SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS

JEAN-PIERRE WARNER

VOM 3. OKTOBER 1979 ( 1 )

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

Einleitung

Diese Klage ist gegen die Kommission gemäß Artikel 173 des EWG-Vertrags von zwei deutschen Gesellschaften, der Kommanditgesellschaft in Firma Hans-Otto Wagner GmbH Agrarhandel (im folgenden „Wagner“ genannt) und der Kommanditgesellschaft in Firma Schlüter & Maack GmbH & Co. (im folgenden „Schlüter“ genannt), erhoben worden.

Die Klage ist eine Konsequenz aus der Rechtssache 108/77, Wagner/Hauptzollamt Hamburg-Jonas (Slg. 1978, 1187), mit der, wie Sie sich erinnern werden, der Gerichtshof sich aufgrund eines Vorabentscheidungsersuchens des Finanzgerichts Hamburg zu befassen hatte. Wagner ist der Kläger in dem Rechtsstreit vor dem Finanzgericht, in dessen Rahmen das Ersuchen ergangen ist. Anscheinend ist dieses Verfahren immer noch anhängig.

Mit der vorliegenden Klage greifen Wagner und Schlüter die Gültigkeit der Verordnung Nr. 1837/78 der Kommission vom 13. Juli 1978 an, welche die dritte in einer Reihe von vier Verordnungen ist, die die Kommission aufgrund der Entscheidung des Gerichtshofes in der Rechtssache 108/77 erlassen hat. Sie begehren vom Gerichtshof die Feststellung, daß Artikel 1 dieser Verordnung teilweise nichtig ist.

Sie werden sich erinnern, daß die Rechtssache 108/77 die Anwendbarkeit von Artikel 4 Absatz 3 der Kommissionsverordnung Nr. 1380/75 auf Ausfuhrerstattungen für Zucker in den Fällen betraf, in denen diese Erstattungen aufgrund von Ausschreibungen festgesetzt worden sind. Artikel 4 Absatz 3 sieht — soweit er hier von Bedeutung ist — vor, daß Ausfuhrerstattungen, „die in Rechnungseinheiten festgesetzt sind“, mit einem Koeffizienten zu multiplizieren sind, der von dem Prozentsatz abgeleitet wird, anhand dessen der Währungsausgleichsbetrag berechnet worden ist. Der Gerichtshof legte (entgegen der von mir vertretenen Auffassung) die damals für die Festsetzung von Ausfuhrerstattungen für Zucker aufgrund von Ausschreibungen geltenden Bestimmungen (insbesondere die Verordnung Nr. 2101/75) dahin gehend aus, daß die Festsetzung der Erstattungen in nationalen Währungen und nicht in Rechnungseinheiten zu erfolgen hat. Er entschied daher, daß Artikel 4 Absatz 3 auf sie nicht anwendbar ist. Das Urteil erging am 24. Mai 1978.

Im Hinblick auf dieses Urteil entschied die Kommission, daß eine unverzügliche Ergänzung der bestehenden Bestimmungen geboten sei. Allerdings scheint bei der Kommission eine gewisse Unsicherheit darüber bestanden zu haben, welche Schritte angemessen seien.

Am 31. Mai 1978 erließ die Kommission die Verordnung (EWG) Nr. 1182/78 (ABl. L 145, S. 46) mit der ausdrücklich erklärten Absicht, die Verordnungen (EWG) Nr. 1634/77 und Nr. 1790/77 zu ergänzen. Dies waren die damals geltenden Verordnungen über Dauerausschreibungen zur Bestimmung von Ausfuhrerstattungen für Weißzucker bzw. Rohzucker aus Zuckerrüben.

Der Inhalt der Präambel zur Verordnung Nr. 1182/78 ist aufschlußreich. Er enthält die folgenden Feststellungen:

„Der Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften hat in der Rechtssache 108/77 erklärt, daß Artikel 4 Absatz 3 der Verordnung (EWG) Nr. 1380/75 in seiner gegenwärtigen Fassung im Zusammenhang mit der Verordnung (EWG) Nr. 2101/75 dahin auszulegen ist, daß die im Zuckersektor aufgrund einer Ausschreibung in nationaler Währung festgesetzte Ausfuhrerstattung nicht mit dem von der Kommission festgesetzten Währungskoeffizienten, der von dem Prozentsatz abgeleitet wird, anhand dessen der Währungsausgleich berechnet worden ist, zu multiplizieren ist.

