SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS

MELCHIOR WATHELET

vom 10. Januar 2018 ( 1 ) ( 2 )

Rechtssache C‑266/16

Western Sahara Campaign UK,

The Queen

gegen

Commissioners for Her Majesty’s Revenue and Customs,

Secretary of State for Environment, Food and Rural Affairs

(Vorabentscheidungsersuchen des High Court of Justice [England & Wales], Queen’s Bench Division [Administrative Court] [Hoher Gerichtshof (England und Wales), Abteilung Queen’s Bench (Verwaltungsgericht), Vereinigtes Königreich])

„Vorlage zur Vorabentscheidung – Partnerschaftliches Fischereiabkommen zwischen der Europäischen Gemeinschaft und dem Königreich Marokko – Protokoll zur Festlegung der Fangmöglichkeiten nach diesem Abkommen – Rechtsakte, mit denen der Abschluss des Abkommens und des Protokolls genehmigt wurde – Verordnungen über die Aufteilung der durch das Protokoll festgelegten Fangmöglichkeiten unter den Mitgliedstaaten – Gültigkeit im Hinblick auf Art. 3 EUV und das Völkerrecht – Anwendung auf die Westsahara und die daran angrenzenden Gewässer“

Inhaltsverzeichnis

I. Einleitung II. Rechtlicher Rahmen A. Fischereiabkommen B. Protokoll von 2013 C. Verordnung Nr. 764/2006 D. Beschluss 2013/785/EU E. Verordnung Nr. 1270/2013 III. Ausgangsverfahren und Vorlagefragen IV. Verfahren vor dem Gerichtshof V. Zur dritten und zur vierten Vorlagefrage A. Zur Zuständigkeit des Gerichtshofs B. Zur Sache 1. Vorbemerkungen 2. Möglichkeit, sich auf Regeln des Völkerrechts zu berufen, um die Ungültigkeit der streitigen Rechtsakte vor Gericht geltend zu machen a) Allgemeine Grundsätze b) Zur Möglichkeit, sich vor Gericht auf die Regeln des Völkerrechts zu berufen, die auf den Abschluss völkerrechtlicher Abkommen zur Nutzung natürlicher Ressourcen der Westsahara anwendbar sind 1) Das Selbstbestimmungsrecht i) Das Selbstbestimmungsrecht gehört zu den „Menschenrechten“ ii) Das Selbstbestimmungsrecht als Grundsatz des allgemeinen Völkerrechts und des Völkervertragsrechts sowie Erga-omnes-Verpflichtung – Die Union ist an das Selbstbestimmungsrecht gebunden – Das Selbstbestimmungsrecht ist eine inhaltlich unbedingte und hinreichend genaue Regel des Völkerrechts – Art und Struktur des Rechts auf Selbstbestimmung stehen einer gerichtlichen Kontrolle der streitigen Rechtsakte nicht entgegen 2) Der Grundsatz der dauerhaften Souveränität über die natürlichen Ressourcen 3) Die Regeln des humanitären Völkerrechts, die auf den Abschluss völkerrechtlicher Abkommen zur Nutzung der natürlichen Ressourcen des besetzten Gebiets anwendbar sind 3. Zur Gültigkeit der Verordnung Nr. 764/2006, des Beschlusses 2013/785 und der Verordnung Nr. 1270/2013 sowie zur Vereinbarkeit des Fischereiabkommens und des Protokolls von 2013 mit den einklagbaren Regeln des Völkerrechts, auf die Art. 3 Abs. 5 EUV verweist a) Zur Wahrung des Selbstbestimmungsrechts der Bevölkerung der Westsahara durch die streitigen Rechtsakte und zu der Verpflichtung, keine aus einer Verletzung dieses Rechts resultierende rechtswidrige Situation anzuerkennen und keine Hilfe oder Unterstützung bei der Aufrechterhaltung dieser Situation zu leisten 1) Zum Bestehen eines freien Willens der Bevölkerung der Westsahara, durch die streitigen Rechtsakte ihre wirtschaftliche Entwicklung zu verfolgen und über ihre natürlichen Reichtümer und Ressourcen zu verfügen 2) Zu der Verpflichtung, keine aus einer Verletzung des Selbstbestimmungsrechts der Bevölkerung der Westsahara resultierende rechtswidrige Situation anzuerkennen und keine Hilfe oder Unterstützung bei der Aufrechterhaltung dieser Situation zu leisten 3) Beruht der Abschluss der auf die Westsahara anwendbaren völkerrechtlichen Abkommen mit dem Königreich Marokko auf einer anderen Rechtsgrundlage als dessen behaupteter Souveränität über dieses Gebiet? i) Das Königreich Marokko als De-facto-Verwaltungsmacht der Westsahara ii) Das Königreich Marokko als Besatzungsmacht der Westsahara – Zur Anwendbarkeit des humanitären Völkerrechts auf die Westsahara – Zum Vorliegen einer militärischen Besetzung der Westsahara – Zur Fähigkeit der Besatzungsmacht, für das besetzte Gebiet geltende völkerrechtliche Abkommen zu schließen, und zu den Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen, denen der Abschluss solcher Abkommen unterliegt b) Zur Wahrung des Grundsatzes der dauerhaften Souveränität über die natürlichen Ressourcen und der auf die Nutzung natürlicher Ressourcen des besetzten Gebiets anwendbaren Regeln des humanitären Völkerrechts durch die streitigen Rechtsakte 1) Der Grundsatz der dauerhaften Souveränität über die natürlichen Ressourcen 2) Art. 55 der Haager Landkriegsordnung von 1907 3) Zur Wahrung des Grundsatzes der dauerhaften Souveränität über die natürlichen Ressourcen sowie des Art. 55 der Haager Landkriegsordnung von 1907 durch die streitigen Rechtsakte c) Zu den Beschränkungen der Pflicht zur Nichtanerkennung 4. Zusammenfassung VI. Zum Antrag des Rates auf zeitliche Begrenzung der Wirkungen einer Ungültigerklärung VII. Ergebnis

I. Einleitung

1. Das vorliegende Vorabentscheidungsersuchen betrifft die Gültigkeit des partnerschaftlichen Fischereiabkommens zwischen der Europäischen Gemeinschaft und dem Königreich Marokko ( 3 ) (im Folgenden: Fischereiabkommen), des Protokolls zwischen der Europäischen Union und dem Königreich Marokko zur Festlegung der Fangmöglichkeiten und der finanziellen Gegenleistung nach dem Fischereiabkommen ( 4 ) (im Folgenden: Protokoll von 2013) und der Verordnung (EU) Nr. 1270/2013 des Rates vom 15. November 2013 über die Aufteilung der Fangmöglichkeiten nach dem Protokoll von 2013 ( 5 ), soweit durch diese Rechtsakte eine Bewirtschaftung der biologischen Meeresressourcen der Westsahara durch die Europäische Union und das Königreich Marokko eingeführt und ausgestaltet wird.

2. Es handelt sich um das erste Ersuchen um Vorabentscheidung über die Gültigkeit von der Union abgeschlossener völkerrechtlicher Abkommen sowie der hierzu ergangenen Abschlussakte. In diesem Zusammenhang wirft es neue Rechtsfragen auf. Sie beziehen sich auf die Befugnis des Gerichtshofs, über die Gültigkeit der von der Union abgeschlossenen völkerrechtlichen Abkommen zu entscheiden, auf die Voraussetzungen, die ein Einzelner erfüllen muss, um sich auf völkerrechtliche Regeln im Rahmen der diese Abkommen betreffenden Gültigkeitsprüfung berufen zu können, und auf die Auslegung dieser Regeln; diese Fragen sind von größter Bedeutung für die richterliche Kontrolle des auswärtigen Handelns der Union und des seit den 1960er Jahren betriebenen Prozesses der Entkolonialisierung der Westsahara.

3. Einige der Antworten auf diese Fragen werden zwar politische Implikationen haben. Wie jedoch der Internationale Gerichtshof ausgeführt hat, reicht „der Umstand, dass eine Rechtsfrage auch politische Aspekte aufweist, ‚wie es bei zahlreichen im Bereich der internationalen Angelegenheiten aufgeworfenen Fragen naturgemäß der Fall ist‘, … nicht aus, um sie ihres Charakters einer ‚Rechtsfrage‘ zu entkleiden und ‚dem Gerichtshof eine Zuständigkeit zu entziehen, die ihm nach seinem Statut ausdrücklich zusteht‘. Der Gerichtshof kann einer Frage, mit der er aufgefordert wird, einer im Wesentlichen justiziellen Aufgabe nachzukommen, ungeachtet ihrer politischen Aspekte den Rechtscharakter nicht aberkennen …“ ( 6 ).

II. Rechtlicher Rahmen

A. Fischereiabkommen

4. Dem Fischereiabkommen gingen mehrere Abkommen voraus, die zwischen der Union und dem Königreich Marokko seit 1987 im Fischereisektor getroffen worden waren. Sein Abschluss wurde durch die Verordnung Nr. 764/2006 im Namen der Gemeinschaft genehmigt. Nach Art. 17 dieser Verordnung trat es am 28. Februar 2007 in Kraft ( 7 ).

5. Nach seiner Präambel sowie seinen Art. 1 und 3 begründet dieses Abkommen eine Partnerschaft, die zu einer wirksamen Umsetzung der Fischereipolitik des Königreichs Marokko sowie ganz allgemein zu einer nachhaltigen und verantwortungsvollen Erhaltung und Bewirtschaftung der biologischen Ressourcen des Meeres beitragen soll, und zwar im Wege von Regeln für die wirtschaftliche, finanzielle, technische und wissenschaftliche Zusammenarbeit zwischen den Vertragsparteien, für die Bedingungen, unter denen Fischereifahrzeuge, die die Flagge eines Mitgliedstaats der Union führen, Zugang zu den marokkanischen Fischereizonen haben, für Maßnahmen zur Kontrolle der Fischereitätigkeit in diesen Zonen und für die Zusammenarbeit zwischen den Unternehmen des Fischereisektors.

6. Art. 2 („Begriffsbestimmungen“) sieht vor: „Im Sinne dieses Abkommens, des Protokolls sowie des Anhangs bedeuten: a) ‚marokkanische Fischereizone‘: die Gewässer unter der Hoheit oder der Gerichtsbarkeit Marokkos; …“

7. Art. 5 („Zugang von Gemeinschaftsschiffen zu den marokkanischen Fischereizonen“) bestimmt: „(1) Marokko verpflichtet sich, Gemeinschaftsschiffen in seinen Fischereizonen die Ausübung des Fischfangs gemäß diesem Abkommen, einschließlich des Protokolls und des Anhangs, zu gestatten. … (4) Die [Union] verpflichtet sich, alle geeigneten Vorkehrungen zu treffen, um zu gewährleisten, dass sich ihre Schiffe an die Bestimmungen dieses Abkommens und die für die Fangtätigkeiten in den Gewässern unter der Gerichtsbarkeit Marokkos geltenden Rechtsvorschriften halten; dies geschieht im Einklang mit dem Seerechtsübereinkommen der Vereinten Nationen.“

8. In Art. 7 („Finanzielle Gegenleistung“) heißt es: „(1) Die [Union] gewährt Marokko eine finanzielle Gegenleistung entsprechend den im Protokoll und im Anhang festgelegten Bedingungen. Die finanzielle Gegenleistung setzt sich aus zwei Komponenten zusammen: a) Ausgleichszahlungen für den Zugang von Gemeinschaftsschiffen zu den marokkanischen Fischereigebieten, zusätzlich zu den von den Gemeinschaftsschiffen für die Lizenzen zu entrichtenden Gebühren; b) Fördermitteln der [Union] zur Einführung einer nationalen Fischereipolitik auf der Grundlage einer verantwortungsvollen Fischerei sowie einer nachhaltigen Bewirtschaftung der Fischereiressourcen in den marokkanischen Gewässern. (2) Die Festlegung der Höhe des in Absatz 1 Buchstabe b genannten Teils der finanziellen Gegenleistung erfolgt anhand von Zielen, die die Vertragsparteien einvernehmlich und im Einklang mit dem Protokoll festgelegt haben und die im Rahmen der marokkanischen Fischereipolitik gemäß einem jährlichen sowie einem mehrjährigen Programm zur Umsetzung dieser Politik verwirklicht werden sollen.“

9. Art. 11 („Geltungsbereich“) sieht vor: „Dieses Abkommen gilt einerseits für die Gebiete, in denen der [AEU-] Vertrag … angewendet wird, nach Maßgabe jenes Vertrags und andererseits für das Gebiet Marokkos und die Gewässer unter der Gerichtsbarkeit Marokkos.“

10. Gemäß Art. 13 („Vorgehensweise im Falle von Meinungsverschiedenheiten“) konsultieren „[b]ei Meinungsverschiedenheiten bezüglich der Auslegung oder Anwendung des Abkommens … die Vertragsparteien einander“.

11. Nach Art. 16 sind „[d]as Protokoll und der Anhang mit seinen Anlagen … Bestandteil dieses Abkommens“. Dieses Protokoll und dieser Anhang nebst Anlagen waren für einen Zeitraum von vier Jahren vereinbart worden ( 8 ). Sie sind daher nicht mehr in Kraft, sondern wurden durch das Protokoll von 2013 mit seinem Anhang und den Anlagen ersetzt.

B. Protokoll von 2013

12. Am 18. November 2013 unterzeichneten die Union und das Königreich Marokko das Protokoll von 2013 zur Festlegung der Fangmöglichkeiten und der finanziellen Gegenleistung nach dem Fischereiabkommen. Es trat am 15. Juli 2014 in Kraft ( 9 ).

