Urteil des Gerichtshofes (Sechste Kammer) vom 10. April 2003. - Kommission der Europäischen Gemeinschaften gegen Portugiesische Republik. - Vertragsverletzung eines Mitgliedstaats - Richtlinie 75/439/EWG - Altölbeseitigung - Unvollständige Umsetzung. - Rechtssache C-392/99.



Sammlung der Rechtsprechung 2003 Seite I-03373



Leitsätze

Parteien

Entscheidungsgründe

Kostenentscheidung

Tenor



Schlüsselwörter

1. Rechtsangleichung - Altölbeseitigung - Richtlinie 75/439 - Verpflichtung der Mitgliedstaaten zum Erlass einer Regelung, die die Erteilung der erforderlichen Genehmigungen an Unternehmen ausdrücklich von der Einhaltung der in der Richtlinie genannten Bedingungen abhängig macht

(Richtlinie 75/439 des Rates in der Fassung der Richtlinie 87/101, Artikel 6 Absatz 2)

2. Vertragsverletzungsverfahren - Streitgegenstand - Bestimmung während des Vorverfahrens - Anpassung wegen einer Änderung des Gemeinschaftsrechts - Zulässigkeit - Voraussetzungen

(Artikel 226 EG)

3. Rechtsangleichung - Altölbeseitigung - Richtlinie 75/439 - Verpflichtung der Mitgliedstaaten, regelmäßige Kontrollen der Unternehmen und eine Überprüfung der erteilten Genehmigungen vorzusehen

(Richtlinie 75/439 des Rates in der Fassung der Richtlinie 87/101, Artikel 13)

4. Rechtsangleichung - Altölbeseitigung - Richtlinie 75/439 - Verpflichtung der Mitgliedstaaten, regelmäßig Informationen über die Erkenntnisse aus der Anwendung der Richtlinie mitzuteilen - Umfang

(Richtlinie 75/439 des Rates in der Fassung der Richtlinie 87/101, Artikel 17)

Leitsätze

1. Die ordnungsgemäße Umsetzung des Artikels 6 Absatz 2 der Richtlinie 75/439 über die Altölbeseitigung setzt voraus, dass die nationalen Rechtsvorschriften ausdrücklich als Conditio sine qua non für die Erteilung einer Genehmigung für die Verwendung von Altölen als Brennstoff oder die Aufbereitung von Altölen vorsehen, dass alle geeigneten Maßnahmen zum Schutz der Gesundheit getroffen werden und dass die besten zur Verfügung stehenden technischen Mittel eingesetzt werden, soweit die Kosten nicht übermäßig hoch sind.

( vgl. Randnrn. 77-79, 89, 106-111, 213 )

2. Der ordnungsgemäße Ablauf des vorprozessualen Verfahrens nach Artikel 226 EG stellt eine durch den Vertrag vorgeschriebene wesentliche Garantie nicht nur für den Schutz der Rechte des betroffenen Mitgliedstaats, sondern auch dafür dar, dass sichergestellt ist, dass das eventuelle streitige Verfahren einen eindeutig festgelegten Streitgegenstand hat. Nur auf der Grundlage eines ordnungsgemäßen vorprozessualen Verfahrens kann nämlich der Gerichtshof im kontradiktorischen Verfahren entscheiden, ob der Mitgliedstaat tatsächlich gegen die genau bezeichneten Verpflichtungen verstoßen hat, deren Verletzung von der Kommission geltend gemacht wird.

Zwar dürfen die in der Klageschrift gestellten Anträge also grundsätzlich nicht über die im Mahnschreiben und im Tenor der mit Gründen versehenen Stellungnahme gerügten Verstöße hinausgehen, doch darf die Kommission gleichwohl im Falle einer Änderung des Gemeinschaftsrechts während des Vorverfahrens die Feststellung eines Verstoßes gegen Verpflichtungen beantragen, die sich aus der ursprünglichen Fassung einer später geänderten oder aufgehobenen Richtlinie ergeben und durch neue Vorschriften aufrechterhalten wurden. Der Streitgegenstand kann allerdings nicht auf Verpflichtungen ausgedehnt werden, die sich aus der neuen Fassung einer Richtlinie ergeben, jedoch keine Entsprechung in der früheren Fassung dieser Richtlinie finden, da dies einen Verstoß gegen für den ordnungsgemäßen Ablauf des Verfahrens zur Feststellung der Vertragsverletzung wesentliche Formvorschriften darstellen würde.

( vgl. Randnrn. 133-135 )

3. Die ordnungsgemäße Umsetzung des Artikels 13 der Richtlinie 75/439 über die Altölbeseitigung setzt voraus, dass die nationalen Rechtsvorschriften die zuständigen Behörden zu einer regelmäßigen Kontrolle der Unternehmen, die Altöle aufbereiten oder als Brennstoff verwenden, verpflichten und vorsehen, dass bei diesen Kontrollen der Stand der Technik und/oder der Umwelt geprüft wird, um gegebenenfalls die diesen Unternehmen erteilten Genehmigungen zu überprüfen.

( vgl. Randnrn. 163, 166-167, 172, 183-186, 213 )

4. Artikel 17 der Richtlinie 75/439 über die Altölbeseitigung soll es sowohl der Kommission als auch den Mitgliedstaaten ermöglichen, regelmäßig über die technischen Erkenntnisse, die jeder dieser Mitgliedstaaten gewonnen hat, sowie über die Erfahrungen und Ergebnisse, die sich aus der Anwendung dieser Richtlinie in der Gemeinschaft ergeben, informiert zu werden. Dass ein Mitgliedstaat über bestimmte Zeit keine neuen technischen Erkenntnisse gewonnen hat, ist ebenfalls eine nützliche Information, die die Kommission und die anderen Mitgliedstaaten nach Artikel 17 der Richtlinie erfahren müssten, zumal dieser Artikel keine Ausnahme von der Verpflichtung zur Mitteilung der dort erwähnten Informationen vorsieht. Darüber hinaus kann die Erfuellung der Verpflichtung aus diesem Artikel nicht davon abhängen, wie jeder Mitgliedstaat die Frage beurteilt, ob er über Erkenntnisse verfügt, die mitteilungswürdig sind, da dies die praktische Wirksamkeit der Vorschrift beeinträchtigen würde.

( vgl. Randnrn. 202, 204-205, 213 )

Parteien

In der Rechtssache C-392/99

Kommission der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch L. Ström und A. Caeiros als Bevollmächtigte, Zustellungsanschrift in Luxemburg,

Klägerin,

gegen

Portugiesische Republik, vertreten durch L. Fernandes und M. Telles Romão als Bevollmächtigte,

eklagte,

wegen Feststellung, dass die Portugiesische Republik dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus den Artikeln 6 Absatz 2, 8 Absatz 2 Buchstabe a, 13 und 17 der Richtlinie 75/439/EWG des Rates vom 16. Juni 1975 über die Altölbeseitigung (ABl. L 194, S. 31) in der Fassung der Richtlinie 87/101/EWG des Rates vom 22. Dezember 1986 (ABl. 1987, L 42, S. 43) sowie aus den Artikeln 5 Absatz 1 und 189 Absatz 3 EG-Vertrag (jetzt Artikel 10 Absatz 1 EG und 249 Absatz 3 EG) verstoßen hat, dass sie

- nicht die Vorschriften erlassen hat, durch die sich die zuständige Behörde über einen geeigneten Gesundheitsschutz bei der Verwendung von Altölen als Brennstoff und über den Einsatz der besten zur Verfügung stehenden technischen Mittel, soweit die Kosten nicht übermäßig hoch sind, bei der Aufbereitung von Altölen und der Verwendung von Altölen als Brennstoff vergewissern kann, bevor sie den Unternehmen, die Altöle aufbereiten oder als Brennstoff verwenden, eine Genehmigung erteilt,

- nicht festgelegt hat, dass die Rückstände aus der Verbrennung von Altölen gemäß Artikel 9 der Richtlinie 78/319/EWG des Rates vom 20. März 1978 über giftige und gefährliche Abfälle (ABl. L 84, S. 43) und ab dem 27. Juni 1995 gemäß Artikel 9 der Richtlinie 75/442/EWG des Rates vom 15. Juli 1975 über Abfälle (ABl. L 194, S. 47) in der Fassung der Richtlinie 91/156/EWG des Rates vom 18. März 1991 (ABl. L 78, S. 32), der aufgrund der Richtlinie 91/689/EWG des Rates vom 12. Dezember 1991 über gefährliche Abfälle (ABl. L 377, S. 20) in der Fassung der Richtlinie 94/31/EG des Rates vom 27. Juni 1994 (ABl. L 168, S. 28) Artikel 9 der Richtlinie 78/319 ersetzt hat, beseitigt werden,

- weder für eine regelmäßige Prüfung der Unternehmen, die Altöle aufbereiten oder als Brennstoff verwenden, noch für die Verfolgung der Entwicklung des Stands der Technik und/oder der Umwelt, um gegebenenfalls die diesen Unternehmen erteilten Genehmigungen zu überprüfen, Vorkehrungen getroffen hat und

- der Kommission keine Informationen über ihre technischen Erkenntnisse sowie die Erfahrungen und Ergebnisse mitgeteilt hat, die sich aus der Anwendung der aufgrund der Richtlinie 75/439 in der Fassung der Richtlinie 87/101 erlassenen Vorschriften ergeben,

erlässt

DER GERICHTSHOF (Sechste Kammer)

unter Mitwirkung des Kammerpräsidenten J.-P. Puissochet, der Richter R. Schintgen und V. Skouris (Berichterstatter) sowie der Richterinnen F. Macken und N. Colneric,

Generalanwalt: C. Stix-Hackl,

Kanzler: R. Grass,

aufgrund des Sitzungsberichts,

nach Anhörung der Parteien in der Sitzung vom 29. November 2001, in der die Kommission durch A. Caeiros und die Portugiesische Republik durch M. Telles Romão und M. João Lois als Bevollmächtigten vertreten waren,

nach Anhörung der Schlussanträge des Generalanwalts in der Sitzung vom 7. März 2002

folgendes

Urteil

Entscheidungsgründe

1 Die Kommission der Europäischen Gemeinschaften hat mit Klageschrift, die am 13. Oktober 1999 bei der Kanzlei des Gerichtshofes eingegangen ist, nach Artikel 226 EG eine Klage erhoben auf Feststellung, dass die Portugiesische Republik dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus den Artikeln 6 Absatz 2, 8 Absatz 2 Buchstabe a, 13 und 17 der Richtlinie 75/439/EWG des Rates vom 16. Juni 1975 über die Altölbeseitigung (ABl. L 194, S. 31) in der Fassung der Richtlinie 87/101/EWG des Rates vom 22. Dezember 1986 (ABl. 1987, L 42, S. 43, im Folgenden: Richtlinie 75/439) sowie aus den Artikeln 5 Absatz 1 und 189 Absatz 3 EG-Vertrag (jetzt Artikel 10 Absatz 1 EG und 249 Absatz 3 EG) verstoßen hat, dass sie

- nicht die Vorschriften erlassen hat, durch die sich die zuständige Behörde über einen geeigneten Gesundheitsschutz bei der Verwendung von Altölen als Brennstoff und über den Einsatz der besten zur Verfügung stehenden technischen Mittel, soweit die Kosten nicht übermäßig hoch sind, bei der Aufbereitung von Altölen und der Verwendung von Altölen als Brennstoff vergewissern kann, bevor sie den Unternehmen, die Altöle aufbereiten oder als Brennstoff verwenden, eine Genehmigung erteilt,

- nicht festgelegt hat, dass die Rückstände aus der Verbrennung von Altölen gemäß Artikel 9 der Richtlinie 78/319/EWG des Rates vom 20. März 1978 über giftige und gefährliche Abfälle (ABl. L 84, S. 43) und ab dem 27. Juni 1995 gemäß Artikel 9 der Richtlinie 75/442/EWG des Rates vom 15. Juli 1975 über Abfälle (ABl. L 194, S. 47) in der Fassung der Richtlinie 91/156/EWG des Rates vom 18. März 1991 (ABl. L 78, S. 32, im Folgenden: Richtlinie 75/442), der aufgrund der Richtlinie 91/689/EWG des Rates vom 12. Dezember 1991 über gefährliche Abfälle (ABl. L 377, S. 20) in der Fassung der Richtlinie 94/31/EG des Rates vom 27. Juni 1994 (ABl. L 168, S. 28, im Folgenden: Richtlinie 91/689) Artikel 9 der Richtlinie 78/319 ersetzt hat, beseitigt werden,

- weder für eine regelmäßige Prüfung der Unternehmen, die Altöle aufbereiten oder als Brennstoff verwenden, noch für die Verfolgung der Entwicklung des Stands der Technik und/oder der Umwelt, um gegebenenfalls die diesen Unternehmen erteilten Genehmigungen zu überprüfen, Vorkehrungen getroffen hat und

- der Kommission keine Informationen über ihre technischen Erkenntnisse sowie die Erfahrungen und Ergebnisse mitgeteilt hat, die sich aus der Anwendung der aufgrund der Richtlinie 75/439 in der Fassung der Richtlinie 87/101 erlassenen Vorschriften ergeben.

Rechtlicher Rahmen

Gemeinschaftsregelung

2 Die Richtlinie 87/101, die die Richtlinie 75/439 wesentlich geändert hat, sieht in Artikel 2 vor, dass die Mitgliedstaaten die erforderlichen Maßnahmen treffen, um ihren Vorschriften zum 1. Januar 1990 nachzukommen.

3 Artikel 6 der Richtlinie 75/439 bestimmt:

(1) Um die Einhaltung der nach Artikel 4 getroffenen Maßnahmen zu gewährleisten, benötigt jedes Unternehmen, das Altöle beseitigt, eine Genehmigung. Sie wird erforderlichenfalls nach Prüfung der Anlagen erteilt.

(2) Vorbehaltlich der einzelstaatlichen und gemeinschaftlichen Bestimmungen mit anderer Zielsetzung als der der vorliegenden Richtlinie darf die Genehmigung den Unternehmen, die Altöle aufbereiten oder Altöle als Brennstoff verwenden, nur dann erteilt werden, wenn die zuständige Behörde festgestellt hat, dass alle geeigneten Maßnahmen zum Schutz der Gesundheit und der Umwelt getroffen worden sind, und zwar einschließlich des Einsatzes der besten zur Verfügung stehenden technischen Mittel, soweit die Kosten nicht übermäßig hoch sind."

4 Artikel 8 der Richtlinie 75/439 über die Verwendung von Altölen als Brennstoff sieht in Absatz 2 Buchstabe a vor:

Die Mitgliedstaaten vergewissern sich ..., dass

a) die Rückstände aus der Verbrennung von Altölen gemäß Artikel 9 der Richtlinie 78/319/EWG beseitigt werden ..."

