Rechtssache T‑713/14

International and European Public Services Organisation (IPSO)

gegen

Europäische Zentralbank

„EZB – Personal der EZB – Leiharbeitnehmer – Begrenzung der Höchstdauer der Leistungserbringung eines Leiharbeitnehmers – Nichtigkeitsklage – Anfechtbare Handlung – Unmittelbare und individuelle Betroffenheit – Rechtsschutzinteresse – Klagefrist – Zulässigkeit – Keine Unterrichtung und Anhörung der klagenden Gewerkschaftsorganisation – Außervertragliche Haftung“

Leitsätze – Urteil des Gerichts (Erste Kammer) vom 13. Dezember 2016

(Beschäftigungsbedingungen für das Personal der Europäischen Zentralbank, Art. 9 Buchst. c; Richtlinie 2002/14 des Europäischen Parlaments und des Rates)

Handlungen der Organe – Richtlinien – Verpflichtungen, die den Unionorganen in ihren Beziehungen zu ihren Beschäftigten unmittelbar auferlegt werden – Ausschluss – Möglichkeit der Geltendmachung – Umfang

(Richtlinie 2002/14 des Europäischen Parlaments und des Rates, Art. 2 Buchst. c)

Nichtigkeitsklage – Anfechtbare Handlungen – Begriff – Handlungen mit verbindlichen Rechtswirkungen – Handlung, mit der die Absicht eines Organs kundgetan wird, sich in einem bestimmten Bereich in einer bestimmten Weise zu verhalten – Ausschluss

Nur Maßnahmen mit verbindlichen Rechtswirkungen, die die Interessen Dritter durch eine qualifizierte Änderung ihrer Rechtsstellung berühren, stellen Handlungen dar, gegen die eine Nichtigkeitsklage gegeben ist. Für die Feststellung, ob eine Handlung, deren Nichtigerklärung beantragt wurde, solche Wirkungen erzeugt, ist auf ihr Wesen, auf den Kontext, in dem sie ausgearbeitet wurde, sowie auf die Absicht des Handelnden abzustellen. Dagegen ist die Form, in der eine Handlung oder eine Entscheidung ergeht, für die Beurteilung der Zulässigkeit einer Nichtigkeitsklage grundsätzlich ohne Bedeutung. Es ist jedoch nicht ausgeschlossen, dass das Gericht die Form berücksichtigt, in der die Handlungen, die vom Gericht für nichtig erklärt werden sollen, ergangen sind, da die Form zur Bestimmung der rechtlichen Bedeutung dieser Handlungen beitragen kann. Nur die Handlung, mit der ihr Urheber seine Auffassung unmissverständlich und endgültig in einer Form zum Ausdruck bringt, die ihre Rechtsnatur erkennen lässt, stellt somit eine Entscheidung dar, gegen die eine Nichtigkeitsklage erhoben werden kann. Dies ist der Fall bei einer Entscheidung des Direktoriums der Europäischen Zentralbank über den Erlass von Vorschriften mit allgemeiner Geltung, mit denen einige Kriterien, die im Rahmen des Einsatzes von Leiharbeitnehmern in diesem Organ zu befolgen sind, endgültig geregelt werden, nämlich die Höchstdauer des Einsatzes ein und desselben Leiharbeitnehmers für Verwaltungs- und Sekretariatsaufgaben. Eine solcher Rechtsakt erzeugt verbindliche Rechtswirkungen, da die Bank, wenn sie die Angebote der Leiharbeitsunternehmen im Rahmen einer Ausschreibung von Aufträgen über den Einsatz von Leiharbeitnehmern durch das Organ beurteilt, von ihm nicht abweichen kann, soweit diese Regel nicht förmlich abgeändert oder aufgehoben wird. (vgl. Rn. 17, 18, 20, 22, 23)

Eine Maßnahme eines Organs, mit der lediglich seine Absicht oder die Absicht einer seiner Dienststellen kundgetan wird, sich in einem bestimmten Bereich in einer bestimmten Weise zu verhalten, stellt keine anfechtbare Handlung im Sinne von Art. 263 AEUV dar. Solche internen Leitlinien, die somit die allgemeinen Regeln enthalten, die das Organ künftig zugrunde zu legen gedenkt, wenn es, gestützt auf die einschlägigen Vorschriften, Einzelfallentscheidungen erlässt, deren Rechtmäßigkeit im Verfahren nach Art. 263 AEUV in Frage gestellt werden kann, entfalten nur im verwaltungsinternen Bereich Wirkungen und begründen keine Rechte oder Pflichten Dritter. Sie stellen somit keine beschwerenden Maßnahmen dar, die als solche mit einer Nichtigkeitsklage nach Art. 263 AEUV angefochten werden können. (vgl. Rn. 19)

Siehe Text der Entscheidung. (vgl. Rn. 44, 46-49)

