SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS GERHARD REISCHL

VOM 17. JANUAR 1980

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

Nach Artikel 36 der Verordnung Nr. 574/72 vom 21. März 1972 über die Durchführung der Verordnung Nr. 1408/71 zur Anwendung der Systeme der sozialen Sicherheit auf Arbeitnehmer und deren Familien, die innerhalb der Gemeinschaft zu- und abwandern, in der Fassung der Verordnung Nr. 878/73 vom 26. März 1973 (ABl. 1972, L 74, S. 1, bzw. 1973, L 86, S. 1), hat „eine Person ...für den Bezug von Leistungen nach den Artikeln 40 bis 51 der Verordnung“ (d. h. von Leistungen bei Invalidität) ... „bei dem Träger des Wohnorts nach Maßgabe der Rechtsvorschriften, die dieser Träger anwendet, einen Antrag zu stellen“. Gemäß Absatz 4 dieser Vorschrift hat „ein bei dem Träger eines Mitgliedstaats gestellter Leistungsantrag ... zur Folge, daß die Leistungen gleichzeitig nach den Rechtsvorschriften aller beteiligten Mitgliedstaaten, deren Voraussetzungen der Antragsteller erfüllt, festgestellt werden ...“„Die Leistungsanträge sind“ — nach Artikel 41 der genannten Verordnung — „von dem Träger zu bearbeiten, bei dem sie gemäß Artikel 36 der Durchführungsverordnung gestellt oder an den sie gemäß diesem Artikel übermittelt worden sind. Dieser Träger wird als ‚bearbeitender Träger‘ bezeichnet.“ Artikel 41 Absatz 2 bestimmt:

„Der bearbeitende Träger hat alle beteiligten Träger von Leistungsanträgen unter Verwendung eines hierzu festgelegten Formblatts sofort zu unterrichten, damit die Anträge von sämtlichen Trägern unverzüglich und gleichzeitig bearbeitet werden können.“

Ferner ordnet Artikel 45 dieser Verordnung an, daß der bearbeitende Träger, wenn er feststellt, daß nach den von ihm anzuwendenden Rechtsvorschriften der Antragsteller Anspruch auf Leistungen hat, ohne daß die nach den Rechtsvorschriften anderer Mitgliedstaaten zurückgelegten Versicherungs- oder Wohnzeiten berücksichtigt zu werden brauchen, diese Leistungen „sofort als vorläufige Leistungen“ zahlt. Schließlich heißt es in Artikel 45 Absatz 4:

„Der nach Absatz 1, 2 oder 3 zur Zahlung der Leistungen verpflichtete Träger unterrichtet hiervon sofort den Antragsteller, wobei er diesen ausdrücklich darauf aufmerksam macht, daß die betreffende Maßnahme vorläufiger Art ist und nicht angefochten werden kann.“

Der Kläger des Ausgangsverfahrens ist italienischer Staatsbürger mit Wohnsitz in Belgien. Er war, nachdem er eine Zeitlang als Arbeitnehmer in Italien beschäftigt gewesen war, von 1948 an in Belgien als Bergarbeiter tätig gewesen. Seit Februar 1961 bezieht er eine italienische Invalidenrente. Außerdem erhielt er von 1961 an eine Bergarbeiterinvalidenrente sowie seit Januar 1972 eine Berufskrankheitsrente, beide nach belgischem Recht.

Am 10. Februar 1975 stellte er beim Office national des pensions pour travailleurs salariés, dem Beklagten des Ausgangsverfahrens, einen Antrag auf Gewährung vonf Altersrente für Bergarbeiter. Er erfuhr daraufhin, sein Anspruch sei in vollem Umfang anzuerkennen, die Rente könne aber nur nach Abzug der italienischen Invalidenrente ausbezahlt werden. Dazu werde ein Bescheid ergehen, sobald der Betrag der italienischen Rente bekannt sei. Da der angekündigte Bescheid auf sich warten ließ, reichte der Kläger am 25. März 1976 Klage beim Arbeitsgericht Mons ein mit dem Antrag, seinen Anspruch auf Altersrente festzustellen. Diese Klage wurde trotz Anerkennung des Anspruchs des Klägers durch Urteil vom 26. November 1976 mit der Begründung für gegenstandslos erklärt, die Auszahlung der Bergarbeiterrente könne nur unter Abzug der italienischen Rente erfolgen.

