Rechtssache T-59/02

Archer Daniels Midland Co.

gegen

Kommission der Europäischen Gemeinschaften

„Wettbewerb – Kartelle – Zitronensäure – Artikel 81 EG – Geldbuße – Artikel 15 Absatz 2 der Verordnung Nr. 17 – Leitlinien für das Verfahren zur Festsetzung von Geldbußen – Mitteilung über Zusammenarbeit – Grundsatz der Rechtssicherheit und Rückwirkungsverbot – Grundsatz der Verhältnismäßigkeit – Gleichbehandlung – Begründungspflicht – Verteidigungsrechte“

Urteil des Gerichts (Dritte Kammer) vom 27. September 2006

Leitsätze des Urteils

1. Gemeinschaftsrecht – Allgemeine Rechtsgrundsätze – Verbot der Rückwirkung von Strafvorschriften

(Verordnung Nr. 17 des Rates, Artikel 15; Mitteilungen 96/C 207/04 und 98/C 9/03 der Kommission)

2. Wettbewerb – Geldbußen – Leitlinien für das Verfahren zur Festsetzung von Geldbußen

(Verordnung Nr. 17 des Rates, Artikel 15 Absatz 2; Mitteilung 98/C 9/03 der Kommission)

3. Wettbewerb – Geldbußen – Sanktionen der Gemeinschaft und Sanktionen in einem Mitgliedstaat oder einem Drittstaat wegen Verstoßes gegen das nationale Wettbewerbsrecht

(Verordnung Nr. 17 des Rates, Artikel 15)

4. Wettbewerb – Geldbußen – Höhe – Festsetzung

(Artikel 81 Absatz 1 EG und 82 EG; EWR-Abkommen, Artikel 53 Absatz 1; Verordnung Nr. 17 des Rates, Artikel 15 Absatz 2)

5. Wettbewerb – Geldbußen – Höhe – Festsetzung – Kriterien – Schwere der Zuwiderhandlung

(Verordnung Nr. 17 des Rates, Artikel 15 Absatz 2)

6. Wettbewerb – Geldbußen – Höhe – Festsetzung – Abschreckungswirkung der Geldbuße

(Artikel 81 EG; Verordnung Nr. 17 des Rates, Artikel 15)

7. Wettbewerb – Geldbußen – Höhe – Festsetzung – Kriterien – Konkrete Auswirkungen auf den Markt

(Verordnung Nr. 17 des Rates, Artikel 15 Absatz 2; Mitteilung 98/C 9/03 der Kommission, Abschnitt 1 A Absatz 1)

8. Wettbewerb – Geldbußen – Höhe – Festsetzung – Kriterien – Schwere der Zuwiderhandlung

(Verordnung Nr. 17 des Rates, Artikel 15 Absatz 2)

9. Wettbewerb – Geldbußen – Höhe – Festsetzung – Kriterien – Schwere der Zuwiderhandlung – Mildernde Umstände

(Verordnung Nr. 17 des Rates, Artikel 15)

10. Wettbewerb – Verwaltungsverfahren – Wahrung der Verteidigungsrechte

(Artikel 81 EG und 82 EG; Verordnung Nr. 17 des Rates, Artikel 11)

11. Wettbewerb – Geldbußen – Höhe – Festsetzung – Kriterien – Schwere der Zuwiderhandlung – Erschwerende Umstände

(Verordnung Nr. 17 des Rates, Artikel 15; Mitteilung 98/C 9/03 der Kommission, Abschnitt 2)

12. Wettbewerb – Geldbußen – Höhe – Festsetzung

(Verordnung Nr. 17 des Rates, Artikel 15 Absatz 2)

13. Wettbewerb – Gemeinschaftsvorschriften – Zuwiderhandlungen – Geldbußen – Höhe – Festsetzung

(Artikel 81 EG; Verordnung Nr. 17 des Rates)

14. Wettbewerb – Geldbußen – Höhe – Festsetzung – Kriterien – Schwere der Zuwiderhandlung – Mildernde Umstände

(Artikel 81 Absatz 1 EG; Verordnung Nr. 17 des Rates, Artikel 15 Absatz 2; Mitteilung 98/C 9/03 der Kommission, Abschnitt 3 dritter Gedankenstrich)

15. Wettbewerb – Geldbußen – Höhe – Festsetzung – Kriterien – Schwere der Zuwiderhandlung – Mildernde Umstände

(Artikel 81 Absatz 1 EG; Verordnung Nr. 17 des Rates, Artikel 15)

16. Wettbewerb – Geldbußen – Höhe – Festsetzung

(Verordnung Nr. 17 des Rates, Artikel 15; Mitteilung 96/C 207/04 der Kommission, Abschnitte B, C und D)

17. Wettbewerb – Verwaltungsverfahren – Mitteilung der Beschwerdepunkte – Notwendiger Inhalt

(Verordnung Nr. 17 des Rates, Artikel 19 Absatz 1)

18. Wettbewerb – Verwaltungsverfahren – Mitteilung der Beschwerdepunkte – Notwendiger Inhalt

(Verordnung Nr. 17 des Rates, Artikel 19 Absatz 1)

19. Wettbewerb – Geldbußen – Höhe – Ermessen der Kommission – Gerichtliche Nachprüfung

(Artikel 229 EG)

1. Das in Artikel 7 der Europäischen Menschenrechtskonvention als Grundrecht gewährleistete Verbot der Rückwirkung von Strafvorschriften bildet einen allgemeinen Grundsatz des Gemeinschaftsrechts, der bei der Verhängung von Geldbußen wegen Zuwiderhandlung gegen die Wettbewerbsregeln einzuhalten ist. Nach diesem Grundsatz müssen die verhängten Sanktionen denen entsprechen, die zum Zeitpunkt der Begehung der Zuwiderhandlung vorgesehen waren.

Der Erlass von Leitlinien, die geeignet sind, die allgemeine Wettbewerbspolitik der Kommission auf dem Gebiet von Geldbußen zu ändern, kann grundsätzlich in den Geltungsbereich des Rückwirkungsverbots fallen.

Denn zum einen können die Leitlinien Rechtswirkungen entfalten. Diese Rechtswirkungen ergeben sich nicht daraus, dass die Leitlinien selbst Normcharakter hätten, sondern daraus, dass sie von der Kommission erlassen und veröffentlicht worden sind. Der Erlass und die Veröffentlichung der Leitlinien, wie auch der Mitteilung über Zusammenarbeit, bewirken eine Selbstbeschränkung der Kommission in der Ausübung ihres Ermessens. Die Kommission kann von den Leitlinien nicht mehr abweichen, ohne dass dies gegebenenfalls als Verstoß gegen allgemeine Rechtsgrundsätze wie die der Gleichbehandlung, des Vertrauensschutzes und der Rechtssicherheit geahndet wird.

Zum anderen fallen die Leitlinien als Instrument einer Wettbewerbspolitik ebenso in den Geltungsbereich des Rückwirkungsverbots wie die neue gerichtliche Auslegung einer Norm, die eine Zuwiderhandlung festlegt, nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte zu Artikel 7 Absatz 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention, der zufolge diese Bestimmung der rückwirkenden Anwendung einer neuen Auslegung einer solchen Norm entgegensteht. Das ist nach dieser Rechtsprechung insbesondere dann der Fall, wenn es sich um eine richterliche Auslegung handelt, deren Ergebnis zum Zeitpunkt der Begehung der Zuwiderhandlung insbesondere unter Berücksichtigung der Auslegung, die zu dieser Zeit in der Rechtsprechung zur fraglichen Rechtsvorschrift vertreten wurde, nicht hinreichend vorhersehbar war. Allerdings hängt nach dieser Rechtsprechung die Bedeutung des Begriffes der Vorhersehbarkeit in hohem Maß ab vom Inhalt der in Rede stehenden Vorschrift, von dem durch sie geregelten Bereich sowie von der Zahl und der Eigenschaft ihrer Adressaten. Der Vorhersehbarkeit des Gesetzes steht es indessen nicht entgegen, dass die betreffende Person gezwungen wird, fachkundigen Rat einzuholen, um unter den Umständen des konkreten Falles angemessen zu beurteilen, welche Folgen sich aus einer bestimmten Handlung ergeben können. Das gilt insbesondere für berufsmäßig tätige Personen, die gewohnt sind, sich bei der Ausübung ihrer Tätigkeit sehr umsichtig verhalten zu müssen. Von ihnen kann daher erwartet werden, dass sie die Risiken ihrer Tätigkeit besonders sorgfältig beurteilen.

Um zu kontrollieren, ob das Rückwirkungsverbot eingehalten wurde, ist zu prüfen, ob die Änderung, die im Erlass der Leitlinien für das Verfahren zur Festsetzung von Geldbußen, die gemäß Artikel 15 Absatz 2 der Verordnung Nr. 17 und gemäß Artikel 65 Absatz 5 EGKS-Vertrag festgesetzt werden, liegt, zur Zeit der Begehung der in Frage stehenden Zuwiderhandlungen hinreichend vorhersehbar war. Insoweit besteht die hauptsächliche Neuerung der Leitlinien darin, dass als Ausgangspunkt der Berechnung Grundbeträge verwendet werden, die innerhalb von hierfür in den Leitlinien vorgesehenen Spannen festgelegt werden, wobei diese Spannen verschiedenen Schweregraden der Zuwiderhandlungen entsprechen, als solche aber keinen Bezug zum relevanten Umsatz aufweisen. Diese Methode beruht somit im Wesentlichen auf einer – wenn auch relativen und flexiblen – Tarifierung der Geldbußen.

Ferner ist die Kommission dadurch, dass sie in der Vergangenheit für bestimmte Arten von Zuwiderhandlungen Geldbußen in bestimmter Höhe verhängt hat, nicht daran gehindert, dieses Niveau innerhalb der in der Verordnung Nr. 17 gezogenen Grenzen anzuheben, wenn dies erforderlich ist, um die Durchführung der gemeinschaftlichen Wettbewerbspolitik sicherzustellen. Vielmehr verlangt es die wirksame Anwendung der gemeinschaftlichen Wettbewerbsregeln, dass die Kommission das Niveau der Geldbußen jederzeit den Erfordernissen dieser Politik anpassen kann.

Dementsprechend können Unternehmen, die von einem Verwaltungsverfahren betroffen sind, das zu einer Geldbuße führen kann, weder darauf vertrauen, dass die Kommission das zuvor praktizierte Bußgeldniveau nicht überschreiten wird, noch auf eine bestimmte Methode für die Berechnung der Geldbußen.

Die betreffenden Unternehmen müssen sich folglich dessen bewusst sein, dass die Kommission jederzeit beschließen kann, das Niveau der Geldbußen gegenüber dem in der Vergangenheit praktizierten Niveau anzuheben. Das gilt nicht nur dann, wenn die Kommission das Niveau der Geldbußen durch deren Verhängung in Einzelentscheidungen anhebt, sondern auch dann, wenn diese Anhebung dadurch erfolgt, dass Verhaltensnormen mit allgemeiner Geltung wie die Leitlinien auf konkrete Fälle angewandt werden.

(vgl. Randnrn. 41-49, 409)

2. Hat die Kommission für die Berechnung der Höhe der Geldbuße eines Unternehmens die in den Leitlinien für das Verfahren zur Festsetzung von Geldbußen, die gemäß Artikel 15 Absatz 2 der Verordnung Nr. 17 und gemäß Artikel 65 Absatz 5 EGKS-Vertrag festgesetzt werden, beschriebene Methode angewandt, so kann darin keine Diskriminierung gegenüber Unternehmen liegen, die im selben Zeitraum Zuwiderhandlungen gegen die Wettbewerbsregeln der Gemeinschaft begingen, jedoch aufgrund des Zeitpunkts der Aufdeckung der Zuwiderhandlung oder des Ablaufs des sie betreffenden Verwaltungsverfahrens vor dem Erlass und der Veröffentlichung der Leitlinien bestraft wurden.

(vgl. Randnr. 53)

3. Der Grundsatz ne bis in idem verbietet es, dieselbe Person mehr als einmal wegen desselben rechtswidrigen Verhaltens zum Schutz desselben Rechtsguts mit einer Sanktion zu belegen. Seine Anwendung hängt von der dreifachen, kumulativ geltenden Voraussetzung der Identität des Sachverhalts, des Zuwiderhandelnden und des geschützten Rechtsguts ab.

So kann es zulässig sein, dass gegen ein Unternehmen wegen desselben rechtswidrigen Verhaltens zwei Parallelverfahren durchgeführt und somit zwei gesonderte Sanktionen verhängt werden, eine von der zuständigen Behörde des betreffenden Mitgliedstaats, die andere nach dem Gemeinschaftsrecht, sofern diese Verfahren verschiedenen Zielen dienen und die verletzten Normen nicht identisch sind.

Daraus folgt, dass der Grundsatz ne bis in idem erst recht nicht in einem Fall anwendbar sein kann, in dem die einerseits von der Kommission und andererseits durch Behörden von Drittstaaten geführten Verfahren und verhängten Sanktionen offenkundig nicht den gleichen Zielen dienen. Denn im ersten Fall geht es um die Erhaltung eines unverfälschten Wettbewerbs auf dem Gebiet der Europäischen Union oder im Europäischen Wirtschaftsraum, im zweiten Fall hingegen wird ein Schutz des Marktes eines Drittstaats angestrebt. Die für den Grundsatz ne bis in idem geltende Anwendungsvoraussetzung, dass die geschützten Rechtsgüter identisch sind, ist in einem solchen Fall nicht erfüllt.

(vgl. Randnrn. 61-63)

4. Die Befugnis der Kommission, Geldbußen gegen Unternehmen zu verhängen, die vorsätzlich oder fahrlässig gegen Artikel 81 Absatz 1 EG oder Artikel 82 EG verstoßen, gehört zu den Befugnissen, die der Kommission eingeräumt worden sind, um sie in die Lage zu versetzen, die ihr durch das Gemeinschaftsrecht übertragene Überwachungsaufgabe zu erfüllen. Diese Aufgabe beinhaltet auch den Auftrag, eine allgemeine Politik mit dem Ziel zu verfolgen, die im Vertrag niedergelegten Grundsätze auf das Wettbewerbsrecht anzuwenden und das Verhalten der Unternehmen in diesem Sinne zu lenken.

Daraus folgt die Befugnis der Kommission, das Niveau der Geldbußen so anzusetzen, dass ihre abschreckende Wirkung erhöht wird, wenn Zuwiderhandlungen einer bestimmten Art wegen des Gewinns, den eine Reihe der betroffenen Unternehmen daraus ziehen können, immer noch verhältnismäßig häufig sind, obwohl ihre Rechtswidrigkeit von Beginn der gemeinschaftlichen Wettbewerbspolitik an feststand.

