SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS

PRIIT PIKAMÄE

vom 9. September 2021 ( 1 )

Rechtssache C‑213/19

Europäische Kommission

gegen

Vereinigtes Königreich Großbritannien und Nordirland

„Vertragsverletzung – Art. 4 Abs. 3 EUV – Art. 310 Abs. 6 und Art. 325 AEUV – Betrugsbekämpfung – Erfordernis der Effektivität – Verpflichtung zur Bereitstellung der Eigenmittel für den Haushalt der Union – Finanzielle Haftung der Mitgliedstaaten – Zollunion – Verordnung (EWG) Nr. 2913/92 – Zollkodex der Gemeinschaften – Verordnung (EU) Nr. 952/2013 – Zollkodex der Union – Zölle – Einfuhren von Textilien und Schuhen aus China – Ausgedehnter und systemischer Betrug – Organisierte Kriminalität – Missing Trader – Zollwert – Unterbewertung – Risikobasierte Zollkontrollen – Der Überlassung vorausgehende Kontrollen – Sicherheitsleistung – Fehlen von Kontrollen – Art. 16 und 17 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union – Eigenmittel der Europäischen Union – Beschlüsse 2007/436/EG und 2014/335/EU – Verordnungen (EG, Euratom) Nr. 1150/2000 und (EU, Euratom) Nr. 609/2014 – Feststellung einer Zollschuld – Verpflichtung zur Bereitstellung für die Europäische Union – Schätzung des Verlusts an traditionellen Eigenmitteln – Auf den berichtigten Durchschnittspreis und den akzeptablen Mindestpreis gestützte statistische Methodik – Mehrwertsteuer – Richtlinie 2006/112/EG – Bemessungsgrundlage der Mehrwertsteuer – Mehrwertsteuereigenmittel“

Inhaltsverzeichnis

I. Einleitung II. Rechtlicher Rahmen A. Das Recht der traditionellen Eigenmittel 1. Die Beschlüsse betreffend das System der Eigenmittel 2. Die Verordnungen betreffend die Modalitäten und das Verfahren der Zurverfügungstellung der Eigenmittel 3. Verordnung (EU, Euratom) Nr. 608/2014 4. Verordnung Nr. 1553/89 B. Zollrecht 1. Der Zollkodex der Gemeinschaften 2. Der Zollkodex der Union 3. Durchführungsverordnung Nr. 2454/93 4. Durchführungsverordnung 2015/2447 C. Mehrwertsteuerrecht III. Sachverhalt und Vorverfahren A. Sachverhalt B. Vorverfahren IV. Das Verfahren vor dem Gerichtshof V. Anträge der Parteien VI. Zur Klage A. Zur Zulässigkeit 1. Zur Einrede der Unzulässigkeit wegen Verletzung der Verteidigungsrechte des Vereinigten Königreichs im Vorverfahren und im Verfahren vor dem Gerichtshof a) Zur Übermittlung der Daten betreffend die Berechnung des berichtigten Durchschnittspreises, des akzeptablen Mindestpreises und der geschätzten Eigenmittelverluste b) Zu den Informationen betreffend die Berechnungen für die Jahre 2011 bis 2014 auf der Grundlage der Zahlungsaufforderungen C18 Snake c) Zur Kenntnis der Praxis der anderen Mitgliedstaaten hinsichtlich der Verwendung der OLAF‑Methodik d) Zur Forderung von Beweisen hinsichtlich der Art der unterbewerteten Waren und ihres Bestimmungsmitgliedstaats 2. Zu der Einrede der Unzulässigkeit, mit der geltend gemacht wird, der Ablauf des Vorverfahrens und die Klageschrift seien bezüglich der Berücksichtigung der Mehrwertsteuer gemäß dem Zollverfahren 42 nicht ordnungsgemäß 3. Zur Einrede der Unzulässigkeit wegen Verletzung der Grundsätze des Vertrauensschutzes, der Rechtssicherheit, des Estoppel und der loyalen Zusammenarbeit durch die Kommission 4. Zur Einrede der Unzulässigkeit, mit der geltend gemacht wird, die Bereitstellung der Beträge könne nicht nach Art. 258 AEUV angeordnet werden B. Zur Verletzung der Verpflichtungen im Bereich des Schutzes der finanziellen Interessen der Union und der Betrugsbekämpfung sowie der sich aus dem Zollrecht der Union ergebenden Verpflichtungen 1. Zu den Verpflichtungen der Mitgliedstaaten zur Bekämpfung rechtswidriger Handlungen, die die finanziellen Interessen der Union beinträchtigen 2. Zu den Maßnahmen, die nach dem Zollrecht zum Schutz der finanziellen Interessen der Union gegen den in Rede stehenden Betrug zu ergreifen sind a) Zu den Merkmalen der von den betreffenden Einführern begangenen Betrügereien und der Kenntnis der Behörden des Vereinigten Königreichs davon b) Zur Verpflichtung zur Einführung einer Risikoanalyse und zur Durchführung von Kontrollen vor Überlassung der Waren und zur der Notwendigkeit der Leistung von Sicherheiten 1) Einleitende Bemerkungen 2) Zur Verpflichtung, eine Risikoanalyse heranzuziehen 3) Zur Verpflichtung zur Durchführung von Kontrollen vor der Überlassung 4) Zur Verpflichtung, Sicherheiten zu leisten 3. Zusammenfassung der zulasten des Vereinigten Königreichs festgestellten Umstände 4. Zur Verpflichtung der Mitgliedstaaten, die Zölle zu bestimmen und die entsprechenden Beträge buchmäßig zu erfassen C. Zur Verletzung der Rechtsvorschriften der Union über die Eigenmittel und die Schätzung der Verluste an traditionellen Eigenmitteln, die die Zölle darstellen 1. Zur rechtlichen Regelung der buchmäßigen Erfassung der geschuldeten Beträge und der Bereitstellung der traditionellen Eigenmittel 2. Zum Verstoß gegen die Verpflichtung des Vereinigten Königreichs, der Kommission die den im Rahmen der Aktion Snake festgestellten Zöllen entsprechenden Beträge zur Verfügung zu stellen 3. Zur Veranschlagung der Verluste an traditionellen Eigenmitteln a) Einleitende Bemerkungen 1) Zur Zuständigkeit der Kommission für die Veranschlagung der Verluste an traditionellen Eigenmitteln und der des Gerichtshofs für die Entscheidung über diese Frage 2) Zu der geltend gemachten Verpflichtung, den Schaden und den Kausalzusammenhang darzutun, und zum kontrafaktischen Szenario b) Zur Begründetheit 1) Zur Übersicht über die OLAF‑Methodik und zu ihrer Anwendung als Instrument zur Berechnung der Verluste an traditionellen Eigenmitteln 2) Zur Heranziehung des Urteils Kommission/Portugal 3) Zur grundsätzlichen Zulässigkeit des von der Kommission vorgeschlagenen Ansatzes für die Veranschlagung der Verluste an traditionellen Eigenmitteln 4) Zur Verwendung der auf statistischen Daten beruhenden Methodik im vorliegenden Fall i) Zur Bestimmung der Menge der unterbewerteten Einfuhren – Zum Zeitraum von November 2011 bis November 2014 – Zum Zeitraum vom 1. Januar 2015 bis 11. Oktober 2017 ii) Zum Referenzwert für die Bestimmung der Höhe der Eigenmittelverluste 5) Zusammenfassung zur Veranschlagung der traditionellen Eigenmittel 4. Zu den Verzugszinsen D. Zur Verletzung des Grundsatzes der loyalen Zusammenarbeit nach Art. 4 Abs. 3 EUV E. Zum Verstoß gegen die Verpflichtungen aus den Rechtsvorschriften über die Mehrwertsteuer und über die Mehrwertsteuereigenmittel 1. Zum rechtlichen System der Bereitstellung der Mehrwertsteuereigenmittel für den Unionshaushalt 2. Zur Rüge betreffend den Verlust an Mehrwertsteuereigenmitteln im Rahmen des Zollverfahrens 40 3. Zur Rüge betreffend den Verlust an Mehrwertsteuereigenmitteln im Rahmen des Zollverfahrens 42 VII. Kosten VIII. Ergebnis

I. Einleitung

1. In der vorliegenden Rechtssache hat die Europäische Kommission eine Vertragsverletzungsklage gemäß Art. 258 AEUV gegen das Vereinigte Königreich Großbritannien und Nordirland mit der Begründung erhoben, dieses habe in einem Zeitraum von November 2011 bis einschließlich 11. Oktober 2017 (im Folgenden: Zeitraum der Zuwiderhandlung) zum einen hinsichtlich bestimmter Einfuhren von Textilien und Schuhen aus China nicht die korrekten Zollbeträge in die Buchführung aufgenommen und nicht den korrekten Betrag an traditionellen Eigenmitteln und Mehrwertsteuereigenmitteln zur Verfügung gestellt und zum anderen nicht alle von der Kommission für die Bestimmung der Verluste an traditionellen Eigenmitteln benötigten Informationen übermittelt ( 2 ).

2. Nach Ansicht der Kommission hat dieser Staat damit seine Verpflichtungen aus Art. 4 Abs. 3 EUV über den Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit, Art. 310 Abs. 6 und Art. 325 AEUV sowie einer Reihe von Bestimmungen des abgeleiteten Rechts betreffend das Zollrecht der Union, die traditionellen Eigenmittel und die Mehrwertsteuer verletzt.

3. Die vorliegende Rechtssache gibt dem Gerichtshof somit Gelegenheit, seine Rechtsprechung zur Reichweite der aus den vorgenannten Bestimmungen folgenden Verpflichtungen auf dem Gebiet der Betrugsbekämpfung und des Schutzes der finanziellen Interessen der Union in einem Kontext weiterzuentwickeln, in dem die Kommission vorbringt, der betreffende Mitgliedstaat habe den Zollwert der eingeführten Waren nicht korrekt bestimmt, da diese bei ihrer Einfuhr wegen des Fehlens wirksamer Kontrollmaßnahmen unterbewertet worden seien. Diese Rechtssache wirft grundlegende Fragen auf wie etwa die, wie die Kommission in einer Situation, in der sie sich wegen Fehlens einer korrekten Bestimmung des Warenwerts durch den betreffenden Mitgliedstaat auf eine statistische Methode, nämlich die berichtigten Durchschnittspreise der eingeführten Waren auf Unionsebene, stützt, den Betrag ihrer Forderung wegen der Eigenmittelverluste beziffern kann. Schließlich wird der Gerichtshof zu entscheiden haben, ob der Mitgliedstaat der Einfuhr der Waren die Verluste an Mehrwertsteuereigenmitteln im Rahmen eines Zollverfahrens schuldet, in dem die Zölle bei der Einfuhr entrichtet werden, die Mehrwertsteuer jedoch später im Bestimmungsmitgliedstaat zu entrichten ist.

II. Rechtlicher Rahmen

A. Das Recht der traditionellen Eigenmittel

1. Die Beschlüsse betreffend das System der Eigenmittel

4. Nach Art. 2 Abs. 1 Buchst. a und b des ab 1. Januar 2014 geltenden Beschlusses 2014/335/EU, Euratom ( 3 ), dessen Wortlaut der Sache nach Art. 2 Abs. 1 des Beschlusses 2007/436/EG, Euratom des Rates vom 7. Juni 2007 über das System der Eigenmittel der Europäischen Gemeinschaften ( 4 ) entspricht, stellen folgende Einnahmen in den Gesamthaushaltsplan der Europäischen Union einzusetzende Eigenmittel dar: „traditionelle Eigenmittel in Form von … Zöllen des Gemeinsamen Zolltarifs und anderen Zöllen auf den Warenverkehr mit Drittländern, die von den Organen der Union eingeführt worden sind oder noch eingeführt werden“, sowie„Einnahmen, die sich aus der Anwendung eines für alle Mitgliedstaaten einheitlichen Satzes auf die nach Unionsvorschriften bestimmten harmonisierten MwSt.‑Eigenmittelbemessungsgrundlagen ergeben“.

5. Gemäß Art. 8 Abs. 1 Unterabs. 1 dieser Beschlüsse werden die Zölle des Gemeinsamen Zolltarifs als Eigenmittel der Union von den Mitgliedstaaten nach ihren innerstaatlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften erhoben, die gegebenenfalls den Erfordernissen der Unionsvorschriften anzupassen sind. Gemäß Art. 8 Abs. 1 Unterabs. 3 des Beschlusses 2007/436 und Art. 8 Abs. 2 des Beschlusses 2014/335 stellen die Mitgliedstaaten die Mittel nach Art. 2 Abs. 1 Buchst. a bis c dieser Beschlüsse der Kommission zur Verfügung.

