SCHLUßANTRÄGE DES GENERALANWALTS

GIUSEPPE TESAURO

vom 28. November 1995 ( *1 )

1. Das Landgericht Bonn stellt dem Gerichtshof die Frage, ob das Unterlassen der Umsetzung der Richtlinie 90/314/EWG des Rates vom 13. Juni 1990 über Pauschalreisen ( 1 ) (nachstehend: Richtlinie) innerhalb der vorgeschriebenen Frist einen Verstoß darstellt, der die Vermögenshaftung des säumigen Mitgliedstaats gegenüber den einzelnen, denen durch diesen Verstoß ein Schaden entstanden ist, zur Folge hat. Es geht also um eine Fallgestaltung, die derjenigen entspricht, die bereits in dem bekannten Urteil Francovich ( 2 ) entschieden wurde; dort hat der Gerichtshof bekanntlich die Entschädigungspflicht des Staates aufgrund der NichtUmsetzung einer Richtlinie bestätigt und erläutert, unter welchen Voraussetzungen in einem solchen Fall ein Entschädigungsanspruch des einzelnen entsteht.

2. Dieses Mal wird der Gerichtshof mit zwölf Fragen nicht nur ersucht, festzustellen, ob die im Urteil Francovich aufgestellten Voraussetzungen auch im vorliegenden Fall erfüllt sind. Er soll außerdem klarstellen, ob es sich um Voraussetzungen handelt, die bei NichtUmsetzung einer Richtlinie stets ausreichen, um eine Entschädigungspflicht des säumigen Mitgliedstaats zu begründen. In bezug auf diesen letztgenannten Gesichtspunkt wird der Gerichtshof insbesondere gefragt, ob und in welchem Umfang vom Mitgliedstaat etwa angeführte Rechtfertigungsgründe geeignet sein können, diesen von der Entschädigungspflicht zu befreien, letztlich also, ob der dem Mitgliedstaat zur Last gelegte Verstoß für die Zwecke, um die es hier geht, schwerwiegend und/oder schuldhaft sein muß. In diesem Zusammenhang weise ich sogleich darauf hin, daß einige der Fragen, die Gegenstand des vorliegenden Verfahrens sind, teilweise denen ähnlich sind, die dem Gerichtshof in den verbundenen Rechtssachen C-46/93 (Brasserie du Pêcheur) und C-48/93 (Factortame III), in denen ich die Schlußanträge ebenfalls heute vortrage, vorgelegt wurden. Ich werde insoweit in der folgenden Untersuchung zur Vertiefung einiger Gesichtspunkte auf diese Schlußanträge verweisen.

Rechtlicher Rahmen, Sachverhalt, Vorabentscheidungsfragen

3. Zweck der Richtlinie ist nach Artikel 1 „die Angleichung der Rechts-und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über Pauschalreisen (einschließlich Pauschalurlaubsreisen und Pauschalrundreisen), die in der Gemeinschaft verkauft oder zum Kauf angeboten werden“. Artikel 7 der Richtlinie, um dessen Auslegung hier ersucht wird, sieht vor: „Der Veranstalter und/oder Vermittler, der Vertragspartei ist, weist nach, daß im Fall der Zahlungsunfähigkeit oder des Konkurses die Erstattung gezahlter Beträge und die Rückreise des Verbrauchers sichergestellt sind.“ Nach Artikel 8 können die Mitgliedstaaten in dem unter die Richtlinie fallenden Bereich strengere Vorschriften zum Schutze des Verbrauchers erlassen oder aufrechterhalten. Schließlich bestimmt Artikel 9 Absatz 1 : „Die Mitgliedstaaten treffen die erforderlichen Maßnahmen, um dieser Richtlinie spätestens am 31. Dezember 1992 nachzukommen. Sie unterrichten die Kommission unverzüglich davon.“

4. Die Bundesrepublik Deutschland hat die in der Richtlinie gesetzte Frist nicht eingehalten. Erst am 24. Juni 1994 wurde das „Gesetz zur Durchführung der Richtlinie des Rates vom 13. Juni 1990 über Pauschalreisen“ ( 3 ) erlassen. Mit diesem Gesetz wurde § 651k in das Bürgerliche Gesetzbuch eingefügt, der vorschreibt, daß der „Reiseveranstalter ... sicherzustellen [hat], daß dem Reisenden erstattet werden 1. der gezahlte Reisepreis, soweit Reiseleistungen infolge Zahlungsunfähigkeit oder Konkurses des Reiseveranstalters ausfallen, und 2. notwendige Aufwendungen, die dem Reisenden infolge Zahlungsunfähigkeit oder Konkurses des Reiseveranstalters für die Rückreise entstehen“. Der Reiseveranstalter kann diese Verpflichtungen durch eine Versicherung oder durch das Zahlungsversprcchcn eines Kreditinstituts erfüllen. § 651k Absatz 4 sieht vor, daß der „Reiseveranstalter ... Zahlungen des Reisenden auf den Reisepreis außer einer Anzahlung bis zur Höhe von zehn vom Hundert des Reisepreises, höchstens jedoch fünfhundert Deutsche Mark vor der Beendigung der Reise nur fordern oder annehmen [darf], wenn er dem Reisenden einen Sicherungsschein übergeben hat“. Das fragliche Gesetz ist am 1. Juli 1994 in Kraft getreten; es gilt für Verträge, die nach dem 1. Juli 1994 abgeschlossen wurden und nach denen die Reise nach dem 31. Oktober 1994 angetreten werden sollte. Zur Abrundung des Bildes ist schließlich auf die „Vorkasse“-Rechtsprechung, d. h. die Urteile des Bundesgerichtshofs vom 20. März 1986 ( 4 ) und vom 12. März 1987 ( 5 ), hinzuweisen. Die Bedeutung dieser Rechtsprechung besteht, soweit hier von Belang, darin, daß damit die Allgemeinen Geschäftsbedingungen von Reiseveranstaltern für unwirksam erklärt wurden, nach denen der Reisende verpflichtet werden konnte, den gesamten Reisepreis zu zahlen, auch wenn er noch nicht im Besitz von Dokumenten war, die einen Anspruch auf die Reise verbrieften. Nach dieser Rechtsprechung sind Pauschalreisende also nicht verpflichtet, vor Aushändigung der Dokumente, die ihnen einen Anspruch auf die ihnen von den verschiedenen Leistungsträgern (Fluggesellschaft/Hotelier) geschuldeten Leistungen verschaffen, mehr als 10 % des gesamten Rcisepreises zu zahlen.

5. Kommen wir nun zu dem Sachverhalt, der dem vorliegenden Verfahren zugrunde liegt. Die Kläger sind alle Pauschalreisende, die aufgrund der Eröffnung des Konkurses der MP Travel Line International GmbH und der Florida Travel Service GmbH, bei denen sie die Reisen jeweils gebucht hatten, ihre Reise nicht mehr antraten oder auf eigene Kosten vom Urlaubsort zurückkehren mußten, ohne die Erstattung des bereits gezahlten Betrages erreichen zu können. Herr und Frau Dillenkofer (Rechtssache C-178/94), Herr Erdmann (Rechtssache C-179/94), Herr Schulte (Rechtssache C-188/94), Frau Heuer (Rechtssache C-189/94) und Herr Knor (Rechtssache C-190/94) buchten im ersten Halbjahr 1993 Pauschalreisen und zahlten bereits bei der Buchung, um den Skonto von 3 % zu erhalten, den gesamten Reisepreis (Dillenkofer, Schulte, Heuer und Knor) oder jedenfalls die verlangte Anzahlung (Erdmann). Einige von ihnen traten die Reise niemals an, weil sie aus Gesundheitsgründen (Dillenkofer) oder aufgrund von Presseberichten über die Zahlungsschwierigkeiten der Unternehmen, bei denen sie die Reisen jeweils gebucht hatten (Erdmann und Heuer), von der Reise zurückgetreten waren. Andere wurden wegen der Eröffnung des Konkurses des Reiseveranstalters gebeten, das Flugzeug vor dem Start zu verlassen (Schulte). Wer dagegen glücklicher war und sogar den gewünschten Urlaubsort erreichte, mußte die Heimreise zu seiner Überraschung auf eigene Kosten antreten, obwohl er ein ordnungsgemäßes Rückflugticket besaß (Knor). Die Kläger sind der Auffassung, daß sie, wenn die Richtlinie innerhalb der vorgeschriebenen Frist, d. h. bis zum 31. Dezember 1992, umgesetzt worden wäre, vor der Zahlungsunfähigkeit der Unternehmen, bei denen sie die Pauschalreisen gebucht hatten, geschützt gewesen wären, und erhoben eine Haftungsklage gegen die Bundesrepublik Deutschland. Sie verlangen im wesentlichen die Erstattung des für die nicht angetretene Reise gezahlten Preises oder, wie im Fall Knor, der Kosten der Rückreise vom Urlaubsort.

