SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS

JEAN-PIERRE WARNER

VOM 7. MAI 1980 ( 1 )

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

Wir haben es hier zu tun mit einem Antrag dér Kommission nach Artikel 91 der Verfahrensordnung des Gerichtshofes auf Vorabentscheidung über eine Einrede gegen die Zulässigkeit zweier nach Artikel 173 EWG-Vertrag gegen die Kommission erhobener Klagen. Bei den Klägerinnen in diesen beiden Rechtssachen (die durch Beschluß des Gerichtshofes verbunden worden sind) handelt es sich um die beiden italienischen Firmen Calpak S.p.A., Bologna, und Società Emiliana Lavorazione Frutta S.p.A., Ravenna. Beide verarbeiten (durch Abfüllen in Dosen und Flaschen) Obst und Gemüse einschließlich Birnen. Mit ihren Klagen machen sie die Rechtswidrigkeit tatsächlich oder angeblich von der Kommission getroffener Maßnahmen geltend, die die Methode der Aufteilung einer Produktionsbeihilfe der Gemeinschaft für in Sirup haltbar gemachte Williamsbirnen betreffen. Der Kürze halber schlage ich vor, in Sirup haltbar gemachte Williamsbirnen in diesen Schlußanträgen (außer in Zitaten) einfach als „Birnenkonserven“ zu bezeichnen.

Die Grundverordnung über die gemeinsame Marktorganisation für Verarbeitungserzeugnisse aus Obst und Gemüse ist die Verordnung (EWG) Nr. 516/77 des Rates vom 14. März 1977. Diese Verordnung wurde durch die Verordnung (EWG) Nr. 1152/78 des Rates vom 30. Mai 1978 geändert, durch die eine Produktionsbeihilferegelung eingeführt wurde, um bestimmte (im Anhang la aufgeführte) Verarbeitungserzeugnisse aus in der Gemeinschaft geernteten Pflaumen, Pfirsichen und Tomaten gegenüber Einfuhren aus Drittländern wettbewerbsfähiger zu machen.

Die Grundlage dieser Regelung bilden bestimmten vorgeschriebenen Erfordernissen entsprechende Verträge zwischen den Anbauern und den Verarbeitern, wonach die Verarbeiter einen Mindestpreis zu zahlen haben. Der Betrag der Beihilfe wird so festgesetzt, daß er den Unterschied zwischen den unter Berücksichtigung dieses Mindestpreises und der Verarbeitungskosten festgestellten Preisen in der Gemeinschaft und denen der Erzeugnisse der Drittländer ausgleicht. Der Mindestpreis und der Betrag der Beihilfe werden jährlich nach dem Verfahren des Artikels 20 der Verordnung Nr. 516/77, d.h. nach dem Verwaltungsausschußverfahren festgesetzt.

Der Rat erkannte, daß eine solche Beihilfe einen Anreiz zur Überproduktion darstellen könnte. Durch Artikel 3a Absatz 5 der Verordnung Nr. 516/77, in diese eingefügt durch die Verordnung Nr. 1152/78, bestimmte er folgendes:

„Falls das Produktionspotential der Gemeinschaft bei einem in Anhang la genannten Erzeugnis ein erhebliches Ungleichgewicht zwischen der Erzeugung und den Absatzmöglichkeiten hervorzurufen droht, kann der Rat auf Vorschlag der Kommission mit qualifizierter Mehrheit beschließen, die Gewährung der Produktionsbeihilfe auf eine Menge zu beschränken, die unter Berücksichtigung der Durchschnittserzeugung der drei dem Wirtschaftsjahr, für das die Beihilfe festgesetzt wird, vorangehenden Jahre bestimmt wird.“

Nach Inkrafttreten der Verordnung Nr. 1152/78 erließ die Kommission die Verordnung (EWG) Nr. 1530/78 vom 30. Juni 1978 zur Festlegung der Durchführungsbestimmungen zu der Beihilferegelung. Ich brauche lediglich Artikel 6 dieser Verordnung anzuführen, der in einer Begründungserwägung mit den Worten angekündigt war: „Es müssen Bestimmungen erlassen werden, anhand deren für jeden Betrieb die zur Beihilfe zulässige Höchstmenge im Falle der Anwendung des genannten Artikels 3a Absatz 5 ermittelt werden kann.“

Artikel 6 (in seiner ursprünglichen Fassung) lautete:

„(1) Bei Anwendung von Artikel 3a Absatz 5 der Verordnung (EWG) Nr. 516/77 wird der Beihilfeantrag durch die Abgabe der Durchschnittsmengen ergänzt, die von dem Betrieb in den drei Jahren vor dem Wirtschaftsjahr, für das die Beihilfe festgestzt wird, erzeugt wurden.