2. Die Verordnungen betreffend die Modalitäten und das Verfahren der Zurverfügungstellung der Eigenmittel

6. An die Stelle der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 1150/2000 des Rates vom 22. Mai 2000 zur Durchführung des Beschlusses 94/728 ( 5 ), die auf den ersten Teil des Zeitraums der Zuwiderhandlung anwendbar ist, ist mit Wirkung vom 1. Januar 2014 die Verordnung (EU, Euratom) Nr. 609/2014 des Rates vom 26. Mai 2014 zur Festlegung der Methoden und Verfahren für die Bereitstellung der traditionellen, der MwSt.‑ und der BNE[ ( 6 )]-Eigenmittel sowie der Maßnahmen zur Bereitstellung der erforderlichen Kassenmittel ( 7 ) getreten. Art. 2 Abs. 1 der Verordnung Nr. 609/2014, der der Sache nach Art. 2 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1150/2000 entspricht, lautet: „Für diese Verordnung gilt ein Anspruch der Union auf traditionelle Eigenmittel nach Artikel 2 Absatz 1 Buchstabe a des Beschlusses 2014/335 … als festgestellt, sobald die Bedingungen der Zollvorschriften für die buchmäßige Erfassung des Betrags der Abgabe und dessen Mitteilung an den Abgabenschuldner erfüllt sind.“

7. In Art. 6 Abs. 1 und Abs. 3 Unterabs. 1 und 2 der Verordnung Nr. 609/2014, der der Sache nach Art. 6 Abs. 1 und Abs. 3 Buchst. a und b der Verordnung Nr. 1150/2000 entspricht, heißt es: „(1) Bei der Haushaltsverwaltung jedes Mitgliedstaats oder bei der von jedem Mitgliedstaat bestimmten Einrichtung wird über die Eigenmittel Buch geführt, und zwar aufgegliedert nach der Art der Mittel. … (3) Die nach Artikel 2 festgestellten Ansprüche werden vorbehaltlich des zweiten Unterabsatzes dieses Absatzes spätestens am ersten Arbeitstag nach dem Neunzehnten des zweiten Monats, der auf den Monat folgt, in dem der Anspruch festgestellt wurde, in die Buchführung [sogenannte A-Buchführung] aufgenommen. Festgestellte Ansprüche, die in die Buchführung nach Unterabsatz 1 nicht aufgenommen wurden, weil sie noch nicht eingezogen wurden und keine Sicherheit geleistet worden ist, werden innerhalb der Frist nach Unterabsatz 1 in einer gesonderten Buchführung [sogenannte B-Buchführung] ausgewiesen. Die Mitgliedstaaten können auf die gleiche Weise vorgehen, wenn festgestellte Ansprüche, für die eine Sicherheit geleistet worden ist, angefochten werden und durch Regelung des betreffenden Streitfalls Veränderungen unterworfen sein können. …“

8. Art. 9 Abs. 1 Unterabs. 1 der Verordnung Nr. 609/2014, der Art. 9 Abs. 1 Unterabs. 1 der Verordnung Nr. 1150/2000 entspricht, lautet: „Jeder Mitgliedstaat schreibt die Eigenmittel nach Maßgabe des Artikels 10 dem Konto gut, das zu diesem Zweck für die Kommission bei der Haushaltsverwaltung des Mitgliedstaats oder bei der von ihm bestimmten Einrichtung eingerichtet wurde.“

9. Diese Bestimmung wurde mit Wirkung vom 1. Oktober 2016 durch die Verordnung (EU, Euratom) 2016/804 des Rates ( 8 ) wie folgt geändert: „Jeder Mitgliedstaat schreibt die Eigenmittel nach dem Verfahren der Artikel 10, 10a und 10b dem Konto gut, das zu diesem Zweck auf den Namen der Kommission bei der Haushaltsverwaltung oder bei der nationalen Zentralbank des Mitgliedstaats eingerichtet wurde. Vorbehaltlich der Anrechnung von Negativzinsen gemäß Unterabsatz 3 darf dieses Konto nur auf Anweisung der Kommission belastet werden.“

10. Art. 10 Abs. 1 der Verordnung Nr. 609/2014, der der Sache nach Art. 10 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1150/2000 entspricht, lautet: „Nach Abzug der Erhebungskosten gemäß Artikel 2 Absatz 3 und Artikel 10 Absatz 3 des Beschlusses 2014/335 … erfolgt die Gutschrift der traditionellen Eigenmittel nach Artikel 2 Absatz 1 Buchstabe a des genannten Beschlusses spätestens am ersten Arbeitstag nach dem Neunzehnten des zweiten Monats, der auf den Monat folgt, in dem der Anspruch nach Artikel 2 der vorliegenden Verordnung festgestellt wurde. Bei den nach Artikel 6 Absatz 3 Unterabsatz 2 dieser Verordnung in einer gesonderten Buchführung ausgewiesenen Ansprüchen erfolgt die Gutschrift spätestens am ersten Arbeitstag nach dem Neunzehnten des zweiten Monats, der auf den Monat folgt, in dem die Ansprüche eingezogen wurden.“

11. In der ursprünglichen Fassung von Art. 12 Abs. 1 und 3 der Verordnung Nr. 609/2014, der der Sache nach Art. 11 Abs. 1 und 3 der Verordnung Nr. 1150/2000 entsprach, hieß es: „(1) Bei verspäteter Gutschrift auf dem in Artikel 9 Absatz 1 genannten Konto hat der betreffende Mitgliedstaat Verzugszinsen zu entrichten. … (3) Für die nicht an der Wirtschafts- und Währungsunion teilnehmenden Mitgliedstaaten gilt der Satz, der am ersten Tag des Fälligkeitsmonats von den Zentralbanken bei ihren Kapitalrefinanzierungen angewandt wird, zuzüglich zwei Prozentpunkte, oder für Mitgliedstaaten, für die der Zentralbanksatz nicht vorliegt, der am ersten Tag des Fälligkeitsmonats auf dem Geldmarkt des jeweiligen Mitgliedstaats angewandte Satz, der dem vorgenannten Satz am ehesten entspricht, zuzüglich zwei Prozentpunkte. Dieser Satz erhöht sich um weitere 0,25 Prozentpunkte für jeden Verzugsmonat. Der erhöhte Satz findet auf die gesamte Dauer des Verzugs Anwendung.“

12. Nach Inkrafttreten der Verordnung 2016/804 trat mit Wirkung vom 1. Oktober 2016 an die Stelle von Art. 12 Abs. 3 der Verordnung Nr. 609/2014 der folgende Art. 12 Abs. 5: „Für die nicht an der Wirtschafts- und Währungsunion teilnehmenden Mitgliedstaaten entspricht der Zinssatz dem Satz, der am ersten Tag des Fälligkeitsmonats von den Zentralbanken bei ihren Hauptrefinanzierungsgeschäften angewandt wird, oder einem Zinssatz von 0 Prozent, je nachdem, welcher Satz höher ist, zuzüglich 2,5 Prozentpunkten. Für die Mitgliedstaaten, für die der Zentralbanksatz nicht vorliegt, entspricht der Zinssatz dem am ehesten entsprechenden Satz, der am ersten Tag des Fälligkeitsmonats auf dem Geldmarkt des jeweiligen Mitgliedstaats angewandt wird, oder ein Zinssatz von 0 Prozent, je nachdem, welcher Satz höher ist, zuzüglich 2,5 Prozentpunkten. Dieser Satz erhöht sich um weitere 0,25 Prozentpunkte für jeden Verzugsmonat. Die Gesamterhöhung gemäß den Unterabsätzen 1 und 2 darf 16 Prozentpunkte nicht übersteigen. Der erhöhte Satz findet auf die gesamte Dauer des Verzugs Anwendung.“

13. In Art. 13 Abs. 1 und 2 der Verordnung Nr. 609/2014, der der Sache nach Art. 17 Abs. 1 und 2 der Verordnung Nr. 1150/2000 entspricht, heißt es: „(1) Die Mitgliedstaaten haben alle erforderlichen Maßnahmen zu treffen, damit die Beträge, die den gemäß Artikel 2 festgestellten Ansprüchen entsprechen, der Kommission nach Maßgabe dieser Verordnung zur Verfügung gestellt werden. (2) Die Mitgliedstaaten sind nicht verpflichtet, der Kommission die den gemäß Artikel 2 festgestellten Ansprüchen entsprechenden Beträge zur Verfügung zu stellen, wenn diese aus einem der folgenden Gründe uneinbringlich sind: a) aus Gründen höherer Gewalt, b) aus anderen, nicht von den Mitgliedstaaten zu vertretenden Gründen. Beträge festgestellter Ansprüche werden durch eine Entscheidung der zuständigen Verwaltungsbehörde für uneinbringlich erklärt, nachdem diese sich von der Unmöglichkeit ihrer Einziehung überzeugt hat. Als uneinbringlich gelten Beträge festgestellter Ansprüche spätestens nach Ablauf einer Frist von fünf Jahren, gerechnet ab dem Zeitpunkt ihrer Feststellung gemäß Artikel 2 oder, falls ein administratives oder gerichtliches Rechtsmittel eingelegt wurde, ab dem Zeitpunkt, an dem die endgültige Entscheidung über das Rechtsmittel ergangen ist bzw. mitgeteilt oder veröffentlicht wurde. …“

3. Verordnung (EU, Euratom) Nr. 608/2014

14. Für die Zeit nach dem 1. Januar 2014 sieht Art. 2 („Kontrolle und Überwachung“) der Verordnung (EU, Euratom) Nr. 608/2014 des Rates vom 26. Mai 2014 zur Festlegung von Durchführungsbestimmungen für das Eigenmittelsystem der Europäischen Union ( 9 ) vor: „(1) Die Eigenmittel nach Artikel 2 Absatz 1 des Beschlusses 2014/335 … werden unbeschadet der Verordnung [Nr. 1553/89 ( 10 )] nach Maßgabe der vorliegenden Verordnung kontrolliert. (2) Die Mitgliedstaaten treffen alle erforderlichen Maßnahmen, um sicherzustellen, dass die Eigenmittel gemäß Artikel 2 Absatz 1 des Beschlusses 2014/335 … zur Verfügung gestellt werden. (3) Betreffen Kontrolle und Überwachung die traditionellen Eigenmittel nach Artikel 2 Absatz 1 Buchstabe a des Beschlusses 2014/335 …, so gilt Folgendes: a) Die Mitgliedstaaten führen in Bezug auf die Feststellung und Bereitstellung dieser Eigenmittel Prüfungen und Nachforschungen durch. … c) Die Mitgliedstaaten ziehen die Kommission auf deren Antrag zu den von ihnen durchgeführten Kontrollen hinzu. Wird die Kommission zu einer Kontrolle hinzugezogen, so hat sie – soweit es für die Anwendung dieser Verordnung erforderlich ist – Zugang zu den Unterlagen über die Feststellung und Bereitstellung der Eigenmittel und zu allen anderen sachdienlichen Schriftstücken, die mit diesen Unterlagen zusammenhängen. d) Die Kommission kann selbst Kontrollen vor Ort vornehmen. Die von der Kommission mit diesen Kontrollen beauftragten Bediensteten haben den gleichen Zugang zu Unterlagen, wie er für die Kontrollen nach Buchstabe c vorgesehen ist. Die Mitgliedstaaten erleichtern diese Kontrollen. …“

15. Art. 5 („Mitteilung von Betrugsfällen und Unregelmäßigkeiten, die Ansprüche auf traditionelle Eigenmittel betreffen“) Abs. 1 der Verordnung Nr. 608/2014 sieht vor: „Für die traditionellen Eigenmittel gemäß Artikel 2 Absatz 1 Buchstabe a des Beschlusses 2014/335 … übermitteln die Mitgliedstaaten der Kommission binnen zwei Monaten nach Ablauf eines jeden Vierteljahres eine Beschreibung der aufgedeckten Betrugsfälle und Unregelmäßigkeiten, die Ansprüche von über 10000 [Euro] betreffen. Die Mitgliedstaaten übermitteln innerhalb der in Unterabsatz 1 genannten Frist eine Übersicht über den Stand der Betrugsfälle und Unregelmäßigkeiten, die der Kommission bereits mitgeteilt wurden und für die zuvor noch kein Vermerk betreffend Einziehung, Annullierung oder Nichteinziehung existierte.“

4. Verordnung Nr. 1553/89

16. In Art. 2 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1553/89 heißt es: „Die Grundlage für die MwSt.‑Eigenmittel wird anhand der steuerbaren Umsätze im Sinne von Artikel 2 der [Sechsten Richtlinie 77/388/EWG des Rates vom 17. Mai 1977 zur Harmonisierung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Umsatzsteuern – Gemeinsames Mehrwertsteuersystem: einheitliche steuerpflichtige Bemessungsgrundlage, ABl. 1977, L 145, S. 1] festgelegt …“

17. Art. 3 Abs. 1 dieser Verordnung lautet: „Unbeschadet der Artikel 5 und 6 wird die Grundlage der MwSt.‑Eigenmittel für ein bestimmtes Kalenderjahr berechnet, indem die gesamten von dem Mitgliedstaat in diesem Jahr getätigten MwSt.‑Nettoeinnahmen durch den Satz geteilt werden, zu dem die MwSt. in dem betreffenden Jahr erhoben wird.“

B. Zollrecht

1. Der Zollkodex der Gemeinschaften

18. Art. 13 der Verordnung (EWG) Nr. 2913/92 des Rates vom 12. Oktober 1992 zur Festlegung des Zollkodex der Gemeinschaften ( 11 ) in der durch die Verordnung (EG) Nr. 648/2005 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. April 2005 ( 12 ) geänderten Fassung (im Folgenden: Zollkodex der Gemeinschaften) bestimmte: „(1) Die Zollbehörden können unter den im geltenden Recht festgelegten Voraussetzungen alle Kontrollen durchführen, die sie für erforderlich halten, um die ordnungsgemäße Anwendung der zollrechtlichen und sonstigen Vorschriften über den Eingang, den Ausgang, den Versand, die Beförderung und die besondere Verwendung von Waren, die zwischen dem Zollgebiet der Gemeinschaft und Drittländern befördert werden, sowie über das Vorhandensein von Waren ohne Gemeinschaftsstatus zu gewährleisten. Zollkontrollen können im Interesse der ordnungsgemäßen Anwendung des Gemeinschaftsrechts in einem Drittland durchgeführt werden, wenn das in einer internationalen Übereinkunft vorgesehen ist. (2) Die Zollkontrollen außer Stichprobenkontrollen stützen sich auf eine Risikoanalyse unter Verwendung automatisierter Datenverarbeitungsmethoden, damit die Risiken erkannt und quantifiziert werden und damit die Maßnahmen ergriffen werden, die zur Bewertung der Risiken nach nationalen, gemeinschaftlichen und gegebenenfalls internationalen Kriterien erforderlich sind. Nach dem Ausschussverfahren wird ein gemeinsamer Rahmen für das Risikomanagement geschaffen und werden gemeinsame Kriterien und prioritäre Kontrollbereiche festgelegt. Die Mitgliedstaaten erstellen in Zusammenarbeit mit der Kommission ein elektronisches System für die Umsetzung des Risikomanagements. (3) Führen andere Behörden als die Zollbehörden Kontrollen durch, so nehmen sie diese Kontrollen in enger Koordinierung mit den Zollbehörden – nach Möglichkeit zur gleichen Zeit und am gleichen Ort – vor. …“

19. Titel II des Zollkodex der Gemeinschaften enthielt ein Kapitel 3 („Zollwert der Waren“), das aus den Art. 28 bis 36 bestand.

