Rechtssache C‑526/14

Tadej Kotnik u. a.

gegen

Državni zbor Republike Slovenije

(Vorabentscheidungsersuchen des Ustavno sodišče)

„Vorlage zur Vorabentscheidung — Gültigkeit und Auslegung der Bankenmitteilung der Kommission — Auslegung der Richtlinien 2001/24/EG und 2012/30/EU — Staatliche Beihilfen für Banken im Kontext der Finanzkrise — Lastenverteilung — Liquidation des Eigenkapitals der Aktionäre, des Hybridkapitals und nachrangiger Schuldtitelfonds — Grundsatz des Vertrauensschutzes — Eigentumsrecht — Schutz der Interessen der Gesellschafter und Dritter — Sanierung und Liquidation von Kreditinstituten“

Leitsätze – Urteil des Gerichtshofs (Große Kammer) vom 19. Juli 2016

Zur Vorabentscheidung vorgelegte Fragen in Bezug auf die Gültigkeit der Mitteilung der Kommission über die Anwendung der Vorschriften für staatliche Beihilfen ab dem 1. August 2013 auf Maßnahmen zur Stützung von Banken im Kontext der Finanzkrise, die keine unmittelbaren Rechtswirkungen gegenüber Dritten erzeugt, sind zulässig, da es bei diesen Fragen um die Vereinbarkeit der Voraussetzung der Beteiligung von Anteilseignern und nachrangigen Gläubigern an den Lasten, die die Kommission in dieser Mitteilung aufgestellt hat, um gemäß Art. 107 Abs. 3 Buchst. b AEUV feststellen zu können, dass die im Bankensektor gewährten Beihilfen mit dem Binnenmarkt vereinbar sind, mit mehreren Bestimmungen des Unionsrechts geht. (vgl. Rn. 31-34)

Die Mitteilung der Kommission über die Anwendung der Vorschriften für staatliche Beihilfen ab dem 1. August 2013 auf Maßnahmen zur Stützung von Banken im Kontext der Finanzkrise (Bankenmitteilung) ist dahin auszulegen, dass sie keine Bindungswirkung gegenüber den Mitgliedstaaten hat. Der Erlass solcher Rahmen entbindet die Kommission nicht von ihrer Pflicht, die spezifischen außergewöhnlichen Umstände zu prüfen, auf die sich ein Mitgliedstaat in einem bestimmten Fall bei dem Ersuchen um unmittelbare Anwendung von Art. 107 Abs. 3 Buchst. b AEUV beruft, und gegebenenfalls ihre Ablehnung eines solchen Antrags zu begründen. Daraus ergibt sich zum einen, dass die Wirkung des Erlasses der in dieser Mitteilung enthaltenen Verhaltensnormen nur in einer Selbstbeschränkung der Kommission bei der Ausübung ihres Ermessens in dem Sinne besteht, dass die Kommission, wenn ein Mitgliedstaat bei ihr eine geplante staatliche Beihilfe anmeldet, die diesen Normen entspricht, dieses Vorhaben grundsätzlich genehmigen muss. Zum anderen behalten die Mitgliedstaaten die Möglichkeit, bei der Kommission geplante staatliche Beihilfen anzumelden, die nicht den in dieser Mitteilung vorgesehenen Kriterien entsprechen, und kann die Kommission solche Vorhaben in Ausnahmefällen genehmigen. Hieraus folgt, dass die Bankenmitteilung keine selbständigen Verpflichtungen zulasten der Mitgliedstaaten begründen kann, sondern sich darauf beschränkt, Voraussetzungen aufzustellen, die gewährleisten sollen, dass staatliche Beihilfen, die Banken im Zusammenhang mit der Finanzkrise gewährt werden, mit dem Binnenmarkt vereinbar sind, und die von der Kommission bei der Ausübung des weiten Ermessens, über das sie nach Art. 107 Abs. 3 Buchst. b AEUV verfügt, zu berücksichtigen sind. (vgl. Rn. 41, 43-45, Tenor 1)

