SCHLUSSANTRÄGE DER GENERALANWÄLTIN

ELEANOR SHARPSTON

vom 21. Dezember 2016 ( 1 )

Gutachtenverfahren 2/15

eingeleitet auf Antrag der Europäischen Kommission

„Antrag auf Gutachten nach Art. 218 Abs. 11 AEUV — Abschluss des Freihandelsabkommens zwischen der Europäischen Union und der Republik Singapur — Zuständigkeitsverteilung zwischen der Europäischen Union und den Mitgliedstaaten“

Inhaltsverzeichnis

1. Die Europäische Kommission ersucht um ein Gutachten des Gerichtshofs nach Art. 218 Abs. 11 AEUV zur Verteilung der Zuständigkeiten zwischen der Europäischen Union und den Mitgliedstaaten für den Abschluss des geplanten Freihandelsabkommens zwischen der Europäischen Union und der Republik Singapur (im Folgenden: EUSFTA) ( 2 ). Nach dem von der Kommission ausgehandelten Wortlaut des EUSFTA soll dieses als Übereinkunft zwischen der Europäischen Union und der Republik Singapur (im Folgenden: Singapur) ohne Beteiligung der Mitgliedstaaten abgeschlossen werden. Die Kommission ersucht um eine Stellungnahme des Gerichtshofs zur Rechtmäßigkeit dieses Ansatzes.

2. Nach Ansicht der Kommission hat die Union die ausschließliche Zuständigkeit für den Abschluss des EUSFTA. Dieses Abkommen falle überwiegend in die Zuständigkeit der Union für die gemeinsame Handelspolitik nach Art. 207 AEUV, die eine ausschließliche Zuständigkeit sei (Art. 3 Abs. 1 Buchst. e AEUV); die ausschließliche Zuständigkeit der Union für den Abschluss anderer Teile des Abkommens folge aus einem Gesetzgebungsakt, der sie hierzu ermächtige (Art. 3 Abs. 2 erste Alternative AEUV), oder daraus, dass der Abschluss des EUSFTA gemeinsame Regeln beeinträchtigen oder deren Tragweite verändern könnte (Art. 3 Abs. 2 dritte Alternative AEUV). Das Europäische Parlament stimmt mit der Kommission im Allgemeinen überein. Alle anderen Beteiligten, die Erklärungen eingereicht haben, sind der Ansicht, dass die Union dieses Abkommen nicht allein abschließen könne, weil bestimmte Teile des EUSFTA in die geteilte Zuständigkeit der Union und der Mitgliedstaaten oder sogar in die ausschließliche Zuständigkeit der Mitgliedstaaten fielen. Demzufolge müssten auch die Mitgliedstaaten Vertragsparteien des EUSFTA sein.

3. Das EUSFTA gehört zu einer neuen Generation von Handels- und Investitionsabkommen, die von der Union und Handelspartnern in anderen Teilen der Welt ausgehandelt worden sind oder derzeit ausgehandelt werden. Das Abkommen ist keine „homogene Übereinkunft“: Es deckt nicht einen bestimmten Bereich oder Gegenstand ab und verfolgt auch nicht einen einzigen Zweck. Es soll insbesondere eine Liberalisierung von Handel und Investitionen erreichen und bestimmte Schutzstandards so garantieren, dass wirtschaftliche und nicht wirtschaftliche Ziele miteinander vereinbart werden. Auch wenn das EUSFTA auf bestehende Regeln aufbaut, die sich aus den Übereinkommen der Welthandelsorganisation (WTO) ( 3 ) ergeben, dehnt es diese Regelungen auch weiter aus und deckt Bereiche ab, die (noch) nicht von diesen Übereinkommen umfasst sind.

4. Die Entscheidung darüber, ob die Union das EUSFTA ohne die Mitgliedstaaten abschließen kann, setzt zunächst voraus, dass Klarheit darüber herrscht, welche Bereiche unter dieses Abkommen fallen und welche Ziele es verfolgt ( 4 ). Auf dieser Grundlage können dann die verschiedenen Vertragsbestimmungen über die Zuweisung von Zuständigkeiten an die Union und das Wesen dieser Zuständigkeiten geprüft werden. Dabei sind die Bestimmungen des Art. 3 Abs. 1 AEUV (über die ausdrückliche ausschließliche Zuständigkeit) vor den Bestimmungen des Art. 3 Abs. 2 AEUV (über die stillschweigende ausschließliche Zuständigkeit ( 5 )) und gegebenenfalls vor den Bestimmungen des Art. 4 AEUV (über die geteilte Zuständigkeit) zu prüfen.

Das EUSFTA

5. Im Dezember 2006 empfahl die Kommission dem Rat der Europäischen Union, ihr die Ermächtigung zu erteilen, ein Freihandelsabkommen mit Ländern des Verbands Südostasiatischer Nationen (im Folgenden: ASEAN) im Namen der Europäischen Gemeinschaft und der Mitgliedstaaten auszuhandeln. Im April 2007 ermächtigte der Rat die Kommission zur Aufnahme von Verhandlungen. Die Verhandlungen über ein interregionales Abkommen erwiesen sich als schwierig und wurden daher ausgesetzt. Die Kommission schlug sodann vor, bilaterale Freihandelsabkommen mit relevanten ASEAN-Ländern, angefangen mit Singapur, anzustreben. Im Dezember 2009 ermächtigte der Rat auf der Grundlage der Verhandlungsrichtlinien, die er für Verhandlungen mit der ASEAN erteilt hatte, die Kommission, ein Freihandelsabkommen mit Singapur auszuhandeln. Diese Verhandlungen begannen im März 2010. Im September 2011 änderte der Rat die Verhandlungsrichtlinien und erweiterte die Liste der umfassten Punkte um Investitionen. Dabei erklärte der Rat, dass angestrebt werde, dass das Kapitel des Abkommens über Investitionen Bereiche der geteilten Zuständigkeit umfassen solle, wie etwa Portfolioinvestitionen ( 6 ), Streitbeilegung sowie Vermögensgegenstände und Enteignung.

6. Am 20. September 2013 paraphierten die Union (handelnd durch die Kommission) und Singapur den Text des EUSFTA (d. h., sie erkannten ihn als endgültig an) mit Ausnahme des Kapitels über Investitionen. Dieser Text wurde am selben Tag öffentlich zugänglich gemacht.

7. Als klar wurde, dass das EUSFTA nach diesem Text von der Union ohne Beteiligung der Mitgliedstaaten unterzeichnet und abgeschlossen werden sollte, leitete der Ausschuss Handelspolitik (ein vom Rat nach Art. 207 Abs. 3 AEUV eingesetzter Ausschuss) die Angelegenheit im Februar 2014 an den Ausschuss der Ständigen Vertreter (im Folgenden: AStV) weiter. Der Ausschuss Handelspolitik forderte den AStV auf, das Verfahren der Unterzeichnung und des Abschlusses des EUSFTA zu bestätigen, und bat ihn, die Kommission als Verhandlungsführerin der Union und der Mitgliedstaaten aufzufordern, den Text dem gemischten Charakter dieser Art von Abkommen anzupassen. Der AStV teilte mit, zwischen den Delegationen bestehe ein klares Einvernehmen darüber, dass das EUSFTA als gemischte Übereinkunft unterzeichnet und abgeschlossen werden müsse, d. h., dass sowohl die Union als auch die Mitgliedstaaten Vertragsparteien der Übereinkunft sein müssten.

8. Die Verhandlungen über das Kapitel Investitionen wurden im Oktober 2014 abgeschlossen. Im Juni 2015 übermittelte die Kommission dem Ausschuss Handelspolitik den konsolidierten Text des Kapitels Investitionen und teilte mit, dass das Übereinkommen jetzt in seiner Gesamtheit paraphiert worden sei.

9. Das EUSFTA besteht aus einer Präambel, 17 Kapiteln, einem Protokoll und fünf Vereinbarungen.

10. Nach Kapitel Eins („Ziele und allgemeine Begriffsbestimmungen“) sind die Ziele des EUSFTA die Errichtung einer Freihandelszone im Einklang mit Art. XXIV GATT 1994 ( 7 ) und Art. V GATS ( 8 ) sowie die Liberalisierung und Erleichterung des Handels und der Investitionen zwischen den Vertragsparteien nach Maßgabe des EUSFTA.

11. Kapitel Zwei („Inländerbehandlung und Marktzugang für Waren“) beginnt mit der Bekräftigung der Verpflichtung der Vertragsparteien zur Gewährung der Inländerbehandlung ( 9 ) nach Art. III GATT 1994 (das durch dieses Kapitel in das EUSFTA inkorporiert wird). Es regelt ferner Verpflichtungen in Bezug auf nichttarifäre Maßnahmen. Gesonderte Bestimmungen gelten für die Bereitstellung von Informationen, die gemeinsame Nutzung von Informationen, Mitteilungen und Anfragen sowie die Verwaltung der erfassten Maßnahmen.

12. Kapitel Drei („Handelspolitische Schutzmaßnahmen“) regelt Verpflichtungen in Bezug auf zum einen Antidumping- und Ausgleichsmaßnahmen und zum anderen zwei Arten von Schutzmaßnahmen (generelle Schutzmaßnahmen und bilaterale Schutzmaßnahmen).

13. Kapitel Vier („Technische Handelshemmnisse“) soll den Warenhandel zwischen den Vertragsparteien erleichtern und ausbauen, indem ein Rahmen zur Verhinderung, Ermittlung und Beseitigung unnötiger Handelshemmnisse im Sinne des TBT‑Übereinkommens (das als Bestandteil in das EUSFTA übernommen wird) geschaffen wird.

14. Kapitel Fünf („Gesundheitspolizeiliche und pflanzenschutzrechtliche Maßnahmen“) hat die Ziele, a) das Leben und die Gesundheit von Menschen, Tieren und Pflanzen in den jeweiligen Gebieten der Vertragsparteien zu schützen und gleichzeitig den Handel zwischen den Vertragsparteien im Bereich der gesundheitspolizeilichen und pflanzenschutzrechtlichen Maßnahmen (im Folgenden: SPS-Maßnahmen) zu erleichtern, b) bei der weiteren Durchführung des Übereinkommens über die Anwendung gesundheitspolizeilicher und pflanzenschutzrechtlicher Maßnahmen zusammenzuarbeiten (im Folgenden: SPS-Übereinkommen) und c) Mittel zur Verbesserung der Kommunikation, der Zusammenarbeit und der Lösung von Fragen im Zusammenhang mit der Durchführung von SPS-Maßnahmen, die sich auf den Handel zwischen den Vertragsparteien auswirken, vorzusehen.

15. Kapitel Sechs („Zoll- und Handelserleichterungen“) erkennt an, dass Zoll- und Handelserleichterungen im Umfeld des sich weiterentwickelnden Welthandels und die Intensivierung der Zusammenarbeit auf diesem Gebiet von großer Bedeutung sind. Es regelt die Grundsätze, auf denen die Zollbestimmungen und ‑verfahren der Vertragsparteien beruhen müssen.

16. Die Ziele des Kapitels Sieben („Nichttarifäre Handelshemmnisse und Investitionen im Bereich der Erzeugung erneuerbarer Energie“) sind die Förderung, Entwicklung und Ausweitung der Erzeugung von Energie aus erneuerbaren und nachhaltigen nichtfossilen Quellen (im Folgenden: grüne Energie), und zwar insbesondere durch eine Erleichterung von Handel und Investitionen. Das Kapitel gilt für Maßnahmen mit möglichen Auswirkungen auf den Handel und die Investitionen zwischen den Vertragsparteien im Zusammenhang mit der Erzeugung von grüner Energie, jedoch nicht für die Produkte, aus denen die Energie erzeugt wird.

17. In Kapitel Acht („Dienstleistungen, Niederlassung und elektronischer Geschäftsverkehr“) bekräftigen die Vertragsparteien ihre Verpflichtungen aus dem WTO-Übereinkommen ( 10 ). Dieses Kapitel schafft die erforderlichen Grundlagen für die schrittweise gegenseitige Liberalisierung des Dienstleistungshandels, d. h. der grenzüberschreitenden Erbringung von Dienstleistungen aus dem Gebiet der einen Vertragspartei in das Gebiet der anderen Vertragspartei und im Gebiet der einen Vertragspartei für einen Dienstleistungsnutzer der anderen Vertragspartei, der Niederlassung und der vorübergehenden Präsenz natürlicher Personen zu Geschäftszwecken. Es regelt den elektronischen Geschäftsverkehr gesondert. Es enthält ferner Bestimmungen in Bezug auf die interne Regulierung von Computerdienstleistungen, Postdiensten, Telekommunikationsdiensten, Finanzdienstleistungen und internationalen Seeverkehrsdienstleistungen.

18. Kapitel Neun („Investitionen“) besteht aus zwei Teilen.

19. Abschnitt A enthält die grundlegenden Bestimmungen über den Investitionsschutz. Für die Zwecke dieses Kapitels bezeichnet eine „Investition“„Vermögenswerte jeder Art, die die Merkmale einer Investition aufweisen, insbesondere Merkmale wie die Bindung von Kapital oder anderen Ressourcen, die Erwartung von Wertzuwachs oder Gewinn, die Risikoübernahme oder eine bestimmte Dauer“. Die hauptsächlichen Verpflichtungen betreffen die Inländerbehandlung, eine gerechte und billige Behandlung sowie vollen Schutz und volle Sicherheit sowie die Entschädigung für Verluste durch Krieg oder sonstige bewaffnete Auseinandersetzungen, Revolution, Staatsnotstand, Revolte, Aufstand oder Aufruhr im Gebiet der anderen Vertragspartei. In Abschnitt A ist ferner geregelt, dass eine Vertragspartei die unter diesen Abschnitt fallenden Investitionen von Investoren der anderen Vertragspartei nicht direkt oder indirekt verstaatlichen, enteignen oder Maßnahmen mit gleicher Wirkung wie Verstaatlichung oder Enteignung unterwerfen darf, außer wenn bestimmte Voraussetzungen erfüllt sind. Außerdem muss jede Vertragspartei ermöglichen, dass alle Transfers im Zusammenhang mit einer von Kapitel Neun erfassten Investition ohne Beschränkung oder Verzögerung in einer frei konvertierbaren Währung erfolgen können. Mit dem Inkrafttreten des EUSFTA werden die in Anhang 9-D aufgeführten bilateralen Übereinkünfte zwischen den Mitgliedstaaten und Singapur unwirksam und durch das EUSFTA ersetzt und abgelöst.

