SCHLUßANTRÄGE DES GENERALANWALTS

NIAL FENNELLY

vom 29. Februar 1996 ( *1 )

Einleitung

1. Ein nationales Zulassungssystem für den Verkauf von Bioziden, das mit Gründen des Gesundheitsschutzes gemäß Artikel 36 EG-Vertrag gerechtfertigt wird, ist Gegenstand dieses Vorabentscheidungsersuchens. Die niederländische Einzelhandelsgruppe HEMA wollte sich beim Verkauf eines zur Reinigung von Steinplatten bestimmten Algizids in einem Supermarkt in Belgien der Verpflichtung, die nach einer belgischen Königlichen Verordnung erforderliche vorherige Zulassung einzuholen, entziehen, indem sie sich auf eine angeblich gleichwertige Zulassung berief, die bereits in den Niederlanden erteilt worden sei. In einem anschließenden Strafverfahren gegen Frau Brandsma, die Leiterin des Geschäfts, hat die belgische Rechtbank van eerste aanleg zwei Fragen nach der Auslegung der Artikel 30 und 36 EG-Vertrag vorgelegt. Das Urteil, das der Gerichtshof 1981 in der Rechtssache Frans-Nederlandse Maatschappij voor Biologische Producten ( 1 ) (im folgenden: Biologische Producten) erlassen hat, dürfte bei der Beantwortung dieser Fragen von Nutzen sein.

Tatsächlicher und rechtlicher Rahmen

2. Jacqueline Brandsma ist die Leiterin eines Supermarktes in Turnhout, bei dem es sich um eine Filiale der niederländischen HEMAGruppc handelt. Die HEMA hat ungefähr 200 Filialen in den Niederlanden, betrieb zur maßgeblichen Zeit aber nur zwei Filialen in Belgien. In der Praxis werden die meisten der von der Gruppe in Belgien verkauften Waren von niederländischen Lieferanten bezogen, die der HEMA im Hinblick auf die Absatzmengen günstige Bedingungen einräumen.

3. Nachdem ein Inspektor der pharmazeutischen Inspektion am 12. März 1993 den Supermarkt überprüft hatte, wurde bei der Rechtbank van eerste aanleg Turnhout ein Strafverfahren gegen Frau Brandsma eingeleitet, weil sie rechtswidrig, nämlich unter Verstoß gegen Artikel 8 der Königlichen Verordnung vom 5. Juni 1975 über die Aufbewahrung, den Verkauf und die Verwendung von Schädlingsbekämpfungsmitteln und phytopharmazeutischen Erzeugnissen (im folgenden: Königliche Verordnung), ein nicht zugelassenes Algizid mit der Bezeichnung „HEMA Tegelreiniger“ (Plattenreiniger) verkauft habe. Dieses Erzeugnis, das als Wirkstoff Didccyldimethylammoniumchlorid in einer Konzentration von 6 g/1 enthält, verhindert die Bildung von Algen auf Mauern und Steinplatten.

4. Das Erzeugnis wurde aus den Niederlanden eingeführt, wo es aufgrund einer niederländischen Zulassung vermarktet wird, aber in Belgien ist eine entsprechende Zulassung nicht erteilt worden. Tatsächlich hat die HEMA eine solche Zulassung niemals beantragt. Der Anwalt von Frau Brandsma, der in der mündlichen Verhandlung von einem Rechtsberater der HEMA unterstützt wurde, hat auf Fragen des Gerichtshofes erklärt, daß diese Entscheidung zum Teil auf Kostengründen und zum Teil auf der Auffassung der HEMA beruhe, daß ihre niederländische Zulassung ausreiche. Er war jedoch nicht in der Lage, eindeutige Auskünfte über die in der Praxis wahrscheinlich anfallenden Kosten zu erteilen. Dieser generelle Mangel an Informationen über die praktische Durchführung des belgischen Zulassungsverfahrens ist vermutlich auf die Entscheidung der HEMA zurückzuführen, im Vertrauen auf ihre niederländische Zulassung von der Einleitung dieses Verfahrens abzusehen. Auf der Verpackung des Erzeugnisses ist die niederländische Zulassungsnummer angegeben.

5. Artikel 8 der Königlichen Verordnung sieht ein obligatorisches Zulassungsverfahren vor. Nach diesem Artikel ist es untersagt, Schädlingsbekämpfungsmittel für den nichtlandwirtschaftlichen Gebrauch, die nicht vorher von dem für die Gesundheit zuständigen Minister zugelassen worden sind, in den Verkehr zu bringen, zu erwerben, anzubieten, auszustellen oder feilzuhalten, zu besitzen, herzustellen, zu befördern, zu verkaufen, entgeltlich oder unentgeltlich abzugeben, einzuführen oder zu verwenden.

6. Nach Artikel 10 der Königlichen Verordnung setzt der Minister eine feste Zulassungsgebühr sowie die wissenschaftlichen Untersuchungen fest, die auf Kosten des Antragstellers durchzuführen sind. Artikel 12 bestimmt, daß Zulassungsanträge auf einem Standardformular gemäß Anhang I der Königlichen Verordnung einzureichen sind. Nach Artikel 13 kann der Minister die Erteilung der Zulassung von bestimmten wissenschaftlichen Untersuchungen abhängig machen und die Normen festlegen, denen das Erzeugnis entsprechen muß. Gemäß Artikel 14 kann der Minister auf Vorschlag des Erkenningscomité (Zulassungsausschuß) oder des Hoge Gezondheidsraad die Voraussetzungen festlegen, unter denen ein zugelassenes Erzeugnis in Verkehr gebracht und verwendet wird. Artikel 16 der Königlichen Verordnung sieht für den Fall der Verweigerung der Zulassung ein Rechtsbehelfsverfahren vor.

