Schlussanträge des Generalanwalts Darmon vom 4. Februar 1992. - JAMES JOSEPH CATO GEGEN KOMMISSION DER EUROPAEISCHEN GEMEINSCHAFTEN. - AUSSERVERTRAGLICHE HAFTUNG - GEMEINSAME FISCHEREIPOLITIK - NICHTGEWAEHRUNG EINER PRAEMIE FUER DIE ENDGUELTIGE STILLEGUNG EINES FISCHEREIFAHRZEUGS. - RECHTSSACHE C-55/90.



Sammlung der Rechtsprechung 1992 Seite I-02533



Schlußanträge des Generalanwalts

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Herr Präsident,

meine Herren Richter!

1. Die Wiedereröffnung der mündlichen Verhandlung in dem vom Kläger wegen ausservertraglicher Haftung gegen die Kommission eingeleiteten Verfahren gibt mir Gelegenheit, in Ergänzung meiner am 18. Juni 1991 von mir vorgetragenen Schlussanträge noch folgende Bemerkungen zu machen. Im übrigen und insbesondere was die Zulässigkeit der Klage angeht, verweise ich auf meine früheren Ausführungen.

2. Die erste Bemerkung, die ich machen möchte, betrifft die Unvereinbarkeit des britischen Scheme mit der Richtlinie 83/515/EWG(1).

3. Um sie darzutun, führt der Kläger zwei Vorschriften an. In der ersten sei dem zuständigen Minister ein Ermessen eingeräumt worden, das die Richtlinie nicht vorsehe; in der zweiten sei eine in der Richtlinie nicht enthaltene zusätzliche Bedingung festgelegt worden, nämlich die Verpflichtung des Schiffseigentümers, dem zuständigen Minister gegenüber nachzuweisen, daß das Fahrzeug endgültig aus der Fischereiflotte der Gemeinschaft ausgeschlossen worden sei.

4. In meinen früheren Schlussanträgen habe ich ausgeführt, warum mir das erste Argument nicht begründet zu sein scheint(2). Ich habe aber weiter ausgeführt, daß nach meiner Ansicht die britische Regelung insofern beträchtlich von der Richtlinie abweicht, als sie dem Schiffseigentümer die - nach der Richtlinie - den Mitgliedstaaten obliegende Aufgabe überträgt, den endgültigen Ausschluß sicherzustellen, und daß es, würde die Regelung mit der Richtlinie übereinstimmen, nicht zu dem vom Kläger erlittenen Schaden gekommen wäre(3). Zu diesen beiden Punkten verweise ich auf meine ersten Schlussanträge.

5. Nach Wiedereröffnung der mündlichen Verhandlung ist vorgebracht worden(4), die Richtlinie untersage nicht die Einführung innerstaatlicher Stillegungsregeln mit strengeren Bedingungen, wenn diese geeignet seien, das Ziel der Richtlinie zu verwirklichen: nämlich die Verkleinerung der gemeinschaftlichen Fischereiflotte. Es ist ausserdem vorgetragen worden, die Richtlinie habe keine Rechte für einzelne begründen sollen.

6. Beide Argumente finde ich nicht überzeugend.

7. Zunächst einmal wäre, wenn die innerstaatlichen Behörden die Bedingungen für die Gewährung der Prämie festlegen könnten, nicht zu verstehen, wieso die Richtlinie dafür zum einen genaue und ausführliche Vorschriften enthält, die sich in Ansehung der Prämien für endgültige Stillegungen in den Artikeln 5 und 6 finden, und wieso sie andererseits für den Erlaß innerstaatlicher Regelungen eine Billigung durch die Kommission vorsieht, für die es insbesondere auf die Vereinbarkeit dieser Regelungen mit der Richtlinie ankommt.

