SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS

NIILO JÄÄSKINEN

vom 9. Juni 2011( )

Rechtssache C‑163/10

Aldo Patriciello

(Vorabentscheidungsersuchen des Tribunale di Isernia [Italien])

„Mitglied des Europäischen Parlaments – Art. 8 des Protokolls über die Vorrechte und Befreiungen – Tragweite des Begriffs der in Ausübung des Amtes als Mitglied des Europäischen Parlaments erfolgten Äußerung – Strafverfahren wegen falscher Verdächtigung – Materielle Immunität – Verhalten eines Mitglieds des Europäischen Parlaments außerhalb des Europäischen Parlaments – Organbezug“

I – Einleitung

1. Die Vorlagefrage betrifft die materiellen Voraussetzungen des Greifens der den Mitgliedern des Europäischen Parlaments durch das Unionsrecht zuerkannten Immunität bei in Ausübung ihres Amtes erfolgten Äußerungen.

2. Zwar hatte sich der Gerichtshof bereits mit den prozessualen Modalitäten des Greifens der den Mitgliedern des Parlaments gewährten parlamentarischen Immunität zu befassen( ); im vorliegenden Fall wird er aber darum ersucht, die materiellen Grenzen der Immunität im Licht von Art. 8 (ex‑Art. 9) des Protokolls Nr. 7 über die Vorrechte und Befreiungen der Europäischen Union( ) zu bestimmen.

3. Nach dem Vorbild der Verfassungsordnungen mehrerer Mitgliedstaaten, die dem Beispiel des in Frankreich nach der Revolution von 1789 entwickelten Modells gefolgt sind, sieht das Protokoll speziell für die Mitglieder des Parlaments zwei Hauptformen des Schutzes vor( ): zum einen den Schutz der Redefreiheit im Rahmen der Ausübung des Amtes als Abgeordneter, d. h. eine materielle Immunität, auch parlamentarische Verantwortungsfreiheit genannt( ), zum anderen eine prozessuale Immunität, auch „Unverletzlichkeit“ genannt( ), die die Mitglieder des Parlaments während der Dauer ihres Mandats gegen gerichtliche Verfolgung schützt. Darüber hinaus gewährt das Protokoll den Abgeordneten die Freiheit, während der Dauer der Sitzungsperiode des Parlaments bei dessen Tätigkeiten anwesend zu sein und an diesen teilzunehmen( ). Im vorliegenden Fall wird der Gerichtshof darum ersucht, die Reichweite der ersten Form der Immunität, der materiellen Immunität, zu bestimmen.

II – Rechtlicher Rahmen

A – Unionsrecht

1. Charta der Grundrechte der Europäischen Union

4. Nach Art. 11 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union( ) hat jede Person das Recht auf freie Meinungsäußerung, das die Meinungsfreiheit und die Freiheit einschließt, Informationen und Ideen ohne behördliche Eingriffe und ohne Rücksicht auf Staatsgrenzen zu empfangen und weiterzugeben.

2. Protokoll Nr. 7 über die Vorrechte und Befreiungen der Europäischen Union

5. Art. 8 des Protokolls lautet: „Wegen einer in Ausübung ihres Amtes erfolgten Äußerung oder Abstimmung dürfen Mitglieder des Europäischen Parlaments weder in ein Ermittlungsverfahren verwickelt noch festgenommen oder verfolgt werden.“

6. Art. 9 (ex‑Art. 10) Abs. 1 Buchst. a und b des Protokolls bestimmt, dass den Mitgliedern des Parlaments während der Dauer seiner Sitzungsperiode im Hoheitsgebiet ihres eigenen Staates die den Parlamentsmitgliedern zuerkannte Unverletzlichkeit zusteht und dass sie im Hoheitsgebiet jedes anderen Mitgliedstaats weder festgehalten noch gerichtlich verfolgt werden können. Nach Art. 9 Abs. 3 des Protokolls kann das Parlament beschließen, die Unverletzlichkeit eines seiner Mitglieder aufzuheben.

3. Geschäftsordnung des Europäischen Parlaments( )

7. Nach Art. 6 („Aufhebung der Immunität“) Abs. 1 der Geschäftsordnung des Europäischen Parlaments (im Folgenden: Geschäftsordnung des Parlaments) ist es bei der Wahrnehmung seiner Befugnisse hinsichtlich der Vorrechte und Immunitäten vorrangiges Ziel des Parlaments, seine Integrität als demokratische gesetzgebende Versammlung zu wahren und die Unabhängigkeit seiner Mitglieder bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben sicherzustellen. Nach Art. 6 Abs. 3 der Geschäftsordnung des Parlaments wird jeder an den Präsidenten gerichtete Antrag eines Mitglieds oder eines ehemaligen Mitglieds auf Schutz der Immunität und der Vorrechte dem Plenum mitgeteilt und an den zuständigen Ausschuss überwiesen.

8. In Art. 9 („Finanzielle Interessen der Mitglieder, Verhaltensregeln und Zutritt zum Parlament“) der Geschäftsordnung des Parlaments ist bestimmt:

„…

(2) Das Verhalten der Mitglieder ist geprägt von gegenseitigem Respekt, beruht auf den in den Grundlagentexten der Europäischen Union festgelegten Werten und Grundsätzen, achtet die Würde des Parlaments und darf weder den ordnungsgemäßen Ablauf der parlamentarischen Arbeit beeinträchtigen noch Ruhestörungen in den Gebäuden des Parlaments verursachen. ...

(3) Die Anwendung dieses Artikels schränkt weder die Lebhaftigkeit der Parlamentsdebatten noch die Redefreiheit der Mitglieder in irgendeiner Weise ein.

Die Anwendung gründet sich auf die uneingeschränkte Achtung der Vorrechte der Mitglieder, wie sie im Primärrecht und im Abgeordnetenstatut festgelegt sind.

Die Anwendung gründet sich auf die uneingeschränkte Achtung der Vorrechte der Mitglieder, wie sie im Primärrecht und im Abgeordnetenstatut festgelegt sind.

…“

9. In Titel VI Kapitel 4 (Art. 152 bis 154) der Geschäftsordnung des Parlaments sind die Maßnahmen bei Nichteinhaltung der Verhaltensregeln geregelt.

10. Art. 152 der Geschäftsordnung des Parlaments, der Sofortmaßnahmen betrifft, räumt dem Präsidenten die Befugnis ein, jedes Mitglied, das den ordnungsgemäßen Ablauf der Sitzung stört oder dessen Verhalten nicht mit den einschlägigen Bestimmungen des Art. 9 in Einklang steht, zur Ordnung zu rufen. Art. 153 der Geschäftsordnung enthält die Sanktionen, die gegen Mitglieder des Parlaments verhängt werden können, u. a. die Rüge und die vorübergehende Suspendierung von der Teilnahme an den Tätigkeiten des Parlaments. In Art. 154 der Verordnung sind die Beschwerdeverfahren geregelt.

11. Anlage XVI („Leitlinien für die Auslegung der Verhaltensregeln für die Mitglieder“) der Geschäftsordnung des Parlaments lautet:

„1. Es sollte unterschieden werden zwischen visuellen Äußerungen, die geduldet werden können, solange sie nicht verletzend und/oder diffamierend wirken, ein vernünftiges Maß nicht überschreiten und keine Konflikte erzeugen, und Verhaltensweisen, durch die eine parlamentarische Tätigkeit gleich welcher Art aktiv gestört wird.

2. Die Mitglieder sind für Personen, die sie beschäftigen oder denen sie Zutritt zum Parlament verschafft haben, verantwortlich, wenn diese in den Gebäuden des Parlaments die für die Mitglieder geltenden Verhaltensregeln nicht einhalten.

Diese Personen und alle anderen parlamentsfremden Personen, die sich in den Gebäuden des Parlaments aufhalten, unterstehen der Ordnungsgewalt des Präsidenten oder seiner Vertreter.“

B – Nationales Recht

12. Nach Art. 68 Abs. 1 der italienischen Verfassung können die Mitglieder des Parlaments für die in Ausübung ihrer Amtsbefugnisse erfolgten Meinungsäußerungen und Abstimmungen nicht zur Verantwortung gezogen werden.

