SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS

MELCHIOR WATHELET

vom 17. März 2015 ( 1 )

Rechtssache C‑425/13

Europäische Kommission

gegen

Rat der Europäischen Union

„Nichtigkeitsklage — Institutionelles Recht — Beschluss des Rates über die Ermächtigung zur Aufnahme von Verhandlungen über die Verknüpfung des Emissionshandelssystems der Europäischen Union mit dem Emissionshandelssystem Australiens — Verhandlungsrichtlinien — Sonderausschuss — Verstoß gegen Art. 13 Abs. 2 EUV, Art. 218 Abs. 2 bis 4 AEUV und Art. 295 AEUV — Institutionelles Gleichgewicht — Loyale Zusammenarbeit“

Inhaltsverzeichnis

I – Rechtlicher Rahmen A – Der AEU-Vertrag B – Die Richtlinie 2003/87/EG II – Vorgeschichte des Rechtsstreits III – Verfahren vor dem Gerichtshof IV – Würdigung A – Zur Zulässigkeit B – Zur Begründetheit 1. Vorbringen der Parteien 2. Beurteilung a) Grundsätze i) Was ist unter „Verhandlungsrichtlinien“ zu verstehen? ii) Können Verhandlungsrichtlinien der in Rede stehenden Art Verfahrensvorschriften enthalten? – Einführung – Antwort auf die Frage iii) Die „Verhandlungsrichtlinien“ und die Eigenschaft als Verhandlungsführer iv) Art. 218 AEUV im Licht des Grundsatzes des institutionellen Gleichgewichts b) Gegenargumente des Rates und der Mitgliedstaaten i) Erstes Argument ii) Zweites Argument iii) Drittes Argument iv) Viertes Argument v) Fünftes Argument vi) Sechstes Argument vii) Siebtes Argument viii) Achtes Argument ix) Neuntes Argument x) Zehntes Argument xi) Elftes Argument C – Umfang und Wirkungen der Nichtigerklärung V – Ergebnis

1. Mit der vorliegenden Klage begehrt die Europäische Kommission die Nichtigerklärung von Art. 2 Satz 2 und Abschnitt A des Addendums der Anlage (im Folgenden: Addendum) des Beschlusses des Rates der Europäischen Union vom 13. Mai 2013 zur Ermächtigung, Verhandlungen zur Verknüpfung des Emissionshandelssystems der EU mit dem Emissionshandelssystem Australiens zu eröffnen (Dok. 8568/13 LIMITE) (im Folgenden: streitiger Beschluss).

2. Die vorliegende Rechtssache wirft eine Frage von verfassungsmäßiger Bedeutung auf, nämlich die nach der Verteilung der Befugnisse, Verantwortlichkeiten und Zuständigkeiten zwischen der Kommission und dem Rat der Europäischen Union im Rahmen von Verhandlungen über internationale Übereinkünfte, bei denen die Union Vertragspartei ist. Die strikte Achtung der klar festgelegten Rolle, die ihnen und dem Europäischen Parlament in den Verträgen im Rahmen des Verfahrens für den Abschluss internationaler Übereinkünfte durch die Union zugewiesen ist, ist eine wesentliche Voraussetzung für die Wahrung des institutionellen Gleichgewichts bei der Ausübung der internationalen Befugnisse der Union ( 2 ).

3. Dies ist das erste Mal, dass der Gerichtshof aufgerufen ist, sich zum Umfang der Befugnis des Rates, Verhandlungsrichtlinien insbesondere unter Einbeziehung von Verfahrensvorschriften zu erlassen, und zur Rolle des vom Rat gemäß Art. 218 Abs. 4 AEUV bestellten Sonderausschusses zu äußern, und zwar im Rahmen der geradezu ständigen rechtlichen Auseinandersetzungen zwischen dem Rat (und den Mitgliedstaaten) und der Kommission, die die Entwicklung der Union als Akteur auf internationaler Ebene von Anfang an begleitet haben ( 3 ) .

4. Die Bedeutung dieser Rechtssache geht im Übrigen über die fraglichen internationalen Verhandlungen hinaus, denn die damit verbundenen Diskussionen könnten auch bei anderen derzeit laufenden Verhandlungen zum Tragen kommen. Dabei denke ich insbesondere an die Verhandlungen zwischen der Europäischen Union und den Vereinigten Staaten von Amerika über ein Handelsabkommen, das die Bildung einer transatlantischen Freihandelszone ( 4 ) – eines „großen transatlantischen Marktes“ – oder die einer „transatlantischen Handels- und Investitionspartnerschaft“ (im Folgenden entsprechend der englischen Bezeichnung: TTIP), auch als „transatlantisches Freihandelsabkommen“ (im Englischen: TAFTA) ( 5 ) bezeichnet, vorsieht. Die Gespräche hierzu haben im Juli 2013 begonnen.

I – Rechtlicher Rahmen

A – Der AEU-Vertrag

5. Der Gerichtshof soll im vorliegenden Fall zur Auslegung von Art. 218 Abs. 2 bis 4 AEUV Stellung nehmen, wo es heißt: „Der Rat … legt Verhandlungsrichtlinien fest … Die Kommission … legt dem Rat Empfehlungen vor; dieser erlässt einen Beschluss über die Ermächtigung zur Aufnahme von Verhandlungen und über die Benennung … des Verhandlungsführers oder des Leiters des Verhandlungsteams der Union. Der Rat kann dem Verhandlungsführer Richtlinien erteilen und einen Sonderausschuss bestellen; die Verhandlungen sind im Benehmen mit diesem Ausschuss zu führen.“

B – Die Richtlinie 2003/87/EG

6. Die Richtlinie 2003/87/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Oktober 2003 über ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Gemeinschaft und zur Änderung der Richtlinie 96/61/EG des Rates ( 6 ) wurde gestützt auf Art. 175 Abs. 1 EG erlassen. Sie hat nach ihrem fünften Erwägungsgrund zum Ziel, dazu beizutragen, dass die Verpflichtungen der Union und ihrer Mitgliedstaaten zur Verringerung der anthropogenen Treibhausgasemissionen im Rahmen des Kyoto-Protokolls effektiver erfüllt werden.

7. Der Gegenstand der Richtlinie 2003/87 ist in deren Art. 1 wie folgt festgelegt: „Mit dieser Richtlinie wird ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der [Union] geschaffen, um auf kosteneffiziente und wirtschaftlich effiziente Weise auf eine Verringerung von Treibhausgasemissionen hinzuwirken.“

8. Art. 25 („Verknüpfung mit anderen Systemen für den Handel mit Treibhausgasemissionen“) lautet in der durch die Richtlinie 2009/29/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. April 2009 ( 7 ) geänderten Fassung: „(1) Mit den in Anhang B des Kyoto-Protokolls aufgeführten Drittländern, die das Protokoll ratifiziert haben, sollten im Hinblick auf die gegenseitige Anerkennung der Zertifikate, die im Rahmen des Gemeinschaftssystems und anderer Systeme für den Handel mit Treibhausgasemissionen erteilt wurden, gemäß Artikel 300 des Vertrags Abkommen geschlossen werden. (1a) Es können Abkommen geschlossen werden, die die gegenseitige Anerkennung von Zertifikaten im Rahmen des Gemeinschaftssystems und von Zertifikaten vorsehen, die im Rahmen anderer kompatibler verbindlicher Handelssysteme für Treibhausgasemissionen mit absoluten Emissionsobergrenzen vergeben werden, die in Drittländern oder in subföderalen oder regionalen Verwaltungseinheiten bestehen. (1b) Mit Drittländern oder subföderalen oder regionalen Verwaltungseinheiten können nicht bindende Vereinbarungen getroffen werden, um eine administrative und technische Koordinierung in Bezug auf Zertifikate im Rahmen des Gemeinschaftssystems oder anderer verbindlicher Handelssysteme für Treibhausgasemissionen mit absoluten Emissionsobergrenzen vorzusehen. (2) Wurde ein Abkommen im Sinne von Absatz 1 geschlossen, so erlässt die Kommission die erforderlichen Vorschriften für die gegenseitige Anerkennung der Zertifikate im Rahmen dieses Abkommens. …“

II – Vorgeschichte des Rechtsstreits

9. Der Commonwealth Australien kontaktierte im Jahr 2011 die Kommission, um bilaterale Verhandlungen über die Verknüpfung des Emissionshandelssystems der Union mit dem australischen System aufzunehmen.

10. Die in Art. 218 Abs. 3 AEUV vorgesehene förmliche Empfehlung betreffend die Ermächtigung zur Aufnahme von Verhandlungen mit dem Commonwealth Australien über die Verknüpfung der Emissionshandelssysteme wurde nach dem Muster einer früheren Empfehlung erstellt, die die Verbindung mit dem schweizerischen Emissionshandelssystem betraf. Die Empfehlung wurde von der Kommission am 24. Januar 2013 angenommen und anschließend dem Rat übermittelt. Bei den Beratungen in der Arbeitsgruppe „Umwelt“ des Rates verlangten die Mitgliedstaaten, in die Verhandlungen mit dem Commonwealth Australien stärker eingebunden zu werden, als in der Empfehlung der Kommission vorgesehen war. Am 22. April 2013 einigte sich die Arbeitsgruppe auf einen Kompromisstext mit einigen kleinen Änderungen, und am 24. April 2013 nahm der Rat die Verhandlungsrichtlinien an.

11. Am 2. Mai 2013 übermittelte die Kommission eine in das Sitzungsprotokoll aufzunehmende Erklärung, in der sie einige Aspekte des verabschiedeten Textes beanstandete. Der von der Arbeitsgruppe vorgeschlagene Beschluss wurde dem Ausschuss der ständigen Vertreter (Coreper) unterbreitet und schließlich unverändert als Punkt A auf der Tagesordnung des Rates „Landwirtschaft und Fischerei“ vom 13. Mai 2013 angenommen.

12. Nach Art. 1 Abs. 2 des streitigen Beschlusses „[führt die] Kommission … diese Verhandlungen … gemäß den in dem Addendum zu diesem Beschluss festgelegten Verhandlungsrichtlinien“.

13. Nach Art. 2 Satz 2 des genannten Beschlusses „erstattet die Kommission dem Rat nach jeder Verhandlungsrunde – in jedem Fall jedoch mindestens vierteljährlich – schriftlich Bericht über die Ergebnisse der Verhandlungen“.

14. Abschnitt A des Addendums enthält die an die Kommission gerichteten Verhandlungsrichtlinien und lautet: „A. Verfahren für die Verhandlungen 1. Die Kommission führt die Verhandlungen im Einklang mit den geltenden einschlägigen Rechtsvorschriften der Union. Gegebenenfalls werden die Verhandlungspositionen der Union in dem Sonderausschuss nach Artikel 1 Absatz 2 oder im Rat im Einzelnen festgelegt. Die [Arbeitsgruppe] ‚Umwelt‘ wird als Sonderausschuss benannt, der die Kommission bei den Verhandlungen unterstützt. Die Sitzungen des Sonderausschusses werden von dem Mitgliedstaat einberufen und geleitet, der jeweils den Vorsitz im Rat führt. 2. Die Verhandlungen sind rechtzeitig vorzubereiten. Hierzu übermittelt die Kommission dem Rat möglichst bald den vorgesehenen Terminplan, die anstehenden Verhandlungspunkte und die einschlägigen Unterlagen, so dass den Mitgliedern des Sonderausschusses ausreichend Zeit bleibt, um sich angemessen auf die bevorstehenden Verhandlungen vorzubereiten. 3. Jeder Verhandlungsrunde geht eine Sitzung des Sonderausschusses voraus, um die Schlüsselfragen zu ermitteln und [gegebenenfalls] Verhandlungspositionen oder Leitlinien festzulegen. Gegebenenfalls kann – vorbehaltlich der vorherigen Genehmigung durch den Sonderausschuss – der Ausschuss für Klimaänderung um Rat zu spezifischen technischen Aspekten der Verhandlungen über die Verknüpfung ersucht werden. 4. Die Kommission erstattet dem Rat nach jeder Verhandlungsrunde – in jedem Fall jedoch mindestens vierteljährlich – Bericht über die Ergebnisse der Verhandlungen. Die Kommission informiert den Rat und konsultiert den Sonderausschuss [zu] jede[m] bedeutende[n] Problem, das im Laufe der Verhandlungen auftreten könnte.“

15. Abschnitt B des Addendums trägt die Überschrift „Inhalt und Umfang der Verhandlungen“. Der zweite Absatz der Erklärung des Rates vom 8. Mai 2013 zum Entwurf eines Beschlusses über die Ermächtigung zur Aufnahme der fraglichen Verhandlungen lautet: „Die Bestellung des Sonderausschusses gemäß Artikel 218 Absatz 4 AEUV bedeutet, dass der Ausschuss … beauftragt ist, die Führung der Verhandlungen zu verfolgen und den Verhandlungsführer unter Berücksichtigung der vom Rat angenommenen Verhandlungsrichtlinien zu leiten.“

16. Der streitige Beschluss wurde der Kommission am 15. Mai 2013 mitgeteilt.

III – Verfahren vor dem Gerichtshof

17. Die Kommission beantragt, — Art. 2 Satz 2 und Abschnitt A des Addendums des streitigen Beschlusses für nichtig zu erklären, hilfsweise, — den streitigen Beschluss für nichtig zu erklären und seine Wirkungen aufrechtzuerhalten, falls er in vollem Umfang für nichtig erklärt wird; — dem Rat die Kosten aufzuerlegen.

18. Das Europäische Parlament beantragt als Streithelfer, der Klage der Kommission stattzugeben.

19. Der Rat beantragt, die Klage als unbegründet abzuweisen und der Kommission die Kosten aufzuerlegen, hilfsweise, falls der streitige Beschluss für nichtig erklärt werden sollte, dessen Wirkungen nicht aufrechtzuerhalten.

20. Die Tschechische Republik, das Königreich Dänemark, die Bundesrepublik Deutschland, die Französische Republik, die Republik Polen, das Königreich Schweden und das Vereinigte Königreich Großbritannien und Nordirland beantragen als Streithelfer, die dem Verfahren zur Unterstützung der Anträge des Rates beigetreten sind, die Klage als unbegründet abzuweisen.

21. Der heikle Charakter der vorliegenden Rechtssache kommt auch durch den Antrag des Rates zum Ausdruck, bestimmte Dokumente aus der Akte zu entfernen, so u. a. den streitigen Beschluss und die Verhandlungsrichtlinien. Dieser Antrag ist durch den Beschluss Kommission/Rat (C‑425/13, EU:C:2014:91) zurückgewiesen worden.

