SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS

MICHAL BOBEK

vom 4. März 2021 ( 1 )

Verbundene Rechtssachen C‑357/19 und C‑547/19

Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Direcţia Naţională Anticorupţie,

PM,

RO,

SP,

TQ

gegen

QN,

UR,

VS,

WT,

Autoritatea Naţională pentru Turism,

Agenţia Naţională de Administrare Fiscală,

SC Euro Box Promotion SRL (C‑357/19)

und

CY,

Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România“

gegen

Inspecţia Judiciară,

Consiliul Superior al Magistraturii,

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (C‑547/19)

(Vorabentscheidungsersuchen der Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie [Oberster Kassations- und Gerichtshof, Rumänien])

„Vorlage zur Vorabentscheidung – Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Union – Art. 325 Abs. 1 AEUV – Übereinkommen über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften – Strafverfahren wegen Korruption – Teilweise durch Mittel der Europäischen Union unterstützte Projekte – Entscheidung eines Verfassungsgerichts über die Rechtmäßigkeit der Besetzung gerichtlicher Spruchkörper – Nationale Rechtsvorschriften, nach denen die Besetzung gerichtlicher Spruchkörper durch Losentscheid erfolgen muss – Außerordentlicher Rechtsbehelf gegen rechtskräftige Gerichtsentscheidungen – Recht auf ein zuvor durch Gesetz errichtetes Gericht – Art. 47 Abs. 2 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union – Richterliche Unabhängigkeit – Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV – Vorrang des Unionsrechts – Disziplinarverfahren gegen Mitglieder der Justiz“

Inhaltsverzeichnis

I. Einleitung II. Rechtlicher Rahmen A. Unionsrecht B. Rumänisches Recht 1. Rumänische Verfassung 2. Gesetz Nr. 303/2004 3. Gesetz Nr. 304/2004 4. Verordnung über die Organisation und die administrative Arbeitsweise der ÎCCJ 5. Strafprozessordnung 6. Strafgesetzbuch III. Sachverhalt, Ausgangsverfahren und Vorlagefragen A. Rechtssache C‑357/19 B. Rechtssache C‑547/19 C. Verfahren vor dem Gerichtshof IV. Würdigung A. Zulässigkeit der Vorlagefragen 1. Rechtssache C‑357/19 a) Fehlende Zuständigkeit der Union b) Erheblichkeit der Vorlagefragen für das Ausgangsverfahren 2. Rechtssache C‑547/19 a) Fehlende Zuständigkeit der Union b) Erheblichkeit der Vorlagefrage für das Ausgangsverfahren B. Anwendbares Unionsrecht 1. Art. 2 und Art. 19 Abs. 1 EUV 2. VZÜ-Entscheidung (und Charta) 3. Art. 325 Abs. 1 AEUV, PIF‑Übereinkommen (und Charta) a) Art. 325 Abs. 1 AEUV und Mehrwertsteuer b) Art. 325 Abs. 1 AEUV, PIF‑Übereinkommen und Korruption im Zusammenhang mit Unionsmitteln c) Erfasst Art. 325 Abs. 1 AEUV auch den Versuch? d) Ist der Anwendungsbereich von Art. 325 Abs. 1 AEUV vom Ausgang des Gerichtsverfahrens abhängig? 4. Zwischenergebnis C. Beurteilung 1. Nationaler rechtlicher Kontext 2. Recht auf ein zuvor durch Gesetz errichtetes Gericht a) Unionsrechtlicher Standard b) Analyse c) Zwischenergebnis 3. Schutz der finanziellen Interessen der Union 1) Unionsrechtlicher Rahmen 2) Standpunkte der Verfahrensbeteiligten 3) Analyse i) Welches sind die maßgebenden Kriterien? ii) Anwendung auf den vorliegenden Fall iii) Zwischenergebnis 4. Grundsatz der richterlichen Unabhängigkeit 1) Zu den vom vorlegenden Gericht geäußerten Bedenken 2) Unionsrechtlicher Rahmen 3) Analyse i) Besetzung und Status des Verfassungsgerichts ii) Befugnisse und Praxis des Verfassungsgerichts iii) Der Grundsatz der Rechtskraft (res iudicata) iv) Vorbehalt v) Zwischenergebnis 5. Vorranggrundsatz V. Ergebnis

I. Einleitung

1. Beim Gerichtshof sind im Jahr 2019 von verschiedenen rumänischen Gerichten mehrere Vorabentscheidungsersuchen zur Unabhängigkeit der Justiz, zur Rechtsstaatlichkeit und zur Korruptionsbekämpfung eingereicht worden. Die erste Fallgruppe betraf verschiedene Änderungen der nationalen Gesetze über das Justizwesen, die meist durch Dringlichkeitsverordnungen erfolgt waren ( 2 ).

2. Die vorliegenden verbundenen Rechtssachen sind „Musterverfahren“ der zweiten Fallgruppe ( 3 ). Das Hauptthema der zweiten Gruppe ist von dem der ersten Gruppe recht verschieden: Können Entscheidungen der Curtea Constituțională a României (Verfassungsgericht Rumäniens; im Folgenden: Verfassungsgericht) gegen Grundsätze der richterlichen Unabhängigkeit und der Rechtsstaatlichkeit sowie gegen den Schutz der finanziellen Interessen der Union verstoßen?

3. In den beiden vorliegenden verbundenen Rechtssachen geht es vor allem um die Auswirkungen einer Entscheidung des Verfassungsgerichts, mit der im Wesentlichen festgestellt wurde, dass einige Spruchkörper des obersten nationalen Gerichts, der Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (Oberster Kassations- und Gerichtshof, Rumänien; im Folgenden: ÎCCJ), nicht ordnungsgemäß errichtet worden seien. Diese Entscheidung hatte zur Folge, dass einige der betroffenen Verfahrensbeteiligten außerordentliche Rechtsbehelfe einlegen konnten, was wiederum zu Fragen nicht nur in Bezug auf den Schutz der finanziellen Interessen der Union gemäß Art. 325 Abs. 1 AEUV, sondern auch auf die Auslegung des Begriffs „ein zuvor durch Gesetz errichtetes Gericht“ in Art. 47 Abs. 2 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (im Folgenden: Charta) führte. Dies alles spielt sich letztlich in einem nationalen institutionellen Rahmen ab, in dem die Nichtbefolgung von Entscheidungen des Verfassungsgerichts ein Disziplinarvergehen darstellt.

II. Rechtlicher Rahmen

A. Unionsrecht

4. Art. 1 des Übereinkommens aufgrund von Artikel K.3 des Vertrags über die Europäische Union über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften (im Folgenden: PIF‑Übereinkommen) ( 4 ) lautet: „(1) Für die Zwecke dieses Übereinkommens umfasst der Tatbestand des Betrugs zum Nachteil der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften a) im Zusammenhang mit Ausgaben jede vorsätzliche Handlung oder Unterlassung betreffend – die Verwendung oder Vorlage falscher, unrichtiger oder unvollständiger Erklärungen oder Unterlagen mit der Folge, dass Mittel aus dem Gesamthaushaltsplan der Europäischen Gemeinschaften oder aus den Haushalten, die von den Europäischen Gemeinschaften oder in deren Auftrag verwaltet werden, unrechtmäßig erlangt oder zurückbehalten werden; – das Verschweigen einer Information unter Verletzung einer spezifischen Pflicht mit derselben Folge; – die missbräuchliche Verwendung solcher Mittel zu anderen Zwecken als denen, für die sie ursprünglich gewährt worden sind; … (2) Vorbehaltlich des Artikels 2 Absatz 2 trifft jeder Mitgliedstaat die erforderlichen und geeigneten Maßnahmen, um Absatz 1 so in sein innerstaatliches Recht umzusetzen, dass die von ihm erfassten Handlungen als Straftaten umschrieben werden. (3) Vorbehaltlich des Artikels 2 Absatz 2 ergreift jeder Mitgliedstaat ferner die erforderlichen Maßnahmen, damit die vorsätzliche Herstellung oder Bereitstellung falscher, unrichtiger oder unvollständiger Erklärungen oder Unterlagen mit der in Absatz 1 erwähnten Folge als Straftat umschrieben wird, sofern sie nicht bereits entweder als selbständige Straftat oder als Beteiligung am Betrug im Sinne von Absatz 1, als Anstiftung dazu oder als Versuch eines solchen Betrugs strafbar ist. (4) Der vorsätzliche Charakter einer Handlung oder Unterlassung im Sinne der Absätze 1 und 3 kann aus den objektiven Tatumständen geschlossen werden.“

5. In Art. 2 des PIF‑Übereinkommens heißt es: „(1) Jeder Mitgliedstaat trifft die erforderlichen Maßnahmen um sicherzustellen, dass die in Artikel 1 genannten Handlungen sowie die Beteiligung an den Handlungen im Sinne von Artikel 1 Absatz 1, die Anstiftung dazu oder der Versuch solcher Handlungen durch wirksame, angemessene und abschreckende Strafen geahndet werden können, die zumindest in schweren Betrugsfällen auch Freiheitsstrafen umfassen, die zu einer Auslieferung führen können; als schwerer Betrug gilt jeder Betrug, der einen in jedem Mitgliedstaat festzusetzenden Mindestbetrag zum Gegenstand hat. Dieser Mindestbetrag darf 50000 ECU nicht überschreiten. …“

B. Rumänisches Recht

1. Rumänische Verfassung

6. Die rumänische Verfassung in der durch das Gesetz Nr. 429/2003 geänderten Fassung enthält folgende Bestimmungen: „Artikel 142 – Struktur (1) Das Verfassungsgericht ist der Garant für den Vorrang der Verfassung. (2) Das Verfassungsgericht ist mit neun Richtern besetzt, die für eine Amtszeit von neun Jahren ernannt werden, die nicht verlängert oder erneuert werden kann. (3) Drei Richter werden von der Camera Deputaţilor (Abgeordnetenkammer), drei vom Senat und drei vom Präsidenten Rumäniens ernannt. … Artikel 143 – Voraussetzungen für die Ernennung Die Richter des Verfassungsgerichts müssen über hervorragende juristische Qualifikationen, ein hohes Maß an fachlicher Kompetenz und mindestens 18 Jahre Erfahrung im juristischen Beruf oder in der juristischen Hochschulausbildung verfügen. … Artikel 145 – Unabhängigkeit und Unabsetzbarkeit Die Richter des Verfassungsgerichts sind in der Ausübung ihres Amtes unabhängig und während der gesamten Amtszeit unabsetzbar. Artikel 146 – Aufgaben Das Verfassungsgericht hat die folgenden Aufgaben: … e) Beilegung von verfassungsrechtlichen Konflikten zwischen öffentlichen Stellen auf Antrag des Präsidenten Rumäniens, eines der Präsidenten der beiden Kammern [des rumänischen Parlaments], des Ministerpräsidenten oder des Präsidenten des Consiliul Superior al Magistraturii (Oberster Rat der Richter und Staatsanwälte; im Folgenden: Oberster Richterrat); … Artikel 147 – Entscheidungen des Verfassungsgerichts (1) Die Bestimmungen von geltenden Gesetzen und Anordnungen sowie die Bestimmungen von Verordnungen, deren Verfassungswidrigkeit festgestellt wurde, verlieren 45 Tage nach der Veröffentlichung der Entscheidung des Verfassungsgerichts ihre Rechtswirkung, wenn das Parlament bzw. die Regierung in dieser Zeit die verfassungswidrigen Bestimmungen nicht mit den Bestimmungen der Verfassung in Einklang bringt. Während dieses Zeitraums sind die als verfassungswidrig befundenen Bestimmungen von Rechts wegen außer Kraft gesetzt. (2) In Fällen einer Gesetze betreffenden Verfassungswidrigkeit ist das Parlament vor der Verkündung dieser Gesetze verpflichtet, die betreffenden Bestimmungen zu überprüfen, um sie mit der Entscheidung des Verfassungsgerichts in Einklang zu bringen. … (4) Die Entscheidungen des Verfassungsgerichts werden im Monitorul Oficial al României [(Amtsblatt Rumäniens)] veröffentlicht. Ab dem Zeitpunkt der Veröffentlichung sind diese Entscheidungen allgemein verbindlich und haben Rechtswirkung nur für die Zukunft.“

2. Gesetz Nr. 303/2004

7. Gemäß Art. 99 Buchst. ș der Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor și procurorilor (Gesetz Nr. 303/2004 über den Status von Richtern und Staatsanwälten; im Folgenden: Gesetz Nr. 303/2004) ( 5 ) stellt die „Nichtbeachtung von Entscheidungen des Verfassungsgerichts“ ein Disziplinarvergehen dar.

3. Gesetz Nr. 304/2004

8. Die Besetzung der Spruchkörper der ÎCCJ ist in den Art. 32 und 33 der Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciară (Gesetz Nr. 304/2004 über die Organisation des Justizwesens; im Folgenden: Gesetz Nr. 304/2004) ( 6 ) geregelt. Diese Bestimmungen wurden in den Jahren 2010, 2013 und 2018 geändert.

9. In der durch die Legea nr. 207/2018 pentru modificarea și completarea Legii nr. 304/2004 privind organizarea judiciară (Gesetz Nr. 207/2018 zur Änderung und Ergänzung des Gesetzes Nr. 304/2004) ( 7 ) geänderten Fassung lautet Art. 32 des Gesetzes Nr. 304/2004 wie folgt: „(1) Zu Beginn eines jeden Jahres genehmigt das Leitungsgremium auf Vorschlag des Präsidenten oder der Vizepräsidenten der [ÎCCJ] die Anzahl und die Besetzung der Spruchkörper mit fünf Richtern. (2) In Strafsachen sind die Spruchkörper mit fünf Richtern mit Mitgliedern des Strafsenats der [ÎCCJ] besetzt. (3) In anderen Sachen als Strafsachen sind die Spruchkörper mit fünf Richtern je nach Art der Rechtssache mit Fachrichtern besetzt. (4) Die Richter, die diesen Spruchkörpern angehören, werden in öffentlicher Sitzung vom Präsidenten oder, bei dessen Abwesenheit, von einem der beiden Vizepräsidenten der [ÎCCJ] durch Losentscheid bestimmt. Die Mitglieder der Spruchkörper, bei denen Rechtssachen anhängig sind, können nur in Ausnahmefällen unter Berücksichtigung objektiver Kriterien, die im Regulamentul privind organizarea și funcționarea administrativă a Înaltei Curți de Casație și Justiție [(Verordnung über die Organisation und die administrative Arbeitsweise der ÎCCJ]] festgelegt sind, ausgewechselt werden. (5) Den Vorsitz in Spruchkörpern mit fünf Richtern führen der Präsident der [ÎCCJ], einer der beiden Vizepräsidenten oder einer der Senatspräsidenten, wenn sie gemäß Absatz 4 als Mitglied des betreffenden Spruchkörpers bestimmt worden sind. (6) Wenn für einen Spruchkörper mit fünf Richtern keine der vorgenannten Personen als Mitglied bestimmt wurde, wird der Vorsitz im Spruchkörper von einem Richter im Rotationsverfahren in der Reihenfolge des Dienstalters der Richter geführt. (7) Rechtssachen, die in die Zuständigkeit der Spruchkörper mit fünf Richtern fallen, werden nach dem Zufallsprinzip mit Hilfe eines computergestützten Systems zugewiesen.“

4. Verordnung über die Organisation und die administrative Arbeitsweise der ÎCCJ

10. Das Regulamentul privind organizarea și funcționarea administrativă a ÎCCJ (Verordnung über die Organisation und die administrative Arbeitsweise der ÎCCJ; im Folgenden: ÎCCJ-Verordnung) ( 8 ) wurde auf der Grundlage des Gesetzes Nr. 304/2004 erlassen. Die Verordnung wurde durch den Beschluss Nr. 24 der ÎCCJ vom 25. November 2010 (im Folgenden: Beschluss Nr. 24/2010) ( 9 ) und durch den Beschluss Nr. 3 der ÎCCJ vom 28. Januar 2014 (im Folgenden: Beschluss Nr. 3/2014) ( 10 ) geändert und ergänzt.