Das von der Kommission verfolgte Ziel der Abschreckung bezieht sich auf das Verhalten der Unternehmen innerhalb der Gemeinschaft oder im Europäischen Wirtschaftsraum (EWR). Die abschreckende Wirkung einer wegen Verletzung der Wettbewerbsregeln der Gemeinschaft gegen ein Unternehmen festgesetzten Geldbuße darf daher weder allein nach Maßgabe der besonderen Situation des Unternehmens noch danach ermittelt werden, ob es die in Drittstaaten außerhalb des EWR geltenden Wettbewerbsregeln beachtet hat.

(vgl. Randnrn. 70-72)

5. Die Schwere von Zuwiderhandlungen gegen die Wettbewerbsregeln ist anhand einer Vielzahl von Gesichtspunkten zu ermitteln, zu denen u. a. die besonderen Umstände der Rechtssache und ihr Kontext gehören, ohne dass es eine zwingende oder abschließende Liste von Kriterien gäbe, die auf jeden Fall berücksichtigt werden müssten.

Ebenso können zu den Gesichtspunkten für die Beurteilung der Schwere einer Zuwiderhandlung je nach Fall die Menge und der Wert der Waren, auf die sich die Zuwiderhandlung erstreckte, sowie die Größe und Wirtschaftskraft des Unternehmens und damit der Einfluss gehören, den es auf den relevanten Markt ausüben konnte. Daraus ergibt sich zum einen, dass bei der Festsetzung der Geldbuße sowohl der Gesamtumsatz des Unternehmens, der – wenn auch nur annähernd und unvollständig – etwas über dessen Größe und Wirtschaftskraft aussagt, als auch der Marktanteil der betroffenen Unternehmen auf dem fraglichen Markt herangezogen werden darf, der einen Anhaltspunkt für das Ausmaß der Zuwiderhandlung liefern kann. Zum anderen folgt daraus, dass weder der einen noch der anderen dieser Zahlen eine im Verhältnis zu den übrigen Beurteilungskriterien übermäßige Bedeutung zugemessen werden darf und dass die Festsetzung einer angemessenen Geldbuße nicht das Ergebnis eines bloßen, auf den Gesamtumsatz gestützten Rechenvorgangs sein kann.

(vgl. Randnrn. 98-99)

6. Die Abschreckung ist eine der Haupterwägungen, von denen sich die Kommission bei der Zumessung von Geldbußen wegen eines Verstoßes gegen die gemeinschaftlichen Wettbewerbsregeln leiten lassen muss.

Würde die Geldbuße in einer Höhe festgesetzt, mit der lediglich der Gewinn aus dem Kartell zunichte gemacht würde, hätte sie keine abschreckende Wirkung. Denn es ist vernünftigerweise davon auszugehen, dass Unternehmen im Rahmen ihrer finanziellen Kalkulation und Geschäftsführung nicht nur rational das Niveau der ihnen für eine Zuwiderhandlung drohenden Geldbußen, sondern auch die Größe des Risikos, dass das Kartell aufgedeckt wird, berücksichtigen. Würde die Funktion der Geldbuße auf die bloße Aufhebung des erhofften Gewinns oder Vorteils reduziert, so würde darüber hinaus nicht hinreichend berücksichtigt, dass ein unter Artikel 81 Absatz 1 EG fallendes Verhalten den Charakter einer Zuwiderhandlung hat. Würde die Geldbuße auf einen bloßen Ausgleich des verursachten Schadens beschränkt, so würde nämlich außer der abschreckenden Wirkung, die nur auf künftige Verhaltensweisen gerichtet sein kann, der repressive Charakter einer solchen Maßnahme im Hinblick auf die tatsächlich begangene konkrete Zuwiderhandlung vernachlässigt.

Ebenso kann im Fall eines Unternehmens, das auf zahlreichen Märkten präsent ist und über eine besonders große Finanzkraft verfügt, die Berücksichtigung des Umsatzes auf dem in Frage stehenden Markt nicht genügen, um eine abschreckende Wirkung der Geldbuße zu gewährleisten. Je größer nämlich ein Unternehmen ist und je größer seine gesamten Ressourcen sind, die es zu unabhängigem Handeln auf dem Markt befähigen, desto mehr muss es sich der Bedeutung seiner Rolle für ein unbeeinträchtigtes Funktionieren des Wettbewerbs auf dem Markt bewusst sein. Daher sind die tatsächlichen Umstände und insbesondere der Gesamtumsatz, die sich auf die Wirtschaftskraft eines Unternehmens beziehen, das sich einer Zuwiderhandlung schuldig gemacht hat, bei der Prüfung der Schwere der Zuwiderhandlung zu berücksichtigen.

(vgl. Randnrn. 129-131)

7. Nach Abschnitt 1 A Absatz 1 der Leitlinien für das Verfahren zur Festsetzung von Geldbußen, die gemäß Artikel 15 Absatz 2 der Verordnung Nr. 17 und gemäß Artikel 65 Absatz 5 EGKS-Vertrag festgesetzt werden, berücksichtigt die Kommission bei der Bemessung der Geldbuße nach Maßgabe der Schwere des Verstoßes u. a. die konkreten Auswirkungen des Verstoßes auf den Markt, sofern diese messbar sind. Solche messbaren Auswirkungen des Kartells sind als hinreichend nachgewiesen anzusehen, wenn die Kommission in der Lage ist, konkrete und glaubhafte Indizien dafür vorzulegen, dass das Kartell mit hinreichender Wahrscheinlichkeit Auswirkungen auf den Markt hatte.

Die Prüfung der Auswirkungen eines Kartells auf den Markt erfordert die Aufstellung von Hypothesen. In diesem Zusammenhang muss die Kommission insbesondere prüfen, welchen Preis das relevante Produkt ohne Kartell gehabt hätte. Indessen ist es mit Unwägbarkeiten behaftet, im Rahmen der Prüfung der Gründe für die tatsächliche Preisentwicklung Mutmaßungen über den jeweiligen Anteil anzustellen, den die einzelnen Gründe hatten. Es ist dem objektiven Umstand Rechnung zu tragen, dass die Teilnehmer aufgrund des Preiskartells auf die Möglichkeit, mittels der Preise miteinander zu konkurrieren, gerade verzichtet haben. Die Beurteilung des Einflusses anderer Faktoren als dieses freiwilligen Verzichts der Kartellteilnehmer beruht daher zwangsläufig auf hinreichend hohen und nicht genau quantifizierbaren Wahrscheinlichkeiten.

Soll daher dem in Abschnitt 1 A Absatz 1 festgelegten Kriterium nicht seine praktische Wirksamkeit genommen werden, kann es der Kommission nicht zum Vorwurf gemacht werden, dass sie sich auf die konkreten Auswirkungen, die ein Kartell mit wettbewerbswidrigem Zweck, wie eine Preis- oder Quotenabsprache, auf den Markt hatte, gestützt hat, ohne diese Auswirkungen zu quantifizieren oder hierzu eine bezifferte Beurteilung vorzulegen.

(vgl. Randnrn. 157-161)

8. Bei der Feststellung der Schwere einer Zuwiderhandlung im Bereich des Wettbewerbs ist insbesondere der normative und wirtschaftliche Zusammenhang zu berücksichtigen, in den sich die beanstandete Verhaltensweise einfügt. Dabei muss die Kommission, um die konkreten Auswirkungen einer Zuwiderhandlung auf den Markt zu beurteilen, auf den Wettbewerb abstellen, den es normalerweise ohne die Zuwiderhandlung gegeben hätte.

Daraus folgt zum einen, dass bei Preisabsprachen – mit einem angemessenen Grad an Wahrscheinlichkeit – festgestellt werden muss, dass es die Absprachen den Beteiligten tatsächlich erlaubt haben, ein höheres Preisniveau als ohne das Kartell zu erzielen. Zum anderen folgt daraus, dass die Kommission unter Berücksichtigung des vorhandenen wirtschaftlichen und gegebenenfalls normativen Rahmens alle objektiven Bedingungen auf dem betreffenden Markt in ihre Beurteilung einbeziehen muss. Gegebenenfalls ist das Vorhandensein von „objektiven wirtschaftlichen Faktoren“ zu berücksichtigen, aus denen sich ergibt, dass sich das Preisniveau „bei freiem Wettbewerb“ nicht ebenso entwickelt hätte wie die tatsächlich praktizierten Preise.

(vgl. Randnrn. 181-182)

9. Dass die Teilnehmer an einem Kartell ihre Vereinbarung nicht einhielten und die vereinbarten Preise nicht vollständig anwandten, bedeutet nicht, dass sie damit die Preise angewandt hätten, die sie ohne das Kartell hätten praktizieren können, und stellt daher keinen Umstand dar, der als mildernder Umstand berücksichtigt werden muss. Denn ein Unternehmen, das trotz der Absprache mit seinen Konkurrenten eine mehr oder weniger unabhängige Marktpolitik verfolgt, versucht möglicherweise nur, das Kartell zu seinem Vorteil auszunutzen.

(vgl. Randnr. 189)

10. Es wird der Kommission durch keine Bestimmung untersagt, sich als Beweismittel für das Vorliegen einer Zuwiderhandlung gegen die Artikel 81 EG und 82 EG und für die Verhängung einer Geldbuße eines Dokuments zu bedienen, das im Rahmen eines anderen Verfahrens als des Verfahrens vor der Kommission erstellt wurde.

Als einer der allgemeinen Grundsätze des Gemeinschaftsrechts, deren integraler Bestandteil die Grundrechte sind und in deren Licht alle gemeinschaftsrechtlichen Bestimmungen auszulegen sind, ist jedoch das Recht eines Unternehmens anerkannt, von der Kommission im Rahmen von Artikel 11 der Verordnung Nr. 17 nicht gezwungen zu werden, seine Beteiligung an einer Zuwiderhandlung zuzugeben. Der Schutz dieses Rechts setzt voraus, dass im Fall eines Streites über die Tragweite einer Frage geprüft wird, ob eine Antwort des Adressaten tatsächlich dem Eingeständnis einer Zuwiderhandlung gleichkäme, so dass die Verteidigungsrechte beeinträchtigt würden.

Stützt sich die Kommission im Rahmen ihrer freien Würdigung der ihr vorliegenden Beweise auf eine Aussage, die in einem anderen Kontext als dem des Verfahrens vor der Kommission gemacht wurde, und enthält diese Aussage möglicherweise Angaben, die das betreffende Unternehmen gegenüber der Kommission, wenn diese ihm Fragen zum gleichen Gegenstand gestellt hätte, hätte verweigern dürfen, so muss die Kommission dem Unternehmen Verfahrensrechte garantieren, die denen gleichwertig sind, welche ein von ihr selbst befragtes Unternehmen genießt.

Die Einhaltung dieser Verfahrensgarantien verlangt in einem solchen Kontext, dass die Kommission von Amts wegen prüft, ob dem ersten Anschein nach ernste Zweifel daran bestehen, dass im Rahmen des Verfahrens, in dem die fraglichen Aussagen gemacht wurden, die Verfahrensrechte der Beteiligten eingehalten wurden. Bestehen solche ernsten Zweifel nicht, so sind die Verfahrensrechte der Beteiligten als hinreichend gewährleistet anzusehen, wenn die Kommission in der Mitteilung der Beschwerdepunkte, gegebenenfalls unter Beifügung der in Frage stehenden Dokumente, klar darauf hinweist, dass sie beabsichtigt, sich auf die fraglichen Aussagen zu stützen. Auf diese Weise ermöglicht es die Kommission den Beteiligten, sich nicht nur zum Inhalt dieser Aussagen, sondern auch zu etwaigen Unregelmäßigkeiten oder besonderen Umständen im Zusammenhang mit den Aussagen selbst oder mit ihrer Zuleitung an die Kommission zu äußern.

(vgl. Randnrn. 261-265)

11. Wurde eine Zuwiderhandlung gegen die Wettbewerbsregeln von mehreren Unternehmen begangen, so ist für die Bußgeldzumessung zu ermitteln, welches relative Gewicht der Beteiligung jedem von ihnen zukommt, wofür insbesondere ihre jeweilige Rolle während der Dauer ihrer Beteiligung an der Zuwiderhandlung zu ermitteln ist.

Daraus ergibt sich insbesondere, dass für die Berechnung des Bußgeldbetrags die von einem oder mehreren Unternehmen im Rahmen eines Kartells eingenommene Rolle als „Anführer“ berücksichtigt werden muss, da Unternehmen, die eine solche Rolle gespielt haben, aus diesem Grund im Vergleich zu den anderen Unternehmen eine besondere Verantwortung zu tragen haben.

(vgl. Randnrn. 296-297)

12. Bei der Zumessung einer Geldbuße wegen Zuwiderhandlung gegen die Wettbewerbsregeln verfügt die Kommission über ein Ermessen. Dass sie in der Vergangenheit bei Vorliegen erschwerender Umstände einen bestimmten Erhöhungssatz auf Geldbußen anwandte, nimmt ihr nicht die Befugnis, diesen Satz in den durch die Verordnung Nr. 17 und die Leitlinien für das Verfahren zur Festsetzung von Geldbußen, die gemäß Artikel 15 Absatz 2 der Verordnung Nr. 17 und gemäß Artikel 65 Absatz 5 EGKS‑Vertrag festgesetzt werden, gezogenen Grenzen zu erhöhen, wenn sich dies als erforderlich erweist, um die Durchführung der gemeinschaftlichen Wettbewerbspolitik sicherzustellen.

(vgl. Randnr. 312)

13. Bei der Anwendung von Artikel 15 Absatz 2 der Verordnung Nr. 17 muss die Kommission in jedem Einzelfall – d. h., wenn sie Geldbußen wegen Verstoßes gegen die Wettbewerbsregeln des Vertrages verhängt – die allgemeinen Rechtsgrundsätze einhalten, zu denen der Grundsatz der Gleichbehandlung in seiner Auslegung durch die Gemeinschaftsgerichte gehört. Ein Unternehmen kann die Höhe der ihm auferlegten Geldbuße unter Berufung auf einen Verstoß gegen den genannten Grundsatz jedoch nur erfolgreich rügen, wenn es dartut, dass die tatsächlichen Gegebenheiten in den von ihm angeführten anderen Entscheidungen, wie Märkte, Erzeugnisse, Länder, Unternehmen und betroffene Zeiträume, vergleichbar mit seinem eigenen Fall waren.

(vgl. Randnrn. 315-316)

14. Bei der für die Festsetzung einer Geldbuße erforderlichen Beurteilung der Schwere einer Zuwiderhandlung gegen die Wettbewerbsregeln muss die Kommission nicht nur die besonderen Umstände des Einzelfalls, sondern auch den Kontext der Zuwiderhandlung berücksichtigen und für die abschreckende Wirkung ihres Vorgehens Sorge tragen. Nur die Berücksichtigung dieser Aspekte kann nämlich die volle Wirksamkeit des Vorgehens der Kommission für die Wahrung eines unverfälschten Wettbewerbs auf dem Gemeinsamen Markt gewährleisten.

