SCHLUSSANTRÄGE DER GENERALANWÄLTIN

ELEANOR SHARPSTON

vom 15. Mai 2014 ( 1 )

Verbundene Rechtssachen C‑103/12 und C‑165/12

Europäisches Parlament (C-103/12)

und

Europäische Kommission (C-165/12)

gegen

Rat der Europäischen Union

„Beschluss 2012/19/EU des Rates — Wahl der Rechtsgrundlage — Art. 43 Abs. 2 und 3 AEUV — Rechtlicher Status einer an ein Drittland gerichteten Erklärung der Europäischen Union“

1. Seit Langem sind Schiffe, die die Flagge der Bolivarischen Republik Venezuela (im Folgenden: Venezuela) führen, in der ausschließlichen Wirtschaftszone ( 2 ) (AWZ) vor der Küste von Französisch-Guayana und damit in EU-Gewässern tätig. Die Verarbeitungsindustrie in Französisch-Guayana ist von den Anlandungen dieser Schiffe abhängig. In den 1990er Jahren fanden zwar Verhandlungen statt, tatsächlich wurde jedoch keine formale internationale Übereinkunft zwischen der Union und Venezuela geschlossen, obwohl unions- und völkerrechtlich für einen Zugang dieser Art wohl in irgendeiner Form eine internationale Regelung erforderlich ist ( 3 ). Die Kommission hatte Bedenken, dass das Fehlen einer solchen Regelung ein rechtliches Hindernis für die Festsetzung und Aufteilung von Fangmöglichkeiten venezolanischer Schiffe (und damit auch für die Erteilung einzelner Fanggenehmigungen) darstellen könnte.

2. Am 16. Dezember 2011 gab der Rat auf Vorschlag der Kommission, den er geändert hatte, nach Einholung einer Stellungnahme (nicht jedoch der Zustimmung) des Europäischen Parlaments durch Beschluss 2012/19 ( 4 ) (im Folgenden: Beschluss) eine Erklärung gegenüber Venezuela über die Gewährung von Fangmöglichkeiten in EU-Gewässern für venezolanische Fischereifahrzeuge (im Folgenden: Erklärung) ab. Die Erklärung wurde Venezuela mit Verbalnote notifiziert. Rechtsgrundlage der Erklärung ist Art. 43 Abs. 3 AEUV in Verbindung mit Art. 218 Abs. 6 Buchst. b AEUV. Der Vorschlag der Kommission war auf Art. 43 AEUV in Verbindung mit Art. 218 Abs. 6 Buchst. a AEUV gestützt ( 5 ). Das Parlament (in der Rechtssache C‑103/12) und die Kommission (in der Rechtssache C‑165/12) haben Klage nach Art. 263 AEUV auf Nichtigerklärung des Beschlusses erhoben. Sie machen im Wesentlichen geltend, dass der Beschluss auf eine falsche Rechtsgrundlage gestützt sei und dass der Rat die Rechte des Parlaments missachtet habe. Die Kommission beanstandet außerdem, dass der Rat die Wahl der Rechtsgrundlage nicht begründet und den Vorschlag der Kommission verfälscht habe.

Unionsrecht

Vertrag über die Europäische Union

3. Nach Art. 3 Abs. 5 Satz 2 EUV leistet die Union einen Beitrag zur strikten Einhaltung und Weiterentwicklung des Völkerrechts. Ferner bestimmt Art. 21 Abs. 1 EUV, dass sich die Union bei ihrem Handeln auf internationaler Ebene von der Achtung der Grundsätze des Völkerrechts leiten lässt.

4. Art. 17 Abs. 2 EUV bestimmt: „Soweit in den Verträgen nichts anderes festgelegt ist, darf ein Gesetzgebungsakt der Union nur auf Vorschlag der Kommission erlassen werden. Andere Rechtsakte werden auf der Grundlage eines Kommissionsvorschlags erlassen, wenn dies in den Verträgen vorgesehen ist.“

5. Art. 47 EUV lautet: „Die Union besitzt Rechtspersönlichkeit.“

Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union

6. In Art. 3 Abs. 1 Buchst. d AEUV ist die „Erhaltung der biologischen Meeresschätze im Rahmen der gemeinsamen Fischereipolitik [GFP]“ als einer der Bereiche aufgeführt, in dem die Union ausschließliche Zuständigkeit hat. Nach Art. 4 Abs. 2 AEUV teilt die Union u. a. im Hauptbereich „Landwirtschaft und Fischerei, ausgenommen die Erhaltung der biologischen Meeresschätze“, ihre Zuständigkeit mit den Mitgliedstaaten.

7. Nach Art. 38 Abs. 1 AEUV „legt [die Union] eine gemeinsame Agrar- und Fischereipolitik fest und führt sie durch“. Weiter heißt es in der Vorschrift, dass die Bezugnahmen auf die „gemeinsame Agrarpolitik oder auf die Landwirtschaft und die Verwendung des Wortes ‚landwirtschaftlich‘ … in dem Sinne zu verstehen [sind], dass damit unter Berücksichtigung der besonderen Merkmale des Fischereisektors auch die Fischerei gemeint ist“.

8. Art. 43 Abs. 2 und 3 AEUV ( 6 ) lautet: „(2) Das Europäische Parlament und der Rat legen gemäß dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren und nach Anhörung des Wirtschafts- und Sozialausschusses die gemeinsame Organisation der Agrarmärkte nach Artikel 40 Absatz 1[ ( 7 ) ] sowie die anderen Bestimmungen fest, die für die Verwirklichung der Ziele der gemeinsamen Agrar- und Fischereipolitik notwendig sind. (3) Der Rat erlässt auf Vorschlag der Kommission die Maßnahmen zur Festsetzung der Preise, der Abschöpfungen, der Beihilfen und der mengenmäßigen Beschränkungen sowie zur Festsetzung und Aufteilung der Fangmöglichkeiten in der Fischerei.“

9. In Art. 218 AEUV ist das Verfahren für die Aushandlung und den Abschluss internationaler Übereinkünfte geregelt: „(1) Unbeschadet der besonderen Bestimmungen des Artikels 207[ ( 8 ) ] werden Übereinkünfte zwischen der Union und Drittländern oder internationalen Organisationen nach dem im Folgenden beschriebenen Verfahren ausgehandelt und geschlossen. (2) Der Rat erteilt eine Ermächtigung zur Aufnahme von Verhandlungen, legt Verhandlungsrichtlinien fest, genehmigt die Unterzeichnung und schließt die Übereinkünfte. (3) Die Kommission … legt dem Rat Empfehlungen vor; dieser erlässt einen Beschluss über die Ermächtigung zur Aufnahme von Verhandlungen und über die Benennung, je nach dem Gegenstand der geplanten Übereinkunft, des Verhandlungsführers oder des Leiters des Verhandlungsteams der Union. (4) Der Rat kann dem Verhandlungsführer Richtlinien erteilen und einen Sonderausschuss bestellen; die Verhandlungen sind im Benehmen mit diesem Ausschuss zu führen. (5) Der Rat erlässt auf Vorschlag des Verhandlungsführers einen Beschluss, mit dem die Unterzeichnung der Übereinkunft und gegebenenfalls deren vorläufige Anwendung vor dem Inkrafttreten genehmigt werden. (6) Der Rat erlässt auf Vorschlag des Verhandlungsführers einen Beschluss über den Abschluss der Übereinkunft. … [D]er Rat [erlässt] den Beschluss über den Abschluss der Übereinkunft a) nach Zustimmung des Europäischen Parlaments in folgenden Fällen: … v) Übereinkünfte in Bereichen, für die entweder das ordentliche Gesetzgebungsverfahren oder, wenn die Zustimmung des Europäischen Parlaments erforderlich ist, das besondere Gesetzgebungsverfahren gilt. Das Europäische Parlament und der Rat können in dringenden Fällen eine Frist für die Zustimmung vereinbaren. b) nach Anhörung des Europäischen Parlaments in den übrigen Fällen. Das Europäische Parlament gibt seine Stellungnahme innerhalb einer Frist ab, die der Rat entsprechend der Dringlichkeit festlegen kann. Ergeht innerhalb dieser Frist keine Stellungnahme, so kann der Rat einen Beschluss fassen. (7) Abweichend von den Absätzen 5, 6 und 9 kann der Rat den Verhandlungsführer bei Abschluss einer Übereinkunft ermächtigen, im Namen der Union Änderungen der Übereinkunft zu billigen, wenn die Übereinkunft vorsieht, dass diese Änderungen im Wege eines vereinfachten Verfahrens oder durch ein durch die Übereinkunft eingesetztes Gremium anzunehmen sind. Der Rat kann diese Ermächtigung gegebenenfalls mit besonderen Bedingungen verbinden. (8) Der Rat beschließt während des gesamten Verfahrens mit qualifizierter Mehrheit. … (9) Der Rat erlässt auf Vorschlag der Kommission … einen Beschluss über die Aussetzung der Anwendung einer Übereinkunft und zur Festlegung der Standpunkte, die im Namen der Union in einem durch eine Übereinkunft eingesetzten Gremium zu vertreten sind, sofern dieses Gremium rechtswirksame Akte, mit Ausnahme von Rechtsakten zur Ergänzung oder Änderung des institutionellen Rahmens der betreffenden Übereinkunft, zu erlassen hat. (10) Das Europäische Parlament wird in allen Phasen des Verfahrens unverzüglich und umfassend unterrichtet. (11) Ein Mitgliedstaat, das Europäische Parlament, der Rat oder die Kommission können ein Gutachten des Gerichtshofs über die Vereinbarkeit einer geplanten Übereinkunft mit den Verträgen einholen. Ist das Gutachten des Gerichtshofs ablehnend, so kann die geplante Übereinkunft nur in Kraft treten, wenn sie oder die Verträge geändert werden.“

10. Wird der Rat auf Vorschlag der Kommission tätig, so kann er gemäß Art. 293 Abs. 1 AEUV „diesen Vorschlag nur einstimmig abändern; dies gilt nicht in den Fällen nach Artikel 294 Absätze 10 und 13, nach Artikel 310, Artikel 312, Artikel 314 und nach Artikel 315 Absatz 2“.

11. Art. 296 Abs. 2 AEUV bestimmt: „Die Rechtsakte sind mit einer Begründung zu versehen und nehmen auf die in den Verträgen vorgesehenen Vorschläge, Initiativen, Empfehlungen, Anträge oder Stellungnahmen Bezug.“

12. Art. 263 AEUV weist dem Gerichtshof die Zuständigkeit für die Überwachung der Rechtmäßigkeit der Handlungen des Rates bei Rügen wegen Unzuständigkeit, Verletzung wesentlicher Formvorschriften, Verletzung der Verträge oder einer bei ihrer Durchführung anzuwendenden Rechtsnorm oder wegen Ermessensmissbrauchs zu. In Art. 264 AEUV sind die Rechtsfolgen einer begründeten Nichtigkeitsklage aufgeführt: „Ist die Klage begründet, so erklärt der Gerichtshof … die angefochtene Handlung für nichtig. Erklärt der Gerichtshof eine Handlung für nichtig, so bezeichnet er, falls er dies für notwendig hält, diejenigen ihrer Wirkungen, die als fortgeltend zu betrachten sind.“

13. Art. 352 AEUV sieht vor: „(1) Erscheint ein Tätigwerden der Union im Rahmen der in den Verträgen festgelegten Politikbereiche erforderlich, um eines der Ziele der Verträge zu verwirklichen, und sind in den Verträgen die hierfür erforderlichen Befugnisse nicht vorgesehen, so erlässt der Rat einstimmig auf Vorschlag der Kommission und nach Zustimmung des Europäischen Parlaments die geeigneten Vorschriften. Werden diese Vorschriften vom Rat gemäß einem besonderen Gesetzgebungsverfahren erlassen, so beschließt er ebenfalls einstimmig auf Vorschlag der Kommission und nach Zustimmung des Europäischen Parlaments. (2) Die Europäische Kommission macht die nationalen Parlamente im Rahmen des Verfahrens zur Kontrolle der Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips nach Artikel 5 Absatz 3 [EUV] auf die Vorschläge aufmerksam, die sich auf diesen Artikel stützen. …“

Verordnung Nr. 2371/2002

14. Die Verordnung Nr. 2371/2002 ( 9 ) (im Folgenden: Grundverordnung von 2002) war auf Art. 37 EG gestützt – die Vorgängerbestimmung von Art. 43 AEUV, in der das Verfahren für den Erlass der Maßnahmen zur Durchführung der gemeinsamen Agrarpolitik (die nach Art. 32 Abs. 1 EG auch die Fischerei umfasste) festgelegt war. Gegenstand der genannten Verordnung war die Regelung der (damals noch) Gemeinschaft über die Erhaltung und nachhaltige Nutzung der Fischereiressourcen im Rahmen der GFP.

15. Art. 1 Abs. 1 der Grundverordnung von 2002 bestimmte, dass sich die GFP erstreckt „auf die Erhaltung, Bewirtschaftung und Nutzung lebender aquatischer Ressourcen, die Aquakultur und die Verarbeitung und Vermarktung von Erzeugnissen der Fischerei und der Aquakultur, soweit diese Tätigkeiten im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten oder in Gemeinschaftsgewässern[ ( 10 ) ] oder durch Fischereifahrzeuge der Gemeinschaft oder, unbeschadet der Tatsache, dass in erster Linie der Flaggenstaat zuständig ist, von Staatsbürgern der Mitgliedstaaten ausgeübt werden“. Nach Art. 1 Abs. 2 traf die GFP aufeinander abgestimmte Maßnahmen in den Bereichen: „a) Erhaltung, Bewirtschaftung und Nutzung der lebenden aquatischen Ressourcen, … c) Bedingungen für den Zugang zu Gewässern und Ressourcen, … h) internationale Beziehungen.“

16. Art. 2 („Ziel“) bestimmte in seinem Abs. 1 Unterabs. 1, dass die GFP „die Nutzung lebender aquatischer Ressourcen unter nachhaltigen wirtschaftlichen, ökologischen und sozialen Bedingungen [gewährleistet]“ ( 11 ).

17. Der Begriff „Fangbeschränkung“ war in Art. 3 Buchst. m definiert als „die mengenmäßige Beschränkung der Anlandungen aus einem Bestand oder einer Bestandsgruppe über einen bestimmten Zeitraum …“. Der Ausdruck „Fangmöglichkeit“ bezeichnete nach Art. 3 Buchst. q „ein quantifiziertes Recht auf Fischfang, ausgedrückt in Fangmengen oder Fischereiaufwand“.

