SCHLUSSANTRÄGE DER GENERALANWÄLTIN

JULIANE Kokott

vom 30. März 2006( )

Rechtssache C-192/05

K. Tas-Hagen

R. A. Tas

(Vorabentscheidungsersuchen des niederländischen Centrale Raad van Beroep)

„Freizügigkeit der Unionsbürger (Artikel 18 EG) – Beschränkungen des Freizügigkeitsrechts – Entschädigung ziviler Kriegsopfer – Erfordernis des Wohnsitzes in dem die Entschädigung leistenden Mitgliedstaat zum Zeitpunkt der Antragstellung“

I – Einleitung

1. Der vorliegende Fall gibt Anlass, die Tragweite von Artikel 18 Absatz 1 EG weiter zu präzisieren: Kann ein Unionsbürger sich immer schon dann auf diese Vorschrift berufen, wenn er von seinem Freizügigkeitsrecht Gebrauch gemacht hat, oder bedarf es eines darüber hinausgehenden Anknüpfungspunktes an das Gemeinschaftsrecht? Und welchen Spielraum lässt das Freizügigkeitsrecht der Unionsbürger gegebenenfalls den Mitgliedstaaten bei der Ausgestaltung gemeinschaftsrechtlich nicht geregelter Sozialleistungen? Dies sind im Kern die Rechtsfragen, mit denen sich der Gerichtshof auf Ersuchen des niederländischen Centrale Raad van Beroep (im Folgenden auch: das vorlegende Gericht) zu befassen hat.

2. Zwei niederländische Staatsbürger, die als zivile Kriegsopfer anerkannt sind, beantragten bei der zuständigen niederländischen Stelle die für solche Fälle vorgesehenen Entschädigungsleistungen. Die Gewährung der Leistungen wurde ihnen allein deshalb verweigert, weil sie zum Zeitpunkt der Antragstellung ihren Wohnsitz nicht in den Niederlanden, sondern in Spanien hatten.

II – Rechtlicher Rahmen

A – Gemeinschaftsrecht

3. Artikel 17 EG hat folgenden Wortlaut:

„(1) Es wird eine Unionsbürgerschaft eingeführt. Unionsbürger ist, wer die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats besitzt. Die Unionsbürgerschaft ergänzt die nationale Staatsbürgerschaft, ersetzt sie aber nicht.

(2) Die Unionsbürger haben die in diesem Vertrag vorgesehenen Rechte und Pflichten.“

4. Das Freizügigkeitsrecht der Unionsbürger ist in Artikel 18 Absatz 1 EG wie folgt niedergelegt:

„Jeder Unionsbürger hat das Recht, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten vorbehaltlich der in diesem Vertrag und in den Durchführungsvorschriften vorgesehenen Beschränkungen und Bedingungen frei zu bewegen und aufzuhalten.“

5. In Artikel 12 Absatz 1 EG ist außerdem folgendes Diskriminierungsverbot enthalten:

„Unbeschadet besonderer Bestimmungen dieses Vertrags ist in seinem Anwendungsbereich jede Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit verboten.“

B – Nationales Recht

6. Zum anwendbaren niederländischen Recht teilt das vorlegende Gericht u. a. Folgendes mit:

7. Nach dem Gesetz vom 10. März 1984 über Leistungen an zivile Opfer des Krieges 1940–1945( ) (im Folgenden: WUBO) können zivile Kriegsopfer( ) bzw. ihre Hinterbliebenen u. a. eine regelmäßig wiederkehrende Leistung (Artikel 7 ff. WUBO) und einen Zuschuss im Zusammenhang mit Maßnahmen zur Verbesserung der Lebensumstände des zivilen Kriegsopfers (Artikel 19 WUBO) beanspruchen. Zweck der regelmäßig wiederkehrenden Leistung ist es, innerhalb vernünftiger Grenzen den Verdienstausfall auszugleichen, der als Folge einer durch die Kriegsbeschädigung verursachten Invalidität eingetreten ist.

8. Gemäß seinem Artikel 3 ist das WUBO nur auf zivile Kriegsopfer anwendbar, welche die niederländische Staatsangehörigkeit besitzen und zum Zeitpunkt des Antrags auf Leistungen in den Niederlanden ansässig sind (Artikel 3 WUBO). Dieses Staatsangehörigkeits‑ und Territorialitätskriterium beruht auf der Vorstellung, dass die besondere Solidaritätspflicht des niederländischen Volkes gegenüber zivilen Kriegsopfern eine nach deren Staatsangehörigkeit und dem Land ihres Wohnorts beschränkte Tragweite hat.

9. Ist eine Leistung oder ein Zuschuss nach dem WUBO einmal bewilligt worden, so behält der Betroffene grundsätzlich die ihm zuerkannten Rechte, auch wenn er im Ausland wohnt. Um aber zu verhindern, dass sich im Ausland wohnende Personen nur kurzfristig zum Zweck des Erwerbs von Leistungen nach dem WUBO in die Niederlande begeben, ist der Verlust der erworbenen Ansprüche für Personen vorgesehen, die sich erst nach dem Inkrafttreten des WUBO in die Niederlande begeben und binnen eines Zeitraums von fünf Jahren nach ihrem Zuzug erneut ihren Wohnsitz ins Ausland verlegen (Artikel 3 Absatz 3 WUBO).

10. Der Vollzug des WUBO ist der Raadskamer WUBO van de Pensioen- en Uitkeringsraad (im Folgenden: PUR) übertragen.

11. Für offensichtliche Härtefälle hat der Gesetzgeber der PUR die Befugnis erteilt, das WUBO auch auf diejenigen zivilen Kriegsopfer anzuwenden, die das Staatsangehörigkeits- oder Territorialitätskriterium nicht erfüllen (Artikel 3 Absatz 6 WUBO). Bei dieser Härtefallregelung handelt es sich allerdings um eine Ermessensvorschrift.