Eine Beurteilung der Regelung in Abschnitt 3 dritter Gedankenstrich der Leitlinien für das Verfahren zur Festsetzung von Geldbußen, die gemäß Artikel 15 Absatz 2 der Verordnung Nr. 17 und gemäß Artikel 65 Absatz 5 EGKS‑Vertrag festgesetzt werden, allein anhand ihres Wortlauts könnte den Eindruck vermitteln, dass die bloße Beendigung einer Zuwiderhandlung nach dem ersten Eingreifen der Kommission allgemein und vorbehaltlos einen mildernden Umstand darstellt. Eine solche Auslegung dieser Regelung würde aber die praktische Wirksamkeit der Vorschriften, die die Erhaltung eines effizienten Wettbewerbs ermöglichen, mindern, da sie sowohl die Sanktion, die wegen einer Zuwiderhandlung gegen Artikel 81 EG verhängt werden kann, als auch ihre abschreckende Wirkung abschwächen würde.

Im Unterschied zu anderen mildernden Umständen bildet nämlich dieser Umstand keinen wesensmäßigen Teil der subjektiven Eigenschaften des Zuwiderhandelnden oder des konkreten Sachverhalts, da er hauptsächlich aus dem äußeren Eingreifen der Kommission folgt. Die Beendigung einer Zuwiderhandlung nur infolge eines Eingreifens der Kommission kann daher nicht dem Verdienst gleichgestellt werden, das in einer eigenständigen Initiative des Zuwiderhandelnden liegt, sondern stellt nur eine angemessene und normale Reaktion auf das Eingreifen dar. Zudem belegt ein solcher Umstand nur die Rückkehr des Zuwiderhandelnden zu rechtmäßigem Verhalten und trägt nicht dazu bei, die Verfolgung von Verstößen durch die Kommission wirksamer zu machen. Der angeblich mildernde Charakter eines solchen Umstands lässt sich auch nicht als bloßer Anreiz rechtfertigen, die Zuwiderhandlung zu beenden. Insoweit bietet bereits die Einstufung der Fortführung einer Zuwiderhandlung nach dem ersten Eingreifen der Kommission als erschwerender Umstand zu Recht einen Anreiz für die Beendigung der Zuwiderhandlung, verringert aber weder die Sanktion noch ihre abschreckende Wirkung.

Die Anerkennung der Beendigung einer Zuwiderhandlung nach dem ersten Eingreifen der Kommission als mildernder Umstand würde daher durch eine Minderung sowohl der Sanktion als auch ihrer abschreckenden Wirkung die praktische Wirksamkeit von Artikel 81 Absatz 1 EG ungerechtfertigt beeinträchtigen. Folglich darf sich die Kommission nicht selbst dazu verpflichten, die bloße Beendigung eines Verstoßes nach ihrem ersten Eingreifen als mildernden Umstand zu berücksichtigen. Die Regelung des Abschnitts 3 dritter Gedankenstrich der Leitlinien ist daher, damit sie der praktischen Wirksamkeit von Artikel 81 Absatz 1 EG nicht zuwiderläuft, restriktiv so auszulegen, dass nur besondere Umstände des Einzelfalls, unter denen eine Beendigung des Verstoßes nach dem ersten Eingreifen der Kommission konkret verwirklicht wird, die Berücksichtigung dieser Beendigung als mildernden Umstand rechtfertigen können.

Im Fall einer besonders schweren Zuwiderhandlung, die eine von den betreffenden Unternehmen vorsätzlich herbeigeführte Festsetzung von Preisen und Aufteilung der Märkte zum Gegenstand hatte, kann die Beendigung der Zuwiderhandlung nicht als mildernder Umstand gewertet werden, wenn sie auf das Eingreifen der Kommission zurückzuführen ist.

(vgl. Randnrn. 334-338, 340-341)

15. Es ist zwar bedeutsam, dass ein Unternehmen Maßnahmen ergreift, um künftige Zuwiderhandlungen seiner Mitarbeiter gegen das Wettbewerbsrecht der Gemeinschaft zu verhindern, doch ändert dies nichts daran, dass die festgestellte Zuwiderhandlung tatsächlich begangen wurde. Die Kommission braucht einen solchen Umstand daher nicht als mildernd zu berücksichtigen, und zwar erst recht nicht im Fall eines offensichtlichen Verstoßes gegen Artikel 81 Absatz 1 EG.

(vgl. Randnr. 359)

16. Um einen Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz zu vermeiden, ist die Mitteilung über die Nichtfestsetzung oder die niedrigere Festsetzung von Geldbußen in Kartellsachen dahin anzuwenden, dass die Kommission bei der Herabsetzung von Geldbußen Unternehmen, die ihr im gleichen Verfahrensstadium und unter analogen Umständen ähnliche Informationen über die ihnen zur Last gelegten Tatsachen unterbreiten, gleichbehandeln muss. Allein darin, dass eines der Unternehmen die ihnen von der Kommission im gleichen Verfahrensstadium gestellten Fragen als Erstes beantwortet und dabei die inkriminierten Tatsachen eingeräumt hat, liegt kein objektiver Grund für eine abweichende Behandlung dieses Unternehmens.

Dies gilt jedoch nur im Rahmen einer Kooperation von Unternehmen, die nicht in den Anwendungsbereich der Abschnitte B und C der Mitteilung über Zusammenarbeit fällt.

Im Gegensatz zu diesen Abschnitten sieht nämlich Abschnitt D keine unterschiedliche Behandlung der betroffenen Unternehmen nach der Reihenfolge ihrer Zusammenarbeit mit der Kommission vor.

(vgl. Randnrn. 400-401, 403)

17. Die Mitteilung der Beschwerdepunkte muss, sei es auch nur in gedrängter Form, so klar abgefasst sein, dass die Betroffenen tatsächlich erkennen können, welches Verhalten ihnen die Kommission zur Last legt. Nur unter dieser Voraussetzung kann die Mitteilung der Beschwerdepunkte nämlich den ihr durch die Gemeinschaftsverordnungen zugewiesenen Zweck erfüllen, den Unternehmen und Unternehmensvereinigungen alle Angaben zur Verfügung zu stellen, deren sie bedürfen, um sich wirksam verteidigen zu können, bevor die Kommission eine endgültige Entscheidung erlässt.

(vgl. Randnr. 416)

18. Die Kommission erfüllt ihre Verpflichtung zur Wahrung des Anhörungsrechts der Unternehmen, wenn sie in der Mitteilung der Beschwerdepunkte ausdrücklich darauf hinweist, dass sie prüfen werde, ob gegen die betreffenden Unternehmen Geldbußen festzusetzen seien, und die für die etwaige Festsetzung einer Geldbuße wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gesichtspunkte wie Schwere und Dauer der vermuteten Zuwiderhandlung sowie den Umstand anführt, ob diese „vorsätzlich oder fahrlässig“ begangen worden sei. Damit macht sie gegenüber den Unternehmen die Angaben, die diese für ihre Verteidigung nicht nur gegen die Feststellung einer Zuwiderhandlung, sondern auch gegen die Festsetzung einer Geldbuße benötigen.

Bei der Bemessung von Geldbußen werden die Verteidigungsrechte der fraglichen Unternehmen gegenüber der Kommission folglich dadurch gewahrt, dass sie sich zu Dauer, Schwere und Vorhersehbarkeit des wettbewerbswidrigen Charakters der Zuwiderhandlung äußern können. Dies gilt umso mehr, als die Kommission mit der Veröffentlichung der Leitlinien für das Verfahren zur Festsetzung von Geldbußen, die gemäß Artikel 15 Absatz 2 der Verordnung Nr. 17 und gemäß Artikel 65 Absatz 5 EGKS‑Vertrag festgesetzt werden, alle Beteiligten eingehend darüber unterrichtet hat, welche Methode sie bei der Berechnung einer etwaigen Geldbuße anwenden und wie sie diese Kriterien berücksichtigen wird. Dem steht nicht entgegen, dass die Leitlinien sich nicht ausdrücklich auf einen Multiplikator beziehen, da sie doch angeben, dass es nötig sein wird, die tatsächliche wirtschaftliche Fähigkeit der Urheber der Zuwiderhandlung zu berücksichtigen, Wettbewerber wirtschaftlich in erheblichem Umfang zu schädigen, und die Geldbuße auf einen Betrag festzusetzen, der eine hinreichend abschreckende Wirkung entfaltet.

(vgl. Randnrn. 434-435)

19. Hat die Prüfung der Klagegründe, mit denen ein Unternehmen die Rechtswidrigkeit einer Entscheidung der Kommission rügt, durch die ihm eine Geldbuße wegen Verletzung der gemeinschaftlichen Wettbewerbsregeln auferlegt wurde, keinen Rechtsmangel ergeben, so hat das Gericht darüber zu befinden, ob die angefochtene Entscheidung in Ausübung seiner Befugnis zu unbeschränkter Nachprüfung von ihm abzuändern ist.

(vgl. Randnr. 443)

URTEIL DES GERICHTS (Dritte Kammer)

27. September 2006( )

„Wettbewerb – Kartelle – Zitronensäure – Artikel 81 EG – Geldbuße – Artikel 15 Absatz 2 der Verordnung Nr. 17 – Leitlinien für die Festsetzung von Geldbußen – Mitteilung über Zusammenarbeit – Grundsatz der Rechtssicherheit und Rückwirkungsverbot – Grundsatz der Verhältnismäßigkeit – Gleichbehandlung – Begründungspflicht – Rechte der Verteidigung“

In der Rechtssache T‑59/02

Archer Daniels Midland Co. mit Sitz in Decatur, Illinois (Vereinigte Staaten von Amerika), Prozessbevollmächtigte: Rechtsanwalt C. O. Lenz und L. Martin Alegi, M. Garcia und E. Batchelor, Solicitors,

Klägerin,

gegen

Kommission der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch P. Oliver als Bevollmächtigten,

Beklagte,

wegen Nichtigerklärung des Artikels 1 der Entscheidung 2002/742/EG der Kommission vom 5. Dezember 2001 in einem Verfahren nach Artikel 81 EG-Vertrag und Artikel 53 EWR-Abkommen (Sache COMP/E-1/36.604 – Zitronensäure) (ABl. 2002, L 239, S. 18), soweit darin festgestellt wird, dass die Klägerin dadurch gegen Artikel 81 EG und Artikel 53 EWR-Abkommen verstoßen hat, dass sie sich an der Einschränkung von Produktionskapazitäten auf dem in Frage stehenden Markt und der Bestimmung eines Herstellers, der die Preiserhöhungen in jedem einzelstaatlichen Markt anführen sollte, beteiligt hat, und des Artikels 3 dieser Entscheidung, soweit er die Klägerin betrifft, und, hilfsweise, Herabsetzung der gegen sie verhängten Geldbuße

erlässt

DAS GERICHT ERSTER INSTANZ

DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN (Dritte Kammer)

unter Mitwirkung des Präsidenten J. Azizi sowie der Richter M. Jaeger und F. Dehousse,

Kanzler: J. Plingers, Verwaltungsrat,

aufgrund des schriftlichen Verfahrens und auf die mündliche Verhandlung vom 9. Juni 2004

folgendes

Urteil

Sachverhalt

1 Die Klägerin, die Archer Daniels Midland Co. (im Folgenden: ADM oder Klägerin), ist die Muttergesellschaft eines Konzerns, der Getreide und Ölsaaten verarbeitet. Sie ist seit 1991 auf dem Markt für Zitronensäure aktiv.

2 Zitronensäure ist das weltweit am häufigsten verwendete Säuerungs- und Konservierungsmittel. Sie wird in mehreren Sorten mit unterschiedlichen Einsatzmöglichkeiten verwendet, vor allem in Lebensmitteln und Getränken, Waschmitteln und Haushaltsreinigern, Arzneimitteln und Kosmetika und in diversen industriellen Verfahren.

3 Im Jahr 1995 erreichte das gesamte weltweite Verkaufsvolumen von Zitronensäure 894,72 Mio. Euro, wovon auf den Europäischen Wirtschaftsraum (im Folgenden: EWR) 323,69 Mio. Euro entfielen. Ein Anteil von rund 60 % des Weltmarktes lag 1996 in den Händen der fünf Adressaten der mit der vorliegenden Klage angefochtenen Entscheidung, nämlich der Klägerin, der Jungbunzlauer AG (im Folgenden: Jungbunzlauer), der F. Hoffmann-La Roche AG (im Folgenden: Roche), der – zur Bayer AG gehörenden – Haarmann & Reimer Corporation (im Folgenden: H & R) und der Cerestar Bioproducts BV (im Folgenden: Cerestar) (im Folgenden zusammen: betroffene Unternehmen).

4 Im August 1995 setzte das Justizministerium der USA die Kommission davon in Kenntnis, dass eine Untersuchung des Zitronensäuremarktes eingeleitet worden sei. Zwischen Oktober 1996 bis Juni 1998 räumten alle betroffenen Unternehmen, darunter auch ADM, ihre Teilnahme an einem Kartell ein. Im Anschluss an Vereinbarungen mit dem amerikanischen Justizministerium verhängten die amerikanischen Stellen gegen die Unternehmen Geldbußen. Außerdem wurden einige beschuldigte Einzelpersonen persönlich mit Geldbußen belegt. Auch in Kanada kam es zu Ermittlungen und zur Verhängung von Geldbußen gegen einige der genannten Unternehmen, darunter auch gegen ADM.

5 Am 6. August 1997 richtete die Kommission nach Artikel 11 der Verordnung Nr. 17 des Rates vom 6. Februar 1962, Erste Durchführungsverordnung zu den Artikeln [81] und [82] des Vertrages (ABl. 1962, Nr. 13, S. 204), Auskunftsverlangen an die vier führenden Zitronensäurehersteller der Gemeinschaft. Im Januar 1998 richtete sie auch Auskunftsverlangen an die größten Zitronensäureabnehmer der Gemeinschaft und im Juni und Juli 1998 wiederum an die führenden europäischen Zitronensäurehersteller.

6 Nach dem ersten an sie gerichteten Auskunftsverlangen vom Juli 1998 nahm Cerestar mit der Kommission Kontakt auf und bot in einem Gespräch vom 29. Oktober 1998 an, auf der Grundlage der Mitteilung der Kommission vom 18. Juli 1996 über die Nichtfestsetzung oder die niedrigere Festsetzung von Geldbußen in Kartellsachen (ABl. C 207, S. 4, im Folgenden: Mitteilung über Zusammenarbeit) mit der Kommission zusammenzuarbeiten. Bei dieser Gelegenheit berichtete Cerestar mündlich über die Kartellpraktiken, an denen sie beteiligt gewesen sei. Am 25. März 1999 sandte Cerestar der Kommission eine schriftliche Erklärung, in der sie diese Ausführungen bestätigte.

7 Mit Schreiben vom 28. Juli 1998 richtete die Kommission ein weiteres Auskunftsverlangen an Jungbunzlauer, das diese mit Schreiben vom 28. September 1998 beantwortete.