Die Art. 107 bis 109 AEUV sind dahin auszulegen, dass sie den Rn. 40 bis 46 der Mitteilung der Kommission über die Anwendung der Vorschriften für staatliche Beihilfen ab dem 1. August 2013 auf Maßnahmen zur Stützung von Banken im Kontext der Finanzkrise (Bankenmitteilung) nicht entgegenstehen, soweit diese für die Genehmigung einer staatlichen Beihilfe eine Beteiligung von Anteilseignern und Inhabern nachrangiger Titel an den Lasten voraussetzen. Zum einen können nämlich solche Lastenverteilungsmaßnahmen dahin aufgefasst werden, dass sie den Rückgriff auf staatliche Beihilfen als einfaches Instrument zur Behebung der finanziellen Schwierigkeiten der betroffenen Banken verhindern sollen. Zum anderen sollen die Lastenverteilungsmaßnahmen sicherstellen, dass die Banken, die eine Kapitallücke aufweisen, vor einer etwaigen Gewährung staatlicher Beihilfen mit ihren Investoren an einer Verringerung dieser Kapitallücke, insbesondere durch eine Mobilisierung von Eigenmitteln sowie durch einen Eigenbeitrag der nachrangigen Gläubiger, arbeiten, da solche Maßnahmen geeignet sind, die Höhe der gewährten staatlichen Beihilfe zu begrenzen. Eine gegenteilige Lösung könnte Wettbewerbsverzerrungen hervorrufen, da die Banken, deren Anteilseigner und nachrangige Gläubiger nicht zur Verringerung der Kapitallücke beigetragen hätten, eine höhere staatliche Beihilfe erhielten, als zur Schließung der verbleibenden Kapitallücke erforderlich gewesen wäre. Außerdem ist, um dem Problem des „moral hazard“ entgegenzuwirken, das mit der Tatsache zusammenhängt, dass Einzelpersonen zu riskanten Entscheidungen neigen, wenn die etwaigen nachteiligen Folgen dieser Entscheidungen von der Allgemeinheit getragen werden, zu vermeiden, dass die Banken durch die Möglichkeit der Gewährung staatlicher Beihilfen dazu ermutigt werden, auf riskantere Finanzinstrumente, die große Verluste verursachen können, zurückzugreifen, was zu ernsthaften Wettbewerbsverzerrungen führen und die Integrität des Binnenmarkts beeinträchtigen könnte. Schließlich hat die Kommission mit dem Erlass der Bankenmitteilung nicht in die dem Rat durch die Art. 108 und 109 AEUV verliehenen Zuständigkeiten eingegriffen. Da diese Mitteilung nämlich nur Verhaltensnormen aufstellt, die eine Beschränkung der Kommission bei der Ausübung des ihr durch Art. 107 Abs. 3 Buchst. b AEUV verliehenen Ermessens bewirken, betrifft sie nicht die dem Rat in Art. 108 Abs. 2 Unterabs. 3 AEUV zuerkannte Befugnis, auf Antrag eines Mitgliedstaats zu beschließen, dass eine staatliche Beihilfe als mit dem Binnenmarkt vereinbar gilt, wenn außergewöhnliche Umstände vorliegen, und stellt sie keine Verordnung im Sinne von Art. 109 AEUV dar, die gemäß Art. 288 Abs. 2 AEUV allgemein verbindlich ist. (vgl. Rn. 55-60, Tenor 2)

