SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS

Philippe Léger

vom 29. September 20051( )

Rechtssache C‑274/04

ED & F Man Sugar Ltd

gegen

Hauptzollamt Hamburg-Jonas

(Vorabentscheidungsersuchen des Finanzgerichts Hamburg [Deutschland])

„Landwirtschaft – Ausfuhrerstattungen – Rückzahlung von zu Unrecht erhaltenen Beträgen – Sanktion – Tatbestandsvoraussetzungen – Antrag des Ausführers auf eine höhere als die ihm zustehende Erstattung – Keine Anfechtung der Aufforderung zur Rückzahlung von Ausfuhrerstattungen – Anfechtung der Sanktion“

1. Dürfen die nationalen Behörden und Gerichte, wenn sie mit einem Einspruch oder einer Klage gegen einen Sanktionsbescheid befasst sind, prüfen, ob der Ausführer eine höhere als die geschuldete Erstattung beantragt hat, obwohl der Bescheid über die Rückzahlung des zu Unrecht gezahlten Betrages bestandskräftig geworden ist? Ist, falls diese Frage verneint wird, eine andere Antwort geboten, wenn die Rechtmäßigkeit des Rückforderungsbescheids auf einer Auslegung des Gemeinschaftsrechts beruht, die der Gerichtshof in einem später verkündeten Urteil verworfen hat?

2. Das sind dem Wesen nach die Fragen, die das Finanzgericht Hamburg (Deutschland) im Rahmen eines Rechtsstreits zwischen der ED & F Man Sugar Ltd (im Folgenden: Klägerin) und dem Hauptzollamt Hamburg-Jonas (im Folgenden: Hauptzollamt) wegen Anwendung der in Artikel 11 Absatz 1 Unterabsatz 1 Buchstabe a der Verordnung (EWG) Nr. 3665/87 der Kommission vom 27. November 1987 über gemeinsame Durchführungsvorschriften für Ausfuhrerstattungen bei landwirtschaftlichen Erzeugnissen( ) vorgesehenen Sanktion auf diese Gesellschaft vorgelegt hat.

3. In der vorliegenden Rechtssache ist der Gerichtshof aufgerufen, die Tatbestandsvoraussetzungen des Sanktionsbescheides sowie dessen Zusammenhang mit einem auf Artikel 11 Absatz 3 der Verordnung Nr. 3665/87 gestützten Erstattungsantrag zu präzisieren.

I – Rechtlicher Rahmen

A – Gemeinschaftsrecht

1. Die Regelung der Ausfuhrerstattungen bei landwirtschaftlichen Erzeugnissen

4. Die Verordnung Nr. 3665/87 legt die gemeinsamen Durchführungsvorschriften für Ausfuhrerstattungen fest und bestimmt u. a. die Grund- und Verfahrensregeln für die Erlangung dieser Subventionen.

5. In Titel 2, Kapitel 1 „Anspruch auf die Erstattung“ dieser Verordnung sind die Voraussetzungen genannt, die die Wirtschaftsteilnehmer erfüllen müssen, um ein solches Recht in Anspruch zu nehmen. Eine dieser Voraussetzungen ist in Artikel 3 Absatz 5 dieser Verordnung festgelegt, der bestimmt:

„Das bei der Ausfuhr für die Inanspruchnahme einer Ausfuhrerstattung verwendete Dokument muss alle für die Berechnung des Ausfuhrerstattungsbetrags erforderlichen Angaben enthalten und insbesondere:

a) die Bezeichnung der Erzeugnisse nach der für die Ausfuhrerstattungen verwendeten Nomenklatur,

b) die Eigenmasse der Erzeugnisse oder gegebenenfalls die zur Berechnung der Ausfuhrerstattung zu berücksichtigende und in den entsprechenden Mengeneinheiten ausgedrückte Menge,

c) die Zusammensetzung der betreffenden Erzeugnisse oder einen Hinweis auf diese Zusammensetzung, sofern dies zur Berechnung der Ausfuhrerstattung erforderlich ist.

…“

6. Bekundet der Ausführer im Fall einer Verarbeitung der Ware oder einer Lagerung vor der Ausfuhr den Wunsch, einen Vorschuss auf die Erstattung zu erhalten, muss er den Zollbehörden eine Zahlungserklärung vorlegen, die die Bezeichnung und Menge der Grunderzeugnisse sowie deren Ausbeutesatz gemäß Artikel 25 Absatz 2 Unterabsatz 2 der Verordnung Nr. 3665/87 enthält.

7. Artikel 5 Absatz 1 dieser Verordnung sieht vor:

„Außer von der Voraussetzung, dass das Erzeugnis das Zollgebiet der Gemeinschaft verlassen hat, ist die Zahlung der einheitlichen oder unterschiedlichen Erstattung davon abhängig, dass das Erzeugnis innerhalb einer Frist von zwölf Monaten nach Annahme der Ausfuhranmeldung in ein Drittland eingeführt wurde, es sei denn, dass es im Laufe der Beförderung infolge höherer Gewalt untergegangen ist,

a) wenn ernste Zweifel am Erreichen der tatsächlichen Bestimmung des Erzeugnisses bestehen

oder

b) wenn bei dem Erzeugnis … die Möglichkeit besteht, dass es in die Gemeinschaft wieder eingeführt wird.

…“

8. Für eine wirksamere Bekämpfung bei der Gewährung von Ausfuhrerstattungen festgestellter Unregelmäßigkeiten und Betrugsfälle sieht Artikel 11 der Verordnung Nr. 3665/87 eine Rückerstattungs- und Sanktionsregelung vor. Die erste, die dritte und die fünfte Begründungserwägung der Verordnung Nr. 2945/94 haben folgenden Wortlaut:

„Nach der geltenden Gemeinschaftsregelung werden Ausfuhrerstattungen einzig und allein anhand objektiver Kriterien gewährt, die insbesondere Quantität, Art und Merkmale des Ausfuhrerzeugnisses sowie seine geografische Bestimmung betreffen. Da aufgrund der bisherigen Erfahrungen insbesondere zu Lasten des Gemeinschaftshaushalts gehende Unregelmäßigkeiten und Betrugsfälle stärker bekämpft werden sollten, müssen zu Unrecht gezahlte Beträge zurückgefordert und Sanktionen vorgesehen werden, welche die Ausführer veranlassen, das Gemeinschaftsrecht einzuhalten.