20. Abschnitt B sieht einen Mechanismus zur „Beilegung von Investor-Staat-Streitigkeiten“ (Investor-State Dispute Settlement [im Folgenden: ISDS] Mechanism) vor. Dieser Mechanismus, zu dem auch ein Schiedsverfahren gehören kann, findet Anwendung auf Streitigkeiten zwischen einem Kläger einer Vertragspartei und der beklagten anderen Vertragspartei, die eine Behandlung (einschließlich der Untätigkeit) durch die andere Vertragspartei betreffen, die angeblich gegen die Bestimmungen des Abschnitts A verstößt und dem Kläger oder seinem gebietsansässigen Unternehmen einen Verlust oder einen Schaden verursacht. Eine gesonderte Bestimmung regelt, dass bei einer Streitigkeit, die einer ihrer Investoren und die andere Vertragspartei im gegenseitigen Einvernehmen dem Schiedsverfahren nach Kapitel Neun Abschnitt B unterwerfen wollen oder bereits unterworfen haben, grundsätzlich von keiner Vertragspartei diplomatischen Schutz gewährt oder ein völkerrechtlicher Anspruch geltend gemacht wird.

21. Kapitel Zehn („Öffentliche Beschaffung“) gilt für jede Maßnahme in Bezug auf eine Form der Beschaffung, die unter das Abkommen fällt, d. h. eine Beschaffung, die von einer aufgeführten Stelle durchgeführt wird und einen eine bestimmte Schwelle übersteigenden Wert hat.

22. Kapitel Elf („Geistiges Eigentum“) regelt Rechte und Pflichten in Bezug auf sieben Kategorien von Rechten des geistigen Eigentums, die auch unter das TRIPS-Übereinkommen fallen, und eine Kategorie, die nicht unter dieses Übereinkommen fällt, nämlich Sortenschutzrechte. Der Aufbau dieses Abschnitts folgt dem des TRIPS-Übereinkommens: Jeder Unterabschnitt betrifft ein unter das EUSFTA fallendes Recht des geistigen Eigentums und inkorporiert auch Rechte und Pflichten, die in anderen multilateralen Übereinkommen festgelegt sind (von denen einige Bestandteil des TRIPS-Übereinkommens sind und andere nicht).

23. Kapitel Zwölf („Wettbewerb und wettbewerbsbezogene Fragen“) konzentriert sich auf die Bedeutung eines freien und unverfälschten Wettbewerbs im Rahmen der Handelsbeziehungen der Vertragsparteien. Es legt Grundsätze für Kartelle und Zusammenschlüsse, öffentliche Unternehmen, Unternehmen mit besonderen oder ausschließlichen Rechten, staatliche Monopole und Subventionen fest.

24. Kapitel Dreizehn („Handel und nachhaltige Entwicklung“) bezieht sich auf die Entschlossenheit der Vertragsparteien, den internationalen Handel und ihre bilateralen Handels- und Wirtschaftsbeziehungen auf eine Weise weiterzuentwickeln und zu fördern, die dem Ziel der nachhaltigen Entwicklung gerecht wird. Die Hauptverpflichtungen für die Vertragsparteien sind, über ihre eigenen Arbeitsschutz- und Umweltschutzniveaus zu bestimmen und ihre Rechtsvorschriften sowie ihre Politik in diesen Bereichen entsprechend festzulegen oder zu ändern, wobei die Grundsätze der international anerkannten Umweltschutz- oder Arbeitsschutznormen oder ‑übereinkünfte, bei denen sie Vertragsparteien sind, zu berücksichtigen sind. Das Kapitel enthält ferner gesonderte Verpflichtungen in Bezug auf den Handel mit Holz und Holzerzeugnissen sowie Fischereierzeugnissen und besondere Bestimmungen über die Streitbeilegung.

25. Kapitel Vierzehn („Transparenz“) enthält Verpflichtungen, mit denen für die Wirtschaftsbeteiligten die Schaffung eines transparenten und berechenbaren Regelungsumfelds angestrebt wird und präzisere Vorgaben und verbesserte Regelungen für die Bereiche Transparenz, Konsultation und bessere Verwaltung allgemeingültiger Maßnahmen festgelegt werden. Diese Verpflichtungen gelten grundsätzlich zusammen mit spezifischeren Regelungen in anderen Kapiteln des EUSFTA.

26. Kapitel Fünfzehn („Streitbeilegung“) legt die allgemeingültigen Regelungen für die Vermeidung und Beilegung von Differenzen zwischen den Vertragsparteien über die Auslegung und Anwendung des EUSFTA fest und strebt nach Möglichkeit eine für beide Seiten annehmbare Lösung an. Die verschiedenen Stufen dieses Streitbeilegungsverfahrens sind: Ersuchen um Konsultationen, (das Ersuchen um) Einsetzung eines Schiedspanels, Vorlage eines Zwischenberichts und Vorlage der endgültigen Entscheidung. Gesonderte Bestimmungen regeln das Umsetzungsverfahren und Abhilfemaßnahmen, um die Umsetzung herbeizuführen.

27. Kapitel Sechzehn („Vermittlungsmechanismus [Mediation]“) schafft einen Vermittlungsmechanismus, der dazu dienen soll, durch ein umfassendes und zügiges Verfahren mit der Unterstützung eines Vermittlers eine einvernehmliche Lösung zu finden. Sofern nichts anderes bestimmt ist, gilt es für alle in den Geltungsbereich des EUSFTA fallenden Maßnahmen, die sich nachteilig auf den Handel oder die Investitionen zwischen den Vertragsparteien auswirken.

28. Kapitel Siebzehn („Institutionelle, allgemeine und Schlussbestimmungen“) enthält drei Kategorien von Bestimmungen. Eine erste Kategorie errichtet eine institutionelle Struktur aus verschiedenen Ausschüssen, in denen die Vertragsparteien zusammentreten sollen, um die Durchführung und Anwendung des EUSFTA zu überwachen und zu unterstützen. Eine zweite Kategorie betrifft Beschlussfassung, Änderungen, Inkrafttreten, unmittelbare Wirkung, Beitritte, den räumlichen Geltungsbereich des EUSFTA, die verschiedenen, einen Bestandteil des EUSFTA bildenden Anhänge und sonstigen Texte und die verbindlichen Fassungen des Wortlauts des EUSFTA. Eine dritte Kategorie betrifft materielle Fragen, u. a. Steuern, Leistungsbilanz und Kapitalverkehr, Staatsfonds, Beschränkungen zum Schutz der Zahlungsbilanz und Ausnahmen zur Wahrung der Sicherheit.

29. Beigefügt ist dem Text der Kapitel des EUSFTA ein Protokoll mit Ursprungsregelungen sowie Vereinbarungen betreffend Art. 17.6 (Steuern), die Vergütung von Schiedsrichtern, zusätzliche zollrechtliche Vorschriften, die gegenseitige Anerkennung der Programme für zugelassene Wirtschaftsbeteiligte und die spezifischen Zwänge der räumlichen Begrenzung Singapurs und des Zugangs zu natürlichen Ressourcen.

30. Eine eingehendere Zusammenfassung des EUSFTA ist im Anhang meiner Schlussanträge enthalten. Dieser Anhang soll nicht jeden Gesichtspunkt des EUSFTA, sondern die für diese Schlussanträge relevanten wesentlichen Punkte zusammenfassen. Die Darstellung des Antrags, das Vorbringen der Beteiligten und meine Würdigung des Antrags sind in Verbindung mit diesem Anhang zu betrachten.

Unionsrecht

Vertrag über die Europäische Union

31. Art. 5 EUV regelt den Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung, wonach alle der Union nicht in den Verträgen übertragenen Zuständigkeiten bei den Mitgliedstaaten verbleiben ( 11 ). Nach Art. 5 Abs. 2 EUV „wird die Union nur innerhalb der Grenzen der Zuständigkeiten tätig, die die Mitgliedstaaten ihr in den Verträgen zur Verwirklichung der darin niedergelegten Ziele übertragen haben“, und „[verbleiben] nicht in den Verträgen übertragene Zuständigkeiten … bei den Mitgliedstaaten“.

32. Art. 21 Abs. 2 EUV nennt die Grundsätze und Ziele, die die Union bei der Festlegung und Durchführung der gemeinsamen Politik und Maßnahmen zu wahren hat. Die gleichen Grundsätze und Ziele gelten für die Ausarbeitung und Umsetzung ihres auswärtigen Handelns sowie der externen Aspekte der übrigen Politikbereiche (Art. 21 Abs. 3 EUV). Zu diesen Zielen gehört, „die Integration aller Länder in die Weltwirtschaft zu fördern, unter anderem auch durch den schrittweisen Abbau internationaler Handelshemmnisse“ (Art. 21 Abs. 2 Buchst. e EUV), und „zur Entwicklung von internationalen Maßnahmen zur Erhaltung und Verbesserung der Qualität der Umwelt und der nachhaltigen Bewirtschaftung der weltweiten natürlichen Ressourcen beizutragen, um eine nachhaltige Entwicklung sicherzustellen“ (Art. 21 Abs. 2 Buchst. f EUV).

Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union

33. Art. 2 AEUV sieht insbesondere vor: „(1) Übertragen die Verträge der Union für einen bestimmten Bereich eine ausschließliche Zuständigkeit, so kann nur die Union gesetzgeberisch tätig werden und verbindliche Rechtsakte erlassen; die Mitgliedstaaten dürfen in einem solchen Fall nur tätig werden, wenn sie von der Union hierzu ermächtigt werden, oder um Rechtsakte der Union durchzuführen. (2) Übertragen die Verträge der Union für einen bestimmten Bereich eine mit den Mitgliedstaaten geteilte Zuständigkeit, so können die Union und die Mitgliedstaaten in diesem Bereich gesetzgeberisch tätig werden und verbindliche Rechtsakte erlassen. Die Mitgliedstaaten nehmen ihre Zuständigkeit wahr, sofern und soweit die Union ihre Zuständigkeit nicht ausgeübt hat[ ( 12 ) ]. Die Mitgliedstaaten nehmen ihre Zuständigkeit erneut wahr, sofern und soweit die Union entschieden hat, ihre Zuständigkeit nicht mehr auszuüben. …“

34. Der einzige Artikel des Protokolls Nr. 25 ( 13 ) über die Ausübung der geteilten Zuständigkeit bestimmt: „Ist die Union in einem bestimmten Bereich im Sinne des Artikels 2 Absatz 2 [AEUV] betreffend die geteilte Zuständigkeit tätig geworden, so erstreckt sich die Ausübung der Zuständigkeit nur auf die durch den entsprechenden Rechtsakt der Union geregelten Elemente und nicht auf den gesamten Bereich.“

35. In Art. 3 Abs. 1 AEUV sind die Bereiche genannt, in denen die Union die ausschließliche Zuständigkeit hat, u. a.: „a) Zollunion, … d) Erhaltung der biologischen Meeresschätze im Rahmen der gemeinsamen Fischereipolitik, e) gemeinsame Handelspolitik.“

36. Nach Art. 3 Abs. 2 AEUV hat die Union ferner die ausschließliche Zuständigkeit für den Abschluss internationaler Übereinkünfte, „wenn der Abschluss einer solchen Übereinkunft in einem Gesetzgebungsakt der Union vorgesehen ist [erste Alternative], wenn er notwendig ist, damit sie ihre interne Zuständigkeit ausüben kann [zweite Alternative], oder soweit er gemeinsame Regeln beeinträchtigen oder deren Tragweite verändern könnte [dritte Alternative]“.

37. Art. 4 AEUV betrifft geteilte Zuständigkeiten und bestimmt: „(1) Die Union teilt ihre Zuständigkeit mit den Mitgliedstaaten, wenn ihr die Verträge außerhalb der in den Artikeln 3 und 6 genannten Bereiche eine Zuständigkeit übertragen[ ( 14 ) ]. (2) Die von der Union mit den Mitgliedstaaten geteilte Zuständigkeit erstreckt sich auf die folgenden Hauptbereiche: a) Binnenmarkt, b) Sozialpolitik hinsichtlich der in diesem Vertrag genannten Aspekte, … d) Landwirtschaft und Fischerei, ausgenommen die Erhaltung der biologischen Meeresschätze, e) Umwelt, … g) Verkehr, … i) Energie, …“

38. Nach Art. 9 AEUV, der zu den allgemein geltenden Bestimmungen gehört, trägt die Union bei der Festlegung und Durchführung ihrer Politik und ihrer Maßnahmen „den Erfordernissen im Zusammenhang mit der Förderung eines hohen Beschäftigungsniveaus [und] mit der Gewährleistung eines angemessenen sozialen Schutzes … Rechnung“.

39. Art. 11 AEUV (der ebenfalls zu den allgemein geltenden Bestimmungen gehört) sieht vor: „Die Erfordernisse des Umweltschutzes müssen bei der Festlegung und Durchführung der Unionspolitiken und ‑maßnahmen insbesondere zur Förderung einer nachhaltigen Entwicklung einbezogen werden.“

40. Titel I des Fünften Teils des AEUV, der die Art. 205 bis 207 AEUV umfasst, enthält die allgemeinen Bestimmungen über das auswärtige Handeln der Union.

41. Art. 206 AEUV lautet: „Durch die Schaffung einer Zollunion nach den Artikeln 28 bis 32 trägt die Union im gemeinsamen Interesse zur harmonischen Entwicklung des Welthandels, zur schrittweisen Beseitigung der Beschränkungen im internationalen Handelsverkehr und bei den ausländischen Direktinvestitionen sowie zum Abbau der Zollschranken und anderer Schranken bei.“

42. Art. 207 Abs. 1 AEUV bestimmt: „Die gemeinsame Handelspolitik wird nach einheitlichen Grundsätzen gestaltet; dies gilt insbesondere für die Änderung von Zollsätzen, für den Abschluss von Zoll- und Handelsabkommen, die den Handel mit Waren und Dienstleistungen betreffen, und für die Handelsaspekte des geistigen Eigentums, die ausländischen Direktinvestitionen, die Vereinheitlichung der Liberalisierungsmaßnahmen, die Ausfuhrpolitik sowie die handelspolitischen Schutzmaßnahmen, zum Beispiel im Fall von Dumping und Subventionen. Die gemeinsame Handelspolitik wird im Rahmen der Grundsätze und Ziele des auswärtigen Handelns der Union gestaltet.“

43. Nach Art. 207 Abs. 5 AEUV gelten „[f]ür die Aushandlung und den Abschluss von internationalen Abkommen im Bereich des Verkehrs … der Dritte Teil Titel VI [der die Bestimmungen über die gemeinsame Verkehrspolitik enthält] sowie Artikel 218“.

44. Nach Art. 207 Abs. 6 AEUV hat „[d]ie Ausübung der durch diesen Artikel übertragenen Zuständigkeiten im Bereich der gemeinsamen Handelspolitik … keine Auswirkungen auf die Abgrenzung der Zuständigkeiten zwischen der Union und den Mitgliedstaaten und führt nicht zu einer Harmonisierung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten, soweit eine solche Harmonisierung in den Verträgen ausgeschlossen wird“.

