Schlussanträge des Generalanwalts La Pergola vom 19/09/1996. - Kommission der Europäischen Gemeinschaften gegen Frédéric Daffix. - Beamte - Entfernung aus dem Dienst - Begründung. - Rechtssache C-166/95 P.



Sammlung der Rechtsprechung 1997 Seite I-00983



Schlußanträge des Generalanwalts

1 Mit dem vorliegenden Rechtsmittel beantragt die Kommission die Aufhebung des Urteils des Gerichts erster Instanz vom 28. März 1995 in der Rechtssache T-12/94. Ausserdem beantragt die Rechtsmittelführerin die Aufrechterhaltung der von ihr im ersten Rechtszug gestellten Anträge und die Verurteilung des Rechtsmittelgegners zur Tragung der Kosten.

2 Vor der Prüfung des Vorbringens der Parteien ist es zweckmässig, die Ereignisse zusammenzufassen, die diesem Rechtsmittel zugrunde liegen.

Herr Daffix (im folgenden: Kläger), zur maßgeblichen Zeit Beamter der Kommission, nahm die Aufgaben eines Produktionsbeauftragten bei der Generaldirektion Information, Kommunikation, Kultur, Audiovisuelle Medien (GD X) wahr; gegen ihn wurde ein Disziplinarverfahren wegen mutmaßlicher Verstösse gegen die Amtspflichten durchgeführt. Ihm wurde vorgeworfen, er habe drei für die Firma Newscom bestimmte Auftragsscheine gefälscht, aufgrund deren diese ihm einen Betrag von 450 000 BFR in bar gezahlt habe, und sich diesen Betrag widerrechtlich angeeignet.

Der Disziplinarrat, der von der Anstellungsbehörde gemäß Artikel 1 des Anhangs IX des Statuts ordnungsgemäß befasst worden war, war bezueglich des ersten Vorwurfs der Ansicht, daß "eine Fälschung der Auftragsscheine durch Herrn Daffix ... nicht bewiesen [ist]". Bezueglich der Beschuldigung der widerrechtlichen Aneignung kam der Disziplinarrat zu dem Schluß, daß die Möglichkeit nicht auszuschließen sei, daß der Kläger den fraglichen Betrag tatsächlich an den rechtmässigen Empfänger weitergegeben habe. Dennoch stellte der Disziplinarrat im vorliegenden Fall einen Verstoß gegen die den Gemeinschaftsbeamten obliegende allgemeine Sorgfaltspflicht fest, da der Kläger einen bedeutenden Geldbetrag ausgehändigt habe, ohne zuvor die Identität des Empfängers überprüft zu haben. Daher wurde vorgeschlagen, gegen ihn die Disziplinarstrafe der Einstufung in eine niedrigere Besoldungsgruppe zu verhängen.

Die Anstellungsbehörde wich von dieser Stellungnahme ab. Ohne sich zur Fälschung der Auftragsscheine zu äussern, kam sie zu dem Schluß, daß der Kläger den fraglichen Betrag für sich behalten habe, und verhängte demzufolge ihm gegenüber die Disziplinarstrafe der Entfernung aus dem Dienst anstelle der vom Disziplinarrat vorgeschlagenen milderen Strafe.

3 Der Kläger focht diese Verfügung vor dem Gericht an, wobei er fünf verschiedene Klagegründe geltend machte. Mit dem vorliegend beanstandeten Urteil gab das Gericht erster Instanz der Klage statt und hob die Verfügung der Kommission wegen unzureichender Begründung auf, ohne über die anderen Klagegründe und Argumente des Klägers entschieden zu haben. Genauer gesagt, das Gericht geht von der Annahme aus, daß die Begründungspflicht in den Fällen, in denen die Handlung der Verwaltung den einzelnen betrifft und sich auf Tatsachen bezieht, die strafrechtlich relevant sein können, besonders streng sei. Nach Auffassung des Gerichts hat die Kommission nicht die an die Begründung zu stellenden Mindestanforderungen beachtet, die für die Rechtmässigkeit der von ihr erlassenen Handlung erforderlich seien. Die Verfügung habe nicht genau angegeben, welche Beschuldigungen gegen den Kläger sich als begründet herausgestellt hätten, und habe keine ausreichende Erläuterung der Gründe enthalten, die die Anstellungsbehörde veranlasst hätten, von der Stellungnahme des Disziplinarrats abzuweichen und gegen den Kläger eine schwerere als die vom Disziplinarrat vorgeschlagene Disziplinarstrafe zu verhängen.

