Da es darum geht festzustellen, ob die Gemeinschaftsorgane aufgrund einer für ungültig erklärten Verordnung haften, scheint es mir zweckmäßig, einleitend zweierlei klarzustellen. Erstens begründet der normative Charakter von Verordnungen kein grundsätzliches Hindernis dafür, daß die Gemeinschaft zum Ersatz der Schäden verpflichtet sein kann, die durch im Widerspruch zu höherrangigen Normen stehende Verordnungen verursacht worden sind. Zweitens ist die Verletzung bestimmter Normen, die die Ungültigkeit eines Aktes zur Folge hat, keine hinreichende Voraussetzung für die Begründung der Haftung des Urhebers des Aktes.

Zum ersten Punkt bemerke ich, daß, bezieht man sich auf die innerstaatlichen Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten, leicht festzustellen ist, daß zwischen diesen im Bereich der Haftung des Staates (oder kleinerer territorialer Einheiten) für rechtswidrige normative Akte zahlreiche Unterschiede bestehen. Der typische normative Akt ist das Gesetz, aber es ist nicht in allen Rechtsordnungen möglich, das Gesetz auf seine Vereinbarkeit mit einer höherrangigen Norm zu prüfen; das englische Verfassungssystem schließt zum Beispiel eine derartige Möglichkeit aus. Auch in den Rechtsordnungen, in denen es eine klare Hierarchie zwischen Vorschriften des Verfassungsrechts und Vorschriften des einfachen Gesetzesrechts gibt (wie insbesondere in Italien und Deutschland), ist die Frage der Haftung für Schäden aus einem verfassungswidrigen Gesetz alles andere als gelöst. Man darf freilich nicht vergessen, daß in allen Staaten auch gewisse Akte der öffentlichen Verwaltung wie die Rechtsverordnungen der Verwaltung oder der Regierung beziehungsweise der Ministerien normativen Charakter haben, also eine Regelung mit genereller Wirkung treffen. Insoweit ist aber im allgemeinen der Grundsatz anerkannt, daß diese Akte wie jede Handlung der Verwaltung die durch höherrangige Normen, darunter die Vorschriften von Gesetzen, gezogenen Grenzen einhalten müssen; und es kann auch als allgemein anerkannt gelten, daß der Staat für Schäden, die durch rechtswidrige Rechtsverordnungen entstanden sind, haftet (wenn auch unter von einer Rechtsordnung zur anderen unterschiedlichen Voraussetzungen).

Danach erschiene es unumgänglich zu entscheiden, ob die Verordnungen der Gemeinschaft den Gesetzen oder den mit genereller Wirkung ausgestatteten Handlungen der Verwaltung gleichzustellen sind, um festzustellen, welchem Bereich jene „allgemeinen Rechtsgrundsätze, die den Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten gemeinsam sind“, auf die Artikel 215 EWG-Vertrag die außervertragliche Haftung stützt, zu entnehmen sind. Jede der beiden Lösungen kann sich auf bestimmte Argumente stützen. Stellt man auf die Funktion ab, die die Verordnungen des Rates innerhalb der Gemeinschaftsrechtsordnung erfüllen, indem sie den „Rahmen“ des Vertrages mit neuen Inhalten füllen, und denkt man vor allem an die Grundverordnungen und an jene Verordnungen, die weitreichende wirtschaftspolitische Entscheidungen enthalten, dann scheint es sicher, daß solche Akte sehr viel mehr den staatlichen Gesetzen ähneln als den Rechtsverordnungen. Da freilich alle Gemeinschaftsverordnungen der Rechtmäßigkeitskontrolle des Gerichtshofes unterliegen und folglich auf ihre Vereinbarkeit mit den höherrangigen Normen des Vertrages geprüft werden, läßt sich der Vergleich mit den innerstaatlichen Gesetzen leichter für diejenigen staatlichen Rechtsordnungen ziehen, in denen die Gesetze der Prüfung auf ihre Verfassungsmäßigkeit durch Rechtsprechungsorgane unterliegen. Im übrigen ist aber auch in diesen Grenzen wegen der strukturellen Unterschiede zwischen den Rechtsordnungen der Staaten und der Gemeinschaft und insbesondere wegen des Umstandes, daß die Gemeinschaftsverordnungen nicht, wie dies bei den staatlichen Gesetzen der Fall ist, von einem parlamentarischen Organ erlassen werden, die Analogie alles andere als vollständig. Auch aus diesem Grund ist die Notwendigkeit einer Überwachung der Rechtmäßigkeit solcher Akte durch die Rechtsprechung im System des Gemeinschaftsrechts stärker spürbar geworden, als dies bei staatlichen Gesetzen der Fall ist. Andererseits weist das in Artikel 173 EWG-Vertrag geregelte System der Anfechtungsklagen starke Ähnlichkeiten mit den Rechtsbehelfen auf, die einige innerstaatliche Rechtsordnungen gegen Verwaltungshandlungen zur Verfügung stellen.

