Schlussanträge des Generalanwalts Saggio vom 24. Februar 2000. - Kommission der Europäischen Gemeinschaften gegen Republik Österreich. - Vertragsverletzung eines Mitgliedstaats - Richtlinie 93/89/EWG - Maut - Brennerautobahn - Diskriminierungsverbot - Verpflichtung, die Maut nach Maßgabe der Kosten des betreffenden Straßennetzes festzusetzen. - Rechtssache C-205/98.



Sammlung der Rechtsprechung 2000 Seite I-07367



Schlußanträge des Generalanwalts

1 Die Kommission der Europäischen Gemeinschaften (im folgenden: Kommission) hat mit am 29. Mai 1998 beim Gerichtshof eingegangener Klageschrift gemäß Artikel 169 Absatz 2 EG-Vertrag (jetzt Artikel 226 Absatz 2 EG) Klage erhoben auf Feststellung, dass die Republik Österreich (im folgenden: Österreich) im Zusammenhang mit bestimmten, 1995 und 1996 vorgenommenen Änderungen der Regelung für Mautgebühren, die auf Kraftfahrzeuge mit mehr als drei Achsen für die Gesamtstrecke der Brennerautobahn erhoben werden, gegen Artikel 7 Buchstaben b und h der Richtlinie 93/89/EWG(1) verstoßen hat. Die Bedeutung der Brennerautobahn für den Strassengüterverkehr zwischen Deutschland und Italien sowie die wirtschaftliche Relevanz des Rechtsstreits geben Veranlassung zu einer detaillierten Prüfung der Gemeinschaftsvorschriften und der Gebührenregelung, die den von der Kommission gegenüber Österreich geltend gemachten Klagegründen zugrundeliegen.

Die einschlägige Gemeinschaftsregelung

2 Der Bereich der Maut- und Benutzungsgebühren für Autobahnen ist dort anzusiedeln, wo die Gemeinschaftspolitiken Verkehr (wegen der Auswirkung dieser Abgaben auf den innergemeinschaftlichen Verkehr) und Steuerharmonisierung (wegen des parafiskalischen Charakters dieser Abgaben) zusammentreffen. Hierzu enthält die aufgrund der Artikel 75 und 99 EWG-Vertrag (zunächst geändert durch den Vertrag über die Europäische Union, jetzt Artikel 71 EG und 93 EG) ergangene Richtlinie 93/89 einige Bestimmungen, die speziell die Maut- und Benutzungsgebühren betreffen. Nach Artikel 2 zweiter und dritter Gedankenstrich ist unter "Maut" eine "für eine Fahrt eines Kraftfahrzeugs zwischen zwei Punkten auf [einer Autobahn] ... zu leistende Zahlung", deren Höhe sich nach der zurückgelegten Wegstrecke und der Fahrzeugklasse richtet, zu verstehen, während "Benutzungsgebühr" eine Zahlung bezeichnet, "die während eines bestimmten Zeitraums zur Benutzung [von Autobahnen] ... durch ein Kraftfahrzeug berechtigt"(2). Ich möchte weiter darauf hinweisen, dass im Sinne der Richtlinie 93/89 unter "Kraftfahrzeug" nur "ein Kraftfahrzeug oder eine Fahrzeugkombination, die ausschließlich für den Güterkraftverkehr bestimmt sind und deren zulässiges Gesamtgewicht mindestens 12 Tonnen beträgt" (Artikel 2, vierter Gedankenstrich), zu verstehen ist. Für den speziellen Bereich der Mautgebühren für Autobahnen enthalten Artikel 7 bis 9 eine Regelung, mit der zumindest teilweise dessen wichtigste Gesichtspunkte harmonisiert werden sollen, um zu einer schrittweisen "Beseitigung der Wettbewerbsverzerrungen zwischen Verkehrsunternehmen aus den Mitgliedstaaten" beizutragen(3). Im Rahmen der vorliegenden Rechtssache ist auf Artikel 7 Buchstaben b und h der Richtlinie 93/89 hinzuweisen, wonach die Mautgebühren "weder mittelbar noch unmittelbar zu einer unterschiedlichen Behandlung aufgrund der Staatsangehörigkeit des Verkehrsunternehmers bzw. des Ausgangs- oder Zielpunktes des Verkehrs führen [dürfen]"(4) und sich "an den Kosten für Bau, Betrieb und weiteren Ausbau des betreffenden Strassennetzes [orientieren]"(5). Die Anpassung der nationalen Rechtsordnungen an die Richtlinie hatte bis zum 1. Januar 1995 zu erfolgen(6).

3 Auf die Klage des Europäischen Parlaments hat der Gerichtshof die Richtlinie 93/89 mit Urteil vom 5. Juli 1995(7) wegen Verletzung wesentlicher Formvorschriften(8) für nichtig erklärt, wobei er allerdings ihre Wirkungen "aufrechterhalten [hat], bis der Rat in diesem Bereich eine neue Regelung erlassen hat"(9). Der Gerichtshof wies den Antrag des Parlaments, dem Rat eine Frist für den Erlass einer neuen Regelung auf diesem Gebiet zu setzen, zurück, wies jedoch gleichzeitig darauf hin, dass "[d]ies ... nichts daran [ändert], dass der Rat die Aufgabe hat, die begangene Unregelmäßigkeit innerhalb einer angemessenen Frist zu beheben"(10).

4 Die jüngst ergangene Richtlinie 1999/62/EG(11), die auf die Artikel 71 EG und 93 EG gestützt worden ist, enthält eine Neuregelung der Materie der Erhebung von Gebühren auf schwere Nutzfahrzeuge, womit sie die Richtlinie 93/89 ersetzt(12). Die am 20. Juli 1999(13). Die in ihr enthaltenen Definitionen der Begriffe "Mautgebühr" und "Kraftfahrzeug" sind die gleichen wie in der Richtlinie 93/89; die Regelung über die Erhebung der Mautgebühren weist jedoch erhebliche Unterschiede auf. Für die Zwecke der vorliegenden Rechtssache genügt es, darauf hinzuweisen, dass Mautgebühren nach Artikel 7 Absätze 4 und 9 "weder mittelbar noch unmittelbar zu einer unterschiedlichen Behandlung aufgrund der Staatsangehörigkeit des Verkehrsunternehmers oder des Ausgangs- oder Zielpunktes des Fahrzeugs führen [dürfen]"(15) und dass die "gewogenen durchschnittlichen Mautgebühren ... sich an den Kosten für den Bau, den Betrieb und den Ausbau des betreffenden Verkehrswegenetzes orientieren [müssen]"(16). Ein wichtiges Anliegen der neuen Richtlinie betrifft überdies den Umweltschutz und den ausgewogenen Ausbau der Verkehrsnetze(17), auch soweit es um die Höhe der Mautgebühren geht. Nach Artikel 7 Absatz 10 können nämlich die Mitgliedstaaten die Mautsätze differenzieren nach "Fahrzeug-Emissionsklassen, sofern keine Mautgebühr mehr als 50 % über der Gebühr liegt, die für gleichwertige Fahrzeuge erhoben wird, die die strengsten Emissionsnormen erfuellen", sowie nach der " sofern keine Mautgebühr mehr als 100 % über der während der günstigsten wobei eine "Differenzierung der Gebühren nach Fahrzeug-Emissionsklassen oder Tageszeit ... dem angestrebten Ziel angemessen sein [muß]"(18).

Die maßgebliche Gebührenregelung

Brennerautobahn

5 Die Brennerautobahn mit der technischen Bezeichnung A 13 zweigt bei der Stadt Innsbruck von der Inntalautobahn (A 12) ab und durchquert Tirol bis zu der auf dem Brennerpass (Höhe: 1 376 m über dem Meeresspiegel) verlaufenden italienischen Grenze; ihre Länge beträgt insgesamt 34,5 km. Diese Verkehrsader, die sich durch ein unwegsames Gebiet schlängelt und zahlreiche Brücken und Viadukte aufweist, stellt die sensibelste Strecke eines Autobahnkomplexes mit gemeinschaftsweiter Bedeutung dar, dessen Bestimmung es ist, Italien mit Deutschland und - über dieses Land - mit den übrigen nordeuropäischen Ländern zu verbinden. Parallel zur Autobahn verlaufen die Eisenbahnlinie und die Bundesstraße B 182, auf der der Verkehr von Lastkraftwagen mit einem Gewicht von mehr als 7,5 t verboten ist.

6 Die Auffahrt auf die Brennerautobahn im Norden erfolgt über zwei Zubringerstraßen, die von den Autobahnausfahrten Wilten und Amras der Autobahn A 12 ausgehen, die zwischen den Mautstellen Innsbruck Ost und Innsbruck West liegen. Diese beiden Autobahnzubringer vereinigen sich nach 1,5 km bzw. 2,6 km an der Autobahnauffahrt Isel, von wo aus die Autobahn ohne Verzweigung bis zur italienischen Grenze verläuft. In südlicher Richtung, ab der Mautstelle Innsbruck West, sind folgende Ausfahrten anzutreffen, die die Auffahrt auf die parallel verlaufende Bundestraße B 182 ermöglichen: Innsbruck Süd nach 3 km, Patsch-Igls nach 7 km, Stubaital nach 10 km, Matrei-Steinach nach 19 km, Nösslach nach 27 km und schließlich Brennersee nach 33 km. An diesen Ausfahrten befinden sich die Mautstellen für die Erhebung der Autobahn-Mautgebühren; die einzige Mautstelle, die direkt auf der Autobahn liegt - und die praktisch die wichtigste für den Schwerlastverkehr darstellt -, befindet sich in Schönberg, etwa 10 km von Innsbruck entfernt, gleich nach der Ausfahrt Stubaital.

7 Das gesamte österreichische Autobahnnetz einschließlich der Brennerautobahn gehört nach der Regelung über wirtschaftliches Eigentum zu den Liegenschaften des österreichischen Bundesstaats. Der Bau und der weitere Ausbau dieses Netzes, das ursprünglich unter Inanspruchnahme des Kapitalmarkts finanziert wurde, wurde 1983 der vom Bund kontrollierten Gesellschaft ASFINAG übertragen, deren Aufgabe es ist, alle Finanzierungsvorgänge in bezug auf das gesamte österreichische Autobahnnetz zentral in die Hand zu nehmen. Die Verwaltung der Autobahn A 13 oblag zu der für den Rechtsstreit maßgeblichen Zeit der Alpen Strassen AG, die auch die Inntalautobahn (A 12) und die Arlbergschnellstraße (S 16) verwaltete und vom Bund und vom Land Tirol kontrolliert wurde. Für den Betrieb, die Erhaltung und die Verbesserung der ihr anvertrauten Strassen verwendete die Alpen Strassen AG den Ertrag der erhobenen Mautgebühren, die formal Einnahmen des Bundes sind, wobei die nichtverwendeten Mittel in der Bilanz der ASFINAG ausgewiesen wurden, die sie zur Deckung der Kosten der mit dem gesamten österreichischen Autobahnnetz verbundenen Finanzierungsvorgänge verwendete.

Das System der Mautgebührenerhebung

8 Seit der Inbetriebnahme der Brennerautobahn wendet Österreich ein halb-offenes Mautsystem an, das sich auf eine an der Autobahn gelegene Hauptmautstelle - Schönberg -, die vom größten Teil des Schwerlastverkehrs passiert wird, und auf Nebenmautstellen gründet, die sich an den oben genannten Autobahnausfahrten befinden. Bei der Erhebung der Mautgebühr unterscheidet das von der österreichischen Regierung entwickelte System zwischen drei Arten von Strecken:

a) der Gesamtstrecke, die hauptsächlich der vollen, 34,5 km langen Strecke von den Mautstellen Innsbruck West oder Innsbruck Ost bis zur italienischen Grenze auf dem Brennerpaß entspricht, aber auch die Strecke von der Mautstelle Schönberg bis zur Mautstelle Matrei-Steinach erfaßt(19). Die Maut für die Gesamtstrecke wird bei der Mautstelle Schönberg erhoben;

b) den Teilstrecken, die nur die Autobahnabschnitte zwischen der Mautstelle Innsbruck West oder Innsbruck Ost und der Mautstelle Schönberg (etwa 10 km) und zwischen der Mautstelle Matrei-Steinbach und der italienischen Grenze (etwa 16 km) sowie die kürzeren Teilabschnitte innerhalb dieser Strecken umfassen (z. B. den 7 km langen Abschnitt Innsbruck West - Patsch-Igls oder den etwa 7 km langen Abschnitt Matrei-Steinach-Nösslach). Die Mautgebühr für die Teilstrecken wird an den Nebenmautstellen der betreffenden Strecken - je nach der Ausgestaltung - entweder bei der Auffahrt oder der Ausfahrt, erhoben;

c) einer Kurzstrecke, die nur das 1,5 km lange Stück zwischen der Mautstelle Brennersee und der italienischen Grenze betrifft. Die Mautgebühr wird bei der Mautstelle Brennersee - bei der Auf- oder der Ausfahrt - erhoben.

9 Das Tarifsystem der Brennerautobahn ist für die vorliegende Rechtssache nur insoweit von Bedeutung, als es um "Kraftfahrzeuge" im Sinne des Artikels 2 vierter Gedankenstrich der Richtlinie 93/89 geht, d. h. um Kraftfahrzeuge, die ausschließlich für den Güterkraftverkehr bestimmt sind und deren zulässiges Gesamtgewicht mindestens 12 t beträgt. Innerhalb dieser Kategorie ist sodann zwischen Kraftfahrzeugen mit bis zu drei Achsen und mit mehr als drei Achsen zu unterscheiden, da für jede dieser Unterkategorien eine eigene Tarifregelung gilt. Die Mautgebühr wird durch den Kauf einer der Art der gewählten Strecke entsprechenden Einzel- oder Dauerkarte entrichtet.

