SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS HENRI MAYRAS

VOM 22. NOVEMBER 1973 ( 1 )

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

Einführung

Der Rat stellte in den Begründungserwägungen seiner Verordnung Nr. 14/64 vom 5. Februar 1964 über die schrittweise Errichtung einer gemeinsamen Marktorganisation für Rindfleisch fest: Die Versorgungsschwierigkeiten innerhalb der Gemeinschaft bei zur Verarbeitung bestimmtem Fleisch „[lassen] sich durch Zollkontingente für die Einfuhr von Gefrierfleisch aus dritten Ländern beheben …“.

Die Technik der Zollkontingente findet im Gemeinsamen Markt häufig Verwendung. Sie soll die Einfuhr einer bestimmten Warenmenge (Umfang des Kontingents) während eines fest abgegrenzten Zeitraumes zu einem gegenüber dem normalen Zollsatz herabgesetzten Zollsatz (Kontingentzollsatz) gestatten.

Sie findet in der Festlegung einer Zolltariflinie für einen bestimmten Zeitraum und eine begrenzte Menge ihren Niederschlag.

Die Gemeinschaftskontingente gelten im Gegensatz zu den einzelstaatlichen Kontingenten für die gesamte Gemeinschaft ohne regionale Beschränkungen; alle Importeure müssen unter den gleichen Bedingungen Zugang zu ihnen haben können; schließlich unterliegt die einzuführende Ware einheitlichen Rechtsvorschriften.

Diese Zollkontingente können entweder einseitig durch die zuständigen Gemeinschaftsorgane oder vertraglich festgesetzt werden.

Letzteres gilt namentlich für solche Kontingente, die im Rahmen des Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommens konsolidiert sind.

Die Händler können die gleiche Ware außerhalb der Zollkontingente einführen, dann jedoch unter den im Gemeinsamen Zolltarif und gegebenenfalls in den Agrarverordnungen vorgesehenen normalen Bedingungen.

Für das Gefrierfleisch wurde durch ein im Jahre 1962 in Genf im Anschluß an die Verhandlungen in der Dillon-Runde unterzeichnetes Zollprotokoll ein erstes jährliches zum Zollsatz von 20 % konsolidiertes Kontingent von 22000 Tonnen im Rahmen des GATT eröffnet.

Da der Zollsatz des Gemeinsamen Zolltarifs für das Gefrierfleisch genau 20 % beträgt, bedeutet die Konsolidierung zu diesem Zollsatz, daß das in den Grenzen dieses Kontingents eingeführte Fleisch nicht unter die durch die Marktorganisation vorgesehene Abschöpfung fällt.

Der Verwendungszweck der Ware wird im Unterschied zu dem, was für andere im gemeinsamen Zolltarif aufgeführte Waren praktiziert wird, nicht im einzelnen festgelegt.

Artikel 4 Absatz 1 der Verordnung Nr. 14/64 des Rates nimmt auf das Vorhandensein dieses ersten Zollkontingents Bezug. Außerdem bestimmt er, daß „für die Einfuhr von Gefrierfleisch aus dritten Ländern … ein zusätzliches Kontingent festgesetzt werden [kann]“, verlangt aber, daß dieses Fleisch „unter Zollaufsicht für die Verarbeitung bestimmt ist“.

Es handelt sich hier um ein einseitig festgesetztes Kontingent.

Somit bestehen nebeneinander einerseits eine Sonderregelung für die Einfuhr von zur Verarbeitung bestimmtem Gefrierfleisch, wie sie in Artikel 4 der Verordnung Nr. 14/64 vorgesehen und im übrigen in Artikel 14 der Verordnung Nr. 805/68 über die Gemeinsame Marktorganisarion für Rindfleisch übernommen wurde, und andererseits die besondere Regelung des im Rahmen des GATT eröffneten jährlichen Kontingents.

