URTEIL DES GERICHTS (Dritte Kammer)

27. September 2006( )

„Wettbewerb – Kartelle – Zitronensäure – Artikel 81 EG – Geldbuße – Artikel 15 Absatz 2 der Verordnung Nr. 17 – Zurechenbarkeit eines Verhaltens gegenüber einer Tochtergesellschaft – Bestimmtheitsgrundsatz – Leitlinien für die Festsetzung von Geldbußen – Grundsatz der Verhältnismäßigkeit – Recht auf Akteneinsicht“

In der Rechtssache T‑43/02

Jungbunzlauer AG mit Sitz in Basel (Schweiz), vertreten durch die Rechtsanwälte R. Bechtold, U. Soltész und M. Karl,

Klägerin,

gegen

Kommission der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch P. Oliver als Bevollmächtigten im Beistand von Rechtsanwalt H. Freund,

Beklagte,

unterstützt durch

Rat der Europäischen Union, vertreten durch E. Karlsson und S. Marquardt als Bevollmächtigte,

Streithelfer,

wegen Nichtigerklärung der Entscheidung 2002/742/EG der Kommission vom 5. Dezember 2001 in einem Verfahren nach Artikel 81 EG-Vertrag und Artikel 53 EWR-Abkommen (Sache COMP/E‑1/36.604 – Zitronensäure) (ABl. 2002, L 239, S. 18), hilfsweise Herabsetzung der mit dieser Entscheidung gegen die Klägerin verhängten Geldbuße,

erlässt

DAS GERICHT ERSTER INSTANZ

DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN (Dritte Kammer)

unter Mitwirkung des Präsidenten J. Azizi sowie der Richter M. Jaeger und F. Dehousse,

Kanzler: D. Christensen, Verwaltungsrätin,

aufgrund des schriftlichen Verfahrens und auf die mündliche Verhandlung vom 24. Mai 2004

folgendes

Urteil

Sachverhalt

1 Die Klägerin, die Jungbunzlauer AG (im Folgenden: Jungbunzlauer oder Klägerin), wurde 1993 als 100%ige Tochtergesellschaft der Jungbunzlauer Holding AG (im Folgenden: Jungbunzlauer Holding) gegründet, deren sämtliche Anteile ihrerseits im Besitz der Holdinggesellschaft Montana AG (im Folgenden auch: Jungbunzlauer-Gruppe) sind. In den Vereinigten Staaten von Amerika (USA) ist die Gruppe durch eine weitere ihrer Tochtergesellschaften, die Jungbunzlauer International AG, vertreten. Der Sitz der Unternehmensgruppe befindet sich auf dem Gelände von Jungbunzlauer in Basel (Schweiz). Vor 1993 wurde die Gruppe von der Jungbunzlauer GmbH mit Sitz in Wien (Österreich) geleitet.

2 Die Jungbunzlauer-Gruppe produziert und vertreibt Ausgangserzeugnisse für die Lebensmittel- und Getränke-, die Arzneimittel- und die Kosmetikbranche und für verschiedene andere industrielle Verwendungen. Sie gehört u. a. zu den weltweit führenden Herstellern von Zitronensäure.

3 Zitronensäure ist das weltweit am häufigsten verwendete Säuerungs- und Konservierungsmittel. Sie wird in mehreren Sorten mit unterschiedlichen Einsatzmöglichkeiten verwendet, vor allem in Lebensmitteln und Getränken, Waschmitteln und Haushaltsreinigern, Arzneimitteln und Kosmetika und in diversen industriellen Verfahren.

4 Im Jahr 1995 erreichte das gesamte, weltweite Verkaufsvolumen von Zitronensäure 894,72 Mio. Euro, wovon auf den Europäischen Wirtschaftsraum (im Folgenden: EWR) 323,69 Mio. Euro entfielen. Ein Anteil von rund 60 % des Weltmarkts lag 1996 in den Händen der fünf Adressaten der mit der vorliegenden Klage angefochtenen Entscheidung, nämlich der Klägerin, der F. Hoffmann-La Roche AG (im Folgenden: Roche), der Archer Daniels Midland Company Inc. (im Folgenden: ADM), der – zur Bayer AG gehörenden – Haarmann & Reimer Corporation (im Folgenden: H & R) und der Cerestar Bioproducts BV (im Folgenden: Cerestar) (im Folgenden zusammen: betroffene Unternehmen).

5 Im August 1995 setzte das Justizministerium der USA die Kommission davon in Kenntnis, dass eine Untersuchung des Zitronensäuremarkts eingeleitet worden sei. Zwischen Oktober 1996 bis Juni 1998 räumten alle betroffenen Unternehmen, darunter auch die Jungbunzlauer International AG, ihre Teilnahme an einem Kartell ein. Im Anschluss an Vereinbarungen mit dem amerikanischen Justizministerium verhängten die amerikanischen Stellen gegen die Unternehmen Geldbußen. Außerdem wurden einige beschuldigte Einzelpersonen persönlich mit Geldbußen belegt. Auch in Kanada kam es zu Ermittlungen und zur Verhängung von Geldbußen gegen einige dieser Unternehmen, darunter auch gegen die Jungbunzlauer International AG.

6 Am 6. August 1997 richtete die Kommission nach Artikel 11 der Verordnung Nr. 17 des Rates vom 6. Februar 1962, Erste Durchführungsverordnung zu den Artikeln [81] und [82] des Vertrages (ABl. 1962, Nr. 13, S. 204), Auskunftsverlangen an die vier führenden Zitronensäurehersteller der Gemeinschaft, darunter die Jungbunzlauer GmbH. Im Januar 1998 richtete sie auch Auskunftsverlangen an die größten Zitronensäureabnehmer der Gemeinschaft und im Juni und Juli 1998 wiederum an die führenden europäischen Zitronensäurehersteller.

7 Nach dem Auskunftsverlangen vom Juli 1998 nahm Cerestar mit der Kommission Kontakt auf und bot in einem Gespräch vom 29. Oktober 1998 an, auf der Grundlage der Mitteilung der Kommission vom 18. Juli 1996 über die Nichtfestsetzung oder die niedrigere Festsetzung von Geldbußen in Kartellsachen (ABl. C 207, S. 4, im Folgenden: Mitteilung über Zusammenarbeit) mit der Kommission zusammenzuarbeiten. Bei dieser Gelegenheit berichtete Cerestar mündlich über die Kartellpraktiken, an denen sie beteiligt gewesen sei. Am 25. März 1999 sandte Cerestar der Kommission eine schriftliche Erklärung, in der sie diese Ausführungen bestätigte.

8 Mit Schreiben vom 28. Juli 1998 richtete die Kommission ein weiteres Auskunftsverlangen an die Jungbunzlauer GmbH, das diese mit Schreiben vom 28. September 1998 beantwortete.

9 Bei einer Zusammenkunft am 11. Dezember 1998 bekundete auch ADM ihre Bereitschaft, mit der Kommission zusammenzuarbeiten, und äußerte sich ebenfalls mündlich zu den wettbewerbswidrigen Praktiken, an denen sie beteiligt gewesen sei. Mit Schreiben vom 15. Januar 1999 bestätigte ADM diese Ausführungen.

10 Am 3. März 1999 richtete die Kommission an Roche, die Klägerin und Cerestar ergänzende Auskunftsverlangen.

11 Am 28. April, 21. Mai und 28. Juli 1999 gaben die Bayer AG (im Folgenden: Bayer) im Namen von H & R, die Klägerin und Roche Erklärungen nach der Mitteilung über Zusammenarbeit ab.

12 Am 28. März 2000 richtete die Kommission auf der Grundlage der ihr erteilten Auskünfte an die Klägerin und die anderen betroffenen Unternehmen eine Mitteilung der Beschwerdepunkte wegen Verstoßes gegen die Artikel 81 Absatz 1 EG und 53 Absatz 1 EWR‑Abkommen. Die Klägerin und alle anderen betroffenen Unternehmen nahmen dazu schriftlich Stellung. Keines der Unternehmen beantragte eine Anhörung oder bestritt den in den Beschwerdepunkten dargelegten Sachverhalt.

13 Mit Schreiben an die Kommission vom 11. April 2001 machte die Jungbunzlauer GmbH zu dem anhängigen Verfahren verschiedene Bemerkungen.

14 Am 27. Juli 2001 richtete die Kommission an die Klägerin und die anderen betroffenen Unternehmen ergänzende Auskunftsverlangen. Die Klägerin antwortete darauf, auch im Namen der Jungbunzlauer GmbH, mit Schreiben vom 3. August 2001.

15 Am 5. Dezember 2001 erließ die Kommission die Entscheidung 2002/742/EG in einem Verfahren nach Artikel 81 EG-Vertrag und Artikel 53 EWR-Abkommen (Sache COMP/E‑1/36.604 – Zitronensäure) (im Folgenden: Entscheidung). Die Entscheidung wurde der Klägerin am 18. Dezember 2001 zugestellt.

16 In dem verfügenden Teil der Entscheidung heißt es:

„Artikel 1

[ADM, Cerestar, Roche, H & R und die Klägerin] haben gegen Artikel 81 Absatz 1 [EG] und Artikel 53 Absatz 1 EWR‑Abkommen verstoßen, indem sie an einer fortdauernden Vereinbarung und/oder aufeinander abgestimmten Verhaltensweise in der Zitronensäurebranche mitgewirkt haben.

Die Zuwiderhandlung dauerte

– im Falle von [ADM, Roche, H & R und der Klägerin] von März 1991 bis Mai 1995 und

– im Falle von [Cerestar] von Mai 1992 bis Mai 1995.

…

Artikel 3

Wegen der in Artikel 1 genannten Zuwiderhandlung werden folgende Geldbußen verhängt:

a) [ADM] 39,69 Mio. EUR,

b) [Cerestar] 170 000 EUR,

c) [Roche] 63,5 Mio. EUR,

d) [H & R] 14,22 Mio. EUR,

e) [Klägerin] 17,64 Mio. EUR.“

17 In den Randnummern 80 bis 84 der Entscheidung führte die Kommission aus, dass das Kartell die Zuteilung spezifischer Absatzquoten und deren Einhaltung durch jedes Mitglied, die Festlegung von Ziel- und/oder Mindestpreisen, den Verzicht auf die Gewährung von Preisnachlässen und den Austausch spezifischer Kundendaten umfasst habe.

18 In den Randnummern 185 bis 188 der Entscheidung kam die Kommission, was die Jungbunzlauer-Gruppe angeht, zu dem Ergebnis, dass innerhalb der Gruppe der Verstoß der Klägerin anzulasten sei.

19 Zur Berechnung der Höhe der Geldbußen wandte die Kommission in der Entscheidung das Verfahren an, das in den Leitlinien für das Verfahren zur Festsetzung von Geldbußen, die nach Artikel 15 Absatz 2 der Verordnung Nr. 17 und nach Artikel 65 Absatz 5 EGKS‑Vertrag festgesetzt werden (ABl. 1998, C 9, S. 3, im Folgenden: Leitlinien), und in der Mitteilung über Zusammenarbeit festgelegt ist.

20 Dabei setzte sie in einem ersten Schritt nach dem Kriterium der Dauer und der Schwere des Verstoßes den Grundbetrag der Geldbuße fest.

21 Hinsichtlich der Schwere des Verstoßes stellte die Kommission in diesem Zusammenhang zunächst fest, dass die betroffenen Unternehmen angesichts der Art des Verstoßes, seiner konkreten Auswirkungen auf den Zitronensäuremarkt des EWR und der Größe des betroffenen räumlichen Marktes eine besonders schwere Zuwiderhandlung begangen hätten (Randnr. 230 der Entscheidung).

22 Sie hob weiter hervor, es seien zum einen das tatsächliche wirtschaftliche Vermögen, den Wettbewerb zu schädigen, und zum anderen das Erfordernis zu berücksichtigen, eine Geldbuße mit hinreichend abschreckender Wirkung festzusetzen. Demgemäß teilte sie die betroffenen Unternehmen nach ihrem weltweiten Umsatz aus dem Verkauf von Zitronensäure im Jahr 1995 als dem letzten Jahr der Zuwiderhandlung in drei Kategorien ein, und zwar in die erste H & R mit einem weltweiten Marktanteil von 22 %, in die zweite ADM und die Klägerin mit weltweiten Marktanteilen von jeweils [vertraulich]( ) % sowie Roche mit 9 % und in die dritte Cerestar mit einem Anteil von 2,5 %. Auf dieser Grundlage setzte die Kommission als Ausgangsbetrag 35 Mio. Euro für das Unternehmen der ersten Kategorie, 21 Mio. Euro für die der zweiten und 3,5 Mio. Euro für das der dritten fest (Randnr. 239 der Entscheidung).

23 Die Kommission nahm sodann eine Anpassung vor, um eine hinreichend abschreckende Wirkung der Geldbuße zu gewährleisten. Dafür multiplizierte sie in Anbetracht der Größe und der gesamten Ressourcen der betroffenen Unternehmen, wie sie in der Höhe ihres weltweiten Gesamtumsatzes zum Ausdruck gelangten, die für ADM und Roche festgesetzten Ausgangsbeträge mit dem Faktor 2 und den für H & R festgesetzten Ausgangsbetrag mit dem Faktor 2,5 (Randnrn. 50 und 246 der Entscheidung).

24 Um der Dauer der Zuwiderhandlung des einzelnen Unternehmens Rechnung zu tragen, hob sie den so behandelten Ausgangsbetrag anschließend im Fall von ADM, H & R, Roche und der Klägerin um 40 % und im Fall von Cerestar um 30 % an (Randnrn. 249 und 250 der Entscheidung).

25 So gelangte die Kommission im Fall der Klägerin zu einem Grundbetrag der Geldbuße in Höhe von 29,4 Mio. Euro. Im Fall von ADM, Cerestar, Roche und H & R betrugen diese Grundbeträge 58,8, 4,55, 58,8 und 122,5 Mio. Euro (Randnr. 254 der Entscheidung).

26 In einem zweiten Schritt erhöhte die Kommission die Grundbeträge im Fall von ADM und Roche um 35 % wegen erschwerender Umstände, weil diese beiden Unternehmen die Anführer des Kartells gewesen seien (Randnr. 273 der Entscheidung).

27 In einem dritten Schritt prüfte und verwarf die Kommission das Vorbringen mehrerer Unternehmen, es seien ihnen mildernde Umstände zugute zu halten (Randnrn. 274 bis 291 der Entscheidung).

28 In einem vierten Schritt reduzierte die Kommission die so errechneten Beträge im Fall von Cerestar und H & R nach Artikel 15 Absatz 2 der Verordnung Nr. 17, damit sie nicht 10 % ihres jeweiligen weltweiten Gesamtumsatzes überstiegen (Randnr. 293 der Entscheidung).

