3.

Es unterliegt keinem Zweifel, daß die Richtlinie 74/329 den Mitgliedstaaten die Befugnis beläßt, sowohl ein solches Verbot aufrechtzuerhalten als auch einen Antrag auf Zulassung zurückzuweisen. Wie die drei anderen Zusatzstoffe betreffenden Grundrichtlinien — die Richtlinien des Rates vom 23. Oktober 1962 über färbende Stoffe (ABl. vom 11. 11. 1962, S. 2645), vom 5. November 1963 über konservierende Stoffe (64/54; ABl. vom 27. 1. 1964, S. 161) und vom 13. Juli 1970 über Stoffe mit antioxydierender Wirkung (70/357; ABl. L 157, S. 31) — will die Emulgatoren-Richtlinie die Angleichung der nationalen Rechtsvorschriften fördern, deren Unterschiede geeignet sind, den freien Verkehr mit Lebensmitteln zu behindern und die Wettbewerbslage zu beeinträchtigen. Diese Harmonisierung muß in erster Linie die „Erfordernisse berücksichtigen, die sich für den Schutz der Volksgesundheit ergeben, danach die Erfordernisse im Hinblick auf den Schutz der Verbraucher vor Fälschungen sowie, soweit der Gesundheitsschutz dies zuläßt, die wirtschaftlichen und technologischen Erfordernisse“ (dritte Begründungserwägung). Zu diesem Zweck sieht die Richtlinie zwei Etappen vor: — „in einem ersten Stadium die Aufstellung einer einheitlichen Liste der Emulgatoren, Stabilisatoren, Verdickungsund Geliermittel..., die von den Mitgliedstaaten für die Behandlung von Lebensmitteln ausschließlich zugelassen werden dürfen“ (vierte Begründungserwägung), und — „in einem zweiten Stadium“ eine Entscheidung des Rates „über die Verwendungsbedingungen für jeden einzelnen der Stoffe“, anders ausgedrückt, über die Lebensmittel, denen sie zugesetzt werden dürfen, sowie die Bedingungen, unter denen dies zu geschehen hat (sechste Begründungserwägung und Artikel 4). Während des ersten Stadiums verbietet es die Richtlinie den Mitgliedstaaten, die Verwendung von Zusatzstoffen zuzulassen, die nicht ausdrücklich in ihrem Anhang I aufgeführt sind. Sie verpflichtet sie jedoch keineswegs, die Verwendung jedes der dort genannten Zusatzstoffe zu genehmigen. Insoweit sind die Überschrift der Richtlinie selbst sowie der Wortlaut ihrer vierten Begründungserwägung und des Anhangs I völlig eindeutig: Es geht ausschließlich darum, eine Liste der Stoffe aufzustellen, die Lebensmitteln zugesetzt werden dürfen. Diese auf den Wortlaut gestützte Auslegung wird durch Artikel 2 Absatz 1 bestätigt, wo es heißt: „Die Mitgliedstaaten lassen für die Behandlung von Lebensmitteln mit Emulgatoren, Stabilisatoren, Verdickungs- und Geliermitteln nur die Verwendung der in Anhang I aufgeführten Stoffe zu ...“ Mit der Richtlinie soll den Mitgliedstaaten also fürs erste nur eine Unterlassungspflicht auferlegt werden. Da der Rat noch nicht die Maßnahmen getroffen hat, die es ermöglichen, zum zweiten Stadium der Harmonisierung überzugehen, ist es dagegen vorläufig Sache der Mitgliedstaaten, nicht nur die Lebensmittel, denen die Zusatzstoffe zugesetzt werden dürfen, sondern auch die Bedingungen, unter denen dies zu geschehen hat, zu bestimmen. Gestattet es das ihnen so eingeräumte Ermessen aber auch, ein Verwendungsverbot aufrechtzuerhalten? Im Gegensatz zu den anderen drei Richtlinien über Zusatzstoffe, die zwar ein solches Ermessen einräumen, es den Mitgliedstaaten jedoch verbieten, die Verwendung eines der im Anhang aufgeführten Zusatzstoffe völlig auszuschließen (Artikel 1 Absatz 2, 2 Absatz 2 und 9), enthält die Emulgatoren-Richtlinie keine derartige Bestimmung. Nach Auffassung der Firma Kampfmeyer-France kann aus dem Fehlen dieses Vorbehalts nicht hergeleitet werden, daß die