SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS

NILS WAHL

vom 15. Oktober 2015 ( 1 )

Rechtssache C‑247/14 P

HeidelbergCement AG

gegen

Europäische Kommission

„Rechtsmittel — Märkte für Zement und verwandte Produkte — Art. 18 Abs. 3 der Verordnung (EG) Nr. 1/2003 des Rates — Befugnisse der Kommission bei Auskunftsverlangen — Begründung — Erforderlichkeit der verlangten Auskünfte — Format der verlangten Auskünfte — Verhältnismäßigkeit des Auskunftsverlangens — Selbstbelastung“

1. Welchen Voraussetzungen und welchen Beschränkungen unterliegen die Befugnisse der Kommission, im Rahmen einer Untersuchung möglicher Verstöße gegen die Wettbewerbsregeln der Union durch Beschluss von Unternehmen Auskunft zu verlangen?

2. Dies sind im Wesentlichen die zentralen Fragen, die das Rechtsmittel der HeidelbergCement AG (im Folgenden: HeidelbergCement oder Rechtsmittelführerin) gegen das Urteil des Gerichts aufwirft, mit dem dieses die Klage auf Nichtigerklärung eines Beschlusses der Kommission nach Art. 18 Abs. 3 der Verordnung (EG) Nr. 1/2003 ( 2 ) abgewiesen hat, mit dem von diesem Unternehmen die Erteilung von Auskünften in erheblichem Umfang verlangt wurde.

3. Weitgehend ähnliche Fragen werfen auch drei weitere Rechtsmittel anderer im Zementmarkt tätiger Unternehmen gegen drei Urteile des Gerichts auf, mit denen das Gericht ihre Klagen gegen Beschlüsse der Kommission, die dem von HeidelbergCement angefochtenen Beschluss entsprechen, ebenfalls im Wesentlichen abgewiesen hat. In diesen drei anderen Verfahren werde ich heute ebenfalls meine Schlussanträge vorlegen ( 3 ). Die vorliegenden Schlussanträge sind daher im Zusammenhang mit diesen Schlussanträgen zu betrachten.

I – Rechtlicher Rahmen

4. Der 23. Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 1/2003 lautet: „Die Kommission sollte die Befugnis haben, im gesamten Bereich der Gemeinschaft die Auskünfte zu verlangen, die notwendig sind, um gemäß [Art. 101 AEUV] verbotene Vereinbarungen, Beschlüsse und aufeinander abgestimmte Verhaltensweisen sowie die nach [Art. 102 AEUV] untersagte missbräuchliche Ausnutzung einer beherrschenden Stellung aufzudecken. Unternehmen, die einer Entscheidung der Kommission nachkommen, können nicht gezwungen werden, eine Zuwiderhandlung einzugestehen; sie sind auf jeden Fall aber verpflichtet, Fragen nach Tatsachen zu beantworten und Unterlagen vorzulegen, auch wenn die betreffenden Auskünfte dazu verwendet werden können, den Beweis einer Zuwiderhandlung durch die betreffenden oder andere Unternehmen zu erbringen.“

5. Art. 18 („Auskunftsverlangen“) der Verordnung Nr. 1/2003 bestimmt im hier relevanten Teil: „(1) Die Kommission kann zur Erfüllung der ihr durch diese Verordnung übertragenen Aufgaben durch einfaches Auskunftsverlangen oder durch Entscheidung von Unternehmen und Unternehmensvereinigungen verlangen, dass sie alle erforderlichen Auskünfte erteilen. (2) Bei der Versendung eines einfachen Auskunftsverlangens an ein Unternehmen oder eine Unternehmensvereinigung gibt die Kommission die Rechtsgrundlage, den Zweck des Auskunftsverlangens und die benötigten Auskünfte an, legt die Frist für die Übermittlung der Auskünfte fest und weist auf die in Artikel 23 für den Fall der Erteilung einer unrichtigen oder irreführenden Auskunft vorgesehenen Sanktionen hin. (3) Wenn die Kommission durch Entscheidung … Unternehmen und Unternehmensvereinigungen zur Erteilung von Auskünften verpflichtet, gibt sie die Rechtsgrundlage, den Zweck des Auskunftsverlangens und die geforderten Auskünfte an und legt die Frist für die Erteilung der Auskünfte fest. Die betreffende Entscheidung enthält ferner einen Hinweis auf die in Artikel 23 vorgesehenen Sanktionen und weist entweder auf die in Artikel 24 vorgesehenen Sanktionen hin oder erlegt diese auf. Außerdem weist sie auf das Recht hin, vor dem Gerichtshof gegen die Entscheidung Klage zu erheben. …“

II – Vorgeschichte des Rechtsstreits

6. Die Kommission führte in den Jahren 2008 und 2009 – nach Art. 20 der Verordnung Nr. 1/2003 – mehrere Nachprüfungen in den Räumlichkeiten mehrerer in der Zementbranche tätiger Unternehmen durch, u. a. bei HeidelbergCement. An diese Nachprüfungen schlossen sich mehrere Auskunftsverlangen nach Art. 18 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1/2003 an.

7. Mit Schreiben vom 8. November 2010 unterrichtete die Kommission HeidelbergCement von ihrer Absicht, einen Auskunftsbeschluss nach Art. 18 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1/2003 an sie zu richten, und übermittelte ihr den Entwurf eines Fragebogens, den sie diesem Beschluss beizufügen gedachte. HeidelbergCement nahm der Kommission gegenüber am 16. November 2010 Stellung.

8. Am 6. Dezember 2010 teilte die Kommission HeidelbergCement mit, dass sie beschlossen habe, gegen sie und sieben weitere Unternehmen ein Verfahren nach Art. 11 Abs. 6 der Verordnung Nr. 1/2003 und Art. 2 der Verordnung (EG) Nr. 773/2004 ( 4 ) wegen mutmaßlicher Zuwiderhandlungen gegen Art. 101 AEUV einzuleiten, bei denen es sich um die Beschränkung von Einfuhren in den EWR aus Ländern außerhalb des EWR, um Marktaufteilung, um Preisabsprachen und um andere verbundene wettbewerbswidrige Praktiken in den Märkten für Zement und verwandte Produkte handele.

9. Am 30. März 2011 erließ die Kommission den Beschluss K(2011) 2361 endgültig vom 30. März 2011 in einem Verfahren nach Artikel 18 Absatz 3 der Verordnung (EG) Nr. 1/2003 des Rates (Sache 39520 – Zement und verwandte Produkte) (im Folgenden: angefochtener Beschluss).

10. In dem angefochtenen Beschluss wies die Kommission darauf hin, dass sie nach Art. 18 der Verordnung Nr. 1/2003 zur Erfüllung der ihr durch diese Verordnung übertragenen Aufgaben durch einfaches Auskunftsverlangen oder durch Beschluss von Unternehmen und Unternehmensvereinigungen verlangen könne, alle erforderlichen Auskünfte zu erteilen (dritter Erwägungsgrund des angefochtenen Beschlusses). Im Anschluss an den Hinweis, dass die Rechtsmittelführerin von der Absicht der Kommission, einen Beschluss nach Art. 18 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1/2003 zu erlassen, in Kenntnis gesetzt worden sei und zu einem Fragebogenentwurf Stellung genommen habe (Erwägungsgründe 4 und 5 des angefochtenen Beschlusses), forderte die Kommission die Rechtsmittelführerin durch Beschluss auf, den Fragebogen in Anhang I zu beantworten. Anhang I umfasste insbesondere 94 Seiten und elf Fragengruppen. Anhang II enthielt Hinweise zur Beantwortung dieses Fragebogens; in Anhang III waren Antwortvorlagen genannt.

11. Die Kommission wies ferner auf die mutmaßlichen Zuwiderhandlungen hin (zweiter Erwägungsgrund des angefochtenen Beschlusses), die sie wie folgt bezeichnete: „Bei den mutmaßlichen Zuwiderhandlungen … handelt es sich um die Beschränkung des Handelsverkehrs im Europäischen Wirtschaftsraum (EWR) …, einschließlich der Beschränkung von Einfuhren in den EWR aus Ländern außerhalb des EWR, um Marktaufteilung, um Preisabsprachen und andere verbundene wettbewerbswidrige Praktiken in den Märkten für Zement und verwandte Produkte …“. Unter Verweis auf Art und Umfang der verlangten Auskünfte sowie auf die Schwere der mutmaßlichen Zuwiderhandlungen gegen die Wettbewerbsregeln erachtete es die Kommission für angemessen, der Rechtsmittelführerin eine Frist von zwölf Wochen für die Beantwortung der ersten zehn Fragengruppen und eine Frist von zwei Wochen für die Beantwortung der elften Fragengruppe zu gewähren (achter Erwägungsgrund des angefochtenen Beschlusses).

12. Der verfügende Teil des angefochtenen Beschlusses lautet: „Artikel 1 [HeidelbergCement] (einschließlich ihrer Tochtergesellschaften in der EU, die direkt oder indirekt von ihr kontrolliert werden) muss die in Anhang I dieses Beschlusses beschriebenen Informationen in der in Anhang II und Anhang III dieses Beschlusses verlangten Form innerhalb von zwölf Wochen bezüglich der Fragen 1 bis 10 [u]nd innerhalb von zwei Wochen bezüglich Frage 11 nach Bekanntgabe dieses Beschlusses vorlegen. Alle Anhänge sind Bestandteil dieses Beschlusses. Artikel 2 Dieser Beschluss ist an [HeidelbergCement] (einschließlich ihrer Tochtergesellschaften in der EU, die direkt oder indirekt von ihr kontrolliert werden) gerichtet …“

13. Nach Erhalt des angefochtenen Beschlusses beantragte HeidelbergCement eine Verlängerung der Antwortfrist für einige Fragengruppen. Nachdem dieser Antrag zunächst abgelehnt worden war, gewährte die Kommission der Rechtsmittelführerin auf ihren weiteren Antrag eine Fristverlängerung für die Beantwortung der ersten zehn Fragengruppen um weitere fünf Wochen.

14. Am 18. April, 6. Mai und 2. August 2011 reichte HeidelbergCement ihre Antworten auf den Fragebogen der Kommission ein.

III – Verfahren vor dem Gericht und angefochtenes Urteil

15. Mit am 10. Juni 2011 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangener Klageschrift beantragte HeidelbergCement, den angefochtenen Beschluss für nichtig zu erklären.

16. Mit am 17. Juni 2011 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangenem besonderen Schriftsatz beantragte HeidelbergCement, den Vollzug des angefochtenen Beschlusses auszusetzen. Mit Beschluss vom 29. Juni 2011 wies der Präsident des Gerichts diese Anträge zurück.

17. Mit Urteil vom 14. März 2014 in der Rechtssache HeidelbergCement/Kommission (T‑302/11, im Folgenden: angefochtenes Urteil) ( 5 ), wies das Gericht die Klage ab und verurteilte HeidelbergCement zur Tragung der Kosten.

IV – Verfahren vor dem Gerichtshof und Rechtsmittelanträge

18. Mit ihrem am 20. Mai 2014 beim Gerichtshof eingegangenen Rechtsmittel beantragt HeidelbergCement, — das Urteil in der Rechtssache T‑302/11 aufzuheben; — den Beschluss K(2011) 2361 endgültig der Kommission in einem Verfahren nach Artikel 18 Absatz 3 der Verordnung Nr. 1/2003 (Sache 39520 – Zement und verwandte Produkte) für nichtig zu erklären; — hilfsweise, den Rechtsstreit zur neuerlichen Entscheidung an das Gericht zurückzuverweisen; — der Kommission die Kosten beider Rechtszüge aufzuerlegen.

19. Die Kommission beantragt, — das Rechtsmittel zurückzuweisen; — hilfsweise, für den Fall der Aufhebung des Urteils in der Rechtssache T‑302/11, die Klage abzuweisen; — HeidelbergCement die Kosten aufzuerlegen.

20. HeidelbergCement und die Kommission haben in der Sitzung vom 3. Juni 2015 mündlich verhandelt.

V – Würdigung der Rechtsmittelgründe

21. Mit ihrem Rechtsmittel macht HeidelbergCement sieben Rechtsmittelgründe geltend. Bevor ich jedoch die Begründetheit dieser Gründe prüfe, möchte ich kurz einige Aspekte der Regelung erläutern, die für Auskunftsverlangen der Kommission in der Verordnung Nr. 1/2003 vorgesehen ist.

A – Einleitung

22. Die Verordnung Nr. 1/2003 gewährt der Kommission weitreichende Ermittlungsbefugnisse ( 6 ). Das Ziel dieser Befugnisse ist, diesem Organ die Erfüllung seiner Aufgabe nach den Unionsverträgen zu ermöglichen, eine wirksame und einheitliche Anwendung der Wettbewerbsregeln in der Europäischen Union sicherzustellen ( 7 ). Hierzu verfügt die Kommission über ein weites Ermessen bei der Beurteilung, erstens, ob sie von diesen Befugnissen Gebrauch macht ( 8 ), und wenn ja, wann sie dies für angemessen hält ( 9 ), und welche Tatsachen sie für die Ermittlungen als relevant erachtet ( 10 ).

23. Dieses Ermessen ist jedoch nicht unbeschränkt. Bei der Ausübung ihrer Ermittlungsbefugnisse ist die Kommission nämlich verpflichtet, die im Unionsrecht anerkannten allgemeinen Rechtsgrundsätze und Grundrechte zu beachten ( 11 ). Darunter ist das Erfordernis der Wahrung der Verteidigungsrechte der Unternehmen während der gesamten Dauer des Verfahrens ( 12 ), einschließlich des unter bestimmten Voraussetzungen bestehenden Rechts, sich nicht selbst belasten zu müssen, von besonderer Bedeutung ( 13 ).

24. Darüber hinaus hat der Gerichtshof bei mehreren Gelegenheiten betont, dass das Erfordernis eines Schutzes Einzelner vor willkürlichen oder unverhältnismäßigen Eingriffen der öffentlichen Gewalt in die Sphäre ihrer privaten Betätigung, auch dann, wenn diese der Durchsetzung der Wettbewerbsregeln dient, einen allgemeinen Grundsatz des Unionsrechts darstellt ( 14 ). Eine Ermittlungsmaßnahme ist willkürlich, wenn sie ohne Vorliegen von Tatsachen erlassen wird, die den Eingriff in die Grundrechte eines Unternehmens rechtfertigen könnten ( 15 ), und unverhältnismäßig, wenn sie einen übermäßigen und somit untragbaren Eingriff in diese Rechte darstellt ( 16 ).