20. Art. 29 dieses Kodex sah vor: „(1) Der Zollwert eingeführter Waren ist der Transaktionswert, das heißt der für die Waren bei einem Verkauf zur Ausfuhr in das Zollgebiet der Gemeinschaft tatsächlich gezahlte oder zu zahlende Preis, gegebenenfalls nach Berichtigung gemäß den Artikeln 32 und 33 … (2) a) Bei der Feststellung, ob der Transaktionswert im Sinne des Absatzes 1 anerkannt werden kann, ist die Verbundenheit von Käufer und Verkäufer allein kein Grund, den Transaktionswert als unannehmbar anzusehen. Falls notwendig, sind die Begleitumstände des Kaufgeschäfts zu prüfen und ist der Transaktionswert anzuerkennen, wenn die Verbundenheit den Preis nicht beeinflusst hat. … … 3. a) Der tatsächlich gezahlte oder zu zahlende Preis ist die vollständige Zahlung, die der Käufer an den Verkäufer oder zu dessen Gunsten für die eingeführten Waren entrichtet oder zu entrichten hat, und schließt alle Zahlungen ein, die als Bedingung für das Kaufgeschäft über die eingeführten Waren vom Käufer an den Verkäufer oder vom Käufer an einen Dritten zur Erfüllung einer Verpflichtung des Verkäufers tatsächlich entrichtet werden oder zu entrichten sind. … …“

21. In Art. 30 dieses Kodex hieß es: „(1) Kann der Zollwert nicht nach Artikel 29 ermittelt werden, so ist er in der Reihenfolge des Absatzes 2 Buchstaben a) bis d) zu ermitteln, und zwar nach dem jeweils ersten zutreffenden Buchstaben … (2) Der nach diesem Artikel ermittelte Zollwert ist einer der folgenden Werte: a) der Transaktionswert gleicher Waren, die zur Ausfuhr in die Gemeinschaft verkauft und zu demselben oder annähernd demselben Zeitpunkt wie die zu bewertenden Waren ausgeführt wurden; b) der Transaktionswert gleichartiger Waren, die zur Ausfuhr in die Gemeinschaft verkauft und zu demselben oder annähernd zu demselben Zeitpunkt wie die zu bewertenden Waren ausgeführt wurden; c) der Wert auf der Grundlage des Preises je Einheit, zu dem die eingeführten Waren oder eingeführte gleiche oder gleichartige Waren in der größten Menge insgesamt in der Gemeinschaft an Personen verkauft werden, die mit den Verkäufern nicht verbunden sind; d) der errechnete Wert … …“

22. Art. 31 des Zollkodex der Gemeinschaften sah vor: „(1) Kann der Zollwert der eingeführten Waren nicht nach den Artikeln 29 und 30 ermittelt werden, so ist er auf der Grundlage von in der Gemeinschaft verfügbaren Daten durch zweckmäßige Methoden zu ermitteln, die übereinstimmen mit den Leitlinien und allgemeinen Regeln – des Übereinkommens zur Durchführung des Artikels VII des Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommens von 1994, – des Artikels VII des Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommens von 1994 sowie – der Vorschriften dieses Kapitels. (2) Der nach Absatz 1 ermittelte Zollwert darf nicht zur Grundlage haben: a) den Verkaufspreis in der Gemeinschaft von Waren, die in der Gemeinschaft hergestellt worden sind; b) ein Verfahren, nach dem jeweils der höhere von zwei Alternativwerten für die Zollbewertung heranzuziehen ist; c) den Inlandsmarktpreis von Waren im Ausfuhrland; d) andere Herstellungskosten als jene, die bei dem errechneten Wert für gleiche oder gleichartige Waren nach Artikel 30 Absatz 2 Buchstabe d) ermittelt worden sind; e) Preise zur Ausfuhr in ein Land, das nicht zum Zollgebiet der Gemeinschaft gehört; f) Mindestzollwerte; g) willkürliche oder fiktive Werte.“

23. Art. 68 dieses Kodex lautete: „Die Zollbehörden können zwecks Überprüfung der von ihnen angenommenen Anmeldungen a) die Unterlagen prüfen; geprüft werden können die Anmeldung und die dieser beigefügten Unterlagen. Die Zollbehörden können vom Anmelder verlangen, dass er ihnen weitere Unterlagen zur Nachprüfung der Richtigkeit der Angaben in der Anmeldung vorlegt; b) eine Zollbeschau vornehmen, gegebenenfalls mit Entnahme von Mustern oder Proben zum Zweck einer Analyse oder eingehenden Prüfung.“

24. Art. 71 dieses Kodex sah vor: „(1) Die Ergebnisse der Überprüfung der Anmeldung werden der Anwendung der Vorschriften über das Zollverfahren, zu dem die Waren angemeldet worden sind, zugrunde gelegt. (2) Findet keine Überprüfung der Anmeldung statt, so werden die darin enthaltenen Angaben für die Anwendung des Absatzes 1 zugrunde gelegt.“

25. In Art. 217 des Zollkodex der Gemeinschaften hieß es: „(1) Jeder einer Zollschuld entsprechende Einfuhr- oder Ausfuhrabgabenbetrag – nachstehend „Abgabenbetrag“ genannt – muss unmittelbar bei Vorliegen der erforderlichen Angaben von den Zollbehörden berechnet und in die Bücher oder in sonstige stattdessen verwendete Unterlagen eingetragen werden (buchmäßige Erfassung). … (2) Die Einzelheiten der buchmäßigen Erfassung der Abgabenbeträge werden von den Mitgliedstaaten geregelt. Diese Einzelheiten können unterschiedlich sein, je nachdem, ob unter Berücksichtigung der Voraussetzungen, unter denen die Zollschuld entstanden ist, die Entrichtung dieser Beträge für die Zollbehörden gesichert ist oder nicht.“

26. Art. 218 Abs. 1 dieses Kodex lautete: „Entsteht eine Zollschuld durch die Annahme der Zollanmeldung einer Ware zu einem anderen Zollverfahren als der vorübergehenden Verwendung unter teilweiser Befreiung von den Einfuhrabgaben oder durch andere Handlungen mit gleicher rechtlicher Wirkung wie diese Annahme, so erfolgt die buchmäßige Erfassung des dieser Zollschuld entsprechenden Betrags unmittelbar nach Berechnung dieses Betrages, spätestens jedoch am zweiten Tag nach dem Tag, an dem die Ware überlassen worden ist.“

27. Art. 220 Abs. 1 dieses Kodex sah vor: „Ist der einer Zollschuld entsprechende Abgabenbetrag nicht nach den Artikeln 218 und 219 buchmäßig erfasst oder mit einem geringeren als dem gesetzlich geschuldeten Betrag buchmäßig erfasst worden, so hat die buchmäßige Erfassung des zu erhebenden Betrags oder des nachzuerhebenden Restbetrags innerhalb von zwei Tagen nach dem Tag zu erfolgen, an dem die Zollbehörden diesen Umstand feststellen und in der Lage sind, den gesetzlich geschuldeten Betrag zu berechnen sowie den Zollschuldner zu bestimmen (nachträgliche buchmäßige Erfassung). Diese Frist kann nach Artikel 219 verlängert werden.“

28. In Art. 221 dieses Kodex hieß es: „(1) Der Abgabenbetrag ist dem Zollschuldner in geeigneter Form mitzuteilen, sobald der Betrag buchmäßig erfasst worden ist. … (3) Die Mitteilung an den Zollschuldner darf nach Ablauf einer Frist von drei Jahren nach dem Zeitpunkt des Entstehens der Zollschuld nicht mehr erfolgen. Diese Frist wird ab dem Zeitpunkt ausgesetzt, in dem ein Rechtsbehelf gemäß Artikel 243 eingelegt wird, und zwar für die Dauer des Rechtsbehelfs. (4) Ist die Zollschuld aufgrund einer Handlung entstanden, die zu dem Zeitpunkt, als sie begangen wurde, strafbar war, so kann die Mitteilung unter den Voraussetzungen, die im geltenden Recht festgelegt sind, noch nach Ablauf der Dreijahresfrist nach Absatz 3 erfolgen.“

2. Der Zollkodex der Union

29. Art. 3 der Verordnung (EU) Nr. 952/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 9. Oktober 2013 zur Festlegung des Zollkodex der Union ( 13 ) (im Folgenden: Zollkodex der Union) sieht vor: „Die Zollbehörden sind in erster Linie dafür zuständig, den internationalen Handel der Union zu überwachen und dadurch zu einem fairen und liberalisierten Handel, zur Umsetzung der externen Aspekte des Binnenmarkts, der gemeinsamen Handelspolitik und der anderen Politiken der Union in handelsrelevanten Bereichen sowie zur Sicherheit der Lieferkette insgesamt beizutragen. Die Zollbehörden treffen Maßnahmen, die insbesondere Folgendes zum Ziel haben: a) den Schutz der finanziellen Interessen der Union und ihrer Mitgliedstaaten, b) den Schutz der Union vor unlauterem und illegalem Handel bei gleichzeitiger Unterstützung der legalen Wirtschaftstätigkeit, c) die Gewährleistung von Schutz und Sicherheit der Union und ihrer Bewohner sowie des Schutzes der Umwelt, gegebenenfalls in enger Zusammenarbeit mit anderen Behörden und d) die Wahrung eines angemessenen Gleichgewichts zwischen Zollkontrollen und der Erleichterung des legalen Handels.“

30. Art. 46 („Risikomanagement und Zollkontrollen“) des Zollkodex der Union lautet: „(1) Die Zollbehörden können alle Zollkontrollen durchführen, die ihres Erachtens erforderlich sind. Zu diesen Zollkontrollen gehören insbesondere die Beschau der Waren, die Entnahme von Proben und Mustern, die Überprüfung der Richtigkeit und Vollständigkeit der in einer Anmeldung oder Mitteilung gemachten Angaben sowie des Vorhandenseins, der Echtheit, Richtigkeit und Gültigkeit von Unterlagen, die Prüfung der Buchführung der Wirtschaftsbeteiligten und der sonstigen Aufzeichnungen, die Kontrolle der Beförderungsmittel, des Gepäcks und der sonstigen Waren, die von oder an Personen mitgeführt werden, sowie die Durchführung von behördlichen Nachforschungen und dergleichen. (2) Mit Ausnahme von Stichproben erfolgen Zollkontrollen in erster Linie auf der Grundlage einer Risikoanalyse mit Mitteln der elektronischen Datenverarbeitung mit dem Ziel, anhand von auf einzelstaatlicher Ebene, Unionsebene und – soweit verfügbar – internationaler Ebene entwickelten Kriterien Risiken zu ermitteln und abzuschätzen und die erforderlichen Abwehrmaßnahmen zu entwickeln. (3) Zollkontrollen werden innerhalb eines gemeinsamen Rahmens für das Risikomanagement durchgeführt, der auf dem Austausch risikobezogener Informationen und der Ergebnisse von Risikoanalysen zwischen den Zollverwaltungen beruht und gemeinsame Risikokriterien und Standards, Kontrollmaßnahmen und vorrangige Kontrollbereiche festlegt. Auf diesen Informationen und Kriterien beruhende Kontrollen erfolgen unbeschadet anderer Kontrollen, die gemäß Absatz 1 oder gemäß anderen geltenden Vorschriften durchgeführt werden. (4) Die Zollbehörden wenden Risikomanagementverfahren an, um die Höhe des Risikos zu bestimmen, das mit den der zollamtlichen Kontrolle oder Überwachung unterliegenden Waren verbunden ist, und um zu entscheiden, ob die Waren besonderen Zollkontrollen unterzogen werden und wo diese gegebenenfalls durchgeführt werden. Dazu gehören Tätigkeiten wie das Sammeln von Daten und Informationen, die Analyse und Bewertung von Risiken, das Vorschreiben und Umsetzen von Maßnahmen sowie die regelmäßige Überwachung und Überprüfung dieses Prozesses und seiner Ergebnisse auf der Grundlage internationaler, unionsinterner und einzelstaatlicher Quellen und Strategien. (5) Die Zollbehörden tauschen risikobezogene Informationen und Ergebnisse von Risikoanalysen aus, wenn: a) eine Zollbehörde die Risiken als beträchtlich einschätzt und eine Zollkontrolle für erforderlich erachtet und die Kontrolle ergeben hat, dass das Ereignis, das den Tatbestand eines Risikos schafft, eingetreten ist, oder b) die Kontrolle zwar nicht ergeben hat, dass das Ereignis, das den Tatbestand eines Risikos schafft, eingetreten ist, die Zollbehörde jedoch der Auffassung ist, dass ein hohes Risiko an einem anderen Ort in der Union besteht. (6) Bei der Festlegung von gemeinsamen Risikokriterien und Standards, der in Absatz 3 genannten Kontrollmaßnahmen und vorrangigen Kontrollbereiche ist alles Folgende zu berücksichtigen: a) ein angemessenes Verhältnis zum Risiko, b) die Dringlichkeit der erforderlichen Durchführung der Kontrollen, c) die wahrscheinlichen Auswirkungen auf die Handelsströme, auf einzelne Mitgliedstaaten und auf die Kontrollressourcen. (7) Die gemeinsamen Risikokriterien und Standards gemäß Absatz 3 umfassen alle folgenden Elemente: a) eine Beschreibung der Risiken, b) die Risikofaktoren oder ‑indikatoren, die bei der Auswahl von Waren oder Wirtschaftsbeteiligten für Zollkontrollen zu berücksichtigen sind, c) die Art der von den Zollbehörden durchzuführenden Zollkontrollen, d) die Dauer der Anwendung der unter Buchstabe c genannten Zollkontrollen. (8) Unbeschadet der übrigen üblicherweise von den Zollbehörden durchgeführten Kontrollen umfassen die vorrangigen Kontrollbereiche bestimmte Zollverfahren, Arten von Waren, Verkehrswege, Beförderungsart oder Wirtschaftsbeteiligte, die in einem bestimmten Zeitraum einem höheren Maß der Risikoanalyse und Zollkontrollen unterworfen sind.“

31. Art. 53 („Währungsumrechnung“) Abs. 1 des Zollkodex der Union lautet: „Die zuständigen Behörden veröffentlichen den Wechselkurs und/oder stellen ihn über das Internet zur Verfügung, der anwendbar ist, wenn eine Währungsumrechnung erforderlich ist, a) weil die Faktoren, nach denen der Zollwert der Waren ermittelt wird, in einer anderen Währung als der des Mitgliedstaats ausgedrückt sind, in dem die Bewertung vorgenommen wird, oder b) weil für die zolltarifliche Einreihung von Waren und die Festsetzung des Einfuhr- oder Ausfuhrabgabenbetrags, einschließlich der Schwellenwerte im Gemeinsamen Zolltarif, der Wert des Euro in nationalen Währungen benötigt wird.“

32. Die Art. 70 und 74 dieses Kodex enthalten Regeln betreffend den Zollwert der Waren, die der Sache nach denen in den Art. 29 bis 31 des Zollkodex der Gemeinschaften enthaltenen entsprechen.

33. Gemäß Art. 101 Abs. 1 des Zollkodex der Union wird der zu entrichtende Einfuhr- oder Ausfuhrabgabenbetrag von den Zollbehörden, die für den Ort zuständig sind, an dem die Zollschuld entstanden ist oder nach Artikel 87 als entstanden gilt, festgesetzt, sobald die erforderlichen Angaben vorliegen.