45. Art. 216 AEUV regelt, wann die Union eine internationale Übereinkunft mit einem oder mehreren Drittländern schließen kann. Nach Art. 216 Abs. 1 AEUV kann sie dies tun, „wenn dies in den Verträgen vorgesehen ist [erste Alternative] oder wenn der Abschluss einer Übereinkunft im Rahmen der Politik der Union entweder zur Verwirklichung eines der in den Verträgen festgesetzten Ziele erforderlich [zweite Alternative] oder in einem verbindlichen Rechtsakt der Union vorgesehen ist [dritte Alternative] oder aber gemeinsame Vorschriften beeinträchtigen oder deren Anwendungsbereich ändern könnte [vierte Alternative]“. Nach Art. 216 Abs. 2 AEUV binden diese Übereinkünfte die Unionsorgane und die Mitgliedstaaten.

46. Art. 218 AEUV enthält Verfahrensvorschriften u. a. über die Aushandlung, die Unterzeichnung und den Abschluss von internationalen Übereinkünften: „(1) Unbeschadet der besonderen Bestimmungen des Artikels 207 werden Übereinkünfte zwischen der Union und Drittländern oder internationalen Organisationen nach dem im Folgenden beschriebenen Verfahren ausgehandelt und geschlossen. (2) Der Rat erteilt eine Ermächtigung zur Aufnahme von Verhandlungen, legt Verhandlungsrichtlinien fest, genehmigt die Unterzeichnung und schließt die Übereinkünfte. (3) Die Kommission … legt dem Rat Empfehlungen vor; dieser erlässt einen Beschluss über die Ermächtigung zur Aufnahme von Verhandlungen … (4) Der Rat kann dem Verhandlungsführer Richtlinien erteilen und einen Sonderausschuss bestellen; die Verhandlungen sind im Benehmen mit diesem Ausschuss zu führen. (5) Der Rat erlässt auf Vorschlag des Verhandlungsführers einen Beschluss, mit dem die Unterzeichnung der Übereinkunft und gegebenenfalls deren vorläufige Anwendung vor dem Inkrafttreten genehmigt werden. (6) Der Rat erlässt auf Vorschlag des Verhandlungsführers einen Beschluss über den Abschluss der Übereinkunft. … (11) Ein Mitgliedstaat, das Europäische Parlament, der Rat oder die Kommission können ein Gutachten des Gerichtshofs über die Vereinbarkeit einer geplanten Übereinkunft mit den Verträgen einholen. Ist das Gutachten des Gerichtshofs ablehnend, so kann die geplante Übereinkunft nur in Kraft treten, wenn sie oder die Verträge geändert werden.“

Gutachtenantrag

47. Mit Antrag vom 10. Juli 2015 hat die Kommission nach Art. 218 Abs. 11 AEUV ein Gutachten des Gerichtshofs zu folgender Fragestellung beantragt: „Verfügt die Europäische Union über die erforderliche Zuständigkeit, um das [EUSFTA] allein zu unterzeichnen und abzuschließen? Insbesondere: — Welche Bestimmungen des Abkommens fallen in die ausschließliche Zuständigkeit der Union? — Welche Bestimmungen des Abkommens fallen in die geteilte Zuständigkeit der Union? — Fallen Bestimmungen des Abkommens in die ausschließliche Zuständigkeit der Mitgliedstaaten?“

48. Schriftliche Stellungnahmen zum Antrag der Kommission haben der Rat, das Parlament sowie die Regierungen aller Mitgliedstaaten mit Ausnahme von Belgien, Kroatien, Estland und Schweden eingereicht. Eine mündliche Verhandlung hat am 12. und 13. September 2016 stattgefunden; an dieser haben die Kommission, der Rat, das Parlament sowie die österreichische, die belgische, die tschechische, die dänische, die finnische, die französische, die deutsche, die griechische, die irische, die italienische, die litauische, die niederländische, die polnische, die rumänische, die slowenische und die spanische Regierung teilgenommen.

Durch den Gutachtenantrag der Kommission aufgeworfene Fragen

49. Der Gutachtenantrag der Kommission ist eindeutig zulässig, da das EUSFTA noch nicht abgeschlossen worden ist und daher eine „geplante“ Übereinkunft im Sinne von Art. 218 Abs. 11 AEUV darstellt. Der Antrag besteht im Wesentlichen aus zwei Teilen.

50. Der erste Teil betrifft die Frage, ob die Union das EUSFTA allein, d. h. ohne Beteiligung der Mitgliedstaaten, unterzeichnen und abschließen kann.

51. Der zweite Teil fragt danach, welche Bestimmungen des EUSFTA in die ausschließliche Zuständigkeit der Union, in die geteilte Zuständigkeit der Union bzw. in die ausschließliche Zuständigkeit der Mitgliedstaaten fallen.

52. Bejaht der Gerichtshof den ersten Teil der Frage, weil das EUSFTA in seiner Gesamtheit in die ausschließliche externe Zuständigkeit der Union fällt (entweder nach Art. 3 Abs. 1 AEUV oder Art. 3 Abs. 2 AEUV), bedarf der zweite Teil keiner Erörterung mehr. Das EUSFTA muss dann von der Union allein abgeschlossen werden.

53. Hat die Union nicht die ausschließliche Zuständigkeit für das EUSFTA in seiner Gesamtheit, ist die Rechtslage komplizierter. Wenn die Zuständigkeit für das EUSFTA zum Teil ausschließlich bei der Union liegt (nach Art. 3 AEUV) und zum Teil eine geteilte Zuständigkeit (nach Art. 4 AEUV) ist, von wem kann (oder muss) diese Übereinkunft dann unterzeichnet werden ( 15 )?

54. An dieser Stelle muss ich erläutern, wie sich das Verhältnis des Systems interner und externer Zuständigkeiten nach meinem Verständnis darstellt.

55. Die Art. 2 bis 4 AEUV sind vor dem Hintergrund der Art. 4 und 5 EUV zu sehen. Sie sind ferner unter Berücksichtigung ihrer Stellung gleich zu Beginn des AEUV („Erster Teil – Grundsätze“; „Titel I – Arten und Bereiche der Zuständigkeit der Union“) und vor dem Hintergrund der Vorgängerregelungen in früheren Fassungen der Verträge zu sehen.

56. Hier ist an die jeweiligen Fassungen des jetzigen AEUV nach den Verträgen von Maastricht (1992), Amsterdam (1997) und Nizza (2001) zu erinnern. Insbesondere beinhaltete Art. 3b des EG-Vertrags nach den Änderungen durch den Vertrag über die Europäische Union von Maastricht (später Art. 5 EG [Amsterdam und dann Nizza]) in den drei Absätzen, aus denen er bestand, eine Zuständigkeitsprüfung, die nacheinander auf die Grundsätze der begrenzten Einzelermächtigung, der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit verwies ( 16 ). In diesem Zeitraum gab es jedoch keine Aufzählung von Zuständigkeiten im Einzelnen. Der nicht umgesetzte Vertrag über eine Verfassung für Europa hätte einen solchen Katalog eingeführt; der Inhalt und die wesentlichen Bestandteile der Regelungen der jetzigen Art. 2, 3 und 4 AEUV wurden mehr oder weniger aus dem Verfassungsentwurf einfach in den Vertrag von Lissabon übernommen ( 17 ).

57. Diese früheren Fassungen verdeutlichen, dass es in diesem, am Anfang stehenden Abschnitt des jetzigen AEUV nicht um das auswärtige Handeln an sich geht. Es geht um die verfassungsrechtliche Kernfrage der Zuständigkeitsverteilung zwischen der Union und den sie konstituierenden Mitgliedstaaten – den Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung. Zuständigkeiten werden der Union im Wesentlichen zu dem Zweck übertragen, sie in die Lage zu versetzen, innerhalb des Unionsgebiets in verschiedenen Bereichen von Politik und Wirtschaftszweigen gesetzgeberisch tätig zu werden. Es ist eine unionszentrische Sicht der Welt (und keine „Weltanschauung“). Es geht darum, das gewünschte Gleichgewicht zwischen der aufgrund der Verträge errichteten einheitlichen (supranationalen) zentralen Behörde und den die Union konstituierenden, weiterhin souveränen Mitgliedstaaten (den „Herren der Verträge“) herzustellen. Aus der Zuständigkeitsverteilung, auf der das gesamte Projekt Europäische Union beruht, muss klar sein, wer auf bestimmten Gebieten die Zuständigkeit zum Handeln hat. Das Hauptaugenmerk liegt auf der Frage: „Wer hat die Zuständigkeit zum Handeln innerhalb des Gebiets der Union: die Union oder die Mitgliedstaaten?“ Die Zuständigkeitsverteilung zwischen der Union und den Mitgliedstaaten hat indes notwendigerweise auch Auswirkungen auf die Ausübung der externen Zuständigkeit.

58. Welche Wirkung hatten die Änderungen durch den Vertrag von Lissabon?

59. Für einen kurzen und abschließenden Katalog von Bereichen ist der Union die Zuständigkeit (vorbehaltlich einer Vertragsänderung) unwiderruflich übertragen (Art. 3 Abs. 1 AEUV). Die meisten Zuständigkeitsbereiche stehen indes im Katalog der „Hauptbereiche“ – d. h. in einem nicht abschließenden Katalog – geteilter Zuständigkeiten (Art. 4 Abs. 2 AEUV). Eine Zuständigkeit, die als „geteilte“ Zuständigkeit definiert ist, wird niemals zu einer originären ausschließlichen Unionszuständigkeit im Sinne von Art. 3 Abs. 1 AEUV. Wenn die Union von ihrem Vorgriffsrecht nach Art. 2 Abs. 2 AEUV (das ich sogleich erörtern werde) Gebrauch macht und hierdurch das Gebiet wirksam an sich gezogen hat, wird dieses Gebiet damit zwar zu einem Bereich, für den die Union die ausschließliche Zuständigkeit hat. Zwischen originären ausschließlichen Unionszuständigkeiten nach Art. 3 Abs. 1 AEUV und Zuständigkeiten, die durch den Mechanismus des Art. 2 Abs. 2 AEUV wirksam zu ausschließlichen Unionszuständigkeiten werden ( 18 ), besteht jedoch folgender Unterschied: Eine originäre ausschließliche Unionszuständigkeit kann (vorbehaltlich einer Vertragsänderung) niemals zu einer nicht ausschließlichen Unionszuständigkeit werden. Dagegen ist es theoretisch möglich, dass ein Bereich, der gegenwärtig Gegenstand einer in Ausübung des Vorgriffsrechts nach Art. 2 Abs. 2 ergangenen Unionsgesetzgebung ist, an die Mitgliedstaaten zurückübertragen würde. Der Unionsgesetzgeber müsste sich lediglich entscheiden, die Rechtsetzung einzustellen und bestehende Rechtsvorschriften des Unionsrechts auf diesem Gebiet aufzuheben.

60. Geteilte Zuständigkeiten nach Art. 4 AEUV sind ferner untrennbar daran gebunden, dass eine (gesonderte) Vertragsbestimmung besteht, die der Union eine Zuständigkeit überträgt, die weder eine ausschließliche Zuständigkeit (Art. 3 AEUV) ist noch eine flankierende Zuständigkeit (Art. 6 AEUV: „[Zuständigkeit] für die Durchführung von Maßnahmen zur Unterstützung, Koordinierung oder Ergänzung der Maßnahmen der Mitgliedstaaten“). Denn nach Art. 4 Abs. 1 AEUV „[teilt die] Union … ihre Zuständigkeit mit den Mitgliedstaaten, wenn ihr die Verträge außerhalb der in den Artikeln 3 und 6 genannten Bereiche eine Zuständigkeit übertragen“ ( 19 ). Art. 4 AEUV definiert somit verschiedene bestehende Zuständigkeiten als von der Union mit den Mitgliedstaaten geteilte Zuständigkeiten.

61. Art. 2 AEUV regelt sodann verschiedene Aspekte der Ausübung der Zuständigkeit. Insbesondere beinhaltet Art. 2 Abs. 2 Satz 2 das „Vorgriffsrecht“ der Union. Diese Bestimmung gibt der Union das Recht, mit der Wahrnehmung einer der aufgeführten geteilten Zuständigkeiten zu beginnen. Sofern und soweit sie dies tut (aber nur insoweit), können die Mitgliedstaaten ihre geteilte Zuständigkeit in dieser konkreten Hinsicht nicht mehr ausüben. So heißt es im Protokoll Nr. 25 ausdrücklich: „Ist die Union in einem bestimmten Bereich … tätig geworden, so erstreckt sich die Ausübung der Zuständigkeit nur auf die durch den entsprechenden Rechtsakt der Union geregelten Elemente und nicht auf den gesamten Bereich.“ Es ist ausdrücklich geregelt, dass der Vorgriff nach Art. 2 Abs. 2 AEUV reversibel ist. Wird die Union in Bezug auf einen bestimmten Teil einer bestimmten geteilten Zuständigkeit nicht mehr tätig, fällt diese Zuständigkeit an die Mitgliedstaaten zurück. Die Teile müssen zusammen immer ein Ganzes ergeben – jede in einem Bereich der geteilten Zuständigkeit ausgeübte Zuständigkeit wird entweder von der Union oder von den Mitgliedstaaten ausgeübt. Sie kann sich nicht in einem Schwebezustand zwischen beiden befinden.

62. Die Ausübung der Zuständigkeit der Union bezieht sich weiterhin großenteils auf „interne“ Vorgänge – d. h. Vorgänge innerhalb des Unionsgebiets. Bestimmte Aspekte der Zuständigkeitsverteilung wirken sich weiterhin notwendigerweise auf das auswärtige Handeln aus. Dies gilt sowohl für Bereiche, in denen der Union eine ausschließliche Zuständigkeit zukommt, als auch für Bereiche der geteilten Zuständigkeit. Sofern ein solches auswärtiges Handeln stattfindet, muss dieses die vereinbarte Zuständigkeitsverteilung zwischen der Union und den sie konstituierenden Mitgliedstaaten wahren. Diese Grundsätze gelten bei jedem Tätigwerden der Union, sei es intern oder extern ( 20 ).

