Schlussanträge des Generalanwalts Tesauro vom 28. November 1995. - Brasserie du Pêcheur SA gegen Bundesrepublik Deutschland und The Queen gegen Secretary of State for Transport, ex parte: Factortame Ltd und andere. - Ersuchen um Vorabentscheidung: Bundesgerichtshof - Deutschland und High Court of Justice, Queen's Bench Division, Divisional Court - Vereinigtes Königreich. - Grundsatz der Haftung eines Migliedstaats für Schäden, die dem einzelnen durch diesem Staat zuzurechnende Verstöße gegen das Gemeinschaftsrecht entstehen - Dem nationalen Gesetzgeber zuzurechnende Verstöße - Voraussetzungen für die Haftung des Staates - Umfang des Schadensersatzes. - Verbundene Rechtssachen C-46/93 und C-48/93.



Sammlung der Rechtsprechung 1996 Seite I-01029



Schlußanträge des Generalanwalts

1 Die Frage der Staatshaftung für Verstöße gegen das Gemeinschaftsrecht und der daraus folgenden Entschädigungspflicht zugunsten einzelner, die auch Gegenstand des bekannten Urteils Francovich(1) war, ruft weiterhin großes Interesse hervor. Das betreffende Urteil hat allerdings nicht alle Gesichtspunkte geklärt; viele Fragen, auch zu bedeutenden Gesichtspunkten, sind weiterhin offen.

Aufgrund der vom Bundesgerichtshof (Rechtssache C-46/93) und vom High Court of Justice (Rechtssache C-48/93) vorgelegten Fragen, die erneut die Frage in bezug auf - in früheren Entscheidungen des Gerichtshofes bereits festgestellte - Verstöße gegen Vorschriften des Vertrages aufwerfen, besteht somit die Gelegenheit, wenn auch nicht alle verbliebenen Probleme der komplexen Frage zu lösen, so doch zumindest weitere Klarstellungen in dieser Hinsicht vorzunehmen, insbesondere bezüglich des Bestehens der Staatshaftung in verschiedenen Fällen der Nichtumsetzung von Richtlinien und bezüglich der gemeinschaftsrechtlichen Voraussetzungen des Entschädigungsanspruchs einzelner.

Die Überlegungen, die der Gerichtshof anzustellen hat, betreffen auch einige bedeutende institutionelle Gesichtspunkte, insbesondere das Verhältnis zwischen dem Gemeinschaftsrecht und den nationalen Rechtsordnungen. Es handelt sich daher um ein Gebiet, auf dem das ordnungsgemäße Funktionieren der Gemeinschaftsrechtsordnung insgesamt betrachtet beurteilt wird.

Die Sachverhalte, die nationalen Regelungen und die Vorabentscheidungsfragen

2 Für eine detaillierte Darstellung des rechtlichen Rahmens und der Sachverhalte, auf die das vorliegende Verfahren zurückgeht, verweise ich auf den Sitzungsbericht; ich beschränke mich darauf, die Punkte anzuführen, die für unsere Zwecke mehr von unmittelbarer Bedeutung sind.

a) Rechtssache C-46/93 (Brasserie du pêcheur)

3 Die Brasserie du pêcheur SA, eine französische Brauerei mit Sitz in Schiltigheim (Elsaß), trägt vor, sie habe Ende 1981 die Ausfuhren von Bier nach Deutschland einstellen müssen, weil das von ihr hergestellte Bier nicht dem Reinheitsgebot der §§ 9 und 10 des Biersteuergesetzes(2) (BierStG) entsprochen habe. Genauer waren es, wie sich in der mündlichen Verhandlung herausgestellt hat, die von deutschen Behörden fortwährend bei den Einzelhändlern durchgeführten Kontrollen und die nachfolgenden Beanstandungen des betreffenden Bieres als nicht den Vorschriften entsprechend, die bewirkten, daß der deutsche Alleinimporteur der Brasserie die Verlängerung des Vertriebsvertrags ablehnte.

Nach dem Urteil vom 12. März 1987(3), in dem der Gerichtshof das Verbot des Inverkehrbringens von aus anderen Mitgliedstaaten eingeführtem, nicht dem BierStG entsprechendem Bier für unvereinbar mit Artikel 30 des Vertrages erklärt hatte, verklagte die Brasserie du pêcheur die Bundesrepublik Deutschland auf Ersatz des ihr durch diese Einfuhrbeschränkung in den Jahren 1981 bis 1987 entstandenen Schadens in Höhe eines Teilbetrags von 1 800 000 DM. Die Vorinstanzen wiesen die Klage ab. Mit der Revision beim Bundesgerichtshof verfolgte die Brasserie du pêcheur ihren Anspruch weiter.

4 Der Bundesgerichtshof sieht in dem in Rede stehenden Verstoß ein Unterlassen des Gesetzgebers, der das BierStG nicht an das Gemeinschaftsrecht angepaßt habe, und weist darauf hin, daß sich der Ersatz der Schäden in Deutschland nach § 839 des Bürgerlichen Gesetzbuches (BGB) in Verbindung mit Artikel 34 des Grundgesetzes richte. Dessen Artikel 34 Satz 1 lautet: "Verletzt jemand in Ausübung eines ihm anvertrauten öffentlichen Amtes die ihm einem Dritten gegenüber obliegende Amtspflicht, so trifft die Verantwortlichkeit grundsätzlich den Staat oder die Körperschaft, in deren Dienst er steht." Nach § 839 Absatz 1 BGB hat dagegen, wenn ein Beamter vorsätzlich oder fahrlässig die ihm einem Dritten gegenüber obliegende Amtspflicht verletzt, dieser den daraus entstehenden Schaden zu ersetzen. Fällt ihm nur Fahrlässigkeit zur Last, so kann er nur dann in Anspruch genommen werden, wenn der Verletzte nicht auf andere Weise Ersatz zu erlangen vermag.

Außer vom hoheitlichen Handeln und von der Amtspflichtverletzung ist die Anwendung der fraglichen Regelung somit von der weiteren Voraussetzung der Drittbezogenheit der verletzten Amtspflicht abhängig, was zur Folge hat, daß der Staat nur für die Verletzung derjenigen Amtspflichten haftet, die ausdrücklich drittgerichtet sind, also den Schutz eines Rechtes Dritter bezwecken. Gerade dieses letztgenannte Erfordernis liegt aber normalerweise nicht vor, wenn es sich um legislatives Unrecht handelt, was vorliegend der Fall ist(4). Denn wie das vorlegende Gericht ausführt, hat der Gesetzgeber mit dem BierStG Verpflichtungen aufgestellt, die die Allgemeinheit und nicht bestimmte Personen oder Personenkreise betreffen, die als Dritte im Sinne der genannten Vorschriften angesehen werden könnten(5).

Sodann weist das vorlegende Gericht darauf hin, daß ebensowenig eine Staatshaftung unter dem Gesichtspunkt des enteignungsgleichen Eingriffs, eines in der Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs entwickelten Grundsatzes(6), in Betracht komme. Dies folge daraus, daß der betreffende Grundsatz nach dieser Rechtsprechung nicht den Ausgleich von Nachteilen erlaube, die sich aus verfassungswidrigen Gesetzen ergäben, womit der Ausgleich von Nachteilen, die sich aus einem Verstoß gegen eine gemeinschaftliche Verpflichtung ergäben, vergleichbar sei. Außerdem habe im vorliegenden Fall ein Eingriff in eine eigentumsmäßig geschützte Rechtsposition der Klägerin auch tatbestandlich nicht vorgelegen.

5 Da das deutsche Recht nach Ansicht des Bundesgerichtshofs für die Schadensersatzforderung keine Anspruchsgrundlage bietet, hat er den Gerichtshof um Vorabentscheidung ersucht, um klären zu lassen, ob der dem bereits genannten Urteil Francovich zu entnehmende Grundsatz der Staatshaftung für Schäden, die den einzelnen durch Verstöße gegen das Gemeinschaftsrecht entstehen, die diesen Staaten zuzurechnen sind, auf den bei ihm anhängigen Fall anwendbar ist. Genauer stellt der Bundesgerichtshof dem Gerichtshof folgende Fragen:

1) Gilt der Grundsatz des Gemeinschaftsrechts, daß die Mitgliedstaaten zum Ersatz der Schäden verpflichtet sind, die den einzelnen durch Verstöße gegen das Gemeinschaftsrecht entstehen, die diesen Staaten zuzurechnen sind, auch dann, wenn ein solcher Verstoß darin besteht, daß ein formelles innerstaatliches Parlamentsgesetz nicht an die höherrangigen Normen des Gemeinschaftsrechts angepaßt wird (hier: Nichtanpassung der §§ 9 und 10 des deutschen Biersteuergesetzes an Artikel 30 EWG-Vertrag)?

2) Kann durch die nationale Rechtsordnung bestimmt werden, daß ein etwaiger Entschädigungsanspruch den gleichen Beschränkungen unterliegt wie bei einem Verstoß eines innerstaatlichen Gesetzes gegen höherrangiges innerstaatliches Recht, beispielsweise einem Verstoß eines einfachen deutschen Bundesgesetzes gegen das Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland?

3) Kann die nationale Rechtsordnung einen Entschädigungsanspruch davon abhängig machen, daß die für die Nichtanpassung verantwortlichen staatlichen Amtsträger ein Verschulden (Vorsatz oder Fahrlässigkeit) trifft?

4) Falls die Frage 1 zu bejahen und die Frage 2 zu verneinen ist:

a) Kann die Entschädigungspflicht nach Maßgabe der nationalen Rechtsordnung auf den Ersatz von Schäden an bestimmten individuellen Rechtsgütern, beispielsweise dem Eigentum, beschränkt werden, oder gebietet sie einen umfassenden Schadensausgleich für sämtliche Vermögenseinbußen, einschließlich des entgangenen Gewinns?

b) Gebietet die Entschädigungspflicht auch die Wiedergutmachung von solchen Schäden, die bereits entstanden waren, bevor durch das Urteil des Europäischen Gerichtshofes vom 12. März 1987 (Rechtssache 178/84) festgestellt worden war, daß § 10 des deutschen Biersteuergesetzes gegen höherrangiges Gemeinschaftsrecht verstieß?

b) Rechtssache C-48/93 (Factortame III)

6 Die Klage auf Ersatz der aus der Anwendung des Merchant Shipping Act 1988 (Seehandelsgesetz von 1988) folgenden Schäden, die von den 97 Klägern im Ausgangsverfahren erhoben wurde, stellt die Fortsetzung des bekannten Falles Factortame dar; ich beschränke mich daher darauf, die wesentlichen Stationen wiederzugeben.

Zunächst erinnere ich daran, daß das fragliche Gesetz die Errichtung eines neuen Schiffsregisters für alle britischen Fischereifahrzeuge und damit auch für die bereits im vorherigen Register eingetragenen vorsah. Insbesondere schrieb die Neuregelung der Registrierung, die vom 1. April 1989 an verbindlich war, strengere Voraussetzungen in bezug auf Staatsangehörigkeit, Aufenthaltsort und Domizil der juristischen und natürlichen Personen vor, in deren Eigentum das Schiff tatsächlich stand. Bei Nichtvorliegen dieser Voraussetzungen konnten die betreffenden Fischereifahrzeuge nicht in das neue Register eingetragen werden, und es war ihnen demzufolge nicht gestattet, unter der Flagge des Vereinigten Königreichs Fischerei zu betreiben.

Die Neuregelung der Registrierung wurde vor dem Divisional Court angefochten, der mit Beschluß vom 10. März 1989 die Anwendung der Neuregelung im Wege der einstweiligen Anordnung aussetzte; die einstweilige Anordnung wurde sodann vom Court of Appeal aufgehoben(7). Unmittelbar danach legte der Divisional Court ein Vorabentscheidungsersuchen zu den von den Klägern aufgeworfenen gemeinschaftsrechtlichen Fragen vor, über die der Gerichtshof mit Urteil vom 25. Juli 1991 entschieden hat(8). Dabei hat er ausgeführt, daß die Erfordernisse in bezug auf Staatsangehörigkeit, Aufenthaltsort und Domizil der Eigentümer von Fischereifahrzeugen, wie sie nach der Neuregelung der Registrierung im Vereinigten Königreich vorgesehen waren, mit dem Gemeinschaftsrecht, insbesondere Artikel 52 EWG-Vertrag, unvereinbar seien.

Inzwischen hatte die Kommission unter Berufung auf die Unvereinbarkeit eben dieses Gesetzes mit dem Gemeinschaftsrecht, jedoch beschränkt auf den Gesichtspunkt der Staatsangehörigkeit, eine Klage nach Artikel 169 gegen das Vereinigte Königreich erhoben. Außerdem hatte die Kommission die vorläufige Aussetzung der Anwendung des Gesetzes im Wege der einstweiligen Anordnung beantragt; diesem Antrag gab der Gerichtshof mit Beschluß vom 10. Oktober 1989 statt(9). Im Anschluß an diese einstweilige Anordnung nahm das Vereinigte Königreich eine teilweise Änderung des betreffenden Gesetzes mit Wirkung vom 2. November 1989 vor. Mit Urteil vom 4. Oktober 1991(10) hat der Gerichtshof sodann entschieden, daß das Vereinigte Königreich gegen seine Verpflichtungen aus den Artikeln 7, 52 und 221 EWG-Vertrag verstoßen hat, indem es die genannten Staatsangehörigkeitserfordernisse für die Eigentümer der Fischereifahrzeuge aufgestellt hat.

Bereits am 2. Oktober 1991 hatte der Divisional Court in Durchführung des Urteils des Gerichtshofes in der Rechtssache C-221/89 (Factortame II) einen Beschluß erlassen, in dem die Registrierung der Fischereifahrzeuge von 79 Klägern angeordnet wurde und diese Kläger aufgefordert wurden, ihren jeweiligen Schadensersatzanspruch gegen den Secretary of State for Transport zu präzisieren. Mit Beschluß vom 18. November 1992 gestattete der Divisional Court sodann verschiedenen Gesellschaften und anderen Rechtssubjekten, sich am Verfahren zu beteiligen und/oder Schadensersatzanträge zu stellen; außerdem gestattete er es Rawlings (der 37. Klägerin), ihren Klageantrag zu ändern und um einen Antrag auf Schadensersatz "mit Strafzweck" für verfassungswidriges Verhalten der öffentlichen Gewalt (exemplary damages for unconstitutional behaviour) zu erweitern.

