Schlussanträge des Generalanwalts Lenz vom 6. Februar 1997. - VT4 Ltd gegen Flämische Gemeinschaft. - Ersuchen um Vorabentscheidung: Raad van State - Belgien. - Freier Dienstleistungsverkehr - Fernsehtätigkeit - Niederlassung - Umgehung des nationalen Rechts. - Rechtssache C-56/96.



Sammlung der Rechtsprechung 1997 Seite I-03143



Schlußanträge des Generalanwalts

A - Einführung

1 Das vorliegende Vorabentscheidungsersuchen betrifft die Richtlinie 89/552/EWG des Rates vom 3. Oktober 1989 zur Koordinierung bestimmter Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Ausübung der Fernsehtätigkeit(1) (im folgenden "Fernsehrichtlinie" genannt). Für den vorliegenden Fall sind zwei Urteile des Gerichtshofes vom 10. September 1996 von besonderer Bedeutung. Diese Urteile ergingen auf Vertragsverletzungsklagen hin, welche die Kommission gegen das Vereinigte Königreich(2) einerseits und das Königreich Belgien(3) andererseits anhängig gemacht hatte.

Relevante Vorschriften des Gemeinschaftsrechts

2 Die für den vorliegenden Fall zentralen Bestimmungen der Fernsehrichtlinie finden sich in deren Artikel 2. Diese Vorschrift hat folgenden Wortlaut:

"(1) Jeder Mitgliedstaat sorgt dafür, daß alle Fernsehsendungen, die

- von seiner Rechtshoheit unterworfenen Fernsehveranstaltern gesendet werden oder

- von Fernsehveranstaltern gesendet werden, die eine von diesem Mitgliedstaat zugeteilte Frequenz oder Übertragungskapazität eines Satelliten oder eine in diesem Mitgliedstaat gelegene Erd-Satelliten-Sendestation benutzen, ohne jedoch der Rechtshoheit eines Mitgliedstaats unterworfen zu sein,

dem Recht entsprechen, das auf für die Allgemeinheit bestimmte Sendungen anwendbar ist.

(2) Die Mitgliedstaaten gewährleisten den freien Empfang und behindern nicht die Weiterverbreitung von Fernsehsendungen aus anderen Mitgliedstaaten in ihrem Hoheitsgebiet aus Gründen, die in Bereiche fallen, die mit dieser Richtlinie koordiniert sind. Sie können die Weiterverbreitung von Fernsehsendungen vorübergehend aussetzen, wenn die folgenden Bedingungen erfuellt sind:

a) mit einer Fernsehsendung aus einem anderen Mitgliedstaat wird in offensichtlicher, ernster und schwerwiegender Weise gegen Artikel 22 verstossen;

b) der Fernsehveranstalter hat während der vorangegangenen zwölf Monate bereits mindestens zweimal gegen diese Vorschrift verstossen;

c) der betreffende Mitgliedstaat hat dem Fernsehveranstalter und der Kommission schriftlich die behaupteten Verstösse sowie seine Absicht mitgeteilt, im Falle erneuter Verstösse die Weiterverbreitung einzuschränken;

d) die Konsultationen mit dem Staat, der die Sendung verbreitet, und der Kommission haben innerhalb von 15 Tagen ab der in Buchstabe c) genannten Mitteilung zu keiner gütlichen Regelung geführt, und es kommt zu einem erneuten Verstoß.

Die Kommission achtet darauf, daß eine derartige Aussetzung mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar ist. Sie kann den betroffenen Mitgliedstaat auffordern, eine gemeinschaftsrechtswidrige Aussetzung unverzueglich zu beenden. Diese Vorschrift lässt die Anwendung entsprechender Verfahren, Rechtsmittel oder Sanktionen bezueglich der betreffenden Verstösse in dem Mitgliedstaat, dessen Rechtshoheit der Fernsehveranstalter unterworfen ist, unberührt.

(3) Diese Richtlinie gilt nicht für Fernsehsendungen, die ausschließlich zum Empfang in Nichtmitgliedstaaten bestimmt sind und die nicht unmittelbar oder mittelbar in einem oder mehreren Mitgliedstaaten empfangen werden."

3 Nach Artikel 3 Absatz 2 der Fernsehrichtlinie sorgen die Mitgliedstaaten "mit geeigneten Mitteln im Rahmen ihrer Rechtsvorschriften dafür, daß die jeweils ihrer Rechtshoheit unterworfenen Fernsehveranstalter die Bestimmungen dieser Richtlinie einhalten".

4 Artikel 22 der Richtlinie ist dem Schutz von Minderjährigen gewidmet. Die Mitgliedstaaten haben danach dafür zu sorgen, daß Sendungen von Fernsehveranstaltern, die ihrer Rechtshoheit unterworfen sind, keine Programme enthalten, "die die körperliche, geistige und sittliche Entwicklung von Minderjährigen schwer beeinträchtigen können, insbesondere solche, die Pornographie oder grundlose Gewalttätigkeiten zeigen".

Rechtslage hinsichtlich des Fernsehsektors in der Flämischen Gemeinschaft

5 In Belgien sind für den Bereich des Fernsehens weitgehend die Gemeinschaften zuständig. Die für den vorliegenden Fall relevanten Vorschriften waren ursprünglich in drei Rechtsakten enthalten. Es handelte sich dabei um das Dekret vom 28. Januar 1987 betreffend die Übertragung von Hörfunk- und Fernsehprogrammen über die Rundfunk- und Kabelfernsehnetze sowie die Zulassung von nichtöffentlichen Fernsehgesellschaften(4), das Dekret vom 12. Juni 1991 zur Regelung der Werbung und des Sponsoring im Rundfunk und im Fernsehen(5) und das Dekret vom 4. Mai 1994 betreffend die Rundfunk- und Kabelfernsehnetze, die zur Errichtung und zum Betrieb dieser Netze erforderliche Genehmigung sowie über die Förderung der Sendung und Produktion von Fernsehprogrammen(6). Diese (und andere) Dekrete sind nunmehr in einem Dekret vom 25. Januar 1995 zur Koordinierung von den Rundfunk und das Fernsehen betreffenden Dekreten(7) zusammengefasst worden.

