SCHLUSSANTRÄGE DER GENERALANWÄLTIN

JULIANE KOKOTT

vom 7. November 2019 ( 1 )

Rechtssache C‑584/17 P

ADR Center SpA

gegen

Europäische Kommission

„Rechtsmittel – Finanzhilfevereinbarungen zwischen der Kommission und Subventionsempfängern – Erlass eines Beschlusses, der einen vollstreckbaren Titel gemäß Art. 299 AEUV darstellt (Titulierungsbeschluss), zur Rückforderung vertraglich gewährter Subventionen – Befugnis der Kommission zum Erlass einseitiger Rückforderungsbeschlüsse zur Beitreibung vertraglicher Forderungen – Gerichtliche Überprüfung – Zuständigkeit und Prüfungskompetenz des Unionsrichters“

Inhaltsverzeichnis

I. Einleitung II. Rechtlicher Rahmen A. Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union B. Haushaltsordnung der Europäischen Union III. Vorgeschichte des Rechtsmittelverfahrens A. Abgeschlossene Finanzhilfevereinbarungen B. Rückforderungsbeschluss der Kommission C. Verfahren vor dem Gericht IV. Rechtsmittelverfahren und Anträge der Parteien V. Würdigung A. Zum zweiten Rechtsmittelgrund 1. Zur Befugnis der Kommission, zur Beitreibung vertraglicher Forderungen Titulierungsbeschlüsse zu erlassen a) Zu Art. 299 AEUV b) Zu Art. 299 in Verbindung mit Art. 263, Art. 272 und Art. 274 AEUV c) Zu Art. 79 Abs. 2 der Haushaltsordnung Nr. 966/2012 d) Zwischenergebnis 2. Zur Vereinbarkeit des Erlasses von Titulierungsbeschlüssen zur Beitreibung vertraglicher Forderungen mit den Unionsgrundrechten a) Zum Vertrauensschutz b) Zum Recht auf einen wirksamen Rechtsbehelf 1) Zur Einordnung von Titulierungsbeschlüssen, die zur Beitreibung vertraglicher Forderungen erlassen werden, als Handlungen, die nach Art. 263 AEUV mit der Nichtigkeitsklage anzufechten sind 2) Zur nicht aufschiebenden Wirkung von Nichtigkeitsklagen gegen Titulierungsbeschlüsse, die zur Beitreibung vertraglicher Forderungen erlassen werden 3) Zum Verständnis der Trennung zwischen Nichtigkeitsklagen nach Art. 263 AEUV und vertraglichen Klagen nach Art. 272 AEUV in der Rechtsprechung des Gerichts i) Zu Nichtigkeitsklagen nach Art. 263 AEUV gegen Titulierungsbeschlüsse, die zur Beitreibung vertraglicher Forderungen erlassen werden – Zur Relevanz des Vertrags und des nationalen Rechts im Rahmen einer Nichtigkeitsklage gegen einen Titulierungsbeschluss – Zum auf die Verträge der Union anwendbaren Unionsrecht – Schlussfolgerung ii) Zur Notwendigkeit der Prüfung aller relevanten Tatsachen- und Rechtsfragen im Rahmen von vertraglichen Klagen nach Art. 272 AEUV c) Zwischenergebnis 3. Ergebnis zum zweiten Rechtsmittelgrund B. Zum ersten Rechtsmittelgrund C. Zu den Auswirkungen der Begründetheit des zweiten Rechtsmittelgrundes auf den Bestand des angefochtenen Urteils VI. Kosten VII. Ergebnis

I. Einleitung

1. Kann die Europäische Kommission vertraglich geschuldete Summen von ihren Vertragspartnern durch einseitige, vollstreckbare Entscheidungen zurückfordern, oder muss sie hierzu vielmehr den zuständigen Vertragsrichter anrufen, um sich vollstreckbare Titel zu beschaffen?

2. Dies ist die grundlegende Frage des vorliegenden Rechtsmittels. Sie stellt sich angesichts der Praxis der Kommission, seit ca. 15 Jahren vertragliche Forderungen, insbesondere gegenüber Subventionsempfängern, vermehrt durch einseitig erlassene Beschlüsse geltend zu machen, die vollstreckbare Titel gemäß Art. 299 AEUV darstellen (im Folgenden: Titulierungsbeschlüsse) ( 2 ).

3. Die gerichtliche Handhabung dieser Beschlüsse gestaltet sich kompliziert, und zwar insbesondere aufgrund der Zuständigkeitsverteilung zwischen dem Unionsrichter, der grundsätzlich für Nichtigkeitsklagen gegen einseitige Unionsakte zuständig ist, und den mitgliedstaatlichen Gerichten, die grundsätzlich, d. h. in Ermangelung einer entsprechenden Schiedsklausel, für Streitigkeiten in Bezug auf Verträge der Unionsorgane zuständig sind.

4. Vor diesem Hintergrund hat das Gericht eine komplexe und teils divergierende Rechtsprechung entwickelt, um einerseits vom Vertrag abtrennbare und andererseits rein vertragliche Unionsakte sowie die entsprechenden Nichtigkeits- und vertraglichen Klagen voneinander abzugrenzen.

5. In seinem vorliegend angefochtenen, in einer erweiterten Kammer gefällten Grundsatzurteil vom 20. Juli 2017 ( 3 ) hat das Gericht nun den Versuch unternommen, ausgehend von der bisherigen Rechtsprechung eine einheitliche Lösungslinie festzuschreiben. Diese besteht im Wesentlichen darin, die Befugnis der Kommission, gegenüber ihren Vertragspartnern Titulierungsbeschlüsse zu erlassen, zwar anzuerkennen, gleichzeitig aber zu versuchen, diese Beschlüsse sowie die ihnen zugrunde liegenden vertraglichen Forderungen einer möglichst umfassenden gerichtlichen Überprüfung zugänglich zu machen, ohne jedoch die bisherige Rechtsprechung zur strikten Trennung zwischen Nichtigkeitsklagen und vertraglichen Klagen aufzugeben. Hierdurch bleibt der Rechtsschutz auch im Rahmen dieser Lösung kompliziert.

6. Der Gerichtshof ist im Rahmen des vorliegenden Rechtsmittels dazu aufgerufen, sich erstmals sowohl zu der Frage zu äußern, ob die Kommission über die Befugnis verfügt, zur Beitreibung vertraglicher Forderungen Titulierungsbeschlüsse zu erlassen, als auch zu der Frage des Rechtswegs, der den Adressaten solcher Beschlüsse offensteht. Den Aussagen des Gerichtshofs kommt daher eine hohe Systemrelevanz zu. Dies zeigt sich nicht zuletzt daran, dass das Gericht gegenwärtig verschiedene Verfahren in Erwartung der Entscheidung des Gerichtshofs über das vorliegende Rechtsmittel ausgesetzt hat ( 4 ).

II. Rechtlicher Rahmen

A. Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union

7. Die Art. 272, 274 und 299 AEUV bestimmen: „Artikel 272 Der Gerichtshof der Europäischen Union ist für Entscheidungen aufgrund einer Schiedsklausel zuständig, die in einem von der Union oder für ihre Rechnung abgeschlossenen öffentlich-rechtlichen oder privatrechtlichen Vertrag enthalten ist. Artikel 274 Soweit keine Zuständigkeit des Gerichtshofs der Europäischen Union aufgrund der Verträge besteht, sind Streitsachen, bei denen die Union Partei ist, der Zuständigkeit der einzelstaatlichen Gerichte nicht entzogen. Artikel 299 Die Rechtsakte des Rates, der Kommission oder der Europäischen Zentralbank, die eine Zahlung auferlegen, sind vollstreckbare Titel; dies gilt nicht gegenüber Staaten. Die Zwangsvollstreckung erfolgt nach den Vorschriften des Zivilprozessrechts des Staates, in dessen Hoheitsgebiet sie stattfindet. […] […] Die Zwangsvollstreckung kann nur durch eine Entscheidung des Gerichtshofs der Europäischen Union ausgesetzt werden. […]“

B. Haushaltsordnung der Europäischen Union

8. Art. 79 Abs. 2 der vorliegend einschlägigen ( 5 ) Verordnung (EU, Euratom) Nr. 966/2012 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. Oktober 2012 über die Haushaltsordnung für den Gesamthaushaltsplan der Union und zur Aufhebung der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 1605/2002 des Rates (im Folgenden: Haushaltsordnung Nr. 966/2012) ( 6 ) liest sich wie folgt: „Artikel 79 Anordnung von Einziehungen […] (2) Das Organ kann die Feststellung einer Forderung gegenüber anderen Schuldnern als Mitgliedstaaten durch einen Beschluss formalisieren, der ein vollstreckbarer Titel gemäß Artikel 299 AEUV ist. […]“

III. Vorgeschichte des Rechtsmittelverfahrens

A. Abgeschlossene Finanzhilfevereinbarungen

9. Im Dezember 2008 schloss die Kommission mit Konsortien, deren Koordinator die Rechtsmittelführerin ADR Center SpA (im Folgenden: ADR) war, drei Finanzhilfevereinbarungen zur Förderung von Studien über außergerichtliche Streitbeilegung und Mediation im Bereich der Ziviljustiz ( 7 ). Diese Finanzhilfevereinbarungen bestanden aus Sonderbestimmungen (Ziff. I), allgemeinen Bestimmungen (Ziff. II) und Anhängen ( 8 ).

10. In den Finanzhilfevereinbarungen waren jeweils der Gesamtbetrag der förderfähigen Kosten sowie die Höhe der von der Kommission zu zahlenden Finanzhilfe angegeben, die einem gewissen Prozentsatz der förderfähigen Kosten entsprach ( 9 ). Gemäß Art. I.5 der Finanzhilfevereinbarungen hatte die Kommission den Zuschussempfängern eine Vorfinanzierung zu gewähren, während der Restbetrag erst nach Abschluss der geförderten Maßnahmen, Erfüllung der Berichtspflichten durch die Finanzhilfeempfänger und Genehmigung der Berichte durch die Kommission zu zahlen war ( 10 ).

11. Art. I.9 der Finanzhilfevereinbarungen bestimmte ( 11 ): „Auf die Finanzhilfe sind die Bestimmungen der Vereinbarung, die anwendbaren gemeinschaftlichen Bestimmungen und subsidiär das für Finanzhilfen geltende Recht Belgiens anwendbar. Gegen Entscheidungen der Kommission über die Anwendung der Vereinbarung und die Modalitäten ihrer Umsetzung können die Empfänger beim Gericht erster Instanz der Europäischen Gemeinschaften Klage erheben; gegen die Entscheidungen des Gerichts können Rechtsmittel beim Gerichtshof eingelegt werden.“

12. Art. II.19.5 der Finanzhilfevereinbarungen lautete ( 12 ): „Die Empfänger werden darüber unterrichtet, dass die Kommission gemäß Artikel 256 EG-Vertrag [(jetzt Art. 299 AEUV)] die Feststellung einer Forderung gegenüber anderen Schuldnern als Staaten in einer Entscheidung formalisieren kann, die einen vollstreckbaren Titel darstellt. Gegen diese Entscheidung kann beim Gericht […] Klage erhoben werden.“

13. Gemäß Art. II.20 der Finanzhilfevereinbarungen verpflichtete sich der Koordinator, alle Anlagen vorzulegen, welche von der Kommission oder jeglicher von der Kommission beauftragten externen Einrichtung verlangt würden. Des Weiteren akzeptierten die Empfänger, die Verwendung der Finanzhilfe entweder unmittelbar durch die Bediensteten der Kommission oder durch jegliche von der Kommission beauftragte externe Einrichtung überprüfen zu lassen, und erkannten die Befugnis der Kommission an, gegebenenfalls auf der Grundlage der Ergebnisse dieser Prüfungen eine Beitreibung anzuordnen. Und schließlich verpflichteten sich die Empfänger, der Kommission und den von ihr beauftragten externen Personen in angemessener Weise Zugang zu dem Ort und den Räumlichkeiten, in denen die Maßnahme durchgeführt wurde, sowie zu allen für die Durchführung der Prüfungen erforderlichen Informationen, einschließlich der elektronisch gespeicherten Daten, zu gewähren ( 13 ).

B. Rückforderungsbeschluss der Kommission

14. In den Jahren 2009 und 2010 leistete die Kommission Vorauszahlungen in Bezug auf die drei betroffenen Finanzhilfevereinbarungen, erhielt die entsprechenden Schlussberichte und zahlte für zwei der Vereinbarungen die Restbeträge aus, während sie für die dritte einen Bruchteil der geleisteten Vorauszahlung zurückforderte ( 14 ).

15. Im Jahr 2011 ließ die Kommission in den Büros von ADR durch eine externe Prüfungsgesellschaft eine Prüfung gemäß Art. II.20 der Finanzhilfevereinbarungen durchführen, die zu dem Schluss kam, dass ein wesentlicher Teil der geltend gemachten Kosten als nicht förderfähig zurückzuweisen sei.

16. Nachdem ADR sich in den Jahren 2011 und 2012 zu den ursprünglichen und überarbeiteten Entwürfen der Prüfungsberichte geäußert hatte, übermittelte die Kommission ihr im Juni 2013 die im April 2012 von den externen Prüfern vorgelegten endgültigen Prüfungsberichte, die zu dem Schluss kamen, dass ein Großteil der geltend gemachten Kosten als nicht förderfähig zurückzuweisen sei. Die Kommission gab ADR nochmals Gelegenheit, weitere Unterlagen vorzulegen, und kündigte die baldige Übersendung von Belastungsanzeigen und die mögliche Beitreibung der geforderten Beträge an ( 15 ).

17. Nachdem ADR sich zu den Prüfungsberichten geäußert hatte, übermittelte die Kommission ihr am 16. Oktober 2013 drei Belastungsanzeigen für die am 29. November 2013 fälligen Beträge, die sie in Bezug auf die drei in Rede stehenden Finanzhilfevereinbarungen zurückforderte ( 16 ). Nach einem weiteren Austausch mit ADR teilte die Kommission ihr am 6. Dezember 2013 mit, dass sie die Beitreibungsverfahren für die geschuldeten Beträge eingeleitet habe, und versandte am 16. Dezember 2013 Erinnerungs- und am 26. Februar 2014 Mahnschreiben, während zwischenzeitlich am 21. Januar 2014 noch ein Treffen zwischen der Kommission und ADR stattfand ( 17 ).