Der von den Klägern beantragte Schadensersatz wird auf verschiedene Rechtsansprüche gestützt, die insbesondere die Unkosten und den entgangenen Gewinn vom Inkrafttreten der beanstandeten Neuregelung (1. April 1989) bis zu dem Zeitpunkt, in dem sie die Fischerei wiederaufnehmen konnten(11), umfassen.

7 Im englischen Recht ist die vermögensmäßige Haftung des Staates in der Rechtsprechung anerkannt. Im einzelnen kommen die gleichen Deliktstatbestände (die einzelnen torts), die für die zivilrechtliche Haftung vorgesehen sind, zur Anwendung, soweit sie durch Verhaltensweisen der öffentlichen Verwaltung verwirklicht werden können.

Zunächst kann Schadensersatz verlangt werden, wenn der Schaden durch eine fahrlässige Verletzung (tort of negligence) in Ausübung der Verwaltungstätigkeit, auch normativer Art(12), verursacht wurde. Da Voraussetzung dafür jedoch das Bestehen einer "Sorgfaltspflicht" (duty of care) seitens der öffentlichen Verwaltung ist und in der einschlägigen Rechtsprechung das Vorliegen dieser Voraussetzung im Falle rein wirtschaftlicher Schäden verneint wird(13), wodurch die Ersatzfähigkeit dieser Schadensart ausgeschlossen wird, ergibt sich, daß ein Verstoß gegen das Gemeinschaftsrecht nur schwer zur Haftung führen kann. Begriff und Umfang der Sorgfaltspflicht sind gegenwärtig in der Rechtsprechung des Vereinigten Königreichs Gegenstand genauer Überlegung(14).

Sodann kann die Haftung der öffentlichen Verwaltung geltend gemacht werden, wenn ein Verstoß gegen eine gesetzliche Verpflichtung vorliegt (breach of statutory duty). In diesem Fall verringert sich jedoch die tatsächliche Möglichkeit, Schadensersatz zu erhalten, beträchtlich, da die herrschende Meinung dahin geht, daß die Möglichkeit, unmittelbar verwaltungsrechtliche Rechtsbehelfe einzulegen, um die Einhaltung des Gesetzes zu gewährleisten, die Schadensersatzklage ausschließt(15). Zwar ist die Entschädigungspflicht für Verstöße gegen das Gemeinschaftsrecht gerade in diesem Rahmen bejaht worden, aber nur, wenn es sich um "privatrechtliche Klagen" handelt(16).

Handelt es sich dagegen um einen Verstoß, der ausschließlich öffentlich-rechtlich relevant ist, kann die Haftung nur im Falle eines Amtsmißbrauchs in Ausübung einer hoheitlichen Befugnis (misfeasance in public office) geltend gemacht werden. Es handelt sich um den einzigen tort, der nicht privatrechtliche Beziehungen betrifft, sondern speziell die öffentliche Verwaltung. Das Erfordernis eines vorsätzlichen rechtswidrigen Verhaltens schränkt jedoch die Möglichkeit, die Schäden ersetzt zu erhalten, ein, auch wenn sie Folge von Verstößen gegen das Gemeinschaftsrecht sind. So hat der Court of Appeal, wie das vorlegende Gericht im Vorlageurteil ausführt, im Fall Bourgoin(17) entschieden, daß der Staat weder nach englischem Recht noch nach Gemeinschaftsrecht verpflichtet sei, die Opfer eines für gemeinschaftsrechtswidrig erklärten Verhaltens zu entschädigen, es sei denn, es stehe fest, daß der Minister im Bewußtsein der Rechtswidrigkeit des fraglichen Rechtsakts und in der Absicht, den Klägern einen Schaden zuzufügen, gehandelt habe. Nach dem Urteil Francovich hat sich das House of Lords jedoch gefragt, ob die im Urteil Bourgoin dargelegte Lösung immer noch richtig sei(18).

8 Das vorlegende Gericht ist der Ansicht, daß die Anwendung der nationalen Rechtsprechung zur Abweisung der Schadensersatzanträge der Kläger führen würde. Da außerdem nicht sicher sei, daß die dem Urteil Francovich zu entnehmende Entschädigungspflicht des Staates für Schäden, die einzelnen durch ihm zuzurechnende Verstöße gegen das Gemeinschaftsrecht zugefügt worden seien, auch bei dem bei ihm anhängigen Sachverhalt anwendbar sei, hat es den Gerichtshof um Vorabentscheidung ersucht und folgende Fragen vorgelegt:

1) Wenn

a) Rechtsvorschriften eines Mitgliedstaats Voraussetzungen in bezug auf Staatsangehörigkeit, Domizil und Aufenthaltsort der Eigentümer und Manager von Fischereifahrzeugen sowie der Anteilseigner und Geschäftsführer von Gesellschaften, die Eigentümer oder Manager dieser Fahrzeuge sind, enthalten und

b) diese Voraussetzungen nach den Urteilen des Gerichtshofes in den Rechtssachen C-221/89 und C-246/89 gegen die Artikel 5, 7, 52 und 221 EWG-Vertrag verstoßen,

haben dann diese Personen, die Eigentümer oder Manager solcher Fahrzeuge waren oder Geschäftsführer und/oder Anteilseigner von Gesellschaften, die Eigentümer oder Manager dieser Fahrzeuge waren, unter den Umständen des vorliegenden Falles einen gemeinschaftsrechtlichen Anspruch auf Entschädigung durch diesen Mitgliedstaat für Verluste, die sie aufgrund aller oder eines der genannten Verstöße gegen den EWG-Vertrag erlitten haben?

2) Für den Fall, daß Frage 1 bejaht wird, welche Erwägungen hat das nationale Gericht nach Gemeinschaftsrecht bei der Entscheidung über folgende Schadensersatzansprüche anzustellen:

a) Ausgaben und/oder Gewinneinbußen und/oder Einkommensverluste im Zeitraum nach dem Inkrafttreten der genannten Voraussetzungen, in dem die Schiffe stillgelegt werden, andere Möglichkeiten zum Fischen finden und/oder sich andernorts um Registrierung bemühen mußten;

b) Verluste aufgrund des Verkaufs der Schiffe oder von Anteilen daran oder von Anteilen an Gesellschaften, denen Schiffe gehörten, unter Wert;

c) Verluste aufgrund des Erfordernisses, wegen angeblicher Verstöße im Zusammenhang mit dem Ausschluß der Schiffe aus dem nationalen Register Kautionen, Bußgelder sowie Anwalts- und Gerichtskosten zu erbringen;

d) Verluste, weil es den Anspruchstellern unmöglich war, weitere Schiffe zu besitzen und zu betreiben;

e) Verlust von Verwaltungsgebühren;

f) beim Versuch der Minderung der genannten Verluste entstandene Ausgaben;

g) erhöhter Schadensersatz in der geltend gemachten Form?

Abgrenzung des Problems und Schema der Schlußanträge

9 Die Frage der Staatshaftung für Verstöße gegen das Gemeinschaftsrecht, die von nicht geringer Bedeutung ist sowohl in grundsätzlicher Hinsicht als auch wegen der Folgen, die sich für die Mitgliedstaaten aus ihrer umfassenden und verallgemeinerten Bejahung ergeben könnten, ist komplex und gewiß nicht ohne Reiz, wie dies die umfangreiche Debatte zeigt, die sich dazu in den letzten Jahren in der Lehre entwickelt hat.

Im vorliegenden Verfahren hat der Gerichtshof festzustellen, ob, unter welchen Voraussetzungen und hinsichtlich welcher Schadenskategorien eine Entschädigungspflicht des Staates gegenüber einzelnen besteht, die infolge der Anwendung von im Widerspruch zum Gemeinschaftsrecht stehenden nationalen Gesetzen Schäden erlitten haben(19).

10 Zunächst ist daher festzustellen, ob die Entschädigungspflicht auf die bereits im Urteil Francovich beurteilten Fälle der Nichtumsetzung von Richtlinien zu beschränken ist, auf deren Vorschriften sich die einzelnen auch bei Vorliegen einiger besonderer Voraussetzungen nicht unmittelbar berufen können, um die in der Richtlinie zu ihren Gunsten vorgesehene Leistung zu erhalten, oder ob sie auch auf die Fälle zu erstrecken ist, in denen, wie im vorliegenden Fall, der dem einzelnen entstandene Schaden aus der Anwendung eines nationalen Gesetzes folgt, das im Widerspruch zu Gemeinschaftsvorschriften steht, auf die sich die einzelnen vor dem nationalen Gericht unmittelbar berufen können. Zu diesem Zweck halte ich es für angebracht, auf die Grenzen hinzuweisen, innerhalb deren bislang die Entschädigungspflicht der Mitgliedstaaten für Verstöße gegen das Gemeinschaftsrecht bejaht wird, und auch dadurch die Grundlage der Haftung im Gemeinschaftsrecht zurückzuverfolgen. Es erscheint mir zweckmäßig, außerdem auf die angeblich nicht bestehende Staatshaftung für Handlungen des Gesetzgebers einzugehen, die (wenngleich mit einiger Vorsicht) im Laufe des vorliegenden Verfahrens auch geltend gemacht worden ist, um die Staatshaftung in den in Rede stehenden Fällen abstrakt und grundsätzlich zu verneinen.

Sodann ist festzustellen, ob die Haftungsvoraussetzungen, wenn auch in den bekannten, in der Rechtsprechung des Gerichtshofes mehrfach festgelegten Grenzen, diejenigen der jeweiligen nationalen Rechtsordnung sind oder ob vielmehr das Gemeinschaftsrecht selbst wenigstens die wesentlichen Voraussetzungen vorschreibt, die ausreichen, damit der säumige Mitgliedstaat zum Ersatz der verursachten Schäden verpflichtet ist. Im zweiten Fall wäre natürlich zu klären, ob ein Verstoß, der dem einzelnen einen Schaden zufügt, ausreicht oder ob ein weiteres Element hinzutreten muß, wie die Mehrzahl der Mitgliedstaaten im Laufe des vorliegenden Verfahrens vorgetragen hat. Außerdem wäre zu klären, ob dieses weitere Element mit dem Erfordernis des Verschuldens gleichgesetzt werden kann oder ob es andere Voraussetzungen verlangt, z. B. gerade die, die der Gerichtshof in bezug auf die außervertragliche Haftung der Gemeinschaftsorgane bestimmt hat (Rechtsprechung zu Artikel 215). Ferner wird unter dem Gesichtspunkt des Kausalzusammenhangs z. B. zu beurteilen sein, ob der Umstand von Bedeutung ist, daß die Natur der verletzten Gemeinschaftsvorschrift es dem einzelnen ermöglicht, die eigenen Rechte unmittelbar zu schützen, um bereits materiell die Rechtswidrigkeit zu beseitigen; zu beurteilen ist außerdem jedenfalls, von welchem Zeitpunkt an die Entschädigungspflicht besteht. Schließlich sind die prozessualen Voraussetzungen zu betrachten, die für den Entschädigungsanspruch gelten, und ferner die Kriterien für die Schadensbemessung.

11 Dies sind also die Aspekte, auf die ich eingehen werde, und die Fragen, die ich versuchen werde zu beantworten. Die folgende Untersuchung ist in drei Teile unterteilt. Der erste Teil beschäftigt sich mit dem Grundsatz der Staatshaftung im Gemeinschaftsrecht und hat zum Ziel, deren Grundlage und Tragweite auch im Hinblick auf unerlaubte Handlungen des Gesetzgebers herauszustellen und insbesondere zu beurteilen, ob die Haftungsklage subsidiär in dem Sinne ist, daß sie nur erhoben werden kann, wenn der einzelne nicht über andere Mittel verfügt, um die ihm durch das Gemeinschaftsrecht verliehenen Rechte geltend zu machen, oder ob sie von allgemeinerer Tragweite ist.

Bezüglich der Haftungsvoraussetzungen schicke ich voraus, daß die wesentlichen Mindestvoraussetzungen, im Unterschied zu den prozessualen, nur gemeinsame und damit gemeinschaftliche Voraussetzungen sein können. Allein auf diese Weise läßt sich meiner Ansicht nach vermeiden, daß hinsichtlich eines und desselben Verstoßes diese Möglichkeit der Entschädigung in den verschiedenen Mitgliedstaaten nicht gleichermaßen gewährleistet ist und daß damit jene Diskriminierung zwischen einzelnen entsteht, die eine Rechtsgemeinschaft nicht tolerieren sollte. Der zweite Teil setzt sich daher mit den Voraussetzungen auseinander, unter denen der einzelne Schadensersatz erhalten kann, also mit den gemeinschaftlichen Voraussetzungen der Haftung, und mit den Grenzen, die das Gemeinschaftsrecht den prozessualen Voraussetzungen setzt. Diese letztgenannten richten sich meiner Ansicht nach aber, wie die Kriterien der Schadensbemessung, weiterhin nach dem nationalen Recht.

Schließlich folgt eine Prüfung der beiden uns vorliegenden Fälle und somit die Antwort auf die Fragen, auf die das vorliegende Verfahren zurückgeht.

I - Zum Grundsatz der Staatshaftung im Gemeinschaftsrecht: Grundlage und Tragweite

12 Der Gedanke der Staatshaftung für Schäden, die durch eine Rechtsetzungstätigkeit verursacht werden, erscheint keineswegs überraschend. Der Grundsatz, auf den die Mehrzahl der zivilrechtlichen Regelungen der außervertraglichen Haftung zurückgeht, ist, in unterschiedlicher Auslegung und Beschränkung, der des neminem laedere, wonach jeder den Schaden zu ersetzen hat, der durch das eigene, gegen eine Rechtspflicht verstoßende Betragen verursacht wird(20). Und es läßt sich nicht bestreiten, daß sich auf einen solchen Grundsatz die verschiedenen, zum Großteil das Ergebnis von Konstruktionen der Rechtsprechung darstellenden Regelungen über die Haftung der ffentlichen Stellen berufen, die nur wegen der Natur der von diesen ausgeübten Tätigkeit, insbesondere im Fall der Rechtsetzung, spezifische und eigentümliche Züge aufweist. Auch die Haftung der öffentlichen Stellen ist nämlich eng, wenn nicht sogar zwangsläufig, mit dem ungerechten, weil durch ein rechtswidriges Verhalten verursachten Schaden verbunden; sie ist praktisch die Kehrseite der Medaille.

