haben die Tschechische Republik am 19. September 2012, das Königreich Spanien am 20. September 2012, das Königreich Dänemark, die Bundesrepublik Deutschland sowie das Königreich der Niederlande am 21. September 2012, Irland am 24. September 2012 und die Französische Republik am 25. September 2012 ihre Streithilfeschriftsätze eingereicht.

47. Die Kommission hat zu diesen Streithilfeschriftsätzen am 4. Januar 2013 Stellung genommen.

48. Der Rat beantragt, — die Mitteilung und den Verordnungsvorschlag für nichtig zu erklären, — hilfsweise, einen Verstoß gegen die Verträge festzustellen, da die Kommission es unterlassen hat, dem Parlament und dem Rat nach Art. 10 des Anhangs XI des Statuts entsprechende Vorschläge vorzulegen, und — der Kommission die Kosten aufzuerlegen.

49. Die Tschechische Republik, das Königreich Dänemark, die Bundesrepublik Deutschland, Irland, das Königreich Spanien, die Französische Republik, die Republik Lettland, das Königreich der Niederlande und das Vereinigte Königreich beantragen, den Anträgen des Rates stattzugeben.

50. Die Kommission beantragt, — die Klage abzuweisen und — dem Rat die Kosten aufzuerlegen.

51. Das Parlament beantragt, den Anträgen der Kommission stattzugeben.

C – Rechtssache C‑196/12

52. Mit Klageschrift vom 26. April 2012 hat die Kommission beim Gerichtshof ihre Untätigkeitsklage erhoben. Der Rat hat seine Klagebeantwortung am 18. Juni 2012, die Kommission ihre Erwiderung am 30. Juli 2012 und der Rat seine Gegenerwiderung am 17. September 2012 eingereicht.

53. Mit Beschluss des Präsidenten des Gerichtshofs vom 4. September 2012 sind die Bundesrepublik Deutschland, das Königreich Spanien, das Königreich der Niederlande und das Vereinigte Königreich als Streithelfer zur Unterstützung der Anträge des Rates zugelassen worden, während das Parlament als Streithelfer zur Unterstützung der Anträge der Kommission zugelassen worden ist.

54. Ihre Streithilfeschriftsätze haben die Bundesrepublik Deutschland am 16. Oktober 2012, das Königreich Spanien am 24. Oktober 2012, das Vereinigte Königreich am 14. November 2012 und das Königreich der Niederlande sowie das Parlament am 16. November 2012 eingereicht.

55. Die Kommission und der Rat haben ihre Stellungnahmen zu diesen Streithilfeschriftsätzen am 16. Januar 2013 bzw. am 21. Januar 2013 eingereicht.

56. Die Kommission beantragt, — festzustellen, dass der Rat dadurch gegen seine Verpflichtungen aus dem Statut verstoßen hat, dass er den Verordnungsvorschlag nicht angenommen hat, und — dem Rat die Kosten aufzuerlegen.

57. Das Parlament beantragt, den Anträgen der Kommission stattzugeben.

58. Der Rat beantragt, — die Klage abzuweisen und — der Kommission die Kosten aufzuerlegen.

59. Die Bundesrepublik Deutschland, das Königreich Spanien, das Königreich der Niederlande und das Vereinigte Königreich beantragen, den Anträgen des Rates stattzugeben.

IV – Die Klagen in den Rechtssachen C‑63/12 und C‑196/12

A – Zur Zulässigkeit der Klagen

1. Stellungnahmen der Hauptparteien und der Streithelfer

60. Der Rat macht geltend, die Nichtigkeitsklage sei unzulässig, denn der streitige Beschluss sei keine Handlung, die eigenständige Rechtswirkungen erzeuge, da er durch diesen Beschluss den Verordnungsvorschlag weder geändert noch endgültig zurückgewiesen, sondern im Bemühen um Transparenz lediglich dargestellt habe, warum er ihn nicht habe annehmen können.

61. Die Kommission tritt dieser Darstellung entgegen und schlägt vor, zwischen den beiden Aspekten des Verordnungsvorschlags zu unterscheiden, dessen Annahme der Rat abgelehnt habe.

62. Sie stellt als Erstes in Bezug auf die Angleichung der Dienst- und Versorgungsbezüge der Beamten und sonstigen Bediensteten der Union fest, dass die Nichtigkeitsklage zulässig sei, da sich der Entscheidungscharakter der angefochtenen Handlung sowohl aus dem verwendeten Rechtsinstrument als auch aus seinem Inhalt ergebe.

63. Zur Form des streitigen Beschlusses weist die Kommission darauf hin, dass er zu den in Art. 288 AEUV genannten Rechtshandlungen gehöre, in der Serie L des Amtsblatts der Europäischen Union, die der Unionsgesetzgebung gewidmet sei, veröffentlicht worden sei und als Rechtsgrundlage das Statut, insbesondere dessen Art. 65 und die Anhänge VII, XI und XIII, sowie Art. 20 der Beschäftigungsbedingungen für die sonstigen Bediensteten der Union nenne.

64. Was den Wesensgehalt der angefochtenen Handlung betreffe, so erzeuge diese unbestreitbare eigenständige Rechtswirkungen, da der streitige Beschluss dazu führe, dass keine jährliche Angleichung der Dienst- und Versorgungsbezüge erfolge und diese folglich eingefroren würden. Die Kommission, die die Frage aufwirft, wie der Rat den Vorschlag annehmen könnte, ohne zuvor den Beschluss, ihn nicht anzunehmen, aufzuheben, ist der Auffassung, dass die Unterscheidung, die der Rat zwischen einem „Nichtannahmebeschluss“ und einem „Ablehnungsbeschluss“ zu treffen versuche, nicht auf anerkannten Kategorien beruhe.

65. Als Zweites stellt die Kommission in Bezug auf die Annahme der auf die Dienst- und Versorgungsbezüge anwendbaren Berichtigungskoeffizienten fest, dass der streitige Beschluss insoweit keine Begründung enthalte, was, auch wenn der Rat formal eine ablehnende Entscheidung angenommen habe, in erster Linie als rechtswidriges Unterlassen anzusehen sei, das mit der Nichtigkeitsklage angefochten werden könne.

66. Unter Bezugnahme auf die Rechtsprechung des Gerichtshofs, wonach für die Qualifizierung angefochtener Maßnahmen als Handlungen auf ihr Wesen abzustellen sei ( 16 ), entgegnet der Rat, die Auffassung, dass der streitige Beschluss zum Einfrieren der Gehälter der Beamten und sonstigen Bediensteten der Union führe, beruhe auf der falschen Annahme, dass bereits der Umstand, dass die Kommission einen Vorschlag auf der Grundlage von Art. 3 des Anhangs XI des Statuts vorgelegt habe, genüge, um eine unbedingte Verpflichtung des Rates, auf dieser Grundlage tätig zu werden, auszulösen. Darüber hinaus sei ein Angleichungsanspruch der Beamten, wie ihn die Kommission geltend mache, an die Bedingung geknüpft, dass der Rat über die Angleichung beschließe, was eine Wahl zwischen zwei sich einander ausschließenden Rechtsgrundlagen, nämlich Art. 3 und Art. 10 des Anhangs XI des Statuts, voraussetze.

67. Der Rat macht schließlich geltend, der streitige Beschluss sei nicht endgültig und habe keine Auswirkung auf die rechtliche Existenz des Verordnungsvorschlags, den er gemäß der Regel lex posterior derogat priori jederzeit ohne Abänderung der früheren Handlung annehmen könne.

68. Das Parlament schließt sich dem Vorbringen der Kommission an. Die Unterscheidung des Rates zwischen einem Nichtannahmebeschluss und einem Ablehnungsbeschluss müsse als künstlich angesehen werden, und bei der Beurteilung der Art des Beschlusses müsse dem Umstand Rechnung getragen werden, dass der Rat damit auf eine Verpflichtung, die Dienst- und Versorgungsbezüge „bis Ende eines jeden Jahres“ anzugleichen, und den von der Kommission dazu unterbreiteten Vorschlag reagiert habe.

69. Die als Streithelfer beigetretenen Mitgliedstaaten unterstützen die Auffassung des Rates, wobei sie auf die von ihm vorgebrachten Argumente verweisen. Nach Auffassung der Bundesrepublik Deutschlang erzeugt der streitige Beschluss zudem keine Rechtswirkungen, da er weder ein Verfahren abschließe noch den Verordnungsvorschlag gegenstandslos mache. Der Beschluss stelle lediglich einen Zwischenschritt in dem Verfahren dar, das die Kommission mit dem Ziel der Festsetzung der jährlichen Angleichung der Bezüge eingeleitet habe und das erst abgeschlossen sei, wenn der Rat rückwirkend zum 1. Juli 2011 eine Verordnung zur Angleichung der Bezüge angenommen habe.

2. Würdigung

70. Die Klage, die gegen den streitigen Beschluss in seinen beiden Teilen zu erheben ist, ist, wie ich darlegen werde, eine Nichtigkeits- und keine Untätigkeitsklage.

71. Die Nichtigkeitsklage und die Untätigkeitsklage der Kommission haben in Wirklichkeit ein und denselben Zweck, denn sie richten sich gegen das Verhalten des Rates, der unter Berufung auf die Ausnahmeklausel den Verordnungsvorschlag nicht angenommen hat. Da dieses Verhalten prima facie durchaus als Beschluss gewertet werden könnte und zugleich indirekt zeigt, dass der Rat in Bezug auf die jährliche Angleichung der Bezüge und der Berichtigungskoeffizienten möglicherweise untätig bleibt, hat die Kommission diese Handlung unter zwei verschiedenen Gesichtspunkten angefochten, indem sie sowohl eine Nichtigkeits- als auch eine Untätigkeitsklage erhoben hat, die der Rat mit einer Nichtigkeits- und, hilfsweise, mit einer Untätigkeitsklage beantwortet hat.

72. Die Unschlüssigkeit von Kommission und Rat über den einzuschlagenden Rechtsbehelf zeigt die Rechtsunsicherheit bei der Bestimmung des jeweiligen Anwendungsbereichs von Nichtigkeits- und Untätigkeitsklage, vor allem wenn das angefochtene Verhalten in einer Weigerung besteht. Diese Unsicherheit ist zwar auf die Komplexität der theoretischen Verknüpfung zwischen diesen beiden Rechtsbehelfen und bestimmte Entwicklungen beim Wortlaut zurückzuführen, erklärt sich aber auch aus der Entwicklung der Rechtsprechung, die Raum für manche Mehrdeutigkeit geschaffen hat. Dass nun Zweifel bezüglich der Abgrenzung zwischen den beiden Rechtsbehelfen – zudem von zwei Unionsorganen – geäußert werden können, ist meines Erachtens besonders bedenklich, da doch das System gerichtlicher Kontrolle der Rechtmäßigkeit der Unionshandlungen zur Gewährleistung der Beachtung des Grundsatzes effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes dem Grundsatz der Vollständigkeit ( 17 ) und der Kohärenz folgen sollte.

73. Der letztgenannte Grundsatz, der in den Art. 6 und 13 der am 4. November 1950 in Rom unterzeichneten Europäischen Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten verankert und in Art. 47 der am 7. Dezember 2000 in Nizza proklamierten Charta der Grundrechte der Europäischen Union bekräftigt worden ist, besagt, dass jede rechtswidrige Handlung eines Organs, einer Einrichtung oder einer sonstigen Stelle der Union angefochten werden kann, wenn sie beschwerenden Charakter hat.

