Rechtssache T-315/01

Yassin Abdullah Kadi

gegen

Rat der Europäischen Union und Kommission der Europäischen Gemeinschaften

„Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik – Restriktive Maßnahmen gegen Personen und Organisationen, die mit Osama bin Laden, dem Al-Qaida-Netzwerk und den Taliban in Verbindung stehen – Zuständigkeit der Gemeinschaft – Einfrieren von Geldern – Grundrechte – Ius cogens – Gerichtliche Nachprüfung – Nichtigkeitsklage“

Urteil des Gerichts (Zweite erweiterte Kammer) vom 21. September 2005

Leitsätze des Urteils

1. Verfahren – Verordnung, die während des Verfahrens die angefochtene Verordnung ersetzt – Neue Tatsache – Erweiterung der ursprünglichen Anträge und des ursprünglichen Vorbringens

2. Handlungen der Organe – Wahl der Rechtsgrundlage – Verordnung über die Anwendung von Sanktionen gegen bestimmte Personen und Organisationen, die keine Verbindung zu einem Drittland aufweisen – Gemeinsame Heranziehung der Artikel 60 EG, 301 EG und 308 EG – Zulässigkeit

(Artikel 60 EG, 301 EG und 308 EG; Artikel 3 EU; Verordnung Nr. 881/2002 des Rates)

3. Freier Kapital- und Zahlungsverkehr – Beschränkungen – Nationale Maßnahmen, die zum Kampf gegen den internationalen Terrorismus dienen und mit denen zu diesem Zweck wirtschaftliche und finanzielle Sanktionen wie das Einfrieren von Geldern gegenüber Privatpersonen ohne Verbindung zu dem Hoheitsgebiet oder dem Regime eines Drittlands verhängt werden – Zulässigkeit – Voraussetzungen

(Artikel 58 EG)

4. Völkerrecht – Charta der Vereinten Nationen – Beschlüsse des Sicherheitsrats – Daraus für die Mitgliedstaaten entstehende Verpflichtungen – Vorrang vor dem nationalen Recht und dem Gemeinschaftsrecht – Aus dieser Charta resultierende Verpflichtungen – Für die Gemeinschaft bindender Charakter

5. Europäische Gemeinschaften – Gerichtliche Kontrolle der Rechtmäßigkeit von Handlungen der Organe – Handlung, mit der Resolutionen des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen Wirkung verliehen wird – Inzidente Kontrolle der Rechtmäßigkeit von Entscheidungen des Sicherheitsrats – Kontrolle anhand des Gemeinschaftsrechts – Ausschluss – Kontrolle anhand des Ius cogens – Zulässigkeit

(Artikel 5 EG, 10 EG, 230 EG, 297 EG und 307 Absatz 1 EG; Artikel 5 EU; Verordnung Nr. 881/2002 des Rates)

6. Europäische Gemeinschaften – Gerichtliche Kontrolle der Rechtmäßigkeit von Handlungen der Organe – Handlung, mit der Resolutionen des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen Wirkung verliehen wird – Verordnung Nr. 881/2002 – Spezifische restriktive Maßnahmen gegen bestimmte Personen und Organisationen, die mit Osama bin Laden, dem Al-Qaida-Netzwerk und den Taliban in Verbindung stehen – Grundrechte der Betroffenen – Einfrieren von Geldern – Kontrolle anhand des Ius cogens – Eigentumsrecht des Betroffenen – Grundsatz der Verhältnismäßigkeit – Kein Verstoß

(Verordnung Nr. 881/2002 des Rates in der Fassung der Verordnung Nr. 561/2003 des Rates)

7. Europäische Gemeinschaften – Gerichtliche Kontrolle der Rechtmäßigkeit von Handlungen der Organe – Handlung, mit der Resolutionen des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen Wirkung verliehen wird – Verordnung Nr. 881/2002 – Spezifische restriktive Maßnahmen gegen bestimmte Personen und Organisationen, die mit Osama bin Laden, dem Al-Qaida-Netzwerk und den Taliban in Verbindung stehen – Recht des Betroffenen auf Anhörung – Kein Verstoß

(Verordnung Nr. 881/2002 des Rates)

8. Nichtigkeitsklage – Handlung der Gemeinschaft, mit der Resolutionen des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen Wirkung verliehen wird – Verordnung Nr. 881/2002 – Spezifische restriktive Maßnahmen gegen bestimmte Personen und Organisationen, die mit Osama bin Laden, dem Al-Qaida-Netzwerk und den Taliban in Verbindung stehen – Gerichtliche Überprüfung – Grenzen – Lücke im gerichtlichen Rechtsschutz des Klägers – Kontrolle anhand des Ius cogens – Anspruch auf eine effektive gerichtliche Kontrolle – Kein Verstoß

(Artikel 226 EG; Verordnung Nr. 881/2002 des Rates)

1. Wird im Rahmen einer Nichtigkeitsklage eine Verordnung, die einen Einzelnen unmittelbar und individuell betrifft, während des Verfahrens durch eine Verordnung mit gleichem Gegenstand ersetzt, so ist dies als neue Tatsache anzusehen, die den Kläger zur Anpassung seiner Anträge und Klagegründe berechtigt. Es wäre nämlich mit einer geordneten Rechtspflege und dem Erfordernis der Prozessökonomie unvereinbar, wenn der Kläger eine weitere Klage erheben müsste. Außerdem wäre es ungerecht, wenn das fragliche Gemeinschaftsorgan den Rügen in einer beim Gemeinschaftsrichter gegen eine Verordnung eingereichten Klageschrift dadurch begegnen könnte, dass es die angefochtene Verordnung anpasst oder durch eine andere ersetzt und sich im Verfahren auf diese Änderung oder Ersetzung beruft, um es der Gegenpartei unmöglich zu machen, ihre ursprünglichen Anträge und Klagegründe auf die spätere Verordnung auszudehnen oder gegen diese ergänzende Anträge zu stellen und zusätzliche Angriffsmittel vorzubringen.

(vgl. Randnrn. 53-54)

2. Die Artikel 60 EG und 301 EG stellen für sich genommen keine ausreichende Rechtsgrundlage für den Erlass einer Gemeinschaftsverordnung dar, die zum Kampf gegen den internationalen Terrorismus dient und zu diesem Zweck die Verhängung wirtschaftlicher und finanzieller Sanktionen wie dem Einfrieren von Geldern gegenüber Privatpersonen vorsieht, ohne dass eine Verbindung zwischen diesen Personen und einem Drittland besteht.

Auch Artikel 308 EG stellt für sich allein keine ausreichende Rechtsgrundlage für den Erlass einer solchen Verordnung dar. Zwar verleiht keine Vertragsbestimmung den Gemeinschaftsorganen die zum Erlass von Sanktionen gegen Privatpersonen oder Organisationen, die keine Verbindung zu einem Drittland aufweisen, erforderliche Befugnis, doch kann der Kampf gegen den internationalen Terrorismus und speziell die Verhängung wirtschaftlicher und finanzieller Sanktionen gegenüber Privatpersonen und Organisationen, die im Verdacht stehen, zu seiner Finanzierung beizutragen, mit keinem der Ziele in Verbindung gebracht werden, die die Artikel 2 EG und 3 EG der Gemeinschaft ausdrücklich zuweisen. Außerdem geht aus der Präambel des EG-Vertrags nicht hervor, dass mit ihm ein umfassenderes Ziel der Verteidigung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit verfolgt wird. Dieses gehört ausschließlich zu den Zielen des EU-Vertrags. Man kann zwar sagen, dass sich die Gemeinschaft bei ihrem Handeln im Bereich ihrer eigenen Zuständigkeiten von diesem Ziel der Union leiten lassen muss, doch genügt dies nicht als Begründung für den Erlass von Maßnahmen nach Artikel 308 EG. Es erscheint nämlich nicht möglich, Artikel 308 EG dahin auszulegen, dass er die Gemeinschaftsorgane in allgemeiner Form ermächtigt, sich zur Verwirklichung eines der Ziele des EU-Vertrags auf diese Bestimmung zu stützen.

Demnach war der Rat für den Erlass der Verordnung Nr. 881/2002 über die Anwendung bestimmter spezifischer restriktiver Maßnahmen gegen bestimmte Personen und Organisationen, die mit Osama bin Laden, dem Al-Qaida-Netzwerk und den Taliban in Verbindung stehen, zuständig, mit der in der Gemeinschaft die im Gemeinsamen Standpunkt 2002/402 vorgesehenen wirtschaftlichen und finanziellen Sanktionen, ohne jede Verbindung zu dem Hoheitsgebiet oder dem Regime eines Drittlands, auf der gemeinsamen Grundlage der Artikel 60 EG, 301 EG und 308 EG umgesetzt werden.

In diesem Zusammenhang ist nämlich das bei der Überarbeitung durch den Vertrag von Maastricht geschaffene spezielle Bindeglied zwischen dem mit wirtschaftlichen Sanktionen verbundenen Handeln der Gemeinschaft gemäß den Artikeln 60 EG und 301 EG und den Zielen des EU-Vertrags im Bereich der auswärtigen Beziehungen zu berücksichtigen. Insoweit sind die Artikel 60 EG und 301 EG ganz besondere Bestimmungen des EG-Vertrags, da sie ausdrücklich vorsehen, dass sich ein Tätigwerden der Gemeinschaft nicht zur Verwirklichung eines der im EG-Vertrag festgelegten Ziele der Gemeinschaft, sondern eines der durch Artikel 2 EU der Union speziell zugewiesenen Ziele, nämlich einer gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik, als erforderlich erweisen kann. Wenn sich die in den Artikeln 60 EG und 301 EG vorgesehenen Befugnisse zur Verhängung wirtschaftlicher und finanzieller Sanktionen in Form der Aussetzung oder Einschränkung der Wirtschaftsbeziehungen zu einem oder mehreren Drittländern, insbesondere in Bezug auf den Kapital- und Zahlungsverkehr, als unzureichend erweisen, um es den Gemeinschaftsorganen zu ermöglichen, das Ziel der GASP zu verwirklichen, ist daher der Rückgriff auf die ergänzende Rechtsgrundlage des Artikels 308 EG in dem besonderen Zusammenhang dieser beiden Artikel aufgrund des in Artikel 3 EU aufgestellten Kohärenzerfordernisses gerechtfertigt. Der Rückgriff auf die Artikel 60 EG, 301 EG und 308 EG als gemeinsame Rechtsgrundlage erlaubt es somit, im Bereich wirtschaftlicher und finanzieller Sanktionen das im Rahmen der GASP von der Union und ihren Mitgliedstaaten verfolgte Ziel, das in einem gemeinsamen Standpunkt oder einer gemeinsamen Aktion zum Ausdruck kommt, zu verwirklichen, obwohl der Gemeinschaft keine ausdrücklichen Befugnisse für wirtschaftliche und finanzielle Sanktionen gegenüber Privatpersonen oder Organisationen, die keine hinreichende Verbindung zu einem bestimmten Drittland aufweisen, verliehen worden sind.

(vgl. Randnrn. 96-97, 100, 116, 118-121, 123-124, 127-128, 130, 135)

3. Die Gemeinschaft besitzt keine ausdrückliche Zuständigkeit für Beschränkungen des Kapital- und Zahlungsverkehrs. Dagegen ist es nach Artikel 58 EG zulässig, dass die Mitgliedstaaten Maßnahmen treffen, die eine solche Wirkung haben, wenn dies zur Erreichung der in diesem Artikel bezeichneten Ziele und insbesondere aus Gründen der öffentlichen Ordnung oder Sicherheit gerechtfertigt ist und bleibt. Da der Begriff der öffentlichen Sicherheit sowohl die innere als auch die äußere Sicherheit des Staates umfasst, wären die Mitgliedstaaten somit grundsätzlich berechtigt, nach Artikel 58 Absatz 1 Buchstabe b EG Maßnahmen zu treffen, die zum Kampf gegen den internationalen Terrorismus und zu diesem Zweck zur Verhängung wirtschaftlicher und finanzieller Sanktionen wie dem Einfrieren von Geldern gegenüber Privatpersonen dienen, ohne dass eine Verbindung zu dem Hoheitsgebiet oder dem Regime eines Drittlands hergestellt wird. Soweit diese Maßnahmen mit Artikel 58 Absatz 3 EG im Einklang stehen und nicht über das zur Erreichung des angestrebten Zieles Erforderliche hinausgehen, wären sie mit den durch den EG-Vertrag geschaffenen Systemen des freien Kapital- und Zahlungsverkehrs vereinbar.

(vgl. Randnr. 110)

4. Aus völkerrechtlicher Sicht haben die Verpflichtungen der Mitgliedstaaten der Organisation der Vereinten Nationen (UNO) aufgrund der Charta der Vereinten Nationen unbestreitbar Vorrang vor allen anderen Verpflichtungen des innerstaatlichen Rechts oder des Völkervertragsrechts; dies gilt, soweit sie Mitglieder des Europarats sind, auch für ihre Verpflichtungen aufgrund der Europäischen Menschenrechtskonvention und, soweit sie auch Mitgliedstaaten der Gemeinschaft sind, für ihre Verpflichtungen aufgrund des EG-Vertrags. Dieser Vorrang erstreckt sich nach Artikel 25 der Charta der Vereinten Nationen, wonach die Mitglieder der UNO die Beschlüsse des Sicherheitsrats anzunehmen und durchzuführen haben, auch auf die in einer Resolution des Sicherheitsrats enthaltenen Beschlüsse.

Auch wenn die Gemeinschaft nicht Mitglied der Vereinten Nationen ist, ist davon auszugehen, dass sie schon nach dem Vertrag zu ihrer Gründung in der gleichen Weise wie ihre Mitgliedstaaten an die Verpflichtungen aufgrund der Charta der Vereinten Nationen gebunden ist. Zum einen darf sie weder die Verpflichtungen, die ihren Mitgliedstaaten aufgrund der Charta obliegen, verletzen noch die Erfüllung dieser Verpflichtungen behindern. Zum anderen muss sie schon nach ihrem Gründungsvertrag bei der Ausübung ihrer Befugnisse alle erforderlichen Bestimmungen erlassen, um es ihren Mitgliedstaaten zu ermöglichen, diesen Verpflichtungen nachzukommen.

