Rechtssache C-366/04

Georg Schwarz

gegen

Bürgermeister der Landeshauptstadt Salzburg

(Vorabentscheidungsersuchen des

Unabhängigen Verwaltungssenates Salzburg)

„Freier Warenverkehr – Mengenmäßige Beschränkungen – Maßnahmen gleicher Wirkung – Nationale Vorschrift, die den Verkauf von Zuckerwaren ohne Umhüllung aus Automaten verbietet – Lebensmittelhygiene“

Schlussanträge des Generalanwalts L. A. Geelhoed vom 28. Juni 2005

Urteil des Gerichtshofes (Erste Kammer) vom 24. November 2005

Leitsätze des Urteils

Freier Warenverkehr – Mengenmäßige Beschränkungen – Maßnahmen gleicher Wirkung – Lebensmittelhygiene – Richtlinie 93/43 – Nationale Regelung, die den Verkauf von Zuckerwaren ohne Umhüllung aus Automaten verbietet – Rechtfertigung – Schutz der öffentlichen Gesundheit

(Artikel 28 EG und 30 EG; Richtlinie 93/43 des Rates, Artikel 7)

Die Artikel 28 EG und 30 EG sowie Artikel 7 der Richtlinie 93/43 über Lebensmittelhygiene stehen einer vor Inkrafttreten dieser Richtlinie erlassenen nationalen Vorschrift, wonach es verboten ist, Zuckerwaren oder unter Verwendung von Zuckeraustauschstoffen hergestellte Waren ohne Umhüllung aus Automaten feilzubieten, nicht entgegen.

Eine solche Vorschrift kann nämlich, auch wenn sie grundsätzlich eine Maßnahme gleicher Wirkung im Sinne von Artikel 28 EG darstellt, gemäß Artikel 30 EG zum Schutz der öffentlichen Gesundheit gerechtfertigt sein, wenn sie eine zur Erreichung des verfolgten Zieles geeignete und verhältnismäßige Maßnahme darstellt.

(vgl. Randnrn. 29, 33, 36, 38 und Tenor)

URTEIL DES GERICHTSHOFES (Erste Kammer)

24. November 2005( )

„Freier Warenverkehr – Mengenmäßige Beschränkungen – Maßnahmen gleicher Wirkung – Nationale Vorschrift, die den Verkauf von Zuckerwaren ohne Umhüllung aus Automaten verbietet – Lebensmittelhygiene“

In der Rechtssache C‑366/04

betreffend ein Vorabentscheidungsersuchen nach Artikel 234 EG, eingereicht vom Unabhängigen Verwaltungssenat Salzburg (Österreich) mit Entscheidung vom 16. August 2004, beim Gerichtshof eingegangen am 23. August 2004, in dem Verfahren

Georg Schwarz

gegen

Bürgermeister der Landeshauptstadt Salzburg

erlässt

DER GERICHTSHOF (Erste Kammer)

unter Mitwirkung des Kammerpräsidenten P. Jann sowie der Richter J. N. Cunha Rodrigues, E. Juhász (Berichterstatter), M. Ilešič und E. Levits,

Generalanwalt: L. A. Geelhoed,

Kanzler: R. Grass,

aufgrund des schriftlichen Verfahrens,

unter Berücksichtigung der Erklärungen

– von Herrn Schwarz, vertreten durch die Rechtsanwälte J. Dengg, M. Vavrousek und T. Hölber,

– der Kommission der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch J.‑P. Keppenne und B. Schima als Bevollmächtigte,

nach Anhörung der Schlussanträge des Generalanwalts in der Sitzung vom 28. Juni 2005

folgendes

Urteil

1 Das Vorabentscheidungsersuchen betrifft die Auslegung der Artikel 28 EG bis 30 EG und des Artikels 7 der Richtlinie 93/43/EWG des Rates vom 14. Juni 1993 über Lebensmittelhygiene (ABl. L 175, S. 1, im Folgenden: Richtlinie).

