SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS

JÀN MAZÁK

vom 14. April 2011( )

Rechtssache C‑2/10

Azienda Agro-Zootecnica Franchini sarl

und

Eolica di Altamura Srl

gegen

Regione Puglia

(Vorabentscheidungsersuchen des Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia [Italien])

„Umwelt – Richtlinie 92/43/EWG – Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen – Richtlinie 79/409/EWG – Erhaltung der wildlebenden Vogelarten – Natura 2000 – Richtlinie 2001/77/EG – Erneuerbare Energiequellen – Nationale Regelung – Verbot der Errichtung von nicht zur Eigennutzung bestimmten Windenergieanlagen in Gebieten, die zum Netz Natura 2000 gehören – Fehlende Prüfung der Auswirkungen des Projekts auf das Gebiet“

I – Einleitung

1. Das Vorabentscheidungsersuchen betrifft die Auslegung der Richtlinie 2001/77/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27. September 2001 zur Förderung der Stromerzeugung aus erneuerbaren Energiequellen im Elektrizitätsbinnenmarkt( ), der Richtlinie 2009/28/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. April 2009 zur Förderung der Nutzung von Energie aus erneuerbaren Quellen und zur Änderung und anschließenden Aufhebung der Richtlinien 2001/77/EG und 2003/30/EG( ), der Richtlinie 79/409/EWG des Rates vom 2. April 1979 über die Erhaltung der wildlebenden Vogelarten (im Folgenden: Vogelschutzrichtlinie)( ) und der Richtlinie 92/43/EWG des Rates vom 21. Mai 1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen (im Folgenden: Habitat-Richtlinie).( )

2. Dieses Ersuchen ergeht im Rahmen eines Rechtsstreits zwischen der Azienda Agro-Zootecnica Franchini sarl und der Eolica di Altamura srl (im Folgenden: Klägerinnen) einerseits und der Regione Puglia (Region Apulien) andererseits über die Verweigerung der Genehmigung für die Errichtung von Windenergieanlagen auf Grundstücken, die zum Parco Nazionale dell’ Alta Murgia (Nationalpark Alta Murgia) gehören, einem geschützten Gebiet, das als Gebiet von gemeinschaftlicher Bedeutung und als besonderes Schutzgebiet „pSIC / ZPS IT 9120007 Murgia Alta“ klassifiziert wurde. Eine nationale Regelung verbietet u. a. die Errichtung von nicht zur Eigennutzung bestimmten Windenergieanlagen in Gebieten von gemeinschaftlicher Bedeutung (im Folgenden: GGB) und besonderen Schutzgebieten (im Folgenden: BSG), die zum Netz Natura 2000 gehören.

II – Rechtlicher Rahmen

A – Unionsrecht

3. Art. 191 AEUV (früher Art. 174 EG) bestimmt:

„(1) Die Umweltpolitik der Union trägt zur Verfolgung der nachstehenden Ziele bei:

– Erhaltung und Schutz der Umwelt sowie Verbesserung ihrer Qualität;

– Schutz der menschlichen Gesundheit;

– umsichtige und rationelle Verwendung der natürlichen Ressourcen;

– Förderung von Maßnahmen auf internationaler Ebene zur Bewältigung regionaler oder globaler Umweltprobleme und insbesondere zur Bekämpfung des Klimawandels.

(2) Die Umweltpolitik der Union zielt unter Berücksichtigung der unterschiedlichen Gegebenheiten in den einzelnen Regionen der Union auf ein hohes Schutzniveau ab. Sie beruht auf den Grundsätzen der Vorsorge und Vorbeugung, auf dem Grundsatz, Umweltbeeinträchtigungen mit Vorrang an ihrem Ursprung zu bekämpfen, sowie auf dem Verursacherprinzip. …“

4. Art. 192 Abs. 1 AEUV (früher Art. 175 Abs. 1 EG) bestimmt:

„Das Europäische Parlament und der Rat beschließen gemäß dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren und nach Anhörung des Wirtschafts‑ und Sozialausschusses sowie des Ausschusses der Regionen über das Tätigwerden der Union zur Erreichung der in Artikel 191 genannten Ziele. …“

5. Art. 193 AEUV (früher Art. 176 EG) bestimmt: „Die Schutzmaßnahmen, die aufgrund des Artikels 192 getroffen werden, hindern die einzelnen Mitgliedstaaten nicht daran, verstärkte Schutzmaßnahmen beizubehalten oder zu ergreifen. Die betreffenden Maßnahmen müssen mit den Verträgen vereinbar sein. Sie werden der Kommission notifiziert.“

6. Art. 194 Abs. 1 AEUV bestimmt:

„Die Energiepolitik der Union verfolgt im Geiste der Solidarität zwischen den Mitgliedstaaten im Rahmen der Verwirklichung oder des Funktionierens des Binnenmarkts und unter Berücksichtigung der Notwendigkeit der Erhaltung und Verbesserung der Umwelt folgende Ziele:

a) Sicherstellung des Funktionierens des Energiemarkts;

b) Gewährleistung der Energieversorgungssicherheit in der Union;

c) Förderung der Energieeffizienz und von Energieeinsparungen sowie Entwicklung neuer und erneuerbarer Energiequellen und

d) Förderung der Interkonnektion der Energienetze.“

1. Richtlinie 2001/77 und Richtlinie 2009/28

7. Die Erwägungsgründe 1 bis 3 der Richtlinie 2001/77 lauten:

„(1) Das Potenzial zur Nutzung erneuerbarer Energiequellen wird in der Gemeinschaft derzeit nur unzureichend genutzt. Die Gemeinschaft hält es für erforderlich, erneuerbare Energiequellen prioritär zu fördern, da deren Nutzung zum Umweltschutz und zur nachhaltigen Entwicklung beiträgt. Ferner können sich daraus auch Beschäftigungsmöglichkeiten auf lokaler Ebene ergeben, sich auf den sozialen Zusammenhalt positiv auswirken, zur Versorgungssicherheit beitragen und die Voraussetzungen dafür schaffen, dass die Zielvorgaben von Kyoto rascher erreicht werden. Daher ist es notwendig, für eine bessere Ausschöpfung dieses Potenzials im Rahmen des Elektrizitätsbinnenmarktes zu sorgen.