(vgl. Randnrn. 181, 184, 192-193, 204)

5. Mit der im Hinblick auf den Gemeinsamen Standpunkt 2002/402 ergangenen Verordnung Nr. 881/2002 über die Anwendung bestimmter spezifischer restriktiver Maßnahmen gegen bestimmte Personen und Organisationen, die mit Osama bin Laden, dem Al-Qaida-Netzwerk und den Taliban in Verbindung stehen, wird auf der Ebene der Gemeinschaft die Verpflichtung ihrer Mitgliedstaaten als Mitglieder der Organisation der Vereinten Nationen (UNO) erfüllt, gegebenenfalls durch eine Gemeinschaftshandlung den Sanktionen gegen Osama bin Laden, das Al-Qaida-Netzwerk und die Taliban sowie andere mit ihnen verbündete Personen, Gruppen, Unternehmen und Einrichtungen, die durch mehrere Resolutionen des Sicherheitsrats nach Kapitel VII der Charta der Vereinten Nationen beschlossen und dann verschärft wurden, Wirkung zu verleihen.

In diesem Zusammenhang sind die Gemeinschaftsorgane aufgrund einer gebundenen Befugnis tätig geworden, so dass sie über keinen eigenen Ermessensspielraum verfügten. Insbesondere konnten sie weder den Inhalt der fraglichen Resolutionen unmittelbar ändern noch einen Mechanismus schaffen, der zu einer solchen Änderung führen konnte. Jede Kontrolle der materiellen Rechtmäßigkeit der Verordnung Nr. 881/2002 würde also bedeuten, dass das Gericht inzident die Rechtmäßigkeit der genannten Resolutionen prüft.

Angesichts des Vorrangs des Rechts der UNO vor dem Gemeinschaftsrecht lässt sich eine Zuständigkeit des Gerichts für die inzidente Kontrolle der Rechtmäßigkeit von Beschlüssen des Sicherheitsrats nach dem Standard des Schutzes der in der Gemeinschaftsrechtsordnung anerkannten Grundrechte weder auf der Grundlage des Völkerrechts noch auf der des Gemeinschaftsrechts herleiten. Zum einen wäre eine solche Zuständigkeit mit den Verpflichtungen der Mitgliedstaaten aufgrund der Charta der Vereinten Nationen, insbesondere ihrer Artikel 25, 48 und 103, sowie mit Artikel 27 des Wiener Übereinkommens über das Recht der Verträge unvereinbar. Zum anderen würde sie sowohl gegen die Bestimmungen des EG-Vertrags, insbesondere die Artikel 5 EG, 10 EG, 297 EG und 307 Absatz 1 EG, als auch gegen die des EU-Vertrags, insbesondere Artikel 5 EU, verstoßen. Sie wäre außerdem unvereinbar mit dem Grundsatz, dass die Befugnisse der Gemeinschaft und damit die des Gerichts unter Beachtung des Völkerrechts ausgeübt werden müssen.

Die Resolutionen des Sicherheitsrats nach Kapitel VII der Charta der Vereinten Nationen unterliegen daher grundsätzlich nicht der Kontrolle durch das Gericht, und das Gericht ist nicht berechtigt, ihre Rechtmäßigkeit im Hinblick auf das Gemeinschaftsrecht – und sei es auch nur inzident – in Frage zu stellen. Das Gericht ist vielmehr verpflichtet, das Gemeinschaftsrecht so weit wie möglich in einer Weise auszulegen und anzuwenden, die mit den Verpflichtungen der Mitgliedstaaten aus der Charta der Vereinten Nationen vereinbar ist.

Dagegen kann das Gericht die Rechtmäßigkeit solcher Resolutionen im Hinblick auf das Ius cogens, verstanden als internationaler Ordre public, der für alle Völkerrechtssubjekte einschließlich der Organe der UNO gilt und von dem nicht abgewichen werden darf, inzident prüfen.

(vgl. Randnrn. 213-215, 221-223, 225-226)

6. Das in der Verordnung Nr. 881/2002 über die Anwendung bestimmter spezifischer restriktiver Maßnahmen gegen bestimmte Personen und Organisationen, die mit Osama bin Laden, dem Al-Qaida-Netzwerk und den Taliban in Verbindung stehen, in der Fassung der Verordnung Nr. 561/2003 und indirekt in den Resolutionen des Sicherheitsrats, die mit diesen Verordnungen umgesetzt werden, vorgesehene Einfrieren von Geldern verletzt nicht die Grundrechte des Betroffenen nach dem Standard des universellen Schutzes der zum Ius cogens gehörenden Menschenrechte.

Insoweit zeigen die ausdrücklichen Ausnahme- und Befreiungsmöglichkeiten, mit denen das Einfrieren von Geldern der in die Liste des Sanktionsausschusses aufgenommenen Personen versehen ist, eindeutig, dass diese Maßnahme weder bezweckt noch bewirkt, die genannten Personen einer inhumanen oder erniedrigenden Behandlung auszusetzen.

Außerdem könnte, sofern das Recht auf Eigentum als Bestandteil der zwingenden Normen des allgemeinen Völkerrechts anzusehen wäre, jedenfalls nur ein willkürlicher Entzug dieses Rechts als Verletzung des Ius cogens betrachtet werden. Dies ist hier nicht der Fall.

Erstens stellt nämlich das Einfrieren seiner Gelder einen Aspekt der vom Sicherheitsrat beschlossenen Sanktionen gegen Osama bin Laden, das Al-Qaida-Netzwerk und die Taliban sowie andere mit ihnen verbündete Personen, Gruppen, Unternehmen und Einrichtungen dar, wobei die Bedeutung des Kampfes gegen den internationalen Terrorismus und die Legitimität eines Schutzes der Vereinten Nationen vor den Handlungen terroristischer Organisationen zu berücksichtigen sind. Zweitens ist das Einfrieren von Geldern eine Sicherungsmaßnahme, die im Unterschied zu einer Beschlagnahme nicht in die Substanz des Rechts der Betroffenen am Eigentum ihrer Finanzmittel eingreift, sondern nur in deren Nutzung. Drittens sehen die Resolutionen des Sicherheitsrats eine regelmäßige Überprüfung der allgemeinen Sanktionsregelung vor. Schließlich stellt die fragliche Regelung ein Verfahren zur Verfügung, das es den Betroffenen ermöglicht, ihren Fall jederzeit über den Mitgliedstaat, dem sie angehören oder in dem sie wohnen, dem Sanktionsausschuss zur Prüfung zu unterbreiten.

Unter diesen Umständen ist nicht davon auszugehen, dass das Einfrieren der Gelder von Personen und Organisationen, die aufgrund der von den Mitgliedstaaten der Vereinten Nationen übermittelten und vom Sicherheitsrat überprüften Informationen verdächtigt werden, mit Osama bin Laden, dem Al-Qaida-Netzwerk und den Taliban in Verbindung zu stehen und an der Finanzierung, Planung, Vorbereitung oder Durchführung terroristischer Handlungen beteiligt gewesen zu sein, den Tatbestand eines willkürlichen, unangemessenen oder unverhältnismäßigen Eingriffs in die Grundrechte der Betroffenen erfüllt.

(vgl. Randnrn. 238, 240, 242-245, 248-251)

7. Weder der Rat im Zusammenhang mit dem Erlass der Verordnung Nr. 881/2002 über die Anwendung bestimmter spezifischer restriktiver Maßnahmen gegen bestimmte Personen und Organisationen, die mit Osama bin Laden, dem Al-Qaida-Netzwerk und den Taliban in Verbindung stehen, noch der Sanktionsausschuss im Zusammenhang mit der Aufnahme des Betroffenen in die Liste der Personen, deren Gelder gemäß den mit der genannten Verordnung umgesetzten Resolutionen des Sicherheitsrats einzufrieren waren, haben den Anspruch des Betroffenen verletzt, angehört zu werden.

Erstens war der Rat nicht verpflichtet, den Betroffenen im Zusammenhang mit dem Erlass und der Durchführung der fraglichen Verordnung zur Frage seines Verbleibs auf der Liste der von den Sanktionen betroffenen Personen und Organisationen anzuhören, da die Gemeinschaftsorgane bei der Umsetzung der Resolutionen des Sicherheitsrats und der Beschlüsse des Sanktionsausschusses in die Gemeinschaftsrechtsordnung über keinen Ermessensspielraum verfügten, so dass eine Anhörung des Betroffenen das Organ keinesfalls hätte veranlassen können, seinen Standpunkt zu revidieren.

Zweitens ist ein Anspruch des Betroffenen, vom Sanktionsausschuss im Zusammenhang mit seiner Aufnahme in die Liste der Personen, die im Verdacht stehen, zur Finanzierung des internationalen Terrorismus beizutragen, und deren Gelder gemäß den fraglichen Resolutionen des Sicherheitsrats einzufrieren waren, angehört zu werden, in diesen Resolutionen nicht vorgesehen. Insbesondere erfordert in einem Fall, in dem es um eine Sicherungsmaßnahme geht, die die Verfügbarkeit des Vermögens des Betroffenen einschränkt, die Beachtung seiner Grundrechte nicht, dass ihm die ihm zur Last gelegten Tatsachen und Beweiselemente mitgeteilt werden, wenn der Sicherheitsrat oder sein Sanktionsausschuss der Meinung ist, dass Gründe, die mit der Sicherheit der Völkergemeinschaft zusammenhängen, dem entgegenstehen.

(vgl. Randnrn. 258-259, 261, 274, 276)

8. Im Rahmen einer Nichtigkeitsklage gegen die Verordnung Nr. 881/2002 über die Anwendung bestimmter spezifischer restriktiver Maßnahmen gegen bestimmte Personen und Organisationen, die mit Osama bin Laden, dem Al-Qaida-Netzwerk und den Taliban in Verbindung stehen, prüft das Gericht die Rechtmäßigkeit dieser Verordnung umfassend daraufhin, ob die Gemeinschaftsorgane die Zuständigkeitsregeln sowie die Vorschriften über die formale Rechtmäßigkeit und die wesentlichen Formvorschriften beachtet haben, die für ihr Handeln gelten. Das Gericht prüft ferner die Rechtmäßigkeit der Verordnung im Hinblick auf die Resolutionen des Sicherheitsrats, die mit ihr umgesetzt werden sollen, insbesondere unter dem Aspekt der formellen und materiellen Angemessenheit, der inneren Kohärenz und der Verhältnismäßigkeit der Verordnung gegenüber den Resolutionen. Darüber hinaus prüft es die Rechtmäßigkeit der Verordnung und mittelbar die Rechtmäßigkeit der fraglichen Resolutionen des Sicherheitsrats anhand der zum Ius cogens gehörenden übergeordneten Normen des Völkerrechts und insbesondere der zwingenden Normen zum universellen Schutz der Menschenrechte.

Dagegen kann das Gericht nicht mittelbar die Vereinbarkeit der fraglichen Resolutionen des Sicherheitsrats selbst mit den durch die Gemeinschaftsrechtsordnung geschützten Grundrechten prüfen. Das Gericht kann auch nicht feststellen, ob bei der Beurteilung der Tatsachen und Beweiselemente, auf die der Sicherheitsrat seine Maßnahmen gestützt hat, ein Fehler begangen wurde, oder, unbeschadet des begrenzten Rahmens der Prüfung anhand des Ius cogens, mittelbar kontrollieren, ob diese Maßnahmen zweckmäßig und verhältnismäßig sind. Insoweit verfügt der Kläger über keinen gerichtlichen Rechtsbehelf, da der Sicherheitsrat es nicht für angebracht gehalten hat, ein unabhängiges internationales Gericht zu schaffen, das in rechtlicher wie in tatsächlicher Hinsicht über Klagen gegen die Einzelfallentscheidungen des Sanktionsausschusses zu befinden hat.

Diese Lücke im gerichtlichen Rechtsschutz des Klägers verstößt jedoch als solche nicht gegen das Ius cogens. Das Recht auf Zugang zu den Gerichten ist nämlich nicht absolut. Die Beschränkung des Rechts des Klägers auf Zugang zu einem Gericht, die sich aus der Immunität von der Gerichtsbarkeit ergibt, von der die Resolutionen des Sicherheitsrats nach Kapitel VII der Charta der Vereinten Nationen grundsätzlich profitieren, ist diesem Recht, wie es durch das Ius cogens gewährleistet wird, immanent. Das Interesse des Klägers daran, durch ein Gericht zur Sache gehört zu werden, reicht nicht aus, um gegenüber dem wesentlichen allgemeinen Interesse an der Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit angesichts einer vom Sicherheitsrat gemäß den Bestimmungen der Charta der Vereinten Nationen eindeutig festgestellten Bedrohung zu überwiegen. Der Anspruch des Klägers auf effektiven gerichtlichen Rechtsschutz wird daher nicht verletzt.

(vgl. Randnrn. 279-280, 282-289, 291)

URTEIL DES GERICHTS (Zweite erweiterte Kammer)

21. September 2005( )

„Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik – Restriktive Maßnahmen gegen Personen und Organisationen, die mit Osama bin Laden, dem Al-Qaida-Netzwerk und den Taliban in Verbindung stehen – Zuständigkeit der Gemeinschaft – Einfrieren von Geldern – Grundrechte – Ius cogens – Gerichtliche Nachprüfung – Nichtigkeitsklage“

In der Rechtssache T‑315/01

Yassin Abdullah Kadi, wohnhaft in Jeddah (Saudi-Arabien), Prozessbevollmächtigte: D. Pannick, QC, P. Saini, Barrister, G. Martin und A. Tudor, Solicitors, Zustellungsanschrift in Luxemburg,

Kläger,

gegen

Rat der Europäischen Union, vertreten durch M. Vitsentzatos und M. Bishop als Bevollmächtigte,

und

Kommission der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch A. Van Solinge und C. Brown als Bevollmächtigte, Zustellungsanschrift in Luxemburg,

Beklagte,

unterstützt durch

Vereinigtes Königreich Großbritannien und Nordirland, zunächst vertreten durch J. E. Collins, dann durch R. Caudwell als Bevollmächtigte, Letztere im Beistand von S. Moore, Barrister, Zustellungsanschrift in Luxemburg,

Streithelfer,

ursprünglich wegen Nichtigerklärung der Verordnung (EG) Nr. 467/2001 des Rates vom 6. März 2001 über das Verbot der Ausfuhr bestimmter Waren und Dienstleistungen nach Afghanistan, über die Ausweitung des Flugverbots und des Einfrierens von Geldern und anderen Finanzmitteln betreffend die Taliban von Afghanistan und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 337/2000 (ABl. L 67, S. 1) und der Verordnung (EG) Nr. 2062/2001 der Kommission vom 19. Oktober 2001 zur drittmaligen Änderung der Verordnung Nr. 467/2001 (ABl. L 277, S. 25) und sodann wegen Nichtigerklärung der Verordnung (EG) Nr. 881/2002 des Rates vom 27. Mai 2002 über die Anwendung bestimmter spezifischer restriktiver Maßnahmen gegen bestimmte Personen und Organisationen, die mit Osama bin Laden, dem Al-Qaida-Netzwerk und den Taliban in Verbindung stehen, und zur Aufhebung der Verordnung Nr. 467/2001 (ABl. L 139, S. 9), soweit diese Rechtsakte den Kläger betreffen,

erlässt

DAS GERICHT ERSTER INSTANZ

DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN (Zweite erweiterte Kammer)

unter Mitwirkung des Präsidenten N. J. Forwood sowie der Richter J. Pirrung, P. Mengozzi, A. W. H. Meij und M. Vilaras,

Kanzler: H. Jung,

aufgrund des schriftlichen Verfahrens und auf die mündliche Verhandlung vom 14. Oktober 2003

folgendes

Urteil

Rechtlicher Rahmen

1 Nach Artikel 24 Absatz 1 der am 26. Juni 1945 in San Francisco (Vereinigte Staaten) unterzeichneten Charta der Vereinten Nationen übertragen die Mitglieder der Organisation der Vereinten Nationen (UNO) „dem Sicherheitsrat die Hauptverantwortung für die Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit und erkennen an, dass der Sicherheitsrat bei der Wahrnehmung der sich aus dieser Verantwortung ergebenden Pflichten in ihrem Namen handelt“.

