SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS GERHARD REISCHL

VOM 3. JULI 1980

Hen Präsident,

meine Herren Richter!

In dem Vorlageverfahren, zu dem ich mich heute äußere, geht es um die Auslegung der Verordnung Nr. 3 über die Soziale Sicherheit der Wanderarbeitnehmer, insbesonder deren Artikel 20 Absatz 1 und 23 Absätze 1 und 3.

Artikel 20 Absatz 1 bestimmt:

„Die Familienangehörigen eines Arbeitnehmers oder ihm Gleichgestellten, der

(i) bei einem Träger eines Mitgliedstaates versichert ist oder

(ii) einen Leistungsanspruch gegen einen Träger eines Mitgliedstaats hat oder

(iii) einen Leistungsanspruch gegen einen Träger eines Mitgliedstaats hätte, wenn er in dem Hoheitsgebiet wohnen würde, in dem dieser Träger seinen Sitz hat,

erhalten, wenn sie im Hoheitsgebiet eines anderen als des Mitgliedstaats wohnen, in dem der zuständige Träger seinen Sitz hat, Sachleistungen, als ob der Arbeitnehmer bei dem Träger ihres Wohnorts versichert wäre oder einen Leistungsanspruch gegen diesen hätte. Das Ausmaß, die Dauer und die Art und Weise der Leistungsgewährung richten sich nach den für diesen Träger geltenden Rechtsvorschriften.“

In Artikel 23 heißt es:

„(1) Sachleistungen, die nach ... Artikel 20 Absätze 1 und 6 ... dieser Verordnung gewähn werden, sind den Trägern, die sie gewährt haben, zu erstatten.

...

(3) Bei Sachleistungen, die den in Artikel 20 Absatz 1 ... bezeichneten Familienangehörigen gewährt werden, hat der zuständige Träger drei Viertel der sich aus diesen Leistungen ergebenden Aufwendungen zu erstatten.“

Herr Giovanni Marasco, ein italienischer Staatsbürger, war in der Zeit vom 16. Juni 1961 bis zum 7. März 1969 in der Bundesrepublik Deutschland versicherungspflichtig beschäftigt. Gegen Krankheit war er bei der Allgemeinen Ortskrankenkasse Mittelfranken, der Klägerin des Ausgangsverfahrens, und im übrigen bei der Rentenversicherung der Arbeiter versichert. Sein am 31. Juli 1961 geborener Sohn, der ständig in Italien lebt, wurde don in der Zeit vom 3. August 1964 bis 22. Oktober 1964 wegen Tuberkulose in einer Kinderklinik behandelt und erhielt ab 26. Oktober 1964 aus dem gleichen Grund eine weitere stationäre Behandlung in einer italienischen Präventivanstalt. Mit Rücksicht auf das deutsche Versicherungsverhältnis seines Vaters hat sich die Klägerin des Ausgangsverfahrens dem italienischen Leistungsträger gegenüber bereit erklärt, die Kosten für die Heilbehandlung während des Zeitraums vom 1. August 1964 bis 12. Dezember 1964 sowie darüber hinaus für 70 Wochen vorläufig zu übernehmen, was offenbar auch geschehen ist.

Die Klägerin ist allerdings der Ansicht, zur endgültigen Übernahme dieser Kosten sei die Landesversicherungsanstalt Ober- und Mittelfranken, die Beklagte des Ausgangsverfahrens, verpflichtet, und zwar mit Rücksicht auf § 1244a der Reichsversicherungsordnung, dem zufolge Versicherte und Rentner, falls sie, ihre Ehegatten oder ihre Kinder an aktiver behandlungsbedürftiger Tuberkulose erkrankt sind, für sich, für ihren Ehegatten oder für ihre Kinder Anspruch auf Maßnahmen wegen dieser Erkrankung nach den Vorschriften der Reichsversicherungsordnung haben. Die Landesversicherungsanstalt Ober- und Mittelfranken lehnte jedoch auf Anfrage die Übernahme dieser Kosten ab. Auch eine beim Sozialgericht Nürnberg eingereichte und sich auf die in den Jahren 1964 und 1965 entstandenen Kosten beziehende Feststellungsklage führte für die Allgemeine Ortskrankenkasse Mittelfranken zu keinem Erfolg. Zur Begründung der Klageabweisung bezog sich das Gericht in seinem Urteil vom 21. März 1978 auf § 1244a Absatz 9 der Reichsversicherungsordnung, nach dem „Anspruch auf Maßnahmen nach den vorstehenden Vorschriften ... nur [besteht], soweit die Betreuten im Geltungsbereich dieses Gesetzes behandelt oder beruflich gefördert werden können oder nachgehende Maßnahmen unmittelbar erhalten können“.

