Rechtssache T‑279/02

Degussa AG

gegen

Kommission der Europäischen Gemeinschaften

„Wettbewerb – Artikel 81 EG – Kartelle – Markt für Methionin – Einzige und fortgesetzte Zuwiderhandlung – Geldbuße – Leitlinien für das Verfahren zur Festsetzung von Geldbußen – Schwere und Dauer der Zuwiderhandlung – Zusammenarbeit im Verwaltungsverfahren – Artikel 15 Absatz 2 der Verordnung Nr. 17 – Unschuldsvermutung“

Urteil des Gerichts (Dritte Kammer) vom 5. April 2006

Leitsätze des Urteils

1. Gemeinschaftsrecht – Allgemeine Rechtsgrundsätze – Rechtssicherheit – Gesetzmäßigkeit der Strafen

2. Wettbewerb – Geldbußen – Höhe – Festsetzung

(Verordnung Nr. 17 des Rates, Artikel 15 Absatz 2; Mitteilung 98/C 9/03 der Kommission)

3. Wettbewerb – Geldbußen

(Artikel 81 EG, 82 EG, 83 Absätze 1 und 2 Buchstaben a und d EG, 202 dritter Gedankenstrich EG und 211 erster Gedankenstrich EG; Verordnung Nr. 17 des Rates)

4. Wettbewerb – Verwaltungsverfahren – Entscheidung der Kommission, mit der eine Zuwiderhandlung festgestellt wird

5. Gemeinschaftsrecht – Grundsätze – Grundrechte – Unschuldsvermutung

(Einheitliche Europäische Akte, Präambel; Vertrag über die Europäische Union, Artikel 6 Absatz 2; Charta der Grundrechte der Europäischen Union, Artikel 47)

6. Wettbewerb – Kartelle – Abgestimmte Verhaltensweise – Begriff

(Artikel 81 Absatz 1 EG)

7. Wettbewerb – Kartelle – Verbot – Zuwiderhandlungen

(Artikel 81 Absatz 1 EG)

8. Wettbewerb – Geldbußen – Entscheidung, mit der Geldbußen verhängt werden

(Artikel 253 EG; Verordnung Nr. 17 des Rates, Artikel 15 Absatz 2)

9. Wettbewerb – Geldbußen – Höhe – Festsetzung – Kriterien – Schwere der Zuwiderhandlungen

(Verordnung Nr. 17 des Rates, Artikel 15 Absatz 2)

10. Wettbewerb – Geldbußen – Höhe – Festsetzung – Kriterien – Schwere der Zuwiderhandlungen

(Verordnung Nr. 17 des Rates, Artikel 15 Absatz 2)

11. Wettbewerb – Geldbußen – Höhe – Festsetzung – Kriterien – Abschreckende Wirkung der Geldbuße

(Verordnung Nr. 17 des Rates, Artikel 15 Absatz 2; Mitteilung 98/C 9/03 der Kommission, Nr. 1 Teil A Absätze 4, 5 und 6)

12. Wettbewerb – Geldbußen – Höhe – Festsetzung

(Verordnung Nr. 17 des Rates, Artikel 15 Absatz 2; Mitteilung 98/C 9/03 der Kommission, Nr. 1 Teil A Absatz 6)

13. Wettbewerb – Geldbußen – Höhe – Festsetzung – Kriterien – Schwere der Zuwiderhandlungen – Mildernde Umstände

(Verordnung Nr. 17 des Rates, Artikel 15)

14. Wettbewerb – Geldbußen – Höhe – Festsetzung

(Artikel 18 Absatz 1 EG; Verordnung Nr. 17 des Rates, Artikel 15 Absatz 2)

15. Wettbewerb – Geldbußen – Höhe – Festsetzung – Nichtverhängung oder Herabsetzung einer Geldbuße als Gegenleistung für die Zusammenarbeit des beschuldigten Unternehmens

(Verordnung Nr. 17 des Rates, Artikel 15 Absatz 2; Mitteilung 96/C 207/04 der Kommission, Abschnitt D Nr. 1)

16. Gemeinschaftsrecht – Allgemeine Rechtsgrundsätze – Verbot der Rückwirkung von Strafvorschriften

(Verordnung Nr. 17 des Rates, Artikel 15; Mitteilung 98/C 9/03 der Kommission)

17. Wettbewerb – Verwaltungsverfahren – Berufsgeheimnis

(Artikel 287 EG)

1. Der Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Strafen ist ein Korrelat des Grundsatzes der Rechtssicherheit, bei dem es sich um einen allgemeinen Grundsatz des Gemeinschaftsrechts handelt und der insbesondere verlangt, dass jede Gemeinschaftsregelung, insbesondere wenn sie die Verhängung von Sanktionen vorschreibt oder gestattet, klar und bestimmt ist, damit die Betroffenen ihre Rechte und Pflichten unzweideutig erkennen und somit ihre Vorkehrungen treffen können. Dieser Grundsatz, der zu den gemeinsamen Verfassungstraditionen der Mitgliedstaaten gehört und in verschiedenen völkerrechtlichen Verträgen, u. a. in Artikel 7 der Europäischen Menschenrechtskonvention, verankert wurde, ist sowohl bei Normen mit strafrechtlichem Charakter als auch bei spezifischen verwaltungsrechtlichen Instrumenten zu beachten, die die Verhängung von Sanktionen durch die Verwaltung vorschreiben oder gestatten. Er gilt nicht nur für Normen, die die Bestandteile einer Zuwiderhandlung festlegen, sondern auch für diejenigen, die die Folgen einer Zuwiderhandlung gegen Erstere regeln. Insoweit geht aus Artikel 7 Absatz 1 der Konvention hervor, dass die Zuwiderhandlungen und die Strafen, mit denen sie bedroht sind, gesetzlich klar definiert sein müssen. Diese Voraussetzung ist erfüllt, wenn der Bürger dem Wortlaut der einschlägigen Bestimmung und gegebenenfalls ihrer Auslegung durch die Gerichte entnehmen kann, welche Handlungen und Unterlassungen seine strafrechtliche Haftung auslösen.

Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte ist es zur Erfüllung der Anforderungen dieser Bestimmung nicht erforderlich, dass die Vorschriften, aufgrund deren die Sanktionen verhängt werden, so genau formuliert sind, dass die möglichen Folgen eines Verstoßes gegen sie mit absoluter Gewissheit vorhersehbar sind. Nach dieser Rechtsprechung führt die Existenz vager Begriffe in einer Bestimmung nämlich nicht zwangsläufig zu einem Verstoß gegen Artikel 7 der Europäischen Menschenrechtskonvention, und die Tatsache, dass ein Gesetz ein Ermessen verleiht, verletzt als solche nicht das Erfordernis der Vorhersehbarkeit, sofern der Umfang und die Modalitäten der Ausübung eines solchen Ermessens im Hinblick auf das in Rede stehende legitime Ziel hinreichend deutlich festgelegt sind, um dem Einzelnen angemessenen Schutz vor Willkür zu gewähren. Dabei berücksichtigt der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte neben dem Wortlaut des Gesetzes die Frage, ob die verwendeten unbestimmten Begriffe durch eine ständige und veröffentlichte Rechtsprechung präzisiert wurden. Im Übrigen führt die Berücksichtigung der gemeinsamen Verfassungstraditionen der Mitgliedstaaten nicht zu einer anderen Auslegung des allgemeinen Grundsatzes des Gemeinschaftsrechts, um den es sich bei dem Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Strafen handelt.

(vgl. Randnrn. 66-69, 71-73)

2. Falls Artikel 7 Absatz 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention auf die Sanktionen anwendbar ist, die die Kommission bei Zuwiderhandlungen gegen die Wettbewerbsregeln der Gemeinschaft verhängt, verstößt Artikel 15 Absatz 2 der Verordnung Nr. 17, der die Verhängung von Geldbußen für Unternehmen betrifft, die Zuwiderhandlungen gegen die Wettbewerbsregeln der Gemeinschaft begangen haben, im Hinblick auf folgende Gesichtspunkte nicht gegen den Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Strafen:

– Die Kommission verfügt bei der Festsetzung von Geldbußen nicht über ein unbegrenztes Ermessen, denn sie muss die anhand des Umsatzes der betreffenden Unternehmen festgelegte Obergrenze beachten und Schwere und Dauer der Zuwiderhandlung berücksichtigen.

– Die Kommission hat bei der Festsetzung von Geldbußen die allgemeinen Rechtsgrundsätze und insbesondere die Grundsätze der Gleichbehandlung und der Verhältnismäßigkeit zu beachten.

– Die gleichen Grenzen gelten für die Ausübung des Ermessens der Kommission bei der Entscheidung darüber, ob eine Geldbuße zu verhängen ist.

– Die vom Gemeinschaftsrichter ausgeübte Kontrolle hat es ermöglicht, durch eine ständige und veröffentlichte Rechtsprechung etwaige unbestimmte Begriffe in Artikel 15 Absatz 2 der Verordnung Nr. 17 zu präzisieren.

– Die Kommission hat eine bekannte und zugängliche Verwaltungspraxis entwickelt, die zwar nicht den rechtlichen Rahmen für Geldbußen bildet, aber als Bezugspunkt für die Einhaltung des Grundsatzes der Gleichbehandlung dienen kann, wobei eine Anhebung des Niveaus der Geldbußen innerhalb der durch Artikel 15 Absatz 2 festgelegten Grenzen jederzeit möglich bleibt, wenn die wirksame Anwendung der Wettbewerbsregeln dies verlangt.

– Die Kommission hat Leitlinien für die Festsetzung der Geldbußen erlassen, so dass sie selbst die Ausübung ihres Ermessens beschränkt und damit zur Rechtssicherheit beigetragen hat und die Grundsätze der Gleichbehandlung und des Vertrauensschutzes beachten muss.

– Die Kommission ist nach Artikel 253 EG verpflichtet, Entscheidungen, mit denen eine Geldbuße festgesetzt wird, zu begründen.

(vgl. Randnrn. 71, 74-84)

3. Es kann nicht davon ausgegangen werden, dass die Befugnis, bei Verstößen gegen die Artikel 81 EG und 82 EG Geldbußen zu verhängen, ursprünglich dem Rat zustand, der sie auf die Kommission übertragen oder diese im Sinne von Artikel 202 dritter Gedankenstrich EG mit der Durchführung betraut hat. Nach den Artikeln 83 Absätze 1 und 2 Buchstaben a und d EG und 211 erster Gedankenstrich EG gehört diese Befugnis zur Rolle der Kommission, über die Anwendung des Gemeinschaftsrechts zu wachen, wobei diese Rolle in Bezug auf die Anwendung der Artikel 81 EG und 82 EG durch die Verordnung Nr. 17 präzisiert, umrahmt und formalisiert wurde. Die der Kommission durch diese Verordnung eingeräumte Befugnis zur Verhängung von Geldbußen ergibt sich somit aus den Bestimmungen des Vertrages selbst und soll die effektive Anwendung der in den genannten Artikeln vorgesehenen Verbote ermöglichen.

(vgl. Randnrn. 86-87)

4. Das Erfordernis der Rechtssicherheit, in deren Genuss die Wirtschaftsteilnehmer kommen müssen, bedeutet, dass bei einem Streit über das Vorliegen einer Zuwiderhandlung gegen die Wettbewerbsregeln die Kommission, die die Beweislast für die von ihr festgestellten Zuwiderhandlungen trägt, Beweise beizubringen hat, mit denen sie in rechtlich hinreichender Weise das Vorliegen des die Zuwiderhandlung begründenden Sachverhalts belegen kann. In Bezug auf die behauptete Dauer einer Zuwiderhandlung folgt aus dem Grundsatz der Rechtssicherheit, dass die Kommission, wenn es an Beweisen fehlt, mit denen die Dauer der Zuwiderhandlung direkt belegt werden kann, zumindest Beweise beibringt, die sich auf Fakten beziehen, die zeitlich so nahe beieinander liegen, dass sie vernünftigerweise den Schluss zulassen, dass die Zuwiderhandlung zwischen zwei konkreten Zeitpunkten ohne Unterbrechung fortgesetzt wurde.

(vgl. Randnrn. 114, 153)

5. Der u. a. in Artikel 6 Absatz 2 der Europäischen Menschenrechtskonvention niedergelegte Grundsatz der Unschuldsvermutung gehört zu den Grundrechten, die nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes, die im Übrigen durch die Präambel der Einheitlichen Europäischen Akte, durch Artikel 6 Absatz 2 des Vertrages über die Europäische Union und durch Artikel 47 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union bekräftigt worden ist, in der Gemeinschaftsrechtsordnung anerkannt sind. Angesichts der Art der fraglichen Zuwiderhandlungen sowie der Art und Schwere der ihretwegen verhängten Sanktionen gilt der Grundsatz der Unschuldsvermutung auch in Verfahren wegen Verletzung der für Unternehmen geltenden Wettbewerbsregeln, in denen Geldbußen oder Zwangsgelder verhängt werden können.

(vgl. Randnr. 115)

6. Die „abgestimmte Verhaltensweise“ besteht in einer Form der Koordinierung zwischen Unternehmen, die zwar noch nicht bis zum Abschluss eines Vertrages im eigentlichen Sinne gediehen ist, jedoch bewusst eine praktische Zusammenarbeit an die Stelle des mit Risiken verbundenen Wettbewerbs treten lässt. Die Kriterien der Koordinierung und der Zusammenarbeit verlangen keineswegs die Ausarbeitung eines wirklichen „Plans“; sie sind vielmehr im Sinne des Grundgedankens der Wettbewerbsvorschriften des Vertrages zu verstehen, wonach jeder Wirtschaftsteilnehmer selbständig zu bestimmen hat, welche Politik er auf dem Gemeinsamen Markt zu betreiben gedenkt. Es ist zwar richtig, dass dieses Selbständigkeitspostulat nicht das Recht der Wirtschaftsteilnehmer beseitigt, sich dem festgestellten oder erwarteten Verhalten ihrer Mitbewerber mit wachem Sinn anzupassen; es steht jedoch streng jeder unmittelbaren oder mittelbaren Fühlungnahme zwischen solchen Wirtschaftsteilnehmern entgegen, die bezweckt oder bewirkt, entweder das Marktverhalten eines gegenwärtigen oder potenziellen Mitbewerbers zu beeinflussen oder einen solchen Mitbewerber über das Marktverhalten ins Bild zu setzen, zu dem man sich selbst entschlossen hat oder das man in Erwägung zieht.

