3.

Bleibt eine dritte Voraussetzung. Die Gemeinschaftsnorm muß vollständig sein. Sie muß für sich allein als rechtliche Regelung genügen. Ihre Anwendung darf also nicht von weiteren Maßnahmen abhängen, die im Ermessen der Gemeinschaftsorgane oder der Mitgliedstaaten liegen. In diesem Zusammenhang wurden von verschiedener Seite Zweifel an der unmittelbaren Geltung des Artikels 52 laut. Was hat es damit in Wirklichkeit auf sich? Die Vorschrift beginnt mit folgender Wendung: „Die Beschränkungen der freien Niederlassung … werden während der Übergangszeit nach Maßgabe der folgenden Bestimmungen schrittweise aufgehoben.“ Sie verweist also auf Artikel 54, der das Verfahren festlegt, nach dem die Gemeinschaftsbehörden die zur tatsächlichen Verwirklichung der Niederlassungsfreiheit geeigneten Vorschriften zu erlassen haben. Demnach wäre davon auszugehen, daß die Durchführung des Artikels 52 an den Erlaß dieser gemeinschaftlichen Maßnahmen geknüpft ist. Worin bestehen diese? Zunächst handelt es sich um ein allgemeines Programm, das vor dem Ende der ersten Stufe auf Vorschlag der Kommission und nach Anhörung des Wirtschafts- und Sozialausschusses sowie der Versammlung vom Rat einstimmig aufgestellt wird. Dieses Programm dient dem Zweck, für jede Art von Tätigkeiten die allgemeinen Voraussetzungen und die Stufen für die Verwirklichung der Niederlassungsfreiheit festzulegen. Der Rat stellte ein solches allgemeines Programm im Dezember 1961, also innerhalb der vorgesehenen Frist, tatsächlich auf. Darin sind die verschiedenen in Betracht kommenden Tätigkeiten in Gruppen unterteilt, ferner werden Termine für deren Liberalisierung festgelegt, insbesondere auch die Beschränkungen bezeichnet, die es abzubauen gilt, und die allgemeinen Voraussetzungen bestimmt, unter denen die Niederlassungsfreiheit verwirklicht werden soll. Das Tätigwerden der Gemeinschaftsbehörden erschöpft sich mit der Aufstellung dieses Programms aber noch nicht. Denn nach Artikel 54 Absatz 2 hat der Rat darüber hinaus in Gestalt von Richtlinien ergänzende Maßnahmen zu ergreifen, deren Ziele in Absatz 3, wenn auch nicht erschöpfend, näher umschrieben werden. Indessen steht fest, daß der Rat diese Richtlinien zwar für bestimmte Arten von Tätigkeiten erlassen hat mit der Folge, daß insoweit die Niederlassungsfreiheit unbestrittenermaßen hat verwirklicht werden können, daß er dagegen für andere Tätigkeiten die ihm übertragene Aufgabe nicht erfüllt, die durch Artikel 54 vorgeschriebenen Maßnahmen vor dem Ende der Übergangszeit also nicht getroffen hat. Nachdem diese Zeit seit dem 1. Januar 1970 abgelaufen ist, stellt sich die Frage, ob Artikel 52 nicht trotzdem unmittelbar anwendbar geworden ist, obwohl der Rat, zumindest auf bestimmten Gebieten, auf denen dies erforderlich gewesen wäre, keine Maßnahmen ergriffen hat. Das ist die Frage, die es zu entscheiden gilt. Insoweit scheint mir der springende Punkt der zu sein, daß Artikel 52 die Aufhebung sämtlicher Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit bis zum Ende der Übergangszeit zwingend vorschreibt. Hierbei handelt es sich um eine im Vertrag durchaus nicht ungewöhnliche Formulierung. Dieser enthält in der Tat etliche Beispiele für Vorschriften, denen die gleiche Technik zugrundeliegt, handle es sich nun um die Abschaffung der Einfuhr- (Art. 13) und Ausfuhrzölle (Art. 16) zwischen den Mitgliedstaaten oder das den Mitgliedstaaten auferlegte Verbot, auf Waren aus anderen Mitgliedstaaten unmittelbar oder mittelbar höhere inländische Abgaben gleich welcher Art zu erheben, als gleichartige inländische Waren zu tragen haben. In allen diesen Fällen mußten die Staaten den ihnen auferlegten Verpflichtungen schrittweise nachkommen, und zwar „während der Übergangszeit“, wie es in Artikel 13 heißt, oder „am Ende der ersten Stufe“, wie Artikel 16 vorschreibt, oder schließlich „spätestens mit Beginn der zweiten Stufe“, wie Artikel 95 Absatz 3 es verlangt. Sie haben, ohne zu zögern, entschieden, daß. die in diesen Artikeln getroffenen Bestimmungen