SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS

NILS WAHL

vom 15. Oktober 2015( )

Rechtssache C‑248/14 P

Schwenk Zement KG

gegen

Europäische Kommission

„Rechtsmittel ‒ Märkte für Zement und verwandte Produkte ‒ Art. 18 Abs. 3 der Verordnung (EG) Nr. 1/2003 des Rates ‒ Befugnisse der Kommission bei Auskunftsverlangen ‒ Wahl des Rechtsinstruments für Auskunftsverlangen ‒ Verhältnismäßigkeit ‒ Begründung“

1. Welchen Voraussetzungen und welchen Beschränkungen unterliegen die Befugnisse der Kommission, im Rahmen einer Untersuchung möglicher Verstöße gegen die Wettbewerbsregeln der Union durch Beschluss von Unternehmen Auskunft zu verlangen?

2. Dies sind im Wesentlichen die zentralen Fragen, die das Rechtsmittel der Schwenk Zement KG (im Folgenden: Schwenk Zement oder Rechtsmittelführerin) gegen das Urteil des Gerichts aufwirft, mit dem dieses die Klage auf Nichtigerklärung eines Beschlusses der Kommission nach Art. 18 Abs. 3 der Verordnung (EG) Nr. 1/2003( ) teilweise abgewiesen hat, mit dem von diesem Unternehmen die Erteilung von Auskünften in erheblichem Umfang verlangt wurde.

3. Weitgehend ähnliche Fragen werfen auch drei weitere Rechtsmittel anderer im Zementmarkt tätiger Unternehmen gegen drei Urteile des Gerichts auf, mit denen das Gericht ihre Klagen gegen Beschlüsse der Kommission, die dem von Schwenk Zement angefochtenen Beschluss entsprechen, ebenfalls im Wesentlichen abgewiesen hat. In diesen drei anderen Verfahren werde ich heute ebenfalls meine Schlussanträge vorlegen( ). Die vorliegenden Schlussanträge sind daher im Zusammenhang mit diesen Schlussanträgen zu betrachten.

I – Rechtlicher Rahmen

4. Der 23. Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 1/2003 lautet:

„Die Kommission sollte die Befugnis haben, im gesamten Bereich der Gemeinschaft die Auskünfte zu verlangen, die notwendig sind, um gemäß [Art. 101 AEUV] verbotene Vereinbarungen, Beschlüsse und aufeinander abgestimmte Verhaltensweisen sowie die nach [Art. 102 AEUV] untersagte missbräuchliche Ausnutzung einer beherrschenden Stellung aufzudecken. Unternehmen, die einer Entscheidung der Kommission nachkommen, können nicht gezwungen werden, eine Zuwiderhandlung einzugestehen; sie sind auf jeden Fall aber verpflichtet, Fragen nach Tatsachen zu beantworten und Unterlagen vorzulegen, auch wenn die betreffenden Auskünfte dazu verwendet werden können, den Beweis einer Zuwiderhandlung durch die betreffenden oder andere Unternehmen zu erbringen.“

5. Art. 18 („Auskunftsverlangen“) der Verordnung Nr. 1/2003 bestimmt im hier relevanten Teil:

„(1) Die Kommission kann zur Erfüllung der ihr durch diese Verordnung übertragenen Aufgaben durch einfaches Auskunftsverlangen oder durch Entscheidung von Unternehmen und Unternehmensvereinigungen verlangen, dass sie alle erforderlichen Auskünfte erteilen.

(2) Bei der Versendung eines einfachen Auskunftsverlangens an ein Unternehmen oder eine Unternehmensvereinigung gibt die Kommission die Rechtsgrundlage, den Zweck des Auskunftsverlangens und die benötigten Auskünfte an, legt die Frist für die Übermittlung der Auskünfte fest und weist auf die in Artikel 23 für den Fall der Erteilung einer unrichtigen oder irreführenden Auskunft vorgesehenen Sanktionen hin.

(3) Wenn die Kommission durch Entscheidung … Unternehmen und Unternehmensvereinigungen zur Erteilung von Auskünften verpflichtet, gibt sie die Rechtsgrundlage, den Zweck des Auskunftsverlangens und die geforderten Auskünfte an und legt die Frist für die Erteilung der Auskünfte fest. Die betreffende Entscheidung enthält ferner einen Hinweis auf die in Artikel 23 vorgesehenen Sanktionen und weist entweder auf die in Artikel 24 vorgesehenen Sanktionen hin oder erlegt diese auf. Außerdem weist sie auf das Recht hin, vor dem Gerichtshof gegen die Entscheidung Klage zu erheben.

…“

II – Vorgeschichte des Rechtsstreits

6. Die Kommission führte in den Jahren 2008 und 2009 – nach Art. 20 der Verordnung Nr. 1/2003 – mehrere Nachprüfungen in den Räumlichkeiten mehrerer in der Zementbranche tätiger Unternehmen durch. An diese Nachprüfungen schlossen sich 2009 und 2010 mehrere Auskunftsverlangen nach Art. 18 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1/2003 an. Bei Schwenk Zement fand keine Nachprüfung in den Räumlichkeiten statt; auch erhielt Schwenk Zement kein Auskunftsverlangen.

7. Mit Schreiben vom 19. November 2010 unterrichtete die Kommission Schwenk Zement von ihrer Absicht, einen Auskunftsbeschluss nach Art. 18 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1/2003 an sie zu richten, und übermittelte ihr den Entwurf eines Fragebogens, den sie diesem Beschluss beizufügen gedachte. Schwenk Zement nahm der Kommission gegenüber am 6. Dezember 2010 Stellung.

8. Am gleichen Tag teilte die Kommission Schwenk Zement mit, dass sie beschlossen habe, gegen sie und sieben weitere Unternehmen ein Verfahren nach Art. 11 Abs. 6 der Verordnung Nr. 1/2003 und Art. 2 der Verordnung (EG) Nr. 773/2004( ) wegen mutmaßlicher Zuwiderhandlungen gegen Art. 101 AEUV einzuleiten, bei denen es sich um die Beschränkung von Einfuhren in den EWR aus Ländern außerhalb des EWR, um Marktaufteilung, um Preisabsprachen und um andere verbundene wettbewerbswidrige Praktiken in den Märkten für Zement und verwandte Produkte handele.

