SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS

PEDRO CRUZ VILLALÓN

vom 14. Januar 2015 ( 1 )

Rechtssache C‑62/14

Peter Gauweiler,

Bruno Bandulet,

Wilhelm Hankel,

Wilhelm Nölling,

Albrecht Schachtschneider,

Joachim Starbatty,

Roman Huber u. a.,

Johann Heinrich von Stein u. a.

sowie die

Fraktion DIE LINKE im Deutschen Bundestag

gegen

Deutscher Bundestag

(Vorabentscheidungsersuchen des Bundesverfassungsgerichts [Deutschland])

„Wirtschaftspolitik und Währungspolitik — Gültigkeit des Beschlusses des Rates der Europäischen Zentralbank vom 6. September 2012 — Technische Merkmale des Ankaufs von Staatsanleihen auf dem Sekundärmarkt (‚Outright Monetary Transactions‘ [OMT]) — Innerstaatliche Kontrolle der Verfassungsmäßigkeit von Handlungen der Union — Ultra-vires-Akte — Verfassungsidentität — Loyale Zusammenarbeit — Zulässigkeit — Einstufung als angreifbare Handlung im Rahmen eines Vorabentscheidungsverfahrens — Öffentliche Kommunikationspolitik der Europäischen Zentralbank — Kompetenzen der Europäischen Zentralbank — Preisstabilität — Wiederherstellung der geldpolitischen Transmissionskanäle — Art. 119 AEUV und 127 Abs. 1 und 2 AEUV — Außergewöhnliche Umstände — Unkonventionelle Maßnahmen der Geldpolitik — Grundsatz der Verhältnismäßigkeit — Art. 5 Abs. 4 EUV — Art. 123 AEUV — Verbot der monetären Finanzierung von Mitgliedstaaten der Euro-Zone“

Inhaltsverzeichnis

I – Rechtlicher Rahmen A – Unionsrecht B – Innerstaatlicher rechtlicher Rahmen II – Sachverhalt und Verfahren vor dem nationalen Gericht III – Das Vorabentscheidungsersuchen an den Gerichtshof IV – Vorüberlegung: zur „funktionalen“ Problematik der Vorlagefragen im Kontext der einschlägigen Rechtsprechung des BVerfG V – Zulässigkeit VI – Die Vorlagefragen A – Die erste Vorlagefrage: die Art. 119 AEUV und 127 Abs. 1 und 2 AEUV und die Grenzen der Geldpolitik der EZB 1. Vorbringen der Verfahrensbeteiligten 2. Prüfung a) Vorbemerkungen i) Zum Status und Mandat der EZB ii) Unkonventionelle geldpolitische Maßnahmen und die Einordnung des OMT‑Programms als eine dieser Maßnahmen – Unkonventionelle geldpolitische Maßnahmen aus der Sicht der EZB – Das OMT‑Programm als unkonventionelle geldpolitische Maßnahme b) Die Zuständigkeiten der EZB und das OMT‑Programm i) Das OMT‑Programm und die Wirtschaftspolitik der Union und der Mitgliedstaaten als Zuständigkeitsgrenze der EZB – Die Wirtschaftspolitik und die Währungspolitik der Union – Das OMT‑Programm im Licht der Kriterien für die Definition der Wirtschaftspolitik und der Währungspolitik der Union ii) Die Prüfung der Verhältnismäßigkeit des OMT‑Programms (Art. 5 Abs. 4 EUV) – Die Prämisse der Verhältnismäßigkeit: die Begründung des Vorliegens der das OMT‑Programm rechtfertigenden Umstände – Die Prüfung der Geeignetheit – Die Prüfung der Erforderlichkeit – Die Prüfung der Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne – Zwischenergebnis c) Antwort auf die erste Vorlagefrage B – Die zweite Vorlagefrage: die Vereinbarkeit des OMT‑Programms mit Art. 123 Abs. 1 AEUV (Verbot der monetären Finanzierung der Staaten der Euro-Zone) 1. Vorbringen der Verfahrensbeteiligten 2. Prüfung a) Das Verbot der monetären Finanzierung der Mitgliedstaaten (Art. 123 Abs. 1 AEUV) und der Erwerb von Staatsschuldtiteln durch die EZB b) Das OMT‑Programm und seine Vereinbarkeit mit dem Verbot des Art. 123 Abs. 1 AEUV i) Forderungsverzicht und Pari-passu-Behandlung ii) Ausfallrisiko iii) Halten bis zur Endfälligkeit iv) Zeitpunkt des Erwerbs v) Anreiz für den Erwerb auf dem Primärmarkt 3. Antwort auf die zweite Vorlagefrage VII – Ergebnis

1. Mit einer Pressemitteilung, die im Anschluss an eine Sitzung des Rates der Europäischen Zentralbank am 5. und 6. September 2012 veröffentlicht wurde, gab die Europäische Zentralbank einen Beschluss bekannt, mit dem ein Programm für den Ankauf von Staatsanleihen von Mitgliedstaaten der Euro-Zone gebilligt wurde, das den Namen „Outright Monetary Transactions“ (geldpolitische Outright-Geschäfte, im Folgenden: OMT) erhalten soll. In der Pressemitteilung wurden die wesentlichen Merkmale dieses Programms für den Ankauf solcher Anleihen erläutert. Allerdings wurden die Rechtsakte, die die Durchführung dieses Programms regeln, noch nicht erlassen, und so verhält es sich bis zum heutigen Tag.

2. In dieser Pressemitteilung tat die Europäische Zentralbank (im Folgenden: EZB) ihre Bereitschaft kund, Staatsanleihen von Staaten der Euro-Zone auf den Sekundärmärkten unter bestimmten Voraussetzungen zu erwerben: Die EZB machte, kurz gesagt, die Durchführung des Programms davon abhängig, dass der betroffene Mitgliedstaat oder die betroffenen Mitgliedstaaten an einem Finanzhilfeprogramm der Europäischen Finanzstabilisierungsfazilität (EFSF) oder des Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM) teilnähmen, vorausgesetzt weiter, dass dieses Hilfsprogramm die Möglichkeit von Primärmarktkäufen umfasst. Zudem war vorgesehen, dass sich Geschäfte des OMT‑Programms auf das kürzere Ende der Zinsstrukturkurve konzentrieren sollen, ohne dass ex ante quantitative Beschränkungen festgelegt werden, dass ferner die gleiche Behandlung wie die privater Gläubiger („Pari-passu-Behandlung“) akzeptiert wird und dass eine Verpflichtung zur vollständigen Sterilisierung der geschaffenen Liquidität besteht.

3. Auf diese Weise entstand das OMT‑Programm in einem Kontext und als Antwort auf eine Situation, die als außergewöhnliche Probe für die Tragfähigkeit der der EZB anvertrauten Währungspolitik galt. So hatte sich aus der 2008 eingetretenen internationalen Wirtschaftskrise im Jahr 2010 eine Staatsschuldenkrise verschiedener Staaten der Euro-Zone entwickelt. Als sich unter den Investoren Zweifel an der Überlebensfähigkeit des Euro ausbreiteten, steuerten im Sommer 2012 mehrere Mitgliedstaaten der Euro-Zone infolge des anscheinend unaufhaltsamen Anstiegs der Risikoprämien für ihre Staatsanleihen auf das Szenario einer Zahlungsunfähigkeit zu. Die„Reversibilität“ des Euro und eine daraus folgende Rückkehr zu den nationalen Währungen schienen zu einer sich selbst erfüllenden Prophezeiung zu werden. Genau in diesem Kontext kündigte die EZB das OMT‑Programm an, das allgemein als eine Konkretisierung des wenige Wochen zuvor von ihrem Präsidenten, Herrn Draghi, gegebenen Versprechens betrachtet wurde, im Rahmen des Mandats der Bank zu tun, „was immer erforderlich ist“, um das Vertrauen in die gemeinsame Währung wiederherzustellen.

4. Zum ersten Mal in seiner Geschichte hat sich das deutsche Bundesverfassungsgericht (im Folgenden: BVerfG) gemäß Art. 267 AEUV an den Gerichtshof gewandt, und zwar zur Klärung der Frage, ob das OMT‑Programm rechtmäßig ist. Wie im Folgenden darzulegen sein wird, werfen die vom BVerfG gestellten Fragen Auslegungsprobleme ersten Ranges auf, über die der Gerichtshof zu befinden haben wird.

5. So verlangt in der vorliegenden Rechtssache als Erstes Aufmerksamkeit, dass das BVerfG seine Vorabentscheidungsfragen im Rahmen dessen stellt, was es als „Ultra-vires-Kontrolle“ von Akten der Union bezeichnet, die Auswirkungen auf die „Verfassungsidentität“ der Bundesrepublik Deutschland haben können. Dabei bildet den Ausgangspunkt des BVerfG seine prima facie vorgenommene Beurteilung, dass die in Rede stehende Handlung der EZB nach dem nationalen Verfassungsrecht, und auch nach dem Unionsrecht, rechtswidrig sei. Bevor es aber seine Prüfung fortsetzt, legt es die Sache dem Gerichtshof vor, damit dieser sie aus der Sicht des Unionsrechts beurteile.

6. Weiter hat sich der Gerichtshof mit einer Zulässigkeitsfrage zu befassen, die der Justiziabilität eines Beschlusses gilt, der nur in Gestalt einer Pressemitteilung in seinen Grundzügen bekannt gegeben wurde. Ungeachtet der Frage, ob auch eine bloße Pressemitteilung Gegenstand einer Gültigkeitsprüfung sein kann, könnten trotz der äußeren Form des fraglichen Beschlusses die Umstände des vorliegenden Falles, zu denen die besondere Rolle öffentlicher Kommunikation in der Tätigkeit der Zentralbanken hinzutritt, hier eine andere Beurteilung rechtfertigen.

7. Was hingegen die materiell-rechtliche Seite der vorliegenden Rechtssache anbelangt, so sieht sich der Gerichtshof hier jenen Schwierigkeiten gegenüber, die Notstände für das öffentliche Recht traditionell stets mit sich gebracht haben. Angesichts eines seinerzeit möglichen Zerfalls der Euro-Zone sehen wir uns hier mit der Frage konfrontiert, über welche Befugnisse die EZB als ein Organ verfügt, das im Unterschied zu anderen Zentralbanken einem besonders beschränkten Mandat unterliegt. Die EZB hat vorgetragen, das OMT‑Programm sei ein geeignetes Instrument, um außergewöhnlichen Situationen zu begegnen, da es trotz seines „unkonventionellen“ Charakters und der damit verbundenen Risiken auf nichts anderes abziele als das, was unerlässlich sei zur Rückgewinnung der Fähigkeit der EZB, ihre geldpolitischen Instrumente wirksam einsetzen zu können. Dagegen wird von den Beschwerdeführern und der Antragstellerin der Ausgangsverfahren sowie dem vorlegenden Gericht bezweifelt, dass hierin die wahre Zielsetzung des Programms liege. Sie sehen das mit ihm letztlich verfolgte Ziel vielmehr darin, die EZB zu einem „lender of last resort“ für die Staaten der Euro-Zone zu machen.

8. Diese Situation hat das BVerfG dazu veranlasst, dem Gerichtshof seine Bedenken gegen die Vereinbarkeit des OMT‑Programms mit den Verträgen zu unterbreiten. Als Erstes fragt es danach, ob dieses Programm statt einer währungspolitischen Maßnahme nicht vielmehr eine wirtschaftspolitische sei, die damit außerhalb der Reichweite des Mandats der EZB liege. Als Zweites wirft es die Frage auf, ob die fragliche Maßnahme das in Art. 123 Abs. 1 AEUV verankerte Verbot der monetären Finanzierung einhalte.

I – Rechtlicher Rahmen

A – Unionsrecht

9. Der Titel VIII („Die Wirtschafts- und Währungsunion“) des Dritten Teils des AEU-Vertrags beginnt mit folgender Grundnorm: „Artikel 119 (1) Die Tätigkeit der Mitgliedstaaten und der Union im Sinne des Artikels 3 des Vertrags über die Europäische Union umfasst nach Maßgabe der Verträge die Einführung einer Wirtschaftspolitik, die auf einer engen Koordinierung der Wirtschaftspolitik der Mitgliedstaaten, dem Binnenmarkt und der Festlegung gemeinsamer Ziele beruht und dem Grundsatz einer offenen Marktwirtschaft mit freiem Wettbewerb verpflichtet ist. (2) Parallel dazu umfasst diese Tätigkeit nach Maßgabe der Verträge und der darin vorgesehenen Verfahren eine einheitliche Währung, den Euro, sowie die Festlegung und Durchführung einer einheitlichen Geld- sowie Wechselkurspolitik, die beide vorrangig das Ziel der Preisstabilität verfolgen und unbeschadet dieses Zieles die allgemeine Wirtschaftspolitik in der Union unter Beachtung des Grundsatzes einer offenen Marktwirtschaft mit freiem Wettbewerb unterstützen sollen. (3) Diese Tätigkeit der Mitgliedstaaten und der Union setzt die Einhaltung der folgenden richtungweisenden Grundsätze voraus: stabile Preise, gesunde öffentliche Finanzen und monetäre Rahmenbedingungen sowie eine tragfähige Zahlungsbilanz.“

10. Weiter enthält der AEU-Vertrag eine Bestimmung über das Verbot der monetären Finanzierung von Mitgliedstaaten, die wie folgt gefasst ist: „Artikel 123 (1) Überziehungs- oder andere Kreditfazilitäten bei der Europäischen Zentralbank oder den Zentralbanken der Mitgliedstaaten (im Folgenden als ‚nationale Zentralbanken‘ bezeichnet) für Organe, Einrichtungen oder sonstige Stellen der Union, Zentralregierungen, regionale oder lokale Gebietskörperschaften oder andere öffentlich-rechtliche Körperschaften, sonstige Einrichtungen des öffentlichen Rechts oder öffentliche Unternehmen der Mitgliedstaaten sind ebenso verboten wie der unmittelbare Erwerb von Schuldtiteln von diesen durch die Europäische Zentralbank oder die nationalen Zentralbanken. (2) Die Bestimmungen des Absatzes 1 gelten nicht für Kreditinstitute in öffentlichem Eigentum; diese werden von der jeweiligen nationalen Zentralbank und der Europäischen Zentralbank, was die Bereitstellung von Zentralbankgeld betrifft, wie private Kreditinstitute behandelt.“