6 Aus diesen Vorschriften geht hervor, daß die flämische Regierung nur einen einzigen privaten Fernsehveranstalter zulassen kann, der sich an die Zuschauer in der gesamten Flämischen Gemeinschaft richtet. Diese Zulassung wurde im Jahre 1987 für eine Dauer von 18 Jahren der Vlaamse Televisie Maatschappij NV (im folgenden "VTM" genannt) erteilt. Ausserdem darf nach den genannten Vorschriften nur einem der Rundfunk- und Fernsehveranstalter, die sich an das Publikum in der gesamten Flämischen Gemeinschaft wenden, die Erlaubnis erteilt werden, Werbung auszustrahlen. Eine entsprechende Erlaubnis wurde VTM im Jahre 1987 für eine Dauer von 18 Jahren erteilt. VTM verfügt daher in Flandern über eine Monopolstellung im Bereich des Privatfernsehens und der Fernsehwerbung.

7 Die flämischen Vorschriften für die Tätigkeit der Betreiber von Rundfunk- oder Kabelfernsehnetzen waren ursprünglich in den Artikeln 3, 5 und 10 des Dekrets vom 4. Mai 1994(8) enthalten. Der Gerichtshof hatte sich mit diesen Regeln bereits in seinem Urteil in der Rechtssache C-11/95 zu befassen(9). Nach diesen Vorschriften darf in Flandern niemand ein Kabelfernsehnetz betreiben, dem nicht hierzu von der Flämischen Regierung gemäß den gesetzlich festgelegten Bedingungen eine Genehmigung erteilt worden ist. Etwaige Änderungen, die sich auf die Verbreitung eines neuen Programms beziehen, müssen der Flämischen Regierung zur Genehmigung vorgelegt werden. Die Entscheidung über die Billigung der Änderung beziehungsweise deren Ablehnung ist dem Betreiber des Kabelnetzes binnen vier Monaten bekanntzugeben. Programme eines Fernsehveranstalters, dem von einem anderen Mitgliedstaat eine Genehmigung erteilt worden ist, dürfen über ein Kabelnetz verbreitet werden, "sofern der betreffende Fernsehveranstalter in diesem Mitgliedstaat der Kontrolle unterliegt, die dort für Rundfunkveranstalter gilt, die sich an das Publikum dieses Mitgliedstaats wenden, und sich diese Kontrolle tatsächlich auf die Einhaltung der Vorschriften des europäischen Rechts (...) bezieht, und sofern der betreffende Fernsehveranstalter und die von ihm verbreiteten Sendungen die öffentliche Ordnung und Sicherheit sowie die guten Sitten der Flämischen Gemeinschaft nicht gefährden".

Sachverhalt des Ausgangsverfahrens

8 VT4 Ltd ist eine Gesellschaft englischen Rechts mit Sitz in London. Ihrer Satzung zufolge verfolgt sie insbesondere den Zweck, Rundfunk- und Fernsehprogramme zu übertragen. Alle Anteile an dieser Gesellschaft befinden sich in den Händen der Scandinavian Broadcasting Systems SA, die ihren Sitz in Luxemburg hat. Die Behörden des Vereinigten Königreichs haben die Ausstrahlung des Programms von VT4 genehmigt, indem sie der Gesellschaft eine sogenannte "non-domestic satellite service"-Lizenz erteilten(10).

9 Das von VT4 gesendete Programm richtet sich an flämische Zuschauer. Es wird in niederländischer Sprache (oder mit niederländischen Untertiteln) ausgestrahlt. Die Gesellschaft verfügt über eine Niederlassung(11) in Nossegem in Flandern. Von dort aus werden unter anderem Kontakte zu Unternehmen unterhalten, die ihre Werbung durch VT4 ausstrahlen lassen wollen. In Nossegem werden auch die Informationen für die Nachrichtensendungen gesammelt.

10 Am 16. Januar 1995 erließ der flämische Minister für Kultur und Brüsseler Angelegenheiten eine Entscheidung, durch welche die Weiterverbreitung des Programms von VT4 durch Kabelnetzbetreiber in Flandern verboten wurde. Der Minister stützte sich dabei im wesentlichen auf zwei Erwägungen. VT4 sei als flämischer Fernsehveranstalter zu betrachten, der sich nur zu dem Zweck in einem anderen Mitgliedstaat niedergelassen habe, der Anwendung der Vorschriften der Flämischen Gemeinschaft zu entgehen. In Flandern sei jedoch nach den relevanten Vorschriften nur ein privater Fernsehveranstalter - nämlich VTM - zugelassen. Sogar wenn man jedoch annähme, daß VT4 ein im Vereinigten Königreich niedergelassener Fernsehveranstalter sei, könne die Genehmigung zur Weiterverbreitung seines Programms nicht erteilt werden. Er erfuelle nämlich nicht die in Artikel 10 des Dekrets vom 4. Mai 1994 festgelegten Voraussetzungen, und zwar insbesondere jene, wonach er der effektiven Aufsicht des anderen Mitgliedstaats (hier also des Vereinigten Königreichs) unterworfen sein müsse.

11 Am 24. Januar 1995 setzte der belgische Raad van State im Wege einstweiligen Rechtßschutzes auf einen Antrag von VT4 hin die Anwendung der Entscheidung vom 16. Januar aus. Infolgedessen war VT4 in der Lage, sein Programm in Flandern über Kabel verbreiten zu lassen. Der Raad van State bestätigte seine Entscheidung durch einen Beschluß vom 2. März 1995. Der Ausgangsrechtsstreit betrifft das Hauptsacheverfahren in dieser Sache.