2 Nach Artikel 25 der Charta der Vereinten Nationen kommen die Mitglieder der UNO überein, „die Beschlüsse des Sicherheitsrats im Einklang mit dieser Charta anzunehmen und durchzuführen“.

3 Nach Artikel 48 Absatz 2 der Charta der Vereinten Nationen werden die Beschlüsse des Sicherheitsrats zur Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit „von den Mitgliedern der Vereinten Nationen unmittelbar sowie durch Maßnahmen in den geeigneten internationalen Einrichtungen durchgeführt, deren Mitglieder sie sind“.

4 Artikel 103 der Charta der Vereinten Nationen lautet: „Widersprechen sich die Verpflichtungen von Mitgliedern der Vereinten Nationen aus dieser Charta und ihre Verpflichtungen aus anderen internationalen Übereinkünften, so haben die Verpflichtungen aus dieser Charta Vorrang.“

5 In Artikel 11 Absatz 1 EU heißt es:

„Die Union erarbeitet und verwirklicht eine Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik, die sich auf alle Bereiche der Außen- und Sicherheitspolitik erstreckt und Folgendes zum Ziel hat:

– die Wahrung der gemeinsamen Werte, der grundlegenden Interessen, der Unabhängigkeit und der Unversehrtheit der Union im Einklang mit den Grundsätzen der Charta der Vereinten Nationen,

– die Stärkung der Sicherheit der Union in allen ihren Formen,

– die Wahrung des Friedens und die Stärkung der internationalen Sicherheit entsprechend den Grundsätzen der Charta der Vereinten Nationen …“

6 Artikel 301 EG lautet:

„Ist in gemeinsamen Standpunkten oder gemeinsamen Aktionen, die nach den Bestimmungen des Vertrags über die Europäische Union betreffend die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik angenommen worden sind, ein Tätigwerden der Gemeinschaft vorgesehen, um die Wirtschaftsbeziehungen zu einem oder mehreren dritten Ländern auszusetzen, einzuschränken oder vollständig einzustellen, so trifft der Rat die erforderlichen Sofortmaßnahmen; der Rat beschließt auf Vorschlag der Kommission mit qualifizierter Mehrheit.“

7 Artikel 60 Absatz 1 EG bestimmt:

„Falls ein Tätigwerden der Gemeinschaft in den in Artikel 301 vorgesehenen Fällen für erforderlich erachtet wird, kann der Rat nach dem Verfahren des Artikels 301 die notwendigen Sofortmaßnahmen auf dem Gebiet des Kapital- und Zahlungsverkehrs mit den betroffenen dritten Ländern ergreifen.“

8 Artikel 307 Absatz 1 EG lautet:

„Die Rechte und Pflichten aus Übereinkünften, die vor dem 1. Januar 1958 oder, im Falle später beigetretener Staaten, vor dem Zeitpunkt ihres Beitritts zwischen einem oder mehreren Mitgliedstaaten einerseits und einem oder mehreren dritten Ländern andererseits geschlossen wurden, werden durch diesen Vertrag nicht berührt.“

9 Schließlich bestimmt Artikel 308 EG:

„Erscheint ein Tätigwerden der Gemeinschaft erforderlich, um im Rahmen des Gemeinsamen Marktes eines ihrer Ziele zu verwirklichen, und sind in diesem Vertrag die hierfür erforderlichen Befugnisse nicht vorgesehen, so erlässt der Rat einstimmig auf Vorschlag der Kommission und nach Anhörung des Europäischen Parlaments die geeigneten Vorschriften.“

Vorgeschichte des Rechtsstreits

10 Am 15. Oktober 1999 verabschiedete der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen (im Folgenden: Sicherheitsrat) die Resolution 1267 (1999), in der er u. a. verurteilte, dass afghanisches Hoheitsgebiet nach wie vor zur Beherbergung und Ausbildung von Terroristen und zur Planung terroristischer Handlungen benutzt wird, seine Überzeugung bekräftigte, dass die Unterbindung des internationalen Terrorismus für die Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit unerlässlich ist, und missbilligte, dass die Taliban Usama bin Laden (Osama bin Laden in den meisten deutschen Fassungen der von den Gemeinschaftsorganen stammenden Dokumente) weiterhin Zuflucht gewähren und es ihm und seinen Mithelfern ermöglichen, von dem durch die Taliban kontrollierten Gebiet aus ein Netz von Ausbildungslagern für Terroristen zu betreiben und Afghanistan als Stützpunkt für die Förderung internationaler terroristischer Operationen zu benutzen. In Ziffer 2 dieser Resolution verlangte der Sicherheitsrat, dass die Taliban Osama bin Laden ohne weitere Verzögerung an die zuständigen Behörden übergeben. Zur Durchsetzung dieser Verpflichtung bestimmt Ziffer 4 Buchstabe b der Resolution 1267 (1999), dass alle Staaten u. a. „Gelder und andere Finanzmittel, einschließlich Gelder, die aus Vermögenswerten stammen oder erzeugt wurden, die den Taliban gehören oder direkt oder indirekt ihrer Verfügungsgewalt oder der eines Unternehmens im Eigentum oder unter der Kontrolle der Taliban unterstehen, soweit von dem Ausschuss nach Ziffer 6 bezeichnet, einfrieren und sicherstellen werden, dass weder diese noch andere so bezeichnete Gelder oder Finanzmittel von ihren Staatsangehörigen oder von auf ihrem Hoheitsgebiet befindlichen Personen den Taliban oder einem Unternehmen im Eigentum der Taliban oder unter ihrer direkten oder indirekten Kontrolle unmittelbar oder zu deren Gunsten zur Verfügung gestellt werden, es sei denn, der Ausschuss genehmigt dies von Fall zu Fall aus humanitären Erwägungen“.

11 Ziffer 6 der Resolution 1267 (1999) sieht gemäß Artikel 28 der vorläufigen Geschäftsordnung des Sicherheitsrats die Einsetzung eines Ausschusses dieses Rates vor, der sich aus allen Mitgliedern des Sicherheitsrats zusammensetzt (im Folgenden: Sanktionsausschuss) und der insbesondere für die Durchführung der in Absatz 4 vorgeschriebenen Maßnahmen durch die Staaten zu sorgen, die in diesem Absatz genannten Gelder oder anderen Finanzmittel zu identifizieren und Anträge auf Genehmigung einer Ausnahme von den Maßnahmen des Absatzes 4 zu prüfen hat.

12 In der Erwägung, dass die Gemeinschaft tätig werden musste, um diese Resolution umzusetzen, nahm der Rat am 15. November 1999 den Gemeinsamen Standpunkt 1999/727/GASP über restriktive Maßnahmen gegen die Taliban (ABl. L 294, S. 1) an. Nach Artikel 2 dieses Gemeinsamen Standpunkts werden die ausländischen Gelder und anderen Finanzmittel der Taliban nach Maßgabe der Resolution 1267 (1999) des Sicherheitsrats eingefroren.

13 Am 14. Februar 2000 erließ der Rat auf der Grundlage der Artikel 60 EG und 301 EG die Verordnung (EG) Nr. 337/2000 über ein Flugverbot und das Einfrieren von Geldern und anderen Finanzmitteln betreffend die Taliban von Afghanistan (ABl. L 43, S. 1).

14 Am 19. Dezember 2000 verabschiedete der Sicherheitsrat die Resolution 1333 (2000), mit der die Taliban u. a. aufgefordert wurden, der Resolution 1267 (1999) nachzukommen und insbesondere aufzuhören, internationalen Terroristen und deren Organisationen Zuflucht und Ausbildung zu gewähren, und Osama bin Laden den zuständigen Behörden zu übergeben, damit er gerichtlich belangt wird. Der Sicherheitsrat beschloss insbesondere eine Ausweitung des durch die Resolution 1267 (1999) verhängten Flugverbots und Einfrierens von Geldern. So bestimmt Ziffer 8 Buchstabe c der Resolution 1333 (2000), dass alle Staaten Maßnahmen zu ergreifen haben, um u. a. „die Gelder und sonstigen finanziellen Vermögenswerte Usama Bin Ladens und der mit ihm verbundenen Personen und Einrichtungen, wie vom [Sanktionsausschuss] bezeichnet, namentlich derjenigen in der Organisation Al-Qaida, unverzüglich einzufrieren, einschließlich der Gelder, die aus Vermögenswerten stammen oder durch sie erzeugt wurden, die Usama Bin Laden und mit ihm verbundenen Personen und Einrichtungen gehören oder ihrer direkten oder indirekten Kontrolle unterstehen, und um sicherzustellen, dass weder diese noch andere Gelder oder Finanzmittel von ihren Staatsangehörigen oder von in ihrem Hoheitsgebiet befindlichen Personen unmittelbar oder mittelbar zu Gunsten von Usama Bin Laden, mit ihm verbundenen Personen oder Einrichtungen zur Verfügung gestellt werden, die Usama Bin Laden oder mit ihm verbundenen Personen und Einrichtungen, einschließlich der Organisation Al-Qaida, gehören oder ihrer direkten oder indirekten Kontrolle unterstehen“.

15 In derselben Bestimmung ersuchte der Sicherheitsrat den Sanktionsausschuss, auf der Grundlage der von den Staaten und regionalen Organisationen bereitgestellten Informationen eine aktualisierte Liste der Personen und Einrichtungen, einschließlich derjenigen in der Organisation Al-Qaida, zu führen, die als mit Usama Bin Laden verbunden bezeichnet wurden.

16 Nach Ziffer 23 der Resolution 1333 (2000) werden u. a. die in Ziffer 8 angeordneten Maßnahmen während eines Zeitraums von zwölf Monaten angewandt, nach dessen Ablauf der Sicherheitsrat bestimmt, ob die Maßnahmen während eines weiteren Zeitraums unter denselben Bedingungen fortbestehen sollen.

17 In der Erwägung, dass die Gemeinschaft tätig werden musste, um diese Resolution umzusetzen, nahm der Rat am 26. Februar 2001 den Gemeinsamen Standpunkt 2001/154/GASP über weitere restriktive Maßnahmen gegen die Taliban und zur Änderung des Gemeinsamen Standpunkts 96/746/GASP (ABl. L 57, S. 1) an. Artikel 4 dieses Gemeinsamen Standpunkts bestimmt:

„Die Gelder und sonstigen finanziellen Vermögenswerte Usama bin Ladens und der mit ihm assoziierten Personen und Körperschaften, wie vom [Sanktionsausschuss] bezeichnet, werden eingefroren werden; Usama bin Laden und mit ihm assoziierten Personen oder Körperschaften[,] wie vom [Sanktionsausschuss] bezeichnet, werden gemäß den in der [Resolution] 1333 (2000) genannten Bedingungen keine Gelder und sonstigen Finanzmittel zur Verfügung gestellt werden.“

18 Am 6. März 2001 erließ der Rat auf der Grundlage der Artikel 60 EG und 301 EG die Verordnung (EG) Nr. 467/2001 über das Verbot der Ausfuhr bestimmter Waren und Dienstleistungen nach Afghanistan, über die Ausweitung des Flugverbots und des Einfrierens von Geldern und anderen Finanzmitteln betreffend die Taliban von Afghanistan und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 337/2000 (ABl. L 67, S. 1).

19 In Artikel 1 der Verordnung Nr. 467/2001 wird definiert, was unter „Geldern“ und „Einfrieren von Geldern“ zu verstehen ist.

20 Artikel 2 der Verordnung Nr. 467/2001 lautet:

„(1) Alle Gelder und anderen Finanzmittel, die den von dem [Sanktionsausschuss] bezeichneten und in Anhang I genannten natürlichen oder juristischen Personen, Institutionen oder Einrichtungen gehören, werden eingefroren.

(2) Den von dem [Sanktionsausschuss] bezeichneten und in Anhang I aufgeführten Personen, Institutionen oder Einrichtungen dürfen Gelder und andere Finanzmittel weder direkt noch indirekt zur Verfügung gestellt werden oder zugute kommen.

(3) Die Absätze 1 und 2 gelten nicht für die Gelder und anderen Finanzmittel, für die der [Sanktionsausschuss] eine Ausnahmegenehmigung erteilt hat. Diese Ausnahmegenehmigungen werden über die in Anhang II aufgeführten zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten eingeholt.“

21 Anhang I der Verordnung Nr. 467/2001 enthält die Liste der Personen, Institutionen und Einrichtungen, die vom Einfrieren der Gelder nach Artikel 2 betroffen sind. Nach Artikel 10 Absatz 1 der Verordnung Nr. 467/2001 wird die Kommission ermächtigt, Anhang I auf der Grundlage der Entscheidungen des Sicherheitsrats oder des Sanktionsausschusses zu ändern oder zu ergänzen.

22 Am 8. März 2001 veröffentlichte der Sanktionsausschuss eine erste konsolidierte Liste der aufgrund der Resolutionen 1267 (1999) und 1333 (2000) des Sicherheitsrats vom Einfrieren der Gelder betroffenen Einrichtungen und Personen (vgl. Mitteilung AFG/131 SC/7028 des Ausschusses vom 8. März 2001). Diese Liste wurde seitdem mehrfach geändert und ergänzt. Die Kommission erließ daher nach Artikel 10 der Verordnung Nr. 467/2001 verschiedene Verordnungen zur Änderung oder Ergänzung des Anhangs I der Verordnung Nr. 467/2001.

23 Am 19. Oktober 2001 veröffentlichte der Sanktionsausschuss eine neue Ergänzung seiner Liste vom 8. März 2001, die u. a. den Namen folgender Person umfasste:

– „Al-Qadi, Yasin (alias Kadi, Shaykh Yassin Abdullah; alias Kahdi, Yasin), Jeddah, Saudi-Arabien“.