18. Am 27. Juni 2014 erließ die Kommission schließlich unter Hinweis auf Art. 299 AEUV sowie Art. 79 Abs. 2 der Verordnung Nr. 966/2012 den Beschluss C(2014) 4485 final über die Beitreibung des von ADR in Durchführung der Finanzhilfevereinbarungen geschuldeten Betrags von 194275,34 Euro, zuzüglich eines Betrags von 3236 Euro als Verzugszinsen bis zum 30. April 2014 und eines zusätzlichen Betrags von 21,30 Euro für jeden Tag des Verzugs ab dem 1. Mai 2014 (im Folgenden: streitiger Beschluss). In Art. 4 des streitigen Beschlusses wurde u. a. klargestellt, dass dieser Beschluss einen vollstreckbaren Titel im Sinne von Art. 299 AEUV darstelle ( 18 ).

C. Verfahren vor dem Gericht

19. Mit Schriftsatz vom 30. August 2014 erhob ADR Klage beim Gericht und beantragte, das Gericht möge den streitigen Beschluss für nichtig erklären und der Kommission die sofortige Zahlung des ADR noch geschuldeten Restbetrags aus den Finanzhilfevereinbarungen in Höhe von 49172,52 Euro, von Schadensersatz für die von ihr erlittenen Schäden sowie der Kosten aufgeben.

20. Die Kommission beantragte ihrerseits, das Gericht möge die Klage als unbegründet abweisen, die Anträge auf Zahlung des noch ausstehenden Restbetrags und von Schadensersatz als unzulässig, jedenfalls aber als unbegründet zurückweisen und ADR die Kosten auferlegen.

21. Im Dezember 2015 leitete die Kommission die Zwangsvollstreckung des streitigen Beschlusses ein. ADR beantragte daraufhin beim Gericht mit Schriftsatz vom 21. Januar 2016 die Aussetzung der Zwangsvollstreckung des streitigen Beschlusses. Mit Beschluss vom 22. Januar 2016 ordnete der Präsident des Gerichts die Aussetzung der Zwangsvollstreckung bis zum Erlass des Beschlusses im Verfahren der einstweiligen Anordnung an ( 19 ).

22. Mit Beschluss im Verfahren der einstweiligen Anordnung vom 7. April 2016 wies der Präsident des Gerichts den Antrag auf einstweilige Anordnung zurück, da ADR nicht hinreichend dargelegt hatte, dass nicht nur sie selbst als Gesellschaft mit beschränkter Haftung, sondern auch ihre Gesellschafter nicht imstande waren, den Zahlungsforderungen der Kommission nachzukommen ( 20 ).

23. In seinem vorliegend angefochtenen Urteil vom 20. Juli 2017 erklärte das Gericht zunächst den Antrag von ADR auf Verurteilung der Kommission zur Zahlung des noch geschuldeten Restbetrags für zulässig, da es die Klage nicht nur als auf Art. 263 AEUV gestützte Nichtigkeitsklage, sondern auch als auf Art. 272 AEUV gestützte vertragliche Klage ansah ( 21 ). Den Antrag auf Verurteilung der Kommission zur Zahlung der ADR entstandenen Schäden wies das Gericht hingegen als nicht ausreichend substantiiert und damit unzulässig zurück ( 22 ). In der Sache wies das Gericht schließlich die Klage von ADR ab und verurteilte ADR zur Tragung der Kosten der Kommission und der Hälfte ihrer eigenen Kosten und die Kommission zur Tragung der Hälfte der Kosten von ADR.

IV. Rechtsmittelverfahren und Anträge der Parteien

24. Mit Schriftsatz vom 4. Oktober 2017 hat ADR Rechtsmittel gegen das angefochtene Urteil eingelegt.

25. ADR beantragt, der Gerichtshof möge das angefochtene Urteil und die streitige Entscheidung der Kommission aufheben, den Rechtsstreit endgültig entscheiden und ihren erstinstanzlichen Klagegründen stattgeben sowie der Kommission die Kosten auferlegen.

26. Die Kommission beantragt, der Gerichtshof möge das Rechtsmittel zurückweisen und ADR die Kosten auferlegen.

27. Die Parteien haben vor dem Gerichtshof schriftlich und in einer Verhandlung am 27. Februar 2019 mündlich über das Rechtsmittel verhandelt.

V. Würdigung

28. ADR stützt ihr Vorbringen auf zwei Rechtsmittelgründe, von denen der erste die Auslegung der unionsrechtlichen Prinzipien zur Förderfähigkeit von Ausgaben und der zweite die Frage der Befugnis der Kommission betrifft, zur Beitreibung vertraglicher Forderungen Titulierungsbeschlüsse zu erlassen. Dieser zweite, gewichtigere Rechtsmittelgrund ist vorliegend als Erstes zu behandeln.

A. Zum zweiten Rechtsmittelgrund

29. Mit ihrem zweiten Rechtsmittelgrund macht ADR geltend, das Gericht habe Art. 299 AEUV und Art. 79 der Haushaltsordnung Nr. 966/2012 (dazu sogleich unter 1) sowie die Unionsgrundrechte (dazu sodann unter 2) verletzt, indem es die Befugnis der Kommission bestätigt habe, zur Beitreibung vertraglicher Forderungen Titulierungsbeschlüsse zu erlassen.

1. Zur Befugnis der Kommission, zur Beitreibung vertraglicher Forderungen Titulierungsbeschlüsse zu erlassen

30. Aus Rn. 190 des angefochtenen Urteils geht hervor, dass ADR in erster Instanz ( 23 ) die Zuständigkeit der Kommission für den Erlass des streitigen Beschlusses mit der Argumentation bestritten hatte, die Kommission könne in Vertragsangelegenheiten keine Titulierungsbeschlüsse erlassen. Vielmehr müsse sie sich auf dem Klageweg einen vollstreckbaren Titel beschaffen, um ihren Vertragspartner zur Erfüllung seiner finanziellen Pflichten zu zwingen.

31. Das Gericht stellte daraufhin in den Rn. 192 bis 198 des angefochtenen Urteils fest, dass es sich bei den Rechtsgrundlagen des streitigen Beschlusses um Art. 299 AEUV und Art. 79 Abs. 2 der Haushaltsordnung Nr. 966/2012 handelt. Diese Bestimmungen verliehen der Kommission die Befugnis, Forderungen durch Titulierungsbeschlüsse beizutreiben, ohne zwischen vertraglichen und außervertraglichen Forderungen zu unterscheiden, und seien daher für beide Arten von Forderungen einschlägig ( 24 ).

32. ADR zufolge sind diese Feststellungen des Gerichts rechtsfehlerhaft, weil Art. 299 Abs. 1 AEUV und Art. 79 Abs. 2 der Haushaltsordnung Nr. 966/2012, die restriktiv auszulegen seien, nicht ausdrücklich bestimmen, dass die dort vorgesehene Selbsttitulierungsbefugnis auch für vertragliche Forderungen gilt.

33. Dieser Ansicht kann jedoch weder in Bezug auf Art. 299 AEUV (a) noch in Bezug auf Art. 79 Abs. 2 der Haushaltsordnung Nr. 966/2012 (c) gefolgt werden. Aus Art. 299 in Verbindung mit Art. 263, Art. 272 und Art. 274 AEUV ergibt sich allerdings, dass die Kommission nur dann Titulierungsbeschlüsse zur Beitreibung vertraglicher Forderungen erlassen kann, wenn der betroffene Vertrag in die Zuständigkeit der Unionsgerichte fällt (b).

a) Zu Art. 299 AEUV

34. Zunächst lässt sich weder aus dem Wortlaut noch aus der systematischen Stellung oder dem Regelungszusammenhang von Art. 299 AEUV ableiten, dass Rechtsakte, die eine vertraglich begründete Zahlungsverpflichtung auferlegen, vom Anwendungsbereich dieser Bestimmung ausgeschlossen wären.

35. Seinem Wortlaut nach sieht Art. 299 Abs. 1 AEUV nämlich lediglich vor, dass die Rechtsakte des Rates, der Kommission oder der Europäischen Zentralbank, die eine Zahlung auferlegen, vollstreckbare Titel sind, mit der einzigen Einschränkung, dass dies nicht gegenüber Staaten gilt.

36. In Bezug auf die Natur der Rechtsakte, deren vollstreckbaren Charakter er begründet, macht Art. 299 AEUV dagegen keine Vorgaben. Aus seiner systematischen Stellung in Abschnitt 2 („Annahmeverfahren und sonstige Vorschriften“) von Kapitel 2 („Rechtsakte der Union, Annahmeverfahren und sonstige Vorschriften“) des Titels I („Vorschriften über die Organe“) des Sechsten Teils („Institutionelle Bestimmungen und Finanzvorschriften“) des AEUV, der auf Abschnitt 1 („Die Rechtsakte der Union“) desselben Kapitels folgt, ergibt sich vielmehr, dass Art. 299 AEUV für sämtliche Rechtsakte gilt, die der Rat, die Kommission oder die EZB gemäß dem in jenem Abschnitt 1 enthaltenen Art. 288 AEUV für die Ausübung der Zuständigkeiten der Union annehmen und die eine Zahlung auferlegen.

37. Aus dem Umstand, dass Verträge der Union nicht unter den in Art. 288 AEUV genannten Rechtsakten sind, sondern vielmehr insbesondere in Art. 272 AEUV erwähnt werden, der sich in Abschnitt 5 („Der Gerichtshof der Europäischen Union“) von Kapitel 1 („Die Organe“) des Titels I des Sechsten Teils des AEUV befindet, folgt nichts anderes.

38. So sieht Art. 272 AEUV zwar die Möglichkeit vor, dem Unionsrichter ( 25 ) mittels einer Schiedsklausel die Zuständigkeit für Entscheidungen über Verträge der Union zu übertragen, während Art. 280 AEUV seinerseits bestimmt, dass die Urteile der Unionsgerichte sodann gemäß Art. 299 AEUV vollstreckbar sind. Hieraus lässt sich jedoch in Bezug auf die Vollstreckbarkeit von Forderungen aus Verträgen der Union allenfalls ableiten, dass diese Verträge als solche noch keine Vollstreckungstitel im Sinne von Art. 299 AEUV sind. Nicht herauslesen lässt sich aus dieser systematischen Stellung dagegen, dass Forderungen aus Verträgen der Union nur im Klageweg geltend gemacht und nicht auch durch einseitige Rechtsakte durchgesetzt werden können, die ihrerseits gemäß Art. 299 AEUV vollstreckbar sind.

39. ADR macht allerdings geltend, die Tatsache, dass Art. 299 AEUV sich allein auf Rechtsakte des Rates, der Kommission und der EZB bezieht, sei ein Hinweis darauf, dass die in dieser Bestimmung vorgesehene Vollstreckbarkeit nicht für Entscheidungen über die Rückforderung vertraglicher Forderungen gedacht sei. Damit könne eine solche Vollstreckbarkeit allein Forderungen aus hoheitlichen Entscheidungen, die eben nur von diesen Organen erlassen werden können, zukommen, wie z. B. kartellrechtlichen Bußgeldbescheiden der Kommission oder aufsichtsrechtlichen Sanktionsbescheiden der EZB. Hätte der Gesetzgeber gewollt, dass auch Forderungen, die ihren Ursprung in Verträgen haben, gemäß Art. 299 AEUV vollstreckbar sein können, hätte er die Vollstreckbarkeit der Rechtsakte sämtlicher Unionsorgane vorgesehen, da alle Unionsorgane Verträge abschließen, um sich die Mittel für die Erfüllung ihrer Aufgaben zu beschaffen.

40. Dieses Vorbringen wirft zunächst die Frage auf, ob die Tatsache, dass Art. 299 AEUV lediglich Rechtsakte des Rates, der Kommission und der EZB nennt, bedeutet, dass Rechtsakte anderer Organe oder sonstiger Stellen der Union ohne explizite primärrechtliche Verankerung – wie z. B. in Art. 280 AEUV für die Urteile des Gerichtshofs der Europäischen Union – tatsächlich keine vollstreckbaren Titel gemäß Art. 299 AEUV sein können. Diese Frage wurde vom Gerichtshof soweit ersichtlich noch nicht beantwortet ( 26 ). Allerdings kann sie im Kontext des vorliegenden Rechtsmittels auch offenbleiben, da ohnehin die Kommission Urheberin des streitigen Beschlusses ist.

41. Somit ist vorliegend auch nicht darüber zu entscheiden, ob Art. 79 Abs. 2 der Haushaltsordnung Nr. 966/2012 dahin auszulegen ist, dass er sämtliche Organe der Union im Sinne dieser Verordnung ( 27 ) dazu ermächtigt, die Feststellung von Forderungen gegenüber anderen Schuldnern als Mitgliedstaaten durch Beschlüsse zu formalisieren, die vollstreckbare Titel gemäß Art. 299 AEUV sind ( 28 ), und ob dies, falls dem so wäre, mit Art. 299 AEUV vereinbar wäre oder nicht. Das Gleiche gilt für die Frage, ob die Verordnungen über die Rahmenfinanzregelung für Einrichtungen, die gemäß dem AEUV und dem Euratom-Vertrag geschaffen wurden, also insbesondere die dezentralen Agenturen der EU, dahin gehend zu verstehen sind, dass auch diese Einrichtungen Titulierungsbeschlüsse erlassen können ( 29 ), und ob dies gegebenenfalls mit Art. 299 AEUV vereinbar wäre.

42. Vielmehr genügt es im Rahmen des vorliegenden Rechtsmittels, festzustellen, dass, selbst wenn Rechtsakte anderer Organe und Einrichtungen der Union als der in Art. 299 AEUV genannten ohne eine Änderung des Primärrechts nicht gemäß dieser Bestimmung vollstreckbar sein könnten ( 30 ), dies nicht bedeuten würde, dass die Kommission vertragliche Forderungen nicht durch Titulierungsbeschlüsse einfordern kann.

43. So könnte die Beschränkung von Art. 299 AEUV auf Rechtsakte des Rates, der Kommission und der EZB zwar in der Tat ein Indiz dafür sein, dass den Verfassern sowohl der ursprünglichen Versionen ( 31 ) als auch der zahlreichen Änderungen der EU-Verträge eher die Vollstreckbarkeit von typischen Rechtsakten dieser Organe wie z. B. kartellrechtlichen Bußgeldbescheiden der Kommission vor Augen stand, als die einseitige Durchsetzung von Forderungen, die ihren Ursprung in Beschaffungsverträgen sämtlicher Unionsorgane haben.

44. Es erscheint jedoch verfehlt, hierin eine bewusste Entscheidung der Verfasser der Verträge zu vermuten, die in Art. 299 AEUV vorgesehene Vollstreckbarkeit nicht auch Beschlüssen zukommen zu lassen, die Forderungen aus Verträgen der Kommission für vollstreckbar erklären. Wie oben dargelegt ( 32 ) ergibt sich nämlich aus der systematischen Stellung von Art. 299 AEUV, dass dieser sämtlichen Rechtsakten zur Vollstreckbarkeit verhelfen will, die die Kommission für die Ausübung der Zuständigkeiten der Union annimmt und die eine Zahlung auferlegen.

