SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS

DÁMASO RUIZ-JARABO COLOMER

vom 7. September 2004( )

In der Rechtssache C-249/02

Portugiesische Republik

gegen

Kommission der Europäischen Gemeinschaften

„Nichtigkeitsklage – Landwirtschaft – Gemeinsame Agrarpolitik – EAGFL – Unter den der Kommission mitgeteilten Planungen liegende Ausgaben eines Mitgliedstaats – Kürzung der Vorschüsse im folgenden Haushaltsjahr – Schreiben eines Generaldirektors der Kommission, mit dem der betreffende Mitgliedstaat über diese Kürzung informiert wird – Zulässigkeit der Klage“





1. Die Portugiesische Republik begehrt die Nichtigerklärung des Schreibens des Generaldirektors der Generaldirektion Landwirtschaft der Kommission der Europäischen Gemeinschaften vom 18. April 2002( ) , mit dem unter Berufung auf Artikel 39 Absatz 3 der Verordnung (EG) Nr. 1750/1999( ) zwei im Jahre 2002 für die Finanzierung der Programme für die Entwicklung des ländlichen Raums gewährte Vorschüsse um 4 583 055,83 Euro gekürzt wurden.

I – Rechtlicher Rahmen

2. Die meisten mit der vorliegenden Nichtigkeitsklage aufgeworfenen Fragen legen es nahe, den gemeinschaftsrechtlichen Rahmen, in dem sie zu prüfen sind, mit einer gewissen Ausführlichkeit darzustellen.

A – Die Programme zur Entwicklung des ländlichen Raums: Zweck, Ausarbeitung und finanzielle Gesichtspunkte

1. Die Verordnung (EG) Nr. 1257/1999( )

3. Diese Verordnung legt den Rahmen für die gemeinschaftliche Förderung einer nachhaltigen Entwicklung des ländlichen Raums fest; die dort vorgesehenen Maßnahmen flankieren und ergänzen die anderen Instrumente der gemeinsamen Agrarpolitik (Artikel 1). In Titel II werden die verschiedenen Maßnahmen aufgeführt( ); in Titel III wird unter der Überschrift „Programmplanung“ bestimmt, dass die Entwicklungspläne für den ländlichen Raum auf der geografischen Ebene festgelegt werden, die als die geeignetste angesehen wird (Artikel 41 Absatz 1).

4. Die Verordnung legt deren Inhalt näher fest (Artikel 43) und bestimmt außerdem Folgendes:

– „[Diese Entwicklungspläne] werden von den zuständigen Stellen, die der Mitgliedstaat benennt, erstellt und von dem Mitgliedstaat nach Anhörung der zuständigen Behörden und Einrichtungen auf der geeigneten geografischen Ebene der Kommission vorgelegt“ (Artikel 41 Absatz 1).

– „Die Entwicklungspläne für den ländlichen Raum haben eine Laufzeit von sieben Jahren ab dem 1. Januar 2000“ (Artikel 42).

– „Die Entwicklungspläne für den ländlichen Raum sind spätestens sechs Monate nach Inkrafttreten dieser Verordnung vorzulegen. Die Kommission beurteilt, ob die vorgeschlagenen Pläne mit dieser Verordnung in Einklang stehen. Auf der Grundlage dieser Pläne genehmigt sie innerhalb von sechs Monaten nach deren Vorlage nach dem Verfahren des Artikels 50 Absatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 1260/1999( ) die Programmplanungsdokumente für die Entwicklung des ländlichen Raums“ (Artikel 44).

5. Ferner sieht Artikel 46 vor, dass für die gemeinschaftliche Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums aus dem EAGFL, Abteilung Garantie, eine jährliche Finanzplanung und Finanzbuchführung vorgenommen wird (Absatz 1), dass „[d]ie Kommission ... auf Jahresbasis vorläufige Mittelzuweisungen an die Mitgliedstaaten fest[legt], wobei sie objektive Kriterien anwendet, die spezifische Situationen und Bedürfnisse sowie Anstrengungen berücksichtigen, die insbesondere in den Bereichen Umweltschutz, Schaffung von Arbeitsplätzen und Erhaltung der Landschaft zu unternehmen sind“ (Absatz 2), und schließlich dass

„[d]ie vorläufigen Mittelzuweisungen ... auf der Grundlage der tatsächlichen Ausgaben und der von den Mitgliedstaaten vorgelegten revidierten Ausgabenprognosen unter Berücksichtigung der Programmziele angepasst [werden] und ... den verfügbaren Mitteln entsprechen ... [müssen]“ (Absatz 3).

Ferner ist darauf hinzuweisen, dass „[d]ie finanzielle Beteiligung des EAGFL, Abteilung Garantie, ... in Form von Vorschüssen für die Programmdurchführung und in Form von Zahlungen für die getätigten Ausgaben erfolgen [kann]“ (Artikel 47 Absatz 3).

Artikel 50 enthält Durchführungsbestimmungen( ) zur Regelung der Vorlage und der Revision der mit den Entwicklungsplänen für den ländlichen Raum zusammenhängenden Dokumente, der Finanzplanung in Bezug auf die Einhaltung der Haushaltsdisziplin, der Beteiligung an der Finanzierung, der Begleitung und Bewertung sowie der Gewährleistung der Kohärenz zwischen den Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums und den durch die Marktordnungen eingeführten Unterstützungsmaßnahmen.

2. Die Verordnung Nr. 1750/1999( )

6. Die Verordnung Nr. 1257/1999 wurde durch die Verordnung Nr. 1750/1999( ) ergänzt, die mehrfach geändert( ) und ausdrücklich durch die Verordnung (EG) Nr. 445/2002( ) aufgehoben wurde, auf die ich später eingehen werde( )

7. Diese Durchführungsverordnung behandelt auch die Entwicklungspläne für den ländlichen Raum und bestimmt, dass diese gemäß Artikel 43 der Verordnung Nr. 1257/1999 „in Übereinstimmung mit den im Anhang zur vorliegenden Verordnung festgelegten detaillierten Vorschriften vorgelegt“ werden. Weiter bestimmt sie, dass mit der Genehmigung „der Gesamtbetrag der Gemeinschaftsunterstützung festgesetzt [wird]“( ) (Artikel 33 Absätze 1 und 2).

8. Unter dem finanziellen Aspekt ist Artikel 37 Absatz 1 zu berücksichtigen, der wie folgt lautet:

„(1) Die Mitgliedstaaten übermitteln der Kommission jährlich spätestens bis zum 30. September zu jedem Programmplanungsdokument für die Entwicklung des ländlichen Raums und zu jedem einzigen Programmplanungsdokument für Ziel 2 in Bezug auf Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums, die vom EAGFL, Abteilung Garantie, finanziert werden,

a) eine Aufstellung über die während des laufenden Haushaltsjahres getätigten und bis zum Ende des betreffenden Haushaltsjahres noch zu tätigenden Ausgaben, die von der Gemeinschaftsunterstützung gemäß Artikel 33 Absatz 2 dieser Verordnung abgedeckt werden, und

b) die revidierten Ausgabenplanungen für die folgenden Haushaltsjahre bis zum Ende des betreffenden Programmplanungszeitraums unter Berücksichtigung der jedem einzelnen Mitgliedstaat zugewiesenen Mittel.