2 Dieses Ersuchen ergeht in einem Berufungsverfahren zwischen Herrn Schwarz und dem Bürgermeister der Landeshauptstadt Salzburg, der ein Verwaltungsstrafverfahren gegen Herrn Schwarz einleitete, weil dieser Zuckerwaren ohne Umhüllung aus Automaten in den Verkehr gebracht hatte.

Rechtlicher Rahmen

Gemeinschaftsrecht

3 Gemäß Artikel 28 EG sind mengenmäßige Einfuhrbeschränkungen sowie alle Maßnahmen gleicher Wirkung zwischen den Mitgliedstaaten verboten.

4 Gemäß Artikel 30 EG steht Artikel 28 Einfuhrverboten oder ‑beschränkungen, die z. B. zum Schutze der Gesundheit und des Lebens von Menschen oder Tieren gerechtfertigt sind, nicht entgegen, sofern diese Verbote oder Beschränkungen weder ein Mittel zur willkürlichen Diskriminierung noch eine verschleierte Beschränkung des Handels zwischen den Mitgliedstaaten darstellen.

5 Der ersten Begründungserwägung der Richtlinie zufolge ist der freie Verkehr mit Lebensmitteln eine wesentliche Voraussetzung des Binnenmarktes.

6 Gemäß der zweiten Begründungserwägung der Richtlinie ist der Schutz der menschlichen Gesundheit ein vorrangiges Anliegen.

7 Laut der vierten Begründungserwägung der Richtlinie müssen die allgemeinen Hygienevorschriften für Lebensmittel im Interesse des Gesundheitsschutzes harmonisiert werden.

8 Artikel 1 der Richtlinie bestimmt:

„(1) Diese Richtlinie enthält die allgemeinen Hygienevorschriften für Lebensmittel und regelt die Überprüfung der Einhaltung dieser Vorschriften.

(2) Diese Richtlinie gilt unbeschadet der im Rahmen besonderer gemeinschaftlicher Regelungen erlassenen Bestimmungen …“

9 Artikel 3 Absatz 1 der Richtlinie sieht vor:

„Zubereitung, Verarbeitung, Herstellung, Verpackung, Lagerung, Beförderung, Verteilung, Behandlung und das Anbieten von Lebensmitteln zum Verkauf oder zur Lieferung erfolgen unter hygienisch einwandfreien Bedingungen.“

10 Gemäß Artikel 3 Absatz 2 der Richtlinie müssen die Lebensmittelunternehmen die für die Lebensmittelsicherheit kritischen Punkte im Prozessablauf feststellen und dafür Sorge tragen, dass angemessene Sicherheitsmaßnahmen festgelegt, durchgeführt, eingehalten und überprüft werden, und zwar nach den bei der Ausgestaltung des HACCP-Systems (Hazard Analysis and Critical Control Points) verwendeten Grundsätzen, die im selben Absatz genannt werden.

11 Artikel 3 Absatz 3 der Richtlinie bestimmt:

„Lebensmittelunternehmen beachten die im Anhang aufgeführten Hygienevorschriften …“

12 Artikel 7 Absatz 1 der Richtlinie sieht vor:

„Die Mitgliedstaaten können unter Wahrung des Vertrages einzelstaatliche Lebensmittelhygienevorschriften, die spezifischer sind als die Bestimmungen dieser Richtlinie, beibehalten, ändern oder einführen, sofern sie

– nicht weniger streng als die Vorschriften des Anhangs sind,

– den Handel mit Lebensmitteln, die gemäß dieser Richtlinie hergestellt worden sind, nicht einschränken, behindern oder hemmen.“

13 Abschnitt III des Anhangs der Richtlinie nennt folgende Anforderungen u. a. an ortsveränderliche und/oder nichtständige Betriebsstätten sowie an Verkaufsautomaten:

„1. Betriebsstätten und Verkaufsautomaten sind so anzuordnen, zu entwerfen, zu bauen und sauber und instand zu halten, dass die Gefahr einer Kontaminierung von Lebensmitteln und einer Einnistung von Ungeziefer, soweit dies praktisch möglich ist, vermieden wird.