III – Sachverhalt und Vorlagefrage

13. Herrn Patriciello, einem italienischen Mitglied des Parlaments, wird im Rahmen eines gegen ihn vor dem Tribunale di Isernia (Italien) eingeleiteten Strafverfahrens zur Last gelegt, eine Beamtin der Polizei der Gemeinde Pozzili bei einer verbalen Auseinandersetzung, die am 1. August 2007 auf einem Parkplatz in der Nähe eines neurologischen Instituts stattfand, wider besseres Wissen einer rechtswidrigen Tat verdächtigt zu haben.

14. Nach der Vorlageentscheidung wird Herr Patriciello insoweit des Vergehens der falschen Verdächtigung gemäß Art. 368 des italienischen Strafgesetzbuchs beschuldigt; er habe behauptet, dass die Polizeibeamtin bei der Verwarnung mehrerer Autofahrer, deren Fahrzeuge unter Verstoß gegen die Straßenverkehrsordnung geparkt gewesen seien, die Zeiten falsch angegeben habe, und habe diese Beamtin somit der Urkundenfälschung verdächtigt. Er habe seine Verdächtigung in Gegenwart der Carabinieri, die vor Ort erschienen seien, um die Ordnungswidrigkeitsvorwürfe zu überprüfen, wiederholt.

15. Mit Beschluss vom 5. Mai 2009 gab das Europäische Parlament dem auf Art. 6 Abs. 3 der Geschäftsordnung gestützten Antrag von Herrn Patriciello statt; es beschloss auf der Grundlage des Berichts des Rechtsausschusses, dessen Immunität zu schützen (im Folgenden: Beschluss über den Schutz der Immunität). Dieser Beschluss ist wie folgt begründet:

„In der Tat verhält es sich so, dass sich Herr Patriciello mit seinen Bemerkungen lediglich zu allgemein zugänglichen Fakten geäußert hat, nämlich zu dem Recht der Bürger auf uneingeschränkten Zugang zu einem Krankenhaus sowie zu medizinischem Personal, der für den Alltag in seinem Wahlkreis von erheblicher Bedeutung war. Herr Aldo Patriciello handelte nicht aus eigenem Interesse, er beabsichtigte nicht, die Beamtin zu beleidigen, sondern er handelte im allgemeinen Interesse seiner Wähler im Rahmen seiner politischen Tätigkeit.“( )

16. In der Vorlageentscheidung stellt das Tribunale di Isernia fest, dass für die Vorrechte und Befreiungen, die die Europaabgeordneten für im nationalen Hoheitsgebiet begangene Taten genössen, gemäß Art. 9 Buchst. a dieselben formellen und materiellen Grenzen gälten wie für diejenigen, die im nationalen Recht vorgesehen seien. Nach Art. 68 der italienischen Verfassung gelte das Privileg der Verantwortungsfreiheit für außerparlamentarische Tätigkeiten aber nur, wenn diese eng mit der Ausübung des Amtes und mandatsspezifischen Zielen zusammenhingen.

17. Das Gericht stellt insoweit fest, dass der Sachverhalt des Ausgangsverfahrens unabhängig davon, ob die Vorwürfe zuträfen oder nicht, keinen Bezug zu irgendeiner Meinungsäußerung in Ausübung des Amtes als Europaabgeordneter aufweise. Nach der Vorlageentscheidung vertritt die Staatsanwaltschaft die Auffassung, dass das Vorbringen von Herrn Patriciello, er habe sich lediglich zu offenkundigen Tatsachen geäußert, nämlich dem Recht der Bürger auf leichten Zugang zu den Krankenhäusern und zur Krankenbehandlung, ohne die Beamtin beleidigen zu wollen, offensichtlich haltlos sei. Der Abgeordnete habe nämlich, auch wenn dies noch zu überprüfen sei, eine Beamtin der Gemeindepolizei ausdrücklich und in Gegenwart der Ordnungskräfte der Fälschung öffentlicher Urkunden verdächtigt. Ein solches Verhalten habe aber allem Anschein nach nichts mit Anliegen seiner Wähler von allgemeinem Interesse zu tun und könne als solches unter keinen Umständen unter die Regelung der Immunität fallen, die das Parlament in seinem Beschluss über den Schutz der Immunität anerkannt habe.

18. Das Tribunale di Isernia stellt aber fest, dass der Beschluss über den Schutz der Immunität unter Hinweis nicht nur auf Art. 9 Buchst. a des Protokolls, sondern auch auf dessen Art. 8 erlassen worden sei.

19. Entsprechend seiner Verpflichtung zur loyalen Zusammenarbeit gemäß Art. 4 Abs. 3 EUV hat das vorlegende Gericht das Verfahren daher ausgesetzt und dem Gerichtshof folgende Frage zur Vorabentscheidung vorgelegt:

Stellt die dem Europaabgeordneten Aldo Patriciello abstrakt zur Last gelegte (in der Anklageschrift beschriebene und bereits dem Beschluss des Europäischen Parlaments vom 5. Mai 2009 über die Immunität zugrunde liegende), als falsche Anschuldigung im Sinne von Art. 368 des Codice Penale qualifizierte strafbare Handlung eine in Ausübung seines parlamentarischen Amtes erfolgte Äußerung gemäß Art. 8( ) des Protokolls dar oder nicht?

IV – Verfahren vor dem Gerichtshof

20. Das Vorabentscheidungsersuchen ist am 2. April 2010 beim Gerichtshof eingegangen. Schriftliche Erklärungen haben Herr Patriciello, die italienische und die griechische Regierung sowie das Parlament und die Europäische Kommission eingereicht. Mit Ausnahme der italienischen Regierung haben alle Beteiligten an der mündlichen Verhandlung, die am 15. Februar 2011 stattgefunden hat, teilgenommen.

V – Zu den verfahrensrechtlichen Aspekten der Vorlagefrage

A – Zur Zulässigkeit der schriftlichen Erklärungen des Parlaments

21. Zunächst ist festzustellen, dass an der Zulässigkeit der schriftlichen Erklärungen des Parlaments im Hinblick auf den Wortlaut von Art. 23 Abs. 1 und 2 der Satzung des Gerichtshofs der Europäischen Union gewisse Zweifel bestehen können. Nach dieser Bestimmung stellt der Kanzler des Gerichtshofs das Vorabentscheidungsersuchen den beteiligten Parteien, den Mitgliedstaaten und der Kommission zu und außerdem den Organen, Einrichtungen oder sonstigen Stellen der Union, von denen die Handlung, deren Gültigkeit oder Auslegung streitig ist, ausgegangen ist.

22. Im vorliegenden Fall ist das Parlament offenkundig nicht der Urheber des Protokolls, das allein Gegenstand der Vorlagefrage ist( ). Gleichwohl berührt die vorliegende Rechtssache zweifellos die verfassungsmäßigen Interessen des Parlaments und betrifft dessen Stellung als Organ.

23. Wegen des inneren Zusammenhangs zwischen den Bestimmungen der Geschäftsordnung des Parlaments und den Art. 8 und 9 des Protokolls und wegen des gemeinsamen Ziels dieser Rechtsakte, nämlich zu gewährleisten, dass das Parlament seine verfassungsmäßige Aufgabe als Vertreter der Bürgerinnen und Bürger auf Unionsebene( ) ungehindert ausüben kann, sollte der Gerichtshof im vorliegenden Fall meines Erachtens deshalb eher großzügig verfahren. Außerdem scheint mir die bisherige Rechtsprechung des Gerichtshofs dahin zu tendieren, es dem Parlament zu erleichtern, sich vor ihm zu äußern( ). Ich schlage dem Gerichtshof deshalb vor, die schriftlichen Erklärungen des Parlaments für zulässig zu erachten.

B – Zur Tragweite der Vorlagefrage

24. Einleitend erscheint es mir wichtig, auf die Tragweite des vorliegenden Vorabentscheidungsersuchens hinzuweisen; das vorlegende Gericht möchte wissen, ob es sich bei einer Handlung wie der im Ausgangsverfahren in Rede stehenden um eine in Ausübung des Amtes als Mitglied des Europäischen Parlaments erfolgte Äußerung handelt.

25. Die Schwierigkeit besteht im vorliegenden Fall für das nationale Gericht offenbar in einem inhaltlichen Widerspruch zwischen der Begründung des Beschlusses über den Schutz der Immunität von Herrn Patriciello einerseits und der den vorliegenden Fall betreffenden Anklageschrift. In dem genannten Beschluss führt das Parlament sowohl Art. 9 Buchst. a des Protokolls als auch dessen Art. 8 an.

