Rechtssache T‑653/16

Republik Malta

gegen

Europäische Kommission

„Zugang zu Dokumenten – Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 – Dokumente im Besitz der Kommission – Aus einem Mitgliedstaat stammende Dokumente – Dokumente, die im Rahmen der Regelung zur Überwachung der Einhaltung der Vorschriften der Gemeinsamen Fischereipolitik ausgetauscht wurden – Art. 113 der Verordnung (EG) Nr. 1224/2009 – Zugang der Öffentlichkeit im Anschluss an einen Antrag einer Nichtregierungsorganisation – Nichtigkeitsklage – Zulässigkeit – Begründungspflicht – Loyale Zusammenarbeit – Wahl der Rechtsgrundlage“

Leitsätze – Urteil des Gerichts (Neunte Kammer) vom 3. Mai 2018

Organe der Europäischen Union – Recht der Öffentlichkeit auf Zugang zu Dokumenten – Verordnung Nr. 1049/2001 – Ausnahmen vom Recht auf Zugang zu Dokumenten – Aus einem Mitgliedstaat stammende Dokumente – Zugangsantrag in Bezug auf Daten, die von den Mitgliedstaaten im Rahmen der Kontrollregelung zur Sicherstellung der Einhaltung der Vorschriften der gemeinsamen Fischereipolitik übermittelt wurden – Anwendbarkeit der in der Verordnung Nr. 1224/2009 verankerten Urheberregel

Die Mitgliedstaaten können gegen jede Beschlusshandlung der Kommission, habe sie Verordnungs- oder Einzelfallcharakter, Nichtigkeitsklage erheben und in diesem Zusammenhang zur Stützung ihrer Anträge jeden Klagegrund geltend machen, dem insbesondere die Verletzung wesentlicher Formvorschriften oder die Verletzung der bei der Durchführung der Verträge anzuwendenden Rechtsnormen zugrunde liegen. Hieraus folgt zum einen, dass ein Mitgliedstaat gegen einen aufgrund der Verordnung Nr. 1049/2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission erlassenen Beschluss der Kommission, der einer natürlichen oder juristischen Person den Zugang zu Dokumenten des Mitgliedstaats gestattet, die sich im Besitz der Kommission befinden, Nichtigkeitsklage erheben kann und eine gesonderte – allein anfechtbare – Entscheidung, den Widerspruch des genannten Mitgliedstaats gegen die Verbreitung der betreffenden Dokumente zurückzuweisen, nicht ermittelt zu werden braucht. Zum anderen kann ein Mitgliedstaat zur Stützung einer solchen Klage jeden Klagegrund geltend machen, der an einen der vier Fälle einer Nichtigkeitsklage nach Art. 263 AEUV anknüpft, insbesondere aber jeden Klagegrund, der unabhängig davon, ob er begründet ist, auf eine von ihm als relevant angesehene prozessuale oder materiell-rechtliche Bestimmung gestützt wird. Bezüglich der Zulässigkeit eines gegen einen solchen Beschluss angeführten Klagegrundes ist daher nicht danach zu unterscheiden, ob die Bestimmung, deren Verletzung behauptet wird, in der Verordnung Nr. 1049/2001 oder in einem anderen Rechtsinstrument geregelt ist. Im Übrigen kann die Eingrenzung des dem betreffenden Mitgliedstaat durch Art. 4 Abs. 5 der Verordnung Nr. 1049/2001 eingeräumten Anspruchs auf Beteiligung an der Entscheidung der Union dem Mitgliedstaat weder verbieten, die Nichtigerklärung eines Beschlusses der Kommission zu verlangen, mit dem der Zugang zu den in Rede stehenden Dokumenten gewährt wird, noch, sich zu diesem Zweck auf andere Rechtsverstöße als die zu berufen, die auf einen Verstoß gegen Art. 4 dieser Verordnung gestützt werden. (vgl. Rn. 35-37, 41)

Siehe Text der Entscheidung. (vgl. Rn. 47, 48)

Siehe Text der Entscheidung. (vgl. Rn. 53, 54, 57)

