Rechtssache C‑33/07

Ministerul Administraţiei şi Internelor – Direcţia Generală de Paşapoarte Bucureşti

gegen

Gheorghe Jipa

(Vorabentscheidungsersuchen des Tribunalul Dâmboviţa)

„Unionsbürgerschaft – Art. 18 EG – Richtlinie 2004/38/EG – Recht der Unionsbürger und ihrer Familienangehörigen, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten“

Leitsätze des Urteils

1. Unionsbürgerschaft – Bestimmungen des Vertrags – Persönlicher Geltungsbereich

(Art. 17 Abs. 1 EG und 18 EG)

2. Unionsbürgerschaft – Recht, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten – Richtlinie 2004/38

(Art. 18 EG; Richtlinie 2004/38 des Europäischen Parlaments und des Rates, Art. 27)

1. Ein Staatsangehöriger eines Mitgliedstaats, der aus dem Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats zurückgeführt worden ist, genießt gemäß Art. 17 Abs. 1 EG den Status eines Unionsbürgers und kann sich daher auch gegenüber seinem Herkunftsmitgliedstaat auf die mit der Unionsbürgerschaft verbundenen Rechte berufen, insbesondere auf das Recht aus Art. 18 EG, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten. Dabei umfasst das Recht auf Freizügigkeit für die Unionsbürger sowohl das Recht, sich in einen anderen Mitgliedstaat als ihren Herkunftsmitgliedstaat zu begeben, als auch das Recht, ihren Herkunftsmitgliedstaat zu verlassen. Die durch den EG-Vertrag garantierten Grundfreiheiten wären nämlich ihrer Substanz beraubt, wenn der Herkunftsmitgliedstaat seinen eigenen Staatsangehörigen ohne stichhaltige Rechtfertigung verbieten könnte, sein Hoheitsgebiet zu verlassen, um sich in das eines anderen Mitgliedstaats zu begeben

(vgl. Randnrn. 17-18)

2. Art. 18 EG und Art. 27 der Richtlinie 2004/38/EG über das Recht der Unionsbürger und ihrer Familienangehörigen, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten, zur Änderung der Verordnung Nr. 1612/68 und zur Aufhebung der Richtlinien 64/221, 68/360, 72/194, 73/148, 75/34, 75/35, 90/364, 90/365 und 93/96 stehen nicht einer nationalen Regelung entgegen, nach der das Recht eines Staatsangehörigen eines Mitgliedstaats, sich in das Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats zu begeben, insbesondere deshalb beschränkt werden darf, weil er zuvor von dort wegen „unbefugten Aufenthalts“ zurückgeführt wurde, sofern zum einen das persönliche Verhalten dieses Staatsangehörigen eine tatsächliche, gegenwärtige und erhebliche Gefahr darstellt, die ein Grundinteresse der Gesellschaft berührt, und zum anderen die vorgesehene beschränkende Maßnahme geeignet ist, die Erreichung des mit ihr verfolgten Zieles zu gewährleisten, und nicht über das hinausgeht, was zur Erreichung dieses Zieles erforderlich ist. Es ist Sache des vorlegenden Gerichts, festzustellen, ob dies bei dem Sachverhalt, mit dem es befasst ist, der Fall ist.

Was die erste Voraussetzung anbelangt, so muss eine die Ausübung des Rechts auf Freizügigkeit beschränkende Maßnahme im Licht von Erwägungen erlassen werden, die sich auf den Schutz der öffentlichen Ordnung oder Sicherheit des Mitgliedstaats beziehen, der die Maßnahme erlässt. Eine solche Maßnahme darf deshalb nicht ausschließlich auf Gründe gestützt sein, die ein anderer Mitgliedstaat geltend macht, um die Entscheidung über die Entfernung eines Gemeinschaftsangehörigen aus seinem Hoheitsgebiet zu rechtfertigen, was es allerdings nicht ausschließt, dass solche Gründe im Rahmen der Beurteilung durch die nationale Behörde, die für den Erlass der die Freizügigkeit beschränkenden Maßnahme zuständig ist, berücksichtigt werden.