11. In der durch den Beschluss Nr. 3/2014 geänderten Fassung lauten die Art. 28 und 29 der ÎCCJ-Verordnung wie folgt: „Artikel 28 (1) Innerhalb der [ÎCCJ] sind Spruchkörper mit fünf Richtern mit Zuständigkeit für die ihnen durch Gesetz zugewiesenen Rechtssachen tätig. (2) Zu Beginn eines jeden Jahres werden für Strafsachen Spruchkörper mit fünf Richtern, die ausschließlich mit Mitgliedern der Strafsenate besetzt sind, sowie für andere Sachen als Strafsachen zwei Spruchkörper mit fünf Richtern, die mit Mitgliedern des Ersten Zivilsenats, des Zweiten Zivilsenats und des Senats für Verwaltungs- und Steuersachen besetzt sind, gebildet. (3) Die Zahl der Spruchkörper mit fünf Richtern in Strafsachen wird jährlich vom Leitungsgremium auf Vorschlag des Präsidenten des Strafsenats festgelegt. (4) Den Vorsitz in den Spruchkörpern mit fünf Richtern führt je nach Fall der Präsident, der Vizepräsident, der Präsident des Strafsenats oder das dienstälteste Mitglied. Artikel 29 (1) Zur Bildung der Spruchkörper mit fünf Richtern in Strafsachen bestimmt der Präsident oder, in seiner Abwesenheit, einer der Vizepräsidenten der [ÎCCJ] jährlich in öffentlicher Sitzung durch Losentscheid vier oder gegebenenfalls fünf Richter aus dem Strafsenat der [ÎCCJ] für jeden Spruchkörper. (2) Im Hinblick auf die Bildung der beiden Spruchkörper mit fünf Richtern in anderen Sachen als Strafsachen ernennt der Präsident oder, in seiner Abwesenheit, einer der Vizepräsidenten der [ÎCCJ] unter den in Absatz 1 festgelegten Bedingungen Richter als Mitglieder dieser Spruchkörper. (3) Das Leitungsgremium der [ÎCCJ] ermittelt jährlich, wie repräsentativ die Senate in der Besetzung der in Absatz 2 genannten Spruchkörper vertreten sind und genehmigt die Besetzung der Spruchkörper mit fünf Richtern; bei Spruchkörpern mit fünf Richtern in Strafsachen erfolgt dies auf Vorschlag des Präsidenten des Strafsenats. (4) Richter, die im Vorjahr ernannt wurden, nehmen im folgenden Jahr nicht an der Losentscheidung teil. (5) Für jeden Spruchkörper werden vier oder gegebenenfalls fünf Ersatzrichter unter den in den Absätzen 1 bis 3 festgelegten Bedingungen bestimmt.“

5. Strafprozessordnung

12. In Art. 426 Abs. 1 der Legea nr. 135/2010 privind Codul de procedură penală (Gesetz Nr. 135/2010 über die Strafprozessordnung) ( 11 ) in der durch das Gesetz Nr. 255/2013 und die Ordonanța de urgență a Guvernului României nr. 18/2016 (Dringlichkeitsverordnung Nr. 18/2016 der rumänischen Regierung) geänderten Fassung (im Folgenden: Strafprozessordnung) heißt es: „Gegen rechtskräftige Entscheidungen in Strafverfahren kann in folgenden Fällen eine Nichtigkeitsklage erhoben werden: … d) Wenn das Berufungsgericht nicht dem Gesetz entsprechend besetzt war oder ein Fall von Unvereinbarkeit vorlag.“

13. Art. 428 Abs. 1 der Strafprozessordnung bestimmt: „Eine Nichtigkeitsklage aus den in Artikel 426 Buchstaben a) und c) bis h) genannten Gründen kann innerhalb von 30 Tagen nach der Zustellung der Entscheidung des Rechtsmittelgerichts erhoben werden.“

14. Art. 432 Abs. 1 der Strafprozessordnung lautet: „Stellt das Gericht in der mündlichen Verhandlung über die Nichtigkeitsklage nach Anhörung der Parteien und der Stellungnahme der Staatsanwaltschaft fest, dass die Klage begründet ist, so hebt es die angefochtene Entscheidung auf und verweist die Sache unmittelbar oder gegebenenfalls unter Fristsetzung zur Entscheidung oder zur Entscheidung im Rechtsmittelverfahren zurück.“

6. Strafgesetzbuch

15. Art. 154 der Legea nr. 286/2009 privind Codul penal (Gesetz Nr. 286/2009 über das Strafgesetzbuch) ( 12 ) vom 17. Juli 2009 mit späteren Änderungen und Ergänzungen (im Folgenden: Strafgesetzbuch) sieht vor: „(1) Die Fristen für die Verjährung der strafrechtlichen Verantwortlichkeit betragen: a) fünfzehn Jahre, wenn die begangene Straftat nach dem Gesetz mit lebenslanger Freiheitsstrafe oder mit einer Freiheitsstrafe von mehr als zwanzig Jahren bedroht ist; b) zehn Jahre, wenn die begangene Straftat nach dem Gesetz mit Freiheitsstrafe von mindestens zehn Jahren und höchstens zwanzig Jahren bedroht ist; c) acht Jahre, wenn die begangene Straftat nach dem Gesetz mit Freiheitsstrafe von mindestens fünf Jahren und höchstens zehn Jahren bedroht ist; d) fünf Jahre, wenn die begangene Straftat nach dem Gesetz mit Freiheitsstrafe von mindestens einem Jahr und höchstens fünf Jahren bedroht ist; e) drei Jahre, wenn die begangene Straftat nach dem Gesetz mit Freiheitsstrafe von weniger als einem Jahr oder mit einer Geldstrafe bedroht ist. (2) Die in diesem Artikel vorgesehenen Verjährungsfristen laufen von dem Tag an, an dem die Straftat begangen wird. Die Verjährungsfrist beginnt zu laufen: bei Dauerdelikten mit dem Tag, an dem die Handlung oder Unterlassung beendet wird, bei fortgesetzten Straftaten ab dem Zeitpunkt der letzten Handlung oder Unterlassung und bei Gewohnheitsdelikten ab dem Tag der Begehung der letzten Tat. (3) Die Verjährung der strafrechtlichen Verantwortlichkeit bei erfolgsqualifizierten Delikten beginnt mit dem Zeitpunkt der Begehung der Handlung oder Unterlassung und wird nach der Strafe für den tatbestandsmäßig eingetretenen Erfolg berechnet. …“

16. Die Ursachen und Wirkungen von Verjährungsunterbrechungen sind in Art. 155 des Strafgesetzbuchs wie folgt geregelt: „(1) Die Vornahme einer Verfahrenshandlung in einer Strafsache führt zu einer Unterbrechung der für die Straftat geltenden Verjährungsfrist. (2) Nach jeder Unterbrechung beginnt eine neue Verjährungsfrist zu laufen. (3) Die Unterbrechung der Verjährungsfrist gilt für alle an der Straftat Beteiligten, auch wenn die unterbrechende Handlung nur einige dieser Beteiligten betrifft. (4) Werden die in Artikel 154 vorgesehenen Verjährungsfristen einmal überschritten, so gelten sie unabhängig von der Anzahl der Unterbrechungen als vollendet. (5) Mit der Zulassung des Antrags auf Wiederaufnahme des Strafverfahrens beginnt eine neue Frist für die Verjährung der strafrechtlichen Verantwortlichkeit.“

III. Sachverhalt, Ausgangsverfahren und Vorlagefragen

A. Rechtssache C‑357/19

17. Das Ausgangsverfahren in dieser Rechtssache betrifft außerordentliche Rechtsbehelfe, die zum einen vom Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție – Direcţia Naţională Anticorupţie (Staatsanwaltschaft beim ÎCCJ – Nationale Antikorruptionsbehörde; im Folgenden: Staatsanwaltschaft) und zum anderen von vier Rechtsmittelführern in dieser Rechtssache gegen eine rechtskräftige Entscheidung vom 5. Juni 2018 eingelegt worden sind.

18. Die Rechtsmittelführer waren mit dieser Entscheidung eines Spruchkörpers mit fünf Richtern der ÎCCJ wegen Korruption, Amtsmissbrauch und Steuerhinterziehung verurteilt worden. Diese Entscheidung des Spruchkörpers mit fünf Richtern erging auf die Berufung gegen ein Urteil des Strafsenats der ÎCCJ vom 28. März 2017. Diesem Spruchkörper gehörten der Präsident des Strafsenats der ÎCCJ sowie vier weitere Richter an, die gemäß der ÎCCJ-Verordnung durch Losentscheid bestimmt worden waren.

19. Hinsichtlich der Korruption wurde festgestellt, dass die erste Rechtsmittelführerin, die zu jener Zeit Ministerin war, im Zeitraum von 2010 bis 2012 ein System koordiniert habe, mit dem sie selbst und ihr nahestehende Personen Geldbeträge von Unternehmensvertretern dafür erhalten hätten, zu gewährleisten, dass diese für im Rahmen von aus dem Haushalt des Ministeriums finanzierten Programmen durchgeführte Arbeiten rechtzeitig bezahlt würden, und zwar zu einer Zeit, in der die Mittelzuweisung erheblich gekürzt worden war und die Abrechnung der Arbeiten mit großer Verzögerung erfolgt sei. An diesem System seien auch der zweite Rechtsmittelführer (zu jener Zeit persönlicher Assistent der Ministerin), der dritte Rechtsmittelführer (zu jener Zeit Generalsekretär des Ministeriums) sowie weitere Personen (ein persönlicher Berater der Ministerin und der Direktor einer nationalen Investmentgesellschaft) beteiligt gewesen.

20. Hinsichtlich des Amtsmissbrauchs wurde festgestellt, dass die erste Rechtsmitteführerin in ihrer Eigenschaft als Ministerin im Jahr 2011 den Abschluss eines Dienstleistungsvertrags zwischen dem Ministerium für Regionalentwicklung und Tourismus und der SC Europlus Computer SRL, die vom vierten Rechtsmittelführer geführt worden sei, veranlasst habe. Der Vertrag habe die Erbringung von Dienstleistungen zur Werbung für Rumänien im Rahmen der Veranstaltungen betroffen, die während der vom rumänischen Boxverband organisierten internationalen Profiboxgala stattgefunden hätten. Bei der Vergabe des Auftrags für die Werbedienstleistungen seien öffentliche Mittel in Höhe von 8116800 rumänischen Lei (RON) für die Organisation einer kommerziellen Veranstaltung verwendet worden, deren gesamte Erlöse den Organisatoren zugeflossen seien.

21. Demgemäß wurde festgestellt, dass die öffentlichen Mittel für gesetzwidrige Zwecke verwendet worden seien und der Auftrag unter Verstoß gegen das Vergaberecht vergeben worden sei. Die empfangenen Dienstleistungen gehörten nicht zu den Kategorien förderfähiger Ausgaben für die Programme mit europäischer Finanzierung im Kontext des Projekts „Förderung der rumänischen Tourismusmarke“ durch das Regionale Operationelle Programm 2007–2013. Diese Umstände hätten zur Verweigerung der Auszahlung der Beträge durch die für die Verwaltung der Unionsgelder zuständige Behörde geführt. Somit hätten die Beträge, die aus europäischen Mitteln hätten erstattet werden sollen, in voller Höhe vom Staatshaushalt getragen werden müssen. Der Verlust für das Ministerium für Regionalentwicklung und Tourismus habe sich auf 8116800 RON belaufen.

22. Hinsichtlich der Steuerhinterziehung wurde festgestellt, dass der vierte Rechtsmittelführer, um den Betrag der dem Staatshaushalt geschuldeten Steuern auf die Einnahmen aus den vorgenannten Veranstaltungen zu senken, in den Büchern der SC Europlus Computers von Scheinfirmen ausgestellte Dokumente verbucht habe, die fiktive Ausgaben belegt hätten, die angeblich für Werbe- und Beratungsleistungen getätigt worden seien. Der daraus entstandene Schaden habe sich auf 646838 RON (einschließlich 388103 RON Mehrwertsteuer) und 90669 RON (einschließlich 54402 RON Mehrwertsteuer) belaufen.

23. Nachdem die (vom Spruchkörper mit fünf Richtern in der Berufungsinstanz erlassene) Entscheidung der ÎCCJ vom 5. Juni 2018 rechtskräftig geworden war, erließ das Verfassungsgericht die Entscheidung Nr. 685/2018 vom 7. November 2018 (im Folgenden: Entscheidung Nr. 685/2018). Mit dieser Entscheidung wurde der Beschwerde des Ministerpräsidenten der rumänischen Regierung stattgegeben und festgestellt, dass ein verfassungsrechtlicher Konflikt zwischen dem Parlament und der ÎCCJ vorliege, der durch die Entscheidungen des Leitungsgremiums der ÎCCJ verursacht worden sei, denen gemäß nur vier der fünf Mitglieder der Spruchkörper mit fünf Richtern durch Losentscheid bestimmt worden seien. Dies wurde als Verstoß gegen Art. 32 des Gesetzes Nr. 304/2004 angesehen. Infolgedessen wurden alle ab dem 1. Februar 2014 gebildeten Spruchkörper mit fünf Richtern als unrechtmäßig besetzt angesehen. Das Verfassungsgericht ordnete an, dass die ÎCCJ unverzüglich alle Mitglieder der Spruchkörper mit fünf Richtern durch Losentscheid bestimmen solle. Es stellte außerdem fest, dass die Entscheidung Nr. 685/2018 auch für abgeschlossene Rechtssachen gelte, sofern für die Beteiligten die Frist für die Einlegung außerordentlicher Rechtsbehelfe noch nicht abgelaufen sei.