Zwecks Aufteilung und Verwaltung dieses letzten Kontingents erließ der Rat namentlich für die Jahre 1968 und 1969 im Wege von Verordnungen Bestimmungen, Kraft derer, so Artikel 3 der Verordnung Nr. 92/68, „die einzelnen Mitgliedstaaten ihre Quoten nach ihren eigenen Verwaltungsvorschriften [verwalten]“, und, so Artikel 2 der Verordnung Nr. 110/69, „die Mitgliedstaaten … für ihre Quoten die Bedingungen für den Zugang zu diesem Zollkontingent fest [legen] und … ihre Quoten nach ihren eigenen, namentlich für Zollkontingente geltenden Verwaltungsvorschriften [verwalten].“

In Italien, dem Land, das während der betreffenden Jahre den größten Kontingentteil erhielt, regelte der Außenhandelsminister durch Runderlasse die Art der internen Aufteilung der einzelstaatlichen Quote und entschied unter anderem, daß die Importeure „sich für verpflichtet erklären müssen, die ihnen zugeteilten Fleischmengen ausschließlich für den unmittelbaren Verbrauch zu verwenden und sich den hierzu vorgenommenen Kontrollen zu unterwerfen“.

Bei Ermittlungen in der Provinz Trient stellte der Steuerfahndungsdienst fest, daß das Gefrierfleisch aus den GATT-Kontingenten von 1968 und 1969, das zu den der Firma Grosoli, einer Importfirma mit Sitz in Cadonegh, Provinz Padua, zugeteilten Quoten gehörte, von seinen Abnehmern zum Teil zu Rauch- und Pökelfleisch oder zu Wurstwaren verarbeitet worden war.

Daraufhin wurden die Inhaber Giulio und Adriano Grosoli vor der Strafkammer des Tribunale Trient wegen eines Verstoßes namendich gegen Artikel 110 des italienischen Strafgesetzbuches und Artikel 102 des Zollgesetzes angeklagt. Es wurde ihnen vorgeworfen, sie hätten gemeinsam handelnd eine bestimmte Menge Gefrierrindfleisch anderen Zwekken als dem unmittelbaren Verbrauch zugeführt und auf diese Weise die Zahlung der auf die Einfuhren mit Herkunft aus Drittländern zu erhebenden Agrarabschöpfungen hinterzogen.

Die Strafkammer des Tribunale Trient hat das Verfahren ausgesetzt und ersucht Sie mit einer ersten Frage um Vorabentscheidung darüber, ob die Mitgliedstaaten aufgrund von Artikel 3 der Verordnung Nr. 92/68 und von Artikel 2 der Verordnung Nr. 110/69 für die ihnen zugeteilte Gefrierfleischquote aus dem GATT-Kontingent einen bestimmten Verwendungszweck vorschreiben durften.

Für den Fall, daß Sie diese erste Frage bejahen, bittet Sie das italienische Gericht um Vorabentscheidung darüber, ob ein Mitgliedstaat bei einem Verstoß gegen den festgelegten Verwendungszweck gegen die Importeure nach dem hinterzogenen Abschöpfungsbetrag bemessene Geldbußen verhängen durfte.

Rechtliche Erörterung

Einer der durch Ihre Rechtsprechung herausgestellten Grundsätze lautet wie folgt: „Soweit die Mitgliedstaaten Rechtsetzungsbefugnisse in Abgabetarifsachen auf die Gemeinschaft übertragen haben, um ein richtiges Funktionieren des gemeinsamen Agrarmarktes zu gewährleisten, sind sie nicht mehr befugt, in diesem Bereich normative Bestimmungen zu erlassen.“

Diese Formulierung haben Sie in dem Urteil vom 18. Februar 1970 (Hauprzollamt Hamburg-Oberelbe/Firma Paul G. Bollmann, 40/69 — Slg. 1970, 69) verwendet.

Den Mitgliedstaaten ist es also unbeschadet gegenteiliger Bestimmungen verwehrt, zur Durchführung einer unmittelbar anwendbaren Gemeinschaftsverordnung Maßnahmen zu ergreifen, die eine Änderung ihrer Tragweite oder eine Ergänzung ihrer Vorschriften zum Gegenstand haben.