22. In der mündlichen Verhandlung, die am 6. Januar 2015 stattgefunden hat, haben sich alle Parteien mit Ausnahme des Königreichs Dänemark und der Republik Polen geäußert.

IV – Würdigung

A – Zur Zulässigkeit

23. Nach Ansicht der Kommission besteht kein Zweifel, dass Abschnitt A der dem streitigen Beschluss beigefügten Verhandlungsrichtlinien nach dem Willen des Rates Rechtswirkungen entfalten solle. Deshalb sei die Klage zulässig.

24. Der Rat vertritt die Auffassung, dass es nicht angemessen wäre, die im vorliegenden Fall erlassenen Verhandlungsrichtlinien anders als diejenigen aufzufassen, um die es in anderen Rechtsstreitigkeiten der Organe gegangen sei, insbesondere in der Rechtssache, die dem Urteil Kommission/Rat (C‑114/12, EU:C:2014:2151) zugrunde liege. Für den Fall, dass der Gerichtshof in der vorliegenden Rechtssache bestätigen sollte, dass Verhandlungsrichtlinien ihrer Rechtsnatur nach keine Rechtswirkungen entfalteten, beantrage der Rat daher, die vorliegende Klage für unzulässig zu erklären.

25. Wie der Gerichtshof in Rn. 39 des vom Rat angeführten Urteils festgestellt hat, ist „[i]nsoweit darauf hinzuweisen …, dass die Nichtigkeitsklage gegen alle von den Organen erlassenen Bestimmungen, die Rechtswirkungen entfalten sollen, unabhängig von ihrer Rechtsnatur oder ihrer Form gegeben sein muss (Urteile Kommission/Rat, ‚AETR‘, 22/70, EU:C:1971:32, Rn. 42; Parlament/Rat und Kommission, C‑181/91 und C‑248/91, EU:C:1993:271, Rn. 13, und Kommission/Rat, C‑27/04, EU:C:2004:436, Rn. 44)“ ( 8 ). Für die Feststellung, ob eine Handlung solche Wirkungen erzeugt, ist auf deren Wesen und auf die Absicht der sie vornehmenden Person abzustellen (vgl. Urteil Niederlande/Kommission, C‑147/96, EU:C:2000:335, Rn. 27). In Rn. 40 des Urteils Kommission/Rat (C‑114/12, EU:C:2014:2151) hat der Gerichtshof festgestellt, dass „der [auf der Grundlage von Art. 218 Abs. 3 und 4 AEUV erlassene] angefochtene Beschluss … Rechtswirkungen im Verhältnis zwischen der Union und den Mitgliedstaaten und zwischen den Organen der Union entfaltet“.

26. Außerdem heißt es zu Recht im Kommentar Mégret ( 9 ): „Die vom Rat erteilte Ermächtigung zur Aufnahme von Verhandlungen ist in der Praxis häufig mit Verhandlungsrichtlinien versehen. Diese Praxis stützt sich wiederum auf Art. 133 [EG], der diese Möglichkeit für Handelsverhandlungen vorsieht. Dabei handelt es sich nicht um eine Verpflichtung des Rates, und wenn von dieser Möglichkeit kein Gebrauch gemacht wird, liegt keineswegs ein Verfahrensfehler vor. Diese Verhandlungsrichtlinien sind Leitlinien, die nur auf interinstitutioneller und nicht auf internationaler Ebene Rechtswirkungen entfalten“ (Hervorhebung nur hier).

27. Im Übrigen lässt sich durchaus die Auffassung vertreten, dass sich der Rat in dem streitigen Beschluss nicht darauf beschränkt, der Kommission Leitlinien für ihre Verhandlungen mit dem Commonwealth Australien an die Hand zu geben, da er seinen Verhandlungsrichtlinien dadurch eine Rechtswirkung verleiht, dass er sie mit einem von der Kommission einzuhaltenden vollständigen Verfahren verbindet und dem Sonderausschuss (sowie dem Rat) eine erheblich größere Rolle einräumt, als in Art. 218 AEUV vorgesehen ist.

28. Deshalb ist es meines Erachtens in der vorliegenden Rechtssache ebenso wie in der Rechtssache Kommission/Rat (C‑114/12, EU:C:2014:2151) offenkundig, dass der streitige Beschluss zwischen den Unionsorganen Rechtswirkungen entfaltet ( 10 ) und daher angefochten werden kann ( 11 ).

29. Somit ist die vorliegende Klage zulässig.

B – Zur Begründetheit

30. Die Kommission stützt ihre Klage auf zwei Gründe, mit denen sie jeweils einen Verstoß gegen Art. 13 Abs. 2 EUV, Art. 218 Abs. 2 bis 4 AEUV und den Grundsatz des institutionellen Gleichgewichts geltend macht. Mit dem ersten Klagegrund rügt sie außerdem einen Verstoß gegen Art. 295 AEUV. Da die beiden Klagegründe eng miteinander zusammenhängen, was einige Mitgliedstaaten, die als Streithelfer auftreten, veranlasst hat, beim zweiten Klagegrund auf ihr Vorbringen zum ersten Klagegrund zu verweisen, werde ich die Klagegründe zusammen prüfen.

1. Vorbringen der Parteien

31. Die Kommission trägt vor, das in Abschnitt A der Verhandlungsrichtlinien vorgesehene detaillierte Verfahren räume dem Rat Befugnisse ein, die über das hinausgingen, was in Art. 218 Abs. 2 bis 4 AEUV vorgesehen sei. Der Rat habe durch die einseitige Auferlegung eines solchen Verfahrens versucht, neue Befugnisse zu seinen Gunsten und Verpflichtungen der Kommission festzulegen, die in den genannten Vorschriften des AEU-Vertrags keine Stütze fänden.

32. Art. 218 Abs. 4 AEUV räume dem Sonderausschuss lediglich eine beratende Funktion ein, denn gemäß dieser Vorschrift seien die Verhandlungen im Benehmen mit diesem Ausschuss zu führen. Der Sonderausschuss könne zwar zu den einzelnen Aspekten der Verhandlungen seine Auffassung zum Ausdruck bringen, doch gehe der streitige Beschluss viel weiter, indem er die Festlegung detaillierter Verhandlungspositionen der Union vorsehe, die somit als verbindlich anzusehen seien.

33. Nach Ansicht der Kommission verlangt der Grundsatz des institutionellen Gleichgewichts, dass jedes der Organe seine Befugnisse unter Beachtung der Befugnisse der anderen Organe ausübt.

34. Das Parlament trägt vor, der Rat habe die Möglichkeit, Verhandlungsrichtlinien zu erarbeiten, die zur Verwirklichung allgemeiner Ziele beitragen könnten. Diese Verhandlungsrichtlinien dienten dem Verhandlungsführer im Rahmen von Verhandlungen als Leitfaden, um ein den Erwartungen des Rates entsprechendes Ergebnis zu erzielen. Außerdem habe das Zustimmungsrecht des Europäischen Parlaments zur Folge, dass dieses dem Rat und dem Verhandlungsführer Anmerkungen zum Inhalt der künftigen Übereinkunft unterbreiten könne.

35. Die Tatsache, dass der Rat gemäß Art. 218 Abs. 5 AEUV allein für den Beschluss zuständig sei, mit dem die Unterzeichnung der Übereinkunft genehmigt werde sei, habe keinen nennenswerten Einfluss auf die Frage der Verhandlungsführung. Weder das Parlament noch der Rat seien im Rahmen der Verhandlungen befugt, aktiv eine führende Rolle zu spielen, die die Vorrechte des Verhandlungsführers beeinträchtige. Insbesondere könne sich der Rat bei den Verhandlungen nicht im eigenen Namen oder im Namen des von ihm bestellten Sonderausschusses die Rolle des Entscheidungsträgers anmaßen. Der Sonderausschuss übe bei den vom Verhandlungsführer geführten Verhandlungen lediglich eine beratende Funktion aus.

36. Die Kommission habe bei der Aushandlung internationaler Übereinkünfte eine eigenständige und führende Rolle bis zu dem Punkt, an dem sie dem Rat den Abschluss einer Übereinkunft vorschlage. Das in Art. 218 AEUV vorgesehene System sei also kohärent, denn zunächst empfehle die Kommission die Aufnahme von Verhandlungen, und danach führe sie diese. Erst am Ende dieser Verhandlungen schlage sie dem Rat vor, die Übereinkunft zu unterzeichnen und damit zu schließen.

37. Nach Ansicht des Rates spricht Art. 218 AEUV in keinerlei Hinsicht für die Auffassung, dass er, wenn er die Kommission zu Verhandlungen ermächtige, nicht befugt sei, in die Verhandlungsrichtlinien bestimmte Verfahrensmodalitäten aufzunehmen. Der Begriff „Verhandlungsrichtlinien“ habe eine allgemeine Bedeutung, und wenn dieser Begriff keine verfahrensmäßigen Vorgaben einschließen könnte, würde Art. 218 Abs. 4 AEUV seine praktische Wirksamkeit verlieren.

38. Wenn der Rat der Kommission eine Ermächtigung zur Aufnahme von Verhandlungen erteile, sei es seine Sache, zu beurteilen, ob bestimmte Verfahrensmodalitäten sowie besondere Vorgaben für den Verhandlungsführer in die Verhandlungsrichtlinien aufgenommen werden müssten.

39. Die Verfahrensmodalitäten, die im vorliegenden Fall in den Verhandlungsrichtlinien enthalten seien, bezögen sich lediglich auf das Verhältnis zwischen der Kommission als Verhandlungsführerin und dem Sonderausschuss, der die Verhandlungen verfolgen solle. Es sei dem Rat nach keiner Vorschrift des Vertrags untersagt, derartige Verfahrensvorschriften in die Verhandlungsrichtlinien aufzunehmen.

40. Die im Sonderausschuss festgelegten Verhandlungspositionen sollten ein konkreter Ausdruck der Verhandlungsrichtlinien sein und als solche den Verhandlungsführer unterstützen, was die Kommission keineswegs verpflichte, das Ergebnis zu erzielen, das durch die in den Verhandlungspositionen aufgestellten Leitlinien empfohlen werde.

41. Da die im vorliegenden Fall streitigen Vorschriften die unabdingbare Grundlage für das anzuwendende Verfahren bildeten, komme eine teilweise Nichtigerklärung dieser Vorschriften nicht in Betracht. Durch die Nichtigerklärung von Art. 2 Satz 2 und Abschnitt A der Verhandlungsrichtlinien würde nämlich der gesamte Inhalt der Ermächtigung erheblich geändert, da diese Vorschriften angesichts des Aufbaus des streitigen Beschlusses und seiner Anlage ein untrennbares Ganzes bildeten.

42. Die Tschechische Republik weist darauf hin, dass sich die aktive Beteiligung des Rates an den Verhandlungen über eine internationale Übereinkunft aus dem Wortlaut von Art. 218 Abs. 2 bis 4 AEUV ergebe. Die Befugnis des Rates, Verhandlungsrichtlinien zu erlassen und die Kommission zu verpflichten, die Verhandlungen im Benehmen mit einem Sonderausschuss zu führen, bedeute, dass während der Verhandlungen eine ständige Abstimmung zwischen der Kommission und dem Rat zu erfolgen habe.

43. Was den Inhalt und die Bedeutung der Verhandlungsrichtlinien betreffe, sehe Art. 218 AEUV für deren Erlass durch den Rat seinem Wortlaut nach keine besondere Beschränkung vor und schließe nicht aus, dass diese Verhandlungsrichtlinien Verfahrensvorschriften enthielten.

44. Die Befugnis zur Festlegung detaillierter Verhandlungspositionen ergebe sich aus der Position und der Rolle des Sonderausschusses, dessen Anweisungen als Leitlinien für effektive Verhandlungen dienen sollten. Es liege im Interesse der Kommission als Verhandlungsführerin, diese Anweisungen zu berücksichtigen und auf diese Weise eine Ablehnung des Verhandlungsergebnisses durch den Rat mit allen daraus resultierenden negativen Konsequenzen zu vermeiden.

45. Das Königreich Dänemark ist der Auffassung, dass der Rat in Anbetracht der ihm zugewiesenen Rolle und seiner Befugnisse zur Aufnahme von Verhandlungen sowie zur Annahme, zur Genehmigung und zum Abschluss internationaler Übereinkünfte auch während der Verhandlungen eine Rolle spielen müsse.

46. Art. 218 AEUV setze einen ständigen Dialog zwischen dem Rat und dem Verhandlungsführer voraus, der in Form von Verhandlungsrichtlinien und der Bestellung eines Sonderausschusses geführt werden könne, der im Laufe der Verhandlungen konsultiert werden müsse. Außerdem sei die Möglichkeit, dem Verhandlungsführer Verhandlungsrichtlinien zu erteilen, nicht auf eine bestimmte Phase des Verhandlungsverfahrens beschränkt.

47. Die Bundesrepublik Deutschland macht geltend, die Kommission sei nicht von der Pflicht entbunden, den Rat um Zustimmung zu ersuchen, bevor sie in substanzieller Weise von den Vorgaben der Verhandlungsrichtlinien abweiche. Bereits aus diesem Grund müsse sie auch ihren in den Verhandlungsrichtlinien aufgestellten Berichtspflichten nachkommen. Dies folge zudem aus dem in Art. 13 Abs. 2 EUV niedergelegten Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit.

48. Das Fachwissen der Mitgliedstaaten auf dem fraglichen Gebiet ließe sich nicht in ausreichendem Maß nutzbar machen, wenn sich die Kommission mit ihrem Wunsch durchsetzen würde, in Verhandlungen völlig autonom und ohne Rücksicht auf den Rat bzw. die Mitgliedstaaten zu agieren.

49. Art. 218 Abs. 4 AEUV lasse sich nichts für die Annahme entnehmen, diese Vorschrift ermögliche lediglich Vorgaben zum Inhalt der Verhandlungen, nicht aber zum Prozedere. Eine solche Auslegung würde der Vorschrift die praktische Wirksamkeit nehmen.

50. Nach Ansicht der Französischen Republik können die Verhandlungsrichtlinien – ohne gegen Art. 13 Abs. 2 EUV, Art. 218 AEUV oder den Grundsatz des institutionellen Gleichgewichts zu verstoßen – vorsehen, dass der Sonderausschuss oder der Rat detaillierte Verhandlungspositionen der Union festlege.