Es trifft zu, daß im Fall der öffentlichen Stellen, gerade mit Rücksicht auf die Natur der verrichteten Tätigkeit und der Folgen, die sich aus einer etwaigen generalisierenden Bejahung der Haftung und der Entschädigungspflicht ergeben, schon immer die Tendenz bestand, den Bereich der Haftung in verschiedener Weise zu beschränken. Der Umfang dieser Beschränkung, der sich in einer ersten Annäherung in der bekannten Formel zusammenfassen läßt, wonach es sich um eine "weder allgemeine noch absolute" Haftung handele(21), steht folglich in Zusammenhang mit dem Erfordernis, die in Betracht kommenden gegensätzlichen und konkurrierenden Interessen auszugleichen, auf der einen Seite das Interesse des Verletzten, wenigstens vermögensmäßig Ersatz des durch eine, insbesondere rechtsetzende, Tätigkeit des Staates erlittenen Schadens zu erhalten, und auf der anderen Seite das des Staates daran, nicht immer und auf jeden Fall für den Schaden einstehen zu müssen, der durch die Tätigkeit seiner Organe in Erfuellung der diesen übertragenen institutionellen Aufgaben verursacht wird.

Die Beschränkung des Haftungsbereichs hat im Laufe der Zeit in den verschiedenen Rechtsordnungen offensichtlich bedeutende Entwicklungen erfahren. Insbesondere brachte es das Aufkommen des Rechtsstaats mit sich, daß sich der Akzent zumindest in den weiter entwickelten Rechtsordnungen immer mehr vom Verhalten des Schadensverursachers auf die Rechte des Verletzten verschob, was auch für die Haftung im allgemeinen gilt. Unter diesem Blickwinkel stellten die Staatshaftung und die daraus folgende Entschädigungspflicht am Ende ein Mittel zur Verhängung von Sanktionen für rechtswidriges und/oder jedenfalls schädigendes Verhalten und dadurch ein Mittel dar, um den Schutz der Rechte der einzelnen effektiv zu gestalten.

13 Die soeben geschilderte Denkweise führt zu einer ersten einfachen Bemerkung in bezug auf die Staatshaftung für Verstöße gegen das Gemeinschaftsrecht. Der Umstand, daß die Mitgliedstaaten, wenn auch bei Vorliegen von Voraussetzungen, die den Haftungsbereich auf verschiedene Weise beschränken, für die Schäden in Anspruch genommen werden können, die durch eine Rechtsetzungstätigkeit der öffentlichen Verwaltung hervorgerufen werden, legt bereits die Annahme nahe, daß es nicht vernünftig ist, daß die gleichen Staaten nie und keinesfalls für die Verstöße gegen das Gemeinschaftsrecht haften sollten, die sich im Vermögen der einzelnen niederschlagen, die die Folgen dieser Verstöße zu tragen haben.

Kurz gesagt, soweit zumindest der Grundsatz der Staatshaftung zur Tradition aller Rechtsordnungen gehört(22), muß er auch dann Anwendung finden können, wenn das unerlaubte Verhalten im Verstoß gegen eine Gemeinschaftsnorm besteht.

14 Doch sollte sogleich darauf hingewiesen werden, daß es zwar im wesentlichen Sache des Staates und damit seiner Organe ist, die ordnungsgemäße Anwendung des Gemeinschaftsrechts sicherzustellen und insbesondere den einzelnen die Effektivität der ihnen verliehenen Rechte zu gewährleisten, daß es aber auch außer Zweifel steht, daß der Gerichtshof bei Rechten, die der einzelne aufgrund von Gemeinschaftsvorschriften geltend macht, zu prüfen hat, ob das Niveau des durch die nationale Rechtsordnung gewährten Schutzes angemessen ist. Die Prüfung hat mehrfach dazu geführt, daß von dem betreffenden Staat verlangt wurde, einen in seiner Rechtsordnung nicht vorgesehenen gerichtlichen Rechtsbehelf zu schaffen(23).

Daher wäre es im Hinblick auf die einschlägige Rechtsprechung und die charakteristischen Merkmale des Rechtssystems insgesamt, insbesondere im Hinblick auf die Aufgabenverteilung zwischen Gemeinschaft und Mitgliedstaaten, inkohärent, wenn sich das Gemeinschaftsrecht überhaupt nicht für den Schadensersatz interessieren und sich insoweit ohne jede Prüfung auf die einzelnen nationalen Rechtsordnungen verlassen würde.

a) Die Bejahung der Entschädigungspflicht der säumigen Mitgliedstaaten in der Rechtsprechung des Gerichtshofes: das Urteil Francovich und seine Vorläufer

15 Das Urteil Francovich, das unausweichlich Ausgangspunkt für eine Betrachtung der Frage der vermögensmäßigen Haftung des Staates für Verstöße gegen das Gemeinschaftsrecht ist, stellt bis heute lediglich die genaueste Antwort auf diese Frage dar. Der Fall betraf bekanntlich die Nichtumsetzung der Richtlinie über den Schutz der Arbeitnehmer bei Zahlungsunfähigkeit des Arbeitgebers, nach der die Mitgliedstaaten einen Mindestgarantiemechanismus für die fälligen Ansprüche auf Arbeitsentgelt zu schaffen hatten. Ein italienisches Gericht hatte dem Gerichtshof die Frage vorgelegt, ob sich der einzelne angesichts der Nichtumsetzung dieser Richtlinie durch einen Mitgliedstaat vor den nationalen Gerichten unmittelbar auf die Gemeinschaftsvorschriften berufen könne, um in den Genuß der darin vorgesehenen Vorteile zu gelangen, und ob er jedenfalls von dem Mitgliedstaat Schadensersatz verlangen könne, wenn es sich um eine Richtlinie ohne unmittelbare Wirkung handele. Dem Gerichtshof wurde somit über die Frage nach der unmittelbaren Wirkung bestimmter Vorschriften einer Richtlinie hinaus auch die Frage nach dem Ersatz des Schadens gestellt, der sich aus der Nichtumsetzung der Richtlinie ergibt(24).

Obgleich der Gerichtshof darauf hingewiesen hat, daß die streitigen Vorschriften der Richtlinie in bezug auf die Bestimmung des Personenkreises, dem die Garantie zugute kommen soll, und den Inhalt dieser Garantie hinreichend genau und unbedingt seien, ist er zu dem Schluß gekommen, daß diese Vorschriften vor dem nationalen Gericht nicht unmittelbar geltend gemacht werden könnten, um die in der Richtlinie zu ihren Gunsten vorgesehene Leistung zu verlangen. Insbesondere war nicht geregelt, wer der "Schuldner" war, und der Staat konnte nicht allein deshalb als Schuldner angesehen werden, weil er diese Richtlinie nicht fristgemäß durchgeführt hatte.

16 Folglich ist der Gerichtshof zur Prüfung der Frage übergegangen, ob der einzelne mit Erfolg Ersatz für die ihm gegebenenfalls entstandenen Schäden verlangen könne, und hat zunächst auf die wesentlichen Merkmale des Gemeinschaftssystems und insbesondere auf die den nationalen Gerichten zugewiesenen Aufgaben hingewiesen. Daraus hat er den lapidaren, aber unbestreitbaren Schluß gezogen, daß "der Grundsatz einer Staatshaftung für Schäden, die dem einzelnen durch dem Staat zurechenbare Verstöße gegen das Gemeinschaftsrecht entstehen, ... aus dem Wesen der mit dem EWG-Vertrag geschaffenen Rechtsordnung [folgt]" (Randnr. 35).

Genauer gesagt, der Gerichtshof hat diesen Grundsatz aus zwei wesentlichen Elementen der Gemeinschaftsrechtsordnung abgeleitet. Erstens hat er auf den Umstand hingewiesen, daß "die volle Wirksamkeit der gemeinschaftsrechtlichen Bestimmungen ... beeinträchtigt und der Schutz der durch sie begründeten Rechte gemindert [wäre], wenn der einzelne nicht die Möglichkeit hätte, für den Fall eine Entschädigung zu erlangen, daß seine Rechte durch einen Verstoß gegen das Gemeinschaftsrecht verletzt werden, der einem Mitgliedstaat zuzurechnen ist" (Randnr. 33). Auch sei die Möglichkeit einer Entschädigung durch den Mitgliedstaat "vor allem dann unerläßlich, wenn die volle Wirkung der gemeinschaftsrechtlichen Bestimmungen wie im vorliegenden Fall davon abhängt, daß der Staat tätig wird, und der einzelne deshalb im Falle einer Untätigkeit des Staates die ihm durch das Gemeinschaftsrecht zuerkannten Rechte vor den nationalen Gerichten nicht geltend machen kann" (Randnr. 34).

Zweitens hat er diese Entschädigungspflicht, wie bereits im Urteil Humblet(25), auf Artikel 5 EG-Vertrag zurückgeführt und daraus abgeleitet, nach dem "die Mitgliedstaaten alle geeigneten Maßnahmen allgemeiner oder besonderer Art zur Erfuellung ihrer Verpflichtungen aus dem Gemeinschaftsrecht zu treffen haben"; zu diesen Verpflichtungen gehöre gerade "diejenige, die rechtswidrigen Folgen eines Verstoßes gegen das Gemeinschaftsrecht zu beheben" (Randnr. 36).

17 Die Betrachtungsweise war somit eine solche der Mittel, die dazu bestimmt sind, durch die Effektivität des gerichtlichen Rechtsschutzes, der den durch die gemeinschaftlichen Vorschriften begründeten Rechtspositionen gewährt wird, die Wirksamkeit dieser Vorschriften zu stärken, und die außerdem dazu dienen, die Vertragsverletzungen der Mitgliedstaaten nicht ohne, auch spürbare Folgen zu lassen.

Genau zu diesen Zwecken wird also die Position des einzelnen benutzt und zu ihrer rechten Bedeutung erhoben. Die vermögensmäßige Haftung des Staates gegenüber den einzelnen in Höhe des durch gesetzgeberische Untätigkeit verursachten Schadens ist vom Gerichtshof letzten Endes als ein Instrument geschaffen worden, das den Schutz der einzelnen und dadurch auch eine ordnungsgemäße Durchführung des Gemeinschaftsrechts gewährleisten soll. In dieser Hinsicht hat sie weit zurückreichende Wurzeln, sowohl in bezug auf spezielle Präzedenzfälle für die Haftung und Entschädigungspflicht der Mitgliedstaaten(26) als auch im allgemeineren Zusammenhang des effektiven Schutzes der Rechte, die die einzelnen aufgrund von Gemeinschaftsvorschriften geltend machen(27).

18 Man darf nämlich nicht vergessen, daß Feststellungen zur Entschädigungspflicht in bezug auf verschiedenartige Fälle des Verstoßes gegen das Gemeinschaftsrecht seit Anfang der sechziger Jahre in der Rechtsprechung des Gerichtshofes, wenn auch nur beiläufig, vorhanden sind. Ich beziehe mich zunächst auf das bereits genannte Urteil Humblet, in dem der Gerichtshof insbesondere ausgeführt hat, daß, wenn er "feststellt, daß ein Akt der Gesetzgebungs- oder der Verwaltungsorgane eines Mitgliedstaates dem Gemeinschaftsrecht zuwiderläuft, ... dieser Staat nach Artikel 86 EGKS-Vertrag verpflichtet [ist], sowohl diesen Akt rückgängig zu machen als auch die möglicherweise durch ihn verursachten rechtswidrigen Folgen zu beheben"(28).

19 Außerdem hat der Gerichtshof gerade in der Annahme, daß die Vertragsverletzung des Mitgliedstaats zum Entschädigungsanspruch des einzelnen führen kann, mehrfach die Einrede der Unzulässigkeit der Klage zurückgewiesen, obwohl der in einem Vertragsverletzungsverfahren beklagte Mitgliedstaat in der Zeit zwischen der mit Gründen versehenen Stellungnahme und dem Verfahren vor dem Gerichtshof der streitigen Verpflichtung nachgekommen war(29).

20 Noch direkter und ausdrücklicher ist die Feststellung der Entschädigungspflicht der Mitgliedstaaten gegenüber den einzelnen im Urteil Russo(30), in dem der Gerichtshof ausgeführt hat: "Ist ein solcher Schaden infolge der Verletzung des Gemeinschaftsrechts entstanden, so ist der betreffende Staat verpflichtet, gegenüber dem Geschädigten im Rahmen der Bestimmungen des nationalen Rechts über die Staatshaftung die Folgen zu tragen."

21 Aus den soeben angeführten Feststellungen ergibt sich also ohne weiteres, daß von einem Mitgliedstaat sehr wohl Ersatz der Schäden verlangt werden kann, die einzelne wegen einer unerlaubten Handlung erleiden, die in einem Verstoß gegen Gemeinschaftsvorschriften besteht oder dessen Folge ist.

Nach dieser Rechtsprechung hat jedoch das nationale Gericht die Haftung "im Rahmen der Bestimmungen des nationalen Rechts über die Staatshaftung" festzustellen(31). Somit ist die Feststellung, ob der Staat auf Ersatz der Schäden in Anspruch genommen werden kann, die dadurch verursacht wurden, daß er Gemeinschaftsvorschriften nicht beachtet hat, grundsätzlich dem Bereich des jeweiligen nationalen Rechts zugewiesen worden(32).

22 Die genannte Rechtsprechung scheint in diesem spezifischen Punkt durch das Urteil Francovich überholt, in dem die Entschädigungspflicht der säumigen Mitgliedstaaten auch in bezug auf die Voraussetzungen dieser Pflicht im Gemeinschaftsrecht verankert wird.

Im wesentlichen hat sich der Gerichtshof im Urteil Francovich nicht darauf beschränkt, es dem nationalen Recht zu überlassen, alle sich aus dem Verstoß gegen die Gemeinschaftsvorschrift ergebenden rechtlichen Konsequenzen zu ziehen, sondern entschieden, daß das Gemeinschaftsrecht selbst dem Staat eine Entschädigungspflicht gegenüber dem einzelnen auferlege, und auch zumindest für diesen Haftungsfall die "gemeinschaftlichen" Voraussetzungen umrissen, nach denen sich die Haftung bestimmt.

b) Der "gemeinschaftliche" Grundsatz der Haftung: nur ein Mittel, um eine Lücke im Rechtsschutz zu fuellen, oder ein Grundsatz von weitergehender Bedeutung?

23 Nun ist zu prüfen, ob gerade die in der Rechtsprechung vor dem Urteil Francovich anzutreffende Auffassung (noch) eine Grundlage hat oder ob eine auf das Gemeinschaftsrecht gegründete Entschädigungspflicht der Mitgliedstaaten auch in anderen Fällen als dem der Nichtumsetzung von Richtlinien bestehen kann oder muß.

