Verbundene Rechtssachen C‑622/16 P bis C‑624/16 P

Scuola Elementare Maria Montessori Srl gegen Europäische Kommission,

Europäische Kommission gegen Scuola Elementare Maria Montessori Srl

und

Europäische Kommission gegen Pietro Ferracci

„Rechtsmittel – Staatliche Beihilfen – Beschluss, mit dem die Rückforderung einer mit dem Binnenmarkt unvereinbaren staatlichen Beihilfe für unmöglich erklärt wird – Beschluss, mit dem das Nichtvorliegen einer staatlichen Beihilfe festgestellt wird – Nichtigkeitsklagen, die von Wettbewerbern von Empfängern staatlicher Beihilfen erhoben wurden – Zulässigkeit – Rechtsakt mit Verordnungscharakter, der keine Durchführungsmaßnahmen nach sich zieht – Unmittelbare Betroffenheit – Begriff der ‚absoluten Unmöglichkeit‘, eine mit dem Binnenmarkt unvereinbare staatliche Beihilfe zurückzufordern – Begriff ‚staatliche Beihilfe‘ – Begriffe ‚Unternehmen‘ und ‚wirtschaftliche Tätigkeit‘“

Leitsätze – Urteil des Gerichtshofs (Große Kammer) vom 6. November 2018

Staatliche Beihilfen – Rückforderung einer rechtswidrigen Beihilfe – In Form einer Steuerbefreiung gewährte Beihilfe – Völlige Unmöglichkeit der Durchführung – Begründung – Unmöglichkeit für den Staat, die zur Bestimmung der Begünstigten der Beihilfe notwendigen Informationen zu erhalten – Unzulässigkeit

Der Begriff „Rechtsakte mit Verordnungscharakter“ im Sinne von Art. 263 Abs. 4 dritte Variante AEUV hat einen engeren Anwendungsbereich als der in Art. 263 Abs. 4 erste und zweite Variante AEUV verwendete Begriff „Handlungen“ und bezieht sich auf Rechtsakte mit allgemeiner Geltung unter Ausschluss von Gesetzgebungsakten. Folglich kann nicht vertreten werden, dass es Rechtsakte ohne Gesetzescharakter mit allgemeiner Geltung gebe, die nicht unter den Begriff „Rechtsakt mit Verordnungscharakter“ fielen. Diese Auslegung findet nämlich weder im Wortlaut noch in der Entstehungsgeschichte noch in der Zielsetzung dieser Bestimmung eine Stütze. Demnach ist davon auszugehen, dass der Begriff „Rechtsakt mit Verordnungscharakter“ im Sinne von Art. 263 Abs. 4 dritte Variante AEUV alle Rechtsakte ohne Gesetzescharakter mit allgemeiner Geltung umfasst. (vgl. Rn. 23, 24, 28)

Im Bereich der staatlichen Beihilfen haben Beschlüsse der Kommission, die zum Gegenstand haben, eine nationale Regelung zu genehmigen oder zu verbieten, allgemeine Geltung im Sinne von Art. 263 Abs. 4 dritte Variante AEUV. Diese allgemeine Geltung ergibt sich daraus, dass solche Beschlüsse für objektiv bestimmte Situationen gelten und Rechtswirkungen gegenüber einer allgemein und abstrakt umschriebenen Personengruppe erzeugen. Die Frage, ob ein Rechtsakt allgemeine Geltung hat, betrifft eine objektive Eigenschaft dieses Rechtsakts, die nicht je nachdem, um welche Variante von Art. 263 Abs. 4 AEUV es geht, variieren kann. Eine Auslegung, nach der ein Rechtsakt im Rahmen von Art. 263 Abs. 4 zweite Variante AEUV allgemeine Geltung haben und zugleich im Rahmen von Art. 263 Abs. 4 dritte Variante AEUV keine allgemeine Geltung haben kann, liefe überdies dem Ziel zuwider, das der Grund für die Hinzufügung der letztgenannten Bestimmung war, nämlich die Zulässigkeitsvoraussetzungen von Nichtigkeitsklagen natürlicher und juristischer Personen zu lockern. Im Übrigen schließt der Umstand, dass ein Teil des Kommissionsbeschlusses den beschränkten Kreis der Begünstigten der fraglichen Beihilferegelung individuell betrifft, nicht aus, dass dieser Teil als allgemein geltend angesehen werden kann, sofern er für objektiv bestimmte Situationen gilt und Rechtswirkungen gegenüber einer allgemein und abstrakt umschriebenen Personengruppe erzeugt. So verhält es sich, wenn die Kommission im ersten Teil des Beschlusses die Auffassung vertritt, dass die Rückforderung der durch Steuerbefreiung gewährten Beihilfen trotz ihrer Rechtswidrigkeit und Unvereinbarkeit mit dem Binnenmarkt nicht anzuordnen sei, da der Beschluss in diesem Fall die wettbewerbswidrigen Wirkungen der allgemeinen und abstrakten Maßnahme, die diese Befreiung darstellt, gegenüber einer unbestimmten Anzahl von Wettbewerbern der Begünstigten der durch diese Maßnahme gewährten Beihilfen perpetuiert. (vgl. Rn. 31, 32, 36, 38)

