SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS GERHARD REISCHL

VOM 9. NOVEMBER 1977

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

In Frankreich ist die Ausübung des Rechtsanwaltsberufs in einem Gesetz vom 31. Dezember 1971 und in dazu ergangenen Durchführungsbestimmungen geregelt. Danach gelten als Voraussetzungen unter anderem der Besitz der französischen Staatsangehörigkeit, soweit internationale Abkommen nicht etwas anderes vorsehen, der Erwerb einer Licence en droit oder eines Doctorat en droit sowie eines Certificat d'aptitude à la profession d'avocat und schließlich die Registrierung bei einem Barreau, der regelmäßig eine Anwartschaft (Stage) vorauszugehen hat. Einen Barreau, bestehend aus allen eingetragenen Anwälten und Anwaltsanwärtern, gibt es grundsätzlich bei jedem Tribunal de grande instance. Es wird von einem von allen eingeschriebenen Anwälten gewählten Conseil de l'ordre verwaltet. Seine Aufgabe ist es unter anderem, über Anträge auf Zulassung zur Anwaltschaft und über Registrierungsanträge zu entscheiden. Gegen seine Entscheidung können die vereinigten Kammern der Cour d'appel angerufen werden.

Herr Razanatsimba, ein madagassischer Staatsbürger mit Wohnsitz in Frankreich, der sowohl eine Licence en droit als auch das Certificat d'aptitude à la profession d'avocat besitzt, beantragte am 9. Februar 1976 beim Conseil de l'ordre des avocats in Lille die Zulassung als Rechtsanwaltsanwärter. Er stützte sich dabei, weil ihm die französische Staatsangehörigkeit fehlt, auf das französisch-madagassische Abkommen über den Rechtsverkehr vom 4. Juni 1973, in dessen Artikel 6 vorgesehen ist, daß Rechtsanwälte der beiden Vertragsstaaten Dienstleistungen im Zusammenhang mit einem bestimmten Fall auch in dem Land erbringen dürfen, in dem sie nicht als Anwalt zugelassen sind. Außerdem berief er sich auf das zwischen der Europäischen Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten einerseits und 46 Staaten in Afrika, im karibischen Raum und im Pazifischen Ozean andererseits am 28. Februar 1975 abgeschlossene Abkommen von Lome, das am 1. April 1976 in Kraft getreten ist und dessen Artikel 62 wie folgt lautet:

„Hinsichtlich der Niederlassungs- und Dienstleistungsregelung wenden die AKP-Staaten einerseits und die Mitgliedstaaten andererseits gegenüber Staatsangehörigen und Gesellschaften der Mitgliedstaaten bzw. Staatsangehörigen und Gesellschaften der AKP-Staaten keine diskriminierende Behandlung an. Ist jedoch bei einer bestimmten Tätigkeit ein AKP-Staat oder ein Mitgliedstaat nicht in der Lage, die Gleichbehandlung zu gewähren, so sind die Mitgliedstaaten bzw. die AKP-Staaten nicht verpflichtet, bei dieser Tätigkeit den Staatsangehörigen und Gesellschaften des betreffenden Staates eine solche Behandlung zu gewähren.“

Nach Ansicht von Herrn Razanatsimba bewirkt dieses Diskriminierungsverbot, daß er zur Anwaltsanwartschaft zugelassen werden muß, als hätte er die französische Staatsangehörigkeit.

Diese Begründung, insbesondere die Berufung auf das Lome-Abkommen, das mit der Ratsverordnung Nr. 199/76 (ABl. L 25, S. 1) gemäß Artikel 238 auch von der Gemeinschaft abgeschlossen worden war, veranlaßte den Conseil de l'ordre, die Entscheidung über den Antrag auszusetzen und durch Beschluß vom 14. Dezember 1976 nach Artikel 177 des EWG-Vertrags ein Ersuchen zur Auslegung des erwähnten Artikels 62 des Lome-Abkommens an den Gerichtshof zu richten.

Wie Sie wissen, kam es nicht zur Durchführung dieses Verfahrens (Rechtssache 3/77). Gegen den Beschluß des Conseil de l'ordre erhob nämlich der Procureur général Klage zur Cour d'appel von Douai mit der Begründung, der Conseil de l'ordre sei nicht nach Artikel 177 des EWG-Vertrags vorlageberechtigt, weil er in der fraglichen Sache keine richterliche, sondern eine rein administrative Tätigkeit ausübe. Außerdem beantragte er, die Cour d'appel solle selbst über den Zulassungsantrag entscheiden.