(2) Falls der Verarbeiter die Herstellung des betreffenden Erzeugnisses seit weniger als drei Jahren betreibt, wird sein Beihilfeantrag durch die Angabe entweder der im Laufe der letzten zwei Jahre durchschnittlich erzeugten Mengen bzw. der während des Jahres, das dem betreffenden Wirtschaftsjahr vorangeht, erzeugten Menge ergänzt.

(3) Falls die Verarbeiter mit ihrer Tätigkeit während des betreffenden Wirtschaftsjahres begonnen haben, ist die Gewährung der Beihilfe auf eine Menge begrenzt, die einen gemäß dem Verfahren von Artikel 20 der Verordnung (EWG) Nr. 516/77 zu bestimmenden Prozentsatz der Pauschalmenge, für die den in den vorstehenden Absätzen genannten Verarbeitern eine Beihilfe gezahlt werden kann, nicht übersteigt. Der betreffende Mitgliedstaat bestimmt im Rahmen des vorgenannten Prozentsatzes die zur Beihilfe zulässige Pauschalmenge und nimmt eine gerechte Verteilung dieser Menge auf die neuen Verarbeiter vor.

(4) Verzichtet ein Betrieb auf die Verarbeitung des betreffenden Erzeugnisses, so teilt der Mitgliedstaat die Menge, für die diesem Betrieb eine Beihilfe gezahlt werden könnte, gemäß Absatz 3 auf die neuen Verarbeiter auf. Der etwaige Restbetrag wird gerecht auf die anderen Verarbeiter aufgeteilt.“

Ein Jahr später dehnte der Rat die Beihilferegelung, soweit dies hier von Belang ist, durch die Verordnung (EWG) Nr. 1639/79 vom 24. Juli 1979 mit Wirkung vom Beginn des Wirtschaftsjahres 1979/80 auf Birnenkonserven aus.

Am selben Tag erließ der Rat die Verordnung (EWG) Nr. 1640/79, die nur für Birnenkonserven gilt. In der Präambel dieser Verordnung wurde auf Artikel 3a der Verordnung Nr. 516/77 hingewiesen und sodann ausgeführt:

„Falls die in Absatz 5 dieses Artikels genannte Lage eintritt, kann die Gewährung der Produktionsbeihilfe auf eine bestimmte Menge begrenzt werden, wobei die gemeinschaftliche Durchschnittserzeugung der letzten drei Jahre vor dem Wirtschaftsjahr, für das die Beihilfe festgesetzt wird, zugrunde zu legen ist.

Diese Lage droht für die... in Sirup haltbar gemachten Williamsbirnen einzutreten. Die Gewährung der Produktionsbeihilfe für dieses Erzeugnis ist daher auf eine nach den vorstehenden Kriterien bestimmte Menge zu begrenzen. Es empfiehlt sich, diese Menge auf 83 % der vorgenannten gemeinschaftlichen Durchschnittserzeugung festzusetzen.“

Artikel 1 der Verordnung bestimmte:

„Die Gewährung der Produktionsbeihilfe für in Sirup haltbar gemachte Williamsbirnen... wird für jedes Wirtschaftsjahr auf 57100 t begrenzt.“

Am 6. August 1979 erließ die Kommission vier Verordnungen; gegen Bestimmungen der dritten und der vierten wenden sich die Klägerinnen mit den vorliegenden Klagen.

Bei der ersten handelt es sich um die Verordnung (EWG) Nr. 1729/79, durch die die Kommission, was den hier relevanten Bereich angeht, das Wirtschaftsjahr für Birnenkonserven auf den Zeitraum vom 15. Juli bis zum 14. Juli festlegte.

Bei der zweiten handelt es sich um die Verordnung (EWG) Nr. 1730/79, durch die die Kommission, wiederum im hier relevanten Bereich, für das Wirtschaftsjahr 1979/80 die Höhe der für Birnenkonserven zu zahlenden Beihilfe und den von den Verarbeitern an die Anbauer von Williamsbirnen zu zahlenden Mindestpreis festlegte. Die Beihilfe wurde auf 26,41 ECU je 100 kg (einschließlich unmittelbare Umschließung), der Mindestpreis auf 28,13 ECU je 100 kg Nettogewicht ab Erzeugerbetrieb festgesetzt. Es ist vorgetragen worden, daß die Beihilfe im wesentlichen die Kosten der Birnen decke.