8. Weiter ist darauf hinzuweisen, daß eine Vielzahl von Akten der - innerstaatlichen oder gemeinschaftlichen - Verwaltung so beschaffen sind, daß subjektive Rechte für einzelne begründet werden, auch wenn dies nicht das angestrebte Ziel ist. Man denke nur an Maßnahmen der Gemeinschaft im Agrarbereich, wie die Prämien für die Rodung von Weinbergen, deren Zweck sicher nicht darin besteht, den Winzern subjektive Rechte einzuräumen, sondern die Erzeugung von Wein durchschnittlicher Qualität in der Gemeinschaft zu verringern. Ließe sich aber tatsächlich die Ansicht vertreten, der Bürger, der alle Bedingungen erfuellt, um in den Genuß der fraglichen Maßnahme kommen zu können, könne sich nicht auf die zugrundeliegende Gemeinschaftsvorschrift berufen, weil der damit verfolgte Zweck die einzelnen nichts angehe? Sicherlich nicht, denn man darf nicht nur das verfolgte Ziel im Auge behalten und ausser acht lassen, mit welchen Mitteln es erreicht werden soll. Wenn sich also - mit anderen Worten - eine innerstaatliche oder gemeinschaftsrechtliche Norm, die ein anderes Ziel verfolgt, dahin auswirkt, daß Rechte einzelner begründet werden, so sind diese Rechte zu beachten.

9. Gewiß waren die Mitgliedstaaten nicht verpflichtet, Maßnahmen zur Verringerung der gemeinschaftlichen Flotte zu treffen; entschlossen sie sich aber dazu, so waren sie gemäß Artikel 7 Absatz 1 der Richtlinie gehalten, eine dieser gemässe Regelung einzuführen. Soweit diese finanziellen Beihilfen von den Erfordernissen der Artikel 92 bis 94 EWG-Vertrag abweichen, ist es übrigens unerläßlich, daß sie in den Mitgliedstaaten nach denselben Bedingungen gewährt werden, weil es anderenfalls zu einer Ungleichbehandlung der Fischereiindustrie in den verschiedenen Mitgliedstaaten kommen würde. Hielte man den vom Vereinigten Königreich vertretenen Standpunkt für zutreffend, so wäre nicht zu erkennen, wie diese Gleichbehandlung in anderer Weise sichergestellt werden könnte, und es kämen dann bestimmte Unternehmen in den Genuß günstigerer Bedingungen für die Umstrukturierung ihrer Fischereiflotte.

10. Ich wiederhole also meine in den früheren Schlussanträgen dargelegte Meinung, daß das Scheme nicht mit der Richtlinie in Einklang ist.

11. Meine zweite Bemerkung bezieht sich auf den von der Kommission begangenen Amtsfehler. In meinen Schlussanträgen vom 18. Juni 1991 habe ich eine Unterscheidung danach vorgenommen, daß es für die Kommission im vorliegenden Fall nicht darum ging, einen normativen Akt zu erlassen, der eine wirtschaftspolitische Entscheidung einschließt. Deshalb sei die Rechtsprechungstradition, nach der in diesem Bereich "eine hinreichend schwerwiegende Verletzung einer höherrangigen, die einzelnen schützenden Rechtsnorm"(5) vorliegen muß, nicht einschlägig. In der Rechtssache C-282/90 (Vreugdenhil) hatte ich Gelegenheit, auf diese Unterscheidung genauer einzugehen. Unter den Nummern 41 bis 58 meiner Schlussanträge in dieser Rechtssache habe ich meinen Vorschlag begründet, das Vorliegen eines schweren Fehlers nicht zu verlangen, wenn der Akt, mit dem subjektive Rechte verletzt worden sind, keine wirtschaftspolitische Entscheidung einschließt. Die restriktive Einstellung, die nach der Rechtsprechung in dem zuletzt genannten Bereich gilt, beruht nämlich

"auf der Erwägung, daß die gesetzgebende Gewalt selbst dann, wenn ihre Handlungen richterlicher Kontrolle unterworfen sind, bei ihrer Willensbildung nicht jedesmal durch die Möglichkeit von Schadensersatzklagen behindert werden darf, wenn sie Anlaß hat, im Allgemeininteresse Rechtsnormen zu erlassen, welche die Interessen der einzelnen berühren können"(6).

12. Wie ich hierzu hervorgehoben habe, ist dieses für die Begründung einer ausservertraglichen Haftung der Gemeinschaft geltende Erfordernis eines gleichsam willkürlichen Verhaltens gerechtfertigt, wenn das Gemeinschaftsorgan, wie auf dem Gebiet der Wirtschaftspolitik, über ein weites Ermessen verfügt, nicht aber dann, wenn klar und genau umschrieben ist, unter welchen Voraussetzungen das Organ seine Befugnisse ausüben kann. In einem solchen Fall scheint mir jede Verletzung der in Betracht kommenden Normen geeignet zu sein, die Haftung der Gemeinschaft auszulösen, vorausgesetzt nur, daß ein subjektives Recht verletzt worden ist.

