SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS

NIILO JÄÄSKINEN

vom 15. Juli 20101( )

Rechtssache C‑77/09

Gowan Comércio Internacional e Serviços Lda

gegen

Ministero della Salute

(Vorabentscheidungsersuchen des Tribunale amministrativo regionale del Lazio [Italien])

„Pflanzenschutzmittel – Wirkstoff Fenarimol – Richtlinie 91/414/EWG – Aufnahme in Anhang I – Bedingungen und Beschränkungen – Richtlinie 2006/134/EG – Gültigkeit“

I – Einleitung

1. In der vorliegenden Rechtssache ersucht das Tribunale amministrativo regionale del Lazio (Italien) den Gerichtshof um eine Entscheidung über die Gültigkeit der Richtlinie 2006/134/EG( ).

2. Die Richtlinie 2006/134 enthält eine Änderung der Richtlinie 91/414/EWG( ), nach der die Mitgliedstaaten dafür Sorge tragen, dass Pflanzenschutzmittel (d. h. insbesondere Herbizide, Pestizide und Fungizide zur Behandlung von Pflanzen) in ihrem Gebiet nur dann in den Verkehr gebracht und angewendet werden, wenn sie das betreffende Produkt nach den Bestimmungen dieser Richtlinie zugelassen haben. Ein Pflanzenschutzmittel kann nur zugelassen werden, wenn seine Wirkstoffe in Anhang I der Richtlinie 91/414 aufgeführt sind.

3. Durch die Richtlinie 2006/134 ist Fenarimol, vorbehaltlich bestimmter Bedingungen, in Anhang I der Richtlinie 91/414 aufgenommen worden.

4. Das vorlegende Gericht stellt sich im Wesentlichen die Frage, ob die Gültigkeit der Richtlinie 2006/134 durch eine mögliche Differenz zwischen dieser Richtlinie und einem sie vorbereitenden Dokument, vorliegend einem Bericht des Bericht erstattenden Mitgliedstaats, der mit der Bewertung der Auswirkungen des betreffenden Wirkstoffs beauftragt worden war, beeinträchtigt werden kann.

II – Rechtlicher Rahmen

A – Richtlinie 91/414

5. Die Richtlinie 91/414 führt eine gemeinschaftliche Regelung für die Zulassung und den Widerruf der Zulassung für das Inverkehrbringen von Pflanzenschutzmitteln ein.

6. Art. 4 der Richtlinie 91/414 sieht vor, dass „[d]ie Mitgliedstaaten … dafür Sorge [tragen], dass ein Pflanzenschutzmittel nur zugelassen wird, wenn seine Wirkstoffe in Anhang I aufgeführt … sind“.

7. Art. 5 Abs. 1 und 2 der Richtlinie 91/414 legt die Bedingungen für die Aufnahme von Wirkstoffen in Anhang I fest:

„(1) Ein Wirkstoff wird nach dem jeweiligen Stand der wissenschaftlichen und technischen Erkenntnisse für einen anfänglichen Zeitraum von höchstens zehn Jahren in Anhang I aufgenommen, wenn angenommen werden kann, dass die diesen Wirkstoff enthaltenden Pflanzenschutzmittel folgende Voraussetzungen erfüllen:

a) ihre bei Anwendung gemäß guter Pflanzenschutzpraxis entstandenen Rückstände haben keine schädlichen Auswirkungen auf die Gesundheit von Mensch und Tier oder auf das Grundwasser bzw. keine unannehmbaren Auswirkungen auf die Umwelt und können, soweit toxikologisch oder ökologisch signifikant, mit allgemein gebräuchlichen Methoden gemessen werden,

b) ihre Anwendung gemäß guter Pflanzenschutzpraxis hat keine schädlichen Auswirkungen auf die Gesundheit von Mensch oder Tier oder keine unannehmbaren Auswirkungen auf die Umwelt gemäß Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe b) Ziffern iv) und v).

(2) Für die Aufnahme eines Wirkstoffs in Anhang I ist in ganz besonderem Masse folgendes zu berücksichtigen:

a) wo dies relevant ist, eine für den Menschen annehmbare Tagesdosis (ADI‑Wert);

b) falls erforderlich, eine annehmbare Anwenderexposition;

c) wo dies relevant ist, Einschätzung des Verbleibs und der Verbreitung in der Umwelt sowie der Auswirkung auf Arten, die nicht bekämpft werden sollen.“

8. Art. 5 Abs. 4 der Richtlinie 91/414 bestimmt:

„Die Aufnahme eines Wirkstoffes in Anhang I kann an Bedingungen geknüpft sein, wie etwa

…

– Beschränkungen aufgrund der Beurteilung der Informationen nach Artikel 6 unter Berücksichtigung der jeweiligen Bedingungen in Bezug auf die Landwirtschaft, den Pflanzenschutz und die Umwelt, einschließlich Witterungsverhältnisse,

…

– Art und Weise der Anwendung.“

9. Art. 6 der Richtlinie 91/414 lautet:

„(1) Die Aufnahme eines Wirkstoffs in Anhang I wird nach dem Verfahren des Artikels 19 beschlossen.