24. Die Rechtsmittelführer sowie die Staatsanwaltschaft erhoben auf der Grundlage der Entscheidung Nr. 685/2018 des Verfassungsgerichts eine Nichtigkeitsklage, mit der sie die Aufhebung der Entscheidung vom 5. Juni 2018 und die Neuverhandlung über die Berufungen beantragen. In der vorliegenden Rechtssache ist das vorlegende Gericht somit aufgerufen, über die Begründetheit der von beiden Parteien geltend gemachten Rechtsmittelgründe zu entscheiden. Es kann entweder den außerordentlichen Rechtsbehelf mit der Folge der Aufrechterhaltung der angefochtenen Entscheidung zurückweisen oder es kann dem Rechtsbehelf stattgeben und damit die Entscheidung über die Verurteilungen der Rechtsmittelführer aufheben und über die Berufungen erneut verhandeln.

25. Unter diesen Umständen hat die Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (Oberster Kassations- und Gerichtshof, Rumänien) beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen: 1. Sind Art. 19 Abs. 1 EUV, Art. 325 Abs. 1 AEUV, Art. 1 Abs. 1 Buchst. a und b sowie Art. 2 Abs. 1 des PIF‑Übereinkommens und der Grundsatz der Rechtssicherheit dahin auszulegen, dass sie dem Erlass einer Entscheidung durch eine außerhalb der Justiz stehende Einrichtung, das Verfassungsgericht, entgegenstehen, mit der über die Rechtmäßigkeit der Besetzung von Spruchkörpern entschieden wird und damit die Voraussetzungen für die Zulässigkeit außerordentlicher Rechtsbehelfe gegen rechtskräftige, innerhalb eines bestimmten Zeitraums ergangene gerichtliche Entscheidungen geschaffen werden? 2. Ist Art. 47 Abs. 2 der Charta dahin auszulegen, dass er dem entgegensteht, dass eine außerhalb der Justiz stehende Einrichtung die fehlende Unabhängigkeit und Unparteilichkeit eines Spruchkörpers, dem ein Richter mit Leitungsfunktion angehört, der nicht nach dem Zufallsprinzip ernannt worden ist, sondern auf der Grundlage einer transparenten, bekannten und zwischen den Parteien unstreitigen Regel, die in allen von diesem Spruchkörper behandelten Rechtssachen gilt, in nach nationalem Recht verbindlicher Weise feststellt? 3. Ist der Grundsatz des Vorrangs des Unionsrechts dahin auszulegen, dass er es dem nationalen Gericht erlaubt, eine verfassungsgerichtliche Entscheidung, die aufgrund einer Befassung mit einem Verfassungskonflikt ergangen ist und nach nationalem Recht verbindlich ist, unangewendet zu lassen?

B. Rechtssache C‑547/19

26. Mit Entscheidung vom 2. April 2018 gab die Richterdisziplinarabteilung des Obersten Richterrats der Disziplinarklage der Inspecția Judiciară (Justizinspektion, Rumänien) gegen die Rechtsmittelführerin, eine Richterin an der Curtea de Apel București (Berufungsgericht Bukarest, Rumänien) statt und verhängte gegen sie gemäß Art. 100 Buchst. e des Gesetzes Nr. 303/2004 die Disziplinarsanktion des Ausschlusses aus der Richterschaft. Diese Abteilung stellte fest, dass schwere Verstöße gegen die Vorschriften über die Zuteilung der Rechtssachen nach dem Zufallsprinzip vorgelegen hätten. Dadurch habe die Rechtsmittelführerin ein Disziplinarvergehen nach Art. 99 Buchst. o des Gesetzes Nr. 303/2004 begangen.

27. Die Rechtsmittelführerin focht die Entscheidung vom 2. April 2018 bei der ÎCCJ an. Ein weiteres, paralleles Rechtsmittel gegen einen verfahrensrechtlichen Beschluss, mit dem die Zulassung als Streithelfer zum ursprünglichen Verfahren vor der Richterdisziplinarabteilung des Obersten Richterrats abgelehnt worden war, wurde von der Asociația Forumul Judecătorilor din România (Verein „Forum der Richter Rumäniens“, Rumänien; im Folgenden: Verein „Richterforum“) eingelegt. Beide Rechtsmittel wurden dem Spruchkörper mit fünf Richtern „Zivilsachen 2“ zugewiesen, der am 30. Oktober 2017 im Wege des Losverfahrens besetzt und mit Beschluss Nr. 68 des Leitungsgremiums der ÎCCJ vom 2. November 2017 bestätigt wurde. Die beiden Rechtsmittelverfahren wurden in der mündlichen Verhandlung vom 22. Oktober 2018 verbunden.

28. Am 7. November 2018 erging die Entscheidung Nr. 685/2018 ( 13 ) des Verfassungsgerichts.

29. Am 8. November 2018 verabschiedete das Leitungsgremium der ÎCCJ den Beschluss Nr. 137/2018. Am 9. November 2018 wurden gemäß diesem Beschluss alle Mitglieder der Spruchkörper mit fünf Richtern für das Jahr 2018 durch Losentscheid bestimmt.

30. Am 29. November 2018 wurde die Entscheidung Nr. 685/2018 des Verfassungsgerichts veröffentlicht. Im Anschluss an diese Veröffentlichung erließ die Richterdisziplinarabteilung des Obersten Richterrats den Beschluss Nr. 1367 vom 5. Dezember 2018, der Vorschriften enthält, „die die Übereinstimmung mit den Anforderungen aus der [Entscheidung Nr. 685/2018] gewährleisten“ (im Folgenden: Beschluss Nr. 1367/2018).

31. Um dem letztgenannten Beschluss nachzukommen, ordnete der mit dem vorliegenden Fall befasste Spruchkörper in der durch den Beschluss Nr. 137/2018 festgelegten Besetzung am 10. Dezember 2018 im Hinblick auf die zufällige Zuteilung zu einem Spruchkörper in einer Besetzung, die durch Losentscheid gemäß den von der Richterdisziplinarabteilung des Obersten Richterrats mit dem Beschluss Nr. 1367/2018 genehmigten Regeln festzulegen sein würde, die Streichung der Rechtssache im Rechtssachenregister an.

32. Am 13. Dezember 2018 erfolgte bei der ÎCCJ der Losentscheid zur Bestimmung der Mitglieder der Spruchkörper mit fünf Richtern für das Jahr 2018. Die Verfahrensakten der vorliegenden Rechtssache wurden durch Losentscheid einem Spruchkörper mit fünf Richtern, dem Spruchkörper „Zivilsachen 3 – 2018“ zugewiesen. Dies ist der Spruchkörper, der das vorliegende Vorabentscheidungsersuchen vorgelegt hat.

33. Mit Beschluss Nr. 1535 der Richterdisziplinarabteilung des Obersten Richterrats vom 19. Dezember 2018 (im Folgenden: Beschluss Nr. 1535/2018) wurde festgelegt, dass die Rechtssachen, die den für das Jahr 2018 gebildeten Spruchkörpern mit fünf Richtern zugewiesen worden waren, nach dem 1. Januar 2019 weiterhin vor diesen Spruchkörpern zu verhandeln seien, selbst wenn in diesen Rechtssachen keine Verfahrenshandlungen vorgenommen worden seien.

34. In Anbetracht dieser Ereignisse hat die Rechtsmittelführerin u. a. die Einrede der rechtswidrigen Besetzung des Spruchkörpers, der ihre Rechtssache verhandelt hat, und die Einrede der Rechtswidrigkeit der Beschlüsse Nr. 1367/2018 und Nr. 1535/2018 der Richterdisziplinarabteilung des Obersten Richterrats sowie der nachfolgenden Beschlüsse des Leitungsgremiums der ÎCCJ ( 14 ) erhoben. Das Eingreifen des Verfassungsgerichts und des Obersten Richterrats in die Tätigkeit der ÎCCJ sei ein Verstoß gegen den Grundsatz der Kontinuität des verhandelnden Spruchkörpers. Ohne dieses Eingreifen wäre die Rechtssache ordnungsgemäß einem der gemäß Art. 32 des Gesetzes Nr. 304/2004 für das Jahr 2019 gebildeten Spruchkörper mit fünf Richtern zugewiesen worden. Die Fortführung der Tätigkeiten eines Spruchkörpers über die gesetzlich vorgesehene zeitliche Grenze hinaus stelle einen Verstoß gegen Art. 6 Abs. 1 der Europäischen Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten (im Folgenden: EMRK) und gegen Art. 47 der Charta dar, was Auswirkungen auf Art. 2 EUV habe. Indem der ÎCCJ eine solche Vorgehensweise vorgeschrieben worden sei, habe der Oberste Richterrat, bei dem es sich um ein Verwaltungsorgan handle, gegen die Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit verstoßen und die Unabhängigkeit und Unparteilichkeit des Justizhandelns verletzt, die in jedem Fall durch ein gesetzlich vorgesehenes Gericht verwirklicht werden müssten.

35. Das vorlegende Gericht führt aus, dass die Entscheidung Nr. 685/2018 des Verfassungsgerichts, auch wenn sie sich grundsätzlich nicht auf die Besetzung der nicht für Strafsachen zuständigen Spruchkörper auswirke, im vorliegenden Verfahren gleichwohl eine mittelbare Wirkung entfalte. Der Grund dafür sei, dass der Oberste Richterrat zur Anwendung dieser Entscheidung eine Reihe von Verwaltungsentscheidungen erlassen habe, mit denen er der ÎCCJ eine andere Auslegung der Bestimmungen über die jährliche Art der Besetzung der Spruchkörper mit fünf Richtern vorgeschrieben habe.

36. Unter diesen Umständen hat die Înalta Curte de Casație și Justiție (Oberster Kassations- und Gerichtshof) beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof die folgende Frage zur Vorabentscheidung vorzulegen: Sind Art. 2 EUV, Art. 19 Abs. 1 EUV und Art. 47 der Charta dahin auszulegen, dass sie einem Eingreifen eines Verfassungsgerichts (eines Organs, das nach nationalem Recht kein Gericht ist) bezüglich der Art und Weise, in der das oberste Gericht die im Rang unter der Verfassung stehenden Rechtsvorschriften bei der Bildung der Spruchkörper ausgelegt und angewandt hat, entgegenstehen?

C. Verfahren vor dem Gerichtshof

37. Das vorlegende Gericht in der Rechtssache C‑357/19 hat beantragt, im beschleunigten Verfahren nach Art. 105 Abs. 1 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs zu entscheiden. Diesen Antrag hat der Präsident des Gerichtshofs am 23. Mai 2019 abgelehnt. Mit Beschluss vom 28. November 2019 ist entschieden worden, diese Rechtssache und die Rechtssache C‑547/19 gemäß Art. 53 Abs. 3 der Verfahrensordnung vorrangig zu behandeln.

38. Mit Beschluss des Präsidenten des Gerichtshofs vom 20. Februar 2020 sind die Rechtssachen C‑357/19 und C‑547/19 zu gemeinsamem mündlichen Verfahren und zu gemeinsamer Entscheidung verbunden worden.

39. In der Rechtssache C‑357/19 haben die erste Rechtsmittelführerin sowie der zweite und der vierte Rechtsmittelführer, die Staatsanwaltschaft, die polnische und die rumänische Regierung sowie die Europäische Kommission schriftliche Erklärungen eingereicht.

40. In der Rechtssache C‑547/19 haben die Rechtsmittelführerin, der Verein „Richterforum“, der Oberste Richterrat, die Justizinspektion, die rumänische Regierung und die Kommission schriftliche Erklärungen eingereicht.

41. Die erste Rechtsmittelführerin in der Rechtssache C‑357/19, der zweite Rechtsmittelführer in der Rechtssache C‑357/19, die Rechtsmittelführerin in der Rechtssache C‑547/19, der Verein „Richterforum“, die Staatsanwaltschaft, die rumänische Regierung sowie die Kommission haben auf die vom Gerichtshof zur schriftlichen Beantwortung gestellten Fragen geantwortet.

IV. Würdigung

42. Die vorliegenden Schlussanträge sind wie folgt gegliedert. Erstens werde ich die von den Beteiligten erhobenen Einwände gegen die Zulässigkeit der Vorlagefragen behandeln (A). Zweitens werde ich den anwendbaren unionsrechtlichen Rechtsrahmen darlegen und die einschlägigen Vorschriften des Unionsrechts ermitteln, die auf die vorliegenden Fälle anwendbar sind (B). Drittens werde ich eine materielle Prüfung der Vorlagefragen vornehmen (C).

A. Zulässigkeit der Vorlagefragen

1. Rechtssache C‑357/19

43. Die erste Rechtsmittelführerin, der zweite und der vierte Rechtsmittelführer sowie die polnische Regierung machen geltend, dass die Vorlagefragen in der Rechtssache C‑357/19 unzulässig seien ( 15 ). Die erste Gruppe von Einwänden bezieht sich auf die angeblich fehlende Befugnis der Union in den Bereichen, die Gegenstand des Ausgangsverfahrens sind, und betrifft somit im Grunde die Zuständigkeit des Gerichtshofs (a). Mit einer zweiten Gruppe von Einwänden wird eine fehlende Erheblichkeit der Vorlagefragen für das Ausgangsverfahren geltend gemacht (b).

a) Fehlende Zuständigkeit der Union

44. Die erste Rechtsmittelführerin sowie der vierte Rechtsmittelführer machen geltend, dass der vorliegende Fall nicht in den Anwendungsbereich des Unionsrechts falle, weil alle Aspekte, die die Auslegung und Anwendung der fraglichen Rechtsvorschriften beträfen, ausschließlich nationaler Art seien. In ähnlicher Weise argumentiert der zweite Rechtsmittelführer, dass der Fall keinen Bezug zum Unionsrecht habe.

45. Nach Ansicht der polnischen Regierung ist der Gerichtshof nicht befugt, im Rahmen des Vorabentscheidungsverfahrens Entscheidungen nationaler Gerichte inhaltlich zu prüfen und darüber zu entscheiden, ob nationale Gerichte verpflichtet seien, den Entscheidungen anderer nationaler Gerichte zu folgen. Außerdem seien die Vorlagefragen für die Entscheidung des Ausgangsverfahrens nicht erforderlich. Das Ausgangsverfahren betreffe einen rein innerstaatlichen Sachverhalt, der keinen Bereich berühre, in dem die Union irgendwelche Befugnisse besäße. Zudem fände die Charta nur dann Anwendung, wenn die Mitgliedstaaten Unionsrecht durchführen würden, was aber vorliegend nicht der Fall sei.