12 In diesem Hauptsacheverfahren geht es vor allem um die Auslegung von Artikel 2 der Fernsehrichtlinie. VT4 machte vor dem Raad van State unter Berufung auf Artikel 59 EG-Vertrag und Artikel 2 der Fernsehrichtlinie geltend, daß die angefochtene Entscheidung die Weiterverbreitung eines Fernsehprogramms aus einem anderen Mitgliedstaat behindere. Die Flämische Gemeinschaft, die Beklagte des Ausgangsverfahrens, stellte sich hingegen auf den Standpunkt, daß es sich bei VT4 in Wirklichkeit um einen in Flandern ansässigen Fernsehveranstalter handele. Von einem Verstoß gegen das Gemeinschaftsrecht könne somit nicht die Rede sein, da es um eine rein interne Angelegenheit gehe.

13 In dem Verfahren vor dem Raad van State berief sich die Beklagte auf den am 31. Mai 1995 von der Kommission vorgelegten Bericht KOM(95) 86 endg. 95/0074 (COD) über die Anwendung der Fernsehrichtlinie und den gleichzeitig präsentierten Vorschlag zur Änderung der Richtlinie(12).

Nach diesem Vorschlag sollte folgende Vorschrift in die Fernsehrichtlinie aufgenommen werden (als neuer Artikel 2 Absatz 2):

"Der Rechtshoheit eines Mitgliedstaats unterliegen die Fernsehveranstalter, die im Hoheitsgebiet dieses Mitgliedstaats niedergelassen sind, dort über eine feste Einrichtung verfügen und tatsächlich eine wirtschaftliche Tätigkeit ausüben."

In den Begründungserwägungen des Vorschlags finden sich hierzu folgende Erläuterungen:

"Die Durchführung der Richtlinie 89/552/EWG ließ die Notwendigkeit erkennen, klarzustellen, welche Rechtsordnung im audiovisuellen Bereich Anwendung findet. Wegen der Rechtsprechung des Gerichtshofes der Europäischen Gemeinschaften ist es dabei angebracht, zu präzisieren, daß der Sitz des Unternehmens das hauptsächliche Kriterium zur Bestimmung der Zuständigkeit eines Mitgliedstaats ist.

Der Niederlassungsbegriff umfasst nach den Kriterien, wie sie vom Gerichtshof in seinem Urteil vom 25. Juli 1991 in der Rechtssache C-221/89, $Factortame`, festgelegt wurden, die tatsächliche Ausübung einer wirtschaftlichen Tätigkeit mittels einer festen Einrichtung auf unbestimmte Zeit.

Der Sitz eines Fernsehveranstalters kann zum Zwecke der Richtlinie 89/552/EWG in der Fassung dieser Richtlinie mit Hilfe einer Reihe von Hilfskriterien festgelegt werden: Hauptsitz des Dienstleistungserbringers, Ort, an dem gewöhnlich die Entscheidungen über die Programmgestaltung getroffen werden, sowie Ort der Endregie (d. h. der Ort, an dem das zu sendende Programm abschließend zusammengestellt wird), sofern ein wesentlicher Teil der für die Fernsehtätigkeit erforderlichen Mitarbeiter in dem gleichen Mitgliedstaat beschäftigt wird."

14 Die Flämische Gemeinschaft vertrat die Auffassung, daß dieser Vorschlag "auslegenden Charakter" habe. VT4 wies demgegenüber darauf hin, daß der vom Ministerrat am 20. November 1995 vorläufig als "gemeinsamer Standpunkt"(13) angenommene Text anders laute.

Dem gemeinsamen Standpunkt des Rates zufolge sollte folgende Vorschrift in die Fernsehrichtlinie aufgenommen werden (als neuer Artikel 2 Absatz 3):

"Im Sinne dieser Richtlinie gilt ein Fernsehveranstalter in folgenden Fällen als in einem Mitgliedstaat niedergelassen:

a) Der Fernsehveranstalter hat seine Hauptverwaltung in diesem Mitgliedstaat, und die redaktionellen Entscheidungen über das Programmangebot werden in diesem Mitgliedstaat getroffen;

b) wenn ein Fernsehveranstalter seine Hauptverwaltung in einem Mitgliedstaat hat, die Entscheidungen über das Programmangebot jedoch in einem anderen Mitgliedstaat getroffen werden, so gilt er als in dem Mitgliedstaat niedergelassen, in dem ein wesentlicher Teil des Sendepersonals tätig ist; ist ein wesentlicher Teil des Sendepersonals in jedem dieser Mitgliedstaaten tätig, so gilt der Fernsehveranstalter als in dem Mitgliedstaat niedergelassen, in dem er seine Hauptverwaltung hat; ist ein wesentlicher Teil des erforderlichen Sendepersonals in keinem dieser Mitgliedstaaten tätig, so gilt der Fernsehveranstalter als in dem Mitgliedstaat niedergelassen, in dem er zuerst mit der Sendetätigkeit gemäß dem Rechtssystem dieses Mitgliedstaats begonnen hat, sofern eine dauerhafte und tatsächliche Verbindung mit der Wirtschaft dieses Mitgliedstaats weiterbesteht.

c) ...."

15 Der Raad van State hat angesichts dessen den Gerichtshof um eine Vorabentscheidung nach Artikel 177 EG-Vertrag zu folgender Frage ersucht:

Durften zur Zeit des Erlasses der angefochtenen Entscheidung für die Auslegung von Artikel 2 der Richtlinie 89/552/EWG des Rates der Europäischen Gemeinschaften vom 3. Oktober 1989 im Hinblick auf ihren persönlichen Geltungsbereich der vorgenannte Bericht und der Vorschlag der Kommission der Europäischen Gemeinschaften vom 31. Mai 1995 sowie der vorgenannte, vom Ministerrat der Europäischen Gemeinschaften am 20. November 1995 vorläufig angenommene Text berücksichtigt werden? Falls ja, welches ist die diesen verschiedenen Texten gemeinsame, für die Auslegung verbindliche Bedeutung?