Auch wenn es nicht Sache des Unionsrichters ist, im Rahmen der Zulässigkeitsprüfung abschließend über die Wettbewerbsbeziehungen zwischen einem Kläger und den Begünstigten nationaler Maßnahmen, die in einem beihilferechtlichen Kommissionsbeschluss geprüft werden, zu befinden, darf die unmittelbare Betroffenheit eines solchen Klägers nicht aus der bloßen Möglichkeit einer Wettbewerbsbeziehung abgeleitet werden. Soweit die Voraussetzung der unmittelbaren Betroffenheit erfordert, dass sich der angefochtene Rechtsakt unmittelbar auf die Rechtsstellung des Klägers auswirkt, muss der Unionsrichter vielmehr prüfen, ob der Kläger stichhaltig dargelegt hat, weshalb der Beschluss der Kommission geeignet ist, ihn in eine nachteilige Wettbewerbssituation zu versetzen und sich damit auf seine Rechtsstellung auszuwirken. Die beihilferechtlichen Regeln dienen dem Ziel, den Wettbewerb zu schützen. Daher lässt die Tatsache, dass ein Kommissionsbeschluss die Wirkungen nationaler Maßnahmen unberührt lässt, bezüglich deren der Kläger in einer an die Kommission gerichteten Beschwerde geltend gemacht hat, sie seien mit diesem Ziel unvereinbar und versetzten ihn in eine nachteilige Wettbewerbssituation, darauf schließen, dass dieser Beschluss die Rechtsstellung des Klägers unmittelbar berührt, insbesondere sein aus den beihilferechtlichen Bestimmungen des AEU-Vertrags folgendes Recht, keinem durch die fraglichen nationalen Maßnahmen verfälschten Wettbewerb ausgesetzt zu sein. (vgl. Rn. 43, 46, 47)

Siehe Text der Entscheidung. (vgl. Rn. 48)

Siehe Text der Entscheidung. (vgl. Rn. 58-61)

In Bezug auf die Begünstigten einer Beihilferegelung stellen die nationalen Vorschriften, mit denen diese Regelung eingeführt wird, und die Rechtsakte, mit denen diese Vorschriften umgesetzt werden, z. B. ein Steuerbescheid, Durchführungsmaßnahmen dar, die ein Beschluss der Kommission, mit dem diese Regelung für mit dem Binnenmarkt vereinbar erklärt wird, nach sich zieht. Dies erklärt sich dadurch, dass der Begünstigte einer Beihilferegelung, soweit er die im innerstaatlichen Recht vorgesehenen Voraussetzungen erfüllt, um von dieser Regelung profitieren zu können, bei den nationalen Behörden beantragen kann, ihm die Beihilfe so zu gewähren, wie sie ihm gewährt worden wäre, wenn es einen nicht an Bedingungen geknüpften Beschluss gäbe, mit dem diese Regelung für mit dem Binnenmarkt vereinbar erklärt wird. Den Rechtsakt, mit dem dieser Antrag abgelehnt wird, kann er dann vor den nationalen Gerichten anfechten, indem er die Ungültigkeit des Beschlusses der Kommission, mit dem die fragliche Regelung für mit dem Binnenmarkt unvereinbar oder vorbehaltlich der Einhaltung von Zusagen des betreffenden Mitgliedstaats für mit dem Binnenmarkt vereinbar erklärt wird, geltend macht, um diese Gerichte zu veranlassen, den Gerichtshof im Wege von Vorabentscheidungsfragen nach der Gültigkeit dieses Beschlusses zu befragen. Anders verhält es sich aber hinsichtlich der Situation von Wettbewerbern von Begünstigten einer nationalen Maßnahme, bezüglich deren festgestellt wurde, dass sie keine staatliche Beihilfe im Sinne von Art. 107 Abs. 1 AEUV darstelle. Die Situation eines solchen Wettbewerbers unterscheidet sich nämlich insofern von derjenigen der Beihilfenempfänger, als dieser Wettbewerber nicht die in der nationalen Maßnahme vorgesehenen Voraussetzungen erfüllt, um von ihr profitieren zu können. Vor diesem Hintergrund wäre es abwegig, von diesem Wettbewerber zu verlangen, dass er bei den nationalen Behörden die Gewährung dieses Vorteils beantragt und den diesen Antrag ablehnenden Rechtsakt vor einem nationalen Gericht anficht, um dieses zu veranlassen, den Gerichtshof nach der Gültigkeit des die genannte Maßnahme betreffenden Kommissionsbeschlusses zu befragen. Daher ist in dieser Konstellation davon auszugehen, dass der Beschluss keine Durchführungsmaßnahmen gegenüber einem solchen Wettbewerber nach sich zieht. (vgl. Rn. 63-67)