18. Art. 4 Abs. 1 sah vor, dass zur Verwirklichung der in Art. 2 Abs. 1 genannten Ziele „der Rat Gemeinschaftsmaßnahmen [erlässt], die die Bedingungen für den Zugang zu den Gewässern und Ressourcen und die nachhaltige Ausübung des Fischfangs regeln“. In Art. 4 Abs. 2 waren Beispiele für solche Maßnahmen aufgeführt, einschließlich Zielvorgaben für die nachhaltige Nutzung der Bestände, Beschränkung der Fangmengen sowie Festsetzung der Anzahl und der Art der zum Fischfang zugelassenen Fischereifahrzeuge ( 12 ). In den Art. 5 und 6 waren Maßnahmen des Rates betreffend Wiederauffüllungs- bzw. Bewirtschaftungspläne dargelegt.

19. Im Rahmen des Kapitels IV („Regelung des Zugangs zu Gewässern und Ressourcen“) betraf Art. 20 die Aufteilung der Fangmöglichkeiten: „(1) Der Rat entscheidet mit qualifizierter Mehrheit auf Vorschlag der Kommission über die Fang- und/oder Aufwandsbeschränkungen und über die Aufteilung der Fangmöglichkeiten auf die Mitgliedstaaten sowie über die mit diesen Beschränkungen zusammenhängenden Bedingungen. Die Fangmöglichkeiten werden in einer Weise auf die Mitgliedstaaten aufgeteilt, die jedem Mitgliedstaat eine relative Stabilität für jeden Bestand bzw. jede Fischerei garantiert. (2) Legt die Gemeinschaft neue Fangmöglichkeiten fest, so entscheidet der Rat unter Berücksichtigung der Interessen der einzelnen Mitgliedstaaten über die Aufteilung dieser Möglichkeiten. (3) Jeder Mitgliedstaat beschließt im Einklang mit dem Gemeinschaftsrecht für die Schiffe unter seiner Flagge das Verfahren zur Aufteilung der ihm zugeteilten Fangmöglichkeiten. Er teilt der Kommission dieses Verfahren mit. (4) Der Rat legt die Fangmöglichkeiten fest, die Drittländern in Gemeinschaftsgewässern eingeräumt werden, und teilt jedem Drittland die entsprechenden Möglichkeiten zu. …“

Verordnung Nr. 1006/2008

20. Die Verordnung Nr. 1006/2008 des Rates (im Folgenden: Fanggenehmigungsverordnung) ( 13 ) gilt u. a. für die Genehmigungen für Drittlandfischereifahrzeuge, in Gemeinschaftsgewässern Fischereitätigkeiten auszuüben ( 14 ).

21. Art. 2 definiert a) den Begriff „Abkommen“ als ein „Fischereiabkommen, das gemäß Artikel [218 AEUV] geschlossen oder für das gemäß dem genannten Artikel ein Beschluss über die vorläufige Anwendung angenommen wurde“, c) den Begriff „Fischereitätigkeiten“ als „den Fang, das Mitführen an Bord, die Verarbeitung oder das Umladen von Fisch“ und h) den Begriff „Fanggenehmigung“ als „die Genehmigung, Fischereitätigkeiten während eines bestimmten Zeitraums, in einem bestimmten Fanggebiet und für eine bestimmte Fischerei auszuüben“.

22. Nach Art. 18 Abs. 1 Buchst. a dürfen Drittlandfischereifahrzeuge in Gemeinschaftsgewässern Fischereitätigkeiten ausüben, sofern sie über eine gemäß dem einschlägigen Kapitel der Fanggenehmigungsverordnung erteilte Fanggenehmigung verfügen. Sie dürfen außerdem eine Anlandung, Umladung im Hafen oder Verarbeitung von Fisch vornehmen, sofern sie über eine vorherige Genehmigung des Mitgliedstaats verfügen, in dessen Gewässern diese stattfinden soll (Art. 18 Abs. 1 Buchst. b).

23. Gemäß Art. 20 Abs. 1 prüft die Kommission die Anträge auf Fanggenehmigungen unter Berücksichtigung der dem Drittland zugeteilten Fangmöglichkeiten und erteilt solche Genehmigungen in Übereinstimmung mit den vom Rat erlassenen Maßnahmen und den Bestimmungen des Abkommens. Die Zulässigkeitskriterien für Anträge auf Erteilung von Fanggenehmigungen sind in Art. 21 festgelegt. So heißt es insbesondere in Art. 21 Buchst. a, dass Drittlandfischereifahrzeuge „für eine Fanggenehmigung im Rahmen des betreffenden Abkommens in Betracht kommen und gegebenenfalls in der Liste von Fahrzeugen aufgeführt [sein müssen], von denen mitgeteilt wurde, dass sie Fischereiaktivitäten im Rahmen des betreffenden Abkommens ausüben“. Nach Art. 22 haben Drittlandfischereifahrzeuge, denen eine Fanggenehmigung erteilt wurde, die GFP-Bestimmungen über Bestandserhaltungs- und Kontrollmaßnahmen sowie sonstige Bestimmungen, die die Fischereitätigkeit von Fischereifahrzeugen der Gemeinschaft in den Fischereigewässern regeln, in denen sie Fischfang betreiben, und die Bestimmungen des betreffenden Fischereiabkommens einzuhalten.

Verordnungen über die Festsetzung und Aufteilung von Fangmöglichkeiten

24. Die Festsetzung und Aufteilung von Fangmöglichkeiten erfolgt in sogenannten „TAC‑Verordnungen“ – TAC ist die Abkürzung für „total allowable catch“ (zulässige Gesamtfangmenge), d. h. die Menge der einzelnen Fischbestände, die jedes Jahr gefangen und angelandet werden darf. Für die Zwecke des vorliegenden Verfahrens werde ich auf die jeweilige TAC‑Verordnung zur Festsetzung der Fangmöglichkeiten für venezolanische Schiffe in EU-Gewässern für die Jahre 2010, 2011 bzw. 2012 verweisen, nämlich die Verordnung Nr. 53/2010 ( 15 ) (im Folgenden: TAC‑Verordnung von 2010), die Verordnung Nr. 57/2011 ( 16 ) (im Folgenden: TAC‑Verordnung von 2011) und die Verordnung Nr. 44/2012 ( 17 ) (im Folgenden: TAC‑Verordnung von 2012). Diese Verordnungen waren sämtlich auf Art. 43 Abs. 3 AEUV gestützt und legten die Fangmöglichkeiten sowohl für EU-Schiffe als auch für in EU-Gewässern Fischfang betreibende Drittlandschiffe fest ( 18 ).

25. Im 30. Erwägungsgrund der TAC‑Verordnung von 2012 wurde ausdrücklich auf die Erklärung Bezug genommen: „Am 16. Dezember 2011 hat die Union gegenüber [Venezuela] eine Erklärung über die Gewährung von Fangmöglichkeiten in EU-Gewässern für Fischereifahrzeuge, die die Flagge Venezuelas führen, in der [AWZ] vor der Küste von Französisch-Guayana abgegeben. Die Fangmöglichkeiten Venezuelas für Snapper in EU-Gewässern müssen festgelegt werden.“ ( 19 )

26. Jeweils in Anhang VIII der einzelnen Verordnungen war die Höchstzahl der Fanggenehmigungen für Drittlandschiffe, die in EU-Gewässern Fischfang betreiben, festgelegt ( 20 ). Außerdem waren in Anhang VIII Genehmigungsbedingungen geregelt, d. h. Bedingungen hinsichtlich der obligatorischen Vorlage eines gültigen Vertrags zwischen dem Schiffseigner und einem im Departement Französisch-Guayana ansässigen Verarbeitungsunternehmen.

Seerechtsübereinkommen der Vereinten Nationen

27. Die Europäische Union ist Vertragspartei des Seerechtsübereinkommens der Vereinten Nationen ( 21 ) (UNCLOS).

28. Art. 55 UNCLOS betrifft die Rechtsordnung der AWZ, die in der genannten Vorschrift bezeichnet wird als „ein jenseits des Küstenmeers gelegenes und an dieses angrenzendes Gebiet, das der in diesem Teil festgelegten besonderen Rechtsordnung unterliegt, nach der die Rechte und Hoheitsbefugnisse des Küstenstaats und die Rechte und Freiheiten anderer Staaten durch die diesbezüglichen Bestimmungen dieses Übereinkommens geregelt werden.“

29. In Art. 56 sind die Rechte, Hoheitsbefugnisse und Pflichten des Küstenstaats in der AWZ aufgeführt. Insbesondere hat der Küstenstaat „souveräne Rechte zum Zweck der Erforschung und Ausbeutung, Erhaltung und Bewirtschaftung der lebenden und nicht lebenden natürlichen Ressourcen der Gewässer über dem Meeresboden, des Meeresbodens und seines Untergrundes“ (Art. 56 Abs. 1 Buchst. a) sowie Hoheitsbefugnisse in Bezug auf „den Schutz und die Bewahrung der Meeresumwelt“ (Art. 56 Abs. 1 Buchst. b Ziff. iii). Nach Art. 56 Abs. 2 berücksichtigt der Küstenstaat bei der Ausübung seiner Rechte und der Erfüllung seiner Pflichten aus dem UNCLOS in der AWZ gebührend die Rechte und Pflichten anderer Staaten und handelt in einer Weise, die mit dem UNCLOS vereinbar ist.

30. Art. 58 bezeichnet die Rechte und Pflichten anderer Staaten in der AWZ: „(1) Alle Staaten, ob Küsten- oder Binnenstaaten, genießen in der ausschließlichen Wirtschaftszone vorbehaltlich der diesbezüglichen Bestimmungen dieses Übereinkommens die … Freiheiten der Schifffahrt, des Überflugs und der Verlegung unterseeischer Kabel und Rohrleitungen sowie andere völkerrechtlich zulässige, mit diesen Freiheiten zusammenhängende Nutzungen des Meeres, insbesondere im Rahmen des Einsatzes von Schiffen und Luftfahrzeugen sowie des Betriebs unterseeischer Kabel und Rohrleitungen, die mit den anderen Bestimmungen des Übereinkommens vereinbar sind. (2) Die Artikel 88 bis 115 und sonstige diesbezügliche Regeln des Völkerrechts gelten für die ausschließliche Wirtschaftszone, soweit sie mit diesem Teil nicht unvereinbar sind. (3) Die Staaten berücksichtigen bei der Ausübung ihrer Rechte und der Erfüllung ihrer Pflichten aus diesem Übereinkommen in der ausschließlichen Wirtschaftszone gebührend die Rechte und Pflichten des Küstenstaats und halten die von ihm in Übereinstimmung mit dem Übereinkommen und den sonstigen Regeln des Völkerrechts erlassenen Gesetze und sonstigen Vorschriften ein, soweit sie mit diesem Teil nicht unvereinbar sind.“

31. Zur Erhaltung der lebenden Ressourcen bestimmt Art. 61: „(1) Der Küstenstaat legt die zulässige Fangmenge für die lebenden Ressourcen in seiner ausschließlichen Wirtschaftszone fest. (2) Der Küstenstaat sorgt unter Berücksichtigung der besten ihm zur Verfügung stehenden wissenschaftlichen Angaben durch geeignete Erhaltungs- und Bewirtschaftungsmaßnahmen dafür, dass der Fortbestand der lebenden Ressourcen in der ausschließlichen Wirtschaftszone nicht durch übermäßige Ausbeutung gefährdet wird. … (3) Diese Maßnahmen müssen auch darauf gerichtet sein, die Populationen befischter Arten auf einem Stand zu erhalten oder auf diesen zurückzuführen, der den größtmöglich erreichbaren Dauerertrag sichert, wie er sich im Hinblick auf die in Betracht kommenden Umwelt- und Wirtschaftsfaktoren, einschließlich der wirtschaftlichen Bedürfnisse der vom Fischfang lebenden Küstengemeinden und der besonderen Bedürfnisse der Entwicklungsstaaten, ergibt, wobei die Fischereistrukturen, die gegenseitige Abhängigkeit der Bestände sowie alle allgemein empfohlenen internationalen Mindestnormen, gleichviel ob subregionaler, regionaler oder weltweiter Art, zu berücksichtigen sind. (4) Beim Ergreifen dieser Maßnahmen berücksichtigt der Küstenstaat die Wirkung auf jene Arten, die mit den befischten Arten vergesellschaftet oder von ihnen abhängig sind, um die Populationen dieser vergesellschafteten oder abhängigen Arten über einem Stand zu erhalten oder auf diesen zurückzuführen, auf dem ihre Fortpflanzung nicht ernstlich gefährdet wird. (5) Die verfügbaren wissenschaftlichen Informationen, die statistischen Angaben über Fänge und Fischereiaufwand und andere für die Erhaltung der Fischbestände wesentliche Daten werden regelmäßig mitgeteilt und ausgetauscht, gegebenenfalls im Rahmen der zuständigen internationalen Organisationen, gleichviel ob subregionaler, regionaler oder weltweiter Art, sowie unter Beteiligung aller betroffenen Staaten einschließlich derjenigen, deren Angehörige in der ausschließlichen Wirtschaftszone fischen dürfen.“

32. Art. 62 über die Nutzung der lebenden Ressourcen lautet: „(1) Der Küstenstaat setzt sich zum Ziel, die optimale Nutzung der lebenden Ressourcen in der ausschließlichen Wirtschaftszone zu fördern; dies gilt unbeschadet des Artikels 61. (2) Der Küstenstaat legt seine Kapazität zum Fang der lebenden Ressourcen in der ausschließlichen Wirtschaftszone fest. Hat der Küstenstaat nicht die Kapazität zum Fang der gesamten zulässigen Fangmenge, so gewährt er anderen Staaten durch Abkommen oder andere Vereinbarungen und entsprechend den in Absatz 4 vorgesehenen Bedingungen, Gesetzen und sonstigen Vorschriften Zugang zum Überschuss der zulässigen Fangmenge; dabei sind vor allem die Artikel 69 und 70 zu berücksichtigen, insbesondere in Bezug auf die dort erwähnten Entwicklungsstaaten. (3) Gewährt ein Küstenstaat anderen Staaten nach diesem Artikel Zugang zu seiner ausschließlichen Wirtschaftszone, so berücksichtigt er dabei alle in Betracht kommenden Faktoren, unter anderem die Bedeutung der lebenden Ressourcen des jeweiligen Gebiets für die Wirtschaft des betreffenden Küstenstaats und seine sonstigen nationalen Interessen, die Bestimmungen der Artikel 69 und 70, die Bedürfnisse der Entwicklungsstaaten der Subregion oder Region am Fang eines Teils des Überschusses und die Notwendigkeit, wirtschaftliche Störungen in Staaten auf ein Mindestmaß zu beschränken, deren Angehörige gewohnheitsmäßig in dieser Zone gefischt haben oder die wesentliche Bemühungen zur Erforschung und Bestimmung der Bestände unternommen haben. (4) Angehörige anderer Staaten, die in der ausschließlichen Wirtschaftszone fischen, haben die Erhaltungsmaßnahmen und die anderen Bedingungen einzuhalten, die in den Gesetzen und sonstigen Vorschriften des Küstenstaats festgelegt sind. Diese Gesetze und sonstigen Vorschriften müssen mit diesem Übereinkommen vereinbar sein … …“

Vorgeschichte

33. Am 7. Januar 2011 legte die Kommission dem Parlament und dem Rat einen Vorschlag für einen Beschluss des Rates über den Zugang von venezolanischen Schiffen zu EU-Gewässern vor ( 22 ). Der Vorschlag wurde mit Venezuela weder erörtert noch ausgehandelt. Der Rat übermittelte daraufhin den Vorschlag den Mitgliedstaaten. Als Rechtsgrundlage für den Kommissionsvorschlag war Art. 43 AEUV in Verbindung mit Art. 218 Abs. 6 Buchst. a AEUV angegeben, so dass der vorgeschlagene Beschluss der Zustimmung des Parlaments bedurfte.

