1.

Ein erster Fragenkomplex bezieht sich auf die Tragweite der Verpflichtung eines Käufers verbilligter Butter, diese innerhalb einer bestimmten Frist (von vier Monaten) nur zu bestimmten Erzeugnissen (Speiseeis, Speiseeispulver und feine Backwaren) verarbeiten zu lassen (Artikel 6 Absatz 1 Buchstabe c) — 3. Alternative — der Verordnung Nr. 1259/72, wo von der Herstellung von Pulyerzubereitungen der Tarifstellen ex 18.06 D oder ex 21.07 F des Gemeinsamen Zolltarifs für die Herstellung von Speiseeis gesprochen wird). Hierzu möchte das vorlegende Gericht namentlich wissen, ob die genannte Verpflichtung auch als erfüllt gilt, wenn das Pulver nicht für die Herstellung von Speiseeis verwendet, sondern in seine Bestandteile zerlegt wird und diese dann zu Milchpulvermischungen und Schokolade weiterverarbeitet werden. Damit wird deutlich, daß in diesem Zusammenhang auch schon der — wiederholt erwähnte — Artikel 6 a der Verordnung Nr. 1259/72 eine Rolle spielt, dessen Tragweite unter anderem nach der Frage c) zu bestimmen ist. Die Kläger und die beigeladene Firma vertraten dazu den Standpunkt, ein Käufer verbilligter Butter habe in einem Fall, wie er in den Ausgangsverfahren vorliege, nur die Verpflichtung zur Herstellung von Speiseeispulver; nach Wortlaut und System der Regelung sei dies als Enderzeugnis anzusehen, dagegen sei — weil die weitere Verwendung nicht geregelt und der endgültige Verbleib der Ware nicht Gegenstand der vereinbarten Kaufbedingungen sei — die spätere Verwendung für die Verpflichtung des Käufers der Butter ohne Bedeutung und dieser daher nicht gehalten, seine Abnehmer entsprechend zu binden. — Die Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung und die Kommission sind demgegenüber der Auffassung, die Verordnung über den Absatz verbilligter Butter müsse — weil es sich um eine Ausnahmeregelung handele — eng und streng ausgelegt werden. Nach ihrer Meinung kommt es sehr wohl auf die endgültige Verwendung der Butter an; diese müsse ausschließen, daß die Ware wieder auf den normalen Buttermarkt gelangt und dort zu Wettbewerbsverzerrungen führt. Die Verwendung der Butter sei in der Verordnung Nr. 1259/72 abschließend und ausschließlich geregelt. Es sei also sicherzustellen, daß das Eispulver, das nur als Zwischenerzeugnis angesehen werden könne (vorbehaltlich dessen, was sich aus Artikel 6 a) ergibt), allein zu Speiseeis verarbeitet werde. Was den genannten Artikel 6 a) anbelangt, so meinen die Kläger und die Beigeladene, aus der Tatsache, daß in der Begründung der Verordnung Nr. 1910/73 nur Erzeugnisse der Tarifnummer 19.08 des Gemeinsamen Zolltarifs (feine Backwaren) genannt seien, sowie andererseits der Erkenntnis, daß der Artikel 6 Absatz 1 Buchstabe c) zwei weitere Verarbeitungsalternativen vorsieht, könne nur gefolgert werden, der Artikel 6 a) gelte nicht für die dritte, dort genannte Alternative, nämlich die Herstellung von Speiseeispulver. Daneben haben sie ausgeführt, es sei selbst bei Annahme einer weiterreichenden Tragweite des Artikels 6 a) nicht zu erkennen, daß in ihrem Fall dagegen verstoßen worden sei. Es sei nämlich keineswegs unstreitig festgestellt worden, daß aus der von der Firma Suwelack hergestellten Pulverzubereitung Zucker abgetrennt worden sei, und es führe — wenn man von einer solchen Möglichkeit ausgehe — ein derartiger Vorgang (die Änderung des