Zum Nachweis einer abgestimmten Verhaltensweise muss also nicht dargetan werden, dass der fragliche Mitbewerber sich förmlich gegenüber einem oder mehreren anderen zu einem bestimmten Verhalten verpflichtet hat oder dass die Mitbewerber gemeinsam ihr zukünftiges Verhalten auf dem Markt festgelegt haben. Es genügt, dass der Mitbewerber durch seine Absichtserklärung die Ungewissheit über das von ihm zu erwartende Marktverhalten beseitigt oder zumindest erheblich verringert hat. Außerdem ist zwar nicht Voraussetzung für die Beendigung eines Kartells, dass die Kartellteilnehmer einander ihre dahin gehende Absicht mitteilen, doch kann, wenn ein Unternehmen, selbst ohne sich aktiv zu beteiligen, an Treffen von Unternehmen mit wettbewerbswidrigem Zweck teilnimmt und sich nicht offen vom Inhalt dieser Treffen distanziert, so dass es den anderen Teilnehmern Anlass zu der Annahme gibt, dass es dem Ergebnis der Treffen zustimmt und sich daran halten wird, der Nachweis als erbracht angesehen werden, dass es sich an der aus diesen Treffen resultierenden Absprache beteiligt hat.

Schon nach dem Wortlaut von Artikel 81 Absatz 1 EG setzt eine abgestimmte Verhaltensweise zwar über die Abstimmung zwischen den Unternehmen hinaus ein dieser entsprechendes Marktverhalten und einen ursächlichen Zusammenhang zwischen beiden voraus, doch gilt vorbehaltlich des den betroffenen Unternehmen obliegenden Gegenbeweises die Vermutung, dass die an der Abstimmung beteiligten und weiterhin auf dem Markt tätigen Unternehmen die mit ihren Mitbewerbern ausgetauschten Informationen bei der Bestimmung ihres Marktverhaltens berücksichtigen. Dies gilt umso mehr, wenn die Abstimmung während eines langen Zeitraums regelmäßig stattfindet.

(vgl. Randnrn. 132-134, 136)

7. Ein Verstoß gegen Artikel 81 Absatz 1 EG kann sich nicht nur aus einer isolierten Handlung, sondern auch aus einer Reihe von Handlungen oder einem fortgesetzten Verhalten ergeben. Dieser Auslegung lässt sich nicht entgegenhalten, dass ein oder mehrere Teile dieser Reihe von Handlungen oder dieses fortgesetzten Verhaltens auch für sich genommen und isoliert betrachtet einen Verstoß gegen die genannte Bestimmung darstellen könnten. Fügen sich die verschiedenen Handlungen wegen ihres identischen Zweckes der Verfälschung des Wettbewerbs innerhalb des Gemeinsamen Marktes in einen „Gesamtplan“ ein, so ist die Kommission berechtigt, die Verantwortung für diese Handlungen anhand der Beteiligung an der Zuwiderhandlung als Ganzes aufzuerlegen.

(vgl. Randnr. 155)

8. Bei der Berechnung der von der Kommission wegen Zuwiderhandlung gegen das Wettbewerbsrecht der Gemeinschaft verhängten Geldbußen sind die Anforderungen durch das wesentliche Formerfordernis, um das es sich bei der Begründungspflicht handelt, erfüllt, wenn die Kommission in ihrer Entscheidung die Beurteilungsgesichtspunkte angibt, die es ihr ermöglicht haben, Schwere und Dauer der Zuwiderhandlung zu ermitteln. Ferner ist bei der Ermittlung des Umfangs der Begründungspflicht zu berücksichtigen, dass die Schwere der Zuwiderhandlungen anhand einer Vielzahl von Gesichtspunkten zu ermitteln ist, ohne dass es eine zwingende oder abschließende Liste von Kriterien gäbe, die auf jeden Fall berücksichtigt werden müssen. Außerdem verlangt die Begründungspflicht von der Kommission nicht, in ihrer Entscheidung bezifferte Angaben zur Berechnungsweise der Geldbußen zu machen, sondern nur, die Gesichtspunkte wiederzugeben, anhand deren sie die Schwere und Dauer der Zuwiderhandlung bestimmen konnte.

(vgl. Randnrn. 193-194)

9. Bei der Ermittlung der Schwere einer Zuwiderhandlung gegen die Wettbewerbsregeln ist insbesondere dem normativen und wirtschaftlichen Zusammenhang der beanstandeten Verhaltensweise Rechnung zu tragen. Wenn die Kommission die konkreten Auswirkungen einer Zuwiderhandlung auf den Markt beurteilt – wozu sie im Rahmen des Möglichen immer verpflichtet ist –, muss sie sich auf den Wettbewerb beziehen, der normalerweise ohne die Zuwiderhandlung geherrscht hätte. Folglich kann die Kommission, wenn sie im Fall von Preisabsprachen feststellt, dass die Vereinbarungen es den betreffenden Unternehmen tatsächlich ermöglicht haben, ein höheres Niveau der Transaktionspreise zu erreichen, als es ohne Absprache bestanden hätte, bei der Ermittlung der Geldbuße die Bedeutung der nachteiligen Auswirkungen der Zuwiderhandlung auf den Markt berücksichtigen und die Geldbuße im Hinblick auf die Schwere der Zuwiderhandlung höher festsetzen, als dies ohne eine solche Feststellung geschehen wäre. Im Rahmen dieser Beurteilung muss die Kommission sämtliche objektiven Bedingungen des betreffenden Marktes im Hinblick auf den bestehenden wirtschaftlichen und etwaigen normativen Zusammenhang berücksichtigen. Gegebenenfalls ist „objektiven wirtschaftlichen Faktoren“ Rechnung zu tragen, aus denen sich ergibt, dass sich bei „freiem Wettbewerb“ das Preisniveau nicht so entwickelt hätte wie das Niveau der tatsächlichen Preise.

(vgl. Randnrn. 216, 222-224)

10. Die Schwere einer Zuwiderhandlung gegen die Wettbewerbsregeln kann anhand der Art und des Zweckes der missbräuchlichen Verhaltensweisen festgestellt werden. Gesichtspunkte, die den Gegenstand eines Verhaltens betreffen, können für die Festsetzung der Geldbuße größere Bedeutung haben als Gesichtspunkte, die seine Wirkungen betreffen. Die Auswirkung einer wettbewerbswidrigen Praxis ist nämlich bei der Beurteilung der angemessenen Höhe der Geldbuße kein ausschlaggebendes Kriterium. Gesichtspunkte, die die Intention eines Verhaltens betreffen, können größere Bedeutung haben als solche, die dessen Wirkungen betreffen, vor allem, wenn es sich dem Wesen nach um schwere Zuwiderhandlungen wie Preisfestsetzung und Marktaufteilung handelt. Außerdem sind horizontale Preisabsprachen stets zu den schwersten Zuwiderhandlungen gegen das Wettbewerbsrecht der Gemeinschaft gezählt worden.

(vgl. Randnrn. 250-252)

11. Bei der Ermittlung des Betrages der Geldbußen wegen Zuwiderhandlung gegen das Wettbewerbsrecht muss die Kommission nicht nur die Schwere der Zuwiderhandlung und die besonderen Umstände des Einzelfalls, sondern auch den Kontext der Zuwiderhandlung berücksichtigen und sicherstellen, dass ihr Vorgehen vor allem in Bezug auf solche Zuwiderhandlungen, die die Verwirklichung der Ziele der Gemeinschaft besonders beeinträchtigen, abschreckende Wirkung hat.

Insoweit sehen die Leitlinien für das Verfahren zur Festsetzung von Geldbußen, die gemäß Artikel 15 Absatz 2 der Verordnung Nr. 17 und gemäß Artikel 65 Absatz 5 EGKS-Vertrag festgesetzt werden, im Übrigen vor, dass neben der Art des Verstoßes, seinen konkreten Auswirkungen auf den Markt und dessen räumlichem Umfang die tatsächliche wirtschaftliche Fähigkeit der Urheber des Verstoßes, Mitbewerber und Verbraucher wirtschaftlich in erheblichem Umfang zu schädigen, zu berücksichtigen und die Geldbuße auf einen Betrag festzusetzen ist, der eine hinreichend abschreckende Wirkung entfaltet (Nr. 1 Teil A Absatz 4). Darüber hinaus kann der Tatsache Rechnung getragen werden, dass Großunternehmen besser erkennen können, in welchem Maß ihre Vorgehensweise einen Verstoß darstellt und welche Folgen zu gewärtigen sind (Nr. 1 Teil A Absatz 5).

Was den erstgenannten Gesichtspunkt angeht, so besteht das Abschreckungsziel, das die Kommission bei der Bemessung einer Geldbuße verfolgen darf, darin, zu gewährleisten, dass die Unternehmen die im Vertrag für ihre Tätigkeiten in der Gemeinschaft oder im Europäischen Wirtschaftsraum festgelegten Wettbewerbsregeln beachten. Dieses Ziel kann nur unter Berücksichtigung der Situation des Unternehmens zum Zeitpunkt der Verhängung der Geldbuße erreicht werden. Es ist nämlich zu unterscheiden zwischen dem Ausmaß der Zuwiderhandlung auf dem Markt und dem jeden Kartellteilnehmer treffenden Teil der Verantwortung (auf die sich Nr. 1 Teil A Absätze 4 und 6 der Leitlinien erstreckt) einerseits und der mit der Verhängung der Geldbuße verfolgten Abschreckungswirkung andererseits.

Was das Ausmaß der Zuwiderhandlung auf dem Markt und den jeden Kartellteilnehmer treffenden Teil der Verantwortung angeht, so kann der Teil des Umsatzes, der mit den Waren erzielt wurde, auf die sich die Zuwiderhandlung bezog, einen zutreffenden Anhaltspunkt für das Ausmaß einer Zuwiderhandlung auf dem betreffenden Markt liefern. Der Umsatz, der mit den Erzeugnissen erzielt wurde, die Gegenstand einer beschränkenden Verhaltensweise waren, stellt ein objektives Kriterium dar, das zutreffend angibt, wie schädlich sich diese Verhaltensweise auf den normalen Wettbewerb auswirkt.

Das Erfordernis, eine hinreichend abschreckende Wirkung der Geldbuße zu gewährleisten, wenn mit ihm nicht die Anhebung des allgemeinen Niveaus der Geldbußen im Rahmen der Umsetzung einer Wettbewerbspolitik begründet wird, verlangt jedoch, dass die Geldbuße angepasst wird, um der gewünschten Auswirkung auf das Unternehmen, gegen das sie verhängt wird, Rechnung zu tragen, damit sie in Einklang mit den Anforderungen, die sich aus der Notwendigkeit, ihre Wirksamkeit zu gewährleisten, und der Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit ergeben, insbesondere im Hinblick auf die Finanzkraft des betreffenden Unternehmens weder zu niedrig noch zu hoch ausfällt. Namentlich aufgrund von Aufspaltungen oder Zusammenschlüssen können die Gesamtressourcen eines Unternehmens aber in relativ kurzer Zeit, insbesondere zwischen der Beendigung der Zuwiderhandlung und dem Erlass der Bußgeldentscheidung, erheblich größer oder kleiner werden.

Folglich müssen diese Ressourcen, um unter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit das Abschreckungsziel ordnungsgemäß zu erreichen, zu dem Zeitpunkt bewertet werden, zu dem die Geldbuße verhängt wird. Insoweit wird aus den gleichen Gründen im Rahmen des Artikels 15 Absatz 2 der Verordnung Nr. 17 die Obergrenze der Geldbuße von 10 % des Umsatzes des betroffenen Unternehmens anhand des weltweiten Gesamtumsatzes im Geschäftsjahr vor dem Erlass der Entscheidung ermittelt. Ebenso sind im Rahmen der Ermittlung eines etwaigen Aufschlags auf die Geldbuße zur Gewährleistung ihrer abschreckenden Wirkung die Finanzkraft und die tatsächlichen Ressourcen des Unternehmens zum Zeitpunkt der Verhängung der Geldbuße zu berücksichtigen und nicht die in seine Bilanz aufgenommene, naturgemäß fiktive Pro-forma-Bewertung infolge der Anwendung von Buchungsregeln, denen sich das betroffene Unternehmen unterworfen hat.

Mit dem zweiten Gesichtspunkt – den juristischen und wirtschaftlichen Ressourcen der Unternehmen, anhand deren sie erkennen können, in welchem Maß ihre Vorgehensweise einen Verstoß darstellt – sollen Großunternehmen stärker bestraft werden, da unterstellt wird, dass sie über ausreichende Kenntnisse und Strukturmittel verfügen, um die Rechtswidrigkeit ihres Verhaltens zu erkennen und dessen etwaige Vorteile einzuschätzen. Zu diesem Zweck muss sich der Umsatz, auf dessen Grundlage die Kommission die Größe der fraglichen Unternehmen und damit deren Fähigkeit bestimmt, den Charakter und die Folgen ihres Verhaltens zu ermitteln, auf ihre Situation zum Zeitpunkt der Zuwiderhandlung beziehen.

(vgl. Randnrn. 95-96, 272-274, 278-280, 283, 285, 289-290, 302)

12. Eine Vorgehensweise bei der Festsetzung der Geldbußen für die verschiedenen Teilnehmer an einem Kartell, die darin besteht, die Mitglieder in mehrere Kategorien einzuteilen, was zu einer Pauschalierung des für die Unternehmen einer Kategorie festgesetzten Ausgangsbetrags führt, ist grundsätzlich nicht zu beanstanden, auch wenn sie bewirkt, dass die Größenunterschiede zwischen Unternehmen ein und derselben Kategorie unberücksichtigt bleiben. Die Kommission ist nämlich, wenn Geldbußen gegen mehrere an derselben Zuwiderhandlung beteiligte Unternehmen festgesetzt werden, bei der Ermittlung der Höhe der Geldbußen nicht verpflichtet, dafür zu sorgen, dass in den Endbeträgen der Geldbußen alle Unterschiede, die zwischen dem Gesamtumsatz der betreffenden Unternehmen bestehen, zum Ausdruck kommen.

Gleichwohl muss bei einer solchen Einteilung in Kategorien der Grundsatz der Gleichbehandlung beachtet werden, der es verbietet, vergleichbare Sachverhalte unterschiedlich oder unterschiedliche Sachverhalte gleich zu behandeln, sofern eine solche Behandlung nicht objektiv gerechtfertigt ist. Im Hinblick darauf sehen die Leitlinien für das Verfahren zur Festsetzung von Geldbußen, die gemäß Artikel 15 Absatz 2 der Verordnung Nr. 17 und gemäß Artikel 65 Absatz 5 EGKS-Vertrag festgesetzt werden, in Nummer 1 Teil A Absatz 6 vor, dass vor allem eine „sehr unterschiedliche“ Größe der an einem Verstoß derselben Art beteiligten Unternehmen eine Differenzierung bei der Beurteilung der Schwere des Verstoßes rechtfertigen kann. Im Übrigen muss der Betrag der Geldbußen zumindest in angemessenem Verhältnis zu den Faktoren stehen, die bei der Beurteilung der Schwere des Verstoßes herangezogen wurden. Folglich muss, wenn die Kommission die betroffenen Unternehmen zur Festsetzung der Geldbußen in Kategorien einteilt, die Bestimmung der Schwellenwerte für jede der auf diese Weise gebildeten Kategorien schlüssig und objektiv gerechtfertigt sein.