Daraufhin kam die Sache im Wege der Sprungrevision zum Bundessozialgericht. Zu ihrer Begründung verwies die Allgemeine Ortskrankenkasse Mittelfranken auf das Urteil der Rechtssache 14/72 (Helmut Heinze/Landesversicherungsanstalt Rheinprovinz, Urteil vom 16. November 1972, Slg. 1972, 1105 ff.), nach den Leistungen aufgrund des § 1244a der Reichsversicherungsordnung zur sozialen Sicherheit gehören und als Leistungen bei Krankheit im Sinne des Artikels 2 Absatz 1 Buchstabe a der Verordnung Nr. 3 anzusehen sind. Angesichts dieser Qualifikation, so meint die Revisionsklägerin, sei davon auszugehen, daß Artikel 20 der Verordnung Nr. 3, den ich eingangs zitiert habe, Absatz 9 des § 1244a der Reichsversicherungsordnung verdränge.

Die beklagte Landesversicherungsanstalt weist demgegenüber darauf hin, der Europäische Gerichtshof habe sich in dem angeführten Urteil nicht mit § 1244a Absatz 9 auseinandergesetzt. Außerdem hebt sie hervor, der Rentenversicherung aufgetragene Maßnahmen zur Behandlung von Tuberkulose hätten innerstaatlichen Charakter; durch die für die Rentenversicherungsträger vorgesehene Beschränkung der Behandlung von Tuberkuloseerkrankungen auf das Bundesgebiet werde keinesfalls die soziale Sicherheit von Wanderarbeitnehmern in unzulässiger Weise verkürzt.

Für das Bundessozialgericht stellt sich danach die Frage nach der Vereinbarkeit des § 1244a Absatz 9 der Reichsversicherungsordnung mit der Verordnung Nr. 3, nämlich das Problem, ob nicht, da § 1244a der Reichsversicherungsordnung eine vorrangige Leistungspflicht der Rentenversicherung für Maßnahmen bei behandlungsbedürftiger Tuberkulose vorsieht, trotz der Beschränkung derartiger Ansprüche auf Behandlungen im Inland durch Absatz 9 dieser Bestimmung ein Anspruch bei Behandlung auch in anderen Mitgliedstaaten aufgrund der Artikel 20 und 23 der Verordnung Nr. 3 angenommen werden kann mit der Folge, daß die Rentenversicherung dem Träger des Wohnsitzstaats gegenüber erstattungspflichtig ist. Das Bundessozialgericht hat deshalb durch Beschluß vom 25. Oktober 1979 das bei ihm anhängige Verfahren ausgesetzt und gemäß Artikel 177 des EWG-Vertrags folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt:

1. Gelten die Art. 23 Abs. 1 und Abs. 3 sowie 20 Abs. 1 (i) der Verordnung Nr. 3 des Rates der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft über die Soziale Sicherheit der Wanderarbeitnehmer vom 25. September 1958, nach denen die Familienangehörigen eines Arbeitnehmers, der bei einem Träger eines Mitgliedstaats versichert ist, selbst wenn sie im Hoheitsgebiet eines anderen als des Mitgliedstaats wohnen, bei Krankheit Sachleistungen erhalten, als ob der Arbeitnehmer bei dem Träger ihres Wohnorts versichert wäre, nach denen außerdem der Träger, bei dem der Arbeitnehmer versichert ist, dem Träger, der die Sachleistungen gewährt hat, drei Viertel der sich aus diesen Leistungen ergebenden Aufwendungen zu erstatten hat, im Hinblick auf das Urteil des Europäischen Gerichtshofes vom 16. November 1972 (Nr. 14/72) auch für einen in der deutschen Rentenversicherung versicherten Arbeitnehmer, der gegen den deutschen Träger der Rentenversicherung einen Anspruch auf Tuberkulosehilfe für sein Kind (§ 1244a Abs. 1 RVO) nur hat, wenn dieses Kind im Geltungsbereich der RVO behandelt wird (§ 1244a Abs. 9 RVO)?