6. An dieser Stelle ist darauf hinzuweisen, daß sich der Ersatz der Schäden in Deutschland nach § 839 BGB in Verbindung mit Artikel 34 GG richtet. In diesem Artikel heißt es: „Verletzt jemand in Ausübung eines ihm anvertrauten öffentlichen Amtes die ihm einem Dritten gegenüber obliegende Amtspflicht, so trifft die Verantwortlichkeit grundsätzlich den Staat oder die Körperschaft, in deren Dienst er steht.“ Nach § 839 Absatz 1 BGB hat dagegen, wenn ein Beamter vorsätzlich oder fahrlässig die ihm einem Dritten gegenüber obliegende Amtspflicht verletzt, dieser den daraus entstehenden Schaden zu ersetzen. Fällt ihm nur Fahrlässigkeit zur Last, so kann er nur dann in Anspruch genommen werden, wenn der Verletzte nicht auf andere Weise Ersatz zu erlangen vermag. Neben dem hoheitlichen Handeln und der Amtspflichtverletzung ist die Anwendung der fraglichen Regelung somit von der weiteren Voraussetzung der Drittbezogenheit der verletzten Amtspflicht abhängig. Dies hat zur Folge, daß der Staat nur für die Verletzung solcher Amtspflichten haftet, die ausdrücklich drittgerichtet sind, also den Schutz des Rechts eines Dritten bezwecken. Gerade dieses letztgenannte Erfordernis ist aber in der Regel nicht erfüllt, wenn es sich um legislatives Unrecht handelt ( 6 ); dies gilt insbesondere, wenn dieses Unrecht in einem Unterlassen besteht, wobei in einem solchen Fall nachgewiesen werden muß, daß der Gesetzgeber gegenüber einem einzelnen Bürger oder einem genau abgegrenzten Personenkreis eine genau bestimmte Rechtspflicht zum Erlaß irgendeiner Maßnahme hatte ( 7 ).

7. Das Landgericht Bonn, vor dem die genannten Rechtsstreitigkeiten anhängig sind, ist daher der Auffassung, daß das deutsche Recht keine Grundlage dafür bietet, den Anträgen der Kläger auf Schadensersatz stattzugeben. Da es zudem daran zweifelt, daß die im Urteil Francovich ausgesprochene Ersatzpflicht des Staates für Schäden, die dem einzelnen aus der NichtUmsetzung innerhalb der vorgeschriebenen Frist entstanden sind, auch für die vor ihm anhängigen Sachverhalte gilt, ersucht es den Gerichtshof um Vorabentscheidung über folgende Fragen: 1) Ist es Zielsetzung der Richtlinie 90/314/EWG des Rates vom 13. Juni 1990 über Pauschalreisen, den einzelnen Pauschalreisenden über die innerstaatlichen Umsetzungsbestimmungen das individuelle Recht auf Sicherstellung gezahlter Beträge und der Rückreisekosten im Insolvenzfall des Reiseveranstalters zu verleihen (vgl. Randnr. 40 des Urteils des Gerichtshofes vom 19. November 1990 in den verbundenen Rechtssachen C-6/90 und C-9/90, Francovich, Slg. 1990, I-5357)? 2) Ist der Inhalt dieses Rechts auf der Grundlage der Richtlinie hinreichend bestimmt? 3) Welche Mindestanforderungen sind an die von den Mitglicdstaaten zu treffenden „erforderlichen Maßnahmen“ im Sinne des Artikels 9 der Richtlinie zu stellen? 4) Genügte es insbesondere Artikel 9 der Richtlinie, wenn der nationale Gesetzgeber bis zum 31. Dezember 1992 den gesetzlichen Rahmen zur Verfügung stellte, um den Reiseveranstalter und/oder-Vermittler zu Sicherstellungsmaßnahmen im Sinne des Artikels 7 der Richtlinie gesetzlich anzuhalten? Oder mußte die hierfür erforderliche Gesetzesänderung unter Berücksichtigung entsprechender Vorlaufzeiten in der Reise-, Versicherungs-und Kreditbranche so frühzeitig vor dem 31. Dezember 1992 in Kraft treten, daß die Sicherstellung ab 1. Januar 1993 auf dem Pauschalreisemarkt tatsächlich funktionierte? 5) Genügt es dem eventuellen Schutzzweck der Richtlinie, wenn der Mitgliedstaat dem Reiseveranstalter erlaubt, eine Anzahlung auf den Reisepreis bis zur Höhe von 10 % des Reisepreises, höchstens 500, — DM, schon vor Aushändigung werthaltiger Unterlagen zu verlangen? 6) In welchem Umfang sind die Mitgliedstaaten nach der Richtlinie verpflichtet, (gesetzgeberisch) tätig zu werden, um eigenen Nachlässigkeiten der Pauschalreisenden vorzubeugen? 7) a) Hätte die Bundesrepublik Deutschland angesichts des „Vorkasse-Urteils“ des Bundesgerichtshofs vom 12. März 1987 (BGHZ 100, 157; NJW 86, 1613) ganz auf eine normative Umsetzung des Artikels 7 der Richtlinie verzichten dürfen? b) Fehlt die „Sicherstellung“ im Sinne des Artikels 7 der Richtlinie auch dann, wenn die Reisenden bei Zahlung des Reisepreises im Besitz werthaltiger Dokumente waren, die einen Erfüllungsanspruch gegen die einzelnen Leistungsträger (Fluggesellschaft/Hotelier) verbrieften? 8) a) Reicht die bloße Überschreitung der in Artikel 9 der Richtlinie erwähnten Frist zur Bejahung eines Schadensersatzanspruchs im Sinne der Francovich-Entscheidung des Gerichtshofes als haftungsbegründender Tatbestand aus oder darf der Mitgliedstaat mit dem Einwand gehört werden, die Umsetzungsfrist habe sich als zu kurz erwiesen? b) Wenn der Einwand abgeschnitten ist: Gilt dies auch in den Fällen, in denen der einzelne Mitgliedstaat nicht lediglich durch bloße Gesetzesänderung (wie z. B. beim Konkursausfallgeld der Arbeitnehmer) den Schutzzweck der Richtlinie erreichen kann, sondern die Mitwirkung privater Dritter (Reiseveranstalter, Versi-cherungs-und Kreditbranche) erforderlich ist? 9) Setzt die Haftung des Mitgliedstaats wegen Verletzung von Gemeinschaftsrecht einen qualifizierten, d. h. offenkundigen und schwerwiegenden Pflichtenverstoß voraus? 10) Ist eine dem Schadensereignis zeitlich vorangehende Verurteilung im Vcrtragsverletzungsverfahren Haftungsvoraussetzung? 11) Läßt sich aus der Francovich-Entscheidung des Gerichtshofes schließen, daß es für den Schadensersatzanspruch wegen Verstoßes gegen das Gemeinschaftsrecht auf ein Verschulden generell oder jedenfalls beim pflichtwidrigen Unterlassen normsetzender Akte durch den Mitgliedstaat nicht ankommt? 12) Wenn dieser Schluß unzutreffend ist: Kann die Vorkasse-Entscheidung des Bundesgerichtshofs ein anzuerkennender Rechtfertigungs-oder Entschuldigungsgrund für die Bundesrepublik Deutschland gewesen sein, die Umsetzung der Richtlinie im Sinne der Antworten des Gerichtshofes zu den vorgelegten Fragen Nr. 4 und 7 erst nach Ablauf der in Artikel 9 genannten Frist vorzunehmen?