8 Bei einer Zusammenkunft am 11. Dezember 1998 bekundete auch ADM ihre Bereitschaft, mit der Kommission zusammenzuarbeiten, und äußerte sich ebenfalls mündlich zu den wettbewerbswidrigen Praktiken, an denen sie beteiligt gewesen sei. Mit Schreiben vom 15. Januar 1999 bestätigte ADM diese Ausführungen.

9 Am 3. März 1999 richtete die Kommission an Roche, Jungbunzlauer und Cerestar ergänzende Auskunftsverlangen.

10 Am 28. April, 21. Mai und 28. Juli 1999 gaben die Bayer AG (im Folgenden: Bayer) im Namen von H & R, Jungbunzlauer und Roche Erklärungen nach der Mitteilung über Zusammenarbeit ab.

11 Am 29. März 2000 richtete die Kommission auf der Grundlage der ihr erteilten Auskünfte an die Klägerin und die anderen betroffenen Unternehmen eine Mitteilung der Beschwerdepunkte wegen Verstoßes gegen die Artikel 81 Absatz 1 EG und 53 Absatz 1 des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum (im Folgenden: EWR‑Abkommen). Die Klägerin und die anderen betroffenen Unternehmen nahmen dazu schriftlich Stellung. Keines der Unternehmen beantragte eine Anhörung oder bestritt den in den Beschwerdepunkten dargelegten Sachverhalt.

12 Am 27. Juli 2001 richtete die Kommission an die Klägerin und die anderen betroffenen Unternehmen ergänzende Auskunftsverlangen.

13 Am 5. Dezember 2001 erließ die Kommission die Entscheidung 2002/742/EG in einem Verfahren nach Artikel 81 EG-Vertrag und Artikel 53 EWR-Abkommen (Sache COMP/E‑1/36.604 – Zitronensäure) (im Folgenden: Entscheidung). Die Entscheidung wurde der Klägerin mit Schreiben vom 17. Dezember 2001 zugestellt.

14 In dem verfügenden Teil der Entscheidung heißt es:

„Artikel 1

[ADM, Cerestar, Roche, H & R und Jungbunzlauer] haben gegen Artikel 81 Absatz 1 [EG] und Artikel 53 Absatz 1 EWR‑Abkommen verstoßen, indem sie an einer fortdauernden Vereinbarung und/oder aufeinander abgestimmten Verhaltensweise in der Zitronensäurebranche mitgewirkt haben.

Die Zuwiderhandlung dauerte

– im Falle von [ADM, Roche, H & R und Jungbunzlauer] von März 1991 bis Mai 1995 und

– im Falle von [Cerestar] von Mai 1992 bis Mai 1995.

…

Artikel 3

Wegen der in Artikel 1 genannten Zuwiderhandlung werden folgende Geldbußen verhängt:

a) [ADM] 39,69 Mio. EUR,

b) [Cerestar] 170 000 EUR,

c) [Roche] 63,5 Mio. EUR,

d) [H & R] 14,22 Mio. EUR,

e) [Jungbunzlauer] 17,64 Mio. EUR.“

15 In den Randnummern 80 bis 84 der Entscheidung führte die Kommission aus, dass das Kartell die Zuteilung spezifischer Absatzquoten und deren Einhaltung durch jedes Mitglied, die Festlegung von Ziel- und/oder Mindestpreisen, den Verzicht auf die Gewährung von Preisnachlässen und den Austausch spezifischer Kundendaten umfasst habe.

16 Zur Berechnung der Höhe der Geldbußen wandte die Kommission in der Entscheidung das Verfahren an, das in den Leitlinien für das Verfahren zur Festsetzung von Geldbußen, die gemäß Artikel 15 Absatz 2 der Verordnung Nr. 17 und gemäß Artikel 65 Absatz 5 EGKS‑Vertrag festgesetzt werden (ABl. 1998, C 9, S. 3, im Folgenden: Leitlinien), und in der Mitteilung über Zusammenarbeit festgelegt ist.

17 Dabei setzte sie in einem ersten Schritt nach dem Kriterium der Dauer und der Schwere des Verstoßes den Grundbetrag der Geldbuße fest.

18 Hinsichtlich der Schwere des Verstoßes stellte die Kommission in diesem Zusammenhang zunächst fest, dass die betroffenen Unternehmen angesichts der Art des Verstoßes, seiner konkreten Auswirkungen auf den Zitronensäuremarkt des EWR und der Größe des betroffenen räumlichen Marktes eine besonders schwere Zuwiderhandlung begangen hätten (Randnr. 230 der Entscheidung).

19 Sie hob weiter hervor, es seien zum einen das tatsächliche wirtschaftliche Vermögen, den Wettbewerb zu schädigen, und zum anderen das Erfordernis zu berücksichtigen, eine Geldbuße mit hinreichend abschreckender Wirkung festzusetzen. Demgemäß teilte sie die betroffenen Unternehmen nach ihrem weltweiten Umsatz aus dem Verkauf von Zitronensäure im Jahr 1995 als dem letzten Jahr der Zuwiderhandlung in drei Kategorien ein, und zwar in die erste H & R mit einem weltweiten Marktanteil von 22 %, in die zweite ADM und Jungbunzlauer mit weltweiten Marktanteilen von jeweils [vertraulich]( ) sowie Roche mit 9 % und in die dritte Cerestar mit einem Anteil von 2,5 %. Auf dieser Grundlage setzte die Kommission als Ausgangsbetrag 35 Mio. Euro für das Unternehmen der ersten Kategorie, 21 Mio. Euro für die der zweiten und 3,5 Mio. Euro für das der dritten fest (Randnr. 239 der Entscheidung).

20 Die Kommission nahm sodann eine Anpassung dieses Ausgangsbetrags vor, um eine hinreichend abschreckende Wirkung der Geldbuße zu gewährleisten. Dafür multiplizierte sie in Anbetracht der Größe und der gesamten Ressourcen der betroffenen Unternehmen, wie sie in der Höhe ihres weltweiten Gesamtumsatzes zum Ausdruck gelangten, die für ADM und Roche festgesetzten Ausgangsbeträge mit dem Faktor 2 und den für H & R festgesetzten Ausgangsbetrag mit dem Faktor 2,5 (Randnrn. 50 und 246 der Entscheidung).

21 Um der Dauer der Zuwiderhandlung jedes einzelnen Unternehmens Rechnung zu tragen, hob sie den so behandelten Ausgangsbetrag anschließend um 10 % pro Jahr an, im Fall von ADM, H & R, Roche und Jungbunzlauer um 40 % und im Fall von Cerestar um 30 % (Randnrn. 249 und 250 der Entscheidung).

22 So gelangte die Kommission im Fall der Klägerin zu einem Grundbetrag der Geldbuße in Höhe von 58,8 Mio. Euro. Im Fall von Cerestar, Roche, H & R und Jungbunzlauer betrugen diese Grundbeträge 4,55, 58,8, 122,5 und 29,4 Mio. Euro (Randnr. 254 der Entscheidung).

23 In einem zweiten Schritt erhöhte die Kommission die Grundbeträge im Fall von ADM und Roche um 35 % wegen erschwerender Umstände, weil diese beiden Unternehmen die Anführer des Kartells gewesen seien (Randnr. 273 der Entscheidung).

24 In einem dritten Schritt prüfte und verwarf die Kommission das Vorbringen mehrerer Unternehmen, es seien ihnen mildernde Umstände zugute zu halten (Randnrn. 274 bis 291 der Entscheidung).

25 In einem vierten Schritt reduzierte die Kommission die so errechneten Beträge im Fall von Cerestar und H & R nach Artikel 15 Absatz 2 der Verordnung Nr. 17, damit sie nicht 10 % ihres jeweiligen weltweiten Gesamtumsatzes überstiegen (Randnr. 293 der Entscheidung).

26 In einem fünften Schritt gewährte die Kommission nach Abschnitt B der Mitteilung über Zusammenarbeit Cerestar eine „wesentlich niedrigere Festsetzung“ der Geldbuße, die ohne ihre Kooperation festgesetzt worden wäre (um 90 %). Den anderen vier betroffenen Unternehmen gewährte sie eine „spürbar niedrigere Festsetzung“ der Geldbuße nach Abschnitt D der Mitteilung, und zwar eine Reduktion um 50 % im Fall von ADM, 40 % im Fall von Jungbunzlauer, 30 % im Fall von H & R und 20 % im Fall von Roche (Randnr. 326 der Entscheidung).

Verfahren und Anträge der Beteiligten

27 Mit Klageschrift, die am 28. Februar 2002 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, hat ADM die vorliegende Klage erhoben.

28 Mit gesondertem Schriftsatz, der am 28. Februar 2002 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, hat die Klägerin beantragt, bestimmte Angaben in ihren Schriftsätzen und bestimmte Anlagen als vertraulich zu behandeln.

29 Auf Bericht des Berichterstatters hat das Gericht (Dritte Kammer) die mündliche Verhandlung eröffnet und im Wege prozessleitender Maßnahmen nach Artikel 64 der Verfahrensordnung des Gerichts den Verfahrensbeteiligten schriftliche Fragen gestellt, die von ihnen fristgerecht beantwortet worden sind.

30 In der Sitzung vom 9. Juni 2004 haben die Verfahrensbeteiligten mündlich verhandelt und Fragen des Gerichts beantwortet.

31 Die Klägerin beantragt,

– Artikel 1 der Entscheidung für nichtig zu erklären, soweit darin festgestellt wird, dass sie gegen Artikel 81 EG und Artikel 53 EWR-Abkommen verstoßen hat, indem sie sich an der Einschränkung von Produktionskapazitäten auf dem in Frage stehenden Markt und der Bestimmung eines Herstellers, der die Preiserhöhungen in jedem einzelstaatlichen Markt anführen sollte, beteiligt hat;

– Artikel 3 der Entscheidung für nichtig zu erklären, soweit er sie betrifft;

– hilfsweise, die gegen sie verhängte Geldbuße herabzusetzen;

– der Kommission die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.

32 Die Kommission beantragt,

– die Klage abzuweisen;

– der Klägerin die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.

Entscheidungsgründe

I – Zur Anwendbarkeit der Leitlinien

A – Vorbringen der Parteien

33 ADM macht geltend, dass sich die durch die Leitlinien eingeführte Berechnungsmethode für Geldbußen radikal von der vorherigen Praxis der Kommission unterscheide, die – wie die Kommission in der Entscheidung (Randnr. 253) eingeräumt habe – darin bestanden habe, dass die Geldbuße entsprechend einem Grundbetrag festgesetzt worden sei, der einem bestimmten Prozentsatz der Umsätze auf dem relevanten Gemeinschaftsmarkt entsprochen habe. Demgegenüber sei durch die Leitlinien ein von dem Umsatz mit dem betroffenen Produkt unabhängiger Bußgeldbetrag von beispielsweise 20 Mio. Euro für besonders schwere Verstöße eingeführt worden.

34 Demgemäß habe die Kommission in dem Zeitraum (1991 bis 1995), der von der vorliegenden Kartellsache betroffen sei, in Befolgung dieser ständigen Praxis Geldbußen verhängt, deren Höhe im Allgemeinen zwischen 2,5 % und 9 % des Umsatzes mit dem in Frage stehenden Produkt auf dem Gemeinschaftsmarkt betragen habe. Dagegen führe die Anwendung der neuen, sich aus den Leitlinien ergebenden Politik zu Geldbußen, die 10‑ bis 34‑mal höher ausfielen als nach der vorherigen Praxis.

35 Gewiss verfüge die Kommission über die Befugnis, Geldbußen nach ihrem Ermessen zu erhöhen, wenn die wettbewerbsrechtliche Politik eine Verhängung von Geldbußen mit erhöhter Abschreckungswirkung erfordere. Mit der Festsetzung von Geldbußen, deren Betrag zwischen 10‑ und 34‑mal höher sei, als er nach der vorherigen Praxis gewesen wäre, habe die Kommission diesen Ermessensspielraum aber offenkundig überschritten. Entgegen der Argumentation der Kommission werde dies durch das Urteil des Gerichts vom 20. März 2002 in der Rechtssache T‑16/99 (Lögstör Rör/Kommission, Slg. 2002, II‑1633, Randnr. 237) gerade bestätigt. Zum einen habe das Gericht darin die für die Kommission bestehende Möglichkeit, das Niveau von Geldbußen innerhalb der in der Verordnung Nr. 17 gezogenen Grenzen anzuheben, der Voraussetzung unterstellt, dass dies erforderlich sei, um die Durchführung der gemeinschaftlichen Wettbewerbspolitik sicherzustellen. Weder in der Entscheidung noch in ihren Schriftsätzen habe die Kommission jedoch dargelegt oder den Beweis angetreten, dass die Durchführung der gemeinschaftlichen Wettbewerbspolitik die Verhängung von Geldbußen erfordere, die 10‑ bis 34‑mal höher seien als nach der vorherigen Praxis. Außerdem habe sie in dem Fall, der dem genannten Urteil zugrunde gelegen habe, ebenso wie in allen anderen Fällen des Fernwärmerohre-Kartells – außer in dem von ABB (Urteil des Gerichts vom 20. März 2002 in der Rechtssache T‑31/99, ABB Asea Brown Boveri/Kommission, Slg. 2002, II‑1881) – Geldbußen von vergleichbarer Höhe wie nach ihrer vorherigen Praxis verhängt. Gegen die an dem Fernwärmerohre-Kartell beteiligten Unternehmen seien nämlich Geldbußen in Höhe von nur 3 % bis 14 % der betreffenden Umsätze verhängt worden, und sogar die gegen ABB verhängte Geldbuße sei nicht höher gewesen als 44 % ihres in Frage stehenden Umsatzes.

36 Die Klägerin hebt hervor, dass Unternehmen in der Lage sein müssten, geschäftlich unter vorhersehbaren Bedingungen zu operieren. Wie auch in den Leitlinien (Absatz 1) gesagt werde, müsse die Kommission eine kohärente und nichtdiskriminierende politische Linie einhalten. Das Fehlen von Rechtssicherheit bei der Bußgeldbemessung sei unvereinbar mit dem Gedanken einer wirksamen Herbeiführung der abschreckenden Wirkung von Geldbußen. Eine Geldbuße könne im Einzelfall abschreckende Wirkung nur dann entfalten, wenn den Unternehmen die anwendbaren Sanktionen im Voraus bekannt seien. Eine wirksame Amnestie oder Kronzeugenregelung setzten voraus, dass die bei Verweigerung der Zusammenarbeit geltenden Sanktionen klar im Voraus feststünden. Es erscheine auch verfehlt, Unternehmen – insbesondere angesichts der erheblichen Zeit, die die Untersuchung solcher Zuwiderhandlungen in Anspruch nehme – in einem Zustand fortwährender Ungewissheit über die Höhe der Geldbußen für wettbewerbliche Zuwiderhandlungen zu halten. Es sei deshalb ein Gebot des Grundsatzes der Rechtssicherheit, dass die Kommission bei der Bemessung von Geldbußen nach Artikel 15 Absatz 2 der Verordnung Nr. 17 einen gewissen Grad an Vorhersehbarkeit gewährleiste.

