STELLUNGNAHME DER GENERALANWÄLTIN

JULIANE KOKOTT

vom 13. Juni 2014 ( 1 )

Gutachtenverfahren 2/13

eingeleitet auf Antrag der Europäischen Kommission

„Abschluss internationaler Übereinkünfte durch die Union — Beitritt der Union zur Europäischen Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK) — Wahrung der besonderen Merkmale der Union und des Unionsrechts — Wahrung der Zuständigkeiten der Union und der Befugnisse ihrer Organe — Beteiligung der Union an den durch die internationale Übereinkunft eingesetzten Gremien — Anerkennung der Gerichtsbarkeit des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (EGMR) — Effektiver Rechtsschutz in der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik“

Inhaltsverzeichnis

I – Einleitung II – Bisheriger Verlauf des Beitrittsprozesses III – Gutachtenantrag der Kommission IV – Rechtlicher Rahmen V – Zulässigkeit des Gutachtenantrags VI – Inhaltliche Würdigung Vorbemerkung A – Die Wahrung der Zuständigkeiten der Union 1. Keine Beschneidung der Kompetenzen der Union durch den Beitritt 2. Keine Ausweitung der Kompetenzen der Union durch den Beitritt 3. Kein Bedarf an neuen Kompetenzen für die Union infolge des Beitritts a) Das Verfahren der Vorabbefassung b) Die Pflicht zur Umsetzung von Urteilen des EGMR c) Der Rechtsschutz in der GASP 4. Zwischenergebnis B – Die Wahrung der Befugnisse der Organe der Union 1. Die Befugnisse des Gerichtshofs der Europäischen Union a) Das Streitschlichtungsmonopol der Unionsgerichte (Art. 344 AEUV) b) Die Befugnisse der Unionsgerichte in Bezug auf die Auslegung des Unionsrechts und die Prüfung der Rechtmäßigkeit von Unionsrechtsakten c) Die Auswirkungen des 16. Zusatzprotokolls zur EMRK auf die Befugnisse des Gerichtshofs d) Zwischenergebnis 2. Die Befugnisse anderer Unionsorgane a) Allgemeines b) Das institutionelle System der Union zur Verhängung von Sanktionen für Zuwiderhandlungen gegen das Wettbewerbsrecht i) Die institutionelle Rolle der Kommission als Wettbewerbsbehörde ii) Der Grundsatz „ne bis in idem“ iii) Der Grundsatz der angemessenen Verfahrensdauer iv) Fazit C – Die Wahrung der besonderen Merkmale der Union und des Unionsrechts 1. Die Anerkennung der Gerichtsbarkeit des EGMR a) Allgemeine Erwägungen b) Die besonderen Vorkehrungen zur Sicherung der Autonomie der Unionsrechtsordnung im Abkommensentwurf i) Zur Festlegung der Verantwortlichkeiten im Verhältnis zwischen der Union und ihren Mitgliedstaaten (Art. 3 Abs. 7 des Abkommensentwurfs) ii) Zur Beurteilung der Frage, ob eine Vorabbefassung des Gerichtshofs der Europäischen Union erforderlich ist iii) Zur Diskrepanz zwischen der Reichweite der Befugnisse des EGMR und denen des Gerichtshofs der Europäischen Union im Rahmen der GASP c) Zwischenergebnis 2. Die Grundsätze der unmittelbaren Wirkung und des Vorrangs des Unionsrechts 3. Die Mechanismen zur Bestimmung des richtigen Beschwerdegegners in den Verfahren vor dem EGMR a) Gewährleistung von wirksamer Überwachung im Kontrollsystem der EMRK b) Gewährleistung einer wirksamen Verteidigung des Unionsrechts vor dem EGMR i) Das Fehlen hinreichender Informationen über die beim EGMR anhängigen Verfahren ii) Die Befugnis des EGMR zur Plausibilitätsprüfung im Zusammenhang mit Anträgen auf Zulassung als Mitbeschwerdegegner c) Fazit 4. Zwischenergebnis D – Die notwendigen Vorkehrungen für die Beteiligung der Union an den Kontrollgremien der EMRK 1. Die Beteiligung der Union am EGMR 2. Die Beteiligung der Union am Ministerkomitee des Europarats 3. Zwischenergebnis E – Die Berücksichtigung der besonderen Situation der Mitgliedstaaten im Hinblick auf die EMRK 1. Die besondere Situation der Mitgliedstaaten in Bezug auf die Zusatzprotokolle zur EMRK 2. Die besondere Situation der Mitgliedstaaten in Bezug auf Art. 15 EMRK 3. Die besondere Situation der Mitgliedstaaten in Bezug auf ihre völkerrechtlichen Vorbehalte zur EMRK a) Der Grundsatz der gemeinsamen Verantwortlichkeit von Beschwerdegegner und Mitbeschwerdegegner b) Die EMRK als mit Vorrangwirkung ausgestatteter Bestandteil des Unionsrechts 4. Die besondere Situation der Mitgliedstaaten im Rahmen des Mechanismus des Mitbeschwerdegegners 5. Zwischenergebnis Abschließende Bemerkung VII – Ergebnis

I – Einleitung

1. Der geplante Beitritt der Europäischen Union zur Europäischen Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten ( 2 ) (EMRK) soll zu mehr Effektivität und zu mehr Homogenität bei der Achtung der Grundrechte in Europa führen. Vor allem aber wird sich die Union selbst mit diesem Beitritt einer von vielen Seiten lange geforderten externen Kontrolle unterwerfen, was die Einhaltung elementarer Grundrechtestandards anbelangt. Auf diese Weise lässt die Union letztlich die gleichen Regeln für sich gelten, deren Anerkennung sie auch von ihren gegenwärtigen und künftigen Mitgliedstaaten immer wieder einfordert.

2. Nicht nur wegen seiner enormen politischen Signalwirkung, sondern auch aufgrund seiner verfassungsrechtlichen Dimension ist der geplante Beitritt zur EMRK ein Vorhaben von herausragender Bedeutung. Über Jahrzehnte hinweg hat dieses Projekt immer wieder die europäischen Institutionen beschäftigt, und auch der Gerichtshof ist bereits zum zweiten Mal mit rechtlichen Aspekten dieses Vorhabens befasst ( 3 ).

3. Seit Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon steht mit Art. 6 Abs. 2 EUV ( 4 ) fest, dass die Union nicht nur über die Befugnis verfügt, der EMRK beizutreten, sondern auch, dass ihr die Mitgliedstaaten die Pflicht auferlegt haben, diesen Weg zu beschreiten. Das Ziel, der EMRK beizutreten, hat seither im Unionsrecht Verfassungsrang.

4. Der Teufel steckt jedoch, wie so häufig, im Detail. Zu welchen Bedingungen darf die Union der EMRK beitreten, und wie kann sichergestellt werden, dass ein solcher Beitritt die Besonderheiten des Unionsrechts, die Zuständigkeiten der Union und die Befugnisse ihrer Organe unberührt lässt? Dies sind im Kern die Rechtsfragen, mit denen sich der Gerichtshof im vorliegenden Gutachtenverfahren auf Antrag der Europäischen Kommission auseinandersetzen muss. Es wird also darum gehen, das „Kleingedruckte“ des geplanten Beitritts eingehend auf seine Vereinbarkeit mit den Gründungsverträgen der Union zu überprüfen. Grundlage für diese Prüfung ist der „Revidierte Entwurf für ein Beitrittsabkommen“, wie er im Juni 2013 in Straßburg von den Verhandlungsführern dem Lenkungsausschuss für Menschenrechte als zuständigem Gremium des Europarats vorgelegt wurde.

II – Bisheriger Verlauf des Beitrittsprozesses

5. Auf Empfehlung der Kommission vom 17. März 2010 hat der Rat der Europäischen Union am 4. Juni 2010 die Ermächtigung zur Aufnahme von Verhandlungen über den Beitritt der Union zur EMRK erteilt, die Kommission zur Verhandlungsführerin bestimmt und ihr Leitlinien für die Verhandlungen vorgegeben.

6. Die Beitrittsverhandlungen fanden im institutionellen Rahmen des Europarats statt, genauer gesagt in zwei aufeinanderfolgenden Arbeitsgruppen, welche das Ministerkomitee des Europarats bevollmächtigt hatte. An den Verhandlungen wirkten neben der Kommission auch interessierte Vertragsstaaten des Europarats mit, von denen einige der Union angehören, andere nicht.

7. Im Juni 2013 wurde dem Lenkungsausschuss für Menschenrechte des Europarats der Abschlussbericht über die Verhandlungen vorgelegt ( 5 ), dem neben dem Revidierten Entwurf für ein Beitrittsabkommen ( 6 ) noch einige weitere Entwürfe für Rechtsakte beigefügt sind, namentlich ein Entwurf einer Erklärung der Europäischen Union zum Zeitpunkt der Unterzeichnung des Beitrittsabkommens, ein Entwurf einer ergänzenden Regel zu den Regeln des Ministerkomitees, ein Entwurf für eine gemeinsame Absichtserklärung zwischen der Europäischen Union und der Vertragspartei X, sowie der Entwurf für einen Erläuternden Bericht zum Beitrittsabkommen ( 7 ). Die Verhandlungsführer sind übereingekommen, dass diese Texte ein Gesamtpaket bilden und für den Beitritt der Union zur EMRK alle gleich wichtig sind ( 8 ).

III – Gutachtenantrag der Kommission

8. Angesichts der verfassungsrechtlichen Dimension des geplanten Beitritts der Union zur EMRK und zur Gewährleistung von Rechtssicherheit hat die Kommission den Gerichtshof mit Schriftsatz vom 4. Juli 2013 gemäß Art. 218 Abs. 11 AEUV um die Abgabe eines Gutachtens zu folgender Frage ersucht: Ist der Entwurf des Abkommens über den Beitritt der Europäischen Union zur Europäischen Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten mit den Verträgen vereinbar?

9. Dem Gutachtenantrag der Kommission liegen neben dem Abkommensentwurf auch alle weiteren oben in Rn. 7 aufgeführten Entwürfe von Rechtsakten bei. Diese Texte liegen allerdings bedauerlicherweise nur in französischer und englischer Sprache vor.

10. Über den Gutachtenantrag der Kommission wurde vor dem Gerichtshof schriftlich und, am 5. und 6. Mai 2014, mündlich verhandelt. Am schriftlichen Verfahren haben sich neben der Kommission als Antragstellerin der Rat der Europäischen Union und das Europäische Parlament sowie Bulgarien, die Tschechische Republik, Dänemark, Deutschland, Estland, Irland, Griechenland, Spanien, Frankreich, Zypern, Lettland, Litauen, Ungarn, die Niederlande, Österreich, Polen, Portugal, Rumänien, die Slowakei, Finnland, Schweden und das Vereinigte Königreich Großbritannien und Nordirland beteiligt. Mit Ausnahme Bulgariens und Polens haben diese Verfahrensbeteiligten auch mündlich Stellung genommen, zusätzlich waren in der mündlichen Verhandlung Belgien und Italien vertreten.

IV – Rechtlicher Rahmen

11. Der rechtliche Rahmen für den Beitritt der Union zur EMRK ergibt sich aus Art. 6 EUV, dem Protokoll Nr. 8 zum EUV und zum AEUV (Protokoll Nr. 8) ( 9 ), sowie aus einer Erklärung zu Art. 6 Abs. 2 EUV ( 10 ) (Erklärung Nr. 2).

12. In Art. 6 EUV ist Folgendes bestimmt: „(1) Die Union erkennt die Rechte, Freiheiten und Grundsätze an, die in der Charta der Grundrechte der Europäischen Union vom 7. Dezember 2000 in der am 12. Dezember 2007 in Straßburg angepassten Fassung niedergelegt sind; die Charta der Grundrechte und die Verträge sind rechtlich gleichrangig. Durch die Bestimmungen der Charta werden die in den Verträgen festgelegten Zuständigkeiten der Union in keiner Weise erweitert. Die in der Charta niedergelegten Rechte, Freiheiten und Grundsätze werden gemäß den allgemeinen Bestimmungen des Titels VII der Charta, der ihre Auslegung und Anwendung regelt, und unter gebührender Berücksichtigung der in der Charta angeführten Erläuterungen, in denen die Quellen dieser Bestimmungen angegeben sind, ausgelegt. (2) Die Union tritt der Europäischen Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten bei. Dieser Beitritt ändert nicht die in den Verträgen festgelegten Zuständigkeiten der Union. (3) Die Grundrechte, wie sie in der Europäischen Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten gewährleistet sind und wie sie sich aus den gemeinsamen Verfassungsüberlieferungen der Mitgliedstaaten ergeben, sind als allgemeine Grundsätze Teil des Unionsrechts.“

13. Das Protokoll Nr. 8 ist folgendermaßen abgefasst: „Artikel 1 In der Übereinkunft über den Beitritt der Union zur Europäischen Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten (im Folgenden ‚Europäische Konvention‘) nach Artikel 6 Absatz 2 des Vertrags über die Europäische Union wird dafür Sorge getragen, dass die besonderen Merkmale der Union und des Unionsrechts erhalten bleiben, insbesondere in Bezug auf a) die besondere Regelung für eine etwaige Beteiligung der Union an den Kontrollgremien der Europäischen Konvention; b) die nötigen Mechanismen, um sicherzustellen, dass Beschwerden von Nichtmitgliedstaaten und Individualbeschwerden den Mitgliedstaaten und/oder gegebenenfalls der Union ordnungsgemäß übermittelt werden. Artikel 2 In der Übereinkunft nach Artikel 1 wird sichergestellt, dass der Beitritt der Union die Zuständigkeiten der Union und die Befugnisse ihrer Organe unberührt lässt. Es wird sichergestellt, dass die Bestimmungen der Übereinkunft die besondere Situation der Mitgliedstaaten in Bezug auf die Europäische Konvention unberührt lassen, insbesondere in Bezug auf ihre Protokolle, auf Maßnahmen, die von den Mitgliedstaaten in Abweichung von der Europäischen Konvention nach deren Artikel 15 getroffen werden, und auf Vorbehalte, die die Mitgliedstaaten gegen die Europäische Konvention nach deren Artikel 57 anbringen. Artikel 3 Keine der Bestimmungen der Übereinkunft nach Artikel 1 berührt Artikel 344 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union.“

14. In der Erklärung Nr. 2 hat die Regierungskonferenz, die den Vertrag von Lissabon angenommen hat, überdies Folgendes zum Ausdruck gebracht: „Die Konferenz kommt überein, dass der Beitritt der Union zur Europäischen Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten unter Bedingungen erfolgen sollte, die es gestatten, die Besonderheiten der Rechtsordnung der Union zu wahren. In diesem Zusammenhang stellt die Konferenz fest, dass der Gerichtshof der Europäischen Union und der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte in einem regelmäßigen Dialog stehen; dieser Dialog könnte beim Beitritt der Union zu dieser Konvention intensiviert werden.“

15. Ergänzend ist auf Art. 52 Abs. 3 der Charta der Grundrechte hinzuweisen: „Soweit diese Charta Rechte enthält, die den durch die Europäische Konvention zum Schutz[e] der Menschenrechte und Grundfreiheiten garantierten Rechten entsprechen, haben sie die gleiche Bedeutung und Tragweite, wie sie ihnen in der genannten Konvention verliehen wird. Diese Bestimmung steht dem nicht entgegen, dass das Recht der Union einen weiter gehenden Schutz gewährt.“

V – Zulässigkeit des Gutachtenantrags

16. Einige Verfahrensbeteiligte haben punktuelle Zweifel an der Zulässigkeit des Gutachtenantrags geäußert. Ihre Kritik bezieht sich auf die Ausführungen der Kommission zu den geplanten unionsinternen Umsetzungsmaßnahmen für den Beitritt zur EMRK. Während sich manche Verfahrensbeteiligte daran stoßen, dass die Kommission überhaupt Ausführungen zu dieser Thematik macht, gehen diese Ausführungen anderen Verfahrensbeteiligten nicht weit genug.

