1.

Was den Einschluß der „Erzeugnisse, die Gegenstand einer spezifischen Regelung nach Artikel 235 des Vertrages sind“ in das System der Währungsausgleichsbeträge angeht, vertreten die italienische Regierung und die Klageparteien der Ausgangsverfahren die Auffassung, die Kommission habe nicht die Gefahr von Störungen im Handel mit landwirtschaftlichen Grunderzeugnissen (Zucker, Getreide usw.) erwogen — und noch viel weniger die Existenz entsprechender Störungen festgestellt —, sondern lediglich die Gefahr von Störungen im Handel mit nicht-landwirtschaftlichen Verarbeitungserzeugnissen, die solche Grunderzeugnisse enthielten; die Ermessensbefugnis der Kommission, das Vorliegen einer Gefahr von Störungen im Handel festzustellen, könne sich nur auf die landwirtschaftlichen Grunderzeugnisse beziehen, nicht auch auf Verarbeitungserzeugnisse. Zwar sei die Möglichkeit, Verarbeitungserzeugnisse einzubeziehen, in Artikel 1 Absatz 2 der Verordnung Nr. 974/71 ausdrücklich vorgesehen, von ihr könne aber nur Gebrauch gemacht werden, wenn die Gefahr von Störungen im Handel mit den Grunderzeugnissen bestehe. Wegen des geringen Einflusses des landwirtschaftlichen Elements auf die Herstellungskosten könne der Handel mit den betroffenen Verarbeitungserzeugnissen (Zuckerwaren usw.) in keiner Weise zu Störungen des Handels mit den landwirtschaftlichen Grunderzeugnissen führen. Es liegt jedoch auf der Hand, daß die in den Schriftsätzen der Kommission dargelegten Unterschiede die Gefahr von Störungen im Handel mit den Grunderzeugnissen heraufbeschworen, weil sämtliche in den Verarbeitungserzeugnissen enthaltenen landwirtschaftlichen Grunderzeugnisse bereits der Anwendung von Währungsausgleichsbeträgen unterlagen. Insofern könnte hier ein Satz aus den Entscheidungsgründen im Urteil Roquette vom 20. Oktober 1977 (Slg. S. 1842, Randziffer 17) wortwörtlich übernommen werden, welcher lautet: „Die Kommission hat zwar nicht ausdrücklich gesagt, ohne die Einführung von Währungsausgleichsbeträgen seien Störungen im Handel mit Agrarerzeugnissen zu befürchten, doch ist ohne weiteres einzusehen, daß die Aufnahme einer derartigen Begründungserwägung eine bloße Formalität gewesen wäre.“ Die Kommission erkennt jedoch ausdrücklich an, daß ihre Verordnung sich auf Artikel 1 Absatz 2 Buchstabe b und Absatz 3 der Verordnung Nr. 974/71 stützt, also auf die Gefahr von Störungen im Handel mit „landwirtschaftlichen“ Erzeugnissen. Sie hat (in der dritten Begründungserwägung) festgestellt, weil der Handel mit den unverarbeiteten Grunderzeugnissen dem System der Währungsausgleichsbeträge unterliege, hätte sich der Preisunterschied der Grunderzeugnisse mangels Einbeziehung des Faktors „Grunderzeugnisse“ der Verarbeitungserzeugnisse in das System der Währungsausgleichsbeträge mit Sicherheit erheblich auf die Wettbewerbsbedingungen bei einigen „empfindlichen“ Verarbeitungserzeugnissen ausgewirkt. Die in den vorliegenden Rechtssachen betroffenen Verarbeitungserzeugnisse fielen nicht unter das System der Währungsausgleichsbeträge der Verordnung Nr. 652/76 der Kommission vom 24. März 1976. Andere von der Verordnung Nr. 1059/69 erfaßte, zu ganz verwandten Tarifstellen (etwa 18.06 D, 21.07 C) gehörende „Waren“ fielen jedoch darunter. Da der Gerichtshof entschieden hat, die Prüfung der in der vorgenannten Rechtssache Roquette vorgelegten Fragen (von denen sich eine gerade