SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS JEAN-PIERRE-WARNER

VOM 2. MAI 1974 ( 1 )

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

Im vorliegenden Fall wird der Gerichtshof wiederum mit den Verordnungen Nr. 3 und Nr. 4 des Rates über die Soziale Sicherheit der Wanderarbeitnehmer befaßt. Diese Verordnungen wurden — wie Sie sich erinnern — am 25. September und 3. Dezember 1958 aufgrund von Artikel 51 des EWG-Vertrags erlassen und galten von 1959 bis 1972, als sie durch die Verordnungen (EWG) Nr. 1408/71 und 574/72 abgelöst wurden.

Die Sache kommt aufgrund eines Vorabentscheidungsersuchens des Sozialgerichts Freiburg vor den Gerichtshof. Es geht um das Verfahren zur Berechnung der Altersrente, auf die der Kläger des Ausgangsverfahrens, Herr Rudolf Niemann, in der Bundesrepublik Anspruch hat. Die Beklagte des Ausgangsverfahrens ist die Bundesversicherungsanstalt für Angestellte als die zuständige Sozialversicherungsträgerin.

Der Sachverhalt ist kurz folgender:

Der Kläger wurde im Mai 1905 geboren und ist deutscher Staatsangehöriger mit Wohnsitz in der Bundesrepublik. Er arbeitete sein ganzes Leben hindurch in Deutschland, ausgenommen zwei Zeiträume von insgesamt 11 1/2 Jahren (138 Monaten), während deren er in Frankreich als „Grenzgänger“ beschäftigt war. Es handelt sich um die Zeiträume von Juli 1947 bis Dezember 1948 und von Januar 1950 bis Dezember 1959. Während dieser Zeiträume war er in Frank reich pflichtversichert, jedoch leistete er weiterhin in Deutschland freiwillige Beiträge, um einen möglichst hohen Rentenanspruch zu erwerben. Aus ihm seitens der Beklagten erteilten Informationen entnahm er, daß er mit der Zahlung dieser freiwilligen Beiträge dieselben Rechte erwerben würde, wie wenn er während der fraglichen Zeiträume in Deutschland voll versichert geblieben wäre. Es wird nirgends vorgetragen, daß diese Informationen das deutsche Recht unrichtig wiedergegeben hätten.

Kurz bevor er 65 Jahre alt wurde, beantragte der Kläger — wozu er das Recht hatte — bei der Beklagten eine Berechnung seines Altersruhegeldes auf der Grundlage seiner in Frankreich und Deutschland erworbenen Ansprüche.

Meine Herren, ich lasse für einen Augenblick die Frage, welche Rechte er in Frankreich hat, beiseite. Darauf werde ich zurückkommen. In unserem Zusammenhang interessiert die Frage nach seinen Rechten in Deutschland.

Ich glaube, es ist zwischen den Parteien unstreitig, daß der Kläger nach deutschem Recht allein — d. h., wenn man dieses Recht ohne Rücksicht auf die Verordnungen Nr. 3 und 4 anwendet — Anspruch auf ein Altersruhegeld von 1142,77 DM monatlich hatte, berechnet auf der Grundlage von 437 Monaten anrechnungsfähiger Versicherungszeit, darin eingeschlossen die 138 Monate, während deren er in Frankreich beschäftigt war, jedoch weiterhin freiwillige Beiträge zur Aufrechterhaltung seiner Sozialversicherungsansprüche in Deutschland gezahlt hatte.

Dennoch setzte die Beklagte sein Altersruhegeld nur auf 1001,11 DM monatlich fest.

Um zu verstehen, wie es dazu kam, muß man die Vorschriften der Verordnungen Nr. 3 und 4 untersuchen, auf die sich die Beklagte stützte und auch jetzt noch stützt.

