Nun zur Verordnung Nr. 804/68. Nach Ansicht der Klägerinnen des Ausgangsverfahrens verstoßen vor allem drei Gruppen von Vorschriften der nationalen Regelung gegen diese Verordnung: die Vorschriften, die die Erzeugung auf einige Käsesorten beschränken, diejenigen, die die Qualitätsmerkmale dieser Käsesorten streng regeln, sowie diejenigen, die das Reifungsverfahren, die Verpackung und den Transport regeln und dabei andere einschneidende Beschränkungen der Freiheit der niederländischen Käseerzeuger und -hersteiler verursachen.

Auf diese Aspekte der Regelung werde ich gleich zu sprechen kommen. Deren Untersuchung ist aber noch — dies wird sich später als nützlich erweisen — die Feststellung vorauszuschicken, daß die Regelung nicht Käse betrifft, der aus anderen Mitgliedstaaten eingeführt wird. Das besagt der Besluit von 1981 ausdrücklich: Die dort ausgesprochenen Verbote der Erzeugung und Vermarktung — nachzulesen in Artikel 2 Absatz 4 — „sind nicht anwendbar auf eingeführtes Zollgut im Sinne der ‚Algemene wet inzake de douane en de accijnzen‘, es sei denn, die Waren fielen unter die Regelung des aktiven Veredelungsverkehrs im Sinne der Richtlinie 69/73 des Rates vom 4. März 1969 in der jeweils geltenden Fassung“.

Kommen wir zurück auf die Rügen der Klägerinnen des Ausgangsverfahrens. Die Tatsachen, auf die sie sich beziehen, sind unstreitig. Artikel 6 des Besluits und die dazu gehörigen Ausführungsbestimmungen verbieten die Herstellung von Käse, der bis 1981 erzeugt werden durfte: so von salzarmem Diätkäse, von Gouda mit großen Löchern (Typ Emmenthaler) und von „brosse Kaas“. Daraus resultiert eine schwere Benachteiligung der Unternehmen in den Niederlanden: Da sie von der Herstellung von Käse, der in anderen Mitgliedstaaten frei erzeugt wird (wie beispielsweise italienische Käsesorten in Belgien), ausgeschlossen sind, können sie ihren Geschäftsbetrieb nicht erweitern, indem sie Erzeugnisse, die von den Verbrauchern gewünscht werden, auf den Markt bringen.

Außerdem besteht neben dem Verbot der Herstellung bestimmter Käsesorten noch das Verbot, die Zusammensetzung oder das Produktionsverfahren der erlaubten Sorten auch nur geringfügig zu verändern. So verhält es sich auch beim Cheddar: In den Niederlanden darf dessen Wassergehalt nicht höher als 38 % liegen, während er in Großbritannien bis zu 39 % betragen darf. Die Folge ist eine Kostensteigerung für den niederländischen Hersteller, der dem Cheddar 1 % Fett zusetzen muß. Und schließlich gibt es die Vorschriften über Reifung und Transport. Artikel 64 der Beschikking vom 28. Dezember 1981 schreibt vor, daß der Käse bis zu seiner Reifung auf niederländischem Gebiet verbleiben muß, und behindert so, wiederum zum Schaden der Unternehmen, den schnellen Transport und den schnellen Absatz in anderen Mitgliedstaaten.

Über den einschneidenden oder, sagen wir es doch, „drückenden“ Charakter des Systems gibt es sonach gar keinen Zweifel. Aber genügt das, um es unvereinbar mit dem Gemeinschaftsrecht zu machen? Die Klägerinnen des Ausgangsverfahrens sind sich dessen sicher. Sie möchten uns geradewegs davon überzeugen, daß die Unvereinbarkeit absolut sei und sich aus den allgemeinen Grundsätzen ableite. Es gebe Sektoren, so trägt ihr Prozeßbevollmächtigter vor, auf denen durch die Einführung einer gemeinsamen Marktorganisation und die Betrauung von Gemeinschaftsstellen mit der Durchführung von Maßnahmen zur Schaffung eines integrierten Systems den Mitgliedstaaten jegliche Befugnis, tätig zu werden, entzogen worden sei. Die Agrarpolitik im allgemeinen und der Markt für Käseerzeugnisse im besonderen stellten das wichtigste Beispiel dafür dar. Die Mitgliedstaaten könnten nicht mehr in sie eingreifen; insbesondere könnten sie es dann nicht, wenn eine gemeinschaftsrechtliche Regelung auf dem Gebiet existiere.

