Vorläufige Fassung

SCHLUSSANTRÄGE DER GENERALANWÄLTIN

LAILA MEDINA

vom 6. Oktober 2022( )

Verbundene Rechtssachen C‑438/21 P bis C‑440/21 P

Europäische Kommission (C‑438/21 P),

Biogen Netherlands BV (C‑439/21 P),

Europäische Arzneimittel-Agentur (C‑440/21 P)

gegen

Pharmaceutical Works Polpharma S.A.

„Rechtsmittel – Humanarzneimittel– Antrag auf Genehmigung für das Inverkehrbringen eines Generikums des Arzneimittels Tecfidera – Beschluss der EMA, mit dem die Validierung des Antrags abgelehnt wird – Früherer Beschluss der Europäischen Kommission, mit dem festgestellt wird, dass Tecfidera nicht unter dieselbe umfassende Genehmigung für das Inverkehrbringen fällt wie Fumaderm – Einrede der Rechtswidrigkeit – Richtlinie 2001/83/EG – Art. 6 Abs. 1 Unterabs. 2 – Begriff und Ziele der ,umfassenden Genehmigung für das Inverkehrbringen‘ – Art. 10 Abs. 1 – Datenschutzzeitraum – Verordnung (EG) Nr. 726/2004 – Dezentralisierte Anwendung des Arzneimittelrechts der Union – Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung“





I. Einleitung

1. Die vorliegenden Schlussanträge betreffen drei Rechtsmittel, mit denen die Europäische Kommission, die Biogen Netherlands BV (im Folgenden: Biogen) und die Europäischen Arzneimittel-Agentur (EMA) die Aufhebung des Urteils des Gerichts vom 5. Mai 2021, Pharmaceutical Works Polpharma/EMA (T‑611/18, EU:T:2021:241) (im Folgenden: angefochtenes Urteil), beantragen. Mit diesem Urteil hat das Gericht den Beschluss der EMA vom 30. Juli 2018 (im Folgenden: angefochtener Beschluss) aufgehoben, mit dem die Validierung des von der Pharmaceutical Works Polpharma S.A. (im Folgenden: Polpharma) eingereichten Antrags auf Genehmigung für das Inverkehrbringen eines Generikums des Arzneimittels Tecfidera – Dimethylfumarat (im Folgenden: Tecfidera) abgelehnt worden war.

2. Der Gerichtshof hat um die Prüfung zweier rechtlicher Fragen gebeten, die den drei Rechtssachen weitgehend gemeinsam sind. Die vorliegenden Schlussanträge konzentrieren sich daher auf die Rechtsmittelgründe, die sich auf den Begriff der „umfassenden Genehmigung für das Inverkehrbringen“ im Sinne von Art. 6 Abs. 1 Unterabs. 2 der Richtlinie 2001/83( ) und auf das vom Gericht aufgestellte Kriterium für die Beurteilung der Frage beziehen, ob die beiden im vorliegenden Fall in Rede stehenden Arzneimittel von derselben umfassenden Genehmigung für das Inverkehrbringen erfasst sind. Im Wesentlichen wäre die Kommission nach diesem Kriterium verpflichtet gewesen, auf der Grundlage der von der EMA durchgeführten wissenschaftlichen Bewertung den therapeutischen Beitrag der Bestandteile eines zuvor von einer zuständigen nationalen Behörde genehmigten Arzneimittels zu prüfen, um festzustellen, ob ein neu entwickeltes Arzneimittel unter dieselbe umfassende Genehmigung für das Inverkehrbringen fiel.

3. Die vorliegenden Rechtsmittel bieten dem Gerichtshof die Gelegenheit, die Anforderungen zu klären, die für die Zulassung eines Arzneimittels in der Europäischen Union bzw. für die Prüfung gelten, ob zwei Arzneimittel von derselben umfassenden Genehmigung für das Inverkehrbringen erfasst sind. Die Rechtssache ermöglicht es dem Gerichtshof auch, im Rahmen dieser Prüfung das Verhältnis zwischen den Befugnissen der Kommission, der EMA und den Behörden der Mitgliedstaaten sowie den Grad der (De‑)Zentralisierung zu bestimmen, der sich aus der Richtlinie 2001/83 und der Verordnung Nr. 726/2004( ) bei der Anwendung des Arzneimittelrechts der Union ergibt.

II. Rechtlicher Rahmen

A. Richtlinie 2001/83

4. Der neunte und der zwölfte Erwägungsgrund der Richtlinie 2001/83 lauten:

„(9) Die Erfahrung hat gezeigt, dass jene Fälle noch genauer bestimmt werden müssen, in denen für die Genehmigung eines Arzneimittels, das im Wesentlichen einem bereits zugelassenen Arzneimittel gleicht, die Ergebnisse der toxikologischen und pharmakologischen Versuche und ärztlichen oder klinischen Prüfungen nicht angegeben werden brauchen, wobei darauf zu achten ist, dass innovative Unternehmen nicht benachteiligt werden.

…

(12) Mit Ausnahme der Arzneimittel, die dem zentralisierten Gemeinschaftsgenehmigungsverfahren unterliegen, das durch [die Verordnung Nr. 2309/93( )] festgelegt wurde, sollte eine von der zuständigen Behörde in einem Mitgliedstaat erteilte Genehmigung für ein Arzneimittel in einem Mitgliedstaat von den zuständigen Behörden der anderen Mitgliedstaaten anerkannt werden, sofern keine schwer wiegenden Gründe die Annahme rechtfertigen, dass die Genehmigung des betreffenden Arzneimittels ein Risiko für die öffentliche Gesundheit darstellen könnte. Im Fall von Unstimmigkeiten zwischen Mitgliedstaaten über die Qualität, die Sicherheit oder die Wirksamkeit eines Arzneimittels sollte auf Gemeinschaftsebene eine wissenschaftliche Beurteilung der Angelegenheit vorgenommen werden, die zu einer einheitlichen Entscheidung über den strittigen Punkt führt, die für die betreffenden Mitgliedstaaten bindend ist. Diese Entscheidung sollte in einem raschen Verfahren erlassen werden, das eine enge Zusammenarbeit zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten sicherstellt.“

5. Art. 1 der Richtlinie 2001/83 enthält die folgenden Definitionen der Begriffe „Arzneimittel“ und „Wirkstoff“:

„…

2. Arzneimittel:

a) Alle Stoffe oder Stoffzusammensetzungen, die als Mittel mit Eigenschaften zur Heilung oder zur Verhütung menschlicher Krankheiten bestimmt sind, oder

b) alle Stoffe oder Stoffzusammensetzungen, die im oder am menschlichen Körper verwendet oder einem Menschen verabreicht werden können, um entweder die menschlichen physiologischen Funktionen durch eine pharmakologische, immunologische oder metabolische Wirkung wiederherzustellen, zu korrigieren oder zu beeinflussen oder eine medizinische Diagnose zu erstellen.

…

3a. Wirkstoff:

Jeder Stoff oder jedes Gemisch von Stoffen, der bzw. das bei der Herstellung eines Arzneimittels verwendet werden soll und im Fall der Verwendung bei seiner Herstellung zu einem Wirkstoff dieses Arzneimittels wird, das eine pharmakologische, immunologische oder metabolische Wirkung ausüben soll, um die physiologischen Funktionen wiederherzustellen, zu korrigieren oder zu beeinflussen, oder eine medizinische Diagnose erstellen soll.

…“

6. In Art. 6 der Richtlinie 2001/83 heißt es:

„(1) Ein Arzneimittel darf in einem Mitgliedstaat erst dann in den Verkehr gebracht werden, wenn die zuständige Behörde dieses Mitgliedstaats nach dieser Richtlinie eine Genehmigung für das Inverkehrbringen erteilt hat oder wenn eine Genehmigung für das Inverkehrbringen nach der [Verordnung Nr. 726/2004] … erteilt wurde.

Ist für ein Arzneimittel eine Erstgenehmigung für das Inverkehrbringen gemäß Unterabsatz 1 erteilt worden, so müssen auch alle weiteren Stärken, Darreichungsformen, Verabreichungswege und Verabreichungsformen sowie alle Änderungen und Erweiterungen gemäß Unterabsatz 1 genehmigt oder in die Erstgenehmigung für das Inverkehrbringen einbezogen werden. Alle diese Genehmigungen für das Inverkehrbringen werden insbesondere für den Zweck der Anwendung des Artikels 10 Absatz 1 als Bestandteil derselben umfassenden Genehmigung für das Inverkehrbringen angesehen.

…“

7. Art. 8 der Richtlinie 2001/83 bestimmt:

„…

(3) Dem Antrag sind folgende Angaben und Unterlagen nach Maßgabe von Anhang I beizufügen:

…

c) Zusammensetzung nach Art und Menge aller Bestandteile des Arzneimittels, einschließlich der Nennung des von der Weltgesundheitsorganisation [(WHO)] empfohlenen internationalen Freinamens (INN), falls ein INN für das Arzneimittel besteht, oder des einschlägigen chemischen Namens;

…“

8. Art. 10 der Richtlinie 2001/83 sieht vor:

„(1) Abweichend von Artikel 8 Absatz 3 Buchstabe i) und unbeschadet des Rechts über den Schutz des gewerblichen und kommerziellen Eigentums ist der Antragsteller nicht verpflichtet, die Ergebnisse der vorklinischen und klinischen Versuche vorzulegen, wenn er nachweisen kann, dass es sich bei dem Arzneimittel um ein Generikum eines Referenzarzneimittels handelt, das gemäß Artikel 6 seit mindestens acht Jahren in einem Mitgliedstaat oder in der [Union] genehmigt ist oder wurde.

Ein Generikum, das gemäß dieser Bestimmung genehmigt wurde, wird erst nach Ablauf von zehn Jahren nach Erteilung der Erstgenehmigung für das Referenzarzneimittel in Verkehr gebracht.

…

Der in Unterabsatz 2 vorgesehene Zeitraum von zehn Jahren wird auf höchstens elf Jahre verlängert, wenn der Inhaber der Genehmigung für das Inverkehrbringen innerhalb der ersten acht Jahre dieser zehn Jahre die Genehmigung eines oder mehrerer neuer Anwendungsgebiete erwirkt, die bei der wissenschaftlichen Bewertung vor ihrer Genehmigung als von bedeutendem klinischen Nutzen im Vergleich zu den bestehenden Therapien betrachtet werden.

(2) Im Sinne dieses Artikels bedeutet:

a) ‚Referenzarzneimittel‘: ein gemäß Artikel 6 in Übereinstimmung mit Artikel 8 genehmigtes Arzneimittel;

b) ‚Generikum‘: ein Arzneimittel, das die gleiche qualitative und quantitative Zusammensetzung aus Wirkstoffen und die gleiche Darreichungsform wie das Referenzarzneimittel aufweist und dessen Bioäquivalenz mit dem Referenzarzneimittel durch geeignete Bioverfügbarkeitsstudien nachgewiesen wurde. Die verschiedenen Salze, Ester, Ether, Isomere, Mischungen von Isomeren, Komplexe oder Derivate eines Wirkstoffs gelten als ein und derselbe Wirkstoff, es sei denn, ihre Eigenschaften unterscheiden sich erheblich hinsichtlich der Sicherheit und/oder Wirksamkeit. In diesem Fall müssen vom Antragsteller ergänzende Daten vorgelegt werden, die die Sicherheit und/oder Wirksamkeit der verschiedenen Salze, Ester oder Derivate eines zugelassenen Wirkstoffs belegen. Die verschiedenen oralen Darreichungsformen mit sofortiger Wirkstofffreigabe gelten als ein und dieselbe Darreichungsform. Dem Antragsteller können die Bioverfügbarkeitsstudien erlassen werden, wenn er nachweisen kann, dass das Generikum die relevanten Kriterien erfüllt, die in den entsprechenden ausführlichen Leitlinien festgelegt sind.“

9. Art. 11 der Richtlinie 2001/83 bestimmt:

„Die Zusammenfassung der Merkmale des Arzneimittels enthält folgende Angaben in der nachstehenden Reihenfolge:

…

2. Qualitative und quantitative Zusammensetzung aus Wirkstoffen und Bestandteilen der Arzneiträgerstoffe, deren Kenntnis für eine zweckgemäße Verabreichung des Mittels erforderlich ist. Der übliche gebräuchliche Name oder chemische Name wird verwendet.