9. Am 30. März 2011 erließ die Kommission den Beschluss K(2011) 2367 endgültig in einem Verfahren nach Artikel 18 Absatz 3 der Verordnung Nr. 1/2003 des Rates (Sache 39520 – Zement und verwandte Produkte) (im Folgenden: angefochtener Beschluss).

10. In dem angefochtenen Beschluss wies die Kommission darauf hin, dass sie nach Art. 18 der Verordnung Nr. 1/2003 zur Erfüllung der ihr durch diese Verordnung übertragenen Aufgaben durch einfaches Auskunftsverlangen oder durch Beschluss von Unternehmen und Unternehmensvereinigungen verlangen könne, alle erforderlichen Auskünfte zu erteilen (dritter Erwägungsgrund des angefochtenen Beschlusses). Im Anschluss an den Hinweis, dass Schwenk Zement von der Absicht der Kommission, einen Beschluss nach Art. 18 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1/2003 zu erlassen, in Kenntnis gesetzt worden sei und zu einem Fragebogenentwurf Stellung genommen habe (Erwägungsgründe 4 und 5 des angefochtenen Beschlusses), forderte die Kommission die Rechtsmittelführerin durch Beschluss auf, den Fragebogen in Anhang I zu beantworten. Anhang I umfasste insbesondere 94 Seiten und elf Fragengruppen. Anhang II enthielt Hinweise zur Beantwortung dieses Fragebogens; in Anhang III waren Antwortvorlagen genannt.

11. Die Kommission wies ferner auf die mutmaßlichen Zuwiderhandlungen hin (zweiter Erwägungsgrund des angefochtenen Beschlusses), die sie wie folgt bezeichnete: „Bei den mutmaßlichen Zuwiderhandlungen … handelt es sich um die Beschränkung des Handelsverkehrs im Europäischen Wirtschaftsraum (EWR) …, einschließlich der Beschränkung von Einfuhren in den EWR aus Ländern außerhalb des EWR, um Marktaufteilung, um Preisabsprachen und andere verbundene wettbewerbswidrige Praktiken in den Märkten für Zement und verwandte Produkte …“. Unter Verweis auf Art und Umfang der verlangten Auskünfte sowie auf die Schwere der mutmaßlichen Zuwiderhandlungen gegen die Wettbewerbsregeln erachtete es die Kommission für angemessen, Schwenk Zement eine Frist von zwölf Wochen für die Beantwortung der ersten zehn Fragengruppen und eine Frist von zwei Wochen für die Beantwortung der elften Fragengruppe zu gewähren (achter Erwägungsgrund des angefochtenen Beschlusses).

12. Der verfügende Teil des angefochtenen Beschlusses lautet:

„Artikel 1

Schwenk Zement KG (einschließlich ihrer Tochtergesellschaften in der EU, die direkt oder indirekt von ihr kontrolliert werden) muss die in Anhang I dieses Beschlusses beschriebenen Informationen in der in Anhang II und Anhang III dieses Beschlusses verlangten Form innerhalb von zwölf Wochen bezüglich der Fragen 1 bis 10 und innerhalb von zwei Wochen bezüglich Frage 11 nach Bekanntgabe dieses Beschlusses vorlegen. Alle Anhänge sind Bestandteil dieses Beschlusses.

Artikel 2

Dieser Beschluss ist an die Schwenk Zement KG (einschließlich ihrer Tochtergesellschaften in der EU, die direkt oder indirekt von ihr kontrolliert werden) …, gerichtet.“

13. Nach Erhalt des angefochtenen Beschlusses beantragte Schwenk Zement eine Verlängerung der Antwortfrist für die elfte Fragengruppe. Dieser Antrag wurde von der Kommission abgelehnt.

14. Am 18. April, 5. Mai und 27. Juni 2011 reichte Schwenk Zement ihre Antworten auf den Fragebogen der Kommission ein.

III – Verfahren vor dem Gericht und angefochtenes Urteil

15. Mit am 10. Juni 2011 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangener Klageschrift beantragte Schwenk Zement, den angefochtenen Beschluss für nichtig zu erklären.

16. Mit Urteil vom 14. März 2014 in der Rechtssache Schwenk Zement/Kommission (T‑306/11, im Folgenden: angefochtenes Urteil)( ) traf das Gericht folgende Verfügungen: Es i) erklärte den Beschluss K(2011) 2367 endgültig der Kommission vom 30. März 2011 in einem Verfahren nach Artikel 18 Absatz 3 der Verordnung (EG) Nr. 1/2003 des Rates (Sache 39520 – Zement und verwandte Produkte) in Bezug auf die elfte Fragengruppe des in seinem Anhang I enthaltenen Fragebogens für nichtig, ii) erlegte Schwenk Zement zwei Drittel ihrer eigenen Kosten und zwei Drittel der Kosten der Europäischen Kommission sowie der Kommission ein Drittel ihrer eigenen Kosten und ein Drittel der Kosten von Schwenk Zement auf und iii) wies die Klage im Übrigen ab.

IV – Verfahren vor dem Gerichtshof und Rechtsmittelanträge

17. Mit ihrem am 22. Mai 2014 beim Gerichtshof eingegangenen Rechtsmittel beantragt Schwenk Zement,

– das Urteil in der Rechtssache T‑306/11 aufzuheben;

– den Beschluss K(2011) 2367 endgültig der Kommission in einem Verfahren nach Artikel 18 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1/2003 (Sache 39520 – Zement und verwandte Produkte) in vollem Umfang für nichtig zu erklären;

– hilfsweise, den Rechtsstreit zur neuerlichen Entscheidung an das Gericht zurückzuverweisen;

– der Kommission die Kosten beider Rechtszüge aufzuerlegen.

