Rechtssache T‑329/01

Archer Daniels Midland Co.

gegen

Kommission der Europäischen Gemeinschaften

„Wettbewerb – Kartelle – Natriumglukonat – Artikel 81 EG – Geldbuße – Artikel 15 Absatz 2 der Verordnung Nr. 17 – Leitlinien für das Verfahren zur Festsetzung von Geldbußen – Mitteilung über Zusammenarbeit – Grundsatz der Verhältnismäßigkeit – Gleichbehandlung – Rückwirkungsverbot – Begründungspflicht – Verteidigungsrechte“

Urteil des Gerichts (Dritte Kammer) vom 27. September 2006

Leitsätze des Urteils

1. Gemeinschaftsrecht – Allgemeine Rechtsgrundsätze – Verbot der Rückwirkung von Strafvorschriften

(Verordnung Nr. 17 des Rates, Artikel 15; Mitteilung 98/C 9/03 der Kommission)

2. Wettbewerb – Geldbußen – Leitlinien für das Verfahren zur Festsetzung von Geldbußen

(Verordnung Nr. 17 des Rates, Artikel 15 Absatz 2; Mitteilung 98/C 9/03 der Kommission)

3. Wettbewerb – Geldbußen – Höhe – Festsetzung – Kriterien – Schwere der Zuwiderhandlung

(Verordnung Nr. 17 des Rates, Artikel 15 Absatz 2)

4. Wettbewerb – Geldbußen – Höhe – Festsetzung – Kriterien – Schwere der Zuwiderhandlung

(Verordnung Nr. 17 des Rates, Artikel 15 Absatz 2; Mitteilung 98/C 9/03 der Kommission)

5. Wettbewerb – Geldbußen – Höhe – Festsetzung – Abschreckungswirkung der Geldbuße

(Artikel 81 EG; Verordnung Nr. 17 des Rates, Artikel 15)

6. Wettbewerb – Geldbußen – Höhe – Festsetzung – Kriterien – Konkrete Auswirkungen auf den Markt

(Verordnung Nr. 17 des Rates, Artikel 15 Absatz 2; Mitteilung 98/C 9/03 der Kommission, Abschnitt 1 A Absatz 1)

7. Wettbewerb – Geldbußen – Höhe – Festsetzung – Kriterien – Schwere der Zuwiderhandlung

(Verordnung Nr. 17 des Rates, Artikel 15 Absatz 2)

8. Wettbewerb – Geldbußen – Höhe – Festsetzung – Kriterien – Schwere der Zuwiderhandlung

(Verordnung Nr. 17 des Rates, Artikel 15)

9. Wettbewerb – Geldbußen – Höhe – Festsetzung – Kriterien – Schwere der Zuwiderhandlung – Mildernde Umstände

(Artikel 81 Absatz 1 EG; Verordnung Nr. 17 des Rates, Artikel 15 Absatz 2; Mitteilung 98/C 9/03 der Kommission, Abschnitt 3 dritter Gedankenstrich)

10. Wettbewerb – Geldbußen – Kumulierung gemeinschaftsrechtlicher Sanktionen wegen verschiedener Sachverhalte, die auf denselben Komplex von Vereinbarungen zurückgehen

(Verordnung Nr. 17 des Rates, Artikel 15)

11. Wettbewerb – Geldbußen – Höhe – Festsetzung – Kriterien – Schwere der Zuwiderhandlung – Mildernde Umstände

(Artikel 81 Absatz 1 EG; Verordnung Nr. 17 des Rates, Artikel 15; Mitteilung 98/C 9/03 der Kommission)

12. Wettbewerb – Geldbußen – Höhe – Festsetzung – Nichtverhängung oder Herabsetzung der Geldbuße als Gegenleistung für die Zusammenarbeit des beschuldigten Unternehmens

(Verordnung Nr. 17 des Rates, Artikel 15 Absatz 2; Mitteilung 96/C 207/04 der Kommission, Abschnitte B Buchstabe b und C)

13. Wettbewerb – Geldbußen – Höhe – Festsetzung – Kriterien – Beurteilung des Umfangs der Kooperation jedes Unternehmens im Verwaltungsverfahren

(Verordnung Nr. 17 des Rates, Artikel 15; Mitteilung 96/C 207/04 der Kommission, Abschnitte B, C und D)

14. Wettbewerb – Verwaltungsverfahren – Mitteilung der Beschwerdepunkte – Notwendiger Inhalt

(Verordnung Nr. 17 des Rates, Artikel 19 Absatz 1)

15. Wettbewerb – Geldbußen – Höhe – Ermessen der Kommission – Gerichtliche Nachprüfung

(Artikel 229 EG)

1. Das in Artikel 7 der Europäischen Menschenrechtskonvention als Grundrecht gewährleistete Verbot der Rückwirkung von Strafvorschriften bildet einen allgemeinen Grundsatz des Gemeinschaftsrechts, der bei der Verhängung von Geldbußen wegen Zuwiderhandlung gegen die Wettbewerbsregeln einzuhalten ist. Nach diesem Grundsatz müssen die verhängten Sanktionen denen entsprechen, die zum Zeitpunkt der Begehung der Zuwiderhandlung vorgesehen waren.

Der Erlass von Leitlinien, die geeignet sind, die allgemeine Wettbewerbspolitik der Kommission auf dem Gebiet von Geldbußen zu ändern, kann grundsätzlich in den Geltungsbereich des Rückwirkungsverbots fallen.

Denn zum einen können die Leitlinien Rechtswirkungen entfalten. Diese Rechtswirkungen ergeben sich nicht daraus, dass die Leitlinien selbst Normcharakter hätten, sondern daraus, dass sie von der Kommission erlassen und veröffentlicht worden sind. Der Erlass und die Veröffentlichung der Leitlinien bewirken eine Selbstbeschränkung der Kommission in der Ausübung ihres Ermessens. Die Kommission kann von den Leitlinien nicht mehr abweichen, ohne dass dies gegebenenfalls als Verstoß gegen allgemeine Rechtsgrundsätze wie die der Gleichbehandlung, des Vertrauensschutzes und der Rechtssicherheit geahndet wird.

Zum anderen fallen die Leitlinien als Instrument einer Wettbewerbspolitik ebenso in den Geltungsbereich des Rückwirkungsverbots wie die neue gerichtliche Auslegung einer Norm, die eine Zuwiderhandlung festlegt, nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte zu Artikel 7 Absatz 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention, der zufolge diese Bestimmung der rückwirkenden Anwendung der neuen Auslegung einer solchen Norm entgegensteht. Das ist nach dieser Rechtsprechung insbesondere dann der Fall, wenn es sich um eine richterliche Auslegung handelt, deren Ergebnis zum Zeitpunkt der Begehung der Zuwiderhandlung insbesondere unter Berücksichtigung der Auslegung, die zu dieser Zeit in der Rechtsprechung zur fraglichen Rechtsvorschrift vertreten wurde, nicht hinreichend vorhersehbar war. Allerdings hängt nach dieser Rechtsprechung die Bedeutung des Begriffes der Vorhersehbarkeit in hohem Maß ab vom Inhalt der in Rede stehenden Vorschriften, von dem durch sie geregelten Bereich sowie von der Zahl und der Eigenschaft ihrer Adressaten. Der Vorhersehbarkeit des Gesetzes steht es indessen nicht entgegen, dass die betreffende Person gezwungen wird, fachkundigen Rat einzuholen, um unter den Umständen des konkreten Falles angemessen zu beurteilen, welche Folgen sich aus einer bestimmten Handlung ergeben können. Das gilt insbesondere für berufsmäßig tätige Personen, die gewohnt sind, sich bei der Ausübung ihrer Tätigkeit sehr umsichtig verhalten zu müssen. Von ihnen kann daher erwartet werden, dass sie die Risiken ihrer Tätigkeit besonders sorgfältig beurteilen.

Um zu kontrollieren, ob das Rückwirkungsverbot eingehalten wurde, ist zu prüfen, ob die Änderung, die im Erlass der Leitlinien für das Verfahren zur Festsetzung von Geldbußen, die gemäß Artikel 15 Absatz 2 der Verordnung Nr. 17 und gemäß Artikel 65 Absatz 5 EGKS-Vertrag festgesetzt werden, liegt, zur Zeit der Begehung der in Frage stehenden Zuwiderhandlungen hinreichend vorhersehbar war. Insoweit besteht die hauptsächliche Neuerung der Leitlinien darin, dass als Ausgangspunkt der Berechnung Grundbeträge verwendet werden, die innerhalb von hierfür in den Leitlinien vorgesehenen Spannen festgelegt werden, wobei diese Spannen verschiedenen Schweregraden der Zuwiderhandlungen entsprechen, als solche aber keinen Bezug zum relevanten Umsatz aufweisen. Diese Methode beruht somit im Wesentlichen auf einer – wenn auch relativen und flexiblen – Tarifierung der Geldbußen.

Ferner ist die Kommission dadurch, dass sie in der Vergangenheit für bestimmte Arten von Zuwiderhandlungen Geldbußen in bestimmter Höhe verhängt hat, nicht daran gehindert, dieses Niveau innerhalb der in der Verordnung Nr. 17 gezogenen Grenzen anzuheben, wenn dies erforderlich ist, um die Durchführung der gemeinschaftlichen Wettbewerbspolitik sicherzustellen. Vielmehr verlangt es die wirksame Anwendung der gemeinschaftlichen Wettbewerbsregeln, dass die Kommission das Niveau der Geldbußen jederzeit den Erfordernissen dieser Politik anpassen kann.

Dementsprechend können Unternehmen, die von einem Verwaltungsverfahren betroffen sind, das zu einer Geldbuße führen kann, weder darauf vertrauen, dass die Kommission das zuvor praktizierte Bußgeldniveau nicht überschreiten wird, noch auf eine bestimmte Methode für die Berechnung der Geldbußen.

Die betreffenden Unternehmen müssen sich folglich dessen bewusst sein, dass die Kommission jederzeit beschließen kann, das Niveau der Geldbußen gegenüber dem in der Vergangenheit praktizierten Niveau anzuheben. Das gilt nicht nur dann, wenn die Kommission das Niveau der Geldbußen durch deren Verhängung in Einzelentscheidungen anhebt, sondern auch dann, wenn diese Anhebung dadurch erfolgt, dass Verhaltensnormen mit allgemeiner Geltung wie die Leitlinien auf konkrete Fälle angewandt werden.

(vgl. Randnrn. 38-46)

2. Hat die Kommission für die Berechnung der Höhe der Geldbuße eines Unternehmens die in den Leitlinien für das Verfahren zur Festsetzung von Geldbußen, die gemäß Artikel 15 Absatz 2 der Verordnung Nr. 17 und gemäß Artikel 65 Absatz 5 EGKS-Vertrag festgesetzt werden, beschriebene Methode angewandt, so kann darin keine Diskriminierung gegenüber Unternehmen liegen, die im selben Zeitraum Zuwiderhandlungen gegen die Wettbewerbsregeln der Gemeinschaft begingen, jedoch aufgrund des Zeitpunkts der Aufdeckung der Zuwiderhandlung oder des Ablaufs des sie betreffenden Verwaltungsverfahrens vor dem Erlass und der Veröffentlichung der Leitlinien bestraft wurden.

(vgl. Randnr. 53)

3. Die Schwere von Zuwiderhandlungen gegen die Wettbewerbsregeln ist anhand zahlreicher Gesichtspunkte zu ermitteln, zu denen u. a. die besonderen Umstände der Sache, ihr Kontext und die Abschreckungswirkung der Geldbußen gehören, ohne dass es eine zwingende oder abschließende Liste von Kriterien gäbe, die auf jeden Fall berücksichtigt werden müssten.

Ebenso können zu den Gesichtspunkten für die Beurteilung der Schwere einer Zuwiderhandlung je nach Fall die Menge und der Wert der Waren, auf die sich die Zuwiderhandlung erstreckte, sowie die Größe und Wirtschaftskraft des Unternehmens und damit der Einfluss gehören, den es auf den relevanten Markt ausüben konnte. Daraus ergibt sich zum einen, dass bei der Festsetzung der Geldbuße sowohl der Gesamtumsatz des Unternehmens, der – wenn auch nur annähernd und unvollständig – etwas über dessen Größe und Wirtschaftskraft aussagt, als auch der Marktanteil der betroffenen Unternehmen an dem in Frage stehenden Markt herangezogen werden darf, der einen Anhaltspunkt für das Ausmaß der Zuwiderhandlung liefern kann. Zum anderen folgt daraus, dass weder der einen noch der anderen dieser Zahlen eine im Verhältnis zu den übrigen Beurteilungskriterien übermäßige Bedeutung zugemessen werden darf und dass die Festsetzung einer angemessenen Geldbuße nicht das Ergebnis eines bloßen auf den Gesamtumsatz gestützten Rechenvorgangs sein kann.

Jedenfalls genügt der Umstand, dass die gegen ein Unternehmen verhängte Geldbuße höher ist als sein Umsatz aus dem Verkauf des von dem Kartell betroffenen Produkts im Europäischen Wirtschaftsraum während der Zeit seiner Teilnahme am Kartell oder diesen sogar erheblich übersteigt, allein nicht, um eine Unverhältnismäßigkeit der Geldbuße zu belegen.

(vgl. Randnrn. 76-77, 80)

4. Nach Artikel 15 Absatz 2 der Verordnung Nr. 17 wird die Höhe der Geldbuße nach der Schwere und der Dauer der Zuwiderhandlung bemessen. Nach den Leitlinien für das Verfahren zur Festsetzung von Geldbußen, die gemäß Artikel 15 Absatz 2 der Verordnung Nr. 17 und gemäß Artikel 65 Absatz 5 EGKS-Vertrag festgesetzt werden, setzt die Kommission ferner den Ausgangsbetrag nach der Schwere der Zuwiderhandlung unter Berücksichtigung ihrer Art, ihrer konkreten Auswirkungen auf den Markt und des Umfangs des räumlichen Marktes fest.

Dieser rechtliche Rahmen verpflichtet die Kommission somit als solcher nicht dazu, die geringe Größe des Produktmarktes zu berücksichtigen.

Bei der Beurteilung der Schwere einer Zuwiderhandlung hat die Kommission jedoch sehr viele Faktoren zu berücksichtigen, die je nach der Art der fraglichen Zuwiderhandlung und den besonderen Umständen des Einzelfalls von unterschiedlicher Art und Bedeutung sind. Es lässt sich nicht ausschließen, dass zu diesen Faktoren, die für die Schwere einer Zuwiderhandlung maßgebend sind, je nach Fall auch die Größe des betroffenen Produktmarktes gehören kann.

Zwar kann demnach die Marktgröße einen Faktor darstellen, der bei der Ermittlung der Schwere der Zuwiderhandlung zu berücksichtigen ist, doch ist dieser je nach den Umständen des Einzelfalls von unterschiedlicher Bedeutung.