46. Dieses Vorbringen ist meines Erachtens nicht überzeugend.

47. Die Union hat zwar in der Tat keine unmittelbare Gesetzgebungskompetenz im Bereich der allgemeinen Gerichtsorganisation. Es besteht jedoch eine eindeutige Verpflichtung der Mitgliedstaaten, die Anforderungen des Art. 2 und des Art. 19 Abs. 1 EUV, des Art. 325 Abs. 1 AEUV und des PIF‑Übereinkommens sowie des Art. 47 der Charta zu erfüllen, wenn sie ihre Rechtsvorschriften ausarbeiten und Praktiken annehmen, die sich auf die nationale Anwendung und Durchsetzung des Unionsrechts auswirken. Diese Erwägung ist nicht abhängig vom Bereich. Im Hinblick auf die unionsrechtlichen Grenzen der standardmäßig gegebenen nationalen Verfahrensautonomie ist und war sie schon immer abhängig von den Auswirkungen. Sie kann jeden Aspekt nationaler Strukturen oder Verfahren betreffen, der für die nationale Durchsetzung von Unionsrecht verwendet wird.

48. Die spezifische Frage, um die es in der vorliegenden Rechtssache geht, nämlich ob die nationale Rechtsprechung und die nationalen Vorschriften, die die Besetzung der Spruchkörper der ÎCCJ betreffen, in den Anwendungsbereich dieser Bestimmungen fallen und welche Verpflichtungen sich daraus möglicherweise ergeben, ist genau der Gegenstand der Vorlagefragen. Es genügt daher der Hinweis, dass das Vorabentscheidungsersuchen die Auslegung des Unionsrechts, konkret von Art. 2 und von Art. 19 Abs. 1 EUV, von Art. 325 Abs. 1 AEUV und des PIF‑Übereinkommens sowie von Art. 47 der Charta betrifft. In diesem Kontext ist der Gerichtshof eindeutig für die Entscheidung über dieses Ersuchen zuständig ( 16 ).

49. Ungeachtet der Erörterung betreffend die Anwendbarkeit von Art. 325 Abs. 1 AEUV, des PIF‑Übereinkommens und der Charta sowie den Anwendungsbereich des Unionsrechts im eher herkömmlichen Sinne, die im weiteren Verlauf der vorliegenden Schlussanträge recht ausführlich analysiert werden ( 17 ), hat der Gerichtshof in seiner jüngeren Rechtsprechung zudem klargestellt, dass Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV Anwendung findet, wenn eine nationale Einrichtung als Gericht über Fragen der Anwendung oder Auslegung des Unionsrechts zu entscheiden hat ( 18 ).

50. Es lässt sich kaum bezweifeln, dass die ÎCCJ, die die Einrichtung der Justiz ist, deren Unabhängigkeit möglicherweise durch die in dieser Rechtssache in Rede stehende Entscheidung des Verfassungsgerichts als beeinträchtigt anzusehen ist, eine nationale Einrichtung der Justiz ist, die in der Regel aufgerufen ist, als Gericht über Fragen zu entscheiden, die die Anwendung oder Auslegung des Unionsrechts betreffen.

51. Ich bin daher der Ansicht, dass keines der angeführten Argumente zu Zweifeln an der Zuständigkeit des Gerichtshofs für die Beantwortung der in der Rechtssache C‑357/19 gestellten Vorlagefragen Anlass gibt.

b) Erheblichkeit der Vorlagefragen für das Ausgangsverfahren

52. Der vierte Rechtsmittelführer macht geltend, dass das Vorabentscheidungsersuchen für die Entscheidung des Rechtsstreits im Ausgangsverfahren nicht notwendig sei und dass es auf die Auslegung des Unionsrechts nicht ankomme. Der Grund dafür sei, dass die Antwort des Gerichtshofs auf die Vorlagefragen, unabhängig davon, wie sie ausfalle, es dem vorlegenden Gericht nicht ermöglichen werde, die betreffende Rechtssache zu entscheiden. Der zweite Rechtsmittelführer macht geltend, dass die in den Vorlagefragen angeführten Bestimmungen des Unionsrechts allgemeiner Natur seien. Als solche gäben sie keinen Anlass zu Zweifeln und stünden in keinem Zusammenhang mit dem Ausgangsverfahren. Darüber hinaus macht dieser Rechtsmittelführer geltend, seine rechtliche Situation habe jedenfalls keine Verbindung zu Straftaten im Zusammenhang mit einem Unionsmittel betreffenden Betrug.

53. Die erste Rechtsmittelführerin teilt im Wesentlichen diese Zweifel und fügt hinzu, dass das vorlegende Gericht durch die Bezugnahme auf das PIF‑Übereinkommen in unzulässiger und unbegründeter Weise versucht habe, die Zulässigkeitsvoraussetzungen zu erfüllen. Sie sei, was den Straftatbestand des versuchten Gebrauchmachens von falschen, ungenauen oder unvollständigen Erklärungen oder Unterlagen in der Absicht, unrechtmäßig Mittel aus dem Unionshaushalt zu erhalten, anbelange, rechtskräftig freigesprochen worden. Außerdem sei der Haushalt der Union nicht beeinträchtigt worden, und der Gegenstand des außerordentlichen Rechtsbehelfs im Ausgangsverfahren beziehe sich in keiner Weise auf diese Straftat. Der vorliegende Fall weise daher keinen Bezug zum Unionsrecht auf.

54. Meines Erachtens greifen diese Einwände nicht durch.

55. Erstens werden die Vorlagefragen in der Rechtssache C‑357/19 im Rahmen der Prüfung des beim vorlegenden Gericht anhängigen außerordentlichen Rechtsbehelfs gestellt. Das vorlegende Gericht hält es für die Entscheidung über diesen Rechtsbehelf für erforderlich, mit der ersten und der zweiten Frage die Auslegung verschiedener unionsrechtlicher Bestimmungen zu klären, um zu beurteilen, ob sie dem Erlass der Entscheidung Nr. 685/2018 des Verfassungsgerichts entgegenstehen, die es andernfalls anwenden müsste. Für den Fall, dass das Unionsrecht dem Erlass dieser Entscheidung des Verfassungsgerichts entgegensteht, möchte das vorlegende Gericht mit seiner dritten Frage wissen, welche Rechtsfolgen diese Feststellung hat, mit anderen Worten, ob die Möglichkeit besteht, diese Entscheidung aufgrund des Vorranggrundsatzes unangewendet zu lassen.

56. Ohne an dieser Stelle der möglichen Antwort auf all diese Fragen in der Sache vorgreifen zu wollen, steht für mich außer Zweifel, dass die aufgeworfenen Fragen für die Entscheidung des Ausgangsverfahrens erheblich sind und sich unmittelbar auf die vom vorlegenden Gericht zu treffende Entscheidung auswirken ( 19 ). Die Vorlagefragen erfüllen daher das Kriterium der „Erforderlichkeit“ im Sinne von Art. 267 AEUV ( 20 ).

57. Zweitens berühren die im Zusammenhang mit der ersten Frage in der Rechtssache C‑357/19 vorgebrachten Argumente, die sich auf die konkreten Straftaten und Situationen der jeweiligen Rechtsmittelführer beziehen, meines Erachtens nicht die Zulässigkeit dieser Frage. Diese Argumente stützen sich im Wesentlichen darauf, dass die erste Rechtsmittelführerin vom Vorwurf einer Straftat des Unionsmittel betreffenden Betrugs freigesprochen worden sei, dass es bei anderen Beteiligten nicht um derartige Straftaten gehe und dass das Ergebnis der Wiederaufnahme des Verfahrens im Wege des außerordentlichen Rechtsbehelfs aufgrund der Entscheidung Nr. 685/2018 eine Überprüfung des Freispruchs ermöglichen könnte. Aus diesen Gründen seien die Vorlagefragen für die Entscheidung des Rechtsstreits im Ausgangsverfahren unerheblich.

58. Es ist jedoch festzustellen, dass die erste Frage jedenfalls zulässig ist. Das Ausgangsverfahren betrifft auch Handlungen, die den Tatbestand des Steuerbetrugs erfüllen und zu nicht unerheblichen Verlusten bei der Erhebung der Mehrwertsteuer geführt haben ( 21 ). Schon dies allein begründet einen klaren Zusammenhang mit den finanziellen Interessen der Union ( 22 ).

59. Was die anderen genannten Straftatbestände (Korruption und Amtsmissbrauch ( 23 )) anbelangt, so ist die Frage, ob Art. 325 Abs. 1 AEUV und/oder das PIF‑Übereinkommen einen Sachverhalt wie den im Ausgangsverfahren in Rede stehenden erfasst, eine Frage der materiellen Prüfung. Wie das vorlegende Gericht in der Vorlageentscheidung ausführt, besteht der Zweck der ersten Frage darin, im Licht der Rechtsprechung des Gerichtshofs festzustellen, ob die Verpflichtungen der Mitgliedstaaten aus Art. 325 Abs. 1 AEUV sowie Art. 1 Abs. 1 Buchst. a und b und Art. 2 Abs. 1 des PIF‑Übereinkommens auch bereits verhängte strafrechtliche Sanktionen betreffen. Das vorlegende Gericht weist außerdem darauf hin, dass eine Auslegung der Formulierung „und sonstige gegen die finanziellen Interessen der Union gerichtete rechtswidrige Handlungen“ in Art. 325 Abs. 1 AEUV erforderlich sei, um festzustellen, ob sie sich auf Korruptions- und Betrugshandlungen im Rahmen des öffentlichen Auftragswesens erstrecke, wenn das verfolgte Ziel darin bestanden habe, eine Erstattung von Beträgen aus Unionsmitteln zu erhalten, auch wenn diese Gelder schließlich nicht in betrügerischer Weise erlangt worden seien.

60. Daher zielt die erste Frage genau auf die Feststellung ab, ob Art. 325 Abs. 1 AEUV und/oder das PIF‑Übereinkommen in einem Sachverhalt wie dem im Ausgangsverfahren in Rede stehenden anwendbar sind oder nicht. Die Beantwortung dieser Vorlagefrage ist eindeutig eine Frage der materiellen Prüfung und nicht eine Frage der Zulässigkeit.

2. Rechtssache C‑547/19

a) Fehlende Zuständigkeit der Union

61. Die Justizinspektion hält die Vorlagefrage in der Rechtssache C‑547/19 für unzulässig ( 24 ). Art. 2 EUV dürfe nicht dahin ausgelegt werden, dass die Union in den von dieser Bestimmung erfassten Bereichen Befugnisse besitze. Nach dem Hinweis darauf, dass die Charta und Art. 19 Abs. 1 EUV unterschiedliche Geltungsbereiche hätten, macht diese Beteiligte geltend, dass die letztgenannte Bestimmung sich auf „die vom Unionsrecht erfassten Bereiche“ beziehe, und zwar unabhängig davon, ob die Mitgliedstaaten Unionsrecht im Sinne von Art. 51 Abs. 1 der Charta durchführten. Die Anwendung der Bestimmungen der Charta sei nur möglich, wenn die Mitgliedstaaten Unionsrecht durchführen würden, was im Ausgangsverfahren nicht der Fall sei.

62. Erstens bezieht sich das vorgebrachte Argument, wie ich bereits zur Rechtssache C‑357/19 festgestellt habe, eher auf die Zuständigkeit des Gerichtshofs als auf die Zulässigkeit des Vorabentscheidungsersuchens ( 25 ).

63. Zweitens besteht allerdings, was die Frage der Zuständigkeit betrifft, in der Rechtssache C‑547/19 anders als in der Rechtssache C‑357/19 kein Zusammenhang mit den finanziellen Interessen der Union und damit mit Art. 325 AEUV. Sie betrifft einen primär nicht durch das Unionsrecht geregelten Aspekt (nationale Vorschriften über die Besetzung der Spruchkörper eines obersten Gerichts) in einem Rechtsstreit in einem Ausgangsverfahren, das bei herkömmlicher Auslegung des Anwendungsbereichs des Unionsrechts außerhalb des Anwendungsbereichs des Unionsrechts liegt (ein Rechtsbehelf gegen eine gegen einen Richter verhängte Disziplinarstrafe, die zu einer Amtsenthebung führt).

64. Der Gerichtshof hat in seiner jüngeren Rechtsprechung aber klargestellt, dass Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV Anwendung findet, wenn eine nationale Einrichtung als Gericht über Fragen der Anwendung oder Auslegung des Unionsrechts zu entscheiden hat ( 26 ). Im vorliegenden Fall steht außer Zweifel, dass die ÎCCJ, einschließlich ihres Spruchkörpers „Zivilsachen 3“ ( 27 ), der die Einrichtung der Justiz ist, deren Unabhängigkeit durch die in dieser Rechtssache in Rede stehende Entscheidung des Verfassungsgerichts möglicherweise beeinträchtigt ist, eine Einrichtung der Justiz ist, die im Rahmen ihrer Rechtsprechungstätigkeit in anderen Rechtssachen ein Gericht ist, das über Fragen des Unionsrechts zu entscheiden hat, und somit diese Voraussetzung erfüllt.

65. Im Hinblick auf diese Rechtsprechung komme ich zu dem Ergebnis, dass der Gerichtshof für die Beantwortung der Vorlagefrage in der Rechtssache C‑547/19 zuständig ist. Meine Zweifel hinsichtlich der Frage, ob Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV als derart schrankenlos angesehen werden sollte, habe ich anderweitig bereits dargelegt ( 28 ). Doch selbst wenn es sich um einen Grenzfall handelt, meine ich, dass dies kein geeigneter Fall ist, um die Schranken dieser Vorschrift auszuloten, und zwar aus einem recht einfachen, pragmatischen Grund: Die erste Frage in der Parallelsache C‑357/19, die im Wesentlichen dasselbe Thema betrifft, ist zumindest meiner Ansicht nach jedenfalls zulässig und liegt innerhalb der Zuständigkeit des Gerichtshofs.

b) Erheblichkeit der Vorlagefrage für das Ausgangsverfahren

66. Der Vollständigkeit halber möchte ich hinzufügen, dass die Vorlagefrage in der Rechtssache C‑547/19 das Erfordernis des Kriteriums der „Erforderlichkeit“ im Sinne von Art. 267 AEUV erfüllt ( 29 ). Aus den oben genannten Gründen könnte man Zweifel daran haben, ob ein Fall wie der vorliegende noch in den (materiellen) Anwendungsbereich von Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV fällt. Es besteht jedoch kein Zweifel daran, dass eine Entscheidung des Gerichtshofs im Ausgangsverfahren unmittelbar angewandt werden kann und somit für dieses Verfahren erheblich und erforderlich ist.

