Schlußanträge des Generalanwalts Herrn Joseph Gand

vom 7. November 1967 ( 1 )

Herr Präsident, meine Herren Richter!

Die Klage der Firma Becher gehört zu den zahlreichen Streitsachen, die durch die Entscheidung vom 3. Oktober 1963 veranlaßt wurden, mit der die EWG-Kommission die Regierung der Bundesrepublik Deutschland ermächtigte, die von ihr am 1. Oktober 1963 als Schutzmaßnahme beschlossene Aussetzung der Erteilung von Einfuhrgenehmigungen für Mai bis zum 4. des gleichen Monats aufrechtzuerhalten.

Die Klägerin, eine Getreideimporteurin mit Sitz in Bremen, hatte am 1. Oktober 1963 bei der Einfuhr- und Vorratsstelle, dem zuständigen deutschen Organ, zwei Anträge auf Einfuhrgenehmigungen für französischen Mais per Januar 1964 zu dem vorausfixierten Abschöpfungssatz von 0,00 DM eingereicht. Diese Anträge wurden am 3. Oktober abgelehnt.

Im Anschluß an Ihr Urteil vom 1. Juli 1965 (Rechtssache 106 und 107/63 — Toepfer und Getreide-Import-Gesellschaft — RsprGH XI 547), durch das Sie die Entscheidung der Kommission aufhoben, hat die Firma Becher gegen die Kommission eine Schadensersatzklage nach Artikel 215 Absatz 2 EWG-Vertrag erhoben. Das schriftliche Verfahren in dieser Sache ist erst nach Erlaß Ihres Urteils vom 14. Juli dieses Jahres (5, 7 und 13 — 24/66 — Kampffmeyer und andere) zu Ende gegangen, das ähnliche Ansprüche anderer Importfirmen zum Gegenstand hatte. Dieses Urteil vereinfacht und präjudiziert die vorliegende Sache in einigen Punkten weitgehend. Leider hat es jedoch den Anschein, daß Ihr Urteil zwar einige Fragen entschieden hat, daß sich daraus aber wieder andere Fragen ergeben haben. Denn wie die mündliche Verhandlung gezeigt hat, bittet Sie die Klägerin, die von Ihnen damals gefundene Lösung in einigen Punkten zu präzisieren, sogar zu ändern. Ich will deshalb kurz noch einmal die Leitgedanken Ihres Urteils vom 14. Juli dieses Jahres wiedergeben, um sie dann auf den Fall der Firma Becher anzuwenden.

Sie haben zunächst festgestellt, daß die Entscheidung, durch welche die Kommission die Schutzmaßnahmen bestätigte, einen „die Haftung der Gemeinschaft begründenden Amtsfehler“ darstellt. Dieser Punkt läßt sich nicht mehr bestreiten und wird auch nicht bestritten. Zu klären blieb noch, auf welche der von den einzelnen Klägerinnen geltend gemachten Schäden (Vermögenseinbußen und entgangener Gewinn) sich diese Haftung erstreckt und unter welchen Bedingungen diese Schäden als erwiesen angesehen werden können. Sie haben folgende drei Schadensgruppen gebildet:

Erstens die am 1. Oktober 1963 gekauften Mengen, die im Januar 1964 gegen Zahlung von Abschöpfungen eingeführt wurden, nachdem statt der am 3. Oktober 1963 versagten andere Einfuhrgenehmigungen erteilt worden waren. Sie haben entschieden, daß der Schaden seine Ursache darin hat, daß die Abschöpfung für die Einfuhr gezahlt werden mußte. Hier zeigt sich aber sogleich die Unklarheit, die seit jeher die Rollen der Mitgliedstaaten und der Kommission in den gemeinsamen Marktorganisationen gekennzeichnet hat und sich auch auf die Fragen der Haftung auswirkt. Da nämlich die Abschöpfung im Namen und zum Nutzen der Bundeskasse erhoben wird und da ihre Erhebung im vorliegenden Fall „sowohl gegen das Gemeinschaftsrecht als auch gegen das deutsche Recht verstoßen“ hat, haben Sie sich die Frage gestellt, ob der geltend gemachte Schaden nicht durch die Rückerstattung der „ohne rechtliche Verpflichtung gezahlten Abschöpfungen“ wiedergutgemacht werden könne. In der mündlichen Verhandlung der Rechtssache Kampffmeyer hatten die Anwälte der Klägerinnen die Möglichkeit dieser Rückerstattung in Zweifel gezogen, wahrscheinlich deshalb, weil die Abschöpfungen im Zusammenhang mit Einfuhrgenehmigungen gezahlt worden waren, die mit den am 3. Oktober 1963 versagten nichts zu tun hatten und deren Rechtmäßigkeit niemals bestritten worden war. Dieser Zweifel ist Ihnen jedoch nicht ausreichend erschienen, um den Schaden als endgültig anzusehen. Daher haben Sie den Klägerinnen aufgegeben nachzuweisen, daß sie sich in Deutschland um die Rückerstattung der gezahlten Abschöpfungen bemüht haben. Dabei haben Sie sich vorbehalten, nach Erbringung dieses Nachweises — auf dessen Ausmaß ich noch zurückkommen muß — zu prüfen, „ob noch ein Schaden bestehenbleibt, den die Gemeinschaft gegebenenfalls zu ersetzen hätte“. Natürlich muß der Importeur außerdem nachweisen, daß die Kaufverträge über die von ihm um den Monat Januar 1964 eingeführten Maismengen auch tatsächlich am 1. Oktober abgeschlossen worden sind, während die Kommission ihrerseits beweisen kann, daß der Kauf zu einem Zeitpunkt stattgefunden hat, zu dem die Beteiligten von dem Widerruf der Abschöpfung Null bereits Kenntnis hatten.