Nach Art. 14 Abs. 1 Satz 2 der Verordnung Nr. 659/1999 über besondere Vorschriften für die Anwendung von Artikel [108 AEUV] verlangt die Kommission nicht die Rückforderung der Beihilfe, wenn dies gegen einen allgemeinen Grundsatz des Unionsrechts verstieße. Insoweit gehört der Grundsatz, dass niemand zu etwas Unmöglichem verpflichtet ist, zu den allgemeinen Grundsätzen des Unionsrechts. Die Kommission darf also keine Rückforderungsanordnung erlassen, deren Erfüllung schon bei Erlass objektiv und absolut unmöglich wäre; eine solche Anordnung wäre ungültig. Da der Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit nach Art. 4 Abs. 3 EUV während des gesamten Verfahrens zur Prüfung einer Maßnahme anhand der beihilferechtlichen Bestimmungen des Unionsrechts gilt, verpflichtet er den betroffenen Mitgliedstaat, wenn dieser bereits im Stadium des förmlichen Prüfverfahrens eine absolute Unmöglichkeit der Rückforderung geltend macht, bereits in diesem Stadium dazu, der Kommission die diesem Vorbringen zugrunde liegenden Gründe darzulegen, und die Kommission dazu, diese Gründe eingehend zu prüfen. Folglich zwingt dieser Grundsatz die Kommission nicht dazu, jeden Beschluss, mit dem Beihilfen für rechtswidrig und mit dem Binnenmarkt unvereinbar erklärt werden, mit einer Rückforderungsanordnung zu versehen, sondern er verpflichtet sie dazu, das Vorbringen des betroffenen Mitgliedstaats in Bezug auf das Bestehen einer absoluten Unmöglichkeit der Rückforderung zu berücksichtigen. (vgl. Rn. 78, 79, 82-84)

Siehe Text der Entscheidung. (vgl. Rn. 86)

Was die Durchführung eines Kommissionsbeschlusses anbelangt, mit dem die Rückforderung rechtswidriger Beihilfen angeordnet wird, muss ein Mitgliedstaat, der im Stadium des förmlichen Prüfverfahrens Schwierigkeiten bei der Rückforderung der betreffenden Beihilfen sieht, diese Schwierigkeiten der Kommission darlegen und loyal mit ihr zusammenarbeiten, um sie zu überwinden, insbesondere, indem er ihr andere Wege vorschlägt, die eine wenigstens teilweise Rückforderung dieser Beihilfen ermöglichen. Die Kommission ist unter allen Umständen verpflichtet, die geltend gemachten Schwierigkeiten und die vorgeschlagenen anderen Wege der Rückforderung eingehend zu prüfen. Erst wenn die Kommission nach einer eingehenden Prüfung feststellt, dass es keine anderen Wege gibt, die eine auch nur teilweise Rückforderung der betreffenden rechtswidrigen Beihilfen ermöglichen würden, kann diese Rückforderung als objektiv und absolut unmöglich zu verwirklichen angesehen werden. Folglich darf sich die Kommission nicht damit begnügen, die absolute Unmöglichkeit der Rückforderung der rechtswidrigen Beihilfen daraus abzuleiten, dass es unmöglich sei, aus den nationalen Kataster- und Steuerdatenbanken die für die Rückforderung dieser Beihilfen erforderlichen Informationen zu gewinnen, ohne zu prüfen, ob es möglicherweise auch andere Wege gibt, die eine wenigstens teilweise Rückforderung dieser Beihilfen ermöglichen würden. Der Umstand, dass die für die Rückforderung der rechtswidrigen Beihilfen erforderlichen Informationen nicht aus den nationalen Kataster- und Steuerdatenbanken gewonnen werden können, fällt nämlich in den Bereich interner Schwierigkeiten, die dem eigenen Vorgehen oder den Unterlassungen der nationalen Behörden zuzuschreiben sind. Solche internen Schwierigkeiten genügen nicht, um auf eine absolute Unmöglichkeit der Rückforderung zu schließen. (vgl. Rn. 92, 93, 95)

Siehe Text der Entscheidung. (vgl. Rn. 103-105)