Eine wirtschaftlich befriedigende Anwendung des Systems der Währungsausgleichsbeträge erfordert, daß im Rahmen einer den Handel mit Drittländern betreffenden Ausschreibung der Währungskoeffizient auch auf die Beträge Anwendung findet, die in der Zuschlagserklärung für einen Bieter in nationaler Währung enthalten sind. Aus diesem Grunde ist es notwendig, im Zuckersektor schnell eine Maßnahme zu ergreifen, die einer allgemeinen Regelung nicht vorgreift, und dazu die Verordnungen (EWG) Nr. 1634/77 der Kommission vom 19. Juli 1977 über eine Dauerausschreibung zur Bestimmung der Ausfuhrerstattungen für Weißzucker und (EWG) Nr. 1790/77 der Kommission vom 2. August 1977 über eine Dauerausschreibung zur Bestimmung von Ausfuhrerstattungen für Rohzucker aus Zuckerrüben zu ergänzen.

Aus gleichen Gründen und unter Berücksichtigung der in diesem Sektor ständig befolgten Praxis ist es angezeigt, diese Regel rückwirkend anzuwenden, wobei die nach dem Urteil des Gerichtshofes und vor dem Inkrafttreten der vorliegenden Verordnung berücksichtigten Angebote auszunehmen sind.“

Der Hinweis darauf, daß die Anwendung der Währungskoeffizienten auf die aufgrund von Ausschreibungen festgesetzten Erstattungen unbedingt erforderlich ist, war ein Hinweis auf die Tatsache, daß — aus Gründen, die die Kommission uns in der Rechtssache 108/77 und erneut in dieser Rechtssache erläutert hat (und die ich in meinen Schlußanträgen in der Rechtssache 108/77 wiedergegeben habe) — ihre Nichtanwendung zu einer ungleichen Behandlung der Exporteure aus verschiedenen Mitgliedstaaten führt, die bei der Teilnahme an einer Ausschreibung miteinander im Wettbewerb stehen. Der Hinweis auf „die in diesem Sektor ständig befolgte Praxis“ war ein Hinweis darauf, daß — anscheinend mit Ausnahme Belgiens — die zuständigen nationalen Behörden immer auf solche Erstattungen Währungskoeffizienten angewandt haben.

Artikel 1 der Verordnung Nr. 1182/78 sah für jede der beiden Verordnungen über Dauerausschreibungen die Einfügung eines neuen Artikels 7a folgenden Inhalts vor:

„Der in Artikel 4 Absatz 3 der Verordnung (EWG) Nr. 1380/75 genannte Koeffizient findet auch auf die im Rahmen dieser Ausschreibung in nationaler Währung zugeschlagenen Erstattungen Anwendung.“

Artikel 2 bestimmte, daß die Verordnung am 1. Juni 1978 in Kraft treten und für alle aufgrund der Verordnungen Nr. 1634/77 und Nr. 1790/77 zugeschlagenen Erstattungen „mit Ausnahme der Erstattungen, für die Angebote nach dem 24. Mai 1978 und vor dem 1. Juni 1978 berücksichtigt worden sind“, gelten sollte.

Die Verordnung sollte also eindeutig rückwirkend Anwendung finden, wobei eine Ausnahme nur für die Exporteure gelten sollte, die im Vertrauen auf das Urteil in der Rechtssache 108/77 vor dem Inkrafttreten der Verordnung Angebote unterbreitet hatten.