(2) Wie im Weißbuch über erneuerbare Energieträger (nachstehend ‚Weißbuch‘ genannt) ausgeführt wurde, ist die Förderung der Stromerzeugung aus erneuerbaren Energiequellen aus Gründen der Sicherheit und Diversifizierung der Energieversorgung, des Umweltschutzes und des sozialen und wirtschaftlichen Zusammenhalts für die Gemeinschaft von hoher Priorität., Dies wurde vom Rat in seiner Entschließung vom 8. Juni 1998 über erneuerbare Energieträger und vom Europäischen Parlament in seiner Entschließung zum Weißbuch bestätigt.

(3) Die zunehmende Nutzung von Strom aus erneuerbaren Energiequellen ist ein wesentliches Element des Maßnahmenbündels, das zur Einhaltung des Protokolls von Kyoto zum Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen benötigt wird, sowie der Maßnahmen zur Erfüllung weiterer Verpflichtungen.“

8. Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 2001/77 sieht vor:

„Die Mitgliedstaaten oder die von den Mitgliedstaaten benannten zuständigen Stellen bewerten den bestehenden gesetzlichen und sonstigen rechtlichen Rahmen hinsichtlich der für Anlagen zur Stromerzeugung aus erneuerbaren Energiequellen geltenden Genehmigungsverfahren oder sonstigen Verfahren gemäß Artikel 4 der Richtlinie 96/92/EG mit dem Ziel,

– rechtliche und andere Hemmnisse, die dem Ausbau der Stromerzeugung aus erneuerbaren Energiequellen entgegenstehen, abzubauen,

– die Verfahren auf der entsprechenden Verwaltungsebene zu vereinfachen und zu beschleunigen,

– sicherzustellen, dass die Vorschriften objektiv, transparent und nichtdiskriminierend sind und den Besonderheiten der verschiedenen Technologien, bei denen erneuerbare Energiequellen genutzt werden, gebührend Rechnung tragen.“

9. Art. 13 („Verwaltungsverfahren, Rechtsvorschriften und Regelwerke“) Abs. 1 der Richtlinie 2009/28 bestimmt:

„Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass einzelstaatliche Vorschriften für die Genehmigungs‑, Zertifizierungs‑ und Zulassungsverfahren, die auf Anlagen zur Erzeugung von Elektrizität, Wärme oder Kälte aus erneuerbaren Energiequellen und die angegliederten Infrastrukturen der Übertragungs‑ und Verteilernetze sowie auf den Vorgang der Umwandlung von Biomasse in Biokraftstoffe oder sonstige Energieprodukte angewandt werden, verhältnismäßig und notwendig sind.

Die Mitgliedstaaten ergreifen insbesondere angemessene Maßnahmen, um sicherzustellen, dass

…

c) die Verwaltungsverfahren auf der geeigneten Verwaltungsebene gestrafft und beschleunigt werden;

d) die Vorschriften für Genehmigung, Zertifizierung und Zulassung objektiv, transparent und verhältnismäßig sind, nicht zwischen Antragstellern diskriminieren und den Besonderheiten der einzelnen Technologien für erneuerbare Energie vollständig Rechnung tragen;

…

f) gegebenenfalls vereinfachte und weniger aufwändige Genehmigungsverfahren, unter anderem der Ersatz des Genehmigungsverfahrens durch eine einfache Mitteilung, falls dies im Rahmen des einschlägigen Rechtsrahmens zulässig ist, für kleinere Projekte und gegebenenfalls für dezentrale Anlagen zur Produktion von Energie aus erneuerbaren Quellen eingeführt werden.

…“

2. Vogelschutzrichtlinie

10. Art. 2 der Vogelschutzrichtlinie lautet: „Die Mitgliedstaaten treffen die erforderlichen Maßnahmen, um die Bestände aller unter Artikel 1 fallenden Vogelarten auf einem Stand zu halten oder auf einen Stand zu bringen, der insbesondere den ökologischen, wissenschaftlichen und kulturellen Erfordernissen entspricht, wobei den wirtschaftlichen und freizeitbedingten Erfordernissen Rechnung getragen wird.“

11. Art. 3 Abs. 1 der Vogelschutzrichtlinie sieht vor, dass die Mitgliedstaaten unter Berücksichtigung der in Art. 2 der Richtlinie genannten Erfordernisse die erforderlichen Maßnahmen treffen, um für alle wildlebenden Vogelarten, die im europäischen Gebiet der Mitgliedstaaten, auf das der EG-Vertrag Anwendung findet, heimisch sind, eine ausreichende Vielfalt und eine ausreichende Flächengröße der Lebensräume zu erhalten oder wiederherzustellen. Nach Art. 3 Abs. 2 Buchst. a umfassen die Maßnahmen zur Erhaltung und Wiederherstellung der Lebensstätten und Lebensräume insbesondere die Einrichtung von Schutzgebieten.

12. Art. 4 Abs. 1 und 2 der Vogelschutzrichtlinie verpflichtet die Mitgliedstaaten, die Gebiete, die den in diesen Bestimmungen festgelegten ornithologischen Kriterien entsprechen, zu besonderen Schutzgebieten zu erklären.

13. Art. 4 Abs. 4 der Vogelschutzrichtlinie bestimmt:

„Die Mitgliedstaaten treffen geeignete Maßnahmen, um die Verschmutzung oder Beeinträchtigung der Lebensräume sowie die Belästigung der Vögel, sofern sich diese auf die Zielsetzungen dieses Artikels erheblich auswirken, in den [in den] Absätzen 1 und 2 genannten Schutzgebieten zu vermeiden. Die Mitgliedstaaten bemühen sich ferner, auch außerhalb dieser Schutzgebiete die Verschmutzung oder Beeinträchtigung der Lebensräume zu vermeiden.“

14. Art. 14 der Vogelschutzrichtlinie bestimmt: „Die Mitgliedstaaten können strengere Schutzmaßnahmen ergreifen, als sie in dieser Richtlinie vorgesehen sind.“

3. Habitat-Richtlinie

15. Art. 3 Abs. 1 der Habitatrichtlinie sieht die Errichtung eines kohärenten europäischen ökologischen Netzes besonderer Schutzgebiete mit der Bezeichnung „Natura 2000“ vor, das auch die von den Mitgliedstaaten aufgrund der Vogelschutzrichtlinie ausgewiesenen BSG umfasst.

