SCHLUßANTRÄGE DES GENERALANWALTS SIMONE ROZÈS

VOM 11. NOVEMBER 1982 ( 1 )

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

Das Kantongerecht Den Haag hat Ihnen ein Ersuchen um Vorabentscheidung über die Auslegung des Artikels 13 EWG-Vertrag vorgelegt.

I — Der Sachverhalt ist folgender:

Professor Donner, der in den Niederlanden wohnt, ließ sich aus verschiedenen Mitgliedstaaten auf dem Postweg Bücherpakete schicken. Bevor er in seiner Wohnung über diese Sendungen verfügen konnte, mußte er an den Niederländischen Staatlichen Post-, Telegrafenund Telefonbetrieb außer der Umsatzsteuer (Mehrwertsteuer) einen bestimmten Betrag entrichten, der als „Zollabfertigungsgebühr“ und als „Provision“ gefordert wurde.

Der Betroffene war der Auffassung, die Erhebung dieses Betrages stehe im Widerspruch zu den Artikeln 9 ff. EWG-Vertrag, die die Erhebung von Einfuhrund Ausfuhrzöllen und von Abgaben mit gleicher Wirkung im Warenverkehr zwischen den Mitgliedstaaten verbieten, und rief gegen die stillschweigende Weigerung, die von dem nationalen Postbetrieb erteilten Zahlungsbescheide abzuändern, die Streitsachenabteilung des Staatsrates der Niederlande an.

Dieses letztinstanzliche Gericht entschied am 25. November 1980, daß die bei ihm eingereichte Klage unzulässig sei, da sie

— einerseits insoweit verfrüht sei, als sie sich gegen einen Zahlungsbescheid richte, der nach der Einreichung der Klage erlassen worden sei,

— und da sie sich andererseits gegen einen dem Zivilrecht angehörenden Rechtsakt richte und nicht gegen eine Entscheidung der Verwaltung im Sinne des Gesetzes („Wet administratieve Rechtspraak Overheidsbeschikkingen“).

Herr Donner erhob daraufhin am 23. April 1981 beim Kantongerecht Den Haag eine Klage gegen den niederländischen Staat (Staatlicher Postbetrieb) auf Erstattung der Beträge, die er bereits hatte zahlen müssen und die er bis zum Erlaß des Urteils noch würde zahlen müssen, um in den Besitz der Bücher zu gelangen, die er zwischen Juli 1979 und Februar 1981 gekauft hatte.

Nachdem die Parteien sich über die Formulierung der dem Gerichtshof vorzulegenden Fragen geeinigt hatten, hat das Gericht Sie durch Urteil vom 8. Januar 1982 aufgefordert, über die Frage zu entscheiden, ob das in Artikel 13 des Vertrages zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft aufgestellte Verbot von Abgaben mit gleicher Wirkung wie Zölle die vom niederländischen staatlichen Postbetrieb als „Zollabfertigungsgebühr“ und als „Provision“ berechneten Beträge erfaßt.

II — So formuliert würde die Frage Sie dazu veranlassen, die Vereinbarkeit einer nationalen Regelung mit dem Gemeinschaftsrecht zu beurteilen. Es wird also Ihre Aufgabe sein, das allgemeine Auslegungsproblem herauszuarbeiten, das der Frage zugrunde liegt.

Aus der Vorlageentscheidung geht nämlich hervor, daß es in dem Rechtsstreit um Einfuhrformalitäten im innergemeinschaftlichen Handel geht; es kommt demnach darauf an zu entscheiden, ob der Vertrag es den Postverwaltungen der Mitgliedstaaten gestattet, noch wegen der Zollgestellung bestimmte Abgaben — so geringfügig diese auch sein mögen — zu erheben, wenn Waren, im vorliegenden Fall Bücher, eine innergemeinschaftliche Grenze auf dem Postweg überschreiten.

III — Es ist zunächst darauf hinzuweisen, daß die nationalen Behörden (in der Praxis die Zollbehörden) — auch wenn die Zölle im Handel zwischen den Mitgliedstaaten beseitigt worden sind — noch bestimmte Abgaben erheben: die Mehrwertsteuer, Verbrauchsteuern,

steuerähnliche Abgaben und andere gleichartige Abgaben.

Insbesondere ergibt sich die Verpflichtung zur Erhebung der Umsatzsteuer (in Form der Mehrwertsteuer) aus der Entscheidung vom 21. April 1970 über die Ersetzung der Finanzbeiträge der Mitgliedstaaten durch eigene Mittel der Gemeinschaften. Zur Erhebung derartiger Abgaben ist die Zollgestellung der eingeführten Waren demnach erforderlich, damit sie — je nach Lage des Falles — „zum freien Verkehr abgefertigt“ oder einem anderen Zollverfahren unterworfen werden können. Eine Kontrolle bleibt gerechtfertigt, insbesondere soweit inländische Abgaben im Sinne von Artikel 95 EWG-Vertrag erhoben werden und wenn die Einfuhr dem Entstehungstatbestand der Mehrwertsteuer bei inländischen Waren gleichgestellt ist.