darauf bezog, ob die Kommission die Gefahr von Störungen sowohl auf der Ebene der Grunderzeugnisse als auch auf der Ebene der Verarbeitungserzeugnisse beurteilen darf) habe nichts ergeben, was die Gültigkeit der Verordnung Nr. 652/76 beeinträchtigen könnte, möchte man meinen, die Frage sei insofern bereits entschieden. Jedoch bezog sich die Rechtssache Roquette auf Verarbeitungserzeugnisse, die in Anhang II aufgeführt sind und unter die gemeinsame Marktorganisation fallen (Erzeugnisse aus Maisstärke). Abgesehen von den Rechtssachen 12 und 84/78 hat der Gerichtshof also zum ersten Male unmittelbar über die Frage zu entscheiden, ob Verarbeitungserzeugnisse, die nicht im Anhang II aufgeführt, jedoch Gegenstand einer spezifischen Regelung nach Artikel 235 EWG-Vertrag sind, wegen der Gefahr von Störungen im Handel mit diesen Erzeugnissen in das System der Währungsausgleichsbeträge aufgenommen werden dürfen. Anhang II zählt bekanntlich diejenigen Erzeugnisse, die für die besonderen Vorschriften des Titels „Landwirtschaft“ gelten, abschließend auf. Wie der Gerichtshof mit Urteil vom 29. Mai 1974 (König, Slg. S. 618, Randziffer 12 der Entscheidungsgründe) festgestellt hat, finden sich in dieser Liste „nicht nur die wichtigsten landwirtschaftlichen Erzeugnisse, sondern auch eine gewisse Anzahl von Nahrungsmitteln, deren industrieller Veredelungsgrad gegenüber dem landwirtschaftlichen Grunderzeugnis über das in einem engen Sinne verstandene Stadium der ersten Verarbeitungsstufe hinausgeht“. Diese Liste hätte in den zwei Jahren nach Inkrafttreten des Vertrages ergänzt werden können; von dieser Möglichkeit ist jedoch außer hinsichtlich des Äthylalkohols nicht Gebrauch gemacht worden. Der Rat hat am 4. April 1962 nach dem Verfahren des Artikels 235 eine besondere „Handelsregelung“ für nicht im Anhang II aufgeführte Verarbeitungserzeugnisse landwirtschaftlicher Erzeugnisse erlassen. Diese Regelung ist erst am 1. November 1966 durch die Verordnung Nr. 160/66 ersetzt worden, obwohl sie nur für einen Zeitraum von 3 Jahren vorgesehen gewesen war. Zur Lösung der sich daraus ergebenden Schwierigkeit, daß Anhang II nach dem 1. Januar 1960 nicht mehr ergänzt werden konnte, hat der Rat auf Artikel 235 zurückgegriffen und eine dem System der gemeinsamen Marktordnungen im Agrarsektor entsprechende Regelung erlassen, ohne dabei allerdings ein gemeinsames Preisniveau festzusetzen. Dies ist Gegenstand der Verordnung Nr. 160/66. Diese Handelsregelung zwischen den Mitgliedstaaten ist in Analogie zu den in den Verordnungen über die gemeinsamen Marktorganisationen enthaltenen Vorschriften über den Handel mit Grunderzeugnissen als solchen aufgebaut. Bei der Einfuhr aus Drittländern werden die betroffenen Erzeugnisse einer Abgabe unterworfen, die sich aus einem festen Bestandteil zusammensetzt, mit dem der Schutz der gemeinschaftlichen Verarbeitungsindustrie gewährleistet werden soll, und aus einem beweglichen Element, mit dem der Unterschied zwischen den gemeinschaftlichen Preisen der verarbeiteten landwirtschaftlichen Erzeugnisse und deren Weltmarktpreisen ausgeglichen werden soll. Die der Verordnung Nr. 160/66 im Anhang beigefügte Liste entspricht im wesentlichen der bereits in der Entscheidung des Rates vom 4. April 1962 enthaltenen. Sie umfaßt alle Waren, die zu einem erheblichen Teil aus landwirtschaftlichen Erzeugnissen bestehen und bei