Allgemeine Überlegungen

8. Im vorliegenden Verfahren wird der Gerichtshof im wesentlichen ersucht, zu entscheiden, ob der Staat gegenüber einzelnen, denen infolge der NichtUmsetzung einer Richtlinie ein Schaden entstanden ist, haftet. Die Fallgcstaltung entspricht also, wie bereits angesprochen, derjenigen, die zum Urteil Francovich geführt hat ( 8 ). Dort hat der Gerichtshof die Haftung des Staates nach Prüfung des Vorliegens der drei folgenden Voraussetzungen bejaht: „Zunächst muß Ziel der Richtlinie die Verleihung von Rechten an Bürger sein. Sodann muß der Inhalt dieser Rechte auf der Grundlage der Richtlinie bestimmt werden können. Schließlich muß ein Kausalzusammenhang zwischen dem Verstoß gegen die dem Staat auferlegte Verpflichtung und dem entstandenen Schaden bestehen.“ ( 9 )

9. Der Gerichtshof hat überdies festgestellt, daß diese Voraussetzungen „[ausreichen], um dem einzelnen einen Anspruch auf Entschädigung zu geben, der ... im Gemeinschaf tsrecht begründet ist“ ( 10 ). Der für die NichtUmsetzung einer Richtlinie verantwortliche Mitgliedstaat hat daher immer dann, wenn die vom Gerichtshof genannten Voraussetzungen erfüllt sind, den dem einzelnen entstandenen Schaden zu ersetzen. Dies heißt für den vorliegenden Fall, daß es ausreichen würde, zu prüfen, ob Artikel 7 der Richtlinie den Zweck hat, einzelnen ein Recht zu verleihen, dessen Inhalt hinreichend genau und bestimmt ist, sofern zwischen dem Unterlassen der Umsetzung der Richtlinie innerhalb der vorgeschriebenen Frist und dem Schaden, der dem einzelnen entstanden ist, ein Kausalzusammenhang besteht.

Beantwortung der einzelnen Fragen

10. Das vorlegende Gericht stellt jedoch, wie wir gesehen haben, zwölf Fragen, von denen einige eng miteinander zusammenhängen. Für die Zwecke der nachstehenden Untersuchung meine ich, daß sie sinnvollerweise wie folgt zusammengefaßt und eingeteilt werden können: a) Kann aus Artikel 7 der Richtlinie das Bestehen eines individuellen Rechts abgeleitet werden, dessen Inhalt hinreichend genau und seinem Gegenstand nach bestimmbar ist (erste und zweite Frage); b) welche Maßnahmen sind im Sinne des Artikels 9 erforderlich, um eine ordnungsgemäße Umsetzung der Richtlinie sicherzustellen (dritte, vierte, fünfte, sechste und siebte Frage); c) reicht die Nichteinhaltung der in der Richtlinie vorgesehenen Frist für sich allein aus, um den geschädigten Bürgern einen Entschädigungsanspruch zu geben, oder sind auch andere Voraussetzungen zu berücksichtigen (achte, neunte, zehnte, elfte und zwölfte Frage).

A — Zum Bestehen eines individuellen Rechts, dessen Inhalt hinreichend genau und bestimmt ist (erste und zweite Frage)

11. Mit den ersten beiden Fragen möchte das vorlegende Gericht wissen, ob die Bestimmungen des Artikels 7 der Richtlinie die ersten beiden Voraussetzungen, die der Gerichtshof im Urteil Francovich aufgestellt hat, erfüllen. Das vorlegende Gericht geht also von der Annahme aus, daß es sich, wie im Urteil Francovich, um eine Rechtsvorschrift ohne unmittelbare Wirkung handelt, so daß etwa von ihr verliehene Rechte ohne Umsetzung in das nationale Recht vom einzelnen nicht unmittelbar geltend gemacht werden können. Zunächst weise ich darauf hin, daß die erste Voraussetzung, wonach das durch die Richtlinie vorgegebene Ziel die Verleihung von Rechten an einzelne mit sich bringen muß, die Bestimmung der individuellen Rechtsstellung betrifft, deren Verletzung zur Entschädigung führen kann. In bezug auf den vorliegenden Sachverhalt ist daher festzustellen, ob Artikel 7 der Richtlinie einzelnen ein Recht verleiht, ob es sich also um eine Vorschrift zum Schutz von Pauschalreisenden handelt.

12. Nun kann meines Erachtens nicht bestritten werden, daß Artikel 7 der Richtlinie den Zweck hat, Pauschalreisende vor den Risiken zu schützen, die sich aus der Zahlungsunfähigkeit oder dem Konkurs der Reiseveranstalter, bei denen sie ihre Reisen gebucht haben, ergeben. Artikel 7 verpflichtet nämlich den Veranstalter und/oder Vermittler, der Vertragspartei ist, zu dem Nachweis, daß im Fall der Zahlungsunfähigkeit oder des Konkurses die Erstattung gezahlter Beträge und die Rückreise des Verbrauchers sichergestellt sind. Eine solche Verpflichtung dient, wie auch schon aus dem Wortlaut der fraglichen Vorschrift hervorgeht, klar und eindeutig dem Schutz der Verbraucher, die also fraglos die Begünstigten der fraglichen Vorschrift sind. Die letztgenannten werden übrigens in der Richtlinie selbst durch die Definition des Begriffes „Verbraucher“ ( 11 ) bestimmt, aus der sich ergibt, daß alle Personen, die eine Pauschalreise buchen, oder besser noch alle Pauschalrcisenden im Fall der Zahlungsunfähigkeit oder des Konkurses des Veranstalters, bei dem sie die Reise gebucht haben, Inhaber des Anspruchs auf Erstattung oder freie Rückreise sind.

13. Diesem Ergebnis steht nicht entgegen, auch wenn dies einige Regierungen im Verlauf des vorliegenden Verfahrens vorgetragen haben, daß die Richtlinie, die auf Artikel 100a des Vertrages gestützt ist, im wesentlichen darauf abzielt, den freien Dienstleistungsverkehr und allgemeiner den freien Wettbewerb zu gewährleisten, was durch die Begründungserwägungen der Richtlinie bestätigt werde ( 12 ). Hierzu sei nur gesagt, daß zum einen m der Begründung der Richtlinie wiederholt der Zweck des Verbraucherschutzes hervorgehoben wird ( 13 ) und daß zum anderen der Umstand, daß die Vorschriften der Richtlinie auch zum Schutz anderer Betroffener erlassen wurden — hier zur Sicherstellung des freien Dienstleistungsverkehrs in diesem Bereich —, allein nicht ausschließen kann, daß es sich um Vorschriften zum Schutz des einzelnen handelt.