Am 23. Juni 1978 erließ die Kommission die Verordnung (EWG) Nr. 1392/78 (ABl. L 167, S. 53), durch die in Artikel 4 der Verordnung Nr. 1380/75 ein neuer Absatz folgenden Inhalts hinzugefügt wurde:

„(5) Der Koeffizient gemäß Absatz 3 gilt auch für die im Rahmen einer Auschreibung in nationaler Währung zugeschlagenen Erstattungen oder Abschöpfungen.“

Nach Artikel 2 Absatz 1 sollte die Verordnung am Tage ihrer Veröffentlichung im Amtsblatt in Kraft treten. In diesem Fall war das der 24. Juni 1978. Artikel 2 Absatz 2 sieht vor:

„Artikel 4 Absatz 5 der Verordnung (EWG) Nr. 1380/75 gilt für Geschäfte, für welche die Zollförmlichkeiten ab Inkrafttreten dieser Verordnung erfüllt worden sind, vorbehaltlich der für den Bereich Zucker bestehenden Bestimmungen und der vor dem 1. August 1978 zu erlassenden Vorschriften.“

Sie sehen, daß nach dem hier festgelegten Grundsatz der neue Absatz 5 die Anwendung von Währungskoeffizienten auf Ausfuhrerstattungen ermöglicht, die vor dem Inkrafttreten der Verordnung Nr. 1392/78 festgesetzt wurden, unter der Voraussetzung, daß die Zollförmlichkeiten für die betreffenden Ausfuhren erst zu diesem Zeitpunkt oder danach erfüllt worden sind. Das sich aus Artikel 2 der Verordnung Nr. 1182/78 ergebende Ausmaß der Rückwirkung im Falle von Ausfuhrerstattungen für Zucker wurde ausdrücklich beibehalten.

Die dritte Maßnahme in dieser Reihe ist die Verordnung Nr. 1837/78 vom 31. Juli 1978, deren Gültigkeit im vorliegenden Fall bestritten wird. In ihrer Überschrift ist sie als Verordnung „zur Festlegung der Anwendungsgebiete von Artikel 4 Absatz 5 der Verordnung (EWG) Nr. 1380/75“ bezeichnet. Tatsächlich — so hat uns die Kommission vorgetragen — war sie das Ergebnis von weiteren Überlegungen über das Ausmaß der Rückwirkung der beiden früheren Maßnahmen auf dem Zuckersektor.

Artikel 1 der Verordnung Nr. 1837/78 sieht folgendes vor:

„Artikel 4 Absatz 5 der Verordnung (EWG) Nr. 1380/75 gilt für Geschäfte, bei denen die Zollförmlichkeiten

a) ab 1. Juni 1978 auf dem Zuckersektor,

b) ab 24. Juni 1978 auf den anderen Sektoren,

c) vor den vorgenannten Daten in den Fällen, in denen seine Anwendung zur Verringerung der Belastung des erhobenen oder zu erhebenden Währungsausgleichsbetrags führt, erfüllt worden sind.“

Artikel 2 bestimmt:

„(1) Artikel 2 Absatz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 1392/78 wird aufgehoben.

(2) Artikel 7a der Verordnung (EWG) Nr. 1634/77 und (EWG) Nr. 1790/77 sowie die Verordnung (EWG) Nr. 1182/77 werden aufgehoben.“

Artikel 3 bestimmte, daß die Verordnung am Tage ihrer Veröffentlichung im Amtsblatt, d. h. am 1. August 1978, in Kraft treten sollte.

Die durch diese Bestimmungen bewirkte Änderung im Zuckersektor ist folgende: Statt auf alle nach den Verordnungen Nr. 1634/77 und Nr. 1790/77 zugeschlagenen Erstattungen anwendbar zu sein, gilt Artikel 4 Absatz 5 der Verordnung Nr. 1380/75 nur für Geschäfte, bei denen die Zollförmlichkeiten am oder nach dem 1. Juni 1978 erfüllt worden sind. Dies ist natürlich der Zeitpunkt, an dem die Verordnung Nr. 1182/78 in Kraft trat. Die Kommission hat erklärt, daß die Ausnahme in Artikel 2 dieser Verordnung im Hinblick auf zwischen dem 24. Mai und 1. Juni 1978 angenommene Angebote nicht beibehalten wurde, weil im Ergebnis keine solchen Angebote vorlagen.

Für Geschäfte auf anderen Sektoren des Agrarmarktes blieb die durch die Verordnung Nr. 1392/78 geschaffene Rechtslage unverändert.