16. Art. 6 Abs. 2 bis 4 der Habitatrichtlinie bestimmt:

„(2) Die Mitgliedstaaten treffen die geeigneten Maßnahmen, um in den besonderen Schutzgebieten die Verschlechterung der natürlichen Lebensräume und der Habitate der Arten sowie Störungen von Arten, für die die Gebiete ausgewiesen worden sind, zu vermeiden, sofern solche Störungen sich im Hinblick auf die Ziele dieser Richtlinie erheblich auswirken könnten.

(3) Pläne oder Projekte, die nicht unmittelbar mit der Verwaltung des Gebietes in Verbindung stehen oder hierfür nicht notwendig sind, die ein solches Gebiet jedoch einzeln oder in Zusammenwirkung mit anderen Plänen und Projekten erheblich beeinträchtigen könnten, erfordern eine Prüfung auf Verträglichkeit mit den für dieses Gebiet festgelegten Erhaltungszielen. Unter Berücksichtigung der Ergebnisse der Verträglichkeitsprüfung und vorbehaltlich des Absatzes 4 stimmen die zuständigen einzelstaatlichen Behörden dem Plan bzw. Projekt nur zu, wenn sie festgestellt haben, dass das Gebiet als solches nicht beeinträchtigt wird, und nachdem sie gegebenenfalls die Öffentlichkeit angehört haben.

(4) Ist trotz negativer Ergebnisse der Verträglichkeitsprüfung aus zwingenden Gründen des überwiegenden öffentlichen Interesses einschließlich solcher sozialer oder wirtschaftlicher Art ein Plan oder Projekt durchzuführen und ist eine Alternativlösung nicht vorhanden, so ergreift der Mitgliedstaat alle notwendigen Ausgleichsmaßnahmen, um sicherzustellen, dass die globale Kohärenz von Natura 2000 geschützt ist. Der Mitgliedstaat unterrichtet die Kommission über die von ihm ergriffenen Ausgleichsmaßnahmen.

Ist das betreffende Gebiet ein Gebiet, das einen prioritären natürlichen Lebensraumtyp und/oder eine prioritäre Art einschließt, so können nur Erwägungen im Zusammenhang mit der Gesundheit des Menschen und der öffentlichen Sicherheit oder im Zusammenhang mit maßgeblichen günstigen Auswirkungen für die Umwelt oder, nach Stellungnahme der Kommission, andere zwingende Gründe des überwiegenden öffentlichen Interesses geltend gemacht werden.“

17. Art. 7 der Habitatrichtlinie bestimmt: „Was die nach Artikel 4 Absatz 1 der [Vogelschutzrichtlinie] zu besonderen Schutzgebieten erklärten oder nach Artikel 4 Absatz 2 derselben Richtlinie als solche anerkannten Gebiete anbelangt, so treten die Verpflichtungen nach Artikel 6 Absätze 2, 3 und 4 der vorliegenden Richtlinie ab dem Datum für die Anwendung der vorliegenden Richtlinie bzw. danach ab dem Datum, zu dem das betreffende Gebiet von einem Mitgliedstaat entsprechend der [Vogelschutzrichtlinie] zum besonderen Schutzgebiet erklärt oder als solches anerkannt wird, an die Stelle der Pflichten, die sich aus Artikel 4 Absatz 4 Satz 1 der [Vogelschutzrichtlinie] ergeben.“

B – Nationales Recht

18. Art. 1 Abs. 1226 des Gesetzes Nr. 296 vom 27. Dezember 2006, Legge finanziaria (Haushaltsgesetz) für das Jahr 2007 (im Folgenden: Haushaltsgesetz 2007)( ), sieht vor, dass die Regionen und die Autonomen Provinzen Trient und Bozen zur Vermeidung weiterer Vertragsverletzungsverfahren die in den Art. 4 und 6 der Verordnung laut Dekret des Präsidenten der Republik Nr. 357 vom 8. September 1997 mit seinen späteren Änderungen vorgesehenen Maßnahmen binnen drei Monaten ab Inkrafttreten dieses Gesetzes nach den mit eigenem Dekret des Ministro dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare (Minister für Umwelt, Landschafts‑ und Meeresschutz) festgelegten einheitlichen Mindestkriterien vornehmen bzw. abschließen müssen.

19. Art. 5 Abs. 1 Buchst. l des Dekrets des Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare (Ministerium für Umwelt, Landschafts‑ und Meeresschutz) vom 17. Oktober 2007 zur Festlegung einheitlicher Mindestkriterien für die Bestimmung von Erhaltungsmaßnahmen in besonderen Schutzgebieten (BSG nach der Habitat‑ und der Vogelschutzrichtlinie)( ) (im Folgenden: Ministerialdekret) verpflichtet die Regionen und Autonomen Provinzen, für alle BSG folgende Verbote zu erlassen:

„Errichtung neuer Windenergieanlagen, mit Ausnahme der Anlagen, für die zum Zeitpunkt des Erlasses dieses Dekrets das Genehmigungsverfahren durch die Einreichung des Projekts eingeleitet wurde. Die zuständigen Behörden müssen nach Anhörung des INFS [Istituto Nazionale per la Fauna Selvatica (Nationales Institut für wildlebende Tiere)] die Auswirkungen des Projekts unter Berücksichtigung des Lebenszyklus der Arten, für die das Gebiet ausgewiesen wurde, bewerten. Ferner sind Austausch- und Modernisierungsvorhaben auch technischer Natur, die keine weiteren Auswirkungen auf das Gebiet im Hinblick auf die Erhaltungsziele des BSG haben, sowie die zur Eigenerzeugung bestimmten Anlagen mit einer Gesamtnennleistung bis 20 kW ausgenommen.“