Die dritte Verordnung in dieser Reihe ist die Verordnung (EWG) Nr. 1731/79 „mit“, wie ihr Inhalt in ihrem Titel umschrieben war, „Bestimmungen zur Begrenzung der Gewährung der Produktionsbeihilfe für in Sirup haltbar gemachte Williamsbirnen“. In ihrer Präambel wird festgestellt, daß mit Verordnung Nr. 1640/79 des Rates die Menge in Sirup haltbar gemachter Williamsbirnen, für die die Produktionsbeihilfe gewährt werden kann, auf 57100 t festgesetzt worden sei. Im Anschluß daran heißt es dort, daß „Bestimmungen vorgesehen werden [müssen], die die Aufteilung dieser Globalmenge auf die verschiedenen Verarbeitungsbetriebe sicherstellen“ und daß „die Menge dieser Konserven festzulegen [ist], für welche den neuen Unternehmen die Beihilfe gewährt werden kann“. In Artikel 1 wird sodann bestimmt:

„Die Gewährung der Produktionsbeihilfe für in Sirup haltbar gemachte Williamsbirnen... wird für jedes Verarbeitungsunternehmen auf 105 % der im Wirtschaftsjahr 1978/79 erzeugten Menge begrenzt.“

Artikel 2 lautet:

„Für in Sirup haltbar gemachte Williamsbirnen wird der in Artikel 6 Absatz 3 der Verordnung (EWG) Nr. 1530/78 genannte Prozentsatz [also, wie Sie sich erinnern werden, der für neue Verarbeiter bereitgestellte Prozentsatz] für jedes Wirtschaftsjahr auf 2 % der Gesamtmenge festgesetzt, die in dem Hoheitsgebiet jedes Mitgliedstaats erzeugt wird und für welche die Beihilfe nach Artikel 1 gewährt werden kann.“

Artikel 3 bestimmt, daß die Verordnung „ab Beginn des Wirtschaftsjahres 1979/80“, also, wie Sie sehen, nicht nur für dieses Jahr gilt.

Die vierte Verordnung ist die Verordnung (EWG) Nr. 1732/79. Mit ihr änderte die Kommission die Verordnung Nr. 1530/78 in einer Reihe von Punkten. Insbesondere ersetzte sie durch Artikel 1 Absatz 3 den Artikel 6 der Verordnung Nr. 1530/78 vollständig. Ich sehe davon ab, den vollen Wortlaut des geänderten Artikels 6 vorzulesen. Er unterscheidet sich von der ursprünglichen Fassung im wesentlichen dadurch, daß der Beihilfeantrag bei Anwendung von Artikel 3a Absatz 5 nicht mehr durch die Angabe der Durschnittsmengen, die vom Antragsteller in den drei Jahren vor dem Wirtschaftsjahr, für das die Beihilfe festgesetzt wird, erzeugt wurden, sondern durch die Angabe der von ihm „während des Wirtschaftsjahres, das dem betreffenden Wirtschaftsjahr vorangeht“, erzeugten Menge zu ergänzen ist. Ein weiterer wesentlicher Unterschied besteht darin, daß Absatz 2 der ursprünglichen Fassung, der den Fall betraf, daß ein Antragsteller die Herstellung des betreffenden Erzeugnisses seit weniger als drei Jahren betrieb, mit der Herstellung jedoch vor dem betreffenden Wirtschaftsjahr begonnen hatte, entfiel.

Im September 1979 kam es zu einem Schriftwechsel zwischen einem Wirtschaftsverband, dem die Klägerinnen angehören (der Associazione Italiana Prodotti Alimentari), und dem italienischen Ministerium für Landwirtschaft und Forsten. Aus dieser Korrespondenz ging u. a. hervor, daß das Ministerium der Ansicht war, den italienischen Verarbeitern von Williamsbirnen könnten nicht mehr als 64 % des verfügbaren Beihilfebetrags zufließen. Das Ministerium bezog sich zur Begründung dieser seiner Ansicht auf das „Arbeitspapier VI.E.L/63/79 der Kommission vom 12. Juli 1969“, ohne eine Abschrift hiervon vorzulegen. Die Rechtsanwälte der Klägerinnen fragten am 24. Oktober 1979 bei der Kommission an, ob sie eine Abschrift des Schriftstücks erhalten könnten. Ihre Bitte wurde abgelehnt.

Vor diesem Hintergrund wurden im November 1979 die vorliegenden Klagen erhoben.

Soweit die Zulässigkeit einer Klage in Frage steht, ist selbstverständlich das Augenmerk darauf zu richten, welcher Art das Klagebegehren oder die geltend gemachten Klageansprüche im einzelnen sind. Im vorliegenden Fall sind die Klageansprüche in den Klageschriften in eine Reihe von Haupt- und Hilfsanträgen gekleidet worden. Wie die Klägerinnen jedoch später in ihrer schriftlichen Antwort auf den Antrag der Kommission und in der mündlichen Verhandlung erläutert haben, begehren sie letztlich im Kern dreierlei, nämlich

1. Artikel 1 der Verordnung Nr. 1731/79 für nichtig zu erklären;

2. Artikel 1 Absatz 3 der Verordnung Nr. 1732/79 für nichtig zu erklären, soweit durch ihn Artikel 6 der Verordnung Nr. 1530/78 geändert wurde;

3. eine angebliche Entscheidung der Kommission für nichtig zu erklären, „den Klägerinnen einen (auf dem Anteil der Produktion der Klägerinnen im Jahre 1978/79 an der italienischen Gesamtproduktion beruhenden) Anteil von nicht mehr als 64 % der gesamten Produktionsbeihilfe für in Sirup haltbar gemachte Williamsbirnen zu gewähren oder ihnen einen Anteil in dieser Höhe bereitzustellen“.