Süßigkeitsgrades) deswegen nicht zur Anwendung des Artikels 6 a), weil es sich danach immer noch um Speiseeispulver gehandelt habe und in einer Zwischenstufe der Verarbeitung kein anderes Erzeugnis entstanden sei. — Die Bundesanstalt und die Kommission hingegen sind der Ansicht, entscheidend für die Auslegung des Artikels 6 a) sei nicht die Begründung der Verordnung, die ihn eingeführt habe (weil solche Begründungen nicht immer vollständig seien), sondern der Wortlaut der Vorschrift selbst, und danach sei ganz eindeutig, daß sie sich nicht auf feine Backwaren beschränke, sondern alle in Artikel 6 Absatz 1 Buchstabe c) genannten Erzeugnisse, also auch Eispulver, erfasse. Darüber hinaus müsse bei diesem Verständnis und ausgehend von der vom vorlegenden Gericht gegebenen Sachverhaltsschilderung angenommen werden, daß der Artikel 6 a) mit seinen — kumulativ geltenden — Voraussetzungen in den Fällen der Ausgangsverfahren eingreife, eben weil bei der Zerlegung des Eispulvers Zucker entstanden und veräußert worden sei, das heißt ein Erzeugnis, das — weil zu Kapitel 17 des Gemeinsamen Zolltarifs gehörend — einer anderen Tarifstelle im Sinne des Artikels 6 a) zuzurechnen ist. a) Wenn wir uns bei der Beurteilung dieser Auseinandersetzung zunächst dem zuletzt genannten Problem, das heißt der Auslegung des Artikels 6 a) zuwenden, so läßt sich ohne weiteres nach dem Text dieser Bestimmung festhalten, daß sie die allein zulässige Weiterverarbeitung aller in Artikel 6 Absatz 1 Buchstabe c) genannten Erzeugnisse regeln wollte und nicht nur die der feinen Backwaren der Tarifnummer 19.08 des Gemeinsamen Zolltarifs. Da die Normaussage ganz eindeutig ist, kann eine Einschränkung ihrer Tragweite sicher nicht aus der Begründung der Verordnung Nr. 1910/73 gefolgert werden, die demgegenüber natürlich geringeres Gewicht hat. Die Begründung erklärt sich zudem plausibel daraus, daß offenbar Versuche der Umgehung der Regelung bei Backwaren der konkrete Anlaß für die Schaffung der Vorschrift des Artikels 6 a) waren. Wenn es aber — was aus dieser Begründung geschlossen werden kann — Sinn der Bestimmung ist, Umgehungen bei der endgültigen Verwendung der verarbeiteten Butter vorzubeugen, so muß gerade auch diese Zweckbestimmung eine weite Auslegung nahelegen, denn offensichtlich — dies zeigt auch der vorliegende Fall — besteht eine solche Umgehungsgefahr bei allen in Artikel 6 Absatz 1 Buchstabe c) genannten Erzeugnissen. Dem Artikel 6 a) kann somit entnommen werden, was allein mit den in Artikel 6 Absatz 1 Buchstabe c) aufgeführten Erzeugnissen geschehen darf, und es macht somit schon diese Bestimmung klar, daß das weitere Schicksal der aus Butter gewonnenen Zwischenerzeugnisse und ihre endgültige Verwendung für die Regelung keineswegs ohne Interesse sind. Hinzusetzen läßt sich dem auch noch, daß — sollte die Sachverhaltsschilderung des vorlegenden Gerichts (was wir jetzt nicht zu prüfen haben) zutreffen und den von der beigeladenen Firma hergestellten Pulverzubereitungen in einer weiteren Bearbeitung tatsächlich Zucker entzogen worden sein — damit sicher Anlaß gegeben ist, von einer Mißachtung des Artikels 6 a) zu sprechen. Insofern ist nämlich nicht wichtig, ob die verbleibenden Pulvermischungen auch noch als — weniger gesüßtes — Eispulver angesehen werden konnten; dafür ist einfach ausschlaggebend, daß bei der Weiterverarbeitung Zucker