24 Durch die Verordnung (EG) Nr. 2062/2001 der Kommission vom 19. Oktober 2001 zur drittmaligen Änderung der Verordnung Nr. 467/2001 (ABl. L 277, S. 25) wurde Anhang I der Verordnung Nr. 467/2001 u. a. um den Namen dieser Person ergänzt.

25 Am 16. Januar 2002 verabschiedete der Sicherheitsrat die Resolution 1390 (2002), mit der Maßnahmen gegen Osama bin Laden, Mitglieder der Al-Qaida-Organisation und die Taliban sowie andere mit ihnen verbündete Personen, Gruppen, Unternehmen und Einrichtungen festgelegt werden. Die Ziffern 1 und 2 dieser Resolution sehen im Wesentlichen vor, dass die in Ziffer 4 Buchstabe b der Resolution 1267 (1999) und in Ziffer 8 Buchstabe c der Resolution 1333 (2000) verhängten Maßnahmen, insbesondere das Einfrieren von Geldern, fortgesetzt werden. Nach Ziffer 3 der Resolution 1390 (2002) überprüft der Sicherheitsrat diese Maßnahmen zwölf Monate nach ihrem Erlass und genehmigt dann entweder ihre Fortsetzung oder beschließt ihre Verbesserung.

26 In der Erwägung, dass die Gemeinschaft tätig werden musste, um diese Resolution umzusetzen, nahm der Rat am 27. Mai 2002 den Gemeinsamen Standpunkt 2002/402/GASP betreffend restriktive Maßnahmen gegen Osama bin Laden, Mitglieder der Al-Qaida-Organisation und die Taliban sowie andere mit ihnen verbündete Personen, Gruppen, Unternehmen und Einrichtungen und zur Aufhebung der Gemeinsamen Standpunkte 96/746, 1999/727, 2001/154 und 2001/771/GASP (ABl. L 139, S. 4) an. Artikel 3 dieses Gemeinsamen Standpunkts schreibt u. a. das weitere Einfrieren der Gelder und sonstigen Vermögenswerte oder wirtschaftlichen Ressourcen der Personen, Gruppen, Unternehmen und Einrichtungen vor, die in der vom Sanktionsausschuss anhand der Resolutionen 1267 (1999) und 1333 (2000) des Sicherheitsrats erstellten Liste aufgeführt sind.

27 Am 27. Mai 2002 erließ der Rat auf der Grundlage der Artikel 60 EG, 301 EG und 308 EG die Verordnung (EG) Nr. 881/2002 über die Anwendung bestimmter spezifischer restriktiver Maßnahmen gegen bestimmte Personen und Organisationen, die mit Osama bin Laden, dem Al-Qaida-Netzwerk und den Taliban in Verbindung stehen, und zur Aufhebung der Verordnung Nr. 467/2001 (ABl. L 139, S. 9).

28 Nach der vierten Begründungserwägung dieser Verordnung fallen die u. a. in der Resolution 1390 (2002) des Sicherheitsrats vorgesehenen Maßnahmen „in den Geltungsbereich des Vertrags, und daher ist insbesondere zur Vermeidung von Wettbewerbsverzerrungen ein Rechtsakt der Gemeinschaft erforderlich, um die einschlägigen Beschlüsse des Sicherheitsrates umzusetzen, soweit sie das Gebiet der Gemeinschaft betreffen“.

29 In Artikel 1 der Verordnung Nr. 881/2002 werden die Begriffe „Gelder“ und „Einfrieren von Geldern“ im Wesentlichen ebenso definiert wie in Artikel 1 der Verordnung Nr. 467/2001.

30 Artikel 2 der Verordnung Nr. 881/2002 lautet:

„(1) Alle Gelder und wirtschaftlichen Ressourcen, die einer vom Sanktionsausschuss benannten und in Anhang I aufgeführten natürlichen oder juristischen Person, Gruppe oder Organisation gehören oder in deren Eigentum stehen oder von ihr verwahrt werden, werden eingefroren.

(2) Den vom Sanktionsausschuss benannten und in Anhang I aufgeführten natürlichen oder juristischen Personen, Gruppen oder Organisationen dürfen Gelder weder direkt noch indirekt zur Verfügung gestellt werden oder zugute kommen.

(3) Den vom Sanktionsausschuss benannten und in Anhang I aufgeführten natürlichen oder juristischen Personen, Gruppen oder Organisationen dürfen weder direkt noch indirekt wirtschaftliche Ressourcen zur Verfügung gestellt werden oder zugute kommen, wodurch diese Personen, Gruppen oder Organisationen Gelder, Waren oder Dienstleistungen erwerben könnten.“

31 Anhang I der Verordnung Nr. 881/2002 enthält die Liste der Personen, Gruppen und Organisationen, die vom Einfrieren der Gelder nach Artikel 2 betroffen sind. Auf dieser Liste steht u. a. der Name folgender natürlicher Person: „Al-Qadi, Yasin (auch bekannt als Kadi, Shaykh Yassin Abdullah; auch bekannt als Kahdi, Yasin), Jeddah, Saudi-Arabien“.

32 Am 20. Dezember 2002 verabschiedete der Sicherheitsrat die Resolution 1452 (2002), um die Erfüllung der Verpflichtungen zur Bekämpfung des Terrorismus zu erleichtern. Ziffer 1 dieser Resolution sieht eine Reihe von Abweichungen und Ausnahmen von dem nach den Resolutionen 1267 (1999), 1333 (2000) und 1390 (2002) vorgeschriebenen Einfrieren von Geldern und wirtschaftlichen Ressourcen vor; sie können von den Staaten vorbehaltlich der Zustimmung des Sanktionsausschusses aus humanitären Gründen zugelassen werden.

33 Am 17. Januar 2003 verabschiedete der Sicherheitsrat die Resolution 1455 (2003), um die Durchführung der mit Ziffer 4 Buchstabe b der Resolution 1267 (1999), Ziffer 8 Buchstabe c der Resolution 1333 (2000) und den Ziffern 1 und 2 der Resolution 1390 (2002) verhängten Maßnahmen zu verbessern. Nach Ziffer 2 der Resolution 1455 (2003) werden diese Maßnahmen in zwölf Monaten, erforderlichenfalls auch früher, weiter verbessert.

34 In der Erwägung, dass die Gemeinschaft tätig werden musste, um die Resolution 1452 (2002) des Sicherheitsrats umzusetzen, nahm der Rat am 27. Februar 2003 den Gemeinsamen Standpunkt 2003/140/GASP betreffend Ausnahmen zu den restriktiven Maßnahmen aufgrund des Gemeinsamen Standpunkts 2002/402 (ABl. L 53, S. 62) an. Nach Artikel 1 dieses Gemeinsamen Standpunkts wird die Europäische Gemeinschaft bei der Durchführung der Maßnahmen nach Artikel 3 des Gemeinsamen Standpunkts 2002/402 die nach der Resolution 1452 (2002) des Sicherheitsrats gestatteten Ausnahmen vorsehen.

35 Am 27. März 2003 erließ der Rat die Verordnung (EG) Nr. 561/2003 zur Änderung der Verordnung Nr. 881/2002 im Hinblick auf Ausnahmen vom Einfrieren von Geldern und wirtschaftlichen Ressourcen (ABl. L 82, S. 1). In der vierten Begründungserwägung dieser Verordnung führt der Rat aus, dass es in Anbetracht der Resolution 1452 (2002) des Sicherheitsrats erforderlich sei, die von der Gemeinschaft erlassenen Maßnahmen anzupassen.

36 In Artikel 1 der Verordnung Nr. 561/2003 heißt es:

„In die Verordnung … Nr. 881/2002 wird folgender Artikel eingefügt:

‚Artikel 2a

(1) Artikel 2 gilt nicht für Gelder und wirtschaftliche Ressourcen, wenn

a) eine der in Anhang II aufgeführten zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten auf Antrag einer betroffenen natürlichen oder juristischen Person entscheidet, dass diese Gelder und wirtschaftlichen Ressourcen

i) für Grundausgaben, namentlich für die Bezahlung von Nahrungsmitteln, Mieten oder Hypotheken, Medikamenten und medizinischer Behandlung, Steuern, Versicherungsprämien und Gebühren öffentlicher Versorgungseinrichtungen notwendig sind;

ii) ausschließlich der Bezahlung angemessener Honorare und der Rückerstattung von Ausgaben im Zusammenhang mit der Bereitstellung rechtlicher Dienste dienen;

iii) ausschließlich der Bezahlung von Gebühren oder Kosten für die routinemäßige Verwahrung oder Verwaltung eingefrorener Gelder oder wirtschaftlicher Ressourcen dienen oder

iv) für die Deckung außerordentlicher Ausgaben erforderlich sind, und

b) der Sanktionsausschuss von dieser Entscheidung in Kenntnis gesetzt wurde und

c) i) der Sanktionsausschuss gegen eine Entscheidung gemäß Buchstabe a) Ziffern i), ii) oder iii) nicht innerhalb von 48 Stunden nach ihrer Notifizierung Einspruch erhebt, oder

ii) der Sanktionsausschuss eine Entscheidung gemäß Buchstabe a) Ziffer iv) billigt.

(2) Personen, die die Regelungen gemäß Absatz 1 in Anspruch nehmen möchten, stellen einen entsprechenden Antrag bei der in Anhang II aufgeführten zuständigen Behörde des betreffenden Mitgliedstaats.

Die in Anhang II aufgeführte zuständige Behörde unterrichtet den Antragsteller und jede andere Person, Gruppe oder Organisation, von der bekannt ist, dass sie unmittelbar betroffen ist, unverzüglich schriftlich darüber, ob dem Antrag stattgegeben wurde.

Die zuständige Behörde informiert auch die anderen Mitgliedstaaten darüber, ob dem Antrag auf eine derartige Ausnahme stattgegeben wurde.

(3) Gelder, die innerhalb der Gemeinschaft freigegeben oder überwiesen werden, um Ausgaben zu bestreiten, oder die gemäß diesem Artikel als Ausnahme anerkannt wurden, unterliegen keinen weiteren restriktiven Maßnahmen gemäß Artikel 2.‘

…“

Verfahren und Anträge der Parteien

37 Mit Klageschrift, die am 18. Dezember 2001 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen und unter der Nummer T‑315/01 in das Register eingetragen worden ist, hat Yassin Abdullah Kadi gegen den Rat und die Kommission eine Klage nach Artikel 230 EG erhoben, mit der er beantragt,

– die Verordnungen Nrn. 2062/2001 und 467/2001 für nichtig zu erklären, soweit sie ihn betreffen;

– dem Rat und/oder der Kommission die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.

38 Der Rat und die Kommission beantragen in ihren Klagebeantwortungen, die am 20. und 21. Februar 2002 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen sind,

– die Klage abzuweisen;

– dem Kläger die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.

39 Mit Schreiben der Kanzlei des Gerichts vom 13. Juni 2002 sind die Parteien aufgefordert worden, zu den Folgen der Aufhebung der Verordnung Nr. 467/2001 und ihrer Ersetzung durch die Verordnung Nr. 881/2002 Stellung zu nehmen.

40 Mit einem seiner Stellungnahme beigefügten Schriftsatz, der am 28. Juni 2002 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, hat der Kläger seine ursprünglichen Anträge und Klagegründe auf die Verordnung Nr. 881/2002 (im Folgenden: angefochtene Verordnung) erstreckt, soweit sie ihn betrifft.

41 Der Rat hat in seiner Stellungnahme, die am 28. Juni 2002 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, erklärt, dass er keine Einwände gegen eine solche Erstreckung der ursprünglichen Anträge und Klagegründe habe.

42 Die Kommission hat in ihrer Stellungnahme, die am 1. Juli 2002 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, geltend gemacht, dass die ursprüngliche Klage als unzulässig abzuweisen sei, soweit sie sich gegen die Verordnung Nr. 467/2001 richte, da insbesondere die Voraussetzungen der Absätze 4 und 5 von Artikel 230 EG nicht erfüllt seien. Der ursprüngliche Antrag auf Nichtigerklärung dieser Verordnung könne somit nur als Einrede der Rechtswidrigkeit im Sinne von Artikel 241 EG verstanden werden. Daher sei davon auszugehen, dass sich die ursprüngliche Klage in erster Linie gegen die Verordnung Nr. 2062/2001 und nur inzident gegen die Verordnung Nr. 467/2001 richte. Im Interesse einer ordnungsgemäßen Rechtspflege und im Bestreben nach Verfahrensökonomie sowie im Hinblick darauf, dass sich die Rechtswirkungen der Verordnung Nr. 2062/2001 in der angefochtenen Verordnung fortsetzten, habe sie jedoch keine Einwände dagegen, dass der Kläger seine Verfahrenshandlungen ändere und die letztgenannte Verordnung einbeziehe.

43 Im Übrigen ersucht die Kommission das Gericht, gemäß Artikel 113 der Verfahrensordnung des Gerichts festzustellen, dass die gegen die Verordnung Nr. 2062/2001 gerichtete Klage gegenstandslos geworden und in der Hauptsache erledigt sei, da diese Verordnung aufgrund der Aufhebung der Verordnung Nr. 467/2001 und ihrer Ersetzung durch die angefochtene Verordnung jede rechtliche Wirkung verloren habe. Sie beruft sich dabei auf das Urteil des Gerichtshofes vom 5. Oktober 1988 in den Rechtssachen 294/86 und 77/87 (Technointorg/Kommission und Rat, Slg. 1988, 6077) und den Beschluss des Gerichts vom 13. Juni 1997 in der Rechtssache T‑13/96 (TEAM und Kolprojekt/Kommission, Slg. 1997, II‑983).

44 Ferner beantragt die Kommission, sie gemäß Artikel 115 § 1 und Artikel 116 § 6 der Verfahrensordnung als Streithelferin zur Unterstützung der Anträge des Rates zuzulassen, hält aber zugleich an ihrem Antrag auf Verurteilung des Klägers zur Tragung der Kosten fest, die ihr in dem Zeitraum entstanden sind, in dem sich der Kläger gegen die Verordnung Nr. 2062/2001 gewandt hat.

45 Durch Beschluss des Präsidenten der Ersten Kammer des Gerichts vom 10. September 2002 ist das Vereinigte Königreich Großbritannien und Nordirland nach Artikel 116 § 6 der Verfahrensordnung als Streithelfer zur Unterstützung der Anträge der Beklagten zugelassen worden.

46 Infolge der Änderung der Zusammensetzung der Kammern des Gerichts zu Beginn des neuen Gerichtsjahres am 1. Oktober 2002 ist der Berichterstatter der Zweiten Kammer zugeteilt worden, an die die vorliegende Rechtssache deshalb verwiesen worden ist.

