Gutachten 2/13

Gutachten nach Art. 218 Abs. 11 AEUV

„Gutachten nach Art. 218 Abs. 11 AEUV — Entwurf eines internationalen Übereinkommens — Beitritt der Europäischen Union zur Europäischen Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten — Vereinbarkeit des Entwurfs mit dem EU‑Vertrag und dem AEU‑Vertrag“

Leitsätze – Gutachten des Gerichtshofs (Plenum) vom 18. Dezember 2014

Völkerrechtliche Verträge – Übereinkunft über den Beitritt zur Europäischen Menschenrechtskonvention – Keine Bestimmungen, die die Abstimmung zwischen Art. 53 der Europäischen Menschenrechtskonvention und Art. 53 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union sicherstellen – Union und Mitgliedstaaten in ihren gegenseitigen Beziehungen als Vertragsparteien anzusehen – Verkennung der Anforderungen des Grundsatzes des gegenseitigen Vertrauens – Keine Regelung des Verhältnisses zwischen dem Gutachtenmechanismus gemäß dem Protokoll Nr. 16 zur Europäischen Menschenrechtskonvention und dem Vorabentscheidungsverfahren – Übereinkunft ist geeignet, die besonderen Merkmale und die Autonomie des Unionsrechts zu beeinträchtigen

Der Umfang der vom Gerichtshof im Rahmen des Gutachtenverfahrens vorzunehmenden Prüfung wird durch die Verträge genau vorgegeben, so dass sich der Gerichtshof, um nicht in die Zuständigkeiten der anderen mit der Schaffung der zur Umsetzung der Beitrittsübereinkunft erforderlichen internen Regeln betrauten Organe einzugreifen, darauf beschränken muss, die Vereinbarkeit der Beitrittsübereinkunft mit den Verträgen zu prüfen und sich nicht nur zu vergewissern, dass sie nicht gegen eine Vorschrift des Primärrechts verstößt, sondern auch, dass sie alle gegebenenfalls primärrechtlich erforderlichen Bestimmungen enthält. Folglich sind die Ausführungen zu den internen Regeln für die Prüfung eines Gutachtenantrags irrelevant und können daher dessen Zulässigkeit nicht in Frage stellen. (vgl. Rn. 150, 151)

Der Umstand, dass die Union mit einer neuartigen Rechtsordnung von spezieller Natur, einem ihr eigenen verfassungsrechtlichen Rahmen und ihr eigenen Grundprinzipien, einer besonders ausgefeilten institutionellen Struktur sowie einem Gesamtbestand ihr Funktionieren gewährleistender Rechtsregeln ausgestattet ist, hat aber Folgen für das Verfahren und die Bedingungen eines Beitritts der Union zur Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK). Wegen eben dieses Umstands machen die Verträge, insbesondere Art. 6 Abs. 2 EUV, das Protokoll (Nr. 8) zu Art. 6 Abs. 2 EUV über den Beitritt der Union zur EMRK und die Erklärung zu Art. 6 Abs. 2 EUV, den Beitritt von der Einhaltung verschiedener Bedingungen abhängig. Im Licht insbesondere dieser Bestimmungen hat der Gerichtshof im Rahmen der ihm durch Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 1 EUV übertragenen Aufgabe zu prüfen, dass die rechtlichen Modalitäten des geplanten Beitritts der Union zur EMRK mit den angeführten Vorschriften und allgemeiner mit der Verfassungsurkunde der Union, den Verträgen, im Einklang stehen. Bei der Vornahme dieser Kontrolle ist zu beachten, dass die Bedingungen, von denen die Verträge den Beitritt abhängig machen, vor allem gewährleisten sollen, dass er die besonderen Merkmale der Union und des Unionsrechts unberührt lässt. (vgl. Rn. 158‑164)