17. Gemäß Art. 218 Abs. 11 AEUV können Gutachten des Gerichtshofs über die Vereinbarkeit geplanter internationaler Übereinkünfte (d. h. völkerrechtlicher Abkommen) mit den Verträgen vom Parlament, dem Rat, der Kommission oder einem Mitgliedstaat eingeholt werden. Das Gutachtenverfahren zielt darauf ab, Verwicklungen zu vermeiden, die entstehen könnten, wenn die Vereinbarkeit von völkerrechtlichen Abkommen, die die Union verpflichten, mit dem Unionsprimärrecht zu einem späteren Zeitpunkt vor Gericht bestritten würde ( 11 ).

18. Zulässiger Gegenstand eines Gutachtenverfahrens gemäß Art. 218 Abs. 11 aeuv ist eine „geplante Übereinkunft“, was voraussetzt, dass dem Gerichtshof hinreichende Angaben zum Inhalt dieses Abkommens zur Verfügung stehen ( 12 ).

19. Im vorliegenden Fall hat die Kommission dem Gerichtshof den vollständigen Wortlaut des Abkommensentwurfs und seiner Begleitdokumente vorgelegt. Aus der Gesamtheit dieser Unterlagen lässt sich klar und eindeutig entnehmen, zu welchen Bedingungen der Beitritt der Union zur EMRK erfolgen soll, insbesondere, zu welchen Bedingungen sich die Union den gerichtlichen Kontrollmechanismen der EMRK zu unterwerfen beabsichtigt ( 13 ). Diese Angaben sind ausreichend, um die Vereinbarkeit des geplanten Beitritts zur EMRK mit den Verträgen zu beurteilen.

20. Dass die Kommission dem Gerichtshof im vorliegenden Verfahren keine Entwürfe für die unionsinternen Umsetzungsmaßnahmen zu dem geplanten Beitrittsabkommen zugeleitet hat, steht der Zulässigkeit ihres Gutachtenantrags nicht entgegen. Denn Gegenstand des Gutachtenverfahrens ist nur das geplante Beitrittsabkommen als solches, nicht hingegen die möglicherweise erforderlichen unionsinternen Umsetzungsmaßnahmen. Zum Verständnis von Inhalt und Tragweite des Abkommensentwurfs und seiner Begleitdokumente bedarf es keiner Angaben über die beabsichtigten unionsinternen Umsetzungsmaßnahmen.

21. Auch der Umstand, dass sich die Verfahrensbeteiligten gegenwärtig nicht einig sind, welche Rechtsform die unionsinternen Umsetzungsmaßnahmen haben sollen und welcher Inhalt ihnen zu geben ist, hindert den Gerichtshof nicht an der Prüfung der Vereinbarkeit des Abkommensentwurfs mit den Verträgen. Denn wenn der Gerichtshof in der Vergangenheit schon nicht verlangt hat, dass die betroffenen Organe ein endgültiges Einvernehmen erzielt haben, was den konkreten Inhalt der geplanten völkerrechtlichen Übereinkunft betrifft ( 14 ), so kann er im vorliegenden Fall die Zulässigkeit des Gutachtenantrags erst recht nicht vom Einvernehmen der betroffenen Organe hinsichtlich der genauen Ausgestaltung etwaiger unionsinterner Umsetzungsmaßnahmen abhängig machen.

22. Berücksichtigt man den Grundsatz des institutionellen Gleichgewichts, der gebietet, dass jedes Organ seine Befugnisse unter Beachtung der Befugnisse der anderen Organe ausübt ( 15 ) (vgl. auch Art. 13 Abs. 2 EUV), so kann es im Übrigen nicht Aufgabe des Gerichtshofs im vorliegenden Gutachtenverfahren sein, den zuständigen Organen im jetzigen Stadium umfassende und detaillierte inhaltliche Vorgaben für die unionsinternen Umsetzungsmaßnahmen zu dem geplanten Beitrittsabkommen zu machen.

23. Sollte sich im Rahmen der inhaltlichen Prüfung des Abkommensentwurfs erweisen, dass zu seinem Inkrafttreten der Erlass bestimmter unionsinterner Umsetzungsmaßnahmen zwingend notwendig ist, so kann der Gerichtshof dies in seiner Antwort auf den Gutachtenantrag der Kommission als Bedingung für die Vereinbarkeit des geplanten Beitrittsabkommens mit den Verträgen aussprechen.

24. Alles in allem ist aber der Gutachtenantrag der Kommission ohne Rücksicht auf etwaige Streitigkeiten der Verfahrensbeteiligten über den konkreten Inhalt der noch zu treffenden unionsinternen Umsetzungsmaßnahmen zulässig.

VI – Inhaltliche Würdigung

Vorbemerkung

25. Mit dem geplanten Beitritt der Union zur EMRK entsteht die besondere, wenn nicht sogar einzigartige Konstellation, in der sich eine internationale, supranationale Organisation – die Europäische Union – der Kontrolle einer anderen internationalen Organisation – dem Europarat – im Hinblick auf die Einhaltung elementarer Grundrechtestandards stellt. Dies hat zur Folge, dass fortan in unionsrechtlich geregelten Bereichen nicht nur nationale und unionale Gerichte, sondern auch der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) aufgerufen sein werden, über die Einhaltung von Grundrechten zu wachen.

26. Um den Beitritt der Union zur EMRK im Einklang mit dem geltenden Unionsprimärrecht auszugestalten, haben die Verhandlungsdelegationen eine Reihe von Regelungen in den Abkommensentwurf aufgenommen. Anders als bisweilen unterstellt, wird dadurch der Union nicht etwa eine Vorzugsbehandlung gegenüber anderen Vertragsparteien der EMRK zuteil, vielmehr soll mit den in Aussicht genommenen Regelungen der spezifischen Situation der Union und ihrer Mitgliedstaaten Rechnung getragen werden. Diese kennzeichnet sich nicht zuletzt dadurch, dass es in Angelegenheiten der Europäischen Union häufig zu einem komplexen Zusammenspiel unionaler und mitgliedstaatlicher Handlungen und Zuständigkeiten kommt, insbesondere sind die Mitgliedstaaten in aller Regel in die Durchführung des Unionsrechts eingebunden.

27. Es liegt auf der Hand, dass dieser besonderen und komplexen Situation für den Schutz der Grundrechte durch geeignete Vorkehrungen Rechnung zu tragen ist. Hervorzuheben sind insbesondere drei im Abkommensentwurf vorgesehene Neuerungen, welche die Festlegung der Verantwortlichkeit der Union, den Mechanismus des Mitbeschwerdegegners und das Verfahren der Vorabbefassung unseres Gerichtshofs betreffen.

28. Was zunächst die Verantwortlichkeit der Union für etwaige Verstöße gegen die EMRK anbelangt, so stellt Art. 1 Abs. 3 Satz 1 des Abkommensentwurfs klar, dass der Union durch ihren Beitritt zur EMRK nur Verpflichtungen in Bezug auf Handlungen, Maßnahmen oder Unterlassungen ihrer eigenen Organe, Einrichtungen und Stellen entstehen, sowie in Bezug auf Personen, die in deren Namen handeln. In Art. 1 Abs. 3 Satz 2 des Abkommensentwurfs wird hinzugefügt, dass keine Bestimmung der EMRK oder ihrer Zusatzprotokolle der Union die Verpflichtung auferlegt, eine Handlung vorzunehmen oder eine Maßnahme zu treffen, für die sie nach dem Unionsrecht nicht zuständig wäre. In Art. 1 Abs. 4 Satz 1 des Abkommensentwurfs wird schließlich klargestellt, dass Handlungen, Maßnahmen oder Unterlassungen der Organe eines Mitgliedstaats oder von in deren Namen handelnden Personen diesem Staat zugerechnet werden, auch wenn diese bei der Durchführung des Unionsrechts – einschließlich von Beschlüssen aufgrund des EU-Vertrags und des AEU-Vertrags – vorkommen. Allerdings kann die Union nach Art. 1 Abs. 4 Satz 2 des Abkommensentwurfs in solchen Fällen als Mitbeschwerdegegnerin gemeinsam mit dem oder den betroffenen Mitgliedstaaten für etwaige Verstöße gegen die EMRK in die Haftung genommen werden.

29. Der in Art. 3 des Abkommensentwurfs niedergelegte neue Mechanismus des Mitbeschwerdegegners – bisweilen auch als Mechanismus des „weiteren Beschwerdegegners“ bezeichnet – ermöglicht es, dass in bestimmten Fällen sowohl die Union als auch einer oder mehrere ihrer Mitgliedstaaten gemeinsam Beschwerdegegner und damit gleichberechtigte Partei in einem Verfahren vor dem EGMR sein können, selbst wenn die Beschwerde vom Beschwerdeführer nur gegen die Union bzw. nur gegen einen oder mehrere ihrer Mitgliedstaaten gerichtet wurde. Namentlich gilt dies nach Art. 1 Abs. 4 Satz 2 des Abkommensentwurfs in Fällen, in denen Handlungen, Maßnahmen oder Unterlassungen mitgliedstaatlicher Stellen bei der Durchführung des Unionsrechts vorkommen.

30. Eng mit dem Mechanismus des Mitbeschwerdegegners verbunden ist das Verfahren der Vorabbefassung gemäß Art. 3 Abs. 6 des Abkommensentwurfs. Dieses Verfahren, das bisweilen auch als „Verfahren der vorherigen internen Kontrolle“ beschrieben wird, soll es unserem Gerichtshof ermöglichen, in einem Rechtsstreit, der vor nationalen Gerichten seinen Ausgang genommen hat und niemals Gegenstand eines Vorabentscheidungsverfahrens gemäß Art. 267 AEUV war ( 16 ), über die Vereinbarkeit von Unionsrecht mit der EMRK zu befinden, bevor der EGMR eine Entscheidung in der Sache trifft.

31. Ob diese und andere Neuerungen, die der Abkommensentwurf vorsieht, geeignet sind, einen mit den Verträgen vereinbaren Beitritt der Union zur EMRK sicherzustellen, wird im vorliegenden Gutachtenverfahren zu erörtern sein. Dazu bietet es sich an, in Anlehnung an die Gliederung des Gutachtenantrags der Kommission Schritt für Schritt die verschiedenen rechtlichen Anforderungen durchzugehen, die im Unionsprimärrecht an das Beitrittsabkommen gestellt werden. Sowohl die Regelung der Verantwortlichkeit der Union als auch der Mechanismus des Mitbeschwerdegegners und das Verfahren der Vorabbefassung werden dabei in den unterschiedlichsten Zusammenhängen relevant werden. Zu prüfen ist im Folgenden insbesondere, — ob die Zuständigkeiten der Union gewahrt bleiben (Abschnitt A) ( 17 ), — ob die Befugnisse der Organe der Union unberührt bleiben (Abschnitt B) ( 18 ), — ob die besonderen Merkmale der Union und des Unionsrechts erhalten bleiben (Abschnitt C) ( 19 ), — ob die notwendigen Vorkehrungen für die Beteiligung der Union an den Kontrollgremien der EMRK getroffen wurden (Abschnitt D) ( 20 ) und — ob der besonderen Situation der Mitgliedstaaten im Hinblick auf die EMRK gebührend Rechnung getragen wurde (Abschnitt E) ( 21 ).

32. Besonderes Augenmerk verdient dabei auch die Frage, ob die Anerkennung der Gerichtsbarkeit des EGMR mit der Autonomie des Unionsrechts vereinbar ist ( 22 ) und ob die gerichtliche Kontrolle der Tätigkeit der Union im Rahmen ihrer Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) den Anforderungen an einen effektiven Rechtsschutz im Sinne der Art. 6 und 13 EMRK genügt ( 23 ).

A – Die Wahrung der Zuständigkeiten der Union

33. Gemäß Art. 6 Abs. 2 Satz 2 EUV darf der Beitritt der Union zur EMRK die in den Verträgen festgelegten Zuständigkeiten der Union nicht ändern.

34. In dieser Vorschrift kommt ein grundlegendes Anliegen der Mitgliedstaaten zum Ausdruck, das sich wie ein roter Faden durch den Vertrag von Lissabon zieht: Der Ausbau des Grundrechtsschutzes auf europäischer Ebene – sei es durch die Charta der Grundrechte oder durch den Beitritt zur EMRK – soll zu keinen Verwerfungen in dem fein austarierten Kompetenzsystem führen, auf dem die Europäische Union gegründet ist und das ihr Verhältnis zu den Mitgliedstaaten charakterisiert ( 24 ).

35. Letztlich soll durch Art. 6 Abs. 2 Satz 2 EUV sichergestellt werden, dass es mit dem Beitritt der Union zur EMRK nicht zu einer Umgehung der Verfahren zur Änderung der Verträge (Art. 48 EUV) und damit zu einem Eingriff in die „Verfassungsurkunde“ der Union kommt ( 25 ).

36. Keineswegs bedeutet die Notwendigkeit der Ratifizierung des geplanten Beitrittsabkommens durch alle Mitgliedstaaten der Union (vgl. Art. 218 Abs. 8 Unterabs. 2 letzter Halbsatz AEUV), dass seine Bestimmungen vom Primärrecht der Union abweichen könnten. Vielmehr darf die Union eine internationale Übereinkunft wie das geplante Beitrittsabkommen nur abschließen, wenn und soweit diese mit den Verträgen im Einklang steht. Ist dies nicht der Fall, so bedarf es vor dem Abschluss der internationalen Übereinkunft auf Unionsebene einer ausdrücklichen Änderung der Verträge ( 26 ). Eine stillschweigende Durchbrechung des Unionsprimärrechts („treaty override“) ist den Unionsorganen keinesfalls gestattet ( 27 ), selbst wenn die Mitgliedstaaten der Union dazu im Rahmen der Verhandlungen und der Ratifizierung der internationalen Übereinkunft die Hand reichen sollten.