34. Art. 103 („Verjährung der Zollschuld“) Abs. 1 und 2 dieses Kodex lautet: „(1) Eine Zollschuld darf dem Zollschuldner nach Ablauf einer Frist von drei Jahren nach dem Tag des Entstehens der Zollschuld nicht mehr mitgeteilt werden. (2) Ist die Zollschuld aufgrund einer zum Zeitpunkt ihrer Begehung strafbaren Handlung entstanden, so verlängert sich die Frist des Absatzes 1 von drei Jahren auf mindestens fünf und höchstens zehn Jahre gemäß dem einzelstaatlichen Recht.“

35. Art. 105 („Zeitpunkt der buchmäßigen Erfassung“) Abs. 3 des Zollkodex der Union sieht vor: „Entsteht eine Zollschuld unter anderen als den in Absatz 1 genannten Umständen, so erfolgt die buchmäßige Erfassung des zu entrichtenden Einfuhr- oder Ausfuhrabgabenbetrags innerhalb von 14 Tagen nach dem Tag, an dem die Zollbehörden in der Lage sind, den betreffenden Einfuhr- oder Ausfuhrabgabenbetrag festzusetzen und eine Entscheidung zu erlassen.“

36. Art. 188 („Überprüfung der Zollanmeldung“) dieses Kodex lautet: „Zur Überprüfung der Richtigkeit der Angaben in der angenommenen Zollanmeldung können die Zollbehörden a) die Zollanmeldung und die Unterlagen prüfen, b) vom Anmelder verlangen, dass er weitere Unterlagen beibringt, c) eine Beschau der Waren vornehmen, d) Muster und Proben zur Analyse oder eingehenden Prüfung entnehmen.“

37. Art. 191 („Überprüfungsergebnisse“) dieses Kodex sieht vor: „(1) Die Ergebnisse der Überprüfung der Zollanmeldung werden für die Anwendung der Vorschriften über das Zollverfahren verwendet, in das die Waren übergeführt werden. (2) Findet eine Überprüfung der Zollanmeldung nicht statt, so werden die Angaben in jener Anmeldung für die Anwendung des Absatzes 1 herangezogen. (3) Die Ergebnisse der von den Zollbehörden vorgenommenen Überprüfungen haben überall im Zollgebiet der Union die gleiche Beweiskraft.“

3. Durchführungsverordnung Nr. 2454/93

38. Art. 181a der Verordnung (EWG) Nr. 2454/93 der Kommission vom 2. Juli 1993 mit Durchführungsvorschriften zu der Verordnung (EWG) Nr. 2913/92 ( 14 ) in der durch die Verordnung (EG) Nr. 1335/2003 der Kommission vom 25. Juli 2003 ( 15 ) geänderten Fassung (im Folgenden: Durchführungsverordnung Nr. 2454/93) lautet: „(1) Die Zollbehörden müssen den Zollwert von eingeführten Waren nicht auf der Grundlage des Transaktionswertes ermitteln, wenn sie unter Einhaltung des in Absatz 2 genannten Verfahrens wegen begründeter Zweifel nicht überzeugt sind, dass der angemeldete Wert dem gezahlten oder zu zahlenden Preis gemäß Artikel 29 des Zollkodex entspricht. (2) In den Fällen, in denen die Zollbehörden Zweifel im Sinne von Absatz 1 haben, können sie gemäß Artikel 178 Absatz 4 zusätzliche Auskünfte verlangen. Bestehen die Zweifel fort, sollen die Zollbehörden der betroffenen Person vor einer endgültigen Entscheidung auf Verlangen schriftlich die Gründe für ihre Zweifel mitteilen und ihr eine angemessene Antwortfrist gewähren. Die abschließende mit Gründen versehene Entscheidung ist der betroffenen Person schriftlich mitzuteilen.“

39. Art. 248 Abs. 1 der Durchführungsverordnung sieht vor: „Die Überlassung führt zur buchmäßigen Erfassung der Abgaben, wie sie sich aus den Angaben in der Zollanmeldung ergeben. Hält es die Zollstelle für möglich, dass der aufgrund der Überprüfung festzusetzende Abgabenbetrag höher sein kann als der sich aus den Angaben in der Zollanmeldung ergebende, verlangt sie außerdem eine ausreichende Sicherheit, um die Differenz zwischen dem Betrag nach den Angaben in der Zollanmeldung und demjenigen abzudecken, dem die Waren letztlich unterliegen können. Der Anmelder hat jedoch die Möglichkeit, anstatt diese Sicherheit zu leisten, die unmittelbare buchmäßige Erfassung des Abgabenbetrags, dem die Waren letztlich unterliegen können, zu beantragen.“

4. Durchführungsverordnung 2015/2447

40. Art. 48 („Wechselkurs für Zollzwecke“) Abs. 1 der Durchführungsverordnung (EU) 2015/2447 der Kommission vom 24. November 2015 mit Einzelheiten zur Umsetzung von Bestimmungen der Verordnung (EU) Nr. 952/2013 zur Festlegung des Zollkodex der Union ( 16 ) (im Folgenden: Durchführungsverordnung 2015/2447) lautet: „Der Wert des Euro wird für die in Artikel 53 Absatz 1 Buchstabe b des Zollkodex genannten Zwecke einmal monatlich festgesetzt. Der anzuwendende Wechselkurs ist der letzte Wechselkurs, den die Europäische Zentralbank vor dem vorletzten Tag des Monats festgesetzt hat und gilt während des gesamten folgenden Monats. Liegt der zu Beginn des Monats anzuwendende Kurs jedoch um mehr als 5 % über oder unter dem am Tag vor dem 15. dieses Monats veröffentlichten Kurs, so ist der letztgenannte Kurs ab dem 15. bis zum Ende des betreffenden Monats anzuwenden.“

41. Art. 140 („Ablehnung angemeldeter Transaktionswerte“) der Durchführungsverordnung 2015/2447, mit dem Art. 70 Abs. 1 des Zollkodex der Union durchgeführt wird, lautet: „(1) Haben die Zollbehörden begründete Zweifel daran, dass der angemeldete Transaktionswert dem gezahlten oder zu zahlenden Gesamtbetrag gemäß Artikel 70 Absatz 1 des Zollkodex entspricht, können sie vom Anmelder zusätzliche Auskünfte verlangen. (2) Werden ihre Zweifel nicht ausgeräumt, können die Zollbehörden entscheiden, dass der Zollwert der Waren nicht gemäß Artikel 70 Absatz 1 des Zollkodex ermittelt werden kann.“

42. Art. 144 („Schlussmethode“) der Durchführungsverordnung 2015/2447, mit dem Art. 74 Abs. 3 des Zollkodex der Union durchgeführt wird, lautet: „(1) Zur Ermittlung des Zollwerts gemäß Artikel 74 Absatz 3 des Zollkodex ist eine angemessene Flexibilität bei der Anwendung des Artikels 70 und des Artikels 74 Absatz 2 des Zollkodex geboten. Der so ermittelte Zollwert soll möglichst auf schon früher ermittelten Zollwerten beruhen. (2) Kann kein Zollwert nach Absatz 1 ermittelt werden, sind andere geeignete Methoden heranzuziehen. In diesem Fall dürfen die Zollwerte nicht zur Grundlage haben: a) den Verkaufspreis in der Union von Waren, die in der Union hergestellt worden sind; b) ein Verfahren, nach dem jeweils der höhere von zwei Alternativwerten für die Zollbewertung heranzuziehen ist; c) den Inlandsmarktpreis von Waren im Ausfuhrland; d) andere Herstellungskosten als jene, die als errechnete Werte für gleiche oder ähnliche Waren gemäß Artikel 74 Absatz 2 Buchstabe d des Zollkodex ermittelt wurden; e) Preise zur Ausfuhr in ein Drittland; f) Mindestzollwerte; g) willkürliche oder fiktive Werte.“

43. Art. 244 („Sicherheitsleitung“) der Durchführungsverordnung 2015/2447, mit dem Art. 191 des Zollkodex der Union durchgeführt wird, lautet: „Sind die Zollbehörden der Auffassung, dass aufgrund einer Überprüfung der Zollanmeldung höhere Einfuhr- oder Ausfuhrabgaben oder andere Abgaben zu entrichten sein könnten als aufgrund der Angaben in der Zollanmeldung, so kann die Überlassung der Waren von einer Sicherheitsleistung abhängig gemacht werden, die die Differenz zwischen dem aufgrund der Angaben in der Zollanmeldung ermittelten Betrag und dem Betrag abdeckt, der letztlich zu entrichten sein könnte. Der Antragsteller kann jedoch, anstatt diese Sicherheit zu leisten, die unverzügliche Mitteilung der Zollschuld, die durch die Waren letztlich entstehen kann, verlangen.“

C. Mehrwertsteuerrecht

44. In Art. 2 Abs. 1 der Richtlinie 2006/112/EG des Rates vom 28. November 2006 über das gemeinsame Mehrwertsteuersystem ( 17 ) in der durch die Richtlinie 2009/69/EG des Rates vom 25. Juni 2009 ( 18 ) geänderten Fassung (im Folgenden: Richtlinie 2006/112) heißt es: „Der Mehrwertsteuer unterliegen folgende Umsätze: … b) der innergemeinschaftliche Erwerb von Gegenständen im Gebiet eines Mitgliedstaats gegen Entgelt i) durch einen Steuerpflichtigen, der als solcher handelt, oder durch eine nichtsteuerpflichtige juristische Person, wenn der Verkäufer ein Steuerpflichtiger ist, der als solcher handelt, …; … d) die Einfuhr von Gegenständen.“

45. Nach Art. 73 dieser Richtlinie „umfasst die Steuerbemessungsgrundlage alles, was den Wert der Gegenleistung bildet, die der Lieferer oder Dienstleistungserbringer für diese Umsätze vom Erwerber oder Dienstleistungsempfänger oder einem Dritten erhält oder erhalten soll“.

46. Art. 83 dieser Richtlinie lautet: „Beim innergemeinschaftlichen Erwerb von Gegenständen setzt sich die Steuerbemessungsgrundlage aus denselben Elementen zusammen wie denen, die zur Bestimmung der Steuerbemessungsgrundlage für die Lieferung derselben Gegenstände innerhalb des Gebiets des Mitgliedstaats gemäß Kapitel 2 dienen. Bei Umsätzen, die dem innergemeinschaftlichen Erwerb von Gegenständen im Sinne der Artikel 21 und 22 gleichgestellt sind, ist die Steuerbemessungsgrundlage der Einkaufspreis der Gegenstände oder gleichartiger Gegenstände oder mangels eines Einkaufspreises der Selbstkostenpreis, und zwar jeweils zu den Preisen, die zum Zeitpunkt der Bewirkung dieser Umsätze festgestellt werden.“

47. Art. 85 der Richtlinie 2006/112 sieht vor: „Bei der Einfuhr von Gegenständen ist die Steuerbemessungsgrundlage der Betrag, der durch die geltenden Gemeinschaftsvorschriften als Zollwert bestimmt ist.“

48. Art. 86 Abs. 1 dieser Richtlinie lautet: „In die Steuerbemessungsgrundlage sind – soweit nicht bereits darin enthalten – folgende Elemente einzubeziehen: a) die außerhalb des Einfuhrmitgliedstaats geschuldeten Steuern, Zölle, Abschöpfungen und sonstigen Abgaben, sowie diejenigen, die aufgrund der Einfuhr geschuldet werden, mit Ausnahme der zu erhebenden Mehrwertsteuer; b) die Nebenkosten – wie Provisions‑, Verpackungs‑, Beförderungs- und Versicherungskosten –, die bis zum ersten Bestimmungsort der Gegenstände im Gebiet des Einfuhrmitgliedstaats entstehen sowie diejenigen, die sich aus der Beförderung nach einem anderen Bestimmungsort in der Gemeinschaft ergeben, der zum Zeitpunkt, zu dem der Steuertatbestand eintritt, bekannt ist.“

49. Art. 87 der Richtlinie 2006/112 sieht vor: „In die Steuerbemessungsgrundlage sind folgende Elemente nicht einzubeziehen: a) Preisnachlässe durch Skonto für Vorauszahlungen; b) Rabatte und Rückvergütungen auf den Preis, die dem Erwerber eingeräumt werden und die er zu dem Zeitpunkt erhält, zu dem die Einfuhr erfolgt.“

50. In Art. 138 dieser Richtlinie heißt es: „(1) Die Mitgliedstaaten befreien die Lieferungen von Gegenständen, die durch den Verkäufer, den Erwerber oder für ihre Rechnung nach Orten außerhalb ihres jeweiligen Gebiets, aber innerhalb der Gemeinschaft versandt oder befördert werden von der Steuer, wenn diese Lieferung an einen anderen Steuerpflichtigen oder an eine nichtsteuerpflichtige juristische Person bewirkt wird, der/die als solche/r in einem anderen Mitgliedstaat als dem des Beginns der Versendung oder Beförderung der Gegenstände handelt. (2) Außer den in Absatz 1 genannten Lieferungen befreien die Mitgliedstaaten auch folgende Umsätze von der Steuer: … c) die Lieferungen von Gegenständen in Form der Verbringung in einen anderen Mitgliedstaat, die gemäß Absatz 1 und den Buchstaben a und b des vorliegenden Absatzes von der Mehrwertsteuer befreit wäre, wenn sie an einen anderen Steuerpflichtigen bewirkt würde.“

51. Art. 143 dieser Richtlinie sieht vor: „(1) Die Mitgliedstaaten befreien folgende Umsätze von der Steuer: … d) die Einfuhr von Gegenständen, die von einem Drittgebiet oder einem Drittland aus in einen anderen Mitgliedstaat als den Mitgliedstaat der Beendigung der Versendung oder Beförderung versandt oder befördert werden, sofern die Lieferung dieser Gegenstände durch den gemäß Artikel 201 als Steuerschuldner bestimmten oder anerkannten Importeur bewirkt wird und gemäß Artikel 138 befreit ist; … (2) Die Steuerbefreiung gemäß Absatz 1 Buchstabe d ist in den Fällen, in denen auf die Einfuhr von Gegenständen eine Lieferung von Gegenständen folgt, die gemäß Artikel 138 Absatz 1 und Absatz 2 Buchstabe c von der Steuer befreit ist, nur anzuwenden, wenn der Importeur zum Zeitpunkt der Einfuhr den zuständigen Behörden des Einfuhrmitgliedstaats mindestens die folgenden Angaben hat zukommen lassen: a) seine im Einfuhrmitgliedstaat erteilte MwSt.‑Identifikationsnummer oder die im Einfuhrmitgliedstaat erteilte MwSt.‑Identifikationsnummer seines Steuervertreters, der die Steuer schuldet; b) die in einem anderen Mitgliedstaat erteilte MwSt.‑Identifikationsnummer des Erwerbers, an den die Gegenstände gemäß Artikel 138 Absatz 1 geliefert werden, oder seine eigene MwSt.‑Identifikationsnummer, die in dem Mitgliedstaat erteilt wurde, in dem die Versendung oder Beförderung der Gegenstände endet, wenn die Gegenstände gemäß Artikel 138 Absatz 2 Buchstabe c verbracht werden; c) den Nachweis, aus dem hervorgeht, dass die eingeführten Gegenstände dazu bestimmt sind, aus dem Einfuhrmitgliedstaat in einen anderen Mitgliedstaat befördert oder versandt zu werden. Allerdings können die Mitgliedstaaten festlegen, dass der Nachweis nach Buchstabe c den zuständigen Behörden lediglich auf Ersuchen vorzulegen ist.“

III. Sachverhalt und Vorverfahren

A. Sachverhalt

52. Mit Wirkung vom 1. Januar 2005 hob die Europäische Union alle Einfuhrkontingente für Textil- und Bekleidungserzeugnissen mit Ursprung in Mitgliedsländern der Welthandelsorganisation, einschließlich China, auf.