20. Art. 2 Abs. 6 und 8 des Regionalgesetzes Nr. 31 der Regione Puglia vom 21. Oktober 2008 mit Vorschriften zur Energieerzeugung aus erneuerbaren Quellen, zur Verringerung von Schadstoffimmissionen und zu Umweltfragen (im Folgenden: Regionalgesetz Nr. 31) bestimmt:

„(6) In Anwendung der Art. 6 und 7 der Richtlinie 92/43/EWG sowie der Art. 4 und 6 des diese Richtlinie umsetzenden Dekrets des Präsidenten der Republik Nr. 357 vom 8. September 1997 in … geänderter Fassung … ist die Errichtung von nicht zur Eigennutzung bestimmten Windenergieanlagen in GGB und BSG, die das ökologische Netz ‚NATURA 2000‘ bilden, unzulässig.

…

(8) Das in den Abs. 6 und 7 vorgesehene Verbot gilt auch für eine 200 Meter breite Pufferzone.“

III – Der Rechtsstreit im Ausgangsverfahren und die Vorlagefrage

21. Nach den Angaben in der Vorlageentscheidung erwarb die Eolica di Altamura die Rechte zur Errichtung eines nicht zur Eigennutzung (sondern zur Erzeugung elektrischer Energie für kommerzielle Zwecke) bestimmten Windparks auf Grundstücken der Azienda Agro-Zootecnica Franchini. Diese Grundstücke gehören zum Parco dell’Alta Murgia (Nationalpark Alta Murgia), einem geschützten Gebiet, das als Gebiet von gemeinschaftlicher Bedeutung und als besonderes Schutzgebiet „pSIC / ZPS IT 9120007 Murgia Alta“ klassifiziert ist. Die Genehmigung für die Errichtung des Windparks wurde von der Nationalparkverwaltung (Ente Parco Nazionale dell’Alta Murgia) und von der Regione Puglia jeweils mit Bescheiden vom 1. September 2006 und 4. Juli 2007 verweigert. Der Ablehnungsbescheid der Regione Puglia war auf Art. 6 Nr. 3 Buchst. a der Regionalverordnung (Regolamento Regionale) Nr. 16 vom 4. Oktober 2006 (im Folgenden: Regionalverordnung Nr. 16/2006), wonach GGB und BSG gemäß der Habitat‑ und Vogelschutzrichtlinie als für die Errichtung von Windenergieanlagen absolut „ungeeignet“ gelten, und auf Art. 14 Abs. 2 Buchst. a derselben Verordnung, wonach diese Gebiete, solange kein Raumordnungsplan für Windenergieanlangen vorliegt, als „ungeeignet“ gelten. Die Klägerinnen fochten die Ablehnungsbescheide und die zugrunde liegenden regionalen Rechtsvorschriften vor dem vorlegenden Gericht an, das den Klagen zunächst stattgab. Während das Verfahren anhängig war, wurde jedoch die Regionalverordnung (Regolamento Regionale) Nr. 15 vom 18. Juli 2008 (im Folgenden: Regionalverordnung Nr. 15/2008) erlassen, was die Klägerinnen zur Erhebung einer weiteren Anfechtungsklage zwang.

22. Im Ausgangsverfahren beantragen die Klägerinnen die Nichtigerklärung von Art. 5 Abs. 1 Buchst. n, Art. 5 Abs. 4 und Art. 5 Abs. 4bis der Regionalverordnung Nr. 15/2008. Art. 5 Abs. 1 Buchst. n verbietet u. a. die Errichtung neuer Windenergieanlagen in Natura‑2000‑Gebieten. Die Klägerinnen machen u. a. eine Verletzung der Grundsätze der Richtlinie 2001/77 geltend. Die Regione Puglia beantragt, die Klage als unzulässig oder unbegründet abzuweisen.

23. Während des Ausgangsverfahrens trat das Regionalgesetz Nr. 31 in Kraft. Das vorlegende Gericht ist der Ansicht, dass das Verbot der Errichtung von nicht zur Eigennutzung bestimmten Windenergieanlagen nach Art. 2 Abs. 6 des Regionalgesetzes Nr. 31 ab dem Zeitpunkt seines Inkrafttretens (d. h. ab dem 8. November 2008) unabhängig von der eigentlichen Prüfung der Verträglichkeit und Auswirkungen auf die Umwelt auf die von den Klägerinnen beantragte Genehmigung und Umweltverträglichkeitsprüfung Anwendung finde.

24. Das Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia hat daher mit Beschluss vom 23. September 2009, beim Gerichtshof eingegangen am 4. Januar 2010, das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof folgende Frage zur Vorabentscheidung vorgelegt:

Ist Art. 1 Abs. 1226 des Gesetzes Nr. 296 vom 27. Dezember 2006 in Verbindung mit Art. 5 Abs. 1 des Dekrets des Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare vom 17. Oktober 2007 und Art. 2 Abs. 6 des Regionalgesetzes Nr. 31 der Regione Puglia vom 21. Oktober 2008 mit dem [Unions]recht, insbesondere mit den sich aus den Richtlinien 2001/77/EG und 2009/28/EG (über erneuerbare Energien) und den Richtlinien 1979/409/EG und 1992/43/EG (Vogelschutzrichtlinie und Habitat-Richtlinie) ergebenden Grundsätzen, vereinbar, soweit damit die Errichtung von nicht zur Eigennutzung bestimmten Windenergieanlagen in besonderen Schutzgebieten (BSG) und Gebieten von gemeinschaftlicher Bedeutung (GGB), die das ökologische Netz „NATURA 2000“ bilden, absolut und unterschiedslos verboten wird, anstatt dass eine eigens dafür vorgesehene Umweltverträglichkeitsprüfung, mit der die Auswirkungen des Einzelvorhabens auf das von der Errichtung betroffene Gebiet untersucht werden, durchgeführt wird?