37. Vor diesem Hintergrund ist im vorliegenden Gutachtenverfahren zu prüfen, ob das geplante Beitrittsabkommen unter Verletzung des EU-Vertrags oder des AEU-Vertrags eine Beschneidung der Kompetenzen der Union (vgl. dazu sogleich, Abschnitt 1) oder eine Ausweitung der Kompetenzen der Union bewirkt (vgl. dazu unten, Abschnitt 2); außerdem ist zu erörtern, ob die Verpflichtungen, welche die Union durch den Abschluss des Beitrittsabkommens eingehen würde, es notwendig machen könnten, ihr neue Kompetenzen einzuräumen (vgl. dazu unten, Abschnitt 3).

1. Keine Beschneidung der Kompetenzen der Union durch den Beitritt

38. Zunächst gilt es nach Art. 6 Abs. 2 Satz 2 EUV sicherzustellen, dass die Kompetenzen der Union durch ihren Beitritt zur EMRK nicht beschnitten werden. Dies wird zusätzlich auch in Art. 2 Satz 1 des Protokolls Nr. 8 unterstrichen, wonach im Beitrittsabkommen sicherzustellen ist, dass der Beitritt zur EMRK die Zuständigkeiten der Union „unberührt lässt“.

39. Dem Abkommensentwurf sowie den Begleitdokumenten, die dem Gerichtshof im Rahmen dieses Gutachtenverfahrens vorliegen, ist nichts zu entnehmen, was auf eine Beschneidung der Zuständigkeiten der Union im Zuge ihres Beitritts zur EMRK hindeuten könnte. Auch den Stellungnahmen der Verfahrensbeteiligten waren keine dahin gehenden Hinweise zu entnehmen.

40. Zweifelsohne wird die völkerrechtliche Bindung an die EMRK der Union Beschränkungen bei der Ausübung ihrer bestehenden Kompetenzen auferlegen. Denn als eine von der Union geschlossene internationale Übereinkunft entfaltet die EMRK mit dem Vollzug des Beitritts Bindungswirkung für die Organe der Union (Art. 216 Abs. 2 AEUV).

41. Solche Beschränkungen bei der Ausübung von Zuständigkeiten liegen jedoch in der Natur jeder Regelung, in der Grundrechte verbürgt werden. Denn es ist die ureigenste Funktion von Grundrechten, dem Handeln staatlicher wie auch internationaler Einrichtungen zum Schutz der Rechtsunterworfenen Grenzen zu ziehen. Der in Art. 6 Abs. 2 Satz 1 EUV enthaltene Auftrag, der EMRK beizutreten, würde seines Sinnes entleert, wenn die Union die aus der EMRK folgenden Beschränkungen für die Ausübung ihrer Kompetenzen nicht hinnehmen dürfte.

42. Ohnehin wendet die Union schon jetzt, d. h. vor ihrem offiziellen Beitritt, die aus der EMRK fließenden Maßstäbe für den Grundrechtsschutz an, so dass die Beschränkungen, die sich künftig aus der Mitgliedschaft in der EMRK für die Ausübung der Kompetenzen der Unionsorgane ergeben können, rein inhaltlich besehen längst in Geltung sind (vgl. insbesondere Art. 6 Abs. 3 EUV und Art. 52 Abs. 3 Satz 1 der Charta der Grundrechte) ( 28 ).

43. Insgesamt ist also durch den geplanten Beitritt der Union zur EMRK keine Beschneidung ihrer Zuständigkeiten im Sinne von Art. 6 Abs. 2 Satz 2 EUV und Art. 2 Satz 1 des Protokolls Nr. 8 zu befürchten.

2. Keine Ausweitung der Kompetenzen der Union durch den Beitritt

44. Zu erörtern ist ferner, ob der geplante Beitritt zur EMRK als solcher eine irgendwie geartete Ausweitung der bestehenden Kompetenzen der Union bewirken kann. Auch dies wäre nach Art. 6 Abs. 2 Satz 2 EUV untersagt.

45. Letztlich ist das Verbot einer Ausweitung der Kompetenzen der Union, wie es in Art. 6 Abs. 2 Satz 2 EUV angelegt ist, zur Wahrung des Grundsatzes der begrenzten Einzelermächtigung bestimmt. Dieser Grundsatz besagt bekanntlich, dass die Union nur innerhalb der Grenzen der Zuständigkeiten tätig wird, die ihr die Mitgliedstaaten in den Verträgen zur Verwirklichung der darin niedergelegten Ziele übertragen haben (Art. 5 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 Satz 1 EUV), und dass alle der Union nicht in den Verträgen übertragenen Zuständigkeiten bei den Mitgliedstaaten verbleiben (Art. 4 Abs. 1 EUV und Art. 5 Abs. 2 Satz 2 EUV).

46. Schon in seinem ersten Gutachten zum EMRK-Beitritt hat der Gerichtshof festgestellt, dass keine Bestimmung des seinerzeitigen EG-Vertrags den Unionsorganen allgemein die Befugnis verleihe, Vorschriften auf dem Gebiet der Menschenrechte zu erlassen oder völkerrechtliche Verträge in diesem Bereich zu schließen ( 29 ). Daran hat sich auch durch die nachfolgenden Änderungen des Unionsprimärrechts bis hin zum Vertrag von Lissabon nichts geändert. Die Union verfügt weiterhin nicht über eine allgemeine Kompetenz auf dem Gebiet der Grund- und Menschenrechte. Dementsprechend darf sie auch durch ihren Beitritt zur EMRK keine solche Kompetenz erwerben ( 30 ).

47. Allerdings sind etwaige Befürchtungen, es könne durch den geplanten Beitritt zur EMRK zu einer derartigen Kompetenzausweitung der Union kommen, unbegründet. Zahlreiche Formulierungen im Abkommensentwurf und den ihm beigefügten Begleitdokumenten deuten vielmehr darauf hin, dass die Verfasser dieser Texte bestrebt waren, eben diese Bedenken von vornherein zu zerstreuen.

48. Insbesondere wird sowohl in Art. 1 Abs. 3 Satz 2 als auch in Art. 1 Abs. 4 des Abkommensentwurfs gewährleistet, dass im Fall des Beitritts der Union zur EMRK die im Unionsprimärrecht angelegte Abgrenzung der Zuständigkeiten und Verantwortlichkeiten zwischen der Union und ihren Mitgliedstaaten gewahrt bleibt.

49. Zum einen hebt Art. 1 Abs. 3 Satz 2 des Abkommensentwurfs hervor, dass keine Bestimmung der EMRK oder ihrer Zusatzprotokolle der Union die Verpflichtung auferlegt, eine Handlung vorzunehmen oder eine Maßnahme zu treffen, für die sie nach dem Unionsrecht unzuständig wäre. Durch diese Vorschrift wird sichergestellt, dass die Union aufgrund ihrer Mitgliedschaft in der EMRK nichts unternehmen muss, wofür ihr nach dem Unionsrecht die Befugnis fehlen würde.

50. Zum anderen folgt aus Art. 1 Abs. 4 des Abkommensentwurfs, dass der Union keine Handlungen, Maßnahmen oder Unterlassungen ihrer Mitgliedstaaten zuzurechnen sind, selbst wenn die Mitgliedstaaten das Unionsrecht durchführen.

51. Bisweilen wird die Frage aufgeworfen, ob die im Abkommensentwurf vorgesehene Beteiligung der Union an den Kontrollgremien der EMRK eine Kompetenzausweitung der Union bewirken könnte. Dies ist jedoch nicht der Fall. Die Beteiligung der Union an den Kontrollgremien der EMRK führt nicht dazu, dass die Union in irgendeiner Weise außerhalb der ihr im EU-Vertrag und im AEU-Vertrag zugewiesenen Zuständigkeiten handeln müsste. Vielmehr wird ihre Mitwirkung in den Straßburger Organen – sei es die Teilnahme an bestimmten Beschlüssen der parlamentarischen Versammlung und des Ministerkomitees oder die Benennung von Kandidaten für das Amt des Richters am EGMR – im Unionsprimärrecht sogar ausdrücklich vorausgesetzt (vgl. dazu Art. 1 Buchst. a des Protokolls Nr. 8).

52. Was speziell die Überwachung des Vollzugs der endgültigen Urteile des EGMR (Art. 46 Abs. 2 bis 5 EMRK) und der Durchführung von gütlichen Einigungen (Art. 39 Abs. 4 EMRK) durch das Ministerkomitee betrifft, so lässt sich die Mitwirkung der Union in diesem Gremium nicht allein auf diejenigen Fälle beschränken, die sie selbst betreffen oder aber ihre Mitgliedstaaten bei der Durchführung des Unionsrechts. Vielmehr ist es gerade der Zweck einer externen Kontrolle, wie sie durch die EMRK eingerichtet wird, dass sich jede Vertragspartei der EMRK mit der Überwachung von Fällen befasst, die in den Verantwortungsbereich einer oder mehrerer anderer Vertragsparteien fallen. Eine umfassende Mitwirkung der Union an diesem System gegenseitiger Überwachung entspricht dem Geist externer Kontrolle, wie er der EMRK zugrunde liegt, und ist folglich unmittelbar vom Auftrag des Art. 6 Abs. 2 Satz 1 EUV umfasst, der EMRK beizutreten.

53. Abschließend ist anzumerken, dass das geplante Beitrittsabkommen auch nicht der Frage vorgreift, ob und unter welchen Umständen die Union die Zuständigkeit besitzt, anderen internationalen Übereinkünften zum Schutz der Grund- und Menschenrechte beizutreten, einschließlich bestehender oder künftiger Zusatzprotokolle zur EMRK. Denn durch die geplante Änderung von Art. 59 Abs. 2 EMRK ( 31 ) eröffnet der Abkommensentwurf der Union lediglich aus Sicht des Europarats – völkerrechtlich – die Möglichkeit eines Beitritts zu anderen EMRK-Zusatzprotokollen als dem ersten und sechsten, denen sich die Union bereits jetzt anschließen soll. Zur Verwirklichung eines solchen Beitritts bedarf es aber gesonderter Beitrittsinstrumente ( 32 ), für deren Ratifizierung unionsintern wiederum das Verfahren nach Art. 218 Abs. 8 Unterabs. 2 Satz 2 AEUV gilt.

54. Zugegebenermaßen könnte man sich fragen, ob die Union nicht aufgrund der sogenannten „AETR-Doktrin“ ( 33 ) eine ausschließliche Zuständigkeit zum Abschluss weiterer internationaler Übereinkünfte auf dem Gebiet der Grund- und Menschenrechte erwerben wird, sobald sie der EMRK beitritt. Immerhin wird die EMRK mit dem Beitritt integrierender Bestandteil der Unionsrechtsordnung ( 34 ) sein. Es wäre also theoretisch denkbar, zu argumentieren, dass die Union kraft ihres Beitritts zur EMRK eine neue ausschließliche Außenkompetenz gemäß der letzten Variante von Art. 216 Abs. 1 AEUV in Verbindung mit Art. 3 Abs. 2 AEUV erwirbt – eine Außenkompetenz, die ihr allein den Abschluss künftiger internationaler Übereinkünfte erlaubt, soweit durch solche Übereinkünfte die Vorschriften der EMRK als Teil der unionsintern geltenden „gemeinsamen Vorschriften“ beeinträchtigt oder in ihrem Anwendungsbereich geändert werden könnten. Meines Erachtens wird ein solcher „AETR-Effekt“ jedoch durch Art. 6 Abs. 2 Satz 2 EUV als lex specialis verhindert, wonach der Beitritt zur EMRK nicht die in den Verträgen festgelegten Zuständigkeiten der Union – d. h. ihre vor dem Beitritt bestehenden Zuständigkeiten – ändert.

55. Insgesamt kann vor diesem Hintergrund nicht davon die Rede sein, dass durch den geplanten Beitritt zur EMRK eine irgendwie geartete Ausweitung der Kompetenzen der Union bewirkt würde.

3. Kein Bedarf an neuen Kompetenzen für die Union infolge des Beitritts

56. Abschließend ist zu klären, ob der Beitritt zur EMRK es erfordert, dass der Union von ihren Mitgliedstaaten zusätzliche Kompetenzen übertragen werden.

57. Sicherlich kann diese Frage beim gegenwärtigen Stand nicht ein für allemal letztverbindlich beantwortet werden. Es lässt sich nämlich nicht ausschließen, dass eine Bestimmung der EMRK vom EGMR in Zukunft in einer Weise ausgelegt wird, die eine Änderung des Unionsprimärrechts erforderlich machen könnte.

58. Zwar mag ein solches Szenario wenig wahrscheinlich sein, denn zum einen orientiert sich die Union schon jetzt an den aus der EMRK fließenden Maßstäben für den Grundrechtsschutz (vgl. insbesondere Art. 6 Abs. 3 EUV und Art. 52 Abs. 3 Satz 1 der Charta der Grundrechte), zum anderen stellt Art. 1 Abs. 3 Satz 2 des Abkommensentwurfs klar, dass die EMRK der Union keine Verpflichtungen auferlegt, zu deren Erfüllung ihr nach dem Unionsrecht die Befugnisse fehlen würden.

59. Gleichwohl ist es im vorliegenden Gutachtenverfahren Aufgabe unseres Gerichtshofs, sicherzustellen, dass die Union durch ihren geplanten Beitritt zur EMRK nicht sehenden Auges völkerrechtliche Verpflichtungen eingeht, zu deren Erfüllung sie schon jetzt aufgrund ihres bestehenden institutionellen Gefüges offensichtlich nicht in der Lage ist.

60. In diesem Zusammenhang verdienen drei Gesichtspunkte des geplanten Beitritts der Union zur EMRK eine eingehendere Analyse: erstens das Verfahren der Vorabbefassung (vgl. sogleich, Abschnitt a), zweitens die Pflicht zur Umsetzung von Urteilen des EGMR, in denen eine Verletzung der EMRK festgestellt wird (vgl. unten, Abschnitt b), und drittens die Problematik des Rechtsschutzes in der GASP (vgl. unten, Abschnitt c).

a) Das Verfahren der Vorabbefassung

61. In Art. 3 Abs. 6 des Abkommensentwurfs ist das Verfahren der Vorabbefassung vorgesehen. Danach räumt der EGMR unter bestimmten Voraussetzungen in einem bei ihm anhängigen Verfahren unserem Gerichtshof die Möglichkeit ein, sich vorab zur Vereinbarkeit einer Bestimmung des Unionsrechts mit der EMRK zu äußern.

62. Auf unionsinterner Ebene bedeutet dies, dass die Union über die notwendigen Kompetenzen verfügen muss, um ein solches Verfahren der Vorabbefassung einzurichten. Die Union wäre gehindert, das Beitrittsabkommen abzuschließen, wenn feststünde, dass es ihr intern an den rechtlichen Voraussetzungen fehlt, ein Verfahren der Vorabbefassung ins Leben zu rufen.