63. Die Zuständigkeit für die Zollunion und die Zuständigkeit für die gemeinsame Handelspolitik (die beide als ausschließliche Zuständigkeiten der Union in Art. 3 Abs. 1 AEUV aufgeführt sind) werden in Art. 206 AEUV (Zollunion) bzw. Art. 207 AEUV (gemeinsame Handelspolitik) im Fünften Teil des AEUV mit der Überschrift „Das auswärtige Handeln der Union“ eingehend behandelt und ausgestaltet. Die gemeinsame Handelspolitik ist eines der seltenen Beispiele einer rein externen Unionszuständigkeit. Auch wenn Art. 207 Abs. 2 AEUV das Europäische Parlament und den Rat ermächtigt, durch Verordnungen im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren die Maßnahmen zu erlassen, mit denen der Rahmen für die Umsetzung der gemeinsamen Handelspolitik bestimmt wird, sind diese Verordnungen Maßnahmen des auswärtigen Handelns (die durch Gesetzgebungsakte der Union den Handel mit Drittländern regeln sollen). Die korrespondierende interne Zuständigkeit ist die Zuständigkeit für die Angleichung der Rechtsvorschriften in den Art. 114 und 115 AEUV zur Regelung des Binnenmarkts, die Art. 4 Abs. 2 Buchst. a AEUV als geteilte Zuständigkeit definiert.

64. Im Gegensatz zu Art. 3 Abs. 1 AEUV, der nicht ausdrücklich von einer externen Zuständigkeit spricht, bezieht sich Art. 3 Abs. 2 AEUV auf die Fälle, in denen die Union „die ausschließliche Zuständigkeit für den Abschluss internationaler Übereinkünfte“ hat. Die vier ( 21 ) von den Verfassern des Vertrags vorgesehenen Alternativen („wenn der Abschluss einer solchen Übereinkunft in einem Gesetzgebungsakt der Union vorgesehen ist“, „wenn er notwendig ist, damit [die Union] ihre interne Zuständigkeit ausüben kann“, und „soweit er gemeinsame Regeln beeinträchtigen oder deren Tragweite verändern könnte“) spiegeln und kodifizieren zumeist frühere Rechtsprechung des Gerichtshofs ( 22 ). Art. 216 AEUV (der näher bestimmt, wann die Union „mit einem oder mehreren Drittländern oder einer oder mehreren internationalen Organisationen eine Übereinkunft schließen [kann]“) spiegelt und kodifiziert ebenfalls die Rechtsprechung des Gerichtshofs dazu, wann eine externe Unionszuständigkeit besteht; er ist unmittelbar an die Zuständigkeitsverteilung durch die Art. 2 bis 4 AEUV gebunden. Art. 216 Abs. 1 AEUV regelt, dass eine externe Unionszuständigkeit besteht, nicht aber, dass diese ausschließlich ist – Letzteres ergibt sich aus Art. 3 Abs. 1 und 2 AEUV.

65. Vor diesem Hintergrund befasse ich mich nun eingehender mit der externen Zuständigkeit.

66. Was die gemeinsame Handelspolitik angeht, hat die Union nach Art. 3 Abs. 1 Buchst. e AEUV in diesem Bereich die ausschließliche Zuständigkeit. Art. 207 AEUV stellt klar, dass die gemeinsame Handelspolitik nach einheitlichen Grundsätzen gestaltet wird, was insbesondere „für den Abschluss von Zoll- und Handelsabkommen, die [verschiedene Bereiche] betreffen, [gilt]“. Nach Art. 216 Abs. 1 erste Alternative kann die Union eine internationale Übereinkunft schließen, „wenn dies in den Verträgen vorgesehen ist“. Wenn ein bestimmter Gegenstand unter die gemeinsame Handelspolitik fällt (eine heikle Frage, der ein Großteil der Würdigung im restlichen Teil dieser Schlussanträge gewidmet ist), kommt der Union also die ausschließliche externe Zuständigkeit für den Abschluss einer internationalen Übereinkunft zu, die sich auf diesen Gegenstand bezieht. Andere, in Art. 3 Abs. 1 AEUV aufgeführte ausschließliche Zuständigkeiten können sich mit anderen Alternativen des Art. 216 Abs. 1 AEUV verknüpfen lassen, insbesondere mit der zweiten Alternative („wenn der Abschluss einer Übereinkunft im Rahmen der Politik der Union zur Verwirklichung eines der in den Verträgen festgesetzten Ziele erforderlich ist“).

67. Ist eine der Alternativen des Art. 3 Abs. 2 AEUV erfüllt und hat die Union nach den näheren Bestimmungen über die Zuständigkeitszuweisung für den Abschluss internationaler Übereinkünfte in Art. 216 Abs. 1 AEUV die externe Zuständigkeit, ist diese externe Zuständigkeit eine ausschließliche Zuständigkeit. Betrachten wir der Reihe nach kurz jede Alternative.

68. Erstens: Lässt sich ein „verbindlicher Rechtsakt der Union“ ausmachen, wonach die Union eine solche internationale Übereinkunft abschließen soll (Art. 216 Abs. 1 dritte Alternative AEUV)? Ist dies der Fall und ist dieser Rechtsakt ein „Gesetzgebungsakt der Union“ (Art. 3 Abs. 2 erste Alternative AEUV) ( 23 ), so ist die hieraus folgende externe Unionszuständigkeit eine ausschließliche Zuständigkeit ( 24 ).

69. Zweitens: Ist der Abschluss einer internationalen Übereinkunft „im Rahmen der Politik der Union zur Verwirklichung eines der in den Verträgen festgesetzten Ziele erforderlich“ (Art. 216 Abs. 1 zweite Alternative AEUV)? Ist dies der Fall und kann eine interne Zuständigkeit der Union ohne eine ebenfalls bestehende externe Komponente praktisch schlicht nicht ausgeübt werden (Art. 3 Abs. 2 zweite Alternative AEUV), so ist die hieraus folgende externe Unionszuständigkeit ebenfalls eine ausschließliche Zuständigkeit. Wie die vor Lissabon ergangene Rechtsprechung zeigt, sind solche Fälle selten, aber möglich ( 25 ).

70. Schließlich: Gibt es bereits eine so ausgedehnte gesetzgeberische Tätigkeit der Union, dass diese jetzt durch den kodifizierten „AETR-Effekt“ eine ausschließliche externe Unionszuständigkeit hat ( 26 )? Steht fest, dass der Abschluss einer internationalen Übereinkunft „gemeinsame Regeln beeinträchtigen oder deren Tragweite verändern könnte“ ( 27 ), sind die Voraussetzungen von Art. 216 Abs. 1 vierte Alternative AEUV und von Art. 3 Abs. 2 dritte Alternative AEUV automatisch erfüllt, so dass die Union eine ausschließliche externe Zuständigkeit hat.

71. Wenn die Union keine ausschließliche externe Zuständigkeit nach Art. 3 AEUV hat, hat sie dann eine geteilte externe Zuständigkeit nach den Art. 2 und 4 AEUV (über die geteilte Zuständigkeit) und Art. 216 AEUV (der eine externe Zuständigkeit begründet), oder gibt es dann überhaupt keine externe Unionszuständigkeit, außer vielleicht einer flankierenden externen Zuständigkeit ( 28 )? Hier ist die Situation komplizierter.

72. Erstens ist zu prüfen, ob eine geteilte Zuständigkeit nach Art. 4 AEUV tatsächlich besteht. Angenommen, dies wäre zu bejahen, müsste dann nach Art. 216 Abs. 1 AEUV geprüft werden, ob eine der dort angeführten Alternativen, die der Union eine Zuständigkeit für den Abschluss einer internationalen Übereinkunft zuweisen, erfüllt ist. Da im Rahmen dieser Annahme keine ausschließliche externe Zuständigkeit nach Art. 3 Abs. 2 AEUV besteht, wären wohl die erste, die zweite und die dritte Alternative dieser Bestimmung relevant. Die Voraussetzungen dafür, dass eine geteilte externe Unionszuständigkeit besteht, ergeben sich aus Art. 4 AEUV in Verbindung mit Art. 216 Abs. 1 AEUV. Was würde dann für ihre Ausübung gelten?

73. Hier ist auf Art. 2 Abs. 2 AEUV und das Vorgriffsrecht der Union zurückzukommen. Will die Union dieses Recht nicht ausüben, verbleibt die externe Zuständigkeit – ebenso wie die interne Zuständigkeit – bei den Mitgliedstaaten, so dass diese (und nicht die Union) für die Aushandlung, Unterzeichnung und den Abschluss einer internationalen Übereinkunft zuständig sind, deren Gegenstand in diesen Bereich der geteilten Zuständigkeit fällt. Der Wortlaut des Art. 2 Abs. 2 AEUV kann jedoch so verstanden werden, dass die Union ihr Vorgriffsrecht danach sowohl für die externe als auch für die interne Zuständigkeit ausüben kann.

74. Geht man von dieser Annahme aus, bedeutet dies nicht, dass die Union uneingeschränkt berechtigt ist, eine externe Zuständigkeit für jeden in Art. 4 aufgeführten Bereich der geteilten Zuständigkeit geltend zu machen, ohne dass es darauf ankäme, ob sie dieses Recht intern wahrnehmen will. In der mündlichen Verhandlung hat der Rat betont, dass die Frage, ob die Union oder die Mitgliedstaaten eine externe Zuständigkeit für den Abschluss einer bestimmten internationalen Übereinkunft im Bereich einer geteilten Zuständigkeit ausüben, eine „politische Entscheidung“ sei. Die rechtlichen Sicherungen für diese politische Entscheidung liegen meines Erachtens in den detaillierten Verfahren nach Art. 218 AEUV. Nach Art. 218 Abs. 2 „[erteilt der] Rat … eine Ermächtigung zur Aufnahme von Verhandlungen, legt Verhandlungsrichtlinien fest, genehmigt die Unterzeichnung und schließt die Übereinkünfte“. Nach den folgenden Absätzen ist für die Aufnahme von Verhandlungen (Art. 218 Abs. 3 AEUV), die Unterzeichnung der Übereinkunft (Art. 218 Abs. 5 AEUV) und den Abschluss der Übereinkunft (Art. 218 Abs. 6 AEUV) jeweils ein gesonderter Beschluss des Rates erforderlich – d. h. ein Beschluss der Mitgliedstaaten in ihrer Eigenschaft als Mitglieder des Rates, der das jeweilige Unionsorgan zum Handeln ermächtigt. Der Rat beschließt während des gesamten Verfahrens mit qualifizierter Mehrheit, sofern nicht in einigen Bereichen Einstimmigkeit erforderlich ist (Art. 218 Abs. 8 AEUV); ferner ist für den Abschluss der Übereinkunft, soweit darin die Wahrnehmung einer externen Unionszuständigkeit liegt, normalerweise auch die Zustimmung oder zumindest die Anhörung des Europäischen Parlaments erforderlich (Art. 218 Abs. 6 Buchst. a bzw. b AEUV).

75. Folglich ist eine internationale Übereinkunft, die Bereiche abdeckt, die in die geteilte externe Zuständigkeit fallen, und die allein von der Union unterzeichnet und abgeschlossen wird, konzeptionell etwas völlig anderes als eine Übereinkunft, die nur Bereiche abdeckt, die in die ausschließliche externe Zuständigkeit der Union fallen. Im ersteren Fall sind die Mitgliedstaaten gemeinsam (in ihrer Eigenschaft als Mitglieder des Rates) befugt, sich darauf zu einigen, dass die Union handeln soll, oder darauf zu bestehen, dass sie weiterhin eine einzelne externe Zuständigkeit wahrnehmen möchten. Im letzteren Fall haben sie eine solche Wahlmöglichkeit nicht, weil die ausschließliche externe Zuständigkeit von vornherein bei der Union liegt.

76. Wird eine internationale Übereinkunft sowohl von der Union als auch von den sie konstituierenden Mitgliedstaaten unterzeichnet, sind völkerrechtlich sowohl die Union als auch die Mitgliedstaaten Parteien dieser Übereinkunft. Dies hat Folgen insbesondere im Hinblick auf die Haftung für einen Verstoß gegen die Übereinkunft und das Recht, wegen eines solchen Verstoßes Klage zu erheben. Im Interesse der Transparenz innerhalb der Union und im Interesse des Drittlands (bzw. der Drittländer), mit dem bzw. denen diese internationale Übereinkunft abgeschlossen wird, erscheint es daher wünschenswert, dass solche Beschlüsse ganz eindeutig angeben, für welche konkreten Aspekte der geteilten Zuständigkeit die Mitgliedstaaten sich (in ihrer Eigenschaft als Mitglieder des Rates) einerseits auf eine Ausübung durch die Union geeinigt haben und für welche andererseits (weiterhin) die Zuständigkeit durch die Mitgliedstaaten ausgeübt werden soll. Eine der betreffenden Übereinkunft beigefügte Erklärung über die Zuständigkeiten wäre meines Erachtens ebenfalls nicht fehl am Platz.

77. Schließlich steht dann, wenn eine internationale Übereinkunft sowohl von der Union als auch von ihren Mitgliedstaaten unterzeichnet wird, jedem Mitgliedstaat nach dem Völkerrecht weiterhin frei, diese Übereinkunft nach dem jeweiligen in der Übereinkunft vorgesehenen Beendigungsverfahren zu beenden. Seine Beteiligung an der Übereinkunft ist nämlich diejenige eines souveränen Vertragsstaats und nicht lediglich diejenige als Gliedstaat der Union (wobei insoweit nicht relevant ist, dass die Union die führende Rolle bei der Aushandlung der Übereinkunft gespielt haben mag). Sollte der Mitgliedstaat eine solche Beendigung vornehmen, bliebe er jedoch kraft Art. 216 Abs. 2 AEUV – unionsrechtlich – an die Bereiche der Übereinkunft gebunden, die im Rahmen der Unionszuständigkeit geschlossen worden wären (weil er ein Mitgliedstaat der Union ist), sofern und solange die Union die Übereinkunft nicht beendet ( 29 ). Die Möglichkeit, völkerrechtlich als Akteur unabhängig handeln zu können, folgt aus der fortbestehenden völkerrechtlichen Zuständigkeit des Mitgliedstaats; dass der Mitgliedstaat an die Übereinkunft teilweise gebunden bleibt, auch wenn er sie durch völkerrechtliches Handeln beendet, folgt nicht aus dem Völkerrecht, sondern aus dem Unionsrecht.

78. Die Rechtslage ist eine andere, wenn die Mitgliedstaaten die ausschließliche Zuständigkeit für einen oder mehrere Teile einer internationalen Übereinkunft haben (und der übrige Teil der Übereinkunft in die ausschließliche oder geteilte Zuständigkeit der Union fällt): Dann muss die Übereinkunft sowohl von den Mitgliedstaaten als auch von der Union abgeschlossen werden ( 30 ).

79. Muss der Gerichtshof, immer von der Annahme ausgehend, dass der zweite Teil der mit dem Antrag gestellten Frage beantwortet werden muss, indes feststellen, wer die Zuständigkeit für jede einzelne Bestimmung des EUSFTA hat?