IV – Verfahren vor dem Gerichtshof

25. Die Klägerinnen und die Kommission haben schriftliche Erklärungen eingereicht. In der mündlichen Verhandlung vom 10. Februar 2011 haben die Klägerinnen, die Regione Puglia und die Kommission mündliche Ausführungen gemacht.

V – Beurteilung

A – Vorbemerkungen

26. Das Vorabentscheidungsersuchen zielt eindeutig auf eine Entscheidung des Gerichtshofs über die Vereinbarkeit des nationalen Rechts mit dem Unionsrecht ab. Insoweit genügt der Hinweis, dass der Gerichtshof im Rahmen eines Vorabentscheidungsersuchens zwar nicht befugt ist, über die Vereinbarkeit einer nationalen Maßnahme mit dem Unionsrecht zu entscheiden, jedoch dem vorlegenden Gericht alle Hinweise zur Auslegung des Unionsrechts geben kann, die es diesem ermöglichen, die Frage der Vereinbarkeit bei der Entscheidung des bei ihm anhängigen Verfahrens zu beurteilen.( )

B – Zur Begründetheit

27. Meiner Ansicht nach geht die Vorlagefrage im Wesentlichen dahin, ob die Vogelschutzrichtlinie, die Habitat-Richtlinie, die Richtlinie 2001/77/EG und die Richtlinie 2009/28/EG dem Erlass nationaler Maßnahmen entgegenstehen, wonach unter bestimmten Voraussetzungen die Errichtung von Windenergieanlagen in Gebieten, die das ökologische Netz „NATURA 2000“ bilden, verboten ist, ohne dass eine Prüfung der Auswirkungen eines einzelnen Projekts auf ein bestimmtes Gebiet erfolgt.

28. Aus den dem Gerichtshof vorliegenden Akten ergibt sich – vorbehaltlich einer Bestätigung durch das vorlegende Gericht –, dass diesem Verbot ein beschränkter Anwendungsbereich zukommt, da es derzeit nur Windenergieanlagen und keine anderen Formen der Energieerzeugung aus erneuerbaren Energieträgern betrifft.( )

29. Zudem scheint das Verbot für Windenergieanlagen – vorbehaltlich einer Bestätigung durch das vorlegende Gericht – insofern beschränkt zu sein, als es nur die Errichtung neuer Windenergieanlagen betrifft und nicht bereits bestehende Anlagen.( ) Das Verbot scheint auch auf zur Eigennutzung bestimmte Windenergieanlagen mit einer Gesamtnennleistung bis 20 kW nicht anwendbar zu sein.( ) In der mündlichen Verhandlung betonten die Kommission und die Regione Puglia den beschränkten Anwendungsbereich des in Rede stehenden Verbots.

30. Ich bin der Ansicht, dass das vorlegende Gericht, die Klägerinnen und die Kommission zutreffend feststellen, dass die Einstufung eines Gebiets als GGB( ) oder als BSG( ), die zum ökologischen Netz Natura 2000 gehören, nicht dazu führt, dass nach der Vogelschutz- und Habitat-Richtlinie jede bauliche Maßnahme in diesem Gebiet verboten wird.

31. Art. 6 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 7( ) der Habitat-Richtlinie sieht vor, dass die Mitgliedstaaten die geeigneten Maßnahmen treffen, um in den GGB und den BSG die Verschlechterung der Habitate der Arten sowie erhebliche Störungen von Arten, für die die Gebiete ausgewiesen worden sind, zu vermeiden. Nach Art. 6 Abs. 3 der Habitat-Richtlinie werden Pläne oder Projekte, die nicht unmittelbar mit der Verwaltung des Gebiets in Verbindung stehen oder hierfür nicht notwendig sind, die es jedoch erheblich beeinträchtigen könnten, von den zuständigen einzelstaatlichen Behörden erst genehmigt, nachdem diese durch eine Verträglichkeitsprüfung des Plans oder Projekts im Hinblick auf dieses Gebiet festgestellt haben, dass es als solches nicht beeinträchtigt wird. Diese Bestimmung führt somit ein Verfahren ein, das mittels einer Vorprüfung gewährleisten soll, dass Pläne oder Projekte, die nicht unmittelbar mit der Verwaltung des betreffenden Gebiets in Verbindung stehen oder hierfür nicht notwendig sind, die dieses jedoch erheblich beeinträchtigen könnten, nur genehmigt werden, soweit sie dieses Gebiet als solches nicht beeinträchtigen.( )

32. Daher sind gemäß Art. 6 Abs. 3 der Habitat-Richtlinie Pläne oder Projekte, die GGB und BSG betreffen, für ihre Genehmigung zunächst einer individuellen Veträglichkeitsprüfung zu unterziehen.

33. Im vorliegenden Fall scheint die nationale Regelung die Errichtung von Windenergieanlagen in den fraglichen Gebieten unter bestimmten Voraussetzungen zu verbieten, ohne dass der Plan oder das Projekt zu diesem Bauvorhaben gemäß Art. 6 Abs. 3 der Habitat-Richtlinie vorher einer individuellen Veträglichkeitsprüfung unterzogen wurde und ohne dass eine konkrete Beeinträchtigung des Gebiets festgestellt wurde. Daher bin ich der Ansicht, dass zur Beantwortung der Vorlagefrage zu bestimmen ist, ob und gegebenenfalls unter welchen Bedingungen Unionsrecht die Einführung strengerer nationaler Schutzmaßnahmen als in Art. 6 Abs. 3 der Habitat-Richtlinie vorgesehen zulässt, die unter bestimmten Voraussetzungen die Errichtung von Windenergieanlagen in Natura‑2000‑Gebieten ohne individuelle Verträglichkeitsprüfung des Plans oder Projekts zu diesem Bauvorhaben und ohne Feststellung einer Beeinträchtigung verbieten.

34. Gemäß Art. 14 der Vogelschutzrichtlinie können die Mitgliedstaaten strengere Schutzmaßnahmen ergreifen, als sie in dieser Richtlinie vorgesehen sind. Obwohl Art. 14 der Vogelschutzrichtlinie keine ausdrücklichen Bedingungen vorsieht, müssen diese strengeren nationalen Schutzmaßnahmen meiner Ansicht nach mit dem Vertrag über die Europäische Union und dem Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union im Einklang stehen.