18. Die Kommission beantragt,

– das Rechtsmittel zurückzuweisen;

– hilfsweise, für den Fall der Aufhebung des Urteils in der Rechtssache T‑306/11, die Klage abzuweisen;

– Schwenk Zement die Kosten aufzuerlegen.

19. Schwenk Zement und die Kommission haben in der Sitzung vom 3. Juni 2015 mündlich verhandelt.

V – Würdigung der Rechtsmittelgründe

20. Schwenk Zement macht drei Rechtsmittelgründe geltend. Allgemein gesprochen, betreffen diese Rechtsmittelgründe die Frage, ob das Gericht die Befugnisse der Kommission bei Auskunftsverlangen nach der Verordnung Nr. 1/2003 richtig ausgelegt hat.

21. Die für die Befugnisse der Kommission bei Auskunftsverlangen maßgebenden Rechtsvorschriften und die maßgebende Rechtsprechung werden in meinen ebenfalls heute vorgelegten Schlussanträgen in der Rechtssache HeidelbergCement/Kommission( ) erörtert.

22. Vor diesem Hintergrund werde ich nun die von der Rechtsmittelführerin vorgebrachten Rechtsmittelgründe prüfen.

A – Verhältnismäßigkeit der Wahl des Rechtsinstruments

1. Vorbringen der Parteien

23. Mit ihren ersten beiden Rechtsmittelgründen, die zusammen geprüft werden können, greift die Rechtsmittelführerin die Feststellung des Gerichts an, dass die Kommission durch den Erlass eines Auskunftsbeschlusses nach Art. 18 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1/2003 nicht gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verstoßen habe.

24. Mit ihrem ersten Rechtsmittelgrund, der sich gegen die Rn. 45 bis 55 des angefochtenen Urteils richtet, bringt die Rechtsmittelführerin vor, dass das Gericht das Stufenverhältnis zwischen den beiden in Art. 18 vorgesehenen Arten von Instrumenten verkannt habe: Die Kommission dürfe auf eine verbindliche Entscheidung nur zurückgreifen, wenn sie vernünftigen Grund zu der Annahme habe, dass ein einfaches Auskunftsverlangen sein Ziel nicht erreichen werde, weil der Adressat möglicherweise zu einer Mitwirkung nicht bereit sei.

25. Mit ihrem zweiten Rechtsmittelgrund, der sich gegen die Rn. 51 bis 55 des angefochtenen Urteils richtet, bringt die Rechtsmittelführerin vor, dass das Gericht gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verstoßen habe, weil es seine Feststellungen auf allgemeine Verweise auf die Märkte und die von den Auskunftsverlangen betroffenen Unternehmen gestützt habe, anstatt den die Rechtsmittelführerin konkret betreffenden Einzelfall zu prüfen. Das Gericht habe insbesondere unberücksichtigt gelassen, dass die Rechtsmittelführerin sich gegenüber der Kommission bereits vor Erlass des angefochtenen Beschlusses bereit erklärt habe, alle Anstrengungen zu unternehmen, um den Fragebogen so umfassend und schnell wie möglich zu beantworten.

26. Nach Ansicht der Kommission sind diese Rechtsmittelgründe zurückzuweisen.

2. Würdigung

27. Der erste Rechtsmittelgrund wirft die Frage auf, ob es zwischen den beiden in Art. 18 der Verordnung Nr. 1/2003 vorgesehenen Arten von Instrumenten ein inhärentes Stufenverhältnis oder eine inhärente chronologische Reihenfolge gibt und unter welchen Voraussetzungen die Kommission das eine oder das andere Instrument anzuwenden hat.

28. Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass die Verordnung (EWG) Nr. 17( ) ausdrücklich ein zweistufiges Verfahren für Auskunftsverlangen nach dieser Regelung vorsah. Die Kommission musste zunächst ein einfaches Auskunftsverlangen stellen, bevor sie eine verbindliche Entscheidung erlassen durfte( ).

29. Die Verordnung Nr. 1/2003, die an die Stelle der Verordnung Nr. 17 getreten ist, schafft dieses zweistufige Verfahren jedoch ab. Art. 18 Abs. 1 der neuen Verordnung sieht nämlich vor, dass die Kommission „durch einfaches Auskunftsverlangen oder durch Entscheidung“ von Unternehmen und Unternehmensvereinigungen verlangen kann, dass sie die für ihre Ermittlungen erforderlichen Auskünfte erteilen.

30. Der Entscheidung des Unionsgesetzgebers, den Wortlaut der einschlägigen Bestimmung zu ändern, dürfte daher in dieser Hinsicht besondere Bedeutung zukommen( ). Der neuen Bestimmung ist keinerlei Hinweis darauf zu entnehmen, dass irgendein Stufen- oder chronologisches Verhältnis zwischen den beiden Instrumenten besteht. Insbesondere zeigt die Verwendung der Konjunktion „oder“, dass es Sache der Kommission ist, in jedem Einzelfall das Instrument zu wählen, das sie je nach den Umständen des Einzelfalls zur erfolgreichen Durchführung ihrer Ermittlungen für das angemessenere hält( ).

31. Zu diesen Umständen gehört nicht nur die Bereitschaft des betreffenden Unternehmens, an den Ermittlungen mitzuwirken, sondern auch – und vor allem – die Wahrscheinlichkeit dafür, dass das Unternehmen tatsächlich mitwirken wird, und zwar innerhalb der von der Kommission festgelegten Frist. Die Rolle des betreffenden Unternehmens (beispielsweise als mutmaßliches Mitglied eines Kartells, als „Whistleblower“, als Geschädigte des Kartells oder als bloße Drittpartei) kann im Zusammenhang mit dieser Beurteilung von Bedeutung sein. Wenn mögliche Gründe für ein zügiges Vorgehen vorliegen, kann dies ebenfalls dafür sprechen, dass sich die Entscheidung der Kommission in Richtung des einen oder des anderen der in Art. 18 der Verordnung Nr. 1/2003 genannten Instrumente orientiert.