11. Die Ziele und die grundlegenden Aufgaben der EZB werden im AEU-Vertrag folgendermaßen umschrieben: „Artikel 127 (1) Das vorrangige Ziel des Europäischen Systems der Zentralbanken (im Folgenden ‚ESZB‘) ist es, die Preisstabilität zu gewährleisten. Soweit dies ohne Beeinträchtigung des Zieles der Preisstabilität möglich ist, unterstützt das ESZB die allgemeine Wirtschaftspolitik in der Union, um zur Verwirklichung der in Artikel 3 des Vertrags über die Europäische Union festgelegten Ziele der Union beizutragen. Das ESZB handelt im Einklang mit dem Grundsatz einer offenen Marktwirtschaft mit freiem Wettbewerb, wodurch ein effizienter Einsatz der Ressourcen gefördert wird, und hält sich dabei an die in Artikel 119 genannten Grundsätze. (2) Die grundlegenden Aufgaben des ESZB bestehen darin, — die Geldpolitik der Union festzulegen und auszuführen, — Devisengeschäfte im Einklang mit Artikel 219 durchzuführen, — die offiziellen Währungsreserven der Mitgliedstaaten zu halten und zu verwalten, — das reibungslose Funktionieren der Zahlungssysteme zu fördern. …“

12. Die Unabhängigkeit der EZB wird in Art. 130 AEUV wie folgt statuiert und gewährleistet: „Bei der Wahrnehmung der ihnen durch die Verträge und die Satzung des ESZB und der EZB übertragenen Befugnisse, Aufgaben und Pflichten darf weder die Europäische Zentralbank noch eine nationale Zentralbank noch ein Mitglied ihrer Beschlussorgane Weisungen von Organen, Einrichtungen oder sonstigen Stellen der Union, Regierungen der Mitgliedstaaten oder anderen Stellen einholen oder entgegennehmen. Die Organe, Einrichtungen oder sonstigen Stellen der Union sowie die Regierungen der Mitgliedstaaten verpflichten sich, diesen Grundsatz zu beachten und nicht zu versuchen, die Mitglieder der Beschlussorgane der Europäischen Zentralbank oder der nationalen Zentralbanken bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben zu beeinflussen.“

13. Das Protokoll (Nr. 4) über die Satzung des Europäischen Systems der Zentralbanken und der Europäischen Zentralbank zählt die der EZB zur Verfügung stehenden geldpolitischen Instrumente auf, unter denen im Hinblick auf die vorliegende Rechtssache Folgende hervorzuheben sind: „Artikel 18 Offenmarkt- und Kreditgeschäfte 18.1. Zur Erreichung der Ziele des ESZB und zur Erfüllung seiner Aufgaben können die EZB und die nationalen Zentralbanken — auf den Finanzmärkten tätig werden, indem sie auf Euro oder sonstige Währungen lautende Forderungen und börsengängige Wertpapiere sowie Edelmetalle endgültig (per Kasse oder Termin) oder im Rahmen von Rückkaufsvereinbarungen kaufen und verkaufen oder entsprechende Darlehensgeschäfte tätigen; — Kreditgeschäfte mit Kreditinstituten und anderen Marktteilnehmern abschließen, wobei für die Darlehen ausreichende Sicherheiten zu stellen sind. 18.2. Die EZB stellt allgemeine Grundsätze für ihre eigenen Offenmarkt- und Kreditgeschäfte und die der nationalen Zentralbanken auf; hierzu gehören auch die Grundsätze für die Bekanntmachung der Bedingungen, zu denen sie bereit sind, derartige Geschäfte abzuschließen.“

14. Im Jahr 1993, als die EZB noch nicht errichtet war und man sich mitten im Prozess des Übergangs zur Wirtschafts- und Währungsunion befand, erließ der Rat die Verordnung (EG) Nr. 3603/93 vom 13. Dezember 1993 zur Festlegung der Begriffsbestimmungen für die Anwendung der in Artikel 104 und Artikel 104b Absatz 1 des Vertrages [Art. 123 AEUV] vorgesehenen Verbote (ABl. L 332, S. 1). Für die Zwecke des vorliegenden Verfahrens ist auf folgende Erwägungsgründe und Bestimmungen dieser Verordnung hinzuweisen: „… Die Mitgliedstaaten müssen geeignete Maßnahmen ergreifen, damit die nach Artikel 104 des Vertrages vorgesehenen Verbote wirksam und uneingeschränkt angewendet werden und damit insbesondere das mit diesem Artikel verfolgte Ziel nicht durch den Erwerb auf dem Sekundärmarkt umgangen wird. … Artikel 1 (1) Im Sinne von Artikel 104 des Vertrages gilt als a) ‚Überziehungsfazilität‘ jede Bereitstellung von Mitteln zugunsten des öffentlichen Sektors, deren Verbuchung einen Negativsaldo ergibt oder ergeben könnte; b) ‚andere Kreditfazilität‘: i) jede am 1. Januar 1994 bestehende Forderung an den öffentlichen Sektor mit Ausnahme der vor diesem Zeitpunkt erworbenen Forderungen mit fester Laufzeit, ii) jede Finanzierung von Verbindlichkeiten des öffentlichen Sektors gegenüber Dritten, und, iii) unbeschadet der Bestimmung in Artikel 104 Absatz 2 des Vertrages, jede Transaktion mit dem öffentlichen Sektor, die zu einer Forderung an diesen führt oder führen könnte. …“

B – Innerstaatlicher rechtlicher Rahmen

15. Im Zusammenhang mit dem vorliegenden Verfahren sind folgende Bestimmungen des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland (im Folgenden: GG) zu nennen: „Artikel 1 (1) Die Würde des Menschen ist unantastbar. Sie zu achten und zu schützen ist Verpflichtung aller staatlichen Gewalt. (2) Das Deutsche Volk bekennt sich darum zu unverletzlichen und unveräußerlichen Menschenrechten als Grundlage jeder menschlichen Gemeinschaft, des Friedens und der Gerechtigkeit in der Welt. (3) Die nachfolgenden Grundrechte binden Gesetzgebung, vollziehende Gewalt und Rechtsprechung als unmittelbar geltendes Recht. … Artikel 20 (1) Die Bundesrepublik Deutschland ist ein demokratischer und sozialer Bundesstaat. (2) Alle Staatsgewalt geht vom Volke aus. Sie wird vom Volke in Wahlen und Abstimmungen und durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung ausgeübt. (3) Die Gesetzgebung ist an die verfassungsmäßige Ordnung, die vollziehende Gewalt und die Rechtsprechung sind an Gesetz und Recht gebunden. … Artikel 23 (1) Zur Verwirklichung eines vereinten Europas wirkt die Bundesrepublik Deutschland bei der Entwicklung der Europäischen Union mit, die demokratischen, rechtsstaatlichen, sozialen und föderativen Grundsätzen und dem Grundsatz der Subsidiarität verpflichtet ist und einen diesem Grundgesetz im wesentlichen vergleichbaren Grundrechtsschutz gewährleistet. Der Bund kann hierzu durch Gesetz mit Zustimmung des Bundesrates Hoheitsrechte übertragen. Für die Begründung der Europäischen Union sowie für Änderungen ihrer vertraglichen Grundlagen und vergleichbare Regelungen, durch die dieses Grundgesetz seinem Inhalt nach geändert oder ergänzt wird oder solche Änderungen oder Ergänzungen ermöglicht werden, gilt Artikel 79 Abs. 2 und 3. … Artikel 79 … (3) Eine Änderung dieses Grundgesetzes, durch welche die Gliederung des Bundes in Länder, die grundsätzliche Mitwirkung der Länder bei der Gesetzgebung oder die in den Artikeln 1 und 20 niedergelegten Grundsätze berührt werden, ist unzulässig. … Artikel 88 Der Bund errichtet eine Währungs- und Notenbank als Bundesbank. Ihre Aufgaben und Befugnisse können im Rahmen der Europäischen Union der Europäischen Zentralbank übertragen werden, die unabhängig ist und dem vorrangigen Ziel der Sicherung der Preisstabilität verpflichtet.“

16. Das BVerfG hat eine Rechtsprechung entwickelt, der zufolge es eine Kontrolle der Verfassungsmäßigkeit von Handlungen der Organe und Einrichtungen der Union vornimmt. Sie erstreckt sich auf die Kontrolle, ob solche Akte auf einer offensichtlichen Kompetenzüberschreitung beruhen oder die aus der Ewigkeitsgarantie in Art. 79 Abs. 3 des Bonner Grundgesetzes abgeleitete „Verfassungsidentität“ berühren.

17. Hinsichtlich der Kontrolle offensichtlicher Kompetenzüberschreitungen, der sogenannten Ultra-vires-Kontrolle, hat das BVerfG sowohl im Honeywell-Beschluss vom 6. Juli 2010 als auch vorher im Lissabon-Urteil vom 30. Juni 2009 betont, dass diese unionsrechtsfreundlich zu erfolgen habe. Zudem hat es darauf hingewiesen, dass im Rahmen dieser Kontrolle Entscheidungen des Gerichtshofs über die Auslegung des Unionsrechts als verbindlich zu beachten seien.

18. Für das BVerfG kommt eine Ultra-vires-Kontrolle eines Unionsrechtsakts nur in Betracht, wenn ersichtlich ist, dass Handlungen der europäischen Organe und Einrichtungen außerhalb der übertragenen Kompetenzen ergangen sind, sofern es sich dabei unter Berücksichtigung des Prinzips der begrenzten Einzelermächtigung und der rechtsstaatlichen Gesetzesbindung um „hinreichend qualifizierte“ Verstöße handelt ( 2 ).

II – Sachverhalt und Verfahren vor dem nationalen Gericht

19. Zwischen Anfang 2010 und Anfang 2012 trafen die Staats- und Regierungschefs der Europäischen Union zahlreiche Maßnahmen, um den schwerwiegenden Folgen der Finanzkrise entgegenzuwirken, die die Weltwirtschaft erschütterte. Als sich die Finanzkrise in verschiedenen Mitgliedstaaten zu einer Staatsschuldenkrise entwickelte, wurde neben anderen Initiativen die Errichtung eines dauerhaften Europäischen Stabilitätsmechanismus beschlossen, dessen Ziel die Wahrung der Finanzstabilität in der Euro-Zone mittels der Gewährung von Finanzhilfen für an dem Mechanismus teilnehmende Staaten bildet.

20. Trotz der Anstrengungen der Union und der Mitgliedstaaten erhöhten sich die Risikoprämien für Staatsanleihen verschiedener Staaten der Euro-Zone im Laufe des Sommers 2012 erheblich. Angesichts der Zweifel der Investoren an der Überlebensfähigkeit der Währungsunion hoben Vertreter der Union und der Staaten der Euro-Zone wiederholt die Irreversibilität der einheitlichen Währung hervor. In dieser Zeit erklärte der Präsident der EZB in einer viel zitierten Rede, er werde im Rahmen des Mandats der Bank alles tun, was für die Erhaltung des Euro erforderlich sei ( 3 ).

21. Einige Wochen später beschloss der Rat der Europäischen Zentralbank (im Folgenden: EZB-Rat), wie sich dem Protokoll seiner 340. Sitzung am 5. und 6. September 2012 entnehmen lässt, die wesentlichen Aspekte des Programms geldpolitischer Outright-Geschäfte auf dem Sekundärmarkt für Staatsanleihen, die im Englischen formell als „Outright Monetary Transactions“ bezeichnet werden. In dieser Sitzung wurden ferner, wie sich aus den schriftlichen Erklärungen der EZB im vorliegenden Verfahren ergibt, der Entwurf eines Beschlusses über geldpolitische Outright-Geschäfte und zur Aufhebung des Beschlusses EZB/2010/5 sowie der Entwurf einer Leitlinie zur Durchführung geldpolitischer Outright-Geschäfte genehmigt. Beide Entwürfe wurden später auf den Sitzungen des EZB-Rates am 4. Oktober und am 7. und 8. November 2012 geändert.

22. Nach der Sitzung des EZB-Rates am 6. September 2012 gab der Präsident der EZB auf einer Pressekonferenz die wesentlichen Aspekte des OMT‑Programms bekannt, das am selben Tag auch in einer auf der Website der EZB veröffentlichten Pressemitteilung in englischer Sprache vorgestellt wurde. In dieser Pressemitteilung werden die technischen Merkmale des OMT‑Programms in folgenden Worten beschrieben: „Wie am 2. August 2012 angekündigt, hat der Rat der Europäischen Zentralbank (EZB) heute Beschlüsse zu einer Reihe technischer Merkmale der Outright-Geschäfte des Eurosystems an den Sekundärmärkten für Staatsanleihen gefasst. Mit diesen geldpolitischen Outright-Geschäften (Outright Monetary Transactions – OMTs) sollen eine ordnungsgemäße geldpolitische Transmission und die Einheitlichkeit der Geldpolitik sichergestellt werden. Für ihre Durchführung gelten folgende Rahmenbedingungen: Konditionalität Eine notwendige Voraussetzung für die geldpolitischen Outright-Geschäfte ist die mit einem entsprechenden Programm der Europäischen Finanzstabilitätsfazilität bzw. des Europäischen Stabilitätsmechanismus (European Financial Stability Facility/European Stability Mechanism – EFSF/ESM) verbundene strenge und wirksame Konditionalität. Dabei kann es sich um ein vollständiges makroökonomisches EFSF/ESM-Anpassungsprogramm handeln oder ein vorsorgliches Programm (Enhanced Conditions Credit Line – Kreditlinie mit verschärfter Konditionalität), sofern die Möglichkeit von EFSF/ESM-Primärmarktkäufen vorgesehen ist. Bei der Ausgestaltung der länderspezifischen Konditionalität und der Überwachung eines solchen Programms wird die Einbindung des IWF angestrebt. Der EZB-Rat wird geldpolitische Outright-Geschäfte in Erwägung ziehen, sofern sie aus geldpolitischer Sicht geboten sind und solange die mit den Programmen verbundene Konditionalität vollständig erfüllt ist. Der EZB-Rat wird die Transaktionen einstellen, sobald die damit verfolgten Ziele erreicht wurden oder wenn eine Nichteinhaltung des makroökonomischen Anpassungsprogramms bzw. des vorsorglichen Programms festzustellen ist. Nach einer gründlichen Beurteilung wird der EZB-Rat im alleinigen Ermessen und im Einklang mit seinem geldpolitischen Mandat über die Aufnahme, Fortsetzung und Einstellung von geldpolitischen Outright-Geschäften entscheiden. Geltungsbereich Geldpolitische Outright-Geschäfte werden künftig, wie weiter oben erläutert, bei makroökonomischen Anpassungsprogrammen oder vorsorglichen Programmen der EFSF bzw. des ESM in Erwägung gezogen. Sie kommen auch für Mitgliedstaaten in Betracht, die bereits ein makroökonomisches Anpassungsprogramm durchlaufen, wenn ihr Zugang zum Anleihemarkt wieder hergestellt wird. Die Geschäfte konzentrieren sich auf das kürzere Ende der Zinsstrukturkurve, insbesondere auf Staatsanleihen mit einer Laufzeit von einem Jahr und bis zu drei Jahren. Der Umfang der geldpolitischen Outright-Geschäfte ist ex ante nicht quantitativ beschränkt. Gläubigerstatus Das Eurosystem beabsichtigt, in einem Rechtsakt über die geldpolitischen Outright-Geschäfte klarzustellen, dass es für Anleihen von Euro-Ländern, die es im Rahmen geldpolitischer Outright-Geschäfte erwirbt, im Einklang mit den entsprechenden Anleihebedingungen dieselbe (gleichrangige) Behandlung wie private oder sonstige Gläubiger akzeptiert. Sterilisierung Die durch die geldpolitischen Outright-Geschäfte geschaffene Liquidität wird vollständig sterilisiert. Transparenz Der Gesamtbestand aus geldpolitischen Outright-Geschäften und sein jeweiliger Marktwert wird wöchentlich bekannt gegeben. Die Veröffentlichung der durchschnittlichen Duration des Bestands aus Outright-Geschäften und der Aufschlüsselung nach Ländern erfolgt auf monatlicher Basis. Programm für die Wertpapiermärkte Mit dem heutigen Beschluss zur Durchführung geldpolitischer Outright-Geschäfte wird das Programm für die Wertpapiermärkte (Securities Markets Programme – SMP) eingestellt. Die im Rahmen des SMP bereitgestellte Liquidität wird wie schon in der Vergangenheit weiterhin abgeschöpft, und die Wertpapiere im SMP-Portfolio werden bis zu ihrer Fälligkeit gehalten.“