7. Der Anwalt von Frau Brandsma hat in der mündlichen Verhandlung erklärt, daß das belgische Zulassungsverfahren mit dem in einem niederländischen Gesetz von 1962 ( 2 ) festgelegten Verfahren identisch sei, gemäß dem der „HEMA Tegelreiniger“ in den Niederlanden zum Verkauf zugelassen worden sei. Dem Gerichtshof liegen jedoch keine Beweise dafür vor, daß in Belgien und den Niederlanden in bezug auf Algizide identische oder vergleichbare materielle Sicherheitsnormen festgesetzt oder in der Praxis angewandt wurden. Der Gerichtshof hat auch keine Informationen über die vom belgischen Gesundheitsminister gemäß Artikel 13 der Königlichen Verordnung festgelegten Normen erhalten. Wie ich bereits ausgeführt habe, hat sich die HEMA dafür entschieden, von diesem Verfahren keinen Gebrauch zu machen.

8. Frau Brandsma hat vor dem nationalen Gericht zu ihrer Verteidigung vorgetragen, daß die in Rede stehende Bestimmung der höherrangigen Vorschrift des Artikels 30 EG-Vertrag widerspreche, wonach mengenmäßige Einfuhrbeschränkungen sowie alle Maßnahmen gleicher Wirkung zwischen den Mitgliedstaaten verboten seien. Das Erzeugnis sei in den Niederlanden rechtmäßig in den Verkehr gebracht worden und entspreche allen anwendbaren Richtlinien der Europäischen Gemeinschaft.

9. Mit Urteil vom 20. Oktober 1994 hat die Fünfte Kammer der Rechtbank van eerste aanleg (Gericht erster Instanz) Turnhout das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof gemäß Artikel 177 EG-Vertrag die folgenden Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt: 1. Ist eine Rechtsvorschrift eines Mitglied-Staats, durch die es untersagt wird, Schädlingsbekämpfungsmittel für den nichtlandwirtschaftlichen Gebrauch, die nicht vorher von dem für die Gesundheit zuständigen Minister zugelassen worden sind, in den Verkehr zu bringen, zu erwerben, anzubieten, auszustellen oder feilzuhalten, zu besitzen, herzustellen, zu befördern, zu verkaufen, entgeltlich oder unentgeltlich abzugeben, einzuführen oder zu verwenden, als mengenmäßige Beschränkung oder Maßnahme gleicher Wirkung im Sinne von Artikel 30 EWG-Vertrag anzusehen, wenn aufgrund dieser nationalen Maßnahme ein Schädlingsbekämpfungsmittel für den nichtlandwirtschaftlichen Gebrauch, das in einem anderen Mitgliedstaat rechtmäßig in den Verkehr gebracht worden ist, bei Einfuhr in den erstgenannten Mitgliedstaat dort nicht verkauft werden darf, falls keine vorherige Zulassung durch den in diesem Mitgliedstaat für die Gesundheit zuständigen Minister erlangt worden ist? 2. Wenn die erste Frage bejaht wird und eine derartige Bestimmung gegen Artikel 30 EWG-Vertrag verstößt, kann sich dann der erstgenannte Mitglicdstaat unter den genannten Umständen rechtsgültig auf die in Artikel 36 EWG-Vertrag vorgesehene Ausnahme und den darin vorgesehenen Schutz der Gesundheit berufen, um die Maßnahme aufrechtzuerhalten und das Verbot des Artikels 30 EWG-Vertrag außer acht zu lassen?

Erklärungen

10. Schriftliche Erklärungen sind von der Angeklagten des Ausgangsverfahrens, Frau Brandsma, von der Kommission, von der österreichischen, der niederländischen und der schwedischen Regierung sowie von der Regierung des Vereinigten Königreichs eingereicht worden. Frau Brandsma, die Kommission und die schwedische Regierung waren auch in der mündlichen Verhandlung am 1. Februar 1996 vertreten.

11. Zur ersten Frage vertreten, was nicht überraschend ist, alle Beteiligten, die Erklärungen eingereicht haben, übereinstimmend die Auffassung, daß Artikel 8 der Königlichen Verordnung bei Heranziehung der Kriterien, die in den Urteilen Dassonville ( 3 ) und Rewe („Cassis de Dijon“) ( 4 ) aufgestellt worden seien, eine Maßnahme mit gleicher Wirkung wie eine mengenmäßige Einfuhrbeschränkung im Sinne von Artikel 30 EG-Vertrag darstelle.