47 Das Gericht hat die Rechtssache nach Anhörung der Verfahrensbeteiligten gemäß Artikel 51 seiner Verfahrensordnung an eine Kammer mit fünf Richtern verwiesen.

48 Auf Bericht des Berichterstatters hat das Gericht (Zweite erweiterte Kammer) beschlossen, die mündliche Verhandlung zu eröffnen; es hat außerdem im Rahmen prozessleitender Maßnahmen nach Artikel 64 der Verfahrensordnung dem Rat und der Kommission einige schriftliche Fragen gestellt, die diese fristgerecht beantwortet haben.

49 Durch Beschluss des Präsidenten der Zweiten erweiterten Kammer des Gerichts vom 18. September 2003 sind die vorliegende Rechtssache und die Rechtssache T‑306/01, Aden u. a./Rat und Kommission, gemäß Artikel 50 der Verfahrensordnung zu gemeinsamem mündlichen Verfahren verbunden worden.

50 Mit Schreiben vom 8. Oktober 2003 hat der Kläger das Gericht ersucht, die Terrorism (United Nations Measures) Order 2001 (Verordnung des Vereinigten Königreichs von 2001 über Terrorismus [Maßnahmen der Vereinten Nationen]) zu den Akten zu nehmen. Mit Schreiben gleichen Datums hat die Kommission das Gericht ersucht, die vom Sanktionsausschuss am 7. November 2002 verabschiedeten und am 10. April 2003 geänderten „Leitlinien für die Arbeit des Ausschusses“ zu den Akten zu nehmen. Diesen beiden Anträgen ist durch Entscheidung des Präsidenten der Zweiten erweiterten Kammer des Gerichts vom 9. Oktober 2003 stattgegeben worden.

51 Die Verfahrensbeteiligten haben in der Sitzung vom 14. Oktober 2003 mündlich verhandelt und Fragen des Gerichts beantwortet.

Zu den Folgen des Erlasses der angefochtenen Verordnung für das Verfahren

52 Die Parteien sind sich darüber einig, dass der Kläger berechtigt ist, seine Anträge und Klagegründe dahin gehend anzupassen, dass sie sich auf die Nichtigerklärung der angefochtenen Verordnung richten, mit der die Verordnung Nr. 467/2001 in der Fassung der Verordnung Nr. 2062/2001 aufgehoben und ersetzt wurde. Mit Schriftsatz, der am 28. Juni 2002 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, hat der Kläger erklärt, dass er seine ursprünglichen Anträge und Klagegründe in diesem Sinne anpasse.

53 Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass eine Entscheidung, die während des Verfahrens eine andere Entscheidung mit gleichem Gegenstand ersetzt, als neue Tatsache anzusehen ist, die den Kläger zur Anpassung seiner Anträge und Klagegründe berechtigt. Es wäre nämlich mit einer geordneten Rechtspflege und dem Erfordernis der Prozessökonomie unvereinbar, wenn der Kläger eine weitere Klage erheben müsste. Außerdem wäre es ungerecht, wenn das fragliche Gemeinschaftsorgan den Rügen in einer beim Gemeinschaftsrichter gegen eine Entscheidung eingereichten Klageschrift dadurch begegnen könnte, dass es die angefochtene Entscheidung anpasst oder durch eine andere ersetzt und sich im Verfahren auf diese Änderung oder Ersetzung beruft, um es der Gegenpartei unmöglich zu machen, ihre ursprünglichen Anträge und Klagegründe auf die spätere Entscheidung auszudehnen oder gegen diese ergänzende Anträge zu stellen und zusätzliche Angriffsmittel vorzubringen (Urteile des Gerichtshofes vom 3. März 1982 in der Rechtssache 14/81, Alpha Steel/Kommission, Slg. 1982, 749, Randnr. 8, vom 29. September 1987 in den Rechtssachen 351/85 und 360/85, Fabrique de fer de Charleroi und Dillinger Hüttenwerke/Kommission, Slg. 1987, 3639, Randnr. 11, und vom 14. Juli 1988 in der Rechtssache 103/85, Stahlwerke Peine-Salzgitter/Kommission, Slg. 1988, 4131, Randnrn. 11 und 12; Urteil des Gerichts vom 3. Februar 2000 in den Rechtssachen T‑46/98 und T‑151/98, CCRE/Kommission, Slg. 2000, II‑167, Randnr. 33).

54 Diese Rechtsprechung ist auf den Fall übertragbar, dass eine Verordnung, die einen Einzelnen unmittelbar und individuell betrifft, während des Verfahrens durch eine Verordnung mit gleichem Gegenstand ersetzt wird.

55 Da dies in allen Punkten auf den vorliegenden Fall zutrifft, ist dem Antrag des Klägers stattzugeben, seine Klage als auf die Nichtigerklärung der angefochtenen Verordnung, soweit sie ihn betrifft, gerichtet zu betrachten, und den Verfahrensbeteiligten ist zu gestatten, ihre Anträge, Klagegründe und Argumente im Licht dieser neuen Tatsache umzuformulieren.

56 Unter diesen Umständen ist der ursprüngliche Antrag des Klägers auf teilweise Nichtigerklärung der Verordnung Nr. 467/2001 gegenstandslos geworden, nachdem diese Verordnung durch die angefochtene Verordnung aufgehoben wurde. Sowohl dieser Antrag als auch die von der Kommission erhobene Einrede der Unzulässigkeit (vgl. oben, Randnr. 42) ist somit für erledigt zu erklären. Der Antrag auf teilweise Nichtigerklärung der Verordnung Nr. 2062/2001 ist ebenfalls für erledigt zu erklären, da auch er gegenstandslos geworden ist.

57 Aus dem Vorstehenden folgt, dass die Klage in der Hauptsache erledigt ist, soweit sie sich gegen die Kommission richtet. Unter den Umständen des vorliegenden Falles rechtfertigen es jedoch der Grundsatz der geordneten Rechtspflege und das Erfordernis der Prozessökonomie, auf die sich die oben in Randnummer 53 zitierte Rechtsprechung stützt, die nach Maßgabe von Randnummer 55 umformulierten Anträge, Verteidigungsmittel und Argumente der Kommission zu berücksichtigen, ohne dass diese gemäß Artikel 115 § 1 und Artikel 116 § 6 der Verfahrensordnung erneut förmlich als Streithelferin zur Unterstützung der Anträge des Rates in das Verfahren einbezogen werden muss.

58 Demzufolge ist davon auszugehen, dass sich die vorliegende Klage nunmehr nur gegen den – von der Kommission und vom Vereinigten Königreich unterstützten – Rat richtet und dass sie allein die Nichtigerklärung der angefochtenen Verordnung, soweit sie den Kläger betrifft, zum Gegenstand hat.

Zur Begründetheit

1. Vorbemerkungen

59 Zur Stützung seiner Anträge hat der Kläger in seiner Klageschrift drei Nichtigkeitsgründe angeführt, mit denen er die Verletzung seiner Grundrechte rügt. Der erste Klagegrund betrifft die Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör, der zweite die Verletzung des Rechts auf Achtung des Eigentums und des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit und der dritte die Verletzung des Anspruchs auf eine effektive gerichtliche Kontrolle.

60 In seiner Erwiderung hat sich der Kläger auf einen vierten Klagegrund berufen, mit dem er die Unzuständigkeit der beklagten Gemeinschaftsorgane und die Überschreitung ihrer Befugnisse rügt, da sie die Verordnungen Nr. 467/2001 und Nr. 2062/2001 auf der Grundlage der Artikel 60 EG und 301 EG erlassen hätten, die es der Gemeinschaft erlaubten, die Wirtschaftsbeziehungen zu Drittländern auszusetzen oder einzuschränken, nicht aber das Vermögen von Privatpersonen einzufrieren. Im Anschluss an die Aufhebung der Verordnung Nr. 467/2001 und ihre Ersetzung durch die auf der Grundlage der Artikel 60 EG, 301 EG und 308 EG ergangene angefochtene Verordnung hat der Kläger jedoch in seiner am 28. Juni 2002 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangenen Stellungnahme erklärt, dass er auf diesen neuen Klagegrund verzichte.

61 Das Gericht hat gleichwohl beschlossen, von Amts wegen zu prüfen, ob der Rat für den Erlass der angefochtenen Verordnung auf der Rechtsgrundlage der Artikel 60 EG, 301 EG und 308 EG zuständig war. Der Klagegrund der Unzuständigkeit des Urhebers des angefochtenen Rechtsakts gehört nämlich zum ordre public (Schlussanträge von Generalanwalt Lagrange zum Urteil des Gerichtshofes vom 15. Juli 1964 in der Rechtssache 66/63, Niederlande/Hohe Behörde, Slg. 1964, 1149, 1191) und kann deshalb vom Gemeinschaftsrichter von Amts wegen geprüft werden (Urteile des Gerichtshofes vom 17. Dezember 1959 in der Rechtssache 14/59, Société des fonderies de Pont-à-Mousson/Hohe Behörde, Slg. 1959, 467, 492, vom 10. Mai 1960 in der Rechtssache 19/58, Deutschland/Hohe Behörde, Slg. 1960, 483, 500, vom 30. September 1982 in der Rechtssache 108/81, Amylum/Rat, Slg. 1982, 3107, Randnr. 28, und vom 13. Juli 2000 in der Rechtssache C‑210/98 P, Salzgitter/Kommission, Slg. 2000, I‑5843, Randnr. 56; Urteile des Gerichts vom 27. Februar 1992 in den Rechtssachen T‑79/89, T‑84/89, T‑85/89, T‑86/89, T‑89/89, T‑91/89, T‑92/89, T‑94/89, T‑96/89, T‑98/89, T‑102/89 und T‑104/89, BASF u. a./Kommission, Slg. 1992, II‑315, Randnr. 31, und vom 24. September 1996 in der Rechtssache T‑182/94, Marx Esser und Del Amo Martinez/Parlament, Slg. ÖD 1996, I‑A‑411 und II‑1197, Randnr. 44).

62 Da weder der Rat noch die Kommission die Möglichkeit hatten, zu dieser Frage während des schriftlichen Verfahrens Stellung zu nehmen, hat das Gericht sie als prozessleitende Maßnahme zu einer schriftlichen Stellungnahme aufgefordert (vgl. oben, Randnr. 48). Sie sind dieser Aufforderung innerhalb der ihnen hierfür gesetzten Frist nachgekommen. Überdies hat der Kläger in der mündlichen Verhandlung die Zuständigkeit des Rates für den Erlass der angefochtenen Verordnung auf der Grundlage der Artikel 60 EG, 301 EG und 308 EG in Frage gestellt. Auch das Vereinigte Königreich hat zu dieser Frage in der mündlichen Verhandlung Stellung genommen.

63 Das Gericht beschließt, sich zunächst mit dem von Amts wegen aufgegriffenen Klagegrund der Unzuständigkeit des Rates für den Erlass der angefochtenen Verordnung zu befassen. Anschließend wird sich das Gericht zu den drei auf die Verletzung der Grundrechte des Klägers gestützten Klagegründen äußern, die umgruppiert werden.

2. Zum Klagegrund der Unzuständigkeit des Rates für den Erlass der angefochtenen Verordnung

Fragen des Gerichts und Antworten der Verfahrensbeteiligten

64 In seinen schriftlichen Fragen an den Rat und die Kommission hat das Gericht darauf hingewiesen, dass der Gerichtshof im Gutachten 2/94 vom 28. März 1996 (Slg. 1996, I‑1759, Randnrn. 29 und 30) ausgeführt hat, dass Artikel 235 EG-Vertrag (jetzt Artikel 308 EG) einen Ausgleich in Fällen schaffen soll, in denen den Gemeinschaftsorganen durch spezifische Bestimmungen des Vertrages ausdrücklich oder implizit verliehene Befugnisse fehlen, die gleichwohl erforderlich erscheinen, damit die Gemeinschaft ihre Aufgaben im Hinblick auf die Erreichung eines der vom Vertrag festgelegten Ziele wahrnehmen kann. Als integrierender Bestandteil einer auf dem Grundsatz der begrenzten Ermächtigung beruhenden institutionellen Ordnung kann diese Bestimmung keine Grundlage dafür bieten, den Bereich der Gemeinschaftsbefugnisse über den allgemeinen Rahmen hinaus auszudehnen, der sich aus der Gesamtheit der Vertragsbestimmungen und insbesondere aus denjenigen ergibt, die die Aufgaben und Tätigkeiten der Gemeinschaft festlegen. Sie kann jedenfalls nicht als Rechtsgrundlage für den Erlass von Bestimmungen dienen, die der Sache nach, gemessen an ihren Folgen, auf eine Vertragsänderung ohne Einhaltung des hierfür vom Vertrag vorgesehenen Verfahrens hinausliefen. Im Licht dieses Gutachtens hat das Gericht den Rat und die Kommission insbesondere aufgefordert, anzugeben, welche der im EG-Vertrag festgelegten Ziele der Gemeinschaft sie mit den Bestimmungen der angefochtenen Verordnung erreichen wollten.

65 Der Rat hat im Wesentlichen geantwortet, dass das mit diesen Bestimmungen verfolgte Ziel in der Ausübung wirtschaftlichen und finanziellen Zwanges bestehe; dabei handele es sich um ein Ziel des EG-Vertrags.

66 Dazu macht der Rat geltend, die Ziele der Gemeinschaft würden in Artikel 3 EG nicht abschließend definiert, sondern könnten sich auch aus spezielleren Bestimmungen ergeben.

67 Entscheidend sei insoweit, dass die Artikel 60 EG und 301 EG seit der Überarbeitung durch den Vertrag von Maastricht die Aufgaben und Aktionen der Gemeinschaft im Bereich wirtschaftlicher und finanzieller Sanktionen festlegten und eine Rechtsgrundlage für die ausdrückliche Übertragung von Zuständigkeiten auf die Gemeinschaft im Hinblick auf ihre Verwirklichung seien. Diese Zuständigkeiten seien ausdrücklich an den Erlass eines Rechtsakts nach den Bestimmungen des EU-Vertrags über die gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) gebunden und ihm de facto untergeordnet. Eines der Ziele der GASP bestehe aber nach Artikel 11 Absatz 1 dritter Gedankenstrich EU in „[der] Wahrung des Friedens und [der] Stärkung der internationalen Sicherheit entsprechend den Grundsätzen der Charta der Vereinten Nationen“.