13. Sein Art. 1 („Allgemeine Grundsätze“) bestimmt: „Das Protokoll mit seinem Anhang und den Anlagen ist Bestandteil des … Fischereiabkommens …, das im Rahmen des … Abkommens … zur Gründung einer Assoziation … geschlossen wurde. … Die Umsetzung des vorliegenden Protokolls erfolgt … gemäß Artikel 2 des [Assoziationsabkommens] zur Achtung der demokratischen Grundsätze und der Menschenrechte.“

14. In Art. 2 („Anwendungszeitraum, Laufzeit und Fangmöglichkeiten“) heißt es: „Die ab dem Zeitpunkt der Anwendung des Fischereiabkommens für einen Zeitraum von vier Jahren geltenden Fangmöglichkeiten gemäß Artikel 5 des Fischereiabkommens sind in der dem vorliegenden Protokoll beigefügten Tabelle festgelegt. Absatz 1 gilt vorbehaltlich der Artikel 4 und 5 dieses Protokolls. …“

15. Art. 3 („Finanzielle Gegenleistung“) lautet: „(1) Der jährliche Gesamtwert des Protokolls wird für den in Artikel 2 genannten Zeitraum mit 40000000 EUR beziffert. Dieser Betrag setzt sich folgendermaßen zusammen: a) 30000000 EUR für die finanzielle Gegenleistung gemäß Artikel 7 des … Fischereiabkommens, die sich wie folgt aufteilt: i) 16000000 EUR als finanzieller Ausgleich für den Zugang zu den Ressourcen; ii) 14000000 EUR zur Förderung der Fischereipolitik in Marokko; b) geschätzte 10000000 EUR für die von den Reedern zu zahlenden Gebühren für Lizenzen, die gemäß Artikel 6 des Fischereiabkommens und den in Kapitel I Abschnitte D und E des Anhangs des vorliegenden Protokolls festgelegten Bedingungen ausgestellt werden. … (4) Die finanzielle Gegenleistung gemäß Absatz 1 Buchstabe a wird auf das Konto des Allgemeinen Schatzamtes des Königreichs Marokko bei der ‚Trésorerie Générale du Royaume du Maroc‘ überwiesen; die Bankverbindung wird von den marokkanischen Behörden mitgeteilt. (5) Die Verwendung der finanziellen Gegenleistung unterliegt vorbehaltlich der Bestimmungen des Artikels 6 dieses Protokolls der ausschließlichen Zuständigkeit der marokkanischen Behörden.“

16. Art. 6 („Unterstützung der Fischereipolitik in Marokko“) sieht Folgendes vor: „(1) Mit der finanziellen Gegenleistung gemäß Artikel 3 Absatz 1 Buchstabe a Ziffer ii des vorliegenden Protokolls wird im Rahmen der Strategie ‚Halieutis‘ zur Förderung des Fischereisektors die Entwicklung und Umsetzung der Fischereipolitik in Marokko unterstützt. (2) Marokko verwendet und verwaltet diese Mittel nach Maßgabe der Ziele und der entsprechenden jährlichen und mehrjährigen Programmplanung, die die Vertragsparteien im gemischten Ausschuss einvernehmlich, im Einklang mit dem ‚Halieutis‘-Programm und auf der Grundlage einer Abschätzung der erwarteten Auswirkungen der geplanten Vorhaben festlegen. … (6) Je nach Art der Vorhaben und der Dauer ihrer Umsetzung legt Marokko dem gemischten Ausschuss einen Bericht über die Umsetzung der abgeschlossenen Vorhaben vor, die im Rahmen der gemäß diesem Protokoll vorgesehenen Unterstützung des Fischereisektors durchgeführt wurden, einschließlich der erwarteten wirtschaftlichen und sozialen Auswirkungen, insbesondere der Auswirkungen auf Beschäftigung und Investitionen sowie aller quantifizierbaren Auswirkungen der durchgeführten Maßnahmen und ihrer geografischen Verteilung. Diese Angaben werden auf der Grundlage von Indikatoren gemacht, die vom gemischten Ausschuss detailliert festzulegen sind. (7) Darüber hinaus legt Marokko vor Ablauf des Protokolls einen Abschlussbericht über die Umsetzung der gemäß diesem Protokoll vorgesehenen Unterstützung des Fischereisektors vor, einschließlich der in den vorstehenden Absätzen aufgeführten Angaben. (8) Die beiden Vertragsparteien begleiten die Umsetzung der Unterstützung des Fischereisektors, falls erforderlich, auch über den Ablauf dieses Protokolls hinaus sowie gegebenenfalls während einer Aussetzung gemäß den Bestimmungen dieses Protokolls. …“

C. Verordnung Nr. 764/2006

17. Dem ersten Erwägungsgrund der Verordnung zufolge haben „[d]ie [Union] und das Königreich Marokko … ein partnerschaftliches Fischereiabkommen ausgehandelt und paraphiert, das den Fischern aus der [Union] in den Gewässern unter der Hoheit oder der Gerichtsbarkeit des Königreichs Marokko Fangmöglichkeiten einräumt“.

18. Gemäß Art. 1 der Verordnung wird das „Fischereiabkommen … im Namen der [Union] genehmigt“.

D. Beschluss 2013/785/EU

19. Dem zweiten Erwägungsgrund des Beschlusses zufolge hat „[d]ie Union … mit dem Königreich Marokko ein neues Protokoll ausgehandelt, mit dem den Fischereifahrzeugen der Union Fangmöglichkeiten in den Gewässern eingeräumt werden, die im Bereich der Fischerei der Hoheit oder der Gerichtsbarkeit des Königreichs Marokko unterstehen“.

20. Gemäß Art. 1 des Beschlusses wird „[d]as … Protokoll [von 2013] … im Namen der Union genehmigt“.

E. Verordnung Nr. 1270/2013

21. Nach dem zweiten Erwägungsgrund der Verordnung hat „[d]ie Union … mit dem Königreich Marokko ein neues Protokoll zum partnerschaftlichen Fischereiabkommen … ausgehandelt, mit dem den Fischereifahrzeugen der Union Fangmöglichkeiten in den Gewässern eingeräumt [werden], die im Bereich der Fischerei der Hoheit oder der Gerichtsbarkeit des Königreichs Marokko unterstehen. Das neue Protokoll wurde am 24. Juli 2013 paraphiert.“

22. Gemäß Art. 1 Abs. 1 der Verordnung werden die im Protokoll von 2013 festgesetzten Fangmöglichkeiten auf die Mitgliedstaaten aufgeteilt. Im Zuge dieser Aufteilung wurde dem Vereinigten Königreich Großbritannien und Nordirland eine Quote von 4525 t in der Kategorie Industrielle pelagische Fischerei zugewiesen.

III. Ausgangsverfahren und Vorlagefragen

23. Die Western Sahara Campaign UK (im Folgenden: WSC) ist eine unabhängige Freiwilligenorganisation mit Sitz im Vereinigten Königreich, die das Ziel verfolgt, die Anerkennung des der Bevölkerung der Westsahara zustehenden Rechts auf Selbstbestimmung zu fördern.

24. Sie hat zwei miteinander zusammenhängende Verfahren gegen die Commissioners for Her Majesty’s Revenue and Customs (Finanz- und Zollverwaltung, Vereinigtes Königreich) und den Secretary of State for Environment, Food and Rural Affairs (Minister für Umwelt, Ernährung und Angelegenheiten des ländlichen Raums, Vereinigtes Königreich) anhängig gemacht.

25. Die britische Finanz- und Zollverwaltung ist die Beklagte im ersten Verfahren, in dem sich WSC gegen die Gewährung einer Zollpräferenz für Erzeugnisse aus der Westsahara wendet, die als Waren mit Ursprung im Königreich Marokko gekennzeichnet waren. Der Minister für Umwelt, Ernährung und Angelegenheiten des ländlichen Raums ist der Beklagte im zweiten Verfahren, in dem sich WSC dagegen wendet, dass die streitigen Rechtsakte es dem Minister erlauben, Lizenzen für den Fischfang in den an die Westsahara angrenzenden Gewässern zu erteilen.

26. In diesen Verfahren macht WSC geltend, das Europa‑Mittelmeer‑Abkommen zur Gründung einer Assoziation zwischen den Europäischen Gemeinschaften und ihren Mitgliedstaaten einerseits und dem Königreich Marokko andererseits (ABl. 2000, L 70, S. 2, im Folgenden: Assoziationsabkommen) und das Fischereiabkommen seien rechtswidrig, soweit sie auf die Westsahara Anwendung fänden. Beide Abkommen seien ungültig, da sie gegen allgemeine Grundsätze des Unionsrechts und gegen Art. 3 Abs. 5 EUV verstießen, der die Union zur Einhaltung des Völkerrechts verpflichte. Diese im Kontext einer illegalen Besetzung abgeschlossenen Abkommen verletzten mehrere Regeln des Völkerrechts, insbesondere das der Bevölkerung der Westsahara zustehende Recht auf Selbstbestimmung, Art. 73 der Charta der Vereinten Nationen, den Grundsatz der dauerhaften Souveränität über die natürlichen Ressourcen und die auf militärische Besetzungen anwendbaren Regeln des humanitären Völkerrechts.

27. Die britische Finanz- und Zollverwaltung und der Minister für Umwelt, Ernährung und Angelegenheiten des ländlichen Raums bestreiten die Befugnis von WSC, sich auf völkerrechtliche Regeln zu berufen, um die Rechtswidrigkeit der streitigen Abkommen vor Gericht geltend zu machen; jedenfalls seien die Klagen, mit denen WSC vor den englischen Gerichten die Politik des Königreichs Marokko gegenüber der Westsahara in Frage stellen wolle, nicht justiziabel. In der Sache tragen sie vor, in diesen Abkommen gebe es keinen Anhaltspunkt dafür, dass die Union eine Missachtung zwingender Normen des Völkerrechts anerkannt oder unterstützt hätte. Außerdem sei die andauernde Okkupation des Gebiets der Westsahara durch das Königreich Marokko kein Hindernis dafür, dass mit ihm Abkommen über die Nutzung der natürlichen Ressourcen dieses Gebiets getroffen würden, zumal von den Vertragsparteien dieser Abkommen anerkannt werde, dass diese Nutzung der Bevölkerung des betreffenden Gebiets zugutekommen müsse.

28. In diesem Zusammenhang äußert sich der High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) (Hoher Gerichtshof [England und Wales], Abteilung Queen’s Bench [Verwaltungsgericht], Vereinigtes Königreich) dahin, dass „[die Unionsorgane] in der Frage, wo die souveränen Grenzen eines Drittstaats verlaufen, nicht immer neutral bleiben können, vor allem dann nicht, wenn es sich um eine rechtswidrige Okkupation des Territoriums eines anderen Staates handelt“ ( 10 ), da andernfalls die Grundsätze der Charta der Vereinten Nationen und die Grundsätze, an die die Union gebunden sei, verletzt würden, und zwar unabhängig davon, wie weit das Ermessen der Unionsorgane im Bereich der auswärtigen Angelegenheiten sein möge.

29. Dieses Gericht ist der Ansicht, auch wenn das Königreich Marokko behaupte, dass die Westsahara Teil seines souveränen Hoheitsgebiets sei, werde dieser Anspruch weder von der internationalen Gemeinschaft im Allgemeinen noch von der Union im Besonderen anerkannt. Das vorlegende Gericht sieht in der Präsenz des Königreichs Marokko vielmehr eine Besetzung, die es sogar als „andauernde Okkupation“ bezeichnet ( 11 ). Es stelle sich somit die Frage, ob es für eine Organisation wie die Union, die die Grundsätze der Charta der Vereinten Nationen respektiere, legitim sei, mit einem Drittstaat ein Abkommen in Bezug auf ein Gebiet abzuschließen, das außerhalb der anerkannten Grenzen dieses Staates liege.

30. Obwohl die Auffassung der Unionsorgane, dass die andauernde Okkupation des Gebiets der Westsahara durch das Königreich Marokko völkerrechtlich betrachtet den Abschluss von Abkommen zur Nutzung der natürlichen Ressourcen dieses Gebiets nicht ausschließe, keinen offensichtlichen Fehler darstelle, gehe die grundlegende Frage dahin, ob speziell die in Rede stehenden Abkommen bestimmten Grundsätzen des Völkerrechts widersprächen und ob die Wünsche der Bevölkerung der Westsahara und ihrer anerkannten Vertreter hinreichend berücksichtigt worden seien.

31. Es gebe Argumente dafür, dass die Unionsorgane bei der Anwendung des Völkerrechts insoweit einen offensichtlichen Beurteilungsfehler begangen hätten, als die betreffenden Abkommen abgeschlossen worden seien, ohne dass das Königreich Marokko seinen Status als Verwaltungsmacht anerkannt und seine Verpflichtungen aus Art. 73 der Charta der Vereinten Nationen sowie die Pflicht, die Selbstbestimmung der Bevölkerung der Westsahara zu fördern, erfüllt hätte.

32. Unter diesen Umständen hat der High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) (Hoher Gerichtshof [England und Wales], Abteilung Queen’s Bench [Verwaltungsgericht], Vereinigtes Königreich) beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen: 1. Bezieht sich die Bezeichnung „Marokko“ in den Art. 9, 17 und 94 sowie im Protokoll Nr. 4 des Assoziationsabkommens nur auf das von den Vereinten Nationen und der Union anerkannte souveräne Hoheitsgebiet von Marokko, und schließt daher dieses Abkommen aus der Westsahara stammende Produkte von der gemäß dem Assoziationsabkommen zollfreien Einfuhr in die Union aus? 2. Wenn aus der Westsahara stammende Produkte gemäß dem Assoziationsabkommen zollfrei in die Europäische Union eingeführt werden können, ist dann das Assoziationsabkommen im Hinblick auf die Verpflichtung nach Art. 3 Abs. 5 EUV, zur Einhaltung der einschlägigen Grundsätze des Völkerrechts und zur Wahrung der Grundsätze der Charta der Vereinten Nationen beizutragen, und auf den Umfang, in dem das Assoziationsabkommen zugunsten der saharauischen Bevölkerung, in ihrem Namen und entsprechend ihren Wünschen und/oder in Absprache mit ihren anerkannten Vertretern abgeschlossen wurde, gültig? 3. Ist das partnerschaftliche Fischereiabkommen, wie es durch die Verordnung Nr. 764/2006, den Beschluss 2013/785 und die Verordnung Nr. 1270/2013 genehmigt und durchgeführt worden ist, im Hinblick auf Art. 3 Abs. 5 EUV, nach dem die Union verpflichtet ist, einen Beitrag zur Einhaltung sämtlicher anwendbarer Grundsätze des Völkerrechts und zur Wahrung der Grundsätze der Charta der Vereinten Nationen zu leisten, gültig, wenn berücksichtigt wird, inwieweit es zum Wohl des Volkes der Westsahara, in dessen Namen, mit dessen Willen und/oder unter Hinzuziehung anerkannter Vertreter von ihm abgeschlossen wurde? 4. Kann die Klägerin des Ausgangsverfahrens geltend machen, dass Unionsrechtsakte wegen Verstoßes gegen das Völkerrecht ungültig sind, wenn berücksichtigt wird, a) dass sie sich nicht auf Rechte aus dem Unionsrecht beruft, obwohl sie nach innerstaatlichem Recht die Ungültigkeit von Unionsrecht geltend machen könnte, und/oder b) dass der Internationale Gerichtshof nach dem Grundsatz, den er im Urteil vom 15. Juni 1954, Monetary Gold Removed from Rome in 1943 (I.C.J. Reports 1954, S. 19), aufgestellt hat, keine Feststellungen treffen darf, mit denen ein Staat, der nicht Streitpartei ist und auch nicht erklärt hat, durch die Entscheidungen des Internationalen Gerichtshofs gebunden sein zu wollen, wegen seines Verhaltens gerügt oder in seinen Rechten verletzt wird?