5 Artikel 13 der Richtlinie 75/439 sieht vor:

(1) Unternehmen im Sinne des Artikels 6 werden regelmäßig von dem Mitgliedstaat insbesondere darauf geprüft, dass die Genehmigungsbedingungen eingehalten werden.

(2) Die zuständigen Behörden verfolgen die Entwicklung des Stands der Technik und/oder der Umwelt, um gegebenenfalls die Genehmigung, die einem Unternehmen entsprechend der vorliegenden Richtlinie erteilt wurde, zu überprüfen."

6 Artikel 17 der Richtlinie 75/439 bestimmt:

Jeder Mitgliedstaat teilt der Kommission in regelmäßigen Abständen seine technischen Erkenntnisse sowie die Erfahrungen und Ergebnisse mit, welche sich aus der Anwendung der aufgrund der vorliegenden Richtlinie erlassenen Vorschriften ergeben.

Die Kommission übermittelt den Mitgliedstaaten eine Gesamtübersicht über diese Mitteilungen."

7 Artikel 18 der Richtlinie 75/439 lautet:

Die Mitgliedstaaten erstellen alle drei Jahre einen Bericht über den Stand der Altölbeseitigung in ihren Ländern und übermitteln ihn der Kommission."

8 Artikel 1 Buchstabe c erster Spiegelstrich der Richtlinie 78/319 definiert die Beseitigung von Abfällen als das Einsammeln, Sortieren, Befördern und Behandeln von giftigen und gefährlichen Abfällen und deren Lagerung und Ablagerung auf dem Boden oder im Boden".

9 Artikel 9 der Richtlinie 78/319 lautet:

(1) Die Anlagen, Einrichtungen oder Unternehmen, die die Lagerung, Behandlung und/oder Ablagerung giftiger und gefährlicher Abfälle durchführen, müssen von den zuständigen Behörden eine Genehmigung einholen. Diese Abfälle dürfen nur in den Anlagen, Einrichtungen oder Unternehmen, die eine solche Genehmigung erhalten haben, behandelt, gelagert und/oder abgelagert werden. Die Unternehmen, die die Beförderung giftiger und gefährlicher Abfälle übernehmen, müssen von den zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten überwacht werden.

(2) Die in Absatz 1 genannte Genehmigung betrifft insbesondere

- Art und Menge der Abfälle,

- technische Vorschriften,

- Vorsorgemaßnahmen,

- Ort(e) für die Beseitigung,

- Verfahren der Beseitigung.

In dieser Genehmigung kann außerdem vorgeschrieben werden, dass den zuständigen Behörden auf Verlangen genaue Angaben zu unterbreiten sind.

(3) Die Genehmigungen können für einen bestimmten Zeitraum erteilt werden; sie können verlängert werden und Bedingungen und Auflagen enthalten."

10 Durch Artikel 11 der Richtlinie 91/689 wurde die Richtlinie 78/319 zum 27. Juni 1995 aufgehoben.

11 Nach Artikel 1 Absatz 2 der Richtlinie 91/689 gilt für gefährliche Abfälle die Richtlinie 75/442.

12 Anhang II A der Richtlinie 75/442 führt Beseitigungsverfahren auf, die in der Praxis angewandt werden.

13 Artikel 9 der Richtlinie 75/442 bestimmt:

(1) Für die Zwecke der Artikel 4, 5 und 7 bedürfen alle Anlagen oder Unternehmen, die die in Anhang II A genannten Maßnahmen durchführen, einer Genehmigung durch die in Artikel 6 genannte zuständige Behörde.

Diese Genehmigung erstreckt sich insbesondere auf

- Art und Menge der Abfälle,

- die technischen Vorschriften,

- die Sicherheitsvorkehrungen,

- den Ort der Beseitigung,

- die Beseitigungsmethode.

(2) Diese Genehmigungen können befristet, erneuert, mit Bedingungen und Auflagen verbunden oder, insbesondere wenn die vorgesehene Beseitigungsmethode aus Umweltgründen nicht akzeptiert werden kann, verweigert werden."

Nationale Regelung

Regelung der Ausübung einer industriellen Tätigkeit

14 Das Decreto-Lei (gesetzesvertretende Verordnung) Nr. 109/91 vom 15. März 1991 (Diário da República I, Serie A, Nr. 62, vom 15. März 1991) in der Fassung des Decreto-Lei Nr. 282/93 vom 17. August 1993 (Diário da República I, Serie A, Nr. 192, vom 17. August 1993, im Folgenden: Decreto-Lei Nr. 109/91) enthält die Vorschriften für die Ausübung industrieller Tätigkeit.

15 Nach seiner vierten Begründungserwägung soll dieses Decreto-Lei ein Instrument zum Schutz des Allgemeininteresses sein, sowohl in Form der Sicherheit technologischer Verfahren als auch in Form der Suche nach den besten Bedingungen für Standort und Tätigkeit der Industrie, die für den Unternehmer wie für die Allgemeinheit eine Multiplikationswirkung der geschaffenen Tätigkeit garantieren".

16 Artikel 4 des Decreto-Lei Nr. 109/91 (Allgemeine Sicherheitspflicht") lautet:

Die industrielle Tätigkeit ist so auszuüben, dass der Schutz von Personen und Sachen sowie der Arbeitsbedingungen und der Umwelt unter Berücksichtigung des gegenwärtigen Stands der technologischen Entwicklung gewährleistet ist ..."

17 Artikel 5 des Decreto-Lei Nr. 109/91 (Allgemeine Pflicht zur Vermeidung von Gefahren") bestimmt:

1. Der Unternehmer hat seine Tätigkeit in Übereinstimmung mit den anwendbaren Vorschriften auszuüben und vorbeugende Maßnahmen zu treffen, um mögliche Gefahren für Personen und Sachen, die Arbeitsbedingungen und die Umwelt auszuschließen oder zu verringern.

2. Bei Auffälligkeiten im Betriebsablauf hat der Unternehmer durch geeignete Maßnahmen Abhilfe zu schaffen ..."

18 Artikel 7 Absätze 1 bis 3 des Decreto-Lei Nr. 109/91 lautet:

1. Ordnungsgemäß bezeichnete Dritte können jederzeit eine mit Gründen versehene Beschwerde wegen der Errichtung, Änderung oder Tätigkeit eines Industriebetriebs bei der Koordinierungsstelle sowie bei den Aufsichtsbehörden der regionalen Dienststellen des jeweiligen Ministeriums oder der für den Schutz der fraglichen Rechte und Interessen verantwortlichen Stelle einreichen, die die Beschwerde zusammen mit einer mit Gründen versehenen Stellungnahme der Koordinierungsstelle zuleiten.

2. Die Stelle, bei der die Beschwerde eingeht, bringt diese dem Unternehmer zur Kenntnis.

3. Die Koordinierungsstelle trifft insbesondere über Inspektionen die erforderlichen Maßnahmen zur Prüfung und Bescheidung der Beschwerde; dabei hört sie gegebenenfalls die für den Schutz der fraglichen Rechte und Interessen verantwortlichen Stellen an."

19 Artikel 9 des Decreto-Lei Nr. 109/91 sieht vor:

1. Der Antrag auf Genehmigung, der vom Unternehmer bei der Koordinierungsstelle einzureichen ist, wird zusammen mit einer schriftlichen Bestätigung der Standortgenehmigung ... sowie, wenn dies nach dem betreffenden Gesetz erforderlich ist, zusammen mit einer Studie über die Auswirkungen auf die Umwelt geprüft.

2. Die Koordinierungsstelle hat, falls erforderlich, die Stellen anzuhören, die im industriellen Bereich Befugnisse auf dem Gebiet der Umwelt, der Gesundheit sowie der Hygiene und Sicherheit am Arbeitsplatz haben.

...

5. Die Bedingungen und Erfordernisse, die die in Absatz 2 genannten Stellen vorschreiben, sind zwingend Bestandteil der zu erteilenden Genehmigung.

..."

20 Artikel 12 des Decreto-Lei Nr. 109/91 bestimmt:

1. Die Kontrolle der Beachtung der Rechtsvorschriften über die Ausübung industrieller Tätigkeit obliegt insbesondere der Koordinierungsstelle oder den regionalen Dienststellen des jeweiligen Ministeriums in Übereinstimmung mit ihrer Geschäftsordnung; davon unberührt bleiben die Zuständigkeiten der übrigen Stellen, die im Rahmen ihrer jeweiligen Befugnisse am Genehmigungsverfahren beteiligt sind.

2. Die übrigen Kontrollstellen können, falls erforderlich, bei der Koordinierungsstelle beantragen, dem Unternehmer bestimmte Auflagen zur Vermeidung möglicher Gefahren und Nachteile für Personen und Sachen, die Arbeitsbedingungen und die Umwelt vorzuschreiben; unabhängig davon sind die internationalen Vorschriften über die Aufsicht über Arbeitsverhältnisse einzuhalten.

3. Der Unternehmer hat im Hinblick auf die Kontrolle der Beachtung der Rechtsvorschriften und der Bedingungen, die ihm die Koordinierungsstelle auferlegt, allen Kontrollstellen den Zugang zu seinen Anlagen zu erleichtern und ihnen Informationen und Unterstützung, die mit Angabe von Gründen verlangt werden, zu gewähren.

4. Stellt eine der übrigen Kontrollstellen im Rahmen einer Kontrolle fest, dass von ihr vorgeschriebene Auflagen nicht eingehalten werden, so hat sie dies schriftlich festzuhalten, die Koordinierungsstelle zu unterrichten und das entsprechende Verfahren wegen einer Ordnungswidrigkeit einzuleiten und zu betreiben."

21 Artikel 13 des Decreto-Lei Nr. 109/91 (Schutzmaßnahmen") lautet:

Wird eine ernste Gefahr für die Gesundheit, die Sicherheit von Personen oder Sachen, die Hygiene und Sicherheit am Arbeitsplatz oder die Umwelt festgestellt, so müssen die Koordinierungsstelle und die übrigen Kontrollstellen allein oder gemeinsam unverzüglich die Vorkehrungen treffen, die jeweils erforderlich sind, um die Gefahr zu vermeiden oder zu beseitigen; dabei können für höchstens sechs Monate auch die Aussetzung der Produktion und die vorläufige Schließung des Betriebes oder von Teilen desselben angeordnet oder die Ausrüstung oder Teile davon durch Versiegelung beschlagnahmt werden."

22 Artikel 16 Absätze 1 und 2 des Decreto-Lei Nr. 109/91 bestimmt:

1. Mit Geldbuße bewehrte Ordnungswidrigkeiten sind

a) die Errichtung, Änderung oder Tätigkeit eines Industriebetriebs ohne vorherige Genehmigung nach den Artikeln 8 Absatz 1 und 11;

b) die Nichtbeachtung der Vorschriften der anwendbaren technischen Regelung und der nach Artikel 12 Absatz 2 vorgeschriebenen Auflagen.

2. Eine mit Geldbuße bewehrte Ordnungswidrigkeit ist ... die Nichtbeachtung der Verpflichtungen zur Mitteilung einer Übertragung des Betriebes, der Aussetzung der Produktion und der Einstellung der industriellen Tätigkeit."

23 Artikel 2 Nummer 4 Buchstabe b der Portaria (Durchführungsverordnung) Nr. 314/94 vom 24. Mai 1994 (Diário da República I, Serie B, Nr. 120, vom 24. Mai 1994) sieht vor:

Der Plan für die Errichtung eines Betriebes der Klasse A enthält:

...

4. eine Risikostudie - es sei denn, der Industriebetrieb wird von den Rechtsvorschriften über die Vermeidung der Gefahr schwerer Industrieunfälle erfasst -, aus der Folgendes hervorgehen muss:

...

b) die Wahl der Technologien, die es erlauben, die Verwendung gefährlicher Geräte oder Erzeugnisse zu vermeiden oder einzuschränken."

24 Die Portaria Nr. 314/94 enthält im Anhang Muster für Verfahren zur Erteilung einer gewerblichen Erlaubnis. Die Punkte 10 bis 13 des Musters 2 lauten:

10. Beschreibung der Vorkehrungen für Sicherheit und Betriebshygiene, insbesondere in Bezug auf Brand- und Explosionsgefahren sowie Systeme zum Auffangen und zur Behandlung von Staub, Dunst und Dämpfen.

11. Arbeitsordnung: Zahl der Schichten.

12. Soziale Einrichtungen, Einrichtungen zur medizinischen Versorgung am Arbeitsplatz und Sanitäreinrichtungen.

...

13. Freie Mindesthöhe in der Anlage.

..."

25 Die Punkte 7 bis 10 des Musters 3, das ebenfalls der Portaria Nr. 314/94 beigefügt ist, sind gleichlautend mit den Nummern 10 bis 13 des Musters 2.

Regelung der Abfallbewirtschaftung

26 Das Decreto-Lei Nr. 239/97 vom 9. September 1997 (Diário da República I, Serie A, Nr. 208, vom 9. September 1997) schafft nach seiner Präambel einen selbständigen Mechanismus der vorherigen Genehmigung von Vorgängen der Abfallbewirtschaftung, die nicht zu verwechseln ist mit der Genehmigung der Tätigkeiten, in deren Rahmen diese Vorgänge zuweilen stattfinden, wie dies bei Industrieabfällen mit der gewerblichen Erlaubnis der Fall ist".

27 Artikel 4 Absatz 1 des Decreto-Lei Nr. 239/97 lautet:

Die Abfallbewirtschaftung dient vorrangig der Vermeidung oder Einschränkung der Erzeugung oder Schädlichkeit von Abfällen insbesondere durch Wiederverwendung, durch Änderung der Produktionsverfahren mittels Einführung saubererer Technologien und durch Sensibilisierung der Unternehmer und Verbraucher."

28 Artikel 7 Absätze 1 und 2 des Decreto-Lei Nr. 239/97 bestimmt:

1. Die unkontrollierte Ablagerung von Abfällen ist verboten, ebenso wie die Erzeugung, Beförderung, Lagerung, Behandlung, Verwertung und Beseitigung von Abfällen durch nicht zugelassene Einrichtungen oder in nicht zugelassenen Anlagen.

2. Die Ableitung von Abfällen ist nur an den Stellen und unter den Bedingungen zulässig, die in der vorherigen Genehmigung festgelegt sind."

29 Nach Artikel 8 Absatz 1 des Decreto-Lei Nr. 239/97 unterliegen die Lagerung, Behandlung, Verwertung und Beseitigung von Abfällen der vorherigen Genehmigung".

30 Aus Artikel 9 Absatz 1 des Decreto-Lei Nr. 239/97 geht hervor, dass die Genehmigung der in Artikel 8 dieses Decreto-Lei genannten Vorgänge durch das Umweltministerium zu erfolgen hat, wenn diese Vorgänge nach dem Gesetz vorab im Hinblick auf ihre Auswirkungen auf die Umwelt zu beurteilen sind.