53. Am 20. April 2007 richtete das Europäische Amt für Betrugsbekämpfung (OLAF) die Mitteilung über gegenseitige Amtshilfe 2007/015 an die Mitgliedstaaten, um sie über die Gefahr der Unterbewertung von aus China eingeführten Textilien und Schuhen zu informieren.

54. Mit dieser Mitteilung forderte das OLAF alle Mitgliedstaaten auf, zum einen die Einfuhren von Textilien und Schuhen u. a. aus China zu untersuchen, um gegebenenfalls Anhaltspunkte für unterbewertete Einfuhren festzustellen, und zum anderen bei der Zollabfertigung dieser Einfuhren geeignete Kontrollen durchzuführen.

55. Um den Mitgliedstaaten zu helfen, unterbewertete Sendungen von Textilien und Schuhen zu ermitteln, entwickelte das OLAF in Zusammenarbeit mit der Gemeinsamen Forschungsstelle der Kommission (im Folgenden: JRC) ein Instrument zur Risikobewertung auf der Grundlage von Daten aus der gesamten Union (im Folgenden: OLAF‑Methodik). Diese Methode besteht zunächst darin, den berichtigten Durchschnittspreis für jedes aus China eingeführte und unter die Kapitel 61 bis 64 der Kombinierten Nomenklatur des Zolltarifs fallenden Textil- und Schuherzeugnis ( 19 ) zu berechnen. Die berichtigten Durchschnittspreise werden auf der Grundlage der monatlichen Einfuhrpreise der betreffenden Erzeugnisse aus China für einen Zeitraum von 48 Monaten berechnet, die aus der statistischen Datenbank Comext, einer von Eurostat geführten Referenzdatenbank für den internationalen Handel, stammen. Diese Preise drücken einen Wert pro Kilogramm für jeden der 495 achtstelligen Produktcodes der Kombinierten Nomenklatur (im Folgenden: KN-Codes) unter Angabe des Ursprungslandes und des Bestimmungslandes in der Union aus. Sodann wird ein Mittel für die gesamte Union (die berichtigten Durchschnittspreise für die Union-28) auf der Grundlage des arithmetischen Mittels (nichtgewichtetes Mittel) der berichtigten Durchschnittspreise der 28 Mitgliedstaaten berechnet ( 20 ). Für die Berechnung dieser Mittel werden die Extremwerte, d. h. die ungewöhnlich hohen oder niedrigen Werte, ausgeschlossen, weshalb von „berichtigtem“ Durchschnittspreis gesprochen wird. Schließlich wird ein 50 % des berichtigten Durchschnittspreises entsprechender Wert errechnet, der den „akzeptablen Mindestpreis“, ebenfalls als Preis pro Kilogramm ausgedrückt, darstellt, der als Schwelle verwendet wird, anhand deren die Zollbehörden der Mitgliedstaaten besonders niedrige bei der Einfuhr angemeldete Werte und daher hoch risikobehaftete Einfuhren ermitteln können.

56. Die vom OLAF am 23. Januar 2009 versandte Mitteilung über gegenseitige Amtshilfe AM/2009/001 bezog sich auf die Aktion „Argus“, eine sechsmonatige Aktion, in deren Rahmen das OLAF den Verkehr von Textilien und Schuhen aus verschiedenen, hauptsächlich asiatischen, Drittstaaten überwachte und den Mitgliedstaaten jeden Monat eine Liste der Einfuhren des Vormonats übermittelte, die als mit einem Zollwertrisiko behaftet ausgemacht worden waren. Mit dieser Mitteilung ersuchte das OLAF die Mitgliedstaaten, ihm binnen vier Monaten die Einrichtung von Risikofiltern mitzuteilen, die hoch risikobehafteten Sendungen zu ermitteln und auf der Grundlage seiner Mitteilungen Überprüfungen nach Zollabfertigung vorzunehmen.

57. 2011 wurden während der vorrangigen Kontrollmaßnahme „Discount“ (im Folgenden: PCA Discount), die von der Generaldirektion Steuern und Zollunion der Kommission koordiniert wurde und an der alle Mitgliedstaaten, darunter das Vereinigte Königreich, beteiligt waren, die akzeptablen Mindestpreise angewandt, um die Einfuhren von Textilien und Schuhen aus China zu ermitteln und zu überwachen, deren Zollwert so niedrig war, dass sie Verdacht erweckten.

58. 2014 koordinierte das OLAF die gemeinsame Zollaktion „Snake“, deren operationelle Phase zwischen dem 17. Februar und dem 17. März 2014 lag und an der alle Mitgliedstaaten sowie die chinesischen Zollbehörden beteiligt waren. Mit der Einbeziehung Letzterer sollte die Abgabe von Ausfuhranmeldungen erreicht werden, anhand deren der bei der Einfuhr in die Union angemeldete Wert der betreffenden Erzeugnisse überprüft werden konnte. Im Abschlussbericht der Aktion Snake wurden die Mitgliedstaaten ersucht, weiter die auf die akzeptablen Mindestpreise, wie sie im Zuge dieser Aktion angewandt worden waren, gestützten Risikoprofile zu verwenden.

59. Nach Kontrollen im Rahmen dieser Aktion auf der Grundlage der genannten Risikoprofile stellten die Behörden des Vereinigten Königreichs für 24 Wirtschaftsbeteiligte zusätzliche Zölle für deren Einfuhren während eines Dreijahreszeitraums zwischen November 2011 und November 2014 fest.

60. Während des im Vereinigten Königreich vom 27. bis 31. Oktober 2014 durchgeführten Inspektionsbesuchs 14-11-1 prüfte die Kommission Risikoinformationsformulare, Meldungen über gegenseitige Amtshilfe und 24 zufällig ausgewählte Einfuhrumsätze, von denen 23 in die B-Buchführung aufgenommen wurden.

61. Zwischen November 2014 und Februar 2015 richteten die Behörden des Vereinigten Königreichs an die betreffenden Wirtschaftsbeteiligten 24 nachträgliche Einziehungsanordnungen, sogenannte Zahlungsaufforderungen C18 (im Folgenden: Zahlungsaufforderungen C18 Snake), die später aufgehoben wurden.

62. Am 16. Januar 2015 leitete das OLAF eine Untersuchung ein, die bestimmte Mitgliedstaaten, darunter das Vereinigte Königreich, betraf und einen 2013 beginnenden Zeitraum erfasste.

63. Zwischen 2013 und 2016 führten Her Majesty’s Revenue and Customs (Steuer- und Zollverwaltung des Vereinigten Königreichs, im Folgenden: HMRC) und die Grenzpolizei des Vereinigten Königreichs die Aktion „Badminton“ durch. Diese Aktion, die sich vor allem gegen Mehrwertsteuerbetrug richtete, war der Rahmen für eine erste strafrechtliche Ermittlung gegen vier große Wirtschaftsbeteiligte, die die betreffenden Erzeugnisse mit Ursprung in China nach dem „Zollverfahren 42“ einführen, in dem die Zölle bei der Einfuhr entrichtet werden, die Mehrwertsteuer jedoch später im Bestimmungsmitgliedstaat zu zahlen ist (im Folgenden: Zollverfahren 42) ( 21 ).

64. Zwischen Februar 2015 und Juli 2016 nahm das Vereinigte Königreich an zehn vom OLAF veranstalteten Treffen teil, die der Unterbewertung von Textilien und Schuhen aus China galten.

65. Am 19. und 20. Februar 2015 hielt das OLAF ein erstes Treffen mit HMRC ab, um die Folgen der Aktion Snake und die Verwendung der berichtigten Durchschnittspreise als Indikatoren für das Risiko einer Zollunterbewertung zu erörtern. Bei diesem Treffen wies das OLAF darauf hin, dass das Volumen der möglicherweise unterbewerteten Einfuhren nicht zurückgegangen sei und dass aus den Statistiken hervorgehe, dass das Vereinigte Königreich aufgrund der von anderen Mitgliedstaaten ergriffenen Maßnahmen mehr betrügerischen Verkehr anziehe. HMRC führte aus, sie beabsichtige, Anordnungen zur Einziehung der Mehrwertsteuer und der hinterzogenen Zölle an die Unternehmen zu richten, die bei der Aktion Snake und aufgrund ihrer eigenen Untersuchung ermittelt worden seien, und zwar in Höhe von insgesamt mehr als 800 Millionen Pfund Sterling (GBP).

66. Das Vereinigte Königreich bekräftigte seine Absicht, diese Einziehungen vorzunehmen, bei dem Ad-hoc-Treffen vom 25. und 26. Februar 2015 zum „Betrug durch Unterbewertung“, das vom OLAF veranstaltet wurde und an der die Behörden der Mitgliedstaaten teilnahmen. Bei diesem Treffen sprach das OLAF die „nachdrückliche Empfehlung“ an die Mitgliedstaaten aus, die geeigneten Risikofilter zu verwenden, um möglicherweise unterbewertete Sendungen zu ermitteln, für die als verdächtig ermittelten Sendungen Sicherheiten zu verlangen und Untersuchungen zur Feststellung des Zollwerts durchzuführen. Das OLAF beschrieb auch die Verluste an traditionellen Eigenmitteln auf Unionsebene, die aufgrund unterbewerteter Einfuhren, insbesondere solcher in das Vereinigte Königreich, eintreten könnten ( 22 ).

67. Am 16. Juni 2015 versandte das OLAF die Mitteilung über gegenseitige Amtshilfe 2015/013, mit der es die Mitgliedstaaten ersuchte, alle nötigen Vorkehrungen zu treffen, um die Interessen der Union angesichts des Risikos unterbewerteter Einfuhren von Textilien und Schuhen aus China zu schützen.

68. Im Mai 2015 leitete das Vereinigte Königreich die Aktion „Breach“ ein, um den Betrug durch Unterbewertung zu bekämpfen. Eines der Ziele dieser Aktion war dem Vereinigten Königreich zufolge, nach der Aufhebung der 24 Zahlungsaufforderungen C18 Snake den Zollwert der im Zuge der Aktion Snake ermittelten unterbewerteten Waren zu bestimmen und die hinterzogenen Beträge an traditionellen Eigenmitteln einzufordern. Diese Aktion umfasse insbesondere Vorabkontrollen und nachträgliche Besuche im Zusammenhang mit verdächtigen Sendungen, die Prüfung von Unterlagen, Buchprüfungen und Inspektionen, die Überprüfung des kommerziellen Charakters der betreffenden Verkäufe und die Prüfung der Verbindungen zwischen Einführer, Spediteuren und anderen Unternehmen sowie Aktionen zur Sensibilisierung der Einführer für die Ermittlung betrügerischer Aktivitäten. Zudem seien etwa dreißig Vorabinspektionen durchgeführt und Proben entnommen worden. Es seien mehrere Zahlungsaufforderungen C18 ergangen. Bei dem Treffen trug das Vereinigte Königreich vor, dass die im Rahmen dieser Aktion getroffenen Maßnahmen noch immer im Gang seien.

69. Am 28. Juli 2015 hielt das OLAF ein zweites bilaterales Treffen mit HMRC ab. Letztere gab an, sie verfolge das Verfahren zur Einziehung von über 800 Millionen GBP weiter, gegebenenfalls vor den Gerichten, und habe eine fachübergreifende Task Force im Rahmen der Aktion Breach gebildet, deren Aufgabe die Prüfung der Situation der in den betrügerischen Verkehr verwickelten Einführer sei. Die Verwendung von auf Durchschnittspreisen beruhenden Risikoindikatoren sei jedoch kontraproduktiv und stehe außer Verhältnis zur Menge der Einfuhren in das Vereinigte Königreich.

70. Am 3. Februar 2016 hielt das OLAF ein drittes Treffen mit HMRC ab, in der diese erklärte, das Vereinigte Königreich habe die 16 im Rahmen der Aktion Snake betroffenen Unternehmen geprüft. Das OLAF empfahl erneut, dass HMRC die auf dem akzeptablen Mindestpreis beruhenden Risikoindikatoren auf Unionsebene heranziehen solle. Es hob den hohen Prozentsatz von für das Vereinigte Königreich bestimmten Einfuhren hervor, die als unterbewertet und als Ursache für erhebliche Zollverluste angesehen würden.

71. Am 22 und 23. März 2016 hielt das OLAF ein viertes Treffen mit HMRC ab. Es bekräftigte, dass es sinnvoll sei, als vorbeugende Maßnahme vor der Einfuhr die Risikoindikatoren auf Unionsebene anzuwenden, und schlug praktische Mittel für ihre schrittweise Einführung durch die Behörden des Vereinigten Königreichs vor. Das OLAF schilderte erneut den damaligen Sachstand und zeigte damit auf, dass die Verluste an traditionellen Eigenmitteln im Vereinigten Königreich zunähmen, vor allem wegen missbräuchlicher Inanspruchnahme des Zollverfahrens 42.

72. Im Juli 2016 legte das OLAF bei einem bilateralen Treffen einen Bericht vor, dem zufolge die Verluste an traditionellen Eigenmitteln im Vereinigten Königreich stiegen.

73. Bei einem multilateralen Treffen am 18. und 19. September 2016 legten die französischen Behörden die Ergebnisse der Aktion „Octopus“ vor, die von ihnen unter Beteiligung von zehn Mitgliedstaaten (darunter das Vereinigte Königreich) und mit Unterstützung des OLAF durchgeführt worden war. Dem Abschlussbericht über diese Aktion zufolge standen kriminelle Netzwerke hinter den Betrügereien durch Unterbewertung. Der in den Einfuhrzollanmeldungen genannte Empfänger sei fast immer ein Missing Trader oder ein Phönix-Unternehmen. Zudem seien für die große Mehrheit der beförderten Waren, die in Frankreich anhand zuvor festgelegter Kriterien kontrolliert worden seien, zu niedrige Werte angegeben worden, die im Vereinigten Königreich im Rahmen des Zollverfahrens 42 betrügerisch angemeldet worden seien.

74. Im Oktober 2016 führten die Behörden des Vereinigten Königreichs die experimentelle Aktion „Samurai“ durch, die auf die Einfuhren zweier Wirtschaftsbeteiligte gerichtet war, die ihre Tätigkeiten sofort nach der Beanstandung ihrer Zollanmeldungen durch HMRC einstellten.