Die vierte und letzte Verordnung in dieser Reihe ist die Verordnung (EWG) Nr. 1907/78 vom 7. August 1978 (ABl. L 217, S. 13). Durch sie wurde Artikel 1c der Verordnung Nr. 1837/78 in einer Form und aus Gründen abgeändert, die hier unerheblich sind.

Wagner und Schlüter besaßen beide eine Reihe von Ausfuhrlizenzen, die ihnen nach dem Zuschlag auf die Angebote, welche sie im Rahmen von gemäß der Verordnung Nr. 1634/77 vor dem 1. Juni 1978 veröffentlichten Ausschreibungen abgegeben hatten, erteilt worden waren und von denen sie zu diesem Zeitpunkt entweder gar nicht oder nur teilweise Gebrauch gemacht hatten. Muster dieser Lizenzen liegen der Klageschrift bei (Anlagen 1, 4, 5, 6, 7, 10, 12, 17, 18 und 19). Die Erstattungsbescheide, die der Klageschrift ebenfalls beigefügt sind (Anlagen 2, 8, 9, 11, 13, 14, 15 und 16), zeigen, daß in den Fällen, in denen Ausfuhren aufgrund der Lizenzen durchgeführt wurden, das zuständige Hauptzollamt einen Währungskoeffizienten von 0,925 angewandt hat. Wie vorgetragen worden ist, wurde in all den Fällen, in denen gemäß der Verordnung Nr. 1634/77 festgesetzte Ausfuhrerstattungen auf diese Weise gekürzt wurden, Einspruch beim Hauptzollamt eingelegt.

Die vorliegende Klage, die am 28. Juli 1978 erhoben worden ist, war urprünglich gegen die Verordnungen Nr. 1182/78 und Nr. 1392/78 gerichtet. Nachdem jedoch die Kommission am 31. Juli 1978 die Verordnung Nr. 1837/78 erlassen hatte, haben die Klägerinnen ihre Klage geändert und richten ihren Angriff nun gegen diese Verordnung. Sie beantragen jetzt, Artikel 1 der Verordnung Nr. 1837/78 insoweit für nichtig zu erklären, als er die Geltung von Artikel 4 Absatz 5 der Verordnung Nr. 1380/75 mit der Folge vorschreibt, daß aufgrund von Ausschreibungen in nationaler Währung zugeschlagene Ausfuhrerstattungen herabgesetzt werden,

(i) wenn die Erstattung vor dem 1. August 1978 festgesetzt worden ist;

(ii) hilfsweise, wenn die Erstattung vor dem 24. Juni 1978 festgesetzt worden ist;

(iii) weiter hilfsweise, wenn die Erstattung im Zuckersektor vor dem 1. Juni 1978 festgesetzt worden ist;

(iv) weiter hilfsweise, wenn die Erstattung im Zuckersektor vor dem 1. Juni 1978 festgesetzt worden ist und die einschlägigen Zollförmlichkeiten vor dem 24. Juni 1978 erfüllt worden sind.

Der 1. August 1978 war natürlich das Datum des Inkrafttretens der Verordnung Nr. 1837/78, während der 1. Juni 1978 und der 24. Juni 1978 die in Artikel 1 dieser Verordnung festgelegten Termine waren, bis zu denen bei Geschäften im Zuckersektor bzw. in den anderen Sektoren die Zollförmlichkeiten erfüllt sein mußten, wenn die Anwendung des Währungskoeffizienten vermieden werden sollte.

Die Kommission hat geltend gemacht, daß von den vier alternativ gestellten Anträgen der Klägerinnen allenfalls der dritte Erfolg haben könne. Dem stimme ich zu. Der erste, der zweite und der vierte Antrag müssen zurückgewiesen werden, da die von den Klägerinnen vorgetragenen Tatsachen keinen anderen als den Zuckersektor betreffen und, soweit dieser Sektor in Rede steht, die Verordnung Nr. 1837/78 nicht mehr bewirkte, als die durch die am 1. Juni 1978 in Kraft getretene Verordnung Nr. 1182/78 geschaffene Rechtslage teilweise aufrechtzuerhalten, so daß bei der Anwendung von Währungskoeffizienten auf nach diesem Datum aufgrund von Ausschreibungen festgesetzte Erstattungen nicht von einer Rückwirkung gesprochen werden kann. Ich werde daher meine Ausführungen auf den dritten Antrag der Klägerinnen beschränken.