25. Was die Befugnis der Kommission angeht, durch Entscheidung Auskunft zu verlangen, kann die Kommission eindeutig ihren Beschluss an jedes Unternehmen richten, das relevante Informationen haben könnte, ohne dass es auf seine Beteiligung an der mutmaßlichen Zuwiderhandlung ankommt. Diese Befugnis schließt das Recht ein, von Unternehmen die Beantwortung konkreter Fragen und die Herausgabe in ihrem Besitz befindlicher Schriftstücke zu verlangen ( 17 ). Die verlangten Auskünfte müssen zur Durchsetzung der Art. 101 AEUV und 102 AEUV durch die Kommission „notwendig“ sein.

26. Auch wenn die Beweislast für eine Zuwiderhandlung gegen die Wettbewerbsregeln der Union der Kommission obliegt ( 18 ), trifft die von Ermittlungsmaßnahmen betroffenen Unternehmen gleichwohl eine Verpflichtung zur aktiven Mitwirkung gegenüber diesem Organ ( 19 ).

27. Um diesen Unternehmen zu ermöglichen, den Umfang ihrer Mitwirkungspflicht zu erkennen und zugleich ihre Verteidigungsrechte zu wahren ( 20 ), muss die Kommission die Rechtsgrundlage und den Zweck des Auskunftsverlangens im Beschluss angeben ( 21 ).

28. Vor diesem Hintergrund werde ich nun die von der Rechtsmittelführerin vorgebrachten Rechtsmittelgründe prüfen.

B – Rechtsmittelgründe

1. Zweck des Auskunftsverlangens

a) Vorbringen der Parteien

29. Mit ihrem ersten Rechtsmittelgrund – der sich gegen die Rn. 23 bis 43 und 47 des angefochtenen Urteils richtet – macht HeidelbergCement geltend, dass das Gericht Art. 18 der Verordnung Nr. 1/2003 im Zusammenhang mit der Zurückweisung der von ihr erhobenen Rüge der unzureichenden Begründung des angefochtenen Beschlusses fehlerhaft ausgelegt und angewendet habe. Insbesondere mangele es dem angefochtenen Beschluss an Detailliertheit, was die Art der mutmaßlichen Zuwiderhandlungen sowie die Produkte und die betroffenen räumlichen Märkte angehe. HeidelbergCement rügt ferner eine unzureichende Begründung des Gerichts zu diesem Punkt.

30. Nach Ansicht der Kommission ist dieser Rechtsmittelgrund zurückzuweisen. Die Kommission betont, dass das Verfahren noch in einem frühen Stadium gewesen sei, als der angefochtene Beschluss erlassen worden sei. Ein Auskunftsverlangen könne nicht die Detailliertheit aufweisen, die für die am Ende der Untersuchung erlassenen Entscheidungen, etwa für die Mitteilung der Beschwerdepunkte, erforderlich sei.

b) Würdigung

31. Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass nach ständiger Rechtsprechung die in Art. 296 AEUV vorgeschriebene Begründung für von Unionsorganen erlassene Maßnahmen der Natur der betreffenden Maßnahme angepasst sein und die Überlegungen des Organs, das die Maßnahme erlassen hat, so klar und eindeutig zum Ausdruck bringen muss, dass die Betroffenen ihr die Gründe für die erlassene Maßnahme entnehmen können und die Unionsgerichte ihre Rechtmäßigkeit kontrollieren können. Das Begründungserfordernis ist anhand aller Umstände des Einzelfalls zu beurteilen. In der Begründung brauchen nicht alle tatsächlich und rechtlich einschlägigen Gesichtspunkte genannt zu werden, da die Frage, ob die Begründung den Erfordernissen von Art. 296 AEUV genügt, nicht nur anhand seines Wortlauts zu beurteilen ist, sondern auch anhand seines Kontexts sowie sämtlicher Rechtsvorschriften auf dem betreffenden Gebiet ( 22 ).

32. Für Beschlüsse, mit denen eine Nachprüfung nach Art. 20 der Verordnung Nr. 1/2003 angeordnet wird, hat der Gerichtshof kürzlich bestätigt, dass die Kommission weder den Adressaten solcher Beschlüsse alle ihr vorliegenden Informationen über vermutete Zuwiderhandlungen zu übermitteln braucht, noch eine strenge rechtliche Qualifizierung dieser Zuwiderhandlungen vornehmen muss, sofern sie klar angibt, welchen Vermutungen sie nachzugehen beabsichtigt. Die Kommission hat zwar möglichst genau anzugeben, wonach gesucht wird und auf welche Punkte sich die Nachprüfung beziehen soll, doch braucht aus einem Nachprüfungsbeschluss nicht notwendigerweise eine genaue Abgrenzung des relevanten Marktes, die exakte rechtliche Qualifizierung der vermuteten Zuwiderhandlungen oder der genaue Zeitraum hervorzugehen, in dem diese Zuwiderhandlungen begangen sein sollen, sofern sie nur die vorstehend genannten wesentlichen Angaben enthält. Nachprüfungen finden nämlich normalerweise zu Beginn einer Untersuchung statt, so dass die Kommission in diesem Stadium noch nicht über genaue Informationen zu diesen Punkten verfügt. Es ist gerade der Zweck einer Nachprüfung, Beweismaterial für die mutmaßliche Zuwiderhandlung zu sammeln, um der Kommission eine Prüfung ihres Verdachts und eine spezifischere rechtliche Würdigung zu ermöglichen ( 23 ).

33. Diese Grundsätze sind meines Erachtens – sinngemäß – auf Auskunftsentscheidungen nach Art. 18 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1/2003 anwendbar. Eindeutig verfolgen beide Arten von Rechtsakten das gleiche Ziel und dienen der Ermittlung von Tatsachen. Auch wenn sie nicht denselben Wortlaut haben, dürfte die relative Ähnlichkeit der beiden Bestimmungen ebenfalls ihre einheitliche Auslegung nahelegen ( 24 ).

34. Vor diesem Hintergrund ist die zentrale Frage, ob das Gericht in einwandfreier Weise geprüft hat, inwieweit die Begründung des angefochtenen Beschlusses ausreichend war. Mit anderen Worten stellt sich folgende Frage: Ist die fragliche Begründung unter Berücksichtigung des Verfahrensstadiums, in dem der angefochtene Beschluss erlassen wurde, klar genug, um einerseits den Adressaten in die Lage zu versetzen, seine Verteidigungsrechte wahrzunehmen und seine Mitwirkungspflicht gegenüber der Kommission zu erkennen, und andererseits den Unionsgerichten die Ausübung einer gerichtlichen Kontrolle zu ermöglichen?

35. Diese Frage ist meines Erachtens zu verneinen.

36. Die Rechtsmittelführerin beanstandet die Begründung im Hinblick auf drei Elemente: i) die Bezeichnung der mutmaßlichen Zuwiderhandlungen, ii) ihren räumlichen Umfang und iii) die von den Zuwiderhandlungen betroffenen Produkte. Richtig ist in der Tat, dass jedes dieser Elemente – um die Formulierung des Gerichts zu verwenden – „aus einer sehr allgemein gehaltenen Formulierung besteht, deren Präzisierung angebracht gewesen wäre, so dass sie insoweit zu beanstanden ist“ ( 25 ).

37. Was die mutmaßlichen Zuwiderhandlungen angeht, wird im zweiten Erwägungsgrund des angefochtenen Beschlusses festgestellt: „Bei den mutmaßlichen Zuwiderhandlungen … handelt es sich um die Beschränkung des Handelsverkehrs …, einschließlich der Beschränkung von Einfuhren …, um Marktaufteilung, um Preisabsprachen und andere verbundene wettbewerbswidrige Praktiken“. Diese Beschreibung der möglichen Zuwiderhandlungen erscheint nicht nur recht vage („Beschränkung des Handelsverkehrs“, „einschließlich der Beschränkung von Einfuhren“), sondern auch allumfassend („andere verbundene wettbewerbswidrige Praktiken“). Die Erwähnung einer „Marktaufteilung“ und von„Preisabsprachen“ – in dieser Allgemeinheit – grenzt die Art des von der Kommission vermuteten Verhaltens kaum genauer ein. Marktaufteilungs- und Preisabsprachenelemente weisen nämlich die meisten Kartelle auf. In der Praxis dürften die allermeisten der nach Art. 101 AEUV verbotenen Arten von Vereinbarungen unter diese Beschreibung fallen.

38. Was den räumlichen Umfang der mutmaßlichen Zuwiderhandlungen angeht, erwähnt der angefochtene Beschluss die Beschränkung des Handelsverkehrs im EWR, einschließlich der Beschränkung von Einfuhren in den EWR aus Ländern außerhalb des EWR. Zwar ist es nicht erforderlich, dass die geografische Komponente des betreffenden Marktes in einem Beschluss nach Art. 18 bestimmt wird ( 26 ), doch sollte es möglich gewesen sein, wenigstens einige der betroffenen Länder zu nennen. Insbesondere ist unklar, ob der möglicherweise betroffene Markt aus dem gesamten EWR oder lediglich aus Teilen davon besteht, und welche Teile dies gegebenenfalls sind.

39. Schließlich ist der angefochtene Beschluss noch weniger greifbar, soweit es um die Benennung der Produkte geht, die Gegenstand der Untersuchung sind. Es wird praktisch nur Zement als relevantes Produkt bezeichnet, da der Beschluss – im Übrigen – „Märkte für … [zement-]verwandte Produkte“ nennt. Diese Umschreibung ist wiederum nicht nur äußerst vage (wie eng müssen die Produkte mit Zement „verwandt“ sein?), sondern deckt potenziell alle Arten von Produkten ab, auf die sich die Tätigkeit der Rechtsmittelführerin (als Verkäuferin oder Käuferin) erstreckt.

40. Dem Gericht zufolge ( 27 ) wird die mangelnde Detailliertheit des angefochtenen Beschlusses teilweise dadurch abgemildert, dass er ausdrücklich auf den Beschluss der Kommission über die Einleitung des Verfahrens verweise, der zusätzliche Informationen über den räumlichen Umfang der mutmaßlichen Zuwiderhandlungen und die Art der betroffenen Erzeugnisse enthalte.

41. HeidelbergCement bestreitet, dass die Mängel des angefochtenen Beschlusses durch einen bloßen Verweis auf einen vorangegangenen Beschluss geheilt werden könnten, und weist darauf hin, dass es jedenfalls dem Beschluss über die Einleitung des Verfahrens ebenso an Detailliertheit mangele.

42. Meines Erachtens bedürfen Unionsrechtsakte, die Verpflichtungen auferlegen, die in die Sphäre der privaten Betätigung von Einzelpersonen oder Unternehmen eingreifen und im Fall eines Verstoßes das Risiko erheblicher finanzieller Sanktionen nach sich ziehen, grundsätzlich einer eigenständigen Begründung ( 28 ). Es ist nämlich wichtig, dass diese Einzelpersonen oder Unternehmen in die Lage versetzt werden, die Gründe eines solchen Rechtsakts ohne übermäßige Auslegungsbemühungen zu erfassen ( 29 ), so dass sie ihre Rechte wirksam und rechtzeitig wahrnehmen können. Dies gilt insbesondere für Rechtsakte, die ausdrückliche Verweise auf vorangegangene Rechtsakte mit einer anderen Begründung enthalten. Jeder bedeutsame Unterschied zwischen den beiden Rechtsakten kann für den Adressaten eine Quelle der Unsicherheit sein.

43. Ungeachtet der vorstehenden Ausführungen bin ich der Ansicht, dass das Gericht im vorliegenden Fall zu Recht ausnahmsweise festgestellt hat, dass die Begründung des angefochtenen Beschlusses in Verbindung mit der Begründung des Beschlusses über die Einleitung des Verfahrens verstanden werden kann. Die beiden Beschlüsse wurden im Rahmen derselben Untersuchung erlassen und betreffen offenkundig dieselben mutmaßlichen Zuwiderhandlungen. Sie ergingen ferner innerhalb kurzer Zeit. Vor allem aber dürfte ein bedeutsamer Unterschied zwischen den Begründungen beider Beschlüsse nicht bestehen. Daher komme ich zu der Ansicht, dass im vorliegenden Fall der erste Beschluss als „Kontext“ des zweiten Beschlusses angesehen werden kann, dessen der Adressat gewahr sein musste ( 30 ).

44. Dennoch war der erste Beschluss, auch wenn er sich zum räumlichen Umfang der mutmaßlichen Zuwiderhandlungen deutlich detaillierter verhielt (indem erläutert wurde, dass diese Zuwiderhandlungen Österreich, Belgien, die Tschechische Republik, Frankreich, Deutschland, Italien, Luxemburg, die Niederlande, Spanien und das Vereinigte Königreich betrafen), nicht gleichermaßen präzise, was die Art dieser Zuwiderhandlungen und die betroffenen Produkte angeht. Insbesondere umfasst die angegebene Erläuterung des Begriffs „Zement und verwandte Produkte“ in einer Fußnote auf S. 4 dieses Beschlusses eine potenziell sehr weitreichende und disparate Gruppe von Produkten.

45. Allerdings führt der Umstand, dass eine Begründung möglicherweise zu allgemein oder in bestimmten Punkten eher vage ist, meines Erachtens nicht zur Ungültigkeit, wenn der Beschluss im Übrigen dem Adressaten und den Unionsgerichten ermöglicht, hinreichend genau zu ersehen, um welche Informationen es der Kommission geht und welches die Gründe hierfür sind ( 31 ). Wenn auch nur mittelbar oder implizit, kann nämlich der Gegenstand der gestellten Fragen eine Begründung zusätzlich erhellen, die möglicherweise nicht mit der erforderlichen Genauigkeit verfasst wurde. Sehr genaue und gezielte Fragen legen schließlich zwangsläufig den Umfang der Ermittlungen der Kommission offen. Dies dürfte meines Erachtens insbesondere für Rechtsakte gelten, die in einem frühen Stadium des Verfahrens erlassen werden, wenn der Umfang der notwendigen Ermittlungsmaßnahmen nicht völlig und endgültig feststeht und infolge der nachfolgend gesammelten Informationen möglicherweise später noch begrenzt oder erweitert werden muss.