4 In der vorliegenden Rechtssache beantragt die Kommission die Aufhebung des beanstandeten Urteils und die Aufrechterhaltung der von ihr im ersten Rechtszug gestellten Anträge. Der Rechtsmittelgegner beantragt, das Rechtsmittel zurückzuweisen und das Urteil des Gerichts zu bestätigen.

Zum ersten Rechtsmittelgrund

5 Mit der ersten Rüge trägt die Rechtsmittelführerin vor, das Gericht habe die Einrede des Klägers bezueglich des Begründungsmangels der angefochtenen Verfügung rechtsirrig durchgreifen lassen. Diese Einrede hätte für unzulässig erklärt werden müssen, da sie verspätet erhoben worden sei.

Dieser erste Rechtsmittelgrund ist meiner Meinung nach zurückzuweisen. Das Gericht ist zutreffend davon ausgegangen, daß die unzureichende Begründung einen Mangel darstellt, den das Gericht von Amts wegen prüfen kann(1). Daher kann dem Umstand, daß der Kläger diesen Fehler erst in der Erwiderung geltend gemacht hat, keine Bedeutung zukommen.

Zum zweiten Rechtsmittelgrund

6 Mit dem zweiten Rechtsmittelgrund wird die Würdigung des Gerichts in verschiedener Hinsicht beanstandet, soweit das Gericht die Begründung der angefochtenen Verfügung im Hinblick auf Artikel 190 des Vertrages für unzureichend gehalten hat.

Nach Ansicht der Kommission war die fragliche Verfügung im wesentlichen auf den Schluß gestützt, daß sich der Kläger das Geld zu Unrecht angeeignet habe. Dieser Schluß sei ausreichend begründet worden mit der Verweisung auf seine "$offensichtlich` inkohärenten und widersprüchlichen Erklärungen" im Verwaltungsverfahren. "Es erschien überfluessig", so die Rechtsmittelführerin, "sich lange aufzuhalten" mit der Begründung der Handlung; daher habe man für die Begründung eine Verweisung auf die Verwaltungsakten für ausreichend gehalten.

Diese Auffassung kann nicht überzeugen. Die Rechtsmittelführerin trägt im wesentlichen vor, daß eine Begründung entbehrlich gewesen sei, weil sich die dem Kläger zur Last gelegten Handlungen klar aus den Akten ergeben hätten. Selbst wenn die Vorwürfe offensichtlich begründet wären, würde dies - um es gleich zu sagen - die Behörde, die die vorgeworfenen Handlungen mit der Disziplinarmaßnahme ahndet, nicht davon entbinden, die Gründe darzulegen, auf die diese Maßnahme gestützt wird. Die Verpflichtung zur ausdrücklichen und hinreichenden Begründung der Disziplinarstrafe besteht in jedem Fall und erst recht in unserem, da der Disziplinarrat der Auffassung war, die zur Last gelegten Handlungen seien nicht bewiesen. Dies schließt bereits aus, daß die sich aus der Akte ergebenden Beurteilungselemente den vollen und unzweifelhaften Nachweis der Schuld des Rechtsmittelgegners erbringen. Daher ist im angefochtenen Urteil zu Recht entschieden worden, daß die blosse Verweisung auf den Inhalt der Verwaltungsakten keine hinreichende Begründung darstelle.

7 Die Kommission beanstandet das angefochtene Urteil sodann unter anderen Gesichtspunkten. Das Gericht erster Instanz sei rechtsfehlerhaft der Auffassung gewesen, daß es die Anstellungsbehörde unterlassen habe, klar die Gründe anzugeben, die sie veranlasst hätten, eine schwerere als die vom Disziplinarrat vorgeschlagene Disziplinarstrafe zu verhängen: Anders als der Disziplinarrat sei die Anstellungsbehörde der Auffassung gewesen, daß die Aneignung des Geldes ein bewiesene widerrechtliche Handlung sei. Dies habe dazu geführt - wie in der Begründung ausgeführt werde - daß das Vertrauen, von dem das Verhältnis zwischen der Kommission und ihren Bediensteten geprägt sein müsse, entfallen sei.

