SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS

JÁN MAZÁK

vom 11. Mai 20101( )

Rechtssache C‑61/09

Landkreis Bad Dürkheim

gegen

Aufsichts‑ und Dienstleistungsdirektion

(Vorabentscheidungsersuchen des Oberverwaltungsgerichts Rheinland‑Pfalz [Deutschland])

„Gemeinsame Agrarpolitik – Direktzahlungen – Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 – Betriebsprämienregelung – Beihilfefähige landwirtschaftliche Fläche – Zu Naturschutzzwecken und für die landwirtschaftliche Erzeugung genutzte Fläche – Nichtlandwirtschaftliche Tätigkeit – Voraussetzungen für die Zuordnung einer landwirtschaftlichen Fläche zu einem Betrieb“

1. Mit diesem Vorabentscheidungsersuchen hat das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Deutschland) dem Gerichtshof Fragen zur Auslegung von Art. 44 der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 des Rates( ) vorgelegt. Die Parteien des Ausgangsverfahrens streiten im Wesentlichen über die Berücksichtigung von zu Naturschutzzwecken und für die landwirtschaftliche Erzeugung genutzten Flächen bei der Festsetzung von Zahlungsansprüchen für die Betriebsprämie.

I – Rechtlicher Rahmen

2. Die Verordnung Nr. 1782/2003 sieht eine Einkommensstützungsregelung für Betriebsinhaber, die sogenannte Betriebsprämienregelung vor.

3. In Art. 2 der Verordnung Nr. 1782/2003 wird u. a. der „Betrieb“ definiert als „die Gesamtheit der vom Betriebsinhaber verwalteten Produktionseinheiten, die sich im Gebiet desselben Mitgliedstaats befinden“, und „landwirtschaftliche Tätigkeit“ als „die Erzeugung, die Zucht oder de[r] Anbau landwirtschaftlicher Erzeugnisse, einschließlich Ernten, Melken, Zucht von Tieren und Haltung von Tieren für landwirtschaftliche Zwecke, oder die Erhaltung von Flächen in gutem landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand gemäß Artikel 5“.

4. Art. 44 dieser Verordnung sieht in Bezug auf Zahlungsansprüche Folgendes vor:

„(1) Jeder Zahlungsanspruch gibt zusammen mit je einem Hektar beihilfefähiger Fläche Anspruch auf Zahlung des mit dem Zahlungsanspruch festgesetzten Betrags.

(2) Eine ‚beihilfefähige Fläche‘ ist jede landwirtschaftliche Fläche des Betriebs, die als Ackerland oder Dauergrünland genutzt wird, ausgenommen die für Dauerkulturen, Wälder oder nicht landwirtschaftliche Tätigkeiten genutzten Flächen.

(3) Der Betriebsinhaber meldet die Parzellen an, die der beihilfefähigen Fläche für jeden Zahlungsanspruch entsprechen. Außer im Falle höherer Gewalt oder außergewöhnlichen Umständen stehen diese Parzellen dem Betriebsinhaber für einen Zeitraum von mindestens zehn Monaten zur Verfügung, beginnend an einem von den Mitgliedstaaten festzulegenden Zeitpunkt, der jedoch nicht vor dem 1. September des Kalenderjahres liegt, das dem Jahr, in dem der Antrag auf Gewährung der einheitlichen Betriebsprämie gestellt wurde, vorausgeht.

…“

5. Art. 2 der Verordnung (EG) Nr. 795/2004 der Kommission( ) bestimmt: „Für Titel III der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 und dieser Verordnung gelten folgende Begriffsbestimmungen:

a) ‚landwirtschaftliche Fläche‘: Gesamtheit der Flächen an Ackerland, Dauergrünland und Dauerkulturen.

b) ‚Ackerland‘: ‚Ackerland‘ im Sinne von Artikel 2 Nr. 1 der Verordnung (EG) Nr. 795/2004 der Kommission.

…

e) ‚Dauergrünland‘: ‚Dauergrünland‘ im Sinne von Artikel 2 Absatz 2 der Verordnung Nr. 795/2004.

…“

6. Außerdem gelten nach Art. 2 der Verordnung Nr. 796/2004( ) „[i]m Rahmen dieser Verordnung … folgende Begriffsbestimmungen:

1. ‚Ackerland‘: für den Anbau landwirtschaftlicher Kulturpflanzen genutzte Flächen und stillgelegte Flächen oder gemäß Artikel 5 der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 in gutem landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand erhaltene Flächen unabhängig davon, ob sich diese Flächen unter Gewächshäusern oder anderen festen oder beweglichen Abdeckungen befinden, oder nicht;

2. ‚Dauergrünland‘: Flächen, die durch Einsaat oder auf natürliche Weise (Selbstaussaat) zum Anbau von Gras oder anderen Grünfutterpflanzen genutzt werden und mindestens fünf Jahre lang nicht Bestandteil der Fruchtfolge des landwirtschaftlichen Betriebs waren, ausgenommen Flächen im Rahmen von Stilllegungsregelungen gemäß Artikel 6 der Verordnung (EG) Nr. 1251/1999 des Rates [ABl. L 160, S. 1], Flächen im Rahmen von Stilllegungsregelungen gemäß Artikel 54 Absatz 2 und Artikel 107 der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003, gemäß der Verordnung (EWG) Nr. 2078/92 des Rates [ABl. L 215, S. 85] stillgelegte Flächen und gemäß den Artikeln 22 bis 24 der Verordnung (EG) Nr. 1257/1999 des Rates [ABl. L 160, S. 80] stillgelegte Flächen;

…“

II – Sachverhalt und Vorlagefragen

7. Dieses Vorabentscheidungsersuchen betrifft ein beim vorlegenden Gericht anhängiges Verfahren zwischen der Aufsichts‑ und Dienstleistungsdirektion, Trier (Deutschland) (im Folgenden: ADD) und dem Landkreis Bad Dürkheim (im Folgenden: Landkreis) über die Berücksichtigung bestimmter Flächen bei der Festsetzung der Zahlungsansprüche von Frau Niedermair‑Schiemann im Rahmen der Betriebsprämienregelung für die Jahre 2005 und 2006. Frau Niedermair‑Schiemann ist Schafhalterin. Sie ist nicht Eigentümerin der fraglichen Flächen, ist jedoch vertraglich berechtigt, diese zu nutzen.