Der bloße Umstand, dass eine das Personal vertretende Gewerkschaftsorganisation an den zum Erlass eines Rechtsakts führenden Verhandlungen beteiligt war, reicht nicht aus, um das Klagerecht zu erweitern, das ihr im Rahmen von Art. 263 AEUV gegebenenfalls aus diesem Rechtsakt erwächst. Die Klage eines Vereins kann jedoch zulässig sein, wenn dieser seine eigenen Interessen vertritt, die sich von denen seiner Mitglieder unterscheiden, u. a. wenn seine Stellung als Verhandlungsführer durch den erlassenen Rechtsakt beeinträchtigt wird, und zwar in besonderen Konstellationen, in denen der Kläger jeweils eine klar umschriebene und mit dem Gegenstand der Entscheidung zusammenhängende Stellung als Verhandlungspartner einnahm, die für ihn tatsächliche Umstände begründete, die ihn aus dem Kreis aller übrigen Personen heraushoben. Im Fall einer Klage einer Gewerkschaftsorganisation gegen eine Entscheidung des Direktoriums der Europäischen Zentralbank, mit der eine Begrenzung der Höchstdauer der Leistungserbringung eines Leiharbeitnehmers festgelegt wird, reicht die Stellung als Sozialpartner der fraglichen Einrichtung im Rahmen der die Leiharbeitnehmer betreffenden Gespräche insbesondere zur Frage der Dauer von deren Beschäftigung in der Bank aus, um darzutun, dass die Klägerin vom angefochtenen Rechtsakt im Sinne von Art. 263 Abs. 6 AEUV individuell betroffen ist. Es handelt sich nämlich um eine besondere Eigenschaft, da sie unter den verschiedenen möglicherweise die Interessen der bei der Bank beschäftigten oder für sie arbeitenden Personen vertretenden Gewerkschaftsorganisationen diejenige ist, die Gespräche mit der Bank führte, die gerade die vom angefochtenen Rechtsakt umfassten Fragen betrafen, was sie aus dem Kreis aller übrigen Gewerkschaftsorganisationen heraushebt. Ebenso ist die fragliche Einrichtung vom angefochtenen Rechtsakt unmittelbar betroffen, da dieser mit sofortiger Wirkung ihre Stellung als Sozialpartner beeinträchtigte, die sie im Rahmen der Gespräche zu den Fragen der Leiharbeitnehmer innehatte, indem er ihr die Möglichkeit nahm, am Erlass der Entscheidung teilzunehmen und diese zu beeinflussen. (vgl. Rn. 52, 53, 58, 59)

Siehe Text der Entscheidung. (vgl. Rn. 63, 64)

Siehe Text der Entscheidung. (vgl. Rn. 68)

Siehe Text der Entscheidung. (vgl. Rn. 69-72)

Art. 27 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union verankert das Recht auf Anhörung und Unterrichtung der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer im Unternehmen. Diese Bestimmungen können in den Beziehungen zwischen den Unionsorganen und ihrem Personal anwendbar sein. Nach dem Wortlaut von Art. 27 der Charta selbst ist jedoch die Ausübung der in ihm verankerten Rechte auf die Fälle und die Voraussetzungen beschränkt, die nach dem Unionsrecht und den einzelstaatlichen Rechtsvorschriften und Gepflogenheiten vorgesehen sind. Daraus folgt, dass Art. 27 der Charta, der keine unmittelbar anwendbare Rechtsnorm vorsieht, nicht schon für sich allein dem Einzelnen ein subjektives Recht auf Anhörung und Unterrichtung verleiht, das als solches geltend gemacht werden kann. Nach den Erläuterungen zu Art. 27 der Charta, die gemäß Art. 6 Abs. 1 Unterabs. 3 EUV und Art. 52 Abs. 7 der Charta bei deren Auslegung zu berücksichtigen sind, besteht nämlich der Besitzstand der Union in dem unter Art. 27 der Charta fallenden Bereich, der die Bedingungen, unter denen dieser Artikel anwendbar ist, konkretisiert, u. a. aus der Richtlinie 2002/14 zur Festlegung eines allgemeinen Rahmens für die Unterrichtung und Anhörung der Arbeitnehmer in der Europäischen Gemeinschaft. (vgl. Rn. 84-86, 88)

Siehe Text der Entscheidung. (vgl. Rn. 97, 99, 101)

