Schlussanträge des Generalanwalts Gulmann vom 8. Juni 1994. - BUNDESREPUBLIK DEUTSCHLAND GEGEN RAT DER EUROPAEISCHEN UNION. - BANANEN - GEMEINSAME MARKTORGANISATION - EINFUHRREGELUNG. - RECHTSSACHE C-280/93.



Sammlung der Rechtsprechung 1994 Seite I-04973

Schwedische Sonderausgabe Seite I-00171

Finnische Sonderausgabe Seite I-00173



Schlußanträge des Generalanwalts

++++

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

1. Der Rat erließ am 13. Februar 1993 die Verordnung (EWG) Nr. 404/93 über die gemeinsame Marktorganisation für Bananen(1). Die Verordnung, die am 1. Juli 1993 in Kraft trat, schafft die Grundlage für den freien Warenverkehr zwischen den Mitgliedstaaten und eine gemeinsame Einfuhrregelung im Verhältnis zu Drittländern. Es wird ein Zollkontingent eingeführt, und es werden besondere Vorschriften über die Aufteilung dieses Kontingents erlassen. Die deutsche Regierung ist der Auffassung, daß das Kontingent zu einer Unterversorgung des Marktes führe und daß die Aufteilung des Kontingents die Unterversorgung der Märkte in einigen Mitgliedstaaten verstärke und im übrigen unakzeptable Belastungen für gewisse Gruppen von Marktbeteiligten mit sich bringe.

Die Bundesrepublik Deutschland hat mit Klageschrift vom 14. Mai 1993 die Nichtigerklärung von Titel IV (Regelung für den Handel mit dritten Ländern) und Artikel 21 Absatz 2 (Aufhebung eines insbesondere für Deutschland geltenden Zollkontingents) beantragt. Der Rat hat beantragt, die Klage abzuweisen.

Die niederländische Regierung und die belgische Regierung sind dem Verfahren zur Unterstützung der Anträge der deutschen Regierung beigetreten. Die britische, die französische, die griechische, die italienische, die portugiesische und die spanische Regierung sowie die Kommission sind dem Verfahren zur Unterstützung der Anträge des Rates beigetreten. Die italienische Regierung hat jedoch keine Erklärungen abgegeben.

2. Die deutsche Regierung hat zugleich mit ihrer Klageschrift einen Antrag auf Erlaß einstweiliger Anordnungen eingereicht, den der Gerichtshof mit Beschluß vom 29. Juni 1993 zurückgewiesen hat.

3. Nicht nur die deutsche Regierung hat die Verordnung angefochten. Mehrere Gesellschaften haben gemäß Artikel 173 EWG-Vertrag beantragt, die Verordnung für nichtig zu erklären, oder Schadensersatzklagen gemäß Artikel 178 erhoben. Der Gerichtshof hat die Klagen auf Nichtigerklärung abgewiesen, während die Klagen auf Schadensersatz an das Gericht erster Instanz verwiesen worden sind, das die Verfahren gemäß Artikel 47 der Satzung bis zum Erlaß des Urteils des Gerichtshofes in der vorliegenden Rechtssache ausgesetzt hat(2).

4. Das Verwaltungsgericht Frankfurt am Main hat Fragen, die die Verordnung betreffen, zur Vorabentscheidung vorgelegt. Dies ist u. a. in den Rechtssachen C-465/93 (Atlanta u. a.) und C-466/93 (Atlanta u. a.) geschehen. Diese Gesellschaften hatten die Verordnung vor dem Verwaltungsgericht angefochten, das unter Hinweis auf das Urteil des Gerichtshofes in der Rechtssache 143/88(3) einstweilige Anordnungen erließ, so daß bestimmte Vorschriften der Verordnung über den Handel mit dritten Ländern inzwischen ausser Kraft gesetzt sind mit der Wirkung, daß die Gesellschaften 1993 geringere Mengen Bananen ausserhalb des Zollkontingents einführen konnten(4). Die genaueren Bedingungen, die für diese einstweiligen Anordnungen gelten müssen, sind Gegenstand der Vorlage in der Rechtssache C-465/93. In der Rechtssache C-466/93 hat das Verwaltungsgericht Frankfurt am Main eine Frage nach der Gültigkeit der Verordnung vorgelegt, da es über mehrere Rügen zu entscheiden hat, die im wesentlichen mit denjenigen übereinstimmen, die die deutsche Regierung in der vorliegenden Rechtssache erhebt. Das Verwaltungsgericht Frankfurt am Main hat schließlich in der Rechtssache C-389/93 (Dürbeck) dem Gerichtshof eine Frage nach der Auslegung u. a. der Vorschriften der Verordnung über den Anspruch sogenannter Neueinsteiger auf einen Anteil am Zollkontingent vorgelegt.

5. Die Bundesrepublik Deutschland stützt ihren Antrag auf Nichtigerklärung auf mehrere Gründe, von denen ein Teil Fehler beim Zustandekommen der Verordnung betrifft, nämlich daß die Kommission den Grundsatz, daß ihre Beschlüsse kollegial zu treffen seien, missachtet habe, daß eine erneute Anhörung des Parlaments erforderlich gewesen sei und daß der Rat seine Begründungspflicht nicht erfuellt habe. Es wird weiter geltend gemacht,

° daß die Verordnung keine hinreichende Rechtsgrundlage in den Artikeln 42 und 43 habe, da sie entwicklungspolitische Ziele verfolge, und daß sie gegen die in Artikel 39 EWG-Vertrag angegebenen Ziele der Agrarpolitik verstosse,

° daß die Verordnung gegen die Wettbewerbsregeln des EWG-Vertrags verstosse,

° daß die Verordnung gegen die Grundrechte der Unantastbarkeit des Eigentums und der Freiheit der Berufsausübung, gegen das Diskriminierungsverbot und gegen den Verhältnismässigkeitsgrundsatz verstosse,

° daß die Verordnung gegen die Verpflichtungen der Gemeinschaft aus dem Lomé-Abkommen und dem GATT verstosse und

° daß der Rat nicht befugt gewesen sei, das für Deutschland geltende besondere Zollkontingent aufzuheben.

6. Eine Stellungnahme namentlich zu den Argumenten über den Verstoß gegen Grundrechte und die allgemeinen Rechtsgrundsätze setzt eine genaue Kenntnis nicht nur der durch die Verordnung eingeführten Regelung des Handels mit dritten Ländern, sondern auch der Bedingungen, unter denen Bananen erzeugt und in den Handel gebracht werden, sowie der Regelungen voraus, die in den verschiedenen Mitgliedstaaten vor Inkrafttreten der Verordnung für die Einfuhr von Bananen galten.

7. Eine solche Kenntnis ist insbesondere notwendig, um zu der tatsächlichen Grundlage einiger Behauptungen der Bundesrepublik Stellung nehmen zu können. Die Bundesrepublik hat nachdrücklich geltend gemacht,

° daß das durch die Verordnung eingeführte Zollkontingent zu niedrig festgesetzt sei und zwangsläufig, nicht zuletzt in Deutschland, zu einer sehr beträchtlichen Beschränkung der Einfuhr und damit des Verbrauchs im Verhältnis zu der Einfuhr und dem Verbrauch vor Erlaß der Verordnung führen werde und

° daß diese Einfuhr- und Verbrauchsbeschränkung im Zusammenhang mit den ganz ungewöhnlichen Vorschriften der Verordnung über die Aufteilung des Zollkontingents zwischen den Marktbeteiligten der Gemeinschaft zu unverhältnismässigen Belastungen näher bezeichneter Gruppen von Marktbeteiligten führe.

Nicht zuletzt im Zusammenhang mit diesem Umstand bestehen zwischen den Beteiligten tiefgreifende Meinungsverschiedenheiten über die tatsächlichen Umstände, die wirtschaftliche Bewertung der Wirkungen der neuen Marktorganisation und die Notwendigkeit der durch die Verordnung angewandten Mittel zur Erreichung des Ziels der Verordnung.

8. Es geht somit um Meinungsverschiedenheiten über die Umstände, unter denen nach der ständigen, unten dargelegten Rechtsprechung des Gerichtshofes dem Gemeinschaftsgesetzgeber eine umfassende Ermessensfreiheit eingeräumt werden muß. Die Bewertung des Gesetzgebers kann nur dann vom Gerichtshof verworfen werden, wenn sie auf einer offensichtlich falschen Tatsachenfeststellung beruht oder in ihr offensichtlich falsche Beurteilungen zum Ausdruck kommen. Lassen Sie mich jedoch an dieser Stelle zur Unterstreichung der Bedeutung der Rechtssache darauf hinweisen, daß mir die deutschen Argumente dafür, daß der Gesetzgeber in dieser Angelegenheit sogar die weiten Grenzen seines Ermessens überschritten habe, beachtlich erscheinen.

9. Ich möchte im folgenden zunächst die Voraussetzungen der Marktorganisation und ihren Inhalt erläutern und sodann zur Berechtigung der Klagegründe der Bundesrepublik Stellung nehmen. Ich werde die Beurteilung dieser Klagegründe mit einer Prüfung derjenigen Klagegründe einleiten, die die behauptete Verletzung der Grundrechte und der allgemeinen Rechtsgrundsätze, die im Gemeinschaftsrecht gelten, betreffen. Dies ist für die folgende Darlegung vorteilhaft, da sich dadurch eine Reihe von Wiederholungen vermeiden lassen und dies meine Stellungnahme zu einigen der übrigen Klagegründe erleichtern wird.

Erzeugung und Vertrieb von Bananen

10. Bananen gehören zu den wichtigsten landwirtschaftlichen Erzeugnissen im internationalen Handel. Sie sind bei den Verbrauchern beliebt, u. a. weil sie relativ zucker- und fettarm sind und kein Cholesterol enthalten und weil sie gleichzeitig bedeutende Mengen Vitamine, Mineralien und Fasern enthalten. Dazu kommt, daß sie sozusagen von der Hand der Natur eingepackt sind.

11. Bananen können das ganze Jahr über erzeugt werden. Sie werden in tropischen und subtropischen Gebieten erzeugt (grob gesagt, innerhalb eines Gürtels von ca. 30 Breitengraden vom Äquator). Die optimalen Anbaubedingungen sind ein Klima mit einer Durchschnittstemperatur von ca. 27 Grad Celsius und eine jährliche Niederschlagsmenge von ca. 200 bis 250 cm. Der Anbau von Bananen unter nicht optimalen Bedingungen führt dazu, daß die Anbauzeit länger ist und die Bananen kleiner werden.

12. Exportbananen werden in grünem Zustand transportiert und reifen im Verbrauchsland. Die Bananenerzeugung ist arbeitsintensiv. Die Banane ist eine Frucht, die sowohl bei der Erzeugung selbst als auch insbesondere bei ihrer Verpackung, Beförderung und Reifung eine sorgfältige Behandlung erfordert. Erzeugung, Beförderung und Reifung sind kapitalintensiv und haben sich weitgehend so entwickelt, daß die verschiedenen Phasen im Rahmen der einzelnen Gesellschaft integriert durchlaufen werden.

Die Versorgung der Mitgliedstaaten der Gemeinschaft vor Inkrafttreten der Marktorganisation

13. Der Bananenverbrauch der Mitgliedstaaten wurde vor Inkrafttreten der Marktorganisation gedeckt

° erstens durch in der Gemeinschaft erzeugte Bananen (im folgenden: Gemeinschaftsbananen),

° zweitens durch Bananen, die in einigen der Staaten erzeugt werden, mit denen die Gemeinschaft das Lomé-Abkommen geschlossen hat (im folgenden: AKP-Bananen), und

° drittens durch in anderen Staaten erzeugte Bananen (im folgenden: Drittlandsbananen).

14. Gemeinschaftsbananen werden namentlich auf den Kanarischen Inseln und in den französischen Überseedepartements Guadeloupe und Martinique sowie in geringerem Umfang auf Madeira, den Azoren, Kreta und in der Algarve sowie in Lakonien erzeugt. Diese Produktion deckte ca. 20 % des Verbrauchs der Gemeinschaft.

15. AKP-Bananen werden hauptsächlich aus bestimmten afrikanischen Staaten, z. B. Kamerun und der Elfenbeinküste, sowie von bestimmten Inseln im Karibischen Meer, z. B. Jamaika und den Windward Islands, eingeführt. Der Import aus den AKP-Staaten deckte ca. 20 % des Verbrauchs der Gemeinschaft.

16. Drittlandsbananen kommen namentlich aus bestimmten mittel- und südamerikanischen Ländern, in erster Linie aus Costa Rica, Kolumbien, Ecuador und Panama.

17. Die Einnahmen aus der Bananenausfuhr machen für die fraglichen Gebiete und Staaten häufig einen wesentlichen Teil ihrer gesamten Ausfuhreinnahmen(5) aus und haben auch eine grosse beschäftigungsmässige und soziale Bedeutung. In der Präambel der neuen Verordnung heisst es:

"Von sozialer, wirtschaftlicher, kultureller und umweltpolitischer Bedeutung ist der Bananenanbau in Regionen der Gemeinschaft wie ..., Regionen, die durch ihre Insellage, Abgelegenheit und rückständige Struktur geprägt sind, wobei letztere in einigen Fällen noch durch die wirtschaftliche Abhängigkeit vom Bananenanbau verschärft wird."

18. In der vorliegenden Rechtssache ist unbestritten und von entscheidender Bedeutung für das Verständnis der Probleme, vor denen der Gemeinschaftsgesetzgeber bei Erlaß der neuen Marktorganisation stand, daß typischerweise bedeutende Preis- und Qualitätsunterschiede zwischen Drittlandsbananen einerseits und AKP- und Gemeinschaftsbananen andererseits bestehen. Diese haben ihren Grund namentlich in unterschiedlichen klimatischen und geographischen Bedingungen an den Erzeugungsstätten, in unterschiedlichen Betriebsgrössen (von Betriebsgrössen von mehreren tausend Hektar in bestimmten mittelamerikanischen Ländern bis zu wenigen Hektar auf den Karibischen Inseln), in den Produktionsbedingungen und in der Behandlung der Bananen während der Beförderung usw. Typischerweise bestehen beträchtliche Unterschiede im Hektarertrag (z. B. ca. 40 Tonnen in gewissen lateinamerikanischen Ländern und zwischen 10 und 20 Tonnen in AKP-Ländern). Das typische Resultat sind u. a. die sehr unterschiedlichen Verkaufspreise. Im vorliegenden Verfahren sind stark voneinander abweichende Zahlen genannt worden; die Tendenz ist jedoch dieselbe, nämlich daß Drittlandsbananen bei weitem (bis zu 100 %) billiger sind als AKP-Bananen, die wiederum billiger sind als Gemeinschaftsbananen(6).