denen dieser Teil einen entscheidenden Preisfaktor darstellt. Bei der Vorbereitung der Verordnung Nr. 160/66 hatten sich verschiedene Mitgliedstaaten gegen die vollständige oder teilweise Einbeziehung der Ausgleichsabgabe in den Gemeinschaftshaushalt ausgesprochen. Sie argumentierten, es handele sich um eine Abgabe auf Industrieprodukte. Seit dem Ende der Übergangszeit fließt diese Abgabe jedoch automatisch in den EAGFL, was ein Hinweis auf den „landwirtschaftlichen“ Charakter der betroffenen Erzeugnisse ist, und diese Ausdehnung des Agrarsektors ist im Laufe der „Kennedy-Runde“ konsolidiert worden. Das System der Verordnung Nr. 160/66 ist „mit Wirkung vom 1. Juli 1969“ durch die Verordnung Nr. 1059/69 des Rates vom 28. Mai 1969 ersetzt worden. Für die Entscheidung dieser rein gemeinschaftsrechtlichen Frage ist deshalb Artikel 1 Absatz 3 der Verordnung Nr. 974/71 des Rates auszulegen. Die italienische Regierung vertritt die Auffassung, zur Behebung von Störungen im Handel mit nicht in Anhang II aufgeführten Erzeugnissen könne auf Artikel 14 Absatz 4 der Verordnung Nr. 1059/69 zurückgegriffen werden, welcher lautet: „Der Rat kann einstimmig auf Vorschlag der Kommission geeignete Vorschriften erlassen, um einer besonderen Lage bestimmter Waren Rechnung zu tragen. Die Geltungsdauer dieser Vorschriften kann jedoch sechs Monate nicht überschreiten.“ Von dieser Möglichkeit sei beispielsweise mit der Verordnung Nr. 2831/71 des Rates vom 24. Dezember 1971 Gebrauch gemacht worden, und zwar in einem ähnlichen Fall wie dem, der mit der Verordnung Nr. 800/77 habe gelöst werden sollen. Die Kommission behauptet, die Verordnung Nr. 974/71 solle zwar die Wirkungen der im Landwirtschaftssektor geltenden Währungsmaßnahmen neutralisieren, wenn sie sich auf die Grunderzeugnisse für die Herstellung der verschiedenen landwirtschaftlichen Verarbeitungserzeugnisse auswirken, mit „Agrarerzeugnissen“, für deren Handel diese Verordnung Störungen verhindern wolle, seien jedoch auch landwirtschaftliche Verarbeitungserzeugnisse gemeint. Eine angemessene Auslegung von Artikel 1 Absatz 3 dieser Verordnung müsse die der gemeinsamen Marktorganisation unterliegenden Erzeugnisse sowie die zur Verordnung Nr. 1059/69 gehörenden Erzeugnisse einschließen. Von Artikel 14 Absatz 4 der Verordnung Nr. 1059/69 kann nur bei Einstimmigkeit im Rat Gebrauch gemacht werden, was schwer zu erreichen ist. Deshalb habe der Rat es der Kommission mit Artikel 1 Absatz 3 der Verordnung Nr. 974/71 wegen deren besonderer Verantwortung bei der Verwaltung des Währungsausgleichssystems und wegen der dabei auftretenden Schwierigkeiten ermöglichen wollen, auch im Hinblick auf „Erzeugnisse, die Gegenstand einer spezifischen Regelung nach Artikel 235 sind“ einzugreifen. Die Verordnung Nr. 974/71 bezeichne die Verordnung Nr. 1059/69 nicht ausdrücklich, der Begriff „spezifische Regelung“ beziehe sich aber namentlich auch auf diese Verordnung; Teil 8 des Anhangs zu den Kommissionsverordnungen zur Festsetzung der Währungsausgleichsbeträge beziehe sich ausdrücklich auf „von der Verordnung (EWG) Nr. 1059/69 erfaßte Waren“, und die Verordnung Nr. 974/71 selbst beziehe sich auf Artikel 235 des Vertrages, was eine „ausreichende Grundlage“ darstelle. Und endlich erfasse Artikel 14 der Verordnung Nr. 1059/69, auf den zurückzugreifen die italienische Regierung vorschlage, andere Fälle als das