…

Die Angaben eines Ausführers könnten, sofern der wahre Sachverhalt nicht erkannt wird, unrechtmäßige Zahlungen zur Folge haben. Wird der wahre Sachverhalt festgestellt, so erscheint es angemessen, den Ausführer nach Maßgabe des Betrags zu bestrafen, den er sonst zu Unrecht erhalten hätte. Bewusst falsche Angaben sollten billigerweise noch schärfer geahndet werden.

…

Die bisher gesammelten Erfahrungen, die in diesem Zusammenhang festgestellten Unregelmäßigkeiten und insbesondere die Betrugsfälle zeigen, dass eine solche Maßnahme sowohl erforderlich als auch angemessen ist, dass sie hinreichend abschreckend sein wird und dass sie in allen Mitgliedstaaten einheitlich angewandt werden muss.“

9. Artikel 11 Absatz 1 Unterabsätze 1 und 2 der Verordnung Nr. 3665/87 lautet:

„(1) Wird festgestellt, dass ein Ausführer eine höhere als die ihm zustehende Erstattung beantragt hat, so entspricht die für die betreffende Ausfuhr geschuldete Erstattung der für die tatsächliche Ausfuhr geltenden Erstattung, vermindert um einen Betrag in Höhe

a) des halben Unterschieds zwischen der beantragten Erstattung und der für die tatsächliche Ausfuhr geltenden Erstattung,

b) des doppelten Unterschieds zwischen der beantragten und der geltenden Erstattung, wenn der Ausführer vorsätzlich falsche Angaben gemacht hat.

Als beantragte Erstattung gilt der Betrag, der anhand der Angaben gemäß Artikel 3 bzw. Artikel 25 Absatz 2 berechnet wird. Die Höhe der Erstattung richtet sich nach der Bestimmung, während ihr variabler Teil anhand der Angabe gemäß Artikel 47 zu berechnen ist.

…“

10. Artikel 11 Absatz 3 Unterabsatz 1 der Verordnung Nr. 3665/87 bestimmt:

„Unbeschadet der Verpflichtung, gemäß Absatz 1 vierter Unterabsatz einen negativen Betrag zu berücksichtigen, wenn eine Erstattung unrechtmäßig gewährt wird, erstattet der Begünstigte unter Einbeziehung aller nach Absatz 1 erster Unterabsatz fälligen Sanktionen den unrechtmäßig erhaltenen Betrag zuzüglich Zinsen für die Zeit zwischen der Gewährung der Erstattung und ihrer Rückerstattung.“

2. Die Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95

11. Um die Bekämpfung von Betrug zum Nachteil der finanziellen Interessen der Gemeinschaften wirksamer zu gestalten, erließ der Rat die Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95( ). Mit ihr wird ein allen Bereichen der Gemeinschaftspolitik gemeinsamer rechtlicher Rahmen festgelegt( ). Sie sieht eine allgemeine Regelung für die verwaltungsrechtlichen Maßnahmen und Sanktionen vor, die im Fall von Unregelmäßigkeiten im Hinblick auf das Gemeinschaftsrecht angewandt werden können( ).

12. Nach der neunten Begründungserwägung dieser Verordnung sind „[d]ie gemeinschaftlichen Maßnahmen und Sanktionen zur Verwirklichung der Ziele der gemeinsamen Agrarpolitik … Bestandteil der Beihilferegelungen [und] haben einen eigenen Zweck“.

13. Gemäß Artikel 2 Absatz 1 Satz 2 der Verordnung Nr. 2988/95 „müssen [diese verwaltungsrechtlichen Maßnahmen und Sanktionen] wirksam, verhältnismäßig und abschreckend sein, um einen angemessenen Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaften zu gewährleisten“.

14. Im Übrigen bewirkt nach Artikel 4 Absatz 1 dieser Verordnung jede Unregelmäßigkeit den Entzug des rechtswidrig erlangten Vorteils u. a. durch die Verpflichtung zur Rückerstattung des rechtswidrig gezahlten Geldbetrags. Außerdem zählt Artikel 5 Absatz 1 der Verordnung die verwaltungsrechtlichen Sanktionen auf, die bei vorsätzlich begangenen oder durch Fahrlässigkeit verursachten Unregelmäßigkeiten festgesetzt werden können. Zu diesen Sanktionen zählt insbesondere die „Zahlung eines Betrags, der den rechtswidrig erhaltenen oder hinterzogenen Betrag … übersteigt“( ).

B – Nationales Recht

15. § 48 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG) vom 25. Mai 1976( ) betrifft die Rücknahme rechtswidriger Verwaltungsakte. Er hat folgenden Wortlaut:

„(1) Ein rechtswidriger Verwaltungsakt kann, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft oder für die Vergangenheit zurückgenommen werden. Ein Verwaltungsakt, der ein Recht oder einen rechtlich erheblichen Vorteil begründet oder bestätigt hat (begünstigender Verwaltungsakt), darf nur unter den Einschränkungen der Absätze 2 bis 4 zurückgenommen werden.

