SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS

YVES BOT

vom 10. April 2014 ( 1 )

Rechtssache C‑21/13

Simon, Evers & Co. GmbH

gegen

Hauptzollamt Hamburg-Hafen

(Vorabentscheidungsersuchen des Finanzgerichts Hamburg [Deutschland])

„Handelspolitik — Verordnung (EG) Nr. 384/96 — Antidumpingzölle — Umgehung — Verordnung (EG) Nr. 499/2009 — Ausweitung des Antidumpingzolls auf die Einfuhren von Palettenhubwagen aus China auf die aus Thailand versandten Einfuhren der gleichen Ware — Gültigkeit“

1. Mit dem vorliegenden Vorabentscheidungsersuchen stellt das Finanzgericht Hamburg (Deutschland) dem Gerichtshof eine Frage zur Gültigkeit der Verordnung (EG) Nr. 499/2009 des Rates vom 11. Juni 2009 zur Ausweitung des mit der Verordnung (EG) Nr. 1174/2005 des Rates eingeführten endgültigen Antidumpingzolls auf die Einfuhren manueller Palettenhubwagen und wesentlicher Teile davon mit Ursprung in der Volksrepublik China auf die aus Thailand versandten Einfuhren der gleichen Ware, ob als Ursprungserzeugnis Thailands angemeldet oder nicht ( 2 ), im Anschluss an eine Umgehungsuntersuchung im Sinne von Art. 13 der Verordnung (EG) Nr. 384/96 des Rates vom 22. Dezember 1995 über den Schutz gegen gedumpte Einfuhren aus nicht zur Europäischen Gemeinschaft gehörenden Ländern ( 3 ) in der durch die Verordnung (EG) Nr. 461/2004 des Rates vom 8. März 2004 geänderten Fassung ( 4 ).

2. Dieses Ersuchen ergeht in einem Rechtsstreit zwischen der Simon, Evers & Co. GmbH ( 5 ) und dem Hauptzollamt Hamburg-Hafen ( 6 ) wegen einer von diesem erlassenen Entscheidung, mit der SECO die Zahlung von Antidumpingzöllen auferlegt wurde.

3. Die vorliegende Rechtssache gibt dem Gerichtshof Gelegenheit, die Anforderungen an die Darlegung und den Nachweis der die Umgehung von Antidumpingzöllen begründenden Umstände zu präzisieren, insbesondere für den Fall, dass die Unionsorgane auf mangelnde Bereitschaft der interessierten Parteien zur Mitarbeit stoßen.

4. In den vorliegenden Schlussanträgen werde ich darlegen, dass den Unionsorganen, wenn sie eine Ausweitung der Antidumpingzölle beschließen, zwar der Nachweis obliegt, dass alle die Umgehung dieser Zölle begründenden Umstände vorliegen, doch gibt ihnen die mangelnde Bereitschaft der interessierten Parteien zur Mitarbeit die Ermächtigung, sich allein auf die verfügbaren Fakten zu stützen und daraus Vermutungen abzuleiten, die auf einer angemessenen Wahrscheinlichkeit beruhen.

5. Außerdem werde ich darlegen, dass sich die Kontrolle des Beschlusses des Rates der Europäischen Union durch den Unionsrichter bei mangelnder Bereitschaft der interessierten Parteien zur Mitarbeit auf die Frage zu beschränken hat, ob bei der Auswahl und Heranziehung der verfügbaren Fakten und der Feststellung des Bestehens einer logischen und wahrscheinlichen Verbindung zwischen dem anhand dieser Fakten nachgewiesenen Sachverhalt und dem vermuteten Sachverhalt ein offensichtlicher Beurteilungsfehler begangen wurde.

6. Ich werde im vorliegenden Fall die Ansicht vertreten, dass der Rat, nachdem er im Anschluss an die Einführung von Antidumpingzöllen auf Einfuhren manueller Palettenhubwagen aus China ein exponentielles Wachstum von Einfuhren der gleichen Ware aus Thailand feststellte, keinen offensichtlichen Beurteilungsfehler beging, als er daraus schloss, dass sich das Handelsgefüge zwischen den betreffenden Drittstaaten und der Europäischen Union im Sinne von Art. 13 Abs. 1 der Grundverordnung verändert hatte, wobei die Feststellung eines gleichzeitigen Anstiegs der Einfuhren aus China diese Beurteilung nicht in Frage stellen kann, da dieser Anstieg insbesondere außer Verhältnis zu dem der Einfuhren aus Thailand stand.

7. Ich werde ferner ausführen, dass das festgestellte zeitliche Zusammentreffen der Veränderung des Handelsgefüges und der Einführung der Antidumpingzölle sowie das Fehlen jedes Nachweises für eine Produktion der untersuchten Ware im betreffenden Drittland die angemessene Wahrscheinlichkeit des Bestehens einer Praxis, eines Fertigungsprozesses oder einer Arbeit begründeten, für die es außer der Einführung des Antidumpingzolls keine hinreichende Begründung oder wirtschaftliche Rechtfertigung gibt.

8. Ich werde nach alledem zu dem Ergebnis kommen, dass die Prüfung der streitigen Verordnung im Licht der Gründe der Vorlageentscheidung nichts ergeben hat, was ihre Gültigkeit beeinträchtigen könnte.

I – Rechtlicher Rahmen

A – Grundregelung zur Umgehung von Maßnahmen

9. Die erste Gemeinschaftsmaßnahme zur Regelung der Umgehung von Maßnahmen war die Verordnung (EWG) Nr. 1761/87 ( 7 ). Zur Bekämpfung der Praxis, die darin bestand, die Ausfuhr von Waren im fertigen Zustand durch die Ausfuhr von Einzelteilen zu ersetzen, die sodann in „Schraubenzieherwerken“ in einem Mitgliedstaat montiert wurden, wurde durch Art. 1 der Verordnung Nr. 1761/87 in Art. 13 der Verordnung (EWG) Nr. 2176/84 ( 8 ) ein Abs. 10 eingefügt, der unter bestimmten Voraussetzungen die Erhebung endgültiger Antidumpingzölle auf in der Europäischen Gemeinschaft montierte oder hergestellte Waren vorsah, die dann dort in den Wirtschaftskreislauf gebracht wurden. Diese Bestimmung wurde in die Verordnung (EWG) Nr. 2423/88 ( 9 ), die die Verordnung Nr. 2176/84 ersetzte, unverändert übernommen.

10. In der Folge wurde die Frage der Umgehung im Rahmen der dem Übereinkommen zur Durchführung des Artikels VI des Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommens 1994 (WTO-Gatt 1994) ( 10 ) vorausgegangenen Verhandlungen erörtert, doch enthält der Antidumping-Kodex 1994, da letztlich keine Übereinstimmung erzielt werden konnte ( 11 ), dazu keine Bestimmung ( 12 ).

11. Unter diesen Umständen beschloss die Gemeinschaft, einseitig neue Maßnahmen zu erlassen, die sich von den bisherigen zum einen dadurch unterscheiden, dass sie sich auch auf andere Formen der Umgehung als die sogenannte „klassische“ Umgehung durch Montage erstrecken, und die zum anderen auf die Montage sowohl in Drittländern als auch in einem Mitgliedstaat abzielen.

12. Die Umgehung von Maßnahmen war in Art. 13 der Grundverordnung geregelt, der Folgendes vorsah: „(1) Die gemäß dieser Verordnung eingeführten Antidumpingzölle können auf die Einfuhren der gleichartigen Ware aus Drittländern, … aus dem von Maßnahmen betroffenen Land oder auf die Einfuhren von Teilen dieser Ware ausgeweitet werden, wenn eine Umgehung der geltenden Maßnahmen stattfindet. … Die Umgehung wird als eine Veränderung des Handelsgefüges zwischen den Drittländern und der Gemeinschaft oder zwischen einzelnen Unternehmen in dem von Maßnahmen betroffenen Land und der Gemeinschaft definiert, die sich aus einer Praxis, einem Fertigungsprozess oder einer Arbeit ergibt, für die es außer der Einführung des Zolls keine hinreichende Begründung oder wirtschaftliche Rechtfertigung gibt, und wenn Beweise für eine Schädigung oder dafür vorliegen, dass die Abhilfewirkung des Zolls im Hinblick auf die Preise und/oder Mengen der gleichartigen Ware untergraben wird, und wenn erforderlichenfalls im Einklang mit Artikel 2 ermittelte Beweise für Dumping im Verhältnis zu den Normalwerten, die für die gleichartige Ware vorher festgestellt wurden, vorliegen. … (2) Ein Montagevorgang in der Gemeinschaft oder in einem Drittland wird als Umgehung der geltenden Maßnahmen angesehen, wenn a) die Montage seit oder kurz vor der Einleitung der Antidumpinguntersuchung begonnen oder erheblich ausgeweitet wurde und die verwendeten Teile ihren Ursprung in dem Land haben, für das Maßnahmen gelten, und … c) die Abhilfewirkung des Zolls durch die Preise und/oder Mengen der montierten gleichartigen Ware untergraben wird und Beweise für Dumping im Verhältnis zu den Normalwerten vorliegen, die für gleichartige oder ähnliche Waren früher festgestellt wurden. (3) Untersuchungen werden nach Maßgabe dieses Artikels auf Initiative der Kommission oder auf Antrag eines Mitgliedstaats oder jeder anderen interessierten Partei eingeleitet, wenn der Antrag ausreichende Beweise für die in Absatz 1 genannten Faktoren enthält. Die Einleitung erfolgt nach Konsultationen im Beratenden Ausschuss durch eine Verordnung der Kommission, in der gleichzeitig den Zollbehörden Anweisung gegeben werden kann, die Einfuhren gemäß Artikel 14 Absatz 5 zollamtlich zu erfassen oder Sicherheitsleistungen zu verlangen. Die Untersuchungen werden von der Kommission durchgeführt, die von den Zollbehörden unterstützt werden kann, und innerhalb von neun Monaten abgeschlossen. Rechtfertigen die endgültig ermittelten Tatsachen die Ausweitung der Maßnahmen, wird diese Ausweitung vom Rat auf Vorschlag der Kommission nach Konsultationen im Beratenden Ausschuss eingeführt. … …“

