Rechtssache T-326/07

Cheminova u. a.

gegen

Kommission der Europäischen Gemeinschaften

„Pflanzenschutzmittel — Wirkstoff ‚Malathion‘ — Nichtaufnahme in Anhang I der Richtlinie 91/414/EWG — Nichtigkeitsklage — Klagebefugnis — Zulässigkeit — Bewertungsverfahren — Bewertung durch die EFSA — Einrede der Rechtswidrigkeit — Art. 20 der Verordnung (EG) Nr. 1490/2002 — Vorlage neuer Studien — Art. 8 Abs. 2 und 5 der Verordnung (EG) Nr. 451/2000 — Vertrauensschutz — Verhältnismäßigkeit — Gleichbehandlung — Grundsatz der ordnungsgemäßen Verwaltung — Verteidigungsrechte — Subsidiaritätsgrundsatz — Art. 95 Abs. 3 EG, Art. 4 Abs. 1 und Art. 5 Abs. 1 der Richtlinie 91/414“

Urteil des Gerichts (Achte Kammer) vom 3. September 2009 II ‐ 2692

Leitsätze des Urteils

Im Gegensatz zu den materiell-rechtlichen Gemeinschaftsvorschriften, die dahin auszulegen sind, dass sie grundsätzlich nicht für vor ihrem Inkrafttreten entstandene Sachverhalte gelten, sind Verfahrensvorschriften unmittelbar anwendbar. Die Bestimmungen der Verordnung Nr. 1490/2002 mit weiteren Durchführungsbestimmungen für die dritte Stufe des Arbeitsprogramms gemäß Art. 8 Abs. 2 der Richtlinie 91/414 und zur Änderung der Verordnung Nr. 451/2000, die eine Beteiligung der Europäischen Behörde für Lebensmittelsicherheit am Verfahren zur Bewertung von Wirkstoffen vorsehen, stellen aber Verfahrensvorschriften dar, die unmittelbar anwendbar sind, ohne dass hierzu eine besondere Begründung in der Verordnung Nr. 1490/2002 erforderlich wäre. Folglich kann die sofortige Anwendung der neuen Vorschriften des Art. 8 der Verordnung Nr. 451/2000 mit Durchführungsbestimmungen für die zweite und dritte Stufe des Arbeitsprogramms gemäß Art. 8 Abs. 2 der Richtlinie 91/414 auf laufende Verfahren zur Bewertung von Wirkstoffen nicht rechtswidrig sein. (vgl. Randnrn. 78-80)

Die Richtlinie 91/414 über das Inverkehrbringen von Pflanzenschutzmitteln soll, wie aus ihren Erwägungsgründen 5, 6 und 9 hervorgeht, der Beseitigung der Hindernisse für den innergemeinschaftlichen Handel mit Pflanzenschutzmitteln unter Aufrechterhaltung eines hohen Schutzniveaus für die Umwelt sowie für die Gesundheit von Mensch und Tier dienen. In diesem Rahmen ist der Kommission, damit sie das ihr gesetzte Ziel wirksam verfolgen kann und im Hinblick darauf, dass sie komplexe technische Beurteilungen vorzunehmen hat, ein weites Ermessen zuzuerkennen. Die Ausübung dieses Ermessens ist jedoch nicht der gerichtlichen Kontrolle entzogen. Der Gemeinschaftsrichter muss nämlich im Rahmen dieser Kontrolle feststellen, ob die Verfahrensvorschriften eingehalten worden sind, ob der Sachverhalt von der Kommission zutreffend festgestellt worden ist und ob keine offensichtlich fehlerhafte Würdigung dieses Sachverhalts und kein Ermessensmissbrauch vorliegen. (vgl. Randnrn. 106-107)

