SCHLUßANTRÄGE DES GENERALANWALTS

SIR GORDON SLYNN

vom 1. Juli 1987 ( *1 )

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

Diese Rechtssache geht zurück auf einen Verkehrsunfall, der sich am 22. August 1973 in Frankreich ereignete und bei dem Herr Marcel Demouche durch ein in der Bundesrepublik Deutschland zugelassenes Kraftfahrzeug verletzt wurde. Der Eigentümer des Fahrzeugs war bei einem deutschen Versicherungsunternehmen, der Allianz Versicherungsgesellschaft, versichert. Der Führer des Kraftfahrzeugs besaß offenbar keine Fahrerlaubnis.

Am 25. Januar 1978 erkannte das Tribunal de grande instance Colmar Herrn Demouche einen Anspruch auf Schadensersatz gegen den Führer des Kraftfahrzeugs zu. Das Urteil wurde zugleich gegenüber dem französischen Fonds de garantie automobile für wirksam erklärt, der für die Entschädigung von in Frankreich bei Verkehrsunfällen verletzten Personen aufzukommen hat, bei denen z. B. der Schädiger nicht versichert oder unauffindbar ist. Der Fonds de garantie war nicht bereit, Herrn Demouche Schadensersatz zu leisten, weshalb dieser Klage erhob. Der Fonds de garantie berief sich zu seiner Verteidigung auf Artikel R.420(l) des französischen Code des assurances, wonach der Fonds für die Entschädigung der Opfer von Verkehrsunfällen, die von Fahrzeugen verursacht worden sind, die ihren gewöhnlichen Standort im Staatsgebiet eines Mitgliedstaats haben, nur haftet, wenn die Entschädigung dieser Opfer nicht in die Verantwortlichkeit des Bureau central français fällt, das geschaffen wurde, um die Regulierung von Ansprüchen zu erleichtern, die von Ausländern erhoben werden, die in einem anderen Mitgliedstaat versichert sind, jedoch in Frankreich am Straßenverkehr teilnehmen, oder die von französischen Staatsangehörigen erhoben werden, die außerhalb Frankreichs am Straßenverkehr teilnehmen, jedoch bei einem Mitglied des Bureau versichert sind.

Deshalb verkündete Herr Demouche dem Bureau central français den Streit. Dieses trat dem Begehren des Herrn Demouche entgegen und erklärte seinerseits der Allianz Versicherungsgesellschaft und dem deutschen HUK-Verband, der wohl das deutsche nationale Büro ist, den Streit.

Am 6. Juli 1983 wies das Tribunal de grande instance die Klage gegen den Fonds de garantie automobile ab und verurteilte das Bureau central français zur Zahlung von Schadensersatz an Herrn Demouche. Streitig blieb anscheinend zwischen dem Bureau central français einerseits und der Allianz Versicherungsgesellschaft und dem HUK-Verband andererseits, ob das Bureau central français den Schaden zu tragen habe oder ob es Anspruch darauf habe, seine Auslagen erstattet zu bekommen. Ich sage „blieb anscheinend“, weil dem Gerichtshof heute mitgeteilt worden ist, daß der HUK-Verband an das Bureau central français gezahlt hat, das vorher Herrn Demouche entschädigt hatte.

Während des Verfahrens hat der deutsche HUK-Verband geltend gemacht, das französische Gericht sei wegen einer Schiedsklausel in Artikel 13 eines Abkommens zwisehen den betreffenden Büros vom 17. Dezember 1953 für die Entscheidung über den Rechtsstreit nicht zuständig.

Nach dieser Klausel wird bei Meinungsverschiedenheiten zwischen Büros über die Auslegung und die Wirkungen des Abkommens ein Schiedsverfahren durchgeführt. Das Bureau central français hielt dem entgegen, diese Klausel sei durch ein Zusatzabkommen vom 16. Oktober 1972 von Grund auf geändert worden. Dieses habe die Schiedsklausel auf den Fall eines Streits zwischen Büros über die Auslegung des in dem Zusatzabkommen verwendeten Begriffs „gewöhnlicher Standort“ beschränkt.

Das nationale Gericht hat dementsprechend dem Gerichtshof die Frage vorgelegt, ob das Zusatzabkommen vom 16. Oktober 1972 den Anwendungsbereich der nach dem Abkommen vom 17. Dezember 1953 allgemeinen Schiedsklausel auf Meinungsverschiedenheiten zwischen Büros über die Auslegung des Begriffs „gewöhnlicher Standort“ beschränkt hat.

