Verbundene Rechtssachen T-439/10 und T-440/10

Fulmen und Mahmoudian

gegen

Rat der Europäischen Union

„Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik — Restriktive Maßnahmen gegen die Islamische Republik Iran zur Verhinderung der nuklearen Proliferation — Einfrieren von Geldern — Nichtigkeitsklage — Begründungspflicht — Verteidigungsrechte — Anspruch auf effektiven gerichtlichen Rechtsschutz — Beurteilungsfehler — Beweislast und Beweisanforderungen“

Leitsätze des Urteils

Unionsrecht – Grundsätze – Verteidigungsrechte – Restriktive Maßnahmen gegen Iran – Einfrieren der Gelder von Personen, Organisationen oder Einrichtungen, die an der nuklearen Proliferation beteiligt sind oder diese unterstützen – Verpflichtung zur Bekanntgabe der zur Last gelegten Gesichtspunkte – Umfang

Wenn eine Entscheidung oder eine Rechtsvorschrift, die einen Einzelnen unmittelbar und individuell betrifft, während des Verfahrens durch eine Handlung mit gleichem Gegenstand ersetzt wird, ist diese als neue Tatsache anzusehen, die den Kläger zur Anpassung seiner Anträge und Klagegründe berechtigt. Es wäre nämlich mit einer geordneten Rechtspflege und dem Erfordernis der Prozessökonomie unvereinbar, wenn der Kläger eine weitere Klage erheben müsste. Außerdem wäre es ungerecht, wenn das betreffende Unionsorgan den Rügen in einer beim Unionsrichter gegen eine Handlung eingereichten Klageschrift dadurch begegnen könnte, dass es die angefochtene Handlung anpasst oder durch eine andere ersetzt und sich im Verfahren auf diese Änderung oder Ersetzung beruft, um es der Gegenpartei unmöglich zu machen, ihre ursprünglichen Anträge und Klagegründe auf die spätere Handlung auszudehnen oder gegen diese ergänzende Anträge zu stellen und zusätzliche Angriffsmittel vorzubringen. (vgl. Randnr. 37)

Soweit nicht der Mitteilung bestimmter Umstände zwingende Erwägungen der Sicherheit der Union oder ihrer Mitgliedstaaten oder der Gestaltung ihrer internationalen Beziehungen entgegenstehen, hat der Rat nach Art. 15 Abs. 3 der Verordnung Nr. 423/2007 über restriktive Maßnahmen gegen Iran und Art. 36 Abs. 3 der Verordnung Nr. 961/2010 über restriktive Maßnahmen gegen Iran und zur Aufhebung der Verordnung Nr. 423/2007 die Einrichtung, gegen die sich – je nach Fall – eine gemäß Art. 15 Abs. 3 der Verordnung Nr. 423/2007 oder Art. 16 Abs. 2 der Verordnung Nr. 961/2010 erlassene Maßnahme richtet, von den besonderen und konkreten Gründen in Kenntnis zu setzen, aus denen er zu der Auffassung gelangt, dass diese Bestimmung auf den Betroffenen anwendbar ist. Er hat somit die sachlichen und rechtlichen Gesichtspunkte, von denen die Rechtmäßigkeit seiner Maßnahme abhängt, sowie die Erwägungen aufzuführen, die ihn zum Erlass der Maßnahme veranlasst haben. Außerdem muss die Begründung der Natur des betreffenden Rechtsakts und dem Kontext, in dem er erlassen worden ist, angepasst sein. Das Begründungserfordernis ist nach den Umständen des Einzelfalls, insbesondere nach dem Inhalt des Rechtsakts, der Art der angeführten Gründe und nach dem Interesse zu beurteilen, das die Adressaten oder andere durch den Rechtsakt unmittelbar und individuell betroffene Personen an Erläuterungen haben können. In der Begründung brauchen nicht alle tatsächlich oder rechtlich einschlägigen Gesichtspunkte genannt zu werden, da die Frage, ob die Begründung ausreichend ist, nicht nur anhand des Wortlauts des Rechtsakts zu beurteilen ist, sondern auch anhand seines Kontexts sowie sämtlicher Rechtsvorschriften auf dem betreffenden Gebiet. Insbesondere ist ein beschwerender Rechtsakt hinreichend begründet, wenn er in einem Zusammenhang ergangen ist, der dem Betroffenen bekannt war und ihn in die Lage versetzt, die Tragweite der ihm gegenüber getroffenen Maßnahme zu verstehen. (vgl. Randnrn. 49-50)

