7.

Ich bin für den Lösungsansatz, der den größtmöglichen Rechtsschutz bietet. Mir ist durchaus bekannt, daß Artikel 173 bei wörtlicher Auslegung die Beschlüsse des Parlaments keiner richterlichen Kontrolle unterwirft. Ich meine jedoch, daß eine solche Auslegung dem System der Verträge zuwiderläuft und daß sich aus Ihrer Rechtsprechung und der Lehre, die sich zu diesem Thema herausgebildet hat, hinreichende Anhaltspunkte und Argumente für die gegenteilige Auffassung herleiten lassen. Beginnen wir mit der Rechtsprechung. Es steht außer Zweifel, daß der Gerichtshof grundsätzlich seine Befugnis bejaht, über die Gültigkeit und die Rechtmäßigkeit der Handlungen des Parlaments zu entscheiden. Ich verweise z. B. auf das Urteil vom 15. September 1981 in der Rechtssache 208/80 (Lord Bruce of Donington/Aspden, Slg. 1981, 2205). In einem Verfahren gemäß Artikel 177 EWG-Vertrag hat der Gerichtshof die Bestimmungen geprüft und implizit für rechtmäßig erklärt, die das Parlament erlassen hatte, um die Kostenerstattung und die Zahlung von Aufwandsentschädigungen an seine Mitglieder zu regeln. Sehr viel aufschlußreicher ist allerdings das Urteil vom 10. Februar 1983 in der Rechtssache 230/81 (Slg. 1983, 255). Das Parlament hielt Luxemburg, das eine Entschließung zum Sitz und zu den Arbeitsorten des Parlaments angefochten hatte, die Einrede der Unzulässigkeit entgegen. Das Großherzogtum ersuchte den Gerichtshof demgegenüber, Artikel 173 weit auszulegen, und stützte seinen Vorschlag sowohl auf die „erweiterten Befugnisse des Parlaments“ als auch auf die Notwendigkeit, „Lücken in dem vom Gerichtshof gewährten Rechtsschutz zu vermeiden“ (Randnr. 15 der Entscheidungsgründe). Wie Sie sich erinnern werden, hat der Gerichtshof die Frage entschieden, indem er seine Zuständigkeit gemäß Artikel 38 EGKS-Vertrag für Handlungen bejaht hat, die „gleichzeitig und in unteilbarer Weise die Bereiche der drei Verträge betreffen“ (Randnr. 19 der Entscheidungsgründe). Er hielt es daher für entbehrlich zu prüfen, ob der Grundsatz der Wahrung des Rechts in unseren Gemeinschaften die Auslegung der Artikel 173 EWG-Vertrag und 146 EAG-Vertrag im Sinne einer Anfechtbarkeit der Handlungen des Parlaments gebietet (Randnr. 20 der Entscheidungsgründe). Ich möchte Sie jedoch auf einen Satz aufmerksam machen, den ich für höchst bedeutsam halte. Im Anschluß an die Wiedergabe der Artikel 173 und 146 enthält das Urteil die Feststellung: „Eine aktive oder passive Beteiligung des Parlaments an Rechtsstreitigkeiten vor dem Gerichtshof ist in diesen Artikeln nicht ausdrücklich vorgesehen.“ Gehe ich fehl in der Annahme, daß in diesem obiter dictum die Betonung auf dem Adverb „ausdrücklich“ liegt? Eben das glaube ich nicht. Es muß daher anerkannt werden, daß dieses Urteil Ausdruck einer unbestreitbaren Öffnung auf die von mir vertretene These hin ist. Das ist nicht alles. Diejenigen, die auf den Wortlaut von Artikel 173 abstellen, sind daran zu erinnern, daß der Gerichtshof die seine eigene Zuständigkeit betreffenden Vorschriften seit jeher weit auslegt. So hat er in dem Urteil vom 15. Juli 1963 in der Rechtssache 25/62 (Plaumann, Slg. 1963, 209, 237) gerade zu Artikel 173 ausgeführt: „Die Bestimmungen des Vertrages über das Klagerecht [dürfen] nicht restriktiv interpretiert werden. Angesichts des Schweigens des Vertrages kann der genannten Vorschrift daher kein einschränkender Sinn beigelegt werden.“ Weiter heißt es in dem Urteil vom 31. März 1971 in der Rechtssache 22/70 (Kommission/Rat, Slg. 1971, 263, Randnrn. 38—42 der Entscheidungsgründe): „[Die Nichtigkeitsklage] soll dazu dienen, gemäß der Vorschrift von Artikel 164 die Wahrung des Rechts bei der Auslegung und Anwendung des Vertrages zu sichern. Eine die Zulässigkeitsvoraussetzungen ... einschränkende Auslegung... würde diesem Ziel zuwiderlaufen.