14. Im vorliegenden Verfahren wurde außerdem — insbesondere von der deutschen Regierung — darauf hingewiesen, daß sich aus dem Wortlaut des Artikels 7 ergebe, daß dieser den Veranstalter und/oder Vermittler von Pauschalreisen nur zum Nachweis ausreichender Sicherheiten verpflichte. Das Fehlen jeglichen Hinweises auf ein etwaiges Recht des Verbrauchers auf solche Sicherheiten deute somit darauf hin, daß ein solches Recht nur mittelbar oder abgeleitet sei. Dieser Umstand kann aber nicht in einer Weise ausgelegt werden, die zu dem tatsächlich unergiebigem Schluß führt, daß die den betroffenen Unternehmen durch die fragliche Vorschrift auferlegte Verpflichtung einem Selbstzweck dient. Eine solche Verpflichtung hat nämlich nur insoweit einen Sinn und eine Daseinsberechtigung, als die verlangten Sicherheiten erforderlichenfalls dazu dienen, die Erstattung der gezahlten Beträge oder der Rückreisekosten zu ermöglichen. Insgesamt läßt sich meines Erachtens nicht ernsthaft bestreiten, daß die fragliche Vorschrift gerade den Zweck hat, die Vermögensinteressen der Verbraucher vor den Risiken der Zahlungsunfähigkeit oder des Konkurses des Unternehmens zu schützen, bei dem sie die fragliche Pauschalreise gebucht haben.

15. Die zweite im Urteil Francovich aufgestellte Voraussetzung, die auf den ersten Blick eine bloße Spezifizierung der ersten darzustellen scheint, besagt, daß das aus der Richtlinie folgende Recht einen genauen, also seinem Gegenstand nach bestimmbaren Inhalt haben muß. Sicherlich ist der Inhalt des in Artikel 7 enthaltenen Rechts zugunsten einzelner seinem Gegenstand nach bestimmbar. Denn ganz offenkundig besteht das Recht des Pauschalreisenden klar und eindeutig im Anspruch auf Erstattung oder freie Rückreise, wenn der Reiseveranstalter und/oder-vermittler seinen Verpflichtungen im Fall der Zahlungsunfähigkeit oder des Konkurses nicht nachkommt.

16. Zwar trifft es zu, wie die deutsche Regierung ausgeführt hat, daß die Sicherheiten im Sinne des Artikels 7 auf vielerlei Weise geleistet werden können, von der Stellung einer Kaution durch den Reiseveranstalter und/oder-vermittler selbst über die Beibringung von Bankgarantien oder-bürgschaften bis zu einer Versicherung, die wiederum von einzelnen Unternehmen der Versicherungsbranche oder von einer zu bildenden Solidargemeinschaft der Reiseveranstalter und/oder-vermittler getragen werden könnte. Außerdem könnten die finanziellen Garantien ihrerseits verschiedene Formen annehmen, z. B. könnten sie aus einem Fonds, aus Rücklagen, aus Kautionen, oder aus der Kapitaldecke des Unternehmens bestehen. Dies alles bedeutet, daß den Mitgliedstaaten doch ein weiter Gestaltungsspielraum bleibt, aber nur in bezug auf die Modalitäten, die vorzusehen sind, um die Sicherung wirksam zu machen. Dieser Spielraum betrifft also durchaus nicht das Ziel des Artikels 7; von ihm kann nicht in einer Weise Gebrauch gemacht werden, die den Kern des den Verbrauchern damit verliehenen Rechts berührt. Letztlich bleibt es bei der Feststellung, daß die Verbraucher im Fall der Zahlungsunfähigkeit oder des Konkurses des Reiseveranstalters und/oder-Vermittlers das Recht auf die Erstattung der gezahlten Beträge oder der Rückreisekosten haben.

17. Schließlich sei noch darauf hingewiesen, daß die Fragestellung hier, entgegen dem Vorbringen einiger Mitglicdstaatcn, genau dieselbe ist wie im Fall Francovich, nämlich insofern, als auch die Richtlinie über die Zahlungsunfähigkeit des Arbeitgebers, um die es dort ging, den Mitglicdstaatcn einen erheblichen Gestaltungsspielraum ließ. Der Gerichtshof hat jedoch bei dieser Gelegenheit ausdrücklich festgestellt, daß „die Tatsache, daß der Staat zwischen mehreren möglichen Mitteln zur Erreichung des durch eine Richtlinie vorgeschriebenen Ziels wählen kann, nicht ausschließt], daß der einzelne vor den nationalen Gerichten die Rechte geltend machen kann, deren Inhalt sich bereits aufgrund der Richtlinie mit hinreichender Genauigkeit bestimmen läßt“ ( 14 ). Ausgehend von dieser Voraussetzung erkannte der Gerichtshof, daß der Inhalt der Garantie zugunsten der Arbeitnehmer, wie sie in der Richtlinie über die Zahlungsunfähigkeit des Arbeitgebers vorgesehen war, hinreichend klar war, da sie den Mitgliedstaaten ein Wahlrecht nur für die Festsetzung des Zeitpunkts ließ, von dem an die Befriedigung von Ansprüchen sicherzustellen war. Der Gerichtshof gelangte daher zu dem Ergebnis, daß es zumindest möglich war, die in der Richtlinie über die Zahlungsunfähigkeit des Arbeitgebers vorgesehene Mindestgarantie in der Weise zu bestimmen, daß der Zeitpunkt zugrunde gelegt wird, der die geringste Belastung für die Garantieeinrichtung mit sich brachte.

18. Im vorliegenden Fall ist die Lage noch einfacher. Der Gestaltungsspielraum der Mitgliedstaaten betrifft nämlich nur die Frage, wie die Sicherung erfolgen kann, und damit im Ergebnis die Person des Schuldners, während der Inhalt der Sicherung aus sich heraus klar, genau und eindeutig ist. Die streitigen Bestimmungen der Richtlinie sind also hinreichend genau und unbedingt, sowohl in bezug auf die Bestimmung der Begünstigten der Sicherung als auch in bezug auf den Inhalt der Richtlinie selbst. Artikel 7 der Richtlinie verleiht demnach den Verbrauchern (Pauschalreisenden) ein individuelles Recht, dessen Inhalt seinem Gegenstand nach genau bestimmbar ist, da es schlicht um das Recht auf Erstattung bereits gezahlter Beträge oder auf Sicherstellung der Rückreise im Fall der Zahlungsunfähigkeit oder des Konkurses des Veranstalters und/oder Vermittlers der fraglichen Pauschalreise geht.

B — Zu den für eine ordnungsgemäße Umsetzung der Richtlinie erforderlichen Maßnahmen (dritte, vierte, fünfte, sechste und siebte Frage)

19. Mit der dritten bis siebten Frage möchte das vorlegende Gericht im wesentlichen wissen, wie der Richtlinie korrekt nachzukommen ist. Es fragt im einzelnen: Was ist unter den erforderlichen Maßnahmen im Sinne des Artikels 9 der Richtlinie zu verstehen (dritte Frage) ? Reicht es aus, wenn der Mitgliedstaat den gesetzlichen Rahmen zur Verfügung stellt, um die Reiseveranstalter und/oder-vermittler zu Sicherstellungsmaßnahmen im Sinne des Artikels 7 anzuhalten (vierte Frage)? Genügt es für eine ordnungsgemäße Umsetzung, wenn ein Mitgliedstaat dem Reiseveranstalter erlaubt, eine Anzahlung in Höhe von 10 %, höchstens 500 DM, auf den gesamten Reisepreis zu verlangen (fünfte Frage)? Hätte die Bundesrepublik Deutschland angesichts der bereits erwähnten nationalen Vorkasse-Rechtsprechung auf eine Umsetzung des Artikels 7 der Richtlinie verzichten dürfen, oder fehlt die Sicherstellung im Sinne des Artikels 7 auch dann, wenn die Reisenden gegenüber den einzelnen Leistungsträgern im Besitz werthaltiger Dokumente waren (siebte Frage)? Verpflichtet schließlich die Richtlinie die Mitgliedstaaten dazu, tätig zu werden, um eigenen Nachlässigkeiten der Pauschalreisenden vorzubeugen (sechste Frage)? Soweit diese Fragen darauf gerichtet sind, allgemein festzustellen, wie eine ordnungsgemäße Umsetzung der Richtlinie in die nationale Rechtsordnung sicherzustellen ist, können sie für die Frage der Entschädigungspflicht des Mitgliedstaats wegen unterlassener Umsetzung der fraglichen Richtlinie innerhalb der vorgeschriebenen Frist auf den ersten Blick als ganz unerheblich erscheinen.