31 Artikel 10 Absatz 1 des Decreto-Lei Nr. 239/97 lautet:

Der Genehmigungsantrag nach Artikel 8 wird zur abschließenden Bescheidung bei der zuständigen Behörde zusammen mit den erforderlichen Unterlagen gestellt:

a) gegebenenfalls zusammen mit den Rechtsvorschriften, die die Durchführung der Verfahren zur Beurteilung der Auswirkungen auf die Umwelt regeln;

b) zusammen mit der Verordnung des Umweltministeriums bei Industrieabfällen, festen Siedlungsabfällen oder anderen Arten von Abfällen."

32 Artikel 18 des Decreto-Lei Nr. 239/97 bestimmt:

Die Kontrolle der Beachtung dieses Decreto-Lei obliegt dem Abfallinstitut, der Umweltgeneraldirektion und den Regionaldirektionen für Umwelt und natürliche Ressourcen sowie den übrigen Stellen, die für die Genehmigung von Vorgängen der Abfallbewirtschaftung zuständig sind, und den Polizeibehörden."

33 Artikel 19 des Decreto-Lei Nr. 239/97 sieht vor:

Der Gesundheitsminister oder der Umweltminister kann durch Beschluss bei Dringlichkeit oder ernster Gefahr für die öffentliche Gesundheit oder die Umwelt geeignete Schutzmaßnahmen treffen und zu diesem Zweck insbesondere sämtliche Vorgänge der Abfallbewirtschaftung aussetzen."

34 Artikel 20 Absätze 1 und 2 des Decreto-Lei Nr. 239/97 bestimmt:

1. Die Verletzung der Verpflichtung des jeweiligen Verantwortlichen aus Artikel 6, die Abfälle einer geeigneten Endbestimmung zuzuführen, und Verstöße gegen Artikel 7 Absätze 1, 3 und 4, Artikel 8 Absatz 1 oder die in Artikel 15 Absatz 1 dieses Decreto-Lei genannten Bestimmungen ... sind mit einer Geldbuße bewehrte Ordnungswidrigkeiten ...

2. Verstöße gegen die Artikel 7 Absatz 2, 16 Absätze 1 und 2 sowie 17 Absätze 1 und 2 sind mit einer Geldbuße bewehrte Ordnungswidrigkeiten ..."

35 Artikel 21 Absatz 1 Buchstabe f des Decreto-Lei Nr. 239/97 lautet:

Bei den im vorstehenden Artikel genannten Ordnungswidrigkeiten können neben der Geldbuße und in Übereinstimmung mit dem allgemeinen Recht folgende begleitende Sanktionen verhängt werden:

...

f) Aussetzung von Genehmigungen, Erlaubnissen und Zulassungen."

36 Artikel 24 des Decreto-Lei Nr. 239/97 lautet:

1. Ist keine entsprechende Erlaubnis oder Genehmigung erteilt worden, so ist für eine bereits erfolgende Lagerung, Behandlung, Verwertung oder Beseitigung von Abfällen die Genehmigung der zuständigen Behörde einzuholen.

2. Die Genehmigungen nach Absatz 1 sind bis spätestens 31. Dezember 1997 zu beantragen und werden durch die Artikel 8 ff. dieses Decreto-Lei geregelt."

37 Bei der in Artikel 10 Absatz 1 Buchstabe b des Decreto-Lei Nr. 239/97 genannten Ministerialverordnung handelt es sich um die Portaria Nr. 961/98 vom 10. November 1998 (Diário da República I, Serie B, Nr. 260, vom 10. November 1998).

38 Artikel 3 Absatz 1 Buchstabe c der Portaria Nr. 961/98 lautet:

Dem Genehmigungsantrag sind beizufügen:

...

c) ein Plan, der die Angaben nach Anhang I oder Anhang II dieser Verordnung, die Bestandteil der Verordnung sind, enthalten muss, je nachdem, ob es sich um eine Deponierung oder einen anderen Vorgang der Abfallbewirtschaftung handelt."

39 Anhang II Nummer I Buchstabe e der Portaria Nr. 961/98 nennt bei den Angaben, die der Plan nach Artikel 3 Absatz 1 Buchstabe c enthalten muss, eine Beschreibung mit Angabe der Zahl der Arbeitnehmer, der Arbeitsordnung, der sozialen Einrichtungen, der Einrichtungen zur medizinischen Versorgung am Arbeitsplatz und der Sanitäreinrichtungen".

40 Artikel 8 der Portaria Nr. 961/98 sieht vor:

Ordnungsgemäß bezeichnete Dritte können nach den Rechtsvorschriften über das Recht auf Zugang zu im Besitz der Verwaltung befindlichen Dokumenten Informationen beantragen oder bei der zuständigen Stelle oder der Umweltregionaldirektion eine Beschwerde wegen der betreffenden Anlage oder der betreffenden Vorgänge einreichen."

Regelung der Beseitigung von Altölen

41 Das Regulamento de licenciamento das actividades de recolha, armazenagem, tratamento prévio, regeneração, recuperação, combustão e incineração dos óleos usados (Verordnung über die Genehmigung der Sammlung, Lagerung, Vorbehandlung, Aufbereitung, Rückgewinnung, Verbrennung und Einäscherung von Altölen) wurde durch die Portaria Nr. 240/92 vom 25. März 1992 (Diário da República I, Serie B, Nr. 71, vom 25. März 1992) genehmigt (im Folgenden: der Portaria Nr. 240/92 beigefügte Verordnung).

42 Artikel 3 dieser Verordnung lautet:

1. Die in Artikel 3 Absätze 1 und 2 des Decreto-Lei Nr. 88/91 vom 23. Februar 1991 genannten Register für die Bewegung von Altölen müssen den Mustern entsprechen, die in Anhang I veröffentlicht sind, der Bestandteil dieser Verordnung ist. Sie sind alle vier Monate von den Besitzern, Einsammlern und Verwendern dieser Öle auszufuellen.

2. Die in Absatz 1 genannten Stellen müssen die Register an die Generaldirektion für Energie senden ..."

43 Artikel 9 der der Portaria Nr. 240/92 beigefügten Verordnung unterwirft die Vorbehandlung" von Altölen einer Genehmigung.

44 Artikel 10 Buchstabe a dieser Verordnung, der die Prüfung des Antrags auf Genehmigung der vorstehend genannten Tätigkeit betrifft, bestimmt:

Dem Genehmigungsantrag sind folgende Angaben beizufügen:

a) Standort der Einheit, Behandlungskapazität und Verfahrenstechnologie, die die beste zur Verfügung stehende zu sein hat, soweit die Kosten nicht übermäßig hoch sind ..."

45 Ferner verlangt Artikel 12 Absatz 1 Buchstabe f der der Portaria Nr. 240/92 beigefügten Verordnung im Zusammenhang mit der Genehmigung der Tätigkeiten von Altöle aufbereitenden Unternehmen, dass der Plan der Anlage" dem Genehmigungsantrag beigefügt wird.

46 Artikel 13 Buchstabe a dieser Verordnung lautet:

Der Plan der Anlage muss folgende Angaben enthalten:

a) Beschreibung der Anlage, die Folgendes enthalten muss:

eine detaillierte Beschreibung der industriellen Tätigkeit zusammen mit einer Auflistung der technologischen Verfahren, Herstellungsdiagramme und Sanitärbedingungen;

die Angabe der zu schaffenden nominalen Produktionskapazität und der vorgesehenen täglichen und/oder wöchentlichen Produktionskapazität;

die Nennung der Rohstoffe und aller zu verwendenden Hilfsstoffe sowie ihrer Mengen;

die Angabe von Menge und Beschaffenheit fluessiger Stoffe, gasförmiger Emissionen und erzeugter Abfälle;

Nennung der Emissionsquellen, insbesondere Lärm, Vibrationen, Strahlungen und chemische Stoffe;

Beschreibung der Geräte, Maschinen und sonstigen Ausrüstung sowie ihrer jeweiligen Merkmale mit Angabe der zu befolgenden Normen oder Spezifikationen;

Angabe der zu schaffenden Gesamtleistung;

Beschreibung der Aspekte, die die Gestaltung der Sicherheit in Bezug auf Umweltschutz, Schutz von Personen und Sachen sowie Hygiene- und Sicherheitsverhältnisse am Arbeitsplatz betreffen;

...

Beschreibung der Industrieanlagen einschließlich der Anlagen für Lagerung, Verbrennung, Antriebskraft oder Dampferzeugung und Druckgasbehälter;

Beschreibung der allgemeinen Merkmale der Konstruktion und des Innenausbaus des Industriebetriebs;

Beschreibung des Systems zur Versorgung mit trinkbarem oder nicht trinkbarem Wasser mit Angabe des vorgesehenen Verbrauchs ...;

..."

47 Artikel 15 Buchstaben a bis c der der Portaria Nr. 240/92 beigefügten Verordnung sieht vor:

Die Generaldirektion für Energie sendet binnen acht Werktagen ein Exemplar der in Artikel 12 genannten Unterlagen an folgende Stellen zur Stellungnahme:

a) Generaldirektion für Umweltqualität;

b) Generaldirektion für medizinische Grundversorgung;

c) Generalinspektion für Arbeit ..."

48 Nach Artikel 23 der der Portaria Nr. 240/92 beigefügten Verordnung unterliegt die Verwendung von Altölen als Brennstoff einer Genehmigung, für deren Erteilung die Regionalämter des Ministeriums für Industrie und Energie zuständig sind.

49 Artikel 24 der Verordnung lautet:

Dem Genehmigungsantrag sind folgende Unterlagen beizufügen:

a) Darstellung des Vorhabens ...;

b) Beschreibung mit Angabe des Industriezweigs, in dem die Verbrennung erfolgt;

c) geschaffene Leistung in Megawatt;

d) Art der Einheit, die die Öle verwendet, etwa Öfen zur indirekten Verbrennung, Öfen zur direkten Verbrennung, Dampfgeneratoren und Größenparameter;

e) Brennertypen;

f) Zusammensetzung der zu verwendenden Altöle;

g) Anteil von Altölen, die in Mischung mit anderen Brennstoffen verwendet werden, und verbrauchte Mengen;

h) Standort der Anlage im Verhältnis zu Dritten ...;

i) Informationen über die Bestimmung der Verbrennungsrückstände."

50 Artikel 25 der Verordnung bestimmt:

Die Verwendung von Altölen als Brennstoff in der Nahrungsmittelindustrie, insbesondere in Bäckereien, sowie in Fällen, in denen die Verbrennungsprodukte in Berührung mit den erzeugten Nahrungsmitteln kommen, ist verboten."

51 Artikel 2 Absatz 1 des Decreto-Lei Nr. 88/91 vom 23. Februar 1991 (Diário da República I, Serie A, Nr. 45, vom 23. Februar 1991) lautet:

Jede Ablagerung oder Ableitung von Altölen oder von Rückständen aus ihrer Behandlung, die schädliche Auswirkungen auf den Boden hat, ist verboten."

52 Ferner sieht Artikel 4 Absatz 2 des Decreto-Lei Nr. 88/91 vor:

Die Beförderung, Beseitigung und Verwertung von Altölen kann nur mit Genehmigung des Generaldirektors für Umweltqualität erfolgen."

53 Artikel 5 des Decreto-Lei Nr. 88/91 bestimmt:

Die Überwachung der Beachtung der Vorschriften dieses Decreto-Lei obliegt der Generaldirektion für Energie und den Regionalämtern des Ministeriums für Industrie und Energie; davon unberührt bleiben die Zuständigkeiten, die durch Gesetz anderen Stellen übertragen sind."

Regelung der Kontrollstellen im Umweltbereich

54 Das Decreto-Lei Nr. 189/93 vom 24. Mai 1993 (Diário da República I, Serie A, Nr. 120, vom 24. Mai 1993), durch das das Gesetz über die Organisation der Umweltgeneraldirektion genehmigt wurde, bestimmt in Artikel 6 Absätze 1, 2 Buchstabe a und 4:

1. Dem Inspektions- und Überwachungsbüro für Umwelt ... obliegen die Aufgaben der Inspektion und Überwachung potenziell umweltverschmutzender Tätigkeiten.

2. Dem [Inspektions- und Überwachungsbüro für Umwelt] obliegt

a) die Inspektion von Industrieanlagen und aller Arten von Verschmutzungsquellen zur Prüfung der Beachtung der im Bereich der Umwelt geltenden Rechtsvorschriften;

...

4. Die Tätigkeit des [Inspektions- und Überwachungsbüros für Umwelt] erfolgt nach einem vom Minister zu genehmigenden Jahresplan für ordentliche Inspektionen sowie, falls erforderlich, in Form von außerordentlichen Inspektionen, deren Ergebnisse dem aufsichtführenden Minister mitzuteilen sind."

55 Artikel 3 des Decreto-Lei Nr. 549/99 vom 14. Dezember 1999 (Diário da República I, Serie A, Nr. 289, vom 14. Dezember 1999), durch das das Gesetz über die Organisation der Umweltgeneralinspektion genehmigt wurde, bestimmt:

Die Umweltgeneralinspektion ... hat für die Beachtung der Rechtsvorschriften mit Umweltbezug und des Grundsatzes der Rechtmäßigkeit des Verwaltungshandelns im Bereich der dem Umweltministerium unterstellten Dienststellen zu sorgen."

56 Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a des Decreto-Lei Nr. 549/99 lautet:

Die [Umweltgeneralinspektion] hat

a) die Beachtung der Rechtsvorschriften in Bereichen mit Umweltbezug zu prüfen und Betriebe, Räumlichkeiten oder Tätigkeiten, die diesen Rechtsvorschriften unterliegen, zu kontrollieren".

57 Artikel 13 des Decreto-Lei Nr. 549/99 bestimmt:

1. Die [Umweltgeneralinspektion] und die übrigen Stellen, die Inspektionsaufgaben wahrnehmen, sind zur Zusammenarbeit nach Maßgabe ihrer jeweiligen gesetzlichen Befugnisse und Zuständigkeiten verpflichtet und haben sich zu diesem Zweck der geeignetsten Mechanismen zu bedienen.

2. Die [Umweltgeneralinspektion] kann von den Kommunalverwaltungen und Dienststellen, die anderen Regierungsstellen unterstellt sind, Auskünfte über Verfahren zur Genehmigung von Tätigkeiten mit Auswirkungen auf die Umwelt verlangen."

58 Artikel 2 des Decreto-Lei Nr. 236/97 vom 3. September 1997 (Diário da República I, Serie A, Nr. 203, vom 3. September 1997) bestimmt:

1. Das [Abfallinstitut] hat die nationale Politik im Abfallbereich durchzuführen und die Beachtung der technischen Normen und Regeln sicherzustellen.

