SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS JEAN-PIERRE WARNER

VOM 4. FEBRUAR 1975 ( 1 )

Herr Präsident!

meine Herren Richter!

Diese Sache gelangt vor den Gerichtshof aufgrund eines Vorabentscheidungsersuchens des Finanzgerichts Rheinland-Pfalz. In dem Rechtsstreit geht es um zwei Sendungen Futtermais, welche die Klägerin am 3. Oktober 1963 aus Frankreich in die Bundesrepublik Deutschland einführte. Sie werden sich daran erinnern, daß damals die gemeinsame Marktorganisation für Getreide noch nicht bestand; vielmehr galt die Übergangsregelung der Verordnung Nr. 19 des Rates vom 4. April 1962. Nach dieser Regelung durften, wie Sie sich erinnern, Mitgliedstaaten bei Einfuhren aus anderen Mitgliedstaaten Abschöpfungen erheben. Bei der im vorliegenden Fall interessierenden Frage geht es um die Höhe des Betrages, den die Bundesrepublik aus Anlaß der beiden Einfuhren von der Klägerin erheben durfte.

Das Problem stellt sich, weil die Klägerin von der zuständigen deutschen Behörde (der vor dem Finanzgericht beigeladenen Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel) Einfuhrgenehmigungen erhielt, in denen ein Abschöpfungssatz, im voraus festgesetzt worden war. Die Genehmigung vom 5. September 1963 gab einen Abschöpfungssatz von 0,38 DM je 1000 kg an, diejenige vom 13. September 1963 einen Satz von 0,— DM. Die Genehmigungen waren bis zum 31. Dezember 1963 gültig, enthielten aber den Vermerk, daß die im voraus festgesetzten Abschöpfungssätze nur für Einfuhren gälten, die im September durchgeführt würden. Bei Einfuhren in den Monaten Oktober bis Dezember 1963 sollte die jeweilige Tagesabschöpfung angewandt werden. Der Grund dafür war in Artikel 2 Absatz 4 der Ratsverordnung Nr. 31/63/EWG vom 2. April 1963 zu suchen. Dieser Artikel ermöglichte die Vorausfestsetzung des Abschöpfungsbetrages, der bei der Einfuhr verschiedener Erzeugnisse, einschließlich Mais, aus den Mitgliedstaaten zu erheben war. Nach Absatz 4 galten in bezug auf Mais die Bestimmungen dieses Artikels nicht für Einfuhren aus Mitgliedstaaten, die in den Monaten Oktober, November und Dezember durchgeführt wurden; das gleiche galt für Getreide bzw. Getreideerzeugnisse, die in den Monaten Juli, August und September aus den Mitgliedstaaten eingeführt wurden. Die Präambel der Verordnung gab eine Erklärung für diese Ausnahmen: Im allgemeinen läßt sich ein Bruch in der Entwicklung des Marktpreises für Getreide beobachten, wenn die neue Ernte auf den Markt kommt. Bei Mais scheint die neue Ernte normalerweise Anfang Oktober den Markt zu erreichen, während dies bei anderen Getreidearten im Juli der Fall ist.

Die Klägerin des Ausgangsverfahrens behauptet, die beiden hier in Frage stehenden Maissendungen hätten im September an der deutschen Grenze ankommen müssen, da sie am 25. September bei der Bahn in Mülhausen zur Beförderung auf gegeben worden seien. Infolge bahnamtlicher Verzögerungen seien sie in Wirklichkeit erst am 3. Oktober eingetroffen. Die Klägerin meint daher, daß ein Fall höherer Gewalt vorliege und sie so zu behandeln sei, als ob die beiden Einfuhren im September erfolgt wären. Die deutschen Zollbehörden, die in dem Rechtsstreit vor dem Finanzgericht von dem beklagten Hauptzollamt vertreten werden, sind jedoch der Auffassung, daß die Klägerin den am 3. Oktober geltenden Abschöpfungssatz von 77,10 DM pro 1000 kg schulde.