32. Ich teile daher die Ansicht der Rechtsmittelführerin nicht, dass die Kommission nur befugt sei, eine verbindliche Entscheidung zu erlassen, wenn sie vernünftigen Grund zu der Annahme habe, dass ein einfaches Auskunftsverlangen sein Ziel nicht erreichen werde, weil der Adressat möglicherweise zu einer Mitwirkung nicht bereit sei. Es kann andere Gründe dafür geben, dass die Kommission eine Entscheidung sofort nach Art. 18 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1/2003 erlässt. Die Kommission verfügt in dieser Hinsicht über ein weites Ermessen( ).

33. Gleichwohl ist grundsätzlich vorstellbar, dass die Entscheidung der Kommission, statt eines einfachen Auskunftsverlangens von einer verbindlichen Entscheidung (mit der auch ein höheres Sanktionsrisiko verbunden ist) Gebrauch zu machen, unter bestimmten Umständen gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verstoßen kann( ). Wie das Gericht betont hat, verlangt dieser Grundsatz nämlich, dass die Handlungen der Unionsorgane nicht die Grenzen dessen überschreiten, was zur Erreichung der von ihnen zulässigerweise verfolgten Ziele geeignet und erforderlich ist; wenn mehrere geeignete Maßnahmen zur Auswahl stehen, ist die am wenigsten belastende zu wählen, und die verursachten Nachteile dürfen nicht außer Verhältnis zu den angestrebten Zielen stehen( ).

34. Im vorliegenden Fall standen der Kommission meines Erachtens jedoch nicht zwei verschiedene Instrumente (ein einfaches Auskunftsverlangen und eine verbindliche Entscheidung) zur Auswahl, die gleichermaßen geeignet waren, das verfolgte Ziel zu erreichen.

35. Erstens hat die Rechtsmittelführerin nichts vorgetragen, was die Verhältnismäßigkeit der Entscheidung der Kommission, nach Art. 18 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1/2003 Auskunft zu verlangen, in Frage stellt. Der bloße Umstand, dass die Rechtsmittelführerin der Kommission vor Erlass des angefochtenen Beschlusses mitgeteilt hatte, dass sie bereit sei, alle Anstrengungen zu unternehmen, um die Fragen der Kommission so umfassend und schnell wie möglich zu beantworten, oder der Umstand, dass Schwenk Zement (anders als die anderen von der Untersuchung betroffenen Unternehmen) vorher kein Auskunftsverlangen nach Art. 18 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1/2003 erhalten hatte, reicht meines Erachtens nicht aus, um eine mangelnde Verhältnismäßigkeit zu belegen.

36. Zweitens hatte die Kommission, wie sie in der mündlichen Verhandlung erläutert hat, einen konkreten Grund für ihre Entscheidung, ein praktisch identisches Auskunftsverlangen nach Art. 18 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1/2003 gleichzeitig an alle Unternehmen zu richten, die einer Beteiligung an den mutmaßlichen Zuwiderhandlungen verdächtigt wurden. Der Großteil der im angefochtenen Beschluss verlangten Informationen bestand aus Daten, die die Kommission von allen diesen Unternehmen angefordert hatte, um diese Daten miteinander zu vergleichen( ). Die Kommission konnte einen sinnvollen Vergleich nur ziehen, wenn die verlangten Informationen etwa zur gleichen Zeit übermittelt wurden und richtig und vollständig waren. Fehler oder Verzögerungen, selbst seitens eines einzigen Adressaten, hätten dazu geführt, dass der von der Kommission beabsichtigte Vergleich nicht durchführbar oder jedenfalls nicht aussagekräftig genug gewesen wäre.

37. Unter diesen Umständen durfte die Kommission davon ausgehen, dass der Erlass einer verbindlichen Entscheidung nach Art. 18 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1/2003 das beste Mittel war, um sicherzustellen, dass die verlangten Auskünfte so vollständig und zutreffend wie möglich und innerhalb der gewünschten Frist vorgelegt werden würden.

38. Ferner ist meines Erachtens nicht zu beanstanden, dass das Gericht seine Feststellungen zu diesem Punkt auf allgemeine Verweise gestützt hat, ohne den konkreten Einzelfall der Rechtsmittelführerin zu prüfen. Das Gericht hat in seiner Prüfung nämlich die Art der von der Kommission durchgeführten Untersuchung und die Zahl der davon betroffenen Unternehmen( ) sowie die Menge der von der Rechtsmittelführerin verlangten Informationen( ) berücksichtigt.

39. Aus allen diesen Gründen halte ich die Feststellung des Gerichts, dass die Kommission nicht dadurch gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verstoßen habe, dass sie einen Beschluss nach Art. 18 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1/2003 anstatt eines einfachen Auskunftsverlangens nach Art. 18 Abs. 2 derselben Verordnung erlassen habe, nicht für fehlerhaft.

40. Der erste und der zweite Rechtsmittelgrund der Rechtsmittelführerin sind daher zurückzuweisen.

B – Begründung

1. Vorbringen der Parteien

41. Mit ihrem dritten Rechtsmittelgrund, der sich gegen die Rn. 18 bis 44 des angefochtenen Urteils richtet, macht Schwenk Zement in zweifacher Hinsicht einen Verstoß gegen den Grundsatz geltend, dass Handlungen der Union hinreichend begründet sein müssen. Zum einen habe das Gericht durch die Feststellung, dass der angefochtene Beschluss hinreichend begründet sei, gegen Art. 18 der Verordnung Nr. 1/2003 und Art. 296 AEUV verstoßen. Dies wiederum führe zu einem Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, weil es mangels einer detaillierteren Bezeichnung des Zwecks der Untersuchung unmöglich gewesen sei, die Verhältnismäßigkeit des Auskunftsverlangens zu prüfen. Zum anderen mangele es auch dem angefochtenen Urteil an einer hinreichenden Begründung: Die Gründe für die Zurückweisung des Vorbringens der Rechtsmittelführerin zu diesem Punkt seien lediglich knapp dargestellt worden.