Die Mautregelung für Kraftfahrzeuge mit mehr als drei Achsen

10 Wie den der Klageschrift der Kommission als Anlage beigefügten Tarifen(20) zu entnehmen ist, war die Mautgebührenregelung, die am 30. Juni 1995 galt, für Fahrzeuge mit mehr als drei Achsen je nach der gewählten Strecke wie folgt gegliedert:

a) Gesamtstrecke: Eine Einzelkarte kostete 1 000 ATS entsprechend 28,98 ATS je Streckenkilometer (1 000 : 34,5 = 28,98); durch den Erwerb einer Dauerkarte mit 100 Punkten ("100-Punkte-Karte") ermäßigten sich die Streckenkosten auf 600 ATS entsprechend 17,39 ATS/km (600 : 34,5 = 17,39). Für lärmarme Fahrzeuge kostete eine Einzelkarte 750 ATS entsprechend 21,73 ATS/km (750 : 34,5 = 21,73); eine Dauerkarte für 100 Fahrten ("100-Fahrten-Karte)" führte zur Ermäßigung der Streckenkosten auf 500 ATS entsprechend 14,49 ATS/km (500 : 34,5 = 14,49)(21).

b) Teilstrecke: Eine Einzelkarte kostete 300 ATS, was 30 ATS/km (300 : 10 = 30) für die Teilstrecke Innsbruck-Schönberg und 19,35 ATS/km (300 : 15,5 = 19,35) für die Teilstrecke Matrei-Brenner entspricht; durch den Erwerb einer 100-Punkte-Karte ließen sich die Kosten für eine Strecke auf 200 ATS reduzieren, was 20 ATS/km (200 : 10 = 20) für die Teilstrecke Innsbruck-Schönberg und 12,90 ATS/km (200 : 15,5 = 12,90) für die Teilstrecke Matrei-Brenner entspricht. Für lärmarme Fahrzeuge galt im wesentlichen die gleiche Regelung(22).

c) Kurzstrecke: Die Einzelkarte kostete 100 ATS entsprechend 66,67 ATS/km (100 : 1,5 = 66,67), während der Erwerb einer 100-Punkte-Karte die Kosten der Strecke auf 80 ATS entsprechend 53,33 ATS/km (80 : 1,5 = 53,33) sinken ließ. Für lärmarme Fahrzeuge galt im wesentlichen die gleiche Regelung(23).

11 Am 17. Mai 1995 nahm das Regionalparlament von Tirol, der Tiroler Landtag, eine Entschließung an, mit der er die Landesregierung ersuchte, die notwendigen Schritte für eine Neuregelung des Tarifsystems für die Brennerautobahn durch die Bundesbehörden unter besonderer Berücksichtigung des Schwerlastverkehrs zu unternehmen(24). Auf diese politische Initiative hin erließ die Bundesregierung am 30. Mai 1995 einen Beschluß(25), wonach der erste Teil der von den Tiroler Behörden vorgeschlagenen Tarifmaßnahmen am 1. Juli 1995 in Kraft treten sollte. Die wichtigsten Neuerungen bestanden darin, dass der Sondertarif für lärmarme Fahrzeuge abgeschafft wurde(26) und dass die wichtigsten Ermäßigungen ("100-Punkte-Karte" und "100-Fahrten-Karte") für Kraftfahrzeuge mit mehr als drei Achsen durch die bloße Möglichkeit ersetzt wurde, eine im voraus bezahlte Karte ("Wertkarte") zu erwerben, die nur im Hinblick auf Teilstrecken (200 ATS statt 300 ATS für die Teilstrecke Innsbruck-Schönberg und 240 ATS statt 300 ATS für die Teilstrecke Matrei-Brenner) und die Kurzstrecke (80 ATS statt 100 ATS) vorteilhaft war.

12 Das österreichische Bundesparlament, der Nationalrat, forderte die Bundesregierung mit Entschließung vom 16. November 1995(27) auf, die Neuregelung der Mautgebühren für die Brennerautobahn in dem vom Tiroler Landtag gewünschten Sinne zu ergänzen. Nach dieser politischen Stellungnahme erließ die Bundesregierung am 9. Januar 1996 einen neuen Beschluss(28), wonach das gesamte Paket der von der Tiroler Stellen gewünschten Tarifänderungen endgültig am 1. Februar 1996 in Kraft treten sollte. Die wichtigste Neuerung des zweiten Teils der Maßnahmen bestand in der Änderung der Mautgebühren für die Gesamtstrecke auf Kraftfahrzeuge mit mehr als drei Achsen nach Maßgabe ihrer ökologiebezogenen Merkmale - in dem Sinne, dass für lärm- und schadstoffarme Fahrzeuge(29) eine niedrigere Mautgebühr als für die übrigen Fahrzeuge zu zahlen war - und danach, ob es sich um Tages- oder um Nachtfahrten handelte.

13 Nach dieser umfassenden Tarifmaßnahme in zwei Schritten stellte sich die Mautregelung für die Brennerautobahn für Kraftfahrzeuge mit mehr als drei Achsen am 1. Februar 1996 wie folgt dar:

a) Gesamtstrecke: Die Einzelkarte kostete für lärm- und schadstoffarme Fahrzeuge 1 150 ATS entsprechend 33,33 ATS/km (1 150 : 34,5 = 33,33), für alle übrigen Fahrzeuge 1 500 ATS entsprechend 43,48 ATS/km (1 500 : 34,5 = 43,48) und für Nachtfahrten (von 22.00 bis 5.00 Uhr) 2 300 ATS entsprechend 66,67 ATS/km (2 300 : 34,5 = 66,67). Der Erwerb einer im voraus bezahlten Karte änderte an diesen Mautgebühren nichts.

b) Teilstrecke: Eine Einzelkarte kostete (wie zuvor) 300 ATS, was für die Teilstrecke Innsbruck-Schönberg 30 ATS/km und für die Teilstrecke Matrei-Brenner 19,35 ATS/km entspricht. Für den Nachtverkehr sowie für lärm- und schadstoffarme Fahrzeuge war kein Sondertarif vorgesehen. Durch den Erwerb einer im voraus bezahlten Karte ließ sich der Preis für eine Einzelfahrt bei der Teilstrecke Innsbruck-Schönberg auf 200 ATS entsprechend 20 ATS/km und bei der Teilstrecke Matrei-Brenner auf 240 ATS entsprechend 15,48 ATS/km (240 : 15,5 = 15,48) verringern.

c) Kurzstrecke: Die Einzelkarte kostete (wie zuvor) 100 ATS entsprechend 66,67 ATS/km, während durch den Erwerb einer im voraus bezahlten Karte die Fahrtkosten auf 80 ATS entsprechend 53,33 ATS/km verringert werden konnten. Die gleiche Regelung galt für den Nachtverkehr sowie für lärm- und schadstoffarme Fahrzeuge.

14 Eine Sonderregelung mit auf die Hälfte herabgesetzen Preisen - "Halbpreisregelung" - ist für Fahrzeuge mit mehr als drei Achsen vorgesehen, die eine Hin- und Rückfahrt auf der 19 km langen Strecke Innsbruck-Matrei und der 9 km langen Strecke Schönberg-Matrei durchführen. Nach der allgemeinen Regelung müsste für diese Fahrzeuge auf der Hin- wie auf der Rückfahrt jeweils die volle, an der Mautstelle Schönberg zu entrichtende Mautgebühr gezahlt werden. Auf der Rückfahrt von Matrei nach Schönberg erhalten die Fahrer dieser Fahrzeuge jedoch an derselben Mautstelle ein unentgeltliches Rückfahrtticket, wodurch sich für sie die Kosten der Hin- und der Rückfahrt insgesamt um die Hälfte reduzieren (zu zahlen sind 1 150 oder 1 500 ATS anstatt 2 300 bzw. 3 000 ATS). Beim Erwerb einer im voraus bezahlten Karte besteht noch eine weitere Vergünstigung: Auf dem Rückweg erteilt die Mautstelle Schönberg für lärm- und schadstoffarme Fahrzeuge eine Gutschrift in Höhe von 750 ATS auf den Preis für die Gesamtstrecke (1 150 ATS) und für die übrigen Fahrzeuge mit mehr als drei Achsen eine Gutschrift von 1 100 ATS auf den Preis für die Gesamtstrecke (1 500 ATS). Aufgrund dieser Regelung kostet eine Hin- und Rückfahrt für alle Fahrzeuge mit mehr als drei Achsen jeweils nur 400 ATS (1 150 - 750 = 400; 1 500 - 1 100 = 400), was für die 38 km lange Strecke Innsbruck-Matrei-Innsbruck 10,53 ATS/km (400 : 38 = 10,53) und für die 18 km lange Strecke Schönberg-Matrei-Schönberg 22,22 ATS/km (400 : 18 = 22,22) entspricht.

Vertragsverletzungsverfahren und Anträge der Parteien

15 Die österreichische Regierung informierte die Kommission ordnungsgemäß(30) über die beschlossenen Tarifmaßnahmen für die Brennerautobahn in bezug auf Kraftfahrzeuge mit einem Gesamtgewicht von mindestens 12 t und mit mehr als drei Achsen. Nach längerem Schriftwechsel mit den österreichischen Stellen über Tragweite, Grundlage und Berechtigung der fraglichen Tarifänderungen stellte die Kommission eine Zuwiderhandlung gegen das Gemeinschaftsrecht fest, die in einem Verstoß der österreichischen Behörden gegen Artikel 7 Buchstaben b und h der Richtlinie 93/89 liege; sie sandte der österreichischen Regierung daher am 9. April 1996 ein Schreiben(31), mit dem sie dieser Gelegenheit zur Äußerung nach dem Verfahren des Artikels 169 EG-Vertrag (jetzt Artikel 226 EG) gab. Die Stellungnahme Österreichs, die der Kommission mit Schreiben vom 5. Juni 1996(32) mitgeteilt wurde, wurde nicht als zufriedenstellend angesehen. Deshalb beschloss die Kommission, der österreichischen Regierung am 13. Januar 1997 eine mit Gründen versehene Stellungnahme(33) nach Artikel 169 Absatz 1 EG-Vertrag (jetzt Artikel 226 Absatz 1 EG) zu senden, in dem sie ihre Überzeugung über das Vorliegen einer Verletzung des Gemeinschaftsrechts bekräftigte. In ihrer Antwort vom 28. Mai 1997(34) verneinten die österreichischen Stellen einen solchen Verstoß und gaben zugleich ihrem Wunsch Ausdruck, dass die Auseinandersetzung mit der Kommission zu einer Lösung führen möge, die den Bedürfnissen des innergemeinschaftlichen Handels und zugleich des Umweltschutzes Rechnung trage. Ein weiterer Schriftverkehr mit der Kommission, der sich bis Februar 1998 hinzog, ermöglichte es, einige spezifische Punkte der streitigen Materie zu klären, ohne jedoch zu einer Lösung der bestehenden Streitigkeit zu führen.

16 Die Kommission hat am 29. Mai 1998 gemäß Artikel 169 Absatz 2 EG-Vertrag (jetzt Artikel 226 Absatz 2 EG) eine Klage erhoben, mit der sie im wesentlichen beantragt,

- festzustellen, dass die Republik Österreich durch die Erhöhung der Mautgebühren zum 1. Juli 1995 und zum 1. Februar 1996 für die gesamte Brennerautobahn, einer Transitstrecke durch Österreich, auf der überwiegend Kraftfahrzeuge aus anderen Mitgliedstaaten verkehren, gegen Artikel 7 Buchstabe b der Richtlinie 93/89/EWG verstoßen hat;

- festzustellen, dass die Republik Österreich gegen Artikel 7 Buchstabe h der Richtlinie 93/89 verstoßen hat, da sie die oben genannten Mautgebühren nicht nur zur Deckung der Kosten für den Bau, den Betrieb und den weiteren Ausbau der Brennerautobahn erhoben hat;

- der Republik Österreich die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.

17 Die Republik Österreich beantragt,

- die Klage insgesamt abzuweisen;

- der Kommission die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.

Zur Möglichkeit, ein Vertragsverletzungsverfahren auf einen Verstoß gegen eine für nichtig erklärte Richtlinie zu stützen, deren Wirkungen vorläufig aufrechterhalten worden sind

18 Die österreichische Regierung verneint zunächst(35) die Möglichkeit der Kommission, ein Vertragsverletzungsverfahren auf einen Verstoß gegen die Richtlinie 93/89 zu stützen, die zwar vom Gerichtshof mit dem genannten Urteil vom 5. Juli 1995 für nichtig erklärt worden sei, deren Wirkungen jedoch vorläufig aufrechterhalten worden seien. Diese Einwendung wird im wesentlichen begründet mit der Verspätung - von praktisch vier Jahren -, mit der der Rat die Richtlinie 1999/62 erlassen habe, durch die die vom Gerichtshof für nichtig erklärte Richtlinie habe ersetzt werden sollen, sowie mit inhaltlichen Unterschieden zwischen der Richtlinie 93/89, deren Verletzung Österreich zur Last gelegt wird, und dem Richtlinienvorschlag der Kommission vom 13. November 1996(36), aus dem in der Folge die Richtlinie 1999/62 hervorgegangen sei.

19 Ich vermag der Auffassung der Republik Österreich nicht zuzustimmen. Zwar hat der Gerichtshof im Urteil vom 5. Juli 1995 im Rahmen der Beantwortung der Frage, ob es angebracht sei, die Wirkungen der für nichtig erklärten Richtlinie aufrechtzuerhalten, darauf hingewiesen, dass der Rat "die Aufgabe hat, die begangene Unregelmäßigkeit innerhalb einer angemessenen Frist zu beheben"(37); auf eine Erörterung des Wesens dieser Frist und der etwaigen Folgen einer übermäßigen Verzögerung kommt es jedoch für die vorliegende Rechtssache nicht an, in der nur zu prüfen ist, ob die angeblichen Verstöße gegen die Richtlinie 93/89 vorliegen. Die Entscheidung des Gerichtshofes scheint mir indessen hinreichend klar zu sein: Die Wirkungen der für nichtig erklärten Richtlinie werden bis zum Erlass einer neuen Regelung des Rates auf diesem Gebiet aufrechterhalten(38); und diese Aufrechterhaltung ist notwendig für die Kommission mit der Möglichkeit verbunden, ein Vertragsverletzungsverfahren gegen die Mitgliedstaaten einzuleiten, die die für nichtig erklärte Richtlinie unangewendet lassen. Die Notwendigkeit, eine Diskontinuität im Programm zur Harmonisierung der Verkehrsabgaben zu verhindern, und beachtliche Erwägungen der Rechtssicherheit ließen es, wie Generalanwalt Léger(39) festgestellt hat, angebracht erscheinen, die Wirkungen der für nichtig erklärten Richtlinie aufrechtzuerhalten. Wenn nämlich unter diesen Umständen ein Mitgliedstaat Bestimmungen dieser Richtlinie ungestraft unangewendet lassen könnte, ohne dass die Kommission reagieren dürfte, um den Rechtszustand wiederherzustellen, wäre der praktischen Wirksamkeit der im Tenor des Urteils vom 5. Juli 1995 enthaltenen Entscheidung irreparabel Abbruch getan.

20 Im übrigen existiert hierzu ein spezifischer Präzedenzfall. Mit Urteil vom 5. März 1998(40) hat der Gerichtshof festgestellt, dass die Französische Republik dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus der Richtlinie 93/89 verstoßen hat, dass sie dieser Richtlinie nicht fristgemäß nachgekommen sei. Die französische Regierung hat das hier von Österreich vorgetragene Argument nicht verwendet, und der Gerichtshof hat nicht gemeint, es - wie es ihm möglich gewesen wäre(41) - von Amts wegen aufwerfen zu sollen. Wenn demnach also ein Vertragsverletzungsverfahren wegen fehlender Umsetzung einer für nichtig erklärten Richtlinie, deren Wirkungen aufrechterhalten wurden, zulässig ist, ist ein Vertragsverletzungsverfahren wegen Verstoßes gegen Bestimmungen dieser Richtlinie erst recht zulässig.