…“

10. In Art. 30 der Richtlinie 2001/83 heißt es:

„(1) Werden für ein bestimmtes Arzneimittel zwei oder mehr Anträge auf Genehmigung für das Inverkehrbringen gemäß den Artikeln 8, 10, 10a, 10b, 10c und 11 gestellt und haben die Mitgliedstaaten abweichende Entscheidungen bezüglich der Genehmigung des Arzneimittels oder ihrer Aussetzung oder ihrer Rücknahme getroffen, so kann ein Mitgliedstaat, die Kommission, der Antragsteller oder der Inhaber der Genehmigung für das Inverkehrbringen die Angelegenheit an den Ausschuss für Humanarzneimittel, nachstehend ‚Ausschuss‘ genannt, verweisen, um das Verfahren nach den Artikeln 32, 33 und 34 einzuleiten.“

11. Art. 31 der Richtlinie 2001/83 sieht vor:

„(1) Die Mitgliedstaaten, die Kommission, der Antragsteller oder der Inhaber einer Genehmigung für das Inverkehrbringen befassen in besonderen Fällen von Unionsinteresse den Ausschuss mit der Anwendung des Verfahrens nach Artikel 32, 33 und 34, bevor sie über einen Antrag auf Genehmigung für das Inverkehrbringen, über die Aussetzung oder den Widerruf einer Genehmigung für das Inverkehrbringen bzw. über jede andere Änderung der Genehmigung für das Inverkehrbringen, die für erforderlich gehalten wird, entscheiden.

…“

12. Anhang I Teil II Nr. 3 der Richtlinie 2001/83 bestimmt:

„Enthält der Wirkstoff eines im Wesentlichen gleichen Arzneimittels die gleiche therapeutisch wirksame Komponente wie das zugelassene Originalarzneimittel, jedoch in Verbindung mit einem anderen Salz/Ester/Derivatkomplex, ist anhand von Belegen nachzuweisen, dass es zu keiner Änderung in der Pharmakokinetik der therapeutisch wirksamen Komponente, der Pharmakodynamik und/oder der Toxizität kommt, die zur Änderung des Unbedenklichkeits‑/Wirksamkeitsprofil[s] führen könnte. Ist dies nicht der Fall, so gilt diese Verbindung als neuer Wirkstoff.“

B. Verordnung Nr. 726/2004

13. Im neunten und 19. Erwägungsgrund der Verordnung 726/2004 heißt es:

„(9) Im Bereich der Humanarzneimittel sollte der fakultative Zugang zum zentralisierten Verfahren ebenfalls in jenen Fällen vorgesehen werden, in denen die Anwendung eines einheitlichen Verfahrens einen Mehrwert für den Patienten erbringt. Dieses Verfahren sollte für jene Arzneimittel freiwillig bleiben, die zwar nicht zu den genannten Gruppen gehören, aber dennoch eine therapeutische Neuerung darstellen. Der Zugang zu diesem Verfahren sollte auch Arzneimitteln offen stehen, die zwar keine Innovation darstellen, aber einen Nutzen für die Gesellschaft oder die Patienten bedeuten, wenn sie sofort auf Gemeinschaftsebene genehmigt werden, wie etwa bestimmte nicht verschreibungspflichtige Arzneimittel. Diese Wahlmöglichkeit kann auf die in der Gemeinschaft genehmigten Generika erweitert werden, vorausgesetzt, dass die bei der Beurteilung des Referenzarzneimittels erzielte Harmonisierung und die Ergebnisse dieser Beurteilung nicht untergraben werden.

…

(19) Die Hauptaufgabe der [EMA] sollte darin bestehen, den Gemeinschaftsorganen und den Mitgliedstaaten wissenschaftliche Gutachten auf möglichst hohem Niveau bereitzustellen, damit diese die Befugnisse hinsichtlich der Genehmigung und Überwachung von Arzneimitteln ausüben können, die ihnen durch die Gemeinschaftsvorschriften im Arzneimittelbereich übertragen wurden. Erst nachdem die [EMA] eine einheitliche wissenschaftliche Beurteilung der Qualität, Sicherheit und Wirksamkeit von technologisch hochwertigen Arzneimitteln auf möglichst hohem Niveau vorgenommen hat, sollte die Gemeinschaft in einem beschleunigten Verfahren, das eine enge Zusammenarbeit zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten gewährleistet, eine Genehmigung für das Inverkehrbringen erteilen.“

14. In Art. 3 der Verordnung Nr. 726/2004 heißt es:

„…

(2) Für ein nicht unter Anhang I fallendes Arzneimittel kann von der Union gemäß dieser Verordnung eine Zulassung erteilt werden, wenn

…

b) der Antragsteller nachweist, dass das Arzneimittel eine bedeutende Innovation in therapeutischer, wissenschaftlicher oder technischer Hinsicht darstellt oder dass die Erteilung einer Genehmigung gemäß dieser Verordnung auf Gemeinschaftsebene im Interesse der Patienten oder der Tiergesundheit ist.

…

(3) Ein Generikum eines von der Gemeinschaft genehmigten Referenzarzneimittels kann von den zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten unter [bestimmten] Bedingungen gemäß der Richtlinie 2001/83/EG und der Richtlinie 2001/82/EG[( )] genehmigt werden.

…“

15. Art. 14 der Verordnung Nr. 726/2004 bestimmt:

„…

(11) Humanarzneimittel, die gemäß den Bestimmungen dieser Verordnung genehmigt worden sind, unterliegen unbeschadet des Rechts über den Schutz gewerblichen und kommerziellen Eigentums einem Datenschutz von acht Jahren und einem Vermarktungsschutz von zehn Jahren, wobei letzterer auf höchstens elf Jahre verlängert wird, wenn der Inhaber der Genehmigung für das Inverkehrbringen innerhalb der ersten acht Jahre dieser zehn Jahre die Genehmigung eines oder mehrerer neuer Anwendungsgebiete erwirkt, die bei der wissenschaftlichen Bewertung vor ihrer Genehmigung als von bedeutendem klinischen Nutzen im Vergleich zu den bestehenden Therapien betrachtet werden.“

16. In Art. 57 der Verordnung Nr. 726/2004 heißt es:

„(1) Die [EMA] erteilt den Mitgliedstaaten und den Organen der Gemeinschaft den bestmöglichen wissenschaftlichen Rat in Bezug auf alle Fragen der Beurteilung der Qualität, der Sicherheit und der Wirksamkeit von Humanarzneimitteln oder Tierarzneimitteln, die gemäß den gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften über Human- und Tierarzneimittel an sie herangetragen werden.

…“

17. Art. 60 der Verordnung Nr. 726/2004 bestimmt:

„Auf Verlangen der Kommission sammelt die [EMA] in Bezug auf genehmigte Arzneimittel alle verfügbaren Informationen über die von den zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten verwendeten Methoden zur Bestimmung des zusätzlichen therapeutischen Nutzens neuer Arzneimittel.“

III. Sachverhalt und Verfahren

A. Hintergrund des Rechtsstreits

18. Der Hintergrund des Rechtsstreits ist in den Rn. 1 bis 51 des angefochtenen Urteils dargestellt. Für die vorliegenden Schlussanträge lässt sich dieser Hintergrund mit dem folgenden unstreitigen und für das Rechtsmittel erheblichen Sachverhalt zusammenfassen.

19. Fumaderm ist ein Arzneimittel, das 1994 vom Bundesinstitut für Arzneimittel und Medizinprodukte (Deutschland) (im Folgenden: BfArM) in Deutschland zugelassen wurde. Es war für die Behandlung von Psoriasis als fixe Kombination von Dimethylfumarat (im Folgenden: DMF) und verschiedenen Monomethylfumarat-Salzen (im Folgenden: MEF) indiziert. Die Zulassung war von der Fumapharm AG beantragt worden, einem Unternehmen, das 2006 von Biogen übernommen wurde. Gemäß Art. 10 Abs. 1 der Richtlinie 2001/83 endete der Datenschutzzeitraum für Fumaderm im Jahr 2004. Die Zulassung wurde jedoch vom BfArM im Juni 2013 verlängert.

20. Tecfidera ist ein Monosubstanz-Arzneimittel, das nur DMF und nicht MEF enthält. Auf Antrag von Biogen wurde es von der Kommission am 30. Januar 2014 durch den Durchführungsbeschluss C(2014) 601 final zur Genehmigung für das Inverkehrbringen des Humanarzneimittels Tecfidera – Dimethylfumarat (im Folgenden: Beschluss von 2014) für die Behandlung von Multipler Sklerose zugelassen.

21. Im Rahmen der Prüfung des Zulassungsantrags für Tecfidera ersuchte die Kommission den Ausschuss für Humanarzneimittel (im Folgenden: CHMP) der EMA zu bewerten, ob es sich bei Tecfidera und Fumaderm, die beide im Eigentum von Biogen stehen, um unterschiedliche Arzneimittel handele.

22. Insoweit vertrat der CHMP die Auffassung, dass es sich bei DMF und MEF um unterschiedliche Wirkstoffe handele, da sie nicht die gleiche therapeutisch wirksame Komponente enthielten. Darüber hinaus vertrat der CHMP die Auffassung, dass Tecfidera, da es nur aus DMF bestehe, und Fumaderm, das aus einer Kombination aus DMF und MEF bestehe, eine unterschiedliche qualitative Zusammensetzung aufwiesen. Der CHMP kam daher zu dem Schluss, dass Fumaderm und Tecfidera unterschiedliche Arzneimittel seien.

23. Auf der Grundlage der wissenschaftlichen Erkenntnisse des CHMP gelangte die Kommission mit dem Beschluss von 2014 zu dem Ergebnis, dass Tecfidera die Anforderungen der Richtlinie 2001/83 erfülle und dass das Inverkehrbringen des Arzneimittels zu genehmigen sei. Die Kommission vertrat ferner die Auffassung, dass Tecfidera nicht im Sinne von Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 2001/83 Bestandteil derselben umfassenden Genehmigung für das Inverkehrbringen wie Fumaderm sei. Diesbezüglich heißt es im dritten Erwägungsgrund des Beschlusses von 2014:

„Dimethylfumarat (DMF), der in Tecfidera – Dimethylfumarat enthaltene Wirkstoff, ist Bestandteil des zugelassenen Arzneimittels Fumaderm, das DMF sowie Calciumsalz von Ethylfumarat, Magnesiumsalz von Ethylhydrogenfumarat und Zinksalz von Ethylhydrogenfumarat (Salze von Monoethylfumarat) enthält und demselben Inhaber der Genehmigung für das Inverkehrbringen gehört. Der [CHMP] ist zu dem Schluss gelangt, dass MEF und DMF beide aktiv sind und nicht demselben Wirkstoff entsprechen, da ihre therapeutisch wirksame Komponente nicht dieselbe ist. Daher wird festgestellt, dass sich das DMF enthaltende Tecfidera von Fumaderm, von dem anderen, bereits zugelassenen und aus DMF und MEF‑Salzen zusammengesetzten Arzneimittel, unterscheidet. Folglich sind ‚Tecfidera – Dimethylfumarat‘, dessen Zulassung auf der Grundlage von Art. 8 Abs. 3 der Richtlinie [2001/83] beantragt worden ist, und das bereits zugelassene Arzneimittel ‚Fumaderm‘ nicht gemäß Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 2001/83 Bestandteil derselben umfassenden Genehmigung für das Inverkehrbringen.“

24. Der Beschluss von 2014 begründete für Tecfidera einen eigenen Datenschutzzeitraum ab dem Datum der Bekanntgabe dieses Beschlusses. Andere Unternehmen konnten daher acht Jahre lang nicht auf vorklinische und klinische Daten in der Tecfidera-Akte zurückgreifen und zehn Jahre lang keine generische Version von Tecfidera auf den Markt bringen.