19. Ursprünglich war es insbesondere eine amerikanische Gesellschaft, die United Brands, die die Erzeugung und Vermarktung lateinamerikanischer Bananen in der Hand hatte, weshalb diese auch "Dollarbananen" genannt wurden. Multinationale Gesellschaften, die sämtliche Produktions- und Handelsstufen jedenfalls bis zur Löschung in den Einfuhrländern in der Hand haben, beherrschen auch jetzt noch den Handel mit lateinamerikanischen Bananen, selbst wenn in einigen dieser Länder Erzeugerorganisationen hinzugekommen sind, die die Vermarktung beherrschen. Infolge der Kosten der Beförderung und Reifung werden Gemeinschafts- und AKP-Bananen weitgehend auch von grösseren Gesellschaften oder Erzeugerzusammenschlüssen vermarktet.

20. Vor Inkrafttreten der neuen Verordnung gab es in der Gemeinschaft keinen einheitlichen Bananenmarkt. Die Situation war die, daß der Markt in einer Reihe von Ländern ganz oder teilweise inländischen Erzeugnissen und/oder Importen aus AKP-Ländern vorbehalten war. Es handelte sich um die Märkte im Vereinigten Königreich, Spanien, Frankreich, Griechenland und Portugal. Diese Märkte werde ich im folgenden "geschlossene Märkte" nennen. Der italienische Markt wurde ursprünglich von Somalia ° einem AKP-Staat ° versorgt, ist aber in den letzten Jahren hauptsächlich mit Drittlandsbananen versorgt worden.

Die Märkte in den übrigen Ländern ° den Niederlanden, Belgien, Luxemburg, Irland, Dänemark und Deutschland ° wurden insgesamt im wesentlichen mit Drittlandsbananen versorgt. Diese Märkte werde ich im folgenden "offene Märkte" nennen.

21. Auf die Einfuhr von Drittlandsbananen wurde ein innerhalb des GATT konsolidierter Einfuhrzoll von 20 % des Warenwertes erhoben. Es galt jedoch eine besondere Zollbefreiung für die Einfuhr nach Deutschland. Diese Regelung hatte ihre Grundlage in einem Protokoll, das dem in Artikel 136 EWG-Vertrag vorgesehenen Durchführungsabkommen über die Assoziierung der überseeischen Länder und Hoheitsgebiete mit der Gemeinschaft beigefügt war. Aufgrund dieses Protokolls wurde jährlich ein Kontingent festgesetzt, innerhalb dessen Deutschland zollfrei importieren konnte. Für den Fall, daß dieses Kontingent zur Deckung des deutschen Verbrauchs nicht ausreichte und die überseeischen Länder und Gebiete sich ausserstande sahen, die zusätzliche deutsche Nachfrage zu befriedigen, erklärten sich die beteiligten Mitgliedstaaten gemäß Absatz 6 des Protokolls bereit, "einer entsprechenden Erhöhung des deutschen Kontingents zuzustimmen". Zwischen den Beteiligten ist unstreitig, daß die deutsche Regierung diese Zustimmung immer erhalten konnte, da die beteiligten Mitgliedstaaten anerkannt haben, daß es für die deutschen Marktbeteiligten nicht möglich war, sich ausreichende Lieferungen aus den überseeischen Ländern und Hoheitsgebieten zu beschaffen.

22. Diese sehr unterschiedlichen Regelungen für das Angebot von Bananen führten dazu, daß der Bananenverbrauch und die Bananenpreise von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat stark variierten. So betrug der Durchschnittsverbrauch in den Mitgliedstaaten mit offenen Märkten jährlich etwas über 14 kg pro Einwohner, während der durchschnittliche Jahresverbrauch in Mitgliedstaaten mit geschlossenen Märkten etwas unter 9 kg pro Einwohner lag.

23. In der Präambel der Verordnung des Rates über die gemeinsame Marktorganisation für Bananen wurden die bestehenden Marktverhältnisse wie folgt beschrieben, wobei zugleich die Notwendigkeit der Errichtung einer gemeinsamen Marktorganisation begründet wurde:

"In den Bananen erzeugenden Mitgliedstaaten der Gemeinschaft gibt es bis heute nationale Marktordnungen, die den Erzeugern den Absatz ihrer Produktion auf dem Markt des betreffenden Mitgliedstaats sowie einen die Produktionskosten deckenden Erlös sichern sollen. Diese nationalen Marktordnungen sehen mengenmässige Beschränkungen vor, die die Verwirklichung eines einheitlichen Marktes für Bananen behindern. Einige der Mitgliedstaaten, die keine Bananen erzeugen, gewähren Bananen aus den AKP-Staaten einen privilegierten Zugang zu ihrem Markt, während andere eine liberalisierte Einfuhrregelung und ein Mitgliedstaat sogar eine Präferenzregelung anwenden. Diese unterschiedlichen Regelungen beeinträchtigen den freien Verkehr von Bananen innerhalb der Gemeinschaft und die Durchführung einer gemeinsamen Regelung für den Handel mit dritten Ländern. Im Hinblick auf die Vollendung des Binnenmarktes ist es erforderlich, eine ausgewogene und flexible gemeinsame Marktorganisation für Bananen einzuführen, die an die Stelle der verschiedenen nationalen Regelungen tritt" (zweite Begründungserwägung).

Die Verordnung über die gemeinsame Marktorganisation

24. Der Gemeinschaftsgesetzgeber ging davon aus, daß die gemeinsame Marktorganisation, die zum freien Verkehr innerhalb der Gemeinschaft und zu einer gemeinsamen Regelung für den Handel mit dritten Ländern führen sollte, unter gebührender Berücksichtigung der Erzeuger von Gemeinschafts- und AKP-Bananen durchgeführt werden musste.

Die grundlegende Erwägung des Gesetzgebers im Zusammenhang mit der Berücksichtigung der verschiedenen in Betracht kommenden Interessen durch die Verordnung ist in der Präambel wie folgt ausgedrückt worden:

"Im Rahmen dieser gemeinsamen Marktorganisation soll es unter Einhaltung der Gemeinschaftspräferenz und der verschiedenen internationalen Verpflichtungen der Gemeinschaft möglich sein, Bananen aus der Gemeinschaft und aus den AKP-Staaten, den traditionellen Bananenlieferanten der Gemeinschaft, zu Preisen auf dem Gemeinschaftsmarkt abzusetzen, die sowohl den Erzeugern angemessene Erlöse gewährleisten als auch für die Verbraucher angemessen sind, ohne jedoch die Einfuhren von Bananen aus den anderen Bananen erzeugenden Drittländern zu behindern" (dritte Begründungserwägung).

25. Im Verfahren ist nicht bestritten worden, daß der Gemeinschaftsgesetzgeber als eines der grundlegenden Ziele der Verordnung die Berücksichtigung der Interessen der Gemeinschafts- und AKP-Erzeuger sehen konnte. Die Frage ist die, ob die Rechtsgrundlage und die Mittel, die der Gemeinschaftsgesetzgeber zur Verfolgung dieses Ziels gewählt hat, rechtmässig sind.

26. Es wird insoweit auch nicht bestritten, daß der Gemeinschaftsgesetzgeber vor einer schwierigen Aufgabe stand, nämlich den Absatz von Erzeugnissen zu angemessenen Preisen zu gewährleisten, die weder preismässig noch nach Auffassung der Verbraucher qualitätsmässig mit Erzeugnissen aus Staaten konkurrieren können, die mühelos jede tatsächlich bestehende Nachfrage in der Gemeinschaft befriedigen können.

27. Eine Durchsicht der Verordnung ergibt, welche Mittel der Gesetzgeber gewählt hat, um das Ziel der Verordnung zu erreichen.

28. Die Verordnung, die aufgrund der Artikel 42 und 43 EWG-Vertrag nach Anhörung des Europäischen Parlaments und des Wirtschafts- und Sozialausschusses mit der erforderlichen qualifizierten Mehrheit erlassen wurde, enthält fünf Titel. Titel I betrifft den Erlaß gemeinsamer Qualitäts- und Vermarktungsnormen(7), und Titel II enthält Vorschriften über Erzeugerorganisationen in der Gemeinschaft. Diese spornen z. B. durch Gründungsbeihilfen zur Errichtung derartiger Organisationen an, und von den Organisationen wird erwartet, daß sie wesentliche Aufgaben u. a. in Verbindung mit der Konzentration des Angebots wahrnehmen.

29. Titel III enthält Vorschriften über eine Beihilferegelung zugunsten der eigenen Erzeugnisse der Gemeinschaft.

30. Zunächst kann nach Artikel 10 eine Beihilfe für Strukturverbesserungen und andere Maßnahmen zur Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit der Erzeuger gewährt werden.

31. Weiter ist in Artikel 12 eine Beihilfe zum Ausgleich etwaiger Erlöseinbussen vorgesehen. Diese Beihilferegelung wird in der Präambel wie folgt begründet:

"Durch die nationalen Marktordnungen konnten die Bananenerzeuger der betreffenden Mitgliedstaaten bisher einen ausreichenden Erlös am Markt erzielen, so daß eine kostendeckende Erzeugung möglich war. Bei der Schaffung der gemeinsamen Marktorganisation dürfen die Erzeuger nicht schlechter gestellt werden als bisher, und da sich das Preisniveau auf diesen Märkten ändern dürfte, ist es angezeigt, eine Ausgleichsbeihilfe zu schaffen, die etwaige Erlöseinbussen infolge der Anwendung der neuen Regelung abdeckt, und die EG-Erzeugung zu den Kosten zu erhalten, die durch die besondere strukturelle Lage in den betreffenden Gebieten verursacht werden. Dies sollte so lange geschehen, bis dank entsprechender Maßnahmen eine Strukturanpassung stattgefunden hat ..." (siebte Begründungserwägung).

Die Ausgleichsbeihilfe wird berechnet anhand der Differenz zwischen

° einem Erlös in gewissen Referenzjahren ° dem "pauschalen Referenzerlös" °, der in späteren Durchführungsverordnungen festgesetzt werden soll, und

° einem "durchschnittlichen Erlös aus der Bananenerzeugung", der sich jährlich aus dem Durchschnitt der Preise für vermarktete Gemeinschaftsbananen abzueglich der durchschnittlichen Transport- und Lieferkosten errechnet.

Unter besonderen Bedingungen kann ausserdem eine Zusatzbeihilfe gewährt werden.

Die Beihilfe wird von der Kommission vor dem 1. März für das vorhergehende Jahr festgesetzt; unter besonderen Voraussetzungen kann jedoch ein Vorschuß gezahlt werden. Die Ausgleichsabgabe wird nur bis zu einer Vermarktung von 854 000 Tonnen Bananen gewährt, die auf eine näher angegebene Art und Weise auf die verschiedenen Erzeugungsgebiete aufgeteilt werden(8).

Artikel 13 bestimmt schließlich, daß Prämien für die Aufgabe des Bananenanbaus gewährt werden können.

32. Es war vorgesehen, eine Beihilferegelung für Erzeuger von AKP-Bananen einzuführen. Die Kommission legte im Dezember 1992 aufgrund des Artikels 113 EWG-Vertrag den Vorschlag für eine Verordnung vor, die Vorschriften sowohl über fachlichen und finanziellen Beistand als auch über eine Einkommensstützung enthielt, die grundsätzlich der entspricht, die den Gemeinschaftserzeugern gewährt wird(9). Diese Verordnung ist noch nicht erlassen worden. Nach den abgegebenen Erklärungen wird vor einer weiteren Behandlung des Vorschlags im Rat der Ausgang der vorliegenden Rechtssache abgewartet.

33. Titel IV der Verordnung enthält Vorschriften über den Handel mit dritten Ländern. Die Gültigkeit dieser Vorschriften wird, wie bereits ausgeführt, von der deutschen Regierung bestritten.

34. Diese Vorschriften beruhen u. a. auf einer Unterscheidung zwischen den traditionellen AKP-Bananen und den nichttraditionellen AKP-Bananen. Bei den erstgenannten handelt es sich um Bananen, die aus AKP-Staaten eingeführt werden, die herkömmlicherweise Bananen in die Gemeinschaft ausführen, wenn die Einfuhr sich innerhalb der Mengen hält, die in einem Anhang der Verordnung festgesetzt sind. Die Gesamtmenge dieser Einfuhren beträgt 857 700 Tonnen(10).

35. Die Handelsregelung besagt, daß die Einfuhr nur unter Vorlage einer Einfuhrbescheinigung erfolgen kann, die grundsätzlich jedem erteilt wird, der sie beantragt. Die Ausstellung der Einfuhrbescheinigung hängt davon ab, daß eine Garantie dafür gegeben wird, daß die Einfuhr stattfindet. Die Einfuhr ist somit jedenfalls grundsätzlich nicht mengenmässig beschränkt. Die Handelsregelung enthält jedoch wichtige Vorschriften über die Erhebung von Zöllen.

36. Traditionelle AKP-Bananen können zollfrei eingeführt werden. Für die Einfuhr von Drittlandsbananen und nichttraditionellen AKP-Bananen wird ein Zollkontingent eröffnet. Dies geschieht nach der zehnten Begründungserwägung der Präambel,

"damit eine zufriedenstellende Vermarktung der in der Gemeinschaft geernteten Bananen sowie der Erzeugnisse mit Ursprung in den AKP-Staaten im Rahmen der Vereinbarungen im Abkommen von Lomé unter möglichst weitgehender Aufrechterhaltung der traditionellen Handelsströme erreicht werden kann ..."

Artikel 18 Absatz 1 der Verordnung bestimmt:

"Jährlich wird ein Zollkontingent in Höhe von 2 Millionen Tonnen Eigengewicht für Einfuhren von Drittlandsbananen und nicht herkömmliche Einfuhren von AKP-Bananen eröffnet.

Im Rahmen dieses Zollkontingents wird auf Einfuhren von Drittlandsbananen eine Abgabe von 100 ECU/Tonne erhoben; nicht herkömmliche Einfuhren von AKP-Bananen unterliegen einem Zollsatz von Null ..."