Insbesondere ist zu prüfen, ob das Gemeinschaftsrecht auch im Fall des Verstoßes gegen Vorschriften mit unmittelbarer Wirkung einen Schutz durch Schadensersatz verlangt oder ob der Umstand, daß sich der einzelne in diesen Fällen unmittelbar auf die betreffende Vorschrift berufen und somit dadurch den Schutz des geltend gemachten Rechts durchsetzen kann, zum Ausschluß dieser Möglichkeit führt.

24 In diesem zweitgenannten Sinne haben sich im Laufe des vorliegenden Verfahrens die deutsche, die niederländische und die irische Regierung ausgesprochen. Sie haben ihre Ansicht damit begründet, daß der Gemeinschaftsgesetzgeber nicht beabsichtigt habe, ein allgemeines System der Haftung der Mitgliedstaaten für Verstöße gegen das Gemeinschaftsrecht aufzustellen. Dies werde auch dadurch bestätigt, daß die Mitgliedstaaten anläßlich des Vertrages von Maastricht keine dahin gehende Regelung getroffen hätten. Außerdem wäre nach Ansicht der deutschen Regierung eine Ergänzung des Gemeinschaftsrechts durch die Rechtsprechung, die über die Grenzen der zulässigen Lückenausfuellung hinausginge, mit der nach dem Vertrag vorgesehenen Zuständigkeitsverteilung zwischen den Organen der Gemeinschaft und den Mitgliedstaaten sowie mit dem Grundsatz der Wahrung des institutionellen Gleichgewichts nicht vereinbar.

Schließlich hat der Entschädigungsanspruch nach Ansicht der vorgenannten Regierungen nur die Funktion eines Reserveschutzes in dem Sinne, daß ihm nur im Fall von Vorschriften, die sonst vor den nationalen Gerichten nicht geltend gemacht werden könnten, Bedeutung zukomme. Mit dem Urteil Francovich habe der Gerichtshof im wesentlichen eine Lücke im Rechtsschutzsystem schließen wollen, indem er durch Anordnung einer Entschädigungspflicht den säumigen Mitgliedstaat bestrafe. Sei es dem einzelnen dagegen, wie in den Fällen, die dem vorliegenden Verfahren zugrunde lägen, bereits möglich, unmittelbar zu handeln, um sich auf die Vorschriften des Gemeinschaftsrechts zu berufen, so bestehe kein Bedürfnis dafür, daß das Gemeinschaftssystem die Zuerkennung einer Entschädigung gebiete; eine solche Annahme hätte auch keine Grundlage. Der Entschädigungsanspruch könne dem einzelnen daher nur zuerkannt werden, wenn und soweit das nationale Recht dies gestatte.

25 Eine derartige Auffassung kann meiner Ansicht nach nicht geteilt werden. Zunächst ergibt sich aus der Rechtsprechung des Gerichtshofes, in der sich die vermögensmäßige Haftung des Staates für Verstöße gegen Vorschriften mit unmittelbarer Wirkung mehrfach abgezeichnet hat, daß die Möglichkeit des materiell-rechtlichen Schutzes die des Vermögensschutzes nicht ausschließt(33). Zwar hat sich der Gerichtshof in diesen Fällen auf die Feststellung beschränkt, daß die Verpflichtung zum Ersatz des von einem Mitgliedstaat verursachten Schadens diesem Mitgliedstaat gemäß den Vorschriften des nationalen Rechts obliege, doch trifft es u. a. ebenfalls zu, daß es sich um Fälle handelte, in denen sich die Fragen des vorlegenden Gerichts nicht auf das spezielle Thema des Entschädigungsanspruchs bezogen hatten.

Als speziell diese Frage in der Rechtssache Francovich gestellt wurde, hat es der Gerichtshof nicht versäumt, klarzustellen, daß der Grundsatz der Haftung ein aus dem Wesen des Gemeinschaftsrechts folgender Grundsatz sei; diese allgemeine und grundsätzliche Feststellung gilt für jeden Fall des Verstoßes gegen das Gemeinschaftsrecht, nicht nur für den der Nichtumsetzung von Richtlinien(34). Bezüglich des letztgenannten Falles hat der Gerichtshof nur klargestellt, daß der Entschädigungsanspruch "vor allem dann unerläßlich" ist, wenn der einzelne sonst trotz der ihm durch die Richtlinie verliehenen Rechte ohne jeden Schutz wäre. Eine solche Klarstellung schließt jedoch die Ersatzfähigkeit von Schäden, die aus einer anderen Art von Verstößen folgen, nicht aus; dafür spricht, daß der Gerichtshof weiter ausgeführt hat, daß die Voraussetzungen des Entschädigungsanspruchs von der Art des Verstoßes gegen das Gemeinschaftsrecht abhängen, der dem verursachten Schaden zugrunde liegt (Randnr. 38).

26 Ich meine auch nicht, daß der Grundsatz der Staatshaftung für Verstöße gegen Gemeinschaftsvorschriften mit unmittelbarer Wirkung in irgendeiner Weise der nach dem Vertrag vorgesehenen Zuständigkeitsverteilung zwischen den Gemeinschaftsorganen und den Mitgliedstaaten zuwiderläuft. Insoweit beschränke ich mich auf die Bemerkung, daß es gerade der Verstoß gegen das Gemeinschaftsrecht ist, der ein Ungleichgewicht in der von den Staaten aus freien Stücken akzeptierten und gutgeheißenen Zuständigkeitsverteilung schafft. Das nach dem Gemeinschaftsrecht gegebenenfalls bestehende Erfordernis, die sich aus einem solchen Verstoß ergebenden Schäden zu ersetzen, stellt nur ein Mittel dar, um das gestörte Gleichgewicht wiederherzustellen.

Die Staatshaftung für Rechtsetzungstätigkeiten (des Gesetzgebers oder der Verwaltung) stellt auch unter diesem Aspekt einen natürlichen und notwendigen Bestandteil der von den Mitgliedstaaten durch den Vertrag geschaffenen Gemeinschaftsrechtsordnung dar. Ich kann nämlich nicht umhin, mir zu vergegenwärtigen, daß es die Mitgliedstaaten sind, die in völliger Freiheit die Vertragsbestimmungen vereinbaren, die dem ganzen System zugrunde liegen, und daß ebenfalls die Mitgliedstaaten die zentralen Figuren des Verfahrens zur Ausarbeitung der Rechtsakte der Gemeinschaft sind. Die Bejahung der Haftung wegen Vertragsverletzung ist daher nur gleichbedeutend mit einer Erhöhung des Grades der Effektivität des Systems und läuft in bezug auf den Gesetzgeber nicht auf eine ergänzende oder gar ersetzende Tätigkeit hinaus.

27 Dies gilt um so mehr, wenn man bedenkt, daß die vermögensmäßige Haftung des Staates gegenüber den einzelnen in Höhe des Schadens, der durch eine normative Tätigkeit oder Untätigkeit verursacht wurde, vom Gerichtshof, ich wiederhole es, als ein Instrument zur Gewährleistung des Schutzes der einzelnen und dadurch auch der ordnungsgemäßen Durchführung des Gemeinschaftsrechts in sämtlichen Mitgliedstaaten geschaffen worden ist.

Kurz und gut, die Betrachtungsweise ist also eigentlich die gleiche wie in der nunmehr gefestigten Rechtsprechung, in der die unmittelbare Wirkung in dem Sinne bejaht worden ist, daß sich der einzelne vor den nationalen Gerichten unmittelbar auf Bestimmungen des Vertrages wie auf Akte des abgeleiteten Rechts berufen kann, vorausgesetzt natürlich, daß es sich um hinreichend klare, genaue und unbedingte Vorschriften handelt.

28 Nun, mit der Identifizierung der unmittelbaren Wirkung in der an die Mitgliedstaaten gerichteten Vorschrift des Vertrages, die eine Verpflichtung dieser Staaten, z. B. bestimmte Hindernisse abzuschaffen und sie nicht wiedereinzuführen, enthält, wird das darauf beruhende Recht des einzelnen auf Beseitigung dieser Hindernisse festgestellt und ihm Bedeutung zugemessen mit der weiteren Folge, daß ein solches Recht vor dem nationalen Gericht klageweise geltend gemacht werden kann, um einen angemessenen Schutz dieses Rechts zu erhalten. Auf diese Weise wird somit das aus der Verpflichtung des Staates folgende Recht, das dem einzelnen zugestanden hätte, wenn diese Verpflichtung ordnungsgemäß und pünktlich durchgeführt worden wäre, bestimmt und hervorgehoben.

Dies gilt nicht nur in materieller, sondern auch in prozessualer Hinsicht. Man denke daran, daß der Gerichtshof ausgeführt hat, daß "jeder unmittelbare gerichtliche Schutz der individuellen Rechte der Einzelnen ausgeschlossen [wäre]", wenn davon auszugehen wäre, daß die Garantien gegen Verletzungen von Vertragsbestimmungen, die den Staaten Verpflichtungen auferlegen, auf das in Artikel 169 vorgesehene Verfahren beschränkt wären(35). Die Rechtsstellung des einzelnen, die unmittelbar von der Vertragsbestimmung abhängt, wird also auch bei Fehlen einer ordnungsgemäßen Anwendung dieser Bestimmung benutzt, um den vollen und effektiven Schutz der Rechte zu gewährleisten, den die Beachtung der betreffenden Bestimmung durch den Staat sicherstellen sollte.

29 Die gleiche Betrachtungsweise läßt sich noch deutlicher in der Rechtsprechung erkennen, mit der von einem bestimmten Zeitpunkt an die unterbliebene oder verspätete Umsetzung von Richtlinien bestraft wurde, indem auch diesen Richtlinien, natürlich bei Vorliegen bestimmter Voraussetzungen, unmittelbare Wirkung beigemessen wurde(36). Dies bestätigt die Feststellung, daß das Gemeinschaftssystem somit auch im Fall von Richtlinien in der Rechtsposition des einzelnen einen wirksamen Hebel gefunden hat, um deren Durchführung in Ermangelung der gebotenen Umsetzung zu gewährleisten.

30 Sodann ist bezeichnend, daß der Gerichtshof die Entschädigungspflicht des Staates unter den bereits im Urteil Francovich aufgestellten Bedingungen in einem Fall bestätigt hat, in dem es gerade um die Möglichkeit ging, sich im Verhältnis zwischen Privaten auf die unmittelbare Wirkung von Vorschriften einer nicht fristgerecht umgesetzten Richtlinie zu berufen(37).

Die Bejahung der Entschädigungspflicht für den Fall, daß eine Richtlinie sowohl wegen Fehlens einer unmittelbaren Wirkung aller Vorschriften, die erforderlich sind, um in den Genuß des durch sie dem einzelnen verliehenen Rechts zu kommen, als auch wegen Fehlens einer unmittelbaren "horizontalen" Wirkung bei genauen und unbedingten Richtlinien vor dem nationalen Gericht nicht unmittelbar herangezogen werden kann, stellt somit ebenfalls ein Mittel dar, um die Stellung des einzelnen zu stärken, indem die Möglichkeit gewährleistet wird, zumindest in vermögensmäßiger Hinsicht das durch die Säumnis des Staates entstandene Ungleichgewicht auszugleichen.

31 Zur Gewährleistung des vollen und effektiven Schutzes der Rechte, die durch eine den Staat verpflichtende Vorschrift mit unmittelbarer Wirkung verliehen werden, wird also die unmittelbar durch diese Vorschrift geschaffene Stellung des einzelnen benutzt. In der gleichen Weise wird zur Gewährleistung des Schutzes der Rechte, die durch eine Vorschrift verliehen werden, die in dem Sinne ohne unmittelbare Wirkung ist, daß sie vor dem nationalen Gericht nicht unmittelbar klageweise geltend gemacht werden kann, gleichwohl aber ebenfalls eine Verpflichtung des Staates begründet, im Fall des Verstoßes des Staates gegen diese Verpflichtung der Anspruch des einzelnen auf Schadensersatz benutzt.

Das Schema bleibt somit das gleiche: Für die Durchführung einer den Staat verpflichtenden Vorschrift wird die Rechtsposition des einzelnen benutzt, das eine Mal mit ihrem vollen materiellen Inhalt, das andere Mal mit ihrem vermögenswerten Inhalt. Auch das Ergebnis ist das gleiche: Einerseits wird das vertragswidrige Verhalten des betreffenden Mitgliedstaats beseitigt, andererseits wird dem einzelnen ein effektiver Schutz der aufgrund von Gemeinschaftsvorschriften geltend gemachten Rechte gewährleistet. Dadurch wird die Wirksamkeit der Vorschrift und somit die Wirksamkeit des Systems im ganzen gestärkt.

32 Die vorstehenden Bemerkungen machen mit hinreichender Klarheit deutlich, daß das Urteil Francovich keineswegs ein exzentrisches Moment in der Rechtsprechung des Gerichtshofes gewesen ist, sondern ein Übergang, der im Hinblick auf einen in Luxemburg mehrfach einmütig bekräftigten Wert, nämlich die Wirksamkeit der Gemeinschaftsvorschriften und somit die Vollständigkeit des gerichtlichen Rechtsschutzes, völlig kohärent und konsequent ist(38).

Es ist unbestreitbar, daß es sich um einen grundlegenden Wert einer jeden, gemeinschaftlichen oder nationalen, Rechtsordnung handelt. Und es ist auch unbestreitbar, daß es die Beachtung dieses Wertes erfordern kann, daß den einzelnen, falls erforderlich, der Anspruch auf Ersatz der Schäden gewährleistet wird, die sie aufgrund der normativen Tätigkeit oder Untätigkeit der öffentlichen Stellen erlitten haben, unabhängig davon, ob der einzelne außer diesem Entschädigungsanspruch noch andere Mittel hat, um eine Verletzung der Rechtsposition, die er nach dem Gemeinschaftsrecht innehat, geltend zu machen.

33 Andererseits bedeutet die - nunmehr unstreitige - Bejahung der Entschädigungspflicht des Staates gegenüber dem einzelnen im Fall der Nichtdurchführung einer Richtlinie, also in einem Fall eines Verstoßes gegen die Verpflichtung des Staates (Verstoß gegen die Artikel 189 und 5 des Vertrages), der sich nur mittelbar mit einer Verletzung eines entsprechenden Rechts des einzelnen in Zusammenhang bringen läßt, erst recht, daß es möglich sein muß, gerade diesen Schutz in den Fällen zu gewähren, in denen unmittelbar Vorschriften verletzt sind, die dem einzelnen eine subjektive Rechtsposition einräumen und daher vor den nationalen Gerichten unmittelbar herangezogen werden können.