(vgl. Randnrn. 99-102)

5. Die Abschreckung ist eine der Haupterwägungen, von denen sich die Kommission bei der Zumessung von Geldbußen wegen eines Verstoßes gegen die gemeinschaftlichen Wettbewerbsregeln leiten lassen muss.

Würde die Geldbuße in einer Höhe festgesetzt, mit der lediglich der Gewinn aus dem Kartell zunichte gemacht würde, hätte sie keine abschreckende Wirkung. Denn es ist vernünftigerweise davon auszugehen, dass Unternehmen im Rahmen ihrer finanziellen Kalkulation und Geschäftsführung nicht nur rational das Niveau der ihnen für eine Zuwiderhandlung drohenden Geldbußen, sondern auch die Größe des Risikos, dass das Kartell aufgedeckt wird, berücksichtigen. Würde die Funktion der Geldbuße auf die bloße Aufhebung des erhofften Gewinns oder Vorteils reduziert, so würde darüber hinaus nicht hinreichend berücksichtigt, dass ein unter Artikel 81 Absatz 1 EG fallendes Verhalten den Charakter einer Zuwiderhandlung hat. Würde die Geldbuße auf einen bloßen Ausgleich des verursachten Schadens beschränkt, so würde nämlich außer der abschreckenden Wirkung, die nur auf künftige Verhaltensweisen gerichtet sein kann, der repressive Charakter einer solchen Maßnahme im Hinblick auf die tatsächlich begangene konkrete Zuwiderhandlung vernachlässigt.

Ebenso kann im Fall eines Unternehmens, das auf zahlreichen Märkten präsent ist und über eine besonders große Finanzkraft verfügt, die Berücksichtigung des Umsatzes auf dem in Frage stehenden Markt nicht genügen, um eine abschreckende Wirkung der Geldbuße zu gewährleisten. Je größer nämlich ein Unternehmen ist und je größer seine gesamten Ressourcen sind, die es zu unabhängigem Handeln auf dem Markt befähigen, desto mehr muss es sich der Bedeutung seiner Rolle für ein unbeeinträchtigtes Funktionieren des Wettbewerbs auf dem Markt bewusst sein. Daher sind die tatsächlichen Umstände, die sich auf die Wirtschaftskraft eines Unternehmens beziehen, das sich einer Zuwiderhandlung schuldig gemacht hat, bei der Zumessung der Geldbuße zu berücksichtigen, um ihre abschreckende Wirkung zu gewährleisten.

(vgl. Randnrn. 140-142)

6. Nach Abschnitt 1 A Absatz 1 der Leitlinien für das Verfahren zur Festsetzung von Geldbußen, die gemäß Artikel 15 Absatz 2 der Verordnung Nr. 17 und gemäß Artikel 65 Absatz 5 EGKS-Vertrag festgesetzt werden, berücksichtigt die Kommission bei der Bemessung der Geldbuße nach Maßgabe der Schwere des Verstoßes u. a. die konkreten Auswirkungen des Verstoßes auf den Markt, sofern diese messbar sind. Solche messbaren Auswirkungen des Kartells auf den betreffenden Markt sind als hinreichend nachgewiesen anzusehen, wenn die Kommission in der Lage ist, konkrete und glaubhafte Indizien dafür vorzulegen, dass das Kartell mit hinreichender Wahrscheinlichkeit Auswirkungen auf den Markt hatte.

Die Prüfung der Auswirkungen eines Kartells auf den Markt erfordert die Aufstellung von Hypothesen. In diesem Zusammenhang muss die Kommission insbesondere prüfen, welchen Preis das relevante Produkt ohne Kartell gehabt hätte. Indessen ist es mit Unwägbarkeiten behaftet, im Rahmen der Prüfung der Gründe für die tatsächliche Preisentwicklung Mutmaßungen über den jeweiligen Anteil anzustellen, den die einzelnen Gründe hatten. Es ist dem objektiven Umstand Rechnung zu tragen, dass die Teilnehmer aufgrund des Preiskartells auf die Möglichkeit, mittels der Preise miteinander zu konkurrieren, gerade verzichtet haben. Die Beurteilung des Einflusses anderer Faktoren als dieses freiwilligen Verzichts der Kartellteilnehmer beruht daher zwangsläufig auf hinreichend hohen und nicht genau quantifizierbaren Wahrscheinlichkeiten.

Soll dem in Abschnitt 1 A Absatz 1 festgelegten Kriterium nicht seine praktische Wirksamkeit genommen werden, kann es der Kommission daher nicht zum Vorwurf gemacht werden, dass sie sich auf die konkreten Auswirkungen einer wettbewerbswidrigen Vereinbarung, wie eines Kartells in Bezug auf die Preise oder Marktanteile, auf den relevanten Markt gestützt hat, ohne diese Auswirkungen zu quantifizieren oder hierzu eine bezifferte Beurteilung vorzulegen.

(vgl. Randnrn. 174-178)

7. Bei der Feststellung der Schwere einer Zuwiderhandlung im Bereich des Wettbewerbs ist insbesondere der normative und wirtschaftliche Zusammenhang zu berücksichtigen, in den sich die beanstandete Verhaltensweise einfügt. Dabei muss die Kommission, um die konkreten Auswirkungen einer Zuwiderhandlung auf den Markt zu beurteilen, auf den Wettbewerb abstellen, den es normalerweise ohne die Zuwiderhandlung gegeben hätte.

Daraus folgt zum einen, dass bei Preisabsprachen – mit einem angemessenen Grad an Wahrscheinlichkeit – festgestellt werden muss, dass es die Absprachen den Beteiligten tatsächlich erlaubt haben, ein höheres Preisniveau als ohne das Kartell zu erzielen. Zum anderen folgt daraus, dass die Kommission unter Berücksichtigung des vorhandenen wirtschaftlichen und gegebenenfalls normativen Rahmens alle objektiven Bedingungen auf dem betreffenden Markt in ihre Beurteilung einbeziehen muss. Gegebenenfalls ist das Vorhandensein von „objektiven wirtschaftlichen Faktoren“ zu berücksichtigen, aus denen sich ergibt, dass sich das Preisniveau „bei freiem Wettbewerb“ nicht ebenso entwickelt hätte wie die tatsächlich praktizierten Preise.

(vgl. Randnrn. 191-192)

8. Im Bereich der Bekämpfung verbotener Kartelle ist das von einem Unternehmen behauptete tatsächliche Verhalten bei der Bewertung der Auswirkungen eines Kartells auf den Markt nicht von Bedeutung, da lediglich die Wirkungen der gesamten Zuwiderhandlung, an der das Unternehmen beteiligt war, zu berücksichtigen sind.

(vgl. Randnr. 204)

9. Bei der für die Festsetzung einer Geldbuße erforderlichen Beurteilung der Schwere einer Zuwiderhandlung gegen die Wettbewerbsregeln muss die Kommission nicht nur die besonderen Umstände des Einzelfalls, sondern auch den Kontext der Zuwiderhandlung berücksichtigen und für die abschreckende Wirkung ihres Vorgehens Sorge tragen. Nur die Berücksichtigung dieser Aspekte kann nämlich die volle Wirksamkeit des Vorgehens der Kommission für die Wahrung eines unverfälschten Wettbewerbs auf dem Gemeinsamen Markt gewährleisten.

Eine Beurteilung der Regelung in Abschnitt 3 dritter Gedankenstrich der Leitlinien für das Verfahren zur Festsetzung von Geldbußen, die gemäß Artikel 15 Absatz 2 der Verordnung Nr. 17 und gemäß Artikel 65 Absatz 5 EGKS-Vertrag festgesetzt werden, allein anhand ihres Wortlauts könnte den Eindruck vermitteln, dass die bloße Beendigung einer Zuwiderhandlung nach dem ersten Eingreifen der Kommission allgemein und vorbehaltlos einen mildernden Umstand darstellt. Eine solche Auslegung dieser Regelung würde aber die praktische Wirksamkeit der Vorschriften, die die Erhaltung eines effizienten Wettbewerbs ermöglichen, mindern, da sie sowohl die Sanktion, die wegen einer Zuwiderhandlung gegen Artikel 81 EG verhängt werden kann, als auch ihre abschreckende Wirkung abschwächen würde.

Im Unterschied zu anderen mildernden Umständen bildet nämlich dieser Umstand keinen wesensmäßigen Teil der subjektiven Eigenschaften des Zuwiderhandelnden oder des konkreten Sachverhalts, da er hauptsächlich aus dem äußeren Eingreifen der Kommission folgt. Die Beendigung einer Zuwiderhandlung nur infolge eines Eingreifens der Kommission kann daher nicht dem Verdienst gleichgestellt werden, das in einer eigenständigen Initiative des Zuwiderhandelnden liegt, sondern stellt nur eine angemessene und normale Reaktion auf das Eingreifen dar. Zudem belegt ein solcher Umstand nur die Rückkehr des Zuwiderhandelnden zu rechtmäßigem Verhalten und trägt nicht dazu bei, die Verfolgung von Verstößen durch die Kommission wirksamer zu machen. Der angeblich mildernde Charakter eines solchen Umstands lässt sich auch nicht als bloßer Anreiz rechtfertigen, die Zuwiderhandlung zu beenden. Insoweit bietet bereits die Einstufung der Fortführung einer Zuwiderhandlung nach dem ersten Eingreifen der Kommission als erschwerender Umstand zu Recht einen Anreiz für die Beendigung der Zuwiderhandlung, verringert aber weder die Sanktion noch ihre abschreckende Wirkung.

Die Anerkennung der Beendigung einer Zuwiderhandlung nach dem ersten Eingreifen der Kommission als mildernder Umstand würde daher durch eine Minderung sowohl der Sanktion als auch ihrer abschreckenden Wirkung die praktische Wirksamkeit von Artikel 81 Absatz 1 EG ungerechtfertigt beeinträchtigen. Folglich darf sich die Kommission nicht selbst dazu verpflichten, die bloße Beendigung eines Verstoßes nach ihrem ersten Eingreifen als mildernden Umstand zu berücksichtigen. Die Regelung des Abschnitts 3 dritter Gedankenstrich der Leitlinien ist daher, damit sie der praktischen Wirksamkeit von Artikel 81 Absatz 1 EG nicht zuwiderläuft, restriktiv so auszulegen, dass nur besondere Umstände des Einzelfalls, unter denen eine Beendigung des Verstoßes nach dem ersten Eingreifen der Kommission konkret verwirklicht wird, die Berücksichtigung dieser Beendigung als mildernden Umstand rechtfertigen können.

Im Fall einer besonders schweren Zuwiderhandlung, die eine von den betreffenden Unternehmen vorsätzlich herbeigeführte Festsetzung von Preisen und Aufteilung der Märkte zum Gegenstand hatte, kann die Beendigung der Zuwiderhandlung nicht als mildernder Umstand gewertet werden, wenn sie auf das Eingreifen der Kommission zurückzuführen ist.

(vgl. Randnrn. 276-282)

10. Der Grundsatz ne bis in idem verbietet es, dieselbe Person mehr als einmal wegen desselben rechtswidrigen Verhaltens zum Schutz desselben Rechtsguts mit einer Sanktion zu belegen. Seine Anwendung hängt von der dreifachen, kumulativ geltenden Voraussetzung der Identität des Sachverhalts, des Zuwiderhandelnden und des geschützten Rechtsguts ab.

Demgemäß gilt dieser Grundsatz nicht in einem Fall, in dem die mit zwei Sanktionen belegten Handlungen zwar auf denselben Komplex von Vereinbarungen zurückgehen, aber sich sowohl nach ihrem Zweck als auch nach ihrem geografischen Schwerpunkt unterscheiden. So verhält es sich, wenn die Sanktionen Kartelle auf verschiedenen Märkten betreffen. So verhält es sich ebenfalls im Fall eines Kartells, das auch das Gebiet von Drittstaaten betrifft, da nach dem Territorialitätsprinzip die Wahrnehmung der Zuständigkeit der Kommission nicht in Konflikt mit der der Wettbewerbsbehörden dieser Drittstaaten steht, soweit Geldbußen gegen Unternehmen verhängt werden sollen, die die Wettbewerbsregeln im Europäischen Wirtschaftsraum und in diesen Drittstaaten verletzen.

(vgl. Randnrn. 290-292)

11. Es ist zwar bedeutsam, dass ein Unternehmen Maßnahmen ergreift, um künftige Zuwiderhandlungen seiner Mitarbeiter gegen das Wettbewerbsrecht der Gemeinschaft zu verhindern, doch ändert dies nichts daran, dass die festgestellte Zuwiderhandlung tatsächlich begangen wurde. Die Kommission braucht einen solchen Umstand daher nicht als mildernd zu berücksichtigen, und zwar erst recht nicht im Fall eines offensichtlichen Verstoßes gegen Artikel 81 Absatz 1 EG.

Auch wenn die Kommission nach den Leitlinien für das Verfahren zur Festsetzung von Geldbußen, die gemäß Artikel 15 Absatz 2 der Verordnung Nr. 17 und gemäß Artikel 65 Absatz 5 EGKS-Vertrag festgesetzt werden, einem Unternehmen als erschwerenden Umstand zur Last legen kann, dass es bereits eine oder mehrere Zuwiderhandlungen gleicher Art begangen hat, folgt hieraus nicht, dass ein Unternehmen, wenn die fragliche Zuwiderhandlung seine erste dieser Art ist, wegen eines mildernden Umstands günstiger behandelt werden muss.

(vgl. Randnrn. 299-300)

12. Um in den Genuss einer erheblich niedrigeren Festsetzung der Geldbuße nach Abschnitt C der Mitteilung über die Nichtfestsetzung oder die niedrigere Festsetzung von Geldbußen in Kartellsachen zu gelangen, muss ein Unternehmen nach Abschnitt B Buchstabe b dieser Mitteilung, auf den Abschnitt C Bezug nimmt, als Erstes Angaben machen, die für den Beweis des Bestehens des Kartells von entscheidender Bedeutung sind. Nach der Mitteilung erfüllt das Unternehmen, das die geheime Absprache bei der Kommission anzeigt, diese Voraussetzung nicht nur dann, wenn es sämtliche entscheidenden Nachweise für die Ausarbeitung einer Mitteilung der Beschwerdepunkte oder gar für den Erlass einer Entscheidung liefert, mit der eine Zuwiderhandlung festgestellt wird.

(vgl. Randnrn. 319-321)

13. Um einen Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz zu vermeiden, ist die Mitteilung über die Nichtfestsetzung oder die niedrigere Festsetzung von Geldbußen in Kartellsachen dahin anzuwenden, dass die Kommission bei der Herabsetzung von Geldbußen Unternehmen, die ihr im gleichen Verfahrensstadium und unter analogen Umständen ähnliche Informationen über die ihnen zur Last gelegten Tatsachen unterbreiten, gleichbehandeln muss. Allein darin, dass eines der Unternehmen die ihnen von der Kommission im gleichen Verfahrensstadium gestellten Fragen als Erstes beantwortet und dabei die inkriminierten Tatsachen eingeräumt hat, liegt kein objektiver Grund für eine unterschiedliche Behandlung der Unternehmen.