34. Die Kommission stellte fest, dass mit Ausnahme der Verpflichtung, die in EU-Gewässern geltenden Fischereivorschriften zu beachten und einen Teil der Fänge in den Häfen Französisch-Guayanas anzulanden, die Genehmigungen für venezolanische Fischereifahrzeuge keine Verpflichtungen der venezolanischen Seite gegenüber der Union beinhaltet hätten. Außerdem sei in Anbetracht des geringen Umfangs der betreffenden Fischereitätigkeit und der Zeitspanne, die die Aushandlung eines internationalen Abkommens in Anspruch nehme, ein vollständiges Fischereiabkommen nicht erforderlich. Deshalb schlug die Kommission dem Rat die Abgabe einer einseitigen Erklärung mit ähnlichem Zweck und ähnlicher Wirkung wie ein internationales Abkommen vor. Zur Begründung ihrer Auffassung, dass eine einseitig bindende Erklärung einem internationalen Abkommen gleichzustellen sei, verwies die Kommission auf das Urteil des Internationalen Gerichtshofs in der Rechtssache Nuclear Tests ( 23 ).

35. Am 26. Januar 2011 wurde der Kommissionsvorschlag der Arbeitsgruppe „Externe Fischereipolitik“ des Rates mit der Bitte zugeleitet, vom Rechtsdienst des Rates vorgelegte Vorschläge zur Änderung der Rechtsgrundlage sowie andere Redaktionsempfehlungen zu prüfen.

36. Nach Prüfung des Kommissionsvorschlags am 27. Januar 2011 und 23. März 2011 ersuchte das Generalsekretariat des Rates den Ausschuss der Ständigen Vertreter (AStV) mit Schreiben vom 5. April 2011, die Rechtsgrundlage zu ändern und das Parlament lediglich anzuhören. Dem Schreiben zufolge war der Vorsitz zu dem Ergebnis gelangt, dass bezüglich der Änderung der Rechtsgrundlage Einstimmigkeit unter den Mitgliedstaaten herrsche. In dem überarbeiteten Vorschlag vom 7. April 2011 gab es auch terminologische Änderungen des Kommissionsvorschlags. So wurde z. B. im Titel die Wendung „Zugang … zur ausschließlichen Wirtschaftszone“ ersetzt durch „Gewährung von Fangmöglichkeiten in EU-Gewässern“.

37. Mit dem Schreiben vom 5. April 2011 und zwei weiteren Schreiben vom 18. April 2011 und 5. Dezember 2011 teilte der Rat dem AStV mit, dass die Kommission eine Erklärung dahin gehend abgegeben habe, dass (ihrer Meinung nach) die Verträge keine Ermächtigungsgrundlage für einen auf Art. 43 Abs. 3 AEUV in Verbindung mit Art. 218 Abs. 6 Buchst. b AEUV gestützten Beschluss enthielten.

38. Mit Schreiben vom 13. Mai 2011 unterrichtete der Rat das Parlament über die Änderung der Rechtsgrundlage und ersuchte es um eine möglichst baldige Stellungnahme, um die Kontinuität der betreffenden Fischereitätigkeiten zu gewährleisten.

39. Am 25. Juli 2011 empfahl der Rechtsausschuss des Parlaments die Heranziehung der ursprünglich von der Kommission vorgeschlagenen Rechtsgrundlage.

40. Am 9. September 2011 erinnerte der Rat das Parlament daran, dass eine Stellungnahme zum überarbeiteten Vorschlag so bald wie möglich erforderlich sei, und ersuchte es insbesondere um Beratung der Angelegenheit auf seiner Plenartagung vom 24. bis zum 27. Oktober 2011.

41. Mit Schreiben vom 26. Oktober 2011 teilte der Parlamentspräsident dem Ratsvorsitz mit, dass sich der Rechtsausschuss des Parlaments für die von der Kommission vorgeschlagene Rechtsgrundlage ausgesprochen habe, und ersuchte den Vorsitz um Übermittlung eines weiteren überarbeiteten (näher an den ursprünglichen Kommissionsvorschlag angelehnten) Vorschlags. Außerdem wies das Parlament darauf hin, dass eine Beratung der Angelegenheit auf der Plenartagung im Oktober 2011 nicht möglich sei.

42. Mit Schreiben vom 28. Oktober 2011 ersuchte der Rat das Parlament um Abgabe seiner Stellungnahme auf der Plenartagung vom 14. bis zum 17. November 2011 und um Durchführung des Dringlichkeitsverfahrens nach Art. 142 der Geschäftsordnung des Europäischen Parlaments. Der Rat betonte, dass der überarbeitete Vorschlag vor Ende 2011 angenommen werden müsse. In seinen Erklärungen hat der Rat ausgeführt, er habe befürchtet, dass die Kommission andernfalls die Fangmöglichkeiten für venezolanische Schiffe nicht in ihren Vorschlag für die TAC‑Verordnung von 2012 aufnehmen (und damit von der Gepflogenheit der vorangegangenen beiden Jahre abweichen) würde.

43. Am 10. November 2011 legte die Kommission dem Rat ihren Vorschlag für die TAC‑Verordnung von 2012 vor. In diesem Vorschlag waren keine Fangmöglichkeiten für Venezuela vorgesehen.

44. Am 14. November 2011 teilte der Ratsvorsitz dem Parlamentspräsidenten mit, dass dessen Schreiben vom 26. Oktober 2011 am 10. November 2011 eingegangen sei.

45. Am 15. November 2011 lehnte das Parlament den Antrag des Rates auf dringliche Beratung ab.

46. Aus dem Entwurf eines Berichts des Fischereiausschusses des Parlaments vom 16. November 2011 geht hervor, dass dieser Ausschuss ebenfalls der Ansicht war, als Rechtsgrundlage müssten die Art. 43 Abs. 2 AEUV und Art. 218 Abs. 6 Buchst. a AEUV herangezogen werden. Des Weiteren heißt es in dem Bericht, dass der vorgeschlagene Beschluss, obwohl er allein vom Rat unterzeichnet werde, für die Parteien ähnliche völkerrechtliche Verpflichtungen wie die Verpflichtungen aus einem formellen Fischereiabkommen begründen werde. Der Berichtsentwurf wurde vom Parlament jedoch nicht verabschiedet.

47. Am 1. Dezember 2011 ersuchte der Rat das Parlament, seine Stellungnahme spätestens am 15. Dezember 2011, d. h. auf der Plenartagung vom 12. bis zum 15. Dezember 2011 im Dringlichkeitsverfahren, oder im Rahmen einer außerordentlichen Sitzung vorzulegen. In dem genannten Schreiben behielt sich der Rat außerdem vor, über den Vorschlag ohne Empfehlung des Parlaments zu entscheiden.

48. Am 13. Dezember 2011 lehnte das Parlament den Antrag auf dringliche Beratung erneut ab.

49. Der Rat nahm schließlich am 16. Dezember 2011 den überarbeiteten Vorschlag an. Unstreitig hat er dabei die Stellungnahme des Parlaments nicht abgewartet. Die Kommission ihrerseits erklärte erneut, dass sie die Vorschlagsänderungen des Rates, insbesondere betreffend die Rechtsgrundlage, zurückweise. Die Kommission wies ferner darauf hin, dass die Erklärung nicht allein die Gewährung von Fangmöglichkeiten für Drittlandschiffe bezwecke. Ziel sei, einem Drittstaat Zugang zu EU-Gewässern zu gewähren und seine Schiffe einem Regelwerk von Erhaltungs- und Überwachungsmaßnahmen zu unterwerfen. Ebenfalls am 16. Dezember 2011 notifizierte der Rat die Erklärung durch Verbalnote der venezolanischen Vertretung bei der Union.

50. Unter Hinweis auf den Beschluss erließ der Rat sodann die TAC‑Verordnung von 2012 gestützt auf Art. 43 Abs. 3 AEUV.

51. Am 30. Januar 2012 forderte Venezuela weitere Informationen beim Rat über die Konsequenzen der Entscheidung des Parlaments an, beim Gerichtshof auf Nichtigerklärung des Beschlusses zu klagen.

52. Am 20. März 2012 beantragte Venezuela Fanggenehmigungen. Mit Beschluss vom 26. März 2012 erteilte die Kommission 38 Fanggenehmigungen für venezolanische Schiffe.

Beschluss und Erklärung

53. Der Erlass des Beschlusses erfolgte „gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 43 Absatz 3 in Verbindung mit Artikel 218 Absatz 6 Buchstabe b“.

54. Die Erwägungsgründe lauten: „(1) Unter der Bedingung, dass die geltenden verbindlichen Rechtsakte der Union über die Erhaltung und Bewirtschaftung der Fischereiressourcen eingehalten werden, sind Fischereifahrzeuge, die die Flagge [Venezuelas] führen, seit vielen Jahrzehnten in den EU-Gewässern der ausschließlichen Wirtschaftszone vor der Küste von Französisch-Guayana tätig. (2) Die in Französisch-Guayana ansässige Verarbeitungsindustrie ist von den Anlandungen dieser Fischereifahrzeuge abhängig und daher sollte die Kontinuität dieser Tätigkeiten gewährleistet werden. (3) Zur Gewährleistung dieser Kontinuität ist es notwendig, dass die Union eine Erklärung gegenüber Venezuela abgibt, in der sie ihre Bereitschaft bekräftigt, einer begrenzten Anzahl von Fischereifahrzeugen, die die Flagge von Venezuela führen, Fanggenehmigungen unter der Voraussetzung zu erteilen, dass diese die geltenden verbindlichen Rechtsakte der Union einhalten –“

55. Nach Art. 1 wird die dem Beschluss beigefügte Erklärung im Namen der Union genehmigt.

56. Die Erklärung lautet: „1. Die Europäische Union erteilt einer begrenzten Anzahl von Fischereifahrzeugen, die die Flagge [Venezuelas] führen, die Genehmigung, unter den in dieser Erklärung dargelegten Bedingungen in dem jenseits von 12 Seemeilen ab den Basislinien gelegenen Teil der ausschließlichen Wirtschaftszone vor der Küste von Französisch-Guayana zu fischen. 2. Gemäß Artikel 22 der [Fanggenehmigungsverordnung] müssen die fangberechtigten Fischereifahrzeuge, die die Flagge [Venezuelas] führen, beim Fischen in der unter Nummer 1 genannten Zone die Bestimmungen der gemeinsamen Fischereipolitik der Europäischen Union über Bestandserhaltungs- und Kontrollmaßnahmen sowie sonstige Bestimmungen der Europäischen Union einhalten, die die Fischereitätigkeit in der genannten Zone regeln. 3. Insbesondere müssen fangberechtigte Fischereifahrzeuge, die die Flagge [Venezuelas] führen, alle einschlägigen Regelungen oder Vorschriften der Europäischen Union einhalten, in denen unter anderem festgelegt ist, welche Fischbestände befischt werden dürfen, wie viele fangberechtigte Fischereifahrzeuge es maximal geben darf und welcher Anteil der Fänge in den Häfen Französisch-Guayanas angelandet werden muss. 4. Unbeschadet des Entzugs der Genehmigung für einzelne Fischereifahrzeuge, die die Flagge [Venezuelas] führen und die einschlägigen Regelungen und Vorschriften der Europäischen Union nicht einhalten, kann die Europäische Union die in der vorliegenden Erklärung zum Ausdruck gebrachte spezifische Zusage über die Gewährung von Fangmöglichkeiten jederzeit durch eine einseitige Erklärung aufheben.“

Klagen und Verfahren

57. Das Parlament und die Kommission beantragen, den Beschluss nach Art. 263 AEUV für nichtig zu erklären und dem Rat die Kosten aufzuerlegen.

58. In der Rechtssache C‑103/12 führt das Parlament zwei Klagegründe an. Erstens habe der Rat zu Unrecht Art. 43 Abs. 3 AEUV in Verbindung mit Art. 218 Abs. 6 Buchst. b AEUV als Rechtsgrundlage für den Beschluss herangezogen. Zweitens macht das Parlament hilfsweise geltend, der Rat habe Art. 218 Abs. 6 Buchst. a Ziff. v AEUV zu Unrecht nicht dahin ausgelegt, dass er dem Erlass des Beschlusses im Verfahren des Art. 218 Abs. 6 Buchst. b AEUV entgegenstehe.

59. In der Rechtssache C‑165/12 stützt sich die Kommission auf drei Klagegründe ( 24 ). Erstens habe der Rat zum einen gegen Art. 43 Abs. 2 AEUV und Art. 218 Abs. 6 Buchst. a AEUV verstoßen, da er Art. 43 Abs. 3 AEUV und Art. 218 Abs. 6 Buchst. b AEUV als Rechtsgrundlage für den Beschluss gewählt habe, und zum anderen gegen Art. 296 Abs. 2 AEUV, da er die gewählte Rechtsgrundlage nicht begründet habe. Dieser Klagegrund besteht aus drei Teilen: Der Rat habe i) zu Unrecht eine einseitige Erklärung über den Zugang einem auswärtigen Handeln zur Festlegung von Fangmöglichkeiten gleichgestellt, ii) zu Unrecht den Standpunkt eingenommen, dass sich die Unterwerfung venezolanischer Schiffe unter die GFP aus dem auswärtigen Handeln zur Festlegung der Fangmöglichkeiten ergebe und iii) seine Wahl der Rechtsgrundlage widersprüchlich begründet. Als zweiten Klagegrund führt die Kommission an, der Rat habe die Rechte des Parlaments dadurch missachtet, dass er den Beschluss ohne Zustimmung des Parlaments erlassen habe. Drittens rügt die Kommission hilfsweise einen Verstoß gegen Art. 17 EUV und Art. 218 Abs. 6 AEUV, da der Rat den Kommissionsvorschlag verfälscht habe.