Zwar obliegt der Vollzug von Gemeinschaftsvorschriften gewöhnlich den nationalen Behörden und erfolgt grundsätzlich „nach den Form- und Verfahrensvorschriften des nationalen Rechts“, doch hat sich — was unter den gleichen Gesichtspunkt fällt — das Tätigwerden der nationalen Behörden darauf zu beschränken, die zum bloßen Vollzug der Gemeinschaftsvorschriften notwendigen Maßnahmen zu treffen, worauf Sie wiederholt hingewiesen haben.

Auch ermächtigt die den Mitgliedstaaten in der Gemeinschaftsregelung eingeräumte Befugnis, zusätzliche Bestimmungen zu erlassen, nicht zu Maßnahmen, die von einer präzisen, für das Funktionieren einer Marktorganisationsregelung wesentlichen gemeinsamen Rechtsvorschrift abweichen (EuGH 30. November 1972 — Wasaknäcke, 32/72 — Slg. 1972, 1187).

Wenn also, wie dies für das anfangs in Artikel 4 der Verordnung Nr. 14/64 vorgesehene und durch eine spätere Entscheidung des Rates tatsächlich eingeführte zusätzliche Kontingent von Gefrierrindfleisch zutrifft, der Gemeinsame Zolltarif betreffend das jährliche Gemeinschaftskontingent des GATT einen zwingenden Verwendungszweck für das im Rahmen jenes Kontingentes eingeführte Fleisch festgesetzt hätte, nämlich die Bestimmung für die verarbeitende Industrie, so könnte es keinen Zweifel daran geben, daß kein Mitgliedstaat hätte beschließen dürfen, dieses Fleisch ausschließlich dem unmittelbaren Verbrauch vorzubehalten.

Ist dann jedoch der Umkehrschluß zu ziehen, daß die Mitgliedstaaten mangels einer solchen für die ganze Gemeinschaft geltenden Festsetzung befugt waren, für ihre Quote bindende Vorschriften über den Verwendungszweck des eingeführten Erzeugnisses zu erlassen?

Ich bin nicht dieser Auffassung und will im folgenden dartun,

1. daß wegen der notwendigen engen Auslegung der den Mitgliedstaaten im Bereich der Zölle verbliebenen Zuständigkeiten diesen Staaten von den Gemeinschaftsorganen ausdrücklich die Befugnis eingeräumt sein müßte, solche Maßnahmen zu treffen;

2. daß die Verwaltung eines Gemeinschaftskontingents von den Mitgliedstaaten in der Weise sichergestellt werden muß, daß der Grundsatz der Nicht-Diskriminierung zwischen Importeuren oder Abnehmern sowohl hinsichtlich der Angehörigen ein- und desselben Mitgliedstaates als auch hinsichtlich der Wirtschaftsunternehmen der verschiedenen Mitgliedstaaten gewahrt wird;

3. daß die Regelung, die auf das im Rahmen des GATT festgesetzte Zollkontingent anzuwenden ist, hinsichtlich ihrer Ziele zusammen mit der Regelung gesehen werden muß, die sich aus der gemeinsamen Marktordnung für Rindfleisch ergibt.

Was den ersten Punkt anbetrifft, so will die italienische Regierung aus den Vorschriften der Artikel 3 der Verordnung Nr. 92/68 und 2 der Verordnung Nr. 110/69 die ihrer Ansicht nach klar zu Tage liegende Feststellung ableiten, daß die Befugnis eines Mitgliedstaats, seine Kontingentquote entsprechend seinen eigenen Verwaltungsvorschriften zu verwalten und vor allem die Bedingungen für den Zugang zu dem betreffenden Kontingent festzulegen, dessen Recht einschließe, den Verwendungszweck des Erzeugnisses ebenfalls zu regeln.

Ohne auf die von dem Vertreter der Mitinhaber Grosoli in der mündlichen Verhandlung vorgetragene Erörterung des Begriffs der „gestio negotiorum“ einzugehen, neige ich wie die Kommission der Meinung zu, daß die Verwaltung einer Quote des Zollkontingentes notwendigerweise die Festlegung gewisser Zugangsbedingungen voraussetzt.