2. Das [Abfallinstitut] führt im Bereich von landwirtschaftlichen, Industrie- und Krankenhausabfällen sektorübergreifende Aktionen insbesondere zusammen mit den zuständigen Stellen der Ministerien für Landwirtschaft, ländliche Entwicklung und Fischerei, für Wirtschaft und für das Gesundheitswesen durch."

Vorverfahren

59 Die portugiesische Regierung teilte der Kommission mit Schreiben vom 8. März 1991, 13. April 1992, 11. Dezember 1992 und 18. April 1994 mit, dass die Richtlinie 75/439 durch das Decreto-Lei Nr. 88/91, die Portaria Nr. 240/92 und die Portaria Nr. 1028/92 vom 5. November 1992 (Diário da República I, Serie B, Nr. 256, vom 5. November 1992) sowie den Despacho conjunto (Gemeinsamer Erlass) der Ministerien für Industrie und Energie sowie für Umwelt und natürliche Ressourcen vom 26. April 1993 (Diário da República II, Nr. 115, vom 18. Mai 1993) in nationales Recht umgesetzt worden sei.

60 Die Kommission vertrat nach Prüfung der mitgeteilten nationalen Vorschriften die Ansicht, dass sie die Richtlinie 75/439 nicht ordnungsgemäß und vollständig umsetzten. Sie leitete deshalb das Verfahren nach Artikel 169 EG-Vertrag (jetzt Artikel 226 EG) ein und forderte die portugiesische Regierung mit Schreiben vom 4. Juli 1994 auf, sich zu äußern.

61 Die portugiesische Regierung begründete mit Antwortschreiben vom 26. Oktober 1994 ihren Standpunkt.

62 Da die Kommission die Erklärungen der portugiesischen Regierung nicht für zufrieden stellend hielt und der Auffassung war, dass weiterhin ein Verstoß gegen das Gemeinschaftsrecht vorliege, richtete sie am 27. November 1997 eine mit Gründen versehene Stellungnahme an die Portugiesische Republik und forderte sie auf, der Stellungnahme binnen zwei Monaten nach ihrer Zustellung nachzukommen.

63 Die portugiesische Regierung blieb in ihrer Antwort vom 25. Februar 1998 bei ihrem Standpunkt.

64 Die Kommission hat daher die vorliegende Klage erhoben.

Begründetheit

Fehlende Umsetzung des Artikels 6 Absatz 2 der Richtlinie 75/439, soweit er die Genehmigung der Verwendung von Altölen als Brennstoff davon abhängig macht, dass alle geeigneten Maßnahmen zum Schutz der Gesundheit getroffen werden

Vorbringen der Parteien

65 Die Kommission wirft der Portugiesischen Republik im ersten Teil ihrer ersten Rüge vor, sie habe keine Vorschriften erlassen, die gewährleisteten, dass die zuständige nationale Behörde die Genehmigung, die nach Artikel 6 Absatz 2 der Richtlinie 75/439 für Altöle als Brennstoff verwendende Unternehmen erforderlich sei, nur dann erteile, wenn alle geeigneten Maßnahmen zum Schutz der Gesundheit getroffen würden.

66 Die Kommission trägt zunächst vor, es sei für die Einhaltung des Erfordernisses der Rechtssicherheit unerlässlich, dass die Regelung der Genehmigung der Beseitigung von Altölen hinreichend klar und bestimmt sei, damit alle betroffenen Unternehmen mit der nötigen Gewissheit erfahren könnten, dass der Genehmigungsantrag die Aspekte des Gesundheitsschutzes decken müsse und dass die zuständige Behörde dieses Kriterium als Voraussetzung für die Genehmigung berücksichtigen müsse. Sie erkenne aber nicht klar, welche Vorschriften der portugiesischen Regelung die Einreichung von Genehmigungsanträgen in dem speziellen Bereich der Verwendung von Altölen als Brennstoff regelten.

67 Insbesondere enthalte die Regelung der Genehmigung der Sammlung, Lagerung, Vorbehandlung, Aufbereitung, Rückgewinnung, Verbrennung und Einäscherung von Altölen", d. h. die der Portaria Nr. 240/92 beigefügte Verordnung, keine Vorschriften über den Gesundheitsschutz im Rahmen der Verwendung von Altölen als Brennstoff, mit Ausnahme von Artikel 25 dieser Verordnung, der sich darauf beschränke, diese Verwendung in der Nahrungsmittelindustrie zu untersagen.

68 Selbst im Fall der Unternehmen, die nach dem Vorbringen der portugiesischen Regierung bereits eine Genehmigung nach der der Portaria Nr. 240/92 beigefügten Verordnung erhalten hätten, nachdem sie einen Plan der Anlage vorgelegt hätten, der die Aspekte des Gesundheitsschutzes decke, habe die Regierung nicht angegeben, nach welcher Vorschrift der Verordnung die Pflicht zur Vorlage dieses Planes bestehe.

69 Die portugiesische Regierung macht dagegen geltend, dass sich durch ihre nationale Regelung das Ziel des Artikels 6 Absatz 2 der Richtlinie 75/439 erreichen lasse, zu gewährleisten, dass die zuständige Behörde vor der Entscheidung durch Prüfung des die Genehmigung betreffenden Dossiers feststellen könne, ob geeignete Bedingungen für den Schutz der Gesundheit gegeben seien. Anders als die Kommission vortrage, könne dieses Ziel auf verschiedene Weise erreicht werden; das betroffene Unternehmen müsse nicht zwingend ausdrücklich verpflichtet werden, seinem Genehmigungsantrag eine Beschreibung der den Gesundheitsschutz betreffenden Aspekte beizufügen. Es gebe im portugiesischen Recht Rechtsnormen, die den Inhalt von Artikel 6 Absatz 2 der Richtlinie 75/439 wiedergäben, auch wenn sie nicht Bestandteil des nationalen Rechtsakts seien, der der Umsetzung der Richtlinie diene.

70 Der Gesundheitsschutz sei deshalb nicht ausdrücklich in der der Portaria Nr. 240/92 beigefügten Verordnung erwähnt worden, weil sich diese Verordnung auf Unternehmen beziehe, die im Regelfall bereits über eine Genehmigung verfügten oder sie zur Ausübung einer industriellen Haupttätigkeit benötigten. Diese Unternehmen müssten die Vorschriften über die Genehmigung einer industriellen Tätigkeit beachten, die diesen Aspekt berücksichtigten.

71 Die portugiesische Regierung zitiert in diesem Zusammenhang die Artikel 4 und 5 des Decreto-Lei Nr. 109/91 sowie dessen Artikel 9 Absätze 2 und 5, der gewährleiste, dass die Bedingungen und Erfordernisse, die von den Stellen vorgeschrieben würden, die Befugnisse insbesondere auf dem Gebiet der Gesundheit, der Hygiene und der Sicherheit am Arbeitsplatz hätten und von der die Genehmigung erteilenden Behörde gehört würden, zwingend Bestandteil der erteilten Genehmigung seien. Hinzu komme, dass nach Artikel 13 dieses Decreto-Lei, sobald insbesondere eine ernste Gefahr für die Gesundheit festgestellt werde, sofort Vorkehrungen zur Vermeidung oder Beseitigung der Gefahr getroffen werden müssten.

72 Die Regierung beruft sich ferner auf Artikel 2 Nummer 4 der Portaria Nr. 314/94, wonach dem Antrag auf Genehmigung der Errichtung oder Änderung eines Industriebetriebs eine Risikostudie beizufügen sei, die dem jeweiligen Muster entsprechen und gemäß den Mustern Nummern 2 Punkte 10 bis 13 und 3 Punkte 7 bis 10 im Anhang dieses Decreto-Lei eine Beschreibung der Aspekte enthalten müsse, die die Gestaltung der Sicherheits- und Hygieneverhältnisse am Arbeitsplatz beträfen.

73 Ferner sei die Portaria Nr. 961/98 zu berücksichtigen, die die Lagerung, Behandlung, Verwertung und Beseitigung von Abfällen von der vorherigen Genehmigung durch den Umweltminister abhängig mache. Die portugiesische Regierung beruft sich außerdem auf Artikel 3 Absatz 1 Buchstabe c in Verbindung mit Anhang II dieser Portaria und führt aus, dass zu den Unterlagen, die zur Stützung des Genehmigungsantrags vorzulegen seien, insbesondere auch eine Beschreibung mit mehreren Elementen zähle, die geeignet seien, zu gewährleisten, dass Maßnahmen zum Schutz der Gesundheit getroffen würden, etwa soziale Einrichtungen, Sanitäreinrichtungen, Einrichtungen zur medizinischen Versorgung am Arbeitsplatz und allgemein sämtliche Erfordernisse, die die Kennzeichnung und Behandlung von Abfällen beträfen.

74 Zu den Artikeln 4 und 5 des Decreto-Lei Nr. 109/91 entgegnet die Kommission, dass diese Vorschriften, die eine allgemeine Sicherheitspflicht und eine allgemeine Pflicht zur Vermeidung von Gefahren auferlegten, die Ausübung industrieller Tätigkeit im eigentlichen Sinne beträfen und das betroffene Unternehmen nicht notwendig verpflichteten, dem Genehmigungsantrag eine Beschreibung der den Gesundheitsschutz betreffenden Aspekte beizufügen; das Gleiche gelte für Artikel 9 dieses Decreto-Lei.

75 Auch Artikel 13 des Decreto-Lei Nr. 109/91 erlege dem betroffenen Unternehmen keine derartige Verpflichtung auf. Da diese Vorschrift vorsehe, dass die Produktion ausgesetzt und der Betrieb oder Teile desselben vorläufig geschlossen werden könnten, betreffe sie offenbar eine während der Ausübung der industriellen Tätigkeit festgestellte Gefahr.

76 Nur die Portaria Nr. 961/98 sehe ausdrücklich vor, dass der Genehmigungsantrag die den Gesundheitsschutz betreffenden Aspekte enthalten müsse. Diese Verordnung könne jedoch im Rahmen des vorliegenden Vertragsverletzungsverfahrens nicht berücksichtigt werden, da sie nach Artikel 2 Absatz 2 der Lei (Gesetz) Nr. 74/98 vom 11. November 1998 (Diário da República I, Serie A, Nr. 261, vom 11. November 1998) erst am 15. November 1998, d. h. nach Ablauf der Frist in Kraft getreten sei, die in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzt worden sei.

Würdigung durch den Gerichtshof

77 Erstens ist festzustellen, dass Artikel 6 der Richtlinie 75/439, wie sich bereits aus seinem Wortlaut ergibt, nicht lediglich die Gesichtspunkte nennt, die die zuständige Behörde berücksichtigen muss, bevor sie einem Unternehmen, das Altöle beseitigen will, eine Genehmigung erteilt, sondern die Erteilung dieser Genehmigung ausdrücklich einer besonderen Voraussetzung unterwirft, nämlich dass alle geeigneten Maßnahmen zum Schutz der Umwelt und der Gesundheit getroffen werden.

78 Zwar beschränkt sich Artikel 6 Absatz 1 der Richtlinie darauf, für die Ausübung der fraglichen Tätigkeit eine Genehmigung, die erforderlichenfalls nach Prüfung der Anlagen des betreffenden Unternehmens erteilt wird, zwingend vorzuschreiben, doch geht aus Absatz 2 dieser Vorschrift klar hervor, dass die Genehmigung nur dann erteilt werden kann, wenn die zuständige Behörde festgestellt hat, dass alle erforderlichen Maßnahmen getroffen worden sind.

79 Demnach ist im Rahmen der Genehmigungsregelung, die die Mitgliedstaaten nach Artikel 6 der Richtlinie 75/439 in ihrem innerstaatlichen Recht einzuführen haben, die Durchführung der erforderlichen Maßnahmen eine Conditio sine qua non für die Erteilung der in diesem Artikel genannten Genehmigung.

80 Zweitens ist daran zu erinnern, dass der Gerichtshof entschieden hat, dass die Umsetzung einer Richtlinie in innerstaatliches Recht nicht notwendigerweise eine förmliche und wörtliche Übernahme ihrer Bestimmungen in eine ausdrückliche und spezifische Rechts- oder Verwaltungsvorschrift erfordert und sich auf einen allgemeinen rechtlichen Kontext beschränken kann, dass dieser aber die vollständige Anwendung der Richtlinie tatsächlich hinreichend klar und bestimmt gewährleisten muss. Der Gerichtshof hat unterstrichen, dass es für die Erfuellung des Erfordernisses der Rechtssicherheit besonders wichtig ist, dass die Bestimmungen einer Richtlinie mit unbestreitbarer Verbindlichkeit durchgeführt werden, so dass die Rechtslage für den Einzelnen klar und bestimmt ist und ihn in die Lage versetzt, von allen seinen Rechten und Pflichten Kenntnis zu erlangen (in diesem Sinne Urteile vom 13. März 1997 in der Rechtssache C-197/96, Kommission/Frankreich, Slg. 1997, I-1489, Randnr. 15, und vom 15. November 2001 in der Rechtssache C-49/00, Kommission/Italien, Slg. 2001, I-8575, Randnr. 21).

81 Unter Berücksichtigung dieser Erwägungen ist zu prüfen, ob die von der portugiesischen Regierung angeführten nationalen Vorschriften Artikel 6 Absatz 2 der Richtlinie 75/439 ordnungsgemäß umsetzen.

82 Was zunächst das Decreto-Lei Nr. 109/91 betrifft, können seine Artikel 4 und 5 zwar dahin ausgelegt werden, dass sie Unternehmer, die Altöle als Brennstoff verwenden möchten, verpflichten, geeignete Maßnahmen zur Sicherheit und Vermeidung von Gefahren zu treffen; sie sehen aber nicht vor, dass die Erteilung der Genehmigung, der die betreffende Verwendung unterliegt, davon abhängt, dass diese Maßnahmen tatsächlich getroffen werden.

83 Artikel 9 Absätze 2 und 5 des Decreto-Lei Nr. 109/91 sieht zwar vor, dass die Behörde, die den Genehmigungsantrag prüft, die Stellen anhören muss, die im industriellen Bereich Befugnisse auf dem Gebiet der Umwelt, der Gesundheit sowie der Hygiene und Sicherheit am Arbeitsplatz haben, und dass diese Stellen Bedingungen vorschreiben können, die zwingend Bestandteil der zu erteilenden Genehmigung sind.

84 Dieses Anhörungsverfahren, das nach Artikel 9 Absatz 2 dieses Decreto-Lei in den Fällen vorgesehen ist, in denen dies nach dem anwendbaren Recht erforderlich ist, gewährleistet jedoch keineswegs, dass nur diejenigen Unternehmen, die alle geeigneten Maßnahmen zum Schutz der Gesundheit getroffen haben, die Genehmigung für die Verwendung von Altölen als Brennstoff erhalten.

