SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS JEAN-PIERRE WARNER

VOM 11. OKTOBER 1973 ( 1 )

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

Diese Verfahren sind beim Gerichtshof aufgrund von Vorabentscheidungsersuchen der Arbeidsrechtbank Antwerpen anhängig geworden. Sie werfen Fragen von beträchtlicher Bedeutung im Zusammenhang mit den Auswirkungen des Gemeinsamen Zolltarifs auf.

Ein belgisches Gesetz vom April 1960 schreibt in der abgeänderten Fassung vom Juli 1962 vor, daß bei Einfuhren von Rohdiamanten nach Belgien ein Beitrag in Höhe von 1/3 % ihres Wertes an den Sociaal Fonds voor de Diamantarbeiders zu entrichten ist. Diese Anstalt hat, wie bereits ihr Name erkennen läßt, die Aufgabe, den Arbeitern der belgischen Diamantschleifindustrie bestimmte Sozialleistungen zu gewähren. Sie ist die Klägerin in dem Ausgangsverfahren vor der Arbeidsrechtbank. Mit ihren Klagen begehrt sie von den Beklagten, die Rohdiamanten nach Belgien einführen, die Zahlung der nach dem Gesetz für das Jahr 1968 fälligen Beiträge, Zuschläge und Zinsen. Die Beklagten wenden unter anderem ein, die Geltendmachung derartiger Beiträge und der damit verbundenen Zuschläge und Zinsen verstoße gegen das Gemeinschaftsrecht.

Es ist nicht das erstemal, daß die Frage der Vereinbarkeit dieses belgischen Gesetzes mit dem Gemeinschaftsrecht angeschnitten wird. Wie Sie sich erinnern werden, spielte sie bereits in den Rechtssachen 2 und 3/69, Sociaal Fonds voor de Diamantarbeiders/Brachfeld und Chougol (Slg. 1969, 211) eine Rolle. Damals führte der Gerichtshof sinngemäß aus, daß Beiträge der in diesem Gesetz vorgeschriebenen Art Abgaben zollgleicher Wirkung im Sinne der Artikel 9 und 12 EWG-Vertrag sind. Hieraus folgt, daß es den Mitgliedstaaten untersagt ist, derartige Beiträge bei Einfuhren aus anderen Mitgliedstaaten zu erheben. Dagegen legte der Gerichtshof dar, der Vertrag liefere, jedenfalls für die Zeit vor der Aufstellung des Gemeinsamen Zolltarifs, keinerlei Anhaltspunkte für das Verbot, Einfuhren aus Drittländern derartigen Abgaben zu unterwerfen. Zur Frage der Einfuhren aus Drittländern nach Aufstellung des Gemeinsamen Zolltarifs brauchte der Gerichtshof in den damaligen Verfahren keine Stellung zu beziehen, denn die Beiträge, um die es damals ging, wurden für die Zeit vom 1. Januar 1960 bis zum 30. September 1963 geltend gemacht. Der Gerichtshof ließ diese Frage offen und beschränkte sich auf die Feststellung, daß die einseitige Einführung oder die Beibehaltung von Belastungen der bezeichneten Art durch einen Mitgliedstaat die Erreichung der Ziele behindern kann, denen die einheitliche Anwendung des Gemeinsamen Zolltarifs durch alle Mitgliedstaaten gegenüber dritten Ländern dienen soll, und zwar besonders dann, wenn der Grundsatz, daß die in einem Mitgliedstaat zum freien Verkehr zugelassenen Waren frei verkehren können, nicht ausreichen sollte, um die Wirkungen solcher staatlichen Maßnahmen auszugleichen. In derartigen Fällen könnte sich die Frage stellen, ob sich aus dem Vertrag Beschränkungen der Freiheit der Mitgliedstaaten auf diesem Gebiet ergeben können. Vorsichtiger ließ sich der Vorbehalt kaum ausdrükken.