63. Tatsächlich wurde in der öffentlichen Debatte über den Beitritt der Union zur EMRK vereinzelt angezweifelt, ob sich das Verfahren der Vorabbefassung ohne vorherige Änderung der Gründungsverträge der Europäischen Union verwirklichen lässt. Im vorliegenden Gutachtenverfahren hat namentlich Polen die Auffassung vertreten, dass die Schaffung eines Verfahrens der Vorabbefassung beim gegenwärtigen Stand nicht mit den Verträgen vereinbar sei.

64. Zutreffend ist, dass das Verfahren der Vorabbefassung nicht zu den im EU-Vertrag und im AEU-Vertrag ausdrücklich vorgesehenen Gerichtsverfahren gehört, mit deren Durchführung das Organ Gerichtshof der Europäischen Union (Art. 19 Abs. 1 Satz 1 EUV) betraut ist. Dieser Umstand allein berechtigt jedoch nicht zu dem Schluss, das Primärrecht stünde bei seinem gegenwärtigen Stand der Schaffung eines Verfahrens der Vorabbefassung entgegen.

65. Denn unser Gerichtshof hat anerkannt, dass ihm durch eine mit Drittstaaten geschlossene internationale Übereinkunft sogar neue Zuständigkeiten zugewiesen werden können, sofern dadurch nicht die Aufgabe des Gerichtshofs, wie sie im EU-Vertrag und im AEU-Vertrag ausgestaltet ist, verfälscht wird ( 35 ).

66. Hinsichtlich der in Art. 3 Abs. 6 des Abkommensentwurfs vorgesehenen Vorabbefassung ist schon zweifelhaft, ob es sich dabei überhaupt um eine neue Zuständigkeit des Gerichtshofs handelt. Es lässt sich nämlich durchaus vertreten, dass es sich bei der Vorabbefassung des Gerichtshofs während eines laufenden Verfahrens beim EGMR lediglich um eine neue Modalität der Ausübung der bereits bestehenden Rechtsprechungskompetenzen des Unionsrichters nach Art. 19 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 3 EUV handelt.

67. Selbst wenn man aber annehmen möchte, dass mit dem Verfahren der Vorabbefassung eine neue Zuständigkeit unseres Gerichtshofs geschaffen wird, so handelt es sich jedenfalls nicht um eine Zuständigkeit, die das Wesen der in den Verträgen vorgesehenen Aufgabe des Gerichtshofs verfälschen würde. Ganz im Gegenteil trägt das Verfahren der Vorabbefassung dazu bei, dass der Gerichtshof die ihm seit jeher überantwortete Aufgabe besser erfüllen kann und dass zudem sein – jedenfalls im Bereich der vergemeinschafteten Politiken bestehendes – Monopol für die Kontrolle der Rechtmäßigkeit der Handlungen der Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union gewahrt bleibt ( 36 ).

68. Im Kern besteht die Aufgabe des Gerichtshofs darin, die Wahrung des Rechts bei der Auslegung und Anwendung der Verträge zu sichern (Art. 19 Abs. 1 Satz 2 EUV). Zu diesem Zweck obliegt es ihm insbesondere, das Unionsrecht auszulegen (Art. 267 Abs. 1 Buchst. a und b AEUV) sowie die Handlungen der Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union auf ihre Rechtmäßigkeit zu überprüfen (Art. 263 Abs. 1 AEUV und Art. 267 Abs. 1 Buchst. b AEUV).

69. Dieselbe Funktion – Auslegung des Unionsrechts sowie Überprüfung der Rechtmäßigkeit der Handlungen von Organen, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union – ist dem Gerichtshof im Kern auch im Verfahren der Vorabbefassung im Sinne von Art. 3 Abs. 6 des Abkommensentwurfs zugedacht.

70. Sicherlich mag der prozedurale Rahmen, in dem der Gerichtshof diese Funktion im Fall einer solchen Vorabbefassung ausüben wird, ein anderer sein als jener der Nichtigkeitsklage oder des Vorabentscheidungsverfahrens (Art. 263 AEUV und 267 AEUV). Insbesondere kann es Unterschiede in Bezug auf die Antragsberechtigung, den Verfahrensablauf, etwa einzuhaltende Fristen und die Wirkungen der Entscheidung des Gerichtshofs geben.

71. Durch solche Unterschiede allein wird das Wesen der Zuständigkeiten des Gerichtshofs wie auch der anderen am Verfahren der Vorabbefassung womöglich beteiligten Organe der Union nicht verändert; auf keinen Fall wird es aber in einem Maße beeinträchtigt, das es rechtfertigen würde, den Abkommensentwurf für mit den Verträgen unvereinbar zu erklären ( 37 ).

72. Vielmehr gehört ein Verfahren der Vorabbefassung, wie der Gerichtshof selbst betont hat, zu den unabdingbaren Voraussetzungen für einen Beitritt der Union zur EMRK ( 38 ). Die Schaffung eines solchen Verfahrens dient der Wahrung der besonderen Merkmale der Union und des Rechts der Union sowie der Befugnisse des Gerichtshofs (Art. 1 und Art. 2 Satz 1 des Protokolls Nr. 8) ( 39 ).

73. Somit ist ein solches Verfahren notwendiger Bestandteil der im Zuge dieses Beitritts erforderlichen Maßnahmen, zu deren Verwirklichung Art. 6 Abs. 2 Satz 1 EUV und das Protokoll Nr. 8 die Union nicht nur ermächtigen, sondern auch verpflichten. In Art. 1 Buchst. a des Protokolls Nr. 8 wird überdies ausdrücklich vorausgesetzt, dass eine solche „besondere Regelung für eine etwaige Beteiligung der Union an den Kontrollgremien“ der EMRK geschaffen wird.

74. Zur konkreten Ausgestaltung des Verfahrens der Vorabbefassung auf unionsinterner Ebene wird eine Ergänzung der Satzung des Gerichtshofs nötig sein, die aber keinen „verfassungsändernden“ Charakter hat und deshalb im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren durchgeführt werden kann (Art. 281 Abs. 2 AEUV), ohne dass es eines förmlichen Vertragsänderungsverfahrens (Art. 48 EUV) bedürfte ( 40 ).

75. Nicht ausreichend wäre hingegen meines Erachtens eine bloße Aufnahme der betreffenden Verfahrensregelungen in den Beschluss des Rates über die Genehmigung des geplanten Beitrittsabkommens, weil dadurch das in Art. 281 Abs. 2 AEUV vorgesehene ordentliche Gesetzgebungsverfahren umgangen würde und den zu erlassenden Verfahrensregelungen überdies nicht dieselbe Wirkung und derselbe Rang zukäme wie den Vorschriften der Satzung.

76. Erst wenn die erforderlichen Bestimmungen – insbesondere solche zur Antragsberechtigung, zum Verfahrensablauf und zur Wirkung der Entscheidung des Gerichtshofs – in die Satzung des Gerichtshofs aufgenommen sind, wird das Verfahren der Vorabbefassung voll operationell sein und gemäß Art. 19 Abs. 3 Buchst. c EUV in Verbindung mit Art. 281 Abs. 1 AEUV und Art. 51 EUV zu den „in den Verträgen vorgesehenen Fällen“ gezählt werden können, zu deren Entscheidung der Gerichtshof berufen ist.

b) Die Pflicht zur Umsetzung von Urteilen des EGMR

77. Auch die in Art. 46 Abs. 1 EMRK verankerte Pflicht zur Umsetzung von Urteilen des EGMR, in denen eine Verletzung der EMRK durch Organe, Einrichtungen oder sonstige Stellen der Union festgestellt wird, erfordert keine Übertragung neuer Zuständigkeiten auf die Union.

78. Solche Urteile des EGMR sind deklaratorischer Natur, und die EMRK schreibt ihren Vertragsparteien nicht konkret vor, wie sie die an sie gerichteten Urteile umzusetzen haben, sondern lässt ihnen zu diesem Zweck einen gewissen Spielraum ( 41 ).

79. Auf unionsinterner Ebene wird eine vom EGMR festgestellte Verletzung der EMRK in der Regel dadurch auszuräumen sein, dass der streitige Rechtsakt eines Unionsorgans aufgehoben oder geändert wird. Zweifelsohne verfügt die Union für einen solchen actus contrarius über die notwendigen Befugnisse; es sind dieselben, die als Grundlage für den Erlass jenes Rechtsakts gedient haben. Hinzu kommt die Befugnis der Unionsgerichte, Unionsrechtsakte unter den in den Verträgen vorgesehenen Voraussetzungen für nichtig bzw. ungültig zu erklären (Art. 263 AEUV und 267 AEUV).

80. Möglich ist außerdem, dass ein Urteil des EGMR erstmals den Erlass eines Unionsrechtsakts erfordert oder Anlass zur Gewährung von Schadensersatz bietet. Auch einer solchen Verpflichtung werden die Unionsorgane im Rahmen der ihnen in den Verträgen eingeräumten Befugnisse problemlos nachkommen können, zumal Art. 1 Abs. 3 Satz 2 des Abkommensentwurfs klarstellt, dass die EMRK die Union zu nichts verpflichtet, wozu ihr nach den Verträgen die Zuständigkeit fehlen würde.

81. Sofern ein vom EGMR festgestellter Verstoß gegen die EMRK aus einer rechtskräftigen Entscheidung eines Unionsgerichts folgen sollte, mag in bestimmten Fällen die Wiederaufnahme des betreffenden Gerichtsverfahrens notwendig werden. Die dazu erforderliche Ergänzung von Art. 44 der Satzung des Gerichtshofs ( 42 ) kann nach Art. 281 Abs. 2 AEUV vorgenommen werden, ohne dass eine Verfälschung der Aufgaben der Unionsgerichte zu befürchten wäre. Insoweit gilt das oben zum Verfahren der Vorabbefassung Gesagte entsprechend ( 43 ).

c) Der Rechtsschutz in der GASP

82. Sehr viel umstrittener als die beiden zuvor erörterten Aspekte ist die Frage, ob die derzeitigen Zuständigkeiten der Union – genauer gesagt die Kompetenzen des Organs Gerichtshof der Europäischen Union (Art. 19 Abs. 1 Satz 1 EUV) – ausreichen, um in der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik ein Niveau an Rechtsschutz zu gewährleisten, das den Anforderungen der Art. 6 und 13 EMRK genügt ( 44 ).

83. Einerseits wird nämlich der Beitritt zur EMRK zweifelsohne zur Folge haben, dass die Union die aus der EMRK folgenden Grundrechtsgarantien – und somit auch das Gebot des effektiven Rechtsschutzes gemäß den Art. 6 und 13 EMRK – in allen ihren Tätigkeitsbereichen einzuhalten hat, einschließlich der GASP ( 45 ). Diesen Verpflichtungen könnte sich die Union selbst durch einen völkerrechtlichen Vorbehalt bei der Unterzeichnung des Beitrittsabkommens oder bei der Hinterlegung ihrer Ratifizierungsurkunde nicht entziehen, da nach Art. 57 Abs. 1 Satz 2 EMRK „Vorbehalte allgemeiner Art“ unzulässig sind ( 46 ) und zudem Art. 11 des Abkommensentwurfs keinerlei Vorbehalte zum Beitrittsabkommen erlaubt.

84. Andererseits gilt aber unionsintern der Grundsatz, dass der Gerichtshof der Europäischen Union weder für die primärrechtlichen Bestimmungen über die GASP noch für die auf der Grundlage dieser Bestimmungen erlassenen Rechtsakte zuständig ist (Art. 24 Abs. 1 Unterabs. 2 Satz 6 EUV und Art. 275 Abs. 1 AEUV). Nur höchst ausnahmsweise besteht in der GASP gemäß Art. 275 Abs. 2 AEUV eine Zuständigkeit der Unionsgerichte; sie umfasst zum einen die Kontrolle der Einhaltung der sogenannten Unberührtheitsklausel (Art. 40 EUV) und zum anderen die Nichtigkeitsklagen Einzelner (Art. 263 Abs. 4 AEUV) gegen restriktive Maßnahmen, die der Rat im Rahmen der GASP erlassen hat.

85. Kann der von der Unionsrechtsordnung gewährleistete Rechtsschutz in der GASP angesichts der besagten Beschränkung der Rechtsprechungszuständigkeiten der Unionsgerichte als wirksamer Rechtsschutz im Sinne der Art. 6 und 13 EMRK angesehen werden? Oder würde die Union durch ihren Beitritt zur EMRK, wie er im Abkommensentwurf vorgesehen ist, mit Blick auf den Rechtsschutz in der GASP völkerrechtliche Verpflichtungen eingehen, zu deren Erfüllung es ihren Organen – namentlich dem Gerichtshof der Europäischen Union – an den notwendigen Befugnissen fehlt? Sollte der Gerichtshof feststellen, dass Letzteres der Fall ist, so wäre die Union nicht nur am Beitritt zur EMRK gehindert, sondern es würde auch unionsintern eine Lücke im Rechtsschutzsystem zutage treten, die bereits heute – nicht zuletzt im Hinblick auf das Homogenitätsgebot des Art. 52 Abs. 3 Satz 1 der Charta der Grundrechte – höchst problematisch wäre.

86. Die Kommission ( 47 ) schlägt vor, etwaigen Bedenken im Hinblick auf die Effektivität des Rechtsschutzes Einzelner in der GASP durch eine besonders weite Auslegung der zweiten Alternative von Art. 275 Abs. 2 AEUV zu begegnen. Sie möchte jene Vorschrift dahin gehend verstanden wissen, dass der Gerichtshof der Europäischen Union nicht nur für Nichtigkeitsklagen Einzelner gegen restriktive Maßnahmen zuständig ist, sondern sich darüber hinaus auch mit Schadensersatzklagen befassen und Vorabentscheidungsersuchen nationaler Gerichte auf dem Gebiet der GASP beantworten darf. Außerdem plädiert sie dafür, die Rechtsschutzmöglichkeiten Einzelner in der GASP so zu handhaben, dass darunter nicht nur Handlungen im Sinne des Art. 263 Abs. 1 AEUV fallen, die verbindliche Rechtswirkungen erzeugen, sondern auch bloße Realakte, also Handlungen ohne Rechtswirkungen.

87. In der mündlichen Verhandlung hat die Kommission hinzugefügt, dass die in der ersten Alternative von Art. 275 Abs. 2 AEUV vorgesehene Kontrolle der Einhaltung von Art. 40 EUV es den Unionsgerichten ermögliche, in der GASP für angemessenen Rechtsschutz zu sorgen.

88. Ähnlich wie zahlreiche Verfahrensbeteiligte ( 48 ) habe ich erhebliche Zweifel, ob das von der Kommission zugrunde gelegte Verständnis beider Alternativen von Art. 275 Abs. 2 AEUV einen rechtlich gangbaren Weg darstellt, um dem Einzelnen in der GASP effektiven Rechtsschutz im Sinne der Art. 6 und 13 EMRK zu garantieren.