42. Nach Ansicht der Kommission ist dieser Rechtsmittelgrund zurückzuweisen. Die Kommission betont, dass das Verfahren noch in einem frühen Stadium gewesen sei, als der angefochtene Beschluss erlassen worden sei. Ein Auskunftsverlangen könne nicht die Detailliertheit aufweisen, die für die am Ende der Untersuchung erlassenen Entscheidungen, etwa für die Mitteilung der Beschwerdepunkte, erforderlich sei. Die Kommission bringt ferner vor, dass der zweite Teil des Rechtsmittelgrundes unzulässig sei, weil die Rechtsmittelführerin nicht klar erläutere, welchen Aspekten der Begründung des Gerichts es an hinreichender Detailliertheit mangele.

2. Würdigung

43. Festzustellen ist zunächst, dass ich die von der Kommission gegen den zweiten Teil des vorliegenden Rechtsmittelgrundes erhobenen Einwände für begründet halte. Mit diesem Teil des Rechtsmittelgrundes macht die Rechtsmittelführerin eine unzureichende Begründung des angefochtenen Urteils geltend. Weder in ihrer Rechtsmittelschrift noch in ihrem mündlichen Vortrag werden jedoch die Aspekte des Urteils, die beanstandet werden, und die konkreten Gründe für diese Beanstandung mit der erforderlichen Genauigkeit benannt. Die Rechtsmittelführerin behauptet lediglich, das angefochtene Urteil sei zu „formelhaft“, soweit es sich mit dem von ihr vorgebrachten Klagegrund betreffend die Begründung des angefochtenen Beschlusses befasse.

44. Dieses Vorbringen ist offensichtlich nicht ausreichend, um dem Gerichtshof eine Überprüfung der Rechtmäßigkeit des angefochtenen Urteils zu ermöglichen. Es grenzt an Ironie, dass die Rechtsmittelführerin die Kürze des angefochtenen Urteils beklagt und ihre Rechtsmittelschrift insoweit mit demselben Problem behaftet ist.

45. Jedenfalls enthält das angefochtene Urteil meines Erachtens in den Rn. 18 bis 44 eine hinreichende Darstellung der Gründe, aus denen das Gericht zu der Auffassung kam, dass der angefochtene Beschluss hinreichend begründet sei.

46. Dagegen bin ich der Ansicht, dass der erste Teil des dritten Rechtsmittelgrundes von Schwenk Zement, der die Begründung des angefochtenen Beschlusses betrifft, stichhaltig ist.

47. Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass nach ständiger Rechtsprechung die in Art. 296 AEUV vorgeschriebene Begründung für von Unionsorganen erlassene Maßnahmen der Natur der betreffenden Maßnahme angepasst sein und die Überlegungen des Organs, das die Maßnahme erlassen hat, so klar und eindeutig zum Ausdruck bringen muss, dass die Betroffenen ihr die Gründe für die erlassene Maßnahme entnehmen können und die Unionsgerichte die Rechtmäßigkeit dieser Gründe kontrollieren können. Das Begründungserfordernis ist anhand aller Umstände des Einzelfalls zu beurteilen. In der Begründung brauchen nicht alle tatsächlich und rechtlich einschlägigen Gesichtspunkte genannt zu werden, da die Frage, ob die Begründung den Erfordernissen von Art. 296 AEUV genügt, nicht nur anhand seines Wortlauts zu beurteilen ist, sondern auch anhand seines Kontexts sowie sämtlicher Rechtsvorschriften auf dem betreffenden Gebiet( ).

48. Für Beschlüsse, mit denen eine Nachprüfung nach Art. 20 der Verordnung Nr. 1/2003 angeordnet wird, hat der Gerichtshof kürzlich bestätigt, dass die Kommission weder den Adressaten solcher Beschlüsse alle ihr vorliegenden Informationen über vermutete Zuwiderhandlungen zu übermitteln braucht, noch eine strenge rechtliche Qualifizierung dieser Zuwiderhandlungen vornehmen muss, sofern sie klar angibt, welchen Vermutungen sie nachzugehen beabsichtigt. Die Kommission hat zwar möglichst genau anzugeben, wonach gesucht wird und auf welche Punkte sich die Nachprüfung beziehen soll, doch braucht aus einem Nachprüfungsbeschluss nicht notwendigerweise eine genaue Abgrenzung des relevanten Marktes, die exakte rechtliche Qualifizierung der vermuteten Zuwiderhandlungen oder der genaue Zeitraum hervorzugehen, in dem diese Zuwiderhandlungen begangen sein sollen, sofern sie nur die vorstehend genannten wesentlichen Angaben enthält. Nachprüfungen finden nämlich normalerweise zu Beginn einer Untersuchung statt, so dass die Kommission in diesem Stadium noch nicht über genaue Informationen zu diesen Punkten verfügt. Es ist gerade der Zweck einer Nachprüfung, Beweismaterial für die mutmaßliche Zuwiderhandlung zu sammeln, um der Kommission eine Prüfung ihres Verdachts und eine spezifischere rechtliche Würdigung zu ermöglichen( ).

49. Diese Grundsätze sind meines Erachtens – sinngemäß – auf Auskunftsentscheidungen nach Art. 18 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1/2003 anwendbar. Eindeutig verfolgen beide Arten von Rechtsakten das gleiche Ziel und dienen der Ermittlung von Tatsachen. Auch wenn sie nicht denselben Wortlaut haben, dürfte die relative Ähnlichkeit der beiden Bestimmungen ebenfalls ihre einheitliche Auslegung nahelegen( ).