…“

10. Art. 8 der Richtlinie 91/414 betrifft Übergangs‑ und Ausnahmeregelungen. Sein Abs. 2 Unterabs. 2 und 4 sieht vor:

„Die Kommission beginnt nach der Genehmigung dieser Richtlinie mit einem Arbeitsprogramm für die schrittweise Prüfung dieser Wirkstoffe … In diesem Programm kann von den Beteiligten gefordert werden, der Kommission und den Mitgliedstaaten alle erforderlichen Angaben innerhalb einer im Programm festgelegten Frist vorzulegen. Alle für die Durchführung des Programms erforderlichen Bestimmungen werden in einer nach dem Verfahren des Artikels 19 genehmigten Verordnung festgelegt.

…

Nach der Prüfung eines Wirkstoffs durch den in Artikel 19 genannten Ausschuss kann … nach dem Verfahren desselben Artikels entschieden werden, dass und unter welchen Voraussetzungen der Wirkstoff in Anhang I aufgenommen werden kann bzw. dass er, wenn die Anforderungen des Artikels 5 nicht erfüllt oder die angeforderten Informationen und Angaben nicht fristgerecht vorgelegt worden sind, nicht in Anhang I aufgenommen wird. Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass die betreffenden Zulassungen in einem vorgeschriebenen Zeitraum erteilt, widerrufen bzw. geändert werden.“

11. Art. 19 der Richtlinie 91/414( ) sieht vor, dass die Kommission von einem Regelungsausschuss, dem Ständigen Ausschuss für die Lebensmittelkette und Tiergesundheit (im Folgenden: der Ausschuss), unterstützt wird.

B – Verordnung (EWG) Nr. 3600/92

12. Das in Art. 8 Abs. 2 der Richtlinie 91/414 vorgesehene Verfahren für die Aufnahme bestimmter in Pflanzenschutzmitteln enthaltener Wirkstoffe in Anhang I der Richtlinie 91/414 ist in der Verordnung (EWG) Nr. 3600/92( ) geregelt. Es beginnt mit einem Antrag bei der Kommission, der gemäß Art. 4 dieser Verordnung vom Hersteller zu stellen ist.

13. Aus der Präambel der Verordnung Nr. 3600/92 ergibt sich, dass die Arbeiten zur Bewertung der Wirkstoffe auf die zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten zu verteilen sind und dass für jeden Wirkstoff ein Bericht erstattender Mitgliedstaat bestimmt wird.

14. Im vorliegenden Fall stellte der Hersteller von Fenarimol, DowElanco Europe, einen Antrag, woraufhin die Kommission gemäß Art. 5 Abs. 2 der Verordnung Nr. 3600/92 die Verordnung (EG) Nr. 933/94( ) erließ. Aus Letzterer ergibt sich, dass das Vereinigte Königreich Großbritannien und Nordirland als Bericht erstattender Mitgliedstaat bestimmt wurde.

15. Art. 7 der Verordnung Nr. 3600/92 legt in ausführlicher Weise die jeweiligen Pflichten des Bericht erstattenden Mitgliedstaats und der Kommission sowie das Verfahren fest. Der Bericht erstattende Mitgliedstaat hat der Kommission einen Bericht über die Bewertung zu übersenden, der eine Empfehlung enthält (Abs. 1). Die Kommission ihrerseits hat die Unterlagen und den Bericht zur Prüfung an den Ausschuss weiterzuleiten (Abs. 3) und ihm gegebenenfalls den Entwurf einer Richtlinie oder einer Entscheidung vorzulegen (Abs. 3a).

16. Darüber hinaus legt Art. 8 der Verordnung Nr. 3600/92 für den Fall, dass bestimmte Zusatzversuche oder zusätzliche Angaben erforderlich sein sollten, die jeweiligen Pflichten des Bericht erstattenden Mitgliedstaats und der Kommission sowie das Verfahren fest.

C – Richtlinie 2006/134

17. Mit der Richtlinie 2006/134 wurde der Wirkstoff Fenarimol vom 1. Januar 2007 bis 30. Juni 2008 in Anhang I der Richtlinie 91/414 aufgenommen, und es wurden die Beschränkungen für die Anwendung dieses Wirkstoffs festgelegt( ).

18. Im zweiten bis achten Erwägungsgrund der Richtlinie 2006/134 sind die Umstände zusammengefasst, die zu ihrem Erlass geführt haben, und die Gründe für bestimmte Entscheidungen in der Richtlinie insbesondere bezüglich der Beschränkungen bei den zugelassenen Anwendungen (fünfter und sechster Erwägungsgrund), der Einschränkung des Aufnahmezeitraums (achter Erwägungsgrund) und der Notwendigkeit der Einholung weiterer Informationen (zehnter Erwägungsgrund) genannt.

19. Im Anhang der Richtlinie 2006/134 wird Fenarimol nur für Anwendungen als Fungizid an bestimmten Kulturen (Tomaten, Paprika in Gewächshäusern, Auberginen, Gurken in Gewächshäusern, Melonen, Zierpflanzen, Bäume in Baumschulen und mehrjährige Pflanzen) zugelassen. Dort sind auch die Höchstdosierungen für jede Kultur festgelegt. Außerdem sind nach dem Anhang bestimmte Anwendungen von Fenarimol (Ausbringung aus der Luft, Ausbringung mit tragbaren Rücken- und Handgeräten durch Hobbygärtner, Anwendungen in Haus- und Kleingärten) untersagt. Die Mitgliedstaaten tragen schließlich dafür Sorge, dass alle geeigneten Maßnahmen zur Risikobegrenzung angewandt werden. Besondere Aufmerksamkeit gilt dabei dem Schutz von Wasserorganismen, Regenwürmern, Vögeln und Säugetieren sowie von Anwendern und Arbeitskräften.