45. Die Rechtsakte bzw. ‑geschäfte, welche die Kommission zur Erfüllung der Aufgaben der Union tätigt, umfassen aber mittlerweile insbesondere im Bereich der direkten Subventionen nicht mehr nur den Erlass einseitiger Rechtsakte, sondern immer mehr auch den Abschluss von Verträgen. Es ist kein Hinweis darauf ersichtlich, dass die Verfasser von Art. 299 AEUV Beschlüsse der Kommission zur Geltendmachung von Forderungen aus solchen Verträgen nicht als Rechtsakte ansehen wollten, die eine Zahlung auferlegen und damit gemäß dieser Bestimmung vollstreckbar sein können, sofern die Kommission über eine Ermächtigungsgrundlage für den Erlass solcher Beschlüsse verfügt. Denn es lässt sich weder dem Unionsrecht noch den Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten ein allgemeines Prinzip entnehmen, wonach Forderungen aus Verträgen der Verwaltung niemals einseitig zurückgefordert werden könnten ( 33 ).

46. Im Übrigen geht die Notwendigkeit, zu Unrecht gezahlte Beträge wieder einzuziehen, auf die in den Art. 317 und 325 AEUV verankerte Pflicht der Kommission zurück, den Grundsatz der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung zu beachten und Handlungen, die gegen die finanziellen Interessen der Union gerichtet sind, zu bekämpfen ( 34 ). Dies spricht für die Intention der Verfasser der Verträge, die Kommission unabhängig davon, ob sie sich zur Erfüllung ihrer Aufgaben einseitiger oder vertraglicher Handlungsformen bedient, mit wirksamen Instrumenten zum Schutz der finanziellen Interessen der Union auszustatten.

47. Aus alledem folgt, dass es sich bei Art. 299 AEUV einzig und allein um die allgemeine Grundnorm handelt, die festlegt, dass Rechtsakte der Kommission, die Zahlungen auferlegen, vollstreckbar und durch Zwangsvollstreckung durchsetzbar sein können. Eine Aussage über die materiellen Anwendungsfelder und die Voraussetzungen für den Erlass von solchen Rechtsakten trifft Art. 299 AEUV dagegen nicht. Damit kann Art. 299 AEUV nicht entnommen werden, dass diese Bestimmung nicht auch für Beschlüsse einschlägig sein kann, die vertraglich begründete Zahlungsverpflichtungen auferlegen.

b) Zu Art. 299 in Verbindung mit Art. 263, Art. 272 und Art. 274 AEUV

48. Die Befugnis zum Erlass eines Titulierungsbeschlusses besteht allerdings in Bezug auf vertragliche Forderungen nur, soweit der Gerichtshof aufgrund einer Schiedsklausel für Streitigkeiten aus dem Vertrag zuständig ist. Denn andernfalls könnte die Kommission durch den Erlass eines solchen Beschlusses die Zuständigkeit des innerstaatlichen Richters umgehen, da hierdurch automatisch eine gerichtliche Zuständigkeit der Unionsgerichte begründet wird.

49. Letzteres ergibt sich zunächst aus den Regelungen über die Vollstreckbarkeit eines Titulierungsbeschlusses. Nach Art. 299 Abs. 4 AEUV kann die Zwangsvollstreckung eines solchen Beschlusses nur durch eine Entscheidung des Gerichtshofs der Europäischen Union ausgesetzt werden, während die einzelstaatlichen Rechtsprechungsorgane lediglich für die Prüfung der Ordnungsmäßigkeit der Vollstreckungsmaßnahmen zuständig sind. Darüber hinaus sehen die Verfahrensordnungen sowohl des Gerichts als auch des Gerichtshofs vor, dass Anträge gemäß Art. 299 AEUV auf Aussetzung der Zwangsvollstreckung von Rechtsakten nur in Verbindung mit einer Klage beim Gericht bzw. beim Gerichtshof zulässig sind ( 35 ). Dies erscheint mit einer Zuständigkeit der nationalen Gerichte für die Prüfung dieser Rechtsakte in der Sache nur schwer vereinbar.

50. Ferner ist das Gericht im angefochtenen Urteil ( 36 ) wie auch in seiner ständigen Rechtsprechung ( 37 ) zu Recht ( 38 ) davon ausgegangen, dass es sich bei einem Titulierungsbeschluss um eine Handlung handelt, die von ihrem Adressaten mit einer Nichtigkeitsklage gemäß Art. 263 Abs. 4 AEUV anzufechten ist, gleichviel, ob dieser Beschluss zur Beitreibung vertraglicher oder außervertraglicher Forderungen erlassen wurde.

51. Damit begründet der Erlass eines Titulierungsbeschlusses auch dann automatisch die Zuständigkeit des Unionsrichters, wenn dieser Beschluss die Rückforderung einer vertraglich geschuldeten Summe zum Gegenstand hat.

52. Gemäß Art. 272 in Verbindung mit Art. 274 AEUV ist der Unionsrichter für Klagen betreffend Verträge der Unionsorgane jedoch nur zuständig, wenn diese Verträge eine entsprechende Schiedsklausel enthalten. Denn wie Art. 274 AEUV ausdrücklich klarstellt, sind Streitsachen, bei denen die Union Partei ist, der Zuständigkeit der einzelstaatlichen Gerichte nicht entzogen, soweit keine Zuständigkeit der Unionsgerichte aufgrund der EU-Verträge besteht.

53. Enthält der Vertrag keine Schiedsklausel, würde der Erlass eines Titulierungsbeschlusses folglich bedeuten, die primärrechtlich verankerte Zuständigkeitsverteilung zwischen den Unionsgerichten und den nationalen Gerichten zu umgehen und die Zuständigkeit der Unionsgerichte über ihre primärrechtlichen Grenzen hinaus auszudehnen, indem diese Zuständigkeit für eine vertragliche Streitigkeit herbeigeführt würde, obwohl hierfür nach dem Parteiwillen, der durch das Fehlen einer Schiedsklausel zum Ausdruck kommt, die nationalen Gerichte zuständig sind ( 39 ).

54. Für eine solche Ausdehnung der Zuständigkeit der Unionsgerichte liefert Art. 299 AEUV jedoch schlicht keine Ermächtigungsgrundlage. Denn der Sinn und Zweck dieser Bestimmung besteht, wie schon dargelegt ( 40 ), einzig und allein darin, den Rechtsakten, welche die Unionsorgane gemäß Art. 288 AEUV annehmen und die eine Zahlung auferlegen, zur sofortigen Vollstreckbarkeit zu verhelfen. Mithin handelt es sich bei Art. 299 AEUV um eine reine Vollstreckungserleichterung, die zwar angesichts der Erfordernisse der effektiven Durchsetzung der Aufgaben der Unionsorgane und des Schutzes der finanziellen Interessen der Union durchaus gerechtfertigt ist. Insbesondere vor dem Hintergrund des in den Art. 4 und 5 EUV verankerten Grundsatzes der begrenzten Einzelermächtigung der Union liefert diese Vollstreckungserleichterung aber keine Grundlage dafür, von der in den Art. 272 und 274 AEUV festgelegten Zuständigkeitsverteilung zwischen Unionsgerichten und nationalen Gerichten abzuweichen ( 41 ).

55. Diese Auslegung wird durch die Rechtsprechung des Gerichtshofs zur Abgrenzung von Nichtigkeitsklagen gemäß Art. 263 AEUV und vertraglichen Klagen gemäß Art. 272 AEUV bestätigt. Hiernach wäre es nicht mit den Art. 272 und 274 AEUV vereinbar, wenn sich die Unionsgerichte auf der Grundlage von Art. 263 AEUV für Klagen zuständig erklären würden, mit denen die Nichtigerklärung von Handlungen beantragt wird, die in einem rein vertraglichen Rahmen stehen. Denn sonst liefen die Unionsgerichte, falls der Vertrag keine Schiedsklausel enthält, Gefahr, ihre Zuständigkeit über die Grenzen hinaus auszudehnen, die in Art. 274 AEUV gezogen worden sind ( 42 ). Wie der Gerichtshof betont hat, ist es einem Vertragspartner der Kommission somit nicht möglich, die Zuständigkeitsverteilung zwischen den Unionsgerichten und den einzelstaatlichen Gerichten einseitig zu verändern, indem er eine ablehnende Entscheidung der Kommission über einen von ihm gestellten Antrag herbeiführt, die er dann als Entscheidung im Sinne des Art. 263 AEUV qualifiziert ( 43 ).

56. Dies muss im Umkehrschluss bedeuten, dass auch die Kommission die Zuständigkeitsverteilung zwischen den Unionsgerichten und den einzelstaatlichen Gerichten nicht einseitig verändern kann, indem sie zur Beitreibung einer vertraglichen Forderung einen Titulierungsbeschluss erlässt, der eine gemäß Art. 263 AEUV mit der Nichtigkeitsklage anfechtbare Unionshandlung ist, obgleich der betreffende Vertrag keine Schiedsklausel enthält, welche den Unionsgerichten die Zuständigkeit für Streitigkeiten bezüglich der vertraglichen Verpflichtungen der Parteien überträgt.

57. Vorliegend hat das Gericht im angefochtenen Urteil zwar nicht ausdrücklich darauf hingewiesen, dass ein Titulierungsbeschluss von der Kommission nur dann zur Beitreibung einer vertraglichen Forderung erlassen werden kann, wenn der betreffende Vertrag eine Schiedsklausel zugunsten der Unionsgerichte enthält. Die betroffenen Finanzhilfevereinbarungen enthielten jedoch jeweils in ihren vertraglichen Sonderbestimmungen eine solche Klausel ( 44 ).

58. Dementsprechend kann dem Gericht im vorliegenden Fall nicht vorgeworfen werden, einen Rechtsfehler begangen zu haben, als es feststellte, dass auch Beschlüsse, die die Kommission zur Beitreibung vertraglicher Forderungen erlässt, vollstreckbare Titel gemäß Art. 299 AEUV sein können.

c) Zu Art. 79 Abs. 2 der Haushaltsordnung Nr. 966/2012

59. Wie das Gericht selbst schon festgestellt hat ( 45 ), stellt Art. 299 AEUV für sich genommen allerdings noch keine Ermächtigungsgrundlage für den Erlass von Rechtsakten dar, die eine gemäß dieser Bestimmung vollstreckbare Zahlungsverpflichtung begründen. Eine solche Ermächtigungsgrundlage ist vielmehr in anderen primär- oder sekundärrechtlichen Regelungen zu suchen.

60. Vorliegend stützt sich der streitige Beschluss auf die Ermächtigungsgrundlage in Art. 79 Abs. 2 der Haushaltsordnung Nr. 966/2012, der vorsieht, dass die Organe „die Feststellung einer Forderung […] durch einen Beschluss formalisieren [können], der ein vollstreckbarer Titel gemäß Art. 299 AEUV ist“ ( 46 ).

61. Die Frage, ob diese von ihrem Wortlaut her allgemein gehaltene Bestimmung die Kommission auch zum Erlass von Beschlüssen zur Durchsetzung speziell vertraglicher Forderungen ermächtigt, hat das Gericht in Rn. 195 des angefochtenen Urteils unter Rückgriff auf die Systematik der Haushaltsordnung Nr. 966/2012 beantwortet.

62. Danach befindet sich Art. 79 Abs. 2 in einem Kapitel, das mit „Einnahmenvorgänge“ überschrieben ist und sich wie auch das darauffolgende Kapitel „Ausgabenvorgänge“ in Titel IV („Haushaltsvollzug“) eingliedert, der sich wiederum in Teil 1 („Gemeinsame Bestimmungen“) der Haushaltsordnung Nr. 966/2012 einfügt. Daraus hat das Gericht geschlossen, dass die beiden Kapitel zu den Einnahmen- und den Ausgabenvorgängen nicht nur für einen bestimmten Bereich des Unionshandelns, sondern für alle vom Haushaltsplan der Union erfassten Vorgänge gelten sollen.

63. In diesen Ausführungen ist kein Rechtsfehler zu erkennen. Sie werden insbesondere nicht durch das Argument von ADR in Frage gestellt, man könne nicht davon ausgehen, dass Art. 79 Abs. 2 der Haushaltsordnung Nr. 966/2012 die Kommission implizit dazu ermächtigt, vollstreckbare Titel in einem vertraglichen Kontext zu erlassen, obgleich diese Bestimmung nicht explizit festlegt, dass sie auch in einem solchen Kontext anwendbar ist. Denn wie das Gericht richtig festgestellt hat, legt Art. 79 Abs. 2 weder fest, dass diese Bestimmung speziell für außervertragliche, noch, dass sie speziell für vertragliche Forderungen einschlägig ist, was eben gerade für ihre allgemeine Anwendbarkeit spricht.

64. Aus Art. 90 der Haushaltsordnung Nr. 966/2012, nach dem Zahlungen der Union „sich auf den Nachweis [stützen], dass die betreffende Maßnahme mit dem Basisrechtsakt oder dem betreffenden Vertrag in Einklang steht“, folgt nichts anderes. ADR zufolge zeigt diese Bestimmung, dass Regeln der Haushaltsordnung Nr. 966/2012, die auf vertragliche Sachverhalte anwendbar sind, diesbezüglich zwingend explizit seien.

65. Dieser Argumentation kann jedoch nicht gefolgt werden. Art. 90 der Haushaltsordnung Nr. 966/2012 legt nämlich nur fest, dass eine Zahlung der Union erst erfolgen kann, wenn nachgewiesen ist, dass die Maßnahme, für die gezahlt wird, mit dem Rechtsakt in Einklang steht, der diese Maßnahme vorsieht. Bei diesem kann es sich aber nicht nur um einen einseitigen Rechtsakt ( 47 ), sondern eben auch um einen Vertrag handeln.

66. Art. 90 nennt somit schlicht sämtliche Arten von Rechtsakten, auf die er sich bezieht, und ist damit wie auch Art. 79 der Haushaltsordnung Nr. 966/2012 keine speziell auf vertragliche oder außervertragliche Sachverhalte anwendbare, sondern eine allgemeine Regelung. Das Gericht konnte daher in Rn. 196 des angefochtenen Urteils rechtsfehlerfrei feststellen, dass Art. 90 die Auslegung stützt, nach der die Bestimmungen des Titels IV der Haushaltsordnung Nr. 966/2012 ebenfalls auf Vertragsangelegenheiten anwendbar sind.

67. Die Auslegung, wonach die in Art. 79 Abs. 2 der Haushaltsordnung Nr. 966/2012 vorgesehene Selbsttitulierungsbefugnis auch für vertragliche Forderungen einschlägig ist, wird im Übrigen durch die Entstehungsgeschichte dieser Bestimmung bestätigt ( 48 ).