51. Die Verhandlungsrichtlinien beschränkten sich nicht unbedingt auf die Festlegung der strategischen Entscheidungen und der in den Verhandlungen zu verteidigenden inhaltlichen Ziele, sondern könnten auch bestimmte Verfahrenserfordernisse enthalten. Der Ausdruck „Verhandlungsrichtlinien“ habe nämlich eine allgemeine Bedeutung, und nach dem Wortlaut von Art. 218 Abs. 4 AEUV sei eine Einschränkung dieser Bedeutung nicht zulässig.

52. Abschnitt A der Verhandlungsrichtlinien begründe weder eine Befugnis des Rates oder des Sonderausschusses noch eine Verpflichtung der Kommission, die sich nicht aus Art. 218 Abs. 2 bis 4 AEUV und dem Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit ergebe. Abschnitt A der Verhandlungsrichtlinien sei vielmehr eine nähere Ausgestaltung der Befugnisse, die dem Rat nach diesen Bestimmungen des AEU-Vertrags eingeräumt seien.

53. Was die in den fraglichen Verhandlungsrichtlinien vorgesehenen Modalitäten für die Konsultation des Sonderausschusses angehe, sei es nicht Sache der Kommission, diese Modalitäten festzulegen. Da der Rat gemäß Art. 218 Abs. 4 AEUV beschließen könne, dass die Verhandlungen im Benehmen mit einem Sonderausschuss zu führen seien, könne er auch die Modalitäten für die Konsultation dieses Ausschusses bestimmen. Indem die Verhandlungsrichtlinien außerdem vorsähen, dass der Rat detaillierte Verhandlungspositionen festlegen könne, wiesen sie lediglich auf das Recht des Rates hin, die Verhandlungsrichtlinien jederzeit zu präzisieren.

54. Die Republik Polen ist der Auffassung, dass die Ermächtigung zur Aufnahme von Verhandlungen mit dem Erlass von Verhandlungsrichtlinien in einem besonders engen Zusammenhang stehe, denn nur, wenn ein für den Rat annehmbares Verhandlungsergebnis erzielt werde, könne die Übereinkunft letztlich im Namen der Union unterzeichnet und geschlossen werden. Deshalb sei es unerlässlich, dass der Rat bereits dann, wenn dem Verhandlungsführer die Ermächtigung erteilt werde, deren Grenzen festlegen und die Bedingungen der Verhandlungsführung angeben könne.

55. Die wirksame Wahrnehmung der Aufgabe des Rates, die jeweilige Politik – darunter die Außenpolitik – festzulegen, mache es erforderlich, dass der Beschluss über die Ermächtigung zur Aufnahme von Verhandlungen und die damit einhergehenden Verhandlungsrichtlinien verfahrensmäßige Anweisungen enthalten könnten.

56. Außerdem handele es sich um eine dauerhafte Befugnis des Rates, die nicht auf die einmalige Formulierung von Verhandlungsrichtlinien beschränkt sei, die dem Beschluss über die Ermächtigung zur Aufnahme von Verhandlungen beigefügt seien.

57. Das Königreich Schweden ist der Ansicht, der Rat müsse die Verhandlungsrichtlinien zu Beginn näher ausarbeiten können, um der Kommission mit ihnen eine Orientierung zu gewähren. Der Sonderausschuss sei daher bei den Verhandlungen als „verlängerter Arm“ des Rates zu verstehen und bilde ein Forum für die Zusammenarbeit zwischen der Kommission und dem Rat.

58. Der Wortlaut von Art. 218 AEUV hindere den Rat nicht, Verfahrensvorschriften in die Verhandlungsrichtlinien einzubeziehen, wenn die Kommission ermächtigt werde, Verhandlungen im Namen der Union aufzunehmen. Wenn beabsichtigt gewesen wäre, die Befugnisse des Rates zum Erlass von Verhandlungsrichtlinien auf eine bestimmte Art von Fragen zu beschränken, wäre dies in Art. 218 AEUV ausdrücklich bestimmt. Der allgemeine Charakter des Begriffs „Verhandlungsrichtlinien“ lege aber nahe, dass Art. 218 AEUV nicht zum Ziel habe, das Recht des Rates zum Erlass von Verhandlungsrichtlinien auf materielle Fragen zu begrenzen.

59. Im vorliegenden Fall bezweckten die in den Verhandlungsrichtlinien enthaltenen Verfahrensbestimmungen einen effektiven Informationsaustausch zwischen Rat und Kommission, der eine Voraussetzung dafür sei, dass der Rat seine Befugnis ausüben könne, die Verhandlungsrichtlinien im Laufe der Verhandlungen zu ändern oder zu ergänzen. Außerdem sei ein derartiger Informationsfluss eine Voraussetzung dafür, dass der Sonderausschuss ordnungsgemäß konsultiert werde und dass die Union ihre Standpunkte im Zuge der Verhandlungen anpassen könne.

60. Das Vereinigte Königreich Großbritannien und Nordirland meint, der Rat dürfe gemäß Art. 218 Abs. 4 AEUV Verfahrensvorschriften in die Verhandlungsrichtlinien aufnehmen. Nach dem Wortlaut dieser Vorschrift sei nicht untersagt, dass die Verhandlungsrichtlinien Verfahrensvorschriften enthielten, die sich z. B. auf die Konsultation des Sonderausschusses bezögen. Wenn die Verhandlungsrichtlinien keine Verfahrensfragen betreffen dürften, liefe dies im Übrigen sowohl dem Ziel als auch der praktischen Wirksamkeit von Art. 218 Abs. 4 AEUV zuwider.

61. Der Rat könne darauf angewiesen sein, über die laufende Entwicklung informiert zu werden, um seine Befugnisse aus Art. 218 Abs. 4 AEUV angemessen und wirksam ausüben zu können. Dies gelte vor allem für Verhandlungen, bei denen eine erhöhte Gefahr bestehe, dass es besonders schwierig sein werde, mit der anderen Partei eine Einigung zu erzielen.

62. Der Sonderausschuss spiele im Verhandlungsprozess eindeutig eine wichtige Rolle. Er sei hierzu vom Rat bestellt worden, und die Kommission müsse ihn konsultieren. Folglich müsse der Sonderausschuss berechtigt sein, sich zu den Verhandlungspositionen zu äußern, die im Laufe der Verhandlungen festgelegt werden sollten. Außerdem könne der Rat Verhandlungsrichtlinien erlassen oder bestehende Verhandlungsrichtlinien zu jedem beliebigen Zeitpunkt des fraglichen Prozesses abändern.

63. Das in Art. 218 AEUV vorgesehene institutionelle Gleichgewicht werde durch den streitigen Beschluss angemessen berücksichtigt, so dass eine loyale Zusammenarbeit im Sinne von Art. 13 Abs. 2 EUV gegeben sei. Der Rat und der von diesem bestellte Sonderausschuss hätten nämlich beide im Verhandlungsprozess eine im Vertrag festgelegte Rolle zu spielen.

64. Für den Fall, dass der Klage ganz oder teilweise stattgegeben werden sollte, unterstützt das Vereinigte Königreich Großbritannien und Nordirland die Anträge des Rates hinsichtlich der Wirkungen einer etwaigen Nichtigerklärung. Es wäre durch nichts gerechtfertigt, die Wirkungen des streitigen Beschlusses aufrechtzuerhalten, wenn er für nichtig erklärt werden sollte.

2. Beurteilung

a) Grundsätze

i) Was ist unter „Verhandlungsrichtlinien“ zu verstehen?

65. Nach dem AEU-Vertrag „[kann d]er Rat … dem Verhandlungsführer [hier der Kommission ( 12 )] Richtlinien[ ( 13 )] erteilen“ (Hervorhebung nur hier) ( 14 ).

66. Zunächst ist eine Richtlinie – ganz allgemein (und im Verwaltungsrecht) – eine Norm, mit der eine Behörde, die über ein Ermessen verfügt, sich selbst oder eine andere Behörde verpflichtet, sich bei der Ausübung dieses Ermessens in einer bestimmten Weise zu verhalten ( 15 ).

67. Der in Art. 218 Abs. 4 AEUV verwendete Begriff „Richtlinie“ entspricht dieser Definition, die natürlich von der Definition desselben Wortes in Art. 288 AEUV abweicht, wonach „[d]ie Richtlinie für jeden Mitgliedstaat, an den sie gerichtet wird, hinsichtlich des zu erreichenden Ziels verbindlich [ist], … jedoch den innerstaatlichen Stellen die Wahl der Form und der Mittel [überlässt]“. Im Rahmen von internationalen Verhandlungen sind die Richtlinien des Rates nicht an die Mitgliedstaaten, sondern an die Kommission zu richten; im Gegensatz zu den Richtlinien im Sinne von Art. 288 AEUV dürfen Verhandlungsrichtlinien nicht veröffentlicht werden – offenkundig deshalb, weil die Union sonst ihre Karten gegenüber der anderen Seite offenlegen würde und dies die Verhandlungsposition der Kommission schwächen könnte ( 16 ).

68. Die einzige Parallele, die man allenfalls zwischen den beiden Arten von Richtlinien sehen könnte, besteht darin, dass auch die Verhandlungsrichtlinien der Kommission „die Wahl der Form und der Mittel“ lassen, denn sie können der Kommission in ihrer Eigenschaft als Verhandlungsführerin bei den Verhandlungen nur als Richtschnur dienen. Es ist vertretbar, zu sagen, dass es sich andernfalls nicht mehr um Verhandlungsrichtlinien, sondern um ein Verhandlungsdiktat ( 17 ) handeln würde, das keineswegs das in den Verträgen ( 18 ) und nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs bereits seit 1958 ( 19 ) gewollte institutionelle Gleichgewicht zum Ausdruck bringen würde. „Eine Verhandlung setzt [nämlich] Flexibilität und Anpassungsvermögen voraus, und es dürfte schwierig sein, den Handlungsspielraum des Verhandlungsführers vorzeitig festzulegen“ ( 20 ).

69. Das in Art. 218 AEUV für internationale Übereinkünfte vorgesehene institutionelle Gleichgewicht ähnelt auch dem, das im Vertrag für den Erlass von Verordnungen, Richtlinien und Entscheidungen vorgesehen ist, denn in Art. 218 Abs. 3 AEUV heißt es: „Die Kommission … legt dem Rat Empfehlungen vor“. Sie ist es, die wie auch nach anderen Bestimmungen des Vertrags das Recht hat, ein Handeln der Union zu veranlassen. Sie – und nicht der Rat – muss vorab prüfen, ob es zweckmäßig ist, dass die Union auf einem bestimmten Gebiet mit einem oder mehreren Drittstaaten eine internationale Übereinkunft schließt.

70. Außerdem schlägt die Kommission dem Rat im Allgemeinen sogar den Entwurf von Verhandlungsrichtlinien vor und fügt ihn der Empfehlung zur Aufnahme von Verhandlungen bei ( 21 ).

71. Verhandlungsrichtlinien sind daher meines Erachtens Leitlinien, die dazu dienen, dem Verhandlungsführer (hier der Kommission) die allgemeinen Ziele darzulegen, die er bei den Verhandlungen versuchen soll, zu erreichen.

72. Im Übrigen hat bereits das Gericht zutreffend darauf hingewiesen ( 22 ), dass „die etwaige Missachtung von Richtlinien, die der Rat der Kommission im Hinblick auf Verhandlungen erteilen kann, die sie im Rahmen von Art. 300 Abs. 1 EG [jetzt im Rahmen von Art. 218 AEUV] führt, im Allgemeinen im Rahmen des Beschlusses sanktioniert wird, mit dem der Rat die Übereinkunft annimmt oder ablehnt. Derartige Richtlinien fallen daher im Prinzip nicht unter die Normen, nach denen die Rechtmäßigkeit von Maßnahmen zu beurteilen ist, die die Kommission im Rahmen internationaler Verhandlungen ergriffen hat, sofern diese Maßnahmen angefochten werden können“.

73. Wie wir noch sehen werden, entspricht die Rolle des Sonderausschusses, den der Rat bestellen kann, der Rolle der Verhandlungsrichtlinien: Der Sonderausschuss soll die Kommission bei ihren Arbeiten beraten, nicht mehr und nicht weniger, denn in Art. 218 Abs. 4 AEUV heißt es, dass „die Verhandlungen … im Benehmen mit diesem Ausschuss zu führen [sind]“ (Hervorhebung nur hier).

ii) Können Verhandlungsrichtlinien der in Rede stehenden Art Verfahrensvorschriften enthalten?

74. Abschnitt A enthält vier Nummern, in denen die bei den fraglichen Verhandlungen zu berücksichtigenden Modalitäten für die Festlegung der Verhandlungspositionen, die Unterrichtung und die Konzertierung festgelegt sind. Als „Akteure“ werden in diesem Abschnitt die Kommission, der Rat und der Sonderausschuss – hier die Arbeitsgruppe „Umwelt“ – genannt, der bestellt worden ist, um die Verhandlungen zu verfolgen. Insbesondere muss die Kommission gemäß diesem Abschnitt den Rat über den Terminplan und die Verhandlungspunkte auf dem Laufenden halten, ihm nach jeder Verhandlungsrunde Bericht über die Verhandlungsergebnisse erstatten und ihn über jedes bedeutende Problem, das im Laufe der Verhandlungen auftreten könnte, informieren sowie den Sonderausschuss dazu konsultieren. Außerdem ist vorgesehen, dass gegebenenfalls Verhandlungspositionen im Sonderausschuss oder im Rat im Einzelnen festgelegt werden und dass jeder Verhandlungsrunde eine Sitzung des Sonderausschusses vorausgeht, insbesondere um Verhandlungspositionen oder Leitlinien für die Verhandlungen festzulegen.

– Einführung

75. Ich möchte zunächst feststellen, dass die Kommission entgegen dem unzutreffenden Vorbringen einiger Mitgliedstaaten keineswegs die Auffassung vertritt, dass dem Sonderausschuss und/oder dem Rat überhaupt keine Rolle zukomme und dass sie an keinerlei Verpflichtung gebunden sei. Es ist deutlich, dass die Kommission zu keiner Zeit die Absicht hatte, „im Alleingang“ zu handeln ( 23 ).