74. Um einen größtmöglichen Rechtsschutz zu gewährleisten, könnte geltend gemacht werden, dass in erster Linie jede Lücke in der Rechtmäßigkeitskontrolle zu vermeiden und daher sicherzustellen ist, dass eine ablehnende Entscheidung eines Organs, einer Einrichtung oder einer sonstigen Stelle der Union, soweit sie verbindliche Rechtswirkungen hervorruft, vom Gerichtshof als Garant der Rechtmäßigkeit überprüft werden kann; unerheblich ist dabei, ob diese Kontrolle mittels einer Nichtigkeits- oder einer Untätigkeitsklage erfolgt.

75. Man müsste daher von zwei miteinander konkurrierenden Rechtsbehelfen ausgehen, so dass den Klägern erforderlichenfalls ein Wahlrecht zugestanden wird und sie den Rechtsbehelf, mit dem sie eine ablehnende Entscheidung anfechten wollen, frei wählen können.

76. Dementsprechend ist festzustellen, dass die beiden Rechtsbehelfe einen gemeinsamen Zweck verfolgen, was in den Entscheidungen des Gerichtshofs in der Formulierung, dass sie „ein und denselben Rechtsbehelf regeln“ ( 18 ), oder dem Wortlaut des Grundsatzes zum Ausdruck kommt, dass „im Klagesystem des Vertrages ein enger Zusammenhang … zwischen [ihnen besteht]“ ( 19 ).

77. Gleichwohl unterscheiden sich diese beiden Rechtsbehelfe trotz ihres gemeinsamen Zweckes in ihrer Art ( 20 ), den Voraussetzungen ihrer Zulässigkeit und Ausübung sowie – in geringerem Maße – ihren möglichen Auswirkungen ( 21 ) voneinander. Daher bin ich sicher, dass Überschneidungen weder im Interesse der Kläger noch im Interesse einer ordnungsgemäßen Rechtspflege liegen. Im Gegenteil ist es unerlässlich, dass die beiden Rechtsbehelfe klar voneinander abgegrenzt werden, indem ihnen ein sich gegenseitig ausschließender Charakter beigemessen und ihr harmonisches Nebeneinander auf der Grundlage eines „systematischen“ Konzepts sichergestellt wird ( 22 ). Hierbei handelt es sich nicht nur um ein theoretisches Problem, denn es erfordert eine Prüfung des Ergänzungs- oder Wettbewerbsverhältnisses zwischen den beiden Rechtsbehelfen sowie des Grades ihrer Eigenständigkeit oder Abhängigkeit ( 23 ). Außerdem hat es erhebliche praktische Bedeutung, weil die Antwort darüber entscheidet, ob die Kläger den Rechtsbehelf ausüben können, mit dem der begangene Rechtsverstoß am besten geahndet werden kann, so dass der praktischen Wirksamkeit der Rechtmäßigkeitskontrolle Vorrang eingeräumt wird.

78. Vor einer genaueren Würdigung des Verhaltens des Rates und des Rechtsbehelfs, mit dem die Rechtmäßigkeit dieses Verhaltens anzufechten ist, werde ich deshalb die Regeln für die gerichtliche Kontrolle „negativer“ Verhaltensweisen, d. h. von Verhaltensweisen, mit denen ein Organ, eine Einrichtung oder eine sonstige Stelle der Union eine Weigerung zum Ausdruck bringt, darlegen, wie sie sich meines Erachtens aus dem derzeitigen Stand der Rechtsprechung des Gerichtshofs ergeben.

a) Gerichtliche Kontrolle ablehnender Verhaltensweisen eines Organs, einer Einrichtung oder einer sonstigen Stelle der Union

79. Meines Erachtens steht Folgendes fest. Da sich die Nichtigkeitsklage nach Art. 263 AEUV gegen die rechtswidrige Handlung des Organs richtet (i), während mit der Untätigkeitsklage nach Art. 265 AEUV gegen sein Untätigbleiben vorgegangen wird (ii), ist die Weigerung, eine Handlung vorzunehmen, mit der Nichtigkeitsklage anzufechten (iii).

i) Die Nichtigkeitsklage nach Art. 263 AEUV richtet sich gegen die rechtswidrige Handlung des Organs

80. Nach Art. 263 AEUV überwacht der Gerichtshof die Rechtmäßigkeit der Handlungen der Organe, u. a. diejenigen des Rates, soweit es sich nicht um Empfehlungen oder Stellungnahmen handelt.

81. Damit eine Handlung Gegenstand einer Nichtigkeitsklage sein kann, müssen zwei Voraussetzungen erfüllt sein.

82. Erstens muss von einem Unionsorgan inhaltlich eine Rechtshandlung, eine „Bestimmung“, vorgenommen worden sein.

83. Zweitens sind nach ständiger Rechtsprechung, die im Rahmen von Nichtigkeitsklagen der Mitgliedstaaten oder Organe entwickelt wurde, anfechtbare Handlungen im Sinne von Art. 263 AEUV „unabhängig von ihrer Form alle von den Organen erlassenen Bestimmungen, die verbindliche Rechtswirkungen erzeugen sollen“ ( 24 ). Erhebt eine natürliche oder juristische Person Nichtigkeitsklage gegen eine Handlung, deren Adressat sie ist, müssen die verbindlichen Rechtswirkungen dieser Handlung geeignet sein, die Interessen der klagenden Partei dadurch zu beeinträchtigen, dass sie ihre Rechtsstellung in eindeutiger Weise verändern ( 25 ).

84. Dem Kriterium der zwingenden Rechtswirkung kommt eine besondere Bedeutung zu, wenn es darum geht, die Anfechtbarkeit einer Zwischenhandlung in einem mehrphasigen Verwaltungsverfahren zu beurteilen. Grundsätzlich sind nur endgültige Handlungen anfechtbar. Nach der Formulierung des Gerichtshofs muss die Handlung die „endgültige Äußerung [des] Willens [des Organs]“ darstellen ( 26 ), so dass Zwischenhandlungen zur Vorbereitung der endgültigen Entscheidung, wie solche, die eine vorläufige Haltung des Organs zum Ausdruck bringen, nicht als anfechtbare Handlungen angesehen werden können ( 27 ).

85. So wurde entschieden, dass ein von der Kommission dem Rat vorgelegter Verordnungsvorschlag nicht als anfechtbare Handlung angesehen werden kann, da er eine Zwischenhandlung darstellt, deren Zweck allein darin besteht, den Erlass eines endgültigen Rechtsakts vorzubereiten, ohne den Standpunkt, den der Rat einnehmen wird, endgültig festzulegen ( 28 ).

86. Eine Zwischenhandlung, die „eigenständige Rechtswirkungen“ erzeugt, muss dagegen mit einer Nichtigkeitsklage angefochten werden können ( 29 ).

87. Schließlich sei darauf hingewiesen, dass Zwischenhandlungen ohne Entscheidungscharakter zwar nicht als solche anfechtbar sind, doch können ihnen etwa anhaftende rechtliche Mängel im Rahmen der Klage gegen die endgültige Handlung, deren Vorbereitung sie dienen, geltend gemacht werden ( 30 ).

ii) Die Untätigkeitsklage nach Art. 265 AEUV richtet sich gegen das Untätigbleiben des Organs

88. Unterlässt es das Parlament, der Europäische Rat, der Rat, die Kommission oder die Europäische Zentralbank unter Verletzung der Verträge, einen Beschluss zu fassen, so können die Mitgliedstaaten und die anderen Organe der Union nach Art. 265 AEUV beim Gerichtshof Klage auf Feststellung dieser Vertragsverletzung erheben.

89. Die Untätigkeitsklage kann auch von jeder natürlichen oder juristischen Person erhoben werden, die einem Organ, einer Einrichtung oder einer sonstigen Stelle der Union vorwirft, es unterlassen zu haben, eine Handlung an sie zu richten, bei der es sich nicht um eine Empfehlung oder Stellungnahme handelte.

90. Dieser Rechtsbehelf ist nur zulässig, wenn das fragliche Organ, die fragliche Einrichtung oder die fragliche sonstige Stelle zuvor aufgefordert wurde, tätig zu werden, und wenn dieses Organ, diese Einrichtung oder diese sonstige Stelle nicht binnen zwei Monaten nach dieser Aufforderung „Stellung genommen“ hat.

91. Nach ständiger Rechtsprechung „beruht die Möglichkeit der Erhebung einer Untätigkeitsklage auf der Vorstellung, dass die rechtswidrige Untätigkeit [des betreffenden Organs] die Befassung des Gerichtshofs ermöglichen soll, um von diesem feststellen zu lassen, dass die Unterlassung, soweit das betroffene Organ sie nicht abgestellt hat, gegen den Vertrag verstößt“ ( 31 ).

92. Stellt man diese Regel dem Gegenstand der Nichtigkeitsklage gegenüber, lässt sich die Trennungslinie zwischen den beiden Rechtsbehelfen ziehen, die der unmittelbaren Kontrolle der Rechtmäßigkeit des Verhaltens der Unionsorgane dienen. Während eine Willensäußerung in Form einer Rechtshandlung, die verbindliche Rechtswirkungen erzeugt, mit der Nichtigkeitsklage angefochten wird, wird die rechtswidrige Untätigkeit des Organs mit der Untätigkeitsklage angefochten. Die Rechtmäßigkeitskontrolle erfolgt mit anderen Worten mittels der Nichtigkeitsklage, wenn das Fehlverhalten des betreffenden Organs in einer Handlung besteht, und mittels der Untätigkeitsklage, wenn es in einer Unterlassung besteht.

93. Aus dieser summa divisio ergibt sich die Antwort auf die Frage, welcher Rechtsbehelf gegen eine ablehnende Entscheidung zu ergreifen ist.

iii) Die Weigerung, eine Handlung vorzunehmen, ist mit der Nichtigkeitsklage anzufechten

94. Auch wenn die scheinbar klare Unterscheidung zwischen der Nichtigkeitsklage und der Untätigkeitsklage durch die begrifflichen Unterschiede zwischen der Definition der Untätigkeit im EGKS-Vertrag und im EWG-Vertrag ( 32 ) beeinträchtigt worden ist, scheint mir die Prüfung der Frage, von welchem Rechtsbehelf Gebrauch gemacht werden kann, um die Rechtswidrigkeit im Zusammenhang mit einer ablehnenden Entscheidung zu rügen, gleichwohl eindeutig zu ergeben, dass die Weigerung eine Handlung ist, die Gegenstand einer Nichtigkeitsklage sein kann.

95. Die Weigerung, eine Entscheidung zu treffen, gilt nämlich als Entscheidung, da sie eine – wenn auch negative – Willensäußerung zum Ausdruck bringt, und die ablehnende Entscheidung folgt denselben Zuständigkeits- und Formvorschriften wie die positive Entscheidung.

96. Die Rechtsprechung liegt eindeutig auf dieser Linie der Gleichsetzung, und in zahlreichen Urteilen wird gegen ablehnende Entscheidungen die Nichtigkeitsklage für zulässig erklärt ( 33 ).