68. So geht aus den Erläuterungen der Kommission zu deren Vorgängervorschrift in Art. 72 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1605/2002 ( 49 ) hervor, dass die dort vorgesehene Befugnis der Unionsorgane, Forderungen durch Titulierungsbeschlüsse zu formalisieren, festgeschrieben wurde, um es zu ermöglichen, sämtlichen Einziehungsanordnungen Vollstreckungswirkung zu verleihen und nicht nur solchen, die auf der Grundlage einer vorab getroffenen formalen Entscheidung wie z. B. einem Bußgeldbescheid im Wettbewerbsrecht erlassen wurden. Hiermit sollte nämlich ausdrücklich die Rückforderung von Eigenmitteln erleichtert werden, deren gerichtliche Beitreibung sich als langwierig erwiesen hatte. Dementsprechend kündigte die Kommission in einer Mitteilung aus dem Jahr 2002 an, gerade im Bereich der direkten Mittelverwaltung und damit der (eben auch vertraglichen) Subventionsvergabe vorzugsweise auf den Erlass vollstreckbarer Rückforderungstitel zurückgreifen zu wollen ( 50 ).

69. Aus alledem folgt, dass das Gericht keinen Rechtsfehler begangen hat, als es feststellte, dass Art. 79 Abs. 2 der Haushaltsordnung Nr. 966/2012 der Kommission die Befugnis verleiht, auch zur Rückforderung vertraglicher Forderungen Beschlüsse zu erlassen, die vollstreckbare Titel gemäß Art. 299 AEUV sind.

d) Zwischenergebnis

70. Im Einklang mit den vorstehenden Erwägungen ist festzuhalten, dass Art. 299 AEUV in Verbindung mit Art. 79 Abs. 2 der Haushaltsordnung Nr. 966/2012 der Kommission die Befugnis verleihen, vertragliche Forderungen durch Titulierungsbeschlüsse beizutreiben, sofern die betreffenden Verträge eine Schiedsklausel gemäß Art. 272 AEUV zugunsten der Unionsgerichte enthalten. Da die im vorliegenden Fall betroffenen Finanzhilfevereinbarungen jeweils eine solche Klausel enthielten, konnte das Gericht rechtsfehlerfrei feststellen, dass die Kommission auf der Grundlage dieser Bestimmungen über die Befugnis zum Erlass des streitigen Beschlusses verfügte.

71. Der erste Teil des zweiten Rechtsmittelgrundes ist damit zurückzuweisen.

2. Zur Vereinbarkeit des Erlasses von Titulierungsbeschlüssen zur Beitreibung vertraglicher Forderungen mit den Unionsgrundrechten

72. ADR macht jedoch geltend, die Ausübung der Befugnis, zur Beitreibung sämtlicher Forderungen Titulierungsbeschlüsse zu erlassen, sei im Fall vertraglicher Forderungen nicht mit dem Recht der Vertragspartner der Kommission auf Vertrauensschutz und einen wirksamen Rechtsbehelf vereinbar.

73. Entgegen der Ansicht von ADR folgt zwar nicht aus dem von ihr ins Feld geführten Urteil des Gerichtshofs in der Rechtssache BayWa, dass sämtliche haushaltsrechtlichen Regeln der Union restriktiv auszulegen sind. Denn wie die Kommission zutreffend vorträgt, hat der Gerichtshof in diesem Urteil lediglich festgestellt, dass die Vorschriften, die Ansprüche auf eine Finanzierung aus Unionsmitteln begründen, eng auszulegen sind ( 51 ). Dies steht im Einklang mit dem hohen Stellenwert des Schutzes der finanziellen Interessen der Union, der in Art. 325 AEUV, dem Übereinkommen über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften ( 52 ) sowie der Richtlinie (EU) 2017/1371 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 5. Juli 2017 über die strafrechtliche Bekämpfung von gegen die finanziellen Interessen der Union gerichtetem Betrug ( 53 ) zum Ausdruck kommt.

74. Wie ADR in ihrer Erwiderung zu Recht geltend macht, kann dies jedoch nicht dazu führen, dass die haushaltsrechtlichen Befugnisse, die die Kommission zu Eingriffen in die Rechte ihrer Vertragspartner ermächtigen, ohne Rücksicht auf diese Rechte ausgelegt und gehandhabt werden. Denn die Verpflichtung zum Schutz der finanziellen Interessen der Union darf nicht den Unionsgrundrechten zuwiderlaufen ( 54 ).

75. Im Einklang damit ist vorliegend zum einen zu prüfen, ob der Erlass von Titulierungsbeschlüssen zur Beitreibung vertraglicher Forderungen gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes verstößt (a). Zum anderen ist es notwendig, zu untersuchen, ob der Erlass von solchen Beschlüssen mit dem Recht auf einen wirksamen Rechtsbehelf vereinbar ist (b).

a) Zum Vertrauensschutz

76. ADR beruft sich auf die Urteile des Gerichtshofs in den Rechtssachen Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Kommission ( 55 ) und Kommission/AMI Semiconductor Belgium u. a. sowie auf meine Schlussanträge in letzterer Rechtssache ( 56 ), um geltend zu machen, dass der Gerichtshof einseitig hoheitliches Handeln der Kommission im vertraglichen Kontext ablehne.

77. So habe der Gerichtshof insbesondere in seinem Urteil in der Rechtssache Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Kommission die Praxis der Kommission, vertragliche Ansprüche einseitig geltend zu machen, in Frage gestellt. Dort habe er nämlich betont, dass die Kommission, wenn sie sich dafür entscheidet, Zuschüsse auf vertraglichem Weg zu vergeben, verpflichtet ist, innerhalb dieses Rahmens zu bleiben ( 57 ). Ein Vertragspartner könne daher nicht davon ausgehen, dass die Kommission diesen vertraglichen Rahmen verlasse und ihm gegenüber hoheitlich tätig werde.

78. Das Gericht hat das Urteil des Gerichtshofs in der Rechtssache Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Kommission sowie ein in dem fraglichen Punkt auf die Schlussanträge in der Rechtssache Kommission/AMI Semiconductor Belgium u. a. gestütztes Urteil des Gerichts ( 58 ) in den Rn. 199 bis 208 des angefochtenen Urteils ausführlich gewürdigt. Hierbei ist es zu dem Schluss gekommen, diesen Urteilen sei nicht zu entnehmen, dass der Unionsrichter der Kommission die Ausübung ihrer Befugnis, Titulierungsbeschlüsse zu erlassen, im vertraglichen Kontext untersagt habe.

79. Diese Schlussfolgerung ist mit keinem Rechtsfehler behaftet. Denn wie das Gericht richtig festgestellt hat, haben sich der Gerichtshof und das Gericht in den in Rede stehenden Urteilen lediglich mit den Fragen der Rechtsnatur und der Anfechtbarkeit von im vertraglichen Kontext versandten Belastungsanzeigen ( 59 ) befasst, welche die Kommission gemäß Art. 78 Abs. 2 der Haushaltsordnung Nr. 966/2012 einem Schuldner übermittelt, um ihn zur Zahlung einer Forderung aufzufordern, bevor sie die Einziehung im Wege der Zwangsvollstreckung oder auf der Grundlage eines gerichtlich erwirkten Titels vornimmt ( 60 ).

80. Dagegen haben sich die Unionsgerichte in den betroffenen Urteilen nicht mit der Frage befasst, ob die Kommission im vertraglichen Kontext auf ihre in Art. 79 Abs. 2 der Haushaltsordnung Nr. 966/2012 verankerte Befugnis zurückgreifen kann, die Feststellung einer Forderung durch einen Titulierungsbeschluss zu formalisieren. Dies gilt auch für das Urteil in der Rechtssache Kommission/AMI Semiconductor Belgium u. a. und für meine Schlussanträge in dieser Rechtssache, in denen es um die Frage ging, ob die Kommission über ein Ermessen bezüglich der Anerkennung der ersatzfähigen Kosten ihres Vertragspartners verfügt ( 61 ).

81. Dennoch zeigen die von ADR ins Feld geführten Urteile, dass die Anerkennung hoheitlicher Handlungsbefugnisse zugunsten der Kommission in ihrer Rolle als Vertragspartner zumindest keine Selbstverständlichkeit darstellt. Denn die Unionsgerichte scheinen in diesen Urteilen eher von einem Leitbild des Verwaltungsvertrags auszugehen, in dem beide Vertragspartner gleichgestellt sind und die Verwaltung nicht über einseitige Vorrechte verfügt, deren Ausübung als Fremdkörper im vertraglichen Rahmen wahrgenommen würde.

82. Darüber hinaus herrschen auch in den Mitgliedstaaten der Union ganz unterschiedliche Vorstellungen in Bezug auf eventuelle hoheitliche Handlungsbefugnisse der vertragschließenden Verwaltung ( 62 ): Während das deutsche Recht solche Befugnisse z. B. strikt ablehnt, ist es im französischen Recht nicht nur anerkannt, dass die Verwaltung im Rahmen des verwaltungsrechtlichen contrat administratif über einseitige Vertragsänderungs- und Auflösungsbefugnisse verfügt, sondern auch, dass die Verwaltung im Rahmen der Durchführung jeglicher, d. h. auch privatrechtlicher, Verträge auf ihre allgemeinen hoheitlichen, haushaltsrechtlich begründeten Vorrechte wie z. B. die Befugnis zur Selbsttitulierung von Geldforderungen zurückgreifen kann ( 63 ).

83. Aus diesen unterschiedlichen mitgliedstaatlichen Vorstellungen in Bezug auf hoheitliche Befugnisse der vertragschließenden Verwaltung folgt zwar nicht, dass die Ermächtigungsgrundlage für den Erlass von Titulierungsbeschlüssen durch die Kommission in Art. 79 Abs. 2 der Haushaltsordnung Nr. 966/2012 als im vertraglichen Kontext nicht einschlägig ausgelegt werden müsste. Denn dies würde dem oben ( 64 ) erwähnten Willen des Unionsgesetzgebers zuwiderlaufen, die Möglichkeit der einseitigen Beitreibung auf sämtliche und damit auch auf vertragliche Forderungen der Kommission im Bereich der Rückforderung von Eigenmitteln zu erstrecken.

84. Außerdem zeigen gerade die unterschiedlichen Lösungen in den Mitgliedstaaten, dass es kein allgemeines Prinzip gibt, wonach die Verwaltung, wenn sie Verträge mit Privaten schließt, niemals auf ihre allgemeinen hoheitlichen Befugnisse zurückgreifen oder ihrem Vertragspartner gegenüber anderweitig hoheitlich tätig werden kann. Daher kann die Befugnis der Kommission, zur Beitreibung vertraglicher Forderungen Titulierungsbeschlüsse zu erlassen, auch nicht unter Rückgriff auf allgemeine Grundsätze des Vertragsrechts abgelehnt werden. Denn solche Grundsätze gelten bei Verwaltungsverträgen eben nicht in dieser Allgemeinheit; vielmehr haben Juristen aus verschiedenen Mitgliedstaaten diesbezüglich ganz unterschiedliche Vorstellungen ( 65 ). Und schließlich weisen diverse unionsrechtliche Bestimmungen zu einseitigen Befugnissen der vertragschließenden Unionsverwaltung darauf hin, dass der Unionsgesetzgeber selbst eher von einem Leitbild des Verwaltungsvertrags auszugehen scheint, in dem die Verwaltung über hoheitliche Befugnisse verfügt ( 66 ).

85. Allerdings ist es angesichts der sehr unterschiedlichen Leitbilder des Verwaltungsvertrags in den verschiedenen Rechtstraditionen der Mitgliedstaaten durchaus vorstellbar, dass Subventionsempfänger, die mit der Kommission Finanzhilfevereinbarungen wie die vorliegenden abschließen, nicht davon ausgehen, dass die Kommission die vertraglich gewährten Mittel nicht nur durch gerichtlich erwirkte Titel, sondern auch durch einseitig erlassene, direkt der Zwangsvollstreckung zugängliche hoheitliche Beschlüsse zurückverlangen kann. Dies ist umso mehr der Fall, als die Verträge der Kommission in der Regel eine Gerichtsstandsklausel enthalten, die die Kompetenz für die Vertragsstreitigkeiten dem Unionsrichter oder einem nationalen Richter überträgt ( 67 ).

86. Unter diesen Umständen stellt es einen Verstoß gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes dar, wenn die Kommission von ihrer in Art. 79 Abs. 2 der Haushaltsordnung Nr. 966/2012 vorgesehenen Befugnis, Titulierungsbeschlüsse zu erlassen, zur Beitreibung vertraglicher Forderungen Gebrauch macht, ohne dass dies in dem betroffenen Vertrag bzw. den allgemeinen oder besonderen Vertragsbedingungen durch eine spezielle Klausel vorgesehen wäre ( 68 ). Denn wie schon Generalanwalt Cosmas in seinen Schlussanträgen in der Rechtssache Duff u. a. dargelegt hat, verpflichtet dieser Grundsatz die Unionsorgane dazu, ihre Befugnisse in der Weise auszuüben, dass Rechtslagen und Rechtsverhältnisse, die auf der Grundlage des Unionsrechts entstanden sind, nicht in einer Art und Weise berührt werden, die für eine umsichtige Person nicht vorhersehbar ist ( 69 ).

87. Eine Vertragsklausel, die den Erlass von Titulierungsbeschlüssen vorsieht, begründet zwar, wie das Gericht in Rn. 207 des angefochtenen Urteils richtig festgestellt hat, nicht die Befugnis der Kommission, solche Beschlüsse zu erlassen. Denn diese Befugnis gründet sich allein auf Art. 299 AEUV in Verbindung mit Art. 79 Abs. 2 der Haushaltsordnung Nr. 966/2012. Jedoch hat eine entsprechende Klausel die Funktion, den Vertragspartner der Kommission auf die Möglichkeit der einseitigen Beitreibung von Forderungen hinzuweisen, so dass dieser sich in Kenntnis der einschlägigen Rechtslage auf den Vertrag einlässt.

88. Im vorliegenden Fall enthielten die betroffenen Finanzhilfevereinbarungen jeweils in ihren allgemeinen Vertragsbestimmungen eine Klausel, die die Empfänger darüber unterrichtete, dass die Kommission die Feststellung einer Forderung in einem Titulierungsbeschluss formalisieren kann ( 70 ).