89. Zum einen verkennt die Kommission mit ihrer Auslegung das Art. 275 AEUV zugrunde liegende Verhältnis von Regel und Ausnahme; sie verkehrt den Grundsatz der Unzuständigkeit der Unionsgerichte in der GASP, wie er in Art. 24 Abs. 1 Unterabs. 2 Satz 6 EUV und Art. 275 Abs. 1 AEUV verankert ist, in sein Gegenteil. Zum anderen verstößt sie mit der von ihr angenommenen Zuständigkeit des Gerichtshofs für Vorabentscheidungsverfahren und Schadensersatzklagen im Rahmen der GASP gegen den klaren Wortlaut der zweiten Alternative von Art. 275 Abs. 2 AEUV, wo nur von einer Zuständigkeit für Nichtigkeitsklagen Einzelner gemäß Art. 263 Abs. 4 AEUV gegen restriktive Maßnahmen die Rede ist, nicht aber von anderen Klagegegenständen oder Klagearten und erst recht nicht von Vorlagen nationaler Gerichte im Sinne von Art. 267 AEUV.

90. Dass der Auffassung der Kommission nicht zu folgen ist, bestätigt sich, wenn man die Entstehungsgeschichte von Art. 275 AEUV mit in die Überlegungen einbezieht ( 49 ). Diese Vorschrift sollte ursprünglich als Art. III‑376 in den Vertrag über eine Verfassung für Europa eingehen. Ihre Formulierung geht im Kern auf die Arbeiten des Europäischen Konvents zurück, die sich ihrerseits in Art. III‑282 des Entwurfs des Vertrags über eine Verfassung für Europa ( 50 ) niedergeschlagen haben. Wie die Materialien des Europäischen Konvents zeigen, war seinerzeit über eine großzügigere Ausgestaltung der Zuständigkeiten der Unionsgerichte in der GASP durchaus diskutiert worden, allerdings stellten sich die dahin gehenden Vorschläge als nicht konsensfähig heraus ( 51 ). Letzten Endes hielten der Konvent sowie – ihm folgend – die beiden Regierungskonferenzen zum Verfassungsvertrag und zum Lissabonner Vertrag am Modell einer weitgehend intergouvernementalen Ausgestaltung der GASP fest, in der den Unionsgerichten nur eng umgrenzte Kompetenzen eingeräumt werden sollten.

91. Überdies würde eine Auslegung von Art. 275 AEUV, wie sie der Kommission vorschwebt, auf eine mit Art. 6 Abs. 1 Unterabs. 2 und Abs. 2 Satz 2 EUV nicht vereinbare Erweiterung der Zuständigkeiten der Union hinauslaufen, genauer gesagt auf eine Erweiterung der Rechtsprechungskompetenzen des Unionsorgans Gerichtshof der Europäischen Union ( 52 ).

92. Aus der von der Kommission ins Feld geführten Rechtsprechung „Les Verts“, „Kadi“, „Gestoras Pro Amnistía“ und „Segi“ ( 53 ) lässt sich ebenfalls nichts entnehmen, was die von diesem Organ vertretene Sichtweise stützen könnte. In den genannten Fällen hat der Gerichtshof zwar betont, dass die Union eine Rechtsgemeinschaft – aus heutiger Sicht eine Rechtsunion – ist. Ausgehend von dieser grundlegenden Feststellung hat der Gerichtshof daran erinnert, dass weder die Mitgliedstaaten noch die Unionsorgane der Kontrolle darüber entzogen sind, ob ihre Handlungen im Einklang mit den Verträgen als Verfassungsurkunde der Union stehen ( 54 ). Keineswegs hat er aber aus dieser grundlegenden Feststellung gefolgert, dass gleichsam praeter legem neue, im Primärrecht nicht vorgesehene Rechtsbehelfe oder Verfahrensarten vor den Unionsgerichten anzuerkennen seien.

93. Zugegebenermaßen hat sich der Gerichtshof in den besagten Rechtssachen für eine Auslegung des Primärrechts ausgesprochen, mit der die praktische Wirksamkeit der in den Verträgen ausdrücklich vorgesehenen Verfahrensarten bestmöglich gewährleistet werden konnte. So hat er etwa im Urteil „Les Verts“ anerkannt, dass die Nichtigkeitsklage gemäß Art. 173 EWG-Vertrag auch gegen Handlungen des Parlaments mit Rechtswirkungen gegenüber Dritten statthaft war ( 55 ). In ähnlicher Weise hat er in den Urteilen „Gestoras Pro Amnistía“ und „Segi“ den Anwendungsbereich des Vorabentscheidungsverfahrens nach Art. 35 Abs. 1 EU ( 56 ) für die damalige „dritte Säule“ dahin gehend interpretiert, dass jenes Verfahren auf alle Maßnahmen des Rates Anwendung finden kann, die Rechtswirkung gegenüber Dritten erzeugen sollen.

94. Aufschlussreicher für die hier zu erörternde Problematik scheint mir aber der Umstand, dass es der Gerichtshof in den Urteilen „Gestoras Pro Amnistía“ und „Segi“ ausdrücklich abgelehnt hat, in der seinerzeitigen „dritten Säule“ Klagearten anzuerkennen, die nicht explizit im EU-Vertrag in der Fassung des Vertrags von Amsterdam vorgesehen waren. Insbesondere hat er im dortigen Zusammenhang die Statthaftigkeit von Schadensersatzklagen verneint ( 57 ). Dies lässt sich ohne Weiteres auch auf die hier interessierende Frage des Rechtsschutzes in der ehemaligen „zweiten Säule“, d. h. in der GASP, übertragen, wo die Zuständigkeiten der Unionsgerichte traditionell noch weniger weit reichen ( 58 ).

95. Vor diesem Hintergrund kann das von der Kommission an den Tag gelegte Verständnis des Art. 275 AEUV nicht überzeugen. Ganz unabhängig von der fehlenden Stichhaltigkeit der Argumente der Kommission ist die besonders weite von ihr vorgeschlagene Auslegung der Zuständigkeiten der Unionsgerichte im Übrigen gar nicht erforderlich, um in der GASP für den Einzelnen effektiven Rechtsschutz zu gewährleisten. Denn die – völlig zutreffende – Feststellung, dass weder die Mitgliedstaaten noch die Unionsorgane der Kontrolle darüber entzogen sind, ob ihre Handlungen im Einklang mit den Verträgen als Verfassungsurkunde der Union stehen, muss nicht in jedem Fall zwingend zur Bejahung einer Zuständigkeit der Unionsgerichte führen.

96. Wie nämlich Art. 19 Abs. 1 EUV zeigt, beruht das Rechtsschutzsystem der Verträge auf zwei Säulen, von denen sich die eine auf die Unionsgerichte und die andere auf die nationalen Gerichte stützt ( 59 ). Besteht also – wie regelmäßig in der GASP – keine direkte Klagemöglichkeit zu den Unionsgerichten, so sind und bleiben die nationalen Gerichte zuständig. Letztlich folgt dies aus dem Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung, wonach alle der Union nicht in den Verträgen übertragenen Zuständigkeiten bei den Mitgliedstaaten verbleiben (Art. 4 Abs. 1 EUV in Verbindung mit Art. 5 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 EUV) ( 60 ).

97. Zudem sind die Mitgliedstaaten gemäß Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV ausdrücklich verpflichtet, die erforderlichen Rechtsbehelfe zu schaffen, damit in der GASP – einem vom Unionsrecht erfassten Bereich – wirksamer Rechtsschutz gewährleistet ist ( 61 ).

98. Vielfach bedarf die GASP der Durchführung durch mitgliedstaatliche Stellen (Art. 26 Abs. 3 EUV, Art. 42 Abs. 3 EUV und Art. 44 Abs. 1 EUV). Dann ist für den Einzelnen der Weg zu den nationalen Gerichten ohnehin vorgezeichnet, wenn er Handlungen, Maßnahmen oder Unterlassungen im Rahmen der GASP, die sich in irgendeiner Weise auf ihn auswirken, zum Gegenstand einer gerichtlichen Überprüfung machen möchte ( 62 ).

99. Selbst wenn die GASP aber durch eigene Organe, Einrichtungen oder sonstige Stellen der Union in einer den Einzelnen unmittelbar und individuell betreffenden Weise durchgeführt wird, ist dem Einzelnen der Weg zu den nationalen Gerichten nicht versperrt, sofern er nicht ausnahmsweise gemäß der zweiten Alternative von Art. 275 Abs. 2 AEUV direkt bei den Unionsgerichten Rechtsschutz finden kann. Denn soweit keine Zuständigkeit des Gerichtshofs der Europäischen Union aufgrund der Verträge besteht, sind nach Art. 274 AEUV sogar Streitsachen, bei denen die Union selbst Partei ist, der Zuständigkeit der einzelstaatlichen Gerichte nicht entzogen. Angesichts der in Art. 24 Abs. 1 Unterabs. 2 Satz 6 EUV und Art. 275 Abs. 1 AEUV getroffenen Regelung dürfte dies in der GASP der Normalfall sein.

100. Werden innerstaatliche Gerichte mit derartigen Rechtsstreitigkeiten im Rahmen der GASP befasst, so sind sie verpflichtet, das Unionsrecht anzuwenden. Dabei haben sie gegebenenfalls Handlungen der Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union im Rahmen der GASP auf ihre Vereinbarkeit mit höherrangigem Unionsrecht hin zu überprüfen und sie – bei Feststellung der Unvereinbarkeit – in dem konkreten Rechtsstreit unangewendet zu lassen ( 63 ). Denn anders als im Bereich der vergemeinschafteten Politiken sehen die Verträge in der GASP, wie schon erwähnt ( 64 ), ausweislich der Art. 24 Abs. 1 Unterabs. 2 Satz 6 EUV und Art. 275 Abs. 1 AEUV gerade keine Vorabentscheidungskompetenz des Gerichtshofs vor. Folglich kann der Gerichtshof im Rahmen der GASP nicht sein ansonsten anerkanntes Monopol für die Kontrolle der Rechtmäßigkeit der Tätigkeit der Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union beanspruchen. Seine ständige Rechtsprechung, die auf das Urteil Foto-Frost ( 65 ) zurückgeht, kann dementsprechend auf die GASP meines Erachtens nicht übertragen werden. Anders als in den supranational strukturierten Bereichen des Unionsrechts gibt es in der GASP keinen allgemeinen Grundsatz, nach dem die Handlungen der Unionsorgane nur von Unionsgerichten auf ihre Rechtmäßigkeit hin überprüft werden dürften.

101. Zweifelsohne ist das Fehlen einer Vorabentscheidungskompetenz und eines Verwerfungsmonopols unseres Gerichtshofs à la Foto-Frost in Fragen der GASP aus integrationspolitischer Sicht höchst bedauerlich, weil auf diese Weise keine einheitliche Auslegung und Anwendung des Unionsrechts im Rahmen der GASP sichergestellt werden kann. Dies ist jedoch die logische Konsequenz der Festlegung des Vertragsgesetzgebers, die GASP auch weiterhin im Wesentlichen intergouvernemental auszugestalten und das supranationale Element, das jeder Zuständigkeit unseres Gerichtshofs innewohnt, auf eng umgrenzte Ausnahmefälle zu beschränken, die in Art. 275 Abs. 2 AEUV abschließend aufgezählt sind.

102. Effektiver Rechtsschutz für den Einzelnen, wie ihn die Art. 6 und 13 EMRK erfordern, lässt sich auch ohne eine Vorabentscheidungskompetenz und ohne ein Verwerfungsmonopol unseres Gerichtshofs sicherstellen.

103. Insgesamt ist folglich mit Blick auf die GASP festzuhalten, dass der geplante Beitritt der Union zur EMRK ohne die Schaffung neuer Zuständigkeiten für den Gerichtshof der Europäischen Union vollzogen werden kann, weil in Fragen der GASP wirksamer Rechtsschutz für den Einzelnen teils durch die Unionsgerichte (Art. 275 Abs. 2 AEUV), teils durch die nationalen Gerichte (Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV und Art. 274 AEUV) gewährleistet wird.

4. Zwischenergebnis

104. Nach alledem ist somit nicht zu befürchten, dass der Abkommensentwurf die in den Verträgen festgelegten Zuständigkeiten der Union ändern könnte. Zur unionsinternen Umsetzung des geplanten Beitrittsabkommens wird es im Übrigen keiner Übertragung neuer Befugnisse auf die Union bedürfen.

B – Die Wahrung der Befugnisse der Organe der Union

105. Aus Art. 2 Satz 1 und Art. 3 des Protokolls Nr. 8 folgt außerdem, dass der Beitritt zur EMRK die Befugnisse der Unionsorgane unberührt lassen muss. Dieses Erfordernis bedarf in erster Linie in Bezug auf die Befugnisse des Gerichtshofs der Europäischen Union (Art. 19 Abs. 1 Satz 1 EUV) der Erörterung (vgl. dazu sogleich, Abschnitt 1). Der Vollständigkeit halber werde ich anschließend kurz auf die Befugnisse der anderen Unionsorgane eingehen (vgl. unten, Abschnitt 2), wobei das unionsrechtliche System zur Verhängung finanzieller Sanktionen auf dem Gebiet des Wettbewerbsrechts besondere Beachtung verdient (siehe unten, Abschnitt 2 Buchst. b).

1. Die Befugnisse des Gerichtshofs der Europäischen Union

106. Die Rolle des Gerichtshofs der Europäischen Union, dem es obliegt, die Wahrung des Rechts bei der Auslegung und Anwendung der Verträge zu sichern (Art. 19 Abs. 1 EUV), ist für die mit den Verträgen geschaffene Rechtsordnung von grundlegender Bedeutung ( 66 ). Mit Blick auf den geplanten Beitritt der Union zur EMRK verdienen es namentlich zwei Aspekte, erörtert zu werden: einerseits das Streitschlichtungsmonopol der Unionsgerichte (siehe dazu nachfolgend Abschnitt a) sowie andererseits ihre Befugnisse in Bezug auf die Auslegung des Unionsrechts und die Prüfung der Rechtmäßigkeit von Unionsrechtsakten (siehe dazu unten, Abschnitt b). Daneben ist kurz auf das 16. Zusatzprotokoll zur EMRK einzugehen (siehe unten, Abschnitt c).

a) Das Streitschlichtungsmonopol der Unionsgerichte (Art. 344 AEUV)

107. In Art. 344 AEUV haben sich die Mitgliedstaaten der Union verpflichtet, „Streitigkeiten über die Auslegung oder Anwendung der Verträge nicht anders als hierin vorgesehen zu regeln“. Nach ständiger Rechtsprechung kommt in dieser Vorschrift zum Ausdruck, dass dem Gerichtshof der Europäischen Union eine ausschließliche Zuständigkeit zur Entscheidung aller zwischen Mitgliedstaaten auftretenden Rechtsstreitigkeiten zusteht, soweit sie das Unionsrecht betreffen ( 67 ) (vgl. dazu Art. 259 AEUV). Dasselbe muss erst recht auch für Rechtsstreitigkeiten zwischen der Union und einem oder mehreren ihrer Mitgliedstaaten gelten (vgl. insbesondere Art. 258 AEUV, Art. 263 Abs. 2 AEUV, Art. 265 Abs. 1 AEUV und Art. 268 AEUV). Anders ausgedrückt haben die Mitgliedstaaten den Unionsgerichten zur Beilegung ihrer unionsrechtlichen Streitigkeiten ein Streitschlichtungsmonopol eingeräumt, das in Art. 344 AEUV seine primärrechtliche Verankerung findet.

