I —

Ich werde zunächst die Klagegründe der Rechtswidrigkeit der Verordnung Nr. 1009/67 und des schuldhaften Amtsfehlers von Rat und Kommission bei ihrer verordnungsgebenden Tätigkeit zusammen behandeln. Der Rat ist der Ansicht, für die Begründetheit einer Schadensersatzklage könnten rechtliche Gesichtspunkte, die normalerweise in den Rahmen einer Anfechtungsklage gehörten, nicht geprüft werden, weil eine solche Anfechtungsklage im vorliegenden Falle sowohl als verspätet als auch als von Einzelpersonen gegen eine allgemeine Verordnung erhoben unzulässig sei. Diese Auffassung ist unhaltbar. Der Gesichtspunkt der Rechtswidrigkeit, den die Klägerinnen zur Begründung ihrer Klage anführen, kann nicht von vornherein als unzulässig verworfen werden; denn er wird zur Begründung einer ihrerseits zulässigen selbständigen Klage auf Schadensersatz angeführt. Das eigentliche Problem liegt vielmehr darin, wie weit die richterliche Kontrolle bei der Beurteilung der Rechtmäßigkeit einer Handlung der Gemeinschaft — im konkreten Fall einer grundlegenden Verordnung des Rates — oder bei der Beurteilung der Bedingungen der nach dem Vortrag der Klägerinnen für den geltend gemachten Schaden ursächlichen Ausübung der Verordnungsgewalt durch dieses Organ gehen kann. Insoweit ist zu bemerken, daß die Klägerinnen eine offensichtliche Verletzung des Vertrages oder der bei seiner Anwendung zu beachtenden Rechtsgrundsätze geltend machen, insbesondere eine Verletzung des Grundsatzes des Schutzes des berechtigten Vertrauens der Bürger, die normalerweise eine korrekte Anwendung des Vertrages und des sekundären Gemeinschaftsrechts erwarten dürfen. Daß die Bürger auf die korrekte Anwendung des Vertrages vertrauen dürfen, ist eine Selbstverständlichkeit. Die Verletzung des Schutzes, den dieses Vertrauen verdient, oder die einen Amtsfehler begründende Verspätung bei der Korrektur dieser Verletzung unterscheiden sich in ihrer Wirkung von der Verletzung der Normen des Vertrages und der darauf gestützten Verordnungen selbst nicht. In unserem Falle stellen die Klägerinnen selbst klar, daß in Artikel 39 Absatz 1 Buchstabe b (Gewährleistung einer angemessenen Lebenshaltung für die landwirtschaftliche Bevölkerung) und Artikel 40 Absatz 3 zweiter Unterabsatz (Ausschluß jeder Diskriminierung zwischen Erzeugern) des EWG-Vertrags die zu beachtenden Grundsätze niedergelegt seien, welche im übrigen in der Verordnung Nr. 1009/67 selbst angezogen werden. Aber diese beiden Grundsätze müssen sich außerdem vereinbaren lassen mit den übrigen in Artikel 39 Absatz 1 festgelegten Zielen der gemeinsamen Agrarpolitik und insbesondere mit dem Grundsatz der Einheitlichkeit des Marktes und der Einheitlichkeit und Jährlichkeit der Absatzkampagne (Art. 40 Abs. 3 dritter Unterabsatz) sowie mit dem Grundsatz der damit zusammenhängenden finanziellen Verantwortung der Mitgliedstaaten (Art. 40 Abs. 4). Artikel 40 Absatz 4 des Vertrages sieht die Schaffung des Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (AGFL) vor. In Anwendung dieser Bestimmung hat die Verordnung Nr. 25 (ABl. Nr. 30 vom 20.4.1962, S. 991) den auf das Vorhandensein einheitlicher Preise und überhaupt einer gemeinschaftlichen Politik gestützten Grundsatz der gemeinschaftlichen Finanzierung aufgestellt. Dieser Grundsatz wurde in der Verordnung Nr. 729/70 (ABl. L 94 vom 28.4.1970, S. 