Artikel 18 Absatz 2 bestimmt in diesem Zusammenhang, daß ausserhalb des Kontingents die nicht herkömmlichen Einfuhren von AKP-Bananen einer Abgabe von 750 ECU/Tonne und die Einfuhren von Drittlandsbananen einer Abgabe von 850 ECU/Tonne unterliegen. In der elften Begründungserwägung der Präambel heisst es:

"Auf Einfuhren ausserhalb des Zollkontingents muß ein ausreichend hoher Zoll erhoben werden, damit der Absatz der Gemeinschaftserzeugung sowie der der herkömmlichen AKP-Mengen unter annehmbaren Bedingungen möglich ist."

37. Die Verordnung sieht zwei Möglichkeiten für die Erhöhung des Zollkontingents vor. In Artikel 16 Absatz 1 heisst es: "Jährlich wird eine Bedarfsvorausschätzung über die Erzeugung und den Verbrauch in der Gemeinschaft sowie die voraussichtlichen Einfuhren und Ausfuhren erstellt." Die Bedarfsvorausschätzung wird nach Absatz 2 auf der Grundlage u. a. der Daten über die im abgelaufenen Jahr in der Gemeinschaft vermarkteten Bananenmengen und der Angaben über den voraussichtlichen Verbrauch, die sich insbesondere auf die jüngsten Verbrauchstendenzen und die Entwicklung der Marktpreise stützen, erstellt. Diese Bedarfsfeststellung kann nach Artikel 16 Absatz 3 im Verlauf des Wirtschaftsjahres revidiert und das Zollkontingent entsprechend angepasst werden, wenn die Erzeugung und die Einfuhr durch aussergewöhnliche Umstände berührt werden, die nach der Präambel u. a. besondere Witterungsverhältnisse sein können. Die Bedarfsvorausschätzung bildet weiterhin nach Artikel 18 Absatz 1 die Grundlage für die Anpassung des Zollkontingents, die gegebenenfalls jedes Jahr erfolgt, wenn die anhand der Bedarfsvorausschätzung ermittelte Gemeinschaftsnachfrage steigt. Nach Artikel 20 ist es die Kommission, die die Bedarfsvorausschätzungen ausarbeitet und gegebenenfalls über die Erhöhung des Zollkontingents entscheidet, auf jeden Fall gemäß dem besonderen Verwaltungsausschußverfahren, das in Artikel 27 der Verordnung festgesetzt ist.

38. Artikel 19 legt die Aufteilung des Zollkontingents zwischen den Marktbeteiligten fest. Diese Aufteilung wird in der dreizehnten Begründungserwägung der Verordnung wie folgt begründet:

"Zur Einhaltung der obengenannten Ziele unter gleichzeitiger Berücksichtigung der Besonderheiten der Vermarktung von Bananen muß die Verwaltung des Zollkontingents so gestaltet werden, daß zwischen Marktbeteiligten, die zuvor Drittlandsbananen und nichtherkömmliche AKP-Bananen vermarktet haben, einerseits und Marktbeteiligten, die zuvor Gemeinschaftsbananen und herkömmliche AKP-Bananen vermarktet haben, andererseits unterschieden wird und dabei gleichzeitig den neuen Marktbeteiligten, die eine Geschäftstätigkeit in diesem Sektor gerade erst aufgenommen haben oder aufnehmen werden, eine bestimmte Menge vorbehalten bleibt."

Artikel 19 Absatz 1 regelt diese Aufteilung näher:

"Das Zollkontingent wird ab 1. Juli 1993 anteilig wie folgt eröffnet:

a) 66,5 v. H. für die Gruppe der Marktbeteiligten, die Drittlandsbananen und/oder nichttraditionelle AKP-Bananen vermarktet haben;

b) 30 v. H. für die Gruppe der Marktbeteiligten, die Gemeinschaftsbananen und/oder traditionelle AKP-Bananen vermarktet haben;

c) 3,5 v. H. für in der Gemeinschaft niedergelassene Marktbeteiligte, die ab 1992 mit der Vermarktung von anderen als Gemeinschafts- und/oder traditionellen AKP-Bananen beginnen."

Vermarktung bedeutet nach Artikel 15 Absatz 5 das Inverkehrbringen, mit Ausnahme der Einzelhandelsstufe.

Nach Artikel 19 Absatz 2 erhalten die einzelnen Marktbeteiligten nach getrennt durchgeführten Berechnungen für die Gruppe a und die Gruppe b Einfuhrbescheinigungen auf der Grundlage des durchschnittlichen Absatzes von Bananen, den sie in den letzten drei Jahren, für die Angaben vorliegen, getätigt haben. Es wird ausdrücklich bestimmt, daß Drittlandsbananen und/oder nichttraditionelle AKP-Bananen, die aufgrund von Gruppe-b-Bescheinigungen eingeführt werden, bei den Mengen, die einen Anspruch auf Gruppe- a-Bescheinigungen verleihen, nicht mitgerechnet werden. Die genauen und ziemlich komplizierten Regeln für die Berechnung der Anteile der Marktbeteiligten sind in der Verordnung Nr. 1442/93 der Kommission mit Durchführungsbestimmungen zu der Einfuhrregelung für Bananen(11) festgelegt.

39. Titel V der Verordnung enthält "allgemeine Bestimmungen", darunter die vorgenannte Aufhebung des besonderen, für Deutschland geltenden Zollkontingents. Artikel 23 enthält eine Rechtsgrundlage für den Erlaß von Maßnahmen zur Behebung ernstlicher Störungen aufgrund von Einfuhren oder Ausfuhren. Artikel 30 enthält eine Rechtsgrundlage für den Erlaß besonderer Maßnahmen, wenn diese notwendig sind, um den Übergang von den bisher geltenden Regelungen zu der errichteten Marktorganisation zu erleichtern. Nach Artikel 32 schließlich ist die Kommission verpflichtet, dem Parlament und dem Rat spätestens am Ende des dritten Jahres der Anwendung der Verordnung einen Bericht über das Funktionieren dieser Verordnung zu unterbreiten. Dazu heisst es: "Dieser Bericht enthält insbesondere eine Analyse der Entwicklung, die bei der Vermarktung der Gemeinschafts-, Drittlands- und AKP-Bananen seit der Anwendung dieser Regelung eingetreten ist. Der Bericht umfasst gegebenenfalls entsprechende Vorschläge."

40. Die Unterscheidung zwischen Gemeinschaftsbananen und traditionellen AKP-Bananen einerseits und Drittlandsbananen und nichttraditionellen AKP-Bananen andererseits spielt in der vorliegenden Rechtssache eine zentrale Rolle. Aus den bisherigen Ausführungen ist wohl hervorgegangen, daß traditionelle AKP-Bananen nach der Verordnung weitgehend wie Gemeinschaftsbananen, nichttraditionelle AKP-Bananen dagegen im wesentlichen wie Drittlandsbananen behandelt werden. Da die AKP-Bananen, die in die Gemeinschaft eingeführt werden, heute in der Praxis allein traditionelle Bananen sind, glaube ich es zur Vereinfachung der Darstellung verantworten zu können, nicht in jedem Einzelfall die Unterscheidung zwischen traditionellen und nichttraditionellen AKP-Bananen vorzunehmen. Wenn ich von Gemeinschafts-/AKP-Bananen spreche, meine ich damit Gemeinschafts- und traditionelle AKP-Bananen, und wenn ich von Drittlandsbananen spreche, meine ich damit Drittlands- und nichttraditionelle AKP-Bananen.

Die Verletzung von Grundrechten und allgemeinen Rechtsgrundsätzen

41. Die deutsche Regierung hat geltend gemacht, die Vorschriften der Verordnung über den Handel mit dritten Ländern seien ungültig, da sie das Eigentumsrecht und jedenfalls eigentumsgleiche Rechte einschließlich des Rechts auf freie Berufsausübung verletzten und gegen den allgemeinen Gleichheitsgrundsatz und den Verhältnismässigkeitsgrundsatz verstießen.

42. Es ist unbestritten, daß die Grundrechte und die angeführten Grundsätze integrierender Bestandteil des Gemeinschaftsrechts sind und daß von Gemeinschaftsorganen erlassene Rechtsakte ungültig sind, wenn sie diese Rechte und Grundsätze nicht wahren(12).

43. Es ist ebenfalls unbestritten und unbestreitbar, daß die Vorschriften der Verordnung, insbesondere die Einführung des Zollkontingents und dessen Aufteilung auf die verschiedenen Gruppen von Marktteilnehmern, einen spürbaren Eingriff in die Situation der Marktteilnehmer und namentlich in bestehende Erwerbsstrukturen für die Marktteilnehmer, die auf den bisher offenen Märkten tätig sind, darstellen.

44. Meines Erachtens besteht kein Anlaß, gesondert zu prüfen, ob die umstrittenen Verordnungsvorschriften eine Verletzung jedes der genannten Rechte und Grundsätze darstellen. Der gemeinsame Kern der Klagegründe ist der, daß eine unterschiedliche Behandlung und ein unverhältnismässiger Eingriff in gewisse rechtlich geschützte Interessen der Marktteilnehmer vorliegen, die nicht durch das Ziel, das die Verordnung verfolgt, gerechtfertigt sind.

45. So sicher es ist, daß das Eigentum in der Rechtsordnung der Gemeinschaft geschützt ist, so klar ist es auch, daß dieser Schutz nicht absolut ist. Dies hat der Gerichtshof wiederholt in genauer Übereinstimmung mit den Grundsätzen des Eigentumsschutzes in den Mitgliedstaaten und gemäß der Europäischen Menschenrechtskonvention entschieden.

Dasselbe gilt für das Recht auf freie Berufsausübung.

So gehören nach den Ausführungen des Gerichtshofes im Urteil vom 11. Juli 1989 in der Rechtssache Schräder(13)

"sowohl das Eigentumsrecht als auch die freie Berufsausübung zu den allgemeinen Grundsätzen des Gemeinschaftsrechts. Diese Grundsätze können jedoch keine uneingeschränkte Geltung beanspruchen, sondern müssen im Hinblick auf ihre gesellschaftliche Funktion gesehen werden. Folglich können die Ausübung des Eigentumsrechts und die freie Berufsausübung namentlich im Rahmen einer gemeinsamen Marktorganisation Beschränkungen unterworfen werden, sofern diese Beschränkungen tatsächlich dem Gemeinwohl dienenden Zielen der Gemeinschaft entsprechen und nicht einen im Hinblick auf den verfolgten Zweck unverhältnismässigen, nicht tragbaren Eingriff darstellen, der die so gewährleisteten Rechte in ihrem Wesensgehalt antastet ..." (Randnr. 15).

46. Der Rat und mehrere Streithelfer haben geltend gemacht, daß die Interessen, in die durch die Verordnung eingegriffen werde, nicht zu den grundrechtlich geschützten Interessen gehörten. Es handele sich um die Interessen der Marktbeteiligten, ihre Marktanteile zu erhalten und damit zugleich die vorgenommenen Investitionen in Beförderungsanlagen und Anlagen für die Reifung zu nutzen(14). Es muß eingeräumt werden, daß es zweifelhaft erscheint, ob derartige Interessen vom Grundrechtsschutz umfasst sind.

Meines Erachtens besteht jedoch in der vorliegenden Rechtssache für den Gerichtshof kein Grund, zu dieser Frage Stellung zu nehmen. Selbst wenn die Interessen vom Grundrechtsschutz umfasst wären, kann dieser Beschränkungen unterliegen, und die Prüfung der Rechtmässigkeit dieser Beschränkungen würde weitgehend mit der Prüfung zusammenfallen ° oder könnte besser noch im Rahmen dieser Prüfung erfolgen °, die aufgrund des Gleichheits- und des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes vorzunehmen ist. Bei dieser Prüfung wird unter allen Umständen die Natur der Interessen, in die eingegriffen wird, zu berücksichtigen sein.

47. Der allgemeine Gleichheitsgrundsatz ist, wie gesagt, ein integrierender Bestandteil des Gemeinschaftsrechts und hat im übrigen in Artikel 40 Absatz 3 EWG-Vertrag einen konkreten Ausdruck gefunden. Der Gerichtshof hat in ständiger Rechtsprechung entschieden, daß der Gleichheitsgrundsatz beinhaltet, daß es untersagt ist, vergleichbare Sachverhalte unterschiedlich zu behandeln, es sei denn, daß eine Ungleichbehandlung objektiv gerechtfertigt wäre(15).

48. Die deutsche Regierung, die von der niederländischen Regierung unterstützt wird, macht geltend, die Zuteilung von 30 % des Gesamtzollkontingents an Marktbeteiligte, die in den Referenzjahren Gemeinschafts-und AKP-Bananen vermarktet hätten, führe zu einer unbegründeten Ungleichbehandlung der traditionellen Importeure von Drittlandsbananen und die Wirkungen dieser Ungleichbehandlung würden im übrigen durch die Beschränkung der vorhandenen Einfuhrmöglichkeiten verstärkt, die die Festsetzung des Zollkontingents mit sich bringe.

49. Der Rat hat demgegenüber u. a. vorgetragen, das 30%-Kontingent sei ein notwendiges und damit angemessenes Mittel zur Erreichung des wesentlichen Ziels der Verordnung, nämlich des Absatzes der Gemeinschafts- und AKP-Bananen zu angemessenen Preisen.

50. Es lässt sich nicht ausschließen, daß dem Rat darin recht zu geben ist, daß es einen sachlichen Grund für die dem ersten Anschein nach vorliegende Ungleichbehandlung der Marktbeteiligten gibt. Diese Frage fällt im vorliegenden Verfahren weitgehend mit derjenigen zusammen, wie weit die Belastungen, die einer Gruppe von Marktbeteiligten zum Vorteil einer anderen Gruppe auferlegt werden, unverhältnismässig und im übrigen zur Erreichung des Ziels der Verordnung nicht notwendig sind. Die Prüfung dieser Frage erfolgt am besten im Zusammenhang mit der Prüfung, die anhand des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes vorzunehmen ist.

