SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS JEAN-PIERRE WARNER

VOM 27. JANUAR 1975 ( 1 )

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

Wahrscheinlich sind Sie mit der durch die Verordnung Nr. 1009/67/EWG errichteten gemeinsamen Marktorganisation für Zucker, insbesondere mit dem Grundquotensystem der Artikel 23 bis 34 der Verordnung, nur zu vertraut. Daher erübrigt sich eigentlich der Hinweis, daß nach diesem System, vor allem nach Artikel 27 der Verordnung Nr. 1009/67, jeder Zuckerhersteller in der Gemeinschaft eine „Produktionsabgabe“ für die Erzeugung zahlen muß, die über die „Grundquote“ hinausgeht, aber noch innerhalb der „Höchstquote“ des jeweiligen Wirtschaftsjahres liegt.

Die vorliegende Rechtssache hat das Finanzgericht Baden-Württemberg dem Gerichtshof im Wege eines Vorabentscheidungsersuchens vorgelegt. Klägerin des Ausgangsverfahrens ist der bekannte Zuckerhersteller Süddeutsche Zukker-AG, Beklagter des Ausgangsverfahrens das Hauptzollamt Mannheim. Die Parteien streiten darum, wie die Zuckererzeugung der Klägerin des Ausgangsverfahrens während der Wirtschaftsjahre 1968/69 bis 1972/73 zum Zwecke der Abgabenberechnung zu bestimmen ist.

Am 25. Januar 1969 erließ die Kommission die Verordnung (EWG) Nr. 142/69 über gewisse zur Anwendung der Quotenregelung notwendige Durchführungsbestimmungen, die vor allem eine Definition des Begriffs „Zuckererzeugung einer Fabrik oder eines Unternehmens“ enthielt. Artikel 3 der Verordnung bestimmte, daß im Sinne der einschlägigen Artikel der Verordnung Nr. 1009/67

„unter Zuckererzeugung einer Fabrik oder eines Unternehmens … die Zuckermenge zu verstehen [ist], die von dieser Fabrik oder, je nach Fall, von der Fabrik oder den Fabriken dieses Unternehmens wirklich hergestellt worden ist“.

Artikel 1 Absatz 1 definierte die „Zukkererzeugung“ wie folgt:

„… die in Weißzucker ausgedrückte Gesamtmenge von

a) Weißzucker,

b) Rohzucker,

c) Invertzucker,

d) Sirupen aus Saccharose oder aus Invertzucker, die eine Reinheit von mindestens 70 % aufweisen …“ (ABl. L 20 vom 27. 1. 1969).

Abweichend von Artikel 1 Absatz 1 wurden in Absatz 2 Buchstaben a bis k Mengen aufgezählt, die in die Berechnung der in Absatz 1 genannten Menge nicht einzubeziehen waren. Diese Aufzählung läßt eindeutig erkennen, daß ein — wenn auch nicht der einzige — Zweck des Artikels 1 Absatz 2 darin lag, bei der Berechnung der „Zuckererzeugung“ eines Herstellers auszuschließen, daß eine Menge zweimal berücksichtigt wurde.

Wie gesagt war dies nicht der einzige Zweck des Artikels 1 Absatz 2, denn in der Aufzählung finden sich noch folgende Positionen: f) „die Mengen an Invertzucker und Sirupen, die zu Alkohol oder Rum verarbeitet werden;“ h) „die zum Brotaufstrich bestimmten Mengen an Sirupen und die Sirupe, die zur Verarbeitung in ‚Rinse Appelstroop‛ bestimmt sind;“ und i) „die Mengen an Zucker, Invertzucker und Sirupen, die im Veredelungsverkehr hergestellt worden sind“. Artikel 1 Absatz 2 bezweckte also auch, bei der Berechnung der „Zuckererzeugung‛ die nicht für den eigentlichen Zukkermarkt bestimmten Erzeugnisse außer Ansatz zu lassen.