Sie werden sich erinnern, daß nach Artikel 51 des Vertrages der Rat „die auf dem Gebiet der sozialen Sicherheit für die Herstellung der Freizügigkeit der Arbeitnehmer notwendigen Maßnahmen [beschließt]“ und „zu diesem Zweck… ein System [einführt], welches aus- und einwandernden Arbeitnehmern und deren anspruchsberechtigten Angehörigen folgendes sichert:

a) Die Zusammenrechnung aller nach den verschiedenen innerstaatlichen Rechtsvorschriften berücksichtigten Zeiten für den Erwerb und die Aufrechterhaltung des Leistungsanspruchs sowie für die Berechnung der Leistungen;

b) die Zahlung der Leistungen an Personen, die in den Hoheitsgebieten der Mitgliedstaaten wohnen“.

Hinsichtlich der Altersrenten wurde diese Zusammenrechnung durch Artikel 27 der Verordnung Nr. 3 geregelt, dessen erster Absatz (der allein einschlägig ist) wie folgt lautet:

„Galten für einen Versicherten nacheinander oder abwechselnd die Rechtsvorschriften von zwei oder mehr Mitgliedstaaten, so werden für den Erwerb, die Aufrechterhaltung oder das Wiederaufleben des Leistungsanspruchs die nach den Rechtsvorschriften jedes Mitgliedstaats zurückgelegten Versicherungszeiten und gleichgestellten Zeiten zusammengerechnet, soweit sie sich nicht überschneiden.“ (ABl. Nr. 30 vom 16. Dezember 1958)

Dementsprechend sah Artikel 28 Absatz 1 der Verordnung Nr. 3 ein System vor, das als „Proratisierung“ („anteilige Berechnung“) bekanntgeworden ist. Danach erhält derjenige, der die Zusammenrechnung geltend machen kann, von dem zuständigen Sozialversicherungsträger jedes Mitgliedstaats einen Anteil der Altersrente, auf die er in diesem Staat Anspruch hätte, wenn er seine gesamte anrechnungsfähige Beschäftigungszeit in diesem Staat zurückgelegt hätte. Der Anteil entspricht dem Bruchteil, der sich ergibt, wenn man die in diesem Staat zurückgelegten Versicherungszeiten durch die in allen Mitgliedstaaten zurückgelegten Versicherungszeiten teilt.

Von grundlegender Bedeutung für den vorliegenden Fall ist Absatz 3 des Artikels 28, insbesondere dessen erster Satz. Er lautete:

„Ist der Betrag der Leistung, auf welche die betreffende Person ungeachtet des Artikels 27 ausschließlich für die nach den Rechtsvorschriften eines Mitgliedstaats zurückgelegten Versicherungszeiten und gleichgestellten Zeiten Anspruch hat, höher als der Gesamtbetrag der Leistungen, die sich aus der Anwendung der Absätze 1 und 2 ergeben, so hat sie gegen den Träger dieses Staates Anspruch auf eine Zulage in Höhe des Unterschiedsbetrags.“

Weniger wichtig sind die Absätze 1 Buchstabe b und 5 des Artikels 13 der Verordnung Nr. 4, jedoch stützt sich die Beklagte auch darauf. Sie lauteten, soweit hier erheblich: — (Ich sollte dazu sagen, daß der Ausdruck „Verordnung“ kraft einer in Artikel 1 der Verordnung Nr. 4 enthaltenen Definition die Verordnung Nr. 3 meint.) —

„1. Für die Zusammenrechnung der Versicherungszeiten und gleichgestellten Zeiten nach den Artikeln … der Verordnung gelten folgende Regeln:

a) …

b) fällt eine nach den Rechtsvorschriften eines Mitgliedstaats zurückgelegte Pflichtversicherungszeit mit einer nach den Rechtsvorschriften eines anderen Mitgliedstaats zurückgelegte Zeit freiwilliger Versicherung oder freiwilliger Weiterversicherung zusammen, so wird nur die Pflichtversicherungszeit angerechnet;

…

5. Werden nach Absatz 1 Buchstabe b Versicherungszeiten nicht angerechnet, die aufgrund einer freiwilligen Versicherung oder einer freiwilligen Weiterversicherung nach den Rechtsvorschriften eines Mitgliedstaats für den Fall der Invalidität, des Alters oder des Todes (Renten) zurückgelegt worden sind, so werden die Beiträge, die auf diese Zeiten entfallen, so berücksichtigt, als wären sie zur Erhöhung der Leistungen nach diesen Rechtsvorschriften entrichtet worden. Sehen diese Rechtsvorschriften eine Höherversicherung vor, so werden die Beiträge für die Berechnung der Leistungen aus dieser Versicherung berücksichtigt.“