80. Dies ist meines Erachtens zu verneinen.

81. Der Gerichtshof hat im Gutachten 2/00 klargestellt, dass ausgehend von der Annahme, dass die Zuständigkeit für den Abschluss einer internationalen Übereinkunft eine zwischen der Union und ihren Mitgliedstaaten geteilte Zuständigkeit ist, der genaue Umfang der jeweiligen ausschließlichen Zuständigkeiten der Union und der jeweiligen geteilten (oder ausschließlichen) Zuständigkeiten der Mitgliedstaaten in Bezug auf eine konkrete Übereinkunft als solcher keine Auswirkungen auf die Zuständigkeit der Union für den Abschluss dieser Übereinkunft und, allgemeiner betrachtet, auf die materielle Gültigkeit oder formelle Ordnungsmäßigkeit des Beschlusses der Union zu ihrem Abschluss haben kann ( 31 ). Der Zweck des Verfahrens nach Art. 218 Abs. 11 AEUV liegt gerade darin, die Verwicklungen zu verhindern, die sowohl auf internationaler Ebene als auch auf Unionsebene entstehen könnten, wenn der Beschluss zum Abschluss der Übereinkunft für ungültig befunden würde ( 32 ). Im Kontext dieses Verfahrens ist es nicht Sache des Gerichtshofs, konkrete Hinweise dazu zu geben, wer die Zuständigkeit für jede einzelne Bestimmung der betreffenden Übereinkunft hat und wer die Verantwortung für die Erfüllung der sich aus ihr ergebenden internationalen Verpflichtungen trägt ( 33 ).

82. Im Rahmen der Beantwortung des zweiten Teils der mit dem Antrag der Kommission gestellten Frage werde ich stattdessen prüfen, für welche Teile des EUSFTA die Union die ausschließliche Zuständigkeit (aufgrund von Art. 3 Abs. 1 AEUV oder von Art. 3 Abs. 2 AEUV) hat, ob es Teile gibt, für die eine mit den Mitgliedstaaten geteilte Zuständigkeit (aufgrund von Art. 4 AEUV) besteht, und ob es noch weitere Teile gibt, für die die Union keine Zuständigkeit hat. Das EUSFTA ist eine sehr heterogene Übereinkunft. Daraus folgt zwangsläufig, dass sich die Würdigung der Frage, ob eine Zuständigkeit gegeben ist und welcher Art (ausschließlich oder geteilt) sie ist, (je nach Kontext) auf ein einzelnes Kapitel oder Gruppen von Kapiteln des EUSFTA, auf einen oder mehrere Teile dieser Übereinkunft oder bisweilen auf eine einzelne Bestimmung konzentrieren muss.

83. Auch wenn der Antrag nur die Zuständigkeitsverteilung zwischen der Union und den Mitgliedstaaten betrifft, legen einige schriftliche Stellungnahmen (insbesondere die des Rates) nahe, dass auch das Vorgehen der Kommission im Zusammenhang damit problematisch sein könnte, wie sie das EUSFTA ausgehandelt hat und jetzt seine Unterzeichnung vorschlägt. Obwohl, so wird geltend gemacht, die Verhandlungsrichtlinien die Aushandlung einer gemischten Übereinkunft vorgesehen hätten, habe die Kommission das EUSFTA als Übereinkunft allein zwischen der Union und Singapur ausgehandelt. Hat die Kommission hierdurch Art. 218 Abs. 4 AEUV und den Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit nach Art. 13 Abs. 2 EUV missachtet?

84. Meines Erachtens ist es im Rahmen des vorliegenden Verfahrens weder notwendig noch sachdienlich, zu diesem Punkt Stellung zu nehmen. Das Vorgehen bei der Aushandlung des EUSFTA hat als solches keine Auswirkungen auf die Zuständigkeitsverteilung zwischen der Union und ihren Mitgliedstaaten für seinen Abschluss. Es ist deshalb nicht vom Gegenstand des Antrags der Kommission erfasst. Die Missachtung von das Vorgehen nach dem Unionsrecht betreffenden Bestimmungen kann (grundsätzlich) auch völkerrechtlich keine Auswirkungen auf die Gültigkeit der Übereinkunft haben ( 34 ). Ich gehe auf diesen Punkt daher nicht weiter ein.

85. Wichtig ist auch, im Blick zu behalten, dass der Antrag der Kommission nicht die materielle Vereinbarkeit (eines Teils) des EUSFTA mit den Verträgen betrifft. Der Gerichtshof wird somit nicht um eine Prüfung etwa der Vereinbarkeit des ISDS-Mechanismus mit den Verträgen ersucht. Diese Art der Streitbeilegung findet sich nicht nur im EUSFTA, sondern auch in anderen Handels- und Investitionsabkommen, die von der Union ausgehandelt worden sind oder derzeit ausgehandelt werden. Im vorliegenden Verfahren ist in Bezug auf den ISDS-Mechanismus (und andere Formen der Streitbeilegung, die das EUSFTA vorsieht) nur die Frage von Interesse, „wer entscheiden kann“. Meine Würdigung in den vorliegenden Schlussanträgen lässt daher (etwaige) Fragen der materiellen Vereinbarkeit des EUSFTA, einschließlich der Bestimmungen über den ISDS-Mechanismus, mit den Verträgen unberührt ( 35 ).

86. Schließlich (dies mag selbstverständlich sein) beschränken sich meine Schlussanträge im vorliegenden Verfahren auf das EUSFTA. Sie lassen daher die Zuständigkeitsverteilung zwischen der Union und den Mitgliedstaaten im Hinblick auf andere Handels- und Investitionsabkommen unberührt.

87. Im verbleibenden Teil meiner Schlussanträge stelle ich zunächst die wesentlichen Grundsätze für die Verteilung der externen Zuständigkeiten zwischen der Union und den Mitgliedstaaten und die Rechtsgrundlage des Handelns der Union dar. Ich werde dann die grundlegenden Merkmale der ausdrücklichen ausschließlichen Zuständigkeit der Union für die gemeinsame Handelspolitik (Art. 207 Abs. 1 AEUV), der ihr stillschweigend übertragenen ausschließlichen Zuständigkeit (Art. 3 Abs. 2 AEUV) und ihrer geteilten Zuständigkeit (Art. 4 AEUV) für das auswärtige Handeln erörtern. Vor diesem allgemeinen Hintergrund werde ich dann auf die Verteilung der Zuständigkeiten für die unter das EUSFTA fallenden Bereiche eingehen.

Zuständigkeitsverteilung zwischen der Union und den Mitgliedstaaten und Rechtsgrundlage für den Abschluss des EUSFTA

88. In der mündlichen Verhandlung ist deutlich geworden, dass der Rat und eine Reihe von Mitgliedstaaten der Ansicht sind, dass zunächst die Zuständigkeitsverteilung zwischen der Union und den Mitgliedstaaten in Bezug auf das EUSFTA geklärt werden müsse, bevor in einem nachfolgenden Schritt die Rechtsgrundlage ermittelt werde, auf der der Beschluss der Union zur Unterzeichnung und zum Abschluss des EUSFTA beruhen müsse.

89. In der Tat wird der Gerichtshof hier nicht um eine Entscheidung über diese zweite Frage ersucht. Meines Erachtens missverstehen der Rat und eine Reihe von Mitgliedstaaten jedoch das Verhältnis zwischen den Grundsätzen, die für die Verteilung der (externen) Zuständigkeiten gelten, und den Grundsätzen, die für die Wahl der Rechtsgrundlage für das Handeln der EU gelten.

90. Die Union verfügt nur über begrenzte Ermächtigungen ( 36 ). Sie muss einen Rechtsakt, den sie erlässt, daher auf eine Bestimmung des Vertrags beziehen, die sie ermächtigt, diesen Rechtsakt zu genehmigen ( 37 ). Diese Rechtsgrundlage muss aufgrund objektiver, gerichtlich nachprüfbarer Umstände, wozu das Ziel und der Inhalt des Rechtsakts gehören, ermittelt werden ( 38 ).

91. Im Gutachten 1/08 hat der Gerichtshof erläutert, dass die Frage, ob die Zuständigkeit der Union für den Abschluss von Abkommen ausschließlichen oder nicht ausschließlichen Charakter hat, und die Frage, auf welche Rechtsgrundlage dieser Abschluss zu stützen ist, eng miteinander zusammenhängen ( 39 ). Die Frage, ob die Union allein über die Zuständigkeit verfügt, ein Abkommen zu schließen, oder ob es sich hierbei um eine geteilte Zuständigkeit zwischen ihr und den Mitgliedstaaten handelt, hängt insbesondere von der Tragweite der Unionsbestimmungen ab, die den Unionsorganen die Befugnis einräumen könnten, ein solches Abkommen zu schließen ( 40 ).

92. Die Feststellung, dass die Union auf einem bestimmten Gebiet überhaupt eine Zuständigkeit zum Handeln hat (und somit die Ermittlung der Rechtsgrundlage für dieses Handeln), ist daher eine Grundvoraussetzung für die Bestimmung der Zuständigkeitsverteilung zwischen der Union und den Mitgliedstaaten nach den Art. 3 und 4 AEUV für ein bestimmtes auswärtiges Handeln ( 41 ).

93. Was die Ermittlung der Rechtsgrundlage angeht, gilt nach ständiger Rechtsprechung dann, wenn eine Übereinkunft der Union mehr als eine Zielsetzung hat oder zwei oder mehr Komponenten aufweist, von denen sich eine als wesentliche oder überwiegende ausmachen lässt, während die andere(n) nur von untergeordneter Bedeutung oder äußerst begrenzter Tragweite ist (sind), dass die Union den Abschluss dieser Übereinkunft nur auf eine Rechtsgrundlage zu stützen hat, und zwar auf diejenige, die die wesentliche oder überwiegende Zielsetzung oder Komponente erfordert ( 42 ). Wenn somit die überwiegende Zielsetzung des EUSFTA in der Verfolgung der gemeinsamen Handelspolitik liegt und seine sonstigen Aspekte richtigerweise entweder als eine notwendige Ergänzung dieser wesentlichen Komponente oder als von äußerst begrenzter Tragweite anzusehen sind, wäre die wesentliche Rechtsgrundlage für den Abschluss dieser Übereinkunft Art. 207 Abs. 1 AEUV ( 43 ). Nach Art. 3 Abs. 1 Buchst. e AEUV hätte die Union dann die ausschließliche Zuständigkeit für den Abschluss des EUSFTA ( 44 ).

94. Käme der Gerichtshof hingegen zu dem Schluss, dass das EUSFTA mehrere Zielsetzungen zugleich verfolgt oder mehrere Komponenten umfasst, die untrennbar miteinander verbunden sind, ohne dass die eine gegenüber der anderen nebensächlich ist, so dass verschiedene Vertragsbestimmungen anwendbar sind, muss der Rechtsakt der Union, mit dem diese Übereinkunft abgeschlossen wird, auf die verschiedenen diesen Komponenten entsprechenden Rechtsgrundlagen gestützt werden ( 45 ).

95. Vor diesem Hintergrund komme ich nun zum Geltungsbereich der gemeinsamen Handelspolitik im Sinne von Art. 207 AEUV.

Art. 207 Abs. 1, 5 und 6 AEUV

96. Der Gerichtshof hat die ausschließliche Zuständigkeit der Union für die gemeinsame Handelspolitik lange vor dem Inkrafttreten des Art. 3 Abs. 1 Buchst. e AEUV geklärt, der die ausschließliche Zuständigkeit der Union für diese Politik jetzt ausdrücklich bestätigt. So hat der Gerichtshof in seinem ersten Gutachten überhaupt, das zum (jetzigen) Art. 218 Abs. 11 AEUV ergangen ist, festgestellt, dass die ausschließliche Zuständigkeit für die gemeinsame Handelspolitik deshalb gerechtfertigt ist, weil eine Zulassung der Ausübung paralleler Zuständigkeiten durch die Mitgliedstaaten in diesem Bereich „bedeuten [würde], dass die Mitgliedstaaten in den Beziehungen mit Drittländern eine den Absichten der [Union] zuwiderlaufende Haltung einnehmen könnten; damit würde das institutionelle Zusammenspiel verfälscht, das Vertrauensverhältnis innerhalb der [Union] erschüttert und die [Union] gehindert, ihre Aufgabe zum Schutz des gemeinsamen Interesses zu erfüllen“ ( 46 ). Diese Begründung steht im Einklang mit der Konzeption der durch den Römischen Vertrag eingeführten Zollunion. Intern besteht diese Zollunion aus einem absoluten Verbot von Ein- und Ausfuhrzöllen oder Abgaben gleicher Wirkung zwischen den Mitgliedstaaten ( 47 ). Zugleich übertragen die Verträge der Union und ihren Organen die Aufgabe, die Handelsinteressen der Union nach außen zu schützen. Könnten die Mitgliedstaaten parallel zum Handeln der Union ihre eigene Handelspolitik mit der Außenwelt betreiben (und so auch ihre eigenen Interessen in diesem Kontext verfolgen), könnte das diese wesentliche Aufgabe eindeutig gefährden.

97. Die Kommission ersucht den Gerichtshof im vorliegenden Verfahren, seine bisherige Rechtsprechung zum Geltungsbereich der gemeinsamen Handelspolitik zu überprüfen. Wie stark hat sich der Geltungsbereich dieser Politik durch die mit dem Vertrag von Lissabon eingeführten Änderungen (insbesondere im Hinblick auf die Handelsaspekte des geistigen Eigentums, die ausländischen Direktinvestitionen, den Handel mit Dienstleistungen, die Ausnahme im Bereich des Verkehrs nach Art. 207 Abs. 5 AEUV und die Grenzen aufgrund von Art. 207 Abs. 6 AEUV) erweitert?

98. Einige Mitgliedstaaten vertreten die Ansicht, dass die gemeinsame Handelspolitik im Anschluss an das Gutachten 1/94 des Gerichtshofs nicht mehr als „dynamisch“ anzusehen sei.

99. Ich denke nicht, dass eine Erörterung der Frage, ob die gemeinsame Handelspolitik „dynamisch“ ist oder nicht, von besonderem Nutzen ist. Maßgebend ist, dass Art. 207 Abs. 1 AEUV so ausgelegt werden muss, dass sowohl der Wortlaut dieser Bestimmung gewahrt als auch gewährleistet wird, dass die Union in einem sich stetig weiter entwickelnden internationalen Handelsumfeld eine wirksame gemeinsame Handelspolitik betreiben kann.

100. Ich stimme mit der von Generalanwalt Wahl im Kontext des Gutachtenverfahrens 3/15 vertretenen Ansicht überein, dass der Gegenstand des internationalen Handels weder in abstrakter Form festgelegt noch statisch und eng gefasst werden kann, weil Handelspraktiken, Strukturen und Trends sich im Lauf der Zeit entwickeln ( 48 ). Allerdings ist das, was in den internationalen Beziehungen als „Handelspolitik“ oder „Investitionspolitik“ anzusehen ist, nicht zwangsläufig deckungsgleich mit dem, was unionsrechtlich die gemeinsame Handelspolitik darstellt.