12. Zur zweiten Frage trägt Frau Brandsma vor, daß das Erzeugnis „HEMA Tegelreiniger“ in den Niederlanden zugelassen worden sei und in jeder Hinsicht den anwendbaren Richtlinien der Europäischen Gemeinschaft entspreche. Sie verweist in diesem Zusammenhang auf eine Reihe von Richtlinien über die Einstufung, Kennzeichnung und Vermarktung gefährlicher Zubereitungen ( 5 ) sowie über die Vermarktung und Verwendung gewisser gefährlicher Stoffe und Zubereitungen ( 6 ). Die Anwendung des Artikels 36 sei ausgeschlossen, weil die Voraussetzungen für das Inverkehrbringen auf Gemeinschaftsebene vollständig harmonisiert worden seien. Weiter führt sie (anscheinend hilfsweise) aus, daß es, da die öffentliche Gesundheit in Belgien durch das niederländische Prüfungs- und Zulassungsverfahren ausreichend geschützt werde, unverhältnismäßig wäre, ein ähnliches Verfahren in Belgien zu verlangen, was u. a. eine andere Verpackung mit einer belgischen Zulassungsnummer erfordern würde. Der belgischen Regierung obliege der Beweis des Gegenteils.

13. Die Kommission, die österreichische, die niederländische und die schwedische Regierung sowie die Regierung des Vereinigten Königreichs sprechen sich übereinstimmend dafür aus, die zweite Frage zu bejahen. Sie tragen vor, daß es für die Zulassung von Algizid-Produkten wie dem „HEMA Tegelreiniger“, die zur allgemeinen Kategorie der Biozide ( 7 ) gehörten, noch keine harmonisierten Gemeinschaftsvorschriften gebe. Sie führen weiter aus, daß die Regierungen der Mitgliedstaaten bis zum Erlaß solcher Vorschriften berechtigt seien, im Interesse des Gesundheits- oder Umweltschutzes für das Inverkehrbringen solcher Erzeugnisse in ihrem Gebiet eine vorherige nationale Zulassung zu verlangen. Nach einer Untersuchung der von Frau Brandsma angeführten Richtlinien erklären sie, daß durch harmonisierte Vorschriften über Fragen wie Verpackung und Kennzeichnung diesen Belangen nicht in ausreichendem Maße Rechnung getragen werde. In der mündlichen Verhandlung hat der Bevollmächtigte der Kommission betont, daß diese Richtlinien, durch die Vorschriften über die Kennzeichnung und Verpackung harmonisiert würden, die Frage einer Zulassung für das Inverkehrbringen eines Erzeugnisses nicht beträfen. Die Kommission hat weiter darauf hingewiesen, daß die Richtlinie 91/414/EWG des Rates vom 15. Juli 1991 über das Inverkehrbringen von Pflanzenschutzmitteln ( 8 ) Erzeugnisse der hier in Rede stehenden Art nicht erfasse. Einige Mitgliedstaaten tragen zudem vor, daß die gegenseitige Anerkennung nationaler Zulassungen auf eine Begünstigung des niedrigsten Schutzniveaus in der Gemeinschaft hinauslaufen würde, da sich die Erzeuger wahrscheinlich in dem Mitgliedstaat, der die am wenigsten strengen Normen anwende, um eine Genehmigung bemühen würden. Sie berufen sich insbesondere auf das Urteil des Gerichtshofes in der Rechtssache Biologische Producten ( 9 ), wonach jeder Mitgliedstaat bestimmen könne, in welchem Umfang er den Schutz dieser Belange in seinem Gebiet gewährleisten wolle, auch wenn er unnötige Wiederholungen vermeiden und die verfügbaren Ergebnisse von Untersuchungen in anderen Mitgliedstaaten, die seinen eigenen Normen entsprächen, berücksichtigen müsse.

Beurteilung

14. Was die erste Frage anbelangt, so ist es meiner Auffassung nach eindeutig, daß das in Artikel 8 der Königlichen Verordnung vorgesehene Zulassungserfordernis in den Anwendungsbereich von Artikel 30 des Vertrages fällt. Der Gerichtshof hat in der Rechtssache Dassonville ( 10 ) ein allgemeines Kriterium aufgestellt, wonach „[j]ede Handelsregelung der Mitgliedstaaten, die geeignet ist, den innergemeinschaftlichen Handel unmittelbar oder mittelbar, tatsächlich oder potentiell zu behindern, ... als Maßnahme mit gleicher Wirkung wie eine mengenmäßige Beschränkung anzusehen [ist]“. Der Gerichtshof hat in einem von zahlreichen Beispielen aus letzter Zeit dieses Kriterium, wie es in der späteren Rechtsprechung formuliert worden ist, folgendermaßen zusammengefaßt: „Nach dem ‚Cassis-de-Dijon‘-Urteil (Urteil vom 20. Februar 1979 in der Rechtssache 120/78, Rewe, Slg. 1979, 649) stellen Hemmnisse für den freien Warenverkehr, die sich in Ermangelung einer Harmonisierung der Rechtsvorschriften daraus ergeben, daß auf Waren aus anderen Mitgliedstaaten, die dort rechtmäßig hergestellt und in den Verkehr gebracht worden sind, Vorschriften über die Anforderungen angewandt werden, denen sie (etwa hinsichtlich ihrer Bezeichnung, ihrer Form, ihrer Abmessungen, ihres Gewichts, ihrer Zusammensetzung, ihrer Aufmachung, ihrer Etikettierung oder ihrer Verpackung) entsprechen müssen, ... nach Artikel 30 verbotene Maßnahmen gleicher Wirkung dar...“ ( 11 ).

