Verbundene Rechtssachen C‑626/15 und C‑659/16

Europäische Kommission

gegen

Rat der Europäischen Union

„Nichtigkeitsklage – Beschluss des Ausschusses der Ständigen Vertreter (AStV) – Beschluss, mit dem die Vorlage eines Diskussionspapiers an ein internationales Gremium gebilligt wird – Zulässigkeit – Anfechtbare Handlung – Ausschließliche Zuständigkeit, geteilte Zuständigkeit oder ergänzende Zuständigkeit der Europäischen Union – Alleiniges Auftreten der Union in einem internationalen Gremium oder Mitwirkung der Mitgliedstaaten an der Seite der Union – Erhaltung der biologischen Meeresschätze – Fischerei – Umweltschutz – Forschung – Meeresschutzgebiete – Antarktis-Vertrag – Übereinkommen über die Erhaltung der lebenden Meeresschätze der Antarktis – Weddell-Meer und Ross-Meer“

Leitsätze – Urteil des Gerichtshofs (Große Kammer) vom 20. November 2018

Jeder von einem Organ, einer Einrichtung oder einer sonstigen Stelle der Union angenommene Beschluss, der Rechtswirkungen erzeugen soll, stellt unabhängig von seiner Rechtsnatur oder seiner Form eine anfechtbare Handlung im Sinne von Art. 263 AEUV dar. Das gilt auch für einen Beschluss des Rates, wie er in den Schlussfolgerungen des Präsidenten des Ausschusses der Ständigen Vertreter (AStV) enthalten ist und mit dem gebilligt wird, dass der Kommission zur Erhaltung der lebenden Meeresschätze der Antarktis (im Folgenden: CAMLR-Kommission) im Namen der Europäischen Union und ihrer Mitgliedstaaten ein Diskussionspapier über einen Vorschlag für die Einrichtung eines Meeresschutzgebiets im Weddell-Meer vorgelegt wird. Was erstens den Kontext dieses Beschlusses betrifft, wurde er angenommen, um die CAMLR-Kommission davon zu überzeugen, ein Meeresschutzgebiet im Weddell-Meer einzurichten. Was zweitens dessen Inhalt angeht, verpflichtete der AStV mit der Entscheidung, das Diskussionspapier im Namen der Union und ihrer Mitgliedstaaten vorzulegen, die Kommission, bei der Ausübung ihrer Zuständigkeit für die Außenvertretung der Union nicht von diesem Standpunkt abzurücken. Drittens ergibt sich zur Absicht des Urhebers des Aktes aus dem Protokoll der Sitzung des AStV, auf dem der Beschluss gefasst wurde – das ein Anhaltspunkt für die objektive Feststellung dieser Absicht ist –, dass mit dem betreffenden Beschluss der Standpunkt des Rates und damit der Union, das Diskussionspapier der CAMLR-Kommission im Namen der Union und ihrer Mitgliedstaaten und nicht allein im Namen der Union vorzulegen, endgültig festgelegt werden sollte. (vgl. Rn. 59, 63-65)

Nach Art. 240 Abs. 1 AEUV setzt sich der AStV aus den Ständigen Vertretern der Regierungen der Mitgliedstaaten zusammen und trägt die Verantwortung für die Vorbereitung der Arbeiten des Rates und die Ausführung der ihm vom Rat übertragenen Aufgaben. Nach der Vorstellung der Verfasser der Verträge sollte der AStV somit ein Hilfsorgan des Rates sein, das für ihn Vorbereitungs- und Ausführungsaufgaben wahrnimmt. Auch wenn die Funktion, die Arbeiten des Rates vorzubereiten und vom Rat übertragene Aufgaben auszuführen, den AStV nicht berechtigt, die Entscheidungsbefugnis auszuüben, die nach den Verträgen dem Rat zusteht, muss eine Handlung des AStV, da die Union eine Rechtsunion ist, gleichwohl einer Rechtmäßigkeitskontrolle unterliegen, wenn sie als solche Rechtswirkungen erzeugen soll und damit den Rahmen der Vorbereitungs- und Ausführungsfunktion verlässt. (vgl. Rn. 60, 61)

Siehe Text der Entscheidung. (vgl. Rn. 76-78)

In Bezug auf die Reichweite der ausschließlichen Zuständigkeit der Union für die Erhaltung der biologischen Meeresschätze nach Art. 3 Abs. 1 Buchst. d AEUV ist davon auszugehen, dass allein die im Rahmen der Gemeinsamen Fischereipolitik gewährleistete und somit untrennbar mit ihr verbundene Erhaltung der biologischen Meeresschätze von Art. 3 Abs. 1 Buchst. d AEUV erfasst wird. Nur die in einem solchen Rahmen verfolgte Erhaltung der biologischen Meeresschätze fällt daher in die ausschließliche Zuständigkeit der Union und ist infolgedessen, wie es in Art. 4 Abs. 2 Buchst. d AEUV ausdrücklich heißt, von der geteilten Zuständigkeit der Union und ihrer Mitgliedstaaten in den Bereichen Landwirtschaft und Fischerei ausgenommen. (vgl. Rn. 82-84)