89. Dementsprechend kann dem Gericht vorliegend nicht vorgeworfen werden, den Grundsatz des Vertrauensschutzes missachtet zu haben, als es feststellte, dass die bisherige Rechtsprechung der Unionsgerichte die Kommission nicht daran hindert, zur Beitreibung vertraglicher Forderungen Titulierungsbeschlüsse zu erlassen.

b) Zum Recht auf einen wirksamen Rechtsbehelf

90. In einem weiteren Argumentationsstrang macht ADR geltend, das Gericht habe einen Rechtsfehler begangen, als es feststellte, dass der Erlass von Titulierungsbeschlüssen im Falle vertraglicher Forderungen nicht gegen das in Art. 47 der Charta verankerte Recht auf einen wirksamen Rechtsbehelf verstößt. Denn solche Beschlüsse erlaubten es der Kommission, sich gegenüber ihren Vertragspartnern zum Richter in eigener Sache aufzuschwingen und den Rechtsweg zum zuständigen Vertragsrichter jeglicher Wirksamkeit zu berauben.

91. Diese Argumentation wirft die Frage auf, ob das Gericht zu Recht davon ausgehen konnte, dass der Erlass von Titulierungsbeschlüssen zur Beitreibung vertraglicher Forderungen nicht mit einem Verstoß gegen das Recht auf einen wirksamen Rechtsbehelf einhergeht, weil der Rechtsweg, der den Vertragspartnern der Kommission gegen einen solchen Beschluss offensteht, den Anforderungen des Rechts auf einen wirksamen Rechtsbehelf genügt.

92. Nach Rn. 190 des angefochtenen Urteils hat ADR in erster Instanz im Wesentlichen vorgebracht, die Wirksamkeit von Nichtigkeitsklagen gegen Titulierungsbeschlüsse, die zur Beitreibung vertraglicher Forderungen erlassen werden, werde durch die Rechtsprechung des Gerichts beeinträchtigt, wonach Klagegründe, die auf die Verletzung des Vertrags und des anwendbaren nationalen Rechts gestützt sind, im Rahmen von solchen Klagen unzulässig seien. Damit könne die Kommission ihre Forderungen gegenüber ihren Vertragspartnern vollstrecken, obwohl die zugrunde liegenden vertraglichen Ansprüche noch nicht geprüft worden seien.

93. Das Gericht hat dieses Vorbringen in den Rn. 209 bis 214 des angefochtenen Urteils mit der Begründung zurückgewiesen, es habe die Klage als nicht nur auf Art. 263, sondern auch auf Art. 272 AEUV gestützt angesehen. Damit habe es sowohl die formale Rechtmäßigkeit des streitigen Beschlusses geprüft als auch die materielle Begründetheit der vertraglichen Forderungen der Kommission gegen ADR, die diesem Beschluss zugrunde lagen.

94. Nachstehend ist damit zunächst zu klären, ob das Gericht zu Recht angenommen hat, dass es sich bei dem streitigen Beschluss um einen Akt handelte, der mit einer Nichtigkeitsklage anzufechten war (1). Sodann ist zu untersuchen, ob es einen Verstoß gegen das Recht auf einen wirksamen Rechtsbehelf darstellt, dass eine Nichtigkeitsklage gegen einen solchen Beschluss nicht automatisch eine aufschiebende Wirkung hat (2). Und schließlich ist zu prüfen, ob das Gericht zu Recht davon ausgegangen ist, dass der Unionsrichter im Rahmen einer solchen Klage nur die formale Rechtmäßigkeit des angefochtenen Beschlusses zu prüfen hat, während die Prüfung der materiellen Begründetheit der zugrunde liegenden Forderung nur durch den Vertragsrichter vorgenommen werden kann. Dies macht es notwendig, das Verständnis des Gerichts von der Trennung zwischen Nichtigkeitsklagen gemäß Art. 263 AEUV und vertraglichen Klagen gemäß Art. 272 AEUV zu hinterfragen (3).

1) Zur Einordnung von Titulierungsbeschlüssen, die zur Beitreibung vertraglicher Forderungen erlassen werden, als Handlungen, die nach Art. 263 AEUV mit der Nichtigkeitsklage anzufechten sind

95. Wie schon erwähnt ( 71 ) sind die Unionsgerichte gemäß Art. 272 in Verbindung mit Art. 274 AEUV für Klagen betreffend Verträge der Unionsorgane nur zuständig, wenn diese Verträge eine entsprechende Schiedsklausel enthalten. Wie jedoch ebenfalls schon erwähnt ( 72 ), zeigt der vorliegende Fall, dass die Unionsgerichte auch im Rahmen von Nichtigkeitsklagen gemäß Art. 263 AEUV mit Handlungen der Unionsorgane im Zusammenhang mit Verträgen befasst werden können.

96. Art. 272 AEUV steht dem nicht entgegen. Denn weder aus dem Wortlaut noch aus der systematischen Stellung oder dem Sinn und Zweck dieser Bestimmung lässt sich herauslesen, dass die Unionsgerichte nur auf dieser Grundlage für Streitigkeiten im Zusammenhang mit Verträgen der Unionsorgane zuständig sein können. Wie schon dargelegt ( 73 ) lässt sich Art. 272 in Verbindung mit Art. 274 AEUV lediglich entnehmen, dass die Kommission nicht durch den Erlass von Titulierungsbeschlüssen die Zuständigkeitsverteilung zwischen den Unionsgerichten und den nationalen Gerichten einseitig verändern kann, so dass solche Beschlüsse nur zulässig sind, wenn der betroffene Vertrag eine Schiedsklausel zugunsten der Unionsgerichte enthält. Das Vorhandensein einer solchen Klausel bedeutet in diesem Fall jedoch nur, dass die Unionsgerichte und nicht die nationalen Gerichte für Streitigkeiten aus dem Vertrag zuständig sind, nicht aber, dass die Unionsgerichte ausschließlich auf der Grundlage von Art. 272 AEUV über solche Streitigkeiten entscheiden können.

97. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs kann bei Vorliegen eines Vertrags, der den Kläger an ein Organ bindet, eine Klage nach Art. 263 AEUV allerdings nur dann bei den Unionsgerichten anhängig gemacht werden, wenn die angefochtene Handlung verbindliche Rechtswirkungen erzeugen soll, die außerhalb der vertraglichen Beziehung der Parteien angesiedelt sind und die Ausübung hoheitlicher Befugnisse voraussetzen, die dem vertragschließenden Organ als Verwaltungsbehörde übertragen worden sind ( 74 ).

98. Soweit ersichtlich ergibt sich aus der bisherigen Rechtsprechung der Unionsgerichte, dass zumindest in der Regel nur zwei Kategorien von Handlungen diese Kriterien erfüllen: – zum einen Handlungen, die zwar im Zusammenhang mit einer vertraglichen Beziehung zwischen einem Unionsorgan und seinem Vertragspartner stehen, deren Wirkung sich aber gänzlich außerhalb dieser Vertragsbeziehung entfaltet, wie beispielsweise der temporäre Ausschluss eines Vertragspartners, der eine Vertragsverletzung begangen hat, von weiteren Aufträgen und Finanzhilfen der Union oder das „blacklisting“ eines solchen Vertragspartners in einer zentralen Datenbank der Unionsorgane ( 75 ); – und zum anderen Aufrechnungsentscheidungen ( 76 ) und Titulierungsbeschlüsse ( 77 ), die zur Geltendmachung vertraglicher Forderungen erlassen werden.

99. Bezüglich Letzterer macht ADR jedoch geltend, weder die Kommission noch das Gericht hätten vorliegend erklärt, inwieweit der streitige Beschluss verbindliche Rechtswirkungen erzeugt habe, die außerhalb der vertraglichen Beziehung der Parteien angesiedelt seien. ADR zufolge ist es vielmehr offensichtlich, dass die Rechtswirkungen dieses Beschlusses mit den vertraglichen Beziehungen der Parteien verbunden sind.

100. Es trifft zu, dass die Rechtswirkungen eines Titulierungsbeschlusses, der zur Beitreibung einer vertraglichen Forderung erlassen wird, sich naturgemäß auch innerhalb der betroffenen Vertragsbeziehung entfalten: Denn mit dem Erlass eines solchen Beschlusses setzt die Kommission erstens den Betrag fest, den ihr Vertragspartner ihr ihrer Ansicht nach auf der Grundlage seiner vertraglichen Verpflichtungen schuldet, und verpflichtet den Vertragspartner zur Zahlung dieses Betrags. Zweitens wäre, sollte der betreffende Beschluss mangels (erfolgreicher) Anfechtung in Bestandskraft erwachsen, das Bestehen der entsprechenden vertraglichen Verpflichtungen damit rechtlich festgestellt, und eventuelle Einwände gegen das Bestehen dieser Verpflichtungen wären untergegangen. Und drittens würde eine erfolgreiche Zwangsvollstreckung des Beschlusses zur Erfüllung der in Rede stehenden vertraglichen Verpflichtungen führen.

101. Über diese vertraglichen Rechtswirkungen hinaus erzeugt ein Titulierungsbeschluss, der von der Kommission in Ausübung ihrer durch Art. 79 Abs. 2 der Haushaltsordnung Nr. 966/2012 verliehenen hoheitlichen Befugnis zur Selbsttitulierung ihrer Forderungen erlassen wird, jedoch auch verbindliche Rechtswirkungen, die über die vertragliche Beziehung der Parteien hinausgehen.

102. Wie soeben angeführt ( 78 ) definiert sich dem Gerichtshof zufolge eine Unionshandlung, die, obgleich sie im Zusammenhang mit einem Vertrag steht, mit einer Nichtigkeitsklage gemäß Art. 263 AEUV anzufechten ist, dadurch, dass sie Rechtswirkungen entfaltet, die außerhalb der vertraglichen Beziehung der Parteien angesiedelt sind und die Ausübung hoheitlicher Befugnisse voraussetzen, die dem vertragschließenden Organ nicht in seiner Eigenschaft als Vertragspartner, sondern in seiner allgemeinen Eigenschaft als Verwaltungsbehörde übertragen worden sind.

103. Im Fall eines Titulierungsbeschlusses wirken die zwei Komponenten dieser Definition insofern zusammen, als sich der außervertragliche Charakter der Rechtswirkungen eines solchen Beschlusses auf den außervertraglichen, hoheitlichen Ursprung dieser Rechtswirkungen gründet. Denn die außervertraglichen Rechtswirkungen eines Titulierungsbeschlusses bestehen darin, dass die Kommission durch einen einseitigen, von ihr selbst erlassenen Hoheitsakt die Vollstreckbarkeit einer vertraglichen Forderung begründet. Eine solche Rechtswirkung ist außerhalb der vertraglichen Beziehung angesiedelt, weil sie sich nicht – wie beispielsweise die Begründung der Vollstreckbarkeit einer vertraglichen Forderung durch einen gerichtlich erwirkten Titel – auf die vertraglichen Rechte und Pflichten der Parteien gründet, sondern auf eine allgemeine außervertragliche, hoheitliche Befugnis der Kommission ( 79 ).

104. Dies hat das Gericht richtig erkannt, als es in Rn. 207 des angefochtenen Urteils ausgeführt hat, dass der streitige Beschluss eine Handlung darstellt, die verbindliche Rechtswirkungen erzeugen soll, die außerhalb der vertraglichen Beziehung der Parteien angesiedelt sind und die Ausübung hoheitlicher Befugnisse voraussetzen, die der Kommission als Verwaltungsbehörde übertragen worden sind, weil die Rechtsnatur dieses Beschlusses nicht durch die betroffenen Verträge, sondern durch Art. 299 AEUV und Art. 79 Abs. 2 der Haushaltsordnung Nr. 966/2012 definiert wird. Damit kann dem Gericht nicht vorgeworfen werden, nicht erklärt zu haben, inwieweit der streitige Beschluss verbindliche Rechtswirkungen außerhalb der vertraglichen Beziehung der Parteien erzeugt.

105. Aus dem Vorstehenden folgt, dass das Gericht den streitigen Beschluss im angefochtenen Urteil zu Recht als eine Unionshandlung eingestuft hat, die von ADR mit einer Nichtigkeitsklage gemäß Art. 263 AEUV anzufechten war.

2) Zur nicht aufschiebenden Wirkung von Nichtigkeitsklagen gegen Titulierungsbeschlüsse, die zur Beitreibung vertraglicher Forderungen erlassen werden

106. ADR ist jedoch der Ansicht, es stelle einen Verstoß gegen das Recht auf einen wirksamen Rechtsbehelf dar, dass eine Nichtigkeitsklage gemäß Art. 263 AEUV gegen einen Titulierungsbeschluss, der zur Beitreibung einer vertraglichen Forderung erlassen wurde, keine aufschiebende Wirkung hat, obgleich die Zwangsvollstreckung eines solchen Beschlusses den Vertragspartner der Kommission in den Konkurs treiben könne.

107. Gemäß Art. 278 AEUV haben Klagen bei den Unionsgerichten keine aufschiebende Wirkung. Der Unionsrichter kann jedoch, wenn er dies den Umständen nach für nötig hält, die Durchführung der angefochtenen Handlung aussetzen. Gleichermaßen kann, wie schon erwähnt ( 80 ), die Zwangsvollstreckung eines Rechtsakts, der eine Zahlung auferlegt und ein vollstreckbarer Titel gemäß Art. 299 AEUV ist, im Einklang mit Art. 299 Abs. 4 AEUV durch eine Entscheidung des Unionsrichters ausgesetzt werden. Von der Möglichkeit, eine solche Aussetzung der Zwangsvollstreckung zu beantragen, hat ADR im Übrigen auch im vorliegenden Fall, wenn auch letztlich erfolglos, Gebrauch gemacht ( 81 ).

108. Die Tatsache, dass Klagen vor den Unionsgerichten nicht automatisch eine aufschiebende Wirkung haben, stellt dem Gerichtshof zufolge aufgrund des Bestehens dieser Möglichkeit, vorläufigen Rechtsschutz zu erlangen, keinen Verstoß gegen das Recht auf einen umfassenden und effektiven gerichtlichen Rechtsschutz dar. Denn die Möglichkeit, vorläufigen Schutz zu gewähren, wenn dies für die volle Wirksamkeit der künftigen Endentscheidung erforderlich ist, verhindert eine Lücke in dem von den Unionsgerichten gewährten Rechtsschutz ( 82 ).

109. Die vorliegende Argumentation von ADR wirft nun die Frage auf, ob es nichtsdestotrotz einen Verstoß gegen das Recht auf einen wirksamen Rechtsbehelf darstellt, dass eine Nichtigkeitsklage gegen einen Titulierungsbeschluss, der zur Beitreibung einer vertraglichen Forderung erlassen wurde, keine aufschiebende Wirkung hat. Mit anderen Worten: Ist die Zwangsvollstreckung einer Forderung vor der Prüfung des Bestehens dieser Forderung in Fällen, in denen kein einstweiliger Rechtsschutz gewährt wird, im vertraglichen Kontext inakzeptabel?