Interessante Überlegungen zu dieser Frage finden sich in den Schlußanträgen vom 13. Juli 1971 des Generalanwalts Roemer in der Rechtssache Zuckerfabrik Schöppenstedt (Slg. 1971, 989-991). Er hob hervor, die Frage, ob Schadensersatzansprüche aus normativen Akten hergeleitet werden könnten, werde in Frankreich und in Belgien bejaht, und in Italien und in Deutschland würden Ansprüche nicht ausgeschlossen.

Aber jenseits der allgemeinen Rechtsgrundsätze der Mitgliedstaaten unterstrich er die Notwendigkeit, auf die „speziellen Vertragsziele und die Besonderheiten der Gemeinschaftsstruktur“ abzustellen, und erwähnte insoweit die mangelhafte Ausbildung der parlamentarischen Kontrolle, den Grundsatz der weiten Auslegung der Bestimmungen über den Rechtsschutz der einzelnen und die Befugnis der einzelnen zur Anfechtung der Gemeinschaftsverordnungen. Von besonderem Interesse scheint mir schließlich der Hinweis des Generalanwalts Roemer auf Artikel 34 EGKS-Vertrag zu sein, der eine Schadensersatzpflicht der Hohen Behörde vorsieht, wenn der Gerichtshof eine Handlung der Hohen Behörde für nichtig erklärt und die Gemeinschaft für verantwortlich erklärt hat, auch wenn es sich um „allgemeine Entscheidungen“, also um Verordnungen, handelt.

Jedoch braucht diese Untersuchung nicht weiter vertieft zu werden. Ich glaube nämlich, daß eine Stellungnahme zu dem aufgeworfenen theroretischen Problem dadurch überflüssig wird, daß der Gerichtshof bereits wiederholt erklärt hat, daß die Gemeinschaft zum Ersatz des Schadens aus rechtswidrigen Verordnungen verpflichtet sein kann. Es geht aus dieser Rechtsprechung nicht hervor, ob der Ansicht des Gerichtshofes die allgemeinen Rechtsgrundsätze der Mitgliedstaaten im Bereich der Staatshaftung für Handlungen mit Rechtssatzcharakter zugrunde liegen oder ob er sich auf die weitergehende Überlegung des Generalanwalts Roemer gestützt hat. Meines Erachtens ist es in Anbetracht der außerordentlichen Schwierigkeit, die Hierarchie der Gemeinschaftsrechtsnormen mit der der staatlichen Rechtsnormen zu vergleichen, folgerichtig, im Bereich der Haftung der öffentlichen Gewalt, was den Rat der Gemeinschaften anbelangt, der strengeren Lösung zu folgen; der Rat trägt das doppelte Gewand des Gesetzgebers und des Trägers öffentlicher Verwaltung, ohne jene demokratische Legitimation, jene Fähigkeit zum Ausdruck der Volkssouveränität zu besitzen, die es rechtfertigen können, den Gesetzgeber von den allgemeinen Regeln über die Haftung auszunehmen.