Der Beitritt der Union zur Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK), so wie ihn der Übereinkunftsentwurf vorsieht, ist geeignet, die besonderen Merkmale des Unionsrechts und dessen Autonomie zu beeinträchtigen. Da Art. 53 EMRK im Wesentlichen den Hohen Vertragsparteien die Befugnis vorbehält, höhere als die durch die EMRK gewährleisteten Schutzstandards für die Grundrechte vorzusehen, muss erstens sichergestellt werden, dass diese Bestimmung und Art. 53 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union in seiner Auslegung durch den Gerichtshof aufeinander abgestimmt werden, damit die den Mitgliedstaaten durch Art. 53 EMRK eingeräumte Befugnis in Bezug auf die durch die Charta anerkannten Rechte, die den durch die EMRK gewährleisteten Rechten entsprechen, auf das beschränkt bleibt, was erforderlich ist, um eine Beeinträchtigung des in der Charta vorgesehenen Schutzniveaus sowie des Vorrangs, der Einheit und der Wirksamkeit des Unionsrechts zu verhindern. Die geplante Übereinkunft sieht aber keine Bestimmung vor, die eine solche Abstimmung sicherstellen würde. Zweitens verkennt die im Rahmen der geplanten Übereinkunft gewählte Herangehensweise, die darin besteht, die Union einem Staat gleichzustellen und ihre Rolle in jeder Hinsicht genauso auszugestalten wie die jeder anderen Vertragspartei, das Wesen der Union. Da die EMRK, indem sie vorschreibt, dass die Union und die Mitgliedstaaten nicht nur in ihren Beziehungen zu den Vertragsparteien, die nicht Mitgliedstaaten der Union sind, sondern auch in ihren gegenseitigen Beziehungen – selbst wenn für diese Beziehungen das Unionsrecht gilt – als Vertragsparteien anzusehen sind, von einem Mitgliedstaat verlangen würde, die Beachtung der Grundrechte durch einen anderen Mitgliedstaat zu prüfen, obwohl das Unionsrecht diese Mitgliedstaaten zu gegenseitigem Vertrauen verpflichtet, ist der Beitritt geeignet, das Gleichgewicht, auf dem die Union beruht, sowie die Autonomie des Unionsrechts zu beeinträchtigen. Da die geplante Übereinkunft drittens keine Regelung des Verhältnisses zwischen dem durch das Protokoll Nr. 16 zur EMRK – das die höchsten Gerichte der Mitgliedstaaten ermächtigt, den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte um Gutachten über Grundsatzfragen betreffend die Auslegung oder Anwendung der durch die EMRK oder ihre Protokolle gewährleisteten Rechte und Freiheiten zu ersuchen – geschaffenen Mechanismus und dem in Art. 267 AEUV vorgesehenen Vorabentscheidungsverfahren vorsieht, ist sie geeignet, dessen Autonomie und Wirksamkeit zu beeinträchtigen. Insbesondere ist nicht ausgeschlossen, dass ein Ersuchen um ein Gutachten gemäß dem Protokoll Nr. 16, das ein Gericht eines diesem Protokoll beigetretenen Mitgliedstaats stellt, das Verfahren der Vorabbefassung des Gerichtshofs auslösen könnte. Dadurch entstünde die Gefahr einer Umgehung des in Art. 267 AEUV vorgesehenen Vorabentscheidungsverfahrens, das das Schlüsselelement des durch die Verträge geschaffenen Gerichtssystems darstellt. (vgl. Rn. 189, 190, 193, 194, 196, 198‑200)

Die geplante Übereinkunft über den Beitritt der Europäischen Union zur Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) kann Art. 344 EUV berühren. Denn das in Art. 33 EMRK vorgesehene Verfahren der Streitbeilegung gilt für alle Hohen Vertragsparteien und damit auch für Streitigkeiten zwischen den Mitgliedstaaten oder zwischen ihnen und der Union, bei denen das Unionsrecht in Rede steht. Der Umstand, dass nach Art. 5 des Übereinkunftsentwurfs die Verfahren vor dem Gerichtshof nicht als Verfahren zur Streitbeilegung anzusehen sind, auf die sich die Vertragsparteien nach Art. 55 EMRK nicht berufen werden, kann zur Wahrung der ausschließlichen Zuständigkeit des Gerichtshofs nicht ausreichen, da Art. 5 des Übereinkunftsentwurfs lediglich die Tragweite der in Art. 55 EMRK vorgesehenen Verpflichtung reduziert, aber die Möglichkeit für die Union oder die Mitgliedstaaten bestehen lässt, den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) nach Art. 33 EMRK mit einem Ersuchen zu befassen, das den Vorwurf einer Verletzung der EMRK durch einen Mitgliedstaat oder durch die Union im Zusammenhang mit dem Unionsrecht zum Gegenstand hat. Folglich ist die Tatsache, dass die Mitgliedstaaten oder die Union die Möglichkeit haben, beim EGMR Beschwerde zu erheben, als solche geeignet, die Zielsetzung von Art. 344 AEUV zu beeinträchtigen, und läuft darüber hinaus dem Wesen des Unionsrechts zuwider, das verlangt, dass für die Beziehungen zwischen den Mitgliedstaaten das Unionsrecht gilt, unter Ausschluss, sofern es dieses Erfordernis aufstellt, jedes anderen Rechts. Unter diesen Umständen wäre nur ein ausdrücklicher Ausschluss der Zuständigkeit des EGMR nach Art. 33 EMRK für Rechtsstreitigkeiten zwischen den Mitgliedstaaten oder zwischen ihnen und der Union, die die Anwendung der EMRK im materiellen Anwendungsbereich des Unionsrechts betreffen, mit Art. 344 AEUV vereinbar. (vgl. Rn. 205‑207, 212‑214)