Ich sehe davon ab, Sie mit der Wiedergabe sämtlicher dort aufgezählter Positionen zu behelligen. Meines Erachtens sollte dadurch, wie bereits gesagt, die Möglichkeit der Mehrfachberücksichtigung ausgeschlossen werden. Um diese Ansicht zu belegen, genügt es, die Buchstaben a und b zu zitieren:

„a) die Weißzuckermengen, hergestellt aus — Rohzucker oder — Sirupen, die nicht in der diesen Weißzucker erzeugenden Fabrik oder Unternehmen hergestellt worden sind;

b) die weißzuckermengen, hergestellt aus — Rohzucker oder — Sirupen, die nicht wahrend desselben Zuckerwirtschaftsjahres hergestellt worden sind, während dessen dieser Weißzukker erzeugt worden ist.“ (ABl. L 20 vom 27. 1. 1969).

Die beiden vorstehend zitierten Positionen lassen unschwer erkennen, daß sie aus Rohstoffen hergestellte Weißzuckermengen betreffen, die „in Weißzucker ausgedrückt“ bereits gemäß Artikel 1 Absatz 1 bei der „Zuckererzeugung“ entweder einer anderen Fabrik oder eines anderen Unternehmens oder in einem früheren Jahr bei der „Zuckererzeugung“ der Fabrik oder des Unternehmens berücksichtigt wurden, das die weitere Raffination vornimmt.

Der vorliegende Rechtsstreit beruht darauf, daß Artikel 1 der Verordnung Nr. 142/69 keinen Hinweis auf „Fegezucker“ enthielt.

Den dem Gerichtshof vorliegenden Akten entnehme ich, daß es sich bei „Fegezucker“ um eine Art Nebenerzeugnis der Weißzuckerherstellung handelt. Fegezukker ist Weißzucker, der gelegentlich der Verarbeitung in der Fabrik nach dem Raffinationsvorgang anfällt, dann — unvermeidbar vermengt mit Schmutzteilen — zusammengefegt und nicht weggeworfen, sondern erneut zur Entfernung der Schmutzteile raffiniert wird. Anscheinend läßt sich Fegezucker nicht verkaufen.

Meines Dafürhaltens war es nicht notwendig, in Artikel 1 der Verordnung Nr. 142/69 Fegezucker zu erwähnen. Dieser läßt sich vernünftigerweise keiner Zukkererzeugung zuordnen, ob diese nun Weiß- oder Rohzucker betrifft. Die „Weiß-“ und „Rohzucker“ -Definition in Artikel 1 Absatz 2 der Verordnung Nr. 1009/67 legen keine andere Auslegung nahe. Da es sich bei Fegezucker ganz eindeutig nicht um „Invertzucker“ oder „Zucker aus Sirup“ handelt, bin ich der Auffassung, daß er nicht unter den Begriff „Zuckererzeugung“ des Artikels 1 Absatz 1 der Verordnung Nr. 142/69 fällt und er deshalb nicht in Artikel 1 Absatz 2 aufzuzählen war.

Die Kommission und die zuständigen Behörden in den Mitgliedstaaten waren jedoch anderer Ansicht. Hatte ein Hersteller am Ende eines Wirtschaftsjahres noch einen Fegezuckervorrat, so ist dieser in der Praxis wohl als Teil der Zukkererzeugung dieses Jahres behandelt worden; wenn dann im darauffolgenden Jahr diese Menge zu Weißzucker raffiniert wurde, wurde dieser Zucker nicht der Erzeugung dieses letzteren Jahres zugerechnet. 1973 wurde diese Praxis durch die Kommissionsverordnung (EWG) Nr. 700/73, welche die Verordnung Nr. 142/69 ersetzte, ausdrücklich sanktioniert. In der Verordnung Nr. 700/73 hat Artikel 1 Absatz 1 denselben Wortlaut wie in der Verordnung Nr. 142/69, aber Buchstabe b) der Aufzählung in Artikel 1 Absatz 2 schließt nun ausdrücklich ein: „die Weißzuckermenge, hergestellt aus Fegezucker, [der] nicht während desselben Zuckerwirtschaftsjahres hergestellt worden [ist], während dessen dieser Weißzucker erzeugt worden ist“.

