Rechtssache T‑111/11

ClientEarth

gegen

Europäische Kommission

„Zugang zu Dokumenten — Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 — Von der Kommission eingeholte Studien über die Umsetzung von Umweltrichtlinien — Teilweise Verweigerung des Zugangs — Ausnahme zum Schutz des Zwecks von Inspektions-, Untersuchungs- und Audittätigkeiten — Konkrete und individuelle Prüfung — Vereinbarkeit mit dem Übereinkommen von Aarhus — Überwiegendes öffentliches Interesse — Folgen der Überschreitung der Frist für den Erlass einer ausdrücklichen Entscheidung — Umfang der Verpflichtung zur aktiven Verbreitung der Informationen über die Umwelt“

Leitsätze – Urteil des Gerichts (Sechste Kammer) vom 13. September 2013

Völkerrechtliche Verträge – Verträge der Union – Übereinkommen über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten (Übereinkommen von Aarhus) – Bestimmungen dieses Übereinkommens über die Gründe für die Ablehnung eines Antrags auf Zugang zu Umweltinformationen – Keine unmittelbare Wirkung – Entscheidung, in Umweltangelegenheiten den Zugang zu den Dokumenten der Organe zu verweigern, die ein Vertragsverletzungsverfahren betreffen – Vereinbarkeit mit dem Übereinkommen

Völkerrechtliche Verträge – Verträge der Union – Übereinkommen über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten (Übereinkommen von Aarhus) – Wirkungen – Vorrang vor Sekundärrechtsakten der Union – Beurteilung der Rechtmäßigkeit eines Rechtsakts der Union im Hinblick auf dieses Übereinkommen – Voraussetzungen

Siehe Text der Entscheidung. (vgl. Randnr. 36)

Siehe Text der Entscheidung. (vgl. Randnr. 42)

Siehe Text der Entscheidung. (vgl. Randnrn. 47, 48)

Die Kommission darf die in Art. 4 Abs. 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission vorgesehene Ausnahme anwenden, um den Zugang zu Dokumenten zu verweigern, die sich auf die Untersuchung eines etwaigen Verstoßes gegen das Unionsrecht beziehen, die zur Einleitung eines Vertragsverletzungsverfahrens führen kann oder tatsächlich zur Einleitung eines solchen Verfahrens geführt hat. In diesen Fällen wird die Verweigerung des Zugangs als gerechtfertigt angesehen, weil die betreffenden Mitgliedstaaten von der Kommission erwarten dürfen, dass sie die Vertraulichkeit hinsichtlich der Untersuchungen wahrt, auch wenn seit deren Abschluss einige Zeit verstrichen ist. Insbesondere könnte eine Freigabe von Dokumenten, die sich auf die Untersuchungsphase beziehen, während der Verhandlungen zwischen der Kommission und dem betreffenden Mitgliedstaat den ordnungsgemäßen Ablauf des Vertragsverletzungsverfahrens beeinträchtigen, da dessen Ziel, das darin besteht, dem Mitgliedstaat zu ermöglichen, seinen Vertragspflichten freiwillig nachzukommen oder gegebenenfalls seine Auffassung zu rechtfertigen, gefährdet werden könnte. Dieses Vertraulichkeitserfordernis besteht selbst nach Anrufung des Gerichtshofs fort, da nicht ausgeschlossen werden kann, dass die Verhandlungen zwischen der Kommission und dem betreffenden Mitgliedstaat, mit denen erreicht werden soll, dass dieser den Anforderungen des Vertrags freiwillig nachkommt, während des Gerichtsverfahrens und bis zur Verkündung des Urteils fortgesetzt werden. Die Wahrung dieses Zwecks – die gütliche Beilegung des Streits zwischen der Kommission und dem betreffenden Mitgliedstaat vor Erlass des Urteils des Gerichtshofs – rechtfertigt es, den Zugang zu diesen Dokumenten zu verweigern. (vgl. Randnrn. 58, 59)