46. Im vorliegenden Fall gilt jedoch vielmehr das Gegenteil. Die Fragen an HeidelbergCement sind außerordentlich zahlreich und betreffen sehr unterschiedliche Arten von Auskünften. Aus meiner Sicht ist es ausgesprochen schwer, eine innere Verbindung zwischen Fragen auszumachen, die von Menge und Kosten von CO2-Emissionen der Fertigungsanlagen ( 32 ) bis zu Transportmitteln und zurückgelegten Entfernungen bei Lieferungen verkaufter Ware ( 33 ), von der Art der für Lieferungen verwendeten Verpackung ( 34 ) bis zu Transport- und Versicherungskosten für diese Lieferungen ( 35 ), von Statistiken zu Baugenehmigungen ( 36 ) bis zu Umsatzsteuernummern ihrer Kunden ( 37 ) und von Technik und Treibstoff, die in Fertigungsanlagen verwendet werden ( 38 ), bis zu den Reparatur- und Unterhaltungskosten für diese Anlagen ( 39 ) reichen. Ferner stehen einige gestellte Fragen offenbar nicht ganz im Einklang mit dem Aussagegehalt des vorangegangenen Beschlusses über die Einleitung des Verfahrens: Beispielsweise sind die Fragen 3 und 4 (die besonders umfangreiche Informationen über einen Zehn-Jahres-Zeitraum betreffen ( 40 )) nicht auf die Mitgliedstaaten begrenzt, die im Beschluss über die Einleitung des Verfahrens als möglicherweise betroffen bezeichnet wurden.

47. Wenn im Übrigen die zwischen diesen Fragen bestehende innere Verbindung in einer vollständigen Abbildung der Erträge und Kostenstruktur des Unternehmens bestände, um der Kommission eine Analyse des Unternehmens mit ökonometrischen Methoden (durch Vergleich mit anderen in der Zementbranche tätigen Unternehmen) zu ermöglichen, könnte fraglich erscheinen, ob ein solches weites und allumfassendes Auskunftsverlangen überhaupt nach Art. 18 angemessen ist. Soweit der Kommission keine konkreten Indizien für ein zu beanstandendes Verhalten vorliegen, für die eine solche Analyse den erforderlichen Beleg liefern könnte, erscheint ein solches Auskunftsverlangen eher angemessen für die Untersuchung eines Wirtschaftszweigs nach Art. 17 der Verordnung Nr. 1/2003 ( 41 ).

48. Unter diesen Umständen stimme ich mit der Rechtsmittelführerin darin überein, dass der Zweck des Auskunftsverlangens der Kommission nicht hinreichend klar und eindeutig war. Demzufolge war für dieses Unternehmen übermäßig schwer zu ersehen, welches die mutmaßlichen Zuwiderhandlungen sein sollten, um den Umfang seiner Mitwirkungspflicht gegenüber der Kommission zu erkennen und gegebenenfalls seine Verteidigungsrechte wahrzunehmen, etwa durch Ablehnung einer Beantwortung der Fragen, die seiner Ansicht nach rechtswidrig waren. Dies gilt umso mehr im Hinblick darauf, dass – wie das Gericht selbst anerkannt hat – bestimmte Fragen sich auf Informationen bezogen, die nicht rein tatsächlicher Art waren, sondern eine Bewertung erforderten ( 42 ), und andere Fragen relativ vage waren ( 43 ). Somit konnte die Rechtsmittelführerin in Anbetracht dieser Fragen das Risiko einer Beantwortung, mit der sie sich selbst belastete, nicht ohne Weiteres ausschließen.

49. Dieser Mangel an Detailliertheit kann nicht – wie die Kommission behauptet – dadurch gerechtfertigt sein, dass der angefochtene Beschluss in einem frühen Stadium der Ermittlungen erlassen wurde. Der Beschluss erging nämlich fast drei Jahre nach Beginn der Untersuchung. In dieser Zeit hatte eine Reihe von Nachprüfungen stattgefunden, und es waren bereits sehr detaillierte Auskunftsverlangen der Kommission ergangen und von den betroffenen Unternehmen, einschließlich HeidelbergCement, beantwortet worden. Die Kommission hatte nämlich einige Monate vor Erlass des angefochtenen Beschlusses ihrer Ansicht nach hinreichende Anhaltspunkte gesammelt, um ein Verfahren nach Art. 11 Abs. 6 der Verordnung Nr. 1/2003 und Art. 2 der Verordnung Nr. 773/2004 einzuleiten. Diese Anhaltspunkte sollten es der Kommission ermöglicht haben, den angefochtenen Beschluss detaillierter zu begründen.

50. Die Kommission hat in der mündlichen Verhandlung selbst erklärt, dass die Anforderungen an die Detailliertheit einer Begründung u. a. von den Informationen abhingen, die ihr vorlägen, wenn ein Beschluss nach Art. 18 erlassen werde. Dies ist meines Erachtens zutreffend. Die notwendige Folgerung hieraus ist aus meiner Sicht jedoch, dass eine Begründung, die für eine zu Beginn einer Untersuchung erlassene Entscheidung (d. h. für eine Entscheidung über die Verpflichtung eines Unternehmen zur Duldung einer Nachprüfung nach Art. 20 oder für den ersten Auskunftsbeschluss nach Art. 18 Abs. 3) ausreichen mag, für eine in einem viel späteren Stadium der Untersuchung erlassene Entscheidung nicht mehr ausreichen kann, wenn die Kommission über umfassendere Informationen zu den mutmaßlichen Zuwiderhandlungen verfügt.

51. Unter diesen Umständen halte ich es für unentschuldbar, dass HeidelbergCement trotz aller Auskünfte, die der Kommission in den vorangegangenen Jahren bereits erteilt worden waren, und des zusätzlichen Aufwands, den der angefochtene Beschluss nach sich zog, weiterhin über den genauen Umfang der Ermittlungen der Kommission „im Dunkeln“ gelassen wurde.

52. Darüber hinaus wird meines Erachtens den Unionsgerichten die Ausübung der gerichtlichen Kontrolle der Rechtmäßigkeit des angefochtenen Beschlusses erheblich erschwert. Wie sollen die Unionsgerichte aufgrund der in diesem Beschluss enthaltenen dürftigen Informationen zu den mutmaßlichen Zuwiderhandlungen (selbst wenn der Beschluss vor dem Hintergrund des Beschlusses über die Einleitung des Verfahrens betrachtet wird) beispielsweise die Notwendigkeit bestimmter konkreter Informationen, die verlangt werden, oder die Verhältnismäßigkeit des Auskunftsverlangens in seiner Gesamtheit beurteilen ( 44 )?

53. Zum einen kann ein Zusammenhang zwischen der mutmaßlichen Zuwiderhandlung und den verlangten Auskünften umso deutlicher erscheinen, je weiter und unbestimmter eine Begründung formuliert ist. Es ist jedoch nicht hinnehmbar, dass eine aus Nachlässigkeit oder mit Absicht nicht in der erforderlichen Genauigkeit gefasste Begründung die unbeabsichtigte Folge hätte, dass sich der Kreis der Arten von Auskünften erweitert, die im Sinne von Art. 18 als „erforderlich“ angesehen werden können.

54. Zum anderen ist aufgrund der Abhängigkeit der Verhältnismäßigkeit eines Auskunftsersuchens u. a. von Elementen wie der Schwere der mutmaßlichen Zuwiderhandlung, der Art der Beteiligung des betreffenden Unternehmens, der Wichtigkeit des gesuchten Beweismaterials sowie der Menge und Art der sachdienlichen Informationen, die die Kommission bei dem fraglichen Unternehmen vermutet ( 45 ), auch die Beurteilung in dieser Hinsicht sehr erschwert. Die Unionsgerichte können den durch ein konkretes Auskunftsverlangen verursachten Arbeitsaufwand beurteilen, jedoch ohne weitere Details zu diesen Punkten nicht feststellen, ob die Bemühungen, zu denen ein Unternehmen zur Beantwortung eines solchen Auskunftsverlangens verpflichtet ist, im öffentlichen Interesse gerechtfertigt sind.

55. Aus diesen Gründen bin ich der Ansicht, dass das Gericht Art. 296 AEUV und Art. 18 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1/2003 im Hinblick auf die erforderliche Begründung eines Beschlusses, mit dem um Auskunft ersucht wird, fehlerhaft ausgelegt und angewendet hat. Das angefochtene Urteil ist daher aufzuheben, soweit das Gericht aus den in den Rn. 23 bis 43 des Urteils ausgeführten Gründen festgestellt hat, dass der angefochtene Beschluss hinreichend begründet sei.

2. Wahl des Rechtsinstruments und gesetzte Fristen

a) Vorbringen der Parteien

56. Mit ihrem zweiten Rechtsmittelgrund, der sich gegen die Rn. 44 bis 46 des angefochtenen Urteils richtet, macht HeidelbergCement geltend, dass das Gericht fehlerhaft entschieden habe, dass die Begründung des angefochtenen Beschlusses auf die von der Kommission getroffene Wahl des Rechtsinstruments (Entscheidung nach Art. 18 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1/2003 statt eines einfachen Auskunftsverlangens nach Art. 18 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1/2003) und die in diesem Rechtsakt gesetzten Fristen nicht habe eingehen müssen.

57. Nach Ansicht der Kommission ist dieser Rechtsmittelgrund vom Gerichtshof zurückzuweisen.

b) Würdigung

58. Ich bin der Ansicht, dass das Gericht rechtsfehlerfrei entschieden hat, dass der angefochtene Beschluss eine konkrete und ausdrückliche Begründung für die Wahl des von der Kommission angewendeten Rechtsinstruments und die für die Erteilung der verlangten Auskünfte gesetzte Frist nicht zu enthalten brauchte.

59. Nach Art. 18 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1/2003 muss die Entscheidung lediglich „die Rechtsgrundlage, den Zweck des Auskunftsverlangens und die geforderten Auskünfte an[geben] und … die Frist für die Erteilung der Auskünfte fest[legen]“. Diese Bestimmung verpflichtet die Kommission zwar zur Angabe u. a. des Zwecks des Auskunftsverlangens, nicht jedoch, jedenfalls nicht ausdrücklich, zu einer Erläuterung der Wahl des Rechtsinstruments oder der festgelegten Frist.

60. Es ist daher davon auszugehen, dass der Unionsgesetzgeber der Ansicht war, dass die Gründe für die Wahl des Rechtsinstruments und die Frist sich normalerweise, implizit, aus einer hinreichend detaillierten Bezeichnung des Zwecks der Untersuchung ergeben. Das Urteil des Gerichtshofs National Panasonic/Kommission ( 46 ) – auf das in Rn. 44 des angefochtenen Urteils verwiesen wird – dürfte meines Erachtens auf den vorliegenden Fall analog anwendbar sein und bestätigt somit die hier vertretene Auslegung der Begründungspflicht nach Art. 18.

61. Ferner kann meines Erachtens eine zusätzliche Verpflichtung der Kommission in dieser Hinsicht nicht aus Art. 296 AEUV abgeleitet werden. Wie oben erwähnt, brauchen nach ständiger Rechtsprechung in der Begründung eines Rechtsakts nicht alle tatsächlich oder rechtlich einschlägigen Gesichtspunkte genannt zu werden, da die Frage, ob die Begründung eines Rechtsakts ausreichend ist, nicht nur anhand seines Wortlauts zu beurteilen ist, sondern auch anhand seines Kontexts sowie sämtlicher Rechtsvorschriften auf dem betreffenden Gebiet ( 47 ). Der Umstand, dass dem Adressaten eines Rechtsakts der Organe der Kontext bekannt ist, in dem dieser Rechtsakt erlassen wurde ( 48 ), beispielsweise weil er an dem zu seinem Erlass führenden Verfahren beteiligt war oder daran mitgewirkt hat ( 49 ), kann eine relativ knappe Begründung rechtfertigen.

62. Der angefochtene Beschluss wurde im Kontext einer Untersuchung möglicher Zuwiderhandlungen gegen Art. 101 AEUV erlassen, an denen die Rechtsmittelführerin im Verdacht stand, teilgenommen zu haben. Die Rechtsmittelführerin war in der Tat bereits bei mehreren Gelegenheiten an dieser Untersuchung beteiligt gewesen und wurde zuvor davon in Kenntnis gesetzt, dass die Kommission beabsichtigte, einen Beschluss nach Art. 18 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1/2003 zu erlassen.

63. Ferner konnte der Rechtsmittelführerin angesichts des vorgegebenen bestimmten Formats und der Erwähnung anderer Unternehmen im Beschluss über die Einleitung des Verfahrens nicht unbekannt geblieben sein, dass der Großteil der im angegriffenen Beschluss verlangten Informationen aus Daten bestand, die die Kommission von allen diesen Unternehmen abgefragt hatte, um diese Daten miteinander zu vergleichen ( 50 ). Die Kommission konnte einen sinnvollen Vergleich nur ziehen, wenn die verlangten Informationen etwa zur gleichen Zeit übermittelt wurden und richtig und vollständig waren. Fehler oder Verzögerungen, selbst seitens eines einzigen Adressaten, hätten dazu geführt, dass der von der Kommission beabsichtigte Vergleich nicht durchführbar oder jedenfalls nicht aussagekräftig genug gewesen wäre.

64. Unter diesen Umständen durfte die Kommission davon ausgehen, dass der Erlass einer verbindlichen Entscheidung nach Art. 18 Abs. 3 die geeignetste Methode war, um sicherzustellen, dass die verlangten Auskünfte so vollständig und zutreffend wie möglich und innerhalb der gewünschten Frist vorgelegt werden würden. Die Kommission durfte ferner annehmen, dass der Adressat der Entscheidung die Gründe dafür, dass sie sich für den Weg einer verbindlichen Entscheidung entschieden hatte, hätte erkennen können.

65. Was die gewählten Fristen für die Übermittlung der Antworten auf die Fragen angeht, ist anzumerken, dass, wie in Rn. 46 des angefochtenen Urteils zutreffend festgestellt, im zweiten Erwägungsgrund des angefochtenen Beschlusses tatsächlich eine kurze Erläuterung der zwei verschiedenen Fristen gegeben wird, die im angefochtenen Beschluss für die verschiedenen Fragengruppen festgelegt sind. Die Rechtsmittelführerin wurde somit in eine Lage versetzt, in der sie hätte ersehen können, dass diese Fristen bestimmt worden waren, nachdem die Kommission die Menge der verlangten Auskünfte gegen die Notwendigkeit abgewogen hatte, für einen relativ raschen Fortgang der Untersuchung zu sorgen.

