Die so formulierte Frage kann schwerlich eine andere Antwort als die erhalten, daß die Verordnung Nr. 1844/77 in der Tat den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz verletzt. Es widerspricht eindeutig diesem Grundsatz — ja man könnte sogar sagen, schon dem Billigkeitsempfinden —, für den Verstoß gegen eine wesentliche Verpflichtung und für denjenigen gegen eine in demselben Rechtsakt vorgesehene offensichtlich untergeordnete Verpflichtung ein und dieselbe Sanktion zu verhängen. Das hat im übrigen der Gerichtshof in seinem Urteil Buitoni ( 10 ) entschieden, auf das sich die Klägerin des Ausgangsverfahrens im vorliegenden Verfahren nachdrücklich als Präzedenzfall berufen und dessen Tenor die Formulierung der Vorlagefrage beeinflußt hat.

Es ist allerdings fraglich, ob diese Problematik tatsächlich die des vorliegenden Falles ist. Wird denn auch in der Rechtssache RU-MI durch eine Gemeinschaftsverordnung wirklich ein und dieselbe Sanktion für die Verletzung einer wesentlichen Verpflichtung (hier die überhaupt nicht durchgeführte Denaturierung) und die Verletzung einer eindeutig zweitrangigen Verpflichtung (die zwar erfolgte, aber nicht ganz mit der Norm übereinstimmende Denaturierung) verhängt? Wenn sich die Rechtssache RU-MI in dieses Muster nicht einordnen läßt, dann darf man es nicht bei der von mir gerade gegebenen Antwort belassen, auch wenn diese zu der Formulierung der Frage sehr gut paßt. Da das Tribunal administratif Paris durch seine Vorabentscheidungsvorlage zum Ausdruck gebracht hat, daß es die Auslegung des Gemeinschaftsrechts für die Entscheidung des Rechtsstreits für erforderlich hält, wäre ihm bei einer insoweit neben der Sache liegenden Antwort jede Entscheidungsmöglichkeit genommen.

Nun, aus zwei Gründen meine ich, daß zwischen dem Wortlaut dieser Frage und den gemeinschaftsrechtlichen Problemen, die sich in der Rechtssache besonders unter dem Gesichtspunkt des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes stellen, eine zu große Diskrepanz besteht. Der erste Grund hat mit der Verwendung des Wortes „Sanktion“ zu tun. Dieser Begriff ist fehl am Platz, denn es handelt sich hier um die Verweigerung einer Beihilfe, das heißt eines Vorteils, der mit einer Tätigkeit (der Verarbeitung zu Futtermitteln) zusammenhängt, zu der die Eigentümer der Magermilch nicht gezwungen waren. In diesem Sinne haben Sie in Ihrem Urteil Pardini vom 26. Juni 1980 entschieden, in dem es um die Auslegung und die Gültigkeit einer Bestimmung ging, nach der die eventuell bei Verlust von Ausfuhrlizenzen ausgestellten Zweitschriften nicht zur Ausfuhr berechtigten. Der vorlegende Richter hatte diese Bestimmung als äußerst schwere Sanktion bezeichnet, während Sie es für angezeigt hielten, „vorab ... darauf hinzuweisen, daß die betreffenden Verordnungsbestimmungen nicht so verstanden werden können, als belegten sie den Marktteilnehmer im Falle des Verlustes der Lizenz mit einer ‚Sanktion‘ im eigentlichen Sinne“ ( 11 ).

Ist der der Fragestellung zugrundeliegende Vergleich zwischen dem Unternehmer, der unter offensichtlichem Verstoß gegen die Verordnung Nr. 1844/77 überhaupt keine Denaturierung vorgenommen hat, und demjenigen, der zwar dieser wesentlichen Verpflichtung nachgekommen ist, jedoch eine technische Vorschrift über die Art und Weise der Denaturierung nicht eingehalten hat, sachdienlich? Ich bezweifle das. Der erste zum Vergleich gestellte Fall dürfte nämlich ein rein theoretisches Beispiel sein, da es wegen der vorgesehenen Sicherungen sehr riskant wäre, bei einer Ausschreibung gemäß der Verordnung Nr. 1844/77 ein Angebot abzugeben und anschließend keine Denaturierung vorzunehmen oder vornehmen zu lassen. Dadurch, daß zum einen bei Abgabe des Angebots eine hohe Bankgarantie gestellt werden muß und zum anderen die Beihilfe erst nach Abschluß der Denaturierung ausbezahlt wird — die darüber hinaus in einem zugelassenen Betrieb und in Anwesenheit eines amtlichen Kontrolleurs durchzuführen ist —, wird meines Erachtens bei einer derartigen Ausschreibung die Teilnahme sowohl eines unredlichen Unternehmers, der beabsichtigt, keine Denaturierung vorzunehmen, als auch eines Unternehmers ausgeschlossen, der nicht über die zur Erfüllung seiner Verpflichtungen notwendigen technischen, finanziellen oder kommerziellen Kapazitäten verfügt.