Dies gilt jedoch nur im Rahmen einer Kooperation von Unternehmen, die nicht in den Anwendungsbereich der Abschnitte B und C der Mitteilung über Zusammenarbeit fällt.

Im Gegensatz zu diesen Abschnitten sieht nämlich Abschnitt D keine unterschiedliche Behandlung der betroffenen Unternehmen nach der Reihenfolge ihrer Zusammenarbeit mit der Kommission vor.

(vgl. Randnrn. 338-339, 341)

14. Die Mitteilung der Beschwerdepunkte muss, sei es auch nur in gedrängter Form, so klar abgefasst sein, dass die Betroffenen tatsächlich erkennen können, welches Verhalten ihnen die Kommission zur Last legt. Nur unter dieser Voraussetzung kann die Mitteilung der Beschwerdepunkte nämlich den ihr durch die Gemeinschaftsverordnungen zugewiesenen Zweck erfüllen, den Unternehmen und Unternehmensvereinigungen alle Angaben zur Verfügung zu stellen, deren sie bedürfen, um sich wirksam verteidigen zu können, bevor die Kommission eine endgültige Entscheidung erlässt.

Die Kommission erfüllt ihre Verpflichtung zur Wahrung des Anhörungsrechts der Unternehmen, wenn sie in der Mitteilung der Beschwerdepunkte ausdrücklich darauf hinweist, dass sie prüfen werde, ob gegen die betreffenden Unternehmen Geldbußen festzusetzen seien, und die für die etwaige Festsetzung einer Geldbuße wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gesichtspunkte wie Schwere und Dauer der vermuteten Zuwiderhandlung sowie den Umstand anführt, ob diese „vorsätzlich oder fahrlässig“ begangen worden sei. Damit macht sie gegenüber den Unternehmen die Angaben, die diese für ihre Verteidigung nicht nur gegen die Feststellung einer Zuwiderhandlung, sondern auch gegen die Festsetzung einer Geldbuße benötigen.

Bei der Bemessung von Geldbußen werden die Verteidigungsrechte der fraglichen Unternehmen gegenüber der Kommission folglich dadurch gewahrt, dass sie sich zu Dauer, Schwere und Vorhersehbarkeit des wettbewerbswidrigen Charakters der Zuwiderhandlung äußern können.

(vgl. Randnrn. 359, 361-362)

15. Hat die Prüfung der Klagegründe, mit denen ein Unternehmen die Rechtswidrigkeit einer Entscheidung der Kommission rügt, durch die ihm eine Geldbuße wegen Verletzung der gemeinschaftlichen Wettbewerbsregeln auferlegt wurde, keinen Rechtsmangel ergeben, so ist die verhängte Geldbuße im Rahmen der Befugnis des Gerichts zu unbeschränkter Nachprüfung nicht herabzusetzen.

(vgl. Randnr. 382)

URTEIL DES GERICHTS (Dritte Kammer)

27. September 2006( )

„Wettbewerb – Kartelle – Natriumglukonat – Artikel 81 EG – Geldbußen – Artikel 15 Absatz 2 der Verordnung Nr. 17 – Leitlinien für das Verfahren zur Festsetzung von Geldbußen – Mitteilung über Zusammenarbeit – Grundsatz der Verhältnismäßigkeit – Gleichbehandlung – Rückwirkungsverbot – Begründungspflicht – Rechte der Verteidigung“

In der Rechtssache T‑329/01

Archer Daniels Midland Co. mit Sitz in Decatur, Illinois (Vereinigte Staaten von Amerika), Prozessbevollmächtigte: Rechtsanwalt C. O. Lenz und L. Martin Alegi, M. Garcia und E. Batchelor, Solicitors,

Klägerin,

gegen

Kommission der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch A. Whelan, A. Bouquet und W. Wils als Bevollmächtigte,

Beklagte,

wegen Nichtigerklärung des Artikels 1 der Entscheidung K(2001) 2931 endg. der Kommission vom 2. Oktober 2001 in einem Verfahren nach Artikel 81 EG und Artikel 53 EWR-Abkommen (COMP/E-1/36.756 – Natriumglukonat), soweit er die Klägerin betrifft oder zumindest soweit darin festgestellt wird, dass sie nach dem 4. Oktober 1994 an einer Zuwiderhandlung teilgenommen hat, und wegen Nichtigerklärung des Artikels 3 dieser Entscheidung, soweit er die Klägerin betrifft, sowie, hilfsweise, Nichtigerklärung oder Herabsetzung der mit dieser Entscheidung gegen die Klägerin verhängten Geldbuße

erlässt

DAS GERICHT ERSTER INSTANZ

DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN (Dritte Kammer)

unter Mitwirkung des Präsidenten J. Azizi sowie der Richter M. Jaeger und F. Dehousse,

Kanzler: I. Natsinas, Verwaltungsrat,

aufgrund des schriftlichen Verfahrens und auf die mündliche Verhandlung vom 18. Februar 2004

folgendes

Urteil

Sachverhalt

1 Die Archer Daniels Midland Co. (im Folgenden: ADM oder Klägerin) ist die Muttergesellschaft eines Konzerns, der Getreide und Ölsaaten verarbeitet. Sie ist 1990 auf dem Markt für Natriumglukonat tätig geworden.

2 Natriumglukonat gehört zu den Chelatbildnern, Produkte, die in industriellen Verfahren die Metallionen inaktivieren. Diese Verfahren umfassen u. a. die industrielle Reinigung (Reinigung von Flaschen und Utensilien), die Oberflächenbehandlung (Rostschutzbehandlungen, Fettentfernung, Aluminiumätzen) und die Wasserbehandlung. Chelatbildner werden entsprechend in der Lebensmittelindustrie, der Kosmetikindustrie, der pharmazeutischen Industrie, der Papierindustrie und weiteren Industrien verwendet. Natriumglukonat wird weltweit verkauft; auf den Weltmärkten sind konkurrierende Unternehmen tätig.

3 Im Jahr 1995 betrug der Gesamtabsatz von Natriumglukonat weltweit ungefähr 58,7 Mio. Euro und im Europäischen Wirtschaftsraum (EWR) ungefähr 19,6 Mio. Euro. Zur Zeit des Sachverhalts lag die weltweite Produktion von Natriumglukonat nahezu vollständig in den Händen von fünf Unternehmen, erstens der Fujisawa Pharmaceutical Co. Ltd (im Folgenden: Fujisawa), zweitens der Jungbunzlauer AG (im Folgenden: Jungbunzlauer), drittens der Roquette Frères SA (im Folgenden: Roquette), viertens der Glucona vof (im Folgenden: Glucona), die bis Dezember 1995 von der Akzo Chemie BV, einer 100%igen Tochtergesellschaft der Akzo Nobel NV (im Folgenden: Akzo), und der Coöperatieve Verkoop- en Productievereniging van Aardappelmeel en Derivaten Avebe BA (im Folgenden: Avebe) kontrolliert wurde, sowie fünftens ADM.

4 Im März 1997 teilte das amerikanische Justizministerium der Kommission mit, dass nach einer Untersuchung der Märkte für Lysin und Zitronensäure auch eine Untersuchung des Marktes für Natriumglukonat eingeleitet worden sei. Im Oktober und Dezember 1997 sowie im Februar 1998 wurde die Kommission darüber unterrichtet, dass Akzo, Avebe, Glucona, Roquette und Fujisawa ihre Beteiligung an einem Kartell eingestanden hatten, in dessen Rahmen sie die Preise für Natriumglukonat festgesetzt und die Absatzmengen für dieses Produkt in den Vereinigten Staaten und anderen Ländern untereinander aufgeteilt hatten. Nachdem diese Unternehmen mit dem amerikanischen Justizministerium bestimmte Vereinbarungen getroffen hatten, wurden ihnen von den amerikanischen Behörden Geldbußen auferlegt. Die Geldbuße, die wegen des Kartells auf dem Markt für Natriumglukonat gegen ADM verhängt wurde, wurde in eine Gesamtbuße von 100 Mio. USD einbezogen, die im Rahmen der Kartellsachen Lysin und Zitronensäure entrichtet wurden.

5 Am 18. Februar 1998 richtete die Kommission gemäß Artikel 11 der Verordnung Nr. 17 des Rates vom 6. Februar 1962, Erste Durchführungsverordnung zu den Artikeln [81] und [82] des Vertrages (ABl. 1962, Nr. 13, S. 204), Auskunftsverlangen an die wichtigsten Hersteller, Einführer, Ausführer und Abnehmer von Natriumglukonat in Europa. ADM befand sich nicht unter den Adressaten.

6 Auf das Auskunftsverlangen hin nahm Fujisawa Kontakt mit der Kommission auf und teilte ihr mit, dass sie im Rahmen der genannten Untersuchung mit den amerikanischen Behörden zusammengearbeitet habe und auf der Grundlage der Mitteilung der Kommission vom 18. Juli 1996 über die Nichtfestsetzung oder die niedrigere Festsetzung von Geldbußen in Kartellsachen (ABl. C 207, S. 4, im Folgenden: Mitteilung über Zusammenarbeit) auch mit der Kommission zusammenarbeiten wolle. Am 12. Mai 1998 legte Fujisawa im Anschluss an eine Zusammenkunft mit der Kommission am 1. April 1998 eine schriftliche Erklärung zusammen mit einem Dossier vor, das eine Zusammenfassung der Entwicklung des Kartells und eine Reihe von Dokumenten enthielt.

7 Am 16. und 17. September 1998 führte die Kommission Nachprüfungen gemäß Artikel 14 Absatz 3 der Verordnung Nr. 17 in den Geschäftsräumen von Avebe, Glucona, Jungbunzlauer und Roquette durch.

8 Am 10. November 1998 richtete die Kommission ein Auskunftsverlangen an ADM. Am 26. November 1998 bekundete ADM ihre Absicht, mit der Kommission zusammenzuarbeiten. Bei einer Zusammenkunft am 11. Dezember 1998 legte ADM die „erste Tranche [ihrer] Zusammenarbeit“ vor. Eine Erklärung des Unternehmens und Unterlagen zu dem Fall wurden der Kommission sodann am 21. Januar 1999 übergeben.

9 Am 2. März 1999 richtete die Kommission detaillierte Auskunftsverlangen an Glucona, Roquette und Jungbunzlauer. Mit Schreiben vom 14., 19. und 20. April 1999 teilten diese Unternehmen mit, dass sie mit der Kommission zusammenarbeiten wollten, und legten ihr bestimmte Informationen über das Kartell vor. Am 25. Oktober 1999 richtete die Kommission zusätzliche Auskunftsverlangen an ADM, Fujisawa, Glucona, Roquette und Jungbunzlauer.

10 Am 17. Mai 2000 sandte die Kommission ADM und den übrigen betroffenen Unternehmen auf der Grundlage der ihr übermittelten Informationen eine Mitteilung der Beschwerdepunkte wegen Verstoßes gegen Artikel 81 Absatz 1 EG und Artikel 53 Absatz 1 des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum (im Folgenden: EWR-Abkommen). ADM und alle übrigen betroffenen Unternehmen nahmen zu den Beschwerdepunkten der Kommission schriftlich Stellung. Keiner der Beteiligten beantragte eine Anhörung oder bestritt die in der Mitteilung der Beschwerdepunkte dargelegten Tatsachen.

11 Am 11. Mai 2001 sandte die Kommission ADM und den übrigen betroffenen Unternehmen nochmals zusätzliche Auskunftsverlangen.

12 Am 2. Oktober 2001 erließ die Kommission die Entscheidung K(2001) 2931 endg. in einem Verfahren nach Artikel 81 [EG] und Artikel 53 EWR-Abkommen (COMP/E-1/36.756 – Natriumglukonat) (im Folgenden: Entscheidung). Die Entscheidung wurde ADM mit Schreiben vom 12. Oktober 2001 zugestellt.

13 Die Entscheidung enthält u. a. folgende Bestimmungen:

„Artikel 1

[Akzo], [ADM], [Avebe], [Fujisawa], [Jungbunzlauer] und [Roquette] haben gegen Artikel 81 Absatz 1 [EG] bzw. – seit dem 1. Januar 1994 – Artikel 53 Absatz 1 EWR-Abkommen verstoßen, indem sie an einer fortdauernden Vereinbarung und/oder aufeinander abgestimmten Verhaltensweise im Natriumglukonatsektor mitgewirkt haben.

Die Dauer der Zuwiderhandlung war folgende:

– im Falle von [Akzo], [Avebe], [Fujisawa] und [Roquette] von Februar 1987 bis Juni 1995;

– im Falle von [Jungbunzlauer] von Mai 1988 bis Juni 1995 und

– im Falle von [ADM] von Juni 1991 bis Juni 1995.

…

Artikel 3

Wegen der in Artikel 1 genannten Zuwiderhandlung werden folgende Geldbußen verhängt:

a) [Akzo] 9 Mio. EUR

b) [ADM] 10,13 Mio. EUR

c) [Avebe] 3,6 Mio. EUR

d) [Fujisawa] 3,6 Mio. EUR

e) [Jungbunzlauer] 20,4 Mio. EUR

f) [Roquette] 10,8 Mio. EUR

…“

14 Bei der Bemessung der Geldbußen wandte die Kommission in der Entscheidung die Methode an, die in den Leitlinien für das Verfahren zur Festsetzung von Geldbußen, die gemäß Artikel 15 Absatz 2 der Verordnung Nr. 17 und gemäß Artikel 65 Absatz 5 EGKS-Vertrag festgesetzt werden (ABl. 1998, C 9, S. 3, im Folgenden: Leitlinien), beschrieben ist, sowie die Mitteilung über Zusammenarbeit.

15 Als Erstes ermittelte die Kommission anhand der Schwere und der Dauer der Zuwiderhandlung den Grundbetrag der Geldbuße.

16 Dabei stellte die Kommission zur Schwere der Zuwiderhandlung zunächst fest, dass die betroffenen Unternehmen unter Berücksichtigung der Art der Zuwiderhandlung, ihrer konkreten Auswirkungen auf den Natriumglukonatmarkt im EWR und des Umfangs des betreffenden räumlichen Marktes einen sehr schweren Verstoß begangen hätten (Randnr. 371 der Entscheidung).