2. Falls Frage Nr. 1 bejaht wird: Ist die 1 uberkulosehilfe dann auf den Geltungsbereich der RVO beschränkt (S 1244a Abs. 9 RVO), wenn der rentenversicherte Arbeitnehmer gleichzeitig in der deutschen gesetzlichen Krankenversicherung versichert ist und einen Anspruch auf Krankenpflege für sein Kind (§ 205 RVO) unabhängig von dem Ort der Behandlung gegen den Träger der deutschen Krankenversicherung hat?“ In der Begründung des Vorlagebeschlusses wurde dazu folgendes ausgeführt: An sich sei die Behandlung von Tuberkulose als Leistung bei Krankheit von dem Leistungsträger sicherzustellen, der nach innerstaatlichem Recht für die Krankenhilfe zuständig sei, also dem Träger der gesetzlichen Krankenversicherung. Durch das Gesetz über die Tuberkulosehilfe vom 23. Juli 1959 und das Bundessozialhilfegesetz vom 30. Juni 1961 sei aber zur wirksamen Bekämpfung der Tuberkulose ein über die gesetzliche Krankenversicherung hinausgehendes Leistungssystem eingerichtet worden. In den Genuß dieser Leistungen, auf die ein Rechtsanspruch bestehe, könne innerhalb der Bundesrepublik Deutschland jeder Erkrankte, gleichgültig ob er die deutsche Staatsangehörigkeit besitze oder nicht, kommen. Zur Durchführung der Tuberkulosehilfe sei jedoch kein besonderer Leistungsträger errichtet worden, sondern die Zuständigkeit sei auf die schon vorhandenen Sozialleistungsträger verteilt worden. So erhalte, wer im Bundesgebiet gesetzlich gegen Krankheit versichert sei, Leistungen von der zuständigen Krankenkasse. Beruhe die Tuberkulose auf einem Arbeitsunfall oder sei sie eine Berufskrankheit, so würden die Leistungen durch den Träger der gesetzlichen Unfallversicherung erbracht. Beruhe die Tuberkulose auf einem schädigenden Ereignis im Sinne des Bundesversorgungsgesetzes oder eines Gesetzes, das das Bundesversorgungsgesetz für anwendbar erklärt, dann seien die erforderlichen Hilfen als Leistungen der Kriegsopferversorgung zu gewähren. Für Angehörige des öffentlichen Dienstes bestehe Anspruch auf Tuberkulosehilfe nach § 127 des Bundessozialhilfegesetzes. Die Leistungen aller dieser Träger seien durch Gesetz nicht auf das Bundesgebiet beschränkt worden, sondern könnten grundsätzlich auch in jedem anderen Mitgliedstaat der EG erbracht werden. Habe der Erkrankte gegen die genannten Leistungsträger keinen Anspruch, so seien die Träger der Sozialhilfe nach dem Bundessozialhilfegesetz zuständig. Somit sei zur Herstellung der Nahtlosigkeit des Systems die Einbeziehung der Träger der gesetzlichen Rentenversicherung nicht unbedingt erforderlich gewesen. Wenn diese Träger dennoch durch § 1244a der Reichsversicherungsordnung in das System der Tuberkulosebekämpfung einbezogen worden seien, so deswegen, weil sie bereits seit Jahrzehnten über entsprechende bewährte Einrichtungen (Sanatorien) verfügten und weil sie von jeher auch in Fällen der Tuberkulose medizinische und berufliche Rehabilitation zur Abwendung der Invalidität betrieben hätten. Diese Aufgabenübertragung weise jedoch Besonderheiten auf, die ihren Ausnahmecharakter kennzeichneten. So werde der begünstigte Personenkreis beschränkt, Leistungsansprüche bestünden nur für Versicherte, Rentner, deren Ehegatten oder Kinder. Ein Versicherter müsse eine bestimmte Versicherungszeit in der gesetzlichen Rentenversicherung zurückgelegt haben. Außerdem sei die Tuberkulosehilfe nach § 1244a Absatz 3 nur durch stationäre Behandlung und nach dem bereits erwähnten Absatz 9 dieser Vorschrift nur im Inland zu gewähren.