Daraufhin legte der Kläger im Januar 1977 Berufung bei der Cour de Travail in Mons ein. Während des Laufes dieses Verfahrens wurde ihm im Mai 1977 eine Entscheidung des Office mitgeteilt, der zufolge er vom 1. März 1975 an eine vorläufige Rente — offenbar in Höhe des Unterschieds zwischen der vollständigen belgischen Rente und der italienischen Invalidenrente — erhielt. Dabei wurde ausdrücklich darauf hingewiesen, daß dieser Bescheid gemäß Artikel 45 Absatz 4 der Verordnung Nr. 574/72 nicht angefochten werden könne. Mit Rücksicht darauf hat der Kläger sein Berufungsbegehren geändert und beantragt, das Office zur Zahlung von Prozeßzinsen vom Tag der Anerkennung des Anspruchs an zu verurteilen. Das Berufungsverfahren endete mit einem Urteil vom 13. Januar 1978, in dem einmal festgestellt wurde, eine Klage sei bei Fehlen einer Maßnahme nach Artikel 45 Absatz 1 der Verordnung Nr. 574/72 grundsätzlich möglich, weil sich aus dieser Vorschrift eine Verpflichtung zur sofortigen Zahlung von vorläufigen Leistungen von dem Zeitpunkt an ergebe, in dem dem zuständigen Träger alle erforderlichen Elemente bekannt seien. Insofern könne das Gericht anstelle der Verwaltung tätig werden, auch wenn der Inhalt der Maßnahme gemäß Artikel 45 Absatz 4 nicht zum Gegenstand eines Prozesses gemacht werden könne. Wegen des Bescheids vom 16. Mai 1977 wurde die Berufung aber, soweit es um die Feststellung einer Zahlungsverpflichtung ging, für gegenstandslos erklärt. Darüber hinaus sprach das Berufungsgericht jedoch auch aus, es stehe dem Kläger, eben weil Artikel 45 Absatz 1 der Verordnung Nr. 574/72 eine sofortige Zahlung vorsehe, im Hinbliok auf die Verzögerung eines diesbezüglichen Bescheids sein Anspruch auf Prozeßzinsen nach belgischem Recht zu. Sie seien zu zahlen von dem Betrag der vorläufig gewährten Leistungen, aber erst vom Zeitpunkt der Klageerhebung, dem 25. März 1976, an.

Hiergegen rief das Office die Cour de Cassation an. Es machte einmal geltend, der Artikel 45 Absatz 1 der Verordnung Nr. 574/72 sei im Falle des Klägers nicht anwendbar. Dieser habe nämlich wegen der ihm gewährten italienischen Invalidenrente keinen Anspruch nach belgischem Recht, da insofern Artikel 25 Absatz 1 des Arrêté Royal Nr. 50 vom 24. Oktober 1967 bestimme:

„Vorbehaltlich abweichender Königlicher Bestimmungen werden Alters- und Hinterbliebenenrente nur ausgezahlt, wenn der Berechtigte weder berufstätig ist noch nach belgischen oder ausländischem Sozialversicherungsrecht Leistungen wegen Krankheit, Invalidität oder unverschuldeter Arbeitslosigkeit erhält.“

Die in dem Bescheid vom 16. Mai 1977 gewährten vorläufigen Zahlungen stellten also nichts anderes dar als eine „simple tolérance administrative“. Prozeßzinsen kämen nach belgischem Recht für derartige Leistungen in keinem Fall in Betracht. Endlich schließe der eingangs erwähnte Artikel 45 Absatz 4 der Verordnung Nr. 574/72 in Wahrheit eine Verurteilung zur Zahlung einer vorläufigen Rente aus; deswegen könne es auch nicht zu einer Verurteilung zur Zahlung von Prozeßzinsen kommen.