Im Anschluß an die Entscheidung des Gerichtshofes in den Rechtssachen 2 und 3/69 ließ die Klägerin des Ausgangsverfahrens ihre Beitragsforderungen für Einfuhren der Beklagten aus anderen Mitgliedstaaten (die einen vergleichsweise geringen Teil ihrer Gesamteinfuhren bilden) fallen; überdies entschied die Arbeidsrechtbank, bis zum 1. Juli 1968, dem Tag der Einführung des Gemeinsamen Zolltarifs durch die Verordnung (EWG) Nr. 950/68 des Rates, habe das Gemeinschaftsrecht die Erhebung von Beiträgen bei Einfuhren der Beklagten aus dritten Ländern nicht verwehrt. Die dem Gerichtshof von der Arbeidsrechtbank vorgelegten Fragen betreffen somit nur Einfuhren aus dritten Ländern in der Zeit nach dem 1. Juli 1968. Sie, meine Herren, sind mit anderen Worten aufgerufen, über die Fragen zu entscheiden, die der Gerichtshof in den Rechtssachen 2 und 3/69 offengelassen hat.

Meine Herren, das Vorbringen der Beklagten beruht auf zwei Grundthesen. Die erste besagt, aus Gründen der inneren Sachlogik sei es mit der Aufstellung eines Gemeinsamen Zolltarifs für alle Mitgliedstaaten, einem der Ziele des Vertrages, unvereinbar, daß die Mitgliedstaaten bei Einfuhren aus dritten Ländern Abgaben zollgleicher Wirkung einführten oder beibehielten. Die zweite besagt, bei einer derartigen Sachlage verpflichte Artikel 5 des Vertrages die Mitgliedstaaten, nach Errichtung des Gemeinsamen Zolltarifs Abgaben dieser An weder einzuführen noch aufrechtzuerhalten.

Mein Herren, es würde über die mir gestellte Aufgabe hinausgehen, wollte ich die höchst interessanten und einleuchtenden Argumente der Beklagten zur Stützung ihrer Thesen hier wiederholen. Ich bin, wie ich bekennen muß, mit Bedauern zu dem Schluß gelangt, daß diese Argumente nicht stichhaltig sind.

Es handelt sich im wesentlichen um ein Problem der Auslegung des Vertrages.

Die erste Erwähnung des Gemeinsamen Zolltarifs im Vertrag findet sich in Artikel 3, in dem die „Tätigkeiten“ aufgezählt werden, die die Gemeinschaft zur Erreichung der in Artikel 2 aufgestellten Ziele zu entfalten hat. Die beiden ersten dieser Tätigkeiten sind:

„a) Die Abschaffung der Zölle und mengenmäßigen Beschränkungen bei der Ein- und Ausfuhr von Waren sowie aller sonstigen Maßnahmen gleicher Wirkung zwischen den Mitgliedstaaten;

b) die Einführung eines Gemeinsamen Zolltarifs und einer gemeinsamen Handelspolitik gegenüber dritten Ländern“.

Des weiteren werden unter anderem erwähnt:

„d) die Einführung einer gemeinsamen Politik auf dem Gebiet der Landwirtschaft;

e) die Einführung einer gemeinsamen Politik auf dem Gebiet des Verkehrs;

f) die Errichtung eines Systems, das den Wettbewerb innerhalb des gemeinsamen Marktes vor Verfälschungen schützt“.

Wie ohne weiteres ersichtlich ist, wird unter dem Buchstaben a die Abschaffung von Maßnahmen zollgleicher Wirkung oder von mengenmäßigen Beschränkungen für den Handel zwischen Mitgliedstaaten ausdrücklich erwähnt, während unter dem Buchstaben b eine entsprechende Bestimmung für den Handel mit dritten Ländern fehlt. Dies wirft die Frage auf, ob die Verfasser des Vertrages im Handel mit dritten Ländern die Abschaffung von Abgaben zollgleicher Wirkung durch die einzelnen Mitgliedstaaten als einen wesentlichen Bestandteil bei der Einführung eines Gemeinsamen Zolltarifs oder als eine Teilaufgabe gemeinsamer Politik auf anderen Gebieten, insbesondere der gemeinsamen Handels- und der gemeinsamen Agrarpolitik, ansahen. Um diese Frage beantworten zu können, bedarf es, wie Artikel 3 selber es vorschreibt, eines Eingehens auf die nachfolgenden Vertragsbestimmungen.