Diese Angaben werden in Form einer Tabelle nach dem von der Kommission zur Verfügung gestellten computergestützten Modell übermittelt“( ).

9. Nach Artikel 39 Absatz 1 werden „[f]ür jeden Mitgliedstaat ... die für ein Haushaltsjahr gemeldeten Ausgaben nur bis in Höhe der gemäß Artikel 37 Absatz 1 Buchstabe b mitgeteilten Beträge finanziert, die durch die im Haushaltsplan für das betreffende Haushaltsjahr ausgewiesenen Mittel gedeckt sind“.

Es kann jedoch geschehen, dass zwischen den getätigten und den vorgesehenen Ausgaben Differenzen bestehen. Derartige Unstimmigkeiten werden in den übrigen Absätzen des Artikels 39 behandelt( ). Hier ist Absatz 3 von Bedeutung:

„(3) Für den Fall, dass die tatsächlichen Ausgaben eines Mitgliedstaats für ein bestimmtes Haushaltsjahr unter einem Schwellenwert von 75 % der Beträge gemäß Absatz 1 liegen, werden die für das folgende Haushaltsjahr anzuerkennenden Ausgaben um ein Drittel der festgestellten Differenz zwischen diesem Schwellenwert bzw. den sich aus der Anwendung von Absatz 1a ergebenden Beträgen, falls diese niedriger als der genannte Schwellenwert sind, und den im Laufe des betreffenden Haushaltsjahres festgestellten tatsächlichen Ausgaben gekürzt.

Diese Kürzung wird bei der Feststellung der tatsächlichen Ausgaben in dem Haushaltsjahr, das demjenigen der Kürzung folgt, nicht berücksichtigt.“( )

Artikel 39 Absatz 4 bestimmt: „Absatz 3 gilt nicht für die erste Ausgabenerklärung im Rahmen des Programmplanungsdokuments für die Entwicklung des ländlichen Raums oder des einzigen Programmplanungsdokuments für Ziel 2 in Bezug auf Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums, die vom EAGFL, Abteilung Garantie, finanziert werden.“( )

10. Die Verordnung Nr. 1750/1999 gilt nach ihrem Artikel 50 „ab dem 1. Januar 2000 für Gemeinschaftsbeihilfen“.

3. Die Verordnung Nr. 445/2002( )

11. Wie bereits ausgeführt( ), hat diese Verordnung, die am 22. März 2002 in Kraft getreten ist( ), die Verordnung Nr. 1750/1999 ausdrücklich aufgehoben, wobei bestimmt wurde, dass Bezugnahmen auf die aufgehobene Verordnung „als Bezugnahmen auf die vorliegende Verordnung [gelten] und ... nach Maßgabe der Entsprechungstabelle in Anhang III zu lesen [sind]“ (Artikel 65).

12. In zahlreichen Bestimmungen der Verordnung Nr. 445/2002 werden Bestimmungen der Verordnung Nr. 1750/1999 wörtlich wiedergegeben, so dass diese Verordnung im Wesentlichen als Neufassung anzusehen ist( ). Dies gilt für die Artikel 40 und 41 Absatz 1 – die sich mit Artikel 33 Absätze 1 und 2 der Verordnung Nr. 1750/1999 decken –, Artikel 47 – der dem Artikel 37 der Verordnung Nr. 1750/1999 entspricht – und für Artikel 49 – der dem Artikel 39 der Verordnung Nr. 1750/1999 entspricht.

13. Abgesehen von den zwangsläufigen Unterschieden, die sich aus der Verweisung auf die eine oder die andere Bestimmung ergeben( ), sind in der Verordnung Nr. 445/2002 einige Änderungen( ) gegenüber der vorherigen Rechtslage zu beobachten. Unbeschadet weiterer Änderungen ist auf die Regelung des Artikels 49 Absatz 5 hinzuweisen, wo es heißt: „Absatz 4 gilt nicht für die erste Ausgabenerklärung für im Laufe des Haushaltsjahres 2000 entstandene Ausgaben im Rahmen des Programmplanungsdokuments für die Entwicklung des ländlichen Raums oder des einzigen Programmplanungsdokuments für Ziel 2 in Bezug auf Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums, die vom EAGFL, Abteilung Garantie, finanziert werden.“ Die Worte „im Laufe des Haushaltsjahres 2000“ waren in Artikel 39 Absatz 4 der Verordnung Nr. 1750/1999( ) nicht enthalten.

B – Die Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik

14. Die Verordnung (EG) Nr. 1258/1999( ) regelt die Voraussetzungen der Finanzierung durch die Abteilung Ausrichtung und die Abteilung Garantie des EAGFL und verpflichtet die Mitgliedstaaten in Artikel 6 Absatz 1, der Kommission in regelmäßigen Zeitabständen „die folgenden Auskünfte [zu übermitteln], die die zugelassenen Zahlstellen sowie die Koordinierungsstellen betreffen und sich auf die von der Abteilung Garantie des Fonds finanzierten Maßnahmen beziehen:

a) die Ausgabenerklärungen und Voranschläge für den Finanzbedarf;

b) die Jahresrechnungen mit den für ihren Abschluss notwendigen Auskünften sowie eine Bescheinigung über die Vollständigkeit, Genauigkeit und sachliche Richtigkeit der übermittelten Rechnungen“.

15. Außerdem schreibt die Verordnung vor, dass die Kommission nach Anhörung des Fondsausschusses( ) „die monatlichen Vorschüsse auf der Grundlage der buchmäßigen Erfassung der von den zugelassenen Zahlstellen getätigten Ausgaben“ beschließt (Artikel 7 Absatz 2 Satz 1) und „vor dem 30. April des auf das betreffende Haushaltsjahr folgenden Jahres die Rechnungen der Zahlstellen auf der Grundlage der Auskünfte gemäß Artikel 6 Absatz 1 Buchstabe b“ abschließt. Die Rechnungsabschlussentscheidung bezieht sich auf die Vollständigkeit, Genauigkeit und sachliche Richtigkeit der übermittelten Rechnungen. Sie greift einer späteren Entscheidung gemäß Absatz 4( ) nicht vor (Artikel 7 Absatz 3).

16. Die Verordnung Nr. 1258/1999 gilt „für die ab dem 1. Januar 2000 getätigten Ausgaben“ (Artikel 20 Absatz 2).

17. Die Verordnung Nr. 729/70( ), die der Verordnung Nr. 1258/1999 vorangegangen ist, wurde durch die Verordnung (EG) Nr. 1663/95( ) durchgeführt, die ebenfalls mit der Maßgabe anwendbar ist, dass Bezugnahmen auf die Verordnung Nr. 729/70 als Bezugnahmen auf die Nachfolgeverordnung zu verstehen sind( ).

