3.

In seiner Erläuterung der ersten Frage gibt das Vorlagegericht zu bedenken, ob der Begriff der „Höchstzahl“ in Artikel 4 unter Berücksichtigung der Sechs-Kilogramm-Regelung nicht eher die durchschnittliche Anzahl der von einem Betrieb in dem betreffenden Kalendervierteljahr gehaltenen Kälber meine. So verstanden, bestrafte die Regelung nicht mehr die Tierhalter, die während eines kurzen Zeitraums eine ihre normale Kapazität übersteigende Anzahl von Kälbern hielten, sie gewährleistete vielmehr eine wirkliche Gleichbehandlung aller Betriebe. Abgesehen davon, daß die vorgeschlagene Auslegung dem Wortlaut der Vorschrift widerspricht, wird sie meines Erachtens aber auch nicht dem Ziel gerecht, den Absatz von Magermilch für Futterzwecke zu steigern, und beeinträchtigt die Wirksamkeit der den Molkereien übertragenen Kontrolle. Im Lichte dieser Zielsetzung kann unter „Höchstzahl“ nur die vom Tierhalter in irgendeinem Zeitpunkt des Kalendervierteljahres erreichte höchste Zahl von Kälbern verstanden werden. Diese Zahl vermittelt nämlich der Molkerei im voraus die Kenntnis des Gesamtviehbestands eines Mischbetriebes für die Berechnung der aufgrund der Sonderregelung zu liefernden Milchmengen und dient zugleich als Grundlage für die Festsetzung der Lieferungen, die nicht unter diese Regelung fallen und die der Tierhalter gemäß Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe c dritter Gedankenstrich abnehmen muß. Erklärungen, die auf der durchschnittlichen Anzahl von Kälbern beruhen, würden es den Betrieben dagegen ermöglichen, eine geringere Menge Milch im Rahmen der ungünstigeren normalen Beihilferegelung abzunehmen und dann einen Ausgleich zwischen der höchsten und der niedrigsten in dem Vierteljahr registrierten Zahl von Kälbern vorzunehmen: Damit würde jede Kontrolle durch die Molkerei, die — das sollte nicht vergessen werden — in erster Linie für die genaue Durchführung der Beihilferegelung einsteht, vereitelt. Diese Überlegungen gelten erst recht für die zweite und dritte Frage. Nach Auffassung des Verwaltungsgerichts bestehen in zweifacher Hinsicht Zweifel, ob Artikel 4 Absatz 3 dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gerecht wird. Zum einen sei die Verpflichtung des Tierhalters, binnen bestimmter Frist Angaben über die Art und die Zahl der gehaltenen Tiere zu machen, als Nebenpflicht anzusehen: Es sei daher unverhältnismäßig, ihre Nichterfüllung mit einer derart schweren Sanktion zu belegen, wie sie der Entzug der gesamten Beihilfe darstelle. Aber auch die für den Fall falscher Angaben vorgesehene Sanktion sei übertrieben: In diesem Fall wäre es — so führt das Gericht aus — „sachgerechter, die... Beihilfe nur insoweit zurückzuführen, als sie aufgrund der falschen Angaben gewährt worden ist“. Was ist zu diesen Argumenten zu sagen? Bekanntlich entspricht eine gemeinschaftsrechtliche Vorschrift dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, wenn die von ihr eingesetzten Mittel mit der Bedeutung des angestrebten Zwecks zu vereinbaren und zu dessen Erreichung erforderlich sind (Urteil vom 23. Februar 1983 in der Rechtssache 66/82, Fromençais, Sig. 1983, 395). Nun habe ich zu Beginn gesagt, daß die Sonderbeihilfe eingeführt wurde, um den Verbrauch von Magermilch durch Verfütterung auch an andere Tiere als Kälber zu steigern, und daß die streitige Verordnung erlassen wurde, um etwaige mit dieser Regelung verbundene