Angesichts dieser Sachlage sei zu prüfen, ob das nationale Recht eine Kompetenzverteilung zwischen den einzelnen Sozialversicherungsträgern dahin vornehmen könne, daß Rentenversicherungsträger Leistungen nur im Inland erbrächten, während die Leistungspflicht der Krankenkassen in das Ausland unberührt bleibe. Dafür könne im Grunde nur die Bedingung gelten, daß die soziale Sicherheit der Wanderarbeiter im Verhältnis zu der der Inländer nicht verschlechtert werde, was indessen in einem Fall wie dem vorliegenden nicht anzunehmen sei, da in jedem Fall ein Anspruch gegenüber dem Träger der gesetzlichen Krankenversicherung aufgrund der §§ 205 ff. der Reichsversicherungsordnung in Verbindung mit Artikel 20 der Verordnung Nr. 3 bestehe. Zu den im Vorlagebeschluß des Bundessozialgerichts aufgeworfenen Problemen nehme ich wie folgt Stellung:

1. Zunächst ist festzustellen, daß mit Recht nach der Auslegung der Verordnung Nr. 3 und ihrer Artikel 20 und 23 gefragt wird. Die Verordnung Nr. 3 — und nicht die später an ihre Stelle getretene Verordnung Nr. 1408/71 — ist maßgebend, weil die Heilbehandlung, die das Gerichtsverfahren ausgelöst hat, schon im Jahre 1964 erfolgte. Es kommt demnach auch für die sich daraus ergebenden Erstattungsansprüche auf die zu jener Zeit geltende Rechtslage an. Auf die Bestimmungen aus dem Kapitel 1 des Titels III der Verordnung Nr. 3 (betreffend Krankheit und Mutterschaft) wird zu Recht abgestellt, weil in bezug auf § 1244a der Reichsversicherungsordnung, dessen Vereinbarkeit mit dem Gemeinschaftsrecht — soweit es um Absatz 9 geht — jetzt zur Debatte steht, in der bereits erwähnten Rechtsprechung (Rechtssachen 14/72 — Heinze —, 15/72 — Land Niedersachsen/Landesversicherungsanstalt, Urteil vom 16. November 1972, Slg. 1972, 1127 — und 16/72 — Allgemeine Ortskrankenkasse Hamburg/Landesversicherungsanstalt Schleswig-Holstein, Urteil vom 16. November 1972, Slg. 1972, 1141) schon geklärt wurde, daß es sich bei der von der Rentenversicherung zu gewährenden Heilbehandlung der Tuberkulose um Leistungen bei Krankheit handelt und die diesbezüglichen Ansprüche folglich von Artikel 2 Absatz 1 Buchstabe a der Verordnung Nr. 3 erfaßt werden.