Es kann nicht davon ausgegangen werden, dass die Richtlinie 2002/14 zur Festlegung eines allgemeinen Rahmens für die Unterrichtung und Anhörung der Arbeitnehmer in der Europäischen Gemeinschaft als solche den Organen Verpflichtungen in ihren Beziehungen zu ihrem Personal auferlegt, da Richtlinien an die Mitgliedstaaten und nicht an die Organe oder Einrichtungen der Union gerichtet sind. Jedoch schließt der Umstand, dass eine Richtlinie als solche die Organe nicht bindet, nicht aus, dass die in dieser Richtlinie aufgestellten Regeln oder Grundsätze den Organen entgegengehalten werden können, wenn sie selbst nur als spezifischer Ausdruck von Grundregeln des Vertrags und allgemeinen Grundsätzen erscheinen, die unmittelbar für die Organe gelten. In einer Rechtsgemeinschaft ist die einheitliche Anwendung des Rechts nämlich ein Grunderfordernis, und jedes Rechtssubjekt unterliegt dem Gebot rechtmäßigen Handelns. Die Organe müssen die Regeln des AEU-Vertrags und die für sie geltenden allgemeinen Rechtsgrundsätze daher in gleicher Weise anwenden wie alle anderen Rechtssubjekte. Desgleichen könnte eine Richtlinie für ein Organ bindend sein, wenn das Organ, u. a. im Rahmen seiner organisatorischen Autonomie, eine bestimmte in einer Richtlinie aufgestellte Verpflichtung umsetzen wollte oder wenn eine intern anwendbare Handlung von allgemeiner Geltung selbst ausdrücklich auf Maßnahmen verweist, die der Unionsgesetzgeber in Anwendung der Verträge getroffen hat. Schließlich müssen die Organe aufgrund der ihnen obliegenden Loyalitätspflicht in ihrer Funktion als Arbeitgeber die auf Unionsebene erlassenen Rechtsvorschriften beachten. (vgl. Rn. 104-106)

Selbst wenn Art. 9 Buchst. c der Beschäftigungsbedingungen für das Personal der Europäischen Zentralbank den allgemeinen Grundsatz widerspiegelt, wonach die einheitliche Anwendung des Rechts erfordert, dass die Unionsorgane die Vorschriften des Unionsrechts, einschließlich der Richtlinien, beachten und dass ein Unionsrechtsakt so weit wie möglich im Einklang mit dem gesamten Primärrecht auszulegen ist, ist ihm keine Verpflichtung der Bank zu entnehmen, eine bestimmte Verpflichtung, insbesondere eine Verpflichtung zur Unterrichtung oder Anhörung der Arbeitnehmervertreter, wie von der Richtlinie 2002/14 zur Festlegung eines allgemeinen Rahmens für die Unterrichtung und Anhörung der Arbeitnehmer in der Europäischen Gemeinschaft vorgesehen, umzusetzen. (vgl. Rn. 111)

Was das Recht auf Anhörung und Unterrichtung angeht, das einer Gewerkschaftsorganisation von der Europäischen Zentralbank nach einer Rahmenvereinbarung gewährt wurde, nach der dieses Recht der Gewerkschaftsorganisation eine Gelegenheit bieten soll, eine Entscheidung zu beeinflussen, handelt es sich um eine der schwächsten Formen der Mitwirkung an einer Entscheidung, da sie keinesfalls die Verpflichtung der Verwaltung einschließt, der abgegebenen Stellungnahme Folge zu leisten, sondern den Betroffenen durch Einschaltung eines Vertreters ihrer Interessen die Möglichkeit bieten soll, sich vor Erlass oder Änderung sie betreffender Maßnahmen mit allgemeiner Geltung Gehör zu verschaffen, und zwar insbesondere, indem sie während des gesamten Prozesses des Erlasses solcher Rechtsakte Zugang zu jeder relevanten Information haben, da der Zweck darin besteht, einer Gewerkschaftsorganisation eine möglichst weitgehende und effektive Beteiligung am Anhörungsprozess zu erlauben. Daher muss die Verwaltung, um nicht die Anhörungspflicht ihrer praktischen Wirksamkeit gänzlich zu berauben, dieser Pflicht in allen Fällen nachkommen, in denen die Anhörung der Arbeitnehmervertreter den Inhalt der zu treffenden Maßnahme beeinflussen könnte. (vgl. Rn. 146, 147)

Die Bank hat durch den Erlass einer Entscheidung über die endgültige Regelung einiger Kriterien, die im Rahmen des Einsatzes von Leiharbeitnehmern in der Europäischen Zentralbank zu befolgen sind, ohne vorherige Beteiligung einer Gewerkschaftsorganisation, die ein Recht auf Anhörung und Unterrichtung hat, obwohl der Gegenstand dieser Entscheidung den Gegenstand der Gespräche in einer Arbeitsgruppe betraf, an der diese Organisation beteiligt war, und ohne den Bericht dieser Arbeitsgruppe abzuwarten, die Rechte der Gewerkschaftsorganisation auf Unterrichtung und Anhörung, wie sie Teil ihrer Vorrechte als Gewerkschaftsorganisation sind, die die betroffenen Personen vertritt, unter Verstoß gegen Art. 27 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union, wie er durch die Richtlinie 2002/14 zur Festlegung eines allgemeinen Rahmens für die Unterrichtung und Anhörung der Arbeitnehmer in der Europäischen Gemeinschaft genauer bestimmt und durch die Rahmenvereinbarung, die durch die Schaffung der Arbeitsgruppe auf die Leiharbeitnehmer ausgedehnt wurde, umgesetzt wird, missachtet. (vgl. Rn. 148)