15. Die in diesem Klammerzusatz enthaltene Liste von Maßnahmen gibt nur Beispiele für das Spektrum von Vorschriften, die für das Inverkehrbringen von Erzeugnissen gelten und in den Anwendungsbereich von Artikel 30 EG-Vertrag fallen. Implizit ergibt sich aus dem Urteil des Gerichtshofes in der Rechtssache Biologische Producten, daß ein nationales Erfordernis, wonach vor dem Inverkehrbringen eine Zulassung von den Gesundheitsbehörden eines Mitglicdstaats einzuholen ist, die Kriterien für die Aufnahme in diese Liste erfüllt ( 12 ). Ein solches Erfordernis kann den innergemeinschaftlichen Handel behindern, indem es die Erzeuger, die ein Erzeugnis in mehr als einem Mitgliedstaat vertreiben wollen, zur Durchführung mehrerer Zulassungsverfahren zwingt, was selbst dann, wenn das Erfordernis erfüllt wird, die Kosten erhöhen und Verzögerungen bei der Einführung eines Erzeugnisses auf den Gemeinschaftsmarkt verursachen kann. Ich schlage deshalb vor, die erste Frage des nationalen Gerichts zu bejahen und festzustellen, daß das belgische Zulassungserfordernis eine nach Artikel 30 verbotene Maßnahme mit gleicher Wirkung wie eine mengenmäßige Einfuhrbeschränkung ist.

16. Ich muß mich folglich der zweiten Frage zuwenden, d. h. der Frage, ob sich das Königreich Belgien auf eine Ausnahme von diesem Verbot, nämlich den in Artikel 36 EG-Vertrag genannten Gesundheitsschutz, berufen kann ( 13 ). Zunächst muß festgestellt werden, ob in bezug auf die Zulassung von potentiell schädlichen Biozid-Produkten wie den Algiziden, um die es in dieser Rechtssache geht, harmonisierte Gemeinschaftsvorschriften bestehen. Dies ist eindeutig nicht der Fall. Frau Brandsma hat sich in ihren Erklärungen auf drei Legislativakte der Gemeinschaft berufen. Einer von diesen Akten (die Richtlinie 76/769/EWG des Rates ( 14 )) stellt lediglich Beschränkungen für das Inverkehrbringen und die Verwendung von bestimmten chemischen Stoffen (zu denen Didecyldimethylammoniumchlorid nicht gehört) auf. Die beiden anderen (die Richtlinien 67/548/EWG und 78/631/EWG des Rates ( 15 )) betreffen die Art und Weise, in der gefährliche Erzeugnisse auf dem Markt angeboten werden —Einstufung, Verpakkung und Kennzeichnung —, und nicht die vorgelagerte Frage, ob das Inverkehrbringen dieser Erzeugnisse überhaupt vertretbar ist ( 16 ). Dasselbe gilt für eine andere Maßnahme, die die Regierung des Vereinigten Königreichs in ihren Erklärungen erwähnt hat, nämlich die Richtlinie 88/379/EWG des Rates ( 17 ). Zudem fällt ein Erzeugnis, dessen Wirkstoff Didecyldimethylammoniumchlorid ist, nicht in den materiellen Geltungsbereich dieser Maßnahmen ( 18 ).

17. Selbst wenn das Erzeugnis „HEMA Tegelreiniger“ in den Geltungsbereich von einer dieser Gemeinschaftsmaßnahmen fiele, würde der Umstand, daß es mit der sachgemäßen Warnung „reizend“ und dem entsprechenden Symbol, dem Andreas-Kreuz, versehen wurde, nur beweisen, daß es sich bei dem Erzeugnis um eine nichtätzende Zubereitung handelt, die durch unmittelbare, längere oder wiederholte Berührung mit der Haut oder mit Schleimhäuten eine Entzündung hervorrufen kann ( 19 ) dies steht in keinem Zusammenhang mit anderen Eigenschaften, die für die Gesundheit von Bedeutung sein können, und beweist nicht, daß es mit dem Gesundheitsschutz vereinbar ist, das Erzeugnis mit seinem Wirkstoff (Didecyldimethylammoniumchlorid), in seiner gegenwärtigen Konzentration (6 g/1), zu dem angegebenen Zweck (Reinigung von Mauern und Steinplatten), zur Verwendung gemäß den Anweisungen auf der Verpackung und unter den vorhersehbaren Verwendungsbedingungen in Belgien in den Verkehr zu bringen.

18. Es steht auch außer Zweifel, daß für das in Rede stehende Erzeugnis nicht die harmonisierten Zulassungsvorschriften der Richtlinie 91/414/EWG über das Inverkehrbringen von Pflanzenschutzmitteln maßgeblich sind, da es auch nicht in den materiellen Geltungsbereich dieser Richtlinie fällt ( 20 ). Jedenfalls führt die Richtlinie ein Verfahren zur Erteilung einer nationalen Zulassung ein, die im vorliegenden Fall nicht beantragt wurde und die nach der Richtlinie für ein bereits in einem anderen Mitgliedstaat zugelassenes Erzeugnis nur dann erteilt werden muß, wenn alle Wirkstoffe des Erzeugnisses in Anhang I der Richtlinie aufgeführt sind. Das hier streitige Erzeugnis erfüllt diese Anforderung nicht ( 21 ). Eine ähnliche Regelung ist für Erzeugnisse wie das in Rede stehende in dem Richtlinienentwurf über das Inverkehrbringen von Biozid-Produkten ( 22 ) vorgeschlagen, aber noch nicht erlassen worden.

