SCHLUßANTRÄGE DES GENERALANWALTS

PIETER VERLOREN VAN THEMAAT

vom 31. Januar 1985 ( *1 )

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

1. Die für das Vorabentscheidungsersuchen erheblichen Tatsachen

Vor dem Hintergrund der strukturelle Überschußsituation auf dem Markt für Milcherzeugnisse sieht die Verordnung Nr. 1078/77 des Rates vom 17. Mai 1977 (ABl. L 131, S. 1) die Gewährung einer Prämie für die NichtVermarktung von Milch und Milcherzeugnissen (Nichtvermarktungsprämie) vor. Voraussetzung für die Gewährung dieser Prämie ist u. a., daß der Begünstigte sich verpflichtet, fünf Jahre lang weder Milch noch Milcherzeugnisse zu vermarkten. Der Kläger ging diese Verpflichtung ein und verpachtete dann seinen Betrieb. Der Pächter übernahm die Verpflichtung schriftlich, wodurch der Kläger in den Genuß der Prämie von 74202,54 DM kam. Sein Betriebsnachfolger beschloß im Laufe des Jahres 1981, Schafe zu halten und die Milch dieser Tiere zu verkaufen. Der Kläger fragte daraufhin bei den zuständigen Behörden, ob dieses Vorhaben mit den Voraussetzungen vereinbar sei, die die genannte Verordnung für die Gewährung der Nichtvermarktungsprämie aufstellt. Die gegen die abschlägige Antwort der zuständigen Stelle erhobene Klage hat schließlich dazu geführt, daß dem Gerichtshof folgende Frage zur Vorabentscheidung vorgelegt worden ist:

„Fallen unter die Begriffe ‚Milch und Milcherzeugnisse‘ in Artikel 2 Absatz 2 Buchstabe a der Verordnung (EWG) Nr. 1078/77 des Rates vom 17. Mai 1977 zur Einführung einer Prämienregelung für die Nichtvermarktung von Milch und Milcherzeugnissen und die Umstellung der Milchkuhbestände auch Schafmilch und Schafmilcherzeugnisse ?“

2. Der Markt für Schafmilch

Nach den vorgelegten Statistiken betrug 1977, im Jahr des Erlasses der betreffenden Verordnung des Rates, die Erzeugung von Schafmilch in der Gemeinschaft 1505000 Tonnen, wobei sich diese Erzeugung auf Italien (563000 Tonnen) und Frankreich (925000 Tonnen) verteilte. Nach dem Beitritt Griechenlands stieg diese Gesamtmenge auf 2492000 Tonnen. In allen drei Ländern steigt die Erzeugung jährlich um einige Prozente. Diese Zahlen müssen vor dem Hintergrund einer (Kuh-)Milcherzeugung in der Gemeinschaft von 96186000 Tonnen im Jahr 1977 (Anlieferungen bei den Molkereien: 86706000 Tonnen) und 104451000 Tonnen im Jahr 1981 (Anlieferungen bei den Molkereien: 95751000 Tonnen) betrachtet werden ( 1 ). Von der gesamten Kuh- und Schafmilcherzeugung entfallen somit etwa 1,5 % bzw. 2,2 % auf Schafmilch. Die Steigerungsrate der gesamten Kuhmilcherzeugung in der Gemeinschaft betrug im Zeitraum 1973—1981 im Durchschnitt 1,6 % pro Jahr. Neben diesen Mengenangaben ist noch zu erwähnen, daß die wachsende Beliebtheit bestimmter, herkömmlicherweise aus Schafmilch zubereiteter Käsesorten (u. a. griechischer Feta), wie die Kommission in der mündlichen Verhandlung ausgeführt hat, dazu führte, daß die Nachfrage nach diesen Käsesorten nicht mehr durch Schafmilcherzeugnisse gedeckt werden konnte, so daß teilweise Kuhmilch zu diesem Zweck verwendet wird. Das Gegenteil, nämlich daß Schafmilch die Verwendung von Kuhmilch für die Käseerzeugung verdrängen kann, ist jedoch nicht der Fall.

Diese Gegebenheiten führen zu drei Schlußfolgerungen. Erstens ist die Bedeutung der Schafmilcherzeugung für den Milcherzeugnissemarkt in der Gemeinschaft sehr gering. In wettbewerbsrechtlichen Begriffen ausgedrückt kann man sie als „geringfügig“ bezeichnen. Zweitens ist die Überschußproduktion von Milch- und Milcherzeugnissen nicht durch die steigende Schafmilcherzeugung mit verursacht worden. Drittens ist fraglich, ob Kuhmilch und Schafmilch zu ein und demselben Markt gehören. Diese Schlußfolgerungen werden durch die Darlegungen im Schriftsatz der Kommission über den Grund, weshalb das Prämiensystem nicht auf die Nichtvermarktung von Schafmilch ausgedehnt worden ist, bekräftigt. Was Italien betrifft, so wurde die Prämienregelung aufgrund der Entscheidung 77/433/EWG vom 15. Juni 1977 (ABl. L 170, S. 30) wegen des Rückgangs des Milchviehbestands überhaupt nicht angewendet. Was Frankreich betrifft, wo Schafmilch nach den Ausführungen der Kommission nahezu ausschließlich zur Erzeugung von Roquefortkäse verwendet wird, galt angesichts der besonderen nationalrechtlichen Stellung dieses Erzeugnisses die Erwägung, daß diese Käseart gar keine Bedrohung für aus Kuhmilch bereiteten Käse bedeute.