Die zweite Schadensgruppe betrifft die am 1. Oktober 1963 mit Exporteuren auf dem französischen Markt abgeschlossenen Kaufverträge, die nach Verweigerung der Einfuhrgenehmigungen aufgelöst wurden. Die für die Auflösung gezahlten Beträge haben Sie in voller Höhe als einen zu ersetzenden Schaden angesehen, soweit sie nicht das notwendige Maß überschritten. Hinsichtlich des geltend gemachten entgangenen Gewinns haben Sie entschieden, in Anbetracht der ungewöhnlich spekulativen Natur der geplanten Geschäfte und des Umstandes, daß sich die Beteiligten durch ihren Verzicht dem kaufmännischen Risiko entzogen, könne dieser Schaden nicht höher sein als 10 % des Betrages, den sie als Abschöpfung hätten zahlen müssen, wenn sie die Einfuhren tatsächlich durchgeführt hätten. Um aber zu vermeiden, daß der geltend gemachte Schaden gleich welcher Art zweimal ersetzt werde, haben Sie im Hinblick darauf, daß Schadensersatzklagen auch vor deutschen Gerichten gegen die Bundesrepublik anhängig waren, geglaubt, ein Endurteil erst erlassen zu können, wenn die angerufenen deutschen Gerichte entschieden haben. Sie haben den Klägerinnen daher aufgegeben, die Entscheidungen der „zuständigen Gerichte“ der Bundesrepublik vorzulegen.

Bei der noch verbleibenden dritten Gruppe behaupteter Schäden handelt es sich um Fälle, in denen die Importeure, als sie die Einfuhrgenehmigungen beantragten, noch keinen Mais auf dem französischen Markt gekauft hatten und wegen der Ablehnung ihrer Anträge auf die geplanten Geschäfte verzichtet haben. Da diese Geschäfte keine konkrete Gestalt gewonnen hatten, hielten Sie sie für „nicht genügend substantiiert, um den Ersatz eines entgangenen Gewinns zu rechtfertigen“. Daher haben Sie die diesbezüglichen Ansprüche der Klägerinnen in vollem Umfang abgewiesen.

Kommen wir nun zurück auf den Fall der Firma Becher.

Sie beantragte am 1. Oktober 1963 zwei Einfuhrgenehmigungen für Mais über insgesamt 27000 Tonnen und behauptet, am gleichen Tag mit verschiedenen französischen Firmen 13 Kaufverträge über die entsprechende Menge abgeschlossen zu haben. Nach Ablehnung dieser Anträge durch die Einfuhr- und Vorratsstelle hatten diese Verträge unterschiedliche Schicksale.

1. Sieben Verträge wurden ausgeführt. Der Mais wurde zum Teil tatsächlich in der Bundesrepublik verkauft, eine Menge von 1118 Tonnen wurde in unverändertem Zustand oder nach Weiterverarbeitung zu Maisgrieß wieder ausgeführt. Die Klägerin gibt den erlittenen Verlust für die in Deutschland verkauften Mengen mit DM 83142,—, für die wieder ausgeführten Mengen mit DM 29562,— an.