26. Wie bereits Generalanwalt Poiares Maduro festgestellt hat, können die Art. 8 und 9 des Protokolls, da sie kumulativ wirken und zusammen zu lesen sind, mitunter zwar dieselben Handlungen erfassen( ); allerdings liegt auf der Hand, dass Art. 9 des Protokolls oft Handlungen betrifft, die Verbrechen oder Vergehen des allgemeinen Rechts darstellen, die nicht in den Anwendungsbereich von Art. 8 des Protokolls fallen, insbesondere Handlungen, die nicht als Äußerung oder Abstimmung eingestuft werden können, unabhängig davon, ob sie innerhalb oder außerhalb des Parlaments erfolgen.

27. Überdies hat der Gerichtshof bereits entschieden, dass im Fall von Gerichtsverfahren gegen einen Europaabgeordneten wegen seiner Äußerungen und Abstimmungen die Beurteilung der Voraussetzungen des Greifens der absoluten Immunität gemäß Art. 8 des Protokolls der ausschließlichen Zuständigkeit der nationalen Gerichte unterliegt, die bei Zweifeln gemäß Art. 267 AEUV den Gerichtshof anrufen können, wobei letztinstanzliche Gerichte in diesem Fall zur Anrufung des Gerichtshofs verpflichtet sind( ). Selbst wenn also das Parlament auf einen Antrag des betreffenden Europaabgeordneten hin auf der Grundlage der Geschäftsordnung eine Entscheidung erlässt, mit der der Schutz der Immunität verfügt wird, ist dies eine Stellungnahme, die keine Bindungswirkung für die nationalen Gerichte entfaltet( ).

28. Im Übrigen hat das vorlegende Gericht ausdrücklich die Möglichkeit ausgeschlossen, dass sich Herr Patriciello auf die Bestimmungen der italienischen Verfassung in Verbindung mit dem Grundsatz gemäß Art. 9 Buchst. a des Protokolls berufen kann, wonach dem Abgeordneten im nationalen Hoheitsgebiet die den Mitgliedern des Parlaments eines Landes zuerkannte Unverletzlichkeit zusteht.

29. Somit ist im vorliegenden Fall bei der Beantwortung der Vorlagefrage meines Erachtens ausschließlich auf Art. 8 des Protokolls abzustellen, der die Tragweite der materiellen Befreiung betrifft.

30. Schließlich ist festzustellen, dass die Feststellung der zur Last gelegten Handlungen und deren Qualifikation nach italienischem Recht selbstverständlich allein Sache des nationalen Richters sind. Die Vorlagefrage ist meines Erachtens deshalb in wesentlichen Punkten dahin gehend umzuformulieren, dass sich der Gerichtshof zur Auslegung der einschlägigen Bestimmungen des Protokolls und zur Tragweite der Immunität äußern soll, die die Europaabgeordneten genießen, und so dem vorlegenden Gericht möglichst viele sachdienliche Hinweise für die Entscheidung des bei ihm anhängigen Rechtsstreits geben soll.

VI – Beantwortung der Vorlagefrage

A – Zur Freiheit der politischen Meinungsäußerung als Grundrecht

31. Art. 8 des Protokolls soll zweifellos die Freiheit der Meinungsäußerung der Mitglieder des Parlaments schützen, die für ein Repräsentativorgan lebensnotwendig ist. Die Mitglieder des Parlaments sind nämlich weder an Aufträge noch an Weisungen gebunden. Es handelt sich also um ein freies Mandat, das eine Ausprägung ihrer Freiheit der politischen Meinungsäußerung darstellt( ).

32. Die Freiheit der Meinungsäußerung steht aber jedem zu. Sie schließt die Meinungsfreiheit und die Freiheit ein, Informationen und Ideen ohne behördliche Eingriffe und ohne Rücksicht auf Staatsgrenzen zu empfangen und weiterzugeben( ).

33. So gewährt die Freiheit der Meinungsäußerung als Grundrecht jedem das Recht, seine Meinung zu äußern, wie fragwürdig oder schockierend, minderheitlich oder ausgefallen diese auch sein mag. Die Ausübung dieser Freiheit kann aber durch die Rechte und Interessen anderer eingeschränkt sein.

34. Die Berechtigung solcher Einschränkungen der Freiheit der Meinungsäußerung hängt zum einen von der Art der Meinung und dem Kontext ab, in dem diese geäußert wird, zum anderen von der Eigenschaft dessen, der sie äußert. So reicht die Freiheit der Meinungsäußerung z. B. in der Sphäre der politischen Auseinandersetzung viel weiter als im Rahmen kommerzieller Kommunikation. Wegen der besonderen Aufgabe, die Journalisten und Abgeordnete zu erfüllen haben, müssen die zwingenden Gründe zur Rechtfertigung von Einschränkungen ihrer Freiheit der Meinungsäußerung von größerem Gewicht sein als diejenigen, die allgemein geltend gemacht werden.

35. Das Besondere an der Freiheit der Meinungsäußerung ist, dass sie selbst ein Recht darstellt und zugleich die lebensnotwendige Matrix für fast alle anderen Freiheiten ist( ). Im Rahmen der öffentlichen Debatte stellt die Freiheit der Meinungsäußerung einen der Grundpfeiler der demokratischen Gesellschaft dar; wesentliche Bestandteile einer solchen Gesellschaft sind nach dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte die Menschenrechte, Pluralismus, Toleranz und Offenheit( ). Die Freiheit der Meinungsäußerung ist nämlich untrennbar mit dem demokratischen Anspruch verbunden( ).

36. Wie die Legitimität der Mitgliedstaaten beruht auch die Legitimität der Union auf dem Grundsatz der demokratischen Repräsentation( ). Den Mitgliedern des Parlaments kommt also die besondere Aufgabe der demokratischen Repräsentation zu, die insbesondere durch eine freie politische Auseinandersetzung erfüllt wird.

37. Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte umfasst die Freiheit der politischen Meinungsäußerung als besonders geeignetes Mittel zur Verwirklichung der Ziele im Hinblick auf das Aufblühen einer demokratischen Gesellschaft Abstimmungen und parlamentarische Äußerungen. Es ist unstreitig, dass die Grenzen der Kritik bei einem Politiker, wenn er in dieser Eigenschaft Gegenstand der Kritik ist, sowie bei der Regierung flexibler sein müssen als bei einem einfachen Bürger( ). Die Freiheit der politischen Auseinandersetzung ist nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte gewiss nicht absolut( ). Eine beleidigende oder verleumderische Äußerung kann aber durchaus Bestandteil der politischen Auseinandersetzung werden, wenn ein allgemeines Interesse daran besteht, darüber zu debattieren. Es geht letztlich darum, eine Zone zu gewährleisten, in der die öffentliche Debatte ungestört stattfinden kann( ). Allerdings hat der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte jüngst die Möglichkeit eines Eingriffs im Kontext des Wahlkampfs anerkannt( ).

38. Im vorliegenden Fall hat das Parlament in seinem Beschluss über den Schutz der Immunität festgestellt, dass Herr Patriciello im allgemeinen Interesse seiner Wähler gehandelt habe. Hierzu ist festzustellen, dass der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte Äußerungen zu Fragen von allgemeinem Interesse der politischen Auseinandersetzung gleichstellt( ). Er hat ausdrücklich bekräftigt, dass z. B. die Verwendung von Vermögen der Sozialversicherung( ), die öffentlichen Ausgaben( ), die Aneignung öffentlichen Eigentums( ), Korruption bei Politikern( ) Fragen von allgemeinem Interesse sind. Die nationalen Gerichte sollten anhand dieser Rechtsprechung feststellen können, ob eine kritische Äußerung zu einem bestimmten Punkt zu einer allgemeineren Debatte gehört. Wenn ja, kommt der betreffenden Äußerung ein besonderer Stellenwert zu und bedarf eines höheren Schutzes( ).

39. Da das Ausgangsverfahren eine Beamtin der Gemeindepolizei betrifft, ist im Übrigen daran zu erinnern, dass Beamte nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte zwischen Bürgern und öffentlichen Personen anzusiedeln sind. Ohne einen Beamten mit einem Politiker gleichzusetzen, stellt der Gerichtshof fest, dass die Grenzen zulässiger Kritik an einem Beamten, wenn es um die Ausübung seines Amtes geht, mitunter weiter sein können als bei einem einfachen Bürger( ).