Im Hinblick auf das verfolgte Ziel – die Anpassung der Geldbuße unter Berücksichtigung der Gesamtressourcen des Unternehmens und seiner Fähigkeit, die zur Zahlung der Geldbuße erforderlichen Mittel aufzubringen – soll die Festlegung des zur Sicherstellung einer hinreichend abschreckenden Wirkung der Geldbuße dienenden Aufschlags auf den Grundbetrag eher dazu dienen, die Wirksamkeit der Geldbuße zu gewährleisten, als dazu, die Schädlichkeit der Zuwiderhandlung für den normalen Wettbewerb und damit die Schwere der Zuwiderhandlung deutlich zu machen. Folglich muss das Erfordernis einer objektiven Rechtfertigung der Methode, die Unternehmen in Kategorien einzuteilen, enger ausgelegt werden, wenn diese Einteilung nicht zur Ermittlung der Geldbuße anhand der Schwere der Zuwiderhandlung vorgenommen wird, sondern zur Ermittlung des Aufschlags auf den Grundbetrag, der eine hinreichend abschreckende Wirkung der verhängten Geldbuße sicherstellen soll.

Im Rahmen der Ermittlung der Geldbuße anhand der Schwere der Zuwiderhandlung ist nämlich, selbst wenn wegen der Einteilung in Gruppen bei bestimmten Unternehmen trotz ihrer unterschiedlichen Größe der gleiche Grundbetrag festgesetzt wird, diese unterschiedliche Behandlung objektiv gerechtfertigt, weil der Art der Zuwiderhandlung bei der Bestimmung ihrer Schwere ein sehr viel größeres Gewicht zukommt als der Unternehmensgröße. Diese Rechtfertigung gilt jedoch nicht für die Ermittlung des Aufschlags, der eine hinreichend abschreckende Wirkung der Geldbuße sicherstellen soll, da dieser Aufschlag im Wesentlichen und objektiv auf der Größe und den Ressourcen der Unternehmen beruht und nicht auf der Art der Zuwiderhandlung.

(vgl. Randnrn. 323-325, 328-331)

13. Im Rahmen der Ermittlung des Betrages einer Geldbuße wegen Zuwiderhandlung gegen die Wettbewerbsregeln ist es zwar bedeutsam, dass ein Unternehmen Maßnahmen ergriffen hat, um künftige Zuwiderhandlungen seiner Mitarbeiter gegen das Wettbewerbsrecht der Gemeinschaft zu verhindern, doch ändert dies nichts daran, dass die festgestellte Zuwiderhandlung tatsächlich begangen wurde. Die bloße Tatsache, dass die Kommission bei ihrer Entscheidungspraxis in bestimmten Fällen die Einführung eines Befolgungsprogramms als mildernden Umstand berücksichtigt hat, bedeutet folglich nicht, dass sie verpflichtet wäre, in einem konkreten Fall ebenso vorzugehen. Die Kommission ist somit nicht verpflichtet, einen solchen Faktor als mildernden Umstand zu berücksichtigen, sofern sie den Grundsatz der Gleichbehandlung beachtet, was voraussetzt, dass die Unternehmen, an die sich eine Entscheidung richtet, in diesem Punkt nicht unterschiedlich beurteilt werden.

Außerdem kann die bloße Einführung eines Programms zur Einhaltung der Wettbewerbsregeln durch ein Unternehmen zweifellos keine tragfähige und sichere Garantie für die künftige dauerhafte Einhaltung dieser Regeln darstellen, so dass ein solches Programm die Kommission nicht zwingen kann, eine Geldbuße herabzusetzen, weil der mit ihr verfolgte Präventionszweck zumindest teilweise bereits erreicht wurde.

(vgl. Randnrn. 350-351, 361)

14. Das Verbot generalpräventiver Gründe gilt zwar für den Sonderfall der Maßnahmen, mit denen Mitgliedstaaten aus Gründen der öffentlichen Ordnung von dem in Artikel 18 Absatz 1 EG verankerten Grundsatz der Freizügigkeit der Unionsbürger abweichen, stellt aber keineswegs einen allgemeinen Grundsatz dar und kann somit offenkundig nicht ohne weiteres auf den Bereich der von der Kommission wegen Zuwiderhandlung gegen das Wettbewerbsrecht der Gemeinschaft gegen Unternehmen verhängten Geldbußen übertragen werden. Vielmehr darf die Kommission dem Umstand Rechnung tragen, dass wettbewerbswidrige Praktiken wegen des Gewinns, den eine Reihe der betroffenen Unternehmen daraus ziehen kann, immer noch verhältnismäßig häufig sind, obwohl ihre Rechtswidrigkeit von Beginn der gemeinschaftlichen Wettbewerbspolitik an feststand, und kann daher das Niveau der Geldbußen anheben, um deren abschreckende Wirkung zu verstärken; dies entspricht zumindest teilweise der Notwendigkeit, den Geldbußen eine abschreckende Wirkung für andere als die von ihnen betroffenen Unternehmen zu verleihen.

(vgl. Randnrn. 359-360)

15. Die Herabsetzung von Geldbußen im Fall der Kooperation von Unternehmen, die an Zuwiderhandlungen gegen das Wettbewerbsrecht beteiligt waren, beruht auf der Erwägung, dass eine solche Kooperation der Kommission ihre Aufgabe erleichtert.

Insoweit trägt ein Unternehmen, das sich im Verwaltungsverfahren darauf beschränkt, zu den von der Kommission aufgestellten Tatsachenbehauptungen nicht Stellung zu nehmen, und somit deren Richtigkeit nicht einräumt, nicht nachhaltig zur Erleichterung der Aufgabe der Kommission bei. Ebenso reicht eine allgemeine Erklärung eines Unternehmens, dass es den festgestellten Sachverhalt gemäß der Mitteilung über Zusammenarbeit in Kartellsachen nicht bestreite, nicht aus, wenn diese Erklärung im konkreten Fall ohne jeden Nutzen für die Kommission ist. Schließlich kann eine Herabsetzung auf der Grundlage der Mitteilung über Zusammenarbeit nur gerechtfertigt sein, wenn die gelieferten Informationen und allgemeiner das Verhalten des betreffenden Unternehmens insoweit als Zeichen seiner echten Zusammenarbeit angesehen werden können. Wie sich bereits aus dem Begriff der Zusammenarbeit, wie er in der Mitteilung über Zusammenarbeit und insbesondere in der Einführung und in Abschnitt D Nummer 1 dieser Mitteilung verwendet wird, ergibt, kann eine Herabsetzung auf der Grundlage der Mitteilung nur vorgenommen werden, wenn das Verhalten des betreffenden Unternehmens von einem solchen Geist der Zusammenarbeit zeugt.

(vgl. Randnrn. 380-383)

16. Im Fall einer Änderung der allgemeinen Wettbewerbspolitik der Kommission im Bereich von Geldbußen, wie sie sich insbesondere aus den Leitlinien für das Verfahren zur Festsetzung von Geldbußen, die gemäß Artikel 15 Absatz 2 der Verordnung Nr. 17 und gemäß Artikel 65 Absatz 5 EGKS-Vertrag festgesetzt werden, ergibt, ist im Rahmen der Kontrolle der Beachtung des Rückwirkungsverbots zu prüfen, ob die Änderung zum Zeitpunkt der Begehung der betreffenden Zuwiderhandlungen hinreichend vorhersehbar war.

Insoweit besteht die wesentliche Neuerung der Leitlinien darin, dass als Ausgangspunkt der Berechnung ein Grundbetrag verwendet wird, der innerhalb von hierfür vorgesehenen Spannen festgelegt wird, wobei diese Spannen verschiedenen Schweregraden der Zuwiderhandlungen entsprechen, als solche aber keinen Bezug zum relevanten Umsatz aufweisen. Diese Methode beruht somit im Wesentlichen auf einer – wenn auch relativen und flexiblen – Tarifierung der Geldbußen. Zu prüfen ist daher, ob diese neue Berechnungsmethode der Geldbußen, falls sie sich verschärfend auf die Höhe der Geldbußen ausgewirkt haben sollte, zum Zeitpunkt der Begehung der betreffenden Zuwiderhandlungen hinreichend vorhersehbar war. Die Kommission ist aber dadurch, dass sie in der Vergangenheit für bestimmte Arten von Zuwiderhandlungen Geldbußen in bestimmter Höhe verhängt hat, nicht daran gehindert, dieses Niveau innerhalb der in der Verordnung Nr. 17 gezogenen Grenzen anzuheben, wenn dies erforderlich ist, um die Durchführung der gemeinschaftlichen Wettbewerbspolitik sicherzustellen; vielmehr verlangt die wirksame Anwendung der Wettbewerbsregeln der Gemeinschaft, dass die Kommission das Niveau der Geldbußen jederzeit den Erfordernissen dieser Politik anpassen kann.

Somit kann bei Unternehmen, die von einem Verwaltungsverfahren betroffen sind, das zu einer Geldbuße führen kann, ein berechtigtes Vertrauen weder darauf bestehen, dass die Kommission das zuvor praktizierte Bußgeldniveau nicht überschreiten wird, noch auf eine bestimmte Berechnungsmethode der Geldbußen. Die betreffenden Unternehmen müssen sich folglich dessen bewusst sein, dass die Kommission jederzeit beschließen kann, unter Beachtung der für ihr Handeln maßgebenden Vorschriften das Niveau der Geldbußen gegenüber dem in der Vergangenheit praktizierten Niveau anzuheben. Das gilt nicht nur dann, wenn die Kommission das Niveau der in Einzelentscheidungen verhängten Geldbußen anhebt, sondern auch dann, wenn die Anhebung dadurch erfolgt, dass Verhaltensnormen, die wie die Leitlinien allgemeine Geltung haben, auf konkrete Fälle angewandt werden. Im Übrigen steht nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte der Vorhersehbarkeit des Gesetzes nicht entgegen, dass die betreffende Person gezwungen ist, fachkundigen Rat einzuholen, um unter den Umständen des konkreten Falles angemessen zu beurteilen, welche Folgen sich aus einer bestimmten Handlung ergeben können. Das gilt insbesondere für Gewerbstätige, die gewohnt sind, sich bei der Ausübung ihrer Tätigkeit sehr umsichtig verhalten zu müssen. Von ihnen kann daher erwartet werden, dass sie die Risiken ihrer Tätigkeit besonders sorgfältig beurteilen.

Daraus ist zu schließen, dass die Leitlinien und speziell die darin vorgesehene neue Berechnungsmethode der Geldbußen, falls sie sich verschärfend auf die Höhe der Geldbußen ausgewirkt haben sollte, für die Unternehmen zum Zeitpunkt der Begehung der betreffenden Zuwiderhandlung hinreichend vorhersehbar waren.

(vgl. Randnrn. 388-396)

17. Nach Artikel 287 EG sind die Mitglieder sowie die Beamten und sonstigen Bediensteten der Gemeinschaftsorgane verpflichtet, „Auskünfte, die ihrem Wesen nach unter das Berufsgeheimnis fallen, nicht preiszugeben; dies gilt insbesondere für Auskünfte über Unternehmen sowie deren Geschäftsbeziehungen oder Kostenelemente“. Obwohl sich diese Bestimmung in erster Linie auf Auskünfte bezieht, die bei Unternehmen eingeholt worden sind, zeigt der Zusatz „insbesondere“, dass es sich um einen allgemeinen Grundsatz handelt, der auch für andere vertrauliche Auskünfte gilt. In streitigen Verfahren, die zur Verhängung einer Sanktion führen können, fallen Art und Höhe der vorgeschlagenen Sanktion ihrem Wesen nach unter das Berufsgeheimnis, solange die Sanktion noch nicht endgültig gebilligt und verhängt worden ist. Dieser Grundsatz folgt insbesondere aus der Notwendigkeit, den Ruf und das Ansehen des Betroffenen zu wahren, solange die Sanktion nicht gegen ihn verhängt worden ist.

Insofern deckt sich die Pflicht der Kommission, der Presse keine Auskünfte über die konkret geplante Sanktion zu geben, nicht nur mit ihrer Pflicht zur Wahrung des Berufsgeheimnisses, sondern auch mit ihrer Pflicht zur ordnungsgemäßen Verwaltung. Schließlich gilt der Grundsatz der Unschuldsvermutung auch in Verfahren, die gegen Unternehmen wegen Verletzung der Wettbewerbsregeln eingeleitet werden und zur Verhängung von Geldbußen oder Zwangsgeldern führen können. Diese Unschuldsvermutung wird von der Kommission offensichtlich nicht beachtet, wenn sie das dem Beratenden Ausschuss und dem Kollegium der Kommissionsmitglieder zur Beratung vorgelegte Verdikt vor der förmlichen Verhängung der Sanktion gegen das von ihr beschuldigte Unternehmen der Presse mitteilt.

Zum einen kann jedoch das Vorliegen einer nach Abschluss des Verwaltungsverfahrens tatsächlich erwiesenen Zuwiderhandlung nicht dadurch in Frage gestellt werden, dass der Kommission nachgewiesen wird, dass sie ihre Überzeugung von der Existenz der Zuwiderhandlung und die Höhe der Geldbuße, die sie deshalb gegen ein Unternehmen zu verhängen beabsichtigt, verfrüht bekundet hat. Es kann auch nicht behauptet werden, dass die Preisgabe des Inhalts einer Entscheidung am Ende des Verwaltungsverfahrens und kurz vor ihrem förmlichen Erlass für sich genommen zum Beweis dafür geeignet ist, dass die Kommission der Entscheidung vorgegriffen oder voreingenommen ermittelt hat.

Zum anderen kann eine derartige Unregelmäßigkeit nur dann zur Nichtigerklärung der fraglichen Entscheidung führen, wenn erwiesen ist, dass die Entscheidung ohne diese Unregelmäßigkeit inhaltlich anders ausgefallen wäre.

In der letztgenannten Voraussetzung kann keine Verletzung des Anspruchs des Einzelnen auf effektiven gerichtlichen Schutz seiner aus der Gemeinschaftsrechtsordnung hergeleiteten Rechte gesehen werden, der zu den allgemeinen Rechtsgrundsätzen gehört, die sich aus den gemeinsamen Verfassungsüberlieferungen der Mitgliedstaaten ergeben, und auch in den Artikeln 6 und 13 der Europäischen Menschenrechtskonvention verankert ist. Dieser Schutz muss nämlich mit dem Grundsatz der Rechtssicherheit und der für Handlungen der Gemeinschaftsorgane geltenden Gültigkeitsvermutung in Einklang gebracht werden.