(vgl. Randnrn. 25, 28, 30 und Tenor)

URTEIL DES GERICHTSHOFS (Erste Kammer)

10. Juli 2008( )

„Unionsbürgerschaft – Art. 18 EG – Richtlinie 2004/38/EG – Recht der Unionsbürger und ihrer Familienangehörigen, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten“

In der Rechtssache C‑33/07

betreffend ein Vorabentscheidungsersuchen nach Art. 234 EG, eingereicht vom Tribunalul Dâmboviţa (Rumänien) mit Entscheidung vom 17. Januar 2007, beim Gerichtshof eingegangen am 24. Januar 2007, in dem Verfahren

Ministerul Administraţiei şi Internelor – Direcţia Generală de Paşapoarte Bucureşti

gegen

Gheorghe Jipa

erlässt

DER GERICHTSHOF (Erste Kammer)

unter Mitwirkung des Kammerpräsidenten P. Jann sowie der Richter A. Tizzano (Berichterstatter), A. Borg Barthet, M. Ilešič und E. Levits,

Generalanwalt: J. Mazák,

Kanzler: R. Grass,

aufgrund des schriftlichen Verfahrens,

unter Berücksichtigung der Erklärungen

– der rumänischen Regierung, vertreten durch E. Ganea als Bevollmächtigte,

– der griechischen Regierung, vertreten durch E. Skandalou und G. Papagianni als Bevollmächtigte,

– der Kommission der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch D. Maidani und I. Trifa als Bevollmächtigte,

nach Anhörung der Schlussanträge des Generalanwalts in der Sitzung vom 14. Februar 2008

folgendes

Urteil

1 Das Vorabentscheidungsersuchen betrifft die Auslegung von Art. 18 EG und Art. 27 der Richtlinie 2004/38/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 über das Recht der Unionsbürger und ihrer Familienangehörigen, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten, zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 1612/68 und zur Aufhebung der Richtlinien 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG und 93/96/EWG (ABl. L 158, S. 77, mit Berichtigung im ABl. L 229, S. 35).

2 Dieses Ersuchen ergeht im Rahmen eines Verfahrens über ein Klage des Ministerul Administraţiei şi Internelor – Direcţia Generală de Paşapoarte Bucureşti (Ministerium für Verwaltung und Inneres – Generaldirektion Passwesen Bukarest, im Folgenden: Ministerium), mit der eine Entscheidung des Tribunalul Dâmboviţa erwirkt werden soll, durch die es Herrn Jipa, der die rumänische Staatsangehörigkeit besitzt, für einen Zeitraum von bis zu drei Jahren untersagt würde, sich nach Belgien zu begeben.

Rechtlicher Rahmen

Gemeinschaftsrecht

3 Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie 2004/38 sieht vor:

„Unbeschadet der für die Kontrollen von Reisedokumenten an den nationalen Grenzen geltenden Vorschriften haben alle Unionsbürger, die einen gültigen Personalausweis oder Reisepass mit sich führen, und ihre Familienangehörigen, die nicht die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats besitzen und die einen gültigen Reisepass mit sich führen, das Recht, das Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats zu verlassen und sich in einen anderen Mitgliedstaat zu begeben.“

4 Art. 27 Abs. 1 und 2 der Richtlinie 2004/38 bestimmt:

„(1) Vorbehaltlich der Bestimmungen dieses Kapitels dürfen die Mitgliedstaaten die Freizügigkeit und das Aufenthaltsrecht eines Unionsbürgers oder seiner Familienangehörigen aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit beschränken. Diese Gründe dürfen nicht zu wirtschaftlichen Zwecken geltend gemacht werden.

(2) Bei Maßnahmen aus Gründen der öffentlichen Ordnung oder Sicherheit ist der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu wahren und darf ausschließlich das persönliche Verhalten des Betroffenen ausschlaggebend sein. Strafrechtliche Verurteilungen allein können ohne Weiteres diese Maßnahmen nicht begründen.