29 In einem fünften Schritt gewährte die Kommission nach Abschnitt B der Mitteilung über Zusammenarbeit Cerestar eine „wesentlich niedrigere Festsetzung“ der Geldbuße im Verhältnis zu derjenigen, die ohne ihre Kooperation festzusetzen gewesen wäre (um 90 %). Den anderen vier betroffenen Unternehmen gewährte sie eine „spürbar niedrigere Festsetzung“ der Geldbuße nach Abschnitt D der Mitteilung, und zwar eine Reduktion um 50 % im Fall von ADM, 40 % im Fall der Klägerin, 30 % im Fall von H & R und 20 % im Fall von Roche (Randnr. 326 der Entscheidung).

Verfahren und Anträge der Beteiligten

30 Mit Klageschrift, die am 25. Februar 2002 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, hat Jungbunzlauer die vorliegende Klage erhoben.

31 Mit Beschluss vom 18. Juni 2002 hat der Präsident des Gerichts den Rat als Streithelfer zur Unterstützung der Anträge der Kommission zugelassen.

32 Auf Bericht des Berichterstatters hat das Gericht (Dritte Kammer) die mündliche Verhandlung eröffnet und im Wege prozessleitender Maßnahmen nach Artikel 64 der Verfahrensordnung des Gerichts den Verfahrensbeteiligten schriftliche Fragen gestellt, die von ihnen fristgerecht beantwortet worden sind.

33 In der Sitzung vom 24. Mai 2004 haben die Verfahrensbeteiligten mündlich verhandelt und Fragen des Gerichts beantwortet.

34 Die Klägerin beantragt,

– die Entscheidung für nichtig zu erklären;

– hilfsweise, die gegen sie verhängte Geldbuße herabzusetzen;

– der Kommission die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.

35 Die Kommission und der Rat als Streithelfer beantragen,

– die Klage abzuweisen;

– der Klägerin die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.

Entscheidungsgründe

36 Die Klägerin erhebt zunächst eine Einrede der Rechtswidrigkeit gegen Artikel 15 Absatz 2 der Verordnung Nr. 17, der ihrer Auffassung nach der Kommission ihre Entscheidungspraxis nicht hinreichend genau vorschreibt und damit gegen den Bestimmtheitsgrundsatz verstößt. Die Entscheidung enthalte außerdem Fehler im Hinblick auf ihren Adressaten, die Beurteilung der Schwere der Zuwiderhandlung, die Anerkennung mildernder Umstände, die fehlende Berücksichtigung der in anderen Staaten verhängten Geldbußen, die Obergrenze für Geldbußen nach Artikel 15 Absatz 2 der Verordnung Nr. 17 und das Recht auf Akteneinsicht. Schließlich rügt die Klägerin, dass sich die Dauer des Verwaltungsverfahrens auf die Höhe der Geldbuße ausgewirkt habe.

I – Zur Verletzung des Bestimmtheitsgrundsatzes

A – Zur Einrede der Rechtswidrigkeit des Artikels 15 Absatz 2 der Verordnung Nr. 17

1. Vorbringen der Verfahrensbeteiligten

37 Jungbunzlauer erhebt eine Einrede der Rechtswidrigkeit im Sinne von Artikel 241 EG, mit der sie geltend macht, Artikel 15 Absatz 2 der Verordnung Nr. 17, der die Kommission zur Verhängung von Geldbußen bei wettbewerbsrechtlichen Zuwiderhandlungen ermächtigt, verstoße gegen den Bestimmtheitsgrundsatz, der sich aus dem Grundsatz der Rechtssicherheit ergebe und ein allgemeiner Grundsatz des Gemeinschaftsrechts sei. Artikel 15 Absatz 2 der Verordnung Nr. 17 grenze nämlich die Entscheidungspraxis der Kommission nicht hinreichend präzise ein.

38 Der Bestimmtheitsgrundsatz sei in Artikel 7 Absatz 1 der am 4. November 1950 in Rom unterzeichneten Europäischen Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK) niedergelegt. Diese Bestimmung lautet:

„Niemand kann wegen einer Handlung oder Unterlassung verurteilt werden, die zur Zeit ihrer Begehung nach inländischem oder internationalem Recht nicht strafbar war. Ebenso darf keine höhere Strafe als die im Zeitpunkt der Begehung der strafbaren Handlung angedrohte Strafe verhängt werden.“

39 Die Klägerin verweist ferner auf Artikel 6 Absatz 2 des Vertrages über die Europäische Union, wonach die Union „die Grundrechte [achtet], wie sie in der [EMRK] gewährleistet sind und wie sie sich aus den gemeinsamen Verfassungsüberlieferungen der Mitgliedstaaten als allgemeine Grundsätze des Gemeinschaftsrechts ergeben“.

40 Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes und des Gerichts gelte das Bestimmtheitsgebot, das sich aus dem Grundsatz der Rechtssicherheit herleite, für jede gemeinschaftsrechtliche Sanktionsvorschrift (Urteile des Gerichtshofes vom 12. November 1969 in der Rechtssache 29/69, Stauder, Slg. 1969, 419, Randnr. 7, vom 13. Februar 1996 in der Rechtssache C‑143/93, Van Es Douane Agenten, Slg. 1996, I‑431, Randnr. 27, und vom 12. Dezember 1996 in den Rechtssachen C‑74/95 und C‑129/95, Strafverfahren gegen X, Slg. 1996, I‑6609, Randnr. 25, sowie Urteil des Gerichts vom 20. Februar 2001 in der Rechtssache T‑112/98, Mannesmannröhren‑Werke/Kommission, Slg. 2001, II‑729, Randnrn. 59 ff.), und zwar unabhängig davon, ob die Sanktion strafrechtlichen Charakter habe oder nicht (Urteile des Gerichtshofes vom 25. September 1984 in der Rechtssache 117/83, Könecke, Slg. 1984, 3291, Randnr. 11, und vom 18. November 1987 in der Rechtssache 137/85, Maizena, Slg. 1987, 4587, Randnr. 15).

41 Der Bestimmtheitsgrundsatz sei auch in den Artikeln 41 und 49 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (im Folgenden: Grundrechte‑Charta) verankert und Bestandteil der gemeinsamen Verfassungstraditionen der Mitgliedstaaten.

42 Das aus dem Grundsatz der Rechtssicherheit folgende Bestimmtheitsgebot verlange, dass gemeinschaftsrechtliche Vorschriften eindeutig und für die Betroffenen vorhersehbar seien (Urteile des Gerichtshofes vom 12. November 1981 in den Rechtssachen 212/80 bis 217/80, Salumi, Slg. 1981, 2735, Randnr. 10, vom 22. Februar 1984 in der Rechtssache 70/83, Kloppenburg, Slg. 1984, 1075, Randnr. 11, und oben in Randnr. 40 zitierte Urteile Könecke, Randnr. 11, und Maizena, Randnr. 15). Im Fall von Vorschriften, die finanzielle Auswirkungen hätten, gelte das Gebot der Eindeutigkeit und Vorhersehbarkeit in besonderem Maße (Urteil des Gerichtshofes vom 13. März 1990 in der Rechtssache C‑30/89, Kommission/Frankreich, Slg. 1990, I‑691, Randnr. 23 und die dort zitierte Rechtsprechung). Erst recht treffe dies für eine Norm zu, mit der der Rat der Kommission bestimmte Befugnisse übertrage; eine solche Ermächtigung könne nur gültig sein, wenn sie in dem Sinne hinreichend bestimmt sei, dass der Rat die Grenzen der der Kommission übertragenen Befugnis deutlich angebe (Urteil des Gerichtshofes vom 5. Juli 1988 in der Rechtssache 291/86, Central‑Import Münster, Slg. 1988, 3679, Randnr. 13).

43 Geradezu von essenzieller Bedeutung werde das Prinzip der Bestimmtheit bei Normen mit Sanktionscharakter (Urteil des Gerichtshofes vom 10. Juli 1980 in der Rechtssache 32/79, Kommission/Vereinigtes Königreich, Slg. 1980, 2403, Randnr. 46, oben in Randnr. 42 zitierte Urteile Kloppenburg, Randnr. 11, und Maizena, Randnr. 15, und Urteil des Gerichtshofes vom 14. Juli 1994 in der Rechtssache C‑352/92, Milchwerke Köln, Slg. 1994, I‑3385, Randnrn. 22 und 23). Diese Normen müssten einerseits das Verhalten, das der Sanktion unterliege, und andererseits die daraus abzuleitenden Rechtsfolgen für den Einzelnen vorhersehbar festlegen (oben in Randnr. 40 zitiertes Urteil Strafverfahren gegen X, Randnr. 25).

44 Artikel 15 Absatz 2 der Verordnung Nr. 17 sei als eine strafrechtliche oder strafrechtsähnliche Maßnahme anzusehen.

45 In diesem Zusammenhang verweist die Klägerin auf bestimmte Äußerungen des für Wettbewerbsfragen zuständigen Kommissars Monti, auf den Wortlaut der Leitlinien und auf bestimmte Formulierungen der Kommission in ihrer Klagebeantwortung. So sei dort von „Strafen“ für Verstöße gegen die Artikel 81 EG und 82 EG die Rede, die hoch genug sein müssten, um „abschreckende Wirkung“ zu entfalten.

46 Der Gerichtshof habe bereits festgestellt, dass die in Artikel 15 der Verordnung Nr. 17 vorgesehenen Geldbußen keine Zwangsgelder seien, sondern den Zweck hätten, unerlaubte Handlungsweisen zu ahnden und ihrer Wiederholung vorzubeugen (Urteil des Gerichtshofes vom 15. Juli 1970 in der Rechtssache 41/69, Chemiefarma/Kommission, Slg. 1970, 661, Randnrn. 172 und 173). Dieses Ergebnis decke sich mit dem vom Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) vertretenen weiten Verständnis des Begriffes der strafrechtlichen Anklage. Im gleichen Sinne habe das Gericht in seinem Urteil vom 20. März 2002 in der Rechtssache T‑15/99 (Brugg Rohrsysteme/Kommission, Slg. 2002, II‑1613, Randnrn. 109 und 122) eine nach Artikel 15 Absatz 2 der Verordnung Nr. 17 verhängte Geldbuße auf ihre Vereinbarkeit mit Artikel 7 EMRK geprüft.

47 Die Formulierung in Artikel 15 Absatz 4 der Verordnung Nr. 17, wonach Bußgeldentscheidungen „nicht strafrechtlicher Art“ seien, ändere an dieser Erkenntnis nichts, denn es komme, wie auch in der Rechtsprechung des EGMR anerkannt sei, nicht auf die Bezeichnung eines Rechtsaktes an, sondern lediglich auf seinen wahren Inhalt.

48 Daher müsse das Verfahren der Auferlegung von Geldbußen nach Artikel 15 Absatz 2 der Verordnung Nr. 17 jenen grundrechtlichen Mindestanforderungen entsprechen, die sich aus der EMRK in ihrer Auslegung durch die Rechtsprechung des EGMR, aber auch aus der Grundrechte-Charta ergäben, die u. a. diese in der Rechtsprechung des EGMR anerkannten Rechte bekräftige.

49 Nach der Rechtsprechung des EGMR müssten sowohl das Vergehen als auch die für den Fall eines Verstoßes angedrohte Strafe „im Gesetz vorgeschrieben“ sein; der Einzelne müsse die Folgen einer bestimmten Handlung zu einem den Umständen des Einzelfalls angemessenen Grad vorhersehen können. Dem EGMR zufolge verstoße ein Gesetz, das ein Ermessen einräume, als solches nicht gegen diese Anforderung, sofern der Umfang des Ermessens und die Art und Weise seiner Ausübung nach Maßgabe des verfolgten berechtigten Zieles hinreichend klar definiert seien, um dem Einzelnen angemessenen Schutz gegen Willkür zu bieten.

50 Nach alledem liege ein Verstoß gegen das Bestimmtheitsgebot vor, wenn ein Bußgeldtatbestand die mögliche Rechtsfolge nicht hinreichend eingrenze, sondern infolge seiner unbestimmten Formulierung der Behörde weitreichende Möglichkeiten für die Anwendung im Einzelfall gebe. In diesem Fall werde die Rechtsfolge nicht vom Gesetz- oder Verordnungsgeber vorherbestimmt, wie es das Bestimmtheitsgebot verlange, sondern von der Verwaltung angeordnet. Wenn auch die Einräumung eines Ermessens der Verwaltung noch nicht als solches gegen das Bestimmtheitsgebot verstoße, so dürfe es doch nicht unbegrenzt sein.

51 Nach Auffassung der Klägerin genügt Artikel 15 Absatz 2 der Verordnung Nr. 17 diesen Mindestanforderungen nicht.

52 Artikel 15 Absatz 2 der Verordnung Nr. 17 gebe der Kommission die Befugnis, bei einem Verstoß gegen die Wettbewerbsregeln des Vertrages eine Geldbuße festzusetzen, deren Mindestbetrag 1 000 Euro sei und deren Höchstbetrag je nach Umsatz für jedes Unternehmen gesondert festzustellen sei. Zur konkreten Höhe sage Artikel 15 Absatz 2 Unterabsatz 2 der Verordnung Nr. 17 nur, dass bei „der Festsetzung der Höhe der Geldbuße … neben der Schwere des Verstoßes auch die Dauer der Zuwiderhandlung zu berücksichtigen“ sei.

53 Dadurch verfüge die Kommission über ein nahezu unbegrenztes Ermessen bei der Bußgeldfestsetzung.

54 Dabei müsse erstens bedacht werden, dass im Unterschied zur Zeit des Erlasses der Verordnung Nr. 17 heute die Umsätze weltweit tätiger Konzerne zum Teil mehrere hundert Milliarden Euro betrügen und infolgedessen die Obergrenze der Geldbuße durchaus den zehnfachen Milliardenbereich erreichen könne. Würde sich beispielsweise der Ölkonzern Exxon Mobil (Konzernumsatz: 248 Mrd. Euro) an einem Kartell beteiligen, könnte die Kommission gegen ihn eine Geldbuße von 24,8 Mrd. Euro verhängen, was dem Bruttosozialprodukt von Luxemburg entspreche. Stehe einer Behörde für die Ahndung einer Zuwiderhandlung ein Rahmen von 1 000 Euro bis 24 800 000 000 Euro – oder auch, aufgrund der Mitteilung über Zusammenarbeit, die Möglichkeit der vollständigen Freistellung von einer Geldbuße – zur Verfügung, sei es nicht mehr das Gesetz, das die Geldbuße im Voraus bestimme, sondern ausschließlich die Behörde. Letztlich werde dadurch einer willkürlichen Bußgeldfestsetzung Tür und Tor geöffnet.

55 Was zweitens die Leitlinien angehe, so seien sie kein „Gesetz“ im Sinne der EMRK. Sie bänden nur die Kommission selbst, nicht aber die Gerichte (Urteil des Gerichts vom 16. Juli 1998 in der Rechtssache T‑81/97, Regione Toscana/Kommission, Slg. 1998, II‑2889, Randnr. 49, und Schlussanträge von Generalanwalt Alber vom 11. Januar 2001 in der Rechtssache C‑17/99, Frankreich/Kommission, Slg. 2001, I‑2481, Nr. 23), die die Befugnis zur unbeschränkten Nachprüfung der Entscheidung der Kommission hätten. Weil den Gerichten indessen die Zuständigkeit zur endgültigen Festsetzung von Geldbußen zustehe, sie aber nicht an die Leitlinien gebunden seien, komme diesen für die Beurteilung der ausreichenden Bestimmtheit einer Strafnorm im Sinne des Artikels 7 EMRK keine Relevanz zu. Zudem habe das Gericht jüngst ausgesprochen, dass der rechtliche Rahmen für Geldbußen allein in der Verordnung Nr. 17 geregelt sei (oben in Randnr. 46 zitiertes Urteil Brugg Rohrsysteme/Kommission, Randnr. 123).