Die Cour d'appel stellte fest, der Conseil de l'ordre sei, soweit er über die Zulassung als Rechtsanwaltsanwärter zu befinden habe, kein Gericht der ordentlichen Gerichtsbarkeit, sondern eine Verwaltungsbehörde und als solche nach Artikel 177 des EWG-Vertrags nicht berechtigt, Auslegungsersuchen an den Gerichtshof zu richten. Der erwähnte Vorlagebeschluß wurde demgemäß aufgehoben, und die Rechtssache 3/77 wurde danach durch Beschluß vom 15. Juni 1977 im Gerichtsregister gestrichen. Die Cour d'appel stellte ferner fest, sie habe gemäß Artikel 562 § 2 des Code de procédure civil eine umfassende Befugnis zur Sachentscheidung, könne also über den Zulassungsantrag selbst entscheiden. Was seine Begründung angeht, so erklärte die Cour d'appel im Hinblick auf das französisch-madagassische Abkommen, es könne nicht zur Abweichung von Artikel 11 des Gesetzes vom 31. Dezember 1971 führen, nach dem die französische Staatsangehörigkeit Voraussetzung für die Zulassung als Rechtsanwaltsanwärter sei. Das vom Antragsteller außerdem angezogene Abkommen von Lome sei als Bestandteil des Gemeinschaftsrechts von den französischen Gerichten zu beachten. Wegen Unklarheit über seine Auslegung hat die Cour d'appel durch Urteil vom 18. Mai 1977 ihrerseits das Verfahren ausgesetzt und nach Artikel 177 des EWG-Vertrags die folgenden Fragen — sie stimmen mit denen des Vorlagebeschlusses des Conseil de l'ordre überein — zur Vorabentscheidung vorgelegt:

a) Begründet Artikel 62 des Abkommens von Lome vom 28. Februar 1975 für einen Staatsangehörigen eines AKP-Staates, hier: einen madagassischen Staatsangehörigen, das Recht, sich im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats, hier: im französischen Hoheitsgebiet, niederzulassen, ohne daß hierfür eine bestimmte Staatsangehörigkeit zur Bedingung gemacht werden dürfte?

b) Folgt aus dem in dem vorgenannten Artikel 62 gemachten Vorbehalt, daß ein Mitgliedstaat für eine bestimmte Tätigkeit, im vorliegenden Fall den Beruf des Rechtsanwalts, das Vorliegen der eigenen Staatsangehörigkeit oder der Staatsangehörigkeit eines anderen Mitgliedstaats verlangen darf?

Zu diesen Fragen, zu denen Herr Razanatsimba, die französische Regierung und die Kommission Erläuterungen abgegeben haben, ist meines Erachtens folgendes auszuführen:

2. Bei der Behandlung der gestellten Fragen — auch darin muß der Kommission gefolgt werden — ist vorweg auf das Problem einzugehen, ob Artikel 62 des Lome-Abkommens im Sinne der bekannten Rechtsprechung direkt anwendbar ist, d. h. ob einzelne, insbesondere Angehörige der AKP-Staaten, Rechte daraus herleiten können, die nationale Richter zu beachten haben. Darauf weist die Fragestellung selbst hin, ob Artikel 62 des Lome-Abkommens für einen Staatsangehörigen eines AKP-Staates ein Recht begründet. Außerdem ist nicht zu sehen, daß für das vorlegende Gericht die Auslegung des Artikels 62 — etwa im Hinblick auf die Deutung nationaler Vorschriften — von Bedeutung wäre, auch wenn von ihm sicher wäre, daß dadurch Rechte einzelner nicht begründet werden. Was dieses erste Problem angeht, so kann man zu einer negativen Antwort nicht einfach unter Hinweis darauf gelangen, daß das Lome-Abkommen offensichtlich keine Gleichgewichtigkeit der Verpflichtungen aufweist, vielmehr den AKP-Staaten zum Teil größere Vorteile als den Mitgliedstaaten gewährt, zum Teil von rein einseitigen Konzessionen der letzteren ausgeht. Auch das ist in der Rechtsprechung — wie die Kommission gezeigt hat — schon geklärt. Andererseits läßt sich eine Bejahung nicht einfach rechtfertigen aus dem Umstand, daß das Abkommen für die Gemeinschaft durch eine Verordnung (Ratsverordnung Nr. 199/76 vom 30. Januar 1976) abgeschlossen worden ist. Nicht darauf nämlich kann es ankommen, sondern allein auf die Natur der im konkreten Fall zur Debatte stehenden Verpflichtung, also auf Inhalt und Ausgestaltung des Artikels 62. Unter welchen Voraussetzungen angenommen werden kann, daß eine Vertragsverpflichtung unmittelbar anwendbar ist, ist in der Rechtsprechung ebenfalls schon längst geklärt. Zusammenfassend kann man sagen, daß es sich um klare und vollständige Bestimmungen handeln muß, die unbedingte Verpflichtungen zum Inhalt haben und die namentlich keinen Raum für Ermessensentscheidungen lassen. Wendet man diese Kriterien im vorliegenden Fall an, so ist wohl schwerlich zu bestreiten, daß ihnen Genüge getan ist, was den ersten Teil des Artikels 62 anbelangt, in dem von der Nichtdiskriminierung der Staatsangehörigen und Gesellschaften der Mitgliedstaaten bzw. der AKP-Staaten im Bereich der Niederlassungsregelung die Rede ist. Indessen muß diese Verpflichtung im Zusammenhang mit dem sich anschließenden Satz gesehen werden, in dem es heißt: „Ist jedoch bei einer bestimmten Tätigkeit ein AKP-Staat oder ein Mitgliedstaat nicht in der Lage, die Gleichbehandlung zu gewähren, so sind die Mitgliedstaaten bzw. die AKP-Staaten nicht verpflichtet, bei dieser Tätigkeit den Staatsangehörigen und Gesellschaften des betreffenden Staates eine solche Behandlung zu gewähren.“ Hier haben wir es mit einem Vorbehalt zu tun, der das Gleichbehandlungsgebot offensichtlich einschränkt, mit der Folge, daß bei seiner Nichtbeachtung die Angehörigen des betreffenden Staates in dem betreffenden Bereich nicht in den Genuß des Gleichbehandlungsgebotes kommen. Außerdem sind der Vorbehalt und damit die Voraussetzungen für die Anwendung des Diskriminierungsverbotes vollkommen unbestimmt. In Artikel 62 gibt es keinerlei Anhaltspunkte dafür, wann angenommen werden darf, daß ein Staat nicht in der Lage ist, die Gleichbehandlung zu gewähren. Jedenfalls spricht nichts dafür, den Vorbehalt, wie Herr Razanatsimba meint, nur eingreifen zu lassen, wenn die Anwendung des Diskriminierungsverbotes aus wirtschaftlichen Gründen absolut unmöglich ist. Wäre das gewollt gewesen, so hätte sich eine entsprechende Formulierung ohne weiteres in den Artikel 62 einfügen lassen. Auch sie wäre aber, wie die französische Regierung mit Recht betont hat, nicht als ausreichend bestimmt anzusehen, und dies, sowohl wenn von wirtschaftlicher Unmöglichkeit auszugehen wäre, als auch bei der Annahme, es müsse sich um eine rechtliche Unmöglichkeit handeln, die man sich zudem bei souveränen Staaten nicht recht vorstellen kann. Es muß deshalb davon ausgegangen werden, daß Artikel 62 das Regime der früheren Jaunde-Abkommen (aus den Jahren 1963 und 1969) insoweit fortführen soll, als auch dort für Abweichungen vom Gleichbehandlungsgrundsatz keine Bedingungen genannt waren. Damit aber bleibt nur der Schluß, daß den beteiligten Staaten durch den Vorbehalt eine weite Ermessensbefugnis eingeräumt wurde, die keinerlei Verpflichtung zur Rechtfertigung einschließt, auch wenn sie wohl nicht — wie die französische Regierung zugegeben hat — bis zur reinen Willkür gehen kann. Wenn also die Staaten von Fall zu Fall entscheiden können, ob sie bezüglich einer bestimmten Tätigkeit und im Hinblick auf einen bestimmten Staat vom Gleichbehandlungsgebot abgehen wollen, und wenn insoweit allenfalls eine Anwendung des Artikels 64 des Lome-Abkommens — wonach der Ministerrat Fragen unter anderem aus der Anwendung des Artikels 62 prüft und Empfehlungen aussprechen kann — in Betracht kommt, so kann in der Tat mangels ausreichender Bestimmtheit des Verpflichtungsinhalts an eine direkte Anwendung von Artikel 62 nicht gedacht werden.