67. Die Vorlagefrage in der Rechtssache C‑547/19 betrifft nämlich die Auslegung von Unionsrecht im Kontext der Entscheidung über eine Einrede der Unrechtmäßigkeit der Besetzung eines Spruchkörpers, die derzeit beim vorlegenden Gericht anhängig ist. Je nachdem, wie das vorlegende Gericht nach den Hinweisen des Gerichtshofs mit dieser Einrede verfahren sollte, kann das Ergebnis des Ausgangsverfahrens völlig unterschiedlich ausfallen. Die beim Gerichtshof beantragte Auslegung ist somit „erforderlich“ im Sinne von Art. 267 AEUV.

B. Anwendbares Unionsrecht

68. Mit den verschiedenen Vorlagefragen in den beiden verbundenen Rechtssachen vor dem Gerichtshof möchte die ÎCCJ wissen, wie Art. 325 Abs. 1 AEUV, das PIF‑Übereinkommen, Art. 47 der Charta, Art. 2 und Art. 19 Abs. 1 EUV sowie der Vorranggrundsatz auszulegen sind und ob diese Bestimmungen und Grundsätze dem Erlass oder der Anwendung der Entscheidung Nr. 685/2018 des Verfassungsgerichts entgegenstehen.

69. Es gibt meines Erachtens im Hinblick auf den spezifischen Fall Rumäniens ein ziemlich zentrales Instrument, das das vorlegende Gericht im vorliegenden Verfahren nicht angeführt hat, das aber die Grundlage der früheren (sowie paralleler) ( 30 ) Vorabentscheidungsersuchen bildet: die Entscheidung 2006/928/EG der Kommission vom 13. Dezember 2006 zur Einrichtung eines Verfahrens für die Zusammenarbeit und die Überprüfung der Fortschritte Rumäniens bei der Erfüllung bestimmter Vorgaben in den Bereichen Justizreform und Korruptionsbekämpfung (im Folgenden: VZÜ-Entscheidung) ( 31 ).

70. Insoweit ist es notwendig, festzustellen, welche unionsrechtlichen Bestimmungen für die Zwecke des vorliegenden Verfahrens relevant sind.

1. Art. 2 und Art. 19 Abs. 1 EUV

71. Wie in meinen AFJR-Schlussanträgen ( 32 ) ausführlich dargelegt, enthält Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV, so wie er bisher vom Gerichtshof angewendet wird, möglicherweise keine Schranken. Er verpflichtet die Mitgliedstaaten, die erforderlichen Rechtsbehelfe zu schaffen, damit ein wirksamer gerichtlicher Schutz in den vom Unionsrecht erfassten Bereichen gewährleistet ist. Insoweit kommt es nicht darauf an, in welchem Kontext die Mitgliedstaaten Unionsrecht im Sinne von Art. 51 Abs. 1 der Charta durchführen ( 33 ). Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV findet Anwendung auf jede nationale Einrichtung, die als Gericht über Fragen der Anwendung oder der Auslegung des Unionsrechts zu entscheiden hat ( 34 ).

72. Dieser Ansatz führt zu einem sehr weiten Anwendungsbereich von Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV und zwar nicht nur in institutioneller, sondern auch in materieller Hinsicht. Der materielle Anwendungsbereich von Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV erfasst jede nationale Vorschrift und Praxis, die die Verpflichtung der Mitgliedstaaten zur Schaffung wirksamer Rechtsbehelfe, einschließlich der Unabhängigkeit und Unparteilichkeit dieser Rechtssysteme, beeinträchtigen kann, ohne dass es eine Art De-minimis-Regel gäbe. Die wahren Schranken von Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV ergeben sich, zumindest derzeit, allein aus Aspekten im Zusammenhang mit der Zulässigkeit des Vorabentscheidungsersuchens ( 35 ).

73. Im Licht dieser Erwägungen ist Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV in beiden Rechtssachen anwendbar, wenn die Zulässigkeitsschwelle überschritten ist ( 36 ). Materiell betreffen beide dem Gerichtshof vorliegende Rechtssachen die Auslegung von Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV im Hinblick auf die Auswirkungen einer Entscheidung des Verfassungsgerichts und deren Vereinbarkeit mit den Anforderungen des unionsrechtlichen Grundsatzes der richterlichen Unabhängigkeit. Aus institutioneller Sicht kommen die Vorabentscheidungsersuchen von einem obersten Gericht, der ÎCCJ, das in seiner gerichtlichen Befugnis tatsächlich über Fragen der Anwendung oder Auslegung des Unionsrechts zu entscheiden hat.

74. Wie in meinen AFJR-Schlussanträgen ( 37 ) bin ich der Ansicht, dass die Bezugnahmen auf Art. 2 EUV in der ersten Vorlagefrage in der Rechtssache C‑357/19 und in der Vorlagefrage in der Rechtssache C‑547/19 keinen Anlass für eine gesonderte Analyse dieser Bestimmung des Vertrags geben. Die Rechtsstaatlichkeit als einer der Werte, auf denen die Union gründet, wird durch die Garantie des Rechts auf wirksamen gerichtlichen Rechtsschutz und das Grundrecht auf ein faires Verfahren gewährleistet, denen ihrerseits der Grundsatz der Unabhängigkeit der Gerichte als einer ihrer wesentlichen Komponenten inhärent ist ( 38 ). Art. 47 der Charta sowie Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV bringen daher diese in Art. 2 EUV bekräftigte Dimension des Wertes der Rechtsstaatlichkeit konkreter zum Ausdruck ( 39 ).

2. VZÜ-Entscheidung (und Charta)

75. Anders als in den Fällen, die Gegenstand meiner Schlussanträge in den Rechtssachen AFJR und Statul Român – Ministerul Finanţelor Publice sind, werden in den beiden Vorabentscheidungsersuchen in den vorliegenden Rechtssachen keine spezifischen Fragen in Bezug auf die VZÜ-Entscheidung gestellt ( 40 ). Demgegenüber wird in den Vorlagefragen des Parallelverfahrens C‑379/19, in dem ich heute gesonderte Schlussanträge vorlege, wiederum auf die VZÜ-Entscheidung verwiesen.

76. Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs der Umstand, dass das vorlegende Gericht eine Frage unter Bezugnahme nur auf bestimmte Vorschriften des Unionsrechts formuliert hat, den Gerichtshof nicht daran hindert, dem nationalem Gericht unabhängig davon, worauf es in seinen Fragen Bezug genommen hat, alle Auslegungshinweise zu geben, die ihm bei der Entscheidung der bei ihm anhängigen Rechtssache von Nutzen sein können. Der Gerichtshof hat aus dem gesamten vom einzelstaatlichen Gericht vorgelegten Material diejenigen Elemente des Unionsrechts herauszuarbeiten, die unter Berücksichtigung des Gegenstands des Rechtsstreits einer Auslegung bedürfen ( 41 ).

77. In Beantwortung der vom Gerichtshof den Verfahrensbeteiligten zur schriftlichen Beantwortung gestellten Fragen hat die erste Rechtsmittelführerin in der Rechtssache C‑357/19 vorgetragen, dass die VZÜ-Entscheidung keine Fragen im Zusammenhang mit der Umsetzung oder Überwachung der Rechtsstaatlichkeit, der Unabhängigkeit der Justiz oder dem Schutz der finanziellen Interessen der Union betreffe. Außerdem gelte diese Entscheidung nicht für das Verfassungsgericht. Der erste und der zweite Rechtsmittelführer in der Rechtssache C‑357/19 haben geltend gemacht, dass es in jener Rechtssache nicht um die Wirksamkeit der Korruptionsbekämpfung gehe.

78. Demgegenüber machen die Kommission, die rumänische Regierung, die Staatsanwaltschaft und der Verein „Richterforum“ im Wesentlichen geltend, dass die VZÜ-Entscheidung unter Berücksichtigung insbesondere der Vorgaben 1 und 3 ihres Anhangs hinsichtlich der in den vorliegenden Rechtssachen aufgeworfenen Fragen im Zusammenhang mit der Korruptionsbekämpfung, der Rechtsstaatlichkeit und der Unabhängigkeit der Justiz anwendbar sei, und zwar unabhängig von einem konkreten Zusammenhang mit den finanziellen Interessen der Union. Die Rechtsmittelführerin in der Rechtssache C‑547/19 ist ebenfalls der Ansicht, dass die VZÜ-Entscheidung im Bereich der Korruptionsbekämpfung anwendbar sei. Diese Beteiligten haben darauf hingewiesen, dass im VZÜ-Bericht der Kommission von 2019 ( 42 ), auch wenn er, wie die Kommission betont habe, keine spezifischen Empfehlungen enthalte, doch Bedenken hinsichtlich der Auswirkungen der von der rumänischen Regierung vor dem Verfassungsgericht eingeleiteten Verfahren auf die Erreichung der in den Vorgaben 1 und 3 des Anhangs der VZÜ-Entscheidung festgelegten Ziele geäußert worden seien.

79. Ähnlich dem, was ich in den AFJR-Schlussanträgen ( 43 ) ausgeführt habe, sollte die VZÜ-Entscheidung (zusammen mit den einschlägigen Bestimmungen der Charta, deren Anwendbarkeit durch diese Entscheidung ausgelöst wird) der primäre Maßstab für die Beurteilung der Situation in den Mitgliedstaaten sein, die der besonderen Regelung der VZÜ-Entscheidung unterliegen. Für die vorliegenden Rechtssachen gelten die gleichen Erwägungen. Der Umstand, dass in der Vorlageentscheidung in der Rechtssache C‑547/19 nicht auf die VZÜ-Entscheidung Bezug genommen wird, ist von geringer Bedeutung.

80. Es gibt zwei weitere Punkte, auf die im Zusammenhang mit den vorliegenden Rechtssachen hinzuweisen ist. Erstens umfasst der weite Anwendungsbereich der im Anhang der VZÜ-Entscheidung enthaltenen Vorgaben in der Tat die vorliegenden Fälle. Es sei daran erinnert, dass der Anhang der VZÜ-Entscheidung die „Vorgaben für Rumänien nach Artikel 1“ enthält. Die darin festgelegte erste, dritte und vierte Vorgabe sind: „Gewährleistung transparenterer und leistungsfähigerer Gerichtsverfahren durch Stärkung der Kapazitäten und Rechenschaftspflicht des Obersten Richterrats …“, „Konsolidierung bereits erreichter Fortschritte bei der Durchführung fachmännischer und unparteiischer Untersuchungen bei Korruptionsverdacht auf höchster Ebene“ und „Ergreifung weiterer Maßnahmen zur Prävention und Bekämpfung von Korruption, insbesondere in den Kommunalverwaltungen“.

81. Sowohl in der Rechtssache C‑357/19 als auch in der Rechtssache C‑547/19 geht es um die möglichen Auswirkungen der Entscheidung Nr. 685/2018 des Verfassungsgerichts in Bezug auf die Leistungsfähigkeit des gerichtlichen Verfahrens (Vorgabe 1). Zusätzlich geht es in der Rechtssache C‑357/19 um die Auswirkungen dieser Entscheidung des Verfassungsgerichts auf die Bekämpfung der Korruption, auf die sich die Vorgaben 3 und 4 der VZÜ-Entscheidung beziehen. Es besteht also ein klarer sachlicher Zusammenhang zwischen dem Gegenstand der vorliegenden Rechtssachen und der VZÜ-Entscheidung: Die in Rede stehende Entscheidung des Verfassungsgerichts hat Auswirkungen auf die Leistungsfähigkeit des gerichtlichen Verfahrens im Allgemeinen (da sie die Möglichkeit eröffnet, abgeschlossene Rechtssachen erneut aufzugreifen) und im Besonderen auf die Korruptionsbekämpfung (insofern, als die Wirkungen dieser Entscheidung des Verfassungsgerichts in der Praxis auch für Korruptionsfälle betreffende Rechtssachen wie die Rechtssache C‑357/19 gelten) ( 44 ).

82. Zweitens stellt sich die Frage, ob es unter dem Aspekt des (materiellen oder institutionellen) Anwendungsbereichs der VZÜ-Entscheidung von Bedeutung sein sollte, dass die fraglichen Regelungen nicht das Ergebnis einer ausdrücklichen nationalen gesetzgeberischen Umsetzung von sich aus der VZÜ-Entscheidung ergebenden Verpflichtungen darstellen, sondern in einer Entscheidung des nationalen Verfassungsgerichts enthalten sind.

83. Die Kommission, die rumänische Regierung und die Staatsanwaltschaft haben in ihren Antworten auf die ihnen gestellten Fragen des Gerichtshofs die Auffassung vertreten, dass der Umstand, dass es in den vorliegenden Fällen um eine Entscheidung des Verfassungsgerichts und nicht um Rechtsakte der Legislative oder der Exekutive gehe, irrelevant sei.

84. Dem stimme ich voll und ganz zu. Aufgrund der systemimmanenten Art und Auswirkungen der Entscheidungen eines Verfassungsgerichts, die allgemeine Geltung besitzen und geeignet sind, das rechtliche Umfeld wesentlich zu verändern, besteht im Hinblick auf ihre Wirkungen kein Unterschied zwischen diesen Entscheidungen und Maßnahmen des Gesetzgebers oder anderer Akteure mit Regelungsbefugnissen.

85. Schließlich bedeutet der Umstand, dass die Entscheidung des Verfassungsgerichts, um die es in den vorliegenden Schlussanträgen geht, in den Anwendungsbereich der VZÜ-Entscheidung fällt, dass sie aus den in meinen AFJR-Schlussanträgen dargelegten Gründen ( 45 ) auch als Fall der Durchführung der VZÜ-Entscheidung und damit des Unionsrechts im Sinne von Art. 51 Abs. 1 der Charta anzusehen ist. Daher ist Art. 47 Abs. 2 der Charta als Prüfungsmaßstab heranzuziehen. Seine Funktion ist nicht notwendigerweise die einer Quelle irgendwelcher subjektiver Rechte von Verfahrensbeteiligten, vielmehr dient er als allgemeiner Maßstab für die Ordnungsmäßigkeit der nationalen Durchführung unionsrechtlicher Verpflichtungen ( 46 ). Vor diesem Hintergrund ist Art. 47 der Charta für die Zwecke der vorliegenden Rechtssachen in der Tat die relevanteste und spezifischste Bestimmung, mit der der Gerichtshof dem vorlegenden Gericht eine sachdienliche Antwort auf die gestellten Fragen geben kann ( 47 ).

3. Art. 325 Abs. 1 AEUV, PIF‑Übereinkommen (und Charta)

86. Nach Art. 325 Abs. 1 AEUV bekämpfen die Mitgliedstaaten Betrügereien und sonstige gegen die finanziellen Interessen der Union gerichtete rechtswidrige Handlungen mit Maßnahmen, die abschreckend sind und in den Mitgliedstaaten einen effektiven Schutz bewirken. Die Anwendbarkeit von Art. 325 Abs. 1 AEUV setzt somit das Vorliegen eines Betrugs oder sonstiger rechtswidriger Handlungen zum Nachteil der finanziellen Interessen der Union voraus.

