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Leitsätze



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1. Gemeinschaftsrecht – Grundsätze – Subsidiaritätsprinzip

(Art. 5 Abs. 2 EG, 174 EG bis 176 EG, 211 EG, 226 EG, 249 Abs. 3 EG)

2. Umwelt – Luftverunreinigung – Richtlinie 2003/87 – Nationaler Plan für die Zuteilung von Zertifikaten für Treibhausgasemissionen (NZP)

(Richtlinie 2003/87 des Europäischen Parlaments und des Rates, Fünfter Erwägungsgrund und Art. 1, 9 Abs. 3 und 10)

3. Umwelt – Luftverunreinigung – Richtlinie 2003/87 – Nationaler Plan für die Zuteilung von Zertifikaten für Treibhausgasemissionen (NZP)

(Art. 211 EG und 226 EG; Verordnung Nr. 2216/2004 der Kommission; Richtlinie 2003/87 des Europäischen Parlaments und des Rates, Art. 9, Art. 11 Abs. 1 und Anhang III)

4. Umwelt – Luftverunreinigung – Richtlinie 2003/87 – Nationaler Plan für die Zuteilung von Zertifikaten für Treibhausgasemissionen (NZP)

(Art. 249 EG; Richtlinie 2003/87 des Europäischen Parlaments und des Rates, Art. 9 Abs. 1 und 3, Art. 10 und Anhang III)

5. Umwelt – Luftverunreinigung – Richtlinie 2003/87 – Ziel

(Richtlinie 2003/87 des Europäischen Parlaments und des Rates, Erwägungsgründe 2, 5, 7 und 20 sowie Art. 1)

6. Umwelt – Luftverunreinigung – Richtlinie 2003/87 – Kriterien für die nationalen Zuteilungspläne für Emissionszertifikate (NZP)

(Richtlinie 2003/87 des Europäischen Parlaments und des Rates, Siebter Erwägungsgrund und Anhang III, Kriterium 10)

7. Umwelt – Luftverunreinigung – Richtlinie 2003/87 – Kriterien für die nationalen Zuteilungspläne für Emissionszertifikate (NZP)

(Richtlinie 2003/87 des Europäischen Parlaments und des Rates, Erwägungsgründe 5, 7 und 20, Art. 1 sowie Anhänge I und III, Kriterium 10)

8. Umwelt – Luftverunreinigung – Richtlinie 2003/87 – Kriterien für die nationalen Zuteilungspläne für Emissionszertifikate (NZP)

(Richtlinie 2003/87 des Europäischen Parlaments und des Rates, Art. 1 und Anhang III, Kriterium 5)

9. Handlungen der Organe – Begründung – Pflicht – Umfang

(Art. 253 EG; Richtlinie 2003/87 des Europäischen Parlaments und des Rates, Art. 9 Abs. 3)

Leitsätze

1. Wenn in einer Richtlinie die Form und die Mittel für die Erreichung eines bestimmten Ziels nicht vorgegeben sind, bleibt die Handlungsfreiheit der Mitgliedstaaten bei der Wahl der für die Erreichung dieses Ziels geeigneten Formen und Mittel grundsätzlich unbeschränkt. Die Mitgliedstaaten sind jedoch im Rahmen der ihnen durch Art. 249 Abs. 3 EG zuerkannten Freiheit verpflichtet, diejenigen Formen und Mittel zu wählen, die für die Gewährleistung der praktischen Wirksamkeit der Richtlinien am geeignetsten sind. Ferner ergibt sich daraus, dass bei Fehlen einer klaren und genauen gemeinschaftsrechtlichen Vorgabe der Form und der Mittel, die die Mitgliedstaaten zu verwenden haben, es der Kommission im Rahmen der Ausübung ihrer Kontrollbefugnis u. a. nach den Art. 211 EG und 226 EG obliegt, rechtlich hinreichend zu beweisen, dass die vom Mitgliedstaat hierzu eingesetzten Instrumente gegen Gemeinschaftsrecht verstoßen.