66. Die Entscheidung des Gerichts ist in diesen Punkten also nicht zu beanstanden. Dieses Ergebnis lässt Unternehmen nicht ohne angemessenen gerichtlichen Schutz – wie die Rechtsmittelführerin offenbar meint – da die Unionsgerichte selbstverständlich befugt sind, zu überprüfen, ob die Wahl des Rechtsinstruments oder der festgelegten Frist mit Rechtsfehlern behaftet sind, beispielsweise einem Verstoß gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz ( 51 ). Dies wird jedoch von der Rechtsmittelführerin im Rahmen des vorliegenden Rechtsmittelverfahrens nicht geltend gemacht.

67. Aufgrund der vorstehenden Ausführungen ist der zweite Rechtsmittelgrund meines Erachtens zurückzuweisen.

3. Erforderlichkeit der verlangten Auskünfte

a) Vorbringen der Parteien

68. Mit ihrem dritten Rechtsmittelgrund, der sich gegen die Rn. 48 bis 80 des angefochtenen Urteils richtet, beanstandet HeidelbergCement die Auslegung der Voraussetzung der „Erforderlichkeit“ der verlangten Auskünfte nach Art. 18 der Verordnung Nr. 1/2003 durch das Gericht. Für diesen Grund werden mehrere Argumente vorgebracht. Erstens habe das Gericht nicht untersucht, ob der Kommission vor Erlass des angefochtenen Beschlusses hinreichende Indizien vorgelegen hätten, die einen Verdacht einer möglichen Zuwiderhandlung gegen Art. 101 AEUV gestützt hätten. Werde dies nicht geprüft, sei die Ausübung irgendeiner Form der gerichtlichen Kontrolle dahin, ob das Kriterium der Erforderlichkeit im vorliegenden Fall erfüllt gewesen sei, unmöglich. Zweitens würde die Auslegung von Art. 18 durch das Gericht der Kommission entgegen dem Wortlaut dieser Bestimmung im Wesentlichen ein unbegrenztes Ermessen einräumen. Drittens habe das Gericht die Erforderlichkeit bestimmter konkreter Arten von Auskünften, die die Kommission verlangt habe, unter Verweis darauf nicht überprüft, dass eine gerichtliche Kontrolle in einem späteren Stadium des Verfahrens ausgeübt werden könne. Viertens habe das Gericht zu Unrecht anerkannt, dass die Kommission befugt sei, Auskünfte zu verlangen, die ihr bereits vorlägen.

69. Die Kommission bringt vor, dass die Argumente der Rechtsmittelführerin sich auf die Fragen 1A, 1B, 3 und 4 des Fragebogens beschränkten. Weiterhin sei nicht zu beanstanden, dass das Gericht nicht nachgeprüft habe, ob der Kommission hinreichende Indizien vorgelegen hätten, die den Erlass eines Beschlusses nach Art. 18 Abs. 3 gerechtfertigt hätten, weil die Rechtsmittelführerin hierzu in erster Instanz nicht vorgetragen habe. Ferner könne die Kommission in einem frühen Stadium der Ermittlungen nicht verpflichtet sein, einen genauen Zusammenhang zwischen den mutmaßlichen Zuwiderhandlungen und den verlangten Auskünften herzustellen. Jedenfalls aber habe das Gericht das Vorliegen eines solchen Zusammenhangs zu den verlangten Auskünften in der Tat überprüft. Schließlich verteidigt die Kommission die Schlussfolgerung des Gerichts, wonach sie befugt sei, unter bestimmten Voraussetzungen ein neues Auskunftsverlangen zu Informationen zu stellen, die ein Unternehmen bereits übermittelt habe.

b) Würdigung

i) Voraussetzung der Erforderlichkeit

70. Die von der Kommission nach Art. 18 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1/2003 verlangten Auskünfte müssen zur Durchsetzung der Art. 101 AEUV und 102 AEUV durch die Kommission „notwendig“ sein ( 52 ). In dieser Hinsicht verfügt die Kommission über ein weites Ermessen ( 53 ). Insbesondere ist es grundsätzlich Sache der Kommission, darüber zu entscheiden, ob eine konkrete Information oder ein konkretes Schriftstück für ihre Ermittlungen „erforderlich“ ist ( 54 ).

71. Dieses Ermessen ist jedoch nicht unbegrenzt und unterliegt jedenfalls der gerichtlichen Kontrolle durch die Unionsgerichte ( 55 ). Der Begriff „erforderlich“ darf zwar nicht zu wörtlich dahin verstanden werden, dass die verlangten Auskünfte als eine „conditio sine qua non“ für die Feststellung der von der Kommission vermuteten Zuwiderhandlungen anzusehen sein müssten ( 56 ). Doch ist eine zu nachsichtige Auslegung dieses Begriffs ebenso unzulässig: Wie Generalanwalt Jacobs in der Rechtssache SEP hervorgehoben hat, genügt eine bloße Beziehung zwischen einem Schriftstück und der vermuteten Zuwiderhandlung nicht, um ein Verlangen nach seiner Vorlage durch die Kommission zu rechtfertigen ( 57 ). Dem stimme ich zu. Hätte der Unionsgesetzgeber der Kommission nämlich ein quasi unbegrenztes Ermessen in dieser Frage einräumen wollen, wäre in Art. 18 Abs. 3 wahrscheinlich von „relevanten“ oder „in Verbindung stehenden“ Auskünften und nicht von „erforderlichen“ Auskünften die Rede.

72. Der Begriff „erforderlich“ ist somit dahin zu verstehen, dass zwischen der verlangten Information und der mutmaßlichen Zuwiderhandlung ein Zusammenhang bestehen muss, der in dem Sinne eng genug ist, dass die Kommission zum Zeitpunkt des Auskunftsverlangens vernünftigerweise davon ausgehen konnte, dass diese Information bei der Ausübung ihrer Pflichten im Rahmen eines laufenden Ermittlungsverfahrens von Nutzen sein würde ( 58 ). Zur Prüfung der Voraussetzung der Erforderlichkeit ist mit anderen Worten darauf abzustellen, ob aus Sicht der Kommission zum Zeitpunkt des Erlasses des Auskunftsverlangens die von einem Unternehmen angeforderte Information der Kommission wahrscheinlich die Überprüfung des Vorliegens und die Feststellung der genauen Art und des genauen Umfangs der mutmaßlichen Zuwiderhandlung erleichtert.

73. Wichtig erscheint, an dieser Stelle zu ergänzen, dass das Ziel eines Auskunftsverlangens nach Art. 18 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1/2003 nicht ist, irgendeine mögliche Zuwiderhandlung gegen Wettbewerbsregeln der Union in einem bestimmten Wirtschaftszweig oder durch ein bestimmtes Unternehmen ans Licht zu bringen. Nach dieser Bestimmung – ebenso wie nach Art. 20 derselben Verordnung über Nachprüfungen – müssen der Kommission nämlich eine Reihe von Indizien vorliegen, die zu ihrem Verdacht geführt haben, dass bestimmte konkrete Zuwiderhandlungen vorliegen ( 59 ), selbst wenn der Adressat des Auskunftsverlangens nicht notwendigerweise eines der Unternehmen sein muss, die für diese Zuwiderhandlungen verantwortlich sind. Mangels konkreter, hinreichend ernsthafter Indizien für einen Verdacht ( 60 ) kann der Erlass eines Auskunftsbeschlusses nach Art. 18 Abs. 3 als willkürliche Ermittlungsmaßnahme angesehen werden ( 61 ).

74. Das Fehlen konkreter Indizien, die ein Auskunftsverlangen nach Art. 18 rechtfertigen, bedeutet jedoch nicht, dass der Kommission die Möglichkeit verwehrt wäre, Ermittlungen durchzuführen, wenn ihrer Ansicht nach bestimmte Wirtschaftszweige der Binnenmarktwirtschaft nicht reibungslos funktionieren. Art. 17 der Verordnung Nr. 1/2003 gestattet der Kommission nämlich, einzelne Wirtschaftszweige oder Arten von Vereinbarungen sektorübergreifend zu untersuchen, wenn die Entwicklung des Handels zwischen Mitgliedstaaten, Preisstarrheiten oder andere Umstände vermuten lassen, dass der Wettbewerb im Binnenmarkt möglicherweise eingeschränkt oder verfälscht ist. Art. 17 sieht allerdings ein anderes Rechtsinstrument vor. Art. 18 – auf dessen Grundlage der angefochtene Beschluss erlassen wurde – gestattet der Kommission nicht, Auskunftsentscheidungen ohne tatsächliche Verdachtsmomente aufs Geratewohl zu erlassen ( 62 ).

75. Wie das Gericht ausgeführt hat, braucht eine Entscheidung nach Art. 18 Abs. 3 diese Indizien nicht zu benennen, wenn sie klar angibt, welchen Vermutungen nachgegangen wird ( 63 ). Der Gerichtshof hat in ständiger Rechtsprechung entschieden, dass die Kommission dem Adressaten einer Nachprüfungsentscheidung nicht alle ihr vorliegenden Informationen über vermutete Zuwiderhandlungen zu übermitteln braucht ( 64 ). Dieser Grundsatz dürfte meines Erachtens auch für Auskunftsentscheidungen gegenüber Unternehmen nach Art. 18 Abs. 3 gelten.

76. Die Frage, ob für den Erlass einer Entscheidung nach Art. 18 Indizien vorliegen und ob diese hierfür ausreichen, unterliegt der gerichtlichen Kontrolle, wenn ein Unternehmen die Rechtmäßigkeit dieser Entscheidung im Klagewege überprüfen lässt ( 65 ). Im gerichtlichen Verfahren muss die Kommission somit möglicherweise das Beweismaterial offenlegen, auf das sie ihre Verdachtsmomente gestützt hat, so dass der Unionsrichter prüfen kann, ob die angefochtene Entscheidung willkürlich war ( 66 ). Gleichwohl ist die Willkürlichkeit einer Entscheidung eine Frage, die von der „Erforderlichkeit“ der mit dieser Entscheidung verlangten Auskünfte zu trennen ist. Sie ist ferner eine Frage, die die Unionsrichter nicht von Amts wegen prüfen dürfen; es obliegt der vor den Unionsgerichten auftretenden Partei, diesen Punkt konkret zu rügen.

ii) Vorliegender Fall

77. Zunächst ist auf zwei von der Kommission einleitend vorgetragene Einwände zur Zulässigkeit des vorliegenden Rechtsmittelgrundes einzugehen.

78. Zum einen scheint mir der Hinweis der Kommission durchaus zutreffend zu sein, dass die Rechtsmittelführerin in erster Instanz nicht vorgetragen habe, dass der Kommission keine hinreichenden Indizien vorgelegen hätten, die den Erlass des angefochtenen Beschlusses gerechtfertigt hätten. Der Kommission ist daher darin zuzustimmen, dass nicht zu beanstanden ist, dass das Gericht diesen Punkt nicht geprüft hat.

79. Zum anderen ist der Kommission meines Erachtens darin zu widersprechen, dass sich der vorliegende dritte Rechtsmittelgrund auf die Feststellungen des Gerichts im Hinblick auf die Fragen 1A, 1B, 3 und 4 beschränke. Die Rechtsmittelführerin hat nämlich in erster Instanz vielmehr die unzureichende Begründung des angefochtenen Beschlusses beanstandet, die ihr meines Erachtens die Überprüfung unmöglich machte, ob die verlangten Auskünfte im Sinne von Art. 18 der Verordnung Nr. 1/2003 „erforderlich“ waren.

80. Die Klageschrift von HeidelbergCement ist insofern ganz eindeutig, dass ihr erstes Vorbringen war, dass ihr die Überprüfung der Erforderlichkeit der verlangten Auskünfte durch die mangelnde Bestimmtheit des angefochtenen Beschlusses unmöglich gemacht worden sei. Die konkreten Fragen, auf die die Kommission sich bezieht, wurden lediglich als Beispiele für den Gedankengang angeführt, dass – wie die Rechtsmittelführerin klarzustellen bemüht war – selbst wenn die Begründung als ausreichend anzusehen wäre, der Zusammenhang zwischen den verlangten Auskünften und den mutmaßlichen Zuwiderhandlungen nicht erkennbar sei. Das Vorbringen, das nur auf die Fragen 1A, 1B, 3 und 4 abstellte, wurde somit lediglich alternativ und hilfsweise vorgetragen.

81. Dies vorausgeschickt, erscheint mir aus den im Rahmen des ersten Rechtsmittelgrundes erläuterten Gründen das erste Vorbringen der Rechtsmittelführerin begründet: Wenn es keinen einigermaßen klar festgelegten Zweck des Auskunftsverlangens gibt, wie soll der Adressat dieses Auskunftsverlangens dann überprüfen, ob die Voraussetzungen von Art. 18 für jede darin enthaltene Fragengruppe erfüllt sind?

82. In früherer Rechtsprechung hat das Gericht selbst die Bedeutung eines Zusammenhangs zwischen der Bezeichnung des Zwecks der Untersuchung und der Erforderlichkeit der verlangten Auskünfte betont. Das Gericht entschied, dass das in Art. 18 aufgestellte Erforderlichkeitskriterium anhand des Zwecks der Untersuchung, wie er zwingend im Auskunftsverlangen selbst klargestellt wird, zu beurteilen ist. Die Kommission kann nur solche Auskünfte verlangen, die ihr die Prüfung der vermuteten Zuwiderhandlungen, die die Durchführung der Untersuchung rechtfertigen und die im Auskunftsverlangen angegeben sind, ermöglichen können ( 67 ). Generalanwalt Jacobs hat ferner die Bedeutung des Umstands betont, dass der Umfang der notwendigen Ermittlungsmaßnahmen aus der Entscheidung selbst hinreichend detailliert hervorgeht ( 68 ).

83. Im angefochtenen Urteil hat das Gericht daher nicht nur (unter Missachtung seiner vorherigen Rechtsprechung zu diesem Punkt) die „Erforderlichkeit“ der verlangten Auskünfte auf Grundlage einer unzureichenden Begründung bejaht, sondern – vor allem – auch die Voraussetzung der „Erforderlichkeit“ fehlerhaft ausgelegt. Das Gericht scheint nämlich anzuerkennen, dass jede Verbindung zwischen der verlangten Information und der mutmaßlichen Zuwiderhandlung genügt, um diese Voraussetzung zu erfüllen.