25. Im Jahr 2017 beantragte Polpharma, ein pharmazeutisches Unternehmen, das Arzneimittel entwickelt und vertreibt, die Genehmigung für das Inverkehrbringen einer generischen Version von Tecfidera. In ihrem Antrag machte Polpharma geltend, dass der Datenschutzzeitraum für Tecfidera bereits abgelaufen sei, da dessen Zulassung als Bestandteil derselben umfassenden Genehmigung für das Inverkehrbringen wie die von Fumaderm anzusehen sei.

26. Mit dem angefochtenen Beschluss lehnte die EMA die Validierung des Antrags von Polpharma ab. Insbesondere stellte die EMA fest, dass Tecfidera und Fumaderm gemäß dem Beschluss von 2014 aufgrund ihrer unterschiedlichen qualitativen Wirkstoff-Zusammensetzung nicht unter dieselbe umfassende Genehmigung für das Inverkehrbringen fielen. Die EMA nahm auch Bezug auf die Aussage im dritten Erwägungsgrund des Beschlusses von 2014 und lehnte den Antrag von Polpharma auf Genehmigung für das Inverkehrbringen mit der Begründung ab, dass der Datenschutzzeitraum für Tecfidera noch nicht abgelaufen sei.

B. Nichtigkeitsklage vor dem Gericht und angefochtenes Urteil

27. Mit bei der Kanzlei des Gerichts eingereichter Klageschrift erhob Polpharma Klage auf Nichtigerklärung des angefochtenen Beschlusses.

28. Polpharma stützte ihre Nichtigkeitsklage auf einen einzigen Klagegrund, mit dem sie geltend machte, dass der Beschluss von 2014 rechtswidrig sei und daher gemäß Art. 277 AEUV für unanwendbar erklärt werden müsse. Um festzustellen, ob sich Tecfidera und Fumaderm für die Zwecke der umfassenden Genehmigung für das Inverkehrbringen unterscheiden, hätten die Kommission und die EMA nicht nur die qualitative Zusammensetzung der Wirkstoffe von Fumaderm im Vergleich zu Tecfidera, sondern auch den therapeutischen Beitrag von MEF in Fumaderm bewerten müssen. Folglich habe der angefochtene Beschluss, mit dem die Validierung des Antrags auf Genehmigung für das Inverkehrbringen eines Tecfidera-Generikums abgelehnt worden sei, keine Rechtsgrundlage und müsse für nichtig erklärt werden.

29. In dem angefochtenen Urteil hat das Gericht erstens festgestellt, dass die von Polpharma gegen den Beschluss von 2014 erhobene Einrede der Rechtswidrigkeit zulässig sei.

30. In seiner Begründung hat das Gericht u. a. ausgeführt, dass Polpharma nicht berechtigt gewesen sei, eine unmittelbare Nichtigkeitsklage gegen den Beschluss von 2014 zu erheben, weil sie die einschlägigen Kriterien von Art. 263 Abs. 4 AEUV nicht erfülle. In diesem Zusammenhang hat das Gericht zum einen festgestellt, dass Polpharma von dem Beschluss von 2014 nicht individuell betroffen gewesen sei. Andererseits hat es festgestellt, dass es sich bei dieser Entscheidung um einen Rechtsakt mit Verordnungscharakter handele, der Durchführungsmaßnahmen nach sich ziehe. Jedenfalls hat das Gericht festgestellt, dass das Interesse von Polpharma an der Nichtigerklärung des Beschlusses von 2014 nicht gegenwärtig und bestehend sei, wie es nach ständiger Rechtsprechung erforderlich sei, sondern in der Zukunft liege und zu dem Zeitpunkt ungewiss gewesen sei, zu dem sie berechtigt gewesen wäre, eine Nichtigkeitsklage gegen diesen Beschluss zu erheben.

31. Zweitens hat das Gericht der Einrede der Rechtswidrigkeit stattgegeben und die Auffassung vertreten, dass der angefochtene Beschluss, da er auf dem Beschluss von 2014 beruhe, keine Grundlage habe und für nichtig erklärt werden müsse.

32. Zunächst hat das Gericht den Begriff der „umfassenden Genehmigung für das Inverkehrbringen“ und seine Zielsetzung untersucht. Es hat ferner festgestellt, dass die Kommission sich beim Erlass des Beschlusses von 2014 erstmals auf Unionsebene mit der Frage zu befassen gehabt habe, ob ein zugelassenes Arzneimittel als fixe Kombination auf der einen Seite und ein Monosubstanz-Arzneimittel, das auf einer Komponente dieser fixen Kombination basiert, auf der anderen Seite unter dieselbe umfassende Genehmigung für das Inverkehrbringen fallen oder nicht. Außerdem hat es ausgeführt, dass die Kommission hätte berücksichtigen müssen, dass im Jahr 1994, als das BfArM die Zulassung für Fumaderm erteilt habe, das Unionsrecht in Bezug auf Kombinationsarzneimittel und der wissenschaftliche Kenntnisstand erheblich anders gewesen seien. In diesem Zusammenhang, so das Gericht, habe die Kommission den CHMP zu Recht um die Prüfung der Frage gebeten, ob sich der einzige Wirkstoff von Tecfidera von dem von Fumaderm unterscheide.

33. Zweitens hat das Gericht festgestellt, dass sich die Mitgliedstaaten, die Kommission, der Antragsteller oder der Inhaber der Genehmigung für das Inverkehrbringen in besonderen Fällen, die für die Europäische Union von Interesse sind, an den CHMP wenden müssten, der für die Durchführung einer eigenen Beurteilung des betreffenden Arzneimittels auf Unionsebene, die von der Beurteilung durch die nationalen Behörden unabhängig sei, zuständig sei. Nach Ansicht des Gerichts üben die EMA und die Kommission im Rahmen der Zulassungsverfahren somit eine besondere Funktion aus, die nicht mit der der nationalen Behörden vergleichbar sei. In dieser Hinsicht habe der Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung den CHMP nicht daran hindern können, die zuvor von einer nationalen Behörde vorgenommene Beurteilung zu überprüfen oder selbst eine unabhängige Beurteilung vorzunehmen. Dies gelte insbesondere dann, wenn ein Zulassungsantrag auf Unionsebene für einen Stoff gestellt werde, der Bestandteil eines 15 Jahre zuvor auf nationaler Ebene zugelassenen Kombinationsarzneimittels sei. Die Frage, ob Tecfidera unter dieselbe umfassende Genehmigung für das Inverkehrbringen wie Fumaderm falle, sei für die Europäische Union im Hinblick auf die mit der Richtlinie 2001/83 verfolgten Ziele im Allgemeinen und mit dem Konzept der umfassenden Genehmigung für das Inverkehrbringen im Besonderen verfolgten Ziele von besonderem Interesse gewesen.

34. Drittens hat das Gericht angemerkt, dass die EMA und die Kommission zum Zeitpunkt des Beschlusses von 2014 über Informationen verfügten oder hätten verfügen können, die geeignet gewesen wären, die Hypothese, dass MEF, die in Fumaderm, aber nicht in Tecfidera enthalten waren, in Fumaderm eine Rolle spielten, nicht plausibel erscheinen zu lassen. Nach Ansicht des Gerichts durfte die Kommission daher nicht zu dem Schluss gelangen, dass Tecfidera unter eine andere umfassende Genehmigung für das Inverkehrbringen als Fumaderm falle, ohne die Rolle von MEF in Fumaderm zu überprüfen oder den CHMP um eine solche Überprüfung gebeten zu haben. In Ermangelung einer solchen Prüfung und in Anbetracht der Tatsache, dass die Kommission nicht sämtliche relevanten Daten analysiert habe, die für die Feststellung zu berücksichtigen gewesen wären, dass Tecfidera und Fumaderm nicht unter dieselbe Genehmigung für das Inverkehrbringen fielen, ist das Gericht zu dem Ergebnis gekommen, dass der Beschluss von 2014 mit einem offensichtlichen Beurteilungsfehler behaftet sei.

IV. Anträge der Parteien vor dem Gerichtshof

35. Mit ihren jeweiligen Rechtsmitteln beantragen die Kommission, Biogen und die EMA, das angefochtene Urteil aufzuheben, die Klage im ersten Rechtszug abzuweisen und Polpharma die Kosten aufzuerlegen. Für den Fall, dass der Verfahrensstand eine Entscheidung des Gerichtshofs nicht gestatte, stellt Biogen außerdem den Antrag, die Rechtssache zur Entscheidung an das Gericht zurückzuverweisen.

36. Polpharma beantragt, das Rechtsmittel zurückzuweisen, das angefochtene Urteil zu bestätigen und den Rechtsmittelführern die Kosten des Rechtsmittelverfahrens aufzuerlegen.

V. Würdigung

37. Die Kommission, Biogen und die EMA stützen ihre Rechtsmittel in den Rechtssachen C‑438/21 P, C‑439/21 P und C‑440/21 P auf vier Gründe, deren Inhalt nahezu identisch ist.

38. Gerügt wird mit diesen Rechtsmittelgründen erstens eine Verfälschung des Sachverhalts, und zwar insbesondere dadurch, dass das Gericht aus der vom BfArM bei Verlängerung der Fumaderm-Zulassung im Jahr 2013 vorgenommenen Beurteilung nicht die richtigen rechtlichen Schlüsse gezogen habe, zweitens ein Verstoß gegen Art. 6 Abs. 1 Unterabs. 2 der Richtlinie 2001/83 in Bezug auf den Begriff der „umfassenden Genehmigung für das Inverkehrbringen“ und dessen Ziele in der Auslegung durch die Rechtsprechung des Gerichtshofs, drittens ein Verstoß gegen das in der Richtlinie 2001/83 und der Verordnung Nr. 726/2004 festgelegte dezentralisierte System der Anwendung des Arzneimittelrechts der Union sowie gegen den Grundsatz des gegenseitigen Vertrauens und viertens ein Verstoß gegen den gerichtlichen Prüfungsmaßstab in Bezug auf wissenschaftliche Beurteilungen und wissenschaftliche Nachweise.

39. Zudem sieht Biogen in der im ersten Rechtszug getroffenen Feststellung des Gerichts, die von Polpharma gegen den Beschluss von 2014 erhobene Einrede der Rechtswidrigkeit sei zulässig, auch einen Verstoß gegen Art. 277 AEUV.

40. Wie vom Gerichtshof gewünscht, konzentriere ich mich bei meiner Analyse zunächst auf die Auslegung des Begriffs „umfassende Genehmigung für das Inverkehrbringen“ und seine Zielsetzung, wie sie in Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 2001/83 niedergelegt ist, auf die sich der zweite Rechtsmittelgrund in den Rechtssachen C‑438/21 P und C‑439/21 P und der dritte Rechtsmittelgrund in der Rechtssache C‑440/21 P beziehen. Da die Antwort auf diese Gründe von den Rechtsfolgen abhängt, die sich aus der Verlängerung der Genehmigung für das Inverkehrbringen von Fumaderm durch das BfArM im Jahr 2013 ergeben, werde ich bei meiner Prüfung darauf eingehen, ob das Gericht seine Erwägungen auf eine falsche Tatsachengrundlage gestützt hat, die geeignet war, sich auf das im angefochtenen Urteil gefundene Ergebnis auszuwirken, wie die drei Rechtsmittelführer vortragen. Dies betrifft den ersten Rechtsmittelgrund in den Rechtssachen C‑438/21 P und C‑440/21 P sowie den dritten Rechtsmittelgrund in der Rechtssache C‑439/21 P.





41. Sodann werde ich prüfen, ob das Gericht im Licht der Vorschriften der Richtlinie 2001/83 und der Verordnung Nr. 726/2004 sowie des Grundsatzes der gegenseitigen Anerkennung rechtlich zutreffend festgestellt hat, dass die Kommission und die EMA befugt sind, die von einer zuständigen nationalen Behörde erteilte Genehmigung für das Inverkehrbringen eines Arzneimittels in Form einer fixen Kombination erneut zu prüfen, wenn sie zu entscheiden haben, ob ein aus einem der Stoffe dieser fixen Kombination bestehendes Monosubstanz-Arzneimittel zu derselben umfassenden Genehmigung für das Inverkehrbringen gehört. Diese Frage steht im Zusammenhang mit dem dritten Rechtsmittelgrund in der Rechtssache C‑438/21 P, dem vierten Rechtsmittelgrund in der Rechtssache C‑439/21 P und dem zweiten Rechtsmittelgrund in der Rechtssache C‑440/21 P.