Einem Organ steht es frei, auch dann, wenn bei ihm kein entsprechender Antrag gestellt wurde, Dokumente zu veröffentlichen oder einer Person, die einen Antrag auf der Grundlage der Verordnung Nr. 1049/2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission gestellt hat, der Transparenz und der Vollständigkeit halber Dokumente zu übermitteln, die diese Person in ihrem Antrag nicht ausdrücklich identifiziert oder bezeichnet hat. Folglich kann sich ein Verstoß gegen die in den Art. 6 bis 8 der Verordnung Nr. 1049/2001 geregelten Vorschriften über die Prüfung der Anträge auf Zugang zu Dokumenten zwar unter bestimmten Umständen auf die Rechtmäßigkeit eines Beschlusses auswirken, mit dem der Zugang zu Dokumenten verweigert wird, er kann jedoch nicht die Rechtmäßigkeit eines Beschlusses in Frage stellen, der den Zugang zu Dokumenten gewährt. Was erstens Art. 6 der Verordnung Nr. 1049/2001 betrifft, darf zwar ein Organ einen Antrag nicht als zu unpräzise ablehnen, ohne den Antragsteller zuvor aufzufordern, seinen Antrag zu präzisieren, umgekehrt kann aber nicht mit Erfolg gerügt werden, dass ein Organ aufgrund eines angeblich unpräzisen Antrags Zugang zu Dokumenten gewährt habe, ohne zuvor den Antragsteller zur Präzisierung seines Antrags aufzufordern. Wurde der Antragsteller nicht zur Präzisierung seines Antrags aufgefordert, kann sich nämlich weder das Organ noch, a fortiori, ein Dritter mit Erfolg darauf berufen, dass der Antrag vage sei. Ist ein Organ der Ansicht, dass es in der Lage sei, ohne unverhältnismäßige Arbeitsbelastung sämtliche Dokumente, die einem Antrag zugeordnet werden können, selbst zu ermitteln, auch wenn dieser Antrag allgemein formuliert ist und Dokumente in großer Zahl betrifft, steht es diesem Organ daher frei, über den Antrag zu entscheiden, ohne zuvor den Antragsteller zur Präzisierung des Antrags aufzufordern, und sodann gegebenenfalls Zugang zu allen ermittelten Dokumenten zu gewähren, sofern diese nicht unter die Ausnahmeregelungen insbesondere des Art. 4 der Verordnung Nr. 1049/2001 fallen. Was zweitens die Art. 7 und 8 der Verordnung Nr. 1049/2001 betrifft, haben die dort geregelten Fristen allein den Zweck, eine schnelle Behandlung der Anträge auf Zugang zu Dokumenten zu ermöglichen und die Verbreitung der beantragten Dokumente zu beschleunigen, wenn deren Verbreitung möglich ist. Die Überschreitung dieser Fristen hat nicht zur Folge, dass das Organ die Befugnis zum Erlass eines Beschlusses verliert, und ist als solche nicht geeignet, den Beschluss der Kommission, mit dem der Zugang zu Dokumenten verweigert wird, mit einem Rechtsfehler zu behaften, der seine Nichtigerklärung rechtfertigt. Dass die Überschreitung der vorstehend genannten Fristen keine Folgen hat, gilt erst recht bei einem Beschluss, der den Zugang zu Dokumenten gewährt, da der Antragsteller in diesem Fall trotz Überschreitung dieser Fristen – die nur zu seinen Gunsten eingeführt wurden – Befriedigung erlangt. (vgl. Rn. 80-83, 85-87)

Die Vorschriften des Art. 4 Abs. 4 und 5 der Verordnung Nr. 1049/2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission, ausgelegt unter Berücksichtigung der Verpflichtung zur loyalen Zusammenarbeit gemäß Art. 4 Abs. 3 EUV, bestimmen, wie ein Dritter, von dem Dokumente stammen, von einem Organ konsultiert wird und wie die Mitgliedstaaten, von denen Dokumente stammen, an dem Verfahren zur Beschlussfassung des Organs bezüglich des Zugangs zu den Dokumenten beteiligt werden. Folglich regeln diese Vorschriften der Verordnung Nr. 1049/2001 die Beziehungen zwischen dem Organ und den Dritten, insbesondere den Mitgliedstaaten, in Bezug auf die von den Letztgenannten stammenden Dokumente und haben den Zweck, das Interesse der Dritten und der Mitgliedstaaten am Widerspruch gegen die Offenlegung der Dokumente zu schützen. Unter diesen Umständen kann der Verstoß gegen die Vorschriften des Art. 4 Abs. 4 und 5 der Verordnung Nr. 1049/2001 sowie gegen die gegenüber einem Mitgliedstaat bestehende Verpflichtung des Organs zur loyalen Zusammenarbeit die Rechtmäßigkeit eines Beschlusses in Frage stellen, mit dem der Zugang zu Dokumenten, die aus diesem Mitgliedstaat stammen, gewährt wird. (vgl. Rn. 98-100)

