Gutachten 2/91

Gutachten nach Artikel 228 Absatz 1 Unterabsatz 2 EWG-Vertrag

„Übereinkommen Nr. 170 der Internationalen Arbeitsorganisation über Sicherheit bei der Verwendung chemischer Stoffe bei der Arbeit“

Gutachten des Gerichtshofes vom 19. März 1993

Leitsätze des Gutachtens

Völkerrechtliche Verträge – Abkommen, das teils in die Zuständigkeit der Gemeinschaft, teils in diejenige der Mitgliedstaaten fällt – Notwendigkeit einer engen Zusammenarbeit bei der Aushandlung, dem Abschluß und der Durchführung

Im Verfahren des Artikels 228 EWG-Vertrag wie im Verfahren des Artikels 103 EAG-Vertrag können alle Fragen der Vereinbarkeit eines beabsichtigten Abkommens mit dem jeweiligen Vertrag behandelt werden, u. a. auch die Frage, ob der Abschluß eines solchen Abkommens in die Zuständigkeit der Gemeinschaft fällt. Nicht behandelt werden kann hingegen die Prüfung der völkerrechtlichen Fähigkeit der Gemeinschaft, in einem Übereinkommen Verpflichtungen zu übernehmen, das im Rahmen der Internationalen Arbeitsorganisation ausgearbeitet wurde, noch die Prüfung der Hindernisse, die der Ausübung der Befugnisse der Gemeinschaft aufgrund einiger Bestimmungen der Verfassung dieser Organisation entgegenstehen könnten.

Soweit die Voraussetzungen der Beteiligung an einem völkerrechtlichen Vertrag einem Abschluß durch die Gemeinschaft selbst entgegenstehen sollten, das Gebiet aber, in das das Abkommen fällt, zur auswärtigen Zuständigkeit der Gemeinschaft gehört, könnte diese Zuständigkeit über die Mitgliedstaaten ausgeübt werden, die im Interesse der Gemeinschaft gemeinsam handelten.

Die Zuständigkeit der Gemeinschaft zur Eingehung völkerrechtlicher Verpflichtungen kann sich entweder aus einer ausdrücklichen Verleihung im Vertrag oder stillschweigend aus dessen Bestimmungen ergeben. Immer dann nämlich, wenn das Gemeinschaftsrecht den Organen der Gemeinschaft im Hinblick auf ein bestimmtes Ziel im Inneren eine Zuständigkeit verleiht, ist die Gemeinschaft befugt, die zur Erreichung dieses Ziels erforderlichen völkerrechtlichen Verpflichtungen einzugehen, auch wenn eine ausdrückliche diesbezügliche Bestimmung fehlt. Eine solche Zuständigkeit kann in dem Sinne ausschließlich sein, daß sie eine Parallelzuständigkeit der Mitgliedstaaten ausschließt, entweder aufgrund des Vertrages oder nach Maßgabe des Umfangs, in dem die Gemeinschaftsorgane zur Durchführung des Vertrages Maßnahmen getroffen haben; aufgrund solcher Maßnahmen können die Mitgliedstaaten Zuständigkeiten verlieren, die sie zuvor übergangsweise ausüben konnten. Es spielt keine Rolle, ob diese Maßnahmen im Rahmen einer gemeinsamen Politik getroffen werden. Artikel 5 des Vertrages verpflichtet die Mitgliedstaaten nämlich auf allen Gebieten, die den Zielen des Vertrages entsprechen, der Gemeinschaft die Erfüllung ihrer Aufgaben zu erleichtern und alle Maßnahmen zu unterlassen, welche die Verwirklichung der Ziele des Vertrages gefährden könnten. Das aber könnte eintreten, wenn die Mitgliedstaaten völkerrechtliche Vereinbarungen eingehen könnten, deren Bestimmungen mit denen der Gemeinschaft in Konflikt geraten könnten.

Die Zuständigkeit für den Abschluß des Übereinkommens Nr. 170 der Internationalen Arbeitsorganisation über Sicherheit bei der Verwendung chemischer Stoffe bei der Arbeit steht den Mitgliedstaaten und der Gemeinschaft gemeinsam zu. Das von ihm erfaßte Rechtsgebiet fällt nämlich unter die „Sozialvorschriften“, die das Kapitel 1 des Titels III — Sozialpolitik — des dritten Teils des Vertrages bilden. Daß das Übereinkommen Bestimmungen auf einem Gebiet enthält, in dem die Gemeinschaft über eine interne Rechtsetzungskompetenz verfügt, verleiht dieser jedoch keine ausschließliche Zuständigkeit, da Artikel 118a des Vertrages nur Richtlinien vorsieht, die Mindestvorschriften enthalten, so daß die Mitgliedstaaten kraft der Freiheit, über die Vorschriften der Richtlinie hinauszugehen, das Übereinkommen anwenden können, wenn dieses strenger ist; auch das Gegenteil ist möglich, da auch das Übereinkommen nur Mindestvorschriften enthält. Dasselbe gilt für Richtlinien, die auf der Grundlage des Artikels 100 des Vertrages erlassen werden, weil auch diese nur Mindestvorschriften enthalten. Einige Bestimmungen des Übereinkommens widersprechen zwar bestehenden Richtlinien nicht, betreffen aber ein Gebiet, nämlich dasjenige der Einstufung, Verpackung und Kennzeichnung gefährlicher Stoffe, auf dem die Mitgliedstaaten in Anbetracht der Entwicklung des Gemeinschaftsrechts, das sich nicht auf die Festlegung von Mindestvorschriften beschränkt, außerhalb des Rahmens der Gemeinschaftsorgane keine völkerrechtlichen Verpflichtungen mehr eingehen können. Was schließlich die allgemeinen Grundsätze für die Durchführung des Übereinkommens betrifft, insbesondere die Anhörung der maßgebenden Verbände der Arbeitgeber und der Arbeitnehmer, so ist die Gemeinschaft, da das materielle Recht des Übereinkommens in ihre Zuständigkeit fällt, trotz des Umstandes, daß die Sozialpolitik derzeit überwiegend in der Zuständigkeit der Mitgliedstaaten steht, auch für das Eingehen der Verpflichtungen zuständig, die die Durchführung dieser Bestimmungen betreffen.

Fällt der materielle Anwendungsbereich eines völkerrechtlichen Übereinkommens nicht in das Gebiet, für das nach dem Vertrag die Assoziierungsregelung für die überseeischen Länder und Hoheitsgebiete gilt, so ist es Sache derjenigen Mitgliedstaaten, die die auswärtigen Beziehungen dieser Gebiete wahrnehmen und die sie insoweit vertreten, das fragliche Übereinkommen abzuschließen.