8. Nach dem Bewirtschaftungsvertrag mit dem Land Rheinland-Pfalz darf Frau Niedermair‑Schiemann unentgeltlich, aber gegen Übernahme der Beiträge für die Berufsgenossenschaft Flächen im Umfang von etwa 5 ha als Mähwiese und Weide mit bestimmten Einschränkungen nutzen. So dürfen die Flächen in der Zeit vom 1. November bis zum 15. Juni nicht gemäht werden. Die Mahd darf nicht mit Saug‑ oder Kreiselmähern durchgeführt werden. Anstelle des zweiten Mähgangs ist eine Beweidung mit Schafen und Ziegen in Form der Umtriebs‑ oder Hütebeweidung möglich, wobei die Dauer des Weidegangs mit der Landespflegebehörde abzustimmen ist.

9. Nach dem Pflege‑ und Bewirtschaftungsvertrag mit dem Landkreis ist Frau Niedermair‑Schiemann als „Auftragnehmerin“ verpflichtet, bestimmte Flächen, etwa 35 ha, im Sinne des Naturschutzes zu pflegen und zu bewirtschaften. Dafür erhält sie eine Vergütung von 13 870 Euro im Jahr. Sie hat konkrete vertragliche Vorgaben sowie weitere Anweisungen der Naturschutzbehörde – etwa zur Intensität der Beweidung – zu befolgen und wird durch Pflegemaßnahmen der Naturschutzbehörde unterstützt, etwa durch vorbereitende Mahd von Teilbereichen sowie laufende Entbuschungs‑ und Rodungsmaßnahmen durch Dritte.

10. Frau Niedermair‑Schiemann gab die fraglichen Flächen im Rahmen von Förderanträgen für die Agrarförderung als betriebszugehörige Dauergrünlandflächen an. Mit Bescheid vom 20. Februar 2006 wurden ihr Acker‑Zahlungsansprüche und Grünland‑Zahlungsansprüche zugewiesen. Dieser Bescheid wurde auf ministerielle Anweisung durch Bescheid vom 14. Mai 2007 mit der Begründung abgeändert, dass die aufgrund der Bewirtschaftungsverträge genutzten Flächen nicht förderfähig seien. Frau Niedermair‑Schiemann erhob beim Kreisrechtsausschuss Widerspruch, der den Änderungsbescheid aufhob. Das Verwaltungsgericht gab der gegen den Bescheid des Landkreises erhobenen Anfechtungsklage mit Urteil vom 2. Juli 2008 statt, hob den Widerspruchsbescheid auf und stellte damit den Änderungsbescheid vom 14. Mai 2007 wieder her. Dieses Urteil ist beim vorlegenden Gericht angefochten worden, das es für erforderlich hält, dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen:

1. Handelt es sich auch dann um eine landwirtschaftliche Fläche im Sinne von Art. 44 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1782/2003, wenn deren Nutzung zwar auch landwirtschaftlichen Zwecken dient (Beweidung zwecks Schafhaltung), der überwiegende Zweck aber in der Verfolgung der Ziele der Landschaftspflege und des Naturschutzes besteht?

2. Für den Fall, dass Frage 1 zu bejahen ist:

Wird eine Fläche für nichtlandwirtschaftliche Tätigkeiten genutzt im Sinne von Art. 44 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1782/2003, wenn die Tätigkeit überwiegend dem Naturschutz dient oder jedenfalls dann, wenn der Landwirt bei der Erfüllung der Naturschutzziele Weisungen der Naturschutzbehörde unterliegt?

3. Für den Fall, dass eine landwirtschaftliche Fläche vorliegt (Frage 1), die auch für eine landwirtschaftliche Tätigkeit genutzt wird (Frage 2):

Setzt die Zuordnung einer landwirtschaftlichen Fläche zum Betrieb (landwirtschaftliche Fläche des Betriebs im Sinne von Art. 44 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1782/2003) voraus,

a) dass sie dem Betrieb aufgrund eines Pachtvertrags oder eines ähnlichen befristeten Geschäfts gegen Entgelt zur Verfügung steht?

b) Verneinendenfalls: Ist es für die Betriebszuordnung unschädlich, wenn die Flächen dem Betrieb unentgeltlich oder nur gegen Übernahme der Beiträge zur Berufsgenossenschaft zur Nutzung in bestimmter Weise und innerhalb eines begrenzten Zeitraums entsprechend den Zielen des Naturschutzes überlassen werden?

c) Bejahendenfalls: Ist es für die Betriebszuordnung unschädlich, wenn der Betrieb verpflichtet ist, auf den Flächen bestimmte Leistungen zu erbringen und dafür eine Vergütung erhält?

11. Der Landkreis, die ADD, Frau Niedermair‑Schiemann, die deutsche Regierung und die Europäische Kommission haben schriftliche Erklärungen eingereicht. Mit Ausnahme der deutschen Regierung haben diese Beteiligten und die polnische Regierung am 4. Februar 2010 an der mündlichen Verhandlung teilgenommen.