56 Drittens sei die Argumentation der Kommission nicht haltbar, wonach ein höherer Grad an Vorhersehbarkeit und Verlässlichkeit der Bußgeldberechnung unvereinbar mit dem Grundsatz wäre, dass die Geldbuße zum einen den besonderen Umständen des Einzelfalls Rechnung tragen und zum anderen eine hinreichend abschreckende Wirkung haben müsse, um die Einhaltung der Wettbewerbsregeln durch die Unternehmen sicherzustellen, so sei diese Theorie unhaltbar. Ganz im Gegenteil bewirke gerade das Wissen oder Wissenkönnen um die zu erwartenden Konsequenzen eines deliktischen Verhaltens weit besser den von der Kommission beabsichtigten Abschreckungseffekt. Nicht zuletzt deshalb bestünden die Strafgesetze der Mitgliedstaaten aus einer Vielzahl verschiedener Straftatbestände mit jeweils differenzierten Sanktionsfolgen. Anhand dieser Normen und ihrer Auslegung durch die nationale Rechtsprechung sei es dem Rechtsunterworfenen möglich, die strafrechtlichen Folgen seines Handelns weitgehend vorherzusehen. Eine abschreckende Wirkung werde mit dem nahezu uferlos weiten Sanktionsrahmen des Artikels 15 Absatz 2 der Verordnung Nr. 17 aber gerade nicht erreicht, da er nicht den geringsten Hinweis auf die konkrete Qualität des Fehlverhaltens enthalte, das voraussichtlich zur Ausschöpfung dieses Rahmens führen würde.

57 Dass die Leitlinien keine ausreichende Konkretisierung für die Berechnung der Geldbußen bewirkten, werde besonders darin deutlich, dass die Kommission bei den „besonders schweren“ Verstößen einen Betrag über 20 Mio. Euro als Grundbetrag wählen „kann“, was das Ergebnis bereits im Wesentlichen vorherbestimme. Den Leitlinien sei nicht im Geringsten zu entnehmen, unter welchen Voraussetzungen die Kommission einen Grundbetrag von 20, 50 oder 100 Mio. Euro oder noch höher festsetze.

58 Soweit viertens der Rat argumentiere, dass der Gemeinschaftsrichter die Bußgeldentscheidungen der Kommission umfassend überprüfen könne, übersehe er, dass das Postulat der ausreichenden Bestimmtheit von Rechtsnormen dem Gemeinschaftsrichter gerade die Möglichkeit geben solle, auf der Grundlage dieser Rechtsnormen ergangene Entscheidungen auf ihre Rechtmäßigkeit zu überprüfen. Die Auffassung des Rates laufe auf eine Delegation der Aufgabe des Gemeinschaftsgesetzgebers zur Normensetzung auf die Gemeinschaftsgerichte hinaus.

59 Fünftens gebe es auf nationaler Ebene keine vergleichbare Norm, die eine Behörde zur Verhängung solch fast unbegrenzter Geldbußen ermächtige. Was das schwedische Recht angehe, auf das sich der Rat beziehe, so sei es nach dem Vorbild des Gemeinschaftsrechts ausgestaltet worden, was dem Verweis die Aussagekraft nehme. Zur Bezugnahme des Rates auf das deutsche Recht sei zu bemerken, dass die deutschen Vorschriften zur Bemessung von Geldbußen für Kartellverstöße ein differenziertes System bildeten, das mit der globalen Ermächtigung in Artikel 15 Absatz 2 der Verordnung Nr. 17 nicht zu vergleichen sei. So sähen sie eine Obergrenze von 500 000 Euro und darüber hinaus der dreifachen Höhe des durch die Zuwiderhandlung erlangten Mehrerlöses vor, was in der Praxis zu niedrigeren Geldbußen als nach Artikel 15 Absatz 2 der Verordnung Nr. 17 führe. Die Höhe der Geldbußen hänge zudem von der Begehungsform ab. Nur bei vorsätzlichem Handeln komme der volle Bußgeldrahmen zur Anwendung, während bei fahrlässiger Begehung nur die Hälfte des angedrohten Höchstbetrags festgesetzt werden könne. Innerhalb dieses Bußgeldrahmens werde die Geldbuße nach streng festgelegten Kriterien bemessen wie die Bedeutung der Ordnungswidrigkeit, die Schwere des Vorwurfs, besondere Umständen in der Person des Täters und dessen wirtschaftliche Verhältnisse. Auch wenn sich die Höhe der Geldbußen nach dieser Regelung nicht mit buchhalterischer Genauigkeit im Voraus ermitteln lasse, gehe doch die Genauigkeit weit über den Grad der Konkretisierung hinaus, den die Regelung in Artikel 15 Absatz 2 der Verordnung Nr. 17 vorsehe. Vor allem der Gesichtspunkt, dass eine rein umsatzbezogene Betrachtung das Ausmaß und das Gewicht der Zuwiderhandlung nicht hinreichend berücksichtige, habe den deutschen Gesetzgeber bewogen, sich 1999 bei einer Gesetzesänderung gegen eine solche umsatzbezogene Regelung zu entscheiden.

60 Dass es sich genau so verhalte, werde – sechstens – durch die Entscheidungspraxis der Kommission in Bußgeldsachen bestätigt. Die Praxis der Kommission zeichne sich nicht nur durch enorme Unterschiede bei den absoluten Bußgeldbeträgen aus, sondern insbesondere seit 2001 durch einen geradezu sprunghaften Anstieg im Vergleich zur früheren Verwaltungspraxis. Ermittele man einen Durchschnitt der jeweils höchsten von 1994 bis 2000 gegen einzelne Unternehmen verhängten Geldbußen und vergleiche man diesen Wert mit dem Spitzenwert von 462 Mio. Euro des Jahres 2001 (verhängt durch die Entscheidung 2003/2/EG der Kommission vom 21. November 2001 in einem Verfahren nach Artikel 81 EG und Artikel 53 EWR-Abkommen – Sache COMP/E‑1/37.512 – Vitamine), so übersteige Letzterer den Durchschnittswert nahezu um das Fünfzehnfache. Selbst die zweithöchste im Jahr 2001 gegen ein Unternehmen verhängte Geldbuße von 184,27 Mio. Euro (verhängt durch die Entscheidung 2004/337/EG vom 20. Dezember 2001 in einem Verfahren nach Artikel 81 EG und Artikel 53 EWR‑Abkommen – Sache COMP/E‑1/36.212 – Selbstdurchschreibepapier) betrage immer noch fast das Sechsfache dieses Durchschnittswerts. Dass alle diese Entscheidungen – wie auch die frühere, gänzlich andere Praxis der Kommission – auf dem einzigen rechtlichen Rahmen für Geldbußen, nämlich Artikel 15 Absatz 2 der Verordnung Nr. 17, beruhten, zeige, dass diese Norm in Wirklichkeit keine Begrenzung der Praxis der Kommission bewirke. Bei dieser Entwicklung handele es sich in Wahrheit nicht um eine Erhöhung, sondern um eine Vervielfachung der Bußgeldhöhe.

61 In diesem Zusammenhang sei – siebtens – erwähnenswert, dass ein Beamter der Kommission in einem 1993 veröffentlichten Artikel eingeräumt habe, dass das Bußgeldverfahren nach der Verordnung Nr. 17 „weit entfernt von dem entfernt zu sein [scheint], was man gewöhnlich als ‚ordnungsgemäßes Verfahren‘ (due process) bezeichnet“.

62 Für den Fall, dass Artikel 15 Absatz 2 der Verordnung Nr. 17 dennoch als mit dem Bestimmtheitsgebot vereinbar angesehen werde, macht die Klägerin hilfsweise geltend, dass die Kommission diese Vorschrift dann zumindest restriktiv auszulegen und den Mangel an Bestimmtheit durch ein konsistentes und transparentes Bußgeldsystem zu kompensieren habe, das den betroffenen Unternehmen das unerlässliche Maß an Rechtssicherheit biete. Eine solche Auslegung müsste zumindest darin bestehen, dass die Kommission bereit wäre, ein gewisses Mindestmaß an Transparenz und Vorhersehbarkeit der Bußgeldfestsetzung zu gewährleisten. Die weite Ermächtigung in Artikel 15 Absatz 2 der Verordnung Nr. 17 müsste durch die Entscheidungspraxis der Kommission eine gewisse Mindestkonkretisierung erfahren, die Überraschungsentscheidungen wie im vorliegenden Fall ausschlösse.

63 Nach Auffassung der Kommission und des Rates verstößt Artikel 15 Absatz 2 der Verordnung Nr. 17 nicht gegen den Bestimmtheitsgrundsatz.

64 Die Kommission hebt besonders hervor, dass ihre Bußgeldentscheidungen der unbeschränkten Nachprüfung durch den Gemeinschaftsrichter unterlägen. Außerdem würden die in Artikel 15 Absatz 2 der Verordnung Nr. 17 festgelegten Kriterien durch die Rechtsprechung und die Leitlinien präzisiert. Bei einer noch weiter gehenden Präzisierung wäre sie nicht mehr in der Lage, die besonderen Umstände des Einzelfalls zu berücksichtigen und die abschreckende Wirkung der Geldbußen sicherzustellen.

65 Die Wettbewerbsregeln hätten nach Artikel 15 Absatz 4 der Verordnung Nr. 17 keine strafrechtliche Qualität. Die Klägerin mache zu Unrecht eine Verletzung des Artikels 7 Absatz 1 EMRK und der Artikel 41 und 49 der Grundrechte-Charta geltend.

66 Die Kommission sei dazu befugt, das Niveau der Geldbußen anzuheben. Der rechtliche Rahmen für die Bemessung der zu verhängenden Geldbußen werde durch die Leitlinien nicht verfälscht.

67 Hinsichtlich des Vergleichs mit dem deutschen Recht verweist die Kommission auf das Beispiel einer deutschen Strafvorschrift, um zu verdeutlichen, dass auch das deutsche Recht für die Festlegung der konkreten Sanktion im Einzelfall einen sehr weiten Beurteilungsrahmen eröffne.

68 Der Rat meint, dass die geltend gemachten Bestimmungen der EMRK und der Grundrechte-Charta auf Artikel 15 Absatz 2 der Verordnung Nr. 17 nicht anwendbar seien. Artikel 15 Absatz 2 sei außerdem eine völlig klare und unzweideutige Rechtsgrundlage.

2. Würdigung durch das Gericht

69 Artikel 15 Absatz 2 der Verordnung Nr. 17 in ihrer zuletzt durch die Verordnung (EG) Nr. 1216/1999 (ABl. L 148, S. 5) geänderten Fassung sieht vor:

„Die Kommission kann gegen Unternehmen und Unternehmensvereinigungen durch Entscheidung Geldbußen in Höhe von [1 000 Euro] bis [1 Million Euro] oder über diesen Betrag hinaus bis zu zehn vom Hundert des von dem einzelnen an der Zuwiderhandlung beteiligten Unternehmen im letzten Geschäftsjahr erzielten Umsatzes festsetzen, wenn sie vorsätzlich oder fahrlässig

a) gegen Artikel [81] Absatz 1 [EG] oder Artikel [82 EG] des Vertrages verstoßen,

b) einer nach Artikel 8 Absatz 1 erteilten Auflage zuwiderhandeln.

Bei der Festsetzung der Höhe der Geldbuße ist neben der Schwere des Verstoßes auch die Dauer der Zuwiderhandlung zu berücksichtigen.“

70 Es ist zu prüfen, ob Artikel 15 Absatz 2 der Verordnung Nr. 17, wie die Klägerin geltend macht, den Bestimmtheitsgrundsatz verletzt, weil er die Entscheidungspraxis der Kommission nicht hinreichend im Voraus festlegt.

71 Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes folgt der Bestimmtheitsgrundsatz aus dem Grundsatz der Rechtssicherheit, der zu den allgemeinen Grundsätzen des Gemeinschaftsrechts gehört und demzufolge jede gemeinschaftsrechtliche Regelung, besonders wenn sie Sanktionen vorsieht oder ihre Verhängung erlaubt, klar und eindeutig sein muss, damit die Betroffenen ihre sich aus der Regelung ergebenden Rechte und Pflichten eindeutig erkennen und demgemäß ihre Vorkehrungen treffen können (vgl. in diesem Sinne Urteil des Gerichtshofes vom 9. Juli 1981 in der Rechtssache 169/80, Gondrand, Slg. 1981, 1931, Randnr. 17, und die oben in Randnr. 40 zitierten Urteile Maizena, Randnr. 15, Van Es Douane Agenten, Randnr. 27, und Strafverfahren gegen X, Randnr. 25).

72 Nach der Rechtsprechung gilt dieser Grundsatz sowohl für strafrechtliche Vorschriften als auch für verwaltungsrechtliche Einzelregelungen, die verwaltungsrechtliche Sanktionen vorsehen oder ihre Verhängung erlauben (oben in Randnr. 40 zitiertes Urteil Maizena, Randnrn. 14 und 15 und die dort zitierte Rechtsprechung), und nicht nur für Vorschriften, die die Tatbestände von Zuwiderhandlungen festlegen, sondern auch für die Vorschriften, die die Rechtsfolgen aus der Erfüllung dieser Tatbestände normieren (vgl. in diesem Sinne oben in Randnr. 40 zitiertes Urteil Strafverfahren gegen X, Randnrn. 22 und 25).

73 Der Bestimmtheitsgrundsatz gehört ferner zu den allgemeinen Grundsätzen des Gemeinschaftsrechts, die den gemeinsamen Verfassungstraditionen der Mitgliedstaaten zugrunde liegen, und wird durch verschiedene völkerrechtliche Verträge, vor allem durch Artikel 7 EMRK, insbesondere im Hinblick auf Straftatbestände und Strafen gewährleistet (vgl. in diesem Sinne oben in Randnr. 40 zitiertes Urteil Strafverfahren gegen X, Randnr. 25).