Zu entscheiden ist zunächst, ob der Gerichtshof für die Behandlung der Vorlage überhaupt zuständig ist. Das Bureau central français, unterstützt von der britischen Regierung, der dänischen Regierung und der Kommission, verneint dies; der HUK-Verband vertritt demgegenüber die Auffassung, der Gerichtshof sei zuständig.

Die Auffassung, der Gerichtshof sei nicht zuständig, wird damit begründet, daß es hier nicht um die Gültigkeit oder Auslegung einer Handlung eines Organs der Gemeinschaft oder um die Auslegung der Satzung einer durch den Rat geschaffenen Einrichtung (soweit diese Satzung dies vorsehe) gehe. Das Gegenargument lautet, das Abkommen von 1972 sei als eine Handlung eines Organs der Gemeinschaft oder als einer solchen Handlung gleichgestellt anzusehen.

Die Entwicklung in diesem Bereich läßt sich kurz zusammenfassen. Es gab im Jahr 1953 ein Musterabkommen, mit dem die Regulierung von Ansprüchen aus Verkehrsunfällen erleichtert werden sollte, die von Fahrzeugen verursacht worden waren, die in einem anderen Staat zugelassen waren als dem, in dem sich der Unfall ereignete; Voraussetzung war, daß die versicherte Person eine grüne Karte besaß. Die Ansprüche wurden auf der Grundlage der Gegenseitigkeit nach einem System behandelt, das als das „System der grünen Karte“ bekanntgeworden ist. Ein solches Abkommen ist das vom 17. Dezember 1953 zwischen dem französischen und dem deutschen Büro. Dabei handelte es sich eindeutig um einen privatrechtlichen Vertrag. Es geht dem EWG-Vertrag zeitlich voran, so daß es als solches eindeutig nicht als eine Handlung eines Organs der Gemeinschaft angesehen werden kann.

Im Jahre 1972 folgte eine Richtlinie der Gemeinschaft (Richtlinie 72/166 des Rates vom 24. April 1972, ABl. L 103, S. 1), mit der das System der Entschädigung von Personen, die bei Verkehrsunfällen in einem anderen Mitgliedstaat als dem ihren geschädigt worden sind, erweitert und entwickelt werden sollte. In den Begründungserwägungen der Richtlinie heißt es unter anderem: „Die Kontrolle der grünen Karte kann bei Fahrzeugen, die ihren gewöhnlichen Standort in einem Mitgliedstaat haben und die in das Gebiet eines anderen Mitgliedstaats einreisen, auf der Grundlage eines Übereinkommens zwischen den sechs nationalen Versicherungsbüros aufgehoben werden, kraft dessen jedes nationale Büro nach den innerstaatlichen Rechtsvorschriften die Dekkung der zu Ersatzansprüchen führenden Schäden garantiert, die in seinem Gebiet von einem solchen versicherten oder nicht versicherten Fahrzeug verursacht worden sind.“

Dementsprechend sieht die Richtlinie in Artikel 2 vor, daß in bezug auf Fahrzeuge mit gewöhnlichem Standort im Gebiet eines Mitgliedstaats die Vorschriften der Richtlinie wirksam werden sollten, „sobald zwischen den sechs nationalen Versicherungsbüros ein Übereinkommen geschlossen worden ist, wonach sich jedes nationale Büro nach Maßgabe der eigenen einzelstaatlichen Rechtsvorschriften betreffend die Pflichtversicherung zur Regelung von Schadensfällen verpflichtet, die sich in seinem Gebiet ereignen und durch den Verkehr von versicherten oder nicht versicherten Fahrzeugen verursacht werden, die ihren gewöhnlichen Standpunkt im Gebiet eines anderen Mitgliedstaats haben“. Die Richtlinie sollte von dem Zeitpunkt an wirksam werden, den die Kommission bestimmen sollte, nachdem sie in enger Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten das Bestehen eines solchen Übereinkommens festgestellt hatte; die Richtlinie sollte nur für die Geltungsdauer dieses Übereinkommens wirksam sein.

Mehrere nationale Büros (einschließlich derjenigen der Schweiz und Liechtensteins) schlossen somit am 16. Oktober 1972 ein Zusatzabkommen, das zu dem in Artikel 2 Absatz 2 der Richtlinie genannten Zeitpunkt in Kraft treten sollte. In dem Abkommen wird, insoweit der Richtlinie folgend, das Merkmal des gewöhnlichen Standorts eines Fahrzeugs verwendet und in Artikel 2 Buchstabe d vereinbart, daß Meinungsverschiedenheiten zwischen Büros über die Auslegung des Begriffs „gewöhnlicher Standort“ einem Schiedsgericht unterbreitet werden sollten. Die Kommission empfahl daraufhin den ursprünglichen Mitgliedstaaten, vom 1. Juli 1973 an keine Kontrolle der Versicherung mehr vorzunehmen (Empfehlung 73/185/EWG, ABl. 1973, L 194, S. 13).