Es besteht jedoch eine Ausnahme zu dieser Regelung bei Warensendungen, die bei der Einfuhr von Umsatzsteuern und Verbrauchsteuern befreit sind. Die Vertreter der im Rat versammelten Mitgliedstaaten haben am 18. Dezember 1978 beschlossen, daß in einem solchen Fall spätestens vom 1. Juli 1979 an keine Zollgestellungsgebühren mehr erhoben werden sollten.

Diese Ausnahme gilt für kleine Sendungen, denen jeglicher kommerzielle Charakter fehlt, die von einer Privatperson versandt werden und die den Kriterien der Richtlinie 74/651 des Rates vom 19. Dezember 1974 1 über Steuerbefreiungen bei der Einfuhr von Waren in Kleinsendungen nichtkommerzieller Art innerhalb der Gemeinschaft entsprechen.

Infolgedessen ist beim gegenwärtigen Stand des Gemeinschaftsrechts bei der Einfuhr von Büchern in Form eines Postpakets, die eine in einem anderen Mitgliedstaat niedergelassene Privatperson in einem Mitgliedstaat gekauft hat, eine Zollerklärung oder eine Zollgestellung erforderlich, das heißt eine Förmlichkeit, bei der eine natürliche oder juristische Person oder ihr Beauftragter die Ware beim Zoll vorlegt und ihren Willen zum Ausdruck bringt, sie einem bestimmten Zollverfahren zu unterwerfen, im vorliegenden Fall der Abfertigung zum freien Verkehr. Dabei ist im übrigen die Entrichtung der Mehrwertsteuer oder eines Teilbetrages der Mehrwertsteuer erforderlich, je nachdem, ob die Bücher in ihrem Ursprungsland nicht besteuert worden sind oder ob der Steuersatz im Bestimmungsland höher als der Steuersatz in dem Versandstaat ist.

Büchersendungen in Form von Postpaketen, die in die Niederlande verbracht werden, muß daher grundsätzlich eine Zollerklärung und eine Rechnung beiliegen. Liegt der Sendung keine Rechnung bei, so kann deren Gegenwert auf 20 HFL pro kg Bruttogewicht festgesetzt werden, soweit das Gewicht der Sendung 10 kg nicht überschreitet und in der Zollerklärung kein geringerer Wert angegeben ist.

IV —

1. Die Post hat für die Beförderung von derartigen Waren jedoch kein Monopol. Wenn der Absender eine andere Beförderungsart wählt, wird die Post nicht tätig: Die Zollabfertigung erfolgt dann an der Grenze oder in einer regionalen Zollabfertigungsstelle, im allgemeinen mit Hilfe eines Zollagenten, der natürlich seine Auslagen in Rechnung stellt. Wenn die Post tätig wird, kann die Zollgestellung — und die Erklärung, die bei der Zollgestellung abgegeben wird — auf zwei Arten erfolgen: — Entweder wird die Erklärung durch den Empfänger selbst oder durch eine andere (natürliche oder juristische) Person für seine Rechnung abgegeben: In diesem Fall wird keine Abgabe erhoben; — oder aber die Postverwaltung erledigt selbst die mit der Zollgestellung zusammenhängenden Zollformalitäten für Rechnung des Empfängers der Sendung: In diesem Fall wird ein bestimmter Betrag als Gestellungsgebühr und Provision erhoben. Die Zolldienststellen erleichtern die Abgabe der Zollerklärung dadurch, daß sie Zollämter in der unmittelbaren Umgebung der Dienststellen der Post und der Eisenbahn einrichten. Wenn die Zuständigkeitsbereiche der Zollbüros der Post nicht mit den Gemeindegrenzen übereinstimmen, übernimmt die Postverwaltung aus Vereinfachungs- und Rationalisierungsgründen die Zollgestellung sowie die damit zusammenhängenden Verpflichtungen für Rechnung des Empfängers und erhebt dann die streitigen Abgaben. Der Umstand, daß die Post in den meisten Fällen auf diese Weise an die Stelle des Empfängers tritt, macht dieses Eintreten jedoch nicht zwingend: Der Betroffene — ich hatte es bereits ausgeführt I — Geändert durch die Richtlinie 78/1034 vom 19. Dezember 1978. kann sehr wohl selbst die Zollabfertigungsformalitäten erledigen, wenn er dies wünscht. Diese Möglichkeit, persönlich (oder durch einen Beauftragten) tätig zu werden, zeigt, daß es sich nicht um eine einseitig durch den Staat auferlegte Abgabe oder Maßnahme handelt, und das — auch stillschweigende — Tätigwerden der staatlichen Post, einer öffentlichen Verwaltung, reicht nicht aus, um die Gebühren, die sie fordert, wenn sie diese Tätigkeiten vornimmt, mit Abgaben gleicher Wirkung im Sinne der Artikel 9 und 13 EWG-Vertrag gleichzusetzen. Wenn der einzelne selbst die Zollerklärung abgeben möchte, ist es nämlich seine Sache, bestimmte Tätigkeiten vorzunehmen, wie zum Beispiel das Offnen und das Wiederverpacken des Pakets, was selten von einem Postbediensteten verlangt wird. Die Prüfung ist demnach genauer, wenn die Erklärung von dem Empfänger oder einem anderen privaten Beauftragten abgegeben wird, als wenn sie durch die Post durchgeführt wird. Die Einschaltung der Post kann jedoch die Sache erleichtern, „weil die Zollbeamten schneller arbeiten können, wenn sie es mit in Zollangelegenheiten erfahrenen Leuten zu tun haben, denen sie vertrauen zu können glauben“ ( 2 ).