Die Hauptverantwortung für die Überprüfung der Vollständigkeit der Unterlagen, die den fraglichen Wirkstoff betreffen, liegt nach dem System der Verordnung Nr. 451/2000 mit Durchführungsbestimmungen für die zweite und dritte Stufe des Arbeitsprogramms gemäß Art. 8 Abs. 2 der Richtlinie 91/414 beim Antragsteller. Nach Art. 6 Abs. 2 Buchst. d dieser Verordnung umfasst die Zusammenfassung nämlich „eine Vollständigkeitsprüfung der Unterlagen durch den Antragsteller“. Dies wird durch Art. 7 Abs. 1 Buchst. a der Verordnung bestätigt, der bestimmt, dass der Bericht erstattende Mitgliedstaat (BEMS) die Unterlagen prüft und „die vom Antragsteller vorgelegte Vollständigkeitskontrolle“ bewertet. Daher gewährleistet die Tatsache, dass der BEMS Unterlagen für vollständig im Sinne von Art. 6 Abs. 1 der Verordnung Nr. 451/2000 erklärt hat, nicht unbedingt, dass die Unterlagen alle Informationen enthalten, die es dem BEMS, der Europäischen Behörde für Lebensmittelsicherheit (EFSA) und der Kommission erlauben, zu den „schädlichen Auswirkungen“ des betroffenen Wirkstoffs im Sinne des Art. 5 Abs. 1 der Richtlinie 91/414 über das Inverkehrbringen von Pflanzenschutzmitteln Stellung zu nehmen. Unterlagen, die die in Art. 6 Abs. 3 der Verordnung Nr. 451/2000 vorgesehenen Studien und Berichte enthalten, werden vom BEMS als vollständig angesehen; dies schließt jedoch nicht aus, dass die eine oder andere Angabe fehlen mag, die der BEMS und/oder die EFSA benötigen, um ihre wissenschaftliche Bewertung des Wirkstoffs vornehmen zu können. Aus diesem Grund räumt Art. 8 Abs. 2 und 5 der Verordnung Nr. 451/2000 dem BEMS bzw. der EFSA die Möglichkeit ein, die Antragsteller aufzufordern, weitere Daten zu liefern, die zur Klärung der Unterlagen notwendig sind. Da der Antragsteller sich jedoch vergewissern muss, dass die eingereichten Unterlagen vollständig sind, sieht Art. 8 Abs. 2 und 5 für ihn keine Möglichkeit vor, seine Unterlagen von sich aus zu ergänzen. (vgl. Randnrn. 154-155)

Gemäß Art. 5 Abs. 1 Buchst. b der Richtlinie 91/414 über das Inverkehrbringen von Pflanzenschutzmitteln kann ein Wirkstoff in Anhang I der Richtlinie aufgenommen werden, wenn nach dem jeweiligen Stand der wissenschaftlichen und technischen Erkenntnisse angenommen werden kann, dass die Verwendung von Pflanzenschutzmitteln, die diesen Wirkstoff enthalten, bei Anwendung gemäß guter Pflanzenschutzpraxis keine schädlichen Auswirkungen auf die Gesundheit von Mensch und Tier und keine unannehmbaren Auswirkungen auf die Umwelt nach Art. 4 Abs. 1 Buchst. b Ziff. iv und v der Richtlinie hat. Aus dieser Vorschrift, ausgelegt in Verbindung mit dem Vorsorgegrundsatz, ergibt sich, dass, wenn es um die menschliche Gesundheit geht, das Vorliegen ernsthafter Anhaltspunkte, die, ohne die wissenschaftliche Ungewissheit zu beseitigen, vernünftige Zweifel an der Unbedenklichkeit eines Stoffes erlauben, der Aufnahme dieses Stoffes in Anhang I der Richtlinie 91/414 grundsätzlich entgegensteht. Denn der Vorsorgegrundsatz soll potenziellen Risiken vorbeugen. (vgl. Randnrn. 165-166)

Aus der Bezugnahme auf den „Stand der wissenschaftlichen und technischen Erkenntnisse“ in Art. 5 Abs. 1 der Richtlinie 91/414 über das Inverkehrbringen von Pflanzenschutzmitteln kann nicht gefolgert werden, dass Unternehmen, die einen Antrag für einen Wirkstoff gestellt haben und die sich der Wahrscheinlichkeit einer Entscheidung gegenübersehen, mit der die Aufnahme dieses Wirkstoffs in Anhang I der Richtlinie abgelehnt wird, die Möglichkeit zur Einreichung neuer Studien und Daten haben müssen, solange Zweifel an der Unbedenklichkeit des fraglichen Wirkstoffs bestehen. Eine derartige Auslegung der genannten Vorschrift liefe dem Art. 5 Abs. 1 zugrunde liegenden Ziel eines hohen Schutzniveaus für die Gesundheit von Mensch und Tier sowie für die Umwelt insofern zuwider, als damit der Partei, die den Antrag für den Wirkstoff gestellt hat und die zum einen die Beweislast für dessen Unbedenklichkeit trägt und zum anderen über die besten Kenntnisse in Bezug auf ihn verfügt, ein Vetorecht gegen den Erlass einer etwaigen Entscheidung, diesen Wirkstoff nicht in Anhang I der Richtlinie 91/414 aufzunehmen, eingeräumt würde. (vgl. Randnr. 169)