III – Beurteilung

A – Hauptargumente der Beteiligten

12. Zu der zweiten Frage macht die ADD geltend, dass die Nutzung von Land, das unter Naturschutz stehe, keine landwirtschaftliche Tätigkeit sei. Zur dritten Frage weist sie darauf hin, dass Flächen, die unter Naturschutzregelungen fielen, keine landwirtschaftlichen Flächen im Sinne von Art. 44 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1782/2003 seien. Das würde voraussetzen, dass die Flächen, d. h. Produktionseinheiten im Sinne von Art. 2 dieser Verordnung, von dem Betrieb verwaltet würden. Der Begriff der Verwaltung setze jedoch voraus, dass eine unbeschränkte Verfügungsgewalt über die Fläche hinsichtlich ihrer landwirtschaftlichen Nutzung bestehe.

13. Der Landkreis trägt vor, dass es sich bei der für die landwirtschaftliche Erzeugung und zu Naturschutzzwecken genutzten Fläche um eine landwirtschaftliche Fläche im Sinne von Art. 44 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1782/2003 handele. Die Weisungen der zuständigen Naturschutzbehörde seien für diese Feststellung irrelevant. Was die dritte Frage angehe, ergebe sich aus Art. 44 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1782/2003 nicht, ob und wie die fragliche Fläche dem Betrieb rechtlich zuzuordnen sei. Weder das kostenlose Zurverfügungstellen der Fläche noch die Vergütung für das Beweiden der Fläche hätten irgendeinen Einfluss auf ihre Zuordnung zu einem bestimmten Betrieb.

14. Zu der ersten Frage führt Frau Niedermair‑Schiemann an, dass eine Fläche, die tatsächlich als „Ackerland“ im Sinne von Art. 2 Abs. 1 der Verordnung Nr. 796/2004 oder als „Dauergrünland“ im Sinne dieses Artikels genutzt werde, nach wie vor eine landwirtschaftliche Fläche im Sinne von Art. 44 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1782/2003 sei, selbst wenn ihr überwiegender Zweck in der Verfolgung der Ziele der Landschaftspflege und des Naturschutzes bestehe. Zur zweiten Frage legt sie dar, dass eine Fläche selbst dann eine landwirtschaftlich genutzte Fläche im Sinne von Art. 44 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1782/2003 sei, wenn die landwirtschaftliche Tätigkeit überwiegend dem Naturschutz diene. Es sei unerheblich, ob der Landwirt aufgrund vertraglicher oder gesetzlicher Vorgaben Weisungen der Naturschutzbehörde unterliege. Was die dritte Frage angehe, setze die Zuordnung einer landwirtschaftlichen Fläche zum Betrieb (landwirtschaftliche Fläche des Betriebs im Sinne von Art. 44 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1782/2003) keine zivilrechtlich-vertragliche Berechtigung voraus. Es sei daher auch nicht erforderlich, dass die Fläche dem Betrieb aufgrund eines Pachtvertrags oder eines ähnlichen befristeten Geschäfts gegen Entgelt zur Verfügung gestellt werde. Die Tatsache, dass eine landwirtschaftliche Fläche einem Betrieb unentgeltlich oder lediglich gegen Übernahme der Beiträge für die Berufsgenossenschaft zur Nutzung in bestimmter Weise und innerhalb eines begrenzten Zeitraums entsprechend den Zielen des Naturschutzes zur Verfügung gestellt werde, schließe die Zuordnung dieser Fläche zum Betrieb nicht aus. Im vorliegenden Fall werde die Tätigkeit des Landwirts nämlich nicht ausschließlich durch Dritte bestimmt. Die Tatsache schließlich, dass der Betrieb – vertraglich oder aufgrund von Agrarumweltverpflichtungen – gezwungen sei, auf der Fläche bestimmte Aufgaben gegen Bezahlung zu erledigen, schließe die Zuordnung zu einem Betrieb im Sinne von Art. 44 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1782/2003 nicht aus.

15. Die deutsche Regierung meint, dass auf die erste Frage geantwortet werden sollte, dass es sich auch dann um eine landwirtschaftliche Fläche im Sinne von Art. 44 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1782/2003 handele, wenn deren Nutzung zu landwirtschaftlichen Zwecken durch Beweidung auch Zwecke der Landschaftspflege und des Naturschutzes verfolge. Dies gelte auch, wenn es sich bei den letztgenannten um die Hauptzwecke handeln sollte. Hinsichtlich der zweiten Frage stehe es der Qualifikation einer Fläche als für landwirtschaftliche Tätigkeiten genutzt nicht entgegen, dass die landwirtschaftliche Tätigkeit auch – und sei es überwiegend – dem Naturschutz diene oder dass der Landwirt bei der Erfüllung der Naturschutzziele Weisungen der Naturschutzbehörde unterliege. Was die dritte Frage angehe, setze die Zuordnung einer aufgrund eines befristeten Geschäfts überlassenen, für eine landwirtschaftliche Tätigkeit genutzten landwirtschaftlichen Fläche zum Betrieb (landwirtschaftliche Fläche des Betriebs im Sinne von Art. 44 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1782/2003) voraus, dass der Betriebsinhaber die Fläche verwalte, nicht jedoch, dass ihm die Fläche gegen Entgelt zur Verfügung stehe. Für die Feststellung, ob ein Betriebsinhaber eine Fläche verwalte, sei eine Gesamtwürdigung aller Umstände erforderlich. Dabei könnte je nach den Umständen des Einzelfalls, insbesondere des Umfangs der Regulierung oder von Regulierungsbefugnissen des Vertragspartners, die Überlassung von Flächen zur Nutzung in bestimmter Weise und innerhalb eines begrenzten Zeitraums entsprechend den Zielen des Naturschutzes ein Indiz dafür sein, dass die betroffenen Flächen nicht dem Betrieb des Nutzenden zuzuordnen seien, weil er sie nicht verwalte. Die Tatsache, dass der Betrieb verpflichtet sei, auf der Fläche bestimmte Aufgaben gegen Bezahlung zu erledigen, sollte die Zuordnung zu dem Betrieb jedoch grundsätzlich ausschließen.