13. Außerdem bestimmte Abs. 6 von Art. 14 („Allgemeine Bestimmungen“) der Grundverordnung: „Die Mitgliedstaaten berichten der Kommission monatlich über den Einfuhrhandel bei Waren, die Gegenstand von Untersuchungen und von Maßnahmen sind, und über die gemäß dieser Verordnung vereinnahmten Zollbeträge.“

14. Art. 18 („Mangelnde Bereitschaft zur Mitarbeit“) der Grundverordnung lautete schließlich: „(1) Verweigert eine interessierte Partei den Zugang zu den erforderlichen Informationen oder erteilt sie nicht innerhalb der durch diese Verordnung gesetzten Fristen die erforderlichen Auskünfte oder behindert sie erheblich die Untersuchung, so können vorläufige oder endgültige positive oder negative Feststellungen auf der Grundlage der verfügbaren Fakten getroffen werden. Wird festgestellt, dass eine interessierte Partei unwahre oder irreführende Informationen vorgelegt hat, so werden diese Informationen nicht berücksichtigt, und die verfügbaren Informationen können zugrunde gelegt werden. Die interessierten Parteien sollten über die Folgen der mangelnden Bereitschaft zur Mitarbeit unterrichtet werden. … (5) Stützen sich die Feststellungen, einschließlich der Ermittlung des Normalwerts, auf Absatz 1, einschließlich der Angaben in dem Antrag, so werden sie, soweit möglich und unter gebührender Berücksichtigung der Fristen, für die Untersuchung anhand von Informationen aus anderen zugänglichen unabhängigen Quellen … geprüft … (6) Ist eine interessierte Partei nicht oder nur zum Teil zur Mitarbeit bereit und werden maßgebliche Informationen vorenthalten, so kann dies zu einem Ergebnis führen, dass für diese Partei weniger günstig ist, als wenn sie mitgearbeitet hätte.“

B – Die Antidumpingregelung für Einfuhren manueller Palettenhubwagen aus China

15. Infolge eines Antrags einiger Gemeinschaftshersteller und einer den Zeitraum vom 1. April 2003 bis zum 31. März 2004 abdeckenden Voruntersuchung veröffentlichte die Kommission am 29. April 2004 eine Bekanntmachung über die Einleitung eines Antidumpingverfahrens betreffend die Einfuhren manueller Palettenhubwagen und wesentlicher Teile davon mit Ursprung in der Volksrepublik China ( 13 ).

16. Nach Abschluss dieses Verfahrens erließ die Kommission die Verordnung (EG) Nr. 128/2005 vom 27. Januar 2005 zur Einführung eines vorläufigen Antidumpingzolls auf die Einfuhren manueller Palettenhubwagen und wesentlicher Teile davon mit Ursprung in der Volksrepublik China ( 14 ).

17. Der Rat erließ sodann die Verordnung (EG) Nr. 1174/2005 ( 15 ), mit der auf die Einfuhren manueller Palettenhubwagen und wesentlicher Teile davon (Chassis und Hydrauliken), die den KN-Codes ex 8427 90 00 und ex 8431 20 00 (TARIC‑Codes 8427 90 00 10 und 8431 20 00 10) zugewiesen werden, mit Ursprung in China ein endgültiger Antidumpingzoll eingeführt wurde ( 16 ).

18. In weiterer Folge erließ der Rat die Verordnung (EG) Nr. 684/2008 vom 17. Juli 2008 zur Präzisierung der Warendefinition der mit der Verordnung Nr. 1174/2005 eingeführten Antidumpingmaßnahmen ( 17 ).

C – Ausweitung der Regelung auf die aus Thailand versandten Einfuhren manueller Palettenhubwagen

19. Auf der Grundlage von Anscheinsbeweisen, die nach Ansicht der Kommission auf den ersten Blick dafür sprachen, dass die für Einfuhren manueller Palettenhubwagen mit Ursprung in China geltenden Antidumpingmaßnahmen durch die Montage der fraglichen Ware in Thailand umgangen wurden, erließ sie die Verordnung (EG) Nr. 923/2008 ( 18 ).

20. Im Anschluss an die Untersuchung dieser möglichen Umgehung, die den Zeitraum vom 1. September 2007 bis zum 31. August 2008 abdeckte, schlug die Kommission dem Rat den Erlass der streitigen Verordnung vor, durch die der mit der Verordnung Nr. 1174/2005 eingeführte endgültige Antidumpingzoll auf die Einfuhren manueller Palettenhubwagen und wesentlicher Teile davon auf die aus Thailand versandten Einfuhren, ob als Ursprungserzeugnis Thailands angemeldet oder nicht, ausgeweitet wurde.

21. Zum Ablauf und zur Untersuchung heißt es in den Erwägungsgründen 6 bis 9 der streitigen Verordnung: „(6) Die Kommission unterrichtete die Behörden der [Volksrepublik] China und Thailands, die Hersteller/Ausführer in der [Volksrepublik] China und in Thailand, die bekanntermaßen betroffenen Einführer in der Gemeinschaft und den Wirtschaftszweig der Gemeinschaft offiziell über die Einleitung der Untersuchung. Fragebogen wurden an die bekannten Hersteller/Ausführer in der [Volksrepublik] China und in Thailand gesandt, an die Einführer in der Gemeinschaft, die der Kommission aus der Ausgangsuntersuchung bekannt waren, sowie an Parteien, die sich innerhalb der in Artikel 3 der [Verordnung Nr. 923/2008] gesetzten Fristen selbst gemeldet hatten. Interessierte Parteien erhielten Gelegenheit, innerhalb der in [dieser Verordnung] gesetzten Frist schriftlich Stellung zu nehmen und eine Anhörung zu beantragen. Allen Parteien wurde mitgeteilt, dass eine etwaige Nichtmitarbeit dazu führen könnte, dass Artikel 18 der Grundverordnung zur Anwendung komme und die Feststellungen auf der Grundlage der verfügbaren Informationen getroffen würden. (7) Die Ausführer/Hersteller in Thailand ließen die Fragebogen unbeantwortet und auch von den thailändischen Behörden gingen keine Stellungnahmen ein. Lediglich ein thailändischer Ausführer/Hersteller von [manuellen Palettenhubwagen und wesentlichen Teilen davon], der der Kommission zum Zeitpunkt der Verfahrenseinleitung vorliegenden Informationen zufolge [manuelle Palettenhubwagen und wesentliche Teile davon] im Zeitraum von 2005 bis zum [Untersuchungszeitraum] (Definition siehe [zehnter Erwägungsgrund]) in die Gemeinschaft ausführte und in Thailand die Montage von [manuellen Palettenhubwagen und wesentlichen Teilen davon] vornahm, teilte mit, dass das Unternehmen seit April 2008 nicht mehr existiert. (8) Ein chinesischer ausführender Hersteller beantwortete den Fragebogen, indem er seine Ausfuhrverkäufe in die Gemeinschaft sowie einige geringfügige Ausfuhren der betroffenen Ware nach Thailand meldete. Von den chinesischen Behörden gingen keine Stellungnahmen ein. (9) Neun Gemeinschaftseinführer beantworteten den Fragebogen und meldeten ihre Einfuhren aus der [Volksrepublik] China und Thailand. Ihre Antworten lassen allgemein den Schluss zu, dass im Jahr 2006, dem Jahr nach dem Inkrafttreten endgültiger Antidumpingzölle, die Einfuhren aus Thailand anstiegen und die Einfuhren aus der [Volksrepublik] China plötzlich zurückgingen. In den Folgejahren stiegen die Einfuhren aus der [Volksrepublik] China wieder an, während die Einfuhren aus Thailand zur gleichen Zeit leicht zurückgingen, aber immer noch deutlich über dem Niveau von 2005 blieben.“

