Der Schlüssel zur Lösung des vorliegenden Problems liegt darin, die Sanktion in Artikel 3 der Verordnung Nr. 499/76 am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu messen, wonach jede den Adressaten der Gemeinschaftsnormen auferlegte Last sich im Rahmen des zur Verwirklichung der Ziele Erforderlichen halten muß und nur das geringstmögliche Opfer seitens der einzelnen fordern darf. Es ist kaum erforderlich daran zu erinnern, daß dies nunmehr ein feststehender Grundsatz des Gemeinschaftsrechts ist (aus der Rechtsprechung des Gerichtshofes kann man die Urteile vom 13. Juli 1962 in der Rechtssache 19/61, Mannesmann, Slg. 1962, 717; vom 17. Dezember 1970 in der Rechtssache 25/70, Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide, Slg. 1970, 1162; vom 24. Oktober 1973 in der Rechtssache 5/73, Balkan-Import-Export, Slg. 1973, 1092; vom 13. November 1973 in den verbundenen Rechtssachen 63 bis 69/72, Wehrhahn, Slg. 1973, 1230; vom 11. Mai 1977 in den verbundenen Rechtssachen 99 und 100/76, De Beste Boter und Hoche, Slg. 1977, 861, und vom 5. Juli 1977 in der Rechtssache 114/76, Bela-Mühle, Slg. 1977, 1211, erwähnen). Ich darf insbesondere auf das Urteil vom 11. Mai 1977 in den Rechtssachen 99 und 100/76 hinweisen, weil sich in ihm das Problem einer Kaution in Agrarangelegenheiten unter dem Gesichtspunkt der Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit stellte; dort wurde entschieden, daß die Grenzen dessen, was angemessen und erforderlich ist, um den verfolgten Zweck zu erreichen, nicht überschritten waren, da dem Kautionsverfall nicht die Bedeutung einer „Sanktion wegen Verletzung einer selbständigen Verbindlichkeit“ beigemessen werden konnte (Randnr. 11 der Entscheidungsgründe).

Da es sich um das Verhältnis zwischen Mittel (Kautionsregelung) und Zweck handelt, muß offenkundig zunächst der von dieser Regelung verfolgte Zweck festgestellt werden. Ich habe bereits die sechste Begründungserwägung zur Verordnung Nr. 193/75 der Kommission vom 17. Januar 1975 zitiert, wonach die Kaution „die Erfüllung der Verpflichtung sichern soll, die Einfuhr oder Ausfuhr während der Gültigkeitsdauer der Lizenzen durchzuführen“; dies ist von um so größerer Bedeutung, als es Ziel der Verordnung Nr. 193/75 war, die seit der Verordnung (EWG) Nr. 1373/70 der Kommission vom 10. Juli 1970 bestehende Regelung der Einfuhr- und Ausfuhrlizenzen „neu zu fassen“ (vgl. zweite Begründungserwägung zur Verordnung Nr. 193/75). Der Gerichtshof hat zur Verordnung Nr. 1373/70 bereits entschieden, daß es Zweck der Kautionsregelung ist, die Durchführung der Ein- und Ausfuhren zu gewährleisten. Hinsichtlich des Ziels der Kautionsregelung in Verbindune mit der Regelung der Einfuhr- und Ausfuhrlizenzen bestehen daher keine Zweifel; seine logische und rechtliche Folge ist es, daß der Kautionsverfall in Fällen rechtmäßig ist, in denen die Ein- und Ausfuhren nicht durchgeführt werden.

Offenkundig besteht jedoch ein Unterschied zwischen der Mißachtung der freiwillig übernommenen Verpflichtung zur Ein- oder Ausfuhr binnen bestimmter Frist und dem Versäumnis, binnen der in der Verordnung Nr. 499/76 festgesetzten Frist die Unterlagen vorzulegen, die den Nachweis der Ein- und Ausfuhr erbringen. Dehnt man die für die erstgenannte Nichterfüllung festgesetzte Sanktion, den Verfall der Kaution, auf die zweitgenannte aus, so bedient man sich des von der Kautionsregelung gebotenen Mittels für einen vom ursprünglichen abweichenden Zweck; das bedeutet (um es mit den Worten des Urteils vom 11. Mai 1977 zu sagen), den Kautionsverfall zu einer Sanktion wegen Verletzung einer selbständigen Verbindlichkeit zu machen. Hierzu sind zwei Erwägungen von Belang.