C – Der Erlass von Entscheidungen durch die Kommission

18. Artikel 211 EG verleiht der Kommission die Befugnis, „in eigener Zuständigkeit Entscheidungen zu treffen“, und Artikel 4 ihrer Geschäftsordnung( ) nennt vier Formen der Ausübung dieser Befugnis:

a) in gemeinschaftlicher Sitzung oder

b) im schriftlichen Verfahren gemäß Artikel 12 oder

c) im Ermächtigungsverfahren gemäß Artikel 13 oder

d) im Verfahren der Delegation gemäß Artikel 14.

19. Die Befugnisse eines oder mehrerer Mitglieder der Kommission können „durch Subdelegation auf die Generaldirektoren und Dienstleiter weiterübertragen werden“, soweit dies nicht ausdrücklich untersagt ist (Artikel 13). Die Kommission kann ferner „den Generaldirektoren und Dienstleitern die Befugnis delegieren“, Maßnahmen der Geschäftsführung und der Verwaltung zu treffen (Artikel 14). Dazu heißt es weiter: „Die im Verfahren der Ermächtigung und der Delegation gefassten Beschlüsse werden in einem Tagesvermerk aufgeführt, auf den im Protokoll der nächsten Kommissionssitzung Bezug genommen wird“ (Artikel 15).

II – Sachverhalt

A – Genehmigung der Entwicklungspläne für den ländlichen Raum der Portugiesischen Republik

20. Die Portugiesische Republik legte der Kommission für den Zeitraum 2000 bis 2006 drei Entwicklungspläne für den ländlichen Raum vor:

– den Plan vom 6. Januar 2000 für das portugiesische Mutterland( ),

– den Plan vom 4. Februar 2000 für die Autonome Region Azoren( ) und

– den Plan vom 22 Februar 2000 für die Autonome Region Madeira ( )

21. Die Kommission genehmigte diese Pläne mit Entscheidungen vom 22. November 2000, vom 1. März 2001 und vom 30. April 2001( ). In Artikel 2 Absatz 1 jeder dieser Entscheidungen wird der Zuschuss der Abteilung Garantie des EAGFL zu den Kosten der zur Durchführung des Plans vorgesehenen Maßnahmen festgesetzt. Artikel 2 Absatz 2 bestimmt, dass gemäß Artikel 7 der Verordnung (EG) Nr. 296/96( ) der Haushaltsplan für das Haushaltsjahr 2000 die Ausgaben berücksichtigt, die die Zahlstellen vom 16. Oktober 1999 an getätigt haben. In Artikel 3 Absatz 1 heißt es, dass die Ausgaben vom 6. Januar, 4. Februar und 22. Februar 2000 an eintreibbar werden( ).

B – Die Anwendung des Artikels 39 Absatz 3 der Verordnung Nr. 1750/1999 durch die Kommission

22. Die Portugiesische Republik legte der Kommission gemäß Artikel 37 Absatz 1 Buchstabe b der Verordnung Nr. 1750/1999( ) mit Schreiben vom 30. September 2000 ihre Ausgabenprognosen für die folgenden Haushaltsjahre des Programmierungszeitraums für jeden Entwicklungsplan für den ländlichen Raum vor. Der Betrag für das Haushaltsjahr 2001 belief sich auf 281 430 000 Euro.

23. Die Kommission stellte anhand der monatlich von den portugiesischen Behörden übermittelten Daten fest, dass sich die tatsächlich getätigten Ausgaben im Haushaltsjahr 2001 auf 197 323 332,52 Euro beliefen, d. h. auf 70,11 % der für dieses Haushaltsjahr berechneten Ausgaben.

24. Die Frage der Anwendung des Artikels 39 Absatz 3 der Verordnung Nr. 1750/1999 wurde vom Fondsausschuss des EAGFL bei verschiedenen Gelegenheiten behandelt:

a) Im Protokoll der Sitzung vom 22. Januar 2002 sind Informationen über die Sanktionen enthalten, die unter ausdrücklicher Bezugnahme auf Artikel 39 Absatz 3 der Verordnung Nr. 1750/1999 mehreren Mitgliedstaaten für die Nichteinhaltung des Haushaltsplans für das EAGFL-Haushaltsjahr 2001 betreffend die Entwicklung des ländlichen Raums auferlegt worden waren (Punkt 6.1). Dieser Punkt wurde jedoch aus einem internen Verfahrensgrund zurückgestellt, da vor einer Festsetzung der Sanktionen der Betrag der von den Mitgliedstaaten für dieses Haushaltsjahr getätigten Ausgaben beziffert werden musste, die erst am 31. Januar 2002, dem Abschlussdatum des Haushaltsjahres 2001 für den EAGFL, Abteilung Garantie, bekannt sein würden.

In demselben Sitzungsprotokoll heißt es unter der Überschrift „Informationen über die gemäß Artikel 39 Absatz 3 der Verordnung Nr. 1750/1999 revidierte Ausgabenplanung für die Entwicklung des ländlichen Raums für das Haushaltsjahr 2002 des EAGFL“, dass der Vertreter der Kommission die Methode der Berechnung dieser Ausgaben erläuterte (Punkt 6.2).

b) Im Protokoll der Sitzung vom 19. Februar 2002 findet sich eine ähnliche Information, in der ebenfalls ausdrücklich auf die Anwendung des Artikels 39 Absatz 3 der Verordnung Nr. 1750/1999 Bezug genommen wird (Punkt 6).

Ferner heißt es dort, dass der Vertreter der Kommission die Sanktionen erwähnt habe, die gegen sechs Mitgliedstaaten verhängt worden seien, deren Ausgaben für die Entwicklungspläne für den ländlichen Raum weniger als 75 % der vorgesehenen Ausgaben betragen hätten, und ihnen mitgeteilt habe, dass ihnen das Datum des Abzugs dieses Betrages von den monatlichen Vorschüssen durch ein Schreiben bekannt gegeben werde.

25. In dem nunmehr angefochtenen Schreiben, das an das Instituto Nacional de Garantia Agricola (im Folgenden: INGA)( ) gerichtet war, wird ausgeführt, dass sich die tatsächlichen Ausgaben im Haushaltsjahr 2001 des EAGFL auf 197 323 332,52 Euro belaufen hätten, also auf einen Betrag, der unter 75 % der veranschlagten 281 430 000,00 Euro gelegen habe, weshalb Artikel 39 Absatz 3 der Verordnung Nr. 1750/1999 anzuwenden sei. Dem Schreiben war als Anlage das Dokument AGRI/46059/2001-Rev. 2 beigefügt, das im Fondsausschuss des EAGFL vom 19. Februar 2002 erörtert worden war und Einzelheiten der Berechnung enthielt( ). In dem Schreiben wurde unter Bezugnahme auf den genannten Artikel angekündigt, dass bei zwei Vorschüssen im Jahre 2002 eine Kürzung um 4 583 055,83 Euro im Rahmen des Kapitels B01-41 (Vornahme des Rechnungsabschlusses und Kürzungen/Berichtigungen im Rahmen der Vorschüsse), vorgenommen werde, ohne dass die Beträge, die dem Mitgliedstaat durch die Entscheidung 2000/426/EG zugesprochen worden waren, berührt würden.