In diesem Sinne kann die Auffassung, daß man nicht "über" die Bejahung der Haftung im Fall der Nichtumsetzung von Richtlinien "hinausgehen" könne, nicht nur aus den bisher dargelegten Gründen nicht geteilt werden, sondern sie beachtet auch nicht, daß gerade der Fall Francovich allenfalls die letzte (und nicht die erste) Etappe darstellt, die die Rechtsprechung des Gerichtshofes erreichen kann. Denn bei genauem Hinsehen hat das Urteil Francovich ein Mittel des (zumindest vermögensmäßigen) Schutzes gewährt, wo der vorgesehene Schutz der des Artikels 169 war, der kein unmittelbarer Schutz für den einzelnen ist. Dagegen besteht im Fall des Verstoßes gegen Vorschriften mit unmittelbarer Wirkung der Schutz bereits und kann von dem einzelnen unmittelbar eingeklagt werden, so daß es nur darum geht, ihn um das Minus, das der Vermögensschutz darstellt, zu ergänzen. In diesem Fall braucht man nicht einmal den "ganz kleinen" logischen Sprung, der dagegen erforderlich ist, um vom Verstoß gegen Artikel 189 zur Verletzung des Rechts zu gelangen, das die Richtlinie dem einzelnen potentiell verleiht.

Es darf auch nicht vergessen werden, daß die Rechtsprechung bezüglich der Vorschriften mit unmittelbarer Wirkung beständig bekräftigt, daß diese "ihre volle Wirkung einheitlich in sämtlichen Mitgliedstaaten vom Zeitpunkt ihres Inkrafttretens an und während der gesamten Dauer ihrer Gültigkeit entfalten müssen"(39) und daß sich "diese Wirkung ... auf jedes Gericht [erstreckt], das, angerufen im Rahmen seiner Zuständigkeit, als Organ eines Mitgliedstaats die Aufgabe hat, die Rechte zu schützen, die das Gemeinschaftsrecht den einzelnen verleiht"(40). Somit ist klar, daß die Gemeinschaftsvorschrift mit unmittelbarer Wirkung dem einzelnen von ihrem Inkrafttreten an und während ihrer gesamten Geltungsdauer eine subjektive Rechtsposition einräumt, und zwar unabhängig von und auch trotz einer früheren oder späteren nationalen Vorschrift, die dieselbe Rechtsposition gegebenenfalls verneint. Daraus folgt also, daß das nationale Gericht einen vollständigen und effektiven gerichtlichen Schutz der Rechte, die dem einzelnen durch die betreffende Gemeinschaftsvorschrift verliehen werden, zu gewähren hat.

34 Nun, es ist unbestreitbar, daß der Verstoß gegen eine Vorschrift ein Ungleichgewicht schafft, das in der Reduzierung oder Aufhebung der betroffenen Rechtsstellung, vorliegend eines einzelnen, besteht; es unterliegt außerdem keinem Zweifel, daß jede subjektive Rechtsstellung, jedes "Recht", wenn man so will, einen materiellen und einen normalerweise quantifizierbaren vermögenswerten Inhalt hat. Die Effektivität des gerichtlichen Rechtsschutzes im Fall des Verstoßes gegen die Vorschrift, die eine subjektive Rechtsposition einräumt, zu gewährleisten, bedeutet die inhaltliche Wiederherstellung des durch den Verstoß gegen die Vorschrift beeinträchtigten Rechts. Und wenn die rechtswidrige Beeinträchtigung des Rechts des einzelnen durch einen Hoheitsakt - einen Verwaltungsakt oder ein Gesetz - erfolgt, muß dessen Urheber das Recht des einzelnen oder zumindest seinen vermögenswerten Inhalt wiederherstellen.

Abschließend gesagt, die Wiederherstellung des vermögenswerten Inhalts ist ein Minus, eine Mindestabhilfe, verglichen mit dem Fall der vollständigen materiellen Wiederherstellung, die das beste Schutzmittel bleibt. Die Aufhebung des rechtswidrigen Aktes oder die Nichtanwendung des im Hinblick auf einen höherrangigen Rechtmäßigkeitsparameter unvereinbaren Gesetzes ist in einem Rechtsstaat erforderlich. Bisweilen reicht dies jedoch nicht aus, so daß es erforderlich sein kann, zur Verwirklichung eines realen und effektiven Schutzes auch den vermögenswerten Inhalt des verletzten Rechts wiederauszugleichen und folglich den Ersatz des Schadens zu gewährleisten. Der vermögensmäßige Wiederausgleich des verletzten Rechts ist daher nichts Andersartiges oder Ergänzendes und noch weniger etwas Neues. Und er stellt auch keine gekünstelte und fernliegende "Option" einer Rechtsordnung dar, die effektiv sein will und muß.

Kurz und gut, der Grundsatz der vermögensmäßigen Haftung des Staates muß also gegenüber dem materiell-rechtlichen Schutz sowohl als alternative als auch als zusätzliche Abhilfe Anwendung finden; er muß daher für Verstöße sowohl gegen Vorschriften ohne unmittelbare Wirkung in dem Sinne, daß sie vor den nationalen Gerichten nicht unmittelbar herangezogen werden können, als auch gegen Vorschriften, die eine solche Möglichkeit bieten, gelten.

c) Die Entschädigungspflicht des Staates für Handlungen des Gesetzgebers

35 Eine derartige Schlußfolgerung kann meines Erachtens nicht dadurch entkräftet werden, daß die Verstöße gegen das Gemeinschaftsrecht mitunter oder häufig dem Gesetzgeber zuzurechnen sind.

Ich weise insoweit darauf hin, daß das Urteil Francovich, das doch keiner der Staaten, die im vorliegenden Verfahren Erklärungen eingereicht haben, in Frage gestellt hat, nicht danach unterscheidet, ob der Schaden von einem Verstoß herrührt, der auf Versäumnisse der Legislative oder der Exekutive zurückzuführen ist. Und es besteht sicherlich kein Grund zu der Annahme, daß in den hier interessierenden Fällen eine andere Schlußfolgerung geboten wäre.

Jedoch könnte die Möglichkeit, Schadensersatz zu gewähren, wie die vorlegenden Gerichte in ihren Vorlagebeschlüssen ausgeführt haben, bei ihnen durch ihr eigenes nationales Recht ausgeschlossen sein, gerade weil die Verstöße gegen das Gemeinschaftsrecht vorliegend dem Gesetzgeber zuzurechnen sind, sei es, weil dieser es unterlassen hat, ein nationales Gesetz so zu ändern, daß es dem Gemeinschaftsrecht entspricht (Rechtssache C-46/93, Brasserie du pêcheur), oder weil er ein mit dem Gemeinschaftsrecht unvereinbares nationales Gesetz erlassen hat (C-48/93, Factortame III). Im wesentlichen würde das nationale Recht somit in Anbetracht der Unmöglichkeit, eine Haftungsklage wegen der Tätigkeit oder Untätigkeit des Gesetzgebers zu erheben, in derartigen Fällen zur Verneinung des Haftungsgrundsatzes selbst führen.

36 Es trifft zu, daß das Nichtbestehen der Staatshaftung für Handlungen des Gesetzgebers in der Vergangenheit ein verbreiteter Gedanke war. Er fand seine Daseinsberechtigung in der Auffassung, daß sich der Souverän nicht rechtswidrig verhalten könne, oder, in der moderneren und demokratischeren Version, in der Souveränität des Parlaments. Mit anderen Worten, der Gesetzgeber wäre als höchster Ausdruck der souveränen Macht und auch in Anbetracht der demokratischen Legitimität, die er genießt, grundsätzlich den allgemeinen Haftungsregeln entzogen.

Für eine solche Konzeption, die sich vor allem in den Rechtssystemen herausgebildet hat, die keine Feststellung der Vereinbarkeit des Gesetzes im Hinblick auf einen höherrangigen Parameter kennen, müßten andere Bedingungen gelten, wenn es eine höherrangige Norm gibt, die es erlaubt, die Rechtmäßigkeit der Tätigkeit des Gesetzgebers zu prüfen und gegebenenfalls zu verneinen. Allerdings ist auch in den Rechtsordnungen, in denen nicht nur eine klare formale Hierarchie zwischen Verfassungs- und Gesetzesnormen, sondern auch ein Ad-hoc-Kontrollmechanismus in bezug auf die permanente Einhaltung dieser Hierarchie besteht (z. B. in Österreich, Italien, Deutschland und Spanien), die Frage der Ersatzfähigkeit der aus einem verfassungswidrigen Gesetz folgenden Schäden alles andere als unstreitig gelöst(41). Daraus folgt, daß in derartigen Fällen nicht von vornherein ausgeschlossen werden kann, daß der Staat für Schäden in Anspruch genommen wird, die durch für verfassungswidrig erklärte Gesetze verursacht werden.

37 Es trifft zu, daß, wenn der Gesetzgeber bei der Durchführung seiner institutionellen Aufgaben verpflichtet ist, bestimmte, durch höherrangige Normen gesetzte Grenzen einzuhalten, kein Grund der allgemeinen Rechtstheorie dagegen spricht, daß der Staat zum Ersatz der Schäden verpflichtet sein kann, die durch Gesetze verursacht worden sind, die diese Grenzen verletzt haben. Unter diesen Umständen ist die Haftung für Handlungen des Gesetzgebers gedanklich nicht weit entfernt und nicht sehr verschieden von der Haftung der Verwaltung für ihre Rechtsetzungstätigkeit, die heute problemlos in mehr oder weniger allen Breiten bejaht wird.

Das ist noch nicht alles. Es ist bekannt, daß in der Mehrzahl der Rechtsordnungen in bestimmten Fällen die Vermögenseinbuße ausgeglichen wird, die ein einzelner infolge einer Tätigkeit des Gesetzgebers erleidet, die völlig rechtmäßig ist, da sie ohne Verstoß gegen eine Handlungsnorm erfolgt ist: Man denke an die Fälle der Verstaatlichung und der Enteignung zu öffentlichen Zwecken. Gesteht man aber zu, daß das für die rechtliche und vermögensmäßige Stellung des einzelnen rechtmäßig angeordnete Opfer zugunsten des öffentlichen Interesses mit einer angemessenen Entschädigung verbunden sein muß, wäre es zumindest sonderbar, wenn man annähme, daß, wenn dieser Schaden durch einen Akt verursacht wurde, der wegen Verstoßes gegen eine höherrangige Norm (Verfassungsnorm, Gemeinschaftsnorm, jedenfalls eine dem Akt vorgehende Norm) rechtswidrig ist, kein Raum für eine Entschädigung sei.

38 Man braucht sodann kaum daran zu erinnern, daß in den durch das Völkerrecht geregelten Beziehungen die Staatshaftung für Handlungen des Gesetzgebers allgemein und unstreitig anerkannt ist(42). Als eine der Gelegenheiten, bei denen dies zum Ausdruck kommt, ist auf den vom Ständigen Internationalen Gerichtshof aufgestellten Grundsatz hinzuweisen, wonach die Wiedergutmachungspflicht die unmittelbare Folge eines gegen das Völkerrecht verstoßenden schädigenden Aktes ist, der einem Staat zuzurechnen ist. Genauer: "Es stellt einen Grundsatz des Völkerrechts dar, daß der Verstoß gegen eine Verpflichtung die Pflicht zur Entschädigung in angemessener Form nach sich zieht. Die Entschädigung ist somit die unerläßliche Ergänzung der Nichtanwendung einer Konvention, ohne daß es erforderlich wäre, dies in der Konvention selbst zu verankern."(43)

39 Gewiß, ich will nicht verschweigen, daß für das Völkerrecht die Verpflichtung des Staates zum Schadensersatz auch dann, wenn die Entschädigung im konkreten Fall darauf gerichtet ist, die vermögensmäßige Stellung einzelner wiederherzustellen, gegenüber einem oder mehreren Staaten besteht und nicht, wie etwa in dem uns vorliegenden Fall, unmittelbar gegenüber den einzelnen.

Mir scheint jedoch nicht, daß man die Besonderheiten und Eigenheiten der Gemeinschaftsrechtsordnung außer acht lassen kann. Diese Ordnung ist ja, soweit hier von Bedeutung, auf einer vertraglichen Grundlage errichtet. Der Vertrag enthält, wie auch andere Abkommen zur Errichtung internationaler Organisationen, eine Reihe von Verpflichtungen der Mitgliedstaaten in bezug auf die Verwirklichung der aufgestellten, freiwillig vereinbarten Ziele sowie auf das Funktionieren eines institutionellen Gefüges mit Befugnissen, die zum sehr großen Teil, aber nicht vollständig im voraus festgelegt sind. Das besondere und letzte Ziel der vertraglichen Grundlage ist im Fall der Gemeinschaft jedoch das der Integration und gerade dasjenige, "die Grundlagen für einen immer engeren Zusammenschluß der europäischen Völker zu schaffen"(44), u. a. durch die Verwirklichung des Gemeinsamen Marktes. Daraus folgt, daß sich die traditionellen, sagen wir auch, internationalistischen Instrumente, die vorgesehen sind, um die ordnungsgemäße und pünktliche Erfuellung der Verpflichtungen durch die Mitgliedstaaten zu erreichen, zum größten Teil dahin gewandelt haben und sich weiter dahin wandeln, daß der Rechtsposition des einzelnen höchste und unmittelbare Bedeutung beigemessen wird. Der Grund besteht darin, daß die Verpflichtungen der Staaten und der Gemeinschaftsorgane - in einem System, das ein gemeinschaftliches sein wollte und sein will - vor allem auf die Schaffung von Rechten der einzelnen gerichtet sind. Dies ist der von den Verfassern des Vertrages bestimmte und vom Gemeinschaftsgesetzgeber gefestigte Rahmen.