Davon sind diejenigen am unmittelbarsten einschlägig, die sich auf die in Artikel 9 Absatz 1 angesprochene Zollunion beziehen. Ich glaube allerdings nicht, daß Artikel 9 Absatz 1 als solcher Licht in die Sache bringt. Er lautet:

„Grundlage der Gemeinschaft ist eine Zollunion, die sich auf den gesamten Warenaustausch erstreckt; sie umfaßt das Verbot, zwischen den Mitgliedstaaten Ein- und Ausfuhrzölle und Abgaben gleicher Wirkung zu erheben, sowie die Einführung eines gemeinsamen Zolltarifs gegenüber dritten Ländern.“

Dies zeigt, daß nach der Vorstellung der Verfasser des Vertrages eine enge Beziehung zwischen der Abschaffung der Zölle und der Abgaben zollgleicher Wirkung unter den Mitgliedstaaten einerseits und der Einführung eines Gemeinsamen Zolltarifs andererseits besteht, eine Beziehung, die zu den anderen in Artikel 3 Buchstaben a und b erwähnten Tätigkeiten, namentlich der Abschaffung von mengenmäßigen Beschränkungen und von Maßnahmen gleicher Wirkung zwischen den Mitgliedstaaten sowie der Einführung einer gemeinsamen Handelspolitik gegenüber dritten Ländern nicht gegeben ist. Mehr läßt sich daraus nicht entnehmen.

Ich glaube auch nicht, daß Artikel 10, der in der Verhandlung zitiert wurde, einen bestimmten Schluß zuläßt. Er setzt eindeutig die Erhebung von Abgaben zollgleicher Wirkung bei der Einfuhr von Waren aus dritten Ländern nach den Mitgliedstaaten voraus. Damit können jedoch Abgaben gemeint sein, die die einzelnen Mitgliedstaaten bereits vor der Errichtung des Gemeinsamen Zolltarifs eingezogen haben, oder Abgaben, die die Gemeinschaft selber auferlegt hat. Artikel 10 gibt den einzelnen Mitgliedstaaten sicherlich keinen Freibrief, für alle Zukunft derartige Abgaben zu erheben. Dasselbe läßt sich von Artikel 112 Absatz 2 sagen, der in die gleiche Richtung deutet.

Erst nach einer Durchsicht der mit „Zollunion“ überschriebenen Vertragsartikel bin ich widerstrebend, wie ich schon sagte, zu der Überzeugung gelangt, daß das Vorbringen der Beklagten zurückzuweisen ist. Diese Artikel finden sich in zwei Abschnitten, in Abschnitt 1, von Artikel 12 bis 17, mit dem Titel „Die Abschaffung der Zölle zwischen den Mitgliedstaaten“ und in Abschnitt 2, von Artikel 18 bis 29, mit dem Titel „Die Aufstellung des Gemeinsamen Zolltarifs“. Zwischen den Vorschriften dieser beiden Abschnitte besteht eine auffällige Gegensätzlichkeit.

Artikel 12, der erste Artikel des Abschnitts 1, sieht vor:

„Die Mitgliedstaaten werden untereinander weder neue Einfuhr- oder Ausfuhrzölle oder Abgaben gleicher Wirkung einführen noch die in ihren gegenseitigen Handelsbeziehungen angewandten erhöhen.“

Für den Bereich des Handels zwischen den Mitgliedstaaten klingen hier in der ausdrücklichen Erwähnung von Abgaben gleicher Wirkung im selben Atemzug mit den Zöllen Artikel 3 und auch Artikel 9 nach.

Artikel 13 lautet:

„1. Die zwischen den Mitgliedstaaten geltenden Einfuhrzölle werden von ihnen während der Übergangszeit nach Maßgabe der Artikel 14 und 15 schrittweise abgeschafft.

