SCHLUßANTRÄGE DES GENERALANWALTS

CARL OTTO LENZ

VOM 28. MÄRZ 1984

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

In dem Vorabentscheidungsverfahren, zu dem ich heute Stellung nehme, geht es um das Verhältnis von Benelux-Bestimmungen zu Vorschriften des gemeinschaftlichen Versandverfahrens. Der Sachverhalt lößt sich wie folgt zusammenfassen:

A — Ende 1976 beziehungsweise Anfang 1977 meldete die Zollspedition Pakvries B.V. mit Sitz in Rotterdam, Klägerin des Ausgangsverfahreris, gemäß dem in der damals geltenden Verordnung (EWG) Nr. 542/69 des Rates (ABl. L 77 vom 29. 3. 1969, S. 1) geregelten externen gemeinschaftlichen Versandverfahren sechs Sendungen gefrorenes Rindfleisch ohne Knochen aus Argentinien zur Beförderung per Lastwagen von Rotterdam als Abgangszollstelle nach Mailand als Bestimmungszollstelle beim „Ontvanger der invoerrechten en accijnzen“ in Rotterdam an.

Die niederländische Steuerfahndung hat dann festgestellt, daß die Waren nicht der Bestimmungszollstelle gestellt, sondern in Belgien nicht ordnungsgemäß in den freien Verkehr gebracht worden waren. Daraufhin forderte der Ontvanger die Klägerin am 19. September 1979 unter anderem zur Zahlung der von ihr geschuldeten Agrarabgaben in Höhe von insgesamt 695945,30 HFL auf.

Mit der gegen diese Zahlungsaufforderung erhobenen Klage bestritt die Klägerin nicht die Fakten. Sie machte vielmehr geltend, der Ontvanger habe kein Recht, die Agrarabgaben zu erheben. Nach Artikel 36 Absatz 1 der Verordnung Nr. 542/69 werden nämlich im Fall einer Zuwiderhandlung gegen das gemeinschaftliche Versandverfahren in einem bestimmten Mitgliedstaat die hierdurch fällig gewordenen Zölle und anderen Abgaben in diesem Mitgliedstaat nach dessen Rechts- und Verwaltungsvorschriften erhoben. Da die Zuwiderhandlung in Belgien stattgefunden hat, wären demnach die belgischen Behörden zuständig gewesen.

Der beklagte niederländische Minister für Landwirtschaft und Fischerei machte dagegen unter Berufung auf Artikel 59 der Verordnung Nr. 542/69 geltend, daß die Niederlande zur Erhebung der Abgaben zuständig seien.

Diese Vorschrift lautet:

„Abweichend von dieser Verordnung können Belgien, Luxemburg und die Niederlande auf die im Rahmen des gemeinschaftlichen Versandverfahrens verwendeten Papiere die Abkommen anwenden, welche sie untereinander geschlossen haben oder schließen, um die Grenzformalitäten an der belgischluxemburgischen und belgisch-niederländischen Grenze zu vereinfachen oder zu beseitigen.“

Nach Ansicht des beklagten Ministers ist das Ergänzende Protokoll betreffend besondere Bestimmungen über Steuern und Abgaben ( 1 ) (im folgenden Ergänzendes Protokoll) zum Benelux-Übereinkommen zur behördlichen und strafrechtlichen Zusammenarbeit bei Regelungen im Zusammenhang mit der Verwirklichung der Zielsetzung der Benelux-Wirtschaftsunion ( 2 ) vom 29. April 1969 als Abkommen im Sinne dieser Vorschrift anzusehen.

Der im vorliegenden Fall anwendbare Artikel 5 des Ergänzenden Protokolls enthalte eine besondere Regelung für die Nachforderung von Abgaben in den Fällen, in denen ein zur Verwendung in zwei oder mehr Beneluxländern bestimmtes Dokument ausgestellt worden sei. Nach seinem Absatz 2 seien die Abgaben in den Niederlanden als dem Land, in dem die Versandanmeldungen ausgestellt worden seien, zu erheben.