22. Zur Veränderung des Handelsgefüges zwischen den Drittländern und der Gemeinschaft heißt es in den Erwägungsgründen 16 bis 20 der streitigen Verordnung: „(16) Da kein thailändisches Unternehmen an der Untersuchung mitarbeitete, wurden Menge und Wert der thailändischen Ausfuhren der betroffenen Ware in die Gemeinschaft anhand der verfügbaren Informationen ermittelt, bei denen es sich in diesem Fall um gemäß Artikel 14 Absatz 6 der Grundverordnung von Mitgliedstaaten erhobene und von der Kommission zusammengestellte statistische Daten sowie um Eurostat-Daten handelte. Die Untersuchung ergab, dass die von den Gemeinschaftseinführern in den Fragebogenantworten gemeldeten thailändischen Ausfuhren im [Untersuchungszeitraum] mit weniger als 5 % lediglich einen sehr geringen Teil der thailändischen Gesamtausfuhren an [manuellen Palettenhubwagen und wesentlichen Teilen davon] ausmachten. Vor diesem Hintergrund ging die Kommission davon aus, dass die ihr verfügbaren statistischen Daten Menge und Wert der thailändischen Ausfuhren genauer wiedergaben als die begrenzten Informationen der Gemeinschaftseinführer. (17) Nach Einführung der Antidumpingmaßnahmen nahmen die Einfuhren aus Thailand von 7458 [manuellen Palettenhubwagen und wesentlichen Teilen davon] im Jahr 2005 auf 64706 im Jahr 2007 zu und gingen im [Untersuchungszeitraum] auf 42056 [manuelle Palettenhubwagen und wesentliche Teile davon] zurück. (18) Die Einfuhren aus der [Volksrepublik] China stiegen von 240639 [manuellen Palettenhubwagen und wesentlichen Teilen davon] im Jahr 2005 auf 538271 im Jahr 2007 und auf 584786 im [Untersuchungszeitraum] an. Den verfügbaren Informationen zufolge ist dieser Anstieg hauptsächlich auf vermehrte Ausfuhren des einzigen chinesischen ausführenden Herstellers, für den der niedrigste Antidumpingzollsatz gilt, zurückzuführen. Auf diesen Hersteller entfällt nämlich der bei Weitem größte prozentuale Anteil am Anstieg der Einfuhren von [manuellen Palettenhubwagen und wesentlichen Teilen davon] aus der [Volksrepublik] China in die Gemeinschaft von 2005 bis zum Ende des [Untersuchungszeitraums]. (19) Angesichts der oben dargestellten Situation wird der Schluss gezogen, dass sich das Handelsgefüge zwischen der [Gemeinschaft], der [Volksrepublik] China und Thailand geändert hatte. Die Einfuhren aus der [Volksrepublik] China stiegen zwar weiter an, was jedoch unmittelbar auf die Ausfuhrleistung eines der chinesischen ausführenden Hersteller zurückzuführen war, der bei der Ausgangsuntersuchung mitarbeitete und für den der niedrigste Antidumpingzoll festgesetzt wurde. Andererseits nahmen die Einfuhren aus Thailand von 2005 bis 2007 um 868 % zu und pendelten sich im [Untersuchungszeitraum] auf einen Zuwachs von 564 % gegenüber 2005 ein. (20) Insgesamt wies das Handelsgefüge zwar konstante Ausfuhren aus der [Volksrepublik] China, jedoch auch einen deutlichen Anstieg der Ausfuhren aus Thailand auf. Die Tatsache, dass die Ausfuhren aus der [Volksrepublik] China konstant blieben bzw. kontinuierlich anstiegen, wenn von 2007 bis zum [Untersuchungszeitraum] auch in weit geringerem Maße als in der Ausgangsuntersuchung festgestellt, war dadurch zu erklären, dass der überwiegende Teil der Ausfuhren von dem chinesischen Unternehmen mit dem niedrigsten Antidumpingzollsatz stammten. Die Ausfuhrsituation in Thailand hingegen ließ sich nur durch Maßnahmen erklären, die auf eine Umgehung der Antidumpingmaßnahmen abzielten.“

II – Sachverhalt des Ausgangsrechtsstreits und Vorlagefrage

23. Am 6. Oktober 2008 führte SECO manuelle Palettenhubwagen aus Thailand ein.

24. Das Hauptzollamt ging davon aus, dass die Einfuhr dieser Waren dem in der streitigen Verordnung vorgesehenen Antidumpingzoll unterlag, und erlegte SECO mit Bescheid vom 12. August 2009 einen Antidumpingzoll in Höhe von 9666,90 Euro auf.

25. Den gegen diesen Bescheid eingelegten Einspruch wies das Hauptzollamt mit Entscheidung vom 21. Februar 2011 als unbegründet zurück, worauf SECO beim vorlegenden Gericht Klage erhob.

26. Dieses Gericht hat Zweifel, ob die in Art. 13 Abs. 1 der Grundverordnung aufgestellten Voraussetzungen für die Feststellung einer Umgehung von Antidumpingzollmaßnahmen im vorliegenden Fall erfüllt sind.

27. Im Einzelnen ist das Finanzgericht Hamburg der Ansicht, dass die Entwicklung der Einfuhren aus Thailand erklärungsbedürftig gewesen wäre, da diese, nach einem deutlichen Anstieg im Jahr 2007, im Untersuchungszeitraum merklich zurückgegangen seien. Für eine Veränderung des Handelsgefüges zwischen den Drittländern und der Union, die ihre Ursache in einer Umgehung von Antidumpingmaßnahmen habe, dürfte jedoch typisch sein, dass die Ausfuhren aus dem Ausweichdrittland entweder kontinuierlich anstiegen oder nach einem spürbaren Anstieg konstant blieben.

28. Das vorlegende Gericht hält auch für zweifelhaft, dass die Veränderung des Handelsgefüges zwischen den Drittländern und der Union ihre Ursache in der Einführung des Antidumpingzolls auf Palettenhubwagen mit Ursprung in China haben könne, obwohl im Vergleichszeitraum auch die Einfuhren aus China selbst erheblich zugenommen hätten. Im Zeitraum von 2005 bis 2007 seien nämlich auch die Ausfuhren aus China stark angestiegen, wogegen im zeitlich nachfolgenden Untersuchungszeitraum die Ausfuhren aus Thailand, die nur 7,19 % der in China für die Ausfuhr hergestellten Menge an Palettenhubwagen darstellten, um rund 35 % zurückgegangen seien, während die Ausfuhren aus China weiter angestiegen seien.

29. Schließlich wirft das Finanzgericht Hamburg die Frage auf, aus welcher Praxis, welchem Fertigungsprozess oder welcher Arbeit sich konkret die Veränderung des Handelsgefüges zwischen den Drittländern und der Union ergebe, und stellt fest, dass sich in den Erwägungsgründen der streitigen Verordnung hierzu keine näheren Ausführungen fänden.

30. Unter diesen Umständen hat das Finanzgericht Hamburg beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Frage zur Vorabentscheidung vorzulegen: Ist die streitige Verordnung ungültig, weil die Kommission unter Verkennung der sich aus Art. 13 der Grundverordnung ergebenden Anforderungen an die Feststellung einer Umgehung von Antidumpingzollmaßnahmen eine Umgehung schon deswegen angenommen hat, weil sich der Umfang entsprechender Ausfuhren aus Thailand nach Einführung der Maßnahmen signifikant erhöht hat, obwohl die Kommission unter Hinweis auf fehlende Kooperation thailändischer Ausführer weitere konkrete Feststellungen nicht getroffen hat?

III – Würdigung

31. Mit seiner Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob die streitige Verordnung ungültig ist, weil darin mangels näherer Angaben zum einen zur Veränderung des Handelsgefüges zwischen den betreffenden Drittländern und der Union und zum anderen zur Existenz einer Praxis, eines Fertigungsprozesses oder einer Arbeit, für die es außer der Einführung von Antidumpingzöllen auf manuelle Palettenhubwagen mit Ursprung in China keine hinreichende Begründung oder wirtschaftliche Rechtfertigung gibt, das Vorliegen einer Umgehung im Sinne von Art. 13 Abs. 1 der Grundverordnung nicht hinreichend beschrieben wird.

A – Zur Zulässigkeit der Einrede der Rechtswidrigkeit der streitigen Verordnung

32. Bevor ich auf die Gültigkeit der streitigen Verordnung eingehe, scheint mir die Prüfung der Frage erforderlich, ob SECO berechtigt war, deren Rechtswidrigkeit im Wege einer Einrede vor dem nationalen Gericht geltend zu machen.

33. Nach der Rechtsprechung, die mit dem Urteil TWD Textilwerke Deggendorf ( 19 ) ihren Anfang nahm, kann eine natürliche oder juristische Person vor einem nationalen Gericht im Wege der Einrede die Rechtmäßigkeit eines Unionsrechtsakts nicht mit Erfolg in Frage stellen, wenn sie diesen Rechtsakt im Wege einer Direktklage mit dem Ziel der Nichtigerklärung hätte anfechten können und die hierfür vorgesehene Ausschlussfrist hat verstreichen lassen ( 20 ). Dies gilt jedoch nur dann, wenn die Zulässigkeit der Nichtigkeitsklage offensichtlich außer Zweifel steht ( 21 ).