74 Nach ständiger Rechtsprechung gehören die Grundrechte zu den allgemeinen Rechtsgrundsätzen, deren Wahrung der Gemeinschaftsrichter zu sichern hat (Gutachten 2/94 des Gerichtshofes vom 28. März 1996, Slg. 1996, I‑1759, Randnr. 33, und Urteil des Gerichtshofes vom 29. Mai 1997 in der Rechtssache C‑299/95, Kremzow, Slg. 1997, I‑2629, Randnr. 14). Dabei lassen sich der Gerichtshof und das Gericht von den gemeinsamen Verfassungstraditionen der Mitgliedstaaten sowie von den Hinweisen leiten, die die völkerrechtlichen Verträge über den Schutz der Menschenrechte geben, an deren Abschluss die Mitgliedstaaten beteiligt waren oder denen sie beigetreten sind. Dabei kommt der EMRK eine besondere Bedeutung zu (Urteile des Gerichtshofes vom 15. Mai 1986 in der Rechtssache 222/84, Johnston, Slg. 1986, 1651, Randnr. 18, und Kremzow, Randnr. 14). Im Übrigen bestimmt Artikel 6 Absatz 2 EU: „Die Union achtet die Grundrechte, wie sie in der [EMRK] gewährleistet sind und wie sie sich aus den gemeinsamen Verfassungsüberlieferungen der Mitgliedstaaten als allgemeine Grundsätze des Gemeinschaftsrechts ergeben“ (Urteil des Gerichtshofes vom 22. Oktober 2002 in der Rechtssache C‑94/00, Roquette Frères, Slg. 2002, I‑9011, Randnrn. 23 und 24, und oben in Randnr. 40 zitiertes Urteil Mannesmannröhren-Werke/Kommission, Randnr. 60).

75 Artikel 7 Absatz 1 EMRK lautet:

„Niemand darf wegen einer Handlung oder Unterlassung verurteilt werden, die zur Zeit ihrer Begehung nach innerstaatlichem oder internationalem Recht nicht strafbar war. Es darf auch keine schwerere als die zur Zeit der Begehung angedrohte Strafe verhängt werden.“

76 Nach der Rechtsprechung des EGMR folgt aus dieser Bestimmung, dass das Gesetz eindeutig die Zuwiderhandlungen und die für sie angedrohten Strafen umschreiben muss. Diese Voraussetzung ist erfüllt, wenn der Rechtsunterworfene anhand des Wortlauts der einschlägigen Bestimmung und nötigenfalls mit Hilfe ihrer Auslegung durch die Gerichte erkennen kann, welche Handlungen und Unterlassungen seine strafrechtliche Verantwortung begründen (EGMR, Urteil Coëme/Belgien vom 22. Juni 2000, Recueil des arrêts et décisions, 2000‑VII, S. 1, Ziff. 145).

77 Unter Hinweis auf Artikel 15 Absatz 4 der Verordnung Nr. 17, wonach die Entscheidungen der Kommission gemäß Artikel 15 Absatz 2 keinen strafrechtlichen Charakter haben, haben es die Kommission und der Rat in Zweifel gezogen, dass sich das Gericht für die Prüfung, ob Artikel 15 Absatz 2 der Verordnung Nr. 17 rechtmäßig ist, von Artikel 7 Absatz 1 EMRK und der Rechtsprechung des EGMR zu diesem Artikel leiten lassen kann.

78 Insoweit ist zunächst hervorzuheben, dass das Gericht keine Zuständigkeit dafür besitzt, die Rechtmäßigkeit von Artikel 15 Absatz 2 der Verordnung Nr. 17 anhand des Artikels 7 Absatz 1 EMRK zu beurteilen, da die Bestimmungen der EMRK als solche nicht zum Gemeinschaftsrecht gehören (vgl. in diesem Sinne oben in Randnr. 40 zitiertes Urteil Mannesmannröhren-Werke/Kommission, Randnr. 59). Wie jedoch oben in Randnummer 74 ausgeführt, gehören die Grundrechte zu den allgemeinen Rechtsgrundsätzen, deren Wahrung der Gemeinschaftsrichter zu sichern hat, wobei er sich u. a. insbesondere von der EMRK leiten lässt.

79 Ohne dass über die Frage entschieden zu werden braucht, ob insbesondere wegen der Art und des Schweregrades der von der Kommission nach Artikel 15 Absatz 2 der Verordnung Nr. 17 verhängten Geldbußen Artikel 7 Absatz 1 EMRK auf verwaltungsrechtlichen Sanktionen dieser Art anwendbar ist und damit für das Gericht als eine Rechtsquelle dienen kann (vgl. insoweit Urteil des Gerichtshofes vom 28. Juni 2005 in den Rechtssachen C‑189/02 P, C‑202/02 P, C‑205/02 P, C‑208/02 P und C‑213/02 P, Dansk Rørindustri u. a./Kommission, Slg. 2005, I‑5425, Randnrn. 215 bis 223), genügt in diesem Zusammenhang die Feststellung, dass Artikel 7 Absatz 1 EMRK nicht verlangt, dass der Wortlaut der Bestimmungen, nach denen solche Sanktionen verhängt werden, so genau ist, dass die möglichen Folgen einer Zuwiderhandlung gegen diese Bestimmungen mit absoluter Gewissheit vorhersehbar sind.

80 Nach der Rechtsprechung des EGMR begründet nämlich das Vorhandensein unbestimmter Begriffe in der Bestimmung nicht notwendig einen Verstoß gegen Artikel 7 EMRK. So hat der EGMR festgestellt, dass der Begriff „Recht“ im Sinne von Artikel 7 Absatz 1 EMRK dem in den anderen Bestimmungen der EMRK verwendeten Begriff „Gesetz“ entspricht (vgl. EGMR, Urteil Baskaya und Okçuoglu/Türkei vom 8. Juli 1999, Recueil des arrêts et décisions, 1999‑IV, S. 308, Ziff. 36, und oben in Randnr. 79 zitiertes Urteil Dansk Rørindustri u. a./Kommission, Randnr. 216). Der EGMR hat außerdem anerkannt, dass zahlreiche Gesetze keine absolute Genauigkeit aufweisen und dass sich viele von ihnen aus der Notwendigkeit, übermäßige Strenge zu vermeiden und sich ändernden Sachlagen anzupassen, zwangsläufig mehr oder weniger unbestimmter Formulierungen bedienen, deren Auslegung und Anwendung von der Praxis abhängen (vgl. EGMR, Urteil Kokkinakis/Griechenland vom 25. Mai 1993, Serie A, Nr. 260‑A, Ziff. 40 und 52). Der EGMR hat allerdings auch hervorgehoben, dass jedes Gesetz bestimmten qualitativen Anforderungen entsprechen muss, darunter denen der Zugänglichkeit und der Vorhersehbarkeit (Urteil Baskaya und Okçuoglu/Türkei, Ziff. 36). Dass ein Gesetz ein Ermessen einräumt, verletzt jedoch nicht als solches die Anforderung der Vorhersehbarkeit, sofern der Umfang des Ermessens und die Art und Weise seiner Ausübung unter Berücksichtigung des verfolgten berechtigten Zieles hinreichend klar definiert sind, um dem Einzelnen angemessenen Schutz gegen Willkür zu bieten (vgl. EGMR, Urteil Margareta und Roger Andersson/Schweden vom 25. Februar 1992, Serie A, Nr. 226‑A, Ziff. 75). Der EGMR hat schließlich klargestellt, dass er bei der Beurteilung der Bestimmtheit verwendeter Begriffe außer dem Wortlaut des Gesetzes die ständige und veröffentlichte Rechtsprechung berücksichtigt (vgl. EGMR, Urteile G./Frankreich vom 27. September 1995, Serie A, Nr. 325‑B, Ziff. 25, und E. K./Türkei vom 7. Februar 2002, Randnr. 51).

81 Was die gemeinsamen Verfassungstraditionen der Mitgliedstaaten anbelangt, so wird das Gericht durch nichts dazu berechtigt, dem Bestimmtheitsgrundsatz als einem allgemeinen Grundsatz des Gemeinschaftsrechts eine andere Auslegung als die zu geben, die aus den vorstehend wiedergegebenen Darlegungen folgt. Soweit sich die Klägerin zunächst auf den Wortlaut der deutschen Rechtsvorschriften beruft, nach denen die zuständigen deutschen Stellen Geldbußen wegen der Zuwiderhandlung gegen die Wettbewerbsregeln verhängen, so ist darauf hinzuweisen, dass eine gemeinsame Verfassungstradition der Mitgliedstaaten nicht aus der Rechtslage in einem einzigen Mitgliedstaat hergeleitet werden kann. Wie die Klägerin weiterhin in der mündlichen Verhandlung eingeräumt hat, kennt das einschlägige Recht etlicher anderer Mitgliedstaaten für die Verhängung von verwaltungsrechtlichen Sanktionen, wie im Fall von Zuwiderhandlungen gegen die nationalen Wettbewerbsregeln, einen Grad rechtlicher Bestimmtheit, der mit dem des Artikels 15 Absatz 2 der Verordnung Nr. 17 vergleichbar ist, und sogar ähnliche Kriterien wie diese Vorschrift oder mit ihnen identische.

82 Im Licht der vorstehenden grundsätzlichen Erwägungen ist der Schluss zu ziehen, dass Artikel 15 Absatz 2 der Verordnung Nr. 17 den Bestimmtheitsgrundsatz wahrt.

83 Insoweit ist daran zu erinnern, dass die in Artikel 15 Absatz 2 der Verordnung Nr. 17 vorgesehenen Sanktionen im Fall von Zuwiderhandlungen gegen die Artikel 81 EG und 82 EG ein zentrales Instrument darstellen, das der Kommission zur Verfügung steht, um für die Schaffung eines „Systems, das den Wettbewerb innerhalb des Binnenmarkts vor Fälschungen schützt“ (Artikel 3 Absatz 1 Buchstabe g EG), in der Gemeinschaft Sorge zu tragen. Dieses System erlaubt es der Gemeinschaft, die ihr obliegende Aufgabe zu erfüllen, durch die Errichtung eines gemeinsamen Marktes u. a. eine harmonische, ausgewogene und nachhaltige Entwicklung des Wirtschaftslebens und einen hohen Grad von Wettbewerbsfähigkeit zu fördern (Artikel 2 EG). Dieses System ist ferner notwendig, um in der Gemeinschaft eine Wirtschaftspolitik einzuführen, die dem Grundsatz einer offenen Marktwirtschaft mit freiem Wettbewerb verpflichtet ist (Artikel 4 Absätze 1 und 2 EG). Artikel 15 Absatz 2 der Verordnung Nr. 17 erlaubt damit die Schaffung eines Systems, das den grundlegenden Aufgaben der Gemeinschaft entspricht.

84 Es ist außerdem darauf hinzuweisen, dass, um eine übermäßige Strenge von Rechtsnormen zu vermeiden und eine Anpassung der in Frage stehenden Rechtsvorschriften an die jeweiligen Umstände zu ermöglichen, bei der Sanktion, die für eine bestimmte Zuwiderhandlung verhängt wird, ein gewisser Grad an Unvorhersehbarkeit zulässig sein muss. Eine Geldbuße, die eine hinreichend eingegrenzte Bandbreite zwischen dem für eine bestimmte Zuwiderhandlung angedrohten Mindest- und Höchstbetrag umfasst, ist deshalb, sowohl was die Verhängung der Sanktion als auch ihre Abschreckungskraft angeht, geeignet, zur Wirksamkeit der Sanktion beizutragen.

85 Im vorliegenden Fall kann nach Artikel 15 Absatz 2 der Verordnung Nr. 17 gegen ein Unternehmen, das gegen Artikel 81 Absatz 1 EG oder Artikel 82 EG verstoßen hat, als Sanktion eine Geldbuße verhängt werden, deren Höhe zwischen 1 000 Euro und 10 % des von dem betroffenen Unternehmen im letzten Geschäftsjahr erzielten Umsatzes liegt. Damit ist jedoch festzustellen, dass die Kommission entgegen dem Vorbringen der Klägerin für die Bemessung von Geldbußen wegen Zuwiderhandlungen gegen die Wettbewerbsregeln nicht über ein unbeschränktes Ermessen verfügt.

86 Das Gericht ist im Übrigen der Auffassung, dass der Rat damit, dass er für Zuwiderhandlungen gegen die Wettbewerbsregeln Geldbußen zwischen 1 000 Euro und 10 % des Umsatzes des betroffenen Unternehmens vorgesehen hat, der Kommission auch keinen übermäßig großen Handlungsspielraum eingeräumt hat. Das Gericht ist insbesondere der Auffassung, dass die Obergrenze von 10 % des Umsatzes des betroffenen Unternehmens in Anbetracht der Interessen, die die Kommission im Fall solcher Zuwiderhandlungen verteidigt, angemessen ist. Dabei ist auch hervorzuheben, dass die Angemessenheit der Geldbußen nach Artikel 15 Absatz 2 der Verordnung Nr. 17 entgegen der Auffassung der Klägerin nicht im Hinblick auf absolute Größen, sondern auf relative Größen, d. h. je nach Umsatz des Zuwiderhandelnden, zu beurteilen ist.

87 Darauf hinzuweisen ist ferner, dass die Kommission bei der Bemessung von Geldbußen nach Artikel 15 Absatz 2 der Verordnung Nr. 17 die allgemeinen Rechtsgrundsätze, insbesondere die Grundsätze der Gleichbehandlung und Verhältnismäßigkeit, wie sie in der Rechtsprechung des Gerichtshofes und des Gerichts anerkannt sind, einhalten muss. In gefestigter Rechtsprechung des Gerichtshofes und des Gerichts ist außerdem klargestellt worden, welche Kriterien und Berechnungsmethode die Kommission bei der Zumessung von Geldbußen anzuwenden hat (vgl. insbesondere unten, Randnrn. 213 ff.). Die Klägerin bezieht sich im Übrigen selbst zur Stützung ihrer Klagegründe und Argumente auf diese Rechtsprechung (vgl. insbesondere unten, Randnr. 199).

88 Ferner hat die Kommission auf der Grundlage der Kriterien, die in Artikel 15 Absatz 2 der Verordnung Nr. 17 vorgesehen und durch die Rechtsprechung des Gerichtshofes und des Gerichts präzisiert worden sind, selbst eine allgemein bekannte und zugängliche Entscheidungspraxis entwickelt. Wenn die Kommission bei der Bemessung einer Geldbuße auch nicht durch ihre vorherige Entscheidungspraxis als solche gebunden ist (vgl. in diesem Sinne Urteile des Gerichts vom 20. März 2002 in der Rechtssache T‑23/99, LR AF 1998/Kommission, Slg. 2002, II‑1705, Randnr. 234, und vom 30. September 2003 in der Rechtssache T‑203/01, Michelin/Kommission, Slg. 2003, II‑4071, Randnr. 254), darf sie doch nach dem Grundsatz der Gleichbehandlung, der einen von ihr einzuhaltenden allgemeinen Rechtsgrundsatz bildet, nicht vergleichbare Sachverhalte verschieden und verschiedene Sachverhalte gleich behandeln, es sei denn, eine solche Behandlung ist objektiv gerechtfertigt (Urteile des Gerichtshofes vom 13. Dezember 1984 in der Rechtssache 106/83, Sermide, Slg. 1984, 4209, Randnr. 28, und des Gerichts vom 14. Mai 1998 in der Rechtssache T‑311/94, BPB de Eendracht/Kommission, Slg. 1998, II‑1129, Randnr. 309).