19. In Ermangelung einer solchen harmonisierten Zulassungsregelung, die die allgemeinen Belange des freien Warenverkehrs und des Gesundheitsschutzes in Einklang bringen soll, steht es den Mitgliedstaaten weiterhin frei, Maßnahmen zum Schutz der Gesundheit, einschließlich eines Systems der nationalen Zulassung von potentiell schädlichen Erzeugnissen, zu treffen. Wie der Gerichtshof in der Rechtssache Biologische Producten festgestellt hat, ist es Sache der Mitgliedstaaten, unter solchen Umständen zu bestimmen, in welchem Umfang sie den Schutz der Gesundheit gewährleisten wollen und, insbesondere, wie streng die durchzuführenden Kontrollen ausfallen sollen ( 23 ). Wie der Gerichtshof in der Rechtssache Heijn, in der es um Rückstände in Lebensmitteln ging, ausgeführt hat, können die von verschiedenen Mitgliedstaaten hinsichtlich eines Erzeugnisses erlassenen Regelungen legitimerweise je nach Land nach Maßgabe der klimatischen Verhältnisse, des Gesundheitszustands der Bevölkerung und deren Ernährungsgewohnheiten unterschiedlich sein ( 24 ). Die niederländische Regierung hat vorgeschlagen, bei Biozid-Produkten wie dem in Rede stehenden eine Reihe weiterer möglicher Gesichtspunkte zu berücksichtigen: die Art der Erzeugung und Verwendung des Produktes, das Vorhandensein des Wirkstoffes in der Umwelt, der Industrialisierungsgrad und die Bevölkerungsdichte eines Mitgliedstaats. Meiner Auffassung nach sind dies alles Faktoren, die zu legitimen Unterschieden bei den Zulassungsnormen führen können, die die verschiedenen Mitgliedstaaten in Ermangelung einer harmonisierten Regelung erlassen. Da mir keine Informationen über diese Faktoren vorliegen, kann ich mich zu ihrer möglichen Bedeutung für einen Vergleich zwischen der belgischen und der niederländischen Regelung nicht äußern.

20. Für die besonderen Zwecke des Verfahrens vor dem nationalen Gericht mag es ausreichen, die zweite Frage auf der Grundlage der vorstehenden Nummer zu beantworten. Erstens handelt es sich bei diesem Verfahren um ein Strafverfahren gegen Frau Brandsma wegen eines zu einem bestimmten Zeitpunkt begangenen Verstoßes gegen eine nationale Rechtsvorschrift; es ist kein Zivilverfahren, in dem die HEMA eine Zulassung ihres Erzeugnisses erreichen will. Zweitens wird Frau Brandsma zur Last gelegt, das Erzeugnis ohne Zulassung verkauft zu haben, und zwar bei einer Sachlage, bei der keine Zulassung beantragt und auch kein ernsthafter Versuch unternommen wurde, zu beweisen, daß das belgische Gesetz oder seine Anwendung besonders beschwerend oder unbillig ist oder besonders hohe Kosten verursacht ( 25 ). Der Anwalt von Frau Brandsma, der, wie ich bereits ausgeführt habe, in der mündlichen Verhandlung von einem Rechtsberater der HEMA unterstützt wurde, ist nämlich nicht in der Lage gewesen, irgendwelche wesentlichen Auskünfte über diese Fragen zu erteilen. Zudem beweist die Ähnlichkeit der Zulassungsverfahren in den Niederlanden und Belgien nicht, daß die belgische Regelung in diesem Fall eine nutzlose und belastende Formalität darstellt. Es ist durchaus möglich, daß unterschiedliche Normen gelten oder daß vergleichbare Normen, die unter unterschiedlichen Bedingungen, z. B. Umweltbedingungen, angewandt werden, zu unterschiedlichen Ergebnissen führen.

21. Somit läßt sich, wenn man grundsätzlich anerkennt, daß Belgien berechtigt ist, ein auf den Gesundheitsschutz gestütztes System der Zulassung von Erzeugnissen aufrechtzuerhalten, nur schwer erkennen, inwieweit dem nationalen Richter Informationen über die Verpflichtung der belgischen Behörden zur angemessenen Behandlung eines rein hypothetischen Antrags von Nutzen sein können. Andererseits könnte ein falscher Eindruck entstehen, wenn die Frage nach Artikel 36 EG-Vertrag ohne Einschränkungen beantwortet würde. Letztlich ist es Sache des nationalen Gerichts, die Antworten des Gerichtshofes anzuwenden, und ihm allein steht es zu, ihre Bedeutung für die von ihm zu entscheidende spezielle Streitfrage zu beurteilen. Ich wende mich deshalb den wichtigen Einschränkungen der Befugnisse der Mitgliedstaaten zu, die Artikel 36 entnommen werden können und die durch die Rechtsprechung des Gerichtshofes näher herausgearbeitet worden sind.