35. Die Habitat-Richtlinie enthält keine Bestimmung, die mit Art. 14 der Vogelschutzrichtlinie vergleichbar ist. Wie die Kommission in ihren Schriftsätzen angemerkt hat, findet jedoch Art. 130t EG (dann Art. 176 EG und jetzt Art. 193 AEUV) Anwendung, da Art. 130s EG (dann Art. 175 EG und jetzt Art. 192 AEUV) die Rechtsgrundlage für die Habitat-Richtlinie war. Art. 193 AEUV gestattet den Erlass strengerer nationaler Schutzmaßnahmen durch die Mitgliedstaaten, sofern sie mit den Verträgen, d. h. dem Vertrag über die Europäische Union und dem Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, vereinbar sind( ) und der Kommission notifiziert werden.

36. Aus den dem Gerichtshof vorliegenden Akten geht nicht hervor, dass die strengeren nationalen Schutzmaßnahmen der Kommission notifiziert wurden.

37. Dem EUR-Lex Portal lässt sich jedoch entnehmen, dass das Ministerialdekret der Kommission als nationale Maßnahme zur Umsetzung der Habitat-Richtlinie und der Vogelschutzrichtlinie notifiziert wurde.( ) Vorbehaltlich einer Bestätigung durch das vorlegende Gericht wurde die Kommission daher offenbar von der nach Art. 5 Abs. 1 Buchst. l des Ministerialdekrets den Regionen und Autonomen Provinzen obliegenden Verpflichtung, unter bestimmten Voraussetzungen die Errichtung von neuen Windenergieanlagen in Gebieten, die zum Netz Natura 2000 gehören, zu verbieten, unterrichtet.

38. Ich bin der Auffassung, dass die Verletzung der Verpflichtung zur Unterrichtung der Kommission nach Art. 193 AEUV jedenfalls keinen wesentlichen Verfahrensfehler darstellt, der zur Ungültigkeit der fraglichen strengeren nationalen Maßnahme oder ihrer Unanwendbarkeit auf den Einzelnen führt. Art. 193 AEUV sieht lediglich vor, dass die Mitgliedstaaten die Kommission unterrichten müssen. In Art. 193 AEUV ist keine Frist und kein Überwachungsverfahren für die strengeren nationalen Schutzmaßnahmen durch die Union vorgesehen.( ) Außerdem hängt nach Art. 193 AEUV die Durchführung dieser Maßnahmen nicht vom Einverständnis oder dem fehlenden Widerspruch der Kommission ab. Daher soll die in Art. 193 AEUV den Mitgliedstaaten auferlegte Verpflichtung offenbar sicherstellen, dass die Kommission von nationalen Umweltschutzmaßnahmen unterrichtet wird, die strenger sind als die unionsrechtlichen Vorschriften in diesem Bereich. Diese Unterrichtung ermöglicht es der Kommission, über die Vereinbarkeit der nationalen Schutzmaßnahmen mit dem Unionsrecht zu entscheiden und erforderlichenfalls geeignete Maßnahmen zu treffen. Weder dem Wortlaut noch dem Zweck von Art. 193 AEUV ist jedoch zu entnehmen, dass allein die Nichteinhaltung der den Mitgliedstaaten obliegenden Verpflichtung zur Unterrichtung der Kommission zur Rechtswidrigkeit der fraglichen nationalen Schutzmaßnahmen führt.( )

39. Trotz des Ermessensspielraums, der nach Art. 14 der Vogelschutzrichtlinie und Art. 193 AEUV den Mitgliedstaaten beim Erlass strengerer Schutzmaßnahmen als die von der Union erlassenen zugebilligt wird, ist dieses Ermessen von den Mitgliedstaaten erstens in Übereinstimmung mit der Umwelt- und der Energiepolitik der Union( ), die gemäß den Art. 191 und 194 AEUV u. a. auf die Erhaltung und den Schutz der Umwelt sowie die Verbesserung ihrer Qualität, die Bekämpfung des Klimawandels und die Förderung der Entwicklung neuer und erneuerbarer Energiequellen ausgerichtet sind, und zweitens in Übereinstimmung mit den allgemeinen Grundsätzen des Unionsrechts auszuüben.

40. Das in Rede stehende Verbot steht meines Erachtens im Einklang mit den Zielen der Umweltpolitik der Union.

41. Nach den Angaben des vorlegenden Gerichts im Vorlagebeschluss war das Ministerialdekret und somit u. a. das in seinem Art. 5 Abs. 1 Buchst. l enthaltene Verbot aufgrund einer Befugnisübertragung in Art. 1 Abs. 1226 des Haushaltsgesetzes 2007 zur Vermeidung weiterer Vertragsverletzungsverfahren gegen die Republik Italien erlassen worden, nachdem die Kommission im Vertragsverletzungsverfahren Nr. 2006/2131, das u. a. die Art. 2, 3 und 4 der Vogelschutzrichtlinie betraf, wonach neben besonderen Schutzmaßnahmen die erforderlichen Maßnahmen zu treffen sind, um für alle Arten eine ausreichende Vielfalt und eine ausreichende Flächengröße der Lebensräume zu erhalten oder wiederherzustellen, eine mit Gründen versehene Stellungnahme an Italien gerichtet hatte.( ) Dem Gerichtshof ist kein anderer Grund für den Erlass des fraglichen Verbots dargelegt worden.