89 Es ist überdies zu berücksichtigen, dass die Kommission im Bestreben nach Transparenz und Erhöhung der Rechtssicherheit der betroffenen Unternehmen Leitlinien veröffentlicht hat, in denen sie die Berechnungsmethode dargelegt hat, zu deren Befolgung sie sich selbst in jedem Einzelfall verpflichtet hat.

90 Auf der Grundlage aller dieser Informationen kann ein umsichtiger Wirtschaftsteilnehmer, der gegebenenfalls einen Rechtsbeistand in Anspruch nimmt, entgegen dem Vorbringen der Klägerin die Methode und die Größenordnung der Geldbußen, die er für ein bestimmtes Verhalten verwirkt, in rechtlich hinreichender Weise vorhersehen. Die von der Kommission und vom Rat nicht bestrittene Tatsache, dass es den Unternehmen nicht möglich ist, mit Genauigkeit die Höhe der Geldbußen vorauszusehen, die die Kommission in jedem Einzelfall verhängen wird, ist kein Beleg dafür, dass Artikel 15 Absatz 2 der Verordnung Nr. 17 den Bestimmtheitsgrundsatz verletzt.

91 Auch wenn es den Unternehmen nicht möglich ist, im Voraus die genaue Höhe der Geldbußen zu erkennen, die die Kommission in jedem Einzelfall verhängen wird, obliegt es dieser doch nach Artikel 253 EG, in der Entscheidung über die Verhängung einer Geldbuße eine Begründung insbesondere für die Höhe der verhängten Geldbuße und hinsichtlich der dafür angewandten Methode zu geben. Diese Begründung muss die von der Kommission angestellten Überlegungen klar und unzweideutig erkennen lassen, so dass die Betroffenen die Begründung der erlassenen Maßnahme in Erfahrung bringen können, um zu beurteilen, ob die Anrufung des Gemeinschaftsrichters zweckmäßig erscheint, und um dem Gemeinschaftsrichter gegebenenfalls die Ausübung seiner Kontrolle zu ermöglichen.

92 Nach alledem ist die gegen Artikel 15 Absatz 2 der Verordnung Nr. 17 erhobene Einrede der Rechtswidrigkeit zurückzuweisen.

B – Zur richtigen Auslegung von Artikel 15 Absatz 2 der Verordnung Nr. 17

93 Für den Fall, dass Artikel 15 Absatz 2 der Verordnung Nr. 17 mit dem Bestimmtheitsgrundsatz als Ausprägung des Grundsatzes der Rechtssicherheit vereinbar angesehen wird, macht die Klägerin hilfsweise geltend, dass die Kommission die Vorschrift dann zumindest restriktiv auszulegen und ihren Mangel an Bestimmtheit durch ein konsistentes und transparentes Bußgeldsystem auszugleichen habe, das den betroffenen Unternehmen das unerlässliche Maß an Rechtssicherheit biete.

94 Die Kommission verweist darauf, dass sie die Leitlinien gerade erlassen habe, um einen ausreichenden Grad an Transparenz sicherzustellen, und sie durch die Leitlinien seit ihrem Erlass in der freien Bemessung von Geldbußen beschränkt werde.

95 Dazu ist festzustellen, dass die Klägerin im Rahmen dieses zweiten Teiles des vorliegenden Klagegrundes, den sie im Verhältnis zu seinem ersten Teil hilfsweise anführt, gegen die Entscheidung keine konkrete Rüge erhebt, sondern nur allgemeine Anforderungen formuliert, wonach die Kommission ihre Bußgeldpolitik im Sinne einer Senkung der Geldbußen oder einer Präzisierung der Leitlinien ändern müsse.

96 Daher ist dieser Teil des Klagegrundes als unzulässig zurückzuweisen.

II – Zum Adressaten der Entscheidung

97 Als zwei weitere Klagegründe macht die Klägerin geltend, dass die Entscheidung erstens gegen die Begründungspflicht verstoße und zweitens Fehler hinsichtlich ihres Adressaten aufweise.

A – Zur Verletzung der Begründungspflicht

98 Die Klägerin trägt vor, dass die Entscheidung jegliche Begründung dafür vermissen lasse, weshalb ihr die in der Person der Jungbunzlauer GmbH entstandene kartellrechtliche Haftung für die Zeit vor 1993 zurechenbar sein solle.

99 Die Kommission hat sich hierzu nicht speziell geäußert.

100 Nach ständiger Rechtsprechung muss die nach Artikel 253 EG vorgeschriebene Begründung die Überlegungen des Gemeinschaftsorgans, das den angefochtenen Rechtsakt erlassen hat, so klar und eindeutig zum Ausdruck bringen, dass die Betroffenen ihr die Gründe für die erlassene Maßnahme entnehmen können und das zuständige Gericht seine Kontrollaufgabe wahrnehmen kann. Das Begründungserfordernis ist nach den Umständen des Einzelfalls, insbesondere nach dem Inhalt des Rechtsakts, der Art der angeführten Gründe und nach dem Interesse zu beurteilen, das die Adressaten oder andere durch den Rechtsakt unmittelbar und individuell betroffene Personen an Erläuterungen haben können. In der Begründung brauchen nicht alle tatsächlich oder rechtlich einschlägigen Gesichtspunkte genannt zu werden, da die Frage, ob die Begründung eines Rechtsakts den Erfordernissen des Artikels 253 EG genügt, nicht nur anhand ihres Wortlauts zu beurteilen ist, sondern auch anhand seines Kontexts sowie sämtlicher Rechtsvorschriften auf dem betreffenden Gebiet (Urteile des Gerichtshofes vom 2. April 1998 in der Rechtssache C‑367/95 P, Kommission/Sytraval und Brink’s France, Slg. 1998, I‑1719, Randnr. 63, und vom 30. September 2003 in der Rechtssache C‑301/96, Deutschland/Kommission, Slg. 2003, I‑9919, Randnr. 87).

101 Im vorliegenden Fall führt die Kommission für ihre Entscheidung, der Klägerin die Zuwiderhandlung nicht nur für die Zeit nach August 1993, sondern auch seit Beginn der Zuwiderhandlung im März 1991 bis Juli 1993 zuzurechnen, folgende Gründe an.

102 In den Randnummern 30 und 33 der Entscheidung hat die Kommission ausgeführt, dass die Klägerin, also die Jungbunzlauer AG, eine Verwaltungsgesellschaft sei, die seit der Umstrukturierung des Konzerns im Jahr 1993 die Geschäfte des Konzerns führe, an dessen Spitze sich eine Holdinggesellschaft befinde, die Jungbunzlauer Holding AG. Seit 1993 führe die Klägerin die Konzerngeschäfte auch auf dem Markt für Zitronensäure, für deren Produktion innerhalb des Konzerns die Jungbunzlauer GmbH, eine 100%ige Tochter der Jungbunzlauer Holding AG, zuständig sei. Vor seiner Umstrukturierung im Jahr 1993 sei der Konzern von der Jungbunzlauer GmbH geleitet worden. Die Jungbunzlauer GmbH habe bis 1993 auch für den Vertrieb der Zitronensäure gesorgt, bis 1993 diese Verantwortung an eine andere Tochtergesellschaft der Jungbunzlauer Holding AG, die Jungbunzlauer International AG, übertragen worden sei.

103 In Randnummer 70 der Entscheidung hat die Kommission erwähnt, dass der Jungbunzlauer-Konzern bei den Zusammenkünften des Kartells durch den Vorstandsvorsitzenden des Konzerns und den Leiter der Jungbunzlauer GmbH vertreten worden seien.

104 In Randnummer 186 der Entscheidung heißt es, die Klägerin und die Jungbunzlauer GmbH hätten in ihrer Antwort auf die Beschwerdepunkte gemeinsam erklärt, dass jegliche Entscheidung an die Jungbunzlauer GmbH gerichtet werden solle. Die Kommission hat dazu weiter ausgeführt:

„(187) Zunächst war bis zum zweiten Halbjahr 1993 die Jungbunzlauer GmbH nicht nur die für die Erzeugung und den Vertrieb von Zitronensäure zuständige Tochtergesellschaft, sondern auch die für die Leitung des gesamten Jungbunzlauer-Konzerns verantwortliche Rechtsperson. Im Jahr 1993 wurde die Führung des Konzerns an die Jungbunzlauer AG übertragen, die in dieser Hinsicht als die Nachfolgerin der Jungbunzlauer GmbH betrachtet werden kann. Seit dieser Zeit ist die Jungbunzlauer GmbH innerhalb des Konzerns eine hundertprozentige Tochtergesellschaft, die ihr Marktverhalten nicht autonom bestimmt, sondern im Wesentlichen Weisungen der Jungbunzlauer AG, des mit der Leitung des Konzerns betrauten Unternehmens, befolgt.

(188) Während eines gewissen Teils des in der vorliegenden Entscheidung behandelten Zeitraums war die Jungbunzlauer AG unmittelbar auf den Kartellbesprechungen, insbesondere durch ihren Vorstandsvorsitzenden, vertreten. Daher muss man die Schlussfolgerung ziehen, dass während der gesamten Zeit, die in der vorliegenden Entscheidung behandelt wird, die für die Leitung des gesamten Jungbunzlauer-Konzerns verantwortliche Rechtsperson an dem Kartell aktiv und unmittelbar beteiligt war. Da die fragliche Rechtsperson derzeit die Jungbunzlauer AG ist, muss die vorliegende Entscheidung an sie gerichtet werden.“

105 Obwohl diese Angaben knapp gefasst sind, benennen sie die wesentlichen Gesichtspunkte, auf die sich die Kommission stützte, um der Klägerin die Zuwiderhandlung für die Zeit vor 1993 zuzurechnen. Die Kommission hat nämlich dargelegt, dass wegen des Übergangs der Führung der Konzerngeschäfte, insbesondere auf dem Zitronensäuremarkt, von der Jungbunzlauer GmbH auf die Klägerin, also die Jungbunzlauer AG, diese für die Zuwiderhandlung auch für die Zeit vor der Umstrukturierung des Konzerns im Jahr 1993 verantwortlich sei.

106 Der Klagegrund einer Verletzung der Begründungspflicht ist daher zurückzuweisen.

B – Zu dem Klagegrund einer fehlerhaften Bestimmung des Adressaten der Entscheidung

1. Vorbringen der Verfahrensbeteiligten

107 Die Klägerin meint, sie sei nicht die richtige Adressatin der Entscheidung. In ihrer Klageschrift hat sie geltend gemacht, dass die Entscheidung an die Jungbunzlauer GmbH hätte gerichtet werden müssen. Es sei die Jungbunzlauer GmbH gewesen, die in der Unternehmensgruppe Zitronensäure hergestellt und vertrieben habe und der außerdem bis 1993 die Leitung der gesamten Gruppe oblegen habe. Zu der Zeit nach ihrer eigenen Gründung als Verwaltungsgesellschaft im Jahr 1993 hat sie in ihrer Erwiderung ausgeführt, dass selbst danach die „effektive Führung“ des Konzerns durch die Jungbunzlauer Holding AG erfolgt sei.

108 Was die Zeit seit 1993 angehe, so seien erstens seit diesem Jahr sowohl sie selbst als auch die Jungbunzlauer GmbH 100%ige Tochtergesellschaften der Jungbunzlauer Holding AG, so dass sie selbst nicht die Muttergesellschaft der Jungbunzlauer GmbH, sondern nur ihre Schwestergesellschaft sei.

109 Folglich könne sich die Kommission nicht auf die Urteile des Gerichtshofes vom 25. Oktober 1983 in der Rechtssache 107/82 (AEG/Kommission, Slg. 1983, 3151, Randnr. 50, im Folgenden: Urteil AEG) und vom 16. November 2000 in der Rechtssache C‑286/98 P (Stora Kopparbergs Bergslags/Kommission, Slg. 2000, I‑9925, Randnr. 28, im Folgenden: Urteil Stora) stützen, in denen es um die Frage gegangen sei, unter welchen Umständen das Verhalten einer Tochtergesellschaft der Muttergesellschaft zugerechnet werden könne. Diese Beziehung zwischen Muttergesellschaft und Tochtergesellschaft sei qualitativ von derjenigen zwischen ihr und der Jungbunzlauer GmbH zu unterscheiden, da die Jungbunzlauer Holding AG als die gemeinsame Muttergesellschaft einer Tochtergesellschaft jederzeit die Kontrollbefugnisse gegenüber deren Schwestergesellschaften habe entziehen können.

110 Die Klägerin fügt hinzu, dass sie selbst lediglich für die anderen Konzerngesellschaften Management- und Beratungsdienstleistungen in Fragen der Unternehmenspolitik, der Organisation sowie der Investitions- und Finanzpolitik erbracht habe. Sie sei hierbei im Auftrag der Jungbunzlauer Holding AG tätig geworden, die den Konzern kontrolliert und als Einzige Weisungsrechte gegenüber den Konzerngesellschaften gehabt habe. Sie selbst habe weder über eigene Weisungsrechte gegenüber den Konzerngesellschaften verfügt, noch seien ihr solche Rechte zur treuhänderischen Wahrnehmung von der Jungbunzlauer Holding AG übertragen worden. Ihre Tätigkeit habe sich vielmehr darauf beschränkt, den anderen Konzerngesellschaften die Dienstleistungen der bei ihr angestellten Personen zur Verfügung zu stellen. Sofern diese Personen im Einzelfall Weisungen gegenüber Konzerngesellschaften (z. B. gegenüber der Jungbunzlauer GmbH) ausgesprochen hätten, seien sie nicht im Namen der Klägerin, sondern stellvertretend für die Jungbunzlauer Holding AG tätig geworden.

111 Damit sei die effektive Führung der Geschäfte der Jungbunzlauer Holding AG und des gesamten Konzerns allein durch die Jungbunzlauer Holding AG wahrgenommen worden. Dies werde durch das für die Jungbunzlauer GmbH geltende österreichische Gesellschaftsrecht bestätigt. Denn eine Gesellschaft mit beschränkter Haftung werde durch ihre Organe Geschäftsführung und Aufsichtsrat geführt, während die Geschäftspolitik letztlich von der Gesellschafterversammlung bestimmt werde, in der die Alleingesellschafterin Jungbunzlauer Holding AG mit allen Stimmrechten vertreten sei.

112 Zweitens habe es sich auch nach der Gründung der Klägerin im Jahr 1993 bei den maßgeblichen Besprechungsteilnehmern – mit Ausnahme des erst im Sommer 1993 eingetretenen neuen Leiters der Klägerin – um Personen gehandelt, die alle seit langem Führungsfunktionen in der Jungbunzlauer GmbH innegehabt hätten, die sie auch nach der Gründung der Klägerin weiter ausgeübt hätten. Dies zeige, dass das Schwergewicht der Tätigkeiten bei der Jungbunzlauer GmbH gelegen habe. Der Hinweis der Kommission, dass einige der genannten Personen Funktionen „im Konzern“ wahrgenommen hätten, sei in diesem Zusammenhang nicht tragfähig. Die Kommission hätte zumindest darlegen müssen, bei welcher der verschiedenen Konzerngesellschaften diese Personen beschäftigt gewesen seien; die betreffenden Gesellschaften seien in der Antwort auf die Beschwerdepunkte aufgelistet gewesen. So seien beispielsweise die Herren H. und R. weder bei der Klägerin noch bei der Jungbunzlauer Holding AG beschäftigt gewesen.