50. Vor diesem Hintergrund ist die zentrale Frage, ob das Gericht in einwandfreier Weise geprüft hat, inwieweit die Begründung des angefochtenen Beschlusses ausreichend war. Mit anderen Worten stellt sich folgende Frage: Ist die fragliche Begründung unter Berücksichtigung des Verfahrensstadiums, in dem der angefochtene Beschluss erlassen wurde, klar genug, um einerseits den Adressaten in die Lage zu versetzen, seine Verteidigungsrechte wahrzunehmen und seine Mitwirkungspflicht gegenüber der Kommission zu erkennen, und andererseits den Unionsgerichten die Ausübung einer gerichtlichen Kontrolle zu ermöglichen?

51. Diese Frage ist meines Erachtens zu verneinen.

52. In Rn. 37 des angefochtenen Urteils stellt das Gericht fest, dass die Begründung des angefochtenen Beschlusses „aus einer sehr allgemein gehaltenen Formulierung [bestehe], deren Präzisierung angebracht gewesen wäre, so dass sie insoweit zu beanstanden ist“. Dies ist meines Erachtens kaum zu bestreiten: Drei wichtigen Aspekten der Begründung mangelt es nämlich an hinreichender Detailliertheit. Ich spreche insbesondere von der Bezeichnung der mutmaßlichen Zuwiderhandlungen, ihrem räumlichen Umfang und den von den Zuwiderhandlungen betroffenen Produkten.

53. Was die mutmaßlichen Zuwiderhandlungen angeht, wird im zweiten Erwägungsgrund des angefochtenen Beschlusses festgestellt: „Bei den mutmaßlichen Zuwiderhandlungen … handelt es sich um die Beschränkung des Handelsverkehrs …, einschließlich der Beschränkung von Einfuhren …, um Marktaufteilung, um Preisabsprachen und andere verbundene wettbewerbswidrige Praktiken“. Diese Beschreibung der möglichen Zuwiderhandlungen erscheint nicht nur recht vage („Beschränkung des Handelsverkehrs“, „einschließlich der Beschränkung von Einfuhren“), sondern auch allumfassend („andere verbundene wettbewerbswidrige Praktiken“). Die Erwähnung einer „Marktaufteilung“ und von „Preisabsprachen“ – in dieser Allgemeinheit – grenzt die Art des von der Kommission vermuteten Verhaltens kaum genauer ein. Marktaufteilungs- und Preisabsprachenelemente weisen nämlich die meisten Kartelle auf. In der Praxis dürften die allermeisten der nach Art. 101 AEUV verbotenen Arten von Vereinbarungen unter diese Beschreibung fallen.

54. Was den räumlichen Umfang der mutmaßlichen Zuwiderhandlungen angeht, erwähnt der angefochtene Beschluss die Beschränkung des Handelsverkehrs im EWR, einschließlich der Beschränkung von Einfuhren in den EWR aus Ländern außerhalb des EWR. Zwar ist es nicht erforderlich, dass die geografische Komponente des betreffenden Marktes in einem Beschluss nach Art. 18 bestimmt wird( ), doch sollte es möglich gewesen sein, wenigstens einige der betroffenen Länder zu nennen. Insbesondere ist unklar, ob der möglicherweise betroffene Markt aus dem gesamten EWR oder lediglich aus Teilen davon besteht, und welche dies gegebenenfalls sind.

55. Schließlich ist der angefochtene Beschluss noch weniger greifbar, soweit es um die Benennung der Produkte geht, die Gegenstand der Untersuchung sind. Es wird praktisch nur Zement als relevantes Produkt bezeichnet, da der Beschluss – im Übrigen – „Märkte für … [zement-]verwandte Produkte“ nennt. Diese Umschreibung ist wiederum nicht nur äußerst vage (wie eng müssen die Produkte mit Zement „verwandt“ sein?), sondern deckt potenziell alle Arten von Produkten ab, auf die sich die Tätigkeit der Rechtsmittelführerin (als Verkäuferin oder Käuferin) erstreckt.

56. Dem Gericht zufolge( ) wird die mangelnde Detailliertheit des angefochtenen Beschlusses teilweise dadurch abgemildert, dass er ausdrücklich auf den Beschluss der Kommission über die Einleitung des Verfahrens verweise, der zusätzliche Informationen über den räumlichen Umfang der mutmaßlichen Zuwiderhandlungen und die Art der betroffenen Erzeugnisse enthalte.

57. Es könnte an dieser Stelle zweifelhaft erscheinen, ob es für das Verständnis ausreichend ist, dass die beiden Beschlüsse in Verbindung miteinander zu sehen sind.

58. Meines Erachtens bedürfen Unionsrechtsakte, die Verpflichtungen auferlegen, die in die Sphäre der privaten Betätigung von Einzelpersonen oder Unternehmen eingreifen und im Fall eines Verstoßes das Risiko erheblicher finanzieller Sanktionen nach sich ziehen, grundsätzlich einer eigenständigen Begründung( ). Es ist nämlich wichtig, dass diese Einzelpersonen oder Unternehmen in die Lage versetzt werden, die Gründe eines solchen Rechtsakts ohne übermäßige Auslegungsbemühungen zu erfassen( ), so dass sie ihre Rechte wirksam und rechtzeitig wahrnehmen können. Dies gilt insbesondere für Rechtsakte, die ausdrückliche Verweise auf vorangegangene Rechtsakte mit einer anderen Begründung enthalten. Jeder bedeutsame Unterschied zwischen den beiden Rechtsakten kann für den Adressaten eine Quelle der Unsicherheit sein.

59. Ungeachtet der vorstehenden Ausführungen bin ich der Ansicht, dass das Gericht im vorliegenden Fall zu Recht ausnahmsweise festgestellt hat, dass die Begründung des angefochtenen Beschlusses in Verbindung mit der Begründung des Beschlusses über die Einleitung des Verfahrens verstanden werden kann. Die beiden Beschlüsse wurden im Rahmen derselben Untersuchung erlassen und betreffen offenkundig dieselben mutmaßlichen Zuwiderhandlungen. Sie ergingen ferner innerhalb kurzer Zeit. Vor allem aber dürfte ein bedeutsamer Unterschied zwischen den Begründungen beider Beschlüsse nicht bestehen. Daher komme ich zu der Ansicht, dass im vorliegenden Fall der erste Beschluss als „Kontext“ des zweiten Beschlusses angesehen werden kann, der dem Adressat nicht unbekannt sein konnte( ).