Ein Organ muss, wenn bei ihm die Verbreitung eines Dokuments beantragt wird, in jedem Einzelfall prüfen, ob dieses Dokument unter die in Art. 4 der Verordnung Nr. 1049/2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission genannten Ausnahmen vom Recht auf Zugang fällt. Die Prüfung eines Antrags auf Zugang zu Dokumenten muss konkret und individuell erfolgen und sich auf den Inhalt jedes mit dem genannten Antrag begehrten Dokuments beziehen. Ferner muss sie aus der Begründung der Entscheidung des Organs in Bezug auf sämtliche in Art. 4 Abs. 1 bis 3 der Verordnung erwähnte Ausnahmen, auf die sich diese Entscheidung stützt, hervorgehen. Eine solche Prüfung kann jedoch entbehrlich sein, wenn aufgrund der besonderen Umstände des Einzelfalls offenkundig ist, dass der Zugang zu verweigern oder, umgekehrt, zu gewähren ist. Dies könnte insbesondere dann der Fall sein, wenn bestimmte Dokumente offenkundig in vollem Umfang von einer Ausnahme vom Zugangsrecht erfasst werden oder aber offenkundig in vollem Umfang einsehbar sind oder wenn sie von der Kommission unter ähnlichen Umständen bereits konkret und individuell geprüft wurden. Außerdem steht es dem betreffenden Organ grundsätzlich frei, sich auch in den Gründen der ablehnenden Entscheidung auf allgemeine Vermutungen zu stützen, die für bestimmte Kategorien von Dokumenten gelten, da für Anträge auf Verbreitung von Dokumenten gleicher Art vergleichbare allgemeine Erwägungen gelten können, sofern das Organ sich in jedem Einzelfall vergewissert, ob die allgemeinen Erwägungen, die normalerweise für einen bestimmten Dokumententypus gelten, tatsächlich auf das betreffende Dokument Anwendung finden, dessen Verbreitung beantragt wird. So kann die Kommission aufgrund der besonderen Umstände des Einzelfalls zum einen davon ausgehen, dass alle von ihr in der Vorprüfungsphase des Vertragsverletzungsverfahrens in Auftrag gegebenen Studien, in denen eingehend geprüft wird, ob die Rechtsvorschriften der betreffenden Mitgliedstaaten mit dem Unionsrecht in Einklang stehen, zu derselben Dokumentenkategorie gehören, und zum anderen, dass der Zugang zu dieser Dokumentenkategorie auf der Grundlage der Ausnahme des Art. 4 Abs. 2 dritter Gedankenstrich der genannten Verordnung verweigert werden muss. Diese Studien könnten sich nämlich auf die Möglichkeiten für die Kommission auswirken, mit diesen Mitgliedstaaten ohne Druck von außen Verhandlungen aufzunehmen, um sie zur freiwilligen Einhaltung des Unionsrechts zu bewegen. Sie sind zweckgerichtete Dokumente, in denen die Umsetzung einer bestimmten Richtlinie durch einen bestimmten Mitgliedstaat analysiert wird und die Teil einer Akte der Kommission über diese Umsetzung werden sollen. Ist das Vertragsverletzungsverfahren bereits eingeleitet, kann nicht davon ausgegangen werden, dass diese Studien nicht Teil der Akte des fraglichen Verfahrens sind, da diese Studien gerade die Grundlage für die Entscheidung der Kommission waren, dieses Verfahren einzuleiten. Im Fall von Studien, bei denen die Kommission das Vertragsverletzungsverfahren noch nicht eingeleitet hat, ist ihre Vertraulichkeit ebenfalls zu wahren, da Informationen, die öffentlich geworden sind, bei Einleitung des Verfahrens nicht zurückgezogen werden können. (vgl. Randnrn. 64, 65, 68-70, 79)

Nach Art. 216 Abs. 2 AEUV sind die Organe der Union, wenn von dieser Übereinkünfte geschlossen werden, an solche Übereinkünfte gebunden; die Übereinkünfte haben daher gegenüber den Rechtsakten der Union Vorrang. Das Übereinkommen von Aarhus ist von der Gemeinschaft unterzeichnet und sodann mit dem Beschluss 2005/370 über den Abschluss des Übereinkommens über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten im Namen der Europäischen Gemeinschaft genehmigt worden. Deshalb sind die Vorschriften dieses Übereinkommens fortan integraler Bestandteil der Unionsrechtsordnung. Die Rechtmäßigkeit eines Unionsrechtsakts wird durch dessen Unvereinbarkeit mit einem völkerrechtlichen Vertrag berührt. Wird vor dem Unionsrichter die Unvereinbarkeit eines Unionsrechtsakts mit Völkerrechtsnormen geltend gemacht, kann der Unionsrichter dies prüfen, sofern zwei Voraussetzungen erfüllt sind. Erstens muss die Union an diese Normen gebunden sein. Zweitens kann der Unionsrichter die Rechtmäßigkeit des Unionsrechtsakts nur dann an einer Bestimmung eines völkerrechtlichen Vertrags messen, wenn dessen Art und Struktur dem nicht entgegenstehen und die genannte Bestimmung im Übrigen inhaltlich unbedingt und hinreichend genau erscheint. (vgl. Randnrn. 84, 85, 91)