13) bestätigt. Artikel 227 Absatz 2 erster Unterabsatz des Vertrages schließt ausdrücklich die Geltung von Artikel 40 Absatz 4 für die französischen überseeischen Departements aus; der zweite Unterabsatz gab aber dem Rat die Möglichkeit, die Geltung der Bestimmung auf diese Departements zu erstrekken. Von dieser Möglichkeit hat der Rat keinen allgemeinen Gebrauch gemacht. Für Zucker wurde jedoch der Geltungsbereich des AGFL, Abteilung Garantie, vom 1. Juli 1968 an auf die französischen überseeischen Departements ausgedehnt (Art. 43 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1009/67). Das System der einheitlichen Preise für die ganze Gemeinschaft, ebenso alle Mechanismen der gemeinsamen Marktorganisationen, wie Erstattungen, Abschöpfungen, Ausgleichsbeihilfen usw., gelten also unzweifelhaft für die französischen überseeischen Departements, und man kann sagen, daß dort für Zucker die gemeinsame Politik schon 1968 weitgehend vollendet war. Kernstück dieser Regelung sind das einheitliche Wirtschaftsjahr und die einheitlichen Preise. Ein Bruch in der Einheidichkeit des Wirtschaftsjahres hätte die Gefahr schwerwiegender Nachteile mit sich gebracht. Das Bestehen einer gemeinsamen Politik und insbesondere einheitlicher Preise würde gefährdet durch die Einführung unterschiedlicher Wirtschaftsjahre für zwei Erzeugnisse, nämlich für Rohzucker aus Rohr und für Rohzucker aus Rüben, die zwar aus Pflanzen mit verschiedenem Wachstumszyklus gewonnen werden, sich aber in ihrer Verwendung in der Endstufe nicht unterscheiden und vollständig austauschbar sind. Bei der Wahl einer Regelung, die unter grundsätzlicher Wahrung des Systems des einheitlichen Wirtschaftsjahres und der einheitlichen Preise die sich aus den unterschiedlichen klimatischen Bedingungen der verschiedenen Zuckeranbaugebiete ergebenden Probleme zu lösen sucht, handelt es sich um eine wirtschaftspolitische Entscheidung im normativen Bereich, bei der den Organen der Gemeinschaft ein weiter Ermessungsspielraum eingeräumt ist. Hier kann die außervertragliche Haftung der Gemeinschaft für den Schaden, den der einzelne durch Auswirkungen des Rechtssetzungsaktes erlitten hat, nur durch eine hinreichend qualifizierte Verletzung einer höherrangigen, die einzelnen schützenden Rechtsnorm ausgelöst werden (vgl. z. B. Urteil vom 13.6.1972 in den verbundenen Rechtssachen 9 und 11/71 — Grands Moulins de Paris — Slg. 1972, 391). Betrachten wir unter diesen Gesichtspunkten die von den Klägerinnen angeführten Vertragsbestimmungen, so kann Artikel 39 Absatz 1 Buchstabe b des EWG-Vertrags gleich aus unserer weiteren Untersuchung ausscheiden, da es sich bei dieser Vorschrift nicht um eine Schutznorm zugunsten einzelner handelt. Artikel 39 Absatz 1 legt die Ziele der gemeinsamen Agrarpolitik fest und faßt dabei eine Reihe von Forderungen zusammen, die — für sich allein betrachtet — widersprüchlich erscheinen könnten. Aufgabe der Organe der Gemeinschaft ist es, bei ihrer Agrarpolitik diese Forderungen und Ziele miteinander in Einklang zu bringen, wobei sie notwendigerweise da und dort Abstriche machen und sogar, wie es der Gerichtshof in seinem Urteil vom 24. Oktober 1973 in der Rechtssache 5/73 — Balkan-Import-Export — (Slg. 1973, 1091) ausgesprochen hat, gegebenenfalls dem einen oder anderen Ziel zeitweiligen Vorrang einräumen müssen, sofern