40. Allerdings hat der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte auch festgestellt, dass Beamte bei der Erfüllung ihrer Aufgaben auf das Vertrauen der Öffentlichkeit angewiesen sind und nicht unberechtigt gestört werden dürfen; es kann deshalb erforderlich sein, sie im Dienst besonders gegen verletzende verbale Angriffe zu schützen. Das gilt auch bei Verleumdungen, die sich auf die Erfüllung ihrer Aufgaben beziehen( ). Die Erfordernisse des Schutzes der Beamten müssen gegebenenfalls gegen die Interessen der Pressefreiheit oder der freien Diskussion von Fragen von allgemeinem Interesse abgewogen werden( ).

B – Zu den Grundsätzen der parlamentarischen Immunität im Parlament und in der Parlamentarischen Versammlung des Europarats

41. Einleitend ist festzustellen, dass zwischen den den Mitgliedern der Parlamentarischen Versammlung des Europarats und den den Mitgliedern des Parlaments gewährten Vorrechten und Befreiungen ein historischer Zusammenhang besteht, der auf einem gemeinsamen Grundsatz und gleichlautenden Bestimmungen beruht( ). Aufgrund dieses Zusammenhangs ist es meines Erachtens gerechtfertigt, die beiden Rechtsakte zur Auslegung der Tragweite der parlamentarischen Immunität im vorliegenden Fall zu vergleichen.

42. Nach Art. 343 AEUV genießt die Union im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten die zur Erfüllung ihrer Aufgabe erforderlichen Vorrechte und Befreiungen nach Maßgabe des Protokolls über die Vorrechte und Befreiungen. Kapitel III des Protokolls greift die Idee der besonderen rechtlichen Garantien für die Mitglieder des Parlaments auf.

43. Die Vorrechte und Befreiungen der Mitglieder des Parlaments sind somit diejenigen der Union, die vorgesehen worden sind, damit die Union ihre Aufgabe erfüllen kann.

44. Die sehr ungenaue Tragweite der Befreiungen, auf die sich die Europaparlamentarier berufen können, spiegelt deren Ursprünge wider, nämlich die Tatsache, dass die Regelung über die Befreiungen nur als Ergänzung zu den nationalen Regelungen über die Vorrechte der Abgeordneten gedacht war( ). Trotz verschiedener Initiativen des Parlaments hatte bislang kein Vorhaben der Änderung der Art. 8 und 9 des Protokolls Erfolg( ).

45. Es sei hier betont, dass Hauptgrund für die Schaffung der europäischen Immunität nicht war, Einzelne in deren Genuss kommen zu lassen, sondern wirksam zur Sicherung der Erfüllung ihrer Aufgaben beizutragen. Die parlamentarische Immunität ist also nicht als persönliches Privileg der Abgeordneten konzipiert, sondern als Garantie für das Organ. Da die Integrität des Parlaments geschützt werden sollte, wurden dessen Mitgliedern bestimmte Freiheiten und Befreiungen gewährt, um ihnen zu ermöglichen, sich frei in der Union zu bewegen, bei der Ausübung ihres Amtes als Parlamentarier frei zu handeln und frei zu sein von jeglichem Zwang in Verbindung mit diesem Amt( ).

46. Nach der Geschäftsordnung des Parlaments ist es bei der Wahrnehmung seiner Befugnisse hinsichtlich der Vorrechte und Immunitäten vorrangiges Ziel des Parlaments, seine Integrität als demokratische gesetzgebende Versammlung zu wahren und die Unabhängigkeit seiner Mitglieder bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben sicherzustellen( ).

47. Zum Vergleich: Nach der Satzung des Europarats genießen die Vertreter der Mitgliedstaaten des Europarats die für die Ausübung ihrer Amtstätigkeit erforderlichen Immunitäten und Privilegien( ). Die Immunitäten werden gewährt, um die Integrität der Parlamentarischen Versammlung des Europarats und die Unabhängigkeit ihrer Mitglieder bei der Ausübung ihres europäischen Mandats zu wahren( ). Außerdem werden diese Vorrechte und Befreiungen den Vertretern der Mitglieder nach dem Zusatzprotokoll zum Allgemeinen Abkommen über die Vorrechte und Befreiungen des Europarats nicht zu ihrem persönlichen Vorteil gewährt, sondern zu dem Zweck, in voller Unabhängigkeit die Ausübung ihrer Tätigkeit in Verbindung mit dem Europarat zu ermöglichen( ).

48. Durch die vorstehenden Erwägungen wird aber die Hypothese, dass die parlamentarische Immunität eine duale Natur hat und mit ihr sowohl das Parlament als auch seine Mitglieder als Einzelne geschützt werden sollen, nicht in Frage gestellt( ).

49. Was nämlich als Erstes den Schutz der Rede- und Abstimmungsfreiheit eines Abgeordneten im Rahmen der Ausübung seines Amtes angeht, führt die materielle Immunität, auch „parlamentarische Verantwortungsfreiheit“( ) genannt, wie in Art. 8 des Protokolls zum Ausdruck kommt, dazu, dass ein Abgeordneter wegen bestimmter Arten von Handlungen, nämlich derjenigen, die mit der Ausübung seines Amtes zusammenhängen, in keiner Weise verfolgt werden kann.

50. Der Gerichtshof hat bereits entschieden, dass diese materielle Immunität absolut ist( ).

51. Diese Feststellung ist im Licht des die materielle Immunität tragenden Grundsatzes( ) zu verstehen, dass die Verantwortungsfreiheit, da sie zeitlich unbeschränkt ist, sowohl während der Dauer des Mandats als auch nach dessen Ende gilt. Die materielle Immunität ist auch in dem Sinne absolut, dass sie alle Formen der rechtlichen Verantwortung erfasst, u. a. die straf- und die zivilrechtliche. Außerdem handelt es sich um eine bedingungslose Verantwortungsfreiheit, da sie vom Parlament nicht aufgehoben werden und der Abgeordnete auch nicht auf sie verzichten kann. Allerdings gilt der absolute Charakter der Immunität nach Art. 8 des Protokolls ausschließlich für eine „in Ausübung [des] Amtes [als Mitglied des Parlaments] erfolgt[e] Äußerung oder Abstimmung“.

52. Als Zweites soll mit der prozessualen Immunität oder Unverletzlichkeit gemäß Art. 9 des Protokolls verhindert werden, dass die Ausübung des parlamentarischen Mandats durch Maßnahmen der Strafverfolgung behindert wird, die Handlungen der Abgeordneten als einfache Bürger betreffen. Dieser Art. 9 des Protokolls garantiert den Mitgliedern des Parlaments somit Schutz gegen gerichtliche Verfolgungen während der Dauer ihres Mandats. Die Unverletzlichkeit gemäß Art. 9 des Protokolls ist auf die Dauer der Sitzungsperiode beschränkt und verliert ihre Wirkung bei Ergreifung auf frischer Tat und Aufhebung der Unverletzlichkeit durch das Parlament( ).

53. Historisch sollte mit der Verfahrensimmunität verhindert werden, dass die Exekutive oder Bürger die Abgeordneten an der Ausübung ihres Amtes hindern oder darin behindern können, indem sie Ermittlungsverfahren gegen diese einleiten bzw. sie grundlos Straftaten verdächtigen. Die in Rede stehende Immunität ist also nicht absolut, sondern sie verlangt nur, dass die gegen einen Abgeordneten erlassenen Maßnahmen nach oder zwischen den Sitzungen des Parlaments durchgeführt werden.

54. Die sich aus der Verantwortungsfreiheit ergebende materielle Immunität greift allein aufgrund ihrer Erwähnung im Protokoll und unter der Voraussetzung, dass die Handlungen eines Abgeordneten in den Anwendungsbereich der materiellen Immunität fallen. Hingegen ist, damit die prozessuale Immunität greift, eine Entscheidung des Parlaments erforderlich, um eine Verhaftung oder gerichtliche Verfolgung zu erlauben oder zu verbieten.

