Vorläufige Fassung

SCHLUSSANTRÄGE VON GENERALANWÄLTIN

LAILA MEDINA

vom 15. Dezember 2022( )

Rechtssache C‑772/21

UAB „Brink’s Lithuania“

(Vorabentscheidungsersuchen des Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (Oberstes Verwaltungsgericht Litauens)

„Vorlage zur Vorabentscheidung – Schutz des Euro gegen Fälschung – Verordnung (EG) Nr. 1338/2001 – Art. 6 Abs. 1 – Mit der Bearbeitung und Ausgabe von Banknoten betrauter Zahlungsdienstleister – Auslegung von Art. 6 Abs. 2 des Beschlusses EZB/2010/14 – Erkennung nicht umlauffähiger Euro-Banknoten – Automatisierte Umlauffähigkeitkeitsprüfung – Auf der Website der EZB veröffentlichte und von Zeit zu Zeit geänderte Mindeststandards – Persönlicher Anwendungsbereich – Umfang der Verpflichtungen der Bargeldakteure – Rechtsverbindlichkeit – Grundsatz der Rechtssicherheit“





I. Einleitung

1. Das vorliegende Vorabentscheidungsersuchen betrifft die Auslegung des Beschlusses EZB/2010/14( ), in dem die gemeinsamen Regeln und Verfahren für die Prüfung der Echtheit und Umlauffähigkeit von Euro-Banknoten gemäß Art. 6 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1338/2001( ) festgelegt sind.

2. Die Vorlage erfolgt im Rahmen eines Rechtsstreits zwischen der UAB „Brink's Lithuania“ (im Folgenden: Brink's Lithuania)( ) und der Lietuvos bankas (im Folgenden: litauische Nationalbank) über einen Beschluss der litauischen Nationalbank( ), mit der die Brink's Lithuania angewiesen wurde, sicherzustellen, dass bei ihren Banknotenbearbeitungsgeräten eine fünfprozentige Toleranzschwelle bei der automatisierten Prüfung der Umlauffähigkeit von Euro-Banknoten zu deren Wiederausgabe nicht überschritten werde.

3. Der Gerichtshof hat in der vorliegenden Rechtssache zu prüfen, ob Art. 6 Abs. 2 des Beschlusses EZB/2010/14 und insbesondere die von der Europäischen Zentralbank (im Folgenden: EZB) festgelegten Mindeststandards für die automatisierte Prüfung der Umlauffähigkeit von Euro-Banknoten, auf die in dieser Bestimmung Bezug genommen wird, für Bargeldakteure gelten. Ist dies nicht der Fall, muss der Gerichtshof anschließend prüfen, ob Art. 6 Abs. 2 des Beschlusses EZB/2010/14 in Verbindung mit Art. 3 Abs. 5 desselben Beschlusses einer nationalen Rechtsvorschrift entgegensteht, die Bargeldakteure zur Einhaltung dieser Mindeststandards verpflichtet. Schließlich möchte das vorlegende Gericht wissen, ob die Mindeststandards der EZB und Art. 6 Abs. 2 des Beschlusses EZB/2010/14 im Hinblick auf den Grundsatz der Rechtssicherheit und Art. 297 Abs. 2 AEUV gültig und damit rechtsverbindlich sind.

II. Rechtlicher Rahmen

A. Unionsrecht

1. Verordnung Nr. 1338/2001

4. Gegenstand der Verordnung Nr. 1338/2001 ist die Festlegung von Maßnahmen, die im Hinblick auf den Umlauf von Euro-Banknoten und -Münzen unter Bedingungen, die diese gegen Geldfälschung schützen, notwendig sind( ).

5. Art. 6 („Pflichten der Institute, zu deren Aufgaben die Bearbeitung und Ausgabe von Banknoten und Münzen gehört“) Abs. 1 und 2 der Verordnung Nr. 1338/2001 bestimmt:

„(1) Die Kreditinstitute und – im Rahmen ihrer Zahlungstätigkeit – die anderen Zahlungsdienstleister sowie alle anderen Wirtschaftssubjekte, zu deren Aufgaben die Bearbeitung und Ausgabe von Banknoten und Münzen gehört, einschließlich

…

– Geldtransportunternehmen,

…

sind verpflichtet, sicherzustellen, dass die Euro-Banknoten und ‑Münzen, die sie erhalten haben und wieder in Umlauf geben wollen, auf ihre Echtheit geprüft werden, und dafür Sorge zu tragen, dass Fälschungen aufgedeckt werden.

Bei den Euro-Banknoten erfolgt diese Prüfung entsprechend den von der EZB festgelegten Verfahren. …

Die in Absatz 1 genannten Institute und Wirtschaftssubjekte sind verpflichtet, alle Euro-Banknoten und -Münzen, die sie erhalten haben und bei denen sie wissen oder ausreichende Gründe zu der Annahme haben, dass es sich um Fälschungen handelt, aus dem Verkehr zu ziehen. Sie übermitteln die betreffenden Banknoten und Münzen unverzüglich den zuständigen nationalen Behörden.

…

(2) Die Mitgliedstaaten ergreifen die erforderlichen Maßnahmen, um sicherzustellen, dass die in Absatz 1 genannten Institute, die die ihnen nach Absatz 1 obliegenden Pflichten missachten, mit Sanktionen belegt werden, die wirksam, verhältnismäßig und abschreckend sind.“

2. Beschluss EZB/2010/14

6. Im zweiten Erwägungsgrund des Beschlusses EZB/2010/14 heißt es:

„Zum Schutz der Integrität der Euro-Banknoten und um eine ordnungsgemäße Erkennung von Fälschungen zu ermöglichen, müssen die in Umlauf befindlichen Euro-Banknoten in gutem Zustand erhalten bleiben, damit sie einfach und zuverlässig auf Echtheit geprüft werden können; daher müssen Euro-Banknoten auf ihre Umlauffähigkeit geprüft werden. Darüber hinaus müssen fälschungsverdächtige Banknoten rasch erkannt und den zuständigen nationalen Behörden übergeben werden.“

7. Art. 1 („Anwendungsbereich“) des Beschlusses EZB/2010/14 sieht vor:

„Dieser Beschluss legt einheitliche Regeln und Verfahren für die Prüfung der Echtheit und Umlauffähigkeit und für die Wiederausgabe von Euro-Banknoten gemäß Artikel 6 Absatz 1 der Verordnung … Nr. 1338/2001 fest.“

8. Art. 2 („Begriffsbestimmungen“) dieses Beschlusses sieht vor:

„Für die Zwecke dieses Beschlusses bezeichnet der Ausdruck

1. ‚NZB‘ die nationale Zentralbank eines Mitgliedstaats, dessen Währung der Euro ist;

2. ‚Bargeldakteure‘ die in Artikel 6 Absatz 1 der Verordnung … Nr. 1338/2001 erwähnten Institute und Wirtschaftssubjekte;

3. ‚Wiederausgabe‘ den Vorgang, durch den Bargeldakteure Euro-Banknoten, die sie entweder aus der Öffentlichkeit als Zahlung oder als Gutschrift auf ein Bankkonto oder von einem anderen Bargeldakteur erhalten haben, unmittelbar oder mittelbar wieder in Umlauf bringen;

4. ‚Banknotenbearbeitungsgerät‘ ein in Anhang I definiertes kunden- oder beschäftigtenbedientes Gerät;

5. ‚Banknotenbearbeitungsgerätetyp‘ ein Banknotenbearbeitungsgerät, das gemäß Anhang I von anderen Banknotenbearbeitungsgeräten unterschieden werden kann;

6. ‚einheitliche Testverfahren‘ die von der EZB festgelegten Testverfahren, die die NZBen anzuwenden haben, um Typen von Banknotenbearbeitungsgeräten zu testen;

…

11. ‚nicht umlauffähige Euro-Banknoten‘ Euro-Banknoten, die nach der in Artikel 6 erwähnten Überprüfung der Umlauffähigkeit als zur Wiederausgabe nicht geeignet beurteilt werden;

…“

9. In Art. 3 („Allgemeine Grundsätze“) Abs. 1 und Abs. 3 bis 5 des Beschlusses EZB/2010/14 heißt es:

„(1) Die Bargeldakteure kommen ihrer Verpflichtung, Euro-Banknoten auf Echtheit und Umlauffähigkeit zu prüfen, entsprechend der in diesem Beschluss festgelegten Verfahren nach.

…

(3) Die Prüfung der Echtheit und Umlauffähigkeit wird entweder durch einen Banknotenbearbeitungsgerätetyp, der von einer NZB erfolgreich getestet wurde, oder manuell durch einen geschulten Mitarbeiter durchgeführt.