76. Außerdem wird in mehreren Streithilfeschriftsätzen hervorgehoben, dass einige der in den fraglichen Verhandlungsrichtlinien enthaltenen Verfahrensvorschriften durchaus angemessen seien. Dabei wird jedoch übersehen, dass sich die Rüge der Kommission keineswegs auf die spezifischen Vorschriften in Abschnitt A bezieht, sondern dass sie gestützt auf Art. 218 Abs. 2 bis 4 AEUV dem Rat die Befugnis abspricht, diese Verfahrensvorschriften zu erlassen, unabhängig davon, ob sie angemessen sind oder nicht.

77. Dem Urteil Kommission/Rat (C‑114/12, EU:C:2014:2151), von dem hier bereits im Rahmen der Prüfung der Zulässigkeit der Klage die Rede gewesen ist, ist für die Auslegung von Art. 218 Abs. 4 AEUV in der vorliegenden Rechtssache kein Hinweis zu entnehmen. Die Verhandlungsrichtlinien, die der Rat im Rahmen der Rechtssache C‑114/12 erlassen hatte, waren allerdings wesentlich weniger detailliert als die im vorliegenden Fall fraglichen (vgl. Rn. 32 und 33 des genannten Urteils), die wiederum mit einem Umfang von vier Seiten weniger detailliert sind als die Verhandlungsrichtlinien zum TTIP, die 18 Seiten umfassen ( 24 ).

– Antwort auf die Frage

78. Ich bin der Ansicht, dass der Rat der Kommission nicht gestützt auf Art. 218 Abs. 2 bis 4 AEUV ein detailliertes Verfahren für die Verhandlungen über den Abschluss einer internationalen Übereinkunft vorschreiben kann ( 25 ).

79. Sicherlich kann es gerechtfertigt sein, die Modalitäten der Zusammenarbeit zwischen den Organen festzulegen, insbesondere im Rahmen von internationalen Verhandlungen, doch sollten sie dann im Wege interinstitutioneller Vereinbarungen ( 26 ) und nicht eines Beschlusses festgelegt werden, den ein Organ einem anderen Organ oder mehreren anderen Organen einseitig aufzwingt. „Die Technik der interinstitutionellen Vereinbarungen konkretisiert [nämlich] die Komplementarität der [Grundsätze des interinstitutionellen Gleichgewichts und der loyalen Zusammenarbeit ( 27 )]. Auf den Gebieten einer gemeinsamen Zuständigkeit der drei politischen Organe kann eine interinstitutionelle Vereinbarung angemessene Verfahren festlegen, Konflikte verhindern und das interinstitutionelle Gleichgewicht allseits bewahren ( 28 ).

80. Diese Vorgehensweise ist im Übrigen in Art. 295 AEUV ausdrücklich vorgesehen. Diese Vorschrift bestimmt, dass „[d]as Europäische Parlament, der Rat und die Kommission [sich] beraten … und … einvernehmlich die Einzelheiten ihrer Zusammenarbeit [regeln]. Dazu können sie unter Wahrung der Verträge interinstitutionelle Vereinbarungen schließen, die auch bindenden Charakter haben können“.

81. Als die Kommission z. B. die in Art. 218 Abs. 10 AEUV vorgesehene Verpflichtung, das Parlament zu unterrichten, klären wollte, hat sie mit diesem eine Rahmenvereinbarung getroffen. Nach dieser im Jahr 2010 getroffenen Rahmenvereinbarung „legt die Kommission bei der Vorlage von Entwürfen von Verhandlungsleitlinien mit Blick auf ihre Annahme durch den Rat diese Leitlinien gleichzeitig dem Parlament vor“ ( 29 ). Außerdem sieht diese Rahmenvereinbarung vor, dass die Kommission „das Parlament regelmäßig und zeitnah über den Ablauf der Verhandlungen bis zur Paraphierung der Übereinkunft unterrichtet; sie erläutert, ob und wie die Anmerkungen des Parlaments in die Texte, die Gegenstand der Verhandlungen waren, aufgenommen worden sind, und wenn nicht, warum nicht“ ( 30 ).

82. Das Parlament war sich also – im Gegensatz zum Vorgehen des Rates im vorliegenden Fall – beim Abschluss dieser interinstitutionellen Vereinbarung der absoluten Notwendigkeit bewusst, die Rolle der Kommission als Verhandlungsführerin und die für jede Verhandlung erforderliche Flexibilität zu respektieren.

83. Eine solche Vereinbarung hätte von der Kommission und dem Rat oder sogar von allen drei Organen getroffen werden können ( 31 ), denn Art. 295 AEUV bietet die Möglichkeit, dass die drei in dieser Vorschrift genannten Organe „einvernehmlich die Einzelheiten ihrer Zusammenarbeit“ regeln. Ich kann im Übrigen nicht erkennen, inwiefern das in Art. 218 AEUV vorgesehene Gleichgewicht zwischen den Organen durch die Beteiligung von drei Organen an einer solchen Vereinbarung gestört würde (geschweige denn durch die Beteiligung von zwei Organen).

84. Wie der Gerichtshof hervorgehoben hat, stellt eine Vorschrift wie Art. 218 AEUV (oder früher Art. 228 EWG, später nach dem Vertrag von Amsterdam Art. 300 EG) für den Abschluss von Verträgen insofern eine eigene, allgemeine Bestimmung von verfassungsmäßiger Bedeutung dar, als er den Unionsorganen bestimmte Kompetenzen verleiht und auf die Schaffung eines Gleichgewichts zwischen diesen Organen gerichtet ist ( 32 ).

85. Der Gerichtshof hat ergänzt, dass „die Vertragsabschlusskompetenz dem Rat ‚vorbehaltlich der Zuständigkeiten [zusteht], welche die Kommission auf diesem Gebiet besitzt‘“ ( 33 ).

86. Deshalb ist es geboten, dass dieses Gleichgewicht von den Organen uneingeschränkt geachtet wird, um zu verhindern, dass ein Organ in die Zuständigkeiten eines anderen Organs eingreift.

87. Ich bin der Auffassung, dass der Rat in die Befugnisse der Kommission eingegriffen hat, indem er in den Verhandlungsrichtlinien ein Verfahren festgelegt hat, das der Kommission die für die Aushandlung der fraglichen internationalen Übereinkunft erforderliche Flexibilität nimmt, und indem er ihr dieses Verfahren durch einen an sie gerichteten Beschluss vorgeschrieben hat.

88. Der Rat hat dadurch im Gegensatz zu der vorstehend beschriebenen Situation zwischen dem Parlament und der Kommission derartig einseitig bestimmt ( 34 ), in welcher Form und wie häufig der Informationsfluss und die Mitteilung von Verhandlungspositionen und Leitlinien, die im Laufe der Verhandlungen festgelegt werden sollen, zu erfolgen haben, dass er die Rolle des Verhandlungsführers übernommen hat.

89. Meines Erachtens sollen sich Verhandlungsrichtlinien auf die strategischen Entscheidungen und die in den Verhandlungen zu verteidigenden inhaltlichen Ziele beziehen oder mit anderen Worten auf den Inhalt des zu auszuhandelnden Textes.

90. Dagegen dürfen sie dem Verhandlungsführer, hier der Kommission – die im Übrigen selbst dafür zuständig ist, die Modalitäten für die Konsultation des vom Rat gemäß Art. 218 Abs. 4 AEUV bestellten Sonderausschusses festzulegen – keine spezifischen Verfahren vorschreiben ( 35 ).

iii) Die „Verhandlungsrichtlinien“ und die Eigenschaft als Verhandlungsführer

91. Die Kommission hat zu Recht darauf hingewiesen, dass Art. 13 Abs. 2 EUV in der durch den Vertrag von Lissabon überarbeiteten Fassung (siehe Nr. 188 der vorliegenden Schlussanträge) ( 36 ) die Rechtsprechung des Gerichtshofs kodifiziert, der in Bezug auf den Rat bereits festgestellt hatte, dass „[sich a]us dem Wortlaut und der Systematik der durch den Vertrag geschaffenen Regelung ergibt …, dass sich der Rat nicht von den Vorschriften …, die er sich [im Vertrag] selbst gesetzt hat, lösen darf“ und „[s]omit … nicht auf ein alternatives Verfahren zurückgreifen [kann], um z. B. einen anderen Rechtsakt als eben die auf einer bestimmten Stufe vorgesehene Entscheidung anzunehmen oder einen Rechtsakt unter anderen als den nach den anwendbaren Bestimmungen geltenden Voraussetzungen zu erlassen“ ( 37 ).

92. In Abschnitt A der Verhandlungsrichtlinien wird der Rat jedoch mehrfach als echter Akteur bei den Verhandlungen genannt ( 38 ), was dem in Art. 218 AEUV beabsichtigten institutionellen Gleichgewicht zuwiderläuft. Wenn der Rat nämlich die Kommission zur Aufnahme von Verhandlungen ermächtigt hat, kann er in deren Rahmen keine direkte Rolle im Hinblick auf den Entscheidungsprozess spielen. Dies gilt erst recht für den Sonderausschuss ( 39 ), der lediglich ein Beratungsgremium ist.

93. Die Konsultation des Sonderausschusses kann der Kommission zwar helfen, zu erkennen, ob bestimmte Vorschriften der künftigen Übereinkunft die politische Zustimmung des Rates finden werden, doch ist es Sache der Kommission, darüber zu entscheiden, wie sie diesen Gesichtspunkt in die laufenden Verhandlungen einbezieht.

94. Eeckhout ( 40 ) weist zutreffend darauf hin, dass „[t]he Commission conducts the negotiations in accordance with directives … [t]hat does not mean that the Commission has a free hand in the negotiations. Through the ‚special committees‘, consisting of national governments representatives, the Council machinery keeps a close eye on how the negotiations are evolving. The Commission is therefore often a double negotiator: both with the other party to the negotiations and with Member States’ representatives or the Council itself“.

95. MacLeod, Hendry und Hyett ( 41 ) führen jedoch zu Recht aus, der Wortlaut im EG-Vertrag – „im Benehmen mit den zu[r] Unterstützung [der Kommission als Verhandlungsführer] vom Rat bestellten besonderen Ausschüssen“ – betone „the pre-eminent role of the Commission in any negotiation: the committee does not give the Commission direct instructions, and the Treaty does not imply that the committee, or its representatives, may be present during the face to face negotiations, at least when the agreement relates only to matters within the competence of the Community under the Treaty. But the Commission is under an obligation to consult the committee. It would be unlikely to ignore its views: the results of any negotiation have to be acceptable to the Council, so there would be little point in the Commission side-stepping any committee set up to assist in the negotiations“ (Hervorhebung nur hier).

96. Hinsichtlich der Wendung „within the framework of [such directives as the Council may issue]“ ( 42 ) ergänzen diese Verfasser zu Recht: „Although the Commission’s negotiating discretion is limited by the directives of the Council, the Commission’s basic discretion as negotiator remains: the Council may issue ‚directives‘, but it may not seek to regulate the conduct of the negotiations on a line-by-line basis“ (Hervorhebung nur hier) ( 43 ).

97. Ebenso teile ich die Auffassung von Eeckhout ( 44 ), dass „[n]otwithstanding such supervision by the Council, the negotiation of international agreements does amount to a significant Commission prerogative. The Commission is generally in a position to try to find a common denominator of the, often varying, interests of the Member States. Moreover, in some cases the Commission can be quite deft in the use of its authority to negotiate. Two examples, both from the Uruguay Round negotiations leading to the establishment of the WTO, illustrate this“.

98. Wenn die Verhandlungsrichtlinien den Rat nicht zu einem echten Verhandlungsführer machen können, gilt dies erst recht für den in Art. 218 Abs. 4 AEUV vorgesehenen Sonderausschuss.

99. Der Sonderausschuss hat nach dieser Vorschrift, wonach „die Verhandlungen … im Benehmen mit diesem Ausschuss zu führen [sind]“, lediglich eine beratende Funktion.

100. Ich halte dies für einen klaren Widerspruch zu Abschnitt A des Addendums des streitigen Beschlusses, der dem Sonderausschuss bei der Verhandlungsführung eine Entscheidungsbefugnis einräumt, da in Nr. 1 vorgesehen ist, dass er „Verhandlungspositionen der Union … im Einzelnen“ festlegen kann, und in Nr. 3, dass „[j]eder Verhandlungsrunde … eine Sitzung des Sonderausschusses voraus[geht], um die Schlüsselfragen zu ermitteln und [gegebenenfalls] Verhandlungspositionen oder Leitlinien festzulegen“.

101. Das Vereinigte Königreich Großbritannien und Nordirland hat in der mündlichen Verhandlung betont, dass der Sonderausschuss von der Kommission lediglich „konsultiert“ werden müsse, dass sie ihm aber nicht „folgen“ müsse. Ich sehe nicht, wie diese Auffassung mit der Befugnis dieses Ausschusses vereinbar sein könnte, Verhandlungspositionen im Einzelnen festzulegen. Der Rat hat ebenfalls in der mündlichen Verhandlung eingeräumt, dass der Ausschuss keine Verhandlungsrichtlinien erteilen könne (hierzu sei ausschließlich der Rat befugt), und alle waren sich darüber einig, dass sich der Sonderausschuss an keiner Abstimmung beteiligt und außerdem keiner Abstimmungsregel unterliegt, doch stehen diese Erklärungen meines Erachtens im Widerspruch zum Wortlaut des streitigen Beschlusses, wonach dieser Ausschuss Verhandlungspositionen im Einzelnen festlegen kann.

iv) Art. 218 AEUV im Licht des Grundsatzes des institutionellen Gleichgewichts

102. Diese strenge Abgrenzung der jeweiligen Zuständigkeiten des Rates und der Kommission bei der Anwendung von Art. 218 AEUV steht völlig im Einklang mit der Rechtsprechung des Gerichtshofs, der die Bedeutung des „Gewaltengleichgewichts“ ( 45 ), der „Verteilung der Befugnisse zwischen den [Organen]“ ( 46 ) und des „Systems der Zuständigkeitsverteilung und des institutionellen Gleichgewichts zwischen den Organen“ ( 47 ) ebenso wie die „institutionelle Stellung“ ( 48 ) und das „institutionelle Gefüge“ ( 49 ) hervorgehoben und dabei darauf hingewiesen hat, dass das institutionelle Gleichgewicht „für den organisatorischen Aufbau der Gemeinschaft kennzeichnen[d]“ ( 50 ) ist.