26. In seiner Sitzung vom 19. April 2002 behandelte der Fondsausschuss erneut die in Artikel 39 Absatz 3 Verordnung Nr. 1750/1999 vorgesehene Kürzung. Der Vorsitzende gab auf Antrag der dänischen Delegation das Gutachten des Juristischen Dienstes der Kommission bekannt, in dem dieser bestätigte, dass die fragliche Kürzung den Charakter einer klassischen Sanktion habe, und dass sie in Form von Abzügen von den den betroffenen Mitgliedstaaten für die Monate Juni und August 2002 zu zahlenden Vorschüssen vorgenommen werde.

27. In den Sitzungen vom 22. Mai und vom 19. Juni 2002 wurden dem Fondsausschuss des EAGFL Fragen zu den den Mitgliedstaaten im Juni und Juli 2002 aufgrund ihrer Ausgaben in den Monaten April und Mai 2002 gezahlten Vorschüssen gestellt. In diesen Sitzungen wurde mitgeteilt, dass deren Betrag die positiven und negativen Berichtigungen der von den Mitgliedstaaten mitgeteilten Ausgaben berücksichtige.

28. Die Kommission setzte die Beträge der den Mitgliedstaaten für die Monate April und Mai 2002 gewährten Vorschüsse mit Entscheidungen vom 27. Mai und 24. Juni 2002 fest, die von dem für Landwirtschaft verantwortlichen Kommissionsmitglied unterzeichnet waren. Darin werden lediglich die Gesamtbeträge für die Staaten ohne Angabe näherer Einzelheiten aufgeführt.

29. Die Kommission schloss mit Entscheidung 2002/461/EG vom 12. Juni 2002( ) gemäß Artikel 7 Absatz 3 der Verordnung Nr. 1258/1999 die Rechnungen der Mitgliedstaaten über die von der Abteilung Garantie des EAGFL im Haushaltsjahr 2001 finanzierten Ausgaben ab.

III – Das Verfahren vor dem Gerichtshof

30. Die Portugiesische Republik hat ihre Klageschrift am 1. Juli 2002 bei der Kanzlei des Gerichtshofes eingereicht.

31. Die Kommission der Europäischen Gemeinschaften hat in ihrer Klagebeantwortung beantragt, die Klage als unzulässig, jedenfalls aber als unbegründet abzuweisen und die Kosten der Klägerin aufzuerlegen.

32. Das schriftliche Verfahren ist nach der Einreichung der Erwiderung und der Gegenerwiderung abgeschlossen worden.

33. Am 1. Juli 2004 hat die von der Klägerin beantragte mündliche Verhandlung stattgefunden, an der auch die Beklagte teilgenommen hat. Es wurde mitgeteilt, dass die Schlussanträge am 7. September 2004 vorgetragen würden.

IV – Rechtliche Prüfung

34. Vorab ist die Frage der Zulässigkeit der Klage aufgeworfen worden, denn die Kommission meint, dass diese gegen ein Schreiben mit rein informativem Inhalt gerichtet sei. Im Übrigen ist die Klage anhand der von der Portugiesischen Republik vorgebrachten Nichtigkeitsgründe zu prüfen.

35. Es handelt sich allerdings um Themen, die miteinander im Zusammenhang stehen, denn die rechtliche Natur des fraglichen Schreibens kann erhebliche Auswirkungen auf die Unzuständigkeit haben, die die Klägerin in erster Linie rügt.

A – Zur Zulässigkeit der Nichtigkeitsklage

1. Vorbringen

36. Die Kommission hält die Klage im Wesentlichen deshalb für unzulässig, weil die Nichtigkeitsklage nur gegen Handlungen gegeben sei, die verbindliche rechtliche Wirkungen hätten. Dies sei bei dem angefochtenen Schreiben nicht der Fall, das auch keine Änderung von Rechtsstellungen bewirke, sondern lediglich das, was in der Sitzung des Fondsausschusses des EAGFL vom 19. Februar 2002 angekündigt worden sei, durchführe und somit rein informativen Inhalt habe. Es stelle eine bloße Mitteilung der Dienststellen der Kommission an die Dienststellen der Portugiesischen Republik dar, in der etwas bestätigt werde, was bereits aufgrund der Sitzungen des Fondsausschusses bekannt gewesen sei, und füge sich in den Rahmen der Zusammenarbeit zwischen der Gemeinschaft und den Mitgliedstaaten ein.

Die Kommission macht weiter geltend, die rechtlich verbindlichen Entscheidungen, die die Interessen der Klägerin berührten, seien die Entscheidungen vom 27. Mai und vom 24 Juni 2002, die sich auf die im April und Mai 2002 auszuzahlenden Vorschüsse bezögen und durch die das für die Landwirtschaft zuständige Kommissionsmitglied die Kürzungsmaßnahme erlassen habe.

37. Die portugiesische Regierung trägt vor, in der Sitzung des Fondsausschusses des EAGFL vom 22. Januar 2002 sei keineswegs über die Verhängung einer Sanktion diskutiert worden, zumal der Betrag der von jedem Mitgliedstaat getätigten Ausgaben noch nicht festgestanden habe. Die Kommission habe in der Sitzung vom 19. Februar 2002 lediglich die Absicht geäußert, die Sanktionen zu verhängen. Die portugiesische Regierung ist der Auffassung, dass das Schreiben ihre rechtliche Stellung verändere, da es der Rechtsakt sei, aufgrund dessen ihr gegenüber eine Kürzung in einer bestimmten Höhe vorgenommen worden sei und der folglich einen individuellen und konkreten Inhalt habe.

Sie habe bei Empfang des Schreibens nicht gewusst, dass die Kommission eine Kürzung in dieser Höhe beschlossen habe und ob diese nun auf die monatlichen Vorschüsse für das Haushaltsjahr 2002 verteilt oder vollständig in einem einzigen monatlichen Betrag habe abgezogen werden sollen.

Bei den Entscheidungen vom 27. Mai und vom 24. Juni 2002 handele es sich lediglich um Durchführungsmaßnahmen, die nicht im Klageweg angefochten werden könnten, da aus ihnen nicht hervorgehe, dass die tatsächlichen Ausgaben der Portugiesischen Republik weniger als 75 % der vorgesehenen Ausgaben ausmachten, und da in ihnen weder die zu verhängende Sanktion noch deren Betrag angegeben sei.

38. Für die Entscheidung über die Zulässigkeit der Nichtigkeitsklage ist von Artikel 230 EG( ) in der Auslegung durch den Gerichtshof auszugehen.

39. Die Nichtigkeitsklage hat einen doppelten Zweck: die Überwachung der Wahrung des Gemeinschaftsrechts durch die Organe und die Verteidigung der Rechte der Kläger (andere Gemeinschaftsorgane, Mitgliedstaaten oder Privatpersonen) gegenüber den Handlungen der genannten Organe( ); der Gerichtshof hat dazu ausgeführt, dass eine einschränkende Auslegung der Zulässigkeitsvoraussetzungen dem mit dieser Klage verfolgten Ziel zuwiderlaufen würde( ).