2. Die zwischen den Mitgliedstaaten geltenden Abgaben mit gleicher Wirkung wie Einfuhrzölle werden von ihnen während der Übergangszeit schrittweise aufgehoben. Die Kommission bestimmt durch Richtlinien die Zeitfolge dieser Aufhebung. Sie legt dabei die Vorschriften des Artikels 14 Absätze 2 und 3 sowie die vom Rat gemäß Artikel 14 Absatz 2 erlassenen Richtlinien zugrunde.“

Danach vollzog sich die schrittweise Abschaffung der zwischen den Mitgliedstaaten geltenden Zölle nach anderen Verfahrensregeln als die schrittweise Abschaffung der Abgaben gleicher Wirkung. Dies führt zwingend zu dem Schluß, zu dem der Gerichtshof in den Rechtssachen 2 und 3/69 auch tatsächlich gekommen ist, daß im Gemeinschaftsrecht in der Tat zwischen Zöllen und Abgaben zollgleicher Wirkung unterschieden werden muß. Der Gerichtshof führte in den Rechtssachen 2 und 3/69 aus, daß unter den Begriff der „Abgabe zollgleicher Wirkung“ alle den innergemeinschaftlichen Warenverkehr wegen des Grenzübergangs treffenden finanziellen Belastungen fallen, die keine eigentlichen Zölle sind. Sonach läßt sich nicht argumentieren, die Vertragsbestimmungen über Zölle seien weit auszulegen, und den Hinweisen auf Abgaben zollgleicher Wirkung könne lediglich Klarstellungsfunktion beigemessen werden.

Der umfangreiche Artikel 14 schreibt in allen Einzelheiten den Zeitplan für die schrittweise Herabsetzung der Zölle zwischen den Mitgliedstaaten und das Verfahren bei der Festlegung der einzelnen Zollsätze vor. Wie nach der Lektüre von Artikel 13 zu erwarten, werden darin Abgaben zollgleicher Wirkung an keiner Stelle erwähnt. Für diese gilt er offensichtlich nur insoweit, als in Artikel 13 Absatz 2 auf ihn verwiesen wird.

Artikel 15 ist recht unergiebig. Auch er bezieht sich lediglich auf Zölle, ohne Abgaben zollgleicher Wirkung zu erwähnen.

Artikel 16 lautet:

„Die Mitgliedstaaten heben untereinander die Ausfuhrzölle und die Abgaben gleicher Wirkung spätestens am Ende der ersten Stufe auf.“

Artikel 17 ist bedeutsam, denn er macht deutlich, in welchem engeren Sinne die Verfasser des Vertrages den Ausdruck „Zölle“ gebraucht haben. Darin heißt es zunächst:

„1. Die Artikel 9 bis 15 Absatz 1 gelten auch für die Finanzzölle. Diese werden jedoch bei der Errechnung der Gesamtzollbelastung sowie der Senkung der Zollsätze insgesamt im Sinne des Artikels 14 Absätze 3 und 4 nicht berücksichtigt.“

Im übrigen enthält dieser Artikel nähere Einzelbestimmungen über Finanzzölle.

Eine Analyse der in Abschnitt 1 enthaltenen Artikel legt daher nach meiner Ansicht folgenden Schluß nahe: Die Verfasser des Vertrages haben ganz bewußt zwischen Zöllen einerseits und Abgaben zollgleicher Wirkung andererseits unterschieden. In Fällen, in denen sie beide meinen, bringen sie dies deutlich zum Ausdruck. Erwähnen sie lediglich die Zölle, so tun sie dies absichtlich.

Mit dieser Einsicht, glaube ich, muß man sich der Lektüre des Abschnitts 2 zuwenden, der sich mit der Aufstellung des Gemeinsamen Zolltarifs befaßt.