Das persönliche Verhalten muss eine tatsächliche, gegenwärtige und erhebliche Gefahr darstellen, die ein Grundinteresse der Gesellschaft berührt. Vom Einzelfall losgelöste oder auf Generalprävention verweisende Begründungen sind nicht zulässig.“

Nationales Recht

5 Art. 1 des durch die Verordnung Nr. 825/1995 der rumänischen Regierung (Monitorul Oficial al României Nr. 241 vom 20. Oktober 1995) genehmigten Übereinkommens von 1995 zwischen den Regierungen des Königreichs Belgien, des Großherzogtums Luxemburg und des Königreichs der Niederlande einerseits und der Regierung Rumäniens andererseits über die Rückübernahme von Personen, die sich in einem illegalen Status befinden (im Folgenden: Rückübernahme-Übereinkommen), bestimmt:

„Auf Ersuchen der Regierung Belgiens, Luxemburgs oder der Niederlande übernimmt die Regierung Rumäniens formlos jede Person wieder in ihr Hoheitsgebiet, die die in Belgien, Luxemburg oder den Niederlanden geltenden Voraussetzungen für die Einreise oder den Aufenthalt nicht oder nicht mehr erfüllt und in Bezug auf die feststeht oder vermutet wird, dass sie rumänischer Staatsbürger ist.“

6 Art. 3 Abs. 1 und 3 des Gesetzes Nr. 248 vom 20. Juli 2005 zur Regelung der Freizügigkeit rumänischer Staatsbürger im Ausland (Monitorul Oficialal României Nr. 682 vom 29. Juli 2005) in seiner im Ausgangsrechtsstreit anwendbaren Fassung (im Folgenden: Gesetz Nr. 248/2005) bestimmt:

„(1) Die Ausübung des Rechts der rumänischen Staatsbürger auf Freizügigkeit im Ausland kann nur vorübergehend in den Fällen und unter den Bedingungen beschränkt werden, die in diesem Gesetz vorgesehen sind; eine solche Beschränkung erfolgt in Form einer Aussetzung oder gegebenenfalls Einschränkung der Ausübung dieses Rechts.

…

(3) Die Beschränkung der Ausübung des Rechts der rumänischen Staatsbürger auf Freizügigkeit im Ausland besteht in einem vorübergehenden Verbot der Ausreise in bestimmte Staaten, das von den zuständigen rumänischen Behörden unter den in diesem Gesetz vorgesehenen Bedingungen verhängt wird.“

7 Art. 38 des Gesetzes Nr. 248/2005 sieht vor:

„Die Beschränkung der Ausübung des Rechts der rumänischen Staatsbürger auf Freizügigkeit im Ausland kann für längstens drei Jahre und nur gegenüber Personen verfügt werden,

a) die aus einem Staat kraft eines Rückübernahme-Übereinkommens zwischen Rumänien und diesem Staat zurückgeführt wurden;

b) deren Anwesenheit im Hoheitsgebiet eines Staates aufgrund der Aktivität, die sie entfalten oder entfalten könnten, den Interessen Rumäniens oder gegebenenfalls den bilateralen Beziehungen zwischen Rumänien und diesem Staat schweren Schaden zufügen würde.“

8 Art. 39 des Gesetzes Nr. 248/2005 bestimmt:

„Im Fall des Art. 38 Buchst. a wird die Verfügung auf Antrag der Generaldirektion Passwesen von dem Gericht, in dessen Sprengel der Betroffene wohnhaft ist, oder, wenn er im Ausland wohnhaft ist, vom Tribunalul Bucureşti in Bezug auf den Staat, aus dem der Betroffene zurückgeführt wurde, ausgesprochen.“

Ausgangsrechtsstreit und Vorlagefragen

9 Herr Jipa verließ Rumänien am 10. September 2006, um sich in das Hoheitsgebiet des Königreichs Belgien zu begeben. Am 26. November 2006 wurde er wegen „unbefugten Aufenthalts“ in diesem Mitgliedstaat gemäß dem Rückübernahme-Übereinkommen nach Rumänien zurückgeführt.

10 Am 11. Januar 2007 reichte das Ministerium beim Tribunalul Dâmboviţa eine Klage ein, mit der gemäß den Art. 38 und 39 des Gesetzes Nr. 248/2005 eine Verfügung erwirkt werden soll, durch die es Herrn Jipa für einen Zeitraum von bis zu drei Jahren untersagt würde, sich nach Belgien zu begeben.

11 Das vorlegende Gericht weist darauf hin, dass das Ministerium nicht erläutert habe, welcher Art der „unbefugte Aufenthalt“ von Herrn Jipa gewesen sei, der seine Rückübernahme veranlasst habe.