87. Können die in der Rechtssache C‑357/19 genannten Straftaten in den Anwendungsbereich dieser Bestimmung fallen?

88. Meines Erachtens ist diese Frage zu bejahen. Erstens gilt Art. 325 Abs. 1 AEUV jedenfalls für Straftaten im Zusammenhang mit der Mehrwertsteuer (a). Zweitens muss dies auch für die Straftaten im Zusammenhang mit Korruption gelten, die von der Union finanzierte Projekte betrifft (b). Drittens ist der Umstand, dass die vorliegende Rechtssache eine Situation betrifft, in der ein Schaden für die finanziellen Interessen der Union letzten Endes nicht eingetreten ist, für die Auslegung des Anwendungsbereichs von Art. 325 Abs. 1 AEUV unerheblich (c). Der Umstand, dass einige der Rechtsmittelführer von den spezifischen Straftaten im Zusammenhang mit den finanziellen Interessen der Union freigesprochen wurden, ist ebenfalls nicht von Bedeutung (d).

a) Art. 325 Abs. 1 AEUV und Mehrwertsteuer

89. Wie die Kommission in ihren schriftlichen Erklärungen und die Staatsanwaltschaft in ihrer Antwort auf die vom Gerichtshof zur schriftlichen Beantwortung gestellten Fragen ausgeführt haben, geht es im Ausgangsverfahren der Rechtssache C-357/19 zum Teil um die Verurteilung des vierten Rechtsmittelführers wegen Steuerbetrugs, der Verluste bei der Erhebung der Mehrwertsteuer zur Folge hatte. Die Verurteilungen im Zusammenhang mit der Mehrwertsteuer reichen aus, um das vorliegende Verfahren in den Anwendungsbereich von Art. 325 Abs. 1 AEUV und Art. 1 Abs. 1 Buchst. b des PIF‑Übereinkommens zu bringen, der Betrug im Zusammenhang mit Einnahmen betrifft. Es besteht nämlich ein unmittelbarer Zusammenhang zwischen der Erhebung der Mehrwertsteuereinnahmen und der Zurverfügungstellung entsprechender Mehrwertsteuermittel für den Haushalt der Union ( 48 ). Wie die Kommission und die Staatsanwaltschaft ausgeführt haben, erreicht der im vorliegenden Fall nicht erhobene Mehrwertsteuerbetrag offenbar den Schwellenwert von 50000 Euro, der erforderlich ist, damit der Tatbestand des „schweren Betrugs“ nach Art. 2 Abs. 1 des PIF‑Übereinkommens erfüllt ist.

90. Dies führt vorbehaltlich der Nachprüfung durch das vorlegende Gericht zu der Schlussfolgerung, dass in der Rechtssache C‑357/19, soweit es um die Verurteilung im Zusammenhang mit der Mehrwertsteuer geht, sowohl Art. 325 Abs. 1 AEUV als auch Art. 2 Abs. 1 des PIF‑Übereinkommens als einschlägiger Prüfungsmaßstab Anwendung finden.

b) Art. 325 Abs. 1 AEUV, PIF‑Übereinkommen und Korruption im Zusammenhang mit Unionsmitteln

91. Im Hinblick auf die anderen Verurteilungen wegen Korruption und Amtsmissbrauchs ( 49 ) stellt sich die Frage, ob diese Straftaten im Zusammenhang mit der öffentlichen Auftragsvergabe, bei der für die Projekte oder Verträge zumindest teilweise Unionsmittel gewährt werden können, ebenfalls von Art. 325 Abs. 1 AEUV erfasst werden.

92. Die rumänische Regierung, die Staatsanwaltschaft und die Kommission haben in ihren Antworten auf die Fragen des Gerichtshofs vorgetragen, dass diese Frage zu bejahen sei.

93. Ich teile diese Ansicht.

94. In der Rechtsprechung des Gerichtshofs zur Auslegung von Art. 325 Abs. 1 AEUV geht es zumeist um die „Einnahmen“-Seite dieser Bestimmung, insbesondere in Fällen, die die Erhebung von Mehrwertsteuer ( 50 ) und Zöllen ( 51 ) betrafen. Der Begriff der „finanziellen Interessen“ der Union umfasst jedoch eindeutig sowohl Einnahmen als auch Ausgaben, die vom Unionshaushalt getragen werden ( 52 ). Daher ist Art. 325 Abs. 1 AEUV auf betrügerisches Verhalten anwendbar, das eine Veruntreuung von Mitteln aus dem Unionshaushalt zur Folge hat ( 53 ).

95. Das ist vollkommen folgerichtig. Es ist nämlich logisch, dass die eigenen Haushaltsmittel und finanziellen Interessen nicht nur durch entgangene Einnahmen (das geschuldete Geld ist nicht eingegangen), sondern auch durch unangemessene oder falsche Ausgaben (Geld, das da war, ist jetzt weg) einen Schaden erleiden.

96. Dies wird auch durch das PIF‑Übereinkommen ( 54 ) bestätigt, das eine genauere Definition des Begriffs „Betrug“ zum Nachteil der finanziellen Interessen der Union enthält. Gemäß Art. 1 Abs. 1 Buchst. a umfasst Betrug zum Nachteil der finanziellen Interessen der Union im Zusammenhang mit Ausgaben jede vorsätzliche Handlung oder Unterlassung betreffend „die Verwendung oder Vorlage falscher, unrichtiger oder unvollständiger Erklärungen oder Unterlagen mit der Folge, dass Mittel aus dem Gesamthaushaltsplan der Europäischen Gemeinschaften oder aus den Haushalten, die von den Europäischen Gemeinschaften oder in deren Auftrag verwaltet werden, unrechtmäßig erlangt oder zurückbehalten werden“, das„Verschweigen einer Information unter Verletzung einer spezifischen Pflicht mit derselben Folge“ und „die missbräuchliche Verwendung solcher Mittel zu anderen Zwecken als denen, für die sie ursprünglich gewährt worden sind“ ( 55 ).

97. Ein Sachverhalt, der zur unrechtmäßigen Erlangung oder Zurückbehaltung oder zur missbräuchlichen Verwendung von Unionsmitteln führen kann, berührt daher die finanziellen Interessen der Union im Sinne von Art. 325 Abs. 1 AEUV und Art. 1 Abs. 1 Buchst. a des PIF‑Übereinkommens.

98. Vorbehaltlich der vom nationalen Gericht hierzu durchzuführenden Überprüfungen möchte ich daran erinnern, dass das Protokoll zum PIF‑Übereinkommen auch Korruptionshandlungen erfasst ( 56 ). Nach Art. 2 Abs. 1 dieses Protokolls ist Bestechlichkeit dann gegeben, „wenn ein Beamter vorsätzlich unmittelbar oder über eine Mittelsperson für sich oder für einen Dritten Vorteile jedweder Art als Gegenleistung dafür fordert, annimmt oder sich versprechen lässt, dass er unter Verletzung seiner Dienstpflichten eine Diensthandlung oder eine Handlung bei der Ausübung seines Dienstes vornimmt oder unterlässt, wodurch die finanziellen Interessen der [Union] geschädigt werden oder geschädigt werden können“.

99. Wie die Kommission in ihrer Antwort auf die Fragen des Gerichtshofs ausgeführt hat, besteht kaum ein Zweifel daran, dass der Begriff „Korruption“, obwohl er in Art. 325 Abs. 1 AEUV nicht aufgeführt ist, von der Bezugnahme auf „sonstige rechtswidrige Handlungen“ in dieser Bestimmung erfasst wird. Der Ausdruck „sonstige rechtswidrige Handlungen“ ist ein Begriff, der unterschiedslos jedes rechtswidrige Verhalten umfasst ( 57 ).

100. Der Begriff der „sonstigen rechtswidrigen Handlungen“ im Sinne von Art. 325 Abs. 1 AEUV erfasst somit die Bestechlichkeit von Amtsträgern oder Amtsmissbrauch zum Nachteil der finanziellen Interessen der Union durch missbräuchliche Verwendung von Unionsgeldern.

c) Erfasst Art. 325 Abs. 1 AEUV auch den Versuch?

101. Wie aus der Vorlageentscheidung in der Rechtssache C‑357/19 hervorgeht, möchte das vorlegende Gericht in Bezug auf Korruption und Amtsmissbrauch wissen, ob Art. 325 Abs. 1 AEUV einen Sachverhalt erfasst, in dem es zu einem Versuch der rechtswidrigen Zueignung von Unionsmitteln kam, der jedoch scheiterte. Die erste Rechtsmittelführerin und die Staatsanwaltschaft haben in ihren Antworten auf die Fragen des Gerichtshofs erklärt, dass die erste Rechtsmittelführerin wegen des Versuchs, sich rechtswidrig Unionsmittel zu verschaffen, angeklagt worden sei.

102. In diesem Kontext möchte das vorlegende Gericht wissen, ob die Formulierung „sonstige gegen die finanziellen Interessen der Union gerichtete rechtswidrige Handlungen“ in Art. 325 Abs. 1 AEUV Korruptions- oder Betrugshandlungen erfasst, die im Rahmen der Vergabe öffentlicher Aufträge begangen werden, wenn das verfolgte Ziel darin besteht, die Erstattung von in betrügerischer Weise zugewiesenen Beträgen aus Unionsmitteln zu erhalten, auch wenn es am Ende nicht zu einer rechtswidrigen Zuweisung solcher Mittel gekommen ist.

103. Meines Erachtens können unter die Formulierung „sonstige gegen die finanziellen Interessen der Union gerichtete rechtswidrige Handlungen“ in Art. 325 Abs. 1 AEUV nicht nur (vollendete) Korruptions- und Betrugstaten im Rahmen der öffentlichen Auftragsvergabe fallen, sondern auch der Versuch solcher Taten, vorausgesetzt natürlich, dass die Schwelle des „Versuchs“ erreicht ist und dieser nach nationalem Recht strafbar ist.

104. Über diese allgemeine Feststellung hinaus ist es meines Erachtens nicht Aufgabe des Gerichtshofs, sich in irgendeiner Weise zu den im Ausgangsverfahren vorliegenden tatsächlichen Umständen zu äußern oder sich mit einer Analyse der verschiedenen Stufen strafbarer Handlungen zu befassen. Selbstverständlich sind Zielsetzungen, Absichten oder Wünsche (forum internum) nicht strafbar. Sobald eine davon in eine Handlung in der Außenwelt übergeht und zu einem Versuch wird, kann Strafbarkeit eintreten, vorausgesetzt natürlich, es liegen entsprechende Beweise vor. In der Regel fällt der Versuch, wenn er strafbar ist, unter denselben Tatbestand wie die vollendete Tat.

105. Ich sehe daher keinen Grund, warum der Versuch eines Korruptionsdelikts, das gegen die durch Art. 325 Abs. 1 AEUV geschützten Interessen verstößt, vom Anwendungsbereich des Unionsrechts her anders behandelt oder gar eingestuft werden sollte als das vollendete Korruptionsdelikt der gleichen Art. Der Umstand, dass der Täter letztlich mit seinem Ziel scheitert und es ihm nicht gelingt, sich die Gelder zuzueignen, kann natürlich für den Umstand relevant sein, dass er wegen eines Versuchs (und nicht wegen einer vollendeten Tat) angeklagt wird, hat aber keinen Einfluss auf die Tragweite des Begriffs der „sonstigen rechtswidrigen Handlungen“ im Sinne von Art. 325 Abs. 1 AEUV. Darüber hinaus sind drei weitere Punkte zu erwähnen.

106. Erstens ist nach dem Wortlaut von Art. 325 Abs. 1 AEUV die Verursachung eines bestimmten Schadens (bzw. einer bestimmten Schadenshöhe) nicht ausdrücklich erforderlich. Die Kommission weist zu Recht darauf hin, dass nach der Rechtsprechung auch Unregelmäßigkeiten, die keine konkreten finanziellen Auswirkungen haben, die finanziellen Belange der Union ernsthaft beeinträchtigen können ( 58 ).

107. Zweitens ist auch Art. 1 Abs. 3 des PIF‑Übereinkommens zu berücksichtigen. Nach dieser Vorschrift sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, die Vorbereitung zu Straftaten wie die Abgabe unrichtiger Erklärungen für die Veruntreuung von Unionsgeldern als Straftatbestand zu normieren, sofern sie nicht bereits entweder als selbständige Straftat oder als Beihilfe (z. B. Versuch oder Anstiftung) strafbar ist ( 59 ).

108. Drittens umfasst die Definition der Bestechlichkeit in Art. 2 Abs. 1 des Protokolls zum PIF‑Übereinkommen die Korruptionshandlungen, wenn sie in einer Weise vorgenommen werden, wodurch die finanziellen Interessen der Union geschädigt werden oder geschädigt werden können.

d) Ist der Anwendungsbereich von Art. 325 Abs. 1 AEUV vom Ausgang des Gerichtsverfahrens abhängig?

109. Wegen der besonderen Umstände der Rechtssache C‑357/19 ist noch etwas anderes zu klären. Das Ausgangsverfahren betrifft mehrere Personen, von denen nur eine wegen einer Straftat im Zusammenhang mit Geldern der Union angeklagt worden war, aber schließlich freigesprochen wurde. Dieser Umstand hat die erste Rechtsmittelführerin und den zweiten Rechtsmittelführer dazu veranlasst, die Anwendbarkeit von Art. 325 Abs. 1 AEUV in dieser Rechtssache in Abrede zu stellen. Erstens macht die erste Rechtsmittelführerin im Wesentlichen geltend, dass die vorliegende Rechtssache keinen Bezug zu den finanziellen Interessen der Union aufweise, da sie vom Vorwurf dieser konkreten Straftat rechtskräftig freigesprochen worden sei. Sodann macht der zweite Rechtsmittelführer geltend, dass die Wirkungen des aufgrund der Entscheidung Nr. 685/2018 des Verfassungsgerichts eingelegten außerordentlichen Rechtsbehelfs zur Wiederaufnahme eines ansonsten mit einem rechtskräftigen Freispruch abgeschlossenen Verfahrens führen würden. Die Wiederaufnahme dieses Verfahrens gäbe eine neue Möglichkeit zur erneuten Verhandlung über diese Anklagepunkte und könnte potenziell zu einer Verurteilung führen. Die Entscheidung des Verfassungsgerichts könne daher keine nachteiligen Auswirkungen auf die finanziellen Interessen der Union haben. Es könnte diesen Interessen sogar zum Vorteil gereichen, weil eine zuvor freigesprochene Person schließlich verurteilt werden könnte.