75. Am 1. März 2017 schloss das OLAF seine Untersuchung der Unterbewertung der Einfuhren in das Vereinigte Königreich ab und legte seinen Bericht vor (im Folgenden: OLAF‑Bericht), nach dem Einführer in das Vereinigte Königreich hohe Zollbeträge hinterzogen hätten, indem sie bei der Einfuhr falsche Rechnungen, fiktive Rechnungen und unrichtige Zollwertanmeldungen vorgelegt hätten. Das Ausmaß des über das Vereinigte Königreich laufenden Mechanismus des Betrugs durch Unterbewertung sei zwischen 2013 und 2016 stark gestiegen. Dieser Zeitraum falle mit der Einführung von Risikoprofilen durch andere Mitgliedstaaten zusammen, denen das auf den berichtigten Durchschnittspreisen beruhende Instrument zur Risikobewertung zugrunde liege, wie es das OLAF empfohlen habe.

76. Diesem Bericht zufolge sind während dieses Zeitraums die durch das Vereinigte Königreich durchgeführten betrügerischen Einfuhren wegen der unzureichenden Kontrollen signifikant angestiegen. 2016 seien mehr als 50 % der aus China eingeführten Textilerzeugnisse und Schuhe unter den akzeptablen Mindestpreisen angemeldet worden, während etwa 80 % der Gesamtverluste an traditionellen Eigenmitteln auf die Unterbewertung von in das Vereinigte Königreich eingeführten Textilien und Schuhen entfallen seien.

77. Im OLAF‑Bericht heißt es weiter, dass in der gesamten Union operierende kriminelle Gruppen hinter diesem Betrug stünden. Die meisten Einfuhren in das Vereinigte Königreich beträfen Lieferungen, die für den Schwarzmarkt für Textilien und Schuhe in anderen Mitgliedstaaten bestimmt seien. In der Mehrzahl seien sie unter missbräuchlicher Inanspruchnahme des Zollverfahrens 42 erfolgt ( 23 ). Somit sei auch in erheblichem Umfang die in den Mitgliedstaaten der endgültigen Bestimmung der Waren, namentlich Deutschland, Spanien, Frankreich und Italien, geschuldete Mehrwertsteuer entzogen worden. Das Vereinigte Königreich habe entgegen der Empfehlung des OLAF nicht die auf die akzeptablen Mindestpreise gestützten Risikoprofile angewandt und habe, abgesehen von einem Monat anlässlich der Aktion Snake, nicht die geeigneten Zollkontrollen bei der Einfuhr durchgeführt ( 24 ).

78. Folglich habe das Vereinigte Königreich, so der Bericht, unterbewertete Textilerzeugnisse und Schuhe aus China ohne Zollkontrollen zum zoll- und steuerrechtlich freien Verkehr zugelassen, so dass ein erheblicher Teil der Zölle nicht vereinnahmt und dem Haushalt der Union zur Verfügung gestellt worden sei. In dem Bericht berechnete das OLAF die daraus folgenden Verluste an traditionellen Eigenmitteln für den Zeitraum zwischen 2013 und 2016 ( 25 ). Im Einzelnen wurden für den KN-Code jedes der betreffenden Erzeugnisse die Menge (in kg) der unterbewerteten Waren (als solche galten Waren, die mit einem unter dem betreffenden akzeptablen Mindestpreis liegenden Wert angemeldet worden waren) und die Differenz zwischen dem angemeldeten Wert und dem betreffenden berichtigten Durchschnittspreis (berichtigter Durchschnittspreis für die Union-28) des in Rede stehende Erzeugnisses bestimmt, und sodann wurde auf diese Differenz der geltende Zollsatz angewandt. Das OLAF empfahl HMRC in diesem Zusammenhang, alle geeigneten Maßnahmen zu ergreifen, um diesen Betrag einzuziehen und Risikoindikatoren anzuwenden.

79. Zwischen November 2016 und Oktober 2018 führten von der Kommission beauftragte Bedienstete gemäß den Bestimmungen der Verordnung Nr. 608/2014 über Kontrolle und Überwachung der traditionellen Eigenmittel fünf Inspektionen durch, die u. a. die Unterbewertung betrafen.

80. Bei dem Inspektionsbesuch 16-11-1, der zwischen dem 14. und 18. November 2016 stattfand, stellte die Kommission fest, dass die Zollbeträge, die in der B-Buchführung annulliert worden waren, den geschuldeten zusätzlichen Beträgen entsprachen, die ursprünglich mit dem Erlass der später zurückgezogenen 24 Zahlungsaufforderungen C18 Snake betreffend die im Rahmen der Aktion Snake festgestellten unterbewerteten Einfuhren beansprucht worden waren, und forderte die Behörden des Vereinigten Königreichs auf, den Zollwert sämtlicher betreffenden Einfuhrzollanmeldungen zu bestimmen, die auf diese Werte geschuldeten zusätzlichen Zölle neu zu berechnen, die entsprechenden Zollschulden in die B-Buchführung aufzunehmen und die betreffenden Beträge unverzüglich zu erheben.

81. Sie fragte diese Behörden zudem, ob sie die vom OLAF entwickelte Methode der berichtigten Durchschnittspreise zur Feststellung unterbewerteter Einfuhren anwendeten, ob sie physische Kontrollen bei der Zollabwicklung durchführten und ob sie systematisch die Leistung einer Sicherheit zur Deckung möglicher Zollschulden gemäß Art. 248 Abs. 1 der Durchführungsverordnung Nr. 2454/93 verlangten.

82. Während des Inspektionsbesuchs 17-11-1 vom 8. bis 12. Mai 2017 wählte die Kommission zwölf im ersten Quartal 2017 vorgelegte Einfuhrzollanmeldungen, in denen besonders niedrige Werte angegeben waren, für eine Nachprüfung an Ort und Stelle aus. Die Prüfung bestätigte, dass die zwölf von diesen Anmeldungen erfassten Sendungen ohne Kontrolle und ohne Leistung einer Sicherheit zum zoll- und steuerrechtlich freien Verkehr in der Union überlassen worden waren. Die Behörden des Vereinigten Königreichs bestätigten, dass sie die vom OLAF nach der Aktion Snake im Jahr 2014 und erneut im Inspektionsbericht 16-11-1 verlangten Maßnahmen nicht eingeführt hatten. Sie erläuterten dazu, dass dies vor allem auf die Ansicht ihrer Rechtsberater zurückgehe, dass keine akzeptable Bewertungsmethode zur Verfügung stehe. Die betreffenden Einfuhren würden jedoch von der im Rahmen der Aktion Breach eingesetzten Task-Force geprüft.

83. Während des Inspektionsbesuchs 17-11-2 vom 13. bis 17. November 2017 prüften die Bediensteten der Kommission auf der Grundlage einer der 24 Zahlungsaufforderungen C18 Snake, die nach dieser Aktion ergangen waren und auf einen Gesamtbetrag von 62003024,23 GBP lauteten, fünf Einfuhrzollanmeldungen mit besonders niedrigen Werten von Einführern, die bereits im Rahmen der Aktion Snake als mögliche Betrüger ermittelt worden waren. Es erwies sich jedoch als unmöglich, die den einzelnen Einfuhrzollanmeldungen entsprechenden Zollschulden festzustellen, was nach Ansicht von HMRC die Annullierung dieser Schulden rechtfertigte.

84. Bei diesem Inspektionsbesuch teilten die Behörden des Vereinigten Königreichs den Bediensteten der Kommission mit, dass HMRC am 12. Oktober 2017 die Aktion „Swift Arrow“ eingeleitet habe. Den im Rahmen dieser Aktion verwendeten Risikoprofilen lägen nicht die vom OLAF festgesetzten Schwellen, sondern nationale, von HMRC allein auf der Grundlage der Einfuhren in das Vereinigte Königreich festgelegte Schwellen oder Risikoprofile zugrunde. Diese Profile würden jedoch nur auf bestimmte Wirtschaftsbeteiligte angewandt, die zuvor als im betrügerischen Handel tätig ermittelt worden seien. Die anhand dieser Risikoprofile entdeckten Container würden von den Behörden des Vereinigten Königreichs bei der Zollabwicklung physisch überprüft. Wenn diese den angemeldeten Wert nicht als nachgewiesen erachteten, verlangten sie die Stellung einer Sicherheit vor der Überlassung der Waren.

85. Im Lauf des Inspektionsbesuchs 18-11-1 vom 16. bis 20. April 2018 untersuchten die Bediensteten der Kommission 25 Einfuhrzollanmeldungen für den Zeitraum zwischen dem 12. Oktober 2017, dem Beginn der Aktion „Swift Arrow“, und dem 31. Dezember 2017. Es wurde festgestellt, dass nur sieben der 25 Dokumente, in denen ein extrem niedriger Wert angegeben war, mittels des von HMRC entwickelten Risikoprofils ermittelt und die 18 übrigen Container ohne Beanstandung des Zollwerts zum zoll- und steuerrechtlich freien Verkehr überlassen worden waren. Die Behörden des Vereinigten Königreichs gaben an, seit Beginn der Aktion Swift Arrow sei das Risikoprofil so angepasst worden, dass es mehr Wirtschaftsbeteiligte, KN-Codes und Eingangsorte erfasse, so dass, hätten die betreffenden Einfuhren im April 2018 stattgefunden, anhand dieses Profils elf zusätzliche Dokumente entdeckt worden wären.

86. Zudem hätten mehrere der ausgewählten Wirtschaftsbeteiligte ihre Einfuhren nach ihrer Einbeziehung in die Risikoprofile unterbrochen, und sie seien vor der Überlassung kontrolliert und aufgefordert worden, vor der Überlassung der Waren Sicherheiten zu leisten.

87. Die Behörden des Vereinigten Königreichs weigerten sich jedoch, die Einzelheiten der Methode offenzulegen, die HMRC zur Berechnung der im Rahmen der Aktion Swift Arrow verlangten Sicherheiten und zur Erstellung der nachträglichen Einziehungsanordnungen, d. h. der Zahlungsaufforderungen C18 Snake, verwendet hat.

88. Im Mai 2018 erließ das Vereinigte Königreich im Rahmen der Aktion Breach Zahlungsaufforderungen C18 (im Folgenden: Zahlungsaufforderungen C18 Breach) über einen Gesamtbetrag von 25 Millionen GBP für einen bis 2015 zurückreichenden Zeitraum.

89. Während des Inspektionsbesuchs 18-11-2 vom 8. bis 12. Oktober 2018 blieben die Behörden des Vereinigten Königreichs bei dieser Weigerung. Dagegen bestätigten sie, dass sie im April 2018 zusätzliche Zölle in Höhe von insgesamt 19434197,73 GBP für sieben Wirtschaftsbeteiligte festgesetzt hätten, von denen einige bereits während der Aktion Snake untersucht worden seien.

B. Vorverfahren

90. Mit Schreiben vom 24. März 2017 und vom 28. Juli 2017 fragte die Kommission beim Vereinigten Königreich an, welche Maßnahmen es im Anschluss an den OLAF‑Bericht ergriffen habe. Sie habe vom Vereinigten Königreich keine zusätzlichen konkreten Informationen erhalten, und nichts deute darauf hin, dass dieser Staat die geeigneten Maßnahmen ergriffen habe, um dem in diesem Bericht festgestellten Betrug durch Unterbewertung vorzubeugen. Sollte sie keine anderslautenden Informationen erhalten, sehe sie sich gezwungen, das Vereinigte Königreich zu ersuchen, einen Betrag an traditionellen Eigenmitteln bereitzustellen, der den vom OLAF bestimmten Verlusten (abzüglich der Einziehungskosten) entspreche.

91. In einem der drei Schreiben vom 28. Juli 2017 fragte sie zudem an, welche Maßnahmen die Behörden des Vereinigten Königreichs auf den Inspektionsbericht 16-11-1 hin ergriffen hätten, und wiederholte ihre Bitte, ihr die rechtliche Beurteilung, die zur Aufhebung der 24 Zahlungsaufforderungen C18 Snake geführt habe, und das Verzeichnis der jeden einzelnen dieser 24 Vorgänge betreffenden Dokumente, einschließlich der Berechnungen zur Feststellung der Zollschulden, zu übermitteln.

92. Mit Schreiben vom 8. August 2017 und vom 12. Oktober 2017 beantwortete das Vereinigte Königreich diese Anfragen. Zunächst wies es zum OLAF‑Bericht darauf hin, dass Maßnahmen zur Bekämpfung des Problems der Unterbewertung, wie die Einleitung der Aktion Breach, ergriffen worden seien. Das Unionsrecht schreibe im Übrigen kein bestimmtes Kontrollmodell vor, so dass es Sache jedes Mitgliedstaats sei, darüber zu entscheiden, wie das Recht am besten anzuwenden sei. Zudem seien der Überlassung vorausgehende Kontrollmaßnahmen, einschließlich der Leistung von Sicherheiten, nicht von Natur aus wirksamer als nachträgliche Maßnahmen, wie sie das Vereinigte Königreich entwickelt habe. Die OLAF‑Methodik sei, da auf die Anwendung von auf Unionsebene festgestellten Daten gestützt, weder zuverlässig noch für das Vereinigte Königreich geeignet. Gegen dieses Modell bestünden Bedenken, weshalb das Vereinigte Königreich seinen eigenen Ansatz entwickelt habe, der frei von den Mängeln der OLAF‑Methodik sei. Sodann führte das Vereinigte Königreich zu den Maßnahmen im Anschluss an den Inspektionsbericht 16-11-1 aus, dass die 24 Zahlungsaufforderungen C18 Snake aufgehoben und die entsprechenden Beträge aus der B-Buchführung herausgenommen worden seien, weil es nicht möglich gewesen sei, den tatsächlichen Wert der eingeführten Waren nachzuweisen, dass aber eine Expertengruppe diesem Problem im Rahmen der Aktion Breach abhelfen werde. Schließlich könne der Bitte um Überlassung der rechtlichen Beurteilung von HMRC, die zur Aufhebung der Zahlungsaufforderungen C18 Snake geführt habe, nicht nachgekommen werden, weil dem Gründe der Vertraulichkeit und des Schutzes des Berufsgeheimnisses im Verhältnis zwischen Anwalt und Mandant entgegenstünden.

93. Am 9. März 2018 richtete die Kommission ein Mahnschreiben an das Vereinigte Königreich.

94. Das Vereinigte Königreich antwortete am 22. Juni 2018 auf dieses Schreiben. In einer Anlage zu dem Antwortschreiben ersuchte es um Überlassung einer vollständigen Fassung des OLAF‑Berichts, da ihm nur eine unvollständige Fassung zur Verfügung stehe, und um Beantwortung detaillierter Fragen zur Methode der Berechnung der geforderten Beträge an traditionellen Eigenmitteln durch die Kommission.