…“

16. § 51 VwVfG betreffend das Wiederaufgreifen des Verfahrens lautet:

„(1) Die Behörde hat auf Antrag des Betroffenen über die Aufhebung oder Änderung eines unanfechtbaren Verwaltungsaktes zu entscheiden, wenn

1. sich die dem Verwaltungsakt zugrunde liegende Sach- oder Rechtslage nachträglich zugunsten des Betroffenen geändert hat;

2. neue Beweismittel vorliegen, die eine dem Betroffenen günstigere Entscheidung herbeigeführt haben würden;

3. Wiederaufnahmegründe entsprechend § 580 der Zivilprozessordnung gegeben sind.“

II – Sachverhalt des Ausgangsverfahrens

17. Am 12. und 13. Februar 1998 meldete die Klägerin beim zuständigen deutschen Zollamt mit vier Ausfuhranmeldungen eine Sendung von 100 Tonnen Weißzucker zur Ausfuhr nach Polen an, wofür sie die Gewährung von Ausfuhrerstattungen beantragte.

18. Mit vier Bescheiden vom 6. April 1998 gewährte ihr das Hauptzollamt Ausfuhrerstattungen in Höhe von 84 831,16 DM.

19. Nachdem Ermittlungen des Zollkriminalamts Köln Anhaltspunkte dafür ergeben hatten, dass Weißzucker, der nach Polen, in die Tschechische Republik und in die Schweiz ausgeführt werden sollte, die Bestimmungsdrittländer nicht erreicht hatte, stellte das Hauptzollamt im Rahmen einer Prüfung der von der Klägerin vorgelegten Ankunftsnachweise fest, dass diese nicht den Nachweis der Überführung der nach Polen exportierten Waren in den freien Verkehr, sondern lediglich in ein Veredelungsverfahren dokumentierten.

20. Da die Klägerin nicht den nach Artikel 5 Absatz 1 Buchstabe a der Verordnung Nr. 3665/87 erforderlichen Nachweis der Einfuhr des betreffenden Erzeugnisses in das Bestimmungsdrittland hatte erbringen können, verlangte das Hauptzollamt mit vier gemäß Artikel 11 Absatz 3 dieser Verordnung erlassenen Bescheiden vom 17. April 2000 die vollständige Rückzahlung der gewährten Erstattungen. Die Klägerin zahlte den angeforderten Betrag zurück, ohne Rechtsbehelf gegen die Rückforderungsbescheide einzulegen, die bestandskräftig wurden. Danach setzte das Hauptzollamt mit vier Bescheiden vom 5. Juni 2000 gegen die Klägerin aufgrund von Artikel 11 Absatz 1 Unterabsatz 1 Buchstabe a der Verordnung Nr. 3665/87 eine Sanktion in Höhe von 42 415,60 DM fest.

21. Nach Zurückweisung ihres Einspruchs gegen die Sanktionsbescheide durch das Hauptzollamt erhob die Klägerin Klage beim Finanzgericht Hamburg, mit der sie die Rechtswidrigkeit dieser vom Hauptzollamt erlassenen Bescheide geltend machte. Deren Rechtmäßigkeit sei nämlich von der Rechtmäßigkeit der einige Wochen zuvor erlassenen Rückforderungsbescheide abhängig. Die Rechtmäßigkeit dieser Rückforderungsbescheide sei jedoch aufgrund der Auslegung des Artikels 5 Absatz 1 Buchstabe a der Verordnung Nr. 3665/87 durch den Gerichtshof im Urteil in der Rechtssache C‑110/99( ), das am 14. Dezember 2000, nachdem diese Rückforderungsbescheide bestandskräftig geworden seien, ergangen sei, zweifelhaft. Im Hinblick auf dieses Urteil vertritt die Klägerin nämlich die Ansicht, dass das Hauptzollamt nicht berechtigt gewesen sei, nach der Zahlung der Erstattung den in Artikel 5 Absatz 1 Buchstabe a dieser Verordnung vorgesehenen Nachweis zu verlangen. Daher sei die Aufforderung zur Rückzahlung rechtswidrig und das Hauptzollamt dementsprechend auch nicht berechtigt gewesen, die Sanktion nach Artikel 11 Absatz 1 Unterabsatz 1 der Verordnung Nr. 3665/87 gegen sie festzusetzen.

22. Das Hauptzollamt trägt vor, dass die Klägerin die Einwände, die sie vor dem Finanzgericht mit einer Klage gegen die Rückforderungsbescheide erhebe, früher hätte geltend machen müssen. Da diese bestandskräftig geworden seien, stehe fest, dass die Klägerin eine höhere als die ihr zustehende Erstattung beantragt habe.

III – Die Vorlagefragen

23. Angesichts der von den Parteien des Ausgangsverfahrens vertretenen Auffassungen hat das Finanzgericht Hamburg das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof die beiden folgenden Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt:

1. Sind die nationalen Behörden und Gerichte im Rahmen eines Rechtsbehelfsverfahrens gegen einen auf Artikel 11 Absatz 1 Unterabsatz 1 der Verordnung Nr. 3665/87 gestützten Sanktionsbescheid berechtigt, zu prüfen, ob der Ausführer eine höhere als die ihm zustehende Erstattung beantragt hat, wenn der Rückforderungsbescheid nach Artikel 11 Absatz 3 Unterabsatz 1 dieser Verordnung vor Erlass des Sanktionsbescheids bestandskräftig geworden ist?

2. Für den Fall, dass die vorstehende Frage verneint wird: Darf in einem Rechtsstreit gegen einen Sanktionsbescheid nach Artikel 11 Absatz 1 Unterabsatz 1 Verordnung Nr. 3665/87 unter den im vorliegenden Beschluss geschilderten Umständen geprüft werden, ob der Ausführer eine höhere als die ihm zustehende Ausfuhrerstattung beantragt hat, um einer mittlerweile vorgenommenen Auslegung des Gemeinschaftsrechts Rechnung zu tragen?

IV – Erörterung

A – Zur Tragweite der Vorlagefragen

24. Zur Vermeidung jeder Mehrdeutigkeit in Bezug auf Sinn und Tragweite der Vorlagefragen halte ich zwei Bemerkungen für erforderlich.