12 Unter diesen Umständen hat das Tribunalul Dâmboviţa das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt:

1. Ist Art. 18 EG dahin auszulegen, dass er einer Behinderung der Freizügigkeit durch das geltende rumänische Recht (nämlich die Art. 38 und 39 des Gesetzes Nr. 248/2005) entgegensteht?

2. a) Stellen die Art. 38 und 39 des Gesetzes Nr. 248/2005, die eine Person (einen rumänischen Staatsbürger und nunmehr Unionsbürger) daran hindern, sich in einem anderen Staat (hier einem Mitgliedstaat der Europäischen Union) frei zu bewegen, eine Behinderung der Freizügigkeit gemäß Art. 18 EG dar?

b) Darf ein Mitgliedstaat der Europäischen Union (hier Rumänien) die Freizügigkeit seiner Staatsbürger im Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats beschränken?

3. a) Fällt der „unbefugte Aufenthalt“ im Sinne der nationalen Regierungsverordnung Nr. 825/1995 zur Genehmigung des Rückübernahme-Übereinkommens (Rechtsgrundlage für die Rückübernahme des Beklagten, der sich in einer Situation des „unbefugten Aufenthalts“ befand) unter die Gründe der „öffentlichen Ordnung“ oder der „öffentlichen Sicherheit“ gemäß Art. 27 der Richtlinie 2004/38, so dass die Freizügigkeit solcher Personen beschränkt werden darf?

b) Ist bei Bejahung der vorstehenden Frage Art. 27 der Richtlinie 2004/38 dahin auszulegen, dass die Mitgliedstaaten die Freizügigkeit oder die Aufenthaltsfreiheit eines Unionsbürgers aus Gründen der „öffentlichen Ordnung“ oder der „öffentlichen Sicherheit“ ohne Weiteres und ohne Prüfung des „persönlichen Verhaltens“ beschränken dürfen?

13 Das vorlegende Gericht, nach dessen Auffassung diese Fragen dringend der Beantwortung durch den Gerichtshof bedürfen, da es Herr Jipa ermöglicht werden müsse, sein Recht auf Freizügigkeit auszuüben oder so rasch wie möglich Gewissheit darüber zu erlangen, dass er dieses Recht nur in beschränktem Umfang ausüben dürfe, hat beim Gerichtshof beantragt, das Vorabentscheidungsersuchen gemäß Art. 104a Abs. 1 der Verfahrensordnung dem beschleunigten Verfahren zu unterwerfen.

14 Der Präsident des Gerichtshofs hat den Antrag mit Beschluss vom 3. April 2007 zurückgewiesen, weil er die in Art. 104a Abs. 1 festgelegten Voraussetzungen nicht erfüllt sah.

Zu den Vorlagefragen

15 Mit seinen Fragen, die zusammen zu erörtern sind, möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob Art. 18 EG und Art. 27 der Richtlinie 2004/38 einer nationalen Regelung entgegenstehen, nach der das Recht eines Staatsangehörigen eines Mitgliedstaats, sich in das Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats zu begeben, insbesondere deshalb beschränkt werden darf, weil er zuvor von dort wegen „unbefugten Aufenthalts“ zurückgeführt wurde.

16 In ihren Erklärungen vor dem Gerichtshof sprechen sich die rumänische Regierung, die griechische Regierung und die Kommission der Europäischen Gemeinschaften übereinstimmend dafür aus, die Vorlagefragen zu bejahen.

17 Zunächst ist festzustellen, dass Herr Jipa als rumänischer Staatsangehöriger gemäß Art. 17 Abs. 1 EG Unionsbürger ist und sich daher auch gegenüber seinem Herkunftsmitgliedstaat auf die mit der Unionsbürgerschaft verbundenen Rechte berufen kann, insbesondere auf das Recht aus Art. 18 EG, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten (vgl. in diesem Sinne u. a. Urteile vom 20. September 2001, Grzelczyk, C‑184/99, Slg. 2001, I‑6193, Randnrn. 31 bis 33, vom 26. Oktober 2006, Tas‑Hagen und Tas, C‑192/05, Slg. 2006, I‑10451, Randnr. 19, und vom 23. Oktober 2007, Morgan und Bucher, C‑11/06 und C‑12/06, Slg. 2007, I‑9161, Randnrn. 22 und 23).