(4) Euro-Banknoten können nur dann durch kundenbediente Automaten oder Geldautomaten wieder ausgegeben werden, wenn sie auf Echtheit und Umlauffähigkeit durch einen Banknotenbearbeitungsgerätetyp, der von einer NZB erfolgreich getestet wurde, geprüft und als echt und umlauffähig eingestuft wurden. …

(5) Beschäftigtenbediente Automaten, die zum Zwecke der Prüfung der Echtheit und Umlauffähigkeit verwendet werden, und kundenbediente Automaten können von Bargeldakteuren nur dann in Betrieb genommen werden, wenn diese erfolgreich durch eine NZB getestet und auf der Webseite der EZB gemäß Artikel 9 Absatz 2 aufgeführt wurden. Die Automaten werden nur für jene auf der Webseite der EZB für die entsprechenden Automaten aufgelisteten Euro-Banknotenstückelungen und ‑serien in ihren erfolgreich getesteten Werkseinstellungen einschließlich aller etwaigen Aktualisierungen verwendet, sofern sich die NZB und der Bargeldakteur nicht auf strengere Einstellungen geeinigt haben.“

10. Art. 6 („Erkennung von nicht umlauffähigen Euro-Banknoten“) Abs. 1 bis 3 des Beschlusses EZB/2010/14 bestimmt:

„(1) Die manuelle Umlauffähigkeitsprüfung wird im Einklang mit den im Anhang III festgelegten Mindeststandards durchgeführt.

(2) Die automatisierte Umlauffähigkeitsprüfung wird mittels eines erfolgreich getesteten Banknotenbearbeitungsgeräts gemäß den auf der Webseite der EZB veröffentlichten Mindeststandards in ihrer jeweils gültigen Fassung durchgeführt.

(3) Eine NZB kann nach Unterrichtung der EZB strengere Standards für eine oder mehrere Stückelungen oder Serien von Euro-Banknoten festlegen, sofern dies zum Beispiel wegen einer Verschlechterung der Qualität der in ihrem Mitgliedstaat in Umlauf befindlichen Euro-Banknoten gerechtfertigt ist. Diese strengeren Standards werden auf der Webseite dieser NZB veröffentlicht.“

11. Art. 9 („Einheitliche Testverfahren des Eurosystems für Banknotenbearbeitungsgeräte“) Abs. 1 bis 3 dieses Beschlusses lautet:

„(1) Die NZBen testen die Banknotenbearbeitungsgerätetypen im Einklang mit den einheitlichen Testverfahren.

(2) Alle erfolgreich getesteten Banknotenbearbeitungsgerätetypen werden für die Dauer der Gültigkeit der Testergebnisse gemäß Absatz 3 auf der Webseite der EZB aufgeführt. Ein Banknotenbearbeitungsgerätetyp, der während dieses Zeitraums nicht mehr imstande ist, alle falschen Euro-Banknoten zu erkennen, wird im Einklang mit einem durch die EZB festgelegten Verfahren von der Liste gestrichen.

(3) Die Testergebnisse eines erfolgreich getesteten Banknotenbearbeitungsgerätetypen bleiben im gesamten Euro-Währungsgebiet für ein Jahr ab dem Ende des Monats, in welchem der Test durchgeführt wurde, gültig, sofern das Gerät in dem jeweiligen Zeitraum imstande bleibt, sämtliche dem Eurosystem bekannten falschen Euro-Banknoten zu erkennen.“

12. Art. 10 („Überwachungstätigkeiten und Korrekturmaßnahmen des Eurosystems“) Abs. 1 und 3 des Beschlusses EZB/2010/14 sieht vor:

„(1) Die NZBen sind gemäß den Anforderungen des nationalen Rechts berechtigt, i) in den Geschäftsräumen der Bargeldakteure Prüfungen vor Ort – auch unangekündigt – durchzuführen, um deren Banknotenbearbeitungsgeräte zu überwachen, insbesondere im Hinblick auf die Fähigkeit der Automaten, Prüfungen der Echtheit und Umlauffähigkeit vorzunehmen und fälschungsverdächtige Euro-Banknoten sowie Euro-Banknoten, deren Echtheit nicht eindeutig festgestellt werden kann, auf den Kontoinhaber zurückzuverfolgen, und ii) die für den Betrieb und die Kontrolle des Banknotenbearbeitungsgeräts geltenden Verfahren, die Behandlung der überprüften Euro-Banknoten und manuelle Prüfungen der Echtheit und Umlauffähigkeit zu verifizieren.

…

(3) Erkennt eine NZB einen Verstoß eines Bargeldakteurs gegen Bestimmungen dieses Beschlusses, so verpflichtet sie den Bargeldakteur, innerhalb einer bestimmten Frist Korrekturmaßnahmen durchzuführen. Die NZB, die die Verpflichtung ausspricht, kann im Namen der EZB dem Bargeldakteur die Wiederausgabe der Euro-Banknotenstückelung(en) der betreffenden Serien untersagen, bis der Verstoß behoben ist. Ist der Verstoß auf ein Versagen eines Banknotenbearbeitungsgerätetyps zurückzuführen, kann dies zu dessen Entfernung von der Liste gemäß Artikel 9 Absatz 2 führen.“

3. Beschluss EZB/2012/19

13. Durch den Beschluss EZB/2012/19 wurde der Beschluss EZB/2010/14 geändert. Insbesondere heißt es im dritten Erwägungsgrund des Beschlusses EZB/2012/19:

„Die in Anhang IIIa des Beschlusses EZB/2010/14 festgelegten Mindeststandards für die automatisierte Überprüfung der Umlauffähigkeit von Euro-Banknoten stellen Anforderungen an die Funktionalitäten der Banknotenbearbeitungsgeräte dar. Diese betreffen daher nur Hersteller von Banknotenbearbeitungsgeräten und haben keine Auswirkungen auf die Prüfungsverfahren der Echtheit und Umlauffähigkeit gemäß dem Beschluss EZB/2010/14, die von Bargeldakteuren einzuhalten sind. Da sie nicht in den Anwendungsbereich des Beschlusses EZB/2010/14 fallen, sollten die Mindeststandards für die automatisierte Überprüfung der Umlauffähigkeit in die Regeln und Verfahren für Tests der Banknotenbearbeitungsgeräte, Datenerhebung und Überwachung aufgenommen werden.“

4. Leitlinie EZB/2010/NP16 und die Mindeststandards

14. Die Leitlinien EZB/2010/NP16 stellen Regeln und Verfahren für Tests der Banknotenbearbeitungsgeräte, Datenerhebung und Überwachung auf( ).

15. Art. 2 („Tests für Banknotenbearbeitungsgeräte“) Abs. 1 der Leitlinie EZB/2010/NP16 bestimmt:

„Auf Antrag der Hersteller testen die NZB die Gerätetypen für die Banknotenbearbeitung vor und nach deren Installation durch Bargeldakteure …“

16. Art. 2a („Mindeststandards für die automatisierte Umlauffähigkeitsprüfung“) der Leitlinie EZB/2010/NP16 bestimmt:

„Die in Art. 6 des Beschlusses EZB/2010/14 genannten Mindeststandards für die automatisierte Prüfung der Umlauffähigkeit von Banknotenbearbeitungsgeräten werden vom Eurosystem definiert, in Anhang IV dieser Leitlinie aufgeführt und auf der Webseite der EZB veröffentlicht.“

17. In Anhang IV der Leitlinie EZB/2010/NP16 wird Folgendes festgelegt:

„Dieser Anhang legt Mindeststandards für die automatisierte Umlauffähigkeitsprüfung von Euro-Banknoten durch Banknotenbearbeitungsgeräte fest.

Im Kontext der Umlauffähigkeitsprüfung gelten Euro-Banknoten als nicht umlauffähig, wenn sie einen Defekt aufweisen, für den eine zwingende Anforderung definiert wurde (siehe unten).

Die zulässige Toleranzschwelle bei der Prüfung der Umlauffähigkeit durch Banknotenbearbeitungsgeräte liegt bei 5 %. Das bedeutet, dass höchstens 5 % der Euro-Geldscheine, die den Umlauffähigkeitskriterien nicht entsprechen, von den Geräten falsch eingestuft und als umlauffähig sortiert werden dürfen.“

18. Der Inhalt von Anhang IV der Leitlinie EZB/2010/NP16 wurde von der EZB auf ihrer Webseite unter dem Titel „Mindeststandards für die automatisierte Umlauffähigkeitsprüfung von Euro-Banknoten durch Banknotenbearbeitungsgeräte“ veröffentlicht( ).

B. Litauisches Recht

19. Art. 6 Abs. 3 des Lietuvos banko įstatymas (Gesetzes der Republik Litauen über die litauische Nationalbank)( ) sieht Folgendes vor:

„Die litauische Nationalbank hat zu überwachen, inwieweit Bargeldakteure, d. h. die in Art. 6 Abs. 1 der Verordnung [Nr. 1338/2001] genannten Institute (im Folgenden: Bargeldakteure), die in der Verordnung [Nr. 1210/2010( )] und dem Beschluss EZB/2010/14 vorgesehenen Anforderungen an Bargeldbearbeitungstätigkeiten – Prüfung der Echtheit und Umlauffähigkeit und Wiederausgabe von Euro-Banknoten und -Münzen (im Folgenden: Bargeldbearbeitungstätigkeiten) – erfüllen.“

20. Art. 475 Abs. 1 dieses Gesetzes legt fest:

„Die litauische Nationalbank hat die Bargeldbearbeitungstätigkeiten zu beaufsichtigen und den Bargeldakteuren Anweisungen gemäß den Bestimmungen dieses Gesetzes, der Verordnung [Nr. 1338/2001], der Verordnung [Nr. 1210/2010], des Beschlusses EZB/2010/14 und der Rechtsakte der litauischen Nationalbank über die Beaufsichtigung der Tätigkeiten der Bargeldakteure zu erteilen. …“

21. In Art. 476 Abs. 1 des Gesetzes heißt es:

„Die litauische Nationalbank veranlasst und führt Kontrollen durch, um festzustellen, ob die in den in Art. 6 Abs. 3 dieses Gesetzes genannten Rechtsvorschriften festgelegten Anforderungen erfüllt sind.“

22. In Art. 477 Abs. 1 Unterabs. 2 des Gesetzes heißt es:

„Werden Verstöße entdeckt, hat die litauische Nationalbank dem Bargeldakteur eine oder mehrere verbindliche Anweisungen zu erteilen[,]

…

(2) um die Verstöße innerhalb des von der litauischen Nationalbank festgelegten Zeitraums abzustellen.“

23. Art. 477 Abs. 4 und 5 des genannten Gesetzes legt fest:

„4. Die Bank verhängt gegen den Rechtsverletzer eine oder mehrere der folgenden Maßnahmen:

(1) eine Verwarnung wegen der Verstöße;

(2) die in diesem Artikel vorgesehenen Geldbußen.