Einhelligkeit besteht darüber, daß keine der in Gemeinschaftsverordnungen enthaltenen Vorschriften über höhere Gewalt im vorliegenden Fall unmittelbar gilt. Um aber die von den Parteien des Ausgangsverfahrens entwickelten Argumente und die dem Gerichtshof vom Finanzgericht vorgelegte Frage zu verstehen, ist es notwendig, mehrere dieser Verordnungen zu untersuchen.

Bevor ich mich diesen zuwende, sollte ich auf einen Punkt hinweisen. Das Finanzgericht sieht ausdrücklich davon ab, dem Gerichtshof die Frage vorzulegen, ob die säumige Beförderung durch die Eisenbahn ein Fall höherer Gewalt ist oder sein kann; es behält sich die Entscheidung dieser Frage vor. Daher werde ich hierzu keine Ausführungen machen.

Artikel 16 der Verordnung Nr. 19 führte für Getreide und Getreideerzeugnisse das bekannte System der Einfuhr- und Ausfuhrlizenzen zu dem Zweck ein, die Gemeinschaftsbehörden mit genauen statistischen Angaben über den Handel und seine künftige Entwicklung zu versorgen. Nach diesem Artikel war unter anderem für alle Einfuhren von Erzeugnissen, die unter die Verordnung fielen — sei es aus Mitgliedstaaten oder dritten Ländern — die Vorlage einer vom Mitgliedstaat erteilten Einfuhrlizenz erforderlich; die Einfuhrlizenz für Getreide — im Gegensatz zu Getreideerzeugnissen — war vom Tage ihrer Erteilung an bis zum Ablauf des dritten Monats gültig, der auf den Monat der Lizenzerteilung folgte; die Erteilung der Lizenz war von der Stellung einer Kaution abhängig, welche die Erfüllung der Verpflichtung sichern sollte, die Einfuhr während der Gültigkeitsdauer der Lizenz durchzuführen; diese Kaution verfiel, wenn die Einfuhr nicht innerhalb dieser Frist erfolgte.

Artikel 17 Absatz 1 der Verordnung enthielt den Grundsatz, daß bei Einfuhren aus einem anderen Mitgliedstaat oder aus dritten Ländern der zu erhebende Abschöpfungssatz dem am Tage der Einfuhr geltenden Abschöpfungsbetrag entspricht. Artikel 17 Absatz 2 machte von diesem Grundsatz eine nur bei Getreideeinfuhren aus dritten Ländern geltende Ausnahme: Bei derartigen Einfuhren war der Abschöpfungsbetrag im voraus festzusetzen, wenn der Einführer bei der Beantragung der Einfuhrlizenz einen entsprechenden Antrag stellte. Tat er dies, dann entsprach die Abschöpfung dem am Tage der Vorlage des Antrags auf Erteilung der Einfuhrlizenz geltenden Betrag, der nach Maßgabe des zum vorgesehenen Zeitpunkt der Einfuhr gültigen Schwellenpreises zu berichtigen war. In diesem Fall wurde der Abschöpfungsbetrag um eine Prämie ergänzt, welche die Kommission nach bestimmten Kriterien festlegte. Es ist unschwer zu erkennen, daß der Zweck dieser Ausnahmeregelung war, die Importeure der Mitgliedstaaten gegen die Schwankungen bei den Abschöpfungsbeträgen zu schützen, die mit den Preisschwankungen am Weltmarkt zusammenhingen. Ein Schutz gegenüber den Veränderungen der Schwellenpreise — dem anderen Faktor bei der Berechnung der Abschöpfungsbeträge — erübrigte sich, da diese jährlich im voraus festgesetzt wurden. Sie sehen, meine Herren Richter, daß bei Drittlandseinfuhren von anderen Erzeugnissen als Getreide oder bei Einfuhren aus Mitgliedstaaten von Erzeugnissen im Sinne der Verordnung Nr. 19 kein Antrag auf Vorausfestsetzung nach Artikel 17 Absatz 2 gestellt werden konnte.