3. Das Vorbringen der Parteien

Die Kommission und das Land Nordrhein-Westfalen vertreten die Ansicht, die Ihnen vorgelegte Frage sei zu bejahen. Das Land beruft sich dabei auf den FAO-Grundsatzkodex für Milch und Milcherzeugnisse, von dem den schriftlichen Erklärungen Ablichtungen beigefügt sind. Ich meine aber, daß diese Unterlagen für die Lösung des vorliegenden Falles unerheblich sind, da es bei diesem Kodex darum geht, irreführende Bezeichnungen zu bekämpfen und insbesondere die Bezeichnung von Erzeugnissen als „Milch“ und „Milcherzeugnisse“ zu vermeiden, die diese Benennung nicht rechtfertigen. Zwischen dieser Zielsetzung und der Eindämmung der Milcherzeugung besteht wohl höchstens ein mittelbarer Zusammenhang.

Übrigens empfiehlt der FAO-Grundsatzkodex, daß die Herkunft der Milch anzugeben ist, wenn sie nicht von Kühen stammt, was eher gegen das Vorbringen des Landes spricht. Die Kommission wie auch das Land Nordrhein-Westfalen berufen sich darauf, daß die Grundverordnung über die gemeinsame Marktorganisation für Milch- und Milcherzeugnisse, die Verordnung Nr. 804/68 des Rates vom 27. Juni 1968 (ABl. L 148, S.13), auf Kapitel 4 des Gemeinsamen Zolltarifs Bezug nehme, wo ohne Differenzierung von „Milch“ und „Milcherzeugnissen“ die Rede sei. Diese Bezugnahme auf den GZT ist meines Erachtens aber keinesfalls ausschlaggebend. Zunächst wird die Überzeugungskraft dieses Arguments dadurch verringert, daß die Verordnung Nr. 1978/77 nicht auf die genannte Grundverordnung, sondern unmittelbar auf Artikel 43 EWG-Vertrag gestützt ist, und zwar deshalb, weil diese Prämienverordnung eine Art Deficiency-payment-Regelung darstellt. Nur in der ersten Begründungserwägung wird die Verordnung Nr. 804/68 ausdrücklich genannt. Wörtlich heißt es dort: „Die gegenwärtige Lage für Erzeugnisse, die unter die Verordnung (EWG) Nr. 804/68 ... fallen, ist durch bedeutende und wachsende Überschüsse gekennzeichnet.“ Wie ich bereits zuvor ausgeführt habe, kann sich diese Aussage nicht auf die Schafmilcherzeugung beziehen, die nicht zur Überproduktion beiträgt. Durch diese Bezugnahme werden nur Ursache und Hintergrund der betreffenden Maßnahme angegeben, aber es wird nicht notwendigerweise auch der sachliche Geltungsbereich der Verordnung Nr. 1078/77 umrissen.

Die Kommission beruft sich ferner auf den Wortlaut der Verordnung Nr. 1078/77, und zwar auf Artikel 3 Absatz 2 Buchstabe c und Artikel 7 Buchstabe f, wo von Schafen die Rede sei. Das ist zwar richtig, aber beide Bestimmungen betreffen nicht die Nichtvermarktungsprämie, für deren Gewährung die Voraussetzungen in Artikel 2 der Verordnung niedergelegt sind, sondern die in Artikel 3 geregelte Umstellungsprämie. Die Berufung sowohl auf die eine als auch die andere Vorschrift spricht eher gegen als für den Standpunkt der Kommission. Ziel der Umstellungsprämie ist nach den Begründungserwägungen nämlich die Umstellung des Milchviehbestands auf Bestände zur Fleischerzeugung. Dem trägt Artikel 3 Absatz 2 Buchstabe c dadurch Rechnung, daß er den Begünstigten verpflichtet, während eines bestimmten Zeitraums eine bestimmte Anzahl Rinder oder Schafe zu halten. Die Verringerung des Milchviehbestandes und das Halten von Schafen sind also offensichtlich doch miteinander vereinbar. Schließlich verweist die Kommission auf Artikel 4 Absatz 2 Buchstabe b der Verordnung Nr. 1391/78 (ABl. L 167, S. 45), die die Durchführung des Prämiensystems regelt. Aufgrund dieser Bestimmung muß bei der Beantragung beider Prämien u. a. die Gesamtzahl der Rinder und Schafe angegeben werden. Auch dieses Vorbringen geht fehl. Nach derselben Bestimmung sind insbesondere anzugeben: 1) die Zahl der Milchkühe, 2) die Zahl der weiblichen Rinder und 3) darüber hinaus im Falle der Umstellungsprämie die Zahl der übrigen Tiere. Auch dies zeigt, daß das Halten von Schafen offensichtlich nur für diese Art Prämien als relevant angesehen wird.