42. Das Verbot, unter bestimmten Voraussetzungen in Natura-2000-Gebieten neue Windenergieanlagen zu errichten, scheint daher – vorbehaltlich einer Bestätigung durch das vorlegende Gericht – dasselbe Ziel zu verfolgen wie die Vogelschutzrichtlinie und die Habitat-Richtlinie und insbesondere Art. 6 Abs. 1 bis 3 der Habitat-Richtlinie, nämlich die Erhaltung bestimmter Habitate und Arten und die Vermeidung der Verschlechterung der natürlichen Lebensräume und von erheblichen Störungen der betroffenen Arten. Hierzu sei angemerkt, dass die Kommission in der mündlichen Verhandlung darauf hingewiesen hat, dass zwei Vogelarten, die sehr empfindlich auf Windenergieanlagen reagieren, in dem betroffenen Gebiet vorkommen, was vom vorlegenden Gericht bestätigt werden müsste. Außerdem hat die Regione Puglia in der mündlichen Verhandlung erklärt, dass eine große Zahl derjenigen Vögel, die das Wahrzeichen des betroffenen Gebiets seien, durch Windenergieanlagen (die sich außerhalb des betroffenen Gebiets befänden) getötet worden seien.

43. Zudem hat die Kommission in der mündlichen Verhandlung auf ihren Leitfaden aus dem Jahr 2010 über die Entwicklung der Windenergie und Natura 2000( ) und die von Windenergieanlagen ausgehenden Gefahren verwiesen. Die in diesem Leitfaden aufgelisteten möglichen Auswirkungen der Entwicklung der Windenergie auf die Natur und auf wildlebende Tiere und Pflanzen umfassen die Gefahr von Kollisionen, Störungen und Verdrängung (Verlust der Habitatnutzung), Trennwirkung (Windparks können Vögel oder Säugetiere dazu zwingen, ihren Kurs zu ändern) und den Verlust oder die Verschlechterung des Lebensraums.

44. Ich möchte ebenfalls darauf hinweisen, dass die Auswirkungen eines bestimmten Windparks, der ohne ordnungsgemäße Umweltverträglichkeitsprüfung errichtet worden war, auf die Umwelt vom Gerichtshof in der Rechtssache C‑215/06 dargelegt wurden.( )

45. Das in Rede stehende Verbot steht meines Erachtens auch im Einklang mit den Zielen der Energiepolitik der Union.

46. Das vorlegende Gericht vertritt die Ansicht, dass die Richtlinien 2011/77 und 2009/28 der Entwicklung erneuerbarer Energien klar den Vorzug gäben, da diese zum Schutz der Umwelt und des Ökosystems vor den Gefahren des Klimawandels, zur nachhaltigen Entwicklung und zum Wachstum der örtlichen Wirtschaft beitrügen. Insbesondere erlege Art. 6 der Richtlinie 2001/77 den Mitgliedstaaten auf, rechtliche und andere Hemmnisse, die dem Ausbau der Stromerzeugung aus erneuerbaren Energiequellen entgegenstehen, abzubauen, die Verfahren auf der entsprechenden Verwaltungsebene zu vereinfachen und zu beschleunigen und sicherzustellen, dass die Vorschriften objektiv, transparent und nichtdiskriminierend seien, und den Besonderheiten der verschiedenen Technologien zur Nutzung erneuerbarer Energiequellen Rechnung zu tragen.

47. Der Vertrag über die Europäische Union und der Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union räumen meines Erachtens weder der Umweltpolitik noch der Energiepolitik der Union im Verhältnis zueinander einen Vorrang ein. Nach Art. 194 Abs. 1 AEUV soll die Energiepolitik der Union jedoch die Notwendigkeit der Erhaltung und Verbesserung der Umwelt berücksichtigen.( ) Art. 191 Abs. 1 AEUV verweist auf das Ziel der Bekämpfung des Klimawandels.

48. Der erste und der zweite Erwägungsgrund der Richtlinie 2001/77 verweisen auf die Notwendigkeit einer prioritären Förderung erneuerbarer Energiequellen und die Förderung der Stromerzeugung aus erneuerbaren Energiequellen als eine hohe Priorität für die Gemeinschaft( ). Entgegen dem Vorbringen der Parteien wollte der Unionsgesetzgeber meiner Ansicht nach jedoch nicht diesen Zielen einen Vorrang vor allen anderen (umweltpolitischen) Zielen einräumen, sondern seine Bestrebungen zur Förderung der Stromerzeugung aus erneuerbaren Energiequellen zielten auf den Umweltschutz und die Einhaltung des Protokolls von Kyoto zum Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen( ), auf die Sicherheit und Diversifizierung der Energieversorgung ab.( ) Die wichtigsten Maßnahmen zur Erreichung dieser Ziele umfassen die in der Richtlinie 2001/77 vorgesehene Festlegung unverbindlicher Richtziele für den Verbrauch von Strom aus erneuerbaren Energiequellen( ) sowie die Entbürokratisierung der verwaltungsbehördlichen Genehmigungsverfahren für die Errichtung von Anlagen zur Stromerzeugung aus erneuerbaren Energiequellen.( )

49. Obwohl die Klägerinnen geltend machen, dass das „pSIC / ZPS IT 9120007 Murgia Alta“ räumlich sehr weit ausgedehnt sei, liegen dem Gerichtshof keine Beweise dafür vor, dass das beschränkte Verbot der Errichtung bestimmter Windenergieanlagen in Natura‑2000‑Gebieten in Apulien die Stromerzeugung aus erneuerbaren Energiequellen auf nationaler oder regionaler Ebene behindert hat. In der mündlichen Verhandlung hat die Kommission darauf verwiesen, dass Apulien in Italien eine der Regionen mit den meisten Windenergieanlagen sei: Unter den italienischen Regionen nehme es hinsichtlich der Kapazität den ersten und hinsichtlich der Zahl der Anlagen hinter Sizilien den zweiten Rang ein.

50. Aufgrund der von der Kommission vorgelegten Beweismittel zum derzeitigen Anteil von Strom aus erneuerbaren Energiequellen auf nationaler Ebene( ) und der zahlreichen Windenergieanlagen in Apulien scheint nach den dem Gerichtshof im mündlichen Verfahren übermittelten Informationen – vorbehaltlich einer Bestätigung durch das vorlegende Gericht – die künftige Erreichung des in der Richtlinie festgesetzten verbindlichen Ziels für Italien von 17 % für das Jahr 2020 durch das in Rede stehende Verbot nicht behindert zu werden.