33. Mit Beschluss vom 23. November 2016 hat das vorlegende Gericht die Confédération marocaine de l’agriculture et du développement rural (Comader) als Beteiligte zu dem bei ihm anhängigen Verfahren zugelassen.

IV. Verfahren vor dem Gerichtshof

34. Das Vorabentscheidungsersuchen ist am 13. Mai 2016 bei der Kanzlei des Gerichtshofs eingegangen. Die spanische, die französische und die portugiesische Regierung sowie der Rat und die Europäische Kommission haben schriftliche Erklärungen eingereicht.

35. Mit Schreiben vom 17. Januar 2017 hat der Gerichtshof das vorlegende Gericht ersucht mitzuteilen, ob es in Anbetracht des Urteils vom 21. Dezember 2016, Rat/Front Polisario (C‑104/16 P, EU:C:2016:973), an der ersten und der zweiten Vorlagefrage festhalten oder diese zurückziehen wolle.

36. Mit Schreiben vom 3. Februar 2017 hat das vorlegende Gericht seine ersten beiden Vorlagefragen mit der Begründung zurückgezogen, dass es ihre Beantwortung nicht mehr für erforderlich halte.

37. Mit Schreiben vom 17. Februar 2017 hat der Gerichtshof die Parteien des Ausgangsrechtsstreits und die Beteiligten an dem bei ihm anhängigen Verfahren gebeten, binnen drei Wochen zur etwaigen Bedeutung des Urteils vom 21. Dezember 2016, Rat/Front Polisario (C‑104/16 P, EU:C:2016:973), für die Beantwortung der dritten Vorlagefrage Stellung zu nehmen und mehrere Fragen zu beantworten; diesem Ersuchen haben WSC, Comader, die spanische und die französische Regierung ( 12 ) sowie der Rat und die Kommission Folge geleistet.

38. Am 6. September 2017 hat eine Sitzung stattgefunden, in der WSC, Comader, die spanische und die französische Regierung sowie der Rat und die Kommission mündlich verhandelt haben.

V. Zur dritten und zur vierten Vorlagefrage

39. Mit seiner dritten Frage möchte das vorlegende Gericht vom Gerichtshof wissen, ob das Fischereiabkommen, wie es durch die Verordnung Nr. 764/2006 genehmigt und durch das (mit dem Beschluss 2013/785 genehmigte) Protokoll von 2013 sowie durch die Verordnung Nr. 1270/2013 umgesetzt wurde, unter Berücksichtigung des Art. 3 Abs. 5 EUV, wonach die Union „einen Beitrag … zur strikten Einhaltung … des Völkerrechts … [und] zur Wahrung der Grundsätze der Charta der Vereinten Nationen“ zu leisten hat, und des Umfangs, in dem dieses Abkommen zugunsten der saharauischen Bevölkerung, in ihrem Namen, entsprechend ihren Wünschen und/oder in Absprache mit ihren anerkannten Vertretern abgeschlossen wurde, gültig ist.

40. Die vierte Frage, die das vorlegende Gericht dem Gerichtshof stellt, betrifft die Voraussetzungen, unter denen es möglich ist, sich im Rahmen der gerichtlichen Kontrolle von Unionsrechtsakten aufgrund eines Ersuchens um Vorabentscheidung über deren Gültigkeit auf das Völkerrecht zu berufen.

41. Diese Vorlagefragen sind meines Erachtens eng miteinander verbunden und müssen zusammen geprüft werden.

A. Zur Zuständigkeit des Gerichtshofs

42. Die dritte Vorlagefrage zielt auf das Fischereiabkommen (mit den Ergänzungen durch das Protokoll von 2013) ab, wobei der Gerichtshof ersucht wird, über die Gültigkeit dieses von der Union abgeschlossenen völkerrechtlichen Vertrags zu entscheiden. Sie bezieht sich jedoch auch auf die vom Rat zu diesem Abkommen erlassenen Genehmigungs- und Umsetzungsakte.

43. Nach Auffassung des Rates fehlt es dem Gerichtshof an der Zuständigkeit, um im Wege der Vorabentscheidung über die Gültigkeit des Fischereiabkommens zu befinden, da dieses als völkerrechtliche Übereinkunft keine Handlung der Organe im Sinne von Art. 267 Abs. 1 Buchst. b AEUV sei. Die Gültigkeit einer von der Union geschlossenen völkerrechtlichen Übereinkunft könne nur vor deren Abschluss im Rahmen des Gutachtenverfahrens gemäß Art. 218 Abs. 11 AEUV geprüft werden. Hilfsweise trägt der Rat zusammen mit der Kommission sowie der spanischen und der französischen Regierung vor, es könne angenommen werden, dass das Vorabentscheidungsersuchen in Wahrheit die Gültigkeit der Rechtsakte betreffe, mit denen der Abschluss des Fischereiabkommens und des Protokolls von 2013 genehmigt worden sei, d. h. der Verordnung Nr. 764/2006 und des Beschlusses 2013/785.

44. Nach meinem Dafürhalten ist diese Rüge der Unzuständigkeit aus den folgenden Gründen zurückzuweisen.

45. Gemäß Art. 267 Abs. 1 Buchst. b AEUV entscheidet der Gerichtshof im Wege der Vorabentscheidung „über die Gültigkeit und die Auslegung der Handlungen der Organe … der Union“.

46. Nach ständiger Rechtsprechung stellt ein von der Union abgeschlossenes völkerrechtliches Abkommen „für die [Union] die Handlung eines [Unions]organs“ im Sinne des Art. 267 AEUV dar ( 13 ). Auf dieser Grundlage hat der Gerichtshof oft die Bestimmungen derartiger von der Union abgeschlossener Abkommen im Wege der Vorabentscheidung ausgelegt ( 14 ), darunter übrigens auch das Fischereiabkommen ( 15 ).

47. Überdies erstreckt sich dem Gerichtshof zufolge die Gültigkeitskontrolle im Wege der Vorabentscheidung auf alle Handlungen der Organe „ohne jede Ausnahme“ ( 16 ), wobei der AEU‑Vertrag „[m]it seinen Art. 263 und 277 einerseits und mit Art. 267 andererseits … ein vollständiges System von Rechtsbehelfen und Verfahren geschaffen [hat], das die Rechtmäßigkeitskontrolle der Unionshandlungen gewährleisten soll, mit der der Unionsrichter betraut wird“ ( 17 ).

48. Allerdings gehören die von der Union abgeschlossenen völkerrechtlichen Abkommen, da mit einem Dritten vereinbart, sowohl der Völkerrechtsordnung als auch der Rechtsordnung der Union an.

49. Während in der Völkerrechtsordnung ein internationaler Vertrag nur aus einem der in den Art. 46 bis 53 des am 23. Mai 1969 in Wien geschlossenen Wiener Übereinkommens über das Recht der Verträge ( 18 ) (im Folgenden: Wiener Vertragsrechtsübereinkommen) abschließend aufgezählten Gründe ungültig sein kann, geht aus Art. 218 Abs. 11 AEUV hervor, dass die „Bestimmungen einer … Übereinkunft, die die Union … geschlossen hat, … mit den [EU- und AEU‑]Verträgen und den Verfassungsgrundsätzen, die sich aus ihnen ableiten lassen, im Einklang stehen [müssen] ( 19 ).

50. Um so weit wie möglich Komplikationen rechtlicher Art und im Bereich der internationalen Politik zu vermeiden, die entstehen könnten, wenn eine von der Union abgeschlossene internationale Übereinkunft mit dem EU- und dem AEU‑Vertrag unvereinbar wäre, nach dem Völkerrecht jedoch gültig bliebe, haben die Verfasser dieser Verträge das präventive Gutachtenverfahren geschaffen, das heute in Art. 218 Abs. 11 AEUV geregelt ist.

51. Der Gerichtshof hat sich zur Begründung seiner Zuständigkeit dafür, die Vereinbarkeit internationaler Übereinkünfte im Rahmen des Gutachtenverfahrens zu überprüfen, übrigens auf den Umstand berufen, dass ihm diese Zuständigkeit jedenfalls aufgrund der Art. 258, 263 und 267 AEUV zusteht. Er hat entschieden, dass „[d]ie Frage, ob der Abschluss eines bestimmten Abkommens in die Zuständigkeit der [Union] fällt und ob gegebenenfalls von dieser Zuständigkeit in einer mit den Vertragsvorschriften zu vereinbarenden Weise Gebrauch gemacht worden ist, … grundsätzlich entweder unmittelbar nach Artikel [258 AEUV] oder Artikel [263 AEUV] oder aber im Wege des Vorabentscheidungsverfahrens vor den Gerichtshof gebracht werden kann“ ( 20 ).

52. Der Gerichtshof ist daher befugt, „alle Fragen [zu prüfen], die Zweifel an der materiellen oder formellen Vereinbarkeit des [internationalen] Abkommens mit den [EU- und AEU‑]Verträgen hervorrufen können“ ( 21 ).

53. Damit die vorerwähnten Komplikationen vermieden werden, kann somit ein „geplantes“ völkerrechtliches Abkommen, wenn der Gerichtshof ein ablehnendes Gutachten über dessen Vereinbarkeit mit dem EU- und dem AEU‑Vertrag abgegeben hat, nicht in Kraft treten, es sei denn, dass es zuvor geändert worden ist ( 22 ). Auf jeden Fall wird der Gerichtshof nachträglich die materielle oder formelle Vereinbarkeit ( 23 ) des Abkommens mit dem EU- und dem AEU-Vertrag überprüfen können, wenn er mit einer Nichtigkeitsklage oder einem Vorabentscheidungsersuchen zur Beurteilung der Gültigkeit befasst ist.

54. Nach alledem ist der Gerichtshof für die Überprüfung der Gültigkeit des Rechtsakts zuständig, mit dem der Rat den Abschluss eines völkerrechtlichen Abkommens genehmigt hat ( 24 ), was die Kontrolle der materiellen Rechtmäßigkeit dieses Aktes im Hinblick auf das betreffende Abkommen einschließt ( 25 ). In diesem Zusammenhang kann der Gerichtshof die Rechtmäßigkeit der Handlung des Rates (einschließlich des völkerrechtlichen Abkommens, dessen Abschluss diese genehmigt) im Hinblick auf den EU- und den AEU-Vertrag sowie die Verfassungsgrundsätze kontrollieren, die sich daraus ableiten lassen, wie etwa die Wahrung der Grundrechte ( 26 ) und des Völkerrechts ( 27 ) gemäß Art. 3 Abs. 5 EUV.

55. Der Gerichtshof hat mithin die Befugnis, die Entscheidung des Rates, durch die der Abschluss des betreffenden völkerrechtlichen Abkommens genehmigt wird, aufzuheben (bei einer Nichtigkeitsklage) oder für ungültig zu erklären (bei einem Vorabentscheidungsersuchen) ( 28 ) und festzustellen, dass dieses Abkommen mit dem EU- und dem AEU‑Vertrag sowie mit den sich daraus ergebenden Verfassungsgrundsätzen unvereinbar ist.

56. In solchen Fällen sind die Vertragsparteien völkerrechtlich weiterhin an das völkerrechtliche Abkommen gebunden, wobei die Unionsorgane verpflichtet sind, die Unvereinbarkeiten dieses Abkommens mit dem EU- und dem AEU-Vertrag sowie mit den sich daraus ergebenden Verfassungsgrundsätzen zu beheben ( 29 ). Erweist es sich als unmöglich, die Unvereinbarkeiten zu beheben, so müssen sie das Abkommen kündigen oder davon zurücktreten ( 30 ), und zwar in Anwendung des Verfahrens nach den Art. 56 und 65 bis 68 des Wiener Vertragsrechtsübereinkommens ( 31 ) sowie im vorliegenden Fall nach Art. 14 des Fischereiabkommens. Insoweit kann eine Analogie zu Art. 351 AEUV hergestellt werden, der die gleiche Situation hinsichtlich der von den Mitgliedstaaten vor ihrem Beitritt zur Union geschlossenen Übereinkünfte betrifft.

57. Schließlich ist darauf hinzuweisen, dass der vom Internationalen Gerichtshof in dem Fall Monetary Gold Removed from Rome von 1943 ( 32 ) aufgestellte und in der vierten Vorlagefrage angesprochene Grundsatz, wonach jener Gerichtshof nicht die Befugnis hat, einen Rechtsstreit zwischen zwei Staaten zu entscheiden, wenn er dabei das Verhalten eines am Verfahren nicht beteiligten Staates prüfen müsste ( 33 ), für den vorliegenden Fall irrelevant ist, wie der Rat und die Kommission bemerkt haben. Diesen im Statut des Internationalen Gerichtshofs verankerten Grundsatz enthält die Satzung des Gerichtshofs der Europäischen Union nämlich nicht; ohnehin könnte es ihn im Unionsrecht auch gar nicht geben, da er eine Kontrolle der Vereinbarkeit der von der Union abgeschlossenen völkerrechtlichen Abkommen mit dem EU- und dem AEU‑Vertrag automatisch unmöglich machen würde, wenn der Drittstaat, der das betreffende Abkommen mit der Union unterzeichnet hat, nicht am Verfahren vor dem Gerichtshof beteiligt wäre.

58. Demnach soll mit den Vorlagefragen Folgendes geklärt werden: – die Gültigkeit der Verordnung Nr. 764/2006, soweit sie das Fischereiabkommen genehmigt, „das den Fischern aus der [Union] in den Gewässern unter der Hoheit oder der Gerichtsbarkeit des Königreichs Marokko Fangmöglichkeiten einräumt“ ( 34 ), – die Gültigkeit des Beschlusses 2013/785, soweit er das Protokoll von 2013 genehmigt, „mit dem den Fischereifahrzeugen der Union Fangmöglichkeiten in den Gewässern eingeräumt werden, die im Bereich der Fischerei der Hoheit oder der Gerichtsbarkeit des Königreichs Marokko unterstehen“ ( 35 ), und die finanzielle Gegenleistung für diese Nutzung festgelegt wird, – die Gültigkeit der Verordnung Nr. 1270/2013, soweit sie die Fangmöglichkeiten nach dem Protokoll von 2013 auf die Mitgliedstaaten aufteilt, und – die Vereinbarkeit des Fischereiabkommens und des Protokolls von 2013 mit dem EU- und dem AEU-Vertrag sowie mit den Verfassungsgrundsätzen, die sich daraus ableiten lassen, wozu insbesondere die nach Art. 3 Abs. 5 EUV für das auswärtige Handeln der Union vorgeschriebene Wahrung der Grundrechte und des Völkerrechts gehören.