B - Stellungnahme

16 An dem Verfahren vor dem Gerichtshof haben sich TV4, die flämische Regierung, VTM, die Regierungen Deutschlands und Frankreichs sowie die Kommission beteiligt.

Relevanz der Vorlagefrage

17 In seinem Urteil vom 10. September 1996 in der Rechtssache C-11/95 hat der Gerichtshof entschieden, daß die hier relevante flämische Regelung, nach der die Kabelweiterverbreitung von Fernsehsendungen aus anderen Mitgliedstaaten vorher genehmigt werden muß, gegen Artikel 2 Absatz 2 der Fernsehrichtlinie verstösst(14). VT4 hat in der mündlichen Verhandlung vor dem Gerichtshof daraus den Schluß gezogen, daß die Vorlagefrage nicht mehr beantwortet zu werden braucht. Die im Ausgangsverfahren angefochtene Entscheidung vom 16. Januar 1995 sei nämlich auf der Grundlage jener Regelung ergangen, deren Rechtswidrigkeit nunmehr feststehe. Daraus folge, daß auch die genannte Entscheidung rechtswidrig sein müsse. Einer Anwort auf die Vorlagefrage bedürfe es daher nicht mehr.

18 Ich vermag mich dieser Auffassung nicht anzuschließen. Die Frage, welche konkreten Folgerungen aus dem Urteil in der Rechtssache C-11/95 für den Ausgangsrechtsstreit zu ziehen sind, muß dem vorlegenden Gericht überlassen bleiben. Für den vorliegenden Fall ist jedenfalls festzustellen, daß der Raad van State seine Vorlagefrage nach dem Erlaß des genannten Urteils nicht zurückgezogen hat. Daraus ist zu schließen, daß dieses Gericht eine Antwort auf diese Frage nach wie vor für notwendig zu halten scheint. Der Gerichtshof ist daher meines Erachtens verpflichtet, die gewünschte Antwort zu erteilen.

Zur Vorlagefrage als solcher

19 Die Vorlagefrage ist in der Form, in der sie gestellt wurde, ohne grosse Mühe zu beantworten. Meines Erachtens kann es keinen vernünftigen Zweifel daran geben, daß dem Entwurf der Änderungsrichtlinie und dem gemeinsamen Standpunkt des Rates zu diesem Vorschlag keinerlei Verbindlichkeit für die Auslegung der Fernsehrichtlinie zukommen. Die deutsche Regierung weist zu Recht darauf hin, daß es schon rein zeitlich unmöglich gewesen wäre, "zur Zeit des Erlasses der angefochtenen Entscheidung" - also am 16. Januar 1995 - Dokumente zu berücksichtigen, die erst später veröffentlicht worden sind. Vor allem aber ist zu beachten, daß es sich dabei um blosse vorbereitende Akte handelt. Erst die geplante Änderungsrichtlinie selbst würde verbindliche Wirkungen haben. Es ist auch zu Recht darauf hingewiesen worden, daß diese vorbereitenden Akte bis dahin noch geändert werden können, wie dies auch im vorliegenden Fall geschehen ist(15).

20 Wie sich aus dem Urteil des Gerichtshofes in der Rechtssache C-222/94 ergibt, ist für die Auslegung des im ersten Gedankenstrich von Artikel 2 Absatz 1 der Fernsehrichtlinie verwendeten Begriffs der "Rechtshoheit" auf die Niederlassung abzustellen. Bei dem Mitgliedstaat, dessen Rechtshoheit ein Fernsehveranstalter unterworfen ist, handelt es sich demnach um denjenigen Mitgliedstaat, in dem dieser Veranstalter niedergelassen ist(16). Die vom vorlegenden Gericht angesprochenen Dokumente versuchen beide die Frage zu klären, was in diesem Kontext unter dem Begriff der "Niederlassung" zu verstehen ist. Ich bin wie die deutsche Regierung und die Kommission der Ansicht, daß diese Dokumente insoweit - wie noch zu zeigen sein wird - nützliche Anhaltspunkte enthalten. Für die Auslegung der Fernsehrichtlinie sind sie jedoch ebensowenig verbindlich wie andere Äusserungen der am Verfahren zum Erlaß der Änderungsrichtlinie beteiligten Institutionen(17).

Zur Auslegung des Begriffs der "Niederlassung" für die Zwecke der Fernsehrichtlinie

21 Aus dem Vorlagebeschluß geht jedoch deutlich hervor, daß der Raad van State die Vorlagefrage im Zusammenhang mit der Prüfung der Frage, wessen Rechtshoheit VT4 unterliegt, gestellt hat. Dem vorlegenden Gericht geht es mit anderen Worten darum, zu erfahren, wie der Begriff der "Niederlassung" konkret auszulegen ist. Der Gerichtshof sollte daher auf diesen Aspekt näher eingehen, um dem nationalen Gericht eine für dessen Zwecke möglichst nützliche Antwort zu geben.

22 Aus der Rechtsprechung des Gerichtshofes ergibt sich, daß der Begriff der "Niederlassung" im Sinne des EG-Vertrags "die tatsächliche Ausübung einer wirtschaftlichen Tätigkeit mittels einer festen Einrichtung in einem anderen Mitgliedstaat auf unbestimmte Zeit umfasst"(18).

23 Der Gerichtshof hat in seinem Urteil in der Rechtssache C-222/94 eingeräumt, daß das Abstellen auf das Kriterium der Niederlassung zu Schwierigkeiten führen kann. Diese Schwierigkeiten sind darauf zurückzuführen, daß ein Fernsehveranstalter mehr als eine Niederlassung in der Gemeinschaft haben kann(19). Allerdings lassen sich diese Schwierigkeiten durchaus überwinden. Wie der Gerichtshof in dem genannten Urteil feststellte, hatte die Kommission dort erklärt, daß die Mitgliedstaaten eine Lösung für diese Probleme finden könnten, "indem sie dieses Kriterium dahin auslegten, daß es sich um den Ort handele, an dem der Fernsehveranstalter den Mittelpunkt seiner Tätigkeiten habe, insbesondere an dem die Entscheidungen über die Programmpolitik und die endgültige Zusammenstellung der zu sendenden Programme getroffen würden". Der Gerichtshof vermerkte zugleich, daß das Vereinigte Königreich als Beklagte dem nicht widersprochen hatte(20).