113 Dass die Konstruktion einer kartellrechtlichen Haftung der Klägerin äußerst gekünstelt sei, zeige auch der Verlauf der Ermittlungen der Kommission. Die Kommission habe ihre Auskunftsverlangen vom 6. August 1997, 28. Juli 1998 und 3. März 1999 an die Jungbunzlauer GmbH gerichtet. Auch die Zusammenarbeit im Rahmen der Mitteilung über Zusammenarbeit sei von der Jungbunzlauer GmbH erbracht worden.

114 Hinsichtlich der Zeit vor 1993 macht die Klägerin erstens geltend, dass bis 1993 die Jungbunzlauer GmbH die Unternehmensgruppe gelenkt habe und sie selbst damals noch gar nicht „operativ“ tätig gewesen sei. Daher könne ihr ein wettbewerbswidriges Verhalten in der Zeit vor 1993 keinesfalls zugerechnet werden.

115 Zweitens stützten die Urteile, auf die sich die Kommission berufe, nicht ihre These von einem Haftungsübergang von der Jungbunzlauer GmbH auf die Klägerin. Dem Urteil des Gerichtshofes vom 16. Dezember 1975 in den Rechtssachen 40/73 bis 48/73, 50/73, 54/73 bis 56/73, 111/73, 113/73 und 114/73 (Suiker Unie u. a./Kommission, Slg. 1975, 1663, Randnrn. 84 bis 87) habe eine Rechtsnachfolge und dem Urteil des Gerichts vom 11. März 1999 in der Rechtssache T‑134/94 (NMH Stahlwerke/Kommission, Slg. 1999, II‑239, Randnrn. 135 bis 138) die Übernahme eines in Konkurs gegangen Betriebes zugrunde gelegen.

116 Drittens könne sie selbst nicht als „wirtschaftliche Nachfolgerin“ der Jungbunzlauer GmbH angesehen und ihr folglich auch nicht auf dieser Grundlage deren Verhalten vor 1993 zugerechnet werden. Ihre eigene Rolle innerhalb des Konzerns habe sich auf die Erbringung von Dienstleistungen für andere Konzerngesellschaften beschränkt (vgl. oben, Randnr. 110). Die Jungbunzlauer GmbH habe ihre bisherige Tätigkeit, die in der Herstellung und dem Vertrieb von Zitronensäure bestanden habe, auch nach 1993 beibehalten. Zum Teil habe sie sich hierfür auch anderer Konzerngesellschaften bedient, aber stets nur als Agenten; in diesem Fall sei jedoch auch die Mengen- und Preispolitik von der Jungbunzlauer GmbH vorgegeben worden.

117 Unrichtig sei viertens die Annahme, dass die Herren B. und H. die Klägerin geleitet oder für sie gehandelt hätten. Zumindest Herr H. sei nicht bei der Klägerin, sondern bei anderen Konzerngesellschaften angestellt gewesen.

118 Fünftens verfüge sie selbst nur über begrenzte finanzielle Mittel.

119 Die Kommission hebt hervor, dass sie sich auf Informationen gestützt habe, die ihr die Jungbunzlauer GmbH und die Klägerin selbst im Verwaltungsverfahren geliefert hätten.

120 Was die Zeit seit 1993 angehe, so habe nach diesen Informationen bis zu diesem Jahr die Jungbunzlauer GmbH den Konzern geleitet und die Klägerin 1993 diese Funktion übernommen, womit es hinsichtlich der vom Kartell betroffenen Tätigkeiten zwischen diesen beiden Gesellschaften eine wirtschaftliche Nachfolge gegeben habe. Dass die Klägerin nur die Schwestergesellschaft der Jungbunzlauer GmbH gewesen sei, entkräfte diesen Schluss nicht. Der Gerichtshof leite nämlich aus dem Anteilsbesitz regelmäßig her, dass die Muttergesellschaft in der Lage sei, die Geschäftspolitik ihrer Tochtergesellschaft entscheidend zu beeinflussen, es sei denn, dies werde bestritten. Entscheidend sei also nicht der Anteilsbesitz als solcher, sondern die der Muttergesellschaft dadurch verschaffte Möglichkeit, auf die Geschäftspolitik der Tochtergesellschaft entscheidenden Einfluss zu nehmen. Diese Möglichkeit könne die Muttergesellschaft jedoch auf eine ihrer Tochtergesellschaften übertragen. So habe es sich im vorliegenden Fall verhalten.

121 Was die Zeit vor 1993 betreffe, so sei die Zuwiderhandlung, die die Jungbunzlauer GmbH vor der Neustrukturierung des Konzerns im Jahr 1993 begangen habe, wegen der genannten wirtschaftlichen Nachfolge in der Leitung der Konzerngeschäfte der Klägerin zuzurechnen. Dass die Klägerin vor 1993 nicht existiert habe und die Jungbunzlauer GmbH ihrerseits seither fortbestehe, seien Umstände, die nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes und des Gerichts irrelevant seien.

2. Würdigung durch das Gericht

122 Nach der Rechtsprechung ist das den Unternehmen in Artikel 81 Absatz 1 EG auferlegte Verbot von Vereinbarungen oder aufeinander abgestimmten Verhaltensweisen, die den Handel zwischen Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen geeignet sind und eine Verhinderung, Einschränkung oder Fälschung des Wettbewerbs innerhalb des Gemeinsamen Marktes bezwecken oder bewirken, an wirtschaftliche Einheiten gerichtet, die von einer Gesamtheit materieller und personeller Faktoren gebildet werden, die an einer Zuwiderhandlung im Sinne der Vorschrift beteiligt sein können (Urteil des Gerichts vom 17. Dezember 1991 in der Rechtssache T‑6/89, Enichem Anic/Kommission, Slg. 1991, II‑1623, Randnr. 235).

123 Im vorliegenden Fall bestreitet die Klägerin nicht, dass es eine Zuwiderhandlung gegen Artikel 81 Absatz 1 EG gab. Sie macht vielmehr geltend, dass die Kommission sie für diese Zuwiderhandlung nicht haftbar machen könne.

124 Insoweit ist zunächst daran zu erinnern, dass die Jungbunzlauer-Gruppe bis 1993 von der Jungbunzlauer GmbH geleitet wurde, die im Übrigen auch Zitronensäure herstellte, dass aber seit der Neustrukturierung der Gruppe im Jahr 1993 die Klägerin als Verwaltungsgesellschaft alle Konzerngeschäfte, darunter auch diejenigen auf dem Zitronensäuremarkt, führte und dass sich an der Konzernspitze eine Holdinggesellschaft, die Jungbunzlauer Holding AG, befand (vgl. oben, Randnr. 102).

125 Was die Zeit seit der Umstrukturierung der Jungbunzlauer-Gruppe im Jahr 1993 anbelangt, so war die Klägerin als 100%ige Tochtergesellschaft der Jungbunzlauer Holding AG eine Schwestergesellschaft und nicht die Muttergesellschaft der Jungbunzlauer GmbH. Die Klägerin macht in diesem Zusammenhang zu Recht geltend, dass sich der vorliegende Sachverhalt von den Fällen unterscheidet, die der Rechtsprechung des Gerichtshofes und des Gerichts (vgl. u. a. Urteil des Gerichts vom 14. Mai 1998 in der Rechtssache T‑354/94, Stora Kopparbergs Bergslags/Kommission, Slg. 1998, II‑2111, Randnr. 80, im Rechtsmittelverfahren bestätigt durch das oben in Randnr. 109 zitierte Urteil Stora, Randnrn. 27 bis 29, oben ebenda zitiertes Urteil AEG, Randnr. 50, und Urteil des Gerichts vom 1. April 1993 in der Rechtssache T‑65/89, BPB Industries und British Gypsum/Kommission, Slg. 1993, II‑389, Randnr. 149) zugrunde lagen, nach der, kurz gesagt, die Kommission vermuten darf, dass eine 100%ige Tochtergesellschaft im Wesentlichen die Weisungen ihrer Muttergesellschaft ausführt, ohne dass die Kommission nachzuprüfen hätte, ob die Muttergesellschaft ihr Weisungsrecht tatsächlich ausgeübt hat.

126 Aus den Begründungserwägungen der Entscheidung geht aber hervor, dass sich die Kommission entgegen der Auffassung der Klägerin nicht auf eine solche Vermutung stützte, sondern im Verwaltungsverfahren auf der Grundlage der Angaben der Klägerin und der Jungbunzlauer GmbH geprüft hat, ob die Zuwiderhandlung trotz der vorstehend betrachteten Struktur der Jungbunzlauer-Gruppe der Klägerin zuzurechnen war.

127 Insoweit ist festzustellen, dass die Jungbunzlauer GmbH im Rahmen ihrer Zusammenarbeit mit der Kommission in ihrem Antwortschreiben vom 21. Mai 1999 auf das Auskunftsverlangen der Kommission vom 3. März 1999 die Struktur der Jungbunzlauer-Gruppe beschrieben und dabei insbesondere erklärt hatte, dass „die Konzernleitung von der Jungbunzlauer AG wahrgenommen [worden sei], die als Verwaltungsgesellschaft die der Jungbunzlauer Holding AG gehörenden Unternehmen gelenkt“ habe.

128 Nachdem die Kommission am 29. März 2000 ihre Mitteilung der Beschwerdepunkte an die Klägerin gerichtet hatte, erklärte diese in ihrem vom 22. Juni 2000 datierenden Antwortschreiben auf diese Mitteilung „im Namen der Jungbunzlauer GmbH“, dass sie nicht die Adressatin einer Verfahrenshandlung in diesem Verfahren sein könne. Zur Erläuterung beschrieb sie die Organisationsstruktur der Jungbunzlauer-Gruppe, wofür sie u. a. ein Schaubild beifügte. Die Klägerin gab an, dass sie nur die Verwaltungsgesellschaft sei, die die Gesellschaften der Gruppe leite, an deren Spitze sich die Jungbunzlauer Holding AG befinde. Hingegen sei es die Jungbunzlauer GmbH, die auf dem Zitronensäuremarkt „operativ tätig“ sei, außer hinsichtlich des Vertriebs der Zitronensäure, mit dem seit 1993 für Rechnung der Jungbunzlauer GmbH eine andere Tochtergesellschaft der Jungbunzlauer Holding AG, die Jungbunzlauer International AG, beauftragt sei. Im Übrigen führte die Klägerin aus, dass „bis zum zweiten Halbjahr 1993 die Jungbunzlauer [GmbH] mit allen Leitungsaufgaben betraut“ gewesen sei und dass es „seit 1993 die Jungbunzlauer AG … als Verwaltungsgesellschaft“ gebe.

129 Auf der Grundlage der in Randnummer 187 der Entscheidung erwähnten gemeinsamen Erklärungen der Klägerin und der Jungbunzlauer GmbH konnte die Kommission zu Recht annehmen, dass sich die Tätigkeit der Jungbunzlauer GmbH seit der Umstrukturierung der Jungbunzlauer-Gruppe im Jahr 1993 auf die bloße Herstellung von Zitronensäure beschränkte, während die Führung der Konzerngeschäfte, auch für dieses Produkt, der Klägerin anvertraut war, so dass die Jungbunzlauer GmbH ihr Verhalten auf dem Zitronensäuremarkt nicht autonom festlegte, sondern im Wesentlichen die Weisungen der Klägerin befolgte. Die Kommission konnte nämlich aus diesen Erklärungen fehlerfrei schließen, dass die gemeinsame Muttergesellschaft der Jungbunzlauer GmbH und der Klägerin beschlossen hatte, Letzterer die Führung der gesamten Konzerngeschäfte und damit auch die Geschäftstätigkeiten zu übertragen, die mit dem Verhalten der Gruppe auf dem von dem Kartell betroffenen Markt, nämlich dem Zitronensäuremarkt, zusammenhingen.

130 Mit ihrem Schluss, dass die Zuwiderhandlung für die Zeit seit der Umstrukturierung der Jungbunzlauer-Gruppe im Jahr 1993 der Klägerin zuzurechnen sei, ist der Kommission daher kein Fehler unterlaufen.

131 Was die Zeit vor der Umstrukturierung der Unternehmensgruppe im Jahr 1993 angeht, so ist in Übereinstimmung mit Randnummer 187 der Entscheidung festzustellen, dass die Jungbunzlauer GmbH bis 1993 nicht nur für die Konzerngeschäfte auf dem Zitronensäuremarkt, sondern ebenso für die Führung sämtlicher Konzerngeschäfte zuständig war. Die letztgenannte Aufgabe der Führung der Konzerngeschäfte einschließlich der auf dem Zitronensäuremarkt wurde jedoch 1993 auf die Klägerin übertragen, die damit hinsichtlich der Führung der Konzerngeschäfte die wirtschaftliche Nachfolgerin der Jungbunzlauer GmbH wurde.

132 Dass eine Gesellschaft als rechtliche Einheit zu existieren aufhört, schließt es aber hinsichtlich des gemeinschaftlichen Wettbewerbsrechts nicht aus, dass es für einen Teil ihrer Tätigkeiten eine Nachfolge durch eine andere Gesellschaft geben kann, die damit für die Handlungen der erstgenannten Gesellschaft haftbar wird (vgl. in diesem Sinne Urteil des Gerichtshofes vom 7. Januar 2004 in den Rechtssachen C‑204/00 P, C‑205/00 P, C‑211/00 P, C‑213/00 P, C‑217/00 P und C‑219/00 P, Aalborg Portland u. a./Kommission, Slg. 2004, I‑123, Randnrn. 356 bis 359).

133 Auch die Feststellung der Kommission, dass die Zuwiderhandlung für die Zeit vor der Umstrukturierung der Jungbunzlauer-Gruppe im Jahr 1993 ebenfalls der Klägerin zuzurechnen ist, ist daher fehlerfrei.

134 Der Klagegrund, wonach die Entscheidung hinsichtlich ihres Adressaten fehlerhaft sei, ist daher zurückzuweisen.

III – Zur Schwere der Zuwiderhandlung

135 Die Klägerin ist der Auffassung, dass die Kommission die konkreten Auswirkungen des Kartells auf den Zitronensäuremarkt nicht fehlerfrei beurteilt und insoweit keine hinreichende Begründung gegeben habe. Sie macht ferner geltend, dass ihre im Vergleich zu den anderen betroffenen Unternehmen relativ begrenzte Wirtschaftskraft von der Kommission nicht genügend berücksichtigt worden sei.