101. Der Gerichtshof hat ebenso die Notwendigkeit betont, die Wirksamkeit der gemeinsamen Handelspolitik der Union zu gewährleisten. Im Gutachten 1/78 hat er ausgeführt, dass eine gemeinsame Handelspolitik nicht mehr sinnvoll betrieben werden könnte, wenn die Union nicht auch über Mittel verfügen könnte, die über die Instrumente hinausgehen, deren Wirkung ausschließlich auf die herkömmlichen Aspekte des Außenhandels gerichtet ist. Eine so verstandene „Handelspolitik“ wäre dazu verurteilt, allmählich bedeutungslos zu werden ( 49 ), und würde die Union somit allmählich daran hindern, ihre Rolle als globaler Handelspartner zu erfüllen, und zwar sowohl im bilateralen Verhältnis zu Drittländern als auch durch multilaterales Handeln ( 50 ). Die gemeinsame Handelspolitik ist daher nicht auf Maßnahmen begrenzt, die handelsbezogene Zielsetzungen verfolgen. Sie kann Maßnahmen umfassen, die nicht rein handelsbezogene Zielsetzungen verfolgen, wie Entwicklungshilfe ( 51 ), Außen- und Sicherheitspolitik ( 52 ) oder den Schutz der Umwelt oder der menschlichen Gesundheit ( 53 ), solange sich diese Maßnahmen auch direkt und sofort auf den Handelsverkehr auswirken. Das Zusammenspiel zwischen der gemeinsamen Handelspolitik und den (anderen) Grundsätzen und Zielen des auswärtigen Handelns der Union wird in Art. 207 Abs. 1 letzter Satz AEUV ausdrücklich anerkannt.

102. Dies bedeutet jedoch nicht, dass der Geltungsbereich der gemeinsamen Handelspolitik unbegrenzt wäre. Auch fällt ein Bereich nicht allein deshalb unter die gemeinsame Handelspolitik, weil er in einem Handels- (und Investitions‑)Abkommen geregelt ist. Vereinbarungen oder Bestimmungen, die andere Akteure des internationalen Rechts als Teil der Handelspolitik gestalten mögen, fallen nicht notwendigerweise unter die Definition der „gemeinsamen Handelspolitik“ der Verträge. Bei der Definition dieser Politik muss sich der Gerichtshof innerhalb der Grenzen des Wortlauts der Art. 206 und 207 AEUV halten.

103. Maßgebend im Sinne des Art. 207 AEUV ist, dass das (interne oder externe) Handeln der Union speziell den internationalen Handelsverkehr, d. h. den Handelsverkehr mit Drittländern (und nicht den Handelsverkehr auf dem Binnenmarkt), betrifft ( 54 ), weil es im Wesentlichen den Handelsverkehr fördern, erleichtern oder regeln soll und sich direkt und sofort auf ihn auswirkt ( 55 ). Ein Rechtsakt der Union fällt somit nicht schon deshalb unter die gemeinsame Handelspolitik, weil er bestimmte Auswirkungen auf den internationalen Handelsverkehr haben kann.

104. Zur Unterscheidung zwischen (internationalen) Verpflichtungen, die unter die gemeinsame Handelspolitik fallen, und solchen, deren Hauptzweck darin besteht, das Funktionieren des Binnenmarkts zu verbessern, ist zu bestimmen, ob der Zweck der Übereinkunft im Wesentlichen darin besteht, die bereits durch Vorschriften des sekundären Unionsrechts im Bereich des Handels auf dem Binnenmarkt in „großem Umfang verwirklichte“ Harmonisierung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Union hinaus auszudehnen ( 56 ). Ist dies der Fall, ist davon auszugehen, dass diese Übereinkunft den internationalen Handelsverkehr fördern soll und ihr Abschluss daher unter die gemeinsame Handelspolitik fällt. Wenn Gegenstand der Übereinkunft hingegen gerade diese „interne“ Harmonisierung ist, besteht der überwiegende Zweck der Übereinkunft darin, das Funktionieren des Binnenmarkts zu verbessern, so dass sie nicht unter die gemeinsame Handelspolitik fällt, auch wenn sie sich auf den internationalen Handelsverkehr auswirkt ( 57 ).

105. Mehrere Beteiligte äußern Bedenken, entweder im Allgemeinen oder im Zusammenhang mit einem bestimmten Kapitel des EUSFTA, dass die von der Kommission vertretene weite Auslegung des Geltungsbereichs der gemeinsamen Handelspolitik nach Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon zu einer Aushöhlung von Art. 207 Abs. 6 AEUV führe.

106. Meines Erachtens betrifft Art. 207 Abs. 6 AEUV ausschließlich die Ausübung der Zuständigkeiten, die der Union aus Art. 207 Abs. 1 AEUV erwachsen. Er setzt diese Zuständigkeit als bestehend voraus. Er kann sich somit auf die ausschließliche externe Zuständigkeit der Union nach Art. 207 Abs. 1 AEUV nicht auswirken. Art. 207 Abs. 6 AEUV sieht zwei Einschränkungen vor, auch wenn sich die zweite als Anwendungsfall der ersten darstellen dürfte.

107. Erstens darf die Ausübung der Zuständigkeit für die gemeinsame Handelspolitik keine Auswirkungen auf die Abgrenzung der Zuständigkeiten zwischen der Union und den Mitgliedstaaten haben. Diese erste Einschränkung ist meines Erachtens Ausdruck des Grundsatzes der begrenzten Einzelermächtigung nach Art. 2 Abs. 1 und 2 AEUV und wird in der Erklärung Nr. 18 zur Abgrenzung der Zuständigkeiten näher ausgeführt ( 58 ). Mit anderen Worten darf die Ausübung der ausschließlichen Zuständigkeit der Union für die gemeinsame Handelspolitik nicht zu einer Änderung an den oder anderweitigen Auswirkungen auf die Vertragsbestimmungen über die Zuständigkeitsverteilung in anderen Bereichen führen, die nicht in den Geltungsbereich dieser Zuständigkeit fallen (wie beispielsweise der Handelsverkehr auf dem Binnenmarkt). In dieser Auslegung sehe ich mich durch Art. 207 Abs. 2 AEUV bestätigt, der eine Rechtsgrundlage für den Erlass von „Maßnahmen, mit denen der Rahmen für die Umsetzung der gemeinsamen Handelspolitik bestimmt wird“, vorsieht und nicht besagt, dass die Union die ausschließliche Zuständigkeit für alle Maßnahmen hat, die möglicherweise erlassen werden müssen, um Verpflichtungen aus einer Übereinkunft zu erfüllen, die von der Union in Ausübung ihrer ausschließlichen Zuständigkeit für die gemeinsame Handelspolitik abgeschlossen worden ist.

108. Wenn die Union beispielsweise ihre ausschließliche Zuständigkeit nach Art. 207 Abs. 1 AEUV für das gesamte TRIPS-Übereinkommen ( 59 ) ausübt, führt dies somit nicht dazu, dass sie für die Regelung jedes einzelnen unter dieses Übereinkommen fallenden Bereichs auf dem Binnenmarkt zuständig ist. Auch führt diese Ausübung nicht zu einer Modifikation der Verteilung der externen Zuständigkeiten zwischen den Mitgliedstaaten und der Union in Bezug auf Rechte des geistigen Eigentums im Allgemeinen.

109. Umgekehrt verstehe ich die erste Einschränkung nicht dahin, dass die Ausübung der Zuständigkeit der Union für die gemeinsame Handelspolitik davon abhängt, ob sie auf einer anderen Grundlage eine interne Zuständigkeit hat oder diese Zuständigkeit ausgeübt hat ( 60 ). Insbesondere findet sich dafür, dass eine Parallelität zwischen dem externen Aspekt der gemeinsamen Handelspolitik und dem internen Aspekt anderer Unionspolitiken gegeben sein müsse, in anderen Teilen des Art. 207 AEUV keine Stütze. So bestätigt Art. 207 Abs. 4 AEUV ausdrücklich, dass die gemeinsame Handelspolitik den Handel mit kulturellen und audiovisuellen Dienstleistungen sowie den Handel mit Dienstleistungen des Sozial-, des Bildungs- und des Gesundheitssektors umfassen kann. Die internen Zuständigkeiten der Union im Bereich des Gesundheitswesens sind jedoch begrenzt, da sie die Maßnahmen der Mitgliedstaaten lediglich ergänzen ( 61 ). Weiter ist bei der Tätigkeit der Union die Verantwortung der Mitgliedstaaten für die Festlegung ihrer Gesundheitspolitik sowie für die Organisation des Gesundheitswesens und die medizinische Versorgung zu wahren ( 62 ).

110. Die zweite, in Art. 207 Abs. 6 AEUV vorgesehene Einschränkung ist, dass die Ausübung der Zuständigkeiten im Rahmen der gemeinsamen Handelspolitik nicht zu einer Harmonisierung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten führen darf, soweit eine solche Harmonisierung durch die Verträge ausgeschlossen wird. Wie Art. 207 Abs. 4 AEUV ausdrücklich bestätigt, bedeutet diese Einschränkung nicht, dass unter die gemeinsame Handelspolitik nicht auch der Handel in Bereichen fallen kann, für die eine Harmonisierung durch andere Bestimmungen der Verträge ausgeschlossen ist (wie beispielsweise für die Bereiche Sozialpolitik, Bildung, Gesundheitswesen oder Kultur) ( 63 ). Sie bedeutet vielmehr, dass die Union durch die Ausübung ihrer Zuständigkeiten nach Art. 207 AEUV nicht in einer Weise handeln darf, die das Verbot der Harmonisierung nach den Verträgen umgeht. Diese Einschränkung ist somit ein besonderer Anwendungsfall der ersten Einschränkung.

111. Im vorliegenden Gutachtenverfahren muss der Gerichtshof auch Art. 207 Abs. 5 AEUV auslegen, insbesondere in Bezug auf die Verpflichtungen im Bereich des Verkehrs in Kapitel Acht des EUSFTA („Dienstleistungen, Niederlassung und elektronischer Geschäftsverkehr“) ( 64 ). Nach dieser Bestimmung gelten für die Aushandlung und den Abschluss von internationalen Abkommen im Bereich des Verkehrs der Dritte Teil Titel VI des AEUV, d. h. die Vertragsbestimmungen über die Verkehrspolitik der Union. Diese Abkommen fallen daher nicht in den Geltungsbereich der gemeinsamen Handelspolitik.

112. Diese Ausnahme ist nicht neu. Die Verträge haben die Verkehrspolitik stets aus der gemeinsamen Handelspolitik ausgeklammert. Diese Ausnahme hat dazu geführt, dass der Gerichtshof in seinem Urteil AETR im Gegensatz zur ausdrücklichen ausschließlichen Zuständigkeit für die gemeinsame Handelspolitik den Grundsatz der stillschweigenden ausschließlichen externen Zuständigkeit anerkannt hat ( 65 ).

113. Auch wenn das Urteil AETR ein Übereinkommen betraf, das Sicherheitsvorschriften festlegte, sah der Gerichtshof im Gutachten 1/94 keinen Grund, für Handelsabkommen, die auch den Verkehr betreffen, wie etwa das GATS, davon abzuweichen ( 66 ). Er bestätigte den „[dem Urteil AETR zugrunde liegenden] Gedanken …, dass die internationalen Verkehrsabkommen nicht unter [die gemeinsame Handelspolitik] fallen“ ( 67 ). Die Rechtslage blieb nach dem Vertrag von Nizza ( 68 ) und dem Vertrag von Lissabon ( 69 ) unverändert. Im Hinblick auf den internationalen Handel mit Verkehrsdienstleistungen wollen die Verträge daher „einen grundsätzlichen Gleichlauf [herstellen] zwischen der internen Zuständigkeit, die durch einseitigen Erlass von [Unions]regeln … ausgeübt wird“, „und der Außenkompetenz …, die durch Abschluss internationaler Abkommen wahrgenommen wird, wobei die eine wie die andere Zuständigkeit … in dem speziell der gemeinsamen Verkehrspolitik gewidmeten Titel des Vertrags verankert bleibt“ ( 70 ).

114. Daher ist die Geltung von Art. 207 Abs. 5 AEUV nicht auf internationale Übereinkünfte begrenzt, die ausschließlich oder überwiegend den Handel mit Verkehrsdienstleistungen betreffen. Wäre das Ergebnis ein anderes, hätte dies, wie vom Gerichtshof im Gutachten 1/08 festgestellt, zur Folge, dass die Frage, ob Bestimmungen eines internationalen Abkommens, die genau denselben Gegenstand haben, in den Bereich der Verkehrspolitik oder in den Bereich der Handelspolitik fallen, allein davon abhinge, ob die Vertragsparteien des Abkommens entschieden haben, nur den Handel mit Verkehrsdienstleistungen zu regeln, oder ob sie übereingekommen sind, sowohl diesen Handel als auch den Handel mit anderen Arten von Dienstleistungen zu regeln ( 71 ).

115. Trotz des weiten Geltungsbereichs von Art. 207 Abs. 5 AEUV dürfte aus der Formulierung „internationale Abkommen im Bereich des Verkehrs“ meines Erachtens nicht folgen, dass jedes Abkommen, das für den Verkehr gilt (d. h. im Wesentlichen für die Dienstleistung der Beförderung von Waren oder Personen von einem Punkt zu einem anderen mit einem oder mehreren Beförderungsmitteln), von der gemeinsamen Handelspolitik auszunehmen ist. Dass Maßnahmen mit allgemeiner Geltung praktisch auch für den Verkehr Geltung haben können, führt nicht notwendigerweise dazu, dass die Ausnahme in Art. 207 Abs. 5 AEUV greift. Ein internationales Abkommen „im Bereich des Verkehrs“ ist vielmehr ein Abkommen, das Bestimmungen enthält, die speziell den Verkehr betreffen. Dies erklärt, warum der Gerichtshof im Gutachten 1/08 die Voraussetzungen für die Anwendung der Ausnahme in Art. 207 Abs. 5 AEUV bejahte, indem er auf die sektorspezifischen Verpflichtungen (und die hierneben geltenden horizontalen Verpflichtungen) abstellte.

116. Das vorliegende Verfahren zeigt, dass im Hinblick auf den Geltungsbereich von Art. 207 Abs. 5 AEUV Unsicherheiten bleiben. Zu den Fragen, die Verpflichtungen in Bezug auf den Handel mit Verkehrsdienstleistungen betreffen, gehört die Frage, ob die Niederlassung (im Sinne des EUSFTA) unter die Ausnahme in Art. 207 Abs. 5 AEUV fällt, obwohl sie im Dritten Teil Titel VI des AEUV nicht geregelt ist, und ob „Hilfs“-Dienstleistungen für Verkehrsdienstleistungen unter die Ausnahme fallen. Auf diese Fragen gehe ich in meiner Würdigung des Kapitels Acht des EUSFTA ein ( 72 ).