110. Meines Erachtens greifen diese Argumente nicht durch.

111. Erstens ist als Vorbemerkung zu sagen, dass nicht ausgeschlossen werden kann, dass die beiden anderen Straftaten, für die eine Strafe verhängt wurde (Korruption und Amtsmissbrauch), nicht geeignet sind, die finanziellen Interessen der Union zu beeinträchtigen. Der Anwendungsbereich von Art. 325 Abs. 1 AEUV kann nicht auf die Sanktionierung der in der nationalen Rechtsordnung festgelegten Straftaten, die ausdrücklich auf die finanziellen Interessen der Union oder sogar auf Unionsmittel Bezug nehmen, beschränkt werden. Dies würde den Geltungsbereich dieser unionsrechtlichen Bestimmung des Primärrechts von der nationalen Definition bestimmter Straftaten abhängig machen.

112. Daher darf, wie die Kommission, die rumänische Regierung und die Staatsanwaltschaft zu Recht ausgeführt haben, die Frage, ob die finanziellen Interessen der Union beeinträchtigt wurden oder nicht, nicht von der Definition einer bestimmten Straftat nach nationalem Recht abhängig sein, sondern sollte vielmehr im Licht des umfassenderen Sachverhalts gemessen an den durch Art. 325 Abs. 1 AEUV geschützten Interessen beurteilt werden. Wie die rumänische Regierung ausführt, sind die nationalen finanziellen Interessen und die finanziellen Interessen der Union nämlich häufig miteinander verknüpft. Es ist daher ganz natürlich, dass die Unterscheidung zwischen allgemeinen Straftaten, die sich in irgendeiner Weise auf die nationalen öffentlichen Ausgaben auswirken, und jenen, die speziell die finanziellen Interessen der Union betreffen, abstrakt nicht einfach ist.

113. Zweitens stelle ich in Bezug auf den Straftatbestand des (versuchten) Betrugs betreffend Unionsmittel, der der ersten Rechtsmittelführerin zur Last gelegt wurde, fest, dass die „Auswirkungen“ auf die finanziellen Interessen der Union objektiv zu beurteilen sind. Die Verbindung zu den finanziellen Interessen der Union wird also durch die objektiven Elemente der betreffenden Anklagepunkte hergestellt ( 60 ). Sie ergibt sich nicht einfach aus dem entsprechenden Ausgang des Gerichtsverfahrens selbst.

114. Vereinfacht ausgedrückt hängt also die Frage, ob einer Person eine Straftat zur Last gelegt wird, die unter den Begriff „sonstige gegen die finanziellen Interessen der Union gerichtete rechtswidrige Handlungen“ im Sinne von Art. 325 Abs. 1 AEUV fällt, von den objektiven (tatbestandsmäßigen) Elementen der zur Last gelegten Straftat ab. Für den Anwendungsbereich von Art. 325 Abs. 1 AEUV ist es unerheblich, ob die betreffende Person letztendlich in Bezug auf diese Tatvorwürfe verurteilt oder freigesprochen wird ( 61 ).

115. Als Schlussbemerkung zum Anwendungsbereich von Art. 325 Abs. 1 AEUV weise ich darauf hin, dass die Feststellung der Anwendbarkeit von Art. 325 Abs. 1 AEUV (oder von Art. 2 Abs. 1 des PIF‑Übereinkommens oder möglicherweise auch von Art. 2 Abs. 1 des Protokolls zum PIF‑Übereinkommen) seinerseits die Anwendbarkeit der Charta auslöst. Wenn die Sanktionen und Strafverfahren im Fall der Rechtsmittelführer des Ausgangsverfahrens als eine Durchführung von Art. 325 Abs. 1 AEUV und Art. 2 Abs. 1 des PIF‑Übereinkommens anzusehen sind, ist die Charta gemäß ihrem Art. 51 Abs. 1 anwendbar ( 62 ).

4. Zwischenergebnis

116. Aus den vorstehenden Überlegungen folgt, dass die VZÜ-Entscheidung zusammen mit Art. 47 Abs. 2 der Charta sowohl für die Rechtssache C‑357/19 als auch für die Rechtssache C‑547/19 einschlägige Bestimmungen enthält. Darüber hinaus dürften im Rahmen der Rechtssache C‑357/19 und vorbehaltlich der Überprüfung durch das nationale Gericht Art. 325 Abs. 1 AEUV sowie das PIF‑Übereinkommen und das Protokoll dazu gleichermaßen Anwendung finden.

117. Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 und Art. 2 EUV sind im Grundsatz in beiden Rechtssachen gleichermaßen anwendbar. Aufgrund des besonderen Rechtsrahmens, den Art. 47 Abs. 2 der Charta in Bezug auf die Standards betreffend die Unabhängigkeit der Justiz vorsieht, bietet diese Bestimmung aber bereits einen tragfähigen Maßstab für die Durchführung der erforderlichen Prüfung in den vorliegenden Rechtssachen.

C. Beurteilung

118. Um auf die materiellen Gesichtspunkte der in den vorliegenden Rechtssachen zur Vorabentscheidung vorgelegten Fragen einzugehen, werde ich zunächst kurz den nationalen rechtlichen Kontext darstellen (1). Zweitens werde ich die zweite Frage in der Rechtssache C‑357/19 behandeln, die die Auslegung von Art. 47 der Charta betrifft (2). Drittens werde ich mich der ersten Frage in der Rechtssache C‑357/19 zuwenden, die die Auslegung von Art. 325 Abs. 1 AEUV und des PIF‑Übereinkommens betrifft (3) und dann diese Aspekte, wie sie am Ende der Vorlagefrage in der Rechtssache C‑547/19 angeführt werden, gemessen am Grundsatz der richterlichen Unabhängigkeit behandeln (4). Abschließend werde ich auf den Vorrang des Unionsrechts eingehen, um die dritte Frage in der Rechtssache C‑357/19 zu beantworten, die in dem besonderen, in der Vorlageentscheidung geschilderten Kontext gestellt wird, bei dem die Nichtbeachtung einer Entscheidung des nationalen Verfassungsgerichts durch einen nationalen Richter ein Disziplinarvergehen darstellt (5).

119. Bei der Strukturierung der dem vorlegenden Gericht zu gebenden Antworten ziehe ich es bewusst vor, mich mit dem eigentlichen Inhalt zu befassen und erst dann, sofern noch erforderlich, zu den vom vorlegenden Gericht aufgeworfenen weitergehenden institutionellen Fragen überzugehen. Dieser Ansatz entspricht zugegebenermaßen weder der Reihenfolge noch dem genauen Wortlaut der vom vorlegenden Gericht gestellten Fragen. Meines Erachtens ist dies jedoch der Weg, auf dem sich der Gerichtshof – dessen Aufgabe nicht darin besteht, über interinstitutionelle Konflikte in einem Mitgliedstaat zu entscheiden, und noch weniger darin, in institutionellen Auseinandersetzungen über die Befugnisse anderer nationaler Akteure Unterstützung zu bieten – sich mit den vom vorlegenden Gericht aufgeworfenen Fragen befassen kann.

1. Nationaler rechtlicher Kontext

120. In der Vorlageentscheidung in der Rechtssache C‑547/19 wird mitgeteilt, dass Spruchkörper mit fünf Richtern erstmals durch das Gesetz Nr. 202/2010 ( 63 ), mit dem die Art. 32 und 33 des Gesetzes Nr. 304/2004 geändert wurden, in das nationale Recht eingeführt wurden. Diese Spruchkörper, die strafrechtliche und nicht strafrechtliche Fälle verhandeln, sind getrennt von den Senaten der ÎCCJ organisiert. Ihre Rolle ist die eines Überprüfungsgerichts (Rechtsmittelspruchkörper) innerhalb der ÎCCJ.

121. Ursprünglich wurden die Mitglieder dieser (Rechtsmittel‑)Spruchkörper vom Präsidenten der ÎCCJ zu Beginn eines jeden Jahres ausgewählt. Den Vorsitz in den Spruchkörpern hatte der Präsident der ÎCCJ, der Vizepräsident oder der Präsident eines Senats inne. Die übrigen vier Mitglieder des Spruchkörpers (mit Ausnahme des Vorsitzenden) wurden gemäß dem Beschluss Nr. 24/2010 zur Durchführung der ÎCCJ-Verordnung durch Losentscheid bestimmt.

122. Mit dem Gesetz Nr. 255/2013 ( 64 ) wurde Art. 32 des Gesetzes Nr. 304/2004 über die Organisation des Gerichtswesens nachträglich geändert und die Bestimmungen über die Auslosung der Mitglieder von Spruchkörpern mit fünf Richtern eingeführt. Das vorlegende Gericht in der Rechtssache C‑547/19 führt aus, dass der Umstand, dass diese Änderungen durch einen normativen Akt im Bereich des Strafverfahrens eingeführt worden seien, sowie der Wortlaut der einschlägigen Bestimmungen zu Auslegungsschwierigkeiten geführt hätten. Dies habe vor allem daran gelegen, dass es Unterschiede gegeben habe zwischen der Stellung, die Art. 32 Abs. 5 des Gesetzes Nr. 304/2004 dem Präsidenten bzw. dem Vizepräsidenten der ÎCCJ eingeräumt habe, die den Vorsitz in dem Spruchkörper mit fünf Richtern führen sollten, „wenn sie gemäß Absatz 4 [des Art. 32] als Mitglied des betreffenden Spruchkörpers bestimmt worden sind“, auf der einen und der Stellung des „Präsidenten des Strafsenats oder des dienstältesten Mitglieds“, für die dieselbe Bestimmung vorgesehen habe, dass sie den Vorsitz in dem Spruchkörper innehaben sollten, ohne dass auf Art. 32 Abs. 4 des Gesetzes verwiesen worden wäre, auf der anderen Seite. Zudem sei Art. 33 Abs. 1 des Gesetzes Nr. 304/2004 erhalten geblieben, der vorgesehen habe, dass „[d]er Präsident der [ÎCCJ] oder, bei dessen Verhinderung, der Vizepräsident den Vereinigten Senaten, … dem Spruchkörper mit fünf Richtern und jedem Spruchkörper innerhalb der Senate, wenn er an der Verhandlung teilnimmt, vorsitzt“.

123. Offenbar in diesem Zusammenhang hat das Leitungsgremium der ÎCCJ den Beschluss Nr. 3 vom 28. Januar 2014 zur Änderung und Ergänzung der ÎCCJ-Verordnung erlassen. In diesem Beschluss wurde festgelegt, dass bei Spruchkörpern mit fünf Richtern der Präsident, der Vizepräsident, der Präsident des Strafsenats oder das dienstälteste Mitglied den Vorsitz führt und dass sich der Losentscheid bei diesen Spruchkörpern nur auf die anderen vier Mitglieder bezieht.

124. Das Gesetz Nr. 207/2018 ( 65 ), mit dem sodann Art. 32 des Gesetzes Nr. 304/2004 geändert wurde, behielt die Regel bei, nach der das Leitungsgremium der ÎCCJ zu Beginn eines jeden Jahres die Anzahl und Besetzung der Spruchkörper mit fünf Richtern genehmigt. Diese Änderung beseitigte die früheren Ungenauigkeiten, indem sie vorsah, dass der Losentscheid alle Mitglieder eines Spruchkörpers mit fünf Richtern betraf.

125. Nach dieser letzten Änderung erließ das Leitungsgremium der ÎCCJ am 4. September 2018 den Beschluss Nr. 89/2018, in dem es ausführte, dass nach Prüfung „der Bestimmungen von Art. 32 des Gesetzes Nr. 304/2004 … in Bezug auf die Tätigkeit der Spruchkörper mit fünf Richtern … mehrheitlich festgestellt [wird], dass es sich bei den Bestimmungen des neuen Gesetzes um Organisationsvorschriften handelt, die speziell geregelte Spruchkörper, die ‚zu Beginn eines jeden Jahres‘ gebildet werden, betreffen und mangels Übergangsvorschriften beginnend zum 1. Januar 2019 anwendbar sind“.

126. In diesem Zusammenhang hat das Verfassungsgericht, das vom Ministerpräsidenten der rumänischen Regierung am 2. Oktober 2018 angerufen worden war, die Entscheidung Nr. 685/2018 erlassen.

127. Mit der Entscheidung Nr. 685/2018 des Verfassungsgerichts wurde festgestellt, dass die ÎCCJ mit den Beschlüssen Nr. 3/2014 und Nr. 89/2018 ihres Leitungsgremiums im Wege einer Verwaltungsmaßnahme ein vom Parlament verabschiedetes Gesetz abgeändert habe ( 66 ). Das Verfassungsgericht analysierte sodann die Folgen dieser Situation im Licht des Rechts auf ein faires Verfahren, das in Art. 21 Abs. 3 der rumänischen Verfassung verankert ist. Es stellte fest, dass diese Bestimmung der Verfassung wegen eines sich daraus ergebenden Mangels an sachlicher Unabhängigkeit und Unparteilichkeit, was auch einen Verstoß gegen das Recht auf ein durch Gesetz errichtetes Gericht beinhalte, verletzt worden sei ( 67 ).

128. Das Verfassungsgericht wies darauf hin, dass Art. 32 des Gesetzes Nr. 304/2004 eine Garantie für die objektive Unparteilichkeit eines Gerichts und somit Bestandteil des Rechts auf ein faires Verfahren sei. Zu dieser Garantie gehöre sowohl die Zuteilung von Rechtssachen nach dem Zufallsprinzip als auch die Besetzung gerichtlicher Spruchkörper per Losentscheid ( 68 ). Das Verfassungsgericht befand des Weiteren, dass die Besetzung der gerichtlichen Spruchkörper im Wege des Zufallsverfahrens darauf abgezielt habe, eine Situation zu vermeiden, in der ältere Richter der ÎCCJ, die diesen Spruchkörpern als Mitglieder „von Rechts wegen“ angehörten, den Vorsitz in diesen Spruchkörpern übernehmen würden ( 69 ). Unter Berufung auf die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (im Folgenden: EGMR) ( 70 ) stellte das Verfassungsgericht fest, dass die Auslegung, die das Leitungsgremium der ÎCCJ Art. 32 des Gesetzes Nr. 304/2004 durch seine Verwaltungsmaßnahme gegeben habe, geeignet sei, einen latenten Druck auf die anderen Mitglieder des Spruchkörpers zu erzeugen. Dies habe dazu geführt, dass die Richter in Abhängigkeit von ihren richterlichen Vorgesetzten gerieten oder dass zumindest die Möglichkeit bestanden habe, dass sie nicht gewillt gewesen seien oder gezögert hätten, ihnen zu widersprechen ( 71 ). Ebenfalls unter Verweis auf die Rechtsprechung des EGMR ( 72 ) stellte das Verfassungsgericht des Weiteren fest, dass die ÎCCJ zu dem betreffenden Zeitpunkt nicht dem Gesetz entsprechend besetzt gewesen sei, da die Mitglieder der Spruchkörper mit fünf Richtern aufgrund eines Vorgangs, bei dem die geltenden Bestimmungen umgangen worden seien, ernannt worden seien ( 73 ).