55. Nachdem diese Grundsätze dargelegt sind, ist festzustellen, dass die Freiheit der Meinungsäußerung allgemein, die Freiheit der das öffentliche Interesse betreffenden Meinungsäußerung im Rahmen der politischen Debatte und die Tragweite der materiellen Immunität eines Mitglieds des Parlaments offenbar Rechte sind, die sich zwar voneinander unterscheiden, aber fließend ineinander übergehen. Der Schutz der Meinungsäußerung eines Mitglieds des Parlaments kann entweder über den Grundsatz der weiter reichenden Freiheit der Meinungsäußerung, die für die politische Debatte gilt, oder über den Grundsatz der allgemein anwendbaren Freiheit der Meinungsäußerung erfolgen, so dass eine solche Äußerung, auch wenn sie unter Umständen erfolgt, die nicht in den Anwendungsbereich der an die Ausübung des Amtes als Mitglied des Parlaments geknüpften materiellen Immunität fallen, nicht automatisch geahndet werden kann. In der vorliegenden Rechtssache geht es also um die Frage, wo bei der Freiheit der Meinungsäußerung hinsichtlich des Schutzniveaus die Trennlinie zu ziehen ist zwischen einem Bürger allgemein, einem Teilnehmer an der politischen Auseinandersetzung und einem Mitglied des Parlaments.

C – Zu den Verhaltensregeln für die Mitglieder des Parlaments

56. Nach Art. 232 AEUV gibt sich das Parlament eine Geschäftsordnung. Es soll hier keine unmittelbare Parallele zwischen den Bestimmungen des Protokolls und denjenigen der Geschäftsordnung des Parlaments gezogen werden; die Geschäftsordnung kann meines Erachtens aber nützliche Anhaltspunkte für die Beantwortung der Vorlagefrage liefern. Außerdem hat sich beim Parlament eine gefestigte institutionelle Praxis herausgebildet, was die Anwendung von Art. 9 des Protokolls bei Anträgen auf Aufhebung der Immunität von Europaabgeordneten angeht( ).

57. In Anbetracht ihres Ziels beinhaltet die parlamentarische Immunität meines Erachtens nicht nur Rechte, sondern auch Verantwortung( ). Die Bedeutung dieses Ansatzes ist auch von der Parlamentarischen Versammlung des Europarats unterstrichen worden; diese vertritt die Auffassung, dass für Äußerungen von Mitgliedern der Versammlung, die eine Verleumdung, eine Beleidigung oder eine falsche Verdächtigung enthalten, die Sanktionsmöglichkeiten( ) verstärkt werden sollten( ). Die seltenen Fälle von verleumderischen Äußerungen durch Mitglieder der Parlamentarischen Versammlung haben zu einem Vorschlag geführt, den Schutz der Ehre der verletzten Personen zu verstärken( ).

58. Auch wenn sie bei der Ausübung ihres Amtes materielle Immunität genießen, bleiben die Mitglieder des Parlaments also den von diesem Organ erlassenen Verhaltensregeln unterworfen.

59. Mit diesen Regeln, insbesondere Art. 9 Abs. 2, Art. 152 und 153 der Geschäftsordnung des Parlaments, sollen die Grenzen des Verhaltens eines Mitglieds des Parlaments und die Sanktionen bei Verstößen festgelegt werden. Nach der Geschäftsordnung muss das betreffende Verhalten auf den in den Grundlagentexten der Union festgelegten Werten und Grundsätzen beruhen und die Würde des Parlaments achten und darf den ordnungsgemäßen Ablauf der parlamentarischen Arbeit nicht beeinträchtigen.

60. Da durch diese Regeln herausgestellt wird, welches Verhalten die Ausübung des Amtes als Mitglied des Parlaments letztlich ausmacht, können diese Hinweise meines Erachtens bei der Auslegung von Art. 8 des Protokolls berücksichtigt werden, um den Umfang der materiellen Immunität zu bestimmen.

D – Zum Umfang der materiellen Immunität im Sinne von Art. 8 des Protokolls

61. In der Lehre wird die Auffassung vertreten, die materielle Immunität gelte für alle Formen, in denen die parlamentarische Tätigkeit in den Versammlungen und Ausschüssen des Parlaments Gestalt annehmen könne, schriftlich in Form von Parlamentsdokumenten oder in Form von Reden oder Abstimmungen jeglicher Art( ).

62. In den Mitgliedstaaten gibt es für Abgeordnete natürlich unterschiedliche Modelle und Ansätze der materiellen Immunität. Sie haben aber alle dasselbe Ziel, nämlich die Ausübung des Amtes eines Mitglieds des Parlaments und somit letztlich das Funktionieren des Organs zu gewährleisten( ).

63. Das klassische Modell der materiellen Immunität, die für von den Abgeordneten in Wahrnehmung ihrer dienstlichen Obliegenheiten geäußerte Ansichten oder abgegebene Stimmen gilt, findet auch im Fall der Mitglieder der Parlamentarischen Versammlung des Europarats Anwendung( ). In diesem Zusammenhang umfasst der Ausdruck „geäußerte Ansichten“ sowohl mündliche als auch schriftliche Beiträge der Mitglieder bei der Ausübung ihres Amtes in der Parlamentarischen Versammlung. Beschimpfungen eines Abgeordneten gegenüber einer Person am Rednerpult fallen nicht unter den Begriff der „Ansicht“( ). Die materielle Immunität gilt auch für Ansichten, die im Rahmen von offiziellen Missionen der Abgeordneten in den Mitgliedstaaten geäußert werden( ). Es geht also darum, die Abgeordneten zu schützen, die dienstlich in den Mitgliedstaaten des Europarats unterwegs sind.

64. Interessant ist in diesem Zusammenhang auch eine Initiative des Parlaments von 1987, mit der Art. 8 des Protokolls geändert werden sollte; die Europaabgeordneten sollten danach im Hinblick auf diejenigen Äußerungen und Abstimmungen geschützt sein, die während einer Aussprache im Parlament erfolgen oder in Gremien, die von diesem eingesetzt worden sind, in seinem Rahmen tätig sind oder in denen Abgeordnete in ihrer Eigenschaft als Mitglieder des Parlaments vertreten sind( ).

65. Folglich hat sich der aktuelle Meinungsstreit über die Frage, welches Kriterium für die Bestimmung der parlamentarischen Tätigkeiten im Sinne von Art. 8 des Protokolls maßgeblich ist, auf die Alternative zwischen einem sogenannten „räumlichen“ und einem sogenannten „funktionalen“ Kriterium zugespitzt. Um einen Beitrag zu dieser Diskussion zu leisten, möchte ich dem Gerichtshof vorschlagen, die Perspektive der Prüfung der in Rede stehenden Äußerungen zu ändern.

66. Die materielle Immunität umfasst meines Erachtens drei Aspekte. Mit dem ersten Aspekt, einem objektiven, soll garantiert werden, dass die Abgeordneten die politische Debatte im Parlament in aller Freiheit initiieren und führen und sich so für verschiedene politische Anliegen einsetzen können, um Einfluss auf die Ausübung der Gesetzgebungs-, Haushalts- und Kontrollbefugnisse des Parlaments zu nehmen. Mit dem zweiten, ebenfalls objektiven Aspekt soll die Möglichkeit bewahrt werden, kritische Meinungen zu äußern, insbesondere gegenüber der Exekutive der Union und der Mitgliedstaaten, und somit einen Beitrag zur vertikalen und horizontalen Gewaltenteilung in der Union zu leisten. Der dritte Aspekt, ein subjektiver, ist derjenige eines Grundrechts, das die Grundrechte der anderen Bürger wie z. B. das Recht auf Zugang zu den Gerichten einschränkt. Mit diesen drei Aspekten der materiellen Immunität soll somit eine Ausnahme vom Grundsatz der Gleichbehandlung der Bürger gemacht werden( ). Deshalb ist es von vorrangiger Bedeutung, bei der Auslegung der Tragweite der materiellen Immunität einen Ausgleich zu finden; ein solcher ist in einer demokratischen Gesellschaft unerlässlich.