17 Weiter vertrat die Kommission die Auffassung, dass der tatsächlichen wirtschaftlichen Fähigkeit, dem Wettbewerb Schaden zuzufügen, Rechnung zu tragen und die Geldbuße in einer Höhe festzusetzen sei, die eine hinreichende Abschreckungswirkung gewährleiste. Unter Zugrundelegung des weltweiten Umsatzes, den die betroffenen Unternehmen im Jahr 1995, dem letzten Jahr der Zuwiderhandlung, durch den Verkauf von Natriumglukonat erzielt hatten und den sie auf die Auskunftsverlangen hin der Kommission mitgeteilt hatten, die anhand dessen die Marktanteile der einzelnen Unternehmen berechnet hatte, teilte die Kommission die Unternehmen in zwei Gruppen ein. Der ersten Gruppe ordnete sie die Unternehmen zu, die nach den ihr vorliegenden Zahlen Anteile von mehr als 20 % am weltweiten Natriumglukonatmarkt hielten, und zwar Fujisawa (35,54 %), Jungbunzlauer (24,75 %) sowie Roquette (20,96 %). Gegen diese Unternehmen setzte die Kommission einen Ausgangsbetrag von 10 Mio. Euro fest. Der zweiten Gruppe ordnete sie die Unternehmen zu, die nach den ihr vorliegenden Zahlen Anteile von weniger als 10 % am weltweiten Natriumglukonatmarkt hielten, nämlich Glucona (ungefähr 9,5 %) und ADM (9,35 %). Gegen diese Unternehmen setzte die Kommission einen Ausgangsbetrag von 5 Mio. Euro fest, gegen Akzo und Avebe, die gemeinsam Glucona besaßen, damit jeweils 2,5 Mio. Euro (Randnr. 385 der Entscheidung).

18 Diesen Ausgangsbetrag passte die Kommission an, um zu gewährleisten, dass die Geldbußen hinreichend abschreckende Wirkung hätten, und um die Tatsache zu berücksichtigen, dass Großunternehmen juristische und wirtschaftliche Kenntnisse und Infrastrukturen hätten, die es ihnen erleichterten, ihr Verhalten als Zuwiderhandlung zu erkennen und die entsprechenden wettbewerbsrechtlichen Folgerungen daraus zu ziehen. Angesichts der Größe und der Gesamtressourcen der betroffenen Unternehmen wandte die Kommission deshalb einen Multiplikationskoeffizienten von 2,5 auf die für ADM und Akzo ermittelten Ausgangsbeträge an und erhöhte diesen Betrag entsprechend auf 12,5 Mio. Euro im Fall von ADM und auf 6,25 Mio. Euro im Fall von Akzo (Randnr. 388 der Entscheidung).

19 Um der Dauer der Zuwiderhandlung der einzelnen Unternehmen Rechnung zu tragen, wurde der so ermittelte Ausgangsbetrag pro Jahr um 10 % erhöht, d. h. um 80 % im Fall von Fujisawa, Akzo, Avebe und Roquette, 70 % im Fall von Jungbunzlauer und 35 % im Fall von ADM (Randnrn. 389 bis 392 der Entscheidung).

20 Gegen ADM setzte die Kommission auf diese Weise einen Grundbetrag von 16,88 Mio. Euro fest. Im Fall von Akzo, Avebe, Fujisawa, Jungbunzlauer und Roquette wurden Grundbeträge von 11,25, 4,5, 18, 17 und 18 Mio. Euro festgesetzt (Randnr. 396 der Entscheidung).

21 Als Zweites wurde wegen erschwerender Umstände der Grundbetrag der Geldbuße von Jungbunzlauer um 50 % erhöht, weil dieses Unternehmen als Anführer des Kartells gehandelt habe (Randnr. 403 der Entscheidung).

22 Als Drittes prüfte und verwarf die Kommission das Vorbringen einiger Unternehmen, dass ihnen mildernde Umstände zuzubilligen seien (Randnrn. 404 bis 410 der Entscheidung).

23 Als Viertes gewährte die Kommission Fujisawa gemäß Abschnitt B der Mitteilung über Zusammenarbeit eine „wesentlich niedrigere Festsetzung“ (80 %) der Geldbuße, die ohne Zusammenarbeit gegen sie verhängt worden wäre. ADM erfüllte nach Ansicht der Kommission nicht die in Abschnitt C der Mitteilung genannten Voraussetzungen für eine „erheblich niedrigere Festsetzung“ ihrer Geldbuße. Gemäß Abschnitt D der Mitteilung gewährte die Kommission ADM und Roquette (jeweils 40 %) sowie Akzo, Avebe und Jungbunzlauer (jeweils 20 %) eine „spürbar niedrigere Festsetzung“ der Geldbuße (Randnrn. 418, 423, 426 und 427 der Entscheidung).

Verfahren und Anträge der Parteien

24 ADM hat mit Klageschrift, die am 21. Dezember 2001 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, die vorliegende Klage erhoben.

25 Das Gericht (Dritte Kammer) hat auf Bericht des Berichterstatters beschlossen, die mündliche Verhandlung zu eröffnen, und den Parteien im Rahmen prozessleitender Maßnahmen nach Artikel 64 seiner Verfahrensordnung schriftliche Fragen gestellt, die die Parteien fristgerecht beantwortet haben.

26 Die Parteien haben in der Sitzung vom 18. Februar 2004 mündlich verhandelt.

27 Mit Schreiben vom 21. Juli 2006 hat ADM beantragt, in die Prüfung des Gerichts einen neuen Klagegrund einzubeziehen, der auf die Leitlinien für das Verfahren zur Festsetzung von Geldbußen gemäß Artikel 23 Absatz 2 Buchstabe a der Verordnung Nr. 1/2003 (ABl. C 210, S. 2, im Folgenden: Leitlinien von 2006) gestützt ist. Die Klägerin macht geltend, es handele sich bei den Leitlinien von 2006 um einen rechtlichen und tatsächlichen Grund im Sinne von Artikel 48 § 2 der Verfahrensordnung des Gerichts, der erst während des Verfahrens zutage getreten sei. Mit Rücksicht auf den allgemeinen Grundsatz einer ordnungsgemäßen Rechtspflege hat das Gericht, ohne das Verfahren wiederzueröffnen, die Kommission aufgefordert, zu diesem Antrag der Klägerin Stellung zu nehmen. Mit Schreiben vom 11. August 2006 hat die Kommission mitgeteilt, dass dem Antrag ihrer Auffassung nach nicht stattzugeben sei.

28 ADM beantragt,

– Artikel 1 der Entscheidung für nichtig zu erklären, soweit er sie betrifft oder zumindest soweit darin festgestellt wird, dass sie an einer Zuwiderhandlung nach dem 4. Oktober 1994 beteiligt war;

– Artikel 3 der Entscheidung für nichtig zu erklären, soweit er sie betrifft;

– hilfsweise, die gegen sie verhängte Geldbuße für nichtig zu erklären oder erheblich herabzusetzen;

– der Kommission die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.

29 Die Kommission beantragt,

– die Klage abzuweisen;

– ADM die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.

Entscheidungsgründe

30 Die von ADM geltend gemachten Klagegründe, die sich alle auf die Festsetzung der Höhe der gegen sie verhängten Geldbuße beziehen, betreffen erstens die Anwendbarkeit der Leitlinien auf den vorliegenden Fall, zweitens die Schwere der Zuwiderhandlung, drittens die Dauer der Zuwiderhandlung, viertens das Vorliegen mildernder Umstände, fünftens ihre Zusammenarbeit im Verwaltungsverfahren und sechstens die Wahrung der Verteidigungsrechte.

A – Zur Anwendbarkeit der Leitlinien

1. Zur Verletzung der Grundsätze der Rechtssicherheit und des für Strafen geltenden Rückwirkungsverbots

a) Vorbringen der Parteien

31 ADM macht geltend, dass sich die durch die Leitlinien eingeführte Berechnungsmethode für Geldbußen radikal von der vorherigen Praxis der Kommission unterscheide, die – wie die Kommission in der Entscheidung (Randnr. 395) eingeräumt habe – darin bestanden habe, dass die Geldbuße entsprechend einem Grundbetrag festgesetzt worden sei, der einem bestimmten Prozentsatz der Umsätze auf dem relevanten Gemeinschaftsmarkt entsprochen habe. Demgegenüber sei durch die Leitlinien ein von dem Umsatz mit dem betroffenen Produkt unabhängiger Bußgeldbetrag von beispielsweise 20 Mio. Euro für besonders schwere Verstöße eingeführt worden.

32 In Befolgung ihrer bisherigen ständigen Praxis habe die Kommission in dem Zeitraum (von 1991 bis 1994 oder von 1991 bis 1995), der von der vorliegenden Kartellsache betroffen sei, im Allgemeinen Geldbußen verhängt, deren Höhe zwischen 2 % und 9 % des Umsatzes mit dem in Frage stehenden Produkt auf dem Gemeinschaftsmarkt betragen habe. Dagegen führe die Anwendung der neuen, sich aus den Leitlinien ergebenden Politik zu Geldbußen, die 43‑ bis 153‑mal höher ausfielen als nach der vorherigen Praxis.

33 Gewiss verfüge die Kommission über die Befugnis, Geldbußen nach ihrem Ermessen zu erhöhen, wenn die wettbewerbsrechtliche Politik eine Verhängung von Geldbußen mit erhöhter Abschreckungswirkung erfordere. Mit der Festsetzung von Geldbußen, deren Betrag zwischen 43‑ und 153‑mal höher sei, als er nach der vorherigen Praxis gewesen wäre, habe die Kommission diesen Ermessensspielraum aber offenkundig überschritten. Entgegen der Argumentation der Kommission werde dies durch das Urteil des Gerichts vom 20. März 2002 in der Rechtssache T‑16/99 (Lögstör Rör/Kommission, Slg. 2002, II‑1633, Randnr. 237) gerade bestätigt. Zum einen habe das Gericht darin die für die Kommission bestehende Möglichkeit, das Niveau von Geldbußen innerhalb der in der Verordnung Nr. 17 gezogenen Grenzen anzuheben, der Voraussetzung unterstellt, dass dies erforderlich sei, um die Durchführung der gemeinschaftlichen Wettbewerbspolitik sicherzustellen. Weder in der Entscheidung noch in ihren Schriftsätzen habe die Kommission jedoch dargelegt oder den Beweis angetreten, dass die Durchführung der gemeinschaftlichen Wettbewerbspolitik die Verhängung von Geldbußen erfordere, die 43‑ bis 153‑mal höher seien als nach der vorherigen Praxis. Außerdem habe sie in dem Fall, der dem genannten Urteil zugrunde gelegen habe, ebenso wie in allen anderen Fällen des Fernwärmerohre-Kartells – außer in dem von ABB – Geldbußen von vergleichbarer Höhe wie nach ihrer vorherigen Praxis verhängt. Gegen die an dem Fernwärmerohre-Kartell beteiligten Unternehmen seien nämlich Geldbußen in Höhe von nur 3 bis 14 % der betreffenden Umsätze verhängt worden, und sogar die gegen ABB verhängte Geldbuße sei nicht höher gewesen als 44 % ihres in Frage stehenden Umsatzes.

34 Die Klägerin hebt hervor, dass Unternehmen in der Lage sein müssten, unter vorhersehbaren Bedingungen geschäftlich zu operieren. Wie auch in den Leitlinien (Absatz 1) gesagt werde, müsse die Kommission eine kohärente und nichtdiskriminierende politische Linie einhalten. Das Fehlen von Rechtssicherheit bei der Bußgeldbemessung sei unvereinbar mit dem Gedanken einer wirksamen Herbeiführung der abschreckenden Wirkung von Geldbußen. Eine Geldbuße könne im Einzelfall abschreckende Wirkung nur dann entfalten, wenn den Unternehmen die anwendbaren Sanktionen im Voraus bekannt seien. Eine wirksame Amnestie oder Kronzeugenregelung setzten voraus, dass die bei Verweigerung der Zusammenarbeit geltenden Sanktionen klar im Voraus feststünden. Es erscheine auch verfehlt, Unternehmen – insbesondere angesichts der erheblichen Zeit, die die Untersuchung solcher Zuwiderhandlungen in Anspruch nehme – in einem Zustand fortwährender Ungewissheit über die Höhe der Geldbußen für wettbewerbliche Zuwiderhandlungen zu halten. Es sei deshalb ein Gebot des Grundsatzes der Rechtssicherheit, dass die Kommission bei der Bemessung von Geldbußen nach Artikel 15 Absatz 2 der Verordnung Nr. 17 einen gewissen Grad an Vorhersehbarkeit gewährleiste.

35 So sei etwa durch die US Sentencing Guidelines (Section 1B1.11[b][1]) und die Rechtsprechung eines amerikanischen Bundesgerichts (Urteil United States v. Kimler, 167 F. 3d 889 [5th Circ. 1999]) klargestellt worden, dass eine rückwirkende Anwendung neuer Leitlinien über Geldbußen durch das in der Verfassung der Vereinigten Staaten niedergelegte Rückwirkungsverbot untersagt sei, wenn dies eine höhere Sanktion zur Folge hätte, als sie im Zeitpunkt der Begehung der Zuwiderhandlung angedroht war.

36 Die rückwirkende Anwendung der neuen, in den Leitlinien festgelegten Politik auf eine Zuwiderhandlung, die vor deren Veröffentlichung begangen worden sei, mit der Folge, dass gegen ADM eine derart höhere Geldbuße als nach der vorherigen Praxis verhängt werde, ohne dass dieser Sprung erforderlich sei, um die Einhaltung der Wettbewerbspolitik durchzusetzen, verletze daher den Grundsatz der Rechtssicherheit und sei damit rechtswidrig.

37 Die Kommission weist diesen Klagegrund zurück.

b) Würdigung durch das Gericht

38 Das Gericht erinnert zunächst daran, dass das in Artikel 7 der am 4. November 1950 in Rom unterzeichneten Europäischen Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK) als Grundrecht gewährleistete Verbot der Rückwirkung von Strafvorschriften einen allgemeinen Grundsatz des Gemeinschaftsrechts bildet, der bei der Verhängung von Geldbußen wegen Zuwiderhandlung gegen die Wettbewerbsregeln einzuhalten ist. Nach diesem Grundsatz müssen die verhängten Sanktionen denen entsprechen, die zum Zeitpunkt der Begehung der Zuwiderhandlung vorgesehen waren (Urteil des Gerichtshofes vom 28. Juni 2005 in den Rechtssachen C‑189/02 P, C‑202/02 P, C‑205/02 P bis C‑208/02 P und C‑213/02 P, Dansk Rørindustri u. a./Kommission, Slg. 2005, I‑5425, Randnr. 202; Urteile des Gerichts vom 20. März 2002 in der Rechtssache T‑23/99, LR AF 1998/Kommission, Slg. 2002, II‑1705, Randnrn. 218 bis 221, und vom 9. Juli 2003 in der Rechtssache T‑224/00, Archer Daniels Midland und Archer Daniels Midland Ingredients/Kommission, Slg. 2003, II‑2597, Randnr. 39).

39 Das Gericht stellt weiter fest, dass der Erlass der Leitlinien, die geeignet sind, die allgemeine Wettbewerbspolitik der Kommission auf dem Gebiet von Geldbußen zu ändern, grundsätzlich in den Geltungsbereich des Rückwirkungsverbots fallen kann.