Der Grundsatz des Vertrauensschutzes und das Eigentumsrecht sind dahin auszulegen, dass sie den Rn. 40 bis 46 der Mitteilung der Kommission über die Anwendung der Vorschriften für staatliche Beihilfen ab dem 1. August 2013 auf Maßnahmen zur Stützung von Banken im Kontext der Finanzkrise (Bankenmitteilung) nicht entgegenstehen, soweit diese für die Genehmigung einer staatlichen Beihilfe eine Beteiligung von Anteilseignern und Inhabern nachrangiger Titel an den Lasten voraussetzen. Was den Grundsatz des Vertrauensschutzes betrifft, hatten zum einen die Anteilseigner und nachrangigen Gläubiger der betroffenen Banken keinerlei Garantie der Kommission dafür erhalten, dass sie eine staatliche Beihilfe genehmigen werde, um die Kapitallücken dieser Banken zu füllen. Zum anderen hatten diese Kapitalgeber nicht die Zusicherung, dass einige der Maßnahmen, mit denen den Kapitallücken der Banken, die Empfänger der von der Kommission genehmigten staatlichen Beihilfen waren, begegnet werden sollte, nicht ihre Investitionen beeinträchtigen könnten. Der Grundsatz des Vertrauensschutzes zählt zwar zu den tragenden Grundsätzen der Union, doch sind die Wirtschaftsteilnehmer auf einem Gebiet wie dem der staatlichen Beihilfen im Banksektor, deren Zweck eine ständige Anpassung an die Veränderungen der wirtschaftlichen Lage mit sich bringt, nicht berechtigt, auf die Beibehaltung einer bestehenden Situation zu vertrauen. Zur Erforderlichkeit eines Übergangszeitraums für die Mitgliedstaaten zur Anpassung an die neuen Forderungen der Kommission in Bezug auf die Lastenverteilung zwischen Aktionären und nachrangigen Gläubigern ist festzustellen, dass ein unbestreitbares öffentliches Interesse dem Erlass von Übergangsmaßnahmen für Sachlagen entgegenstehen kann, die vor dem Inkrafttreten der neuen Regelung entstanden, in ihrer Entwicklung aber noch nicht abgeschlossen sind. Das Ziel, die Stabilität des Finanzsystems sicherzustellen, gleichzeitig aber übermäßige öffentliche Ausgaben zu vermeiden und Wettbewerbsverzerrungen auf ein Minimum zu beschränken, stellt ein unbestreitbares öffentliches Interesse in diesem Sinne dar. Zum Eigentumsrecht ist darauf hinzuweisen, dass Lastenverteilungsmaßnahmen freiwillig von den Anteilseignern und im Wege einer Vereinbarung zwischen dem betroffenen Kreditinstitut und seinen nachrangigen Gläubigern getroffen werden können, was nicht als ein Eingriff in ihr Eigentumsrecht angesehen werden kann. Außerdem kann, da die Anteilseigner der Banken bis zur Höhe des Grundkapitals der Bank für deren Schulden haften, der Umstand, dass die Rn. 40 bis 46 der Bankenmitteilung verlangen, dass die Anteilseigner zur Schließung von Kapitallücken einer Bank vor der Gewährung einer staatlichen Beihilfe in demselben Umfang wie beim Fehlen einer solchen staatlichen Beihilfe dazu beitragen, die Verluste der Bank zu absorbieren, nicht als ihr Eigentumsrecht berührend angesehen werden. Die Verluste der Anteilseigner von notleidenden Banken haben jedenfalls dasselbe Ausmaß, unabhängig davon, ob sie ihren Grund in einem Urteil über die Erklärung der Insolvenz aufgrund der Nichtgewährung einer staatlichen Beihilfe oder in einem Verfahren über die Gewährung einer solchen Beihilfe unter der Voraussetzung der Lastenverteilung haben. Was die nachrangigen Gläubiger betrifft, so handelt es sich bei den nachrangigen Titeln um Finanzinstrumente, die bestimmte Eigenschaften mit Schuldprodukten und Anteilspapieren gemeinsam haben, was bedeutet, dass im Fall der Zahlungsunfähigkeit des ausgebenden Instituts die Inhaber dieser Titel nach den Inhabern gewöhnlicher Anleihen, aber vor den Anteilseignern befriedigt werden. Die Lastenverteilungsmaßnahmen, von denen die Gewährung einer staatlichen Beihilfe für eine defizitäre Bank abhängig gemacht würde, könnten das Eigentumsrecht der nachrangigen Gläubiger nicht stärker beeinträchtigen, als dies im Rahmen eines Insolvenzverfahrens infolge der Nichtgewährung einer solchen Beihilfe der Fall wäre. (vgl. Rn. 62, 64, 66-70, 74-76, 78-80, Tenor 3)