85 Diese Feststellung gilt auch für die Schutzmaßnahmen, die die zuständigen Behörden nach Artikel 13 des Decreto-Lei Nr. 109/91 treffen können, um auf Gefahren zu reagieren, die während der Ausübung der Tätigkeit eines Unternehmens auftreten, das Altöle als Brennstoff verwendet.

86 Was ferner Artikel 2 Nummer 4 der Portaria Nr. 314/94 angeht, kann zwar die Risikostudie, die nach diesem Artikel dem Genehmigungsantrag beizufügen ist, der zuständigen Behörde für ihre Beurteilung wichtige Informationen liefern, doch macht auch diese Vorschrift die Erteilung der Genehmigung nicht davon abhängig, dass das betreffende Unternehmen alle geeigneten Maßnahmen zum Schutz der Gesundheit getroffen hat.

87 Was schließlich die von der portugiesischen Regierung angeführten Vorschriften der Portaria Nr. 961/98 betrifft, genügt die Feststellung, dass nach ständiger Rechtsprechung das Vorliegen einer Vertragsverletzung anhand der Situation zu beurteilen ist, in der sich der Mitgliedstaat bei Ablauf der Frist befand, die in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzt worden war, und der Gerichtshof spätere Veränderungen nicht berücksichtigen kann (vgl. insbesondere Urteil vom 14. Juni 2001 in der Rechtssache C-473/99, Kommission/Österreich, Slg. 2001, I-4527, Randnr. 13).

88 Die Portaria Nr. 961/98 ist jedoch unstreitig erst nach Ablauf der Frist von zwei Monaten in Kraft getreten, die in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzt worden war. Daher ist entsprechend der in der vorstehenden Randnummer zitierten Rechtsprechung festzustellen, dass diese Portaria, selbst wenn sie Artikel 6 Absatz 2 der Richtlinie 75/439 ordnungsgemäß umgesetzt haben sollte, im vorliegenden Verfahren irrelevant ist.

89 Selbst wenn die zuständigen Behörden entsprechend Artikel 6 Absatz 2 der Richtlinie 75/439 verlangen sollten, dass Unternehmen, die Altöle als Brennstoff verwenden möchten, alle zum Schutz der Gesundheit geeigneten Maßnahmen treffen, bevor sie ihnen die erforderliche Genehmigung erteilen, wird dieses Erfordernis somit nicht durch eine zwingende nationale Vorschrift mit der erforderlichen Konkretheit, Bestimmtheit und Klarheit vorgeschrieben, so dass dieser Artikel nach der in Randnummer 80 dieses Urteils zitierten Rechtsprechung innerhalb der gesetzten Frist nicht ordnungsgemäß umgesetzt worden ist.

90 Die erste Rüge der Kommission greift somit im ersten Teil durch.

Fehlende Umsetzung des Artikels 6 Absatz 2 der Richtlinie 75/439 insofern, als er die Genehmigung der Beseitigung von Altölen davon abhängig macht, dass die besten zur Verfügung stehenden technischen Mittel eingesetzt werden, soweit die Kosten nicht übermäßig hoch sind

Vorbringen der Parteien

91 Im zweiten Teil ihrer ersten Rüge wirft die Kommission der Portugiesischen Republik vor, sie habe keine Maßnahmen erlassen, die gewährleisteten, dass die zuständige nationale Behörde die Genehmigung, die nach Artikel 6 Absatz 2 der Richtlinie 75/439 sowohl für Altöle aufbereitende Unternehmen als auch für Altöle als Brennstoff verwendende Unternehmen erforderlich sei, nur dann erteile, wenn die besten zur Verfügung stehenden technischen Mittel eingesetzt würden, soweit die Kosten nicht übermäßig hoch seien.

92 Was zum einen die Unternehmen angehe, die eine Genehmigung für die Aufbereitung von Altölen beantragten, sehe Artikel 13 Buchstabe a der der Portaria Nr. 240/92 beigefügten Verordnung lediglich vor, dass die Beschreibung der Anlage eine detaillierte Beschreibung der industriellen Tätigkeit zusammen mit einer Auflistung der technologischen Verfahren" enthalten müsse, ohne die betreffenden Unternehmen klar zu informieren, dass ihnen die Genehmigung für die Aufbereitung von Altölen nur dann erteilt werde, wenn das Erfordernis nach Artikel 6 Absatz 2 der Richtlinie 75/439, nämlich der [Einsatz] der besten zur Verfügung stehenden technischen Mittel, soweit die Kosten nicht übermäßig hoch sind", erfuellt sei. Die genannte Vorschrift der der Portaria Nr. 240/92 beigefügten Verordnung nenne dieses Erfordernis somit nicht ausdrücklich und unmissverständlich.

93 Unter Hinweis darauf, dass nach Artikel 10 Buchstabe a der der Portaria Nr. 240/92 beigefügten Verordnung dem Antrag auf Genehmigung der Vorbehandlung von Altölen insbesondere Angaben über die Verfahrenstechnologie, die die beste zur Verfügung stehende zu sein hat, soweit die Kosten nicht übermäßig hoch sind", beizufügen seien, macht die Kommission geltend, dass nicht verständlich sei, weshalb der portugiesische Gesetzgeber diese ausdrückliche Erwähnung für das Verfahren zur Genehmigung der Vorbehandlung von Altölen als angemessen angesehen habe, für das Verfahren zur Genehmigung der Aufbereitung der gleichen Altöle dagegen nicht.

94 Was zum anderen Unternehmen angehe, die eine Genehmigung für die Verwendung von Altölen als Brennstoff beantragten, habe sie in der ihr mitgeteilten Regelung keinen Hinweis darauf gefunden, dass der Einsatz der besten zur Verfügung stehenden technischen Mittel eine Voraussetzung für die Genehmigung sei.

95 Die portugiesische Regierung erinnert zunächst daran, dass nach Artikel 189 des Vertrages Richtlinien für die Mitgliedstaaten, an die sie gerichtet sind, hinsichtlich des zu erreichenden Zieles verbindlich sind, den innerstaatlichen Stellen jedoch die Wahl der Form und der Mittel überlassen. Die Kommission könne deshalb nicht die Form oder das Mittel vorschreiben, das sie für die Umsetzung einer Gemeinschaftsvorschrift für am geeignetsten halte. Sie habe lediglich zu prüfen, ob die nationalen Rechtsvorschriften dem vom Gemeinschaftsgesetzgeber genannten Ziel entsprächen.

96 Zudem sei die von der Kommission vertretene Auslegung des Artikels 6 Absatz 2 der Richtlinie 75/439, dass diese Vorschrift verlange, dass die nationalen Rechtsvorschriften das genannte Ziel zur Voraussetzung für die Genehmigung machten, nicht zutreffend. Für die Umsetzung dieser Vorschrift sei vielmehr entscheidend, dass das Genehmigungsverfahren auf der Grundlage von Informationen oder Vorgängen betrieben werde, die es der zuständigen Behörde erlaubten, vor ihrer Entscheidung zu prüfen, ob die Voraussetzung des Einsatzes der besten zur Verfügung stehenden technischen Mittel, soweit die Kosten nicht übermäßig hoch sind", erfuellt sei.

97 Der [Einsatz] der besten zur Verfügung stehenden technischen Mittel, soweit die Kosten nicht übermäßig hoch sind", sei für alle Verfahren zur Erteilung von Genehmigungen, die in ihrem nationalen Recht in Kraft seien, entweder ausdrücklich oder implizit vorgesehen.

98 Was zum einen die Aufbereitung von Altölen betreffe, müssten die Informationen, die nach Artikel 13 Buchstabe a der der Portaria Nr. 240/92 beigefügten Verordnung die Beschreibung der Anlage zu enthalten habe, so detailliert sein, dass sie den Stellen, die die Genehmigung erteilten, eine Gesamtbeurteilung des vorgeschlagenen Verfahrens erlaubten, damit genau festgestellt werden könne, ob die Anlage tatsächlich auf den Einsatz der besten zur Verfügung stehenden technischen Mittel ohne übermäßig hohe Kosten gerichtet sei. Die Antragsteller könnten mithin klar erkennen, wie eingehend ihre Pläne geprüft würden, ein Ergebnis, das die nationale Regelung nicht erzielen würde, wenn nur ausdrücklich vom [Einsatz] der besten zur Verfügung stehenden technischen Mittel, soweit die Kosten nicht übermäßig hoch sind", die Rede wäre.

99 Die portugiesische Regierung bezieht sich ferner auf Artikel 15 der der Portaria Nr. 240/92 beigefügten Verordnung, wonach das den Antrag auf Genehmigung der Aufbereitung von Altölen betreffende Dossier zur Stellungnahme u. a. an die Generaldirektion für Umweltqualität gesandt werde, deren Zuständigkeiten in dem betreffenden Bereich gegenwärtig vom Abfallinstitut ausgeübt würden. Das Abfallinstitut müsse dann nach dem Decreto-Lei Nr. 239/97, dessen Artikel 4 Absatz 1 vorsehe, dass die Abfallbewirtschaftung vorrangig der Vermeidung oder Einschränkung der Erzeugung oder Schädlichkeit von Abfällen insbesondere durch Wiederverwendung und durch Änderung der Produktionsverfahren mittels Einführung saubererer Technologien diene, zwingend die Notwendigkeit des Einsatzes der besten zur Verfügung stehenden technischen Mittel, soweit die Kosten nicht übermäßig hoch sind", berücksichtigen.

100 Die portugiesische Regierung räumt ein, dass der Gesetzgeber im Rahmen der Regelung der Vorbehandlung von Altölen nicht verlange, dass dem Genehmigungsantrag eine detaillierte Beschreibung des technologischen Verfahrens beigefügt werde, sondern lediglich in Artikel 10 Buchstabe a der der Portaria Nr. 240/92 beigefügten Verordnung davon spreche, dass die beste zur Verfügung stehende Verfahrenstechnologie einzusetzen sei, soweit die Kosten nicht übermäßig hoch seien. Es handele sich jedoch um eine rechtsetzungstechnische Entscheidung, die vom nationalen Gesetzgeber zu treffen und von der Kommission nicht zu beanstanden sei, zumal der Begriff der saubereren Technologien" in Artikel 4 Absatz 1 des Decreto-Lei Nr. 239/97 letztlich höhere Anforderungen stelle. Da es keine sauberen Technologien gebe, habe sich herausgestellt, dass der Begriff der besten zur Verfügung stehenden Technologie" realitätsgerechter sei; jedenfalls liege beiden Begriffen das fundamentale Anliegen zugrunde, Technologien einzuführen, die schonender seien oder stärkere Rücksicht auf die Umwelt nähmen.

101 Was zum anderen die Verwendung von Altölen als Brennstoff betreffe, sei das Ziel des Einsatzes der besten zur Verfügung stehenden technischen Mittel, soweit die Kosten nicht übermäßig hoch sind", in der portugiesischen Regelung über gewerbliche Erlaubnisse verankert, die alle in Rede stehenden Industriebetriebe betreffe, da alle eine gewerbliche Erlaubnis benötigten.

102 Insbesondere beruft sich die portugiesische Regierung auf die vierte Begründungserwägung des Decreto-Lei Nr. 109/91 sowie auf dessen Artikel 4, wonach die industrielle Tätigkeit unter Berücksichtigung des gegenwärtigen Stands der technologischen Entwicklung auszuüben ist. Die Regierung bezieht sich ferner auf Artikel 2 Nummer 4 Buchstabe b der Portaria Nr. 314/94 in Verbindung mit Muster Nummer 2 des Anhangs dieser Verordnung, aus denen hervorgehe, dass die Risikostudie, die dem Plan der Anlage beizufügen sei, die Wahl von Technologien enthalten müsse, die es erlaubten, die Verwendung gefährlicher Geräte oder Erzeugnisse zu vermeiden oder einzuschränken.

103 Die Kommission macht in ihrer Erwiderung geltend, dass die Wendung unter Berücksichtigung des gegenwärtigen Stands der technologischen Entwicklung" in Artikel 4 des Decreto-Lei Nr. 109/91 vage sei und als solche nicht erlaube, mit der nötigen Gewissheit festzustellen, welche Maßnahmen Unternehmen treffen müssten, um ihre industrielle Tätigkeit entsprechend dem gegenwärtigen Stand der technischen Entwicklung" auszuüben. Selbst wenn man annähme, dass der gegenwärtige Stand der technischen Entwicklung" der fortschrittlichste sei, könne man dem Begriff Berücksichtigung" nicht entnehmen, wie weit diese Maßnahmen zu gehen hätten und vor allem, ob der Einsatz der besten zur Verfügung stehenden technischen Mittel, soweit die Kosten nicht übermäßig hoch seien, zwingend sei. Darüber hinaus enthalte diese Formulierung entgegen der Regelung in Artikel 6 Absatz 2 der Richtlinie 75/439 keinen Hinweis darauf, dass der Einsatz der besten zur Verfügung stehenden technischen Mittel nur insoweit verlangt werde, als die Kosten nicht übermäßig hoch seien.

104 Zum Vorbringen, dass nach Artikel 15 der der Portaria Nr. 240/92 beigefügten Verordnung und nach dem Decreto-Lei Nr. 239/97 das Abfallinstitut angehört werde, führt die Kommission sodann aus, dass Artikel 15 nur für die Aufbereitung von Altölen gelte und dass der Begriff der Einführung saubererer Technologien" in Artikel 4 Absatz 1 des Decreto-Lei Nr. 239/97 nicht zwingend bedeute, dass es sich um die besten zur Verfügung stehenden technischen Mittel handeln müsse. Dass eine Verpflichtung zum Einsatz der besten zur Verfügung stehenden technischen Mittel bestehe, folge aus der Verbindung dieser beiden Vorschriften somit nicht zwingend.

105 Die Kommission gelangt deshalb zu dem Schluss, dass die von der portugiesischen Regierung angeführten Vorschriften die Voraussetzung, dass im Bereich der Aufbereitung und der Verbrennung von Altölen die besten zur Verfügung stehenden technischen Mittel einzusetzen seien, soweit die Kosten nicht übermäßig hoch seien, offenkundig nicht angemessen umsetzten. Außerdem habe jedenfalls die festgestellte Verstreuung der Rechtsvorschriften eine Situation geschaffen, in der entgegen dem Erfordernis der Rechtssicherheit nicht gewiss sei, welche Regelung in dem betreffenden Bereich anwendbar sei.

Würdigung durch den Gerichtshof

106 Unter Berücksichtigung des Zweckes des Artikels 6 Absatz 2 der Richtlinie 75/439, wie er in den Randnummern 77 bis 79 dieses Urteils beschrieben ist, ist zu prüfen, ob die portugiesische Regelung vorsieht, dass der Einsatz der besten zur Verfügung stehenden technischen Mittel, soweit die Kosten nicht übermäßig hoch sind, eine Conditio sine qua non für die Erteilung einer Genehmigung für die Beseitigung von Altölen darstellt.