Meine Herren, ich brauche Ihre Zeit nicht in Anspruch zu nehmen, um Ihnen eine eingehende Übersicht über die Artikel des Abschnitts 2 zu geben. Ich kann mich mit der Feststellung begnügen, daß sie Vorschriften zur schrittweisen Einführung des Gemeinsamen Zolltarifs sowie einen Zeitplan und Bestimmungen über die stufenweise Änderung der Zollsätze durch die Mitgliedstaaten enthalten, die ebenso ins einzelne gehen wie die Bestimmungen in Abschnitt 1 über die schrittweise Abschaffung der Zölle zwischen den Mitgliedstaaten. Nun ist bezeichnend, daß in Abschnitt 2 an keiner Stelle Abgaben zollgleicher Wirkung erwähnt werden. Es ist durchweg nur von Zöllen die Rede. Daraus läßt sich nach meiner Auffassung zwingend folgern, daß die Verfasser des Vertrages die Abschaffung oder Angleichung von Abgaben zollgleicher Wirkung im Handel der Mitgliedstaaten mit dritten Ländern nicht als konstituierenden Bestandteil der Einführung des Gemeinsamen Zolltarifs ansahen. Hätten sie dies gewollt, so wäre es deutlich zum Ausdruck gebracht worden.

Es bedarf keiner Nachforschungen darüber, warum die Verfasser des Vertrages den von ihnen eingeschlagenen Weg gewählt haben; immerhin verdient die Bemerkung der Kommission Aufmerksamkeit, daß die einseitige Abschaffung aller Abgaben zollgleicher Wirkung im Handel mit dritten Ländern durch sämtliche Mitgliedstaaten die Stellung der Gemeinschaft bei ihren Verhandlungen über Tarif- und Handelsabkommen mit diesen Ländern geschwächt hätte und weiterhin schwächen würde. Ferner ist beachtenswert (mehr allerdings auch nicht, denn die Ansichten des Rates oder der Kommission können den Gerichtshof nicht binden), daß die Vertragsauslegung, die ich Ihnen, meine Herren, vorschlage, mit derjenigen übereinstimmt, nach der Rat und Kommission ständig gehandelt haben. Die Kommission gibt in ihrem Schriftsatz einen recht ausführlichen Überblick darüber, was mit Abgaben zollgleicher Wirkung im Handel mit dritten Ländern bisher geschehen ist. Er läßt sich, glaube ich, dahingehend zusammenfassen, daß diese Abgaben bei Agrarerzeugnissen im Zuge der Rechtsvorschriften zur Einführung der gemeinsamen Agrarpolitik abgeschafft wurden, darüber hinaus aber in zahlreichen Fällen auch bei anderen Waren aufgrund von Vereinbarungen der Gemeinschaft mit dritten Ländern als Teil der gemeinsamen Handelspolitik beseitigt wurden.

Meine Herren, die Beklagten haben zur Stützung ihres Vorbringens auf die Urteile des Gerichtshofes in den Rechtssachen 40/69, Hauptzollamt-Oberelbe/Bollmann (Slg. 1970, 69), und 74/69, Hauptzollamt Bremen-Freihafen/Krohn (a.a.O. 451), verwiesen. Ich glaube jedoch, daß diese Fälle anders lagen. Dort ging es um die Frage, ob es einem Mitgliedstaat freisteht, im eigenen Gesetzgebungswege Bestimmungen über die Auslegung und den Anwendungsbereich von Gemeinschaftsverordnungen zu treffen. Im vorliegenden Fall dagegen erzeugt das fragliche belgische Gesetz, wenn meine Auslegung des Vertrages richtig ist, seine Wirkungen gänzlich außerhalb des durch den Gemeinsamen Zolltarif gedeckten Bereichs.