16. Die Kommission schlägt vor, die Vorlagefragen umzuformulieren und auf sie folgendermaßen zu antworten: 1. Art. 44 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1782/2003 steht dem nicht entgegen, dass Flächen, deren Nutzung bzw. deren auf ihnen ausgeübte Tätigkeit unter Bedingungen wie denen des Ausgangsverfahrens überwiegend den Zwecken der Landschaftspflege und des Naturschutzes dienen, als „beihilfefähige Fläche“ qualifiziert werden können. 2. Art. 44 der Verordnung Nr. 1782/2003 ist dahin gehend auszulegen, dass unter Bedingungen wie denen des Ausgangsverfahrens eine Fläche im Rahmen der Betriebsprämienregelung dem Betrieb zugeordnet werden kann, a) unabhängig davon, ob ein Pachtvertrag oder ein ähnliches befristetes Geschäft gegen Entgelt vorliegt, und auch wenn die Flächen dem Betrieb unentgeltlich lediglich gegen Übernahme der Beiträge zur Berufsgenossenschaft überlassen werden; b) auch wenn dessen Inhaber bei der Bewirtschaftung der Flächen Weisungen der Naturschutzbehörde unterliegt oder wenn er sich zu bestimmten Maßnahmen verpflichtet hat und dafür eine Vergütung erhält oder c) auch wenn die Fläche innerhalb eines begrenzten Zeitraums bestimmten Nutzungseinschränkungen unterliegt.

17. Die polnische Regierung weist darauf hin, dass sie weitgehend derselben Auffassung wie die Kommission sei.

B – Rechtliche Würdigung

1. Fragen 1 und 2

18. Meines Erachtens sind die Fragen 1 und 2 zusammen zu behandeln.( ) Mit seiner ersten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob es sich auch dann um eine „landwirtschaftliche Fläche“ im Sinne von Art. 44 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1782/2003 handelt, wenn deren Nutzung zwar auch landwirtschaftlichen Zwecken dient (Beweidung zwecks Schafhaltung), der überwiegende Zweck aber in der Verfolgung der Ziele der Landschaftspflege und des Naturschutzes besteht. Die zweite Frage des vorlegenden Gerichts geht dahin, ob eine Fläche für nichtlandwirtschaftliche Tätigkeiten in Sinne von Art. 44 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1782/2003 genutzt wird, wenn die Tätigkeit überwiegend dem Naturschutz dient oder jedenfalls dann, wenn der Landwirt bei der Erfüllung der Naturschutzziele Weisungen der Naturschutzbehörde unterliegt.

19. Im Urteil Horvath( ), einem Rechtsstreit, der sich auf die Verordnung Nr. 1782/2003 bezog, hat die Große Kammer des Gerichtshofs insbesondere Folgendes festgestellt: „Da … die Erfordernisse des Umweltschutzes, der eines der wesentlichen Ziele der Gemeinschaft ist, nach Art. 6 EG ‚bei der Festlegung und Durchführung der ... Gemeinschaftspolitiken und ‑maßnahmen ... einbezogen werden [müssen]‘, ist dieser Schutz als ein Ziel anzusehen, das auch Bestandteil der gemeinsamen Agrarpolitik ist.“

20. Die Ziele der gemeinsamen Agrarpolitik und die des Umweltschutzes schließen einander nicht aus, sondern ergänzen sich. Das ist wichtig, weil man den Vorlagefragen entnehmen könnte, dass das vorlegende Gericht der Auffassung ist, dass diese beiden Ziele einander grundlegend entgegengesetzt seien.

21. Nach dem Wortlaut des Art. 44 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1782/2003 bedeutet „beihilfefähige Fläche“ jede „landwirtschaftliche Fläche“ des Betriebs, die als „Ackerland“ oder „Dauergrünland“ genutzt wird, ausgenommen die für Dauerkulturen, Wälder oder „nichtlandwirtschaftliche Tätigkeiten“ genutzten Flächen.

22. Der Begriff „landwirtschaftliche Fläche“ wird in Art. 2 Buchst. a der Verordnung Nr. 795/2004 erläutert: Es ist die Gesamtheit der Flächen an Ackerland, Dauergrünland und Dauerkulturen.

23. Nach den vorgenannten Vorschriften bedeutet „beihilfefähige Fläche“ jede als Ackerland oder Dauergrünland genutzte Fläche – ausgenommen für Dauerkulturen genutzte Flächen und Wälder –, die für landwirtschaftliche Tätigkeiten genutzt wird.

24. Deshalb werde ich nacheinander auf die Begriffe i) Dauergrünland, ii) Ackerland und iii) landwirtschaftliche Tätigkeit eingehen.

25. Die Begriffe Ackerland und Dauergrünland sind in Art. 2 der Verordnung Nr. 796/2004 definiert. Das vorlegende Gericht entnimmt diesen Bestimmungen, dass landwirtschaftliche Flächen zu landwirtschaftlichen „Zwecken“ genutzt werden müssen. Daher wirft es die Frage auf, ob es im Fall einer mehreren Zwecken dienenden Nutzung einer Fläche (die z. B. zusätzlich als Naturschutzfläche dient) ausreicht, wenn zumindest auch ein landwirtschaftlicher Zweck verfolgt wird, oder ob es in diesem Fall auf den überwiegenden Zweck ankommt.