Die in der geplanten Übereinkunft über den Beitritt der Europäischen Union zur Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) vorgesehenen Modalitäten des Mitbeschwerdegegner‑Mechanismus gewährleisten nicht, dass die besonderen Merkmale der Union und des Unionsrechts erhalten bleiben. Erstens sieht der Übereinkunftsentwurf vor, dass die Union oder die Mitgliedstaaten, wenn sie die Zulassung als Mitbeschwerdegegner in einer Rechtssache vor dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) beantragen, Argumente vortragen müssen, die belegen können, dass die Voraussetzungen für ihre Beteiligung am Verfahren erfüllt sind, und dass der EGMR über diesen Antrag anhand der Plausibilität der vorgebrachten Argumente entscheidet. Mittels dieser Prüfung würde der EGMR die Regeln des Unionsrechts für die Verteilung der Zuständigkeiten zwischen ihr und ihren Mitgliedstaaten sowie die Kriterien für die Zurechnung ihrer Handlungen oder Unterlassungen beurteilen und insoweit eine endgültige Entscheidung treffen, die sowohl die Mitgliedstaaten als auch die Union binden würde. Eine solche Prüfung wäre geeignet, in die Verteilung der Zuständigkeiten zwischen der Union und ihren Mitgliedstaaten einzugreifen. Zweitens sieht der Übereinkunftsentwurf vor, dass im Fall der Feststellung einer Verletzung, im Zusammenhang mit der eine Hohe Vertragspartei in einem Verfahren Mitbeschwerdegegnerin ist, der Beschwerdegegner und der Mitbeschwerdegegner gemeinsam für diese Verletzung haften. Die genannte Bestimmung schließt aber nicht aus, dass ein Mitgliedstaat gemeinsam mit der Union für die Verletzung einer Bestimmung der EMRK haftbar gemacht werden könnte, in Bezug auf die er einen Vorbehalt nach Art. 57 EMRK angebracht hat. Eine solche Folge verstieße gegen Art. 2 des Protokolls Nr. 8 zu Art. 6 Abs. 2 EUV über den Beitritt der Union zur EMRK, wonach in der Beitrittsübereinkunft sichergestellt werden muss, dass ihre Bestimmungen die besondere Situation der Mitgliedstaaten in Bezug auf die EMRK und insbesondere auf Vorbehalte zu ihr unberührt lassen. Drittens enthält der Übereinkunftsentwurf eine Ausnahme von der Grundregel, dass der Beschwerdegegner und der Mitbeschwerdegegner für eine festgestellte Verletzung gemeinsam haften, nach der der EGMR entscheiden kann, dass nur einer von ihnen für die Verletzung haftet. Eine Entscheidung darüber, wie zwischen der Union und ihren Mitgliedstaaten die Haftung für eine vom EGMR festgestellte Verletzung der EMRK durch eine Handlung oder eine Unterlassung zu verteilen ist, beruht aber wiederum auf einer Beurteilung der Regeln des Unionsrechts für die Verteilung der Zuständigkeiten zwischen der Union und ihren Mitgliedstaaten sowie für die Zurechenbarkeit dieser Handlung oder Unterlassung. Würde dem EGMR gestattet, eine solche Entscheidung zu treffen, schüfe dies folglich ebenfalls die Gefahr einer Beeinträchtigung der Verteilung der Zuständigkeiten zwischen der Union und ihren Mitgliedstaaten. (vgl. Rn. 223‑231, 235)