3. Wahrscheinlich reicht diese Feststellung für das vorlegende Gericht aus, da sie ihm erlaubt, bei der Behandlung des von Herrn Razanatsimba gestellten Antrags die aus dem Lome-Abkommen hergeleiteten Argumente ohne weiteres beiseite zu lassen. Ich will es aber bei dieser Feststellung nicht bewenden lassen, sondern darüber hinaus auch zur Auslegung des Artikels 62, also zu der Frage etwas sagen, was in ihm der Begriff „Nichtdiskriminierung“ bedeutet. Drei Denkmöglichkeiten kommen hier in Betracht: — Es kann sich — wenn man sich der Sachlage des Ausgangsverfahrens entsprechend auf die Verpflichtung der Mitgliedstaaten beschränkt — um das Gebot handeln, bei der Niederlassungsregelung für freie Berufe die Staatsangehörigen der AKP-Staaten nicht zu diskriminieren in dem Sinne, daß innerhalb der Gruppe der AKP-Staaten bei gleicher Sachlage eine gleiche Behandlung vorgeschrieben ist. — Es könnte auch darum gehen, den Angehörigen dieser Staatengruppe die günstigste Behandlung zu gewähren, die der betreffende Mitgliedstaat irgendeinem AKP-Staat und seinen Angehörigen eingeräumt hat. — Schließlich könnte man aus Artikel 62 sogar folgern — und das ist anscheinend die These von Herrn Razanatsimba — , daß die Mitgliedstaaten Angehörigen der AKP-Staaten gegenüber zu Inländerbehandlung verpflichtet sind, sie also, wenn es in einer nationalen Regelung auf die Staatsangehörigkeit ankommt, so zu behandeln, als hätten sie die Staatsangehörigkeit des betreffenden Mitgliedstaats oder die eines anderen Mitgliedstaats. a) Meines Erachtens scheidet die zuletzt genannte Möglichkeit mit Sicherheit aus. Hierfür spricht schon der Wortlaut der Bestimmung. Wäre in dem Abkommen wirklich Inländerbehandlung beabsichtigt gewesen, so hätte sich dafür, wie mit Recht betont wurde, eine andere und einfachere Formulierung finden lassen. Man denke nur an die entsprechenden Bestimmungen aus dem EWG-Vertrag oder an den Artikel 6 des bilateralen Abkom mens, wie es zwischen Frankreich und Madagaskar im Jahre 1960 abgeschlossen worden war. Bezeichnenderweise ist Artikel 62 des Lome-Abkommens nicht in gleicher Weise abgefaßt, vielmehr werden in ihm, wie wir gesehen haben, Staatengruppen gebildet, deren Angehörige von den Staaten der jeweils anderen Gruppe nicht diskriminiert werden dürfen. Wichtig ist es auch, bei der Auslegung des Abkommens seine Zielsetzung zu berücksichtigen, wie sie sich aus dem Vorspruch ergibt. In ihm ist die Rede von der Berücksichtigung des Entwicklungsstandes der Länder, von dem Willen, die Bemühungen im Hinblick auf die wirtschaftliche Entwicklung und den sozialen Fortschritt der AKP-Staaten zu verstärken, sowie von dem Bestreben, die industrielle Entwicklung der AKP-Staaten zu fördern. Damit wäre eine vollständige Inländerbehandlung schwerlich zu vereinbaren. Bei ihr würde nämlich einerseits die Gefahr bestehen, daß den AKP-Ländern wertvolle, für den Aufbau der eigenen Wirtschaftsstruktur wichtige Kräfte durch Abwanderung verlorengingen. Außerdem — Artikel 62 gilt ja nach dem Grundsatz der Gegenseitigkeit auch für die AKP-Staaten — würde es für diese mit ihrem unterschiedlichen Entwicklungsstand zweifellos eine viel zu weitgehende Belastung bedeuten, wenn sie den Angehörigen der Mitgliedstaaten Inländerbehandlung oder die Behandlung zu gewähren hätten, die für Angehörige anderer Entwicklungsländer gilt. Deshalb ist es ja auch — darauf hat die französische Regierung aufmerksam gemacht — das Bestreben einer