26. Aus der vorstehend in Nr. 21 genannten Definition einer „beihilfefähigen Fläche“ und auch aus den nachstehend genannten Bestimmungen wird deutlich, dass es in dieser Hinsicht auf die tatsächliche Nutzung der Fläche ankommt oder vielleicht darauf, was auf der Fläche tatsächlich angepflanzt wird, anstatt auf die Ziele oder den (überwiegenden) Zweck abzustellen, für den sie genutzt wird.

27. Aus Art. 2 Buchst. e der Verordnung Nr. 795/2004 (der wiederum auf Art. 2 Abs. 2 der Verordnung Nr. 796/2004 verweist) ergibt sich nämlich, dass „Dauergrünland“ Flächen sind, die durch Einsaat oder auf natürliche Weise (Selbstaussaat) zum Anbau von Gras oder anderen Grünfutterpflanzen genutzt werden und mindestens fünf Jahre lang nicht Bestandteil der Fruchtfolge des landwirtschaftlichen Betriebs waren, ausgenommen Flächen im Rahmen der einschlägigen Stilllegungsregelungen.

28. Das vorlegende Gericht hat in diesem Zusammenhang angegeben, dass die fragliche Fläche zur Schafhaltung genutzt werde. Das bedeutet, dass diese Fläche tatsächlich für den Anbau von Gras oder anderen Grünfutterpflanzen genutzt wird.

29. Solange die fragliche Fläche daher mindestens fünf Jahre lang nicht Bestandteil der Fruchtfolge des landwirtschaftlichen Betriebs war – was den Akten, die dem Gerichtshof vorliegen, nicht klar zu entnehmen ist –, fällt die fragliche Fläche mit Sicherheit unter die Definition von „Dauergrünland“, denn es ist klar, dass sie als Schafweide dient.

30. Was als Nächstes den Begriff „Ackerland“ angeht, stellt auch dieser auf die tatsächliche Nutzung der in Rede stehenden Fläche ab: Aus Art. 2 Buchst. b der Verordnung Nr. 795/2004 (der wiederum auf Art. 2 Abs. 1 der Verordnung Nr. 796/2004 verweist) ergibt sich, dass sich dieser Begriff im Wesentlichen auf für den Anbau landwirtschaftlicher Kulturpflanzen genutzte Flächen und stillgelegte Flächen oder gemäß Art. 5 der Verordnung Nr. 1782/2003 in gutem landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand erhaltene Flächen bezieht.

31. Art. 5 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1782/2003 bestimmt u. a., dass in gutem landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand erhaltende Flächen „insbesondere [Flächen sind], die nicht mehr für die Erzeugung genutzt werden“( ). Außerdem heißt es in dieser Vorschrift, dass die Mitgliedstaaten entsprechend dem in Anhang IV vorgegebenen Rahmen Mindestanforderungen für den guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand festzulegen haben. Anhang IV sieht unter „Gegenstand“ u. a. vor: „Mindestmaß an landschaftspflegerischen Instandhaltungsmaßnahmen und Vermeidung einer Zerstörung von Lebensräumen“.( )

32. Wie ich eingangs in Nr. 23 erwähnt habe, muss die fragliche Fläche auch „für landwirtschaftliche Tätigkeiten genutzt“ werden.

33. Die Definition von „landwirtschaftliche Tätigkeit“ steht in Art. 2 Buchst. c der Verordnung Nr. 1782/2003: Es handelt sich danach um „die Erzeugung, die Zucht oder den Anbau landwirtschaftlicher Erzeugnisse, einschließlich Ernten, Melken, Zucht von Tieren und Haltung von Tieren für landwirtschaftliche Zwecke, oder die Erhaltung von Flächen in gutem landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand gemäß Artikel 5“.

34. Die zweite Frage bringt zum Ausdruck, dass das vorlegende Gericht wissen möchte, ob eine Tätigkeit eine nichtlandwirtschaftliche Tätigkeit ist, wenn sie „überwiegend“ dem Naturschutz dient. Die Kommission weist in diesem Zusammenhang zutreffend darauf hin, dass im Hinblick auf die Feststellung, ob die fragliche Fläche für Tätigkeiten genutzt wird, die die in Art. 2 Buchst. c der Verordnung Nr. 1782/2003 genannten Voraussetzungen erfüllen, zu berücksichtigen sei, dass diese Definition grundsätzlich nicht auf einen landwirtschaftlichen Hauptzweck abstelle. Die in der Definition enthaltenen Worte „für landwirtschaftliche Zwecke“ beziehen sich auf die Zucht und die Haltung von Tieren, nicht jedoch auf das allgemeine Merkmal „die Erzeugung, die Zucht oder den Anbau landwirtschaftlicher Erzeugnisse“. Die Tatsache nämlich, dass die Schafe gemäß dem vorlegenden Gericht auf den fraglichen Flächen zu Erwerbszwecken gezüchtet werden, zeigt bereits, dass eine landwirtschaftliche Tätigkeit ausgeübt wird. Es ist hervorzuheben, dass die Beweidung mit Nutztieren zur Erzielung eines Einkommens eine traditionelle landwirtschaftliche Tätigkeit ist.

35. Ich halte es in diesem Zusammenhang für unerheblich, ob der Landwirt in Bezug auf die Nutzung der fraglichen Flächen bei der Erfüllung der Naturschutzziele den Weisungen der Naturschutzbehörde unterliegt. Eine Fläche muss, damit ein Landwirt sie als „beihilfefähige Fläche“ deklarieren kann, dem Betrieb im Sinne von Art. 44 der Verordnung Nr. 1782/2003 zugeordnet sein.