2. Falls erforderlich gelten insbesondere folgende Anforderungen:

…

b) Oberflächen, die mit Lebensmitteln in Kontakt kommen, sind in einwandfreiem Zustand zu halten und müssen einfach zu reinigen und erforderlichenfalls zu desinfizieren sein. Dies erfordert die Verwendung glatter, waschbarer und nichttoxischer Materialien, es sei denn, die Betreiber von Lebensmittelunternehmen können die zuständige Behörde davon überzeugen, dass andere verwendete Materialien in gleicher Weise geeignet sind;

…

d) es müssen geeignete Vorrichtungen zum Reinigen von Lebensmitteln vorhanden sein;

…

h) die Lebensmittel müssen so aufbewahrt sein, dass eine Kontaminationsgefahr, soweit praktisch möglich, vermieden wird.“

14 Abschnitt IX – „Lebensmittelvorschriften“ – des Anhangs bestimmt in Nummer 3:

„Lebensmittel, die behandelt, gelagert, verpackt, ausgelegt und befördert werden, sind vor Kontaminationen zu schützen, die sie zum Verzehr ungeeignet oder gesundheitsschädlich machen bzw. derart kontaminieren, dass ein Verzehr in diesem Zustand unzumutbar wäre. Insbesondere müssen Lebensmittel so aufbewahrt und/oder geschützt werden, dass das Risiko einer Kontamination möglichst gering gehalten wird. Ungeziefer ist durch geeignete Verfahren zu kontrollieren.“

Nationales Recht

15 Die Bestimmungen der Richtlinie wurden im österreichischen Recht durch die Lebensmittelhygieneverordnung vom 3. Februar 1998 (BGBl II 1998/31 in der Fassung BGBl II 1999/33) umgesetzt. Die Vorgaben der Richtlinie wurden darin im Großen und Ganzen unverändert übernommen.

16 § 1 Abs. 1 und 2 der Verordnung über die Hygiene bei Zuckerwaren aus Automaten vom 10. Februar 1988 (BGBl 1988/127, im Folgenden: ZuckerwarenhygieneVO) bestimmt:

„(1) Zuckerwarenautomaten im Sinne dieser Verordnung sind Verkaufsautomaten, die gegen Geldeinwurf aus einem verschlossenen Behälter Zuckerwaren oder unter Verwendung von Zuckeraustauschstoffen hergestellte derartige Waren über einen Abgabeschacht und eine Auffangvorrichtung (Entnahmemulde) abgeben.

(2) Zuckerwarenautomaten sind so aufzustellen oder so anzubringen, dass sie nicht direkter Sonnenbestrahlung ausgesetzt sind. Die Auffangvorrichtung (Entnahmemulde) muss zur Vermeidung einer Verschmutzung witterungsgeschützt sein.”

17 § 2 der ZuckerwarenhygieneVO lautet:

„Es ist verboten, Zuckerwaren oder unter Verwendung von Zuckeraustauschstoffen hergestellte derartige Waren ohne Umhüllung aus Automaten feilzuhalten.”

Ausgangsverfahren und Vorlagefrage

18 Der Bürgermeister der Landeshauptstadt Salzburg erließ mehrere Straferkenntnisse gegen Herrn Schwarz, in denen diesem vorgeworfen wird, dass er entgegen den Anforderungen des § 2 der ZuckerwarenhygieneVO verschiedene Arten von Kaugummi ohne Umhüllung (unverpackt) aus Automaten in den Verkehr gebracht habe.

19 Herr Schwarz legte gegen diese Straferkenntnisse beim Unabhängigen Verwaltungssenat Salzburg Berufung ein. In seiner Berufung macht er geltend, die ZuckerwarenhygieneVO, insbesondere ihr § 2, stehe im Widerspruch zum Gemeinschaftsrecht, vor allem zu den Bestimmungen der Richtlinie.

20 Da der Unabhängige Verwaltungssenat Salzburg der Auffassung ist, dass das bei ihm anhängige Verfahren eine Auslegung des Gemeinschaftsrechts erforderlich macht, hat er das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof folgende Frage zur Vorabentscheidung vorgelegt:

Stehen die Artikel 28 EG bis 30 EG in Verbindung mit Artikel 7 der Richtlinie des Rates vom 14. Juni 1993 über Lebensmittelhygiene (93/43/EWG) einer vor Inkrafttreten dieser Richtlinie erlassenen nationalen Vorschrift entgegen, wonach es verboten ist, Zuckerwaren oder unter Verwendung von Zuckeraustauschstoffen hergestellte Waren ohne Umhüllung aus Automaten feilzubieten?