67. Ich teile insoweit die Auffassung der Kommission, die geltend macht, dass Art. 8 des Protokolls eine Tragweite haben müsse, die in vollem Umfang mit Art. 6 EMRK vereinbar sei, der Art. 47 der Charta der Grundrechte entspricht. Eine Einschränkung des Rechts auf Zugang zu den Gerichten aufgrund einer parlamentarischen Immunität darf gemessen an dem berechtigten Ziel, das durch diese geschützt wird, nicht unverhältnismäßig sein.( )

68. Was das sogenannte „räumliche“ Kriterium angeht, steht es für mich wie für Generalanwalt Poiares Maduro außer Frage, dass die Beschränkung der Tragweite der Verantwortungsfreiheit allein auf den Ort, an dem das Parlament tagt, nicht mehr der aktuellen Realität der politischen Debatte entspricht und nicht als ausschließliches Kriterium maßgeblich sein kann( ).

69. Nach Auffassung der Parlamentarischen Versammlung des Europarats ist die Immunität wegen des internationalen Charakters dieser Versammlung im Hinblick auf die typischen Tätigkeiten ihrer Mitglieder und nicht räumlich zu definieren( ).

70. Meines Erachtens ist aber die Bedeutung der Räume des Parlaments als privilegierter Ort der politischen Auseinandersetzung, auch auf der Ebene der Union, nicht außer Acht zu lassen. Die Auslegung des Begriffs der parlamentarischen Immunität darf deshalb nicht zu einer Banalisierung des Parlaments als politische Institution führen, indem Äußerungen, die von Europaabgeordneten vom Rednerpult des Parlaments aus gemacht werden, und solche, die dieser z. B. in einer Reality-Show im Fernsehen von sich gibt, gleichbehandelt werden.

71. Gleichwohl gilt die materielle Immunität nicht für sämtliche Tätigkeiten eines Mitglieds des Parlaments, auch wenn sie innerhalb des Parlaments oder während der Sitzungsperiode erfolgen( ). Damit das räumliche Kriterium greift, muss die betreffende Tätigkeit unbedingt einen Bezug zu den Tätigkeiten als Mitglied eines Parlaments aufweisen. In den meisten Mitgliedstaaten besteht eine Verbindung zwischen dem sachlichen und zeitlichen Umfang der Verantwortungsfreiheit und dem Begriff der Äußerungen im Rahmen parlamentsspezifischer Tätigkeiten( ). Reden intra muros während der parlamentarischen Arbeiten im weiteren Sinne( ) fallen also eindeutig in den Anwendungsbereich von Art. 8 des Protokolls.

72. Was Tätigkeiten und Erklärungen außerhalb des Parlaments angeht, besteht die Hauptschwierigkeit in der Anwendung des sogenannten „funktionalen“ Kriteriums, das somit allein für die Auslegung der Tragweite der materiellen Immunität maßgeblich wäre. Meines Erachtens kann es nicht Ziel von Art. 8 des Protokolls sein, die Immunität auf alle Erklärungen der Mitglieder des Parlaments zu erstrecken. Zwar scheint das Parlament bei der Aufhebung der Immunität nach diesem Grundsatz zu verfahren( ); meines Erachtens geriete eine solche Auslegung aber in Konflikt mit den Grundrechten, nämlich der Gleichheit vor dem Gesetz( ) und dem Zugang zu den Gerichten. Die materielle Immunität soll die Mitglieder des Parlaments aber als europäische Abgeordnete und nicht als Politiker allgemein schützen.

73. In seinen Schlussanträgen in der Rechtssache Marra hat Generalanwalt Poiares Maduro vorgeschlagen, bei der Bestimmung, ob die Erklärungen eines Abgeordneten in Ausübung seines Amtes erfolgt sind, auf den Wesensgehalt und den Inhalt der Äußerung der Europaabgeordneten abzustellen. Er hat die Einstufung der Äußerungen von zwei Voraussetzungen abhängig gemacht: Zum einen müssen die Äußerungen tatsächlich von öffentlichem Interesse sein, zum anderen ist zwischen Tatsachenbehauptungen und Werturteilen zu unterscheiden( ).

74. Bevor die Frage der Auslegung des Begriffs der „in Ausübung ihres Amtes erfolgten Äußerung oder Abstimmung“ im Sinne von Art. 8 des Protokolls beantwortet wird, ist dieser Aspekt meines Erachtens eingehender zu prüfen; ich möchte deshalb den Begriff des öffentlichen Interesses und die Unterscheidung zwischen Werturteilen und Tatsachenbehauptungen untersuchen, um dann vorzuschlagen, bei der Bestimmung der Tragweite der materiellen Immunität eher auf einen Organbezug als auf einen funktionalen Bezug abzustellen.

1. Zum tatsächlichen öffentlichen Interesse

75. Das öffentliche Interesse ist einer der grundlegenden Aspekte der Freiheit der Meinungsäußerung, denn es trägt zum Schutz des Pluralismus in der Gesellschaft bei, der durch diese Freiheit bewahrt werden kann. Allerdings kann beim Anwendungsbereich der Verantwortungsfreiheit gemäß Art. 8 des Protokolls meines Erachtens wohl kaum verlangt werden, dass jede Äußerung eines Europaabgeordneten eine politische Konnotation hat, die stets das tatsächliche öffentliche Interesse widerspiegelt.

76. Eine große Freiheit der Meinungsäußerung, wie sie den Mitgliedern des Parlaments zuerkannt ist, hat das Ziel, es ihnen zu ermöglichen, sich in Zusammenhang mit ihrem Amt ohne ungerechtfertigte Behinderungen an politischen Auseinandersetzungen zu beteiligen. Diese Freiheit muss auch die Möglichkeit einschließen, subjektive, egoistische, ja inopportune Meinungen zu äußern, da ein Abgeordneter berufen ist, sich für politische Ziele einzusetzen, ohne irgendeiner Verpflichtung zur Objektivität zu unterliegen.

77. Ziel des demokratischen politischen Diskurses ist es nämlich gerade, verschiedene Konzeptionen des öffentlichen Interesses vorzuschlagen und auf diese Weise zu dessen Definition beizutragen. Das öffentliche Interesse geht den demokratischen Debatten nämlich nicht voraus; vielmehr sind es diese Debatten, die dazu beitragen, jenes besser zu verstehen.

78. Der Begriff des öffentlichen Interesses kann deshalb meines Erachtens kein maßgebliches Kriterium für die Anwendung der materiellen Immunität auf unter Art. 8 des Protokolls fallende Stellungnahmen von Mitgliedern des Parlaments sein. Sonst unterläge der Inhalt politischer Debatten einer Nachzensur durch die Justizbehörden, was als solches in keiner Weise mit der Idee der parlamentarischen Immunität zu vereinbaren wäre.( )

2. Zu den Werturteilen und Tatsachenbehauptungen

79. Die Unterscheidung zwischen Tatsachenbehauptung und Werturteil( ), auf die insbesondere in den schriftlichen Erklärungen des Parlaments und der Kommission eingegangen wird, zählt eindeutig zum Gedankengut der Moderne. Diese Idee geht auf die These von David Hume zurück, dass die Pflicht nicht aus den Tatsachen abgeleitet werden könne( ). In der Philosophie des 20. Jahrhunderts machten sich die sogenannten nichtkognitivistischen Theorien diesen Grundsatz zu eigen; nach diesen Theorien sind Aussagen über Werte oder Normen jenseits der Dichotomie von wahr und unwahr anzusiedeln. Hingegen sind Tatsachenbehauptungen entweder wahr oder unwahr. Objektivität ist somit möglich, soweit die Debatte Tatsachen betrifft; Werturteile sind hingegen mehr oder weniger relativ oder gar subjektiv( ).

80. Wegen der begrifflichen Schwierigkeiten moralphilosophischer Art, die mit dieser Unterscheidung verbunden sind, halte ich es für gefährlich, die rechtliche Auslegung einer Rechtsnorm des Unionsrechts auf diese Unterscheidung zu stützen. Wie einigen Vertretern der Rechtstheorie erscheint es auch mir im Bereich des Rechts schwierig, wenn nicht unmöglich, Werturteile und Tatsachenbehauptungen begrifflich eindeutig zu unterscheiden. Im Übrigen ist es durchaus möglich, Werturteile mit einem Satz auszudrücken, der sich semantisch wie eine reine Tatsachenbehauptung ausnimmt( ).

81. Gleichwohl ist festzustellen, dass die Unterscheidung zwischen Werturteilen und Tatsachenbehauptungen eines der klassischen Kriterien der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte ist. Alles in allem erkennt der Gerichtshof bei einer Tatsachenbehauptung die Möglichkeit an, die Wahrheit der Tatsachen zu beweisen (exceptio veritatis)( ), was bei Werturteilen ausgeschlossen ist.