110. Die Argumentation von ADR beruht darauf, dass ein Vertragspartner im Rahmen eines Vertrags in Bezug auf eine streitige Zahlungsforderung des anderen Vertragspartners normalerwiese automatisch Zahlungsaufschub hat, bis das Gericht über die in Rede stehende Forderung entschieden hat. Dies ändert sich nur ausnahmsweise, wenn die Gegenseite einstweiligen Rechtsschutz erwirkt, um die streitige Forderung zu sichern.

111. Folglich bedeutet der Erlass eines Titulierungsbeschlusses im Vergleich zu einer Klage der Kommission nach Art. 272 AEUV nicht nur eine Umkehr der Anfechtungslast für den Vertragspartner, sondern mindert darüber hinaus auch noch die Wirksamkeit von dessen Rechtsschutz. Dieser Eingriff in den effektiven Rechtsschutz ist aber gerechtfertigt, weil der Vertragspartner bei Vertragsschluss über dieses Risiko aufgeklärt wurde, dennoch bei Gericht um einstweiligen Rechtsschutz ersuchen kann und schließlich ein berechtigtes Interesse am wirksamen Schutz der finanziellen Interessen der Union besteht.

112. Die Argumentation von ADR in Bezug auf die fehlende automatische aufschiebende Wirkung einer Nichtigkeitsklage nach Art. 263 AEUV lässt damit keinen Rechtsfehler im angefochtenen Urteil erkennen.

3) Zum Verständnis der Trennung zwischen Nichtigkeitsklagen nach Art. 263 AEUV und vertraglichen Klagen nach Art. 272 AEUV in der Rechtsprechung des Gerichts

113. ADR zufolge beraubt die Anerkennung der Befugnis der Kommission, zur Beitreibung vertraglicher Forderungen Titulierungsbeschlüsse zu erlassen, die mit einer Nichtigkeitsklage gemäß Art. 263 AEUV angefochten werden müssen, den Rechtsweg zum zuständigen Vertragsrichter jeglicher Wirksamkeit.

114. Wie oben schon zusammengefasst ( 83 ), hat das Gericht dieses Vorbringen in den Rn. 209 bis 214 des angefochtenen Urteils mit der Begründung zurückgewiesen, es habe die Klage von ADR als nicht nur auf Art. 263, sondern auch auf Art. 272 AEUV gestützt angesehen. Damit habe es nicht nur die formale Rechtmäßigkeit des streitigen Beschlusses geprüft, sondern auch die materielle Begründetheit der vertraglichen Forderungen der Kommission gegen ADR, die diesem Beschluss zugrunde lagen.

115. Diese gesonderte Prüfung des erstinstanzlichen Vorbringens von ADR im Rahmen einer Nichtigkeitsklage einerseits und einer vertraglichen Klage andererseits fußt auf der in der Rechtsprechung des Gerichts entwickelten und in Rn. 70 des angefochtenen Urteils wiedergegebenen Annahme, im Rahmen von Art. 263 AEUV könne ein Titulierungsbeschluss nur auf der Grundlage des Unionsrechts gewürdigt werden. Dagegen könne im Rahmen von Art. 272 AEUV nur die Verletzung des Vertrags oder des auf diesen anwendbaren nationalen Rechts geltend gemacht werden.

116. Hieraus folgt nach der dem angefochtenen Urteil zugrunde liegenden Rechtsprechungslinie des Gerichts, dass im Rahmen einer Nichtigkeitsklage sämtliche Klagegründe für unzulässig erklärt werden, die auf eine Verletzung der Vertragsbestimmungen oder des im Vertrag für anwendbar erklärten nationalen Rechts gestützt sind. Dies bedeutet, dass im Rahmen einer Nichtigkeitsklage gegen einen Titulierungsbeschluss die materielle Begründetheit dieses Beschlusses und damit die Frage, ob die geltend gemachte vertragliche Forderung der Kommission überhaupt rechtmäßig zusteht, nicht geprüft werden kann ( 84 ).

117. Will das Gericht eine solche Prüfung dennoch vornehmen, muss es demnach zunächst prüfen, ob die Klage, mit der es befasst ist, dahin gehend „umgedeutet“ werden kann, dass sie nicht nur auf die Nichtigerklärung des angefochtenen Beschlusses gerichtet ist, sondern auch auf die Feststellung, dass der Kommission die streitige vertragliche Forderung gar nicht zusteht. Ist dies der Fall, kann das Gericht die Klage – wie vorliegend geschehen – als nicht nur auf Art. 263, sondern auch auf Art. 272 AEUV gestützt ansehen und sukzessive die der jeweiligen Klageart zuzuordnenden Klagegründe prüfen. Eine solche Umdeutung kann allerdings nur unter bestimmten Bedingungen erfolgen ( 85 ).

118. Liegt nun aber kein Akt vor, der als vom Vertrag abtrennbar und damit als gesondert gemäß Art. 263 AEUV anfechtbar eingestuft wird, kann der somit allein aufgrund von Art. 272 AEUV mit einer vertraglichen Klage befasste Unionsrichter nach der in Rede stehenden Rechtsprechungslinie des Gerichts nur Rügen prüfen, die auf „die Verletzung vertraglicher Bestimmungen oder des auf den Vertrag anwendbaren [nationalen] Rechts“ gestützt sind. Dagegen werden im Rahmen von vertraglichen Klagen gemäß Art. 272 AEUV sogenannte „Nichtigkeitsklagegründe“ („moyens d’annulation“), d. h. Klagegründe, die „zu einer verwaltungsrechtlichen Beziehung gehören“ bzw. „kennzeichnend für eine Nichtigkeitsklage“ sind, wie z. B. ein Begründungsmangel, die Verletzung der Verteidigungsrechte des Klägers oder die Verletzung von dessen Recht auf eine gute Verwaltung, für unzulässig erklärt ( 86 ).

119. ADR hat recht, wenn sie geltend macht, dass die Anwendung dieser Rechtsprechungslinie des Gerichts mit einem Verstoß gegen das Recht der Vertragspartner der Kommission auf einen wirksamen Rechtsbehelf einhergeht, und zwar sowohl im Rahmen von Nichtigkeitsklagen nach Art. 263 AEUV (i) als auch im Rahmen von vertraglichen Klagen nach Art. 272 AEUV (ii).

i) Zu Nichtigkeitsklagen nach Art. 263 AEUV gegen Titulierungsbeschlüsse, die zur Beitreibung vertraglicher Forderungen erlassen werden

120. Der Ansicht des Gerichts, nach der die vertraglichen Ansprüche der Parteien im Rahmen einer Nichtigkeitsklage gegen einen Titulierungsbeschluss nicht geprüft werden können, liegen zwei folgenschwere Fehlannahmen zugrunde: zum einen, dass es sich bei den Rechtsnormen, die im Rahmen einer Nichtigkeitsklage geprüft werden, nur um unionsrechtliche Normen handeln könne, und zum anderen, dass es sich bei dem auf den Vertrag anwendbaren Recht nur um nationales Recht handeln könne.

– Zur Relevanz des Vertrags und des nationalen Rechts im Rahmen einer Nichtigkeitsklage gegen einen Titulierungsbeschluss

121. Das Gericht hat die Ansicht, dass die vertraglichen Ansprüche der Parteien im Rahmen einer Nichtigkeitsklage gegen einen Titulierungsbeschluss nicht geprüft werden können, soweit ersichtlich erstmals in seinem in Rn. 70 des angefochtenen Urteils zitierten Urteil vom 27. September 2012 in der Rechtssache Applied Microengineering/Kommission ( 87 ) vertreten. Hierbei hat es sich zunächst auf eine Aussage des Gerichtshofs in dessen Urteil vom 17. Dezember 1970 in der Rechtssache Internationale Handelsgesellschaft ( 88 ) gestützt, wonach die Gültigkeit von Handlungen der Unionsorgane nur nach dem Unionsrecht beurteilt werden kann, weil dessen einheitliche Geltung beeinträchtigt würde, wenn bei der Entscheidung über die Gültigkeit solcher Handlungen Normen oder Grundsätze des nationalen Rechts herangezogen würden.

122. Diese Aussage des Gerichtshofs bezog sich allerdings auf die Frage, ob die Rechtmäßigkeit einer Gemeinschaftsverordnung am Maßstab des Rechts eines Mitgliedstaats geprüft werden kann ( 89 ). Dies hat der Gerichtshof zutreffend verneint, da hierdurch die einheitliche Geltung des Gemeinschaftsrechts beeinträchtigt würde. Eine solche Situation ist jedoch nicht mit einer Situation vergleichbar, in der ein zur Beitreibung einer vertraglichen Forderung erlassener Titulierungsbeschluss am Maßstab des nationalen Rechts geprüft werden soll, dessen Anwendbarkeit die Parteien vertraglich vereinbart haben.

123. Im Gegensatz zu einer Unionsverordnung ist ein solcher Beschluss nämlich insoweit, als das von den Vertragsparteien gewählte nationale Recht für das Bestehen der Forderung maßgeblich ist, die durch den Beschluss für vollstreckbar erklärt wird, auf dieses Recht gestützt. Dies gilt im Übrigen auch für die Klauseln der jeweils betroffenen Verträge. Denn die Kommission ist nicht berechtigt, eine vertragliche Forderung für vollstreckbar zu erklären, die nach dem Vertrag und dem auf diesen anwendbaren Recht nicht besteht. Damit werden die Vertragsklauseln und das nationale Recht zu „bei der Durchführung der Verträge anzuwendenden Rechtsnormen“ im Sinne von Art. 263 Abs. 2 AEUV, auf deren Grundlage der Unionsrichter die Rechtmäßigkeit des Beschlusses im Zuge einer Nichtigkeitsklage zu prüfen hat.

124. Die Beeinträchtigung der einheitlichen Geltung des Unionsrechts, die daraus resultiert, dass bei der Entscheidung über die Gültigkeit einer Unionshandlung nationales Recht herangezogen wird, folgt somit im Fall eines Titulierungsbeschlusses aus der in den Art. 335 und 340 AEUV vorgesehenen Möglichkeit, einen Vertrag der Union (auch) einem nationalen, von den Parteien gewählten Recht zu unterwerfen. Dies stellt eine Ausnahme dar und geht auf einen Sonderfall der Verflechtung von Unionsrecht und nationalem Recht zurück, der im Fehlen eines vollständigen Vertragsrechts auf Unionsebene wurzelt.

125. Die vom Gericht in den Rn. 40 und 41 seines Urteils in der Rechtssache Applied Microengineering/Kommission aus dem Wortlaut von Art. 263 Abs. 2 AEUV und dem Urteil des Gerichtshofs in der Rechtssache Internationale Handelsgesellschaft entwickelte Formel, wonach „der mit einer Nichtigkeitsklage nach Art. 263 AEUV befasste Unionsrichter […] die Rechtmäßigkeit der angefochtenen Handlung [allein] auf der Grundlage des [AEU]-Vertrags und jeder bei seiner Durchführung anzuwendenden Rechtsnorm, mithin des Unionsrechts ( 90 ), zu würdigen [hat]“, ist somit in Bezug auf einen Titulierungsbeschluss, der zur Beitreibung einer vertraglichen Forderung erlassen wurde, unzutreffend ( 91 ).

– Zum auf die Verträge der Union anwendbaren Unionsrecht

126. Umgekehrt ist aber auch die Annahme des Gerichts in den Rn. 40 und 41 des Urteils in der Rechtssache Applied Microengineering/Kommission, wonach es sich bei dem „auf den Vertrag anwendbaren Recht“ nur um nationales Recht handeln könne, zurückzuweisen. Denn es ist irrig, davon auszugehen, die Verträge der Unionsorgane seien nur den vertraglichen Bestimmungen und dem von den Parteien gewählten nationalen Recht unterworfen. Vielmehr sind immer auch die allgemeinen primär- und sekundärrechtlichen sowie die jeweils relevanten besonderen sekundärrechtlichen Bestimmungen des Unionsrechts auf diese Verträge anwendbar.

127. So enthalten insbesondere die Haushaltsordnung Nr. 966/2012 sowie zahlreiche sektorielle Regelungen z. B. im Bereich der Forschungsförderung mittlerweile etliche Vorschriften, die für die Verträge der Unionsorgane, insbesondere für Finanzhilfevereinbarungen und öffentliche Aufträge, einschlägig sind ( 92 ). Daher müssen solche Verträge nach den Anwendungsbestimmungen zur Haushaltsordnung Nr. 966/2012 die Angabe enthalten, dass das Unionsrecht, gegebenenfalls ergänzt durch das im Vertrag genannte nationale Recht, auf sie Anwendung findet ( 93 ).

128. Wie das Gericht in Rn. 85 des angefochtenen Urteils zutreffend ausgeführt hat, handelt es sich daher bei dem von den Parteien für subsidiär anwendbar erklärten nationalen Recht nur um die allgemeinen Bestimmungen des gewählten nationalen Vertrags- und Schuldrechts, mit denen ein etwaiges Fehlen solcher Bestimmungen auf Unionsebene ausgeglichen werden soll.

– Schlussfolgerung

129. Aus dem Vorstehenden folgt, dass die in den Rn. 40 und 41 des Urteils des Gerichts in der Rechtssache Applied Microengineering/Kommission zum Ausdruck kommende Ansicht, wonach es sich bei den Rechtsnormen, die im Rahmen einer Nichtigkeitsklage geprüft werden, nur um unionsrechtliche Normen und bei dem auf den Vertrag anwendbaren Recht nur um nationales Recht handeln könne, unzutreffend ist.

130. Damit verliert die der Rechtsprechung des Gerichts zur Trennung von Nichtigkeitsklagen und vertraglichen Klagen zugrunde liegende Idee ihre Berechtigung, wonach die Aufgabenteilung zwischen dem mit einer Nichtigkeitsklage nach Art. 263 AEUV befassten Richter einerseits und dem mit einer vertraglichen Klage nach Art. 272 AEUV befassten Richter andererseits darin bestehe, dass Ersterer ausschließlich für die Prüfung von Unionsrecht und Letzterer ausschließlich für die Prüfung des Vertrags und des auf diesen anwendbaren nationalen Rechts zuständig sei.

131. Im Übrigen ist auch die Sorge unbegründet, eine Prüfung der vertraglichen Verpflichtungen und des nationalen Rechts im Rahmen einer Nichtigkeitsklage nach Art. 263 AEUV gegen einen Titulierungsbeschluss könne Art. 272 AEUV überflüssig machen oder zu einem Eingriff in die Zuständigkeit der nationalen Gerichte führen ( 94 ). Denn ein Titulierungsbeschluss setzt wie oben dargelegt das Vorhandensein einer Schiedsklausel voraus, durch die die Zuständigkeit der nationalen Gerichte abbedungen wird. Dafür ist aber wiederum Art. 272 AEUV unerlässlich ( 95 ).