2. Ein Vertrag über 770 Tonnen wurde durch ein Gegengeschäft abgewickelt. Die Klägerin schloß mit dem Verkäufer einen Vertrag, wonach dieser ihr den Mais zu einem Preis wieder abkaufte, der um DM 21,50 pro Tonne unter dem Verkaufspreis lag, und bezahlte ihm einen Betrag von DM 16555,—, der dem Unterschied zwischen beiden Preisen entsprach. Das Ganze stellt sich demnach so dar, als sei der Vertrag aufgelöst und ein Abstandsgeld gezahlt worden.

3. Die fünf restlichen Verträge über etwa 21750 Tonnen, die die Klägerin mit der Compagnie algérienne de meunerie abgeschlossen hatte, wurden gegen Entschädigungen aufgelöst, die je nach Lage des Falles zwischen DM 15,— und DM 25,— pro Tonne betrugen und sich insgesamt auf DM 474500,— beliefen. Dieser anscheinend noch nicht an die Verkäuferin gezahlte Betrag ist der von der Klägerin erlittene Schaden, der nach ihren Angaben geringer als der Schaden ist, den sie erlitten hätte, wenn sie die Verträge hätte erfüllen müssen.

Zu dem Betrag von DM 603760,50 als dem ihr tatsächlich entstandenen Verlust rechnet die Klägerin einen entgangenen Gewinn von DM 664850,— hinzu. Diesen Gewinn hätte sie nach ihrer Behauptung erzielen können, wenn ihr die Einfuhrgenehmigungen für 27000 Tonnen mit der Abschöpfung Null nicht verweigert worden wären.

Auf der Grundlage des Urteils Kampffmeyer läßt sich dieser Rechtsstreit ziemlich einfach entscheiden.

1. Für die Verträge, die tatsächlich zu Einfuhren in. die Bundesrepublik Deutschland geführt haben, muß die Klägerin zunächst versuchen, von den zuständigen Stellen dieses Staates die als Abschöpfung gezahlten Beträge zurückzuerlangen. Erst dann kann sie sich wieder an Sie wenden, sofern noch ein Schaden verbleibt, den die Gemeinschaft zu ersetzen hat.

2. In sämtlichen anderen Fällen besteht der zu ersetzende Schaden einerseits aus den für die Auflösung der Verträge gezahlten Abstandsgeldern, vorausgesetzt, daß sie nicht übertrieben hoch sind, andererseits aus dem entgangenen Gewinn, der höchstens 10 % der Abschöpfung beträgt, die gezahlt worden wäre, wenn die Einfuhr tatsächlich zustande gekommen wäre.

In diese Gruppe gehören nicht nur die fünf aufgelösten Verträge, sondern auch der Vertrag, der mit einem Gegengeschäft abgewickelt wurde. Wie die Kommission einräumt, sind ebenso die nach dritten Ländern wiederausgeführten Mengen zu behandeln, vorausgesetzt natürlich, daß ein Verlust bei der Wiederausfuhr nachgewiesen wird.

Aber auch hier muß der Klägerin, die nach ihrer eigenen Angabe vor dem zuständigen deutschen Gericht gegen die Bundesrepublik Klage erhoben hat, aufgegeben werden, Urnen die Entscheidung dieses Gerichts vorzulegen, um eine doppelte Ersatzleistung für den gleichen Schaden zu vermeiden.

Gegen diese Losung, die sie leicht voraussehen konnte, hat die Klägerin in der mündlichen Verhandlung eine Reihe von Einwendungen erhoben, auf die ich jetzt eingehen will.

Zunächst ein grundsätzlicher Einwand. Obwohl es in Ihrem Urteil nicht ausdrücklich gesagt ist, entnimmt die Klägerin, und sie stimmt hierin mit der Kommission überein, aus den Entscheidungsgründen und aus dem Tenor, daß Sie die Haftung der Gemeinschaft im Verhältnis zu der der Bundesrepublik als subsidiär betrachten. Wie schon in der Klageschrift hält die Klägerin diese Lösung auch weiterhin für unrichtig und bittet Sie daher, die Frage aus den schon damals dargelegten Gründen zu „überprüfen“.