Zur Vorlagefrage

Vor dem Gerichtshof abgegebene Erklärungen

21 Herr Schwarz macht geltend, dass das in § 2 der ZuckerwarenhygieneVO aufgestellte Erfordernis einer gesonderten Verpackung für Kaugummi zu einer Behinderung des freien Verkehrs mit Lebensmitteln führe und nicht mit Artikel 7 der Richtlinie vereinbar sei. Diese nationale Vorschrift bedeute, dass die in Rede stehenden Waren speziell für den österreichischen Markt foliert werden müssten und außerdem nicht über die in Österreich vorhandenen Automatenmechanismen in den Verkehr gebracht werden könnten. Somit komme es faktisch zu einem Verbot des Vertriebes nichtösterreichischer Waren, da ausländische Hersteller nicht geneigt seien, lediglich für den österreichischen Markt verpackte Ware herzustellen.

22 Dieses Einfuhrhemmnis sei nicht aus den in Artikel 30 EG genannten Gründen, insbesondere zum Schutz der Gesundheit von Menschen, gerechtfertigt. Wenn dieser Schutz den Erlass von Maßnahmen im Sinne von § 2 der ZuckerwarenhygieneVO rechtfertigen würde, so dürften Kaugummiwaren auch in Deutschland und Italien, wo die äußeren, insbesondere klimatischen, Verhältnisse mit denen in Österreich vergleichbar seien, nicht unverpackt aus Automaten abgegeben werden. Im Übrigen müsse der Verbraucher, auch wenn die Ware verpackt sei, die Verpackung – üblicherweise mit bloßen Händen – öffnen, so dass die potenzielle Gefahr einer Verkeimung in jedem Fall bestehe.

23 Nach Auffassung der Kommission der Europäischen Gemeinschaften stellt eine Vorschrift wie § 2 der ZuckerwarenhygieneVO eine Maßnahme mit gleicher Wirkung wie eine mengenmäßige Einfuhrbeschränkung im Sinne von Artikel 28 EG dar. Dieser § 2 führe dazu, dass die Einfuhr von in anderen Mitgliedstaaten rechtmäßig in den Verkehr gebrachten Waren nach Österreich kostspieliger werde.

24 Da sie die konkreten Gründe nicht kenne, die den österreichischen Verordnungsgeber dazu veranlasst hätten, das Feilbieten von Zuckerwaren ohne Umhüllung aus Automaten zu untersagen, sei sie nicht in der Lage, sich abschließend zum Vorliegen einer möglichen Gefahr für die Gesundheit von Menschen und damit zur Rechtfertigung der betreffenden nationalen Vorschrift nach Artikel 30 EG zu äußern. Die Risikobewertung dürfe jedoch jedenfalls nicht auf rein hypothetische Erwägungen gestützt werden, und die geltend gemachte Gefahr für die öffentliche Gesundheit müsse auf der Grundlage der letzten wissenschaftlichen Erkenntnisse, die bei Erlassung der beschränkenden Maßnahme zur Verfügung gestanden hätten, hinreichend nachgewiesen werden.

Antwort des Gerichtshofes

25 Artikel 29 EG, auf den sich das vorlegende Gericht bezieht, ist für die Beantwortung des Vorabentscheidungsersuchens nicht relevant. Der Gerichtshof wird sich deshalb auf die Auslegung der Artikel 28 EG und 30 EG sowie der Richtlinie beschränken.

26 Das Erfordernis der Verpackung von Lebensmitteln, die aus Verkaufsautomaten abgegeben werden, ist in der Richtlinie nicht geregelt. Nationale Maßnahmen, die diese Frage betreffen, sind daher nicht Gegenstand einer Harmonisierung auf Gemeinschaftsebene.