Mitgliedstaaten ein allgemeines und absolutes Verbot erlassen können, da sonst die praktische Wirksamkeit der Richtlinie beseitigt würde. Die Firma Kampfmeyer-France stützt sich insoweit auf die Bedeutung des Verfahrens nach Artikel 5, das die Mitgliedstaaten immer dann einzuhalten hätten, wenn sie beabsichtigten, die Verwendung eines im Anhang I genannten Zusatzstoffes zu verbieten. Es sei nämlich davon auszugehen, daß die Richtlinie für alle im Anhang I genannten Zusatzstoffe den Grundsatz der Zulässigkeit der Verwendung aufgestellt habe. Somit sei die einzige den Mitgliedstaaten eröffnete Möglichkeit, einen Zusatzstoff vollständig zu verbieten, diejenige, die in Artikel 5 zum Schutz der Gesundheit vorgesehen und ausgestaltet worden sei. Dieses Vorbringen ist zurückzuweisen. In Ihren Urteilen in den Rechtssachen 88/79 (Grunert, Slg. 1980, 1827) und 108/80 (Kugelmann, Slg. 1981, 433) haben Sie der Befugnis der Mitgliedstaaten, die Verwendung von Zusatzstoffen zu regeln, eine symbolische Grenze gesetzt, die auf dem in Artikel 2 Absatz 2 der Richtlinie über Konservierungsstoffe und Artikel 9 der Richtlinie über Stoffe mit antioxydierender Wirkung enthaltenen ausdrücklichen Vorbehalt beruhte. Deshalb ist ein Mitgliedstaat mangels einer gleichartigen Vorschrift in der Richtlinie 74/329 keineswegs daran gehindert, für einen der im Anhang I aufgeführten Zusatzstoffe ein vollständiges Verwendungsverbot von der Art des Verbots aufrechtzuerhalten, das sich aus der hier in Rede stehenden nationalen Regelung ergibt. Für diese Zusatzstoffe kann nämlich aus den Bestimmungen oder dem Aufbau der Richtlinie kein stillschweigender Vorbehalt hergeleitet werden, der die vorläufige allgemeine Befugnis der Mitgliedstaaten im ersten Stadium der Harmonisierung, die sich aus der Untätigkeit des Rates ergibt, einschränken würde. Die praktische Wirksamkeit der Richtlinie im ersten Stadium der von ihr bezweckten Angleichung der Rechtsvorschriften ergibt sich bereits jetzt aus dem an die Mitgliedstaaten gerichteten Verbot, Zusatzstoffe zuzulassen, die nicht im Anbang I aufgeführt sind. Im übrigen sind die Mitgliedstaaten durch die Richtlinie immer dann gebunden, wenn sie aufgrund eines entsprechenden Antrags zum Beispiel die Verwendung eines im Anhang I genannten Zusatzstoffes zulassen. In diesem Fall hat die von der Richtlinie bewirkte Harmonisierung, selbst wenn sie sich noch in den Anfängen befindet, folgende Doppelwirkung. Zum einen zwingt sie den Mitgliedstaat, der die ausgesprochene Zulassung widerrufen will, künftig das zu diesem Zweck vorgesehene gemeinschaftliche Verfahren der vorläufigen Aussetzung einzuhalten, wobei das endgültige Verbot sich aus einer einstimmigen Entscheidung des Rates ergibt (Artikel 5 der Richtlinie). Der Mitgliedstaat muß sich unwiderruflich an das Gemeinschaftsverfahren halten, wenn er die Verwendung eines vorher zugelassenen Zusatzstoffes verbieten will. Zum anderen können die Mitgliedstaaten nach der Richtlinie die Einfuhr eines im Anhang I aufgeführten Zusatzstoffes „nicht mit der Begründung untersagen, daß sie die Kennzeichnung als unzureichend betrachten“, wenn diese den Voraussetzungen der Richtlinie selbst genügt (Artikel 8 Absatz 4). Selbstverständlich gelten diese Bestimmungen, wie ich noch einmal betonen möchte, nur für diejenigen der in der Liste in Anhang I aufgeführten Zusatzstoffe, deren Verwendung von einem Mitgliedstaat genehmigt worden ist; die Richtlinie beläßt diesem aber beim gegenwärtigen Stand ihrer Durchführung die Befugnis, ein vorher bestehendes Verbot aufrechtzuerhalten.