59. Im Folgenden werde ich alle diese Akte als die „streitigen Rechtsakte“ bezeichnen.

B. Zur Sache

1. Vorbemerkungen

60. Sowohl die Parteien des Ausgangsrechtsstreits als auch die Beteiligten am Verfahren vor dem Gerichtshof sind der Ansicht, die streitigen Rechtsakte seien auf das Gebiet der Westsahara und auf die daran angrenzenden Gewässer anwendbar. Diese Feststellung lässt sich dem Wortlaut des Fischereiabkommens und des Protokolls von 2013 jedoch nicht eindeutig entnehmen. In beiden fehlt nämlich ein ausdrücklicher Hinweis auf die Westsahara.

61. Es ist somit zunächst zu untersuchen, ob die streitigen Rechtsakte auf die Westsahara anwendbar sind, da es andernfalls ausgeschlossen wäre, ihre Gültigkeit im Hinblick auf die vom vorlegenden Gericht und von WSC angeführten Vorschriften in Frage zu stellen ( 36 ).

62. Nach meiner Meinung führt eine Auslegung des Fischereiabkommens und des Protokolls von 2013 im Einklang mit den in Art. 31 des Wiener Vertragsrechtsübereinkommens niedergelegten Auslegungsregeln für Verträge zu dem Ergebnis, dass beide Übereinkommen sehr wohl auf das Gebiet der Westsahara sowie die daran angrenzenden Gewässer anwendbar sind, und zwar aus folgenden Gründen.

63. Erstens ist nach Art. 31 Abs. 1 dieses Übereinkommens „[e]in Vertrag … nach Treu und Glauben in Übereinstimmung mit der gewöhnlichen, seinen Bestimmungen in ihrem Zusammenhang zukommenden Bedeutung und im Lichte seines Zieles und Zweckes auszulegen“. Nach Abs. 2 „bedeutet der Zusammenhang außer dem Vertragswortlaut samt Präambel und Anlagen … jede sich auf den Vertrag beziehende Übereinkunft, die zwischen allen Vertragsparteien anlässlich des Vertragsabschlusses getroffen wurde“. Damit gehört zum Zusammenhang das Protokoll von 2006, das nicht mehr in Kraft ist, dessen Inhalt aber, was den Geltungsbereich des Fischereiabkommens angeht, im Wesentlichen dem des Protokolls von 2013 entspricht.

64. Nach Art. 31 Abs. 3 dieses Übereinkommens ist außer dem Zusammenhang in gleicher Weise zudem u. a. „jede spätere Übereinkunft zwischen den Vertragsparteien über die Auslegung des Vertrags oder die Anwendung seiner Bestimmungen“ zu berücksichtigen. Folglich sind für die Auslegung des Geltungsbereichs des Fischereiabkommens die einschlägigen Bestimmungen des Protokolls von 2013 zu berücksichtigen.

65. Im vorliegenden Fall gilt das Fischereiabkommen nach seinem Art. 11 hinsichtlich des Königreichs Marokko „für das Gebiet Marokkos und die Gewässer unter der Gerichtsbarkeit Marokkos“. Art. 2 Buchst. a des Abkommens definiert die „marokkanische Fischereizone“, in der die Nutzung der Fischbestände nach diesem Abkommen erfolgt, als „die Gewässer unter der Hoheit oder der Gerichtsbarkeit Marokkos“ ( 37 ).

66. Diese Begriffe sind in den Anlagen 2 und 4 zum Anhang des Protokolls von 2013 näher bestimmt. Auf Ersuchen des Gerichtshofs hat die Kommission sechs Karten vorgelegt, aus denen die Abmessungen der Fischereizonen gemäß den Spezifikationen in diesen Anlagen hervorgehen:

67. Wie diese Karten zeigen, erstreckt sich die Fischereizone Nr. 3 (Kat. 3: nicht industrielle Fischerei Süd) südlich des Breitengrads 30°40’00”N jenseits von drei Seemeilen, während sich die Fischereizone Nr. 4 (Kat. 4: Fischerei auf demersale Arten) südlich des Breitengrads 29°N jenseits der 200-Meter-Isobathe für Trawler und von zwölf Seemeilen für Langleiner erstreckt; die Fischereizone Nr. 5 (Kat. 5: Thunfischfang) erfasst die gesamte marokkanische Atlantikzone jenseits von drei Seemeilen mit Ausnahme des Schutzgebiets östlich der Linie, die die Punkte 33°30’N/7°35’W und 35°48’N/6°20’W miteinander verbindet, während sich die Fischereizone Nr. 6 (Kat. 6: industrielle pelagische Fischerei) südlich des Breitengrads 29°N für Frostertrawler jenseits von 15 Seemeilen und für Trawler vom Typ RSW jenseits von acht Seemeilen erstreckt ( 38 ).

68. Was die letztere Fischereizone betrifft, geht aus dem Protokoll der Sitzung des im Rahmen des Fischereiabkommens eingesetzten dritten gemischten Ausschusses vom 17. und 18. März 2008 in Brüssel hervor, dass sich die Union und das Königreich Marokko darauf verständigt haben, dass die Fischereitätigkeit in dieser Zone nur südlich des Breitengrads 26°07’N ausgeübt werden kann. Gemäß Kapitel III des Anhangs des Protokolls 2013 und der Anlage 4 zu diesem Anhang kann nämlich das Königreich Marokko diese geografischen Koordinaten einseitig ändern, sofern es die Kommission mindestens einen Monat im Voraus über eine solche Änderung informiert.

69. Die südliche Grenze dieser Fischereizonen ist weder im Fischereiabkommen noch im Protokoll von 2013 festgelegt ( 39 ). Da die Grenze zwischen der Westsahara und dem Königreich Marokko entlang dem Breitengrad 27°42’N (Stafford-Punkt) verläuft ( 40 ), ist nur die Fischereizone Nr. 6 kraft der späteren Übereinkunft zwischen der Union und dem Königreich Marokko ausdrücklich auf die an die Westsahara angrenzenden Gewässer anwendbar. Aus den von der Kommission vorgelegten Karten geht jedoch hervor, dass die Fischereizonen Nrn. 3 bis 5 bis zur Seegrenze zwischen der Islamischen Republik Mauretanien und der Westsahara reichen und somit die Gewässer erfassen, die an Letztere angrenzen.

70. Im Übrigen wird durch die von der Kommission in der mündlichen Verhandlung genannten Fangmengen pro Fischereizone bestätigt, dass das Fischereiabkommen und das Protokoll von 2013 fast ausschließlich auf die an die Westsahara angrenzenden Gewässer Anwendung finden ( 41 ). Nach den Zahlen der Kommission macht die Fangmenge allein in der Fischereizone Nr. 6 rund 91,5 % der Gesamtmenge der im Rahmen des Fischereiabkommens und des Protokolls von 2013 getätigten Fänge aus. Dies zeigt klar, dass die Anwendung des Fischereiabkommens und des Protokolls von 2013 auf die an die Westsahara angrenzenden Gewässer genau das war, was die Parteien von Beginn an im Auge hatten.

71. Hinsichtlich der Anwendung des Fischereiabkommens und des Protokolls von 2013 auf das Festland sieht Art. 3 Abs. 1 Buchst. a Ziff. ii dieses Protokolls vor, dass ein 14 Mio. Euro betragender Teil der von der Union an das Königreich Marokko gezahlten finanziellen Gegenleistung zur Förderung der Fischereipolitik in Marokko bestimmt ist, was dem Rat und der Kommission zufolge Infrastrukturinvestitionen im Gebiet der Westsahara umfasst. Außerdem hat nach Kapitel X des Anhangs des Protokolls von 2013 die Anlandung eines Teils der Fänge in marokkanischen Häfen zu erfolgen, wozu laut Rat und Kommission auch Häfen in der Westsahara gehören. Schließlich müssen das Fischereiabkommen und das Protokoll von 2013 dem Rat und der Kommission zufolge der Bevölkerung der Westsahara zugutekommen, was an sich eine Anwendung dieses Abkommens und dieses Protokolls auf das Festland darstellt.

72. Zweitens wird die Feststellung, dass das Fischereiabkommen auf die Westsahara und auf die daran angrenzenden Gewässer anwendbar ist, durch die Entstehungsgeschichte des Abkommens bestätigt. Wie die Kommission nämlich bemerkt hat, geht das Fischereiabkommen auf die Fischereiabkommen zurück, die das Königreich Spanien vor seinem Beitritt zur Union mit dem Königreich Marokko abgeschlossen hatte ( 42 ) und die für die an die Westsahara angrenzenden Gewässer als Gewässer unter marokkanischer Gerichtsbarkeit galten ( 43 ). Ich weise auch darauf hin, dass die zwischen der Union und dem Königreich Marokko seit 1988 geschlossenen Fischereiabkommen bereits Gegenstand mehrerer Rechtssachen waren, die den Fischfang in den an die Westsahara angrenzenden Gewässern betrafen ( 44 ). Demgemäß bin ich der Ansicht, dass das Fischereiabkommen und das Protokoll von 2013 – wie ihre Vorgänger – nur die Fischereitätigkeiten des Königreichs Spanien in den an die Westsahara angrenzenden Gewässern, wie sie vor dem Beitritt dieses Mitgliedstaats zur Union bestanden, übernehmen und fortschreiben.

73. Drittens schließlich kommt nach Art. 31 Abs. 4 dieses Übereinkommens den Absichten der Parteien ausschlaggebende Bedeutung zu, da es dort heißt, dass „[e]ine besondere Bedeutung … einem Ausdruck beizulegen [ist], wenn feststeht, dass die Vertragsparteien dies beabsichtigt haben“. Meines Erachtens war es die Absicht der Union und des Königreichs Marokko, dass das Fischereiabkommen auf die Westsahara und auf die daran angrenzenden Gewässer als Gewässer unter marokkanischer Hoheit oder Gerichtsbarkeit Anwendung finden sollte. 1976 annektierte das Königreich Marokko den nördlich der Strecke zwischen dem Schnittpunkt der Atlantikküste mit dem Breitengrad 24°N sowie dem Schnittpunkt des Breitengrads 23°N mit dem Längengrad 13°W gelegenen Teil der Westsahara ( 45 ), und zwar gemäß dem am 14. April 1976 in Rabat geschlossenen Übereinkommen über den Verlauf der Staatsgrenze zwischen der Islamischen Republik Mauretanien und dem Königreich Marokko ( 46 ). Die Annexion der Westsahara durch das Königreich Marokko wurde 1979 durch den Anschluss des südlichen Teils der Westsahara ergänzt ( 47 ), der nach dem genannten Übereinkommen der Islamischen Republik Mauretanien zugesprochen worden war. Das Königreich Marokko ist somit der Ansicht, dass die Westsahara unter seiner Hoheit stehe und dass folglich die angrenzenden Gewässer in den Anwendungsbereich des Fischereiabkommens und des Protokolls von 2013 fielen.

74. Was die Union anbelangt, geht aus den Erklärungen, die mehrere Mitgliedstaaten bei der Genehmigung des Protokolls von 2013 im Rat abgegeben haben, klar hervor, dass sowohl dieses als auch das Fischereiabkommen auf die Westsahara anwendbar sind ( 48 ). Dies war im Übrigen, wie das vorlegende Gericht und die Kommission ausgeführt haben, der Grund dafür, dass das Europäische Parlament die Neuverhandlung des Protokolls zur Festlegung der Fangmöglichkeiten und der finanziellen Gegenleistung nach dem Fischereiabkommen zunächst blockiert hatte. Aus demselben Grund stimmten das Königreich Dänemark und das Königreich Schweden gegen eine Genehmigung des Abschlusses dieses Protokolls, enthielten sich das Königreich der Niederlande ( 49 ), die Republik Finnland und das Vereinigte Königreich der Stimme und äußerten die Bundesrepublik Deutschland, Irland sowie die Republik Österreich Vorbehalte ( 50 ).

75. In diesem Kontext scheint mir – anders als im Fall des Assoziationsabkommens, das Gegenstand des Urteils vom 21. Dezember 2016, Rat/Front Polisario (C‑104/16 P, EU:C:2016:973), war – die Absicht der Vertragsparteien offenkundig festzustehen: Das Fischereiabkommen und das Protokoll von 2013 sind auf die Westsahara und auf die daran angrenzenden Gewässer anwendbar. Somit obliegt dem Gerichtshof die Prüfung, ob diese mit den streitigen Rechtsakten umgesetzte Absicht deren Rechtmäßigkeit im Hinblick auf Art. 3 Abs. 5 EUV und die von WSC geltend gemachten völkerrechtlichen Regeln berührt.

2. Möglichkeit, sich auf Regeln des Völkerrechts zu berufen, um die Ungültigkeit der streitigen Rechtsakte vor Gericht geltend zu machen

a) Allgemeine Grundsätze

76. Mit ihrer Argumentation stellt WSC die streitigen Rechtsakte im Wesentlichen unter zwei Aspekten in Frage. Erstens dürfe die Union von Rechts wegen mit dem Königreich Marokko keine für das Gebiet der Westsahara und für die daran angrenzenden Gewässer geltenden Abkommen abschließen. Zweitens seien die streitigen Rechtsakte, selbst wenn die Union befugt sein sollte, derartige Abkommen zu schließen, im Hinblick auf Art. 3 Abs. 5 EUV und das Völkerrecht wegen ihres Inhalts ungültig. Zur Begründung beruft sich WSC auf mehrere Regeln des Völkerrechts, insbesondere auf das Selbstbestimmungsrecht der Völker, auf Art. 73 der Charta der Vereinten Nationen, auf den Grundsatz der dauerhaften Souveränität über die natürlichen Ressourcen und auf das humanitäre Völkerrecht, soweit dessen Regeln den Abschluss der auf die besetzten Gebiete anwendbaren völkerrechtlichen Abkommen und die Nutzung der natürlichen Ressourcen dieser Gebiete betreffen. In der Sitzung hat WSC klargestellt, dass sie die Gültigkeit der streitigen Rechtsakte nicht unter dem Gesichtspunkt des internationalen Seerechts in Frage stelle.

77. Der Minister für Umwelt, Ernährung und Angelegenheiten des ländlichen Raums, Comader, die spanische, die französische und die portugiesische Regierung sowie der Rat und die Kommission sprechen der WSC unter Hinweis auf die im Urteil vom 21. Dezember 2011, Air Transport Association of America u. a. (C‑366/10, EU:C:2011:864), aufgestellten Grundsätze die Befugnis ab, sich vor Gericht auf diese völkerrechtlichen Regeln zu berufen.