20. In Wirklichkeit möchte das vorlegende Gericht, wie sich aus dem Vorlagebeschluß ergibt, zum einen wissen, ob der den Klägern entstandene Schaden auch bei einer ordnungsgemäßen und rechtzeitigen Umsetzung des Artikels 7 der Richtlinie eingetreten wäre (vierte und fünfte Frage); dies läßt sich — in Anbetracht der oben gegebenen Auslegung dieser Bestimmung — ausschließen. Zum anderen geht es ihm um die Frage, ob das Verhalten der Kläger unter Berücksichtigung der nationalen Vorkasse-Rechtsprechung als nachlässig angesehen werden kann (sechste und siebte Frage). Im ersten Fall würde ein Kausalzusammenhang zwischen der Nichtumsetzung der Richtlinie und dem eingetretenen Schaden fehlen; im zweiten Fall bestünde kein Entschädigungsanspruch wegen nachlässigen Verhaltens der Kläger. Meines Erachtens sind diese Fragen daher nur insoweit zu beantworten, als es unter dem Gesichtspunkt des Kausalzusammenhangs erheblich ist.

21. Nach dieser Vorbemerkung sei darauf hingewiesen, daß Artikel 9 der Richtlinie, wonach die „Mitgliedstaatcn ... die erforderlichen Maßnahmen [treffen], um dieser Richtlinie spätestens am 31. Dezember 1992 nachzukommen“, eine Standardformel verwendet. Diese Bestimmung besagt, daß die Mitgliedstaatcn innerhalb der vorgeschriebenen Frist alle Maßnahmen zu treffen haben, die erforderlich sind, um den Richtlinicnbestimmungen zu voller Wirksamkeit zu verhelfen und so die Verwirklichung des durch sie vorgegebenen Zieles sicherzustellen. Des weiteren sind die Bestimmungen einer Richtlinie, wie der Gerichtshof festgestellt hat, „mit unbestreitbarer Verbindlichkeit ..., Bestimmtheit und Klarheit“ durchzuführen, „um dem Erfordernis der Rechtssicherheit zu genügen“ ( 15 ). Daraus folgt für den vorliegenden Fall, daß die Mitgliedstaaten für eine ordnungsgemäße Umsetzung des Artikels 7 bis zum 31. Dezember 1992 alle Maßnahmen zu treffen hatten, die geeignet waren, für die Pauschalreisenden in Situationen, in denen der Reiseveranstalter und/oder-vermittler wegen Zahlungsunfähigkeit oder Konkurses seinen Verpflichtungen nicht nachkommt, die Erstattung der gezahlten Beträge oder die Rückreise sicherzustellen.

22. Diese Antwort zeigt, daß die Verpflichtung des Mitglicdstaats nicht als darauf beschränkt angesehen werden kann, fristgerecht einen gesetzlichen Rahmen bereitzustellen, der den Veranstalter und/oder Vermittler einer Pauschalrcisc zum Nachweis verpflichtet, daß die Erstattung der gezahlten Beträge und die Rückreise sichergestellt sind. Da es sich um eine Erfolgspflicht handelt, oblag es vielmehr dem Mitglicdstaat, innerhalb der in der Richtlinie vorgeschriebenen Frist alle Maßnahmen zu treffen, die geeignet waren, einen wirksamen Schutz des einzelnen gegen die Risiken der Zahlungsunfähigkeit und des Konkurses der Veranstalter und/oder Vermittler von Pauschalreisen sicherzustellen. Die vierte Frage des vorlegenden Gerichts ist daher so zu beantworten, daß die Mitgliedstaaten bis zum 31. Dezember 1992 alle Maßnahmen zu treffen hatten, um eine tatsächliche Anwendung der von ihnen gewählten Sicherstellungsregelung zu gewährleisten.

23. Die fünfte Frage betrifft die Art und Weise, wie die Richtlinie dann mit dem erwähnten Gesetz vom 24. Juni 1994 tatsächlich in die nationale Rechtsordnung umgesetzt wurde. Selbstverständlich ist dieses Gesetz hier unerheblich, da es nach dem in der Richtlinie vorgesehenen Zeitpunkt und nach Eintritt des Schadens erlassen wurde, für den die Kläger Ersatz verlangen. Wie sich jedoch aus dem Vorlagebeschluß ergibt, fragt das vorlegende Gericht deswegen nach der Richtlinienkonformität des nationalen Durchführungsgesetzes, weil aus der Ordnungsgemäßheit dieses Gesetzes folgen würde, daß der Verbraucher zumindest das Risiko des Verlustes der Anzahlung von 10 % zu tragen hätte. Letzten Endes wäre folglich in einigen der Ausgangsverfahren das Fehlen eines Kausalzusammenhangs zwischen der NichtUmsetzung der Richtlinie und dem entstandenen Schaden festzustellen ( 16 ). Insoweit halte ich eine kurze, auf einen Punkt beschränkte Bemerkung für ausreichend. Artikel 7 der Richtlinie hat, wie wiederholt festgestellt, den Zweck, den Verbraucher vor jeglichem Risiko aus Zahlungsunfähigkeit oder Konkurs des Reiseveranstalters und/oder-Vermittlers zu schützen. D. h., daß ein Gesetz, das es erlaubt, von den Reisenden vor Übergabe eines „Sicherungsscheins“ eine Anzahlung in Höhe von 10 % des gesamten Reisepreises, jedoch höchstens 500 DM, zu verlangen, nur dann mit Artikel 7 übereinstimmt, wenn im Fall der Zahlungsunfähigkeit oder des Konkurses des Veranstalters und/oder Vermittlers der Pauschalreise auch die Erstattung dieser Anzahlung sichergestellt ist.

24. Dieselbe Betrachtungsweise gilt insoweit für die Beurteilung der mehrfach angesprochenen Vorkasse-Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs, die Gegenstand der siebten Frage ist. Das Landgericht möchte nämlich wissen, ob die Bundesrepublik Deutschland angesichts dieser Rechtsprechung ganz auf eine Umsetzung des Artikels 7 der Richtlinie verzichten durfte. Diese Frage kann nur verneint werden. Insoweit ist es zunächst bereits aus Gründen der Rechtssicherheit zweifelhaft, ob diese Rechtsprechung geeignet ist, eine ordnungsgemäße Umsetzung der Richtlinie sicherzustellen ( 17 ). Hinzu kommt, daß die Verbraucher nach dieser Rechtsprechung jedenfalls eine Reihe von Risiken zu tragen haben. Ich verweise nicht nur auf den bereits erwähnten Umstand, daß der Verbraucher auf diese Weise keine Sicherheit hinsichtlich der Erstattung der bereits gezahlten Anzahlung hat, sondern auch und vor allem darauf, daß der volle Schutz, den Artikel 7 den Verbrauchern gewährt, im Ergebnis beeinträchtigt sein könnte, wenn diese gezwungen wären, Ansprüche aus werthaltigen Dokumenten gegen Dritte geltend zu machen, die ihrerseits einem Konkursrisiko ausgesetzt sind ( 18 ).

25. Im Rahmen der Frage, welche Maßnahmen zur Sichcrstellung einer ordnungsgemäßen Umsetzung der Richtlinie erforderlich sind, bleibt schließlich zu prüfen, ob die Mitgliedstaaten auch verpflichtet waren, Maßnahmen zu treffen, um eigenen Nachlässigkeiten der Verbraucher vorzubeugen. Diese Frage hängt unter dem Gesichtspunkt des Kausalzusammenhangs mit der vorstehend geprüften zusammen. Aus dem Wortlaut der Richtlinie und insbesondere aus Artikel 7 geht hervor, daß es sich um eine Vorschrift handelt, mit der den Reisenden ein Mindestschutz gesichert werden soll, so daß die Mitgliedstaaten nicht zum Erlaß von Maßnahmen dieser Art verpflichtet sind. Dies wird außerdem bestätigt durch Artikel 8 der Richtlinie, wonach die Mitgliedstaaten strengere Vorschriften zum Schutze des Verbrauchers erlassen oder aufrechterhalten können.