5. Maßnahmen können aus einem oder mehreren der folgenden Gründe verhängt werden:

…

(2) Nichtbeachtung oder nicht ordnungsgemäße Befolgung von Anweisungen der litauischen Nationalbank;

…

(4) Verletzung der Anforderungen … des [Beschlusses EZB/2010/14].“

24. Nr. 16.3 der durch Beschluss des Vorstands der litauischen Nationalbank vom 10. September 2015 genehmigten Beschreibung des Aufsichtsverfahrens über Bargeldbearbeitungstätigkeiten (im Folgenden: Beschluss über das Aufsichtsverfahren über Bargeldbearbeitungstätigkeiten) sieht vor, dass die verantwortlichen Mitarbeiter im Rahmen einer Inspektion testen, ob die vom Bargeldakteur verwendeten Bargeldbearbeitungsgeräte zur Prüfung der Echtheit und Umlauffähigkeit von Euro-Banknoten oder -Münzen geeignet sind.

25. Nr. 16.6 dieses Beschlusses bestimmt, dass die verantwortlichen Mitarbeiter im Rahmen einer solchen Inspektion zu beurteilen haben, ob der Bargeldakteur die in Nr. 16.5 dieses Beschlusses genannten Verfahren und sonstige Anforderungen an die Bargeldbearbeitungstätigkeiten ordnungsgemäß einhält, die u. a. in der Verordnung Nr. 1338/2001, dem Beschluss EZB/2010/14 und der Beschreibung des Verfahrens zur Prüfung der Echtheit und Umlauffähigkeit gemäß dem Beschluss des Direktoriums der litauischen Nationalbank vom 16. September 2014 (im Folgenden: Beschluss über das Verfahren zur Prüfung der Echtheit und Umlauffähigkeit) festgelegt sind.

26. In Nr. 12 des Beschlusses über das Verfahren zur Prüfung der Echtheit und Umlauffähigkeit heißt es:

„Der Bargeldakteur hat Euro-Banknoten in automatisierter Weise entsprechend den auf der Webseite der EZB veröffentlichten Mindeststandards auf Echtheit und Umlauffähigkeit zu prüfen:

12.1. Kundenbediente Automaten, wobei die damit geprüften Banknoten gemäß dem in Anhang IIa des Beschlusses (EZB/2010/14) festgelegten Verfahren zu klassifizieren und zu behandeln sind;

12.2. Beschäftigtenbediente Automaten, wobei die damit geprüften Banknoten gemäß dem in Anhang IIb des Beschlusses (EZB/2010/14) festgelegten Verfahrens zu klassifizieren und zu behandeln sind.“

III. Sachverhalt des Ausgangsverfahrens und Vorlagefragen

27. Am 18. Dezember 2018 führten Beamte der litauischen Nationalbank eine Vor-Ort‑Inspektion in der Filiale von Brink's Lithuania in Panevėžys (Litauen) durch. Bei dieser Inspektion überprüften die Beamten, ob die in dieser Zweigstelle eingesetzten Banknotenbearbeitungsgeräte die Anforderungen an die Bearbeitung von für den Umlauf bestimmtem Bargeld erfüllten. Insbesondere prüften sie die Fähigkeit dieser Geräte, Euro-Banknoten auf ihre Echtheit und Umlauffähigkeit zu prüfen.

28. Der Test ergab, dass eines der Bearbeitungsgeräte 18,26 % der in dem Testpaket enthaltenen nicht umlauffähigen Euro-Banknoten als umlauffähig sortiert hatte. Bei einem zweiten Gerät lag diese Quote bei 13,91 %. Die Ergebnisse des Tests wurden in einem Inspektionsbericht festgehalten, in dem jedoch anerkannt wurde, dass die fraglichen Geräte zu einem Typ von Banknotenbearbeitungsgeräten gehören, der bereits erfolgreich getestet wurde und auf der Webseite der EZB aufgeführt ist.

29. Am 28. Februar 2019 erließ der Direktor der Bargeldabteilung der litauischen Nationalbank den angefochtenen Beschluss. In diesem Beschluss wurde festgestellt, dass Brink’s Lithuania gegen die in Art. 6 Abs. 2 des Beschlusses EZB/2010/14 genannten Mindeststandards verstoßen habe, wonach die Toleranzschwelle für die Prüfung der Umlauffähigkeit von Euro-Banknoten nicht höher als 5 % sein dürfe. Außerdem wurde die Brink's Lithuania angewiesen, innerhalb von fünf Tagen die erforderlichen Maßnahmen zu ergreifen, um den Verstoß zu beheben.

30. In dem angefochtenen Beschluss wurde im Wesentlichen ausgeführt, dass die Fähigkeit von Banknotenbearbeitungsgeräten, Euro-Banknoten auf Echtheit und Umlauffähigkeit zu prüfen, insbesondere was ihre technische Wartung angehe, nicht nur vom Hersteller dieser Geräte, sondern auch von ihren Benutzern – den Bargeldakteuren – abhänge. Die bloße Tatsache, dass diese Geräte gemäß Art. 3 Abs. 5 des Beschlusses EZB/2010/14 mit den werkseitigen Standardeinstellungen verwendet würden, könne nicht als Beweis für die Einhaltung dieser Verpflichtungen angesehen werden. Schließlich wurde in dem angefochtenen Beschluss festgestellt, dass nur durch Kontrollen in den Geschäftsräumen des Bargeldakteurs festgestellt werden könne, ob die ordnungsgemäße Verwendung und Wartung der Bargeldbearbeitungsgeräte gewährleistet sei, ob die für die Bargeldbearbeitung geltenden Anforderungen ordnungsgemäß eingehalten würden und ob geeignete Verfahren zur Prüfung dieser Geräte angewendet würden.

31. Brink's Lithuania erhob Klage auf Aufhebung des angefochtenen Beschlusses und rief zunächst den Vilniaus apygardos administracinis teismas (Regionalverwaltungsgericht Vilnius, Litauen) und anschließend den Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (Oberstes Verwaltungsgericht Litauens) an, das vorlegende Gericht in der vorliegenden Rechtssache. Im Ausgangsverfahren ist unstreitig, dass Brink's Lithuania als Geldtransportunternehmen als Bargeldakteur im Sinne von Art. 2 Abs. 2 des Beschlusses EZB/2010/14 anzusehen ist. Das vorlegende Gericht hat jedoch Zweifel an der Auslegung und Gültigkeit von Art. 6 Abs. 2 des Beschlusses EZB/2010/14, nämlich daran, ob die in dieser Bestimmung genannten Mindeststandards für Bargeldakteure gelten.

32. Insbesondere weist das vorlegende Gericht darauf hin, dass der Wortlaut der litauischen Sprachfassung dieser Bestimmung den Schluss nahelege, dass die automatisierte Umlauffähigkeitsprüfung von Euro-Banknoten im Einklang mit den Mindeststandards der EZB durchgeführt werden müsse. Dies würde bedeuten, dass die Bargeldakteure, die mit dieser Aufgabe betraut sind, zur Einhaltung dieser Standards verpflichtet wären. Im dritten Erwägungsgrund des Beschlusses EZB/2012/19 heiße es jedoch gleichzeitig, dass die Mindeststandards der EZB nur die Hersteller von Banknotenbearbeitungsgeräten beträfen und keine Auswirkungen auf die von Bargeldakteuren durchzuführenden Verfahren zur automatisierten Prüfung der Umlauffähigkeit hätten. Insoweit stellt sich das vorlegende Gericht die Frage, ob mit Art. 6 Abs. 2 des Beschlusses EZB/2010/14 in seinen verschiedenen Sprachfassungen den Bargeldakteuren die Verpflichtung auferlegt werde, die Einhaltung der Mindeststandards der EZB sicherzustellen.