51. Der Gerichtshof hat entschieden, daß der Verhältnismässigkeitsgrundsatz auch für den Gemeinschaftsgesetzgeber gilt und daß er besagt, daß Rechtsakte der Gemeinschaftsorgane nicht über das hinausgehen dürfen, was zur Erreichung der verfolgten Ziele geeignet und erforderlich ist, und daß der Gesetzgeber zwischen mehreren geeigneten Maßnahmen die am wenigsten belastende zu wählen hat. Ferner müssen die Belastungen in angemessenem Verhältnis zu den angestrebten Zielen stehen(16). Generalanwalt Capotorti hat zu Recht ausgeführt, daß "der Grundsatz der Verhältnismässigkeit bedeutet, daß die den Bürgern auferlegten Lasten nicht das zur Befriedigung des jeweiligen öffentlichen Interesses erforderliche Maß überschreiten dürfen. Wenn also eine Rechtshandlung für bestimmte Kategorien der von ihr Betroffenen eine im Verhältnis zu den ° im Zusammenhang der wirtschaftlichen und sozialen Verhältnisse und der verfügbaren Mittel konkret festzustellenden ° Erfordernissen übermässige Belastung enthält, so verletzt sie den Grundsatz der Verhältnismässigkeit."(17)

52. Es steht fest, daß der Gemeinschaftsgesetzgeber über ein grosses Maß an Freiheit bei der Beurteilung verfügt, welche Mittel zur Erreichung des vom Gesetzgeber verfolgten Ziels anzuwenden sind. Der Gerichtshof hat zu seiner Verhältnismässigkeitsprüfung ausgeführt,

"daß der Gemeinschaftsgesetzgeber im Bereich der gemeinsamen Agrarpolitik über einen Ermessensspielraum verfügt, der seiner politischen Verantwortung, die ihm die Artikel 40 und 43 EWG-Vertrag übertragen, entspricht. Folglich kann die Rechtmässigkeit einer in diesem Bereich erlassenen Maßnahme nur dann beeinträchtigt sein, wenn diese Maßnahme zur Erreichung des Ziels, das das zuständige Organ verfolgt, offensichtlich ungeeignet ist."(18)

53. Auch die Nachprüfung der Richtigkeit der Bewertungen, die der Gemeinschaftsgesetzgeber dem Erlaß seiner Maßnahmen zugrunde gelegt hat, durch den Gerichtshof ist in einem Fall wie dem vorliegenden begrenzt. Der Gerichtshof hat wie folgt entschieden:

"Ist [der Gesetzgeber der Gemeinschaft] insbesondere für den Erlaß einer Regelung genötigt, die künftigen Auswirkungen dieser Regelung zu beurteilen, und lassen sich diese Auswirkungen nicht genau vorhersehen, so kann seine Beurteilung nur dann beanstandet werden, wenn sie im Hinblick auf die Erkenntnisse, über die er im Zeitpunkt des Erlasses der Regelung verfügte, offensichtlich irrig erscheint."(19)

54. Die deutsche Regierung hat, wie gesagt, vorgetragen, daß die Eingriffe sehr schwerwiegend seien und daß ihre Wirkungen speziell bestimmte Gruppen und nicht andere vergleichbare Gruppen träfen, ohne daß sie als notwendige Mittel zur Erreichung des Ziels der Verordnung angesehen werden könnten, und daß sie im Verhältnis zur Zielsetzung der Verordnung unverhältnismässig seien. Der Rat und die Regierungen sowie die Kommission, die dem Verfahren zur Unterstützung der Anträge des Rates beigetreten sind, bestreiten dies.

55. Für eine Stellungnahme zu der Meinungsverschiedenheit in diesem Punkt ist es erforderlich, auf die unterschiedlichen Auffassungen der Beteiligten zur Spürbarkeit des Eingriffs einzugehen. Dies macht es erforderlich, teils das Vorbringen der Beteiligten zu der Frage darzulegen, ob das durch die Verordnung festgesetzte Zollkontingent von 2 Millionen Tonnen ausreichte, um den zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der Verordnung bestehenden Bedarf in der Gemeinschaft zu decken, und teils die Wirkungen der besonderen Vorschriften über die Aufteilung des Zollkontingents auf die Erwerbsstruktur zu schildern.

Das Zollkontingent

56. Das Zollkontingent wurde in die Verordnung als ein Steuerungsinstrument aufgenommen, im Hinblick auf die Erreichung des Ziels der Verordnung und insbesondere um den Absatz der Gemeinschafts- und traditionellen AKP-Bananen zu Preisen sicherzustellen, die sowohl für die Verbraucher angemessen sind als auch den Erzeugern einen angemessenen Erlös sichern. Der sehr hohe Einfuhrzoll für Waren ausserhalb des Kontingents gewährt zweifellos einen wesentlichen Schutz gegen die Einfuhr von Drittlandsbananen ausserhalb des Kontingents.

57. Der Rat ist davon ausgegangen, daß ein Zollkontingent von 2 Millionen Tonnen zusammen mit der eigenen Bananenerzeugung der Gemeinschaft und den Einfuhren aus den AKP-Ländern ausreichen würde, um den bestehenden Verbrauch in der Gemeinschaft aufrechtzuerhalten. Diese Auffassung kommt vermutlich in der dritten Begründungserwägung der Präambel der Verordnung zum Ausdruck, wonach deren Ziel erreicht werden kann, "ohne ... die Einfuhren von Bananen aus den anderen Bananen erzeugenden Drittländern zu behindern", und in der zehnten Begründungserwägung, wonach das Zollkontingent eröffnet wird, um eine zufriedenstellende Vermarktung der Gemeinschafts-/AKP-Bananen "unter möglichst weitgehender Aufrechterhaltung der traditionellen Handelsströme" zu erreichen. Der Rat hat in der mündlichen Verhandlung bekräftigt, daß die Absicht bestanden habe, daß der bestehende Verbrauch in der Gemeinschaft aufrechterhalten werden sollte. Die Kommission teilt diese Auffassung(20).

Der Rat hat ausgeführt, daß das Zollkontingent ° dessen Höhe im Verhältnis zum Zollkontingent in dem von der Kommission im August 1992 eingereichten Vorschlag unverändert ist ° aufgrund des Durchschnitts der Importzahlen für Drittlandsbananen in den Jahren 1989 bis 1991 berechnet war. Die Kommission und der Rat sind der Auffassung, daß diese drei Jahre repräsentativ seien und die korrekteste Grundlage für die Berechnung der Importe bilden würden, die die Aufrechterhaltung des bei Inkrafttreten der Verordnung bestehenden Verbrauchs ermöglichen würden.

58. Die deutsche Regierung hat die Höhe des Zollkontingents nachdrücklich beanstandet, die ihrer Meinung nach die Aufrechterhaltung des bestehenden Verbrauchs nicht ermögliche, sondern im Gegenteil eine beträchtliche Beschränkung der bestehenden Einfuhren und damit des bestehenden Verbrauchs mit sich bringe.

Sie verweist in diesem Zusammenhang auf die Einfuhr und den Verbrauch im Jahre 1992, die weit höher seien als in dem Jahr, das der Rat zugrunde gelegt habe. Sie macht im übrigen geltend, daß es auf einem Markt, der binnen zehn Jahren eine konstante und kräftige Steigerung aufgewiesen habe, auf jeden Fall verkehrt sei, den erwarteten Verbrauch aufgrund einer Durchschnittszahl aus einem früheren Dreijahreszeitraum festzulegen. Die endgültige und berichtigte Zahl von Eurostat hinsichtlich des Bananenverbrauchs für 1992 sei ungefähr 3,8 Millionen Tonnen gewesen. Die Verordnung werde zu einer Unterversorgung des Marktes um 500 000 Tonnen führen.

59. Der Rat und die Kommission, die ebenfalls die berichtigten Eurostat-Zahlen für 1992 zugrunde legen, machen geltend, daß das Zollkontingent schließlich in der richtigen Höhe festgesetzt worden sei. Die Anwendung einer Durchschnittszahl ergebe das zutreffendste Bild des zu erwartenden Verbrauchs, sowohl weil zu erwarten sei, daß der ursprüngliche sehr hohe Verbrauch in den neuen deutschen Bundesländern sinken werde, als auch weil die Zahlen für 1992 künstlich hoch seien; die Marktbeteiligten hätten 1992 besonders grosse Mengen eingeführt, um sich bei Inkrafttreten der neuen Marktorganisation die beste Ausgangssituation für ihren Kontingentanteil zu verschaffen(21).

60. Meines Erachtens hat die deutsche Regierung bis zu einem gewissen Grade recht. Nach den vorliegenden Erklärungen kann nicht davon ausgegangen werden, daß das festgesetzte Zollkontingent ausreicht, um den bestehenden Verbrauch aufrechtzuerhalten.

61. Ich berücksichtige insbesondere den Umstand, daß die Verbrauchsentwicklung in der Gemeinschaft seit Mitte der achtziger Jahre ° im übrigen in Übereinstimmung mit der Verbrauchsentwicklung in vergleichbaren Ländern ° ständig gestiegen ist. Die entsprechenden Zahlen für den Zeitraum 1984 bis 1991 sind die folgenden (in 1 000 Tonnen): 1984: 1 821, 1985: 1 941, 1986: 2 424, 1987: 2 516, 1988: 2 840, 1989: 2 974, 1990: 3 330 und 1991: 3 629(22). Die Eurostat-Zahl für 1992 ist, wie gesagt, 3,8 Millionen Tonnen. Im Hinblick auf diese Entwicklung ist es schwer akzeptierbar, die Durchschnittszahlen für 1989 bis 1991 anzuwenden, wobei noch zu bemerken ist, daß die Zahlen für 1989 die Verbrauchszahlen für die neuen deutschen Bundesländer nicht umfassen.

62. Der Rat hatte keine Möglichkeit, den Verbrauch im Jahre 1992 für die Festsetzung der Höhe des Kontingents mitzuberücksichtigen. Inzwischen hätte er einsehen müssen, daß die angewandte Berechnungsmethode ° selbst wenn die Anwendung einer Durchschnittszahl in anderen Zusammenhängen die richtige Methode ist ° nicht zu dem zutreffendsten Ergebnis führen konnte. Die ständige Erhöhung des Verbrauchs, die sich nach den vorliegenden Erklärungen fortsetzen könnte, zeigte jedenfalls, daß die Zahlen für 1991 als Grundlage für die Berechnung hätten dienen müssen. Dies hätte bedeutet, daß das Zollkontingent, soweit es die Erzeugung von Gemeinschafts- und AKP-Bananen betrifft, um 200 000 bis 300 000 Tonnen höher hätte sein müssen.

63. Die deutsche Regierung hat weiter darauf hingewiesen, daß der Rat keine Rücksicht auf die Konsequenzen der zu erwartenden Annäherung der Preise auf den geschlossenen und den offenen Märkten genommen habe. Sie hat ausgeführt, daß nach den Erfahrungen, darunter denen in bezug auf den italienischen Markt, bedeutende Verbrauchssteigerungen auf den bislang geschlossenen Märkten zu erwarten waren. Eine Verbrauchssteigerung von nur einem Kilo pro Person pro Jahr auf diesen Märkten würde zu einer Steigerung des Verbrauchs um 230 000 Tonnen pro Jahr führen. Es ist nicht ausgeschlossen, daß die Regierung mit diesem Tatsachenvorbringen recht hat. Andererseits wird die Entwicklung des Verbrauchs nach Inkrafttreten der Marktorganisation von den Wirkungen des Eingriffs der Organisation in die bisherigen Marktmechanismen abhängen. Es ist u. a. eine offene Frage, ob die Annäherung der Preise ° die vermutlich unter allen Umständen Zeit brauchen wird ° zu Verbrauchssteigerungen auf den bislang geschlossenen Märkten führen wird, die bedeutender sind als die Beschränkungen des Verbrauchs auf den bislang offenen Märkten.

64. Der Rat hat vorgetragen, daß es nicht von entscheidender Bedeutung sei, ob das Zollkontingent möglicherweise zu niedrig festgesetzt worden ist. Nach Artikel 18 Absatz 1 der Verordnung bestehe eine Pflicht, das Kontingent zu erhöhen, wenn die anhand der jährlichen Bedarfsvorausschätzung der Kommission ermittelte Gemeinschaftsnachfrage steige, und nach Artikel 16 Absatz 3 könne das Kontingent unter besonderen Bedingungen selbst im Verlauf eines Wirtschaftsjahres erhöht werden. Der Rat weist in diesem Zusammenhang auf die Begründung des Beschlusses über die von der Bundesrepublik Deutschland beantragten einstweiligen Anordnungen hin, in dem der Gerichtshof entsprechende Verpflichtungen der Organe bejaht hat(23).

65. Es gibt mehrere Umstände, die die Bedeutung dieses Arguments abschwächen.

66. Erstens kann darauf hingewiesen werden, daß die deutsche Regierung tatsächlich eine Erhöhung des Kontingents beantragt hat, die jedoch trotz der oben angeführten Umstände abgelehnt wurde(24). Auch steht fest, daß die Kommission bis auf weiteres keine selbständigen Initiativen zugunsten einer Erhöhung des Kontingents ergriffen hat(25).

67. Zweitens ° und dies ist wichtiger im Zusammenhang mit der Beurteilung des Vorbringens des Rates ° besteht Anlaß, die Natur der Pflicht hervorzuheben, die die Organe im Zusammenhang mit der Erhöhung des Kontingents haben.

68. Das Zollkontingent ist nach den Änderungsregeln der Verordnung jedes Jahr auf der Grundlage der Bedarfsvorausschätzungen der Kommission zu beurteilen. Diese Bedarfsvorausschätzungen werden nach Artikel 16 Absatz 2 auf der Grundlage folgender Daten erstellt:

"° die verfügbaren Angaben über die im abgelaufenen Jahr in der Gemeinschaft vermarkteten Bananenmengen, aufgeschlüsselt nach ihrem Ursprung,

° Angaben über die voraussichtliche Erzeugung und den Absatz von Gemeinschaftsbananen,

° Angaben über die voraussichtlichen Einfuhren von traditionellen AKP-Bananen,

° Angaben über den voraussichtlichen Verbrauch, die sich insbesondere auf die jüngsten Verbrauchstendenzen und die Entwicklung der Marktpreise stützen".

Die Bedarfsvorausschätzungen wurden nach Inkrafttreten der Marktorganisation erstellt, d. h. zu einem Zeitpunkt, zu dem die Bedingungen, die bei der Festsetzung des ursprünglichen Kontingents galten, nicht länger bestanden. Dazu kommt, daß es schwierig sein kann, die tatsächliche Nachfrage auf einem Markt, auf dem die Marktmechanismen jedenfalls teilweise ausser Kraft gesetzt sind, in Erfahrung zu bringen(26). In die Bedarfsvorausschätzung gehen Zahlen ein, die auf voraussichtliche Daten gestützt werden und deshalb der Natur der Sache nach Schätzwerte sind. Es lässt sich nicht vermeiden, daß die Bedarfsvorausschätzung Bewertungen dessen enthalten wird, was als zweckmässige Preisentwicklung, gesehen im Licht der Zielsetzung der Verordnung: Sicherung des Absatzes von Gemeinschafts- und AKP-Bananen zu angemessenen Preisen, anzusehen ist. Die Kommission hat in der mündlichen Verhandlung bestätigt, daß bei der Erstellung der Bedarfsvorausschätzung Ermessensgesichtspunkte eine Rolle spielen.