Art. 3 Abs. 2 AEUV

117. Wenn die Union keine ausdrückliche ausschließliche Zuständigkeit nach Art. 3 Abs. 1 AEUV für den Abschluss einer internationalen Übereinkunft hat, kann sie gleichwohl eine stillschweigend übertragene externe ausschließliche Zuständigkeit nach Art. 3 Abs. 2 AEUV haben. Beide Absätze des Art. 3 AEUV betreffen speziell die Zuständigkeitsverteilung zwischen der Union und den Mitgliedstaaten. Anders als Art. 3 Abs. 1 AEUV betrifft Art. 3 Abs. 2 AEUV jedoch nur die externe Zuständigkeit. Die verschiedenen dort geregelten Alternativen setzen jedoch alle zwingend voraus, dass in gewissem Umfang eine interne Zuständigkeit ausgeübt wird.

118. Die Kommission stützt sich auf zwei Alternativen des Art. 3 Abs. 2 AEUV, nach denen eine ausschließliche externe Zuständigkeit der Union bestehe.

119. Für den einen Teil von Kapitel Acht, der Dienstleistungen, die Niederlassung und den elektronischen Geschäftsverkehr ( 73 ) betrifft, stützt sich die Kommission auf Art. 3 Abs. 2 erste Alternative AEUV, wonach die Union die ausschließliche Zuständigkeit hat, „wenn der Abschluss einer solchen Übereinkunft in einem Gesetzgebungsakt der Union vorgesehen ist“. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs liegt der Sinn und Zweck dieser Bestimmung darin, dass es Fälle geben kann, in denen zwar eine externe Zuständigkeit der Union in den Verträgen selbst nicht begründet wird, jedoch von den Organen festgelegte gemeinsame Regeln eine solche Zuständigkeit dadurch begründen, dass sie den Abschluss internationaler Übereinkünfte vorsehen ( 74 ). In diesen Fällen erwirbt die Union eine ausschließliche Zuständigkeit aufgrund gemeinsamer Regeln ( 75 ), weil das gemeinschaftliche auswärtige Handeln in den von diesen Unionsregeln erfassten Bereichen gefährdet sein könnte, wenn die Mitgliedstaaten eigene internationale Übereinkünfte abschließen könnten ( 76 ).

120. Für bestimmte andere Teile des EUSFTA ( 77 ) stützt sich die Kommission auf Art. 3 Abs. 2 dritte Alternative AEUV. Danach hat die Union die ausschließliche Zuständigkeit für den Abschluss einer internationalen Übereinkunft, „soweit er gemeinsame Regeln beeinträchtigen oder deren Tragweite verändern könnte“. Diese Alternative entspricht den Kriterien, die der Gerichtshof im Urteil AETR für die Bestimmung der „Art der völkerrechtlichen Verpflichtungen [festgelegt hat], die die Mitgliedstaaten außerhalb des Rahmens der Unionsorgane nicht eingehen dürfen, wenn gemeinsame Regeln der Union zur Verwirklichung der Vertragsziele ergangen sind“ ( 78 ).

121. Die sogenannte „AETR-Doktrin“ bietet eine Grundlage für eine stillschweigend übertragene ausschließliche Zuständigkeit der Union für den Abschluss einer internationalen Übereinkunft. Sie wurde ursprünglich entwickelt, um einerseits der primärrechtlichen Verpflichtung der Mitgliedstaaten, alle Maßnahmen zur Erfüllung ihrer Verpflichtungen zu ergreifen, die sich aus den Verträgen oder aus Handlungen der Organe ergeben, und andererseits der Pflicht der Mitgliedstaaten, alle Maßnahmen zu unterlassen, welche die Erreichung der Ziele der Verträge gefährden könnten, Rechnung zu tragen ( 79 ). Die Union hat somit die ausschließliche externe Zuständigkeit, soweit das Risiko besteht, dass die Mitgliedstaaten durch ein Handeln außerhalb des Rahmens der Unionsorgane internationale Verpflichtungen eingehen könnten, die gemeinsame Regeln beeinträchtigen oder deren Tragweite verändern könnten. Dies würde eine Umgehung der in den Verträgen festgelegten Regeln für die Umsetzung der Unionspolitiken darstellen und könnte daher den Kern des Integrationsprozesses der Union in Frage stellen.

122. Die Rechtsprechung des Gerichtshofs gibt Hinweise darauf, wie zu prüfen ist, ob die Voraussetzungen für die Anwendung der dritten Alternative erfüllt sind. Es muss konkret geprüft werden, in welcher Beziehung die angestrebte internationale Übereinkunft zu dem zum maßgebenden Zeitpunkt geltenden Unionsrecht steht. Bei dieser Prüfung obliegt es angesichts des Grundsatzes der begrenzten Einzelermächtigung der sich auf die ausschließliche externe Zuständigkeit berufenden Partei, diese darzutun ( 80 ).

123. Der erste Schritt dieser Prüfung besteht in der Abgrenzung des Bereichs, den die internationale Übereinkunft betrifft, um zu ermitteln, welche gemeinsamen Regeln relevant sind. Der Gegenstand der Übereinkunft kann anhand von Inhalt und Zweck der Übereinkunft bestimmt werden. Dabei mag es zwar bei der Prüfung sogenannter homogener Übereinkünfte möglich sein, die gesamte Übereinkunft als „einen Bereich“ betreffend zu definieren und dann zu prüfen, ob dieser Bereich vollständig durch gemeinsame Regeln harmonisiert oder weitgehend von solchen gemeinsamen Regeln erfasst ist ( 81 ), diese Herangehensweise ist jedoch nicht ohne Weiteres auf eine Übereinkunft wie das EUSFTA übertragbar, das verschiedene „Bereiche“ in verschiedenen Kapiteln oder Teilen regelt.

124. Das Vorbringen der Kommission im vorliegenden Verfahren wirft eine neue Frage auf. Gilt Art. 3 Abs. 2 dritte Alternative AEUV nur, wenn die „gemeinsamen Regeln“ bereits in Ausübung der Gesetzgebungszuständigkeiten der Union von deren Organen erlassen worden sind, oder können auch die Bestimmungen der Verträge selbst unter bestimmten Voraussetzungen „gemeinsame Regeln“ darstellen? Nach Ansicht der Kommission ergibt sich die ausschließliche Zuständigkeit der Union für Bestimmungen des EUSFTA, die andere Arten von Investitionen als ausländische Direktinvestitionen betreffen, aus den in Art. 63 AEUV selbst enthaltenen „gemeinsamen Regeln“. Auf diese Frage gehe ich im Rahmen der Würdigung von Kapitel Neun Abschnitt A des EUSFTA ein ( 82 ).

125. Der zweite Schritt ist die Ermittlung der in dem Bereich bestehenden gemeinsamen Regeln. Der jeweilige Geltungsbereich der internationalen Übereinkunft und der gemeinsamen Regeln müssen allerdings nicht völlig übereinstimmen ( 83 ). Es kann ausreichend sein, dass der Bereich, in den die internationale Übereinkunft fällt, weitgehend von diesen gemeinsamen Regeln erfasst ist ( 84 ). Relevante gemeinsame Regeln können nicht nur Rechtsvorschriften sein, die speziell für den Bereich gelten, der unter die Übereinkunft fällt, sondern auch Rechtsvorschriften mit einem breiten Geltungsbereich ( 85 ). Auch kommt es nicht darauf an, ob solche gemeinsamen Regeln in ein und demselben Rechtsinstrument der Union enthalten sind (oder nicht) ( 86 ).

126. Gemeinsame Regeln sind nicht nur solche, die Sachverhalte mit einem über die Union hinausweisenden Bezug regeln und somit eine auswärtige Dimension haben ( 87 ). Bei der Ermittlung der gemeinsamen Regeln sind sowohl das aktuell geltende Unionsrecht als auch die Entwicklungsperspektiven dieser Regeln zu berücksichtigen, soweit diese Entwicklung zum Zeitpunkt der Prüfung vorhersehbar ist ( 88 ).

127. Das Vorbringen der Beteiligten dazu, welche gemeinsamen Regeln für die Anwendung der AETR-Doktrin auf die Bereiche Verkehrsdienstleistungen und andere Arten von Investitionen als ausländische Direktinvestitionen relevant sind, deutet darauf hin, dass es hinsichtlich der „gemeinsamen Regeln“ verschiedene Missverständnisse gibt. Das vorliegende Verfahren eröffnet dem Gerichtshof eine Gelegenheit für die notwendige Klarstellung ( 89 ).

128. Der dritte Schritt besteht in der Prüfung der (möglichen) Auswirkungen des Abschlusses der internationalen Übereinkunft auf die relevanten gemeinsamen Regeln. Es muss nicht nachgewiesen werden, dass solche Auswirkungen bestehen: die Gefahr, dass gemeinsame Regeln beeinträchtigt oder deren Tragweite verändert werden könnten, reicht aus ( 90 ). Diese Gefahr besteht, wenn die Verpflichtungen aus der internationalen Übereinkunft in den Geltungsbereich der gemeinsamen Regeln fallen ( 91 ). Es muss nicht nachgewiesen werden, dass etwa ein Widerspruch, d. h. ein Konflikt zwischen der internationalen Übereinkunft und den gemeinsamen Regeln, besteht ( 92 ).

129. Soweit der durch die internationale Übereinkunft geregelte Bereich vollständig durch gemeinsame Regeln harmonisiert ist ( 93 ), ist eine ausschließliche Zuständigkeit für den Abschluss dieser Übereinkunft leicht feststellbar. Es wird vermutet, dass die internationalen Verpflichtungen aus dem Abschluss dieser Übereinkunft die harmonisierten Regeln beeinträchtigen.

130. Soweit lediglich eine teilweise Harmonisierung vorliegt, begründet der Umstand, dass eine internationale Übereinkunft (oder Teile davon) einen von Unionsvorschriften „weitgehend erfassten“ Bereich betrifft (bzw. betreffen), für sich genommen noch nicht zwangsläufig die ausschließliche Zuständigkeit der Union zur Aushandlung der gesamten internationalen Übereinkunft (oder des betreffenden Teils der Übereinkunft), ohne dass es einer Prüfung der Voraussetzungen für die Anwendung der AETR-Doktrin bedürfte. Entscheidend sind der Inhalt der eingegangenen Verpflichtungen und ihr möglicher Bezug zu den Unionsvorschriften ( 94 ).

131. Das Protokoll Nr. 25 über die Ausübung der geteilten Zuständigkeit steht den soeben von mir dargestellten Grundsätzen nicht entgegen. Dieses Protokoll betrifft ausschließlich Art. 2 Abs. 2 AEUV. Sein einziger Zweck ist, festzulegen, worauf sich die Ausübung einer mit den Mitgliedstaaten geteilten Zuständigkeit durch die Union erstreckt. Es stellt klar, dass sich die Ausübung dieser Zuständigkeit „nur auf die durch den entsprechenden Rechtsakt der Union geregelten Elemente und nicht auf den gesamten Bereich [erstreckt]“. Das Protokoll Nr. 25 kann somit nicht dahin ausgelegt werden, dass es die Tragweite der ausschließlichen externen Zuständigkeit der Union in den Fällen des Art. 3 Abs. 2 AEUV begrenzt, wie durch die Rechtsprechung näher erläutert worden ist ( 95 ).

132. Vor diesem Hintergrund komme ich jetzt zur Verteilung der Zuständigkeiten zwischen der Union und den Mitgliedstaaten im Hinblick auf das EUSFTA.

Ziele des EUSFTA und allgemeine Begriffsbestimmungen mit Bedeutung für das EUSFTA (Kapitel Eins des EUSFTA ( 96 ) )

Vorbringen

133. Nach Ansicht der Kommission fällt Kapitel Eins vollständig unter die gemeinsame Handelspolitik. Die Gesamtziele nach den Art. 1.1 und 1.2 des EUSFTA fielen weitgehend unter die Ziele der gemeinsamen Handelspolitik nach Art. 206 AEUV. Die Ziele des EUSFTA seien lediglich marginal weiter als diejenigen der gemeinsamen Handelspolitik. Soweit dies der Fall sei, fielen sie indes in den Geltungsbereich des AEUV (insbesondere unter Art. 63 Abs. 1, Art. 91 und Art. 100 AEUV).

134. Die anderen Beteiligten haben zu Kapitel Eins nicht speziell vorgetragen.

Würdigung

135. Meines Erachtens hat die Union nach Art. 207 Abs. 1 AEUV die ausschließliche Zuständigkeit für die Entscheidung zur Errichtung einer Freihandelszone im Sinne von Art. XXIV GATT 1994 und Art. V GATS ( 97 ) sowie die Übereinkunft darüber, dass Ziel des EUSFTA die Liberalisierung und Erleichterung des Handels und der Investitionen ist. Diese Bereiche fallen eindeutig unter die gemeinsame Handelspolitik.

136. Außerdem haben die Bestimmungen, in denen allgemein geltende Begriffsbestimmungen aufgeführt sind, lediglich ergänzenden Charakter. Diese Bestimmungen sind für sich genommen nicht geeignet, die Zuständigkeitsverteilung zwischen der Union und den Mitgliedstaaten in Bezug auf die anderen Bestimmungen des EUSFTA zu verändern.

137. Ich komme daher zu dem Ergebnis, dass Kapitel Eins vollständig in die ausschließliche Zuständigkeit der Union nach Art. 207 AEUV fällt.

Warenhandel (Kapitel Zwei bis Sechs des EUSFTA ( 98 )und Protokoll Nr. 1 des EUSFTA ( 99 ) )

Vorbringen

138. Nach Ansicht der Kommission fallen die Kapitel Zwei bis Sechs vollständig unter die gemeinsame Handelspolitik.

139. Sämtliche Bestimmungen des Kapitels Zwei beträfen speziell den internationalen Warenhandel, weil mit ihnen der Warenhandel zwischen den Vertragsparteien liberalisiert werden solle und sie sich direkt und sofort auf diesen Handelsverkehr auswirkten. Dies gelte sowohl für die Bestimmungen dieses Kapitels über Zölle, die in Art. 207 Abs. 1 AEUV erwähnt seien, als auch für Bestimmungen ohne Bezug zu Zöllen, die bestehende Bestimmungen des GATT 1994 und anderer multilateraler Handelsübereinkünfte wiedergäben, durch Verweis inkorporierten oder näher ausgestalteten (und somit, wie der Gerichtshof im Gutachten 1/94 entschieden habe, automatisch unter die gemeinsame Handelspolitik fielen).