103. Nach der Rechtsprechung gebietet nämlich der „Grundsatz des institutionellen Gleichgewichts …, dass jedes Organ seine Befugnisse unter Beachtung der Befugnisse der anderen Organe ausübt“ ( 51 ). Das institutionelle Gleichgewicht ist nichts anderes als der Ausdruck des klassischen Prinzips (der Beachtung) der eingeräumten Zuständigkeiten, und der Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit kann als ein Instrument aufgefasst werden, das es erlaubt, die gerichtliche Kontrolle der Wahrung des institutionellen Gleichgewichts optimal abzustimmen ( 52 ). Jacqué ( 53 ) hat zutreffend ausgeführt, dass das institutionelle Gleichgewicht „damit zusammenhängt, dass die institutionelle Struktur der Gemeinschaft auf einer Verteilung der Zuständigkeiten auf die verschiedenen Organe beruht“.

104. Der Gerichtshof hat dies, wie ich bereits erwähnt habe ( 54 ), in Bezug auf den früheren Art. 228 EWG (später Art. 300 EG und jetzt Art. 218 AEUV) festgestellt ( 55 ), der, so der Gerichtshof, „für den Abschluss von Verträgen eine eigene, allgemeine Bestimmung von verfassungsmäßiger Bedeutung insofern dar[stellt], als er den Gemeinschaftsorganen bestimmte Kompetenzen verleiht. Zur Schaffung eines Gleichgewichts zwischen diesen Organen sieht er vor, dass die Abkommen zwischen der Gemeinschaft und einem oder mehreren Staaten von der Kommission ausgehandelt und dann durch den Rat abgeschlossen werden; dieser hat zuvor das Europäische Parlament in den Fällen zu hören, in denen der EWG-Vertrag dies vorsieht. Jedoch steht die Vertragsabschlusskompetenz dem Rat ‚vorbehaltlich der Zuständigkeiten [zu], welche die Kommission auf diesem Gebiet besitzt‘“.

105. Die gleiche Regel gilt (erst recht) für den Sonderausschuss. Durch die diesem (ebenso wie dem Rat) eingeräumte Möglichkeit, im Laufe der Verhandlungen „Verhandlungspositionen … im Einzelnen“ festzulegen, die verbindliche Wirkungen entfalten, wird das Gewaltengleichgewicht zwischen den Organen derart verändert, dass der Rat – oder der Sonderausschuss – zum entscheidenden Akteur der Union im Verhandlungsprozess wird und die Kommission, beschränkt auf eine Nebenrolle als Sprecherin oder Beauftragte des Rates oder des Sonderausschusses, nicht mehr politisch verantwortliche Verhandlungsführerin ist. Im Übrigen ist auf den Unterschied zwischen „Verhandlungspositionen … im Einzelnen“ und „Verhandlungsrichtlinien“ hinzuweisen, denn diese Positionen sind nicht als bloße „Änderungen“ der Verhandlungsrichtlinien aufzufassen. Der Rat kann zwar die Verhandlungsrichtlinien erlassen und ändern, doch ist im Vertrag nichts dergleichen für den Sonderausschuss vorgesehen, so dass es umso mehr überrascht, dass er „Verhandlungspositionen … im Einzelnen“ erlassen können soll.

106. Im Urteil Parlament/Rat ( 56 ) (in dem es um die Befugnisse des Parlaments ging) hat der Gerichtshof Folgendes festgestellt: „Diese Befugnisse sind … Bestandteil des von den Verträgen gewollten institutionellen Gleichgewichts. Die Verträge haben nämlich ein System der Zuständigkeitsverteilung zwischen den verschiedenen Organen der Gemeinschaft geschaffen, das jedem Organ seinen eigenen Auftrag innerhalb des institutionellen Gefüges der Gemeinschaft und bei der Erfüllung der dieser übertragenen Aufgaben zuweist.“

b) Gegenargumente des Rates und der Mitgliedstaaten

107. Ich halte mehrere Argumente des Rates und der Mitgliedstaaten für beachtlich.

i) Erstes Argument

108. Der Rat und einige Mitgliedstaaten ( 57 ) verteidigen Abschnitt A der Verhandlungsrichtlinien unter Hinweis auf Art. 16 EUV, wonach der Rat seine Aufgabe der „Festlegung der Politik“ ausübe.

109. Dieses Argument kann nicht überzeugen.

110. Nach Art. 16 Abs. 1 EUV ist die Aufgabe der „Festlegung der Politik“ nämlich „nach Maßgabe der Verträge“ auszuüben.

111. Außerdem ist Art. 16 EUV eindeutig nicht in dem Sinne auszulegen, dass in diesem Zusammenhang allein der Rat eine politische Rolle zu spielen hätte, nicht aber die anderen Organe. Der Rat kann diese Vorschrift auch nicht als „Generalvollmacht“ anwenden, die die „Lücken“ schließen soll, die der Rat jedes Mal wahrnimmt, wenn er meint, dass eine andere Vertragsvorschrift ihm keine hinreichend dominierende Rolle einräumt,.

112. Der Rat darf seine politische Rolle auf dem Gebiet internationaler Übereinkünfte nur in den Phasen und nach den Modalitäten ausüben, die ausdrücklich in Art. 218 AEUV vorgesehen sind, der (in den Worten des Gerichtshofs) eine „eigene, allgemeine Bestimmung“ ist. Diese Rolle ist nicht zu unterschätzen, denn sie kommt (allerdings ausschließlich) ( 58 ) im Rahmen des Beschlusses zum Tragen, die Ermächtigung zur Aufnahme von Verhandlungen zu erteilen oder auch nicht zu erteilen, in der Möglichkeit, dem Verhandlungsführer Verhandlungsleitlinien zu erteilen (in Form von Leitlinien über die strategischen Entscheidungen und die politischen Ziele der Verhandlungen) und natürlich im Rahmen des Beschlusses über den Abschluss der Übereinkunft.

113. Die Tschechische Republik hat in der mündlichen Verhandlung vorgetragen, dass es inakzeptabel wäre, wenn der Rat das, was die Kommission ausgehandelt habe, ablehnen müsste, denn das wäre dem internationalen Ansehen der Union abträglich. Dazu möchte ich darauf hinweisen, dass es bei internationalen Übereinkünften üblich ist, dass der ausgehandelte Text einer Stelle (im Allgemeinen einem Parlament) zur Ratifizierung vorgelegt werden muss, die in keiner Weise an den Verhandlungen teilgenommen hat und nicht einmal die Befugnis zur Erteilung von Verhandlungsrichtlinien hat.

114. Der Rat selbst scheint anzuerkennen, dass seine Befugnis nicht so weit reicht, die Kommission zu verpflichten, ihm einen Vorschlag nach seinen Wünschen zu unterbreiten, denn laut Rn. 25 seiner Gegenerwiderung „bestreitet [der Rat] nicht, dass die Kommission in diesem Rahmen die volle Verantwortung für die Verhandlungen behält. Jegliche Entscheidung, die die Kommission im Zuge der Verhandlungen trifft, wird grundsätzlich, sofern die Kommission am Ende des Verfahrens die Vorlage eines Vorschlags beschließt, nur mit dem Beschluss des Rates sanktioniert, mit dem dieser das Verhandlungsergebnis annimmt oder ablehnt“.

115. In diesem Zusammenhang weisen Cloos, Reinesch, Vignes und Weyland ( 59 ) darauf hin, dass bei den Verhandlungen, die zur Annahme des Vertrags von Maastricht geführt haben, „ein wichtigerer Vorschlag der Kommission den Zeitpunkt des Tätigwerdens des Ausschusses 113 betraf[ ( 60 )]. Die Kommission schlug nämlich vor, die Worte ‚im Benehmen‘[ ( 61 )] durch ‚nach Konsultation‘ zu ersetzen … Diese Änderung hätte den Handlungsspielraum der Kommission erweitert, indem diese sich darauf hätte beschränken können, den Ausschuss 113 ein einziges Mal bei Verhandlungsbeginn zu konsultieren. Die Mitgliedstaaten wollten das nicht mitmachen, da sie es zur Vermeidung böser Überraschungen bei Abschluss der Verhandlungen für unerlässlich hielten, dass der Ausschuss 113 die Verhandlungen regelmäßig verfolgt … Auch eine andere Änderung bzw. eine Klarstellung, die die luxemburgische Präsidentschaft in Bezug auf Art. 113 vorgeschlagen hatte, wurde von den Delegationen verworfen. Sie sah ausdrücklich Folgendes vor: ‚Die Kommission vertritt in Bezug auf die durch diesen Artikel erfassten Sachbereiche und unbeschadet von Art. 228 [EWG] den Standpunkt der Gemeinschaft in den Beziehungen zu Drittstaaten, bei internationalen Organisationen und im Rahmen internationaler Konferenzen‘. Dieser Absatz ist zwar auf einem Gebiet ausschließlicher Gemeinschaftszuständigkeit selbstverständlich, war jedoch in dem letzten Text …, der dem Europäischen Rat auf seiner Tagung in Maastricht vorgelegt wurde, nicht mehr enthalten. Als Grund für diese Streichung wurde angegeben, dass es nicht nötig sei, etwas Selbstverständliches ausdrücklich zu erwähnen. Der wahre Grund ist natürlich in dem Klima des Argwohns gegenüber der Kommission auf dem Gebiet des Handels zu sehen: Einige Mitgliedstaaten befürchteten nämlich, dass die Kommission gemeinsam mit dem Gerichtshof jede Gelegenheit nutzen würde, um ihre ehrgeizigen Absichten auf diesem Gebiet zu verfolgen“.

116. Der vorliegende Rechtsstreit im Allgemeinen und die vom Rat sowie von sieben Mitgliedstaaten gemachten Ausführungen im Besonderen zeigen, dass das Klima des Argwohns nach mehr als 20 Jahren immer noch anhält ( 62 ).

117. Im vorliegenden Rechtsstreit macht der Rat nämlich geltend, der Sinn und Zweck der Verhandlungsrichtlinien (und damit eines Sonderausschusses) bestehe darin, zu verhindern, dass vollendete Tatsachen geschaffen würden, die „politisch inakzeptabel“ wären, weil „ein solches Ergebnis die Annahme der Übereinkunft als solcher gefährden könnte“ ( 63 ).

118. Dies ist im Übrigen eine allgemeine Thematik in der Argumentation der meisten Mitgliedstaaten, die Streithilfeschriftsätze zur Unterstützung des Rates vorgelegt haben ( 64 ). Außerdem weisen diese Mitgliedstaaten darauf hin, dass die in den Verhandlungsrichtlinien verlangte enge Zusammenarbeit im Hinblick auf den Verhandlungsgegenstand einen geordneten Ablauf des Verhandlungsprozesses gewährleiste.

119. Das ist, wie der Rat selbst bemerkt, ein politisches Argument. Obwohl die Möglichkeit, Verhandlungsrichtlinien zu erlassen, die Gefahr eines Streits zwischen der Kommission und dem Rat im Laufe des Verhandlungsprozesses verringern soll, darf diese Befugnis nicht so ausgelegt werden, dass sie die Aufgabe der Kommission, die Verhandlungen zu führen, und ihr Initiativrecht bei Abschluss dieser Verhandlungen zunichte macht.

120. Wenn der Rat beschließt, die Übereinkunft nicht zu genehmigen, übt er die ihm in den Verträgen eingeräumte Befugnis aus, die nicht die Befugnis einschließt, von der Kommission zu verlangen, dass sie einen Vorschlag unterbreitet, der im Rat die erforderliche Mehrheit erzielen wird.

121. Anders gesagt, die Befugnis zur Festlegung der Politik erstreckt sich nicht auf die Formulierung des Vorschlags nach Abschluss der Verhandlungen, die der Kommission obliegt.

ii) Zweites Argument

122. In Übereinstimmung mit dem vorstehenden Argument des Rates sind einige Mitgliedstaaten der Ansicht ( 65 ), Abschnitt A und die Mitwirkung des Rates an den Verhandlungen seien erforderlich, um zu gewährleisten, dass er bei Unterzeichnung und Abschluss der Übereinkunft wirksam seine Rolle als derjenige ausüben könne, der die endgültige Entscheidung fälle. Dieses Argument wird auch im Hinblick auf die Notwendigkeit angeführt, die Glaubwürdigkeit der Union als ernsthafter Verhandlungspartner zu erhalten.

123. Auch wenn diese Auffassung politisch vertretbar (und zugleich widerlegbar) ist, missachtet sie gerade das institutionelle Gleichgewicht, das insbesondere in Art. 218 AEUV beabsichtigt ist, der einen Prozess vorsieht ( 66 ), bei dem die drei Organe, die Kommission, der Rat und das Parlament, eine ganz bestimmte Rolle spielen.

124. Wie das Parlament zutreffend ausführt, „[muss] Art. 218 AEUV … in seinem Gesamtzusammenhang gesehen werden, um seine allgemeine Kohärenz zu gewährleisten“ ( 67 ), und die Auffassung, wonach die Rolle des Rates bei den Verhandlungen selbst aufgrund seiner Befugnis gerechtfertigt sei, die Übereinkunft letztlich anzunehmen oder abzulehnen, würde den Sinn und Zweck von Art. 218 AEUV grundlegend ändern.

125. Dieses Argument wurde in der Vergangenheit auch vom (Juristischen Dienst des) Rat(es) vertreten, der der Ansicht war, dass die Kommission erst vom Rat ermächtigt werden müsse, bevor sie in den Verhandlungen vorrechtliche Verpflichtungen („pre-legal commitments“) eingehe, da der Rat sonst keinen Einfluss auf den eigentlichen Entscheidungsprozess hätte. Devuyst ( 68 ) weist zu Recht darauf hin, dass der Begriff „pre-legal commitments“, wie er vom (Juristischen Dienst des) Rat(es) verwendet wird, im Vertrag nicht vorgesehen ist und dass mit der Einführung dieses Begriffs „ein in den Verträgen nicht vorgesehener neuer Verfahrensabschnitt … hinzugefügt würde“. „Das würde das institutionelle Gleichgewicht zugunsten des Rates ändern“, denn „alle Phasen der Verhandlungen fallen logischerweise von der Aufnahme der Verhandlungen an bis zur Unterzeichnung der Übereinkunft in die Zuständigkeit der Kommission“. „Wenn der Rat jedes nennenswerte ‚pre-legal commitment‘ genehmigen müsste, würden die spezifischen Verfahren nach Art. 207 Abs. 3 und Art. 218 AEUV weitgehend überflüssig“ und „die Europäische Union würde zu einem unmöglichen Verhandlungspartner“.