(vgl. Randnrn. 409-411, 414-416, 421-423)

URTEIL DES GERICHTS (Dritte Kammer)

5. April 2006( )

„Wettbewerb – Artikel 81 EG – Kartelle – Markt für Methionin – Einzige und fortgesetzte Zuwiderhandlung – Geldbuße – Leitlinien für das Verfahren zur Festsetzung von Geldbußen – Schwere und Dauer der Zuwiderhandlung – Zusammenarbeit im Verwaltungsverfahren – Artikel 15 Absatz 2 der Verordnung Nr. 17 – Unschuldsvermutung“

In der Rechtssache T‑279/02

Degussa AG mit Sitz in Düsseldorf (Deutschland), Prozessbevollmächtigte: Rechtsanwälte R. Bechtold, M. Karl und C. Steinle,

Klägerin,

gegen

Kommission der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch A. Bouquet und W. Mölls als Bevollmächtigte im Beistand von Rechtsanwalt H.‑J. Freund, Zustellungsanschrift in Luxemburg,

Beklagte,

unterstützt durch

Rat der Europäischen Union, vertreten durch E. Karlsson und S. Marquardt als Bevollmächtigte,

Streithelfer,

wegen Nichtigerklärung der Entscheidung 2003/674/EG der Kommission vom 2. Juli 2002 in einem Verfahren nach Artikel 81 EG-Vertrag und Artikel 53 EWR-Abkommen (Sache C.37.519 – Methionin) (ABl. 2003, L 255, S. 1) und, hilfsweise, wegen Herabsetzung der mit dieser Entscheidung gegen die Klägerin festgesetzten Geldbuße

erlässt

DAS GERICHT ERSTER INSTANZ

DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN (Dritte Kammer)

unter Mitwirkung des Präsidenten M. Jaeger sowie der Richterin V. Tiili und des Richters O. Czúcz,

Kanzler: K. Andová, Verwaltungsrätin,

aufgrund des schriftlichen Verfahrens und auf die mündliche Verhandlung vom 27. April 2005

folgendes

Urteil

Sachverhalt

1 Die Degussa AG (Düsseldorf) (im Folgenden: Degussa oder Klägerin) ist eine deutsche Gesellschaft, die im Jahr 2000 gegründet wurde, als sich SKW Trostberg und Degussa-Hüls, die ihrerseits im Jahr 1998 durch die Fusion der deutschen Chemieunternehmen Degussa AG (Frankfurt am Main) und Hüls AG (Marl) entstanden war, zusammenschlossen. Sie stellt u. a. Tierfutter her und bietet als einziges Unternehmen die drei wichtigsten essenziellen Aminosäuren Methionin, Lysin und Threonin aus einer Hand an.

2 Essenzielle Aminosäuren sind Aminosäuren, die vom Körper nicht selbst hergestellt werden können und die daher den Futtermitteln beigegeben werden müssen. Die erste Aminosäure, deren Fehlen die Eiweißsynthese anderer Aminosäuren unterbricht, wird als „erste unterbrechende Aminosäure“ bezeichnet. Methionin ist eine essenzielle Aminosäure, die den Vormischungen und dem Mischfutter für sämtliche Tierarten beigefügt wird. Hauptverwendungsgebiete sind Futter für Geflügel (für das es die erste unterbrechende Aminosäure darstellt) sowie zunehmend Schweinefutter und Spezialfuttermittel.

3 Methionin kommt in zwei Hauptformen vor: als DL-Methionin (im Folgenden: DLM) und als Hydroxyanalogmethionin (im Folgenden: HAM). DLM wird in Kristallform hergestellt und weist einen Aktivbestandteil von nahezu 100 % auf. Das vom Hersteller Monsanto, einem Vorläuferunternehmen der Novus International Inc., in den achtziger Jahren eingeführte HAM weist einen nominalen Aktivgehalt von 88 % auf. Es machte im Jahr 2002 rund 50 % des weltweiten Verbrauchs aus.

4 Im maßgebenden Zeitraum waren Rhône-Poulenc (heute Aventis SA), deren für die Herstellung von Methionin zuständige Tochtergesellschaft Rhône-Poulenc Animal Nutrition (heute Aventis Animal Nutrition SA) war, Degussa und Novus die drei weltweit größten Hersteller von Methionin. Rhône-Poulenc stellte Methionin in seinen beiden Formen her, während Degussa nur DLM und Novus nur HAM herstellte.

5 Am 26. Mai 1999 legte Rhône-Poulenc der Kommission eine Erklärung vor, in der sie eingestand, an einem Kartell zur Festsetzung der Preise und Verkaufsmengen für Methionin teilgenommen zu haben; gleichzeitig beantragte sie die Anwendung der Mitteilung der Kommission über die Nichtfestsetzung oder die niedrigere Festsetzung von Geldbußen in Kartellsachen (ABl. 1996, C 207, S. 4, im Folgenden: Mitteilung über Zusammenarbeit).

6 Am 16. Juni 1999 führten Bedienstete der Kommission und Beamte des Bundeskartellamts nach dem zu dieser Zeit anwendbaren Artikel 14 Absatz 3 der Verordnung Nr. 17 des Rates vom 6. Februar 1962, Erste Durchführungsverordnung zu den Artikeln [81] und [82] des Vertrages (ABl. 1962, Nr. 13, S. 204), eine Nachprüfung in den Geschäftsräumen von Degussa-Hüls in Frankfurt am Main durch.

7 Im Anschluss an diese Nachprüfung richtete die Kommission in Bezug auf die dabei gefundenen Unterlagen am 27. Juli 1999 an Degussa-Hüls ein Auskunftsverlangen gemäß Artikel 11 der Verordnung Nr. 17. Degussa-Hüls antwortete darauf am 9. September 1999.

8 Die Kommission richtete zudem am 7. Dezember 1999 Auskunftsverlangen an die Nippon Soda Co. Ltd (im Folgenden: Nippon Soda), die Novus International Inc. (im Folgenden: Novus) und die Sumitomo Chemical Co. Ltd (im Folgenden: Sumitomo) und am 10. Dezember 1999 an die Mitsui & Co. Ltd. Die Antworten dieser Unternehmen gingen im Februar 2000 ein, und Nippon Soda legte am 16. Mai 2000 eine Zusatzerklärung vor.

9 Am 1. Oktober 2001 übersandte die Kommission fünf Herstellern von Methionin, darunter der Klägerin, eine Mitteilung der Beschwerdepunkte. Die gleiche Mitteilung wurde an Aventis Animal Nutrition (im Folgenden: AAN), eine 100%ige Tochtergesellschaft von Aventis, gerichtet.

10 In ihrer Mitteilung der Beschwerdepunkte legte die Kommission diesen Unternehmen zur Last, von 1986 bis, in der Mehrzahl der Fälle, Anfang 1999 an einer fortdauernden gegen Artikel 81 EG und Artikel 53 des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum (im Folgenden: EWR-Abkommen) verstoßenden Vereinbarung beteiligt gewesen zu sein, die sich auf das gesamte Gebiet des EWR erstreckt habe. Nach Ansicht der Kommission bestand die fragliche Vereinbarung in der Festsetzung der Preise für Methionin, der Schaffung eines Mechanismus für die Durchführung von Preiserhöhungen, der Zuteilung von nationalen Märkten und Marktanteilsquoten und einem Mechanismus zur Überwachung und Durchführung dieser Vereinbarungen.

11 Alle Beteiligten gaben schriftliche Erklärungen zur Mitteilung der Beschwerdepunkte der Kommission ab, wobei Aventis und AAN der Kommission mitteilten, dass sie nur eine Erwiderung für beide Unternehmen vorlegen würden.

12 Die Erwiderungen gingen bei der Kommission zwischen dem 10. und 18. Januar 2002 ein. Aventis und AAN (im Folgenden gemeinsam: Aventis/AAN) sowie Nippon Soda räumten die Zuwiderhandlung ein und gaben den Sachverhalt in vollem Umfang zu. Degussa räumte die Zuwiderhandlung ebenfalls ein, jedoch nur für den Zeitraum von 1992 bis 1997. Am 25. Januar 2002 fand eine Anhörung der betroffenen Unternehmen statt.

13 Am Ende des Verfahrens erließ die Kommission in der Erwägung, dass Aventis/AAN, Degussa und Nippon Soda an einer fortdauernden Vereinbarung und/oder aufeinander abgestimmten Verhaltensweise beteiligt gewesen seien, die das gesamte Gebiet des EWR umfasst habe und mit der sie Zielpreise für Methionin und einen Mechanismus für die Durchführung von Preiserhöhungen vereinbart, Informationen über Absatzmengen und Marktanteile ausgetauscht sowie diese Vereinbarungen überwacht und durchgesetzt hätten, die Entscheidung 2003/674/EG vom 2. Juli 2002 in einem Verfahren nach Artikel 81 EG-Vertrag und Artikel 53 EWR-Abkommen (Sache C.37.519 – Methionin) (ABl. 2003, L 255, S. 1, im Folgenden: Entscheidung).

14 In den Randnummern 63 bis 81 der Entscheidung gab die Kommission als Ziel des Kartells die Vereinbarung von Preisspannen und „Tiefstpreisen“ an. Die Teilnehmer seien übereingekommen, dass eine Erhöhung ihrer Preise erforderlich sei, und hätten erörtert, was der Markt habe akzeptieren können. Daraufhin seien die Preiserhöhungen in mehreren aufeinanderfolgenden „Kampagnen“ durchgeführt worden, deren Verlauf bei den anschließenden Kartellzusammenkünften überprüft worden sei. Außerdem hätten die Teilnehmer Informationen über Verkaufsmengen und Produktionskapazitäten sowie ihre jeweiligen Schätzungen des Gesamtmarktvolumens ausgetauscht.

15 In Bezug auf die Umsetzung der Zielpreise führte die Kommission aus, dass die Verkäufe von den Teilnehmern überwacht sowie die mitgeteilten Zahlen zusammengestellt und bei regelmäßigen Zusammenkünften besprochen worden seien, ohne dass jedoch ein System der Verkaufsmengenüberwachung, flankiert durch eine Ausgleichsregelung, vorgelegen habe, obwohl Degussa einen entsprechenden Vorschlag gemacht habe. Regelmäßige multilaterale (mehr als 25 zwischen 1986 und 1999) und bilaterale Zusammenkünfte seien ein wesentliches Merkmal der Kartellführung gewesen. Sie hätten in „Gipfeltreffen“ und eher technisch ausgerichteten Zusammenkünften der Betriebs-/Verkaufsleiter bestanden.

16 Schließlich lasse sich die Durchführung des Kartells in drei getrennte Zeiträume untergliedern. Der erste Zeitraum, während dessen die Preise hoch gewesen seien, habe sich von Februar 1986 bis zum Jahr 1989 erstreckt und habe geendet, als Sumitomo aus dem Kartell ausgeschieden und Monsanto mit HAM in den Markt eingetreten sei. Während des zweiten Zeitraums, von 1989 bis 1991, seien die Preise dramatisch zurückgegangen. Bei den Kartellteilnehmern habe Unsicherheit über die beste Reaktion auf diese neue Lage geherrscht (Rückgewinnung von Marktanteilen oder Konzentration auf die Preise), und nach mehreren Zusammenkünften in den Jahren 1989 und 1990 seien sie zu dem Schluss gelangt, dass sie ihre Bemühungen auf die Erhöhung der Preise konzentrieren müssten. Im dritten und letzten Zeitraum von 1991 bis Februar 1999 habe die Zunahme der Verkäufe des von Monsanto (seit 1991 Novus) hergestellten HAM die Kartellteilnehmer veranlasst, vor allem das Preisniveau zu halten.

17 Die Entscheidung enthält u. a. folgende Bestimmungen:

„Artikel 1

Die gesamtschuldnerisch haftenden Aventis SA und [AAN], die Degussa AG und die Nippon Soda Company Ltd haben gegen Artikel 81 Absatz 1 EG-Vertrag sowie gegen Artikel 53 Absatz 1 EWR-Abkommen verstoßen, indem sie sich an einer Reihe von Vereinbarungen und aufeinander abgestimmten Verhaltensweisen beteiligt haben.

Die Zuwiderhandlung dauerte von Februar 1986 bis Februar 1999.

…

Artikel 3

Wegen der in Artikel 1 genannten Zuwiderhandlung werden folgende Geldbußen verhängt:

– gegen Degussa AG eine Geldbuße von 118 125 000 EUR,

– gegen Nippon Soda Company Ltd eine Geldbuße von 9 000 000 EUR.

…“

18 Bei der Festsetzung der Geldbuße wandte die Kommission, ohne ausdrücklich darauf Bezug zu nehmen, im Wesentlichen die in den Leitlinien für das Verfahren zur Festsetzung von Geldbußen, die gemäß Artikel 15 Absatz 2 der Verordnung Nr. 17 und gemäß Artikel 65 Absatz 5 EGKS-Vertrag festgesetzt werden (ABl. 1998, C 9, S. 3, im Folgenden: Leitlinien), beschriebene Vorgehensweise sowie die Mitteilung über Zusammenarbeit an.

19 Bei der Festsetzung des Grundbetrags der Geldbuße berücksichtigte die Kommission erstens die Schwere der Zuwiderhandlung. Sie stellte fest, dass angesichts der Art des in Rede stehenden Verhaltens, seiner Auswirkungen auf den Methioninmarkt und der Größe des betroffenen räumlichen Marktes die Unternehmen, an die die Entscheidung gerichtet sei, einen besonders schweren Verstoß gegen Artikel 81 Absatz 1 EG und Artikel 53 Absatz 1 EWR-Abkommen begangen hätten (Randnrn. 270 bis 293 der Entscheidung).

20 Da die Kommission im Übrigen der Meinung war, dass eine Differenzierung vorzunehmen sei, um der tatsächlichen wirtschaftlichen Fähigkeit der Unternehmen, Mitbewerber und Verbraucher wirtschaftlich in erheblichem Umfang zu schädigen, Rechnung zu tragen, und dass die Geldbuße so festzusetzen sei, dass sie eine hinreichend abschreckende Wirkung gewährleiste, hielt sie es angesichts der beträchtlichen Größenunterschiede zwischen den Unternehmen für angemessen, deren Weltmarktanteil bei Methionin zugrunde zu legen, so dass Rhône-Poulenc und Degussa eine erste Gruppe von Unternehmen bildeten und Nippon Soda allein die zweite Gruppe. Demzufolge legte die Kommission die Grundbeträge der Geldbußen bei Aventis/AAN und Degussa auf 35 Millionen Euro und bei Nippon Soda auf 8 Millionen Euro fest (Randnrn. 294 bis 302 der Entscheidung).