Das College van Beroep voor het Bedrijfsleven hat daraufhin mit Urteil vom 20. Mai 1983 das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof gemäß Artikel 177 des EWG-Vertrags die folgende Frage zur Vorabentscheidung vorgelegt:

„Ist Artikel 59 der Verordnung (EWG) Nr. 542/69 in der Fassung, die vor dem 1. Juli 1977 galt, dahin auszulegen, daß die Niederlande ein Benelux-Übereinkommen auf einen gemeinschaftlichen Versandschein anwenden dürfen, soweit dieses Übereinkommen abweichend von Artikel 36 Absatz 1 der genannten Verordnung bestimmt, daß die Abgaben in dem Beneluxland, in dem der Versandschein ausgestellt worden ist, erhoben werden, und zwar auch dann, wenn festgestellt wird, daß bei dem gemeinschaftlichen Versandverfahren in einem anderen Beneluxland eine Unregelmäßigkeit begangen worden ist?“

Β — Hierzu nehme ich wie folgt Stellung:

Der fragliche Artikel 59 enthält zugunsten von Belgien, Luxemburg und den Niederlanden einen Vorbehalt. Dieser Vorbehalt erlaubt es den Beneluxstaaten, von der Verordnung Nr. 542/69 abzuweichen und auf die im Rahmen des gemeinschaftlichen Versandverfahrens verwendeten Papiere solche Abkommen anzuwenden, die sie untereinander geschlossen haben oder schließen, um die Formalitäten an ihren Grenzen zu vereinfachen oder zu beseitigen. Die Regierung der Niederlande und die Kommission vertreten die Auffassung, daß das Benelux-Übereinkommen, dem das Ergänzende Protokoll beigefügt ist, sei als Abkommen im Sinne dieses Artikels anzusehen und anzuwenden. Dagegen meint die Klägerin, nur solche Benelux-Vorschriften seien von der Anwendung des gemeinschaftlichen Versandverfahrens ausgenommen, die im engeren Sinne dem Abbau von Formalitäten an den Grenzen innerhalb der Benelux-Union dienten. Dazu gehöre nicht die Regelung der Zuständigkeit für die Behandlung von Unregelmäßigkeiten.

1. Der Klägerin ist insofern zuzustimmen, daß Artikel 5 des Ergänzenden Protokolls als solcher, losgelöst von seinem Kontext, nicht unmittelbar der Beseitigung von Grenzformalitäten dient. Ziel dieser Vorschrift ist es vielmehr, die Erhebung von Abgaben und Abschöpfungen im Fall von Unregelmäßigkeiten zu gewährleisten, die im Zusammenhang mit der Beseitigung von Grenzformalitäten auftreten können.

Nach Artikel 36 der Verordnung Nr. 542/69 ist grundsätzlich derjenige Mitgliedstaat für die Erhebung solcher Abgaben zuständig, in dem die Zuwiderhandlungen begangen worden sind. Dagegen schreibt Artikel 5 Absatz 2 des Ergänzenden Protokolls vor, daß solche Abgaben von dem Land erhoben werden, in dem das Versandpapier ursprünglich ausgestellt oder amtlich bestätigt worden ist.

Zwar dient eine solche Regelung nicht unmittelbar dem Abbau von Grenzformalitäten im engeren Sinne. Damit ist, entgegen der Meinung der Klägerin des Ausgangsverfahrens, aber nicht gesagt, daß sie nicht als notwendiger Bestandteil von Abkommen mit solcher Zielsetzung dem Vorbehalt des Artikels 59 unterfällt. Eine solche von Artikel 36 der Verordnung Nr. 542/69 abweichende Regelung ist jedenfalls dann als notwendiger Bestandteil eines Abkommens im Sinne von Artikel 59 dieser Verordnung anzusehen, wenn der Sachzusammenhang zwischen der Beseitigung der Grenzhindernisse und der Überwachung der Einhaltung beziehungsweise die Regelung der an die Nichteinhaltung zu knüpfenden Folgen eine solche Abweichung gebietet.