60. In der Rechtssache C‑165/12 beantragt die Kommission gemäß Art. 264 Abs. 2 AEUV, die Wirkungen des für nichtig erklärten Beschlusses aufrechtzuerhalten, bis innerhalb angemessener Frist ein neuer, auf die richtige Rechtsgrundlage, also auf Art. 43 Abs. 2 AEUV in Verbindung mit Art. 218 Abs. 6 Buchst. a AEUV, gestützter Beschluss in Kraft tritt oder, falls das Parlament seine Zustimmung verweigern sollte, bis zum Ablauf einer angemessen kurzen Frist nach der Entscheidung des Parlaments, die Zustimmung zu verweigern.

61. Mit Beschluss vom 2. Mai 2013 wurden die Rechtssachen miteinander verbunden.

62. Die französische, die polnische, die spanische und die tschechische Regierung sind dem Rechtsstreit als Streithelfer des Rates beigetreten, wobei der Beitritt der spanischen Regierung zu spät erfolgte, als dass sie noch schriftliche Erklärungen hätte einreichen können. Das Parlament, die Kommission, der Rat sowie die französische und die spanische Regierung haben in der Sitzung vom 19. November 2013 mündlich verhandelt.

Würdigung

Vorbemerkungen

63. In beiden Rechtssachen wird nicht geltend gemacht, dass venezolanischen Schiffen die Fischereitätigkeit in EU-Gewässern untersagt werden sollte. Sämtliche Verfahrensbeteiligten weisen darauf hin, dass vor Erlass des Beschlusses venezolanischen Schiffen lange Zeit Fanggenehmigungen ohne ausdrücklichen völkerrechtlichen Titel erteilt worden seien. Ich will nicht ausschließen, dass diese Praxis einen Vertrauensschutz bezüglich des Zugangs begründet haben könnte. Es ist unwahrscheinlich, dass dies allein schon auf eine Übereinkunft hinausläuft, und zwar nicht zuletzt deshalb, weil nach dem Sachverhalt die Erklärung abgegeben wurde, um dem Fehlen eines völkerrechtlichen Titels abzuhelfen, und weil, wie die Kommission hervorhebt, ein vorangegangener Versuch zur Aushandlung einer Übereinkunft mit Venezuela gescheitert war ( 25 ). Im Übrigen betreffen die Anträge im vorliegenden Verfahren nicht den Rechtscharakter bzw. die Rechtmäßigkeit dieser früheren Praxis; der Gerichtshof braucht über die Vereinbarkeit dieser Gepflogenheit mit dem Völkerrecht nicht zu entscheiden. Das Parlament und die Kommission beantragen hier vielmehr die Nichtigerklärung des Beschlusses, mit dem der Zugang auf eine förmliche Rechtsgrundlage gestellt wurde.

64. Wenn man unterstellt, dass die Vorfrage, ob die Union die völkerrechtliche Fähigkeit zur Abgabe einer einseitig bindenden Erklärung hat, zu bejahen ist, ergeben sich Zuständigkeitsfragen. Die Fähigkeit zur Abgabe einer solchen Erklärung bedeutet noch nicht, dass die Union nach dem Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung auch die entsprechende Zuständigkeit besitzt ( 26 ).

65. Soweit im Rahmen des Beschlusses eine Erklärung abgegeben wird, die in einem auswärtigen Handeln besteht, im Zuge dessen die Union völkerrechtliche Verpflichtungen übernimmt, ist eine Rechtsgrundlage für dieses Handeln erforderlich. Nach Beantwortung der Frage „Was kann die Union tun?“ ergibt sich als Nächstes die Frage „Wie sollte die Union dies tun?“ ( 27 ) Dieselben Fragen stellen sich auch bei internen Maßnahmen. Beide Fragen können in einer einzigen Bestimmung geregelt sein, was jedoch nicht immer der Fall ist.

66. In Art. 218 AEUV ist festgelegt, wie die Union sich selbst durch eine internationale Übereinkunft in einem Bereich binden kann, für den sie zuständig ist (und zwar gleichviel, ob sie allein zuständig ist oder die Zuständigkeit mit den Mitgliedstaaten teilt). In einem bestimmten Abschnitt dieses Verfahrens – bei der Mitwirkung des Parlaments – kann es notwendig sein, auch die Regeln für den Erlass einer internen Maßnahme in einem bestimmten Bereich heranzuziehen. Die Verträge äußern sich jedoch nicht zu dem Verfahren für die Ausarbeitung einer einseitig bindenden Erklärung. Fraglich ist also, ob die Union in einer Angelegenheit, in der sie an sich die Zuständigkeit für ein auswärtiges Handeln besitzt, auch eine einseitig bindende Erklärung einsetzen kann (mit der sie völkerrechtliche Verpflichtungen übernimmt). Bejahendenfalls ist zu fragen, in welcher Weise eine solche Erklärung zu ergehen hat.

67. Obwohl es also in beiden Rechtssachen um die Rechtsgrundlage und das Verfahren für den Erlass des Beschlusses geht, würden diese Fragen jedoch hinfällig, wenn die Verträge (und – wie ich noch darlegen werde – das Völkerrecht) die Union nicht zur Übernahme einer Verpflichtung gegenüber einem Drittstaat ( 28 ) im Wege eines einseitig bindenden Instruments ermächtigen würden – falls dies denn die korrekte Charakterisierung der Erklärung als Quelle einer völkerrechtlichen Verpflichtung ist. Nach Art. 47 EUV besitzt die Union Rechtspersönlichkeit und damit die Fähigkeit zur Vornahme von Handlungen. Beinhaltet dies jedoch auch die Fähigkeit zum Erlass eines einseitig bindenden Instruments? Sollte dies zu bejahen sein und falls die Union im Übrigen die entsprechende Zuständigkeit besitzt, stellt sich die Frage nach dem anzuwendenden Verfahren. Sollte es sich hingegen bei der Erklärung um eine internationale Übereinkunft oder um einen Bestandteil einer solchen Übereinkunft handeln, ergibt sich außerdem die Frage, in welcher Weise Art. 218 AEUV auf eine in dieser Weise zustande gekommene Übereinkunft Anwendung findet. In den einzelnen Klagegründen wird zwar nicht konkret auf diese Grundsatzproblematiken Bezug genommen, sie wurden jedoch in einigen schriftlichen Erklärungen angesprochen und in der mündlichen Verhandlung weiter vertieft. Sie haben Konsequenzen für die Rechtsgrundlage des Beschlusses und insbesondere für die Beantwortung der Frage, ob (und/oder wie) Art. 218 AEUV überhaupt anwendbar ist.

68. Ich werde zunächst erörtern, ob die Erklärung völkerrechtlich als ein einseitig bindendes Instrument oder als eine internationale Übereinkunft zu werten ist. Sollte es sich um ein einseitig bindendes Instrument handeln und sollte eine internationale Organisation ( 29 ) völkerrechtlich nicht die Fähigkeit besitzen, sich durch ein solches Instrument zu binden, muss das Unionsrecht insoweit das Völkerrecht beachten ( 30 ). Sollte eine solche Fähigkeit völkerrechtlich nicht ausgeschlossen sein, gehören zu den Voraussetzungen für die Ausarbeitung und den Erlass einer solchen Erklärung u. a. auch diejenigen, die sich aus den internen Regeln der internationalen Organisation herleiten – hier aus dem Unionsrecht. In den vorliegenden Rechtssachen stellen sich daher Fragen, die die Schnittstelle zwischen Völkerrecht und Unionsrecht betreffen.

Einordnung der Erklärung

69. Sämtliche Verfahrensbeteiligten scheinen in ihren schriftlichen Erklärungen davon auszugehen, dass es sich bei der Erklärung um ein einseitig bindendes Instrument handelt und dass sie Rechtswirkung entfalten soll. In der mündlichen Verhandlung hat das Parlament gemeinsam mit der spanischen Regierung auf die an die Verfahrensbeteiligten gerichtete Frage nach der völkerrechtlichen Einordnung der Erklärung die Auffassung vertreten, dass die Erklärung ein einseitig bindendes Instrument darstelle und gleiche Wirkungen entfalte wie eine internationale Übereinkunft. Gegen Ende der mündlichen Verhandlung schien das Parlament jedoch sagen zu wollen, dass eine internationale Übereinkunft zustande gekommen sei. Demgegenüber hat die spanische Regierung an ihrer Auffassung festgehalten, dass die Erklärung keine internationale Übereinkunft sei. Auch die Kommission ist der Ansicht, dass die Erklärung ein einseitig bindendes Instrument sei. Sie hat bestätigt, dass vor Annahme des Beschlussvorschlags keine Verhandlungen mit Venezuela stattgefunden hätten (und deshalb keine Ermächtigung zur Aufnahme von Verhandlungen nach Art. 218 AEUV beantragt worden sei). Venezuela habe den Empfang des Beschlusses nach dessen Erlass bestätigt und Fanggenehmigungen beantragt. Es lasse sich nicht mit Sicherheit feststellen, ob dadurch eine internationale Übereinkunft zustande gekommen sei. Nach Ansicht der französischen Regierung findet Art. 218 AEUV in jedem Fall Anwendung. Der Rat schließlich geht wohl davon aus, dass die Erklärung ein einseitig bindendes Instrument sei. Seiner Ansicht nach ist die Erklärung zugleich aber auch wesentlicher Bestandteil einer internationalen Übereinkunft, die Venezuela später durch Beantragung von Fanggenehmigungen angenommen habe.

70. Keiner der Verfahrensbeteiligten vermochte Beispiele für andere einseitig bindende Instrumente der Union oder sonstiger zwischenstaatlicher Organisationen zu benennen.

71. Es ist – um es wertfrei zu formulieren – ein wenig verblüffend, dass der Beschluss offenbar gemäß Art. 218 Abs. 6 AEUV erlassen wurde, ohne dass sich die beteiligten Organe genau darüber im Klaren waren, weshalb und worauf dieses Verfahren angewandt wurde.

72. Meiner Meinung nach sind zwei Möglichkeiten denkbar: Entweder handelt es sich bei der Erklärung um ein einseitig bindendes Instrument oder sie ist eine einseitige Erklärung, die nur dann Rechtswirkungen entfalten sollte, wenn der begünstigte Drittstaat sie anschließend annimmt (in diesem Fall stellt sie lediglich die eine Seite einer internationalen Übereinkunft dar).

73. Ich befasse mich zunächst mit dem Inhalt und den Zielen der Erklärung ( 31 ).

74. Aus dem Titel der Erklärung geht hervor, dass sie an Venezuela gerichtet ist und dass sie die Gewährung von Fangmöglichkeiten in EU-Gewässern für venezolanische Schiffe zum Gegenstand hat. Nach meinem Verständnis ihrer Nr. 1 werden mit der Erklärung selbst keine Fanggenehmigungen erteilt. Sie beinhaltet vielmehr eine Zusage der Union, wonach diese „einer begrenzten Anzahl“ venezolanischer Schiffe „die Genehmigung … zu fischen [erteilt]“, und zwar „unter den in dieser Erklärung dargelegten Bedingungen“, insbesondere den in den Nrn. 2 und 3 genannten Bedingungen. So müssen nach Nr. 2 die fangberechtigten venezolanischen Schiffe die unionsrechtlichen Bestimmungen der GFP über Bestandserhaltungs- und Kontrollmaßnahmen sowie sonstige Bestimmungen des Unionsrechts über die Fischereitätigkeit in EU-Gewässern einhalten. Sodann sind in Nr. 3 drei konkrete Verpflichtungen geregelt, nämlich die Einhaltung der unionsrechtlichen Vorschriften, in denen festgelegt ist i) welche Fischbestände befischt werden dürfen, ii) wie viele fangberechtigte Fischereifahrzeuge es maximal geben darf und iii) welcher Anteil der Fänge in den Häfen Französisch-Guayanas angelandet werden muss.

75. Im Mittelpunkt der Erklärung steht also die Zusage der Union, (einer nicht bezeichneten Anzahl von) venezolanischen Schiffen Zugang zu ihren Gewässern zu gewähren, um dort bestimmte Fischbestände (nicht bezeichneter Art) zu fangen und einen (nicht bezeichneten) Anteil der Fänge in den Häfen Französisch-Guayanas anzulanden.

76. Der Wortlaut der Erklärung enthält keine Anhaltspunkte dafür, dass die Gültigkeit dieser Zusage von einer Annahme der Erklärung seitens Venezuelas abhinge. Mit der Erklärung wird Venezuela auch nicht ohne eigene Zustimmung irgendwelchen Pflichten unterworfen. Fangberechtigte Schiffe müssen das Unionsrecht einhalten, um von ihren Genehmigungen Gebrauch machen zu können; das bedeutet jedoch nicht, dass die Zusage der Union unter der Bedingung stünde, dass Venezuela seinerseits eine Pflicht erfüllt ( 32 ). Der Wortlaut der Erklärung selbst lässt auch nicht darauf schließen, dass mit ihr lediglich ein zwischen der Union und Venezuela bereits geschlossenes Abkommen protokolliert würde.

77. In Nr. 4 behält sich die Union vor, die in der Erklärung zum Ausdruck gebrachte Zusage jederzeit durch eine einseitige Erklärung aufzuheben ( 33 ).

78. Die Erklärung ist somit ein von der Union ausgehendes Instrument, das völkerrechtliche Wirkungen entfalten und als Grundlage dienen soll, auf die sich venezolanische Schiffe bei der Beantragung von Fanggenehmigungen berufen können. Keines dieser beiden Merkmale noch der Umstand, dass der Akt als „Erklärung“ bezeichnet wird, gibt jedoch Aufschluss darüber, ob die Erklärung völkerrechtlich als ein einseitig bindendes Instrument oder aber als Bestandteil einer internationalen Übereinkunft anzusehen ist.

79. Gemäß dem Völkerrecht kann eine internationale Übereinkunft durch ein einseitiges Instrument zustande kommen, das den Willen zum Ausdruck bringt, an ein bereits erfolgtes Angebot gebunden zu sein, oder bei dem es sich um ein Angebot handelt, das anschließend angenommen wird. Die Definition des Begriffs „Vertrag“ in den Wiener Übereinkommen von 1969 und 1986 ( 34 ) beschreibt das Spektrum völkerrechtlicher Vertragsformen zwar nicht erschöpfend ( 35 ), ist aber weit genug, um auf diese Weise geschlossene Verträge zu erfassen. Nach dieser Definition kann ein Vertrag daher in einer oder in mehreren zusammengehörigen Urkunden enthalten sein.