40. In diesem Zusammenhang hat der Gerichtshof darauf hingewiesen, dass die Europäische Gemeinschaft eine Rechtsgemeinschaft der Art ist, dass weder die Mitgliedstaaten noch die Gemeinschaftsorgane der Kontrolle darüber entzogen sind, ob ihre Handlungen im Einklang mit der Verfassungsurkunde der Gemeinschaft, dem Vertrag, stehen, mit dem ein umfassendes Rechtsschutzsystem geschaffen worden ist, innerhalb dessen dem Gerichtshof die Überprüfung der Rechtmäßigkeit der Handlungen der Organe übertragen ist( ). Dieses System besteht in der Eröffnung einer direkten Klage gegen „alle Handlungen der Organe, die dazu bestimmt sind, Rechtswirkungen zu erzeugen“( ).

41. Das Problem besteht darin, genau zu bestimmen, wann eine Gemeinschaftshandlung Rechtswirkungen erzeugt.

2. Der Begriff der Handlung, die Rechtswirkungen erzeugt

42. Ich habe diesen Begriff bei anderer Gelegenheit untersucht( ). Ich bin der Überzeugung, dass meine dortigen Ausführungen in Fällen wie dem hier vorliegenden, in dem es um den Umfang der Wirkungen gegenüber einem Mitgliedstaat geht, ihre volle Gültigkeit behalten.

43. Nach Auffassung des Gerichtshofes ist die Bezeichnung oder die Form der Handlung grundsätzlich unerheblich, denn entscheidend sind ihr Inhalt und ihre Tragweite( ). So hat er die Klage gegen ein Schreiben( ) oder gegen eine mündliche Entscheidung( ) für zulässig erklärt. In diesem Sinne wurde eine Nichtigkeitsklage gegen einen Beschluss des Rates inhaltlich geprüft, durch den dieser die Mitgliedstaaten verpflichtete, ein internationales Abkommen im Namen der Gemeinschaft abzuschließen( ), oder auch gegen eine Mitteilung der Kommission, durch die unter dem Vorwand der Auslegung der Bestimmungen einer Richtlinie den Mitgliedstaaten neue Verpflichtungen auferlegt wurden( ).

44. Als unzulässig ist dagegen eine Klage gegen Handlungen angesehen worden, die nicht geeignet sind, als solche Rechte und Pflichten mit Außenwirkung zu begründen, da sie sich gegen interne Maßnahmen oder innerdienstliche Anweisungen richten, die keine Wirkungen außerhalb des sie erlassenden Organs entfalten( ). Als unzulässig ist auch eine Klage gegen eine bestimmte Gemeinschaftspraxis angesehen worden( ). Desgleichen wurden Klagen gegen Handlungen für unzulässig erklärt, die einer endgültigen Entscheidung in einem komplexen Verfahren vorausgehen oder nachfolgen. Fehler bei Handlungen, die der Vorbereitung eines späteren Rechtsakts dienen, der den Willen des Organs zum Ausdruck bringt, müssen mit der Klage gegen Letzteren geltend gemacht werden( ), unbeschadet der Tatsache, dass die vorbereitenden Handlungen Gegenstand einer selbständigen Klage sein können, sofern sie rechtliche Wirkungen erzeugen und endgültig einen Zwischenstreit innerhalb des Hauptverfahrens regeln. Aus demselben Grund besteht keine Klagemöglichkeit gegen Rechtshandlungen, die lediglich andere, vorhergehende wiedergeben oder bestätigen( ), und gegen bloße Durchführungshandlungen( ).

3. Anwendung dieses Begriffes auf die vorliegende Rechtssache

45. Unter Berücksichtigung dieser Ausführungen ist das angefochtene Schreiben als eine Handlung anzusehen, die rechtliche Wirkungen erzeugt.

46. Artikel 39 Absatz 3 der Verordnung Nr. 1750/1999( ) sieht unter einer genau beschriebenen Voraussetzung eine Kürzung der für das folgende Haushaltsjahr anzurechnenden Ausgaben vor( ). Daraus ergibt sich die Notwendigkeit, dass das zuständige Organ eine Entscheidung erlässt, in der es die Kürzung mit den entsprechenden Daten konkretisiert, d. h., es muss die „tatsächlichen Ausgaben“, die „Beträge gemäß Absatz 1“, den Prozentsatz der Differenz zwischen beiden und schließlich als Konsequenz das Drittel der „festgestellten Differenz“ festsetzen, um das zu kürzen ist.

47. Nur wenn ein Mitgliedstaat weiß, dass eine Kürzung nach Maßgabe all dieser Daten vorgenommen werden soll, ist er in der Lage, die entsprechende Entscheidung wirksam anzufechten und die Begriffe und die Daten, von denen ausgegangen worden ist, in Frage zustellen; das kann er kaum tun, wenn diese in aufeinander folgenden Mitteilungen enthalten sind, ohne dass eine konkrete Entscheidung erlassen wird, in der alle vorhergehenden Mitteilungen zusammengefasst sind, was es ihm ermöglichen würde, zu widersprechen und den Gerichtsweg zu beschreiten, wenn er dies für angemessen hält.

48. Hier nun wurde in dem Schreiben klar angegeben, dass auf die Portugiesische Republik Artikel 39 Absatz 3 der Verordnung Nr. 1750/1999 anzuwenden sei, und es wurden der Betrag der Kürzung, der Zeitpunkt des Abzugs und die berücksichtigten Daten angegeben:

– Die tatsächlichen Ausgaben belaufen sich auf 197 323 332,52 Euro,

– der den Dienststellen der Kommission am 30. September 2000 übermittelte voraussichtliche Betrag belief sich auf 281 430 000,00 Euro,

– die tatsächlichen Ausgaben liegen folglich unter 75 % der vorgesehenen Ausgaben und

– die Kürzung beträgt 4 583 055,83 Euro und betrifft zwei Vorschüsse für 2002.

49. Folglich ist die Nichtigkeitsklage gegen das Schreiben meines Erachtens entgegen dem Vorbringen der Kommission zulässig.

50. Die Anwendung des Artikels 39 Absatz 3 der Verordnung Nr. 1750/1999 wurde jedoch in zwei vorhergehenden Sitzungen des Fondsausschusses des EAGFL angesprochen( ), in beiden informationshalber( ). Der Gegenstand der Erörterungen in der Sitzung vom 22. Januar 2002 hat, soweit hier von Interesse, keine besondere rechtliche Bedeutung, da alle Hinweise auf die Anwendung der genannten Bestimmung in der Tagesordnung gerade deshalb gestrichen wurden, weil der Ausschuss nicht über eine der notwendigen Daten verfügte. Größere Zweifel ergeben sich dagegen bei der Beurteilung der Erörterung in der Sitzung vom 19. Februar 2002.

51. Wie aus dem betreffenden Protokoll hervorgeht, äußerte sich der Vertreter der Kommission zu den Sanktionen, die einigen Mitgliedstaaten auferlegt werden müssten, die, wie es scheint( ), in einem Dokument im Anhang aufgeführt waren, das später dem angefochtenen Schreiben beigefügt wurde. Daraus könnte man herleiten, dass die Kommission bereits in der Sitzung vom 19. Februar 2002 die Entscheidung über die Kürzung, die Grundlagen für ihre Berechnung und ihren Betrag gefällt hat und dass das Schreiben vom 18. April 2002 eine bloße Mitteilung über diese Entscheidung enthielt. Dann hätte die Portugiesische Republik, wenn sie damit nicht einverstanden war, diese Entscheidung, nicht aber das Schreiben anfechten müssen.