Was die Beklagte bei der Berechnung des deutschen Altersruhegelds des Klägers machte, war folgendes: In vorgeblicher Anwendung des Artikels 27 Absatz 1 rechnete sie seine Versicherungszeiten in Deutschland und Frankreich zusammen, wobei sie, in vorgeblicher Anwendung des Artikels 13 Absatz 1 Buchstabe b seine in Deutschland geleisteten freiwilligen Beiträge unbeachtet ließ. Nach dem Verfahren der Proratisierung bewilligte sie ihm dann einen Bruchteil des Altersruhegelds, auf das er sonst in Deutschland Anspruch gehabt hätte. In vorgeblicher Anwendung des Artikels 13 Absatz 5 gewährte sie einen Erhöhungsbetrag, in dem sich seine freiwilligen Beiträge niederschlagen sollten. Und schließlich gewährte sie ihm, da sie feststellte, daß die sich so ergebende Summe seiner französischen und deutschen Altersrente sich auf einen geringeren Betrag belief als denjenigen, auf den er ohne Anwendung der Vorschriften der Verordnungen Nr. 3 und 4 in Deutschland allein Anspruch gehabt hätte, in vorgeblicher Anwendung des Artikels 28 Absatz 3 eine Zulage in Höhe der Differenz. Alles in allem führte das dazu, daß die Verpflichtungen der Beklagten gegenüber dem Kläger um den Betrag von dessen französischer Altersrente vermindert wurden.

Meine Herren, ich halte es an dieser Stelle für entscheidend wichtig, in Erinnerung zu rufen, in welcher Weise der Gerichtshof in einer langen Reihe von Entscheidungen Artikel 51 des Vertrages und in dessen Licht Artikel 27 und 28 der Verordnung Nr. 3 ausgelegt hat.

Die Reihe dieser Präjudizien beginnt mit der Rechtssache 100/63 Van der Veen gegen Sociale Verzekeringsbank (Slg. 1964, 1217, insbesondere 1231 ff.). Sie umfaßt die Rechtssachen 4/66 Hagenbeek/Raad van Arbeid Arnhem (Slg. 1966, 638, insbesondere 645), 1/67 Ciechelski/Caisse régionale de sécurité socíale du centre in Orléans (Slg. 1967, 240), 2/67 De Moor/Privatbeamtenpensionskasse (ebd. S. 265), 9/67, Colditz/Caisse d'assurance vieillesse des travailleurs salariés, Paris (ebd. S. 368), 11/67 Couture/Office national des pensions pour ouvriers (ebd. S. 506), 12/67 Guissart/Königreich Belgien (ebd. S. 570), 26, 27 und 28/71 Gross, Keller bzw. Höhn/Caisse régionale d'assurance vieillesse des travailleurs salariés de Strasbourg (Slg. 1971, 871, 885 und 893) und endet bis jetzt mit der Rechtssache 140/73 Direction régionale de la sécurité sociale de la région parisienne/Mancuso (noch unveröffentlicht).

Nach meinem Verständnis sind in diesen Präzedenzfällen folgende Grundsätze herausgearbeitet:

1. Artikel 51 verfolgt das Ziel, Hindernisse für die Freizügigkeit der Arbeitnehmer innerhalb der Gemeinschaft zu beseitigen; ihm liegt die Überlegung zugrunde, daß es ein solches Hindernis bedeutete, wenn Personen, die nacheinander oder im Wechsel in verschiedenen Mitgliedstaaten arbeiten, dadurch der Sozialversicherungsansprüche verlustig gingen, die sie erworben hätten, wenn sie immer in demselben Mitgliedstaat gearbeitet hätten; deswegen die Idee der „Zusammenrechnung“ der Versicherungszeiten und gleichgestellten Zeiten, die in Artikel 51 verankert ist und von Artikel 27 der Verordnung Nr. 3 aufgegriffen wurde.