36. Den vorstehenden Nrn. 19 und 20 ist zu entnehmen, dass zwischen landwirtschaftlichen Flächen oder landwirtschaftlicher Tätigkeit auf der einen und Naturschutzgesichtspunkten auf der anderen Seite kein Widerspruch besteht.( ) Außerdem fragt sich im vorliegenden Fall, ob der Naturschutz, statt eine eigenständige Tätigkeit zu sein, nicht vielmehr ein von der Europäischen Union und/oder den Mitgliedstaaten – auch im Rahmen landwirtschaftlicher Tätigkeiten – angestrebtes Ziel ist.

37. Hinsichtlich der Erheblichkeit behördlicher Weisungen bestimmt Art. 3 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1782/2003 ausdrücklich, dass „[d]ie zuständige Behörde dem Betriebsinhaber die einzuhaltenden Grundanforderungen und den zu erhaltenden guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand mit[teilt]“. Die bloße Tatsache, dass ein Landwirt oder eine Landwirtin Weisungen unterliegt, schließt nicht aus, dass er oder sie auf der in Rede stehenden Fläche eine landwirtschaftliche Tätigkeit selbständig ausübt.

38. Frau Niedermair‑Schiemann und die polnische Regierung haben zutreffend darauf hingewiesen, dass eine landwirtschaftliche Tätigkeit definitionsgemäß niemals völlig unbeschränkt ist und Landwirte verschiedene einschlägige Bedingungen erfüllen müssen, darunter solche des Umweltschutzes, nicht zuletzt in Form von Auflagen.

39. Ich stimme der Kommission zu, dass die Umstände des Ausgangsverfahrens ein ausgezeichnetes Beispiel für ökologische Landwirtschaft darstellen. Die selbständige landwirtschaftliche Tätigkeit von Frau Niedermair‑Schiemann – Schafzucht – erfüllt die Ziele des Naturschutzes. Es wäre unlogisch, wenn dieses exzellente Beispiel nachhaltiger Landwirtschaft gerade aufgrund seines ökologischen Charakters als eine nichtlandwirtschaftliche Tätigkeit eingestuft würde. In diesem Zusammenhang ist zu berücksichtigen, dass das mit der Verordnung Nr. 1782/2003 und der Reform der gemeinsamen Agrarpolitik von 2003 im Allgemeinen angestrebte Ziel darin bestand, eine nachhaltigere, wettbewerbsfähigere und marktorientierte europäische Landwirtschaft zu erzielen.( ) Außerdem hat Frau Niedermair‑Schiemann darauf hingewiesen, dass die für die Schafzucht verwendeten Flächen agrarökologische, für eine Nutzung wirtschaftlich an sich uninteressante Sonderstandorte (Grenzertragsstandorte) seien, die im Interesse des Flächeneigentümers genutzt würden und in ihrer ökologischen Wertigkeit erhalten bleiben sollten.

40. Schließlich ist zu bemerken, dass für Zwecke des Naturschutzes verwendete Flächen in den österreichischen und französischen Stützungsregelungen für landwirtschaftliche Betriebe ebenfalls berücksichtigt werden.

41. Aufgrund dieser Erwägungen ist die erste Frage dahin zu beantworten, dass eine „landwirtschaftliche Fläche“ im Sinne von Art. 44 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1782/2003 auch dann vorliegt, wenn deren Nutzung zwar auch landwirtschaftlichen Zwecken dient (Beweidung zwecks Schafhaltung), der überwiegende Zweck aber in der Verfolgung der Ziele der Landschaftspflege und des Naturschutzes besteht. Auf die zweite Frage ist zu antworten, dass eine Fläche selbst dann für landwirtschaftliche Tätigkeiten im Sinne von Art. 44 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1782/2003 genutzt wird, wenn die Tätigkeit überwiegend dem Naturschutz dient und auch wenn der Landwirt Weisungen der Naturschutzbehörde unterliegt.

2. Frage 3

42. Mit seiner dritten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob die Zuordnung einer landwirtschaftlichen Fläche zum Betrieb (landwirtschaftliche Fläche des Betriebs im Sinne von Art. 44 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1782/2003) voraussetzt, a) dass sie dem Betrieb aufgrund eines Pachtvertrags oder eines ähnlichen befristeten Geschäfts gegen Entgelt zur Verfügung steht; b) – falls das verneint werden sollte – ob es für die Betriebszuordnung unschädlich ist, wenn die Flächen dem Betrieb unentgeltlich oder nur gegen Übernahme der Beiträge zur Berufsgenossenschaft zur Nutzung in bestimmter Weise und innerhalb eines begrenzten Zeitraums entsprechend den Zielen des Naturschutzes überlassen werden, und c) – falls die Frage zu Buchst. a bejaht werden sollte – ob es für die Betriebszuordnung unschädlich ist, wenn der Betrieb verpflichtet ist, auf den Flächen bestimmte Leistungen zu erbringen und dafür eine Vergütung erhält.

43. Da wir vorstehend festgestellt haben, dass es sich im vorliegenden Fall um landwirtschaftliche Flächen handelt, die auch für eine landwirtschaftliche Tätigkeit verwendet werden, ersucht das vorlegende Gericht um bestimmte Klarstellungen zu der Frage der Zuordnung einer landwirtschaftlichen Fläche zu einem Betrieb.

44. Grundsätzlich kann die Frage der Zuordnung einer Fläche zu einem landwirtschaftlichen Betrieb speziell dann auf Schwierigkeiten stoßen, wenn eine Fläche von mehreren Landwirten angegeben wird, obwohl sie nicht gemeinsam genutzt wird. Das ist hier jedoch nicht der Fall. In der vorliegenden Rechtssache hat das vorlegende Gericht die Frage nach der Zuordnung einer Fläche zu einem Betrieb in Zusammenhang mit den Bedingungen für die Nutzung der Fläche aufgeworfen.