Die Art. 29, 34, 35 und 40 bis 42 der Richtlinie 2012/30 zur Koordinierung der Schutzbestimmungen, die in den Mitgliedstaaten den Gesellschaften im Sinne des Artikels 54 Absatz 2 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union im Interesse der Gesellschafter sowie Dritter für die Gründung der Aktiengesellschaft sowie für die Erhaltung und Änderung ihres Kapitals vorgeschrieben sind, um diese Bestimmungen gleichwertig zu gestalten, sind dahin auszulegen, dass sie den Rn. 40 bis 46 der Mitteilung der Kommission über die Anwendung der Vorschriften für staatliche Beihilfen ab dem 1. August 2013 auf Maßnahmen zur Stützung von Banken im Kontext der Finanzkrise (Bankenmitteilung) nicht entgegenstehen, soweit diese für die Genehmigung einer staatlichen Beihilfe eine Beteiligung von Anteilseignern und Inhabern nachrangiger Titel an den Lasten voraussetzen. Die Bankenmitteilung enthält nämlich keinerlei besondere Bestimmungen in Bezug auf die juristischen Verfahren, mit denen die in den Rn. 40 bis 46 der Mitteilung vorgesehenen Lastenverteilungsmaßnahmen durchzuführen wären. Wenn sich folglich die Mitgliedstaaten in einer besonderen Situation veranlasst sehen könnten, solche Lastenverteilungsmaßnahmen ohne die Zustimmung der Hauptversammlung der Gesellschaft zu erlassen, kann dieser Umstand jedenfalls die Gültigkeit der Bankenmitteilung im Hinblick auf die Bestimmungen der Richtlinie 2012/30 nicht in Frage stellen. Die Richtlinie 2012/30 fügt sich in den Rahmen der Verwirklichung der Niederlassungsfreiheit im Binnenmarkt mit dem Hauptziel des Schutzes der Interessen der Gesellschafter sowie Dritter. Die Maßnahmen, die sie vorsieht, um diesen Schutz sicherzustellen, betreffen das ordentliche Funktionieren der Aktiengesellschaften. Dagegen handelt es sich bei Maßnahmen in Bezug auf die Beteiligung von Anteilseignern und nachrangigen Gläubigern an den Lasten, wenn sie von den innerstaatlichen Behörden vorgeschrieben werden, um außerordentliche Maßnahmen. Sie dürfen nur im Fall beträchtlicher Störungen im Wirtschaftsleben eines Mitgliedstaats sowie mit dem Ziel der Vermeidung eines systemischen Risikos und der Sicherstellung der Stabilität des Finanzsystems erlassen werden. Obwohl eindeutig ein öffentliches Interesse daran besteht, in der gesamten Union einen wirksamen und einheitlichen Schutz der Investoren zu gewährleisten, kann insoweit nicht davon ausgegangen werden, dass dieses Interesse in jedem Fall Vorrang vor dem öffentlichen Interesse an der Gewährleistung der Stabilität des Finanzsystems hat. (vgl. Rn. 84-88, 91, 94, Tenor 4)

Die Mitteilung der Kommission über die Anwendung der Vorschriften für staatliche Beihilfen ab dem 1. August 2013 auf Maßnahmen zur Stützung von Banken im Kontext der Finanzkrise (Bankenmitteilung) ist dahin auszulegen, dass die Maßnahmen der Umwandlung oder Abschreibung von Hybridkapital und nachrangigen Schuldtiteln nicht über das hinausgehen dürfen, was zur Schließung einer Kapitallücke der betroffenen Bank erforderlich ist. Gemäß Rn. 44 der Bankenmitteilung müssen nämlich in Fällen, in denen eine Bank die aufsichtsrechtlichen Mindestkapitalanforderungen nicht erfüllt, d. h., wenn das Eigenkapital allein nicht ausreicht, um die Verluste der Bank absorbieren zu können, in der Regel, bevor dieser Bank staatliche Beihilfen gewährt werden, nachrangige Titel umgewandelt oder abgeschrieben werden. Ferner dürfen nach derselben Randnummer staatliche Beihilfen erst dann gewährt werden, wenn Eigenkapital und nachrangige Titel vollumfänglich zum Ausgleich der etwaigen Verluste der Bank eingesetzt worden sind. Ein Mitgliedstaat muss daher notleidende Banken vor der Gewährung einer staatlichen Beihilfe weder dazu verpflichten, nachrangige Titel in Eigenkapital umzuwandeln oder abzuschreiben, noch dazu, diese Titel vollumfänglich zum Ausgleich der Verluste einzusetzen. In einem solchen Fall kann die geplante staatliche Beihilfe allerdings nicht als auf das erforderliche Minimum beschränkt angesehen werden, wie es Rn. 15 der Bankenmitteilung verlangt. Der Mitgliedstaat sowie die Banken, die Empfänger der geplanten staatlichen Beihilfen sind, tragen somit das Risiko einer Entscheidung der Kommission, mit der diese Beihilfen für mit dem Binnenmarkt unvereinbar erklärt werden. (vgl. Rn. 97, 100, 102, Tenor 5)