III – Ausgangsverfahren und Vorlagefrage

20. Am 28. Juli 1993 stellte das Unternehmen DowElanco Europe bei der Kommission einen Antrag auf Aufnahme von Fenarimol in Anhang I der Richtlinie 91/414. Nachdem die Gesellschaft portugiesischen Rechts Gowan Comércio Internacional e Serviços Lda (im Folgenden: Gowan) die Tätigkeiten von DowElanco Europe übernommen hatte, betrieb sie das Verfahren zur Aufnahme von Fenarimol in eigenem Namen weiter.

21. Nach dem Erlass der Richtlinie 2006/134 widerrief die Italienische Republik mit Ministerialerlass vom 8. Juni 2007 die Gowan erteilten Genehmigungen zum Inverkehrbringen von Pflanzenschutzmitteln, die den Wirkstoff Fenarimol enthalten.

22. Mit Ministerialerlass vom 17. Oktober 2007 wurde Fenarimol in das in Anhang I des Gesetzesdekrets Nr. 194 vom 17. März 1995 enthaltene Verzeichnis der in Italien zugelassenen Wirkstoffe aufgenommen.

23. Nach den Angaben des vorlegenden Gerichts wurde der Erlass vom 8. Juni 2007 später durch einen Erlass, dessen Datum nicht angegeben ist, teilweise zurückgenommen, um bestimmte Produkte auf der Basis von Fenarimol nach Maßgabe des Gesetzesdekrets Nr. 194 in der im Lichte der Richtlinie 2006/134 geänderten Fassung vom 17. Oktober 2007 vorübergehend wieder in das Verzeichnis der in Italien zugelassenen Produkte aufzunehmen.

24. Gowan focht diese beiden Erlasse mit einer Nichtigkeitsklage vor dem Tribunale amministrativo regionale del Lazio an.

25. Im Rahmen dieser Klage machte Gowan die Rechtswidrigkeit der Richtlinie 2006/134 geltend. Sie trug im Wesentlichen vor, die Strenge der Beschränkungen bei der Anwendung von Fenarimol werde nicht durch die im Bewertungsverfahren durchgeführten wissenschaftlichen Studien belegt.

26. Die Anwendung von Fenarimol sei laut der Eintragung dieses Wirkstoffs in Anhang I der Richtlinie 91/414 auf einen Zeitraum von 18 Monaten und auf bestimmte Kulturen beschränkt, die im Verhältnis zu den Kulturen, die bisher ihren Hauptmarkt darstellten (Wein, Äpfel, Birnen, Pfirsiche, Wassermelonen, Zucchini, Paprika außerhalb von Gewächshäusern und Erdbeerpflanzen), nur von untergeordneter Bedeutung seien.

27. Nach den Feststellungen des vorlegenden Gerichts hatte das wissenschaftliche Bewertungsverfahren zu einem positiven Ergebnis geführt und die Kommission ursprünglich vorgeschlagen, Fenarimol ohne Einschränkungen in Anhang I der Richtlinie 91/414 aufzunehmen.

28. Da das Tribunale amministrativo regionale del Lazio insoweit Zweifel an der Rechtmäßigkeit der Richtlinie 2006/134 hat, hat es dem Gerichtshof die folgende Frage zur Vorabentscheidung vorgelegt:

Ist die Richtlinie 2006/134, die die Anwendung von Fenarimol erheblichen Beschränkungen unterworfen hat, rechtswirksam im Hinblick darauf, dass das vom Bericht erstattenden Staat durchgeführte technisch-wissenschaftliche Testverfahren zu dem Ergebnis gelangt zu sein scheint, dass von dieser Anwendung ein vertretbares Risiko ausgeht?

IV – Zusammenfassung der schriftlichen Erklärungen

29. Die Klägerin des Ausgangsverfahrens, die deutsche und die griechische Regierung sowie die Kommission haben schriftliche Erklärungen abgegeben. Mit Ausnahme der deutschen Regierung haben alle Beteiligten an der mündlichen Verhandlung, die am 29. April 2010 stattgefunden hat, teilgenommen.

30. Mit Ausnahme der Klägerin des Ausgangsverfahrens haben die anwesenden Parteien die Gültigkeit der Richtlinie 2006/134 bejaht.

V – Zur Zulässigkeit

31. Die deutsche Regierung und die Kommission hegen Zweifel an der Zulässigkeit des Vorabentscheidungsersuchens aufgrund seines Mangels an Präzision und Klarheit.

32. Ich möchte daran erinnern, dass die Notwendigkeit, zu einer dem nationalen Gericht nützlichen Auslegung des Gemeinschaftsrechts zu gelangen, es nach ständiger Rechtsprechung erforderlich macht, dass dieses Gericht den tatsächlichen und rechtlichen Rahmen, in den sich die von ihm gestellten Fragen einfügen, festlegt oder zumindest die tatsächlichen Annahmen erläutert, auf denen diese Fragen beruhen( ).

33. Die Angaben und Fragen in den Vorlageentscheidungen sollen dem Gerichtshof nicht nur sachdienliche Antworten ermöglichen, sondern auch den Regierungen der Mitgliedstaaten und den anderen Beteiligten die Möglichkeit geben, gemäß Art. 23 der Satzung des Gerichtshofs Erklärungen abzugeben. Der Gerichtshof hat darauf zu achten, dass diese Möglichkeit gewahrt wird; dabei ist zu berücksichtigen, dass den Beteiligten nach dieser Vorschrift nur die Vorlageentscheidungen zugestellt werden( ).