Zu dieser Rüge ist klarzustellen, daß der Gerichtshof im Urteil F./Kommission(2) den Grundsatz aufgestellt hat, daß, "wenn die von der Anstellungsbehörde verhängte Disziplinarstrafe schwerer ist als die in der Stellungnahme des Disziplinarrats vorgeschlagene ..., sich aus der Begründung ... die Gründe für diese Verschärfung klar ergeben [müssen]". Dies bedeutet, daß die Begründung der Maßnahme, mit der die schwerere Disziplinarstrafe verhängt wird, jedenfalls weder davon absehen kann noch darf, die Stellungnahme des Disziplinarrats, von der sie abweicht, zu würdigen, indem sie angibt - d. h. ausdrücklich und in aller Deutlichkeit darlegt -, weshalb den Gründen, aus denen der Disziplinarrat die mildere Strafe vorgeschlagen hat, nicht gefolgt werden kann. Die Begründung hat sich vorliegend zwangsläufig mit der ausdrücklichen Beurteilung auseinanderzusetzen, die der Disziplinarrat bezueglich der Schwere der disziplinarischen Verfehlung und der Unbegründetheit des Vorwurfs abgegeben hat, den die Anstellungsbehörde ihrerseits meint, aufrechterhalten zu müssen, und an den sie eine weitaus schwerere Disziplinarstrafe knüpft, nämlich im vorliegenden Fall die Entfernung aus dem Dienst anstelle der vom Disziplinarrat vorgeschlagenen Einstufung in eine niedrigere Besoldungsgruppe.

Es muß wohl kaum hinzugefügt werden, daß die Begründungspflicht ein Element ist, das für die Rechtmässigkeit und eine etwaige gerichtliche Nachprüfung des Verwaltungshandelns unerläßlich ist. Schließlich handelt es sich um eine Garantie für den Betroffenen, dem es möglich sein muß, vor Gericht die eventuelle Unbegründetheit der ihn betreffenden Disziplinarmaßnahme geltend zu machen. Wie der Gerichtshof bei anderer Gelegenheit klargestellt hat, soll die Begründung "dem Gerichtshof ermöglichen ..., die Rechtmässigkeit der Entscheidung zu überprüfen, und dem Betroffenen ausreichende Hinweise für die Feststellung geben ..., ob die Entscheidung begründet ist oder ob sie unter einem Mangel leidet, aufgrund dessen ihre Rechtmässigkeit in Frage gestellt werden kann"(3).

Die Entscheidung des Gerichts wird daher durch die mit dem geprüften Rechtsmittelgrund erhobene Rüge nicht in Frage gestellt.

8 Die Kommission trägt ausserdem vor, die Verfügung sei ausreichend begründet, da der Kläger den Sachverhalt eingeräumt habe, und die Verweisung auf dieses Geständnis, die in der Begründung der Handlung enthalten sei, rechtfertige schon allein die verhängte Disziplinarstrafe. Das Gericht hat jedoch zutreffend bemerkt, daß dieses Geständnis - dessen Wert im übrigen sehr zweifelhaft ist, da es vom Betroffenen widerrufen wurde - im letzten Teil der Begründung nur zur Stützung einer Schlußfolgerung erwähnt wird, die bereits aufgrund anderer Elemente gezogen wurde. Das angefochtene Urteil hat daher fehlerfrei ausgeschlossen, daß das später widerrufene Geständnis des Betroffenen einen eigenständigen Rechtfertigungsgrund für die Verfügung der Anstellungsbehörde darstellen kann.

Die Rechtsmittelführerin ist jedoch anderer Ansicht. Für sie war das Geständnis gültig, und der Kläger habe jedenfalls nicht die Unrichtigkeit der ihm zur Last gelegten Handlungen bewiesen. Nach diesem aussergewöhnlichen Vorbringen hatte also nicht die Anstellungsbehörde die angefochtene Verfügung zu begründen. Vielmehr hatte der Kläger die Unbegründetheit der gegen ihn erhobenen Anschuldigungen zu beweisen. Zur Stützung dieser Auffassung werden die bekannten Rechtsmaximen Onus probandi incumbit ei qui dicit (die Beweislast obliegt demjenigen, der vorbringt) und Reus in excipiendo fit actor (beim Vorbringen von Einwendungen steht ein Beklagter wie ein Kläger) angeführt.