33. Wäre Art. 6 Abs. 2 des Beschlusses EZB/2010/14 dahin auszulegen, dass er die Bargeldakteure dazu verpflichte, ihre Banknotenbearbeitungsgeräte auf Einhaltung der EZB-Mindeststandards zu testen, so sei diese Verpflichtung mit derjenigen nach Art. 3 Abs. 5 desselben Beschlusses nicht in vollem Umfang vereinbar, da die letztgenannte Bestimmung Bargeldakteure ausdrücklich dazu verpflichte, diese Geräte mit den werkseitigen Standardeinstellungen zu verwenden. Es sei auch schwierig, zu bestimmen, wie Bargeldakteure diese Prüfung durchzuführen hätten, da der Beschluss EZB/2010/14 hierzu keine Hinweise enthalte. Hätte dagegen die Verpflichtung zur Einhaltung der Mindeststandards nach Art. 6 Abs. 2 des Beschlusses EZB/2010/14 für Bargeldakteure keine Geltung, könnte mit der alleinigen Verwendung von Banknotenbearbeitungsgeräten mit werksseitigen Standardeinstellungen das Ziel, die Euro-Banknoten in gutem Zustand zu erhalten, unterlaufen werden.

34. Für den Fall, dass die in Art. 6 Abs. 2 des Beschlusses EZB/2010/14 genannten Mindeststandards für Bargeldakteure keine Geltung hätten, äußert das vorlegende Gericht schließlich Zweifel daran, dass diese Standards mit dem Grundsatz der Rechtssicherheit vereinbar seien. Das vorlegende Gericht weist insoweit darauf hin, dass die Mindeststandards nach dieser Bestimmung lediglich auf der Webseite der EZB und nicht im Amtsblatt der Europäischen Union veröffentlicht würden. Das vorlegende Gericht fragt sich daher, ob die Mindeststandards als verbindlich angesehen und als Rechtsgrundlage für eine Anweisung gegen einen Bargeldakteur herangezogen werden können. Das vorlegende Gericht hegt ferner Zweifel, ob die in Art. 6 Abs. 2 des Beschlusses EZB/2010/14 enthaltene Regelung mit Art. 297 Abs. 2 AEUV vereinbar und damit gültig sei, soweit sie vorsehe, dass die Mindeststandards für die automatisierte Umlauffähigkeitsprüfung von Euro-Banknoten auf diese Weise veröffentlicht werden.

35. Unter diesen Umständen hat das Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (Oberstes Verwaltungsgericht Litauens) beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof die folgenden Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen:

1. Ist Art. 6 Abs. 2 des Beschlusses EZB/2010/14 dahin auszulegen, dass die in dieser Vorschrift genannten Mindeststandards von einem Bargeldakteur, der die automatisierte Prüfung der Umlauffähigkeit von Euro-Banknoten durchführt, eingehalten werden müssen?

2. Wenn im Einklang mit Art. 6 Abs. 2 des Beschlusses EZB/2010/14 die darin genannten Mindeststandards nur für die Hersteller von Banknotenbearbeitungsgeräten (nicht aber für Bargeldakteure) gelten, ist dann Art. 6 Abs. 2 des Beschlusses EZB/2010/14 in Verbindung mit dessen Art. 3 Abs. 5 dahin auszulegen, dass er einer nationalen Rechtsvorschrift entgegensteht, nach der die Verpflichtung zur Einhaltung dieser Mindeststandards für einen Bargeldakteur gilt?

3. Stehen die Mindeststandards für die automatisierte Prüfung der Umlauffähigkeit von Euro-Banknoten durch Banknotenbearbeitungsgeräte in Anbetracht der Tatsache, dass sie auf der Webseite der EZB veröffentlicht werden, im Einklang mit dem Grundsatz der Rechtssicherheit sowie mit Art. 297 Abs. 2 AEUV, und sind sie für die Bargeldakteure verbindlich und zuverlässig?

4. Verstößt Art. 6 Abs. 2 des Beschlusses EZB/2010/14, soweit er vorsieht, dass die Mindeststandards für die automatisierte Prüfung der Umlauffähigkeit von Euro-Banknoten auf der Webseite der EZB veröffentlicht und von Zeit zu Zeit geändert werden, gegen den Grundsatz der Rechtssicherheit sowie gegen Art. 297 Abs. 2 AEUV und ist daher ungültig?

36. Das Vorabentscheidungsersuchen ist am 14. Dezember 2021 beim Gerichtshof eingegangen. Die Republik Litauen, die Europäische Kommission und die Europäische Zentralbank haben schriftliche Stellungnahmen eingereicht. Eine mündliche Verhandlung hat am 20. Oktober 2022 stattgefunden.

IV. Rechtliche Würdigung

37. Mit seinen Fragen möchte das vorlegende Gericht vom Gerichtshof im Wesentlichen wissen, ob Art. 6 Abs. 2 des Beschlusses EZB/2010/14 die Bargeldakteure verpflichte, bei der automatisierten Prüfung der Umlauffähigkeit von Euro-Banknoten die in dieser Bestimmung genannten Mindeststandards einzuhalten. Sollte diese Frage zu verneinen sein, möchte das vorlegende Gericht zudem wissen, ob eine nationale Vorschrift wie die im Ausgangsverfahren fragliche, die eine solche Verpflichtung für Bargeldakteure vorsieht, mit Art. 6 Abs. 2 des Beschlusses EZB/2010/14 in Verbindung mit dessen Art. 3 Abs. 5 vereinbar ist. Außerdem möchte das vorlegende Gericht wissen, ob für den Fall, dass Bargeldakteure die in dieser Bestimmung genannten Mindeststandards einhalten müssen, die Tatsache, dass die genannten Standards auf der Webseite der EZB veröffentlicht werden, wie dies in Art. 6 Abs. 2 des Beschlusses EZB/2010/14 vorgeschrieben ist, schon genügt, um diese Standards als mit dem Grundsatz der Rechtssicherheit und mit Art. 297 Abs. 2 AEUV im Einklang stehend und damit als rechtsverbindlich anzusehen. Insoweit hat das vorlegende Gericht auch Zweifel an der Gültigkeit von Art. 6 Abs. 2 des Beschlusses EZB/2010/14 geäußert.

A. Frage 1

38. Die erste Frage des vorlegenden Gerichts bezieht sich auf die Reichweite der den Bargeldakteuren durch den Beschluss EZB/2010/14 auferlegten Verpflichtungen zum Schutz des Euro vor Fälschungen. Konkret geht es bei dieser Frage darum, ob die in Art. 6 Abs. 2 des Beschlusses EZB/2010/14 genannten Mindeststandards für Bargeldakteure gelten, wenn sie ihrer Pflicht zur Durchführung der automatisierten Prüfung der Umlauffähigkeit von Euro-Banknoten nachkommen.

39. Einleitend ist darauf hinzuweisen, dass Art. 6 der Verordnung Nr. 1338/2001 die zum Schutz des Euro gegen Fälschung erforderlichen Maßnahmen festlegt. Diese Bestimmung verpflichtet Institute, zu deren Aufgaben der Umgang mit und die Ausgabe von Banknoten gehört – einschließlich Bargeldakteure –, alle Euro-Banknoten, die sie erhalten haben und bei denen sie wissen oder ausreichende Gründe zu der Annahme haben, dass es sich um Fälschungen handelt, aus dem Verkehr zu ziehen und unverzüglich den zuständigen nationalen Behörden zu übermitteln. Nach dieser Bestimmung müssen die Mitgliedstaaten die erforderlichen Maßnahmen ergreifen, um sicherzustellen, dass Kreditinstitute und andere professionelle Bargeldakteure, die die genannten Verpflichtungen missachten, mit wirksamen, verhältnismäßigen und abschreckenden Sanktionen belegt werden.

40. Der Beschluss EZB/2010/14 enthält weitere Angaben zu Art. 6 der Verordnung Nr. 1338/2001( ). Insbesondere verpflichtet Art. 3 Abs. 1 dieses Beschlusses die Bargeldakteure, Euro-Banknoten entsprechend der in diesem Beschluss festgelegten Verfahren auf ihre Echtheit und Umlauffähigkeit zu prüfen. Ziel ist es, dass die Euro-Banknoten in einem guten Zustand erhalten bleiben, damit sie einfach und zuverlässig auf ihre Echtheit geprüft werden können und um auf diese Weise die Erkennung von Fälschungen zu ermöglichen( ). Darüber hinaus legt Art. 3 Abs. 3 des Beschlusses EZB/2010/14 fest, dass die Prüfung der Echtheit und Umlauffähigkeit entweder durch einen Banknotenbearbeitungsgerätetyp, der von einer nationalen Zentralbank des Eurosystems erfolgreich getestet wurde, oder manuell durch einen geschulten Mitarbeiter durchgeführt werden muss. Im Fall von beschäftigten- oder kundenbedienten Automaten( ) sieht Art. 3 Abs. 5 des Beschlusses EZB/2010/14 außerdem vor, dass diese Automaten nur für jene auf der Webseite der EZB für die entsprechenden Automaten aufgelisteten Euro-Banknotenstückelungen und -serien in ihren erfolgreich getesteten Werkseinstellungen einschließlich aller etwaigen Aktualisierungen verwendet werden dürfen.

41. In Bezug auf die automatisierte Umlauffähigkeitsprüfung, die im Mittelpunkt des vorliegenden Falles steht, bestimmt Art. 6 Abs. 2 des Beschlusses EZB/2010/14 unter der Überschrift „Erkennung von nicht umlauffähigen Euro-Banknoten“ des Weiteren, dass diese Prüfung „mittels eines erfolgreich getesteten Banknotenbearbeitungsgeräts gemäß den auf der Webseite der EZB veröffentlichten Mindeststandards in ihrer jeweils gültigen Fassung durchgeführt [wird]“. Diese Bestimmung besagt nichts darüber, ob diese Mindeststandards für Bargeldakteure gelten, und sie legt insbesondere nicht fest, ob die Bargeldakteure verpflichtet sind, zu überwachen, dass die Geräte, die sie für die automatisierte Umlauffähigkeitsprüfung von Euro-Banknoten für die Wiederausgabe einsetzen, diesen Standards entsprechen.

42. Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs sind bei der Auslegung einer Vorschrift des Unionsrechts im Rahmen eines Vorabentscheidungsersuchens nicht nur der Wortlaut dieser Vorschrift, sondern auch ihr Zusammenhang und die Ziele zu berücksichtigen, die mit der Regelung, zu der sie gehört, verfolgt werden( ).

43. Erstens ist festzustellen, dass Art. 6 Abs. 2 des Beschlusses EZB/2010/14, wie das vorlegende Gericht ausführt, nach seinem Wortlaut dahin ausgelegt werden kann, dass die automatisierte Umlauffähigkeitsprüfung von Euro-Banknoten im Einklang mit den Mindeststandards der EZB durchgeführt werden muss. Eine solche Auslegung ließe sich daraus herleiten, dass in dieser Bestimmung die Wendung „[d]ie automatisierte Umlauffähigkeitsprüfung wird … durchgeführt“ und die Worte „gemäß den … Mindeststandards“ Verwendung finden. Da gemäß Art. 3 Abs. 1 des Beschlusses EZB/2010/14 Bargeldakteure mit der Wahrnehmung dieser Aufgabe betraut sind, könnte Art. 6 Abs. 2 dieses Beschlusses zu dem Schluss führen, dass diese Wirtschaftssubjekte verpflichtet sind, sicherzustellen, dass die automatisierte Umlauffähigkeitsprüfung von Euro-Banknoten im Einklang mit diesen Mindeststandards durchgeführt wird.

44. Bei genauer Betrachtung von Art. 6 Abs. 2 des Beschlusses EZB/2010/14 zeigt sich jedoch, dass die Worte „according to the minimum standards published [gemäß den …. veröffentlichten Mindeststandards]“ unmittelbar auf die Worte „successfully tested banknotes handling machine [erfolgreich getestete(s) Banknotenbearbeitungsgerät …]“ folgen und sich nicht an die Wendung „automated fitness checking shall be carried out [(d)ie automatisierte Umlauffähigkeitsprüfung wird … durchgeführt]“ anschließen. In Anbetracht der Satzstruktur und der Tatsache, dass Tests definitionsgemäß anhand zuvor festgelegter Standards durchgeführt werden, neige ich daher zu der Ansicht, den Begriff „Mindeststandards“ in dieser Bestimmung in Bezug zu den Tests zu setzen, die Banknotenbearbeitungsgeräte bestehen müssen, bevor sie von Bargeldakteuren aufgestellt und in Betrieb genommen werden dürfen, und nicht in Bezug zu dem Verfahren, nach dem Bargeldakteure die automatisierte Umlauffähigkeitsprüfung von Euro-Banknoten durchzuführen haben. Andernfalls hätten sich der Wendung „[d]ie automatisierte Umlauffähigkeitsprüfung wird … durchgeführt“ logischerweise die Worte „gemäß den … veröffentlichten Mindeststandards“ anschließen müssen, was ebenfalls einen zusammenhängenden und gut strukturierten Satz ergäbe, in diesem Fall aber eine andere Bedeutung implizieren würde.

45. Diese Schlussfolgerung, die sich aus der Analyse der englischen Sprachfassung des Beschlusses EZB/2010/14 ergibt, scheint mir auch durch den Wortlaut anderer Sprachfassungen von Art. 6 Abs. 2 des genannten Beschlusses gestützt zu werden. In der französischen Sprachfassung von Art. 6 Abs. 2 des Beschlusses EZB/2010/14 heißt es beispielsweise: „Le contrôle automatique est effectué avec un équipement de traitement des billets testé positivement conformément aux normes minimales qui sont publiées sur le site internet de la BCE et modifiées périodiquement“. Die spanische Sprachfassung schließlich lautet: „La comprobación automática de aptitud se efectuará mediante una máquina de tratamiento de billetes que haya superado una prueba de acuerdo con las normas mínimas que, junto con sus oportunas modificaciones, se publican en la dirección del ECB en Internet“( ). Nach dem Aufbau der Bestimmung in jeder dieser Sprachfassungen, der auch dem Aufbau der litauischen Sprachfassung entspricht und auf den Sachverhalt im Ausgangsverfahren anwendbar ist, ist die Bezugnahme auf die Mindeststandards der EZB meines Erachtens so zu verstehen, dass sie sich auf die Banknotenbearbeitungsgeräte bezieht, die nach diesen Standards erfolgreich getestet werden müssen, und nicht auf eine Verpflichtung, die die Bargeldakteure bei der Prüfung der Umlauffähigkeit von Euro-Banknoten vor deren Wiederausgabe zu erfüllen hätten.

46. Die Auslegung des Wortlauts von Art. 6 Abs. 2 des Beschlusses EZB/2010/14 auf der Grundlage einer vergleichenden Analyse der verschiedenen Sprachfassungen dieser Bestimmung ergibt somit, dass die Mindeststandards nicht für die automatisierte Umlauffähigkeitsprüfung gelten, die von Bargeldakteuren im Rahmen ihrer beruflichen Tätigkeit durchgeführt werden. Diese Auslegung legt auch nicht nahe, dass die Bargeldakteure verpflichtet wären, ihre Banknotenbearbeitungsgeräte bei der Durchführung dieser Prüfungen nach diesen Standards zu testen. Der Verweis auf die Mindeststandards der EZB in Art. 6 Abs. 2 des Beschlusses EZB/2010/14 beinhaltet vielmehr, dass die Bargeldakteure ihre Aufgaben mit Geräten durchführen müssen, die zuvor nach diesen Standards getestet wurden.

47. Trotz einer gewissen Zweideutigkeit von Art. 6 Abs. 2 des Beschlusses EZB/2010/14 ist festzustellen, dass eine auf den Zusammenhang abstellende und systematische Auslegung dieses Beschlusses die Auffassung stützt, dass die Mindeststandards der EZB hinsichtlich der automatisierten Umlauffähigkeitsprüfung von Euro-Banknoten für Bargeldakteure keine Geltung haben.

48. Erstens erläutert der dritte Erwägungsgrund des Beschlusses EZB/2012/19 – d. h. des wichtigsten Rechtsakts, der von der EZB zur Änderung des Beschlusses EZB/2010/14 erlassen wurde( ) –, dass es sich bei den Mindeststandards für die automatisierte Überprüfung der Umlauffähigkeit von Euro-Banknoten um Anforderungen an die Funktionalitäten der Banknotenbearbeitungsgeräte handelt. In demselben Erwägungsgrund wird ferner eindeutig festgestellt, dass „[die Mindeststandards] daher nur Hersteller von Banknotenbearbeitungsgeräten [betreffen] und … keine Auswirkungen auf die Prüfungsverfahren der Echtheit und Umlauffähigkeit gemäß dem Beschluss EZB/2010/14 [haben], die von Bargeldakteuren einzuhalten sind“( ). Es sollten daher keine Zweifel über den Zweck der durch den Beschluss EZB/2012/19 eingeführten Änderung hinsichtlich des Anwendungsbereichs der Mindeststandards verbleiben.

49. Zweitens ist es wichtig, darauf hinzuweisen, dass Art. 6 des Beschlusses EZB/2010/14 in seiner ursprünglichen Fassung vorsah, dass die Prüfung der Umlauffähigkeit von Euro-Banknoten im Einklang mit den in den Anhängen IIIa und IIIb des Beschlusses festgelegten Mindeststandards durchgeführt wird. Konkret enthielt Anhang IIIa die Mindeststandards für die automatisierte Überprüfung der Umlauffähigkeit durch Banknotenbearbeitungsgeräte, während Anhang IIIb die Mindeststandards für die manuelle Überprüfung der Umlauffähigkeit durch geschultes Personal festlegte.

50. Nach Erlass des Beschlusses EZB/2012/19 wurde jedoch der Anhang IIIa des Beschlusses EZB/2010/14 gemäß dem dritten Erwägungsgrund des erstgenannten Beschlusses mit dem ausdrücklichen Ziel aufgehoben, dass die Mindeststandards für die automatisierte Überprüfung der Umlauffähigkeit „nicht in den Anwendungsbereich“ des zweitgenannten Beschlusses fallen( ). Parallel dazu wurden diese Mindeststandards in die Leitlinie EZB/2010/NP16 eingefügt( ), in der die Regeln und Verfahren für die Überprüfung von Banknotenbearbeitungsgerätetypen festgelegt werden; sie gelten gemäß Art. 2 dieser Leitlinie für die Überprüfungen, die an diesen Gerätetypen „auf Antrag der Hersteller … vor und nach ihrer Installation durch Bargeldakteure“ durchgeführt werden. Die Mindeststandards sind seitdem in Anhang IV der genannten Leitlinie aufgeführt, unbeschadet der Veröffentlichung, die gemäß Art. 6 Abs. 2 des Beschlusses EZB/2010/14 auf der Webseite der EZB zu erfolgen hat. Eigentümlicherweise sind der Beschluss EZB/2012/19 und die in der Leitlinie EZB/2012/NP16 eingefügte Änderung unter demselben Datum erlassen worden.