95. Am 24. September 2018 richtete die Kommission eine mit Gründen versehene Stellungnahme an das Vereinigte Königreich, in der sie u. a. die von diesem in der Anlage zu seinem Schreiben vom 22. Juni 2018 gestellten Fragen beantwortete, und setzte für die Antwort auf diese Stellungnahme eine Frist von zwei Monaten.

96. Da die Kommission innerhalb dieser Frist keine Antwort des Vereinigten Königreichs auf die mit Gründen versehene Stellungnahme erhalten hatte, beschloss sie am 19. Dezember 2018, beim Gerichtshof die vorliegende Vertragsverletzungsklage zu erheben, nachdem sie das Vereinigte Königreich am 18. Dezember 2018 davon unterrichtet hatte, dass sie diesen Beschluss am folgenden Tag fassen werde.

97. Am 9. Januar 2019 fand ein technisches Treffen zwischen den Behörden des Vereinigten Königreichs und der Kommission statt, bei dem eine Beratungsgesellschaft ihre Schlussfolgerungen vorlegte, die in einem vom Vereinigten Königreich in Auftrag gegebenen Bericht enthalten waren.

98. Am 11. Februar 2019 übermittelte das Vereinigte Königreich der Kommission seine Antwort auf die mit Gründen versehene Stellungnahme, die aus einem Anschreiben und einer Anlage mit einem Bericht einer Beratungsgesellschaft bestand.

IV. Das Verfahren vor dem Gerichtshof

99. Am 7. März 2019 hat die Kommission die vorliegende Klage erhoben, da sie die in der mit Gründen versehenen Stellungnahme enthaltenen Rügen durch das Vorbringen des Vereinigten Königreichs nicht für widerlegt erachtete.

100. Das Königreich Belgien, die Republik Estland, die Hellenische Republik, die Republik Lettland, die Portugiesische Republik und die Slowakische Republik haben Streithilfeschriftsätze zur Unterstützung des Vereinigten Königreichs in der vorliegenden Rechtssache eingereicht.

101. Mit Schriftsatz vom 6. Juni 2020 hat das Vereinigte Königreich die Durchführung einer Beweisaufnahme oder den Erlass prozessleitender Maßnahmen beantragt, mit denen der Kommission die Beantwortung einer Reihe von Fragen aufgegeben werden sollte, von denen einige bereits in den Auskunftsersuchen enthalten waren, die das Vereinigte Königreich am22. Juni 2018 und 22. März 2019 an die Kommission gerichtet hatte. Mit Schriftsatz vom 11. April 2019 hat das Vereinigte Königreich beantragt, der Kommission aufzugeben, die in dem Auskunftsersuchen vom 22. März 2019 gestellten Fragen zu beantworten (im Folgenden: überarbeitetes Auskunftsersuchen) ( 26 ).

102. Mit Schreiben vom 14. Oktober 2020 hat der Gerichtshof an die Kommission und an das Vereinigte Königreich Fragen zur schriftlichen Beantwortung gerichtet. Mit Schriftsätzen vom 16. November 2020 haben diese Parteien hierauf geantwortet.

103. In der Sitzung vom 8. Dezember 2020 haben das Vereinigte Königreich, unterstützt von den Streithelfern Republik Estland, Republik Lettland und Portugiesische Republik, und die Kommission mündliche Erklärungen abgegeben. Diese Parteien sind gebeten worden, ihre mündlichen Ausführungen auf den Inhalt der in der vorstehenden Nummer dieser Schlussanträge erwähnten Antworten zu konzentrieren.

V. Anträge der Parteien

104. In der Klageschrift beantragt die Kommission, festzustellen, dass – das Vereinigte Königreich Großbritannien und Nordirland dadurch, dass es nicht die korrekten Zollbeträge in die Buchführung aufgenommen hat und nicht den korrekten Betrag an traditionellen Eigenmitteln und Mehrwertsteuereigenmitteln hinsichtlich bestimmter Einfuhren von Textilien und Schuhen aus China bereitgestellt hat, gegen seine Verpflichtungen aus den Art. 2 und 8 des Beschlusses 2014/335, den Art. 2 und 8 des Beschlusses 2007/436, den Art. 2, 6, 9, 10, 12 und 13 der Verordnung Nr. 609/2014, den Art. 2, 6, 9, 10, 11 und 17 der Verordnung Nr. 1150/2000, Art. 2 der Verordnung Nr. 1553/89, Art. 105 Abs. 3 der Verordnung Nr. 952/2013 und Art. 220 Abs. 1 des Zollkodex der Gemeinschaften verstoßen hat; – als Folge des Verstoßes gegen seine Verpflichtungen aus Art. 4 Abs. 3 EUV, Art. 325 und Art. 310 Abs. 6 AEUV, den Art. 3 und 46 des Zollkodex der Union, Art. 13 des Zollkodex der Gemeinschaften, Art. 248 Abs. 1 der Durchführungsverordnung Nr. 2454/93, Art. 244 der Durchführungsverordnung 2015/2447 sowie Art. 2 Abs. 1 Buchst. b und d, Art. 83, Art. 85 bis 87 und Art. 143 Abs. 1 Buchst. d und Abs. 2 der Richtlinie 2006/112, – [die entsprechenden Verluste bei den traditionellen Eigenmitteln, die dem Unionshaushalt zur Verfügung zu stellen sind, belaufen sich (nach Abzug der Erhebungskosten) auf: – 496025324,30 Euro im Jahr 2017 (bis einschließlich 11. Oktober 2017); – 646809443,80 Euro im Jahr 2016; – 535290329,16 Euro im Jahr 2015; – 480098912,45 Euro im Jahr 2014; – 325230822,55 Euro im Jahr 2013; – 173404943,81 Euro im Jahr 2012; – 22777312,79 Euro im Jahr 2011.] ( 27 ) – das Vereinigte Königreich Großbritannien und Nordirland dadurch, dass es die von den Kommissionsdienststellen benötigten, für die Bestimmung der Verluste an traditionellen Eigenmitteln erforderlichen vollständigen Informationen nicht übermittelt hat und nicht, wie verlangt, den Inhalt der rechtlichen Beurteilung der Rechtsabteilung von HMRC oder die Begründung der Entscheidung, die zur Annullierung der festgestellten Zollschulden geführt hat, vorgelegt hat, gegen seine Verpflichtungen aus Art. 4 Abs. 3 EUV sowie aus Art. 2 Abs. 2 und Abs. 3 Buchst. d der Verordnung Nr. 608/2014 verstoßen hat; – dem Vereinigten Königreich Großbritannien und Nordirland die Kosten aufzuerlegen.

105. Das Vereinigte Königreich beantragt, – die Klage in vollem Umfang oder teilweise für unzulässig zu erklären – hilfsweise, festzustellen, dass – das Vereinigte Königreich seine Verpflichtung zur Betrugsbekämpfung nicht verletzt hat, sei es hinsichtlich der traditionellen Eigenmittel oder der loyalen Zusammenarbeit; – die vom Vereinigten Königreich getroffenen Maßnahmen keine Folgen für den Haushalt der Union gehabt haben, so dass es zu keinerlei Schadensersatzleistung an die Union verpflichtet ist, – weiter hilfsweise, für den Fall, dass der Gerichtshof feststellt, dass ein konkreter Rechtsverstoß einen Verlust für die Union verursacht hat, dem Vereinigten Königreich zu gestatten, die aus der Feststellung der Haftung folgenden zusätzlichen traditionellen Eigenmittel selbst zu veranschlagen und zu erklären, und den Betrag der Eigenmittelverluste nicht selbst zu bestimmen, – höchst hilfsweise, für den Fall, dass der Gerichtshof selbst über den Antrag betreffend die Verluste an traditionellen Eigenmitteln entscheiden sollte, deren Veranschlagung durch das Vereinigte Königreich zu prüfen, – höchst hilfsweise, für den Fall, dass der Gerichtshof die methodischen Entscheidungen des Vereinigten Königreichs nicht billigen sollte, „festzustellen, dass die Kommission bei ihrer Veranschlagung der Verluste an traditionellen Eigenmitteln dem Beweismaßstab genügen muss, der für Schadensersatzklagen gegen einen Mitgliedstaat gilt, was sie nicht getan hat“, – die Beanstandung im Zusammenhang mit den Mehrwertsteuereigenmitteln wegen fehlender Rechtsgrundlage und Bezifferung zurückzuweisen und – der Kommission die Kosten aufzuerlegen.

106. Alle dem Rechtsstreit als Streithelfer beigetretenen Mitgliedstaaten beantragen der Sache nach Klageabweisung. Die Slowakische Republik und die Portugiesische Republik beantragen darüber hinaus, der Kommission sämtliche Kosten aufzuerlegen.

VI. Zur Klage

107. Vor der Prüfung der von der Kommission angeführten Klagegründe sind die vom Vereinigten Königreich in der Klagebeantwortung erhobenen Einreden der Unzulässigkeit zu untersuchen (Abschnitt A). In materiell-rechtlicher Hinsichtlich wird die Klage auf vier Klagegründe gestützt. Als Erstes macht die Kommission geltend, das Vereinigte Königreich habe im Zeitraum der Zuwiderhandlung keine Maßnahmen zum Schutz der finanziellen Interessen der Union getroffen; dieses Unterlassen verstoße sowohl gegen die allgemeinen Verpflichtungen zum Schutz der finanziellen Interessen und zur Betrugsbekämpfung als auch die Verpflichtung der Zollbehörden, die finanziellen Interessen der Union zu schützen, Kontrollen auf der Grundlage einer Risikoanalyse durchzuführen und die Stellung von Sicherheiten zu verlangen (Abschnitt B). Als Zweites trägt die Kommission vor, das Vereinigte Königreich habe gegen die Bestimmungen der Regelung über die Eigenmittel verstoßen, da die Zölle auf die eingeführten Waren nicht korrekt berechnet worden seien und die diesen Zöllen entsprechenden Eigenmittelbeträge weder festgestellt noch dem Unionshaushalt zum vorgeschriebenen Zeitpunkt zur Verfügung gestellt worden seien (Abschnitt C). Als Drittes ist der Vorwurf einer Verletzung der Verpflichtung zu loyaler Zusammenarbeit gemäß Art. 4 Abs. 3 EUV (Abschnitt D) zu prüfen. Als Viertes macht die Kommission der Sache nach geltend, das Vereinigte Königreich habe, weil es den Zollwert der unterbewerteten Waren bei der Einfuhr wegen des Fehlens wirksamer Kontrollmaßnahmen nicht korrekt bestimmt habe, gegen die Rechtsvorschriften im Bereich der Mehrwertsteuer verstoßen und dem Unionshaushalt nicht die gesamten Mehrwertsteuereigenmittel zur Verfügung gestellt (Abschnitt E).

A. Zur Zulässigkeit

108. In der Klagebeantwortung erhebt das Vereinigte Königreich fünf Unzulässigkeitseinreden: Erstens seien im Rahmen des Vorverfahrens und des Verfahrens vor dem Gerichtshof die Verteidigungsrechte verletzt worden, zweitens seien der Ablauf des Vorverfahrens und die Klageschrift bezüglich der Berücksichtigung der Mehrwertsteuer gemäß dem Zollverfahren 42 ( 28 ) nicht ordnungsgemäß, drittens seien die Grundsätze des Vertrauensschutzes, der Rechtssicherheit, des Estoppel und der loyalen Zusammenarbeit verletzt, viertens könne die Bereitstellung der Beträge nicht nach Art. 258 AEUV angeordnet werden, und fünftens sei die Klage hinsichtlich des Zeitraums vom 1. Mai 2015 bis 11. Oktober 2017 verfrüht.

109. Die fünfte Unzulässigkeitseinrede hängt inhaltlich mit der Prüfung des materiell-rechtlichen Vorbringens zum zweiten Klagegrund zusammen, mit dem beanstandet wird, dass der den Zöllen entsprechende Eigenmittelbetrag nicht festgestellt und dem Unionshaushalt nicht fristgerecht zur Verfügung gestellt worden sei. Das Vorbringen des Vereinigten Königreichs im Rahmen dieser Unzulässigkeitseinrede, die Klage sei hinsichtlich des Zeitraums vom 1. Mai 2015 bis 11. Oktober 2017 verfrüht, zielt in Wirklichkeit darauf ab, den im Rahmen des zweiten Klagegrundes gerügten Rechtsverstoß und die Höhe der Verluste an traditionellen Eigenmitteln, deren Feststellung die Kommission begehrt, in Abrede zu stellen. Deshalb schlage ich vor, die fünfte Unzulässigkeitseinrede im Rahmen der Prüfung der Begründetheit dieses Klagegrundes zu untersuchen.

110. Somit sind vorab die vier Unzulässigkeitseinreden zu prüfen, um festzustellen, ob die vorliegende Vertragsverletzungsklage der Kommission zulässig ist.

1. Zur Einrede der Unzulässigkeit wegen Verletzung der Verteidigungsrechte des Vereinigten Königreichs im Vorverfahren und im Verfahren vor dem Gerichtshof

111. Das Vereinigte Königreich hält die vorliegende Klage für unzulässig, weil weder im Vorverfahren noch im Verfahren vor dem Gerichtshof seine Verteidigungsrechte gewahrt worden seien.

112. Einleitend ist zum einen darauf hinzuweisen, dass das Vorverfahren nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs dem betroffenen Mitgliedstaat die Möglichkeit geben soll, seinen unionsrechtlichen Verpflichtungen nachzukommen wie auch seine Verteidigungsmittel gegenüber den Rügen der Kommission sachdienlich geltend zu machen ( 29 ). Der ordnungsgemäße Ablauf dieses Verfahrens ist nicht nur eine vom AEU-Vertrag vorgeschriebene wesentliche Garantie für den Schutz der Rechte des betroffenen Mitgliedstaats, sondern auch dafür, dass ein etwaiges streitiges Verfahren einen eindeutig festgelegten Streitgegenstand hat ( 30 ).

113. Der Gerichtshof hat zudem entschieden, dass zwar die mit Gründen versehene Stellungnahme eine zusammenhängende und detaillierte Darlegung der Gründe enthalten muss, aus denen die Kommission zu der Überzeugung gelangt ist, dass der Mitgliedstaat gegen eine seiner Verpflichtungen aus dem Vertrag verstoßen hat, dass jedoch an die Genauigkeit des Mahnschreibens, das zwangsläufig nur in einer ersten knappen Zusammenfassung der Vorwürfe bestehen kann, keine ebenso strengen Anforderungen gestellt werden können. Nichts hindert daher die Kommission daran, in der mit Gründen versehenen Stellungnahme die Vorwürfe näher darzulegen, die sie bereits im Mahnschreiben in allgemeiner Form erhoben hat ( 31 ).