34. Im vorliegenden Fall sind die Angaben in der Vorlageentscheidung hinreichend detailliert, um den Regierungen der Mitgliedstaaten und den übrigen Beteiligten zu ermöglichen, Erklärungen abzugeben. Im Übrigen geht aus den Erklärungen der deutschen und der griechischen Regierung sowie der Kommission hervor, dass diese sachgerecht zur Vorlagefrage des vorlegenden Gerichts Stellung nehmen konnten.

35. Meines Erachtens ist der Gerichtshof aufgrund der Angaben in der Vorlageentscheidung und den abgegebenen schriftlichen Erklärungen in der Lage, sachgerecht auf die ihm vorgelegte Frage zu antworten.

36. Eine andere Frage bezüglich der Zulässigkeit des vorliegenden Vorabentscheidungsersuchens bedarf jedoch noch der Prüfung. Kann sich Gowan in Anbetracht des Umstands, dass sie als Betroffene nicht innerhalb der in Art. 230 EG vorgesehenen Frist vor dem Gericht Nichtigkeitsklage gegen die Richtlinie 2006/134 erhoben hat, obwohl sie dazu berechtigt war, vor den nationalen Gerichten noch auf die Rechtswidrigkeit dieser Richtlinie berufen( )?

37. Nach dem Urteil TWD Textilwerke Deggendorf ist eine natürliche oder juristische Person grundsätzlich nicht mehr berechtigt, die Gültigkeit von Rechtshandlungen der Gemeinschaftsorgane durch eine Vorabentscheidung mittelbar in Frage zu stellen, wenn sie gemäß Art. 230 EG unmittelbar gegen diese Rechtshandlung hätte klagen können( ).

38. Diese Beschränkung der Möglichkeit, eine Gemeinschaftshandlung durch ein Vorabentscheidungsersuchen anzufechten, dient der Rechtssicherheit, da sie verhindert, dass das Handeln der Gemeinschaftsorgane, das Rechtswirkungen entfaltet, immer wieder erneut in Frage gestellt wird. Andernfalls bestünde die Gefahr, dass jeder die Bestandskraft, die eine Entscheidung nach Ablauf der in Art. 230 Abs. 4 EG normierten Klagefrist besitzt, umgehen könnte( ).

39. Nach ständiger Rechtsprechung ist es dem Einzelnen jedoch nur dann verwehrt, vor einem nationalen Gericht die Rechtswidrigkeit einer Gemeinschaftshandlung geltend zu machen und ihre Gültigkeit nach Art. 234 EG mittelbar zu bestreiten, wenn eine Nichtigkeitsklage gemäß Art. 230 EG ohne jeden Zweifel zulässig gewesen wäre( ).

40. Da die Vorlagefrage eine Richtlinie betrifft, ist demnach zu untersuchen, ob eine Klage gegen die Richtlinie 2006/134 ohne jeden Zweifel zulässig gewesen wäre, weil Gowan von ihren Vorschriften unmittelbar und individuell betroffen war( ).

41. Meiner Meinung nach ist dies vorliegend nicht der Fall.

42. Zunächst ist daran zu erinnern, dass in der Rechtssache TWD Textilwerke Deggendorf das betreffende Unternehmen der Adressat von Durchführungsmaßnahmen war. Nach der Entscheidung des Gerichtshofs, dass auch eine Verordnung unter bestimmten Umständen angefochten werden kann und damit zur Unzulässigkeit eines entsprechenden Vorabentscheidungsersuchens führt, wurde diese Rechtsprechung verschiedentlich auch auf Verordnungen angewandt( ).

43. Für Richtlinien gilt dies jedoch nicht. Der Gerichtshof hat in der Rechtssache Eurotunnel festgestellt, dass eine Richtlinie nicht auf die gleiche Art und Weise behandelt werden kann( ).

44. Auch wenn das Gericht erster Instanz der Europäischen Gemeinschaften kürzlich im speziellen Rahmen der Richtlinie 91/414 die Nichtigkeitsklage eines Unternehmens, das einen Antrag auf Aufnahme eines Wirkstoffs gestellt hatte, gegen die auf der Grundlage dieses Antrags erlassene Richtlinie für zulässig erklärt hat( ), bedeutet dies gleichwohl nicht, dass im vorliegenden Fall eine solche Klage ohne jeden Zweifel zulässig wäre, und zwar aus drei verschiedenen Gründen. Zunächst ist dieses Urteil des Gerichts erst im Jahr 2009 erlassen worden, während die Klägerin des Ausgangsverfahrens ihre Klage zu Beginn des Jahres 2007, also lange vor Erlass dieses Urteils, hätte erheben müssen. Darüber hinaus hatte der Gerichtshof nicht die Gelegenheit, sich zur Entscheidung des Gerichts zu äußern. Schließlich steht angesichts des Wortlauts und der allgemeinen Systematik des Vertrags, die die Möglichkeit einer solchen Klage nicht, auch nicht mittelbar, vorsehen, nach meiner Auffassung das Prinzip der Rechtssicherheit der Einführung einer solchen Erweiterung der Zulässigkeit durch Richterrecht entgegen. Demnach wäre eine Klage von Gowan gegen die Richtlinie 2006/134 nicht ohne jeden Zweifel zulässig gewesen.