80. Dementsprechend unterscheidet das Unionsrecht die verschiedenen Arten von Verträgen auch nicht nach den Modalitäten ihres Abschlusses. Art. 218 Abs. 7 AEUV sieht lediglich für Änderungen von Übereinkünften ein vereinfachtes Verfahren vor. Meines Erachtens ermächtigen die Verträge die Union in allen Fällen, in denen sie die Zuständigkeit für die Aushandlung und den Abschluss einer internationalen Übereinkunft besitzt, in Wahrnehmung dieser Zuständigkeit jede Art von Vertrag abzuschließen, der unter die Begriffsbestimmungen der Wiener Übereinkommen von 1969 und 1986 fällt (und möglicherweise sogar Verträge einer Art, die nicht von diesen Definitionen erfasst wird) ( 36 ).

81. Hier habe ich jedoch keine Hinweise dafür gefunden, dass Venezuela an die Erklärung gebunden sein will. Mit der Beantragung von Fanggenehmigungen hat Venezuela meiner Meinung nach nicht das Angebot der Union in der Absicht „angenommen“, daran im Sinne einer Übereinkunft gebunden zu sein. Venezuela vertraute vielmehr nach Treu und Glauben auf die Zusage der Union, die in der Erklärung enthalten ist und in der Folgezeit durch die (zu diesem Zeitpunkt bereits erlassene) TAC‑Verordnung von 2012 bestätigt wurde. Der Umstand, dass die Erklärung die mit ihr beabsichtigten Wirkungen entfaltete und damit Venezuela zugutekam, bietet keine hinreichende Grundlage für die Annahme, dass Venezuela an die Erklärung im Sinne einer zwischen Venezuela und der Union geschlossenen Übereinkunft gebunden sein wollte. Auch die bloße Entgegennahme der Notifizierung der Erklärung oder die späteren Erkundigungen Venezuelas nach den Konsequenzen der beim Gerichtshof anhängigen Verfahren können keine solche Grundlage darstellen. Außerdem wird, wenn der Zweck des Beschlusses gerade darin bestand, einen internationalen Titel für den Zugang zu EU-Gewässern zu schaffen, bevor Fangmöglichkeiten festgesetzt und Genehmigungen erteilt werden konnten, dieses Ziel verfehlt, wenn eine Übereinkunft erst zustande gekommen wäre, als Venezuela Fanggenehmigungen beantragte, nachdem die Fangmöglichkeiten festgesetzt wurden.

82. Ferner hätte die Kommission, wenn es lediglich darum ging, mit der Erklärung ein Angebot auszuarbeiten, eine Ermächtigung des Rates nach Art. 218 Abs. 3 AEUV vor Aufnahme der Verhandlungen (deren Gegenstand auch die Ausarbeitung eines solchen Angebots gewesen wäre) beantragen müssen. Der Rat hätte dann gemäß Art. 218 Abs. 6 AEUV erneut beim Zustandekommen des Vertrags tätig werden müssen, nämlich als Venezuela das Angebot annahm und nachdem die Zustimmung oder gegebenenfalls eine Stellungnahme des Parlaments vorlag.

83. Wenn die Erklärung nicht Bestandteil einer internationalen Übereinkunft ist, stellt sich die Frage, ob es sich dann um ein völkerrechtlich bzw. unionsrechtlich zulässiges einseitig bindendes Instrument handelt.

84. Das Völkerrecht kennt einseitige Instrumente in unterschiedlicher Form sowie mit unterschiedlichen Funktionen und rechtlichen (und/oder politischen) Wirkungen. So können z. B. Erklärungen zur Anerkennung neuer Staaten, zum Zweck einer politischen Aussage, zur Anerkennung der Zuständigkeit eines Gerichts oder zur Darlegung einer Auslegung erfolgen, die als Nachweis für das Bestehen einer Regelung des Völkergewohnheitsrechts dienen kann. Im Mittelpunkt der vorliegenden Rechtssachen steht eine in Schriftform abgegebene einseitige Erklärung, mit der die Union völkerrechtlich Verpflichtungen zugunsten eines Drittstaats übernimmt ( 37 ).

85. Die Fähigkeit der Staaten zur Abgabe einer Erklärung dieser Art ist völkerrechtlich unbestritten ( 38 ), wenngleich die völkergewohnheitsrechtliche Einordnung einzelner Voraussetzungen für die Bindungswirkung solcher Erklärungen noch nicht festgelegt bzw. bestätigt worden ist. Die Frage, ob auch andere juristische Personen, insbesondere internationale Organisationen, die Fähigkeit zur Abgabe solcher Erklärungen besitzen, ist meines Wissens bisher weder von einem internationalen Gericht entschieden noch von der International Law Commission (ILC) der Vereinten Nationen im Einzelnen erörtert worden.

86. Internationale Organisationen können ebenso wie Staaten Rechtspersönlichkeit besitzen. Anders als bei Staaten muss die aus dieser Rechtspersönlichkeit resultierende Fähigkeit der betreffenden Organisation (ausdrücklich oder konkludent) übertragen werden. Ich sehe keinen Grund, weshalb das Völkerrecht der Fähigkeit einer mit internationaler Rechtspersönlichkeit ausgestatteten internationalen Organisation entgegenstehen sollte, eine einseitige Erklärung in der Absicht abzugeben, durch sie gebunden zu sein, sofern die konstituierenden Verträge zur Einrichtung der Organisation eine entsprechende Ermächtigung beinhalten ( 39 ). Besitzt eine internationale Organisation in diesem Rahmen die Fähigkeit zum Abschluss internationaler Übereinkünfte und somit zur Anerkennung der dadurch für die Organisation eintretenden Bindung gegenüber Staaten oder anderen internationalen Organisationen (ungeachtet der Art der Verpflichtung und insbesondere der Gegenseitigkeit der Verpflichtung), so verwehrt das Völkerrecht der Organisation, die die Fähigkeit zur Anerkennung der Verbindlichkeit der Verpflichtung besitzt, grundsätzlich nicht, sich hierzu einer einseitigen Erklärung zu bedienen.

87. Im Übrigen kommen, auch wenn für die einzelnen Rechtsquellen der Verpflichtungen besondere Voraussetzungen z. B. hinsichtlich ihres Zustandekommens, ihrer Gültigkeit und ihrer Beendigung gelten mögen, stets dieselben grundlegenden Prinzipien zum Tragen – insbesondere der Grundsatz von Treu und Glauben und der Zustimmungsgrundsatz. Deshalb meine ich, dass sich die im Völkerrecht für Erklärungen von Staaten z. B. hinsichtlich des Zustandekommens, der Gültigkeit und der Rücknahme entwickelten Voraussetzungen auf Erklärungen internationaler Organisationen übertragen lassen, selbst wenn diese Voraussetzungen nicht ohne Weiteres in derselben Weise angewandt werden können.

88. Wie lauten diese Voraussetzungen?

89. Im Völkerrecht kommt es darauf an, dass die Absicht, völkerrechtliche Wirkung zu erzielen und somit eine Verpflichtung des Urhebers der Erklärung zu begründen, klar und konkret ( 40 ) (mündlich oder schriftlich) zum Ausdruck gebracht wird. Sofern diese Absicht klar erkennbar ist und öffentlich bekannt gemacht wird, bestehen völkerrechtlich im Allgemeinen keine formalen Anforderungen ( 41 ). Die Absicht muss anhand des Wortlauts der Erklärung und aller tatsächlichen Begleitumstände ihrer Abgabe ermittelt ( 42 ) und von der Stelle zum Ausdruck gebracht werden, die zur Abgabe solcher bindender Erklärungen befugt ist ( 43 ).

90. Diesem Grundsatz folgt auch die Leitlinie 1 der ILC, in der es heißt: „Erklärungen, die öffentlich erfolgen und in denen sich der Wille manifestiert, gebunden zu sein, führen zur Begründung rechtlicher Verpflichtungen.“ ( 44 ) Die Leitlinien sind zwar nicht verbindlich und ihre Überzeugungskraft und Nachhaltigkeit mögen sich erst im Laufe der Zeit herausstellen, ich halte sie aber dennoch für eine sachdienliche Weiterführung der Rechtsprechung und der Praxis der Staaten insbesondere betreffend den bindenden Charakter einseitiger Erklärungen ( 45 ).

91. Sodann folgt aus dem Grundsatz von Treu und Glauben, dass „betroffene Staaten einseitige Erklärungen zur Kenntnis nehmen können, auf sie vertrauen dürfen und verlangen können, dass die damit begründeten Verpflichtungen erfüllt werden“ ( 46 ). Dieser Grundsatz gilt auch für die Voraussetzungen für eine Rücknahme einseitig bindender Erklärungen.

92. Im Einklang mit dem Grundsatz, dass für einen Staat ohne dessen Zustimmung keine Pflichten begründet werden können ( 47 ), kann eine einseitig bindende Erklärung keine Pflichten für andere Staaten begründen. So hat der IGH entschieden, dass eine einseitige Erklärung verbindlich ist, wenn für die Wirksamkeit der Erklärung „keinerlei quid pro quo oder eine spätere Annahme der Erklärung und noch nicht einmal eine Antwort oder Reaktion anderer Staaten erforderlich ist, da ein solches Erfordernis mit der ihrer Natur nach streng einseitigen Bekanntgabe des Rechtsakts durch den Staat nicht vereinbar wäre“ ( 48 ).

93. In den vorliegenden Rechtssachen erfolgte die Bekanntmachung der Erklärung durch Veröffentlichung und durch Notifizierung Venezuelas. Wie dargelegt, kommt darin die Absicht der Union zum Ausdruck, die Gewährung von Fangmöglichkeiten und die Erteilung von Fanggenehmigungen für Venezuela zuzusagen ( 49 ). Mit der Erklärung verpflichtet sich die Union, von ihrem nach Art. 56 Abs. 1 Buchst. a UNCLOS bestehenden souveränen Recht, Drittlandschiffen den Zugang zu EU-Gewässern zum Zweck der dortigen Fischereitätigkeit zu verweigern, keinen Gebrauch zu machen. Die Zusage als solche verleiht den venezolanischen Schiffen noch keine Berechtigung, in die AWZ von Französisch-Guayana einzulaufen und dort Fischereitätigkeiten auszuüben. Sowohl nach dem Unionsrecht als auch nach dem Völkerrecht müssen zunächst weitere Beschränkungen bezüglich des Fangrechts geregelt werden, namentlich durch die Festlegung und Zuteilung von Fangmöglichkeiten. Auf dieser Grundlage können dann einzelne Fanggenehmigungen erteilt werden.

94. Erklärungen können nur dann bindend sein, wenn die Stelle, die sie abgibt, hierzu ermächtigt ist. Ob dies hier der Fall ist, hängt von den Zuständigkeiten der Union nach Maßgabe der Verträge ab.

95. Die Union muss in den Grenzen der ihr von den Mitgliedstaaten in den Verträgen übertragenen Zuständigkeiten handeln ( 50 ). In der die Rechtspersönlichkeit der Union betreffenden Erklärung 24 zur Schlussakte der Regierungskonferenz, die den Vertrag von Lissabon angenommen hat, wird bestätigt, dass der Umstand, dass die Union Rechtspersönlichkeit hat, „die Union keinesfalls ermächtigt, über die ihr von den Mitgliedstaaten in den Verträgen übertragenen Zuständigkeiten hinaus gesetzgeberisch tätig zu sein oder über diese Zuständigkeiten hinaus zu handeln“ ( 51 ).

96. Die Verträge ermächtigen nicht ausdrücklich zur Verwendung einseitig bindender Erklärungen in den auswärtigen Beziehungen der Union (in Bereichen, die in die Außenkompetenz der Union fallen). Wohl aber enthalten sie eine Ermächtigung der Union, Verpflichtungen gegenüber Drittstaaten und internationalen Organisationen durch „internationale Übereinkünfte“ einzugehen. Art. 218 AEUV ersetzte Art. 300 Abs. 1 EG, der wiederum an die Stelle von Art. 228 Abs. 1 EWG trat. In den beiden letztgenannten Bestimmungen wurde bei der Darstellung des anzuwendenden internen Verfahrens für die Aushandlung und den Abschluss internationaler Übereinkünfte allein das Wort „Abkommen“ verwendet. Im Gutachten 1/75 hat der Gerichtshof ausgeführt, dass der Begriff „‚Abkommen‘ … in einem allgemeinen Sinne zu verstehen [ist] und … jede von Völkerrechtssubjekten eingegangene bindende Verpflichtung ungeachtet ihrer Form erfassen [soll]“ ( 52 ). Im Urteil Frankreich/Kommission ( 53 ) hat der Gerichtshof auch die in Art. 2 Abs. 1 Buchst. a Ziff. i des Wiener Übereinkommens von 1986 verwendete Definition des Begriffs „Vertrag“ zwischen einer internationalen Organisation und einem Staat herangezogen. Wie weit auch immer diese Begriffsbestimmung formuliert sein mag, so liegt doch auf der Hand, dass (gleich in welchem Kontext) eine Übereinkunft die Willensübereinstimmung von mindestens zwei Parteien voraussetzt. Es werden daher keine Fälle erfasst, in denen die Union ihre Absicht bekundet, an ihre Erklärung gebunden zu sein, ohne dass es einer Annahme seitens des Drittstaats bedürfte, zu dessen Gunsten die Erklärung abgegeben wird. Nicht erfasst sind auch Instrumente, durch die keine bindenden Verpflichtungen eingegangen werden ( 54 ).

97. Dennoch bin ich der Ansicht, dass die Union unionsrechtlich grundsätzlich eine völkerrechtliche Verpflichtung durch eine einseitig bindende Erklärung eingehen kann. Meine Auffassung beruht im Wesentlichen auf denselben Erwägungen ( 55 ), die mich zu dem Ergebnis geführt haben, dass das Völkerrecht internationalen Organisationen nicht die Abgabe einseitig bindender Erklärungen verwehrt.

98. Zu den wesentlichen Merkmalen der Rechtspersönlichkeit der Union gehört, dass sie völkerrechtliche Verpflichtungen übernehmen kann. Dies wird in den internationale Übereinkünfte betreffenden Bestimmungen der Verträge ausdrücklich bestätigt. Internationale Übereinkünfte sind eine Quelle solcher Verpflichtungen; eine weitere Quelle sind einseitig bindende Erklärungen.

99. Zur weiteren Stützung dieser These ziehe ich eine Parallele zu der vom Gerichtshof gegebenen Begründung im Urteil AETR ( 56 ). In jener Rechtssache stand das Fehlen einer allgemein anwendbaren Bestimmung des Vertrags über die Modalitäten der Aushandlung und des Abschlusses einer internationalen Übereinkunft nicht der Feststellung entgegen, dass die Union die Zuständigkeit dafür besitzt ( 57 ). In der Rechtssache AETR hat der Gerichtshof die Lücke im Vertragswortlaut durch Rückgriff auf das allgemeine System des (damals noch) Gemeinschaftsrechts auf dem Gebiet der Beziehungen zu dritten Staaten geschlossen ( 58 ). Ausgangspunkt war dabei die Rechtspersönlichkeit der (damals noch) Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft ( 59 ). Sogar noch vor Prüfung des Gegenstands des Übereinkommens hat der Gerichtshof ausgeführt, dass Rechtspersönlichkeit bedeutet, dass „die Gemeinschaft in den Außenbeziehungen die Fähigkeit, vertragliche Bindungen mit dritten Staaten einzugehen, … besitzt“ ( 60 ).