Ich selbst habe aus Gründen, die ich nicht wiederholen will, in der Rechtssache Kampffmeyer einen ähnlichen Standpunkt vertreten wie die Firma Becher. Doch obwohl Ihr kürzliches Urteil nur zwischen den Parteien Rechtskraftwirkung hat, halte ich es nicht für angängig, daß Sie heute von Ihrer damaligen Entscheidung abweichen. Ungeachtet meiner Ansicht über den Wert dieser Lösung glaube ich, daß es ohne ein Mindestmaß an Beständigkeit der Rechtsprechung keine Rechtssicherheit geben kann. Jedenfalls wäre es eine wenig befriedigende Vorstellung, daß für ein und dieselbe Entscheidung der Kommission die Gemeinschaft in verschiedener Weise haften würde, je nachdem der Rechtsstreit mehr oder weniger schnell durchgeführt wurde.

Die übrigen Bemerkungen der Klägerin beziehen sich auf die Auflagen, die Sie ihr möglicherweise vor dem Endurteil über ihre Klage erteilen könnten und zu denen sie eine Klarstellung wünscht. Selbst wenn es nicht in allen Punkten möglich ist, ihre Fragen so vollständig zu beantworten, wie sie es wünscht, verdienen diese Bemerkungen eine um so eingehendere Prüfung, als die von ihr gestellten Fragen, wie Sie wissen, auch die Parteien der Rechtssache Kampffmeyer beunruhigen.

Für den Fall, daß Sie ihr aufgeben wollen, die Entscheidung der zuständigen Gerichte der Bundesrepublik Deutschland über ihre gegen diese gerichtete Schadensersatzklage vorzulegen, hält sie Ihnen zunächst entgegen, daß der anhängige Prozeß bis zum Erlaß Ihrer eigenen Entscheidung ausgesetzt ist und daß nach deutschem Recht das angerufene Gericht nicht verpflichtet ist, seine das Verfahren aussetzende Entscheidung zu widerrufen. Dies ist eine rein innerstaatliche Rechtsfrage, die wir nicht zu entscheiden haben, die aber gegenwärtig auch nicht entschieden zu werden braucht. Erst wenn das innerstaatliche Gericht auf seiner Aussetzungsentscheidung beharren sollte, hätten Sie sich mit den Folgen zu beschäftigen, die diese Haltung für den vor Ihnen anhängigen Rechtsstreit haben könnte.

Eine andere Frage ist gewichtiger: Reicht es aus, daß die Gerichtsentscheidung, deren Vorlage Sie verlangen, in erster Instanz ergeht, oder müssen sämtliche Rechtszüge erschöpft werden? Ohne etwa der Bundesrepublik vorgreifen zu wollen, kann man wohl annehmen, daß die Vertreter der Bundesrepublik alle ihnen nach deutschem Recht zur Verfügung stehenden Rechtsmittel ausschöpfen würden, falls das Landgericht die Bundesrepublik für haftbar erklären sollte. Wie aber, wenn das. erstinstanzliche Gericht die Klage abweisen sollte? Würden Sie sich mit dieser Entscheidung allein zufriedengeben? Würden Sie sich für berechtigt halten, die Gründe, auf denen diese Entscheidung beruhte, auf ihre Schlüssigkeit und Stichhaltigkeit zu prüfen und damit über eine ausschließlich dem deutschen Recht angehörige Frage zu entscheiden? Täten Sie dies, so würde die andere Partei — die Kommission — vor Ihnen über ein Urteil verhandeln, das in einem Rechtsstreit ergangen wäre, an dem sie nicht beteiligt ist. Der Bevollmächtigte der Kommission hat Ihnen seine Auffassung übrigens ganz unzweideutig zu erkennen gegeben: Nach seiner Ansicht müßten sämtliche Rechtsmittel bis hinauf zum Bundesgerichtshof erschöpft werden, bevor die Sache wieder an Sie gelangen könnte. Diese Lösung erscheint mir unvermeidlich, falls sich nicht die Beklagte zu gegebener Zeit mit einer erstinstanzlichen Entscheidung zufriedengibt, welche die Haftung der Bundesrepublik verneint. Es sei noch bemerkt, daß sich eine ausweglose Lage dann ergeben könnte, wenn zu dem Zeitpunkt, zu dem Sie eine solche erstinstanzliche Entscheidung als nicht ausreichend beweiskräftig ablehnen sollten, die innerstaatlichen Rechtsmittelfristen gegen diese Entscheidung abgelaufen wären.