68 Daher sei anzuerkennen, dass wirtschaftlicher und finanzieller Zwang aus politischen Gründen, erst recht im Rahmen der Umsetzung einer verbindlichen Entscheidung des Sicherheitsrats, ein ausdrückliches, berechtigtes Ziel des EG-Vertrags darstelle, auch wenn dieses Ziel marginal sei, indirekt an die Hauptziele dieses Vertrages, insbesondere den freien Kapitalverkehr (Artikel 3 Absatz 1 Buchstabe c EG) und die Schaffung eines Systems, das den Wettbewerb vor Verfälschungen schütze (Artikel 3 Absatz 1 Buchstabe g EG), anknüpfe und mit dem EU-Vertrag in Zusammenhang stehe.

69 Im vorliegenden Fall sei Artikel 308 EG als Rechtsgrundlage der angefochtenen Verordnung einbezogen worden, um die Grundlage der Artikel 60 EG und 301 EG zu vervollständigen und den Erlass von Maßnahmen nicht nur gegenüber Drittländern, sondern auch gegenüber Einzelpersonen und nichtstaatlichen Stellen, die nicht zwangsläufig mit der Regierung oder dem Regime dieser Länder in Verbindung stünden, zu ermöglichen, falls der EG-Vertrag die dafür erforderlichen Handlungsbefugnisse nicht vorsehe.

70 Aufgrund dieser Vorgehensweise sei die Gemeinschaft in der Lage gewesen, sich an die Entwicklung der internationalen Praxis anzupassen, die nunmehr in der Verhängung „intelligenter Sanktionen“ bestehe, die sich gegen Einzelpersonen, die eine Bedrohung für die internationale Sicherheit darstellten, und nicht gegen unschuldige Bevölkerungsgruppen richteten.

71 Die Voraussetzungen, unter denen im vorliegenden Fall auf Artikel 308 EG zurückgegriffen worden sei, unterschieden sich nicht von denjenigen, unter denen diese Bestimmung in der Vergangenheit herangezogen worden sei, um im Rahmen des Gemeinsamen Marktes eines der Ziele des EG-Vertrags zu verwirklichen, wenn dieser Vertrag die hierfür erforderlichen Befugnisse nicht vorgesehen habe. Zu nennen seien in diesem Zusammenhang

– im Bereich der Sozialpolitik die verschiedenen Richtlinien, mit denen auf der Grundlage von Artikel 235 EG-Vertrag, teilweise ergänzt durch Artikel 100 EG-Vertrag (jetzt Artikel 94 EG), der in Artikel 119 EG-Vertrag (die Artikel 117 bis 120 EG-Vertrag sind durch die Artikel 136 EG bis 143 EG ersetzt worden) vorgesehene Grundsatz des gleichen Entgelts für Männer und Frauen zu einem allgemeinen Grundsatz der Gleichbehandlung in allen Bereichen, in denen potenzielle Diskriminierungen fortbestehen könnten, erweitert und auf Selbständige, auch im Bereich der Landwirtschaft, ausgedehnt worden sei, wie insbesondere die Richtlinie 76/207/EWG des Rates vom 9. Februar 1976 zur Verwirklichung des Grundsatzes der Gleichbehandlung von Männern und Frauen hinsichtlich des Zugangs zur Beschäftigung, zur Berufsbildung und zum beruflichen Aufstieg sowie in Bezug auf die Arbeitsbedingungen (ABl. L 39, S. 40), die Richtlinie 79/7/EWG des Rates vom 19. Dezember 1978 zur schrittweisen Verwirklichung des Grundsatzes der Gleichbehandlung von Männern und Frauen im Bereich der sozialen Sicherheit (ABl. 1979, L 6, S. 24), die Richtlinie 86/378/EWG des Rates vom 24. Juli 1986 zur Verwirklichung des Grundsatzes der Gleichbehandlung von Männern und Frauen bei den betrieblichen Systemen der sozialen Sicherheit (ABl. L 225, S. 40) und die Richtlinie 86/613/EWG des Rates vom 11. Dezember 1986 zur Verwirklichung des Grundsatzes der Gleichbehandlung von Männern und Frauen, die eine selbständige Erwerbstätigkeit – auch in der Landwirtschaft – ausüben, sowie über den Mutterschutz (ABl. L 359, S. 56);

– im Bereich der Freizügigkeit die verschiedenen Rechtsakte, mit denen auf der Grundlage von Artikel 235 EG-Vertrag und Artikel 51 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 42 EG) die den Arbeitnehmern, die innerhalb der Gemeinschaft zu- und abwandern, zustehenden Rechte auf Selbständige und deren Familienangehörige und auf Studenten erstreckt worden seien, wie insbesondere die Verordnung (EWG) Nr. 1390/81 des Rates vom 12. Mai 1981 zur Ausdehnung der Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 zur Anwendung der Systeme der sozialen Sicherheit auf Arbeitnehmer und deren Familien, die innerhalb der Gemeinschaft zu- und abwandern, auf die Selbständigen und ihre Familienangehörigen (ABl. L 143, S. 1);

– in neuerer Zeit die Verordnung (EG) Nr. 1035/97 des Rates vom 2. Juni 1997 zur Einrichtung einer Europäischen Stelle zur Beobachtung von Rassismus und Fremdenfeindlichkeit (ABl. L 151, S. 1), die auf der Grundlage des Artikels 213 EG-Vertrag (jetzt Artikel 284 EG) und des Artikels 235 EG-Vertrag ergangen sei.

72 Der Gerichtshof habe die Rechtmäßigkeit dieser Praxis selbst anerkannt (Urteil vom 5. Dezember 1989 in der Rechtssache C‑114/88, Delbar, Slg. 1989, 4067).

73 Auch habe der Gemeinschaftsgesetzgeber schon in der Vergangenheit im Bereich der Sanktionen auf die Rechtsgrundlage des Artikels 235 EG-Vertrag zurückgegriffen. So seien vor der Aufnahme der Artikel 301 EG und 60 EG in den EG-Vertrag verschiedene Verordnungen des Rates, mit denen Handelssanktionen verhängt worden seien, auf Artikel 113 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 133 EG) gestützt worden (vgl. z. B. die Verordnung [EWG] Nr. 596/82 des Rates vom 15. März 1982 zur Änderung der Einfuhrregelung für bestimmte Waren mit Ursprung in der UdSSR [ABl. L 72, S. 15], die Verordnung [EWG] Nr. 877/82 des Rates vom 16. April 1982 zur Aussetzung der Einfuhr aller Erzeugnisse mit Ursprung in Argentinien [ABl. L 102, S. 1] und die Verordnung [EWG] Nr. 3302/86 des Rates vom 27. Oktober 1986 zur Aussetzung der Einfuhr von Goldmünzen aus der Republik Südafrika [ABl. L 305, S. 11]). Wenn diese Maßnahmen über den Anwendungsbereich der gemeinsamen Handelspolitik hinausgegangen seien oder in der Gemeinschaft ansässige natürliche oder juristische Personen betroffen hätten, seien sie jedoch auch auf Artikel 235 EG-Vertrag gestützt worden. Dies sei insbesondere bei der Verordnung (EWG) Nr. 3541/92 des Rates vom 7. Dezember 1992 zum Verbot der Erfüllung irakischer Ansprüche in Bezug auf Verträge und Geschäfte, deren Durchführung durch die Resolution 661 (1990) des Sicherheitsrates der Vereinten Nationen und mit ihr in Verbindung stehende Resolutionen berührt wurde (ABl. L 361, S. 1), der Fall gewesen, in deren Artikel 2 es heiße: „Es ist verboten, Ansprüche folgender Personen zu erfüllen …: … natürlicher oder juristischer Personen, die direkt oder indirekt im Auftrag oder zugunsten einer oder mehrerer natürlicher oder juristischer Personen in Irak handeln ...“

74 Die Kommission hat auf die schriftlichen Fragen des Gerichts geantwortet, dass die Umsetzung der vom Sicherheitsrat verhängten Sanktionen ganz oder teilweise in den Anwendungsbereich des EG-Vertrags fallen könne, sei es in den Bereich der gemeinsamen Handelspolitik oder in den des Binnenmarktes.

75 Im vorliegenden Fall seien die fraglichen Maßnahmen, wie aus der vierten Begründungserwägung der angefochtenen Verordnung hervorgehe, erforderlich gewesen, um zum Schutz des freien Kapitalverkehrs in der Gemeinschaft und zur Vermeidung von Wettbewerbsverzerrungen eine einheitliche Anwendung und Auslegung der im Einklang mit den Resolutionen des Sicherheitsrats vorgenommenen Beschränkungen des Kapitalverkehrs zu gewährleisten.

76 Im Übrigen sei davon auszugehen, dass sich die Verteidigung der internationalen Sicherheit sowohl außerhalb als auch innerhalb der Union in den allgemeinen Rahmen der Bestimmungen des EG-Vertrags einfüge. Insoweit sei zum einen auf die Artikel 3 EU und 11 EU und zum anderen auf die Präambel des EG-Vertrags zu verweisen, in der die Vertragsparteien „die Verbundenheit Europas mit den überseeischen Ländern … entsprechend den Grundsätzen der Satzung der Vereinten Nationen“ bekräftigt und sich entschlossen gezeigt hätten, „Frieden und Freiheit zu wahren und zu festigen“. Daraus sei ein allgemeines Ziel der Gemeinschaft abzuleiten, Frieden und Sicherheit zu verteidigen, auf dem speziell die Artikel 60 EG und 301 EG beruhten, die zugleich spezielle Ausprägungen der Zuständigkeit der Gemeinschaft für die Regelung des internen und externen Kapitalverkehrs seien.

77 Da die Bestimmungen über den Kapitalverkehr in Titel III Kapitel 4 des EG-Vertrags der Gemeinschaft keine besondere Befugnis verliehen, sei Artikel 308 EG im vorliegenden Fall als ergänzende Rechtsgrundlage herangezogen worden, um zu gewährleisten, dass die Gemeinschaft die fraglichen Beschränkungen insbesondere gegenüber Privatpersonen im Einklang mit dem vom Rat angenommenen Gemeinsamen Standpunkt auferlegen könne.

78 Das Vereinigte Königreich hat in der mündlichen Verhandlung das mit dem Erlass der angefochtenen Verordnung verfolgte Ziel der Gemeinschaft dahin gehend beschrieben, dass sie innerhalb der Gemeinschaft für die einheitliche Anwendung der den Mitgliedstaaten durch den Sicherheitsrat auferlegten Verpflichtungen in Bezug auf Beschränkungen des Kapitalverkehrs sorgen solle.

79 Die Errichtung eines Binnenmarktes im Bereich des Kapitalverkehrs gehöre zu den in Artikel 3 EG genannten Zielen der Gemeinschaft. Die einheitliche Anwendung aller Beschränkungen des freien Kapitalverkehrs auf dem Markt stelle einen wesentlichen Aspekt der Errichtung eines Binnenmarktes dar.

80 Wären dagegen zur Umsetzung der fraglichen Resolutionen des Sicherheitsrats keine Maßnahmen auf Gemeinschaftsebene getroffen worden, so hätte die Gefahr bestanden, dass das Einfrieren von Geldern in den Mitgliedstaaten unterschiedlich gehandhabt worden wäre. Hätten die Mitgliedstaaten diese Resolutionen individuell umgesetzt, so wäre es zwangsläufig zu unterschiedlichen Auslegungen hinsichtlich der Tragweite der ihnen obliegenden Verpflichtungen gekommen, die zu Diskrepanzen im Bereich des freien Kapitalverkehrs zwischen den Mitgliedstaaten und damit zur Gefahr von Wettbewerbsverzerrungen geführt hätten.

81 Außerdem könnten Maßnahmen zum Einfrieren der Gelder von Privatpersonen zwecks Unterbrechung der Wirtschaftsbeziehungen zu internationalen Terrororganisationen statt zu Drittländern nicht als Ausdehnung des Bereichs der Gemeinschaftsbefugnisse „über den allgemeinen Rahmen hinaus …, der sich aus der Gesamtheit der Vertragsbestimmungen … ergibt“, im Sinne des oben in Randnummer 64 angeführten Gutachtens 2/94 angesehen werden. Nach dem Rahmen des Vertrages sei die Gemeinschaft für den Erlass von Maßnahmen zur Regelung des Kapitalverkehrs unter Einschluss von Maßnahmen gegenüber Privatpersonen zuständig. Wenn es zutreffe, dass die Maßnahmen zur Regelung des Kapitalverkehrs von Privatpersonen zwecks Unterbrechung der Wirtschaftsbeziehungen zu internationalen Terrororganisationen zu einem Bereich gehörten, für den der EG-Vertrag den Gemeinschaftsorganen keine speziellen Befugnisse übertragen habe, und wenn es ferner zutreffe, dass diese Maßnahmen den Rückgriff auf Artikel 308 EG erforderten, dann könne nicht davon ausgegangen werden, dass sie über den allgemeinen Rahmen des Vertrages hinausgingen.

82 Der Rückgriff auf Artikel 308 EG unterscheide sich unter den Umständen des vorliegenden Falles nicht von der Heranziehung dieser Bestimmung in Situationen – insbesondere im Bereich der Sozialpolitik –, in denen sie dazu gedient habe, andere Ziele der Gemeinschaft zu erreichen, wenn der Vertrag keine genaue Rechtsgrundlage biete (vgl. oben, Randnr. 71).

83 Der Kläger hat in der mündlichen Verhandlung bestritten, dass der Rat aufgrund der Artikel 60 EG, 301 EG und 308 EG für den Erlass der angefochtenen Verordnung zuständig war.

84 Zum einen sei der Rückgriff auf die Artikel 60 EG und 301 EG im vorliegenden Fall nicht zulässig, da die angefochtene Verordnung den Erlass von Maßnahmen gegen Privatpersonen und nicht gegen Drittländer vorsehe.

85 Zum anderen sei auch der Rückgriff auf Artikel 308 EG unzulässig, da die angefochtene Verordnung nicht zur Verwirklichung eines Zieles des EG-Vertrags diene, sondern nur zur Verwirklichung von Zielen im Bereich der GASP, die unter den EU-Vertrag fielen. Insbesondere bestehe kein echter und tatsächlicher Zusammenhang zwischen dem Einfrieren von Geldern der Betroffenen und dem in der vierten Begründungserwägung der angefochtenen Verordnung genannten Ziel der „Vermeidung von Wettbewerbsverzerrungen“ (Urteil des Gerichtshofes vom 5. Oktober 2000 in der Rechtssache C‑376/98, Deutschland/Parlament und Rat, Slg. 2000, I‑8419, Randnrn. 84 und 85).