37 So sei etwa durch die US Sentencing Guidelines (Section 1B1.11[b][1]) und die Rechtsprechung eines amerikanischen Bundesgerichts (Urteil United States v. Kimler, 167 F. 3d 889 [5th Circ. 1999]) klargestellt worden, dass eine rückwirkende Anwendung neuer Leitlinien über Geldbußen durch das in der Verfassung der USA niedergelegte Rückwirkungsverbot untersagt sei, wenn dies eine höhere Sanktion zur Folge hätte, als sie im Zeitpunkt der Begehung der Zuwiderhandlung angedroht war.

38 Die rückwirkende Anwendung der neuen, in den Leitlinien festgelegten Politik auf eine Zuwiderhandlung, die vor deren Veröffentlichung begangen worden sei, mit der Folge, dass gegen ADM eine derart höhere Geldbuße als nach der vorherigen Praxis verhängt werde, ohne dass dieser Sprung erforderlich sei, um die Einhaltung der Wettbewerbspolitik durchzusetzen, verletze daher den Grundsatz der Rechtssicherheit und sei damit rechtswidrig.

39 Zum anderen verletze die Anwendung der Leitlinien den Grundsatz der Gleichbehandlung, da sie Unternehmen, die eine wettbewerbsrechtliche Zuwiderhandlung begangen hätten, nicht nach deren Datum, sondern nach dem des Erlasses der Entscheidung der Kommission, das diese aber willkürlich wählen könne, ungleich behandele. Beispielsweise seien gegen die Unternehmen, an die die Entscheidung 97/624/EG der Kommission vom 14. Mai 1997 in einem Verfahren nach Artikel [82 EG] (IV/34.621, 35.059/F-3 – Irish Sugar plc) (ABl. L 258, S. 1) und die Entscheidung 94/210/EG der Kommission vom 29. März 1994 in einem Verfahren zur Anwendung von Artikel [81 und 82 EG] (IV/33.941 – HOV-SVZ/MCN) (ABl. L 104, S. 34) gerichtet worden seien, Geldbußen in Höhe von nur 6,8 % und 5 % der Verkäufe auf dem betroffenen Markt verhängt worden, obgleich es sich um Zuwiderhandlungen gehandelt habe, die zur gleichen Zeit wie das Kartell für Zitronensäure durchgeführt worden seien.

40 Nach Auffassung der Kommission ist dieses Vorbringen zurückzuweisen.

B – Würdigung durch das Gericht

41 Das Gericht erinnert zunächst daran, dass das in Artikel 7 der am 4. November 1950 in Rom unterzeichneten Europäischen Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK) als Grundrecht gewährleistete Verbot der Rückwirkung von Strafvorschriften einen allgemeinen Grundsatz des Gemeinschaftsrechts bildet, der bei der Verhängung von Geldbußen wegen Zuwiderhandlung gegen die Wettbewerbsregeln einzuhalten ist. Nach diesem Grundsatz müssen die verhängten Sanktionen denen entsprechen, die zum Zeitpunkt der Begehung der Zuwiderhandlung vorgesehen waren (Urteil des Gerichtshofes vom 28. Juni 2005 in den Rechtssachen C‑189/02 P, C‑202/02 P, C‑205/02 P bis C‑208/02 P und C‑213/02 P, Dansk Rørindustri u. a./Kommission, Slg. 2005, I‑5425, Randnr. 202; Urteile des Gerichts vom 20. März 2002 in der Rechtssache T‑23/99, LR AF 1998/Kommission, Slg. 2002, II‑1705, Randnrn. 218 bis 221, und vom 9. Juli 2003 in der Rechtssache T‑224/00, Archer Daniels Midland und Archer Daniels Midland Ingredients/Kommission, Slg. 2003, II‑2597, Randnr. 39).

42 Das Gericht stellt weiter fest, dass der Erlass der Leitlinien, die geeignet sind, die allgemeine Wettbewerbspolitik der Kommission auf dem Gebiet von Geldbußen zu ändern, grundsätzlich in den Geltungsbereich des Rückwirkungsverbots fallen kann.

43 Denn zum einen können die Leitlinien Rechtswirkungen entfalten. Diese Rechtswirkungen ergeben sich nicht daraus, dass die Leitlinien selbst Normcharakter hätten, sondern daraus, dass sie von der Kommission erlassen und veröffentlicht worden sind. Der Erlass und die Veröffentlichung der Leitlinien bewirken eine Selbstbeschränkung der Kommission in der Ausübung ihres Ermessens. Die Kommission kann von den Leitlinien nicht mehr abweichen, ohne dass dies gegebenenfalls als Verstoß gegen allgemeine Rechtsgrundsätze wie die der Gleichbehandlung, des Vertrauensschutzes und der Rechtssicherheit geahndet wird (vgl. in diesem Sinne oben in Randnr. 41 zitiertes Urteil Dansk Rørindustri u. a./Kommission, Randnrn. 209 bis 212).

44 Zum anderen fallen die Leitlinien als Instrument einer Wettbewerbspolitik ebenso in den Geltungsbereich des Rückwirkungsverbots wie nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte (EGMR) zu Artikel 7 Absatz 1 EMRK (vgl. insbesondere EGMR, Urteile S. W. und C. R./Vereinigtes Königreich vom 22. November 1995, Série A, Nrn. 335‑B und 335‑C, Ziff. 34 bis 36 und 32 bis 34, Cantoni/Frankreich vom 15. November 1996, Recueil des arrêts et décisions 1996‑V, Randnrn. 29 bis 32, und Coëme u. a./Belgien vom 22. Juni 2000, Recueil des arrêts et décisions 2000‑VII, Ziff. 145) die neue gerichtliche Auslegung einer Norm, die eine Zuwiderhandlung festlegt. Nach dieser Rechtsprechung steht Artikel 7 Absatz 1 EMRK der rückwirkenden Anwendung einer neuen Auslegung einer solchen Norm entgegen. Das ist ihr zufolge insbesondere dann der Fall, wenn es sich um eine richterliche Auslegung handelt, deren Ergebnis zum Zeitpunkt der Begehung der Zuwiderhandlung insbesondere unter Berücksichtigung der Auslegung, die zu dieser Zeit in der Rechtsprechung zur fraglichen Rechtsvorschrift vertreten wurde, nicht hinreichend vorhersehbar war. Allerdings hängt nach dieser Rechtsprechung die Bedeutung des Begriffes der Vorhersehbarkeit in hohem Maß ab vom Inhalt der in Rede stehenden Vorschrift, von dem durch sie geregelten Bereich sowie von der Zahl und der Eigenschaft ihrer Adressaten. Der Vorhersehbarkeit des Gesetzes steht es indessen nicht entgegen, dass die betreffende Person gezwungen wird, fachkundigen Rat einzuholen, um unter den Umständen des konkreten Falles angemessen zu beurteilen, welche Folgen sich aus einer bestimmten Handlung ergeben können. Das gilt nach dem Urteil Cantoni/Frankreich (Ziff. 35) insbesondere für berufsmäßig tätige Personen, die gewohnt sind, sich bei der Ausübung ihrer Tätigkeit sehr umsichtig verhalten zu müssen. Von ihnen kann daher erwartet werden, dass sie die Risiken ihrer Tätigkeit besonders sorgfältig beurteilen (oben in Randnr. 41 zitiertes Urteil Dansk Rørindustri u. a./Kommission, Randnrn. 215 bis 223).

45 Demnach ist zu prüfen, ob die in dem Erlass der Leitlinien liegende Änderung zur Zeit der Begehung der in Frage stehenden Zuwiderhandlungen hinreichend vorhersehbar war.

46 Die hauptsächliche Neuerung der Leitlinien besteht darin, dass als Ausgangspunkt der Berechnung Grundbeträge verwendet werden, die innerhalb von hierfür in den Leitlinien vorgesehenen Spannen festgelegt werden, wobei diese Spannen verschiedenen Schweregraden der Zuwiderhandlungen entsprechen, als solche aber keinen Bezug zum relevanten Umsatz aufweisen. Diese Methode beruht somit im Wesentlichen auf einer – wenn auch relativen und flexiblen – Tarifierung der Geldbußen (oben in Randnr. 41 zitiertes Urteil Dansk Rørindustri u. a./Kommission, Randnr. 225).

47 Ferner ist daran zu erinnern, dass die Kommission dadurch, dass sie in der Vergangenheit für bestimmte Arten von Zuwiderhandlungen Geldbußen in bestimmter Höhe verhängt hat, nicht daran gehindert ist, dieses Niveau innerhalb der in der Verordnung Nr. 17 gezogenen Grenzen anzuheben, wenn dies erforderlich ist, um die Durchführung der gemeinschaftlichen Wettbewerbspolitik sicherzustellen. Vielmehr verlangt es die wirksame Anwendung der gemeinschaftlichen Wettbewerbsregeln, dass die Kommission das Niveau der Geldbußen jederzeit den Erfordernissen dieser Politik anpassen kann (vgl. in diesem Sinne oben in Randnr. 41 zitiertes Urteil Dansk Rørindustri u. a./Kommission, Randnr. 227, Urteile des Gerichtshofes vom 7. Juni 1983 in den Rechtssachen 100/80 bis 103/80, Musique Diffusion française u. a./Kommission, 1983, 1825, Randnr. 109, und vom 2. Oktober 2003 in der Rechtssache C‑196/99 P, Aristrain/Kommission, Slg. 2003, I‑11005, Randnr. 81; Urteile des Gerichts vom 10. März 1992 in der Rechtssache T‑12/89, Solvay/Kommission, Slg. 1992, II‑907, Randnr. 309, und vom 14. Mai 1998 in der Rechtssache T‑304/94, Europa Carton/Kommission, Slg. 1998, II‑869, Randnr. 89; oben in Randnr. 41 zitiertes Urteil Archer Daniels Midland und Archer Daniels Midland Ingredients/Kommission, Randnr. 56).

48 Dementsprechend können Unternehmen, die von einem Verwaltungsverfahren betroffen sind, das zu einer Geldbuße führen kann, weder darauf vertrauen, dass die Kommission das zuvor praktizierte Bußgeldniveau nicht überschreiten wird, noch auf eine bestimmte Methode für die Berechnung der Geldbußen (oben in Randnr. 41 zitiertes Urteil Dansk Rørindustri u. a./Kommission, Randnr. 228).

49 Die betreffenden Unternehmen müssen sich folglich dessen bewusst sein, dass die Kommission jederzeit beschließen kann, das Niveau der Geldbußen gegenüber dem in der Vergangenheit praktizierten Niveau anzuheben. Das gilt nicht nur dann, wenn die Kommission das Niveau der Geldbußen durch die Verhängung von Geldbußen in Einzelentscheidungen anhebt, sondern auch dann, wenn diese Anhebung dadurch erfolgt, dass Verhaltensnormen mit allgemeiner Geltung wie die Leitlinien auf konkrete Fälle angewandt werden (oben in Randnr. 41 zitiertes Urteil Dansk Rørindustri u. a./Kommission, Randnrn. 229 und 230).

50 ADM macht daher zu Unrecht im Wesentlichen geltend, dass die Anhebung des Bußgeldniveaus durch die Kommission im Zusammenhang mit dem Kartell offensichtlich außer Verhältnis zu dem Ziel stehe, die Durchführung der Wettbewerbspolitik zu gewährleisten.

51 Auch der von ADM angeführte Umstand, dass die Anwendung der neuen Politik zu Geldbußen führe, deren Beträge zwischen 10‑ und 34‑mal höher seien als die Geldbußen, die nach der vorherigen Praxis verhängt worden wären, ist – selbst wenn er als wahr unterstellt wird – nicht geeignet, eine Verletzung des Rückwirkungsverbots zu begründen. Bei Berücksichtigung insbesondere der oben in Randnummer 44 zitierten Rechtsprechung war es für ADM hinreichend vorhersehbar, dass die Kommission im Rahmen der Durchführung einer anderen Wettbewerbspolitik das allgemeine Niveau der Geldbußen jederzeit ändern könnte. ADM konnte damit eine derartige Anhebung – wenn sie als wahr unterstellt wird – zum Zeitpunkt der Begehung der Zuwiderhandlung hinreichend vorhersehen.

52 Soweit ADM schließlich geltend macht, es sei zur Gewährleistung einer abschreckenden Wirkung der Geldbußen unerlässlich, dass den Unternehmen im Voraus das Niveau der Geldbußen bekannt sei, auf das sie sich bei der Zuwiderhandlung gegen Wettbewerbsregeln einstellen müssten, genügt der Hinweis, dass die abschreckende Wirkung von Geldbußen keineswegs voraussetzt, dass Unternehmen im Voraus das genaue Niveau der bei einer bestimmten wettbewerblichen Zuwiderhandlung zu erwartenden Geldbuße kennen.

53 Was die von der Klägerin erhobene Rüge einer Verletzung des Grundsatzes der Gleichbehandlung angeht, so kann nach ständiger Rechtsprechung die Anwendung der in den Leitlinien beschriebenen Methode für die Berechnung der Höhe der Geldbuße keine Diskriminierung gegenüber Unternehmen darstellen, die im selben Zeitraum Zuwiderhandlungen gegen die Wettbewerbsregeln der Gemeinschaft begingen, jedoch aufgrund des Zeitpunkts der Aufdeckung der Zuwiderhandlung oder des Ablaufs des sie betreffenden Verwaltungsverfahrens vor dem Erlass und der Veröffentlichung der Leitlinien bestraft wurden (vgl. in diesem Sinne oben in Randnr. 41 zitiertes Urteil Archer Daniels Midland und Archer Daniels Midland Ingredients u. a./Kommission, Randnrn. 69 bis 73; Urteil des Gerichts vom 12. Juli 2001 in den Rechtssachen T‑202/98, T‑204/98 und T‑207/98, Tate & Lyle u. a./Kommission, Slg. 2001, II‑2035, Randnrn. 118 und 119).

54 Die Rüge einer Verletzung des Grundsatzes der Gleichbehandlung ist daher zurückzuweisen.

II – Zu den Auswirkungen von bereits in anderen Ländern verhängten Geldbußen

A – Vorbringen der Parteien

55 Die Klägerin macht geltend, dass die Kommission mit ihrer Weigerung, von dem in der Entscheidung festgesetzten Bußgeldbetrag die bereits in den USA und in Kanada gegen sie verhängten Geldbußen abzuziehen, gegen das Verbot einer mehrfachen Ahndung ein und derselben Zuwiderhandlung verstoßen habe. Wie sich aus dem Urteil des Gerichtshofes vom 14. Dezember 1972 in der Rechtssache 7/72 (Boehringer/Kommission, Slg. 1972, 1281) ergebe, sei die Kommission zur Anrechnung einer von einer Drittstaatsbehörde verhängten Sanktion verpflichtet, wenn die Handlung, die einerseits die Kommission und andererseits diese Behörde zu Lasten des klagenden Unternehmens festgestellt hätten, identisch sei. Ebenso verhalte es sich im vorliegenden Fall, denn anders als im Entscheidungssachverhalt des Urteils Boehringer/Kommission hätten die amerikanischen und kanadischen Behörden nach dem Zweck des Kartells, seinem Schauplatz und seiner Dauer dasselbe Kartell mit einer Sanktion belegt wie die Kommission, die sich im Übrigen auf von den amerikanischen Behörden erhobene Beweise gestützt habe.