126. Im Übrigen kann das Ziel der Kommission nicht lediglich darin bestehen, eine internationale Übereinkunft herbeizuführen, die die Zustimmung des Rates findet, sondern sie muss eine Übereinkunft aushandeln, die den Interessen der Union optimal dient ( 69 ), bevor sie sie, falls erforderlich, dem Parlament zur Zustimmung und anschließend dem Rat vorlegt.

127. In diesem Zusammenhang ist hervorzuheben, dass der Rat selbst einräumt, dass es der Kommission freigestellt sei, keinen Vorschlag für den Abschluss der Übereinkunft vorzulegen ( 70 ), was paradoxerweise noch öfter geschehen könnte, wenn der Rat (oder der Sonderausschuss, da die meisten Mitgliedstaaten zwischen den beiden keinen Unterschied machen) die Verhandlungsposition unter Missachtung der möglicherweise gegenteiligen Auffassung der Kommission festlegen könnte.

iii) Drittes Argument

128. Nach Ansicht der Tschechischen Republik sollte verhindert werden, dass eine Situation eintritt, in der das Verhandlungsergebnis für den Rat inakzeptabel wäre und bei der sich die Weigerung, den Entwurf der abschließenden Übereinkunft zu genehmigen, auf die Beziehungen mit der anderen Partei negativ auswirken würde. Die tschechische Regierung versucht damit, eine „nützliche Analogie“ zum Ziel des in Art. 218 Abs. 11 AEUV vorgesehenen Verfahrens des Gutachtens herzustellen, das ebenfalls darin besteht, die Gefahr zu beseitigen, dass die ausgehandelte internationale Übereinkunft mit dem Unionsrecht unvereinbar ist, und daraus resultierende Probleme im Bereich der internationalen Beziehungen zu vermeiden. Die tschechische Regierung meint, der Gerichtshof habe sich zu dieser Frage sehr deutlich geäußert und festgestellt, dass „eine gerichtliche Entscheidung, die ein Abkommen wegen seines Inhalts oder der Form seines Zustandekommens für mit dem Vertrag unvereinbar erklären würde, nicht nur auf Gemeinschaftsebene, sondern auch auf dem Gebiet der internationalen Beziehungen zu ernsten Schwierigkeiten führen müsste und möglicherweise für alle betroffenen Parteien, auch für die Drittstaaten, Nachteile mit sich brächte“ ( 71 ).

129. Ich halte diesen Hinweis auf Art. 218 Abs. 11 AEUV und auf das Gutachten 2/94 in Bezug auf den vorliegenden Rechtsstreit für unerheblich ( 72 ).

130. Die Kommission hat zu Recht darauf hingewiesen, dass der fehlende Abschluss einer internationalen Übereinkunft keineswegs mit der Nichtigerklärung des Beschlusses über den Abschluss der Übereinkunft nach deren Inkrafttreten zu vergleichen ist. Die Weigerung des Rates, die Übereinkunft zu genehmigen, kann allenfalls politische Folgen haben, die auch dann eintreten, wenn die Kommission den Abschluss der Übereinkunft nicht vorschlägt oder wenn das Parlament seine Zustimmung, falls diese erforderlich ist, verweigert. Die Ursache für die fehlende Zustimmung zu einer Übereinkunft ist unter dem Gesichtspunkt der internationalen Beziehungen unerheblich und rechtfertigt es nicht, einem Organ gegenüber den anderen Organen Vorrang einzuräumen.

iv) Viertes Argument

131. Die Kommission hat entgegen dem Vorbringen des Königreichs Schweden ( 73 ) zu keiner Zeit behauptet, dass der Rat „auf den Inhalt der auszuhandelnden Übereinkunft keinen Einfluss“ nehmen könne.

132. Im Übrigen hat die Kommission selbst eingeräumt ( 74 ), dass es angesichts der Tatsache, dass der Rat das letzte Wort darüber habe, ob die Übereinkunft geschlossen werde – ein Gesichtspunkt, der sich unbestreitbar auf den Inhalt der Verhandlungen auswirke –, wenig wahrscheinlich sei ( 75 ), dass die Kommission ihre Mittel für die Aushandlung einer internationalen Übereinkunft aufwende, die kaum eine Chance habe, Gesetzeskraft zu erlangen, weil sie auf den Widerstand des Rates (oder des Parlaments) stoße. Dieses Anliegen der Kommission kann als Anwendung des Grundsatzes der loyalen Zusammenarbeit aufgefasst werden.

133. Außerdem ist anzuerkennen, dass der Rat das Recht hat, vollständige und regelmäßige Berichte über die Verhandlungen zu verlangen, wobei die übermittelnde Stelle gerade der Sonderausschuss ist, der während des gesamten Konsultationsverfahrens dem Verhandlungsführer seine Auffassung (und die des Rates) mitteilt. Überdies weist die Kommission darauf hin, dass sie entgegen den Ausführungen des Rates in seinem Streithilfeschriftsatz (Rn. 32) nicht behaupte, dass der Rat seinen Standpunkt während der Verhandlungen nicht zum Ausdruck bringen dürfe, denn sie habe in ihrer Klageschrift hervorgehoben, dass sie die Auffassungen, die der Rat (oder das Parlament) zum Ausdruck bringe, berücksichtigen müsse.

134. Ferner bestreitet die Kommission nicht ihre Verpflichtung, den Sonderausschuss zu konsultieren und mit ihm regelmäßigen Kontakt zu halten. Diese Verpflichtung ergebe sich logischerweise aus Art. 218 AEUV und sei im Fall von Handelsabkommen sogar besonders ausgeprägt ( 76 ).

135. Deshalb schlage ich dem Gerichtshof nicht vor, Art. 2 Satz 2 des streitigen Beschlusses für nichtig zu erklären.

136. Des Weiteren stellt sich die Frage, ob der Rat die Verhandlungsrichtlinien im Laufe des Verhandlungsprozesses ändern kann.

137. Die Kommission trägt vor, dass das Vorliegen einer Empfehlung keine bloße Formalität sei, die erforderlich sei, um den Verhandlungsprozess in Gang zu setzen, der danach ausschließlich in den Händen des Rates liege. Wenn der Rat behaupte, dass seine Befugnis während der Verhandlungen auf den Befugnissen beruhe, die Ermächtigung zur Aufnahme dieser Verhandlungen zu erteilen und die Übereinkunft zu genehmigen – zwei Befugnisse, die ihrerseits auf Vorschläge (oder Empfehlungen) der Kommission gestützt werden müssten –, dann müsse er auch anerkennen, dass jeder Überarbeitung oder Änderung ein Vorschlag oder eine Empfehlung vorausgehen müsse. Andernfalls hätte der Rat während der Verhandlungen (d. h. in einer Phase, in der ihm nach den Verträgen keine Befugnisse eingeräumt seien) mehr Befugnisse als in den Phasen der Ermächtigung zur Aufnahme von Verhandlungen und des Abschlusses der internationalen Übereinkunft (d. h. in den beiden Phasen, in denen dem Rat in den Verträgen eine Rolle zugewiesen sei).

138. Diese Argumentation der Kommission kann keinen Erfolg haben. (Im Übrigen ist darauf hinzuweisen, dass die Kommission nicht die Nichtigerklärung von Art. 2 Satz 1 des streitigen Beschlusses begehrt, wonach „[d]er Rat … den Inhalt der Verhandlungsrichtlinien jederzeit überprüfen [kann]“).

139. Da letztlich der Rat aufgerufen ist, die ausgehandelte Übereinkunft zu genehmigen, wäre es meines Erachtens unlogisch, wenn er seine Auffassung lediglich bei der Aufnahme der Verhandlungen und nicht während der Verhandlungen zu Gehör bringen könnte ( 77 ). Es ist nämlich offenkundig, dass zu Beginn der Verhandlungen weder der Rat noch die Kommission die Standpunkte der Drittländer im Einzelnen kennen. Außerdem sind die Verhandlungen häufig komplex und langwierig, und die Regierungen und die Umstände ändern sich, was ebenfalls für die Möglichkeit spricht, im Laufe der Verhandlungen die Verhandlungsrichtlinien zu ändern, deren Ziel, Divergenzen zwischen den Organen nach Möglichkeit zu vermeiden, nicht erreicht würde, wenn der Rat erst nach Abschluss der Verhandlungen informiert würde. Die Behauptung des Rates und einiger Mitgliedstaaten, die Kommission sei nicht bereit, den Rat während der Verhandlungen zu informieren, ist allerdings unzutreffend. Im Übrigen sieht Art. 218 Abs. 10 AEUV ausdrücklich vor, dass das Parlament „in allen Phasen des Verfahrens“ unterrichtet wird (d. h. auch von der Kommission). Deshalb liegt es meines Erachtens auf der Hand, dass die Kommission auch den Rat regelmäßig informieren muss.

140. Ich stimme daher dem Rat und den Mitgliedstaaten zu, dass der Rat im Laufe der Verhandlungen anhand der ihm von der Kommission zu übermittelnden Informationen die Verhandlungsrichtlinien überprüfen und gegebenenfalls ändern oder ergänzen kann, ohne dass die Kommission ihm hierzu überarbeitete Empfehlungen vorlegen muss.

141. Dass der Rat die Kommission auch im Laufe der Verhandlungen beraten kann, ergibt sich meiner Ansicht nach aus dem ziemlich allgemein gefassten Wortlaut von Art. 218 Abs. 4 AEUV. Dieser Abs. 4, wonach „[d]er Rat … dem Verhandlungsführer Richtlinien erteilen und einen Sonderausschuss bestellen [kann und] die Verhandlungen … im Benehmen mit diesem Ausschuss zu führen [sind]“, unterscheidet sich von den Abs. 5 und 6 dieses Artikels, nach denen ein Beschluss einen „Vorschlag des Verhandlungsführers“ voraussetzt. Im Übrigen ist festzustellen, dass die Vorschrift nicht angibt, wann der Rat dem Verhandlungsführer Richtlinien erteilen muss (bzw. kann).

142. Außerdem ist die Kommission in diesem Punkt etwas vage, denn sie wendet sich nicht grundsätzlich dagegen, dass die Richtlinien geändert werden können ( 78 ).

143. Dass der Rat Verhandlungsrichtlinien ohne einen vorherigen Vorschlag der Kommission ändern kann, wird offenbar durch die Praxis bestätigt (da die Kommission dem Rat zufolge häufig darum ersucht, die Verhandlungsrichtlinien zu aktualisieren, ohne jedoch Vorschläge zu unterbreiten) und auch in der Lehre vertreten. So weisen MacLeod u. a. zu Recht auf Folgendes hin ( 79 ): „the Council may issue further directives unilaterally, without a Commission proposal, during the negotiations“ und „[i]t is for the Council to decide whether further directives are necessary: it does not need a Commission proposal before acting“. In der Praxis kommt es allerdings offenbar nur selten vor, dass der Rat ergänzende Verhandlungsrichtlinien erlässt ( 80 ).

144. So heißt es auch im Kommentar Mégret ( 81 ), „[d]er Rat hat die Möglichkeit, bei Aufnahme der Verhandlungen, jedoch auch im Laufe der Verhandlungen, einzugreifen, um die der Kommission bereits erteilten Verhandlungsrichtlinien zu ändern, zu ersetzen oder zu ergänzen. Diese Richtlinien sind häufig das Ergebnis von langwierigen Erörterungen im Rat und bleiben selten geheim. Ihre inoffizielle ‚Veröffentlichung‘ erschwert natürlich die Aufgabe der Kommission gegenüber ihrem Verhandlungspartner, indem sie ihren Handlungsspielraum verringert oder gar illusorisch macht …“ (Hervorhebung nur hier).

145. Das kann jedoch den Rat nicht dazu veranlassen, nachdem er die Ermächtigung zur Aufnahme von Verhandlungen erteilt und seine Leitlinien mitgeteilt bzw. geändert hat, im Rahmen dieser Verhandlungen eine „federführende“ Rolle zu beanspruchen, die den unerlässlichen Handlungsspielraum einengen würde, den der Verhandlungsführer haben muss, um zufriedenstellende Ergebnisse erzielen zu können. Auch der vom Rat bestellte Sonderausschuss kann keine solche Rolle spielen, weil er eine rein beratende Funktion hat.

146. Es ist nämlich die Kommission, die als Vertreterin der Interessen der Union im Namen und im Auftrag der Union (und nicht im Auftrag des Rates) verhandelt.

v) Fünftes Argument

147. Der Rat macht außerdem geltend, dass durch die von ihm vertretene Auslegung von Art. 218 Abs. 4 AEUV, wonach Verhandlungsrichtlinien Verfahrensvorschriften einbeziehen könnten, anstatt sich auf vage Absichtserklärungen zu beschränken, die Fähigkeit der Union, auf internationaler Ebene mit einer Stimme zu sprechen, in vollem Umfang erhalten bleibe.

148. Diese Argumentation überzeugt mich nicht, denn die Einheit ist auf jeden Fall dadurch gewährleistet, dass allein der Verhandlungsführer befugt ist, in dem Rahmen, der durch die vom Rat erteilten Richtlinien festgelegt ist, und gegebenenfalls nach Anhörung des Sonderausschusses zu verhandeln.

149. Im Übrigen ist diese „eine Stimme“ bereits in den Verträgen vorgesehen, denn in Art. 17 Abs. 1 EUV heißt es, dass „[die Kommission] die Vertretung der Union nach außen wahr[nimmt]“.

150. Der Gerichtshof hat in seinem Gutachten 1/94 (EU:C:1994:384, Rn. 106 ff.) hervorgehoben, dass ein „einheitliche[s] Auftreten der [Union] nach außen“ wichtig ist, um der Union eine stärkere Verhandlungsposition zu verschaffen.

vi) Sechstes Argument

151. Der Rat und die Mitgliedstaaten machen außerdem geltend, dass es auf dem Gebiet des Verkehrs ständige Praxis sei, in die Verhandlungsrichtlinien Verfahrensvorschriften aufzunehmen.

152. Die Kommission wendet ein, bei den beiden vom Rat erwähnten Dokumenten ( 82 ) handele es sich um Abkommen, die in Form von gemischten Abkommen auszuhandeln seien. Die Dokumente enthielten einen ersten Anhang mit „Verhandlungsrichtlinien“ und einen (separaten) zweiten Anhang mit dem Titel „Ad-hoc-Verfahren für Verhandlungen über ein Abkommen auf dem Gebiet des Verkehrs zwischen der Europäischen Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten einerseits und Algerien [oder Georgien] andererseits“ ( 83 ). Das Hauptziel dieses zweiten Anhangs, der nicht Teil der Verhandlungsrichtlinien war, bestand einfach darin, ein Verfahren für die Koordinierung mit den Mitgliedstaaten festzulegen.