45. Wie aus dem Vorstehenden folgt, ist die Vorlagefrage meiner Meinung nach zulässig.

VI – Zur Begründetheit

A – Auslegung der Vorlagefrage

46. Mit seiner Vorlagefrage stellt das vorlegende Gericht fest, dass die Richtlinie 2006/134 die Anwendung von Fenarimol erheblichen Beschränkungen unterworfen hat. Es möchte wissen, ob die Richtlinie im Hinblick darauf rechtswirksam ist, dass das vom Bericht erstattenden Staat durchgeführte technisch-wissenschaftliche Testverfahren zu dem Ergebnis gelangt zu sein scheint, dass von dieser Anwendung ein vertretbares Risiko ausgeht.

47. Vorweg ist zu bemerken, dass diese Frage nach der Gültigkeit eines gemeinschaftlichen Rechtsakts recht allgemein gehalten ist und weder die Rechtsvorschriften noch den Rechtsgrundsatz benennt, gegen den verstoßen worden sein könnte.

48. In Vorabentscheidungsverfahren über die Gültigkeit sind die Probleme und Gründe einer möglichen Ungültigkeit vom vorlegenden Gericht oftmals schon mit der Frage recht präzise formuliert worden( ). War dies nicht der Fall, war es gleichwohl möglich, die Frage allein auf der Grundlage der Vorlageentscheidung klarzustellen( ).

49. Dies ist hier jedoch nicht der Fall. Das vorlegende Gericht hat den Wortlaut der Frage recht allgemein gehalten. Denkbar wäre, zur Klarstellung der Frage nach Anhaltspunkten in der Begründung der Vorlageentscheidung zu suchen, doch ist diese kaum präziser.

50. Bekanntlich legt Art. 234 EG den Rahmen für eine enge Zusammenarbeit zwischen den nationalen Gerichten und dem Gerichtshof fest, der auf einer Aufteilung der jeweiligen Zuständigkeiten beruht. Im Rahmen dieser Zusammenarbeit steht die Befugnis, die Fragen festzulegen, die dem Gerichtshof vorgelegt werden sollen, ausschließlich dem innerstaatlichen Gericht zu. Die am Verfahren vor dem Gerichtshof Beteiligten können die Fragen weder begrenzen noch erweitern.

51. Soweit es um die Beurteilung der Gültigkeit einer Handlung geht, lässt sich eine gewisse Parallele zur Nichtigkeitsklage ziehen. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs stellt das Vorabentscheidungsersuchen zur Beurteilung der Gültigkeit ebenso wie die Nichtigkeitsklage eine Form der Kontrolle der Rechtmäßigkeit der Handlungen der Gemeinschaftsorgane dar( ). Eine Nichtigkeitsklage, die nicht genau die Gründe angibt, aus denen der angefochtene Rechtsakt für nichtig erklärt werden soll, ist unzulässig. Gleichermaßen muss ein Vorabentscheidungsersuchen über die Gültigkeit für unzulässig erklärt werden, wenn sich die Gründe für die Ungültigkeit nicht aus der Frage oder jedenfalls aus der Entscheidung ergeben. Es ist nicht Sache des Gerichtshofs, von Amts wegen jeden Grund zu prüfen, der die Gültigkeit eines Rechtsakts beeinträchtigen könnte( ).

52. Bei einer Vorlagefrage nach der Gültigkeit eines Rechtsakts und ihrer etwaigen Umformulierung sollte sich der Gerichtshof meiner Meinung nach grundsätzlich an die Frage halten und diese nicht erweitern. Hierfür sprechen zwei verschiedene Argumente.

53. Erstens kann bei einer Nichtigkeitsklage der Kläger die Rügen frei auswählen und formulieren. Das Vorabentscheidungsersuchen stellt hingegen eine Form der Zusammenarbeit zwischen dem nationalen Gericht und dem Gerichtshof dar, bei der die Hauptbeteiligten nicht Herren des Verfahrens sind. Die Entscheidung, dem Gerichtshof eine Frage zur Vorabentscheidung vorzulegen, kommt ausschließlich dem nationalen Gericht zu. Gleiches gilt für die Formulierung der Frage. Nach den Regeln für die Zusammenarbeit kann der Gerichtshof – außer in Ausnahmefällen – weder die Begründetheit dieser Entscheidung prüfen noch die Vorlagefrage neu formulieren, und noch weniger haben die Parteien ein Recht, die vom vorlegenden Gericht formulierte Frage zu erweitern.

54. Zweitens ist das Vorabentscheidungsverfahren anders als das Ausgangsverfahren, in dem die Parteien die Möglichkeit haben, gemäß dem Grundsatz des kontradiktorischen Verfahrens streitig zu verhandeln, durch seinen inzidenten Charakter gekennzeichnet. Im Gegensatz zur Nichtigkeitsklage vor dem Gericht, in deren Rahmen zwei Schriftsatzwechsel vorgesehen sind (Klage und Klagebeantwortung, dann Erwiderung und Gegenerwiderung), können die Beteiligten im Vorabentscheidungsverfahren vor dem Gerichtshof außerdem nur einen Schriftsatz zur gleichen Zeit einreichen, ohne zu den Schriftsätzen der anderen Beteiligten schriftlich Stellung nehmen zu können. Darüber hinaus ist eine mündliche Verhandlung bei einer Nichtigkeitsklage vor dem Gericht nahezu die Regel, während dies beim Vorabentscheidungsverfahren vor dem Gerichtshof nicht der Fall ist( ).