Zum Verständnis der Argumente, die zur Begründung dieser Ansprüche für die Klägerinnen vorgebracht worden sind, muß man sich bestimmte Tatsachen vergegenwärtigen, die in den Klageschriften festgehalten sind. Sie lassen sich wie folgt zusammenfassen :

Es gibt in der Gemeinschaft lediglich 38 Unternehmen, die Williamsbirnen verarbeiten, nämlich 15 in Frankreich und 23 in Italien. Einige von diesen sind Genossenschaften oder Staatsunternehmen, während es sich bei anderen — wie bei den Klägerinnen — um kommerzielle Unternehmen handelt. Die in jedem einzelnen Jahr verarbeitete Menge Birnen ist von Verarbeiter zu Verarbeiter verschieden und hängt hauptsächlich vom Umfang der Ernte ab. Bei einer schlechten Ernte ist der Preis für frische Birnen verhältnismäßig hoch und die Menge Birnen, die für die Verarbeitung zur Verfügung steht, entsprechend gering. Umgekehrt ist es bei einer guten Ernte lohnender, Birnen haltbar zu machen, es wird dann ein größerer Anteil der gesamten Ernte verarbeitet. Genossenschaftliche oder staatliche Verarbeitungsunternehmen haben in der Regel einen gleichmäßigen Produktionszyklus, während Unternehmen von der Art der Klägerinnen sich auf Schwankungen im Angebot von Birnen, die für die Verarbeitung zur Verfügung stehen, in der Regel leichter einstellen und besser auf sie reagieren können. Es ist möglich, daß Verarbeiter dieser Art in Jahren mit geringem Ernteertrag lediglich kleine Mengen oder überhaupt keine Birnen verarbeiten. Die jährliche Verarbeitungssaison ist verhältnismäßig kurz und fällt mit der Verfügbarkeit des frischen Obstes im Spätsommer und im Herbst zusammen. Im Jahre 1978/79 war die französische Erzeugung an Birnenkonserven im Vergleich zur italienischen umfangreicher als gewöhnlich.

Ich schlage vor, mit der Erörterung der Zulässigkeit des dritten Klageanspruchs zu beginnen.

Aus dem, was das italienische Ministerium für Landwirtschaft und Forsten ihrem Wirtschaftsverband mitgeteilt hatte, folgerten die Klägerinnen, daß die Kommission beschlossen oder mit den nationalen Behörden Frankreichs und Italiens vereinbart habe, den verfügbaren Beihilfebetrag zwischen den (bestehenden und neuen) französischen und italienischen Verarbeitern im Verhältnis von 36 % für die französischen und 64 % für die italienischen Verarbeiter aufzuteilen, obwohl von einer solchen Zuweisung an keiner Stelle der einschlägigen Verordnungen die Rede war. Die Klägerinnen sahen in dieser Absprache den eigentlichen Grund dafür, daß die Kommission in Artikel 1 der Verordnung Nr. 1731/79 als Grenze 105 % der Erzeugung des Jahres 1978/79 festgesetzt hatte, während in der Verordnung Nr. 1640/79 des Rates von einer Grenze von 83 % der Durchschnittserzeugung der drei vorangehenden Jahre die Rede ist. Die Begrenzung auf 105 % gebe den französischen Behörden „genügend Spielraum“, um auf jeden Fall die ganzen 36 % an die französischen Erzeuger verteilen zu können.

Auf Ersuchen des Gerichtshofes hat die Kommission nicht nur das vom italienischen Ministerium für Landwirtschaft und Forsten angeführte Arbeitspapier vom 12. Juli 1979, sondern auch zwei ältere Arbeitspapiere, nämlich vom 16. Mai 1979 und vom 17. Juni 1979, vorgelegt.