25. Die erste gilt der Grundlage der vom Hauptzollamt gemäß Artikel 11 Absätze 1 und 3 der Verordnung Nr. 3665/87 erlassenen Rückforderungs- und Sanktionsbescheide. Damit dem vorlegenden Gericht eine sachdienliche Antwort gegeben werden kann, sind die Vorlagefragen nämlich im Hinblick auf die im Ausgangsrechtsstreit gegebenen Umstände zu prüfen.

26. Wie dem Vorlagebeschluss zu entnehmen ist, hat das Hauptzollamt die Rückforderung der Ausfuhrerstattungen damit begründet, dass die Klägerin nicht in der Lage gewesen sei, den nach Artikel 5 Absatz 1 Unterabsatz 1 Buchstabe a der Verordnung Nr. 3665/87 erforderlichen Nachweis der Überführung des nach Polen ausgeführten Zuckers in den freien Verkehr zu führen( ).

27. In Bezug auf den Sanktionsbescheid hielt das Hauptzollamt die Tatbestandsvoraussetzungen der Sanktion offenbar für erfüllt, da der Ausführer dadurch, dass er die Aufforderung zur Rückzahlung nicht angefochten habe, stillschweigend anerkannt habe, eine höhere als die ihm zustehende Erstattung beantragt zu haben( ). Da das vorlegende Gericht im Übrigen mehrfach ausführt, dass der Ausführer in seinen Ausfuhrerklärungen richtige Angaben gemacht habe( ), habe ich den Eindruck, dass die Grundlage des Sanktionsbescheids nicht klar dargestellt ist.

28. Die zweite Bemerkung betrifft die Behauptung der Klägerin, die vom Hauptzollamt ausgesprochene Aufforderung zur Rückzahlung sei aufgrund des inzwischen ergangenen Urteils Emsland-Stärke rechtswidrig.

29. Zwar hat der Gerichtshof in dieser Rechtssache entschieden, dass das in Artikel 10 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 2730/79( ) vorgesehene Erfordernis des Nachweises, dass das betreffende Erzeugnis auf dem Markt des Bestimmungsdrittlands der Einfuhr in den freien Verkehr überführt worden ist, nur vor der Zahlung der Ausfuhrerstattung geltend gemacht werden könne( ), er hat aber auch ausgeführt, dass eine Erstattung zurückzuzahlen sei, wenn die zuständigen nationalen Behörden feststellten, dass die Ausfuhr einen Missbrauch darstelle, der sich aus der Absicht des Ausführers ergebe, einen gemeinschaftsrechtlich vorgesehenen Vorteil dadurch in Anspruch zu nehmen, dass die entsprechenden Voraussetzungen willkürlich geschaffen würden( ).

30. Im Hinblick auf die konkreten Umstände, um die es im Ausgangsverfahren geht, hat meiner Meinung nach das vorlegende Gericht, falls es angezeigt ist und mit den innerstaatlichen Verfahrensvorschriften in Einklang steht, die Rechtmäßigkeit dieser Aufforderung zur Rückzahlung unter Berücksichtigung der mittlerweile durch den Gerichtshof vorgenommenen Auslegung der einschlägigen Bestimmung zu beurteilen( ).

31. Dies vorausgeschickt, werde ich zunächst die erste und anschließend gegebenenfalls die zweite Frage prüfen.

B – Zur ersten Vorlagefrage

32. Die erste Frage des Finanzgerichts Hamburg geht dahin, ob die nationalen Behörden und Gerichte im Rahmen eines Rechtsbehelfsverfahrens gegen einen auf Artikel 11 Absatz 1 Unterabsatz 1 der Verordnung Nr. 3665/87 gestützten Sanktionsbescheid berechtigt sind, zu prüfen, ob der Ausführer eine höhere als die ihm zustehende Erstattung beantragt hat, wenn der Rückforderungsbescheid nach Artikel 11 Absatz 3 Unterabsatz 1 dieser Verordnung auf das Fehlen des nach Artikel 5 Absatz 1 dieser Verordnung erforderlichen Nachweises der Einfuhr des Erzeugnisses in das Bestimmungsdrittland gestützt und vor Erlass des Sanktionsbescheids bestandskräftig geworden ist.

33. Das vorlegende Gericht möchte im Wesentlichen wissen, ob ein Ausführer berechtigt ist, einen auf Artikel 11 Absatz 1 Unterabsatz 1 der Verordnung Nr. 3665/87 gestützten Sanktionsbescheid anzufechten, wenn dieser Bescheid im Anschluss an eine Aufforderung zur Rückzahlung von Ausfuhrerstattungen erlassen wurde, die auf das Fehlen eines Nachweises über das Inverkehrbringen des Erzeugnisses im Bestimmungsdrittland gestützt ist, und der Ausführer die Rückforderung nicht angefochten hat.

34. Das Finanzgericht Hamburg fragt, mit anderen Worten, ob ein nicht angefochtener Bescheid über die Rückzahlung von Ausfuhrerstattungen das Vorliegen der in Artikel 11 Absatz 1 Unterabsatz 1 der Verordnung Nr. 3665/87 vorgesehenen Tatbestandsvoraussetzungen der in Rede stehenden Sanktion feststellt.

35. Ich bin der Meinung, dass ein solcher Schluss nicht gezogen werden kann und dass die erste Frage zu bejahen ist.

36. Ein Sanktionsbescheid kann nämlich dann nicht erlassen werden, wenn es, wie im vorliegenden Fall, dem Wirtschaftsteilnehmer nicht gelungen ist, den nach Artikel 5 Absatz 1 der Verordnung Nr. 3665/87 erforderlichen Nachweis dafür zu erbringen, dass das Erzeugnis im Bestimmungsdrittland in den freien Verkehr überführt worden ist.

37. Wenn der Rückforderungsbescheid wegen des Verstoßes gegen Artikel 5 Absatz 1 dieser Verordnung erlassen wurde, konnte folglich die Tatbestandsvoraussetzung der Sanktion, dass der Ausführer eine höhere als die ihm zustehende Erstattung beantragt hat, nicht geprüft werden. Im Übrigen lässt sich diese Voraussetzung nicht einfach aus der Tatsache ableiten, dass der Wirtschaftsteilnehmer diesen Rückforderungsbescheid nicht angefochten hat.