Die Cour de Cassation setzte durch Urteil vom 19. März 1979 das Verfahren aus und legte nach Artikel 177 des EWG-Vertrags folgende Frage zur Vorabentscheidung vor:

„Wenn der bearbeitende Träger im Sinne von Artikel 45 Absatz 1 der Verordnung Nr. 574/72 des Rates der Europäischen Gemeinschaften vom 21. März 1972 über die Durchführung der Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 zur Anwendung der Systeme der sozialen Sicherheit auf Arbeitnehmer und deren Familien, die innerhalb der Gemeinschaft zu- und abwandern, feststellt, daß der Antragsteller Anspruch auf Leistungen nach den von ihm anzuwendenden Rechtsvorschriften hat, ohne daß die nach den Rechtsvorschriften anderer Mitgliedstaaten zurückgelegten Versicherungszeiten berücksichtigt zu werden brauchen, und sie nicht sofort als vorläufige Leistungen zahlt und wenn dieser Träger, nachdem der Antragsteller ihn vor dem zuständigen innerstaatlichen Gericht im Hinblick auf die Erlangung eines vorläufigen Bescheids verklagt hat, beschließt, die vorläufigen Leistungen von einem Zeitpunkt vor der Klageerhebung an zu zahlen, verbieten es dann die Bestimmungen des Artikels 45 Absatz 1 und 4 der genannten Verordnung, daß das erkennende Gericht auf Antrag des Klägers gemäß dem innerstaatlichen Recht Prozeßzinsen aus dem Betrag der vorläufig geschuldeten Leistungen vom Zeitpunkt der Klageerhebung an zuspricht?“

Zu dieser Frage nehme ich wie folgt Stellung:

1. Vorweg ist auf einige Einwendungen einzugehen, die der Beklagte zur Zulässigkeit oder Zweckmäßigkeit des Vorabentscheidungsersuchens gemacht hat. a) Dieser weist einmal darauf hin, daß er dem Kassationshof verschiedene Begründungen für das eingelegte Rechtsmittel vorgetragen habe, und zwar auch solche, die nur das nationale Recht betreffen. Falls letztere durchgriffen — was das Gericht freilich nicht geprüft habe —, würde sich das Vorabentscheidungsersuchen als unnötig erweisen. Man könne also sagen, daß es nicht opportun gewesen sei, die im Vorlageurteil formulierte Frage aufzuwerfen. Zu diesem die Entscheidungserheblichkeit betreffenden Einwand kann ich mich ganz kurz fassen. Schon wiederholt hat der Gerichtshof klargestellt, daß er sich grundsätzlich in diesbezügliche Erwägungen nationaler Gerichte nicht einmischt. In welcher Reihenfolge in einem nationalen Prozeß aufgeworfene Rechtsfragen geprüft werden, ist allein Sache des nationalen Gerichts. Deshalb können wir die Vorlage nicht mit der Begründung als unzulässig bezeichnen, das Ausgangsverfahren könne möglicherweise entschieden werden, ohne daß die zum Gemeinschaftsrecht gestellten Fragen beantwortet werden. Keinesfalls