Am 30. Juni 1962 erließ der Rat die Verordnung Nr. 54. Diese betraf, wie ihr Wortlaut zeigt und worüber zwischen den Parteien Einmütigkeit besteht, die Durchführung von Artikel 17 Absatz 2 der Verordnung Nr. 19 im einzelnen. Sie schrieb im wesentlichen die Kriterien vor, anhand derer die Kommission die in der genannten Bestimmung erwähnten Prämiensätze festsetzen sollte. Bei dieser Festsetzung hatte die Kommission, grob gesagt, auf den Unterschied zwischen den Weltmarktpreisen (cif-Nordseehäfen) bei Sofort- und bei Terminkäufen abzustellen.

Die Verordnung Nr. 54 enthielt aber in Artikel 7 auch eine Bestimmung über die Folgen, die eintreten sollten, wenn eine Einfuhr, für die ein Abschöpfungsbetrag nach Artikel 17 Absatz 2 im voraus festgesetzt worden war, nicht in dem bei der Antragstellung angegebenen Monat durchgeführt wurde. Artikel 7 bestimmte, abgesehen von in späteren Verordnungen zu regelnden Ausnahmen, für diesen Fall

a) daß der Abschöpfungsbetrag nach Maßgabe des am Tage der Einfuhr gültigen Schwellenpreises zu berichtigen war, und

b) daß der höchste der für das betreffende Erzeugnis am Tage der Vorlage des Antrags auf Erteilung einer Einfuhrlizenz geltenden Prämiensätze zur Anwendung gelangte.

Die Kommission legt Wert auf die Feststellung, daß diese Bestimmung nur dann eingreift, wenn die Einfuhr zwar nicht in dem bei der Antragstellung angegebenen Monat, aber dennoch während der Gültigkeit der Lizenz durchgeführt wird.

Auf die Verordnung Nr. 54 folgte die Verordnung Nr. 87 der Kommission vom 25. Juli 1962. Artikel 8 und 9 dieser Verordnung sind hier einschlägig.

Ohne den Begriff „höhere Gewalt“ zu verwenden, der im Gemeinschaftsrecht erst später auftaucht, wurde in Artikel 8 dieser Gedanke für die Beurteilung der Frage eingeführt, ob eine für eine Ein- oder Ausfuhrlizenz hinterlegte Kaution verfällt. Artikel 8 sah vor, daß hierbei die Umstände in Betracht gezogen werden, die eine Ausnahme rechtfertigen, und nannte entsprechende Beispiele, nämlich Ereignisse (wie Streik, Krieg usw.), die der am Handel Beteiligte nicht beeinflussen kann, die aber bewirken können, daß eine Ein- oder Ausfuhr nicht innerhalb der Gültigkeitsdauer der maßgeblichen Lizenz stattfinden kann. Wie ich angedeutet habe, war dieser Artikel sowohl bei Ein- und Ausfuhrlizenzen als auch im Handel mit dritten Ländern und zwischen Mitgliedstaaten anwendbar.

Artikel 9 wiederum galt nur für Getreideeinfuhren aus dritten Ländern, bei denen der Abschöpfungsbetrag im voraus nach Artikel 17 Absatz 2 der Verordnung Nr. 19 festgesetzt worden war. Danach waren die Bestimmungen des Artikels 7 der Verordnung Nr. 54 des Rats nicht anwendbar, wenn die Einfuhr in dem bei der Antragstellung angegebenen Monat aus Gründen nicht durchgeführt wurde, die nach Artikel 8 eine Ausnahme rechtfertigten. Dies hatte natürlich zur Folge, daß weder der Abschöpfungsbetrag nach Maßgabe des am Tage der Einfuhr gültigen Schwellenpreises noch der Prämiensatz berichtigt wurde. Der Einführer hatte also den im voraus festgesetzten Abschöpfungsbetrag so zu bezahlen, als wenn er die Einfuhr während des im Antrag genannten Monats durchgeführt hätte. Auch diese Bestimmung konnte nach Ansicht der Kommission lediglich dann gelten, wenn die Einfuhr zwar in einem anderen als in dem Antrag angegebenen Monat, aber dennoch während der Gültigkeitsdauer der Lizenz erfolgte.