40 Der Gerichtshof hat sich in einer bestens bekannten Rechtsprechung darauf beschränkt, genau diesen Willen der Verfasser des Vertrages und danach des Gesetzgebers zur Kenntnis zu nehmen, und ausgeführt, daß der EG-Vertrag eine eigene Rechtsordnung geschaffen hat, "zu deren Gunsten die Mitgliedstaaten, wenn auch in begrenztem Rahmen, ihre Souveränitätsrechte eingeschränkt haben"(45). Die Subjekte dieser Rechtsordnung sind nicht nur die Staaten, sondern auch die einzelnen, denen das Gemeinschaftsrecht Rechte verleiht, die Teil ihres rechtlichen Besitzstands werden, Rechte, die nicht nur dann entstehen, wenn sie im Vertrag ausdrücklich erwähnt sind, sondern auch in bezug auf die Verpflichtungen, die der Vertrag den einzelnen, den Mitgliedstaaten und den Gemeinschaftsorganen auferlegt.

41 Daher muß man im Hinblick auf - die gemeinschaftlichen - Vorschriften, die die Stellung der einzelnen regeln und deren Vorrang gegenüber den nationalen Vorschriften anerkannt ist, einräumen, daß es für einen angeblich generellen Ausschluß der Haftung des nationalen Gesetzgebers keine Rechtfertigung gäbe. Schon der Gedanke der Haftung des gesetzgebenden Staates in Zusammenhang mit den Verpflichtungen, die durch das Gemeinschaftsrecht aufgestellt und somit von eben diesen Staaten vertraglich vereinbart oder mit den späteren, zu diesem Zweck vorgesehenen Verfahren geschaffen wurden, ist vielmehr völlig kohärent - und damit notwendig verbunden - mit den grundlegenden und typischen Merkmalen der Gemeinschaftsrechtsordnung.

42 Abschließend gesagt, auch im Lichte des Urteils Francovich, aber schon aufgrund der Besonderheit der Gemeinschaftsrechtsordnung insgesamt, ist es also völlig unerheblich, ob die unerlaubte Handlung dem Gesetzgeber oder der Exekutive zuzurechnen ist.

Jedenfalls ist die Frage der Haftung des gesetzgebenden Staates in den Fällen überholt, in denen die unerlaubte Handlung mit unmittelbar wirksamen Vorschriften in Zusammenhang steht. Die Feststellung des Gerichtshofes, daß es "im übrigen widersprüchlich [wäre], zwar zu entscheiden, daß die einzelnen sich vor den nationalen Gerichten auf die Bestimmungen einer Richtlinie, die die oben herausgestellten Voraussetzungen erfuellen, berufen können, um das Verhalten der Verwaltung beanstanden zu lassen, trotzdem aber die Auffassung zu vertreten, daß die Verwaltung nicht verpflichtet ist, die Bestimmungen der Richtlinie dadurch einzuhalten, daß sie die Vorschriften des nationalen Rechts, die damit nicht im Einklang stehen, unangewendet läßt"(46), bedeutet nämlich, daß auch die öffentliche Verwaltung verpflichtet ist, den Schutz der Rechte zu gewährleisten, auf die sich die einzelnen aufgrund gemeinschaftlicher Vorschriften mit unmittelbarer Wirkung berufen. Daraus folgt in dieser Hinsicht, daß es gegebenenfalls sehr wohl möglich ist, die Haftung der öffentlichen Verwaltung dafür geltend zu machen, daß sie in Durchführung eines angeblich mit dem Gemeinschaftsrecht unvereinbaren Gesetzes schädigende Maßnahmen erlassen hat oder jedenfalls ein derartiges Gesetz angewandt hat.

In diesem Sinne scheint sich z. B. der französische Conseil d'Etat orientiert zu haben, der die Staatshaftung für einen Verstoß (faute(47)) der Verwaltungsbehörde zumindest dann angenommen hat, wenn diese von dem Ermessen Gebrauch gemacht hat, das ihr durch ein gegen das Gemeinschaftsrecht verstoßendes nationales Gesetz eingeräumt worden ist(48). Es ist wahr, daß in Fällen dieser Art der Grund für die Haftung tatsächlich immer in einer dem Gesetzgeber zuzurechnenden unerlaubten Handlung, d. h. in einem mit dem Gemeinschaftsrecht unvereinbaren Gesetz, liegt. Doch ist es natürlich Sache des nationalen Rechts, zu bestimmen, ob diese Zurechnung des Verstoßes als von der Verwaltung begangen einen "unerläßlichen" prozessualen und/oder materiell-rechtlichen Notbehelf, um zu einer Haftung des Gesetzgebers zu gelangen, oder aber die korrekte Vorgehensweise darstellt.

43 Das Gemeinschaftsrecht verlangt, daß, soweit hier von Bedeutung ist, jedenfalls die nötigen Instrumente vorgesehen sind, damit der einzelne den Ersatz der Schäden, die er infolge von Verstößen gegen das Gemeinschaftsrecht erlitten hat, geltend machen und gegebenenfalls erhalten kann. Insoweit ist allerdings klarzustellen, daß das Problem der Bestimmung eines gerichtlichen Rechtsbehelfs, der in den Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten nicht bereits bekannt oder zulässig ist, nicht unüberwindbar ist und auch kein neues Problem darstellt. Es ist weder neu im Verhältnis zu den spezifischen, vorliegend zu prüfenden Gegebenheiten noch deshalb, weil es bereits vom Gerichtshof in einigen denkwürdigen und unangefochtenen Passagen seiner Rechtsprechung überwunden worden ist.

Dies belegen insbesondere Rechtssachen wie Simmenthal(49) und Factortame I(50), in denen dem Gerichtshof jeweils die Frage vorgelegt wurde, ob ein bestimmter gerichtlicher Rechtsbehelf, den das Gericht nach der nationalen Verfahrensordnung nicht anerkennen konnte, aufgrund des Gemeinschaftsrechts zuerkannt und eingesetzt werden konnte oder mußte.

44 In der Rechtssache Simmenthal ging es um die Befugnis des italienischen Gerichts, von sich aus unmittelbar eine gegen das Gemeinschaftsrecht verstoßende nationale Vorschrift unangewendet zu lassen, ohne zuvor auf das Verfahren vor der Corte costituzionale zurückgreifen zu müssen, in dem ihre Verfassungswidrigkeit festgestellt würde. Indem der Gerichtshof die der nationalen Rechtsordnung unbekannte Befugnis/Pflicht des nationalen Gerichts, die den gemeinschaftlichen Vorschriften widersprechende Vorschrift unangewendet zu lassen, sogar angesichts einer gegenteiligen, ausdrücklichen und wiederholten Rechtsprechung des Verfassungsgerichts im Gemeinschaftsrecht verankert hat, hat er die Autonomie des Mitgliedstaats in bezug auf die Mittel des gerichtlichen Schutzes der Rechte, die dem einzelnen durch das Gemeinschaftsrecht verliehen werden, teilweise aufgehoben. Und es ist auch für den heutigen Kontext bemerkenswert, daß der Gerichtshof im Urteil Simmenthal nicht das Fehlen eines Schutzes, sondern bereits eine bloße Verzögerung des Schutzes für untragbar gehalten hat, wobei er allerdings diesem Gesichtspunkt gegenüber den Vorteilen in bezug auf Sicherheit und Endgültigkeit den Vorrang gegeben hat, die das auf die Beurteilung der Verfassungsmäßigkeit gegründete System, das bis dahin praktiziert wurde, immerhin unzweifelhaft aufwies.

In der Rechtssache Factortame I stellte sich erneut, wie in der Rechtssache Simmenthal, die Frage, ob dann, wenn dem nationalen Gericht nach seiner Rechtsordnung eine Befugnis fehlt - im konkreten Fall, die Anwendung eines Gesetzes im Wege der einstweiligen Anordnung wegen vermuteter, aber noch nicht festgestellter Unvereinbarkeit mit dem Gemeinschaftsrecht auszusetzen -, diese Befugnis eine Grundlage im Gemeinschaftsrecht finden kann. Der Gerichtshof hat wie im Urteil Simmenthal geantwortet, daß ein Hindernis für den effektiven gerichtlichen Schutz eines Rechts, das der einzelne aufgrund von Gemeinschaftsvorschriften geltend macht, vom nationalen Gericht beseitigt werden muß und daß demzufolge die Vorschrift, die das Hindernis gegebenenfalls enthält, unangewendet bleiben muß.

45 Letzten Endes unterliegt die Autonomie der Mitgliedstaaten in bezug auf die gerichtlichen Rechtsbehelfe für den Verstoß gegen Rechte, die durch die Gemeinschaftsrechtsordnung verliehen werden, obgleich sie vom Gerichtshof bekräftigt worden ist(51), beachtlichen Ausnahmen, und zwar insbesondere immer dann, wenn dies unerläßlich wird, um eine ordnungsgemäße Durchführung des Gemeinschaftsrechts und einen vollständigen und effektiven Schutz der Rechte zu sichern, die die einzelnen aufgrund des Gemeinschaftsrechts geltend machen.

So hat der Gerichtshof z. B. im Urteil Salgoil noch auf die Verpflichtung der nationalen Gerichte hingewiesen, den einzelnen einen unmittelbaren und sofortigen Schutz ihrer Interessen zu gewähren, und dabei klargestellt, daß "es jedoch Sache der Rechtsordnungen der einzelnen Mitgliedstaaten ist, das hierfür zuständige Gericht zu bestimmen und zu diesem Zweck die genannten Rechte nach den Merkmalen des innerstaatlichen Rechts zu qualifizieren"(52), während im Urteil Bozzetti diese Mehrdeutigkeit verschwindet. Dort wird nämlich die Verpflichtung bekräftigt, "in jedem Einzelfall" den wirksamen Schutz der Rechte der einzelnen zu gewährleisten, und ausgeführt, daß es nur innerhalb dieser genauen Grenzen ("con questa riserva" [unter diesem Vorbehalt]) "nicht Aufgabe des Gerichtshofes [ist], bei der Lösung von Zuständigkeitsfragen mitzuwirken, die die Qualifizierung bestimmter, auf dem Gemeinschaftsrecht beruhender Rechtslagen im Bereich der nationalen Gerichtsbarkeit aufwerfen kann"(53). Der Einschub "con questa riserva" ist natürlich der wichtigste Schlüssel zum Verständnis, da er die Grenzen der Autonomie der nationalen Rechtsordnungen unterstreicht; nicht von ungefähr, so scheint mir, ist der gleiche Einschub in Randnummer 42 des Urteils Francovich enthalten.

46 Es darf ferner nicht vergessen werden, daß auch der Gemeinschaftsgesetzgeber Ausnahmen von der Autonomie der Mitgliedstaaten eingeführt hat, z. B. bei den gemeinschaftsrechtlich geregelten öffentlichen Aufträgen, gerade unter dem Aspekt des Schadensersatzes. Ich spreche dabei natürlich von der Richtlinie 89/665/EWG des Rates vom 21. Dezember 1989, die die Rechts- und Verwaltungsvorschriften für die Anwendung der Nachprüfungsverfahren im Rahmen der Vergabe öffentlicher Liefer- und Bauaufträge koordiniert(54), und der entsprechenden Richtlinie 92/13/EWG vom 25. Februar 1992 über die Nachprüfungsverfahren in bezug auf die sogenannten ausgenommenen Sektoren(55).

Der Gemeinschaftsgesetzgeber ist in Anbetracht einer großen Lösungsvielfalt in den Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten nicht nur unter dem Gesichtspunkt des materiellen und damit tatsächlichen Schutzes, sondern auch für den Fall des fehlenden oder unzureichenden tatsächlichen Schutzes dadurch tätig geworden, daß er ein - sicher in nicht wenigen nationalen Rechtsordnungen unbekanntes - System des Ersatzes der Schäden vorgesehen hat, die aus der Rechtswidrigkeit des Ausschreibungsverfahrens folgen(56).

47 Abschließend kann man also sehr wohl behaupten, daß es sich bei der Autonomie der Mitgliedstaaten in bezug auf die gerichtlichen Rechtsbehelfe wegen des Verstoßes gegen Rechte aus Gemeinschaftsvorschriften um eine Autonomie handelt, die eng mit dem vom Gemeinschaftsrecht gewollten Ergebnis zusammenhängt(57).

Nun, im Fall des Verstoßes gegen Gemeinschaftsvorschriften durch die Staaten muß das Ergebnis, das erforderlich ist, um, soweit hier von Interesse, ein ordnungsgemäßes Funktionieren der Gemeinschaftsrechtsordnung im ganzen zu erreichen, so ausgestaltet sein, daß bei Vorliegen bestimmter Voraussetzungen die gleiche Rechtslage, die bestuende, wenn der Staat nicht seine Verpflichtung aus dem Gemeinschaftsrecht nicht erfuellt hätte, zumindest ihrem vermögenswerten Inhalt nach wiederhergestellt wird.

II - Zu den Voraussetzungen für die Entschädigungspflicht des Staates

48 Die Haftung ist also mit jedem Fall des Verstoßes gegen das Gemeinschaftsrecht verbunden, auch dann, wenn der Schaden aus Verstößen gegen Vertragsbestimmungen mit unmittelbarer Wirkung folgt, unabhängig von dem Staatsorgan, dem der Schaden zuzurechnen ist (auch der Gesetzgeber kommt insoweit in Betracht). Es bleibt die Frage, unter welchen Voraussetzungen die Haftung und parallel dazu der Anspruch des einzelnen auf Schadensersatz bestehen.

Das Problem liegt in Ermangelung besonderer Gemeinschaftsvorschriften, die diesen Bereich regeln, tatsächlich in der Festlegung der Voraussetzungen, die für die Staatshaftung gelten, und in der konkreten Möglichkeit, deren Vorliegen festzustellen. Außerdem ist auch gerade die Praktikabilität der angebotenen Lösungen gut zu bedenken.

49 Gewiß, das Gemeinschaftsrecht könnte sich, wie von einigen Staaten im Laufe des vorliegenden Verfahrens vorgeschlagen, sehr wohl auf die grundsätzliche Bejahung der Haftung und der Entschädigungspflicht beschränken und dem jeweiligen nationalen Recht die Aufgabe überlassen, ihre Voraussetzungen zu bestimmen und sowohl ihre materiellen als auch ihre formellen Modalitäten zu regeln.

Eine derartige Lösung weist jedoch, wie bereits zu Anfang angedeutet, erhebliche Nachteile auf, vor allem den, daß sie nicht das Ergebnis sichert, das gemeinschaftsrechtlich mit der grundsätzlichen Bejahung der Haftung gewollt ist, d. h. den vollen und effektiven Schutz der Rechte, die der einzelne aufgrund der Gemeinschaftsvorschrift, die als verletzt angesehen wird, geltend macht. Daß darin objektiv eine Gefahr liegt, zeigen die Fragen der vorlegenden Gerichte, die gerade auf dem Umstand beruhen, daß das anwendbare nationale Recht in den vorliegenden Fällen keinen Schadensersatz gewährt. Jedenfalls ist es aber nur zu offensichtlich, daß eine bloße Verweisung auf das nationale Recht mit der Gefahr verbunden wäre, ein diskriminierendes System aufrechtzuerhalten, da die Gemeinschaftsbürger hinsichtlich des gleichen Verstoßes unterschiedlich gesichert wären und mancher überhaupt nicht gesichert wäre.