Nur unter Anwendung dieser Grundsätze kann das in Art. 5 Abs. 2 EG verankerte Subsidiaritätsprinzip gewahrt werden, das die Gemeinschaftsorgane bei der Wahrnehmung ihrer Regelungsaufgaben zu beachten haben. Nach diesem Prinzip wird die Gemeinschaft in den Bereichen, die nicht in ihre ausschließliche Zuständigkeit fallen, nur tätig, sofern und soweit die Ziele der in Betracht gezogenen Maßnahmen auf der Ebene der Mitgliedstaaten nicht ausreichend erreicht werden können und daher wegen ihres Umfangs oder ihrer Wirkungen besser auf Gemeinschaftsebene erreicht werden können. In einem Bereich wie dem der Umwelt, der in den Art. 174 EG bis 176 EG geregelt ist und in dem die Zuständigkeiten der Gemeinschaft und der Mitgliedstaaten geteilt sind, obliegt daher die Beweislast dafür, in welchem Umfang die Zuständigkeiten des Mitgliedstaats und damit sein Spielraum beschränkt sind, der Kommission.

(vgl. Randnrn. 78-79)

2. Obwohl ein Mitgliedstaat für die Umsetzung der Richtlinie 2003/87 über ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Gemeinschaft und zur Änderung der Richtlinie 96/61 über einen gewissen Spielraum verfügt, ist die Kommission nach Art. 9 Abs. 3 der Richtlinie 2003/87 zum einen ermächtigt, nachzuprüfen, ob die Maßnahmen des Mitgliedstaats mit den Kriterien des Anhangs III und den Bestimmungen des Art. 10 der Richtlinie 2003/87 im Einklang stehen, und verfügt zum anderen bei der Ausübung dieser Kontrolle selbst über ein Ermessen, soweit die Kontrolle komplexe wirtschaftliche und ökologische Bewertungen erfordert, bei denen der allgemeine Zweck einer Verringerung von Treibhausgasemissionen mittels eines kosteneffizienten und wirtschaftlich effizienten Emissionshandelssystems zu berücksichtigen ist, wie aus Art. 1 und dem fünften Erwägungsgrund der Richtlinie 2003/87 hervorgeht.

Folglich prüft der Gemeinschaftsrichter im Rahmen seiner Kontrolle der Rechtmäßigkeit in diesem Zusammenhang umfassend nach, ob die Kommission die maßgeblichen Rechtsvorschriften, deren Bedeutung anhand der von der Rechtsprechung anerkannten Auslegungsmethoden zu bestimmen ist, ordnungsgemäß angewandt hat. Dagegen darf sich der Gemeinschaftsrichter nicht an die Stelle der Kommission setzen, wenn sie in diesem Zusammenhang komplexe wirtschaftliche und ökologische Bewertungen anzustellen hat. Er hat sich hierbei auf die Prüfung zu beschränken, ob die fragliche Maßnahme mit einem offensichtlichen Irrtum oder Ermessensmissbrauch behaftet ist, ob die zuständige Behörde die Grenzen ihres Ermessensspielraums offensichtlich überschritten hat und ob die Verfahrensgarantien, denen in diesem Zusammenhang eine umso größere Bedeutung zukommt, vollauf beachtet worden sind.

(vgl. Randnrn. 80-81)

3. Dass Art. 11 Abs. 1 der Richtlinie 2003/87 über ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Gemeinschaft und zur Änderung der Richtlinie 96/61 den Mitgliedstaat verpflichtet, seine Zuteilungsentscheidung auf der Grundlage seines nationalen Zuteilungsplans für Emissionszertifikate (NZP) zu treffen, wie dieser von der Kommission nach Art. 9 der Richtlinie 2003/87 geprüft und gegebenenfalls auf deren Verlangen geändert worden ist, bedeutet nicht zwangsläufig, dass eine spätere Änderung der individuellen Zuteilungen von Zertifikaten nicht mehr möglich wäre. Nach Art. 11 Abs. 1 Satz 2 a. E. in Verbindung mit Kriterium 9 des Anhangs III der Richtlinie 2003/87 hängt nämlich der Inhalt der Zuteilungsentscheidung auch von der zweiten öffentlichen Anhörung ab. Diese findet jedoch erst nach der Prüfung des übermittelten NZP durch die Kommission statt und muss zu einer Änderung der Zuteilung, die der Mitgliedstaat in seiner Zuteilungsentscheidung festzulegen beabsichtigt, führen können, da sonst dieser Anhörung ihr Zweck genommen würde und die Bemerkungen der Öffentlichkeit rein theoretischen Wert hätten.