18 Sodann ist klarzustellen, dass das Recht auf Freizügigkeit, wie der Generalanwalt in Nr. 35 seiner Schlussanträge hervorgehoben hat, für die Unionsbürger sowohl das Recht umfasst, sich in einen anderen Mitgliedstaat als ihren Herkunftsmitgliedstaat zu begeben, als auch das Recht, ihren Herkunftsmitgliedstaat zu verlassen. Wie der Gerichtshof bereits entschieden hat, wären die durch den EG-Vertrag garantierten Grundfreiheiten nämlich ihrer Substanz beraubt, wenn der Herkunftsmitgliedstaat seinen eigenen Staatsangehörigen ohne stichhaltige Rechtfertigung verbieten könnte, sein Hoheitsgebiet zu verlassen, um sich in das eines anderen Mitgliedstaats zu begeben (vgl. entsprechend, für den Bereich der Niederlassungsfreiheit und der Freizügigkeit der Arbeitnehmer, Urteile vom 27. September 1988, Daily Mail und General Trust, 81/87, Slg. 1988, 5483, Randnr. 16, vom 14. Juli 1994, Peralta, C‑379/92, Slg. 1994, I‑3453, Randnr. 31, und vom 15. Dezember 1995, Bosman, C‑415/93, Slg. 1995, I‑4921, Randnr. 97).

19 Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie 2004/38 sieht im Übrigen ausdrücklich vor, dass alle Unionsbürger, die einen gültigen Personalausweis oder Reisepass mit sich führen, das Recht haben, das Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats zu verlassen und sich in einen anderen Mitgliedstaat zu begeben.

20 Folglich fällt eine Situation wie die oben in den Randnrn. 9 und 10 beschriebene Lage des Beklagten des Ausgangsverfahrens unter das Recht der Unionsbürger, sich in den Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten.

21 Schließlich ist daran zu erinnern, dass das Recht der Unionsbürger auf Freizügigkeit nicht uneingeschränkt besteht, sondern den im Vertrag und in den Bestimmungen zu seiner Durchführung vorgesehenen Beschränkungen und Bedingungen unterworfen werden darf (vgl. in diesem Sinne u. a. Urteile vom 11. April 2000, Kaba, C‑356/98, Slg. 2000, I‑2623, Randnr. 30, vom 6. März 2003, Kaba, C‑466/00, Slg. 2003, I‑2219, Randnr. 46, und vom 10. April 2008, Kommission/Niederlande, C‑398/06, Slg. 2008, I‑0000, Randnr. 27).

22 In Bezug auf das Ausgangsverfahren ergeben sich diese Beschränkungen und Bedingungen insbesondere aus Art. 27 Abs. 1 der Richtlinie 2004/38, wonach die Mitgliedstaaten die Freizügigkeit der Unionsbürger oder ihrer Familienangehörigen insbesondere aus Gründen der öffentlichen Ordnung oder Sicherheit beschränken dürfen.

23 In dieser Hinsicht hat der Gerichtshof stets betont, dass es zwar den Mitgliedstaaten im Wesentlichen weiterhin nach ihren nationalen Bedürfnissen, die je nach Mitgliedstaat und Zeitpunkt unterschiedlich sein können, freisteht, zu bestimmen, was die öffentliche Ordnung und Sicherheit erfordern, dass jedoch diese Anforderungen im Kontext der Gemeinschaft, insbesondere wenn sie eine Ausnahme von dem grundlegenden Prinzip der Freizügigkeit der Personen rechtfertigen sollen, eng zu verstehen sind, so dass ihre Tragweite nicht von jedem Mitgliedstaat einseitig ohne Kontrolle durch die Organe der Gemeinschaft bestimmt werden kann (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 28. Oktober 1975, Rutili, 36/75, Slg. 1975, 1219, Randnrn. 26 und 27, vom 27. Oktober 1977, Bouchereau, 30/77, Slg. 1977, 1999, Randnrn. 33 und 34, vom 14. März 2000, Église de scientologie, C‑54/99, Slg. 2000, I‑1335, Randnr. 17, und vom 14. Oktober 2004, Omega, C‑36/02, Slg. 2004, I‑9609, Randnrn. 30 und 31). So ist in der Rechtsprechung klargestellt worden, dass der Begriff der öffentlichen Ordnung jedenfalls voraussetzt, dass außer der sozialen Störung, die jeder Gesetzesverstoß darstellt, eine tatsächliche, gegenwärtige und hinreichend schwere Gefährdung vorliegt, die ein Grundinteresse der Gesellschaft berührt (vgl. u. a. Urteile Rutili, Randnr. 28, Bouchereau, Randnr. 35, und vom 29. April 2004, Orfanopoulos und Oliveri, C‑482/01 und C‑493/01, Slg. 2004, I‑5257, Randnr. 66).