Denn ob der Staat auf das Verfahren der zeitlichen Reihenfolge zurückgreift oder ein System der Vorausaufteilung wählt, indem er jedem Importeur eine Quote zuteilt, er ist jedenfalls schon allein um der bloßen Verwaltung seines Kontingentteiles willen gehalten, Verwaltungsmaßnahmen zu treffen, die die Festsetzung von Zugangsbedingungen mitumfassen. Diese Bedingungen stellen im ersten Fall auf den Zeitpunkt ab, zu dem die Ware verzollt wird, im zweiten auf eine Erfassung der Importeure und die Erteilung von Einfuhrlizenzen an einen jeden von ihnen.

Doch welches auch immer das angewandte Verfahren sein mag, die Verwaltung des Kontingents setzt nicht voraus — und gestattet dies auch nicht —, daß der Staat einen bestimmten ausschließlichen Verwendungszweck der eingeführten Ware festlegt, auch wenn es der Rat seinerseits in Anbetracht namentlich des geringen Umfangs des GATT-Kontingents gegenüber den Gesamteinfuhren von Fleisch durch die Mitgliedstaaten für überflüssig erachtete, einen Endverwendungszweck für das im Rahmen dieses Kontingentes eingeführte Gefrierfleisch festzulegen.

Es scheint auch nicht, als ob die Verordnung vom Jahre 1969 hinsichtlich der Zuständigkeiten der Mitgliedstaaten allein deshalb, weil sie die „Bedingungen für den Zugang zu diesem Zollkontingent“ erwähnt, weiter ausgelegt werden darf, als die vom Jahre 1968. Denn die einzige einschlägige Begründungserwägung in den Gründen der zweiten Verordnung weist lediglich darauf hin, daß „es angezeigt [erscheint], den einzelnen Mitgliedstaaten die Wahl des Verwaltungssystems für ihre Quote zu überlassen.“ Der Begriff der Verwaltung scheint also sehr wohl auch die Möglichkeit zu decken, die Zugangsbedingungen festzulegen.

Schließlich kann man noch hervorheben, daß der Rat hinsichtlich des nach Artikel 4 der Verordnung Nr. 14/64 — der das eingeführte Gefrierfleisch ausdrücklich für die verarbeitende Industrie vorbehält — vorgesehenen zusätzlichen Zollkontingents in Artikel 5 der Entscheidung vom 13. Oktober 1964 die nachstehende Formel gebraucht hat: „Die zugewiesenen Mengen werden von den einzelnen Mitgliedstaaten nach ihren eigenen Verwaltungsvorschriften verwaltet“.

Nun enthalten aber die nachfolgenden Verordnungen und insbesondere Artikel 3 der Verordnung Nr. 92/68 über das GATT-Kontingent eine im wesentlichen gleiche Fassung. Dieser Vergleich zwischen den Bestimmungen über das zusätzliche Kontingent einerseits und das GATT-Kontingent andererseits würde erforderlichenfalls beweisen, daß die den Staaten zustehenden Verwaltungsbefugnisse nicht auch das Recht umfassen, das importierte Erzeugnis auf einen bestimmten Verwendungszweck festzulegen.

Was den zweiten Punkt anbetrifft, so besagt der allgemeine Grundsatz der Nicht-Diskriminierung, der dem Vertrag zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft als ganzem zu entnehmen und für das Funktionieren des gemeinsamen Agrarmarktes ausdrücklich in seinem Artikel 40 Absatz 3 Unterabsatz 2 verankert ist, mit Sicherheit, daß sich die Aufteilung der Gemeinschaftskontingente auf die Unternehmen schon wegen der Begrenzung der eingeführten Mengen auf einen herabgesetzten Zollsatz in jedem Mitgliedstaat nach einheitlichen Regeln richtet.

Ginge man also davon aus, daß die einzelstaatlichen Behörden im Hinblick auf den Verwendungszweck der unter einer solchen Zollregelung eingeführten landwirtschaftlichen Erzeugnisse Bedingungen festlegen könnten, so würde daraus unausweichlich ein Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz folgen, da der einzelne Mitgliedstaat wegen des von ihm festgesetzten Verwendungszwecks bestimmten einzelstaatlichen Abnehmern den Zugang zu dem Kontingent nach Belieben verwehren könnte, während andere den Nutzen daraus ziehen würden. Wenn ferner jeder Staat die Regelung erlassen dürfte, die ihm nach Maßgabe der besonderen Verfassung seines nationalen Marktes oder sogar aus sozialen Erwägungen der Art, wie sie die italienische Regierung in der mündlichen Verhandlung vortrug, angemessen erscheint, so hätte dies eine Ungleichbehandlung der Importeure und Abnehmer der einzelnen Mitgliedsländer zur Folge.