Die Organe sind zwar nach den Art. 7 und 8 der Verordnung Nr. 1049/2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission verpflichtet, die Erst- und Zweitanträge auf Zugang zu Dokumenten innerhalb bestimmter Fristen zu bescheiden, jedoch enthält die Verordnung keine Bestimmung mit einer Frist, innerhalb deren das Organ einen Mitgliedstaat über einen Antrag auf Zugang zu Dokumenten, die von diesem Mitgliedstaat stammen, unterrichten und ihm den Antrag übermitteln muss. Vor allem regelt die Verordnung Nr. 1049/2001 nicht, welche Antwortfrist das Organ diesem Mitgliedstaat gewähren muss, innerhalb deren dieser dem Organ seinen etwaigen Widerspruch gegen die Verbreitung der betreffenden Dokumente mitteilen kann. Jedoch ergibt sich aus der Pflicht zur loyalen Zusammenarbeit, dass die Kommission zu sorgfältigem Handeln in den Beziehungen zu dem betreffenden Mitgliedstaat verpflichtet ist, um selbst innerhalb der in den Art. 7 und 8 der Verordnung Nr. 1049/2001 gesetzten Fristen entscheiden zu können. (vgl. Rn. 106, 107)

Es ergibt sich bereits aus dem Wortlaut des Art. 113 Abs. 2 und 3 der Verordnung Nr. 1224/2009 zur Einführung einer gemeinschaftlichen Kontrollregelung zur Sicherstellung der Einhaltung der Vorschriften der gemeinsamen Fischereipolitik, dass die von einem Mitgliedstaat im Rahmen dieser Verordnung gesammelten und an die Kommission übermittelten Daten grundsätzlich nicht an andere als die Personen weitergeleitet werden dürfen, die aufgrund ihres Amtes Zugang zu diesen Daten haben müssen, und zu anderen als den in der Verordnung vorgesehenen Zweck nicht verwendet werden dürfen, es sei denn, die Mitgliedstaaten, die die Daten übermitteln, stimmen ausdrücklich zu. Diese Bestimmungen haben als solche nicht zum Ziel, die Voraussetzungen für den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten zu regeln, die der Kommission von einem Mitgliedstaat im Rahmen der genannten Verordnung übermittelt wurden. Sie sollen nämlich allein die Voraussetzungen bestimmen, unter denen Daten übermittelt und verwendet werden können, die von einem Mitgliedstaat im Rahmen der genannten Verordnung gesammelt und übermittelt wurden. Hieraus folgt, dass die Bestimmungen des Art. 113 Abs. 2 und 3 der Verordnung Nr. 1224/2009 nicht schlechthin eine lex specialis darstellen, die den allgemeinen, in der Verordnung Nr. 1049/2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission geregelten Vorschriften auf Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten vorgeht, sondern eher mit spezifischen Vorschriften zu vergleichen sind, die einen verstärkten Schutz bestimmter Daten – seien sie personenbezogen oder nicht – unabhängig von dem Grad der Vertraulichkeit allein aufgrund der Tatsache sicherstellen, dass sie von einem Mitgliedstaat übermittelt wurden. (vgl. Rn. 133, 138, 139)

Die Verordnungen Nrn. 1049/2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission und 1224/2009 zur Einführung einer gemeinschaftlichen Kontrollregelung zur Sicherstellung der Einhaltung der Vorschriften der gemeinsamen Fischereipolitik enthalten keine Bestimmung, die ausdrücklich einen Vorrang der einen vor der anderen vorsieht. Daher ist eine Anwendung beider Verordnungen sicherzustellen, die mit der Anwendung der jeweils anderen vereinbar ist und somit eine kohärente Anwendung ermöglicht. Die Bestimmungen über den Zugang zu Dokumenten, die insbesondere in Art. 4 der Verordnung Nr. 1049/2001 enthalten sind, können, wenn die Dokumente, auf die sich der Zugangsantrag bezieht, einem bestimmten Bereich des Unionsrechts, etwa der Regelung zur Überwachung der Einhaltung der Vorschriften der gemeinsamen Fischereipolitik, zuzuordnen sind, nicht angewandt und ausgelegt werden, ohne die speziellen Regeln für die Übermittlung und Verwendung der in diesen Dokumenten enthaltenen Daten zu berücksichtigen, die in Art. 113 Abs. 2 und 3 der Verordnung Nr. 1224/2009 vorgesehen sind. Richtet sich ein nach der Verordnung Nr. 1049/2001 gestellter Antrag auf Gewährung des Zugangs zu Dokumenten, die Daten im Sinne der Verordnung Nr. 1224/2009 enthalten, werden folglich die Bestimmungen des Art. 113 Abs. 2 und 3 der letztgenannten Verordnung in vollem Umfang anwendbar. (vgl. Rn. 137, 141, 142)