24 Ich teile die von der Kommission in der mündlichen Verhandlung vorgetragene Auffassung, wonach der Gerichtshof an der söben zitierten Stelle keine allgemeingültige Auslegung des Begriffes der "Niederlassung" vornehmen wollte. Dagegen spricht schon der Umstand, daß sich der Gerichtshof dort die von der Kommission in jenem Verfahren verfochtene Ansicht nicht ausdrücklich zu eigen gemacht, sondern nur als eine mögliche Lösung behandelt hat. Vor allem aber ist auf den Kontext hinzuweisen, in dem jene Aussage des Gerichtshofes steht. An der fraglichen Stelle geht es nämlich um die Problematik, die sich daraus ergibt, daß ein Fernsehveranstalter in mehr als einem Mitgliedstaat niedergelassen sein kann.

25 Es ist daher in einem konkreten Fall zunächst zu prüfen, ob ein Fernsehveranstalter überhaupt über eine Niederlassung in einem Mitgliedstaat verfügt. Für die Zwecke dieser Prüfung ist die zu den Artikeln 52 und 59 ergangene Rechtsprechung heranzuziehen, aus der sich - wie bereits erwähnt - ergibt, daß der Begriff der "Niederlassung" im Sinne des EG-Vertrags "die tatsächliche Ausübung einer wirtschaftlichen Tätigkeit mittels einer festen Einrichtung in einem anderen Mitgliedstaat auf unbestimmte Zeit umfasst"(21). Hat ein Fernsehveranstalter eine solche Niederlassung nur in einem einzigen Mitgliedstaat, ist es dieser Mitgliedstaat, dessen Zuständigkeit der Veranstalter nach Artikel 2 Absatz 1 der Fernsehrichtlinie unterliegt. Insoweit ergeben sich also keine Schwierigkeiten(22).

26 Hat hingegen ein Fernsehveranstalter Niederlassungen in mehr als einem Mitgliedstaat, muß unter Heranziehung weiterer Kriterien entschieden werden, wessen Rechtshoheit der Veranstalter unterliegt. Dies ist deshalb notwendig, weil anders das der Fernsehrichtlinie zugrunde liegende System der Kontrolle des Fernsehveranstalters durch einen einzigen Mitgliedstaat gefährdet wäre.

27 Im vorliegenden Fall trägt VT4 vor, daß sie eine Gesellschaft englischen Rechts sei, die ihren Hauptsitz in London habe. Im Vereinigten Königreich befänden sich auch die Zentralverwaltung und der Ort, wo die Programmentscheidungen getroffen würden. Ausserdem sei auch ein wesentlicher Teil ihres Personals im Vereinigten Königreich tätig.

Die flämische Regierung vertritt hingegen die Auffassung, daß alle wesentlichen Tätigkeiten von VT4 in Belgien durchgeführt würden. Dort sei auch die Leitung des Unternehmens angesiedelt. Auch das Personal von VT4 sei in Belgien tätig(23). Die Programme von VT4 würden in Belgien hergestellt und dann in das Vereinigte Königreich gebracht, von wo aus sie dann gesendet würden. VTM vertritt eine entsprechende Ansicht. Sie macht geltend, daß die Entscheidungen über die Programme von VT4 in Belgien getroffen würden, wo auch alle leitenden Mitarbeiter tätig seien. Auch die Endregie erfolge in Belgien. VT4 verfüge im Vereinigten Königreich nur über eine Briefkastenadresse. Beide Verfahrensbeteiligten weisen ausserdem darauf hin, daß das Programm von VT4 ausschließlich auf das flämische Publikum ausgerichtet sei.

28 Wie die französische Regierung und die Kommission zu Recht bemerkt haben, hängt die Beantwortung auf die Frage, wessen Rechtshoheit VT4 unterliegt, somit weitgehend von der Beurteilung von Tatsachen ab, für die allein der nationale Richter zuständig ist. Der Gerichtshof kann dem Raad van State allerdings auch insoweit einige Hinweise geben, die sich als nützlich erweisen können. So ist mit aller Klarheit zu betonen, daß der Umstand der Ausrichtung des Programms von VT4 auf Flandern für sich allein genommen ohne Bedeutung ist. Ein Unternehmen, das in einem Mitgliedstaat niedergelassen ist, kann auch dann von der Dienstleistungsfreiheit Gebrauch machen, wenn es im Niederlassungsstaat selbst keine Dienstleistungen anbietet(24). Auch die Abgrenzung von Dienstleistungen nach Artikel 59 und der Niederlassung nach Artikel 52 EG-Vertrag, der VTM in der mündlichen Verhandlung vor dem Gerichtshof so grosses Gewicht beigelegt hat, ist für den vorliegenden Fall ohne Bedeutung. Insbesondere kann aus dem Umstand, daß die von VT4 ausgeuebte Fernsehtätigkeit auf Dauer angelegt ist, nicht geschlossen werden, daß dieses Unternehmen keine Dienstleistungen ausübe, sondern Artikel 52 relevant sei. Der Gerichtshof geht in ständiger Rechtsprechung(25) - und völlig zu Recht - davon aus, daß die Tätigkeit eines Fernsehveranstalters die Erbringung von Dienstleistungen im Sinne von Artikel 59 EG-Vertrag darstellt(26). Andererseits ist auch klar, daß der Umstand der Erteilung einer Lizenz durch einen Mitgliedstaat nicht zur Begründung der Rechtshoheit dieses Mitgliedstaats über den Fernsehveranstalter führen kann, wenn dieser nicht in dem betreffenden Mitgliedstaat niedergelassen ist.