Die Kommission hat bestritten, an irgendeiner Vereinbarung oder Absprache mit nationalen Behörden beteiligt gewesen zu sein, wonach der Beihilfebetrag im Verhältnis von 36 % zu 64 % zwischen Frankreich und Italien aufgeteilt werden sollte. Erst recht habe sie, so hat sie vorgetragen, keine „Entscheidung“ dieses Inhalts getroffen. Sie hat dargelegt, daß das Arbeitspapier vom 12. Juli 1979 von ihrer zuständigen Abteilung erstellt worden sei, um es ihr zu ermöglichen, für das Wirtschaftsjahr 1979/80 (wie durch die Verordnung Nr. 1730/79 geschehen) den den Anbauern zu zahlenden Mindestpreis und die Höhe der Beihilfe u. a. für Birnenkonserven festzusetzen. Bei den in dem Schriftstück erwähnten Prozentsätzen von 36 % und 64 % handele es sich um die Anteile an der von den französischen und italienischen Behörden der Kommission gemeldeten Gesamterzeugung von Birnenkonserven im Jahre 1978/79. Von diesen Prozentsätzen habe ausgegangen werden müssen, um die gewichteten Mittelwerte zu erhalten, die als Grundlagen für die Berechnung des Mindestpreises und des maßgeblichen Gemeinschaftspreises für das Jahr 1979/80 hätten verwendet werden sollen. Ich halte diese Erklärung nach Durchsicht des Schriftstücks für durchaus einleuchtend. Angesichts der Art und Weise, in der nach der Verordnung Nr. 1152/78 des Rates der Mindestpreis und die Höhe der Beihilfe für jeweils ein Jahr zu bestimmen sind, war es richtig, sich zum Zwecke ihrer Festsetzung für das Jahr 1979/80 die Zahlen für 1978/79 anzusehen. Die Anteile von 36 % und 64 % wurden auch in dem Arbeitspapier vom 7. Juni 1979 genannt, das die Kommission auf Ersuchen des Rates erstellte, um diesem eine Schätzung der Kosten einer Beihilfe für Birnenkonserven zu ermöglichen. Die Klägerinnen hätten aufgrund der Offenlegung der Schriftstücke durch die Kommission und aufgrund der von ihr gegebenen Erläuterungen ihren dritten Klagepunkt fallenlassen können, haben dies aber nicht getan.

Die Klage ist meines Erachtens jedoch in diesem Punkt eindeutig unzulässig, weil, wie die Kommission geltend gemacht hat, keine „Entscheidung“, „Vereinbarung“ oder „Absprache“ von der Art, wie sie die Kommission nach der Behauptung der Klägerinnen getroffen haben soll, irgendeine rechtliche Wirkung haben könnte. Sie könnte den Bestimmungen der maßgeblichen Verordnungen weder etwas hinzufügen noch sie aufheben. Sie könnte also überhaupt keine Entscheidung im Sinne des Artikels 173 darstellen. Überdies würde sie, selbst wenn sie eine solche wäre, alle Verarbeiter von Williamsbirnen, gleichgültig ob schon bestehend oder neu, in Frankreich und in Italien, wenn nicht in der ganzen Gemeinschaft, allgemein berühren, so daß sich nicht annehmen ließe, daß sie die Klägerinnen „individuell betrifft“.

Die Kommission hat vorgetragen, die italienischen Behörden hätten anscheinend tatsächlich den Standpunkt eingenommen, daß die Beihilfe für in Italien erzeugte Birnenkonserven auf 64 % des durch die Verordnung Nr. 1640/79 des Rates festgesetzten Gesamtbetrags von 57100 t beschränkt sei. Dies dürfte seinen Grund darin haben, daß die von den italienischen Behörden der Kommission gemachten Zahlenangaben über die italienische Erzeugung im Jahre 1978/79, die dem Rat bei der Festsetzung der Grenze von 57100 t als Grundlage dienten, im Widerspruch zu den Angaben stehen, welche die italienischen Verarbeiter später den italienischen Behörden über ihre Erzeugung im Jahre 1978/79 machten, um eine Beihilfe für das Jahr 1979/80 zu erhalten. Die Kommission meint jedoch, ein solcher Widerspruch rechtfertige es nicht, die Verordnungen so anzusehen, als ob in ihnen eine „a priori“ geltende Begrenzung der Beihilfe festgelegt sei, die den in einem bestimmten Mitgliedstaat ansässigen Verarbeitungsunternehmen zur Verfügung stehe; sie stehe, so hat sie vorgetragen, wegen dieser Frage mit den italienischen Behörden in Verbindung. Ich teile natürlich die Ansicht der Kommission und möchte hinzufügen, daß bei einer unzutreffenden Anwendung der Verordnungen durch die italienischen Behörden nur die italienischen Gerichte den Klägerinnen Rechtsschutz gewähren können.

Ich wende mich also dem ersten und dem zweiten Klagepunkt zu.