Das wesentliche Argument, auf das die Klägerinnen diesen Antrag stützen, besteht darin, daß Artikel 1 Buchstabe a der Verordnung Nr. 1837/78 in einer nach Gemeinschaftsrecht unzulässigen Weise dadurch rückwirkend in wohlerworbene Rechte eingreife, daß er die Anwendung von Währungskoeffizienten auf Erstattungen vorsehe, die vor dem 1. Juli 1978 festgesetzt worden seien.

Bevor ich die Begründetheit dieses Antrags untersuche, muß ich mich mit der Frage seiner Zulässigkeit befassen, die von der Kommission zur Sprache gebracht worden ist.

Dabei kann ich mich meiner Meinung nach recht kurz fassen.

Zulässigkeit

Die Klägerinnen gehören zu einem begrenzten und individualisierbaren Personenkreis, der aus den Exporteuren besteht, die zwischen dem 22. Juli 1977 (d. h. dem Zeitpunkt des Inkrafttretens der Verordnung Nr. 1634/77) und dem 1. Juni 1978 bei Ausschreibungen aufgrund dieser Verordnung Angebote unterbreitet hatten und die nach dem ihnen erteilten Zuschlag und der entsprechenden Festsetzung von Ausfuhrerstattungen von den sich daraus ergebenden Ausfuhrlizenzen bis zum 1. Juni 1978 noch nicht voll Gebrauch gemacht hatten. Ich sehe keinen grundsätzlichen Unterschied zwischen ihrer Rechtsstellung und derjenigen der Inhaber von Ausfuhrlizenzen mit im voraus festgesetzter Erstattung, deren Klagen als zulässig betrachtet wurden (Rechtssache 100/74, CAM/Kommission, Slg. 1975, 1393, und Rechtssache 88/76, Société pour l'Exportation des Sucres/Kommission, Slg. 1977, 709).

Es scheint mir unerheblich, daß der Text von Artikel 1 Buchstabe a der Verordnung Nr. 1837/78 nicht ausdrücklich zwischen Exporteuren, bei denen die Erstattungen vor dem 1. Juni 1978 festgesetzt wurden, und anderen durch die Bestimmung betroffenen Exporteuren unterscheidet. Wenn das von Bedeutung wäre, könnten Maßnahmen, die ihrer Natur nach Entscheidungen sind, dadurch in Verordnungen umgewandelt werden, daß die verschiedenen von ihnen betroffenen Personenkreise durch eine entsprechend weitgehende Formulierung zusammengefaßt würden. In der Tat zeigen die Entscheidungen des Gerichtshofes in den Rechtssachen 113 und 118 bis 121/77, NTN Toyo Bearing Co. Ltd. u. a./Rat und Kommission (29. März 1979, noch nicht veröffentlicht), daß eine Maßnahme, die in anderer Hinsicht eine allgemein anwendbare Verordnung ist, soweit sie sich gegen Einzelpersonen richtet, eine Entscheidung darstellen kann, die diese Personen unmittelbar und individuell betrifft.

Ich bin deshalb der Meinung, daß der Antrag zulässig ist.

Die Frage ist, ob er begründet ist.

Begründetheit

Die Kommission räumt ein, daß die Festsetzung einer Ausfuhrerstattung aufgrund einer Ausschreibung dem betreffenden Exporteur ein wohlerworbenes Recht auf diese Erstattung verleihe, sobald die Ausfuhr in der vorgeschriebenen Art und Weise durchgeführt sei. Sie behauptet jedoch, daß dieses Recht durch die Anwendung des Währungskoeffizienten nicht beeinträchtigt werde, die in Wirklichkeit nur zur Kürzung eines Währungsausgleichsbetrags führe, der andernfalls zu hoch ausgefallen wäre.