153. Daraus folgt, dass diese Gesichtspunkte im Zusammenhang mit einem Abkommen, das wie im vorliegenden Fall ausschließlich von der Union zu schließen ist, nicht einschlägig sind.

154. Einige Mitgliedstaaten behaupten auch, dass Verhandlungsrichtlinien häufig Verfahrensvorschriften enthalten ( 84 ).

155. Falls das zutrifft (was die Kommission heftig bestreitet), ist daran zu erinnern, dass nach der Rechtsprechung „eine schlichte Praxis die Vorschriften des [Vertrags] nicht überspielen [kann]“ ( 85 ). Der Gerichtshof hat z. B. im Urteil Wybot (149/85, EU:C:1986:310, Rn. 23) Folgendes festgestellt: „Es bleibt zu prüfen, ob die Praxis des Europäischen Parlaments die [Vorschriften des EGKS-, des EWG- und des EAG-Vertrags, um die es in jener Rechtssache ging], nach denen nicht nur die Mehrheit der Parlamentsmitglieder, sondern auch andere Gemeinschaftsorgane, nämlich der Rat und die Kommission, die Einberufung zu einer außerordentlichen Sitzungsperiode beantragen können, nicht leerlaufen lässt. Im Rahmen des in den Verträgen vorgesehenen Gewaltengleichgewichts zwischen den Organen kann nämlich die Praxis des Europäischen Parlaments den anderen Organen nicht ein Recht nehmen, das ihnen nach den Verträgen selbst zusteht“ (Hervorhebung nur hier).

vii) Siebtes Argument

156. Nach Ansicht des Rates ist die Aufnahme bestimmter Verfahrensmodalitäten und besonderer Anforderungen in die Verhandlungsrichtlinien ein notwendiger Bestandteil seines Rechts, zu entscheiden, ob eine Ermächtigung zu erteilen ist oder nicht.

157. Wie ich bereits vorstehend ausgeführt habe, kann der Rat, wenn er die Kommission zur Aufnahme von Verhandlungen ermächtigt hat, während der Verhandlungen keine direkte Rolle im Hinblick auf den Entscheidungsprozess spielen. Auch wenn die Ermächtigung durch den Rat und seine Verhandlungsrichtlinien im Allgemeinen als „Verhandlungsmandat“ bezeichnet werden (im Englischen „the negotiating mandate“), wird die Kommission vom Rat nämlich keineswegs „beauftragt“, sondern „ermächtigt“ ( 86 ).

158. Der Rat verwendet nicht ohne Grund das Wort „Auftrag“ (Rn. 42 seiner Klagebeantwortung), anstatt sich an den Wortlaut der Verträge zu halten ( 87 ). Ein Auftrag ist nicht nur eine freiwillige Handlung, sondern impliziert, dass die beauftragte Stelle für jemand anders innerhalb der Grenzen und nach den verbindlichen Anweisungen der beauftragenden Stelle handelt.

159. Wie Waelbroeck u. a. ( 88 ) zu Recht ausführen, ist die Verwendung des Begriffs „Verhandlungsmandat“„rechtlich irreführend: Der Rat kann nämlich nicht irgendjemanden nach seinem Belieben beauftragen, im Namen der Gemeinschaft zu verhandeln. Die Kommission hat in dieser Hinsicht das Monopol. Es handelt sich vielmehr um das Ingangsetzen des Prozesses, der es der Kommission und nur ihr ermöglicht, Verhandlungen zu führen“.

160. Die Verwendung des Begriffs „Auftrag“ ist nur dann sinnvoll, wenn die Kommission im Namen der Mitgliedstaaten verhandelt ( 89 ).

161. In den Verträgen ist jedenfalls im Zusammenhang mit Art. 218 AEUV nicht von irgendeinem „Auftrag“ die Rede, obwohl dieser Begriff in anderen Artikeln, z. B. in Art. 18 Abs. 2 EUV im Zusammenhang mit dem Hohen Vertreter der Union für Außen- und Sicherheitspolitik, verwendet wird.

162. Wenn die Verfasser der Verträge gewollt hätten, dass die Kommission gemäß einem „Auftrag“ handelt, hätten sie meines Erachtens diesen Begriff verwendet.

163. Dass der Rat die Wahl hat, ob er seine Ermächtigung erteilt oder nicht, bedeutet daher nicht, dass er berechtigt ist, dieser Ermächtigung in einem Anhang alles hinzuzufügen, was er möchte. Der Inhalt muss auch die Verträge berücksichtigen. Sollte der Rat mit seinem Argument zum Ausdruck bringen wollen, dass er, falls die Verfahrensvorschriften nicht akzeptiert würden, seine Ermächtigung schlicht und einfach verweigern würde, könnte es sich überdies um einen Missbrauch von Befugnissen handeln.

viii) Achtes Argument

164. Nach Ansicht des Rates „[sollen d]ie im Sonderausschuss festgelegten Standpunkte … ein konkreter Ausdruck der Verhandlungsrichtlinien des Rates sein und in diesem Sinne den Verhandlungsführer unterstützen, indem erläutert wird, welche Auffassungen die politische Stelle billigt, die letztlich entscheiden muss, ob sie dem ausgehandelten Text zustimmt oder nicht“ (Rn. 42 der Klagebeantwortung). Wenn das so ist, fragt sich, worüber noch zu verhandeln ist, wenn nicht über ein der anderen Partei vorgelegtes Gesamtpaket, das sie entweder annehmen oder ablehnen kann?

165. Über meine vorstehenden Ausführungen ( 90 ) zum Begriff „Auftrag“ hinaus bin ich der Ansicht, dass es – auch wenn die Konsultation des Sonderausschusses der Kommission helfen kann, zu erfahren, ob bestimmte Vorschriften der künftigen Übereinkunft auf die „politische Zustimmung“ des Rates stoßen dürften oder nicht – (allein) Sache der Kommission ist, zu entscheiden, wie sie dieses Wissen in die Verhandlungen einbringt. Jede andere Auslegung würde ihr Initiativrecht zunichte machen, da sie die Verpflichtung implizieren würde, einen Text allein deshalb vorzuschlagen, weil er die vom Rat befürworteten Standpunkte zum Ausdruck bringt. Eine derartige Verpflichtung ist im Unionsrecht offenkundig nicht vorgesehen ( 91 ).

166. Des Weiteren könnte die Verwendung des bestimmten Artikels – „die politische Stelle“ – so aufgefasst werden, dass mit dieser politischen Stelle allein der Rat gemeint ist. Die Kommission (und das Parlament) sind jedoch Organe, die bei internationalen Verhandlungen ebenfalls eine wichtige politische Rolle spielen.

167. Art. 218 Abs. 4 AEUV räumt dem Sonderausschuss schließlich nur eine beratende Funktion ein, da er vorsieht, dass die Verhandlungen „im Benehmen mit“ diesem Ausschuss zu führen sind. Das bedeutet zwar, dass der Sonderausschuss seine Auffassung zu den einzelnen Aspekten der Verhandlungen äußern kann, doch geht der streitige Beschluss viel weiter. Er sieht nämlich vor ( 92 ), dass der Sonderausschuss (oder der Rat gemäß Abschnitt A Nr. 1 der Verhandlungsrichtlinien) „Verhandlungspositionen der Union … im Einzelnen“ festlegen kann (Hervorhebung nur hier), die somit für die Kommission verbindlich sein sollen, denn sollte die Kommission von diesen Verhandlungspositionen abweichen, würde sie von den Verhandlungspositionen der Union und nicht lediglich von denen des Sonderausschusses (oder des Rates) abweichen.

168. Hier zeigt sich eine Parallele zwischen der vorliegenden Rechtssache und dem Urteil Kommission/Rat, dem sogenannten „CITES-Urteil“ ( 93 ) (C‑370/07, EU:C:2009:590, Rn. 43 und 44), in dem der Gerichtshof festgestellt hat – allerdings im Zusammenhang mit der Vorschrift, die jetzt Art. 218 Abs. 9 AEUV ist –, dass die Festlegung des Standpunkts „der Union“ für die Organe verbindliche Rechtswirkungen erzeugt. Hinzu kommt, dass Abschnitt A Nr. 3 der Verhandlungsrichtlinien zwischen „Verhandlungspositionen“ und „Leitlinien“ unterscheidet.

169. Der Rat hält es für unzutreffend, dass es der Kommission „nicht freisteh[e], davon abzuweichen“. Außerdem werde eine falsche Parallele zu den Standpunkten gezogen, die er gestützt auf Art. 218 Abs. 9 AEUV einnehme. Zur diesen Standpunkten, die anderer Art seien, habe der Gerichtshof festgestellt, dass sie „verbindliche Rechtswirkungen erzeug[en]“ und für die Organe „verbindlich“ sind ( 94 ). Letztlich sei es zwar Sache der Kommission, zu entscheiden, wie sie die Verhandlungen führe ( 95 ), doch müsse dies stets unter Beachtung der Leitlinien geschehen, die sie vom Sonderausschuss erhalte, sei es in Form von mündlichen Weisungen oder von schriftlich dargelegten Standpunkten.

170. Hierzu ist festzustellen, dass zwar die Erteilung von Verhandlungsrichtlinien ein anderes Verfahren als das nach Art. 218 Abs. 9 AEUV ist, dass aber in den fraglichen Verhandlungsrichtlinien die „Verhandlungspositionen der Union“ ganz ähnlich wie in Art. 218 Abs. 9 AEUV bezeichnet werden. Der Rat erteilt dem Sonderausschuss die Befugnis (bzw. behält sich dies vor), den Standpunkt der Union festzulegen, verbunden mit der entsprechenden Verpflichtung des Verhandlungsführers der Union, von diesem Standpunkt nicht abzuweichen.

171. Nach Ansicht des Rates ergibt sich aus den Verfahrensvorschriften des streitigen Beschlusses, dass die Kommission, „wenn es sich als unmöglich erweist, das zu erreichen, was mit der Verhandlungsposition vorgesehen ist, dies dem Sonderausschuss berichten und um neue Leitlinien ersuchen [muss]“ (Rn. 44 der Klagebeantwortung). Damit bestätigt der Rat die für die Kommission verbindliche Wirkung der vom Sonderausschuss (oder von ihm selbst) festgelegten Standpunkte, wobei der einzige Handlungsspielraum der Kommission „die Art und Weise“ der Verhandlungsführung ist.

172. Frankreich (in Rn. 11 seines Streithilfeschriftsatzes) sagt nichts anderes, wenn es ausführt, die Kommission habe zwar eine gewisse Flexibilität, was die Verhandlungsstrategie angehe, müsse sich jedoch an den Rat oder den Sonderausschuss wenden, wenn sie von deren Standpunkt abweichen wolle.

173. Noch verwirrender ist, dass der Rat hinsichtlich der Wirkungen der Verhandlungsposition des Sonderausschusses den Begriff „Empfehlung“ benutzt (in den Rn. 46 und 53 der Klagebeantwortung ist von einem „empfohlenen Ergebnis“ die Rede). Außerdem spricht der Rat von der Verpflichtung, „Verhandlungspositionen zu berücksichtigen“, und von „Umsetzungen in der Praxis“ (Rn. 23 und 25 der Gegenerwiderung). Nach Ansicht des Vereinigten Königreichs Großbritannien und Nordirland ist der Sonderausschuss lediglich berechtigt, seine Auffassung zum Ausdruck zu bringen (Rn. 23 und 24). All dies ist mit dem eindeutigen Wortlaut von Abschnitt A der Verhandlungsrichtlinien kaum in Einklang zu bringen, wo von den „Verhandlungspositionen der Union“ und nicht bloß von „Empfehlungen an die Kommission“ oder von „Verhandlungspositionen des Rates (und/oder des Sonderausschusses)“ die Rede ist. Das Verteidigungsvorbringen des Rates steht auch in unmittelbarem Widerspruch zum Wortlaut des streitigen Beschlusses, der die Worte „werden … festgelegt“ und „festlegen“ verwendet („Gegebenenfalls werden die Verhandlungspositionen der Union in dem Sonderausschuss … oder im Rat im Einzelnen festgelegt“ und „Jeder Verhandlungsrunde geht eine Sitzung des Sonderausschusses voraus, um die Schlüsselfragen zu ermitteln und [gegebenenfalls] Verhandlungspositionen oder Leitlinien festzulegen“) (Hervorhebung nur hier) ( 96 ). Die Kommission vertritt bei den Verhandlungen jedoch nicht den Rat, sondern die Union.

174. Der verbindliche Charakter der vom Sonderausschuss festgelegten Verhandlungspositionen ist mit dem Wortlaut von Art. 218 Abs. 4 AEUV, wo von „im Benehmen“ die Rede ist, nicht vereinbar. Wenn die Verfasser des Vertrags gewollt hätten, dass die Kommission an die Leitlinien oder Standpunkte des Sonderausschusses gebunden ist, hätten sie die Rolle des Sonderausschusses (oder des Rates) mit stärkeren Worten beschrieben.

175. Ich stimme mit der Kommission darin überein, dass es, wenn das Ziel darin besteht, den „Verhandlungsführer zu unterstützen“, dessen Sache sein sollte, darüber zu entscheiden, wie mit den fraglichen Verhandlungspositionen zu verfahren ist. Die Klarstellung, welche Gesichtspunkte von der politischen Stelle gebilligt werden, ist nicht mit einer Verpflichtung gleichzusetzen, der Verhandlungsposition des Sonderausschusses zu folgen.

176. Das bedeutet nicht, dass die Kommission nicht rechtlich verpflichtet wäre, die vom Rat oder vom Sonderausschuss in den Verhandlungsrichtlinien festgelegten Verhandlungspositionen zu berücksichtigen ( 97 ), doch ist diese Verpflichtung von der zu unterscheiden, von den Verhandlungspositionen nicht abzuweichen, die, wie das Parlament betont, die Kommission zur Vollstreckerin der Entscheidungen des Sonderausschusses (oder des Rates) machen würde.

177. Interessanterweise hat sich der Gerichtshof bereits, wenngleich in einem anderen Zusammenhang, damit befasst, welcher Unterschied zwischen diesen beiden Arten von Verpflichtungen im Hinblick auf deren Wesen und Umfang besteht.