97. Indessen hat der Gerichtshof in einem obiter dictum seines Urteils vom 27. September 1988, Parlament/Rat ( 34 ), anerkannt, dass das Parlament wegen Nichtvorlage eines Haushaltsentwurfs eine Untätigkeitsklage gegen den Rat erheben kann, da „[g]egenüber einer Weigerung, tätig zu werden, so ausdrücklich sie auch sein mag, … der Gerichtshof auf der Grundlage von Artikel 175 angerufen werden [kann], da sie die Untätigkeit nicht beendet“ ( 35 ). Diese in der Lehre als „,mysteriös“ bezeichnete Formulierung ( 36 ) lässt sich eher durch Erwägungen in Zusammenhang mit der Klagebefugnis des Parlaments erklären als durch die Absicht, den Anwendungsbereich der Untätigkeitsklage zu erweitern. Im Übrigen ist die Rechtsprechung danach zu einem orthodoxeren Standpunkt zurückgekehrt ( 37 ).

98. Um festzustellen, ob eine ablehnende Entscheidung eine anfechtbare Handlung darstellt, unterscheidet die Rechtsprechung überdies danach, ob die abgelehnte Handlung endgültige Rechtswirkungen hätte hervorrufen können oder nicht. So hat der Gerichtshof wiederholt ausgeführt, dass eine Entscheidung, wenn sie eine Ablehnung enthält, anhand des Gegenstands des Antrags zu beurteilen ist, den sie bescheidet ( 38 ). Dieser etwas sibyllinisch erscheinenden Formulierung, von der es verschiedene Varianten gibt ( 39 ), lässt sich in Wirklichkeit für die ablehnenden Entscheidungen folgende Lösung entnehmen. Die Weigerung, eine Handlung zu erlassen, kann mit der Nichtigkeitsklage angefochten werden, soweit eine solche Klage gegen die Handlung, deren Annahme das Organ abgelehnt hat, hätte gerichtet werden können. Kann die abgelehnte Handlung endgültige Rechtswirkungen erzeugen, kann gegen ihre Ablehnung somit Klage erhoben werden. Erzeugt dagegen die Handlung, deren Annahme abgelehnt worden ist, keine solchen Wirkungen, kann gegen die Weigerung, diese Handlung anzunehmen, keine Nichtigkeitsklage beim Gerichtshof erhoben werden.

99. Die Weigerung, tätig zu werden, muss daher unabhängig von der Form, in der sie ausgedrückt wird, mit der Nichtigkeitsklage angefochten werden.

100. Dies ist erstens der Fall bei einer ausdrücklichen Weigerung. Besteht die Antwort des Organs in einer ausdrücklichen ablehnenden Entscheidung, ist nicht der Rechtsbehelf der Untätigkeitsklage zu verwenden, da der Kläger innerhalb der durch den AEU-Vertrag festgelegten Frist zur Erhebung einer Nichtigkeitsklage befugt ist, mit der er die Rechtswidrigkeit der Handlung des Organs feststellen lassen kann.

101. Die ausdrückliche Weigerung kann zwei verschiedene Formen annehmen.

102. Es kann sich zunächst um eine schlichte Weigerung handeln, die beantragte Entscheidung zu erlassen ( 40 ).

103. Ferner kann es sich um die Annahme einer Handlung handeln, die der beantragten Maßnahme zuwiderläuft. In diesem Fall kann die Entscheidung nicht mit der Untätigkeitsklage angefochten werden, denn dieser Rechtsbehelf meint nach ständiger Rechtsprechung „die Untätigkeit durch Nichtbescheidung oder Nichtstellungnahme, nicht aber den Erlass eines anderen als des von den Betroffenen gewünschten oder für notwendig erachteten Rechtsakts“ ( 41 ).

104. Der Gerichtshof war in einem Urteil vom 23. Januar 1992, Kommission/Rat ( 42 ), das aufgrund einer Nichtigkeitsklage der Kommission gegen eine Verordnung des Rates zur Berichtigung der Dienst- und Versorgungsbezüge der Beamten und sonstigen Bediensteten der Gemeinschaften und zur Anpassung der Berichtigungskoeffizienten für diese Dienst- und Versorgungsbezüge erging, sogar der Auffassung, dass der Erlass eines Rechtsakts, in den ein Vorschlag der Kommission zu Unrecht nicht einbezogen wird, mit der Nichtigkeitsklage angefochten werden kann. In der Rechtssache, die zu diesem Urteil führte, stellte der Gerichtshof fest, dass sich der Vorschlag der Kommission u. a. auf die Einführung eines besonderen Berichtigungskoeffizienten für München (Deutschland) bezog und dass die vom Rat aufgrund dieses Vorschlags erlassene Verordnung keine dahin gehende Bestimmung enthielt, und schloss daraus, dass die Kommission berechtigt war, gegen diese Verordnung Nichtigkeitsklage zu erheben, da sie der Ansicht war, dass der Rat durch diese Unterlassung gegen eine Pflicht aus dem EWG-Vertrag verstoßen habe ( 43 ). Ist ein Organ zwar tätig geworden, hat dabei aber einen Teil der vorgeschlagenen Maßnahme nicht angenommen, so kann nach dieser Entscheidung die sich daraus ergebende Rechtswidrigkeit mit der Nichtigkeitsklage angefochten werden ( 44 ).

105. Ebenso verhält es sich – zweitens – im Fall der stillschweigenden Weigerung. Dabei kommt es jedoch entscheidend darauf an, dass ein Schweigen oder eine Untätigkeit eines Organs nur dann zu einer stillschweigenden Entscheidung führen kann, wenn dies in einer unionsrechtlichen Bestimmung ausdrücklich vorgesehen ist. „Fehl[t] … eine … ausdrückliche Bestimmung, die eine Frist festsetz[t], bei deren Ablauf von einer stillschweigenden Entscheidung ausgegangen [wird] und die den Inhalt dieser Entscheidung festleg[t], so [kann nach ständiger Rechtsprechung] die Untätigkeit eines Organs nicht einer Entscheidung gleichgesetzt werden, da sonst das Rechtsschutzsystem des [Vertrags] in Frage gestellt würde.“ ( 45 ) Gleichwohl kann „unter spezifischen Umständen … dem Schweigen oder der Untätigkeit eines Organs ausnahmsweise die Bedeutung einer stillschweigenden ablehnenden Entscheidung beigemessen werden“ ( 46 ).

106. Soweit – zusammengefasst – zu den Grundzügen der Rechtsbehelfe gegen ablehnende Entscheidungen.

107. Es bedarf noch der beiden folgenden Klarstellungen.

108. Erstens ist anzumerken, dass es nicht als Weigerung, eine Entscheidung zu treffen, gilt, wenn mangels der erforderlichen Mehrheit keine Entscheidung getroffen wird.

109. Dies wird durch das Urteil vom 13. Juli 2004, Kommission/Rat ( 47 ), verdeutlicht, das in einer die Durchführung des Stabilitäts- und Wachstumspakts betreffenden Rechtssache erging. Der mit einer Nichtigkeitsklage der Kommission, die sich gegen „die Nichtannahme“ der in ihren Empfehlungen nach Art. 104 Abs. 8 und 9 EG ( 48 ) enthaltenen förmlichen Rechtsinstrumente, mit denen die Bundesrepublik Deutschland und die Französische Republik zur Senkung ihres öffentlichen Defizits gezwungen werden sollten, durch den Rat richtete, befasste Gerichtshof führte aus, dass die Klage unzulässig war, soweit sich die gerügte Nichtannahme daraus ergab, dass die für die Annahme einer solchen Entscheidung erforderliche Mehrheit fehlte. Der Gerichtshof stellte zudem fest, dass es im Unionsrecht keine Bestimmung gibt, die eine Frist vorsähe, nach deren Ablauf eine implizite Entscheidung als ergangen gelten würde, und die den Inhalt dieser Entscheidung festlegte ( 49 ).

110. Auch das Urteil vom 30. September 2003, Eurocoton u. a./Rat ( 50 ), wonach die Nichtannahme eines Verordnungsvorschlags zur Einführung endgültiger Antidumpingzölle durch den Rat eine anfechtbare Handlung darstellt, scheint mir nicht im gegenteiligen Sinn herangezogen werden zu können. Zwar wird darin der bloße Umstand einer Abstimmung als „Stellungnahme“ eingestuft, auch wenn die erforderliche Mehrheit für die Annahme der Verordnung nicht erreicht wurde ( 51 ), doch erklärt sich dieses Urteil, das den Besonderheiten des Antidumpingverfahrens Rechnung trägt, meines Erachtens im Wesentlichen dadurch, dass im Rahmen dieses Verfahrens eine Frist besteht, nach deren Ablauf der Rat den Vorschlag der Kommission nicht mehr annehmen kann, so dass die Nichtannahme des Vorschlags innerhalb der vorgeschriebenen Frist als stillschweigende Ablehnung angesehen werden konnte ( 52 ).

111. Zweitens ergibt sich, wie Kommission und Rat übereinstimmend feststellen, aus einer ständigen Rechtsprechung zur Zulässigkeit von Nichtigkeitsklagen, dass für die Qualifizierung angefochtener Handlungen auf ihr Wesen sowie auf die Absicht der Handelnden abzustellen ist ( 53 ).

112. Angesichts der vorstehend wiedergegebenen Grundsätze ist der gegen das Verhalten des Rates zu ergreifende Rechtsbehelf in der Weise zu bestimmen, dass ermittelt wird, ob dieses Verhalten eine anfechtbare Entscheidung darstellt.

b) Würdigung des Verhaltens des Rates

113. Stellt der streitige „Beschluss“ des Rates, den nach Art. 10 des Anhangs XI des Statuts vorgelegten Verordnungsvorschlag nicht anzunehmen, einen im Wege der Nichtigkeitsklage anfechtbaren Beschluss dar?

114. Meines Erachtens ist diese Frage ohne Zweifel zu bejahen.

115. Zunächst ist zu beachten, dass der Rat um den Preis einer Verfälschung seines eigenen Beschlusses feststellt, dass er nicht in Bezug auf den Verordnungsvorschlag, den er weder geändert noch endgültig zurückgewiesen habe, tätig geworden sei, sondern lediglich erklärt habe, aus welchen Gründen er ihn nicht annehmen könne. Der streitige Beschluss enthält keineswegs eine bloße Erklärung, sondern einen verfügenden Teil, worin der Rat „beschließt, den Vorschlag der Kommission … nicht anzunehmen“.

116. Der Rechtsakt des Rates weist daher sehr wohl Entscheidungscharakter auf.

117. Darüber hinaus ist dieser Rechtsakt endgültig, weil er dem Verfahren zur Angleichung der Dienst- und Versorgungsbezüge der Beamten und sonstigen Bediensteten der Union sowie der Berichtigungskoeffizienten, die auf diese Dienst- und Versorgungsbezüge anwendbar sind, nach der „normalen“ Methode für das Jahr 2011 ein Ende setzt, wobei Art. 3 Abs. 1 des Anhangs XI des Statuts vorsieht, dass die Verordnung des Rates „bis Ende eines jeden Jahres“ angenommen werden muss. Das Argument des Rates, es handele sich um einen Zwischenbescheid mit vorläufigem Charakter, läuft insofern sowohl der Begründung des streitigen Beschlusses als auch dem vom Rat im vorliegenden Verfahren vertretenen Standpunkt vollkommen zuwider. Wie aus dem 14. Erwägungsgrund des streitigen Beschlusses hervorgeht, hielt der Rat das Verfahren nach Art. 10 des Anhangs XI des Statuts für die einzige Möglichkeit, die Wirtschaftskrise zu berücksichtigen. Nach dem Verständnis des Rates kann daher von einer möglichen Wiederaufnahme des Verfahrens – nämlich für den Fall, dass es der Kommission gelingen sollte, ihn von der Nichtanwendbarkeit der Ausnahmeklausel zu überzeugen – keine Rede sein. Der Rat hat also eindeutig seinen Willen bekundet, das Verfahren der „normalen“ Methode nach Art. 3 des Anhangs XI des Statuts zugunsten des für den Fall einer schweren wirtschaftlichen Krise in Art. 10 dieses Anhangs vorgesehenen speziellen Verfahrens endgültig aufzugeben.