A – Zu dem Vorliegen von konkreten Auswirkungen des Kartells auf den Markt

1. Einleitung

136 Die Schwere von Zuwiderhandlungen ist anhand einer Vielzahl von Gesichtspunkten zu ermitteln, zu denen u. a. die besonderen Umstände der Rechtssache, ihr Kontext und die Abschreckungswirkung der Geldbußen gehören, ohne dass es eine zwingende oder abschließende Liste von Kriterien gäbe, die auf jeden Fall berücksichtigt werden müssten (Beschluss des Gerichts vom 25. März 1996 in der Rechtssache C‑137/95 P, SPO u. a./Kommission, Slg. 1996, I‑1611, Randnr. 54; Urteil des Gerichtshofes vom 17. Juli 1997 in der Rechtssache C‑219/95 P, Ferriere Nord/Kommission, Slg. 1997, I‑4411, Randnr. 33, und Urteil des Gerichts vom 20. März 2002 in der Rechtssache T‑9/99, HFB u. a./Kommission, Slg. 2002, II‑1487, Randnr. 443). In diesem Zusammenhang können die konkreten Auswirkungen des Kartells auf dem betroffenen Markt als eines der relevanten Kriterien berücksichtigt werden.

137 In ihren Leitlinien (Abschnitt 1 A Absatz 1) hat die Kommission ausgeführt, dass sie bei der Ermittlung der Schwere eines Verstoßes außer seiner Art und dem Umfang des betreffenden räumlichen Marktes „die konkreten Auswirkungen [des Verstoßes] auf den Markt“ berücksichtigt, „sofern diese messbar sind“.

138 Im vorliegenden Fall lässt sich den Randnummern 210 bis 230 der Entscheidung entnehmen, dass die Kommission den nach der Schwere der Zuwiderhandlung bemessenen Betrag der Geldbuße tatsächlich unter Berücksichtigung dieser drei Kriterien ermittelt hat. So hat sie insbesondere (in Randnr. 230 der Entscheidung) angenommen, dass das Kartell „konkrete Auswirkungen“ auf den Zitronensäuremarkt gehabt habe.

139 Die Klägerin meint, dass die Kommission die konkreten Auswirkungen des Kartells auf den Zitronensäuremarkt nicht richtig beurteilt und insoweit keine ausreichende Begründung gegeben habe.

2. Zum Vorliegen von Beurteilungsfehlern

140 Nach Ansicht der Klägerin hat die Kommission mehrere Beurteilungsfehler begangen, die sich auf die Berechnung der Geldbußen ausgewirkt hätten.

a) Zu der Rüge, dass die Kommission für den Nachweis von konkreten Auswirkungen des Kartells auf den Markt eine verfehlte Vorgehensweise gewählt habe

Vorbringen der Verfahrensbeteiligten

141 Die Klägerin wirft der Kommission vor, sie habe die konkreten Auswirkungen der Kartellabsprachen auf den Markt nicht positiv bewiesen und die Beweislast auf die betroffenen Unternehmen abgewälzt. Es obliege jedoch der Kommission, diesen Beweis zu erbringen, wenn sie beschlossen habe, die betreffenden Auswirkungen bei der Bemessung der Geldbußen zu berücksichtigen (Urteile des Gerichts vom 14. Mai 1998 in der Rechtssache T‑308/94, Cascades/Kommission, Slg. 1998, II‑925, Randnrn. 180 ff., und vom 15. März 2000 in den Rechtssachen T‑25/95, T‑26/95, T‑30/95 bis T‑32/95, T‑34/95 bis T‑39/95, T‑42/95 bis T‑46/95, T‑48/95, T‑50/95 bis T‑65/95, T‑68/95 bis T‑71/95, T‑87/95, T‑88/95, T‑103/95 und T‑104/95, Cimenteries CBR u. a./Kommission, Slg. 2000, II‑491, Randnr. 4863).

142 Die Beweisanforderungen könnten in diesem Zusammenhang nicht geringer sein als bei sonstigen Tatsachenfeststellungen: Zweifel gingen zugunsten des betroffenen Unternehmens („in dubio pro reo“). Ließen sich die von der Kommission festgestellten Umstände in schlüssiger Weise anders erklären, als es die Kommission getan habe, seien die Anforderungen an den von der Kommission zu führenden Beweis nicht erfüllt (oben in Randnr. 115 zitiertes Urteil Suiker Unie u. a/Kommission und Urteile des Gerichtshofes vom 14. Februar 1978 in der Rechtssache 27/76, United Brands/Kommission, Slg. 1978, 207, Randnr. 267, und vom 28. März 1984 in den Rechtssachen C-29/83 und C-30/83, CRAM/Kommission, Slg. 1984, 1679, Randnr. 20).

143 Den Randnummern 211, 213, 216, 218 und 226 der Entscheidung sei zu entnehmen, dass die Kommission, anstatt den Beweis dafür zu erbringen, dass die Absprachen Auswirkungen auf den Markt gehabt hätten, aus der Existenz von Absprachen auf deren Auswirkungen auf den Markt geschlossen habe. Dabei handele es sich um einen Zirkelschluss. Wenn diese These zutreffend wäre, hätte nämlich jede Absprache Auswirkungen auf den Markt, und die Kommission könnte sich die Untersuchung ersparen. Aus der eigenen Praxis der Kommission gehe jedoch vor, dass es Absprachen gebe, die keine Auswirkungen auf den Markt hätten; dies werde auch durch die Leitlinien (Abschnitt 3) und die Rechtsprechung des Gerichts (oben in Randnr. 141 zitiertes Urteil Cimenteries CBR u. a./Kommission, Randnrn. 4863 ff.) bestätigt.

144 Die Kommission bestreitet nicht, dass die Kriterien für das Vorliegen eines Kartells und die für seine konkreten Auswirkungen auf den betreffenden Markt nicht vermischt werden dürften und dass die Kommission insoweit selbst beweispflichtig sei. Sie meint jedoch, dass sie im vorliegenden Fall die Beweislast keineswegs umgekehrt, sondern den erforderlichen Nachweis rechtlich hinreichend erbracht habe.

Würdigung durch das Gericht

145 Vor der Entscheidung über die Begründetheit der Rügen der Klägerin hinsichtlich der von der Kommission gewählten Vorgehensweise für den Nachweis, dass das Kartell konkrete Auswirkungen auf den Zitronensäuremarkt gehabt habe, ist zunächst die von der Kommission vorgenommene und in den Randnummern 210 bis 228 ihrer Entscheidung wiedergegebene Beurteilung zusammenzufassen.

– Zusammenfassung der von der Kommission vorgenommenen Beurteilung

146 Die Kommission hat zunächst (in Randnr. 210 der Entscheidung) festgestellt, dass „[d]ie Zuwiderhandlung … von Unternehmen begangen [worden sei], die während des in Rede stehenden Zeitraums über 60 % des weltweiten und 70 % des europäischen Zitronensäuremarktes abdeckten“.

147 Da die Vereinbarungen auch angewandt worden seien, hätten sie sich auf das Marktgeschehen konkret ausgewirkt (Randnr. 210 der Entscheidung). In Randnummer 212 der Entscheidung hat die Kommission unter Bezugnahme auf die in der Entscheidung enthaltene Darstellung des Sachverhalts ihre Auffassung wiederholt, dass die Kartellabsprachen „sorgfältig umgesetzt“ worden seien; so habe sich ein Teilnehmer „erstaunt über den Grad der Formalität und Organisation [gezeigt], der bei dieser Abmachung an den Tag gelegt wurde“. In Randnummer 216 der Entscheidung heißt es dann: „Angesichts der vorstehenden Ausführungen und der Bemühungen, die alle Teilnehmer in die komplexe Organisation des Kartells investierten, kann die Wirksamkeit der Umsetzung nicht in Frage gestellt werden.“

148 Dabei hat es die Kommission nicht für erforderlich gehalten, „genau zu quantifizieren, in welchem Ausmaß das Preisniveau durch diese Vereinbarungen tatsächlich geändert wurde“ (Randnr. 211 der Entscheidung). Denn „[d]iese Preisänderung [könne] nicht immer auf zuverlässige Weise gemessen werden, da eine Reihe externer Faktoren die Preisentwicklung des Erzeugnisses gleichzeitig beeinflusst haben können, so dass Schlussfolgerungen über die relative Bedeutung aller möglichen Ursachen äußerst schwierig“ seien (ebenda). Gleichwohl hat die Kommission in Randnummer 213 ihrer Entscheidung die Entwicklung des Preises für Zitronensäure von März 1991 bis 1995 im Wesentlichen dahin beschrieben, dass er ab März 1991 bis Mitte 1993 um 40 % gestiegen und sich danach im Großen und Ganzen auf diesem Niveau gehalten habe. In den Randnummern 214 und 215 der Entscheidung hat die Kommission daran erinnert, dass die Kartellteilnehmer Absatzquoten festgelegt und für deren Durchsetzung einen Melde-, Überwachungs- und Ausgleichsmechanismus konzipiert und angewandt hätten.

149 In den Randnummern 217 bis 228 der Entscheidung hat die Kommission dann das Vorbringen der Beteiligten im Verwaltungsverfahren, darunter das der Klägerin, zusammengefasst, analysiert und zurückgewiesen. Diese Zurückweisung hat sie in Randnummer 226 der Entscheidung wie folgt begründet:

„Keines der angeführten Argumente der Parteien zur Abschwächung der Feststellung der Kommission, dass das Kartell konkrete Auswirkungen auf den Markt hatte, ist schlüssig. Die Erklärungen, die ADM, H & R und Jungbunzlauer für die Preissteigerungen von 1991–1992 vorbrachten, könnten zum Teil triftig sein, belegen aber nicht auf überzeugende Weise, dass die Durchsetzung des Kartells nicht eine Rolle bei den Preisveränderungen gespielt haben könnte. Zwar können die beschriebenen Phänomene ohne ein Kartell auftreten, sie sind aber auch mit der Situation bei Vorliegen eines Kartells vollkommen vereinbar. Die Tatsache, dass die Preise für Zitronensäure in den ersten 14 Monaten um 40 % stiegen, kann nicht ausschließlich durch eine reine Wettbewerbsreaktion erklärt werden, sondern muss im Zusammenhang damit interpretiert werden, dass die Teilnehmer koordinierte Preiserhöhungen und die Zuteilung von Marktanteilen sowie einen Melde- und Überwachungsmechanismus vereinbart hatten. All dies hätte zum Erfolg der Preiserhöhungen beigetragen.“

150 In Randnummer 228 der Entscheidung hat sich die Kommission mit dem Vorbringen der Klägerin wie folgt auseinandergesetzt:

„Die von Jungbunzlauer betonte Tatsache, dass der gesamte Marktanteil des Kartells im Lauf der Zeit von ursprünglich 70 % auf 52 % im Jahr 1994 schrumpfte, veranschaulicht sicherlich die Schwierigkeiten der Kartellmitglieder in ihrem Bemühen, die Preise über dem wettbewerbsbestimmten Niveau zu halten. Dies belegt allerdings nicht, dass das rechtswidrige Verhalten keine Auswirkungen auf den Markt hatte. Vielmehr bestätigt der starke Anstieg der Einfuhren aus China ab 1992, dass die Kartellmitglieder sich nicht an den durch diese Einfuhren erzeugten Preisdruck anpassten, wie es normalerweise der Fall hätte sein müssen.“

– Würdigung

151 Zunächst ist daran zu erinnern, dass die Kommission nach Abschnitt 1 A Absatz 1 der Leitlinien bei der Bemessung der Geldbuße nach ihrer Schwere u. a. die „konkreten Auswirkungen [des Verstoßes] auf den Markt [berücksichtigt], wenn diese messbar sind“.

152 Insoweit ist die genaue Bedeutung der Worte „sofern diese [d. h. die konkreten Auswirkungen] messbar sind“ zu untersuchen. Insbesondere ist zu klären, ob mit diesen Worten gemeint ist, dass die Kommission die konkreten Auswirkungen einer Zuwiderhandlung im Rahmen der Bußgeldbemessung nur dann berücksichtigen darf, wenn und soweit sie in der Lage ist, diese Auswirkungen quantitativ zu bestimmen.

153 Wie die Kommission zutreffend vorgetragen hat, erfordert die Prüfung der Auswirkungen eines Kartells auf den betreffenden Markt die Aufstellung von Hypothesen. In diesem Zusammenhang muss die Kommission insbesondere prüfen, welchen Preis das relevante Produkt ohne Kartell gehabt hätte. Indessen ist es mit Unwägbarkeiten behaftet, im Rahmen der Prüfung der Gründe für die tatsächliche Preisentwicklung Mutmaßungen über den jeweiligen Anteil anzustellen, den die einzelnen Gründe hatten. Es ist dem objektiven Umstand Rechnung zu tragen, dass die Teilnehmer aufgrund des Preiskartells auf die Möglichkeit, mittels der Preise miteinander zu konkurrieren, gerade verzichtet haben. Die Beurteilung des Einflusses anderer Faktoren als dieses freiwilligen Verzichts der Kartellteilnehmer beruht daher zwangsläufig auf hinreichend hohen und nicht genau quantifizierbaren Wahrscheinlichkeiten.

154 Soll daher dem in Abschnitt 1 A Absatz 1 der Leitlinien festgelegten Kriterium nicht seine praktische Wirksamkeit genommen werden, kann es der Kommission daher nicht zum Vorwurf gemacht werden, dass sie sich auf die konkreten Auswirkungen, die ein Kartell mit wettbewerbswidrigem Zweck, wie eine Preis- oder Quotenabsprache, auf den Markt hatte, gestützt hat, ohne diese Auswirkungen zu quantifizieren oder hierzu eine bezifferte Beurteilung vorzulegen.

155 Die konkreten Auswirkungen eines Kartells auf den betreffenden Markt sind folglich als hinreichend nachgewiesen anzusehen, wenn die Kommission in der Lage ist, konkrete und glaubhafte Indizien dafür vorzulegen, dass das Kartell mit hinreichender Wahrscheinlichkeit Auswirkungen auf diesen Markt hatte.

156 Im vorliegenden Fall ergibt sich aus der obigen Zusammenfassung der von der Kommission vorgenommenen Beurteilung (vgl. oben, Randnrn. 146 bis 150), dass sich diese für ihre Feststellung, das Kartell habe „konkrete Auswirkungen“ auf den Markt gehabt, auf zwei Anhaltspunkte stützte. Sie hat zum einen darauf verwiesen, dass die Kartellteilnehmer die Kartellabmachungen sorgfältig umgesetzt hätten (vgl. insbesondere die oben in den Randnrn. 147 und 148 erwähnten Randnrn. 210, 212, 214 und 215 der Entscheidung) und dass die Kartellteilnehmer im fraglichen Zeitraum über 60 % des weltweiten und 70 % des europäischen Zitronensäuremarkts abgedeckt hätten (oben in Randnr. 146 zitierte Randnr. 210 der Entscheidung). Zum anderen hat sie darauf abgestellt, dass sich aus den Angaben der Beteiligten im Verwaltungsverfahren eine gewisse Übereinstimmung der vom Kartell festgesetzten Preise mit den von den Kartellteilnehmern auf dem Markt tatsächlich praktizierten Preisen ergebe (oben in Randnr. 148 zitierte Randnr. 213 der Entscheidung).