51. Der Beschluss EZB/2012/19 zeigt daher, dass der persönliche Anwendungsbereich der Mindeststandards so angepasst wurde, dass diese Standards ausschließlich für Tests gelten, die von Herstellern an ihren Banknotenbearbeitungsgerätetypen durchgeführt werden. Wie die EZB in der mündlichen Verhandlung zu Recht festgestellt hat, beruht diese Änderung auf einer bewussten politischen Entscheidung dieses Organs, um jegliche Beeinträchtigung oder Manipulation dieser Geräte zu vermeiden, mit denen eine automatisierte Umlauffähigkeitsprüfung durchgeführt wird. Wie ich weiter unten erläutern werde, beruht diese politische Entscheidung auch auf der komplementären Pflicht der Bargeldakteure, ihre Geräte nur mit den werkseitigen Standardeinstellungen zu benutzen.

52. Drittens: Würde man davon ausgehen, dass die Mindeststandards, wie oben ausgeführt, nicht nur für Hersteller von Banknotenbearbeitungsgeräten, sondern auch für Bargeldakteure gälten, verlören mehrere Bestimmungen des Beschlusses EZB/2010/14, mit denen ein in sich geschlossener Satz von Regeln und Verfahren für die Echtheits- und Umlauffähigkeitsprüfung festgelegt werden soll, ihren Sinn oder würden zumindest im Ergebnis redundant.

53. Dies träfe in erster Linie auf die Verpflichtung von Bargeldakteuren zu, Banknotenbearbeitungsgeräte mit den werkseitigen Standardeinstellungen gemäß Art. 3 Abs. 5 des Beschlusses EZB/2010/14 zu verwenden. Wie erwähnt, soll mit dieser Verpflichtung vermieden werden, dass die Bargeldakteure in die von den Herstellern dieser Geräte vorgenommenen Werkseinstellungen eingreifen, damit es nicht im Euro-Währungsgebiet zu Unstimmigkeiten zwischen den Ergebnissen der Echtheits- und Umlauffähigkeitsprüfung von Euro-Banknoten kommt. Es liegt auf der Hand, dass, wenn die Bargeldakteure ihre Geräte gemäß den Anforderungen der EZB-Mindeststandards überprüfen sollten, sie nicht in der Lage wären, die Verpflichtung einzuhalten, keine Änderung an den vom Hersteller vor der Auslieferung oder Installation festgelegten Werkseinstellungen vorzunehmen. Eine Auslegung, wonach den Bargeldakteuren die Verpflichtung zur Einhaltung der Mindeststandards auferlegt würde, stünde somit in Gegensatz zum Beschluss EZB/2010/14 und untergrübe nicht nur die ihm innewohnende Normenkohärenz, sondern stellte auch die von der EZB mit dem Beschluss EZB/2012/19 getroffene politische Entscheidung in Frage.

54. Ähnliches würde darüber hinaus im Hinblick auf die Verpflichtung der Bargeldakteure gelten, für die Zwecke der automatisierten Umlauffähigkeitsprüfung von Euro-Banknoten ausschließlich Banknotenbearbeitungsgerätetypen zu verwenden, die von den nationalen Zentralbanken erfolgreich getestet wurden, wie dies in Art. 3 Abs. 3 des Beschlusses EZB/2010/14 festgelegt wird. Um es nochmals zu betonen: Wenn die Bargeldakteure die Verpflichtung träfe, ihre Geräte zu testen, um sicherzustellen, dass sie die Mindeststandards der EZB erfüllen, würde dies den Zweck der Vorschriften und Verfahren für die Prüfung dieser Geräte in Frage stellen, bei denen die Hersteller und die nationalen Zentralbanken gemäß Art. 9 des Beschlusses EZB/2010/14 und anderer anwendbarer Rechtsvorschriften, insbesondere der Leitlinie EZB/2010/NP16, eine zentrale Rolle spielen. Darüber hinaus blieben Zweifel an der Methode und der Ordnungsmäßigkeit der von den Bargeldakteuren durchgeführten Tests. Dass der Beschluss EZB/2010/14 keinen diesbezüglichen Hinweis enthält, spricht meines Erachtens eindeutig für die Schlussfolgerung, dass die EZB als Urheber des Beschlusses und seiner späteren Änderung davon ausging, dass Bargeldakteure nicht verpflichtet sind, ihre Geräte im Hinblick auf die Mindeststandards der EZB zu testen.

55. Eine auf den Zusammenhang abstellende und systematische Auslegung von Art. 6 Abs. 2 des Beschlusses EZB/2010/14 erfordert daher, wie in Nr. 46 der vorliegenden Schlussanträge dargelegt, keine erneute Prüfung des Wortlauts dieser Regelung. Vielmehr stützt sie die Auffassung, dass den Bargeldakteuren mit den Mindeststandards der EZB keine Verpflichtung auferlegt wird, ihre Geräte nach diesen Standards zu testen.

56. Was schließlich die teleologische Auslegung des Beschlusses EZB/2010/14 und von Art. 6 Abs. 2 dieses Beschlusses anbelangt, so ist es bedeutsam, dass eines der Hauptanliegen, mit denen das Vertrauen der Öffentlichkeit in die in Umlauf befindlichen Euro-Banknoten gewährleistet werden soll, darin besteht, diese in gutem Zustand zu erhalten( ). Da sich der Zustand der Banknoten während des Umlaufs unweigerlich verschlechtert, sollten abgenutzte oder schadhafte Banknoten aus dem Verkehr gezogen und durch neue oder umlauffähige Banknoten ersetzt werden. Das Hauptziel besteht darin, nicht nur die Akzeptanz der Euro-Banknoten als Zahlungsmittel zu gewährleisten, sondern auch, sicherzustellen, dass die Echtheit der Banknoten leicht und zuverlässig überprüft werden kann, um den Euro vor Fälschungen zu schützen.

57. Insoweit trifft es zu, dass die Einführung von zwei Teststufen für Banknotenbearbeitungsgeräte – zunächst durch die Hersteller dieser Geräte und anschließend durch die Bargeldakteure – im Hinblick auf die Mindeststandards der EZB als ein Modus konzipiert werden könnte, um die Wahrscheinlichkeit zu verringern, dass nicht umlauffähige Banknoten wieder in der Öffentlichkeit zirkulieren.

58. Abgesehen davon, dass, wie ich bereits ausgeführt habe, ein solches Verständnis der Auslegung nach dem Wortsinn von Art. 6 Abs. 2 des Beschlusses EZB/2010/14 zuwiderliefe und die diesem Beschluss innewohnende Kohärenz untergrübe, ist es indessen aus ähnlichen Gründen wie den in Nr. 53 der vorliegenden Schlussanträge dargelegten nicht sicher, dass dieses Ziel erreicht werden könnte. Denn wenn Bargeldakteure ihre eigenen Tests an Banknotenbearbeitungsgeräten durchführen würden, müssten die werksseitigen Standardeinstellungen dieser Geräte angepasst werden, wodurch sich das Risiko erhöhen würde, dass die automatisierte Prüfung der Umlauffähigkeit verzerrt würde oder fehlschlüge und folglich ein weniger effizientes Ergebnis erzielt würde. Darüber hinaus können, worauf die EZB in der mündlichen Verhandlung hinwies, aufgrund der begrenzten Anzahl von Herstellern dieser Geräte im Euroraum – und im Vergleich zu der erheblich größeren Anzahl von Bargeldakteuren – zielorientiertere und kostengünstigere Tests durchgeführt werden, wenn die Verpflichtung, sicherzustellen, dass diese Geräte den Mindeststandards genügen, nur die Hersteller der Banknotenbearbeitungsgeräte trifft, anstatt die gleiche Verpflichtung auf die Bargeldakteure zu erstrecken.

59. Die mit dem Beschluss EZB/2010/14 – und Art. 6 Abs. 2 dieses Beschlusses – verfolgten Ziele rechtfertigen es daher meines Erachtens nicht, von der Lesart abzuweichen, wonach Bargeldakteure nicht verpflichtet sind, ihre Banknotenbearbeitungsgeräte im Hinblick auf die von der EZB festgelegten Mindeststandards zu überwachen und zu testen.

60. Aus den vorstehenden Erwägungen ergibt sich, dass keines der Auslegungskriterien des Gerichtshofs zur Inhaltsbestimmung unionsrechtlicher Vorschriften den Schluss zulässt, dass die in Art. 6 Abs. 2 des Beschlusses EZB/2010/14 genannten Mindeststandards für Bargeldakteure im Rahmen ihrer Verpflichtung zur Durchführung der automatisierten Umlauffähigkeitsprüfung von Euro-Banknoten gelten.

61. Weiterhin fraglich bleibt jedoch, wie die Kommission in ihren schriftlichen Erklärungen ausführt, ob ein Bargeldakteur, dessen Banknotenbearbeitungsgeräte die in den EZB-Mindeststandards festgelegte Toleranzschwelle von 5 % nicht einhalten, sich weigern kann, einer Anweisung Folge zu leisten, die eine nationale Zentralbank nach einer Inspektion vor Ort in dessen Geschäftsräumen an den Bargeldakteur richtet und mit der dieser angewiesen wird, hierfür Abhilfe zu schaffen. Im vorliegenden Fall sollte der Gerichtshof meines Erachtens auf diese relevante Frage eingehen, die, wie sich dem Vorabentscheidungsersuchen entnehmen lässt, für eine Entscheidung des Rechtsstreits durch das vorlegende Gericht wesentlich ist( ), und zwar insbesondere für die Beurteilung, ob der angefochtene Beschluss materiell rechtmäßig ist.