118. Das Argument der Bundesrepublik Deutschland, der streitige Beschluss stelle einen bloßen Zwischenschritt in dem von der Kommission eingeleiteten Verfahren zur Bestimmung der jährlichen Angleichung der Bezüge dar, scheint mir auf einer Verwechslung zweier Verfahrensarten zu beruhen, die sich, wie das Königreich der Niederlande zu Recht ausführt, gegenseitig ausschließen.

119. Da sich der Rat auf den Wortlaut des streitigen Beschlusses beruft, möchte ich hinzufügen, dass die vorgeschlagene Unterscheidung zwischen einem „Nichtannahmebeschluss“ und einem „Ablehnungsbeschluss“ meines Erachtens eher irreführend als sinnvoll ist. Der Rat hat sich nicht der Stellungnahme zu dem Verordnungsvorschlag enthalten, etwa weil die erforderliche Mehrheit nicht erreicht wurde, sondern er hat einen Beschluss gefasst, der einer schlichten Ablehnung des Verordnungsvorschlags gleichkommt.

120. Im Übrigen ist festzustellen, dass es sich bei dem Rechtsakt, dessen Annahme der Rat abgelehnt hat, um eine Verordnung handelt, die, wäre sie angenommen worden, offensichtlich rechtlich verbindliche Wirkungen sowohl gegenüber den Organen der Union als auch gegenüber den Beamten und sonstigen Bediensteten erzeugt hätte, denen seit dem 1. Juli 2011 die Erhöhung, die ihnen bei Annahme des Verordnungsvorschlags durch den Rat zugestanden hätte, vorenthalten wird.

121. Schließlich beruht das Argument der Kommission, dass zwischen zwei Aspekten des Verordnungsvorschlags zu unterscheiden sei, da die Weigerung, die Berichtigungskoeffizienten anzugleichen, mangels Begründung als ein rechtswidriges Unterlassen anzusehen sei, meines Erachtens auf einer Verwechslung zwischen der fehlenden Begründung einer Entscheidung und dem Fehlen der Entscheidung.

122. Nach alledem ist die Nichtigkeitsklage für zulässig, die Untätigkeitsklage dagegen für unzulässig zu erklären.

B – Zur Begründetheit der Klage in der Rechtssache C‑63/12

1. Stellungnahmen der Hauptparteien und der Streithelfer

a) Vorbemerkungen

123. Die Nichtigkeitsklage der Kommission (Rechtssache C‑63/12) und die Klage des Rates (Rechtssache C‑66/12) betreffen nicht denselben Gegenstand, da sich Erstere gegen den streitigen Beschluss richtet, während sich Letztere gegen zwei der drei vorbereitenden Handlungen der Kommission wendet ( 54 ).

124. Gleichwohl steht fest und wird von den Parteien auch nicht bestritten, dass die Rügen, die der Rat im Rahmen seiner Klage zur Sache vorgetragen hat, mit den Verteidigungsmitteln übereinstimmen, die er gegen die Nichtigkeitsklage der Kommission in der Sache geltend gemacht hat.

125. Wie der Rat in seiner Klagebeantwortung in der Rechtssache C‑63/12 festgestellt hat, stellt sich in beiden Rechtssachen die materiell-rechtliche Frage, ob die Voraussetzungen für die Anwendung der Ausnahmeklausel erfüllt sind oder nicht. Zudem wird in den Klageschriften und Schriftsätzen der Parteien in dieser Rechtssache wiederholt auf die in der Rechtssache C‑66/12 vorgetragenen Argumente verwiesen.

126. Zwar scheint mir diese Darlegungsform des Vorbringens durch teilweise Bezugnahme auf in der Anlage beigefügte Schriftstücke ihre Zulässigkeit nicht in Frage zu stellen, doch macht sie eine Gesamtprüfung sämtlicher Argumente zulässig und meines Erachtens sogar erforderlich.

127. In diesem Sinne werden die folgenden Ausführungen, die zwar der Begründetheitsprüfung der Klage in der Rechtssache C‑63/12 gewidmet sind, auch die Argumente berücksichtigen, die die Parteien im Rahmen der Rechtssache C‑66/12 vorgetragen haben.

b) Klagevorbringen

i) Kommission

128. Die Kommission wirft dem Rat vor, die Angleichung sowohl der Dienst- und Versorgungsbezüge als auch der Berichtigungskoeffizienten abgelehnt zu haben.

– Weigerung, die Dienst- und Versorgungsbezüge anzugleichen

129. Der von der Kommission geltend gemachte Klagegrund besteht aus zwei Teilen, mit denen sie einen Ermessensmissbrauch und eine Überschreitung der Befugnisse des Rates rügt ( 55 ).

130. Im ersten Teil dieses Klagegrundes, mit dem ein Verstoß gegen die Art. 3 und 10 des Anhangs XI des Statuts gerügt wird, trägt die Kommission vor, der Rat habe einen Verfahrensmissbrauch begangen und den Grundsatz des institutionellen Gleichgewichts verletzt, als er die Voraussetzungen von Art. 10 dieses Anhangs als erfüllt angesehen und die Annahme des Vorschlags zur Angleichung der Dienst- und Versorgungsbezüge daher abgelehnt habe, obwohl sie ihm auf der Grundlage dieses Artikels keinen Vorschlag vorgelegt habe und die in dieser Vorschrift vorgesehene Ausnahmemaßnahme vom Parlament und vom Rat gemeinsam angenommen werden müsse.

131. Im zweiten Teil dieses Klagegrundes fügt die Kommission hinzu, dass der Rat, der über kein Ermessen verfüge, mit seiner Weigerung, den Verordnungsvorschlag anzunehmen, gegen Art. 65 des Statuts verstoßen habe; sollte er ihr zur Last legen, zu Unrecht keinen Vorschlag nach Art. 10 des Anhangs XI des Statuts vorgelegt zu haben, hätte es ihm frei gestanden, den Streit vor den Gerichtshof zu bringen und gegebenenfalls vorläufige Maßnahmen zu beantragen. Im Übrigen habe der Rat mit seiner Abweichung von dem Verordnungsvorschlag gegen den Grundsatz patere legem quam ipse fecisti verstoßen.

132. Hilfsweise macht die Kommission geltend, der Rat habe einen Rechtsfehler begangen, indem er gegen die Anwendungsvoraussetzungen der Ausnahmeklausel verstoßen habe. Der streitige Beschluss sei mit einer „unzureichenden und fehlerhaften“ Begründung behaftet, da die Anwendungsvoraussetzungen der Ausnahmeklausel nicht erfüllt seien.

133. Die Kommission erinnert daran, dass sie nach ständiger Rechtsprechung über ein weites Ermessen in den Bereichen verfüge, die eine komplexe wirtschaftliche oder soziale Bewertung erforderten ( 56 ); sie habe 15 allgemein – insbesondere von den Mitgliedstaaten selbst – anerkannte Wirtschaftsindikatoren angewandt, und die Wahl des Zeitraums vom 1. Juli 2010 bis Anfang November 2011 für die Durchführung ihrer Bewertung sei gerechtfertigt, da sich eine abrupte Verschlechterung der Lage notwendigerweise über einen recht kurzen Zeitraum zeige.

134. Die Anwendung der Methode führe dazu, den von einigen nationalen Beamten erlittenen Kaufkraftverlust an die Unionsbeamten weiterzugeben. Die Analyse der vom Rat angeführten Verschlechterung der öffentlichen Finanzen sei erfolgt; sie könne nicht als „abrupt“ bezeichnet werden, da sie auf einen Zeitraum vor dem Rückgang der Wirtschaftstätigkeit in den Jahren 2008 und 2009 zurückreiche.

135. Einbezogen worden seien auch die Korrektur der Wachstumsprognosen nach unten, die sich in den Entscheidungen der Mitgliedstaaten im Bereich der nationalen öffentlichen Gehälter widergespiegelt habe, und die Kreditkrise, die mindestens seit 2008 oder sogar seit 2007 bestehe. In Bezug auf die fallenden Preise bei Anlagewerten hätte der Rat darlegen müssen, inwiefern dieses Kriterium, das zum normalen Wirtschaftszyklus gehöre und extrem volatil sei, einschlägig sei. Auch die Fluktuationen der Arbeitslosenquote im Lauf des Jahres 2011 seien kein Beleg für eine schwere und abrupte Verschlechterung der wirtschaftlichen und sozialen Lage.

– Weigerung, die Berichtigungskoeffizienten anzugleichen

136. Der Kommission zufolge unterscheidet sich die Angleichung der Berichtigungskoeffizienten von der Angleichung der Bezüge, weil Letztere, die auf der Grundlage von Art. 65 des Statuts erfolge, die Angleichung des allgemeinen Niveaus der Bezüge bezogen auf Brüssel (Belgien) betreffe („zeitabhängige Veränderung“), während Erstere, die auf der Grundlage von Art. 64 des Statuts vorgenommen werde, die substanzielle Gleichbehandlung von Beamten und Versorgungsempfängern unabhängig von ihrem Dienst- oder Wohnort in der Union aufrechterhalten solle („raumabhängige Veränderung“).

137. Die Kommission wirft dem Rat vor, durch die Weigerung, die Berichtigungskoeffizienten anzugleichen, ein weiteres Mal die Art. 1 und 3 des Anhangs XI des Statuts sowie dessen Art. 64 verletzt und seinen Beschluss nicht begründet zu haben, da darin ausschließlich auf die Angleichung der Dienst- und Versorgungsbezüge eingegangen und als Rechtsgrundlage Art. 65 des Statuts genannt werde, ohne Art. 64 des Statuts zu erwähnen.

ii) Parlament

138. Das Parlament teilt die Sicht der Kommission. Insbesondere habe der Rat die Befugnisse des Parlaments als Mitgesetzgeber verletzt, da er durch die Annahme des streitigen Beschlusses in Wirklichkeit Art. 10 des Anhangs XI des Statuts angewandt habe, obwohl die Ausnahmeklausel nur im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren in Anspruch genommen werden könne.

139. Es hebt die verhängnisvollen Folgen für das institutionelle Gleichgewicht hervor, die sich aus einer Zuständigkeitsüberschreitung, wie sie der Rat begangen habe, ergäben, der dadurch, dass er von der „normalen“ Methode des Statuts abgewichen sei, die bei Annahme des Statuts getroffene politische Entscheidung umgekehrt habe. Gemäß Art. 13 EUV, wonach jedes Organ seine Befugnisse unter Beachtung derjenigen der anderen Organe ausüben müsse, hätte der Rat, wenn er aus politischen Gründen im Zusammenhang mit der Finanzkrise die Methode habe ändern wollen, das ordentliche Gesetzgebungsverfahren durchführen müssen, in dem die politische Entscheidung von zwei Mitgesetzgebern auf Vorschlag der Kommission und nach Anhörung der anderen beteiligten Organe getroffen werde.

c) Verteidigungsvorbringen

i) Rat

– Weigerung, die Dienst- und Versorgungsbezüge anzugleichen

140. Der Rat tritt zunächst den Klagegründen des Ermessensmissbrauchs und der Befugnisüberschreitung entgegen.

141. Er ist erstens der Auffassung, dass der von ihm gefasste Beschluss nicht auf Art. 10 des Anhangs XI des Statuts beruhe, sondern seine Haltung zur Anwendung der „normalen“ Methode wiedergebe.