38. Ich bin daher der Meinung, dass in einem Fall wie dem des Ausgangsrechtsstreits die nationalen Behörden und Gerichte prüfen können müssen, ob die Tatbestandsvoraussetzungen der Sanktion erfüllt sind und insbesondere, ob der Ausführer eine höhere als die ihm zustehende Erstattung beantragt hat.

39. Ich stütze diese Beurteilung zum einen auf den Inhalt des Artikels 11 Absatz 1 Unterabsatz 1 und Absatz 3 Unterabsatz 1 der Verordnung Nr. 3665/87 und zum anderen auf den Zweck, der mit dieser Verordnung verfolgt wird.

1. Der Inhalt des Artikels 11 Absatz 1 Unterabsatz 1 und Absatz 3 Unterabsatz 1 der Verordnung Nr. 3665/87

40. Es ist daran zu erinnern, dass Artikel 11 Absatz 1 Unterabsatz 1 der Verordnung Nr. 3665/87 die Anwendung einer Sanktion vorsieht, wenn „festgestellt [wird], dass ein Ausführer eine höhere als die ihm zustehende Erstattung beantragt hat“. Nach dieser Bestimmung wird die für die betreffende Ausfuhr geschuldete Erstattung vermindert um einen Betrag in Höhe des halben Unterschieds zwischen der beantragten Erstattung und der für die tatsächliche Ausfuhr geltenden Erstattung( ) oder des doppelten Unterschieds zwischen der beantragten und der geltenden Erstattung, wenn der Ausführer vorsätzlich falsche Angaben gemacht hat( ).

41. Anders als das Rückforderungsverlangen, das lediglich darauf abzielt, einen zu Unrecht erlangten finanziellen Vorteil zu entziehen, hat der Sanktionsbescheid somit entweder die erhebliche Verminderung des zustehenden Erstattungsbetrags oder die Zahlung einer Geldbuße zur Folge( ). Diese Sanktion kann also dem Unternehmen eine besonders schwere finanzielle Belastung auferlegen, die in bestimmten Fällen dazu führen kann, seine Lebensfähigkeit in Frage zu stellen( ).

42. Unter diesen Umständen scheint es mir von wesentlicher Bedeutung zu sein, dem Wirtschaftsteilnehmer dadurch hinreichenden Rechtsschutz zu sichern, dass der Wortlaut des Artikels 11 Absatz 1 Unterabsatz 1 der Verordnung Nr. 3665/87 im Einklang mit dem Gebot rechtmäßigen Handelns und dem Grundsatz der Rechtssicherheit eng ausgelegt wird. Wie der Gerichtshof nämlich wiederholt entschieden hat, muss dieses Gebot der Rechtssicherheit in ganz besonderem Maße gelten, wenn die betreffenden Vorschriften finanzielle Konsequenzen für den Wirtschaftsteilnehmer haben können( ).

43. Den in Artikel 11 Absatz 1 der Verordnung Nr. 3665/87 verwendeten Begriffen ist erstens zu entnehmen, dass der Anwendungsbereich der Sanktionsregelung auf die Fälle beschränkt ist, in denen festgestellt wird, dass „ein Ausführer eine höhere als die ihm zustehende Erstattung beantragt hat“( ).

44. Diese vom vorlegenden Gericht in seinen Vorlagefragen unverändert übernommene Tatbestandsvoraussetzung hat eine eigene Definition.

45. Der Begriff „beantragte Erstattung“ ist nämlich in Unterabsatz 2 der genannten Bestimmung definiert als „der Betrag, der anhand der Angaben gemäß Artikel 3 bzw. Artikel 25 Absatz 2 [der Verordnung Nr. 3665/87] berechnet wird“. Nach diesen Artikeln handelt es sich dabei um die Angaben, die in dem bei der Ausfuhr für die Inanspruchnahme einer Ausfuhrerstattung verwendeten Dokument enthalten sind und u. a. die Bezeichnung der Erzeugnisse, ihre Eigenmasse sowie ihre Zusammensetzung betreffen( ). Wie der Gerichtshof im Urteil vom 14. April 2005 in der Rechtssache C‑385/03 ausgeführt hat, stellen „das Dokument oder die Dokumente, die die in den Artikeln 3 und 25 Absatz 2 vorgesehenen Angaben enthalten und auf deren Grundlage der Erstattungsbetrag berechnet wird, den Antrag dar, der bei unrichtigen Angaben die Anwendung der in Artikel 11 Absatz 1 vorgesehenen Sanktion auslöst“( ).

46. In diesem Sinne heißt es in der dritten Begründungserwägung der Verordnung Nr. 2945/94 in Anklang an Artikel 11 Absatz 1 der Verordnung Nr. 3665/87: „Die Angaben eines Ausführers könnten, sofern der wahre Sachverhalt nicht erkannt wird, unrechtmäßige Zahlungen zur Folge haben. Wird der wahre Sachverhalt festgestellt, so erscheint es angemessen, den Ausführer nach Maßgabe des Betrags zu bestrafen, den er sonst zu Unrecht erhalten hätte. Bewusst falsche Angaben sollten billigerweise noch schärfer geahndet werden.“ Damit erlegt der Gemeinschaftsgesetzgeber dem Ausführer als Letztem in der Kette von der Herstellung über die Verarbeitung bis zur Ausfuhr von landwirtschaftlichen Erzeugnissen die Verpflichtung zur Abgabe einer richtigen Erklärung auf.