Nach Art. 15 Abs. 3 der Verordnung Nr. 423/2007 über restriktive Maßnahmen gegen Iran, die im Zeitpunkt des Erlasses der Durchführungsverordnung Nr. 668/2010 zur Durchführung von Artikel 7 Absatz 2 der Verordnung Nr. 423/2007 in Kraft war, ist der Rat verpflichtet, die einzelfallbezogenen und spezifischen Gründe für die gemäß Art. 7 Abs. 2 der Verordnung getroffenen Beschlüsse anzugeben und diese den betroffenen Personen, Organisationen und Einrichtungen bekannt zu geben. Eine entsprechende Bestimmung findet sich in Art. 24 Abs. 3 des Beschlusses 2010/413 über restriktive Maßnahmen gegen Iran. Zwar muss der Rat seiner Verpflichtung aus Art. 15 Abs. 3 der Verordnung Nr. 423/2007 durch eine individuelle Mitteilung nachkommen, doch sieht die genannte Bestimmung keine bestimmte Form vor, da sie nur die Verpflichtung erwähnte, dem Betroffenen die Gründe für seine Aufnahme in die streitigen Listen „bekannt [zu geben]“. Dementsprechend sieht Art. 24 Abs. 3 des Beschlusses 2010/413 nur vor, dass der Rat den Betroffenen „von seinem Beschluss in Kenntnis [setzt]“. Es kommt somit darauf an, dass diesen Bestimmungen praktische Wirksamkeit verliehen wird. Dies ist trotz fehlender individueller Mitteilung der Fall, wenn der Adressat in der Lage war, dem Rat innerhalb der hierfür gesetzten Frist, seine Stellungnahme zum Erlass der gegen ihn gerichteten restriktiven Maßnahmen zu übermitteln und innerhalb der vorgesehenen Fristen vor dem Unionsrichter Klage auf Nichtigerklärung der angefochtenen Maßnahmen zu erheben. (vgl. Randnrn. 64-66, 68)

Art. 24 Abs. 3 und 4 des Beschlusses 2010/413 über restriktive Maßnahmen gegen Iran, Art. 15 Abs. 3 der Verordnung Nr. 423/2007 über restriktive Maßnahmen gegen Iran und Art. 36 Abs. 3 und 4 der Verordnung Nr. 961/2010 über restriktive Maßnahmen gegen Iran und zur Aufhebung der Verordnung Nr. 423/2007 enthalten Bestimmungen, die die Verteidigungsrechte der Einrichtungen garantieren, gegen die restriktive Maßnahmen aufgrund der genannten Vorschriften ergehen. Die Wahrung dieser Rechte unterliegt der Kontrolle der Unionsgerichte. Unter diesen Umständen können sich diese Einrichtungen im Rahmen einer Klage auf Nichtigerklärung der angefochtenen Maßnahmen auf den Grundsatz der Beachtung der Verteidigungsrechte berufen. (vgl. Randnrn. 77-78)

Bei einem ersten Rechtsakt, durch den die Gelder einer Einrichtung eingefroren werden, wie dem Beschluss 2010/413 über restriktive Maßnahmen gegen Iran und der Durchführungsverordnung Nr. 668/2010 zur Durchführung von Artikel 7 Absatz 2 der Verordnung Nr. 423/2007 müssen die zur Last gelegten Umstände entweder gleichzeitig mit dem Erlass des betreffenden Rechtsakts oder so früh wie möglich im Anschluss daran mitgeteilt werden. Auf Antrag der betreffenden Einrichtung ist diese auch berechtigt, zu den genannten Umständen nach Erlass des Rechtsakts Stellung zu nehmen. Was den Inhalt der Mitteilung der belastenden Umstände betrifft, stellt die auf Antrag der betreffenden Einrichtung abgegebene Erklärung des Rates, dass seine Akten keine anderen Belege enthielten als die, die in den angefochtenen Rechtsakten wiedergegeben seien, keine Verletzung von deren Verteidigungsrechten dar. Der Rat erschwert nämlich damit die Verteidigung der betroffenen Einrichtung nicht, was dann der Fall gewesen wäre, wenn er die Existenz oder den Inhalt von Belegen verschwiegen hätte, die seinen Behauptungen zugrunde lagen. Indem er einräumt, dass es in seinen Akten keine zusätzlichen relevanten Belege gebe, ermöglicht er es dieser Einrichtung vielmehr, sich zur Stützung ihrer Klage auf Nichtigerklärung der angefochtenen Maßnahmen auf diesen Umstand zu berufen. (vgl. Randnrn. 80, 82-84)