Später wurde dieses Abkommen durch ein weiteres Zusatzabkommen zwischen den nationalen Büros der Mitgliedstaaten und mehreren anderen Staaten, das am 12. Dezember 1973 unterzeichnet wurde, erweitert bzw. ersetzt. Dieses Abkommen hat, soweit im vorliegenden Fall erheblich, denselben Wortlaut wie das Abkommen vom 16. Oktober 1972.

Am 6. Februar 1974 erließ die Kommission aufgrund der Feststellung, daß dieses zweite Zusatzabkommen die Voraussetzungen des Artikels 2 der Richtlinie erfülle, eine Entscheidung, nach der vom 15. Mai 1974 an jeder Mitgliedstaat auf eine Kontrolle der Haftpflichtversicherung bei Fahrzeugen verzichten sollte, die ihren gewöhnlichen Standort im europäischen Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats haben und unter das Abkommen der nationalen Versicherungsbüros vom 12. Dezember 1973 fallen. Eine zweite Entscheidung vom selben Tage bezog sich auf die Nichtmitgliedstaaten, deren Büros Parteien des Abkommens waren (Entscheidungen 74/166/EWG und 74/167/EWG, ABl. L 87, S. 13 bis 15). Das Abkommen vom 12. Dezember 1973 wurde diesen Entscheidungen als Anhang beigefügt.

Wegen des Zusammenhangs zwischen der Richtlinie und dem Zusatzabkommen hält der HUK-Verband den Gerichtshof für zuständig. Eindeutig besteht ein Zusammenhang zwischen der Richtlinie und diesem Abkommen. Das Abkommen wird durch die Richtlinie zum Leben erweckt; die Richtlinie wird erst mit dem Abschluß des Abkommens und nur für dessen Geltungsdauer wirksam. Dennoch besteht für mich kein Zweifel daran, daß nicht nur das Abkommen von 1953, sondern auch die Zusatzabkommen selbst privatrechtliche Verträge sind, die nicht als Handlungen eines Organs der Gemeinschaft angesehen werden können. Ich schließe mich der Auffassung der Kommission an, wonach die zwischen der Richtlinie und den Abkommen bestehenden Zusammenhänge an der eigentlichen Rechtsnatur der Abkommen als solchen nichts ändern. Der Umstand, daß der Abschluß eines Abkommens durch die nationalen Büros der Angelpunkt des Systems ist und mit der Entscheidung das Bestehen des zweiten Zusatzabkommens (abgeschlossen zwischen den Büros von Drittstaaten wie von Mitgliedstaaten) anerkannt wird, verwandelt das Abkommen nicht in eine Handlung eines Organs. Ich glaube nicht, daß es als Handlung eines Organs angesehen oder als solche behandelt werden kann, auch wenn es damit in den Anwendungsbereich von Artikel 177 EWG-Vertrag gelangen würde. Das Abkommen bleibt ein Rechtsgeschäft zwischen voneinander unabhängigen Parteien. Sonach ist der Gerichtshof meines Erachtens für die Beantwortung der ihm vorgelegten Frage nicht zuständig.

In der Rechtssache 116/83 (Bureau beige des assureurs automobiles/Fantozzi, Slg. 1984, 2481) hat der Gerichtshof festgestellt, daß „der Gerichtshof nur die Befugnis hat, Artikel 2 Absatz 2 der Richtlinie 72/166, nicht aber spätere vertragliche Bestimmungen auszulegen“ (S. 2490).

Es wird jedoch geltend gemacht, daß schon ein anderes Urteil des Gerichtshofes, wenn es die Frage nicht gar gelöst habe, zumindest in die entgegengesetzte Richtung weise. Es handelt sich dabei um das Urteil in der Rechtssache 90/76 (Van Ameyde/UCI, Slg. 1977, 1091). Es wird darauf verwiesen, daß der Gerichtshof in Randnummer 13 der Entscheidungsgründe ausgeführt habe, das Ziel der Richtlinie (mit der der Gerichtshof befaßt ist), „die Erleichterung des freien Verkehrs von Waren und Personen, [sei] mit Hilfe der erwähnten Übereinkommen und der genannten Entscheidung erreicht worden“. Generalanwalt Reischl habe in seinen Schlußanträgen (S. 1137) ausgeführt: „Zusammenfassend läßt sich also feststellen, daß auch das Interbüro-Abkommen, das in gewisser Hinsicht Bestandteil der Gemeinschaftsregelung ist, zu keinerlei wettbewerbswidrigen Handlungen ermächtigt.“