50 Damit also der Schutz durch Schadensersatz in allen Mitgliedstaaten zumindest in gleichartiger - wenn auch nicht eigentlich in einheitlicher - Weise sichergestellt ist, ist es unerläßlich, daß das Gemeinschaftsrecht selbst wenigstens die Mindestvoraussetzungen aufstellt, die den Entschädigungsanspruch bestimmen, insbesondere die Kriterien, nach denen diese Voraussetzungen festgestellt werden, und die "gemeinschaftlichen" Grenzen setzt, die für die "nationalen" prozessualen und sonstigen Voraussetzungen für die Entschädigung gelten.

Dies ist auch die Lösung, für die sich der Gerichtshof, obgleich mit einigen Besonderheiten, die mit dem konkreten Fall zusammenhingen, im Urteil Francovich entschieden hat. Und es gibt keinen Grund für die Annahme, daß eine solche Lösung nur im Fall der Nichtumsetzung von Richtlinien und nicht auch für Verstöße gegen Vorschriften mit unmittelbarer Wirkung gilt.

51 Im Urteil Francovich hat der Gerichtshof, ich erinnere daran, auch wenn er ausgeführt hat, daß der Staat zur Wiedergutmachung der Folgen des verursachten Schadens im Rahmen der Bestimmungen des nationalen Rechts verpflichtet ist, die Voraussetzungen selbst bestimmt und festgelegt, die "[ausreichen], um dem einzelnen einen Anspruch auf Entschädigung zu geben, der unmittelbar im Gemeinschaftsrecht begründet ist" (Randnr. 41). Der Mitgliedstaat, dem die Nichtumsetzung einer Richtlinie zuzurechnen ist, ist somit, sofern die vom Gerichtshof aufgestellten Voraussetzungen erfuellt sind, in jedem Fall verpflichtet, den dem einzelnen entstandenen Schaden zu ersetzen.

Diese Aussage ist jedoch nicht so zu verstehen, daß das Vorliegen dieser Voraussetzungen bei jedem Verstoß gegen das Gemeinschaftsrecht für den Schadensersatz ausreichte. Der Gerichtshof hat nämlich klargestellt, daß "die Voraussetzungen, unter denen diese gemeinschaftsrechtlich gebotene Staatshaftung einen Entschädigungsanspruch eröffnet, ... von der Art des Verstoßes gegen das Gemeinschaftsrecht abhängen, der dem verursachten Schaden zugrunde liegt" (Randnr. 38).

52 Die notwendigen Erfordernisse dafür, daß die Haftung der Mitgliedstaaten entsteht, können somit von Fall zu Fall unterschiedlich sein. Jedoch wird es sich, wie im Urteil Francovich, um im Gemeinschaftsrecht selbst bestimmte und festgelegte Erfordernisse handeln müssen.

Mit anderen Worten, es trifft zu, daß die im Urteil Francovich aufgeführten Voraussetzungen im Fall des Verstoßes gegen Vertragsbestimmungen mit unmittelbarer Wirkung nicht erforderlich und/oder ausreichend sein können, um einen Entschädigungsanspruch zu eröffnen. Doch müssen auch für diesen Fall die Voraussetzungen bestimmt werden, die ausreichen, damit der einzelne die Entschädigung erhalten kann. Und es muß kaum darauf hingewiesen werden, daß sich die hinreichenden Voraussetzungen, wie dem Urteil Francovich zu entnehmen ist, auf die materiellen Haftungsvoraussetzungen beziehen.

53 Nun, eine rasche Untersuchung der in den Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten geltenden Staatshaftungssysteme zeigt, daß zumindest der Grundsatz als allgemein anerkannt angesehen werden kann, daß für das schadensverursachende Ereignis das Rechtssubjekt haftet, dem es zuzurechnen ist, sofern zwischen dem Ereignis und dem Schaden ein Kausalzusammenhang besteht.

Die materiellen Haftungsvoraussetzungen sind also in jedem Land mehr oder weniger die gleichen: tatsächlicher Schaden, Kausalzusammenhang zwischen Schaden und Verhalten des Schadensverursachers, Rechtswidrigkeit dieses Verhaltens. Die Unterschiede, die manchmal so bedeutend sind, daß sie z. B. sogar die Natur der geschützten subjektiven Rechtspositionen betreffen(58), beziehen sich dagegen auf die Art und Weise, in der diese Voraussetzungen festgelegt werden, und auf die Kriterien für die Feststellung, daß sie vorliegen.

54 Soweit hier von Bedeutung, ist es daher nicht so sehr erforderlich, die allgemeinen Voraussetzungen der Haftung zu bestimmen, die in den verschiedenen Rechtsordnungen praktisch tatsächlich die gleichen sind, als vielmehr die Kriterien für die Feststellung, daß diese vorliegen, aufzustellen oder, wenn man so will, jene Kriterien, die eine gemeinsame Festlegung der betreffenden Voraussetzungen gestatten.

Zu diesem Zweck halte ich es für angebracht, daß ich zunächst bei den Voraussetzungen verweile, die vom Gerichtshof als ausreichend angesehen werden, um im Fall der Nichtumsetzung von Richtlinien einen Entschädigungsanspruch für den einzelnen zu eröffnen.

1. Die Lösung des Urteils Francovich

55 Die Entschädigungspflicht des Staates für gesetzgeberisches Unterlassen ist vom Gerichtshof im Fall der nicht fristgerechten Durchführung einer Richtlinie nach vorheriger Prüfung folgender drei Voraussetzungen anerkannt worden: "Ziel der Richtlinie [muß] die Verleihung von Rechten an Bürger sein. Sodann muß der Inhalt dieser Rechte auf der Grundlage der Richtlinie bestimmt werden können. Schließlich muß ein Kausalzusammenhang zwischen dem Verstoß gegen die dem Staat auferlegte Verpflichtung und dem entstandenen Schaden bestehen."(59)

Eine erste Frage stellt sich: Sind diese Voraussetzungen auch für den Fall erforderlich und ausreichend, daß der Schaden durch den Verstoß gegen eine Vertragsbestimmung mit unmittelbarer Wirkung verursacht wurde?

56 Ich lasse den Kausalzusammenhang, die klassische Voraussetzung der deliktischen Haftung, einstweilen beiseite und weise zunächst darauf hin, daß die erste Voraussetzung, wonach der durch die Richtlinie vorgegebene Erfolg die Verleihung von Rechten an Bürger einschließen muß, die Feststellung der subjektiven Rechtsposition betrifft, deren Verletzung zur Entschädigung führen kann. Unter Berücksichtigung der einschlägigen Rechtsprechung ist davon auszugehen, daß sich der Gerichtshof in dieser Weise allgemein auf alle durch das Gemeinschaftsrecht geschützten individuellen Rechtspositionen beziehen will; folglich handelt es sich um eine Voraussetzung, die im Fall von Vorschriften mit unmittelbarer Wirkung - naturgemäß - immer erfuellt ist.

Mit der zweiten Voraussetzung, die auf den ersten Blick eine bloße Spezifizierung der ersten darzustellen scheint, wird auf die Notwendigkeit hingewiesen, daß das aus der Richtlinie folgende Recht einen genauen Inhalt hat, also seinem Gegenstand nach bestimmbar ist, mit der Folge, daß diese Voraussetzung wiederum als durch die Vertragsbestimmungen mit unmittelbarer Wirkung grundsätzlich erfuellt anzusehen ist(60). Es ist zweckmäßig, an dieser Stelle darauf hinzuweisen, daß in der Rechtssache Francovich ebenso wie in den verbundenen Rechtssachen C-178/94, C-179/94, C-188/94, C-189/94 und C-190/94 (Dillenkofer u. a.), zu denen ich ebenfalls heute meine Schlußanträge vortrage, der Inhalt des den einzelnen verliehenen Rechts ganz genau mit dem vermögenswerten Inhalt dieses Rechts übereinstimmt, den die einzelnen aufgrund der betreffenden Gemeinschaftsvorschriften geltend machen, folglich mit dem ersatzfähigen Schaden(61). Dies bedeutet natürlich nicht, daß die genannte Voraussetzung so auszulegen ist, daß die Ersatzfähigkeit des den einzelnen entstandenen Schadens von der Möglichkeit abhängt, auf der Grundlage der verletzten Vorschrift den genauen Inhalt der Vermögenseinbuße des einzelnen festzustellen. Es reicht vielmehr aus, daß der Verstoß gegen die betreffende Vorschrift, die dem einzelnen ein gegenständlich genau bestimmbares Recht verleiht, in die Vermögenssphäre des Verletzten eingegriffen hat. Denn andernfalls wäre der Ersatz der Schäden allein auf die Fälle beschränkt, in denen es gerade Zweck der verletzten Vorschrift ist, dem einzelnen ein "Vermögensrecht" zu verleihen.

57 Die vorstehenden Bemerkungen geben Anlaß zu einer ersten Schlußfolgerung: Die vom Gerichtshof im Urteil Francovich aufgestellten Voraussetzungen sind, soweit sie sich auf die Rechtsposition beziehen, die der einzelne innehaben muß, um einen Entschädigungsanspruch geltend machen zu können, offensichtlich auch dann erforderlich und gegeben, wenn es sich um Vertragsbestimmungen mit unmittelbarer Wirkung handelt. Die hier zu klärende Frage ist die, ob sie stets ausreichend sind.

Hierfür muß man sich fragen, aus welchen Gründen sich der Gerichtshof auf die genannten Voraussetzungen beschränkt hat und nicht auch z. B. die Kriterien genau angegeben hat, die die Feststellung erlauben, daß in dem betreffenden Verstoß gegen das Gemeinschaftsrecht ein rechtswidriges Verhalten liegt, das die Staatshaftung auslösen kann. Bei dieser Gelegenheit hat der Gerichtshof, wie bereits erwähnt, ausdrücklich nur auf eine der klassischen Voraussetzungen der Haftung Bezug genommen: den Kausalzusammenhang. Dagegen hat er keine weitere Klarstellung vorgenommen in bezug auf die Rechtswidrigkeit des Verhaltens des Schadensverursachers und das tatsächliche Vorliegen des Schadens, und er hat von dem nationalen Gericht insoweit keine Prüfung verlangt.

58 Diese, vom Gerichtshof im Urteil Francovich getroffene Auswahl beruhte meiner Ansicht nach ganz einfach darauf, daß es im konkreten Fall bereits auf den ersten Blick klar war, daß die beiden soeben genannten Voraussetzungen vorlagen. An der Rechtswidrigkeit der Unterlassung des Staates konnte nämlich kein Zweifel bestehen, da der von der Richtlinie gewollte Erfolg, hinsichtlich dessen der Staat - jedenfalls in bezug auf die Frist, innerhalb deren die Richtlinie umgesetzt sein sollte - über keinen Gestaltungsspielraum verfügte, nicht herbeigeführt worden war; kein Zweifel bestand auch an dem tatsächlichen Vorliegen des Schadens, der im wesentlichen mit dem Betrag zusammenfiel, auf den der Kläger Anspruch gehabt hätte, wenn die Richtlinie innerhalb der festgesetzten Frist umgesetzt worden wäre.

Unter diesen Umständen hat sich der Gerichtshof daher im Hinblick darauf, daß er zunächst festgestellt hatte, daß sich der einzelne vor dem nationalen Gericht nicht unmittelbar auf die Richtlinie berufen könne, auf den Hinweis beschränkt, daß es für die Schadensersatzpflicht des säumigen Mitgliedstaats möglich sein müsse, ein ganz genaues Recht für den einzelnen zu bestimmen.

59 Es ist also unbestreitbar, daß sich der Fall Francovich unter dem Aspekt der Staatshaftung und der Entschädigungspflicht gleichsam als ein Schulbeispiel darstellte. Der Umstand, daß der Gerichtshof im konkreten Fall nicht das Erfordernis erwähnt hat, die Grenzen der Staatshaftung zu präzisieren, und insbesondere nicht ausdrücklich die gemeinschaftsrechtlichen Kriterien für die Rechtswidrigkeit des Verhaltens des Staates angegeben hat, ist daher bloß als Folge der Besonderheiten des ihm vorgelegten Falles zu sehen. Und es ist insoweit bezeichnend, daß es in der Lehre unterschiedliche und sogar gegensätzliche Reaktionen gegeben hat: Manche Autoren sind der Ansicht, der Gerichtshof habe auf diese Weise nur die schweren oder schuldhaften Verstöße beanstanden wollen(62), andere meinen dagegen, aus diesem Urteil ergebe sich, daß jeder Verstoß gegen das Gemeinschaftsrecht eine Haftung und Entschädigungspflicht auslöse(63).

Der Umstand, daß die Kriterien, die nach dem Gemeinschaftsrecht erfuellt sein müssen, damit die Staatshaftung ausgelöst wird, im Urteil Francovich nicht klar festgelegt werden, steht also in engem Zusammenhang mit der besonderen Einfachheit des konkreten Falles. Die Feststellung des Gerichtshofes, daß die Voraussetzungen des Entschädigungsanspruchs von der "Art des Verstoßes gegen das Gemeinschaftsrecht [abhängen], der dem verursachten Schaden zugrunde liegt", ist daher nicht nur so zu verstehen, daß die allgemeinen Haftungsvoraussetzungen je nach der Art des Verstoßes unterschiedlich sind, sondern auch in dem Sinne, daß die besonderen charakteristischen Merkmale einer bestimmten Art von Verstößen, wie der nicht fristgerechten Umsetzung einer Richtlinie, so sein können, daß sie keine eingehende Prüfung hinsichtlich des Vorliegens einer oder mehrerer der betreffenden Voraussetzungen erfordern.

60 Das Urteil Francovich anders auszulegen, würde bedeuten, daß jeder Verstoß gegen das Gemeinschaftsrecht, der sich auf die Vermögenssphäre eines Rechtssubjekts auswirkt, das eine aufgrund der verletzten Vorschrift geltend gemachte Rechtsposition besitzt, schon für sich allein zwangsläufig einen Entschädigungsanspruch nach sich zieht.