2. Gemäß Artikel 23 der Verordnung Nr. 3 ist es für die Erstattungspflicht, die dem gewährenden Träger — dem Träger des Mitgliedstaats, in dem die Familienangehörigen eines Arbeitnehmers wohnen, der in einem anderen Mitgliedstaat beschäftigt ist — gegenüber besteht, entscheidend, wer zuständiger Träger in dem Mitgliedstaat ist, in dem der betreffende Arbeitnehmer beschäftigt und versichert ist. Dazu bestimmt Artikel 1 Buchstabe f unter (i), der Ausdruck „zuständiger Träger“ bedeute, „wenn es sich um eine Sozialversicherung handelt: den von der zuständigen Behörde des betreffenden Mitgliedstaats bezeichneten Träger oder den Träger, bei dem die in Betracht kommende Person im Zeitpunkt des Antrags auf Leistungen versichert ist oder gegen den sie einen Anspruch auf Leistungen hat oder haben würde, wenn sie in dem Hoheitsgebiet des Mitgliedstaats wohnen würde, in dem sie zuletzt beschäftigt war“. Insofern ist im Verfahren klargeworden, daß die Bezeichnung des zuständigen Trägers, die in Anhang 2 der Verordnung Nr. 4 erfolgt ist, im vorliegenden Fall nicht hilft, weil davon in bezug auf die deutsche Krankenversicherung nur für Artikel 22 Absatz 3 der Verordnung Nr. 3 Gebrauch gemacht worden ist, der in unserem Fall keine Rolle spielt. Es kommt demnach auf das Bestehen eines Versicherungsverhältnisses und das Vorhandensein eines Leistungsanspruchs an. Insofern ist im gegenwärtigen Fall auch klar, daß der Arbeitnehmer, um den es geht, sowohl kranken- als auch rentenversichert war und in beiden Versicherungszweigen die persönlichen Anspruchsvoraussetzungen, also insbesondere eine Mindestversicherungszeit in der Rentenversicherung, erfüllt hatte. Man könnte deshalb geneigt sein — was offenbar die Tendenz des Bundessozialgerichts ist —, von einem einheitlichen Anspruch auf Heilbehandlung bei Tuberkulose auszugehen und anzunehmen, aus § 1244a Absatz 9 der Reichsversicherungsordnung ergebe sich eine interne Zuständigkeitsabgrenzung, gegen die aus der Sicht des Gemeinschaftsrechts nichts einzuwenden sei, weil dieses kein besonderes Interesse an einer bestimmten Verteilung der Zuständigkeiten im Innern eines Mitgliedstaats habe.

3. Mit Recht hat die Kommission aber betont, es lasse sich schwerlich die These halten, § 1244a Absatz 9 der Reichsversicherungsordnung umschreibe eine negative Anspruchsvoraussetzung, die deshalb für das Gemeinschaftsrecht verbindlich sei, weil es um die Erbringung von Naturalleistungen in Einrichtungen der Rentenversicherungsträger gehe, die nur im Geltungsbereich der Reichsversicherungsordnung existierten. Dazu kann nicht nur gesagt werden — dies bedeutet nicht unbedingt eine unzulässige Einmischung in die Auslegung nationalen Rechts —, daß dagegen die in dem genannten Absatz 9 gewählten Formulierungen sprechen, die übrigens auch bei Gesetzesänderungen in den Jahren 1974 und 1977, also nach Erlaß der Urteile 14 bis 16/72, keine Modifizierung erfuhren. Es kann auch darauf hingewiesen werden, daß die Rentenversicherungsträger Behandlungen nicht nur in eigenen Einrichtungen, sondern auch in allgemeinen Krankenhäusern durchführen und daß diesem Versicherungszweig, wie sich den §§ 1237, 1237a und 1237b der Reichsversicherungsordnung entnehmen läßt, der Ersatz finanzieller Aufwendungen keineswegs fremd ist. Außerdem ist nicht ohne Interesse, daß es in der Verordnung Nr. 3 an einem entsprechenden Vorbehalt fehlt, wie er etwa für einen anderen Bereich dem Artikel 10 Absatz 2 in Verbindung mit dem Anhang E entnommen werden kann.