29 Ohne der Beurteilung durch den Raad van State vorgreifen zu wollen, lässt sich dem Vorlagebeschluß und dem Vortrag der Parteien jedenfalls entnehmen, daß die Tätigkeit von VT4 sowohl zum Vereinigten Königreich als auch zu Belgien Beziehungen aufweist. Selbst wenn nämlich die Behauptungen der Flämischen Regierung und von VTM zuträfen, bliebe nämlich die Tatsache bestehen, daß VT4 eine nach den Vorschriften des englischen Rechts gegründete Gesellschaft mit Sitz im Vereinigten Königreich ist und von dort aus sendet. Selbst wenn alle übrigen Tätigkeiten in Belgien wahrgenommen würden, hätte VT4 daher meines Erachtens im Sinne der mehrfach erwähnten Rechtsprechung eine Niederlassung im Vereinigten Königreich, auch wenn es sich dabei dann - wie VTM hilfsweise geltend macht - lediglich um eine Zweigniederlassung handeln würde. Auch eine Zweigniederlassung stellt jedoch nach dem Vertrag eine Niederlassung dar (vgl. Artikel 52 Absatz 1 EG-Vertrag). Die Behauptung der Flämischen Regierung, es handele sich im vorliegenden Fall um einen rein innerstaatlichen Sachverhalt, auf den das Gemeinschaftsrecht keine Anwendung finde, erscheint mir daher in jedem Falle unbegründet zu sein.

30 Was die vom Raad van State im vorliegenden Fall gegebenenfalls anzuwendenden Kriterien betrifft, glaube ich mich kurz fassen zu können. In dem Vorschlag der Kommission vom 31. Mai 1995 und im gemeinsamen Standpunkt des Rates werden insgesamt drei beziehungsweise vier Hilfskriterien genannt, mit deren Hilfe im Zweifelsfalle die für die Bestimmung des zuständigen Mitgliedstaats ausschlaggebende "Niederlassung" bestimmt werden kann. Es handelt sich dabei um den Hauptsitz des Fernsehveranstalters, den Ort, an dem die Entscheidungen über die Programmgestaltung getroffen werden und den Ort der Endregie. Ausserdem wird darauf abgestellt, an welchem dieser Orte ein wesentlicher Teil des Sendepersonals beschäftigt wird. Es dürfte sich dabei in der Tat um diejenigen Kriterien handeln, auf die man im vorliegenden Zusammenhang sinnvollerweise abstellen kann. VT4 weist jedoch zu Recht darauf hin, daß der Ansatz der Kommission von dem des Rates nicht unwesentlich abweicht. So stellt der gemeinsame Standpunkt des Rates eine klare Rangfolge auf, während die Kommission sich im Grunde auf eine Aufzählung beschränkt, ohne einem der Kriterien den Vorzug einzuräumen. Ausserdem wird der Ort der Endregie, auf den sich die Kommission in ihrem Vorschlag bezieht, vom Rat zwar in der zehnten Begründungserwägung des gemeinsamen Standpunkts genannt, im Text selbst jedoch an der relevanten Stelle nicht ausdrücklich erwähnt(27).

31 Ich vermag nicht zu erkennen, daß es unter diesen Kriterien eine natürliche, gleichsam vorgegebene Hierarchie gäbe. Eine solche kann vielmehr nur durch den Gesetzgeber aufgestellt werden. Angesichts dessen scheint es mir klar zu sein, daß bei der Bestimmung des zuständigen Mitgliedstaats im Sinne der Fernsehrichtlinie nicht auf die im gemeinsamen Standpunkt vorgesehene Rangfolge abgestellt werden kann, bevor die vom Rat vertretene Auffassung Gesetz geworden ist. Andernfalls würde man in der Tat eine materielle Neuregelung bereits vor ihrem Inkrafttreten anwenden, was unter dem Gesichtspunkt der Rechtssicherheit grundsätzlichen Bedenken begegnen müsste. Nichts hindert hingegen daran, dem nationalen Richter aufzugeben, unter Zugrundelegung aller hier einschlägigen Hilfskriterien zu prüfen, welchem Mitgliedstaat die Zuständigkeit über einen Fernsehveranstalter gebührt.

32 Meines Erachtens ist hierfür die von der Kommission in der Rechtssache

C-222/94 vorgetragene und vom Gerichtshof in seinem Urteil erwähnte Formulierung besonders geeignet, da sie dasjenige zusammenfasst, was die genannten Hilfskriterien leisten sollen - nämlich jenen Mitgliedstaat zu bestimmen, in dem der Fernsehveranstalter den "Mittelpunkt seiner Tätigkeiten" hat. Diese Formulierung erwähnt zwar weder den Hauptsitz des Unternehmens noch die Frage nach der Verteilung des Sendepersonals ausdrücklich, doch glaube ich, daß diese Merkmale sich aus dem Oberbegriff ohne Mühe ableiten lassen. Ich bin daher der Ansicht, daß in Fällen, in denen ein Fernsehveranstalter Niederlassungen in mehr als einem Mitgliedstaat hat, demjenigen Mitgliedstaat die Rechtshoheit im Sinne der Fernsehrichtlinie über ihn zukommt, auf dessen Gebiet er den Mittelpunkt seiner Tätigkeiten hat, insbesondere wo die Entscheidungen über die Programmpolitik und die endgültige Zusammenstellung der zu sendenden Programme getroffen werden.

33 Auf dieser Grundlage dürften sich für jeden Einzelfall befriedigende Lösungen finden lassen. Es wäre jedoch wenig sachgerecht, es dabei bewenden zu lassen. Es kann nämlich nicht ausgeschlossen werden, daß ein nationales Gericht auch bei gewissenhaftester Überprüfung eines Falles anhand der vorgeschlagenen Formel zu keiner eindeutigen Lösung zu gelangen vermag. Will man dem vorlegenden Gericht nicht Steine statt Brot geben, sollte der Gerichtshof auch für diese Möglichkeit Vorsorge treffen, indem er ein klares, einfach handhabbares Kriterium aufstellt.