Ich glaube nicht, daß dies das vom Gerichtshof oder vom Gemeinschaftsrecht gewollte Ergebnis ist. Es würde sich mit Rücksicht darauf, daß die Haftung für die Rechtsetzungstätigkeit der öffentlichen Verwaltung, wie bereits gesagt, nach allen Rechtstraditionen in verschiedener Weise beschränkt ist, um ein nicht gerade vernünftiges Ergebnis handeln. Außerdem geht die Rechtsprechung des Gerichtshofes zur außervertraglichen Haftung der Gemeinschaftsorgane für Rechtsetzungstätigkeiten in eine andere Richtung.

2. Die Rechtsprechung zu Artikel 215 Absatz 2

61 Wenngleich dies nicht der eigentliche Ort ist, um diese Rechtsprechung zu analysieren und zur Diskussion zu stellen, halte ich es doch für angebracht, zumindest die Erforderlichkeit einer klaren und gründlichen Betrachtung insoweit aufzuzeigen. Die Mitgliedstaaten haben sich nämlich im Laufe des vorliegenden Verfahrens ständig auf diese Rechtsprechung bezogen, wobei sie die Anwendung der gleichen, in dieser Rechtsprechung entwickelten Kriterien auch in bezug auf die Bejahung der Haftung für die Verstöße gegen das Gemeinschaftsrecht verlangt haben, die ihnen zuzurechnen sind.

Dieser Standpunkt erscheint nicht völlig unbegründet, wenn man zum einen bedenkt, daß Artikel 215 Absatz 2 für den Ersatz des von den Gemeinschaftsorganen in Ausübung ihrer Amtstätigkeit verursachten Schadens auf die allgemeinen Rechtsgrundsätze verweist, die in den Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten gewöhnlich anerkannt sind, und demzufolge zum anderen, daß diese Rechtsprechung in Anbetracht des Fehlens einheitlicher Regeln in diesem Bereich einen nützlichen Bezugsrahmen für gemeinsame Regeln für die Staatshaftung darstellen könnte und sollte.

62 Der Gerichtshof scheint - zumindest auf den ersten Blick und anders, als es Generalanwalt Mischo in den Schlußanträgen in der Rechtssache Francovich vorgeschlagen hat - nicht beabsichtigt zu haben, die Staatshaftung den gleichen restriktiven Voraussetzungen, die nach der Rechtsprechung für die Haftung der Gemeinschaft verlangt werden, zu unterwerfen.

Dennoch halte ich es für zweckmäßig, der Prüfung der einzelnen allgemeinen Haftungsvoraussetzungen einige Bemerkungen in bezug auf die Beurteilung der Frage vorauszuschicken, ob und inwieweit der Fall des einem Staat zuzurechnenden Verstoßes gegen das Gemeinschaftsrecht mit dem Fall des Verstoßes durch die Gemeinschaftsorgane vergleichbar ist und ob also die von der Rechtsprechung in diesem Bereich entwickelten Kriterien zumindest bei Vorliegen entsprechender Situationen einen zweckmäßigen Bezugsrahmen darstellen können.

63 Zu diesem Zweck weise ich zunächst darauf hin, daß nach ständiger Rechtsprechung "die außervertragliche Haftung der Gemeinschaft für ihre Rechtsetzungstätigkeit an das Zusammentreffen mehrerer Voraussetzungen geknüpft ist, denn es ist erforderlich, daß eine rechtswidrige Handlung der Organe vorliegt, daß ein tatsächlicher Schaden eingetreten ist und daß zwischen der Handlung und dem behaupteten Schaden ein ursächlicher Zusammenhang besteht"(64). Die materiellen Voraussetzungen sind also, und es könnte auch nicht anders sein, auch im Fall der Haftung der Gemeinschaftsorgane die gleichen.

Diese Rechtsprechung hat jedoch insbesondere in bezug auf die Rechtswidrigkeit des den Organen zuzurechnenden Verhaltens so restriktive Voraussetzungen aufgestellt, daß sie eine tatsächliche Verurteilung eines Gemeinschaftsorgans zur Gewährung von Schadensersatz außerordentlich erschweren(65).

64 Die in der Rechtsprechung zur Klage nach Artikel 215 des Vertrages gezogenen Grenzen sind in Wirklichkeit in der verbreiteten Einstellung verankert, daß der durch den Gesetzgeber verursachte Schaden grundsätzlich nicht ersatzfähig sei. Der Gerichtshof hat seine restriktive Auffassung allerdings damit erklärt, daß "die gesetzgebende Gewalt selbst dann, wenn ihre Handlungen richterlicher Kontrolle unterworfen sind, bei ihrer Willensbildung nicht jedesmal durch die Möglichkeit von Schadensersatzklagen behindert werden darf, wenn sie Anlaß hat, im Allgemeininteresse Rechtsnormen zu erlassen, welche die Interessen der einzelnen berühren können"(66).

Dieser Ansatz hat jedoch nicht wenige Anwendungen gefunden, die verblüffen.

65 Die Grenzen für die Haftung der Gemeinschaft sind nämlich nicht nur in bezug auf Rechtsetzungsakte, die ein weites Ermessen des betreffenden Organs voraussetzen, sondern auch in bezug auf Akte geltend gemacht und angewandt worden, die in den Bereich des Erlasses von Durchführungsbestimmungen fallen (typischer Fall: Durchführungsverordnungen der Kommission)(67). Im wesentlichen hat der Gerichtshof die restriktiven Kriterien, die bei der Beurteilung der Haftung der Gemeinschaft für Rechtsetzungsakte allgemeinen Charakters entwickelt wurden, auch in den Fällen angewandt, in denen sich der Schaden aus einer Einzelfallmaßnahme ergab, die mit keinerlei wirtschaftspolitischen Entscheidung verbunden war, die eine solche Tragweite hatte, daß sie den größtmöglichen Schutz des Ermessens der Organe verlangt hätte.

Nun, es steht außer Zweifel, daß es korrekter gewesen wäre, je nachdem, ob es sich um eine eigentlich gesetzgeberische oder um eine durchführende Tätigkeit handelt, verschiedene Haftungssysteme anzuwenden, da grundsätzlich das den Gemeinschaftsorganen eingeräumte Ermessen in den beiden Fällen deutlich ein anderes ist(68). Allgemeiner gesprochen ist der Umstand, daß für die Auslösung der außervertraglichen Haftung der Gemeinschaft praktisch ein willkürliches Verhalten verlangt wird, gerechtfertigt, wenn das Gemeinschaftsorgan, wie es im agrarpolitischen Bereich der Fall ist, über ein weites Ermessen verfügt; dagegen ist er nicht gerechtfertigt, wenn die Voraussetzungen für die Ausübung der dem Organ zuerkannten Befugnis klar und genau festgelegt sind(69). Im letztgenannten Fall müßte der Verstoß gegen die betreffende Vorschrift nämlich, wie auch immer, als ein Verstoß angesehen werden, der die Haftung der Gemeinschaft auslöst(70).

66 Wenn also nach der Francovich-Rechtsprechung der Schaden, der sich aus einer mit einer Gemeinschaftsvorschrift unvereinbaren nationalen Gesetzesbestimmung ergibt, als ersatzfähig zu betrachten ist, ist nicht leicht einzusehen, weshalb der Schaden, der sich aus einem mit derselben Gemeinschaftsvorschrift unvereinbaren Akt der Gemeinschaft ergibt, nur bei Vorliegen der vom Gerichtshof (bis heute) aufgestellten restriktiven Voraussetzungen ersatzfähig sein sollte(71). Es müßte jedoch eine Rechtsgemeinschaft, die danach strebt, sich dem Schutz der einzelnen, auch unter dem Gesichtspunkt des Schadensersatzes, mit immer größerer Aufmerksamkeit und Sensibilität zuzuwenden, wie von mehreren Seiten bemerkt, zumindest die gleiche Aufmerksamkeit auch den Fällen widmen, in denen der den Bürgern entstandene Schaden aus einer den Gemeinschaftsorganen selbst zuzurechnenden unerlaubten Handlung folgt(72).

Unter diesem Blickwinkel kann meiner Meinung nach auch nicht mit gutem Grund die Ansicht vertreten werden, daß die Übertragung der mit der Klage nach Artikel 215 verbundenen Voraussetzungen auf die nationale Deliktsklage einen Rückschritt gegenüber der in einigen Rechtsordnungen bestehenden Situation darstellen könnte. Unter dem Gesichtspunkt der Erfordernisse des Schutzes der Rechte, die dem einzelnen durch die Gemeinschaftsrechtsordnung zuerkannt werden, ist es nämlich nicht annehmbar, daß der bei der Gemeinschaft erreichbare gerichtliche Rechtsschutz an restriktiveren und letzten Endes weniger liberalen Kriterien ausgerichtet ist, als sie zumindest in einigen Mitgliedstaaten gelten(73).

67 Aufgrund des Vorstehenden gelange ich zu der Auffassung, daß es - selbstverständlich bei vergleichbaren Situationen - keinen Grund für die Anwendung unterschiedlicher Kriterien gibt, je nachdem, ob der betreffende Verstoß gegen das Gemeinschaftsrecht einem Staat oder einem Gemeinschaftsorgan zuzurechnen ist. Umgekehrt können und müssen unterschiedliche Situationen zu unterschiedlichen Schlußfolgerungen in bezug auf die Kriterien führen, die für die Feststellung des Vorliegens der Voraussetzungen für die Haftung - sei es der Mitgliedstaaten oder der Gemeinschaftsorgane - angewandt werden.

Insbesondere halte ich es bei einer ersten Betrachtung für absolut vernünftig, daß die Haftung der Staaten immer dann den für die Gemeinschaftsorgane geltenden restriktiven Voraussetzungen unterworfen wird, wenn die Staaten über einen Ermessensspielraum verfügen oder die Grenzen nicht offen zutage liegen, die ihrer Handlung selbst in Bereichen, die (auch) in ihren Zuständigkeitsbereich fallen, durch Gemeinschaftsvorschriften gesetzt sind, und zwar, damit dies klar ist, unabhängig davon, ob die "verletzte" Vorschrift unmittelbare Wirkung hat.

Umgekehrt müßte die Haftung der Mitgliedstaaten wie die der Gemeinschaftsorgane immer dann leichter bejaht werden, wenn der Verstoß nicht mit der Ausübung eines weiten Ermessens zusammenhängt.

68 Man müßte also zu einem Haftungssystem kommen, das danach differenziert, ob die Gemeinschaftsorgane (und die nationalen Behörden) über ein weites Ermessen verfügen. Dies ist meiner Ansicht nach nämlich der korrekteste und folgerichtigste Weg, um zu einer unbedingt notwendigen Harmonisierung der Haftungsvoraussetzungen zu gelangen, da es zumindest sonderbar wäre, wenn hinsichtlich gleichartiger Sachverhalte die Haftung der Staaten für Verstöße gegen das Gemeinschaftsrecht unter anderen, weniger strengen Voraussetzungen als denen bejaht würde, von denen der Gerichtshof bei der Haftung der Gemeinschaftsorgane ausgeht.

In einer Rechtsgemeinschaft, die anstrebt, daß die Akte und Verhaltensweisen aller Protagonisten des Systems der gerichtlichen Nachprüfung unterliegen, ohne daß es für irgend jemanden Privilegien gibt, kann das Erfordernis eines effektiven Schutzes der Rechte, die die einzelnen aufgrund des Gemeinschaftsrechts geltend machen, in gleichen Situationen nicht je nachdem unterschiedlich sein, ob der Schaden auf einen Mitgliedstaat oder auf die Gemeinschaft zurückgeht.

69 Die folgende Untersuchung berücksichtigt daher als Bezugspunkt für die Bestimmung der Entschädigungspflicht der Mitgliedstaaten auch die vom Gerichtshof in seiner Rechtsprechung zu Artikel 215 aufgestellten Voraussetzungen. Dies bedeutet selbstverständlich keine "blinde" Übertragung dieser (restriktiven) Voraussetzungen auf die hier interessierenden Bereiche. Ich lasse nämlich nicht außer acht, daß die Mitgliedstaaten bei der Anwendung des Gemeinschaftsrechts meistens über ein sehr beschränktes Ermessen verfügen, so daß die betreffenden Voraussetzungen im Hinblick auf derartige Fälle viel leichter die Haftung auslösen können. Gleichzeitig kann meiner Meinung nach aber nicht ausgeschlossen werden, daß, weil es der dem Staat obliegenden Verpflichtung an Genauigkeit fehlt, die Anwendung dieser restriktiven Kriterien erforderlich sein kann, auch wenn der Staat - in dem betreffenden Bereich - über kein bedeutendes Ermessen verfügt.

3. Die "gemeinschaftlichen" Kriterien für die allgemeinen Haftungsvoraussetzungen

70 Nach alledem gehe ich zur Prüfung der einzelnen materiellen Haftungsvoraussetzungen über, die mit der schadensverursachenden Handlung, also, soweit hier von Bedeutung, mit dem Verstoß gegen Gemeinschaftsvorschriften mit unmittelbarer Wirkung, beginnt.

a) Die schadensverursachende Handlung: Verstoß gegen Gemeinschaftsvorschriften

71 Die Bestimmung der Haftungsgrenzen hängt in erster Linie und im wesentlichen mit der Definition des rechtswidrigen Verhaltens zusammen. Es ist unstreitig, daß das schädigende Verhalten, vorliegend der Rechtsetzungsakt, gegen die Vorschriften der Rechtsordnung verstoßen muß. Dafür, daß ein solcher Rechtsverstoß geeignet ist, die Haftung und mit ihr den Schadensersatz auszulösen, verwenden die einzelnen Staaten jedoch verschiedene Begriffe(74), deren Bedeutung nicht immer genau übereinstimmt und deren konkrete Anwendung daher in bezug auf den Verstoß gegen ein und dieselbe Vorschrift zu unterschiedlichen Lösungen führen kann. Dies bestätigt, falls es hier noch der Bestätigung bedarf, daß es speziell hinsichtlich der schadensverursachenden Handlung erforderlich ist, die Kriterien aufzustellen, die es gestatten, zu einer gemeinsamen Definition dieser Handlung zu gelangen.

Bezüglich der Rechtsetzungstätigkeit der öffentlichen Stellen wurde ein erster Versuch in diesem Sinne im Europarat unternommen, und zwar durch eine Empfehlung, deren Grundsatz I bekräftigt: "Doit être assurée la réparation des dommages causés par un acte dû à un manqueme