69. Zwar ist nach dem Wortlaut des Artikels 18 Absatz 1 klar, daß eine Pflicht zur Erhöhung des Zollkontingents besteht, wenn die Bedarfsvorausschätzung eine steigende Nachfrage ergibt. Es ist jedoch ebenso wichtig, daß diese Pflicht nur dann gilt, wenn die Kommission in ihrer Bedarfsvorausschätzung festgestellt hat, daß die Nachfrage steigen "wird".

70. Die Möglichkeit, das Zollkontingent gemäß Artikel 16 Absatz 3 im Verlauf des Wirtschaftsjahres wegen des Auftretens aussergewöhnlicher Umstände (z. B. Taifune in der Karibik) zu erhöhen, hat im Zusammenhang mit der vorliegenden Rechtssache kaum Bedeutung.

71. Zusammenfassend kann deshalb im folgenden davon ausgegangen werden, daß das in der Verordnung festgesetzte Zollkontingent zu einer Beschränkung des bestehenden Verbrauchs und dazu des Bananenverbrauchs, der ohne das Zollkontingent bestanden hätte, führen wird und daß dieser Einwand gegen die neue Marktorganisation nicht durch den blossen Hinweis auf die Möglichkeiten einer Änderung des in der Verordnung festgesetzten Zollkontingents entkräftet werden kann.

Die Aufteilung des Zollkontingents

72. Artikel 19 der Verordnung bestimmt, wie gesagt, daß das Zollkontingent in der Weise aufgeteilt wird, daß 66,5 % den Marktbeteiligten zugeteilt werden, die Drittlandsbananen und/oder nichttraditionelle AKP-Bananen vermarktet haben, während 30 % den Marktbeteiligten zugeteilt werden, die Gemeinschaftsbananen und/oder traditionelle AKP-Bananen vermarktet haben. Die restlichen 3,5 % werden sogenannten Neueinsteigern zugeteilt. Dies impliziert, daß 1 330 000 Tonnen unter den traditionellen Vermarktern von Drittlandsbananen aufgeteilt werden, während die Einfuhrbescheinigungen für den Import von 670 000 Tonnen Drittlandsbananen unter Marktbeteiligten aufgeteilt werden, die früher keine derartigen Bananen eingeführt haben.

73. Die deutsche Regierung trägt vor, es sei ganz ungewöhnlich, Kontingente auf diese Weise aufzuteilen, und weist darauf hin, daß die Übertragung eines Kontingentanteils von 30 % auf die Vermarkter von Gemeinschafts-/AKP-Bananen eine massive Übertragung von Marktanteilen von den traditionellen Vermarktern von Drittlandsbananen auf die traditionellen Vermarkter von Gemeinschafts-/AKP-Bananen bedeute. Diese Übertragung habe besonders eingreifende Wirkungen, wenn man sie vor dem Hintergrund der Beschränkung der bestehenden Importmöglichkeiten sehe, zu der das Zollkontingent in absoluten Zahlen führe. Die deutsche Regierung führt aus, daß sich der Anteil der gesamten Einfuhren aus Drittländern durch deutsche Marktbeteiligte von 1,35 Millionen Tonnen auf ca. 0,7 Millionen Tonnen verringere, d. h. auf ca. 36 % des gesamten Zollkontingents, während den Marktbeteiligten in Frankreich, dem Vereinigten Königreich und Spanien, die bisher beschränkte Mengen oder ganz einfach gar keine Drittlandsbananen eingeführt hätten (Frankreich ca. 1 %, Großbritannien ca. 3,5 % und Spanien 0 % der gesamten Einfuhr aus Drittländern) in Zukunft je 8 % bis 10 % des gesamten Zollkontingents zugeteilt würden(27).

74. Die Regierung weist auf die ernsten Folgen hin, die diese Übertragung von Marktbeteiligten der offenen Märkte auf Marktbeteiligte der geschlossenen Märkte haben werde, nicht nur für die unmittelbar Betroffenen, sondern auch für andere Teile der Gesellschaft (fehlende Nutzung bestehender Hafen- und Beförderungskapazitäten) und für die Verbraucher, für die die Preise bis zu 60 % steigen würden. Gleichzeitig bestreitet die Regierung, daß die Zuteilung eines Anteils von 30 % auf andere als die traditionellen Vermarkter von Drittlandsbananen für die Erreichung des Ziels der Verordnung notwendig sei, und weist zugleich darauf hin, daß die Vorschriften der Verordnung in Wirklichkeit nicht den Gemeinschafts-/AKP-Bananenproduzenten zugute kämen, sondern vielmehr den Unternehmen, die diese Bananen traditionell vermarktet hätten.

75. Der Rat bestreitet nicht, daß der Kontingentsanteil von 30 % zu einer Übertragung von Ressourcen auf die Vermarkter von Gemeinschafts-/AKP-Bananen führe, vertritt jedoch die Auffassung, daß dies erforderlich sei, um das Ziel der Verordnung zu erreichen, nämlich den Absatz von Gemeinschafts-/AKP-Bananen zu gewährleisten, und daß dieser Teil des Kontingents auch dazu beitrage, die Integration der Märkte voranzutreiben. Die spanische Regierung führt in diesem Zusammenhang aus, die Übertragung eines Teils des Kontingents auf andere als die traditionellen Vermarkter von Drittlandsbananen trage zugleich dazu bei, die beherrschende Stellung, die gewisse nichteuropäische Gesellschaften bei der Vermarktung gehabt hätten, einzuschränken.

76. Der Rat und die Beteiligten, die dem Verfahren zur Unterstützung seiner Anträge beigetreten sind, machen ausserdem geltend, daß die deutsche Regierung den Verlust von Marktanteilen, die die neue Marktorganisation für die traditionellen Vermarkter von Drittlandsbananen mit sich bringen werde, stark übertreibe.

Der Rat weist namentlich auf drei Umstände hin, die dazu führten, daß die Vermarkter von Drittlandsbananen erwarten müssten, ihre bisherigen Marktanteile im wesentlichen aufrechterhalten zu können: erstens die Möglichkeit, ausserhalb des Zollkontingents gegen Entrichtung von Zoll in Höhe von 850 ECU pro Tonne zu importieren, zweitens die Möglichkeit, Einfuhrbescheinigungen von den Marktbeteiligten zu kaufen, die einen Anteil an der 30%-Quote hätten, und drittens die auch für die traditionellen Vermarkter von Drittlandsbananen bestehende Möglichkeit, Gemeinschafts-/AKP-Bananen zu kaufen.

77. Es ist überraschend, daß der Rat in seiner Klagebeantwortung auf die Möglichkeit massiver Einfuhren von Drittlandsbananen ausserhalb des Zollkontingents hinweist, denn er setzt dadurch entgegen seinen Ausführungen über die Höhe des Kontingents voraus, daß möglicherweise eine erhebliche Nachfrage besteht, die nicht innerhalb des Zollkontingents befriedigt werden kann, was anscheinend keine Folgen für die Höhe des Zollkontingents hat. Der Rat geht im vorliegenden Zusammenhang davon aus, daß die traditionellen Vermarkter von Drittlandsbananen faktisch 500 000 Tonnen über ihren Anteil am Kontingent von 1 330 000 Tonnen einführen können, da der hohe Zollsatz auf die 500 000 Tonnen durch die relativ niedrigen Zollsätze auf die Mengen, die innerhalb des Zollkontingents eingeführt werden, ausgeglichen wird, so daß die gesamte Importmenge mit einem Zoll von durchschnittlich 305 ECU pro Tonne belastet sein wird.

Dem Vorbringen des Rates zu diesem Punkt braucht keine grosse Bedeutung beigemessen zu werden. Es erscheint unhaltbar, anzunehmen, daß die Martbeteiligten so reagieren werden, wie der Rat es sich vorstellt. Der Rat hat im übrigen in der mündlichen Verhandlung eingeräumt, daß die auf die Einfuhr ausserhalb des Kontingents angewandten Zollsätze prohibitiv seien. Es erscheint deshalb richtiger, mit der Kommission anzunehmen, daß die Einfuhr ausserhalb des Zollkontingents nur unter aussergewöhnlichen Umständen und für kürzere Zeiträume erfolgen können wird.

78. Im übrigen ist darauf hinzuweisen, daß, wenn der Rat darin recht hätte, daß es zu wesentlichen Importen ausserhalb des Zollkontingents kommen wird, dies unter allen Umständen zu einer sehr wesentlichen Erhöhung der Verbraucherpreise führen wird. Welchen Einfluß diese Steigerung auf den Verbrauch haben kann, wird selbstverständlich von der Reaktion der Verbraucher auf die Preissteigerungen abhängen. Dazu kommt, daß die vom Rat erwarteten Einfuhren ausserhalb des Kontingents im wesentlichen den Wert der 30%-Quoten erhöhen werden, die den traditionellen Vermarktern von Gemeinschafts-/AKP-Bananen zugeteilt worden sind.

79. Die Möglichkeiten für die traditionellen Vermarkter von Drittlandsbananen, Einfuhrbescheinigungen von nach der 30%-Quote Berechtigten zu kaufen, ist ausdrücklich in Artikel 20 der Verordnung vorgesehen. Dies ist als solches nicht überraschend. Der Kontingentsanteil von 30 % bezweckt gerade, es den Marktbeteiligten, die es im Wettbewerb mit Drittlandsbananen sowohl preis- als auch qualitätsmässig schwer haben, zu ermöglichen, weiterhin mit Gemeinschafts- und AKP-Bananen zu handeln. Und die Zuteilung des Rechts, Einfuhrbescheinigungen für Drittlandsbananen zu erhalten, verleiht ihnen einen wirtschaftlichen Vorteil, ob sie nun selbst von den Bescheinigungen Gebrauch machen oder einen Gewinn aus ihrem Verkauf erzielen. Es ist bereits ein bedeutender Handel mit diesen Einfuhrbescheinigungen festgestellt worden, der nach den Erklärungen der Kommission ca. 20 % der 30%-Quote ausmacht, und die deutsche Regierung hat darauf hingewiesen, daß die Einfuhrbescheinigungen zu ungefähr 450 ECU pro Tonne gehandelt werden.

Es trifft somit zu, daß, wie der Rat geltend macht, die traditionellen Vermarkter die Möglichkeit haben, "Marktanteile" von denen zurückzukaufen, die einen Anteil an der 30%-Quote erhalten haben. Es darf jedoch wiederum nicht übersehen werden, daß dies nur die Tatsache bekräftigt, daß die Verordnung durch die Aufteilung des Kontingents Verdienstmöglichkeiten von den traditionellen Vermarktern von Drittlandsbananen auf die traditionellen Vermarkter von Gemeinschafts-/AKP-Bananen überträgt, mit den sich daraus ergebenden Auswirkungen auf das Preisniveau und den Verbrauch in den bislang offenen Märkten. Es ist auch nicht zu übersehen, daß die Übertragung beträchtliche Vorteile für die Vermarkter von Gemeinschafts-/AKP-Bananen mit sich bringt, die nicht nur Einnahmen aus dem Verkauf von Einfuhrbescheinigungen erzielen, sondern auch an dem Verkauf von Gemeinschafts-/AKP-Bananen desto besser verdienen können, je stärker die Preise für Drittlandsbananen ° u. a. infolge des Verkaufs von Einfuhrbescheinigungen ° steigen.

80. Die vom Rat erwähnte Möglichkeit, daß die traditionellen Vermarkter von Drittlandsbananen Bananen bei Gemeinschafts- und AKP-Erzeugern kaufen können, besteht selbstverständlich. Es ist erklärt worden, daß es den traditionellen Vermarktern von Drittlandsbananen gelungen sei, 20 % der Produktion auf den Kanarischen Inseln (entsprechend ungefähr 70 000 Tonnen) und 30 % der Produktion in den französischen überseeischen Departements (entsprechend ungefähr 95 000 Tonnen) abzunehmen. Der deutschen Regierung ist jedoch vermutlich darin Recht zu geben, daß es für die traditionellen Vermarkter von Drittlandsbananen nicht leicht sein wird, auf diese Weise in die traditionellen Handelskanäle für Gemeinschafts-/AKP-Bananen einzudringen. Aufgrund des sich aus der Verordnung ergebenden sehr beträchtlichen Anreizes zur Vermarktung von Gemeinschafts-/AKP-Bananen besteht für die Vermarkter dieser Bananen jeder erdenkliche Anlaß, ihre Geschäftsverbindungen zu den Erzeugern, die viele Jahre hindurch in einem stark geschützten Markt aufgebaut wurden, aufrechtzuerhalten. Die deutsche Regierung macht geltend, daß es für die deutschen Unternehmen trotz ernstlicher Anstrengungen tatsächlich unmöglich gewesen sei, Einfuhren von Gemeinschafts-/AKP-Bananen zu erhalten(28).

Schließlich darf nicht übersehen werden, daß die Referenzmengen, die der Verteilung der Einfuhrbescheinigungen zugrunde liegen, jahrelang die Mengen eines Jahres sein werden, in dem die traditionellen Händler mit Drittlandsbananen keinen Handel mit Gemeinschafts-/AKP-Bananen betrieben haben. Somit sind es die Jahre 1989 bis 1991, die der Verteilung der Einfuhrbescheinigungen im Jahre 1993 zugrunde liegen, und nach Artikel 5 Absatz 1 der Durchführungsverordnung Nr. 1442/93(29) werden es die Einfuhrmengen in den Jahren 1990 bis 1992 sein, die der Verteilung der Einfuhrbescheinigungen im Jahre 1994 zugrunde liegen. Somit werden die traditionellen Marktbeteiligten, die mit Drittlandsbananen Handel treiben, erstmals 1997, wenn die Einfuhrbescheinigungen auf der Grundlage der Einfuhrmengen in den Jahren 1993 bis 1995 verteilt werden, aufgrund des Handels, den sie möglicherweise mit Gemeinschafts-/AKP-Bananen angefangen haben, annähernd den vollen Anteil an der 30%-Quote erhalten können.