107 Was die nationalen Vorschriften über den Antrag auf Genehmigung der Aufbereitung von Altölen angeht, sind die Informationen, die die in Artikel 13 Buchstabe a der der Portaria Nr. 240/92 beigefügten Verordnung genannte Beschreibung enthalten muss, etwa die Auflistung der technologischen Verfahren, sicherlich so beschaffen, dass die zuständige Behörde vor ihrer Entscheidung prüfen kann, ob das betreffende Unternehmen die besten zur Verfügung stehenden technischen Mittel ohne übermäßig hohe Kosten einsetzt. Diese Informationen genügen jedoch als solche nicht, um zu gewährleisten, dass dieses Erfordernis tatsächlich eine Condition sine qua non für die Erteilung der Genehmigung darstellt.

108 Diese Feststellung wird nicht durch den von der portugiesischen Regierung angeführten Umstand entkräftet, dass nach Artikel 15 der der Portaria Nr. 240/92 beigefügten Verordnung die vorstehend genannte Beschreibung u. a. an das Abfallsinstitut gesandt werde, das sie anhand der auf die Abfallbewirtschaftung anwendbaren Regelung, d. h. des Decreto-Lei Nr. 239/97, prüfe. Zudem enthalten die Vorschriften über die betreffende Stellungnahme keinen Hinweis darauf, dass diese zwingend ist.

109 Die nationalen Vorschriften über den Antrag auf Genehmigung der Aufbereitung von Altölen gewährleisten folglich nicht, dass der Einsatz der besten zur Verfügung stehenden technischen Mittel, soweit die Kosten nicht übermäßig hoch sind, eine Conditio sine qua non für die Erteilung der für diese Tätigkeit erforderlichen Genehmigung darstellt.

110 Diese Feststellungen gelten auch für die von der portugiesischen Regierung ebenfalls angeführten nationalen Vorschriften, die für alle industriellen Tätigkeiten gelten, nämlich Artikel 4 des Decreto-Lei Nr. 109/91 und Artikel 2 Nummer 4 Buchstabe b der Portaria Nr. 314/94. Weder die Verpflichtung, eine industrielle Tätigkeit unter Berücksichtigung des gegenwärtigen Stands der technologischen Entwicklung auszuüben, noch die Verpflichtung, den Plänen der Anlage eine Risikostudie zusammen mit der Wahl der Technologien beizufügen, die es erlauben, die Verwendung gefährlicher Geräte oder Erzeugnisse zu vermeiden oder einzuschränken, gewährleisten, dass Unternehmen die Genehmigung für die Aufbereitung von Altölen oder die Verwendung von Altölen als Brennstoff nur dann erhalten, wenn sie die besten zur Verfügung stehenden technischen Mittel ohne übermäßig hohe Kosten einsetzen.

111 Da somit keine der nationalen Vorschriften, auf die sich die portugiesische Regierung beruft, gewährleistet, dass die in Artikel 6 der Richtlinie 75/439 vorgesehene Genehmigung einem Unternehmen, das Altöle beseitigen möchte, nur dann erteilt wird, wenn es die besten zur Verfügung stehenden technischen Mittel ohne übermäßig hohe Kosten einsetzt, wie dies in Absatz 2 dieses Artikels verlangt wird, ist aus Gründen, die im Wesentlichen den in Randnummer 89 dieses Urteils genannten entsprechen, festzustellen, dass die erste Rüge der Kommission auch in ihrem zweiten Teil begründet ist.

112 Die erste Rüge der Kommission greift daher durch.

Fehlende Umsetzung des Artikels 8 Absatz 2 Buchstabe a der Richtlinie 75/439

Vorbringen der Parteien

113 Mit ihrer zweiten Rüge wirft die Kommission der Portugiesischen Republik vor, sie habe Artikel 8 Absatz 2 Buchstabe a der Richtlinie 75/439 nicht ordnungsgemäß umgesetzt, da sie nicht festgelegt habe, dass die Rückstände aus der Verbrennung von Altölen gemäß Artikel 9 der Richtlinie 78/319 und ab dem 27. Juni 1995 gemäß Artikel 9 der Richtlinie 75/442, der aufgrund der Richtlinie 91/689 ab diesem Zeitpunkt Artikel 9 der Richtlinie 78/319 ersetzt habe, beseitigt werden müssten.

114 In ihrer Klageschrift räumt die Kommission ein, dass sie sowohl in ihrem Mahnschreiben als auch in der mit Gründen versehenen Stellungnahme festgestellt habe, dass die portugiesische Regelung keine Vorschriften zur Erfuellung der Verpflichtung der Mitgliedstaaten aus Artikel 8 Absatz 2 Buchstabe a der Richtlinie 75/439 enthalte, sich zu vergewissern, dass die Rückstände aus der Verbrennung von Altölen gemäß Artikel 9 der Richtlinie 78/319 beseitigt würden, ohne sich auf Artikel 9 der Richtlinie 75/442 zu beziehen.

115 In ihrer Antwort auf die mit Gründen versehene Stellungnahme habe die portugiesische Regierung aber vorgebracht, dass nach den anwendbaren nationalen Rechtsvorschriften Rückstände aus der Verbrennung von Altölen grundsätzlich als gefährliche Abfälle angesehen [werden], deren Beseitigung sich nach besonderen Vorschriften des derzeit geltenden nationalen Rechts richtet, insbesondere nach dem Decreto-Lei Nr. 239/97, das die Richtlinien 91/156 und 91/689 umsetzt, und nach der Portaria Nr. 818/97 [vom 5. September 1997, Diário da República I, Serie B, Nr. 205, vom 5. September 1997], die das Verzeichnis der Abfälle genehmigt".

116 Die Kommission macht geltend, dass sie angesichts dieses Verteidigungsvorbringens der portugiesischen Regierung gezwungen gewesen sei, die angeführte portugiesische Regelung zu prüfen, um festzustellen, ob sie die Erfuellung der Verpflichtung gewährleiste, Rückstände aus der Verbrennung von Altölen gemäß Artikel 9 der Richtlinie 75/442 zu beseitigen.

117 Die Kommission stützt diese Auffassung auf das Urteil vom 15. Dezember 1982 in der Rechtssache 211/81 (Kommission/Dänemark, Slg. 1982, 4757) in einem Vertragsverletzungsverfahren, in dem sie sich erstmals in der Klageschrift auf die Vorschriften einer Richtlinie berufen hatte. In Randnummer 16 dieses Urteils habe der Gerichtshof festgestellt, dass die Kommission nur in dieser Weise auf ein Verteidigungsvorbringen der dänischen Regierung, mit dem diese auf die mit Gründen versehene Stellungnahme geantwortet habe, erwidert und damit weder die Umschreibung noch die Begründung der angeblichen Pflichtverletzung geändert habe.

118 Jedenfalls sei seit dem 27. Juni 1995, als die Richtlinie 78/319 durch die Richtlinie 91/689 aufgehoben worden sei, die Verweisung auf Artikel 9 der aufgehobenen Richtlinie in Artikel 8 Absatz 2 Buchstabe a der Richtlinie 75/439 als Verweisung auf Artikel 9 der Richtlinie 75/442 zu verstehen.

119 Erstens enthalte die Richtlinie 91/689, die nach ihrem Artikel 1 Absatz 2 vorbehaltlich ihrer eigenen Vorschriften die Richtlinie 75/442 für auf gefährliche Abfälle anwendbar erkläre, keine Bestimmung, die die Anwendung von Artikel 9 der Richtlinie 75/442 auf die Beseitigung von Rückständen aus der Verbrennung von Altölen ausschließe.

120 Zweitens ergebe ein Vergleich des Wortlauts von Artikel 9 der Richtlinie 78/319 und Artikel 9 der Richtlinie 75/442, dass sie im Wesentlichen inhaltsgleich seien und denselben Zweck verfolgten, nämlich Vorgänge der Beseitigung von Rückständen aus der Verbrennung von Altölen einer vorherigen Genehmigung zu unterwerfen und die Punkte zu bestimmen, auf die sich diese Genehmigung beziehen müsse.

121 Unter Berufung auf das Urteil vom 9. November 1999 in der Rechtssache C-365/97 (Kommission/Italien, Slg. 1999, I-7773, Randnrn. 39 und 40) macht die Kommission deshalb geltend, dass der Umstand, dass sie sich erstmals in der Klageschrift auf Artikel 9 der Richtlinie 75/442 berufen habe, nicht zur Unzulässigkeit dieser Rüge führe, soweit sie Verpflichtungen aus dieser Richtlinie betreffe, die bereits nach der Richtlinie 78/319 bestanden hätten.

122 Zur Begründetheit trägt die Kommission vor, aus den Antworten der portugiesischen Regierung auf das Mahnschreiben und die mit Gründen versehene Stellungnahme gehe hervor, dass die portugiesische Regelung, die vor dem Decreto-Lei Nr. 239/97 und der Portaria Nr. 818/97 gegolten habe, vor dem 27. Juni 1995 keine Beseitigung von Rückständen aus der Verbrennung von Altölen gemäß Artikel 9 der Richtlinie 78/319 und nach diesem Zeitpunkt keine Beseitigung gemäß Artikel 9 der Richtlinie 75/442 vorgesehen habe.

123 Die portugiesische Regierung stellt die Zulässigkeit der Rüge der Kommission in Abrede. Diese Rüge beziehe sich auf neue Tatsachen, zu denen sie sich im Vorverfahren nicht habe äußern können, weshalb ihre Verteidigungsrechte verletzt seien. Das Vorverfahren habe nämlich allein die Umsetzung der Richtlinie 75/439 zum Gegenstand gehabt; die Umsetzung von Artikel 9 der Richtlinie 75/442 in innerstaatliches Recht sei zu keinem Zeitpunkt in Frage gestellt worden.

124 Zwar ist die portugiesische Regierung der Ansicht, dass die Kommission die Frage der Umsetzung der Richtlinie 75/442 nicht in ihre Klageschrift habe aufnehmen dürfen, doch legt sie Wert auf die Feststellung, dass die Bestimmungen des genannten Artikels vollständig in nationales Recht umgesetzt worden seien.

125 Zur Stützung dieser Behauptung nennt sie erstens die Artikel 2 und 4 Absatz 2 des Decreto-Lei Nr. 88/91, die die Beförderung, die Beseitigung und die Verwertung von Altölen von der vorherigen Genehmigung durch den Generaldirektor für Umweltqualität abhängig machten und so Artikel 8 Absatz 2 Buchstabe a der Richtlinie 75/439 umsetzten.

126 Zweitens hätten seit 1997 die Artikel 8 Absatz 1 und 9 Absatz 1 des Decreto-Lei Nr. 239/97 die Beseitigung von Rückständen aus der Verbrennung von Altölen von einer vorherigen Genehmigung abhängig gemacht und so eine grundlegende Vorschrift zur Umsetzung des Artikels 9 der Richtlinie 75/442 eingeführt.

127 Schließlich ergäben sich die Voraussetzungen, von denen die Erteilung der vorherigen Genehmigung für die genannten Vorgänge abhänge, aus den Anhängen I und II der Portaria Nr. 961/98, auf die Artikel 3 Absatz 1 Buchstabe c der Portaria verweise und die die Vorlage von Unterlagen insbesondere zu den technischen Vorschriften für die Anlage, den Sicherheitsvorkehrungen, den Orten der Beseitigung und den Behandlungsmethoden vorschreibe.

128 In ihrer Erwiderung unterstreicht die Kommission, dass die Prüfung der von der portugiesischen Regierung in ihrer Klagebeantwortung genannten Regelung es ihr nicht erlaubt habe, die nationalen Vorschriften zu finden, die Artikel 9 der Richtlinie 78/319 oder Artikel 9 der Richtlinie 75/442 ordnungsgemäß umsetzten.

129 So könnten zunächst die Artikel 2 und 4 Absatz 2 des Decreto-Lei Nr. 88/91 nicht berücksichtigt werden, da sie keine besonderen Bestimmungen über die Beseitigung von Rückständen aus der Verbrennung von Altölen enthielten.

130 Was die von der portugiesischen Regierung angeführten Vorschriften des Decreto-Lei Nr. 239/97 betreffe, nenne keine davon die Unterlagen, die dem Antrag auf vorherige Genehmigung der Beseitigung von Abfällen beizufügen seien.

131 Die Portaria Nr. 961/98 schließlich stelle eine angemessene Umsetzung der Regelung des Artikels 9 der Richtlinie 75/442 dar, könne aber im vorliegenden Fall nicht berücksichtigt werden, da sie erst nach Ablauf der Frist, die in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzt worden sei, in Kraft getreten sei.

Würdigung durch den Gerichtshof

- Zulässigkeit

132 Zunächst ist daran zu erinnern, dass nach ständiger Rechtsprechung das vorprozessuale Verfahren des Artikels 226 EG dem betroffenen Mitgliedstaat Gelegenheit geben soll, seinen gemeinschaftsrechtlichen Verpflichtungen nachzukommen oder seine Verteidigungsmittel gegenüber den Rügen der Kommission in sachdienlicher Weise geltend zu machen (vgl. insbesondere Urteil vom 13. Dezember 2001 in der Rechtssache C-1/00, Kommission/Frankreich, Slg. 2001, I-9989, Randnr. 53).

133 Ferner stellt nach ständiger Rechtsprechung der ordnungsgemäße Ablauf des vorprozessualen Verfahrens eine durch den Vertrag vorgeschriebene wesentliche Garantie nicht nur für den Schutz der Rechte des betroffenen Mitgliedstaats, sondern auch dafür dar, dass sichergestellt ist, dass das eventuelle streitige Verfahren einen eindeutig festgelegten Streitgegenstand hat. Nur auf der Grundlage eines ordnungsgemäßen vorprozessualen Verfahrens kann nämlich der Gerichtshof im kontradiktorischen Verfahren entscheiden, ob der Mitgliedstaat tatsächlich gegen die genau bezeichneten Verpflichtungen verstoßen hat, deren Verletzung von der Kommission geltend gemacht wird (vgl. insbesondere Beschluss vom 11. Juli 1995 in der Rechtssache C-266/94, Kommission/Spanien, Slg. 1995, I-1975, Randnrn. 17 und 18, sowie Urteil Kommission/Italien vom 9. November 1999, Randnr. 35).

134 Zwar dürfen die in der Klageschrift gestellten Anträge also grundsätzlich nicht über die im Mahnschreiben und im Tenor der mit Gründen versehenen Stellungnahme gerügten Verstöße hinausgehen, doch darf die Kommission gleichwohl im Falle einer Änderung des Gemeinschaftsrechts während des Vorverfahrens die Feststellung eines Verstoßes gegen Verpflichtungen beantragen, die sich aus der ursprünglichen Fassung einer später geänderten oder aufgehobenen Richtlinie ergeben und durch neue Vorschriften aufrechterhalten wurden (vgl. Urteil Kommission/Italien vom 9. November 1999, Randnr. 36).