Die Kommission verweist auf die Rechtsprechung des Gerichtshofes, aus der hervorgehe, daß die Wirtschaftsteilnehmer keinerlei Recht auf den Fortbestand eines bestimmten Systems oder bestimmter Sätze der Währungsausgleichsbeträge hätten und daß ein Recht auf den Währungsausgleichsbetrag erst dann entstehe, wenn die Waren tatsächlich ausgeführt worden seien (Rechtssache 74/74, CNTA/Kommission, Slg. 1975, 533, Rechtssachen 95 bis 98/74, 15 und 100/75, Union Nationale des Coopératives Agricoles de Céréales u. a./Kommission und Rat, Slg. 1975, 1615, und Rechtssache 96/77, Bauche/Französische Zollverwaltung, Slg. 1978, 383). Die Kommission gelangt zu dem Ergebnis, daß Artikel 1 Buchstabe a der Verordnung Nr. 1837/78 nicht als eine rückwirkende Bestimmung betrachtet werden könne, da er lediglich einen Bestandteil im System der Währungsausgleichsbeträge in bezug auf Geschäfte geändert habe, bei denen die Zollförmlichkeiten nach dem 1. Juni 1978 erfüllt worden seien.

Ich bin nach gewissem Zögern zu der Schlußfolgerung gekommen, daß die Auffassung der Kommission richtig ist.

Es trifft natürlich zu, daß — betrachtet man nur den Wortlaut des Artikels 4 Absatz 3 der Verordnung Nr. 1380/75 — die Anwendung des Währungskoeffizienten auf eine Kürzung der Erstattungen als solche gerichtet zu sein scheint. Der Wortlaut muß jedoch in seinem Zusammenhang gesehen werden.

Die Verordnung Nr. 1380/75 enthält nach ihrer Vorschrift „Durchführungsvorschriften für die Währungsausgleichsbeträge“. Die Verordnung wurde von der Kommission in Ausübung der Befugnis zur Festlegung derartiger Vorschriften erlassen, die ihr durch Artikel 6 der Verordnung (EWG) Nr. 974/71 des Rates übertragen worden ist, mit der die Währungsausgleichsbeträge eingeführt wurden. Die Reihe der Artikel, zu denen Artikel 4 gehört, trägt die Überschrift „Berechnung der Währungsausgleichsbeträge“, und Artikel 4 Absatz 3 beginnt mit dem Wort „jedoch“, womit er anzeigt, daß er eine Ausnahmeregelung zu den vorausgehenden Bestimmungen dieses Artikels darstellt; diese lauten folgendermaßen:

„(1) Für jeden Mitgliedstaat und für jedes Erzeugnis, für die die Bedingungen für die Anwendung der Währungsausgleichsbeträge erfüllt sind, wird ein Währungsausgleichsbetrag festgesetzt. Er wird auf der Grundlage der gegebenenfalls nach Maßgabe der Bestimmungen der Beitrittsakte verringerten gemeinsamen Preise errechnet.

(2) Der nach Absatz 1 festgesetzte Betrag gilt im Handel zwischen den Mitgliedstaaten und mit Drittländern.“

Der Zweck des Artikels 4 Absatz 3 ist also die Verminderung der Währungsausgleichsbeträge. Die Anwendung des Koeffizienten auf die Erstattungen ist lediglich die Methode, mit deren Hilfe dieser Zweck erreicht wird, und ein Exporteur kann kein wohlerworbenes Recht besitzen, die Erreichung dieses Zwecks zu verhindern. Wie ich in meinen Schlußanträgen in der Rechtssache 108/77 dargelegt habe und wie die Kommission in ihren Ausführungen im vorliegenden Fall erneut erklärt hat, ist diese Verminderung erforderlich, um zu vermeiden, daß ein Exporteur aus einem Mitgliedstaat mit aufgewerteter Währung zweimal soviel erhält oder ein Exporteur aus einem Mitgliedstaat mit abgewerteter Währung zweimal soviel bezahlt wie der Betrag, der dem Prozentsatz entspricht, der zur Berechnung der Währungsausgleichsbeträge verwendet und der auf den Erstattungsbetrag angewandt wird.

Schlußfolgerung

Im Ergebnis bin ich der Auffassung, daß Artikel 1 Buchstabe a der Verordnung Nr. 1837/78 bei richtiger Betrachtung keine rückwirkende Kraft hat; die Klage sollte deshalb abgewiesen und die Kosten sollten den Klägerinnen auferlegt werden.

( 1 ) Aus dem Englischen übersetzt