erscheint es angängig, das Ersuchen an das vorlegende Gericht mit der Aufforderung zurückzugeben, zunächst bestimmte Fragen, die ausschließlich das nationale Recht betreffen, zu klären, ist doch durchaus denkbar — dafür spricht die Tatsache, daß gemeinschaftsrechtliche Probleme als lösungsbedürftig bezeichnet wurden —, daß dies stillschweigend schon geschehen ist. b) Der Beklagte hat ferner eingewandt, die gestellte Frage beruhe auf einem Rechtsirrtum, denn sie gehe davon aus, daß der bereits erwähnte Artikel 45 Absatz 1 der Verordnung Nr. 574/72 im vorliegenden Fall eingreife. Dies könne aber in Wahrheit nicht als zwingend angesehen werden. Der Kläger habe nämlich, weil er eine ausländische Invalidenrente beziehe, aufgrund des vorhin angeführten Artikels 25 des Arrêté Royal Nr. 50 vom 24. Oktober 1967 keinen Anspruch auf Altersrente. Der gleichwohl am 16. Mai 1977 erlassene Bescheid könne nur als „Verwaltungsgefälligkeit“ gewertet werden, weil er aufgrund einer Anweisung des Ministers für soziale Vorsorge vom 26. Mai 1972 ergangen sei, für die es an einer Rechtsgrundlage fehle. Dazu genügt an sich die Feststellung, daß sich der Einwand auf die Auslegung und korrekte Anwendung nationalen Rechts bezieht, zu dem sich der Gerichtshof grundsätzlich nicht äußern kann. Darüber hinaus kann man aber auch, wie es der Vertreter der Kommission in der mündlichen Verhandlung getan hat, daran zweifeln, daß die angeführte belgische Bestimmung tatsächlich den Sinn hat, Altersrenten auszuschließen in Fällen, in denen eine geringwertige ausländische Invalidenrente gewährt wird, die nach dem maßgebenden Recht — wie es in Italien der Fall zu sein scheint — nicht in eine Altersrente umgewandelt werden kann, und zur Vermeidung eines derartigen unbilligen Ergebnisses vielmehr annehmen, angeordnet sei lediglich eine Reduzierung belgischer Altersrenten im Hinblick auf ausländische Invalidenrenten. Immerhin hat der Beklagte tatsächlich einen vorläufigen Rentenbescheid erlassen und in ihm sogar ausdrücklich auf Artikel 45 Absatz 4 der Verordnung Nr. 574/72 hingewiesen, was doch voraussetzt, daß insofern die Voraussetzungen des Artikels 45 Absatz 1 erfüllt sind. Außerdem kann man wohl annehmen, daß auch die Cour de Cassation, eben weil sie die Frage nach der Auslegung des Gemeinschaftsrechts aufgeworfen hat, die im Vorlageurteil formuliert worden ist, durchaus den Standpunkt vertritt, der Kläger habe gemäß Artikel 45 Absatz 1 der Verordnung Nr. 574/72 Anspruch auf sofortige Auszahlung bestimmter vorläufiger Leistungen. Zwingende Hindernisse, die aufgeworfene Frage zu untersuchen, sind demnach sicher nicht zu erkennen.