129. Abschließend wird in der Entscheidung Nr. 685/2018 u. a. festgestellt, dass „in Anbetracht des aus verfassungsrechtlicher Sicht rechtswidrigen Vorgehens der [ÎCCJ] durch das Leitungsgremium, das nicht geeignet ist, Garantien hinsichtlich der korrekten Wiedererrichtung des gesetzlichen Rahmens der Arbeitsweise der Spruchkörper mit fünf Richtern zu bieten, dem Obersten Richterrat – Richterabteilung – auf der Grundlage seiner verfassungsmäßigen und gesetzlichen Vorrechte … die Verpflichtung zukommt, Lösungen auf grundsätzlicher Ebene hinsichtlich der rechtmäßigen Besetzung der Spruchkörper zu finden und deren Umsetzung zu gewährleisten“.

130. Infolge der Entscheidung des Verfassungsgerichts fasste der Oberste Richterrat die Beschlüsse Nr. 1367/2018 und Nr. 1535/2018. Auf der Grundlage dieser Beschlüsse besetzte die ÎCCJ die Spruchkörper für das Jahr 2018 durch Losentscheid neu. Diese Spruchkörper führten ihre richterliche Tätigkeit auch im Jahr 2019 fort. Dies war auch dann der Fall, wenn Ende 2018 in Bezug auf die zugeteilten Fälle noch keine Verfahrenshandlung vorgenommen worden war. Die zu jener Zeit bestehende Rechtsprechung der ÎCCJ sah jedoch vor, dass dann, wenn der Spruchkörper in der für ein Jahr festgelegten Besetzung in einem bestimmten Fall bis zum Jahresende keine Verwaltungshandlung vorgenommen hatte, die Besetzung des Spruchkörpers zu ändern wäre. Der Fall hätte den durch Losentscheid für das neue Kalenderjahr bestimmten Richtern zugewiesen werden müssen. Diese Vorgehensweise wurde jedoch offenbar durch die Entscheidungen des Obersten Richterrats als überholt angesehen.

131. Die vorstehend dargestellte Entwicklung im nationalen Recht und in der nationalen Rechtsprechung hatte verschiedene Auswirkungen auf die beiden vorliegenden Rechtssachen. Erstens eröffnete, was die Rechtssache C‑357/19 anbelangt, die Entscheidung Nr. 685/2018 des Verfassungsgerichts den Parteien die Möglichkeit, einen außerordentlichen Rechtsbehelf gegen die bereits ergangenen rechtskräftigen Urteile der ÎCCJ einzulegen. Zweitens hatte, was die Rechtssache C‑547/19 anbelangt, diese Entscheidung des Verfassungsgerichts zusammen mit den nachfolgenden Verwaltungsentscheidungen, die von der Richterabteilung des Obersten Richterrats und vom Leitungsgremium der ÎCCJ zu deren Umsetzung getroffen worden waren, unmittelbare Auswirkungen auf die Bestimmung des Spruchkörpers, der für die Entscheidung der Rechtssache der Rechtsmittelführerin zuständig war.

132. Die Hauptfrage in beiden Vorabentscheidungsersuchen betrifft kurzgefasst, wenn auch in etwas unterschiedlichen materiell- und verfahrensrechtlichen Zusammenhängen, die Frage, ob die Entscheidung Nr. 685/2018 des Verfassungsgerichts wegen ihrer Auswirkung auf rechtskräftige Entscheidungen der ÎCCJ und auf die Besetzung der gerichtlichen Spruchkörper innerhalb der ÎCCJ mit dem Unionsrecht vereinbar ist oder nicht.

2. Recht auf ein zuvor durch Gesetz errichtetes Gericht

133. Mit seiner zweiten Frage in der Rechtssache C‑357/19 möchte das vorlegende Gericht wissen, ob Art. 47 Abs. 2 der Charta dahin auszulegen ist, dass er der Feststellung des Verfassungsgerichts entgegensteht, dass ein Mangel an Unabhängigkeit und Unparteilichkeit eines gerichtlichen Spruchkörpers dann gegeben ist, wenn diesem Spruchkörper ein Richter mit Leitungsfunktion angehört, der anders als die anderen vier Mitgliedern dieses Spruchkörpers nicht nach dem Zufallsverfahren ausgewählt worden ist. Mit dieser Frage wird der Umstand verdeutlicht, dass ein solcher Richter dem Spruchkörper auf der Grundlage einer transparenten, den Verfahrensbeteiligten bekannten Regelung zugewiesen wird, die von ihnen nicht angefochten worden ist und allgemein auf alle vom selben Spruchkörper behandelten Rechtssachen Anwendung findet. Nach Auffassung des vorlegenden Gerichts stehen die Grundsätze der Unabhängigkeit der Justiz und der Rechtssicherheit der Bindungswirkung der Entscheidung Nr. 685/2018 des Verfassungsgerichts in Bezug auf im Zeitpunkt dieser Entscheidung rechtskräftige Entscheidungen der ÎCCJ entgegen, wenn keine schwerwiegenden Gründe vorliegen, die das Recht auf ein faires Verfahren in den betreffenden Rechtssachen in Frage stellen würden.

134. Zur Beantwortung dieser Frage halte ich es für erforderlich, zunächst den sich aus Art. 47 Abs. 2 der Charta ergebenden Standard zu analysieren (a), um anschließend zu beurteilen, ob das Unionsrecht, insbesondere diese Bestimmung, dahin auszulegen ist, dass es der fraglichen Entscheidung des Verfassungsgerichts entgegensteht (b).

a) Unionsrechtlicher Standard

135. Mit seiner zweiten Frage scheint das vorlegende Gericht seine Zweifel lediglich in Bezug auf das Recht auf ein zuvor durch Gesetz errichtetes Gericht zum Ausdruck zu bringen. Das ist aber offenbar nur ein Teil dessen, worum es geht. Aus der fraglichen Entscheidung des Verfassungsgerichts geht hervor, dass es um die Auslegung von Art. 47 Abs. 2 der Charta geht, und zwar nicht nur im Hinblick auf das Recht auf „ein zuvor durch Gesetz errichtetes Gericht“, sondern auch im Hinblick auf andere Aspekte des Rechts auf ein faires Verfahren, wie die Anforderungen der Unabhängigkeit und Unparteilichkeit, insbesondere im Hinblick auf die „interne Unabhängigkeit“ der Richter ( 74 ).

136. Gemäß Art. 52 Abs. 3 der Charta ist Art. 47 Abs. 2 Satz 1 der Charta im Einklang mit der Bedeutung und der Tragweite der in Art. 6 Abs. 1 EMRK niedergelegten Rechte auszulegen. Damit soll sichergestellt werden, dass das Schutzniveau nicht unter den Standard der EMRK in der Auslegung durch den EGMR fällt ( 75 ).

137. Erstens hat der EGMR festgestellt, dass mit der Garantie des auf Gesetz beruhenden Gerichts sichergestellt werden soll, dass die Organisation des Gerichtswesens nicht in das Ermessen der Exekutive gestellt ist ( 76 ). Sie soll auch nicht von der Judikative abhängig sein, auch wenn tatsächlich ein gewisser Raum für Selbstorganisation besteht. Die anwendbaren Regeln müssen durch ein vom Gesetzgeber erlassenes Gesetz festgelegt werden ( 77 ). Darüber hinaus spiegelt der Begriff „auf Gesetz beruhend“ den Rechtsstaatlichkeitsgrundsatz wider. Er steht in engem Zusammenhang mit den Anforderungen der Unabhängigkeit und Unparteilichkeit der Justiz ( 78 ).

138. Der Begriff „auf Gesetz beruhend“ umfasst nicht nur die Rechtsgrundlage für die Existenz eines Gerichts, sondern auch die Besetzung der Richterbank in den einzelnen Rechtssachen ( 79 ), worum es vorliegend geht.

139. In der Rechtsprechung des EGMR ist anerkannt, dass die Standardregeln dafür, was genau ein „auf Gesetz beruhendes Gericht“ ist, im nationalen Recht festgelegt werden. Ein Verstoß gegen nationale Rechtsvorschriften bedeutet grundsätzlich eine Verletzung von Art. 6 Abs. 1 EMRK ( 80 ). Die Analyse konzentriert sich darauf, ob das „Recht“ (bestehend aus Gesetzen und anderen Rechtsvorschriften, deren Verletzung die Beteiligung von Richtern an der Entscheidung eines Falles unrechtmäßig machen würde), verletzt wurde ( 81 ). Enthält das nationale Recht beispielsweise Vorschriften über die Besetzung eines Spruchkörpers durch Losentscheid, so stellt dies eine der Anforderungen des nationalen Rechts dar, die der EGMR als eine der zu erfüllenden nationalen rechtlichen Anforderungen berücksichtigt ( 82 ).

140. Es gibt aber auch den Grundsatz der Subsidiarität. Der EGMR hat anerkannt, dass das Recht nach Art. 6 Abs. 1 EMRK auf ein auf Gesetz beruhendes Gericht angesichts der sich gegenüberstehenden wichtigen betroffenen Interessen (wie z. B. die Rechtssicherheit und die Unabsetzbarkeit von Richtern) und der Auswirkungen, die mit der Feststellung eines Verstoßes möglicherweise verbunden sind, nicht allzu weit ausgelegt werden sollte ( 83 ). Das bedeutet, dass nicht jeder Verstoß gegen innerstaatliches Recht einen Verstoß gegen Art. 6 Abs. 1 EMRK darstellt: Der EGMR hat Kriterien für den Schwellenwert entwickelt, anhand deren beurteilt werden kann, ob eine Unregelmäßigkeit so schwerwiegend ist, dass sie zu einer Verletzung des Rechts auf ein auf Gesetz beruhendes Gericht führt, nämlich die Offenkundigkeit des Verstoßes (i) und die Auswirkungen eines solchen Verstoßes auf den Zweck dieses Rechts, um unzulässige Eingriffe in die Justiz zu vermeiden, um die Rechtsstaatlichkeit und die Gewaltenteilung zu wahren (ii), wobei auch die von den nationalen Gerichten vorgenommene Beurteilung der Rechtsfolgen des Verstoßes zu berücksichtigen ist (iii) ( 84 ).

141. Diese Erwägungen sind offenbar von ähnlicher Art wie sie der Gerichtshof in der Rechtssache Simpson dargelegt hat. In Bezug auf die (angeblich fehlerhafte) Ernennung eines Richters am Gericht für den öffentlichen Dienst der Europäischen Union hat der Gerichtshof festgestellt, dass eine Vorschriftswidrigkeit, die bei der Ernennung von Richtern begangen wird, einen Verstoß gegen Art. 47 Abs. 2 Satz 1 der Charta darstellt, „insbesondere dann, wenn die Art und Schwere der Vorschriftswidrigkeit dergestalt ist, dass sie die tatsächliche Gefahr begründet, dass andere Teile der Staatsgewalt – insbesondere die Exekutive – ein ihnen nicht zustehendes Ermessen ausüben können, wodurch die Integrität des Ergebnisses des Ernennungsverfahrens beeinträchtigt und so beim Einzelnen berechtigte Zweifel an der Unabhängigkeit und Unparteilichkeit des oder der betreffenden Richter geweckt werden …“ ( 85 ). Der Gerichtshof hat festgestellt, dass dies der Fall ist, „wenn es um Grundregeln geht, die Bestandteil der Errichtung und der Funktionsfähigkeit dieses Justizsystems sind“ ( 86 ).

142. Was zweitens den „internen Aspekt“ der richterlichen Unabhängigkeit anbelangt, so ist diese Frage in der Rechtsprechung des Gerichtshofs bisher nicht behandelt worden. Es gibt jedoch bedeutsame Hinweise des EGMR zu dieser Frage ( 87 ). In der Rechtssache Parlov-Tkalčić/Kroatien hat der EGMR festgestellt, dass die richterliche Unabhängigkeit verlangt, dass der einzelne Richter „nicht nur von unzulässigen Einflüssen außerhalb der Justiz, sondern auch von solchen innerhalb der Justiz“ frei sein muss. Diese interne richterliche Unabhängigkeit setzt voraus, dass der Richter frei von Weisungen oder Druck seitens der Richterkollegen oder derjenigen ist, die im Gericht Leitungsfunktionen ausüben, wie z. B. der Präsident des Gerichts oder der Vorsitzende einer Abteilung des Gerichts … Das Fehlen ausreichender Garantien, die die Unabhängigkeit der Richter innerhalb der Justiz und insbesondere gegenüber ihren richterlichen Vorgesetzten sicherstellen, kann den [EGMR] zu dem Schluss veranlassen, dass die Zweifel eines Beschwerdeführers an der (Unabhängigkeit und) Unparteilichkeit eines Gerichts als objektiv gerechtfertigt anzusehen sind …“ ( 88 ).

143. Im Rahmen dieser Analyse prüft der EGMR u. a., ob die Befugnisse, die richterlichen Vorgesetzten wie Gerichtspräsidenten übertragen werden, „geeignet sind, einen latenten Druck zu erzeugen, der dazu führt, dass sich Richter ihren richterlichen Vorgesetzten unterordnen oder zumindest einzelne Richter zögern, den Vorstellungen ihres Präsidenten zu widersprechen, d. h., dass sie eine ‚dämpfende‘ Wirkung auf die interne Unabhängigkeit der Richter haben …“ ( 89 ).

b) Analyse

144. Im vorliegenden Fall stellte das Verfassungsgericht in der Entscheidung Nr. 685/2018 fest, dass die Verwaltungsentscheidungen des Leitungsgremiums der ÎCCJ das Recht auf ein zuvor durch Gesetz errichtetes Gericht sowie das Erfordernis der Unparteilichkeit verletzt hätten. In Bezug auf den letztgenannten Gesichtspunkt wies das Verfassungsgericht auf die Bedeutung des internen Aspekts der richterlichen Unabhängigkeit hin.

145. Ich möchte bereits zu Beginn betonen, dass es im vorliegenden Fall nicht erforderlich ist, zu prüfen, ob Art. 47 Abs. 2 der Charta dasselbe Ergebnis verlangt. Das ist nicht die Frage, um die es geht. Was aber ohne große Schwierigkeiten festgestellt werden kann, ist, dass Art. 47 Abs. 2 der Charta den Schlussfolgerungen, zu denen das Verfassungsgericht gelangte, nicht entgegensteht.

146. Nach ständiger Rechtsprechung können die nationalen Gerichte in Fällen, in denen das Unionsrecht den Mitgliedstaaten einen gewissen Ermessensspielraum einräumt, die Grundrechte im Rahmen der nationalen Verfassung schützen, sofern das von der Charta gewährleistete Schutzniveau sowie der Vorrang, die Einheit und die Wirksamkeit des Unionsrechts dadurch nicht beeinträchtigt werden ( 90 ).

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