62. In dieser Hinsicht beruht der Rechtsrahmen, der durch den Beschluss EZB/2010/14 und andere anwendbare Rechtsvorschriften, insbesondere die Leitlinie EZB/2010/NP16, geschaffen wurde, um sicherzustellen, dass nur Euro-Banknoten in gutem Zustand wieder in Umlauf gebracht werden, im Wesentlichen auf drei Hauptpfeilern. Diese sind erstens die Herstellung und Konfigurierung von Banknotenbearbeitungsgeräten, die den Mindeststandards für die automatisierte Prüfung der Umlauffähigkeit entsprechen und die nach erfolgreichem Test durch eine nationale Zentralbank auf Antrag eines Herstellers auf der Webseite der EZB nach Typen aufgeführt werden( ), zweitens eine Reihe die Bargeldakteure treffende Verpflichtungen, insbesondere in Bezug auf die automatisierte Umlauffähigkeitsprüfung von Euro-Banknoten, und drittens die Zuweisung von Überwachungs- und Aufsichtsbefugnissen an die nationalen Zentralbanken, um zu gewährleisten, dass die jeweiligen Stellen ihre jeweiligen Verpflichtungen einhalten( ).

63. In Bezug auf die Verpflichtungen, die die Bargeldakteure treffen, habe ich bereits erläutert, dass sie sich hauptsächlich aus Art. 3 des Beschlusses EZB/2010/14 ergeben( ), der nicht nur in Abs. 1 eine allgemeine Verpflichtung zur Durchführung von Echtheits- und Umlauffähigkeitsprüfungen von Euro-Banknoten im Einklang mit den dort vorgesehenen Verfahren auferlegt, sondern auch zusätzliche Verpflichtungen insbesondere in seinen Abs. 3, 4 und 5 festlegt. Diesen Verpflichtungen zufolge haben die Bargeldakteure erstens einen Banknotenbearbeitungsgerätetyp zu verwenden, der von einer nationalen Zentralbank gemäß den von der EZB veröffentlichten Mindeststandards erfolgreich getestet wurde, zweitens die Banknotenbearbeitungsgeräte nur für die auf der Webseite der EZB aufgelisteten Euro-Banknotenstückelungen und ‑serien einzusetzen und drittens diese Geräte in ihren Werkseinstellungen einschließlich aller etwaigen Aktualisierungen zu verwenden.

64. Art. 10 Abs. 1 des Beschlusses EZB/2010/14 wiederum sieht vor, dass die nationalen Zentralbanken befugt sind, Prüfungen vor Ort in den Geschäftsräumen von Bargeldakteuren durchzuführen, um insbesondere die Fähigkeit ihrer Banknotenbearbeitungsgeräte zur Prüfung der Echtheit und Umlauffähigkeit von Euro-Banknoten zu überwachen und die für den Betrieb und die Kontrolle dieser Geräte geltenden Verfahren zu überprüfen. Art. 10 Abs. 3 des Beschlusses EZB/2010/14 sieht ferner vor, dass eine nationale Zentralbank, die einen Verstoß eines Bargeldakteurs gegen Bestimmungen dieses Beschlusses erkennt, den Bargeldakteur verpflichtet, innerhalb einer bestimmten Frist Korrekturmaßnahmen durchzuführen. Das bedeutet, dass die nationalen Zentralbanken Anweisungen an Bargeldakteure richten können, wenn diese ihren Verpflichtungen nicht nachkommen, und sogar Sanktionen verhängen können, sofern diese wirksam, verhältnismäßig und abschreckend sind( ).

65. In der mündlichen Verhandlung haben sowohl die Kommission als auch die EZB darauf hingewiesen, dass die im Beschluss EZB/2010/14 festgelegten, Bargeldakteure treffenden Verpflichtungen in Verbindung mit Art. 10 Abs. 3 des Beschlusses EZB/2010/14 eine ausreichende Rechtsgrundlage für einen nationalen Beschluss wie den im Ausgangsverfahren fraglichen darstellen, mit dem einem Bargeldakteur aufgegeben wird, dafür Sorge zu tragen, dass seine Banknotenbearbeitungsgeräte die Toleranzschwelle von 5 % für die Prüfung der Umlauffähigkeit von Euro-Banknoten nicht überschreiten. Über das Zusammenspiel dieser beiden Bestimmungen solle vermieden werden, dass sich ein Bargeldakteur weigere, der von der nationalen Zentralbank an ihn gerichteten Anweisung Folge zu leisten.

66. Ich möchte von vornherein betonen, dass Art. 10 Abs. 3 des Beschlusses EZB/2010/14 ausdrücklich vorsieht, dass eine nationale Zentralbank, um eine Anweisung zu erlassen oder gar eine Sanktion zu verhängen, den „Verstoß eines Bargeldakteurs gegen Bestimmungen [des] Beschlusses [EZB/2010/14]“ festgestellt haben muss. Entfalten aber die Mindeststandards nach Art. 6 Abs. 2 des genannten Beschlusses keine Geltung gegenüber den Bargeldakteuren, so bleibt zu prüfen, gegen welche Bestimmung der Bargeldakteur denn tatsächlich verstößt, wenn seine Banknotenbearbeitungsgeräte die in diesen Standards für die automatisierte Prüfung der Umlauffähigkeit festgelegte Toleranzschwelle nicht einhalten.

67. Insoweit ist es meines Erachtens hinreichend klar, dass, soweit Art. 3 Abs. 1 des Beschlusses EZB/2010/14 den Bargeldakteuren die Verpflichtung auferlegt, eine automatisierte Prüfung der Umlauffähigkeit durchzuführen, diese Bargeldakteure Banknotenbearbeitungsgeräte einsetzen müssen, die zu dieser Überprüfung imstande sind und insbesondere nicht umlauffähige oder beschädigte Euro-Banknoten erkennen können. Andernfalls würden sie ihrer grundlegenden Pflicht gemäß dem Beschluss EZB/2010/14 nicht nachkommen, die im Übrigen Ausdruck der allgemeineren Verpflichtung ist, die ihnen durch Art. 6 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1338/2001 auferlegt wird, sich an der Bekämpfung von Fälschungen zu beteiligen. Insoweit ist der Bargeldakteur, wenn eine nationale Zentralbank bei einer Inspektion in den Geschäftsräumen des Bargeldakteurs eine Störung an dessen Banknotenbearbeitungsgeräten feststellt, verpflichtet, die erforderlichen Maßnahmen zu ergreifen, um sicherzustellen, dass diese Geräte instandgesetzt werden. Zwar beruht der derzeitige Wortlaut des Beschlusses EZB/2010/14, wie bereits erwähnt, auf dem Grundsatz, dass Bargeldakteure nicht in ihre Banknotenausgabegeräte eingreifen sollten, um eine Beeinträchtigung der vom Hersteller dieser Geräte vorgenommenen Standardeinstellungen zu vermeiden. Dies bedeutet jedoch keineswegs, dass ein Bargeldakteur nicht tätig werden – und gegebenenfalls nicht mit dem Hersteller zusammenarbeiten – dürfte, um dieser Situation abzuhelfen.

68. Daraus folgt, dass sich ein Bargeldakteur nicht weigern kann, einer Anweisung nachzukommen, die eine nationale Zentralbank nach einer Inspektion vor Ort in seinen Geschäftsräumen an ihn gerichtet hat und mit der ihm aufgegeben wird, Abhilfe zu schaffen, wenn seine Bearbeitungsgeräte die in den Mindeststandards für die automatisierte Prüfung der Umlauffähigkeit festgelegte Toleranzschwelle von 5 % überschreiten. Allerdings kann diese Anweisung meines Erachtens nur auf Art. 3 Abs. 1 des Beschlusses EZB/2010/14 in Verbindung mit Art. 6 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1338/2001 gestützt werden.

69. Nach alledem gelange ich zu dem Schluss, dass Art. 6 Abs. 2 des Beschlusses EZB/2010/14 dahin auszulegen ist, dass die in dieser Bestimmung genannten Mindeststandards der EZB nicht für Bargeldakteure gelten, wenn diese eine automatisierte Umlauffähigkeitsprüfung von Euro-Banknoten durchführen. Indessen ist Art. 3 Abs. 1 dieses Beschlusses im Licht von Art. 6 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1338/2001 dahin auszulegen, dass die Bargeldakteure die erforderlichen Maßnahmen ergreifen müssen, um Abhilfe zu schaffen, wenn eine nationale Zentralbank bei einer Inspektion feststellt, dass die Banknotenbearbeitungsgeräte der Bargeldakteure nicht imstande sind, den nicht umlauffähigen Zustand von Euro-Banknoten – bei einer Toleranzschwelle von 5 % – zu erkennen.