40 Denn zum einen können die Leitlinien Rechtswirkungen entfalten. Diese Rechtswirkungen ergeben sich nicht daraus, dass die Leitlinien selbst Normcharakter hätten, sondern daraus, dass sie von der Kommission erlassen und veröffentlicht worden sind. Der Erlass und die Veröffentlichung der Leitlinien bewirken eine Selbstbeschränkung der Kommission in der Ausübung ihres Ermessens. Die Kommission kann von den Leitlinien nicht mehr abweichen, ohne dass dies gegebenenfalls als Verstoß gegen allgemeine Rechtsgrundsätze wie die der Gleichbehandlung, des Vertrauensschutzes und der Rechtssicherheit geahndet wird (vgl. in diesem Sinne oben in Randnr. 38 zitiertes Urteil Dansk Rørindustri u. a./Kommission, Randnrn. 209 bis 212).

41 Zum anderen fallen die Leitlinien als Instrument einer Wettbewerbspolitik ebenso in den Geltungsbereich des Rückwirkungsverbots wie nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte (EGMR) zu Artikel 7 Absatz 1 EMRK (vgl. insbesondere EGMR, Urteile S. W. und C. R./Vereinigtes Königreich vom 22. November 1995, Série A, Nrn. 335‑B und 335‑C, Randnrn. 34 bis 36 und 32 bis 34, Cantoni/Frankreich vom 15. November 1996, Recueil des arrêts et décisions 1996‑V, Randnrn. 29 bis 32, und Coëme u. a./Belgien vom 22. Juni 2000, Recueil des arrêts et décisions 2000‑VII, Randnr. 145) die neue gerichtliche Auslegung einer Norm, die eine Zuwiderhandlung festlegt. Nach dieser Rechtsprechung steht Artikel 7 Absatz 1 EMRK der rückwirkenden Anwendung einer neuen Auslegung einer solchen Norm entgegen. Das ist nach dieser Rechtsprechung insbesondere dann der Fall, wenn es sich um eine richterliche Auslegung handelt, deren Ergebnis zum Zeitpunkt der Begehung der Zuwiderhandlung insbesondere unter Berücksichtigung der Auslegung, die zu dieser Zeit in der Rechtsprechung zur fraglichen Rechtsvorschrift vertreten wurde, nicht hinreichend vorhersehbar war. Allerdings hängt nach dieser Rechtsprechung die Bedeutung des Begriffes der Vorhersehbarkeit in hohem Maß ab vom Inhalt der in Rede stehenden Vorschrift, von dem durch sie geregelten Bereich sowie von der Zahl und der Eigenschaft ihrer Adressaten. Der Vorhersehbarkeit des Gesetzes steht es indessen nicht entgegen, dass die betreffende Person gezwungen wird, fachkundigen Rat einzuholen, um unter den Umständen des konkreten Falles angemessen zu beurteilen, welche Folgen sich aus einer bestimmten Handlung ergeben können. Das gilt nach dem Urteil Cantoni/Frankreich (Randnr. 35) insbesondere für berufsmäßig tätige Personen, die gewohnt sind, sich bei der Ausübung ihrer Tätigkeit sehr umsichtig verhalten zu müssen. Von ihnen kann daher erwartet werden, dass sie die Risiken ihrer Tätigkeit besonders sorgfältig beurteilen (oben in Randnr. 38 zitiertes Urteil Dansk Rørindustri u. a./Kommission, Randnrn. 215 bis 223).

42 Demnach ist zu prüfen, ob die in dem Erlass der Leitlinien liegende Änderung zur Zeit der Begehung der in Frage stehenden Zuwiderhandlungen hinreichend vorhersehbar war.

43 Die hauptsächliche Neuerung der Leitlinien besteht darin, dass als Ausgangspunkt der Berechnung Grundbeträge verwendet werden, die innerhalb von hierfür in den Leitlinien vorgesehenen Spannen festgelegt werden, wobei diese Spannen verschiedenen Schweregraden der Zuwiderhandlungen entsprechen, als solche aber keinen Bezug zum relevanten Umsatz aufweisen. Diese Methode beruht somit im Wesentlichen auf einer – wenn auch relativen und flexiblen – Tarifierung der Geldbußen (oben in Randnr. 38 zitiertes Urteil Dansk Rørindustri u. a./Kommission, Randnr. 225).

44 Ferner ist daran zu erinnern, dass die Kommission dadurch, dass sie in der Vergangenheit für bestimmte Arten von Zuwiderhandlungen Geldbußen in bestimmter Höhe verhängt hat, nicht daran gehindert ist, dieses Niveau innerhalb der in der Verordnung Nr. 17 gezogenen Grenzen anzuheben, wenn dies erforderlich ist, um die Durchführung der gemeinschaftlichen Wettbewerbspolitik sicherzustellen. Vielmehr verlangt es die wirksame Anwendung der gemeinschaftlichen Wettbewerbsregeln, dass die Kommission das Niveau der Geldbußen jederzeit den Erfordernissen dieser Politik anpassen kann (vgl. in diesem Sinne oben in Randnr. 38 zitiertes Urteil Dansk Rørindustri u. a./Kommission, Randnr. 227, Urteile des Gerichtshofes vom 7. Juni 1983 in den Rechtssachen 100/80 bis 103/80, Musique diffusion française u. a./Kommission, Slg. 1983, 1825, Randnr. 109, und vom 2. Oktober 2003 in der Rechtssache C‑196/99 P, Aristrain/Kommission, Slg. 2003, I‑11005, Randnr. 81; Urteile des Gerichts vom 10. März 1992 in der Rechtssache T‑12/89, Solvay/Kommission, Slg. 1992, II‑907, Randnr. 309, und vom 14. Mai 1998 in der Rechtssache T‑304/94, Europa Carton/Kommission, Slg. 1998, II‑869, Randnr. 89; oben in Randnr. 38 zitiertes Urteil Archer Daniels Midland und Archer Daniels Midland Ingredients/Kommission, Randnr. 56).

45 Dementsprechend können Unternehmen, die von einem Verwaltungsverfahren betroffen sind, das zu einer Geldbuße führen kann, weder darauf vertrauen, dass die Kommission das zuvor praktizierte Bußgeldniveau nicht überschreiten wird, noch auf eine bestimmte Methode für die Berechnung der Geldbußen (oben in Randnr. 38 zitiertes Urteil Dansk Rørindustri u. a./Kommission, Randnr. 228).

46 Die betreffenden Unternehmen müssen sich folglich dessen bewusst sein, dass die Kommission jederzeit beschließen kann, das Niveau der Geldbußen gegenüber dem in der Vergangenheit praktizierten Niveau anzuheben. Das gilt nicht nur dann, wenn die Kommission das Niveau der Geldbußen durch deren Verhängung in Einzelentscheidungen anhebt, sondern auch dann, wenn diese Anhebung dadurch erfolgt, dass Verhaltensnormen mit allgemeiner Geltung wie die Leitlinien auf konkrete Fälle angewandt werden (oben in Randnr. 38 zitiertes Urteil Dansk Rørindustri u. a./Kommission, Randnrn. 229 und 230).

47 Vorbehaltlich der Ausführungen unten in den Randnummern 99 ff. macht ADM daher zu Unrecht im Wesentlichen geltend, dass die Anhebung des Bußgeldniveaus durch die Kommission im Zusammenhang mit dem Kartell offensichtlich außer Verhältnis zu dem Ziel stehe, die Durchführung der Wettbewerbspolitik zu gewährleisten.

48 Auch der von ADM angeführte Umstand, dass die Anwendung der neuen Politik zu Geldbußen führe, deren Beträge zwischen 43‑ und 153‑mal höher seien als die Geldbußen, die nach der vorherigen Praxis verhängt worden wären, ist – selbst wenn er als wahr unterstellt wird – nicht geeignet, eine Verletzung des Rückwirkungsverbots zu begründen. Bei Berücksichtigung insbesondere der oben in Randnummer 41 zitierten Rechtsprechung war es für ADM hinreichend vorhersehbar, dass die Kommission im Rahmen der Durchführung einer anderen Wettbewerbspolitik die allgemeine Höhe der Geldbußen jederzeit ändern könnte. ADM konnte damit eine derartige Anhebung – wenn sie als wahr unterstellt wird – zum Zeitpunkt der Begehung der Zuwiderhandlung hinreichend vorhersehen.

49 Soweit ADM schließlich geltend macht, es sei zur Gewährleistung einer abschreckenden Wirkung der Geldbußen unerlässlich, dass den Unternehmen im Voraus das Niveau der Geldbußen bekannt sei, auf das sie sich bei der Zuwiderhandlung gegen Wettbewerbsregeln einstellen müssten, genügt der Hinweis, dass die abschreckende Wirkung von Geldbußen keineswegs voraussetzt, dass Unternehmen im Voraus das genaue Niveau der bei einer bestimmten wettbewerblichen Zuwiderhandlung zu erwartenden Geldbuße kennen.

50 Der Klagegrund einer Verletzung des Grundsatzes der Rechtssicherheit und des für Strafen geltenden Rückwirkungsverbots ist daher zurückzuweisen.

2. Zur Verletzung des Gleichbehandlungsgrundsatzes

a) Vorbringen der Parteien

51 Nach Auffassung von ADM verletzt die Anwendung der Leitlinien den Grundsatz der Gleichbehandlung, weil sie Unternehmen, die eine Zuwiderhandlung gegen das geltende Wettbewerbsrecht begangen hätten, nicht nach dem Datum der Zuwiderhandlung, sondern nach dem von der Kommission willkürlich gewählten Datum des Erlasses ihrer Entscheidung ungleich behandele. So seien beispielsweise gegen die Unternehmen, die von der Entscheidung 97/624/EG der Kommission vom 14. Mai 1997 in einem Verfahren nach Artikel [82 EG] (IV/34.621, 35.059/F‑3 ─ Irish Sugar plc) (ABl. L 258, S. 1) und der Entscheidung 94/210/EG der Kommission vom 29. März 1994 in einem Verfahren zur Anwendung von Artikel [81 EG] und [82 EG] (IV/33.941 – HOV-SVZ/MCN) (ABl. L 104, S. 34) betroffen gewesen seien, Geldbußen in Höhe von nur 6,8 % und 5 % des Absatzes auf dem in Frage stehenden Markt verhängt worden, obgleich diese Zuwiderhandlungen zur gleichen Zeit wie das Kartell für Natriumglukonat begangen worden seien

52 Die Kommission weist diesen Klagegrund zurück.

b) Würdigung durch das Gericht

53 Nach ständiger Rechtsprechung kann die Anwendung der in den Leitlinien beschriebenen Methode für die Berechnung der Höhe der Geldbuße keine Diskriminierung gegenüber Unternehmen darstellen, die im selben Zeitraum Zuwiderhandlungen gegen die Wettbewerbsregeln der Gemeinschaft begingen, jedoch aufgrund des Zeitpunkts der Aufdeckung der Zuwiderhandlung oder des Ablaufs des sie betreffenden Verwaltungsverfahrens vor dem Erlass und der Veröffentlichung der Leitlinien bestraft wurden (vgl. in diesem Sinne oben in Randnr. 38 zitiertes Urteil Archer Daniels Midland und Archer Daniels Midland Ingredients/Kommission, Randnrn. 69 bis 73; Urteil des Gerichts vom 12. Juli 2001 in den Rechtssachen T‑202/98, T‑204/98 und T‑207/98, Tate & Lyle u. a./Kommission, Slg. 2001, II‑2035, Randnrn. 118 und 119).

54 Aus den Gründen, die in den in der vorstehenden Randnummer zitierten Urteilen dargelegt sind, ist der Klagegrund einer Verletzung des Gleichbehandlungsgrundsatzes folglich ebenfalls zurückzuweisen.

B – Zur Schwere der Zuwiderhandlung

1. Einleitung

55 Nach Auffassung von ADM hat die Kommission bei der Berechnung der Höhe der Geldbuße die Schwere der Zuwiderhandlung nicht fehlerfrei beurteilt. Mit den Klagegründen, die ADM insoweit vorbringt, rügt sie erstens die fehlende oder ungenügende Berücksichtigung des Umsatzes aus dem Verkauf des in Frage stehenden Produkts, zweitens die fehlende oder unzureichende Berücksichtigung der begrenzten Größe des Marktes für Natriumglukonat, drittens die doppelte Berücksichtigung des Erfordernisses einer abschreckenden Wirkung der Geldbuße, viertens die fehlerhafte Anwendung eines Multiplikators für die Erhöhung des Ausgangsbetrags und fünftens die fehlerhafte Beurteilung der konkreten Auswirkungen des Kartells auf den Markt.

56 Vor der Prüfung, ob diese Klagegründe durchgreifen, ist zusammenzufassen, welche Methode die Kommission im vorliegenden Fall ausweislich ihrer Entscheidung befolgte, um die Schwere der Zuwiderhandlung zu beurteilen und zu berücksichtigen.

57 Aus der Entscheidung geht hervor, dass die Kommission im Rahmen der Beurteilung der Schwere der Zuwiderhandlung zunächst die Auffassung vertrat, dass die betroffenen Unternehmen unter Berücksichtigung der Art der Zuwiderhandlung, ihrer konkreten Auswirkungen auf den Natriumglukonatmarkt im EWR und des Umfangs des betreffenden räumlichen Marktes einen sehr schweren Verstoß begangen hätten, durch den der gesamte EWR beeinträchtigt worden sei (Randnrn. 334 bis 371 der Entscheidung).

58 Weiter war die Kommission der Ansicht, dass die betroffenen Unternehmen „unterschiedlich zu behandeln [sind], um ihrer tatsächlichen wirtschaftlichen Fähigkeit, dem Wettbewerb einen spürbaren Schaden zuzufügen, Rechnung zu tragen und die Geldbuße auf eine Höhe festzusetzen, die eine hinreichende Abschreckungswirkung gewährleistet“. In diesem Zusammenhang erläuterte die Kommission, dass sie das jeweilige Gewicht und damit die tatsächliche Auswirkung des rechtswidrigen Verhaltens jedes einzelnen Unternehmens auf den Wettbewerb berücksichtigen werde (Randnrn. 378 und 379 der Entscheidung).

59 Bei der Beurteilung dieser Gesichtspunkte legte die Kommission den Umsatz zugrunde, den die betroffenen Unternehmen im letzten Jahr der Zuwiderhandlung, 1995, weltweit durch den Verkauf von Natriumglukonat erzielt hatten. Die Kommission stellte hierzu fest: „Da es sich [bei Natriumglukonat] um einen weltweiten Markt handelt, ergeben diese Zahlen das umfassendste Bild des Vermögens der beteiligten Unternehmen, anderen Wirtschaftsbeteiligten im Gemeinsamen Markt und/oder dem EWR einen erheblichen Schaden zuzufügen“ (Randnr. 381 der Entscheidung). Dieses Vorgehen werde durch die Tatsache gestützt, dass es sich um ein weltweit tätiges Kartell gehandelt habe, dessen Zweck u. a. die Zuteilung der weltweiten Märkte gewesen sei, um dadurch die Wettbewerbsreserven vom EWR-Markt fernzuhalten. Außerdem enthalte der Weltumsatz eines Kartellteilnehmers auch einen Hinweis auf seinen Beitrag zur Wirksamkeit des Kartells insgesamt bzw. auf die Instabilität, die das Kartell bei seiner Nichtteilnahme getroffen hätte (Randnr. 381 der Entscheidung).