34. Ebenso können nach ständiger Rechtsprechung die Verordnungen zur Einführung von Antidumpingzöllen, auch wenn sie ihrer Art und ihrer Geltung nach normativen Charakter haben, da sie auf alle betroffenen Wirtschaftsteilnehmer Anwendung finden, einige Wirtschaftsteilnehmer unmittelbar und individuell betreffen, u. a. diejenigen einführenden Unternehmen, die in einer geschäftlichen Verbindung mit ausführenden Unternehmen aus Drittländern stehen und deren Wiederverkaufspreise für die betreffenden Waren bei der rechnerischen Ermittlung des Ausfuhrpreises berücksichtigt wurden ( 22 ).

35. Aus den Akten ergibt sich jedoch nicht, dass SECO, die als in der Union ansässiger Einführer tätig ist, von der streitigen Verordnung unmittelbar und individuell betroffen wäre und folglich ohne jeden Zweifel gegen diesen Rechtsakt eine Direktklage mit dem Ziel der Nichtigerklärung hätte erheben können.

36. Daraus folgt, dass sich SECO, die in ihrer Eigenschaft als Wirtschaftsteilnehmer in der in Rede stehenden Branche von der streitigen Verordnung nur insoweit betroffen ist, als die darin enthaltenen Bestimmungen „objektiv auf sie anwendbar sind“ ( 23 ), vor dem nationalen Gericht im Wege einer Einrede auf die Rechtswidrigkeit dieses Rechtsakts berufen kann, so dass das nationale Gericht diese Frage dem Gerichtshof zur Vorabentscheidung vorlegen kann.

B – Zur Beantwortung der Frage

1. Erklärungen der Parteien

37. SECO trägt vor, der Gerichtshof müsse die Frage bejahen, und macht dabei mehrere Gründe geltend, die wie folgt kurz zusammengefasst werden können.

38. Eine Veränderung des Handelsgefüges im Sinne von Art. 13 Abs. 1 der Grundverordnung äußere sich darin, dass die Einfuhren aus dem Drittland, das dem Antidumpingzoll unterliege, zurückgingen und gleichzeitig die Einfuhren aus dem Umgehungsland anstiegen, da eine Substitution Ersterer durch Letztere stattfinde ( 24 ). Im vorliegenden Fall seien jedoch die Einfuhren manueller Palettenhubwagen aus China offensichtlich nicht durch entsprechende Einfuhren aus Thailand ersetzt worden, da Erstere sich vom Untersuchungszeitraum der Ausgangsuntersuchung bis zum Untersuchungszeitraum der Umgehungsuntersuchung verdoppelt hätten.

39. Desgleichen setze die Ausweitung eines Antidumpingzolls voraus, dass eine Umgehungshandlung im Sinne von Art. 13 Abs. 1 der Grundverordnung vorliege und, im Fall der Feststellung von Montagevorgängen, die in Art. 13 Abs. 2 dieser Verordnung aufgestellten Bedingungen erfüllt seien. Die streitige Verordnung enthalte aber weder detaillierte Ausführungen zu einer Umgehungshandlung noch – unterstellt, die Umgehungshandlung liege darin, dass im Zeitpunkt der Verfahrenseinleitung Montagevorgänge festgestellt worden seien – zum Vorliegen der Bedingungen von Art. 13 Abs. 2 der Grundverordnung.

40. Außerdem hätten die Unionsorgane nicht nachgewiesen, dass allein die Einführung des Antidumpingzolls eine hinreichende Begründung oder wirtschaftliche Rechtfertigung für die Veränderung des Handelsgefüges sei.

41. Schließlich hätten die Unionsorgane nicht positiv festgestellt, dass die Abhilfewirkung des Antidumpingzolls im Hinblick auf den Preis und/oder die Mengen ähnlicher Waren untergraben worden sei.

42. Die Regierungen, die sich am Verfahren beteiligt haben, sowie der Rat und die Kommission stellen die Ungültigkeit der streitigen Verordnung in Abrede und stützen ihren Standpunkt auf folgende Argumente.

43. Die griechische Regierung ist der Ansicht, Art. 18 der Grundverordnung habe Indizfunktion, um den Unionsorganen die Durchführung einer Umgehungsuntersuchung zu erleichtern, so dass sie bei fehlender Mitarbeit der interessierten Parteien eine unmittelbar nach der Einführung des Antidumpingzolls aufgetretene Veränderung des Handelsgefüges einer Umgehung zuschreiben könnten, es sei denn, die interessierten Parteien bewiesen das Gegenteil.

44. Im gleichen Sinne ist die portugiesische Regierung der Meinung, Art. 13 der Grundverordnung sei hinreichend flexibel auszulegen, wenn keine Mitarbeit der interessierten Parteien erfolge, damit die mangelnde Bereitschaft zur Mitarbeit nicht für sich allein den Erlass von Maßnahmen zum Schutz des Handels verhindern könne. Unter Berücksichtigung der auf der fehlenden Mitarbeit der interessierten Parteien beruhenden Vermutung nach Art. 18 der Grundverordnung sowie Art. VI und Anhang II des Antidumping-Kodex von 1994 könne man die Umgehung aus dem erheblichen Anstieg der Ausfuhren manueller Palettenhubwagen aus Thailand in die Union und dessen zeitlichem Zusammentreffen mit dem Inkrafttreten der auf die Ausfuhren der gleichen Ware aus China anwendbaren Antidumpingmaßnahmen ableiten. Im Übrigen zeige die Praxis der Anwendung der Grundverordnung durch die Kommission, dass sich die wichtigsten Anhaltspunkte der Umgehung stets aus einem abrupten und erheblichen Anstieg der Einfuhren eines bestimmten Erzeugnisses aus einem oder mehreren ungewöhnlichen Ursprungsländern und dem zeitlichen Zusammentreffen dieses Anstiegs mit der Anwendung von Antidumpingmaßnahmen ergäben ( 25 ).

45. Der Rat und die Kommission weisen darauf hin, dass aufgrund der fehlenden Mitarbeit der thailändischen ausführenden Hersteller an der Untersuchung Volumen und Wert der thailändischen Ausfuhren manueller Palettenhubwagen allein anhand der verfügbaren Informationen, d. h. der gemäß Art. 14 Abs. 6 der Grundverordnung von den Mitgliedstaaten erhobenen und von der Kommission zusammengestellten statistischen Daten sowie der Eurostat-Daten, ermittelt worden seien.

46. Sie hätten zunächst auf der Grundlage der verfügbaren Informationen eine Veränderung des Handelsgefüges festgestellt und sodann nachgewiesen, dass der Anstieg der Einfuhren aus Thailand kurz nach der Verhängung der Zölle auf Einfuhren aus China eingesetzt habe; ihnen seien keine Beweise vorgelegt worden, die diesen deutlichen Anstieg hätten erklären können, und insbesondere keine Anhaltspunkte dafür, dass es in Thailand eine echte Produktion manueller Palettenhubwagen gegeben habe.

47. Gemäß Art. 13 Abs. 1 der Grundverordnung liege die Beweislast für eine hinreichende Begründung oder wirtschaftliche Rechtfertigung für die Veränderung des Handelsgefüges bei den betroffenen Parteien. Der Gerichtshof habe diesen Ansatz im Übrigen in seinem Urteil Brother International ( 26 ) bestätigt.

48. Ferner machen der Rat und die Kommission geltend, dass die Grundverordnung ihnen keine Befugnis einräume, die von einer Untersuchung betroffenen Unternehmen zu verpflichten, an der Untersuchung teilzunehmen oder Informationen zur Verfügung zu stellen.

49. Zwar sei bei einer klassischen Konstellation die Umgehung durch einen Rückgang der Ausfuhren aus dem Land, das den Antidumpingmaßnahmen unterliege, und einen entsprechenden Anstieg der Ausfuhren aus dem vom Umgehungsverfahren betroffenen Land gekennzeichnet, doch stelle eine solche Konstellation keine unverzichtbare Voraussetzung für die Einführung von Maßnahmen zur Bekämpfung der Umgehung dar, da weder Art. 13 Abs. 1 der Grundverordnung noch die Rechtsprechung den Nachweis einer Substitution verlange.

50. Die Kommission fügt hinzu, ihr hätten offizielle Handelsstatistiken der thailändischen Regierung vorgelegen, aus denen sich ergeben habe, dass die Einfuhren wesentlicher Bestandteile von manuellen Palettenhubwagen aus China nach Thailand zwischen 2005 und 2007 sprunghaft zugenommen hätten, und zwar von 77 Tonnen in den Monaten August bis Dezember 2004 auf 1271 Tonnen in den Monaten August bis Dezember 2007.

51. Angesichts der mangelnden Bereitschaft der beteiligten Unternehmen zur Mitarbeit sei es ihr unmöglich gewesen, nähere Informationen darüber zu erhalten, wie aus den wesentlichen Bestandteilen in Thailand fertige manuelle Palettenhubwagen geworden seien.

52. Die Worte „Praxis“, „Fertigungsprozess“ und „Arbeit“ in Art. 13 Abs. 1 der Grundverordnung stellten, zumindest im Fall mangelnder Mitarbeit, auch kein eigenständiges Tatbestandsmerkmal der Umgehung dar, und den thailändischen Ausführern obliege der Nachweis, dass der plötzliche Anstieg der Einfuhren wesentlicher Bestandteile aus China und der parallele plötzliche Anstieg der Ausfuhren von Palettenhubwagen in die Union eine andere hinreichende Begründung oder wirtschaftliche Rechtfertigung als die Einführung des Zolls hätten. Diese Beweislastregel werde im Übrigen durch das Urteil Brother International ( 27 ) bestätigt, auch wenn dieses Urteil nicht die Rechtmäßigkeit einer Verordnung zur Ausweitung von Antidumpingzöllen betroffen habe.