132. Und schließlich lässt sich das Verständnis der Trennung zwischen Nichtigkeitsklagen und vertraglichen Klagen, das dem angefochtenen Urteil zugrunde liegt, auch nicht dadurch rechtfertigen, dass der Richter der Kommission im Rahmen einer Nichtigkeitsklage nicht wie im Rahmen einer vertraglichen Klage Weisungen erteilen oder sich an ihre Stelle setzen kann ( 96 ). Denn die Nichtigerklärung eines Titulierungsbeschlusses aufgrund des Nichtbestehens der geltend gemachten vertraglichen Forderung im Rahmen von Art. 263 AEUV hat die gleichen Folgen wie die Feststellung, dass der Kommission diese Forderung nicht zusteht, im Rahmen von Art. 272 AEUV. Sollte ein Kläger darüber hinaus den Erlass weiterer Anordnungen gegenüber der Kommission begehren, so könnte er neben seinem Antrag nach Art. 263 AEUV auf Nichtigerklärung des angefochtenen Beschlusses immer noch einen Antrag nach Art. 272 AEUV auf Erlass solcher Anordnungen stellen.

133. Aus alledem folgt, dass die Rechtmäßigkeit eines Titulierungsbeschlusses, der zur Beitreibung einer vertraglichen Forderung erlassen wurde, im Rahmen einer Nichtigkeitsklage nach Art. 263 AEUV sowohl auf der Grundlage des Unionsrechts im Allgemeinen als auch auf der Grundlage der vertraglichen Bestimmungen und sämtlicher anderer auf den Vertrag anwendbarer Vorschriften des Unionsrechts und des nationalen Rechts zu würdigen ist. Damit muss der Unionsrichter im Rahmen einer solchen Klage sowohl die formale als auch die materielle Rechtmäßigkeit des angefochtenen Beschlusses prüfen. Seine Prüfung erstreckt sich somit insbesondere auch auf die Frage der Begründetheit der geltend gemachten vertraglichen Forderung. Eine solche Prüfung hat das Gericht in der Vergangenheit teilweise auch vorgenommen ( 97 ).

134. Der im angefochtenen Urteil verfolgte Ansatz, wonach der Vertragspartner der Kommission sowohl eine Klage nach Art. 263 als auch eine Klage nach Art. 272 AEUV einlegen muss, um eine vollständige Prüfung eines Titulierungsbeschlusses durch den Unionsrichter zu erlangen, stellt demgegenüber einen Verstoß gegen das Recht auf einen wirksamen Rechtsbehelf dar, indem er den Rechtsschutz unnötig verkompliziert.

135. So verstößt es zum einen gegen das Recht auf einen wirksamen Rechtsbehelf, wenn der Unionsrichter im Rahmen einer Klage gegen einen Titulierungsbeschluss gemäß Art. 263 AEUV die materielle Rechtmäßigkeit dieses Beschlusses, d. h. die Frage, ob die hiermit für vollstreckbar erklärte Forderung überhaupt besteht, nicht prüft.

136. Und zum anderen stellt es einen Verstoß gegen das Recht auf einen wirksamen Rechtsbehelf dar, von den Vertragspartnern der Kommission zu verlangen, gegen einen Titulierungsbeschluss sowohl eine Klage nach Art. 263 als auch eine Klage nach Art. 272 AEUV einzulegen, obwohl für eine solche Anforderung wie gerade dargelegt keine Rechtfertigung besteht. Hierdurch wird den Vertragspartnern der Kommission nämlich der Zugang zu Gericht und die Geltendmachung ihrer Rechte unrechtmäßigerweise übermäßig erschwert ( 98 ). Dies ist umso mehr der Fall, als die Kläger angesichts der Komplexität der Rechtsprechung des Gerichts zu diesem Punkt regelmäßig Gefahr laufen, dass ihr Begehren für unzulässig erklärt wird, weil sie es fälschlicherweise nicht auf die richtige Klageart gestützt haben ( 99 ).

ii) Zur Notwendigkeit der Prüfung aller relevanten Tatsachen- und Rechtsfragen im Rahmen von vertraglichen Klagen nach Art. 272 AEUV

137. Wie das Gericht in Rn. 211 des angefochtenen Urteils zu Recht betont hat, ergibt sich aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs, dass das Recht auf Zugang zu einem Gericht gemäß Art. 47 der Charta nur dann gewährleistet ist, wenn dieses Gericht über die Befugnis verfügt, alle für die bei ihm anhängige Streitigkeit relevanten Tatsachen- und Rechtsfragen zu prüfen ( 100 ).

138. Dieser Anforderung wird das Gericht im Rahmen von vertraglichen Klagen nach Art. 272 AEUV in Anwendung seiner vorliegend in Rede stehenden Rechtsprechung zur Trennung zwischen Nichtigkeitsklagen und Vertragsklagen, die in Rn. 70 des angefochtenen Urteils zitiert wird und diesem zugrunde liegt, jedoch nicht gerecht. Denn wie schon dargelegt geht diese Rechtsprechung davon aus, dass der Unionsrichter im Rahmen von vertraglichen Klagen keine auf die Verletzung des Unionsrechts und insbesondere die Unionsgrundrechte gestützten Rügen prüfen kann ( 101 ).

139. Wie schon gezeigt ist es aber ganz unzutreffend, anzunehmen, die Verträge der Unionsorgane seien jeweils nur den Vertragsbestimmungen und den Bestimmungen des von den Parteien für anwendbar erklärten nationalen Rechts unterworfen ( 102 ). Gleichermaßen entbehrt die Annahme des Gerichts, die Unionsorgane seien den Unionsgrundrechten und anderen hoheitlichen unionsrechtlichen Verpflichtungen nur beim Erlass einseitiger Rechtsakte, nicht aber im Rahmen von Verträgen unterworfen ( 103 ), jeglicher Grundlage. Denn es steht außer Frage, dass die Unionsorgane an diese Verpflichtungen gebunden sind, gleichviel, ob sie sich zur Erfüllung ihrer Aufgaben einseitiger oder vertraglicher Instrumente bedienen. So gilt insbesondere die Charta ausweislich ihres Art. 51 ganz allgemein für die Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union, ohne etwaige Differenzierung nach der jeweils gewählten Handlungsform. Alles andere würde bedeuten, es den Unionsorganen zu ermöglichen, sich durch eine „Flucht ins Privatrecht“ ihrer Grundrechtsbindung zu entziehen ( 104 ).

140. Dies hat der Gerichtshof, wenn auch implizit, im Übrigen schon bestätigt, indem er Argumente, die auf die Verletzung des Rechts auf eine gute Verwaltung gestützt waren, im Rahmen von vertraglichen Klagen geprüft hat ( 105 ).

141. Das Gericht hat demgegenüber den Versuch unternommen, solche Argumente unter den allgemeinen vertragsrechtlichen Grundsatz der Erfüllung von Verträgen nach Treu und Glauben zu fassen und die entsprechenden Pflichten der Unionsorgane damit als durch den Vertrag oder das hierauf anwendbare nationale Recht begründet anzusehen ( 106 ). Dies zeigt zwar, dass das Gericht erkannt hat, wie problematisch es ist, eine Bindung der vertragschließenden Unionsorgane an solche Pflichten zu verneinen. Diese Pflichten lediglich vertragsrechtlichen Grundsätzen wie Treu und Glauben zuzuordnen, ist jedoch nur eine Notlösung. Denn hiermit wird im Grunde die ungerechtfertigte Annahme aufrechterhalten, die Unionsorgane seien beim vertraglichen Handeln mit privaten Vertragspartnern vergleichbar und damit nur allgemeinen vertragsrechtlichen Grundsätzen, nicht aber den Grundrechten und ihren anderen hoheitlichen unionsrechtlichen Verpflichtungen unterworfen.

142. Der vorliegend in Rede stehenden Rechtsprechung des Gerichts zufolge unterliegen die Unionsorgane den Grundrechten und anderen hoheitlichen unionsrechtlichen Verpflichtungen nämlich „ausschließlich im Rahmen der Ausübung ihrer Verwaltungsaufgaben“ ( 107 ). Es ist jedoch nicht ersichtlich, aus welchem Grund der Abschluss von Verträgen nicht unter die Ausübung der Verwaltungsaufgaben dieser Organe fallen sollte. Denn im Gegensatz zu privaten Vertragspartnern handeln die Unionsorgane immer in Ausübung ihrer Verwaltungszuständigkeiten.

143. Die Kommission selbst hat im vorliegenden Rechtsmittelverfahren übrigens mit Nachdruck die Position vertreten, man könne ihr die Befugnis, auch im vertraglichen Kontext zur Beitreibung von Geldforderungen auf die allgemeinen hoheitlichen Handlungsermächtigungen des Unionsrechts zurückzugreifen, nicht absprechen, weil dies im Umkehrschluss bedeuten würde, dass sie im vertraglichen Kontext auch nicht an ihre allgemeinen hoheitlichen Verpflichtungen wie z. B. das Recht auf Dokumentenzugang und generell die Grundrechte gebunden sei. Das behördliche, hoheitliche Wesen der vertraglich handelnden Kommission derart zu negieren entbehre jedoch jeglicher Grundlage.

144. Die Anwendung der in Rede stehenden Rechtsprechungslinie des Gerichts führt darüber hinaus zu ganz inakzeptablen Ergebnissen: So soll hiernach die Begründungspflicht der Unionsorgane bei Rückforderung einer Finanzhilfe nur gelten, wenn die betroffene Finanzhilfe durch eine einseitige Entscheidung, nicht aber, wenn sie durch einen Vertrag ausgekehrt wurde ( 108 ). Gleichermaßen soll ein Vertragspartner einem Unionsorgan z. B. die Verletzung der Begründungspflicht oder der Verteidigungsrechte nur vorwerfen können, wenn die Vertragsklauseln solche Pflichten und Rechte vorsehen ( 109 ), ansonsten aber nicht ( 110 ). Dies würde jedoch bedeuten, dass die Unionsorgane sich ihren primärrechtlichen Pflichten dadurch entziehen könnten, dass sie Finanzhilfen anstatt durch einseitige Entscheidungen durch Verträge vergeben und in diesen Verträgen keine Begründungspflichten zu ihren Lasten bzw. Verteidigungsrechte zugunsten ihrer Vertragspartner vorsehen.

145. Das Gericht hat seine Ansicht, wonach ein Kläger sich im Rahmen eines vertraglichen Rechtsstreits nicht auf unionsrechtliche Verpflichtungen der Unionsorgane berufen könne, u. a. auf die Rechtsprechung des Gerichtshofs zur Unterscheidung von außervertraglicher und vertraglicher Haftung gestützt ( 111 ). Hiernach kann die bloße Bezugnahme auf Rechtsnormen, die sich nicht aus dem Vertrag ergeben, nicht die Art der Haftung und damit die gerichtliche Zuständigkeit für einen Rechtsstreit hierüber beeinflussen. Aus dieser Rechtsprechung ergibt sich jedoch nicht, dass die Unionsorgane ihren unionsrechtlichen Verpflichtungen im Rahmen von Verträgen nicht unterworfen sind und ihre Vertragspartner sich nicht hierauf berufen können.

146. Die Rechtsprechung des Gerichts, wonach die Unionsorgane den Grundrechten und anderen hoheitlichen Verpflichtungen nur im Rahmen einseitiger Handlungen, nicht aber im Rahmen von Verträgen unterliegen, hat sich darüber hinaus ursprünglich wohl aus der Überlegung entwickelt, wonach die Rüge eines Verstoßes gegen solche Verpflichtungen im Rahmen vertraglicher Klagen „inopérant“ sei, d. h., ins Leere gehe, weil sich ein solcher Verstoß ohnehin nicht auf das Bestehen vertraglicher Ansprüche der Parteien auswirken könne ( 112 ).

147. Dies ist jedoch unzutreffend, da Verstöße gegen die Grundrechtsbindung oder andere hoheitliche Verpflichtungen der vertragschließenden Verwaltung im Rahmen vertraglicher Klagen keineswegs von Natur aus ins Leere gehen. Im Gegenteil können solche Verstöße, wie der Gerichtshof selbst schon festgestellt hat, durchaus auf vertragliche Ansprüche der Parteien durchschlagen ( 113 ). Darüber hinaus zeigt die Rechtsprechung zu Verstößen gegen die Verteidigungsrechte, dass die Rüge eines Rechtsverstoßes im Allgemeinen keinesfalls schon deshalb unzulässig ist, weil sich dieser Rechtsverstoß nicht zwingend im Tenor des Urteils niederschlägt ( 114 ). Schließlich hat allein die Feststellung eines Rechtsverstoßes an sich einen Wiedergutmachungseffekt für den Kläger und einen Disziplinierungseffekt für die Verwaltung ( 115 ).

148. Und zu guter Letzt ist die Ansicht des Gerichts, wonach der Vertragsrichter im Rahmen von Art. 272 AEUV keine Rügen prüfen könne, die auf die Verletzung der Unionsgrundrechte und anderer hoheitlicher Verpflichtungen der Unionsorgane gestützt sind, nicht mit der Aufteilung der richterlichen Zuständigkeiten gemäß den Art. 263, 272 und 274 AEUV vereinbar.

149. So können Unionshandlungen bei Vorliegen eines Vertrags zwischen dem Kläger und einem Unionsorgan dem Gerichtshof zufolge nur in Ausnahmefällen als mit einer Nichtigkeitsklage nach Art. 263 AEUV anfechtbar eingestuft werden, weil die Unionsgerichte sonst Gefahr liefen, Art. 272 AEUV überflüssig zu machen und, falls der Vertrag keine Schiedsklausel enthält, ihre Zuständigkeit über die Grenzen hinaus auszudehnen, die in Art. 274 AEUV gezogen worden sind ( 116 ). Daher werden wie oben schon dargelegt nur Aufrechnungsentscheidungen, Titulierungsbeschlüsse und Handlungen, die ihre Wirkungen gänzlich außerhalb der Vertragsbeziehung entfalten, als mit einer Nichtigkeitsklage nach Art. 263 AEUV anfechtbar eingestuft ( 117 ).