Das Hauptargument der Klägerinnen für diese Klagepunkte ist die Behauptung, es sei rechtswidrig gewesen, daß die Kommission als Grundlage für die Bemessung des Beihilfeanspruchs jedes einzelnen Verarbeiters statt seiner Durchschnittserzeugung in den drei Jahren 1976/77, 1977/78 und 1978/79 seine Erzeugung in nur einem Wirtschaftsjahr, nämlich 1978/79, festgesetzt habe. Die Folge sei eine spürbare Begünstigung der französischen Verarbeiter zu Lasten der italienischen Verarbeiter gewesen. Sie werden sich erinnern, daß ich in der mündlichen Verhandlung eine Tabelle vorgelegt habe, die auf den im Arbeitspapier der Kommission vom 7. Juni 1979 enthaltenen Aufstellungen über die Erzeugung in Frankreich und Italien von 1973 bis 1979 beruht. Diese Tabelle zeigte, daß zwar 83 % der Durchschnittserzeugung der Gemeinschaft in den drei Jahren 1976 bis 1978 (bis auf 0,1 %) 105 % der Gemeinschaftserzeugung im Jahre 1978 entsprachen (und der Mittelwert für diese Jahre ungefähr 57100 t betrug), daß aber die Zugrundelegung des zuletzt genannten Maßstabs anstelle des zuerst genannten dazu führte, daß sich der Beihilfeanspruch der französischen Verarbeiter um 37,3 % erhöhte, während sich derjenige der italienischen Verarbeiter um 13,3 % verringerte.

Die Kommission bestreitet diese Zahlen nicht. Ihre Bevollmächtigten haben uns erklärt, daß sie im Zusammenhang mit diesem Antrag, der nur die Zulässigkeit der Klagen betrifft, so weit wie möglich Abstand von Ausführungen zur Hauptsache nehmen wollten. Sie beschränkten sich darauf, anzudeuten, daß die Kommission insoweit geltend machen würde, daß sie rechtlich nicht gebunden gewesen sei, den Dreijahresdurchschnitt, den der Rat lediglich habe „berücksichtigen“ müssen, als Maßstab zu wählen. Sie umrissen auch die politischen Gründe, die der Entscheidung für den Maßstab von 105 % der Erzeugung des Jahres 1978/79 zugrunde lagen. Im Vordergrund scheint, jedenfalls nach der Deutung der Absicht des Rates durch die Kommission, lediglich die Absicht gestanden zu haben, den Rückgang der Gemeinschaftsproduktion zu begrenzen, d. h. diese auf dem Stand von 1978 zu stabilisieren. Aus der erwähnten Übersicht ergibt sich in der Tat, daß die Gemeinschaftsproduktion — auch die Erzeugung in Italien — sich von 1973 bis 1978, von einem Anstieg im Jahre 1976 abgesehen (das, wie wir uns alle erinnern, für viele Obstarten ein Ausnahmejahr war), ständig verringerte. Die Kommission trägt vor, die politische Entscheidung, die der Rat (in seiner sogenannten „Marathon-Sitzung“ vom 18. bis 22. Juni 1979) getroffen habe, sei an sich dahin gegangen, nur für 105 % der Erzeugungsmenge des Jahres 1978 eine Beihilfe zu gewähren; bei der Umsetzung dieser Entscheidung in die Verordnung Nr. 1640/79 sei dann statt dessen von 83 % des Dreijahresdurchschnitts gesprochen worden. (Zur Untermauerung dieses Sachvortrags führt die Kommission den Bericht über die Entscheidung im Bulletin der Europäischen Gemeinschaften Nr. 6/1979, S. 60, an. Tatsächlich handelt es sich bei diesem um eine Veröffentlichung der Kommission, nicht des Rates.) Es wurden noch andere Überlegungen von der Kommission er-. wähnt, so zum Beispiel, daß es vernünftig gewesen sei, eine für die Genossenschaften passende Referenzperiode zu wählen, und daß es 1977 aus klimatischen Gründen zu einem Einbruch bei der Erzeugung in Frankreich gekommen sei.

Es wäre nicht richtig von mir, in diesem Verfahrensstadium irgendeine Ansicht zur Hauptsache zu äußern.

Die Kommission macht — meines Erachtens zu Recht — geltend, daß eine Person, die nicht Mitgliedstaat oder Gemeinschaftsorgan ist, drei Voraussetzungen erfüllen muß, um nach Artikel 173 Absatz 2 befugt zu sein, die Rechtmäßigkeit eines als Verordnung ergangenen Rechtsakts eines Gemeinschaftsorgans anzufechten :

1. Sie muß dartun können, daß der Rechtsakt, obwohl in dieser Form ergangen, in Wahrheit, jedenfalls soweit er sie betrifft, eine Entscheidung darstellt.