Somit können, da gemäß Art. 11 Abs. 1 spätere Änderungen der individuellen Zuteilung von Zertifikaten für Treibhausgasemissionen nicht ausdrücklich ausgeschlossen sind, der NZP und die Zuteilungsentscheidung eine solche Änderungsmöglichkeit ausdrücklich vorsehen, sofern die Kriterien für ihre Durchführung objektiv und transparent sind.

Da diese zusätzlichen Kriterien nicht solche des Anhangs III der Richtlinie 2003/87 sind, ist die Kontrollbefugnis der Kommission nach Art. 9 Abs. 3 dieser Richtlinie notwendigerweise beschränkt und auf die Frage begrenzt, ob diese – vom Mitgliedstaat in Ausübung des ihm bei der Umsetzung der Richtlinie zugestandenen Ermessens eingeführten – zusätzlichen Kriterien die Voraussetzungen der Objektivität und Transparenz erfüllen. Diese spätere, nach der Zuteilungsentscheidung im Sinne des Art. 11 Abs. 1 der Richtlinie 2003/87 erfolgende Änderung der individuellen Zuteilungen von Zertifikaten hat nicht zur Folge, dass die Kommission jede Kontrollmöglichkeit verliert. Dies beruht auf der ständigen Aufsicht, die sie dank der in der Verordnung Nr. 2216/2004 über ein standardisiertes und sicheres Registrierungssystem gemäß der Richtlinie 2003/87 sowie der Entscheidung 280/2004 vorgesehenen Verwaltungs- und Überprüfungsinstrumente ausübt, und auf ihrer allgemeinen Aufsichtszuständigkeit gemäß den Art. 211 EG und 226 EG, die es ihr gestattet, im Fall eines Verstoßes gegen Gemeinschaftsrecht jederzeit tätig zu werden.

(vgl. Randnrn. 105-106)

4. Für die von der Kommission im Rahmen der Richtlinie 2003/87 über ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Gemeinschaft und zur Änderung der Richtlinie 96/61 erarbeiteten Hinweise besteht zwar mit Art. 9 Abs. 1 Unterabs. 1 Satz 3 der Richtlinie 2003/87, wonach die Kommission eine Anleitung zur Anwendung der in Anhang III aufgeführten Kriterien erarbeitet, eine ausdrückliche Rechtsgrundlage, jedoch entsprechen sie keiner der Handlungen des abgeleiteten Gemeinschaftsrechts nach Art. 249 EG. Diese Hinweise gehören daher zu der Kategorie von Regeln, die als solche grundsätzlich keine eigene zwingende Drittwirkung besitzen und deren sich die Kommission in ihrer Verwaltungspraxis häufig bedient, um die Ausübung ihres Ermessens und ihrer Überwachungsbefugnis zu strukturieren und transparenter zu machen.

Die Kommission beschränkt sich jedoch dadurch, dass sie Normen für die Verwaltungspraxis, die Außenwirkungen entfalten sollen, erlassen und durch ihre Veröffentlichung angekündigt hat, dass sie sie von nun an auf die von diesen Normen erfassten Fälle anwenden werde, selbst so, dass sie nicht von diesen Normen abweichen kann, ohne dass dies gegebenenfalls wegen eines Verstoßes gegen allgemeine Grundsätze des Gemeinschaftsrechts wie die Grundsätze der Gleichbehandlung, der Rechtssicherheit oder des Vertrauensschutzes geahndet würde. Folglich muss sich die Kommission, wenn sie Maßnahmen ergreift, die ihren Hinweisen zuwiderlaufen, diese insbesondere von den Mitgliedstaaten, an die sie gerichtet sind, entgegenhalten lassen.