Zum Vorliegen einer mittelbaren Diskriminierung aufgrund der Staatsangehörigkeit des Verkehrsunternehmers

Vorbemerkungen

21 Die Kommission legt Österreich vor allem zur Last, mit der in den Jahren 1995 und 1996 in zwei Schritten durchgeführten Tarifmaßnahme eine Diskriminierung aufgrund der Staatsangehörigkeit des Verkehrsunternehmers zum Nachteil derjenigen Kraftfahrzeuge mit mehr als drei Achsen eingeführt zu haben, die die Gesamtstrecke der Brennerautobahn zurücklegen und ihre Zulassung ganz überwiegend nicht in Österreich erhalten haben. Daher liege ein Verstoß gegen Artikel 7 Buchstabe b der Richtlinie 93/89 vor, soweit darin vorgesehen sei, dass die Mautgebühren "weder mittelbar noch unmittelbar zu einer unterschiedlichen Behandlung aufgrund der Staatsangehörigkeit ... führen"(42).

22 Diese Diskriminierung sei nicht unmittelbar, da die österreichische Regelung nicht auf die Staatsangehörigkeit des Verkehrsunternehmers abstelle und unterschiedslos sowohl für Fahrzeuge von österreichischen Verkehrsunternehmern als auch für solche gelte, die Verkehrsunternehmern aus anderen Mitgliedstaaten gehörten. Es müsse daher von einer mittelbaren Form der Diskriminierung gesprochen werden, die ebenfalls in Artikel 7 Buchstabe b der Richtlinie 93/89 vorgesehen und nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes uneingeschränkt anerkannt sei, der festgestellt habe, dass "die Vorschriften über die Gleichbehandlung nicht nur offensichtliche Diskriminierungen aufgrund der Staatsangehörigkeit, sondern auch alle versteckten Formen der Diskriminierung verbieten, die durch die Anwendung anderer Unterscheidungsmerkmale tatsächlich zu dem gleichen Ergebnis führen"(43). Diese mittelbare Diskriminierung, die sich (nach der Richtlinie 93/89) auf die Staatsangehörigkeit des Verkehrsunternehmers gründet, knüpft konkret an die Zulassung des Kraftfahrzeugs an(44). Insoweit verweist die Kommission auf das Urteil Corsica Ferries(45), in dem der Gerichtshof befunden hat, dass der Begriff der mittelbaren Diskriminierung aufgrund der Staatsangehörigkeit der Wirtschaftsteilnehmer auch auf den Fall einer Vorzugsbehandlung von Schiffen angewandt werden kann, die unter inländischer Flagge fahren, "da unter inländischer Flagge fahrende Schiffe in der Regel von inländischen Wirtschaftsteilnehmern betrieben werden, während Verkehrsunternehmer aus anderen Mitgliedstaaten im allgemeinen keine im erstgenannten Mitgliedstaat registrierten Schiffe betreiben"(46). Weiter hat der Gerichtshof hervorgehoben: "Dem steht nicht entgegen, dass zur Gruppe der benachteiligten Wirtschaftsteilnehmer auch inländische Verkehrsunternehmer gehören können, die nicht in ihrem Staat registrierte Schiffe betreiben, oder dass der Gruppe der begünstigten Wirtschaftsteilnehmer auch Verkehrsunternehmer aus anderen Mitgliedstaaten angehören können, die im erstgenannten Mitgliedstaat registrierte Schiffe betreiben, denn die begünstigte Gruppe besteht im wesentlichen aus Inländern."(47) Die dieser Rechtsprechung zugrunde liegenden Grundsätze können meines Erachtens auch für den Bereich des Strassengüterverkehrs herangezogen werden. Zwar verlangt die Gemeinschaftsregelung über den Güterkraftverkehrsmarkt(48) nicht, dass der Transporteur (oder besser: der Verkehrsunternehmer) Eigentümer des für die Warenbeförderung eingesetzten Kraftfahrzeugs ist, indem sie - unter besonderem Hinweis auf internationale Beförderungen im gewerblichen Güterkraftverkehr - vorsieht, dass die Bereitstellung dieses Fahrzeugs auch aufgrund eines Miet- oder Leasingvertrags erlangt werden kann(49). Andererseits ist jedoch der Ansicht zu folgen, dass Verkehrsunternehmern aus einem bestimmten Mitgliedstaat grundsätzlich Fahrzeuge zur Verfügung stehen werden, die unabhängig von dem Rechtsverhältnis, das dieser Verfügbarkeit zugrunde liegt (Eigentum, Miete, Leasing), in eben diesem Mitgliedstaat zugelassen sind(50). Ich bin mir zwar darüber im klaren, dass eine solche Überlegung im Ergebnis zu einer Art Vermutung dafür führt, dass zwischen der Staatsangehörigkeit des Verkehrsunternehmers und dem Ort der Zulassung der Kraftfahrzeuge, über die er verfügt, Übereinstimmung besteht; eine solche Vermutung ist aber, wenn sie auch nicht auf alle Fälle zutrifft, beim gegenwärtigen Stand des Güterkraftverkehrs in der Gemeinschaft vernünftig und akzeptabel.

23 Aufgrund dieser Klarstellungen lässt sich mit größerer Genauigkeit der Inhalt der Vorwürfe umreißen, die die Kommission gegenüber Österreich erhebt. Im Großen und Ganzen geht die Kommission von zwei objektiven, leicht zu belegenden und nur schwer zu widerlegenden Prämissen aus, um das Vorliegen einer mittelbaren Diskriminierung aufgrund der Staatsangehörigkeit des Verkehrsunternehmers darzutun. Sieht man einmal von der mehrdeutigen Formulierung bestimmter Teile der Klageschrift ab(51), so lässt sich die Argumentation der Kommission in folgenden Punkten zusammenfassen, die anschließend einzeln geprüft werden: a) Die erste Prämisse besteht darin, dass die Tarifänderungen von 1995 und 1996 nur Kraftfahrzeuge mit mehr als drei Achsen, die die Gesamtstrecke der Brennerautobahn zurücklegten, träfen. b) Die zweite Prämisse geht dahin, dass die fraglichen Fahrzeuge ganz überwiegend in anderen Mitgliedstaaten als Österreich zugelassen seien und somit nichtösterreichischen Verkehrsunternehmern gehörten. c) Diese Prämissen ergäben das Vorliegen einer mittelbaren Diskriminierung der nichtösterreichischen Verkehrsunternehmer, die Kraftfahrzeuge mit mehr als drei Achsen auf der Gesamtstrecke der Brennerautobahn einsetzten, gegenüber den österreichischen Verkehrsunternehmern, die Kraftfahrzeuge mit bis zu drei Achsen größtenteils auf der Gesamtstrecke oder Kraftfahrzeuge mit mehr als drei Achsen auf Teilstrecken der Brennerautobahn einsetzten.

24 Die Prüfung der beiden Prämissen, von denen die Kommission ausgeht, erweist sich wegen der überaus hohen Zahl und der Vollständigkeit der vorliegenden Angaben über die Mauthöhe und das Verkehrsaufkommen sowie wegen des überwiegenden Nichtbestreitens Österreichs als besonders leicht. Dagegen stellt sich die genaue Prüfung der aus diesen Prämissen zu ziehenden Konsequenzen wegen der zahlreichen Einwendungen der Beklagten gegenüber den von der Kommission angewandten Beurteilungskriterien als sehr schwierig dar.

Zur ersten Prämisse: Die Gebührenerhöhungen

25 Daß die von der österreichischen Regierung 1995 und 1996 eingeführten Tarifänderungen nur Kraftfahrzeuge mit mehr als drei Achsen betreffen, die die Gesamtstrecke der Brennerautobahn zurücklegen(52), ist unmittelbar den amtlichen Tarifen zu entnehmen, die die Kommission der Klageschrift als Anlage beigefügt hat(53). Nach den von mir bereits dargestellten Zahlen(54) ist für diese Kraftfahrzeuge der Preis einer Einzelfahrt für die Gesamtstrecke von 1 000 ATS entsprechend 28,98 ATS/km, der sich mit dem Erwerb einer Dauerkarte auf 600 ATS entsprechend 17,39 ATS/km ermäßigt, auf 1 500 ATS entsprechend 43,48 ATS/km ohne Rabattmöglichkeit angehoben worden; das bedeutet, dass mit Wirkung vom 1. Februar 1996 - unter Berücksichtigung der von den Verkehrsunternehmern üblicherweise in Anspruch genommenen Rabattmöglichkeiten - eine Erhöhung des Preises für die Gesamtstrecke um 900 ATS (d. h. 150 %) eingetreten ist, was einer Erhöhung um 26,09 ATS/km etspricht. Für lärmarme Fahrzeuge (sofern sie den "EURO-II"-Werten über Schadstoffemissionen entsprechen) ist die Gebührenerhöhung weniger stark ausgefallen: Der Preis für eine Einzelkarte ist von 750 ATS entsprechend 21,73 ATS/km, der sich durch den Erwerb einer Dauerkarte auf 500 ATS entsprechend 14,49 ATS/km ermäßigt, auf 1 150 ATS entsprechend 33,33 ATS/km heraufgesetzt worden, ohne dass die Möglichkeit einer Preisermäßigung weiterbesteht, was eine Erhöhung der Maut für die Gesamtstrecke um 650 ATS (d. h. 130 %) bzw. um 18,84 ATS/km ergibt. Schließlich ist 1996 ein einheitlicher Sondertarif für Nachtfahrten (von 22.00 Uhr bis 5.00 Uhr) in Höhe von 2 300 ATS entsprechend 66,67 ATS/km eingeführt worden, der einer Mauterhöhung um 1 700 ATS (d. h. 283 %) bzw. 49,28 ATS/km für normale Kraftfahrzeuge und um 1 800 ATS (d. h. 360 %) bzw. 52,18 ATS/km für lärm- und schadstoffarme Kraftfahrezeuge entspricht. Zur Verdeutlichung dieser Angaben sei gesagt, dass ab 1. Februar 1996 für ein Fahrzeug mit mehr als drei Achsen, das die Gesamtstrecke der Brennerautobahn zurücklegt, bei einer während für ein "umweltfreundliches" Fahrzeug bei einer Tagesfahrt 130 % und bei einer Nachtfahrt 360 % mehr zu zahlen sind.

26 Ebenso klar lässt sich den amtlichen Tarifen entnehmen, dass die Mautgebühren zum 1. Februar 1996 insoweit nicht erhöht wurden, als es um Kraftfahrzeuge mit bis zu drei Achsen - unabhängig von der gewählten Strecke (Gesamt-, Teil- oder Kurzstrecke) und der Frage, ob es sich um eine Tages- oder eine Nachtfahrt handelt - und um Kraftfahrzeuge mit mehr als drei Achsen geht, die nicht die Gesamtstrecke der Brennerautobahn zurücklegen(55). Für letztere ist keinerlei Sonderregelung vorgesehen, weder hinsichtlich des Nachttarifs noch aus ökologischen Gründen (niedriger Geräuschpegel und geringer Schadstoffausstoß). Was den Sondertarif der Halbpreisregelung für die Strecke Schönberg-Matrei(56) angeht, so konnte die Höhe der Mautgebühren für die Hin- und Rückfahrt aufgrund der bisherigen Erleichterungen bei dem einheitlichen Betrag von 400 ATS belassen werden, der den durchschnittlichen Gebühren für die übrigen Teilstrecken völlig entspricht.

27 Damit halte ich fest, dass die erste objektive Prämisse der Argumentation der Kommission, wonach die von der österreichischen Regierung 1995 und 1996 eingeführten Gebührenänderungen nur Kraftfahrzeuge mit mehr als drei Achsen, die die Gesamtstrecke der Brennerautobahn zurücklegen, treffen, als akzeptabel angesehen werden kann.

Zur zweiten Prämisse: Das Verkehrsaufkommen

28 Die Kommission behauptet, dass die Kraftfahrzeuge mit mehr als drei Achsen, die die Gesamtstrecke der Brennerautobahn zurücklegten, zum ganz überwiegenden Teil in anderen Mitgliedstaaten als Österreich zugelassen seien, und schließt daraus, dass diese Fahrzeuge nichtösterreichischen Verkehrsunternehmern gehörten. Die vorliegenden Angaben über das Verkehrsaufkommen auf der Brennerautobahn bestätigen die Auffassung der Kommission. Unter Berufung auf eine im Auftrag der österreichischen Regierung im Jahr 1995 erstellte technische Untersuchung(57) sowie auf bestimmte Ausführungen im Schreiben der Republik Österreich(58) hat die Kommission ausgerechnet, dass etwa 84 % aller Fahrzeuge mit mehr als drei Achsen, die die Gesamtstrecke der Brennerautobahn zurücklegten (diese Strecke werde von 99 % aller Fahrzeuge mit mehr als drei Achsen benutzt), nicht in Österreich zugelassen worden seien(59). Diese Angabe ist von der österreichischen Regierung nicht bestritten worden, die deren Richtigkeit vielmehr in ihrem Schreiben vom 5. Juni 1996(60) bestätigt, in dem sie nicht in Abrede stellt, dass die "Mauterhöhung überwiegend nicht in Österreich zugelassene Fahrzeuge betrifft"(61). Demgegenüber macht die Kommission geltend, die Kraftfahrzeuge mit mehr als drei Achsen, die die Teilstrecken der Brennerautobahn zurücklegten (dies sei nur bei 1 % aller Fahrzeuge dieser Kategorie der Fall) seien ganz überwiegend in Österreich zugelassen: Ohne hierzu genaue Angaben zu machen, legt sie dar, es "liegt in der Natur der Sache, dass die Teilstrecken, einschließlich der Strecke Innsbruck-Matrei, weit überwiegend von österreichischen Lastkraftwagen im Lokal- und Regionalverkehr benutzt werden"(62); dies werde auch von Österreich nicht bestritten(63). Auch die die Brennerautobahn befahrenden Kraftfahrzeuge mit bis zu drei Achsen seien ganz überwiegend in Österreich zugelassen(64). Insoweit gehe aus der genannten technischen Untersuchung hervor, dass 1994 von den Kraftfahrzeugen mit bis zu drei Achsen 99,6 %, soweit sie im Binnenverkehr eingesetzt worden seien, 88,2 %, soweit sie im Quell- oder Zielverkehr mit einem österreichischen Ort eingesetzt worden seien, und keines derjenigen, die für den Transitverkehr eingesetzt worden seien, eine österreichische Zulassung gehabt hätten.

29 Wenn man nun die von mir bereits angesprochene Vermutung heranzieht, dass zwischen der Staatsangehörigkeit des Verkehrsunternehmers und dem Land der Zulassung des Kraftfahrzeugs in der Regel Übereinstimmung besteht, lassen sich die gerade angeführten Daten auch dahin auslegen, dass 84 % der Kraftfahrzeuge mit mehr als drei Achsen, die die Gesamtstrecke der Brennerautobahn benutzen, nichtösterreichischen Verkehrsunternehmern gehören. Das ist das logische Korollar zu der Feststellung, die auf die Erhebungen über die Zulassung der Kraftfahrzeuge gestützt wird.