Die in der geplanten Übereinkunft über den Beitritt der Europäischen Union zur Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) vorgesehenen Modalitäten des Verfahrens der Vorabbefassung des Gerichtshofs gestatten es nicht, dass die besonderen Merkmale der Union und des Unionsrechts erhalten bleiben. Denn erstens darf nur das zuständige Unionsorgan, dessen Entscheidung für den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) bindend sein sollte, darüber befinden, ob der Gerichtshof bereits über die Rechtsfrage entschieden hat, die Gegenstand des Verfahrens vor dem EGMR ist. Würde dem EGMR gestattet, über eine solche Frage zu befinden, liefe dies nämlich darauf hinaus, ihm die Zuständigkeit für die Auslegung der Rechtsprechung des Gerichtshofs zu übertragen. Aus dem Übereinkunftsentwurf lässt sich nicht der Schluss ziehen, dass eine solche Möglichkeit ausgeschlossen ist. Zweitens schließt die geplante Übereinkunft die Möglichkeit aus, den Gerichtshof anzurufen, damit er im Verfahren der Vorabbefassung über eine Frage der Auslegung des abgeleiteten Rechts entscheidet. Wenn es dem Gerichtshof nicht gestattet wäre, die verbindliche Auslegung des abgeleiteten Rechts vorzunehmen, und wenn sich der EGMR, bei seiner Prüfung der Vereinbarkeit dieses Rechts mit der EMRK, selbst für eine der plausiblen Auslegungen entscheiden müsste, würde der Grundsatz der ausschließlichen Zuständigkeit des Gerichtshofs für die verbindliche Auslegung des Unionsrechts fraglos verletzt. Dass sich das Verfahren der Vorabbefassung hinsichtlich des abgeleiteten Rechts allein auf Fragen der Gültigkeit beschränkt, beeinträchtigt folglich die Zuständigkeiten der Union und die Befugnisse des Gerichtshofs, da es ihm verwehrt wird, die verbindliche Auslegung des abgeleiteten Rechts im Hinblick auf die durch die EGMR gewährleisteten Rechte vorzunehmen. (vgl. Rn. 238‑240, 243, 246‑248)

Die geplante Übereinkunft über den Beitritt der Europäischen Union zur Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) verstößt gegen die besonderen Merkmale des Unionsrechts in Bezug auf die gerichtliche Kontrolle der Handlungen, Aktionen oder Unterlassungen der Union im Bereich der Gemeinsamen Außen‑ und Sicherheitspolitik (GASP). Denn beim derzeitigen Stand des Unionsrechts sind bestimmte im Rahmen der GASP vorgenommene Handlungen der Kontrolle durch den Gerichtshof entzogen. Diese Situation ist der in den Verträgen vorgesehenen Ausgestaltung der Zuständigkeiten des Gerichtshofs inhärent und kann als solche allein anhand des Unionsrechts gerechtfertigt werden. Im Fall des Beitritts, wie er in der geplanten Übereinkunft vorgesehen ist, wäre der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) jedoch ermächtigt, über die Vereinbarkeit bestimmter Handlungen, Aktionen oder Unterlassungen im Rahmen der GASP mit der EMRK zu entscheiden, zu denen auch solche gehören würden, für deren Rechtmäßigkeitskontrolle anhand der Grundrechte dem Gerichtshof die Zuständigkeit fehlt. Dies liefe darauf hinaus, die gerichtliche Kontrolle der genannten Handlungen, Aktionen oder Unterlassungen der Union, wenn auch beschränkt auf die Beachtung der durch die EMRK gewährleisteten Rechte, ausschließlich einem unionsexternen Organ anzuvertrauen. Die Zuständigkeit für die gerichtliche Kontrolle von Handlungen, Aktionen oder Unterlassungen der Union, auch anhand der Grundrechte, darf aber nicht ausschließlich einem außerhalb des institutionellen und gerichtlichen Rahmens der Union stehenden internationalen Gericht übertragen werden. (vgl. Rn. 252‑257)