Daher hat die Kommission diese Hinweise, insbesondere deren wesentliche Aspekte, möglichst klar und genau abzufassen. Dies gilt umso mehr, als die von der Kommission nach Art. 9 Abs. 3 der Richtlinie 2003/87 ausgeübte Befugnis, die nationalen Zuteilungspläne für Emissionszertifikate (NZP) zu kontrollieren und abzulehnen, eng begrenzt, nämlich auf die Prüfung der Vereinbarkeit der NZP allein mit den Kriterien des Anhangs III und den Bestimmungen von Art. 10 der Richtlinie 2003/87 beschränkt ist.

Da die Hinweise der Kommission keine Aussagen zur Frage der Rechtmäßigkeit von nachträglichen Anpassungen der Zahl der individuell zugeteilten Zertifikate nach unten und zum Spielraum, über den der Mitgliedstaat dabei verfügt, enthalten, kann die Kommission dem Mitgliedstaat nicht wirksam entgegenhalten, dass solche Anpassungen verboten seien, ohne gegen die genannten Grundsätze der Rechtssicherheit oder des Vertrauensschutzes zu verstoßen, sondern muss sich umgekehrt selbst von dem Mitgliedstaat das Fehlen solcher Aussagen entgegenhalten lassen, sofern dies nicht anderen, insbesondere höherrangigen Vorschriften des Gemeinschaftsrechts zuwiderläuft.

(vgl. Randnrn. 110-112, 116)

5. Es ist das erklärte Hauptziel der Richtlinie 2003/87 über ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Gemeinschaft und zur Änderung der Richtlinie 96/61, die Treibhausgasemissionen erheblich zu verringern, damit die Verpflichtungen der Gemeinschaft und der Mitgliedstaaten aus dem Kyoto-Protokoll eingehalten werden können. Dieses Ziel soll unter Einhaltung einer Reihe von Unterzielen und durch Einsatz bestimmter Instrumente erreicht werden. Hauptinstrument hierfür ist das System für den Handel mit Treibhausgasemissionsrechten in der Gemeinschaft (Art. 1 und zweiter Erwägungsgrund der Richtlinie 2003/87), dessen Funktionieren durch bestimmte Unterziele bedingt wird, nämlich Durchführung auf kosteneffiziente und wirtschaftlich effiziente Weise, Schutz der wirtschaftlichen Entwicklung und der Beschäftigungslage und Schutz der Integrität des Binnenmarkts und der Wettbewerbsbedingungen (Art. 1 und die Erwägungsgründe 5 und 7 der Richtlinie 2003/87). Überdies wird nach der Richtlinie 2003/87 ein Instrument besonderer Art gefördert, nämlich der Einsatz energieeffizienterer Technologien mit geringeren Emissionen je Produktionseinheit (20. Erwägungsgrund der genannten Richtlinie).

(vgl. Randnr. 124)

6. Kriterium 10 des Anhangs III der Richtlinie 2003/87 über ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Gemeinschaft und zur Änderung der Richtlinie 96/61, das sich auf die Zuteilung von Zertifikaten an die in einem nationalen Zuteilungsplan für Zertifikate aufgeführten Anlagen bezieht, ist eine Gemeinschaftsvorschrift für die Zuteilung der Zertifikate durch die Mitgliedstaaten im Sinne des siebten Erwägungsgrundes der Richtlinie und zielt somit darauf ab, die Integrität des Binnenmarkts zu erhalten und Wettbewerbsverzerrungen zu vermeiden. Daher kommt im Rahmen der teleologischen Auslegung dieses Kriteriums den Unterzielen des Schutzes der Integrität des Binnenmarktes und der Wettbewerbsbedingungen besondere Bedeutung zu.