56 So werde in der Entscheidung zu Unrecht ausgeführt, dass mit den in den USA und Kanada verhängten Geldbußen nur die wettbewerbswidrigen Auswirkungen des Kartells im Hoheitsgebiet dieser Länder berücksichtigt worden seien (Randnr. 333 der Entscheidung). Dem am 15. Oktober 1996 in den USA gegen ADM ergangenen Urteil lasse sich vielmehr entnehmen, dass es sich um ein weltweites Kartell gehandelt habe, das den Handel „in den Vereinigten Staaten und andernorts“ beeinträchtigt habe. Im Übrigen sei die verhängte Geldbuße gerade wegen der räumlichen Ausdehnung der Zuwiderhandlung besonders hoch ausgefallen. Auch in Kanada sei besonders berücksichtigt worden, dass es sich um ein weltweites Kartell gehandelt habe.

57 Selbst wenn die Darstellung der Kommission zuträfe, wäre es doch für die Anwendung des Verbots der Mehrfachahndung ohne Bedeutung, dass andere Behörden nur die örtlichen Auswirkungen einer Zuwiderhandlung berücksichtigt hätten. Nach dem Urteil Boehringer/Kommission (zitiert oben in Randnr. 55) komme es insoweit allein auf die Identität der inkriminierten Handlungen an. Dies werde durch die Praxis der Kommission selbst bestätigt, die in einer Entscheidung aus dem Jahr 1983 von der Geldbuße, die sie gegen an einem Kartell beteiligte Unternehmen verhängt habe, den bereits von den deutschen Behörden festgesetzten Bußgeldbetrag abgezogen habe, obgleich sie nur über außerhalb Deutschlands gelegene Teile des Kartells entschieden habe (vgl. Entscheidung 83/546/EWG der Kommission vom 17. Oktober 1983 betreffend ein Verfahren nach Artikel [81 EG] [IV/30.064 – Gusseisen- und Gussstahlwalzen], ABl. L 317, S. 1).

58 Die Kommission habe es somit versäumt, bei der Zumessung des Bußgelds zu berücksichtigen, dass sie bereits in Drittländern zu genügend hohen Geldbußen und Schadensersatzbeträgen verurteilt worden sei, um sie von der Begehung einer weiteren wettbewerbsrechtlichen Zuwiderhandlung abzuschrecken. Sie sei daher bereits hinreichend mit Sanktionen belegt worden.

59 Die Kommission habe ebenfalls fehlerhaft angenommen, dass die von ihr im Rahmen der US-amerikanischen und kanadischen Verfahren geleisteten Schadensersatzzahlungen nur dem Schadensausgleich gedient hätten. Die im Rahmen der Vereinbarung gezahlten Schadensersatzbeträge hätten vielmehr von den betroffenen Abnehmern verlangte Schadensersatzzahlungen in dreifacher Höhe („triple damages“) eingeschlossen. Der gezahlte Schadensersatz sei daher über bloße Kompensation hinausgegangen und habe ein strafrechtliches Element enthalten. Die Kommission hätte diese Beträge mit strafrechtlichem Charakter daher nach dem Grundsatz berücksichtigen müssen, dass wegen derselben Zuwiderhandlung keine doppelte Sanktion erfolgen dürfe.

60 Nach Auffassung der Kommission ist dieser Klagegrund zurückzuweisen.

B – Würdigung durch das Gericht

61 Der Grundsatz ne bis in idem verbietet es, dieselbe Person mehr als einmal wegen desselben rechtswidrigen Verhaltens zum Schutz desselben Rechtsguts mit einer Sanktion zu belegen. Seine Anwendung hängt von der dreifachen, kumulativ geltenden Voraussetzung der Identität des Sachverhalts, des Zuwiderhandelnden und des geschützten Rechtsguts ab (vgl. in diesem Sinne Urteil des Gerichtshofes vom 7. Januar 2004 in den Rechtssachen C‑204/00 P, C‑205/00 P, C‑211/00 P, C‑213/00 P, C‑217/00 P und C‑219/00 P, Aalborg Portland u. a./Kommission, Slg. 2004, I‑123, Randnr. 338).

62 So hat die Rechtsprechung der Gemeinschaftsgerichte die Möglichkeit bejaht, dass gegen ein Unternehmen wegen desselben rechtswidrigen Verhaltens zwei Parallelverfahren durchgeführt und somit zwei gesonderte Sanktionen verhängt werden dürfen, eine von der zuständigen Behörde des betreffenden Mitgliedstaats, die andere nach dem Gemeinschaftsrecht, sofern diese Verfahren verschiedenen Zielen dienen und die verletzten Normen nicht identisch sind (Urteil des Gerichtshofes vom 13. Februar 1969 in der Rechtssache 14/68, Wilhelm u. a., Slg. 1969, 1, Randnr. 11; Urteile des Gerichts vom 6. April 1995 in der Rechtssache T‑141/89, Tréfileurope/Kommission, Slg. 1995, II‑791, Randnr. 191, und vom 6. April 1995 in der Rechtssache T‑149/89, Sotralentz/Kommission, Slg. 1995, II‑1127, Randnr. 29).

63 Daraus folgt, dass der Grundsatz ne bis in idem erst recht nicht in einem Fall wie dem vorliegenden anwendbar sein kann, indem die einerseits von der Kommission und andererseits von den amerikanischen und kanadischen Behörden geführten Verfahren und verhängten Sanktionen offenkundig nicht den gleichen Zielen dienen. Denn im ersten Fall geht es um die Erhaltung eines unverfälschten Wettbewerbs auf dem Gebiet der Europäischen Union oder im EWR, im zweiten Fall hingegen wird ein Schutz des amerikanischen und kanadischen Marktes angestrebt (vgl. in diesem Sinne Urteil des Gerichts vom 29. April 2004 in den Rechtssachen T‑236/01, T‑239/01, T‑244/01, T‑246/01, T‑251/01 und T‑252/01, Slg. 2004, II‑1181, Randnr. 134 und die dort zitierte Rechtsprechung). Die für den Grundsatz ne bis in idem geltende Anwendungsvoraussetzung, dass die geschützten Rechtsgüter identisch sind, ist daher nicht erfüllt.

64 Die Klägerin beruft sich daher zu Unrecht auf den Grundsatz ne bis in idem.

65 Dieser Schluss wird durch das von der Klägerin angeführte Urteil Boehringer/Kommission (vgl. oben, Randnr. 55) nicht in Frage gestellt. Denn dort hat der Gerichtshof nicht ausgeführt, dass die Kommission zur Anrechnung der von den Behörden eines Drittstaats verhängten Sanktion verpflichtet ist, wenn der einem Unternehmen von diesen Behörden und von der Kommission angelastete Sachverhalt derselbe ist, sondern sich auf die Feststellung beschränkt, dass diese Frage zu entscheiden ist, wenn sie sich stellt (oben in Randnr. 55 zitiertes Urteil Boehringer/Kommission, Randnr. 3).

66 Selbst wenn der allgemeine Billigkeitsgrundsatz die Kommission unter besonderen Umständen dazu verpflichten könnte, von Drittstaatsbehörden verhängte Sanktionen dann zu berücksichtigen, wenn mit diesen auch Handlungen im Gemeinschaftsgebiet geahndet werden, bleibt doch festzustellen, dass die Klägerin nicht nachgewiesen hat, dass es sich im vorliegenden Fall so verhält und die amerikanischen und kanadischen Behörden das Kartell auch geahndet haben, soweit es das Gemeinschaftsgebiet oder den EWR betraf.

67 Denn der bloße Hinweis in der mit den amerikanischen Behörden geschlossenen Vereinbarung, dass das Kartell „in den Vereinigten Staaten und andernorts“ bestanden habe, ist kein Beweis dafür, dass die amerikanischen Behörden bei der Berechnung der Bußgeldhöhe andere Durchführungshandlungen oder Auswirkungen des Kartells berücksichtigten als die, die das amerikanische Hoheitsgebiet betrafen, also insbesondere solche im EWR (vgl. in diesem Sinne oben in Randnr. 63 zitiertes Urteil Tokai Carbon u. a./Kommission, Randnr. 143).

68 Ebenso genügt der bloße Hinweis auf den verhängten Bußgeldbetrag, der wegen der räumlichen Ausdehnung der Zuwiderhandlung besonders hoch ausgefallen sei, nicht als Beleg dafür, dass die Auswirkungen des Kartells auf dem Markt des EWR berücksichtigt worden wären.

69 Was die Vereinbarung mit den kanadischen Behörden betrifft, so hat die Klägerin nicht den geringsten Beweis dafür erbracht, dass diese Behörden bei der Bußgeldzumessung andere Durchführungshandlungen oder Auswirkungen des Kartells als in Kanada berücksichtigt hätten, also insbesondere solche im EWR. Die Bezugnahme der kanadischen Behörden auf die weltweite Ausdehnung des Kartells, auf die sich die Klägerin beruft, diente ausschließlich zur Bewertung der Bedeutung des Kartells auf dem gesamten kanadischen Markt.

70 Was die abschreckende Wirkung der bereits verhängten Geldbußen und festgesetzten Schadensersatzbeträge, darunter auch „triple damages“ ohne kompensatorischen Charakter, anbelangt, so ist daran zu erinnern, dass die Befugnis der Kommission, Geldbußen gegen Unternehmen zu verhängen, die vorsätzlich oder fahrlässig gegen Artikel 81 Absatz 1 EG oder Artikel 82 EG verstoßen, zu den Befugnissen gehört, die der Kommission eingeräumt worden sind, um sie in die Lage zu versetzen, die ihr durch das Gemeinschaftsrecht übertragene Überwachungsaufgabe zu erfüllen. Diese Aufgabe beinhaltet auch den Auftrag, eine allgemeine Politik mit dem Ziel zu verfolgen, die im Vertrag niedergelegten Grundsätze auf das Wettbewerbsrecht anzuwenden und das Verhalten der Unternehmen in diesem Sinne zu lenken (oben in Randnr. 47 zitiertes Urteil Musique diffusion française u. a./Kommission, Randnr. 105).

71 Daraus folgt die Befugnis der Kommission, das Niveau der Geldbußen so anzusetzen, dass ihre abschreckende Wirkung erhöht wird, wenn Zuwiderhandlungen einer bestimmten Art wegen des Gewinns, den eine Reihe der betroffenen Unternehmen daraus ziehen können, immer noch verhältnismäßig häufig sind, obwohl ihre Rechtswidrigkeit von Beginn der gemeinschaftlichen Wettbewerbspolitik an feststand (oben in Randnr. 47 zitiertes Urteil Musique diffusion française u. a./Kommission, Randnr. 108).

72 Die Klägerin kann dagegen nicht mit Erfolg geltend machen, dass eine Abschreckung in ihrem Fall deshalb nicht notwendig gewesen sei, weil sie wegen des gleichen Sachverhalts bereits in Drittstaaten verurteilt worden sei. Das von der Kommission verfolgte Ziel der Abschreckung bezieht sich auf das Verhalten der Unternehmen innerhalb der Gemeinschaft oder im EWR. Die abschreckende Wirkung einer wegen Verletzung der Wettbewerbsregeln der Gemeinschaft gegen die Klägerin festgesetzten Geldbuße darf daher weder allein nach Maßgabe der besonderen Situation der Klägerin noch danach ermittelt werden, ob sie die in Drittstaaten außerhalb des EWR geltenden Wettbewerbsregeln beachtet hat (vgl. in diesem Sinne oben in Randnr. 63 zitiertes Urteil Tokai Carbon u. a./Kommission, Randnrn. 146 und 147).

73 Der Klagegrund der unterbliebenen Berücksichtigung der in anderen Staaten bereits verhängten Geldbußen ist daher zurückzuweisen.

III – Zur Schwere der Zuwiderhandlung

A – Einleitung

74 Nach Auffassung von ADM hat die Kommission bei der Berechnung der Bußgeldhöhe die Schwere der Zuwiderhandlung nicht fehlerfrei beurteilt. Mit den Klagegründen, die ADM insoweit vorbringt, rügt sie erstens die fehlende oder ungenügende Berücksichtigung des Umsatzes aus dem Verkauf des in Frage stehenden Produkts, zweitens die fehlerhafte Anwendung eines Multiplikators für die Erhöhung des Ausgangsbetrags und drittens die fehlerhafte Beurteilung der konkreten Auswirkungen des Kartells auf den Markt.

75 Vor der Prüfung, ob diese Klagegründe durchgreifen, ist zusammenzufassen, welche Methode die Kommission im vorliegenden Fall ausweislich ihrer Entscheidung befolgte, um die Schwere der Zuwiderhandlung zu beurteilen und zu berücksichtigen.

76 Aus der Entscheidung geht hervor, dass die Kommission im Rahmen der Beurteilung der Schwere der Zuwiderhandlung zunächst die Auffassung vertrat, dass die betroffenen Unternehmen unter Berücksichtigung der Art der Zuwiderhandlung, ihrer konkreten Auswirkungen auf den Zitronensäuremarkt und des Umfangs des betroffenen räumlichen Marktes, nämlich des gesamten EWR, eine besonders schwere Zuwiderhandlung begangen hätten (Randnrn. 204 bis 232 der Entscheidung).

77 Weiter war die Kommission der Ansicht, dass die betroffenen Unternehmen „unterschiedlich zu behandeln [sind], um das tatsächliche wirtschaftliche Vermögen der Beteiligten zu berücksichtigen, dem Wettbewerb spürbaren Schaden zuzufügen, und um die Geldbuße mit hinreichend abschreckender Wirkung festzusetzen“. In diesem Zusammenhang erläuterte die Kommission, dass sie das jeweilige Gewicht und damit die tatsächliche Auswirkung des rechtswidrigen Verhaltens jedes einzelnen Unternehmens auf den Wettbewerb berücksichtigen werde (Randnrn. 233 und 234 der Entscheidung).