24 Eine solche Eingrenzung der Ausnahmen vom grundlegenden Prinzip der Freizügigkeit, auf die sich ein Mitgliedstaat berufen kann, impliziert, wie aus Art. 27 Abs. 2 der Richtlinie 2004/38 hervorgeht, insbesondere, dass Maßnahmen aus Gründen der öffentlichen Ordnung oder Sicherheit nur gerechtfertigt sind, wenn für sie ausschließlich das persönliche Verhalten des Betroffenen ausschlaggebend ist, während nicht unmittelbar auf den Einzelfall bezogene Rechtfertigungen oder Gründe der Generalprävention nicht zulässig sind.

25 Dem ist hinzuzufügen, dass eine die Ausübung des Rechts auf Freizügigkeit beschränkende Maßnahme, wie die rumänische Regierung, die Kommission und der Generalanwalt in Nr. 43 seiner Schlussanträge zu Recht hervorgehoben haben, im Licht von Erwägungen erlassen werden muss, die sich auf den Schutz der öffentlichen Ordnung oder Sicherheit des Mitgliedstaats beziehen, der die Maßnahme erlässt. Eine solche Maßnahme darf deshalb nicht ausschließlich auf Gründe gestützt sein, die ein anderer Mitgliedstaat geltend macht, um, wie im Ausgangsfall, die Entscheidung über die Entfernung eines Gemeinschaftsangehörigen aus seinem Hoheitsgebiet zu rechtfertigen, was es allerdings nicht ausschließt, dass solche Gründe im Rahmen der Beurteilung durch die nationale Behörde, die für den Erlass der die Freizügigkeit beschränkenden Maßnahme zuständig ist, berücksichtigt werden (vgl. entsprechend Urteil vom 31. Januar 2006, Kommission/Spanien, C‑503/03, Slg. 2006, I‑1097, Randnr. 53).

26 Bei einem Sachverhalt wie dem des Ausgangsverfahrens darf, mit anderen Worten, der Umstand, dass ein Unionsbürger einer Maßnahme der Rückführung aus dem Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats unterworfen wurde, in dem er sich unbefugt aufgehalten hatte, von seinem Herkunftsmitgliedstaat nur dann berücksichtigt werden, um sein Recht auf Freizügigkeit zu beschränken, wenn sein persönliches Verhalten eine tatsächliche, gegenwärtige und erhebliche Gefahr darstellt, die ein Grundinteresse der Gesellschaft berührt.

27 Der Sachverhalt, der dem Ausgangsrechtsstreit zugrunde liegt, scheint den oben in den Randnrn. 22 bis 26 in Erinnerung gerufenen Anforderungen indessen nicht zu entsprechen. So scheint insbesondere aus den Akten, die dem Gerichtshof vom vorlegenden Gericht übermittelt wurden, und den Erklärungen der rumänischen Regierung hervorzugehen, dass die Klage des Ministeriums auf Beschränkung der Freizügigkeit von Herrn Jipa ausschließlich auf die Rückführungsmaßnahme gestützt ist, mit der Herr Jipa wegen „unbefugten Aufenthalts“ im Hoheitsgebiet des Königreichs Belgien von dort aus nach Rumänien zurückgeführt wurde, ohne dass eine spezielle Beurteilung des persönlichen Verhaltens von Herrn Jipa stattgefunden hätte oder auf irgendeine von seiner Person ausgehende Gefahr für die öffentliche Ordnung und Sicherheit Bezug genommen worden wäre. Die rumänische Regierung hat im Übrigen in ihren schriftlichen Erklärungen klargestellt, dass die Entscheidung der belgischen Behörden über die Rückführung von Herrn Jipa gleichfalls nicht auf Gründen der öffentlichen Ordnung oder Sicherheit beruht habe.