78. Nach den Rn. 51 bis 55 des Urteils vom 21. Dezember 2011, Air Transport Association of America u. a. (C‑366/10, EU:C:2011:864), können die Normen des Völkervertragsrechts unter den folgenden Voraussetzungen vor Gericht geltend gemacht werden: Die Union muss an diese Normen gebunden sein, Letztere müssen inhaltlich unbedingt und hinreichend genau sein, und schließlich dürfen ihre Art und Struktur einer gerichtlichen Kontrolle des beanstandeten Rechtsakts nicht entgegenstehen.

79. Nach den Rn. 101 bis 103 und 107 des Urteils vom 21. Dezember 2011, Air Transport Association of America u. a. (C‑366/10, EU:C:2011:864), können die Regeln des Völkergewohnheitsrechts unter den folgenden Voraussetzungen vor Gericht geltend gemacht werden: Die Zuständigkeit der Union für den Erlass des beanstandeten Rechtsakts muss durch diese Regeln in Frage gestellt werden können, und durch diesen Rechtsakt müssen Rechte des Bürgers aus dem Unionsrecht beeinträchtigt oder Verpflichtungen des Bürgers aus dem Unionsrecht begründet werden können.

80. Obwohl die Einzelnen bestimmte Voraussetzungen erfüllen müssen, um im Rahmen der gerichtlichen Kontrolle von Unionsrechtsakten das Völkerrecht geltend machen zu können, lassen sich die in diesem Urteil aufgestellten Grundsätze meines Erachtens nicht ohne Weiteres auf die vorliegende Rechtssache übertragen. Diese Grundsätze betreffen nämlich die gerichtliche Kontrolle rein interner einseitiger Maßnahmen des abgeleiteten Rechts (Verordnungen, Richtlinien usw.) ( 51 ), während sich im vorliegenden Fall, wie die Kommission bemerkt hat ( 52 ), die hiervon zu trennende Frage nach der Gültigkeit eines von der Union abgeschlossenen völkerrechtlichen Abkommens stellt, und zwar anhand des Rechtsakts, mit dem sein Abschluss genehmigt worden ist (abgeleitetes Vertragsrecht) ( 53 ).

81. Insoweit ist zu beachten, dass die Mitgliedschaft bei den Vereinten Nationen (UNO) den Staaten vorbehalten ist ( 54 ). Da die Union kein Mitglied der UNO ist, ist sie auch keine Vertragspartei des Statuts des Internationalen Gerichtshofs, wie es in Art. 93 der Charta der Vereinten Nationen für die UNO‑Mitglieder vorgesehen ist. Außerdem sind nach Art. 34 des Statuts des Internationalen Gerichtshofs allein die Staaten berechtigt, vor diesem aufzutreten.

82. Daraus folgt, dass kein internationales Gericht, auch nicht der Internationale Gerichtshof, die Zuständigkeit besitzt, das auswärtige Handeln der Union zu kontrollieren. Daher wäre, selbst wenn die Union durch ihr Handeln zwingende Normen des Völkerrechts im Sinne von Art. 53 des Wiener Vertragsrechtsübereinkommens oder sogenannte „Erga-omnes“-Verpflichtungen des Völkergewohnheitsrechts verletzte ( 55 ), kein internationales Gericht für die Entscheidung über einen solchen Rechtsverstoß zuständig.

83. Bestimmte internationale Übereinkünfte räumen allerdings der Union die Möglichkeit ein, „sich den Entscheidungen eines durch solche Übereinkünfte geschaffenen oder bestimmten Gerichts in Bezug auf die Auslegung und Anwendung ihrer Bestimmungen zu unterwerfen“, wobei der Gerichtshof ihr diese Möglichkeit in seiner Rechtsprechung zubilligt ( 56 ).

84. Dies ist beim Fischereiabkommen nicht der Fall, dessen Art. 13 („Vorgehensweise im Falle von Meinungsverschiedenheiten“) bestimmt: „Bei Meinungsverschiedenheiten bezüglich der Auslegung oder Anwendung des Abkommens konsultieren die Vertragsparteien einander.“ Da kein unabhängiges und unparteiisches Gericht mit der Befugnis geschaffen wurde, über die im Rahmen des Fischereiabkommens möglicherweise entstehenden Streitigkeiten zu entscheiden, hängt deren Beilegung vom guten Willen der Vertragsparteien ab und kann daher leicht von jeder Partei blockiert werden ( 57 ).

85. Wenn der Gerichtshof somit mangels Alternativen das einzige Rechtsprechungsorgan ist, das die Zuständigkeit besitzt, das auswärtige Handeln der Union zu kontrollieren und zu überprüfen, ob dieses Handeln „zur strikten Einhaltung … des Völkerrechts [und] zur Wahrung der Grundsätze der Charta der Vereinten Nationen“ beiträgt ( 58 ), ist es kaum verwunderlich, dass er entschieden hat, „dass [d]ie Ausübung der Kompetenzen, die den [Unions]organen im internationalen Verkehr zustehen, … der gerichtlichen Rechtmäßigkeitskontrolle … nicht entzogen werden [darf]“ ( 59 ).

86. Zwar müssen die Einzelnen in diesem Kontext bestimmte Voraussetzungen erfüllen, um unter Berufung auf das Völkerrecht die Vereinbarkeit eines von der Union abgeschlossenen völkerrechtlichen Abkommens mit Art. 3 Abs. 5 EUV in Frage stellen zu können; diese Voraussetzungen dürfen jedoch nicht dergestalt sein, dass sie eine effektive gerichtliche Kontrolle des auswärtigen Handelns der Union praktisch unmöglich machen würden.

87. Dies wäre aber meines Erachtens der Fall, wenn die Grundsätze, die für den im Urteil vom 21. Dezember 2011, Air Transport Association of America u. a. (C‑366/10, EU:C:2011:864) behandelten Fall aufgestellt wurden, ohne Weiteres auf die Kontrolle der Gültigkeit der streitigen Rechtsakte übertragen würden.

88. Bei manchen der in der vorliegenden Rechtssache geltend gemachten völkerrechtlichen Regeln handelt es sich nämlich sowohl um solche des Gewohnheitsrechts als auch um solche des Vertragsrechts, da sie in mehreren Verträgen und völkerrechtlichen Übereinkünften kodifiziert wurden, während andere, wie das Recht auf Selbstbestimmung, dem allgemeinen Völkerrecht zuzurechnen sind ( 60 ), so dass sie nicht allein dem Völkervertrags- oder ‑gewohnheitsrecht angehören, hinsichtlich dessen der Gerichtshof im Urteil vom 21. Dezember 2011, Air Transport Association of America u. a. (C‑366/10, EU:C:2011:864), entschieden hat, unter welchen Voraussetzungen eine Berufung auf sie vor Gericht möglich ist.

89. Zudem hat der Gerichtshof deshalb, weil er die Möglichkeit einer Berufung auf das Völkergewohnheitsrecht nicht von vornherein ausschließen wollte, dafür andere Voraussetzungen als für die Berufung auf das Völkervertragsrecht aufgestellt; es würde aber ebendieser Zielsetzung zuwiderlaufen, wenn – wie es der Minister für Umwelt, Ernährung und Angelegenheiten des ländlichen Raums, die spanische, die französische und die portugiesische Regierung sowie der Rat und die Kommission vorschlagen – in einem Fall, in dem die Voraussetzungen für eine Berufung auf das Völkervertragsrecht erfüllt sind, eine Berufung auf das allgemeine Völkerrecht davon abhängig gemacht würde, dass auch die Voraussetzungen für eine Berufung auf das Völkervertragsrecht erfüllt sein müssen.

90. Eine solche Lösung würde es den Einzelnen von vornherein unmöglich machen, sich vor Gericht auf immerhin wesentliche Regeln des Völkerrechts zu berufen, wie etwa zwingende Normen des allgemeinen Völkerrechts oder sogenannte völkerrechtliche Erga‑omnes-Verpflichtungen, und zwar aus den folgenden Gründen.

91. Zunächst muss nach der ersten Voraussetzung, unter der Regeln des Völkergewohnheitsrechts vor Gericht geltend gemacht werden können – und die der Gerichtshof für den Fall aufgestellt hat, dass der beanstandete Rechtsakt eine rein interne einseitige Maßnahme des abgeleiteten Rechts ist –, die Zuständigkeit der Union für den Erlass dieses Rechtsakts durch die geltend gemachten Regeln in Frage gestellt werden können. Ich erinnere daran, dass es in der Rechtssache, in der das Urteil vom 21. Dezember 2011, Air Transport Association of America u. a. (C‑366/10, EU:C:2011:864), ergangen ist, und in den Rechtssachen, in denen die in Rn. 107 dieses Urteils angeführten Urteile ergangen sind, um die Zuständigkeit der Union für den Erlass des beanstandeten Rechtsakts ging, von dem behauptet wurde, er habe extraterritoriale Auswirkungen.

92. Im vorliegenden Fall stellt niemand die Zuständigkeit ( 61 ) der Union für den Abschluss des Fischereiabkommens und des Protokolls von 2013 oder den Erlass der Verordnung Nr. 764/2006, des Beschlusses 2013/785 und der Verordnung Nr. 1270/2013 in Abrede. WSC stellt vielmehr die Vereinbarkeit des Fischereiabkommens und des Protokolls von 2013 mit dem Primärrecht der Union sowie die materielle Rechtmäßigkeit der Verordnung Nr. 764/2006, des Beschlusses 2013/785 und der Verordnung Nr. 1270/2013 in Frage. Es wäre absurd, wenn die Kontrolle der streitigen Rechtsakte allein auf die Frage der Unionszuständigkeit beschränkt und ihre materiell-rechtliche Überprüfung im Hinblick auf die überaus wichtigen völkerrechtlichen Normen, die im vorliegenden Fall geltend gemacht werden, von vornherein ausgeschlossen würde.

93. Sodann erweist sich die Anwendung der zweiten Voraussetzung, unter der Regeln des Völkergewohnheitsrechts in einem Fall wie dem vorliegenden geltend gemacht werden können, als noch problematischer. Nach dieser Voraussetzung müssen durch den beanstandeten Rechtsakt Rechte des Bürgers aus dem Unionsrecht beeinträchtigt oder Verpflichtungen des Bürgers aus dem Unionsrecht begründet werden können ( 62 ).

94. Im vorliegenden Fall begründen die streitigen Rechtsakte Rechte und Verpflichtungen nur für die Union und für das Königreich Marokko. In der Tat sehe ich keine Bestimmung in den streitigen Rechtsakten, die Rechte oder Verpflichtungen für die Einzelnen begründen würde, vielleicht mit Ausnahme der Reeder aus der Union (ich habe jedoch meine Zweifel), für deren Schiffe eine Fanglizenz im Rahmen des Fischereiabkommens ausgestellt worden ist. Selbst wenn also anzunehmen wäre, dass eine bestimmte Personengruppe nach dieser Voraussetzung die streitigen Rechtsakte einer gerichtlichen Kontrolle zuführen könnte, bestünde diese Gruppe ausschließlich aus Personen, die aus dem Fischereiabkommen einen Nutzen ziehen und somit kein Interesse daran haben, gerichtlich gegen dieses Abkommen vorzugehen.

95. Warum schließlich sollte sich „die gerichtliche Kontrolle … auf die Frage beschränken, ob den Organen der Union beim Erlass des betreffenden Rechtsakts offensichtliche Fehler bei der Beurteilung der Voraussetzungen für die Anwendung dieser Grundsätze unterlaufen sind“ ( 63 ), wenn diese Grundsätze aufgrund ihrer Kodifizierung „dieselbe Bestimmtheit aufweis[en] wie eine Bestimmung einer internationalen Übereinkunft“ ( 64 )?

96. Diesen Punkt möchte ich wie folgt zusammenfassen: Im Rahmen der gerichtlichen Kontrolle der von der Union abgeschlossenen völkerrechtlichen Abkommen und der Unionsrechtsakte, mit denen derartige Abkommen genehmigt oder umgesetzt werden, können die Regeln des Völkerrechts nur unter bestimmten Voraussetzungen geltend gemacht werden, die jedoch nichts mit ihrer formellen Zugehörigkeit zu einer oder mehreren Quellen des Völkerrechts nach der Klassifizierung gemäß Art. 38 Abs. 1 des Statuts des Internationalen Gerichtshofs zu tun haben. Diese Voraussetzungen sind in den Rn. 53 bis 55 des Urteils vom 21. Dezember 2011, Air Transport Association of America u. a. (C‑366/10, EU:C:2011:864), aufgeführt: Danach muss die Union an die geltend gemachte Norm gebunden sein, diese muss inhaltlich unbedingt und hinreichend genau sein, und schließlich dürfen Art und Struktur der Norm einer gerichtlichen Kontrolle des beanstandeten Rechtsakts nicht entgegenstehen.

97. Anhand dieser Grundsätze werde ich prüfen, inwieweit die im vorliegenden Fall einschlägigen Regeln des Völkerrechts, auf die sich WSC beruft, vor Gericht geltend gemacht werden können.

b) Zur Möglichkeit, sich vor Gericht auf die Regeln des Völkerrechts zu berufen, die auf den Abschluss völkerrechtlicher Abkommen zur Nutzung natürlicher Ressourcen der Westsahara anwendbar sind

98. Durch die streitigen Rechtsakte hat die Union mit dem Königreich Marokko ein völkerrechtliches Abkommen abgeschlossen und umgesetzt, das die Nutzung der Fischereiressourcen der Westsahara durch die Union vorsieht. In diesem Zusammenhang werde ich prüfen, inwieweit es möglich ist, vor Gericht die Regeln des Völkerrechts geltend zu machen, aufgrund deren sowohl der Abschluss eines auf die Westsahara und auf die daran angrenzenden Gewässer anwendbaren völkerrechtlichen Abkommens als auch die Nutzung der natürlichen Ressourcen dieses Gebiets in Frage gestellt werden könnte. Dabei trage ich dem Umstand Rechnung, dass das Königreich Marokko nach seinem Selbstverständnis die Westsahara als Teil seines Hoheitsgebiets ansieht, dass das Königreich Marokko nach Ansicht der Unionsorgane de facto die Verwaltungsmacht der Westsahara ist und dass es dem vorlegenden Gericht und WSC zufolge die Besatzungsmacht der Westsahara ist.

1) Das Selbstbestimmungsrecht

i) Das Selbstbestimmungsrecht gehört zu den „Menschenrechten“

99. Ich möchte sogleich darauf hinweisen, dass für das Recht auf Selbstbestimmung meines Erachtens nicht die Voraussetzungen gelten, unter denen die Regeln des Völkerrechts vor Gericht geltend gemacht werden können, denn dieses Recht gehört zu den Menschenrechten.