23. Eine Reihe deutscher Staatsbürger erhoben beim BVerfG Verfassungsbeschwerden wegen des Unterlassens der deutschen Bundesregierung, gegen den Beschluss vom 6. September 2012 über das OMT‑Programm eine Nichtigkeitsklage vor dem Gerichtshof zu erheben.

24. Die Bundestagsfraktion der politischen Partei Die Linke beantragte beim BVerfG im Rahmen eines Organstreitverfahrens die Feststellung, dass der Bundestag darauf hinzuwirken habe, dass der Beschluss der EZB vom 6. September 2012 über geldpolitische Outright-Geschäfte aufgehoben werde.

III – Das Vorabentscheidungsersuchen an den Gerichtshof

25. Mit einem Beschluss, der am 10. Februar 2014 bei der Kanzlei des Gerichtshofs eingegangen ist, hat das BVerfG im Rahmen der von den genannten Beschwerdeführern und der Bundestagsfraktion Die Linke eingeleiteten Verfahren an den Gerichtshof ein Vorabentscheidungsersuchen gerichtet.

26. Das vorlegende Gericht stellt darin folgende Fragen: 1. a) Ist der Beschluss des Rates der Europäischen Zentralbank vom 6. September 2012 über Technical features of Outright Monetary Transactions mit Art. 119 AEUV und Art. 127 Abs. 1 und 2 AEUV sowie mit den Art. 17 bis 24 des Protokolls über die Satzung des Europäischen Systems der Zentralbanken und der Europäischen Zentralbank unvereinbar, weil er über das in den genannten Vorschriften geregelte Mandat der Europäischen Zentralbank zur Währungspolitik hinausgeht und in die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten übergreift? Ergibt sich eine Überschreitung des Mandates der Europäischen Zentralbank insbesondere daraus, dass der Beschluss des Rates der Europäischen Zentralbank vom 6. September 2012 aa) an wirtschaftspolitische Hilfsprogramme der Europäischen Finanzstabilisierungsfazilität oder des Europäischen Stabilitätsmechanismus anknüpft (Konditionalität)? bb) den Ankauf von Staatsanleihen nur einzelner Mitgliedstaaten vorsieht (Selektivität)? cc) den Ankauf von Staatsanleihen der Programmländer zusätzlich zu Hilfsprogrammen der Europäischen Finanzstabilisierungsfazilität oder des Europäischen Stabilitätsmechanismus vorsieht (Parallelität)? dd) Begrenzungen und Bedingungen der Hilfsprogramme der Europäischen Finanzstabilisierungsfazilität oder des Europäischen Stabilitätsmechanismus unterlaufen könnte (Umgehung)? b) Ist der Beschluss des Rates der Europäischen Zentralbank vom 6. September 2012 über Technical features of Outright Monetary Transactions mit dem in Art. 123 AEUV verankerten Verbot monetärer Haushaltsfinanzierung unvereinbar? Steht der Vereinbarkeit mit Art. 123 AEUV insbesondere entgegen, dass der Beschluss des Rates der Europäischen Zentralbank vom 6. September 2012 aa) keine quantitative Begrenzung des Ankaufs von Staatsanleihen vorsieht (Volumen)? bb) keinen zeitlichen Abstand zwischen der Emission von Staatsanleihen am Primärmarkt und ihrem Ankauf durch das Europäische System der Zentralbanken am Sekundärmarkt vorsieht (Marktpreisbildung)? cc) es zulässt, dass sämtliche erworbenen Staatsanleihen bis zur Fälligkeit gehalten werden (Eingriff in die Marktlogik)? dd) keine spezifischen Anforderungen an die Bonität der zu erwerbenden Staatsanleihen enthält (Ausfallrisiko)? ee) eine Gleichbehandlung des Europäischen Systems der Zentralbanken mit privaten und anderen Inhabern von Staatsanleihen vorsieht (Schuldenschnitt)? 2. Hilfsweise für den Fall, dass der Gerichtshof den Beschluss des Rates der Europäischen Zentralbank vom 6. September 2012 über Technical features of Outright Monetary Transactions als Handlung eines Organs der Europäischen Union nicht als tauglichen Gegenstand eines Ersuchens nach Art. 267 Abs. 1 Buchst. b AEUV ansehen sollte: a) Sind Art. 119 AEUV und Art. 127 AEUV sowie die Art. 17 bis 24 des Protokolls über die Satzung des Europäischen Systems der Zentralbanken und der Europäischen Zentralbank so auszulegen, dass sie es dem Eurosystem – alternativ oder kumulativ – gestatten, aa) den Ankauf von Staatsanleihen von der Existenz und Einhaltung wirtschaftspolitischer Hilfsprogramme der Europäischen Finanzstabilisierungsfazilität oder des Europäischen Stabilitätsmechanismus abhängig zu machen (Konditionalität)? bb) Staatsanleihen nur einzelner Mitgliedstaaten anzukaufen (Selektivität)? cc) Staatsanleihen von Programmländern zusätzlich zu Hilfsprogrammen der Europäischen Finanzstabilisierungsfazilität oder des Europäischen Stabilitätsmechanismus anzukaufen (Parallelität)? dd) Begrenzungen und Bedingungen der Hilfsprogramme der Europäischen Finanzstabilisierungsfazilität oder des Europäischen Stabilitätsmechanismus zu unterlaufen (Umgehung)? b) Ist Art. 123 AEUV mit Blick auf das Verbot monetärer Haushaltsfinanzierung so auszulegen, dass es dem Eurosystem – alternativ oder kumulativ – erlaubt ist, aa) Staatsanleihen ohne quantitative Begrenzung anzukaufen (Volumen)? bb) Staatsanleihen ohne zeitlichen Mindestabstand zu ihrer Emission von Staatsanleihen am Primärmarkt anzukaufen (Marktpreisbildung)? cc) sämtliche erworbenen Staatsanleihen bis zur Fälligkeit zu halten (Eingriff in die Marktlogik)? dd) Staatsanleihen ohne Mindestanforderung an die Bonität zu erwerben (Ausfallrisiko)? ee) eine Gleichbehandlung des Europäischen Systems der Zentralbanken mit privaten und anderen Inhabern von Staatsanleihen hinzunehmen (Schuldenschnitt)? ff) durch die Äußerung von Kaufabsichten oder auf andere Weise in zeitlichem Zusammenhang mit der Emission von Staatsanleihen von Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebietes Einfluss auf die Preisbildung zu nehmen (Ermutigung zum Ersterwerb)?

27. Es sind schriftliche Erklärungen eingereicht worden von den Beschwerdeführern der Ausgangsverfahren der Verfassungsbeschwerde, der Bundestagsfraktion Die Linke, der Bundesrepublik Deutschland, der Hellenischen Republik, der Republik Zypern, der Portugiesischen Republik, der Republik Polen, der Französischen Republik, der Italienischen Republik, dem Königreich der Niederlande, dem Königreich Spanien, der Republik Irland und der Republik Finnland sowie der EZB, dem Europäischen Parlament und der Europäischen Kommission.

28. Vorab muss ich darauf hinweisen, dass das Europäische Parlament, obschon es schriftliche und mündliche Erklärungen abgegeben hat, in einem Verfahren wie dem vorliegenden hierzu nicht befugt ist. Da ein Ersuchen um Vorabentscheidung über die Gültigkeit einer Handlung vorgelegt worden ist, die nicht vom Europäischen Parlament ausgegangen ist, gewährt Art. 23 der Satzung des Gerichtshofs dem Parlament nicht das Recht, sich an dem vorliegenden Verfahren zu beteiligen. Daher sollte der Gerichtshof die schriftlichen Erklärungen und mündlichen Ausführungen des Europäischen Parlaments unberücksichtigt lassen.

29. Die mündliche Verhandlung hat am 14. Oktober 2014 stattgefunden. Mit Ausnahme der Republik Zypern und der Republik Finnland haben alle Beteiligten, die zuvor schriftliche Erklärungen eingereicht hatten, auch an der mündlichen Verhandlung teilgenommen.

IV – Vorüberlegung: zur „funktionalen “ Problematik der Vorlagefragen im Kontext der einschlägigen Rechtsprechung des BVerfG

30. Die Vorlageentscheidung mit den vorstehend wiedergegebenen Vorabentscheidungsfragen weist die Besonderheit auf, dass sie einen umfangreichen einführenden Teil den nationalen Rechtsvorschriften und der innerstaatlichen Rechtsprechung widmet, die als relevant angesehen werden. Diese Besonderheit liegt offensichtlich nicht in der Anführung nationaler Rechtsvorschriften, hier einiger weniger Bestimmungen des Grundgesetzes (die Art. 20, 23, 38, 79 und 88 GG), sondern in der eingehenden Darlegung der Rechtsprechung des BVerfG zu den verfassungsrechtlichen Grundlagen und Grenzen der Integration der Bundesrepublik Deutschland in die Europäische Union. In einem Abschnitt über die „Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts“ ( 4 ) wird in der Vorlageentscheidung die Tragweite dieser bisherigen Rechtsprechung erläutert, die im Wesentlichen in seinen Entscheidungen vom 12. Oktober 1993 (Maastricht) ( 5 ), 30. Juni 2009 (Lissabon) ( 6 ) und 6. Juli 2010 (Honeywell) ( 7 ) enthalten ist, wobei der hier zu beurteilende Fall der letztgenannten Entscheidung nachfolgt.

31. Man könnte denken, dass dieser einführende Teil der Vorlageentscheidung, wie in so vielen anderen Fällen, keinem anderen Zweck dient, als dem Gerichtshof dabei zu helfen, die vorgelegten Fragen in ihren Kontext einzuordnen. Auch wenn dieser Teil über die Zusammenfassung der innerstaatlichen Rechtsprechung hinausweist, sind in ihm zugleich Wertungen enthalten, die nicht als nebensächlich betrachtet werden können ( 8 ).

32. Eine derartige Darlegung des Kontexts der nationalen Rechtsprechung, deren Tragweite dem Gerichtshof vorab erläutert wird, hat meiner Ansicht nach unmittelbare Auswirkungen auf die Funktionalität der zur Vorabentscheidung vorgelegten Fragen. Es sei vorausgeschickt, dass diese gesamte Rechtsprechung ausgesprochen komplex ist, weshalb ich in meiner Auslegung vorsichtig vorgehen werde. Schon in den Sondervoten, die der Vorlageentscheidung beigefügt sind, werden unterschiedliche Sichtweisen deutlich, wie die Erwägungen der Honeywell-Entscheidung auf den hier zu beurteilenden Fall zu übertragen sind ( 9 ).

33. So einfach wie möglich gesagt, ist diesem Abschnitt zur nationalen Rechtsprechung Folgendes zu entnehmen: Unter bestimmten Voraussetzungen, die im Moment nicht unbedingt näher zu erörtern sind, muss die Antwort des Gerichtshofs auf eine zu einem bestimmten Unionsrechtsakt vorgelegte Frage, wie sie hier gestellt wurde, nicht notwendigerweise ein ausschlaggebendes Element für die Entscheidung über das beim vorlegenden Gericht anhängige Verfahren darstellen. Vielmehr könnte, wenn dem Maßstab, den das Unionsrecht bildet, genügt worden ist, auf dieselbe streitige Handlung möglicherweise ein anderer Gültigkeitsmaßstab angewandt werden, über den das BVerfG zu befinden hat: die nationale Verfassung selbst.

34. Genauer gesagt, bestünde ein solcher verfassungsrechtlicher Maßstab einer nachfolgenden Beurteilung durch das BVerfG sowohl in dem unabänderlichen Inhalt der nationalen Verfassung (der aus Art. 79 Abs. 3 GG hergeleiteten „Verfassungsidentität“) als auch in dem Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung (mit den logischen Folgen für Ultra-vires-Akte der Union, die sich aus Art. 23 Abs. 1 GG ergeben). Beide verfassungsrechtlichen Maßstäbe sollen keineswegs in einem Ausschlussverhältnis zueinander stehen, sondern sich gegenseitig verstärken können ( 10 ), wie dies hier der Fall zu sein scheint. Und diese Kriterien der Gültigkeit (die sogenannte „Identitätskontrolle“ und die sogenannte „Ultra-vires-Kontrolle“) könnten per definitionem nur vom BVerfG selbst angewandt werden ( 11 ).