52. Was aber hätte sie dann angefochten? Den Anhang, in dem die Berechnung enthalten war? Die Mitteilung über die Sanktionen? Die vom Vertreter der Kommission gegebene Information? Kurzum: Wo ist die Handlung, durch die die Kürzung vorgenommen wurde?( )

53. Angesichts dieser Fragen erscheint es gemäß dem Grundsatz der Rechtssicherheit, wonach „jede Handlung der Verwaltung, die Rechtswirkungen entfaltet, insbesondere in Bezug auf ihren Urheber und ihren Inhalt bestimmt sein [muss]“( ) und aufgrund des Erfordernisses einer wirksamen gerichtlichen Kontrolle der Vereinbarkeit aller Handlungen der Organe mit dem Gemeinschaftsrecht( ) ratsam, die Nichtigkeitsklage gegen das Schreiben zuzulassen, das sich als materielle Feststellung der Kürzungsentscheidung erwiesen hat, da es Portugal die entsprechenden Daten insgesamt zur Kenntnis bringt.

54. Tatsächlich hätte die Klage gegen die Entscheidung gerichtet werden müssen, mit der die Kürzung beschlossen wurde. Da jedoch kein anderes formales Instrument ihres Erlasses existiert, wird das Schreiben zu ihrem materiellen Reflex, der es der Klägerin ermöglicht, sie anzufechten und den Gerichtshof ihre Vereinbarkeit mit dem Gemeinschaftsrecht prüfen zu lassen. Aus diesem Grund ist das wirkliche Ziel der Nichtigkeitsklage, auch wenn sie formal gegen das Schreiben gerichtet ist, die Entscheidung, auf die dieses verweist. Hält man sich dies vor Augen, so muss man im Übrigen bei der Prüfung der von der Portugiesischen Republik angeführten Nichtigkeitsgründe eher auf das Handeln, durch das die Kürzung vorgenommen wurde, und auf die Art und Weise, wie dies geschah, abstellen als auf das Schreiben als ein Mittel zu deren Wiedergabe.

55. Auch teile ich nicht die Auffassung der Kommission, dass die anfechtbaren Handlungen die Entscheidungen vom Mai und Juni 2002 seien, in denen sie den Betrag der den Mitgliedstaaten für die Monate April und Mai 2002 zu gewährenden Vorschüsse festgesetzt habe, denn diese dienen lediglich der Durchführung einer bereits getroffenen Entscheidung. Wie die Klägerin hervorhebt, handelt es sich um Entscheidungen, die anderen früheren Entscheidungen ähneln, von denen sie sich nur hinsichtlich der zugesprochenen Summe und des monatlichen Betrags unterscheiden, denen sie jedoch nichts hinzufügen.

B – Zu den Nichtigkeitsgründen

56. Wenn der Gerichtshof die Klage für zulässig erachtet, muss er die vorgebrachten Nichtigkeitsgründe prüfen.

1. Der erste Nichtigkeitsgrund: Unzuständigkeit

57. Die Klägerin macht die Unzuständigkeit unter zwei Gesichtspunkten geltend: Verletzung der Geschäftsordnung der Kommission und Verstoß gegen Artikel 7 Absatz 3 der Verordnung Nr. 1258/1999.

a) Verletzung der Geschäftsordnung der Kommission( )

58. Die Portugiesische Republik begehrt die Nichtigerklärung des Schreibens, da dieses von einem Generaldirektor ausgefertigt worden sei, der dafür unzuständig gewesen sei und sich auf keine Ermächtigung oder Delegation berufen habe; das Vorliegen derartiger Vertretungsbefugnisse könne auch nicht vermutet werden.

59. Ich stimme der Klägerin darin zu, dass ein Generaldirektor nicht befugt ist, die in Artikel 39 Absatz 3 der Verordnung Nr. 1750/1999 vorgesehene Kürzung anzuordnen. Außerdem besteht in der vorliegenden Rechtssache keine Ermächtigung oder Delegation( ). Darüber hinaus bestreitet die Kommission keinen dieser beiden Punkte( ).

60. Ich teile jedoch nicht die Schlussfolgerung, die aus diesen Umständen gezogen worden ist, denn das Schreiben kann nicht isoliert( ) und ohne Zusammenhang mit dem Kontext, in den es sich einfügt, betrachtet werden. Dies wäre eine sehr simple Lösung, bei der dem Schreiben ein Charakter zugeschrieben würde, den es nicht hat. Vergessen wir nicht, dass ich die Zulässigkeit der Klage aufgrund des Umstands bejahe, dass die Entscheidung der Kommission, die der Portugiesischen Republik gezahlten Vorschüsse zu kürzen, kein spezifisches materielles Substrat hat und dass das Schreiben diese Funktion erfüllt, so dass seine Anfechtung es dem Gerichtshof ermöglicht, die Gegenargumente der Klägerin gegen die genannte Maßnahme( ) zu prüfen. Aus diesem Ansatz ist jedoch nicht abzuleiten, dass die Kürzungsentscheidung von dem Generaldirektor in dem Schreiben gefällt wurde, wie die Klägerin geltend macht.

b) Verstoß gegen Artikel 7 Absatz 3 der Verordnung Nr. 1258/1999( )

61. Die Klägerin weist darauf hin, dass das Schreiben das Datum 18. April 2002 trage, während die Rechnungen der Zahlstellen für das Haushaltsjahr 2001 erst am 12. Juni 2002 abgeschlossen worden seien. Deshalb habe der Betrag der Kürzung für 2002 bis zu diesem Zeitpunkt nicht berechnet werden können, so dass der Generaldirektor dadurch, dass er die Berechnung auf der Grundlage eines noch nicht erfolgten Rechnungsabschlusses vorgenommen habe, die Grenzen seiner Befugnisse überschritten und gegen Artikel 7 Absatz 3 Verordnung Nr. 1258/1999 verstoßen habe.

62. Ich kann diesem Vorbringen nicht zustimmen. Die genannte Bestimmung schreibt vor, dass die Kommission die Rechnungen der Zahlstellen abschließt. Dies hat der Generaldirektor nicht getan. Ein anderes Problem ist es, dass der Jahresrechnungsabschluss für die Vornahme der Kürzung nicht abgewartet wurde. Das heißt, dass die Portugiesische Republik, wie die Kommission in ihrer Gegenerwiderung ausgeführt hat, in Wirklichkeit die Berechnungsmethode in Frage stellt. Dieser Aspekt könnte gegebenenfalls zu einem wesentlichen inhaltlichen Mangel führen, nicht jedoch zur Unzuständigkeit oder zu einem Formfehler. Meines Erachtens ist sich die Klägerin selbst dieser Situation bewusst, wenn man die Art und Weise berücksichtigt, wie sie ihren vierten Klagegrund formuliert, auf den ich später eingehen werde. Die Rüge der Unzuständigkeit greift somit nicht durch.