30 Somit kann meiner Ansicht nach auch der zweiten von der Kommission zu ihrer Auffassung angeführten Prämisse zugestimmt werden, dass die große Mehrheit der Kraftfahrzeuge mit mehr als drei Achsen, die die Gesamtstrecke der Brennerautobahn zurücklegen, keine österreichische Zulassung haben und daher nichtösterreichischen Verkehrsunternehmern gehören.

Zum Nachweis des Vorliegens einer mittelbaren Diskriminierung durch Vergleich

31 Bis jetzt hat die Kommission belegt, dass die Tarifänderungen der Jahre 1995 und 1996 ganz überwiegend nichtösterreichische Verkehrsunternehmer getroffen haben. Das genügt jedoch nicht für den Nachweis einer mittelbaren Diskriminierung dieser Verkehrsunternehmer. Dabei schließt die Tatsache, dass ein Prozentsatz von etwa 16 % der österreichischen Kraftfahrzeuge von den Tarifänderungen betroffen ist, das Bestehen einer mittelbaren Diskriminierung nicht aus, da dieser Prozentsatz keinen "wesentlichen Teil"(65) des Verkehrsaufkommens von Kraftfahrzeugen mit mehr als drei Achsen auf der Gesamtstrecke der Brennerautobahn ausmacht. Zu beachten ist jedoch - worauf die österreichische Regierung zu Recht hinweist(66) -, dass nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes eine Diskriminierung "nur dann vor[liegt], wenn vergleichbare Sachverhalte rechtlich unterschiedlich oder unterschiedliche Sachverhalte rechtlich gleich behandelt werden"(67). Im vorliegenden Fall ist daher zu prüfen, ob das System der Mauterhebung auf der Brennerautobahn infolge der 1995 und 1996 eingetretenen Änderungen tatsächlich zur Anwendung verschiedener Gebührensätze auf vergleichbare Sachverhalte führt. Auf dieser Ebene der Vergleichbarkeit entscheidet sich nämlich das Schicksal der von der Kommission gegenüber der österreichischen Regierung erhobenen Vorwürfe.

32 Nach Ansicht der Kommission lässt sich insoweit die Situation der die Gesamtstrecke der Brennerautobahn zurücklegenden Kraftfahrzeuge mit mehr als drei Achsen vergleichen mit den - als gleichartig angesehenen - Situationen der Kraftfahrzeuge mit mehr als drei Achsen, die Teilstrecken befahren, und der Kraftfahrzeuge mit bis zu drei Achsen, die die Gesamtstrecke zurücklegen(68). Dass ein deutlicher Unterschied zwischen der gebührenmäßigen Behandlung des ersten Sachverhalts und derjenigen der beiden anderen Sachverhalte besteht, steht außer Frage. Bleibt zu prüfen, ob der erste Sachverhalt im Verhältnis zu den beiden anderen als gleichartig - und damit vergleichbar - angesehen werden kann. Mit anderen Worten ist zu prüfen, ob es rechtlich möglich ist, miteinander zu vergleichen: a) unterschiedliche Strecken, die jedoch von Kraftfahrzeugen der gleichen Achsenkategorie befahren werden; b) Kraftfahrzeuge unterschiedlicher Achsenkategorie, die jedoch den gleichen Streckentyp befahren.

Zur Vergleichbarkeit der unterschiedlichen Streckentypen

33 Die Kommission vertritt die Auffassung, ein Vergleich sei möglich zwischen Kraftfahrzeugen mit mehr als drei Achsen, die die Gesamtstrecke der Brennerautobahn zurücklegten, und denen, die Teilstrecken dieser Autobahn zurücklegten, um zu ermitteln, ob die erste Gruppe gegenüber der zweiten diskriminiert werde. Um sich zur Vergleichbarkeit der verschiedenen Strecken - bei gleicher Achsencharakteristik - äußern zu können, ist der Rahmen dieser Strecken genau abzustecken. Hierzu befragt, hat die Kommission in ihrer schriftlichen Antwort vom 26. Oktober 1999 ausgeführt, dass nur bestimmte Teilstrecken für einen Vergleich mit der Gesamtstrecke der Brennerautobahn in Betracht kommen könnten. Es handele sich um folgende Strecken: a) die etwa 10 km lange Teilstrecke von Innsbruck nach Schönberg (oder Stubaital), für die mit der im voraus bezahlten Karte (unverändert) 200 ATS entsprechend 20 ATS/km zu zahlen seien, b) die etwa 19 km lange Teilstrecke von Innsbruck nach Matrei - auch wenn diese nach der Systematik der österreichischen Tarifregelung als "Gesamtstrecke" angesehen werde(69) -, für die nach der besonderen Halbpreisregelung bei den mit der im voraus bezahlten Karte verbundenen Erleichterungen(70) 200 ATS entsprechend 10,53 ATS/km zu zahlen seien, c) die etwa 24,5 km lange Teilstrecke von Schönberg (oder Stubaital) bis zum Brennerpaß - auch sie werde nach dem geltenden Tarifsystem als "Gesamtstrecke" angesehen -, bei der nach den Änderungen von 1995 und 1996 in Übereinstimmung mit der Gesamtstreckenregelung zu zahlen seien 1 150 ATS bzw. 46,94 ATS/km (1 150 : 24,5 = 46,94) für lärm- und schadstoffarme Kraftfahrzeuge, 1 500 ATS bzw. 63,14 ATS/km (1 500 : 24,5 = 63,14) für alle übrigen Kraftfahrzeuge, 2 300 ATS bzw. 93,88 ATS/km (2 300 : 24,5 = 93,88) für Nachtfahrten, d) die etwa 15,5 km lange Teilstrecke von Matrei bis zum Brennerpaß, für die die Maut nach den Änderungen von 1995 und 1996 mit der im voraus bezahlten Karte leicht angehoben worden ist: sie beläuft sich derzeit auf 240 ATS entsprechend 15,48 ATS/km.

34 Ich bin einigermaßen überrascht über die Kriterien, die die Kommission herangezogen hat, um die Liste der Teilstrecken zu erstellen, die einer vergleichenden Prüfung zugänglich sind. Die unter b) und c) genannten Strecken gehören nämlich nach dem geltenden Tarifsystem zur allgemeinen Kategorie der "Gesamtstrecke", zu der sie indessen nur ein Teilstück bilden, während nur die Autobahnstrecken zwischen Innsbruck und Schönberg und zwischen Matrei und dem Brennerpaß - sowie die kürzeren Abschnitte innerhalb dieser Strecken - als "Teilstrecken" angesehen werden(71) und der entsprechenden Regelung unterliegen. Ich räume ein, dass die unter b) genannte Strecke wegen der auf sie anwendbaren besonderen Halbpreisregelung im wesentlichen als Teilstrecke angesehen und damit als Parameter für die Vergleichbarkeit herangezogen werden kann; ich verstehe jedoch nicht, wozu es dienen soll, die unter c) genannte Strecke den vergleichbaren Strecken zuzurechnen, da sie nicht nur hinsichtlich aller Wirkungen als Gesamtstrecke behandelt wird, sondern für sie noch nicht einmal die besondere Halbpreisregelung gilt. Ich halte es für ungerechtfertigt, Sachverhalte miteinander zu vergleichen, bei denen gleichartige Fahrzeuge vergleichbare Strecken mit gleichen Mauttarifen befahren. Die Teilstrecken unter a), b) und d) sind meines Erachtens die einzigen, die mit der Gesamtstrecke der Brennerautobahn vergleichbar sind.

35 Radikalere Einwände gegen die von der Kommission herangezogenen Kriterien werden von österreichischer Seite erhoben. Österreich meint nämlich, da ein Vergleich zwischen der Gesamtstrecke und den Teilstrecken möglich sei, seien alle Teilstrecken zu berücksichtigen, so dass der Mittelwert der Mautgebühren für diese Strecken zu ermitteln sei, der schließlich den Gebühren für die Gesamtstrecke gegenüberzustellen sei. Die von Österreich angestellten Berechnungen(72). Demgegenüber meint die Kommission, es dürften ausschließlich die Teilstrecken berücksichtigt werden, die vom Schwerlastverkehr tatsächlich in Anspruch genommen würden, um den gewerblichen und industriellen Anforderungen von einigem Gewicht gerecht zu werden. Eine solche Bedeutung für Gewerbe und Industrie, die den Verkehr von Kraftfahrzeugen mit mehr als drei Achsen rechtfertige, hätten insoweit nur die Stadt Innsbruck und die Orte Fulpmes im Stubaital und Matrei. Außer in der Stadt Innsbruck, der Hauptstadt Tirols, die ein großes Wirtschaftszentrum sei, seien im Ort Fulpmes Unternehmen ansässig, die Bergsportartikel herstellten, während der Ort Matrei Sitz zahlreicher größerer Unternehmen sei, die insbesondere im Textil-, im Bau- oder im Fleischwarensektor tätig seien. Alle übrigen Städte oder Ortschaften, die längs der Brennerautobahn lägen, hätten demgegenüber praktisch ausschließlich touristische Bedeutung, und für die Annahme eines dorthin fließenden Verkehrsstroms im Rahmen des Schwerlastverkehrs gäbe es keinen Grund. Die einzigen zu berücksichtigenden Teilstrecken seien daher die genannten Strecken, da es sich bei ihnen um die einzigen handele, die, weil zu den in wirtschaftlicher Hinsicht wichtigsten Orten führend, von Kraftfahrzeugen mit mehr als drei Achsen benutzt würden. Ich halte das von der Kommission angeführte Kriterium für das geeignetste. Denn einem Vergleich zugänglich sind nur vergleichbare Autobahnstrecken, d. h. solche, die von Kraftfahrzeugen mit mehr als drei Achsen, die gleichartige Beförderungen durchführen, benutzt werden. Es kann jedoch davon ausgegangen werden, dass die fraglichen Kraftfahrzeuge im Rahmen des Verkehrs auf der Gesamtstrecke aus den gleichen Gründen wie auf den von der Kommission angeführten Teilstrecken eingesetzt werden, nämlich zur Beförderung von Waren mit Lastkraftwagen zu gewerblichen oder industriellen Zwecken im Transitverkehr oder mit Ursprungs- oder Bestimmungsort bei einer der genannen Ortschaften (Innsbruck, Fulpmes oder Matrei). Es besteht jedoch kein Grund dafür, den zu berücksichtigenden Teilstrecken auch solche Streckenabschnitte zuzurechnen, die mit dem Warenverkehr tatsächlich nichts oder nur ganz am Rande zu tun haben. Die Einwände der Republik Österreich sind daher unbegründet.

36 Auch kommt es meines Erachtens nicht darauf an, dass das Aufkommen des Schwerlastverkehrs auf den Teilstrecken der Brennerautobahn äußerst gering ist. Denn nach den vorliegenden statistischen Angaben(74) befährt nur 1 % der Kraftfahrzeuge mit mehr als drei Achsen die Teilstrecken dieser Autobahn. Die Geringfügigkeit des Schwerlastverkehrs auf diesen Strecken schließt nämlich deren Vergleichbarkeit mit der Gesamtstrecke nicht aus, da es für eine Diskriminierung weder darauf ankommt, wie sich der Schwerlastverkehr auf die Gesamtstrecke und die Teilstrecken verteilt, noch darauf, wie hoch die jeweiligen Anteile von in Österreich und in den anderen Mitgliedstaaten zugelassenen Kraftfahrzeugen sind, die diese Strecken befahren. Indessen ergibt sich aus den verfügbaren Daten, dass auf der Gesamtstrecke ganz überwiegend nichtösterreichische Kraftfahrzeuge verkehren, während auf den Teilstrecken - wenn auch in geringer Zahl - Kraftfahrzeuge verkehren, die ganz überwiegend aus Österreich stammen.

37 Die österreichische Regierung bemerkt, die Geringfügigkeit des Schwerlastverkehrs auf den Teilstrecken der Brennerautobahn sei zwar kein Faktor, der als solcher schon eine vergleichende Prüfung ausschließe(75), sie schließe jedoch die Anwendbarkeit des neuen "abgestuften" Tarifsystems (mit unterschiedlichen Mautgebühren für "umweltfreundliche" Kraftfahrzeuge und für den Nachtverkehr) auf diesen Strecken deshalb aus, weil der Verwaltungsaufwand für die Durchführung eines solchen Systems, gemessen am Verkehrsaufkommen, zu hoch sei. Dieser Einwand ist meines Erachtens unerheblich. Die "abgestufte" Regelung ist Teil einer komplexen Tarifregelung, die ausschließlich Kraftfahrzeuge mit mehr als drei Achsen, die die Gesamtstrecke zurücklegen, betrifft und, für sich genommen, unabhängig von den hierzu eingeführten Tarifdifferenzierungen zu einer beträchtlichen Erhöhung der für Kraftfahrzeuge dieses Typs zu zahlenden Mautgebühren geführt hat. Die Teilstrecken sind von diesen Tariferhöhungen aber auch gar nicht betroffen, die auch ohne eine Änderung des geltenden Verwaltungssystems und ohne Verursachung zusätzlicher Kosten hätten erfolgen können. Im übrigen ist es, wie die Kommission zu diesem Punkt bemerkt hat(76), nicht glaubhaft, dass der mit der bloßen Erhebung einer höheren Maut verbundene Verwaltungsaufwand höher sein soll als derjenige, der der österreichischen Regierung bereits bei der Durchführung des Systems der im voraus bezahlten Karte und der besonderen Halbpreisregelung entsteht. Jedenfalls kann "kein Mitgliedstaat sich auf interne Schwierigkeiten ... berufen ..., um die Nichteinhaltung der sich aus den Gemeinschaftsrichtlinien ergebenden Verpflichtungen ... zu rechtfertigen"(77); dies gilt um so mehr, wenn es, wie im vorliegenden Fall, um die Beachtung des Diskriminierungsverbots geht. Der Einwand Österreichs ist daher meines Erachtens zurückzuweisen.