A. Rechtsmittelgründe, die einen Verstoß gegen Art. 6 Abs. 1 Unterabs. 2 der Richtlinie 2001/83 und die Richtigkeit der vom Gericht angenommenen Tatsachengrundlage betreffen

42. In dem angefochtenen Urteil kommt das Gericht zu dem Schluss, dass die Entscheidung von 2014 „mit einem offensichtlichen Beurteilungsfehler behaftet“ sei, da „weder der CHMP noch die Kommission trotz der besonderen Umstände des vorliegenden Falles die Rolle von MEF in Fumaderm beurteilt oder dazu Informationen beim BfArM angefordert“ hätten( ).

43. Diese Schlussfolgerung stützt sich u. a. auf folgende Erwägungen in Rn. 282 des angefochtenen Urteils:

„… in Anbetracht [i)] der Ziele der umfassenden Genehmigung für das Inverkehrbringen, [ii)] des 1994 für Arzneimittelkombinationen geltenden Unionsrechts und der Entwicklung der wissenschaftlichen Kenntnisse zwischen 1994 und 2014, [iii)] der besonderen Funktion der EMA und der Kommission sowie [iv)] der Daten, über die Letztere verfügten oder verfügen konnten und die geeignet waren, die Hypothese, dass MEF in Fumaderm eine Rolle spielt, nicht plausibel erscheinen zu lassen …, ist festzustellen, dass die Kommission nicht zu dem Schluss berechtigt war, dass Tecfidera unter eine andere umfassende Genehmigung für das Inverkehrbringen fiel als das bereits zugelassene Fumaderm, ohne geprüft oder den CHMP um die Prüfung ersucht zu haben, ob und gegebenenfalls wie das BfArM die Rolle von MEF in Fumaderm beurteilt hatte, und auch ohne den CHMP um die Prüfung der Rolle von MEF in Fumaderm ersucht zu haben.“

44. Die Rechtsmittelführer machen geltend, dass die vorstehende Feststellung des Gerichts mit mehreren Rechtsfehlern behaftet sei, da sie beinhalte, dass die Kommission und die EMA bei der Entscheidung, ob Tecfidera zu derselben umfassenden Genehmigung für das Inverkehrbringen gehört, den therapeutischen Beitrag von MEF im Rahmen von Fumaderm, einem national zugelassenen Arzneimittel, erneut hätten beurteilen müssen.

45. Sie machen im Wesentlichen geltend, dass diese Verpflichtung zur erneuten Beurteilung weder durch den Wortlaut von Art. 6 Abs. 1 Unterabs. 2 der Richtlinie 2001/83 noch durch die gesetzgeberischen Ziele, die dem Begriff der „umfassenden Genehmigung für das Inverkehrbringen“ zugrunde lägen, gestützt werde. Gemäß dieser Vorschrift sei ein Vergleich der qualitativen Zusammensetzung zweier Arzneimittel, wie sie in der jeweiligen Entscheidung über die Genehmigung ihres Inverkehrbringens festgehalten sei, geeignet, um festzustellen, ob beide Erzeugnisse unter dieselbe umfassende Genehmigung für das Inverkehrbringen fielen. Insoweit machen sie außerdem geltend, dass das Gericht in dem angefochtenen Urteil eine für die Zulassung eines Arzneimittels relevante Prüfung rechtsfehlerhaft der Prüfung zugrunde gelegt habe, ob zwei Arzneimittel zu derselben umfassenden Genehmigung für das Inverkehrbringen gehörten. Außerdem würde der Ansatz des Gerichts zu zwei unterschiedlichen Begriffen der „umfassenden Genehmigung für das Inverkehrbringen“ führen, je nachdem, ob die Genehmigung für das Inverkehrbringen eines Arzneimittels auf nationaler oder Unionsebene erteilt werde. Schließlich wenden sich die Rechtsmittelführer gegen die Annahme, dass eine Missbrauchsgefahr durch innovative Unternehmen bei der Beantragung der Genehmigung von aus Stoffen ohne wirklichen therapeutischen Beitrag bestehenden Arzneimitteln gegeben sei, weil es dadurch möglich sei, weitere Datenschutzzeiträume zu erlangen, indem man diese Stoffe aus einem späteren Arzneimittel herausnehme.

46. Polpharma tritt dem Vorbringen der Rechtsmittelführer entgegen. Das Gericht sei zu Recht zu dem Ergebnis gelangt, dass die Kommission für die Feststellung, ob sich Tecfidera und Fumaderm als Arzneimittel unterscheiden, den therapeutischen Beitrag von MEF in Fumaderm habe beurteilen müssen. Bei einem Antrag auf Genehmigung für das Inverkehrbringen eines Wirkstoffs, der Teil eines bereits genehmigten Kombinationsarzneimittels sei, hänge zudem die Beurteilung, ob ein Unterschied zwischen dieser Kombination und dem isolierten Wirkstoff bestehe, davon ab, ob die einzelnen Wirkstoffe der Kombination einen bedeutsamen und relevanten therapeutischen Beitrag innerhalb dieser Kombination leisteten. Insoweit sei es unangemessen, zwei Arzneimittel nur deshalb als „unterschiedlich“ anzusehen, weil eines von ihnen eine bestimmte Verbindung enthalte, die eine pharmazeutische Wirkung habe, die in dem Arzneimittel, mit dem es verglichen werde, nicht vorhanden sei. Andernfalls wäre es für einen Zulassungsinhaber zu einfach, einen langen Datenschutzzeitraum zu erlangen, indem er bei der Erweiterung des Arzneimittels auf eine neue therapeutische Anwendung eine Substanz hinzufüge oder weglasse, die pharmazeutisch wirksam, aber klinisch irrelevant sei.





1. Der Wortlaut von Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 2001/83

47. Bei der Prüfung der Frage, ob der Wortlaut von Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 2001/83 die vom Gericht vertretene Auslegung stützt, ist zunächst daran zu erinnern, dass nach Unterabs. 1 dieser Vorschrift das Inverkehrbringen eines Arzneimittels in einem Mitgliedstaat zur Voraussetzung hat, dass eine Genehmigung für das Inverkehrbringen erteilt worden ist. Die Genehmigung kann entweder von den zuständigen nationalen Behörden gemäß der Richtlinie 2001/83 oder von der Kommission gemäß der Verordnung Nr. 726/2004 erteilt werden.

48. In Art. 6 Abs. 1 Unterabs. 2 der Richtlinie 2001/83 heißt es: „Ist für ein Arzneimittel eine Erstgenehmigung für das Inverkehrbringen gemäß Unterabsatz 1 erteilt worden, so müssen auch alle weiteren Stärken, Darreichungsformen, Verabreichungswege und Verabreichungsformen sowie alle Änderungen und Erweiterungen gemäß Unterabsatz 1 genehmigt oder in die Erstgenehmigung für das Inverkehrbringen einbezogen werden. Alle diese Genehmigungen für das Inverkehrbringen werden insbesondere für den Zweck der Anwendung des Artikels 10 Absatz 1 [der Richtlinie 2001/83] als Bestandteil derselben umfassenden Genehmigung für das Inverkehrbringen angesehen.“

49. Es ergibt sich somit aus Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 2001/83, dass diese Bestimmung nicht nur das Erfordernis einer Genehmigung für das Inverkehrbringen eines Arzneimittels in der Europäischen Union festlegt, sondern auch die Arten von Weiterentwicklungen eines ursprünglichen Arzneimittels definiert, deren Genehmigungen als Teil derselben „umfassenden Genehmigung für das Inverkehrbringen“ anzusehen sind. Dies bedeutet zumeist, dass gemäß Art. 10 Abs. 1 der Richtlinie 2001/83 für diese Entwicklungen ab dem Zeitpunkt der Zulassung des ersten Erzeugnisses ein einziger Datenschutzzeitraum zur Anwendung kommt( ).

50. Ein bestimmendes Element des Begriffs „umfassende Genehmigung für das Inverkehrbringen“ ist daher dessen enge Verknüpfung mit dem Datenschutzstatus, der Arzneimitteln und deren Änderungen zuerkannt wird( ). Art. 6 Abs. 1 Unterabs. 2 der Richtlinie 2001/83 wurde nämlich in diese Richtlinie eingefügt( ), um die bestehende Rechtsprechung des Gerichtshofs in Bezug auf die Kategorien von Zulassungen zu kodifizieren, die nicht zur Entstehung eines anderen Arzneimittels führen, sondern als von dem durch die Erstzulassung eines Arzneimittels ausgelösten Datenschutzzeitraum erfasst gelten( ). Der Zweck dieser Bestimmung besteht darin, die Verlängerung des Schutzzeitraums für die Daten eines bestehenden Arzneimittels auf der Grundlage von bloßen Varianten zu verhindern, die diesen Vorteil nicht verdienen.

51. Vorliegend ist darauf hinzuweisen, dass die Änderung der qualitativen Wirkstoffzusammensetzung eines zugelassenen Arzneimittels nicht unter die in Art. 6 Abs. 1 Unterabs. 2 der Richtlinie 2001/83 vorgesehenen spezifischen Zulassungskategorien, nämlich alle weiteren Stärken, Darreichungsformen, Verabreichungswege und Verabreichungsformen sowie alle Änderungen und Erweiterungen, fällt.

52. Erstens ist davon auszugehen, dass die Aufzählung dieser Kategorien erschöpfend ist. Im neunten Erwägungsgrund der Richtlinie 2001/83 wird hervorgehoben, dass Art. 6 Abs. 1 Unterabs. 2 der Richtlinie darauf abzielt, dass „jene Fälle noch genauer bestimmt werden müssen“, in denen für die Genehmigung eines Arzneimittels, das im Wesentlichen einem bereits zugelassenen Arzneimittel gleicht, die Ergebnisse der toxikologischen und pharmakologischen Versuche und ärztlichen oder klinischen Prüfungen nicht angegeben werden brauchen. Erwägungen der Rechtssicherheit haben somit zum Erlass dieser Bestimmung geführt, die die Auslegung nahelegt, dass sie eine begrenzte Zahl von Genehmigungen festlegt, bei denen kein Anspruch auf einen eigenen Datenschutzzeitraum besteht.

53. Als Nächstes ist klar, dass ein Unterschied in der qualitativen Zusammensetzung zweier Arzneimittel keine „weitere Stärke“ darstellt, ein Begriff, der nach Art. 1 Nr. 22 der Richtlinie 2001/83 als „Wirkstoffanteil pro Dosierungs‑, Volumen- oder Gewichtseinheit“ definiert wird. Es handelt sich auch nicht um eine „pharmazeutische Form“, d. h. die Art und Weise, in der ein Arzneimittel dargeboten wird – Tablette, Kapsel, Injektionslösung, Creme usw.( ). Er bezieht sich auch nicht auf einen „Verabreichungsweg“ oder eine „Darreichungsform“, Begriffe, die jeweils die Art der Verabreichung eines Arzneimittels – oral, intravenös, subkutan usw. – umfassen( ), – und auch nicht auf die Unterschiede in der Darreichungsweise, der Festigkeit und der Packungsgröße eines Arzneimittels – z. B. die Anzahl der Pillen in der Packung( ).

54. Außerdem kann die Änderung der qualitativen Zusammensetzung eines Arzneimittels nicht als „Änderungen und Erweiterungen“ im Sinne von Art. 6 Abs. 1 Unterabs. 2 der Richtlinie 2001/83 eingestuft werden.

55. Aus der Verordnung Nr. 1234/2008( ) ergibt sich, was als Änderung oder Erweiterung einer Erstzulassung( ) einzustufen ist. Was insbesondere die Änderung von Wirkstoffen betrifft, so sieht Anhang I Nr. 1 Buchst. a dieser Verordnung vor, dass eine Erweiterung der Genehmigung für das Inverkehrbringen vorliegt beim „Ersetzen eines chemischen Wirkstoffs durch einen anderen Salz/Ester-Komplex oder ein anderes Salz/Ester-Derivat mit derselben Wirkungskomponente bei nicht signifikant unterschiedlichen Wirksamkeits‑/Unbedenklichkeitsmerkmalen“( ).