47. Folglich ist der Anwendungsbereich des Sanktionsbescheids meinem Eindruck nach auf den Fall beschränkt, in dem der Ausführer irrtümlich oder vorsätzlich in seiner Ausfuhrerklärung unzutreffende Angaben gemacht hat. Mit anderen Worten, ich glaube nicht, dass eine solche Sanktion dann verhängt werden kann, wenn es, wie im Ausgangsrechtsstreit, dem Wirtschaftsteilnehmer nicht gelungen ist, den Nachweis zu führen, dass die in Artikel 5 Absatz 1 der Verordnung Nr. 3665/87 geforderten Einfuhrzollförmlichkeiten für das Erzeugnis im Bestimmungsdrittland erfüllt wurden. Die Annahme des Gegenteils würde mehrere Schwierigkeiten aufwerfen.

48. Zunächst einmal stünde, wie ich bereits betont habe, diese Auslegung offensichtlich im Widerspruch zum Gebot rechtmäßigen Handelns und zum Grundsatz der Rechtssicherheit. Sie liefe nämlich darauf hinaus, dem Wortlaut des Artikels 11 Absatz 1 der Verordnung Nr. 3665/87 Bestimmungen hinzuzufügen und diesem Artikel einen weiteren Anwendungsbereich zu verleihen, als es der Gemeinschaftsgesetzgeber zweifellos beabsichtigt hat. Der ständigen Rechtsprechung ist aber zu entnehmen, dass „eine Sanktion, selbst wenn sie keinen strafrechtlichen Charakter besitzt, nur dann verhängt werden darf, wenn sie auf einer klaren und unzweideutigen Rechtsgrundlage beruht“( ). Dementsprechend wäre der Gemeinschaftsgesetzgeber, hätte er die Anwendung der Sanktion in anderen Fällen gewünscht, wahrscheinlich darauf bedacht gewesen, Artikel 11 Absatz 1 dieser Verordnung in diesem Sinne zu präzisieren, da diese Vorschrift eine der Grundbestimmungen der durch diese Verordnung eingeführten Regelung darstellt.

49. Ferner bestünde die Gefahr, dass diese Auslegung gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit der Sanktion verstieße, an den nicht nur in der fünften Begründungserwägung der Verordnung Nr. 2945/94 und in Artikel 2 Absatz 1 der Verordnung Nr. 2988/95, sondern auch in der Rechtsprechung des Gerichtshofes erinnert wird( ). Dieser hat nämlich wiederholt auf die Schwierigkeiten hingewiesen, denen sich die Ausführer bei der Beschaffung der Zolldokumente bei den Behörden des Einfuhrdrittlands, denen gegenüber sie keinerlei Druckmittel haben, gegenüber sehen können( ). Im Hinblick auf die Schwierigkeiten, denen die Wirtschaftsteilnehmer bei der Beschaffung der nach Artikel 5 Absatz 1 der Verordnung Nr. 3665/87 erforderlichen Nachweise begegnen, wäre die Verhängung einer Sanktion in diesem Fall daher unangemessen.

50. Schließlich bestünde bei dieser Auslegung die Gefahr der Beeinträchtigung des in der fünften Begründungserwägung der Verordnung Nr. 2945/94 erwähnten Grundsatzes der einheitlichen Anwendung der Sanktion, da der Rechnungshof der Europäischen Gemeinschaften in Bezug auf die Kontrollen und die Anerkennung von Ankunftsnachweisen große Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten festgestellt hat( ).

51. Aus dem Wortlaut des Artikels 11 Absatz 1 Unterabsätze 1 und 2 der Verordnung Nr. 3665/87 geht hervor, dass demnach eine Sanktion dann nicht verhängt werden kann, wenn der Wirtschaftsteilnehmer den nach Artikel 5 Absatz 1 dieser Verordnung erforderlichen Nachweis nicht geführt hat. Daher bin ich der Ansicht, dass die zuständige nationale Behörde im Rahmen einer auf die Verletzung des Artikels 5 Absatz 1 dieser Verordnung gestützten Aufforderung zur Rückzahlung nicht prüfen darf, ob der Ausführer eine höhere als die ihm zustehende Erstattung beantragt hat.

52. Zweitens glaube ich nicht, dass sich die Tatbestandsvoraussetzungen des Sanktionsbescheids aus der bloßen Tatsache ableiten lassen, dass der Wirtschaftsteilnehmer die erwähnte Aufforderung zur Rückzahlung nicht angefochten hat.

53. Dass die Aufforderung zur Rückzahlung nicht zur Einlegung eines Rechtsbehelf durch den des Ausführers geführt hat und bestandskräftig geworden ist, bedeutet nämlich noch nicht, dass dieser Wirtschaftsteilnehmer eine höhere als die ihm zustehende Erstattung im Sinne des Artikels 11 Absatz 1 Unterabsätze 1 und 2 der Verordnung Nr. 3665/87 beantragt hat.

54. Außerdem kann das Fehlen eines Rechtsbehelfs gegen einen Rückforderungsbescheid meines Erachtens nicht ohne weiteres den Erlass eines Sanktionsbescheids nach sich ziehen. Die Sanktion wurde nämlich so ausgestaltet, dass sie eigenständig, unabhängig von einer Aufforderung zur Rückzahlung, Anwendung finden kann, so dass sie nicht als bloßer akzessorischer Rechtsakt angesehen werden kann.

55. Wie aus Artikel 11 Absatz 1 Unterabsatz 1 der Verordnung Nr. 3665/87 hervorgeht, kann die zuständige nationale Behörde somit einen Sanktionsbescheid erlassen, sobald „festgestellt“ ist, dass der Ausführer eine höhere als die ihm zustehende Erstattung beantragt hat.

56. Demnach kann ein Sanktionsbescheid erlassen werden, bevor überhaupt eine Ausfuhrerstattung an den Wirtschaftsteilnehmer gezahlt worden ist. Wie der um die Auslegung dieser Bestimmung ersuchte Gerichtshof bereits ausgeführt hat, ist dem Wortlaut des Artikels 11 Absatz 1 Unterabsatz 1 der Verordnung Nr. 3665/87 zu entnehmen, „dass die … Sanktion nach dem Willen des Gemeinschaftsgesetzgebers nicht erst Anwendung finden soll, nachdem aufgrund der zu Unrecht erfolgten Zahlung einer Ausfuhrerstattung ein finanzieller Schaden für den Gemeinschaftshaushalt entstanden ist, sondern in einem früheren Stadium, wenn der Ausführer, sei es auch nur unvorsätzlich, unrichtige Angaben in den Erstattungsantrag aufnimmt“( ).