12. Grundvoraussetzung für die Anwendung der Härtefallregelung ist in der Verwaltungspraxis des PUR, dass eine Verbundenheit mit der niederländischen Gesellschaft sowohl zur Zeit des Kriegsgeschehens als auch zum Zeitpunkt des Antrags bestand( ). Ist diese Voraussetzung erfüllt, so wird individuell beurteilt, ob eine offensichtliche Härte besteht. Als allgemeines Kriterium gilt dabei, dass das Wohnen außerhalb der Niederlande durch Umstände bedingt sein muss, die objektiv betrachtet außerhalb des unmittelbaren Einflussbereichs des Betroffenen liegen, so dass von ihm vernünftigerweise nicht erwartet werden konnte, seinen Wohnsitz in den Niederlanden zu nehmen. Hierbei wird insbesondere an Grenzkorrekturen und an medizinische Gründe gedacht. Ist das Wohnen im Ausland hingegen die Folge einer Heirat oder haben wirtschaftliche Gründe dazu Anlass gegeben, so ist die Härteklausel nach Auffassung des PUR nicht anzuwenden. In Fällen, in denen der Betroffene zur Zeit der Kalamität in den Niederlanden wohnte und bis zum Zeitpunkt des Antrags ununterbrochen in den Niederlanden geblieben war, aber die niederländische Staatsangehörigkeit niemals besessen hat, hält der PUR die Härteklausel hingegen für anwendbar.

13. Mit Wirkung vom 1. Juli 2004 hat der PUR seine Praxis hinsichtlich der Anwendung der Härtefallregelung angepasst. Nunmehr können niederländische Staatsangehörige, die im Ausland wohnen, für eine Leistung nach dem WUBO u. a. auch dann in Betracht kommen, wenn sie zum Zeitpunkt ihres Antrags die niederländische Staatsangehörigkeit besitzen, einige Zeit in den Niederlanden gewohnt haben und (gemeinsam mit ihrem Partner) ein monatliches Bruttoeinkommen von weniger als 1 741,56 Euro beziehen.

III – Sachverhalt und Ausgangsverfahren

14. Frau Tas-Hagen, geboren 1943 im ehemaligen Niederländisch-Indien, kam 1954 in die Niederlande. 1961 erwarb sie die niederländische Staatsangehörigkeit. Sie beendete 1986 ihre Tätigkeit als Direktionssekretärin beim Gemeentelijke Dienst Verpleging en Verzorging (Gemeindedienst Pflege und Versorgung) in Den Haag wegen Arbeitsunfähigkeit.

15. Im Dezember 1986, als Frau Tas-Hagen noch in den Niederlanden wohnte, stellte sie einen ersten Antrag auf Bewilligung einer regelmäßig wiederkehrenden Leistung und Entschädigung nach dem WUBO. Dieser Antrag wurde abgelehnt, weil sie keine zu einer dauernden Invalidität führende Beschädigung erlitten habe, so dass sie nicht als ziviles Kriegsopfer im Sinne des WUBO angesehen werden könne.

16. Im Jahr 1987 ließ sich Frau Tas-Hagen in Spanien nieder. 1999 stellte sie erneut einen Antrag auf Anerkennung als ziviles Kriegsopfer und Bewilligung u. a. einer regelmäßig wiederkehrenden Leistung und eines Zuschusses im Zusammenhang mit Maßnahmen zur Verbesserung ihrer Lebensumstände nach dem WUBO. Mit Entscheidung vom 29. Dezember 2000 wurde auch dieser Antrag abgelehnt. Zwar erkannte der PUR Frau Tas-Hagen nunmehr als ziviles Kriegsopfer an. Zur Zeit ihres Antrags war Frau Tas-Hagen jedoch in Spanien ansässig, so dass die im WUBO aufgestellte Territorialitätsvoraussetzung nicht erfüllt war. Die Voraussetzungen für die Anwendung der Härtefallregelung auf sie wurden ebenfalls als nicht erfüllt angesehen. Mit Entscheidung vom 28. Dezember 2001 erklärte der PUR auch den Widerspruch von Frau Tas-Hagen gegen seine Entscheidung vom 29. Dezember 2000 für unbegründet.

17. Herr Tas, geboren 1931 in Niederländisch-Indien, kam 1947 in die Niederlande. Von 1951 bis 1971 besaß er die indonesische Staatsangehörigkeit. 1971 erhielt er wieder die niederländische Staatsangehörigkeit. Er gab 1983 seine Tätigkeit als Beamter der Gemeinde Den Haag auf und wurde aus psychischen Gründen für vollständig arbeitsunfähig erklärt. 1987 verzog er nach Spanien.

18. Im April 1999 stellte Herr Tas einen Antrag nach dem WUBO u. a. auf Bewilligung einer regelmäßig wiederkehrenden Leistung und eines Zuschusses im Zusammenhang mit Maßnahmen zur Verbesserung seiner Lebensumstände. Mit Entscheidung vom 28. Dezember 2000 lehnte der PUR diesen Antrag ab. Zwar sei Herr Tas als ziviles Kriegsopfer anerkannt, er erfülle aber nicht die im WUBO aufgestellte Territorialitätsvoraussetzung, da er zur Zeit seines Antrags in Spanien ansässig gewesen sei. Es könne auch keine Rede von derart besonderen Umständen sein, dass die Anwendung der Härteklausel gerechtfertigt sei. Mit Entscheidung vom 28. Dezember 2001 erklärte der PUR auch den Widerspruch von Herrn Tas gegen seine Entscheidung vom 28. Dezember 2000 für unbegründet.

19. Gegen die ablehnenden Entscheidungen haben Frau Tas-Hagen und Herr Tas den Rechtsweg beschritten. Vor Gericht machen sie u. a. geltend, dass die Territorialitätsvoraussetzung gemäß Artikel 3 WUBO gegen die Bestimmungen über die Unionsbürgerschaft verstoße.