Was ein Diskussionspapier über einen Vorschlag für die Einrichtung eines Meeresschutzgebiets im Weddell-Meer, drei Vorschläge für die Einrichtung von Meeresschutzgebieten sowie einen Vorschlag für die Einrichtung eines Komplexes von besonderen Forschungsgebieten betrifft, deren Vorlage an die CAMLR-Kommission im Namen der Union und ihrer Mitgliedstaaten vom AStV gebilligt worden ist, so fallen die Beschlüsse, mit denen die Vorlage des Dokuments gebilligt wird, in Anbetracht dessen, dass die Fischerei nur ein Nebenziel des Diskussionspapiers und der in Aussicht genommenen Maßnahmen darstellt und dass ihre hauptsächliche Zielsetzung und ihre hauptsächliche Komponente der Umweltschutz ist, nicht unter die in Art. 3 Abs. 1 Buchst. d AEUV verankerte ausschließliche Zuständigkeit der Union, sondern unter die nach Art. 4 Abs. 2 Buchst. e AEUV grundsätzlich geteilte Zuständigkeit der Union und der Mitgliedstaaten im Bereich des Umweltschutzes. Dieses Ergebnis wird nicht dadurch in Frage gestellt, dass die Erfordernisse des Umweltschutzes nach Art. 11 AEUV bei der Festlegung und Durchführung der Unionspolitiken und -maßnahmen, einschließlich der Gemeinsamen Fischereipolitik, einbezogen werden müssen. Denn die Union muss diese Bestimmung zwar beachten, wenn sie eine ihrer Zuständigkeiten ausübt, doch wird die Umweltpolitik in den Verträgen ausdrücklich als eigenständiger Zuständigkeitsbereich genannt, und demzufolge ist eine Maßnahme, deren hauptsächliche Zielsetzung und hauptsächliche Komponente einen Bezug zu diesem Zuständigkeitsbereich aufweisen, ebenfalls ihm zuzurechnen. (vgl. Rn. 100, 101)

Nach Art. 3 Abs. 2 AEUV verfügt die Union über eine ausschließliche Zuständigkeit für den Abschluss einer internationalen Übereinkunft, wenn er gemeinsame Regeln beeinträchtigen oder deren Tragweite verändern könnte. Der Unionsgesetzgeber will somit dadurch, dass er der Union unter den in dieser Vorschrift festgelegten Bedingungen eine ausschließliche Zuständigkeit für den Abschluss einer internationalen Übereinkunft vorbehält, verhindern, dass die Mitgliedstaaten einzeln oder gemeinsam mit dritten Staaten Verpflichtungen eingehen, die gemeinsame Rechtsnormen beeinträchtigen oder deren Tragweite verändern könnten. Im Hinblick auf dieses Ziel ist Art. 3 Abs. 2 AEUV daher zur Wahrung seiner praktischen Wirksamkeit dahin auszulegen, dass er, obschon in seinem Wortlaut nur vom Abschluss einer internationalen Übereinkunft die Rede ist, auch im Vorfeld, bei der Aushandlung einer solchen Übereinkunft, Anwendung findet sowie im Nachgang, wenn ein aufgrund dieser Übereinkunft geschaffenes Gremium Maßnahmen zu ihrer Durchführung zu erlassen hat. (vgl. Rn. 110-112)

Es besteht die Gefahr der Beeinträchtigung gemeinsamer Regeln der Union durch völkerrechtliche Verpflichtungen der Mitgliedstaaten oder der Veränderung der Tragweite dieser Regeln, die eine ausschließliche Außenkompetenz der Union rechtfertigt, wenn diese Verpflichtungen in den Anwendungsbereich der genannten Regeln fallen, wobei die Feststellung einer solchen Gefahr keine völlige Übereinstimmung zwischen dem von den völkerrechtlichen Verpflichtungen erfassten Bereich und dem Bereich der Unionsregelung voraussetzt. Völkerrechtliche Verpflichtungen können die Tragweite der Unionsregeln insbesondere dann beeinträchtigen oder verändern, wenn die Verpflichtungen einen Bereich betreffen, der bereits weitgehend von solchen Regeln erfasst ist. Zudem kann das Bestehen einer solchen Gefahr, dass es zu einer Beeinträchtigung kommt, dann festgestellt werden, wenn sich die in Rede stehenden internationalen Verpflichtungen, mögen sie auch nicht zwangsläufig im Widerspruch zu den gemeinsamen Regeln der Union stehen, auf deren Sinn, Tragweite und Wirksamkeit auswirken können. Der betroffenen Partei obliegt der Nachweis, dass der ausschließliche Charakter der Außenzuständigkeit der Union, auf die sie sich berufen möchte, verletzt wurde. (vgl. Rn. 113-115)