2. Diese Frage, deren Untersuchung ich mich danach zuwende, gibt zunächst Anlaß, auf das Problem einzugehen, ob die gemäß Artikel 45 Absatz 1 der Verordnung Nr. 574/72 zu erbringenden Leistungen einklagbar sind, da dies die Voraussetzung für eine etwaige Zuerkennung von Prozeßzinsen darstellt. Dies scheint der Beklagte deswegen anzuzweifeln, weil in Artikel 45 Absatz 4 davon die Rede ist, die nach seinem Absatz 1 zu treffenden Maßnahmen seien vorläufiger Art und könnten nicht angefochten werden. Meines Erachtens haben aber die Kommission und der Kläger des Ausgangsverfahrens recht, wenn sie diesen Standpunkt unhaltbar nennen. Eine sachgerechte Auslegung der genannten Vorschrift ist nämlich nur zu gewinnen, wenn der Gesamtzusammenhang der Regelung berücksichtigt wird, wenn Sinn und Zweck des ganzen Artikels 45 in Rechnung gestellt werden und wenn man überdies allgemeine Rechtsgrundsätze nicht außer acht läßt, die für derartige Rechtsbeziehungen von Bedeutung sind. Es ist ohne weiteres klar, daß dann, wenn für Ansprüche aus der Sozialversicherung die Rechtsordnungen mehrerer Mitgliedstaaten maßgegend sind und ein Tätigwerden von Versicherungsträgern in mehreren Mitgliedstaaten notwendig wird, die definitive Festlegung der Leistungsansprüche unter Umständen beträchtliche Zeit erfordert. Andererseits kann dem Anspruchsinhaber, der auf solche Leistungen in der Regel dringend angewiesen ist, eine längere Wartezeit nicht zugemutet werden. Deshalb sehen — wie der Kläger mit Recht hervorgehoben hat — verschiedene Bestimmungen der Verordnung Nr. 574/72 (neben dem Artikel 45 die Artikel 41 und 50) die Verpflichtung der eingeschalteten Träger zu einer beschleunigten Untersuchung vor. Deshalb ordnet Artikel 45 Absatz 1 insbesondere die sofortige Zahlung von Leistungen an, die gewährt werden können, ohne daß die Lage vollständig geklärt ist — nämlich derjenigen Leistungen, die nach dem Recht des bearbeitenden Trägers beansprucht werden können, „ohne daß die nach den Rechtsvorschriften anderer Mitgliedstaaten zurückgelegten Versicherungszeiten berücksichtigt zu werden brauchen“. Nach dieser Vorschrift ist klar, daß insofern nicht irgendein Verwaltungsermessen, sondern eine Verpflichtung zur Gewährung vorläufiger Leistungen gilt. Dafür spricht, daß ihr Inhalt präzise ist: Bestimmt ist der leistungspflichtige Träger, der Zeitpunkt der Leistung („sofort“, nachdem die notwendigen Feststellungen getroffen worden sind) und der auszuzahlende Betrag. Darauf weist im Wortlaut dieser Vorschrift die in Gesetzesbestimmungen häufig anzutreffende Verwendung des imperativen Indikativs hin. In diesem Sinne spricht auch Artikel 45 Absatz 4 ausdrücklich von dem zur Zahlung der Leistung verpflichteten Träger. Wenn aber Artikel 45 Absatz 1 eindeutig eine Verpflichtung zum Inhalt hat, der natürlich ein Recht des Leistungsempfängers entspricht, so muß — auch wenn in den Gemeinschaftsverordnungen nicht ausdrücklich von einem Klagerecht gesprochen wird — angenommen werden, daß es ein solches gibt: Insofern greift tatsächlich der allgemeine Rechtsgrundsatz ein, daß prinzipiell dann, wenn eine Rechtsordnung ein Recht begründet, auch eine Möglichkeit zu seiner wirksamen Durchsetzung bestehen muß. Unzulässig wäre es also, aus dem vorhin zitierten Satzteil des Artikels 45 Absatz 4 („die betreffende Maßnahme kann nicht angefochten werden“) auf den Ausschluß jeglicher Klagemöglichkeit zu schließen, selbst dann, wenn der Anspruch aus Absatz 1 gar nicht oder verspätet erfüllt wird, diese Bestimmung also nicht korrekt angewendet wird. Eine solche Bestimmung, die zu dem eben erwähnten allgemeinen Rechtsprinzip in Widerspruch steht, muß vielmehr eng ausgelegt werden. Dies bedeutet, daß sie allein mit dem provisorischen Charakter tatsächlich getroffener Maßnahmen in Verbindung zu bringen ist, die ergehen können, ohne daß die erforderlichen Untersuchungen völlig abgeschlossen sind. Aus Artikel 45 Absatz 4 sollte also allenfalls entnommen werden, daß er, weil die vorläufigen Maßnahmen die definitiven Lösungen nicht präjudizieren können, Rechtsstreitigkeiten ausschließt, die im Grunde Fragen betreffen, zu denen eine beschwerende Maßnahme noch nicht existiert. Soweit die von der Cour de Cassation gestellte Frage die Unterfrage einschließt, ob im Falle nicht korrekter Anwendung des Artikels 45 Absatz 1 der Verordnung Nr. 574/72 ein Gerichtsverfahren eingeleitet werden kann, daß die Voraussetzung für die Zuerkennung von Prozeßzinsen bildet, muß demnach ganz eindeutig eine bejahende Antwort gegeben werden. Wie das Klagerecht nach innerstaatlichem Recht aussieht, braucht uns darüber hinaus nicht zu beschäftigen. Dies ist Sache der staatlichen Gerichtsbarkeit, die gegebenenfalls, wenn es an speziellen Regelungen fehlt, auf allgemeine Verfassungsgrundsätze zurückgreifen oder mit dem Instrument der Analogie arbeiten mag.