Umgehungen zu verhindern. In diesem Zusammenhang und unter Berücksichtigung der den Molkereien obliegenden Verantwortung für die ordnungsgemäße Durchführung der Regelung hat die den Mischbetrieben durch Artikel 4 Absatz 3 auferlegte Verpflichtung keineswegs den Charakter einer Nebenpflicht. Ihr kommt vielmehr eine entscheidende Bedeutung zu: Sie ermöglicht es der Molkerei nämlich, die Milch entsprechend den tatsächlichen Bedürfnissen der einzelnen Tierhalter zu liefern. Nun hat der Verordnungsgeber in vollem Bewußtsein der Bedeutung, die der rechtzeitigen Mitteilung der Zahlen, auf die sich diese Verpflichtung bezieht, für das geordnete Funktionieren der Regelung zukommt, gesehen, daß geringfügige Fristüberschreitungen stets vorkommen können; für solche, die zehn Tage nicht übersteigen, hat er eine Kürzung der Beihilfe um 10 % vorgesehen. Dann läßt sich aber nicht sagen, der Entzug der gesamten Beihilfe bei unterbliebener oder erheblich verspäteter Mitteilung der Zahlen sei eine angesichts der Ziele der Verordnung unverhältnismäßige Sanktion. Ich möchte hinzufügen, daß diese Regelung keinen wirklichen Strafcharakter hat und daher nicht mit Entscheidungen, wie der Einziehung einer Kaution, vergleichbar ist. Sie beschränkt sich auf die Nichtgewährung der Beihilfe für den Erwerb von Milch während eines Vierteljahrs. Gleichartige Erwägungen gelten mit noch erhöhter Überzeugungskraft im Hinblick auf falsche Zahlenangaben. Dürfte um des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes willen der Gesamtbetrag der Beihilfe nur in dem Maße verringert werden, in dem die vom Betrieb angegebenen Zahlen sich als falsch erwiesen, so würde der Regelung jegliche abschreckende Wirkung genommen; die Tierhalter würden dazu veranlaßt, systematisch Betrugsversuche zu unternehmen: Bei einer Entdeckung hätten sie nämlich nur eine Kürzung der Beihilfe bis zu der Höhe zu gewärtigen, die ihnen zugestanden hätte, wenn sie korrekte Angaben gemacht hätten. Dem läßt sich auch nicht entgegenhalten, im Laufe des Vierteljahrs könnten unvorhersehbare Ereignisse eintreten, die zu einer Änderung der im voraus angegebenen Zahlen führten, wie etwa die vorzeitige Geburt eines Kalbes. Insoweit genügt der Hinweis auf Artikel 6 der Verordnung, wonach die an der Sonderbeihilfe interessierten „Tierhalter an die zuständige Stelle ihres Mitgliedstaats ... eine Erklärung [richten], wonach sie sich verpflichten, umgehend Änderungen [der Zahlen] zu melden, ... [die] zu einer Änderung des Beihilfesatzes führen könnten“. Auch wenn diese Vorschrift grundsätzlich auf die Betriebe abstellt, die selbst die zur Fütterung bestimmte Milch erzeugen, kommt ihr — wie ihr Buchstabe b beweist — ohne weiteres allgemeine Bedeutung zu: Sie richtet sich somit an alle Tierhalter. Zum Abschluß noch zwei Bemerkungen zu den Fragen d und e. Artikel 5 räumt den nationalen Behörden meines Erachtens keinerlei Ermessen hinsichtlich der Frage ein, ob und wann die Beihilfe ganz oder teilweise zurückzuzahlen ist. Wie die Kommission nämlich zu Recht ausgeführt hat, besagt die Vorschrift lediglich, daß eine Rückzahlungspflicht nur hinsichtlich der Verpflichtungserklärungen derjenigen Betriebe besteht, bei denen die Kontrollstelle die Nichteinhaltung der in Artikel 3 aufgestellten Voraussetzungen nachgewiesen hat. Hinsichtlich der anderen Verpflichtungserklärungen der Tierhalter bleibt der Beihilfeantrag gültig.