2. Das in Artikel 28 dieser Verordnung vorgeschriebene Verfahren der „Proratisierung“ („anteiligen Berechnung“) war lediglich ein sich daraus ergebender Mechanismus zur Feststellung der Rechte, die ein Arbeiter in einem bestimmten Mitgliedstaat hat, in dem er ohne Zusammenrechnung keine oder geringere Ansprüche hätte. Die Verfahren der „Zusammenrechnung“ und der „Proratisierung“ sind mithin untrennbar: Eine Proratisierung kommt nur in Frage, wenn eine Zusammenrechnung stattfindet.

3. Es findet keine Zusammenrechnung und deshalb keine Proratisierung statt, wenn ein Arbeitnehmer, der aufgrund seiner Versicherungszeiten oder gleichgestellten Zeiten (bei gleichzeitiger Arbeit oder nicht) in einem bestimmten Mitgliedstaat Anspruch auf die vollen Leistungen nach dem Recht dieses Staates ohne Rückgriff auf das Verfahren der Zusammenrechnung hat. Und das gilt auch dann, wenn auf das Verfahren der Zusammenrechnung zurückgegriffen werden muß, um Ansprüche in einem anderen Mitgliedstaat zu begründen. (Die letzte Aussage, die sich bereits in früheren Präzedenzfällen abzeichnete, ist durch das Urteil in der Rechtssache Mancuso außer jeden Zweifel gestellt).

4. Die Mitgliedstaaten sind frei, besondere Bestimmungen zu erlassen mit dem Ziel, zu verhindern, daß die Anwendung der vorgenannten Grundsätze eine ungerechtfertigte Kumulierung der Leistungen zur Folge hat, insbesondere wenn nach seiner eigenen Gesetzgebung einem Arbeitnehmer fiktive Anrechnungszeiten zugute kommen, die tatsächlich mit Zeiträumen zusammenfallen, während deren der Arbeitnehmer in einem anderen Mitgliedstaat gearbeitet hat (vgl. hierzu insbesondere die Rechtssache Guissart). Doch ist im allgemeinen der Umstand, daß die Anwendung dieser Grundsätze zu einer Kumulierung der Leistung führen kann, kein Grand, sie nicht anzuwenden: Dieser Umstand ist lediglich die Folge der Tatsache, daß die Verordnungen Nr. 3 und 4 nicht versuchten, ein System der sozialen Sicherheit der Gemeinschaft zu begründen, sondern sich darauf beschränkten, die verschiedenen nationalen Systeme zu koordinieren, ohne sie zu harmonisieren.

Meine Herren, es kann kein Zweifel bestehen, daß, falls diese Grundsätze im vorliegenden Fall anzuwenden sind, der Kläger, der nach deutschem Recht Anspruch auf das volle Altersruhegeld hat, ohne daß es der Zusammenrechnung bedarf, keine Minderung dieser Rente durch die Anwendung irgendeiner Bestimmung des Gemeinschaftsrechts erleiden darf. Man könnte nicht sagen, daß dieser Standpunkt in seinem Fall zu einer ungerechtfertigten Kumulierung der Leistungen führen würde, denn es kann nichts „Unrechtes“ in einer Kumulierung der Leistungen gesehen werden, die sich daraus ergibt, daß ein Arbeitnehmer weiterhin freiwillige Beiträge in einem Land zahlte, während er in einem anderen pflichtversichert war.