60. Dennoch war der erste Beschluss, auch wenn er sich zum räumlichen Umfang der mutmaßlichen Zuwiderhandlungen deutlich detaillierter verhielt (indem er die potenziell betroffenen Mitgliedstaaten aufführte), nicht gleichermaßen präzise, was die Art dieser Zuwiderhandlungen und die betroffenen Produkte angeht. Insbesondere umfasst die angegebene Erläuterung des Begriffs „Zement und verwandte Produkte“ in einer Fußnote auf S. 4 dieses Beschlusses eine potenziell sehr weitreichende und disparate Gruppe von Produkten.

61. Allerdings führt der Umstand, dass eine Begründung möglicherweise zu allgemein oder in bestimmten Punkten eher vage ist, meines Erachtens nicht zur Ungültigkeit, wenn der Beschluss im Übrigen dem Adressaten und den Unionsgerichten ermöglicht, hinreichend genau zu ersehen, um welche Informationen es der Kommission geht und welches die Gründe hierfür sind( ). Wenn auch nur mittelbar oder implizit, kann nämlich der Gegenstand der gestellten Fragen eine Begründung zusätzlich erhellen, die möglicherweise nicht mit der erforderlichen Genauigkeit verfasst wurde. Sehr genaue und gezielte Fragen legen schließlich zwangsläufig den Umfang der Ermittlungen der Kommission offen. Dies dürfte meines Erachtens insbesondere für Rechtsakte gelten, die in einem frühen Stadium des Verfahrens erlassen werden, wenn der Umfang der notwendigen Ermittlungsmaßnahmen nicht völlig und endgültig feststeht und infolge der nachfolgend gesammelten Informationen möglicherweise später noch begrenzt oder erweitert werden muss.

62. Im vorliegenden Fall gilt jedoch vielmehr das Gegenteil. Die Fragen an Schwenk Zement sind außerordentlich zahlreich und betreffen sehr unterschiedliche Arten von Auskünften. Aus meiner Sicht lässt sich eine innere Verbindung zwischen vielen der in dem Fragebogen enthaltenen Fragen ausgesprochen schwer ausmachen( ). Ferner stehen einige der Fragen offenbar nicht ganz im Einklang mit dem Aussagegehalt des vorangegangenen Beschlusses über die Einleitung des Verfahrens: Beispielsweise sind die Fragen 3 und 4 (mit denen besonders umfangreiche Informationen über einen Zehn-Jahres-Zeitraum verlangt werden) nicht auf die Mitgliedstaaten begrenzt, die im Beschluss über die Einleitung des Verfahrens als möglicherweise betroffen bezeichnet wurden.

63. Wenn im Übrigen die zwischen einigen dieser Fragen bestehende innere Verbindung in einer vollständigen Abbildung der Erträge und Kostenstruktur des Unternehmens bestände, um der Kommission eine Analyse des Unternehmens mit ökonometrischen Methoden (durch Vergleich mit anderen in der Zementbranche tätigen Unternehmen) zu ermöglichen, könnte fraglich erscheinen, ob ein solches weites und allumfassendes Auskunftsverlangen überhaupt nach Art. 18 angemessen ist. Soweit der Kommission keine konkreten, auf ein zu beanstandendes Verhalten hindeutenden Indizien vorliegen, für die eine solche Analyse den erforderlichen Beleg liefern könnte, erscheint ein solches Auskunftsverlangen eher angemessen für die Untersuchung eines Wirtschaftszweigs nach Art. 17 der Verordnung Nr. 1/2003.

64. Unter diesen Umständen stimme ich mit der Rechtsmittelführerin darin überein, dass der Zweck des Auskunftsverlangens der Kommission nicht hinreichend klar und eindeutig war. Demzufolge war für dieses Unternehmen übermäßig schwer zu ersehen, welches die mutmaßlichen Zuwiderhandlungen sein sollten, um den Umfang seiner Mitwirkungspflicht gegenüber der Kommission zu erkennen und gegebenenfalls seine Verteidigungsrechte wahrzunehmen, etwa durch Ablehnung einer Beantwortung der Fragen, die seiner Ansicht nach rechtswidrig waren. Dies gilt umso mehr im Hinblick darauf, dass einige Fragen sich auf Informationen bezogen, die nicht rein tatsächlicher Art waren, sondern eine Bewertung erforderten( ) und andere Fragen relativ vage waren( ). Somit konnte die Rechtsmittelführerin in Anbetracht dieser Fragen das Risiko einer Beantwortung, mit der sie sich selbst belastete, nicht ohne Weiteres ausschließen( ).

65. Dieser Mangel an Detailliertheit kann nicht – wie die Kommission behauptet – dadurch gerechtfertigt sein, dass der angefochtene Beschluss in einem frühen Stadium der Ermittlungen erlassen wurde. Der Beschluss erging nämlich fast drei Jahre nach Beginn der Untersuchung. In dieser Zeit hatte eine Reihe von Nachprüfungen stattgefunden, und es waren bereits sehr detaillierte Auskunftsverlangen der Kommission ergangen und von den betroffenen Unternehmen beantwortet worden. Auch wenn Schwenk Zement von diesen Nachprüfungen und Auskunftsverlangen nicht betroffen war, dürfte die Untersuchung zu dem Zeitpunkt, als die Kommission den angefochtenen Beschluss erließ, in einem relativ fortgeschrittenen Stadium gewesen sein. Die Kommission hatte nämlich einige Monate vor Erlass des angefochtenen Beschlusses ihrer Ansicht nach hinreichende Anhaltspunkte gesammelt, um ein Verfahren nach Art. 11 Abs. 6 der Verordnung Nr. 1/2003 und Art. 2 der Verordnung Nr. 773/2004 auch gegen Schwenk Zement einzuleiten. Diese Anhaltspunkte sollten es der Kommission ermöglicht haben, den angefochtenen Beschluss detaillierter zu begründen.