“ In diesem Zusammenhang kann auch das Urteil vom 15. Juni 1976 in der Rechtssache 110/75 (Mills/EIB, Slg. 1976, 955) genannt werden. Bekanntlich überträgt Artikel 179 EWG-Vertrag dem Gerichtshof die Zuständigkeit für alle Streitsachen zwischen der Gemeinschaft und ihren Bediensteten. Die Europäische Investitionsbank besitzt allerdings eine Rechtspersönlichkeit, die mit derjenigen der Gemeinschaft nicht identisch ist (Artikel 129 in Verbindung mit Artikel 210). Es war daher nicht abwegig anzunehmen, daß diese Vorschrift für die Klagen ihrer Bediensteten nicht gelte. In dem Urteil wurde anders entschieden: „Das Bankpersonal“ — so heißt es dort — „[hat] eine besondere Rechtsstellung, die der des Personals der Gemeinschaftsorgane [jedoch] entspricht.“ Aufgrund dieser tatsächlichen Gleichstellung stehe ihm eine Klagebefugnis vor dem Gerichtshof zu. Noch wichtiger ist das Urteil vom 17. Februar 1977 in der Rechtssache 66/76 (CFDT/Rat, Slg. 1977, 305). Die französische Gewerkschaft beantragte, einen Beschluß des Rates über die Bestimmung der die Kandidaten für den Beratenden EGKSAusschuß benennenden repräsentativen Organisationen für nichtig zu erklären. Da ihr bekannt war, daß die einzelnen nach dem EGKS-Vertrag die Handlungen des Rates nicht anfechten können, berief sie sich auf Artikel 31 dieses Vertrages, wonach der Gerichtshof die Wahrung des Rechts zu sichern hat. Der Gerichtshof erklärte die Klage zwar für unzulässig, erkannte jedoch an, daß „die Grundsätze, auf die sich die Klägerin beruft, eine weite Auslegung der Bestimmungen über die Anrufung des Gerichtshofes [verlangen], damit der Rechtsschutz des einzelnen gewährleistet ist“. Für die uns interessierende Frage zählt natürlich nur diese Bemerkung. In einem Rechtsschutzsystem, das viel weniger geschlossen ist und einen viel geringeren Schutz gewährleistet als das des EWG-Vertrages, war die Unzulässigkeitserklärung in der Tat unausweichlich. Nicht weniger erwähnenswert ist schließlich eine Entscheidung aus neuerer Zeit, nämlich das Urteil vom 26. Mai 1982 in der Rechtssache 44/81 (Slg. 1982, 1855). Der Gerichtshof erklärte darin eine Zahlungsklage für unzulässig, die die Bundesrepublik Deutschland gegen die Kommission erhoben hatte. Er bemerkte jedoch, der Staat habe nach den Artikeln 173 oder 175 Klage erheben können. Daher sei in dem Umstand, daß die von diesem Staat erhobene Klage nicht vorgesehen sei, „keine Lücke zu sehen, deren Ausfüllung es bedürfte, um dem Rechtsunterworfenen einen wirksamen Schutz seiner Rechte zu gewährleisten“ (Randnr. 7 der Entscheidungsgründe). Auch hier befinden wir uns somit vor einem wertvollen obiter dictum. Die Verpflichtung, das Recht einzuhalten — darin scheint mir seine Bedeutung zu liegen —, geht der Beschränktheit des geschriebenen Rechts vor. Wann immer der Schutz der Rechtsunterworfenen es erfordert, ist der Gerichtshof bereit, im Namen des Grundsatzes, in dem seine Aufgabe wurzelt, die Vorschriften zu korrigieren oder zu ergänzen, die seine Zuständigkeit begrenzen. Nach dieser ausgedehnten, aber notwendigen und unleugbar aufschlußreichen Übersicht wenden wir uns der Lehre zu. Meines Erachtens besteht der bedeutsamste Beitrag, den sie zur Lösung unseres Problems geleistet hat, darin, verdeutlicht zu haben, daß die Gründe, aus denen das Parlament aus dem Kreis der Organe, deren Handlungen anfechtbar sind, ausgeschlossen wurde, vorübergehender Natur waren und überdies nicht zwingend sind. Im ursprünglichen System des EWG- und des EAG-Vertrages — so wird ausgeführt — seien der Rat und die Kommission als einzige Organe dazu berufen gewesen, Handlungen mit Rechtswirkungen vorzunehmen. Das Parlament habe zwar durch die Annahme des in den Artikeln 144 EWG-Vertrag und 114 EAG-Vertrag vorgesehenen Antrags die Mitglieder der Kommission zum Rücktritt zwingen können. Der politische Charakter dieses Vorgangs habe jedoch den rechtlichen Aspekt so überlagert, daß es als nicht ratsam (oder überflüssig) erschienen sei, die Passivlegitimation des insoweit zuständigen Organs vorzusehen. Seither haben sich die Dinge jedoch geändert, vor allem im Bereich des Haushaltsplans. Bis 1975 wurde dieser nämlich durch Beschluß des Rates, also durch eine zweifellos anfechtbare Handlung, festgestellt. Heute verabschieden der Rat und das Parlament ihn gemeinsam. Kann