81. Meines Erachtens kann auf dieser Grundlage festgestellt werden, daß die Verordnung bei der Aufteilung des Kontingents jedenfalls auf kurze Sicht eine erhebliche Beschränkung der Bananenmengen, die tatsächlich für die bisherigen Vermarkter von Drittlandsbananen zur Verfügung stehen, bewirkt hat und daß unter allen Umständen durch die Aufteilung des Zollkontingents Verdienstmöglichkeiten von einer Gruppe von Marktbeteiligten, nämlich den traditionellen Vermarktern von Drittlandsbananen, auf eine andere Gruppe, nämlich die traditionellen Vermarkter von Gemeinschafts-/AKP-Bananen, übertragen worden sind.

Beurteilung

82. Der Rat und die Kommission haben zu Recht geltend gemacht, daß die neue Marktorganisation einen Bereich berührt, in dem aussergewöhnliche Verhältnisse herrschen und in dem es deshalb nur begrenzte Erfahrungen aus anderen Marktorganisationen gibt, auf die man sich stützen kann. Der Gemeinschaftsgesetzgeber stand bei der Beurteilung der zukünftigen Wirkungen der Verordnung, die von einer Reihe schwer vorhersehbarer Umstände abhängen, u. a. von den Reaktionen der Marktbeteiligten und der Verbraucher, vor einer schwierigen Aufgabe.

Deshalb weisen Rat und Kommission auch zu Recht darauf hin, daß die Beurteilung der für die Erreichung des Ziels der Marktorganisation notwendigen Mittel nur dann beanstandet werden kann, wenn sie im Hinblick auf die Erkenntnisse, über die der Gesetzgeber im Zeitpunkt des Erlasses der Verordnung verfügte, offensichtlich irrig erscheint(30).

83. Es ist jedoch eine Tatsache, daß die Verordnung Mittel benutzt ° das Zollkontingent und namentlich die besonderen Vorschriften für seine Aufteilung °, die zu spürbaren Eingriffen in bestehende Erwerbsstrukturen führen; die Marktanteile der Marktbeteiligten in bestimmten Mitgliedstaaten werden beschränkt, und bedeutende Erwerbsmöglichkeiten werden auf Marktbeteiligte in anderen Mitgliedstaaten übertragen. Meines Erachtens war voraussehbar, daß die Verordnung zu spürbaren Störungen auf den bislang offenen Märkten führen würde, wie steigende Preise, fallender Umsatz mit dem daraus folgenden Risiko von Entlassungen und mangelnder Ausnutzung von Anlagen, und zwar sowohl für die Unternehmen, die unmittelbar mit Bananen handeln, als auch für Unternehmen, die diese transportieren (Reedereien, Häfen und Eisenbahnen) und reifen(31). Auf der anderen Seite ist klar, daß einige von diesen Verlusten bis zu einem gewissen Grade durch die höheren Bananenpreise ausgeglichen werden, die infolge der Beschränkung des Angebots auf den bislang offenen Märkten erzielt werden können.

84. Es ist zutreffend, wie der Rat ausgeführt hat, daß die Schaffung eines einheitlichen Marktes für Bananen nicht ohne tiefgreifende Änderungen der bisherigen Marktstrukturen erfolgen konnte, jedenfalls wenn zugrunde gelegt wurde, daß die neue Marktorganisation den Absatz der eigenen Bananenproduktion der Gemeinschaft gewährleisten und die Verpflichtungen der Gemeinschaft gegenüber den AKP-Staaten einhalten sollte. Es ging um die Schaffung eines einheitlichen Marktes auf der Grundlage einerseits von Märkten, auf denen der Absatz von nicht wettbewerbsfähigen Waren beherrscht wurde, für die die Märkte geschützt wurden, und andererseits von Märkten, die von konkurrenzfähigen Waren beherrscht wurden, die ohne mengenmässige Beschränkungen importiert wurden.

85. In einer solchen Situation ist es zweifellos richtig, daß der Gerichtshof zurückhaltend damit sein muß, engere Grenzen für die Ausübung des Ermessens des Gesetzgebers zu setzen ° selbst in einer Situation, in der bekannt ist, daß die umstrittene Verordnung gegen eine Minderheit von Mitgliedstaaten erlassen worden ist und in der davon ausgegangen werden kann, daß diese Minderheit jedenfalls aus einigen der Mitgliedstaaten besteht, deren Bevölkerung einen wesentlichen Teil der Lasten trägt, die mit der Schaffung des einheitlichen Marktes verbunden sind.

86. Die deutsche Regierung führt jedoch aus, die angewandten Mittel seien offensichtlich rechtswidrig, da das Ziel der Verordnung, u. a. namentlich die Gewährleistung des Absatzes von Gemeinschafts-/AKP-Bananen zu angemessenen Preisen, durch andere und ebenso wirksame Mittel erreicht werden könnte, die nicht die schädlichen Wirkungen hätten, die mit den tatsächlich angewandten Mitteln verbunden seien. Die deutsche Regierung weist insbesondere auf die Möglichkeit hin, eine Regelung einzuführen, durch die die Preise für Gemeinschafts-/AKP-Bananen durch unmittelbare Beihilfen an die Erzeuger konkurrenzfähig gemacht würden. Die Mittel für diese Beihilfe müssten durch den Zoll erwirtschaftet werden, der auf Drittlandsbananen erhoben werde. Der Zollsatz könnte gegebenenfalls so festgesetzt werden, daß eine Sicherheit für die Deckung der Ausgaben bestuende, die die Beihilfe verursachen würde. Die deutsche Regierung weist darauf hin, daß eine solche Regelung insgesamt gesehen zu einer viel geringeren Wohlstandseinbusse führen würde, da der Bananenpreis infolge einer solchen Regelung um nicht mehr als die Beträge steigen würde, die zur Finanzierung der Erzeugerbeihilfe erforderlich seien. Die gewählte Lösung bedeute Preissteigerungen und damit erhöhte Ausgaben für die Verbraucher in einer Grössenordnung, die die Ausgaben für die von der deutschen Regierung vorgeschlagene Regelung weit überstiegen.

Der Rat und die Kommission haben darüber hinaus im wesentlichen vorgetragen, eine solche Regelung wäre unverhältnismässig teuer und belastend für den Haushalt der Gemeinschaft, und sich im übrigen auf das bedeutende Ermessen berufen, das der Gemeinschaftsgesetzgeber besitze.

87. Meines Erachtens ist verhältnismässig klar, daß die Bemühungen des Rates und der Kommission in der vorliegenden Rechtssache, das Vorbringen der deutschen Regierung bezueglich einer Erzeugerbeihilfe zu widerlegen, überzeugender hätten sein können. Es mag zweifelhaft erscheinen, ob der Rat nicht andere, sowohl für die Verbraucher als auch für das Wirtschaftsleben in bestimmten Mitgliedstaaten weniger belastende Mittel zur Erreichung des Ziels der Verordnung hätte wählen können. Es erscheint mir jedoch klar, daß kein so offensichtlicher Fehler bei der übergeordneten Wahl der Mittel zur Verwirklichung des Zwecks der Verordnung vorliegt, daß der Gerichtshof im Rahmen seiner Rechtmässigkeitsprüfung die Möglichkeit hätte, diese Wahl aufzuheben.

88. Wenn in der Folge dazu Stellung zu nehmen sein wird, ob die konkret gewählten Mittel rechtswidrig sind, da sie im Rahmen der vorliegenden Verordnung in einer Art und Weise ausgestaltet sind, die belastender ist, als dies zur Erreichung des Ziels der Verordnung notwendig wäre, besteht Anlaß, in erster Linie darauf hinzuweisen, daß es isoliert gesehen die Gültigkeit der Verordnung nicht beeinflussen kann, daß sie zu steigenden Verbraucherpreisen in bestimmten Mitgliedstaaten führt. Zum einen kann dies als notwendige Folge der Verwirklichung des Gemeinsamen Marktes angesehen werden, wo die bisherigen bedeutenden Preisunterschiede zwischen den offenen und den geschlossenen Märkten bis zu einem gewissen Grad ausgeglichen werden müssen. Zum anderen besteht meines Erachtens im Gemeinschaftsrecht kein Rechtsschutz gegen die Erhöhung der Verbraucherpreise, wie sie hier eingetreten ist, wenn diese Erhöhung notwendig ist, um den Absatz der eigenen Erzeugnisse der Gemeinschaft zu gewährleisten.

89. Die deutsche Regierung hat geltend gemacht, für den Fall, daß selbst die Kontingentierung nicht ausreicht, müsse auf alle Fälle das konkret festgesetzte Zollkontingent aufgehoben werden, da es nicht ausreiche, um die Nachfrage zu decken. Wie gesagt, kann davon ausgegangen werden, daß das Kontingent etwas zu niedrig festgesetzt wurde. Darin liegt jedoch meines Erachtens kein Fehler, der so grob wäre, daß er den Gerichtshof berechtigen würde, die Vorschriften der Verordnung über die Festsetzung des Zollkontingents aufzuheben.

90. Die deutsche Regierung macht weiter nachdrücklich geltend, die Übertragung der 30%-Quote des Zollkontingents von den traditionellen Vermarktern von Drittlandsbananen auf die traditionellen Vermarkter von Gemeinschafts-/AKP-Bananen sei unnötig belastend, da die Gewährleistung des Absatzes der Gemeinschafts-/AKP-Bananen bereits im wesentlichen Umfang durch die Festsetzung des Zollkontingents erfolgt sei, die die Händler zwinge, die in der Gemeinschaft bestehende Nachfrage mit Hilfe der Gemeinschafts-/AKP-Bananen zu befriedigen.

91. Der Rat und die dem Verfahren zu seiner Unterstützung beigetretenen Streithelfer machen demgegenüber geltend, das Zollkontingent sei nicht ausreichend. Die Wettbewerbssituation der Gemeinschafts-/AKP-Bananen im Verhältnis zu Drittlandsbananen mache es absolut notwendig, ihren Absatz durch den zusätzlichen Anreiz zu gewährleisten, der darin liege, daß der Absatz einen Anspruch auf einen Anteil des Zollkontingents für Drittlandsbananen verleihe.

92. Die deutsche Regierung hat in diesem Zusammenhang hervorgehoben, die in Titel III der Verordnung vorgesehene Preisausgleichsbeihilfe werde in der Praxis so funktionieren, daß sie jede Gefahr, daß die Gemeinschaftsbananen nicht zu wettbewerbsfähigen Preisen abgesetzt werden könnten, beseitige; auch könne die Ausgleichsbeihilferegelung wie vorgesehen so ausgedehnt werden, daß sie ebenfalls für traditionelle AKP-Bananen gelte. Durch den Ausgleich werde den Erzeugern die Deckung des vollen Unterschiedsbetrags zwischen dem Preis, den sie im Referenzjahr erhalten hätten, und dem derzeit erzielten Durchschnittspreis im Verkaufsjahr garantiert. Wenn der Erzeuger durch die Ausgleichsbeihilfe abgesichert sei, so diene die Übertragung der 30%-Quote faktisch keinem anderen Ziel als dem, die Importeure, die einen Anteil an der Quote besässen, zu bereichern.

93. Der Rat macht demgegenüber geltend, die Ausgleichsbeihilfe bezwecke nicht, in der von der deutschen Regierung dargelegten Art und Weise ein Mittel zur Gewährleistung des Absatzes zu sein, sondern wolle allein die tatsächlich entstehenden Preisdifferenzen ausgleichen. Die Beihilfe solle nach Artikel 12 Absatz 1 der Verordnung nur "etwaige" Erlöseinbussen ausgleichen. Die Kommission drückt diese Auffassung so aus, daß die Ausgleichsbeihilfe nur als Sicherheitsnetz für den Fall gedacht sei, daß die übrigen Mittel der Verordnung nicht hinreichend wirksam seien.

Der Rat weist ferner darauf hin, daß die Ausgleichsbeihilfe unter allen Umständen erstmals im folgenden Jahr ausgezahlt werde und nur mittelfristig gelten solle, d. h., bis die Strukturmaßnahmen die Gemeinschaftsproduktionen konkurrenzfähiger gemacht hätten. Die Beihilfe könne somit nicht die von der deutschen Regierung genannten Auswirkungen haben.

94. Es erscheint mir schwierig, der Argumentation des Rates zu folgen, daß die Ausgleichsbeihilfe technisch gesehen nicht geeignet sei, zur Gewährleistung des Absatzes von Gemeinschaftsbananen beizutragen. Daß die Beihilfe nur als mittelfristig gedacht ist, ist kein Argument dafür, daß die Beihilfe, solange sie besteht, nicht zum Absatz von Gemeinschaftsbananen beitragen kann, und daß sie grundsätzlich nachträglich ausgezahlt wird, ist auch kein gutes Argument, da die Möglichkeit der Zahlung eines Vorschusses gegen Sicherheitsleistung ausdrücklich in Artikel 12 Absatz 7 der Verordnung vorgesehen ist. Es gibt jedoch einen Umstand, der gegen das Vorbringen der deutschen Regierung, die Beihilfe werde bewirken, daß der einzelne Erzeuger das Interesse an dem Preis, den er für seine Bananen erzielen könne, verlieren werde, angeführt werden kann: Die Beihilfe wird aufgrund von Durchschnittspreisen im Verkaufsjahr ausgezahlt. Der einzelne Erzeuger, dem die Verkaufspreise der übrigen Erzeuger und damit der sich im Laufe des Jahres ergebende Durchschnittspreis unbekannt sind, wird deshalb versuchen, den bestmöglichen Preis bei den Abnehmern zu erzielen.

95. Es ist jedoch meines Erachtens zum gegenwärtigen Zeitpunkt nicht möglich, zur Richtigkeit der Auffassung der deutschen Regierung Stellung zu nehmen, daß die Ausgleichsbeihilfe im Widerspruch zu ihrem Ziel so funktionieren wird, daß die Übertragung der 30%-Quote unnötig und damit rechtswidrig ist. Sollte es sich zeigen, daß die Entwicklung so verläuft, wie die deutsche Regierung behauptet hat, d. h., daß die Ausgleichsbeihilfe faktisch als weiteres Mittel neben den primären Mitteln der Verordnung zur Gewährleistung des Absatzes von Gemeinschaftsbananen wirkt, so kann erwartet werden, daß dies Anlaß zur Änderung der Rechtsvorschriften geben wird.