IV – Vorabentscheidungsersuchen und Verfahren vor dem Gerichtshof

20. Mit Beschluss vom 22. April 2005 hat der Centrale Raad van Beroep sein Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof folgende Frage zur Vorabentscheidung vorgelegt:

Steht das Gemeinschaftsrecht, insbesondere Artikel 18 EG, einer nationalen Regelung entgegen, nach der unter Umständen wie denen des Ausgangsverfahrens die Bewilligung einer Leistung für zivile Kriegsopfer ausschließlich aus dem Grund verweigert wird, weil der Betroffene, der die Staatsangehörigkeit des betreffenden Mitgliedstaats besitzt, bei Einreichung des Antrags nicht im Hoheitsgebiet dieses Mitgliedstaats, sondern in dem eines anderen Mitgliedstaats wohnt?

21. Vor dem Gerichtshof haben die niederländische Regierung, die Regierung des Vereinigten Königreichs, die litauische Regierung sowie die Kommission der Europäischen Gemeinschaften schriftliche Erklärungen abgegeben. Der PUR als Beklagter des Ausgangsrechtsstreits hat auf die schriftlichen Erklärungen der niederländischen Regierung verwiesen. In der mündlichen Verhandlung vom 16. Februar 2006 haben die niederländische Regierung, die Regierung des Vereinigten Königreichs und die Kommission zu diesem Fall Stellung genommen.

V – Würdigung

22. Mit seinem Vorabentscheidungsersuchen möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob Artikel 18 Absatz 1 EG einer nationalen Regelung entgegensteht, nach der ein Mitgliedstaat einem seiner Staatsangehörigen die Bewilligung einer Leistung für zivile Kriegsopfer ausschließlich deshalb verweigert, weil der Betroffene zum Zeitpunkt der Antragstellung nicht im Hoheitsgebiet dieses Mitgliedstaats, sondern in dem eines anderen Mitgliedstaats wohnte.

A – Anwendungsbereich des Freizügigkeitsrechts der Unionsbürger

1. Verhältnis von Artikel 18 Absatz 1 EG zu anderen Grundfreiheiten

23. Nach ständiger Rechtsprechung findet das Freizügigkeitsrecht des Artikels 18 Absatz 1 EG nur dann Anwendung, wenn keine spezielleren Rechte, wie sie aus den Artikeln 39 EG, 43 EG und 49 EG folgen, einschlägig sind( ).

24. So liegt der Fall hier: Der Sachverhalt des Ausgangsverfahrens enthält keinerlei Hinweise darauf, dass Frau Tas-Hagen und Herr Tas in Spanien eine wirtschaftliche Tätigkeit ausüben würden und deshalb eine der spezielleren Personenverkehrsfreiheiten auf sie anwendbar sein könnte. Auch nehmen Frau Tas-Hagen und Herr Tas in Spanien keine Dienstleistungen gemäß Artikel 49 EG in Anspruch, weil sie sich dort nicht nur vorübergehend aufhalten, sondern sich dauerhaft in jenem Mitgliedstaat niedergelassen haben( ).

2. Persönlicher und sachlicher Anwendungsbereich

25. Niederländische Staatsangehörige wie Frau Tas-Hagen und Herr Tas sind Unionsbürger im Sinne von Artikel 17 Absatz 1 EG und genießen folglich das in Artikel 18 Absatz 1 EG niedergelegte Freizügigkeitsrecht.

26. Auf dieses Freizügigkeitsrecht können sich Frau Tas-Hagen und Herr Tas auch gegenüber dem Königreich der Niederlande, dessen Staatsangehörigkeit sie besitzen, berufen. Zwar bezweckt die Unionsbürgerschaft nicht, den sachlichen Anwendungsbereich des Vertrages auf rein interne Sachverhalte auszudehnen, die keinerlei Bezug zum Gemeinschaftsrecht aufweisen( ). Im vorliegenden Fall weist jedoch der Sachverhalt einen grenzüberschreitenden Bezug auf, lebten doch Frau Tas-Hagen und Herr Tas in Ausübung ihres Freizügigkeitsrechts nach Artikel 18 Absatz 1 EG zum Zeitpunkt ihres Antrags auf Leistungen für zivile Kriegsopfer in Spanien. Damit besteht ein Bezug zum Gemeinschaftsrecht.

27. Umstritten ist allerdings, ob ein Unionsbürger sich immer schon dann auf Artikel 18 Absatz 1 EG berufen kann, wenn er sein Freizügigkeitsrecht ausgeübt hat, oder ob darüber hinaus auch ein Sachgebiet betroffen sein muss, zu dem das Gemeinschaftsrecht selbst Regelungen, und seien es auch nur Zielvorgaben, enthält.

28. Nach einer Auffassung, die sich insbesondere die Regierung des Vereinigten Königreichs zueigen gemacht hat, setzt die Berufung auf Artikel 18 Absatz 1 EG voraus, dass der Sachverhalt über die bloße Ausübung des Freizügigkeitsrechts hinaus eine gemeinschaftsrechtlich geregelte Materie berührt und das Gemeinschaftsrecht auch insoweit „ratione materiae“ anwendbar ist. Folgte man dieser Auffassung, so könnten Frau Tas-Hagen und Herr Tas im vorliegenden Verfahren keinen Verstoß gegen Artikel 18 Absatz 1 EG geltend machen. Denn mit den hier beanspruchten sozialen Leistungen für zivile Kriegsopfer befasst sich weder das Primärrecht der Gemeinschaft noch ihr Sekundärrecht( ). Aus dem Anwendungsbereich der Verordnung Nr. 1408/71( ) (vgl. deren Artikel 4 Absatz 4) und der Verordnung Nr. 883/2004( ) (vgl. dort Artikel 4 Absatz 5) sind Leistungen für Opfer des Krieges sogar ausdrücklich ausgenommen.