22. Das Vorgehen der Mitgliedstaaten bei der Anwendung der Ausnahmen des Artikels 36 unterliegt weiterhin den in dieser Vorschrift genannten Voraussetzungen. Artikel 36 bestimmt, daß Einfuhr-, Ausfuhr- und Durchfuhrverbote oder-beschränkungen u. a. zum Schutze der Gesundheit und des Lebens von Menschen, Tieren oder Pflanzen ( 26 )gerechtfertigt ( 27 ) sein können, und fährt fort: „Diese Verbote oder Beschränkungen dürfen jedoch weder ein Mittel zur willkürlichen Diskriminierung noch eine verschleierte Beschränkung des Handels zwischen den Mitgliedstaaten darstellen.“ Dies bedeutet, daß Beschränkungen des Inverkehrbringens von Erzeugnissen „auf das Maß dessen zu beschränken [sind], was für den Gesundheitsschutz tatsächlich erforderlich ist“ ( 28 ).

23. Diese Voraussetzung der Erforderlichkeit bezieht sich sowohl auf die von den Mitgliedstaaten erlassenen Normen als auch auf das Zulassungsverfahren, mit dem die Einhaltung dieser Normen gewährleistet werden soll. Dies bedeutet, daß die Mitglied-Staaten jederzeit gehalten sind, in möglichst hohem Maße, soweit dies mit dem Ziel des Gesundheitsschutzes vereinbar ist, „zur Erleichterung der Kontrollen im innergemeinschaftlichen Handel beizutragen“ ( 29 ). Zu den materiellen Normen hat der Gerichtshof ausgeführt, daß es den Mitgliedstaaten freisteht, „soweit beim jeweiligen Stand der Forschung noch Unsicherheiten bestehen, ... unter Berücksichtigung der Erfordernisse des freien Warenverkehrs innerhalb der Gemeinschaft“ ( 30 ) ihre eigenen Normen festzusetzen. So ist der Gerichtshof im Zusammenhang mit Zusatzstoffen bei Nahrungsmitteln zu dem Schluß gelangt, daß „die Verwendung eines bestimmten Zusatzstoffes, der in einem anderen Mitglicdstaat zugelassen ist, im Falle der Einfuhr eines Erzeugnisses aus diesem Mitgliedstaat zugelassen werden muß, wenn sie unter Berücksichtigung der Ergebnisse der internationalen wisssenschaftlichen Forschung und insbesondere der Arbeiten des Wissenschaftlichen Lebensmittelausschusses der Gemeinschaft und der Codex-alimentarius-Kommission der FAO und der Weltgesundheitsorganisation sowie der Ernährungsgewohnheiten im Einfuhrmitgliedstaat keine Gefahr für die Gesundheit darstellt und einem echten Bedürfnis, insbesondere technologischer Art, entspricht“ ( 31 ).

24. Zum Zulassungsverfahren hat der Gerichtshof in der Rechtssache Kommission/Deutschland ausgeführt, daß „der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ... außerdem erfordert, daß die Wirtschaftsteilnehmer die Möglichkeit haben müssen, in einem leicht zugänglichen Verfahren, das innerhalb eines angemessenen Zeitraums abgeschlossen werden kann, zu beantragen, daß die Verwendung bestimmter Zusatzstoffe ... zugelassen wird“ ( 32 ), und er hat hinzugefügt, daß „es den Wirtschaftsteilnehmern möglich sein muß, im Rahmen eines gerichtlichen Verfahrens geltend zu machen, daß eine Zulassung zu Unrecht nicht erteilt sei“ ( 33 ). Unter diesen Umständen ist es Sache der zuständigen nationalen Stellen, unter Berücksichtigung der nationalen Gewohnheiten und der Ergebnisse der internationalen wissenschaftlichen Forschung darzutun, daß das Verbot aus Gründen des Gesundheitsschutzes gerechtfertigt ist ( 34 ).

25. Ferner dürfen die Mitgliedstaaten im Rahmen eines nationalen Zulassungsverfahrens für ein Erzeugnis, das bereits in einem anderen Mitgliedstaat zugelassen worden ist,„nicht ohne Not technische oder chemische Analysen oder Laborversuche verlangen, wenn die gleichen Analysen und Versuche bereits in einem anderen Mitgliedstaat durchgeführt worden sind und ihre Ergebnisse diesen Behörden zur Verfügung stehen oder auf Anfrage zur Verfügung gestellt werden können. Aus denselben Gründen muß der Mitgliedstaat, in dem ein Zulassungsverfahren durchgeführt wird, darauf achten, keine unnötigen Kontrollkosten zu verursachen, wenn die Ergebnisse der im Herkunftsstaat durchgeführten Kontrolle den im Einfuhrstaat bestehenden Anforderungen des Gesundheitsschutzes genügen.“ ( 35 )

Ergebnis

26. Ich schlage dem Gerichtshof daher vor, die von der Rechtbank van eerste aanleg Turnhout vorgelegten Fragen wie folgt zu beantworten: 1. Nationale Rechtsvorschriften eines Mitgliedstaats, durch die es untersagt wird, Schädlingsbekämpfungsmittel für den nichtlandwirtschaftlichen Gebrauch, die nicht vorher von dem für die Gesundheit zuständigen Minister zugelassen worden sind, zu erzeugen, in den Verkehr zu bringen oder in irgendeiner anderen Weise zu verwenden, sind als Maßnahmen mit gleicher Wirkung wie eine mengenmäßige Beschränkung im Sinne von Artikel 30 des Vertrages zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft anzusehen. 2. Ein Mitgliedstaat kann sich jedoch auf die in Artikel 36 des Vertrages vorgesehene Ausnahme von dem Verbot des Artikels 30 berufen, um solche Rechtsvorschriften aus Gründen des Gesundheitsschutzes zu rechtfertigen, sofern die Beschränkung unter Berücksichtigung des gegenwärtigen wissenschaftlichen Erkenntnisstandes erforderlich ist, den freien Warenverkehr nicht über das erforderliche Maß hinaus beschränkt, nicht zu unnötigen Wiederholungen von Versuchen führt, die in einem anderen Mitgliedstaat durchgeführt worden sind und deren Ergebnisse zur Verfügung stehen, und sofern im Falle der Ablehnung der Zulassung vor den nationalen Gerichten Klage erhoben werden kann.