135 Der Streitgegenstand kann allerdings nicht auf Verpflichtungen ausgedehnt werden, die sich aus der neuen Fassung einer Richtlinie ergeben, jedoch keine Entsprechung in der früheren Fassung dieser Richtlinie finden, da dies einen Verstoß gegen für den ordnungsgemäßen Ablauf des Verfahrens zur Feststellung der Vertragsverletzung wesentliche Formvorschriften darstellen würde (in diesem Sinne Urteil Kommission/Italien vom 9. November 1999, Randnr. 39).

136 Unter Berücksichtigung dieser Rechtsprechung ist zu prüfen, ob im vorliegenden Fall die fehlende Übereinstimmung zwischen der mit Gründen versehenen Stellungnahme und der Klageschrift, soweit sich die mit Gründen versehene Stellungnahme ausschließlich auf die Umsetzung der Verpflichtungen aus Artikel 9 der Richtlinie 78/319 bezieht, während sich die Klageschrift auch auf die Verpflichtungen aus Artikel 9 der Richtlinie 75/442 bezieht, zur Unzulässigkeit der zweiten Rüge der Kommission führt.

137 Zunächst ist festzustellen, dass die Richtlinie 91/689 nach ihrem Artikel 11 die Richtlinie 78/319 zum 27. Juni 1995 ersetzt hat.

138 Wie aus Artikel 1 Absatz 2 der Richtlinie 91/689 hervorgeht, hat diese vorbehaltlich ihrer eigenen Vorschriften die Geltung der Richtlinie 75/442 auf gefährliche Abfälle erstreckt. Da die Richtlinie 91/689 hierzu keine andere Bestimmung enthält, ist festzustellen, dass Artikel 9 der Richtlinie 75/442 zum 27. Juni 1995 auf Rückstände aus der Verbrennung von Altölen anwendbar geworden ist und somit Artikel 9 der Richtlinie 78/319 ersetzt hat.

139 Folglich ist seit diesem Zeitpunkt die Verweisung auf Artikel 9 der aufgehobenen Richtlinie 78/319 in Artikel 8 Absatz 2 Buchstabe a der Richtlinie 75/439 als Verweisung auf Artikel 9 der Richtlinie 75/442 zu verstehen, so dass Artikel 8 Absatz 2 Buchstabe a der Richtlinie 75/439 dahin auszulegen ist, dass seit dem 27. Juni 1995 die dort erwähnten Anforderungen an die Beseitigung von Rückständen aus der Verbrennung von Altölen diejenigen sind, die in Artikel 9 der Richtlinie 75/442 vorgesehen sind.

140 In Anbetracht der Kriterien, die in der in den Randnummern 134 und 135 dieses Urteils zitierten Rechtsprechung aufgestellt worden sind, ist jedoch weiter zu prüfen, ob die Verpflichtungen aus Artikel 9 der Richtlinie 75/442 bereits nach Artikel 9 der Richtlinie 78/319 bestanden.

141 Hierzu ist festzustellen, dass Artikel 9 Absatz 1 der Richtlinie 75/442 ebenso wie Artikel 9 Absätze 1 und 2 der Richtlinie 78/319 die Mitgliedstaaten verpflichtet, die Tätigkeiten von Unternehmen, die Rückstände aus der Verbrennung von Altölen beseitigen, einer Genehmigung zu unterwerfen, und eine nicht abschließende Aufzählung der Aspekte enthält, auf die sich diese Genehmigung zu beziehen hat.

142 Außerdem entspricht die Formulierung des Artikels 9 Absatz 2 der Richtlinie 75/442 sinngemäß der des Artikels 9 Absatz 3 der Richtlinie 78/319, da beide Vorschriften vorsehen, dass die Genehmigungen befristet, erneuert sowie mit Bedingungen und Auflagen verbunden werden können.

143 Im Gegensatz zu Artikel 9 Absatz 3 der Richtlinie 78/319 sieht Artikel 9 Absatz 2 der Richtlinie 75/442 jedoch vor, dass die Genehmigung verweigert werden kann, wenn die vorgesehene Methode aus Umweltgründen nicht akzeptiert werden kann.

144 Die Mitgliedstaaten müssen somit zur Umsetzung der in Artikel 9 der Richtlinie 75/442 für die Beseitigung von Rückständen aus der Verbrennung von Altölen vorgesehenen Genehmigungsregelung nicht nur die Möglichkeit vorsehen, befristete, erneuerbare sowie mit Bedingungen und Auflagen verbundene Genehmigungen zu erteilen, wie dies bereits nach Artikel 9 der Richtlinie 78/319 der Fall war, sondern auch die Möglichkeit, die Genehmigung zu verweigern, wenn dem Erfordernis des Umweltschutzes nicht genügt wird.

145 Die Kommission hat daher, indem sie sich erstmals in ihrer Klageschrift auf Artikel 9 der Richtlinie 75/442 berufen hat, den Streitgegenstand erweitert, soweit dieser Artikel den Mitgliedstaaten zusätzlich zu den Verpflichtungen, die sich bereits aus dem in der mit Gründen versehenen Stellungnahme genannten Artikel 9 der Richtlinie 78/319 ergeben, eine weitere Verpflichtung auferlegt.

146 Die Rüge, dass Artikel 8 Absatz 2 Buchstabe a der Richtlinie 75/439 nicht ordnungsgemäß umgesetzt worden sei, ist deshalb nur insoweit zulässig, als sie vor dem 27. Juni 1995 die Verpflichtungen aus Artikel 9 der Richtlinie 78/319 und nach diesem Zeitpunkt diejenigen Verpflichtungen aus Artikel 9 der Richtlinie 75/442 betrifft, die die Mitgliedstaaten bereits nach Artikel 9 der Richtlinie 78/319 hatten.

- Begründetheit

147 Was zunächst die Bestimmungen des Decreto-Lei Nr. 88/91 angeht, werden durch diese die Verpflichtungen aus Artikel 8 Absatz 2 Buchstabe a der Richtlinie 75/439 im Zusammenhang mit der Beseitigung von Rückständen aus der Verbrennung von Altölen nicht in portugiesisches Recht umgesetzt. Hierzu genügt zum einen die Feststellung, dass das in Artikel 4 Absatz 2 dieses Decreto-Lei vorgesehene Genehmigungsverfahren nur Altöle betrifft und nicht die Rückstände aus ihrer Verbrennung. Zum anderen sieht auch Artikel 2 dieses Decreto-Lei kein Genehmigungsverfahren für die Beseitigung von Rückständen aus der Verbrennung von Altölen vor, sondern lediglich ein Verbot der Ablagerung und Ableitung von Altölen und von Rückständen aus ihrer Behandlung.

148 Auch die Artikel 8 und 9 des Decreto-Lei Nr. 239/97 können nicht als angemessene Maßnahmen zur Umsetzung von Artikel 8 Absatz 2 Buchstabe a der Richtlinie 75/439 angesehen werden, da sie sich darauf beschränken, die Beseitigung von Rückständen aus der Verbrennung von Altölen der vorherigen Genehmigung durch den Umweltminister zu unterwerfen, ohne jedoch die Modalitäten dieses Genehmigungsverfahrens festzulegen und somit ohne den Vorgaben der Vorschriften zu entsprechen, auf die Artikel 8 Absatz 2 Buchstabe a der Richtlinie 75/439 verweist.

149 Wie die portugiesische Regierung selbst einräumt, sind diese Modalitäten erst durch die Portaria Nr. 961/98 festgelegt worden. Aus den in den Randnummern 87 und 88 dieses Urteils dargelegten Gründen kann diese Verordnung im Rahmen der vorliegenden Klage aber nicht berücksichtigt werden.

150 Deshalb ist festzustellen, dass die Portugiesische Republik innerhalb der gesetzten Frist nicht die notwendigen Vorschriften erlassen hat, um für die Zeit vor dem 27. Juni 1995 ihren Verpflichtungen aus Artikel 9 der Richtlinie 78/319 und seit diesem Zeitpunkt denjenigen ihrer Verpflichtungen aus Artikel 9 der Richtlinie 75/442 nachzukommen, die die Mitgliedstaaten bereits nach Artikel 9 der Richtlinie 78/319 hatten.

151 Da die in Artikel 8 Absatz 2 Buchstabe a der Richtlinie 75/439 genannten Erfordernisse bezüglich der Beseitigung von Rückständen aus der Verbrennung von Altölen somit nicht ordnungsgemäß in portugiesisches Recht umgesetzt worden sind, greift die zweite Rüge der Kommission mit den vorstehend genannten Beschränkungen durch.

Fehlende Umsetzung des Artikels 13 Absatz 1 der Richtlinie 75/439

Vorbringen der Parteien

152 Mit dem ersten Teil ihrer dritten Rüge wirft die Kommission der Portugiesischen Republik vor, sie habe nicht die Erfuellung der in Artikel 13 Absatz 1 der Richtlinie 75/439 vorgesehenen Verpflichtung sichergestellt, regelmäßig die Unternehmen, die Altöle aufbereiteten oder Altöle als Brennstoff verwendeten, insbesondere darauf zu prüfen, ob die Genehmigungsbedingungen eingehalten würden.

153 In ihrer Klageschrift macht die Kommission geltend, die portugiesische Regierung habe im Vorverfahren nicht bestritten, dass die der Portaria Nr. 240/92 beigefügte Verordnung keine Bestimmungen enthalte, wonach Altöle beseitigende Unternehmen insbesondere zur Gewährleistung der Einhaltung der Genehmigungsbedingungen regelmäßig zu prüfen seien, und keine anderen nationalen Vorschriften angeführt, die geeignet seien, die Erfuellung dieser in Artikel 13 Absatz 1 der Richtlinie 75/439 vorgesehenen Kontrollpflicht sicherzustellen.

154 In ihrer Klagebeantwortung und ihrer Gegenerwiderung bestreitet die portugiesische Regierung das Vorbringen der Kommission und beruft sich auf verschiedene nationale Vorschriften, die ihrer Auffassung nach die Erfuellung der betreffenden Verpflichtung gewährleisten.

155 Erstens nennt sie Artikel 5 des Decreto-Lei Nr. 88/91, wonach die Kontrolle der Beachtung der Vorschriften dieses Decreto-Lei der Generaldirektion für Energie und den Regionalämtern des Ministeriums für Industrie und Energie obliege; sie fügt hinzu, dass nach Artikel 18 des Decreto-Lei Nr. 239/97 jedes Unternehmen, das Altöle aufbereite oder als Brennstoff verwende, jederzeit einer Inspektion oder Kontrolle durch die genannten Stellen oder das Abfallinstitut, die Umweltregionaldirektionen, die Umweltgeneraldirektion, die Kommunalverwaltungen oder die Polizeibehörden unterworfen werden könne.

156 Wie sich aus dem Decreto-Lei Nr. 239/97 ergebe, stimmten sich diese Stellen jedes Jahr über einen Aktionsplan zur regelmäßigen Inspektion der Anlagen zur Abfallbewirtschaftung ab und könnten, falls Unregelmäßigkeiten entdeckt würden, abhängig von deren Schwere die in den Artikeln 19 bis 21 des Decreto-Lei Nr. 239/97 vorgesehenen Maßnahmen treffen, d. h. Schutzmaßnahmen treffen, Geldbußen festsetzen oder begleitende Sanktionen verhängen.

157 Was insbesondere das Abfallinstitut angehe, habe dieses nach Artikel 2 des Decreto-Lei Nr. 236/97 die nationale Politik im Abfallbereich durchzuführen und die Beachtung der technischen Normen und Regeln sicherzustellen und führe u. a. bei Industrieabfällen sektorübergreifende Aktionen durch.

158 Die portugiesische Regierung beruft sich ferner auf die Regelung über gewerbliche Genehmigungen, vor allem Artikel 12 des Decreto-Lei Nr. 109/91, der ausdrücklich die Kontrolle der Beachtung der Rechtsvorschriften über die Ausübung industrieller Tätigkeit vorsehe. Sie verweist in diesem Zusammenhang ferner darauf, dass nach Artikel 7 dieses Decreto-Lei sowie nach Artikel 8 der Portaria Nr. 961/98 Dritte Beschwerden wegen der Errichtung, Änderung oder Tätigkeit eines Industriebetriebs bei den zuständigen Behörden einreichen könnten, die insbesondere über Inspektionen die erforderlichen Maßnahmen treffen müssten.

159 Ferner bezieht sich die portugiesische Regierung auf Artikel 6 des Decreto-Lei Nr. 189/93, wonach das Inspektions- und Überwachungsbüro für Umwelt zur Prüfung der Beachtung der im Bereich der Umwelt geltenden Rechtsvorschriften Inspektionen von Industrieanlagen durchzuführen habe. Dies geschehe sowohl in Form ordentlicher Inspektionen nach einem Jahresplan als auch, falls erforderlich, in Form außerordentlicher Inspektionen.

160 Schließlich beruft sich die portugiesische Regierung auf die Artikel 3 und 4 Absatz 1 Buchstabe a des Decreto-Lei Nr. 549/99 über die Befugnisse und Zuständigkeiten der Umweltgeneralinspektion, die die zuvor vom Inspektions- und Überwachungsbüro für Umwelt wahrgenommenen Aufgaben übernommen habe. Die portugiesische Regierung nennt in diesem Zusammenhang auch Artikel 13 dieses Decreto-Lei, wonach die Umweltgeneralinspektion und die übrigen Stellen, die Inspektionsaufgaben wahrnähmen, zur Zusammenarbeit verpflichtet seien und sich zu diesem Zweck der am geeignetsten erscheinenden Mechanismen zu bedienen hätten; dazu gehöre ihrer Ansicht nach die alljährliche Erstellung von Aktionsplänen.

161 Nach Ansicht der Kommission gewährleistet keine der von der portugiesischen Regierung genannten nationalen Vorschriften, dass die in Artikel 13 Absatz 1 der Richtlinie 75/439 bezeichneten Unternehmen regelmäßig systematisch geprüft werden.

162 Insbesondere ergebe sich nicht zwingend aus Artikel 12 des Decreto-Lei Nr. 109/91, dass die Kontrolle regelmäßig erfolgen müsse; auch Artikel 7 dieses Decreto-Lei und Artikel 8 der Portaria Nr. 961/98 erwähnten nicht, dass die Kontrolle der Unternehmen dieser Anforderung genügen müsse. Dass nach Artikel 7 Absätze 1 und 3 des Decreto-Lei Nr. 109/91 die mit einer Beschwerde befasste Stelle insbesondere über Inspektionen die erforderlichen Maßnahmen zur Bescheidung der Beschwerde treffen müsse, zeige im Gegenteil, dass die Kontrolle in diesem Fall von der Einreichung der Beschwerde abhänge und somit nach Zufallsprinzip und nur bei den von derartigen Beschwerden betroffenen Unternehmen stattfinde.