29. Zutreffend ist, dass der Gerichtshof in einer Reihe von Fällen mit Bezug zum Freizügigkeitsrecht der Unionsbürger das von ihm gefundene Ergebnis neben einem Rückgriff auf Artikel 18 EG (ehemals Artikel 8a EG-Vertrag) auch mit einem Verweis auf andere gemeinschaftsrechtliche Bestimmungen begründet hat. Insbesondere stellte er fest, dass die in jenen Fällen betroffenen Sozialleistungen ihrerseits in den Anwendungsbereich des Gemeinschaftsrechts fielen( ).

30. Unabhängig davon nimmt der Gerichtshof aber immer schon dann eine „Situation, die in den sachlichen Anwendungsbereich des Gemeinschaftsrechts fällt“ an, wenn ein Unionsbürger von seinem Recht auf Freizügigkeit gemäß Artikel 18 Absatz 1 EG Gebrauch gemacht hat:

„Zu diesen Situationen gehören auch diejenigen, die die Ausübung der durch den Vertrag garantierten Grundfreiheiten, und diejenigen, die die Ausübung der durch Artikel 18 EG verliehenen Freiheit, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten zu bewegen und aufzuhalten, betreffen“( ).

31. So verfährt der Gerichtshof selbst in solchen Fällen, in denen die Ausübung des Freizügigkeitsrechts oder der Status des Betroffenen als Unionsbürger die einzigen Anknüpfungspunkte zum Gemeinschaftsrecht sind( ).

32. Deshalb kann es allenfalls ein zusätzlicher Gesichtspunkt im Rahmen der Würdigung des jeweiligen Falles sein( ), dass auch das betroffene Sachgebiet oder die beanspruchte soziale Leistung ihrerseits gemeinschaftsrechtlich geregelt sind oder den Zielen der Gemeinschaft dienen. Erwägungen dieser Art finden sich insbesondere in den Urteilen zur Freizügigkeit von Studenten( ). In ihnen hatte sich der Gerichtshof allerdings mit seiner früheren Rechtsprechung auseinanderzusetzen, die noch aus einer Zeit stammte, als weder die Unionsbürgerschaft noch die neueren bildungspolitischen Bestimmungen des Vertrages( ) einen Anknüpfungspunkt für die Anwendung des Gemeinschaftsrechts auf die betroffenen Sachverhalte boten.

33. Eine zwingende Voraussetzung für die Anwendung von Artikel 18 Absatz 1 EG sind solche zusätzlichen Erwägungen indes nicht( ). Vielmehr können sich Unionsbürger auf ihr Freizügigkeitsrecht auch dann berufen, wenn das betroffene Sachgebiet oder die beanspruchte Leistung selbst nicht gemeinschaftsrechtlich geregelt sind( ).

34. Darin kommt die Natur des Freizügigkeitsrechts der Unionsbürger als Grundfreiheit zum Ausdruck( ). Als Grundfreiheit ist Artikel 18 Absatz 1 EG unmittelbar anwendbar( ) und weit auszulegen( ). Insbesondere hat diese Vorschrift, wie auch die klassischen Grundfreiheiten des Binnenmarkts( ), einen Anwendungsbereich, der nicht auf einzelne Sachgebiete beschränkt ist.

35. So gelten die klassischen Grundfreiheiten auch für diejenigen Sachgebiete, für die der Vertrag der Gemeinschaft keine eigenen Zuständigkeiten einräumt oder sonst Regelungen enthält. Schlösse man nämlich solche gemeinschaftsrechtlich nicht geregelten Materien vom Anwendungsbereich der Grundfreiheiten aus, so ließe sich eine der Kernaufgaben der Gemeinschaft, die Verwirklichung eines Binnenmarkts ohne Hindernisse für den freien Waren-, Personen-, Dienstleistungs- und Kapitalverkehr (Artikel 3 Absatz 1 Buchstabe c EG), nicht sinnvoll verwirklichen. Der Binnenmarkt hätte dann nicht mehr den umfassenden Anspruch eines Raums ohne Binnengrenzen (Artikel 14 Absatz 2 EG), sondern hätte nur noch einen fragmentarischen Charakter, weil er sich auf einzelne Produkte und Tätigkeiten verengen würde, für die konkrete Regelungen im Gemeinschaftsrecht bestehen.

36. Erst recht kann sich der Anwendungsbereich der Grundfreiheiten nicht lediglich auf diejenigen Sachgebiete beschränken, für welche die Gemeinschaft ihre Zuständigkeiten bereits ausgeübt hat, insbesondere durch den Erlass von Harmonisierungsmaßnahmen( ): Vielmehr entspricht es dem Sinn und Zweck der Grundfreiheiten und ist geradezu Ausdruck ihrer unmittelbaren Anwendbarkeit, dass sie vor allem in nicht oder noch nicht harmonisierten Bereichen ihre Wirkung entfalten können. Die Anwendung einer Grundfreiheit vom Vorliegen einer Harmonisierungsmaßnahme abhängig zu machen, hieße letztlich, ihr die unmittelbare Wirkung abzusprechen.

37. Dementsprechend gilt nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes, dass die Grundfreiheiten selbst dort zu beachten sind, wo das Gemeinschaftsrecht (noch) keine Regelung vorsieht und die jeweiligen Kompetenzen bei den Mitgliedstaaten verblieben sind. So verhält es sich beispielsweise im Bereich der direkten Steuern( ), des Strafrechts und Strafverfahrensrechts( ) sowie bei der Ausgestaltung der Systeme der sozialen Sicherheit( ). Ähnlich ist der Gerichtshof in einem Fall mit Bezug zum Namensrecht verfahren( ).