82. In der Lehre wird zu Recht darauf hingewiesen, dass der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte nicht von einer reinen Dichotomie zwischen diesen beiden Begriffen ausgeht, also nicht zwischen einer „reinen Meinung“ und einer „Tatsachenbehauptung“ unterscheidet, sondern zwischen „reinen Tatsachenbehauptungen“ und gemischten Äußerungen, die sowohl Tatsachenelemente als auch Meinungselemente enthalten( ).

83. Dies zeigt meines Erachtens, dass die Gegenüberstellung dieser beiden Begriffe nicht über jeden Zweifel erhaben ist, wie der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte selbst eingeräumt hat( ). Nach dessen Rechtsprechung unterscheiden sich Werturteile und Tatsachenbehauptungen nämlich im Maß der zu erbringenden tatsächlichen Beweise( ). Ich bezweifle aber, dass sich diese Rechtsprechung einfach auf die Frage der Grenzen der materiellen Immunität eines Mitglieds des Parlaments übertragen lässt.

84. Die materielle Immunität entzieht bestimmte Äußerungen von Mitgliedern des Parlaments einer möglichen strafrechtlichen oder zivilrechtlichen Verantwortung. Die Äußerungen sind deshalb als Handlungen, genauer gesagt als Sprechakte, zu untersuchen, die Vergehen wie falsche Verdächtigung, Verleumdung oder Beleidigung darstellen können( ).

85. Bei der Beurteilung der Äußerungen als Handlungen kommt es meines Erachtens weniger darauf an, ob es sich um eine Tatsachenbehauptung oder um ein Werturteil handelt, als vielmehr auf das vom Urheber der Meinungsäußerung verfolgte Ziel und die bei den Kommunikationspartnern durch diesen Sprechakt ausgelöste Reaktion, auch wenn die Wahrheit der Behauptung einen Einfluss auf die rechtliche Qualifikation der in Rede stehenden Handlungen haben kann. Im Übrigen wird in der Immunitätsaufhebungspraxis des Parlaments offenbar kein Unterschied zwischen Tatsachenbehauptungen und Werturteilen gemacht( ).

86. Schließlich ist zu bedenken, dass eine Annäherung zwischen dem Begriff „in Ausübung ihres Amtes [als Mitglieder des Europäischen Parlaments]“ und den Werturteilen dazu führt, die Tragweite der Freiheit des politischen Diskurses einzuschränken.

87. Im Rahmen der Ausübung seines Amtes muss ein Mitglied des Parlaments nämlich auf die Anliegen der Wähler aufmerksam machen und deren Interessen wahrnehmen können. Deshalb muss er geschützt durch die materielle Immunität die Freiheit haben, Tatsachen zu behaupten, die nicht überprüft sind oder sich als unwahr herausstellen können. In den meisten Fällen wird es sich um gemischte Äußerungen im Sinne der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte handeln. Ein Mitglied des Parlaments muss sich daher auf den Grundsatz in dubio pro reo berufen können, d. h., es muss das Funktionieren der anderen Organe kritisieren können, ohne vorher gründlich recherchieren zu müssen, um seine Aussagen beweisen zu können.

88. Ich bin deshalb der Auffassung, dass die materielle Immunität nicht nur für Werturteile, sondern auch für Tatsachenbehauptungen gelten muss, vorausgesetzt, sie erfüllen das organbezogene Kriterium, das ich vorschlagen werde.

E – Zur Einführung eines organbezogenen Kriteriums( )

89. Da es meines Erachtens nicht möglich ist, anhand des Kriteriums eines „funktionalen“ Zusammenhangs auf der Grundlage des Begriffs des öffentlichen Interesses und der Unterscheidung zwischen Werturteilen und Tatsachenbehauptungen eine sachdienliche Antwort auf die Frage über die materiellen Voraussetzungen des Greifens der durch das Unionsrecht gewährten Immunität zu erteilen, schlage ich dem Gerichtshof vor, ein speziell auf die Besonderheiten des Wesens des Amtes eines europäischen Abgeordneten zugeschnittenes Kriterium zu entwickeln und sich dabei von der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte inspirieren zu lassen. Dieses Kriterium stellt bei der materiellen Immunität nicht auf den Inhalt der Äußerung eines Abgeordneten ab, sondern auf den Zusammenhang zwischen dem Kontext, in dem die Äußerung erfolgt, und den parlamentarischen Arbeiten des Parlaments.

1. Zum Kriterium der Verhältnismäßigkeit gemäß der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte

90. Was die Rechtsprechung zu den Grenzen der Immunität angeht, hat der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte festgestellt, dass die Freiheit der Meinungsäußerung zwar für jedermann wertvoll sei, in besonderem Maß aber für einen gewählten Vertreter des Volkes, der seine Wähler vertrete, auf deren Anliegen aufmerksam mache und deren Interessen verteidige. In einer Demokratie stellten das Parlament oder vergleichbare Organe unerlässliche Plattformen der politischen Auseinandersetzung dar( ). Geboten sei eine Beurteilung im Licht der Umstände des Einzelfalls und nicht eine abstrakte Prüfung( ).

91. Insgesamt folgt der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte bei der Auslegung der Tragweite der parlamentarischen Immunität offenbar einem restriktiven Ansatz. So hat er eine Immunität für mit der EMRK für vereinbar erachtet, die für Erklärungen im Rahmen der parlamentarischen Debatten in den gesetzgebenden Kammern galt und die Interessen des Parlaments als Ganzes schützen sollte, und nicht diejenigen seiner einzelnen Mitglieder( ).

92. Als Grundsatzurteil ist meines Erachtens das Urteil A gegen Vereinigtes Königreich anzusehen. Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte hat darin zunächst festgestellt, dass mit der parlamentarischen Immunität, die der Abgeordnete des House of Commons in dem betreffenden Fall genossen habe, legitime Ziele verfolgt worden seien, wie der Schutz der Freiheit der Meinungsäußerung im Parlament und die Aufrechterhaltung der Gewaltenteilung zwischen Legislative und Judikative; er hat dann die Verhältnismäßigkeit der in Rede stehenden Immunität geprüft. Unter dem Gesichtspunkt der Vereinbarkeit mit der EMRK müssten die Gründe für die Rechtfertigung einer Immunität umso zwingender sein, je weiter die Immunität reiche( ).

93. Außerdem hat das Urteil Cordova gegen Italien( ) insbesondere zu einer restriktiven Auslegung der Immunität dahin gehend geführt, dass mit ihr ein Mitglied des Parlaments nicht geschützt werden soll, wenn dieses Mitglied nicht als solches handelt. In diesem Urteil hat der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte festgestellt, dass das Verhalten eines Abgeordneten keinen Bezug zur Ausübung seines Amtes im engeren Sinne aufweise und dass es allein aufgrund seines Wesens insbesondere nicht mit einer Handlung verglichen werden könne, die zu den parlamentarischen Pflichten gehöre. Das in Rede stehende Verhalten( ) sei vielmehr im Rahmen einer privaten Auseinandersetzung erfolgt; in einem solchen Fall könne eine Verwehrung des Zugangs zu den Gerichten nicht gerechtfertigt werden( ).

94. Entsprechend hat der Gerichtshof festgestellt, dass „das Fehlen eines eindeutigen Bezugs zu einer parlamentarischen Tätigkeit ... eine restriktive Auslegung des Begriffs der Verhältnismäßigkeit zwischen dem verfolgten Ziel und den angewandten Mitteln [erforderlich macht]. Das gilt insbesondere dann, wenn die Einschränkungen des Rechts auf Zugang zu den Gerichten durch eine Entscheidung eines politischen Organs bedingt sind. Sonst würde das Recht der Bürger auf Zugang zu den Gerichten jedes Mal auf eine Weise, die nicht mit Art. 6 Abs. 1 EMRK vereinbar ist, eingeschränkt, wenn die Äußerungen, derentwegen Klage erhoben wird, durch ein Mitglied des Parlaments erfolgt sind.“( )

95. Somit ist bei der Auslegung von Art. 8 des Protokolls meines Erachtens maßgeblich auf die Verhältnismäßigkeit des Geltungsbereichs der Immunität abzustellen; ich schlage dem Gerichtshof daher vor, ein neues, nämlich ein sogenanntes „organbezogenes“ Kriterium einzuführen.