daraus geschlossen werden, daß die diesbezüglichen Handlungen der Überprüfung durch den Gerichtshof entzogen sind? Sicherlich nicht. Richtig ist vielmehr das Gegenteil: Die Änderung beim Verfahren für die Feststellung des Haushaltsplans ist ein Anhaltspunkt, der mehr als jeder andere zeigt, daß der Grund, aus dem die Vertragsautoren in Artikel 173 das Parlament unerwähnt ließen, obsolet geworden ist. Außerdem war dieser Ausschluß, wie wir gesehen haben, nicht ausdrücklich beschlossen worden. Er hing z. B. nicht mit dem Wesen dieses Gemeinschaftsorgans zusammen. Vielmehr war er die stillschweigende Folge der weitgehend zeremoniellen Funktionen, die ihm damals übertragen waren. Er ergab sich mit anderen Worten, wenn die prozessuale Metapher gestattet ist, aus der Vermutung, daß eine Überprüfung seiner Handlungen überflüssig war. Es liegt jedoch auf der Hand, daß die Vermutung nicht mehr gilt, wenn eine Kontrolle sich als unerläßlich erweist und die Aufrechterhaltung dieser Vermutung sogar dem Gedanken der Rechtmäßigkeit in der Gemeinschaftsordnung zuwiderlaufen würde. Um das Bild zu vervollständigen, müssen wir noch auf den Einwand eingehen, den das Parlament vor allem in der mündlichen Verhandlung vorgebracht hat: Es sei widersprüchlich, ihm die Passivlegitimation aufzubürden, ohne ihm auch die Aktivlegitimation zuzuerkennen. Ich möchte sogleich bemerken, daß ich es für übertrieben halte, die beiden Legitimationen in einem so engen Zusammenhang zu sehen (im Rahmen von Artikel 173 zum Beispiel besteht er auch im Hinblick auf die Staaten nicht; zu denken ist auch an den Status der Regionen im Hinblick auf die Kontrolle der Verfassungsmäßigkeit ihrer Rechtsakte in der italienischen Rechtsordnung). Allerdings sprechen nach meinen Dafürhalten die Gründe, aus denen ich die Beschlüsse des Parlaments für justitiabel halte, in gleichem Maße dafür, dem Parlament seinerseits die Befugnis zur Anfechtung der Beschlüsse der übrigen Organe zuzuerkennen. Auch für diese Auffassung lassen sich der Rechtsprechung des Gerichtshofes gewisse Hinweise entnehmen. Hier sind vor allem die beiden „Isoglukose-Urteile“ vom 29. Oktober 1980 zu nennen (Rechtssache 138/79, Roquette/Rat, und Rechtssache 139/79, Maizena/Rat, Slg. 1980, 3333 und 3393). Der Rat hatte dem Parlament das Recht bestritten, einem beim Gerichtshof anhängigen Rechtsstreit beizutreten, und zur Begründung ausgeführt, eine solche Befugnis komme einem Klagerecht nahe. Sie haben jedoch den Beitritt des Parlaments gemäß Artikel 37 der Satzung des Gerichtshofes der Europäischen Gemeinschaften zugelassen und diesen Einwand somit implizit zurückgewiesen. Sodann gibt es das Urteil vom 22. Mai 1985 in der Rechtssache 13/83 (Parlament/Rat). Der Rat hielt eine vom Parlament gemäß Artikel 175 gegen ihn erhobene Klage aus im System des Rechtsschutzes liegenden Gründen für unzulässig. Artikel 175 räume „den Mitgliedstaaten und den anderen Organen der Gemeinschaft“ zwar unbestreitbar eine Klagebefugnis ein. Es treffe jedoch auch zu — wie der Gerichtshof in dem Urteil vom 18. November 1970 in der Rechtssache 15/70 (Chevalley/Kommission, Slg. 1970, 975) hervorgehoben habe —, daß diese Bestimmung und Artikel 173 eine Einheit bildeten und „nur denselben Rechtsbehelf [regelten]“. Wenn der Vertrag also dem Parlament eine Anfechtung der Handlungen des Rates und der Kommission verwehre, könne er es ihm auch nicht gestatten, den Gerichtshof wegen Feststellung einer rechtswidrigen Untätigkeit dieser Organe anzurufen. Bekanntlich hat der Gerichtshof diesen Einwand unter Hinweis auf die Eigenständigkeit der Untätigkeitsklage sowie darauf, daß alle Gemeinschaftsorgane zur Erhebung dieser Klage befugt seien, verworfen. Die in dem Urteil Chevalley errichtete Sperre wurde somit aufgehoben. Folglich läßt sich mit gutem Grund die Ansicht vertreten, daß wegen der gebotenen weiten Auslegung der Zuständigkeitsvorschriften die These des Rates widerlegbar ist. Das bedeutet, daß Artikel 173 in einem mit dem weiter gefaßten Artikel 175 übereinstimmenden Sinn verstanden werden muß.