In Artikel 64 Absatz 1 Beamtenstatut heißt es: „Auf die Dienstbezüge des Beamten, die auf belgische Franken lauten, wird... ein Berichtigungskoeffizient angewandt, der je nach den Lebensbedingungen am Ort der dienstlichen Verwendung 100 v. H. oder einen höheren oder niedrigeren Hundertsatz beträgt.“ Artikel 65 Absatz 2 Beamtenstatut bestimmt: „Im Falle einer erheblichen Änderung der Lebenshaltungskosten beschließt der Rat innerhalb von höchstens zwei Monaten Maßnahmen zur Angleichung der Berichtigungskoeffizienten und gegebenenfalls über deren Rückwirkung.“

Nach Ansicht der Kläger läuft die Verordnung Nr. 3087/78 Artikel 64 zuwider, da die statistischen Erhebungen, mit denen die Veränderungen der Lebensbedingungen zum Zwecke der Festsetzung des Berichtigungskoeffizienten festgestellt werden sollten, unter Bezugnahme auf die Lebensbedingungen in der Hauptstadt (Rom) statt in der Provinz Varese, ihrem tatsächlichen Dienstort, durchgeführt worden seien. Zudem sei der Berichtigungskoeffizient unter Verstoß gegen Artikel 65 nicht rechtzeitig entsprechend dem spürbaren Anstieg der Lebenshaltungskosten angehoben worden; insbesondere sei mit der Verordnung Nr. 3087/78 dadurch, daß die Anwendung des neuen Koeffizienten für Italien vom 1. Januar 1978 an angeordnet worden sei, nicht berücksichtigt worden, daß die Lebenshaltungskosten vor diesem Zeitpunkt in Italien und besonders in der Provinz Varese beträchtlich gestiegen seien.

Die auf Artikel 64 Beamtenstatut gestützte Rüge wirft das Problem der Bedeutung des Begriffs „Ort der dienstlichen Verwendung“ in Absatz 1 dieser Bestimmung auf, und zwar ist fraglich, ob damit der Staat gemeint ist, in dem die Dienststelle liegt, bei der der Gemeinschaftsbeamte tätig ist, oder der einzelne Ort, in dem sich die Dienststelle befindet. Im ersteren Fall bleibt noch die Möglichkeit, auf die Lebenshaltungskosten in der Hauptstadt des betreffenden Staats als dem Mittelpunkt, in dem der nationale Lebensstandard deutlich zum Ausdruck kommt, oder auf die durchschnittlichen Lebenshaltungskosten im gesamten Land abzustellen. In der Vergangenheit hat der Rat diese Vorschrift in dem Sinne ausgelegt, daß sie den Ort bezeichnet, in dem sich die Dienststelle befindet. Ich verweise hierzu auf die Verordnung des Rates Nr. 1/67/EGKS, 988/67/EWG und 9/67/Euratom vom 12. Dezember 1967, in der sowohl für Frankreich als auch für Italien jeweils zwei Berichtigungskoeffizienten (130,5 % für Paris sowie einige andere Departements und 122,5 % für das übrige Land bzw. 114% für Ispra und 114,5% für das übrige Land) vorgesehen waren. Die nachfolgende Verordnung des Rates Nr. 1748/68 vom 29. Oktober 1968 behielt die Unterscheidung für Frankreich bei und hob den Koeffizienten für Paris und einige andere Departements auf 137,5 % und für das übrige Land auf 128,5 % an. Dieses System wurde für Italien erst im Oktober 1968 und für Frankreich erst im Oktober 1969 aufgegeben (s. Verordnung des Rates Nr. 95/70 vom 19. Januar 1970); es wurde beschlossen, für jeden Mitgliedstaat einen einheitlichen Berichtigungskoeffizienten zu verwenden, ohne den (mitunter beträchtlichen) Unterschied der Lebenshaltungskosten in den verschiedenen Gebieten ein und desselben Landes zu berücksichtigen.

Mit dieser veränderten Politik, so die Kommission, habe man Besoldungsdisparitäten innerhalb ein und desselben Landes vermeiden wollen. Tatsächlich stellte sich häufig heraus, daß das neue System für die Beamten vorteilhaft war, da die Lebenshaltungskosten im allgemeinen in den Hauptstätten höher sind als im übrigen Land; hierin mag die Erklärung dafür liegen, daß das System jahrelang angewandt worden ist, ohne zu allgemeinen Beanstandungen durch die Bediensteten Anlaß zu geben. Allerdings besteht in Italien eine besondere Lage in dem Sinne, daß die Lebenshaltungskosten nicht nur in der Hauptstadt und in den großen Städten höher sind als in den übrigen Gebieten des Landes, sondern auch in einigen, insbesondere im Norden gelegenen mittelgroßen oder kleinen Städten, in denen es vor allem seit dem Ende der sechziger Jahre zu einer schnellen und intensiven industriellen Entwicklung gekommen ist. Mit bedingt durch die Wirtschaftskrise, eine starke Inflation und einen spürbaren Kaufkraftverlust der Lira gegenüber anderen Währungen dauert dieser Zustand an; daher sind die Lebenshaltungskosten in bestimmten Gebieten des Nordens noch immer höher als in Rom.