100. Wie der Gerichtshof in den Rn. 284 und 285 des Urteils vom 3. September 2008, Kadi und Al Barakaat International Foundation/Rat und Kommission (C‑402/05 P und C‑415/05 P, EU:C:2008:461), entschieden hat, ist die Achtung der Menschenrechte eine Voraussetzung für die Rechtmäßigkeit der Handlungen der Union, so dass Maßnahmen, die mit der Achtung dieser Rechte unvereinbar sind, in der Union nicht als rechtens anerkannt werden können. Die Verpflichtungen aufgrund einer internationalen Übereinkunft können daher nicht die Verfassungsgrundsätze des EU- und des AEU-Vertrags beeinträchtigen, zu denen auch Art. 3 Abs. 5 EUV und Art. 21 EUV zählen, wonach das auswärtige Handeln der Union die Menschenrechte achten muss. Der Gerichtshof hat somit im Rahmen des durch den EU- und den AEU-Vertrag geschaffenen umfassenden Systems von Rechtsbehelfen sicherzustellen, dass diese Rechte geachtet werden.

101. Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs „sind … die Grundrechte integraler Bestandteil der allgemeinen Rechtsgrundsätze, deren Wahrung der Gerichtshof zu sichern hat. Der Gerichtshof lässt sich dabei von den gemeinsamen Verfassungstraditionen der Mitgliedstaaten sowie von den Hinweisen leiten, die die völkerrechtlichen Verträge über den Schutz der Menschenrechte geben, an deren Abschluss die Mitgliedstaaten beteiligt waren oder denen sie beigetreten sind.“ ( 65 )

102. Alle Mitgliedstaaten (und das Königreich Marokko) sind Vertragsparteien des Internationalen Paktes über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte (IPwskR) ( 66 ) und des Internationalen Paktes über bürgerliche und politische Rechte (IPbpR) ( 67 ), die beide am 16. Dezember 1966 in New York unterzeichnet wurden und einen Art. 1 mit folgendem identischen Wortlaut enthalten: „(1) Alle Völker haben das Recht auf Selbstbestimmung. Kraft dieses Rechts entscheiden sie frei über ihren politischen Status und gestalten in Freiheit ihre wirtschaftliche, soziale und kulturelle Entwicklung. (2) Alle Völker können für ihre eigenen Zwecke frei über ihre natürlichen Reichtümer und Mittel verfügen, unbeschadet aller Verpflichtungen, die aus der internationalen wirtschaftlichen Zusammenarbeit auf der Grundlage des gegenseitigen Wohles sowie aus dem Völkerrecht erwachsen. In keinem Fall darf ein Volk seiner eigenen Existenzmittel beraubt werden. (3) Die Vertragsstaaten, einschließlich der Staaten, die für die Verwaltung von Gebieten ohne Selbstregierung und von Treuhandgebieten verantwortlich sind, haben entsprechend der Charta der Vereinten Nationen die Verwirklichung des Rechts auf Selbstbestimmung zu fördern und dieses Recht zu achten.“ ( 68 )

103. Ferner wird in Kapitel VIII („Gleichberechtigung und Selbstbestimmungsrecht der Völker“) der Schlussakte von Helsinki von 1975, auf die Art. 21 Abs. 2 Buchst. c EUV verweist und der alle Mitgliedstaaten beigetreten sind, das Selbstbestimmungsrecht mit einer Formulierung bekräftigt, die fast mit dem jeweils identischen Art. 1 des IPwskR und des IPbpR übereinstimmt. Dieses Kapitel lautet wie folgt: „Die Teilnehmerstaaten werden die Gleichberechtigung der Völker und ihr Selbstbestimmungsrecht achten, indem sie jederzeit in Übereinstimmung mit den Zielen und Grundsätzen der Charta der Vereinten Nationen und den einschlägigen Normen des Völkerrechts handeln, einschließlich jener, die sich auf die territoriale Integrität der Staaten beziehen. Kraft des Prinzips der Gleichberechtigung und des Selbstbestimmungsrechts der Völker haben alle Völker jederzeit das Recht, in voller Freiheit, wann und wie sie es wünschen, ihren inneren und äußeren politischen Status ohne äußere Einmischung zu bestimmen und ihre politische, wirtschaftliche, soziale und kulturelle Entwicklung nach eigenen Wünschen zu verfolgen. Die Teilnehmerstaaten bekräftigen die universelle Bedeutung der Achtung und der wirksamen Ausübung der Gleichberechtigung und des Selbstbestimmungsrechts der Völker für die Entwicklung freundschaftlicher Beziehungen zwischen ihnen sowie zwischen allen Staaten; sie erinnern auch an die Bedeutung der Beseitigung jeglicher Form der Verletzung dieses Prinzips.“

104. Das Selbstbestimmungsrecht ist somit ein Menschenrecht, das als solches im Rahmen mehrerer internationaler Organisationen und Instrumente sowie von der Rechtslehre anerkannt worden ist ( 69 ). Dem Internationalen Gerichtshof zufolge steht dieses Recht der Bevölkerung von Hoheitsgebieten ohne Selbstregierung im Sinne von Art. 73 der Charta der Vereinten Nationen und den Völkern unter fremder „Unterjochung“ ( 70 ), Herrschaft oder Ausbeutung zu ( 71 ).

ii) Das Selbstbestimmungsrecht als Grundsatz des allgemeinen Völkerrechts und des Völkervertragsrechts sowie Erga-omnes-Verpflichtung

105. Auf jeden Fall erfüllt das Selbstbestimmungsrecht als in mehreren internationalen Vertragsinstrumenten ( 72 ) kodifizierte Regel des allgemeinen Völkerrechts ( 73 ) und Erga-omnes-Verpflichtung ( 74 ) die in Nr. 96 dieser Schlussanträge erwähnten Voraussetzungen dafür, dass es vor Gericht geltend gemacht werden kann: Die Union ist daran gebunden, es ist inhaltlich unbedingt und hinreichend genau, und weder seine Art noch seine Struktur stehen einer gerichtlichen Kontrolle der streitigen Rechtsakte entgegen.

– Die Union ist an das Selbstbestimmungsrecht gebunden

106. Wie der Gerichtshof im Urteil vom 21. Dezember 2016, Rat/Front Polisario (C‑104/16 P, EU:C:2016:973), entschieden hat, ist die Union an das Selbstbestimmungsrecht gebunden, bei dem es sich um eine Erga-omnes-Verpflichtung und ein Grundprinzip des Völkerrechts handelt ( 75 ). Dieses Recht „gehört deshalb zu den in den Beziehungen zwischen der Union und dem Königreich Marokko anwendbaren einschlägigen Völkerrechtssätzen“ ( 76 ).

107. Das Selbstbestimmungsrecht ist nämlich in Art. 1 Nr. 2 der Charta der Vereinten Nationen niedergelegt ( 77 ). Nach Art. 3 Abs. 5 EUV, Art. 21 Abs. 1 EUV und Art. 21 Abs. 2 Buchst. b und c EUV, Art. 23 EUV sowie Art. 205 AEUV ist die Union verpflichtet, die Grundsätze der Charta der Vereinten Nationen zu achten. In der Erklärung Nr. 13 zur Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik, die der Schlussakte der Regierungskonferenz beigefügt ist, die den am 13. Dezember 2007 unterzeichneten Vertrag von Lissabon angenommen hat, heißt es, dass die „Europäische Union und ihre Mitgliedstaaten nach wie vor durch die Bestimmungen der Charta der Vereinten Nationen … gebunden sind“ ( 78 ).

108. Ferner zählt das Selbstbestimmungsrecht zu den Prinzipien der Schlussakte von Helsinki, auf die Art. 21 Abs. 2 Buchst. c EUV verweist ( 79 ).

109. Schließlich erfolgt die Umsetzung des Protokolls von 2013, wie sich aus dessen Art. 1 ergibt, unter Wahrung der demokratischen Grundsätze und der Menschenrechte, wozu auch die Achtung des Selbstbestimmungsrechts der Völker gehört.

– Das Selbstbestimmungsrecht ist eine inhaltlich unbedingte und hinreichend genaue Regel des Völkerrechts

110. Wie der Gerichtshof in Rn. 55 des Urteils vom 21. Dezember 2011, Air Transport Association of America u. a. (C‑366/10, EU:C:2011:864), entschieden hat, ist „[d]iese Voraussetzung … erfüllt, wenn die geltend gemachte Bestimmung eine klare und eindeutige Verpflichtung enthält, deren Erfüllung oder Wirkungen nicht vom Erlass eines weiteren Aktes abhängen“.

111. Das Selbstbestimmungsrecht erfüllt diese Voraussetzung, wie die Rn. 90, 92 und 93 des Urteils vom 21. Dezember 2016, Rat/Front Polisario (C‑104/16 P, EU:C:2016:973), zeigen, in denen der Gerichtshof dieses Recht auf die Westsahara und deren Bevölkerung angewandt hat, ohne den geringsten Zweifel an seinem Inhalt oder an seiner Tragweite zu äußern.

112. Die Tatsache, dass der Internationale Gerichtshof entschieden hat, dass der Bau einer Mauer durch Israel im Gebiet des Westjordanlands eine Verletzung des Selbstbestimmungsrechts des palästinensischen Volkes darstellt, weil er einer De‑facto-Annexion gleichkommt ( 80 ), zeigt, dass es sich um ein Recht handelt, das hinreichend klar und eindeutig ist, um angewandt zu werden.

113. In der Tat wird sein Inhalt in mehreren Instrumenten hinreichend präzisiert.

114. In diesem Zusammenhang hat der Internationale Gerichtshof unter Berufung auf Art. 1 Nr. 2 der Charta der Vereinten Nationen die Existenz eines „Selbstbestimmungsrechts der Bevölkerung von Hoheitsgebieten ohne Selbstregierung und der Völker unter fremder Unterjochung, Herrschaft oder Ausbeutung“ anerkannt ( 81 ).

115. Der Inhalt dieses Rechts ist in den gleichlautenden Art. 1 des IPwskR und des IPbpR näher erläutert ( 82 ); die Einzelheiten seiner Anwendung sind in mehreren Resolutionen der UN‑Generalversammlung geregelt, insbesondere in den Resolutionen 1514 (XV), 1541 (XV) und 2625 (XXV), auf die der Internationale Gerichtshof häufig Bezug genommen hat ( 83 ).

116. Dazu enthält die Resolution 1514 (XV) folgende Erklärung: „1. Die Unterwerfung von Völkern unter fremde Unterjochung, Herrschaft und Ausbeutung stellt eine Verweigerung grundlegender Menschenrechte dar, steht im Widerspruch zur Charta der Vereinten Nationen und ist ein Hindernis für die Förderung des Friedens und der Zusammenarbeit in der Welt. 2. Alle Völker haben das Recht auf Selbstbestimmung; kraft dieses Rechts bestimmen sie frei ihren politischen Status und verfolgen frei ihre wirtschaftliche, soziale und kulturelle Entwicklung. … 4. Alle bewaffneten Aktionen oder Unterdrückungsmaßnahmen, gleich welcher Art, gegen abhängige Völker sind einzustellen, um diesen die Möglichkeit zu bieten, ihr Recht auf volle Unabhängigkeit friedlich und frei auszuüben; die Integrität ihres nationalen Territoriums ist zu achten. …“

117. Die Resolution 1541 (XV) enthält die Grundsätze, von denen sich die Verwaltungsmächte bei der Erfüllung ihrer Verpflichtungen aus Art. 73 der Charta der Vereinten Nationen leiten lassen müssen. Nach dem Grundsatz VI wird davon ausgegangen, dass das Recht auf Selbstbestimmung ausgeübt wurde, wenn das Hoheitsgebiet ohne Selbstregierung ein unabhängiger und souveräner Staat wird, wenn es sich einem unabhängigen Staat frei anschließt oder wenn es in einen unabhängigen Staat eingegliedert wird.

118. In Bezug auf die Eingliederung in einen unabhängigen Staat sieht der Grundsatz IX Buchst. b vor: „Die Eingliederung muss dem von der Bevölkerung des Hoheitsgebiets frei und in vollem Bewusstsein der Änderung ihres Status geäußerten Wunsch entsprechen, wobei die Befragung in demokratischen und informationsbasierten Verfahren zu erfolgen hat, die unparteiisch anzuwenden sind und auf dem allgemeinen Erwachsenenwahlrecht beruhen müssen. Die [UNO] wird erforderlichenfalls die Anwendung dieser Methoden kontrollieren.“

119. Schließlich enthält die Resolution 2625 (XXV) die „Erklärung über Grundsätze des Völkerrechts betreffend freundschaftliche Beziehungen und Zusammenarbeit zwischen den Staaten im Einklang mit der Charta der Vereinten Nationen“. Gemäß dem Abschnitt „Der Grundsatz der Gleichberechtigung und der Selbstbestimmung der Völker“ hat „[j]eder Staat … die Pflicht, sowohl gemeinsam mit anderen Staaten als auch jeder für sich, die Verwirklichung des Grundsatzes der Gleichberechtigung und Selbstbestimmung der Völker im Einklang mit den Bestimmungen der Charta [der Vereinten Nationen] zu fördern“.

120. Die Resolution verpflichtet die Staaten auch, „jede Gewaltmaßnahme zu unterlassen, welche die Völker, auf die sich die Erläuterung dieses Grundsatzes bezieht, ihres Rechts auf Selbstbestimmung, Freiheit und Unabhängigkeit beraubt“.

121. Was insbesondere die Hoheitsgebiete ohne Selbstregierung wie die Westsahara anbelangt, sieht diese Resolution vor, dass ein solches Gebiet „einen vom Hoheitsgebiet des Staates, von dem es verwaltet wird, gesonderten und unterschiedlichen Status [hat]; dieser gesonderte und unterschiedliche Status nach der Charta [der Vereinten Nationen] bleibt so lange bestehen, bis das Volk … des Hoheitsgebiets ohne Selbstregierung sein Recht auf Selbstbestimmung im Einklang mit der Charta und insbesondere mit ihren Zielen und Grundsätzen ausgeübt hat“ ( 84 ).

122. Zuletzt heißt es im Allgemeinen Teil der Resolution 2625 (XXV), „dass die Grundsätze der Charta, die in diese Erklärung eingegangen sind, Grundprinzipien des Völkerrechts darstellen, [weshalb] alle Staaten auf[gerufen werden], sich in ihrem internationalen Verhalten von diesen Grundsätzen leiten zu lassen und ihre gegenseitigen Beziehungen auf der Grundlage der strikten Einhaltung dieser Grundsätze zu gestalten“.