die wirtschaftlichen Gegebenheiten und Umstände dies gebieten. Daß eine solche Vorschrift schon wesensmäßig keine Schutznorm, auf die sich einzelne berufen können, sein kann, liegt auf der Hand. Dazu kommt noch, daß Artikel 39 Absatz 1 Buchstabe b ganz allgemein von der Gewährleistung einer angemessenen Lebenshaltung für die landwirtschaftliche Bevölkerung spricht; darin kann keinesfalls, wie die Klägerinnen meinen, die Garantie eines bestimmten Einkommens gesehen werden. Was Artikel 40 Absatz 3 zweiter Unterabsatz des EWG-Vertrags anlangt, so hat der Gerichtshof in seiner Rechtsprechung schon verschiedentlich anerkannt, daß das darin enthaltene Diskriminierungsverbot eine Schutznorm darstellt, auf die sich der einzelne berufen kann. Jedoch ist — um das Ergebnis vorwegzunehmen — auch diese Bestimmung durch die Verordnung Nr. 1009/67 im Hinblick auf die Klägerinnen nicht verletzt worden. Wesentlich ist hier zunächst die Art und Weise, in der nach Artikel 3 Absatz 4 der Verordnung Nr. 1009/67 die Interventionspreise für die französischen Überseedepartements berechnet werden. Diese Preise werden vom italienischen Interventionspreis für Weißzucker, also dem höheren Interventionspreis für ein ausgesprochenes Mangelgebiet, unter Abzug der Transportkosten nach Italien abgeleitet Der Interventionspreis für Rohzucker aus Rohr wird aus dem danach für das jeweilige Departement geltenden Interventionspreis für Weißzucker unter Berücksichtigung einer Verarbeitungsspanne und eines pauschalen Rendements für Standardqualität (92 %) berechnet. Das Ergebnis ist, daß der Interventionspreis für die französischen Antillen immer höher ist als derjenige für die europäischen Gebiete außer Italien. Ferner wurde eine ganze Reihe von Maßnahmen ergriffen, die etwaige, sich aufgrund der unterschiedlichen klimatischen und wirtschaftlichen Bedingungen aus der Verordnung Nr. 1009/67 ergebende Nachteile für die französischen Antillen im Rahmen des Möglichen ausgleichen sollten. Ich beschränke mich darauf, folgende, auf gemeinschaftlicher Ebene getroffene Maßnahmen zu erwähnen. Die Verordnung Nr. 911/69 des Rates vom 13. Mai 1969 (ABl. L 118 vom 17. 5. 1969, S. 1) erkennt an, daß die „Wirtschaftsbeziehungen zwischen den französischen überseeischen Departements und Europa… den Absatz einer Mindestmenge des Zuckers dieser Departements in Europa [erfordern]“. Um die Kosten der Herbeibringung des Rohrzuckers, die in dem vor Einführung der gemeinsamen Marktordnung geltenden nationalen System vollständig erstattet worden waren, teilweise auszugleichen und um die Verbraucherpreise in Südfrankreich in zufriedenstellender Höhe zu halten, wurde die französische Regierung ermächtigt, in Anwendung von Artikel 9 Absatz 7 erster Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1009/67 bis zum 1. Juli 1973 für eine Höchstmenge von 250000 t Rohzucker aus den französischen überseeischen Departements, der im französischen Hoheitsgebiet, genauer gesagt in den Häfen von Marseille, Bordeaux und Nantes, raffiniert wurde, degressive staatliche Beihilfen zu gewähren. In der Folge der Erweiterung der Gemeinschaft wurde diese einzelstaatliche Beihilfe durch die Gewährung einer Gemeinschaftsbeihilfe an alle Raffinerien, die Rohrzucker aus den französischen überseeischen Departements verarbeiteten, ersetzt: Um die Verzerrungen in den Margen zwischen den Raffinerien in französischen und italienischen Hafenstädten, die Rohrzucker aus den französischen überseeischen Departements (ungefähr 400000 t) verarbeiteten, einerseits und den britischen Raffinerien, die Zukker aus dem Commonwealth vérarbeiteten, andererseits zu vermeiden, erhielten die kontinental-europäischen Raffinerien vom 1. Februar 1973 bis zum 28. Februar 1975 eine degressive Ausgleichsbeihilfe der Gemeinschaft (Verordnung Nr. 239/73 des Rates vom 31. 