jedenfalls nach Ablauf des festgesetzten Zeitraumes unmittelbare Geltung erlangen. Für Artikel 95 haben Sie dies in Ihrem Urteil vom 16. Juni 1966 (Lütticke/Hauptzollamt Saarlouis, 57/65 — Slg. 1966, 266) ausgesprochen. Ein noch größeres Gewicht kommt den Entscheidungsgründen Ihres Urteils vom 17. Dezember 1970 (SACE, a.a.O.) zu. Dort haben Sie im Hinblick auf Artikel 13 Absatz 2 entschieden: „Zwar hatte die Kommission die Zeitfolge dieser Aufhebung zu bestimmen, nach dem Wortlaut von Artikel 13 waren diese Abgaben aber jedenfalls bis spätestens zum Ende der Übergangszeit vollständig zu beseitigen. Somit ist Artikel 9 seit dem Ende dieser Zeit aus sich heraus voll wirksam.“ Diesen Gedanken haben Sie wie folgt weitergeführt: „Die Bestimmungen von Artikel 9 in Verbindung mit Artikel 13 Absatz 2 beinhalten spätestens seit dem Ende der Obergangszeit ein klares und eindeutiges Erhebungsverbot für sämtliche Abgaben gleicher Wirkung wie Einfuhrzölle; die Mitgliedstaaten haben an dieses Verbot keinen Vorbehalt geknüpft, der sein Wirksamwerden von einem positiven innerstaatlichen Rechtsakt oder einem Einschreiten der Gemeinschaftsorgane abhängig machen würde. Das Verbot ist seiner Natur nach durchaus geeignet, in den Rechtsbeziehungen zwischen den Mitgliedstaaten und ihren Bürgern Unmittelbare Wirkungen zu erzeugen.“ In dem Urteil vom 26. Oktober 1971 (Eunomia, 18/71 — Slg. 1971, 811) wird, was die schrittweise Abschaffung der Ausfuhrzölle und Abgaben gleicher Wirkung anbelangt, eine in jedem Punkte gleichlautende Lösung vertreten. Diese Rechtsprechung ist noch jüngst durch Urteil vom 19. Juni 1973 (Capolongo, 77/72 — Slg. 1973, 623) bestätigt worden. Dies ist ein erster und wichtiger Anhaltspunkt, der, wie ich meine, ohne weiteres auch für Artikel 52 gute Dienste leistet und der dazu veranlaßt, dieser Bestimmung ebenfalls die Eigenschaft unmittelbarer Geltung zuzuerkennen, ohne daß es zu ihrer Ausführung zwischengeschalteter Rechtsakte der Gemeinschaftsorgane oder der Mitgliedstaaten bedürfte. Denn es ist nicht zu verkennen, daß die in Artikel 52 enthaltene Wendung „nach Maßgabe der folgenden Bestimmungen“ nichts weiter bedeutet als einen Hinweis auf das Verfahren, in dem sich dem Grundsatz nach die schrittweise Aufhebung der Beschränkungen vollziehen sollte. Sicherlich bewirkt sie nicht, diese Aufhebung von dem Erlaß der nach Artikel 54 vorgesehenen Richtlinien abhängig zu machen oder den Endtermin in Frage zu stellen, den die Väter des Vertrages für deren Verwirklichung klar und zwingend festgesetzt haben. Diese haben zudem dort, wo sie anders entscheiden wollten, ihre Absicht klar zum Ausdruck gebracht. Dies gilt insbesondere für die ärztlichen, arztähnlichen oder pharmazeutischen Berufe, für welche gemäß Artikel 57 Absatz 3 „die schrittweise Aufhebung der Beschränkungen … die Koordinierung der Bedingungen für die Ausübung dieser Berufe in den einzelnen Mitgliedstaaten voraussetzt]“. Auch hier ist es von Nutzen, Artikel 52 mit Artikel 53 zu vergleichen. Ich habe ausgeführt, daß sich diese beiden Vorschriften inhaltlich weitgehend decken. Die eine wie die andere enthält das an jeden Mitgledstaat gerichtete Verbot, daß die durch Aufnahme und Ausübung selbständiger Erwerbstätigkeiten bewirkte Niederlassung von Gemeinschaftsangehörigen „strengeren Vorschriften unterworfen wird als die Niederlassung von Einheimischen“ (Urteil vom 15. 7. 1964, Costa/Enel, a.a.O.). Der einzige Unterschied zwischen diesen Vorschriften liegt darin, daß Artikel 53, der neue Beschränkungen untersagt, bereits seit Inkrafttreten des Vertrages anwendbar ist, während Artikel 52, der die Aufhebung bestehender Beschränkungen verlangt, erst nach Ablauf der Übergangszeit wirksam werden sollte. Schließlich ist zu prüfen, ob die Vertragsverfässer mit ihrer Aufforderung, zur Ausführung des Artikels 52 bestimmte Richtlinien zu erlassen, dem Rat einen so weitgehenden Ermessensspielraum eingeräumt haben, daß die in diesem Artikel auferlegten Verpflichtungen sich in der Praxis nicht anders als auf