Insoweit kann sich auch nicht die Rechtsstellung des Klägers in Frankreich auswirken, über die eine gewisse Unsicherheit besteht. Er selbst behauptet, daß er auch in Frankreich Anspruch auf eine Rente habe, ohne daß es einer Zusammenrechnung bedürfe, und legt hierzu ein Schreiben der Caisse régionale, die für ihn während der Zeit seiner Tätigkeit in Frankreich zuständig war, vom 12. April 1971 vor, das dies zu bestätigen scheint. Andererseits finden sich Hinweise in den Unterlagen, daß er aufgrund einer Zusammenrechnung Anspruch auf eine höhere französische Rente haben könnte, als er sie auf der Grundlage des französischen Rechts alleine hätte. Dies wäre die Konsequenz, wenn man das von Generalanwalt Dutheillet de Lamothe in seinen Schlußanträgen in den Rechtssachen Gross, Keller und Höhn (Slg. 1971, 881) dargelegte einschlägige französische Recht und die vom Gerichtshof in der erst- und der letztgenannten dieser Rechtssachen aufgestellten Grundsätze auf den Sachverhalt des vorliegenden Falles anwendete. Aber wie dem auch immer sei, aus den bereits genannten Gründen halte ich das für unerheblich für die Feststellung des Altersruhegelds, auf das er gegen die Beklagte Anspruch hat.

Die einzige wirkliche Schwierigkeit verursacht Artikel 28 Absatz 3 der Verordnung Nr. 3, dessen ersten (und grundsätzlichen) Satz ich verlesen habe. Er geht unzweifelhaft davon aus, daß in einem Fall wie dem vorliegenden die Verfahren der Zusammenrechnung und Proratisierung anwendbar sein und in einer Minderung der Altersrente resultieren können, auf die der Betreffende sonst Anspruch hätte. So ist es nicht verwunderlich, daß das Sozialgericht Freiburg dem Gerichtshof die Frage vorlegt, ob diese Bestimmung mit Artikel 51 des Vertrages vereinbar ist, und ebensowenig ist verwunderlich, daß die Kommission in einer eingehend begründeten und sehr überzeugenden Stellungnahme zu dem Ergebnis kommt, daß die Antwort darauf „Nein“ lautet.

Meine Herren, ich habe die Stellungnahme der Beklagten wieder und wieder gelesen, ohne daß ich darin irgendein überzeugendes Argument für die gegenteilige Auffassung finden könnte. So wie ich es verstehe, sagt die Beklagte zu diesem entscheidenden Punkt im Grunde, daß die einschlägigen Entscheidungen des Gerichtshofes falsch seien. Diese Auffassung stützt sie insbesondere darauf, daß diese Entscheidungen in einem Teil der Literatur kritisiert worden sind. Letzteres trifft zwar zu. Aber es gibt drei Gründe, die mich daran hindern, Sie aufzufordern, von diesen Entscheidungen abzuweichen. Erstens handelt es sich bei dem Sozialversicherungsrecht um ein Gebiet, für das eine besonders große Rechtssicherheit wünschenswert ist, weil die Rechte von Leuten betroffen sind, die in bescheidenen Verhältnissen leben. Wenn der Gerichtshof von der Linie seiner Entscheidungen abwiche, würde das Rechtsunsicherheit erzeugen.

Zweitens wäre es nach meiner Auffassung besonders unangemessen, wenn Sie von diesen Entscheidungen zuungunsten des Klägers des vorliegenden Falles abweichen wollten, der im Grunde das verlangt, wofür er gezahlt hat.

Drittens meine ich, daß ein Großteil der Kritik, die gegen die Entscheidungen des Gerichtshofes erhoben worden ist, auf einer falschen Vorstellung beruht. Diese falsche Vorstellung besteht darin, daß den Verordnungen Nr. 3 und 4 die Absicht unterstellt wird, die Systeme der sozialen Sicherheit der Mitgliedstaaten zu harmonisieren. Tatsächlich lassen diese Verordnungen, wie der Gerichtshof bei mehr als einer Gelegenheit hervorgehoben hat, die verschiedenen nationalen Systeme unberührt, wenn man davon absieht, daß sie einem Wanderarbeitnehmer einen Anspruch auf Leistungen verschaffen können, auf die er nach diesem oder jenem nationalen System kein Recht hätte. Dieser „negativen“ Auslegung wird entgegengehalten, sie könne zu dem Ergebnis führen, daß ein Wanderarbeitnehmer insgesamt mehr erhält, als er erhalten würde, wenn er während seines ganzen Lebens in einem Mitgliedstaat gearbeitet hätte. Das trifft zu. Andererseits aber kann er, wie immer man die Verordnungen interpretiert, weniger bekommen, wenn auch nur, weil das Niveau der Leistungen nicht in allen Mitgliedstaaten dasselbe ist. Weil dem so ist, gibt es nach meiner Auffassung keinen Grund, der zu der Auffassung berechtigen würde, die Verordnungen könnten so ausgelegt werden, daß sie eine Verminderung der Leistungen zuließen, auf die der Wanderarbeitnehmer sonst nach einem bestimmten nationalen System Anrecht haben würde. Die auf diesem Gebiet anzutreffenden Ungereimtheiten gibt es nicht aufgrund der Auslegung der Verordnungen durch den Gerichtshof, sondern wegen der Divergenzen der nationalen Systeme.