55. Unter diesen Umständen ist es klar, dass der Wortlaut des Vorabentscheidungsersuchens die Grundlage dieser Zusammenarbeit bleibt. Das Ersuchen ist das Dokument, auf dessen Grundlage einerseits die Mitgliedstaaten entscheiden, ob sie schriftliche Erklärungen abgeben oder nicht, und andererseits die am Verfahren vor dem Gerichtshof Beteiligten ihre Stellungnahmen vorbereiten. Wäre es generell zulässig, dass die Beteiligten, die schriftliche Erklärungen abgeben, das Verfahren in die Hand nehmen und die Vorlagefragen tatsächlich umformulieren, um andere Ungültigkeitsgründe geltend zu machen, würde dies das Vorabentscheidungsersuchen zu einer verschleierten Nichtigkeitsklage verfälschen und die Gefahr einer empfindlichen Störung des Verfahrens vor dem Gerichtshof heraufbeschwören( ).

56. Angesichts dieser Überlegungen ist die Prüfung auf die beiden Zweifel bezüglich der Gültigkeit der Richtlinie 2006/134 zu beschränken, die das vorlegende Gericht in seinem Ersuchen aufgeführt hat, nämlich erstens auf die Frage des Verhältnisses zwischen dem Bericht des Bericht erstattenden Mitgliedstaats und der Richtlinie 2006/134 und zweitens auf den Umstand, dass die Richtlinie die Anwendung von Fenarimol von bestimmten Voraussetzungen abhängig macht.

B – Zum Verhältnis zwischen dem Bericht des Bericht erstattenden Mitgliedstaats und der Richtlinie 2006/134

57. Das vorlegende Gericht führt eine mögliche Unstimmigkeit zwischen dem Bericht des Bericht erstattenden Mitgliedstaats und der Richtlinie als Ungültigkeitsgrund an.

58. Wie sich aus der Verordnung Nr. 3600/92, insbesondere ihren Art. 7 und 8, ergibt, werden verschiedene Schriftstücke zwischen verschiedenen Akteuren ausgetauscht, bevor die Kommission (oder gegebenenfalls der Rat) im Anschluss an die Bewertung einen Rechtsakt erlässt.

59. Was die Rolle des Bericht erstattenden Mitgliedstaats im vorliegenden Fall angeht, so haben die Klägerin des Ausgangsverfahrens und die Kommission auf Aufforderung des Gerichtshofs den Bericht des Bericht erstattenden Mitgliedstaats vom März 1996 sowie drei Addenda zu diesem Bericht vom August 2000, vom Februar 2001 und vom Oktober 2003 vorgelegt.

60. Die Kommission trägt vor, im Bericht von 1996 sei nicht vorgeschlagen worden, Fenarimol in Anhang I der Richtlinie 91/414 aufzunehmen, sondern die Entscheidung zu vertagen, weil bestimmte Angaben, insbesondere in Bezug auf Rückstände und die ökotoxische Wertigkeit dieses Wirkstoffs, d. h. die Risiken für Wasserorganismen, gefehlt hätten.

61. Außerdem seien der Bericht und die Addenda den übrigen Mitgliedstaaten zur Beurteilung übermittelt worden. Bei dieser Prüfung durch nationale Sachverständige, die zwischen 1997 und 2004 stattgefunden habe, hätten die anderen Mitgliedstaaten Änderungen oder Ergänzungen der Berichte vorgeschlagen.

62. Nach den Angaben der Kommission sind der Bericht und die Addenda ab November 2000 in zwei Arbeitsgruppen diskutiert worden. Die Gruppe „Bewertung“ beschäftige sich mit der Untersuchung der Substanz aus technischer und wissenschaftlicher Sicht und solle insbesondere die Höhe des Risikos auf der Grundlage wissenschaftlicher Daten feststellen („risk assessment“ oder Risikobewertung). Die Gruppe „Rechtsetzung“ habe die Aufgabe, einen Entwurf für eine Richtlinie zur Aufnahme des Wirkstoffs vorzubereiten, wobei sie gegebenenfalls bei wissenschaftlicher Unsicherheit eine breitere Bewertung des Risikomanagements zugrunde lege. Diese Gruppe solle insbesondere gesellschaftspolitische Gesichtspunkte berücksichtigen. Sie lege das für die Gesellschaft hinnehmbare Ausmaß wissenschaftlicher Unsicherheit fest und bewerte die Möglichkeiten des Managements und der Beherrschung des festgestellten Risikos („risk management“ oder Risikomanagement).

63. Im vorliegenden Fall haben sich die Arbeitsgruppen allein mit der technischen und wissenschaftlichen Bewertung von 2000 bis 2004 beschäftigt. Bereits vor Aufnahme der Tätigkeit der Arbeitsgruppen hatten zahlreiche Mitgliedstaaten in Form von Addenda zu der gemeinsamen Bewertung beigetragen.

64. Nach den Angaben der Kommission wurde die erste Fassung des Richtlinienentwurfs erst im Jahre 2004 vorgelegt. Die Kommission hatte zwischen dem 27. Juli 2004 und dem 13. September 2006 gleichwohl nicht weniger als acht verschiedene Fassungen der Richtlinie vorbereitet, von denen drei in der Gruppe „Rechtsetzung“ diskutiert wurden und über eine im Ausschuss abgestimmt wurde.