108. Um diese grundlegende Funktion der Unionsgerichte zu schützen, schreibt Art. 3 des Protokolls Nr. 8 vor, dass keine der Bestimmungen des geplanten Beitrittsabkommens Art. 344 AEUV berühren darf.

109. Erörterungswürdig erscheint in diesem Zusammenhang insbesondere das in Art. 33 EMRK vorgesehene Verfahren der Staatenbeschwerde ( 68 ), wonach jede Vertragspartei den EGMR wegen jeder behaupteten Verletzung der EMRK und ihrer Zusatzprotokolle durch eine andere Vertragspartei anrufen kann ( 69 ). Letztere Vorschrift ist im Zusammenhang mit Art. 55 EMRK zu würdigen, wonach die Vertragsparteien im Wesentlichen übereinkommen, Streitigkeiten über die Auslegung und Anwendung der EMRK keinen anderen als den in der EMRK selbst vorgesehenen Beschwerdeverfahren zur Beilegung zu unterstellen.

110. Offenkundig besteht zwischen der aus Art. 344 AEUV resultierenden Pflicht der Mitgliedstaaten, bei unionsrechtlichen Streitigkeiten allein unseren Gerichtshof anzurufen, und der in Art. 55 EMRK niedergelegten Pflicht, Streitigkeiten in Bezug auf die EMRK im Wege der Staatenbeschwerde vor dem EGMR auszutragen, ein Spannungsverhältnis. Denn mit dem Beitritt der Union wird die EMRK, wie schon erwähnt, zu einem integrierenden Bestandteil der Unionsrechtsordnung ( 70 ) (vgl. auch Art. 216 Abs. 2 AEUV). Entgegen der überraschenden Auffassung der Kommission kann es also nach diesem Beitritt im Anwendungsbereich des Unionsrechts sehr wohl zu Rechtsstreitigkeiten zwischen Mitgliedstaaten der Union oder zwischen Mitgliedstaaten und der Union über die Auslegung oder Anwendung der EMRK kommen.

111. Sollte zur Beilegung einer solchen Streitigkeit die Durchführung eines Verfahrens der Staatenbeschwerde gemäß Art. 33 EMRK vor dem EGMR angestrengt werden, so wäre dies eine Missachtung der ausschließlichen Zuständigkeit unseres Gerichtshofs und somit eine Verletzung von Art. 344 AEUV.

112. Bei den Verhandlungen über den geplanten Beitritt der Union zur EMRK wurde dieses Problem durchaus erkannt. Zu seiner Lösung wurde Art. 5 in den Abkommensentwurf aufgenommen, wonach die Verfahren vor dem Gerichtshof der Europäischen Union „keine Verfahren zur Streitbeilegung im Sinne von Art. 55 EMRK darstellen“. Im Erläuternden Bericht wird diese Vorschrift des Abkommensentwurfs dahin gehend präzisiert, „dass Art. 55 EMRK die Anwendung der in Art. 344 AEUV vorgesehenen Vorschrift nicht untersagt“ ( 71 ).

113. Folglich löst Art. 5 des Abkommensentwurfs in der Auslegung, die ihm der Erläuternde Bericht gibt, den möglichen Konflikt zwischen Art. 55 EMRK und Art. 344 AEUV in dem Sinne, dass die Union und ihre Mitgliedstaaten etwaige Rechtsstreitigkeiten untereinander über die Auslegung und Anwendung der EMRK auch weiterhin vor den Unionsgerichten austragen dürfen und nicht verpflichtet sind, nach Art. 33 EMRK das Verfahren der Staatenbeschwerde vor dem EGMR anzustrengen.

114. Allerdings wird weder im Abkommensentwurf noch in seinen Begleitdokumenten effektiv ausgeschlossen, dass Mitgliedstaaten der Union eine zwischen ihnen bestehende unionsrechtliche Streitigkeit über die Auslegung und Anwendung der EMRK nichtsdestoweniger im Wege der Staatenbeschwerde vor dem EGMR austragen, obwohl sie dazu nach Art. 55 EMRK in Verbindung mit Art. 5 des Abkommensentwurfs völkerrechtlich nicht verpflichtet wären.

115. Wollte man sicherstellen, dass es in unionsrechtlichen Rechtsstreitigkeiten mit Bezug zur EMRK unter keinen Umständen zu einer solchen Missachtung der ausschließlichen Zuständigkeit unseres Gerichtshofs durch Mitgliedstaaten der Union kommt, so müsste das geplante Beitrittsabkommen – etwa nach dem Vorbild von Art. 282 des Seerechtsübereinkommens der Vereinten Nationen ( 72 ) – eine über Art. 5 des Abkommensentwurfs hinausgehende Regelung enthalten, mit der Art. 344 AEUV nicht nur unberührt gelassen, sondern ihm Vorrang vor Art. 33 EMRK eingeräumt wird. Gegen gleichwohl erhobene Staatenbeschwerden könnte dann vor dem EGMR die Einrede der Unzulässigkeit erhoben werden. Außerdem müsste der EGMR vor seiner Entscheidung über ein bei ihm anhängiges Verfahren der Staatenbeschwerde zwischen Mitgliedstaaten der Union – zumindest in Zweifelsfällen – verpflichtet werden, unserem Gerichtshof im Wege des Verfahrens der Vorabbefassung Gelegenheit zur Stellungnahme darüber zu geben, ob der Verfahrensgegenstand eine unionsrechtliche Streitigkeit im Sinne von Art. 344 AEUV darstellt oder nicht.

116. Eine derart weitgehende Regelung, die überdies keiner gängigen Praxis in internationalen Übereinkünften entspricht, erscheint mir jedoch nicht zwingend erforderlich, um die praktische Wirksamkeit von Art. 344 AEUV sicherzustellen und damit das Streitschlichtungsmonopol unseres Gerichtshofs zu bewahren.

117. Mehr noch: Wollte man im vorliegenden Fall eine ausdrückliche Regelung zur Unzulässigkeit von Staatenbeschwerden vor dem EGMR und zum Vorrang von Art. 344 AEUV als Voraussetzung für die Vereinbarkeit des geplanten Beitrittsabkommens mit dem Unionsprimärrecht aufstellen, so würde dies implizit bedeuten, dass zahlreiche von der Union in der Vergangenheit geschlossene internationale Übereinkünfte mit einem Makel behaftet sind, weil in ihnen keine derartigen Klauseln vorgesehen sind.

118. Meines Erachtens reicht zur Sicherung der praktischen Wirksamkeit von Art. 344 AEUV die Möglichkeit aus, gegen Mitgliedstaaten, die ihre unionsrechtlichen Streitigkeiten vor anderen internationalen Instanzen als dem Gerichtshof der Europäischen Union austragen, ein Vertragsverletzungsverfahren durchzuführen (Art. 258 AEUV bis 260 AEUV) ( 73 ), in dessen Rahmen nötigenfalls auch einstweilige Anordnungen getroffen werden können (Art. 279 AEUV) ( 74 ).

119. Alles in allem bin ich deshalb der Meinung, dass der Abkommensentwurf keine rechtlichen Bedenken im Hinblick auf Art. 344 AEUV in Verbindung mit Art. 3 des Protokolls Nr. 8 aufwirft.

120. Sollte der Gerichtshof es gleichwohl für notwendig erachten, die praktische Wirksamkeit von Art. 344 AEUV stärker abzusichern, als dies gegenwärtig im Abkommensentwurf der Fall ist, so könnte er die Vereinbarkeit des geplanten Beitritts der Union zur EMRK mit den Verträgen von einer Erklärung der Union und ihrer Mitgliedstaaten abhängig machen, die anlässlich des Beitritts der Union abzugeben wäre. In dieser Erklärung müssten die Union und die Mitgliedstaaten gegenüber den anderen Vertragsparteien der EMRK in völkerrechtlich bindender Weise ihre Absicht kundtun, untereinander vor dem EGMR keine Verfahren gemäß Art. 33 EMRK wegen etwaiger Verletzungen der EMRK anzustrengen, sofern der Streitgegenstand den Geltungsbereich des Unionsrechts betrifft ( 75 ).

b) Die Befugnisse der Unionsgerichte in Bezug auf die Auslegung des Unionsrechts und die Prüfung der Rechtmäßigkeit von Unionsrechtsakten

121. Abgesehen von ihrem soeben erörterten Streitschlichtungsmonopol gemäß Art. 344 AEUV kommt den Unionsgerichten im Gerichtssystem der Europäischen Union die Aufgabe zu, das Unionsrecht letztverbindlich auszulegen, sowie das Monopol ( 76 ), die Handlungen der Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union auf ihre Rechtmäßigkeit hin zu überprüfen ( 77 ).

122. Im Prinzip wird sich daran auch nach dem geplanten Beitritt der Union zur EMRK nichts ändern. Denn die Urteile des EGMR, in denen eine Verletzung der EMRK festgestellt wird, sind rein deklaratorischer Natur und lassen der jeweils betroffenen Vertragspartei einen gewissen Spielraum zu ihrer Umsetzung (Art. 46 Abs. 1 EMRK) ( 78 ). Überdies trifft der EGMR in seinen Urteilen keine Aussagen zur verbindlichen Auslegung oder zur Gültigkeit von Rechtsvorschriften der betroffenen Vertragsparteien ( 79 ). Vielmehr beschränkt er sich darauf, die EMRK auszulegen und etwaige Verstöße gegen die in ihr verbürgten Grundrechte festzustellen.

123. Gleichwohl kommt der EGMR nicht umhin, sich in seinen Urteilen mit dem internen Recht der betroffenen Vertragsparteien auseinanderzusetzen, soweit dies erforderlich ist, um zur Rüge einer Verletzung der in der EMRK garantierten Grundrechte Stellung zu nehmen. Zwangsläufig legt der EGMR in seinen Urteilen ein bestimmtes Verständnis von Inhalt und Tragweite interner Rechtsvorschriften zugrunde. Nur so kann er beispielsweise sinnvoll prüfen, ob die in der internen Rechtsordnung vorgesehenen Rechtsbehelfe den Anforderungen des Rechts auf eine „wirksame Beschwerde“ (Art. 13 EMRK) genügen und ob Eingriffe in bestimmte Grundrechte der EMRK in der internen Rechtsordnung „gesetzlich vorgesehen“ sind (Art. 5 Abs. 1, Art. 8 Abs. 2, Art. 9 Abs. 2, Art. 10 Abs. 2 und Art. 11 Abs. 2 EMRK) ( 80 ). In diesem Sinne war auch das Unionsrecht einschließlich der dazu ergangenen Rechtsprechung unseres Gerichtshofs in der Vergangenheit bereits Gegenstand der Erörterung in Entscheidungen des EGMR ( 81 ).

124. Um sicherzustellen, dass bei solchen Gelegenheiten die Befugnisse der Unionsgerichte gewahrt bleiben und zugleich dem Subsidiaritätsgrundsatz innerhalb des Kontrollsystems der EMRK Genüge getan wird, sieht Art. 3 Abs. 6 des Abkommensentwurfs das Verfahren der Vorabbefassung vor. Danach ist dem Gerichtshof der Europäischen Union in einem beim EGMR anhängigen Verfahren, in dem die Union Mitbeschwerdegegnerin ist, die notwendige Zeit zur Prüfung der Vereinbarkeit einer Bestimmung des Unionsrechts mit der EMRK einzuräumen, sofern er eine solche Prüfung noch nicht vorgenommen hat.

125. Wie der Gerichtshof selbst in seinem Reflexionspapier ( 82 ) festgestellt hat, ist ein solches Verfahren der Vorabbefassung grundsätzlich geeignet und darüber hinaus auch erforderlich, um mit Blick auf den Beitritt der Union zur EMRK die Zuständigkeiten der Unionsgerichte zu wahren.

126. Zu prüfen bleibt allerdings, ob die Voraussetzungen der Vorabbefassung, wie sie in Art. 3 Abs. 6 des Abkommensentwurfs normiert sind, nicht zu restriktiv geraten sind und dadurch die Zuständigkeiten der Unionsgerichte beeinträchtigt zu werden drohen. Diese Voraussetzungen sind dreierlei: — Der Anwendungsbereich des Verfahrens der Vorabbefassung ist untrennbar mit dem Status des Mitbeschwerdegegners verknüpft, so dass eine Vorabbefassung unseres Gerichtshofs von vornherein nur in Frage kommt, wenn die Union vor dem EGMR Mitbeschwerdegegnerin ist. — Die Vorabbefassung ist nur für den Fall vorgesehen, dass unser Gerichtshof noch keine Prüfung der Vereinbarkeit der in Rede stehenden Bestimmung des Unionsrechts mit der EMRK durchgeführt hat. — Gegenstand der Vorabbefassung ist die Vereinbarkeit dieses Unionsrechts mit den im Verfahren vor dem EGMR gerügten Grundrechten der EMRK.

127. Was erstens die Koppelung des Anwendungsbereichs des Verfahrens der Vorabbefassung an den Status der Union als Mitbeschwerdegegnerin anbelangt, so erscheint diese als angemessen, um die Zuständigkeiten der Unionsgerichte zu wahren. Zwar folgt im Umkehrschluss aus dieser Verknüpfung, dass keine Vorabbefassung unseres Gerichtshofs möglich ist, wenn eine Beschwerde vor dem EGMR gegen die Union selbst als Beschwerdegegnerin gerichtet ist oder aber wenn die Union im Verfahren vor dem EGMR überhaupt nicht Partei ist – weder als Beschwerdegegnerin noch als Mitbeschwerdegegnerin. In keinem der beiden letztgenannten Fälle führt jedoch das Fehlen einer Möglichkeit zur Vorabbefassung zur Gefahr einer Beeinträchtigung der Zuständigkeiten der Unionsgerichte.