Für die Annahme eines Sachzusammenhangs zwischen dem Abbau der Grenzformalitäten im Rahmen eines Versandverfahrens und der notwendigen Überwachung der Verwendung der Waren sprechen eine Reihe von Gründen, wie auch die niederländische Regierung und die Kommission hervorheben: Die fragliche Verordnung über das gemeinschaftliche Versandverfahren verfolgt, wie aus den Erwägungsgründen hervorgeht, in erster Linie das Ziel, die Beförderung innerhalb der Gemeinschaft zu erleichtern und vor allem die Förmlichkeiten bei der Überschreitung der Binnengrenzen zu vereinfachen. Sie enthält wie die Benelux-Regelung mit Artikel 36 eine Vorschrift, die die Folgen einer etwaigen Zuwiderhandlung gegen das Versandverfahren regelt.

Artikel 36 trägt der Zielsetzung des gemeinschaftlichen Versandverfahrens Rechnung, die Waren in der Nähe des Verbrauchsorts abzufertigen und diesen, falls er nicht festzustellen ist, anhand der Grenzdokumente weitmöglichst zu rekonstruieren. Nicht zuletzt erklärt sich die in Artikel 36 enthaltene Zuständigkeitsregelung auch aus der Tatsache, daß beim derzeitigen Integrationsstand der Gemeinschaft ein Mitgliedstaat nicht zur Erhebung von Abgaben berechtigt ist, die einem anderen Mitgliedstaat zustehen.

Eine andere Lage besteht dagegen innerhalb der durch das Übereinkommen zur Vereinheitlichung des Benelux-Zollgebiets vom 29. April 1969 errichteten Zollunion. Diese ist unter anderem dadurch gekennzeichnet, daß zwischen den drei Beneluxstaaten keine Grenzkontrollen stattfinden. Das Benelux-Übereinkommen zur behördlichen und strafrechtlichen Zusammenarbeit bei Regelungen im Zusammenhang mit der Verwirklichung der Zielsetzung der Benelux-Wirtschaftsunion sowie das Ergänzende Protokoll zu diesem Übereinkommen regeln die behördliche und strafrechtliche Zusammenarbeit innerhalb der Beneluxstaaten. Ein Gemeinschaftszollpapier, das für mehrere Mitgliedstaaten gilt, ist nach Artikel 5 des Ergänzenden Protokolls wie ein Benelux-Dokument zu behandeln. Zur Vereinfachimg der Verwaltung sieht diese Bestimmung vor, daß im Fall einer Zuwiderhandlung gegen das Benelux-Versandverfahren die Zölle, Steuern oder sonstigen Abgaben, auch wenn sie einem anderen Beneluxstaat zustehen, nur noch von dem Staat erhoben werden, in dem das Versandpapier ausgestellt oder amtlich bestätigt worden ist.

Da es wegen der fehlenden Grenzkontrollen zwischen den Beneluxländern schwieriger ist, den Weg einer Ware im einzelnen zu verfolgen, erscheint eine solche Regelung unentbehrlich. Sie verhindert erstens einen Kompetenzkonflikt, welches Beneluxland zur Erhebung der geschuldeten Abgaben zuständig ist. Zweitens beseitigt sie die Manipulationsgefahr, die insofern besteht, als die Wirtschaftsteilnehmer sich durch Zahlung der Abgaben in demjenigen Beneluxland mit den niedrigsten Sätzen einen Vorteil verschaffen könnten. Drittens wird eine zufällige Zuständigkeit des Benelux-„Ausfuhrstaats“ ausgeschaltet.

2. Gemäß Artikel 233 des EWG-Vertrags steht dieser Vertrag dem Bestehen und der Durchführung einer Wirtschaftsund Zollunion zwischen den Beneluxländern nicht entgegen, soweit die damit verfolgten Ziele nicht bereits durch den EWG-Vertrag erreicht sind. Diese Vorschrift soll demnach das Fortbestehen und den weiteren Ausbau der gegenüber dem EWG-Vertrag vergleichsweise intensiveren Benelux-Wirtschaftsintegration gemeinschaftsrechtlich ermöglichen. Darüber hinaus erkennt auch Artikel 19 Absatz 1 des EWG-Vertrags das Territorium der Beneluxstaaten für die Festsetzung des Gemeinsamen Zolltarifs als einheitliches Zollgebiet an.