142. Da die Feststellung einer erheblichen, abrupten Verschlechterung der wirtschaftlichen und sozialen Lage nicht ausschließlich Sache der Kommission sei, sondern er insoweit zusammen mit dem Parlament über einen eigenen Beurteilungsspielraum verfüge, habe er, wenn er bei dessen Ausübung zu dem Schluss gelange, dass die Anwendungsvoraussetzungen dieser Vorschrift erfüllt seien, oder wenn er – sollte er keinen solchen Beurteilungsspielraum besitzen – der Auffassung sei, dass die Analyse der Kommission mit einem offensichtlichen Beurteilungsfehler behaftet sei, keine andere Wahl, als den Angleichungsvorschlag nicht anzunehmen und zugleich Klage auf Feststellung zu erheben, dass das Ergebnis der Kommission der rechtlichen Grundlage entbehre. Angesichts der Weigerung der Kommission, einen Vorschlag auf der Grundlage der Ausnahmeklausel vorzulegen, habe er in transparenter und kohärenter Weise beschlossen, den Verordnungsvorschlag nicht anzunehmen und zugleich den Gerichtshof anzurufen, um prüfen zu lassen, ob die Kommission sich zu Recht geweigert habe, die Ausnahmeklausel anzuwenden. Die Rechtsauffassung der Kommission würde ihn zwingen, eine Verordnung nach Maßgabe der „normalen“ Methode anzunehmen, obwohl er sie als rechtswidrig ansehe, und daher widersprüchlich zu handeln.

143. Der Rat trägt zweitens vor, dass das Verfahren nach Art. 10 des Anhangs XI des Statuts aus drei verschiedenen Phasen bestehe, nämlich zunächst der Einschätzung der wirtschaftlichen und sozialen Lage in der Union im Licht der von der Kommission mitgeteilten objektiven Daten und gegebenenfalls der Feststellung einer erheblichen, abrupten Verschlechterung dieser Lage, wobei der Rat und das Parlament über einen eigenen Beurteilungsspielraum verfügten, sodann der Vorlage von Vorschlägen durch die Kommission, die jedoch, wenn die Anwendungsvoraussetzungen der Ausnahmeklausel erfüllt seien, eine gebundene Befugnis ausübe, und schließlich der Annahme der von der Kommission vorgeschlagenen Maßnahmen durch das Parlament und den Rat.

144. Der streitige Beschluss gehöre eindeutig zur ersten Verfahrensphase, und mangels eines Vorschlags der Kommission sei ein Tätigwerden nach Art. 10 des Anhangs XI des Statuts nicht möglich gewesen. Im Bemühen um Transparenz und in dem Bestreben, seine Position bis zu einem Urteil des Gerichtshofs über die Frage, ob die Anwendungsvoraussetzungen der Ausnahmeklausel erfüllt seien, zu wahren, habe sich der Rat darauf beschränkt, die Gründe darzustellen, aus denen der Verordnungsvorschlag seiner Auffassung nach nicht angenommen werden könne.

145. Den Klagegrund eines Verstoßes gegen die Anwendungsvoraussetzungen der Ausnahmeklausel, den die Kommission hilfsweise geltend gemacht habe, halte er aus folgenden Erwägungen für unbegründet.

146. Sollte der Kommission bei der Prüfung der wirtschaftlichen und sozialen Lage in der Union und einer möglichen erheblichen und abrupten Verschlechterung dieser Lage ein weiter Beurteilungsspielraum zustehen, so verfüge er über den gleichen Beurteilungsspielraum.

147. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs zu dem Begründungserfordernis in Art. 296 AEUV ( 57 ) sei der streitige Beschluss keine Rechtshandlung; sollte er gleichwohl dahin verstanden werden, dass er rechtliche Wirkungen hervorrufe, enthalte er 16 Erwägungsgründe, denen die Rechtfertigung der Haltung des Rates entnommen werden könne, so dass ihm kein Begründungsmangel vorzuwerfen sei.

148. Im Übrigen könne nicht gerügt werden, dass dieser Beschluss offensichtlich fehlerhaft begründet sei. Zwar habe die Kommission bei der Prüfung der Anwendungsvoraussetzungen von Art. 10 des Anhangs XI des Statuts die richtigen allgemeinen Kriterien herangezogen, diese jedoch fehlerhaft angewandt und den Sachverhalt fehlerhaft gewürdigt, indem sie aus den von ihr berücksichtigten Daten falsche Schlüsse gezogen habe.

149. Es treffe zwar zu, dass sich eine erhebliche, abrupte Verschlechterung der wirtschaftlichen und sozialen Lage über einen recht kurzen Zeitraum zeigen müsse, doch müsse der Bezugszeitraum nicht der Zeitraum sein, der von der „normalen“ Methode erfasst werde.

150. Erstens ließe eine solche Einschränkung die wirtschaftliche Realität außer Acht und führte zu Ergebnissen, die faktisch die praktische Wirksamkeit der Ausnahmeklausel zunichtemachten, da eine Krise meist zwischen zwei Bezugszeiträumen liegen werde. Der Ansatz der Kommission führe dazu, ein einziges Ereignis, nämlich eine erhebliche, abrupte Verschlechterung der wirtschaftlichen und sozialen Lage in der Union, künstlich in mehrere „Minikrisen“ aufzuspalten. Zum Beispiel berücksichtige die Kommission bei einer Krise von acht Monaten, die sich erstmals im März des Jahres n, d. h. vier Monate vor Ende des Bezugszeitraums, zeige, zum Zweck der jährlichen Anpassung für den Zeitraum vom 1. Juli des Jahres n bis zum 30. Juni des Jahres n+1 nur die vier letzten Monate der Krise, deren Auswirkungen auf die wirtschaftlichen und sozialen Gegebenheiten damit durch die Wirkung des Jahresdurchschnitts nivelliert würden.

151. Der Ansatz der Kommission mache es daher äußerst schwierig oder sogar unmöglich, die Ausnahmeklausel anzuwenden, und verkenne den Zweck dieser Klausel, der darin bestehe, im Krisenfall eine schnelle Reaktion zu ermöglichen. Sie könne daher nicht nur am Jahresende anstelle der jährlichen Angleichung nach der „normalen“ Methode, sondern im Fall einer erheblichen, abrupten Verschlechterung der wirtschaftlichen und sozialen Lage auch im Jahresverlauf eingesetzt werden.

152. Zweitens dürfe die Frage, ob die Beamtenbezüge im Fall einer erheblichen, abrupten Krise nicht schnell genug angepasst würden, nicht abstrakt beurteilt werden, sondern dies müsse unter Berücksichtigung der konkreten Umstände des Falles und der Notwendigkeit einer schnellen Reaktion geschehen, ohne abzuwarten, bis die Sparmaßnahmen der Mitgliedstaaten die Bezüge ihrer Beamten mit entsprechend verzögerter Auswirkung auf die Bezüge der Unionsbeamten träfen.

153. Drittens verkenne der Ansatz der Kommission den Umstand, dass die Zähler nach dem Ende einer Krise nicht einfach auf null zurückgesetzt würden, da die Konsolidierung der öffentlichen Haushalte und der Kapitalrücklagen der Unternehmen Zeit brauche.

154. Folglich sei das Ergebnis der Kommission dadurch erheblich verzerrt worden, dass sie die Umstände, die vor Beginn des Bezugszeitraums eingetreten seien und erhebliche Auswirkungen auf die wirtschaftliche und soziale Lage in der Zeit vom 1. Juli 2010 bis Anfang November 2011 gehabt hätten, nicht hinreichend berücksichtigt sowie die Kriterien für die Auslösung der Ausnahmeklausel falsch und zu eng ausgelegt habe; dies werde im siebten Erwägungsgrund des streitigen Beschlusses festgestellt.

155. Ferner spiegele sich der Einfallsreichtum der Mitgliedstaaten in Bezug auf die Spar- und Haushaltssanierungsmaßnahmen in keinem der von der Kommission verwendeten Indikatoren wider. Die Kommission habe keine Auskünfte zu diesen Maßnahmen eingeholt und sich darauf beschränkt, den Rückgang der Kaufkraft der nationalen Beamten in den acht Bezugsmitgliedstaaten zu berücksichtigen, der in das Ergebnis der „normalen“ Methode einfließe, obwohl dieser sehr vereinfachte Indikator weder für die wirtschaftliche und soziale Lage in der gesamten Union noch für die Haushaltssparmaßnahmen im öffentlichen Dienst zahlreicher Mitgliedstaaten repräsentativ sei.

156. Ende des Jahres 2011 seien nur vier Mitgliedstaaten keinem Defizitverfahren ausgesetzt gewesen, und der Anstieg der öffentlichen Schulden in der Union, die schon nach der Krise von 2008 und 2009 sehr hoch gewesen seien, habe sich infolge der wirtschaftlichen Verschlechterung im zweiten Halbjahr 2011 erneut beschleunigt.

157. Zur Veranschaulichung der von den Regierungen der Mitgliedstaaten beschlossenen Maßnahmen zur Haushaltskonsolidierung sei darauf hinzuweisen, dass die spanische Regierung nach der Annahme eines Stabilitätsprogramms im April 2011, das Haushaltsmaßnahmen in Höhe von mehr als 1,5 % des BIP bis 2013 vorgesehen habe, am 30. Dezember 2011 zusätzliche Eilmaßnahmen erlassen habe. Die italienische Regierung habe Mitte August 2011 zusätzliche Maßnahmen in Höhe eines Nettobetrags von insgesamt 59,8 Mrd. Euro ergriffen, was ungefähr 3,5 % des BIP entspreche, bevor sie mit dem Ziel, 2013 zu einem ausgeglichenen Haushalt zu gelangen, ein neues Maßnahmengesamtpaket von 1,3 % des BIP erlassen habe.

158. Ferner sei auf die in den Herbstvorhersagen des Jahres 2011 der Generaldirektion (GD) „Wirtschaft und Finanzen“ der Kommission beschriebenen Haushaltskonsolidierungsmaßnahmen zu verweisen; es sei verwunderlich, dass die Kommission diese Maßnahmen in einem solchen Zusammenhang nicht berücksichtigt habe, obwohl sie einen verlässlichen Index für die Erheblichkeit und die Abruptheit der Wirtschafts- und Sozialkrise darstellten.

159. Im Übrigen habe die Kommission nicht die Entwicklung der Kaufkraft der Beamten in den Mitgliedstaaten berücksichtigt, die nicht in die Stichprobe der acht in Art. 1 Abs. 4 des Anhangs XI des Statuts aufgeführten Mitgliedstaaten einbezogen gewesen seien, obwohl diese Daten erheblich gewesen wären ( 58 ).