In Bezug auf die Daten, die von einem Mitgliedstaat im Rahmen der Verordnung Nr. 1224/2009 zur Einführung einer gemeinschaftlichen Kontrollregelung zur Sicherstellung der Einhaltung der Vorschriften der gemeinsamen Fischereipolitik übermittelt werden, wollte der Unionsgesetzgeber die Urheberregel, die im Bereich des Zugangs der Öffentlichkeit zu Dokumenten durch die Verordnung Nr. 1049/2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission grundsätzlich aufgehoben worden war, in einer bestimmten Form beibehalten. Nach dieser Regel in ihrer vor Inkrafttreten der Verordnung Nr. 1049/2001 geltenden Form war, wenn der Urheber eines im Besitz eines Organs befindlichen Dokuments ein Dritter war, der Antrag auf Zugang zum Dokument direkt an den Urheber dieses Dokuments zu richten. Hieraus folgt, dass die Anwendung der Beschränkung nach Art. 113 Abs. 2 und 3 der Verordnung Nr. 1224/2009 weder von einer ausdrücklichen und vorherigen Willenserklärung des betreffenden Mitgliedstaats noch davon abhängig ist, dass dieser sich auf eine materielle Ausnahmeregelung nach Art. 4 Abs. 1 bis 3 der Verordnung Nr. 1049/2001 oder Art. 113 Abs. 4 der Verordnung Nr. 1224/2009 beruft oder seinen etwaigen Widerspruch begründet. Zudem kann das Verbot der Weiterleitung oder Verwendung nicht mit dem Zeitpunkt enden, zu dem eine nach Art. 102 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1224/2009 eingeleitete administrative Untersuchung abgeschlossen wird, sondern entfällt erst zu dem Zeitpunkt, zu dem der Mitgliedstaat, der die betreffenden Daten übermittelt hat, ausdrücklich seine Zustimmung zu ihrer Weiterleitung oder Verwendung erteilt. (vgl. Rn. 147, 151, 152)

Die Wahl der Rechtsgrundlage eines Rechtsakts der Union muss sich auf objektive, gerichtlich nachprüfbare Umstände gründen, zu denen insbesondere das Ziel und der Inhalt des Rechtsakts gehören. Ergibt die Prüfung eines Rechtsakts der Union, dass er zwei Zielsetzungen hat oder zwei Komponenten umfasst, und lässt sich eine von diesen Zielsetzungen oder diesen Komponenten als die hauptsächliche oder überwiegende ausmachen, während die andere nur nebensächliche Bedeutung hat, so ist der Rechtsakt nur auf eine Rechtsgrundlage zu stützen, und zwar auf die, die die hauptsächliche oder überwiegende Zielsetzung oder Komponente erfordert. Bei der Verordnung Nr. 1224/2009 zur Einführung einer gemeinschaftlichen Kontrollregelung zur Sicherstellung der Einhaltung der Vorschriften der gemeinsamen Fischereipolitik besteht das Hauptziel darin, eine Kontroll‑, Inspektions- und Durchsetzungsregelung einzuführen, mit der die Einhaltung der Vorschriften der gemeinsamen Fischereipolitik sichergestellt werden soll. Der materielle Gehalt dieser Verordnung betrifft überwiegend die gemeinsame Fischereipolitik, auch wenn sie nur die Erfassung und den Austausch unterschiedlicher Daten bezüglich dieser Politik regelt. Nur am Rande befasst sich die Verordnung Nr. 1224/2009, vor allem in ihren Art. 112 und 113, mit Vorschriften über den Schutz der Daten, insbesondere mit Vorschriften, die die Weiterleitung und Verwendung der von den Mitgliedstaaten übermittelten Daten Begrenzungen und Beschränkungen unterwerfen. Unter diesen Umständen durfte der Rat die Verordnung Nr. 1224/2009 nur auf der Grundlage des Art. 43 AEUV über die gemeinsame Agrarpolitik erlassen, die die gemeinsame Fischereipolitik umfasst. (vgl. Rn. 156-158)