Wenn ich recht verstehe, bestreitet die Klägerin des Ausgangsverfahrens nicht die Rechtmäßigkeit der von mir beschriebenen Praxis. Der zwischen der Klägerin und dem Beklagten des Ausgangsverfahrens bestehende Streit ist nur erklärlich, wenn angenommen wird, daß diese Praxis der Rechtslage auch vor 1973 entsprach. Dabei handelt es sich zugegebenermaßen um eine extreme Detailfrage, auf deren Beantwortung es vorliegend jedoch für eine Summe von 38538,55 DM ankommt.

Es geht um folgendes:

Wie ein von der Kommission benannter Sachverständiger dem Gerichtshof in der mündlichen Verhandlung hilfreich erläutert hat, ist es gewöhnlich nicht möglich, in einem Betrieb den aus Fegezucker hergestellten Weißzucker zu identifizieren; denn Fegezucker wird nicht gesondert verarbeitet, sondern zusammen mit anderen Rohstoffen in die Raffinieranlage gegeben. Um also die aus Fegezucker hergestellte Weißzuckermenge zu bestimmen, ist eine Berechnung vorzunehmen, deren Ausgangsgröße die in die Raffinieranlage eingegebene Fegezuckermenge ist.

Einhelligkeit oder jedenfalls kein Streit besteht meines Erachtens darüber, daß 100 kg Fegezucker im allgemeinen 99 kg Weißzucker ergeben; dies ist eine Differenz von 1 %, wovon 0,4 % auf die dem Fegezucker extrahierten Schmutzanteile, 0,6 % dagegen auf den sogenannten „Raffinationsverlust“ entfallen.

Nach Auffassung des Beklagten des Ausgangsverfahrens ist für die Berechnung der Weißzuckermenge, die aus einer bestimmten Menge Fegezucker hergestellt wird, von dieser das ganze 1 % abzuziehen. Die Klägerin des Ausgangsverfahrens räumt demgegenüber zwar ein, daß die 0,4 % abzuziehen seien, hinsichtlich der 0,6 % ist sie jedoch anderer Ansicht. Die Kommission teilt in diesem Punkt die Auffassung der Klägerin.

Die erste Frage, die das Finanzgericht Baden-Württemberg dem Gerichtshof stellt, lautet:

„Ist unter Zuckererzeugung im Sinne der Verordnung (EWG) Nr. 142/69, insbesondere Artikel 1 Absatz 1, auch die Herstellung von Weißzucker aus Fegezucker zu verstehen, für den bereits in einem vorhergehenden Zuckerwirtschaftsjahr die Produktionsabgabe gemäß Artikel 27 der Verordnung Nr. 1009/67/EWG erhoben worden ist?“

Diese Frage beruht meines Erachtens auf einem doppelten Mißverständnis.

Das erste, das vor dem Gerichtshof weniger umstritten ist, aber auch geringere Bedeutung hat, ist die Auffassung, daß nach den Verordnungen Nrn. 1009/67 und 142/69 die „Zuckererzeugung eines Herstellers in einem bestimmten Wirtschaftsjahr nur habe ermittelt werden müssen, um festzustellen, ob eine Produktionsabgabe zu erheben war. In Wirklichkeit diente die Ermittlung der „Zuckererzeugung“ aber der Feststellung, ob sie a) innerhalb der Grundquote des Herstellers lag oder b) über seine Grundquote hinausging, aber sich noch innerhalb seiner Höchstquote befand oder c) über seine Höchstquote hinausging. Für jeden dieser Fälle galten andere Vorschriften, mit deren Wiedergabe ich Ihre Zeit nicht zu beanspruchen brauche.

Das zweite Mißverständnis, das von größerer Bedeutung und gleichzeitig auch umstrittener ist, ist die Meinung, nach Artikel 27 der Verordnung Nr. 1009/67 habe der bei einem Hersteller anfallende Fegezucker einer Produktionsabgabe unterworfen oder, genauer gesagt, nach Artikel 1 Absatz 1 der Verordnung Nr. 142/69 der „Zuckererzeugung“ des Herstellers hinzugerechnet werden können. Die Gründe für meine anderslautende Auffassung habe ich bereits dargelegt, ihre Wiederholung erübrigt sich daher.