Meines Erachtens beantwortet weder die eine noch die andere Passage die hier vorliegende Frage. Der Gerichtshof war mit der Frage befaßt, ob die Abkommen mit den Artikeln 85 und 86 EWG-Vertrag oder mit den Bestimmungen des EWG-Vertrags über die Freizügigkeit der Arbeitnehmer, die Niederlassungsfreiheit und den freien Dienstleistungsverkehr vereinbar seien. Der Gerichtshof hat nicht festgestellt, daß diese Abkommen als Handlungen der Organe anzusehen sind, sondern daß mit ihnen die Ziele der Richtlinie erreicht worden sind. Generalanwalt Reischl war im Hinblick auf die Prüfung, ob Artikel 85 eingreife, bereit, diese Abkommen allgemein als Bestandteil der Gemeinschaftsregelung zu behandeln. Sollte er damit gemeint haben, daß sie deshalb Handlungen der Organe der Gemeinschaft seien, würde ich dem respektvoll widersprechen; ich glaube jedoch nicht, daß er so weit gehen wollte.

Die zweite Frage, die sich stellt, ist nicht zu beantworten, wenn der Gerichtshof nicht zuständig ist; sollte meine Ansicht zutreffen, ist eine abschließende Stellungnahme zu dieser Frage, da sie andernorts zu entscheiden sein wird, möglicherweise nicht wünschenswert. Für den Fall jedoch, daß der Gerichtshof einer anderen Auffassung sein sollte, füge ich in bezug auf die zweite Frage hinzu, daß nach meiner Auffassung die Klausel in den Zusatzabkommen von 1972 und 1973 ganz eindeutig nicht dahin zu verstehen ist, daß sie der Schiedsklausel in dem Abkommen von 1953 jede Wirkung nimmt. Es bestand sicherlich ein Bedürfnis, für die Auslegung des Begriffs „gewöhnlicher Standort“ein Schiedsverfahren vorzusehen; auf den ersten Blick enthält jedoch Artikel 2 Buchstabe d nichts, was die Wirkung der früheren Schiedsklausel einschränken würde; hinzu kommt, daß die Zusatzabkommen folgende ausdrückliche Regelung enthalten: „Das vorliegende Abkommen ändert pro tanto die in der Form des Interbüro-Abkommens zwischen den Partnern des vorliegenden Abkommens bestehenden Vereinbarungen, doch bleiben die bestehenden Vereinbarungen, bis auf diese Änderungen, in Kraft und die Worte und Ausdrücke, denen durch das Interbüro-Abkommen eine besondere Bedeutung gegeben wurde, haben in dem vorliegenden Abkommen dieselbe Bedeutung.“

Das Bureau central spricht sich schließlich dafür aus, daß der Gerichtshof feststellen möge, daß die Schiedsklausel jedenfalls Materien wie die Versicherungsgarantie und die Ausnahmen von ihr, die Auslegung der Richtlinie selbst oder der Bestimmungen zu ihrer Durchführung nicht decken könne.

Meines Erachtens liegen diese Fragen nicht im Rahmen der Vorlage des nationalen Gerichts, die sich auf die Frage beschränkt, ob mit dem Zusatzabkommen die einem Schiedsverfahren vorbehaltenen Meinungsverschiedenheiten auf diejenigen beschränkt werden, die den. Begriff „gewöhnlicher Standort“ betreffen. Trotz der von dem Prozeßbevollmächtigten des Bureau central français vorgetragenen Argumente bin ich nicht der Auffassung, daß diese als schwierig und delikat dargestellten Fragen in der vorliegenden Rechtssache zu beantworten sind.

Zusammenfassend bin ich der Meinung, daß der Gerichtshof feststellen sollte, daß er für die Beantwortung der vorgelegten Frage nicht zuständig ist. Für den Fall, daß der Gerichtshof eine Beantwortung der Frage für geboten halten sollte, beantrage ich, für Recht zu erkennen, daß das Zusatzabkommen vom 16. Oktober 1972 den Anwendungsbereich der Schiedklausel im Abkommen vom 17. Dezember 1953 nicht auf Fälle beschränkt hat, in denen die Auslegung des Begriffs „gewöhnlicher Standort“ zwischen Büros streitig ist.

Über die Kosten der Parteien des Ausgangsverfahrens hat das nationale Gericht zu entscheiden. Die Auslagen der Kommission und der Regierungen, die Erklärungen abgegeben haben, sind nicht erstattungsfähig.

( *1 ) Aus dem Englischen übersetzt.