( *1 ) Originalsprache: Englisch.

( 1 ) Rechtssache 272/80 (Slg. 1981, 3277).

( 2 ) Es steht nicht fest, ob dies das Gesetz über Schädlingsbekämpfungsmittel (Bestrijdingsmiddelenwet) von 1962 ist, um das es in der Rechtssache Biologische Producten (zitiert in Fußnote 1), der Rechtssache 94/83 (Heijn, Slg. 1984, 3263) und der Rechtssache 125/88 (Nijman, Slg. 1989, 3533) ging.

( 3 ) Rechtssache 8/74 (Slg. 1974, 837, Randnr. 5).

( 4 ) Rechtssache 120/78 (Slg. 1979, 649, Randnr. 8).

( 5 ) Richtlinie 67/548/EWG des Rates vom 27. Juni 1967 zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften für die Einstufung, Verpackung und Kennzeichnung gefährlicher Stoffe (ABl. L 196, S. 1); Richtlinie 78/631/EWG des Rates vom 26. Juni 1978 zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitglicdstaaten für die Einstufung, Verpackung und Kennzeichnung gefährlicher Zubereitungen (Schädlingsbekämpfungsmittel) (ABl. L 206, S. 13).

( 6 ) Richtlinie 76/769/EWG des Rates vom 27. Juli 1976 zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten für Beschränkungen des Inverkehrbringens und der Verwendung gewisser gefährlicher Stoffe und Zubereitungen (ABl. L 262, S. 201).

( 7 ) Die Kommission hat am 27. Juli 1993 einen Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über das Inverkehrbringen von Biozid-Produkten vorgelegt (ABl. 1993, C 239, S. 3), der am 24. Juli 1995 geändert wurde (ABl. 1995, C 261, S. 5). Biozid-Produkte werden in Artikel 2 des Richtlinicnentwurfs definiert.

( 8 ) ABl. L 230, S. 1.

( 9 ) Rechtssache 272/80 (zitiert in Fußnote 1).

( 10 ) Urteil in der Rechtssache 8/74 (zitiert in Fußnote 3), Randnr. 5.

( 11 ) Urteil in der Rechtssache C-293/93 (Houtwipper, Slg. 1994, I-4249, Randnr. 11).

( 12 ) Urteil in der Rechtssache 272/80 (zitiert in Fußnote 1), Randnrn. 10, 11 und 16.

( 13 ) Zwei Regierungen von Mitgliedstaaten, nämlich die von Schweden und des Vereinigten Königreichs, haben auch die Möglichkeit einer Ausnahme aus Gründen des Umweltschutzes erwähnt. Dies wurde in der Frage des nationalen Gerichts nicht angesprochen, kann in diesem Fall aber wahrscheinlich unter die Gründe des Gesundheitsschutzes subsumiert werden, da der Umweltschadcn in Form der Wasser- und Bodenverschmutzung und des Übergangs von Giftstoffen in die Nahrungskette, der sich aus der unsachgemäßen Verwendung von Biozid-Produkten ergeben kann, eine Bedrohung der Gesundheit darstellen kann.

( 14 ) Zitiert in Fußnote 6.

( 15 ) Zitiert in Fußnote 5.

( 16 ) Diese logische Unterscheidung kommt in der Königlichen Verordnung zum Ausdruck: Kapitel II befaßt sich mit der Zulassung und Kapitel III mit der Kennzeichnung und Verpackung.

( 17 ) Richtlinie 88/379/EWG des Rates vom 7. Juni 1988 zur Anglcichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten für die Einstufung, Verpackung und Kennzeichnung gefährlicher Zubereitungen (ABl. L 187, S. 14).

( 18 ) Der Bevollmächtigte der Kommission hat in der mündlichen Verhandlung darauf hingewiesen, daß dieser Wirkstoff nicht in der Liste der gefährlichen Stoffe in Anhang I der Richtlinie 67/548/EWG (zitiert in Fußnote 5) enthalten ist, der den materiellen Geltungsbereich dieser Richtlinie sowie der Richtlinien 78/631/EWG, zitiert in Fußnote 5 (s. Artikel 1 Absatz 3), und 88/379/EWG, zitiert in Fußnote 17 (s. Artikel 2), definiert.

( 19 ) Artikel 2 Absatz 2 Buchstabe h der Richtlinie 67/548/EWG (zitiert in Fußnote 5).