entstanden ist, also ein Produkt, das sicher nicht unter die in Artikel 6 Absatz 1 Buchstabe c) genannten Tarifstellen fällt. b) Nach der zu Artikel 6 a) sich zwingend ergebenden Aussage ist eigentlich schon ldar, daß die von den Klägern und der Beigeladenen vertretene Grundthese, es komme nur auf die Herstellung einer Pulverzubereitung an und ihr weiteres Schicksal sei für die Regelung nicht von Interesse, unhaltbar ist. Für die Richtigkeit des von der Kommission und der Bundesanstalt eingenommenen Standpunkts lassen sich aber auch noch weitere Argumente anführen. Wichtig ist, daß nach Artikel 6 die Verpflichtung besteht, Butterfett „nur“ zu ganz bestimmten Erzeugnissen, nämlich den unter c) aufgeführten, verarbeiten zu lassen, was offensichtlich bedeutet, daß kein anderer Verwendungszweck zugelassen ist. Dabei macht die dritte Alternative — Pulverzubereitungen für die Herstellung von Speiseeis, die so beschaffen sind, daß allein durch Zusatz von Wasser und Gefrierung verbrauchsfähiges Speiseeis entsteht — klar, daß die Pulverzubereitungen (vorbehaltlich des genannten Artikels 6 a)) diesem Zweck vorbehalten sein müssen und daß somit ein Erwerber von Butter, der die Weiterverarbeitung nicht selbst vornimmt, dafür Sorge zu tragen hat, daß die genannte Zweckbestimmung erreicht wird. Wesentlich ist auch, daß in der Begründung der Verordnung Nr. 1259/72 davon gesprochen wird, es sei „sicherzustellen, daß die Butter ausschließlich ihrem Verwendungszweck zugeführt wird“. Dies bedeutet, daß darauf — unter Umständen durch entsprechende Abmachungen — Bedacht zu nehmen ist, daß die Verarbeitung zu einer definitiven Entlastung des Butter- und Milchproduktmarktes führt; es muß also garantiert werden, daß die Verarbeitungserzeugnisse nicht in einer anderen Form (etwa als Milchpulver) wieder auf den normalen Markt gelangen, was jedoch nicht möglich wäre, wenn das weitere Schicksal einer nach Artikel 6 Absatz 1 Buchstabe c) hergestellten Pulverzubereitung für die Regelung ohne Bedeutung wäre. Hinweisen läßt sich außerdem auf die bisherige einschlägige Rechtsprechung. Ich erinnere etwa an die im Urteil der Rechtssachen 99 und 100/76 ( 1 ) getroffene Feststellung, es sei sicherzustellen, daß die verbilligt abgegebene Butter nicht auf den normalen Markt gelange (Band 1977 Seite 872 Randnummer 7). Ich erinnere an eine entsprechende Feststellung im Urteil der Rechtssache 217/78 ( 2 ) (sicherzustellen sei, daß die abgegebene Butter ihrem Zweck entsprechend verwendet und nicht frei vermarktet werde — Band 1979 Seite 2300 Randnummer 9). Und ich erinnere daran, daß im Urteil der Rechtssache 64/81 ( 3 ) betont wurde, die Eignung zum Verbrauch als Speiseeis im Sinne der Verordnung Nr. 1259/72 setze eines Grad der Verarbeitung des Grunderzeugnisses voraus, der ausschließlich die Verwendung zur Herstellung von Speiseeis zuläßt (Band 1982 Seite 25 Randnummer 9). Demgegenüber vermögen die von den Klägern und der Beigeladenen für ihren Standpunkt vorgetragenen Argumente nichts Entscheidendes. So müssen sie, wenn sie das Wort „nur“ in Artikel 6 Absatz 1 Buchstabe c) der Verordnung Nr. 1259/72 dahin verstehen, die Verpflichtung des Käufers reiche im Falle der dritten Alternative lediglich bis zur Herstellung des Zwischenerzeugnisses, sich entgegenhalten lassen, daß damit nicht nur der offensichtliche Sinn und Zweck der Regelung außer acht