56. Aus dieser Definition ergibt sich, dass eine Änderung eines Arzneimittels nur dann als Erweiterung – und nicht als neu entwickeltes Produkt, für das eine eigenständige Genehmigung für das Inverkehrbringen zu erteilen ist – anzuerkennen ist, wenn der/die Wirkstoff(e) dieses Produkts nicht durch andere Stoffe mit einem anderen therapeutischen Anteil ersetzt wird/werden( ).

57. Hierzu dürfte erstens zu beachten sein, dass Art. 1 der Richtlinie 2001/83 den Begriff „Wirkstoff“ definiert als jeden Stoff oder jedes Gemisch von Stoffen, der bzw. das bei der Herstellung eines Arzneimittels verwendet werden soll und im Fall der Verwendung bei seiner Herstellung zu einem Wirkstoff dieses Arzneimittels wird. Nach dieser Definition sind Wirkstoffe solche, die eine pharmakologische, immunologische oder metabolische Wirkung ausüben sollen, um die physiologischen Funktionen wiederherzustellen, zu korrigieren oder zu beeinflussen, oder eine medizinische Diagnose erstellen sollen. Daraus folgt, dass ein Bestandteil eines Arzneimittels als Wirkstoff angesehen werden kann, wenn er in diesem Mittel einen therapeutischen Beitrag entfaltet.

58. Zudem ist, wie auch die Rechtsmittelführer ausführen, die therapeutische wirksame Komponente eines Wirkstoffs der Teil des Moleküls dieses Wirkstoffs, der nach der Verabreichung an den Patienten für dessen physikalische oder pharmakologische Wirkung verantwortlich ist( ). Aus diesem Grund sind Wirkstoffe, die nicht den gleichen therapeutischen Anteil haben, per Definition unterschiedlich. Wenn durch eine Änderung eines Wirkstoffs ein Patient einer anderen therapeutischen Komponente ausgesetzt wird, wird davon ausgegangen, dass ein neues Arzneimittel geschaffen wird, das sich von einem früheren Arzneimittel unterscheidet. Das bedeutet auch, dass es sich bei Arzneimitteln, die sich in ihren Wirkstoffen unterscheiden, um unterschiedliche Arzneimittel handelt.

59. Der Gerichtshof hat bereits in der Rechtssache SmithKline Beecham( ) über die Bedeutung der therapeutischen Komponente für die Feststellung eines Unterschieds zwischen Wirkstoffen geurteilt. Darüber hinaus wird in anderen Unionsvorschriften das Kriterium des therapeutisch wirksamen Anteils verwendet, um die Gleichheit oder Unterschiedlichkeit von Arzneimitteln zu bestimmen( ).

60. Aus den vorstehenden Erwägungen ergibt sich, dass eine Änderung der qualitativen Wirkstoffzusammensetzung eines Arzneimittels nicht unter eine der in Art. 6 Abs. 1 Unterabs. 2 der Richtlinie 2001/83 festgelegten Zulassungskategorien subsumiert werden kann. Folglich unterliegen Arzneimittel, die sich qualitativ unterscheiden, nicht derselben umfassenden Genehmigung für das Inverkehrbringen.

61. Die vorstehende Auslegung findet ihre klare Bestätigung in den Schlussanträgen von Generalanwalt Bobek in der Rechtssache Novartis, denen ich mich anschließe( ).

62. In diesen Schlussanträgen hat Generalanwalt Bobek darauf hingewiesen, dass der Begriff der „umfassenden Genehmigung für das Inverkehrbringen“ auf der Identität von zwei Elementen beruhe: dem Inhaber der Genehmigung für das Inverkehrbringen und dem oder den Wirkstoffen( ). Ändere sich der Inhaber der Genehmigung für das Inverkehrbringen oder der Wirkstoff, so hat nach seiner Ansicht die betreffende umfassende Genehmigung für das Inverkehrbringen keine Geltung mehr( ). Weiterhin hat er ausgeführt, dass eine Genehmigung für das Inverkehrbringen eines Arzneimittels, das auf einem anderen Wirkstoff basiere als das ursprüngliche Arzneimittel, nicht als Weiterentwicklung eines bereits existierenden Arzneimittels angesehen werden könne, sondern als Innovation einen anderen Datenschutzzeitraum verdiene. Unter Bezugnahme auf die Notice to Applicants for medicinal product authorisations( ) (ein erläuterndes Dokument der Kommission für Antragsteller in Verfahren über die Genehmigung für das Inverkehrbringen von Arzneimitteln) nannte er schließlich die Abtrennung eines Wirkstoffs aus einer früheren Kombination als eine Situation, in der dieselbe umfassende Genehmigung für das Inverkehrbringen nicht gelte( ).

63. Entgegen dem im angefochtenen Urteil( ) vertretenen Standpunkt bin ich der Ansicht, dass der Gerichtshof in dem Urteil in der Rechtssache Novartis bestätigt hat, dass der Begriff der „umfassenden Genehmigung für das Inverkehrbringen“ keine Änderungen der qualitativen Zusammensetzung eines Arzneimittels umfasst. Zwar betraf die Entscheidung des Gerichtshofs nicht eine fixe Kombination eines Arzneimittels und ein Monosubstanz-Arzneimittel. Die in der betreffenden Rechtssache in Rede stehenden Arzneimittel enthielten nur einen einzigen Wirkstoff, der außerdem noch derselbe war( ). Der Gerichtshof hob hervor, dass eine Änderung der therapeutischen Indikation desselben Wirkstoffs als Änderung im Sinne dieser Verordnung anzusehen war, die gemäß Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 2001/83 dazu führte, dass die beiden Arzneimittel Bestandteil derselben umfassenden Genehmigung für das Inverkehrbringen waren( ). Aus dem Urteil des Gerichtshofs lässt sich der Schluss ziehen, dass zwei Arzneimittel mit unterschiedlicher qualitativer Zusammensetzung nicht als Änderung und somit auch nicht als Bestandteil derselben umfassenden Genehmigung für das Inverkehrbringen angesehen werden können.

64. Daraus ist zu schließen, dass der Begriff der „umfassenden Genehmigung für das Inverkehrbringen“ nach dem Wortlaut von Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 2001/83 nicht für Änderungen von Arzneimitteln gilt, die eine Änderung ihrer qualitativen Wirkstoffzusammensetzung darstellen. Folgerichtig gilt das für ein Arzneimittel mit einem Wirkstoff und einem Arzneimittel als fixe Kombination, das aus mindestens zwei Wirkstoffen mit unterschiedlichen Anteilen besteht. Ein Vergleich ihrer qualitativen Zusammensetzungen dürfte daher eine geeignete Methode sein, um festzustellen, ob diese beiden Arzneimittel unter dieselbe umfassende Genehmigung für das Inverkehrbringen gemäß Unterabs. 2 der genannten Bestimmung fallen.

2. Die Zielsetzung der umfassenden Genehmigung für das Inverkehrbringen

65. Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs sind bei der Auslegung einer Unionsvorschrift nicht nur ihr Wortlaut, sondern auch ihr Zusammenhang und die Ziele zu berücksichtigen, die mit der Regelung, zu der sie gehört, verfolgt werden( ). Was den Begriff der „umfassenden Genehmigung für das Inverkehrbringen“ – und den ihm zugrunde liegenden Datenschutzzeitraum – anbelangt, besteht die übergeordnete Zielsetzung darin, ein angemessenes Gleichgewicht zwischen dem Schutz innovativer Unternehmen und den allgemeinen Interessen, denen das Inverkehrbringen von Generika dient, zu gewährleisten. Wie im angefochtenen Urteil ausgeführt( ), wäre diese Zielsetzung beeinträchtigt, wenn der Hersteller des ursprünglichen Arzneimittels den Schutzzeitraum für die Daten unbegrenzt verlängern und auf diese Weise die Hersteller generischer Arzneimittel daran hindern könnte, dieses Produkt als Referenzprodukt zu verwenden.

66. Hierzu möchte ich zunächst darauf hinweisen, dass die anderen klassischen Auslegungsmethoden als die wörtliche Auslegung, wie etwa die kontextuelle und die teleologische Auslegung, dann herangezogen werden müssen, wenn der bloße Wortlaut einer Vorschrift nicht eindeutig ist oder zu widersinnigen Ergebnissen führt( ). Sie darf den Wortlaut einer eindeutigen Norm nicht so umgestalten, dass die Rechtssicherheit und Vorhersehbarkeit beeinträchtigt werden.

67. Da sich aus dem Wortlaut von Art. 6 Abs. 1 Unterabs. 2 der Richtlinie 2001/83 kein Anhaltspunkt dafür ergibt, dass das Konzept der „umfassenden Genehmigung für das Inverkehrbringen“ auf Arzneimittel Anwendung findet, die sich hinsichtlich der Wirkstoffe qualitativ unterscheiden, können im vorliegenden Fall die Ziele dieser Bestimmung als solche nicht herangezogen werden, um mehr als einen qualitativen Vergleich dieser Erzeugnisse bei der Prüfung zu verlangen, ob sie von derselben umfassenden Genehmigung für das Inverkehrbringen erfasst sind. Ebenso wenig können diese Ziele herangezogen werden, um eine Verpflichtung der Kommission und der EMA zu begründen, die qualitative Zusammensetzung eines bereits von einer zuständigen nationalen Behörde genehmigten Arzneimittels neu zu prüfen.

68. Jedenfalls stimme ich mit den Rechtsmittelführern darin überein, dass die Berufung auf die Zielsetzung von Art. 6 Abs. 1 Unterabs. 2 der Richtlinie 2001/83 es nicht rechtfertigt, das Verfahren, das das Arzneimittelrecht der Union ausdrücklich für die Erstzulassung von Arzneimitteln in der Europäischen Union vorsieht, auf den Bereich der umfassenden Genehmigungen für das Inverkehrbringen zu übertragen.

69. Die qualitative Wirkstoffzusammensetzung eines Arzneimittels gehört nämlich zu den Angaben, die eine Person, die eine Zulassung beantragt, der zuständigen Behörde gemäß Art. 8 Abs. 3 Buchst. c der Richtlinie 2001/83 vorzulegen hat. Nach dieser Vorschrift muss die Person, die eine Genehmigung für das Inverkehrbringen beantragt, die „Zusammensetzung nach Art und Menge aller Bestandteile des Arzneimittels“ vorlegen. Diese Angaben sind auch Teil der Zusammenfassung der Merkmale des Arzneimittels, die gemäß Art. 11 Abs. 2 der Richtlinie 2001/83 der Genehmigung für das Inverkehrbringen beigefügt ist und die nach der Rechtsprechung zusammen mit der Genehmigung für das Inverkehrbringen genehmigt werden muss( ).

70. Die Beurteilung der qualitativen Wirkstoffzusammensetzung eines Arzneimittels in Bezug auf den pharmakologischen und therapeutischen Beitrag dieser Stoffe fällt daher in die Befugnis der zuständigen Behörde, sei es auf nationaler oder auf Unionsebene. Diese Behörde ist verpflichtet, die Angaben des Antragstellers, wonach der oder die Wirkstoff(e) eines Arzneimittels gemäß der Definition in Art. 1 der Richtlinie 2001/83( ) eine nachweisbare pharmakologische, immunologische oder metabolische Wirkung entfaltet bzw. entfalten, zu prüfen. Ist dies nicht der Fall, wird die Genehmigung für das Inverkehrbringen nicht erteilt.

71. Für die fixe Kombination eines Arzneimittels bedeutet dies, dass beurteilt werden muss, ob seine Wirkstoffe einen dokumentierten therapeutischen Beitrag innerhalb der Kombination leisten, was auch bedeutet, dass nachgewiesen werden muss, dass die Wirkstoffe in der Kombination nicht identisch sind. Wie die Rechtsmittelführer vortragen, wird ein Arzneimittel, wenn dies nicht nachgewiesen wird, nicht als fixe Kombination zugelassen, sondern als Arzneimittel mit nur einem Wirkstoff.