38 Angesichts dieser Klarstellungen und der von mir zuvor angeführten objektiven Prämissen gehe ich davon aus, dass eine mittelbare Diskriminierung der Kraftfahrzeuge mit mehr als drei Achsen, die die Gesamtstrecke zurücklegen und ganz überwiegend nicht in Österreich zugelassen sind, gegenüber gleichartigen Kraftfahrzeugen, die die Teilstrecken nach den Buchstaben a), b) und d) befahren und ganz überwiegend in Österreich zugelassen sind, vorliegen kann. Diese Fahrzeuge werden nämlich bevorzugt behandelt, da für sie, wenn man "ökologische" Merkmale und das Kriterium der Nacht- oder 20 ATS/km, 10,53 ATS/km bzw. 15,48 ATS/km zu zahlen sind, während für lärm- und schadstoffarme Fahrzeuge auf der Gesamtstrecke 33,33 ATS/km, für die übrigen Fahrzeuge 43,48 ATS/km und bei Nachtfahrten für alle Kraftfahrzeuge 66,67 ATS/km zu zahlen sind. Kraftfahrzeuge mit mehr als drei Achsen zahlen also - sofern sie "umweltfreundlich" sind und bei33 ATS/km gegenüber einem mittleren Preis von 15,34 ATS/km, der für gleichartige Kraftfahrzeuge auf den als erheblich angesehenen Teilstrecken zu zahlen ist. Die Maut je Kilometer ist mit anderen Worten bei der Gesamtstrecke doppelt so hoch wie bei den Teilstrecken. Daraus ergibt sich in der Tat eine mittelbare Diskriminierung aufgrund der Zulassung der Kraftfahrzeuge und damit - aus den dargelegten Gründen - aufgrund der Staatsangehörigkeit des Verkehrsunternehmers, die gegen Artikel 7 Buchstabe b der Richtlinie 93/89 verstößt. Eine Bestätigung dieser Feststellung läßt sich, worauf die Kommission hinweist(78), auch der Entschließung vom 17. Mai 1995 entnehmen, mit der der Tiroler Landtag die fraglichen Tarifmaßnahmen in die Wege geleitet hat. Es heißt darin nämlich, dass es notwendig sei, die "heimischen Frächter" vor der sich aus den vorgesehenen Gebührenänderungen ergebenden "drastischen Belastung" zu schützen, womit anerkannt wird, dass die neuen Maßnahmen eine protektionistische und damit diskriminierende Wirkung haben sollten(79).

Zur Vergleichbarkeit der Kraftfahrzeuge, die unterschiedlichen Achsenkategorien angehören

39 Die Kommission macht weiter geltend, dass Kraftfahrzeuge mit mehr als drei Achsen und solche mit bis zu drei Achsen im Rahmen der Feststellung einer auf der Staatsangehörigkeit des Verkehrsunternehmers beruhenden Diskriminierung der erstgenannten gegenüber der zweitgenannten Kategorie in bezug auf die Gesamtstrecke der Brennerautobahn miteinander vergleichbar seien. In diesem Zusammenhang möchte ich darauf hinweisen, dass nur Kraftfahrzeuge im Sinne der Richtlinie 93/89, also nicht Autobusse, Personenkraftwagen und Kraftfahrzeuge mit einem zulässigen Gesamtgewicht von weniger als 12 t, zu berücksichtigen sind.

40 Den Ausführungen zur Vergleichbarkeit von Kraftfahrzeugen, die zu einer unterschiedlichen Achsenkategorie gehören, stimmt Österreich nicht zu. Kraftfahrzeuge mit mehr als drei Achsen führten nämlich zu einer erheblichen Verschlechterung des Zustands des Autobahnnetzes und wirkten sich nachteiliger auf die Umwelt aus als Fahrzeuge mit bis zu drei Achsen. Diese Verschlechterung des Strassenzustands ergebe sich im wesentlichen daraus, dass Kraftfahrzeuge mit mehr als drei Achsen, die eine höhere Ladekapazität hätten, die Brennerautobahn gewöhnlich mit einem deutlich höheren Gesamtgewicht als die übrigen Fahrzeuge beführen, so dass sie sie schneller abnutzten. Außerdem seien, was die Folgen für die Umwelt angehe, die nachteiligen Auswirkungen der höheren Kraft der Motoren der fraglichen Fahrzeuge für den Kraftstoffverbrauch und damit für den Umfang der Schadstoffemissionen hervorzuheben.

41 Diesem Vorbringen hält die Kommission mehrere Argumente entgegen. Erstens macht sie geltend, ohne dass ihr von der Republik Österreich widersprochen worden wäre, dass "bei der Feststellung der durch ein bestimmtes Fahrzeug verursachten Strassenabnutzung nicht allein die Zahl der Achsen, sondern Faktoren wie die Gesamttonnage im Verhältnis zur Achsenzahl, die Achslast sowie das Federungssystem der Antriebsachse eine entscheidende Rolle [spielt]"(80). Zweitens lasse angesichts der Tatsache, dass mehr als 90 % der fraglichen Kraftfahrzeuge heutzutage die Norm "EURO II" erfuellten, nichts den Schluss darauf zu, dass durch Fahrzeuge mit mehr als drei Achsen die Umwelt stärker belastet werde als durch die übrigen Fahrzeuge(81). Diese Argumente sind meines Erachtens dazu angetan, jeden Zweifel an der Vergleichbarkeit von Kraftfahrzeugen mit bis zu drei Achsen und solchen mit mehr als drei Achsen zu zerstreuen.

42 Nachdem die Vergleichbarkeit der beiden Kraftfahrzeugtypen geklärt ist, ist nunmehr zu prüfen, ob im vorliegenden Fall eine mittelbare Diskriminierung vorliegt. Die einzigen hierzu verfügbaren Daten finden sich in Tabelle 6 der bereits erwähnten österreichischen technischen Untersuchung, wonach 1994 unabhängig von der zurückgelegten Strecke 99,6 % der im Binnenverkehr eingesetzten Kraftfahrzeuge mit bis zu drei Achsen, 88,2 % der im Quell- und Zielverkehr eingesetzten Kraftfahrzeuge dieser Art und keines der im Transitverkehr eingesetzten Fahrzeuge dieser Art in Österreich zugelassen waren. Natürlich beruft sich die Kommission für ihre Behauptung, dass die Mehrzahl der fraglichen Kraftfahrzeuge aus Österreich stamme, auf die ersten beiden Prozentsätze(82), während Österreich das Schwergewicht auf den Transitverkehr legt, um darzutun, dass keines der Kraftfahrzeuge, die in diesem Verkehr eingesetzt würden, aus Österreich stamme(83). Es handelt sich um ein klassisches Beispiel für eine Zahlenmanipulation. Hier ist zu prüfen, was die vorliegenden Daten tatsächlich aussagen. Die genannte Tabelle nennt für das Jahr 1994 eine mittlere Zahl von täglich 334 Kraftfahrzeugen mit bis zu drei Achsen(84), von denen 189 im Binnenverkehr, 43 im Quell- und Zielverkehr sowie 102 im Transitverkehr eingesetzt waren. Der Binnenverkehr darf jedoch meines Erachtens nicht berücksichtigt werden, da an dieser Verkehrsart Kraftfahrzeuge beteiligt sind, die per definitionem nicht die Gesamtstrecke der Brennerautobahn zurücklegen. Es verbleiben die beiden übrigen Verkehrsarten, für die ein Mittelwert von täglich 145 Kraftfahrzeugen (334 - 189 = 145) festgestellt worden ist. Von diesen waren nur 38 in Österreich, die übrigen 107 hingegen in anderen Mitgliedstaaten zugelassen. Folglich waren von den Kraftfahrzeugen mit bis zu drei Achsen, die 1994 die Gesamtstrecke der Brennerautobahn benutzten, vermutlich nur 26 % in Österreich, die übrigen 74 % jedoch in anderen Ländern zugelassen. Das beweist meiner Ansicht nach, dass hier keine mittelbare Diskriminierung aufgrund der Staatsangehörigkeit des Verkehrsunternehmers vorliegen kann, da die günstigere Gebührenregelung für Kraftfahrzeuge mit bis zu drei Achsen vor allem nichtösterreichischen Verkehrsunternehmern zugute kommt. Somit kann meines Erachtens insoweit der Argumentation der Kommission nicht gefolgt werden.

Zu möglichen Rechtfertigungsgründen für die festgestellte Diskriminierung

43 Im Rahmen der vorstehenden Ausführungen habe ich dargelegt, in welcher Weise die von der österreichischen Regierung 1995 und 1996 eingeführten Gebührenänderungen zu einer auf der Staatsangehörigkeit des Verkehrsunternehmers beruhenden mittelbaren Diskriminierung von Kraftfahrzeugen mit mehr als drei Achsen, die die Gesamtstrecke der Brennerautobahn zurücklegen und ganz überwiegend nicht in Österreich zugelassen sind, gegenüber gleichartigen, ganz überwiegend in Österreich zugelassenen Fahrzeugen führen können, die bestimmte, für den Schwerlastverkehr als relevant angesehene Teilstrecken dieser Autobahn befahren. Da es sich hierbei um eine mittelbare Diskriminierung handelt, kann sie grundsätzlich aus sachlichen, neutralen Gründen gerechtfertigt sein, die u. a. mit Erfordernissen der nationalen Verkehrspolitik und des Umweltschutzes(85) zusammenhängen. Die österreichische Regierung bezieht sich auf diese Erfordernisse ausdrücklich, so dass zu prüfen ist, ob sie hier vorliegen und wie sie sich im vorliegenden Fall auf die Behandlung der Verkehrsunternehmer auswirken können.

44 Auf den Umweltschutz weist die österreichische Regierung in ihrem vor der Klageerhebung durch die Kommission mit dieser geführten Schriftwechsel hin; doch weder in der Klagebeantwortung noch in der Gegenerwiderung wird, abgesehen von einer fluechtigen Erwähnung, auf die Beeinträchtigung der Umwelt durch Kraftfahrzeuge mit mehr als drei Achsen(86) und auf die Beachtung der Ansprüche der nahe der Autobahn wohnenden Menschen, vor allem bei Nachtfahrten(87), ausdrücklich Bezug genommen. Mit der österreichischen Regierung kann nur von der unabweisbaren Notwendigkeit ausgegangen werden, die Umwelt auch im Rahmen der gemeinschaftlichen Verkehrspolitik zu schützen(88). Im vorliegenen Fall hat die österreichische Regierung jedoch nicht deutliche gemacht, wie sich die Anwendung der diskriminierenden Mautgebühren auf den Schutz des betreffenden Gebiets soll positiv auswirken können. Hierzu braucht nur gesagt zu werden, dass, wenn man aus technischen Gründen, die mit Lärm- oder Schadstoffemissionen zusammenhängen, bestimmte Arten von Kraftfahrzeugen treffen wollte, die als schädlicher als andere angesehen werden, dies gleichwohl nicht bedeutet, dass nur das Mittel geeignet ist, das in der mittelbaren Diskriminierung der nichtösterreichischen Verkehrsunternehmer besteht(89).

45 Bei den Erfordernissen der nationalen Verkehrspolitik legt die österreichische Regierung den Akzent auf den Umfang des Transitverkehrs auf der Brennerautobahn, insbesondere auf das Phänomen des "Umwegtransit". Mit diesem Begriff wird auf den Umstand Bezug genommen, dass es bei einem beträchtlichen Anteil (30-40 %) der Kraftfahrzeuge mit mehr als drei Achsen, mit denen die Beförderung von Waren zwischen Deutschland und Nordeuropa einerseits und Italien andererseits durchgeführt wird, als günstig angesehen wird, die normale Strecke zu verlängern und über die Brennerautobahn durch Österreich zu fahren, anstatt die Schweiz mit ihren höheren Autobahngebühren zu durchqueren oder die Pässe und Tunnel auf französischer Seite zu benutzen. Für ein Fahrzeug aus Brüssel auf dem Weg nach Mailand sei es daher günstiger, durch Österreich als durch die Schweiz mit ihren höheren Gebühren zu fahren(90). Ich leugne nicht, dass Österreich mit einiger Berechtigung die besondere Situation des schmalen "Tiroler Korridors" zwischen zwei großen Mitgliedstaaten (Deutschland und Italien) mit eng miteinander verknüpften Volkswirtschaften beklagt, durch deren Handel eine ständige Ausweitung des Strassengüterverkehrs verursacht wird. Auch bestreite ich nicht, dass sich im Bereich des planmäßigen Ausbaus des kombinierten Verkehrs und der Verkehrsabkommen zwischen der Gemeinschaft und der Schweiz bis heute erhebliche Verzögerungen aufgestaut haben. Gleichwohl vermag ich unter den von österreichischer Seite im besonderen Zusammenhang mit der vorliegenden Rechtssache angeführten Nachteilen keinen echten Rechtfertigungsgrund für eine den Grundsatz des Diskriminierungsverbots verletzende staatliche Maßnahme zu erkennen. Denn die Einführung einer diskriminierenden Tarifregelung ist nicht geeignet, diese Nachteile auszugleichen, da damit, ohne dass die strukturellen Ursachen des übermäßigen Transitverkehrsaufkommens in Österreich beseitigt werden, eine Ungleichbehandlung zu Lasten der nichtösterreichischen Verkehrsunternehmer neu eingeführt wird. Ich meine daher, dass Artikel 7 Buchstabe b der Richtlinie 93/89 eine Diskriminierung von Verkehrsunternehmern verbietet, die zur Kostenverringerung eher längere Wege zurücklegen, als andere mögliche Wege in Anspruch zu nehmen. Die von Österreich mit der neuen Tarifregelung verfolgte abschreckende Zielsetzung kann meines Erachtens somit nicht als sachlicher, neutraler Grund für die Rechtfertigung einer mittelbaren Diskriminierung aufgrund der Staatsangehörigkeit des Verkehrsunternehmers angesehen werden(91).

Zum Vorliegen einer mittelbaren Diskriminierung aufgrund des Ausgangs- oder Zielpunktes des Verkehrs

46 Die Kommission legt Österreich zur Last, durch die Tarifänderungen der Jahre 1995 und 1996 eine weitere mittelbare Diskriminierung im Zusammenhang mit dem "Ausgangs-" und dem "Zielpunkt" des Verkehrs bewirkt zu haben, die gegen das in Artikel 7 Buchstabe b der Richtlinie 93/89 angeordnete Verbot verstoße. Dieser - mehrdeutig und unvollständig formulierte - Klagegrund macht es erforderlich, den Anwendungsbereich dieser Bestimmung zu ermitteln, die aus Gründen, die ich noch darlegen werde, gegenüber der bereits geprüften Bestimmung, die Diskriminierungen im Zusammenhang mit der Staatsangehörigkeit des Verkehrsunternehmers verbietet, als autonom anzusehen ist.