Mit der Verordnung Nr. 130 vom 23. Oktober 1962 wurde das System der vorherigen Festsetzung des Abschöpfungsbetrages erstens auf Einfuhren von bestimmten Getreideverarbeitungserzeugnissen (z. B. Weizenmehl) aus dritten Ländern und zweitens auf Einfuhren von Weichweizen, Mengkorn und Gerste sowie die erwähnten Verarbeitungserzeugnisse aus Mitgliedstaaten ausgedehnt. Dies geschah nicht dadurch, daß auf die fraglichen Einfuhren die Bestimmungen von Artikel 17 Absatz 2 angewandt wurden. Mit Hilfe besonderer Ausnahmebedingungen zu Artikel 17 Absatz 1 führte die Verordnung für diese Importe ein ähnliches System ein, wie es Artikel 17 Absatz 2 vorsah, das sich von diesem aber in mehreren Punkten unterschied. So brauchte insbesondere in dem Antrag auf vorherige Festsetzung des Abschöpfungsbetrages der vorgesehene Einfuhrmonat nicht angegeben zu werden. In allen Fällen entsprach der Abschöpfungsbetrag dem am Tage der Beantragung der Einfuhrlizenz geltenden Abschöpfungsbetrag, der nach Maßgabe des am Tage der tatsächlichen Einfuhr geltenden Schwellenpreises zu berichtigen war, falls dieser vom Schwellenpreis am Tage der Antragstellung abwich. Auch fand keine Anpassung des Abschöpfungsbetrages durch eine Prämie statt. Die Kommission führt hierzu aus, diese Abweichungen seien deshalb vorgenommen worden, weil das in Artikel 17 Absatz 2 vorgesehene System sich in der Praxis als unbefriedigend erwiesen habe; in der Tat sei dieses System seitdem überhaupt nicht mehr angewandt worden.

Am 2. April 1963 erließ der Rat die Verordnung Nr. 31/63/EWG, von der ich bereits eingangs sagte, daß mit ihr das System der vorherigen Festsetzung der Abschöpfung unter anderem für Maiseinfuhren aus den übrigen Mitgliedstaaten errichtet wurde. Diese Verordnung ersetzte die Verordnung Nr. 130 des Rates, ohne jedoch das durch die Verordnung Nr. 130 eingeführte System wesentlich zu ändern. Durch Artikel 2 wurde, soweit im vorliegenden Fall einschlägig, das System auf Einfuhren aus den Mitgliedstaaten von Erzeugnissen (einschließlich Mais) ausgedehnt, für die es vorher nicht galt; diese Regelung fand, wie bereits erwähnt, jedoch bei Einfuhren aus Mitgliedstaaten keine Anwendung, die in den ersten drei Monaten eines Getreidewirtschaftsjahres durchgeführt wurden. Bei den Getreideeinfuhren (einschließlich Mais) aus dritten Ländem ließ die Verordnung Nr. 31/63, ebenso wie früher die Verordnung Nr. 130, die in Artikel 17 Absatz 2 und seinen Durchführungsverordnungen (insbesondere Verordnung Nr. 54 und Artikel 9 der Verordnung Nr. 87) getroffene Regelung unberührt. Für diese Einfuhren fehlte eine Bestimmung über die ersten drei Monate des Getreidewirtschaftsjahres — wahrscheinlich deshalb, weil sie von überall in der Welt einschließlich der südlichen Hemisphäre kommen konnten.

Dies war der Stand des einschlägigen Gemeinschaftsrechts, als sich der Sachverhalt zutrug, der Anlaß des vorliegenden Rechtsstreits ist.

Wie aus dem Vorlagebeschluß hervorgeht, vertrat die Klägerin vor dem Finanzgericht die Ansicht, seit Inkrafttreten der Verordnung Nr. 130 müßten auch für Einfuhren aus Mitgliedstaaten Artikel 7 Buchstabe a der Verordnung Nr. 54 und Artikel 9 der Verordnung Nr. 87 gelten, weil andernfalls diese Einfuhren gegenüber Drittlandsimporten benachteiligt würden.