B. Frage 2

70. Mit seiner zweiten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob Art. 6 Abs. 2 des Beschlusses EZB/2010/14 in Verbindung mit dessen Art. 3 Abs. 5 dahin auszulegen ist, dass er einer nationalen Rechtsvorschrift entgegensteht, die die Bargeldakteure zur Einhaltung der von der EZB beschlossenen und auf ihrer Webseite veröffentlichten Mindeststandards verpflichtet.

71. Nach einem allgemein anerkannten Grundsatz des Unionsrechts können die Mitgliedstaaten gemäß ihrer institutionellen Autonomie die Bedingungen festlegen, unter denen ihre Behörden und Einrichtungen das Unionsrecht umsetzen. Wie die EZB zutreffend ausführt, hat der Gerichtshof festgestellt, dass die Mitgliedstaaten auch in Bereichen, die in die ausschließliche Zuständigkeit der Europäischen Union fallen, Maßnahmen ergreifen können, die für die wirksame Anwendung und Durchsetzung des Unionsrechts erforderlich sind( ). Dabei müssen die Mitgliedstaaten jedoch nach den Grundsätzen der Wirksamkeit und der loyalen Zusammenarbeit alle normativen Elemente beachten, die sich aus der umzusetzenden unionsrechtlichen Bestimmung ergeben.

72. Die Republik Litauen hat zum Schutz des Euro vor Fälschungen Vorschriften erlassen, die die Durchführung des Beschlusses EZB/2010/14 und insbesondere der Verpflichtungen dieses Beschlusses, die für Bargeldakteure u. a. aufgrund von Art. 3 Abs. 1 und 3 bis 5 gelten, sicherstellen sollen.

73. Konkret ergibt sich aus der Vorlageentscheidung, dass die litauische Nationalbank nach Art. 475 des Gesetzes über die litauische Nationalbank in der auf das Ausgangsverfahren anwendbaren Fassung Bargeldbearbeitungstätigkeiten im Einklang mit den geltenden Bestimmungen, nämlich dem Beschluss EZB/2010/14, überwacht. Ebenso verleiht Art. 477 des Gesetzes über die litauische Nationalbank der litauischen Nationalbank die sich unmittelbar aus Art. 10 Abs. 3 des Beschlusses EZB/2010/14 ergebende Befugnis, Korrekturmaßnahmen zu ergreifen.

74. Darüber hinaus hat die litauische Nationalbank einen Beschluss über das Verfahren zur Überwachung von Bargeldbearbeitungstätigkeiten erlassen. Dieser Rechtsakt verleiht der litauischen Nationalbank die Befugnis, im Rahmen einer Inspektion zu prüfen, ob die von einem Bargeldakteur verwendeten Bargeldbearbeitungsgeräte imstande sind, Euro-Banknoten auf ihre Echtheit und Umlauffähigkeit zu prüfen. Die litauische Nationalbank hat auch einen Beschluss über das Verfahren zur Echtheits- und Umlauffähigkeitsprüfung gefasst, der in Nr. 12 vorsieht, dass die Bargeldakteure die Echtheit und Qualität der Euro-Banknoten „gemäß den auf der Webseite der EZB veröffentlichten Mindeststandards“ prüfen müssen.

75. In meiner Würdigung zur ersten Vorlagefrage bin ich zu dem Ergebnis gelangt, dass Art. 6 Abs. 2 des Beschlusses EZB/2010/14 dahin auszulegen ist, dass die in dieser Bestimmung genannten Mindeststandards der EZB nicht für Bargeldakteure gelten, wenn diese die automatisierten Umlauffähigkeitsprüfungen von Euro-Banknoten durchführen. In dieser Würdigung habe ich auch erläutert, dass Art. 3 Abs. 5 des Beschlusses EZB/2010/14 die Bargeldakteure verpflichtet, die automatisierte Umlauffähigkeitsprüfung von Euro-Banknoten unter Einsatz von Banknotenbearbeitungsgeräten mit den werkseitigen Standardeinstellungen durchzuführen. Um es nochmals zu betonen: Die Bargeldakteure sollten, damit im Euroraum das Risiko widersprüchlicher oder fehlgeschlagener automatisierter Umlauffähigkeitsprüfungen vermieden wird, nicht in die durch deren Hersteller vorgegebenen Werkseinstellungen der Geräte eingreifen( ).

76. Die EZB räumt ein, dass den betreffenden Bestimmungen des litauischen Rechts eine solche Auslegung von Art. 6 Abs. 2 des Beschlusses EZB/2010/14 nicht unbedingt entgegensteht. Diese Bestimmungen könnten in einer Weise ausgelegt werden, die mit dem Beschluss EZB/2010/14 im Einklang stehe, soweit die Bezugnahme auf die Einhaltung der EZB-Mindeststandards durch Bargeldakteure als Verpflichtung zur Einhaltung der für sie unmittelbar relevanten Bestimmungen des Beschlusses EZB/2010/14, nämlich Art. 3 dieses Beschlusses, verstanden werde.

77. Meines Erachtens gibt es im vorliegenden Fall jedoch keinen derartigen Auslegungsspielraum. Die Auslegung von Art. 6 Abs. 2 des Beschlusses EZB/2010/14, die ich dem Gerichtshof vorschlage, steht in direktem Widerspruch zum eindeutigen Wortlaut von Nr. 12 des von der litauischen Nationalbank erlassenen Beschlusses über das Verfahren zur Prüfung der Echtheit und Umlauffähigkeit. Unter diesen Umständen ist es nach meinem Dafürhalten nicht möglich, diese nationale Bestimmung auf eine Weise auszulegen, so dass sie mit dem Beschluss EZB/2010/14 in Einklang steht und nicht unanwendbar wird.

78. Darüber hinaus steht die litauische Vorschrift, wie das vorlegende Gericht ausführt, in ihrem derzeitigen Wortlaut in direktem Widerspruch zu der Verpflichtung der Bargeldakteure, Banknotenbearbeitungsgeräte nur mit den Werkseinstellungen zu verwenden. Insoweit schafft der Wortlaut dieser Vorschrift nicht nur einen Kontext der Rechtsunsicherheit – wie der vorliegende Fall deutlich veranschaulicht –, sondern könnte die Bargeldakteure auch dazu veranlassen, ihre Geräte zu überprüfen und gegebenenfalls in Bezug auf sie Maßnahmen ins Werk zu setzen, um die Einhaltung der Mindeststandards zu gewährleisten. Meines Erachtens ist diese Bestimmung daher mit Art. 3 Abs. 5 des Beschlusses EZB/2010/14 unvereinbar( ).

79. Nach alledem komme ich zu dem Schluss, dass Art. 6 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 3 Abs. 5 des Beschlusses EZB/2010/14 dahin auszulegen ist, dass er einer nationalen Rechtsvorschrift wie der im Ausgangsverfahren in Rede stehenden entgegensteht, die Bargeldakteure zur Einhaltung der von der EZB beschlossenen und auf ihrer Webseite veröffentlichten Mindeststandards verpflichtet.

80. In Anbetracht der von mir vorgeschlagenen Antworten auf die erste und die zweite Vorlagefrage erübrigt sich die Prüfung der dritten und der vierten Frage des vorlegenden Gerichts.

V. Ergebnis

81. Auf der Grundlage der vorstehenden Würdigung schlage ich dem Gerichtshof vor, die ersten beiden vom Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (Oberstes Verwaltungsgericht Litauens) vorgelegten Fragen wie folgt zu beantworten:

1. Art. 6 Abs. 2 des Beschlusses der Europäischen Zentralbank vom 16. September 2010 über die Prüfung der Echtheit und Umlauffähigkeit und über die Wiederausgabe von Euro-Banknoten in der durch den Beschluss der Europäischen Zentralbank vom 7. September 2012 (EZB/2012/19) (2012/507/EU) geänderten Fassung

ist dahin auszulegen, dass

die in dieser Bestimmung genannten Mindeststandards der EZB nicht für Bargeldakteure gelten, wenn diese eine automatisierte Umlauffähigkeitsprüfung von Euro-Banknoten durchführen.

Art. 3 Abs. 1 dieses Beschlusses ist indessen im Licht von Art. 6 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 1338/2001 des Rates vom 28. Juni 2001 zur Festlegung von zum Schutz des Euro gegen Geldfälschung erforderlichen Maßnahmen in der durch die Verordnung (EG) Nr. 44/2009 vom 18. Dezember 2008 geänderten Fassung

dahin auszulegen, dass

die Bargeldakteure die erforderlichen Maßnahmen ergreifen müssen, um Abhilfe zu schaffen, wenn eine nationale Zentralbank bei einer Inspektion feststellt, dass die Banknotenbearbeitungsgeräte der Bargeldakteure nicht imstande sind, den nicht umlauffähigen Zustand von Euro-Banknoten – bei einer Toleranzschwelle von 5 % – zu erkennen.

2. Art. 6 Abs. 2 des Beschlusses EZB/2010/14 der Europäischen Zentralbank vom 16. September 2010 (2010/597/EU) in der durch den Beschluss EZB/2012/19 der Europäischen Zentralbank (2012/507/EU) geänderten Fassung ist in Verbindung mit seinem Art. 3 Abs. 5

dahin auszulegen, dass

er einer nationalen Rechtsvorschrift entgegensteht, die Bargeldakteure zur Einhaltung der von der EZB beschlossenen und auf ihrer Webseite veröffentlichten Mindeststandards verpflichtet.