178. Im Urteil Mediaset (C‑69/13, EU:C:2014:71) hat er diesen Unterschied geprüft. Der Rechtsstreit bezog sich auf Entscheidungen der Kommission, mit denen eine Beihilferegelung für rechtswidrig und mit dem Binnenmarkt unvereinbar erklärt worden war, und insbesondere auf die Rolle des nationalen Gerichts und die Berücksichtigung von Stellungnahmen, die die Kommission im Rahmen der Durchführung ihrer Entscheidung abgegeben hatte, durch das nationale Gericht.

179. Der Gerichtshof hat in Rn. 31 jenes Urteils Folgendes festgestellt: „Somit ist, auch wenn die Stellungnahmen der Kommission das nationale Gericht nicht binden können, festzustellen, dass das nationale Gericht die in den genannten Stellungnahmen sowie in den Stellungnahmen der Kommission, die das nationale Gericht unter den in der vorangegangenen Randnummer genannten Voraussetzungen möglicherweise beantragt hat, enthaltenen Gesichtspunkte – aufgrund dessen, dass diese die Erfüllung der Aufgabe der nationalen Behörden im Rahmen der sofortigen und tatsächlichen Durchführung der Rückforderungsentscheidung vereinfachen sollen, und angesichts des Grundsatzes der loyalen Zusammenarbeit – als Beurteilungsgesichtspunkte im Rahmen des bei ihm anhängigen Rechtsstreits berücksichtigen und seine Entscheidung im Hinblick auf alle ihm übermittelten Dokumente begründen muss.“

180. Daher ist „das nationale Gericht für die Zwecke der Sicherstellung der Durchführung einer Entscheidung der Kommission, mit der eine Beihilferegelung für rechtswidrig und mit dem Binnenmarkt unvereinbar erklärt wird und durch die die Rückforderung der in Rede stehenden Beihilfen angeordnet wird, durch die aber nicht die einzelnen Begünstigten dieser Beihilfen bestimmt werden und die genaue Höhe der zu erstattenden Beträge festgesetzt wird, zwar an diese Entscheidung gebunden …, nicht hingegen an von der Kommission im Rahmen der Durchführung der Entscheidung abgegebene Stellungnahmen. Jedoch muss das nationale Gericht angesichts des Grundsatzes der loyalen Zusammenarbeit nach Art. 4 Abs. 3 EUV[ ( 98 )] diese Stellungnahmen im Rahmen des bei ihm anhängigen Rechtsstreits als Beurteilungsgesichtspunkt berücksichtigen“.

181. Folglich lässt sich für den vorliegenden Rechtsstreit die Schlussfolgerung ziehen, dass „verpflichtet zu sein, die vom Rat erteilten Leitlinien zu berücksichtigen“ (was die Kommission im vorliegenden Rechtsstreit anerkannt hat ( 99 )), nicht dasselbe ist wie „rechtlich verpflichtet zu sein, diese Leitlinien zu befolgen“ (was offenbar die Auffassung des Rates und der als Streithelfer auftretenden Mitgliedstaaten ist).

182. Außerdem muss die Kommission weiterhin in der Lage sein, zu entscheiden, dass es ist nicht im allgemeinen Interesse der Union liegt, der Auffassung des Sonderausschusses, die auf rein nationalen Interessen beruhen könnte, vollständig zu folgen.

183. Ich habe bereits in Nr. 126 dieser Schlussanträge darauf hingewiesen, dass die Aufgabe der Kommission nicht lediglich darin besteht und bestehen kann, eine internationale Übereinkunft herbeizuführen, die die Zustimmung des Rates findet (ob die anderen Organe einverstanden sind oder nicht), sondern darin, eine Übereinkunft auszuhandeln, die den Interessen der Union optimal dient und für die drei Organe akzeptabel ist. Es ist klar, dass die einzelnen Organe dazu Kompromisse eingehen müssen.

ix) Neuntes Argument

184. Nach Ansicht des Rates bringen die Verfahrensmodalitäten lediglich zum Ausdruck, wie die Organe im Rahmen internationaler Verhandlungen den Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit konkretisieren sollten.

185. Auch in den Streithilfeschriftsätzen einiger Mitgliedstaaten wird der Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit als mehr oder weniger indirekte Grundlage der streitigen Verfahrensvorschriften genannt ( 100 ).

186. Der Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit (Gemeinschaftstreue ( 101 )) steht gewiss im Mittelpunkt des Rechtssystems der Union ( 102 ) und ist ein äußerst wichtiger Aspekt des mit dem Vertrag angestrebten institutionellen Gleichgewichts. Er gilt als ein „Grundprinzip der gemeinschaftlichen Verfassungsstruktur ( 103 ).

187. In der Rechtsprechung des Gerichtshofs wird daran erinnert, dass „die Organe der Gemeinschaft gemäß Art. 7 Abs. 1 Unterabs. 2 EG [jetzt Art. 13 Abs. 2 EUV] nur nach Maßgabe der ihnen im EG-Vertrag zugewiesenen Befugnisse handeln dürfen“ ( 104 ).

188. Dies wird in Art. 13 Abs. 2 EUV ( 105 ) unmissverständlich mit folgenden Worten bestätigt: „Jedes Organ handelt nach Maßgabe der ihm in den Verträgen zugewiesenen Befugnisse nach den Verfahren, Bedingungen und Zielen, die in den Verträgen festgelegt sind. Die Organe arbeiten loyal zusammen“ ( 106 ).

189. In diesem Zusammenhang ist zu berücksichtigen, dass „[t]he distribution of the powers between the institutions reflects the place that the authors of the treaties wanted to grant to each one of them in the exercise of the missions that they entrusted to the Community. In this context, the task of the Court is to ensure that this system is maintained, in order to prevent the compromises made at the time of the drafting of the treaties being called into question again. The balance to which the Court refers is therefore that established by the Treaty. It is therefore not acceptable for one institution to extend its powers unilaterally to the detriment of another institution“ ( 107 ).

190. Außerdem hat Generalanwalt Jääskinen ( 108 ) zu Recht darauf hingewiesen, dass „mit dem Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit die sich aus den Grauzonen des Vertrags ergebenden Rechtsunsicherheiten, wie zu den [in jenem Fall in Rede stehenden] Modalitäten der Ausübung der Rücknahmebefugnis, [beseitigt werden könnten]. Andererseits lässt sich der Inhalt dieses Grundsatzes, auch wenn er auf die informelle Zusammenarbeit zwischen den Unionsorganen anwendbar ist, nicht genau erfassen“ ( 109 ).

191. Es ist im Hinblick auf das in Nr. 184 der vorliegenden Schlussanträge dargelegte Argument des Rates unbestreitbar, dass die „Art und Weise, wie die Organe [diesen Grundsatz] konkretisieren sollten“, zwischen den beiden (oder drei) betroffenen Organen vereinbart anstatt von einem dieser Organe dem (oder den) anderen auferlegt werden sollte.

192. In diesem Zusammenhang ist bemerkenswert, dass der Rat in der Vergangenheit unter Berufung auf den Grundsatz des institutionellen Gleichgewichts seinerseits (erneut wegen „vollendeter Tatsachen“) protestiert hat, als das Parlament in seiner Geschäftsordnung seine Sicht der Beziehungen mit den anderen Organen einseitig festgelegt hat ( 110 ).

193. Nach alledem verstößt es eindeutig gegen den Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit, wenn einem anderen Organ ohne dessen Zustimmung Verfahrensvorschriften auferlegt werden, und zwar insbesondere dann, wenn die auferlegten Regeln zur Folge haben, dass die Rolle, die der Kommission im Vertrag zugewiesen wurde, zu einer rein technischen, untergeordneten Sekretariatsrolle wird ( 111 ) (und sei es die eines Generalsekretariats!) ( 112 ), die mit ihrer Eigenschaft als einem Organ unvereinbar wäre, das dem Parlament politisch verantwortlich ist (Art. 17 Abs. 8 EUV ( 113 )) und dessen spezifische Rolle bei der Aushandlung internationaler Übereinkünfte völlig mit der ihm in Art. 17 EUV zugewiesenen Aufgabe im Einklang steht, die Vertretung der Union nach außen wahrzunehmen (mit Ausnahme der Außen- und der Sicherheitspolitik). Die Aushandlung internationaler Übereinkünfte ist eine der Formen der Vertretung der Union nach außen ( 114 ).

194. Hinsichtlich Art. 17 Abs. 1 EUV, wonach die Kommission die Hüterin der Verträge ist, hat die deutsche Regierung in der mündlichen Verhandlung die Frage aufgeworfen, wer denn auf die Hüter aufpasse ( 115 ), wenn die Kommission „ohne Kontrolle“ verhandeln könne. Dazu genügt der Hinweis, dass diese Rolle mittels der politischen Verantwortung der Kommission dem Parlament und mittels der Kontrolle der Rechtmäßigkeit der Handlungen der Organe, darunter die Kommission, dem Gerichtshof zukommt.

x) Zehntes Argument

195. Der Rat versucht, den streitigen Beschluss auch damit zu rechtfertigen, dass die Kommission ihrer Verpflichtung, den Sonderausschuss zu konsultieren, bei ähnlichen Verhandlungen mit der Schweizerischen Eidgenossenschaft nicht nachgekommen sei. Einige Mitgliedstaaten ( 116 ) verweisen ebenfalls auf die bei den Verhandlungen mit der Schweizerischen Eidgenossenschaft gewonnene Erfahrung. Der Rat fügt hinzu, die Kommission verweise selbst heute noch für einen Gesamtüberblick über diese Verhandlungen auf die Website des schweizerischen Bundesamts für Umwelt. Diese Website ist der Kommission zufolge die einzige öffentlich zugängliche Informationsquelle.

196. Wie dem auch sei, für den vorliegenden Rechtsstreit ergibt sich aus den dem Gerichtshof vorliegenden Akten nicht, dass die Kommission ihrer im Vertrag festgelegten Verpflichtung zur Konsultation des Sonderausschusses nicht nachgekommen wäre.

197. Aus der dem Gerichtshof von der Kommission vorgelegten Tabelle 1 „Datum der Treffen auf hoher Ebene [im Folgenden: THE] und Aktualisierungen der der Arbeitsgruppe ‚Umwelt‘ übermittelten Informationen über den Sachstand der Verhandlungen zur Verknüpfung [der Emissionshandelssysteme]“ ergibt sich nämlich, dass vier förmliche Verhandlungsrunden über die Verknüpfung des Emissionshandelssystems der Union mit dem der Schweizerischen Eidgenossenschaft stattgefunden hatten, als die Erwiderung eingereicht wurde ( 117 ). Zwei weitere Verhandlungsrunden waren vorgesehen, wurden aber verschoben oder aufgehoben. Die Kommission hatte die Arbeitsgruppe „Umwelt“ über jedes THE informiert. Im Allgemeinen übermittelte sie die aktualisierten Informationen kurz vor und/oder nach jedem THE und sandte Dokumente an die Arbeitsgruppe „Umwelt“, falls erforderlich. Manchmal erwies es sich für die Kommission angesichts des Arbeitsprogramms der Arbeitsgruppe „Umwelt“ als schwierig, einen Termin zu bekommen.

198. Die Kommission weist darauf hin, dass sie z. B. am 9. November 2012 den Rat gebeten habe, die Arbeitsgruppe „Umwelt“ möge für sie etwas Zeit aufwenden, doch habe man ihr erst im Januar 2013 einen Termin gegeben. In anderen Fällen habe sie einen Termin bekommen, der jedoch anschließend vom Vorsitzenden verschoben worden sei, ohne sie offiziell zu informieren. So habe die Arbeitsgruppe „Umwelt“ im März 2013 Zeit für die Kommission aufwenden sollen, doch sei die Sitzung auf den 18. April 2013 verschoben worden. Im Jahr 2012 habe die Kommission in der Arbeitsgruppe „Umwelt“ zwar nur eine Aktualisierung der Angaben über die Verknüpfung des Emissionshandelssystems der Union mit dem der Schweizerischen Eidgenossenschaft vorgelegt, doch sei dies darauf zurückzuführen, dass in dem Jahr kaum Fortschritte bei der Verknüpfung erzielt worden seien, weil es zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Union erhebliche Unstimmigkeiten insbesondere in Bezug auf die Erfassung des internationalen Luftverkehrs gegeben habe. Bei den ordentlichen Arbeitssitzungen im Jahr 2012 seien sehr wenige technische Informationen ausgetauscht worden.

199. Selbst wenn der Rat jedoch mit seiner Beurteilung des Verhaltens der Kommission bei den Verhandlungen zwischen der Union und der Schweizerischen Eidgenossenschaft völlig Recht haben sollte (was nicht der Fall ist), wäre er nicht berechtigt, bei einer späteren Verhandlung das Recht in die eigenen Hände zu nehmen und die Verträge zu missachten.

200. Der Rat trägt ferner vor, die Kommission habe vorbehaltslos an der Ausarbeitung des Abschnitts des Addendums über das Verfahren für die Arbeiten der Arbeitsgruppe „Umwelt“ mitgearbeitet und den Wortlaut dieses Abschnitts, als er zum Zweck der informellen Zustimmung verbreitet worden sei, nicht beanstandet. Der Rat fügt hinzu, dass „[i]nsofern … die Überraschung, die die Erklärung der Kommission bei Annahme des [streitigen] Beschlusses hervorgerufen hat, verständlich [ist]“ (Rn. 29 der Klagebeantwortung).

201. Die Kommission weist diese Auffassung zurück und macht geltend, dass ihr Vorschlag diesen Abschnitt nicht einbezogen habe. Sie habe sich mehrere Wochen vor Annahme des streitigen Beschlusses eindeutig gegen diesen Abschnitt ausgesprochen.

202. Die Tatsache, dass die Kommission eine gewisse Zeit (vom 22. April bis 2. Mai 2013) benötigt hat, um nach der Übermittlung des ersten Entwurfs zu reagieren, kann den begangenen Rechtsverstoß jedenfalls nicht rechtfertigen und bedeutet sicherlich nicht, dass die Kommission ihre volle Unterstützung gewährt oder dem Wortlaut informell zugestimmt hätte.

xi) Elftes Argument

203. Der AEU-Vertrag sieht keine Konsultation „mit dem Rat“ vor. Das Königreich Schweden und das Königreich Dänemark umgehen diesen Einwand allerdings mit dem Argument, dass „der Sonderausschuss der verlängerte Arm des Rates“ sei und „ein Forum für die Zusammenarbeit zwischen der Kommission und dem Rat bildet“ (