160. Zudem habe die Kommission zahlreiche andere Konsolidierungsmaßnahmen der Mitgliedstaaten bei ihren nationalen öffentlichen Diensten sowie die Maßnahmen auf Unionsebene, z. B. den Europäischen Stabilitätsmechanismus (EMS), die Reform des Stabilitäts- und Wachstumspakts, den Vertrag über Stabilität, die Koordinierung und Steuerung in der Wirtschafts- und Währungsunion oder die beiden Vorschläge der Kommission vom 23. November 2011 ( 59 ) zur Schaffung eines Verfahrens auf Unionsebene zum Ausbau der haushaltspolitischen Überwachung von Mitgliedstaaten im Euro-Währungsgebiet, unberücksichtigt gelassen.

161. Die Kommission habe vollkommen außer Acht gelassen, dass die Krise, die zunächst nur einige Mitgliedstaaten betroffen habe, zu einer ernsten Vertrauenskrise für die gesamte Union, insbesondere für die Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebiets, geworden sei und dass der außerordentlich hohe öffentliche Schuldenstand in den Mitgliedstaaten erschwerend hinzugekommen sei. Daher sei nicht ersichtlich, wie die Kommission trotz der von ihr selbst festgestellten deutlichen Verschlechterung des Wirtschaftswachstums zu dem Schluss gelangen könne, dass die wirtschaftlichen und sozialen Bedingungen nicht als „außergewöhnlich“ eingestuft werden könnten.

162. Überdies habe die Kommission die Darstellung der Kreditkrise stark vereinfacht, die fallenden Preise bei Anlagewerten außer Acht gelassen und die Lage auf dem Arbeitsmarkt, die durch eine sehr hohe Arbeitslosenquote gekennzeichnet sei, unzureichend berücksichtigt.

163. Ganz allgemein habe die Kommission entschieden, dass ein Faktor, der bereits in die Ergebnisse der „normalen“ Methode eingeflossen sei, für die Anwendung der Ausnahmeklausel nicht berücksichtigt werden könne, obwohl zwischen zwei Schritten des Verfahrens zur Bewertung der wirtschaftlichen und sozialen Lage zu unterscheiden sei. Zunächst sei die Lage anhand aller einschlägigen Faktoren zu untersuchen, und erst dann, im Fall der Feststellung einer erheblichen und abrupten Verschlechterung der Lage, sei zu prüfen, ob diese Verschlechterung schnell genug in die Anpassung der Bezüge nach der „normalen“ Methode einfließe. Die wirtschaftliche und soziale Lage in der Union werde zwangsläufig unvollständig oder falsch abgebildet, wenn man bestimmte einschlägige Faktoren von vornherein ausschließe.

164. Die Kommission erwidert, dass die Ausnahmeklausel nur bei extremen Entwicklungen innerhalb der Union und nur dann zur Anwendung komme, wenn die „normale“ Methode diesen nicht Rechnung tragen könne. Die mittelfristigen Auswirkungen einer Krise würden bei dieser Methode berücksichtigt, so dass die Anwendung der Ausnahmeklausel nicht gerechtfertigt sei.

165. Die Kommission wirft dem Rat auch vor, den maßgeblichen Bezugszeitraum und die Kriterien, die heranzuziehen seien, um objektive Daten erhalten zu können, nicht angegeben zu haben.

– Weigerung, die Berichtigungskoeffizienten anzugleichen

166. Als Erstes macht der Rat, obwohl er mit der Kommission darin übereinstimmt, dass die Angleichung der Berichtigungskoeffizienten einem anderen Zweck dient als die jährliche Festsetzung des Besoldungsniveaus, geltend, im Anhang XI des Statuts sei nicht vorgesehen, dass er eine solche Angleichung vor dem Jahresende zu beschließen habe, und die Unterschiede zwischen den seit dem 1. Juli 2010 geltenden und den von der Kommission vorgeschlagenen Berichtigungskoeffizienten blieben insgesamt innerhalb einer Spannbreite, die eine im Wesentlichen und in vernünftiger Weise entsprechende Behandlung sicherstelle.

167. Als Zweites führt er aus, dass für ihn keine Begründungspflicht bestanden habe, da sein Beschluss keine Rechtshandlung darstelle, und dass die Angleichung der Berichtigungskoeffizienten jedenfalls einen Nebenaspekt darstelle, der aus diesem Grund nicht besonders begründet werden müsse.

ii) Mitgliedstaaten

– Tschechische Republik

168. Die Tschechische Republik schließt sich den Ausführungen des Rates an. Sie rügt insbesondere, dass die Kommission die Beurteilung der wirtschaftlichen und sozialen Lage in der Union zeitlich auf den Bezugszeitraum für die Anwendung der „normalen“ Methode begrenzt, nur bestimmte Indikatoren ohne fortlaufende Beobachtung der Entwicklung isoliert berücksichtigt und die von den Mitgliedstaaten ergriffenen oder mitgeteilten Haushaltssparmaßnahmen fehlerhaft beurteilt habe. Die Kommission, die die „normale“ Methode angewandt habe, obwohl diese nur die Entwicklung der Kaufkraft der Beamten in acht Mitgliedstaaten berücksichtige, habe nicht die Lage in der gesamten Union berücksichtigt. Ferner habe sich die Kommission widersprüchlich verhalten, indem sie es unter dem Vorwand, dass Ungarn nicht zu den Mitgliedstaaten gehöre, deren Lage bei der Anwendung der „normalen“ Methode berücksichtigt werde, abgelehnt habe, die dortige Lage zu berücksichtigen, es aber auch abgelehnt habe, die Lage im Königreich Spanien, der Französischen Republik und der Italienischen Republik zu berücksichtigen, weil ihr bereits durch die Anwendung der „normalen“ Methode Rechnung getragen werde.

– Königreich Dänemark

169. Das Königreich Dänemark ist der Auffassung, dass das Urteil vom 24. November 2010, Kommission/Rat, eine Mitwirkung des Rates an der Klärung der Frage, ob die Anwendungsbedingungen von Art. 10 des Anhangs XI des Statuts erfüllt seien, nicht ausschließe. Die Kommission habe dadurch, dass sie einen Vorschlag zur Angleichung der Bezüge nach der „normalen“ Methode vorgelegt habe, obwohl die Anwendungsvoraussetzungen dafür nicht vorgelegen hätten, gegen ihre Pflicht zur loyalen Zusammenarbeit verstoßen. Da es äußerst wichtig sei, dass im Krisenfall schnell wirksame Maßnahmen ergriffen würden, damit sich die Krise nicht verstärke, seien in Dänemark, nachdem in den Jahren 2008 bis 2011 aufgrund der weltweiten Wirtschaftskrise ein Rückgang des BIP um vier Punkte eingetreten sei, die Verwaltungsausgaben der Ministerien gesenkt, die Tranchen der Einkommensteuer überarbeitet und die Beamtenbezüge eingefroren worden.

– Bundesrepublik Deutschland

170. Die Bundesrepublik Deutschland weist darauf hin, dass die Kommission kein Monopol zur Beurteilung der Frage innehabe, ob eine erhebliche, abrupte Verschlechterung der wirtschaftlichen und sozialen Lage in der Union im Sinne von Art. 10 des Anhangs XI des Statuts vorliege, und dass der Rat daher nicht verpflichtet sei, „sklavisch“ jedem Vorschlag der Kommission zu folgen. Auch wenn die Kommission über ein Initiativrecht verfüge, stehe dem Rat und dem Parlament, die für die Billigung des Unionshaushalts verantwortlich seien, nach dem Grundsatz des institutionellen Gleichgewichts gleichwohl die Befugnis zu, zu prüfen, ob die Voraussetzungen für die Anwendung der Ausnahmeklausel in Art. 10 des Anhangs XI des Statuts erfüllt seien.

171. Hinzu komme, dass der Rat keine andere Wahl gehabt habe, als den Verordnungsvorschlag nicht anzunehmen, und dass durch den streitigen Beschluss die Bindungswirkung des Anhangs XI des Statuts nicht in Frage gestellt, sondern die Klagemöglichkeit des Rates gegen die Kommission wegen Nichtanwendung der Ausnahmeklausel gewahrt werde.

172. Im Übrigen träfen die Berichte der Kommission vom 13. Juli und 25. November 2011 nicht zu, und aus den mitgeteilten objektiven Daten könne kein anderer Rückschluss gezogen werden als der, dass eine erhebliche und abrupte Verschlechterung der wirtschaftlichen und sozialen Lage eingetreten sei. Es gebe keinen Grundsatz, wonach sich die Dienstbezüge der Unionsbeamten und der nationalen Beamten parallel entwickeln müssten.

– Königreich Spanien

173. Nach Auffassung des Königreichs Spanien handelt es sich bei der vom Gerichtshof zu entscheidenden Frage grundsätzlich um eine Sachverhaltsfrage, da es darum gehe, festzustellen, ob die wirtschaftlichen Gegebenheiten in der Union im Dezember 2011 die Anwendung von Art. 10 des Anhangs XI des Statuts gefordert hätten.

174. Als die Kommission ihren Verordnungsvorschlag vorgelegt habe, hätten ausreichend Daten zur Verfügung gestanden, die das Bestehen einer erheblichen, außergewöhnlichen und allgemeinen Krise belegt hätten, deren Auswirkungen nicht in die „normale“ Methode eingeflossen seien und die sich danach noch verschärft habe. Die am 10. November 2011 von der Kommission veröffentlichten Wirtschaftsprognosen vom Herbst 2011 stünden nicht im Einklang mit der Haltung der Kommission im Rahmen der vorliegenden Klage, da sie zeigten, dass man von einer BIP-Wachstumsprognose von 1,8 % im Jahr 2011 und 1,9 % im Jahr 2012 zu einer Prognose von 1,6 % und 0,6 % übergegangen sei.

– Königreich der Niederlande

175. Das Königreich der Niederlande trägt vor, da es nach Ansicht des Rates in der Union eine erhebliche Wirtschaftskrise gegeben habe, habe er den Verordnungsvorschlag zu Recht zurückgewiesen, denn das Angleichungsverfahren nach der „normalen“ Methode und das Ausnahmeverfahren nach Art. 10 des Anhangs XI des Statuts schlössen einander aus. Auch wenn die Kommission die objektiven Daten zur Bewertung der wirtschaftlichen und sozialen Lage zur Verfügung stelle, habe sie keine ausschließliche Zuständigkeit für die Vornahme einer solchen Bewertung. Der Rat verfüge im Rahmen der Ausnahmeklausel über ein Ermessen bei der Vornahme dieser Bewertung.

176. Im Übrigen könne keine Unterscheidung zwischen dem Begriff der allgemeinen Wirtschaftskrise und dem einer Verschlechterung der Lage im Sinne der Ausnahmeklausel, die nicht auf eine durch „äußere Umstände“ verursachte Krisensituation beschränkt werden könne, getroffen werden. Die Kommission habe einen Beurteilungsfehler begangen, indem sie das Verfahren nach Art. 65 Abs. 1 des Statuts nicht streng von der Ausnahmeklausel unterschieden und insbesondere die Prüfung der Daten auf diejenigen beschränkt habe, die im Rahmen der „normalen“ Methode verwendet würden, ohne die für die gesamte Union geltenden Zahlen zu berücksichtigen, und indem sie bestimmte Daten, wie den Preis von Anlagewerten oder die Vertrauenskrise der Märkte angesichts der öffentlichen Schulden ausgeschlossen habe. Dieser Beurteilungsfehler führe dazu, dass der Ausnahmeklausel jede praktische Wirksamkeit genommen werde. Schließlich sei im Rahmen der Ausnahmeklausel die Regel der Parallelität zwischen der Entwicklung der Gehälter im öffentlichen Dienst der Union und in den öffentlichen Diensten der Mitgliedstaaten nicht anzuwenden.