Eine solche Situation widerspräche den Erfordernissen einer gemeinsamen Marktordnung.

Die sich in den fraglichen Runderlassen äußernde Praxis der italienischen Verwaltung stellt, wie es der Anwalt der Inhaber Grosoli dargelegt hat, letztlich eine Beschränkung der Erteilung von Einfuhrlizenzen auf eine bestimmte Gruppe Berechtigter dar, selbst wenn dieses Ergebnis erst nachträglich sichtbar wird. Eine solche Praxis dürfte einer Maßnahme gleicher Wirkung wie eine mengenmäßige Beschränkung gleichkommen. Nun ist aber die Einführung solcher Beschränkungen untersagt, falls nicht die Verordnungen etwas anderes bestimmen oder der Rat auf Vorschlag der Kommission entsprechend dem nach Artikel 43 Absatz 2 des Vertrages vorgesehenen Abstimmungsverfahren eine Ausnahme vorsieht. Die fraglichen Verordnungen haben natürlich nicht diesen Zweck und wurden nicht nach diesem Verfahren erlassen.

Hätte die italienische Regierung den unmittelbaren Verbrauch von Gefrierfleisch — ein neuartiges Phänomen, das ihrer Ansicht nach einen gewissen sozialen Aufstieg der in bescheidensten Verhältnissen lebenden Familien anzeigt — fördern wollen, so hätte sie dies durch andere Mittel als über die Verwaltung des Kontingents tun müssen, zumal es sich fragt, ob damit nicht Gefahr schädlicher Folgen für die Erzeuger von Frisch-, Kühl- oder Gefrierfleisch der übrigen Mitgliedstaaten entstanden wäre. Zwar kann man notfalls davon ausgehen, daß der Zugang zu dem Gefrierfleischkontingent, der anfangs hauptsächlich für die verarbeitende Industrie vorgesehen war, aus sozialen Gründen auf die unmittelbaren Verbraucher erweitert werden durfte. Doch kann es umgekehrt nicht statthaft sein, daß diese als einzige begünstigt werden.

Es kommt aber noch mehr hinzu. Wenn man die Gemeinschaftsregelung des Rindfleischmarktes der damals geltenden Sonderregelung des Zollkontingents des GATT gegenüberstellt, so finden sich ebenfalls gewichtige Gründe dafür, die Bestimmungen der Verordnungen Nr. 92/68 und Nr. 110/69 dahin auszulegen, daß sie die Mitgliedstaaten nicht dazu ermächtigen, den Zugang zu dem Kontingent von einem einseitig festgelegten Verwendungszweck des eingeführten Fleisches abhängig zu machen.

Der Begründung der Verordnung Nr. 14/64 läßt sich nämlich entnehmen, daß der Fehlbestand an Rindfleisch, das für die Verarbeitung bestimmt war, nach den Vorstellungen des Rates hauptsächlich — wenn nicht gar ausschließlich — durch die Einfuhren von Gefrierfleisch im Rahmen der Zollkontingente gedeckt werden sollte. Hierzu ist das GATT-Kontingent sicherlich ebenso zu rechnen wie das zusätzliche Kontingent.

