Meines Erach tens kann die Ansicht der deutschen Regierung nicht geteilt werden. Nach Artikel 10 der Verordnung Nr. 990/72 haben die Mitgliedstaaten die Kontrollmaßnahmen zu treffen, die erforderlich sind, um die Einhaltung der Vorschriften dieser Verordnung sicherzustellen, und zwar sämtlicher Vorschriften, einschließlich des Artikels 3 Absatz 2. Der Umstand, daß Adressaten dieser Bestimmung die Unternehmen sind, schließt nicht aus, daß die Mitgliedstaaten ihre Einhaltung verlangen müssen und im übrigen die Tätigkeit ihrer zuständigen Stellen so zu regeln haben, daß sie dem Meldesystem entspricht. Gerade die der zuständigen Stelle in Artikel 3 Absatz 2 Unterabsatz 2 eingeräumte Befugnis, zusätzliche Auskünfte zu verlangen, schließt es denknotwendig ein, daß die Stelle die gewöhnlichen vorgeschriebenen Auskünfte bereits erhalten und beurteilt hat. Zudem kommt es im Fall einer Rechtsvorschrift, die sich unmittelbar an die Unternehmen richtet, nicht in Betracht, daß ein Mitgliedstaat diese einer Verpflichtung entzieht, die sich für sie aus einer Gemeinschaftsverordnung ergibt. Damit würden die allgemeine und unmittebare Bindungswirkung von Verordnungen und der Grundsatz der Gleichbehandlung der Bürger in der gesamten Gemeinschaft mißachtet. Natürlich macht die deutsche Regierung geltend, sie sei aufgrund von Artikel 10 befugt, von Artikel 3 Absatz 2 abzusehen. Artikel 10 ist jedoch keine Bestimmung, die die Mitgliedstaaten ermächtigt, von anderen Bestimmungen dieser Verordnung abzuweichen; er soll vielmehr, wie ich es eben ausgeführt habe, die volle Wirkung der gesamten Verordnung sicherstellen.

Das Bemühen der deutschen Regierung, die praktische Überlegenheit des in ihrem Land gewählten Systems der Buchkontrolle darzutun, kann keinen Einfluß auf die Lösung unseres Problems haben, das rein rechtlicher Natur ist; ohnehin sind die Ergebnisse dieses Bemühens meines Erach tens wenig überzeugend. Das hier zu behandelnde Problem ist ein rein rechtliches, weil es um die Feststellung geht, ob die deutsche Regierung der Verordnung Nr. 990/72 nachgekommen ist oder nicht; hiervon hängt es nämlich ab, ob die von ihr geltend gemachten Ausgaben für die Beihilfen für Magermilchpulver, das für Futtermittelzwecke bestimmt ist, als ordnungsgemäß angesehen werden können und ob die deutsche Regierung demnach Anspruch auf Erstattung beim Rechnungsabschluß des EAGFL hat. Auch wenn man also davon ausgeht, daß das deutsche Kontrollsystem dem vom Gemeinschaftsgesetzgeber vorgezeichneten überlegen ist, genügt die Abweichung von der Gemeinschaftsregelung, um die angemeldeten Ausgaben als nicht ordnungsgemäß anzusehen. In diesem Zusammenhang weise ich darauf hin, daß die Kommission zur Begründung ihrer Weigerung, die den Unternehmen als Beihilfe gezahlten Beträge zu Lasten des EAGFL zu übernehmen, nicht zu beweisen braucht, daß die Denaturierung der Milch nicht erfolgt oder nicht nachgewiesen sei; vielmehr genügt die Feststellung, daß die deutsche Verwaltung die Beachtung der in der Vergangenheit Nr. 990/72 vorgesehenen Modalitäten nicht sichergestellt und damit bewirkt hat, daß eine der Voraussetzungen für eine ordnungsgemäße Denaturierung nicht vorlag.

Die Rechtsprechung des Gerichtshofes weist eindeutig in diese Richtung. Aufschlußreich sind besonders einige Ausführungen im Urteil vom 7. Februar 1979 in der Rechtssache 11/76 (Niederlande/Kommission, Slg. 1979, 245); danach erlauben es die Bestimmungen über die Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik (es handelte sich um die Artikel 2 und 3 der Verordnung Nr. 729/70 vom 21. April 1970) „der Kommission nur, zu Lasten des EAGFL die gemäß den geltenden Vorschriften in den verschiedenen Agrarsektoren gezahlten Beträge zu übernehmen“ (Randnr. 8 der Entscheidungsgründe). Weiter heißt es in diesem Urteil: „Da die Durchführung der gemeinsamen Agrarpolitik die Gleichheit zwischen den Marktbürgern der Mitgliedstaaten gewährleisten muß, können nationale Behörden eines Mitgliedstaats nicht über eine Auslegung einer bestimmten Vorschrift die Marktbürger dieses Staates gegenüber denjenigen anderer Mitgliedstaaten begünstigen, in denen eine engere Auslegung vertreten wird“ (Randnr. 9 der Entscheidungsgründe). Diese Auffassung hat der Gerichtshof mit den gleichen Worten im Urteil vom 7. Februar 1979 in der Rechtssache 18/76 (Deutschland/Kommission, Slg. 1979, 343, Randnrn. 7 und 8 der Entscheidungsgründe) bestätigt. Schließlich heißt es im Urteil vom selben Tage in den verbundenen Rechtssachen 15 und 16/76 (Frankreich/Kommission, Slg. 1979, 321), daß Gegenstand der Entscheidungen der Kommission über die von den Mitgliedstaaten vorgelegten Rechnungsabschlüsse für vom EAGFL finanzierte Ausgaben „die Feststellung ist, daß die Ausgaben von den nationalen Dienststellen im Einklang mit den Gemeimchaftsvorschrifien getätigt wurden“ (Randnr. 9 der Entscheidungsgründe). Daraus zieht der Gerichtshof den Schluß, daß in Fällen, in denen das Gemeinschaftsrecht die Zahlung einer Beihilfe von der Erfüllung bestimmter Nachweisförmlichkeiten abhängig macht, eine unter Mißachtung dieser Voraussetzungen gewährte Beihilfe nicht zu Lasten des EAGFL übernommen werden kann, da sie dem Gemeinschaftsrecht zuwiderläuft (Randnr. 10 der Entscheidungsgründe).