13. Im vorliegenden Fall gehörte die Entscheidung, die die Kommission zu erlassen hatte, zu der Kategorie von Entscheidungen, für die sie einen sehr eng bemessenen Beurteilungsspielraum hat. Gemäß Artikel 7 Absatz 1 der Richtlinie hatte das Gemeinschaftsorgan nach Maßgabe der Vereinbarkeit der innerstaatlichen Regelung mit der Richtlinie sowie unter Berücksichtigung der anderen bestehenden oder vorgesehenen, dem Fischereisektor geltenden strukturellen Maßnahmen der geplanten innerstaatlichen Regelung zuzustimmen oder nicht. Es handelte sich also um eine rein rechtliche Würdigung, bei der die Vorschriften der fraglichen innerstaatlichen Regelung mit den Vorschriften der Richtlinie zu vergleichen waren. Um Fehler bei der Ausübung dieser Zuständigkeit zu ahnden und für einen Ausgleich der Schadensfolgen zu sorgen, braucht nicht der Nachweis verlangt zu werden, daß die Kommission mit der Billigung einer mit der Richtlinie nicht übereinstimmenden nationalen Regelung im übrigen eine höherrangige, die einzelnen schützende Rechtsnorm in hinreichend schwerwiegender Weise verletzt hat. Meines Erachtens genügt es festzustellen, daß sie mit der Billigung des Scheme den Artikel 7 Absatz 1 der Richtlinie verletzt und damit einen Fehler begangen hat, der geeignet ist, gegebenenfalls die Haftung der Gemeinschaft auszulösen(7).

14. Sollte es auch im vorliegenden Fall auf die Grundsätze ankommen, die in der Rechtsprechung zu normativen Akten entwickelt worden sind, die wirtschaftspolitische Entscheidungen einschließen, so verweise ich hilfsweise auf Nummer 41 meiner früheren Schlussanträge, wo ich die Verletzung der Grundsätze des Vertrauensschutzes und der Rechtssicherheit durch die Kommission behandelt habe.

15. Meine dritte und letzte Bemerkung bezieht sich auf den ursächlichen Zusammenhang zwischen dem Amtsfehler der Kommission und dem Schaden des Klägers. Dazu ist genau zu bestimmen, um welchen Schaden es sich handelt. Er besteht nach meiner Ansicht nicht in der einfachen Tatsache, daß die Prämie nicht gezahlt worden ist, weil ja - wie ich schon ausgeführt habe - keine Verpflichtung zur Einführung einer Stillegungsregelung bestand. Der Schaden liegt vielmehr darin, daß die berechtigte Erwartung enttäuscht wurde, die der Kläger nach Einführung des Scheme hegen konnte. Er hat unter Beachtung aller Vorschriften der Richtlinie sein Boot verkauft, die Prämie aber nicht erhalten, weil das Scheme mit den Gemeinschaftsbestimmungen nicht vereinbar ist. Es ist buchstäblich sein berechtigtes Vertrauen verletzt worden, denn er konnte sich darauf verlassen, daß die innerstaatliche Regelung von der Kommission insbesondere nur aufgrund ihrer Übereinstimmung mit der Richtlinie gebilligt werden konnte. Die Unvereinbarkeit des Scheme mit der Richtlinie wurde aber durch den von der Kommission begangenen Fehler ermöglicht.

16. Zwischen dem Verhalten der Kommission und dem so umschriebenen Schaden des Klägers liegt ein ursächlicher Zusammenhang mit Sicherheit vor.