2. Der zweite Nichtigkeitsgrund

63. Die Portugiesische Republik trägt vor, die Entscheidung habe keine Rechtsgrundlage, denn sie sei zu einem Zeitpunkt erlassen worden, zu dem die Verordnung Nr. 1750/1999, auf die sie gestützt sei, bereits ausdrücklich durch die Verordnung Nr. 445/2002 aufgehoben gewesen sei( ).

64. Die Kommission führt aus, gemäß Artikel 65 Absatz 1 der Verordnung Nr. 445/2002 gälten Bezugnahmen auf die aufgehobene Verordnung als Bezugnahmen auf die Bestimmungen der neuen Verordnung.

65. Ich kann dieser letzteren Auffassung nicht folgen. Die in dieser Bestimmung enthaltene Regelung betrifft die während der Geltungsdauer der Verordnung Nr. 1750/1999 getroffenen Maßnahmen und vorgenommenen Handlungen und nicht die späteren, die nicht auf die aufgehobene, sondern auf die neue Verordnung gestützt werden müssen. Gleichwohl stimme ich dem Vorbringen der Klägerin nicht zu. Wie ich bereits ausgeführt habe( ), deckt sich Artikel 39 Absatz 3 Verordnung Nr. 1750/1999 mit Artikel 49 Absatz 4 der Verordnung Nr. 445/2002, so dass die Entscheidung über die Kürzung der Vorschüsse dieselbe Rechtsgrundlage hat und die unrichtige Angabe der Bestimmung und selbst der Verordnung damit nicht, wie die Klägerin meint, die Nichtigerklärung nach sich ziehen kann, denn die Entscheidung besitzt eine normative Grundlage und die Wirkungen sind die gleichen, ob man nun die eine oder die andere Bestimmung anwendet. Dies gilt umso mehr, wenn man, wie ich ausgeführt habe, davon ausgeht, dass das Schreiben lediglich eine zuvor getroffene Entscheidung materiell verkörpert( ).

3. Der dritte Nichtigkeitsgrund

66. Mit diesem Nichtigkeitsgrund wird ein offensichtlicher Fehler bei der Anwendung des Artikel 39 Absatz 4 der Verordnung Nr. 1750/1999 geltend gemacht, wo es heißt, dass Absatz 3 nicht für die erste Ausgabenerklärung im Rahmen des Programmplanungsdokuments für die Entwicklung des ländlichen Raums gilt, wobei sich die Frage stellt, ob diese erste Erklärung sich auf das Haushaltsjahr 2000 bezieht, wie die Kommission geltend macht, oder auf das Haushaltsjahr 2001, wie die Klägerin meint.

67. Zur Klärung dieser Meinungsverschiedenheit ist daran zu erinnern, dass die Entscheidungen über die von Portugal vorgelegten Entwicklungspläne für den ländlichen Raum zum einen bestimmen, dass die Zahlungen der Zahlstellen ab dem 16. Oktober 1999 zu Lasten des Haushaltsjahres 2000 vorgenommen werden (Artikel 2 Absatz 2), und zum andern, dass die Ausgaben ab dem 6. Januar, dem 4. Februar und dem 22. Februar 2000 eintreibbar werden (Artikel 3 Absatz 1)( ).

68. Deshalb wurde die Rückwirkung auf das Haushaltsjahr 2000 angeordnet, obwohl die Entwicklungspläne für den ländlichen Raum innerhalb von sechs Monaten nach ihrer Vorlage genehmigt wurden( ). Erheblich sind somit nicht so sehr der Zeitpunkt der Vorlage oder der Genehmigung der Pläne oder der Zeitpunkt der Vornahme der Ausgaben als vielmehr der Zeitraum, für den sie entstehen.

69. Auch wenn ich die Begründung der Kommission dafür akzeptiere, dass der in Artikel 39 Absatz 4 der Verordnung Nr. 1750/1999 vorgesehene Aufschub für die Auferlegung der im vorstehenden Absatz vorgesehenen Sanktion den Mitgliedstaaten eine Anpassungszeit lassen soll, damit sie aufgrund der in einem Haushaltsjahr gesammelten Erfahrung eine genauere Kenntnis erlangen können, meine ich aus den dargelegten Gründen, dass dieser Aufschub zugleich auf dem Gedanken beruht, dass die erste Ausgabenerklärung durch Verzögerungen bei der Genehmigung der Entwicklungspläne für den ländlichen Raum beeinträchtigt würde, so dass diese zeitweilige Nichtanwendung vorgesehen wurde, um die schädlichen Auswirkungen dieses Umstands zu beheben.

70. In diesem Zusammenhang ist das Vorbringen der Kommission zu sehen, dass die Regelung des Artikels 49 Absatz 5 der Verordnung Nr. 445/2002 dahin gehend, dass die Sanktion nicht für die erste Ausgabenerklärung für „im Laufe des Haushaltsjahres 2000“ entstandene Ausgaben gilt, als bloße Klarstellung der in Artikel 39 Absatz 4 der Verordnung Nr. 1750/1999 anzusehen sei( ).

71. Folglich galt der Aufschub der Sanktion nicht für das Haushaltsjahr 2001, sondern für das Haushaltsjahr 2000.

72. Dieser Feststellung steht nicht der von der Portugiesischen Republik hervorgehobene Umstand entgegen – ganz im Gegenteil –, dass die Kommission mit Schreiben vom 2. Oktober und 20. November 2000 sowie vom 12. Januar 2001 ausgeführt hat, dass bestimmte Beträge nicht im Rahmen der Vorschüsse für das Haushaltsjahr 2000 erstattet werden könnten, da die Entwicklungspläne für den ländlichen Raum noch nicht genehmigt worden seien, denn es handelt sich um Mitteilungen, die vor den genannten Entscheidungen gemacht wurden, in denen die Kommission, die sich des Problems zweifellos bewusst war, die erwähnte Rückwirkung anerkannt hat.

4. Der vierte und der sechste Nichtigkeitsgrund

73. Die Portugiesische Republik rügt weiter einen offensichtlichen Fehler bei der Anwendung des Artikel 39 Absatz 3 der Verordnung Nr. 1750/1999 (vierter Nichtigkeitsgrund) und des Artikel 49 Absatz 4 der Verordnung Nr. 445/2002 (sechster Nichtigkeitsgrund), wobei sie in beiden Fällen ähnliche Argumente anführt( ). Dieser Fehler beruhe darauf, dass die Kommission die tatsächlichen Ausgaben aufgrund der vom INGA gelieferten Daten – die die Klägerin nicht bestreitet – festgesetzt habe (197 323 332,52 Euro), ohne, wie es geboten gewesen sei, die Daten zu berücksichtigen, die in der Rechnungsabschlussentscheidung für das Haushaltsjahr 2001 enthalten seien (197 757 664,51 Euro).

74. Die Kommission ist der Meinung, dass die Jahresabschlussentscheidung nicht abgewartet zu werden brauche, und weist darauf hin, dass Artikel 49 Absatz 4 der Verordnung Nr. 445/2002 – Artikel 39 Absatz 3 der Verordnung Nr. 1750/1999 – nicht auf die abgeschlossenen Rechnungen, sondern auf die im fraglichen Haushaltsjahr festgestellten Ausgaben verweise. Sie fügt dem hinzu, dass gemäß Artikel 4 Absatz 1 der Verordnung Nr. 296/96( ) über die monatlichen Vorschüsse anhand der von den Mitgliedstaaten gemäß Artikel 3 wöchentlich und monatlich übermittelten Daten entschieden werde.