– Vereinigtes Königreich

177. Nach Auffassung des Vereinigten Königreichs kann der Rat aufgrund der von der Kommission vorgelegten objektiven Daten feststellen, dass eine erhebliche, abrupte Verschlechterung der wirtschaftlichen und sozialen Lage eingetreten sei, und in diesem Fall beschließen, den von der Kommission gemäß Art. 3 des Anhangs XI des Statuts vorgelegten Vorschlag nicht anzunehmen.

178. Im Übrigen habe die Kommission ihre Analyse auf die fehlerhafte Prämisse gestützt, dass der Grundsatz der Parallelität beizubehalten sei, während die Anwendung von Art. 10 des Anhangs XI des Statuts nur die objektive Feststellung einer erheblichen, abrupten Verschlechterung der wirtschaftlichen und sozialen Lage voraussetze.

179. Darüber hinaus stehe der Ansatz der Kommission in keiner Weise mit dem Zweck der Ausnahmeklausel in Einklang, und die Schwere der Krise könne nicht ernsthaft in Zweifel gezogen werden, wenn sich ihr plötzliches Auftreten in den Eilmaßnahmen niederschlage, die die Mitgliedstaaten und die Organe selbst hätten treffen müssen.

2. Würdigung

180. Die Fragen, die im Mittelpunkt der vorliegenden Rechtsstreitigkeiten zwischen der Kommission und dem Rat stehen, betreffen die Rolle und die jeweiligen Befugnisse der betroffenen Organe im Fall einer unterschiedlichen Einschätzung der wirtschaftlichen und sozialen Lage.

181. Die „rein horizontalen“ Konflikte ( 60 ) zwischen der Kommission und dem Rat über die Bestimmung des Besoldungsniveaus der Beamten und sonstigen Bediensteten der Union waren für die Beachtung des institutionellen Gleichgewichts seit jeher von zentraler Bedeutung ( 61 ). Die Urteile des Gerichtshofs in diesem Zusammenhang enthalten wertvolle Anhaltspunkte, auf die ich vor genauerer Prüfung des Vorbringens der Kommission zu diesen Thesen und der besonderen Umstände dieses neuen Konflikts eingehen möchte.

a) Rechtsprechung des Gerichtshofs zu der Rolle und den jeweiligen Befugnissen von Kommission und Rat im Verfahren zur Angleichung der Bezüge

182. Der Gerichtshof hat vier Urteile zum Verfahren der jährlichen Angleichung der Dienst- und Versorgungsbezüge erlassen, nach denen eine Selbstbeschränkung der Befugnisse des Rates durch die „normale“ Methode und ein Initiativrecht der Kommission aufgrund der Ausnahmeklausel bestehen.

183. Ohne dass im Einzelnen erneut auf den Ursprung und die Entstehungsgeschichte der Methode zur Angleichung der Dienst- und Versorgungsbezüge der Beamten und sonstigen Bediensteten der Union eingegangen zu werden braucht ( 62 ), möchte ich daran erinnern, dass die Bestimmungen des Anhangs XI („Anwendungsmodalitäten zu den Artikeln 64 und 65 des Statuts“) des Statuts erlassen worden sind, um Konflikte zwischen den Unionsorganen und deren Beamten und sonstigen Bediensteten über die Angleichung der Bezüge zu vermeiden.

184. Unter Berücksichtigung dieser Ziele hat der Gerichtshof festgestellt, dass der Rat selbst dem Ermessen nach Art. 65 des Statuts Grenzen gesetzt hat, und ihn zur Einhaltung dieser Grenzen verpflichtet.

185. In seinem Urteil vom 24. November 2010, Kommission/Rat, hat der Gerichtshof unter Hinweis darauf, dass es sich bei der geltenden Fassung des Anhangs XI des Statuts „um das Ergebnis einer kontinuierlichen Entwicklung [handelt, die] sich durch eine immer genauere und verbindlichere Regelung der Methode zur jährlichen Angleichung der Bezüge [auszeichnet]“ ( 63 ), befunden, dass der Rat mit der Annahme dieses Anhangs Bestimmungen zur Durchführung des genannten Artikels erlassen und mit dieser „Rahmengebung“ sein aus diesem Artikel resultierendes Ermessen begrenzt hat. Wie der Gerichtshof ausführt, „hat sich der Rat … durch eine autonome Entscheidung für die Dauer der Geltung [von Anhang XI des Statuts] bei der Ausübung seines sich aus Art. 65 des Statuts ergebenden Ermessens an die Einhaltung der in Art. 3 dieses Anhangs abschließend festgelegten Kriterien gebunden“ ( 64 ), so dass er im Rahmen von Art. 3 keinen Ermessensspielraum beanspruchen kann, der über die darin festgelegten Kriterien hinausgeht.

186. Das Urteil vom 24. November 2010, Kommission/Rat, das die vom Gerichtshof bereits in seinen Urteilen vom 5. Juni 1973, Kommission/Rat ( 65 ), und vom 26. Juni 1975, Kommission/Rat ( 66 ), herausgearbeitete Lösung aufgreift und bestätigt, verpflichtet daher den Rat, die von ihm selbst für seine Entscheidungsbefugnis festgesetzten Grenzen einzuhalten, so dass er die „normale“ Methode beachten muss, es sei denn, er macht von dem Verfahren nach Art. 10 des Anhangs XI des Statuts Gebrauch.

187. In diesem Urteil werden ferner verschiedene Klarstellungen zur Durchführung des Verfahrens der Ausnahmeklausel und der Frage, wie einer erheblichen Wirtschaftskrise Rechnung getragen werden kann, vorgenommen.

188. Dieses Verfahren gestattet es, „in einer außergewöhnlichen Lage punktuell von der in Art. 3 des Anhangs XI des Statuts vorgesehenen Methode abzuweichen, ohne sie jedoch für die Folgejahre zu ändern oder abzuschaffen“ ( 67 ), indem es den Organen ermöglicht wird, „abrupt eintretenden Ereignissen entgegenzutreten, die eher eine punktuelle Reaktion erfordern als eine vollständige Änderung der ‚normalen‘ Methode zur Angleichung der Bezüge“ ( 68 ).

189. Es stellt nach Auffassung des Gerichtshofs „die einzige“ Möglichkeit dar, im Rahmen der Angleichung der Bezüge eine Wirtschaftskrise zu berücksichtigen und infolgedessen von der Anwendung der in Art. 3 Abs. 2 des Anhangs XI des Statuts festgelegten Kriterien abzuweichen ( 69 ).

190. Wie der Gerichtshof hinzugefügt hat, steht der Kommission die Ausübung der ihr durch Art. 10 des Anhangs XI des Statuts verliehenen Befugnis keineswegs frei, so dass das der Kommission im allgemeinen Gesetzgebungsverfahren eingeräumte Initiativrecht sich im Rahmen des besonderen Verfahrens nach Art. 10 in die Verpflichtung umwandelt, tätig zu werden ( 70 ).

191. Schließlich hat der Gerichtshof festgestellt, dass der Rat die Kommission nach Art. 241 AEUV auffordern kann, einen geeigneten Vorschlag zu unterbreiten ( 71 ).

192. Dieser Entscheidung lassen sich im Wesentlichen zwei Thesen entnehmen.

193. Die erste These betrifft das Verhältnis der beiden Verfahren nach den Art. 3 und 10 des Anhangs XI des Statuts zueinander. Diese beiden sich ausschließenden Verfahren stehen nach Auffassung des Gerichtshofs zueinander in einem Regel-Ausnahme-Verhältnis. Grundsätzlich muss bis zum Ablauf der Geltungsdauer des Anhangs XI des Statuts das Verfahren der „normalen“ Methode angewandt werden, während von dem „spezifischen“ Verfahren, das die Berücksichtigung einer erheblichen Wirtschaftskrise ermöglicht, nur ausnahmsweise Gebrauch gemacht werden darf. Im Urteil vom 24. November 2010, Kommission/Rat, wird der Ausnahmecharakter des Verfahrens nach Art. 10 des Anhangs XI des Statuts klar hervorgehoben, indem die Umstände, unter denen von einem solchen Verfahren Gebrauch gemacht werden kann, als „außergewöhnlich“ bezeichnet werden und ausgeführt wird, dass das Verfahren „abrupt eintretenden“ Ereignissen entgegentreten soll, die eine „punktuelle“ Reaktion erfordern, wenn bei Anwendung der „normalen“ Methode die Beamtenbezüge nicht schnell genug angepasst würden.

194. Die zweite These betrifft den Entscheidungsprozess für die Festsetzung der Höhe der Dienst- und Versorgungsbezüge. Dieser wird gegenüber dem üblichen System der Beschlussfassung in zweifacher Hinsicht geändert. Zum einen wird nämlich, falls die Ausnahmeklausel nicht zur Anwendung kommt, das Ermessen des Rates in eine Verpflichtung zur Anwendung der „normalen“ Methode ersetzt, und zum anderen wird das Initiativrecht der Kommission zu einer Verpflichtung, von der Ausnahmeklausel Gebrauch zu machen, wenn deren Voraussetzungen erfüllt sind.

195. Zu klären bleibt noch, auf welcher Grundlage das institutionelle Gleichgewicht zu bestimmen ist, wenn zwischen der Kommission und dem Rat keine Einigkeit darüber besteht, ob eine erhebliche und abrupte Wirtschaftskrise vorliegt, die den Rückgriff auf die Ausnahmeklausel rechtfertigt.

b) Die Auflösung des Konflikts zwischen Kommission und Rat über die Frage, ob eine „erhebliche, abrupte Verschlechterung der wirtschaftlichen und sozialen Lage in der Union“ vorliegt

196. In der mündlichen Verhandlung hat sich auf Anregung des Gerichtshofs die Erörterung vor allem auf die Voraussetzungen für die Auslösung der Ausnahmeklausel konzentriert, wenn der Rat und die Kommission zu der Frage, ob eine erhebliche Wirtschaftskrise vorliegt, unterschiedlicher Auffassung sind. Diese Frage erscheint ausschlaggebend dafür, ob der Rat den auf der Anwendung der „normalen“ Methode beruhenden Vorschlag der Kommission zurückweisen kann. Wird das Verfahren der Ausnahmeklausel bereits durch einen „Dialog“ zwischen Rat und Kommission ausgelöst, hätte die Auslösung dieses Verfahrens die Rechtswidrigkeit des von der Kommission auf der Grundlage der „normalen“ Methode vorgelegten Verordnungsvorschlags und folglich die Befugnis des Rates, dessen Annahme abzulehnen, zur Folge.