( 20 ) In Artikel 2 Nr. 1 der Richtlinie 91/414/EWG (zitiert in Fußnote 8) werden Pflanzenschutzmittel definiert. Ein Algizid könnte man mit vertretbaren Gründen als eine Zubereitung zur Vernichtung unerwünschter Pflanzen im Sinne von Artikel 2 Nr. 1.4 der Richtlinie ansehen, da die Botaniker unterschiedliche Auffassungen zu der Frage vertreten, ob Algen (oder wenigstens bestimmte Algen) als Pflanzen zu klassifizieren sind. Dies ist sicherlich der Fall, wenn man sich allein mit der Unterscheidung zwischen Pflanzen- und Tierreich befaßt. Nach einer komplexeren Betrachtungsweise, die das Leben in fünf „Reiche“ unterteilt (nach der Reihenfolge der Komplexität monera, protista, fungi, plantac, animaţia), werden mehrzellige Algen von einigen Wissenschaftlern zu den Pflanzen gerechnet (z. B. T. Elliot, Weier, Botany: An Introduction to Plant Biology, 6. Auflage, John Wiley and Sons, 1982, S. 8-10), aber von anderen nur den protista zugeordnet (z. B. Raven, Biology and Plants, 4. Auflage, Worth Publishers, 1986, S. 160-162, der Algen als photosynthetische Protisten einstuft). Jedoch lassen sich alle Zweifel hinsichtlich der Frage, ob der „HEMA Tegelreiniger“ in den materiellen Geltungsbereich der Richtlinie fällt, durch den Hinweis auf das eindeutige Ziel der Richtlinie zerstreuen, das, wie aus den alternativen Kriterien in Artikel 2 Nr. 1 und aus der zweiten, dritten und vierten Begründungserwägung der Richtlinie hervorgeht, darin besteht, Regelungen für Erzeugnisse zur landwirtschaftlichen (und nicht zur häuslichen) Verwendung zu treffen.

( 21 ) Artikel 10 der Richtlinie 91/414/EWG (zitiert in Fußnote 8).

( 22 ) Zitiert in Fußnote 7. Aus der ersten und zweiten Begründungserwägung ergibt sich, daß der Vorschlag Schädlingsbekämpfungsmittel zur nichllandwirtschaftlichen Verwendung betrifft. Ferner enthält Anhang I des Richtlinienentwurfs eine Liste von Wirkstoffen, deren Verwendung in Biozid-Produkten auf Gemeinschaftsebene vereinbart wurde. Die Mitglicdstaatcn sind für die Zulassung solcher Erzeugnisse auf dem betreffenden nationalen Markt verantwortlich (Artikel 3 Absatz 1). Die gegenseitige Anerkennung der Zulassungen der Mitglicdstaatcn ist für Erzeugnisse vorgeschrieben, deren Wirkstoffe in Anhang I aufgeführt sind (Artikel 3 Absatz 3 und 4 Absatz 1), während eine Ausnahme von dieser Verpflichtung zulässig ist, wenn das Erzeugnis aufgrund von Umweltbedlngungen, die sich von denen des Mitglicdstaats der ersten Zulassung unterscheiden, entweder unwirksam oder gefährlich wäre (Artikel 3 Absatz 4).

( 23 ) Urteil in der Rechtssache 272/80 (zitiert in Fußnote 1), Randnr. 12.

( 24 ) Urteil in der Rechtssache 94/83 (zitiert in Fußnote 2), Randnr. 16.

( 25 ) Zum Beispiel ist nicht dargetan worden, daß das Erfordernis, nach Belgien ausgeführte Erzeugnisse mit einer belgischen Zulassungsnummer zu versehen, zwangsläufig die Verpackungskosten erhöhen würde, da auf einer gemeinsamen Verpackung vermutlich die —als solche eindeutig gekennzeichneten — Zulassungsnummern beider Länder angegeben werden könnten.

( 26 ) Der Schutz der Gesundheit und des Lebens von Menschen scheint in Anbetracht der Rolle des für die Gesundheit zuständigen Ministers und seiner Verpflichtung zur Konsultierung des Hoge Gezondheidsraad der dominierende Rechtfertigungsgrund für die belgische Zulassungsregelung zu sein.

( 27 ) Hervorhebung von mir.

( 28 ) Urteil in der Rechtssache 178/84 (Kommission/ Deutschland, Slg. 1987, 1227, Randnr. 44); vgl. auch Urteile in den Rechtssachen 174/82 (Sandoz, Slg. 1983, 2445), 247/84 (Motte, Slg. 1985, 3887) und 304/84 (Muller, Slg. 1986, 1511).

( 29 ) Urteil in der Rechtssache 272/80 (Biologische Producten, zitiert in Fußnote 1, Randnr. 14).

( 30 ) Urteil in der Rechtssache 174/82 (Sandoz, zitiert in Fußnote 28, Randnr. 16).

( 31 ) Urteil in der Rechtssache 178/84 (Kommission/ Deutschland, zitiert in Fußnote 28, Randnr. 44; Hervorhebung von mir).

( 32 ) Urteil in der Rechtssache 178/84 (zitiert in Fußnote 28), Randnr. 45. Diese Ausführungen stellen eine — um eine spezifische Verweisung auf den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz ergänzte — Umschreibung der Randnr. 26 des Urteils in der Rechtssache 304/84 (Muller, zitiert in Fußnote 28) dar.

( 33 ) Urteil in der Rechtssache 178/84 (Kommission/ Deutschland, zitiert in Fußnote 28, Randnr. 46).

( 34 ) Vgl. Randnr. 26 des Urteils in der Rechtssache 304/84 (Muller, zitiert in Randnr. 28).

( 35 ) Urteil in der Rechtssache 272/80 (Biologische Producten, zitiert in Fußnote 1, Randnrn. 14 und 15).