2. Sie muß datun können, daß er sie unmittelbar betrifft.

3. Sie muß schließlich dartun können, daß er sie individuell betrifft.

Es ist für die Klägerinnen vorgetragen worden, es sei ausreichend, wenn sie dartun könnten, daß die zweite und die dritte Voraussetzung erfüllt seien, denn das Erfordernis der unmittelbaren Betroffenheit stehe mit dem Erfordernis, daß der Rechtsakt nach seiner Eigenart eine Entscheidung darstelle, in einem so engen Zusammenhang, daß sich die Frage, ob ein bestimmter Rechtsakt einen Kläger unmittelbar und individuell betreffe, nur ausnahmsweise bejahen lasse, ohne daß er auch Entscheidungscharakter habe. Dies ist meines Erachtens eine falsche Betrachtungsweise. Zwar läßt sich die Frage, ob ein Rechtsakt nach seiner Eigenart eine Entscheidung darstellt, in vielen Fällen anhand der Überlegung beantworten, ob er eine bestimmte Person oder Personengruppe unmittelbar und individuell betrifft. Die Rechtsprechung des Gerichtshofes enthält aber zahlreiche Nachweise dafür, daß das Erfordernis, daß die fragliche Bestimmung nach ihrer Eigenart eine Entscheidung und nicht einen Akt der Rechtsetzung darstellt, bei zutreffender Analyse des Problems unabhängig davon zu sehen ist, daß sie den Kläger unmittelbar und individuell betreffen muß. Ich habe die einschlägigen Entscheidungen in meinen Schlußanträgen in den „Kugellagersachen“ (Rechtssachen 113 und 118 bis 121/77, Slg. 1979, 1212, 1243) erörtert und sehe von einer Wiederholung ab.

Um zu entscheiden, ob eine Bestimmung ihrer Eigenart nach eine Rechtsnorm oder eine Entscheidung darstellt, ist nach dieser Rechtsprechung auch zu prüfen, ob sie „allgemeine Geltung“ (in dem Sinne, wie dieser Begriff in Artikel 189 des Vertrages verwendet ist) hat, oder aber geeignet ist, lediglich einen Einzelfall oder eine bestimmbare Zahl von Fällen zu regeln. Diese Prüfung entspricht derjenigen, die zur Entscheidung der Frage anzustellen ist, ob ein Rechtsakt einen Kläger individuell betrifft.

Mir scheint jedoch noch ein weiterer Grundsatz hier von Bedeutung zu sein. Wenn die fragliche Bestimmung in ein Gefüge von rechtlichen Bestimmungen eingebettet ist, so hängt die Antwort auf die Frage, ob sie sich dennoch als (an eine bestimmte Person oder Personengruppe gerichtete) Entscheidung ansehen läßt, davon ab, ob sie sich von den übrigen Bestimmungen trennen läßt oder aber einen Teil einer „Gesamtregelung“ — diesen Begriff hat der Gerichtshof in den Rechtssachen 103 bis 109/78 (Société des Usines de Beauport/Rat, Slg. 1979, 17, Randnr. 16 der Entscheidungsgründe) verwendet — bilden. Auch insofern befinde ich mich in Übereinstimmung mit der Auffassung der Kommission, wie ich sie verstanden habe.

Wendet man diese Grundsätze auf Artikel 1 der Verordnung Nr. 1731/79, den Gegenstand des ersten Klageanspruchs, an, so gelangt man meines Erachtens unausweichlich zu dem Ergebnis, daß die Klage in diesem Punkt unzulässig ist. Es läßt sich nicht sagen, daß diese Bestimmung nur eine bestimmbare Anzahl von Personen erfasse. Die Klägerinnen haben geltend gemacht, sie erfasse nur die Verarbeiter, die 1978 Birnenkonserven hergestellt hätten, also einen geschlossenen Kreis von Unternehmen, dem sie angehört hätten. Sie erfaßt aber auch bestehende Verarbeitungsunternehmen, die 1978 keine Birnenkonserven herstellten, obwohl sie dies in früheren Jahren getan hatten und es in späteren Jahren möglicherweise wieder tun werden; sie werden von Artikel 1 dadurch erfaßt, daß sie lediglich als „neue“ Verarbeiter Beihilfe erhalten können, während sie im übrigen von jeder Beihilfegewährung ausgeschlossen werden. (Die Klägerinnen haben selbst ein Beispiel für ein solches Verarbeitungsunternehmen, eine Gesellschaft namens La Cesenate S.p.A., genannt, das von 1966 bis 1976 und dann „in nennenswertem Umfang“ wieder 1979 Birnenkonserven hergestellt haben soll.) Artikel 1 erfaßt auch neue Verarbeitungsunternehmen, deren Ansprüche Artikel 2 der Verordnung durch Bezugnahme auf Artikel 1 festlegt. Dementsprechend kann man nicht sagen, Artikel 1 lasse sich von den übrigen Bestimmungen der Verordnung trennen, denn Artikel 2 würde ohne ihn seinen Sinn verlieren.

In dem Bemühen, dieses Ergebnis zu vermeiden, haben die Klägerinnen geltend gemacht, es bestehe keine „absolute Dichotomie“ zwischen Entscheidungen einerseits und Verordnungen „strictu sensu“ andererseits. Zur Untermauerung dieses Standpunkts haben sie sich auf die „Kugellagersachen “ berufen, in denen ich ausdrücklich ausführte — und der Gerichtshof stillschweigend gelten ließ —, daß man es ausnahmsweise mit einem hybriden Gebilde zu tun haben könne, das eine Entscheidung sei, soweit es bestimmte Personen erfasse, jedoch eine Verordnung, soweit es andere erfasse. Wie die Urteile des Gerichtshofes in diesen Rechtssachen zeigen, handelte es sich bei diesen jedoch um Ausnahmefälle, die weitgehend durch ihren Sachverhalt geprägt waren, insbesondere dadurch, daß die „Großen Vier“ in der fraglichen Verordnung namentlich aufgeführt waren und durch diese ein Instrumentarium geschafffen werden sollte, um die Einhaltung von Verpflichtungen, die diese Unternehmen eingegangen waren, sicherstellen zu können.