21 Um eine hinreichend abschreckende Wirkung zu gewährleisten und dem Umstand Rechnung zu tragen, dass Großunternehmen über juristischen und wirtschaftlichen Sachverstand und Ressourcen verfügen, anhand deren sie besser erkennen können, in welchem Maß ihre Vorgehensweise einen Verstoß darstellt und welche Folgen aus wettbewerbsrechtlicher Sicht zu gewärtigen sind, war die Kommission schließlich der Ansicht, dass der sich aus der jeweiligen Marktstellung der Unternehmen ergebende Grundbetrag der gegen Aventis/AAN und Degussa festgesetzten Geldbußen erhöht werden müsse, um der Größe und den Gesamtressourcen dieser beiden Unternehmen gerecht zu werden. Die Kommission beschloss daher, den Grundbetrag der Geldbuße bei Aventis/AAN und Degussa um 100 % auf 70 Millionen Euro zu erhöhen (Randnrn. 303 bis 305 der Entscheidung).

22 Was zweitens die Dauer der Zuwiderhandlung betrifft, so nahmen nach Ansicht der Kommission Aventis/AAN, Degussa und Nippon Soda von Februar 1986 bis Februar 1999 über einen Zeitraum von zwölf Jahren und zehn Monaten fortgesetzt an der Zuwiderhandlung teil. Die anhand der Schwere der Zuwiderhandlung festgelegten Grundbeträge der Geldbußen wurden deshalb um 10 % pro Jahr und 5 % pro Halbjahr, also um 125 %, erhöht. Der Grundbetrag der Geldbuße wurde daher bei Aventis/AAN und Degussa auf 157,5 Millionen Euro und bei Nippon Soda auf 18 Millionen Euro festgesetzt (Randnrn. 306 bis 312 der Entscheidung).

23 Drittens war die Kommission der Meinung, dass bei den an der Zuwiderhandlung beteiligten Unternehmen weder erschwerende noch mildernde Umstände zu berücksichtigen seien (Randnrn. 313 bis 331 der Entscheidung).

24 Viertens schließlich setzte die Kommission in Anwendung der Mitteilung über Zusammenarbeit die Geldbuße von Aventis/AAN nach Abschnitt B dieser Mitteilung um 100 % herab. Dagegen vertrat sie die Ansicht, dass Nippon Soda und Degussa weder die Voraussetzungen für eine wesentlich niedrigere Festsetzung der Geldbuße nach Abschnitt B noch die Voraussetzungen für eine niedrigere Festsetzung der Geldbuße nach Abschnitt C der Mitteilung über Zusammenarbeit erfüllten. Sie erkannte allerdings an, dass Nippon Soda die Voraussetzungen von Abschnitt D Nummer 2 erster und zweiter Gedankenstrich der Mitteilung und Degussa die Voraussetzungen von Abschnitt D Nummer 2 erster Gedankenstrich erfüllte, und ermäßigte deshalb die gegen diese Unternehmen verhängten Geldbußen um 50 % bzw. 25 % (Randnrn. 332 bis 355 der Entscheidung).

Verfahren und Anträge der Parteien

25 Mit Klageschrift, die am 16. September 2002 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, hat die Klägerin die vorliegende Klage erhoben.

26 Am 13. Dezember 2002 hat der Rat die Zulassung als Streithelfer beantragt. Mit Beschluss vom 13. Februar 2003 hat der Präsident der Vierten Kammer des Gerichts den Rat als Streithelfer zur Unterstützung der Anträge der Kommission zugelassen.

27 Durch Beschluss des Gerichts ist der Berichterstatter der Dritten Kammer zugewiesen worden, an die die vorliegende Rechtssache deshalb verwiesen worden ist.

28 Im Rahmen prozessleitender Maßnahmen gemäß Artikel 64 seiner Verfahrensordnung hat das Gericht die Parteien aufgefordert, bestimmte Fragen zu beantworten und bestimmte Schriftstücke vorzulegen. Die Parteien sind dieser Aufforderung nachgekommen.

29 Auf Bericht des Berichterstatters hat das Gericht (Dritte Kammer) beschlossen, die mündliche Verhandlung zu eröffnen. Die Parteien haben in der Sitzung vom 27. April 2005 mündlich verhandelt und Fragen des Gerichts beantwortet.

30 Die Klägerin beantragt,

– die Entscheidung für nichtig zu erklären;

– hilfsweise, die gegen sie verhängte Geldbuße herabzusetzen;

– der Kommission die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.

31 Die Kommission beantragt,

– die Klage abzuweisen;

– der Klägerin die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.

32 Der Rat beantragt,

– die Klage abzuweisen;

– über die Kosten nach Rechtslage zu entscheiden.

Rechtliche Würdigung

33 Die Klägerin stützt ihre Klage im Wesentlichen auf vier Gründe. Der erste Klagegrund, in dessen Rahmen die Klägerin eine Einrede der Rechtswidrigkeit des Artikels 15 Absatz 2 der Verordnung Nr. 17 erhebt, wird auf einen Verstoß gegen den Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Strafen gestützt. Mit dem zweiten Klagegrund wird ein Beurteilungsfehler in Bezug auf den einheitlichen und fortgesetzten Charakter und auf die Dauer der Zuwiderhandlung gerügt, an der die Klägerin beteiligt gewesen sein soll. Der dritte Klagegrund betrifft Beurteilungsfehler, Rechtsfehler, Sachverhaltsirrtümer und die Verletzung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit, des Rückwirkungsverbots von Strafen und des Grundsatzes der Gleichbehandlung sowie der Begründungspflicht bei der Ermittlung der Höhe der Geldbuße. Der vierte Klagegrund schließlich betrifft einen Verstoß gegen das Berufsgeheimnis, den Grundsatz der ordnungsgemäßen Verwaltung und die Unschuldsvermutung.

I – Zum ersten, auf einen Verstoß gegen den Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Strafen gestützten Klagegrund

A – Zur Einrede der Rechtswidrigkeit des Artikels 15 Absatz 2 der Verordnung Nr. 17

1. Vorbringen der Parteien

34 Die Klägerin erhebt eine Einrede der Rechtswidrigkeit im Sinne des Artikels 241 EG und macht geltend, dass Artikel 15 Absatz 2 der Verordnung Nr. 17, der die Kommission ermächtige, bei Zuwiderhandlungen gegen das Wettbewerbsrecht der Gemeinschaft Geldbußen festzusetzen, gegen den Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Strafen als Korrelat des Gebotes der Rechtssicherheit, eines allgemeinen Grundsatzes des Gemeinschaftsrechts, verstoße, da diese Bestimmung die Entscheidungspraxis der Kommission nicht hinreichend im Voraus festlege.

35 Die Klägerin verweist zunächst darauf, dass der Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Strafen in Artikel 7 Absatz 1 der Europäischen Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK) verankert sei, der vorsehe, dass „keine schwerere als die zur Zeit der Begehung angedrohte Strafe verhängt werden“ dürfe. Der gleiche Grundsatz (nulla poena sine lege) sei auch in Artikel 49 Absatz 1 der am 7. Dezember 2000 in Nizza proklamierten Charta der Grundrechte der Europäischen Union (ABl. C 364, S. 1) (im Folgenden: Charta) verankert und gehöre zu den Verfassungstraditionen der Mitgliedstaaten (vgl. z. B. Artikel 103 Absatz 2 des deutschen Grundgesetzes). Aus diesem Grundsatz ergebe sich nach der Auslegung durch den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) und durch den Gerichtshof sowohl das Rückwirkungsverbot als auch der Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Strafen (vgl. u. a. Urteil des EGMR vom 22. November 1995, S. W./Vereinigtes Königreich, Serie A, Nr. 335, § 35, und Urteil des Gerichtshofes vom 12. Dezember 1996 in den Rechtssachen C‑74/95 und C‑129/95, X, Slg. 1996, I‑6609, Randnr. 25). Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes stelle der Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Strafen eine Ausprägung des allgemeinen gemeinschaftsrechtlichen Grundsatzes der Rechtssicherheit dar (Urteile des Gerichtshofes vom 12. November 1981 in den Rechtssachen 212/80 bis 217/80, Salumi u. a., Slg. 1981, 2735, Randnr. 10, und vom 22. Februar 1984 in der Rechtssache 70/83, Kloppenburg, Slg. 1984, 1075, Randnr. 11) und verlange insbesondere, dass das Gemeinschaftsrecht eindeutig und für die Betroffenen vorhersehbar sei, wobei das Erfordernis der Eindeutigkeit und Vorhersehbarkeit von Gemeinschaftsrechtsakten in besonderem Maße gelte, wenn es sich um Vorschriften handele, die finanzielle Konsequenzen haben könnten, denn die Betroffenen müssten in der Lage sein, den Umfang der ihnen auferlegten Verpflichtungen genau zu erkennen (vgl. Urteil des Gerichtshofes vom 13. März 1990 in der Rechtssache C‑30/89, Kommission/Frankreich, Slg. 1990, I‑691, Randnr. 23 und die dort genannte Rechtsprechung).

36 In Bezug auf die Kriterien, an denen die ausreichende Bestimmtheit und Vorhersehbarkeit eines „Gesetzes“ im Sinne des Artikels 7 Absatz 1 EMRK zu messen sei, verlange der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte, dass es den Betroffenen zugänglich und hinreichend genau formuliert sei, damit sie – falls erforderlich mit Hilfe kundiger Anwälte – in einem den jeweiligen Umständen entsprechenden Ausmaß die möglichen Konsequenzen einer bestimmten Handlung erkennen könnten. Nach Auffassung des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte verstoße ein Gesetz, in dem ein Ermessen eingeräumt werde, als solches nicht gegen dieses Erfordernis, sofern die Tragweite und die Bedingungen für die Ausübung dieser Befugnis im Hinblick auf das in Rede stehende berechtigte Interesse hinreichend klar festgelegt seien, so dass der Einzelne gegen Willkür angemessen geschützt sei (Urteile des EGMR vom 25. Februar 1992, Margareta und Roger Andersson/Schweden, Serie A, Nr. 226, § 75, und vom 2. August 1984, Malone/Vereinigtes Königreich, Serie A, Nr. 82, § 66).

37 Der Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Strafen gelte sowohl für strafrechtliche Sanktionen als auch für Sanktionen ohne strafrechtlichen Charakter im engeren Sinne und damit auch für Artikel 15 Absatz 2 der Verordnung Nr. 17, unabhängig von der Rechtsnatur der von der Kommission aufgrund dieser Bestimmung festgesetzten Geldbußen. Nach Auffassung des Gerichtshofes dürfe nämlich „eine Sanktion, selbst wenn sie keinen strafrechtlichen Charakter besitzt, nur dann verhängt werden, wenn sie auf einer klaren und unzweideutigen Rechtsgrundlage beruht“ (Urteile des Gerichtshofes vom 25. September 1984 in der Rechtssache 117/83, Könecke, Slg. 1984, 3291, Randnr. 11, und vom 18. November 1987 in der Rechtssache 137/85, Maizena, Slg. 1987, 4587, Randnr. 15). Die Formulierung in Artikel 15 Absatz 4 der Verordnung Nr. 17, wonach Entscheidungen der Kommission, mit denen Geldbußen wegen Zuwiderhandlung gegen das Wettbewerbsrecht der Gemeinschaft festgesetzt würden, „nicht strafrechtlicher Art“ seien, sei insoweit unerheblich, da es für die Beurteilung eines Rechtsakts nicht auf dessen Bezeichnung ankomme (Urteil des EGMR vom 8. Juni 1976, Engel u. a./Niederlande, Serie A, Nr. 22, § 81). Aus der Schwere der festgesetzten Geldbußen sowie aus ihrer repressiven und präventiven Funktion ergebe sich vielmehr, dass sie im Kern strafähnlichen, wenn nicht gar strafrechtlichen Charakter im weiteren Sinne hätten.

38 Dies entspreche im Übrigen der Auslegung des Begriffes der strafrechtlichen Anklage durch den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (Urteile des EGMR vom 29. April 1988, Belilos/Schweiz, Serie A, Nr. 132, §§ 62 und 68, und vom 21. Februar 1984, Öztürk/Deutschland, Serie A, Nr. 73, §§ 46 ff., sowie oben in Randnr. 37 angeführtes Urteil Engel u. a./Niederlande, §§ 80 ff.), wonach selbst Geldbußen von geringer Höhe, die im Rahmen verwaltungsrechtlicher Verfahren festgesetzt würden, strafrechtlicher Art seien. Bei den von der Kommission wegen Verstößen gegen das Gemeinschaftsrecht festgesetzten Geldbußen müsse dies angesichts ihrer Höhe erst recht der Fall sein.

39 Der Gerichtshof habe entschieden, dass das Erfordernis der Rechtsklarheit „besonders zwingend [ist] auf einem Gebiet, auf dem jede Unsicherheit … zur Anwendung besonders empfindlicher Sanktionen führen kann“ (Urteil des Gerichtshofes vom 10. Juli 1980 in der Rechtssache 32/79, Kommission/Vereinigtes Königreich, Slg. 1980, 2403, Randnr. 46), was bei Geldbußen nach Artikel 15 Absatz 2 der Verordnung Nr. 17 der Fall sei.

40 Außerdem gehe aus der in den Artikeln 83 EG und 85 EG vorgesehenen Kompetenzverteilung zwischen Rat und Kommission hervor, dass für den Erlass der zur Verwirklichung der in den Artikeln 81 EG und 82 EG niedergelegten Grundsätze zweckdienlichen Verordnungen oder Richtlinien allein der Rat zuständig sei. Nach den aus dem Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Strafen abgeleiteten Anforderungen sei der Rat daher nicht befugt, die Einführung von Geldbußen an die Kommission zu delegieren, sofern keine hinreichend bestimmte Regelung vorliege.

41 Die Kommission sei Untersuchungsbehörde, Ankläger und Richter in einer Person. Dieser Macht, die nicht in Einklang mit den Verfassungstraditionen der Mitgliedstaaten stehe, müsse durch klare und eindeutige Regeln ein Rahmen gesetzt werden. So müsse die Durchführungsverordnung des Rates zu den Artikeln 81 EG und 82 EG Inhalt, Zweck und Ausmaß der Sanktionen genau festlegen. Außerdem verlange der Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Strafen, dass eine Höchstgrenze vorgesehen sei, die nicht übermäßig hoch sein dürfe, damit die Geldbuße keinen strafrechtlichen Charakter annehme. Könnte die Geldbuße nämlich ausufern, so würde sie letztlich nicht vom Rat im Voraus bestimmt, sondern von der Kommission als ausführender Behörde angeordnet.