Meines Erachtens sollten Sie also die erste Frage des Finanzgerichts dahin beantworten, daß der Begriff „Zuckererzeugung“ im Sinne des Artikels 1 Absatz 1 der Verordnung Nr. 142/69 nicht die Erzeugung von Fegezucker, wohl aber die Erzeugung von Weißzucker aus Fegezukker umfaßte.

Bei diesem Ausgangspunkt stellen sich die zweite und dritte Frage des Finanzgerichts nicht.

Sie könnten jedoch, meine Herren Richter, anderer Auffassung sein und die Ansicht vertreten, daß Fegezucker Teil der „Zuckererzeugung“ im Sinne von Artikel 1 Absatz 1 der Verordnung Nr. 142/69 sei. Dann müssen Sie sich natürlich mit der zweiten und dritten Frage befassen.

Die zweite Frage lautet:

„Bei Bejahung der Frage 1 :

Erfaßt Artikel 1 Absatz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 142/69, wonach bestimmte Produkte in die Berechnung der in Absatz 1 genannten Menge nicht einbezogen werden, auch Fegezucker?“

Die Klägerin und der Beklagte des Ausgangsverfahrens fordern den Gerichtshof übereinstimmend auf, diese Frage zu bejahen. Hinsichtlich der juristischen Methode, welche die Annahme rechtfertigen könnte, Fegezucker sei in Artikel 1 Absatz 2 implizite erwähnt, begnügen sie sich mit dem Hinweis, daß andernfalls der Zucker, welcher in der Fegezuckermenge eines Herstellers zum Jahresende enthalten ist, bei der Berechnung seiner Zuckererzeugung zweimal in Ansatz gebracht werde.

Die Kommission schlägt dem Gerichtshof vor, die erste und zweite Frage zusammen dahin zu beantworten, daß — kurz gesagt — in die Berechnung der „Zukkererzeugung“ nach Artikel 1 Absätze 1 und 2 der Verordnung Nr. 142/69 Weißzucker nicht einzubeziehen sei, der aus schon bei der Erzeugung früherer Jahre berücksichtigtem Fegezucker hergestellt worden sei. Nach Ansicht der Kommission spricht der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit für diese Nichteinbeziehung.

Unter der Voraussetzung, daß (anders als ich meine) der bei einem Hersteller anfallende „Fegezucker“ zu seiner „Zuckererzeugung“ zu rechnen ist, scheint mir der Lösungsversuch der Kommission richtig. Unter dieser Voraussetzung führen Billigkeitserwägungen zwingend zu der Auffassung, daß Artikel 1 (ob nun in Absatz 1 oder in Absatz 2) folgendes impliziert: Ist Fegezucker in die Zuckererzeugung eines Herstellers bereits einbezogen worden, so ist der daraus hergestellte Weißzucker dieser nicht noch einmal hinzuzurechnen. In der Rechtssache 64/74 (Reich/Hauptzollamt Landau — Slg. 1975, 274 f.) habe ich die Auffassung vertreten, der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit könne sich in einem entsprechend gelagerten Fall dahin auswirken, daß eine Rechtsnorm nicht unwirksam, sondern im Sinne einer Auslegung ergänzt werde, die verlangt, daß die Norm implizite nicht für Fälle gilt, in denen ihre Anwendung dem genannten Grundsatz widersprechen würde. Der Gerichtshof zog es in der erwähnten Rechtssache jedoch vor, sein Urteil nur auf „Billigkeitserwägungen“ (a.a.O., S. 268 f.) zu stützen. Meine Herren Richter, für jemanden, der im englischen Recht ausgebildet wurde, stellt der Rückgriff auf Billigkeitserwägungen natürlich ein vertrautes und vollkommen anerkanntes Vorgehen dar, um die sich aus einer wörtlichen Auslegung von Rechtsvorschriften ergebende Härte zu mildern. Auch ist die Rechtssache Reich/Hauptzollamt Landau nicht der einzige Fall, in dem der Gerichtshof sich zu diesem Zwecke auf Billigkeitserwägungen berufen hat: Ich verweise auf die Rechtssache 168/73 (Marcato/Kommission — Slg. 1973, 368 f.).