150. Wie Generalanwalt Cruz Villalón in seinen Schlussanträgen in der Rechtssache Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Kommission dargelegt hat, ist die Definition der nach Art. 263 AEUV anfechtbaren Akte damit im vertraglichen Kontext enger gefasst als sonst. Denn in diesem Kontext reicht es für die Anfechtbarkeit einer Handlung nicht aus, dass sie gegenüber ihrem Adressaten verbindliche Rechtswirkungen erzeugt ( 118 ). Somit stellen z. B. Belastungsanzeigen, mit denen ein Vertragspartner fälligkeitsauslösend zur Zahlung einer Forderung aufgefordert wird ( 119 ), Prüfungsberichte, mit denen Unregelmäßigkeiten bei der Verwendung von Fördermitteln und die sich hieraus ergebenden Forderungen festgestellt werden ( 120 ), oder Entscheidungen, den Vertrag einseitig zu kündigen ( 121 ), im vertraglichen Rahmen keine Handlungen dar, die einer Nichtigkeitsklage gemäß Art. 263 AEUV zugänglich sind ( 122 ).

151. Dies erscheint zwar insofern gerechtfertigt, als der Vertragspartner gegen Handlungen im Zusammenhang mit Verträgen, denen der anfechtbare Charakter nach Art. 263 AEUV abgesprochen wird, über einen Rechtsbehelf vor dem zuständigen Vertragsrichter verfügt. Jedoch funktioniert diese „Einrede der Parallelklage“ ( 123 ) nur, sofern dieser Rechtsbehelf auch effektiv ist. Das heißt, dass der zuständige Vertragsrichter über die Befugnis verfügen muss, alle für die bei ihm anhängige Streitigkeit relevanten Tatsachen- und Rechtsfragen zu prüfen ( 124 ).

152. Diese Ansicht wurde implizit auch durch die Antwort der Kommission auf eine Frage des Gerichtshofs in der mündlichen Verhandlung im vorliegenden Rechtsmittelverfahren bestätigt. Denn auf die Frage, wie denn die Beachtung der Grundrechte im Rahmen von vertraglichen Klagen überprüft werden könne, wenn hierauf gestützte Rügen dem Gericht zufolge doch unzulässig seien, antwortete die Kommission, solche Rügen könnten ja dann im Rahmen der Nichtigkeitsklage gewürdigt werden. Dies würde jedoch bedeuten, dass nicht nur Titulierungsbeschlüsse der Kommission, sondern sämtliche Handlungen der Unionsorgane gegenüber ihren Vertragspartnern als nach Art. 263 AEUV anfechtbare Handlungen eingestuft werden müssten, um den Vertragspartnern zu einem wirksamen Rechtsbehelf zu verhelfen. Eine solche Schlussfolgerung wäre jedoch ganz unvereinbar mit der Rechtsprechung des Gerichtshofs, wonach Handlungen der Unionsorgane im vertraglichen Kontext mit Ausnahme von Titulierungsbeschlüssen eben gerade nicht als nach Art. 263 AEUV anfechtbar eingestuft werden können ( 125 ).

153. Damit muss der zuständige Vertragsrichter neben dem Vertrag und den speziell auf Verträge anwendbaren Bestimmungen des Unionsrechts und des subsidiär geltenden nationalen Rechts auch sämtliche Rügen prüfen können, die auf die Verletzung der Unionsgrundrechte oder anderer hoheitlicher unionsrechtlicher Verpflichtungen durch die Unionsorgane gestützt sind ( 126 ).

154. Dies ist umso mehr der Fall, als die in Rede stehenden Handlungen wie z. B. die Prüfung der Rechnungslegung der Vertragspartner, die einseitige Aussetzung von Zahlungen, die einseitige Kündigung des Vertrags oder die einseitige Festsetzung zurückzuzahlender Beträge durch fälligkeitsauslösende Belastungsanzeigen, obgleich in Bezug auf den Rechtsweg als vertraglich eingestuft, oftmals einer Wahrnehmung einseitiger Befugnisse der Unionsorgane entsprechen, die durch gesetzliche Bestimmungen oder im Einzelfall nicht verhandelbare vertragliche Standardklauseln vorgesehen sind ( 127 ).

155. Hierdurch erklärt sich im Übrigen, warum die Vertragspartner der Unionsorgane Klagen, die sie gegen solche Handlungen erheben, intuitiv oftmals als Nichtigkeitsklagen deklarieren. Im Einklang mit der hier vertretenen Lösung darf eine solche Klage keinesfalls für unzulässig erklärt werden, weil der Kläger dem fraglichen Organ die Verletzung von Grundrechten oder anderen hoheitlichen unionsrechtlichen Verpflichtungen vorwirft oder sonstige Rügen vorbringt, die nach der bisherigen Rechtsprechung des Gerichts als „kennzeichnend für eine Nichtigkeitsklage“ ( 128 ) bezeichnet werden ( 129 ).

c) Zwischenergebnis

156. Aus dem Vorstehenden folgt, dass die Ausübung der Befugnis der Kommission, zur Beitreibung vertraglicher Forderungen Titulierungsbeschlüsse zu erlassen, nicht gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes verstößt, wenn der Vertragspartner wie vorliegend im Vertrag über das Bestehen dieser Möglichkeit informiert wurde.

157. Dagegen verstößt es gegen das Recht des Vertragspartners der Kommission auf einen wirksamen Rechtsbehelf, wenn der Vertragspartner der Kommission gegen einen Titulierungsbeschluss sowohl eine Nichtigkeitsklage nach Art. 263 als auch eine vertragliche Klage nach Art. 272 AEUV erheben muss, um eine vollständige Prüfung der Rechtsmäßigkeit dieses Beschlusses zu erlangen.

158. Gleichermaßen verstößt es gegen das Recht auf einen wirksamen Rechtsbehelf, wenn der Vertragspartner im Rahmen einer vertraglichen Klage nach Art. 272 AEUV dem vertragschließenden Unionsorgan keine Verletzung der Unionsgrundrechte und sonstiger hoheitlicher unionsrechtlicher Verpflichtungen vorwerfen kann.

3. Ergebnis zum zweiten Rechtsmittelgrund

159. Im Ergebnis ist damit festzuhalten, dass der zweite Rechtsmittelgrund teilweise begründet ist: Das Gericht hat einen Rechtsfehler begangen, indem es in den Rn. 70 und 71 des angefochtenen Urteils festgestellt hat, dass im Rahmen einer Klage nach Art. 263 AEUV gegen einen Titulierungsbeschluss nur diejenigen Klagegründe und Argumente geprüft werden können, mit denen die Rechtmäßigkeit des angefochtenen Beschlusses auf der Grundlage der EU-Verträge und jeder bei ihrer Durchführung anzuwendenden Rechtsnorm, mithin des Unionsrechts, in Frage gestellt wird, während im Rahmen einer Klage nach Art. 272 AEUV nur diejenigen Klagegründe und Argumente geprüft werden können, mit denen Verstöße gegen die Finanzhilfevereinbarungen oder gegen das auf diese anwendbare nationale Recht gerügt werden.

B. Zum ersten Rechtsmittelgrund

160. Im Rahmen ihres ersten Rechtsmittelgrundes bringt ADR vor, das Gericht habe einen Rechtsfehler begangen, indem es seinem Urteil eine zu strikte und im Ergebnis unverhältnismäßige Auslegung des Prinzips zugrunde gelegt habe, wonach die Union nur tatsächlich entstandene Kosten bezuschussen kann ( 130 ).

161. So habe das Gericht nicht ausreichend berücksichtigt, dass ADR die bezuschussten Projekte mit gutem Ergebnis durchgeführt habe. Dies widerspreche der von der Kommission und dem Europäischen Parlament selbst geäußerten Absicht, künftig das Leben von Finanzhilfeempfängern erleichtern zu wollen, indem das Augenmerk mehr auf die erzielten Ergebnisse als auf die Rechtfertigung der aufgewendeten Kosten gelegt werde.

162. Dieses Vorbringen hat keine Aussicht auf Erfolg.

163. So ist zunächst anzumerken, dass ADR im Rahmen ihres Rechtsmittels die tatsächlichen Feststellungen, auf deren Grundlage das Gericht ihre Argumente in Bezug auf die mangelnde Zuschussfähigkeit bestimmter Ausgaben zurückgewiesen hat, nicht in Frage stellt. Diese Tatsachenbeurteilungen entziehen sich im Übrigen ohnehin der Überprüfung durch den Gerichtshof in der Rechtsmittelinstanz, sofern dem Gericht vorgelegte Beweismittel nicht verfälscht worden sind oder sich die Unrichtigkeit der Tatsachenfeststellungen des Gerichts nicht aus den Akten ergibt ( 131 ), was vorliegend nicht der Fall ist.

164. Es geht daher nur um die Frage, ob das Gericht trotz der Tatsachen, auf deren Grundlage es eine fehlende Zuschussfähigkeit der strittigen Ausgaben bestätigt hat, eine Zuschussfähigkeit dieser Ausgaben hätte annehmen sollen, weil unbestritten ist, dass ADR die bezuschusste Maßnahme mit guten Ergebnissen durchgeführt hat.

165. Diese Frage ist zu verneinen. Denn wie der Gerichtshof ausgeführt hat, bedeutet das Prinzip, wonach die Union im Rahmen von Finanzhilfen nur solche Ausgaben bezuschussen kann, die tatsächlich angefallen sind, dass die zwischenzeitlich erfolgte erfolgreiche Beendigung der bezuschussten Maßnahme keinen Einfluss auf die Verpflichtung des Begünstigten hat, die Verwendung der an ihn gewährten Beträge zu belegen ( 132 ). Daher bleibt der Kommission, wenn die vom Begünstigten angemeldeten Kosten nicht überprüfbar sind, keine andere Wahl, als die Beitreibung der Finanzhilfe bis zur Höhe der nicht belegten Beträge zu veranlassen. Die Kommission kann somit von einer solchen Rückforderung auch nicht aufgrund von Verhältnismäßigkeitserwägungen Abstand nehmen ( 133 ).

166. Im vorliegenden Fall hat das Gericht festgestellt, dass Kosten für zwei Sachverständige zu Recht als für nicht förderfähig erklärt worden waren, weil einer dieser Sachverständigen an einem Tag, für den ADR Kosten für eines der vorliegend betroffenen Projekte berechnet hatte, nachweislich für ein anderes Projekt gearbeitet hatte. Angesichts dieses konkreten Anhaltspunkts dafür, dass die Anrechnung der betreffenden Kosten nicht der Wirklichkeit entsprach, hatte ADR die angeforderten Nachweise dafür, dass es sich hier um einen vereinzelten Fehler gehandelt habe, nicht beigebracht. Vielmehr waren die Vorbehalte der Prüfer durch andere Gesichtspunkte wie zeitversetzte Zahlungen und fehlende Nachweise bestätigt worden ( 134 ). Und schließlich zogen auch sämtliche anderen Argumente, die ADR gegen die Prüfungsberichte vorbrachte, keine Infragestellung der Ergebnisse dieser Berichte nach sich ( 135 ).

167. Daraufhin ist das Gericht zu dem Schluss gekommen, dass die von ADR ins Feld geführte erfolgreiche Durchführung der betroffenen Maßnahme mit guten Ergebnissen nicht ausreiche, um die in Rede stehenden Kosten als förderfähig zu akzeptieren, sofern nicht auch die weiteren Bedingungen für die Förderfähigkeit eingehalten wurden ( 136 ).

168. In diesen Ausführungen ist kein Rechtsfehler zu erkennen. Insbesondere kann dem Gericht keine zu strikte Auslegung des Prinzips vorgeworfen werden, nach dem die Union nur tatsächlich entstandene Kosten bezuschussen kann. Vielmehr hat das Gericht die Rechtsprechung des Gerichtshofs, wonach bei fehlenden Belegen für die tatsächliche Entstehung von Ausgaben der Nachweis, dass ein Vorhaben durchgeführt worden ist, nicht genügt, um die Gewährung eines spezifischen Zuschusses zu rechtfertigen, korrekt angewandt.

169. Unter diesen Umständen ist es nicht notwendig, auf die von der Kommission herausgestellte Unterscheidung zwischen Subventionen, die es dem Empfänger ermöglichen sollen, eine für die Union strategisch wichtige Tätigkeit durchzuführen, und öffentlichen Aufträgen, bei denen eine Dienstleistung gegen Entgelt durchgeführt wird, einzugehen, deren Relevanz im vorliegenden Fall von ADR bezweifelt wird. Gleichfalls bedarf es keiner Erörterung der zwischen den Parteien umstrittenen Frage, inwieweit die Ergebnisse des durchgeführten Projekts letztlich von der Kommission oder von ADR selbst genutzt und verwertet wurden.

170. Und schließlich ändert an obigem Ergebnis auch der von ADR ins Feld geführte Umstand nichts, dass die Kommission und das Parlament in Vorbereitung der neuen Haushaltsordnung 2018/1046 ( 137 ) die Absicht geäußert haben, eine stärkere Ergebnisorientierung der Zahlungen im Bereich von Finanzhilfen anzustreben ( 138 ), und dass diese Bestrebungen sich nunmehr tatsächlich in den Bestimmungen der Verordnung 2018/1046 widerspiegeln ( 139 ). Denn es ist unbestritten, dass diese Bestimmungen im vorliegenden Fall noch keine Anwendung finden.

171. Aus alledem folgt, dass der erste Rechtsmittelgrund zurückzuweisen ist.

C. Zu den Auswirkungen der Begründetheit des zweiten Rechtsmittelgrundes auf den Bestand des angefochtenen Urteils

172. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs führt ein Rechtsfehler des Gerichts nicht zur Aufhebung des angefochtenen Urteils, wenn sich die Urteilsformel aus anderen Rechtsgründen als richtig darstellt ( 140 ).

173. Dies ist vorliegend der Fall. Das Gericht hat nämlich im angefochtenen Urteil selbst die Gründe dargelegt, die die Urteilsformel trotz des oben ( 141 ) festgestellten Rechtsfehlers stützen.

174. So hat das Gericht die Klagegründe und Argumente von ADR in den Rn. 71 bis 80 des angefochtenen Urteils zwar rechtsfehlerhaft in „vertragliche Rügen“, welche einer Klage gemäß Art. 272 AEUV zuzuordnen sind, und „Nichtigkeitsrügen“, welche einer Klage nach Art. 263 AEUV zuzuordnen sind, unterteilt. Gleichermaßen hat das Gericht seine nachfolgende Prüfung dieser Klagegründe und Argumente in eine Prüfung gemäß Art. 272 AEUV, in deren Rahmen es nur „vertragliche Rügen“ untersucht hat (Rn. 81 bis 188 des angefochtenen Urteils), und eine Prüfung gemäß Art. 263 AEUV, in deren Rahmen es nur „Nichtigkeitsrügen“ analysiert hat (Rn. 189 bis 218 des angefochtenen Urteils), aufgespalten.

175. Allerdings hat das Gericht im Rahmen dieser formal getrennten Prüfungen im Ergebnis dennoch sämtliche von ADR vorgebrachten Kla