Wie ich bereits gesagt habe, halte ich die Ansicht der deutschen Regierung nicht für überzeugend, das in der Bundesrepublik angewandte Kontrollsystem sei wirksamer als das in der Verordnung Nr. 990/72 vorgesehene System. Nach dieser Verordnung nämlich muß die Milch frei von bestimmten Stoffen (zum Beispiel Stärke) sein; die Denaturierung hat durch bestimmte Zusätze zu erfolgen (Artikel 1 Absatz 3 und 2). Meines Erachtens läßt sich die Beachtung dieser Voraussetzungen durch eine „körperliche“ Kontrolle der Denaturierungsvorgänge mit größerer Sicherheit nachprüfen als durch eine nachträgliche Buchprüfung. Es ist in jedem Fall sehr wichtig, daß der Prüfer in der Lage ist, während der Denaturierungsmaßnahmen anwesend zu sein: die Klägerin selbst hat jedoch die Möglichkeit eingeräumt, daß der zuständige Prüfer über bestimmte Denaturierungsmaßnahmen nicht informiert gewesen sein könnte. Vor allem aber teile ich die Ansicht, daß die obligatorischen Meldungen nicht nur zu dem nützlichen Ergebnis führen, daß die Kontrollstelle über den Zeitpunkt geplanter Denaturierungsmaßnahmen informiert wird, sondern darüber hinaus den Vorzug haben, die Unternehmen dadurch von Unregelmäßigkeiten abzuhalten, daß sie mit der Anwesenheit eines Prüfers zum angegebenen Zeitpunkt rechnen müssen.

Meiner Ansicht nach kann die Bundesregierung sich für ihren Standpunkt auch nicht darauf berufen, daß die Mitgliedstaaten aufgrund der Richtlinie 77/435 des Rates vom 27. Juni 1977 über die Prüfung der Maßnahmen, die Bestandteil des Finanzierungssystems des EAGFL, Abteilung Garantie, sind, mit Wirkung vom 1. Juli 1979 ein System zur Kontrolle der Geschäftsunterlagen der begünstigten Unternehmen einführen müssen. Denn durch dieses System wird das Verfahren der „körperlichen“ Kontrolle nach den früheren Bestimmungen ergänzt, nicht jedoch ersetzt. Das gleiche gilt für die Verordnung Nr. 1725/79 der Kommission vom 26. Juli 1979, die an die Stelle der Verordnung Nr. 990/72 getreten ist. Zwar schreibt die neue Regelung eine auf die Erfordernisse der Beihilfegewährung im Magermilchpulversektor abgestellte Buchführung vor; sie bestätigt jedoch auch das System der vorherigen Anmeldung in vollem Umfang (Artikel 3 Absatz 3). Die neue Regelung hat den Vorzug, völlig deutlich zu machen, daß die körperliche Kontrolle „an Ort und Stelle“ (bestätigt durch einen Analysebogen, welcher der Verordnung als Anhang I beigefügt ist) und die Kontrolle der Geschäftsunterlagen und der Buchführung (s. Artikel 10 Absatz 2) zwei verschiedene Dinge sind. Meines Erachtens entspricht dies der richtigen Auslegung des Begriffs „Kontrolle an Ort und Stelle“, der sich bereits in der Verordnung Nr. 990/72 findet.

Die in Deutschland während des einschlägigen Zeitraums angewandte Buchkontrolle läßt sich somit nicht als der durch die Verordnung Nr. 990/72 vorgeschriebenen Kontrolle gleichwertig ansehen. Ohne Zweifel erlaubte es Artikel 10 dieser Verordnung — dem die deutsche Regierung zu Unrecht die Befugnis entnimmt, von der Regelung des Artikels 3 abzuweichen — den Mitgliedstaaten, die dies gewollt hätten, zusätzlich zur körperlichen Kontrolle eine Buchkontrolle einzuführen, vorausgesetzt, das System der Anmeldungen wurde beachtet. Wenn die deutsche Regierung von dieser Möglichkeit Gebrauch gemacht hätte, hätte sie die von der Kommission mit der Verordnung Nr. 1725/79 gewählte Lösung vorweggenommen. Kein Mitgliedstaat durfte jedoch das System der Buchkontrolle als hauptsächliches Kontrollsystem einführen, ohne gleichzeitig die Melderegelung anzuwenden; diese war und ist ein wesentlicher Bestandteil der „körperlichen“ Kontrolle der Denaturierung.