Reihe afrikanischer Länder, Abkommen mit derartigen Verpflichtungen zur Inländerbehandlung durch Abkommen mit einfachen Diskriminierungsverboten zu ersetzen. So ist es auch zu verstehen, daß das bereits erwähnte französisch-madagassische Abkommen aus dem Jahre 1960, das Inländerbehandlung vorsah, von Madagaskar im Jahre 1973 gekündigt worden ist und daß an seine Stelle ein neues Abkommen trat, in dem — was die Ausübung des Rechtsanwaltsberufs angeht — nur von bestimmten Dienstleistungen die Rede ist. Schließlich ist auch von Interesse die sonstige Praxis der Gemeinschaft auf diesem Gebiet sowie ein Vergleich mit den beiden Vorgängern des Lome-Abkommens, den Assoziierungsabkommen aus den Jahren 1963 und 1969, bezüglich derer angenommen werden kann, daß ihre grundsätzliche Linie nicht verlassen werden sollte. Wie die Kommission erklärt hat, ist bislang in keinem Abkommen mit einem dritten Land, auch nicht in den Assoziierungsabkommen mit Griechenland und der Türkei, die die Vollmitgliedschaft vorbereiten sollen, auf dem Gebiet des Niederlassungsrechts Inländerbehandlung vorgesehen worden. Vor diesem Hintergrund müßte es erstaunlich anmuten, hinsichtlich eines Assoziierungsabkommens mit einer großen Zahl von afrikanischen und anderen Ländern, die recht unterschiedliche Strukturen und einen unterschiedlichen Entwicklungsstand aufweisen, von einer derart weitgehenden Verpflichtung auszugehen. Die beiden früheren Assoziierungsabkommen mit afrikanischen Staaten und Madagaskar sahen in Artikel 29 bzw. 31 nur die Verpflichtung vor, die Staatsangehörigen und Gesellschaften aller Mitgliedstaaten in jedem assoziierten Staat hinsichtlich des Niederlassungsrechts schrittweise einander gleichzustellen. Daß dies tatsächlich nicht Inländerbehandlung bedeute, ergab sich schon aus der im jeweils folgenden Artikel enthaltenen Meistbegünstigungsklausel, die sonst wohl keinen Sinn gehabt hätte. Für die assoziierten Staaten bestand im übrigen ein entsprechendes Recht nur indirekt, weil das Gleichbehandlungsgebot für Angehörige eines Mitgliedstaats nur gelten sollte, wenn dieser Staat — was allein von seinem Entschluß abhing — den Angehörigen des betreffenden assoziierten Staates für dieselbe Tätigkeit gleichartige Vergünstigungen einräumte. So war es tatsächlich schon ein Fortschritt im Sinne eines den AKP-Staaten eingeräumten Zugeständnisses, daß in das Lome-Abkommen eine Verpflichtung auf Gegenseitigkeit aufgenommen wurde. Dagegen spricht nichts dafür, daß an einen noch weiter gehenden Schritt im Sinne der Inländerbehandlung gedacht war, zumal im jetzigen Abkommen nur ganz vage von „Niederlassungsregelung“ gesprochen wird, während die früheren Abkommen den Terminus „Niederlassungsrecht“ mit einer eingehenden Definition verwendeten. b) Es trifft auch nicht zu, daß der Ausschluß diskriminierender Behandlung nach Artikel 62 des Lome-Abkommens in Wahrheit die Verpflichtung zur Meistbegünstigung enthält, daß also nach dieser Vorschrift für Frankreich, weil besondere Abkommen mit einzelnen afrikanischen Ländern existieren, nach denen es für den Rechtsanwaltsberuf nicht auf die französische Staatsangehörigkeit ankommt, die Verpflichtung besteht, eine derartige Inländerbehandlung auch Angehörigen solcher afrikanischer Staaten zu gewähren, für die es keine entsprechende Abkommen gibt. Wäre in Artikel 62 des Lome-Abkommens die Meistbegünstigung gemeint, so wären dafür andere Formulierungen gewählt worden. Insofern genügt