dem Wege über diese Maßnahmen erfüllen ließen. Mit der überwiegenden Lehrmeinung (Rambow, The end of the transitional period — Common Market Law Review 1968/69, S. 434; Schrans, Heeft het einde van de overgangsperiode, ingericht door art. 8 van het EEG-verdrag, ten gevolge dat sommige verdragsvoorschriften directe werking krijgen? — Sociaal Economische Wetgeving, 1970, S. 225 [253]; Mégret, Le droit de la Communauté économique européenne, Band 3, 1971, S. 90) bin ich jedoch der Auffassung, daß der Rat wie übrigens auch die Mitgliedstaaten in seiner Entscheidung rechtlich gebunden war, daß er rechtssatzmäßig verpflichtet war, auf die Beseitigung aller unmittelbaren oder verschleierten Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit aus Gründen der Staatsangehörigkeit hinzuwirken. Zwar war er einerseits befugt, die Zeitfolge zu bestimmen, in der sich die Liberalisierung der verschiedenen Tätigkeitsgruppen vollziehen sollte, was im übrigen im allgemeinen Programm auch tatsächlich geschehen ist. Andererseits konnte er die Modalitäten für die Verwirklichung der Niederlassungsfreiheit festlegen. Artikel 52 legte ihm eine Verpflichtung auf, die jedenfalls im Ergebnis klar umrissen war und der er bis zu einem genau festgelegten Datum nachzukommen hatte. Der Rat war nicht befugt, sich dieser Verpflichtung zu entziehen oder deren Inhalt abzuändern. Diese im Ergebnis klar umschriebene Verpflichtung trifft ebenso gut die Mitgliedstaaten. Die Tatsache, daß der Rat es versäumt hat, innerhalb der festgelegten Frist einige der vorgeschriebenen Durchführungsmaßnahmen zu ergreifen, berechtigt sie keineswegs dazu, sich dem in Artikel 52 aufgestellten Grundsatz zu widersetzen. Wie wir gesehen haben, verbietet dieser Artikel einem Staat nicht, unabhängig die Bedingungen für die Aufnahme oder Ausübung selbständiger Erwerbstätigkeiten zu regeln, vorausgesetzt aber, daß den Angehörigen der übrigen Mitgliedstaaten auf diesem Gebiet die gleiche Behandlung wie den Inländern garantiert ist. Was die besonderen Maßnahmen des Artikels 57 namentlich im Hinblick auf die gegenseitige Anerkennung der Diplome oder die Koordinierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten anbelangt, so bilden diese bei der Aufnahme und Ausübung selbständiger Tätigkeiten zwar sicherlich eine nützliche Ergänzung für die praktische Verwirklichung der Gleichbehandlung, doch scheinen sie mir nicht eine rechtlich unbedingt notwendige Vorbedingung dafür zu sein. Die unmittelbare Anwendbarkeit des Artikels 52 hängt, abgesehen vom Sonderfall der ärztlichen und pharmazeutischen Berufe, nicht von dem Erlaß dieser Maßnahmen ab. Die Tatsache, daß der Vertrag den Erlaß von Maßnahmen in Form von Richtlinien des Rates zur Verwirklichung der Ziele des Artikels 52 vorsah, genügt meiner Meinung nach nicht, um dieser Bestimmung die unmittelbare Geltung abzusprechen. Außerdem bin ich der Ansicht, daß der Ablauf der Übergangszeit selbst dann den Ausgangspunkt für die unmittelbare Anwendbarkeit dieser Vorschrift bezeichnete, wenn die fraglichen Richtlinien oder einige von ihnen zu diesem Zeitpunkt noch nicht ergangen waren. Ich zögere um so weniger, Ihnen diese Auslegung zu empfehlen, als sich in der dem belgischen Conseil d'État unterbreiteten Streitsache in Gestalt eines Staatsangehörigkeitserfordernisses das Problem der Gleichbehandlung in einem eindeutig abgesteckten Bereich gewissermaßen im Reinzustand stellt. Aus Artikel 52, der Rechte zugunsten der Angehörigen der Gemeinschaft begründet, folgt, wie mir scheint, ganz offensichtlich, daß ein Mitgliedstaat die Aufnahme einer selbständigen Tätigkeit — etwa eines Anwalts — durch den Angehörigen eines anderen Mitgliedstaates, der im übrigen den durch staatliches Gesetz geforderten Wohnsitz- und Prüfungsnachweis erbracht hat, nicht von der Staatsangehörigkeit oder, bei fremder Staatsangehörigkeit, von einer Gegenseitigkeitsverbürgung abhängig machen kann, ohne den Grundsatz der Gleichbehandlung zu verletzen, auf dem jene Vertragsvorschrift gerade beruht.