78 Bei der Beurteilung dieser Gesichtspunkte legte die Kommission den Umsatz zugrunde, den die betroffenen Unternehmen im letzten Jahr der Zuwiderhandlung, 1995, weltweit durch den Verkauf von Zitronensäure erzielt hatten. Die Kommission stellte hierzu fest: „Angesichts der weltweiten Dimension des Marktes vermitteln diese Zahlen den besten Eindruck von der Fähigkeit der beteiligten Unternehmen, anderen Unternehmen auf dem Gemeinsamen Markt und/oder im EWR spürbaren Schaden zuzufügen“ (Randnr. 236 der Entscheidung). Diese Vorgehensweise werde dadurch begründet, dass es sich um ein weltweites Kartell gehandelt habe, das u. a. die weltweite Aufteilung von Märkten zum Zweck gehabt habe. Außerdem liefere der weltweite Umsatz jedes Kartellmitglieds Hinweise auf seinen Beitrag zur Wirksamkeit des Kartells als Ganzes oder umgekehrt auf dessen Instabilität im Falle einer Nichtbeteiligung (Randnr. 236 der Entscheidung).

79 Auf dieser Grundlage bildete die Kommission drei Gruppen von Unternehmen: In die erste Gruppe ordnete sie H & R ein, da dieses Unternehmen „mit einem Marktanteil von 22 % der größte Marktteilnehmer“ gewesen sei. Der zweiten Gruppe ordnete sie die Klägerin, Jungbunzlauer und Roche zu, da die beiden erstgenannten Unternehmen mit „vergleichbaren Marktanteilen von jeweils [vertraulich]“ auf dem Markt präsent seien, während Roche einen Marktanteil von 9 % gehabt habe. In die dritte Gruppe ordnete sie Cerestar ein, da das Unternehmen „der kleinste Akteur mit einem geschätzten Marktanteil von 2,5 %“ im Jahr 1995 gewesen sei. Die Kommission setzte so die Ausgangsbeträge im Fall von H & R auf 35 Mio. Euro, im Fall von ADM, Jungbunzlauer und Roche auf 21 Mio. Euro und im Fall von Cerestar auf 3,5 Mio. Euro fest (Randnrn. 237 bis 239 der Entscheidung).

80 Um zu gewährleisten, dass die Geldbußen hinreichend abschreckende Wirkung hätten, passte die Kommission anschließend diesen Ausgangsbetrag der Größe und den gesamten Ressourcen der betroffenen Unternehmen an. Demgemäß wandte sie einen Multiplikator von 2 (also eine Erhöhung um 100 %) auf den gegen ADM festgesetzten Ausgangsbetrag an, der damit auf 42 Mio. Euro angehoben wurde, und einen Multiplikator von 2,5 (also eine Erhöhung um 150 %) auf den gegen Roche festgesetzten Ausgangsbetrag, der damit auf 87,5 Mio. Euro angehoben wurde (Randnrn. 240 bis 246 der Entscheidung).

B – Zur fehlenden oder unzureichenden Berücksichtigung des Umsatzes aus dem Verkauf des in Frage stehenden Produkts

1. Vorbringen der Parteien

81 Die Klägerin wirft der Kommission vor, dass sie ihren Umsatz aus dem Verkauf des in Frage stehenden Produkts für die Berechnung der Höhe der Geldbuße nicht oder nicht hinreichend berücksichtigt habe.

82 Die Klägerin macht insoweit geltend, dass der mit dem fraglichen Produkt erzielte Umsatz für die Bemessung von Geldbußen nach der Rechtsprechung des Gerichts ein wesentlicher Gesichtspunkt sei (Urteile des Gerichts vom 14. Juli 1994 in der Rechtssache T‑77/92, Parker Pen/Kommission, Slg. 1994, II‑549, Randnrn. 92 bis 95, vom 8. Oktober 1996 in den Rechtssachen T‑24/93 bis T‑26/93 und T‑28/93, Compagnie maritime belge transports u. a./Kommission, Slg. 1996, II‑1201, Randnr. 233, vom 21. Oktober 1997 in der Rechtssache T‑229/94, Deutsche Bahn/Kommission, Slg. 1997, II‑1689, Randnr. 127, und vom 14. Mai 1998 in der Rechtssache T‑327/94, SCA Holding/Kommission, Slg. 1998, II‑1373, Randnr. 176).

83 Die Berücksichtigung des Umsatzes mit dem betroffenen Produkt im EWR sei eine geeignete Grundlage für die Beurteilung, inwieweit der Wettbewerb auf dem betroffenen Produktmarkt in der Gemeinschaft geschädigt worden sei und welche relative Bedeutung den Kartellteilnehmern für die in Frage stehenden Produkte zukomme. Diese Auffassung werde durch die Rechtsprechung des Gerichts gestützt (oben in Randnr. 47 zitiertes Urteil Europa Carton/Kommission, Randnr. 126, und Urteil des Gerichts vom 14. Mai 1998 in der Rechtssache T‑309/94, KNP BT/Kommission, Slg. 1998, II‑1007, Randnr. 108, im Rechtsmittelverfahren bestätigt durch Urteil des Gerichtshofes vom 16. November 2000 in der Rechtssache C‑248/98 P, KNP BT/Kommission, Slg. 2000, I‑9641).

84 Ferner werde durch das Urteil LR AF 1998/Kommission (zitiert oben in Randnr. 41) bestätigt, dass eine unverhältnismäßige Berücksichtigung der Gesamtgröße eines Unternehmens für die Bemessung der Geldbuße rechtswidrig sei.

85 Auch in ihrer Entscheidungspraxis der letzten Jahre in mit dem vorliegenden Sachverhalt vergleichbaren Kartellsachen (Entscheidung 94/601/EG der Kommission vom 13. Juli 1994 in einem Verfahren nach Artikel 85 EG-Vertrag [IV/C/33.833 – Karton], ABl. L 243, S. 1, Entscheidung 94/815/EG der Kommission vom 30. November 1994 in einem Verfahren nach Artikel 85 EG-Vertrag [Sache IV/33.126 und 33.322 – Zement], ABl. L 343, S. 1, Entscheidung 86/398/EWG der Kommission vom 23. April 1986 betreffend ein Verfahren nach Artikel 85 des EWG-Vertrags [IV/31.149 – Polypropylen], ABl. L 230, S. 1, Entscheidung 89/515/EWG der Kommission vom 2. August 1989 betreffend ein Verfahren nach Artikel 85 EWG-Vertrag [IV/31.553 – Betonstahlmatten], ABl. L 260, S. 1, und Entscheidung 94/215/EGKS der Kommission vom 16. Februar 1994 in einem Verfahren nach Artikel 65 des EGKS-Vertrags betreffend Vereinbarungen und verabredete Praktiken von europäischen Trägerherstellern, ABl. L 116, S. 1) habe sich die Kommission, wie sie im Übrigen in der Entscheidung (Randnr. 253) selbst anerkannt habe, auf den Umfang des Umsatzes mit dem in Frage stehenden Produkt auf dem Gemeinschaftsmarkt gestützt. Unter Heranziehung dieses Berechnungskriteriums habe die Kommission in diesen Entscheidungen Geldbußen in Höhe von 2,5 % bis 9 % des Umsatzes der betroffenen Unternehmen mit dem in Frage stehenden Produkt festgesetzt. Hätte die Kommission dieses Berechnungskriterium auch im vorliegenden Fall zugrunde gelegt, so hätte sie der Klägerin eine Geldbuße zwischen 1,15 und 4,14 Mio. Euro auferlegt. Infolge der Aufgabe dieses Berechnungskriteriums habe die Kommission hingegen im vorliegenden Fall Geldbußen verhängt, die zwischen 10‑ und 34‑mal höher seien als die Geldbußen, die sie nach der genannten Grundlage festgesetzt hätte.

86 Die Kommission behaupte auch zu Unrecht, dass sie den Umsatz der Beteiligten durch deren Einteilung in drei Gruppen nach ihrem Anteil am Weltmarkt für Zitronensäure berücksichtigt habe (Randnr. 236). Richtigerweise hätte die Kommission auch den begrenzten Wert der Verkäufe von Zitronensäure im EWR im Jahr 1995 berücksichtigen müssen.

87 Erstens müsse die Kommission nämlich, wie sie selbst einräume, die Schwere der Zuwiderhandlung und damit das Niveau der Geldbuße anhand der Auswirkungen im EWR beurteilen. Das von der Kommission in Randnummer 236 der Entscheidung angeführte Argument, der weltweite Umsatz sei deshalb zugrunde zu legen, weil das Kartell „die Nichtentfaltung von Wettbewerbsreserven im EWR-Markt“ bezweckt habe, entbehre jeder Grundlage. In der Entscheidung werde nicht behauptet, dass die Beteiligten eine Vereinbarung über die Fernhaltung von Lieferungen vom EWR-Markt getroffen hätten. Das Kartell habe Quoten auf weltweiter Basis festgesetzt (Randnrn. 97 bis 101 der Entscheidung) und keine gesonderten Quoten für Europa gehabt. Betreffe ein Kartell die Verbraucher des EWR, so sei deren Schädigung die gleiche, gleichviel, ob sich das Kartell über den EWR hinaus erstrecke oder nicht. Insoweit dürfe es daher keinen Unterschied bei der Beurteilung der Schwere der Zuwiderhandlung und der Festsetzung der verhängten Geldbuße geben.

88 Zweitens sei die Entscheidungspraxis der Kommission in sich unstimmig. Denn in den Sachen „nahtlose Stahlrohre“ (Entscheidung 2003/382/EG der Kommission vom 8. Dezember 1999 in einem Verfahren nach Artikel 81 EG-Vertrag [Sache IV/E-1/35.860-B – nahtlose Stahlrohre], ABl. 2003, L 140, S. 1) und „Natriumglukonat“ (Entscheidung vom 2. Oktober 2001 in einem Verfahren nach Artikel 81 EG und Artikel 53 EWR-Abkommen [COMP/E-1/36.756 – Natriumglukonat]) habe sich die Kommission dafür entschieden, nur die Verkäufe innerhalb des EWR zu berücksichtigen.

89 Drittens veranschauliche gerade der vorliegende Fall die widersinnigen Folgen einer Berücksichtigung des weltweiten Umsatzes, weil die Verkäufe der Klägerin in Kanada und in den USA, die ungefähr 50 % ihrer Zitronensäureverkäufe auf dem Weltmarkt ausmachten, bereits von den Behörden dieser Länder bei der Verhängung von Sanktionen gegen ADM berücksichtigt worden seien. Mit der Einbeziehung des weltweiten Umsatzes habe die Kommission daher hinsichtlich der Verkäufe der Klägerin, für die sie bereits mit Sanktionen belegt worden sei, eine unverhältnismäßige Geldbuße ausgesprochen.

90 Viertens hätte die Kommission, selbst wenn man unterstelle, dass der weltweite Umsatz aus dem Verkauf von Zitronensäure ein relevanter Faktor für die Bußgeldzumessung sein könnte, diesen Umsatz doch nicht in angemessener Weise berücksichtigt. Der gegen ADM festgesetzte Bußgeldbetrag (vor Anwendung der Mitteilung über Zusammenarbeit) mache 66 % des weltweiten Umsatzes aus dem Verkauf von Zitronensäure aus. Eine solche Sanktion übersteige bei weitem jeden Schaden, der den Verbrauchern oder dem Wettbewerb durch die Kartellbeteiligung der Klägerin, die ihrerseits nur einem Bruchteil des weltweiten Umsatzes entspreche, zugefügt worden sei. Genau genommen habe sich die Kommission ausschließlich auf die gesamten Umsätze und Ressourcen des Unternehmens gestützt. Diese unverhältnismäßige Zugrundelegung des Gesamtumsatzes führe aber zur Verhängung einer rechtswidrigen Geldbuße.

91 Damit habe die Kommission nicht nur die in der Rechtsprechung entwickelten Grundsätze verkannt, sondern auch den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verletzt.

92 Ferner heiße es in den Leitlinien, es sei „nötig …, die tatsächliche wirtschaftliche Fähigkeit der Urheber der Verstöße, Wettbewerber und den Verbraucher wirtschaftlich in erheblichem Umfang zu schädigen, zu berücksichtigen“. Danach sei zudem bei Kartellen eine Gewichtung vorzunehmen, um „die tatsächliche Auswirkung des Verstoßes jedes einzelnen Unternehmens auf den Wettbewerb zu berücksichtigen“.

93 Die wirtschaftlichen Auswirkungen auf den Wettbewerb oder andere Wirtschaftsteilnehmer ließen sich aber nur anhand der Verkaufszahlen des in Frage stehenden Produkts beurteilen. Nur wenn man von diesen Verkäufen ausgehe, könne der Umfang der potenziellen Schädigung der Verbraucher oder des Wettbewerbs im Verhältnis zu den wettbewerbswidrigen Zuschlägen oder anderen rechtswidrigen Gewinnen beurteilt werden.

94 Die Kommission habe daher mit ihrem Versäumnis, den Umsatz aus dem fraglichen Produkt zu berücksichtigen, ihre eigenen Richtlinien nicht richtig angewandt.

95 Da die Kommission ihren Entschluss, die Verkäufe der Klägerin auf dem in Frage stehenden Produktmarkt unberücksichtigt zu lassen, in der Entscheidung auch nicht speziell begründet habe, habe sie zugleich ihre Begründungspflicht verletzt.

96 Nach Auffassung der Kommission sind diese Klagegründe zurückzuweisen.

2. Würdigung durch das Gericht

97 Die Klägerin rügt zum einen einen Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und ihre Leitlinien und zum anderen eine Verletzung der Begründungspflicht.

a) Zur Verletzung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit

98 Wie in ständiger Rechtsprechung anerkannt ist, ist die Schwere von Zuwiderhandlungen anhand zahlreicher Gesichtspunkte zu ermitteln, zu denen u. a. die besonderen Umstände der Sache, ihr Kontext und die Abschreckungswirkung der Geldbußen gehören, ohne dass es eine zwingende oder abschließende Liste von Kriterien gäbe, die auf jeden Fall berücksichtigt werden müssten (Beschluss des Gerichtshofes vom 25. März 1996 in der Rechtssache C‑137/95 P, SPO u. a./Kommission, Slg. 1996, I‑1611, Randnr. 54, und Urteil des Gerichtshofes vom 17. Juli 1997 in der Rechtssache C‑219/95 P, Ferriere Nord/Kommission, Slg. 1997, I‑4411, Randnr. 33; Urteil des Gerichts vom 20. März 2002 in der Rechtssache T‑9/99, HFB u. a./Kommission, Slg. 2002, II‑1487, Randnr. 443).