57. Ein Sanktionsbescheid kann jedoch auch nach der Zahlung der Ausfuhrerstattung erlassen werden. Dann sind zwei Fälle denkbar.

58. Im ersten Fall kann die zuständige nationale Behörde das Vorliegen falscher Angaben feststellen und beschließen, nicht nur die Rückzahlung des unrechtmäßig erhaltenen Betrages zu fordern, sondern auch eine Sanktion zu verhängen. Dieser Fall ist in Artikel 11 Absatz 3 Unterabsatz 1 der Verordnung Nr. 3665/87 ausdrücklich genannt: „Wenn eine Erstattung unrechtmäßig gewährt wird, erstattet der Begünstigte unter Einbeziehung aller nach Absatz 1 erster Unterabsatz fälligen Sanktionen den unrechtmäßig erhaltenen Betrag.“( ) Die Verwendung des Ausdrucks „unter Einbeziehung“ bedeutet meiner Meinung nach, dass die Aufforderung zur Rückzahlung und der Sanktionsbescheid in diesem Fall kumulativ ergehen können.

59. Der Wortlaut des Artikels 11 Absatz 3 Unterabsatz 1 der Verordnung Nr. 3665/87 gibt jedoch keinen Hinweis darauf, wie die Erstattungs- und die Sanktionsregelung unter diesen Umständen zusammenhängen. Ich stelle lediglich fest, dass es im Text dieser Bestimmung keinen Anhaltspunkt dafür gibt, dass der Rückforderungsbescheid die Bedeutung eines Grundlagenbescheids hätte, zu dem der Sanktionsbescheid akzessorisch wäre.

60. Ich bin daher der Meinung, dass in einer solchen Situation jede zuständige nationale Behörde diese Entscheidungen im Einklang mit der verfahrensrechtlichen Eigenständigkeit, die ihr bei der Durchführung der Ausfuhrerstattungsregelung eingeräumt ist, so zu treffen hat, dass die dem Ausführer zugestandenen Rechte und Garantien gewahrt bleiben.

61. Im zweiten Fall kann die zuständige nationale Behörde eine Sanktion wegen des Vorliegens einer unzutreffenden Erklärung verhängen, obwohl eine Aufforderung zur Rückzahlung bereits aus einem anderen Grund ergangen ist. Dabei handelt es sich meines Erachtens um zwei verschiedene Rechtsakte, die als solche Gegenstand einer Rechtmäßigkeitskontrolle durch die nationalen Behörden und Gerichte sein können müssen.

62. Daher ist festzustellen, dass es der Inhalt des Artikels 11 Absatz 1 Unterabsatz 1 und Absatz 3 Unterabsatz 1 der Verordnung Nr. 3665/87 nicht zulässt, die Tatbestandsvoraussetzung der Sanktion, dass der Ausführer eine höhere als die ihm zustehende Erstattung beantragt hat, im Rahmen einer auf die Verletzung von Artikel 5 Absatz 1 dieser Verordnung gestützten Aufforderung zur Rückzahlung zu prüfen oder ihr Vorliegen aus der bloßen Tatsache abzuleiten, dass der Ausführer diesen Rückforderungsbescheid nicht angefochten hat.

63. Dieses Ergebnis wird meines Erachtens durch den mit der Verordnung Nr. 3665/87 verfolgten Zweck bestätigt.

2. Der Zweck der Verordnung Nr. 3665/87

64. Mit der Verordnung Nr. 3665/87 wird, wie in ihrem Titel sowie in der in der ersten, der zweiten und der dritten Begründungserwägung der Verordnung Nr. 2945/94 zum Ausdruck kommt, klar das Ziel verfolgt, die im Bereich der Ausfuhrerstattungen festgestellten Unregelmäßigkeiten und Betrugsfälle dadurch zu bekämpfen, dass zum einen eine Regelung zur Rückzahlung zu Unrecht gezahlter Beträge und zum anderen eine Sanktionsregelung eingeführt werden( ). Nach der neunten Begründungserwägung der Verordnung Nr. 2988/95 hat der Gemeinschaftsgesetzgeber diesen beiden Instrumenten jeweils einen „eigenen Zweck“ zugedacht.

65. Erstens geht aus der dritten Begründungserwägung der Verordnung Nr. 2945/94 hervor, dass die Einführung einer verwaltungsrechtlichen Sanktion dem besonderen Anliegen des Gemeinschaftsgesetzgebers entspricht, von den Behörden in den Ausfuhrerklärungen festgestellte Unregelmäßigkeiten und Versäumnisse wirksamer zu bekämpfen. Wie ich bereits hervorgehoben habe, prüfen die zuständigen nationalen Behörden das Vorliegen eines Erstattungsanspruchs und berechnen dessen Höhe nämlich auf der Grundlage dieses Dokuments. Da die Zahl der Beihilfeanträge zu groß ist, als dass sie systematischen und umfassenden Kontrollen unterworfen werden könnten, und eine Verstärkung der bestehenden Nachprüfungen kaum vorstellbar ist, hat der Gemeinschaftsgesetzgeber den Wirtschaftsteilnehmern daher eine durch eine finanzielle Sanktion bewehrte Verpflichtung zur Abgabe einer richtigen Erklärung auferlegt.

66. Zweitens meine ich, dass die Sanktionsentscheidung so ausgestaltet wurde, dass sie eigenständig erlassen werden kann.