Floaten von Währungen. Der Rat, der die Verordnung Nr. 974/71 erlassen hat, hat sich zwar nicht geäußert, ich halte die Auffassung der Kommission aber für zutreffend. Der Ausdruck „Agrarerzeugnisse“ in Artikel 1 Absatz 3 meint nicht nur „Erzeugnisse, für die im Rahmen der gemeinsamen Agrarmarktorganisation Interventionsmaßnahmen vorgesehen sind“, sondern auch „abgeleitete“ Erzeugnisse, die zwar selbst keine landwirtschaftlichen Grunderzeugnisse sind, jedoch unter die gemeinsamen Agrarmarktorganisationen fallen (landwirtschaftliche Verarbeitungserzeugnisse der ersten Stufe), sowie die Erzeugnisse, die zwar keine in Anhang II aufgeführte landwirtschaftliche Verarbeitungserzeugnisse sind, jedoch Verarbeitungserzeugnisse mit so großem Agraranteil, daß sie als „landwirtschaftliche“ Erzeugnisse qualifiziert werden können; es handelt sich, wie Artikel 97 in Titel II (Landwirtschaft), Kapitel 2 (Bestimmungen über gemeinsame Marktorganisationen), Abschnitt 16, der Beitrittsakte formuliert, um „landwirtschaftliche Erzeugnisse, die in Form von nicht unter Anhang II des EWG-Vertrags fallenden Waren einoder ausgeführt werden“. Es gibt also eine gemeinsame Marktorganisation für nicht unter Anhang II fallende Erzeugnisse und diese Waren gehören zum Agrarsektor im Sinne der Verordnung Nr. 974/71 und der Beitrittsakte. Die von der Klägerin des Ausgangsverfahrens 95/78 (Dulciora) nach Drittländern ausgeführten Waren kamen deshalb für Erstattungen in Frage, welche — da es sich um einen Mitgliedstaat mit abgewerteter Währung handelte — um Währungsausgleichsbeträge gekürzt wurden. Die italienische Regierung und die Klageparteien der Ausgangsverfahren machen jedoch geltend, selbst wenn die fraglichen Erzeugnisse theoretisch unter das System der Währungsausgleichsbeträge fallen könnten, sei doch ihre Einbeziehung nicht im Sinne von Artikel 190 EWG-Vertrag ausreichend oder jedenfalls nicht zutreffend begründet worden. Sie behaupten, die Inzidenz der Währungsausgleichsbeträge auf bestimmte landwirtschaftliche Grunderzeugnisse ändere die Lage insofern nicht wesentlich, als die ich daraus für die Währungsausgleichsbeträgen nicht unterliegenden Verarbeitungserzeugnisse etwa ergebenden Vorteile durch die höheren Produktionskosten für die übrigen Bestandteile aufgewogen würden. Es trifft zwar zu, daß die Kommission die Aufhebung der Währungsausgleichsbeträge für bestimmte hier betroffene Erzeugnisse (der Tarifnummern 18.06 B und C sowie 21.07 C I, II) durch die Verordnung Nr. 722/75 vom 19. März 1975 damit begründet hatte, der Preis der im Anhang II nicht aufgeführten, jedoch unter die Verordnung Nr. 1059/68 fallenden Waren werde „weitgehend durch ihre Verarbeitung und die damit zusammenhängenden Kosten bestimmt …, während der Wert der landwirtschaftlichen Grunderzeugnisse den Wert des Enderzeugnisses nur begrenzt beeinflußt. Außerdem nähern sich solche Erzeugnisse spürbar dem industriellen Sektor, für den eine Ausgleichsbetragsregelung nicht besteht“. Es ist meines Erachtens jedoch nicht möglich, von vornherein insgesamt alle in Anhang II nicht aufgeführten, jedoch unter die Verordnung Nr. 1059/69 fallenden Erzeugnisse vom System der Währungsausgleichsbeträge auszuschließen. Dies würde bereits dem Wortlaut von Artikel 1 Absatz 2 Buchstabe b der Verordnung Nr. 974/71 zuwiderlaufen. Letzten Endes hängt alles von der Inzidenz des Wertes der