65. Die Darstellungen der Klägerin des Ausgangsverfahrens und der Kommission zum Entstehungsprozess der fraglichen Richtlinie weisen gewisse Unterschiede auf. Dem Gerichtshof liegen infolgedessen drei verschiedene Versionen der Ereignisse vor, nämlich die von Gowan, die der Kommission und die in der Präambel der Richtlinie. Im Rahmen eines Vorabentscheidungsersuchens ist es zweifellos nicht notwendig, diese verschiedenen Versionen im Detail zu prüfen( ).

66. Was die Vorlagefrage betrifft, so macht das vorlegende Gericht nicht deutlich, inwiefern der behauptete Unterschied zwischen dem Bericht und der Richtlinie Auswirkungen auf die Gültigkeit der Letzteren haben kann. Darüber hinaus gibt es nicht an, auf welches Dokument es sich bezieht.

67. Insoweit ist daran zu erinnern, dass zwischen einem vom Bericht erstattenden Mitgliedstaat ausgearbeiteten Bericht und dem von der Kommission erlassenen Rechtsakt kein direkter Zusammenhang besteht.

68. Der Bericht des Bericht erstattenden Mitgliedstaats und die Addenda dienen nämlich als Ausgangspunkt für die Erörterungen mit den Sachverständigen der Mitgliedstaaten und für die Prüfung der Aufnahme des Wirkstoffs durch die Gruppen „Bewertung“ und „Rechtsetzung“. Erst im Anschluss an diesen komplexen Prozess fertigt die Kommission einen ersten Richtlinienentwurf.

69. Nach einer Grundregel des Vertrags kann die Kommission ihren Vorschlag jederzeit ändern oder unter Berücksichtigung der Stellungnahmen durch einen neuen Vorschlag ersetzen, wie dies im vorliegenden Fall geschehen ist. Art. 293 Abs. 2 AEUV ist im Hinblick auf Legislativvorschläge Ausdruck dieser Regel.

70. Beim Erlass einer Richtlinie gemäß der Richtlinie 91/414 verfügt die Kommission wenigstens in zweierlei Hinsicht über ein Ermessen: bei der Bewertung der Risiken und bei der gleichzeitigen politischen Einschätzung, ob diese Risiken hinnehmbar sind.

71. Die Risikobewertung stellt eine relativ objektive Tätigkeit dar, sofern es hierfür eine gefestigte und unbestrittene Methode gibt; fehlt eine solche Methode jedoch (wie im Ausgangsverfahren in Bezug auf Fenarimol), führt dies zwangsläufig zu Ermessensentscheidungen( ). Die Beurteilung, ob die durch die Analyse ausgewiesenen Risiken hinnehmbar sind, beinhaltet notwendigerweise Entscheidungen politischer und gesellschaftlicher Art, die in die Zuständigkeit der Kommission fallen.

72. Jedenfalls handelt es sich um einen Bereich, der durch komplexe Beurteilungen und ein weites Ermessen gekennzeichnet ist. In diesem Bereich darf der Gerichtshof eine Entscheidung nur im Fall eines offensichtlichen Tatsachen- oder Rechtsirrtums oder eines Ermessensmissbrauchs beanstanden. Wie das Gericht festgestellt hat, ist der Kommission, damit sie das ihr gesetzte Ziel wirksam verfolgen kann und im Hinblick darauf, dass sie komplexe technische Beurteilungen vorzunehmen hat, in diesem Rahmen ein weites Ermessen zuzuerkennen( ).

73. Im vorliegenden Fall ist es angesichts der Kürze der Vorlagefrage in diesem Punkt nicht möglich, die Einzelheiten zu beleuchten. Außerdem haben die Klägerin des Ausgangsverfahrens und die Kommission den tatsächlichen Rahmen hinsichtlich der Phasen vor dem Erlass der Richtlinie unterschiedlich dargestellt. Das Wesen des Vorabentscheidungsverfahrens vor dem Gerichtshof erlaubt meines Erachtens nicht die Klärung solcher tatsächlicher Fragen. Unter diesen Umständen lässt sich nicht mehr dazu sagen.

74. Aus dem Vorstehenden ergibt sich somit, dass ein vom Bericht erstattenden Mitgliedstaat im Rahmen der Verordnung Nr. 3600/92 ausgearbeitetes Dokument ein notwendiges und für die Vorbereitung der Stellungnahme der Kommission nützliches Schriftstück darstellt, für sich allein genommen jedoch nicht entscheidend oder maßgeblich ist. Hierbei handelt es sich lediglich um vorbereitende Dokumente. Allein eine auffällige Ungereimtheit zwischen einem Bericht, der auf der Grundlage einer unbestrittenen Methode erstellt wurde und keinen Raum für irgendeine wissenschaftliche Unsicherheit lässt, und dem Standpunkt der Kommission könnte zur Ungültigkeit des betreffenden Rechtsakts führen.

75. Den Akten lässt sich eine solche Ungereimtheit, die allein die Gültigkeit der Richtlinie 2006/134 in Frage stellen könnte, nicht entnehmen.

C – Zu den Voraussetzungen der Richtlinie 2006/134 für die Anwendung von Fenarimol

76. Das vorlegende Gericht zweifelt auch deshalb an der Gültigkeit der Richtlinie 2006/134, weil diese die Anwendung von Fenarimol erheblichen Beschränkungen unterwirft. Allerdings macht es nicht deutlich, welche Beschränkungen im Einzelnen Auswirkungen auf die Gültigkeit dieser Richtlinie haben könnten. Meine Ausführungen bleiben daher allgemein.