2. Würdigung

a) Zum Umfang der Gültigkeitsprüfung

53. Es ist darauf hinzuweisen, dass das Finanzgericht Hamburg, wie aus der Vorlageentscheidung hervorgeht, es nur für erforderlich gehalten hat, den Gerichtshof mit seiner Frage um die Überprüfung der Gültigkeit der streitigen Verordnung im Hinblick auf zwei der vier Tatbestandsmerkmale der Umgehung im Sinne von Art. 13 Abs. 1 der Grundverordnung zu bitten, nämlich zum einen die Veränderung des Handelsgefüges zwischen den Drittländern und der Union und zum anderen das Vorliegen einer Praxis, eines Fertigungsprozesses oder einer Arbeit, für die es außer der Einführung des Antidumpingzolls keine hinreichende Begründung oder wirtschaftliche Rechtfertigung gibt. SECO bittet den Gerichtshof hingegen, seine Kontrolle auf die Prüfung der Frage auszuweiten, ob die Unionsorgane positiv festgestellt hätten, dass die Abhilfewirkung des Antidumpingzolls beim Preis und/oder bei den Mengen ähnlicher Waren untergraben worden sei.

54. Nach ständiger Rechtsprechung, die auf dem Grundsatz beruht, dass nur das nationale Gericht, das mit dem Rechtsstreit befasst ist und in dessen Verantwortungsbereich die zu erlassende gerichtliche Entscheidung fällt, im Hinblick auf die Besonderheiten der Rechtssache sowohl die Erforderlichkeit einer Vorabentscheidung für den Erlass seines Urteils als auch die Erheblichkeit der Fragen zu beurteilen hat, die es dem Gerichtshof stellt, ist die Prüfung der Gültigkeit eines Rechtsakts der Union nicht auf Gründe wie die von den Parteien des Ausgangsverfahrens geltend gemachten zu erstrecken, die das vorlegende Gericht nicht angeführt hat ( 28 ).

55. Unter diesen Umständen ist, wenn das nationale Gericht die Gründe begrenzt, anhand deren es eine Bestimmung des Unionsrechts einer Gültigkeitskontrolle unterziehen möchte, die vom Gerichtshof im Rahmen des Vorabentscheidungsersuchens zur Beurteilung der Gültigkeit ausgeübte Kontrolle auf die Prüfung dieser Gründe zu begrenzen, es sei denn, dass eine unverzichtbare Prozessvoraussetzung von Amts wegen geprüft wird.

56. Daher sollte der Gerichtshof die von SECO in ihren Erklärungen geltend gemachten Gründe für die Ungültigkeit der streitigen Verordnung, wonach die Unionsorgane einen Verstoß gegen Art. 13 Abs. 1 der Grundverordnung und die Begründungspflicht begangen hätten, da sie nicht nachzuweisen vermocht hätten, dass die Abhilfewirkung des auf Einfuhren aus China eingeführten Antidumpingzolls beim Preis und/oder bei den Mengen durch Einfuhren aus Thailand untergraben worden sei, nicht prüfen.

b) Zur Gültigkeit der streitigen Verordnung

i) Allgemeine Erwägungen zu den Folgen einer mangelnden Bereitschaft der interessierten Parteien zur Mitarbeit

57. Vor einer näheren Befassung mit den Gründen, aus denen das vorlegende Gericht die Gültigkeit der streitigen Verordnung anzweifelt, ist die Frage der möglichen Folgen einer mangelnden Bereitschaft der interessierten Parteien zur Mitarbeit zu behandeln, auf die die griechische und die portugiesische Regierung sowie der Rat und die Kommission insbesondere das Argument stützen, dass nur die verfügbaren Informationen zugrunde gelegt werden könnten und dass die nach Art. 13 Abs. 1 der Grundverordnung erforderlichen Tatbestandsmerkmale der Umgehung in diesem Fall flexibler auszulegen seien.

58. Die Grundverordnung widmet der mangelnden Bereitschaft zur Mitarbeit einen eigenen Artikel, nämlich Art. 18, mit dem der Inhalt von Nr. 6.8 sowie von Anhang II des Antidumping-Kodex 1994, in deren Licht er so weit wie möglich auszulegen ist ( 29 ), in das Unionsrecht umgesetzt wird.

59. Art. 18 der Grundverordnung umfasst sechs Absätze; sie betreffen Fälle, in denen die verfügbaren Informationen unter Außerachtlassung der eigenen Angaben einer oder mehrerer interessierter Parteien verwendet werden können, die Nichtübermittlung der Antworten auf einem elektronischen Datenträger, Fälle, in denen Informationen übermittelt wurden, die sich jedoch als nicht in jeder Hinsicht vollkommen erweisen, Fälle, in denen die von einer Partei vorgelegten Nachweise nicht akzeptiert werden, Prüfungen, die erforderlich sind, wenn sich die Feststellungen auf die verfügbaren Fakten stützen, und schließlich den Fall, dass eine interessierte Partei nicht zur Mitarbeit bereit ist.

60. Zwei Absätzen ist besondere Aufmerksamkeit zu widmen.

61. Erstens sieht Art. 18 Abs. 1 der Grundverordnung ausdrücklich vor, dass vorläufige oder endgültige positive oder negative Feststellungen auf der Grundlage der verfügbaren Fakten getroffen werden können, wenn eine interessierte Partei den Zugang zu den erforderlichen Informationen verweigert, nicht innerhalb der gesetzten Fristen die erforderlichen Auskünfte erteilt oder erheblich die Untersuchung behindert.

62. Zweitens kann nach Art. 18 Abs. 6 der Grundverordnung, wenn eine interessierte Partei nicht oder nur zum Teil zur Mitarbeit bereit ist und maßgebliche Informationen vorenthalten werden, dies zu einem Ergebnis führen, dass für diese Partei weniger günstig ist, als wenn sie mitgearbeitet hätte.

63. Während die erste Bestimmung eine klare Lösung vorsieht, ist die zweite schwieriger eindeutig auszulegen. Meiner Ansicht nach können durch eine Anwendung dieser Bestimmungen in Verbindung miteinander aus der mangelnden Bereitschaft der interessierten Parteien zur Mitarbeit drei Schlüsse gezogen werden. Der erste betrifft die Möglichkeit der Unionsorgane, sich nur auf die verfügbaren Fakten zu stützen, während der zweite ihre Möglichkeit betrifft, aus diesen Fakten Vermutungen abzuleiten, die auf einer angemessenen Wahrscheinlichkeit beruhen. Der dritte Schluss, der aus der Verweigerung der Mitarbeit abgeleitet werden kann, betrifft schließlich die Begrenzung der Intensität der gerichtlichen Kontrolle.

– Möglichkeit der Unionsorgane, sich nur auf die verfügbaren Fakten zu stützen

64. Es ist festzustellen, dass es nach der in Art. 13 Abs. 3 der Grundverordnung vorgesehenen Antiumgehungsmaßnahme zwar der Kommission obliegt, eine Untersuchung einzuleiten und sodann innerhalb von neun Monaten durchzuführen, um zu klären, ob die im Antrag gerügten Tatsachen endgültig ermittelt wurden, doch verleiht die Grundverordnung der Kommission keine Untersuchungsbefugnis, durch die sie die von der Beschwerde betroffenen Hersteller oder Ausführer zwingen könnte, an der Untersuchung teilzunehmen oder Auskünfte zu erteilen, so dass der Rat und die Kommission auf die freiwillige Mitwirkung der beteiligten Unternehmen bei der Übermittlung der erforderlichen Informationen innerhalb der gesetzten Fristen angewiesen sind ( 30 ).

65. In diesem Zusammenhang bringt Art. 18 Abs. 1 der Grundverordnung, indem er es gestattet, Feststellungen auf der Grundlage der verfügbaren Fakten zu treffen, zweifelsfrei die Absicht des Unionsgesetzgebers zum Ausdruck, die Beweisführung durch den Rat und die Kommission zu vereinfachen, wenn sie aufgrund des bösen Willens der beteiligten Unternehmen auf materielle Hindernisse stoßen.

66. Es ist jedoch darauf hinzuweisen, dass die Möglichkeit der Unionsorgane, auf die verfügbaren Fakten zurückzugreifen, wenn ein Unternehmen die Mitarbeit verweigert oder wenn es unwahre oder irreführende Informationen vorlegt, durch die in Art. 18 Abs. 5 der Grundverordnung vorgesehene Verpflichtung, diese Informationen anhand von Informationen aus anderen zugänglichen Quellen zu prüfen, eingeschränkt wird.