Auch das sekundäre Gemeinschaftsrecht trägt der Benelux-Zollunion Rechnung. Nach Artikel 3 unserer Verordnung kann jeder Mitgliedstaat anstelle des externen oder des internen gemeinschaftlichen Versandverfahrens ein einzelstaatliches Verfahren vorsehen, wenn die Waren auf seinem Gebiet befördert werden. In diesem Sinne gilt das Gebiet der Benelux-Wirtschaftsunion, was den internen Benelux-Warenverkehr anbelangt, als Gebiet eines Mitgliedstaats.

Schließlich erkennt auch Artikel 59 dieser Verordnung die Wirtschaftseinheit der Beneluxstaaten an. Denn dort wird die Anwendung der Benelux-Abkommen über die Vereinfachung oder Beseitigung der Grenzformalitäten ohne Rücksicht auf den Bestimmungsort auf die im Rahmen des gemeinschaftlichen Versandverfahrens verwendeten Papiere zugelassen.

3. Die Beseitigung der Grenzformalitäten kann nur dann funktionieren, wenn auch die Überwachung der Einhaltung des Versandverfahrens geregelt ist. Daraus folgt, daß die Beneluxstaaten sinnvollerweise gemäß Artikel 59 unserer Verordnung auch zur Regelung der Frage befugt sein müssen, welches Beneluxland im Fall einer aufgetretenen Unregelmäßigkeit zur Erhebung der geschuldeten Abgaben zuständig ist. Dies gilt um so mehr, als nicht zu bestreiten ist, daß die Zusammenlegung von Einfuhrort und Ort der Abgabenerhebung einer Verwaltungsvereinfachung dient.

Nur eine solche Auslegung des fraglichen Artikels 59 wird schließlich auch dem Artikel 233 des Vertrages gerecht.

Dieser geht davon aus, daß das Gemeinschaftsrecht dem Benelux-Recht nur insoweit vorgeht, als mit letzterem nicht ein engerer Zusammenschluß der Beneluxstaaten angestrebt wird.

4. Das weiterhin von der Klägerin des Ausgangsverfahrens aufgeworfene Problem, ob das vorlegende Gericht befugt ist, über die Rechtmäßigkeit der Erhebung der strittigen Abgaben zu befinden und welches Recht es dabei anzuwenden hat, ist eine Frage des innerstaatlichen beziehungsweise des Benelux-Rechts, das auszulegen der Gerichtshof nicht befugt ist. Sie befreit uns auch nicht von der Verpflichtung, die vorgelegte Frage aus dem Gemeinschaftsrecht zu beantworten.

C — Ich schlage daher vor, diese Frage wie folgt zu beantworten:

Artikel 59 der Verordnung (EWG) Nr. 542/69 des Rates vom 18. März 1969 über das gemeinschaftliche Versandverfahren ist dahin auszulegen, daß die Niederlande eine Vorschrift eines Benelux-Übereinkommens auf einen gemeinschaftlichen Versandschein anwenden dürfen, die in Abweichung von Artikel 36 Absatz 1 der genannten Verordnung bestimmt, daß die Abgaben in dem Beneluxland erhoben werden, in dem der Versandschein ausgestellt worden ist. Dies gilt auch dann, wenn festgestellt wird, daß im Zuge eines gemeinschaftlichen Versandverfahrens eine Unregelmäßigkeit in einem anderen Beneluxstaat begangen worden ist.

( 1 ) Aanvullend Protocol houdende bijzondene bepalingen op het stuk van de belastingen.

( 2 ) Benelux Overeenkomst inzake de administratieve en strafrechtelijke samenwerking op het gebied van de regelingen di verband houden met de verwezenlijking van de doelstellingen van de Benelux Economische Unie.