84. Dass das Gericht von einem unrichtigen Prüfungsmaßstab für die Erforderlichkeit ausgeht, geht zum einen aus den Rn. 54 bis 58 des angefochtenen Urteils hervor. HeidelbergCement hatte vorgebracht, dass bestimmte von der Kommission gesuchte Informationen für die Untersuchung nicht von Nutzen sein könnten, weil diese Auskünfte sich auf sehr unterschiedliche, auch unterschiedliche Preise aufweisende, Produkte bezögen, die miteinander gebündelt seien. Unter diesen Umständen konnte nach Ansicht der Rechtsmittelführerin kein sinnvoller Vergleich von Preisen innerhalb des EWR gezogen werden. Ohne auf die Begründetheit des Einwands von HeidelbergCement einzugehen, wies das Gericht diesen umgehend mit den Feststellungen zurück, dass diese Informationen i) als mit den mutmaßlichen Zuwiderhandlungen in Beziehung stehend anzusehen seien, ii) der Einwand der mangelnden Aussagekraft der übermittelten Daten für die Rechtmäßigkeit des Auskunftsverlangens unerheblich sei und iii) es Sache der Kommission sei, zu beurteilen, ob sie aufgrund der eingeholten Informationen der Rechtsmittelführerin eine oder mehrere Zuwiderhandlungen zur Last legen könne, wobei die Rechtsmittelführerin – gegebenenfalls – die Möglichkeit habe, die Beweiskraft der verlangten Informationen im Rahmen ihrer Antwort auf eine etwaige Mitteilung der Beschwerdepunkte oder zur Stützung einer Nichtigkeitsklage gegen den endgültigen Beschluss in Frage zu stellen.

85. Die Begründung des Gerichts in diesem Punkt dürfte Mängel aufweisen. Unabhängig davon, ob die Einwände von HeidelbergCement zutreffend waren, konnten sie nicht einfach mit der Feststellung zurückgewiesen werden, dass irgendeine Art von Beziehung zwischen den verlangten Informationen und den mutmaßlichen Zuwiderhandlungen bestehe und dies ausreiche. Die zentrale Frage ist, ob bei diesen Informationen vernünftigerweise zu erwarten war, dass sie für die Kommission von Nutzen sein würden. Die Bedeutung dieses Punkts lehnt das Gericht jedoch ausdrücklich ab, wenn es feststellt, dass eine etwaige mangelnde Sachdienlichkeit der gesuchten Informationen jedenfalls die Rechtmäßigkeit des angefochtenen Beschlusses unberührt lasse. Dies ist offensichtlich falsch. Ich stimme damit überein, dass der Kommission ein weites Ermessen bei der Beurteilung einzuräumen ist, welche Informationen als sachdienlich (und somit als „erforderlich“ im Sinne von Art. 18) anzusehen sein können, doch können die Unionsgerichte sich nicht der Wahrnehmung jeder gerichtlichen Kontrolle der Ausübung dieses Ermessens entziehen. Wären die von der Kommission verlangten Auskünfte für den Zweck der Untersuchung offensichtlich irrelevant gewesen, hätte sich dies entgegen den Feststellungen des Gerichts auf die Rechtmäßigkeit des angefochtenen Beschlusses ausgewirkt.

86. Dass die Rechtsmittelführerin die Beweiskraft der fraglichen Informationen im Rahmen ihrer Antwort auf eine etwaige Mitteilung der Beschwerdepunkte oder zur Stützung einer Nichtigkeitsklage gegen den endgültigen Beschluss hätte bestreiten können, ist für die Rechtmäßigkeit des angefochtenen Beschlusses ohne Bedeutung. Eine Entscheidung, mit der eine Auskunft verlangt wird, die nicht im Sinne von Art. 18 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1/2003 erforderlich ist, ist (ganz oder teilweise) rechtswidrig und somit von den Unionsgerichten für nichtig zu erklären. Der Wortlaut dieser Bestimmung ist insofern sehr eindeutig, dass die Rechtmäßigkeit einer solchen Entscheidung sofort gerichtlich überprüft werden kann; nach Art. 18 Abs. 3 muss die Entscheidung der Kommission auch „auf das Recht hin[weisen], vor dem Gerichtshof gegen die Entscheidung Klage zu erheben“.

87. Die fehlerhafte Anwendung des Erforderlichkeitskriteriums durch das Gericht ist zweitens auch aus den Rn. 60 bis 80 des angefochtenen Urteils ersichtlich. HeidelbergCement hatte vorgebracht, dass der angefochtene Beschluss gegen Art. 18 verstoße, da mit vielen der darin enthaltenen Fragen von ihr verlangt werde, Auskünfte zu erteilen, die sie bereits im Rahmen der Beantwortung vorangegangener Auskunftsverlangen erteilt gehabt habe.

88. Das Gericht verwies zunächst auf seine Rechtsprechung, wonach Auskunftsverlangen, die auf die Erlangung von Informationen aus einem bereits im Besitz der Kommission befindlichen Schriftstück gerichtet sind, grundsätzlich nicht als durch die Erfordernisse der Untersuchung gerechtfertigt angesehen werden können. Es stellte auch fest, dass ein Beschluss, mit dem dem Adressaten aufgegeben werde, zuvor verlangte Auskünfte – erneut – zu erteilen, nur weil nach Ansicht der Kommission einige von ihnen unzutreffend seien, als eine Belastung anzusehen sein könne, die außer Verhältnis zu den Erfordernissen der Untersuchung stehe und daher weder mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit noch mit dem Gebot der Erforderlichkeit im Einklang stehe. Das Gericht ergänzte schließlich, dass sich seiner Auffassung nach mit dem Bestreben, die von den Unternehmen erteilten Antworten leichter verarbeiten zu können, nicht rechtfertigen lasse, dass diesen Unternehmen aufgegeben werde, bereits im Besitz der Kommission befindliche Auskünfte in einem neuen Format zu erteilen ( 69 ).

89. Die Ausführungen des Gerichts zu diesem Punkt erscheinen mir überzeugend. Die angeführten Grundsätze dürften sich unmittelbar aus dem Kriterium der „Erforderlichkeit“ in Art. 18 ergeben ( 70 ). Die Anwendung dieser Grundsätze auf den vorliegenden Fall ist jedoch weniger überzeugend.

90. Das Gericht stellte fest, dass der Fragebogen die Rechtsmittelführerin zu sehr großem Teil zu einer erneuten Erteilung von Auskünften verpflichtet habe, die sie der Kommission bereits erteilt gehabt habe. Insoweit wies das Gericht das Argument der Kommission zurück, dass der angefochtene Beschluss auch der Berichtigung angeblicher Fehler in den von HeidelbergCement zuvor erteilten Auskünften gedient habe. Das Gericht konnte lediglich ein einziges Beispiel für angebliche Fehler identifizieren. Ferner stellt das Gericht fest, dass die Kommission Beschlüsse nach Art. 18 erlassen habe, die für alle von der Untersuchung betroffenen Unternehmen praktisch identisch gewesen seien. Daraus folge, dass die Kommission die Informationen, die von jedem dieser Unternehmen (einschließlich HeidelbergCement) zuvor übermittelt worden seien, unberücksichtigt gelassen habe. Das Gericht stellte nämlich fest, dass der angefochtene Beschluss zumindest zum Teil gerade zu dem Zweck erlassen worden sei, von der Rechtsmittelführerin eine konsolidierte Fassung ihrer in der Vergangenheit erteilten Auskünfte zu erhalten ( 71 ).

91. Trotz dieser Feststellungen wies das Gericht das Vorbringen von HeidelbergCement mit dem Hinweis zurück, dass einige der Fragen Auskünfte betroffen hätten, die zuvor nicht verlangt worden seien, und andere gegenüber vorherigen Auskunftsverlangen insofern vertiefter seien, als sie durch eine Änderung ihres Anwendungsbereichs oder die Hinzufügung zusätzlicher Variablen genauer seien. Auf dieser Grundlage kam das Gericht zu dem Schluss, dass der Umstand, dass mit dem Fragebogen neue oder genauere Auskünfte eingeholt werden sollten, die Erforderlichkeit der verlangten Auskünfte rechtfertigen könne ( 72 ).

92. Die Schlussfolgerung, zu der das Gericht gelangt, ist erstaunlich: Es scheint anzuerkennen, dass bei jeder Änderung des Wortlauts der Fragen, die impliziert, dass die Antworten zusätzliche oder genauere Auskünfte enthalten sollen, die Voraussetzungen von Art. 18 als erfüllt angesehen werden könnten. Dies würde sogar dann gelten, wenn die zusätzlichen oder genaueren Auskünfte nur einen relativ geringfügigen Teil der Gesamtheit der verlangten Auskünfte ausmachen. Selbst bei einem flüchtigen Vergleich der Fragen, auf die sich das angefochtene Urteil bezieht, mit denjenigen, die der Rechtsmittelführerin bereits in vorangegangenen Auskunftsverlangen gestellt wurden, zeigt sich nämlich bereits, dass der Umfang der Änderungen dieser Fragen oftmals eher minimal ist. Es steht außer Streit, dass, wie der angefochtene Beschluss im sechsten Erwägungsgrund selbst angibt, einer seiner Zwecke war, eine konsolidierte Fassung der zuvor erteilten Auskünfte zu erhalten. Diese Konsolidierung musste insbesondere unter Einhaltung des von der Kommission verlangten Formats übermittelt werden, um einen schnellen Vergleich aller bei ihr eingegangenen Daten zu ermöglichen.

93. Ferner ist unstreitig, dass einige der von der Kommission verlangten Informationen öffentlich zugänglich waren und die Kommission sie leicht auf anderem Wege (z. B. über Internetrecherchen) hätte einholen können.

94. Von der Frage der Verhältnismäßigkeit eines solchen Auskunftsverlangens abgesehen, erscheint mir kaum ersichtlich, wie die Voraussetzung der „Erforderlichkeit“ bei richtiger Auslegung erfüllt sein soll.

95. Aufgrund aller vorgenannten Gründe bin ich der Ansicht, dass das Gericht die Voraussetzung der Erforderlichkeit nach Art. 18 der Verordnung Nr. 1/2003 rechtsfehlerhaft angewendet hat. Demzufolge ist dem dritten Rechtsmittelgrund stattzugeben und das angefochtene Urteil aufzuheben, soweit das Gericht in den Rn. 48 bis 80 des Urteils den von der Rechtsmittelführerin geltend gemachten Nichtigkeitsgrund betreffend die Erforderlichkeit der mit dem angefochtenen Beschluss verlangten Auskünfte zurückgewiesen hat.

4. Format der verlangten Auskünfte

a) Vorbringen der Parteien

96. Mit ihrem vierten Rechtsmittelgrund macht HeidelbergCement geltend, dass das Gericht in den Rn. 81 bis 85 des angefochtenen Urteils Art. 18 der Verordnung Nr. 1/2003 fehlerhaft ausgelegt und angewendet habe, indem es anerkannt habe, dass die Kommission von dem Adressaten einer Entscheidung verlangen könne, die verlangten Auskünfte in einem bestimmten Format zu erteilen. Die Kommission sei nicht befugt, Unternehmen zu einer Übermittlung der verlangten Auskünfte nach besonderen und anspruchsvollen Vorgaben zu verpflichten.

97. Nach Ansicht der Kommission hat das Gericht insofern fehlerfrei entschieden. Die Kommission solle befugt sein, ein Unternehmen zur Erteilung der verlangten Auskünfte in dem Format zu verpflichten, das für notwendig gehalten werde. Diese Auslegung von Art. 18 werde auch durch den 23. Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 1/2003 ( 73 ) gestützt, in dem von „Auskünften …, die notwendig sind“, die Rede sei.

b) Würdigung

i) Zur Verpflichtung zur Erteilung von Auskünften

98. Zu erinnern ist zunächst daran, dass die Verfahren nach der Verordnung Nr. 1/2003 nicht strafrechtlicher Natur sind; es handelt sich um Verwaltungsverfahren, die jedoch zur Verhängung erheblicher Geldbußen gegen Unternehmen führen können, denen eine Verantwortung für Zuwiderhandlungen gegen die Wettbewerbsregeln der Union nachgewiesen werden kann.

99. Es gibt im Rahmen dieser Verfahren somit kein absolutes Aussageverweigerungsrecht ( 74 ). Es ist in gefestigter Rechtsprechung geklärt, dass die von diesen Verfahren betroffenen Unternehmen eine Verpflichtung zur aktiven Mitwirkung an der Untersuchung der Kommission haben, aufgrund derer sie alle den Gegenstand der Untersuchung betreffenden Informationsquellen für die Kommission bereithalten müssen ( 75 ).

100. Nach Art. 18 der Verordnung Nr. 1/2003 hat die Kommission die Befugnis, von Unternehmen die Beantwortung konkreter Fragen und die Herausgabe in ihrem Besitz befindlicher Schriftstücke zu verlangen ( 76 ). Ein Unternehmen ist verpflichtet, dem nachzukommen, auch wenn die zu erteilenden Auskünfte von der Kommission zu seinem Nachteil verwendet werden können ( 77 ).

101. Die Ermittlungsbefugnisse der Kommission sind nämlich ausschließlich diejenigen, die ihr die Verordnung Nr. 1/2003 überträgt, und um Zuwiderhandlungen gegen die Wettbewerbsregeln der Union aufdecken und verfolgen zu können, muss sie sich weitgehend auf von den Unternehmen selbst erteilte Auskünfte (und bei Nachprüfungen aufgefundene Schriftstücke) stützen.

102. Gleichwohl ist noch einmal zu betonen, dass nach der durch die Verordnung Nr. 1/2003 geschaffenen Regelung die Beweislast für eine Zuwiderhandlung gegen die Wettbewerbsregeln der Union der Kommission (bzw. gegebenenfalls den nationalen Wettbewerbsbehörden) obliegt ( 78 ). Dementsprechend kann von Unternehmen, auch wenn ein Aussageverweigerungsrecht nicht besteht, nicht verlangt werden, Aufgaben wahrzunehmen, die genau genommen Teil der Untersuchung und Ermittlung der Sache sind.