27 Solche Maßnahmen müssen folglich anhand der Bestimmungen des EG-Vertrags über den freien Warenverkehr geprüft werden.

28 Das in Artikel 28 EG aufgestellte Verbot der Maßnahmen mit gleicher Wirkung wie mengenmäßige Beschränkungen erfasst jede Maßnahme, die geeignet ist, den innergemeinschaftlichen Handel unmittelbar oder mittelbar, tatsächlich oder potenziell zu behindern (vgl. insbesondere Urteile vom 11. Juli 1974 in der Rechtssache 8/74, Dassonville, Slg. 1974, 837, Randnr. 5, vom 12. März 1987 in der Rechtssache 178/84, Kommission/Deutschland, Reinheitsgebot für Bier, Slg. 1987, 1227, Randnr. 27, vom 23. September 2003 in der Rechtssache C‑192/01, Kommission/Dänemark, Slg. 2003, I‑9693, Randnr. 39, und vom 5. Februar 2004 in der Rechtssache C‑270/02, Kommission/Italien, Slg. 2004, I‑1559, Randnr. 18).

29 § 2 der ZuckerwarenhygieneVO verlangt unstreitig, dass in Österreich aus Automaten verkaufter Kaugummi verpackt sein muss, während nach den vom vorliegenden Gericht dem Gerichtshof übermittelten Akten die gleiche Ware im Ausland, u. a. in Deutschland, unverpackt in den Verkehr gebracht werden kann. Importeure, die derartige Ware in Österreich verkaufen möchten, sind daher dazu verpflichtet, sie zu verpacken, was ihre Einfuhr in diesen Mitgliedstaat teurer macht. Aus den Akten geht außerdem hervor, dass die für unverpackte Waren hergestellten Automaten nicht für verpackte Waren verwendet werden können. Die genannte nationale Vorschrift stellt somit grundsätzlich eine Maßnahme mit gleicher Wirkung wie mengenmäßige Beschränkungen im Sinne von Artikel 28 EG dar.

30 Nach ständiger Rechtsprechung verstößt jedoch eine nationale Regelung, die den freien Warenverkehr behindert, dann nicht notwendigerweise gegen das Gemeinschaftsrecht, wenn sie durch einen der in Artikel 30 EG aufgezählten Gründe des Gemeinwohls oder, sofern sie unterschiedslos anwendbar ist, durch eines der in der Rechtsprechung des Gerichtshofes aufgestellten zwingenden Erfordernisse gerechtfertigt werden kann (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 20. Februar 1979 in der Rechtssache 120/78, Rewe-Zentral, Cassis de Dijon, Slg. 1979, 649, Randnr. 8, und Urteil Kommission/Italien, Randnr. 21).

31 Da nach den Ausführungen des vorlegenden Gerichts § 2 der ZuckerwarenhygieneVO seine Rechtfertigung in erster Linie im Erfordernis des Schutzes der öffentlichen Gesundheit findet, der in Artikel 30 EG ausdrücklich vorgesehen ist, muss anhand dieser Bestimmung geprüft werden, ob das Gemeinschaftsrecht einer nationalen Regelung wie § 2 entgegensteht.

32 Was das Inverkehrbringen von Lebensmitteln angeht, hat der Gerichtshof entschieden, dass in Ermangelung einer Harmonisierung die Mitgliedstaaten unter Berücksichtigung der Erfordernisse des freien Verkehrs innerhalb der Gemeinschaft bestimmen können, in welchem Umfang sie den Schutz der Gesundheit und des Lebens von Menschen gewährleisten wollen (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 14. Juli 1983 in der Rechtssache 174/82, Sandoz, Slg. 1983, 2445, Randnr. 16, vom 25. Juli 1991 in den Rechtssachen C‑1/90 und C‑176/90, Aragonesa de Publicidad Exterior und Publivía, Slg. 1991, I‑4151, Randnr. 16, vom 25. Mai 1993 in der Rechtssache C‑271/92, LPO, Slg. 1993, I‑2899, Randnr. 10, Kommission/Dänemark, Randnr. 42, und vom 2. Dezember 2004 in der Rechtssache C‑41/02, Kommission/Niederlande, Slg. 2004, I‑11375, Randnr. 42).