Im Zusammenhang mit der Frage nach der Haftung der Bundesrepublik fragt Sie die Klägerin Becher weiterhin, ob sämtliche betroffenen Unternehmen einen Prozeß anstrengen müssen oder ob ein Musterprozeß genügt. Vorbehaltlich der Besonderheiten des innerstaatlichen Rechts müßte nach meiner Ansicht die Antwort verschieden ausfallen, je nachdem es sich um das Bestehen dieser Haftung dem Grunde nach oder — sollte dies bejaht werden — um die Höhe des zu leistenden Schadensersatzes handelt. Im ersten Fall könnte es genügen, daß ein Musterprozeß durchgeführt würde, da lediglich reine Rechtsfragen zu entscheiden wären, die in sämtlichen Fällen die gleichen wären. Bei der Feststellung der Höhe des Schadensersatzes ergeben sich dagegen Fragen, die für die einzelnen Unternehmen verschieden zu beantworten sind (die von den einzelnen Klägerinnen abgeschlossenen Geschäfte — Kaufpreise — erlittene Verluste — Höhe der Abstandsgelder usw.) und es notwendig machen, daß jedes von ihnen seinen Rechtsstandpunkt vor dem Tatsachenrichter vertritt.

Schließlich äußert die Firma Becher einen letzten Zweifel, und zwar hinsichtlich des Teils Ihres Urteils, der sich auf die Erstattung der für die tatsächlich getätigten Einfuhren bezahlten Abschöpfungen bezieht. Sie hält an ihrer Auffassung fest, daß es keinen Rechtsbehelf gibt, der zu dieser Erstattung führen könnte. Äußerstenfalls ist sie bereit, den Verwaltungsweg zu beschreiten, obgleich sie ihn nicht für erfolgversprechend hält.

Jedenfalls bittet sie Sie, Ihre Auffassung zu dieser Frage, die wiederum ausschließlich dem deutschen Recht angehört, zu präzisieren.

Wenn es jedoch einen Punkt gibt, in dem Ihr Urteil völlig eindeutig ist, so ist es dieser: Sie haben — sowohl in den Entscheidungsgründen als auch im Tenor — den Klägerinnen aufgegeben, „nachzuweisen, daß sie den Verwaltungs- und Rechtsweg nach dem geltenden innerstaatlichen Recht erschöpft haben“, um die Erstattung der Beträge zu erlangen, die nach Ihrer Feststellung „ohne rechtliche Verpflichtung als Abschöpfungen gezahlt“ worden sind.

Hieraus folgt zwangsläufig, daß die Klägerin sich an die zuständigen Verwaltungsbehörden der Bundesrepublik wenden muß, die ich nicht genauer zu bezeichnen habe, um von ihnen die Erstattung der von ihr bezahlten Beträge zu fordern, und daß sie sich, falls sie abgewiesen wird, danach an die innerstaatlichen Gerichte wenden muß. Vielleicht teilen die einen oder anderen dieser Behörden nicht Ihre Ansicht über die Rechtsgrundlosigkeit der Abschöpfungszahlungen und somit über die Möglichkeit, deren Erstattung anzuordnen. Erst wenn die diesbezüglichen Entscheidungen beigebracht sind, werden Sie zu prüfen haben, ob noch weiterhin ein Schaden besteht, für den gegebenenfalls die Gemeinschaft haften müßte.

Ich glaube, mit diesen Darlegungen den Sinn Ihres Urteils Kampffmeyer und dessen logische Folgen für den Fortgang des Verfahrens richtig gedeutet zu haben. Sie werden zu prüfen haben, ob es angebracht ist, in den Entscheidungsgründen des von Ihnen über die Klage der Firma Becher zu erlassenden Urteils mit einigen klärenden Bemerkungen auf die Punkte einzugehen, die zu erläutern Sie die Klägerin bittet. In der Urteilsformel darf sich dies aber keinesfalls niederschlagen. Im Licht dieser Ausführungen beantrage ich entsprechend Ihrer Rechtsprechung, der Klägerin durch Zwischenurteil aufzugeben,

1. die Entscheidung des zuständigen Gerichts der Bundesrepublik Deutschland über ihre Schadensersatzklage gegen die Bundesrepublik vorzulegen;

2. urkundlich nachzuweisen, daß sie den Verwaltungs- und Rechtsweg erschöpft hat, um die Rückerstattung der ohne rechtliche Verpflichtung als Abschöpfungen an die Finanzkassen der Bundesrepublik Deutschland gezahlten Beträge zu erreichen;

3. bis zum 1. März 1968 den Nachweis zu erbringen, daß sie am 1. Oktober 1963 Kaufverträge über Mais auf dem französischen Markt abgeschlossen hat.

Die Kostenentscheidung beantrage ich dem Endurteil vorzubehalten.

( 1 ) Aus dem Französischen übersetzt.