2. In Wirklichkeit behauptet Herr Donner weder, daß die Verwaltungsförmlichkeiten mit dem EWG-Vertrag unvereinbar seien, noch, daß sie als solche die gleiche Wirkung wie eine mengenmäßige Beschränkung hätten. Dies stünde im übrigen auch im Widerspruch zu der Richtlinie 70/50 der Kommission vom 22. Dezember 1969, die eine Begründungserwägung enthält, derzufolge „die Formalitäten, von deren Erfüllung die Einfuhr abhängig ist, ... grundsätzlich keine Wirkung wie die von mengenmäßigen Beschränkungen [haben] und ... daher von dieser Richtlinie nicht betroffen [sind]“. Er ist ganz einfach der Auffassung, daß diese Formalitäten ihn als Wirtschaftsteilnehmer und Verbraucher nichts angingen, daß dann, wenn die nationalen Verwaltungen noch der Meinung seien, ihre Erledigung verlangen zu müssen, und wenn die Post sich dazu — in Wirklichkeit für Rechnung des Zolls, d. h. des niederländischen Staates — zur Verfügung stelle, die Kosten der Erledigung, wenn solche anfielen, nicht auf den Empfänger abgewälzt werden dürften. Andere Postbenutzer können aber anderer Meinung sein und lassen die erforderlichen Formalitäten lieber durch die Postverwaltung erledigen, als dies selbst zu tun, und in Ihrem Urteil in der Rechtssache Cadsky vom 26. Februar 1975 haben Sie eingeräumt, daß „es nicht ausgeschlossen [ist], daß in gewissen Fällen ein bestimmter tatsächlich geleisteter Dienst unter Umständen durch eine angemessene Gegenleistung abgegolten werden kann ...“ ( 3 ).

3. Der als Zollabfertigungsgebühr erhobene Betrag steht im Einklang mit den im Rahmen des Weltpostvereins vereinbarten Sätzen. Der Weltpostverein hat sich am 10. Juli 1964 in Wien konstituiert. Der Text seiner Satzung ist durch die Zusatzprotokolle von Tokio im Jahr 1969 und von Lausanne im Jahr 1974 geändert worden. Die Mitgliedstaaten des Weltpostvereins haben am 5. Juli 1974 gemeinsame Regeln für den internationalen Postdienst und Bestimmungen über die Briefpost in einem Vertrag und in einer Vollzugsordnung festgelegt; bei dieser Gelegenheit sind auch verschiedene Abkommen, darunter auch ein Postpaketabkommen, unterzeichnet worden. Seit der Konferenz von Rio de Janeiro im Jahr 1979 sind insbesondere die folgenden Vorschriften in Geltung: „Die Postverwaltungen des Einliefe-rungs- und des Bestimmungslandes können nach den Rechtsvorschriften dieser Länder Briefsendungen der Zollbehandlung unterwerfen und sie gegebenenfalls von Amts wegen öffnen.“ ( 4 ) „Die im Einlieferungs- und Bestimmungsland der Zollbehandlung unterliegenden Sendungen können seitens der Post je nachdem entweder für die Zollgestellung und die Verzollung oder nur für die Zollgestellung mit der in Artikel 24 Buchstabe m vorgesehenen besonderen Gebühr belegt werden.“ ( 5 ) Nach dieser letztgenannten Bestimmung beträgt diese „besondere Gebühr für die Zollgestellung“ höchstens 8 F. Für jeden Postsack mit einem Höchstgewicht von 30 kg, der an denselben Empfänger adressierte Drucksachen enthält, erheben die Postverwaltungen anstelle der Einzelgebühr eine Pauschalgebühr von höchstens 10 F. „Die Postverwaltungen können von den Absendern oder von den Empfängern der Sendungen Zoll- und alle anderen gegebenenfalls anfallenden Abgaben erheben.“ ( 6 ) Nach Artikel 13 des Postpaketabkommens dürfen „die Verwaltungen ... folgende zusätzlichen Gebühren erheben: ... b) Gestellungsgebühr, die von der Bestimmungsverwaltung entweder für die Zollgestellung und die Verzollung oder nur für die Zollgestellung erhoben wird; wenn nichts Besonderes vereinbart ist, wird diese Gebühr bei der Auslieferung des Pakets an den Empfänger erhoben ...“ Diese Gebühr beträgt pro Paket höchstens 6 F.