33 Die getroffenen Maßnahmen müssen jedoch dazu geeignet sein, eines oder mehrere der in Artikel 30 EG genannten Ziele, im vorliegenden Fall den Schutz der öffentlichen Gesundheit, zu erreichen; außerdem müssen sie verhältnismäßig sein, d. h., sie dürfen nicht über das zur Erreichung des verfolgten Zieles Erforderliche hinausgehen (vgl. insbesondere Urteil LPO, Randnr. 12, und Urteil vom 8. Juni 1993 in der Rechtssache C‑373/92, Kommission/Belgien, Slg. 1993, I‑3107, Randnr. 8).

34 Aus dem Vorlagebeschluss geht hervor, dass die Österreichische Agentur für Gesundheit und Ernährungssicherheit GmbH das in § 2 der ZuckerwarenhygieneVO enthaltene Verbot zum Schutz der öffentlichen Gesundheit für gerechtfertigt hält, weil in der Vergangenheit unverpackte Produkte durch Feuchtigkeit oder Insekten, insbesondere Ameisen, in den Automatenbehältern beeinträchtigt worden seien.

35 Das vorlegende Gericht erklärt ferner, dass das Verbot eine deutliche Erhöhung der Sicherheit hinsichtlich der in Rede stehenden Lebensmittel zur Folge habe. Die Verbraucher, die unverpackte Zuckerwaren aus Automaten kauften, berührten nämlich zwangsläufig die Ware und die Entnahmemulde mit bloßen, ungewaschenen Händen. Eine Verschmutzung der Entnahmemulde mit pathogenen Keimen und deren Übertragung auf die vom Käufer entnommene Ware sei daher keineswegs eine bloß theoretische Gefahr.

36 Demnach ist festzustellen, dass das in § 2 der ZuckerwarenhygieneVO ausgesprochene Verbot aus den Gründen, die die Österreichische Agentur für Gesundheit und Ernährungssicherheit GmbH und das vorliegende Gericht überzeugend dargelegt haben, eine im Hinblick auf den Schutz der öffentlichen Gesundheit geeignete und verhältnismäßige Maßnahme darstellt.

37 Darüber hinaus ist darauf hinzuweisen, dass nichts in den Akten den Schluss zulässt, dass die zur Rechtfertigung des § 2 der ZuckerwarenhygieneVO angeführten Gründe der öffentlichen Gesundheit missbraucht und zur Diskriminierung von Waren aus anderen Mitgliedstaaten oder zum mittelbaren Schutz bestimmter nationaler Produktionen verwandt worden wären (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 14. Dezember 1979 in der Rechtssache 34/79, Henn und Darby, Slg. 1979, 3795, Randnr. 21, und Urteil Aragonesa de Publicidad Exterior und Publivía, Randnr. 20).

38 Nach alledem ist auf die vorgelegte Frage zu antworten, dass die Artikel 28 EG und 30 EG sowie Artikel 7 der Richtlinie einer vor Inkrafttreten dieser Richtlinie erlassenen nationalen Vorschrift, wonach es verboten ist, Zuckerwaren oder unter Verwendung von Zuckeraustauschstoffen hergestellte Waren ohne Umhüllung aus Automaten feilzubieten, nicht entgegenstehen.

Kosten

39 Für die Beteiligten des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren Teil des bei dem vorlegenden Gericht anhängigen Verfahrens; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts. Die Auslagen anderer Beteiligter für die Abgabe von Erklärungen vor dem Gerichtshof sind nicht erstattungsfähig.

Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Erste Kammer) für Recht erkannt:

Die Artikel 28 EG und 30 EG sowie Artikel 7 der Richtlinie 93/43/EWG des Rates vom 14. Juni 1993 über Lebensmittelhygiene stehen einer vor Inkrafttreten dieser Richtlinie erlassenen nationalen Vorschrift, wonach es verboten ist, Zuckerwaren oder unter Verwendung von Zuckeraustauschstoffen hergestellte Waren ohne Umhüllung aus Automaten feilzubieten, nicht entgegen.

Unterschriften.