42 Artikel 15 Absatz 2 der Verordnung Nr. 17 erfülle die oben dargestellten Anforderungen des Grundsatzes der Gesetzmäßigkeit der Strafen nicht.

43 Erstens sehe die Verordnung Nr. 17 nicht vor, in welchen Fällen einer Zuwiderhandlung gegen die Artikel 81 EG und 82 EG eine Geldbuße festzusetzen sei, und überlasse die Entscheidung über das Ob einer Geldbuße dem Ermessen der Kommission. Insoweit sei auf das Urteil des Gerichtshofes vom 12. Juli 1979 in den Rechtssachen 32/78 und 36/78 bis 82/78 (BMW Belgium u. a./Kommission, Slg. 1979, 2435, Randnr. 53) zu verweisen, wonach die Kommission bei der Ausübung des Ermessens, über das sie in Bezug auf die Verhängung einer Geldbuße verfüge, völlig frei sei.

44 Zweitens enthalte Artikel 15 Absatz 2 der Verordnung Nr. 17 keine zahlenmäßige Obergrenze. Somit sei dieser Rahmen nicht mit dem Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Strafen zu vereinbaren und stelle die Übertragung einer Befugnis auf die Kommission dar, die nach dem Vertrag dem Rat zustehe. Die Höhe der Geldbuße werde in Wirklichkeit nicht durch die Verordnung im Voraus bestimmt, sondern ausschließlich durch die Kommission, und zwar in einer weder vorhersehbaren noch nachprüfbaren Weise (vgl. das oben in Randnr. 35 angeführte Urteil Kommission/Frankreich, Randnr. 23 und die dort genannte Rechtsprechung). Die Notwendigkeit, eine abschreckende Wirkung der Geldbuße zu gewährleisten, könne das Fehlen einer absoluten Obergrenze nicht rechtfertigen, da dieses Erfordernis mit dem höherrangigen Grundprinzip des Gemeinschaftsrechts, um das es sich bei dem Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Strafen handele, in Einklang gebracht werden müsse (oben in Randnr. 35 angeführte Urteile Kloppenburg, Randnr. 11, und Salumi u. a., Randnr. 10).

45 Drittens fehle es, abgesehen von Schwere und Dauer der Zuwiderhandlung, an vom Gesetzgeber festgelegten Kriterien für die Festsetzung der Geldbuße. Diese beiden Kriterien hätten aber in der Praxis so gut wie keine das Ermessen der Kommission beschränkende Wirkung. Zum einen gelte für die Kommission nämlich keine zwingende oder abschließende Liste von Kriterien, die auf jeden Fall berücksichtigt werden müssten (Beschluss des Gerichtshofes vom 25. März 1996 in der Rechtssache C‑137/95 P, SPO u. a./Kommission, Slg. 1996, I‑1611, Randnr. 54, und Urteil des Gerichtshofes vom 17. Juli 1997 in der Rechtssache C‑219/95 P, Ferriere Nord/Kommission, Slg. 1997, I‑4411, Randnr. 33; Urteil des Gerichts vom 20. März 2002 in der Rechtssache T‑9/99, HFB u. a./Kommission, Slg. 2002, II‑1487, Randnr. 443), und zum anderen berücksichtige die Kommission eine Vielzahl erschwerender oder mildernder Faktoren, die für die Normadressaten nicht im Voraus erkennbar seien.

46 Außerdem ermöglichten es die aus der Beachtung des Grundsatzes der Gleichbehandlung abgeleiteten Anforderungen nicht, diese Unbestimmtheit auszugleichen, wenn man berücksichtige, dass die Kommission nach der Rechtsprechung nicht verpflichtet sei, dafür zu sorgen, dass die Endbeträge der Geldbußen alle Umsatzunterschiede zwischen den beteiligten Unternehmen zum Ausdruck brächten (Urteil des Gerichts vom 20. März 2002 in der Rechtssache T‑23/99, LR AF 1998/Kommission, Slg. 2002, II‑1705, Randnr. 278).

47 Für diese Auffassung spreche auch eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts, mit der eine Strafnorm, die als Obergrenze der Strafe das Vermögen des Verurteilten vorgesehen habe, wegen Verstoßes gegen das Bestimmtheitsgebot für nichtig erklärt worden sei (Urteil vom 20. März 2002, BvR 794/95, NJW 2002, S. 1779). Entgegen den Behauptungen des Rates enthalte § 81 Absatz 2 des deutschen Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB) keine Vorschrift wie Artikel 15 Absatz 2 der Verordnung Nr. 17, da der Gesetzgeber bewusst auf einen solchen Rahmen verzichtet habe.

48 Viertens veranschauliche die Entscheidungspraxis der Kommission die Richtigkeit dieser Auffassung. Sie sei durch erhebliche Unterschiede bei der Höhe der festgesetzten Geldbußen und durch einen sprunghaften Anstieg dieser Beträge in jüngster Zeit gekennzeichnet. Insbesondere seien acht der zehn höchsten Geldbußen seit 1998 verhängt worden, u. a. eine Rekordgeldbuße von 855,23 Millionen Euro, davon 462 Millionen Euro für ein einziges Unternehmen, im Jahr 2001 in der Rechtssache „Vitamine“ (Entscheidung K[2001] 3695 endg. der Kommission vom 21. November 2001, Sache COMP/E‑1/37.512). Der letztgenannte Betrag übersteige den Durchschnittswert der zwischen 1994 und 2000 verhängten Geldbußen um das Fünfzehnfache, und die zweithöchste Geldbuße aus dem Jahr 2001 betrage noch immer das Sechsfache dieses Durchschnittswerts (Entscheidung K[2001] 4573 endg. der Kommission vom 20. Dezember 2001, Sache COMP/E‑1/36.212 – Selbstdurchschreibepapier).

49 Fünftens könne die bestehende Regelung nicht mit der Notwendigkeit einer abschreckenden Wirkung der Geldbußen für die Unternehmen gerechtfertigt werden. Zwar müsse die genaue Höhe der Geldbuße nicht im Voraus feststellbar sein, doch ermächtige das Abschreckungsziel den Rat nicht zu dem Verzicht, „die Grenzen der der Kommission übertragenen Befugnisse deutlich anzugeben“. Außerdem habe das Fehlen eines Mindestmaßes an Vorhersehbarkeit der Geldbuße die Unternehmen in Wirklichkeit von der Kooperation mit der Kommission abgehalten. Die Möglichkeit, die zu erwartenden Konsequenzen eines Verhaltens auch nur annähernd abzuschätzen, gewährleiste im Gegenteil wie bei den nationalen Strafgesetzen weit besser den beabsichtigten abschreckenden Effekt.

50 Sechstens könne man nicht davon ausgehen, dass die Leitlinien die mangelnde Bestimmtheit des Artikels 15 Absatz 2 der Verordnung Nr. 17 ausglichen. Zum einen könnten diese Leitlinien keinen Rechtsakt im Sinne des Artikels 249 EG darstellen, und zum anderen sei nach Artikel 83 EG allein der Rat befugt, Vorschriften auf diesem Gebiet zu erlassen. Daher obliege es dem Rat, den Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Strafen zu beachten. Aus den gleichen Gründen könne die dem Gerichtshof durch Artikel 17 der Verordnung Nr. 17 zuerkannte Befugnis zur unbeschränkten Nachprüfung die Rechtswidrigkeit des Artikels 15 Absatz 2 dieser Verordnung nicht kompensieren. Denn trotz dieser Befugnis obliege es in erster Linie der Kommission, die Höhe der Geldbuße festzusetzen und im Verwaltungsverfahren den Sachverhalt zu ermitteln. Zudem führten die Unbestimmtheit des Artikels 15 Absatz 2 der Verordnung Nr. 17 und das Fehlen von Prüfungskriterien dazu, dass die den Gemeinschaftsgerichten eingeräumte Befugnis zur unbeschränkten Nachprüfung leer laufe. Schließlich könne von den Normadressaten nicht verlangt werden, regelmäßig um gerichtlichen Rechtsschutz nachzusuchen, weil der rechtliche Rahmen für die Festsetzung von Geldbußen nicht hinreichend bestimmt sei. Der Ausgleich von Fehlern des Gesetzgebers durch die Gemeinschaftsgerichte gehe über die der Judikative zustehenden Aufgaben hinaus und sei daher im Hinblick auf Artikel 7 Absatz 1 EG bedenklich.

51 Die Kommission hält das Vorbringen der Klägerin für unbegründet.

52 Sie führt aus, Artikel 15 Absatz 2 der Verordnung Nr. 17 stelle eine klare und unzweideutige Rechtsgrundlage dar, die die Unternehmen in die Lage versetze, die möglichen Konsequenzen ihres Handelns in hinreichendem Umfang abzusehen.

53 Außerdem müsse sie das ihr eingeräumte Ermessen unter Beachtung der in dieser Bestimmung aufgestellten Kriterien der Schwere und Dauer der Zuwiderhandlung, der allgemeinen Grundsätze des Gemeinschaftsrechts, insbesondere der Grundsätze der Verhältnismäßigkeit und der Gleichbehandlung, sowie der Rechtsprechung des Gerichtshofes und des Gerichts ausüben. Somit müsse sie diese Grundsätze jedes Mal beachten, wenn sie ihr Ermessen ausübe (vgl. zur Beachtung des Grundsatzes der Gleichbehandlung Urteile des Gerichts vom 20. März 2002 in der Rechtssache T‑15/99, Brugg Rohrsysteme/Kommission, Slg. 2002, II‑1613, Randnrn. 149 ff., und vom 9. Juli 2003 in der Rechtssache T‑224/00, Archer Daniels Midland und Archer Daniels Midland Ingredients/Kommission, Slg. 2003, II‑2597, Randnrn. 69, 207, 281 und 308; Schlussanträge des Generalanwalts Ruiz‑Jarabo Colomer in den Rechtssachen C‑204/00 P, C‑205/00 P, C‑211/00 P, C‑213/00 P, C‑217/00 P und C‑219/00 P, Aalborg Portland u. a./Kommission, Urteil des Gerichtshofes vom 7. Januar 2004, Slg. 2004, I‑123, I‑133, Nrn. 96 ff.).

54 Entgegen den Behauptungen der Klägerin könne dem oben in Randnummer 43 angeführten Urteil BMW Belgium u. a./Kommission insoweit nicht entnommen werden, dass sich diese Kontrolle nicht auf die Entscheidung erstrecke, ob eine Geldbuße festgesetzt werde. Dass der Gerichtshof in jener Rechtssache die Möglichkeit der Kommission anerkannt habe, gegen Wiederverkäufer eine Geldbuße festzusetzen, während er dies in früheren Rechtssachen nicht getan habe, bedeute nämlich nicht, dass die Ermessensentscheidung der Kommission über die Festsetzung einer Geldbuße schrankenlos sei, da das Ermessen anhand sachlicher, dem Sinn und Zweck der Norm, die der Kommission dieses Ermessen einräume, entsprechender Gründe ausgeübt werden müsse.

55 Die Klägerin könne sich auch nicht darauf berufen, dass es sich bei der Entscheidung um eine „Überraschungsentscheidung“ handele, da es die Abschreckungswirkung der Geldbuße mit sich bringe, dass sie nicht im Voraus von den Unternehmen berechnet und mit den zu erwartenden Gewinnen verglichen werden könne. Jedenfalls habe die Klägerin nicht darauf vertrauen können, dass gegen sie keine höhere als die jeweils höchste während des Zeitraums der Zuwiderhandlung verhängte Geldbuße festgesetzt werde (oben in Randnr. 46 angeführtes Urteil LR AF 1998/Kommission, Randnr. 241, und oben in Randnr. 53 angeführtes Urteil Archer Daniels Midland und Archer Daniels Midland Ingredients/Kommission, Randnrn. 63 und 64).

56 Zudem widersprächen die Befugnis des Gerichts zur unbeschränkten Nachprüfung sowie der Erlass der – für vereinbar mit Artikel 15 Absatz 2 der Verordnung Nr. 17 erklärten – Leitlinien im Januar 1998 dem Standpunkt der Klägerin, dass die Festsetzung der Geldbuße willkürlich und intransparent sei.

57 Dem Rat könne auch nicht vorgeworfen werden, dass er unter Verstoß gegen den Vertrag Befugnisse auf die Kommission übertragen habe, da Artikel 15 Absatz 2 der Verordnung Nr. 17 aufgrund der darin genannten Kriterien nach deren Auslegung durch die Gemeinschaftsgerichte und des Erfordernisses, die allgemeinen Grundsätze des Gemeinschaftsrechts zu beachten, eine im Hinblick auf die mit der Festsetzung von Geldbußen verfolgten Zwecke hinreichend bestimmte Rechtsgrundlage darstelle. Die Rüge, die Leitlinien könnten die mangelnde Bestimmtheit dieser Vorschrift nicht ersetzen, sei daher gegenstandslos. Außerdem hätten die Leitlinien die Rechtssicherheit und Transparenz der Entscheidungsfindung verbessert.

58 Was schließlich die Anhebung der Geldbußen in den letzten Jahren betreffe, so rechtfertige zum einen die Steigerung der Unternehmensumsätze seit den sechziger Jahren an sich schon den der Kommission durch die angefochtene Bestimmung eingeräumten Spielraum, und zum anderen müsse die Kommission nach ständiger Rechtsprechung (Urteil des Gerichtshofes vom 7. Juni 1983 in den Rechtssachen 100/80 bis 103/80, Musique diffusion française u. a./Kommission, Slg. 1983, 1825, Randnrn. 108 und 109, oben in Randnr. 46 angeführtes Urteil LR AF 1998/Kommission, Randnr. 237, und Urteil des Gerichts vom 12. Juli 2001 in den Rechtssachen T‑202/98, T‑204/98 und T‑207/98, Tate & Lyle u. a./Kommission, Slg. 2001, II‑2035, Randnrn. 144 und 145) das Niveau der Geldbußen erhöhen können, um deren abschreckende Wirkung zu verstärken. Dieses Ermessen sei jedoch nicht schrankenlos, da der Gerichtshof und das Gericht prüften, ob die von der Kommission beschlossenen Erhöhungen durch das angegebene Interesse gerechtfertigt seien (Urteile des Gerichts vom 14. Mai 1998 in der Rechtssache T‑334/94, Sarrió/Kommission, Slg. 1998, II‑1439, Randnrn. 323 bis 335, und vom 20. März 2002 in der Rechtssache T‑16/99, Lögstör Rör/Kommission, Slg. 2002, II‑1633, Randnr. 251). Trotz dieser Anhebung des Niveaus der Geldbußen seien offenkundige und gravierende Wettbewerbsverstöße von langer Dauer immer noch verhältnismäßig häufig.