Grunderzeugnisse auf den Wert des Endprodukts ab; auf diese Inzidenz zurückzuführende Störungen können sinnvollerweise jedoch nur beim Handel mit den Verarbeitungserzeugnissen selbst und nicht beim Handel mit den unverarbeiteten Grunderzeugnissen gemessen werden. Die Überlegung, daß „bei den Verarbeitungserzeugnissen, die keinen Währungsausgleichsbeträgen unterliegen, … der Preisunterschied der Grunderzeugnisse … so groß [geworden ( 2 ) ist], daß er sich angesichts der Besonderheiten des Marktes einiger empfindlicher Erzeugnisse erheblich auf die Wettbewerbsbedingungen bei Verarbeitungserzeugnissen auswirkt“, ist zwar knapp und abstrakt formuliert, hält sich aber meines Erachtens innerhalb des der Kommission zustehenden Beurteilungsspielraums. Diese hat, ohne sich selbst zu widersprechen, mit Recht zu der Auffassung kommen können, daß die Schwankungen der Währungen der Mitgliedstaaten in den Monaten März und April 1975 sowie November 1977 zu einer entsprechenden Änderung der Währungsausgleichsbeträge für die Grunderzeugnisse geführt und diese Änderungen bei Berücksichtigung der zur Herstellung der betroffenen Verarbeitungserzeugnisse verwendeten Anteile dieser Grunderzeugnisse sich notwendigerweise auf die Wettbewerbssituation der Verarbeitungserzeugnisse ausgewirkt hatten. Die Kommission erklärt weiter, sie habe als Kriterium für die Anwendung der Verordnung Nr. 974/71 statt der in Artikel 4 dieser Verordnung vorgesehenen 2,5 % eine Schwelle von 5 % angenommen. Keine der Klageparteien macht ihr daraus einen Vorwurf; wenn dann aber der Ausschluß einiger der betroffenen Erzeugnisse vom System der Währungsausgleichsbeträge im Jahre 1975 bei Berücksichtigung dieser Schwelle gerechtfertigt war, konnte die Kommission bei deren Überschreitung im Jahre 1977 oder früher die genannten Erzeugnisse zu Recht wieder in diese Regelung einbeziehen. In seinem Roquette-Urteil vom 20. Oktober 1977 hat der Gerichtshof bereits entschieden (Slg. S. 1843, Randziffern 13 und 14): „Die Störungsmöglichkeiten im Handel mit Agrarerzeugnissen sind so zahlreich und vielgestaltig, daß es für die Kommission schwierig, wenn nicht unmöglich wäre, alle diese Möglichkeiten in einer Verordnung aufzuzählen. Die Kommission darf daher die Gefahr von Störungen auch dann bejahen, wenn der Wechselkurs einer Währung erheblich nachgelassen hat.“ Es trifft auch zu, daß die angegriffenen Verordnungen nicht von „Störungen“ im Handel mit Verarbeitungserzeugnissen sprechen, sondern von der Gefahr von „Wettbewerbsverzerrungen“. Dieser Ausdruck kommt auch in der Irland betreffenden Entscheidung vor, und die irische Regierung hatte ihrerseits von einer „Verzerrung des Handels zwischen Irland und dem Vereinigten Königreich infolge der im Agrarsektor bestehenden Währungsvereinbarungen“ gesprochen, was als Beweis dafür angesehen werden könnte, daß die Währungsausgleichsbeträge eher eine „Abgabe“ bzw. eine„Subvention“ darstellen als eine die Währungsschwankungen ausgleichende Maßnahme, und daß sie also die Erzeuger und Exporteure der Länder mit starker Währung begünstigen. Diese andere Wortwahl hat meines Erachtens jedoch keine Folgen; wie die Kommission darlegt, führt eine „Wettbewerbsverzerrung“ zwischen Herstellern aus verschiedenen Mitgliedstaaten zwangsläufig zu Störungen des Handelsverkehrs. Ohne Währungsausgleichsbeträge wäre die Produktion der fraglichen „Lebensmittelzubereitungen“ in den Ländern, in denen die Preise für landwirtschaftliche Grunderzeugnisse wegen der Anwendung von Währungsausgleichsbeträgen am niedrigsten waren, weiterhin begünstigt worden. Unter diesen Umständen hat die Einführung von Währungsausgleichsbeträgen zwar der diese Lebensmittelzubereitungen exportierenden Industrie in der Bundesrepublik Deutschland genutzt, sie ist jedoch nicht auf deren Druck zustande gekommen, und behauptete Ermessensmißbrauch beim Erlaß der Verordnung Nr. 800/77 und 2657/77 scheint mir nicht hinreichend erwiesen. Hinsichtlich des sachlichen Geltungsbereichs dieser Verordnungen machen einige der Klageparteien der Ausgangsverfahren noch Diskriminierung geltend, weil bestimmte den hier streitigen Erzeugnissen vergleichbare „Lebensmittelzubereitungen“, vor allem Lebkuchen (Tarifnummer 19.08 A) und weiße Schokolade (Tarifnummer 17.04 C), nicht einbezogen seien. Dabei handelt es sich zwar um unter die Verordnung Nr. 1059/69 fallende Waren, Voraussetzung für eine Diskriminierung wäre aber weiter, daß es sich um ähnliche und mit den in den angegriffenen Verordnungen bezeichneten „empfindlichen“ Erzeugnissen im Wettbewerb stehende Waren handelte. Selbst wenn dies aber der Fall wäre, könnte das nicht zur Nichtigkeit dieser Verordnungen führen, sondern allenfalls dazu verpflichten, auch diese Erzeugnisse in das System der Währungsausgleichsbeträge einzubeziehen; ich vermag nicht zu sehen, welchen Nutzen die Klageparteien der Ausgangsverfahren daraus ziehen sollten. Wie der Gerichtshof im Urteil Merkur vom 24. Oktober 1973 (Slg. S. 1072, Randziffer 16) entschieden hat, ist die Kommission nicht verpflichtet, für alle in der Verordnung Nr. 974/71 genannten Erzeugnisse Währungsausgleichsbeträge festzusetzen: „Darüber hinaus war die Kommission nach Artikel 1 Absatz 2 letzter Satz (alter Fassung) der Verordnung Nr. 974/71 auch verpflichtet, von der Festsetzung eines Ausgleichsbetrages immer dann abzusehen, wenn dieser nicht erforderlich erschien, um Störungen zu vermeiden, und zwar unabhängig von der Höhe des Ausgleichsbetrages im Verhältnis zum Durchschnittswert des betroffenen Erzeugnisses.“ Ich muß noch einen Einwand prüfen, den nur die Klageparteien in den Rechtssachen 151/77 und 157/78 geltend gemacht haben und der sich auf die Geringfügigkeit der bei der Einfuhr erhobenen Währungsausgleichsbeträge stützt, womit diese jeglichen Abschreckungscharakter verlören. Diese Argumentation scheint mir nicht durchschlagend. Es erscheint ausgeschlossen, daß der Gerichtshof den abschreckenden Charakter des Satzes des Währungsausgleichs beurteilen könnte, und zwar selbst für die traditionellen Handelsströme, bei denen Herkunft oder Marke der Ware eine gewisse Rolle spielt. Wenn die Unternehmen aus Gründen, die in ihrem Belieben stehen, ihre Einfuhren weiterhin vornehmen wollten, so wäre damit allenfalls bewiesen, daß die beanstandeten Verordnungen sie nicht wirklich belasten. Es darf auch nicht vergessen werden, daß neben der Erhebung eines Ausgleichsbetrags bei der Einfuhr auch die Erhebung eines Ausgleichsbetrags bei der Ausfuhr eine Rolle spielen kann, wodurch die Inzidenz des Systems größer wird als es scheinen mag. Die Berechnung der Währungsausgleichsbeträge ergibt sich unmittelbar aus Artikel 2 Absatz 2 der Verordnung Nr. 974/71, und der Einwand „die minimis“ ist in Artikel 4 Absatz 2 vorgesehen.