72. Daraus folgt, dass die Neubeurteilung der qualitativen Wirkstoffzusammensetzung eines zugelassenen Arzneimittels, einschließlich des dokumentierten therapeutischen Beitrags jedes Wirkstoffs in einem Kombinationsarzneimittel, für die Ziele, die der Beurteilung zugrunde liegen, ob zwei Arzneimittel von derselben umfassenden Genehmigung für das Inverkehrbringen erfasst sind, nicht erforderlich ist. Auch wenn diese Beurteilung – wie von der Kommission ausgeführt – davon abhängt, dass die zuständigen Behörden die Wirkstoffe jedes dieser Arzneimittel korrekt identifiziert haben, bedeutet dies nicht, dass bei der Prüfung der Anwendbarkeit einer umfassenden Genehmigung für das Inverkehrbringen die Wirkstoffzusammensetzung des ursprünglichen Arzneimittels überprüft werden muss.

73. Polpharma macht geltend, dass zum Zweck der Beurteilung, ob eine fixe Arzneimittelkombination und ein aus einem einzigen Wirkstoff bestehendes Arzneimittel von derselben umfassenden Genehmigung für das Inverkehrbringen erfasst sind, nicht nur nachzuweisen sei, dass ein bloßer therapeutischer Beitrag jedes dieser Bestandteile des früheren Erzeugnisses bestehe. Gemäß den Zielen von Art. 6 Abs. 1 Unterabs. 2 der Richtlinie 2001/83 müsse dieser Beitrag klinisch „bedeutsam und relevant“ sein. Insoweit möchte ich jedoch darauf hinweisen, dass das Gericht im angefochtenen Urteil nicht zu dem Ergebnis gelangte, dass der Beschluss von 2014 mit einem offensichtlichen Fehler behaftet gewesen wäre, der auf einem Versäumnis des BfArM beruht hätte, einen „bedeutsamen“ oder „relevanten“ therapeutischen Beitrag von MEF in Fumaderm zu prüfen. Das Gericht stellte lediglich fest, dass aufgrund der besonderen Umstände des Falls ungewiss sei, ob die zuständige deutsche Behörde tatsächlich die Rolle von MEF in diesem Arzneimittel ermittelt habe. In diesem Zusammenhang gelangte das Gericht zu dem Schluss, dass die Kommission die Rolle von MEF in Fumaderm hätte prüfen oder wenigstens das BfArM um Auskünfte hierzu hätte ersuchen müssen. Aus diesem Grund hat das Argument von Polpharma meines Erachtens im Kontext des vorliegenden Rechtsmittels keine Auswirkungen, da das Gericht ihr Argument im ersten Rechtszug gerade nicht bestätigte.

74. Die vorstehende Überlegung gilt meines Erachtens ungeachtet des vom Gericht festgestellten möglichen Risikos, dass ein pharmazeutisches Unternehmen einem Kombinationsarzneimittel einen Wirkstoff ohne klinische Relevanz hinzufügt, um ihn später herauszunehmen und so ein neues Arzneimittel zu schaffen, für das ein eigener Datenschutzzeitraum gilt. Abgesehen davon, dass es sich im vorliegenden Fall um eine theoretische Überlegung handelt, da insoweit konkrete Nachweise fehlen, muss man davon ausgehen, dass die zuständigen Behörden in der Lage sind, mit fehlerhaften oder missbräuchlichen Zulassungsanträgen umzugehen. Folglich kann diese Manipulationsgefahr weder ein Abweichen vom klaren Wortlaut des Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 2001/83 noch eine Infragestellung des durch diese Richtlinie und die Verordnung Nr. 726/2004 festgelegten Systems der dezentralen Zulassung und der gegenseitigen Anerkennung rechtfertigen, wie ich im Folgenden darlegen werde.

75. In Anbetracht der vorstehenden Erwägungen komme ich zu dem Ergebnis, dass die Zielsetzung der umfassenden Genehmigung für das Inverkehrbringen nicht herangezogen werden kann, um mehr als einen qualitativen Vergleich zweier Arzneimittel bei der Prüfung zu verlangen, ob sie von derselben umfassenden Genehmigung für das Inverkehrbringen erfasst sind, oder die Schlussfolgerung zu begründen, dass eine Neubewertung der qualitativen Zusammensetzung eines genehmigten Arzneimittels durch die Kommission oder die EMA erforderlich ist, um zu entscheiden, ob ein neu entwickeltes Arzneimittel unter diese umfassende Genehmigung für das Inverkehrbringen fällt.

3. Die vom Gericht genannten „besonderen Umstände“

76. Meines Erachtens steht die Schlussfolgerung des Gerichts in dem angefochtenen Urteil nicht zwangsläufig und grundsätzlich im Widerspruch zu der oben dargelegten Auslegung des Wortlauts und der Zielsetzung von Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 2001/83. Wie oben ausgeführt, stellt man, wenn man die Rn. 282 und 293 des angefochtenen Urteils im Zusammenhang liest, nämlich fest, dass dem vorliegenden Fall nach Auffassung des Gerichts „besondere Umstände“ zugrunde lagen, nämlich dass angesichts des 1994 geltenden Unionsrechts für Kombinationsarzneimittel ungewiss gewesen sei, ob das BfArM bei der Erteilung der Zulassung den therapeutischen Beitrag von MEF in Fumaderm bewertet habe. Im Wesentlichen bedeutet das, dass für das Gericht Zweifel daran bestanden, ob die zuständige deutsche Behörde 1994 geprüft hatte, ob es sich bei MEF tatsächlich um einen Wirkstoff handelte, der einen nachweislichen therapeutischen Beitrag in diesem Arzneimittel leistete( ).

77. Unter der Annahme, dass die grundlegenden Prämissen dieser Schlussfolgerung zutreffen, weisen die Rechtsmittelführer meines Erachtens jedoch zu Recht darauf hin, dass das Gericht einen sich aus seinen Akten ergebenden Umstand( ) nicht berücksichtigt hat, der im Rahmen der Begründung des angefochtenen Urteils von entscheidender Bedeutung gewesen wäre.

78. Die letzte Beurteilung von Fumaderm durch das BfArM erfolgte nämlich nicht bei der Zulassung im Jahr 1994, sondern bei der Verlängerung der Zulassung im Juni 2013. Entgegen der Annahme des Gerichts im angefochtenen Urteil wurde daher vor dem Beschluss von 2014 eine neue wissenschaftliche Bewertung der Wirksamkeit und Unbedenklichkeit von Fumaderm vorgenommen, die dem damals geltenden Rechtsrahmen entsprach.

79. Es ist darauf hinzuweisen, dass der im Jahr 2013 für die Verlängerung der Genehmigung für das Inverkehrbringen von Fumaderm geltende Rahmen z. B. Art. 24 der Richtlinie 2001/83 umfasst, der die zuständigen nationalen Behörden verpflichtet, bei dieser Beurteilung „eine konsolidierte Fassung der Unterlagen in Bezug auf die Qualität, Sicherheit und Wirksamkeit [mit] Bewertungen von Daten aus den gemäß Titel IX vorgelegten Berichten über vermutete Nebenwirkungen und den regelmäßigen aktualisierten Unbedenklichkeitsberichten sowie Informationen über alle seit der Erteilung der Genehmigung für das Inverkehrbringen vorgenommenen Änderungen“ zu berücksichtigen( ). Außerdem sind die zuständigen nationalen Behörden gemäß Art. 117 Abs. 1 der Richtlinie 2001/83 verpflichtet, Arzneimittel, die nicht die angegebene Zusammensetzung nach Art und Menge aufweisen, zu untersagen und aus dem Verkehr zu ziehen. Schließlich wurde in der zur Zeit der Verlängerung der Genehmigung für das Inverkehrbringen von Fumaderm geltenden Notice to Applicants darauf hingewiesen, dass Verlängerungen von Genehmigungen für das Inverkehrbringen „auf der Grundlage einer Neubeurteilung des Nutzen-Risiko-Verhältnisses“ erfolgen müssen, wofür der Inhaber der Genehmigung „der zuständigen nationalen Behörde eine konsolidierte Fassung der Unterlagen in Bezug auf Qualität, Sicherheit und Wirksamkeit“ vorlegen muss( ).

80. Daher war das BfArM, wie die Kommission und die EMA vortragen, bei der Verlängerung der Zulassung von Fumaderm im Jahr 2013 verpflichtet, alle einschlägigen wissenschaftlichen Erkenntnisse zu berücksichtigen, die zwischen 1994 und Juni 2013 gewonnen worden waren, und die Mittel zur Beurteilung wissenschaftlicher Erkenntnisse nach den Standards von Juni 2013 und nicht von 1994 anzuwenden. Außerdem war das BfArM verpflichtet, denselben Regelungsrahmen anzuwenden, der auch für den Beschluss von 2014 Geltung hatte, nämlich den „1996 Guideline on clinical development of fixed combination medicinal products“ (Leitfaden für die klinische Entwicklung von fixen Kombinationsarzneimitteln von 1996), der 2009 aktualisiert worden war( ). Im angefochtenen Urteil hat das Gericht diesen Leitfaden angeführt, um zu zeigen, dass die Rechtsvorschriften der Union erst nach der Zulassung von Fumaderm im Jahr 1994 die Verpflichtung enthielten, einen dokumentierten therapeutischen Beitrag der Wirkstoffe in einem Kombinationsarzneimittel nachzuweisen( ). Daher habe das BfArM im Jahr 2013 prüfen müssen, ob MEF einen dokumentierten therapeutischen Beitrag im Fumaderm leisteten, wie es dieser Rechtsrahmen verlange.

81. Insoweit ist der Vollständigkeit halber darauf hinzuweisen, dass die Verlängerung einer Genehmigung für das Inverkehrbringen durch das BfArM in § 31 Abs. 3 des Arzneimittelgesetzes geregelt ist, wonach „[eine Zulassung] … auf Antrag … zu verlängern [ist], wenn kein Versagungsgrund nach [§ 25 Abs. 2 Nr. 5a] vorliegt“. In § 25 Abs. 2 Nr. 5a des deutschen Arzneimittelgesetzes( ) wiederum heißt es: „Die zuständige Bundesoberbehörde darf die Zulassung nur versagen, wenn … bei einem Arzneimittel, das mehr als einen Wirkstoff enthält, eine ausreichende Begründung fehlt, dass jeder Wirkstoff einen Beitrag zur positiven Beurteilung des Arzneimittels leistet, wobei die Besonderheiten der jeweiligen Arzneimittel in einer risikogestuften Bewertung zu berücksichtigen sind.“

82. Daraus folgt, dass entgegen der Annahme des Gerichts im angefochtenen Urteil kein Grund bestanden hat, daran zu zweifeln, dass das BfArM bei der Verlängerung der Zulassung von Fumaderm im Jahr 2013 die zum Zeitpunkt der Verlängerung geltenden Vorschriften berücksichtigt hat, aufgrund deren eine Feststellung war, dass die qualitative Zusammensetzung dieses Arzneimittels entsprechend überprüft wurde.

83. Nach ständiger Rechtsprechung ist der Gerichtshof in einem Rechtsmittelverfahren grundsätzlich nicht befugt, die Tatsachen festzustellen oder die Beweise zu prüfen, die das Gericht zur Stützung dieser Tatsachen festgestellt hat. Ausnahmen von diesem Grundsatz gelten jedoch, wenn die Feststellungen in einem angefochtenen Urteil auf einer materiellen Unrichtigkeit beruhen, die sich aus den im ersten Rechtszug vorgelegten Unterlagen ergibt. Eine solche materielle Unrichtigkeit muss aus den Prozessakten des Gerichts ersichtlich sein, ohne dass eine neue Beurteilung des Sachverhalts und der Beweismittel erforderlich ist( ).

84. Im vorliegenden Fall sollte der Gerichtshof aus den oben dargestellten Gründen meines Erachtens darauf abstellen, dass die Verlängerung der Zulassung von Fumaderm im Jahr 2013 nicht geprüft worden ist, und zwar insofern, als die Begründung des angefochtenen Urteils auf der faktischen Annahme beruht, dass dieses Arzneimittel im Jahr 1994 zum ersten und einzigen Mal beurteilt worden sei. Der Gerichtshof sollte dementsprechend berücksichtigen, dass vorliegend keine „besonderen Umstände“, wie sie das Gericht festgestellt hat, zugrunde liegen, aufgrund deren angenommen werden könnte, dass die BfArM-Bewertung von Fumaderm überholt gewesen sei oder das BfArM die Anwendung der einschlägigen rechtlichen Kriterien verabsäumt habe.