47 Mit ihrer Bezugnahme auf den Ausgangs- und den Zielpunkt des Verkehrs verbietet die Richtlinie 93/89 Diskriminierungen, die Verkehrsunternehmer -unabhängig von ihrer Staatsangehörigkeit - aufgrund des Ortes treffen, an dem die Warenbeförderung ihren Ausgang nimmt oder für den sie bestimmt ist; sie will damit Vorzugsbehandlungen nach Maßgabe von Ortschaften, Gebieten oder ganzen Mitgliedstaaten verhindern, die von einer besonderen Verkehrsintensität betroffen oder an besonderen wirtschaftlichen Voraussetzungen interessiert sind. Der Sinn und Zweck dieses Verbotes ist in der Notwendigkeit zu erblicken, jede Form der Wettbewerbsverzerrung zwischen Verkehrsunternehmen aus den Mitgliedstaaten zu beseitigen(92). Daraus, dass dieses Verbot auf die Staatsangehörigkeit des Verkehrsunternehmers keine Rücksicht nimmt, folgt, dass die Begriffe "Ausgangs-" und "Zielpunkt" so zu verstehen sind, dass sie sich auf alle möglichen Verkehrsarten beziehen, die einen Ort in einem bestimmten Mitgliedstaat als Ausgangs- oder Zielpunkt haben und sowohl den nationalen(93) als auch den grenzüberschreitenden Verkehr mit oder ohne Durchfahrt(94) umfassen. Im Rahmen des grenzüberschreitenden Verkehrs gilt für Österreich im übrigen eine besondere Gemeinschaftsregelung hinsichtlich des reinen Transitverkehrs. Diese Verkehrsart unterliegt nämlich einer differenzierenden Regelung(95) sowohl im Hinblick auf den nationalen Verkehr als auch auf den Verkehr, der einen österreichischen Ort als Ausgangs- oder Zielpunkt hat. Die Rüge der Kommission, dass die Kraftfahrzeuge, die Waren im Transitverkehr durch österreichisches Gebiet beförderten, gegenüber den übrigen Kraftfahrzeugen, die die Brennerautobahn benutzten, diskriminiert würden(96), ist daher unter Berücksichtigung der Sonderregelung für den Transitverkehr durch Österreich zu beurteilen. Eine Diskriminierung der Kraftfahrzeuge auf der Durchfahrt wäre deshalb als schwerwiegender anzusehen, da für die Republik Österreich eine Regelung eingeführt worden ist, die auf ihren Antrag hin diese Verkehrsart bereits sehr restriktiven Bedingungen unterwirft(97). Um feststellen zu können, ob der Österreich zur Last gelegte Verstoß wirklich gegeben ist, ist natürlich zu prüfen, ob im vorliegenden Fall tatsächlich eine mittelbare Diskriminierung vorliegt; hierzu ist die gleiche Methode wie die heranzuziehen, die bereits zuvor zur Beantwortung der Frage angewandt wurde, ob eine mittelbare Diskriminierung aufgrund der Staatsangehörigkeit des Verkehrsunternehmers vorliegt.

48 Die Argumentation der Kommission lässt sich wie folgt zusammenfassen: a) Die beanstandeten Gebührenänderungen träfen nur Kraftfahrzeuge mit mehr als drei Achsen, die die Gesamtstrecke der Brennerautobahn zurücklegten; b) diese Kraftfahrzeuge würden ganz überwiegend im Transitverkehr durch das österreichische Hoheitsgebiet eingesetzt; c) dies führe zu einer auf dem Ausgangs- und Zielort des Verkehrsunternehmers beruhenden mittelbaren Diskriminierung dieser hauptsächlich zum Transitverkehr bestimmten Kraftfahrzeuge gegenüber denjenigen Kraftfahrzeugen mit mehr als drei Achsen, die Teilstrecken zurücklegten, und gegenüber den Fahrzeugen mit bis zu drei Achsen, die die Gesamtstrecke beführen, wobei diese beiden Kategorien in erster Linie für eine andere Verkehrsart als den Transitverkehr bestimmt seien.

49 Im Rahmen der Prüfung der vorigen Rüge habe ich bereits darauf hingewiesen, dass die fraglichen Tarifänderungen nur die Kraftfahrzeuge mit mehr als drei Achsen betreffen, die die Gesamtstrecke zurücklegen. Um darzutun, dass die überwiegende Mehrheit der Kraftfahrzeuge dieser Kategorie Waren im Transitverkehr beförderten, macht die Kommission, ohne dass ihr von der beklagten Regierung widersprochen worden ist, geltend, dass 99 % der Kraftfahrzeuge mit mehr als drei Achsen die Gesamtstrecke zurücklegten, dass der Transitverkehr 80 % des Warenverkehrs auf der Brennerautobahn ausmache und dass etwa 94 % des Transitverkehrs von nicht in Österreich zugelassenen Kraftfahrzeugen bestritten werde(98). Diese Angaben sind somit meines Erachtens nicht geeignet, die Behauptung der Kommission zu beweisen. Es ist nämlich festzustellen, dass der erstgenannte Prozentsatz (99 %) auch Fahrzeuge einschließt, die keinen Transitverkehr durchführen, während der zweit- (80 %) und der drittgenannte (94 %) Prozentsatz bei den Kraftfahrzeugen nicht nach der Zahl der Achsen unterscheiden. Aus Tabelle 6 der mehrmals genannten österreichischen technischen Untersuchung ergibt sich indessen, dass im Jahr 1994 von den Kraftfahrzeugen mit mehr als drei Achsen(99), die die Brennerautobahn benutzt haben, im durchschnittlich 375 Fahrzeuge ein Verkehrsaufkommen darstellten, bei dem der Ausgangs- oder Zielpunkt eine Ortschaft in Österreich war, und durchschnittlich 31 Fahrzeuge im nationalen Verkehr (innerhalb Österreichs) eingesetzt wurden. Zieht man von diesen Zahlen das Aufkommen des nationalen Verkehrs ab, bei dem regelmäßig nicht die Gesamtstrecke befahren wird, so ergibt sich, dass im Durchschnitt täglich 2 809 Kraftfahrzeuge mit mehr als drei Achsen (2 439 + 370 = 2 809) die Gesamtstrecke zurücklegen. Während nun aber sicher ist, dass der Transitverkehr stets die Gesamtstrecke benutzt, lässt sich Gleiches nicht vom Verkehr mit Ausgangs- oder Zielpunkt an einer österreichischen Ortschaft sagen; bei dieser Verkehrsart werden wegen ihrer variablen Erfordernisse vielmehr auch Teilstrecken zurückgelegt (z. B. sind von Matrei aus oder nach Matrei durchaus Verkehrsströme in beiden Fahrtrichtungen der Autobahn vorstellbar). Hinsichtlich dieser Verkehrsart ist daher abstrakt eine erste Konstellation denkbar, bei der der gesamte "Quell- oder Zielverkehr" immer die Gesamtstrecke benutzt(100), und eine zweite Konstellation, bei der diese Verkehrsart nie die Gesamtstrecke in Anspruch nimmt. Im ersten Fall würde der "Quell- oder Zielverkehr" mit dem Transitverkehr zusammengerechnet werden, was zu dem Ergebnis führen würde, dass im entsprechend 86,8 % der Kraftfahrzeuge mit mehr als drei Achsen, die 1994 die Gesamtstrecke befahren haben, zum Transitverkehr gehören. Im zweiten Fall würde der "Quell- oder Zielverkehr" nicht mit dem Transitverkehr zusammengerechnet werden; bei dieser Berechnung ergäbe sich, dass 100 % der Kraftfahrzeuge mit mehr als drei Achsen, die die Gesamtstrecke zurückgelegt haben, zum Transitverkehr gehören. Das bedeutet also, dass der Anteil der Kraftfahrzeuge mit mehr als drei Achsen, die 1994 die Gesamtstrecke der Brennerautobahn im Transitverkehr in Anspruch genommen haben, zwischen einem Mindestsatz von 86,8 % und einem Hoechstsatz von 100 % schwankt. Ohne jeden Zweifel wird die Gesamtstrecke von der großen Mehrheit aller Kraftfahrzeuge mit mehr als drei Achsen befahren. Daraus folgt, dass auch die zweite Behauptung der Kommission durch objektive Angaben bestätigt wird und daher als erwiesen angesehen werden kann.

50 Aus den bisher geprüften Prämissen ergibt sich, dass die österreichische Gebührenregelung, die für Kraftfahrzeuge mit mehr als drei Achsen, die die Gesamtstrecke der Brennerautobahn benutzen, eine höhere Maut vorsieht, eine (mittelbare) Diskriminierung der Kraftfahrzeuge dieser Art, die ganz überwiegend im Transitverkehr eingesetzt werden, gegenüber denjenigen Kraftfahrzeugen bewirken würde, die über mehr als drei Achsen verfügen und Teilstrecken benutzen, und denen, die bis zu drei Achsen haben und die Gesamtstrecke befahren, wobei diese beiden Kategorien hauptsächlich für eine andere Verkehrsart als den Transitverkehr bestimmt sind und von den genannten Tarifänderungen nicht betroffen sind. Ich werde mich nicht über die Frage der Vergleichbarkeit dieser Sachverhalte verbreiten, die ich bereits bei der Prüfung der ersten Rüge untersucht habe. Es bleibt demnach zu prüfen, ob im vorliegenden Fall tatsächlich eine mittelbare Diskriminierung vorliegt.

51 Die Kraftfahrzeuge mit mehr als drei Achsen, die Teilstrecken befahren, sind regelmäßig nicht für den Transitverkehr bestimmt. Ihnen wird, wie wir bei der Prüfung der ersten Rüge gesehen haben, eine günstigere Tarifbehandlung zuteil als den gleichartigen Kraftfahrzeugen, die die Gesamtstrecke benutzen und ganz überwiegend zum Transitverkehr gehören. Es lässt sich daher von einer mittelbaren Diskriminierung aufgrund des Ausgangs- und Zielpunktes der Beförderung in dem bereits klargestellten Sinne sprechen.

52 Was hingegen die Kraftfahrzeuge mit bis zu drei Achsen, die die Gesamtstrecke zurücklegen, angeht, so erinnere ich daran, dass sich aus den für 1994 vorliegenden Daten ergibt, dass im die die Gesamtstrecke betreffen) eingesetzt waren. Von diesen Fahrzeugen nahmen nur 43 am "Quell- oder Zielverkehr" teil, während die übrigen 102 Fahrzeuge zum Transitverkehr gehörten. Folglich wurde ein sich zwischen 70,3 % (unterstellt, dass sich der "Quell- oder Zielverkehr" immer der Gesamtstrecke bedient) und 100 % (unterstellt, dass diese Verkehrsart nie die Gesamtstrecke benutzt) bewegender Anteil der Kraftfahrzeuge mit bis zu drei Achsen, die 1994 die Gesamtstrecke der Brennerautobahn befahren haben, im Transitverkehr eingesetzt. Von der günstigeren Mautregelung für Kraftfahrzeuge mit bis zu drei Achsen profitierten daher vor allem Fahrzeuge im Transitverkehr. Unter diesen Umständen ist meiner Ansicht nach eine mittelbare Diskriminierung aufgrund des Ausgangs- oder Zielortes des Verkehrs zu verneinen.

53 Was etwaige Rechtfertigungsgründe für die Diskriminierung der die Gesamtstrecke im Transitverkehr befahrenden Kraftfahrzeuge mit mehr als drei Achsen gegenüber den Fahrzeugen angeht, die im Rahmen einer anderen Verkehrsart Teilstrecken benutzen, so gelten hierfür meine Ausführungen zur ersten Rüge der Kommission, auf die ich verweise.

Zur fehlenden Wechselbeziehung zwischen den Mautsätzen und den Kosten des Strassennetzes

Vorbemerkungen

54 Die Kommission macht gegenüber der österreichischen Regierung einen dritten und letzten Klagegrund geltend, der sich von den bisher geprüften Klagegründen erheblich unterscheidet; er bezieht sich auf die Nichtbeachtung von Artikel 7 Buchstabe h der Richtlinie 93/89, der bestimmt: "Die Mautgebühren orientieren sich an den Kosten für Bau, Betrieb und weiteren Ausbau des betreffenden Strassennetzes." Zur Prüfung der Begründetheit dieses Klagegrundes sind Bedeutung und Tragweite dieser - von den Parteien unterschiedlich ausgelegten - Bestimmung zu klären; anschließend ist zu prüfen, ob im vorliegenden Fall die Gebührenänderungen der Jahre 1995 und 1996 in einer Wechselbeziehung zu den Kosten "des betreffenden Strassennetzes" standen.

55 Zunächst weise ich darauf hin, dass nur sechs Autobahnstrecken des sich über 660 km erstreckenden österreichischen Autobahnnetzes, darunter die Brennerautobahn, mautpflichtig sind. Da jedoch die österreichische Regierung bereits alle in Österreich oder im Ausland zugelassenen Kraftfahrzeuge mit einem zulässigen Gesamtgewicht von mindestens 12 t der Zahlung einer Gebühr für die Benutzung des Autobahnnetzes unterwirft(101), würde die Erhebung einer Maut für diese Fahrzeuge auf der Brennerautobahn in Ermangelung einer Ausnahmebestimmung einen Verstoß gegen Artikel 7 Buchstabe a der Richtlinie 93/89 bedeuten, wonach "[d]ie Maut- und Benutzungsgebühren ... nicht gleichzeitig für die Benutzung ein- und desselben Strassenabschnitts erhoben werden [dürfen]". Im übrigen erhebt die Kommission gegenüber Österreich keine spezifischen Rügen zu diesem besonderen Aspekt der Tarifregelung der Brennerautobahn, da sie davon ausgeht, dass insoweit die im zweiten Unterabsatz des Artikels 7 Buchstabe a vorgesehene Ausnahme anwendbar sei, wonach "die Mitgliedstaaten bei Netzen, in denen für die Benutzung von Brücken, Tunneln und Gebirgspässen Gebühren erhoben werden, auch Mautgebühren erheben [können]". Diese Ausnahme finde auf die Brennerautobahn Anwendung, da diese als eine Aufeinanderfolge von "Brücken", "Tunneln" und "Gebirgspässen" anzusehen sei(102). Diese Auslegung der genannten Ausnahmebestimmung durch die Kommission, der die österreichische Regierung letztlich nicht widerspricht(103), hat, wie wir noch sehen werden, erhebliche Folgen für den Zusammenhang zwischen Mautgebühren und Kosten der Brennerautobahn.

Zur Auslegung von Artikel 7 Buchstabe h der Richtlinie 93/89

56 Nach Ansicht der Kommission ist Artikel 7 Buchstabe h der Richtlinie 93/89 dahin auszulegen, dass sich die auf einen bestimmten Autobahnabschnitt angewandten Mautsätze an den Kosten für den Bau, den Betrieb und den weiteren Ausbau dieses Abschnitts orientieren müssten. Daher seien Erhöhungen der Mautgebühren für den betreffenden Abschnitt nur gerechtfertigt, wenn und soweit sie mit einer Zunahme der Kosten für diesen Abschnitt einhergingen. Im vorliegenden Fall decke sich das "Strassennetz" mit der Trasse der Brennerautobahn, an deren Kosten die Mautgebühren einschließlich derjenigen, die sich aus der Erhöhung durch die beanstandete Tarifmaßnahme ergäben, auszurichten seien.