35. Unter diesen Umständen darf es nicht verwundern, dass verschiedene Mitgliedstaaten, die sich an dem vorliegenden Verfahren beteiligt haben (die Niederlande, die Italienische Republik und das Königreich Spanien), mit unterschiedlicher Entschiedenheit die Zulässigkeit des Vorabentscheidungsersuchens in Frage gestellt oder sogar verneint haben. Um auch dies vereinfachend wiederzugeben, wird geltend gemacht, dass die Vorlage zur Vorabentscheidung kein verfahrensrechtlicher Mechanismus sei, der den nationalen Organen der rechtsprechenden Gewalt, wie im vorliegenden Fall, eine von ihnen selbst durchgeführte Kontrolle der Gültigkeit dieser Handlungen der Union erleichtern solle. Vielmehr solle das Verfahren der Vorabentscheidung gewährleisten, dass diese Kontrolle vor dem dafür ausschließlich zuständigen Rechtsprechungsorgan erfolge: dem Gerichtshof. Und auf der gleichen Linie ist argumentiert worden: Wenn sich das nationale Rechtsprechungsorgan das letzte Wort zur Gültigkeit einer Handlung der Union vorbehalte, habe das Vorabentscheidungsverfahren einen bloß konsultativen Charakter, womit seine Funktion in dem von den Verträgen vorgesehenen System der Rechtsbehelfe unterlaufen würde ( 12 ).

36. Letzten Endes dürfte ein nationales Gericht nicht dazu berechtigt sein, sich mit einem Vorabentscheidungsersuchen an den Gerichtshof zu wenden, wenn dieses Vorabentscheidungsersuchen bereits seinem Wesen oder seiner Konzeption nach die Hypothese einschließt, von der erhaltenen Antwort tatsächlich abzuweichen. Und zwar könnte es dies nicht tun, weil es sich dabei nicht um eine Fallgestaltung handelt, die als von Art. 267 AEUV umfasst angesehen werden kann ( 13 ).

37. Nachdem damit die Problematik des vorliegenden Vorabentscheidungsersuchens benannt ist – ich erlaube mir, sie als eine „funktionale“ zu kennzeichnen –, sei sogleich hinzugefügt, dass der Gerichtshof meiner Auffassung nach dennoch auf diese Problematik als Teil der Beantwortung der Vorlagefragen eingehen sollte. Ich betone jedoch zugleich, dass er dies nur insoweit tun sollte, als dies für die Zwecke des vorliegenden Falles unerlässlich ist, d. h., soweit es um die Auswirkungen dieser Problematik auf die Statthaftigkeit des Vorabentscheidungsersuchens geht. Denn die Bedeutung der angeführten Rechtsprechung des BVerfG und ihrer möglichen Folgen ist unbestreitbar, wie dies schon seit Langem in verschiedenen Stellungnahmen der Literatur hervorgehoben wird ( 14 ). Beispielhaft sei lediglich verwiesen auf die Ausführungen in Rn. 30 der Vorlageentscheidung, wonach die Begriffe der „Verfassungsidentität“ und der „Ultra-vires-Kontrolle“ im Verfassungsrecht zahlreicher anderer Mitgliedstaaten zu finden seien.

38. In dieser Hinsicht steht fest, dass es mehrere nationale Verfassungs- und oberste Gerichte in recht unterschiedlicher Weise vorsorglich für angezeigt gehalten haben, die normalerweise als Extremfall ( 15 ) gedachte Hypothese eines, allgemein ausgedrückt, Bruchs des „Verfassungspakts“ zu erörtern oder anzusprechen, der dem europäischen Integrationsprozess zugrunde liegt, und zwar insbesondere infolge einer Handlungsweise eines der Unionsorgane.

39. Ebenso wie hinsichtlich anderer Fragen, die ähnlich bedeutsam sind, erscheint es mir aber für die Zwecke des vorliegenden Verfahrens nicht unverzichtbar, dass sich der Gerichtshof näher mit der Daseinsberechtigung dieser – um es zu wiederholen, normalerweise auf Extremfälle bezogenen – Formulierungen sowie mit ihrer größeren oder geringeren allgemeinen Verbreitung auf der Ebene der Mitgliedstaaten oder ihrer größeren oder geringeren Übereinstimmung mit den Erwägungen des BVerfG befasst. „One case at a time“ ( 16 ) sollte die behutsame Devise auch in diesem konkreten Fall sein. Ich werde zu erklären versuchen, warum ich dieser Ansicht bin.

40. Es sei vorausgeschickt, dass die Tatsache, dass sich das BVerfG zum ersten Mal in seiner langen Geschichte mit einem Vorabentscheidungsersuchen an den Gerichtshof wendet, keinen Anlass zu einem besonderen Kommentar meinerseits gibt, außer vielleicht, dass sich hierin etwas bestätigt, das Normalität zu werden beginnt. Die – um es so zu sagen – Verdichtung der Unionsrechtsordnung gibt den speziell verfassungsrechtlichen Gerichten der Mitgliedstaaten Anlass, in steigendem Maß als Gerichte im Sinne von Art. 267 AEUV tätig zu werden ( 17 ). Die besondere Stellung des in den meisten Mitgliedstaaten vorhandenen Verfassungsgerichts konnte in der Vergangenheit eine hinreichende Erklärung dafür liefern, dass die Fälle, in denen sich diese Gerichte an den Gerichtshof wandten, Ausnahmen darstellten, und zwar sowohl für Zwecke der richterlichen Zusammenarbeit als auch für solche der Gewährleistung der einheitlichen Auslegung des Unionsrechts. Dieses allgemeine Bild beginnt sich zu ändern, und das vorliegende Vorabentscheidungsverfahren ist hierfür vielleicht eine Bestätigung.

41. Gleichzeitig jedoch lässt dieser einführende Teil der Vorlageentscheidung den deutlichen Ton eines „Ausnahmecharakters“ dieses Schritts des BVerfG anklingen. Denn es ist keineswegs klar, dass dieses Vorabentscheidungsersuchen als Schritt zu einer Normalisierung in dem von mir gerade dargestellten Sinne zu betrachten ist.

42. Aus der oben genannten Rechtsprechung ergibt sich nämlich, dass das vorliegende Vorabentscheidungsersuchen die unausweichliche Folge einer als „außergewöhnlich“ angesehenen Situation sein soll, die vorerst und vereinfacht als ultra vires gekennzeichnet werden kann: die Erwägung, dass ein Organ oder eine Einrichtung der Union einen qualifizierten Verstoß gegen die Kompetenzordnung begangen hat, die sich aus den Verträgen ergibt, aber deren Grundlage und Vorbedingungen in der nationalen Verfassung enthalten sind. Fürs Erste werde ich mich auf den Ultra-vires-Aspekt dieser Rechtsprechung beschränken und dabei den Aspekt der „Verfassungsidentität“ außer Acht lassen.

43. Der vorliegende Fall entspricht der soeben beschriebenen Konstellation. Das nationale Gericht geht von der grundsätzlichen Feststellung eines Ultra-vires-Handelns eines Unionsorgans ( 18 ) aus. Dieses sei auf der Ebene des innerstaatlichen Rechts als ein „offensichtlicher und strukturell bedeutsamer Ultra-vires-Akt“ ( 19 ) zu qualifizieren, wobei in diesem Fall außerdem Kerninhalte der nationalen Verfassungsrechtsordnung betroffen wären ( 20 ).

44. Was die Funktionalität des vorliegenden Vorabentscheidungsersuchens angeht, so war bereits in der Honeywell-Entscheidung festgestellt worden, dass in einer derartigen Situation und im Rahmen einer in gewisser Weise bereits eingeleiteten Ultra-vires-Kontrolle dem Gerichtshof die „Gelegenheit … zu geben“ sei, über den fraglichen Rechtsakt zu befinden, was das BVerfG dann „grundsätzlich als verbindliche Auslegung des Unionsrechts“ beachten werde ( 21 ).

45. Für den Moment sei der Zweifel beiseite gelassen, ob diese Formulierung des vorlegenden Gerichts hinreichend der Verpflichtung genügt, welche den letztinstanzlich entscheidenden nationalen Gerichten im Sinne von Art. 267 AEUV obliegt. Wesentlich ist, dass auf diese Weise in ein Ausgangsverfahren, das von Anfang an eine Ultra-vires-Kontrolle zum Gegenstand hat, ein die Gültigkeit desselben streitigen Rechtsakts betreffendes Verfahren vor dem Gerichtshof „eingeschoben“ wird. Gewiss wird dabei von der Anerkennung des Grundsatzes ausgegangen, dass es Sache des Gerichtshofs ist, im Zuge der Überprüfung des streitigen Rechtsakts seine Auslegung des Unionsrechts zu geben, die für das nationale Gericht verbindlich ist. Die Frage ist jedoch um einiges problematischer.

46. Denn das Gesagte schlösse, wie sogleich hinzugefügt wird – und wenn ich es richtig verstanden habe –, eine nachfolgende Kontrolle („darüber hinaus“) durch das BVerfG nicht aus, sofern „ersichtlich“ ist, dass der streitige Rechtsakt gegen das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung verstößt, wobei dies dahin zu verstehen ist, dass ein solcher Fall „ersichtlich“ ist, wenn dieses Prinzip in einer „spezifisch verletzenden Art“ überschritten wurde und der Verstoß zugleich als „hinreichend qualifiziert“ eingestuft werden kann ( 22 ). Wenn meine Auslegung des wiedergegebenen Passus zutreffend ist, so liegt auf der Hand, dass der „Einschub“ des Vorabentscheidungsersuchens in den Verfahrensgang der abschließenden Beurteilung einer Ultra-vires-Handlung durch das nationale Gericht Probleme aufwirft, die ich als funktional bezeichnen möchte.

47. Dabei wird dieses für erforderlich erachtete Ersuchen an den Gerichtshof, vorab über den streitigen Rechtsakt zu befinden, wenn auch nur aus der Sicht des Unionsrechts, seinerseits als Ausdruck des zwischen beiden Gerichten bestehenden „Kooperationsverhältnisses“ verstanden, wie der vom vorlegenden Gericht selbst geprägte Begriff lautet.

48. Dieses „Kooperationsverhältnis“ ist weit davon entfernt, einen präzisen Inhalt zu besitzen, aber mit ihm ist eindeutig der Anspruch verbunden, dass es mehr sei als ein vager „Dialog“ zwischen Gerichten. Seine Grundlage soll letztlich in dem Konzept liegen, dass die Wahrnehmung der dem BVerfG obliegenden Pflicht, die sich aus der nationalen Verfassung ergebende Grundordnung zu gewährleisten, stets von einer gegenüber dem Unionsrecht offenen und aufgeschlossenen, „europarechtsfreundlichen“ Haltung geleitet sein müsse, wobei sich dieses Konzept vielleicht auch aus dem Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit (Art. 4 Abs. 3 EUV) herleiten ließe.

49. Damit ist alles gesagt zu der Ambiguität, der sich der Gerichtshof im Fall dieses Vorabentscheidungsersuchens gegenübersieht: Auf der einen Seite ein nationales Verfassungsgericht, dass seine Stellung als ein innerstaatliches Gericht letzter Instanz im Sinne von Art. 267 AEUV wahrnimmt, und zwar als Ausdruck eines besonderen Kooperationsverhältnisses und eines allgemeinen Grundsatzes einer gegenüber dem sogenannten „Integrationsprogramm“ freundlichen Haltung; auf der anderen Seite ein nationales Gericht, das sich an den Gerichtshof zu wenden wünscht, ohne aber, wie es selbst klarstellt, auf seine Letztverantwortlichkeit zu verzichten, darüber zu entscheiden, was die verfassungsrechtlichen Bedingungen und Grenzen der europäischen Integration seines Staates sind. Diese Ambivalenz ist in der uns beschäftigenden Vorlageentscheidung allgegenwärtig, und dies macht es außerordentlich schwierig, sie bei der Prüfung des Falles völlig auszuklammern.

50. Wenn ich mich nun ganz dem Problem zuwende, das ich soeben als „Funktionalität“ dieses Vorabentscheidungsersuchens beschrieben habe, sollte meines Erachtens mit der Prüfung begonnen werden, ob das vorliegende Vorabentscheidungsersuchen tatsächlich auf den Grundprämissen beruht, unter denen dieses als „Vorlage zur Vorabentscheidung“ bezeichnete Verfahren vor dem Gerichtshof in den aufeinanderfolgenden Verträgen geschaffen worden ist, auf dem seinerseits die Gewährleistung des Rechtsschutzes im Unionsrecht strategisch aufbaut ( 23 ).

51. Wäre die einzig mögliche Auslegung des vorliegenden Vorabentscheidungsersuchens die von der italienischen Regierung ausdrücklich vorgeschlagene ( 24 ), bliebe natürlich nichts anderes übrig, als davon auszugehen, dass ungeachtet des äußeren Anscheins in Wirklichkeit keine Vorlage zur Vorabentscheidung im Sinne „des Art. 267“ vorliegt, sondern etwas anderes – etwas, das sich jedenfalls schwerlich im Vertrag ausmachen lässt.

52. Das Vorabentscheidungsverfahren – und darin ist verschiedenen Beteiligten im vorliegenden Verfahren Recht zu geben – wurde nämlich niemals als eine dem Gerichtshof gewährte bloße „Gelegenheit“ konzipiert, mit dem nationalen Gericht, sei es in der Beurteilung als ultra vires oder einer anderen, „übereinzustimmen“, was mit der möglichen Folge verbunden wäre, dass eine etwaige „fehlende Übereinstimmung“ seitens des Gerichtshofs der von ihm erteilten Antwort ihre Bedeutung nehmen könnte. Und es ist klar, dass diese Erwägung nicht durch eine Haltung entkräftet wird, die grundsätzlich für eine bestimmte vertragskonforme Auslegung des streitigen Rechtsakts offen ist. Vor diesem Hintergrund könnte das an den Gerichtshof gerichtete Ersuchen, eine Vorabentscheidung zu erlassen, letztlich sogar die unerwünschte äußerste Konsequenz haben, schlicht und einfach den Gerichtshof selbst in den kausalen Verfahrensgang einzubinden, der zur Vollziehung des Bruchs des der europäischen Integration zugrunde liegenden Verfassungspakts führt ( 25 ).