Die dritte Frage des Finanzgerichts lautet wie folgt:

„Bei Bejahung der Fragen 1 und 2:

Ist bei der Ermittlung der nicht zu berücksichtigenden Menge im Sinne von Artikel 1 Absatz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 142/69 von der Fegezuckermenge oder von der aus dem Fegezucker erzeugten Weißzuckermenge auszugehen?“

Das Vorabentscheidungsersuchen macht es deutlich, daß diese Frage den eigentlichen Streitpunkt zwischen der Klägerin und dem Beklagten des Ausgangsverfahrens erhellen soll, nämlich, ob bei der Berechnung der aus einer bestimmten Fegezuckermenge hergestellten Weißzuckermenge 0,6 % „Raffinationsverlust“ abzuziehen sind oder nicht.

Wenn die Kommission bei der Beantwortung der ersten und der zweiten Frage richtig vorgegangen ist, so ist die Formulierung der dritten Frage ungeeignet, soweit sie auf der Annahme beruht, daß die Nichteinbeziehung von aus Fegezucker hergestelltem Weißzucker in die „Zukkererzeugung“ eines Herstellers implizite voraussetzt, daß dieser Weißzucker zu den ausgenommenen Mengen gehört, die in Artikel 1 Absatz 2 aufgezählt sind. Genauer gesagt, falls dieser Lösungsversuch zutrifft, führt dies meines Erachtens unweigerlich zu der Schlußfolgerung, daß die Bedenken der Klägerin des Ausgangsverfahrens zutreffen.

Der Lösungsversuch beruht auf der Erkenntnis, daß es unbillig sei, bei der „Zuckererzeugung“ eines Herstellers den Zuckergehalt seines Fegezuckers zweimal zu berücksichtigen. Diese zweifache Anrechnung wird vermieden, wenn bei der Berechnung der aus Fegezucker hergestellten Weißzuckermenge nur 0,4 % Schmutzanteile abgezogen werden. Wird aber auch der Raffinationsverlust von 0,6 % abgezogen, so bewirkt dies, daß eine diesen 0,6 % entsprechende Menge zweimal in die „Zuckererzeugung“ des Herstellers einbezogen wird — erstens als Teil seines Fegezuckers und zweitens, weil diese Menge von seiner Gesamtweißzuckerproduktion nicht ausgenommen wird.

Davon ausgehend, daß Artikel 1 Absatz 2 „analog“ angewendet werden könne, weist das Finanzgericht darauf hin, daß nach Buchstabe b) dieses Absatzes von der „Zuckererzeugung“ eines Herstellers nur die tatsächlichen Weißzuckermengen ausgenommen werden, die aus in früheren Jahren erzeugten Rohzuckern oder Sirupen hergestellt wurden. Mit anderen Worten, es fehlt eine Bestimmung hinsichtlich der Raffinationsverluste, die auch in diesen Fällen entstehen. Das mag, meine Herren Richter, richtig sein, aber wie das Finanzgericht selbst ausführt, läßt der Umstand, daß Artikel 1 Absatz 2 Buchstabe e „die Mengen des Rohzuckers, der während des betreffenden Zuckerwirtschaftsjahres in der Fabrik oder dem Unternehmen, die ihn erzeugt haben, zu Weißzucker verarbeitet wird“ (ABl. L 20 vom 27. 1. 1969), nicht einbezieht, erkennen, daß Artikel 1 Absatz 2 hinsichtlich der Berücksichtigung von Raffinationsverlusten kein in sich geschlossenes System darstellt. Mithin gibt er meines Erachtens für die Entscheidung dieses Punktes nichts her.

Somit schlage ich vor, die dritte Frage (falls sie beschieden werden muß) so zu beantworten, wie die Klägerin des Ausgangsverfahrens und die Kommission es anregen.

( 1 ) Aus dem Englischen übersetzt.