59 Der dem Rechtsstreit beigetretene Rat vertritt die Ansicht, dass die Einrede der Rechtswidrigkeit des Artikels 15 der Verordnung Nr. 17 als unbegründet zurückzuweisen sei. Er räumt ein, dass eine Geldbuße, auch wenn es sich dabei um eine Sanktion ohne strafrechtlichen Charakter handele, auf einer klaren und unzweideutigen Rechtsgrundlage beruhen müsse. Artikel 15 der Verordnung Nr. 17 erfülle jedoch diese Anforderungen. Außerdem könne der Grundsatz „nulla poena sine lege“ nur auf Strafen Anwendung finden, was bei den nach Artikel 15 Absatz 2 der Verordnung Nr. 17 festgesetzten Geldbußen gemäß dessen Absatz 4 nicht der Fall sei. Die diesem Grundsatz entnommenen Anforderungen seien daher auf den vorliegenden Fall nicht übertragbar (oben in Randnr. 37 angeführtes Urteil Maizena, Randnr. 14, und Urteil des EGMR vom 9. Februar 1995, Welch/Vereinigtes Königreich, Serie A, Nr. 307).

60 Außerdem sei die Höhe der Sanktion hinreichend bestimmt, da Artikel 15 Absatz 2 der Verordnung Nr. 17 eine Obergrenze für die Geldbuße nach Maßgabe des Umsatzes des betroffenen Unternehmens vorsehe. Eine absolute Obergrenze sei ungeeignet, da die Entscheidungen der Kommission einzelfallbezogen seien. Im Übrigen sei das Ermessen der Kommission weit davon entfernt, uneingeschränkt zu sein, sondern werde durch die zwingende Berücksichtigung der in diesem Artikel vorgesehenen Kriterien der Dauer und Schwere der Zuwiderhandlung beschränkt. Außerdem müsse die Kommission den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und das Diskriminierungsverbot beachten.

61 Es wäre schwierig, einen restriktiveren Rahmen festzulegen, der die Berücksichtigung der Umstände jeder einzelnen Zuwiderhandlung in deren Kontext zuließe, und eine hinreichende Abschreckungswirkung zu gewährleisten. Im Übrigen habe das Gericht die Gültigkeit von Artikel 15 Absatz 2 der Verordnung Nr. 17 nie in Zweifel gezogen, sondern bejaht (oben in Randnr. 58 angeführtes Urteil Tate & Lyle u. a./Kommission, Randnrn. 98 bis 101).

62 Was die Rüge der Klägerin angehe, dass die Praxis der Kommission durch enorme Unterschiede bei der Höhe der festgesetzten Geldbußen und durch einen sprunghaften Anstieg in jüngster Zeit gekennzeichnet sei, so spiegelten diese Feststellungen nur den Umstand wider, dass die betreffenden Unternehmen unterschiedliche Umsätze hätten und dass die Größe der betroffenen Unternehmen zunehme.

63 Unrichtig sei auch die Behauptung, bei der Kommission kämen die Aufgaben der Untersuchungsbehörde, des Anklägers und des Richters zusammen, da sie einer unbeschränkten gerichtlichen Kontrolle unterliege und daher nicht als Richter in eigener Sache bezeichnet werden könne.

64 Das Gleiche gelte für die Behauptung, der Rat habe seine Befugnis zur Einführung von Geldbußen auf die Kommission übertragen. Die Übertragung auf die Kommission betreffe lediglich die Befugnis, auf der Grundlage von Artikel 15 Absatz 2 der Verordnung Nr. 17, der Ausdruck der Befugnis des Rates sei, Entscheidungen zu treffen. Dies stehe in Einklang mit Artikel 202 dritter Gedankenstrich EG.

65 Schließlich sei darauf hinzuweisen, dass es entgegen den Behauptungen der Klägerin auf der Ebene der Mitgliedstaaten, insbesondere in Schweden und in Deutschland, vergleichbare Vorschriften gebe.

2. Würdigung durch das Gericht

66 Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes ist der Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Strafen ein Korrelat des Grundsatzes der Rechtssicherheit, bei dem es sich um einen allgemeinen Grundsatz des Gemeinschaftsrechts handelt und der insbesondere verlangt, dass jede Gemeinschaftsregelung, insbesondere wenn sie die Verhängung von Sanktionen vorschreibt oder gestattet, klar und bestimmt ist, damit die Betroffenen ihre Rechte und Pflichten unzweideutig erkennen und somit ihre Vorkehrungen treffen können (vgl. in diesem Sinne Urteil des Gerichtshofes vom 9. Juli 1981 in der Rechtssache 169/80, Gondrand Frères und Garancini, Slg. 1981, 1931, Randnr. 17, oben in Randnr. 37 angeführtes Urteil Maizena, Randnr. 15, Urteil des Gerichtshofes vom 13. Februar 1996 in der Rechtssache C‑143/93, Van Es Douane Agenten, Slg. 1996, I‑431, Randnr. 27, und oben in Randnr. 35 angeführtes Urteil X, Randnr. 25).

67 Dieser Grundsatz, der zu den gemeinsamen Verfassungstraditionen der Mitgliedstaaten gehört und in verschiedenen völkerrechtlichen Verträgen, u. a. in Artikel 7 EMRK, verankert wurde, ist sowohl bei Normen mit strafrechtlichem Charakter als auch bei spezifischen verwaltungsrechtlichen Instrumenten zu beachten, die die Verhängung von Sanktionen durch die Verwaltung vorschreiben oder gestatten (vgl. das oben in Randnr. 37 angeführte Urteil Maizena, Randnrn. 14 und 15 und die dort genannte Rechtsprechung). Er gilt nicht nur für Normen, die die Bestandteile einer Zuwiderhandlung festlegen, sondern auch für diejenigen, die die Folgen einer Zuwiderhandlung gegen Erstere regeln (vgl. in diesem Sinne das oben in Randnr. 35 angeführte Urteil X, Randnrn. 22 und 25).

68 Artikel 7 Absatz 1 EMRK lautet:

„Niemand darf wegen einer Handlung oder Unterlassung verurteilt werden, die zur Zeit ihrer Begehung nach innerstaatlichem oder internationalem Recht nicht strafbar war. Es darf auch keine schwerere als die zur Zeit der Begehung angedrohte Strafe verhängt werden.“

69 Nach Ansicht des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte geht aus dieser Bestimmung hervor, dass die Zuwiderhandlungen und die Strafen, mit denen sie bedroht sind, gesetzlich klar definiert sein müssen. Diese Voraussetzung ist erfüllt, wenn der Bürger dem Wortlaut der einschlägigen Bestimmung und gegebenenfalls ihrer Auslegung durch die Gerichte entnehmen kann, welche Handlungen und Unterlassungen seine strafrechtliche Haftung auslösen (EGMR, Urteil Coëme/Belgien vom 22. Juni 2000, Recueil des arrêts et décisions 2000‑VII, § 145).

70 Der Rat trägt vor, das Gericht könne sich bei der Prüfung der Rechtmäßigkeit von Artikel 15 Absatz 2 der Verordnung Nr. 17 nicht durch Artikel 7 Absatz 1 EMRK und die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte zu diesem Artikel leiten lassen, da nach Artikel 15 Absatz 4 der Verordnung Nr. 17 u. a. die Entscheidungen der Kommission aufgrund von Absatz 2 dieser Bestimmung nicht strafrechtlicher Art seien.

71 Ohne dass über die Frage entschieden zu werden braucht, ob Artikel 7 Absatz 1 EMRK insbesondere aufgrund von Art und Schwere der von der Kommission gemäß Artikel 15 Absatz 2 der Verordnung Nr. 17 verhängten Geldbußen auf solche Sanktionen Anwendung findet, ist festzustellen, dass auch dann, wenn Artikel 7 Absatz 1 EMRK auf solche Sanktionen anwendbar sein sollte, aus der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte hervorgeht, dass es zur Erfüllung der Anforderungen dieser Bestimmung nicht erforderlich ist, dass die Vorschriften, aufgrund deren die Sanktionen verhängt werden, so genau formuliert sind, dass die möglichen Folgen eines Verstoßes gegen sie mit absoluter Gewissheit vorhersehbar sind.

72 Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte führt die Existenz vager Begriffe in einer Bestimmung nicht zwangsläufig zu einem Verstoß gegen Artikel 7 EMRK, und die Tatsache, dass ein Gesetz ein Ermessen verleiht, verletzt als solche nicht das Erfordernis der Vorhersehbarkeit, sofern der Umfang und die Modalitäten der Ausübung eines solchen Ermessens im Hinblick auf das in Rede stehende legitime Ziel hinreichend deutlich festgelegt sind, um dem Einzelnen angemessenen Schutz vor Willkür zu gewähren (EGMR, oben in Randnr. 36 angeführtes Urteil Margareta und Roger Andersson/Schweden, § 75). Dabei berücksichtigt der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte neben dem Wortlaut des Gesetzes die Frage, ob die verwendeten unbestimmten Begriffe durch eine ständige und veröffentlichte Rechtsprechung präzisiert wurden (Urteil G./Frankreich vom 27. September 1995, Serie A, Nr. 325‑B, § 25).

73 Im Übrigen führt die Berücksichtigung der gemeinsamen Verfassungstraditionen der Mitgliedstaaten nicht zu einer anderen Auslegung des allgemeinen Grundsatzes des Gemeinschaftsrechts, um den es sich bei dem Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Strafen handelt. Zu dem Vorbringen der Klägerin, das auf das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 20. März 2002 (siehe oben, Randnr. 47) – falls es sich im Rahmen der gegen Unternehmen wegen Verletzung der Wettbewerbsregeln verhängten Geldbußen als relevant erweisen sollte – und auf § 81 Absatz 2 GWB, der angeblich keine mit Artikel 15 Absatz 2 der Verordnung Nr. 17 vergleichbare Bestimmung enthält, gestützt wird, ist festzustellen, dass eine gemeinsame Verfassungstradition der Mitgliedstaaten nicht aus der Rechtslage in nur einem Mitgliedstaat abgeleitet werden kann. Wie der Rat ausgeführt und die Klägerin nicht bestritten hat, sehen die einschlägigen Rechtsnormen anderer Mitgliedstaaten bei der Verhängung von Verwaltungssanktionen z. B. wegen Verletzung der nationalen Wettbewerbsvorschriften vielmehr ähnliche Obergrenzen wie Artikel 15 Absatz 2 der Verordnung Nr. 17 oder sogar ähnliche oder identische Kriterien wie diese Gemeinschaftsbestimmung vor; der Rat verweist insoweit auf das Beispiel des Königreichs Schweden.

74 Zur Gültigkeit von Artikel 15 Absatz 2 der Verordnung Nr. 17 im Hinblick auf den Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Strafen, wie er vom Gemeinschaftsrichter in Einklang mit den von der EMRK gelieferten Anhaltspunkten und den Verfassungstraditionen der Mitgliedstaaten anerkannt worden ist, ist festzustellen, dass die Kommission entgegen dem Vorbringen der Klägerin bei der Festsetzung von Geldbußen wegen Verletzung der Wettbewerbsregeln nicht über ein unbegrenztes Ermessen verfügt.

75 Artikel 15 Absatz 2 der Verordnung Nr. 17 selbst schränkt nämlich das Ermessen der Kommission ein. Zum einen heißt es darin, dass die Kommission „gegen Unternehmen und Unternehmensvereinigungen durch Entscheidung Geldbußen in Höhe von eintausend bis einer Million [Euro] oder über diesen Betrag hinaus bis zu zehn vom Hundert des von dem einzelnen an der Zuwiderhandlung beteiligten Unternehmen im letzten Geschäftsjahr erzielten Umsatzes festsetzen [kann]“; damit sieht er eine Obergrenze der Geldbußen anhand des Umsatzes der betreffenden Unternehmen, d. h. anhand eines objektiven Kriteriums, vor. Auch wenn es somit, wie die Klägerin vorträgt, keine für alle Zuwiderhandlungen gegen die Wettbewerbsregeln geltende absolute Obergrenze gibt, besteht für die mögliche Geldbuße doch eine bezifferbare und absolute Obergrenze, die bei jedem Unternehmen für jeden Fall der Zuwiderhandlung in einer Weise berechnet wird, bei der der Höchstbetrag der möglichen Geldbuße im Voraus bestimmbar ist. Zum anderen ist die Kommission nach dieser Bestimmung verpflichtet, bei der Festsetzung der Geldbußen in jedem Einzelfall „neben der Schwere des Verstoßes auch die Dauer der Zuwiderhandlung zu berücksichtigen“.

76 Es ist zwar richtig, dass diese beiden Kriterien der Kommission ein weites Ermessen belassen, doch ändert dies nichts daran, dass es sich um Kriterien handelt, die von anderen Gesetzgebern bei vergleichbaren Bestimmungen herangezogen wurden und die es der Kommission erlauben, Sanktionen unter Berücksichtigung des Grades der Rechtswidrigkeit des fraglichen Verhaltens zu verhängen. Daher ist in diesem Stadium davon auszugehen, dass Artikel 15 Absatz 2 der Verordnung Nr. 17, auch wenn er der Kommission ein gewisses Ermessen belässt, die Kriterien und Grenzen festlegt, die sie bei der Ausübung ihrer Befugnis im Bereich der Geldbußen zu beachten hat.

77 Außerdem ist darauf hinzuweisen, dass die Kommission bei der Festlegung von Geldbußen gemäß Artikel 15 Absatz 2 der Verordnung Nr. 17 die allgemeinen Rechtsgrundsätze und insbesondere die Grundsätze der Gleichbehandlung und der Verhältnismäßigkeit zu beachten hat, wie sie durch die Rechtsprechung des Gerichtshofes und des Gerichts entwickelt wurden.

78 Entgegen dem Vorbringen der Klägerin gelten die Grenzen des soeben beschriebenen Ermessens der Kommission auch für die Entscheidung über die Verhängung einer Geldbuße, insbesondere wenn die Kommission die Mitteilung über Zusammenarbeit anwendet, deren Gültigkeit im Übrigen nicht in Frage gestellt wird. Insoweit kann aus der Tatsache, dass der Gerichtshof in dem von der Klägerin genannten Urteil (oben in Randnr. 43 angeführtes Urteil BMW Belgium u. a./Kommission, Randnr. 53) anerkannt hat, dass der Umstand, dass die Kommission in früheren Fällen gleicher Art die Festsetzung einer Geldbuße gegen bestimmte Wirtschaftsteilnehmer nicht für erforderlich gehalten hat, nicht zum Wegfall dieser ihr ausdrücklich durch die Verordnung Nr. 17 verliehenen Befugnis führen kann, sofern die Voraussetzungen für deren Ausübung vorliegen, nicht geschlossen werden, dass es im Ermessen der Kommission stünde, keine Geldbuße zu verhängen, ohne dass sie dabei verpflichtet wäre, die Selbstbeschränkung der Ausübung ihres Ermessens durch die Leitlinien und die Mitteilung über Zusammenarbeit und vor allem die allgemeinen Rechtsgrundsätze, insbesondere die Grundsätze der Gleichbehandlung und der Verhältnismäßigkeit, sowie allgemein die praktische Wirksamkeit der Artikel 81 EG und 82 EG und den aus Artikel 4 Absatz 1 EG folgenden Grundsatz des freien Wettbewerbs zu beachten.