53. Entgegen dieser Sichtweise des vorliegenden Vorabentscheidungsersuchens geht das vorlegende Gericht – immer im Bereich der Ultra-vires-Kontrolle – offenbar davon aus, dass der Maßstab seiner Beurteilung des streitigen Rechtsakts von dem des Gerichtshofs abweichen kann („die … Perspektive[n] … nicht vollständig harmonieren“) ( 26 ). Dies hätte zur Folge, dass der vor dem BVerfG geführte Rechtsstreit nur bis zu einem bestimmten Punkt Unterschiede aufwiese gegenüber dem vorangegangenen Verfahren vor dem Gerichtshof. Gleichwohl neige ich sowohl aufgrund der Vorsicht, mit der das BVerfG sich ausdrückt, als auch aufgrund des Charakters der von ihm angestellten Erwägungen ( 27 ) zu der Auffassung, dass materiell-rechtlich der Maßstab für die Ultra-vires-Kontrolle weitestgehend der gleiche wäre.

54. In diesem Sinne kann die uns beschäftigende Frage einen guten Beleg hierfür bilden. Wenn nämlich die Gültigkeitsprüfung des streitigen EZB-Beschlusses zu einem erheblichen Teil durch die Auslegungsfrage bestimmt wird, welche Reichweite der Kompetenz der Bank beizulegen und wie insbesondere das vorrangige Ziel der „Preisstabilität“ auszulegen ist, so ist dieser Begriff ein integraler Bestandteil sowohl des Vertrags (Art. 127 Abs. 1 AEUV) als auch der nationalen Verfassung (Art. 88 am Ende GG). In beiden Fällen ginge es um die Auslegung der Tragweite ein und desselben Begriffs, dem der Preisstabilität als vorrangigem Auftrag der EZB, unabhängig davon, ob dieser Begriff in der einen oder anderen Grundnorm oder aber in beiden enthalten ist.

55. Nun steht aber im Ausgangsverfahren laut der Vorlageentscheidung nicht nur das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung (ultra vires) in Frage, sondern auch die „Verfassungsidentität“ der Bundesrepublik Deutschland, und zwar wegen der Folgen, die der streitige Rechtsakt für das Verfassungsorgan mit sich bringen würde, das zuvörderst dazu berufen ist, dem Willen der Bürger Ausdruck zu geben. Ultra-vires-Kontrolle und Identitätskontrolle, wie sie in der Terminologie des BVerfG genannt werden, würden damit in diesem Verfahren zusammenfallen.

56. Dabei taucht die Frage des unterschiedlichen Prüfungsmaßstabs, den das eine und das andere Gericht anzuwenden hätten, in diesem Teil der Vorlageentscheidung erneut auf. So führt das BVerfG speziell zur „Identitätskontrolle“ wörtlich aus, dass „[i]m Rahmen des bestehenden Kooperationsverhältnisses … dem Gerichtshof die Auslegung der Maßnahme [obliegt]. Dem Bundesverfassungsgericht obliegt demgegenüber die Feststellung des unantastbaren Kernbestandes der Verfassungsidentität und die Prüfung, ob die Maßnahme (in der vom Gerichtshof festgestellten Auslegung) in diesen Kernbestand eingreift“ ( 28 ).

57. Hier erschiene es erneut angebracht, verschiedenen Erwägungen von gewissem Gewicht Raum zu geben. Ich werde mich jedoch, ohne dass es der Untersuchung weiterer Hypothesen bedürfte, auf den Hinweis beschränken, dass im vorliegenden Fall, in dem alles darauf hinzudeuten scheint, dass „Ultra-vires-Kontrolle“ und „Identitätskontrolle“ untrennbar miteinander verknüpft sind, die bereits angesprochenen Schwierigkeiten, unterschiedliche Kontrollmaßstäbe für die Aufgabe des Gerichtshofs einerseits und die des BVerfG andererseits anzuerkennen, weiterhin relevant bleiben.

58. Jedenfalls sei mir gestattet, an dieser Stelle meiner Überlegungen einige Anmerkungen allgemeiner Art zu machen.

59. Als Erstes die, dass mir die Aufgabe der Wahrung dieser Union, wie wir sie heute haben, kaum weniger als unerfüllbar erscheint, wenn man sie in Gestalt einer als „Verfassungsidentität“ bezeichneten Kategorie einem absoluten Vorbehalt unterstellen will, der kaum präzisiert wird und praktisch in das freie Ermessen jedes einzelnen Mitgliedstaats gestellt ist. Dies gilt erst recht, wenn von dieser Verfassungsidentität behauptet wird, sie sei eine andere als die in Art. 4 Abs. 2 EUV genannte nationale Identität.

60. Ein solcher „Identitätsvorbehalt“, der von den zuständigen Organen – häufig den Rechtsprechungsorganen – der Mitgliedstaaten, deren Zahl sich heute bekanntermaßen auf 28 beläuft, autonom ausgestaltet und ausgelegt würde, verwiese die Unionsrechtsordnung, zumindest in qualitativer Hinsicht, höchstwahrscheinlich in eine zweitrangige Position. Ohne in die Einzelheiten zu gehen und ohne irgendeine Wertung vornehmen zu wollen, glaube ich, dass die Umstände des uns beschäftigenden Falles eine gute Veranschaulichung dieses von mir angedeuteten Szenarios bieten.

61. Als Zweites erscheint es nützlich, daran zu erinnern, dass der Gerichtshof schon frühzeitig mit der Kategorie der „gemeinsamen Verfassungstraditionen“ der Mitgliedstaaten gearbeitet hat, um Leitlinien für die Entwicklung des Wertesystems zu finden, auf dem die Union beruht ( 29 ). Insbesondere war der Gerichtshof bestrebt, ganz vorzugsweise diese gemeinsamen Verfassungstraditionen zum Fundament einer eigenen Kultur von Grundrechten zu machen, der Kultur der Unionsrechte. Die Union hat auf diese Weise nicht nur den Charakter einer Rechtsgemeinschaft, sondern auch den einer „europäischen Verfassungskultur“ angenommen ( 30 ). Diese gemeinsame Verfassungskultur ist Teil der gemeinsamen Identität der Union, mit der meines Erachtens bedeutsamen Folge, dass die Verfassungsidentität jedes Mitgliedstaats, die natürlich im notwendigen Maß eigener Art ist, sich nicht, um es vorsichtig auszudrücken, als von dieser gemeinsamen Verfassungskultur astronomisch weit entfernt verstehen kann. Vielmehr müsste eine wohlverstandene offene Haltung gegenüber dem Unionsrecht mittel- und langfristig im Grundsatz bewirken, dass sich die Verfassungsidentität der Union und die der einzelnen Mitgliedstaaten in der Tendenz annähern.

62. Um nun wieder zu der funktionalen Problematik des Vorabentscheidungsersuchens zurückzukehren, so meine ich, dass die Gefahr seiner „Instrumentalisierung“ im Kontext der innerstaatlichen Beurteilung eines Falles der „Ultra-vires-Kontrolle“ in Verbindung mit einer „Identitätskontrolle“ hinreichend real ist, um sich die Frage zu stellen, ob nicht ein alternatives Verständnis möglich wäre, durch das diese Problematik überwunden werden könnte. Meiner Ansicht nach wäre eine solche alternative Lesart möglich, wenn man den Ursprung dieser Rechtsprechung berücksichtigt und sich zugleich des Potenzials des Grundsatzes der loyalen Zusammenarbeit (Art. 4 Abs. 3 EUV) bedient. Letztendlich ginge es darum, die Vorteile jener bereits angesprochenen Ambiguität zu nutzen, die das Vorabentscheidungsersuchen kennzeichnet.

63. Man darf nicht vergessen, dass allem Anschein nach die – wenn man so sagen will – Verpflichtung, dem Gerichtshof Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen, als eine Art Novum in die Honeywell-Entscheidung des BVerfG vom 6. Juli 2010 zu dem, wie weithin anerkannt worden ist, Zweck aufgenommen wurde, den Weg zum Dialog zwischen den Gerichten in der Weise offenzuhalten, dass er in dem gesamten Umfang geführt werden kann, den die Bedeutung der Rechtssache verlangt ( 31 ). Damit dürfte in der Vorsorge, dass ein Vorabentscheidungsersuchen vorgelegt wird, das loyale Bestreben zum Ausdruck kommen, dass die vom Gerichtshof vorzunehmende Auslegung des Unionsrechts ausreichen möge, um eine Lösung für die im Ausgangsverfahren geltend gemachten Ansprüche zu finden. Das wünschenswerte Endergebnis bestünde darin, dass eine etwaige anschließende Prüfung am Maßstab der Verfassung unter den gegebenen Umständen des Falles nicht zu Schlüssen führte, die in einem offenen Widerspruch zu der Antwort des Gerichtshofs stünden.

64. Zudem ist klar, dass der Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit auch für die Gerichte gilt, einschließlich der beiden mit diesem bedeutsamen Verfahren befassten ( 32 ). Diese gegenseitige Loyalität ist um so dringlicher in Fällen, in denen ein oberstes Gericht eines Mitgliedstaats in verantwortlicher Ausübung seiner verfassungsmäßigen Zuständigkeiten, ohne weitere Erwägungen anzustellen, in loyaler Weise seine Bedenken gegen eine bestimmte Entscheidung eines Unionsorgans zum Gegenstand einer Vorlage macht. Dieser Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit verpflichtet natürlich das nationale Gericht, da es zu seiner eigenen Verantwortlichkeit gehört, diesem Grundsatz Gestalt zu geben und Wirkung zu verleihen. Was den Gerichtshof betrifft, so verpflichtet ihn meiner Ansicht nach dieser Grundsatz unter den Umständen des vorliegenden Falles in doppelter Weise.

65. Es ist erstens grundsätzlich festzustellen, dass dieser Grundsatz ihn dazu verpflichtet, mit größtmöglicher Loyalität auf eine ihrerseits in völliger Loyalität vorgelegte Frage zu antworten; hierüber besteht nicht der geringste Zweifel. So ist insbesondere dann, wenn das Gericht in seinen Darlegungen, in welchem Maß der fragliche Rechtsakt in ihm Zweifel an dessen Gültigkeit oder richtigen Auslegung erweckt hat, eine besonders deutliche Sprache gewählt hat, dies als Ausdruck des Ausmaßes seiner Besorgnis zu bewerten. Ich meine, dass die deutsche Regierung dies mit ihrem Appell im Sinn hatte, der vorliegenden Rechtssache eine „konstruktive“ Behandlung zuteil werden zu lassen ( 33 ).

66. Zweitens, und darum geht es vor allem im Moment, verlangt der Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit vom Gerichtshof eine besondere Anstrengung, um ungeachtet aller Schwierigkeiten, wie sie eingehend dargelegt worden sind, auf die Vorlagefragen in der Sache zu antworten. Für den Gerichtshof heißt das, dass er hinsichtlich des Schicksals seiner Antwort von einer bestimmten Hypothese ausgehen sollte.

67. Konkret bestünde diese Hypothese darin, es nicht von vornherein auszuschließen und sogar darauf zu vertrauen, dass das nationale Gericht in Anbetracht und unter Berücksichtigung der Antwort, die es vom Gerichtshof auf seine Vorlagefragen erhalten hat, unbeschadet der Wahrnehmung seiner eigenen Verantwortung diese Antwort als für im Ausgangsverfahren maßgeblich erachten werde. Die loyale Zusammenarbeit umfasst ein Element des Vertrauens, und dieses Vertrauen kann im vorliegenden Fall in besonderer Weise zum Tragen kommen. Es ist zu berücksichtigen, dass das vorliegende Vorabentscheidungsersuchen vom BVerfG in einer Weise formuliert worden ist, nach der der Gerichtshof, innerhalb der Grenzen des Vernünftigen, darauf vertrauen kann, dass es die erhaltene Antwort als eine genügende und abschließende betrachten werde, die ihm hinreichende Kriterien an die Hand gibt, um über die in den Ausgangsverfahren vorgebrachten Begehren zu entscheiden ( 34 ). Der „Fahrplan“, den das BVerfG in der Honeywell-Entscheidung skizziert, könnte diese Herangehensweise bestätigen ( 35 ).

68. Sofern diese Beurteilung der Lage vertretbar erscheint, meine ich, dass der Gerichtshof mit dem Problem der Funktionalität, das das vorliegende Vorabentscheidungsverfahren aufwirft, in der Weise umgehen sollte, dass er andere Hypothesen als die von mir gerade genannte außer Betracht lassen sollte, da sie nur als schwerlich vorstellbare Extremfälle und letzten Endes unzureichend betrachtet werden können, um es abzulehnen, die vorgelegten Fragen in der Sache zu beantworten.

69. Als Zwischenergebnis schlage ich dem Gerichtshof daher vor, das Vorabentscheidungsersuchen für geeignet zu erklären, in der Sache beantwortet zu werden.

V – Zulässigkeit

70. Eine größere Zahl der Mitgliedstaaten sowie die Organe, die im vorliegenden Verfahren Erklärungen abgegeben haben, haben Bedenken gegen die Zulässigkeit der in erster Linie gestellten Fragen geäußert, da sie die Gültigkeit einer Handlung (des OMT‑Programms) beträfen, der es an Rechtswirkungen gegenüber Dritten fehle.

71. Diese Beteiligten unterstreichen, ganz kurz zusammengefasst, den nicht endgültigen oder sogar, wie sich sagen ließe, „vorbereitenden“ Charakter des Aktes vom 6. September 2012, mit dem der EZB-Rat die zentralen Kriterien für das in Rede stehende Programm festgelegt habe, dessen endgültige Genehmigung aber noch ausstehe. Wie die EZB bestätigt habe, seien in dieser Sitzung verschiedene Kriterien beschlossen worden, noch nicht aber das OMT‑Programm als solches. Die Gültigkeit dieses Programms werde erst dann geprüft werden können, wenn es der EZB-Rat gemäß der in der Satzung des ESZB und der EZB vorgesehenen Systematik von Rechtsakten förmlich beschlossen und veröffentlicht habe.

72. In der Rechtsprechung des Gerichtshofs könnte diese Auslegung grundsätzlich eine Bestätigung finden. Die Rechtsprechung zu Nichtigkeitsklagen verneint die Anfechtbarkeit von Handlungen ohne Rechtswirkungen ( 36 ). Speziell im Zusammenhang mit dem Verfahren der Vorlage zur Vorabentscheidung hat der Gerichtshof in der Vergangenheit Vorlagen zur Gültigkeitsprüfung für unzulässig erklärt, in denen ein atypischer Akt in Rede stand, der nicht veröffentlicht worden war und keine rechtlich verbindlichen Wirkungen entfaltete ( 37 ). Dies gilt nach Ansicht verschiedener Beteiligter im vorliegenden Verfahren auch für das OMT‑Programm, das am 6. September 2012 vom EZB-Präsidenten auf einer Pressekonferenz angekündigt worden sei und dessen technische Hauptmerkmale sodann in einer Pressemitteilung im Einzelnen beschrieben worden seien.