45. Gemäß Art. 44 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1782/2003 ist eine „beihilfefähige Fläche“ eine landwirtschaftliche Fläche des Betriebs.

46. Art. 2 Buchst. b der Verordnung bestimmt, dass „Betrieb“ die Gesamtheit der vom Betriebsinhaber verwalteten Produktionseinheiten, die sich im Gebiet eines Mitgliedstaats befinden, bedeutet.

47. In Art. 44 Abs. 3 der Verordnung schließlich heißt es, dass die landwirtschaftliche Fläche „dem Betriebsinhaber für einen Zeitraum von mindestens zehn Monaten zur Verfügung [steht]“.

48. Weder die Verordnung Nr. 1782/2003 noch die Verordnungen Nrn. 795/2004 und 796/2004 enthalten eine Definition des Begriffs „verwaltet“ oder der Bezeichnung „zur Verfügung [steht]“.

49. Aus Art. 44 der Verordnung Nr. 1782/2003 folgt, wie die deutsche Regierung bemerkt, dass die Flächen (die Parzellen, die der beihilfefähigen Fläche entsprechen) genutzt werden und vom Betriebsinhaber landwirtschaftlich genutzt werden müssen. Eine Produktionseinheit wird vom Betriebsinhaber verwaltet, wenn sie von ihm oder ihr eigenverantwortlich landwirtschaftlich genutzt wird. Deshalb sind die Vertragspartner grundsätzlich bei der Gestaltung der Rechtsverhältnisse, die einer Flächennutzung zugrunde liegen, frei. Ob eine eigenverantwortliche landwirtschaftliche Nutzung durch den Betriebsinhaber vorliegt, ist vom vorlegenden Gericht unter Berücksichtigung der Umstände des Einzelfalls zu beurteilen.

50. Ich stimme mit der Kommission darin überein, dass eigentums‑ oder vertragsrechtliche Einzelheiten, wie etwa das Vorliegen eines Pachtvertrags oder die Vergütung als Gegenleistung für die Zuordnung der Fläche zum Bewirtschafter nicht ausschlaggebend sind. Außerdem stellt der Gemeinschaftsgesetzgeber in Art. 46 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1782/2003 – der zum selben Abschnitt wie Art. 44 der Verordnung gehört – im Rahmen der Übertragung von Zahlungsansprüchen ausdrücklich auf spezielle Vertragstypen, nämlich auf die Verpachtung oder ähnliche Vertragsarten und auf die endgültige Übertragung, ab( ).

51. Art. 44 der Verordnung Nr. 1782/2003 bezieht sich jedoch offensichtlich nicht auf diese Aspekte. Ich teile daher die Auffassung des vorlegenden Gerichts, dass die Voraussetzung in Bezug auf die Verfügungsgewalt des Betriebs nicht nur im Fall eines Pachtvertrags oder einer ähnlichen Vertragsgestaltung erfüllt ist.

52. Die Frage nach dem Eigentum der Flächen ist schließlich, wie die polnische Regierung zu Recht bemerkt, eine zivilrechtliche Frage, die von den einzelnen Mitgliedstaaten unterschiedlich gehandhabt wird. Wenn sie im Rahmen der Auslegung von Art. 44 der Verordnung Nr. 1782/2003 eine Rolle spielte, bestünde die Gefahr, dass die Vorschrift in den 27 Mitgliedstaaten uneinheitlich angewandt würde.

53. Des Weiteren möchte das vorlegende Gericht wissen, ob eine Fläche, die dem Betrieb unentgeltlich oder lediglich gegen Übernahme der Beiträge für die Berufsgenossenschaft aus Gründen des Naturschutzes zu landwirtschaftlicher Nutzung unter Einschränkungen nach Zeit und Art der Nutzung zur Verfügung gestellt wird, eine Fläche des Betriebs ist.

54. Das vorlegende Gericht weist in diesem Zusammenhang und auch in Bezug auf die genannte Frage eines Pachtvertrags darauf hin, dass gerade Schäfer die landwirtschaftlichen Flächen traditionell oft extensiv und unentgeltlich aufgrund gewohnheitsrechtlicher Duldung durch die Eigentümer nutzen( ).

55. Hinsichtlich der Tatsache, dass die Fläche für einen begrenzten Zeitraum entsprechend den Zielen des Naturschutzes überlassen wurde, weist die Kommission mit Recht darauf hin, dass die nach Art. 44 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1782/2003 erforderlichen zehn Monate bedeuten, dass der Betriebsinhaber die fragliche Fläche für seine landwirtschaftliche Tätigkeit für einen Zeitraum von mindestens zehn Monaten nutzen können muss. Das schließt allerdings die Erhaltung der Flächen in gutem landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand ein. Im Fall von Beschränkungen ist es deshalb erforderlich, dass die Fläche während der Dauer der Beschränkung nach wie vor der landwirtschaftlichen Tätigkeit dient. Andernfalls würde die funktionelle Zuordnung zu einem Betrieb entfallen.

56. Im zweiten Erwägungsgrund der Verordnung (EG) Nr. 146/2008 des Rates( ) heißt es, dass Art. 44 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1782/2003 Doppelbeantragungen für dieselbe Fläche vermeiden soll; aus dem Vorlagebeschluss ergibt sich jedoch, dass die fragliche Fläche von einem einzigen Betriebsinhaber, Frau Niedermair‑Schiemann, genutzt wird und dass allein sie zur Nutzung dieser Fläche berechtigt ist.