26. Insoweit ist daran zu erinnern, daß es auf dem Gebiet der außervertraglichen Haftung der Gemeinschaftsorgane, wie der Gerichtshof anerkannt hat, einen „allgemeinen, den Rechtssystemen der Mitgliedstaaten gemeinsamen Grundsatz“ gibt, „wonach der Geschädigte sich in angemessener Form um die Begrenzung des Schadensumfangs bemühen muß, wenn er nicht Gefahr laufen will, den Schaden selbst tragen zu müssen“ ( 19 ). Den Geschädigten trifft daher eine Sorgfaltspflicht, die darin besteht, alle Maßnahmen zu ergreifen, um den Schaden abzuwenden oder jedenfalls zu mindern ( 20 ). Ein Reisender, der den gesamten Reisepreis gezahlt hat, ohne dafür die Aushändigung der entsprechenden wcrthaltigen Dokumente zu verlangen, kann aber in Anbetracht der Antworten auf die fünfte und siebte Frage nicht schon deswegen als nachlässig angesehen werden, weil er nicht unter Berufung auf die Vorkasse-Rechtsprechung die Möglichkeit in Anspruch genommen hat, vor Aushändigung werthaltiger Dokumente, die Ansprüche gegen die verschiedenen Leistungsträger verbriefen, nicht mehr als 10 % des gesamten Reisepreises zu zahlen. Diese Rechtsprechung kann nämlich, wie oben ausgeführt, nicht als hinreichende Umsetzung des Artikels 7 der Richtlinie angesehen werden, so daß ihre „Nichtbeachtung“ keine Verminderung des Umfangs oder gar eine Verweigerung der Entschädigung zu begründen vermag.

C — Zum rechtswidrigen Verhalten des Staates (achte, neunte, zehnte, elfte und zwölfte Frage).

27. In der achten bis zwölften Frage geht es um die Rechtswidrigkeit des dem Staat zur Last gelegten schädigenden Verhaltens; hierzu wird der Gerichtshof um weitere Klarstellungen ersucht. Insbesondere fragt das vorlegende Gericht, ob die bloße Überschreitung der in der Richtlinie vorgesehenen Frist als haftungsbegründender Tatbestand ausreiche, wobei außerdem zu berücksichtigen sei, daß im vorliegenden Fall die Mitwirkung privater Dritter erforderlich gewesen sei, um den Schutzzweck der Richtlinie zu erreichen (achte Frage), oder ob es vielmehr eines offenkundigen und schwerwiegenden Pflichtenverstoßes durch den Staat (neunte Frage) und einer vorherigen Verurteilung des säumigen Mitgliedstaats (zehnte Frage) bedürfe. Schließlich fragt das vorlegende Gericht, ob aus dem Urteil Francovich zu schließen sei, daß die Haftung des Staates kein Verschulden voraussetze (elfte Frage), und im Falle der Verneinung, ob die nationale Vorkasse-Rechtsprechung einen Rechtfertigungsgrund für die Nichtumsetzung innerhalb der vorgesehenen Frist darstellen könne, ob sie also geeignet sei, einen schuldhaften oder zumindest schwerwiegenden Verstoß auszuschließen (zwölfte Frage). Letztlich geht es um die Feststellung, ob zur Begründung einer Entschädigungspflicht des säumigen Mitgliedstaats irgendein Verstoß gegen Gemeinschaftsrecht ausreicht — hier die unterlassene Umsetzung einer Richtlinie innerhalb der vorgeschriebenen Frist —, oder ob ein zusätzliches Erfordernis erfüllt sein muß.

28. Hierzu genügen meines Erachtens einige kurze Bemerkungen, deren Ausgangspunkt erneut das Urteil Francovich ist. Dort hat der Gerichtshof bekanntlich die drei bereits erwähnten, von ihm selbst bestimmten und festgelegten Voraussetzungen als ausreichend angesehen, „um dem einzelnen einen Anspruch auf Entschädigung zu geben, der unmittelbar im Gemeinschaftsrecht begründet ist“ (Randnr. 41). Dagegen hat er keine weitere Klarstellung vorgenommen in bezug auf die Rechtswidrigkeit des Verhaltens des Schadensverursachers, und er hat von dem nationalen Gericht insoweit keine Prüfung verlangt. Diese vom Gerichtshof im Urteil Francovich getroffene Entscheidung beruhte meiner Ansicht nach ganz einfach auf dem Umstand, daß dort an der Rechtswidrigkeit des staatlichen Unterlassens kein Zweifel bestehen konnte, da der mit der Richtlinie gewollte Erfolg, hinsichtlich dessen der Staat — jedenfalls in bezug auf die Frist, innerhalb deren die Richtlinie umgesetzt sein sollte — über keinerlei Gestaltungsspielraum verfügte, nicht herbeigeführt worden war. Dies bedeutet nicht, daß der Gerichtshof zu der Frage Stellung genommen hätte, ob ein offenkundiger und schwerwiegender Verstoß vorliegen muß. Es ist bezeichnend, daß es in der Lehre unterschiedliche und sogar gegensätzliche Reaktionen gegeben hat: Manche sind der Ansicht, der Gerichtshof habe auf diese Weise nur schwere oder schuldhafte Verstöße beanstanden wollen ( 21 ), andere meinen dagegen, aus dem betreffenden Urteil ergebe sich, daß jeder Verstoß gegen das Gemeinschaftsrecht eine Haftung und Entschädigungspflicht auslöse ( 22 ). Jedenfalls steht das Ergebnis, zu dem der Gerichtshof für die untersuchte Fallgestaltung gelangt ist, außer Frage: die Haftung des Staates und die Entschädigungspflicht sind immer dann gegeben, wenn der Verstoß im Unterlassen der Umsetzung einer Richtlinie innerhalb der vorgeschriebenen Frist besteht.

29. Im vorliegenden Fall kann man nur zu demselben Ergebnis gelangen. Denn der von der deutschen Regierung geltend gemachte Umstand, die in der Richtlinie vorgesehene Frist habe sich als zu kurz erwiesen, kann die Problemstellung nicht verändern. Insoweit begnüge ich mich mit einem Hinweis auf die Rechtsprechung: „Erweist sich die Frist, in der eine Richtlinie zu vollziehen ist, als zu kurz, so besteht für den betreffenden Mitgliedstaat nach dem Gemeinschaftsrecht nur die Möglichkeit, die geeigneten Schritte auf Gemeinschaftsebene zu unternehmen, um das zuständige Gemeinschaftsorgan zu der notwendigen Verlängerung der Frist zu bewegen.“ ( 23 ) Ebenso kommt weder dem Umstand, daß auch andere Mitgliedstaaten die Richtlinie nicht innerhalb der gesetzten Frist umgesetzt haben ( 24 ), noch der angeblich unterbliebenen Mitwirkung der betroffenen Wirtschaftskreise irgendeine Bedeutung zu. Die Verpflichtung zur Umsetzung der Richtlinie innerhalb der vorgeschriebenen Frist obliegt dem Mitgliedstaat, auch wenn die Anhörung anderer Personen oder Wirtschaftsteilnehmer des fraglichen Bereichs in der Richtlinie vorgeschrieben oder dem betreffenden Staat freigestellt ist. Dieser Staat kann sich folglich auch nicht „auf Bestimmungen, Übungen und Umstände des innerstaatlichen Rechts berufen ..., um damit die Nichtbeachtung von Verpflichtungen und Fristen zu rechtfertigen, die in den Richtlinien der Gemeinschaft festgelegt sind“ ( 25 ).