57 Demgegenüber vertritt die österreichische Regierung die Auffassung, der Begriff "Strassennetz" bezeichne die Gesamtheit der Autobahnstrecken, die im Rahmen ein- und desselben Finanzierungssystems betrieben würden(104), das heißt im vorliegenden Fall das gesamte Autobahnsystem Österreichs, das von der Finanzierungsgesellschaft ASFINAG betrieben wird, deren Aufgabe, wie wir gesehen haben, darin besteht, die für den Bau und den weiteren Ausbau der österreichischen Autobahnen erforderlichen Mittel auf dem Kapitalmarkt aufzubringen. Zu beachten ist jedoch, dass sich das von der ASFINAG betriebene Autobahnnetz über 660 km erstreckt, dass nur sechs Streckenabschnitte dieses Netzes einer Maut unterliegen und dass diese Gesellschaft chronisch verschuldet ist(105). Angesichts dessen meint die österreichische Regierung, eine Erhöhung der Mautgebühren auf der Brennerautobahn sei notwendig gewesen, um die finanziellen Gesamtbelastungen der ASFINAG - unter voller Beachtung der Richtlinie 93/89 - zu bewältigen.

58 Meiner Ansicht nach fallen die von der österreichischen Regierung auf der Brennerautobahn erhobenen Mautgebühren unter die besondere Ausnahmebestimmung des Artikels 7 Buchstabe a Unterabsatz 2 der Richtlinie 93/89, da diese Autobahn als Aufeinanderfolge von "Brücken", "Tunneln" und "Gebirgspässen" anzusehen ist. Daraus folgt, dass die entsprechenden Mautgebühren mit der Finanzverwaltung des betreffenden Autobahnabschnitts, auf dem sich die genannten Bauwerke befinden, in Zusammenhang stehen, so dass die Höhe dieser Mautgebühren den Kosten für Bau, Betrieb und weiteren Ausbau dieser von der Gesellschaft Alpen Strassen AG verwalteten Bauwerke Rechnung tragen muss. Das vorgebliche Bestreben Österreichs, die auf der Brennerautobahn erhobenen Mautgebühren an die von der ASFINAG in bezug auf das gesamte österreichische Autobahnsystem getragenen finanziellen Belastungen zu binden, würde bedeuten, dass ein zufälliger Umstand, nämlich derjenige, dass die ASFINAG die finanzielle Verantwortung für das gesamte österreichische Autobahnsystem trägt, für eine dauerhafte Verknüpfung von erhobenen Mautgebühren und entstandenen Kosten herangezogen würde, ohne dass auf den geographischen Zusammenhang dieser Mautgebühren mit dem Autobahnabschnitt Rücksicht genommen würde, der durch das Vorhandensein hoher Kosten verursachender Bauwerke gekennzeichnet ist und dessentwegen die Maut eingeführt worden und ausnahmsweise gerechtfertigt ist. Hinzu kommt, dass die auf der Brennerautobahn erhobenen Mautgebühren dann, wenn sie zur Deckung der Schulden der ASFINAG dienen müssten, nach Belieben erhöht werden könnten, ohne dass diese Erhöhungen als gegen die Richtlinie 93/89 verstoßend qualifiziert werden könnten, was mir absurd vorkäme, da dadurch Artikel 7 Buchstabe h jede praktische Wirksamkeit genommen würde. Daher muss meines Erachtens im Rahmen dieser Bestimmung ein Zusammenhang zwischen den Mautsätzen für einen bestimmten Autobahnabschnitt, der, wie im vorliegenden Fall, durch das Vorhandensein bestimmter Bauwerke gekennzeichnet ist, und den Kosten bestehen, die sich speziell auf diesen Abschnitt beziehen. Eben deswegen ist meiner Ansicht nach im vorliegenden Fall der Auffassung zu folgen, dass sich die Verknüpfung zwischen den Mautgebühren und den Kosten des Strassennetzes nur auf die jeweilige Brennerautobahnstrecke beziehen darf.

59 Schließlich prüfe ich einige Einwände der österreichischen Regierung gegen die Auffassung - der hier zugestimmt wird -, die sich auf angeblich unerwünschte Konsequenzen dieser Auffassung für das Verhältnis zwischen Höhe der Mautgebühren und Verkehrsaufkommen beziehen. Bei wenig frequentierten Autobahnen müssten danach die Mautgebühren auf einem verhältnismäßig hohen Niveau gehalten werden, um den durch sie verursachten Kosten Rechnung zu tragen. Dagegen könnten die Mautgebühren bei stark befahrenen Autobahnen wie der Brennerautobahn auf einem niedrigeren Niveau gehalten werden, da die entsprechende Gesamtbelastung auf eine hohe Zahl von Benutzern verteilt werde. Dies führe zu der paradoxen Situation, dass bei der Brennerautobahn zur Aufrechterhaltung des Gleichgewichts zwischen Mautgebühren und Kosten jeder Zunahme des Verkehrsaufkommens eine Senkung der Maut entsprechen müsste, die ihrerseits die Voraussetzungen für eine weitere Zunahme des Verkehrsaufkommens schaffen würde, der sodann eine neue Senkung der Mautgebühren folgen müsste, und so fort(106). Ein solcher Teufelskreis würde nach Ansicht der österreichischen Regierung den Umweltschutz und die Verkehrspolitik gefährden.

60 Diese Einwände sind unbegründet. Das Ergebnis, von dem die österreichische Regierung spricht, ist nur der Reflex einer zu starren Deutung des Artikels 7 Buchstabe h der Richtlinie 93/89 und der darin vorgesehenen Verknüpfung zwischen Kosten und Mautgebühren. Richtig ist vielmehr, dass das System der Richtlinie, soweit es zulässt, dass für bestimmte Autobahnabschnitte Mautgebühren - gegebenenfalls, wie im vorliegenden Fall, zusätzlich zu Benutzungsgebühren - erhoben werden, mit einer Formulierung, die notwendig nicht starr ist, außerdem eine Obergrenze festlegt, über die die Mautsätze nicht hinausgehen sollen und die eben durch die Kosten der Infrastruktur gebildet wird. Durch dieses Grundverständnis wird die Angemessenheit und der moderate Charakter der Autobahntarife gewährleistet(107).

Zur fehlenden Wechselwirkung zwischen Mautgebühren und Kosten im vorliegenden Fall

61 Die österreichische Regierung hat der Kommission 1996 eine Reihe von Tabellen über die Einkünfte und Ausgaben der u. a. die Brennerautobahn verwaltenden Alpen Strassen AG übermittelt und dabei auf die Finanzjahre 1985 bis 1994 und die Vorausschätzungen für die Jahre 1995 bis 1997 Bezug genommen(108). Diesen Tabellen lassen sich mit hinreichender Klarheit die Entwicklung der Kosten der Brennerautobahn sowie die Erträge der für sie erhobenen Mautgebühren entnehmen(109). Zur Zeit des Erlasses der beanstandeten Tarifänderungen wurde von der österreichischen Regierung für den Bau, den Betrieb und den weiteren Ausbau der Brennerautobahn im Jahr 1996 ein Betrag von 576,4 Mio. ATS veranschlagt, davon 25,5 Mio. ATS als Aufwand für den Neu- und Erweiterungsbau und 550,9 Mio. ATS als Aufwand für Betrieb, Erhaltung und Verwaltung. Bei den Mauteinnahmen wurde für 1996 ein Ertrag in der Größenordnung 1 458 Mio. ATS vorhergesehen, einem bei weitem unterschätzten Betrag, da bei ihm die Gebührenerhöhungen des Jahres 1996 nicht berücksichtigt worden sind(110).

62 Vergleicht man für das Jahr 1996 den vorausgeschätzten Umfang der Kosten für Bau, Betrieb und weiteren Ausbau der Brennerautobahn (576,4 Mio. ATS) mit dem vermuteten (unterschätzten) Ertrag der Mauteinnahmen (1 458 Mio. ATS), so ist festzustellen, dass die Mauteinnahmen die Kosten um 153 % übersteigen. Daraus ist zu schließen, dass ein Zusammenhang zwischen den neuen Gebührensätzen und den Kosten der Autobahnstrecke, auf die sie sich beziehen, nicht besteht. Dass die Alpen Strassen AG jährlich einen Teil ihrer Aktiva auf die ASFINAG überträgt, um deren Verluste zu decken, bestätigt, sofern es dessen noch bedarf, dass die ASFINAG jedes Jahr Einnahmen aus den Mautgebühren erzielt, die über ihre Belastungen aus der Verwaltung der Brennerautobahn hinausgehen. Im Jahr 1996 sind Gelder im Umfang von schätzungsweise 1 063,8 Mio. ATS übertragen worden(111). Demnach haben sich die beanstandeten Tarifänderungen offensichtlich nicht an den Kosten des "Strassennetzes", auf das sie sich beziehen, orientiert. Sie scheinen nämlich weder erforderlich zu sein, um die Deckung dieser Kosten sicherzustellen, noch, um das finanzielle Gesamtgleichgewicht des Konzessionsinhabers, der die Mautgebühren erhebt, zu gewährleisten. Aus diesen Angaben ergibt sich somit eindeutig, dass die österreichische Regierung gegen die Bestimmung des Artikels 7 Buchstabe h der Richtlinie 93/89 verstoßen hat.

63 Die österreichische Regierung hat weiter ausgeführt, zur Feststellung des Zusammenhangs zwischen den Kosten und den Mautgebühren seien als Bezugsgröße nicht die der Kommission 1996 übermittelten Daten, sondern die Daten heranzuziehen, die sich aus der Anwendung der neuen Methode zur Berechnung der Strassennetzkosten ergäben, die auf Vorschlag Österreichs im Rahmen der Verhandlungen zwischen der Gemeinschaft und der Schweiz über den Strassengüterverkehr(112) entwickelt worden sei und der Methode entspreche, die von der Schweiz zur Ermittlung der Kosten des Autobahnkorridors Basel-Chiasso angewandt werde. Ich halte diese Berechnungsmethode auf den vorliegenden Fall nicht für anwendbar, da sie darauf abzielt, zu ermitteln, welche Kosten des Strassennetzes auf die Belastungen entfallen, die jeweils die verschiedenen Kategorien der dieses Netz benutzenden Kraftfahrzeuge treffen, womit sie im wesentlichen zu einer gleichen Bewertung der Autobahnkosten in Österreich und in der Schweiz gelangen und damit das von mir bereits erwähnte Phänomen des "Umwegtransit" verhindern will. Diese besondere Zweckbestimmung macht diese Methode offensichtlich ungeeignet, um als Grundlage für die Berechnung der Kosten der Brennerautobahn zu dienen; zu dieser Berechnung geeignet sind vielmehr die von mir bereits angeführten Daten, die ebenfalls aus Österreich stammen. Darüber hinaus hat Österreich nie erklärt, weshalb die Daten, die aus der im Rahmen der Verhandlungen mit der Schweiz aufgestellten Berechnungsmethode resultieren, aussagekräftiger sein sollen als jene bereits untersuchten Daten, die Österreich der Kommission im Verfahren selbst übermittelt hat(113).

Zu den Kosten

64 Nach Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Ich schlage daher vor, der Republik Österreich, die mit ihrem Vorbringen unterlegen ist, die Kosten entsprechend dem Antrag der Kommission aufzuerlegen.

Ergebnis

65 Nach allem schlage ich dem Gerichtshof vor, den Rechtsstreit zwischen der Kommission und Österreich wie folgt zu entscheiden:

1. Indem die Bundesregierung am 30. Mai 1995 und am 9. Januar 1996 zwei Beschlüsse erlassen hat, mit denen mit Wirkung vom 1. Juli 1995 bzw. 1. Februar 1996 bestimmte Änderungen der Mautgebührenregelung für Kraftfahrzeuge mit mehr als drei Achsen, bezogen auf die Gesamtstrecke der Brennerautobahn, festgelegt wurden, hat die Republik Österreich gegen die Bestimmungen des Artikels 7 Buchstaben b und h der Richtlinie 93/89/EWG des Rates vom 25. Oktober 1993 über die Besteuerung bestimmter Kraftfahrzeuge zur Güterbeförderung sowie die Erhebung von Maut- und Benutzungsgebühren für bestimmte Verkehrswege durch die Mitgliedstaaten verstoßen, da sie eine mittelbare Diskriminierung aufgrund der Staatsangehörigkeit des Verkehrsunternehmers und aufgrund des Ausgangs- oder des Zielpunktes des Verkehrs bewirkt und die Mautgebührensätze nicht zu den Kosten des Strassennetzes in Beziehung gesetzt hat.

2. Die Republik Österreich trägt die Kosten des Verfahrens.

(1) - Richtlinie 93/89/EWG des Rates vom 25. Oktober 1993 über die Besteuerung bestimmter Kraftfahrzeuge zur Güterbeförderung sowie die Erhebung von Maut- und Benutzungsgebühren für bestimmte Verkehrswege durch die Mitgliedstaaten (ABl. L 279, S. 32).

(2) - Der Bereich der Benutzungsgebühren betrifft die vorliegende Rechtssache nicht unmittelbar. Es genügt hier der Hinweis, daß dieses Gebiet für Österreich unter teilweiser Abweichung von den einschlägigen Bestimmungen der Richtlinie 93/89 in Artikel 15 des Protokolls Nr. 9 der Akte über den Beitritt Norwegens, Österreichs, Finnlands und Schwedens (ABl. 1994, C 241, S. 21) geregelt ist. Aufgrund der Richtlinie 93/89 und dieses Protokolls hat Österreich 1994 das Gesetz über die Erhebung einer Abgabe für die Benutzung von Strassen durch schwere Lastfahrzeuge (Straßenbenützungsabgabegesetz, StraBAG, BGBl 1994/629 1. Teil) erlassen.

(3) - Vgl. die erste und die zehnte Begründungserwägung der Richtlinie.

(4) - Artikel 7 Buchstabe b. Siehe auch die elfte Begründungserwägung.

(5) - Artikel 7 Buchstabe h. In der ersten Begründungserwägung wird auf die Notwendigkeit der "Einführung gerechter Mechanismen für die Anlastung der Wegekosten an die Verkehrsunternehmer" hingewiesen.

(6) - Die Richtlinie 93/89 war wegen der Maßgabe in Anhang I Teil VI.A Nr. 9 der genannten Beitrittsakte auch für die Republik Österreich verbindlich.

(7) - Rechtssache C-21/54 (Parlament/Rat, Slg. 1995, I-1827).

(8) - Die Verletzung wesentlicher Formvorschriften bestand darin, daß das Parlament in dem in den Artikeln 75 und 99 EWG-Vertrag vorgesehenen Gesetzgebungsverfahren nicht ein zweites Mal angehört worden war. Aus den gleichen Gründen hatte der Gerichtshof bereits zuvor andere Gemeinschaftsrechtsakte auf dem Gebiet des Verkehrs für nichtig erklärt (siehe Urteile vom 16. Juli 1992 in der Rechtssache C-65/90, Parlament/Rat, Slg. 1992, I-4593, und vom 1. Juni 1994 in der Rechtssache C-388/92, Parlament/Rat, Slg. 1994, I-2067).

(9) - Tenor zu 2.

(10) - Randnr. 33.

(11) - Richtlinie 1999/62/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Juni 1999 über die Erhebung von Gebühren für die Benutzung bestimmter Verkehrswege durch schwere Nutzfahrzeuge (ABl. L 187, S. 42).

(12) - Siehe dazu die vierte Begründungserwägung der Richtlinie 1999/62.