17. Es bleibt schließlich noch die Erkenntnis, daß in dieser Sache nicht nur die Kommission einen Fehler begangen hat. Auch das Vereinigte Königreich hat einen Fehler begangen, indem es eine Regelung erlassen hat, die mit der Richtlinie nicht vereinbar ist. Wir haben es also mit dem heiklen Sachverhalt zu tun, daß mehrere Fehler bei der Entstehung des Schadens zusammengewirkt haben. In der Rechtsprechung ist dieses Problem seit langem gelöst. Ich habe dazu in meinen ersten Schlussanträgen(8) auf das Urteil Kampffmeyer(9) hingewiesen, in dem die Kläger nach der Feststellung, die Haftung eines Gemeinschaftsorgans sei dem Grunde nach gegeben, aufgefordert worden sind, den Ausgang innerstaatlicher Verfahren über die eventuelle Haftung des fraglichen Mitgliedstaates abzuwarten, damit sie keinen "unzureichenden oder zu hohen Schadensersatz erhalten"(10). Erst im Zusammenhang mit der Festlegung der Entschädigung - so habe ich ausgeführt - wird also die eventuelle Haftung eines Mitgliedstaates, die gegebenenfalls von den innerstaatlichen Gerichten festgestellt wird, berücksichtigt.

18. Diese Rechtsprechung ist von einigen Autoren mit der Begründung kritisiert worden, sie führe dazu, daß die Haftung der Gemeinschaft nur subsidiären Charakter habe(11). Die vorliegende Rechtssache gibt meines Erachtens Gelegenheit zu zeigen, daß aus dem Urteil Kampffmeyer unter bestimmten besonderen Umständen, wenn vor innerstaatlichen Gerichten kein Ersatz mehr zu erhalten ist, folgt, daß die Gemeinschaft gegenüber dem in seinen subjektiven Rechten verletzten einzelnen eine Garantiepflicht hat, damit er ausreichend entschädigt wird.

19. Das Fehlen einer Entschädigung von seiten des Mitgliedstaats, der einen Fehler begangen hat, ist nur zu berücksichtigen, wenn es im Verhalten des Klägers selbst begründet liegt. In einem solchen Fall darf er keinen Nutzen daraus ziehen, daß er den innerstaatlichen Rechtsweg nicht beschritten hat oder daß dies nicht fristgerecht geschehen ist.

20. Mir scheint es jedoch aus den Gründen, die ich unter Nummer 47 meiner ersten Schlussanträge angeführt habe, nicht notwendig zu sein, im vorliegenden Fall die schwierige Untersuchung etwaiger Versäumnisse und ihrer Wechselwirkung mit dem Fehler der Kommission vorzunehmen, denn solche Versäumnisse haben die Entstehung des Schadens nicht mit Sicherheit beeinflussen können.

21. Diese zusätzlichen Erwägungen bringen mich dazu, den in meinen Schlussanträgen vom 18. Juni 1991 formulierten Entscheidungsvorschlag in vollem Umfang zu bestätigen.

(*) Originalsprache: Französisch.

(1) - Richtlinie des Rates vom 4. Oktober 1983 über bestimmte Maßnahmen zur Anpassung der Fischereikapazitäten (ABl. L 290, S. 15).

(2) - Randnrn. 31 und 32.

(3) - Randnrn. 33 bis 35.

(4) - Vom Vereinigten Königreich.

(5) - Z. B. Urteil vom 5. Dezember 1979 in den verbundenen Rechtssachen 116/77 und 124/77 (Amylum, Slg. 1979, 3497, Randnr. 13).

(6) - Urteil vom 25. Mai 1978 in den verbundenen Rechtssachen 83/76 und 94/76, 4/77, 15/77 und 40/77 (HNL/Rat und Kommission, Slg. 1978, 1209, Randnr. 5).

(7) - Es erscheint nicht notwendig, die allgemeine Vorschrift des Artikels 155 EWG-Vertrag in diesem Zusammenhang anzuführen, weil im vorliegenden Fall eine besondere Vorschrift - der Artikel 7 Absatz 1 der Richtlinie - vorhanden ist, aus der sich die Verpflichtung der Kommission ergibt, auf die strenge Anwendung der Richtlinie zu achten, und die übrigens den in Artikel 155 verankerten Grundsatz in besonderer Weise zum Ausdruck bringt.

(8) - Randnr. 44.

(9) - Urteil vom 14. Juli 1967 in den verbundenen Rechtssachen 5/66, 7/66 und 13/66 bis 24/66 (Slg. 1967, 332).

(10) - A. a. O., S. 358.

(11) - Boulouis, J. und Chevallier, R.-M.: Grands arrêts de la Cour de justice des Communautés européennes, 1991, Band 1, 5. Auflage, S. 424; Rideau, J. und Charrier, J.-L.: Code de procédures européennes, Litec, 1990, S. 193.