Ihre Urteile, auf die ich mich beziehe, sind die Urteile vom 2. Dezember 1971 in der Rechtssache 5/71 (Zuckerfabrik Schöppenstedt — Slg. 1971, 975), vom 13. Juni 1972 in den verbundenen Rechtssachen 9 und 11/71 (Compagnie d'approvisionnement — Slg. 1972, 392), vom 24. Oktober 1973 in der Rechtssache 43/72 (Merkur — Slg. 1973, 1056), vom 2. Juli 1974 in der Rechtsache 153/73 (Holtz & Willemsen — Slg. 1974, 676), vom 14. Mai 1975 in der Rechtssache 74/74 (Comptoir national technique agricole [CNTA] — Slg. 1975, 534) und vom 31. März 1977 in den Rechtssachen 54 bis 60/76 (Compagnie industrielle du Comté de Loheac — Slg. 1977, 645).

Der in allen diesen Entscheidungen — mit leichten sprachlichen Abweichungen aber inhaltlich im wesentlichen unverändert — bekräftigte Grundsatz wurde in dem Urteil vom 2. Dezember 1971 wie folgt zum Ausdruck gebracht: „Die außervertragliche Haftung der Gemeinschaft setzt zumindest die Unrechtmäßigkeit der angeblich schadenstiftenden Handlung voraus. Da es sich um einen Rechtsetzungsakt handelt, der wirtschaftspolitische Entscheidungen einschließt, kann die Haftung der Gemeinschaft für den Einzelpersonen etwa durch diesen Akt entstandenen Schaden nach den Vorschriften von Artikel 215 Absatz 2 des Vertrages nur durch eine hinreichend qualifizierte Verletzung einer höherrangingen, dem Schutz der einzelnen dienenden Rechtsnorm ausgelöst werden.“

Meines Erachtens löst diese Rechtsprechung die grundsätzliche Frage, mit der ich mich bisher befaßt habe, in dem richtigen Sinne: Die Gemeinschaft kann zum Ersatz der durch rechtswidrige normative Akte verursachten Schäden verpflichtet sein. In der zitierten Entscheidung wird gerade von einem Rechtsetzungsakt gesprochen, „der wirtschaftspolitische Entscheidungen einschließt“: Zweifellos gehörte die Verordnung Nr. 563/76 zu ihnen, denn der vom Gerichtshof verwendete Begriff bezieht sich im wesentlichen auf Akte, die das Ergebnis der Ausübung einer Ermessensbefugnis bei der Regelung eines Wirtschaftssektors sind. Zugleich bestätigt diese Rechtsprechung auch den zweiten Punkt, den ich einleitend klarstellen wollte, also die fehlende Übereinstimmung zwischen den Gründen der Ungültigkeit und den Haftungsvoraussetzungen. In dem zitierten Abschnitt des Urteils Zuckerfabrik Schöppenstedt wird richtig bemerkt, daß die außervertragliche Haftung der Gemeinschaft „zumindest“ die Unrechtmäßigkeit der schadenstiftenden Handlung voraussetzt; und es wird sogleich hinzugefügt, daß diese Haftung für Schäden, die durch Verordnungen verursacht worden sind, die wirtschaftspolitische Entscheidungen einschließen, von der Erfüllung zweier weiterer Voraussetzungen abhängt: daß die Norm eine „höherrangige, dem Schutz der einzelnen dienende Rechtsnorm“ verletzt und daß die Verletzung „hinreichend qualifiziert“ („suffisamment caractérisée“; „grave“) ist. Dies sind also die Merkmale, deren Erfüllung zusätzlich zu der bloßen Feststellung der Rechtswidrigkeit einer Verordnung und vor der Behandlung der Fragen der Natur des Schadens, des Kausalzusammenhangs zwischen rechtswidrigem Verhalten und Schaden und des Betrags des zu ersetzenden Schadens nachgewiesen werden muß.