77. Nach Art. 5 der Richtlinie 91/414 kann die Aufnahme eines Wirkstoffs in Anhang I dieser Richtlinie von bestimmten Voraussetzungen abhängig gemacht werden.

78. Was die Beurteilung der Voraussetzungen, die nach Maßgabe der Richtlinie 2006/134 für Fenarimol erfüllt sein müssen, betrifft, so ist daran zu erinnern, dass nach dem allgemeinen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit Handlungen der Gemeinschaftsorgane nicht über das hinausgehen dürfen, was zur Erreichung der legitimen Ziele der fraglichen Regelung geeignet und erforderlich ist. Dabei ist, wenn mehrere geeignete Maßnahmen zur Auswahl stehen, die am wenigsten belastende zu wählen; ferner müssen die auferlegten Belastungen in angemessenem Verhältnis zu den angestrebten Zielen stehen( ).

79. Folglich kann im Rahmen der gerichtlichen Überprüfung der Anwendung dieses Grundsatzes wegen des weiten Ermessensspielraums, über den die Kommission beim Erlass der Richtlinie 2006/134 verfügte, die Rechtmäßigkeit einer Maßnahme nur dann beeinträchtigt sein, wenn diese Maßnahme zur Erreichung des mit ihr verfolgten Ziels offensichtlich ungeeignet ist( ).

80. In Bezug auf die Begründung der Richtlinie 2006/134 lassen sich ihrer Präambel die folgenden Gesichtspunkte entnehmen.

81. Auf der Grundlage verschiedener Bewertungen geht die Kommission davon aus, dass Fenarimol enthaltende Pflanzenschutzmittel die Anforderungen gemäß Art. 5 Abs. 1 Buchst. a und b der Richtlinie 91/414/EWG erfüllen, insbesondere hinsichtlich der geprüften und in ihrem Beurteilungsbericht genannten Anwendungszwecke, sofern geeignete Maßnahmen zur Risikobegrenzung getroffen werden( ).

82. Die Kommission betont jedoch, dass Fenarimol ein gefährlicher Stoff sei, der daher nicht ohne Einschränkungen verwendet werden sollte. Bedenken bestünden insbesondere wegen der toxischen Wirkungen des Stoffs, einschließlich seiner potenziell endokrin wirkenden Eigenschaften. Über das genaue Ausmaß des Risikos gebe es noch keinen wissenschaftlichen Konsens. Nach dem Vorsorgeprinzip und unter Berücksichtigung des derzeitigen Stands der wissenschaftlichen Kenntnisse seien Maßnahmen zur Risikobegrenzung vorzuschreiben, um das in der Europäischen Gemeinschaft geltende hohe Schutzniveau für die Gesundheit von Mensch und Tier sowie die Umwelt sicherzustellen( ).

83. Zu diesem Zweck ist die Aufnahme von Fenarimol in Anhang I der Richtlinie 91/414 auf diejenigen Anwendungen beschränkt, die im Rahmen der Bewertung durch die Gemeinschaft tatsächlich geprüft wurden und für die festgestellt wurde, dass die Bedingungen der Richtlinie 91/414 eingehalten werden. Das bedeutet, dass andere Anwendungen, die von dieser Bewertung nicht oder nur teilweise abgedeckt werden, erst einer vollständigen Bewertung unterzogen werden müssen, bevor ihre Aufnahme in Anhang I der Richtlinie 91/414 in Betracht gezogen werden kann( ).

84. Darüber hinaus hält die Kommission es für angebracht, den Aufnahmezeitraum auf 18 Monate zu begrenzen. Nach ihrer Auffassung wird das Risiko durch eine vorrangige Neubewertung dieses Wirkstoffes weiter verringert( ).

85. Nach meiner Ansicht zeigen diese in die Präambel der Richtlinie 2006/134 übernommenen Gesichtspunkte, dass die Kommission die Vor- und Nachteile des einzuführenden Systems umfassend geprüft hat und dieses System im Hinblick auf die verfolgten Ziele jedenfalls nicht offensichtlich ungeeignet war.

86. Im Übrigen scheinen die materiellen Voraussetzungen und die zeitliche Begrenzung für Fenarimol im Verhältnis zu denen, die in gesonderten Richtlinien vom gleichen Tag für bestimmte andere Wirkstoffe wie Methamidophos, Procymidon, Flusilazol, Carbendazim und Dinocap aufgestellt worden sind, keinesfalls außergewöhnlich zu sein( ).

87. Somit beeinträchtigt der Umstand, dass in die Richtlinie 2006/134 bestimmte Voraussetzungen wie die im vorliegenden Fall in Rede stehenden gemäß Art. 5 der Richtlinie 91/414 aufgenommen worden sind, für sich allein nicht ihre Gültigkeit.

VII – Ergebnis

88. Angesichts der vorstehenden Überlegungen schlage ich dem Gerichtshof vor, dem Tribunale amministrativo regionale del Lazio wie folgt zu antworten:

Die Prüfung der Vorlagefrage hat nichts ergeben, was dafür sprechen könnte, dass die Richtlinie 2006/134/EG der Kommission vom 11. Dezember 2006 zur Änderung der Richtlinie 91/414/EWG des Rates zwecks Aufnahme des Wirkstoffs Fenarimol nicht rechtswirksam erlassen worden ist.