es schon, etwa auf die Artikel 30 bzw. 32 der vorhergehenden Assoziierungsabkommen zu verweisen, die ausdrücklich von einer günstigeren Behandlung sprechen. Zudem wäre es schwierig, zu bestimmen — sollte es, was nicht ganz klar ist, für die Meistbegünstigung darauf ankommen —, welche der verschiedenen Sondervereinbarungen, die jeweils ein kohärentes System mit Gegenverpflichtungen bilden, als die günstigste anzusehen ist. Überdies würden, sollte es nur auf die Rechte aus solchen Abkommen ankommen, ohne daß die für die afrikanischen Staaten bestehenden Verpflichtungen zu berücksichtigen wären, in Wahrheit die Angehörigen von Staaten ohne Sonderabkommen günstiger behandelt, da sie ein Niederlassungsrecht erhielten, ohne in ihrem Heimatstaat eine Beeinträchtigung durch die Niederlassungsfreiheit von Angehörigen der' Mitgliedstaaten gewärtigen zu müssen. Immerhin darf nicht vergessen werden, daß Madagaskar ein früher bestehendes Abkommen mit Inländerbehandlung gekündigt hat und daß an seine Stelle lediglich eine Convention judiciaire getreten ist, die sich auf bestimmte Dienstleistungen von Anwälten beschränkt. Danach kann man kaum annehmen, daß für Angehörige dieses Staates die Rechtssituation aus dem gekündigten Abkommen weiter bestehen sollte, ohne daß . Madagaskar eine entsprechende Verpflichtung aus dem Assoziierungsabkommen träfe. c) Somit bleibt nur die Möglichkeit, den Artikel 62 des Lome-Abkommens dahin zu verstehen, daß jeder Mitgliedstaat der Gemeinschaft — wenn wir uns auf diesen Aspekt beschränken wollen — gehalten ist, Angehörige der AKP-Staaten untereinander nicht zu diskriminieren, also bei gleicher Sachlage nicht unterschiedlich zu behandeln. Dabei kann — dies gehört zum Wesen des Diskriminierungsverbots — eine Rolle spielen, daß mit bestimmten Staaten Sonderabkommen mit gegenseitigen Verpflichtungen bestehen. Ihre Angehörigen sind deshalb in einer anderen Lage als Angehörige von Staaten, bei denen eine solche Sachlage nicht gegeben ist. Insoweit konnte der Vertreter der französischen Regierung ein gewichtiges Argument aus den Wiener Abkommen über diplomatische und konsularische Rechte herleiten, ist doch auch ihnen zufolge von einer Diskriminierung nicht zu sprechen in Fällen, in denen auch im Entsendestaat eine restriktive Anwendung gehandhabt wird oder in denen zwei Staaten sich gegenseitig eine günstigere Behandlung zusichern. Bilaterale Sonderabkommen sind also im Rahmen des Gleichbehandlungsgebots nach Artikel 62 des Lome-Abkommens außer Betracht zu lassen. Seine Regelung wirkt sich, was das Niederlassungsrecht angeht, folglich im wesentlichen dort aus, wo Staaten dieses Recht betreffende Fragen einseitig ordnen. d) Nach allen diesen Betrachtungen bleibt nur die Schlußfolgerung, daß der Antragsteller des Ausgangsverfahrens aus Artikel 62 des Lome-Abkommens nicht das Recht herleiten kann, als Rechtsanwaltsanwärter ohne Rücksicht auf die Staatsangehörigkeit zugelassen zu werden. Ein solcher Anspruch läßt sich aus dem in Artikel 62 allein enthaltenen Diskriminierungsverbot auch in Verbindung mit bestimmten von Frankreich abgeschlossenen bilateralen Abkommen nicht begründen. Dem stünde in jedem Fall die in Satz 2 des Artikels 62 verankerte Ermessensbefugnis der Mitgliedstaaten entgegen, für deren Ausübung — abgesehen von der Grenze der reinen Willkür — keinerlei Bedingungen gelten und die es sicher auch gestattet, auf unterschiedliche Rechtssituationen Rücksicht zu nehmen.