Ich möchte zum Schluß auf folgendes hinweisen: Nach Artikel 2 Absatz 2 Buchstabe b zweiter Gedankenstrich setzt die Gewährung der Nichtvermarktungsprämie voraus, daß der Milchviehbestand weder vermietet noch anderen entgeltlich oder unentgeltlich überlassen werden darf. Im dritten Gedankenstrich wird dem Erzeuger auch verboten, sein Milchvieh zu anderen Zwecken als der Schlachtung oder Ausfuhr zu verkaufen. Dieser Begriff Milchvieh wird in Artikel 1 Absatz 1 Buchstabe b der Verordnung Nr. 1391/78 als die Gesamtheit der weiblichen Hausrinder, die zur Erzeugung von Milch geeignet sind, definiert. Auch hier fehlt es an jeglichem Hinweis auf Schafe.

4. Weitere Ausführungen

Aufgrund der bisherigen Ausführungen halte ich die Argumentation der Kommission und des Landes Nordrhein-Westfalen, die Begriffe „Milch“ und „Milcherzeugnisse“ umfaßten in dem hier gegebenen Zusammenhang auch Schafmilch, insoweit für unbegründet, als sie sich auf den Wortlaut und die Rechtssystematik stützt. Die vom Kläger vorgebrachten, ebenfalls auf den Wortlaut abstellenden Argumente, die gerade zeigen, daß die Begriffe „Milch“ und „Milcherzeugnisse“ in diesem Zusammenhang nicht auch Schafmilch bzw. Schafmilcherzeugnisse umfassen, bedürfen daher keiner näheren Behandlung. Die vorhin angegebenen quantitativen und qualitativen Daten über die Schafmilcherzeugung führen in Verbindung mit der Entstehungsgeschichte der Verordnung Nr. 1078/77 meines Erachtens zu der Schlußfolgerung, daß die Schafzucht bei den Überlegungen vor Erlaß dieser Prämienregelungen keine wesentliche Rolle gespielt hat. Sie ist in jedem Fall vom Prämiensystem selbst ausgeschlossen, während der Wortlaut der verschiedenen Bestimmungen zumindest kein klares Argument dafür hergibt, daß die NichtVermarktung von Milch auch Schafmilch umfassen soll. Ich bin zwar mit der Kommission darin einer Meinung, daß das letztliche Ziel der Nichtvermarktungsprämie möglicherweise die Unterbindung von Schafmilchlieferungen rechtfertigen könnte, obwohl dafür bisher noch keine sehr überzeugenden wirtschaftlichen Argumente angeführt worden sind ( 2 ). Keinesfalls kann jedoch meines Erachtens bei einer auf Sinn und Zweck abstellenden Auslegung unberücksichtigt bleiben, daß Regelungszusammenhang, Entstehungsgeschichte und Wortlaut der Verordnung Nr. 1078/77 in eine andere Richtung weisen. Die Rechtssicherheit der Marktteilnehmer erfordet eben dann eine Anderung der Verordnung durch den Verordnungsgeber. Es scheint mir auch eher Sache des Verordnungsgebers als des Gerichtshofes zu sein, die Stichhaltigkeit der wirtschaftlichen Argumente der Kommission zu beurteilen.

5. Antrag

Ich empfehle Ihnen deshalb, die von dem Oberverwaltungsgericht vorgelegte Frage wie folgt zu beantworten:

Der Begriff „Milch oder Milcherzeugnisse“ in Artikel 2 Absatz 2 Buchstabe a der Verordnung (EWG) Nr. 1078/77 umfaßt nicht Schafmilch.

( *1 ) Aus dem Niederländischen übersetzt.

( 1 ) Siehe die jährlichen Berichte der Kommission über die Lage der Landwirtschaft in der Gemeinschaft.

( 2 ) Insbesondere das in der mündlichen Verhandlung vorgebrachte Argument, eine zunehmende Schafmilcherzeugung werde die Verwendung von Kuhmilch bei der Herstellung eines Ersatzerzeugnisses für den „echten“ (aus Schafmilch zubereiteten) griechischen Feta erschweren, scheint mir nicht hinreichend überzeugend.