gelassen wird, wie er sich der Begründung entnehmen läßt, sondern auch der Normenzusammenhang und insbesondere der Artikel 6 a), der, wie es in der Begründung der Verordnung Nr. 1910/73 heißt, nur eine Präzisierung des Verwendungszweckes brachte (womit klar ist, daß eine nicht vorgesehene Weiterverarbeitung schon nach der Verordnung Nr. 1259/72 ausgeschlossen war). Zwar ist einzuräumen, daß im Falle der Herstellung von Eispulver die Buchfüh-rungs-, Aufbewahrungs- und Mitwirkungspflichten des Käufers (insbesondere wie sie sich aus nationalen Vorschriften ergeben) mit der Herstellung des Zwischenerzeugnisses enden, daß die Gemeinschaftstexte keine besondere Regelung für die Herstellung des Endproduktes „Eis“ enthalten und daß für diese Herstellung weder eine amtliche Kontrolle noch eine Frist vorgesehen ist. Dies bedeutet aber offensichtlich nur, daß insoweit gewissen Zwängen administrativer und auch ökonomischer Art Rechnung getragen wurde; daraus kann jedoch — gegen den klaren Sinn und Zweck der Regelung — nicht geschlossen werden, die Verpflichtung des Käufers im Hinblick auf das mit der Regelung verfolgte Ziel ende mit der Herstellung des Zwischenerzeugnisses. Wenn weiterhin auf die Vorschrift des Artikels 18 Absatz 2 Unterabsatz 3 hingewiesen wurde — wonach die Mitgliedstaaten bei kleinen Mengen den erforderlichen Nachweis als erbracht ansehen können, wenn eine Verwendungserklärung vorgelegt wird —, so ist dazu (auf den Umfang der Nachweispflicht werden wir noch zurückkommen) mit Recht angemerkt worden, daß eine Erleichterung der Nachweispflicht nichts Zwingendes zum Umfang der materiellrechtlichen Verpflichtungen besagt. Schließlich ist klar, daß nicht nur der Hinweis der Kläger auf angebliche — in der mündlichen Verhandlung bestrittene — Äußerungen von Kommissionsbeamten unbeachtlich ist (denen zufolge es auf die weitere Verwendung des Speiseeispulvers nicht ankomme). Es kann wohl auch nicht bei der Annahme, die Garantieverpflichtung des Käufers erstrecke sich auf die Herstellung des Endproduktes, von einer Verletzung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit gesprochen werden (weil der Käufer so unter Umständen über einen längeren Zeitraum und mehrere Handelsstufen hinweg zu einer privaten Kontrolle des Verbleibs des Zwischenerzeugnisses gehalten sei). Der genannte Grundsatz greift nämlich nur ein bei belastenden Verwaltungsakten, wogegen man es im Rahmen der Verordnung Nr. 1259/72 mit Verpflichtungen aufgrund privatrechtlicher Kaufverträge zu tun hat. Davon abgesehen erscheint es aber auch nicht unzumutbar, bei der Weitergabe von Zwischenerzeugnissen entsprechende Vereinbarungen zu schließen und Vorkehrungen im Hinblick auf die Sicherung des Regelungszweckes zu treffen. c) Zum ersten Fragenkomplex läßt sich somit festhalten, daß nach der Verordnung Nr. 1259/72, der es insoweit nicht an entsprechende Verkehrungen nahelegender Klarheit fehlt, bei der Herstellung von Eispulver die Verpflichtung des Bieter gemäß Artikel 6 Absatz 1 Buchstabe c) nur erfüllt ist, wenn aus der Pulverzubereitung tatsächlich Speiseeis (oder — gemäß Artikel 6 Buchstabe a) — eines der dort genannten Erzeugnisse) hergestellt wird, daß aber von einer Verletzung der eingegangenen Verpflichtung zu sprechen ist, wenn das Eispulver in seine Bestandteile zerlegt und der dabei anfallende Zucker gesondert abgesetzt wird.