Das Argument ist nicht stichhaltig. Sehen wir davon ab, uns mit der fragwürdigen Behauptung aufzuhalten, daß der Kläger seine Unschuld zu beweisen habe in bezug auf einen Vorwurf, den die Kommission für erwiesen hält, obwohl der Disziplinarrat anderer Ansicht ist. Ich vermag jedenfalls nicht zu erkennen, wie man der Kritik des Gerichts an der unzureichenden Begründung der Handlung entgegenhalten könnte, daß der Betroffene und nicht die Verwaltung die Beweislast trage. Denn die Feststellung, wer eine Tatsache zu beweisen hat, ist eine Sache, und die Verpflichtung zur Darlegung der Gründe, die die Maßnahme rechtfertigen, ist offensichtlich eine andere. Die Rechtsmittelführerin vermengt hier letztlich zwei verschiedene Gesichtspunkte unserer Rechtssache: zum einen die Beweislastregelung und die Würdigung der Beweiselemente durch das Gericht und zum anderen die Pflicht zur Begründung von Verwaltungsakten. Im übrigen zeigt sich die bei der Kommission in bezug auf diese grundlegende Unterscheidung bestehende Verwirrung eindeutig dort, wo die Kommission, anstatt darzutun, daß die Begründung ausreichend im Sinne von Artikel 190 ist, den Gerichtshof davon zu überzeugen versucht, daß die gegen den Kläger verhängte Maßnahme in der Sache begründet sei. Diesen Erwägungen kommt vorliegend keine Bedeutung zu. Das Gericht hat nur festgestellt, daß in der von ihm zu überprüfenden Maßnahme nicht mit ausreichender Klarheit die Gründe genannt waren, auf die sie gestützt war. Aus diesem Grund hat es die Maßnahme aufgehoben. Der Gerichtshof ist vorliegend ausschließlich dazu berufen, die Würdigung des Gerichts in rechtlicher Hinsicht zu beurteilen. Ob das Geständnis gültig war oder ob der Rechtsmittelgegner für die ihm vorgeworfenen Handlungen verantwortlich war, sind Fragen, die für das vorliegende Verfahren in keiner Weise von Bedeutung sind. Diese Fragen betreffen nämlich den materiellen Gehalt der angefochtenen Verfügung und nicht die Pflicht, sie angemessen zu begründen.

9 Die Kommission beanstandet sodann das Urteil des Gerichts insoweit, als es davon ausgeht, daß die Begründung der Handlung nicht genau die Handlungen angebe, auf die die gegen den Kläger verhängte Disziplinarstrafe gestützt worden sei. Die Argumentation des Gerichts ist aber auch insoweit nicht zu beanstanden. Im angefochtenen Urteil ist nämlich festgestellt worden, daß aus der Verfügung nicht eindeutig hervorgehe, ob der Rechtsmittelgegner als für die Fälschung der Auftragsscheine verantwortlich angesehen worden sei. Das Gericht erster Instanz hat somit den vom Gerichtshof aufgestellten Grundsatz zutreffend angewandt, daß sich "aus den Begründungserwägungen ... die dem Beamten zur Last gelegten konkreten Handlungen ... eindeutig ergeben" müssen(4). Wie das Gericht feststellt, war die Begründung insoweit um so erforderlicher, als der Betroffene im vorliegenden Fall den Vorwurf zurückgewiesen und die Anstellungsbehörde keine Erklärung dafür geliefert hatte, weshalb keine Ermittlungen angestellt wurden, um festzustellen, wer tatsächlich der Unterzeichner dieser Auftragsscheine war.

Die Kommission wendet jedoch ein, die Fälschung der Auftragsscheine sei eine der dem Rechtsmittelgegner zur Last gelegten Handlungen gewesen. Dieser Schluß habe, auch wenn er nicht ausdrücklich genannt worden sei, jedenfalls durch Auslegung der gesamten Handlung gezogen werden können. Auch insoweit gilt aber meine oben gemachte Bemerkung. Die nach Artikel 190 erforderliche angemessene und ausreichende Begründung verlangt, daß sich die Gründe klar und unzweideutig erkennen lassen(5). Ein Grund, der sich nur aufgrund einer alles andere als einfachen Auslegung der Maßnahme erschließen lässt, ist sicher nicht klar und unzweideutig.

10 Aus diesen Gründen bin ich der Ansicht, daß das Urteil des Gerichts bestätigt werden sollte. Die Entscheidung des Gerichts erster Instanz hat nämlich in Anwendung der Vorschriften, die für eine geeignete Begründung von Handlungen der Verwaltung beachtet werden müssen, rechtsfehlerfrei ausgeschlossen, daß die in Artikel 190 aufgestellte Voraussetzung im vorliegenden Fall erfuellt sei.

Zum dritten Rechtsmittelgrund

11 Mit dem dritten Rechtsmittelgrund trägt die Kommission vor, das Gericht habe die von ihr im Laufe des erstinstanzlichen Verfahrens vorgebrachten Erläuterungen rechtsfehlerhaft nicht berücksichtigt. Mit anderen Worten hätte das Gericht die Möglichkeit einer späteren Vervollständigung der Begründung zulassen müssen.