85. Schließlich ist nach meiner Ansicht, da sich das Ergebnis, zu dem das Gericht in Rn. 293 des angefochtenen Urteils gelangte( ), weder mit den „besonderen Umständen“ des vorliegenden Falles begründen noch auf den Wortlaut oder die Zielsetzung von „umfassenden Genehmigungen für das Inverkehrbringen“ im Sinne der Richtlinie 2001/83 stützen lässt, zum einen dem zweiten Rechtsmittelgrund in den Rechtssachen C‑438/21 P und C‑439/21 P sowie dem dritten Rechtsmittelgrund in der Rechtssache C‑440/21 P und zum anderen dem ersten Rechtsmittelgrund in den Rechtssachen C‑438/21 P und C‑440/21 P sowie dem dritten Rechtsmittelgrund in der Rechtssache C‑439/21 P stattzugeben.

B. Rechtsmittelgrund, mit dem ein Verstoß gegen den Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung und gegen den Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung geltend gemacht wird

86. Wie oben ausgeführt, war das Gericht in Rn. 282 des angefochtenen Urteils der Ansicht, dass „in Anbetracht … der besonderen Funktion der EMA und der Kommission“( ), die Kommission den CHMP hätte auffordern müssen, die Rolle des MEF im Rahmen von Fumaderm entweder allein oder über das BfArM zu überprüfen.





87. Diese Feststellung ergibt sich aus der in den Rn. 219 bis 238 des angefochtenen Urteils dargelegten Analyse, in der das Gericht mehrere Erwägungsgründe und Bestimmungen der Richtlinie 2001/83 und der Verordnung Nr. 726/2004 geprüft hat, die nach seiner Ansicht den Schluss zuließen, dass die Kommission und die EMA eine besondere Aufgabe wahrnehmen, aufgrund deren sie sich um eine Überprüfung der therapeutischen Wirkung von MEF in Fumaderm hätten bemühen müssen.

88. In denselben Randnummern führt das Gericht aus: „Der von der EMA angeführte Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung hindert … den CHMP nicht daran, nach Stellung eines Zulassungsantrags im zentralisierten Verfahren die zuvor von einer nationalen Behörde vorgenommene Beurteilung zu prüfen oder selbst eine unabhängige Beurteilung vorzunehmen.“

89. Die Rechtsmittelführer wenden sich gegen beide Feststellungen. Sie machen erstens geltend, die Erwägungen im angefochtenen Urteil seien im Licht der Vorschriften der Richtlinie 2001/83 und der Verordnung Nr. 726/2004, auf die das Gericht sich stütze, offensichtlich unzutreffend. Zweitens sei der Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung wissenschaftlicher Bewertungen – insbesondere zuständiger nationaler Behörden – in den einschlägigen Rechtsvorschriften und der Rechtsprechung der Union anerkannt; die Feststellungen des Gerichts höhlten dies aus und liefen dem zuwider.

90. Polpharma ist hingegen der Ansicht, dass die Feststellungen des Gerichts keineswegs mit dem Funktionieren des Systems der dezentralisierten Anwendung des Arzneimittelrechts der Union unvereinbar seien. Die Entscheidung des Gerichts stelle die vom BfArM durchgeführte Prüfung in Bezug auf Fumaderm nicht in Frage, weil diese nationale Behörde niemals eine Prüfung bezüglich des Umfangs der umfassenden Genehmigung für das Inverkehrbringen dieses Arzneimittels durchgeführt habe. Außerdem sei das Vorbringen der Rechtsmittelführer streng am Wortlaut der vom Gericht angeführten Vorschriften der Richtlinie 2001/83 und der Verordnung Nr. 726/2004 orientiert.

1. Die Bestimmungen der Richtlinie 2001/83 und der Verordnung Nr. 726/2004, auf die sich das Gericht stützt

91. Zunächst ist es wichtig zu verstehen, dass Einrichtungen oder Agenturen der Europäischen Union ihre Zuständigkeit aus einem Rechtsakt ableiten und eine Rechtsgrundlage für die zu treffende Entscheidung angeben müssen, um eine Überschreitung ihrer Befugnisse zu vermeiden. In dem angefochtenen Urteil hat sich das Gericht auf drei Gruppen von Bestimmungen gestützt, um die Verpflichtung zu begründen, im Rahmen einer umfassenden Genehmigung für das Inverkehrbringen die Richtigkeit der von einer nationalen Behörde vorgenommenen Beurteilung der qualitativen Zusammensetzung des ursprünglichen Arzneimittels in Bezug auf die Wirkstoffe neu zu bewerten oder zu überprüfen. Es handelt sich um folgende Gruppen:

– erstens zwölfter Erwägungsgrund und Art. 30 Abs. 1 der Richtlinie 2001/83 sowie 17. Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 726/2004 betreffend die sogenannte „Schiedsgerichtsverweisung“,

– zweitens Art. 31 der Richtlinie 2001/83, der das EU-Verweisungsverfahren betrifft und

– drittens 19. Erwägungsgrund sowie Art. 57 Abs. 1 und Art. 60 der Verordnung Nr. 726/2004, die sich auf die Verpflichtung der EMA beziehen, den bestmöglichen wissenschaftlichen Rat zu erteilen, und die der Kommission erteilte Befugnis, von den Mitgliedstaaten Informationen über den „zusätzlichen therapeutischen Nutzen“ neuer Arzneimittel zu sammeln.

92. Meines Erachtens können die vom Gericht angeführten Bestimmungen mangels einer ausdrücklichen Befugnis der Kommission und der EMA nach der Richtlinie 2001/83 oder der Verordnung Nr. 726/2004 nicht – und zwar auch nicht zusammen betrachtet – herangezogen werden, um im vorliegenden Fall die Zuständigkeit der Kommission für eine Neubewertung der vom BfArM vorgenommenen qualitativen Bewertung zum Zeitpunkt der Zulassung des Arzneimittels Fumaderm und erst recht nicht zum Zeitpunkt der Verlängerung dieser Zulassung im Jahr 2013 zu begründen.

93. Die erste Gruppe der genannten Erwägungsgründe und Bestimmungen – der zwölfte Erwägungsgrund und Art. 30 Abs. 1 der Richtlinie 2001/83 sowie der 17. Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 726/2004 – beziehen sich auf die Bedeutung der Beilegung von Meinungsverschiedenheiten zwischen den Mitgliedstaaten über die Zulassung eines bestimmten Arzneimittels im Rahmen des Verfahrens der gegenseitigen Anerkennung und des dezentralisierten Verfahrens durch ein zentralisiertes Beurteilungs- und Entscheidungssystem. Konkret betreffen diese Bestimmungen den Fall, dass Mitgliedstaaten über die Erteilung einer Genehmigung für das Inverkehrbringen durch eine nationale Behörde eines anderen Mitgliedstaats aufgrund einer potenziellen schwerwiegenden Gefahr für die öffentliche Gesundheit unterschiedlicher Meinung sind. Nur für den Fall, dass im Zusammenhang mit einer Gefahr für die öffentliche Gesundheit eine solche Meinungsverschiedenheit zwischen den betroffenen Mitgliedstaaten nicht ausgeräumt werden kann, muss die Frage auf der Grundlage von Art. 29 Abs. 4 der Richtlinie 2001/83 an die EMA verwiesen werden.

94. Im vorliegenden Fall handelt es sich dagegen um ein Arzneimittel, das nur in einem Mitgliedstaat zugelassen ist. Es gab also weder ein Verfahren der gegenseitigen Anerkennung noch ein dezentralisiertes Verfahren, keinen Streit über die Wirkungen von Fumaderm auf die menschliche Gesundheit und keine Meinungsverschiedenheiten zwischen Mitgliedstaaten, die die Anwendung von Art. 29 Abs. 4 der Richtlinie 2001/83 rechtfertigen würden.

95. Im Rahmen der zweiten Gruppe der genannten Bestimmungen nennt das Gericht Art. 31 Abs. 1 der Richtlinie 2001/83, der die Verweisung in Fällen von Unionsinteresse regelt. Wie die Kommission und die EMA in ihren schriftlichen Stellungnahmen erläutern, betrifft dieses Verfahren Arzneimittel, die in mehr als einem Mitgliedstaat zugelassen sind. Dieses Verfahren kann „in besonderen Fällen von Unionsinteresse“, ausgelöst werden, wenn „die Mitgliedstaaten, die Kommission, der Antragsteller oder der Inhaber der Genehmigung … den [CHMP] befassen, bevor sie über einen Antrag auf Genehmigung, über die Aussetzung oder den Widerruf einer Genehmigung bzw. über jede andere Änderung der Bedingungen einer Genehmigung für das Inverkehrbringen entscheiden, die für erforderlich gehalten wird“.

96. Ich weise darauf hin, dass der Anwendungsbereich von Art. 31 Abs. 1 der Richtlinie 2001/83 Gegenstand des Urteils des Gerichts in der Rechtssache August Wolff und Remedia/Kommission( ) war, in dem das Gericht festgestellt hat, dass der Begriff „Unionsinteresse“ nur dann seine volle Bedeutung erlange, wenn Zulassungen für dasselbe Arzneimittel in mehreren Mitgliedstaaten erteilt worden seien und Unsicherheit hinsichtlich seines Wirkstoffs entstehe. Dieser Begriff findet in Fällen Anwendung, in denen ein Arzneimittel in mehr als einem Mitgliedstaat zugelassen ist. Eine Verweisung nach Art. 31 Abs. 1 der Richtlinie 2001/83 kann nicht bei Arzneimitteln ausgelöst werden, die nur in einem Mitgliedstaat zugelassen sind.

97. Im vorliegenden Fall findet meines Erachtens die vom Gericht hergestellte Verknüpfung zwischen Art. 31 Abs. 1 der Richtlinie 2001/83 und der Befugnis der Kommission zur Überprüfung der Unterlagen eines nur in einem Mitgliedstaat zugelassenen Arzneimittels in dieser Bestimmung keine Stütze.

98. In Bezug auf die dritte vom Gericht angeführte Gruppe von Bestimmungen wird auf Art. 60 der Verordnung Nr. 726/2004 verwiesen, der sich auf die Sammlung von Informationen bezieht, über die die Mitgliedstaaten verfügen, um den zusätzlichen therapeutischen Nutzen eines neuen Arzneimittels in Fragen der Preisfestsetzung und der Kostenerstattung zu bestimmen. Meines Erachtens verleiht diese Bestimmung der Kommission eindeutig nicht die Befugnis, eine auf nationaler Ebene vorgenommene wissenschaftliche Bewertung zu überprüfen, die im Hinblick auf das Inverkehrbringen eines Arzneimittels im Hoheitsgebiet des betreffenden Mitgliedstaats durchgeführt wurde.

99. Schließlich sprechen der 19. Erwägungsgrund und Art. 57 Abs. 1 der Verordnung Nr. 726/2004 ebenso wenig für eine Übertragung von Befugnissen, wie sie das Gericht der Kommission und der EMA zuerkannt hat. Im ersten Satz des 19. Erwägungsgrundes heißt es lediglich, dass die EMA „den [Unionsorganen] und den Mitgliedstaaten wissenschaftliche Gutachten auf möglichst hohem Niveau [bereitstellen]“ soll. Nach diesem Satz hat die Agentur bei der Verabschiedung ihrer Gutachten im Rahmen der Verfahren, die die EMA dazu ermächtigen, einen Standard wissenschaftlicher Exzellenz einzuhalten. Er begründet jedoch keine diesbezüglichen Befugnisse der EMA gegenüber den Mitgliedstaaten. Art. 57 Abs. 1 der Verordnung Nr. 726/2004 legt seinerseits einen hohen wissenschaftlichen Standard und die Verpflichtung fest, in Fragen der Beurteilung der Qualität, Sicherheit und Wirksamkeit von Arzneimitteln Rat zu erteilen. Aus dem Wortlaut dieser Bestimmung geht jedoch hervor, dass dieser Standard und diese Verpflichtung für „alle Fragen …, die gemäß den Bestimmungen der … Rechtsvorschriften [der Union] über Arzneimittel an sie herangetragen werden“, gilt, was bedeutet, dass sich eine ausdrückliche Zuständigkeit aus der Verordnung Nr. 726/2004 ergeben muss, damit Art. 57 Abs. 1 dieser Verordnung zur Anwendung kommen kann.