38. Ganz genauso widerspräche es aber dem Konzept der Unionsbürgerschaft als dem grundlegenden Status aller Unionsbürger( ), der ihnen unabhängig von jeglicher wirtschaftlicher Betätigung zusteht( ), wenn die Mitgliedstaaten das in Artikel 18 Absatz 1 EG niedergelegte Freizügigkeitsrecht der Unionsbürger nicht sachgebietsübergreifend beachten müssten, sondern lediglich im Hinblick auf vereinzelte Materien, für die der Vertrag der Gemeinschaft eigene Zuständigkeiten einräumt oder sonst gemeinschaftsrechtliche Regelungen bestehen.

39. Dem steht nicht entgegen, dass den Unionsbürgern ihr Freizügigkeitsrecht gemäß Artikel 18 Absatz 1 EG nur „vorbehaltlich der in diesem Vertrag und in den Durchführungsvorschriften vorgesehenen Beschränkungen und Bedingungen“ zusteht. Aus jener Klausel folgt nämlich nicht etwa eine Begrenzung des sachlichen Anwendungsbereichs dieser Grundfreiheit auf bestimmte Materien. Anders als in den Artikeln 39 Absatz 4 EG und 45 EG enthält jene Klausel gerade keine ausdrücklichen Bereichsausnahmen. Vielmehr handelt es sich lediglich um einen Beschränkungsvorbehalt, wie er auch bei allen anderen Grundfreiheiten in dieser oder in ähnlicher Form vorzufinden ist, so insbesondere in den Artikeln 30 EG, 39 Absatz 3 EG, 46 Absatz 1 EG und 58 EG.

40. Folgerichtig hat der Gerichtshof z. B. im Hinblick auf die direkten Steuern( ) und die Ausgestaltung der Systeme der sozialen Sicherheit( ) die Anwendbarkeit des Artikels 18 Absatz 1 EG in derselben Weise bejaht wie die anderer Grundfreiheiten( ). Gleiches gilt etwa für das Namensrecht: Wenn auch jenes Sachgebiet beim gegenwärtigen Stand des Gemeinschaftsrechts in die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten fällt und nicht gemeinschaftsrechtlich geregelt ist, müssen die Mitgliedstaaten bei der Ausübung ihrer Zuständigkeit gleichwohl das Gemeinschaftsrecht und insbesondere das Freizügigkeitsrecht des Artikels 18 Absatz 1 EG berücksichtigen( ). Aus demselben Grund ist diese Vorschrift schließlich auch dann zu beachten, wenn es gilt, anlässlich von Maßnahmen der Zwangsvollstreckung nach nationalem Recht das pfändbare Einkommen eines Unionsbürgers zu berechnen( ).

41. Vor diesem Hintergrund muss Artikel 18 Absatz 1 EG auch auf einen Fall Anwendung finden, in dem ein Unionsbürger, der seinen Wohnsitz in einen anderen Mitgliedstaat als den seiner Staatsangehörigkeit verlegt hat, Leistungen für zivile Kriegsopfer bei den zuständigen Stellen des Mitgliedstaats beantragt, dessen Staatsangehörigkeit er besitzt. Dass solche Sozialleistungen nicht gemeinschaftsrechtlich geregelt sind, hat allerdings naturgemäß zur Folge, dass die Mitgliedstaaten bei ihrer Ausgestaltung einen weiten Spielraum haben( ).

42. Gegen die Anwendung von Artikel 18 Absatz 1 EG spricht auch nicht das Urteil Baldinger( ), in dem sich der Gerichtshof unlängst mit einer österreichischen Entschädigungsregelung für ehemalige Kriegsgefangene zu befassen hatte. In jenem Urteil hat sich der Gerichtshof nämlich auf die Feststellung beschränkt, dass Leistungen für Opfer des Krieges nicht in den Anwendungsbereich der Verordnung Nr. 1408/71 fallen, dass sie keine Arbeitsbedingungen der Wanderarbeitnehmer im Sinne von Artikel 39 Absatz 2 EG sind und dass sie auch nicht zu den sozialen Vergünstigungen gehören, die Wanderarbeitnehmern gemäß Artikel 7 Absatz 2 der Verordnung Nr. 1612/68 zustehen.

43. Zur Anwendbarkeit von Artikel 18 Absatz 1 EG hat der Gerichtshof in der Rechtssache Baldinger nicht Stellung genommen. Er brauchte dies auch nicht notwendigerweise zu tun, weil das vorlegende Gericht nicht nach der Auslegung jener Vorschrift gefragt hatte( ). Generalanwalt Ruiz-Jarabo Colomer hat sich allerdings in seinen Schlussanträgen in der Rechtssache Baldinger ausführlich zur Anwendbarkeit von Artikel 18 Absatz 1 EG geäußert und diese bejaht( ). Der Gerichtshof selbst hat diese Frage im Fall Baldinger jedenfalls nicht ausdrücklich gegenteilig entschieden. Angesichts der sonstigen Rechtsprechung des Gerichtshofes zum Freizügigkeitsrecht der Unionsbürger( ) besteht kein Grund, sein bloßes Schweigen im Urteil Baldinger als ein zwingendes Indiz gegen die Anwendbarkeit von Artikel 18 Absatz 1 EG zu deuten.

3. Zeitlicher Anwendungsbereich

44. Nur der Vollständigkeit halber sei bemerkt, dass der Anwendung von Artikel 18 Absatz 1 EG auch in zeitlicher Hinsicht nichts entgegensteht. Zwar haben Frau Tas-Hagen und Herr Tas schon im Jahr 1987 ihren Wohnsitz nach Spanien verlegt, also vor dem Inkrafttreten der durch den Vertrag von Maastricht eingeführten Bestimmungen über die Unionsbürgerschaft( ). Diese Bestimmungen sind jedoch jedenfalls auf die gegenwärtigen Wirkungen von Sachverhalten anzuwenden, die bereits vor diesem Zeitpunkt entstanden waren( ). Folglich können sie auch herangezogen werden, wenn es gilt, die Auswirkungen eines bereits früher erfolgten Umzugs von Frau Tas-Hagen und Herrn Tas nach Spanien für ihre heutigen Ansprüche auf Leistungen für zivile Kriegsopfer nach dem WUBO zu beurteilen.