123. Nach alledem hängt das Selbstbestimmungsrecht hinsichtlich seiner Erfüllung oder Wirkungen nicht vom Erlass eines weiteren Aktes ab.

124. Demgemäß genießt die Bevölkerung der Westsahara, wie der Internationale Gerichtshof und der Gerichtshof entschieden haben, das Recht auf Selbstbestimmung ( 85 ).

– Art und Struktur des Rechts auf Selbstbestimmung stehen einer gerichtlichen Kontrolle der streitigen Rechtsakte nicht entgegen

125. In Rn. 89 des Urteils vom 21. Dezember 2016, Rat/Front Polisario (C‑104/16 P, EU:C:2016:973), hat der Gerichtshof entschieden, bei seiner Entscheidung über die vom Front Polisario erhobene Klage auf Nichtigerklärung des Assoziationsabkommens hätte „[d]as Gericht … [das Recht auf Selbstbestimmung] berücksichtigen müssen“. Daraus folgt, dass Art und Struktur dieses Rechts einer gerichtlichen Kontrolle von Rechtsakten der Union nicht entgegenstehen.

126. Art. 103 der Charta der Vereinten Nationen bestimmt nämlich: „Widersprechen sich die Verpflichtungen von Mitgliedern der Vereinten Nationen aus dieser Charta und ihre Verpflichtungen aus anderen internationalen Übereinkünften, so haben die Verpflichtungen aus dieser Charta Vorrang.“

127. Außerdem gehört dem Internationalen Gerichtshof zufolge „das Selbstbestimmungsrecht der Völker zu den Erga-omnes-Verpflichtungen“ ( 86 ). Dies bedeutet, dass „solche Verpflichtungen naturgemäß ‚alle Staaten betreffen‘ und dass ‚angesichts der in Rede stehenden Rechte davon auszugehen ist, dass alle Staaten ein rechtliches Interesse am Schutz dieser Rechte haben‘“ ( 87 ). Der Internationale Gerichtshof hat daher entschieden, dass „alle Staaten verpflichtet sind, die aus der [Verletzung einer Erga-omnes-Verpflichtung] resultierende rechtswidrige Situation nicht anzuerkennen. Sie sind ebenfalls verpflichtet, keine Hilfe oder Unterstützung dabei zu leisten, die durch diese [Verletzung] entstandene Situation aufrechtzuerhalten. Es obliegt im Übrigen allen Staaten, unter Beachtung der Charta der Vereinten Nationen und des Völkerrechts dafür zu sorgen, dass die aus der [Verletzung] resultierenden Hemmnisse, die das [betroffene] Volk [in diesem Fall das palästinensische Volk] an der Ausübung seines Selbstbestimmungsrechts hindern, beseitigt werden.“ ( 88 )

128. Schließlich wird das Selbstbestimmungsrecht oft als zwingende Völkerrechtsnorm bezeichnet, deren Verletzung gemäß Art. 53 des Wiener Vertragsrechtsübereinkommens die Nichtigkeit eines internationalen Vertrags zur Folge haben kann ( 89 ). Im Verfahren vor dem Internationalen Gerichtshof betreffend das Westsahara-Gutachten erkannte das Königreich Spanien an, dass das Selbstbestimmungsrecht als solches eine zwingende Norm des Völkerrechts darstelle ( 90 ), während das Königreich Marokko dem Prinzip der Entkolonialisierung die Qualität einer zwingenden Norm zugestand, wobei das Selbstbestimmungsrecht eine Modalität dieses Prinzips ist ( 91 ).

129. Daraus folgt, dass Art und Struktur des Selbstbestimmungsrechts keineswegs einer gerichtlichen Kontrolle entgegenstehen, sondern den Gerichtshof vielmehr verpflichten, zu überprüfen, ob die Union mit den streitigen Rechtsakten dieses Recht geachtet, keine aus einer Verletzung dieses Rechts resultierende rechtswidrige Situation anerkannt und keine Hilfe oder Unterstützung bei der Aufrechterhaltung einer solchen Situation geleistet hat ( 92 ).

2) Der Grundsatz der dauerhaften Souveränität über die natürlichen Ressourcen

130. Der Grundsatz der dauerhaften Souveränität über die natürlichen Ressourcen garantiert das souveräne Recht eines jeden Staates und eines jeden Volkes, über die natürlichen Reichtümer und Ressourcen seines Hoheitsgebiets im Interesse der nationalen Entwicklung und zum Wohl seiner Bevölkerung frei zu verfügen ( 93 ). Es handelt sich um einen Grundsatz des Völkergewohnheitsrechts ( 94 ), der als solcher für die Union verbindlich ist.

131. Wie der UN-Untergeneralsekretär für Rechtsangelegenheiten und Rechtsberater, Hans Corell, in seinem Schreiben vom 29. Januar 2002 an den Präsidenten des UN-Sicherheitsrats erklärt hat, bleiben „[die] Tragweite und [die] genauen rechtlichen Auswirkungen [des Grundsatzes der dauerhaften Souveränität über die natürlichen Ressourcen] … zweifelhaft“ ( 95 ).

132. In der Tat bestätigt seine rechtliche Stellungnahme, welche Schwierigkeiten damit verbunden sind, verwendet er doch unterschiedliche Begriffe, um zu beschreiben, was unter einer Nutzung der natürlichen Ressourcen zugunsten der Bevölkerung des Hoheitsgebiets ohne Selbstregierung zu verstehen ist. Er spricht nämlich von einer Nutzung, die nicht „unter Missachtung der Bedürfnisse und Interessen der Bevölkerung [des Hoheitsgebiets ohne Selbstregierung], ohne dass diese davon profitierte“, erfolgt ( 96 ), bzw. von einer Nutzung „zugunsten der Bevölkerungen [der Hoheitsgebiete ohne Selbstregierung] in ihrem Namen oder in Absprache mit ihren Vertretern“ ( 97 ) und stellt abschließend fest, eine Nutzung dürfe nicht „unter Missachtung der Interessen und Wünsche der Bevölkerung [des Hoheitsgebiets ohne Selbstregierung]“ erfolgen ( 98 ).

133. Gleichwohl steht es trotz dieser terminologischen Unterschiede fest, dass die Nutzung natürlicher Ressourcen zumindest der Bevölkerung des Hoheitsgebiets ohne Selbstregierung zugutekommen muss; dies reicht aus, um den Grundsatz der dauerhaften Souveränität über die natürlichen Ressourcen zu einem hinreichend klaren und genauen Kriterium zu machen.

134. Dieser Grundsatz ist auch so beschaffen, dass eine gerichtliche Kontrolle der streitigen Rechtsakte auf ihn gestützt werden kann. Das Parlament hatte nämlich die Annahme des schließlich 2013 abgeschlossenen Protokolls zunächst mit der Begründung blockiert, dieses enthalte keine ausreichenden Garantien dafür, dass die Nutzung der natürlichen Fischereiressourcen der Westsahara durch die Fischereifahrzeuge der Union der Bevölkerung dieses Gebiets zugutekommen würde. Der Rat und die Kommission erkennen zudem an, dass das Kriterium des Nutzens für die Bevölkerung der Westsahara eine Voraussetzung für die Rechtmäßigkeit der dieses Gebiet betreffenden Abkommen zwischen der Union und dem Königreich Marokko ist.

3) Die Regeln des humanitären Völkerrechts, die auf den Abschluss völkerrechtlicher Abkommen zur Nutzung der natürlichen Ressourcen des besetzten Gebiets anwendbar sind

135. Das vorlegende Gericht, WSC sowie die britische Finanz- und Zollverwaltung und der Minister für Umwelt, Ernährung und Angelegenheiten des ländlichen Raums halten die Präsenz des Königreichs Marokko in der Westsahara für eine Besetzung ( 99 ).

136. Dazu weise ich darauf hin, dass die Frage, ob das Königreich Marokko die Besatzungsmacht der Westsahara ist und das Fischereiabkommen sowie das Protokoll von 2013 in dieser Eigenschaft abgeschlossen hat, eine Frage der Auslegung des Völkerrechts ist, auf die die Voraussetzungen, unter denen sie nach dem Unionsrecht vor Gericht aufgeworfen werden kann, keine Anwendung finden.

137. Wenn das Königreich Marokko aber die Besatzungsmacht der Westsahara ist (worauf ich später noch zurückkommen werde ( 100 )), muss es sich bei den Regeln des humanitären Völkerrechts, die in der dem Abkommen von Den Haag vom 18. Oktober 1907 betreffend die Gesetze und Gebräuche des Landkriegs beigefügten Ordnung (im Folgenden: Haager Landkriegsordnung von 1907) und in dem Genfer Abkommen vom 12. August 1949 zum Schutze von Zivilpersonen in Kriegszeiten (im Folgenden: Genfer Abkommen IV) kodifiziert sind und die sich auf den Abschluss von für das besetzte Gebiet geltenden internationalen Abkommen (Art. 43 der Haager Landkriegsordnung von 1907 und Art. 64 Abs. 2 des Genfer Abkommens IV) sowie auf die Nutzung der natürlichen Ressourcen dieses Gebiets (Art. 55 der Haager Landkriegsordnung von 1907) beziehen, um Bestimmungen handeln, die vor Gericht geltend gemacht werden können.

138. Diese Bestimmungen erfüllen dann nämlich die in Nr. 96 der vorliegenden Schlussanträge dargelegten Voraussetzungen, unter denen das Völkerrecht vor Gericht geltend gemacht werden kann.

139. Erstens stellen die Bestimmungen der Haager Landkriegsordnung von 1907 und des Genfer Abkommens IV unantastbare und einklagbare völkergewohnheitsrechtliche Grundsätze und Erga-omnes-Verpflichtungen dar ( 101 ) und sind als solche für die Union rechtsverbindlich.

140. Zweitens sind sie inhaltlich hinreichend genau und unbedingt, da die Erfüllung oder Wirkungen der Verpflichtungen, die sie den Besatzungsmächten auferlegen, nicht vom Erlass eines weiteren Aktes abhängen.

141. Drittens schließlich steht weder ihre Art noch ihre Struktur als unantastbare Regeln einer gerichtlichen Kontrolle der streitigen Rechtsakte, insbesondere der Verordnung Nr. 764/2006, des Beschlusses 2013/785 und der Verordnung Nr. 1270/2013, insoweit entgegen, als durch diese eine zwischen der Union und dem Königreich Marokko vereinbarte Nutzung der natürlichen Ressourcen der Westsahara genehmigt und umgesetzt wird. Dabei ist die Union verpflichtet, die aus einem Verstoß gegen diese Bestimmungen resultierende rechtswidrige Situation nicht anzuerkennen und keine Hilfe oder Unterstützung bei der Aufrechterhaltung der durch diesen Verstoß entstandenen Situation zu leisten ( 102 ).

142. Nachdem bestimmt worden ist, welche Regeln des Völkerrechts vor Gericht geltend gemacht werden können, werde ich nun die Vereinbarkeit der streitigen Rechtsakte mit diesen Regeln prüfen.

3. Zur Gültigkeit der Verordnung Nr. 764/2006, des Beschlusses 2013/785 und der Verordnung Nr. 1270/2013 sowie zur Vereinbarkeit des Fischereiabkommens und des Protokolls von 2013 mit den einklagbaren Regeln des Völkerrechts, auf die Art. 3 Abs. 5 EUV verweist

a) Zur Wahrung des Selbstbestimmungsrechts der Bevölkerung der Westsahara durch die streitigen Rechtsakte und zu der Verpflichtung, keine aus einer Verletzung dieses Rechts resultierende rechtswidrige Situation anzuerkennen und keine Hilfe oder Unterstützung bei der Aufrechterhaltung dieser Situation zu leisten

143. Mit seinem Urteil vom 21. Dezember 2016, Rat/Front Polisario (C‑104/16 P, EU:C:2016:973), hat der Gerichtshof entschieden, dass das zwischen der Union und dem Königreich Marokko bestehende Assoziationsabkommen, das nach seinem Wortlaut „für das Gebiet des Königreichs Marokko“ gilt, auf das Gebiet der Westsahara keine Anwendung findet, da eine solche Anwendung mit dem Recht der Bevölkerung dieses Gebiets auf Selbstbestimmung sowie mit Art. 29 (räumlicher Geltungsbereich von Verträgen) und mit Art. 34 (Grundsatz der relativen Wirkung von Verträgen, wonach ein Vertrag für einen Drittstaat ohne dessen Zustimmung weder Pflichten noch Rechte begründen kann) des Wiener Vertragsrechtsübereinkommens unvereinbar wäre ( 103 ).

144. Nach Ansicht des Rates und der Kommission ist der vorliegende Fall von der Rechtssache zu unterscheiden, in der das Urteil vom 21. Dezember 2016, Rat/Front Polisario (C‑104/16 P, EU:C:2016:973), ergangen ist, da das Fischereiabkommen und das Protokoll von 2013 anders als das Assoziationsabkommen auf die Westsahara anwendbar seien. Nach ihrem Verständnis dieses Urteils bestand das Problem des Assoziationsabkommens nämlich darin, dass dieses auf die Westsahara angewandt worden sei, ohne rechtlich darauf anwendbar zu sein, da eine solche Anwendung mit dem Recht der Bevölkerung dieses Gebiets auf Selbstbestimmung sowie mit Art. 29 (räumlicher Geltungsbereich von Verträgen) und mit Art. 34 (Grundsatz der relativen Wirkung von Verträgen, wonach ein Vertrag für einen Drittstaat ohne dessen Zustimmung weder Pflichten noch Rechte begründen kann) des Wiener Vertragsrechtsübereinkommens unvereinbar wäre. Nach dieser Argumentation bestünde der von Rat und Kommission in Betracht gezogene Weg, wie die Anwendung des Assoziationsabkommens auf die Westsahara mit dem Urteil vom 21. Dezember 2016, Rat/Front Polisario (C‑104/16 P, EU:C:2016:973), in Einklang gebracht werden könnte, darin, den Geltungsbereich dieses Abkommens durch eine Vereinbarung in Form eines Briefwechsels zwischen der Union und dem Königreich Marokko zu erweitern, um ihn ausdrücklich auf die Westsahara zu erstrecken.