Würdigung durch den Gerichtshof

163 Zunächst ist daran zu erinnern, dass die Richtlinie 75/439, wie sich aus ihren Artikeln 6 und 13 ergibt, die Mitgliedstaaten verpflichtet, in ihren nationalen Rechtsordnungen einen Mechanismus zur Kontrolle von Unternehmen einzuführen, die Altöle beseitigen, und die Mindestvoraussetzungen festlegt, die dieser Mechanismus hinsichtlich des Gegenstands und des Ablaufs der Kontrolle erfuellen muss.

164 Insbesondere sind die betreffenden Unternehmen sowohl in dem der Aufnahme der Beseitigung von Altölen vorangehenden Genehmigungsverfahren nach Artikel 6 der Richtlinie 75/439 als auch im Rahmen der Beseitigung selbst nach Artikel 13 Absatz 1 dieser Richtlinie zu prüfen.

165 Zudem geht aus der Verbindung der Artikel 6 und 13 Absatz 1 der Richtlinie hervor, dass sich die Prüfung in beiden Fällen auf die Einhaltung der Genehmigungsbedingungen zu beziehen hat, was bedeutet, dass sich die zuständigen Behörden sowohl im Verfahren zur Erteilung der ursprünglichen Genehmigung als auch im Rahmen der später durchgeführten regelmäßigen Kontrollen vergewissern müssen, dass alle geeigneten Maßnahmen zum Schutz der Umwelt und der Gesundheit getroffen worden sind, einschließlich des Einsatzes der besten zur Verfügung stehenden technischen Mittel, soweit die Kosten nicht übermäßig hoch sind.

166 Die von der portugiesischen Regierung in diesem Zusammenhang genannten nationalen Rechtsvorschriften genügen den sich aus Artikel 13 Absatz 1 der Richtlinie 75/439 ergebenden Anforderungen, wie sie vorstehend beschrieben worden sind, jedoch nicht.

167 Was zunächst die Vorschriften über die Kontrollzuständigkeiten der verschiedenen Stellen betrifft, d. h. die Artikel 5 des Decreto-Lei Nr. 88/91, 18 des Decreto-Lei Nr. 239/97, 12 des Decreto-Lei Nr.109/91, 2 des Decreto-Lei Nr. 236/97 und 6 des Decreto-Lei Nr. 189/93, beschränken sie sich darauf, den zuständigen Behörden die Möglichkeit zu geben, Kontrollen durchzuführen - gegebenenfalls auch regelmäßig -, ohne sie jedoch hierzu zu verpflichten.

168 Selbst wenn sich aus diesen Vorschriften, wie dies die portugiesische Regierung geltend macht, ergeben sollte, dass jedes Altöle beseitigende Unternehmen jederzeit einer Kontrolle unterworfen werden kann, gewährleisten sie nicht, dass die betreffenden Unternehmen tatsächlich regelmäßig geprüft werden. Zudem beziehen sich die in diesen Vorschriften genannten Kontrollen nur auf die Beachtung der Vorschriften der verschiedenen anwendbaren Decretos-Lei und nicht speziell auf die Einhaltung der Genehmigungsbedingungen, wie dies nach Artikel 13 Absatz 1 der Richtlinie 75/439 in Verbindung mit Artikel 6 der Richtlinie erforderlich ist.

169 Was sodann die Vorschriften des Decreto-Lei Nr. 549/99 betrifft, die die portugiesische Regierung in diesem Zusammenhang angeführt hat, können sie entsprechend der in Randnummer 87 dieses Urteils zitierten Rechtsprechung im Rahmen der vorliegenden Klage nicht berücksichtigt werden, da dieses Decreto-Lei erst am 14. Dezember 1999 in Kraft getreten ist, also nach Ablauf der Frist, die in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzt worden war.

170 Was die Verpflichtung der zuständigen Behörden nach Artikel 7 des Decreto-Lei Nr. 109/91 angeht, Beschwerden Dritter zu bescheiden, indem sie insbesondere über Inspektionen der betreffenden Unternehmen die erforderlichen Maßnahmen treffen, ist festzustellen, dass diese Verpflichtung keine der sich aus der Gemeinschaftsregelung ergebenden Anforderungen erfuellt. Wie die Kommission zutreffend festgestellt hat, erfolgen die Kontrollen im Sinne von Artikel 7 nach dem Zufallsprinzip, da sie von der Einreichung einer Beschwerde abhängen und sich nur auf das von dieser Beschwerde betroffene Unternehmen beziehen.

171 Ferner ist daran zu erinnern, dass der insoweit ebenfalls angeführte Artikel 8 der Portaria Nr. 961/98 aus den in den Randnummern 87 und 88 dieses Urteils genannten Gründen im Rahmen der vorliegenden Klage nicht berücksichtigt werden kann.

172 Was schließlich die in den Artikeln 19 bis 21 des Decreto-Lei Nr. 239/97 vorgesehene Möglichkeit angeht, Schutzmaßnahmen zu treffen, Sanktionen zu verhängen oder begleitende Maßnahmen zu treffen, wenn Inspektionen der Anlagen zur Abfallbewirtschaftung schwere Unregelmäßigkeiten aufdecken, genügt die Feststellung, dass derartige Maßnahmen keinesfalls als angemessene Umsetzung des Artikels 13 Absatz 1 der Richtlinie 75/439 angesehen werden können, da sie nicht gewährleisten, dass in regelmäßigen Zeitabständen die Einhaltung der Genehmigungsbedingungen geprüft wird.

173 Aus dem Vorstehenden folgt demnach, dass die Portugiesische Republik Artikel 13 Absatz 1 der Richtlinie 75/439 nicht ordnungsgemäß umgesetzt hat.

Fehlende Umsetzung des Artikels 13 Absatz 2 der Richtlinie 75/439

Vorbringen der Parteien

174 Mit dem zweiten Teil ihrer dritten Rüge wirft die Kommission der Portugiesischen Republik vor, sie habe nicht die Erfuellung der in Artikel 13 Absatz 2 der Richtlinie 75/439 vorgesehenen Verpflichtung sichergestellt, die Entwicklung des Stands der Technik und/oder der Umwelt zu verfolgen, um gegebenenfalls die Genehmigungen zu überprüfen, die Unternehmen erteilt wurden, die Altöle aufbereiten oder als Brennstoff verwenden.

175 Die portugiesische Regierung vertritt die Auffassung, dass die einschlägige nationale Regelung geeignet sei, eine regelmäßige und systematische Prüfung der Tätigkeit der Altöle beseitigenden Unternehmen zu gewährleisten, so dass die Entwicklung der Lage im Bereich der Technik und der Umwelt in der für die Erreichung der Ziele des Artikels 13 Absatz 2 der Richtlinie 75/439 wirksamsten Weise verfolgt werde, da sie vorsehe, dass Anlagen Inspektionen unterzogen würden, die es den zuständigen Behörden erlaubten, jederzeit die Anpassungen vorzuschreiben, die als dem technischen und wissenschaftlichen Fortschritt eher genügend angesehen würden, sowie die den betreffenden Unternehmen erteilten Genehmigungen auszusetzen.

176 Die portugiesische Regierung bezieht sich insoweit auf das Decreto-Lei Nr. 239/97, insbesondere die Übergangsregelung des Artikels 24, wonach Unternehmen, die über eine Genehmigung für Abfallbewirtschaftung verfügten, verpflichtet seien, sich den neuen Anforderungen anzupassen, die in der Zwischenzeit von der nationalen Regelung vorgeschrieben würden. Da die veröffentlichte neue Regelung im Wesentlichen einer Umsetzung der Gemeinschaftsvorschriften, die den bestehenden rechtlichen Rahmen an den technischen und wissenschaftlichen Fortschritt anpassten, in nationales Recht entspreche, finde eine ständige Anpassung an die Entwicklung des Stands der Technik und/oder der Umwelt statt. Zudem sehe das Decreto-Lei Nr. 239/97 ausdrücklich die Kontrolle der Beachtung seiner eigenen Vorschriften vor; Artikel 18 regele die entsprechenden Zuständigkeiten.

177 Die portugiesische Regierung trägt ferner vor, dass die allgemeine Regelung gewerblicher Genehmigungen eine Kontrolle im Bereich der Vorschriften über die Ausübung industrieller Tätigkeit vorsehe. Sie beruft sich insoweit auf die Artikel 12 und 13 des Decreto-Lei Nr. 109/91; der zweite dieser Artikel sehe Schutzmaßnahmen bei ernster Gefahr für die Gesundheit, die Sicherheit von Personen oder Sachen, die Hygiene und Sicherheit am Arbeitsplatz oder die Umwelt vor.

178 Hinzu komme, dass der Verstoß gegen die auf die Genehmigung für die Ausübung industrieller Tätigkeit anwendbaren Vorschriften nach Artikel 16 des Decreto-Lei Nr. 109/91 eine mit Geldbuße bewehrte Ordnungswidrigkeit sei und dass nach den Artikeln 8 Absatz 1, 20 Absatz 1 und 21 Absatz 1 Buchstabe f des Decreto-Lei Nr. 239/97 auch begleitende Sanktionen wie die Aussetzung der Genehmigungen, Erlaubnisse und Zulassungen wegen Nichtbeachtung der Vorschriften über die Genehmigung der Lagerung, Verwertung und Beseitigung von Abfällen verhängt werden könnten.

179 Die Kommission trägt vor, sie könne die Ansicht der portugiesischen Regierung nicht teilen, dass, da die veröffentlichte neue Regelung im Wesentlichen einer Umsetzung der Gemeinschaftsvorschriften, die den bestehenden rechtlichen Rahmen an den technischen und wissenschaftlichen Fortschritt anpassten, in nationales Recht entspreche, eine ständige Anpassung an die Entwicklung des Stands der Technik und/oder der Umwelt stattfinde. Diese Argumentation nehme Artikel 13 Absatz 2 der Richtlinie 75/439 seinen Sinn und Zweck.

180 Nach Auffassung der Kommission verpflichtet diese Vorschrift die zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten, ständig die Entwicklung der Lage im Bereich der Technik und/oder der Umwelt zu verfolgen. Das bedeute z. B., dass, wenn diese Prüfung zu einem bestimmten Zeitpunkt ergeben sollte, dass sich trotz der bei Erteilung der Genehmigung auferlegten Bedingungen die Lage der Umwelt in dem Gebiet der Anlage des Altöle beseitigenden Unternehmens verschlechtert habe oder verschlechtern könne oder dass inzwischen neue Produkte oder Geräte auf den Markt gebracht worden seien, die aus einer moderneren Technik als der bei Erteilung der Genehmigung vorhandenen resultierten, die zuständige Behörde die erteilte Genehmigung überprüfen könne, um den Schutz der Gesundheit und/oder der Umwelt zu verstärken.

181 Was schließlich das Decreto-Lei Nr. 109/91 und das Decreto-Lei Nr. 239/97 betrifft, auf die sich die portugiesische Regierung berufen hat, macht die Kommission geltend, dass die Verpflichtung, die Entwicklung der Lage im Bereich der Technik und/oder der Umwelt zu verfolgen, nicht vollständig erfuellt werden könne, wenn man ausschließlich oder hauptsächlich Kontrollaktionen und/oder Schutzmaßnahmen einsetze.

Würdigung durch den Gerichtshof

182 Zunächst ist festzustellen, dass die Verpflichtung der nationalen Behörden aus Artikel 13 Absatz 2 der Richtlinie 75/439, die Bestandteil des durch die Artikel 6 und 13 dieser Richtlinie eingeführten Kontrollmechanismus ist, wie er in den Randnummern 163 bis 165 dieses Urteils beschrieben ist, die nötige Ergänzung der Verpflichtung aus Artikel 6 Absatz 2 der Richtlinie darstellt.

183 Nach 6 Absatz 2 der Richtlinie 75/439 müssen nämlich die zuständigen Behörden im Verfahren zur Erteilung der Genehmigung prüfen, ob die Unternehmen zu dem Zeitpunkt, zu dem sie mit der Beseitigung von Altölen beginnen, alle geeigneten Maßnahmen zum Schutz der Umwelt und der Gesundheit getroffen haben, einschließlich des Einsatzes der besten zur Verfügung stehenden technischen Mittel, soweit die Kosten nicht übermäßig hoch sind; Artikel 13 Absatz 2 dieser Richtlinie dagegen verpflichtet die Behörden, sich im Rahmen der regelmäßigen Kontrollen, die sie nach Artikel 13 Absatz 1 durchzuführen haben, zu vergewissern, dass die Bedingungen der Altölbeseitigung kontinuierlich an die Entwicklung des Stands der Technik und/oder der Umwelt angepasst werden.

184 Diese Vorschrift ist somit an die zuständigen nationalen Behörden gerichtet, die sie zur Überprüfung und ständigen Anpassung der Genehmigungen, die den Altöl beseitigenden Unternehmen erteilt wurden, an die Entwicklung des Stands der Technik und/oder der Umwelt verpflichtet.

185 Dem Argument der portugiesischen Regierung, die nach dieser Vorschrift erforderliche Anpassung werde bereits durch die ständige Entwicklung der Vorschriften des nationalen Rechts, insbesondere der Vorschriften zur Umsetzung der Gemeinschaftsvorschriften, gewährleistet, kann daher nicht gefolgt werden.

186 Auch in Anbetracht des Zweckes des Artikel 13 Absatz 2 der Richtlinie 75/439, wie er in den vorstehenden Randnummern beschrieben ist, können die von der portugiesischen Regierung angeführten besonderen Vorschriften ihres nationalen Rechts nicht als angemessene Maßnahmen zur Umsetzung diese Artikels angesehen werden. Weder die Artikel 12 des Decreto-Lei Nr. 109/91 und 18 des Decreto-Lei Nr. 239/97, die die zuständigen Behörden ermächtigen, die Beachtung der Vorschriften über die Ausübung industrieller Tätigkeit zu prüfen, noch Artikel 13 des Decreto-Lei Nr. 109/91, der die Möglichkeit vorsieht, bei Gefahr für die Umwelt oder die Gesundheit Schutzmaßnahmen zu treffen, noch schließlich Artikel 16 des Decreto-Lei Nr. 109/91 und Artikel 8 Absatz 1 in Verbindung mit den Artikeln 20 Absatz 1 und 21 Absatz 1 Buchstabe f des Decreto-Lei Nr. 239/97, die die Möglichkeit vorsehen, Sanktionen wegen Nichtbeachtung der Vorschriften über die Genehmi