30. Im Ergebnis ist der in der Nichtumsetzung einer Richtlinie liegende Verstoß, wenn die vom Gerichtshof im Urteil Francovich bereits herausgearbeiteten und bestätigten Voraussetzungen vorliegen, jedenfalls geeignet, die Haftung des säumigen Mitgliedstaats und damit die Entschädigungspflicht gegenüber den geschädigten einzelnen zu begründen, ohne daß es weiterer Prüfung bedarf.

31. Dieses Ergebnis macht es daher überflüssig, sich mit den übrigen Fragen des vorlegenden Gericht zu befassen. Diese scheinen nämlich auf der Annahme zu beruhen, daß die NichtUmsetzung der streitigen Richtlinie keine offenkundige und schwerwiegende Pflichtverletzung des Staates darstellt und somit keine Haftung und Entschädigungspflicht auslöst. Wenn die Entschädigungspflicht ein Verschulden des Staates voraussetzen würde, wäre im übrigen immer noch zu prüfen, ob die nationale Vorkasse-Rechtsprechung geeignet sein kann, ein Verschulden des Staates auszuschließen. Jedenfalls halte ich es im Hinblick darauf, daß diese Gesichtspunkte bereits in den erwähnten, ebenfalls heute vorgetragenen Schlußanträgen in den verbundenen Rechtssachen C-46/93 (Brasserie du Pêcheur) und C-48/93 (Factortame III) von mir ausführlich dargelegt worden sind, für angebracht und ausreichend, insoweit auf diese Schlußanträge zu verweisen, womit jedoch ihre Erheblichkeit für die Lösung des vorliegenden Falles nicht geschmälert werden soll.

32. Ich beschranke mich daher in bezug aut diese Fragen auf folgende schematische Hinweise: — Wird eine Richtlinie nicht innerhalb der in ihr vorgesehenen Frist umgesetzt, so stellt dies eine offenkundige und schwerwiegende Pflichtverletzung dar ( 26 ) (neunte Frage). — Eine solche Beurteilung setzt nicht voraus, daß zuvor in einem Urteil nach Artikel 169 eine Vertragsverletzung festgestellt wurde ( 27 ) (zehnte Frage). — Für die Haftung des säumigen Mitgliedstaats kommt dem Verschulden als subjektiver Komponente des rechtswidrigen Verhaltens keine Bedeutung zu ( 28 ) (elfte Frage). — Auch die nationale Vorkasse-Rechtsprechung kommt nicht als Grund für den Ausschluß eines Verschuldens in Betracht (zwölfte Frage).

33. Nach alledem schlage ich deshalb vor, auf die Fragen des Landgerichts Bonn wie folgt zu antworten: 1) Artikel 7 der Richtlinie 90/314/EWG des Rates vom 13. Juni 1990 über Pauschalreisen verleiht dem Käufer einer solchen Reise im Fall der Zahlungsunfähigkeit des Reiseveranstalters und/oder-vermittlers ein Recht auf Sicherstellung der Erstattung bereits gezahlter Beträge und der Rückreisekosten; der Inhalt dieses Rechts ist anhand der Bestimmungen dieser Richtlinie seinem Gegenstand nach bestimmbar. 2) Die Artikel 7 und 9 der Richtlinie 90/314/EWG erlegen den Mitgliedstaaten die Verpflichtung auf, bis zum 31. Dezember 1992 alle Maßnahmen zu treffen, die geeignet sind, für den Verbraucher im Fall der Zahlungsunfähigkeit des Veranstalters und/oder Vermittlers, der Vertragspartei ist, schon von diesem Zeitpunkt an die Erstattung bereits gezahlter Beträge oder die Rückreise sicherzustellen; 3) Artikel 7 der Richtlinie 90/314/EWG ist dahin auszulegen, daß er es nicht verbietet, daß ein Mitgliedstaat den Reiseveranstaltern gestattet, vom Verbraucher auch vor Aushändigung werthaltiger Dokumente eine Anzahlung in Höhe von 10 % des gesamten Reisepreises zu verlangen, sofern dem Verbraucher im Fall der Zahlungsunfähigkeit oder des Konkurses auch die Erstattung dieser Anzahlung gesichert ist. Die nationale Vorkasse-Rechtsprechung stellt keine ordnungsgemäße Umsetzung von Artikel 7 der Richtlinie dar, soweit sie die Verbraucher dieses Risiko oder das Risiko tragen läßt, das sich aus einem etwaigen Konkurs Dritter ergibt, gegen die Ansprüche geltend gemacht werden können. 4) Die Richtlinie 90/314/EWG erlegt den Mitglicdstaaten nicht die Verpflichtung auf, Maßnahmen zu treffen, die geeignet sind, eigenen Nachlässigkeiten der Verbraucher vorzubeugen. 5) Das Unterlassen der Umsetzung einer Richtlinie innerhalb der in ihr vorgesehenen Frist ist, sofern die übrigen Voraussetzungen vorliegen, für sich allein geeignet, die Entschädigungspflicht des säumigen Mitgliedstaats zu begründen; dieser kann daher eine Verspätung bei der Umsetzung der Richtlinie weder damit rechtfertigen, daß sich die vorgeschriebene Frist als zu kurz erwiesen habe, noch damit, daß die Umsetzung die Anhörung betroffener Dritter erfordert habe. 6) Die NichtUmsetzung einer Richtlinie stellt einen offenkundigen und schwerwiegenden Verstoß der Staaten gegen ihre Verpflichtungen aus dem Gemeinschaftsrecht dar; dies setzt nicht voraus, daß vor dem Eintritt des schädigenden Ereignisses in einem Urteil nach Artikel 169 eine Vertragsverletzung festgestellt wurde. 7) Die Haftung und Entschädigungspflicht des säumigen Mitgliedstaats hängen nicht von einem Verschulden im Sinne einer subjektiven Komponente des dem Mitgliedstaat zur Last gelegten rechtswidrigen Verhaltens ab; die nationale Vorkasse-Rechtsprechung kann daher die Verspätung bei der Umsetzung der Richtlinie 90/314/EWG im Hinblick auf die Entschädigungspflicht nicht rechtfertigen.

( *1 ) Originalsprache: Italienisch.

( 1 ) ABl. L 158, S. 59.

( 2 ) Urteil vom 19. November 1991 in den verbundenen Rechtssachen C-6/90 und C-9/90 (Slg. 1991, I-5357).

( 3 ) BGBl. I, 1322.

( 4 ) NJW 1986, 1613 ff.

( 5 ) BGHZ 100, 157.

( 6 ) Für legislatives Unrecht gilt nämlich dieselbe Regelung wie für die Amtshaftung. Gerade deshalb wird der Ersatz von Schäden, die auf legislativem Unrecht beruhen —eine in Deutschland immer noch sehr umstrittene Frage — einhellig bejaht, wenn es sich um Einzclfallgesetze oder um einen Rechtselzungsakt wie einen Bebauungsplan handelt. Das sich daraus ergebende Bild unterscheidet sich aber nicht wesentlich von dem — gewöhnlich nur für das italienische Recht typischen —, das sich in bezug auf die Unterscheidung zwischen subjektivem Recht und berechtigtem Interesse ergibt.

( 7 ) Vgl. jedoch insoweit Papier, in: Maunz-Dürig-Herzog-Scholz, Grundgesetz, Kommentar, München 1987, Artikel 34 Randnr. 181, der eine Verletzung von Amtspflichten und damit einen Schadenersatzanspruch für vorstellbar hält, wenn es sich um ein qualifiziertes Unterlassen des Gesetzgebers handelt.