Erstens: Werden die Nachweise nicht vorgelegt, weil die Ein- oder Ausfuhr nicht durchgeführt wurde, so ist dieser Umstand für den Kautionsverfall maßgebend; eine Norm wie Artikel 3 der Verordnung Nr. 499/76 hat daher nur dann einen Zweck, wenn man die Nichtvorlage der Nachweise als solche unabhängig davon ahnden will, ob die Einfuhr (oder Ausfuhr) erfolgt ist. Zweitens: Vor Erlaß der Verordnung Nr. 499/76 war die Kautionsregelung bereits lange Zeit in Kraft; die Mißachtung der Einfuhr oder Ausfuhrverpflichtung wurde naturgemäß mit dem Kautionsverlust geahndet, während die Unmöglichkeit, die Kaution zurückzuerhalten, bevor der Nachweis für die Durchführung der Aktion erbracht war, die Unternehmen veranlaßte, die Vorlage dieses Nachweises nicht übermäßig zu verzögern. Die eigentliche durch die genannte Verordnung eingeführte Neuerung besteht darin, daß auch der die Kaution verliert, der die übernommene Verpflichtung eingehalten hat, der aber die „Ordnungs“-Frist für die Vorlage der Nachweise ungenutzt hat verstreichen lassen.

Eine derart strenge Sanktion für einen rein formellen Verstoß, der erheblich leichter wiegt als die Nichterfüllung der Verpflichtung, die die Kaution sichern soll, scheint mir übermäßig zu sein; ich glaube nicht, daß zu ihrer Rechtfertigung die Schwierigkeiten ausreichen, die es für die Verwaltung bedeuten kann, die Akten in einer Sache offenzuhalten, anstatt sie binnen sechs Monaten nach Ablauf der Gültigkeitsdauer der Lizenz endgültig schließen zu können.

Die Kommission sagt, sie fürchte die Schwierigkeiten für das Funktionieren ihrer Dienststellen, die die Freiheit der Unternehmer mit sich brächte, die für die Freigabe der Kaution erforderlichen Nachweise zu jeder beliebigen Zeit erbringen zu können. Diesem Vortrag ist jedoch vor allem entgegenzuhalten, daß jedes Unternehmen auch dann daran in teressiert ist, die Kaution möglichst bald freigestellt zu erhalten, wenn diese vermittels einfacher Bankbürgschaft gestellt wurde, da im allgemeinen nicht anzunehmen ist, daß die Banken ihren Kunden Leistungen ohne Gegenleistung gewähren. Weiter kann man anmerken, daß es zwischen der Freiheit, die Nachweise für die durchgeführte Aktion ohne zeitliche Begrenzung zu erbringen, und der drakonischen Bestimmung des Artikels 3 der Verordnung Nr. 499/76 einen Mittelweg gibt: eine Ordnungsfrist für die Vorlage der Nachweise festzusetzen, wie es geschehen ist, und ihr Überschreiten mit einer der Verspätung angemessenen Verzugsstrafe zu ahnden (die daher nach der Dauer der Verzögerung, jedoch von einer angemessen niedrigen Basis aus stiege). Auf diese Weise hätten die Unternehmen einen weiteren Grund für die Einhaltung der Frist; die Verwaltung hätte einen Ausgleich für die Unzuträglichkeiten, die aus Verspätungen entstehen können.

Der Umstand, daß das erstrebte Ziel offenkundig durch Maßnahmen erreicht werden kann, die für die einzelnen fühlbar weniger belastend sind, scheint mir entscheidend dafür zu sein, die fragliche Maßnahme als im Widerspruch zum Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und daher als ungültig zu erachten.