Es trifft natürlich zu, daß in bestimmten Fällen die Erhebung von Abgaben zollgleicher Wirkung durch die Mitgliedstaaten Störungen des Handels oder Wettbewerbsbeeinträchtigungen zur Folge haben mag, die geeignet sind, die Erreichung der Vertragsziele zu vereiteln. Da aber die Mitgliedstaaten durch den Vertrag weder ausdrücklich noch stillschweigend positiv zur Abschaffung derartiger Abgaben verpflichtet werden, kann die Initiative, sich mit diesen Fällen zu befassen, nach meiner Meinung nur von der Kommission ausgehen. Jede andere Auffassung würde letztlich den Verfassern des Vertrages die Absicht unterstellen, den Gerichten der Mitgliedstaaten eine Zuständigkeit übertragen zu wollen, die wahrzunehmen viele von ihnen nicht gerüstet sind, würde sie doch die Entscheidung hauptsächlich wirtschaftlicher, die Gemeinschaft als Ganzes betreffender Streitfragen anhand von wenig greifbaren Kriterien einschließen. Meines Erachtens gelangt man auf diese Weise, wenn auch auf einem etwas anderen Wege, hinsichtlich der Abgaben zollgleicher Wirkung zu dem gleichen Schluß, zu dem der Gerichtshof in den Rechtssachen 51 bis 54/71, International Fruit Company/Produktschap Groenten en Fruit (Slg. 1971, 1117), hinsichtlich der mengenmäßigen Beschränkungen und Maßnahmen gleicher Wirkung gelangt ist.

Es mag natürlich zutreffen, daß es den Mitgliedstaaten, wie die Kommission meint, gemäß Artikel 5 in Verbindung mit Artikel 113 nach dem 31. Dezember 1969 untersagt ist, neue Abgaben zollgleicher Wirkung einzuführen. Ober diese Frage aber ist im vorliegenden Fall nicht zu entscheiden.

Ebensowenig brauchen Sie zu entscheiden, ob die Beitragserhebung aufgrund des hier in Frage stehenden belgischen Sondergesetzes vorliegend tatsächlich geeignet ist, den Handel oder den Wettbewerb zu beeinträchtigen. Ich gehe darauf nur deshalb ein, weil der Kläger einige Statistiken zum Nachweis dafür vorgelegt hat, daß dies nicht der Fall sei, während die Beklagten Gegenbeweis angeboten haben. Wenn ich es richtig sehe, ist diese Tatsachenfrage weder vom Gerichtshof noch von der Arbeidsrechtbank zu entscheiden. Aber auch wenn ich mich täuschen sollte, ist diese Frage jedenfalls nicht vom Gerichtshof im Rahmen der vorgelegten Ersuchen zu entscheiden.

Wendet man sich den von der Arbeidsrechtbank dem Gerichtshof unterbreiteten Fragen zu, stellt man fest, daß sich die acht Fragen teilweise decken und in gewisser Hinsicht weiter gehen, als es zur Entscheidung des Ausgangsverfahrens eigentlich erforderlich ist. So kann, wie ich gerade ausgeführt habe, zur Entscheidung der Ausgangsverfahren dahingestellt bleiben, ob und gegebenenfalls welche Beschränkungen von welchem Zeitpunkt an den Mitgliedstaaten für die Einführung von Abgaben zollgleicher Wirkung auferlegt sind. Die Beiträge, um die es in diesem Verfahren geht, werden seit 1962 erhoben und waren, soweit sie den Handel mit dritten Ländern betreffen, jedenfalls im Zeitpunkt ihrer Einführung rechtmäßig, wie nach der Entscheidung des Gerichtshofes in den Rechtssachen 2 und 3/69 feststeht.

Nach allem bin ich der Ansicht, die dem Gerichtshof von der Arbeidsrechtbank vorgelegten Fragen sollten, anstatt einzeln, wie folgt beantwortet werden:

1. Weder der EWG-Vertrag noch die Verordnung (EWG) Nr. 950/68 des Rates über den Gemeinsamen Zolltarif verpflichtet die Mitgliedstaaten, sämtliche Abgaben zollgleicher Wirkung bei der Direkteinfuhr von Waren aus dritten Ländern abzuschaffen.

2. Die Verpflichtung eines Mitgliedstaats, derartige Abgaben zu beseitigen, kann sich lediglich aus etwaigen Maßnahmen ergeben, die ein zuständiges Gemeinschaftsorgan aufgrund des Vertrages erlassen hat.

( 1 ) Aus dem Englischen fibersem.