4. Überzeugend hat die Kommission ferner dargetan, daß es einmal für die Lösung des uns unterbreiteten Problems nicht vertretbar erscheint, auf den konkreten Einzelfall abzustellen, nämlich darauf, ob wegen vorhandener Krankenversicherung ein Rechtsnachteil für den Betroffenen nicht zu befürchten ist; sie hat zum anderen gewichtige Gründe dagegen angeführt, von einem einheitlichen Anspruch auf stationäre Heilbehandlung bei Tuberkulose zu sprechen und davon auszugehen, daß die interne Zuständigkeitsaufteilung zur Erfüllung dieses Anspruchs für das Gemeinschaftsrecht nicht von Interesse sei. Dazu hat sie mit Recht unterstrichen, das Verhältnis des § 1244a der Reichsversicherungsordnung zu Artikel 20 der Verordnung Nr. 3 müsse allgemein festgelegt werden; die Anwendung des Artikels 20, also der Geltungsbereich des Gemeinschaftsrechts, könne — wofür Gründe der Rechtssicherheit sprächen — nicht vom Einzelfall abhängig gemacht werden. Andererseits läßt sich — obwohl das Bundessozialgericht von einer Nahtlosigkeit des Systems ausgeht — offenbar nicht mit Sicherheit sagen, § 205 der Reichsversicherungsordnung, der Ansprüche gegen die Krankenkasse vorsieht, stelle eine generelle Auffangbestimmung für Ansprüche dar, die wegen der Ausgestaltung des § 1244a Absatz 9 gegen die Rentenversicherung nicht durchdringen könnten. Es sind nämlich Fälle von Wanderarbeitnehmern denkbar, die nicht Mitglieder der gesetzlichen Krankenversicherung sind und folglich gegen sie keine Ansprüche haben. Dabei muß man vielleicht weniger Angestellte mit höherem Einkommen und weibliche Arbeitnehmer, die wegen der Eheschließung aus einem Beschäftigungsverhältnis ausscheiden, im Auge haben, weil diese durch bewußte Unterlassung der freiwilligen Versicherung einen solchen Rechtsverlust selbst zu verantworten haben. Gesichert ist aber offenbar auch nicht die Einbeziehung von Personen in die Krankenversicherung, die nach Ausscheiden aus einem Beschäftigungsverhältnis von ihrem in Artikel 2 der Verordnung Nr. 1251/70 verankerten Verbleiberecht Gebrauch machen. So gesehen könnte also tatsächlich der Schutz der Wanderarbeitnehmer gegenüber inländischen Arbeitnehmern verkürzt werden, wenn nicht auch auf § 1244a der Reichsversicherungsordnung der Artikel 20 mit der Folge einer Leistungspflicht ins Ausland angenommen würde.

5. Selbst wenn also davon auszugehen ist — insoweit ist die Auslegung des nationalen Rechts durch das Bundessozialgericht natürlich maßgebend —, die Inlandsklausel des § 1244a solle nicht nur wie der für die Krankenversicherung geltende § 205 das Territorialitätsprinzip zum Ausdruck bringen, sie erkläre sich vielmehr hauptsächlich aus dem Vorhandensein eigener inländischer Behandlungseinrichtungen der Rentenversicherung, muß doch, wie die Kommission mit Recht betont hat, einmal mit Rücksicht auf die genannte Unsicherheit und zum anderen im Hinblick darauf, daß das Prinzip des Leistungsexports, nach dem keinem Berechtigten der Anspruch auf Leistungen ins Ausland entzogen werden kann, einen tragenden, schon in Artikel 51 des EWG-Vertrags zum Ausdruck kommenden Grundsatz des Gemeinschaftsrechts darstellt, angenommen werden, daß die negative Anspruchsvoraussetzung des § 1244a Absatz 9 der Reichsversicherungsordnung in Fällen von Wanderarbeitnehmern wegen des Artikels 20 der Verordnung Nr. 3 zurückzutreten hat. Aus der Sicht des Gemeinschaftsrechts bedeutet dies demnach, daß für Ansprüche des § 1244a im Außenverhältnis der Rentenversicherungsträger zuständig ist. Hinzugefügt werden kann allerdings — auch darin stimme ich der Kommission zu —, daß es, weil die Koordinierung im Innern Sache jedes Mitgliedstaats ist und gemeinschaftsrechtliche Ziele insoweit nicht im Spiele sind, dem nationalen Recht unbenommen bleibt, die Klausel des § 1244a Absatz 9, sollte dies wirklich ihr Zweck sein, als Vorschrift für die Verteilung der Zuständigkeit im Innern anzusehen. Danach würde sich — wogegen aus der Sicht des Gemeinschaftsrechts nichts einzuwenden ist — die endgültige Verteilung der Lasten richten, daß heißt, es mag für den internen Erstattungsanspruch darauf abgestellt werden, welcher Träger grundsätzlich für Auslandsleistungen zuständig ist und welcher vorrangig Sachleistungen nur im Innern zu erbringen hat.