60 Auf dieser Grundlage bildete die Kommission zwei Gruppen von Unternehmen, zum einen die Gruppe der „drei wichtigsten Hersteller von [Natriumglukonat] mit weltweiten Marktanteilen über 20 %“ und zum anderen die der Unternehmen, „die wesentlich geringere Anteile am weltweiten [Natriumglukonatmarkt] hielten (weniger als 10 %)“ (Randnr. 382 der Entscheidung). Die Kommission setzte gegen die Unternehmen der ersten Gruppe, d. h. Fujisawa, Jungbunzlauer und Roquette mit Marktanteilen von ungefähr 36 %, 25 % und 21 %, einen Ausgangsbetrag von 10 Mio. Euro fest und gegen die Unternehmen der zweiten Gruppe, Glucona und ADM, die Marktanteile von ungefähr 9 % hielten, einen Ausgangsbetrag von 5 Mio. Euro. Da Glucona im gemeinsamen Besitz von Akzo und Avebe stand, setzte die Kommission gegen jede dieser Gesellschaften einen Grundbetrag von 2,5 Mio. Euro fest (Randnr. 385 der Entscheidung).

61 Schließlich passte die Kommission diesen Ausgangsbetrag an, um zu gewährleisten, dass die Geldbußen hinreichend abschreckende Wirkung hätten, und um die Tatsache zu berücksichtigen, dass Großunternehmen juristische und wirtschaftliche Kenntnisse und Infrastrukturen hätten, die es ihnen erleichterten, ihr Verhalten als Zuwiderhandlung zu erkennen und die entsprechenden wettbewerbsrechtlichen Folgerungen daraus zu ziehen. Angesichts der Größe und der Gesamtressourcen der betroffenen Unternehmen wandte die Kommission deshalb einen Multiplikationskoeffizienten von 2,5 auf die für ADM und Akzo ermittelten Ausgangsbeträge an und setzte dementsprechend den Betrag der Geldbuße anhand der Schwere der Zuwiderhandlung auf 12,5 Mio. Euro im Fall von ADM und 6,25 Mio. Euro im Fall von Akzo fest (Randnr. 388 der Entscheidung).

2. Zur fehlenden oder unzureichenden Berücksichtigung des Umsatzes aus dem Verkauf des in Frage stehenden Produkts

a) Vorbringen der Parteien

62 Die Klägerin wirft der Kommission vor, dass sie ihren Umsatz aus dem Verkauf des in Frage stehenden Produkts für die Berechnung der Höhe der Geldbuße nicht oder nicht hinreichend berücksichtigt habe.

63 Die Klägerin macht geltend, dass der mit dem fraglichen Produkt erzielte Umsatz für die Bemessung von Geldbußen nach der Rechtsprechung des Gerichts ein wesentlicher Gesichtspunkt sei (Urteile des Gerichts vom 14. Juli 1994 in der Rechtssache T‑77/92, Parker Pen/Kommission, Slg. 1994, II‑549, Randnrn. 92 bis 95, vom 8. Oktober 1996 in den Rechtssachen T‑24/93 bis T‑26/93 und T‑28/93, Compagnie maritime belge transports u. a./Kommission, Slg. 1996, II‑1201, Randnr. 233, vom 21. Oktober 1997 in der Rechtssache T‑229/94, Deutsche Bahn/Kommission, Slg. 1997, II‑1689, Randnr. 127, und vom 14. Mai 1998 in der Rechtssache T‑327/94, SCA Holding/Kommission, Slg. 1998, II‑1373, Randnr. 176).

64 Die Berücksichtigung des Umsatzes mit dem betroffenen Produkt im EWR sei eine geeignete Grundlage für die Beurteilung, inwieweit der Wettbewerb auf dem betroffenen Produktmarkt in der Gemeinschaft geschädigt worden sei und welche relative Bedeutung den Kartellteilnehmern für die in Frage stehenden Produkte zukomme. Dieser Schluss werde durch die Rechtsprechung des Gerichts gestützt (oben in Randnr. 44 zitiertes Urteil Europa Carton/Kommission, Randnr. 126, und Urteil des Gerichts vom 14. Mai 1998 in der Rechtssache T‑309/94, KNP BT/Kommission, Slg. 1998, II‑1007, Randnr. 108, im Rechtsmittelverfahren bestätigt durch Urteil des Gerichtshofes vom 16. November 2000 in der Rechtssache C‑248/98 P, KNP BT/Kommission, Slg. 2000, I‑9641).

65 Ferner werde durch das Urteil des Gerichts vom 20. März 2002 in der Rechtssache T‑9/99 (HFB u. a./Kommission, Slg. 2002, II‑1487, Randnr. 442) bestätigt, dass eine unverhältnismäßige Berücksichtigung der Gesamtgröße eines Unternehmens für die Bemessung der Geldbuße rechtswidrig sei.

66 Auch in ihrer Entscheidungspraxis der letzten Jahre in mit dem vorliegenden Sachverhalt vergleichbaren Kartellsachen (Entscheidung 94/601/EG der Kommission vom 13. Juli 1994 in einem Verfahren nach Artikel 85 EG-Vertrag [IV/C/33.833 – Karton], ABl. L 243, S. 1, Entscheidung 94/815/EG der Kommission vom 30. November 1994 in einem Verfahren nach Artikel 85 EG-Vertrag [Sache IV/33.126 und 33.322 – Zement], ABl. L 343, S. 1, Entscheidung 86/398/EWG der Kommission vom 23. April 1986 betreffend ein Verfahren nach Artikel 85 des EWG-Vertrags [IV/31.149 – Polypropylen], ABl. L 230, S. 1, Entscheidung 89/515/EWG der Kommission vom 2. August 1989 betreffend ein Verfahren nach Artikel 85 EWG-Vertrag [IV/31.553 – Betonstahlmatten], ABl. L 260, S. 1, und Entscheidung 94/215/EGKS der Kommission vom 16. Februar 1994 in einem Verfahren nach Artikel 65 des EGKS-Vertrags betreffend Vereinbarungen und verabredete Praktiken von europäischen Trägerherstellern, ABl. L 116, S. 1) habe sich die Kommission, wie sie im Übrigen in der Entscheidung (Randnr. 395) selbst anerkannt habe, auf den Umfang des Umsatzes mit dem in Frage stehenden Produkt auf dem Gemeinschaftsmarkt gestützt. Unter Heranziehung dieses Berechnungskriteriums habe die Kommission in diesen Entscheidungen Geldbußen in Höhe von zwischen 2 % und 9 % des Umsatzes der betroffenen Unternehmen mit dem in Frage stehenden Produkt festgesetzt. Hätte die Kommission dieses Berechnungskriterium auch im vorliegenden Fall zugrunde gelegt, so hätte sie der Klägerin eine Geldbuße zwischen 66 000 und 236 000 Euro auferlegt. Infolge der Aufgabe dieses Berechnungskriteriums habe die Kommission hingegen im vorliegenden Fall Geldbußen verhängt, die zwischen 43‑ und 153‑mal höher seien als die Geldbußen, die sie nach der genannten Grundlage festgesetzt hätte.

67 Die Klägerin meint, die Vorgehensweise der Kommission habe zur Folge, dass im Fall eines geringwertigen Nebenprodukts die gleichen Sanktionen verhängt würden wie im Fall eines Kartells für eine hochwertige und wirtschaftlich bedeutende Ware. Ihr beschränkter Umsatz aus dem Verkauf von Natriumglukonat sei von der Kommission in keinem Schritt ihrer Berechnung der Geldbuße hinreichend berücksichtigt worden.

68 Selbst wenn man auf ihre Verkäufe von Natriumglukonat im EWR während der gesamten Zeit der Zuwiderhandlung – und nicht nur während eines Jahres – abstelle, bleibe die von der Kommission festgesetzte Geldbuße offensichtlich unverhältnismäßig. So habe sie aus dem Verkauf von Natriumglukonat im EWR zwischen Juni 1991 und Juni 1995 (also während der von der Kommission behaupteten Dauer der Zuwiderhandlung) nur einen Umsatz von 7,83 Mio. Euro erzielt. Die Geldbuße belaufe sich auf 216 % dieses Betrages. Von Juni 1991 bis Oktober 1994 (also in dem Zeitraum, in dem die Klägerin nach ihrer eigenen Auffassung am Kartell teilnahm) habe sie aus dem Verkauf von Natriumglukonat im EWR einen Umsatz von etwa 5,96 Mio. Euro erzielt, womit sich die Geldbuße auf 283 % des Produktumsatzes belaufe. Von welchem Zeitraum der Beteiligung der Klägerin an dem Kartell auch immer man ausgehe, überschreite die Geldbuße jedenfalls um mehr als 200 % den Gesamtwert aller Verkäufe in der ganzen Zeit der Kartellbeteiligung der Klägerin. Zu einer Geldbuße in Höhe von 644 % des jährlichen Verkaufs käme man nach der Methode der amerikanischen Kartellbehörden, auf die sich die Kommission beziehe, nur dann, wenn das Kartell 32 Jahre (und nicht nur weniger als vier Jahre) bestanden hätte.

69 Die Kommission habe daher nicht nur die leitenden Grundsätze der Rechtsprechung, sondern auch den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verletzt.

70 Ferner heiße es in den Leitlinien, es sei „nötig …, die tatsächliche wirtschaftliche Fähigkeit der Urheber der Verstöße, Wettbewerber und den Verbraucher wirtschaftlich in erheblichem Umfang zu schädigen“, und „die tatsächliche Auswirkung des Verstoßes jedes einzelnen Unternehmens auf den Wettbewerb zu berücksichtigen“.

71 Die wirtschaftlichen Auswirkungen, sei es auf den Wettbewerb oder auf andere Wirtschaftsteilnehmer, könnten aber nur nach dem Volumen der Verkäufe des in Frage stehenden Produkts beurteilt werden. Nur wenn man diese Verkäufe berücksichtige, lasse sich der Umfang der potenziellen Schädigung der Verbraucher und des Wettbewerbs durch wettbewerbswidrige Aufschläge oder andere rechtswidrige Gewinne abschätzen.

72 Da die Kommission den Umsatz aus dem Verkauf des in Frage stehenden Produkts außer Betracht gelassen habe, habe sie somit ihre eigenen Leitlinien nicht fehlerfrei angewandt.

73 Schließlich habe die Kommission, da sie für die Nichtberücksichtigung der Verkäufe der Klägerin auf dem fraglichen Produktmarkt im EWR in ihrer Entscheidung keine speziellen Gründe angegeben habe, auch die Begründungspflicht verletzt.

74 Die Kommission weist diese Klagegründe zurück.

b) Würdigung durch das Gericht

75 Die Klägerin rügt eine Verletzung erstens des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit, zweitens der Leitlinien und drittens der Begründungspflicht.

Zur Verletzung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit

76 Wie in ständiger Rechtsprechung anerkannt ist, ist die Schwere von Zuwiderhandlungen anhand zahlreicher Gesichtspunkte zu ermitteln, zu denen u. a. die besonderen Umstände der Sache, ihr Kontext und die Abschreckungswirkung der Geldbußen gehören, ohne dass es eine zwingende oder abschließende Liste von Kriterien gäbe, die auf jeden Fall berücksichtigt werden müssten (Beschluss des Gerichtshofes vom 25. März 1996 in der Rechtssache C‑137/95 P, SPO u. a./Kommission, Slg. 1996, I‑1611, Randnr. 54, und Urteil des Gerichtshofes vom 17. Juli 1997 in der Rechtssache C‑219/95 P, Ferriere Nord/Kommission, Slg. 1997, I‑4411, Randnr. 33; oben in Randnr. 65 zitiertes Urteil HFB u. a./Kommission, Randnr. 443).

77 Ferner können nach ständiger Rechtsprechung zu den Gesichtspunkten für die Beurteilung der Schwere einer Zuwiderhandlung je nach Fall die Menge und der Wert der Waren, auf die sich die Zuwiderhandlung erstreckte, sowie die Größe und Wirtschaftskraft des Unternehmens und damit der Einfluss gehören, den es auf den relevanten Markt ausüben konnte. Daraus ergibt sich zum einen, dass bei der Festsetzung der Geldbuße sowohl der Gesamtumsatz des Unternehmens, der – wenn auch nur annähernd und unvollständig – etwas über dessen Größe und Wirtschaftskraft aussagt, als auch der Marktanteil der betroffenen Unternehmen an dem in Frage stehenden Markt herangezogen werden darf, der einen Anhaltspunkt für das Ausmaß der Zuwiderhandlung liefern kann. Zum anderen folgt daraus, dass weder der einen noch der anderen dieser Zahlen eine im Verhältnis zu den übrigen Beurteilungskriterien übermäßige Bedeutung zugemessen werden darf und dass die Festsetzung einer angemessenen Geldbuße nicht das Ergebnis eines bloßen auf den Gesamtumsatz gestützten Rechenvorgangs sein kann (vgl. in diesem Sinne oben in Randnr. 44 zitiertes Urteil Musique diffusion française u. a./Kommission, Randnrn. 120 und 121, oben in Randnr. 63 zitierte Urteile Parker Pen/Kommission, Randnr. 94, und SCA Holding/Kommission, Randnr. 176, oben in Randnr. 38 zitiertes Urteil Archer Daniels Midland und Archer Daniels Midland Ingredients/Kommission, Randnr. 188, und oben in Randnr. 65 zitiertes Urteil HFB u. a./Kommission, Randnr. 444).

78 Wenn somit auch, wie die Klägerin hervorhebt, der Umsatz mit dem in Frage stehenden Produkt eine geeignete Grundlage darstellen kann, um die Schädigung des Wettbewerbs auf dem betroffenen Produktmarkt in der Gemeinschaft und die relative Bedeutung der Kartellteilnehmer im Hinblick auf die betroffenen Produkte zu ermitteln, ist doch dieser Gesichtspunkt bei weitem nicht das einzige Kriterium, nach dem die Kommission die Schwere der Zuwiderhandlung zu beurteilen hat.

79 Diesem Gesichtspunkt würde deshalb im Gegensatz zur Auffassung der Klägerin eine unverhältnismäßige Bedeutung zuerkannt, wenn die Prüfung der Verhältnismäßigkeit der Geldbuße darauf beschränkt bliebe, nur deren Verhältnis zu dem Umsatz mit dem in Frage stehenden Produkt zu würdigen.