Auch diese Beanstandung ist jedoch offensichtlich unbegründet. Insoweit genügt ein Hinweis auf die Rechtsprechung, wonach "die Begründung dem Betroffenen grundsätzlich gleichzeitig mit der ihn beschwerenden Entscheidung mitzuteilen ist"(6). Das Fehlen einer Begründung kann nicht während des Verfahrens vor dem Gerichtshof geheilt werden. Im vorliegenden Fall besteht kein Grund, von diesem Grundprinzip abzuweichen. Dies gilt umso mehr, als im vorliegenden Fall - worauf das Gericht erster Instanz zutreffend hingewiesen hat - die angefochtene Verfügung und die Handlungen, auf die sie sich bezog, von besonderer Schwere waren und der Disziplinarrat und die Anstellungsbehörde zu unterschiedlichen Schlußfolgerungen in bezug auf die Verantwortlichkeit des Klägers gekommen waren. Würde der Auffassung der Kommission gefolgt, so würde dies zu dem unannehmbaren Ergebnis führen, daß die Verwaltungsbehörde in Disziplinarsachen eine Scheinbegründung vorbereiten könnte unter dem Vorbehalt, sie zu vervollständigen, nachdem derjenige, für den die Handlung bestimmt ist, Klage erhoben hat. Dies hätte zur Folge, daß die Verwaltung den Inhalt der Begründung entsprechend den vom Betroffenen geltend gemachten Rügen anpassen könnte. In diesem Fall bestuende auch die Möglichkeit einer Verletzung der Verteidigungsrechte. Auch in dieser Hinsicht ist das angefochtene Urteil daher zu bestätigen.

Zu den anderen Rechtsmittelgründen der Kommission

12 Die Kommission trägt schließlich eine Reihe von Argumenten zum materiellen Gegenstand des erstinstanzlichen Verfahrens vor. Diese Argumente können vorliegend jedoch nicht berücksichtigt werden. Artikel 51 der Satzung des Gerichtshofes ist zwingend: Das Rechtsmittel hat sich allein auf Rechtsfragen zu beschränken. Es ist daran zu erinnern, daß das Gericht in der angefochtenen Verfügung einen Begründungsmangel festgestellt und die Verfügung gerade aus diesem Grund aufgehoben hat, ohne sich zu den anderen vom Kläger vorgebrachten Klagegründen zu äussern. Ich kann nur wiederholen, was ich oben bereits gesagt habe: Der Gerichtshof ist im vorliegenden Verfahren nur dazu berufen, festzustellen, ob das angefochtene Urteil die für die Begründung der Handlungen zu beachtenden Rechtsvorschriften zutreffend angewandt hat. Es handelt sich also um eine rein rechtliche Beurteilung der Entscheidung des Gerichts. Dem materiellen Gehalt der Maßnahme, die Gegenstand des erstinstanzlichen Verfahrens gewesen ist, kann keine Bedeutung zukommen.

Antrag

13 Aufgrund der vorstehenden Erwägungen schlage ich dem Gerichtshof vor,

- das Rechtsmittel der Kommission zurückzuweisen;

- der Kommission die Kosten aufzuerlegen.

(1) - Vgl. Urteile vom 20. März 1959 in der Rechtssache 18/57 (Nold/Hohe Behörde, Slg. 1959, 91), vom 1. Juli 1986 in der Rechtssache 185/85 (Usinor/Kommission, Slg. 1986, 2079, Randnr. 19), vom 28. Januar 1992 in der Rechtssache T-45/90 (Speybrouck/Parlament, Slg. 1992, II-33, Randnr. 89), vom 13. Dezember 1990 in der Rechtssache T-115/89 (González Holgüra/Parlament, Slg. 1990, II-831, Randnr. 37) und vom 14. Juli 1994 in der Rechtssache T-534/93 (Grynberg und Hall/Kommission, Slg. ÖD 1994, I-A-183, Randnr. 59).

(2) - Vgl. Urteil vom 29. Januar 1985 in der Rechtssache 228/83 (Slg. 1985, 275, Randnr. 35).

(3) - Vgl. Urteil vom 26. November 1981 in der Rechtssache 195/80 (Michel/Parlament, Slg. 1981, 2861, Randnr. 22).

(4) - Vgl. Urteil F./Kommission (zitiert in Fußnote 2, Randnr. 35).

(5) - Vgl. u. a. Urteil vom 9. Juli 1969 in der Rechtssache 1/69 (Italienische Republik/Kommission, Slg. 1969, 277, Randnr. 9).

(6) - Vgl. Urteil Michel/Parlament (zitiert in Fußnote 3, Randnr. 22).