Aber dieser Standpunkt kann nicht geteilt werden, und zwar auch nicht in der weniger radikalen Version des letztgenannten Vorbehalts. Dies aufzuzeigen sind gerade die Urteile geeignet, auf die sich die Klägerinnen des Ausgangsverfahrens zur Stützung ihres Standpunkts berufen. So bestätigen die Urteile vom 18. Mai 1977 in der Rechtssache 111/76 (van den Hazel, Sig. 1977, 901), vom 29. November 1978 in der Rechtssache 83/78 (Pigs Marketing Board, Slg. 1978, 2347) und vom 26. Juni 1979 in der Rechtssache 177/78 (Pigs and Bacon, Slg. 1979, 2161), daß die Mitgliedstaaten, sobald die Gemeinschaft gemäß Artikel 40 eine Regelung über die Errichtung einer gemeinschaftlichen Marktorganisation für einen bestimmten Sektor erlassen hat, verpflichtet sind, sich aller Maßnahmen zu enthalten, die von dieser Regelung abweichen oder sie verletzen können. Es trifft also nicht zu, daß es den nationalen Behörden verboten sei, sich mit der Regelung eines Marktes zu befassen, für den die Organe der Gemeinschaft bereits eine Regelung getroffen haben. Das Gegenteil ist der Fall: Solange sie eine Linie verfolgen, die nicht im Gegensatz zu der von den Organen der Gemeinschaft erlassenen Regelung steht, können sie insoweit tätig werden.

Die Kommission ist weniger starr. Die Argumentation ihres Bevollmächtigten läßt sich, wenn sie auch etwas doppeldeutig ist, wie folgt zusammenfassen: Die Verwirklichung der Ziele von Artikel 39 EWG-Vertrag müsse mit den im Vertrag vorgesehenen Instrumenten verfolgt werden. Es sei deshalb ausgeschlossen — oder, wie sich aus Artikel 43 Absatz 3 ergebe, nur in ganz außergewöhnlichen Fällen und unter strengen Voraussetzungen zulässig —, daß die Mitgliedstaaten einseitig eine Marktordnung für den einen oder anderen Sektor erlassen könnten. Aber unter diesem Aspekt ist die niederländische Regelung unangreifbar. Selbst der schärfste Kritiker dieser Regelung vermöchte nämlich nicht zu behaupten, durch diese sei eine wirkliche Marktorganisation für Käseerzeugnisse geschaffen worden, oder mit anderen Worten, die Behörden der Niederlande hätten sich auf einem Sektor, der zur ausschließlichen Zuständigkeit der Organe der Gemeinschaft gehöre, an deren Stelle gesetzt.

Ich glaube, daß diese Überlegung von der richtigen Prämisse ausgeht. Es hätte keinen Sinn, den Staaten die Befugnis zuzubilligen, Marktordnungen einzurichten, wo gemeinschaftliche Maßnahmen zum gleichen Zweck bestehen. Aber es ist unrealistisch, zu unterstellen, daß ein Staat so weit gehen würde, Maßnahmen zu erlassen, die die Maßnahmen der Gemeinschaft völlig verdrängen. In der Wirklichkeit verhält es sich anders, dafür haben wir ja genug Beispiele gehabt. Der Staat erläßt Maßnahmen, womöglich einschneidender Art; er geht aber nicht so weit, eine regelrechte Marktordnung zu erlassen. Das Problem der Rechtmäßigkeit dieser Maßnahmen liegt also ganz im Rahmen dieses „nicht so weit“. Wie weit darf man gehen, und welchen Punkt darf man nicht überschreiten? Das sind, so scheint mir, die wirklichen Fragen, die die niederländische Regelung uns stellt.