100. Nach meinem Verständnis dieser Passage des Urteils AETR geht der Gerichtshof davon aus, dass der Begriff der internationalen Rechtspersönlichkeit anhand der völkerrechtlich damit verbundenen Fähigkeiten auszulegen ist. Unter der Voraussetzung, dass das Völkerrecht der Fähigkeit einer internationalen Organisation zur Abgabe einseitiger Erklärungen und einer Bindung daran nicht entgegensteht, folgt entsprechend aus dem Umstand, dass die Union internationale Rechtspersönlichkeit besitzt, dass sie völkerrechtliche Verpflichtungen in dieser Weise übernehmen kann.

101. Ferner sei darauf hingewiesen, dass die im Europäischen Konvent zur Zukunft Europas tätigen Verfasser die Absicht verfolgten, dass die Union dadurch, dass sie ein Völkerrechtssubjekt wird, „sämtliche Instrumente internationalen Handelns nutzen (Recht zum Abschluss von Verträgen, Gesandtschaftsrecht, Recht, vor einem internationalen Gerichtshof Beschwerde einzulegen bzw. aufzutreten, Recht, Mitglied einer internationalen Organisation zu werden oder einem internationalen Übereinkommen – wie der EMRK – beizutreten, Recht, Immunitäten zu genießen) und ihre Verantwortung in der Welt selbst wahrnehmen [könnte]“ ( 61 ). Ich meine daher, dass die Union einseitig bindende Erklärungen abgeben kann, durch die sie völkerrechtliche Verpflichtungen übernehmen kann.

102. Die Modalitäten hierfür richten sich nach dem Unionsrecht ( 62 ).

103. Wie erwähnt, ist in Art. 218 AEUV festgelegt, wie Verpflichtungen, die die Union gegenüber Drittstaaten (und anderen internationalen Organisationen) durch eine internationale Übereinkunft übernimmt, auszuhandeln und wie solche Übereinkünfte zu unterzeichnen und zu schließen sind. In der genannten Bestimmung finden sich Sonderregelungen, die die gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik betreffen, sowie zwei Absätze, in denen es nicht um das Verfahren der Aushandlung, der Unterzeichnung und des Abschlusses geht (Art. 218 Abs. 9 und 11 AEUV). Weder Art. 218 AEUV noch irgendeine andere Bestimmung des Vertrags hat ausdrücklich das Verfahren für das auswärtige Handeln der Union durch eine einseitig bindende Erklärung zum Gegenstand.

104. Wenn die Union eine solche Zuständigkeit wahrnehmen soll, ist eine Nichtanwendung verfahrensrechtlicher Vorschriften undenkbar. Andernfalls bliebe u. a. völlig offen, wer die Initiative ergreifen kann, welche Organe mitwirken und wer mit wem Gespräche führen muss. Verfahrensgarantien sind auch deshalb erforderlich, weil eine solche einseitige Erklärung, nachdem sie Gültigkeit erlangt hat, die Unionsorgane bindet und daher Vorrang vor anderen Unionsakten haben kann.

105. Keiner der Verfahrensbeteiligten macht geltend, dass Art. 218 AEUV keine Anwendung finde.

106. Für mich ist die verfahrensrechtliche Grundlage eines Beschlusses zur Abgabe einer einseitig bindenden Erklärung indessen weniger offensichtlich.

107. Es ist nichts Ungewöhnliches, dass die Verträge kein Verfahren für ein auswärtiges Handeln bestimmter Art festlegen, durch das die Union völkerrechtliche Verpflichtungen übernimmt. In der Vergangenheit wurden die Verträge an die Praxis der auswärtigen Beziehungen der Union und der dazu ergangenen Rechtsprechung des Gerichtshofs angepasst. Da einseitig bindende Erklärungen internationaler Organisationen so gut wie gar nicht vorkommen, ist das Fehlen einer eigenen ausdrücklichen Verfahrensregelung nicht überraschend.

108. Als eine Lösungsmöglichkeit kommt die These in Betracht, dass die Union ohne eine ausdrückliche verfahrensrechtliche Grundlage ihre Außenkompetenzen nicht im Wege einer einseitig bindenden Erklärung ausüben könne. Es sei Sache der Mitgliedstaaten, die Verträge zu ändern. Diese Lösung birgt die Gefahr in sich, zu implizieren, dass die Union nur Formen auswärtigen Handelns nutzen kann, für die in den Verträgen spezifische Verfahrensregeln bestehen. Dadurch könnte die Effektivität der Unionstätigkeit auf internationalem Parkett beeinträchtigt werden. Der hier zugrunde liegende Sachverhalt verdeutlicht diese Gefahr. Die Union wollte das Verfahren für die Aushandlung und den Abschluss einer internationalen Übereinkunft umgehen, um rasch auf die Notwendigkeit reagieren zu können, einen internationalen Titel für den Zugang zu ihren Gewässern zu schaffen (und auf diese Weise dem Unionsrecht und dem Völkerrecht nachzukommen).

109. Es ist nicht Aufgabe des Gerichtshofs, ein Verfahrensregelwerk zu konzipieren, für das sich in den Verträgen keine Grundlage findet. Allerdings mag es andere Lösungsmöglichkeiten geben.

110. Eine zweite Lösungsmöglichkeit wäre die Heranziehung von Art. 352 Abs. 1 AEUV als Rechtsgrundlage für das anzuwendende Verfahren beim Erlass eines Beschlusses zur Genehmigung einer einseitig bindenden Erklärung, die in die (Außen-)Kompetenz der Union fällt. Dies wäre dann eine Art Auffangverfahren für dasjenige auswärtige Handeln der Union, für das in den Verträgen keine Verfahrensvorschriften vorgesehen sind. An sich scheint der Wortlaut von Art. 352 Abs. 1 AEUV einer solchen Möglichkeit nicht entgegenzustehen ( 63 ). Die Bestimmung kann herangezogen werden, wenn ein Tätigwerden der Union zur Verwirklichung eines der Ziele der Verträge erforderlich ist und in den Verträgen die hierfür erforderlichen Befugnisse nicht anderweitig vorgesehen sind. Sie soll einen Ausgleich in Fällen schaffen, in denen durch spezifische Bestimmungen des Vertrags ausdrücklich oder implizit verliehene Befugnisse fehlen, die gleichwohl erforderlich sind ( 64 ). Diese Lösungsmöglichkeit setzt voraus, dass unter fehlenden „erforderlichen Befugnissen“ auch fehlende Verfahrensvorschriften für die Abgabe einer einseitig bindenden Erklärung verstanden werden können. Nach Art. 352 Abs. 1 AEUV müsste die Erklärung vom Rat einstimmig auf Vorschlag der Kommission und nach Zustimmung des Europäischen Parlaments erlassen werden. Gemäß Art. 352 Abs. 2 AEUV hätte die Kommission auch die nationalen Parlamente auf die Vorschläge aufmerksam zu machen, die sich auf diese Rechtsgrundlage stützen. Das Verfahren für die Abgabe einer einseitig bindenden Erklärung wäre daher in mancherlei Hinsicht erheblich strenger und umständlicher als das in Art. 218 AEUV vorgesehene Verfahren für internationale Übereinkünfte. Außerdem besteht die Gefahr, dass bei jeder einzelnen Form auswärtigen Handelns, für die es keine ausdrücklichen Verfahrensvorschriften gibt, dieses Verfahren durchgeführt werden müsste.

111. In den vorliegenden Rechtssachen würde diese Lösung bedeuten, dass als Rechtsgrundlage für den Beschluss auch Art. 352 Abs. 1 AEUV sowie die Bestimmungen der Verträge hätten herangezogen werden müssen, in denen die Ziele des auswärtigen Handelns festgelegt sind, was eine Bezugnahme auf Art. 43 Abs. 2 und 3 AEUV bedeutet. Für die Beantwortung der Frage, ob der Rat die Zustimmung oder die Stellungnahme des Parlaments hätte einholen müssen, käme es dann jedoch nicht darauf an, welcher Absatz von Art. 43 AEUV einschlägig ist. Nach Art. 352 Abs. 1 AEUV hätte der Rat die Zustimmung des Parlaments einholen müssen.

112. Eine dritte Lösungsmöglichkeit besteht in der entsprechenden Anwendung von Art. 218 AEUV.

113. Einseitig bindende Erklärungen und internationale Übereinkünfte sind jeweils eigenständige Quellen für völkerrechtliche Verpflichtungen. Beiden liegt jedoch ein Beschluss der Union zugrunde, sich selbst völkerrechtlich zu binden. Deshalb erscheint die Frage legitim, weshalb sich die Modalitäten für die Beschlussfassung bei einseitig bindenden Erklärungen von denen bei internationalen Übereinkünften grundsätzlich unterscheiden sollten. Bei einseitig bindenden Erklärungen handelt es sich nicht um bloße politische Erklärungen oder Aussagen, durch die sich die Union auf internationaler Bühne präsentiert oder die im Rahmen der Mitwirkung der Union an der Entscheidungsfindung auf internationaler Ebene erfolgen. Sie sind auch nicht eine Art interner Entscheidung, die nach den für interne Maßnahmen geltenden Verfahren (wie etwa dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren) zu treffen ist.

114. Sollte dem so sein, kann dann Art. 218 AEUV entsprechend angewandt werden?

115. In Art. 218 AEUV sind im Wesentlichen die konstitutionellen Verfahren festgelegt, die anzuwenden sind, wenn die Union tätig wird, um Partei einer internationalen Übereinkunft zu werden, was den offensichtlichsten Weg der Union zur Übernahme völkerrechtlicher Verpflichtungen darstellt. Auch Staaten sehen zu diesem Zweck in der Regel konstitutionelle Verfahren vor.

116. Art. 218 AEUV liegt ein besonderes interinstitutionelles Gleichgewicht zwischen der Kommission (die den Vorgang einleitet und die Union nach außen vertritt), dem Rat (der die Entscheidung trifft, dass die Union völkerrechtlich gebunden werden soll) und dem Parlament (das jederzeit unterrichtet werden muss und um Zustimmung oder um Abgabe einer Stellungnahme ersucht werden kann) zugrunde ( 65 ).

117. Art. 218 Abs. 3 und 4 AEUV betrifft die Mitwirkung der Union an der Aushandlung der Übereinkunft und somit die inhaltlichen Verpflichtungen, die die Union eingehen kann. Im Wesentlichen soll die Kommission die Union vertreten, nachdem der Rat einen entsprechenden Beschluss gefasst hat. Diese Verfahrensabschnitte dürften für einseitig bindende Erklärungen unerheblich sein. Es gibt keinen Wortlaut, über den mit Dritten zu verhandeln wäre, und es erscheint auch überflüssig, von der Kommission zu verlangen, sich zunächst vom Rat zur Ausarbeitung eines Vorschlags für die Erklärung ermächtigen zu lassen, da der Rat ohnehin letztlich entscheidet, ob die Union völkerrechtlich gebunden werden soll. Bei einseitig bindenden Erklärungen sind solche Differenzierungen nicht erforderlich. Art. 218 Abs. 7 AEUV kann ebenfalls keine Anwendung finden, da es keine Übereinkunft gibt, die vorsieht, dass Änderungen im Wege eines vereinfachten Verfahrens oder durch ein durch die Übereinkunft eingesetztes Gremium anzunehmen sind.

118. Meiner Meinung nach beruhen die Zuständigkeiten des Rates für die Ermächtigung der Unterzeichnung und für den Abschluss der Übereinkunft auf einem besonderen, speziell auf dieses Verfahren zugeschnittenen interinstitutionellen Gleichgewicht zwischen dem Rat und der Kommission. Außerdem ist die Rolle der Mitgliedstaaten zu beachten ( 66 ). So ist z. B. die Beurteilung, ob (und möglicherweise in welchem Umfang) der Rat den Erlass eines Beschlusses zum Abschluss der Übereinkunft verweigern kann, im Licht (zumindest) des Übereinkunftsinhalts, des Kommissionsvorschlags, der Verhandlungsrichtlinien des Rates und aller sonstigen für diesen Verfahrensabschnitt relevanten Faktoren vorzunehmen. Wenn Art. 218 Abs. 6 AEUV auf den Erlass eines Beschlusses zur Genehmigung einer einseitig bindenden Erklärung entsprechend angewandt werden soll, fragt sich, ob ohne Weiteres angenommen werden kann, dass das gleiche interinstitutionelle Gleichgewicht existiert und dass die jeweiligen Zuständigkeiten der Kommission und des Rates die gleichen sind.

119. Der übrige Teil von Art. 218 Abs. 6 AEUV lässt sich eher auf Beschlüsse zur Genehmigung einseitig bindender Erklärungen übertragen. Der Beschluss wird im Wesentlichen vom Rat erlassen (grundsätzlich mit qualifizierter Mehrheit), wobei stets das Parlament in irgendeiner Form mitwirkt. Selbst wenn die Übereinkunft einen Gegenstand in einem Bereich betrifft, in dem die Verträge keine Rolle des Parlaments vorsehen, bedarf eine internationale Übereinkunft über denselben Gegenstand eines Beitrags des Parlaments, das im Übrigen nach Art. 218 Abs. 10 AEUV in allen Phasen des Verfahrens unverzüglich und umfassend zu unterrichten ist.

120. Dann gibt es noch Art. 218 Abs. 9 AEUV mit der Regelung des Verfahrens „zur Festlegung der Standpunkte, die im Namen der Union in einem durch eine Übereinkunft eingesetzten Gremium zu vertreten sind, sofern dieses Gremium rechtswirksame Akte … zu erlassen hat“. Es ist kein stichhaltiger Grund dafür ersichtlich, dieses besondere Verfahren auch auf einseitige Erklärungen der Union anzuwenden, durch die die Union völkerrechtlich unabhängig von irgendeiner Handlung Dritter gebunden werden soll. Bei einer Anwendung von Art. 218 Abs. 9 AEUV auf einseitig bindende Erklärungen dürfte es tatsächlich gar keine Rolle spielen, ob diese im Rahmen eines durch eine Übereinkunft eingesetztes Gremium abgegeben werden, das rechtswirksame Akte zu erlassen hat.