79 Hinzuzufügen ist noch, dass der Gerichtshof und das Gericht nach Artikel 229 EG und Artikel 17 der Verordnung Nr. 17 mit einer Befugnis zu unbeschränkter Nachprüfung über Klagen gegen die Entscheidungen befinden, mit denen die Kommission Geldbußen festsetzt, und somit nicht nur die Entscheidungen der Kommission für nichtig erklären, sondern auch die verhängte Geldbuße aufheben, herabsetzen oder erhöhen können. Die Verwaltungspraxis der Kommission unterliegt mithin der unbeschränkten Kontrolle durch den Gemeinschaftsrichter. Entgegen dem Vorbringen der Klägerin veranlasst diese Kontrolle den Gemeinschaftsrichter nicht zur Überschreitung seiner Kompetenzen unter Verstoß gegen Artikel 7 Absatz 1 EG, denn zum einen ist eine solche Kontrolle in den genannten Bestimmungen, deren Gültigkeit nicht bestritten wird, ausdrücklich vorgesehen und zum anderen übt der Gemeinschaftsrichter sie unter Beachtung der in Artikel 15 Absatz 2 der Verordnung Nr. 17 aufgestellten Kriterien aus. Daher hat es gerade die vom Gemeinschaftsrichter ausgeübte Kontrolle ermöglicht, durch eine ständige und veröffentlichte Rechtsprechung etwaige unbestimmte Begriffe in Artikel 15 Absatz 2 der Verordnung Nr. 17 zu präzisieren.

80 Im Übrigen hat die Kommission selbst auf der Grundlage der in Artikel 15 Absatz 2 der Verordnung Nr. 17 herangezogenen und durch die Rechtsprechung des Gerichtshofes und des Gerichts präzisierten Kriterien eine bekannte und zugängliche Verwaltungspraxis entwickelt. Auch wenn die Entscheidungspraxis der Kommission nicht selbst den rechtlichen Rahmen für Geldbußen in Wettbewerbssachen bildet (vgl. Urteil des Gerichts vom 18. Juli 2005 in der Rechtssache T‑241/01, Scandinavian Airlines System/Kommission, Slg. 2005, I‑00000, Randnr. 87 und die dort genannte Rechtsprechung), darf die Kommission nach dem Grundsatz der Gleichbehandlung weder vergleichbare Sachverhalte unterschiedlich noch unterschiedliche Sachverhalte gleichbehandeln, sofern eine Differenzierung nicht objektiv gerechtfertigt ist (Urteil des Gerichtshofes vom 13. Dezember 1984 in der Rechtssache 106/83, Sermide, Slg. 1984, 4209, Randnr. 28, und Urteil des Gerichts vom 14. Mai 1998 in der Rechtssache T‑311/94, BPB de Eendracht/Kommission, Slg. 1998, II‑1129, Randnr. 309).

81 Außerdem kann die Kommission nach ständiger Rechtsprechung das Niveau der Geldbußen jederzeit anheben, wenn die wirksame Anwendung der Wettbewerbsregeln der Gemeinschaft dies verlangt (oben in Randnr. 58 angeführtes Urteil Musique diffusion française u. a./Kommission, Randnr. 109, und oben in Randnr. 46 angeführtes Urteil LR AF 1998/Kommission, Randnrn. 236 und 237), so dass eine solche Änderung einer Verwaltungspraxis als durch das Ziel, Zuwiderhandlungen gegen die Wettbewerbsregeln der Gemeinschaft generell zu verhindern, objektiv gerechtfertigt angesehen werden kann. Die von der Klägerin behauptete und gerügte Erhöhung des Niveaus der Geldbußen in jüngster Zeit kann daher als solche nicht als Verstoß gegen den Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Strafen angesehen werden, da sie nicht über den in Artikel 15 Absatz 2 der Verordnung Nr. 17 in dessen Auslegung durch die Gemeinschaftsgerichte festgelegten Rahmen hinausgeht.

82 Darüber hinaus ist zu berücksichtigen, dass die Kommission im Bestreben nach Transparenz und zur Erhöhung der Rechtssicherheit der betroffenen Unternehmen Leitlinien veröffentlicht hat, in denen sie die Berechnungsmethode darlegt, zu deren Anwendung sie sich in jedem Einzelfall verpflichtet. Insoweit hat der Gerichtshof im Übrigen die Ansicht vertreten, dass die Kommission dadurch, dass sie derartige Verhaltensnormen erlassen und durch deren Veröffentlichung angekündigt hat, dass sie sie künftig auf die von diesen Normen erfassten Fälle anwenden werde, selbst die Ausübung ihres Ermessens beschränkt und nicht von diesen Normen abweichen kann, ohne gegebenenfalls wegen Verstoßes gegen allgemeine Rechtsgrundsätze wie die Gleichbehandlung und den Vertrauensschutz mit einer Sanktion belegt zu werden. Außerdem stellen die Leitlinien zwar nicht die Rechtsgrundlage der Entscheidung dar, doch enthalten sie eine allgemeine und abstrakte Regelung des Verfahrens, das sich die Kommission zur Festsetzung der in dieser Entscheidung verhängten Geldbußen auferlegt hat, und schaffen damit Rechtssicherheit für die Unternehmen (Urteil des Gerichtshofes vom 28. Juni 2005 in den Rechtssachen C‑189/02 P, C‑202/02 P, C‑205/02 P bis C‑208/02 P und C‑213/02 P, Dansk Rørindustri u. a./Kommission Slg. 2005, I‑5425, Randnrn. 211 und 213). Folglich kann entgegen dem Vorbringen der Klägerin nicht von einer Unzuständigkeit der Kommission für den Erlass der Leitlinien ausgegangen werden, da sich ihr Erlass in den durch Artikel 15 Absatz 2 der Verordnung Nr. 17 vorgegebenen rechtlichen Rahmen einfügte und nur zur Klarstellung der Grenzen für die Ausübung des der Kommission durch diese Bestimmung bereits eingeräumten Ermessens beigetragen hat.

83 Somit kann ein verständiger Wirtschaftsteilnehmer im Hinblick auf die verschiedenen oben genannten Anhaltspunkte – falls erforderlich mit Hilfe eines Rechtsberaters – in hinreichend genauer Weise die Methode und die Größenordnung der Geldbußen vorhersehen, die ihm bei einem bestimmten Verhalten drohen. Dass dieser Wirtschaftsteilnehmer das Niveau der Geldbußen, die die Kommission in jedem Einzelfall verhängen wird, nicht im Voraus genau erkennen kann, stellt keine Verletzung des Grundsatzes der Gesetzmäßigkeit der Strafen dar, da aufgrund der Schwere der von der Kommission zu ahndenden Zuwiderhandlungen die Ziele der Repression und der Abschreckung es rechtfertigen, dass die Unternehmen daran gehindert sind, den Nutzen einzuschätzen, den sie aus ihrer Beteiligung an einer Zuwiderhandlung ziehen würden, indem sie im Voraus die Höhe der Geldbuße berücksichtigen, die ihnen aufgrund dieses rechtswidrigen Verhaltens auferlegt würde.

84 Auch wenn die Unternehmen nicht in der Lage sind, das Niveau der Geldbußen, die die Kommission in jedem Einzelfall verhängen wird, im Voraus genau zu erkennen, ist insoweit darauf hinzuweisen, dass die Kommission nach Artikel 253 EG verpflichtet ist, in der Entscheidung, mit der eine Geldbuße festgesetzt wird, ungeachtet des im Allgemeinen bekannten Kontextes der Entscheidung eine Begründung u. a. für die Höhe der verhängten Geldbuße und die dabei angewandte Methode zu geben. Diese Begründung muss die Überlegungen der Kommission so klar und eindeutig zum Ausdruck bringen, dass es den Betroffenen möglich ist, Kenntnis von den Gründen für die getroffene Maßnahme zu erlangen, damit sie die Zweckmäßigkeit der Anrufung des Gemeinschaftsrichters beurteilen können, und dass dieser gegebenenfalls die ihm obliegende Kontrolle wahrnehmen kann.

85 Schließlich ist das Argument unbegründet, dass der Rat durch die Festlegung des Rahmens der Geldbuße in Artikel 15 Absatz 2 der Verordnung Nr. 17 de facto eine nach dem Vertrag ihm zustehende Befugnis unter Verstoß gegen die Artikel 83 EG und 229 EG auf die Kommission übertragen habe.

86 Zum einen belässt Artikel 15 Absatz 2 der Verordnung Nr. 17 zwar, wie bereits ausgeführt, der Kommission ein weites Ermessen, doch beschränkt er dessen Ausübung durch die Einführung objektiver Kriterien, an die sich die Kommission halten muss. Zum anderen hat der Rat in der mündlichen Verhandlung darauf hingewiesen, dass die Verordnung Nr. 17 auf der Grundlage von Artikel 83 Absatz 1 EG erlassen wurde, in dem es heißt: „Die zweckdienlichen Verordnungen oder Richtlinien zur Verwirklichung der in den Artikeln 81 [EG] und 82 [EG] niedergelegten Grundsätze werden vom Rat … auf Vorschlag der Kommission und nach Anhörung des Europäischen Parlaments beschlossen.“ Diese Verordnungen oder Richtlinien bezwecken nach Artikel 83 Absatz 2 Buchstaben a und d EG insbesondere, „die Beachtung der in Artikel 81 Absatz 1 [EG] und Artikel 82 [EG] genannten Verbote durch die Einführung von Geldbußen und Zwangsgeldern zu gewährleisten“ und „die Aufgaben der Kommission und des Gerichtshofes bei der Anwendung der in diesem Absatz vorgesehenen Vorschriften gegeneinander abzugrenzen“. Im Übrigen hat die Kommission nach Artikel 211 erster Gedankenstrich EG „für die Anwendung dieses Vertrags sowie der von den Organen aufgrund dieses Vertrags getroffenen Bestimmungen Sorge zu tragen“, und nach dem dritten Gedankenstrich dieses Artikels kann sie dabei „in eigener Zuständigkeit Entscheidungen … treffen“.

87 Folglich kann nicht davon ausgegangen werden, dass die Befugnis, bei Verstößen gegen die Artikel 81 EG und 82 EG Geldbußen zu verhängen, ursprünglich dem Rat zustand, der sie auf die Kommission übertragen oder diese im Sinne von Artikel 202 dritter Gedankenstrich EG mit der Durchführung betraut hat. Nach den vorgenannten Bestimmungen des Vertrages gehört diese Befugnis zur Rolle der Kommission, über die Anwendung des Gemeinschaftsrechts zu wachen, wobei diese Rolle in Bezug auf die Anwendung der Artikel 81 EG und 82 EG durch die Verordnung Nr. 17 präzisiert, umrahmt und formalisiert wurde. Die der Kommission durch diese Verordnung eingeräumte Befugnis zur Verhängung von Geldbußen ergibt sich somit aus den Bestimmungen des Vertrages selbst und soll die effektive Anwendung der in den genannten Artikeln vorgesehenen Verbote ermöglichen (vgl. in diesem Sinne das oben in Randnr. 58 angeführte Urteil Tate & Lyle u. a./Kommission, Randnr. 133). Daher ist das Argument der Klägerin zurückzuweisen.

88 Aus all diesen Erwägungen folgt, dass die in Bezug auf Artikel 15 Absatz 2 der Verordnung Nr. 17 erhobene Einrede der Rechtswidrigkeit als unbegründet zurückzuweisen ist.

B – Zur Auslegung von Artikel 15 Absatz 2 der Verordnung Nr. 17 im Licht des Grundsatzes der Gesetzmäßigkeit der Strafen

89 Für den Fall, dass das Gericht Artikel 15 Absatz 2 der Verordnung Nr. 17 nicht für ungültig erklären sollte, macht die Klägerin hilfsweise geltend, dass diese Bestimmung nach dem Vorbild der Entscheidungspraxis der Kommission und der Rechtsprechung zu den Artikeln 81 EG und 82 EG im Hinblick auf den Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Strafen konkretisiert und eng ausgelegt werden müsse. Sie macht insoweit einige Vorschläge, die eine hinreichende Vorhersehbarkeit der Geldbuße ermöglichen sollen, und beantragt die Nichtigerklärung der Entscheidung.

90 Die Kommission und der Rat halten diese Argumente für unbegründet.

91 Insoweit genügt es, zunächst festzustellen, dass die im Rahmen des zweiten, hilfsweise geltend gemachten Teils des Klagegrundes der Verletzung des Grundsatzes der Gesetzmäßigkeit der Strafen vorgetragenen Argumente der Klägerin zum Teil nur eine Wiederholung bestimmter bereits im Rahmen des ersten Teils dieses Klagegrundes entwickelter Argumente darstellen, die gegen die Entscheidungspraxis der Kommission, wie sich aus der Anwendung der Leitlinien ergibt, und gegen die Entscheidung gerichtet werden, soweit sie diese Praxis verdeutlicht. Abgesehen davon, dass die Entscheidungspraxis der Kommission nicht Gegenstand einer Nichtigkeitsklage sein kann, ist aber daran zu erinnern, dass Artikel 15 Absatz 2 der Verordnung Nr. 17 nach den obigen Ausführungen nicht gegen den Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Strafen verstößt und dass die Entscheidungspraxis der Kommission und die Leitlinien unter der Kontrolle durch die Gemeinschaftsgerichte gerade dazu beigetragen haben, die Rechtssicherheit für die Unternehmen zu erhöhen. Die Entscheidung kann nicht allein deshalb als rechtswidrig angesehen werden, weil sie einen Anwendungsfall der angeblich rechtswidrigen Entscheidungspraxis der Kommission bei Geldbußen darstellt. Diese Rügen gehen daher fehl.

92 Soweit die Klägerin im Rahmen des vorliegenden Teils des Klagegrundes sodann Argumente in Bezug auf die angeblich fehlende Begründung der Entscheidung – insbesondere hinsichtlich der Bestimmung des Grundbetrags, der tatsächlichen Auswirkungen der Zuwiderhandlung auf den Markt und der Erhöhung der Geldbuße zur Erzielung einer hinreichenden Abschreckungswirkung – vorträgt, ist festzustellen, dass diese Argumente im Wesentlichen zum dritten Klagegrund gehören, der speziell die Frage der Begründung der Entscheidung betrifft, und deshalb in dessen R