67. Dieses Erfordernis der Umsicht bei der Verwendung solcher Informationen, das aus dem Grundsatz der ordnungsgemäßen Verwaltung abgeleitet werden kann ( 31 ), ist umso wichtiger, als die mangelnde Bereitschaft der beteiligten Unternehmen zur Mitarbeit meines Erachtens den Unionsorganen nicht nur gestattet, Tatsachenfeststellungen auf der Grundlage unvollständiger Fakten zu treffen, sondern auch, aus diesen Feststellungen Vermutungen tatsächlicher Art abzuleiten, die den Nachweis des Vorliegens der Tatbestandsmerkmale der Umgehung im Sinne von Art. 13 Abs. 1 der Grundverordnung ermöglichen.

– Möglichkeit der Unionsorgane, aus den verfügbaren Fakten auf einer angemessenen Wahrscheinlichkeit beruhende Vermutungen abzuleiten

68. Schon aus dem Wortlaut von Art. 18 der Grundverordnung ergibt sich unbestreitbar, dass der Unionsgesetzgeber keine gesetzliche Vermutung aufstellen wollte, die es erlaubt, aus einer mangelnden Bereitschaft der interessierten Parteien zur Mitarbeit unmittelbar auf das Vorliegen einer Umgehung zu schließen, und die folglich die Unionsorgane von jedem Beweiserfordernis befreit.

69. Jedoch liegt es in Anbetracht der Möglichkeit, selbst endgültige Feststellungen auf der Grundlage der verfügbaren Fakten zu treffen und eine Partei, die nicht oder nur teilweise zur Mitarbeit bereit ist, weniger günstig zu behandeln, als wenn sie mitgearbeitet hätte, meines Erachtens ebenso klar auf der Hand, dass es den Unionsorganen gestattet ist, aus dem direkten Beweis von Tatsachen, die sie anhand der ihnen vorliegenden Informationen ermitteln konnten, den indirekten Beweis der infolge der mangelnden Bereitschaft der Parteien zur Mitarbeit unbekannt gebliebenen Tatsachen abzuleiten. Mit anderen Worten ermöglicht Art. 18 der Grundverordnung es den Unionsorganen, sich auf Vermutungen zu stützen, wenn eine logische und angemessene Verbindung zwischen den ermittelten und den unbekannt gebliebenen Tatsachen besteht. Ein Verbot für die Unionsorgane, sich auf solche Vermutungen zu berufen, würde darauf hinauslaufen, ein unüberwindliches Hindernis für den Erlass von Antiumgehungsmaßnahmen zu schaffen, wenn die von der Untersuchung betroffenen Unternehmen ihre Mitarbeit verweigern.

70. Die Praxis der Unionsorgane, sich im Fall der mangelnden Bereitschaft der interessierten Parteien zur Mitarbeit auf Vermutungen zu stützen, scheint mir daher voll und ganz im Einklang mit der Regelung zu stehen.

71. Diese Praxis wird selbstverständlich unter der Kontrolle des Unionsrichters ausgeübt, auch wenn diese Kontrolle gewisse Grenzen aufweist.

– Begrenzung der Intensität der gerichtlichen Kontrolle von Rechtsakten der Unionsorgane

72. Das vorliegende Ersuchen um Prüfung der Gültigkeit macht es erforderlich, dass der Gerichtshof die Rechtmäßigkeit der streitigen Verordnung im Hinblick auf die vom vorlegenden Gericht angeführten Gründe prüft, was die Frage nach dem Umfang der gerichtlichen Kontrolle vom Rat erlassener Antidumpingmaßnahmen und insbesondere von Verordnungen zur Ausweitung von Maßnahmen aufwirft.

73. In einem Fall wie dem im Ausgangsverfahren in Rede stehenden rechtfertigen zwei Gründe eine Begrenzung der gerichtlichen Kontrolle.

74. Die erste Begrenzung bezieht sich auf die betroffene Materie.

75. Hierzu ist festzustellen, dass nach ständiger Rechtsprechung die Unionsorgane im Bereich der gemeinsamen Handelspolitik und insbesondere im Bereich handelspolitischer Schutzmaßnahmen wegen der Komplexität der von ihnen zu prüfenden wirtschaftlichen, politischen und rechtlichen Sachverhalte über ein weites Ermessen verfügen. Die gerichtliche Kontrolle der von ihnen vorgenommenen Beurteilungen beschränkt sich daher auf die Prüfung der Frage, ob die Verfahrensvorschriften eingehalten wurden, ob der Sachverhalt, der der angefochtenen Entscheidung zugrunde gelegt wurde, zutreffend festgestellt ist und ob keine offensichtlich fehlerhafte Beurteilung dieses Sachverhalts und kein Ermessensmissbrauch vorliegen ( 32 ).

76. Der Gerichtshof hat daher entschieden, dass die Entscheidung zwischen verschiedenen Berechnungsmethoden der Dumpingspanne oder des Antidumpingzolls ( 33 ), die Bestimmung des Normalwerts einer Ware oder die Wahl des Vergleichslandes für die Bestimmung dieses Wertes, wenn die Waren aus einem Land ohne Marktwirtschaft kommen ( 34 ), die Beurteilung der Auswirkungen gedumpter Einfuhren auf die Lage des Wirtschaftszweigs der Union ( 35 ), die Bestimmung des Zeitraums, der für die Feststellung der Schädigung zu berücksichtigen ist ( 36 ), oder die Frage, ob die Interessen der Union ein Eingreifen der Union erfordern ( 37 ), die Beurteilung komplexer wirtschaftlicher Sachverhalte voraussetzen.

77. Die zweite Begrenzung ergibt sich aus dem Verhalten der interessierten Parteien.

78. Meiner Ansicht nach hat sich die Kontrolle einer Entscheidung des Rates durch die Unionsgerichte bei mangelnder Bereitschaft der interessierten Parteien zur Mitarbeit auf die Frage zu beschränken, ob bei der Auswahl und der Heranziehung der verfügbaren Informationen und beim Rückgriff auf Vermutungen, die auf einer angemessenen Wahrscheinlichkeit beruhen, kein offensichtlicher Beurteilungsfehler begangen wurde.

79. Mit anderen Worten ergibt sich daraus, dass die mangelnde Bereitschaft zur Mitarbeit es den Unionsorganen erlaubt, sich mangels einer nicht zu erlangenden tatsächlichen Gewissheit auf eine hohe Wahrscheinlichkeit zu stützen, eine Verlagerung des Gegenstands der gerichtlichen Kontrolle, die sich auf die Wahrscheinlichkeit der von den Unionsorganen aus den ihnen vorliegenden Informationen abgeleiteten Vermutungen beziehen muss.

80. Im Einklang mit seiner herkömmlichen Rechtsprechung, wonach sich eine Vermutung – selbst wenn sie schwer zu widerlegen ist – innerhalb akzeptabler Grenzen hält, wenn sie im Hinblick auf das verfolgte legitime Ziel angemessen ist, wenn die Möglichkeit besteht, den Beweis des Gegenteils zu erbringen, und wenn die Verteidigungsrechte gewahrt sind ( 38 ), hat der Unionsrichter letztlich eine Verhältnismäßigkeitskontrolle unter angemessenem Rückgriff auf Vermutungen vorzunehmen.

81. Ich schlage vor, die streitige Verordnung im Hinblick auf die vom vorlegenden Gericht angeführten Ungültigkeitsgründe einer solchen Kontrolle zu unterziehen.

ii) Prüfung der Ungültigkeitsgründe

82. Es ist zu prüfen, ob der Rat einen offensichtlichen Beurteilungsfehler beging, als er eine Veränderung des Handelsgefüges zwischen den Drittländern und der Union feststellte, die sich aus einer Praxis, einem Fertigungsprozess oder einer Arbeit ergab, für die es außer der Einführung des Antidumpingzolls keine hinreichende Begründung oder wirtschaftliche Rechtfertigung gab.

83. Erstens bin ich der Meinung, dass der Rat nicht gegen Art. 13 Abs. 1 der Grundverordnung verstieß oder einen offensichtlichen Beurteilungsfehler beging, als er eine Veränderung des Handelsgefüges zwischen den betroffenen Drittländern und der Union feststellte.

84. Aus den verfügbaren Informationen ergab sich, dass die Einfuhren von manuellen Palettenhubwagen aus Thailand von 7458 im Jahr 2005 auf 64706 im Jahr 2007 stiegen, was einen Anstieg von 868 % darstellte, bevor sie im Laufe der Untersuchung auf 42056 zurückgingen, was jedoch einen Anstieg von 564 % im Vergleich zum Jahr 2005 darstellte.

85. Folglich bin ich der Ansicht, dass der Rat die Veränderung des Handelsgefüges schon allein durch die Feststellung eines exponentiellen Anwachsens der Einfuhren aus Thailand nach Einführung der Antidumpingzölle beschrieben hat, das im Untersuchungszeitraum bestehen blieb, wenn auch auf niedrigerem Niveau, da die Zahl der aus Thailand eingeführten manuellen Palettenhubwagen in diesem Zeitraum außer Verhältnis zur Zahl der vor Einführung der Zölle eingeführten manuellen Palettenhubwagen stand.