121. Die Zuständigkeit des Gerichtshofs nach Art. 218 Abs. 11 AEUV ist im vorliegenden Fall unproblematisch. Diese Bestimmung zielt darauf ab, „Verwicklungen zu vermeiden, die entstehen könnten, wenn die Vereinbarkeit von völkerrechtlichen Abkommen, die die Union verpflichten, mit dem Vertrag vor einem Gericht bestritten würde“ ( 67 ). Dadurch, dass der Gerichtshof sich zum Inhalt oder zur Form des Zustandekommens eines Abkommens äußert, lassen sich ernste Schwierigkeiten sowie Nachteile vermeiden ( 68 ). Ebenso wie eine internationale Übereinkunft begründet eine einseitig bindende Erklärung nach ihrer Abgabe eine völkerrechtliche Verpflichtung, auf die Drittstaaten vertrauen dürfen und deren Verletzung zu einer völkerrechtlichen Haftung führen kann. Der hier zugrunde liegende Sachverhalt macht dies deutlich, was ebenfalls für die Auffassung spricht, dass Art. 218 Abs. 11 AEUV auf einseitig bindende Erklärungen übertragbar ist.

122. Als vierte Lösungsmöglichkeit ist eine Anwendung derjenigen Bestimmungen denkbar, die die Grundlage für die Außenkompetenz selbst bieten. Diese Regelung kann unterschiedliche Ergebnisse zur Folge haben. Soweit diese Zuständigkeit ausdrücklich vorgesehen ist, könnte die Anwendung dieser Bestimmungen wiederum zur entsprechenden Anwendung von Art. 218 AEUV (oder spezifischer Vorschriften über internationale Übereinkünfte in einem bestimmten Bereich) führen. Im Fall einer impliziten Zuständigkeit käme es zu einer Anwendung derjenigen Verfahrensvorschriften, die für (ausdrücklich geregelte) interne Maßnahmen gelten. So ist z. B. vorstellbar, dass eine einseitig bindende Erklärung im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren erlassen werden muss. In diesem Fall scheinen die vorstehend dargelegten Argumente, die gegen eine entsprechende Anwendung von Art. 218 AEUV sprechen (weil diese Bestimmung schlichtweg weder dem Wesen einer einseitig bindenden Erklärung noch der Art und Weise ihrer Ausarbeitung gerecht wird und deshalb die Gefahr in sich birgt, die Kompetenzaufteilung zwischen den Organen zu beeinträchtigen), noch näher zu liegen ( 69 ).

123. Jede dieser Lösungsmöglichkeiten hat also ihre Schwächen. Insgesamt gesehen erscheint eine entsprechende Anwendung von Art. 218 AEUV der gangbarste Weg zu sein, selbst wenn dabei der Wortlaut dieser Bestimmung gedehnt und zugepasst werden muss, weil nicht jeder einzelne Teil auf einseitig bindende Erklärungen genauso anwendbar ist wie auf internationale Übereinkünfte.

124. Sollte der Gerichtshof entscheiden, dass Art. 218 AEUV nicht als verfahrensrechtliche Grundlage für den Beschluss dienen kann, dann wäre dies bereits hinreichend, um den Beschluss für nichtig zu erklären, ohne dass die vom Parlament und der Kommission tatsächlich angeführten Klagegründe geprüft werden müssten.

125. Ich komme jetzt zur Prüfung dieser Klagegründe und unterstelle dabei, dass der Gerichtshof die Heranziehung von Art. 218 AEUV als verfahrensrechtliche Grundlage für die Abgabe einer einseitig bindenden Erklärung der Union billigt.

Heranziehung der falschen Rechtsgrundlage (erster Klagegrund in der Rechtssache C‑103/12 und erster und zweiter Teil des ersten Klagegrundes in der Rechtssache C‑165/12)

Vorbringen

126. Das Parlament und die Kommission rügen, dass der Rat den Beschluss zu Unrecht auf Art. 43 Abs. 3 AEUV und Art. 218 Abs. 6 Buchst. b anstatt auf Art. 43 Abs. 2 AEUV und Art. 218 Abs. 6 Buchst. a AEUV gestützt habe.

127. Art. 43 Abs. 3 AEUV stelle eine Ausnahme von Art. 43 Abs. 2 dar und sei daher eng auszulegen. Art. 43 Abs. 2 AEUV diene im Wesentlichen als Grundlage für jede (gesetzgeberische) Maßnahme, die für die Verwirklichung der Ziele der GFP notwendig sei, während Art. 43 Abs. 3 AEUV lediglich als Grundlage für die in dieser Bestimmung genannten (regulativen) Maßnahmen diene, insbesondere Maßnahmen zur Festsetzung und Aufteilung der Fangmöglichkeiten in der Fischerei. In Art. 43 Abs. 3 AEUV werde weder die Gewährung von Zugang für Drittlandschiffe zu EU-Gewässern zum Zweck der dortigen Fischereitätigkeit noch die Genehmigung zur Ausübung von Fischereitätigkeiten erwähnt.

128. Art. 43 Abs. 3 AEUV betreffe nicht den Erlass von Gesetzgebungsakten im Sinne von Art. 289 AEUV. Die letztgenannte Vorschrift regele das (in Art. 294 AEUV definierte) ordentliche Gesetzgebungsverfahren und verweise auf besondere Gesetzgebungsverfahren in bestimmten, in den Verträgen erschöpfend aufgeführten Fällen. Demnach müsse es sich bei Beschlussfassungsbefugnissen, die weder in die eine noch in die andere Kategorie fielen, um Verfahren handeln, die keine Gesetzgebungsverfahren seien. Nach Ansicht der Kommission stellt die Festsetzung von Fangmöglichkeiten einen Exekutivakt dar, selbst wenn das Verfahren in Art. 43 Abs. 3 AEUV als ein Verfahren sui generis ausgestaltet sei. Das Parlament ist der Auffassung, dass eine Maßnahme auf Art. 43 Abs. 3 AEUV, selbst wenn man diese Bestimmung als autonome Rechtsgrundlage ansehen wollte, nur gestützt werden könne, wenn zuvor eine (politische) Entscheidung über die Ziele der GFP getroffen worden sei – und diese Entscheidung müsse nach Maßgabe von Art. 43 Abs. 2 AEUV ergehen.

129. Die Kommission macht geltend, die auf den Wortlaut gestützte Argumentation des Rates ( 70 ) konzentriere sich vor allem auf die französische Sprachfassung von Art. 43 Abs. 2 AEUV („mesures relatives à“). Die in der englischen Sprachfassung verwendete Formulierung „measures on“ lege eine direktere und stärkere Beziehung nahe. Art. 43 Abs. 3 AEUV sei zwar weit genug gefasst, um bestimmte Regeln zu erfassen, die funktional mit der Festsetzung von Fangmöglichkeiten zusammenhingen, daraus folge jedoch nicht, dass jede einzelne Maßnahme, die (auch nur entfernt) einen Bezug zur Festsetzung von Fangmöglichkeiten aufweise, auf diese Bestimmung zu stützen sei. Das Parlament befürwortet einen strengeren Ansatz und meint, dass allein Beschlüsse, die die in Art. 43 Abs. 3 AEUV erschöpfend aufgezählten Bereiche beträfen, auf diese Bestimmung gestützt werden dürften.

130. Das Parlament und die Kommission vertreten ferner die Auffassung, dass das Unionsrecht einen dreistufigen Prozess für die Gewährung von Zugang für Drittlandfischereifahrzeuge zu EU-Gewässern und den darin vorhandenen Ressourcen vorsehe. In einem ersten Schritt werde potenziell Zugang mittels einer internationalen Übereinkunft gewährt, deren Rechtsgrundlage Art. 43 Abs. 2 AEUV sei (und die nach Maßgabe von Art. 218 Abs. 6 Buchst. a Ziff. v AEUV zustande kommen müsse). In einem zweiten Schritt könne der Rat dann gestützt auf Art. 43 Abs. 3 AEUV Fangmöglichkeiten gewähren. Im dritten Schritt erteile die Kommission nach der Festsetzung und Aufteilung der Fangmöglichkeiten Genehmigungen für einzelne Schiffe. Einem Drittland könnten Fangmöglichkeiten im Wege eines Ratsbeschlusses (zweiter Schritt) nicht ohne Vorliegen einer im Namen der Union nach Art. 218 Abs. 6 Buchst. a Ziff. v AEUV geschlossenen internationalen Übereinkunft (erster Schritt) gewährt werden. Die begriffliche Unterscheidung zwischen Zugang zu Gewässern und Zugang zu Ressourcen werde auch daran deutlich, dass Zugang zu Gewässern in der Regel für einen langen, möglicherweise unbefristeten Zeitraum gewährt werde, während Fangmöglichkeiten jährlich festgesetzt und aufgeteilt würden.

131. Der Beschluss bezwecke, venezolanischen Schiffen ein Recht auf Zugang zu Unionsgewässern einzuräumen, damit sie Fischereitätigkeiten ausüben könnten, und diese Tätigkeiten Sicherungsmaßnahmen zu unterwerfen, um zu gewährleisten, dass die Schiffe die GFP-Ziele nicht gefährdeten. Die Bezugnahme auf Art. 22 der Fanggenehmigungsverordnung in Nr. 2 der Erklärung habe nicht bloß deklaratorischen Charakter, sondern unterwerfe die venezolanischen Fischereifahrzeuge den Regeln der GFP. Insoweit seien der ursprüngliche Vorschlag der Kommission und der Beschluss einander ähnlich (wenn nicht gar identisch). Dies allein belege bereits, dass die Zielsetzung des Beschlusses trotz der geänderten Rechtsgrundlage die gleiche geblieben sei.

132. Der Rat, unterstützt von den als Streithelfer beigetretenen Mitgliedstaaten, macht geltend, der Beschluss (einschließlich der dem Beschluss beigefügten Erklärung) beziehe sich auf die Festsetzung von Fangmöglichkeiten. Die Wendung „erlässt … Maßnahmen zur“ in Art. 43 Abs. 3 AEUV lasse darauf schließen, dass die Bestimmung als Rechtsgrundlage für andere Maßnahmen als die Festsetzung und Aufteilung von Fangmöglichkeiten dienen könne. Umfasst sei daher auch ein mengenbezogenes Fangrecht, das auf verschiedene Art und Weise formuliert werden könne, u. a. durch Festsetzung einer zulässigen Gesamtfangmenge, durch eine Beschränkung der Fischereitätigkeit als solcher (z. B. anhand der pro Tag aufgewandten Kilowatt oder der Anzahl der Tage, an denen sich das Schiff nicht im Hafen befindet) oder durch eine Begrenzung der Höchstanzahl von Schiffen.

133. Art. 43 Abs. 3 AEUV sei zwar eine lex specialis zur lex generalis des Art. 43 Abs. 2 AEUV, es handele sich jedoch nicht um eine Ausnahme von der letztgenannten Vorschrift. Art. 43 Abs. 3 AEUV sei daher nicht restriktiv auszulegen.

134. Zudem hätten die Verfasser des Vertrags mit Art. 43 Abs. 3 AEUV ein vereinfachtes Verfahren für den Erlass von Unionsmaßnahmen einführen wollen, die auf die Erhaltung der Ressourcen in den Unionsgewässern abzielten, und damit ermöglichen wollen, schneller auf die diesen Maßnahmen zugrunde liegenden wissenschaftlichen Erkenntnisse zu reagieren.

135. Der Rat widerspricht dem Vorbringen, wonach eine Maßnahme, soweit sie mit den GFP-Zielen in Zusammenhang stehe, auf Art. 43 Abs. 2 AEUV gestützt werden müsse und eine Maßnahme nur dann auf Art. 43 Abs. 3 AEUV gestützt werden könne, wenn zuvor ein Beschluss zu politischen Entscheidungen bezüglich der GFP nach Art. 43 Abs. 2 AEUV gefasst worden sei. Der Rat wendet sich auch gegen die von den Klägern getroffene „künstliche“ Unterscheidung zwischen Zugang zu Gewässern und Zugang zu Ressourcen.

136. Bezüglich des Beschlusses weist der Rat darauf hin, dass sich die AWZ vor der Küste Französisch-Guayanas zwischen dem Küstenmeer und der Hohen See befinde – es handele sich um eine Zone sui generis, auf die das UNCLOS Anwendung finde. Der Küstenstaat verfüge in der AWZ nur über beschränkte Hoheitsgewalt; ob seine Zustimmung für den Zugang zur AWZ erforderlich sei, richte sich nach dem Zweck des Zugangs. Insoweit sei weder nach Völkerrecht noch nach Unionsrecht eine förmliche Übereinkunft notwendig.

137. Weder das Ziel noch der Inhalt des hier in Rede stehenden Beschlusses gingen über den Anwendungsbereich von Art. 43 Abs. 3 AEUV, d. h. die Festsetzung und Aufteilung von Fangmöglichkeiten, hinaus. Selbst wenn der Gerichtshof entscheiden sollte, dass die Nrn. 2 bis 4 der Erklärung nicht auf Art. 43 Abs. 3 AEUV gestützt werden könnten, stelle diese Bestimmung dennoch die korrekte Rechtsgrundlage dar, da die genannten Nummern lediglich Ausfluss des Hauptziels des angefochtenen Beschlusses seien, nämlich die Zusage der Union zu bestätigen, venezolanischen Schiffen das Fischen in der AWZ zu erlauben.

Würdigung

138. In den vorliegenden Rechtssachen wird der Gerichtshof um eine Auslegung von Art. 43 Abs. 2 und 3 AEUV ersucht ( 71 ), um festzustellen, auf welche Bestimmung der angefochtene Beschluss hätte gestützt werden müssen. Daher erübrigt sich eine erschöpfende Bestimmung aller Arten von Maßnahmen, auf die die beiden Vorschriften jeweils Anwendung finden.

139. Alle Verfahrensbeteiligten sind sich darin einig, dass, wenn nicht Art. 43 Abs. 3 AEUV, dann jedenfalls Art. 43 Abs. 2 AEUV die richtige Rechtsgrundlage ist.

140. Nach ständiger Rechtsprechung muss die Wahl der Rechtsgrundlage für einen Rechtsakt der Union auf objektiven und gerichtlich nachprüfbaren Umständen beruhen, wozu insbesondere das Ziel und der Inhalt des Rechtsakts gehören ( 72 ). Also sind der Inhalt und die Ziele des Beschlusses zu untersuchen. Auch der normative Zusammenhang kann berücksichtigt werden ( 73 ). Die Rechtsgrundlage ist dann maßgebend für die beim Erlass des Rechtsakts anzuwendenden Verfahren ( 74 ).