99 Ferner können nach ständiger Rechtsprechung zu den Gesichtspunkten für die Beurteilung der Schwere einer Zuwiderhandlung je nach Fall die Menge und der Wert der Waren, auf die sich die Zuwiderhandlung erstreckte, sowie die Größe und Wirtschaftskraft des Unternehmens und damit der Einfluss gehören, den es auf den relevanten Markt ausüben konnte. Daraus ergibt sich zum einen, dass bei der Festsetzung der Geldbuße sowohl der Gesamtumsatz des Unternehmens, der – wenn auch nur annähernd und unvollständig – etwas über dessen Größe und Wirtschaftskraft aussagt, als auch der Marktanteil der betroffenen Unternehmen an dem in Frage stehenden Markt herangezogen werden darf, der somit einen Anhaltspunkt für das Ausmaß der Zuwiderhandlung liefern kann. Zum anderen folgt daraus, dass weder der einen noch der anderen dieser Zahlen eine im Verhältnis zu den übrigen Beurteilungskriterien übermäßige Bedeutung zugemessen werden darf und dass die Festsetzung einer angemessenen Geldbuße nicht das Ergebnis eines bloßen auf den Gesamtumsatz gestützten Rechenvorgangs sein kann (vgl. in diesem Sinne oben in Randnr. 47 zitiertes Urteil Musique diffusion française u. a./Kommission, Randnrn. 120 und 121, oben in Randnr. 82 zitierte Urteile Parker Pen/Kommission, Randnr. 94, und SCA Holding/Kommission, Randnr. 176, oben in Randnr. 41 zitiertes Urteil Archer Daniels Midland und Archer Daniels Midland Ingredients/Kommission, Randnr. 188, und oben in Randnr. 98 zitiertes Urteil HFB u. a./Kommission, Randnr. 444).

100 Wenn somit auch, wie die Klägerin hervorhebt, der Umsatz mit dem in Frage stehenden Produkt eine geeignete Grundlage darstellen kann, um die Schädigung des Wettbewerbs auf dem betroffenen Produktmarkt in der Gemeinschaft und die relative Bedeutung der Kartellteilnehmer im Hinblick auf die betroffenen Produkte zu ermitteln, ist doch dieser Gesichtspunkt bei weitem nicht das einzige Kriterium, nach dem die Kommission die Schwere der Zuwiderhandlung zu beurteilen hat.

101 Diesem Gesichtspunkt würde deshalb im Gegensatz zur Auffassung der Klägerin eine unverhältnismäßige Bedeutung zuerkannt, wenn die Prüfung der Verhältnismäßigkeit der Geldbuße, wie die Klägerin vorzuschlagen scheint. darauf beschränkt bliebe, nur deren Verhältnis zu dem Umsatz mit dem in Frage stehenden Produkt zu würdigen. Die Verhältnismäßigkeit der Bußgeldhöhe ist vielmehr anhand aller Faktoren zu beurteilen, die die Kommission bei der Bewertung der Schwere der Zuwiderhandlung berücksichtigen muss, wie die Art der Zuwiderhandlung, ihre konkreten Auswirkungen auf den betroffenen Markt und der Umfang des räumlichen Marktes.

102 Die Stichhaltigkeit der Entscheidung im Hinblick auf bestimmte dieser Gesichtspunkte ist auf der Grundlage der vier genannten Argumente der Klägerin zu prüfen, mit denen sie im Wesentlichen dartun will, dass die Kommission im vorliegenden Fall den Umsatz der betroffenen Unternehmen im EWR und nicht ihren weltweiten Umsatz hätte zugrunde legen müssen.

103 Mit ihrem ersten Argument wendet sich die Klägerin im Wesentlichen gegen die Ausführungen der Kommission in Randnummer 236 der Entscheidung, wonach für die Einteilung der Beteiligten in drei Kategorien auf den weltweiten Umsatz abzustellen sei, weil das Kartell „die Nichtentfaltung von Wettbewerbsreserven im EWR-Markt“ bezweckt habe. Die Klägerin macht geltend, dass in der Entscheidung nicht einmal behauptet werde, es sei die Fernhaltung von Lieferungen vom Markt des EWR vereinbart worden.

104 Insoweit ist jedoch darauf hinzuweisen, dass die Klägerin diese Passage der Entscheidung ohne ihren Kontext anführt. Die Lektüre der Randnummer 236 der Entscheidung insgesamt lässt klar erkennen, dass nach Auffassung der Kommission im Zusammenhang mit einem weltweiten Kartell wie im vorliegenden Fall die tatsächliche Fähigkeit der Beteiligten zur Schädigung des betroffenen Marktes nur anhand der weltweiten Umsätze beurteilt werden kann. Das erste Argument greift daher nicht durch.

105 Mit ihrem zweiten Argument möchte die Klägerin aufzeigen, dass die Kommission in ihrer neueren Verwaltungspraxis selbst vom Umsatz im EWR ausgegangen ist.

106 Die beiden Entscheidungen, die die Klägerin dafür anführt, sind jedoch im vorliegenden Fall nicht einschlägig. In der Sache „nahtlose Stahlrohre“ (vgl. oben, Randnr. 88), hat die Kommission die Beteiligten nicht in bestimmter Weise klassifiziert (vgl. Randnrn. 159 bis 162 der Entscheidung „nahtlose Stahlrohre“). In der Sache „Natriumglukonat“ (vgl. oben, Randnr. 88) hat die Kommission hingegen, wie im vorliegenden Fall, für die Klassifizierung der Unternehmen auf den weltweiten Umsatz abgestellt. Die Argumentation der Klägerin ist daher sachlich unzutreffend.

107 Mit ihrem dritten Argument macht ADM im Wesentlichen geltend, dass ihre Verkäufe von Zitronensäure in Kanada und in den USA, die etwa 50 % ihres weltweiten Verkaufs von Zitronensäure ausmachten, bereits von den Behörden dieser Länder bei der Verhängung von Sanktionen gegen sie berücksichtigt worden seien. Soweit die Klägerin mit diesem Vorbringen im Wesentlichen die Rüge einer Verletzung des Verbots der Mehrfachahndung wiederholt, ist es bereits oben als unbegründet zurückgewiesen worden (vgl. oben, Randnrn. 61 bis 73). Soweit die Klägerin mit diesem Vorbringen geltend macht, dass die Kommission die Geldbuße nicht auf der Grundlage von Verhaltensweisen auf Märkten außerhalb des Gemeinschaftsgebiets festsetzen dürfe, ist das Vorbringen sachlich unbegründet. Die Kommission hat nämlich den weltweiten Umsatz nicht zur Grundlage der Berechnung der Geldbuße gemacht, sondern lediglich als ein Mittel genutzt, um die tatsächliche wirtschaftliche Fähigkeit der einzelnen Unternehmen zur Schädigung des Wettbewerbs festzustellen und um die Geldbuße in einer Höhe festzusetzen, die im Fall jedes Unternehmens eine hinreichend abschreckende Wirkung gewährleistet, was wegen des Vorliegens eines weltweiten Kartells gerechtfertigt erscheint.

108 Mit ihrem vierten Argument will ADM im Wesentlichen dartun, dass die Zugrundelegung des Umsatzes aus dem weltweiten Verkauf von Zitronensäure zu einer Geldbuße führt, die in Relation zur Schädigung der Verbraucher und des Wettbewerbs unverhältnismäßig sei.

109 Insoweit ist daran zu erinnern, dass im vorliegenden Fall ein Kartell in Frage steht, zu dem weltweit tätige Unternehmen mit einem Gesamtanteil von 60 % am Weltmarkt für das in Frage stehende Produkt gehörten und das außer der Preisfestsetzung insbesondere die Marktaufteilung durch die Zuweisung von Verkaufsquoten umfasste. In einem solchen Fall durfte sich die Kommission im Rahmen der differenzierten Behandlung der Beteiligten, wie sie es getan hat, auf die weltweiten Umsätze der einzelnen Kartellmitglieder aus dem Verkauf von Zitronensäure stützen. Mit dieser differenzierten Behandlung soll nämlich die tatsächliche wirtschaftliche Fähigkeit der Urheber der Verstöße, den Wettbewerb durch ihr rechtswidriges Verhalten zu schädigen, und damit ihr jeweiliges Gewicht innerhalb des Kartells festgestellt werden. Die Kommission hat daher mit ihrer Annahme, dass der jeweilige Anteil der Kartellteilnehmer am Weltmarkt einen geeigneten Indizwert besitzt, die Grenzen des ihr in diesem Bereich zustehenden weiten Ermessens nicht überschritten.

110 Das Vorbringen einer Verletzung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit ist daher zurückzuweisen.

b) Zum Verstoß gegen die Leitlinien

111 Wie insoweit festzustellen ist, sehen die Leitlinien zwar nicht vor, dass die Höhe von Geldbußen anhand des Gesamtumsatzes oder des Umsatzes der Unternehmen auf dem betreffenden Markt berechnet wird. Sie schließen jedoch auch nicht aus, dass diese Umsätze bei der Bemessung der Geldbuße berücksichtigt werden, damit die allgemeinen Grundsätze des Gemeinschaftsrechts gewahrt bleiben und wenn die Umstände es erfordern (vgl. in diesem Sinne oben in Randnr. 41 zitiertes Urteil LR AF 1998/Kommission, im Rechtsmittelverfahren bestätigt durch das ebenda zitierte Urteil Dansk Rørindustri u. a./Kommission, Randnr. 258, und in Randnr. 41 zitiertes Urteil Archer Daniels Midland und Archer Daniels Midland Ingredients/Kommission, Randnr. 187).

112 Nach den Leitlinien bilden somit die Umsätze der betroffenen Unternehmen – sei es der Gesamtumsatz oder der Umsatz aus dem Verkauf des betroffenen Produkts – nicht den Ausgangspunkt für die Berechnung der Geldbußen und erst recht nicht die einzigen maßgeblichen Kriterien, um die Schwere der Zuwiderhandlung zu ermitteln.

113 Die Kommission kann sie aber als einen von mehreren relevanten Gesichtspunkten berücksichtigen. Das gilt insbesondere dann, wenn die Kommission den Bußgeldbetrag nach dem dritten bis sechsten Absatz des Abschnitts 1 A der Leitlinien anpasst, um ein hinreichend abschreckendes Niveau der Geldbußen zu gewährleisten. In diesem Zusammenhang berücksichtigt die Kommission die tatsächliche Fähigkeit der Urheber des Verstoßes, Wettbewerber und den Verbraucher wirtschaftlich in erheblichem Umfang zu schädigen, und das Erfordernis, eine hinreichend abschreckende Wirkung der Geldbuße sicherzustellen (Abschnitt 1 A vierter Absatz), und gewichtet zudem die festgesetzten Beträge, um das jeweilige Gewicht und damit die tatsächliche Auswirkung des Verstoßes jedes einzelnen Unternehmens auf den Wettbewerb zu berücksichtigen, und zwar insbesondere dann, wenn an einem Verstoß derselben Art Unternehmen von unterschiedlicher Größe beteiligt waren (Abschnitt 1 A sechster Absatz).

114 Im vorliegenden Fall hat die Kommission in ihren Schriftsätzen ausgeführt, sie habe sich auf den Umsatz auf dem betroffenen Produktmarkt gestützt, um die relative Bedeutung der einzelnen Unternehmen zu beurteilen. Wie Randnummer 236 der Entscheidung zu entnehmen ist, hat sich die Kommission jedoch, um die relative Bedeutung der Unternehmen auf dem betroffenen Markt zu berücksichtigen, tatsächlich auf den weltweiten Umsatz mit dem in Frage stehenden Produkt bezogen. Wie oben in den Randnummern 77 und 78 bereits ausgeführt, hat sie nämlich im Interesse einer differenzierten Behandlung, um der tatsächlichen wirtschaftlichen Fähigkeit der Urheber der Zuwiderhandlung zu einer erheblichen Schädigung des Wettbewerbs Rechnung zu tragen und die Geldbuße auf einem Niveau festzusetzen, das ihre hinreichend abschreckende Wirkung gewährleistet, auf den Umsatz der Beteiligten aus dem weltweiten Verkauf von Zitronensäure im letzten Jahr der Zuwiderhandlung, also 1995, abgestellt.

115 Im vorliegenden Fall handelt es sich um ein weltweites Kartell, zu dem Unternehmen mit einem sehr hohen Anteil am Weltmarkt für das betroffene Produkt gehörten. Ferner umfasste das Kartell die Festsetzung von Preisen und die Aufteilung des Marktes durch die Zuweisung von Verkaufsquoten. In einem solchen Fall darf sich die Kommission im Rahmen einer differenzierten Behandlung der betroffenen Unternehmen auf die Umsätze der Kartellteilnehmer aus ihrem weltweiten Verkauf von Zitronensäure stützen. Da nämlich mit dieser differenzierten Behandlung bezweckt wird, die tatsächliche wirtschaftliche Fähigkeit der Urheber eines Verstoßes zu würdigen, den Wettbewerb durch ihr rechtswidriges Verhalten zu schädigen, und damit ihrem jeweiligen Gewicht innerhalb des Kartells Rechnung zu tragen, hat die Kommission mit ihrer Annahme, dass der Anteil der einzelnen Kartellteilnehmer am Weltmarkt von geeignetem Indizwert ist, die Grenzen ihres weiten Ermessens nicht überschritten.

116 Der Klagegrund eines Verstoßes gegen die Leitlinien ist daher zurückzuweisen.

c) Zur Verletzung der Begründungspflicht

117 Nach ständiger Rechtsprechung muss die durch Artikel 253 EG vorgeschriebene Begründung die Überlegungen des Gemeinschaftsorgans, das den Rechtsakt erlassen hat, so klar und eindeutig zum Ausdruck bringen, dass die Betroffenen ihr die Gründe für die erlassene Maßnahme entnehmen können und das zuständige Gericht seine Kontrollaufgabe wahrnehmen kann. Das Begründungserfordernis ist nach den Umständen des Einzelfalls, insbesondere nach dem Inhalt des Rechtsakts, der Art der angeführten Gründe und nach dem Interesse zu beurteilen, das die Adressaten oder andere durch den Rechtsakt unmittelbar und individuell betroffene Personen an Erläuterungen haben können. In der Begründung brauchen nicht alle tatsächlich oder rechtlich einschlägigen Gesichtspunkte genannt zu werden, da die Frage, ob die Begründung eines Rechtsakts den Erfordernissen des Artikels 253 EG genügt, nicht nur anhand seines Wortlauts zu beurteilen ist, sondern auch anhand seines Kontexts sowie sämtlicher Rechtsvorschriften auf dem betreffenden Gebiet (Urteile des Gerichtshofes vom 2. April 1998 in der Rechtssache C‑367/95 P, Kommission/Sytraval und Brink’s France, Slg. 1998, I‑1719, Randnr. 63, und vom 30. September 2003 in der Rechtssache C‑301/96, Deutschland/Kommission, Slg. 2003, I‑9919, Randnr. 87).

118 Im Fall einer Entscheidung, mit der gegen mehrere Unternehmen wegen einer Zuwiderhandlung gegen die gemeinschaftlichen Wettbewerbsregeln Geldbußen verhängt werden, ist der Umfang der Begründungspflicht insbesondere im Licht des Umstands zu berücksichtigen, dass die Schwere der Zuwiderhandlungen anhand einer Vielzahl von Gesichtspunkten zu ermitteln ist, zu denen u. a. die besonderen Umstände der Rechtssache und ihr Kontext gehören, ohne dass es eine zwingende oder abschließende Liste von Kriterien gäbe, die auf jeden Fall berücksicht