67. Der Gemeinschaftsgesetzgeber hat nämlich festgestellt, dass die bloße Rückzahlung zu Unrecht gezahlter Beträge die finanziellen Interessen der Gemeinschaft nicht wirksam schützt. Außerdem lässt sich mit der Rückzahlung ein Schaden zu Lasten der Finanzen der Gemeinschaft nicht vermeiden, da sie definitionsgemäß erst nach der Zahlung der Erstattung gefordert werden kann. Ebenso wenig können die Wirtschaftsteilnehmer durch sie davon abgehalten werden, sich unvorsichtig oder strafbar zu verhalten.

68. Die Einführung einer Sanktionsregelung trägt daher diesen beiden Bedenken Rechnung. Zunächst ermöglicht sie einen verbesserten Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft, da, wie ich bereits ausgeführt habe, die Sanktion bereits dann verhängt werden kann, wenn die Fehlinformationen einen Schaden verursachen können, d. h. weit vor der Gewährung der Erstattung an den Wirtschaftsteilnehmer.

69. Sodann muss diese Sanktion, wie es in der zweiten und der fünften Begründungserwägung der Verordnung Nr. 2945/94 heißt, „abschreckend“ sein. Damit ist die Anwendung einer Sanktion, anders als die Aufforderung zur Rückzahlung, weder auf die Wiederherstellung einer mit dem Recht in Einklang stehenden Situation noch auf die Wiedergutmachung eines Schadens oder die Beseitigung der Folgen rechtswidrigen Handelns gerichtet, sondern ahndet ein fahrlässig oder vorsätzlich rechtswidriges Verhalten.

70. Unter Berücksichtigung des Zwecks der Verordnung Nr. 3665/87 und der unterschiedlichen und eigenständigen Ziele, die mit der Aufforderung zur Rückzahlung und mit der Entscheidung über die Sanktion verfolgt werden, liegt es meines Erachtens auf der Hand, dass eine nach Artikel 11 Absatz 1 dieser Verordnung verhängte Sanktion als ein eigenständiger Anwendungsrechtsakt anzusehen ist, der im Rahmen des durch diese Regelung eingeführten Systems den umfassenden Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft gewährleistet. Würde man die Entscheidung über die Sanktion als einen bloßen zur Entscheidung über die Rückzahlung akzessorischen Rechtsakt ansehen, würde dieser Entscheidung daher ihre volle Wirksamkeit genommen, was dem vom Gemeinschaftsgesetzgeber verfolgten Ziel zuwiderliefe.

71. Daher bin ich der Meinung, dass der mit der Verordnung Nr. 3665/87 verfolgte Zweck verbietet, die Tatbestandsvoraussetzung der Sanktion, dass der Ausführer eine höhere als die ihm zustehende Erstattung beantragt hat, im Rahmen einer auf die Verletzung von Artikel 5 Absatz 1 dieser Verordnung gestützten Aufforderung zur Rückzahlung zu prüfen oder ihr Vorliegen aus der bloßen Tatsache abzuleiten, dass der Ausführer keinen Rechtsbehelf gegen diesen Rückforderungsbescheid eingelegt hat.

72. Nach alledem spricht daher meines Erachtens nichts dagegen, dass die nationalen Behörden und Gerichte im Rahmen einer Nachprüfung der Rechtmäßigkeit des Sanktionsbescheids prüfen, ob der Ausführer tatsächlich eine höhere als die ihm zustehende Erstattung im Sinne des Artikels 11 Absatz 1 Unterabsätze 1 und 2 der Verordnung Nr. 3665/87 beantragt hat.

73. Im Ergebnis bin ich der Ansicht, dass die nationalen Behörden und Gerichte im Rahmen eines Rechtsbehelfsverfahrens gegen einen auf Artikel 11 Absatz 1 Unterabsatz 1 der Verordnung Nr. 3665/87 gestützten Sanktionsbescheid berechtigt sind, zu prüfen, ob der Ausführer eine höhere als die ihm zustehende Erstattung beantragt hat, wenn der Rückforderungsbescheid auf das Fehlen des Nachweises der Einfuhr des Erzeugnisses in das Bestimmungsdrittland, wie er in Artikel 5 Absatz 1 dieser Verordnung gefordert wird, gestützt und vor Erlass des Sanktionsbescheids bestandskräftig geworden ist.

C – Zur zweiten Vorlagefrage

74. Das vorlegende Gericht hat diese Frage nur für den Fall gestellt, dass die erste Frage verneint wird. Angesichts der von mir vorgeschlagenen Antwort auf diese Frage halte ich daher eine Beantwortung der zweiten Vorlagefrage für entbehrlich.

V – Ergebnis

75. Aufgrund der vorstehenden Erwägungen schlage ich dem Gerichtshof vor, die vom Finanzgericht Hamburg vorgelegten Vorabentscheidungsfragen wie folgt zu beantworten:

Die nationalen Behörden und Gerichte sind im Rahmen eines Rechtsbehelfsverfahrens gegen einen auf Artikel 11 Absatz 1 Unterabsatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 3665/87 der Kommission vom 27. November 1987 über gemeinsame Durchführungsvorschriften für Ausfuhrerstattungen bei landwirtschaftlichen Erzeugnissen in der durch die Verordnung (EG) Nr. 2945/94 der Kommission vom 2. Dezember 1994 zur Änderung der Verordnung Nr. 3665/87 hinsichtlich Sanktionen und der Rückforderung zu Unrecht gezahlter Beträge geänderten Fassung gestützten Sanktionsbescheid berechtigt, zu prüfen, ob der Ausführer eine höhere als die ihm zustehende Erstattung beantragt hat, wenn der Rückforderungsbescheid nach Artikel 11 Absatz 3 Unterabsatz 1 der Verordnung Nr. 3665/87 in der durch die Verordnung Nr. 2945/94 geänderten Fassung auf das Fehlen des Nachweises der Einfuhr des Erzeugnisses in das Bestimmungsdrittland, wie er in Artikel 5 Absatz 1 dieser Verordnung gefordert wird, gestützt und vor Erlass des Sanktionsbescheids bestandskräftig geworden ist.