103. Die grundlegende Frage, die dieser Rechtsmittelgrund aufwirft, ist die nach der Abgrenzung der Rolle der Kommission bei der Ermittlung einer mutmaßlichen Zuwiderhandlung gegen die Wettbewerbsregeln und der Rolle der von den Ermittlungen betroffenen Unternehmen im Rahmen ihrer Mitwirkung gegenüber der Kommission. Insbesondere ist eine der Schlüsselfragen, die sich im vorliegenden Fall stellen, ob der Begriff „Auskünfte“ in Art. 18 der Verordnung Nr. 1/2003 dahin ausgelegt werden kann, dass er der Kommission gestattet, Unternehmen zur Erteilung der verlangten Auskünfte in einem ganz bestimmten Format zu verpflichten.

104. Meines Erachtens ist diese Frage grundsätzlich zu verneinen.

105. Ich stimme der Kommission darin zu, dass der Wortlaut des 23. Erwägungsgrundes und von Art. 18 der Verordnung Nr. 1/2003 (durch den Verweis auf die „Erforderlichkeit“ der Auskünfte) nahelegt, dass die Kommission von den Adressaten verlangen kann, die Auskünfte in einem Format zu erteilen, das für ihre Ermittlungen sachdienlich sein kann. Die Notwendigkeit, die Wirksamkeit der Ermittlungsbefugnisse der Kommission nach der Verordnung Nr. 1/2003 zu wahren, bedingt notwendigerweise, dass die erteilten Auskünfte nicht nur zutreffend und vollständig, sondern auch ohne Weiteres verständlich und durch dieses Organ verwertbar sein müssen. Diese Auskünfte dürfen daher nicht in chaotischer, unsystematischer oder fragmentarischer Weise erteilt werden. Weiterhin darf ein Unternehmen die Kommission nicht mit nicht angeforderten Schriftstücken und Daten überschwemmen und es der Kommission überlassen, daraus die relevanten Informationen herauszusortieren.

106. Aus dem Begriff „Auskünfte“ kann jedoch nicht die Bedeutung abgeleitet werden, dass von Unternehmen verlangt werden könnte, Aufgaben zu erfüllen, die zur Sachbearbeitung und Vorbereitung eines Tatvorwurfs gehören und somit üblicherweise von den Mitarbeitern der Kommission wahrgenommen werden. Die Verpflichtung nach Art. 18 der Verordnung Nr. 1/2003 beschränkt sich darauf, „Auskünfte zu erteilen“ oder, wie der Gerichtshof in seiner Rechtsprechung formuliert, Informationsquellen bereitzuhalten ( 79 ). An keiner Stelle dieser Bestimmung findet sich eine ausdrückliche Erwähnung von Verpflichtungen, die über die Vorlage von Informationen hinausgehen.

107. Demnach bin ich der Ansicht, dass die Kommission grundsätzlich nach Art. 18 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1/2003 nicht befugt ist, den Adressaten einer Entscheidung zu verpflichten, die verlangten Auskünfte – in jedem Fall – in einem bestimmten Format zu erteilen. Dies bedeutet jedoch nicht, dass ein Unternehmen das von der Kommission für die zu erteilenden Auskünfte verlangte Format stets einfach missachten kann. Ein solches Verhalten widerspräche der Verpflichtung zur aktiven Mitwirkung. Ein Unternehmen muss daher das von der Kommission verlangte Format für die Vorlage der verlangten Informationen gebührend berücksichtigen.

108. In der Praxis hängt die Formatierungsarbeit, die die Kommission von einem Unternehmen verlangen kann, meines Erachtens von der Art der zu erteilenden Auskünfte ab. Mit Blick auf die im vorliegenden Fall in Rede stehenden Auskünfte lassen sich drei verschiedene Arten unterscheiden: i) Informationen, die einer gewissen Ordnung und eines gewissen Aufbaus bedurften, um ohne Weiteres für die Kommission verständlich und verwertbar zu sein, ii) Informationen, die in einem Format existierten, das der Kommission unmittelbar übersandt werden konnte, da es ohne Weiteres für sie verständlich und verwertbar war, und iii) Informationen, die öffentlich zugänglich waren.

109. Was die erste Art von Auskünften angeht, ging es hierbei um Informationen, die der Adressat der Entscheidung zwangsläufig ordnen musste, bevor er sie der Kommission vorlegen konnte. Somit dürfte meines Erachtens aus der Verpflichtung zur aktiven Mitwirkung folgen, dass von einem Unternehmen in diesem Fall erwartet werden kann, sich um eine Einhaltung des von der Kommission verlangten Formats zu bemühen. Soweit das von der Kommission gewählte Format nicht mit einer erheblich größeren Belastung verbunden ist als andere mögliche Formate, die verwendet werden konnten, konnte das fragliche Unternehmen berechtigterweise verpflichtet werden, den Vorgaben der Kommission nachzukommen.

110. Was jedoch die zweite und dritte Art von Auskünften angeht, war meines Erachtens eine verlangte Umformatierung der betreffenden Informationen nicht als vertretbar anzusehen. Da der Adressat der Entscheidung die verlangten Informationen unmittelbar in einer Weise vorlegen konnte, in der sie für die Kommission ohne Weiteres verständlich und zu verarbeiten waren, sehe ich keinen Grund, warum die Arbeit, die mit der Umformatierung der Daten in das Format verbunden war, das die Kommission für das für ihre Ermittlungen geeignetste hielt, nicht von den Mitarbeitern der Kommission selbst hätte durchgeführt werden sollen.

111. Unter diesen Umständen könnte die von der Kommission verlangte Umformatierung einer großen Menge von Daten in analoger Weise mit einer verlangten Übersetzung zahlreicher, im Besitz eines Unternehmens befindlicher, umfangreicher Schriftstücke in eine andere Sprache vergleichbar sein. Der Umstand, dass die Mitarbeiter der Kommission möglicherweise nicht über die notwendigen Sprachkenntnisse verfügen, könnte eine solche Vorgabe meines Erachtens nicht rechtfertigen.

112. In diesem Zusammenhang sollte nicht übersehen werden, dass es, im Unterschied zu dem, was auf der Ebene der Mitgliedstaaten im Hinblick auf Bereiche wie Steuern oder Wertpapiere geschieht, in der Unionsrechtsordnung keine ausdrücklichen Regelungen dafür gibt, wie Unternehmen Daten und Unterlangen zu ordnen und aufzubewahren haben, die für Ermittlungen nach der Verordnung Nr. 1/2003 relevant sein könnten. Unternehmen steht es daher frei, die Methoden der Ordnung und Aufbewahrung in ihrem Besitz befindlicher Informationen anzuwenden, die sie für die besten halten. Wenn die Kommission im Zusammenhang mit Ermittlungen wegen einer mutmaßlichen Zuwiderhandlung gegen die Wettbewerbsregeln wünscht, dass Informationen in anderer Weise geordnet werden, ist dies eine Aufgabe, die richtigerweise zur Sachbearbeitung gehört.

ii) Vorliegender Fall

113. Im angefochtenen Urteil stellte das Gericht fest, dass die Befugnis der Kommission, nach Art. 18 Auskunft zu verlangen, grundsätzlich notwendigerweise voraussetze, dass dieses Organ die Erteilung dieser Auskünfte in einem bestimmten Format verlangen könne. Es fügte ferner hinzu, dass die Ausübung dieser Befugnis jedoch Grenzen aufgrund des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes und des Rechts des Unternehmens, sich nicht selbst belasten zu müssen, unterliege ( 80 ). Anschließend prüfte das Gericht den angefochtenen Beschluss unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit und kam zu dem Schluss, dass dieser zwar für den Adressaten mit „ganz erheblichem Arbeitsaufwand“ verbunden gewesen sei ( 81 ), gegen diesen Grundsatz aber nicht verstoßen habe ( 82 ).

114. Aus den oben in den Nrn. 98 bis 112 erläuterten Gründen halte ich diese Begründung für unzutreffend. Das Gericht hat folglich im vorliegenden Fall den Begriff der Auskünfte im Sinne von Art. 18 der Verordnung Nr. 1/2003 fehlerhaft ausgelegt.

115. Meines Erachtens war die Kommission aufgrund von Art. 18 bei richtiger Auslegung nicht befugt, die Rechtsmittelführerin zu verpflichten, alle im angefochtenen Beschluss verlangten Auskünfte in dem in Anhang II und Anhang III ( 83 ) dieses Beschlusses vorgesehenen bestimmten Format zu erteilen.

116. Die Anweisungen zur Art und Weise, in der die Auskünfte der Kommission zu erteilen waren, waren in höchstem Maß anspruchsvoll. Die volle Einhaltung des geforderten Formats wurde durch ausdrückliche Androhung von Sanktionen gewährleistet. In dem eingerahmten Textfeld zu Beginn des Fragebogens schreibt die Kommission (in fetter und unterstrichener Schrift): „Beachten Sie bitte, dass Ihre Antwort als unzutreffend/irreführend bewertet werden könnte, wenn Sie diese Begriffsbestimmungen und Anweisungen nicht berücksichtigen.“

117. Die Kommission hat daher nicht nur ein besonderes Format für die Übermittlung der Informationen verlangt, die von der Rechtsmittelführerin geordnet werden mussten, sondern vielmehr die Vorlage aller Informationen, unabhängig von ihrer Menge und Art ( 84 ), in diesem Format verlangt.

118. Dies ist meines Erachtens unvertretbar. Infolge der Vorgaben der Kommission ist die Rechtsmittelführerin verpflichtet, mit der Formatierung (und Umformatierung) verbundene Arbeiten zu erbringen, die grundsätzlich von der Kommission hätten durchgeführt werden müssen.

119. Erstens konnten, wie die Rechtsmittelführerin erklärt hat – und von der Kommission nicht bestritten worden ist – viele der verlangten Daten unmittelbar in dem Format übermittelt werden, in dem sie in ihren Datenbanken gespeichert waren. Demgegenüber führte der Umstand, dass die Kommission ein ganz bestimmtes und anspruchsvolles Format für diese Daten verlangte, zu einem ganz erheblichen zusätzlichen Arbeitsaufwand allein für die Umformatierung dieser Daten.

120. Zweitens verlangte die Kommission von der Rechtsmittelführerin auch, Informationen vorzulegen, die offenkundig öffentlich zugänglich waren. So heißt es z. B. in Ziff. 10 des Anhangs II des angefochtenen Beschlusses: „Alle Beträge sollten in EUR ausgedrückt werden. Wenn … Beträge in lokalen Währungen (d. h. nicht in EUR) angegeben werden, gehen Sie bei Umrechnungen bitte vom offiziellen Wechselkurs aus, den die Europäische Zentralbank (EZB) für den relevanten Zeitraum veröffentlicht hat.“ In der mündlichen Verhandlung wurde die Kommission um Erläuterung gebeten, warum diese Berechnungen nicht von ihren eigenen Mitarbeitern vorgenommen werden konnten. Dies blieb seitens der Kommission unbeantwortet.

121. Drittens geht es im Rahmen des vorliegenden Rechtsmittelgrundes zwar nicht um die Menge der Auskünfte, doch ist unbestreitbar, dass die von der Rechtsmittelführerin verlangten Formatierungsaufgaben zahlreich, komplex und mit einer Belastung verbunden waren. In ihrer Klageschrift hat HeidelbergCement detaillierte Schätzungen zur Zahl der für die Beantwortung des Fragebogens der Kommission erforderlichen Arbeitsstunden und den damit verbundenen Kosten genannt. Sie hat für ihre Schätzungen auch Beweis angeboten. Die Kommission hat diese Schätzungen ihrerseits lediglich mit der Behauptung bestritten, dass die Rechtsmittelführerin nicht hinreichend oder keine zuverlässigen Nachweise vorgelegt habe. Die Kommission hat jedoch zur Stützung ihrer Einwände nichts Konkretes vorgetragen und auch keine möglichen Fehler in diesen Schätzungen benannt. So wurde die Kommission in der mündlichen Verhandlung gefragt, warum sie der Ansicht sei, dass HeidelbergCement diese Zahlen zu hoch angesetzt habe, und welches ihrer Ansicht nach zuverlässigere Zahlen seien. Die Kommission konnte keine grobe Schätzung nennen und auch keine Erläuterung dafür geben, warum die von der Rechtsmittelführerin vorgelegten Schätzungen nicht als glaubhaft anzusehen seien.

122. Im Wesentlichen wurde die Rechtsmittelführerin meines Erachtens im vorliegenden Fall zur Wahrnehmung derart weitreichender, komplexer und zeitaufwendiger büro- und verwaltungstechnischer Aufgaben bei der Vorlage der verlangten Auskünfte verpflichtet, dass die Sachbearbeitung, um ihr einen Vorwurf zur Last legen zu können, praktisch an das von der Untersuchung betroffene Unternehmen „ausgelagert“ erscheint.

123. Aufgrund aller dieser Gründe bin ich der Ansicht, dass die Rechtsmittelführerin zu Recht geltend macht, dass das Gericht Art. 18 der Verordnung Nr. 1/2003 fehlerhaft ausgelegt habe. Demzufolge ist dem vierten Rechtsmittelgrund stattzugeben und das angefochtene Urteil aufzuheben, soweit das Gericht aus den in den Rn. 23 bis 43 des Urteils ausgeführten Gründen festgestellt hat, dass die Kommission befugt gewesen sei, die in Anhang I des angefochtenen Beschlusses genannten Auskünfte in dem in seinem Anhang II und Anhang III vorgesehenen Format zu verlangen.

5. Fristen des Auskunftsverlangens

a) Vorbringen der Parteien

124. Mit ihrem fünften Rechtsmittelgrund, der sich gegen die Rn. 101 bis 108 des angefochtenen Urteils richtet, wendet sich HeidelbergCement gegen die Beurteilung der Verhältnismäßigkeit der im angefochtenen Beschluss gesetzten Fristen durch das Gericht. Das Gericht habe insbesondere zu Unrecht unter Berücksichtigung der einem Unternehmen mit der Wirtschaftskraft von HeidelbergCement zur Verfügung stehenden Mittel entschieden, dass diese Fristen angemessen seien. Dies würde dazu führen, dass es Auskunftsverlangen mit unterschiedlichen Fristen je nach den den betreffenden Unternehmen zur Verfügung stehenden wirtschaftlichen Mitteln gäbe.