66. Ich stimme mit der Kommission darin überein, dass die Anforderungen an die Detailliertheit einer Begründung u. a. von den Informationen abhängen, die ihr vorliegen, wenn ein Beschluss nach Art. 18 erlassen wird( ). Die notwendige Folgerung hieraus ist aus meiner Sicht jedoch, dass eine Begründung, die für eine zu Beginn einer Untersuchung erlassene Entscheidung (d. h. für eine Entscheidung über die Verpflichtung eines Unternehmen zur Duldung einer Nachprüfung nach Art. 20 oder für den ersten Auskunftsbeschluss nach Art. 18 Abs. 3) ausreichen mag, für eine in einem viel späteren Stadium der Untersuchung erlassene Entscheidung nicht mehr ausreichen kann, wenn die Kommission über umfassendere Informationen zu den mutmaßlichen Zuwiderhandlungen verfügt.

67. Unter diesen Umständen halte ich es für unentschuldbar, dass Schwenk Zement trotz aller von der Kommission in den ersten Jahren ihrer Ermittlungen gesammelten Informationen und des erheblichen, mit dem angefochtenen Beschluss abverlangten Aufwands über den genauen Umfang der Ermittlungen der Kommission im Dunkeln gelassen wurde.

68. Ferner bringt die Rechtsmittelführerin meines Erachtens zu Recht vor, dass die Ausübung der gerichtlichen Kontrolle der Rechtmäßigkeit des angefochtenen Beschlusses durch die Unionsgerichte erheblich erschwert sei. Wie in meinen Schlussanträgen in der Rechtssache HeidelbergCement( ) eingehender erörtert, wird dem Gerichtshof aufgrund der spärlichen Informationen zu den mutmaßlichen Zuwiderhandlungen, die der angefochtene Beschluss enthält (selbst wenn der Beschluss vor dem Hintergrund des Beschlusses über die Einleitung des Verfahrens betrachtet wird), die Prüfung erschwert, ob die Voraussetzungen der Erforderlichkeit und Verhältnismäßigkeit des Auskunftsverlangens erfüllt sind( ). Was den erstgenannten Punkt angeht, soll der Gerichtshof beurteilen, ob der Zusammenhang zwischen der mutmaßlichen Zuwiderhandlung und den verlangten Informationen eng genug ist, um das Auskunftsverlangen der Kommission zu rechtfertigen. Im Hinblick auf den letztgenannten Punkt muss der Gerichtshof feststellen, ob der einem Unternehmen abverlangte Aufwand im öffentlichen Interesse gerechtfertigt und nicht übermäßig ist.

69. Aus diesen Gründen hat das Gericht meines Erachtens Art. 296 AEUV und Art. 18 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1/2003 im Hinblick auf die für einen Auskunftsbeschluss erforderliche Begründung fehlerhaft ausgelegt und angewendet. Das angefochtene Urteil ist somit aufzuheben, soweit das Gericht damit aus den in den Rn. 18 bis 44 des Urteils ausgeführten Gründen festgestellt hat, dass der angefochtene Beschluss hinreichend begründet sei.

VI – Folgen der Würdigung

70. Nach Art. 61 Abs. 1 der Satzung des Gerichtshofs hebt der Gerichtshof das Urteil des Gerichts auf, wenn das Rechtsmittel begründet ist. Ist der Rechtsstreit zur Entscheidung reif, so kann ihn der Gerichtshof selbst endgültig entscheiden. Er kann die Sache auch an das Gericht zurückverweisen.

71. Ich bin zu dem Ergebnis gelangt, dass dem dritten von der Rechtsmittelführerin geltend gemachten Rechtsmittelgrund stattzugeben und das angefochtene Urteil folglich aufzuheben ist.

72. Angesichts des bekannten Sachverhalts und des Vortrags der Parteien vor dem Gericht und vor dem Gerichtshof ist der Gerichtshof meines Erachtens in der Lage, die Rechtssache selbst endgültig zu entscheiden.

73. In ihrer Klageschrift hat die Rechtsmittelführerin fünf Klagegründe für ihren Antrag auf Nichtigerklärung des angefochtenen Beschlusses geltend gemacht.

74. Aufgrund der vorstehend entwickelten Erwägungen war der angefochtene Beschluss rechtswidrig, weil er nicht den Anforderungen von Art. 18 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1/2003 gemäß begründet war (siehe Nrn. 41 bis 69 der vorliegenden Schlussanträge). Dieser Rechtsfehler für sich allein bildet eine hinreichende Grundlage für die Nichtigerklärung des Beschlusses in seiner Gesamtheit. Folglich bedarf es meines Erachtens keiner Prüfung der Begründetheit der anderen von der Rechtsmittelführerin geltend gemachten Klagegründe.

VII – Kosten

75. Nach Art. 138 Abs. 1 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen.

76. Sollte der Gerichtshof mit meiner Würdigung des Rechtsmittels übereinstimmen, sind der Kommission nach den Art. 137, 138 und 184 der Verfahrensordnung die Kosten sowohl des erstinstanzlichen als auch des Rechtsmittelverfahrens aufzuerlegen.

VIII – Ergebnis

77. Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor,

– das Urteil des Gerichts vom 14. März 2014 in der Rechtssache Schwenk Zement/Kommission (T‑306/11) aufzuheben;

– den Beschluss K(2011) 2367 endgültig der Kommission vom 30. März 2011 in einem Verfahren nach Artikel 18 Absatz 3 der Verordnung (EG) Nr. 1/2003 des Rates (Sache 39520 – Zement und verwandte Produkte) für nichtig zu erklären;

– der Kommission die Kosten des erstinstanzlichen und des Rechtsmittelverfahrens aufzuerlegen.