51. Meines Erachtens ist auch zu prüfen, ob das in Rede stehende Verbot gegen den Grundsatz der Entbürokratisierung in Art. 6 Abs. 2 der Richtlinie 2001/77 verstößt.

52. In Ermangelung gegenteiliger Anhaltspunkte und vorbehaltlich einer Bestätigung durch das vorlegende Gericht halte ich das in Rede stehende Verbot, das gesetzlich festgelegt ist, für hinreichend transparent und objektiv. Zudem liegen dem Gerichtshof aufgrund des offenbar beschränkten Anwendungsbereichs des Verbots( ) keine Beweise dafür vor, dass das Ziel des Abbaus rechtlicher und anderer Hemmnisse, die dem Ausbau der Stromerzeugung aus erneuerbaren Energiequellen entgegenstehen, und der Vereinfachung und Beschleunigung der Verfahren auf regionaler oder nationaler Ebene behindert wurde.

53. Was die Frage der Diskriminierung angeht, ist es nach ständiger Rechtsprechung zur Wahrung des Gleichbehandlungsgrundsatzes untersagt, vergleichbare Sachverhalte unterschiedlich zu behandeln oder unterschiedliche Sachverhalte gleichzubehandeln, es sei denn, dass eine derartige Behandlung objektiv gerechtfertigt wäre.( )

54. Im Kontext des Ausgangsverfahrens setzt die Verletzung des Gleichheitsgrundsatzes durch eine unterschiedliche Behandlung voraus, dass die betreffenden Sachverhalte im Hinblick auf alle Merkmale, die sie kennzeichnen, vergleichbar sind. Bei der Prüfung, ob eine Diskriminierung vorliegt, sind die Grundsätze und Ziele der anzuwendenden unionsrechtlichen Vorschriften zu beachten, denen im Ausgangsverfahren die Umweltpolitik der Union zugrunde liegt.( ) Die Umweltpolitik der Union zielt gemäß Art. 191 Abs. 2 AEUV auf ein hohes Schutzniveau ab und beruht insbesondere auf den Grundsätzen der Vorsorge und Vorbeugung.( )

55. Die Klägerinnen machen geltend, dass andere industrielle Entwicklungen als die Errichtung von Windparks in dem betroffenen Gebiet keinem entsprechenden Verbot unterlägen, sondern gegebenenfalls einer Verträglichkeitsprüfung nach Art. 6 Abs. 3 der Habitat-Richtlinie zu unterziehen seien.( )

56. Dem Gerichtshof liegen keine Beweise vor, dass – vorbehaltlich einer Bestätigung durch das vorlegende Gericht – nach dem Inkrafttreten des Regionalgesetzes Nr. 31 anderen Betreibern als den Klägerinnen im „pSIC / ZPS IT 9120007 Murgia Alta“ Genehmigungen für die Errichtung kommerzieller Windparks erteilt wurden.

57. Zudem scheint – vorbehaltlich einer Bestätigung durch das vorlegende Gericht – angesichts der Beeinträchtigungen, die für Natura‑2000‑Gebiete und insbesondere für das in Rede stehende Gebiet gerade mit der Errichtung und dem Betrieb von Windparks einhergehen können( ), das Verbot nicht diskriminierend zu sein. In diesem Zusammenhang liegen dem Gerichtshof keine Beweise vor, dass andere industrielle Entwicklungen in einer vergleichbaren Form alle behaupteten möglichen Beeinträchtigungen für diese Gebiete nach sich ziehen( ), die die Errichtung und der Betrieb von Windparks offenbar mit sich bringen. Letztlich ist die Beurteilung dieser Frage jedoch Sache des vorlegenden Gerichts.

58. Das in Rede stehende Verbot muss meines Erachtens auch dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entsprechen, wonach die getroffene Maßnahme nicht die Grenzen dessen überschreiten darf, was zur Erreichung der mit der fraglichen Regelung zulässigerweise verfolgten Ziele geeignet und erforderlich ist. Dabei ist, wenn mehrere geeignete Maßnahmen zur Auswahl stehen, die am wenigsten belastende zu wählen; ferner müssen die verursachten Nachteile in angemessenem Verhältnis zu den angestrebten Zielen stehen.( ) Es ist Sache des nationalen Gerichts, zu prüfen, ob das im Ausgangsverfahren streitige Verbot nicht über das zur Erreichung des angestrebten Ziels Erforderliche hinausgeht. In diesem Zusammenhang sollte das vorlegende Gericht meiner Ansicht nach u. a. den offenbar beschränkten Anwendungsbereich des Verbots berücksichtigen, da es für ein bestimmtes geografisch beschränktes Gebiet, nur für eine bestimmte erneuerbare Energiequelle und nur für neue Windparks gewerbsmäßigen Umfangs zu gelten scheint.( )

VI – Ergebnis

59. Daher schlage ich dem Gerichtshof folgende Antwort auf die Vorlagefrage des Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia vor:

Die Richtlinie 2001/77/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27. September 2001 zur Förderung der Stromerzeugung aus erneuerbaren Energiequellen im Elektrizitätsbinnenmarkt, die Richtlinie 2009/28/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. April 2009 zur Förderung der Nutzung von Energie aus erneuerbaren Quellen und zur Änderung und anschließenden Aufhebung der Richtlinien 2001/77/EG und 2003/30/EG, die Richtlinie 79/409/EWG des Rates vom 2. April 1979 über die Erhaltung der wildlebenden Vogelarten und die Richtlinie 92/43/EWG des Rates vom 21. Mai 1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen stehen dem Erlass strengerer nationaler Vorschriften, die die Errichtung von nicht zur Eigennutzung bestimmten Windenergieanlagen in Natura‑2000‑Gebieten verbieten, durch einen Mitgliedstaat nicht entgegen, sofern dieses Verbot im Einklang mit der Umweltpolitik und der Energiepolitik der Union steht, nicht dem Grundsatz der Gleichbehandlung zuwiderläuft und nicht über das zur Erreichung des angestrebten Ziels Erforderliche hinausgeht, wobei die Prüfung dieser Fragen Sache des vorlegenden Gerichts ist.