141. Ergibt die Prüfung eines Rechtsakts, dass er zwei Zielsetzungen hat oder zwei Komponenten umfasst, und lässt sich eine von ihnen als die hauptsächliche oder überwiegende ausmachen (während die andere nur nebensächliche Bedeutung hat), so ist der Rechtsakt nur auf eine Rechtsgrundlage zu stützen, und zwar auf die, die die hauptsächliche oder überwiegende Zielsetzung oder Komponente erfordert ( 75 ). Hat ein Rechtsakt gleichzeitig mehrere Zielsetzungen oder umfasst er mehrere Komponenten, die untrennbar miteinander verbunden sind, ohne dass die eine gegenüber der anderen nur zweitrangig und mittelbar ist, so ist ein solcher Rechtsakt ausnahmsweise auf die verschiedenen einschlägigen Rechtsgrundlagen zu stützen ( 76 ).

142. Ich befasse mich zunächst mit Inhalt und Zielsetzung(en) des Beschlusses.

143. Im ersten Erwägungsgrund des Beschlusses wird die Tätigkeit der in EU-Gewässern, insbesondere in der AWZ vor der Küste Französisch-Guayanas operierenden venezolanischen Schiffe beschrieben, die unter der Bedingung steht, dass die geltenden Unionsrechtsvorschriften über die Erhaltung und Bewirtschaftung der Fischereiressourcen eingehalten werden. Im zweiten Erwägungsgrund wird dargelegt, weshalb die Kontinuität dieser Tätigkeiten gesichert werden muss, nämlich weil die in Französisch-Guayana ansässige Verarbeitungsindustrie von den Anlandungen dieser Schiffe abhängig ist. Im dritten Erwägungsgrund wird der Gegenstand der Erklärung bezeichnet, d. h., die Bekräftigung der seitens der Union bestehenden „Bereitschaft …, einer begrenzten Anzahl von Fischereifahrzeugen, die die Flagge von Venezuela führen, Fanggenehmigungen unter der Voraussetzung zu erteilen, dass diese die geltenden verbindlichen Rechtsakte der Union einhalten“.

144. Sodann wird in Art. 1 des Beschlusses die an Venezuela gerichtete Erklärung im Namen der Union genehmigt. Art. 2 betrifft die Notifizierung der Erklärung an Venezuela.

145. Den Inhalt und die Zielsetzungen der Erklärung habe ich bereits im Rahmen der Prüfung untersucht, ob die Union die Zuständigkeit für ihre Abgabe besitzt ( 77 ).

146. Meines Erachtens gibt die Union durch die Erklärung die Zusage, venezolanischen Schiffen Zugang zu EU-Gewässern zu gewähren, damit sie dort fischen können. Dieser konkrete Zugang wird erst nach der Festsetzung von Fangmöglichkeiten und der Erteilung von Fanggenehmigungen gewährt.

147. Folgendes wird durch den Beschluss (einschließlich der dem Beschluss beigefügten Erklärung) jedoch nicht bewirkt: — Festsetzung der Höchstzahl der Fanggenehmigungen für venezolanische Schiffe, Festsetzung der Höchstanzahl gleichzeitig eingesetzter Schiffe und Bezeichnung der Fischarten, und zwar jeweils für das Jahr 2012 (dies erfolgte später in Art. 36 Abs. 1 und Anhang VIII der TAC‑Verordnung von 2012 ( 78 )); — Festsetzung der zu erfüllenden spezifischen Bedingungen für die Erlangung von Fanggenehmigungen für venezolanische Schiffe in EU-Gewässern für das Jahr 2012 (dies erfolgte später in einer Fußnote des Anhangs VIII der TAC‑Verordnung von 2012 ( 79 )); — Erteilung von Fanggenehmigungen für einzelne venezolanische Schiffe (dies erfolgte später durch Beschluss der Kommission vom 26. März 2012 ( 80 )).

148. Mit der Erklärung hat die Union zugesagt, Zugang zur AWZ vor der Küste Französisch-Guayanas, die sich nicht weiter als 200 Seemeilen ab den Basislinien des Küstenmeers erstreckt, zum Zweck der dortigen Ausübung der Fischereitätigkeit zu gewähren. Ohne eine im Namen der Union geäußerte Zustimmung wäre venezolanischen Schiffen das Einlaufen in diese Gewässer untersagt. Grundlage hierfür sind die völkerrechtlichen Vorschriften über die Rechte und Freiheiten des Küstenstaats und anderer Staaten in der AWZ des Küstenstaats. Nach Art. 56 Abs. 1 Buchst. a UNCLOS hat der Küstenstaat (hier vermittelt durch Frankreich die Union) die souveränen Rechte zum Zweck u. a. der Erforschung und Ausbeutung, Erhaltung und Bewirtschaftung der natürlichen Ressourcen der Gewässer. Somit hat der Küstenstaat das Recht, Schiffen, die die Flagge anderer Staaten führen, den Zugang zu seiner AWZ zu verweigern oder zu erlauben, es sei denn, der Zugang erfolgt zu Zwecken, zu denen alle Staaten nach Art. 58 Abs. 1 UNCLOS das Recht auf Zugang zur AWZ haben (etwa zum Zweck der Ausübung der Freiheit der Schifffahrt). Wie der Gerichtshof im Urteil Poulsen und Diva Navigation ( 81 ) ausgeführt hat, ist die Hoheitsgewalt des Küstenstaats weder im Küstenmeer noch in der AWZ umfassend; nach dem Seerecht (insbesondere dem UNCLOS) hat der Küstenstaat das Recht auf friedliche Durchfahrt von Schiffen unter der Flagge anderer Staaten in seinem Küstenmeer sowie bei der Ausübung seiner Befugnisse in der AWZ insbesondere die Freiheit der Schifffahrt zu achten. Die Fischereitätigkeit gehört jedoch weder zur friedlichen Durchfahrt noch zur Freiheit der Schifffahrt.

149. Darüber hinaus obliegen dem Küstenstaat Pflichten insbesondere bezüglich der Erhaltung (Art. 61 UNCLOS) und der Nutzung (Art. 62 UNCLOS) der lebenden Ressourcen in der AWZ. So soll er nach Art. 62 Abs. 2 UNCLOS, wenn er selbst nicht die Kapazität zum Fang der gesamten zulässigen Fangmenge hat, „durch Abkommen oder andere Vereinbarungen“ anderen Staaten Zugang zum Überschuss gewähren. Wird dieser Zugang gewährt, haben Angehörige anderer Staaten, die in der AWZ fischen, nach Art. 62 Abs. 4 UNCLOS die nach dem Recht des Küstenstaats geltenden Erhaltungsmaßnahmen und anderen Bedingungen einzuhalten.

150. Meiner Meinung nach erfüllt die Erklärung genau diese Funktion: Sie ist eine Art von „Abkommen oder sonstige Vereinbarung“, mit der die Union einem Drittstaat die Gewährung von Zugang zusagt. Ohne diese Zustimmungsäußerung dürfen venezolanische Schiffe in der AWZ keine Fischereitätigkeit ausüben.

151. Wenn ein solches Instrument nach den Verfahrensvorschriften des Art. 218 AEUV erlassen werden muss und es einen Bereich erfasst, in dem entweder das ordentliche Gesetzgebungsverfahren oder ein besonderes Gesetzgebungsverfahren durchzuführen ist, war die Zustimmung des Parlaments erforderlich, ehe der Rat einen Beschluss zur Genehmigung der Erklärung erlassen konnte. Bei beiden internen Verfahren handelt es sich nämlich um Gesetzgebungsverfahren.

152. An dieser Stelle differenziere ich zwischen dem Wesen der Zuständigkeit und den Grundlagen für die Mitwirkung des Parlaments am auswärtigen Handeln nach Art. 218 AEUV. Ohne in eine Textanalyse der in der englischen Sprachfassung der Verträge verwendeten Begriffe „areas“ und „fields“ eintreten zu wollen, betrifft die Beschreibung der Bereiche (in der englischen Sprachfassung „areas“) in Art. 3 Abs. 1 AEUV, Art. 4 AEUV und Art. 6 AEUV zur Festlegung der ausschließlichen, geteilten bzw. unterstützenden Zuständigkeit der Union die Zuständigkeitsaufteilung zwischen der Union und den Mitgliedstaaten. In Art. 218 Abs. 6 AEUV (in dem in der englischen Sprachfassung der Begriff „fields“ verwendet wird) geht es dagegen meiner Ansicht nach um die Zuständigkeitsaufteilung zwischen den Unionsorganen, insbesondere um die Zuständigkeit des Parlaments in Abgrenzung zur Zuständigkeit des Rates.

153. Dass die Union nach Art. 3 Abs. 1 Buchst. d AEUV die ausschließliche Zuständigkeit für die Erhaltung der biologischen Meeresschätze im Rahmen der GFP besitzt und dass Maßnahmen, die für die Verwirklichung der Ziele der GFP notwendig sind, nach Maßgabe von Art. 43 Abs. 2 AEUV vom Parlament und vom Rat gemäß dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren ( 82 ) erlassen werden müssen, löst allein noch nicht das Problem der korrekten Rechtsgrundlage für den Erlass des Beschlusses zur Genehmigung der Erklärung. Eine solche Schlussfolgerung ließe den Wortlaut von Art. 43 Abs. 3 AEUV außer Betracht, wonach bestimmte Maßnahmen zur Verwirklichung der GFP-Ziele ohne Zustimmung des Parlaments getroffen werden können, weil sie Angelegenheiten betreffen, die von einem Akt erfasst werden, der kein Gesetzgebungsakt ist.

154. Eine Übereinkunft mag einen oder mehrere Bereiche umfassen, die zum Teil im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren und zum Teil in einem anderen Verfahren geregelt werden. Hier hat allerdings keiner der Verfahrensbeteiligten geltend gemacht, dass der Beschluss wegen seines Regelungsgegenstands auf Art. 43 Abs. 2 AEUV und auf Art. 43 Abs. 3 AEUV hätte gestützt werden müssen.

155. Der Beschluss leistet einen Beitrag zur optimalen Nutzung der lebenden Ressourcen in der AWZ durch Bewirtschaftung der Ressourcen mit dem Ziel, die sich aus ihnen ergebenden wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Vorteile zu erlangen und zu erhalten. Somit handelt es sich um eine Maßnahme, die zur Verwirklichung der GFP-Ziele notwendig ist, insbesondere der in Art. 39 AEUV genannten Ziele ( 83 ). Zum Ausgangspunkt sollte daher genommen werden, dass der Beschluss auf Art. 43 Abs. 2 AEUV gestützt werden muss.

156. Meines Erachtens steht Art. 43 Abs. 3 AEUV dem nicht entgegen. Diese Vorschrift gilt für Maßnahmen, die enger umrissen sind, gleichwohl aber zur Verwirklichung der GFP-Ziele ebenfalls notwendig sind. So geht aus dem Wortlaut von Art. 43 Abs. 3 AEUV hervor, dass die genannte Vorschrift zumindest auf Maßnahmen in der Fischerei anwendbar ist, die tatsächliche Preise, Abschöpfungen, Beihilfen und mengenmäßige Beschränkungen der Fangmengen (wie auch immer diese Mengen festgelegt oder bemessen werden) und Fangmöglichkeiten festsetzen sowie die Mitgliedstaaten und die Drittstaaten bestimmen, denen Fangmöglichkeiten zugeteilt werden, und bestimmen, was, wo und möglicherweise wie und zu welchem Zweck gefischt werden darf.

157. Mit dem hier in Rede stehenden Beschluss wird keine einzige dieser Maßnahmen getroffen ( 84 ).

158. Zwischen den Verfahrensbeteiligten ist jedoch streitig, ob Art. 43 Abs. 3 AEUV auch Handlungen erfasst, die über diesen Maßnahmenkatalog hinausgehen, insbesondere im Hinblick auf den letzten Satzteil „Festsetzung und Aufteilung der Fangmöglichkeiten in der Fischerei“. Im Kern stellt der Rat insoweit offenbar auf die Formulierung ab, die zur Anzeige der Beziehung zwischen Maßnahme und Regelungsgegenstand verwendet wird. So heißt es z. B. in der französischen Sprachfassung „les mesures relatives à“, in der deutschen „die Maßnahmen zur“, in der niederländischen „de maatregelen … voor“ und in der spanischen „las medidas relativas a“. Die meisten anderen Sprachfassungen verwenden offenbar eine ähnliche beziehungsanzeigende Formulierung. Die englische Sprachfassung lautet jedoch „measures on“.

159. Die Schwierigkeit bei der Bestimmung der Zuständigkeit des Rates im Rahmen von Art. 43 Abs. 3 AEUV besteht darin, dass diese Vorschrift einerseits einen erschöpfenden Katalog von Regelungsgegenständen enthält, die beziehungsanzeigende Formulierung den Bereich der von Art. 43 Abs. 3 AEUV erfassten Maßnahmen andererseits jedoch ausdehnt.

160. Ich stimme dem Rat darin zu, dass die in Art. 43 Abs. 3 AEUV verwendete beziehungsanzeigende Formulierung nahelegt, dass die Vorschrift für sich allein genommen möglicherweise nicht nur Maßnahmen erfasst, die Fangmöglichkeiten tatsächlich festsetzen und/oder aufteilen, sondern auch solche, die sich in einem weiteren Sinne auf deren Festsetzung und Aufteilung „beziehen“. Bei einer vergleichenden Lektüre von Art. 43 Abs. 3 AEUV und Art. 44 Satz 2 AEUV ( 85 ) stellt sich heraus, dass die Verfasser des Vertrags in einem anderen Zusammenhang die Formulierung „setzt … fest“ anstatt „Maßnahmen zur Festsetzung“ verwendet haben. Dies wirft jedoch die Frage auf, wie „sich beziehen“ in diesem Zusammenhang zu verstehen ist.

161. Ich meine nicht, dass Art. 43 Abs. 3 AEUV auf jede Maßnahme anwendbar ist, die sich irgendwie auf Fangmöglichkeiten bezieht.

162. Den unmittelbaren Anschluss an die beziehungsanzeigende Formulierung bilden die Begriffe „Festsetzung“ und „Aufteilung“. Dies legt nahe, dass Art. 43 Abs. 3 AEUV nicht sämtliche Maßnahmen erfasst, die sich auf Fangmöglichkeiten beziehen. Die Maßnahmen nach Art. 43 Abs. 3 AEUV müssen sich vielmehr auf die Handlung des Definierens, was unter Fangmöglichkeiten zu verstehen ist, und des Aufteilens der Fangmöglichkeiten zwischen den Mitgliedstaaten und möglicherweise Drittstaaten beziehen. Maßnahmen, die sich auf andere Aspekte der Fangmöglichkeiten beziehen, werden von Art. 43 Abs. 3 AEUV nicht erfasst.

163. Ferner muss auch die Stellung von Art. 43 Abs. 3 AEUV im Gesamtkontext des Art. 43 AEUV berücksichtigt werden. Abs. 2 und Abs. 3 dieses Artikels lassen sich nach zwei Gesichtspunkten unterscheiden: nach den Maßnahmen, die darin bezeichnet werden, und nach den Verfahren, die darin für de