197. Ich werde mich daher zunächst auf dieses Problem konzentrieren, bevor ich dann die unterschiedlichen Gründe untersuche, auf die die Kommission ihre Nichtigkeitsklage stützt.

i) Untersuchung der Voraussetzungen für die Auslösung des Verfahrens nach Art. 10 des Anhangs XI des Statuts

198. Art. 10 des Anhangs XI des Statuts enthält keine Angaben darüber, welches Organ im Licht der „von der Kommission mitgeteilten objektiven Daten“ die Bewertung vorzunehmen hat, die erforderlich ist, um feststellen zu können, ob die Ausnahmeklausel anwendbar ist. Die französische Fassung dieser Vorschrift erschwert sogar die Feststellung der jeweiligen Zuständigkeiten, denn darin wird die Verwendung des Passivs – mit dem Wort „évaluée“ (bewertet) – mit einem Indikativ Präsens zur Beschreibung einer von der Kommission, die entsprechende Vorschläge „vorlegt“ („présente“), vorzunehmenden Handlung kombiniert. Aus dieser Formulierung ergibt sich zwar nicht eindeutig, ob der Kommission und nur ihr die Bewertung der Lage obliegt oder ob der Rat tatsächlich seine eigene Bewertung anstellen kann, aber es kommt meines Erachtens nicht so sehr darauf an, ob jedes dieser beiden Organe seine eigene Bewertung der „objektiven“ Daten vornehmen kann, die bekanntermaßen von der Kommission mitzuteilen sind, sondern darauf, wie bei unterschiedlicher Bewertung diese Meinungsverschiedenheit zwischen den Organen beizulegen ist.

199. Zu der Frage, ob der Rat die Annahme des Vorschlags für eine Angleichung der Dienst- und Versorgungsbezüge nach der „normalen“ Methode ablehnen kann, weil nach seiner Auffassung eine erhebliche Wirtschaftskrise besteht, die es rechtfertigt, von dem Verfahren der Ausnahmeklausel Gebrauch zu machen, haben sich die Parteien gegensätzlich geäußert. Nach einer Auffassung löst das Ersuchen des Rates nach Art. 241 AEUV für sich genommen das Verfahren der Ausnahmeklausel aus; nach der Gegenmeinung kann dieses Verfahren nur auf Initiative der Kommission ausgelöst werden, so dass der Rat im Fall einer Weigerung der Kommission keine andere Möglichkeit hat, als vom Gerichtshof feststellen zu lassen, dass die Kommission bei der Bewertung der wirtschaftlichen und sozialen Lage die Grenzen ihres Ermessens überschritten hat.

200. Der erste Vorschlag, der dem Dialog zwischen der Kommission und dem Rat oder – um einen weniger euphemistischen Ausdruck zu verwenden – der Meinungsverschiedenheit zwischen den beiden Organen ( 72 ) eine anregende Wirkung verleiht, aus der das Verfahren der Ausnahmeklausel hervorgeht, scheint mir die Frage der Auslösung dieses Verfahrens durch eine Paralipse zu regeln. Ohne es zu sagen, setzt diese These voraus, dass das Ersuchen des Rates nach Art. 241 AEUV die Kommission zur Vorlage eines Verordnungsvorschlags gemäß Art. 10 des Anhangs XI des Statuts verpflichtet und dass sich, sollte die Kommission gleichwohl mit einem Verordnungsvorschlag nach Art. 3 dieses Anhangs reagieren, dieser Vorschlag durch die Missbilligung des Rates in einen „entsprechenden Vorschlag“ im Sinne der Ausnahmeklausel verwandelt.

201. Der zweite Vorschlag ist ausgereifter. Die Auslösung des Verfahrens der Ausnahmeklausel hängt danach von einer materiellen Voraussetzung, dem Vorliegen einer erheblichen, abrupten wirtschaftlichen und sozialen Krise, und von einer Verfahrensvoraussetzung in Form eines entsprechenden Vorschlags der Kommission ab.

202. Für meinen Teil kann ich mich dem ersten Vorschlag nicht anschließen und schlage daher ohne Zögern dem Gerichtshof vor, dem zweiten zu folgen, für den mehrere Argumente sprechen.

203. Das erste, in zwei Teile gegliederte Argument betrifft den Wortlaut.

204. Erstens ist festzustellen, dass der Wortlaut von Art. 10 des Anhangs XI des Statuts für die Einleitung des Verfahrens der Ausnahmeklausel eindeutig voraussetzt, dass eine „erhebliche, abrupte Verschlechterung der wirtschaftlichen und sozialen Lage in der Union“ vorliegt. Mit der Wendung „dass … eingetreten ist“ bezieht sich der Artikel auf das objektive Vorliegen einer Verschlechterung. Hätte der Unionsgesetzgeber den Willen des Rates zu dem dieses Verfahren auslösenden Faktor machen wollen, hätte er die Vorschrift entsprechend anders gefasst ( 73 ). Der Ausschluss der „normalen“ Methode und die damit einhergehende Durchführung des „spezifischen“ Verfahrens werden somit eindeutig durch das Bestehen einer Krise in Gang gesetzt, die den in dieser Vorschrift vorgesehenen Kriterien der Erheblichkeit und des abrupten Auftretens entspricht.

205. Zum anderen sieht Art. 10 des Anhangs XI des Statuts vor, dass die Kommission dem Parlament und dem Rat „entsprechende Vorschläge vor[legt]“. Vor dem Hintergrund eines konfliktbeladenen Dialogs, wie er seit dem 1. Juli 2011 zwischen dem Rat und der Kommission über die Angleichung der Bezüge besteht, könnte nur um den Preis einer zweifachen inhaltlichen Verfälschung des Vorschlags der Kommission, der auf der Grundlage der „normalen“ Methode vorgelegt wurde und dessen einziger Adressat der Rat war, angenommen werden, dass er einem Vorschlag gleichkommt, der auf der Grundlage von Art. 10 dem Parlament und dem Rat vorgelegt wird.

206. Das zweite Argument betrifft die Rechtsprechung des Gerichtshofs zur Inanspruchnahme der Ausnahmeklausel.

207. Bereits die Beachtung des Urteils vom 24. November 2010, Kommission/Rat, und der Logik dieser Rechtsprechung scheinen mir eine Absage an eine Auslegung zu bedeuten, die dem Rat ein Initiativrecht zur Einleitung des Verfahrens nach Art. 10 des Anhangs XI des Statuts gäbe. Für den Gerichtshof „hängt“ die Anwendung dieser Vorschrift von einem Vorschlag der Kommission „ab“ ( 74 ), so dass man mit dieser Lösung bräche, machte man sie von einer Initiative des Rates abhängig. Der Gedanke, dass der auf der Grundlage der „normalen“ Methode beruhende Vorschlag der Kommission das Verfahren der Ausnahmeklausel auslöste, wenn die Kommission auf Schwierigkeiten beim Rat stieße, stellt meines Erachtens einen Kunstgriff dar, der eine Verfälschung des Vorschlags der Kommission voraussetzte.

208. Der Gerichtshof hat im Übrigen entschieden, dass der Rat im Rahmen des Verfahrens nach Art. 10 des Anhangs XI des Statuts über keine anderen Befugnisse verfügt als diejenigen, die er nach allgemeinem Recht gemäß Art. 241 AEUV hat. Dieser Artikel verleiht dem Rat nur eine Befugnis zur „Anregung“, indem er es ihm gestattet, die Kommission zur Vornahme aller Untersuchungen aufzufordern, die er zur Verwirklichung der gemeinsamen Ziele für zweckdienlich hält, und ihm entsprechende Vorschläge zu unterbreiten. Obwohl somit die Ausübung der der Kommission durch Art. 10 des Anhangs XI des Statuts verliehenen Befugnis nicht im Belieben dieses Organs steht ( 75 ), verfügt der Rat gleichwohl nicht über eine konkurrierende Initiativbefugnis, aufgrund deren er bei Untätigkeit der Kommission an ihrer Stelle das Verfahren der Ausnahmeklausel auslösen könnte.

209. Das dritte Argument bezieht sich auf die Beachtung des Grundsatzes des institutionellen Gleichgewichts.

210. Nach diesem tragenden Grundsatz übt jedes Organ seine Befugnisse unter Beachtung derjenigen der anderen Organe aus.

211. Der Grundsatz der Selbstbeschränkung der Befugnisse des Rates, der herkömmlicherweise der Darstellung des Beschlussverfahrens zur Angleichung der Bezüge zugrunde gelegt wird, lässt sich kaum damit vereinen, dass dem Rat vollkommene Freiheit zur Auslösung des Verfahrens der Ausnahmeklausel gewährt wird.

212. Insoweit weise ich darauf hin, dass das Beschlussverfahren gemäß der „normalen“ Methode zur Angleichung der Bezüge nach der Auslegung des Gerichtshofs durch eine Begrenzung der Entscheidungsbefugnis des Rates gekennzeichnet ist, die für die Geltungsdauer des Anhangs XI des Statuts an die Ausübung seiner Befugnisse nach Art. 65 dieses Statuts gebunden ist. Ferner ist dieses Verfahren durch die Mitwirkung der Kommission gekennzeichnet, so dass sich daraus „ein Fall der einvernehmlichen Beschlussfassung ergibt, wodurch der Rat das Recht verliert, in konkreten Anwendungsfällen einseitig von seiner früheren Grundsatzentscheidung abzuweichen“ ( 76 ).

213. Die Anwendung der Ausnahmeklausel geht notwendigerweise mit dem Ausschluss der „normalen“ Methode einher. Dürfte der Rat das Verfahren der Ausnahmeklausel aus eigener Initiative und allein unter Berufung auf eine erhebliche Wirtschaftskrise auslösen, so würde daher dieses Gleichgewicht gestört und dem Rat die Möglichkeit gegeben, nicht nur die Mitwirkung der Kommission in Frage zu stellen, sondern auch die in Art. 3 des Anhangs XI des Statuts festgelegten Kriterien zu umgehen.

214. Ferner meine ich, dass die Auffassung des Rates, er habe nicht endgültig auf sein Ermessen verzichtet, das er im Fall einer Wirtschaftskrise wiedererlange, nicht mit der neuen Ausgestaltung des institutionellen Gleichgewichts durch den Vertrag von Lissabon in Einklang steht.

215. Diese Auffassung setzt voraus, dass Art. 10 des Anhangs XI des Statuts als Ausnahme vom Verfahren zur automatischen Angleichung gemäß Art. 3 dieses Anhangs verstanden wird, die eine Rückkehr zur Entscheidungsbefugnis des Rates gemäß Art. 65 des Statuts zur Folge hat.

216. Selbst wenn eine solche Lesart vor dem Vertrag von Lissabon gerechtfertigt gewesen sein sollte, ist sie seit Inkrafttreten dieses Vertrags, der die Aufteilung der Befugnisse zwischen den Organen zugunsten des Parlaments verlagert hat, nicht mehr möglich.

217. Hierzu möchte ich darauf hinweisen, dass das Beamtenstatut gemäß Art. 336 AEUV im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren beschlossen wird. Der Verweis in Art. 10 des Anhangs XI des Statuts auf diese Vorschrift ist vollkommen eindeutig und besagt, dass das Verfahren der Ausnahmeklausel nicht als Rückerlangung der Entscheidungsbefugnis gemäß Art. 65 des Statuts durch den Rat, sondern als Rückkehr zum ordentlichen Gesetzgebungsverfahren verstanden wird. Man kann daher nicht argumentieren, dass der Rat mit Art. 10 des Anhangs XI des Statuts die freie Ermessensausübung wiedererhält, deren Beschränkung er akzeptiert hatte, als er sich verpflichtete, die in den Art. 1 und 3 dieses Anhangs vorgesehenen Regeln zu beachten.

218. Das vierte Argument betrifft die Anforderungen an die gerichtliche Kontrolle.

219. In einer Rechtsunion, die über ein Rechtsbehelfssystem verfügt, das die gerichtliche Kontrolle darüber garantiert, dass die von den Unionsorganen angenommenen Handlungen im Einklang mit höherrangigem Recht und den Grundprinzip