86. Ich denke nicht, dass die Feststellung eines gleichzeitigen Anstiegs der Einfuhren von Palettenhubwagen aus China diese Beurteilung in Frage stellen kann. Wie das vorlegende Gericht zu Recht ausführt, erscheint zwar die Feststellung im 20. Erwägungsgrund der streitigen Verordnung, dass es „konstante“ Ausfuhren aus China gegeben habe, nicht zutreffend, da diese Ausfuhren im Gegenteil zwischen dem Jahr 2005 und dem Untersuchungszeitraum zunahmen, doch steht dieser Anstieg, auch wenn er erheblich ist, in keinem Verhältnis zum exponentiellen Anstieg der Einfuhren von manuellen Palettenhubwagen aus Thailand unmittelbar nach Einführung der Antidumpingzölle.

87. Insoweit ist hervorzuheben, dass die Definition der Umgehung in Art. 13 Abs. 1 der Grundverordnung sehr allgemein formuliert ist und den Unionsorganen einen weiten Spielraum lässt und dass insbesondere nähere Angaben zur Art und zu den Modalitäten der „Veränderung des Handelsgefüges zwischen den Drittländern und der [Union]“ ( 39 ) fehlen. Wie der Rat und die Kommission zu Recht vorbringen, verlangt diese weite Definition nicht, dass eine Substitution der Einfuhren aus dem Land, das dem Antidumpingzoll unterliegt, durch die Einfuhren aus dem vom Umgehungsverfahren betroffenen Land vorliegt.

88. Zweitens bin ich der Ansicht, dass bei fehlender Mitarbeit der interessierten Parteien das festgestellte zeitliche Zusammentreffen der Veränderung des Handelsgefüges mit der Einführung der Antidumpingzölle sowie das Fehlen jedes Nachweises für eine Produktion der untersuchten Ware im betreffenden Drittland zur Annahme einer angemessenen Wahrscheinlichkeit des Bestehens einer Praxis, eines Fertigungsprozesses oder einer Arbeit führten, für die es außer der Einführung des Antidumpingzolls keine hinreichende Begründung oder wirtschaftliche Rechtfertigung gab.

89. Dieses zeitliche Zusammentreffen begründet für sich genommen eine Vermutung, so dass dem Rat nicht angelastet werden kann, dass er die Praxis, den Fertigungsprozess oder die Arbeit, die zu einer Veränderung des Handelsgefüges führten, nicht genauer charakterisiert hat, auch wenn es bedauerlich sein mag, dass er in den Gründen der streitigen Verordnung nicht einige verfügbare Fakten wiedergegeben hat, insbesondere in Bezug auf die Einfuhren wesentlicher Bestandteile von manuellen Palettenhubwagen aus der Volksrepublik China nach Thailand ( 40 ).

90. Auch wenn das Urteil Brother International ( 41 ) einen anderen Bereich als den der Maßnahmen zur Bekämpfung der Umgehung von Antidumpingzöllen betrifft, scheint mir die Argumentation, die der Gerichtshof meines Erachtens wählen sollte, durch die Vorgehensweise in diesem Urteil bestätigt zu werden, denn aus ihm kann der Umkehrschluss gezogen werden, dass die Verlagerung der Montage aus dem Land der Herstellung der Bestandteile in ein anderes Land für sich genommen die Vermutung begründet, dass sie nur die Umgehung der geltenden Bestimmungen bezweckt, wenn ein zeitlicher Zusammenhang zwischen dem Inkrafttreten der einschlägigen Regelung und der Verlagerung der Montage besteht ( 42 ).

91. Überdies kann meines Erachtens entgegen dem Vorbringen von SECO dem Rat nicht vorgeworfen werden, er habe auf die Existenz von Montagevorgängen hingewiesen, ohne festzustellen, dass sie den Anforderungen von Art. 13 Abs. 2 der Grundverordnung entsprochen hätten. Zwar heißt es in den Erwägungsgründen 4 und 21 der streitigen Verordnung, dass nach Informationen, die der Kommission zum Zeitpunkt der Verfahrenseinleitung vorgelegen hätten, in Thailand in erheblichem Umfang Montagevorgänge stattgefunden hätten, doch wird im elften Erwägungsgrund der streitigen Verordnung ausgeführt, dass die Kommission aufgrund der mangelnden Bereitschaft der thailändischen Hersteller und Ausführer manueller Palettenhubwagen zur Mitarbeit nicht in der Lage gewesen sei, die Beschaffenheit der aus Thailand versandten Einfuhren zu ermitteln. Folglich konnte die Ausgangshypothese zu den Montagevorgängen nicht überprüft werden. Selbst wenn diese Hypothese hätte überprüft werden können, würde dies nichts daran ändern, dass die auf der mangelnden Bereitschaft der interessierten Parteien zur Mitarbeit beruhende Unmöglichkeit, den Sachverhalt zu ermitteln, jedenfalls die Anwendung einer auf die Erfüllung der in Art. 13 Abs. 2 der Grundverordnung vorgesehenen Bedingungen gestützten Vermutung gerechtfertigt hätte ( 43 ).

92. Unter diesen Umständen ist nicht ersichtlich, dass der Rat beim Erlass der streitigen Verordnung einen offensichtlichen Fehler hinsichtlich der Beurteilung der Tatsachen begangen hätte.

93. Hinzuzufügen ist, dass nichts darauf hindeutet, dass die Unionsorgane die ihnen im Rahmen der Prüfung des Vorliegens einer Umgehung von Antidumpingzöllen obliegenden Verfahrenspflichten nicht erfüllt hätten.

94. Insbesondere gab die Kommission den interessierten Parteien Gelegenheit, schriftlich Stellung zu nehmen und eine Anhörung zu beantragen, und allen Parteien wurde mitgeteilt, dass die mangelnde Bereitschaft zur Mitarbeit dazu führen könne, dass Art. 18 der Grundverordnung zur Anwendung gelange und die Feststellungen auf der Grundlage der verfügbaren Fakten getroffen würden.

95. Im Übrigen beschränkte sich die Kommission nicht auf die ihr zum Zeitpunkt der Eröffnung der Ausgangsuntersuchung vorliegenden Anscheinsbeweise. Sie berücksichtigte im Einklang mit Art. 14 Abs. 6 der Grundverordnung auch von den Mitgliedstaaten erhobene und von ihr zusammengestellte statistische Daten sowie Eurostat-Statistiken.

96. Infolgedessen bin ich der Ansicht, dass die Prüfung der streitigen Verordnung im Licht der Gründe der Vorlageentscheidung nichts ergeben hat, was ihre Gültigkeit beeinträchtigen könnte.

IV – Ergebnis

97. Aus den dargelegten Gründen schlage ich dem Gerichtshof vor, die Vorlagefrage des Finanzgerichts Hamburg wie folgt zu beantworten: Die Prüfung der Verordnung (EG) Nr. 499/2009 des Rates vom 11. Juni 2009 zur Ausweitung des mit der Verordnung (EG) Nr. 1174/2005 des Rates eingeführten endgültigen Antidumpingzolls auf die Einfuhren manueller Palettenhubwagen und wesentlicher Teile davon mit Ursprung in der Volksrepublik China auf die aus Thailand versandten Einfuhren der gleichen Ware, ob als Ursprungserzeugnis Thailands angemeldet oder nicht, im Licht der Gründe der Vorlageentscheidung hat nichts ergeben, was ihre Gültigkeit beeinträchtigen könnte.

( 1 ) Originalsprache: Französisch.

( 2 ) ABl. L 151, S. 1, im Folgenden: streitige Verordnung.

( 3 ) ABl. 1996, L 56, S. 1.

( 4 ) ABl. L 77, S. 12, im Folgenden: Grundverordnung. Diese Verordnung wurde durch die Verordnung (EG) Nr. 1225/2009 des Rates vom 30. November 2009 über den Schutz gegen gedumpte Einfuhren aus nicht zur Europäischen Gemeinschaft gehörenden Ländern (ABl. L 343, S. 51, berichtigt im ABl. 2010, L 7, S. 22) ersetzt und kodifiziert. In Anbetracht des Erlassdatums der streitigen Verordnung ist der Rechtsstreit jedoch anhand der Grundverordnung zu prüfen. Es ist darauf hinzuweisen, dass das vorlegende Gericht in seiner Vorlageentscheidung die Änderungen der Definition der Umgehung durch die Verordnung Nr. 461/2004 nicht berücksichtigt hat; diese Änderungen haben jedoch keine Auswirkung auf die Beantwortung der Vorlagefrage.

( 5 ) Im Folgenden: SECO.

( 6 ) Im Folgenden: Hauptzollamt.

( 7 ) Verordnung des Rates vom 22. Juni 1987 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 2176/84 über den Schutz gegen gedumpte oder subventionierte Einfuhren aus nicht zur Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft gehörenden Ländern (ABl. L 167, S. 9).

( 8 ) Verordnung des Rates vom 23. Juli 1984 über den Schutz gegen gedumpte oder subventionierte Einfuhren aus nicht zur Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft gehörenden Ländern (ABl. L 201, S. 1).

( 9 ) Verordnung des Rates vom 11. Juli 1988 über den Schutz gegen gedumpte oder subventionierte Einfuhren aus nicht zur Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft gehörenden Ländern (ABl. L 209, S. 1).

( 10 ) ABl. 1994, L 336, S. 103, im Folgenden: Antidumping-Kodex 1994.