Doch wenn diese Frage umformuliert werden sollte, wie ist sie dann zu verstehen? Genügt es, den Hinweis auf den Unternehmer, der nicht denaturiert hat, zu streichen und zu fragen, ob nicht ein mit dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz unvereinbares Mißverhältnis zwischen dem Verstoß gegen die Gemeinschaftsregelung und der deswegen verhängten Sanktion besteht?

Mit der Kommission bin ich der Ansicht, daß der Verstoß gegen die in Rede stehende Bestimmung, vorausgesetzt, diese war zur Erreichung des mit der Gemeinschaftsregelung verfolgten Ziels unbedingt notwendig, nur zur Verweigerung der Beihilfe führen konnte, denn eine weniger einschneidende Lösung hätte keine hinreichend abschreckende Wirkung, um die Verfütterung der denaturierten Milch an Kälber zu verhindern. Deshalb kann meines Erachtens die Lösung, wie sie in der Verordnung Nr. 1725/79 der Kommission vom 26. Juli 1979 über die Durchführungsbestimmungen zur Gewährung von Beihilfen für zu Mischfutter verarbeitete Magermilch und für zur Kälberfütterung bestimmtes Magermilchpulver sowie in der dazu ergangenen Änderungsverordnung Nr. 2851/80 der Kommission vom 31. Oktober 1980 zu finden ist, nicht auf den vorliegenden Fall ausgedehnt werden. Nach der erstgenannten Verordnung vermindert sich der Beihilfebetrag in dem Maße, wie der Wassergehalt die vorgeschriebene Norm übersteigt ( 12 ); nach der zweiten Verordnung kann in bestimmten Fällen die Beihilfe gegen Stellung einer Kaution gewährt werden, wenn das hergestellte Erzeugnis nicht die verlangte Milchmenge enthält ( 13 ). Diese Lösungen sind nicht übertragbar, da mit ihnen nicht die gleichen Ziele verfolgt werden wie mit der Verordnung Nr. 184/77, eine Voraussetzung, die — wie Generalanwalt Reischl in seinen Schlußanträgen in der Rechtssache Zuckerfabrik Franken ( 14 ) hervorgehoben hat — insoweit unverzichtbar ist: Die Verordnung Nr. 1725/79 in ihrer geänderten Fassung hat bezüglich der Kälberfütterung nicht den Zweck — und konnte ihn nicht haben —, Betrugsfälle im Zusammenhang mit einer zweckfremden Verwendung zu verhindern.

Diese Überlegungen befriedigen jedoch noch nicht: Bei einer Entscheidung dahin, daß der Verstoß gegen eine Verordnungsbestimmung die Verweigerung jeglicher Beihilfe unter der Voraussetzung rechtfertigt, daß diese Bestimmung zur Erreichung eines in der Verordnung festgelegten Ziels nicht offensichtlich überflüssig ist, würde die Vorlagefrage im Ergebnis durch eine andere Frage beantwortet. Denn es würde dann vom Tribunal administratif Paris verlangt, daß es selbst die Gültigkeit dieser Bestimmung beurteilt, obwohl es doch gerade Sie gebeten hat, dies zu tun.

Ich meine deshalb, daß die nicht eingehaltene Bestimmung auf eine andere Weise am Verhältnismäßigkeitsgrundsatz zu messen ist. Der Vergleich darf nicht zwischen der Bestimmung und den Folgen ihrer Verletzung vorgenommen werden; vielmehr muß, wie der Vertreter des FORMA in der mündlichen Verhandlung vorgeschlagen hat, die Bestimmung an dem Verordnungsziel, dessen Erreichung sie sicherstellen soll, gemessen werden.

Die eigentliche Frage, von der die Lösung in dieser Rechtssache abhängt, geht deshalb meines Erachtens dahin, ob die Vorschrift in Abschnitt 3 Buchstabe D des Anhangs zur Verordnung Nr. 368/77, wonach das in der Denaturierungsformel I B gemäß Abschnitt I dieses Anhangs verwendete Kupfersulfat gleichmäßig verteilt sein muß, zur Erreichung des Ziels der Verordnung Nr. 1844/77, nämlich zu verhindern, daß die auf diese Weise denaturierten Erzeugnisse zur Verfütterung an junge Kälber benutzt werden, offensichtlich überflüssig ist oder nicht. Wird diese Frage bejaht, dann muß man zu der Schlußfolgerung kommen, daß der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz verletzt wurde.

Hinzufügen möchte ich noch, daß der Gerichtshof meines Wissens bisher noch nicht die Gelegenheit hatte zu prüfen, ob eine derartige Bestimmung im Hinblick auf den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz gültig ist.