128. Ist nämlich die Union selbst Beschwerdegegnerin, so wird schon durch das Erfordernis der Erschöpfung aller unionsinternen Rechtsbehelfe (Art. 35 Abs. 1 EMRK) sichergestellt, dass der Streitgegenstand den EGMR nicht erreichen kann, bevor die Unionsgerichte im Rahmen ihrer Zuständigkeiten Gelegenheit hatten, sich mit der Auslegung und der Rechtmäßigkeit der in Rede stehenden Vorschrift des Unionsrechts zu befassen. Ist hingegen die Union weder Beschwerdegegnerin noch Mitbeschwerdegegnerin – und somit nicht Partei des Verfahrens vor dem EGMR –, so ist eine Beeinträchtigung der Zuständigkeiten der Unionsgerichte ohnehin nicht zu besorgen, weil das zu fällende Urteil des EGMR, selbst wenn es Ausführungen zum Unionsrecht enthalten sollte, für die Union nicht bindend ist (vgl. Art. 46 Abs. 1 EMRK).

129. Ebenso wenig droht zweitens den Zuständigkeiten der Unionsgerichte Gefahr durch die Beschränkung der Vorabbefassung auf Fälle, in denen sich diese Gerichte noch nicht zur Vereinbarkeit der in Rede stehenden Bestimmung des Unionsrechts mit der EMRK geäußert haben. Haben nämlich die Unionsgerichte schon einmal in einer rechtskräftigen Entscheidung zu der konkreten Rechtsfrage Stellung genommen, die später vor dem EGMR Beschwerdegegenstand wird, so haben sie ihre Zuständigkeit bereits ausgeübt ( 83 ). In einem solchen Fall des acte éclairé würde nicht einmal von letztinstanzlichen Gerichten der Mitgliedstaaten der Union erwartet, dass sie unseren Gerichtshof befassen. Dasselbe muss im Verhältnis des EGMR zu den Unionsgerichten gelten.

130. Problematisch ist hingegen drittens die in Art. 3 Abs. 6 des Abkommensentwurfs vorgenommene Beschränkung des Gegenstands der Vorabbefassung auf Fragen der Vereinbarkeit (Französisch: compatibilité, Englisch: compatibility) von Unionsrecht mit den im Verfahren vor dem EGMR gerügten Grundrechten der EMRK. Denn wie oben erwähnt ( 84 ), erschöpfen sich die Befugnisse der Unionsgerichte keineswegs in der Prüfung der Rechtmäßigkeit von Bestimmungen des Unionsrechts, sondern erstrecken sich ganz maßgeblich auch auf deren Auslegung. Gerade im Zusammenhang mit grundrechtlichen Fragen kommt dieser Auslegungszuständigkeit der Unionsgerichte eine besondere Bedeutung zu, lässt sich doch in den meisten Fällen schon im Wege der Auslegung sicherstellen, dass die in Rede stehende Vorschrift des Unionsrechts nicht in Konflikt mit Grundrechten tritt ( 85 ). Dies gilt für Vorschriften des Unionsprimärrechts ebenso wie für solche des Sekundärrechts.

131. Anders als die Kommission zu meinen scheint ( 86 ), wäre es eine erhebliche Missachtung der Befugnisse der Unionsgerichte, wollte man den Gegenstand der Vorabbefassung auf reine Rechtmäßigkeits- oder Gültigkeitsfragen verengen, so als ob unser Gerichtshof nur die Möglichkeit hätte, zwischen schwarz und weiß zu wählen.

132. Erfreulicherweise ist die Bezugnahme auf die „Prüfung der Vereinbarkeit“ in Art. 3 Abs. 6 des Abkommensentwurfs als solche hinreichend offen, um auch Fragen der Auslegung des Unionsrechts einzuschließen und eine Vorabbefassung unseres Gerichtshofs zur Sicherstellung einer EMRK-konformen Interpretation unionsrechtlicher Bestimmungen zu ermöglichen.

133. Wie sich allerdings aus dem Erläuternden Bericht ergibt, soll es bei der „Prüfung der Vereinbarkeit“ im Sinne von Art. 3 Abs. 6 des Abkommensentwurfs im Fall des Unionssekundärrechts nur darum gehen, dass unser Gerichtshof über die „Gültigkeit“ von Vorschriften in Rechtsakten der Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union befindet ( 87 ).

134. Angesichts dieser Gleichsetzung von Fragen der „Gültigkeit“ des Sekundärrechts mit solchen der „Vereinbarkeit“ im Erläuternden Bericht sind erhebliche Zweifel angebracht, ob der sachliche Anwendungsbereich der Vorabbefassung, wie er in Art. 3 Abs. 6 des Abkommensentwurfs definiert ist, wirklich ausreicht, um die Zuständigkeiten der Unionsgerichte zu wahren. Zwar haben einige Verfahrensbeteiligte versucht, die Bedeutung des Erläuternden Berichts für die Auslegung von Art. 3 Abs. 6 des Abkommensentwurfs herunterzuspielen. Diese Sichtweise kann jedoch nicht überzeugen, da der Erläuternde Bericht Teil des ausgehandelten Gesamtpakets für den Beitritt der Union zur EMRK ist und ihm nach dem Willen seiner Verfasser die gleiche Bedeutung zukommen soll wie dem Abkommen selbst ( 88 ).

135. Die genannten Zweifel an der Reichweite des Vorabbefassungsverfahrens können letztlich nur durch eine Klarstellung dahin gehend ausgeräumt werden, dass die Prüfung der Vereinbarkeit des Unionsrechts mit der EMRK, zu der unserem Gerichtshof nach Art. 3 Abs. 6 des Abkommensentwurfs im Wege der Vorabbefassung Gelegenheit zu geben ist, nicht allein im Fall des Unionsprimärrechts, sondern auch im Fall des Sekundärrechts Fragen der Auslegung einschließt. Eine derartige Klarstellung erscheint mir zur Gewährleistung von Rechtssicherheit erforderlich. Meines Erachtens sollte deshalb die Vereinbarkeit des Abkommensentwurfs mit den Verträgen nur unter der Bedingung einer solchen Klarstellung bejaht werden.

c) Die Auswirkungen des 16. Zusatzprotokolls zur EMRK auf die Befugnisse des Gerichtshofs

136. Schließlich ist kurz auf das 16. Zusatzprotokoll zur EMRK einzugehen. Seine möglichen Auswirkungen auf die Befugnisse unseres Gerichtshofs wurden im mündlichen Teil dieses Gutachtenverfahrens aufgrund von Fragen seitens der Mitglieder des Gerichtshofs kursorisch mit den Verfahrensbeteiligten erörtert.

137. Dieses 16. Zusatzprotokoll, das bislang ( 89 ) nur von sieben Mitgliedstaaten der Union unterzeichnet und noch von keinem von ihnen ratifiziert wurde, sieht die Einführung eines freiwilligen „Vorabentscheidungsverfahrens“ im EMRK-System vor, mit dem bestimmte oberste Gerichte der Vertragsparteien der EMRK den EGMR um die Abgabe eines nicht bindenden Gutachtens zur Auslegung der EMRK ersuchen können.

138. Zunächst ist festzustellen, dass das 16. Zusatzprotokoll als solches nicht Gegenstand des vorliegenden Gutachtenverfahrens ist, weil es nicht zu den Rechtstexten gehört, denen die Union gemäß dem Abkommensentwurf beitreten soll.

139. Gleichwohl ist nicht auszuschließen, dass die Rolle unseres Gerichtshofs mittelbar durch das 16. Zusatzprotokoll beeinträchtigt werden könnte, selbst wenn es nicht von der Union selbst ratifiziert wird und ihm auch nur einige ihrer Mitgliedstaaten angehören sollten. Denn wie bereits erwähnt, wird die EMRK als solche mit dem Beitritt der Union zur EMRK integrierender Bestandteil der Unionsrechtsordnung, so dass unser Gerichtshof zu ihrer Auslegung im Wege der Vorabentscheidung (Art. 267 AEUV) zuständig sein wird ( 90 ). Seine Rolle bei der Auslegung der EMRK im unionsinternen Raum könnte jedoch dadurch gefährdet werden, dass oberste Gerichte der Mitgliedstaaten, die das 16. Zusatzprotokoll zur EMRK ratifiziert haben, sich in Anwendung seiner Bestimmungen versucht sehen mögen, eher den EGMR als unseren Gerichtshof mit Fragen zur Auslegung der EMRK zu befassen.

140. Letztlich ist aber dieses Phänomen keine Folge des Beitritts der Union zur EMRK. Selbst ohne den geplanten Beitritt der Union können Gerichte aus Mitgliedstaaten, die das 16. Zusatzprotokoll ratifiziert haben, sich mit Grundrechtsfragen – zur Auslegung der EMRK – an den EGMR wenden, statt unseren Gerichtshof mit materiell gleichlautenden Fragen – zur Auslegung der Charta der Grundrechte – zu befassen.

141. Zur Lösung dieses Problems genügt ein Hinweis auf Art. 267 Abs. 3 AEUV, der die Vorlagepflicht letztinstanzlicher Gerichte der Mitgliedstaaten an unseren Gerichtshof festschreibt. Art. 267 Abs. 3 AEUV hat Vorrang vor innerstaatlichem Recht und damit auch vor einem möglicherweise von einzelnen Mitgliedstaaten der Union ratifizierten internationalen Übereinkommen wie dem 16. Zusatzprotokoll zur EMRK. Daraus folgt, dass letztinstanzliche Gerichte der Mitgliedstaaten sich – soweit sie einen Rechtsstreit im Anwendungsbereich des Unionsrechts zu entscheiden haben – mit Grundrechtsfragen vorrangig an unseren Gerichtshof zu wenden und vorrangig dessen Entscheidungen zu beachten haben.

d) Zwischenergebnis

142. Zusammenfassend bleibt festzuhalten, dass der Abkommensentwurf die Befugnisse des Gerichtshofs der Europäischen Union nicht in einer Weise berührt, die mit Art. 2 Satz 1 des Protokolls Nr. 8 unvereinbar wäre, vorausgesetzt, der Anwendungsbereich des Verfahrens der Vorabbefassung wird in dem in Rn. 135 aufgezeigten Sinne klargestellt.

2. Die Befugnisse anderer Unionsorgane

143. Was die Befugnisse anderer Unionsorgane anbelangt, insbesondere jene des Parlaments, des Europäischen Rates, des Rates und der Kommission, so ist nicht ersichtlich, inwieweit diese durch den Beitritt der Union zur EMRK berührt werden könnten. Im Gutachtenverfahren vor dem Gerichtshof haben sich keinerlei Anhaltspunkte für eine mögliche Beeinträchtigung dieser Befugnisse ergeben.

a) Allgemeines

144. Allgemein ist anzumerken, dass infolge des Beitritts der Union zur EMRK alle ihre Organe bei der Ausübung ihrer jeweiligen Befugnisse die in der EMRK verbürgten Menschenrechte und Grundfreiheiten zu beachten haben. Dies ist jedoch, wie bereits an anderer Stelle erwähnt ( 91 ), eine notwendige und beabsichtigte Folge des Beitritts zur EMRK, die nicht als Beeinträchtigung von Befugnissen im Sinne von Art. 2 Satz 1 des Protokolls Nr. 8 missverstanden werden darf.

145. Soweit sich die am Gutachtenverfahren beteiligten Unionsorgane und Mitgliedstaaten darüber austauschen, wer künftig die Position der Union in den Gremien der EMRK bzw. des Europarats festzulegen hat und durch wen die Union dort vertreten sein wird, handelt es sich um Probleme, die bei der konkreten Ausgestaltung der unionsinternen Umsetzungsmaßnahmen zu dem geplanten Beitrittsabkommen zu lösen sein werden. Denn eine gegebenenfalls in diesem Zusammenhang auftretende Beeinträchtigung der Befugnisse des einen oder des anderen Organs wird nicht aus dem Beitrittsabkommen selbst, sondern allein aus den Umsetzungsmaßnahmen resultieren. Dementsprechend muss die Würdigung der damit zusammenhängenden Rechtsfragen künftigen Gerichtsverfahren vorbehalten sein ( 92 ) und kann nicht – gleichsam vorsorglich – zum Gegenstand des vorliegenden Gutachtenverfahrens gemacht werden, in dem diese Fragen rein hypothetischen Charakter hätten.

b) Das institutionelle System der Union zur Verhängung von Sanktionen für Zuwiderhandlungen gegen das Wettbewerbsrecht

146. In der mündlichen Verhandlung vor dem Gerichtshof wurde mit den Verfahrensbeteiligten kurz die Frage erörtert, ob der geplante Beitritt der Union zur EMRK eine Veränderung der bestehenden Zuständigkeiten der Unionsorgane oder sonstige systemische Anpassungen auf dem Gebiet des Wettbewerbsrechts der Union – genauer gesagt bei der Verhängung finanzieller Sanktionen für Zuwiderhandlungen gegen die Art. 101 AEUV und 102 AEUV – notwendig macht. Dabei wurde erstens die institutionelle Rolle der Europäischen Kommission als Wettbewerbsbehörde angesprochen, zweitens der Grundsatz „ne bis in idem“ und drittens der Grundsatz der angemessenen Verfahrensdauer.

i) Die institutionelle Rolle der Kommission als Wettbewerbsbehörde

147. Soweit die Art. 101 AEUV und 102 AEUV auf Unionsebene durchgesetzt werden, fungiert die Kommission als Wettbewerbsbehörde und verfügt über die Befugnis, ohne vorherige Einschaltung eines Gerichts finanzielle Sanktionen (Geldbußen und Zwangsgelder) in empfindlicher Höhe gegen Unternehmen und Unternehmensvereinigungen zu verhängen (vgl. Art. 103 Abs. 2 Buchst. a AEUV, Art. 105 AEUV sowie Art. 23 und 24 der Verordnung [EG] Nr. 1/2003 ( 93 )). Dieser institutionellen Rolle der Kommission ( 94 ) kommt im System der Gründungsverträge eine besondere Bedeutung zu, die eng mit der fundamentalen Aufgabe verknüpft ist, die Funktionsweise des Europäischen Binnenmarkts zu gewährleisten.

148. Vereinzelt wird behauptet, ein solches System, das auf der Verhängung administrativer Sanktionen durch eine Behörde basiert, sei mit Blick auf die Garantie eines fairen Strafverfahrens gemäß Art. 6 EMRK problematisch.

149. Beim gegenwärtigen Stand der Rechtsprechung des EGMR sind derartige Bedenken jedoch unbegründet. Denn wie der EGMR klargestellt hat, fallen zwar administrative Sanktionen, auch solche auf dem Gebiet des Wettbewerbsrechts, in den Anwendungsbereich der strafrechtlichen Verfahrensgarantien nach Art. 6 EMRK. Sie gehören jedoch nicht zum „harten Kern“ des Strafrechts – man könnte auch sagen: sie sind lediglich strafrechtsähnlich ( 95 ) –, was zur Folge hat, dass die in Art. 6 EMRK niedergelegten strafrechtlichen Garantien nicht notwendigerweise in ihrer vollen Strenge zur Anwendung kommen müssen ( 96 ).