( 11 ) Diese Frage war sogar ein zentrales Ziel der Gespräche im Rahmen der multilateralen Verhandlungen der Uruguay-Runde. Vgl. in diesem Sinne Holmes, S., „Anti-circumvention under the European Union’s new anti-dumping rules“, Journal of World Trade, 1995, S. 161.

( 12 ) Die Verhandlungen führten nur zum Erlass einer Ministererklärung mit dem Titel „Beschluss zur Frage der Umgehung“, mit der die Minister, „eingedenk dessen, dass die möglichst baldige Anwendung einheitlicher Regeln [im] Bereich [der Umgehung von Antidumpingzöllen] wünschenswert ist, beschließen, diese Angelegenheit zur Lösung an den … Ausschuss für Antidumpingmaßnahmen zu überweisen“.

( 13 ) ABl. 2004, C 103, S. 85.

( 14 ) ABl. L 25, S. 16.

( 15 ) Verordnung vom 18. Juli 2005 zur Einführung eines endgültigen Antidumpingzolls und zur endgültigen Vereinnahmung des vorläufigen Zolls auf die Einfuhren manueller Palettenhubwagen und wesentlicher Teile davon mit Ursprung in der Volksrepublik China (ABl. L 189, S. 1).

( 16 ) Vgl. Art. 1 der Verordnung Nr. 1174/2005.

( 17 ) ABl. L 192, S. 1. Während es sich bei den von der Ausgangsuntersuchung betroffenen Waren ohne weitere Präzisierung um „manuelle Palettenhubwagen, nicht selbstfahrend, die zum Hantieren von normalerweise auf Paletten befindlichen Lasten verwendet werden, und wesentliche Teile davon, d. h. Chassis und Hydrauliken“ (neunter Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 684/2008), handelte, stellte diese Verordnung klar, was unter „manuellen Palettenhubwagen“ zu verstehen war. Es handelt sich um „Flurförderzeuge mit einer mit Rollen ausgestatteten Hubgabel, die auf glatten, ebenen und harten Flächen zum Hantieren von Paletten eingesetzt werden und im Mitgängerbetrieb mit Hilfe einer schwenkbaren Deichsel von Hand geschoben, gezogen und gelenkt werden“ (Art. 1 der genannten Verordnung). Diese Palettenhubwagen „sind lediglich dafür ausgelegt, eine Last durch Pumpen mit der Deichsel soweit anzuheben, dass sie transportiert werden kann“ (ebd.).

( 18 ) Verordnung vom 12. September 2008 zur Einleitung einer Untersuchung betreffend die mutmaßliche Umgehung der mit der Verordnung (EG) Nr. 1174/2005 des Rates, geändert durch die Verordnung (EG) Nr. 684/2008, eingeführten Antidumpingmaßnahmen gegenüber den Einfuhren manueller Palettenhubwagen und wesentlicher Teile davon mit Ursprung in der Volksrepublik China durch Einfuhren aus Thailand versandter manueller Palettenhubwagen und wesentlicher Teile davon, ob als Ursprungserzeugnis Thailands angemeldet oder nicht, und zur zollamtlichen Erfassung der letztgenannten Einfuhren (ABl. L 252, S. 3).

( 19 ) C‑188/92, EU:C:1994:90.

( 20 ) Rn. 17 und 18.

( 21 ) Vgl. u. a. Urteil Pringle (C‑370/12, EU:C:2012:756, Rn. 41 und 42).

( 22 ) Vgl. u. a. Urteil Nachi Europe (C‑239/99, EU:C:2001:101, Rn. 21).

( 23 ) Dieser Ausdruck entstammt dem Urteil Allied Corporation u. a./Kommission (239/82 und 275/82, EU:C:1984:68, Rn. 15).

( 24 ) SECO führt zur Stützung ihrer Argumentation mehrere Verordnungen zur Ausweitung von Antidumpingzöllen an, in denen eine Substitution festgestellt werde.

( 25 ) Die portugiesische Regierung verweist als Beispiel auf die Durchführungsverordnung (EU) Nr. 14/2012 des Rates vom 9. Januar 2012 zur Ausweitung des mit der Durchführungsverordnung (EU) Nr. 511/2010 eingeführten endgültigen Antidumpingzolls auf die Einfuhren bestimmter Molybdändrähte mit Ursprung in der Volksrepublik China auf aus Malaysia versandte Einfuhren bestimmter Molybdändrähte, ob als Ursprungserzeugnis Malaysias angemeldet oder nicht, und zur Einstellung der Untersuchung betreffend die aus der Schweiz versandten Einfuhren (ABl. L 8, S. 22).

( 26 ) C‑26/88, EU:C:1989:637.

( 27 ) EU:C:1989:637.

( 28 ) Vgl. in diesem Sinne Urteile Ordre des barreaux francophones et germanophones u. a. (C‑305/05, EU:C:2007:383, Rn. 17 bis 19), Nuova Agricast (C‑390/06, EU:C:2008:224, Rn. 43 und 44) sowie Hoesch Metals and Alloys (C‑373/08, EU:C:2010:68, Rn. 59 und 60). Diese Begrenzung der Gültigkeitskontrolle erklärt sich nicht nur aus den Zielen des durch Art. 267 AEUV errichteten Systems der Zusammenarbeit zwischen dem Gerichtshof und den nationalen Gerichten, sondern auch, wie Generalanwalt Poiares Maduro in Nr. 23 seiner Schlussanträge in der Rechtssache Arcelor Atlantique et Lorraine u. a. (C‑127/07, EU:C:2008:292) ausgeführt hat, aus der Achtung vor der Aufgabe, die das nationale Gericht als zur Prüfung der Rechtmäßigkeit von Unionsakten befugtes Unionsgericht ausübt, da nur die Feststellung der Ungültigkeit dem Gerichtshof vorbehalten ist.

( 29 ) Vgl. zu dieser Auslegungsregel u. a. Urteil Petrotub und Republica (C‑76/00 P, EU:C:2003:4, Rn. 56). Zu einer Anwendung dieser Regel im besonderen Fall der Auslegung von Art. 18 der Grundverordnung vgl. auch Urteil des Gerichts Sun Sang Kong Yuen Shoes Factory/Rat (T‑409/06, EU:T:2010:69, Rn. 103).

( 30 ) Vgl. in diesem Sinne Urteil Transnational Company „Kazchrome“ und ENRC Marketing/Rat (T‑192/08, EU:T:2011:619, Rn. 272).

( 31 ) Vgl. in diesem Sinne Stanbrook, C., und Bentley, P., „Dumping and subsidies – The Law and Procedures Governing the Imposition of Anti-dumping and Countervailing Duties in the European Community“, 3. Aufl., Kluwer Law International, London, 1996, S. 168.

( 32 ) Vgl. Urteil Rat und Kommission/Interpipe Niko Tube und Interpipe NTRP (C‑191/09 P und C‑200/09 P, EU:C:2012:78, Rn. 63 und die dort angeführte Rechtsprechung).

( 33 ) Vgl. Urteil Minolta Camera/Rat (C‑178/87, EU:C:1992:112, Rn. 41).

( 34 ) Vgl. Urteil Nölle (C‑16/90, EU:C:1991:402, Rn. 11).

( 35 ) Vgl. Urteil Ikea Wholesale (C‑351/04, EU:C:2007:547, Rn. 61 bis 63).

( 36 ) Vgl. Urteil Nakajima/Rat (C‑69/89, EU:C:1991:186, Rn. 86).

( 37 ) Vgl. Urteil Sharp Corporation/Rat (C‑179/87, EU:C:1992:113, Rn. 58).

( 38 ) Vgl. Urteil Elf Aquitaine/Kommission (C‑521/09 P, EU:C:2011:620, Rn. 62 und die dort angeführte Rechtsprechung).

( 39 ) Mehrere Vertreter des Schrifttums haben auf den besonders weit gefassten Wortlaut von Art. 13 Abs. 1 der Grundverordnung hingewiesen. Vgl. u. a. Van Bael & Bellis, „Anti-Dumping and other Trade Protection Laws of the EC“, 4. Aufl., Kluwer Law International, Den Haag, 2004, die ausführen, diese Bestimmung sei „intended to catch all forms of circumvention“ (S. 485). Vgl. auch Yu, Y., „Circumvention and anti-circumvention measures – The impact on anti-dumping practice in international trade“, Kluwer Law International, 2008, der die Definition der Umgehung im Unionsrecht als „catchall definition“ einstuft (S. 22).

( 40 ) Vgl. die Erklärungen der Kommission (Rn. 12 und Anlage K1).

( 41 ) EU:C:1989:637.

( 42 ) Rn. 28.

( 43 ) Vgl. zur Anwendung einer solchen Vermutung die Verordnung (EG) Nr. 866/2005 des Rates vom 6. Juni 2005 zur Ausweitung der mit der Verordnung (EG) Nr. 1470/2001 auf die Einfuhren integrierter elektronischer Kompakt-Leuchtstofflampen (CFL‑i) mit Ursprung in der Volksrepublik China eingeführten endgültigen Antidumpingmaßnahmen auf die Einfuhren derselben aus der Sozialistischen Republik Vietnam, der Islamischen Republik Pakistan und der Republik der Philippinen versandten Ware (ABl. L 145, S. 1).