80 Der von der Klägerin angeführte Umstand allein, dass die verhängte Geldbuße höher sei als ihr Umsatz aus dem Verkauf des in Frage stehenden Produkts im EWR während der Zeit der Zuwiderhandlung oder diesen sogar erheblich übersteige, genügt jedenfalls nicht, um eine Unverhältnismäßigkeit der Geldbuße zu belegen. Die Verhältnismäßigkeit des Bußgeldniveaus ist vielmehr anhand aller Gesichtspunkte zu beurteilen, die die Kommission für die Beurteilung der Schwere der Zuwiderhandlung berücksichtigen muss, also die Art der Zuwiderhandlung, ihre konkreten Auswirkungen auf den betroffenen Markt und der räumliche Umfang des Marktes. Ob die Entscheidung im Licht der Argumente der Klägerin im Hinblick auf bestimmte dieser Kriterien als stichhaltig anzusehen ist, wird nachstehend zu prüfen sein.

81 Der Klagegrund, wonach es den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verletze, dass die Geldbuße höher sei als der Umsatz der Klägerin aus dem Verkauf des in Frage stehenden Produkts im EWR während der Dauer der Zuwiderhandlung, ist daher zurückzuweisen.

Zur Verletzung der Leitlinien

82 Wie das Gericht bereits mehrfach festgestellt hat, sehen die Leitlinien zwar nicht vor, dass die Höhe von Geldbußen anhand des Gesamtumsatzes oder des Umsatzes der Unternehmen auf dem betreffenden Markt berechnet wird. Sie schließen jedoch auch nicht aus, dass diese Umsätze bei der Bemessung der Geldbuße berücksichtigt werden, damit die allgemeinen Grundsätze des Gemeinschaftsrechts gewahrt bleiben und soweit die Umstände es erfordern (vgl. in diesem Sinne oben in Randnr. 38 zitiertes Urteil LR AF 1998/Kommission, im Rechtsmittelverfahren bestätigt durch das ebenda zitierte Urteil Dansk Rørindustri u. a./Kommission, Randnr. 258, und in Randnr. 38 zitiertes Urteil Archer Daniels Midland und Archer Daniels Midland Ingredients/Kommission, Randnr. 187).

83 Nach den Leitlinien bilden somit die Umsätze der betroffenen Unternehmen – sei es der Gesamtumsatz oder der Umsatz aus dem Verkauf des betroffenen Produkts – nicht den Ausgangspunkt für die Berechnung der Geldbußen und erst recht nicht die einzigen maßgeblichen Kriterien, um die Schwere der Zuwiderhandlung zu ermitteln.

84 Die Kommission kann sie aber als einen von mehreren relevanten Gesichtspunkten berücksichtigen. Das gilt insbesondere dann, wenn die Kommission den Bußgeldbetrag nach dem dritten bis sechsten Absatz des Abschnitts 1 A der Leitlinien anpasst, um eine hinreichend abschreckende Höhe der Geldbußen zu gewährleisten. In diesem Zusammenhang berücksichtigt die Kommission die tatsächliche Fähigkeit der Urheber des Verstoßes, Wettbewerber und den Verbraucher wirtschaftlich in erheblichem Umfang zu schädigen, und das Erfordernis, eine hinreichend abschreckende Wirkung der Geldbuße sicherzustellen (Abschnitt 1 A vierter Absatz), und gewichtet zudem die festgesetzten Beträge, um das jeweilige Gewicht und damit die tatsächlichen Auswirkungen des Verstoßes jedes einzelnen Unternehmens auf den Wettbewerb zu berücksichtigen, vor allem wenn an einem Verstoß derselben Art Unternehmen von unterschiedlicher Größe beteiligt waren (Abschnitt 1 A sechster Absatz).

85 Die Kommission hat in ihren Schriftsätzen insbesondere darauf hingewiesen, dass sie, um im Rahmen einer differenzierten Behandlung der beteiligten Unternehmen die tatsächlichen Auswirkungen des rechtswidrigen Verhaltens jedes einzelnen Unternehmens auf den Wettbewerb zu beurteilen, den Umsatz aus dem Verkauf des in Frage stehenden Produkts berücksichtigen muss.

86 So ist den Randnummern 378 bis 382 der Entscheidung entgegen dem Vorbringen von ADM zu entnehmen, dass die Kommission in diesem Zusammenhang durchaus die Umsätze der Beteiligten aus dem Verkauf des betroffenen Produkts berücksichtigt hat. Wie oben in den Randnummern 58 und 60 bereits festgestellt, hat sie nämlich für die differenzierte Behandlung der betroffenen Unternehmen auf deren Umsatz aus dem weltweiten Verkauf von Natriumglukonat im letzten Jahr der Zeit der Zuwiderhandlung, also im Jahr 1995, abgestellt.

87 Im vorliegenden Fall handelt es sich um ein Kartell von Unternehmen, die nahezu alle Anteile am Weltmarkt für das in Frage stehende Produkt auf sich vereinigen. Das Kartell betrifft außerdem die Festsetzung von Preisen und die Aufteilung des Marktes durch Zuweisung von Verkaufsquoten. In einem solchen Fall kann sich die Kommission im Rahmen der differenzierten Behandlung der betroffenen Unternehmen fehlerfrei auf die Umsätze der Kartellteilnehmer aus ihrem weltweiten Verkauf von Natriumglukonat stützen. Da nämlich mit dieser differenzierten Behandlung bezweckt wird, der tatsächlichen wirtschaftlichen Fähigkeit der Urheber einer Zuwiderhandlung Rechnung zu tragen, durch ihr rechtswidriges Handeln den Wettbewerb zu schädigen, und damit ihr jeweiliges Gewicht im Kartell zu berücksichtigen, hat die Kommission mit der Annahme, dass der Weltmarktanteil der jeweiligen Kartellmitglieder insoweit von geeignetem Indizwert ist, ihr weites Ermessen nicht überschritten.

88 Der Klagegrund eines Verstoßes gegen die Leitlinien ist daher zurückzuweisen.

Zur Verletzung der Begründungspflicht

89 Nach ständiger Rechtsprechung muss die durch Artikel 253 EG vorgeschriebene Begründung die Überlegungen des Gemeinschaftsorgans, das den Rechtsakt erlassen hat, so klar und eindeutig zum Ausdruck bringen, dass die Betroffenen ihr die Gründe für die erlassene Maßnahme entnehmen können und das zuständige Gericht seine Kontrollaufgabe wahrnehmen kann. Das Begründungserfordernis ist nach den Umständen des Einzelfalls, insbesondere nach dem Inhalt des Rechtsakts, der Art der angeführten Gründe und nach dem Interesse zu beurteilen, das die Adressaten oder andere durch den Rechtsakt unmittelbar und individuell betroffene Personen an Erläuterungen haben können. In der Begründung brauchen nicht alle tatsächlich oder rechtlich einschlägigen Gesichtspunkte genannt zu werden, da die Frage, ob die Begründung eines Rechtsakts den Erfordernissen des Artikels 253 EG genügt, nicht nur anhand seines Wortlauts zu beurteilen ist, sondern auch anhand seines Kontextes sowie sämtlicher Rechtsvorschriften auf dem betreffenden Gebiet (Urteile des Gerichtshofes vom 2. April 1998 in der Rechtssache C‑367/95 P, Kommission/Sytraval und Brink’s France, Slg. 1998, I‑1719, Randnr. 63, und vom 30. September 2003 in der Rechtssache C‑301/96, Deutschland/Kommission, Slg. 2003, I‑9919, Randnr. 87).

90 Im Fall einer Entscheidung, mit der gegen mehrere Unternehmen wegen einer Zuwiderhandlung gegen die gemeinschaftlichen Wettbewerbsregeln Geldbußen verhängt werden, ist der Umfang der Begründungspflicht insbesondere im Licht des Umstands zu berücksichtigen, dass die Schwere der Zuwiderhandlungen anhand einer Vielzahl von Gesichtspunkten zu ermitteln ist, zu denen u. a. die besonderen Umstände der Rechtssache und ihr Kontext gehören, ohne dass es eine zwingende oder abschließende Liste von Kriterien gäbe, die auf jeden Fall berücksichtigt werden müssten (oben in Randnr. 76 zitierter Beschluss SPO u. a./Kommission, Randnr. 54).

91 Im vorliegenden Fall hat die Kommission den Bußgeldbetrag nicht auf der Grundlage des Umsatzes mit dem betroffenen Produkt im EWR berechnet. Entgegen dem Vorbringen von ADM war sie jedoch auch nicht dazu verpflichtet, den gegen ein Unternehmen verhängten Bußgeldbetrag nach seinem Umsatz mit dem betroffenen Produkt im EWR zu bemessen (vgl. oben, Randnrn. 86 und 87). Es kann daher der Kommission nicht angelastet werden, dass sie nicht die Gründe angab, aus denen sie diesen Faktor für die Berechnung der zu verhängenden Geldbuße nicht herangezogen hat.

92 Der Klagegrund einer Verletzung der Begründungspflicht ist daher ebenfalls zurückzuweisen.

3. Zur fehlenden oder unzureichenden Berücksichtigung der begrenzten Größe des in Frage stehenden Produktmarktes

a) Vorbringen der Parteien

93 Nach Auffassung von ADM hat die Kommission, anders als sie in Randnummer 377 der Entscheidung angegeben habe, für die Berechnung der Geldbuße die begrenzte Größe des in Frage stehenden Produktmarktes nicht oder jedenfalls nicht fehlerfrei berücksichtigt.

94 Insoweit sei erstens darauf hinzuweisen, dass die Kommission gegen alle betroffenen Unternehmen zusammen einen Ausgangsbetrag von 40 Mio. Euro, davon allein 5 Mio. Euro im Fall von ADM, festgesetzt habe (Randnr. 385 der Entscheidung). Dieser Betrag von 40 Mio. Euro entspreche jedoch mehr als 200 % der Verkäufe von Natriumglukonat im EWR im Jahr 1995 durch alle betroffenen Unternehmen. Die letztlich von der Kommission festgesetzte Geldbuße entspreche vor ihrer Herabsetzung wegen Zusammenarbeit 438 % und nach dieser Herabsetzung 294 % des Volumens der Natriumglukonatverkäufe im EWR im Jahr 1995 (Randnrn. 396 und 440 der Entscheidung).

95 Vergleiche man zweitens den von der Kommission im vorliegenden Fall gegen sie festgesetzten Bußgeldbetrag mit den Geldbußen in der Sache „Zinkphosphat“ (Entscheidung 2003/437/EG der Kommission vom 11. Dezember 2001 in einem Verfahren nach Artikel 81 EG-Vertrag und Artikel 53 EWR-Abkommen [Sache COMP/E‑1/37.027 – Zinkphosphat], ABl. 2003, L 153, S. 1), so habe die Kommission den Grundsatz der Gleichbehandlung verletzt. Obgleich beide Sachen sich zeitlich überschnitten hätten und nicht nur nach der Größe der betroffenen Märkte, sondern auch nach der Schwere und der Dauer der Zuwiderhandlung vergleichbar seien, habe die Kommission im Fall Zinkphosphat die begrenzte Marktgröße in Europa berücksichtigt und in dieser Sache die Gesamtbuße auf 11,95 Mio. Euro (oder 75 % des Gesamtvolumens der Verkäufe des in Frage stehenden Produkts) festgesetzt, im vorliegenden Fall hingegen auf 40 Mio. Euro (oder mehr als 200 % der Verkäufe des in Frage stehenden Produkts im EWR). In der Sache Zinkphosphat sei außerdem der Grundbetrag für die Unternehmen mit einem Marktanteil von mehr als 20 % auf 3 Mio. Euro und für das Unternehmen mit einem deutlich geringeren Marktanteil auf 0,75 Mio. Euro festgesetzt worden. Dagegen habe die Kommission im Fall Natriumglukonat den Ausgangsbetrag für die Berechnung der Geldbuße auf 10 Mio. Euro für die Unternehmen mit einem Marktanteil von mehr als 20 % und auf 5 Mio. Euro für die mit einem deutlich geringeren Marktanteil festgesetzt.

96 Auch insoweit verstoße die Entscheidung drittens gegen die Begründungspflicht, da Randnummer 377 in Widerspruch zu den Randnummern 394 und 395 der Entscheidung stehe. In Randnummer 377 habe die Kommission nämlich behauptet, dass sie den Umsatz mit dem in Frage stehenden Produkt berücksichtigt habe, während sie in den Randnummern 394 und 395 das Vorbringen von ADM, wonach dieser Umsatz zu berücksichtigen sei, gerade zurückgewiesen habe.

97 Die Kommission weist diese Klagegründe zurück. Was den Vergleich des vorliegenden Falles mit der Sache Zinkphosphat angehe, so seien in Letzterer erstens die ursprünglich festgesetzten Geldbußen wegen der in Artikel 15 der Verordnung Nr. 17 vorgesehenen Obergrenze von 10 % des Gesamtumsatzes um die Hälfte herabgesetzt worden und sei zweitens von der Kommission keinerlei erschwerender Umstand angenommen worden. Soweit zwischen der Vorgehensweise in beiden Sachen Unterschiede bestünden, rechtfertigten sich diese durch das der Kommission in diesem Bereich zustehende Ermessen.

b) Würdigung durch das Gericht

98 ADM rügt eine Verletzung erstens des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit, zweitens des Grundsatzes der Gleichbehandlung und drittens der Begründungspflicht.

Zur Verletzung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit

99 Nach Artikel 15 Absatz 2 der Verordnung Nr. 17 wird die Höhe der Geldbuße nach der Schwere und der Dauer der Zuwiderhandlung bemessen. Nach den Leitlinien setzt die Kommission ferner den Ausgangsbetrag nach der Schwere der Zuwiderhandlung unter Berücksichtigung ihrer Art, ihrer konkreten Auswirkungen auf den Markt und des Umfangs des räumlichen Marktes fest.

100 Dieser rechtliche Rahmen verpflichtet die Kommission somit als solcher nicht dazu, die geringe Größe des betroffenen Produktmarktes zu berücksichtigen.

101 Nach der Rechtsprechung hat die Kommission bei der Beurteilung der Schwere einer Zuwiderhandlung jedoch sehr viele Faktoren zu berücksichtigen, die je nach der Art der fraglichen Zuwiderhandlung und den besonderen Umständen des Einzelfalls von unterschiedlicher Art und Bedeutung sind (oben in Randnr. 44 zitiertes Urteil Musique diffusion française u. a./Kommission, Randnr. 120). Es lässt sich nicht ausschließen, dass zu diesen Faktoren, die für die Schwere einer Zuwiderhandlung maßgebend sind, je nach Fall auch die Größe des betroffenen Produktmarktes gehören kann.

102 Zwar kann demnach die Marktgröße einen Faktor darstellen, der bei der Ermittlung der Schwere der Zuwiderhandlung zu berücksichtigen ist, doch ist dieser je nach den Umständen des Einzelfalls von unterschiedlicher Bedeutung.