1. 1973, ABl. L 29 vom 1. 2. 1973, S. 14). Für das Wirtschaftsjahr 1973/1974 floß den Rohzuckerverkäufern für Zucker, der während dieses Wirtschaftsjahres erzeugt und verkauft wurde, ein Zuschlag von mindestens 1,25 Rechnungseinheiten/100 kg Weißzucker zu, den die Raffineriebetriebe nach Artikel 2 der Verordnung Nr. 834/74 der Kommission vom 5 April 1974 (ABl. L 99 vom 9. 4. 1974, S. 15) zahlten. Soweit unter Berücksichtigung der besonderen Berechnung des Interventionspreises und der geschilderten zusätzlichen Maßnahmen noch gewisse geringfügige Benachteiligungen der Klägerinnen verbleiben sollten — was ich nicht glaube —, wären diese aus dem höherrangigen öffentlichen Interesse gerechtfertigt, das in der grundsätzlichen Wahrung der Wesenselemente einer einheitlichen Zuckermarktordnung, nämlich der Einheit des Wirtschaftsjahres und des einheitlichen Preissystems, besteht. Andererseits lassen sich die Einrichtung des Systems der Verordnung Nr. 3330/74 zugunsten der überseeischen Erzeuger und der Zeitpunkt, in dem diese Änderung erfolgte, leicht erklären und rechtfertigen. Unzweifelhaft wurden in der Vergangenheit in den französischen überseeischen Departements Schwierigkeiten beim Absatz von Zucker festgestellt und bestehen fort, wie es in der Verordnung Nr. 1491/76 des Rates vom 22. Juni 1976 (ABl. L 167 vom 26. 6. 1976, S. 17) heißt. Bei seinem Eintritt verlangte das Vereinigte Königreich für Zucker aus den im Commonwealth-Zuckerabkommen genannten Ländern (Protokoll Nr. 17) und aus den unabhängigen Entwicklungsländern des Commonwealth in Afrika, im Indischen Oezan, im Pazifischen Ozean und im karibischen Raum eine möglichst günstige Behandlung (Protokoll Nr. 22). Außerdem brachte die Anwendung des Abkommens von Lome zwischen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und sechsundvierzig Staaten in Afrika, im karibischen Raum und im Pazifischen Ozean die Gefahr zusätzlicher Schwierigkeiten für die französischen überseeischen Departements aufgrund des weitgehenden Zugangs landwirtschaftlicher Erzeugnisse aus diesen Staaten und der Verstärkung des Wettbewerbs zum Nachteil der Produktion dieser Departements, insbesondere von Zukker, mit sich. Schließlich hatte die Verordnung Nr. 1009/67 in manchen ihrer Bestimmungen nur den Charakter einer Übergangsregelung, und nach Artikel 22 Absatz 2 durfte erst die endgültige Regelung keine Diskriminierung in den Preisen zwischen den Erzeugern mehr enthalten. Zusammenfasend ist daher festzustellen, daß die Verordnung Nr. 1009/67 nicht gegen höherrangige, den einzelnen schützende Normen oder Rechtsgrundsätze verstößt. Auch stellen weder ihr Erlaß noch ihre Aufrechterhaltung bis zum Erlaß der Verordnung Nr. 3330/74 einen schuldhaften Amtsfehler des Rates oder der Kommission dar, aus dem sich eine Schadensersatzpflicht gegenüber den Klägerinnen ergeben könnte.