73. Aus Gründen, die ich im Folgenden darlegen werde, meine ich jedoch, dass das OMT‑Programm eine Handlung darstellt, deren Gültigkeit im Rahmen einer Vorlage zur Vorabentscheidung geprüft werden kann. Diese Beurteilung stützt sich auf zwei Gründe: Erstens halte ich den Umstand für maßgeblich, dass es sich um einen Akt handelt, der ein allgemeines Programm für die Handlungsweise eines Unionsorgans in seinen allgemeinen Merkmalen festlegt. Zweitens halte ich es für erforderlich, der besonderen Bedeutung Aufmerksamkeit zu schenken, die öffentliche Kommunikation für die heutige Geldpolitik der EZB besitzt.

74. Seit Beginn seiner Tätigkeit hat der Gerichtshof für die Anfechtbarkeit von Handlungen das gleichzeitige Vorliegen zweier Voraussetzungen verlangt, nämlich deren bindenden Charakter und ihre Eignung, Rechtswirkungen zu erzeugen ( 38 ). Diese Erfordernisse müssen kumulativ vorliegen, auch wenn sie zuweilen, wie bei der Gültigkeitsprüfung von Empfehlungen im Wege der Vorabentscheidung, alternativ gegeben sein können ( 39 ).

75. Gleichwohl meine ich, dass beide Erfordernisse nach Maßgabe des unmittelbaren Adressaten der angefochtenen Handlung unterschiedlich zu beurteilen sind. Wie ich nun darlegen werde, zeigt sich die Rechtsprechung in der Anwendung der beiden Erfordernisse flexibler, wenn die angefochtene Handlung eine Maßnahme darstellt, mit der ein allgemeines Handlungsprogramm festgelegt wird, das die den Beschluss erlassende Stelle selbst binden soll, als dann, wenn die Handlung eine Maßnahme mit konstitutiven Wirkungen gegenüber Dritten beinhaltet. Der Grund hierfür liegt darin, dass allgemeine Handlungsprogramme einer öffentlichen Einrichtung in atypischen Formen auftreten und dennoch geeignet sein können, die Rechtsstellung Einzelner ganz unmittelbar zu beeinflussen. Demgegenüber müssen Maßnahmen, deren unmittelbare Adressaten Einzelne sind, bestimmte formale und materielle Voraussetzungen erfüllen, damit sie nicht für inexistent erachtet werden.

76. Einem allgemeinen Handlungsprogramm wie dem hier in Frage stehenden kann mittels atypischer Techniken seine äußere Form gegeben werden, sein Adressat kann die öffentliche Einrichtung selbst sein, die Urheber der Handlung ist, es kann von außen betrachtet formal inexistent sein, aber seine Eignung, die Rechtsstellung Dritter maßgeblich zu beeinflussen, rechtfertigt es, für seine Einstufung als„Handlung“ eine nichtformalistische Herangehensweise zu wählen. Andernfalls liefe man Gefahr, dass ein Organ die Systematik von Handlungen und die damit verbundenen Rechtsschutzgarantien unterläuft und so Handlungen, die Wirkung nach außen entfalten sollen, als allgemeine Programme verschleiert.

77. Die Rechtsprechung des Gerichtshofs hat in seiner Umgangsweise mit dieser Art von allgemeinen Handlungsprogrammen, die zur Erzeugung von Außenwirkungen geeignet sind, eine besondere Flexibilität bewiesen.

78. Das 1971 ergangene Urteil Kommission/Rat (AETR) ( 40 ) stellt einen wichtigen Ausgangspunkt dar, denn in ihm wird u. a. die Frage behandelt, ob eine Beschlussfassung des Rates über die Aushandlung und den Abschluss eines internationalen Übereinkommens durch die Mitgliedstaaten als ein Rechtsakt eingestuft werden kann. Nach Ansicht des Rates stellte dieser Beschluss weder aufgrund seiner Form noch aufgrund seines Gegenstands oder Inhalts einen anfechtbaren Rechtsakt dar, sondern nur eine politische Abstimmung zwischen Mitgliedstaaten im Rahmen des Rates ohne jede Absicht, ein Recht zu begründen, eine Verpflichtung aufzuerlegen oder eine Rechtslage zu verändern.

79. Bei seiner Erörterung dieser Argumente des Rates stellte der Gerichtshof fest, dass „alle Handlungen der Organe, die dazu bestimmt sind, Rechtswirkungen zu erzeugen, ohne Unterschied ihrer Rechtsnatur oder Form“ ( 41 ) einer gerichtlichen Kontrolle unterliegen müssen. Nach Prüfung des angefochtenen Beschlusses hob der Gerichtshof hauptsächlich zwei Merkmale hervor: als Erstes, dass der Beschluss nicht Ausdruck einer freiwilligen Koordinierung sei, sondern vielmehr die Festlegung einer verbindlichen Verhaltensregel widerspiegele ( 42 ), und als Zweites, dass der Beschluss seinem Inhalt nach zu „Abweichungen von den im Vertrag … vorgesehenen Verfahren“ führen konnte ( 43 ).

80. In gleicher Weise und ergänzend zu seiner grundsätzlichen Festlegung im Urteil AETR (EU:C:1971:32) hat der Gerichtshof besonderes Augenmerk auf die Umstände gerichtet, unter denen die angefochtene Handlung ergeht. Über die schon aufgezeigte objektive Komponente hinaus kann der Kontext, in dem die Handlung erlassen wurde, zusätzliche Indizien liefern, die entweder die Intention ihres Urhebers, Wirkungen gegenüber Dritten zu erzeugen, oder seine Kenntnis der potenziellen Außenwirkung der Maßnahme bestätigen. Die Erheblichkeit dieser Umstände hat der Gerichtshof in der Rechtssache Frankreich/Kommission ( 44 ) betont, in der die Anfechtbarkeit einer internen Anweisung der Kommission deshalb bejaht wurde, weil sie sich von einer bloßen Dienstanweisung „sowohl durch die Umstände, unter denen sie erlassen wurde, als auch durch die Art und Weise ihrer Ausarbeitung, ihrer Abfassung und ihrer Veröffentlichung“ unterscheiden ließ ( 45 ).

81. Vor dem Hintergrund dieser Rechtsprechung sei nunmehr die Anfechtbarkeit der Handlung geprüft, nach deren Gültigkeit das vorlegende Gericht fragt.

82. Das OMT‑Programm ist, zumindest was seine formale Präsentation anbelangt, eine Maßnahme mit atypischen Grundzügen. Es wird am 5. und 6. September 2012 im EZB-Rat festgelegt und findet Erwähnung im Protokoll dieser Sitzung, das indessen die Beschreibung seiner technischen Merkmale einer Pressemitteilung überlässt. Die technischen Merkmale des Programms werden demgemäß auf einer Pressekonferenz des Präsidenten dieses Organs im Einzelnen vorgestellt, der die Veröffentlichung einer Pressemitteilung in englischer Sprache auf der Website der EZB folgt. Die Veröffentlichung und Verbreitung des Programms im Internet stellt den einzigen „offiziellen“ schriftlichen Text dar, der über das OMT‑Programm zur Verfügung steht, wenn man von den Entwürfen für einen Beschluss und eine Leitlinie absieht, die die EZB in diesem Verfahren vorgelegt hat, die aber noch interne Dokumente des Organs bilden, deren endgültiger Erlass und spätere Veröffentlichung im Amtsblatt ausstehen. Diese Entwürfe beschreiben detailliert, was in der Pressemitteilung in allgemeinen Worten, aber dennoch mit erheblicher Präzision ausgeführt wird.

83. Es besteht kein Zweifel, dass es sich bei dem OMT‑Programm um einen Beschluss mit einem genauen, zwei Tage lang erörterten Inhalt handelt, dessen Hauptmerkmale im EZB-Rat genehmigt wurden. Auch die Bekanntgabe der wesentlichen Merkmale des Programms sowohl auf der Pressekonferenz als auch in schriftlicher Form auf der Website der EZB bestätigen den offenkundigen Willen des Organs, der Öffentlichkeit zur Kenntnis zu bringen, was zuvor im EZB-Rat beschlossen worden war. Es handelt sich um ein allgemeines Handlungsprogramm, da in ihm die Bedingungen festgelegt werden, unter denen die EZB im Fall einer Störung der geldpolitischen Transmissionskanäle tätig werden wird, aber es handelt sich auch um eine Maßnahme, die bereits auf eine Außenwirkung abzielt. Andernfalls wäre sie weder unter größtmöglicher Öffentlichkeit auf einer Pressekonferenz angekündigt worden, noch wären ihre technischen Merkmale auf der Website der EZB veröffentlicht worden.

84. Zudem scheinen die Umstände, die mit dem OMT‑Programm verknüpft sind, zu bestätigen, dass es das Ziel der EZB war, bereits durch die bloße Ankündigung des Programms auf den Märkten – unter Umständen in unkonventioneller Weise – zu „intervenieren“. Die bereits erwähnte Rede des EZB-Präsidenten am 26. Juli 2012 in London mit ihrer Ankündigung, alle nötigen Maßnahmen zu erlassen, um „die gemeinsame Währung zu retten“, die Pressekonferenz vom 2. August 2012 nach der Sitzung des EZB-Rates am selben Tag und die Situation, mit der zu jener Zeit verschiedene Mitgliedstaaten auf den Staatsanleihemärkten konfrontiert waren, bestätigen, dass die von der EZB mit der bloßen Ankündigung des OMT‑Programms verfolgte Absicht nicht einfach darin bestand, über interne Arbeiten an einer noch im Diskussionsstadium befindlichen Initiative zu berichten, sondern dass durch die Ankündigung der Schaffung eines potenziell ambitionierten OMT‑Programms, mit dem – wie geltend gemacht worden ist – einige der damaligen Beeinträchtigungen der geldpolitischen Transmissionskanäle bekämpft werden sollten, auch eine Wirkung erzielt werden sollte. Beweis dafür ist die durchschlagende Wirkung, die die Ankündigung des Programms allen Anzeichen nach auf den Finanzmärkten hatte, und die nach Ansicht der EZB und der Kommission auch noch mehr als zwei Jahre später andauert.

85. Ferner ist hervorzuheben, dass mit dem OMT‑Programm nicht eine bloße Einzelmaßnahme bekannt gegeben, sondern ein ganzes normatives Programm angekündigt wurde, das in die Zukunft gerichtet war, mit verhältnismäßig genauen Bedingungen einherging und einen regulatorischen Anspruch aufwies. Angesichts seines Inhalts ist hinzuzufügen, dass die EZB am 6. September 2012 keine unwichtige Entscheidung ankündigte. Vielmehr wurden an diesem Tag Einzelheiten zu einer Maßnahme von offenkundig großer Bedeutung für die Euro-Zone bekannt gegeben, die trotz ihres unvollendeten Charakters dauerhaft gelten sollte.

86. An dieser Stelle ist der zweite der Umstände anzusprechen, die mir relevant erscheinen, um Einwände gegen die Zulässigkeit zurückzuweisen. Es darf nicht außer Acht gelassen werden, dass wir es in der vorliegenden Rechtssache mit einer Handlung in Form einer öffentlichen Mitteilung einer Zentralbank zu tun haben, mit der ein geldpolitisches Handlungsprogramm gebilligt wird. Öffentliche Kommunikationsakte der Zentralbanken können denen der anderen Organe, seien diese politischer oder technischer Art, nicht gleichgestellt werden. In den letzten 30 Jahren haben die Zentralbanken eine bedeutende Entwicklung durchlaufen, die sich auf ihre geldpolitischen Instrumente ausgewirkt hat. Nach einhelliger Meinung der Fachleute kann auch die öffentliche Kommunikation zu diesen Instrumenten hinzugezählt werden.

87. Es ist eine Tatsache, dass die öffentliche „Kommunikationspolitik“ der Zentralbanken zu einer der Hauptachsen der gegenwärtigen Währungspolitik geworden ist. Angesichts der Unmöglichkeit, rationale Verhaltensweisen auf den Märkten vorherzusehen, besteht eine wirksame Form, bestimmte Erwartungen nicht zu enttäuschen und mithin die Wirksamkeit der Geldpolitik zu gewährleisten, darin, alle Potenziale der öffentlichen Kommunikation („Kommunikationsstrategien“) der Zentralbanken zu nutzen ( 46 ). In Anbetracht des Ansehens und Informationsstands, über die diese Einrichtungen verfügen, aber auch ihrer Befugnisse kraft der konventionellen geldpolitischen Instrumente spielen Ankündigungen, Meinungsäußerungen oder Erklärungen der Vertreter der Zentralbanken generell eine entscheidende Rolle für die heutige Geldpolitik ( 47 ).

88. Es besteht kein Zweifel, dass auch die EZB die öffentliche Kommunikation zu ihren zentralen geldpolitischen Instrumente zählt. Das Organ hat dies selbst in der Vergangenheit anerkannt, und niemand würde in Abrede stellen, dass die regelmäßige Öffentlichkeitsarbeit der EZB, in deren Rahmen sie die Grundlinien ihres Handelns ankündigt oder bestimmte Stellungnahmen abgibt, die möglicherweise ihren künftigen Kurs widerspiegeln, einen zentralen Pfeiler ihrer Tätigkeit darstellt ( 48 ). Ich meine, dass dieser Umstand, der in ganz singulärer und charakteristischer Weise für die EZB gilt, die Natur einer Handlung wie des angekündigten OMT‑Programms vom 6. September 2012 in bestimmender Weise kennzeichnet.

89. Schließlich, und angesichts dieser großen Bedeutung der Kommunikationspolitik der EZB, muss bedacht werden, dass die Alternative, die darin bestünde, eine Handlung wie das OMT‑Programm für nicht anfechtbar zu erklären, das Risiko mit sich brächte, dass eine große Zahl von Beschlüssen der EZB der gerichtlichen Kontrolle mit dem alleinigen Argument entzogen würde, sie seien noch nicht förmlich erlassen und im Amtsblatt veröffentlicht worden. Wenn eine Maßnahme in ihrer typischen Form keiner förmlichen Veröffentlichung bedarf, um Wirkung zu zeigen, weil es genügt, sie auf einer Pressekonferenz oder im Wege einer Pressemitteilung bekannt zu geben, um ihre Wirkungskraft nach außen hin zu erzeugen, so würde das in den Verträgen vorgesehene System der Handlungen und gerichtlichen Kontrolle in gravierender Weise unterminiert, wenn die Rechtmäßigkeit der Maßnahme nicht überprüft werden könnte.