57. Die Fläche kann zwar nicht zehn Monate im Jahr genutzt werden, weil die Ausübung der Nutzung zeitlich beschränkt ist. Es reicht jedoch aus, dass in diesem Zeitraum keine andere landwirtschaftliche Nutzung erfolgt und der Betrieb den in zehn Monaten herangewachsenen Aufwuchs als Futter nutzen kann. Das vorlegende Gericht ist zu Recht der Ansicht, dass im vorliegenden Fall eine landwirtschaftliche Nutzung trotz der Nutzungsbeschränkungen nach wie vor möglich ist. Die fragliche Fläche diente deshalb selbst dann der landwirtschaftlichen Tätigkeit, als ihre Nutzung Beschränkungen unterlag.

58. Im Ergebnis stimme ich Frau Niedermair‑Schiemann zu, dass es für die Zuordnung einer Fläche zu einem Betrieb ausreicht, wenn der Landwirt, der die Fläche tatsächlich nutzt, 1. die Möglichkeit besitzt, konkurrierende Nutzungen Dritter auszuschließen, 2. über die erwirtschafteten Erträge zu verfügen und 3. dabei nicht vollständig fremdbestimmt handelt.

59. Für die Antwort auf den ersten und den zweiten Teil von Frage 3 (Buchst. a und b) meine ich daher, dass die Zuordnung einer landwirtschaftlichen Fläche zu einem Betrieb nicht voraussetzt, dass sie dem Betrieb aufgrund eines Pachtvertrags oder eines ähnlichen befristeten Geschäfts gegen Entgelt zur Verfügung steht. Außerdem ist es für die Betriebszuordnung unschädlich, wenn die Flächen dem Betrieb unentgeltlich oder nur gegen Übernahme der Beiträge zur Berufsgenossenschaft zur Nutzung in bestimmter Weise und innerhalb eines begrenzten Zeitraums entsprechend den Zielen des Naturschutzes überlassen werden.

60. Da der erste Teil von Frage 3 (Buchst. a) verneint worden ist, ist es grundsätzlich nicht erforderlich, auf den dritten Teil der Frage (Buchst. c) zu antworten. Aus Gründen der Vollständigkeit will ich mich jedoch damit wie folgt befassen. Wie wir vorstehend gesehen haben, spielen die formalen Vertragsbeziehungen in diesem Zusammenhang keine Rolle; es kommt auf die tatsächlichen Nutzungsrechte des Betriebsinhabers an. Die Tatsache, dass der Betriebsinhaber als „Auftragnehmerin“ bezeichnet wird, ist unerheblich. Solange der Betriebsinhaber auf der in Rede stehenden Fläche eine landwirtschaftliche Tätigkeit selbständig ausübt, sei es gegen zusätzliche Vergütung oder auch nicht, ist diese Fläche dem Betrieb zugeordnet. Dem Vorlagebeschluss ist zu entnehmen, dass es sich bei der Vergütung nicht um einen Lohn für die Beweidung, sondern um eine Erschwerniszulage handelt, weil die Bewirtschaftung aus ökologischen Gründen in einer bestimmten, kostenaufwendigen Art und Weise durchgeführt werden soll. Der in Rede stehende Betrag deckt anscheinend mehr oder weniger die zusätzlichen Kosten, die sich daraus ergeben, dass als Flächen Grenzertragsstandorte genutzt werden. Die Beweidung selbst dient jedoch dem landwirtschaftlichen Betrieb, da die Schafe sonst anderweitig gefüttert werden müssten.

61. Es ist meines Erachtens dem Vorlagebeschluss nicht zu entnehmen, dass die Betriebsinhaberin nicht in der Lage gewesen wäre, auf der in Rede stehenden Fläche Schafzucht eigenständig auszuüben.

62. Deshalb meine ich in Beantwortung des dritten Teils von Frage 3 (Buchst. c), dass es für die Betriebszuordnung unschädlich ist, wenn der Betrieb verpflichtet ist, auf den Flächen bestimmte Leistungen zu erbringen und dafür eine Vergütung erhält.

IV – Ergebnis

63. Ich schlage dem Gerichtshof vor, auf die Fragen des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz wie folgt zu antworten:

1. Eine „landwirtschaftliche Fläche“ im Sinne von Art. 44 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 des Rates vom 29. September 2003 mit gemeinsamen Regeln für Direktzahlungen im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik und mit bestimmten Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe und zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 2019/93 sowie mehrerer weiterer Verordnungen liegt auch dann vor, wenn deren Nutzung zwar auch landwirtschaftlichen Zwecken dient (Beweidung zwecks Schafhaltung), der überwiegende Zweck aber in der Verfolgung der Ziele der Landschaftspflege und des Naturschutzes besteht.

2. Eine Fläche wird selbst dann für landwirtschaftliche Tätigkeiten im Sinne von Art. 44 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1782/2003 genutzt, wenn die Tätigkeit überwiegend dem Naturschutz dient und auch wenn der Landwirt Weisungen der Naturschutzbehörde unterliegt.

3. Die Zuordnung einer landwirtschaftlichen Fläche zu einem Betrieb setzt nicht voraus, dass sie dem Betrieb aufgrund eines Pachtvertrags oder eines ähnlichen befristeten Geschäfts gegen Entgelt zur Verfügung steht. Außerdem ist es für die Betriebszuordnung unschädlich, wenn die Flächen dem Betrieb unentgeltlich oder nur gegen Übernahme der Beiträge zur Berufsgenossenschaft zur Nutzung in bestimmter Weise und innerhalb eines begrenzten Zeitraums entsprechend den Zielen des Naturschutzes überlassen werden. Schließlich ist es für die Betriebszuordnung unschädlich, wenn der Betrieb verpflichtet ist, auf den Flächen bestimmte Leistungen zu erbringen und dafür eine Vergütung erhält.