125. Die Kommission weist ihrerseits darauf hin, dass die Rechtsmittelführerin lediglich Rn. 107 des angefochtenen Urteils, nicht aber die übrige Begründung des Gerichts beanstande, und ersucht den Gerichtshof, diesen Rechtsmittelgrund zurückzuweisen.

b) Würdigung

126. Der Hinweis der Kommission zum Umfang des vorliegenden Rechtsgrundes ist zutreffend: Die Rechtsmittelführerin beanstandet lediglich, dass das Gericht sich im Rahmen der Prüfung der Verhältnismäßigkeit der fraglichen Fristen auf die einem Unternehmen mit der Wirtschaftskraft von HeidelbergCement zur Verfügung stehenden Mittel berufen hat.

127. Im Übrigen bin ich von den von HeidelbergCement hierzu vorgebrachten Argumenten nicht in vollem Maß überzeugt.

128. Um den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit im Hinblick auf in einem Auskunftsverlangen festgelegte Fristen zu beachten, muss die Kommission (bzw. müssen die Unionsgerichte bei der Kontrolle der Rechtmäßigkeit dieses Auskunftsverlangens) notwendigerweise die dem Adressaten dieses Auskunftsverlangens zur Verfügung stehenden Mittel berücksichtigen. Wie sollte andernfalls beurteilt werden können, ob ein bestimmtes Auskunftsverlangen einem bestimmten Unternehmen eine übermäßige oder unverhältnismäßige Belastung auferlegt? Die Gleichung, die die Kommission und die Unionsgerichte in dieser Hinsicht zu lösen haben, enthält zwei Hauptvariablen: einerseits die Menge und Komplexität der verlangten Auskünfte und andererseits die tatsächliche Kapazität des Adressaten zur Erteilung dieser Auskünfte.

129. Die Menge und Komplexität der verlangten Auskünfte hängen selbstverständlich von vielen Variablen ab: von der Schwere der mutmaßlichen Zuwiderhandlung, der Natur der Beteiligung des betroffenen Unternehmens, der Wichtigkeit des gesuchten Beweismaterials, der Menge und Art der sachdienlichen Informationen, die die Kommission im Besitz des fraglichen Unternehmens vermutet ( 85 ).

130. Die tatsächliche Kapazität des Adressaten zur Erteilung der verlangten Auskünfte leitet sich hauptsächlich aus den ihm zur Verfügung stehenden (personellen, technischen und finanziellen) Mitteln ab.

131. Daher dürften die einem Unternehmen mit der Wirtschaftskraft des Adressaten einer Entscheidung nach Art. 18 Abs. 3 allgemein zur Verfügung stehenden Mittel meines Erachtens einer der Faktoren sein, die bei der Entscheidung berücksichtigt werden dürfen, ob von diesem Adressaten vernünftigerweise erwartet werden kann, innerhalb der von der Kommission gesetzten Frist zu antworten. Wie die Rechtsmittelführerin selbst anerkennt, kann eindeutig eine Aufgabe, die für ein kleines, familiengeführtes Unternehmen unverhältnismäßig sein mag, für ein hochentwickeltes multinationales Unternehmen mit mehreren Tausend Mitarbeitern mit einer geringeren Belastung verbunden sein.

132. Das bedeutet jedoch nicht notwendigerweise – wie von der Rechtsmittelführerin vorgebracht –, dass die Kommission Auskunftsverlangen mit für jeden Adressaten unterschiedlichen Fristen versenden müsste. Wenn die Kommission verschiedenen Unternehmen dasselbe Auskunftsverlangen übersendet, kann sie nämlich auch eine Frist festlegen, die für alle betroffenen Unternehmen verhältnismäßig ist.

133. Allerdings sollte die Bedeutung der einem Unternehmen zur Verfügung stehenden Mittel meines Erachtens auch nicht überbewertet werden. Insbesondere kann die einem Unternehmen auferlegte Belastung nicht ein arithmetischer Anteil der ihm zur Verfügung stehenden Mittel sein. Große Unternehmen mögen mehr Personal, eine größere finanzielle Leistungsfähigkeit und entwickeltere IT‑Ausstattungen zur Verfügung haben, doch bedeutet das nicht, dass die Kommission befugt ist, von diesen Unternehmen außergewöhnliche Bemühungen zu verlangen. Es ist schließlich nicht Sache eines Unternehmens, die Aufgaben der Kommission wahrzunehmen, und das gilt unabhängig von der Größe dieses Unternehmens und den ihm zur Verfügung stehenden Mitteln.

134. Im Rahmen des vorliegenden Rechtsmittelgrundes macht die Rechtsmittelführerin jedoch nicht geltend, dass das Gericht die Arbeitsbelastung, die der angefochtene Beschluss darstellt, fehlerhaft gegen seine Kapazität zur Beantwortung abgewogen oder andere Gesichtspunkte, die für die Beurteilung der Verhältnismäßigkeit der im angefochtenen Beschluss gesetzten Fristen relevant sind, missachtet habe. Wie gesagt, hat sie lediglich Einwände dagegen erhoben, dass das Gericht die ihr zur Verfügung stehenden Mittel berücksichtigt habe. Einer weiter gehenden Prüfung der Verhältnismäßigkeit des angefochtenen Beschlusses bedarf es daher nicht.

135. Nach alledem bin ich der Ansicht, dass die Einwände der Rechtsmittelführerin betreffend die Rn. 101 bis 108 des angefochtenen Urteils unbegründet sind.

6. Unbestimmtheit der Fragen

a) Vorbringen der Parteien

136. Mit ihrem sechsten Rechtsmittelgrund macht HeidelbergCement geltend, dass das Gericht in den Rn. 109 bis 114 des angefochtenen Urteils die Unbestimmtheit bestimmter, im angefochtenen Beschluss enthaltener Fragen nicht beanstandet habe. Zum einen sei die Begründung des angefochtenen Urteils insofern widersprüchlich, als das Gericht zunächst festgestellt habe, dass das Auskunftsverlangen vage sei, und dann, dass es hinreichend eindeutig sei. Zum anderen werde HeidelbergCement durch das Gericht ein effektiver gerichtlicher Rechtsschutz vorenthalten, wenn es feststelle, dass die Ungenauigkeit bestimmter Fragen gegebenenfalls mit einer Klage gegen eine etwaige, wegen einer Nichtbeantwortung dieser Fragen gegen dieses Unternehmen verhängte Sanktion geltend gemacht werden könne.

137. Die Kommission ist ihrerseits der Ansicht, dass der angefochtene Beschluss keine Fragen enthalte, die unklar oder mehrdeutig seien. Er enthalte allenfalls allgemein formulierte Fragen, die der Rechtsmittelführerin somit einen weiten Spielraum für eine ordnungsgemäße Beantwortung gäben.

b) Würdigung

138. Auch in diesem Punkt dürfte das angefochtene Urteil kein weises „salomonisches Urteil“ darstellen, sondern vielmehr, um es so zu formulieren, „das Kind in zwei Hälften geteilt“ haben, um beiden Parteien etwas zu geben. Die gezogene Schlussfolgerung ist jedenfalls meines Erachtens nicht überzeugend.

139. Das Gericht verweist zunächst auf die Rechtsprechung des Gerichtshofs, wonach der Grundsatz der Rechtssicherheit verlange, dass jede Handlung der Verwaltung, die Rechtswirkungen entfalte, klar und bestimmt sei, damit der Betroffene seine Rechte und Pflichten unzweideutig erkennen und infolgedessen seine Vorkehrungen treffen könne ( 86 ). Diese Anforderungen sind im vorliegenden Zusammenhang umso bedeutsamer, da, wie das Gericht selbst feststellte, die Rechtsmittelführerin als Adressatin eines Auskunftsbeschlusses nach Art. 18 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1/2003 nicht nur Gefahr gelaufen sei, dass ihr eine Geldbuße oder ein Zwangsgeld auferlegt werde, falls sie die Auskünfte unvollständig, verspätet oder gar nicht erteile, sondern auch, dass ihr eine Geldbuße auferlegt werde, falls die Kommission eine erteilte Auskunft als unrichtig oder irreführend einstufe ( 87 ).

140. Das Gericht stellte anschließend fest, dass einige Fragen in der Tat „relativ vage“ formuliert seien, aufgrund dieses Umstands jedoch nicht auf eine Verletzung des Grundsatzes der Rechtssicherheit geschlossen werden könne; dies sei damit zu begründen, dass die Kommission eine Unzulänglichkeit der Antworten des fraglichen Unternehmens nicht rügen könne, soweit die Frage vage gewesen sei. Die Unbestimmtheit einer Frage sei daher von den Unionsgerichten im Rahmen der Kontrolle der Rechtmäßigkeit einer Entscheidung zu berücksichtigen, mit der gegen das betreffende Unternehmen eine Geldbuße verhängt werde ( 88 ).

141. Meines Erachtens sind beide zu diesem Punkt von HeidelbergCement erhobenen Rügen begründet.

142. Zum einen ist meines Erachtens eine extreme Knappheit und, in gewissem Umfang, eine Widersprüchlichkeit des angefochtenen Urteils zu beanstanden. Das Gericht stellte durchaus fest, dass einige Fragen vage formuliert seien, jedoch nur in gewissem Umfang („relativ vage“); dann stellte es jedoch rasch fest, dass sie nicht vage genug seien, um eine solche Mehrdeutigkeit des angefochtenen Beschlusses feststellen zu können, dass der Grundsatz der Rechtssicherheit verletzt sei.

143. Gegen diese Begründung sind zwei Einwände zu erheben. Erstens scheint das Gericht den Schluss nahezulegen, dass die mangelnde Genauigkeit einer Frage (oder mehrerer Fragen) nur insoweit relevant sei, als der Beschluss insgesamt mehrdeutig werde. Das ist falsch. Wenn bestimmte Fragen tatsächlich unbestimmt waren, dann hätte das Gericht den angefochtenen Beschluss teilweise, nur soweit er diese Fragen betraf, für nichtig erklären müssen ( 89 ). Zweitens kann die Frage, ob bestimmte Fragen, wie HeidelbergCement geltend macht, hinreichend unbestimmt waren oder nicht, vom Gerichtshof nicht überprüft werden. Das angefochtene Urteil enthält keinerlei Angaben dazu, welche und wie viele Fragen für vage befunden wurden und warum diese Fragen nur relativ vage waren. Dies trotz des Umstands, dass HeidelbergCement in ihrer Klageschrift die Fragen aufgeführt hatte, die ihrer Ansicht nach nicht hinreichend genau waren, und die (technischen oder sprachlichen) Gründe für ihre Einwände gegen diese Fragen im Detail erläutert hatte.

144. In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass der Klageschrift das Schreiben der Rechtsmittelführerin an die Kommission vom 16. November 2010 beigefügt war, in dem die Rechtsmittelführerin die Mehrdeutigkeit verschiedener, im Entwurf des Fragebogens enthaltener Fragen anzeigte und eine Reihe von Klarstellungen seitens der Kommission erbat. Die Kommission stellt im Wesentlichen nicht in Abrede, dass trotz mehrerer Kontakte, die in den nachfolgenden Monaten zwischen ihren Mitarbeitern und den Vertretern von HeidelbergCement stattfanden, die in diesem Schreiben genannten Anliegen weitgehend unbeantwortet blieben.

145. Zum anderen führt der Umstand, dass die Rechtsmittelführerin berechtigt sein könnte, gegen eine wegen unvollständiger oder irreführender Auskünfte gegen sie verhängte Geldbuße Klage wegen der Unbestimmtheit der entsprechenden Fragen zu erheben, nicht dazu, dass die Unionsgerichte aus einer etwaigen Verletzung des Grundsatzes der Rechtssicherheit durch die Kommission nicht die notwendigen Konsequenzen ziehen können (und müssen). Wie bereits erwähnt, dürfte die Begründung des Gerichts in diesem Punkt Art. 18 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1/2003 einen Teil seiner Wirkung nehmen ( 90 ).

146. Aufgrund dieser Erwägungen ist dem Rechtsmittelgrund, mit dem eine unzureichende und widersprüchliche Begründung in den Rn. 109 bis 114 des angefochtenen Urteils geltend gemacht wird, stattzugeben.

7. Selbstbelastung

a) Vorbringen der Parteien

147. Mit ihrem siebten Rechtsmittelgrund – der sich gegen die Rn. 115 bis 139 des angefochtenen Urteils richtet – macht HeidelbergCement geltend, dass das Gericht ihr Recht, sich nicht selbst belasten zu müssen, zu eng ausgelegt und ferner im vorliegenden Fall nicht gewahrt habe.

148. Die Kommission wendet sich gegen die von der Rechtsmittelführerin vorgebrachten Argumente. Sie betont, dass die Frage 1D von HeidelbergCement nicht die Abgabe einer rechtlichen Einschätzung oder Bewertung eines bestimmten Verhaltens, sondern lediglich die Angabe einer Methode für die Berechnung der Bruttogewinnmargen pro Quartal verlangt habe. Wenn eine solche Methode bei HeidelbergCement nicht existiert habe, habe dieses Unternehmen keine Antwort vorlegen müssen.

b) Würdigung

149. Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass im 23. Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 1/2003 das Recht der Unternehmen erwähnt ist, sich nicht selbst belasten zu müssen, wenn sie einer Auskunftsentscheidung der Kommission nachkommen. Dieses Recht hatte der Gerichtshof schon vor Erlass dieser Verordnung anerkannt ( 91 ). Es ist nämlich einer der grundlegenden Bestandteile des Rechts eines Unternehmens auf Verteidigung, das in allen Verfahren, die die Kommission nach der Verordnung Nr. 1/2003 einleitet, zu wahren ist.

150. Zu Beginn möchte ich auf bestimmte, von der Kommission einleitend vorgetragene Argumente eingehen, die ich nicht für überzeugend halte. Erstens ist das Vorbringen der Kommission, dass HeidelbergCement eine Beantwortung freigestanden habe, wenn eine Methode wie die angefragte in diesem Unternehmen nicht existiert habe, meines Erachtens offensichtlich falsch. Das Gericht hat dieses Vorbringen nämlich bereits mit dem Hinweis zurückgewiesen, dass die Frage zwingend formuliert sei und die Rechtsmittelführerin daher zu ihrer Beantwortung verpflichtet gewesen sei ( 92 ). Zweitens gibt die Kommission meines Erachtens den Gegenstand der Frage 1D unzutreffend wieder: Mit dieser Frage wurde HeidelbergCement nicht aufgefordert, die gegebenenfalls verwendete Methode für die Berechnung der Bruttogewinnmargen pro Quartal anzugeben, sondern die Methode, die dieses Unternehmen für die Berechnung dieser Margen für angemessen hält. Dieser Unterschied ist nicht unbedeutend; die Frage ist nicht rein tatsächlicher Art, sondern verlangte von der Rechtsmittelführerin auch eine Stellungnahme, wie das Gericht zutreffend festgestellt hat ( 93 ).