100. Aus all den oben dargelegten Gründen meine ich, dass das Gericht nicht hätte zu dem Schluss kommen dürfen, dass der Kommission und der EMA eine „besondere Funktion“ zukomme, die es diesen beiden Stellen ausdrücklich erlauben oder sie sogar dazu verpflichten würde, die von einer zuständigen nationalen Behörde erteilte Zulassung eines Arzneimittels als fixe Kombination bei der Entscheidung, ob ein aus einem der Stoffe dieser fixen Kombination bestehendes Monosubstanz-Arzneimittel zu derselben umfassenden Genehmigung für das Inverkehrbringen gehört, erneut zu prüfen.

2. Der Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung früherer wissenschaftlicher Bewertungen von Arzneimitteln

101. Zweitens ist darauf hinzuweisen, dass die Richtlinie 2001/83 und die Verordnung Nr. 726/2004, wie das Gericht in seiner Rechtsprechung selbst ausgeführt hat, „eine einheitliche und harmonisierte Regelung hinsichtlich des materiellen Rechts der Genehmigungen von Arzneimitteln bilden“, wonach „die Arzneimittel … unabhängig vom jeweiligen Verfahren [auf nationaler oder EU-Ebene] denselben materiellen Anforderungen genügen müssen und … für sie derselbe Schutz gelten [muss]“( ). Der Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung früherer wissenschaftlicher Bewertungen von Arzneimitteln ergibt sich nämlich aus der Tatsache, dass sowohl die Unionsbehörden als auch die zuständigen nationalen Behörden denselben vollständig harmonisierten Vorschriften unterliegen, mit denen, wie die EMA hervorgehoben hat, ein gemeinsamer Markt für Arzneimittel geschaffen werden soll.

102. Ferner kommt, unabhängig von dem für die Zulassung eines Arzneimittels angewendeten – nationalen oder zentralisierten – Verfahren, die Harmonisierung des Arzneimittelrechts der Union im 14. Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 726/2004 zum Ausdruck. In diesem Erwägungsgrund heißt es: „Es sollte dafür gesorgt werden, dass die Kriterien der Qualität, Sicherheit und Wirksamkeit nach den Richtlinien [2001/83] und [2001/82] auf von der [Union] genehmigte Arzneimittel angewendet werden, und es sollte möglich sein, das Nutzen-Risiko-Verhältnis aller Arzneimittel beim Inverkehrbringen, bei der Verlängerung der Genehmigung und wenn die zuständige Behörde dies für zweckmäßig hält, zu analysieren.“

103. In Bezug auf den Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung früherer wissenschaftlicher Bewertungen ist in Übereinstimmung mit den Ausführungen der EMA darauf hinzuweisen, dass gemäß dem neunten Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 726/2004 die Kommission auf zentralisierter Ebene Generika genehmigen kann, wenn das Referenzarzneimittel entweder von der Kommission im Rahmen des zentralisierten Verfahrens oder von einer zuständigen nationalen Behörde im Rahmen des Verfahrens der gegenseitigen Anerkennung oder des dezentralisierten Verfahrens genehmigt worden ist. Im Kontext der zentralisierten Zulassung eines Generikums verlangt dieser Erwägungsgrund, dass die Kommission die Harmonisierung nicht untergräbt, die bei der zentralen oder nationalen Zulassung des Referenzarzneimittels erreicht wurde.

104. Der Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung früherer wissenschaftlicher Bewertungen war auch Hauptgegenstand der Urteile des Gerichtshofs in den Rechtssachen Synthon( ) und Astellas( ). Im erstgenannten dieser Urteile führte der Gerichtshof aus, dass der Auslegung nicht gefolgt werden kann, der zufolge ein mit einem Antrag auf gegenseitige Anerkennung befasster Mitgliedstaat – auch außerhalb des Falles einer Gefahr für die öffentliche Gesundheit im Sinne von Art. 29 der Richtlinie 2001/83 – eine neue Beurteilung der die Frage der wesentlichen Gleichheit betreffenden Daten vornehmen können soll, die den Referenzmitgliedstaat dazu veranlasst haben, einem abgekürzten Antrag stattzugeben. Nach Auffassung des Gerichtshofs liefe eine solche Auslegung nicht nur dem Wortlaut der Art. 28 und 29 der Richtlinie 2001/83 zuwider, sondern nähme diesen Bestimmungen ihre praktische Wirksamkeit. Dürfte nämlich ein Mitgliedstaat, bei dem die Anerkennung einer bereits von einem anderen Mitgliedstaat erteilten Genehmigung beantragt wird, diese Anerkennung von einer zweiten Prüfung des gesamten Genehmigungsantrags oder eines Teils davon abhängig machen, so liefe dies darauf hinaus, dem vom Unionsgesetzgeber geschaffenen Verfahren der gegenseitigen Anerkennung jeden Sinn zu nehmen und die Verwirklichung der mit der Richtlinie 2001/83 verfolgten Ziele ernsthaft zu gefährden( ). Auch wenn dieses Urteil einen Rechtsstreit zwischen nationalen Behörden verschiedener Mitgliedstaaten betraf, muss dieselbe Auslegung gelten, wenn die Kommission und die EMA beteiligt sind.

105. Im Übrigen folgt aus dem Astellas-Urteil, dass die zuständigen Gerichte anderer Mitgliedstaaten nicht befugt sind, auf Antrag eines Herstellers von Generika die Vereinbarkeit einer in anderen Mitgliedstaaten erteilten Genehmigung für das Inverkehrbringen mit der Richtlinie 2001/83 zu beurteilen. Entsprechendes muss erst recht für die Einrichtungen der Europäischen Union, d. h. die Kommission und die EMA gelten, die die von den Mitgliedstaaten getroffenen Entscheidungen nicht anfechten dürfen, sofern dies nicht ausdrücklich in den geltenden Rechtsvorschriften vorgesehen ist. Wie die Kommission vorträgt, legt die Astellas-Rechtsprechung nämlich die Auslegung nahe, dass ein Generikahersteller, der die Genehmigung für das Inverkehrbringen seines Erzeugnisses – sei es auf nationaler oder auf Unionsebene – beantragt, die Möglichkeit hat, die Entscheidung über die Erteilung einer Genehmigung für das Inverkehrbringen des ursprünglichen Arzneimittels vor den nationalen Gerichten des Mitgliedstaats anzufechten, in dem diese Genehmigung erteilt wurde. Diese Möglichkeit besteht auch in Bezug auf die von den nationalen Behörden getroffene Entscheidung über die Verlängerung der Genehmigung für das Inverkehrbringen, wodurch die von dieser Behörde getroffene Beurteilung hinsichtlich der qualitativen Zusammensetzung des fraglichen Arzneimittels angefochten werden kann.

106. Aus den vorstehenden Erwägungen ergibt sich, dass nicht nur die Behörden der Mitgliedstaaten, sondern auch die Einrichtungen der Europäischen Union verpflichtet sein sollten, frühere wissenschaftlichen Bewertungen, die ein bestimmtes Arzneimittel betreffen, anzuerkennen, es sei denn, es liegen besondere Gründe im Zusammenhang mit der öffentlichen Gesundheit vor – z. B. Zweifel an der Unbedenklichkeit des Produkts –, die eine erneute Bewertung veranlassen würden. Wie bereits ausgeführt, beruht diese Erwägung darauf, dass derselbe rechtliche Rahmen besteht, der zu demselben Ergebnis führen soll und daher das Erfordernis entfallen lässt, die frühere Bewertung zuständiger Behörden zu überprüfen.

107. Aus all diesen Gründen bin ich der Ansicht, dass der Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung im vorliegenden Fall dahin auszulegen ist, dass er es nicht gestattet, der Kommission und der EMA die Verpflichtung aufzuerlegen, die therapeutische Relevanz von MEF in Fumaderm zu überprüfen, da dies eine Neubewertung der qualitativen Zusammensetzung dieses Arzneimittels, für das das BfArM eine Genehmigung für das Inverkehrbringen erteilt hatte, bedeuten würde.

108. Darüber hinaus komme ich im Hinblick darauf, dass eine ausdrückliche Befugnis nach der Richtlinie 2001/83 oder nach der Verordnung Nr. 726/2004 nicht besteht, zu dem Ergebnis, dass die Feststellung des Gerichts rechtsfehlerhaft ist, dass die Kommission und die EMA die Befugnis hätten, die von einer zuständigen nationalen Behörde erteilte Zulassung eines Arzneimittels in Form einer fixen Kombination bei der Entscheidung, ob ein aus einem der Stoffe dieser fixen Kombination bestehendes Monosubstanz-Arzneimittel zu derselben globalen Genehmigung für das Inverkehrbringen gehört, erneut zu prüfen.

109. Dem dritten Rechtsmittelgrund in der Rechtssache C‑438/21 P, dem vierten Rechtsmittelgrund in der Rechtssache C‑439/21 P und dem zweiten Rechtsmittelgrund in der Rechtssache C‑440/21 P ist daher stattzugeben.

C. Abschließende Bemerkungen

110. In den Nrn. 85 und 109 der vorliegenden Schlussanträge schlage ich dem Gerichtshof vor, den Rechtsmittelgründen stattzugeben, die erstens auf einen Verstoß gegen Art. 6 Abs. 1 Unterabs. 2 der Richtlinie 2001/83 und das Fehlen besonderer Umstände, die das Ergebnis rechtfertigen, zu dem das Gericht im angefochtenen Urteil gelangt ist, und zweitens auf einen Verstoß gegen den Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung und der gegenseitigen Anerkennung gestützt sind. Das angefochtene Urteil ist daher aufzuheben.

111. Nach Art. 61 Abs. 1 der Satzung des Gerichtshofs der Europäischen Union kann der Gerichtshof, wenn die Entscheidung des Gerichts aufgehoben wird, den Rechtsstreit selbst endgültig entscheiden, wenn dieser zur Entscheidung reif ist. Das befürworte ich im vorliegenden Fall. Ohne die festgestellten Verstöße hätte das Gericht festgestellt, dass die Kommission im Beschluss von 2014 zutreffend entschieden hat, dass Fumaderm und Tecfidera, da es sich bei ihnen um unterschiedliche Arzneimittel handelt, nicht Bestandteil derselben umfassenden Genehmigung für das Inverkehrbringen waren. Folglich wäre die von Polpharma im ersten Rechtszug erhobene Einrede der Rechtswidrigkeit zurückgewiesen und der angefochtene Beschluss nicht für nichtig erklärt worden.

112. Schließlich entscheidet der Gerichtshof nach Art. 184 Abs. 2 seiner Verfahrensordnung über die Kosten, wenn das Rechtsmittel begründet ist und er den Rechtsstreit selbst endgültig entscheidet. Nach Art. 138 Abs. 1 der Verfahrensordnung, der nach deren Art. 184 Abs. 1 auf Rechtsmittelverfahren Anwendung findet, ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da im vorliegenden Fall die Rechtsmittelführer beantragen, Polpharma die Kosten des Verfahrens vor dem Gericht und dem Gerichtshof aufzuerlegen, und Polpharma nach meiner Ansicht mit ihrem Vorbringen unterliegen müsste, sind Polpharma neben ihren eigenen Kosten die den Rechtsmittelführern im ersten Rechtszug und im Rechtsmittelverfahren entstandenen Kosten aufzuerlegen.

VI. Ergebnis

113. Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor,

– das Urteil des Gerichts der Europäischen Union (Siebte erweiterte Kammer) vom 5. Mai 2021, Pharmaceutical Works Polpharma/EMA (T‑611/18, EU:T:2021:241) aufzuheben;





– die von der Pharmaceutical Works Polpharma S.A. im ersten Rechtszug erhobene Nichtigkeitsklage abzuweisen;

– der Pharmaceutical Works Polpharma S.A. die Kosten aufzuerlegen.