145. Dieses Vorbringen überzeugt mich nicht. Wenn es mit dem Selbstbestimmungsrecht der Bevölkerung der Westsahara unvereinbar ist, ein mit dem Königreich Marokko geschlossenes völkerrechtliches Abkommen, dessen räumlicher Geltungsbereich die Westsahara nicht ausdrücklich umfasst, auf dieses Gebiet anzuwenden, ist dies erst recht bei einem völkerrechtlichen Abkommen der Fall, das wie das Fischereiabkommen und das Protokoll von 2013 auf das Gebiet der Westsahara und auf die angrenzenden Gewässer Anwendung findet ( 104 ) und eine Nutzung der Fischbestände der Westsahara durch die Union erlaubt ( 105 ).

146. Dieser Erst-recht-Schluss genügt meines Erachtens für die Feststellung, dass das Selbstbestimmungsrecht der Bevölkerung der Westsahara verletzt wurde. Der Vollständigkeit halber möchte ich hinzufügen, dass die streitigen Rechtsakte deshalb das Selbstbestimmungsrecht der Bevölkerung der Westsahara missachten, weil sie weder einer freien Verfolgung der wirtschaftlichen Entwicklung dieser Bevölkerung noch einer freien Verfügung über deren natürliche Reichtümer und Ressourcen entsprechen ( 106 ) und weil mit ihnen, selbst wenn sie an sich das Selbstbestimmungsrecht nicht verletzten, auf jeden Fall nicht die Verpflichtung der Union eingehalten würde, keine aus einer Verletzung des Selbstbestimmungsrechts der Bevölkerung der Westsahara resultierende rechtswidrige Situation anzuerkennen und keine Hilfe oder Unterstützung bei der Aufrechterhaltung dieser Situation zu leisten ( 107 ).

1) Zum Bestehen eines freien Willens der Bevölkerung der Westsahara, durch die streitigen Rechtsakte ihre wirtschaftliche Entwicklung zu verfolgen und über ihre natürlichen Reichtümer und Ressourcen zu verfügen

147. Die folgenden Umstände ( 108 ), auf die sich WSC im Kern vor dem vorlegenden Gericht beruft und die dieses Gericht angeführt hat ( 109 ), scheinen mir zu belegen, dass es an einem solchen Willen fehlt.

148. Am 20. Dezember 1966 verabschiedete die UN‑Generalversammlung die Resolution 2229 (XXI) betreffend die Frage der Gebiete Ifni und Spanisch‑Sahara, in der sie das „unveräußerliche Recht de[s] [Volkes] von Spanisch-Sahara auf Selbstbestimmung [bekräftigte]“ und das Königreich Spanien als Verwaltungsmacht aufforderte, „so bald wie möglich die Modalitäten für die Organisation eines Referendums festzulegen, das unter der Aufsicht der [UNO] durchgeführt wird, damit die einheimische Bevölkerung dieses Gebiets ihr Recht auf Selbstbestimmung frei ausüben kann“.

149. Das Königreich Spanien teilte der UNO am 20. August 1974 mit, dass es beabsichtige, unter ihrer Aufsicht ein Referendum in der Westsahara zu organisieren ( 110 ).

150. Im Mai 1975 war die Mission de visite de l’ONU au Sahara occidental (UN-Kontrollmission in der Westsahara) trotz der aufgetretenen Schwierigkeiten „in der Lage, nach ihrem Aufenthalt in dem Gebiet festzustellen, dass sich der Großteil der Bevölkerung in Spanisch-Sahara offensichtlich für die Unabhängigkeit aussprach“ ( 111 ).

151. Am 16. Oktober 1975 gab der Internationale Gerichtshof auf einen von der UN-Generalversammlung im Rahmen ihrer Arbeiten zur Entkolonialisierung der Westsahara gestellten Antrag hin ein Gutachten ab, dem zufolge die Westsahara zum Zeitpunkt der Kolonisierung durch Spanien kein Niemandsland (terra nullius) war und es während der spanischen Kolonialherrschaft zwischen dem Sultan von Marokko und bestimmten der im Gebiet der Westsahara lebenden Stämme zwar Rechtsbeziehungen in Form von Treueverhältnissen gab, zwischen dem Gebiet der Westsahara und dem Königreich Marokko aber kein Verhältnis einer territorialen Souveränität bestand ( 112 ). Der Internationale Gerichtshof hat also nicht das Vorliegen von Rechtsbeziehungen festgestellt, die geeignet wären, die Anwendung der Resolution 1514 (XV) (der UN-Generalversammlung) auf die Entkolonialisierung der Westsahara, insbesondere die Anwendung des Grundsatzes der Selbstbestimmung auf der Basis eines frei und unverfälscht geäußerten Willens der Bevölkerung des Gebiets, zu ändern ( 113 ).

152. In einer am Tag der Veröffentlichung des Gutachtens gehaltenen Rede erklärte der König von Marokko, dass „alle Welt … anerkannt [hat], dass die [Westsahara] [zum Königreich Marokko] gehört“, und es „[dessen] Sache [ist], dieses Gebiet friedlich zurückzuerlangen“. Er rief deshalb zur Durchführung eines Marsches auf, an dem 350000 Personen teilnahmen („Grüner Marsch“) ( 114 ).

153. Auf Betreiben des Königreichs Spanien beauftragte der UN‑Sicherheitsrat den UN-Generalsekretär, Kurt Waldheim, einen Bericht über die Ergebnisse seiner Beratungen mit den beteiligten Parteien, darunter insbesondere das Königreich Marokko, zu erstellen ( 115 ).

154. Laut diesem Bericht vertrat Letzteres die Ansicht, ein Referendum sei überflüssig, weil der Internationale Gerichtshof die historischen Treueverhältnisse zwischen dem Sultan von Marokko und den traditionell im Gebiet der Westsahara lebenden Stämmen anerkannt habe und weil jedenfalls „die Bevölkerung des Gebiets ihr Selbstbestimmungsrecht bereits de facto ausgeübt und sich für eine Rückkehr des Gebiets nach Marokko ausgesprochen hatte“; der jüngste Beweis hierfür sei „der Treueid, den [Khatri Ould Said a Ould El Jomaini], Präsident der Djemââ[ ( 116 )], im Namen der saharauischen Stämme auf den König von Marokko“ im Rahmen einer Feier am 4. November 1975 im Palast von Agadir ( 117 ) geleistet habe.

155. Auf die Proteste des Königreichs Spanien gegen den Grünen Marsch verabschiedete der UN-Sicherheitsrat am 6. November 1975 die Resolution 380 (1975) über die Westsahara, in der er „mit Bedauern zur Kenntnis [nahm], dass es zu dem … angekündigten Marsch gekommen ist“, und „[das Königreich Marokko] auffordert[e], alle Teilnehmer des Marsches unverzüglich aus dem Gebiet der Westsahara zurückzuziehen“. Das Königreich Marokko leistete dieser Aufforderung einige Tage später Folge.

156. Während der durch den Grünen Marsch hervorgerufenen Krise nahmen das Königreich Spanien, das Königreich Marokko und die Islamische Republik Mauretanien trilaterale Verhandlungen auf, die am 14. November 1975 zu der Grundsatzerklärung Spaniens, Marokkos und Mauretaniens zur Westsahara ( 118 ) (im Folgenden: Abkommen von Madrid) führten. Nach diesem Abkommen sollte „Spanien … unverzüglich eine vorläufige Verwaltung in dem Gebiet [der Westsahara] einrichten, an der sich Marokko und Mauretanien in Zusammenarbeit mit der Djemââ beteiligen werden und der die Befugnisse und Zuständigkeiten übertragen werden [sollten], [über die Spanien als Verwaltungsmacht dieses Gebiets verfügte]“, was auch so durchgeführt wurde.

157. Dieses Abkommen sah außerdem vor, dass „[d]ie spanische Präsenz … definitiv bis zum 28. Februar 1976 beendet sein [sollte]“ und dass „[d]ie über die Djemââ zum Ausdruck gebrachte Meinung der saharauischen Bevölkerung … beachtet werden [sollte]“.

158. Es stellte sich sodann heraus, dass dieses Abkommen durch mehrere formell als „Gesprächsaufzeichnungen“ bezeichnete Vereinbarungen zwischen diesen drei Ländern ergänzt wurde, durch die bestimmte wirtschaftliche Aspekte des Übergangs der Verwaltung der Westsahara, insbesondere die Fischereirechte in den an dieses Gebiet angrenzenden Gewässern, geregelt werden sollten ( 119 ). Die Existenz dieser Vereinbarungen sowie die Tatsache, dass sie den Fischfang betrafen, wurden vom Außenminister des Königreichs Spanien Oreja Aguirre bei der Parlamentsdebatte über die Ratifizierung des Fischereiabkommens zwischen dem Königreich Spanien und dem Königreich Marokko von 1977 bestätigt ( 120 ). Dem Außenminister zufolge handelte es sich um „Leitlinien [oder] Richtlinien“ ( 121 ).

159. Die Existenz eines Abkommens über die Fischereirechte in den an die Westsahara angrenzenden Gewässern und die Tatsache, dass der UN‑Generalsekretär davon nicht unterrichtet worden war, werden auch durch die Drahtberichte des Außenministers der Vereinigten Staaten von Amerika bestätigt ( 122 ).

160. Am 28. November 1975 erklärten 67 Mitglieder der Djemââ, darunter ihr Vizepräsident, bei einem Treffen in El Guelta Zemmur (Westsahara) einstimmig, dass die Djemââ nicht demokratisch von der Bevölkerung der Westsahara gewählt sei und daher nicht über deren Selbstbestimmung entscheiden könne. Sie beschlossen einstimmig die endgültige Auflösung der Djemââ ( 123 ).

161. Am 10. Dezember 1975 ließ die UN-Generalversammlung über zwei Resolutionen zur Frage der Westsahara abstimmen, die einen unterschiedlichen Inhalt aufweisen ( 124 ), da kein Einvernehmen über die aus dem Abkommen von Madrid zu ziehenden Konsequenzen bestand. So enthält die Resolution 3458 A (XXX) keinen Hinweis auf dieses Abkommen und erwähnt das Königreich Spanien „als Verwaltungsmacht“ der Westsahara ( 125 ), während die Resolution 3458 B (XXX) von dieser Vereinbarung „Kenntnis nimmt“ ( 126 ) und sich nicht auf eine Verwaltungsmacht, sondern auf die „Vertragsparteien des Abkommens von Madrid vom 14. November 1975“ ( 127 ) und auf die „vorläufige Verwaltung“ ( 128 ) bezieht.

162. Es ist jedoch darauf hinzuweisen, dass von den 144 Staaten, die an der 2435. Plenarsitzung der Generalversammlung teilnahmen, 88 für die Resolution 3458 A (XXX) stimmten, wobei es keine Gegenstimme und 41 Enthaltungen gab; 15 Staaten nahmen an der Abstimmung nicht teil. Die gegenwärtigen Mitgliedstaaten der Union stimmten für diese Resolution, mit Ausnahme der Portugiesischen Republik und des Königreichs Spanien, die sich der Stimme enthielten, sowie der Republik Malta, die an der Abstimmung nicht teilnahm. Das Königreich Marokko blieb der Abstimmung ebenfalls fern.

163. Die Resolution 3458 B (XXX) war stärker umstritten: Nur 56 Staaten stimmten dafür, während sich 42 Staaten dagegen aussprachen; es gab 34 Enthaltungen, und zwölf Staaten nahmen an der Abstimmung nicht teil. Nur elf der gegenwärtigen Mitgliedstaaten der Union stimmten für diese Resolution ( 129 ), zehn stimmten dagegen ( 130 ), sechs enthielten sich der Stimme ( 131 ), und einer blieb der Abstimmung fern ( 132 ). Das Königreich Marokko stimmte für diese Resolution.

164. Trotz ihrer Unterschiede bekräftigen die beiden Resolutionen „das unveräußerliche Selbstbestimmungsrecht der Bevölkerung der [West]sahara“ ( 133 ) entsprechend der Resolution 1514 (XV) der UN‑Generalversammlung und stimmen darin überein, dass dieses Recht frei ausgeübt werden müsse ( 134 ).

165. Die Resolution 3458 A (XXX) sieht außerdem vor, dass das Selbstbestimmungsrecht „unter der Aufsicht der [UNO]“ ausgeübt werden müsse, und „[b]ittet den Generalsekretär, im Benehmen mit der spanischen Regierung als Verwaltungsmacht … die für die Aufsicht über die Wahrnehmung des Selbstbestimmungsrechts notwendigen Maßnahmen zu treffen“ ( 135 ).

166. Im gleichen Sinne sieht die Resolution 3458 B (XXX) vor, dass die Bevölkerung der Westsahara ihr Selbstbestimmungsrecht „durch eine mit Hilfe eines vom Generalsekretär bestimmten Vertreters der [UNO] organisierte freie Abstimmung“ ausüben sollte ( 136 ).

167. Ende des Jahres 1975 begann das Königreich Spanien mit dem Rückzug seiner Verwaltung aus der Westsahara. Während die spanischen Truppen abrückten, marschierten marokkanische und mauretanische Streitkräfte in das Gebiet der Westsahara ein. Mancherorts kam es zu bewaffneten Auseinandersetzungen zwischen diesen Streitkräften und Kämpfern des Front populaire pour la libération de la saguia-el-hamra et du rio de oro (Front Polisario) (Volksfront zur Befreiung der Westsahara) ( 137 ).

168. Bei einer Pressekonferenz im Februar 1976 erklärte der schwedische Botschafter bei der UNO und Sonderbeauftragte des UN‑Generalsekretärs für die Westsahara, Olof Rydbeck: „Die militärische Lage [in der Westsahara], wie sie sich heute darstellt, macht eine sinnvolle Abstimmung der Sahrauis sehr schwierig, wenn nicht unmöglich.“ ( 138 )

169. Das Königreich Spanien setzte mit seiner an den UN‑Generalsekretär gerichteten Denkschrift vom 25. Februar 1976 diesen davon in Kenntnis, dass es beschlossen habe, am folgenden Tag (26. Februar 1976) seine Präsenz in der Westsahara definitiv zu beenden, und dass für diesen Tag eine Sitzung der Djemââ anberaumt worden sei, auf der der spanische Gouverneur in seiner Eigenschaft als Angehöriger der vorläufigen Verwaltung die Djemââ über diesen Beschluss unterrichten werde ( 139 ).

170. Am 26. Februar 1976 beendete das Königreich Spanien seine Präsenz im Gebiet der Westsahara und teilte in einem Schreiben vom selben Tag an den UN‑Generalsekretär mit, dass „es jede völkerrechtliche Verantwortung für die Verwaltung [der Westsahara] ablehnt und seine Beteiligung an der dort eingerichteten vorläufigen Verwaltung einstellt“ ( 140 ), wobei er erklärte, dass „[d]ie Entkolonialisierung der Westsahara … abgeschlossen sein [wird], wenn die saharauische Bevölkerung in der Lage se