Meine Herren, dies ist nicht der erste Fall, in dem ein Sozialversicherungsträger eines Mitgliedstaats beim Gerichtshof vorträgt, dessen Entscheidungen auf diesem Gebiet seien falsch. In den Rechtssachen Gross, Keller und Höhn wurde von der Caisse d'assurance vieillesse Straßburg etwas Ähnliches vorgetragen. Generalanwalt Dutheillet de Lamothe sagte in seinen Schlußanträgen (Slg. 1971, 880), er zögere, den Parteivortrag zu erwähnen, es sei denn, um ihn ohne Erörterung lediglich unter Hinweis auf das alte französische Sprichwort: „Der Pfarrer vertut seine Zeit, wenn er für Taube zweimal die Messe liest“ zu übergehen. Er widerstand dieser Versuchung, wie auch ich es getan habe. Aber ich glaube nicht, daß ich Ihre Zeit mit dieser Frage weiter in Anspruch nehmen soll.

Mir scheint die Schlußfolgerung unausweichlich, daß Artikel 28 Absatz 3 mit Artikel 51 des Vertrages, so wie dieser (nach meiner unmaßgeblichen Auffassung: zutreffend) vom Gerichtshof ausgelegt worden ist, unvereinbar war.

Das Sozialgericht Freiburg stellt auch die Frage nach der Rechtsgültigkeit der Absätze 1 Buchstabe b und 5 des Artikels 13 der Verordnung Nr. 4.

Meine Herren, nach meiner Auffassung ist die knappe Antwort hierauf — auch hierin stimme ich der Kommission zu —, daß diese Frage sich im vorliegenden Fall nicht stellt. Die Verordnung Nr. 4 war eine Ausführungsverordnung, und deshalb konnten ihre Bestimmungen ihrer Natur nach nur in einem Fall Wirkung haben, in dem die Bestimmungen derjenigen Verordnung, zu deren Durchführung sie dienen sollte — nämlich die Verordnung Nr. 3 —, ihrerseits anwendbar waren. Aus den bereits dargelegten Gründen glaube ich nicht, daß die Rentenansprüche des Klägers von der Verordnung Nr. 3 berührt wurden, jedenfalls soweit es um die deutschen Altersruhegeldansprüche geht. Daraus folgt meines Erachtens, daß sie auch nicht durch die Verordnung Nr. 4 berührt wurden. Das ist ganz eindeutig, wenn man die Ausdrucksweise des Artikels 13 betrachtet; denn dieser schreibt ins einzelne gehende Regeln für das Verfahren der Zusammenrechnung vor.

Ich bin deshalb der Auffassung, daß die dem Gerichtshof vom Sozialgericht Freiburg vorgelegte Frage wie folgt zu beantworten ist:

1. Die Bestimmungen des Artikels 28 Absatz 3 der Verordnung Nr. 3 des Rates der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft waren unvereinbar mit Artikel 51 des Vertrages zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und folglich unwirksam.

2. Die Bestimmungen des Artikels 13 der Verordnung Nr. 4 des Rates waren unanwendbar, wenn ein Arbeitnehmer zur Begründung eines Anspruchs auf Leistungen in einem bestimmten Mitgliedstaat nicht auf die Zusammenrechnung von Versicherungszeiten und gleichgestellten Zeiten im Sinne von Artikel 27 der Verordnung Nr. 3 angewiesen war.

( 1 ) Aus dem Englischen fibersetzt.