114. Zum anderen muss nach ständiger Rechtsprechung eine nach Art. 258 AEUV erhobene Klage eine zusammenhängende und genaue Darstellung der Rügen enthalten, damit der Mitgliedstaat und der Gerichtshof die Tragweite des gerügten Verstoßes gegen das Unionsrecht richtig erfassen können, was notwendig ist, damit der betreffende Staat sich sachgerecht verteidigen und der Gerichtshof überprüfen kann, ob die behauptete Vertragsverletzung vorliegt ( 32 ). Insbesondere muss die Klage der Kommission eine zusammenhängende und detaillierte Darlegung der Gründe enthalten, aus denen diese zu der Überzeugung gelangt ist, dass der betreffende Mitgliedstaat gegen eine der ihm nach den Verträgen obliegenden Verpflichtungen verstoßen hat ( 33 ).

115. Im Licht dieser Rechtsprechung ist zu prüfen, ob die Kommission die Wahrung der Verteidigungsrechte des Vereinigten Königreichs im Vorverfahren und im vorliegenden Verfahren sichergestellt hat.

116. Als Erstes macht das Vereinigte Königreich geltend, seine Verteidigungsrechte seien verletzt, weil die Kommission weder seinem ersten Auskunftsersuchen ( 34 ) noch dem überarbeiteten Auskunftsersuchen nachgekommen sei, die Informationen betroffen hätten, die notwendig seien, damit das Vereinigte Königreich den Betrag der von der Kommission in der Klageschrift geforderten traditionellen Eigenmittel bestimmen könne.

117. In der Gegenerwiderung macht das Vereinigte Königreich geltend, die von der Kommission mit der Erwiderung vorgelegten detaillierten Informationen erlaubten ihm immer noch keine Bestimmung dieses Betrags. Es bestünden weiter erhebliche Ungewissheiten, insbesondere hinsichtlich der von der Kommission zur Berichtigung der Daten verwendeten Methode oder der Frage, ob die nicht aggregierten Daten, über die das Vereinigte Königreich verfüge, den täglichen aggregierten Daten entsprächen, die die Kommission für ihre Berechnung der Verluste an traditionellen Eigenmitteln herangezogen habe, d. h. die Surveillance-2-Daten.

118. Das Vereinigte Königreich sieht seine Verteidigungsrechte und den Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit dadurch verletzt, dass die Kommission ihm verspätet, nämlich im Stadium der Erwiderung, einen Teil der angeforderten Informationen übermittelt habe. Zu beanstanden sei auch die Weigerung der Kommission, ihm Informationen über die von den anderen Mitgliedstaaten getroffenen Maßnahmen zur Bekämpfung des in Rede stehenden Betrugs durch Unterbewertung zu liefern. Es habe diese Informationen benötigt, um den Behauptungen der Kommission entgegenzutreten, in anderen Mitgliedstaaten seien geeignete Maßnahmen ergriffen worden, die zu Ergebnissen im Kampf gegen die unterbewerteten Einfuhren geführt hätten. Diese Informationen seien auch relevant für die Frage, ob die vom Vereinigten Königreich getroffenen Maßnahmen in dessen Beurteilungsspielraum fielen und einen angemessenen Ansatz zur Bekämpfung dieses Betrugs darstellten, und für sein Vorbringen zur Frage der Ursächlichkeit des beanstandeten Vorgehens der Behörden des Vereinigten Königreichs für die nicht erfolgte buchmäßige Erfassung der traditionellen Eigenmittel.

119. Als Zweites wirft das Vereinigte Königreich der Kommission vor, seinen Zugriff auf alle für ihr Verteidigungsvorbringen nötigen Daten beeinträchtigt zu haben, weil sie ihm nicht die geforderten Informationen zu ihren Berechnungen der traditionellen Eigenmittel für den Zeitraum von 2011 bis 2014 geliefert habe.

120. Meines Erachtens ist dieses Vorbringen zurückzuweisen.

121. Zur Einrede der Unzulässigkeit wegen Nichtbeantwortung des Auskunftsersuchens in der Anlage zur Antwort vom 22. Juni 2018 auf das Mahnschreiben ist festzustellen, dass die Kommission dieses Ersuchen in der mit Gründen versehenen Stellungnahme vom 23. September 2018 ( 35 ) ausdrücklich beantwortet hat.

122. Das Vereinigte Königreich hatte der Kommission in seiner Antwort auf das Mahnschreiben vorgeworfen, dass Anhang 2 des OLAF‑Berichts vom 1. März 2017 nicht vollständig sei und dass mehrere Seiten fehlten. In der mit Gründen versehenen Stellungnahme erläuterte die Kommission, dass dieser Anhang durch Anhang 7 des OLAF‑Berichts vom 1. März 2017 ersetzt worden sei, der sämtliche Informationen zu der vom OLAF verwendeten Methodik enthalte. Zudem hätten Anhang 2 die Dokumente zugrunde gelegen, die dem Vereinigten Königreich bei dem Treffen zwischen dem OLAF und ihm am 28. Juli 2015 ausgehändigt worden seien. Somit hat die Kommission die OLAF‑Methodik in der mit Gründen versehenen Stellungnahme in Form zweier Dokumente dargelegt, die dem OLAF‑Bericht als Anhang 7 ( 36 ) und im Übrigen auch der beim Gerichtshof eingereichten Klageschrift beigefügt waren.

123. Folglich enthält die mit Gründen versehene Stellungnahme vollständige Erläuterungen zu dieser Ersetzung, die meines Erachtens das Verständnis der Vorwürfe, die in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gegen das Vereinigte Königreich erhoben worden waren, nicht behindern konnten. Daher ist das Vereinigte Königreich in der Ausübung seiner Verteidigungsrechte nicht beeinträchtigt worden.

124. Des Weiteren macht das Vereinigte Königreich geltend, seine Verteidigungsrechte seien dadurch verletzt worden, dass die Kommission sein überarbeitetes Auskunftsersuchen nicht beantwortet habe, das ihr am 7. März 2019, nach Einreichung der Klageschrift in der vorliegenden Rechtssache, übersandt worden sei. Dieses Vorbringen besteht der Sache nach aus vier Rügen.

a) Zur Übermittlung der Daten betreffend die Berechnung des berichtigten Durchschnittspreises, des akzeptablen Mindestpreises und der geschätzten Eigenmittelverluste

125. Mit der ersten Rüge wirft das Vereinigte Königreich der Kommission vor, sie habe ihm weder die Daten geliefert, die für die Berechnung des berichtigten Durchschnittspreises, des akzeptablen Mindestpreises und der geschätzten Eigenmittelverluste verwendet worden seien, noch habe sie ihm ermöglicht, zu verstehen, wie sie diese Daten verwendet habe.

126. Hierzu ist festzustellen, dass die Kommission in der Erwiderung eine Antwort auf die in dem überarbeiteten Auskunftsersuchen gestellten Fragen zur Berechnung des berichtigten Durchschnittspreises, der akzeptablen Mindestpreise und der geschätzten Verluste an traditionellen Eigenmitteln gibt. Sie erläutert dort u. a., dass das Vereinigte Königreich stets vollen Zugang zu den verwendeten Daten, insbesondere zum „Download 53“, gehabt habe, um den berichtigten Durchschnittspreis für die Union‑28 und die Schätzungen der Verluste an traditionellen Eigenmitteln mittels der Website Theseus des JRC ( 37 ) zu berechnen, zu der es seit 2010 vollen Zugang habe, da es auf deren Grundlage Simulationen durchgeführt habe ( 38 ). Im Einzelnen enthielten die Berichte in Anhang 7 des OLAF‑Berichts ( 39 ) Folgendes: erstens die Erläuterung der Methodik der Berechnung des berichtigten Durchschnittspreises und des akzeptablen Mindestpreises und namentlich der „Bereinigung“ der Daten sowie der Schätzung der Verluste (d. h. der Differenz zwischen dem angemeldeten Preis und dem berichtigten Durchschnittspreis), zweitens die Liste der für jede Erzeugniskategorie verwendeten berichtigten Durchschnittspreise, drittens eine Übersicht darüber, wie auf den berichtigten Durchschnittspreis für die Union-28 auf der Website Theseus zugegriffen werden konnte, und viertens die Gründe für die Entscheidung, den akzeptablen Mindestpreis auf 50 % des berichtigten Durchschnittspreises festzusetzen. Anhang 7 des OLAF‑Berichts war zudem der Anlage 35 zur Klageschrift beigefügt ( 40 ), und die Kommission hat darauf in der mit Gründen versehenen Stellungnahme Bezug genommen. Folglich waren dem Vereinigten Königreich diese Daten und diese Dokumente bekannt und versetzten es in die Lage, gegebenenfalls die von der Kommission durchgeführten Berechnungen nachzuvollziehen. Zudem hat das Vereinigte Königreich bezüglich der Menge der Waren im Hinblick auf die Schätzung der Verluste an traditionellen Eigenmitteln um Überlassung einer Kopie der gesamten Datenbank Surveillance 2 gebeten, um diese Verluste selbst zu berechnen. Wie die Kommission erläutert hat, handelt es sich um eine von ihr erstellte Datenbank, in der die Daten zusammengestellt sind, die u. a. die von den Mitgliedstaaten selbst gemeldete Menge betreffen. In der Erwiderung hat die Kommission ausgeführt, diesen Daten lägen ausschließlich die Daten zugrunde, die das Vereinigte Königreich den Dienststellen der Kommission übermittelt habe, und sie seien in dieser Datenbank lediglich gespeichert ( 41 ).

127. In der Gegenerwiderung räumt das Vereinigte Königreich ein, dass mit den von der Kommission in der Erwiderung vorgelegten Informationen die beiden Auskunftsersuchen erledigt seien. Es rügt jedoch deren späte Übermittlung. Hierzu ist unter Berücksichtigung der Ausführungen in der vorstehenden Nummer festzustellen, dass dem Vereinigten Königreich mitgeteilt worden ist (und somit bekannt war), wie die Kommission den berichtigten Durchschnittspreis und den akzeptablen Mindestpreis berechnet und wie sie die Verluste an traditionellen Eigenmitteln geschätzt hatte, wie sich aus den Erläuterungen im Anhang 7 des OLAF‑Berichts ergibt. Daher sind die mit der Erwiderung gegebenen Informationen nicht als neue Informationen anzusehen.

128. Da folglich die von der Kommission verwendeten Daten dem Vereinigten Königreich zugängliche Dokumente waren und diese vor und während des vorliegenden Verfahrens erläutert hat, wie dieser Mitgliedstaat auf diese Daten zugreifen und die von ihr vorgenommenen Berechnungen nachvollziehen konnte, ist festzustellen, dass dem Vereinigten Königreich alle Informationen, die es in seinem überarbeiteten Auskunftsersuchen zu den berichtigten Durchschnittspreisen für die Union-28, den akzeptablen Mindestpreisen und den Eigenmittelverlusten angefordert hat, bereits zugänglich waren.

b) Zu den Informationen betreffend die Berechnungen für die Jahre 2011 bis 2014 auf der Grundlage der Zahlungsaufforderungen C18 Snake

129. Mit dieser zweiten Rüge wirft das Vereinigte Königreich in der Klagebeantwortung der Kommission vor, dass ihm nicht alle für seine Verteidigung nötigen Daten zugänglich gewesen seien, da Zollanmeldungen nur vier Jahre lang aufbewahrt würden und die für die Zeit vor 2014 somit vernichtet gewesen seien. Zudem habe das Vereinigte Königreich mit seinem überarbeiteten Auskunftsersuchen um Informationen zu den von der Kommission für die Jahre 2011 bis 2014 angestellten Berechnungen gebeten.

130. Es ist jedoch darauf hinzuweisen, dass das Vereinigte Königreich in einer Anlage zur Gegenerwiderung ( 42 ) dem Gerichtshof eine Aufstellung der von ihm erlassenen 23 Zahlungsaufforderungen C18 Snake, Kopien dieser Zahlungsaufforderungen und die von ihm verwendeten Tabellenkalkulationsprogramme vorgelegt hat. Daher greift die Unzulässigkeitseinrede betreffend die Informationen zu den Berechnungen für die Jahre 2011 bis 2014 auf der Grundlage der Zahlungsaufforderungen C18 Snake nicht durch. Soweit das Vereinigte Königreich die Richtigkeit der von der Kommission auf der Grundlage dieser Zahlungsaufforderungen angestellten Berechnungen bestreitet, versucht es zudem in Wirklichkeit, die Beurteilung der Verluste an traditionellen Eigenmitteln für diesen Zeitraum durch die Kommission in Frage zu stellen. Dieses Vorbringen wird jedoch im Rahmen des zweiten Klagegrundes betreffend den Verstoß gegen die Bestimmungen über die traditionellen Eigenmittel und deren Schätzung zu prüfen sein.

c) Zur Kenntnis der Praxis der anderen Mitgliedstaaten hinsichtlich der Verwendung der OLAF‑Methodik

131. Mittels dieser dritten Rüge möchte das Vereinigte Königreich Kenntnis erlangen von der Praxis der anderen Mitgliedstaaten hinsichtlich der Verwendung der OLAF‑Methodik als Instrument der Risikoanalyse im Hinblick darauf, ob vor der Zollabwicklung Kontrollen durchzuführen sind (oder nicht).

132. Hierzu ist festzustellen, dass eine vergleichende Analyse des Vorgehens der anderen Mitgliedstaaten für das Vereinigte Königreich zwar von Interesse sein kann, um darzutun, dass es die angemessenen Entscheidungen getroffen hat, dass sich eine Analyse der Praxis der anderen Mitgliedstaaten jedoch weder auf die Ausübung der Verteidigungsrechte durch das Vereinigte Königreich noch auf den Ausgang des vorliegenden Vertragsverletzungsverfahrens auswirken kann. Nach ständiger Rechtsprechung kann nämlich ein Mitgliedstaat die Nichterfüllung seiner Verpflichtungen nicht damit rechtfertigen, dass andere Mitgliedstaaten ihre Verpflichtungen ebenfalls nicht erfüllt hätten oder erfüllten ( 43 ). Die Zulässigkeit der vorliegenden Klage gegen das Vereinigte Königreich wäre auch dann nicht fraglich, wenn die Praxis der anderen Mitgliedstaaten betreffend die Verwendung der OLAF‑Methodik als Instrument der Risikoanalyse im Hinblick darauf, ob vor der Zollabwicklung Kontrollen durchzuführen sind (oder nicht), anders sein sollte.

d) Zur Forderung von Beweisen hinsichtlich der Art der unterbewerteten Waren und ihres Bestimmungsmitgliedstaats