(vgl. Randnr. 125)

7. Die relevanten Prüfungskriterien für die Anwendung von Kriterium 10 des Anhangs III der Richtlinie 2003/87 über ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Gemeinschaft und zur Änderung der Richtlinie 96/61 auf in einem nationalen Zuteilungsplan für Emissionszertifikate (NZP) vorgesehene nachträgliche Anpassungen, die hauptsächlich auf Änderungen des Produktionsvolumens beruhen, sind insbesondere erstens das Verhältnis zwischen Produktionsvolumen und Emissionsmenge in Bezug auf das Ziel der Verringerung der Emissionen, zweitens das Verhältnis zwischen diesem Ziel und dem Ziel der Wahrung der Bedingungen der Kosteneffizienz und der wirtschaftlichen Effizienz (Art. 1 der Richtlinie 2003/87), drittens das Ziel der Verringerung der Emissionen durch technologische Verbesserungen (20. Erwägungsgrund dieser Richtlinie) und viertens das Ziel des Schutzes der Integrität des Binnenmarkts und der Wettbewerbsbedingungen (siebter Erwägungsgrund dieser Richtlinie).

Zwar könnten nachträgliche Anpassungen der durch einen NZP zugeteilten Emissionszertifikate, die hauptsächlich auf Änderungen des Produktionsvolumens, d. h. auf der Änderung der Zahl der produzierten Einheiten, und nicht auf einer Änderung der Emissionsmenge einer Anlage beruhen, dadurch, dass sie die Betreiber davon abhalten, das Produktionsvolumen ihrer Anlagen zu senken und damit dem Handelsmarkt im Sinne von Art. 1 und des fünften Erwägungsgrundes der Richtlinie 2003/87 Emissionszertifikate zuzuführen, die Erreichung des Ziels des effektiven Funktionierens dieses Handelsmarkts beeinträchtigen, doch genügt diese Feststellung nicht als Nachweis, dass diese Anpassungen das Hauptziel der Richtlinie 2003/87, die Gesamtmenge der Treibhausgasemissionen zu verringern, beeinträchtigen.

Was das Verhältnis zwischen dem Ziel der Verringerung der Emissionen und dem Ziel der Wahrung der Bedingungen der Kosteneffizienz und der wirtschaftlichen Effizienz angeht, so könnte ein Rückgang des Produktionsvolumens, der nicht zwangsläufig eine Abnahme der gesamten Emissionsmenge zur Folge hat, zu einer Unterversorgung auf dem fraglichen Gütermarkt führen, soweit die Produktion nicht mehr ausreichen würde, um die Nachfrage auf diesen Märkten zu decken, eine Situation, die zwar aus der wirtschaftlichen Logik des Handelsmarkts folgt, sich aber wohl kaum in Einklang bringen ließe mit dem Ziel der Wahrung der Bedingungen der Kosteneffizienz und der wirtschaftlichen Effizienz hinsichtlich der in Anhang I der Richtlinie 2003/87 genannten Tätigkeitsbereiche und Gütermärkte. Die Kriterien der Kosteneffizienz und der wirtschaftlichen Effizienz gelten jedoch nicht nur für das Funktionieren des Handelsmarkts selbst, sondern auch für die von Anhang I erfassten Tätigkeitsbereiche, die – wie der Sektor der Stahlproduktion oder der Energiesektor – dem Ziel der Verringerung der Emissionen unterliegen.