In der Frage der Auslegung von Artikel 64 Beamtenstatüt bin ich der Ansicht, daß der in dieser Vorschrift enthaltene Begriff „Ort der dienstlichen Verwendung“ den Ort bezeichnet, an dem sich die Dienststellen der Gemeinschaft befinden und nicht das Land, in dem sie liegen. Diese Auffassung stützt sich auf eine Reihe von Argumenten. In sprachlicher Hinsicht ist der Umstand nicht zu unterschätzen, daß der Ausdruck „Ort der dienstlichen Verwendung“ genauer und enger ist als eine allgemeine Verweisung auf den Mitgliedstaat, in dem der Beamte Dienst tut. In logischer Hinsicht erscheint die besondere Berücksichtigung der Stadt, in der der Beamte seine Tätigkeit zu verrichten hat, sehr wohl gerechtfertigt, da es um die Feststellung der Lebenshaltungskosten geht und es somit nicht sachgerecht wäre, die unterschiedliche wirtschaftliche Entwicklung der einzelnen Regionen außer acht zu lassen, die für viele Länder und insbesondere die größten kennzeichnend ist. Unter diesen Umständen könnte es zu einer Aufgabe der Gleichbehandlung der Bediensteten führen, wollte man die Ansicht vertreten, daß unter dem Ort der dienstlichen Verwendung das Land zu verstehen ist, in dessen Staatsgebiet sich die Dienststelle befindet. Nur wenn man auf die Lebensbedingungen an dem jeweiligen Ort, in dem die Dienststelle liegt, abstellt, läßt sich der Betrag der Dienstbezüge so bestimmen, daß allen Beamten unabhängig von dem Land, in deni sie Dienst tun, bei gleichen sonstigen Voraussetzungen die gleiche Kaufkraft gesichert wird.

Auf der anderen Seite halte ich es für willkürlich, die Vorschrift in dem Sinne auszulegen, daß die Lebenshaltungskosten auf der Grundlage der für die Hauptstädte geltenden Zahlen festzustellen sind. Wenn eine solche Auslegung vorgeherrscht hat, so ist dies möglicherweise auf den Umstand zurückzuführen, daß sich der größte Teil der Gemeinschaftsdienststellen in den Hauptstädten der Mitgliedstaaten befindet; es liegt jedoch auf der Hand, daß die Bezugnahme auf die Lebenshaltungskosten in den Hauptstädten dann, wenn es sich um dort liegende Dienststellen handelt, besonderer Natur ist, da es sich in Wahrheit um die Lebenshaltungskosten des Ortes handelt, in dem der Beamte Dienst tut. Will man also statt dessen in allen Fällen den in Artikel 64 verwendeten Begriff („Ort der dienstlichen Verwendung“) als Angabe der Hauptstädte der Mitgliedstaaten verstehen, zwingt dies offensichtlich zu einer Entstellung des Wortlauts und des Geistes der Vorschrift.

Es ließe sich einwenden, daß es nicht möglich sei, allen Beamten an jedem Ort und zu jeder Zeit genau die gleiche Kaufkraft zu garantieren, denn man müsse den unvermeidlichen Annäherungscharakter statistischer Untersuchungen und die technischen Schwierigkeiten bei der Erhebung und Aufbereitung der Daten berücksichtigen. Es ist jedoch darauf hinzuweisen, daß die Berichtigungskoeffizienten gemäß Artikel 65 Absatz 2 Beamtenstatut nur im Falle einer erheblichen Änderung der Lebenshaltungskosten angeglichen werden müssen. Dem läßt sich entnehmen, daß das Ziel des Verordnungsgebers der Gemeinschaft nicht die vollkommene Gleichbehandlung (gleiche Kaufkraft unabhängig vom Ort der dienstlichen Verwendung), sondern eine im wesentlichen und in vernünftiger Weise übereinstimmende Behandlung mit der Tolerierung eventueller geringfügiger Unterschiede ist.

Es bedarf kaum des Hinweises, daß die Verordnung Nr. 3087/78 das Beamtenstatut nicht ändern konnte. Im Verhältnis zum Statut hat diese Verordnung die Rechtsnatur einer Durchführungsverordnung und ist im übrigen auch nach dem Verfahren der Artikel 64 Absatz 2 und 65 Absatz 3 erlassen worden. Mit Rücksicht auf den Grundsatz der Rangordnung der Rechtsquellen kann diese Verordnung keine Regelung enthalten, die von den Vorschriften abweicht, zu deren Durchführung sie erlassen worden ist.