96. Nach den vorliegenden Angaben besteht kein Zweifel daran, daß die Zuteilung der 30%-Quote an die Vermarkter von Gemeinschafts-/AKP-Bananen ein wirksames Mittel zur Gewährleistung des Absatzes dieser Bananen ist. Es ist wahrscheinlich, daß sich eine starke Konkurrenz bilden wird, um sich Anteile an dem Verkauf dieser Waren zu sichern. Neue Abnehmer werden auf den Markt kommen, und die traditionellen Abnehmer werden versuchen, ihre Lieferanten zu halten. Der Anreiz dazu ist erheblich. Der Wert der Anteile am Zollkontingent wird beträchtlich sein, jedenfalls solange das Zollkontingent weiterhin auf einem niedrigen Niveau gehalten wird. Dazu kommt, daß die 30%-Quote zur erwünschten Integrierung der bisher getrennten Märkte beitragen wird.

97. Somit besteht kein ernsthafter Zweifel an der Geeignetheit des Mittels zur Erreichung seines Zwecks. Die Frage ist, ob es unverhältnismässig ist.

98. Wie ich bereits ausgeführt habe, ist zweifelhaft, ob die Gewährleistung des Absatzes von Gemeinschafts-/AKP-Bananen zu angemessenen Preisen nicht durch eine Kombination von Zollkontingent und Ausgleichsbeihilfe ° vielleicht in einer anderen Form oder durch den Erlaß von Vorschriften über die Aufteilung des Zollkontingents °, die für die traditionellen Vermarkter von Drittlandsbananen weniger belastend wäre, hätte erreicht werden können.

99. Zusammenfassend bin ich der Auffassung, daß Umstände vorliegen, die eine Grundlage für die Aufhebung der eingeführten Regelung bilden könnten, daß diese jedoch nicht so offensichtlich und schwerwiegend sind, daß festgestellt werden müsste, daß der Rat bei der Wahl der Mittel zur Erreichung des Ziels der Verordnung die Grenzen seines Ermessens überschritten hat. Die Wahl, die hinsichtlich der anzuwendenden Mittel getroffen wird, und die sich daraus ergebenden Folgen für die Verteilung der Lasten der Durchführung des inneren Marktes mit der Gewährleistung des Absatzes der Gemeinschafts-/AKP-Bananen liegt im Ermessen des Gesetzgebers und beruht nicht auf einer offensichtlich irrigen Beurteilung der Voraussetzungen und Wirkungen der Wahl. Der Gesetzgeber hat sich innerhalb der Grenzen gehalten, die ihm nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes für die Feststellung der tatsächlichen Grundlagen seines Handelns und sowohl für die Bestimmung der verfolgten Ziele im Rahmen der Vorgaben des Vertrages als auch für die Wahl der geeigneten Mittel gezogen sind(32).

Verstoß gegen die Wettbewerbsregeln des EWG-Vertrags

100. Die deutsche Regierung macht, unterstützt von der belgischen Regierung, geltend, die Vorschriften der Verordnung über die Aufteilung des Zollkontingents werde Folgen haben, die gegen die Wettbewerbsregeln des EWG-Vertrags verstießen, die der Rat in analoger Anwendung der Artikel 5 und Artikel 90 EWG-Vertrag einzuhalten verpflichtet sei. Es werde zu einer Verfestigung der bestehenden Marktaufteilung kommen, da die bisherigen Vermarkter von Gemeinschafts-/AKP-Bananen auf ihren traditionellen Märkten keiner Konkurrenz ausgesetzt sein würden und deshalb ein konkurrenzwidriges Verhalten an den Tag legen könnten. Der Wettbewerb werde aus mehreren Gründen ausgeschlossen sein. Insbesondere würden die Vermarkter von Gemeinschafts-/AKP-Bananen unverhältnismässig hohe Verdienste erzielen können, da zumindest die Gemeinschaftserzeuger aufgrund der eingeführten Ausgleichsbeihilfe ihre Bananen zu "Dumpingpreisen" verkaufen würden; es werde den traditionellen Händlern mit Drittlandsbananen nicht möglich sein, sich Lieferungen von den AKP/EG-Erzeugern zu verschaffen, und schließlich bestehe kein realistischer Zugang zum Markt für die sogenannten Neueinsteiger, da dieser Teil des Zollkontingents viel zu niedrig festgesetzt worden sei ° 3,5 % des Gesamtkontingents, d. h. 70 000 Tonnen von 2 Millionen Tonnen.

101. Der Rat und mehrere Streithelfer haben darauf hingewiesen, daß nach Artikel 42 EWG-Vertrag die Wettbewerbsregeln des Vertrages auf die Produktion landwirtschaftlicher Erzeugnisse und den Handel mit diesen nur insoweit Anwendung finden, als der Rat dies bestimmt(33).

Der EWG-Vertrag überlässt es dem Rat, zu entscheiden, ob und in welchem Umfang die Wettbewerbsregeln auf die Landwirtschaft Anwendung finden sollen. Der Vertrag hat somit unter Berücksichtigung der besonderen Bedingungen, die im Agrarsektor herrschen, dem Rat eine weitergehende Zuständigkeit eingeräumt, als er sie auf anderen Gebieten hat. Der Rat kann, wenn die Ziele der Agrarvorschriften und der Wettbewerbsregeln sich nicht vereinbaren lassen, den erstgenannten Vorrang einräumen(34).

102. Deshalb besteht kein Anlaß, zu prüfen, ob die Marktorganisation tatsächlich Wettbewerbsbeschränkungen enthält, die unter anderen Umständen gegen die Wettbewerbsregeln des Vertrages verstossen würden. Es soll lediglich darauf hingewiesen werden, daß die Vorschriften der Marktorganisation über den Handel mit dritten Ländern wie die Handelsregeln anderer Marktorganisationen bis zu einem gewissen Grade notwendigerweise den Wettbewerb zu Lasten der importierten Waren beschränken. Im übrigen ergibt sich aus der vorangegangenen Erörterung der Wirkungen der Vorschriften der Verordnung über die Aufteilung des Zollkontingents, daß es keine eindeutige Antwort auf die Frage gibt, ob diese zu einer Verfestigung der bisherigen Erwerbsstrukturen führen oder vielmehr zu einer Öffnung der Märkte beitragen werden. Schließlich ist der Rat, was die Neueinsteiger betrifft, nicht verpflichtet, ihnen einen Kontingentanteil einer bestimmten Grösse ° wenn überhaupt einen Kontingentanteil ° zuzuteilen(35).

103. Die deutsche Regierung macht geltend, die Präambel der Verordnung enthalte keine Gründe dafür, daß es notwendig sei, den Wettbewerb zu beschränken, um das Ziel der Verordnung zu erreichen, und die Verordnung entspreche deshalb nicht dem Begründungserfordernis des Artikels 190 EWG-Vertrag.

Dieses Vorbringen ist zurückzuweisen. Soweit die deutsche Regierung der Auffassung ist, daß die besonderen Vorschriften über die Aufteilung des Zollkontingents als solche nicht hinreichend begründet sind, möchte ich darauf hinweisen, daß der Gerichtshof festgestellt hat, daß das Begründungserfordernis, soweit es um Verordnungen geht, erfuellt ist, wenn die Begründung, so knapp sie auch ist, doch das Hauptziel der Verordnung angibt(36) und wenn die angegebene Begründung die getroffene Maßnahme im wesentlichen erklärt. Die Begründung kann sich darauf beschränken, zum einen die Gesamtsituation anzugeben, die zum Erlaß der Verordnung geführt hat, und zum anderen die allgemeinen Ziele zu nennen, die mit ihr erreicht werden sollen(37).

104. Die in der Präambel enthaltene Begründung für die Vorschriften über die Aufteilung der Quote ist knapp. Es heisst dazu in der dreizehnten Begründungserwägung:

"Zur Einhaltung der obengenannten Ziele unter gleichzeitiger Berücksichtigung der Besonderheiten der Vermarktung von Bananen muß die Verwaltung des Zollkontingents so gestaltet werden, daß zwischen Marktbeteiligten, die zuvor Drittlandsbananen und nichtherkömmliche AKP-Bananen vermarktet haben, einerseits und Marktbeteiligten, die zuvor Gemeinschaftsbananen und herkömmliche AKP-Bananen vermarktet haben, andererseits unterschieden wird ..."

105. Es wird somit auf die "obengenannten Ziele" der Verordnung und damit auch auf das in der dritten Begründungserwägung genannte Ziel der Gewährleistung des Absatzes der Gemeinschafts-/AKP-Bananen verwiesen, und es wird betont, daß die Unterscheidung zwischen den Vermarktern von Drittlandsbananen und den Vermarktern von Gemeinschafts-/AKP-Bananen unter Berücksichtigung der besonderen Bedingungen, die den Absatz von Bananen kennzeichnen, getroffen wird.

Meines Erachtens reicht diese Begründung zur Erfuellung der Anforderungen aus, die nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes an die Begründung einer Verordnung wie der vorliegenden zu stellen sind.

Zu dem Vorbringen, daß die Verordnung den Zielen der Agrarpolitik widerspreche

106. Die deutsche Regierung macht geltend, die Verordnung und besonders die Regelung für den Handel mit dritten Ländern verletzten Artikel 39, der das Ziel der gemeinsamen Agrarpolitik angebe. Die Verordnung verfolge ein Ziel, das dem in Artikel 39 angegebenen Ziel widerspreche oder nicht von ihm umfasst werde, und verwende Mittel, die nicht geeignet seien, die Ziele zu erreichen.

107. Nach Artikel 40 Absatz 3 Unterabsatz 1 kann die gemeinsame Organisation "alle zur Durchführung des Artikels 39 erforderlichen Maßnahmen einschließen, insbesondere Preisregelungen, Beihilfen für die Erzeugung und die Verteilung der verschiedenen Erzeugnisse, ... gemeinsame Einrichtungen zur Stabilisierung der Ein- oder Ausfuhr". Nach Artikel 40 Absatz 3 Unterabsatz 2 hat sich "die gemeinsame Organisation ... auf die Verfolgung der Ziele des Artikels 39 zu beschränken", d. h.,

"a) die Produktivität der Landwirtschaft durch Förderung des technischen Fortschritts, Rationalisierung der landwirtschaftlichen Erzeugung und den bestmöglichen Einsatz der Produktionsfaktoren, insbesondere der Arbeitskräfte, zu steigern;

b) auf diese Weise der landwirtschaftlichen Bevölkerung, insbesondere durch Erhöhung des Pro-Kopf-Einkommens der in der Landwirtschaft tätigen Personen, eine angemessene Lebenshaltung zu gewährleisten;

c) die Märkte zu stabilisieren;

d) die Versorgung sicherzustellen;

e) für die Belieferung der Verbraucher zu angemessenen Preisen Sorge zu tragen".

108. Der Gerichtshof hat festgestellt, daß diese Ziele weit formuliert sind und daß es schwierig sein kann, sie miteinander in Einklang zu bringen. Der Gerichtshof hat ausgeführt, die Gemeinschaftsorgane müssten sich bemühen, den Ausgleich zwischen den eventuell einander widersprechenden Zielen sicherzustellen; er hat jedoch akzeptiert, daß es zulässig sei, dem einen oder anderen unter ihnen zeitweiligen Vorrang einzuräumen, sofern die wirtschaftlichen Gegebenheiten dies gebieten(38). Der Gerichtshof hat anerkannt, daß der Rat bei der Verfolgung der Ziele des Artikels 39 über einen weiten Ermessensspielraum verfügt(39).

109. Zunächst ist festzustellen, daß der Teil des Vorbringens der deutschen Regierung, mit dem sie geltend macht, daß die von der Verordnung angewandten Mittel zur Erreichung der in Artikel 39 angegebenen Ziele ungeeignet seien, keiner Prüfung bedarf. Dieses Vorbringen fällt im wesentlichen mit dem zusammen, zu dem im Zusammenhang mit dem Vorbringen der Regierung, die Verordnung verstosse gegen Grundrechte und allgemein geltende Rechtsgrundsätze, Stellung genommen wird.

110. Die deutsche Regierung trägt vor, die Gewährleistung einer Gemeinschaftsproduktion und die Aufrechterhaltung der Einkommen der Erzeuger fielen nicht unter die Ziele des Artikels 39 und die Verordnung könne deshalb diese Ziele nicht verfolgen.

111. Diese Auffassung beruht auf einer zu engen Auslegung der Ziele des Artikels 39 und steht im übrigen im Widerspruch zu der Praxis des Rates. Es liegt eindeutig innerhalb der in Artikel 39 enthaltenen Beschreibung der Ziele, daß die Marktorganisationen bezwecken können, eine bestehende Gemeinschaftsproduktion aufrechtzuerhalten, nicht nur um die Märkte zu stabilisieren und die Versorgung sicherzustellen, sondern auch um die Beschäftigung in dem betreffenden Bereich zu erhalten und dadurch den Betroffenen einen angemessenen Lebensstandard zu sichern. Dies wird durch die in Artikel 40 Absatz 3 enthaltene Aufzählung der Mittel bestätigt, die die Marktorganisation anwenden kann, darunter Beihilfen für die Erzeugung und Stabilisierung der Ein- und Ausfuhr. Ebenso ist klar, daß die Marktorganisation zum Ziel haben kann, die Einkünfte der Erzeuger aufrechtzuerhalten. Es wird, wie gesagt, ausdrücklich darauf hingewiesen, daß es eines der Ziele der Agrarpolitik ist, der landwirtschaftlichen Bevölkerung eine angemessene Lebenshaltung zu gewährleisten. Es erscheint mir nicht akzeptabel und nicht notwendig, aus dem Wortlaut des Artikels 39 Buchstabe b herzuleiten, daß dieses Ziel nur durch eine Erhöhung der Produktivität der Landwirtschaft erreicht werden kann.

112. Die Regierung macht ferner geltend, die Verordnung trage nicht zu einer Erhöhung der Produktivität der Landwirtschaft bei. Dieses Vorbringen muß zurückgewiesen werden, schon weil die Verordnung tatsächlich Bestimmungen enthält, die diesen Zweck haben (Bestimmungen über Qualitätsstandards und Erzeugerorganisationen). Auch erscheint es mir unrichtig, daß, wie die deutsche Regierung vorträgt, die Ausgleichsabgabe den Erzeugern jedes Interesse an einer Verbesserung ihrer Produktivität nimmt. Der einzelne Erzeuger wird, wie bereits ausgeführt, ungeachtet der Ausgleichsbeihilfe ein Interesse daran haben, den bestmöglichen Preis für seine Bananen zu erzielen und damit zugleich seine Produktivität zu erhöhen.