Diese Ansicht hat ihren Niederschlag im Wortlaut der Frage gefunden, die das Finanzgericht dem Gerichtshof vorlegt und die kurzgefaßt lautet: Sind Artikel 7 Buchstabe a der Verordnung Nr. 54 und Artikel 9 der Verordnung Nr. 87 dahin auszulegen, daß der gemäß Artikel 2 der Verordnung Nr. 31/63 im voraus festgesetzte Abschöpfungssatz für die Einfuhr von Mais aus einem Mitgliedstaat auch dann anzuwenden ist, wenn die Einfuhr in dem bei der Antragstellung angegebenen Monat aus einem Grund nicht durchgeführt worden ist, der nach Artikel 8 der Verordnung Nr. 87 eine Ausnahme rechtfertigt?

Für mich, meine Herren Richter, besteht kein Zweifel daran, daß die Antwort auf diese Frage lautet, daß Artikel 7 der Verordnung Nr. 54 und Artikel 9 der Verordnung Nr. 87 nicht bei Einfuhren aus Mitgliedstaaten galten, bei denen der Abschöpfungsbetrag im voraus nach Artikel 2 der Verordnung Nr. 31/63 festgesetzt wurde. Wie bereits erwähnt, bestimmte Artikel 7 für Einfuhren, bei denen der Abschöpfungsbetrag nach Artikel 17 Absatz 2 der Verordnung Nr. 19 im voraus festgesetzt war und die nicht in dem bei der Antragstellung angegebenen Monat erfolgten, daß a) der Abschöpfungsbetrag nach Maßgabe des am Tage der Einfuhr gültigen Schwellenpreises zu berichtigen und b) die Prämie ebenfalls anzupassen war. Nach Artikel 9 waren aber die Bestimmungen des Artikels 7 der Verordnung Nr. 54 nicht anwendbar, wenn sich die Einfuhren aus Gründen höherer Gewalt verzögerten. Auf die genannten Vorschriften kam es meines Erachtens nicht an, wenn die Verordnung Nr. 31/63 galt, denn in einem solchen Fall war es erstens nicht notwendig, im Antrag einen bestimmten Monat anzugeben — erforderlich war lediglich, die Einfuhr während der Gültigkeitsdauer der Lizenz durchzuführen —, gehörte zweitens die Anpassung an den Schwellenpreis zum System und brauchte drittens keine Prämie bezahlt zu werden.

Die Untersuchung des Falles kann jedoch hier nicht aufhören, denn die Frage bleibt, ob einem Händler geholfen werden kann, der in der Erwartung, eine Einfuhr aus einem Mitgliedstaat vor Beginn des neuen Erntejahres durchführen zu können, nach Artikel 2 der Verordnung Nr. 31/63 beantragt, den Abschöpfungsbetrag für die fragliche Einfuhr im voraus festzusetzen, und der dann durch Umstände, die höherer Gewalt gleichkommen, vor der Situation steht, daß sich die Einfuhr bis nach Beginn des neuen Getreidewirtschaftsjahres verzögert.

Die Klägerin des Ausgangsverfahrens und die Kommission halten es einmütig für ein Gebot der Billigkeit, daß dieser Händler Anspruch auf Hilfe hat, und sie meinen übereinstimmend, der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, dessen Geltung im Gemeinschaftsrecht der Gerichtshof in zahlreichen Entscheidungen anerkannt hat, liefere eine tragfähige Rechtsgrundlage dafür. Eine gegenteilige Ansicht wurde auch nicht vom Beklagten des Ausgangsverfahrens oder von der Einfuhr- und Vorratsstelle geäußert; weder haben sie schriftliche Erklärungen abgegeben, noch waren sie in der mündlichen Verhandlung vertreten.

Meine Herren Richter, ich meine, daß der Klägerin und der Kommission in diesem Punkt zu folgen ist. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verlangt, daß das Gemeinschaftsrecht den Händlern keine Belastungen auferlegt, die nicht erforderlich sind, um die durch die Verordnungen gesteckten Ziele zu erreichen (vgl. z. B. Internationale Handelsgesellschaft mbH/Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel,11/70 — Slg. 1970, 1125, sowie die parallelen Rechtssachen 25/70, 26/70 und 30/70 — Slg. 1970, 1161 ff.; Balkan-Import-Export GmbH/Hauptzollamt Berlin-Packhof,5/73 — Slg. 1973, 1091, und Carl Schlüter/Hauptzollamt Lörrach,9/73 — Slg. 1973, 1135). Aus den Urteilen des Gerichtshofes in der ersten der beiden Fallgruppen ergibt sich für mich, daß eine besondere Ausprägung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit in dem Gebot zu sehen ist, in geeigneten Fällen die Händler vor den Folgen zu bewahren, welche auf Ereignisse zurückzuführen sind, die höherer Gewalt gleichkommen.