Hinsichtlich des Ziels der Verringerung der Emissionen durch technologische Verbesserungen wird durch die nachträglichen Anpassungen, auch wenn sie die Betreiber davon abhalten könnten, ihr Produktionsvolumen zur Verringerung der Emissionen zu senken, weder das Ziel, die Betreiber zu veranlassen, in die Entwicklung energieeffizienterer Technologien zu investieren, noch die Sicherheit solcher Investitionen beeinträchtigt. Vielmehr sind diese Anpassungen, da sie die Betreiber davon abhalten, ihre Produktion entgegen ihren eigenen Prognosen zu senken, angesichts der beschränkten Menge an verfügbaren Emissionszertifikaten dazu geeignet, den Anreiz zu verstärken, die Emissionen durch Investitionen in die Verbesserung der Energieeffizienz der Produktionstechnologie zu verringern. Der Einsatz neuer ökologisch effizienterer Produktionstechnologien kann durch die Verringerung der Emissionen je Produkteinheit nämlich zum einen wesentlich zu dem Hauptziel der Verringerung der Emissionen beitragen und zum anderen Bedingungen der Kosteneffizienz und der wirtschaftlichen Effizienz wahren, und zwar sowohl auf dem Handelsmarkt als auch auf den fraglichen Gütermärkten, da der Einsatz solcher Technologien nicht mit einem Rückgang des Produktionsvolumens verbunden ist, durch den das ordnungsgemäße Funktionieren dieser Märkte beeinträchtigt würde. Dies zeigt außerdem, dass die Investition in energieeffizientere Technologien ein Instrument ist, das dem der Senkung des Produktionsvolumens zumindest gleichwertig, wenn nicht gar überlegen ist, um das Ziel der wesentlichen Verringerung der Emissionen mit dem der Wahrung von Bedingungen der Kosteneffizienz und der wirtschaftlichen Effizienz sowohl auf dem Handelsmarkt als auch auf dem fraglichen Gütermarkt in Einklang zu bringen.

Folglich reicht der Umstand, dass nachträgliche Anpassungen die Betreiber davon abhalten könnten, ihr Produktionsvolumen und damit ihre Emissionsmengen zu senken, für sich allein nicht aus, um ihre Rechtmäßigkeit im Hinblick auf die Gesamtheit der Ziele der Richtlinie 2003/87 in Frage zu stellen.

(vgl. Randnrn. 129-130, 134, 136-137, 139-140, 148)

8. Kriterium 5, in dem ausdrücklich auf den Begriff der unterschiedlichen Behandlung hingewiesen wird, ist die Konkretisierung des allgemeinen Gleichheitssatzes im Rahmen der Durchführung der Richtlinie 2003/87 über ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Gemeinschaft und zur Änderung der Richtlinie 96/61 durch die Mitgliedstaaten, d. h. insbesondere im Rahmen der Zuteilung von Zertifikaten auf der Grundlage der nationalen Zuteilungspläne für Emissionszertifikate. In diesem Rahmen ist, um festzustellen, ob die Kommission den Grundsatz der Gleichbehandlung auf einen Einzelfall, in dem nachträgliche Anpassungen vorgenommen wurden, richtig angewandt hat, zunächst die Frage zu prüfen, ob sie ordnungsgemäß nachgeprüft hat, ob die Situation der in Rede stehenden Betreiber derjenigen der anderen Anlagenbetreiber entspricht oder nicht. Die Kommission kann nämlich nicht einfach eine Ungleichbehandlung behaupten, ohne zuvor mit aller gebotenen Sorgfalt die dafür maßgeblichen Voraussetzungen – insbesondere das Erfordernis, die Situationen der betreffenden Personen zu vergleichen, und die Möglichkeit der objektiven Rechtfertigung einer unterschiedlichen Behandlung – geprüft und bei der Begründung ihres Ergebnisses angemessen berücksichtigt zu haben.

(vgl. Randnrn. 153-154, 163)

9. Der Beachtung der Begründungspflicht gemäß Art. 253 EG, wie sie in Art. 9 Abs. 3 Satz 3 der Richtlinie 2003/87 über ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Gemeinschaft und zur Änderung der Richtlinie 96/61 bekräftigt worden ist, kommt bei Entscheidungen, mit denen die Kommission einen nationalen Zuteilungsplan für Emissionszertifikate ganz oder teilweise ablehnt, eine umso größere Bedeutung zu, als die Kommission bei der Ausübung ihrer Kontrollbefugnis nach Art. 9 Abs. 3 komplexe wirtschaftliche und ökologische Bewertungen anzustellen hat und die Kontrolle der Rechtmäßigkeit und Begründetheit dieser Bewertungen durch den Gemeinschaftsrichter beschränkt ist.

(vgl. Randnr. 168)