( 8 ) Zu den Besonderheiten des Falles Francovich sowie zur Grundlage und Tragweite des Grundsatzes der Verantwortlichkeit und der Haftung des säumigen Mitgliedstaats, wie sie sich aus diesem Urteil ergeben, verweise ich auf meine Schlußanträge in den verbundenen Rechtssachen C-46/93 (Brasserie du Pêcheur) und C-48/93 (Factortame III), die ich ebenfalls heute vortrage, insbesondere die Nummern 15 bis 22.

( 9 ) Diese drei Voraussetzungen, die der Gerichtshof im Urteil Francovich (Randnr. 40) aufgestellt hat, sind jedoch hier wörtlich so wiedergegeben, wie sie der Gerichtshof im Urteil vom 14. Juli 1994 in der Rechtssache C-91/92 (Faccini Dori, Sig. 1994, I-3325, Randnr. 27) und auch im Urteil vom 16. Dezember 1993 in der Rechtssache C-334/92 (Wagner Miret, Sig. 1993, I-6911, Randnr. 22 f.) wiederholt und zusammengefaßt hat.

( 10 ) Urteil Francovich, a. a. O., Randnr. 41.

( 11 ) Artikel 2 Ziffer 4 der Richtlinie definiert nämlich als Verbraucher „die Person, welche die Pauschalreise bucht oder zu buchen sich verpflichtet (‚der Hauptkontrahent‘), oder jede Person, in deren Namen der Hauptkonlrahcnt sich zur Buchung der Pauschalrcisc verpflichtet (‚dic übrigen Begünstigten‘), oder jede Person, der der Hauptkontrahent oder einer der übrigen Begünstigten die Pauschalrcisc abtritt (‚dcr Erwerber‘)“.

( 12 ) Vgl. insbesondere die ersten drei Begründungserwägungen, in denen die Bedeutung einer Harmonisierung der einschlägigen nationalen Regeln für die Beseitigung der Hindernisse für den freien Dicnstleistungsvcrkchr sowie der Verzerrungen des Wettbewerbs zwischen den in den verschiedenen Mitgliedstaatcn ansässigen Unternehmen hervorgehoben wird.

( 13 ) Vgl. insbesondere die achte bis elfte Begründungserwägung, in denen z. B. betont wird, daß „die Vorschriften über den Verbraucherschutz ... in den Mitgliedstaaten Unterschiede auf[weisen], die die Verbraucher eines Mitgliedstaats davon abhalten, Pauschalreisen in einem anderen Mitgliedstaat zu buchen“ und daß „der in dieser Richtlinie vorgesehene Schutz ... auch für den Verbraucher [gilt]“, sowie die letzten beiden Begründungserwägungen, die den Schutz der Verbraucher im Fall der Zahlungsunfähigkeit oder des Konkurses des Reiscverantstalters betreffen.

( 14 ) Urteil Francovich, a. a. O. , Randnr. 17.

( 15 ) Urteil vom 30. Mai 1991 in der Rechtssache C-59/89 (Kommission/Deutschland, Slg. 1991, I-2607, Randnr. 24).

( 16 ) Z. B. könnte Herr Erdmann (Rechtssache C-179/94), der nur 10 % des gesamten Reiscpreiscs angezahlt hatte, bei dieser Betrachtungsweise keinen Ersatz für den ihm entstandenen Schaden erhalten, und zwar eben deshalb, weil die Richtlinie es erlaubte, daß der einzelne im Fall der Zahlungsunfähigkeit oder des Konkurses das Risiko des Verlustes der geleisteten Anzahlung übernimmt. Und natürlich wäre es auch im Fall der rechtzeitigen Umsetzung der Richtlinie zu einem solchen Ergebnis gekommen.

( 17 ) Vgl. in diesem Zusammenhang z. B. das Urteil vom 30. Mai 1991 (Kommission/Deutschland, a. a. O., Randnr. 28), in dem der Gerichtshof ausgeführt hat, „daß die Übereinstimmung einer Praxis mit den Schutzgeboten einer Richtlinie kein Grund dafür sein kann, diese Richtlinie nicht in der innerstaatlichen Rechtsordnung durch Bestimmungen umzusetzen, die so bestimmt, klar und transparent sind, daß der einzelne wissen kann, welche Rechte und Pflichten er hat. Wie der Gerichtshof ... entschieden hat, müssen die Mitglicdstaatcn, um die volle Anwendung der Richtlinien in rechtlicher und nicht nur in tatsächlicher Hinsicht zu gewährleisten, einen eindeutigen gesetzlichen Rahmen auf dem betreffenden Gebiet bereitstellen“.

( 18 ) Selbstverständlich kann ein Pauschalrcisender keinen Schadenersatzanspruch gegen den Staat erheben, wenn er die Ansprüche aus den in seinem Besitz befindlichen wcrthaltigen Dokumenten bereits erfolgreich gegen die betreffenden Dienstlcistungsträgcr geltend gemacht hat.

( 19 ) Urteil vom 19. Mai 1992 in den verbundenen Rechtssachen C-104/89 und C-37/90 (Mulder u. a./Rat und Kommission, Slg. 1992, I-3061, Randnr. 33).

( 20 ) Vgl. für eine Anwendung dieses Grundsatzes in der Rechtsprechung zu Artikel 215 u. a. Urteil vom 14. Juli 1967 in den verbundenen Rechtssachen 5/66, 7/66 und 13/66 bis 24/66 (Kampffmcycr/Kommission, Slg. 1967, 331, 355 ff.), und Urteil vom 4. Oktober 1979 in der Rechtssache 238/78 (Ircks-Arkady/Rat und Kommission, Slg. 1979, 2955, Randnr. 14). Allgemeiner und zur Vertiefung der Frage des Kausalzusammenhangs vgl. die bereits erwähnten, heute vorgetragenen Schlußanträge in den verbundenen Rechtssachen C-46/93 und C-48/93, insbesondere die Nummern 97 bis 100.

( 21 ) Der Ansicht, daß die Nichtumselzung einer Richtlinie einen bewußten, folglich vorsätzlichen und schon deshalb schuldhaften Verstoß darstelle, ist neben anderen Temple Lang in: „New Legal Effects Resulting from the Failure of States to Fulfil Obligations under European Community Law: The Francovich Judgement“, in: Porábam International Law Journal, 1992-1993, S. 1 ff.

( 22 ) In dem Sinne, daß es sich um eine objektive Haftung handele, bei der der Frage des Verschuldens keine Bedeutung zukomme, vgj. z. B. Caranta, „Governmental Liability after Francovich“, in: Tbc Cambridge Law Journal, 1993, S. 272 ff., und Tatham, „Les recours contre les atteintes portées aux normes communautaires par les pouvoirs publics en Angleterre“, in: Cahiers de droit européen, 1993, S. 597 ff.

( 23 ) Urteil vom 26. Februar 1976 in der Rechtssache 52/75 (Kommission/Italien, Slg. 1976, 277, Randnr. 12).

( 24 ) Vgl. in diesem Sinne z. B. das in der vorstehenden Fußnote zitierte Urteil, in dessen Randnr. 11 es heißt: „Ein Mitglied-Staat kann sich im übrigen nicht auf die etwaige Verspätung anderer Mitglicdstaaten bei der Erfüllung der aus einer Richtlinie erwachsenden Verpflichtungen berufen, um die — auch nur zeitweilige-— Nichterfüllung seiner eigenen Verpflichtungen zu rechtfertigen.“

( 25 ) Urteil vom 26. Februar 1976, a. a. O. , Randnr. 14.

( 26 ) Zur Offenkundigkeit und Schwere des Verstoßes gegen Gemeinschaftsrecht vgl. Nummern 74 bis 84 der Schlußanträge in den verbundenen Rechtssachen C-46/93 und C-48/93.

( 27 ) Vgl. insbesondere Nummer 81 der in Fußnote 26 angeführten Schlußanträge.

( 28 ) Vgl. insoweit Nummern 85 bis 90 der angeführten Schlußanträge.