(13) - Das heißt am dass die Mitgliedstaaten ihr vor dem 1.

(14) - Artikel 12 Absatz 1 Unterabsatz 1.

(15) - Artikel 7 Absatz 4. Dieser Grundsatz ist ersichtlich ähnlich formuliert wie in Artikel 7 Buchstabe b der Richtlinie 93/89.

(16) - Artikel 7 Absatz 9. Mit dieser Bestimmung wird der Begriff der gewogenen durchschnittlichen Mautgebühren eingeführt, der im Rahmen des Artikels 7 Buchstabe h der Richtlinie 93/89 keine Berücksichtigung gefunden hat. Siehe auch die siebzehnte Begründungserwägung der Richtlinie 1999/62.

(17) - Siehe hierzu die siebte und die achtzehnte Begründungserwägung der Richtlinie.

(18) - In Artikel 2 Buchstaben e und f ist von Fahrzeugen der Kategorie "EURO I" und "EURO II" die Rede, wobei auf die Eigenschaften gemäß der Definition in den Zeilen A und B der Tabelle in Abschnitt 8.3.1.1 des Anhangs I der Richtlinie 88/77/EWG des Rates vom 3. Dezember 1987 zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über Maßnahmen gegen die Emissionen gasförmiger Schadstoffe und luftverunreinigender Partikel aus Dieselmotoren zum Antrieb von Fahrzeugen (ABl. L 36, S. 33), zuletzt geändert durch die Richtlinie 96/1/EG (ABl. L 40, S. 1), verwiesen wird. Für die Fahrzeuge "EURO II" gilt ab 1. Oktober 1995, daß die von den Motoren emittierten Gasmassen die folgenden Grenzwerte nicht überschreiten dürfen: 4 g Kohlenmonoxid je kWh, 1,1 g Kohlenwasserstoffe je kWh, 7 g Stickoxide je kWh, 0,15 g Partikel je kWh.

(19) - Tatsächlich zahlt derjenige, der bei der Mautstelle Stubaital auf die Autobahn fährt und bei der Mautstelle Matrei wieder abfährt und damit nur 9 km zurücklegt, eine Mautgebühr, die genauso hoch ist wie die Gebühr für die gesamte Strecke von 34,5 km.

(20) - Siehe die Tabellen in Anlage 1 zur Klageschrift.

(21) - Bei lärmarmen Fahrzeugen bestand auch die Möglichkeit des Erwerbs einer 100-Punkte-Karte zu den gleichen Bedingungen wie bei den übrigen Fahrzeugen.

(22) - Für diese gab es auch die Möglichkeit des Erwerbs einer 100-Fahrten-Karte, deren Verwendung jedoch nicht sehr vorteilhaft war, da sich mit dieser Karte die Kosten der Strecke nur auf 250 ATS ermäßigten. Der Erwerb einer 100-Punkte-Karte war daher günstiger.

(23) - Wie die Kommission bemerkt, erwies sich der Erwerb einer 100-Fahrten-Karte paradoxerweise als unwirtschaftlich, da damit die Kosten für eine Fahrt auf 250 ATS angehoben wurden.

(24) - Der vollständige Wortlaut dieser Entschließung ist dem Schreiben der österreichischen Regierung an die Kommission vom 8. Februar 1996 als Anlage beigefügt, wiedergegeben in Anlage 9 zur Klageschrift.

(25) - Dieser Beschluss wurde der Kommission am 31. Mai 1995 notifiziert (siehe Anlage 2 zur Klageschrift).

(26) - Demgemäß war für diese Kraftfahrzeuge für die Gesamtstrecke eine Maut von 1 000 ATS und nicht mehr wie bisher von 750 ATS zu zahlen.

(27) - Der Wortlaut der Entschließung wird in Anlage 7 zur Klageschrift, im Anschluss an das Schreiben der österreichischen Regierung an die Kommission vom 15. Januar 1996, wiedergegeben.

(28) - Der neue Beschluss wurde der Kommission am 15. Januar 1996 notifiziert (siehe Anlage 7 zur Klageschrift).

(29) - Die Definition der Fahrzeuge mit niedrigen Schadstoffemissionen beruht auf den "EURO-II"-Werten der Richtlinie 88/77 (siehe oben, Fußnote 18).

(30) - Mit Schreiben vom 31. Mai 1995 und 15. Januar 1996, wiedergegeben als Anlagen 2 und 7 zur Klageschrift.

(31) - Aufforderungsschreiben SG(96)D/3729, wiedergegeben als Anlage 10 zur Klageschrift.

(32) - Dieses Schreiben wird in Anlage 11 zur Klageschrift wiedergegeben.

(33) - Der österreichischen Regierung übermittelt durch das Schreiben SG(97)D/202, wiedergegeben in Anlage 11 zur Klageschrift.

(34) - Wiedergegeben in Anlage 15 zur Klageschrift.

(35) - Jedoch ohne die Zulässigkeit der Klage in Frage zu stellen.

(36) - Dok. 97/C 59/06 (ABl. C 59, S. 9).

(37) - Randnr. 33 (Hervorhebung von mir).

(38) - Für die Zwecke der vorliegenden Rechtssache erscheint es mir nutzlos, die Auslegung des Begriffes "Erlaß" zu erörtern, die Frage nämlich, ob sich dieser Begriff auf den Erlass einer neuen Richtlinie oder auf deren Umsetzung in den Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten bezieht.

(39) - Schlussanträge in der Rechtssache C-21/94, Nr. 65 (Slg. 1995, I-1843).

(40) - Rechtssache C-175/97 (Kommission/Frankreich, Slg. 1998, I-963).

(41) - Nach Artikel 92 § 2 der Verfahrensordnung kann der Gerichtshof jederzeit von Amts wegen prüfen, ob unverzichtbare Prozessvoraussetzungen fehlen.

(42) - Nebenbei bemerkt, stellt diese Bestimmung nichts anderes als die Anwendung des in Artikel 6 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 12 EG) niedergelegten allgemeinen Grundsatzes der Nichtdiskriminierung dar.

(43) - Urteil vom 14. Februar 1995 in der Rechtssache C-279/93 (Schumacker, Slg. 1995, I-225, Randnr. 26).

(44) - Vgl. z. B. die Nrn. 11, 14-19, 51 und 62 der Klageschrift. Die Klageanträge sind in hohem Maße mehrdeutig, da darin weder auf die Staatsangehörigkeit des Verkehrsunternehmers noch auf die Zulassung des Kraftfahrzeugs, sondern nur allgemein auf Kraftfahrzeuge "aus anderen Mitgliedstaaten" Bezug genommen wird.

(45) - Urteil vom 17. Mai 1994 in der Rechtssache C-18/93 (Slg. 1994, I-1783).

(46) - A. a. O., Randnr. 33.

(47) - A. a. O., Randnr. 34.

(48) - Ich verweise insbesondere auf die Verordnung (EWG) Nr. 881/92 des Rates vom 26. März 1992 über den Zugang zum Güterkraftverkehrsmarkt in der Gemeinschaft für Beförderungen aus oder nach einem Mitgliedstaat oder durch einen oder mehrere Mitgliedstaaten (ABl. L 95, S. 1).

(49) - Vgl. Artikel 5 Absatz 2 der Verordnung Nr. 881/92 sowie die Richtlinie 84/647/EWG des Rates vom 19. Dezember 1984 über die Verwendung von ohne Fahrer gemieteten Fahrzeugen im Güterkraftverkehr (ABl. L 335, S. 72) in der Fassung der Richtlinie 90/398/EWG (ABl. L 202, S. 46).

(50) - Ich prüfe an dieser Stelle nicht die Auswirkungen einer unterschiedlichen Zulassung von Zugmaschine (oder Schlepper) und Anhänger auf statistische Verkehrserhebungen. Vgl. hierzu Artikel 2 erster Gedankenstrich der Verordnung Nr. 881/92 sowie Artikel 3 Absatz 3 Unterabsatz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 3118/93 des Rates vom 25. Oktober 1993 zur Festlegung der Bedingungen für die Zulassung von Verkehrsunternehmen zum Güterkraftverkehr innerhalb eines Mitgliedstaats, in dem sie nicht ansässig sind (ABl. L 279, S. 1), in der Fassung der Verordnung (EG) Nr. 3315/94 (ABl. L 350, S. 9). Ich gehe daher davon aus, dass bei statistischen Erhebungen auf das polizeiliche Kennzeichen des gesamten Fahrzeugs oder - bei unterschiedlichem Kennzeichen - auf dasjenige der Zugmaschine abgestellt wird.

(51) - Der Hauptvorwurf ist im Hinblick auf den doppelten Aspekt von Fahrtstrecke und Zahl der Achsen nicht klar gegliedert. Eine Lektüre von Nr. 62 der Klageschrift legt nämlich eine Auslegung dahin gehend nahe, dass hier zwei verschiedene Formen der Diskriminierung vorlägen, während aus dem Zusammenhang hervorgeht, dass tatsächlich nur eine einzige Diskriminierung gegeben sein soll und dass die Kommission nur zu dem Zweck "zweigleisig" argumentiert, um deren Existenz darzutun. Im übrigen ist darauf hinzuweisen, dass die Klageanträge nicht völlig mit den vorgetragenen Argumenten übereinstimmen, da in ihnen eine Bezugnahme auf die Zahl der Achsen der Kraftfahrzeuge fehlt, ohne dass hierfür irgendein Grund angeführt wird.

(52) - D. h. die Fahrzeuge, die die Brennerautobahn vollständig zurücklegen, ohne bei einer auf ihr liegenden Mautstelle auf- oder abzufahren. Siehe hierzu meine Ausführungen in Nrn. 8 Buchstabe a und 14 dieser Schlussanträge.

(53) - Siehe Anlage 1 zur Klageschrift.

(54) - Siehe Nrn. 10 und 13 dieser Schlussanträge.

(55) - Wenn man einmal von einer kleineren Änderung des ermäßigten Tarifs mit vorbezahlter Karte für die Strecke Matrei-Brenner absieht, deren Preis von 200 ATS auf 240 ATS angehoben wurde (siehe Nr. 13 b dieser Schlussanträge).

(56) - Siehe dazu Nr. 14 dieser Schlussanträge.

(57) - "Alpenquerender Strassengüterverkehr 1994", technische Untersuchung, erstellt in Wien im März 1995 im Auftrag des Bundesministeriums für wirtschaftliche Angelegenheiten. Die Untersuchung ist dem Schreiben der österreichischen Regierung vom 15. Januar 1996 als Anlage beigefügt und in Anlage 6 zur Klageschrift wiedergegeben worden.

(58) - Schreiben der Republik Österreich vom 27. Juni 1995 und 28. Mai 1997 an die Kommission, wiedergegeben als Anlagen 4 und 15 zur Klageschrift.

(59) - Klageschrift, Nr. 19.2.

(60) - Wiedergegeben als Anlage 11 zur Klageschrift.

(61) - Schreiben vom 5. Juni 1996, S. 6.

(62) - Klageschrift, Nr. 19.3. Siehe auch Nr. 52.

(63) - Die Kommission bezieht sich auf S. 6 des Schreibens der österreichischen Regierung vom 5. Juni 1996, wiedergegeben in Anlage 11 zur Klageschrift.

(64) - Klageschrift, Nrn. 17, 19.4 und 62.

(65) - Siehe dazu Urteil vom 4. März 1986 in der Rechtssache 243/84 (Walker, Slg. 1986, 875). Dieses Urteil betrifft zwar den Fall einer angeblichen Diskriminierung hinsichtlich der steuerlichen Behandlung zweier Arten von alkoholischen Getränken (schottischer Whisky und likörweinartige Obstweine), ich meine jedoch - insoweit mit der Kommission (Klageschrift, Randnr. 60) -, dass das darin aufgestellte Kriterium des "wesentlichen Teiles" auf den vorliegenden Fall entsprechend anwendbar ist: Ein System der differenzierenden Besteuerung "hat dann keine Schutzwirkung zugunsten einer inländischen Produktion, wenn unter jede der Steuergruppen ein wesentlicher Teil der inländischen Erzeugung alkoholischer Getränke fällt" (Randnr. 23; Hervorhebung von mir).

(66) - Klagebeantwortung, Randnr. 22.

(67) - Urteil vom 13. November 1984 in der Rechtssache 283/83 (Racke, Slg. 1984, 3791, Randnr. 7). Siehe auch das bereits genannte Urteil Schumacker (Randnr. 30).

(68) - Auch hier erweist sich die Klageschrift nicht als besonders klar. In Nr. 62 wird nämlich Bezug genommen auf die Situation der Kraftfahrzeuge mit bis zu drei Achsen "auch auf der Gesamtstrecke der Brennerautobahn" (Hervorhebung von mir), wodurch der Eindruck erweckt wird, dass die Kommission einen Vergleich nur auf der Grundlage der Achsenkategorie und nicht nach der Art der zurückgelegten Strecke anstellen will. Dies käme einem Vergleich zwischen Fahrzeugen unterschiedlicher Achsenkategorie, die dazu noch verschiedenartige Strecken zurücklegen, gleich: So müßte die Situation der die Gesamtstrecke zurücklegenden Kraftfahrzeuge mit mehr als drei Achsen mit derjenigen der Teilstrecken zurücklegenden Kraftfahrzeuge mit weniger als drei Achsen vergleichbar sein. Dies ginge meines Erachtens zu weit. Denn vergleichbar sind Sachverhalte, die zumindest ein Element gemeinsam haben (Achsenkategorie oder Art der Strecke), nicht aber solche ohne ein gemeinsames Element. Daher ist meines Erachtens im Rahmen der vorliegenden Rechtssache nur die Situation der Kraftfahrzeuge mit bis zu drei Achsen, die die Gesamtstrecke zurücklegen, zu berücksichtigen. In diesem Sinne ist meiner Ansicht nach auch Nr. 62 der Klageschrift zu verstehen.

(69) - Siehe Nr. 8 Buchstabe a dieser Schlussanträge.

(70)3 - Siehe Nr. 14 dieser Schlussanträge.

(71) - Siehe Nr. 8 Buchstabe b dieser Schlussanträge.

(72) - Diese Berechnungen werden in der als Anlage 1 zur Klagebeantwortung wiedergegebenen Tabelle dargelegt. Die österreichische Regierung hat 20 sich von der Gesamtstrecke unterscheidende Streckenabschnitte berücksichtigt und belegt, daß für 11 von ihnen die Maut pro km (für bei dass nach dieser Methode die durchschnittliche Maut für die Gesamtstrecke und die Teilstrecken letztlich sehr ähnlich sei und dass daher keine mittelbare Diskriminierung vorliege. Ich bestreite nicht, dass diese Erwägung den Kern des durch das vergleichsbezogene Argument der Kommission aufgeworfenen Problems trifft: Warum sollten Teilstrecken - und zwar nur einige unter ihnen - als mit der Gesamtstrecke vergleichbar anzusehen sein? Nac