90. Nach alledem bin ich im speziellen Fall dieser Art von Handlungen der EZB, in deren Zusammenhang öffentlichen Kommunikationsakten eine besondere Bedeutung für die Effektivität der Geldpolitik zukommt, der Auffassung, dass ein Akt wie der vom BVerfG in Frage gestellte in der Form, in der er am 6. September 2012 angekündigt wurde, unter Berücksichtigung seines Inhalts, der tatsächlichen Wirkungen, die er erzeugen kann, aber auch der Umstände, unter denen die Maßnahme beschlossen wurde, eine Handlung eines Organs darstellt, deren Gültigkeit im Rahmen eines Vorabentscheidungsverfahrens gemäß Art. 267 AEUV zur Überprüfung gestellt werden kann.

91. Ich meine daher, dass die Einwände gegen die Zulässigkeit der zur Gültigkeit dieser Handlung gestellten Vorlagefragen zurückzuweisen sind, womit es nicht mehr erforderlich ist, über die vom vorlegenden Gericht hilfsweise gestellte Auslegungsfrage zu befinden.

VI – Die Vorlagefragen

A – Die erste Vorlagefrage: die Art. 119 AEUV und 127 Abs. 1 und 2 AEUV und die Grenzen der Geldpolitik der EZB

92. Mit seiner ersten Frage thematisiert das BVerfG die Gültigkeit des am 6. September 2012 von der EZB angekündigten OMT‑Programms und möchte vom Gerichtshof insbesondere wissen, ob es sich um eine Maßnahme handelt, die mit den Art. 119 AEUV und 127 Abs. 1 und 2 AEUV unvereinbar ist, und ob ein Übergriff in die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten vorliegt.

93. In seiner Vorlageentscheidung gelangt das BVerfG nach einer umfassenden und detaillierten Begründung zu dem Ergebnis, es lägen genügende Anhaltspunkte dafür vor, dass die EZB eine wirtschaftspolitische und keine währungspolitische Maßnahme erlassen habe. Das BVerfG konstatiert zugleich eine Überschreitung des Prinzips der begrenzten Einzelermächtigung, das das Verhalten der EZB bestimmen müsse. Es zeigt vier Aspekte des OMT‑Programms auf, die diese Kompetenzüberschreitung belegten: die Konditionalität, die Selektivität, die Parallelität und die Umgehung. Die Besorgnis des vorlegenden Gerichts gilt, allgemeiner ausgedrückt, dem Problem der Grenzen, die den Befugnissen der EZB im Angesicht außergewöhnlicher Szenarien, wie sie in den Sommermonaten des Jahres 2012 entstanden waren, gezogen sind.

1. Vorbringen der Verfahrensbeteiligten

94. Alle Beschwerdeführer und die Antragstellerin der Ausgangsverfahren stimmen grundsätzlich in einer Auslegung der Verträge überein, der zufolge ein Programm wie das am 6. September 2012 angekündigte eine wirtschaftspolitische Maßnahme ist. Nach ihrer Ansicht missachtet das OMT‑Programm das Mandat, das die EZB primär an das Ziel der Gewährleistung der Preisstabilität binde, da es sich um eine Maßnahme handele, die unmittelbare Auswirkungen auf die Finanzierungsquellen der betroffenen Mitgliedstaaten habe, was die angefochtene Maßnahme im Bereich der Wirtschaftspolitik verorte. In ihren Darlegungen berufen sie sich wiederholt auf das Urteil Pringle ( 49 ), in dem festgestellt worden sei, dass die Errichtung des ESM eine wirtschaftspolitische Maßnahme sei, während ihre Einstufung als eine währungspolitische Maßnahme zurückgewiesen worden sei. Die Beschwerdeführer und die Antragstellerin meinen, dass in Anbetracht der Grundzüge, die der ESM und ein Programm wie das OMT‑Programm teilten, auch Letzteres als eine wirtschaftspolitische Maßnahme qualifiziert werden müsse.

95. Sowohl Herr Gauweiler als auch Herr Huber heben vor allem hervor, dass das eigentliche Ziel des OMT‑Programms nicht die Wiederherstellung der geldpolitischen Transmissionskanäle sei, sondern die „Rettung des Euro“ durch eine Vergemeinschaftung der Staatsschulden der betroffenen Mitgliedstaaten, die nicht mit den Verträgen vereinbar sei, da sie einigen Mitgliedstaaten die Übernahme der Schulden anderer Mitgliedstaaten aufbürden könne. Eine derartige Maßnahme gehe weit über eine „Unterstützung“ der Wirtschaftspolitiken der Union und der Mitgliedstaaten hinaus, die die Verträge der EZB erlaubten.

96. Herr von Stein hält es für unzutreffend, dass es in den Monaten vor der Ankündigung des OMT‑Programms zu unnatürlichen Zinssätzen auf den Staatsschuldenmärkten gekommen sei. Er meint, dass diese Zinssätze lediglich den echten Marktpreis widergespiegelt hätten. Hier interveniere die EZB, indem sie mit der Ankündigung ihrer Bereitschaft, Staatsanleihen bestimmter Mitgliedstaaten anzukaufen, diesen Marktpreis manipuliere. Die so verursachte Wettbewerbsverzerrung auf den Märkten sei unvereinbar mit dem Mandat der Gewährleistung der Preisstabilität, das die Verträge der EZB zuwiesen.

97. Herr Bandulet unterstreicht, dass das OMT‑Programm die strukturellen Mängel in der Konzeption der Währungsunion nicht auffangen könne. Dies sei in keiner Weise eine der EZB übertragene Kompetenz, da andernfalls der Demokratiegrundsatz und das Prinzip der Volkssouveränität verletzt würden.

98. Die Bundestagsfraktion Die Linke bestreitet ebenfalls eine Kompetenz der EZB für den Erlass des OMT‑Programms, stützt sich dafür aber auf andere Argumente. Die Linke verweist auf die wirtschaftlichen Folgen, die die sukzessiven Finanzhilfeprogramme in verschiedenen Mitgliedstaaten ausgelöst hätten. Diese Auswirkungen bestätigten, dass die EZB, indem sie derartige Hilfsaktionen mittels der Durchführung des OMT‑Programms unterstütze, in die Wirtschaftspolitik der Mitgliedstaaten eingreife. Die Linke beruft sich weiter auf verschiedene Bestimmungen der Charta der Grundrechte der Europäischen Union, denen die Interventionen der Union und der EZB in Staaten, die einem solchen Finanzhilfeprogramm unterworfen seien, zuwiderliefen.

99. Alle Staaten, die sich am vorliegenden Verfahren beteiligt haben, sowie die EZB und die Kommission sind mit jeweils unterschiedlicher Nuancierung der Auffassung, dass das OMT‑Programm, so wie es in der Pressemitteilung bekannt gegeben wurde, eine währungspolitische Maßnahme darstelle, die mit den der EZB durch die Verträge zugewiesenen Kompetenzen vereinbar sei.

100. Die genannten Staaten und Unionsorgane stimmen auch darin überein, dass die EZB bei der Definition und Durchführung der Währungspolitik über ein weites Ermessen verfüge. Der Gerichtshof müsse dieses Ermessen achten und die Ziele anerkennen, die die EZB bei der Ankündigung ihres OMT‑Programms dargelegt habe. Im Rahmen dieser Ziele sei zu konzedieren, dass die EZB auch unkonventionelle Maßnahmen der Geldpolitik erlassen könne, sofern diese zwingend notwendig seien, um die gesetzten Ziele zu erreichen. Insbesondere sind sowohl die Republik Polen als auch das Königreich Spanien der Meinung, dass das OMT‑Programm den Kriterien des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes genüge.

101. Diese Staaten und Organe widersprechen zudem übereinstimmend der vom vorlegenden Gericht geäußerten Ansicht, es ergebe sich aus dem Urteil Pringle (EU:C:2012:756), dass das OMT‑Programm eine wirtschaftspolitische Maßnahme sei. Im Urteil Pringle sei vielmehr anerkannt worden, dass Wirtschafts- und Währungspolitik eng miteinander verknüpft seien, so dass sich eine wirtschaftspolitische Maßnahme auf die Währungspolitik auswirken könne und umgekehrt, ohne das dies die Natur der Maßnahme ändere. Im vorliegenden Fall werde das OMT‑Programm dadurch, dass es Auswirkungen auf die Wirtschaftspolitik haben könne, noch nicht selbst zu einer wirtschaftspolitischen Maßnahme.

102. Dazu, dass das OMT‑Programm zu einer künstlichen Änderung der Preise auf dem Staatsanleihemarkt führen könne, tragen die polnische Regierung, die Kommission und die EZB vor, dass die Geldpolitik insgesamt eine Änderung der Preise zum Ziel habe, da es eine dieser Politik innewohnende Funktion sei, auf die Märkte mit Mitteln einzuwirken, die bestimmte Verhaltensweisen änderten, jedoch stets mit dem Ziel, die der EZB zugewiesenen Aufgabe zu erfüllen, im vorliegenden Fall namentlich die Gewährleistung der Preisstabilität.

103. Die Bundesrepublik Deutschland vertritt grundsätzlich den Standpunkt, dass das OMT‑Programm mit den bekannten Bedingungen rechtmäßig sei, verweist aber darauf, dass zum gegenwärtigen Zeitpunkt lediglich eine Ankündigung dieses Programms vorliege und seine konkrete Anwendung abgewartet werden müsse, um zu beurteilen, ob es sich tatsächlich um eine wirtschaftspolitische oder eine währungspolitische Maßnahme handele. Jedenfalls verfüge die EZB über ein weites Ermessen, und nur dann, wenn eine Maßnahme offensichtlich wirtschaftspolitischer Natur sei, liege eine Überschreitung der sich aus den Verträgen ergebenden Kompetenzen vor. Die Bundesrepublik Deutschland würde es zudem als hilfreich betrachten, wenn der Gerichtshof Kriterien vorgäbe, mittels deren das OMT‑Programm so angewandt werden könnte, dass es mit den Verträgen und, soweit möglich, mit den wesentlichen Elementen der verfassungsmäßigen Ordnung der Bundesrepublik Deutschland in Einklang stünde.

104. Die EZB begründet ihre Auffassung, dass das OMT‑Programm rechtmäßig sei, mit der im Sommer 2012 eingetretenen Entwicklung. Zu jener Zeit hätten sich unter Investoren Ängste bezüglich einer Reversibilität des Euro ausgebreitet, was für die Staatsanleihen verschiedener Mitgliedstaaten zu Zinsaufschlägen von außergewöhnlichem Umfang geführt habe. Angesichts dieses Szenarios sei es der EZB unmöglich geworden, ihre Geldpolitik über die konventionellen geldpolitischen Transmissionsmechanismen wirksam werden zu lassen. Die Fragmentierung der Staatsanleihemärkte in Verbindung mit den Finanzierungsschwierigkeiten verschiedener Staaten (und des Weiteren auch der Finanzinstitute dieser Staaten) habe verhindert, dass die geldpolitischen Impulse der EZB weiterhin angemessen übertragen worden seien. Diese Lage habe den Erlass einer unkonventionellen Maßnahme der Geldpolitik wie des OMT‑Programms gerechtfertigt. Insgesamt sei es nicht das Ziel des OMT‑Programms, die Finanzierungsbedingungen bestimmter Mitgliedstaaten zu begünstigen oder deren Wirtschaftspolitiken zu lenken, sondern vielmehr, die geldpolitischen Transmissionsmechanismen der EZB wieder freizusetzen.

105. Die EZB bestreitet, dass sich hinter den technischen Merkmalen des OMT‑Programms eine wirtschaftspolitische Maßnahme verberge. Seine Konditionalität sei ein unerlässliches Mittel, um zu vermeiden, dass seine Durchführung den betroffenen Mitgliedstaaten einen Anreiz gebe, die Verwirklichung von Strukturreformen aufzugeben, die zur Verbesserung der Grundlagen ihrer Wirtschaft erforderlich seien. Ebenso sei die „Selektivität“ der vorgesehenen Maßnahmen dem OMT‑Programm wesenseigen, da die Störungen der Transmissionskanäle infolge von Zinsaufschlägen für die Staatsanleihen gerade bestimmter Mitgliedstaaten eingetreten seien. Im Ergebnis sei festzustellen, dass das OMT‑Programm mit Schutzmechanismen ausgestattet sei, die seine Bindung an die Währungspolitik und die Wahrung der dem Organ in den Verträgen übertragenen Befugnisse gewährleisteten.

2. Prüfung

a) Vorbemerkungen

106. Bevor die Frage des BVerfG im Einzelnen geprüft wird, erscheint es zweckmäßig, auf zwei maßgebliche Aspekte der vorliegenden Rechtssache einzugehen: zum einen den Status und das Mandat der EZB, wie sie in den Verträgen definiert werden, und zum anderen den Begriff der „unkonventionellen geldpolitischen Maßnahmen“. Beide Aspekte werden uns grundlegende Kriterien zur Beurteilung der Rechtmäßigkeit eines Programms wie das der geldpolitischen Outright-Geschäfte an die Hand geben, das sich nach Ansicht der EZB in den Rahmen der unkonventionellen geldpolitischen Maßnahmen einfügt.

i) Zum Status und Mandat der EZB

107. Die EZB ist das Organ, dem die Verträge die Ausübung der ausschließlichen Zuständigkeiten der Union auf dem Gebiet der Währungspolitik übertragen. Die EZB und die nationalen Zentralbanken bilden das ESZB, dessen Hauptaufgabe unbeschadet der Maßnahmen, die es treffen kann, um die Wirtschaftspolitik zu „unterstützen“, in der Gewährleistung der Preisstabilität besteht ( 50 ). Infolgedessen ist es, im Unterschied zu anderen Zentralbanken, für die EZB kennzeichnend, dass sie an ein klares und eng an die Bekämpfung der Inflation geknüpftes Mandat gebunden ist. Die vorbereitenden Arbeiten, die zu dem Vertrag von Maastricht ( 51 ) geführt haben, sowie zeitgeschichtliche Werke zur Währungspolitik ( 52 ) bestätigen die Bedeutung dieses Mandats in den Verhandlungen, die in die Errichtung der EZB mündeten.