B – Beschränkung der Freizügigkeit

45. Damit ist ein Wohnsitzerfordernis, wie es Frau Tas-Hagen und Herrn Tas entgegengehalten wurde, am Freizügigkeitsrecht der Unionsbürger gemäß Artikel 18 Absatz 1 EG zu messen.

46. Wie bereits ausgeführt( ), ist der Unionsbürgerstatus nach ständiger Rechtsprechung dazu bestimmt, „der grundlegende Status der Angehörigen der Mitgliedstaaten zu sein, der es denjenigen unter ihnen, die sich in der gleichen Situation befinden, erlaubt, unabhängig von ihrer Staatsangehörigkeit und unbeschadet der insoweit ausdrücklich vorgesehenen Ausnahmen die gleiche rechtliche Behandlung zu genießen“( ).

47. Ein Unionsbürger, der von seinem Recht auf Freizügigkeit gemäß Artikel 18 Absatz 1 EG Gebrauch gemacht hat, bewegt sich im Anwendungsbereich des Vertrages und kann sich folglich auf das allgemeine Diskriminierungsverbot des Artikels 12 Absatz 1 EG berufen, wonach jede Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit verboten ist( ).

48. Unionsbürger wie Frau Tas-Hagen und Herr Tas werden allerdings nicht wegen ihrer Staatsangehörigkeit diskriminiert. Eine unmittelbare Diskriminierung scheidet schon deshalb aus, weil die hier in Frage stehenden Leistungen für zivile Kriegsopfer ohnehin nur niederländischen Staatsangehörigen offen stehen und beide Kläger eben diese Staatsangehörigkeit besitzen. Auch eine mittelbare Diskriminierung nach der Staatsangehörigkeit kommt damit im vorliegenden Fall nicht in Betracht. Zwar mag ein Anhaltspunkt für eine mittelbare Ungleichbehandlung aufgrund der Staatsangehörigkeit häufig darin liegen, dass eine Regelung am Wohnort der Betroffenen anknüpft. Mit dem Wohnsitzerfordernis in Artikel 3 WUBO wird jedoch ausschließlich zwischen niederländischen Staatsbürgern unterschieden. In einem Fall wie dem vorliegenden kann diese Regelung deshalb weder zu einer unmittelbaren noch zu einer mittelbaren Diskriminierung der Betroffenen im Sinne von Artikel 12 Absatz 1 EG führen.

49. Doch genießt ein Unionsbürger, der von seinem Freizügigkeitsrecht aus Artikel 18 Absatz 1 EG Gebrauch gemacht hat, keineswegs nur den Schutz vor Diskriminierungen aufgrund seiner Staatsangehörigkeit gemäß Artikel 12 Absatz 1 EG. An Artikel 18 Absatz 1 EG müssen sich vielmehr auch Regelungen messen lassen, die dazu führen, dass ein Unionsbürger bei Inanspruchnahme seines Freizügigkeitsrechts weniger günstig behandelt wird, als wenn er nicht von diesem Recht Gebrauch gemacht hätte. Dies gilt selbst für solche Fälle, in denen die Ungleichbehandlung von dem Mitgliedstaat ausgeht, dem der Unionsbürger selbst angehört( ).

50. Bei den klassischen Grundfreiheiten hat der Gerichtshof entsprechende Ungleichbehandlungen von Sachverhalten mit grenzüberschreitendem Bezug und rein inländischen Sachverhalten zumeist als Fall der Beschränkung angesehen( ). Das allgemeine Freizügigkeitsrecht der Unionsbürger ist, wie bereits erwähnt, ebenfalls eine Grundfreiheit( ). Vieles spricht deshalb dafür, die Schlechterstellung grenzüberschreitender Sachverhalte ohne gleichzeitige Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit auch dann als Beschränkung einzuordnen, wenn sie in den Anwendungsbereich des Artikels 18 Absatz 1 EG fällt( ). An Artikel 18 Absatz 1 EG sind somit alle Maßnahmen zu messen, die das Recht des Unionsbürgers beeinträchtigen, sich in anderen Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten( ), oder die sonst ein Hindernis darstellen, durch das der Unionsbürger vom Gebrauch dieses allgemeinen Freizügigkeitsrechts abgehalten werden könnte( ).

51. Klar ist aber jedenfalls, dass die Mitgliedstaaten eigene Staatsangehörige nicht bei der Ausübung der durch Artikel 18 Absatz 1 EG garantierten Freizügigkeit behindern dürfen, indem sie daran nachteilige Folgen knüpfen, die bei einem Verbleib im Inland nicht eintreten würden( ).

52. Ein Wohnsitzerfordernis wie das in Artikel 3 WUBO normierte macht es für Unionsbürger wie Frau Tas-Hagen und Herrn Tas weniger attraktiv, ihr Recht auf Freizügigkeit in Anspruch zu nehmen und ihren niederländischen Wohnsitz in einen anderen Mitgliedstaat zu verlegen( ). Sie könnten dann nicht mehr mit Erfolg einen Antrag auf Leistungen für zivile Kriegsopfer gemäß dem WUBO stellen. Ebenso wird es für die Betroffenen weniger attraktiv, ihren bereits im Ausland befindlichen Wohnsitz dort zu belassen, da nur ein Wohnsitz in den Niederlanden es ihnen ermöglicht, Leistungen nach dem WUBO zu beantragen( ).

53. Folglich stellt ein solches Wohnsitzerfordernis eine Beschränkung des allgemeinen Freizügigkeitsrechts gemäß Artikel 18 Absatz 1 EG dar.