86 Genauer gesagt könne die Gemeinschaft eine Maßnahme nicht schon dann auf der Grundlage des Artikels 308 EG erlassen, wenn sie zur Verwirklichung eines Zieles des EU-Vertrags diene. So habe der Gerichtshof in dem oben in Randnummer 64 angeführten Gutachten 2/94 entschieden, dass diese Bestimmung nicht den Beitritt der Gemeinschaft zur Europäischen Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK) gestatte, obwohl das Ziel der Achtung der Menschenrechte im EU-Vertrag ausdrücklich erwähnt werde. Das Gericht müsse daher die vom Rat und von der Kommission vertretene weite Auslegung des Artikels 308 EG zurückweisen, die dieser Bestimmung eine potenziell unbegrenzte Tragweite verleihen würde.

Würdigung durch das Gericht

87 Im Unterschied zur Verordnung Nr. 467/2001 hat die angefochtene Verordnung nicht nur die Artikel 60 EG und 301 EG zur Rechtsgrundlage, sondern auch Artikel 308 EG. Darin kommt die Entwicklung der internationalen Lage zum Ausdruck, in deren Rahmen sich die vom Sicherheitsrat verhängten und von der Gemeinschaft umgesetzten Sanktionen nacheinander einfügten.

88 Obgleich die Resolution 1333 (2000) des Sicherheitsrats im Rahmen von Maßnahmen zur Unterbindung des internationalen Terrorismus ergangen ist, die als unerlässlich für die Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit angesehen wurde (vgl. ihre siebte Begründungserwägung), betraf sie speziell das Regime der Taliban, die zu dieser Zeit den größten Teil des afghanischen Hoheitsgebiets kontrollierten und Osama bin Laden und dessen Verbündeten Zuflucht und Unterstützung gewährten.

89 Gerade diese ausdrücklich hergestellte Verbindung zu dem Hoheitsgebiet und dem Regime eines Drittlands veranlasste den Rat zu der Annahme, dass die Verordnung Nr. 467/2001 auf die Rechtsgrundlage der Artikel 60 EG und 301 EG gestützt werden könne. Dieser Erwägung ist zuzustimmen, denn der Wortlaut der genannten Bestimmungen schließt den Erlass restriktiver Maßnahmen unmittelbar gegenüber Einzelpersonen oder Organisationen nicht aus, soweit solche Maßnahmen tatsächlich darauf abzielen, die Wirtschaftsbeziehungen zu einem oder mehreren dritten Ländern einzuschränken oder vollständig einzustellen.

90 Wie der Rat zutreffend ausgeführt hat, gehörten die in der Verordnung Nr. 467/2001 vorgesehenen Maßnahmen zu den gemeinhin als „intelligent“ bezeichneten Sanktionen (smart sanctions), die von der UNO seit den neunziger Jahren praktiziert werden. Bei solchen Sanktionen werden die klassischen Maßnahmen eines allgemein gegen ein Land gerichteten Handelsembargos durch gezieltere und selektivere Maßnahmen ersetzt, um die Leiden der Zivilbevölkerung des betreffenden Landes zu mindern und zugleich das betreffende Regime und dessen Machthaber mit echten Sanktionen zu belegen. Die Praxis der Gemeinschaftsorgane hat sich in gleicher Weise fortentwickelt, wobei der Rat nach und nach die Auffassung vertreten hat, dass es ihm die Artikel 60 EG und 301 EG erlaubten, restriktive Maßnahmen gegen Organisationen oder Personen zu treffen, die einen Teil des Hoheitsgebiets eines Drittlands physisch kontrollieren, sowie gegen Organisationen oder Personen, die den Regierungsapparat eines Drittlands tatsächlich kontrollieren, und gegen Personen und Organisationen, die mit Letzteren verbündet sind und ihnen wirtschaftliche Unterstützung gewähren.

91 Diese Auslegung, die nicht im Widerspruch zum Wortlaut der Artikel 60 EG und 301 EG steht, ist sowohl durch Wirksamkeitserwägungen als auch aus humanitären Gründen gerechtfertigt.

92 Die Resolution 1390 (2002) des Sicherheitsrats wurde jedoch am 16. Januar 2002 verabschiedet, nachdem das Regime der Taliban im Anschluss an die im Oktober 2001 eingeleitete bewaffnete Intervention der internationalen Koalition in Afghanistan zusammengebrochen war. Infolgedessen werden die Taliban zwar immer noch ausdrücklich genannt, doch richtet sich die Resolution nicht mehr gegen ihr gestürztes Regime, sondern unmittelbar gegen Osama bin Laden, das Al-Qaida-Netzwerk und die mit ihnen verbündeten Personen und Organisationen.

93 Das Fehlen jeder Verbindung zwischen den gemäß dieser Resolution zu ergreifenden Sanktionen und dem Hoheitsgebiet oder dem Regime eines Drittlands, auf das bereits in Punkt 2 der Begründung des Verordnungsvorschlags hingewiesen wird, den die Kommission dem Rat am 6. März 2002 vorlegte und der der angefochtenen Verordnung zugrunde liegt (Dokument KOM[2002] 117 endg.), ist vom Rat in der mündlichen Verhandlung zumindest in Bezug auf die Personen und Organisationen, die sich zu dieser Zeit nicht in Afghanistan befanden, ausdrücklich eingeräumt worden.

94 Mangels einer solchen Verbindung waren der Rat und die Kommission der Ansicht, dass die Artikel 60 EG und 301 EG für sich genommen keine ausreichende Rechtsgrundlage für den Erlass der angefochtenen Verordnung darstellten. Dem ist zuzustimmen.

95 Artikel 60 Absatz 1 EG bestimmt, dass der Rat nach dem Verfahren des Artikels 301 EG die notwendigen Sofortmaßnahmen auf dem Gebiet des Kapital- und Zahlungsverkehrs „mit den betroffenen dritten Ländern“ ergreifen kann. Artikel 301 EG sieht ausdrücklich vor, dass die Gemeinschaft tätig werden kann, um die Wirtschaftsbeziehungen „zu einem oder mehreren dritten Ländern“ auszusetzen, einzuschränken oder vollständig einzustellen.

96 Im Übrigen lässt die Tatsache, dass diese Bestimmungen den Erlass „intelligenter Sanktionen“ nicht nur gegenüber einem Drittland als solchem erlauben, sondern auch gegenüber den Machthabern eines Drittlands und den mit ihnen verbündeten oder unmittelbar oder mittelbar von ihnen kontrollierten Personen und Organisationen (vgl. oben, Randnrn. 89 bis 91), nicht den Schluss zu, dass gegen solche Personen oder Organisationen auch dann noch vorgegangen werden kann, wenn das Regime, das in dem fraglichen Drittland herrschte, nicht mehr existiert. Unter diesen Umständen besteht nämlich keine hinreichende Verbindung zwischen diesen Personen oder Organisationen und einem Drittland mehr.

97 Daraus folgt, dass die Artikel 60 EG und 301 EG jedenfalls für sich genommen keine ausreichende Rechtsgrundlage für den Erlass der angefochtenen Verordnung darstellten.

98 Außerdem hat der Rat im Gegensatz zu dem Standpunkt, den die Kommission in dem der angefochtenen Verordnung zugrunde liegenden Vorschlag für eine Verordnung des Rates einnahm (vgl. oben, Randnr. 93), die Ansicht vertreten, dass auch Artikel 308 EG für sich genommen keine ausreichende Rechtsgrundlage für den Erlass der genannten Verordnung dargestellt habe. Auch diesen Erwägungen ist zuzustimmen.

99 Insoweit ist daran zu erinnern, dass nach der Rechtsprechung (Urteil des Gerichtshofes vom 26. März 1987 in der Rechtssache 45/86, Kommission/Rat, Slg. 1987, 1493, Randnr. 13) der Rückgriff auf Artikel 308 EG als Rechtsgrundlage eines Rechtsakts, wie sich bereits aus seinem Wortlaut ergibt, nur gerechtfertigt ist, wenn keine andere Vertragsbestimmung den Gemeinschaftsorganen die zum Erlass dieses Rechtsakts erforderliche Befugnis verleiht. In einem solchen Fall gestattet es Artikel 308 EG den Gemeinschaftsorganen, zur Verwirklichung eines der Ziele der Gemeinschaft tätig zu werden, auch wenn es keine Bestimmung gibt, die ihnen die dafür erforderliche Befugnis verleiht.

100 Was die erste Voraussetzung für die Anwendbarkeit von Artikel 308 EG betrifft, so steht fest, dass keine Bestimmung des EG-Vertrags den Erlass von Maßnahmen der in der angefochtenen Verordnung vorgesehenen Art ermöglicht, die zum Kampf gegen den internationalen Terrorismus und speziell zur Verhängung wirtschaftlicher und finanzieller Sanktionen wie dem Einfrieren von Geldern gegenüber Privatpersonen und Organisationen dienen, die im Verdacht stehen, zu seiner Finanzierung beizutragen, ohne dass eine Verbindung zu dem Hoheitsgebiet oder dem Regime eines Drittlands hergestellt wird. Diese erste Voraussetzung ist somit im vorliegenden Fall erfüllt.

101 Damit die zweite Voraussetzung für die Anwendbarkeit von Artikel 308 EG im Sinne der oben in Randnummer 99 angeführten Rechtsprechung im vorliegenden Fall erfüllt ist, müssen der Kampf gegen den internationalen Terrorismus und speziell die Verhängung wirtschaftlicher und finanzieller Sanktionen wie das Einfrieren von Geldern gegenüber Privatpersonen und Organisationen, die im Verdacht stehen, zu seiner Finanzierung beizutragen, mit einem der Ziele in Verbindung gebracht werden können, die der Vertrag der Gemeinschaft zuweist.

102 Im vorliegenden Fall ist die Präambel der angefochtenen Verordnung in dieser Frage besonders lakonisch. Zu nennen ist allenfalls die Feststellung des Rates in der vierten Begründungserwägung dieser Verordnung, dass die nach der Resolution 1390 (2002) und dem Gemeinsamen Standpunkt 2002/402 erforderlichen Maßnahmen „in den Geltungsbereich des Vertrags“ fielen und dass „insbesondere zur Vermeidung von Wettbewerbsverzerrungen“ ein Rechtsakt der Gemeinschaft erforderlich sei.

103 Zu der Petitio principii, wonach die fraglichen Maßnahmen „in den Geltungsbereich des Vertrags“ fielen, ist dagegen ohne weiteres festzustellen, dass keines der in den Artikeln 2 EG und 3 EG ausdrücklich genannten Ziele des Vertrages mit diesen Maßnahmen realisierbar erscheint.

104 Insbesondere können die in der angefochtenen Verordnung vorgesehenen Maßnahmen – anders als die Maßnahmen gegenüber bestimmten in der Gemeinschaft ansässigen natürlichen oder juristischen Personen in der Verordnung Nr. 3541/92, auf die sich der Rat zur Stützung seiner These berufen hat (vgl. oben, Randnr. 73) – nicht auf das Ziel der Schaffung einer gemeinsamen Handelspolitik (Artikel 3 Absatz 1 Buchstabe b EG) gestützt werden, in dessen Rahmen entschieden worden ist, dass die Gemeinschaft zum Erlass eines Handelsembargos nach Artikel 133 EG befugt war, da es im vorliegenden Fall nicht um die Wirtschaftsbeziehungen der Gemeinschaft zu einem Drittland geht.

105 Was das Ziel der Schaffung eines Systems anbelangt, das den Wettbewerb innerhalb des Binnenmarktes vor Verfälschungen schützt (Artikel 3 Absatz 1 Buchstabe g EG), so kann die Behauptung, dass die Gefahr von Wettbewerbsverzerrungen bestehe, die die angefochtene Verordnung nach ihrer Präambel habe verhindern sollen, nicht überzeugen.

106 Die Wettbewerbsregeln des EG-Vertrags richten sich an Unternehmen und an die Mitgliedstaaten, wenn sie den Unternehmen keine gleichen Wettbewerbsbedingungen bieten (vgl. in Bezug auf Artikel 87 EG Urteil des Gerichtshofes vom 2. Juli 1974 in der Rechtssache 173/73, Italien/Kommission, Slg. 1974, 709, Randnr. 26, und in Bezug auf Artikel 81 EG Urteil des Gerichtshofes vom 12. Juli 1984 in der Rechtssache 170/83, Hydrotherm, Slg. 1984, 2999, Randnr. 11).

107 Im vorliegenden Fall wird aber zum einen nicht geltend gemacht, dass sich die angefochtene Verordnung gegen die betroffenen Privatpersonen und Organisationen als Unternehmen im Sinne der Wettbewerbsregeln des EG-Vertrags richte.

108 Zum anderen wird nicht erläutert, inwiefern der Wettbewerb zwischen den Unternehmen durch die Umsetzung der nach der Resolution 1390 (2002) des Sicherheitsrats vorgeschriebenen spezifischen restriktiven Maßnahmen gegen bestimmte Personen und Organisationen auf der Ebene der Gemeinschaft oder ihrer Mitgliedstaaten beeinträchtigt werden könnte.

109 Die vorstehenden Erwägungen werden nicht durch die Verbindung in Frage gestellt, den sowohl die Kommission in ihrer schriftlichen Antwort auf die Fragen des Gerichts als auch das Vereinigte Königreich in der mündlichen Verhandlung zwischen dem in Artikel 3 Absatz 1 Buchstabe g EG genannten Ziel und dem Ziel der Schaffung eines Binnenmarktes, der u. a. durch die Beseitigung der Hindernisse für den freien Kapitalverkehr zwischen den Mitgliedstaaten gekennzeichnet ist (Artikel 3 Absatz 1 Buchstabe c EG), hergestellt haben (vgl. u. a. oben, Randnrn. 75 und 78 bis 80).

110 Insoweit ist festzustellen, dass die Gemeinschaft keine ausdrückliche Zuständigkeit für Beschränkungen des Kapital- und Zahlungsverkehrs besitzt. Dagegen ist es nach Artikel 58 EG zulässig, dass die Mitgliedstaaten Maßnahmen treffen, die eine solche Wirkung haben, wenn dies zur Erreichung der in diesem Artikel bezeichneten Ziele und insbesondere aus Gründen der öffentlichen Ordnung oder Sicherheit gerechtfertigt ist und bleibt (vgl. analog zu Artikel 30 EG Urteil des Gerichtshofes vom 4. Oktober 1991 in der Rechtssache C‑367/89, Richardt, Slg. 1991, I‑4621, Randnr. 19 und die dort genannte Rechtsprechung). Da der Begriff der öffentlichen Sicherheit sowohl die innere als auch die äußere Sicherheit des Staates umfasst, wären die Mitgliedstaaten somit grundsätzlich berechtigt, nach Artikel 58 Absatz 1 Buchstabe b EG Maßnahmen wie die in der angefochtenen Verordnung vorgesehenen zu treffen. Soweit diese Maßnahmen mit Artikel 58 Absatz 3 EG im Einklang stehen und nicht über das zur Erreichung des angestrebten Zieles Erforderliche hinausgehen, wären sie mit den durch den EG-Vertrag geschaffenen Systemen des freien Kapital- und Zahlungsverkehrs und des freien Wettbewerbs vereinbar.