Die Europäische Union ist durch das Übereinkommen über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten (Übereinkommen von Aarhus) gebunden. Was jedoch die Gründe für die Ablehnung eines Antrags auf Zugang zu Umweltinformationen angeht, erscheint dieses Übereinkommen inhaltlich nicht unbedingt und hinreichend genau. Das Übereinkommen, insbesondere sein Art. 4 Abs. 4 Buchst. c, ist offensichtlich für eine Anwendung in erster Linie durch die Behörden der Vertragsstaaten zugeschnitten, und es werden Begriffe verwendet, die für diese spezifisch sind, wie sich aus der Verweisung in Art. 4 Abs. 1 auf den Rahmen der innerstaatlichen Rechtsvorschriften ergibt. Dagegen wird in dem Übereinkommen nicht den Besonderheiten der Organisationen der regionalen Wirtschaftsintegration Rechnung getragen, die aber dem Übereinkommen beitreten können. Insbesondere findet sich weder in Art. 4 Abs. 4 Buchst. c noch an einer anderen Stelle des Übereinkommens von Aarhus ein Hinweis oder eine Regelung, die eine Auslegung der in dieser Bestimmung verwendeten Begriffe und eine Festlegung zuließe, ob eine Untersuchung, die ein Vertragsverletzungsverfahren betrifft, davon erfasst werden kann. Ohne jeglichen Anhaltspunkt dafür kann nicht davon ausgegangen werden, dass das Übereinkommen von Aarhus den Unionsgesetzgeber daran hindert, in Umweltangelegenheiten eine Ausnahme vom Grundsatz des Zugangs zu den Dokumenten der Organe vorzusehen, wenn die Dokumente ein Vertragsverletzungsverfahren betreffen, das zu den konstitutionellen Mechanismen des Unionsrechts, wie sie in den Verträgen vorgesehen sind, gehört. Daher kann Art. 4 Abs. 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission nicht deshalb als mit Art. 4 Abs. 4 des Übereinkommens von Aarhus unvereinbar angesehen werden, weil danach keine Ausnahme vom Recht auf Dokumentenzugang zum Schutz des Zwecks von anderen Untersuchungstätigkeiten als solchen straf- oder disziplinarrechtlicher Art vorgesehen ist. (vgl. Randnrn. 92, 96, 97, 99)

Das Recht der Öffentlichkeit auf Informationen ist Ausdruck des Grundsatzes der Transparenz, der durch die gesamten Bestimmungen der Verordnung Nr. 1049/2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission verwirklicht wird, wie sich aus dem zweiten Erwägungsgrund dieser Verordnung ergibt, wonach Transparenz eine bessere Beteiligung der Bürger am Entscheidungsprozess ermöglicht, eine größere Legitimität, Effizienz und Verantwortung der Verwaltung ihnen gegenüber gewährleistet und zur Stärkung des Grundsatzes der Demokratie beiträgt. Jedoch muss das in Art. 4 Abs. 2 a. E. und Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 1 a. E. der Verordnung Nr. 1049/2001 angeführte überwiegende öffentliche Interesse, das die Offenlegung eines Dokuments, die rechtliche Interessen beeinträchtigt oder ernstlich beeinträchtigt, die durch die Ausnahmen nach diesen Bestimmungen geschützt sind, rechtfertigen kann, von den oben genannten der Verordnung zugrunde liegenden Grundsätzen verschieden sein. Zwar bedeutet die Tatsache, dass ein Antragsteller kein von diesen Grundsätzen verschiedenes öffentliches Interesse geltend macht, nicht ohne Weiteres, dass keine Abwägung der beteiligten Interessen erforderlich wäre. Denn die Berufung auf diese Grundsätze kann angesichts der besonderen Umstände des Einzelfalls so dringend sein, dass sie die Schutzbedürftigkeit der streitigen Dokumente überwiegt. Dies gilt jedoch nicht, wenn der Antragsteller lediglich allgemeine Erwägungen ohne Bezug auf die besonderen Umstände des Einzelfalls vorträgt, nämlich dass die Bürger ein Recht hätten, zu erfahren, in welchem Maße die Mitgliedstaaten das Umweltrecht der Union einhielten, und an den Entscheidungsprozessen mitzuwirken. Allgemeine Erwägungen sind nicht geeignet, darzutun, dass der Transparenzgrundsatz im Einzelfall eine besondere Dringlichkeit aufweist, die gegenüber den Gründen für die Verweigerung der Freigabe der fraglichen Dokumente schwerer wiegt. (vgl. Randnrn. 106-109)

Siehe Text der Entscheidung. (vgl. Randnr. 117)

Siehe Text der Entscheidung. (vgl. Randnrn. 118, 119)