151. Vor diesem Hintergrund werde ich nun zum einen prüfen, ob das Gericht das Recht, sich nicht selbst belasten zu müssen, zu eng ausgelegt hat, und zum anderen, ob dieses Recht im vorliegenden Fall richtig zur Anwendung gekommen ist.

152. In Rn. 121 des angefochtenen Urteils stellte das Gericht fest, dass in Bezug auf die Fragen danach zu unterscheiden sei, ob sie als rein tatsächlich eingestuft werden könnten oder nicht. Nur wenn eine Frage nicht als rein tatsächlich eingestuft werden könne, sei nach Auffassung des Gerichts zu prüfen, ob sie eine Antwort impliziere, durch die das betroffene Unternehmen das Vorliegen einer Zuwiderhandlung eingestehen müsse, für die die Kommission den Nachweis zu erbringen habe. In Rn. 124 stellte das Gericht fest, dass eine Frage, mit der von dem Unternehmen verlangt werde, Daten zusammenzustellen, ohne eine Stellungnahme zu diesen zu erbeten, die Verteidigungsrechte dieses Unternehmens nicht verletzen könne.

153. Dies ist meines Erachtens eine unzutreffende Auslegung des Rechts, sich nicht selbst belasten zu müssen. Trotz des wenig eindeutigen Wortlauts des 23. Erwägungsgrundes der Verordnung Nr. 1/2003 ( 94 ) ist der Umstand, dass eine Frage von einem Unternehmen lediglich die Angabe tatsächlicher Auskünfte verlangt (etwa eine Zusammenstellung von Daten, eine Klarstellung tatsächlicher Umstände oder die Beschreibung von Tatsachen objektiver Art, etc.), in dieser Hinsicht ein wichtiges Element, aber nicht notwendigerweise maßgebend. Dass von einem Unternehmen keine Auskünfte subjektiver Art verlangt werden, schließt die Möglichkeit nicht aus, dass unter bestimmten Umständen ein Verstoß gegen das Recht dieses Unternehmens, sich nicht belasten zu müssen, vorliegen kann.

154. Der Gerichtshof spricht in ständiger Rechtsprechung von Fragen, durch die das Unternehmen „das Vorliegen einer Zuwiderhandlung eingestehen müsste“ ( 95 ). Die Wortwahl des Gerichtshofs ist nicht ohne Bedeutung ( 96 ). Im Urteil PVC II hat der Gerichtshof den Prüfungsmaßstab für die Selbstbelastung weiter geklärt: Maßgebend ist, ob eine Antwort des Adressaten tatsächlich dem Eingeständnis einer Zuwiderhandlung gleichkäme ( 97 ) .

155. Aus dieser Rechtsprechung folgt, dass die Kommission nicht befugt ist, Fragen zu stellen, deren Beantwortung ein Schuldeingeständnis des betroffenen Unternehmens implizieren könnte.

156. Beispielsweise steht meines Erachtens außer Zweifel, dass die Kommission Unternehmen nicht fragen darf, ob ihre Vertreter bei einem bestimmten Zusammentreffen mit denjenigen ihrer Wettbewerber Preiserhöhungen abgestimmt oder sich bereit erklärt haben, auf bestimmten nationalen Märkten keinen Wettbewerb zu betreiben. Auch wenn solche Fragen als rein tatsächlich eingestuft werden könnten, würden sie offensichtlich das Recht des Unternehmens verletzen, keine selbstbelastenden Auskünfte erteilen zu müssen, da eine Antwort einem ausdrücklichen Eingeständnis einer Zuwiderhandlung gegen Art. 101 AEUV gleichkommen kann.

157. Die hier vertretene Auslegung des Rechts, sich nicht selbst belasten zu müssen, wird auch durch die Rechtsprechung des Gerichtshofs gestützt. Sowohl im Urteil Orkem als auch im Urteil Solvay hat der Gerichtshof Entscheidungen der Kommission teilweise für nichtig erklärt, mit denen Auskünfte nach Art. 11 der damaligen Verordnung (EWG) Nr. 17 ( 98 ) verlangt wurden. Der Gerichtshof stellte fest, dass soweit das betreffende Unternehmen aufgrund einiger der gestellten Fragen das Vorliegen einer Zuwiderhandlung eingestehen müsste, für die die Kommission den Beweis zu erbringen hat, diese Fragen die Verteidigungsrechte dieser Unternehmen verletzen ( 99 ). Einige dieser Fragen konnten insbesondere als reine oder weitgehende Tatsachenfragen bezeichnet werden. Im Urteil Kommission/SGL Carbon bestätigte der Gerichtshof, dass die Kommission ein Unternehmen, das eingeräumt hatte, andere Unternehmen der Graphitelektrodenindustrie vor möglichen Ermittlungsmaßnahmen der Kommission gegen sie gewarnt zu haben, nicht verpflichten konnte, die Namen dieser Unternehmen mitzuteilen ( 100 ). Auch diese Frage kann als reine Tatsachenfrage betrachtet werden.

158. Eine Frage kann somit unter bestimmten Umständen zu beanstanden sein, weil die Antwort darauf ein Schuldeingeständnis implizieren könnte, auch wenn sie ausschließlich Tatsachen betrifft und keine Stellungnahme zu diesen Tatsachen erbeten wird. Das Gericht hat demzufolge das Recht, sich nicht selbst belasten zu müssen, rechtsfehlerhaft ausgelegt.

159. Erst recht können, entgegen der von der Kommission vertretenen Ansicht, Fragen gegen das Recht eines Unternehmens, sich nicht selbst belasten zu müssen, verstoßen, auch wenn der Adressat nicht um eine rechtliche Einschätzung oder um Abgabe einer rechtlichen Stellungnahme gebeten wird. Dies folgt sehr eindeutig aus der oben in Nr. 157 genannten Rechtsprechung: Keine der vom Gerichtshof beanstandeten Fragen verpflichtete die betroffenen Unternehmen zur Abgabe einer rechtlichen Bewertung. Dass die Frage 1D HeidelbergCement nicht zu Stellungnahmen rechtlicher Art verpflichtete, schließt daher nicht zwangsläufig aus, dass diese Frage gegen das Recht, sich nicht selbst belasten zu müssen, verstoßen kann.

160. Im Anschluss an dieses Ergebnis werde ich nun der Vollständigkeit halber prüfen, ob das Recht, sich nicht selbst belasten zu müssen, im vorliegenden Fall fehlerhaft angewendet wurde.

161. In Rn. 132 des angefochtenen Urteils stellte das Gericht fest, dass die Einschätzung, die HeidelbergCement bei Frage 1D vorzunehmen habe, „darauf hinauslaufe, die Höhe ihrer Gewinnmargen zu kommentieren“, und diese „ein Indiz für das Vorliegen wettbewerbsbeschränkender Praktiken“ sein könnten. Auch wenn der Wortlaut des angefochtenen Urteils nicht ganz eindeutig ist, scheint es doch festzustellen, dass die Rechtsmittelführerin durch die Beantwortung dieser Frage in der Tat hätte veranlasst sein können, ihre Beteiligung an den mutmaßlichen Zuwiderhandlungen einzugestehen.

162. Das Gericht stellte im Anschluss jedoch fest, dass trotz des selbstbelastenden Charakters der Frage 1D auch die der Rechtsmittelführerin gebotene Möglichkeit zu berücksichtigen sei, in einem späteren Stadium des Verwaltungsverfahrens oder im Rahmen einer Klage gegen den endgültigen Beschluss der Kommission eine andere als die von der Kommission möglicherweise vertretene Auslegung ihrer Antwort auf diese Frage geltend zu machen ( 101 ). Aus diesem Grund wies das Gericht die Argumente von HeidelbergCement zurück.

163. Die Begründung des Gerichts überrascht. Dass HeidelbergCement den selbstbelastenden Charakter der Frage 1D auch hätte anfechten können, wenn und sobald die Kommission eine Entscheidung über die Verhängung einer Geldbuße (entweder wegen Nichtbeantwortung dieser Frage oder wegen Zuwiderhandlung gegen Art. 101 AEUV) gegen sie erlassen hätte, führt nicht dazu, dass die Unionsgerichte den Verstoß der Kommission gegen das Recht dieses Unternehmens auf Verteidigung im Rahmen des vorliegenden Verfahrens nicht beanstanden können (und müssen). Wie oben in den Nrn. 86 und 145 ausgeführt, würde die Begründung des Gerichts zu diesem Punkt dem Adressaten einer Entscheidung sein Recht vorenthalten, diesen Rechtsakt von den Unionsgerichten überprüfen zu lassen, wie in Art. 18 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1/2003 ausdrücklich vorgesehen.

164. Die Notwendigkeit, das Recht eines Unternehmens auf Verteidigung – in einer Situation wie derjenigen der Rechtsmittelführerin – unverzüglich zu wahren, ist umso bedeutsamer, da der Gerichtshof bisher noch nicht zu der Frage Stellung genommen hat, ob ein Unternehmen, das eine verpflichtend zu beantwortende selbstbelastende Frage beantwortet, hierdurch auf seine Rechte verzichtet und die Kommission folglich befugt ist, diese Antwort als Beweismittel zu verwerten ( 102 ). Einigen Kommentatoren zufolge kann das betreffende Unternehmen unter solchen Umständen die Verwertung dieser Auskünfte später nicht mit der Begründung anfechten, dass die Frage seine Verteidigungsrechte verletzt habe und somit nie hätte gestellt werden dürfen ( 103 ).

165. Die zentrale Frage, auf die das Gericht bei seiner Prüfung in diesem Kontext hätte abstellen müssen, ist, ob die Beantwortung der Frage 1D für HeidelbergCement einem Eingeständnis einer Zuwiderhandlung hätte gleichkommen können.

166. Das Gericht scheint diese Frage jedoch zu übergehen, statt hierzu einen eindeutigen Standpunkt einzunehmen. Anmerken möchte ich persönlich, dass die Formulierung der Frage 1D gewisse Ähnlichkeiten mit zwei Fragen aufweist, die der Gerichtshof in den Urteilen Orkem und Solvay beanstandet hat, da sie dem Unternehmen die Verpflichtung auferlegen konnten, seine Beteiligung an einer durch den (damaligen) Art. 85 EWG verbotenen Vereinbarung einzuräumen ( 104 ). Im vorliegenden Fall ist ebenfalls nicht eindeutig auszuschließen, dass die Kommission das Unternehmen mit der erbetenen Stellungnahme zur besten Methode für die Berechnung der Bruttogewinnmargen pro Quartal veranlassen wollte, seine Absprachen zur Preisfestsetzung oder -abstimmung mit seinen Wettbewerbern einzugestehen.

167. Da jedoch feststeht, dass das Gericht das Recht, sich nicht selbst belasten zu müssen, jedenfalls fehlerhaft ausgelegt hat, bedarf dieser Punkt meines Erachtens keiner weiteren Vertiefung.

168. Nach alledem ist das angefochtene Urteil meines Erachtens daher aufzuheben, soweit es in den Rn. 115 bis 139 die von der Rechtsmittelführerin erhobene Rüge betreffend eine Verletzung ihres Rechts, sich nicht selbst belasten zu müssen, zurückgewiesen hat.

VI – Folgen der Würdigung

169. Nach Art. 61 Abs. 1 der Satzung des Gerichtshofs hebt der Gerichtshof das Urteil des Gerichts auf, wenn das Rechtsmittel begründet ist. Ist der Rechtsstreit zur Entscheidung reif, so kann ihn der Gerichtshof selbst endgültig entscheiden. Er kann die Sache auch an das Gericht zurückverweisen.

170. Ich bin zu dem Ergebnis gelangt, dass fünf der sieben von der Rechtsmittelführerin geltend gemachten Rechtsmittelgründe stattzugeben und das angefochtene Urteil folglich aufzuheben ist.

171. Angesichts des bekannten Sachverhalts und des Vortrags der Parteien vor dem Gericht und vor dem Gerichtshof ist der Gerichtshof meines Erachtens in der Lage, die Rechtssache selbst endgültig zu entscheiden ( 105 ).

172. In ihrer Klageschrift hat HeidelbergCement fünf Klagegründe für ihren Antrag auf Nichtigerklärung des angefochtenen Beschlusses geltend gemacht.

173. Aufgrund der vorstehend entwickelten Erwägungen war der angefochtene Beschluss meines Erachtens aus drei wesentlichen Gründen rechtswidrig: Er war im Hinblick auf den Zweck des Auskunftsverlangens unzureichend begründet (siehe Nrn. 31 bis 55 der vorliegenden Schlussanträge), er erfüllte nicht die Voraussetzung der Erforderlichkeit (siehe Nrn. 70 bis 95 der vorliegenden Schlussanträge) und er ging von einer fehlerhaften Auslegung des Begriffs „Auskünfte“ im Sinne von Art. 18 der Verordnung Nr. 1/2003 aus (siehe Nrn. 98 bis 123 der vorliegenden Schlussanträge). Jeder dieser Rechtsfehler für sich allein bildet eine hinreichende Grundlage für die Nichtigerklärung des Beschlusses in seiner Gesamtheit. Folglich bedarf es meines Erachtens keiner Prüfung der Begründetheit der anderen von der Rechtsmittelführerin geltend gemachten Klagegründe.

VII – Kosten

174. Nach Art. 138 Abs. 1 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen.

175. Sollte der Gerichtshof mit meiner Würdigung des Rechtsmittels übereinstimmen, sind der Kommission nach den Art. 137, 138 und 184 der Verfahrensordnung die Kosten sowohl des erstinstanzlichen als auch des Rechtsmittelverfahrens aufzuerlegen.

VIII – Ergebnis

176. Aufgrund aller vorstehenden Erwägungen schlage ich dem Gerichtshof vor, — das Urteil des Gerichts vom 14. März 2014 in der Rechtssache HeidelbergCement/Kommission (T‑302/11) aufzuheben; — den Beschluss K(2011) 2361 endgültig der Kommission vom 30.