2. Zum Kriterium eines Organbezugs

96. Ich schlage vor, bei der Auslegung von Art. 8 des Protokolls das Kriterium eines Organbezugs zwischen den Tätigkeiten eines Europaabgeordneten und dem Anwendungsbereich der materiellen Immunität anzuwenden( ). Meines Erachtens ist innerhalb des Begriffs der materiellen Immunität zwischen einem harten Kern und einem diesen umgebenden Bereich zu unterscheiden.

97. Herzstück der Immunität sind meines Erachtens diejenigen Tätigkeiten, die die Ausübung des Amtes als Mitglied des Parlaments ausmachen. Dazu zählen u. a. die Äußerungen und Abstimmungen im Plenum des Parlaments, in den Ausschüssen, in den Delegationen und in den politischen Organen des Parlaments sowie in den Fraktionen. Ich schlage vor, dazu auch Tätigkeiten wie die Teilnahme als Mitglied des Parlaments an Konferenzen, Missionen und politischen Zusammenkünften außerhalb des Parlaments zu zählen( ).

98. Zwar lassen sich unmöglich alle in Frage kommenden Tätigkeiten aufzählen; ich meine aber, dass das Abstellen auf den Begriff der „wesentlichen parlamentarischen Tätigkeiten“ dem nationalen Richter die Prüfung erleichtern kann, der, wenn er Zweifel hat, dem Gerichtshof eine entsprechende Frage zur Vorabentscheidung vorlegen könnte oder müsste.

99. Was die Handlungen angeht, bei denen nicht davon ausgegangen werden kann, dass sie zu denen gehören, die das Amt eines Europaparlamentariers ausmachen, ist der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit anzuwenden, wie es der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte tut. Wie dieser festgestellt hat, macht das Fehlen eines eindeutigen Bezugs zu einer parlamentarischen Tätigkeit eine restriktive Auslegung der Verhältnismäßigkeit zwischen dem verfolgten Ziel und den angewandten Mitteln erforderlich( ).

100. Je mehr sich also eine Handlung oder eine Behauptung eines Mitglieds des Parlaments vom Kernbereich seines Amtes entfernt, desto zwingender müssen die Gründe für die Rechtfertigung seiner Verantwortungsfreiheit als Abgeordneter sein. Hierbei ist die Freiheit der Meinungsäußerung eines Abgeordneten gegen das Recht auf Zugang zu den Gerichten und die Gleichbehandlung der Bürger abzuwägen.

101. Umgekehrt gilt: Je mehr es sich inhaltlich um Tätigkeiten eines Mitglieds des Parlaments handelt, desto größer wird die Tragweite der für diese geltenden materiellen Immunität. Insbesondere ist die Frage, ob Äußerungen eines Europaabgeordneten in den Medien in den Anwendungsbereich der materiellen Immunität fallen, anhand dieser Kriterien zu beurteilen. Meines Erachtens muss die materielle Immunität für Erklärungen gelten, die unmittelbar auf parlamentarische Debatten folgen, diese wiedergeben oder kommentieren. Was hingegen die Teilnahme von Mitgliedern des Parlaments am Wahlkampf oder an politischen Debatten allgemein angeht, sollten diese rechtlich nicht besser gestellt sein als die anderen Personen, die an diesen Debatten teilnehmen.

102. In diesem Zusammenhang stellt sich allerdings die Frage, ob ein Abgeordneter sich überhaupt auf den Schutz, den ihm Art. 8 des Protokolls gewährt, berufen kann, wenn er eindeutig als nationaler oder gar regionaler oder lokaler Politiker handelt.

103. Die Herausforderung besteht für die Parlamente und Parlamentarier nämlich heutzutage darin, bekannt zu machen, was sie im Interesse der Bürger tun, die Lebensqualität der Bürger zu verbessern und dafür zu sorgen, dass ihre Botschaft nicht diskreditiert wird( ).

104. Da die im Protokoll geschaffene materielle Immunität auf den Vertrag gestützt ist, der in seinem Art. 343 AEUV auf die Erfüllung der Aufgabe der Union abstellt, soll diese Immunität meines Erachtens für die Tätigkeiten eines Europaabgeordneten gelten, und zwar nicht, wenn er Fragen anspricht, die ausschließlich einen nationalen Politiker betreffen, sondern wenn er als Europaabgeordneter tätig ist.

105. Natürlich haben Äußerungen eines Politikers angesichts der Tragweite, die die politische Auseinandersetzung heute hat, meistens eine doppelte Natur. Die Debatte auf europäischer Ebene kann einen klaren Bezug zur nationalen, regionalen oder lokalen Ebene haben. Allerdings kann es umgekehrt, bei Äußerungen in einem rein nationalen oder lokalen Kontext, schwieriger sein, einen Bezug zur Union herzustellen.

106. In der Geschäftsordnung der Parlamentarischen Versammlung des Europarats ist im Übrigen vom „europäischen [Mandat]“( ) die Rede, was dafür spricht, dass deren Anwendungsbereich auf diesen Bereich beschränkt ist.

107. Zusammenfassend ist festzustellen, dass in Anbetracht des Wesens der Immunität der Mitglieder des Parlaments im Sinne einer Immunität der Union, die zur Erfüllung von deren Aufgabe erforderlich ist, bei Tätigkeiten, die zur allgemeinen politischen Debatte gehören, oder wenn sich ein Abgeordneter als Wahrer der Interessen der Wähler auf nationaler oder regionaler Ebene äußert, nach dem organbezogenen Kriterium nicht davon ausgegangen werden kann, dass für diese Tätigkeiten die materielle Immunität gemäß Art. 8 des Protokolls gilt.

108. Ich schlage dem Gericht daher eine ausgewogene Auslegung der materiellen Immunität anhand des Kriteriums des Organbezugs vor, die dem Grundsatz der Gleichbehandlung und dem Recht auf Zugang zu den Gerichten Rechnung tragen muss.

109. Im Ausgangsverfahren kann sich die Rechtfertigung der Verantwortungsfreiheit von Herrn Patriciello meines Erachtens nicht gegen diese Grundsätze durchsetzen. Wie aus dem allgemeinen Bericht des Parlaments hervorgeht, wurde bei Verleumdungen, die Einzelpersonen und nicht Institutionen betrafen, gewöhnlich davon ausgegangen, dass sie außerhalb der politischen Tätigkeit eines Abgeordneten anzusiedeln sind. Das gilt z. B. für Angriffe gegen einzelne Polizeibeamte, nicht aber für eine gegen die Polizei als Institution gerichtete Kritik( ). Der Beschluss über den Schutz der Immunität von Herrn Patriciello scheint also von dieser Linie abzuweichen.

110. Nach alledem ist die Handlung von Herrn Patriciello meines Erachtens außerhalb der Tätigkeiten eines Mitglieds des Parlaments in dem von mir vorgeschlagenen organbezogenen Sinne anzusiedeln. Wie sich der Vorlageentscheidung entnehmen lässt, hat Herr Patriciello nämlich außerhalb des Parlaments gehandelt. Ferner hat er angesichts des Ziels seines Handelns offenbar als nationaler Politiker, wenn nicht als verärgerter Bürger gehandelt. Zudem kann vorbehaltlich einer Überprüfung der Tatsachen durch das vorlegende Gericht und deren Qualifikation im Hinblick auf die Vorschriften des italienischen Strafrechts bei dem Verhalten von Herrn Patriciello nicht davon ausgegangen werden, dass dieses einen relevanten Bezug zu der Ausübung von dessen Amt als Mitglied des Parlaments aufwiese.

VII – Ergebnis

111. Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, auf die Vorlagefrage des Tribunale di Isernia wie folgt zu antworten:

Ein Verhalten eines Mitglieds des Europäischen Parlaments wie das im Ausgangsverfahren in Rede stehende stellt, da es keinen Bezug zu den Tätigkeiten des Europäischen Parlaments aufweist, keine in Ausübung des Amtes als Mitglied des Europäischen Parlaments erfolgte Äußerung im Sinne von Art. 8 des Protokolls Nr. 7 über die Vorrechte und Befreiungen der Europäischen Union dar.