3. Was danach noch das Problem angeht, ob Artikel 45 der Verordnung Nr. 574/72 im Falle nicht sofortiger Zahlung der vorläufigen Leistungen und entsprechender Einleitung eines nationalen Gerichtsverfahrens ausschließt, daß nach nationalem Recht Prozeßzinsen vom Zeitpunkt der Klageerhebung an zugesprochen werden, so muß zwar eingeräumt werden, daß das Gemeinschaftsrecht dazu unmittelbar nichts aussagt. Wie die Kommission mit Recht bemerkt hat, kann dies aber nicht entscheidend sein. Maßgebend ist vielmehr, daß das Gemeinschaftsrecht einen einklagbaren Anspruch auf vorläufige Leistungen gewährt. Der insofern erforderliche Rechtsschutz ist durch nationale Gerichte sicherzustellen, das nationale Recht ist also wichtig für seine Organisation und hat namentlich für seine wirksame Durchsetzung zu sorgen. Dazu kann durchaus auch die Gewährung von Prozeßzinsen gehören, die bei verspäteter Leistung einen Ausgleich für Kaufkraftminderung bilden. Festzuhalten ist folglich, daß sich die Gewährung von Prozeßzinsen im Rahmen des Artikels 45 der Verordnung Nr. 574/72 nach nationalem Recht richtet, daß die Verordnung sie keinesfalls ausschließt, ihre Zuerkennung vielmehr nichts anderes darstellt als eine möglichst wirksame Anwendung der Gemeinschaftsverordnung. Nicht zu Unrecht hat die Kommission in diesem Zusammenhang auf das Urteil der Rechtssache 35/74 (EuGH 12. November 1974 — Alliance nationale des mutualités chrétiennes und Institut national d'assurance maladie-invalidité/Thomas Rzepa — Sig. 1974, 1241 ff.) hingewiesen, das zu Artikel 34 Absatz 3 der Verordnung Nr. 4 (die durch die Verordnung Nr. 574/72 ersetzt worden ist) ergangen ist. Zu dem ähnlichen Problem der Verjährung bei der Rückzahlung von Vorschüssen wurde darin ausgeführt, diese Frage bestimme sich beim gegenwärtigen Rechtszustand nach dem innerstaatlichen Recht der sozialen Sicherheit. Dagegen ist mit den Hinweisen des Beklagten darauf, Prozeßzinsen seien weder in dem Arrêté Royal vom 24. Oktober 1967 noch in Durchführungsverordnungen dazu vorgesehen und es sei auch umstritten, ob der Artikel 1153 des Code civil auf andere als bürgerlichrechtliche Verpflichtung anwendbar sei, ebensowenig etwas Entscheidendes anzufangen wie mit der These, dem Artikel 45 Absatz 4 der Verordnung Nr. 574/72 sei zu entnehmen, daß im Prozeßwege jedenfalls keine Änderung des Betrags der vorläufigen Leistungen erreicht werden könne. Dazu ist einmal anzumerken, daß wir uns im Rahmen eines Verfahrens nach Artikel 177 nicht mit Fragen des nationalen Rechts auseinanderzusetzen haben. Wir können uns mit der Feststellung begnügen, daß das Gemeinschaftsrecht die Zuerkennung von Prozeßzinsen jedenfalls nicht ausschließt, und alles übrige dem nationalen Richter überlassen, der zu klären hat, welche Möglichkeiten insoweit nach seiner Rechtsordnung bestehen. Zum anderen erscheint die vom Beklagten zu Artikel 45 Absatz 4 gegebene Deutung zu eng zu sein. Meines Erachtens bedeutet Ausschluß der An-, fechtbarkeit nicht, daß in einem Gerichtsverfahren nicht die korrekte Anwendung von Artikel 45 Absatz 1 behandelt werden könnte. Versteht man das Klagerecht aber in diesem weiteren Sinne, so gehört dazu sicherlich auch die Frage, von wann an die Zahlungspflicht nach dieser Vorschrift besteht und ob die sich aus der nicht korrekten Anwendung für den Anspruchsinhaber ergebenden Nachteile nicht mit den Mitteln des nationalen Rechts, die auch Prozeßzinsen umfassen, ausgeglichen werden müssen.