C – Rechtfertigung der Beschränkung

54. Zu prüfen bleibt jedoch, ob diese Beschränkung des Freizügigkeitsrechts der Unionsbürger gerechtfertigt ist.

55. Für eine Rechtfertigung anhand der „[im EG-Vertrag] und in den Durchführungsvorschriften vorgesehenen Beschränkungen und Bedingungen“ für die Ausübung des Freizügigkeitsrechts (Artikel 18 Absatz 1 EG) bestehen im vorliegenden Fall keine Anhaltspunkte.

56. Darüber hinaus kann jedoch eine Beschränkung des Freizügigkeitsrechts der Unionsbürger auch gerechtfertigt sein, wenn sie auf objektiven Erwägungen beruht und in einem angemessenen Verhältnis zu einem legitimen Zweck steht( ).

57. Das in Artikel 3 WUBO niedergelegte Erfordernis eines Wohnsitzes in den Niederlanden geht – wie im Übrigen auch das Erfordernis der niederländischen Staatsangehörigkeit – auf die Vorstellung zurück, dass die Solidaritätspflicht des niederländischen Volkes gegenüber zivilen Kriegsopfern je nach dem Grad ihrer Integration in die niederländische Gesellschaft eine unterschiedliche Tragweite hat. Wie das vorlegende Gericht und die niederländische Regierung erläutert haben, sind die sozialen Leistungen, die zivilen Kriegsopfern nach dem WUBO gewährt werden, Ausdruck der besonderen Solidarität des niederländischen Volkes mit einem Personenkreis, der sich durch seine besondere Verbundenheit mit der niederländischen Gesellschaft ausgezeichnet hat.

58. Indem er Leistungen für zivile Kriegsopfer gemäß dem WUBO auf einen Personenkreis beschränken will, der sich durch seine besondere Verbundenheit mit der niederländischen Gesellschaft auszeichnet, verfolgt der niederländische Gesetzgeber einen legitimen Zweck.

59. In diesem Zusammenhang ist erstens daran zu erinnern, dass Entschädigungsleistungen für ehemalige Kriegsgefangene, die eine längere Gefangenschaft nachweisen, anerkanntermaßen einen Beweis der nationalen Anerkennung für die von ihnen erduldeten Prüfungen darstellen und daher als Gegenleistung für die dem jeweiligen Land erwiesenen Dienste während des Krieges gezahlt werden( ). Dieser Gedanke lässt sich zwar nicht direkt auf Entschädigungsleistungen für zivile Kriegsopfer übertragen, weil die von ihnen erduldeten Leiden nicht im Zusammenhang mit einem für ihr Land geleisteten Kriegsdienst oder Wehrdienst stehen. Dennoch erscheint es legitim, dass ein Mitgliedstaat auch Zivilisten, mit denen er sowohl zur Zeit des Kriegsgeschehens als auch später eine besondere Verbundenheit hat, als Ausdruck der nationalen Solidarität bestimmte Sozialleistungen für die von ihnen während eines Krieges erlittenen materiellen und immateriellen Schäden zukommen lässt.

60. Zweitens lässt der Gerichtshof auch sonst zu, dass ein Mitgliedstaat bestimmte Sozialleistungen – beispielsweise Unterhaltsbeihilfen für Studenten – nur solchen Personen gewährt, die nachgewiesen haben, dass sie sich bis zu einem gewissen Grad in die Gesellschaft dieses Staates integriert haben( ). Diese Erwägung lässt sich ebenfalls auf den vorliegenden Fall übertragen, da die niederländischen Leistungen für zivile Kriegsopfer nach dem WUBO den Charakter einer (beitragsunabhängigen) Unterhaltsbeihilfe haben: Sie dienen der Verbesserung der Lebensumstände der zivilen Kriegsopfer und sollen den durch kriegsbedingte Invalidität eingetretenen Verdienstausfall ausgleichen helfen.

61. So wie es einem Mitgliedstaat generell frei steht, die Bedingungen für die Gewährung gemeinschaftsrechtlich nicht geregelter Sozialleistungen festzulegen, kommt ihm auch ein weiter Einschätzungs- und Gestaltungsspielraum im Hinblick auf den Integrationsgrad zu, den der Betroffene nachweisen muss.

62. Als Kriterium für die Verbundenheit mit der Gesellschaft des die Leistung gewährenden Mitgliedstaats kann grundsätzlich auf den Wohnsitz des Betroffenen abgestellt werden. Seine Integration in die jeweilige Gesellschaft kann also durch die Feststellung als nachgewiesen angesehen werden, dass er sich für eine gewisse Zeit in jenem Mitgliedstaat aufgehalten hat( ).

63. Dabei kann grundsätzlich der zuständige Mitgliedstaat festlegen, wie lange der Betroffene überhaupt in seinem Hoheitsgebiet gewohnt haben muss, bevor er eine bestimmte soziale Leistung beanspruchen kann. Und sofern nicht das Gemeinschaftsrecht in Harmonisierungs- oder Koordinierungsmaßnahmen etwas anderes vorsieht( ), kann dieser Mitgliedstaat außerdem verlangen, dass die Integration des Betroffenen in seine Gesellschaft auch zu Beginn des Bezugs der Leistungen sowie gegebenenfalls noch während der gesamten Dauer ihres Bezugs fortdauert und er dies durch Beibehaltung seines Wohnsitzes im Inland weiter unter Beweis stellt. Durch ein solches fortdauerndes Wohnsitzerfordernis kann also die Übertragung (der „Export“) von Sozialhilfeleistungen ins Ausland in der Regel unterbunden werden( ).

64. Trotz seines weiten Einschätzungs- und Gestaltungsspielraums hinsichtlich der Festlegung des erforderlichen Integrationsgrads muss aber der jeweilige Mitgliedstaat zumindest das Wohnsitzerfordernis so ausgestalten, dass es den gewünschten Integrationsgrad zutreffend widerspiegelt. Das Kriterium des Wohnsitzes muss also in seiner konkreten Ausgestaltung geeignet und erforderlich sein, das verfolgte legitime Ziel zu erreichen( ), nämlich soziale Leistungen nur einem Personenkreis vorzubehalten, der über den gewünschten Integrationsgrad verfügt. Nicht etwa darf das Wohnsitzkriterium „zu allgemein und zu einseitig“ sein( ).