Denn es steht fest, daß das zusätzliche Kontingent ausschließlich für die Verarbeitung unter Zollaufsicht bestimmt war. Dies geht aus dem Wortlaut des Artikels 4 Absatz 1 der Verordnung Nr. 14/64 und der Entscheidung des Rates über die Einführung dieses Kontingents deutlich hervor. Für das GATT-Kontingent ist die Auffassung berechtigt, daß es weiterhin auch, wenn nicht sogar ausschließlich, der industriellen Verarbeitung dienen konnte. Zwar erwähnt es die Verordnung Nr. 805/68, die ab 29. Juli 1968 die vorläufige Verordnung vom Jahre 1964 ersetzte, nicht mehr ausdrücklich, da das für die Verarbeitung bestimmte Gefrierfleisch von da an einer Sonderregelung bei der Einfuhr unterlag, die den Gegenstand der Bestimmungen der Artikel 14 und 19 dieser neuen Verordnung bildete. Auch nimmt die Verordnung Nr. 110/69 nur noch auf Artikel 111 des Vertrages ausdrücklich Bezug und erwähnt nicht einmal die Verordnung Nr. 805/68. Sie enthält jedoch immer noch eine Begründungserwägung, wonach „bei der Aufteilung… unter anderem der Bedarf der einzelnen Mitgliedstaaten und die in bestimmten Mitgliedstaaten aufgrund von Interventionsmaßnahmen gebildeten Gefrierfleischvorräte berücksichtigt werden [müssen]; dieser Bedarf wird vor allem unter Berücksichtigung der während der vorausgegangenen Jahre getätigten Einfuhren dieses Fleisches aus dritten Ländern und der voraussichtlichen Entwicklung im Jahre 1969 berechnet“. Diese Begründungserwägung läßt sich nur aus einer stillschweigenden Bezugnahme auf die gemeinsame Marktordnung für Rindfleisch erklären.

Darf man somit davon ausgehen, dieses Kontingent zum Teil für den unmittelbaren Verbrauch bestimmt werden durfte, so war es andererseits keineswegs ausgeschlossen, daß es auch weiterhin für die Verarbeitung bestimmt sein durfte. Denn wenn das innerhalb des Kontingents eingeführte Gefrierfleisch nur einem Zollsatz von 20 % unterliegt und von der Abschöpfung befreit ist, so heißt das nicht, daß es nicht auch unter die allgemeine Regelung der gemeinsamen Marktordnung fiele.

Selbst wenn der Rat glaubte, für das im Rahmen dieses Kontingents eingeführte Fleisch einen bestimmten Verwendungszweck nicht zwingend vorschreiben zu sollen, konnte er nicht umgekehrt die Mitgliedstaaten selbst eine ähnliche Verpflichtung aufstellen lassen.

Schließlich ist der Hinweis auf Artikel 10 Absatz 2 der Verordnung Nr. 14/64 nicht uninteressant. Dieser lautet: „Das in einem Mitgliedstaat eingefrorene Fleisch ist so abzusetzen, daß der Frischfleischmarkt der Gemeinschaft nicht gestört wird“. Die Sorge, die hieraus spricht, hängt durchaus mit den Bedingungen der Verwendung des eingeführten Gefrierfleischs zusammen, mag die Einfuhr auch im Rahmen des GATT-Kontingents erfolgt sein.

Wenn nämlich die Mitgliedstaaten ermächtigt worden wären, dieses Kontingent zwingend dem unmittelbaren Verbrauch vorzubehalten, so hätte dies die Preise des in der Gemeinschaft erzeugten Frischfleisches drücken können. Nun bilden aber sämtliche Gemeinschaftsvorschriften zur Regelung des Fleischmarktes ein Ganzes, dessen innerer Zusammenhang für ein ordnungsmäßiges Funktionieren des Systems eine unabdingbare Voraussetzung darstellt. Die Staaten dürfen folglich nicht als zum Erlaß solcher Maßnahmen ermächtigt angesehen werden, die offensichtlich ein anderes Ziel als die Gemeinschaftsbehörden verfolgen.

All dieser Gründe wegen schlage ich Ihnen vor, für Recht zu erkennen, daß die Mitgliedstaaten nicht befugt waren, den Zugang zu dem im Rahmen des Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommens eröffneten Kontingent von 22000 Tonnen davon abhängig zu machen, daß das eingeführte Gefrierfleisch für einen ganz bestimmten Zweck verwendet wurde.

Da meine Schlußanträge darauf abzielen, die erste von der Strafkammer des Tribunale Trient gestellte Frage zu verneinen, dürfte sich eine Prüfung der hilfsweise gestellten Frage erübrigen.

( 1 ) Aus dem Französischen übernetzt.