140. Ähnlich trägt die Kommission vor zu Kapitel Drei (Art. 207 Abs. 1 AEUV umfasse „handelspolitische Schutzmaßnahmen, zum Beispiel im Fall von Dumping und Subventionen“), Kapitel Vier (weil es den Warenhandel erleichtere, indem innerhalb des Geltungsbereichs des TBT‑Übereinkommens ein Rahmen zur Verhinderung, Ermittlung und Beseitigung unnötiger Handelshemmnisse geschaffen werde) und Kapitel Fünf (weil es die negativen Auswirkungen von SPS-Maßnahmen auf den Handel gering halten solle). Das Übereinkommen zur Durchführung des Artikels VI des Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommens 1994 (im Folgenden: Antidumping-Übereinkommen), das Übereinkommen über Subventionen und Ausgleichsmaßnahmen (im Folgenden: Subventionsübereinkommen), das Übereinkommen über Schutzmaßnahmen, das TBT‑Übereinkommen und das SPS-Übereinkommen gehörten alle zu den multilateralen Handelsübereinkünften, die nach dem Gutachten 1/94 unter die gemeinsame Handelspolitik fielen.

141. Schließlich betreffe auch Kapitel Sechs speziell den internationalen Handelsverkehr, weil mit ihm der Warenhandel erleichtert und wirksame Zollkontrollen gewährleistet werden sollten. Ergänzend trägt die Kommission vor, dass die Bestimmungen dieses Kapitels zumeist eingehenderen Bestimmungen zum gleichen Gegenstand im WTO-Übereinkommen über Handelserleichterungen entsprächen, das jetzt in Anhang 1A des WTO-Übereinkommens aufgenommen worden sei ( 100 ). Weder die Mitgliedstaaten noch die anderen Organe bestritten die ausschließliche Zuständigkeit der Union für dieses neue WTO-Übereinkommen.

142. Das Parlament stimmt mit der Ansicht der Kommission im Wesentlichen überein.

143. Während der Rat und fast alle Mitgliedstaaten zu den Kapiteln Zwei bis Sechs nicht speziell vorgetragen haben, erstreckt sich nach Ansicht eines Mitgliedstaats die ausschließliche Zuständigkeit der Union nicht auf die Zusammenarbeit im Zollwesen nach Art. 6.1 Abs. 1 Satz 2 des EUSFTA. Art. 206 AEUV erwähne lediglich die Schaffung einer Zollunion nach den Art. 28 bis 32 AEUV. Er erstrecke sich daher nicht auf Art. 33 AEUV, der eine Rechtsgrundlage für den Erlass von „Maßnahmen zum Ausbau der Zusammenarbeit im Zollwesen zwischen den Mitgliedstaaten sowie zwischen den Mitgliedstaaten und der Kommission“ vorsehe. Ferner ergebe sich aus Art. 6 Buchst. g AEUV und werde durch Art. 197 Abs. 2 AEUV (die einzige Bestimmung des Titels XXIV über die „Verwaltungszusammenarbeit“) bestätigt, dass die Union im Bereich der Verwaltungszusammenarbeit nur eine Zuständigkeit zur Unterstützung, Koordinierung oder Ergänzung der Maßnahmen der Mitgliedstaaten habe.

Würdigung

144. Die Kapitel Zwei bis Sechs regeln verschiedene Aspekte der Regulierung des Warenhandels. Die in diesen Kapiteln geregelten Bereiche und die Art der dort vorgesehenen Verpflichtungen entsprechen in gewissem Umfang bestimmten WTO-Übereinkünften über den Warenhandel.

145. Unter die gemeinsame Handelspolitik fiel schon vor dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon der Warenhandel. Der Gerichtshof hat im Gutachten 1/94 festgestellt, dass die (damalige) Europäische Gemeinschaft nach Art. 113 EG-Vertrag die ausschließliche Zuständigkeit für den Abschluss „der multilateralen Handelsübereinkünfte“, d. h. der Übereinkünfte in Anhang 1A des WTO-Übereinkommens (im Folgenden: Übereinkünfte des Anhangs 1A), hatte ( 101 ). Dies schließt nicht nur das GATT 1994, sondern auch zwölf weitere Übereinkünfte ein. Der Gerichtshof stellte fest, dass alle Übereinkünfte des Anhangs 1A unter die gemeinsame Handelspolitik fielen, ohne jedes einzeln zu prüfen ( 102 ). Seiner Auffassung nach betrafen daher alle speziell den internationalen Handelsverkehr, weil sie im Wesentlichen den Handelsverkehr fördern, erleichtern oder regeln sollten und sich direkt und sofort auf ihn auswirkten. Die meisten Übereinkünfte des Anhangs 1A des WTO-Übereinkommens enthalten Verpflichtungen in Bezug auf u. a. Marktzugang, Inländerbehandlung und andere Formen interner Regulierung, Transparenz, gerichtliche und verwaltungsseitige Überprüfung und den Ausgleich zwischen handelsbezogenen und nicht handelsbezogenen Zielen. Der Geltungsbereich einiger dieser Übereinkünfte ist durch die Warenart definiert (z. B. beim Übereinkommen über die Landwirtschaft sowie beim Übereinkommen über Textilwaren und Bekleidung); andere gelten für spezielle Arten handelspolitischer Instrumente (z. B. das TBT‑Übereinkommen, das Übereinkommen über handelsbezogene Investitionsmaßnahmen, das Antidumping-Übereinkommen, das Subventionsübereinkommen und das Übereinkommen über Schutzmaßnahmen), handelspolitische Maßnahmen mit einem spezifischen Zweck (z. B. das SPS-Übereinkommen) oder bestimmte Stufen der Einfuhr- oder Ausfuhrverfahren (z. B. das Übereinkommen zur Durchführung des Artikels VII des Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommens 1994 [im Folgenden: Zollwert-Übereinkommen], das Übereinkommen über Kontrollen vor dem Versand, das Übereinkommen über Ursprungsregeln und das Übereinkommen über Einfuhrlizenzverfahren).

146. Es ist daher durch das Gutachten 1/94 geklärt, dass die Union die ausschließliche Zuständigkeit für die unter diese Übereinkünfte fallenden Bereiche und die danach eingegangen Verpflichtungen hat ( 103 ). An dieser Rechtslage hat sich nach dem Vertrag von Lissabon nichts geändert; dieser ließ die Beschreibung der gemeinsamen Handelspolitik in Bezug auf den Warenhandel unverändert.

147. Vor diesem Hintergrund erscheint mir klar, dass die Kapitel Zwei bis Fünf speziell den Warenhandel betreffen. Ihr Gegenstand entspricht im Wesentlichen den unter bestimmte Übereinkünfte des Anhangs 1A des WTO-Übereinkommens fallenden Bereichen, die in die ausschließliche Zuständigkeit der Union für die gemeinsame Handelspolitik fallen. So betrifft Kapitel Zwei die Gegenstände der Art. I, II und XI GATT 1994, die die Kernverpflichtungen über den Marktzugang im Warenhandel enthalten. Die unter Kapitel Drei fallenden Bereiche betreffen die Bestimmungen des GATT 1994 über Antidumping, Subventionen und Schutzmaßnahmen sowie die entsprechenden spezifischeren Übereinkünfte (das Antidumping-Übereinkommen, das Übereinkommen über Subventionen und Ausgleichsmaßnahmen sowie das Schutzmaßnahmen-Übereinkommen) des Anhangs 1A des WTO-Übereinkommens. Die Kapitel Vier und Fünf betreffen nichttarifäre Hemmnisse, die unter die Regelungsgegenstände des Art. III GATT 1994 („Inländerbehandlung“) und die spezifischeren Regelungsgegenstände des TBT‑Übereinkommens bzw. des SPS-Übereinkommen fallen, die ebenfalls in Art. 1A genannt sind.

148. Diese Bereiche betreffen den Prozess der grenzüberschreitenden Beförderung von Waren, ihrer Überlassung und Abfertigung sowie ihre Behandlung innerhalb eines Marktes. Sie betreffen somit speziell den internationalen Handelsverkehr.

149. Regeln, die der Erleichterung dieses (für die Wareneinfuhr und ‑ausfuhr wesentlichen) Vorgangs dienen und diesen Vorgang sowie die Regeln für die Behandlung dieser Waren innerhalb eines Marktes transparenter, vorhersehbarer, effizienter und kostengünstiger machen, fördern, erleichtern oder regeln ferner den Handelsverkehr und wirken sich direkt und sofort auf ihn aus ( 104 ).

150. Dies gilt ebenso für die Zusammenarbeit im Zollwesen nach Kapitel Sechs, die zusätzlichen zollrechtlichen Vorschriften in der Vereinbarung Nr. 3 und die Regelungen in der Vereinbarung Nr. 4 über die gegenseitige Anerkennung der Programme für zugelassene Wirtschaftsbeteiligte (beide Vereinbarungen betreffen Kapitel Sechs).

151. Kapitel Sechs betrifft die Erleichterung von Zollverfahren, Wertermittlung und Handel (die teilweise unter das GATT 1994 fällt), das Zollwert-Übereinkommen sowie das jüngste WTO-Übereinkommen über Handelserleichterungen. Die in Kapitel Sechs vorgesehenen Formen der Zusammenarbeit entsprechen in gewissem Umfang denjenigen, die nach dem GATT 1994 und dem Zollwert-Übereinkommen für das Zollwesen gelten. Die letzteren Übereinkünfte sehen außer allgemeinen Bestimmungen über die Veröffentlichung ( 105 ) auch Konsultationen über die Anwendung des Wertzollsystems betreffende Angelegenheiten vor ( 106 ). Außerdem sehen das GATT 1994 und die Übereinkünfte des Anhangs 1A auf einer allgemeineren Ebene viele ähnliche Formen der Zusammenarbeit in verschiedenen Bereichen des Warenhandels vor ( 107 ). Diese Bestimmungen standen dem Schluss des Gerichtshofs im Gutachten 1/94 nicht entgegen, dass diese Übereinkünfte vollständig unter die gemeinsame Handelspolitik fallen ( 108 ).

152. Ich kann mich dem formalistischen Argument nicht anschließen, wonach für den Warenhandel auf dem Binnenmarkt zwischen den Vertragsbestimmungen über die Zollunion (Art. 30 bis 32 AEUV) und denjenigen über die Zusammenarbeit im Zollwesen (Art. 33 AEUV) zu unterscheiden sein soll. Es ist zwar richtig, dass Art. 206 AEUV, der die Ziele der Zollunion nennt, nur auf die Art. 28 bis 32 AEUV Bezug nimmt. Der Grund hierfür ist jedoch, dass dies die Bestimmungen sind, die die Zollunion schaffen. Dies ist nicht der Zweck einer Bestimmung wie Art. 33 AEUV, der eine Rechtsgrundlage für den Erlass von Rechtsvorschriften zum Ausbau der Zusammenarbeit im Zollwesen innerhalb der Union vorsieht. Es lässt sich daher vernünftigerweise kein Rückschluss auf den Geltungsbereich der gemeinsamen Handelspolitik daraus ziehen, dass Art. 206 AEUV nicht ausdrücklich auf Art. 33 AEUV Bezug nimmt. Auch Art. 6 Buchst. g und Art. 197 AEUV haben keine Auswirkungen auf den Geltungsbereich dieser Politik. Diese Bestimmungen regeln in allgemeiner Form die Verwaltungszusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten sowie zwischen ihnen und der Union. Sie lassen daher die ausschließliche Zuständigkeit der Union unberührt, in ihre gemeinsame Handelspolitik Maßnahmen aufzunehmen, die der Verbesserung der Verwaltungszusammenarbeit mit Drittländern in Bereichen dienen, die unter diese Politik fallen.

153. Schließlich gilt meine Würdigung der Kapitel Zwei bis Sechs auch für das Protokoll Nr. 1 über die Bestimmung des Begriffs „Erzeugnisse mit Ursprung in“ oder „Ursprungserzeugnisse“ und Methoden der Zusammenarbeit der Verwaltungen. Dieses Protokoll betrifft Ursprungsregeln. Es betrifft eindeutig speziell den internationalen Warenhandel.

154. Ich komme daher zu dem Ergebnis, dass die Kapitel Zwei bis Sechs vollständig in die ausschließliche Zuständigkeit der Union für die gemeinsame Handelspolitik nach Art. 207 AEUV fallen.

155. Ich komme jetzt zu Kapitel Acht. Da die Kapitel Sieben (Nichttarifäre Handelshemmnisse und Investitionen im Bereich der Erzeugung erneuerbarer Energie) und Dreizehn (Handel und nachhaltige Entwicklung) im Hinblick auf den Geltungsbereich der gemeinsamen Handelspolitik und das Verhältnis zwischen handelsbezogenen und nicht handelsbezogenen Zielen ähnliche Fragen aufwerfen ( 109 ), erörtere ich Kapitel Sieben später zusammen mit Kapitel Dreizehn.

Dienstleistungen, Niederlassung und elektronischer Geschäftsverkehr (Kapitel Acht des EUSFTA ( 110 ) )

Vorbringen

Allgemeines Vorbringen

156. Nach Ansicht der Kommission regelt Abschnitt A das Ziel und den Geltungsbereich des Kapitels Acht des EUSFTA. Die Abschnitte B bis D dieses Kapitels fielen in die ausschließliche Zuständigkeit der Union, weil ihr Geltungsbereich dem der Verpflichtungen in Bezug auf Dienstleistungen der Erbringungsformen 1, 2, 3 und 4 nach dem GATS entspreche, das unter Art. 207 Abs. 1 AEUV falle. Nach Art. I Abs. 2 Buchst. a bis d GATS fällt unter diese vier Erbringungsarten die Erbringung einer Dienstleistung a) aus dem Hoheitsgebiet eines (WTO‑)Mitglieds in das Hoheitsgebiet eines anderen (WTO‑)Mitglieds (im Folgenden: Erbringungsart 1 oder grenzüberschreitende Erbringung), b) im Hoheitsgebiet eines (WTO‑)Mitglieds an den Dienstleistungsnutzer eines anderen (WTO‑)Mitglieds (im Folgenden: Erbringungsart 2 oder Nutzung im Ausland), c) durch einen Dienstleistungserbringer eines (WTO‑)Mitglieds mittels kommerzieller Präsenz im Hoheitsgebiet eines anderen (WTO‑)Mitglieds (Erbringungsart 3 oder kommerzielle Präsenz) und d) durch einen Dienstleistungserbringer eines (WTO‑)Mitglieds mittels Präsenz natürlicher Personen eines (WTO‑)Mitglieds im Hoheitsgebiet eines anderen (WTO‑)Mitglieds (Erbringungsart 4 oder Präsenz natürlicher Personen).

157. Für jeden Unterabschnitt des Abschnitts E („Regulierungsrahmen“) v