157 Auch wenn die in den Randnummern 210 und 216 der Entscheidung verwendeten Formulierungen (vgl. oben, Randnr. 147) für sich genommen dahin verstanden werden könnten, als habe die Kommission einen Kausalzusammenhang zwischen der Schaffung des Kartells und seinen konkreten Auswirkungen auf den Markt hergestellt, zeigt doch die Betrachtung der gesamten von der Kommission vorgenommenen Beurteilung, dass sie sich entgegen dem Vorbringen der Klägerin nicht darauf beschränkte, aus der Durchführung des Kartells auf das Vorliegen von konkreten Auswirkungen des Kartells auf den Markt zu schließen.

158 Neben dem Umstand, dass die Kartellabmachungen „sorgfältig“ umgesetzt worden seien, zog die Kommission für ihre Beurteilung die Preisentwicklung von Zitronensäure im Zeitraum der Zuwiderhandlung heran. So beschrieb sie in Randnummer 213 der Entscheidung, welche Zitronensäurepreise die Kartellteilnehmer zwischen 1991 und 1995 vereinbart, ihren Kunden mitgeteilt und weitgehend angewandt hätten. Es wird nachstehend zu prüfen sein, ob der Kommission, wie die Klägerin geltend macht, bei der Beurteilung des Sachverhalts, auf den sie ihre Schlussfolgerungen gestützt hat, offensichtliche Fehler unterliefen.

159 In diesem Zusammenhang kann es der Kommission nicht vorgeworfen werden, dass sie die Tatsache, dass die Kartellteilnehmer einen sehr bedeutenden Anteil am Zitronensäuremarkt abdeckten (60 % des Weltmarkts und 70 % des europäischen Marktes), für einen wichtigen Faktor hielt, den sie für ihre Prüfung der konkreten Auswirkungen des Kartells auf den Markt zu berücksichtigen hatte. Unbestreitbar nimmt nämlich die Wahrscheinlichkeit, dass eine Preis- und Verkaufsquotenabsprache wirksam wird, mit der Bedeutung des Marktanteils zu, den die an der Absprache Beteiligten halten. Zwar belegt dies allein nicht, dass es konkrete Auswirkungen auf den betreffenden Markt gab, jedoch hat die Kommission in ihrer Entscheidung einen solchen Kausalzusammenhang auch keineswegs hergestellt, sondern diesen Umstand nur als einen unter mehreren Gesichtspunkten berücksichtigt.

160 Soweit sich die Klägerin auf verschiedene Urteile des Gerichtshofes und des Gerichts beruft, ist zunächst darauf hinzuweisen, dass die oben in Randnummer 142 zitierten Urteile des Gerichtshofes die Beweislast der Kommission für das Vorliegen einer abgestimmten Verhaltensweise im Sinne von Artikel 81 EG und nicht, wie im vorliegenden Fall, für die Auswirkungen einer Zuwiderhandlung betreffen, mit der unstreitig ein wettbewerbswidriger Zweck verfolgt wurde.

161 Was zweitens den Verweis der Klägerin auf Randnummer 4863 des oben in Randnummer 141 zitierten Urteils Cimenteries CBR u. a./Kommission angeht, so hat das Gericht darin im Wesentlichen entschieden, dass die Kommission, wenn sie sich im Rahmen der Beurteilung der Schwere der Zuwiderhandlung für die Bußgeldzumessung auf die Auswirkungen der Zuwiderhandlung auf den betroffenen Markt stützt, in der Lage sein muss, „diese nachzuweisen oder gute Gründe für ihre Berücksichtigung anzugeben“. Entgegen der Auslegung dieses Urteils durch die Klägerin hat das Gericht somit darin klar festgestellt, dass die an die Kommission bei der Bemessung der Geldbuße bezüglich der Schwere der Zuwiderhandlung gestellten Anforderungen für den Nachweis des Vorliegens von Auswirkungen der Zuwiderhandlung auf den betreffenden Markt niedriger sind als die Anforderungen an den Nachweis des Vorliegens einer Zuwiderhandlung im Fall einer Absprache als solcher. Nach diesem Urteil dürfen die konkreten Auswirkungen des Kartells auf den Markt nämlich bereits dann berücksichtigt werden, wenn die Kommission „gute Gründe für ihre Berücksichtigung“ angibt.

162 Was drittens das oben in Randnummer 141 zitierte Urteil Cascades/Kommission anbelangt, so hat das Gericht darin zwar geprüft, ob die in Frage stehende Zuwiderhandlung Auswirkungen auf den relevanten Markt hatte. Den Randnummern 181 bis 185 des Urteils kann aber entnommen werden, dass sich die Kommission in jenem Fall zum Nachweis solcher Auswirkungen auf einen Bericht gestützt hatte, der nach den Feststellungen des Gerichts die von der Kommission daraus gezogenen Schlussfolgerungen nur teilweise trug.

163 Nach alledem hat die Kommission bei der Beurteilung der konkreten Auswirkungen des Kartells auf den Zitronensäuremarkt nicht offensichtlich fehlerhaft gehandelt.

b) Zur Beurteilung der Preisentwicklung von Zitronensäure

Vorbringen der Verfahrensbeteiligten

164 Die Klägerin meint, dass die Kommission mit ihrer in den Randnummern 213 und 214 der Entscheidung wiedergegebenen Beurteilung der Entwicklung der Zitronensäurepreise zwischen 1991 und 1993 nicht den Beweis für konkrete Auswirkungen des Kartells auf den Markt erbracht habe.

165 Es sei zwar nicht zu bestreiten, dass im Allgemeinen Preisabsprachen dann Auswirkungen hätten, wenn sich die tatsächlichen Preise im Sinne der vereinbarten Preise entwickelten. Eine solche Preisangleichung habe die Kommission im vorliegenden Fall aber gerade nicht nachgewiesen. Anders als im Entscheidungssachverhalt des Urteils Cascades/Kommission (zitiert oben in Randnr. 141, Randnrn. 180 ff.) habe Jungbunzlauer im vorliegenden Fall stets bestritten, dass die bei den Kartelltreffen vereinbarten Preise von den Kunden tatsächlich verlangt worden seien. Für den gesamten Zeitraum 1991–1995 habe sie dies sowohl in ihrer Antwort auf die Mitteilung der Beschwerdepunkte als auch in der Klageschrift eingehend dargelegt.

166 Die Kommission habe außerdem verschiedene Umstände nicht ordnungsgemäß berücksichtigt, die die Klägerin im Verwaltungsverfahren dargelegt habe, um der Behauptung entgegenzutreten, dass sich das Kartell auf den Markt ausgewirkt habe.

167 Die Klägerin wirft der Kommission erstens vor, dass sie die Entwicklung der Zitronensäurepreise in den Jahren 1991 und 1992 berücksichtigt (Randnr. 213 der Entscheidung) und in diesem Zusammenhang ihren Einwand, dass der Grund für diese Preisentwicklung nicht in den Kartellabsprachen liege, zurückgewiesen habe (Randnrn. 224 bis 226 der Entscheidung). Hätte sich die Kommission, wie erforderlich, mit den wirtschaftlichen Rahmenbedingungen im betreffenden Zeitraum auseinander gesetzt, wäre sie zu dem Schluss gekommen, dass sich die Ursächlichkeit der Absprachen für die Preisentwicklung nicht mit hinreichender Sicherheit nachweisen lasse.

168 Die Klägerin macht geltend, sie habe bereits in Ziffer III.1.a ihrer Antwort auf die Beschwerdepunkte ausgeführt, dass in erster Linie die deutliche Erhöhung der Nachfrage, die auf die Einführung von Zitronensäure und Natriumzitrat (für das Zitronensäure als Ausgangsstoff benötigt werde) als Komplexbildner in der Waschmittelindustrie zurückzuführen sei, für den Preisanstieg in den Jahren 1991 und 1992 verantwortlich gewesen sei. Die Waschmittelindustrie habe Ende der 80er und Anfang der 90er Jahre aus ökologischen und marktpolitischen Gründen damit begonnen, den Einsatz von Polyphosphaten auf den ökologisch vorteilhafteren Komplexbildner aus Zitronensäure umzustellen, was eine Verdoppelung der weltweiten Wachstumsrate für Zitronensäure und Zitrate zur Folge gehabt habe. Zudem sei für die darauf folgenden Jahre ein weiter steigender Bedarf prognostiziert worden. Die tatsächliche Nachfragesteigerung und die Aussichten auf einen weiteren Anstieg des Verbrauchs in den 90er Jahren hätten es den Zitronensäureherstellern erlaubt, höhere Preise zu verlangen.

169 Zum Beleg dieser Ausführungen habe sie interne Studien und einen Artikel aus der Fachpresse beigefügt. Daraus sei hervorgegangen, dass sich erstens die Verwendung von Natriumzitraten im Waschmittelbereich zwischen 1989 und 1990 in Europa um das 22-fache gesteigert habe, zweitens realistischerweise bis zum Jahre 1993 ein Anstieg auf 44 000 t habe prognostiziert werden können (was einer Steigerung von 1990 bis 1993 um 100 % entspreche) und drittens zu dieser Entwicklung noch ein prognostizierter signifikanter Anstieg bei Geschirrspülmitteln auf insgesamt 22 000 t pro Jahr im Jahr 1993 hinzugetreten sei.

170 Die in den Jahren 1991 und 1992 gestiegene Nachfrage nach Zitronensäure habe durch die bestehenden Produktionskapazitäten nicht befriedigt werden können. Die Jungbunzlauer‑Gruppe und andere Hersteller hätten in diesem Zeitraum Zukäufe aus Indonesien oder China getätigt, um den Bedarf zu decken. Dies zeige, dass ein erheblicher Nachfrageüberhang bestanden habe, der für den Preisanstieg 1991/92 ursächlich gewesen sei.

171 Zum anderen habe sie bereits in Ziffer III.1.b ihrer Antwort auf die Beschwerdepunkte dargelegt, dass sich der von der Kommission festgestellte Preisanstieg in den Jahren 1991/92 im Übrigen auch vor dem Hintergrund relativiere, dass die Marktpreise in den Vorjahren 1986 bis 1990 um etwa 45 % gesunken seien. Bei dem Preisanstieg in den Jahren 1991/92 habe es sich letztlich um eine von den Marktkräften herbeigeführte Preiskorrektur gehandelt.

172 Die Klägerin trägt zweitens vor, die Kommission habe in Randnummer 227 der Entscheidung ihre Ausführungen zu den Antworten von Zitronensäure‑Abnehmern auf die Auskunftsverlangen, die die Kommission am 20. Januar 1998 an diese gerichtet habe, zu Unrecht zurückgewiesen. Diese Antworten – die die Klägerin in ihrer Klageschrift und in ihrer Erwiderung auszugsweise zitiert – bestätigten, dass sich die Absprachen nicht zum Nachteil der Abnehmer ausgewirkt hätten. Die Kommission habe keine Antworten von Abnehmern vorgelegt, die das Gegenteil bewiesen.

173 In Randnummer 227 der Entscheidung habe die Kommission zu Unrecht versucht, die Bedeutung dieser Aussagen zu relativieren, indem sie geltend gemacht habe, dass die Frage „nach der Intensität des Wettbewerbs auf dem Markt“, die diesen Antworten zugrunde gelegen habe, „allgemein formuliert“ gewesen und „im Kontext erster Untersuchungen über die Hauptmerkmale des Zitronensäuremarktes zu sehen“ sei. Die Frage sei vielmehr gezielt gewesen: „Gibt es am Markt für Zitronensäure einen intensiven Preiswettbewerb? Geben Sie bitte eine detaillierte Antwort.“ Die Antworten der Abnehmer hätten ein klares Bild gegeben, das die Kommission einfach ignoriert habe. Die Kommission könne nicht ein Auskunftsverlangen abfassen und es mit enormem Aufwand an zahlreiche Unternehmen verschicken, nur um es anschließend, weil es offensichtlich nicht die erhofften Ergebnisse erbracht habe, für ungeeignet zu erklären. Außerdem ergebe sich entgegen der Behauptung der Kommission aus dem Zusammenhang der gestellten Fragen eindeutig, dass sie sich alle auf den Zeitraum nach 1990 bezogen hätten.

174 Ebenfalls zu Unrecht habe die Kommission in Randnummer 227 der Entscheidung zu den betreffenden Antworten ausgeführt, dass man angesichts „der hohen Perfektion, die die rechtswidrigen Absprachen kennzeichne[te]n, … von den Abnehmern sicherlich nicht erwarten [könne], dass sie einen fehlenden Wettbewerb auf dem fraglichen Markt bestätigen“ könnten. Es sei ganz im Gegenteil kaum anzunehmen, dass die genannten Abnehmer ungewöhnliche Veränderungen im Preisgefüge nicht wahrgenommen hätten. Dies gelte umso mehr angesichts der Tatsache, dass das Auskunftsverlangen im Rahmen einer kartellrechtlichen Untersuchung an die Kunden gerichtet und das Zitronensäure betreffende Verfahren in den USA bereits abgeschlossen gewesen sei. Der Schluss von Preiserhöhungen auf wettbewerbsbeschränkende Absprachen hätte sich somit aufgedrängt; fast alle der genannten Kunden seien im Übrigen Großunternehmen, die durchaus in der Lage gewesen seien, diese gedankliche Verbindung herzustellen. Die Tatsache, dass keines der befragten Unternehmen diese Folgerung gezogen habe, unterstreiche, dass sich die Absprachen nicht auf den Markt ausgewirkt hätten.

175 Die Klägerin weist drittens darauf hin, dass, wie bereits in Randnummer 225 der Entscheidung festgehalten worden sei, ihrer Ansicht nach „das Absinken des gesamten Anteils der Parteien am Weltmarkt von ursprünglich 70 % auf 52 % im Jahr 1994 [zeige], dass das Kartell nicht mehr in der Lage [gewesen sei], die Preisbildung zu beeinflussen“. Die Kommission sei hierauf nicht eingegangen. Der gesunkene Anteil habe jedoch zur Folge gehabt, dass die Kartellmitglieder überhaupt nicht mehr über die Marktmacht verfügt hätten, die erforderlich wäre, um die erwünschten Preise durchzusetzen; das Kartell habe ständig an Bedeutung verloren und sei ab 1993 sicherlich nicht mehr in der Lage gewesen, auf die weltweite Preisbildung Einfluss zu nehmen. Dies werde durch die Antwort von Procter & Gamble auf die Auskunftsverlangen der Kommission vom 20. Januar 1998 eindeutig bestätigt.

176 Nach Auffassung der Kommission ist dieses Vorbringen zurückzuweisen. Sie meint, dass sie das Vorliegen konkreter Auswirkungen des Kartells auf den Markt rechtlich hinreichend nachgewiesen habe.

Würdigung durch das Gericht

177 Um festzustellen, ob die Kommission die konkreten Auswirkungen des Kartells auf den Markt richtig beurteilt hat, ist nach ständiger Rechtsprechung vor allem zu prüfen, wie sie die Auswirkungen der Preisabsprache beurteilt hat (vgl. Urteil des Gerichts vom 9. Juli 2003 in der Rechtssache T‑224/00