34 Für diesen Zweck schiene es mir am besten, auf den Mitgliedstaat abzustellen, auf dessen Gebiet der Fernsehveranstalter mit der Sendetätigkeit im technischen Sinne begonnen hat. Damit würde auch dem von VT4 ganz zu Recht geltend gemachten Verlangen nach Rechtssicherheit entsprochen. Entscheidet sich nämlich ein Veranstalter dafür, von einem bestimmten Mitgliedstaat aus zu senden, muß er zumindest damit rechnen, daß er der Rechtshoheit dieses Mitgliedstaates unterliegen könnte. Dies würde natürlich ganz besonders für den vorliegenden Fall gelten, führte dieses Kriterium doch zur Zuständigkeit des Vereinigten Königreichs, von dem aus VT4 sendet. Die allgemeine Brauchbarkeit dieses Kriteriums als Entscheidungshilfe in anders nicht zu lösenden Zweifelsfällen zeigt sich aber auch daran, daß der gemeinsame Standpunkt eine ähnliche Haltung einnimmt(28).

35 Die flämische Regierung hat hilfsweise die Auffassung vertreten, daß VT4 sich in mißbräuchlicher Weise auf die Fernsehrichtlinie berufe. Das Unternehmen habe sich nur zu dem Zweck im Vereinigten Königreich niedergelassen, der Anwendung der in Flandern geltenden Vorschriften aus dem Wege zu gehen. VTM hat sich in einem ähnlichen Sinn geäussert. VT4 hat zutreffenderweise darauf hingewiesen, daß das vorlegende Gericht zu diesem Punkte keine Vorlagefrage an den Gerichtshof gerichtet hat. Es schiene mir gleichwohl sinnvoll, wenn der Gerichtshof auf die mit diesem Problem zusammenhängenden Fragen einginge, um dem nationalen Gericht eine möglichst nützliche Antwort zu geben.

36 Der Gerichtshof hat in seinem Urteil in der Rechtssache C-11/95 offengelassen, "ob ein Mitgliedstaat angesichts der Richtlinie 89/552 noch das Recht hat, unter Berufung auf Artikel 59 des Vertrages Vorschriften zu erlassen, die verhindern sollen, daß der Erbringer einer Leistung, dessen Tätigkeit ganz oder vorwiegend auf das Gebiet dieses Staates ausgerichtet ist, sich die durch den Vertrag garantierten Freiheiten zunutze macht, um sich den Berufsregelungen zu entziehen, die auf ihn Anwendung fänden, wenn er im Gebiet dieses Staates niedergelassen wäre"(29). Es geht dabei um die Frage, ob die entsprechende Rechtsprechung, die der Gerichtshof zuletzt im Jahre 1994 in der Sache TV10(30) bekräftigt hat, auch nach dem Inkrafttreten der Fernsehrichtlinie noch Anwendung finden kann.

37 Ich habe diese Frage in meinen Schlussanträgen in der Rechtsache C-11/95 bejaht. Ich habe dabei jedoch auch deutlich gemacht, daß diese Rechtsprechung meines Erachtens nur dann anwendbar ist, wenn der betreffende Fernsehveranstalter mißbräuchlich handelt, und daß dabei ein strenger Maßstab anzulegen ist(31). Ich halte an dieser Ansicht, der sich im vorliegenden Verfahren auch die Kommission ausdrücklich angeschlossen hat, fest.

38 Im vorliegenden Fall vermag ich auf der Grundlage der mir zugänglichen Informationen einen solchen Mißbrauch nicht zu erkennen. Es mag sein, daß VT4 sich nur zu dem Zweck im Vereinigten Königreich niedergelassen hat, um der Anwendung der flämischen Vorschriften über die Tätigkeit von Fernsehveranstaltern zu entgehen. Es ist jedoch zu beachten, daß darin allein noch kein Mißbrauch liegt. Wer von der Niederlassungsfreiheit des EG-Vertrags Gebrauch macht, begeht allein dadurch sicherlich noch keinen Mißbrauch. Vielmehr ist erforderlich, daß die nationalen Vorschriften, deren Anwendung umgangen wird, dem Schutz wichtiger, auch im Gemeinschaftsrecht anerkannter Rechtsgüter dienen. Im Falle TV10 ging es um eine nationale Regelung, durch welche ein pluralistisches und nichtkommerzielles Hörfunk- und Fernsehwesen geschaffen oder aufrechterhalten werden und damit die Meinungsfreiheit geschützt werden sollte. Es ist darauf hinzuweisen, daß im Falle TV10 der betroffene Fernsehveranstalter die Möglichkeit hatte, sein Programm von den Niederlanden aus zu senden, sofern er nur die Vorgabe des niederländischen Rechts erfuellte. Im vorliegenden Fall wäre dies hingegen nicht möglich, da aufgrund des Monopols von VTM ein Tätigwerden anderer privater Fernsehveranstalter in Flandern unmöglich wäre. Daher kann im vorliegenden Fall von einem Mißbrauch keine Rede sein.

C - Schlussantrag

39 Ich schlage daher vor, auf die Frage des Raad van State wie folgt zu antworten:

1. Bei dem Mitgliedstaat, dessen Rechtshoheit ein Fernsehveranstalter im Sinne von Artikel 2 Absatz 1 der Richtlinie 89/552/EWG des Rates vom 3. Oktober 1989 zur Koordinierung bestimmter Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Ausübung der Fernsehtätigkeit unterworfen ist, handelt es sich um denjenigen Mitgliedstaat, in dem dieser Veranstalter niedergelassen ist.

2. In Fällen, in denen ein Fernsehveranstalter Niederlassungen in mehr als einem Mitgliedstaat hat, kommt demjenigen Mitgliedstaat die Rechtshoheit über ihn zu, auf dessen Gebiet er den Mittelpunkt seiner Tätigkeiten hat, insbesondere wo die Entscheidungen über die Programmpolitik und die endgültige Zusammenstellung der zu sendenden Programme getroffen werden. Verbleiben gleichwohl Zweifel, so ist auf den Mitgliedstaat abzustellen, auf dessen Gebiet der Fernsehveranstalter mit der Sendetätigkeit im technischen Sinne begonnen hat.