65. Im vorliegenden Fall setzt der niederländische Gesetzgeber mit Artikel 3 WUBO ausdrücklich nicht voraus, dass die Betroffenen für die gesamte Dauer des Bezugs von Leistungen für zivile Kriegsopfer ihren Wohnsitz in den Niederlanden behalten. Wie auch die niederländische Regierung in der mündlichen Verhandlung ausdrücklich bestätigt hat, wird also die Übertragung (der „Export“) einmal bewilligter Leistungen ins Ausland durch eine spätere Verlegung des Wohnsitzes nicht ausgeschlossen( ). Von den Betroffenen wird lediglich verlangt, dass sie zum Zeitpunkt ihres Leistungsantrags in den Niederlanden wohnen. Durch diese ausschließliche Orientierung am Zeitpunkt der Antragstellung ähnelt das in Artikel 3 WUBO enthaltene Wohnsitzkriterium einer Stichtagsregelung.

66. Gegen die Eignung eines derartigen Wohnsitzkriteriums zum Nachweis der Integration des Betroffenen in die jeweilige Gesellschaft spricht zweierlei:

67. Zum einen lassen sich mit einem solchen Kriterium all diejenigen Personen nur unzureichend erfassen, die in der Vergangenheit über einen längeren Zeitraum im betreffenden Mitgliedstaat gelebt und gearbeitet haben und nunmehr lediglich ihren Ruhestand in einem anderen Mitgliedstaat verbringen wollen. Lag der Zeitpunkt der Antragstellung auch nur kurz vor ihrem Umzug ins Ausland, so behalten sie ihren Anspruch auf Leistungen nach dem WUBO und können bewilligte Leistungen „exportieren“. Stellten sie hingegen ihren Antrag auch nur kurz nach ihrem Umzug ins Ausland, so werden ihnen keine Leistungen gewährt. Bei Personen, die für die Vergangenheit einen vergleichbaren Grad an Integration in die niederländische Gesellschaft vorweisen können und sich jeweils zum Umzug ins Ausland entschlossen haben, kann also das Kriterium des Wohnsitzes zum Zeitpunkt der Antragstellung zu relativ zufälligen Ergebnissen führen( ).

68. Zum anderen besteht die Gefahr, dass ein solches Kriterium Ansprüche für Personen eröffnet, die erst kurz vor der Antragstellung ihren Wohnsitz in den betreffenden Mitgliedstaat verlegt haben und deren Integration in die Gesellschaft dieses Mitgliedstaats deshalb möglicherweise deutlich geringer ist als die der erstgenannten Gruppe. Zwar verlieren solche Personen ihre Ansprüche gemäß Artikel 3 Absatz 3 WUBO wieder, wenn sie nicht mindestens fünf Jahre ihren Wohnsitz in den Niederlanden belassen. Eine solche Regelung fördert jedoch allenfalls die künftige Integration der Betroffenen in die niederländische Gesellschaft. Hingegen lässt sie keine Aussage über den Grad ihrer Integration zum hier maßgeblichen Stichtag der Antragstellung zu.

69. Auf Nachfrage konnte auch die niederländische Regierung dem Gerichtshof keine näheren Angaben machen, inwieweit gerade der Wohnsitz des Betroffenen zum Zeitpunkt der Antragstellung Aussagekraft für den Grad seiner Integration in die niederländische Gesellschaft haben kann.

70. Sicherlich kann ein Wohnsitz des Betroffenen im Inland der zuständigen Stelle die Prüfung der Anspruchsberechtigung erleichtern, zumal in Fällen wie dem vorliegenden, in denen es um den Nachweis einer kriegsbedingten Invalidität geht. Auch dann ist allerdings der bloße inländische Wohnsitz zum Stichtag der Antragstellung nicht geeignet, das gewünschte Ziel zu erreichen. Denn entweder steht, wie im vorliegenden Fall, die kriegsbedingte Invalidität ohnehin bereits fest, oder aber sie wird sich jedenfalls nicht unmittelbar am Tag der Antragstellung abschließend feststellen lassen, sondern erst einige Zeit danach.

71. Auch unter Berücksichtigung des den Mitgliedstaaten zukommenden Einschätzungs- und Gestaltungsspielraums im Hinblick auf den Grad der erforderlichen Integration in ihre Gesellschaft ist deshalb keine objektive Rechtfertigung für ein Wohnsitzerfordernis wie das in Artikel 3 WUBO enthaltene und für die davon ausgehende Beschränkung des Freizügigkeitsrechts der Unionsbürger erkennbar. Ein Territorialitätskriterium wäre allenfalls dann ein geeignetes und erforderliches Mittel, wenn es den Betroffenen möglich bliebe, ihre Verbundenheit mit der niederländischen Gesellschaft nötigenfalls auch unabhängig von ihrem Wohnsitz zum Stichtag der Antragstellung darzulegen.

VI – Ergebnis

72. Vor dem Hintergrund der vorstehenden Ausführungen schlage ich dem Gerichtshof vor, dem Centrale Raad van Beroep wie folgt zu antworten:

Artikel 18 EG steht einer nationalen Regelung entgegen, nach der ein Mitgliedstaat einem seiner Staatsangehörigen die Bewilligung einer – grundsätzlich auch ins Ausland übertragbaren – Leistung für zivile Kriegsopfer ausschließlich deshalb verweigert, weil der Betroffene zum Zeitpunkt der Antragstellung nicht im Hoheitsgebiet dieses Mitgliedstaats, sondern in dem eines anderen Mitgliedstaats wohnte.