111 Würde außerdem die bloße Feststellung einer Gefahr von Unterschieden zwischen den nationalen Regelungen und der abstrakten Gefahr von Hemmnissen für den freien Kapitalverkehr oder von sich daraus möglicherweise ergebenden Wettbewerbsverzerrungen genügen, um die Wahl von Artikel 308 EG in Verbindung mit Artikel 3 Absatz 1 Buchstaben c und g EG als Rechtsgrundlage einer Verordnung zu rechtfertigen, so würde nicht nur den Bestimmungen des Titels VI Kapitel 3 EG-Vertrag über die Rechtsangleichung die praktische Wirksamkeit genommen, sondern auch die gerichtliche Kontrolle der Beachtung der Rechtsgrundlage könnte jede Wirksamkeit verlieren. Damit wäre der Gemeinschaftsrichter an der Wahrnehmung der ihm nach Artikel 220 EG obliegenden Aufgabe gehindert, die Wahrung des Rechts bei der Auslegung und Anwendung des Vertrages zu sichern (vgl. in diesem Sinne zu Artikel 100a EG-Vertrag, nach Änderung jetzt Artikel 95 EG, oben in Randnr. 85 zitiertes Urteil Deutschland/Parlament und Rat, Randnrn. 84, 85 und 106 bis 108 und die dort genannte Rechtsprechung).

112 Die dem Gericht unterbreiteten Beurteilungsfaktoren lassen jedenfalls nicht die Annahme zu, dass die angefochtene Verordnung tatsächlich dazu beiträgt, der Gefahr von Hemmnissen für den freien Kapitalverkehr oder von spürbaren Wettbewerbsverzerrungen vorzubeugen.

113 Insbesondere bestünde entgegen dem Vorbringen der Kommission und des Vereinigten Königreichs keine plausible und ernsthafte Gefahr von Divergenzen zwischen den Mitgliedstaaten bei der Handhabung des Einfrierens von Geldern, wenn die fraglichen Resolutionen des Sicherheitsrats nicht von der Gemeinschaft, sondern von den Mitgliedstaaten umgesetzt würden. Zum einen enthalten diese Resolutionen nämlich klare, genaue und eingehende Definitionen und Vorschriften, die praktisch keinen Auslegungsspielraum lassen. Zum anderen erscheinen die zu ihrer Umsetzung erforderlichen Maßnahmen nicht so bedeutsam, dass eine solche Gefahr zu befürchten wäre.

114 Unter diesen Umständen können die in Rede stehenden Maßnahmen nicht auf das in Artikel 3 Absatz 1 Buchstaben c und g EG genannte Ziel gestützt werden.

115 Auch die verschiedenen vom Rat angeführten Beispiele für den Rückgriff auf die ergänzende Rechtsgrundlage des Artikels 308 EG (vgl. oben, Randnrn. 71 und 73) sind für den vorliegenden Fall nicht relevant. Zum einen geht aus ihnen nicht hervor, dass die Voraussetzungen für die Anwendung von Artikel 308 EG, insbesondere die der Verwirklichung eines Zieles der Gemeinschaft, in den betreffenden Fällen nicht erfüllt waren. Zum anderen wurden die Rechtsakte, um die es in diesen Beispielsfällen ging, insoweit nicht vor dem Gerichtshof beanstandet, was auch für die Rechtssache gilt, die zum Urteil Delbar (vgl. oben, Randnr. 72) geführt hat. Jedenfalls kann nach ständiger Rechtsprechung eine bloße Praxis des Rates nicht von Vorschriften des Vertrages abweichen und folglich auch kein Präjudiz schaffen, das die Organe der Gemeinschaft bei der Wahl der zutreffenden Rechtsgrundlage binden würde (Urteil des Gerichtshofes vom 23. Februar 1988 in der Rechtssache 68/86, Vereinigtes Königreich/Rat, Slg. 1988, 855, Randnr. 24, und Gutachten 1/94 des Gerichtshofes vom 15. November 1994, Slg. 1994, I‑5267, Randnr. 52).

116 Aus dem Vorstehenden folgt, dass der Kampf gegen den internationalen Terrorismus und speziell die Verhängung wirtschaftlicher und finanzieller Sanktionen – wie das Einfrieren von Geldern – gegenüber Privatpersonen und Organisationen, die im Verdacht stehen, zu seiner Finanzierung beizutragen, mit keinem der Ziele in Verbindung gebracht werden können, die die Artikel 2 EG und 3 EG der Gemeinschaft ausdrücklich zuweisen.

117 Außer den in den Artikeln 2 EG und 3 EG ausdrücklich genannten Zielen des Vertrages hat die Kommission in ihrer schriftlichen Antwort auf Fragen des Gerichts auch ein allgemeineres Ziel der Gemeinschaft angeführt, das im vorliegenden Fall den Rückgriff auf die Rechtsgrundlage des Artikels 308 EG gerechtfertigt haben soll. So hat die Kommission aus der Präambel des EG-Vertrags ein allgemeines Ziel der Gemeinschaft abgeleitet, den Weltfrieden und die internationale Sicherheit zu verteidigen (vgl. oben, Randnr. 76). Dieser These kann nicht gefolgt werden.

118 Entgegen dem Vorbringen der Kommission geht nämlich aus der Präambel des EG-Vertrags nicht hervor, dass mit ihm ein umfassenderes Ziel der Verteidigung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit verfolgt wird. Zwar besteht das oberste Ziel dieses Vertrages unbestreitbar darin, den Konflikten der Vergangenheit zwischen den europäischen Völkern durch einen „immer engeren Zusammenschluss“ zwischen ihnen ein Ende zu setzen, doch fehlt insoweit jede Bezugnahme auf die Umsetzung einer gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik. Diese gehört ausschließlich zu den Zielen des EU-Vertrags, der nach seiner Präambel „den mit der Gründung der Europäischen Gemeinschaften eingeleiteten Prozess der europäischen Integration auf eine neue Stufe … heben“ soll.

119 Man kann zwar sagen, dass sich die Gemeinschaft bei ihrem Handeln im Bereich ihrer eigenen Zuständigkeiten wie der gemeinsamen Handelspolitik von diesem Ziel der Union leiten lassen muss, doch genügt dies nicht als Begründung für den Erlass von Maßnahmen nach Artikel 308 EG, insbesondere nicht in Bereichen, in denen die Gemeinschaft nur über marginale und im Vertrag abschließend aufgezählte Zuständigkeiten verfügt.

120 Schließlich erscheint es nicht möglich, Artikel 308 EG dahin auszulegen, dass er die Gemeinschaftsorgane in allgemeiner Form ermächtigt, sich zur Verwirklichung eines der Ziele des EU-Vertrags auf diese Bestimmung zu stützen. Insbesondere erlauben nach Ansicht des Gerichts die Koexistenz der Union und der Gemeinschaft als integrierte, aber verschiedene Rechtsordnungen sowie das konstitutionelle Gefüge der Pfeiler, beides von den Verfassern der derzeit geltenden Verträge gewollt, es weder den Gemeinschaftsorganen noch den Mitgliedstaaten, sich auf die „Flexibilitätsklausel“ des Artikels 308 EG zu stützen, um dem Fehlen einer für die Verwirklichung eines Zieles der Union erforderlichen Zuständigkeit der Gemeinschaft abzuhelfen. Würde man anders entscheiden, so liefe dies letztlich darauf hinaus, dass diese Bestimmung auf alle Maßnahmen im Bereich der GASP und der polizeilichen und justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen (JI) anwendbar wäre, so dass die Gemeinschaft stets tätig werden könnte, um die Ziele dieser Politiken zu erreichen. Ein solches Ergebnis würde zahlreichen Bestimmungen des EU-Vertrags ihren Anwendungsbereich nehmen und stünde im Widerspruch zur Schaffung eigener Instrumente der GASP (gemeinsame Strategien, gemeinsame Aktionen, gemeinsame Standpunkte) und der JI (gemeinsame Standpunkte, Beschlüsse, Rahmenbeschlüsse).

121 Demnach ist festzustellen, dass ebenso wenig wie die Artikel 60 EG und 301 EG, isoliert betrachtet, Artikel 308 EG für sich allein eine ausreichende Rechtsgrundlage für den Erlass der angefochtenen Verordnung darstellt.

122 Sowohl in den Begründungserwägungen der angefochtenen Verordnung als auch in seiner schriftlichen Antwort auf Fragen des Gerichts hat der Rat jedoch geltend gemacht, dass ihm Artikel 308 EG in Verbindung mit den Artikeln 60 EG und 301 EG die Befugnis zum Erlass einer Gemeinschaftsverordnung verleihe, die zu dem durch die Union und ihre Mitgliedstaaten im Rahmen der GASP geführten Kampf gegen die Finanzierung des internationalen Terrorismus diene und mit der zu diesem Zweck wirtschaftliche und finanzielle Sanktionen gegen Privatpersonen verhängt würden, ohne dass eine Verbindung zu dem Hoheitsgebiet oder dem Regime eines Drittlands hergestellt werde. Diesen Erwägungen ist zuzustimmen.

123 In diesem Zusammenhang ist nämlich das bei der Überarbeitung durch den Vertrag von Maastricht geschaffene spezielle Bindeglied zwischen dem mit wirtschaftlichen Sanktionen verbundenen Handeln der Gemeinschaft gemäß den Artikeln 60 EG und 301 EG und den Zielen des EU-Vertrags im Bereich der auswärtigen Beziehungen zu berücksichtigen.

124 Tatsächlich ist feszustellen, dass die Artikel 60 EG und 301 EG ganz besondere Bestimmungen des EG-Vertrags sind, da sie ausdrücklich vorsehen, dass sich ein Tätigwerden der Gemeinschaft nicht zur Verwirklichung eines der im EG-Vertrag festgelegten Ziele der Gemeinschaft, sondern eines der durch Artikel 2 EU der Union speziell zugewiesenen Ziele, nämlich einer gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik, als erforderlich erweisen kann.

125 Im Rahmen der Artikel 60 EG und 301 EG ist das Tätigwerden der Gemeinschaft somit in Wirklichkeit ein Tätigwerden der Union auf der Grundlage des Gemeinschaftspfeilers, nachdem der Rat einen gemeinsamen Standpunkt oder eine gemeinsame Aktion im Rahmen der GASP angenommen hat.

126 Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass die Union nach Artikel 3 EU über einen einheitlichen institutionellen Rahmen verfügt, der die Kohärenz und Kontinuität der Maßnahmen zur Erreichung ihrer Ziele unter gleichzeitiger Wahrung und Weiterentwicklung des gemeinschaftlichen Besitzstands sicherstellt. Die Union achtet insbesondere auf die Kohärenz aller von ihr ergriffenen außenpolitischen Maßnahmen im Rahmen ihrer Außen-, Sicherheits-, Wirtschafts- und Entwicklungspolitik. Der Rat und die Kommission sind für die Sicherung dieser Kohärenz verantwortlich und arbeiten zu diesem Zweck zusammen. Sie stellen jeweils in ihrem Zuständigkeitsbereich die Durchführung der betreffenden Politiken sicher.

127 Ebenso wie sich die im EG-Vertrag vorgesehenen Befugnisse als unzureichend erweisen können, um den Gemeinschaftsorganen ein Tätigwerden zur Verwirklichung eines der Ziele der Gemeinschaft im Rahmen des Gemeinsamen Marktes zu ermöglichen, können sich auch die in den Artikeln 60 EG und 301 EG vorgesehenen Befugnisse zur Verhängung wirtschaftlicher und finanzieller Sanktionen in Form der Aussetzung oder Einschränkung der Wirtschaftsbeziehungen zu einem oder mehreren Drittländern, insbesondere in Bezug auf den Kapital- und Zahlungsverkehr, als unzureichend erweisen, um es den Gemeinschaftsorganen zu ermöglichen, das unter den EU-Vertrag fallende Ziel der GASP zu verwirklichen, für das diese Bestimmungen speziell in den EG-Vertrag aufgenommen wurden.

128 In dem besonderen Zusammenhang, auf den sich die Artikel 60 EG und 301 EG beziehen, ist der Rückgriff auf die ergänzende Rechtsgrundlage des Artikels 308 EG daher aufgrund des in Artikel 3 EU aufgestellten Kohärenzerfordernisses gerechtfertigt, wenn diese Bestimmungen den Gemeinschaftsorganen nicht die im Bereich wirtschaftlicher und finanzieller Sanktionen erforderliche Zuständigkeit verleihen, um zur Verwirklichung des von der Union und ihren Mitgliedstaaten im Rahmen der GASP verfolgten Zieles tätig zu werden.

129 Es ist somit möglich, dass ein gemeinsamer Standpunkt oder eine gemeinsame Aktion im Rahmen der GASP von der Gemeinschaft die Verhängung wirtschaftlicher und finanzieller Sanktionen verlangt, die über die in den Artikeln 60 EG und 301 EG ausdrücklich vorgesehenen Sanktionen der Aussetzung oder Einschränkung der Wirtschaftsbeziehungen zu einem oder mehreren Drittländern, insbesondere in Bezug auf den Kapital- und Zahlungsverkehr, hinausgehen.

130 In einem solchen Fall erlaubt es der Rückgriff auf die Artikel 60 EG, 301 EG und 308 EG als gemeinsame Rechtsgrundlage, im Bereich wirtschaftlicher und finanzieller Sanktionen das im Rahmen der GASP von der Union und ihren Mitgliedstaaten verfolgte Ziel, das in einem gemeinsamen Standpunkt oder einer gemeinsamen Aktion zum Ausdruck kommt, zu verwirklichen, obwohl der Gemeinschaft keine ausdrücklichen Befugnisse für wirtschaftliche und finanzielle Sanktionen gegenüber Privatpersonen oder Organisationen, die keine hinreichende Verbindung zu einem bestimmten Drittland aufweisen, verliehen worden sind.

131 Im vorliegenden Fall gehört der Kampf gegen den internationalen Terrorismus und dessen Finanzierung unbestreitbar zu den in Artikel 11 EU festgelegten Zielen der Union im Rahmen der GASP, auch wenn er sich nicht speziell gegen Drittländer oder deren Machthaber richtet.

132 Im Übrigen steht fest, dass der Gemeinsame Standpunkt 2002/402 vom Rat einstimmig im Rahmen dieses Kampfes angenommen wurde und dass er die Verhängung wirtschaftlicher und finanzieller Sanktionen du