(1) - ABl. L 298, S. 23.

(2) - Rechtssache C-222/94 (Kommission/Vereinigtes Königreich, Slg. 1996, I-4025).

(3) - Rechtssache C-11/95 (Kommission/Belgien, Slg. 1996, I-4115).

(4) - Belgisch Staatsblad vom 19. März 1987, S. 4196.

(5) - Belgisch Staatsblad vom 14. August 1991, S. 17730.

(6) - Belgisch Staatsblad vom 4. Juni 1994, S. 15434.

(7) - Belgisch Staatsblad vom 30. Mai 1995, S. 15058 (Berichtigung in Belgisch Staatsblad vom 31. Oktober 1995, S. 30555).

(8) - Vgl. nunmehr die Artikel 105, 107 und 112 des Dekrets vom 25. Januar 1995.

(9) - A. a. O. (Fußnote 3). Der Text der entsprechenden Vorschriften ist dort in der Randnr. 69 wiedergegeben.

(10) - Vgl. zu diesem Begriff das Urteil in der Rechtssache C-222/94 (a. a. O., Fußnote 2, Randnr. 10).

(11) - Der Sprachgebrauch ist insoweit nicht ganz einheitlich. VT4 spricht von einer Abteilung ("afdeling"), während die Flämische Regierung von einer Zweigniederlassung ("filiaalvestiging") ausgeht. Für den vorliegenden Fall sind diese Unterschiede - wie ich noch zeigen werde - ohne Belang.

(12) - Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der Richtlinie 89/552/EWG des Rates zur Koordinierung bestimmter Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Ausübung der Fernsehtätigkeit (ABl. C 185, S. 4).

(13) - Wie die Kommission in der mündlichen Verhandlung vor dem Gerichtshof erläuterte, handelt es sich dabei nur um eine vorläufige Festlegung. Der gemeinsame Standpunkt wurde vom Rat erst am 8. Juli 1996 festgelegt (Gemeinsamer Standpunkt (EG) Nr. 49/96, ABl. C 264, S. 52). Ein Vergleich des vom vorlegenden Gericht zitierten Textes und des vom Rat im Juli 1996 festgelegten Textes zeigt, daß hinsichtlich der hier zu betrachtenden Stelle keine nennenswerten Unterschiede bestehen. Ich zitiere daher im folgenden die Fassung des gemeinsamen Standpunkts vom 8. Juli 1996, wie sie im Amtsblatt veröffentlicht worden ist.

(14) - A. a. O. (Fußnote 3, Randnrn. 79 bis 93) sowie Nr. 1, dritter Gedankenstrich des Urteilstenors.

(15) - Siehe den geänderten Vorschlag der Kommission vom 7. Mai 1996 (ABl. C 221, S. 10).

(16) - A. a. O. (Fußnote 2, Randnrn. 42, 51 und 61).

(17) - Vgl. etwa die entsprechenden Vorschläge des Europäischen Parlaments vom 14. Februar 1996 (ABl. C 65, S. 96, 100 f.).

(18) - Urteil vom 25. Juli 1991 in der Rechtssache C-221/89 (Factortame, Slg. 1991, I-3905, Randnr. 20); vgl. auch das Urteil vom 30. November 1995 in der Rechtssache C-55/94 (Gebhard, Slg. 1995, I-4165, Randnr. 25).

(19) - Vgl. hierzu meine Schlussanträge vom 30. April in der Rechtssache C-222/94, Slg. 1996, I-4025, Nrn. 60 ff.

(20) - A. a. O. (Fußnote 2, Randnr. 58).

(21) - Vgl. oben, Ziffer 22.

(22) - Eine solche Konstellation liegt meines Erachtens der Rechtssache C-14/96 (Denuit) zugrunde, in der ich ebenfalls heute meine Schlussanträge vorgetragen habe.

(23) - Die flämische Regierung macht in diesem Zusammenhang geltend, daß in Nossegem 35 Mitarbeiter von VT4 beschäftigt seien.

(24) - Auf die Grenzen, die sich insoweit aus der Rechtsprechung des Gerichtshofes zur Frage der Umgehung nationaler Vorschriften ergeben können, werde ich später eingehen.

(25) - So zuerst das Urteil vom 30. April 1974 in der Rechtssache 155/73 (Sacchi, Slg. 1974, 409, Randnr. 6).

(26) - Nur am Rande sei vermerkt, daß der von der flämischen Regierung vorgetragene Umstand, das zuständige Ministerium des Vereinigten Königreichs habe VT4 nicht in eine der Kommission übermittelte Liste der Fernsehveranstalter aufgenommen, die der Rechtshoheit dieses Mitgliedstaats unterstuenden, ohne Beweiskraft ist. Wie der Gerichtshof erst unlängst entschieden hat, kann die Anwendung einer Richtlinie auf ein bestimmtes Unternehmen "nicht von den Erklärungen der betroffenen Mitgliedstaaten abhängen" (Urteil vom 12. Dezember 1996 in der Rechtssache C-302/94, British Telecommunications, Randnr. 37, Slg. 1996, I-0000).

(27) - Vgl. Artikel 2 Absatz 3 der Richtlinie in der Gestalt, die ihr nach dem gemeinsamen Standpunkt gegeben werden soll.

(28) - Vgl. Artikel 2 Absatz 3 Buchstabe b der Richtlinie in der Gestalt, die ihr nach dem gemeinsamen Standpunkt gegeben werden soll.

(29) - A. a. O. (Fußnote 3, Randnr. 65).

(30) - Urteil vom 5. Oktober 1994 in der Rechtssache C-23/93 (Slg. 1994, I-4795, Randnr. 20).

(31) - Schlussanträge vom 30. April 1996 in der Rechtssache C-11/95, Nrn. 73 ff.