Der Grundsatz des effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes ist ein allgemeiner Grundsatz des Unionsrechts, der sich aus den gemeinsamen Verfassungsüberlieferungen der Mitgliedstaaten ergibt und in den Art. 6 und 13 der Europäischen Menschenrechtskonvention sowie in Art. 47 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union verankert ist. Die Effektivität der gerichtlichen Kontrolle setzt voraus, dass die betreffende Unionsbehörde der betroffenen Einrichtung die Begründung für eine restriktive Maßnahme wie den Beschluss 2010/413 über restriktive Maßnahmen gegen Iran und der Durchführungsverordnung Nr. 668/2010 zur Durchführung von Artikel 7 Absatz 2 der Verordnung Nr. 423/2007 so weit wie möglich zu dem Zeitpunkt, zu dem die genannte Maßnahme erlassen wird, oder wenigstens so bald wie möglich danach mitteilt, um dieser Einrichtung die fristgemäße Wahrnehmung ihres Rechts auf gerichtlichen Rechtsschutz zu ermöglichen. Die Erfüllung dieser Verpflichtung zur Mitteilung der Begründung ist nämlich sowohl erforderlich, um es den Adressaten der restriktiven Maßnahmen zu gestatten, ihre Rechte unter den bestmöglichen Bedingungen zu verteidigen und in Kenntnis aller Umstände zu entscheiden, ob es für sie von Nutzen ist, den Unionsrichter anzurufen, als auch, um den Unionsrichter vollständig in die Lage zu versetzen, die ihm obliegende Kontrolle der Rechtmäßigkeit des fraglichen Rechtsakts auszuüben. (vgl. Randnr. 87)

Die gerichtliche Kontrolle der Rechtmäßigkeit eines Rechtsakts, mit dem restriktive Maßnahmen gegen eine Einrichtung erlassen wurden, erstreckt sich auf die Beurteilung der Tatsachen und Umstände, die zu seiner Begründung herangezogen wurden, sowie auf die Prüfung der Beweise und Informationen, auf die sich diese Beurteilung stützt. Im Fall des Bestreitens muss der Rat dem Unionsrichter diese Beweise und Informationen zur Überprüfung vorlegen. Die auszuübende Rechtmäßigkeitskontrolle ist daher nicht auf die Prüfung der abstrakten „Wahrscheinlichkeit“ der geltend gemachten Gründe beschränkt, sondern muss sich vielmehr mit der Frage befassen, ob diese Gründe rechtlich hinreichend durch konkrete Beweise und Informationen belegt sind. In dieser Hinsicht ist der angefochtene Rechtsakt, der auf Vorschlag eines Mitgliedstaats nach dem Verfahren des Art. 23 Abs. 2 des Beschlusses 2010/413 über restriktive Maßnahmen gegen Iran erlassen worden ist, ein Rechtsakt des Rates. Infolgedessen muss sich dieser vergewissern, dass dessen Erlass gerechtfertigt ist, gegebenenfalls indem er von dem betreffenden Mitgliedstaat die Vorlage der zu diesem Zweck erforderlichen Beweise und Informationen verlangt. Ferner muss der Unionsrichter angesichts der wesentlichen Rolle der gerichtlichen Kontrolle im Kontext des Erlasses der restriktiven Maßnahmen die Rechtmäßigkeit und die Begründetheit dieser Maßnahmen kontrollieren können, ohne dass ihm die Geheimhaltungsbedürftigkeit oder die Vertraulichkeit der vom Rat herangezogenen Beweise und Informationen entgegengehalten werden könnte. Außerdem ist der Rat nicht berechtigt, einen Rechtsakt, mit dem restriktive Maßnahmen erlassen werden, auf von einem Mitgliedstaat mitgeteilte Informationen oder Aktenstücke zu stützen, wenn dieser Mitgliedstaat nicht gewillt ist, ihre Übermittlung an den Unionsrichter zu gestatten, dem die Kontrolle der Rechtmäßigkeit dieses Beschlusses obliegt. Schließlich kann es der geheime Charakter des fraglichen Verhaltens nicht rechtfertigen, dass vom Rat der Nachweis der Beteiligung einer Einrichtung an der nuklearen Proliferation nicht verlangt wird. Zum einen setzt der Umstand, dass der Erlass der restriktiven Maßnahmen gemäß Art. 23 Abs. 2 des Beschlusses 2010/413 vorgeschlagen wird, bereits voraus, dass der betreffende Mitgliedstaat oder der Hohe Vertreter der Union für Außen- und Sicherheitspolitik je nach Fall über Beweise oder Informationen verfügt, die nach seiner Auffassung die Beteiligung der betreffenden Einrichtung an der nuklearen Proliferation belegen. Zum anderen können die Schwierigkeiten, denen der Rat bei seinen Bemühungen um den Nachweis dieser Beteiligungen begegnet, gegebenenfalls die Anforderungen an den von ihm zu erbringenden Beweis beeinflussen. Sie können jedoch nicht dazu führen, dass der Rat von der ihm obliegenden Beweislast vollständig befreit ist. (vgl. Randnrn. 96-97, 99-101)