103 Im vorliegenden Fall umfasste die Zuwiderhandlung u. a. ein Preiskartell, das bereits seiner Art nach einen sehr schweren Verstoß darstellt. Außerdem belieferten die am Kartell beteiligten Unternehmen mehr als 90 % des Weltmarktes und 95 % des europäischen Marktes (Randnr. 9 der Entscheidung). Schließlich ist Natriumglukonat offenkundig ein Rohstoff, der in einer Reihe sehr unterschiedlicher Endprodukte verwendet wird und damit zahlreiche Märkte betrifft (Randnrn. 6 und 8 der Entscheidung). Vor diesem Hintergrund ist die begrenzte Größe des relevanten Marktes, unterstellt man diesen Umstand als wahr, im Verhältnis zu allen anderen Faktoren, die für die Schwere der Zuwiderhandlung maßgebend sind, von nur geringerer Bedeutung.

104 Jedenfalls ist zu berücksichtigen, dass die Kommission davon ausging, dass die Zuwiderhandlung als ein besonders schwerer Verstoß im Sinne der Leitlinien anzusehen sei, die für derartige Fälle bestimmen, dass die Kommission einen Ausgangsbetrag von mehr als 20 Mio. Euro vorsehen kann. Im vorliegenden Fall ergibt sich jedoch aus Randnummer 385 der Entscheidung, dass die Kommission nur einen Ausgangsbetrag von 10 Mio. Euro für die Unternehmen der ersten Gruppe und von 5 Mio. Euro für die Unternehmen der zweiten Gruppe festgesetzt hat, und damit die Hälfte oder ein Viertel des Betrages, den sie nach den Leitlinien für besonders schwere Verstöße hätte vorsehen können.

105 Diese Festsetzung des Ausgangsbetrags der Geldbuße bestätigt, dass die Kommission, wie sie in Randnummer 377 der Entscheidung erläutert hat, auch die Marktgröße berücksichtigt hat.

106 Der Klagegrund einer Verletzung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit ist daher zurückzuweisen.

Zur Verletzung des Grundsatzes der Gleichbehandlung

107 Nach ständiger Rechtsprechung verbietet es der Grundsatz der Gleichbehandlung, vergleichbare Sachverhalte verschieden und verschiedene Sachverhalte gleich zu behandeln, es sei denn, eine solche Behandlung ist objektiv gerechtfertigt (Urteil des Gerichtshofes vom 13. Dezember 1984 in der Rechtssache 106/83, Sermide, Slg. 1984, 4209, Randnr. 28, und Urteil des Gerichts vom 14. Mai 1998 in der Rechtssache T‑311/94, BPB de Eendracht/Kommission, Slg. 1998, II‑1129, Randnr. 309).

108 Ferner ist daran zu erinnern, dass die Entscheidungspraxis der Kommission nicht als rechtlicher Rahmen für Geldbußen im Wettbewerbsrecht dient, sondern dieser durch Artikel 15 Absatz 2 der Verordnung Nr. 17, der durch die Leitlinien ergänzt wird, festgelegt wird (vgl. in diesem Sinne oben in Randnr. 38 zitiertes Urteil Dansk Rørindustri u. a./Kommission, Randnrn. 209 bis 213 und die dort zitierte Rechtsprechung).

109 Überdies verfügt die Kommission bei der Bemessung von Bußgeldbeträgen über ein weites Ermessen, so dass die Wirtschaftsteilnehmer in die Festsetzung bestimmter Beträge durch die Kommission kein berechtigtes Vertrauen setzen können (vgl. in diesem Sinne oben in Randnr. 38 zitiertes Urteil Dansk Rørindustri u. a./Kommission, Randnrn. 171 und 172 und die dort zitierte Rechtsprechung).

110 Schließlich kann allein aus der Tatsache, dass die Kommission in ihrer frühren Entscheidungspraxis ein bestimmtes Verhalten mit einem bestimmten Bußgeldbetrag geahndet hat, keinesfalls abgeleitet werden, dass sie verpflichtet wäre, dies in einer späteren Entscheidung ebenfalls zu tun (vgl. u. a. analog Urteile des Gerichts vom 17. Dezember 1991 in der Rechtssache T‑7/89, Hercules Chemicals/Kommission, Slg. 1991, II‑1711, Randnr. 357, und vom 14. Mai 1998 in der Rechtssache T‑347/94, Mayr-Melnhof/Kommission, Slg. 1998, II‑1751, Randnr. 368, und oben in Randnr. 38 zitiertes Urteil LR AF 1998/Kommission, Randnrn. 234 und 337).

111 Im vorliegenden Fall kann somit die bloße Berufung der Klägerin auf die Entscheidung Zinkphosphat als solche nicht durchgreifen, da die Kommission nicht verpflichtet war, die vorliegende Sache ebenso zu beurteilen.

112 Was die Anwendung des Gleichbehandlungsgrundsatzes im vorliegenden Fall angeht, so können andere Bußgeldentscheidungen der Kommission nur richtungsweisenden Charakter haben, zumal die diesen Entscheidungen zugrunde liegenden tatsächlichen Gegebenheiten wie die Märkte, die Erzeugnisse, die Länder, die Unternehmen und die betroffenen Zeiträume nicht die gleichen wie im Fall der angefochtenen Entscheidung waren (vgl. in diesem Sinne Urteil des Gerichts vom 13. Januar 2004 in der Rechtssache T‑67/01, JCB Service/Kommission, Slg. 2004, II‑49, Randnr. 187).

113 Im vorliegenden Fall ist festzustellen, dass sich die Gegebenheiten, die dem von der Entscheidung betroffenen Kartell zugrunde liegen, von denen unterscheiden, die der Entscheidung Zinkphosphat zugrunde lagen. Denn das Kartell auf dem Zinkphosphatmarkt erstreckte sich nur auf das Gebiet des EWR, während das Kartell für Natriumglukonat weltweit bestand. Anders als im vorliegenden Fall gehörten zu dem Kartell auf dem Zinkphosphatmarkt außerdem nur Unternehmen von relativ begrenzter Größe. So lagen die weltweiten Umsätze der von der Entscheidung Zinkphosphat betroffenen Unternehmen im Jahr 2000 zwischen 7,09 und 278,8 Mio. Euro, während der weltweite Umsatz der im vorliegenden Fall betroffenen Unternehmen im selben Jahr zwischen 314 Mio. und 14,003 Mrd. Euro betrug, der von ADM 13,936 Mrd. Euro.

114 Selbst unter der Voraussetzung, dass alle Gegebenheiten, die in der Sache Zinkphosphat für die Festsetzung eines angemessenen Bußgeldbetrags relevant waren, als mit denen des vorliegenden Falles vergleichbar anzusehen wären, ist das Gericht im Rahmen seiner Befugnis zur unbeschränkten Nachprüfung jedenfalls der Auffassung, dass der Grundbetrag, den die Kommission im vorliegenden Fall wegen der von ADM begangenen Zuwiderhandlung festsetzte, in Anbetracht aller von der Kommission in der Entscheidung angeführten Gesichtspunkte und der Würdigung einer Reihe dieser Gesichtspunkte im vorliegenden Urteil angemessen ist.

115 ADM kann daher im vorliegenden Fall aus der Entscheidung der Kommission in der Sache Zinkphosphat keine Verletzung des Gleichbehandlungsgrundsatzes herleiten.

Zur Verletzung der Begründungspflicht

116 Soweit ADM einen Widerspruch zwischen der Randnummer 377 und den Randnummern 394 und 395 der Entscheidung geltend macht, ist festzustellen, dass die Kommission in Randnummer 377 ihrer Entscheidung ausführte, sie habe die begrenzte Größe des Natriumglukonatmarktes für die Bemessung der Ausgangsbeträge berücksichtigt. Entgegen dem Vorbringen der Klägerin hat die Kommission dieser Angabe nicht dadurch widersprochen, dass sie in Randnummer 395 der Entscheidung die insbesondere von ADM vorgetragene Argumentation zurückwies, wonach sie die Geldbußen anhand der Umsätze der betroffenen Unternehmen auf dem in Frage stehenden Markt festzusetzen habe. Zum einen ist der geringe Umsatz mancher Beteiligten, darunter von ADM, auf dem in Frage stehenden Markt nicht notwendig ein Hinweis auf dessen begrenzte Größe. Zum anderen hat die Kommission, wie oben in Randnummer 104 ausgeführt, die begrenzte Größe des Marktes im vorliegenden Fall dadurch berücksichtigt, dass sie, obgleich es sich um einen seiner Art nach besonders schweren Verstoß handelte, nur einen Ausgangsbetrag von 10 Mio. Euro ansetzte. Die Entscheidung ist daher insoweit nicht in sich widersprüchlich.

117 Der Klagegrund einer Verletzung der Begründungspflicht ist daher ebenfalls zurückzuweisen.

4. Zur doppelten Berücksichtigung der abschreckenden Wirkung der Geldbuße

a) Vorbringen der Parteien

118 ADM meint, die Kommission habe die abschreckende Wirkung der Geldbuße bei deren Bemessung doppelt berücksichtigt, nämlich einmal bei der Bewertung der Rolle der Kartellteilnehmer im Rahmen der Bemessung des Ausgangsbetrags (Randnrn. 378, 382 und 385 der Entscheidung) und ein zweites Mal für die Erhöhung des Bußgeldbetrags um 250 % zur Berücksichtigung der Größe und der gesamten Ressourcen von ADM (Randnrn. 386 bis 388 der Entscheidung). Selbst wenn das Vorbringen der Kommission vor dem Gericht insoweit zuträfe, wäre die Entscheidung in diesem Punkt jedenfalls mit einem Begründungsmangel behaftet.

119 Die Kommission bestreitet, dass sie die abschreckende Wirkung der Geldbuße doppelt berücksichtigt habe. Vielmehr sei sie, um die Geldbuße in hinreichend abschreckender Höhe festzusetzen, in zwei gesonderten, sukzessiven Schritten nach unterschiedlichen Kriterien vorgegangen. Sie habe ihre Entscheidung insoweit auch ausreichend begründet.

b) Würdigung durch das Gericht

120 ADM rügt mit ihrem Vorbringen erstens einen Verstoß gegen die Leitlinien und zweitens eine Verletzung der Begründungspflicht.

Zum Verstoß gegen die Leitlinien

121 Wie ADM zutreffend vorträgt, verwies die Kommission im Rahmen ihrer differenzierten Behandlung der Kartellteilnehmer nach Maßgabe ihrer Marktanteile, in deren Zuge sie ADM den Unternehmen mit einem Marktanteil von weniger als 10 % zuordnete, auf das Erfordernis, dass Geldbußen in abschreckender Höhe festzusetzen seien (Randnrn. 378, 382 und 385 der Entscheidung). Denselben Gesichtspunkt führte sie an, als sie zur Berücksichtigung der Größe und der gesamten Ressourcen bestimmter Kartellteilnehmer, darunter ADM, in ihrem Fall einen Multiplikator von 2,5 anwandte (Randnrn. 386 bis 388 der Entscheidung).

122 Um den Ausgangsbetrag der Geldbuße nach der Schwere der Zuwiderhandlung festzusetzen, bewertete die Kommission jedoch zum einen die Zuwiderhandlung als solche anhand objektiver Gesichtspunkte wie die Art der Zuwiderhandlung selbst, ihre Auswirkungen auf den Markt und den räumlichen Marktumfang. Zum anderen stützte sie sich auf subjektive Gesichtspunkte, nämlich die jeweiligen besonderen Gegebenheiten der einzelnen Kartellteilnehmer wie die Größe und die Gesamtressourcen des Unternehmens. Im Rahmen dieses zweiten Teils ihrer Beurteilung verfolgte sie insbesondere das Ziel, eine abschreckende Höhe der Geldbuße zu gewährleisten.

123 Auch wenn sich die Kommission, wie sie zutreffend vorträgt, im Rahmen dieses zweiten Teils ihrer Beurteilung auf dieses Ziel zweimal bezog, nahm sie doch in Wirklichkeit nur eine einzige Berechnung vor, die sie in zwei Schritte unterteilte, um die Geldbuße so im Fall jedes einzelnen Kartellteilnehmers in einer Höhe festzusetzen, die unter Berücksichtigung seiner jeweiligen besonderen Gegebenheiten sicherstellte, dass das Ziel einer Abschreckung im Hinblick auf alle objektiven und subjektiven Elemente der Schwere der Zuwiderhandlung erreicht werden könnte.

124 Entgegen dem Vorbringen von ADM hat die Kommission den Abschreckungscharakter der Geldbuße daher nicht „doppelt berücksichtigt“.

125 Der Klagegrund eines Verstoßes gegen die Leitlinien ist daher zurückzuweisen.

Zur Verletzung der Begründungspflicht

126 Insoweit ist festzustellen, dass ADM für ihr Vorbringen kein konkretes Argument anführt, sondern sich auf den Vorwurf beschränkt, die Kommission habe die doppelte Berücksichtigung des Abschreckungscharakters der Geldbuße nicht begründet.

127 Jedenfalls hat die Kommission, wie oben in den Randnummern 121 bis 125 dargelegt, den Abschreckungscharakter der Geldbuße nicht doppelt berücksichtigt. Sie brauchte daher insoweit auch keine besondere Begründung zu geben.

128 Der Klagegrund einer Verletzung der Begründungspflicht ist daher ebenfalls zurückzuweisen.

5. Zur Anwendung eines Multiplikators zur Erhöhung des Ausgangsbetrags

a) Vorbringen der Parteien

129 ADM hält die Anwendung eines Multiplikators von 2,5 auf den Ausgangsbetrag für eine offensichtlich unverhältnismäßige Maßnahme, die überdies auf fehlerhaften Erwägungen beruhe und den Grundsatz der Gleichbehandlung verletze.

130 ADM führt erstens aus, dass eine Geldbuße, da Unternehmen rational handelnde Wirtschaftseinheiten seien, bereits dann tatsächlich abschreckenden Charakter habe, wenn sie auf einem Niveau festgesetzt werde, auf dem ihr zu erwartender Betrag größer sei als der Gewinn aus der Zuwiderhandlung. Sobald Unternehmen feststellten, dass der durch eine Sanktion verursachte Verlust den Gewinn aus dem Kartell zunichte mache, habe die Geldbuße abschreckende Wirkung. Diese Sichtweise habe auch der Gerichtshof im Urteil Musique diffusion française u. a./Kommission (zitiert oben in Randnr. 44, Randnr. 108) bestätigt. Sie stehe ebenso in Einklang mit den Leitlinien, nach deren Abschnitt 1 A Absatz 4 die abschreckende Wirkung nach der Fähigkeit der Kartellteilnehmer, den Verbraucher zu schädigen, zu bemessen sei; damit verlangten die Leitlinien, dass bei der Ermittlung einer hinreichenden Abschreckungswirkung der Gewinn aus einem rechtswidrigen Kartell berücksichtigt werde. Diese Betrachtungsweise liege als gemeinsames Konzept auch anderen gemeinschaftsrechtlichen Regelungen zugrunde.

131 Selbst wenn man annähme, dass eine etwaige Gewinne nicht übersteigende Geldbuße nicht genüge, bestünde doch eine rationale Grundlage für di