108. Neben ihrer strikten Bindung an das Ziel der Gewährleistung der Preisstabilität ist die EZB durch ein hohes Niveau an Unabhängigkeit sowohl in funktionaler als auch organschaftlicher Hinsicht gekennzeichnet ( 53 ). Die Verträge betonen in zahlreichen Zusammenhängen die Unabhängigkeit der EZB in allen ihren Tätigkeiten, was sich auch in der strengen Ausgestaltung der Verfahren zur Änderung der Satzung des ESZB und der EZB niederschlägt. Letzteres unterscheidet das Organ von den Zentralbanken seiner Umgebung, deren Regelungsrahmen von den jeweiligen nationalen Parlamenten ( 54 ) geändert werden kann. Für die EZB gilt dies nicht, weil jede Umgestaltung ihrer Satzung eine Umgestaltung der Verträge erfordert ( 55 ).

109. Die Unabhängigkeit der EZB dient – ebenso wie im Fall der nationalen Zentralbanken – auch dem Ziel, das Organ von der politischen Auseinandersetzung fernzuhalten, indem kategorisch jede Anweisung seitens anderer Organe oder der Mitgliedstaaten untersagt wird ( 56 ). Diese Abkoppelung von der Politik erscheint geboten angesichts des ausgeprägt technischen Charakters und hohen Spezialisierungsgrades, die der Währungspolitik eigen sind ( 57 ).

110. Demgemäß übertragen die Verträge ausschließlich der EZB die Konzipierung und Durchführung der Währungspolitik, wofür ihr weitreichende Mittel zugewiesen werden, mit denen sie ihren Aufgaben nachkommen kann. Dank dieser Mittel verfügt die EZB zugleich über besonders wertvolle Kenntnisse und Informationen, die es ihr ermöglichen, ihren Auftrag effizienter auszuführen und zudem im Laufe der Zeit ihren technischen Sachverstand und ihr Ansehen zu steigern. Diese Eckpunkte sind von grundlegender Bedeutung, um sicherzustellen, dass die Impulse der Währungspolitik tatsächlich die Wirtschaft erreichen, besteht doch, wie bereits ausgeführt, eine der Funktionen der heutigen Zentralbanken in dem Umgang mit Erwartungen, und hierfür bilden technischer Sachverstand, Ansehen und öffentliche Kommunikation die elementaren Werkzeuge.

111. Notwendige Konsequenz hieraus ist, dass der EZB für die Konzipierung und Durchführung der Währungspolitik der Union ein weites Ermessen eingeräumt wird ( 58 ). Die Gerichte müssen daher bei einer Kontrolle der Tätigkeit der EZB die Gefahr vermeiden, sich an die Stelle dieses Organs zu setzen, indem sie sich auf ein hochgradig technisches Terrain begeben, auf dem eine Spezialisierung und Erfahrung erforderlich sind, die nach den Verträgen allein bei der EZB liegen. Deshalb muss die Intensität der gerichtlichen Kontrolle des Handelns der EZB unbeschadet ihres zwingenden Charakters durch ein erhebliches Maß an Zurückhaltung gekennzeichnet sein ( 59 ).

112. Schließlich ist darauf hinzuweisen, dass die Währungspolitik der EZB, wie schon gesagt, über verschiedene „Kanäle“ oder „Transmissionsmechanismen“ ausgeführt wird, mit denen das Organ auf dem Markt interveniert und seinem Mandat der Gewährleistung der Preisstabilität nachkommt ( 60 ). Um ihre Währungspolitik durchzuführen, kontrolliert die EZB die monetäre Basis der Wirtschaft in der Euro-Zone, indem sie, hauptsächlich mittels der Festsetzung von Zinssätzen, entsprechende Impulse gibt, die anschließend vom Finanzsektor bis zu den Unternehmen und Haushalten weitergegeben werden ( 61 ).

113. Zur Sicherstellung eines reibungslosen Funktionierens dieser Transmissionskanäle weisen die Satzung des ESZB und der EZB im beschriebenen Sinne dem ESZB ausdrücklich eine Zuständigkeit für die Wahrnehmung einer Reihe „währungspolitischer Aufgaben und Operationen“ zu. Unter diesen Operationen sind im Rahmen der vorliegenden Rechtssache die in Art. 18.1 der Satzung genannten hervorzuheben. Nach dieser Bestimmung können die EZB und die nationalen Zentralbanken „auf den Finanzmärkten tätig werden, indem sie auf Euro oder sonstige Währungen lautende Forderungen und börsengängige Wertpapiere sowie Edelmetalle endgültig (per Kasse oder Termin) oder im Rahmen von Rückkaufsvereinbarungen kaufen und verkaufen oder entsprechende Darlehensgeschäfte tätigen“.

114. Gleichwohl lässt sich, wie im Folgenden zu zeigen sein wird, von einem Programm wie dem OMT‑Programm nicht sagen, dass es sich in den Rahmen der gewöhnlichen geldpolitischen Instrumente der EZB einfügt. Das OMT‑Programm verwendet formal eine der vorgenannten währungspolitischen Operationen, aber tut dies in hinreichend ungewöhnlicher Weise, um seine Einstufung als eine „unkonventionelle geldpolitische Maßnahme“ zu rechtfertigen. Im Weiteren werde ich darlegen, worauf sich dieser Begriff konkret bezieht, wie ihn die EZB gerechtfertigt hat und inwieweit es sich dabei um ein in den Verträgen rechtlich vorgesehenes Mittel handelt.

ii) Unkonventionelle geldpolitische Maßnahmen und die Einordnung des OMT‑Programms als eine dieser Maßnahmen

– Unkonventionelle geldpolitische Maßnahmen aus der Sicht der EZB

115. Nach Auffassung der EZB ist das OMT‑Programm als eine Maßnahme zulässig, die eine Blockierung der geldpolitischen Transmissionskanäle der Union ausräumen solle. Wie dargelegt, funktionieren diese geldpolitischen Transmissionskanäle nicht als Mechanismen mit unmittelbarer Wirkung, sondern als ein Rahmen, in dem die EZB eine Reihe von Impulsen mit der Zielsetzung aussendet, dass diese die Realwirtschaft erreichen. Die EZB verweist darauf, dass die Geldpolitik durch gegenüber den Transmissionskanälen exogene Faktoren beeinträchtigt werden könne, die das reibungslose Funktionieren der von der EZB ausgesandten Signale stören könnten: So könnten etwa, neben anderen Faktoren, eine politische Krise oder eine drastische Änderung der Ölpreise die Impulse, die die EZB über die geldpolitischen Transmissionskanäle übertrage, schwerwiegend beeinträchtigen.

116. Entsteht eine Situation dieser Art, erachtet sich die EZB für zuständig, mit ihren eigenen Instrumenten zu intervenieren, um die Blockierung dieser Kanäle zu beseitigen. In einem solchen Fall handele es sich um Interventionen, die sich von den in der Praxis der EZB üblichen unterschieden, da sie keine gewöhnliche Tätigkeit, sondern eine Tätigkeit der „Entstörung“ und der späteren Wiederherstellung der eigentlichen geldpolitischen Instrumente darstellten ( 62 ).

117. Sowohl die EZB als auch die an dem vorliegenden Verfahren beteiligten Mitgliedstaaten halten den Einsatz dieser Art von unkonventionellen Maßnahmen als Teil der Geldpolitik für legitim. Tatsächlich handelt es sich ausweislich der Akten um eine Art der Intervention, von denen in der ab 2008 einsetzenden internationalen Finanzkrise die meisten Zentralbanken Gebrauch gemacht haben ( 63 ), und zwar einschließlich, wie im vorliegenden Verfahren ersichtlich geworden ist, der EZB selbst ( 64 ). Nach Ansicht der EZB und der beteiligten Mitgliedstaaten hindern die Verträge die EZB nicht an der Inanspruchnahme von Befugnissen zur Wiederherstellung ihrer geldpolitischen Instrumente, wenn Umstände eintreten, die das normale Funktionieren der Transmissionskanäle erheblich beeinträchtigten. Nach Ansicht der Kommission ist diese Handlungsweise mit den Verträgen vereinbar, sofern sie zurückhaltend und in Verbindung mit Schutzvorkehrungen vorgenommen werde.

118. Unter diesen Prämissen ist das genaue Wesen des OMT‑Programms, wie es mit der Pressemitteilung vom 6. September 2012 bekannt gegeben wurde, zu untersuchen.

– Das OMT‑Programm als unkonventionelle geldpolitische Maßnahme

119. Das OMT‑Programm gehört formal zu den Operationen, die die Satzung des ESZB und der EZB im oben angeführten Art. 18.1 vorsehen. Wenn diese Vorschrift dem ESZB die Befugnis verleiht, Forderungen und andere börsengängige Wertpapiere zu erwerben, so ist eindeutig, dass damit der EZB Instrumente zur Verfügung gestellt werden sollen, mit denen sie als konventionelles Mittel zur Aufrechterhaltung der Preisstabilität die monetäre Basis kontrollieren kann.

120. Es ist jedoch sogleich hinzuzufügen, dass das OMT‑Programm die Befugnisse aus Art. 18.1 der Satzung in einer Art und Weise nutzt, die außerhalb der normalen Praxis der EZB liegt. Es ist eindeutig, dass eine selektive Maßnahme, die auf einen oder verschiedene Staaten der Euro-Zone ausgerichtet ist und darin besteht, ohne vorherige quantitative Begrenzung Staatsanleihen dieses oder dieser Staaten im Vertrauen darauf zu erwerben, dass sich dessen oder deren Finanzierungsbedingungen auf den Finanzmärkten verbessern, der gewöhnlichen Praxis der EZB fremd ist.

121. Wie in der Pressemitteilung vom 6. September 2012 beschrieben, sieht das OMT‑Programm eine Intervention der EZB auf dem Sekundärmarkt für Staatsanleihen vor, indem es ihr erlaubt, Staatsanleihen von Staaten der Euro-Zone anzukaufen, die einem Finanzhilfeprogramm unterliegen und mutmaßlich Schwierigkeiten haben, Anleihen zu platzieren. Die Prämisse, auf der das OMT‑Programm beruht, ist das Auftreten eines exogenen Faktors, der die Transmissionskanäle der Geldpolitik stört. Diese Störung besteht nach den Darlegungen der EZB in einer plötzlichen und praktisch nicht hinnehmbaren Erhöhung der Risikoprämien für bestimmte Staaten der Euro-Zone, die grundsätzlich nicht mit der makroökonomischen Realität dieser Staaten übereinstimmt und es infolgedessen der EZB unmöglich macht, ihre Impulse wirksam zu übertragen und damit ihr Mandat der Gewährleistung der Preisstabilität zu erfüllen.

122. Daher lässt sich nach dem vorstehend Ausgeführten meines Erachtens das OMT‑Programm als eine unkonventionelle geldpolitische Maßnahme einordnen, mit den Folgen, die sich daraus unter dem Gesichtspunkt seiner Kontrolle ergeben.

b) Die Zuständigkeiten der EZB und das OMT‑Programm

123. Nach dem oben Gesagten werde ich mich auf die beiden Aspekte konzentrieren, deren Berücksichtigung erforderlich erscheint, um eine vollständige Antwort auf die erste Vorlagefrage des BVerfG zu geben.

124. Als Erstes ist zu prüfen, ob ein Programm wie das OMT‑Programm als eine währungspolitische Maßnahme qualifiziert werden kann oder ob es sich vielmehr um eine wirtschaftspolitische und daher dem Tätigwerden der EZB entzogene Maßnahme handelt. Hierbei werden die technischen Merkmale des Programms, die das BVerfG hervorhebt, im Einzelnen zu erörtern sein. Wenn das OMT‑Programm als eine währungspolitische Maßnahme qualifiziert werden kann, wie ich es vorschlagen werde, wird das Programm sodann anhand des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes gemäß Art. 5 Abs. 4 EUV zu prüfen sein.

i) Das OMT‑Programm und die Wirtschaftspolitik der Union und der Mitgliedstaaten als Zuständigkeitsgrenze der EZB

– Die Wirtschaftspolitik und die Währungspolitik der Union

125. Wie oben wiedergegeben, fragt das BVerfG, ob die EZB mit der Genehmigung des OMT‑Programms eine wirtschaftspolitische und nicht eine währungspolitische Maßnahme erlassen und dadurch die Zuständigkeit verletzt habe, die der AEU-Vertrag in Art. 119 Abs. 1 dem Rat und den Mitgliedstaaten zuweise.

126. Betrachten wir das Primärrecht der Union, so beschreibt Art. 119 Abs. 1 AEUV summarisch die Hauptkomponenten der Wirtschaftspolitik der Union mit den Worten, dass diese „auf einer engen Koordinierung der Wirtschaftspolitik der Mitgliedstaaten, dem Binnenmarkt und der Festlegung gemeinsamer Ziele beruht und dem Grundsatz einer offenen Marktwirtschaft mit freiem Wettbewerb verpflichtet ist“. Auch wenn diese Vorschrift allgemein gefasst und daher mehrdeutig ist, enthält sie doch die grundlegenden Elemente für die Definition der Aspekte der Wirtschaftspolitik, die in die Zuständigkeit der Union fallen.

127. Die Verträge schweigen jedoch, soweit es darum geht, die ausschließliche Zuständigkeit der Währungspolitik der Union zu definieren. Dies hat der Gerichtshof im Urteil Pringle festgestellt, weshalb er sich verpflichtet gesehen hat, als einziges Bezugskriterium für die Währungspolitik auf deren im AEU-Vertrag genannten Ziele zurückzugreifen ( 65 ). Das Hauptziel der Währungspolitik der Union, die Preisstabilität, und die Unterstützung der allgemeinen Wirtschaftspolitik der Union bilden das wesentliche Definitionskriterium für die Währungspolitik (Art. 127 Abs. 1 AEUV und Art. 282 Abs. 2 AEUV). Das hat der Gerichtshof in der Rechtssache Pringle bestätigt, in der er zur Beurteilung der Frage, ob eine Änderung des Vertrags in den Bereich der Währungspolitik fällt oder nicht, als einziges Kriterium die für diese Politik vorgeschriebenen Ziele heranzieht.

128. Trotz der spärlichen Kriterien, die die Verträge auf den ersten Blick bereitstellen, verfügt das Unionsrecht über zweck