4. Man kann der Auffassung sein, daß es zweckmäßig wäre, eine Steuerbefreiung bei der Einfuhr für Bücher einzuführen, die von einem in einem Mitgliedstaat niedergelassenen Steuerpflichtigen an eine Privatperson versandt werden, die sich in einem anderen Mitgliedstaat befindet, wenn auf diese Waren im Versandstaat die Mehrwertsteuer entrichtet worden ist und sie einen Wert nicht überschreiten, der in einer Höhe festgelegt ist, bei der jede ernstliche Gefahr der Wettbewerbsverzerrung aufgrund der in den Mitgliedstaaten unterschiedlichen Sätze ausgeschlossen ist. Die Kommission hat sich — bisher ohne Erfolg — beim Rat dafür eingesetzt, daß Zeitungen, Zeitschriften und andere regelmäßig erscheinende Schriften sowie Broschüren und Bücher bis zu einem bestimmten Wert (25 Rechnungseinheiten), die von einem Mitgliedstaat in einen anderen als kommerzielle Kleinsendungen versandt werden, von der Mehrwertsteuer befreit werden, was zum Wegfall der Postgebühren für die Zollgestellung führen würde. Der Wegfall dieser Gebühren ist aber eng mit der Beseitigung der Mehrwertsteuer selbst bei derartigen Sendungen oder mit der Harmonisierung der Mehrwertsteuersätze verbunden. Sie haben in Ihrem Urteil vom 12. Juli 1977 in der Rechtssache Kommission/Niederlande einen ähnlich gelagerten Fall entscheiden müssen. Es handelte sich um Gebühren für phytosanitäre Untersuchungen, die ein Mitgliedstaat in Ausführung des internationalen Pflanzenschutzabkommens vom 6. Dezember 1951 erhob, dem alle Mitgliedstaaten beigetreten sind. Sie haben entschieden: „Diese Untersuchungen sind ... keine einseitigen, den Handel behindernden Maßnahmen; vielmehr sind es Vorkehrungen, die den freien Warenverkehr fördern sollen ...“ ( 7 ) „Unter diesen Umständen können die anläßlich derartiger Untersuchungen erhobenen Gebühren nicht als Abgaben zollgleicher Wirkung angesehen werden, vorausgesetzt, sie sind nicht höher als die tatsächlichen Kosten der Verrichtungen, für die sie erhoben werden.“ ( 8 ) Da die Frage nach der Höhe der streitigen Abgaben Ihnen nicht zur Prüfung vorgelegt worden ist, haben Sie diese Voraussetzungen nicht geprüft. Das Formular für die Zollerklärung, das durch den Kongreß von Tokio im Jahr 1969 sowohl für Brief- als auch für Paketsendungen beschlossen worden ist, stellt ein Mittel zur Vereinfachung und zur Beschleunigung der Zollformalitäten dar. Auch in der vorliegenden Rechtssache fragt das vorlegende Gericht Sie nicht danach, ob die streitigen Gebühren der Höhe nach „angemessen“ sind.

V — Auf die vom Kantongerecht Den Haag vorgelegte Frage beantrage ich, für Recht zu erkennen :

Postgebühren für die Zollgestellung eines von einem Steuerpflichtigen in einem Mitgliedstaat an den Wohnsitz eines privaten Empfängers in einem anderen Mitgliedstaat versandten (Bücher-)Postpakets, die dem Empfänger im Zusammenhang damit berechnet werden, daß die Post die auf diese Bücher entfallende Mehrwertsteuer für seine Rechnung zahlt, fallen nicht unter das in Artikel 13 EWG-Vertrag aufgestellte Verbot.

( 1 ) Aus dem Französischen übersetzt.

( 2 ) Schlußanträge des Generalanwalts J.-P. Warner vom 11. Juli 1979, Rechtssache 159/78, Kommission/Italien, Slg. S. 3270.

( 3 ) Slg. 1975, S. 290, Randnummer 6.

( 4 ) Artikel 37 des Weltpostvertrages.

( 5 ) Artikel 38 des Weltposlvertrages.

( 6 ) Artikel 39.

( 7 ) Slg. 1977, 1365, Randnummer 15.

( 8 ) Randnummer 16.