Die Argumentation der Klägerinnen zu diesem Punkt lehnte sich an die Auffassung an, die ich in der Rechtssache 162/78 (Wagner/Kommission) mit folgenden Worten zum Ausdruck gebracht haue:

„Es scheint mir unerheblich, daß der Text von Artikel 1 Buchstabe a der Verordnung Nr. 1837/78 nicht ausdrücklich zwischen Exporteuren, bei denen die Erstattungen vor dem 1. Juni 1978 festgesetzt wurden, und anderen durch die Bestimmung betroffenen Exporteuren unterscheidet. Wenn das von Bedeutung wäre, könnten Maßnahmen, die ihrer Natur nach Entscheidungen sind, dadurch in Verordnungen umgewandelt werden, daß die verschiedenen von ihnen betroffenen Personenkreise durch eine entsprechend weitgehende Formulierung zusammengefaßt würden. In der Tat zeigen die Entscheidungen des Gerichtshofes in den Rechtssachen 113 und 118 bis 121/77, NTN Toyo Bearing Co. Ltd. u. a./Rat und Kommission..., daß eine Maßnahme, die in anderer Hinsicht eine allgemein anwendbare Verordnung ist, soweit sie sich gegen Einzelpersonen richtet, eine Entscheidung darstellen kann, die diese Personen unmittelbar und individuell betrifft.“

Der Gerichtshof wies diese Auffassung in seinem Urteil (vom 20. November 1979, Slg. 3467) entschieden zurück. Ich bin der letzte, der Sie etwa dazu ermuntern würde, Verwirrung und Rechtsunsicherheit hervorzurufen, indem Sie an dieser Entscheidung nicht festhielten.

Die Klägerinnen haben auch geltend gemacht, der Gerichtshof solle ermitteln, welche Absicht die Kommission mit dem Erlaß der fraglichen Bestimmung verfolgt habe, um herauszufinden, ob diese Absicht rechtmäßig gewesen sei. Sie werden sich erinnern, daß uns zur Begründung dieses Vorbringens ein lebendiges Beispiel dafür gegeben wurde, was die Kommission alles anrichten könnte, wenn sie bei ihrer Rechtsetzung die Höhe der Fabrikschlote als Bezugsgröße zugrunde legen würde; außerdem sind bestimmte Fälle aus der belgischen und niederländischen Rechtsprechung angeführt worden. Meines Erachtens haben die Klägerinnen mit diesem Vorbringen nichts anderes versucht, als den in Artikel 173 enthaltenen Begriff „Ermessensmißbrauch“ von einem Umstand, aufgrund dessen der Gerichtshof die Rechtswidrigkeit der Handlung eines Gemeinschaftsorgans feststellen kann, in eine Grundlage dafür umzudeuten, daß der Gerichtshof die gegen diese Handlung gerichtete Klage einer Privatperson für zulässig erachten kann. Anders als Artikel 33 EGKS-Vertrag ermöglicht es Artikel 173 Privatpersonen jedoch nicht, durch Geltendmachung eines Ermessensmißbrauchs eine Klage zulässig zu machen, die sonst unzulässig wäre.

Ich bin deshalb der Auffassung, daß die Klage im ersten Punkt für unzulässig erklärt werden sollte.

Die Unzulässigkeit des zweiten Klagepunkts liegt meines Erachtens auf der Hand, so daß ich seinetwegen Ihre Zeit nicht allzu sehr in Anspruch nehmen möchte. Artikel 6 der Verordnung Nr. 1530/78 hat eindeutig Rechtsnormcharakter; dasselbe gilt für seine Änderung durch Artikel 1 Absatz 3 der Verordnung Nr. 1732/79. Diese Änderung stellte nämlich lediglich eine Folge der Verordnung Nr. 1731/79 dar.

Im Ergebnis bin ich der Ansicht, daß die Klagen als unzulässig abzuweisen sind und der Kommission, die einen entsprechenden Antrag gestellt hat, ein Anspruch auf Kostenerstattung zuzusprechen ist. Eine Stellungnahme zu der ŕrage ob der Vertrag für die Klägerinnen, wenn sie in der Sache recht haben sollten, eine andere Rechtsschutzmöglichkeit vorsieht, kann ich mir wohl ersparen.

( 1 ) Aus dem Englischen übersetzt.