Gewiß wird der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit allgemein so verstanden, daß er die Unwirksamkeit von Rechtsetzungsakten oder andere gegen ihn verstoßende Maßnahmen bewirkt. Meines Erachtens ist aber sein Wirkungsbereich nicht notwendigerweise hierauf beschränkt. Wir kennen in allen unseren Rechtsordnungen allgemeine Grundsätze, deren Anwendung Rechtsnormen nicht notwendigerweise unwirksam macht, sondern sie ergänzt.

Die Feststellung, Artikel 2 Absatz 4 der Verordnung Nr. 31/63 sei für ungültig zu erklären, da er nicht ausdrücklich den hier in Betracht kommenden Fall höherer Gewalt regelt, würde zu weit gehen (ganz unabhängig von dem Verfahrensproblem, daß das Finanzgericht keine Gültigkeitsfrage vorgelegt hat). Ich halte Sie, meine Herren Richter, zu der Feststellung für befugt, daß Artikel 2 nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit so auszulegen ist, als ob er eine entsprechende Bestimmung enthielte. Andernfalls käme man zu einer Auslegung, nach der Artikel 2 gegenüber den Händlern in solchen Fällen Härte an den Tag legte, in denen diese nicht erforderlich ist, um den Verordnungszweck zu erreichen.

Ich bin daher der Meinung, daß Artikel 2 implizite folgenden Grundsatz enthält: Ein Händler, zu dessen Gunsten nach diesem Artikel ein Abschöpfungsbetrag im voraus festgesetzt war und der durch höhere Gewalt daran gehindert wurde, die Einfuhr — im Falle von Mais — vor Anfang Oktober und — bei anderen Getreidesorten — vor Anfang Juli durchzuführen, ist hinsichtlich des Abschöpfungsbetrages so zu stellen, als ob die Einfuhr rechtzeitig erfolet wäre.

Ablehnen möchte ich den Vorschlag der Kommission, in Fällen wie dem vorliegenden die Artikel 3 und 4 der Verordnung Nr. 111/63/EWG vom 1. Oktober 1963, die am 1. November 1963 in Kraft trat, „im Vorgriff“ anzuwenden, und zwar erstens deshalb, weil dadurch diesen Bestimmungen rückwirkende Kraft verliehen würde, und zweitens, weil sie, selbst wenn sie zur maßgeblichen Zeit in Kraft gewesen wären, nicht den Kern der Sache treffen. Denn Artikel 3 ersetzt Artikel 8 der Verordnung Nr. 87, während Artikel 4 lediglich Artikel 9 der genannten Verordnung neufaßt.

Nach alledem bin ich der Meinung, daß die vom Finanzgericht Rheinland-Pfalz dem Gerichtshof vorgelegte Frage wie folgt zu beantworten ist:

„Artikel 7 Buchstabe a der Verordnung Nr. 54 des Rates und Artikel 9 der Verordnung Nr. 87 der Kommission galten nicht bei Einfuhren aus Mitgliedstaaten, für die nach Artikel 2 der Kommissionsverordnung Nr. 31/63/EWG der Abschöpfungsbetrag im voraus festgesetzt worden war; dieser Artikel besagt aber implizite, daß ein Händler, zu dessen Gunsten nach dieser Vorschrift ein Abschöpfungsbetrag für eine Maiseinfuhr im voraus festgesetzt war und der durch höhere Gewalt daran gehindert wurde, diese Einfuhr vor Anfang Oktober durchzuführen, hinsichtlich des Abschöpfungsbetrages so zu stellen ist, als ob er die Einfuhr rechtzeitig durchgeführt hätte.“

( 1 ) Aus dem Englischen übersetzt.