Auf Vertrauensschutz kann sich jeder berufen, bei dem die Gemeinschaftsverwaltung durch bestimmte Zusicherungen begründete Erwartungen geweckt hat. Präzise, nicht an Bedingungen geknüpfte und übereinstimmende Auskünfte von zuständiger und zuverlässiger Seite stellen unabhängig von der Form ihrer Mitteilung solche Zusicherungen dar. Dagegen kann niemand eine Verletzung dieses Grundsatzes geltend machen, dem die Verwaltung keine konkreten Zusicherungen gegeben hat. Im Rahmen des in Art. 8 der Verordnung Nr. 451/2000 mit Durchführungsbestimmungen für die zweite und dritte Stufe des Arbeitsprogramms gemäß Art. 8 Abs. 2 der Richtlinie 91/414 vorgesehenen Verfahrens zur Bewertung eines Wirkstoffs im Hinblick auf seine Aufnahme oder Nichtaufnahme in Anhang I der Richtlinie 91/414 über das Inverkehrbringen von Pflanzenschutzmitteln können, selbst wenn die Europäische Behörde für Lebensmittelsicherheit (EFSA) und die Kommission bestimmte Zusicherungen bezüglich der Berücksichtigung eines neuen Tests geben würden, diese Zusicherungen kein berechtigtes Vertrauen beim Antragsteller begründen, da Art. 8 Abs. 2 und 5 der Verordnung Nr. 451/2000 ausdrücklich vorsieht, dass die Einreichung neuer Studien zu dem Zeitpunkt, in dem entweder der Bericht erstattende Mitgliedstaat oder die EFSA mit der Bewertung des Wirkstoffs begonnen hat, grundsätzlich nicht zulässig ist. Nur Zusicherungen, die den geltenden Vorschriften entsprechen, können nämlich berechtigtes Vertrauen begründen. (vgl. Randnrn. 179-180, 186)

Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, der zu den allgemeinen Grundsätzen des Gemeinschaftsrechts gehört, verlangt, dass die Handlungen der Gemeinschaftsorgane nicht die Grenzen dessen überschreiten, was zur Erreichung der mit der fraglichen Regelung zulässigerweise verfolgten Ziele geeignet und erforderlich ist; dabei ist, wenn mehrere geeignete Maßnahmen zur Auswahl stehen, die am wenigsten belastende zu wählen, und die verursachten Nachteile müssen in angemessenem Verhältnis zu den angestrebten Zielen stehen. Dagegen stellt die gerichtliche Nachprüfbarkeit des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes im Bereich der Landwirtschaft insofern einen Sonderfall dar, als der Gerichtshof und das Gericht dem Gemeinschaftsgesetzgeber einen Spielraum zuerkennen, der seiner politischen Verantwortung, die ihm die Art. 34 EG bis 37 EG in diesem Bereich übertragen, entspricht. Folglich ist eine in diesem Bereich erlassene Maßnahme nur dann rechtswidrig, wenn sie zur Erreichung des Ziels, das das zuständige Organ verfolgen möchte, offensichtlich ungeeignet ist. (vgl. Randnrn. 194-195)

Selbst unter der Annahme, dass die in Art. 8 Abs. 7 der Verordnung Nr. 451/2000 mit Durchführungsbestimmungen für die zweite und dritte Stufe des Arbeitsprogramms gemäß Art. 8 Abs. 2 der Richtlinie 91/414 festgesetzte Frist von einem Jahr für die Bewertung des Entwurfs des Bewertungsberichts des Bericht erstattenden Mitgliedstaats durch die Europäische Behörde für Lebensmittelsicherheit und die Stellungnahme zu der Frage, ob von dem fraglichen Wirkstoff zu erwarten ist, dass er die Sicherheitsanforderungen der Richtlinie 91/414 erfüllen wird, zwingend ist, würde die Überschreitung dieser Frist die Rechtmäßigkeit einer Entscheidung nur beeinträchtigen, wenn erwiesen wäre, dass die Entscheidung ohne diese Unregelmäßigkeit inhaltlich anders hätte ausfallen können. (vgl. Randnrn. 207-208)

Art. 5 Abs. 4 der Richtlinie 91/414 über das Inverkehrbringen von Pflanzenschutzmitteln erlaubt die Aufnahme von Wirkstoffen, die nicht die Anforderungen des Art. 5 Abs. 1 dieser Richtlinie erfüllen, wenn bestimmte Einschränkungen angeordnet werden, die die problematischen Anwendungen des betreffenden Wirkstoffs ausschließen. Auch wenn den Mitgliedstaaten im Rahmen der angeordneten Einschränkungen eine gewisse Rolle zugewiesen werden kann, ändert dies jedoch nichts daran, dass die endgültige Bewertung, ob der Wirkstoff die Anforderungen des Art. 5 Abs. 1 der Richtlinie erfüllt, allein Sache der Gemeinschaftsinstanzen ist. Somit ist es auch im Fall der Anwendung des Art. 5 Abs. 4 der Richtlinie 91/414 Sache der Kommission und gegebenenfalls des Rates, ohne jeden vernünftigen Zweifel festzustellen, dass die Anwendungseinschränkungen für den betreffenden Wirkstoff eine Verwendung dieses Wirkstoffs ermöglichen, die den Anforderungen des Art. 5 Abs. 1 der Richtlinie 91/414 entspricht. (vgl. Randnr. 260)