113. Das Vorbringen der deutschen Regierung, daß die Verordnung nicht zur Stabilisierung des Marktes beitrage, erscheint mir schon deshalb unhaltbar, da die meisten Vorschriften der Verordnung tatsächlich auf eine Sicherung der eigenen Erzeugung der Gemeinschaft und eine Regulierung der Einfuhr abzielen.

114. Schließlich ist zu dem Argument der deutschen Regierung Stellung zu nehmen, daß die Verordnung nicht beabsichtige, die Versorgung und angemessene Preise für die Verbraucher sicherzustellen. Die deutsche Regierung macht geltend, die Verordnung stehe in diesen beiden Punkten in direktem Widerspruch zu den in Artikel 39 genannten Zielen. Es ist verständlich, daß die Regierung diesen Klagegrund geltend macht. Im Zusammenhang mit der Erörterung des Verhältnisses der Verordnung zu den allgemeinen Rechtsgrundsätzen war es eine wesentliche Frage, ob die Verordnung in zu grossem Umfang zu Lasten der Versorgung des Marktes und der Verbraucherpreise andere Ziele der Agrarpolitik verfolgt. Diese Frage hat mir, wie aus meinen Ausführungen wohl hervorgegangen ist, gewisse Schwierigkeiten bereitet. Dagegen scheint mir verhältnismässig klar, daß dem Rat nicht aufgrund des Artikels 39 vorgeworfen werden kann, daß er anderen Zielen mehr Bedeutung beigemessen hat als denen, um die es hier geht. Der Gemeinschaftsgesetzgeber hat nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes, wie gesagt, die Möglichkeit, wenn dies notwendig ist, bei seiner Beurteilung der Frage, wie die Ziele der Agrarpolitik am besten erreicht werden können, einigen dieser Ziele zeitweilig Vorrang einzuräumen.

Zum Vorbringen in bezug auf die fehlende Rechtsgrundlage

115. Die deutsche Regierung erinnert daran, daß sich die gemeinsame Marktorganisation nach Artikel 40 Absatz 3 Unterabsatz 2 auf die Verfolgung der Ziele des Artikels 39 zu beschränken habe und daß Artikel 43 keine ausreichende Rechtsgrundlage für die Verordnung bilde, da er Vorschriften enthalte, die entwicklungspolitischen Zielen dienten. Die deutsche Regierung weist auf die Bestimmungen hin, die den in AKP-Ländern erzeugten Bananen eine Zollpräferenz gewähren, und insbesondere die Bestimmungen, die auf andere Weise den Absatz von traditionellen AKP-Bananen gewährleisteten. Die Ziele der Verordnung in diesen Punkten seien nicht allein handelspolitischer, sondern entwicklungspolitischer Art. Die Rechtsgrundlage hätte deshalb ausser Artikel 43 zugleich Artikel 235 oder 238 EWG-Vertrag sein müssen. Die Maßnahmen stellten nicht nur eine blosse Erfuellung der Pflichten der Gemeinschaft im Hinblick auf die Lomé-Abkommen dar.

116. Der Rat und die Streithelfer, die dem Verfahren zur Unterstützung seiner Anträge beigetreten sind, weisen auf die Rechtsprechung des Gerichtshofes hin, nach der Artikel 43 eine ausreichende Rechtsgrundlage für alle Regelungen über die Produktion und die Vermarktung von landwirtschaftlichen Erzeugnissen ist, die zur Verwirklichung der in Artikel 39 EWG-Vertrag genannten Ziele beitragen, selbst wenn solche Regelungen auch andere Ziele anstreben, wenn diese als akzessorisch im Verhältnis zu dem verfolgten Ziel landwirtschaftlichen Charakters angesehen werden können(40). Der Rat hat weiter geltend gemacht, daß das Ziel, um das es hier gehe, so beschaffen sei, daß es, wenn notwendig, gegebenenfalls auf der Rechtsgrundlage des Artikels 113 EWG-Vertrag über die Handelspolitik durchgeführt werden könne, selbst wenn es zugleich entwicklungspolitische Ziele umfasse(41), und daß der fehlende Hinweis auf diese die Rechtsgrundlage bildende Bestimmung nicht die Nichtigerklärung begründen könne, da das für ihren Erlaß gewählte Verfahren nach Artikel 43 die in Artikel 113 EWG-Vertrag gestellten Anforderungen erfuelle.

117. Der Gerichtshof sollte feststellen, daß die angegebene Rechtsgrundlage ausreichend ist. Es ist klar, daß Ausgangspunkt für die Rechtsgrundlage einer gemeinsamen Marktorganisation für ein Agrarerzeugnis Artikel 43 ist, und meines Erachtens besteht kein Anlaß, weitere Rechtsgrundlagen heranzuziehen, nur weil die Marktorganisation in ihren Vorschriften über die Regelung für den Handel mit dritten Ländern Bestimmungen enthält, die als Erfuellung der Verpflichtungen angesehen werden können, die die Gemeinschaft durch den Abschluß internationaler Übereinkommen übernommen hat, die aufgrund des Artikels 238 EWG-Vertrag und gemäß dem in dieser Vorschrift festgesetzten Verfahren geschlossen wurden. Meines Erachtens trifft es zu, daß, wie namentlich die britische Regierung ausführt, die besonderen Vergünstigungen für die traditionellen AKP-Bananen als Erfuellung der Verpflichtungen der Gemeinschaft aufgrund des Lomé-Abkommens anzusehen sind (siehe das unten erörterte Bananenprotokoll).

Zu dem Vorbringen, daß die Verordnung gegen das Lomé-Abkommen verstosse

118. AKP-Bananen konnten vor Inkrafttreten der Verordnung zollfrei in die Gemeinschaft eingeführt werden. Nach der Verordnung werden AKP-Bananen in zollrechtlicher Hinsicht, wie gesagt, so behandelt, daß die traditionellen Bananen (d. h. Bananen, die innerhalb des genannten Rahmens von 857 000 Tonnen eingeführt werden) zollfrei eingeführt werden. Die nichttraditionellen Bananen werden innerhalb des Zollkontingents zollfrei eingeführt, bei der Einfuhr ausserhalb des Kontingents wird jedoch ein Zoll von 750 ECU pro Tonne erhoben. Den nichttraditionellen AKP-Bananen wird somit im Verhältnis zu den Drittlandsbananen eine Präferenz gewährt, da für diese letzteren ein Zoll von 100 ECU pro Tonne bei der Einfuhr innerhalb des Zollkontingents und ein Zoll von 850 ECU pro Tonne bei der Einführung ausserhalb des Zollkontingents erhoben wird.

119. Die deutsche Regierung, unterstützt von der niederländischen Regierung, macht geltend, daß es im Widerspruch zum Abkommen von Lomé stehe, wenn Zoll für nichttraditionelle AKP-Bananen erhoben werde, die ausserhalb des Zollkontingents eingeführt würden. Die deutsche Regierung weist auf Artikel 168 des vierten Lomé-Abkommens(42) hin, dessen Absatz 1 bestimmt, daß "Waren mit Ursprung in den AKP-Staaten ... frei von Zöllen und Abgaben gleicher Wirkung zur Einfuhr in die Gemeinschaft zugelassen" sind, und dessen Absatz 2 Buchstabe a bestimmt:

"Für Waren mit Ursprung in den AKP-Staaten [die meisten Agrarerzeugnisse, darunter Bananen] ... gelten bei der Einfuhr in die Gemeinschaft, abweichend von der allgemeinen Regelung, die gegenüber Drittländern Anwendung findet, folgende Bestimmungen:

i) Waren, für die nach den zum Zeitpunkt der Einfuhr geltenden gemeinschaftlichen Bestimmungen ausser Zöllen keine andere Maßnahme bei der Einfuhr vorgesehen ist, sind zollfrei zur Einfuhr zugelassen,

ii) für andere als die unter Ziffer i) fallenden Waren ergreift die Gemeinschaft die erforderlichen Maßnahmen, um eine günstigere Regelung als diejenige für Drittländer, denen für die gleichen Waren die Meistbegünstigung eingeräumt wird, zu gewährleisten."

Die deutsche Regierung macht geltend, die Verordnung führe einen allgemeinen Zoll für nichttraditionelle AKP-Bananen ein, die ausserhalb des Zollkontingents importiert würden; dies stehe im Widerspruch zu Artikel 168 Absatz 2 Buchstabe a Ziffer i. Waren wie die nichttraditionellen AKP-Bananen, für die ausser Zöllen keine andere Maßnahme bei der Einfuhr vorgesehen sei, könnten nämlich zollfrei eingeführt werden. Die deutsche Regierung trägt vor, der Rat könne im vorliegenden Zusammenhang die Zollkontingentregelung nicht als etwas anderes und ein Mehr qualifizieren als eine Bestimmung über den Zoll, wenn er im Zusammenhang mit dem Klagegrund der Verletzung des GATT bestreite, daß die Regelung einer mengenmässigen Einfuhrbeschränkung gleichzustellen sei.

120. Der Rat und die Streithelfer, die dem Verfahren zur Unterstützung seiner Anträge beigetreten sind, machen geltend, die betreffenden Waren fielen unter Artikel 168 Absatz 2 Buchstabe a Ziffer ii, da die Regelung über das Zollkontingent nicht einer Zollmaßnahme gleichgestellt werden könne, sondern tatsächlich als eine andere Maßnahme ausser Zöllen im Sinne der Ziffer i anzusehen sei. Die Regelung falle deshalb unter Ziffer ii und erfuelle die Voraussetzungen dieser Bestimmung dafür, daß für die AKP-Waren "eine günstigere Regelung als diejenige für Drittländer, denen für die gleichen Waren die Meistbegünstigung eingeräumt wird", gewährleistet werden müsse.

121. Dieser Auffassung des Rates ist meines Erachtens beizupflichten. Ein Zollkontingent ° insbesondere eines mit sehr verschiedenen Zollsätzen für Waren, die innerhalb oder ausserhalb des Kontingents eingeführt werden ° ist etwas anderes und mehr als ein allgemeiner Zoll. Die Auslegung der Bestimmung durch die deutsche Regierung würde die Anwendung von Zollkontingenten als Mittel zur Regulierung der Einfuhr von AKP-Bananen in einer Art und Weise, daß traditionelle und nichttraditionelle AKP-Bananen verschieden behandelt werden, verhindern. Es besteht offensichtlich kein Grund dafür, daß die Gemeinschaft, um zu einer solchen unterschiedlichen Behandlung zu kommen, notwendigerweise zu mengenmässigen Beschränkungen greifen sollte, statt ein Zollkontingent anzuwenden, das bis zu einem gewissen Grad Wirkungen hat, die mengenmässigen Beschränkungen entsprechen.

122. Aus dem dem Abkommen von Lomé beigefügten Protokoll Nr. 5 betreffend Bananen geht hervor, daß die Gemeinschaft eine solche unterschiedliche Behandlung von nichttraditionellen AKP-Bananen im Verhältnis zu traditionellen AKP-Bananen einführen kann. In dem Protokoll heisst es einleitend:

"Die Gemeinschaft und die AKP-Staaten kommen über die Ziele hinsichtlich der Verbesserung der Produktions- und Vermarktungsbedingungen für Bananen der AKP-Staaten und hinsichtlich der Aufrechterhaltung der Vorteile, die den herkömmlichen Lieferanten gemäß Artikel 1 dieses Protokolls gewährt werden, überein und beschließen, daß geeignete Maßnahmen zu ihrer Verwirklichung getroffen werden" (Hervorhebung von mir).

Artikel 1 bestimmt:

"Kein AKP-Staat wird bei der Ausfuhr seiner Bananen nach den Märkten der Gemeinschaft hinsichtlich des Zugangs zu seinen herkömmlichen Märkten und seiner Vorteile auf diesen Märkten ungünstiger gestellt sein als bisher oder derzeit" (Hervorhebung von mir).

Diesen Bestimmungen ist eine Beilage LXXIV beigefügt, die eine Gemeinsame Erklärung zu dem Protokoll enthält. In dieser Erklärung heisst es:

"Die Vertragsparteien kommen überein, daß die Gemeischaft durch Artikel 1 des Protokolls Nr. 5 nicht daran gehindert werden darf, unter umfassender Konsultation mit den AKP-Staaten gemeinsame Regeln für Bananen mit der Maßgabe aufzustellen, daß kein AKP-Staat, der herkömmlicher Lieferant der Gemeinschaft ist, hinsichtlich des Zugangs zur Gemeinschaft und seiner Vorteile in der Gemeinschaft ungünstiger gestellt wird als er es bisher war oder derzeit ist" (Hervorhebung von mir).

123. Während des Verfahrens ist erklärt worden, daß sich die Gemeinschaft im Zusammenhang mit der Einführung der neuen Marktorganisation ausführlich mit den AKP-Staaten beraten habe.

124. Aus diesem Grund steht es meines Erachtens nicht in Widerspruch zum Abkommen von Lomé, daß in der Marktorganisation zwischen traditionellen und nichttraditionellen AKP-Bananen unterschieden wird und daß die nichttraditionellen Bananen im Zusammenhang mit der Einführung der Marktorganisation in zollrechtlicher Hinsicht ungünstiger gestellt werden als bisher.

Zu dem Vorbringen, daß die Verordnung die sich aus dem GATT ergebenden Verpflichtungen der Gemeinschaft verletze

125. Die deutsche Regierung, unterstützt von der belgischen und von der niederländischen Regierung, weist darauf hin, daß die Gemeinschaft und die Mitgliedstaaten nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes durch das GATT gebunden seien(43), und macht geltend, daß die Rechtsakte der Gemeinschaft, die im Widerspruch zum GATT stuenden, aus diesem Grund rechtswidrig seien und für nichtig erklärt werden müssten. Das GATT sei nämlich ein Teil der Rechtsgrundlage, anhand deren der Gerichtshof die Rechtmässigkeit der Rechtsakte der Gemeinschaft zu prüfen habe. Dies werde bekräftigt in den Urteilen des Gerichtshofes vom 22. Juni 1988 in der Rechtssache Fediol(44) und vom 7. Mai 1991 in der Rechtssache Nakajima(45). Die Rechtsprechung des Gerichtshofes, wonach das GATT keine unmittelbare Wirkung habe, betreffe allein die Möglichkeit für die Bürger, Ansprüche in Rechtsstreitigkeiten vor nationalen Gerichten auf das Abkommen als Anspruchsgrundlage zu stützen, und sei deshalb in einem Verfahren, das ein Mitgliedstaat vor dem Gerichtshof anstrenge und in dem er die Nichtigerklärung eines Rechtsakts der Gemeinschaft wegen Verstosses geg