28 Es ist jedoch Sache des vorlegenden Gerichts, auf der tatsächlichen und rechtlichen Grundlage, auf die die Klage des Ministeriums auf Beschränkung des Ausreiserechts von Herrn Jipa im Ausgangsverfahren gestützt wurde, die in dieser Hinsicht erforderlichen Feststellungen zu treffen.

29 Im Rahmen einer solchen Beurteilung wird das vorlegende Gericht auch festzustellen haben, ob diese Beschränkung des Ausreiserechts geeignet ist, die Erreichung des mit ihr verfolgten Zieles zu gewährleisten, und nicht über das hinausgeht, was zur Erreichung dieses Zieles erforderlich ist. Art. 27 Abs. 2 der Richtlinie 2004/38 und der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofs lässt sich nämlich entnehmen, dass eine das Recht auf Freizügigkeit beschränkende Maßnahme nur gerechtfertigt sein kann, wenn sie den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit wahrt (vgl. in diesem Sinne u. a. Urteile vom 2. August 1993, Alluè u. a., C‑259/91, C‑331/91 und C‑332/91, Slg. 1993, I‑4309, Randnr. 15, vom 17. September 2002, Baumbast und R, C‑413/99, Slg. 2002, I‑7091, Randnr. 91, und vom 26. November 2002, Oteiza Olazabal, C‑100/01, Slg. 2002, I‑10981, Randnr. 43).

30 Auf die Vorlagefragen ist daher zu antworten, dass Art. 18 EG und Art. 27 EG der Richtlinie 2004/38 nicht einer nationalen Regelung entgegenstehen, nach der das Recht eines Staatsangehörigen eines Mitgliedstaats, sich in das Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats zu begeben, insbesondere deshalb beschränkt werden darf, weil er zuvor von dort wegen „unbefugten Aufenthalts“ zurückgeführt wurde, sofern zum einen das persönliche Verhalten dieses Staatsangehörigen eine tatsächliche, gegenwärtige und erhebliche Gefahr darstellt, die ein Grundinteresse der Gesellschaft berührt, und zum anderen die vorgesehene beschränkende Maßnahme geeignet ist, die Erreichung des mit ihr verfolgten Zieles zu gewährleisten, und nicht über das hinausgeht, was zur Erreichung dieses Zieles erforderlich ist. Es ist Sache des vorlegenden Gerichts, festzustellen, ob dies bei dem Sachverhalt, mit dem es befasst ist, der Fall ist.

Kosten

31 Für die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren ein Zwischenstreit in dem bei dem vorlegenden Gericht anhängigen Rechtsstreit; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts. Die Auslagen anderer Beteiligter für die Abgabe von Erklärungen vor dem Gerichtshof sind nicht erstattungsfähig.

Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Erste Kammer) für Recht erkannt:

Art. 18 EG und Art. 27 der Richtlinie 2004/38/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 über das Recht der Unionsbürger und ihrer Familienangehörigen, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten, zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 1612/68 und zur Aufhebung der Richtlinien 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG und 93/96/EWG stehen nicht einer nationalen Regelung entgegen, nach der das Recht eines Staatsangehörigen eines Mitgliedstaats, sich in das Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats zu begeben, insbesondere deshalb beschränkt werden darf, weil er zuvor von dort wegen „unbefugten Aufenthalts“ zurückgeführt wurde, sofern zum einen das persönliche Verhalten dieses Staatsangehörigen eine tatsächliche, gegenwärtige und erhebliche Gefahr darstellt, die ein Grundinteresse der Gesellschaft berührt, und zum anderen die vorgesehene beschränkende Maßnahme geeignet ist, die Erreichung des mit ihr verfolgten Zieles zu gewährleisten, und nicht über das hinausgeht, was zur Erreichung dieses Zieles erforderlich ist. Es ist Sache des vorlegenden Gerichts, festzustellen, ob dies bei dem Sachverhalt, mit dem es befasst ist, der Fall ist.

Unterschriften