150. Ausdrücklich hat der EGMR jüngst anerkannt, dass Geldbußen für Zuwiderhandlungen gegen das Kartellverbot von einer Behörde verhängt werden dürfen, sofern das betroffene Unternehmen gegen jede ihm gegenüber ergangene kartellrechtliche Bußgeldentscheidung ein Organ der Rechtsprechung mit vollumfänglicher Prüfungsbefugnis (Französisch: „pleine juridiction“, Englisch: „full jurisdiction“) anrufen kann. Im Rechtsschutzsystem der Europäischen Union ist diese Voraussetzung erfüllt, wie sich sowohl der Rechtsprechung unseres Gerichtshofs ( 97 ) als auch der Rechtsprechung des EGMR ( 98 ) entnehmen lässt.

151. Dementsprechend erfordert der geplante Beitritt der Union zur EMRK mit Blick auf Art. 6 EMRK keine institutionellen Veränderungen im System der Verhängung finanzieller Sanktionen auf dem Gebiet des Wettbewerbsrechts.

ii) Der Grundsatz „ne bis in idem“

152. Auch im Hinblick auf das Verbot der Doppelbestrafung („ne bis in idem“) gemäß Art. 4 Abs. 1 des siebten Zusatzprotokolls zur EMRK folgt aus dem geplanten Beitritt der Union zur EMRK kein Veränderungsbedarf am unionsrechtlichen System der Durchsetzung der Art. 101 AEUV und 102 AEUV. Denn der Abkommensentwurf erstreckt sich schon gar nicht auf das siebte Zusatzprotokoll zur EMRK. Somit wird die Union durch ihren Beitritt zur EMRK keine völkerrechtlichen Verpflichtungen auf dem Gebiet des „ne bis in idem“ eingehen. Folglich würde mit Blick auf den gegenwärtig geplanten Beitritt zur EMRK in Sachen „ne bis in idem“ kein Handlungsbedarf entstehen, selbst wenn man – entgegen meiner Auffassung ( 99 ) – davon ausgehen wollte, dass sich die Konzeption dieses Rechtsgrundsatzes im Wettbewerbsrecht der Union derzeit (noch) nicht vollständig mit der vom EGMR in Strafsachen zugrunde gelegten deckt.

iii) Der Grundsatz der angemessenen Verfahrensdauer

153. Was schließlich den Grundsatz der angemessenen Verfahrensdauer anbelangt, der ebenfalls aus Art. 6 EMRK hergeleitet werden kann, so ist seine Geltung im Unionsrecht allgemein anerkannt (vgl. Art. 41 Abs. 1 und Art. 47 Abs. 2 der Charta der Grundrechte), und unser Gerichtshof war – insbesondere in Wettbewerbssachen – schon häufig aufgerufen, seine Einhaltung zu prüfen.

154. Der bloße Umstand, dass in mehreren Einzelfällen eine Verletzung dieses Grundsatzes durch die Kommission als Wettbewerbsbehörde ( 100 ) bzw. durch das Gericht als erstinstanzliche richterliche Kontrollinstanz ( 101 ) festgestellt werden musste, lässt für sich allein genommen nicht die Schlussfolgerung zu, dass mit Blick auf den geplanten Beitritt zur EMRK institutionelle Veränderungen innerhalb der Union vorgenommen werden müssten.

155. Entscheidend scheint mir vielmehr, dass bei den Organen der Union alle nötigen Vorkehrungen getroffen werden, um etwaigen Verstößen gegen den Grundsatz der angemessenen Verfahrensdauer vorzubeugen und im Fall seiner Verletzung wirksame Sanktionen vorzuhalten. Ich sehe keine konkreten Anhaltspunkte, dass es an diesen Vorkehrungen mangeln würde ( 102 ).

iv) Fazit

156. Im Einklang mit der Kommission und dem Rat komme ich deshalb insgesamt zu dem Schluss, dass der geplante Beitritt der Union zur EMRK ohne eine Veränderung der bestehenden Zuständigkeiten der Unionsorgane oder sonstige systemische Anpassungen auf dem Gebiet des Wettbewerbsrechts vollzogen werden kann.

C – Die Wahrung der besonderen Merkmale der Union und des Unionsrechts

157. Des Weiteren ist im Beitrittsabkommen gemäß Art. 1 des Protokolls Nr. 8 dafür Sorge zu tragen, „dass die besonderen Merkmale der Union und des Unionsrechts erhalten bleiben“. Das fundamentale Anliegen, „die Besonderheiten der Rechtsordnung der Union zu wahren“, kommt überdies im ersten Satz der Erklärung Nr. 2 zum Ausdruck.

158. Mit den im Protokoll Nr. 8 und in der Erklärung Nr. 2 genannten Besonderheiten ist insbesondere zweierlei gemeint: Zum einen darf die Autonomie der Unionsrechtsordnung durch den Beitritt der Union zur EMRK nicht beeinträchtigt werden. Zum anderen gilt es, im Rahmen dieses Beitritts den Eigenheiten der Union als Mehrebenensystem gerecht zu werden.

159. Zur Autonomie der Unionsrechtsordnung ist anzumerken, dass mit den Gründungsverträgen der Europäischen Union eine neue Rechtsordnung eigener Art geschaffen wurde – mit anderen Worten: eine autonome Rechtsordnung. Ihr Schutz ist seit mehr als 50 Jahren einer der Eckpfeiler der Rechtsprechung unseres Gerichtshofs ( 103 ) und erfreut sich inzwischen allgemeiner Anerkennung. Besagte Autonomie ist nicht nur für das Verhältnis des Unionsrechts zum Recht der Mitgliedstaaten charakteristisch, sondern erfordert auch im Verhältnis zu Drittstaaten und internationalen Organisationen Beachtung: Schließt die Union eine internationale Übereinkunft ab, so ist sicherzustellen, dass dadurch die Autonomie der Unionsrechtsordnung nicht beeinträchtigt wird ( 104 ).

160. Zu den Eigenheiten der Union als Mehrebenensystem gehört im hier interessierenden Zusammenhang vor allem, dass innerhalb der Union die Zuständigkeiten und Verantwortlichkeiten aufgrund zahlreicher im Primärrecht und im Sekundärrecht enthaltener Bestimmungen zwischen nationalen und unionalen Stellen geteilt sind.

161. Im Folgenden wird zu erörtern sein, ob der Abkommensentwurf diesen besonderen Merkmalen der Union und des Unionsrechts gerecht wird. Ausgehend von Art. 1 des Protokolls Nr. 8 wird dabei namentlich auf folgende drei Gesichtspunkte Bedacht zu nehmen sein: — die Anerkennung der Gerichtsbarkeit des EGMR durch die Union (Abschnitt 1) ( 105 ), — die Grundsätze der unmittelbaren Wirkung und des Vorrangs des Unionsrechts (Abschnitt 2) ( 106 ) sowie — die Mechanismen zur Bestimmung des richtigen Beschwerdegegners in den Verfahren vor dem EGMR (Abschnitt 3) ( 107 ).

1. Die Anerkennung der Gerichtsbarkeit des EGMR

162. Als Erstes ist im Zusammenhang mit den besonderen Merkmalen der Union und des Unionsrechts (Art. 1 des Protokolls Nr. 8) zu erörtern, ob diese durch die geplante Anerkennung der Gerichtsbarkeit des EGMR seitens der Union beeinträchtigt werden können. Erstaunlicherweise hat die Kommission diese Frage, die von grundlegender Bedeutung für die rechtliche Bewertung des Abkommensentwurfs ist, in ihrem Gutachtenantrag mit keiner Silbe erwähnt. Sie wurde jedoch in der mündlichen Verhandlung vor dem Gerichtshof ausführlich mit den Verfahrensbeteiligten erörtert.

a) Allgemeine Erwägungen

163. Dass die Union der Gerichtsbarkeit des EGMR unterstellt sein wird, ist nirgends im Abkommensentwurf ausdrücklich niedergelegt. Gleichwohl impliziert dieser Entwurf notwendigerweise, dass die Union, wie alle anderen Vertragsparteien der EMRK, durch ihren Beitritt zur EMRK die Gerichtsbarkeit des EGMR anerkennt ( 108 ).

164. In Übereinstimmung mit zahlreichen Verfahrensbeteiligten füge ich hinzu, dass dieses Element externer gerichtlicher Kontrolle über die Einhaltung elementarer Grundrechtestandards im Vergleich zur gegenwärtigen Rechtslage den wichtigsten Unterschied ausmachen wird und gemeinhin als der eigentliche Mehrwert des geplanten Beitritts der Union zur EMRK angesehen wird ( 109 ). Dabei sollte die Anerkennung der Gerichtsbarkeit des EGMR durch die Union nicht als eine bloße Unterwerfung angesehen werden ( 110 ), sondern als eine Chance zur Intensivierung des bereits bestehenden Dialogs in Grundrechtsfragen zwischen unserem Gerichtshof und dem EGMR als zwei genuin europäischen Gerichtsbarkeiten (vgl. in diesem Sinne auch den zweiten Satz der Erklärung Nr. 2). Idealerweise wird diese Zusammenarbeit zu einer Stärkung des Grundrechtsschutzes in Europa führen und damit auch zur Verwirklichung der grundlegenden Werte beitragen, auf die sich die Union gründet (Art. 2 EUV).

165. Wie aus Art. 1 Buchst. a des Protokolls Nr. 8 mit seiner ausdrücklichen Bezugnahme auf „die besondere Regelung für eine etwaige Beteiligung der Union an den Kontrollgremien“ der EMRK deutlich wird, gehen auch die Verfasser des Vertrags von Lissabon von der Anerkennung der Gerichtsbarkeit des EGMR durch die Union aus, sofern im Beitrittsabkommen Vorkehrungen dafür getroffen werden, dass die besonderen Merkmale der Union und des Unionsrechts erhalten bleiben.

166. Im selben Sinne hat unser Gerichtshof bereits entschieden, dass es nicht grundsätzlich mit dem Unionsrecht unvereinbar ist, wenn sich die Union durch den Abschluss einer internationalen Übereinkunft der Rechtsprechung eines internationalen Gerichts unterwirft, das mit der Auslegung und Anwendung der Bestimmungen eben dieser Übereinkunft betraut ist ( 111 ).

167. Angesichts der bereits bestehenden, weitgehenden Konvergenz zwischen den Entscheidungen des EGMR und der Unionsgerichte in Grundrechtsfragen dürfte die formelle Anerkennung der Rechtsprechung des EGMR als Folge des Beitritts der Union zur EMRK in den allermeisten Fällen zu keinen praktischen Problemen führen. Hervorzuheben ist aber, dass mit dem Beitritt zur EMRK notwendigerweise die Bereitschaft der Union einhergehen muss, auch solche Entscheidungen des EGMR anzuerkennen, aus denen sich eine Unvereinbarkeit des geltenden Unionsrechts mit der EMRK ergibt oder in denen festgestellt wird, dass die Union in einem Einzelfall die EMRK verletzt hat ( 112 ).

168. Im mündlichen Teil dieses Gutachtenverfahrens wurde ausführlich die Frage erörtert, ob sich unser Gerichtshof vorbehalten sollte, Urteilen des EGMR die Anerkennung zu versagen, sofern diese mit der Verfassungsidentität der Union – einer Art unionsrechtlichem ordre public – in Konflikt treten oder auf einer offensichtlichen Überschreitung der Kompetenzen der Straßburger Richter beruhen und somit ultra vires ergangen sind.

169. Meines Erachtens besteht beim gegenwärtigen Stand kein Anlass für unseren Gerichtshof, einen solchen verfassungsrechtlich motivierten richterlichen Vorbehalt auszusprechen.

170. Sicherlich lassen sich der Rechtsprechung einiger Verfassungsgerichte in den Mitgliedstaaten der Union mit Blick auf das Verhältnis des Unionsrechts zum nationalen Recht derartige Vorbehalte entnehmen ( 113 ). Es erschiene mir jedoch wenig überzeugend, dieselbe Vorgehensweise auf das Verhältnis zwischen dem Unionsrecht und der EMRK sowie auf die Beziehungen zwischen unserem Gerichtshof und dem EGMR zu übertragen, gleichviel, ob man die besagten Vorbehalte grundsätzlich für legitim hält oder nicht. Denn mit der EMRK wird keine dem Unionsrecht vergleichbare supranationale Rechtsordnung geschaffen, welche schon aus sich selbst heraus Vorrang und unmittelbare Wirkung in den internen Rechtsordnungen der Vertragsparteien beanspruchen könnte. Überdies verbleibt den Vertragsparteien der EMRK bei der Umsetzung von Urteilen des EGMR typischerweise ein deutlich größerer Spielraum, als er den Mitgliedstaaten der Union mit Blick auf die Rechtsprechung der Unionsgerichte in der Regel zusteht.

171. Sollte sich gleichwohl in der Zukunft einmal der unwahrscheinliche Fall ereignen, dass ein Urteil des EGMR Zweifel hinsichtlich seiner Vereinbarkeit mit grundlegenden Prinzipien der Unionsrechtsordnung oder mit Strukturmerkmalen des institutionellen Gefüges der Union aufwirft, so wird es dem Gerichtshof, aber auch den politischen Organen sowie den Mitgliedstaaten der Union obliegen, nach angemessenen Lösungen zu suchen ( 114 ). Dabei wird die Bandbreite der zur Verfügung stehenden Optionen von der Änderung des Unionsrechts – einschließlich des Unionsprimärrechts – bis hin zur Kündigung der Mitgliedschaft der Union im Straßburger System (Art. 58 EMRK) reichen ( 115 ).

b) Die besonderen Vorkehrungen zur Sicherung der Autonomie der Unionsrechtsordnung im Abkommensentwurf

172. Im Einzelnen ist zur Wahrung der Autonomie der Unionsrechtsordnung nach der Rechtsprechung unseres Gerichtshofs in der internationalen Übereinkunft sicherzustellen, dass die Zuständigkeiten der Union und ihrer Organe unberührt bleiben und das internationale Gericht keine für die Union und ihre Organe verbindliche Auslegung des Unionsrechts vornimmt ( 116 ).

173. Den ersten dieser Gesichtspunkte, d. h. die Wahrung der Zuständigkeiten der Union und ihrer Organe, habe ich bereits oben im Zusammenhang mit Art. 6 Abs. 2 Satz 2 EUV sowie mit Art. 2 Satz 1 des Protokolls Nr. 8 erörtert ( 117 ). Zu prüfen bleibt hingegen mit Blick auf den zweiten genannten Gesichtspunkt, ob im Abkommensentwurf sichergestellt ist, dass der EGMR weder direkt noch indirekt eine für die Union und ihre Organe verbindliche Auslegung des Unionsrechts vornimmt.

174. Grundsätzlich sind im geplanten Beitrittsabkommen mit den Vorschriften über die Zurechnung von Handlungen, Maßnahmen und Unterlassungen (Art. 1 Abs. 3 Satz 1 und Abs. 4 Satz 1 des Abkommensentwu