75. Dieses Problem ist anhand der folgenden Erwägungen zu untersuchen. Erstens ist der wichtigste Zweck der in Artikel 39 Absatz 3 der Verordnung Nr. 1750/1999 vorgesehenen Sanktionen der, dass zwischen den vorgesehenen und den entstandenen Ausgaben größtmögliche Übereinstimmung bestehen soll, so dass der für einen von der Realität weit entfernten Vorschlag verantwortliche Mitgliedstaat eine Kürzung der Vorschüsse für das folgende Haushaltsjahr hinnehmen muss( ). Zweitens ist zwischen den Ausgabenerklärungen und den Voranschlägen für den Finanzbedarf einerseits und den Jahresrechnungsabschlüssen andererseits zu unterscheiden, da sie verschiedenen Zwecken dienen und auf verschiedenen Informationen beruhen( ). In diesem Sinne richten sich die monatlichen Vorschüsse nach den in denselben Zeiträumen getätigten Ausgaben, während der Abschluss jährlich erfolgt und vor dem 30. April des auf das betreffende Haushaltsjahr folgenden Jahres vorzunehmen ist, ungeachtet etwa schwebender besonderer Verfahrens betreffend den Ausschluss von nicht in Übereinstimmung mit den Gemeinschaftsbestimmungen getätigten Ausgaben( ).

76. Somit verstößt es nicht gegen den genannten Grundsatz oder gegen Artikel 39 Absatz 3 der Verordnung Nr. 1750/1999, wenn von den Beträgen ausgegangen wird, die sich aus den Mitteilungen der Zahlstellen der Mitgliedstaaten ergeben – wenn es auch zu größerer Rechtssicherheit führen würde, vor der eventuellen Verhängung einer Sanktion den Jahresrechnungsabschluss abzuwarten. Abgesehen davon, dass die Kommission die von dem Staat selbst beigebrachten Daten benutzt und dass kein zu großer Unterschied zwischen den monatlich übermittelten Daten und dem Jahresabschluss bestehen dürfte( ), würde es zu kaum hinnehmbaren Situationen führen, wollte man die Verhängung der Sanktion vom endgültigen Rechnungsabschluss abhängig machen. Es kann geschehen, dass ein Mitgliedstaat mit dem Ausschluss bestimmter Ausgaben nicht einverstanden ist, so dass man nur durch das vorgesehene kontradiktorische Verfahren( ) zu einer Rechnungsabschlussentscheidung gelangen kann. Sobald die aus den von den nationalen Zahlstellen gegebenen Informationen entnommenen genauen Daten im Besitz der Kommission sind, kann diese sie sehr wohl zu den genannten Zwecken benutzen( ). Diese These wird weiter durch die Feststellung bekräftigt, dass die Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik aufgrund eines Systems erfolgt, das auf dem Vertrauensgrundsatz beruht, wobei die Verwaltung des Fonds in erster Linie Sache der zuständigen nationalen Verwaltungen ist( ).

77. Ein anderer Punkt ist der, dass die Kommission aufgrund des Ergebnisses der Jahresrechnungen die verhängte Sanktion anpasst. Dies bedeutet, dass selbst wenn weder eine Notwendigkeit noch eine rechtliche Verpflichtung besteht, den Jahresrechnungsabschluss abzuwarten, um den genauen Betrag der Sanktion festzusetzen, nicht verkannt werden darf, dass zwischen der Summe der im Laufe des Jahres übermittelten Daten und der Endsumme eine Differenz bestehen kann. Es ist wichtig, zu prüfen, ob die Sanktion verhängt werden muss, aber es ist ebenso wichtig, ihren Betrag genau festzusetzen, so dass, wenn sich wie im vorliegenden Fall eine Differenz zugunsten des Staates ergibt, die Sanktion verringert wird, indem sie beschränkt auf die genehmigten Ausgaben festgesetzt wird, was Auswirkungen auf die bis zum Ende des Haushaltsjahrs zu zahlenden monatlichen Vorschüsse hat.

78. Zur Stützung dieser Auffassung möchte ich auf das Urteil Deutschland/Kommission vom 17. Oktober 1991( ) hinweisen, in dem der Gerichtshof die Befugnis der Kommission bejaht hat, die monatlichen Vorschüsse entsprechend der Bilanzsituation des einzelnen Mitgliedstaats gegenüber dem EAGFL zu kürzen, wenn sie feststellt, dass die staatliche Einrichtung bestimmte Abgaben zugunsten des EAGFL nicht eingezogen oder bestimmte Ausgaben zu Lasten des EAGFL geleistet hat. Dabei hat der Gerichtshof jedoch hervorgehoben, dass dies „bis zur endgültigen Entscheidung über den Jahresrechnungsabschluss“ möglich ist (Randnr. 16), so dass „[e]ine derartige Entscheidung der Kommission ... bis zum Jahresrechnungsabschluss der Überprüfung [unterliegt] und ... folglich die finanziellen Interessen des betroffenen Mitgliedstaats nicht endgültig schädigen [kann]“ (Randnr. 19).

5. Der Einwand der Rechtswidrigkeit

79. Nach Auffassung der Portugiesischen Republik ist in dem Fall, dass die Verordnung Nr. 445/2002 für anwendbar gehalten wird, Artikel 49 Absatz 5 insoweit wegen Verletzung des Rückwirkungsverbots nichtig, als er bestimmt, dass Absatz 4 nicht für „die erste Ausgabenerklärung für im Laufe des Haushaltsjahres 2000 entstandene Ausgaben“ gilt.

80. Dieser Nichtigkeitsgrund steht offensichtlich in engem Zusammenhang mit dem dritten Nichtigkeitsgrund, so dass das bisher Dargelegte auch bestätigt, dass die Einengung auf das Haushaltsjahr 2000 der schon zuvor in Artikel 39 Absatz 4 der Verordnung Nr. 1750/1999 getroffenen allgemeineren Regelung nichts hinzufügt( ).

81. Zudem sind nach ständiger Rechtsprechung die Vorschriften des materiellen Gemeinschaftsrechts, um die Beachtung der Grundsätze der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes zu gewährleisten, so auszulegen, dass sie für vor ihrem Inkrafttreten entstandene Sachverhalte nur gelten, soweit aus ihrem Inhalt, ihrer Zielsetzung oder ihrem Aufbau eindeutig hervorgeht, dass ihnen eine solche Wirkung beizumessen ist( ). Die genannte Bestimmung kann kaum rückwirkend angewandt werden, da sie sich ungeachtet dessen, dass sie eine Vorläuferin in einem Artikel einer früheren Verordnung hat, auf die Zukunft erstreckt. Die Klägerin wendet sich nicht gegen die Rückwirkung, sondern gegen die Präzision, die durch die neue Bestimmung in die vorhergehende Bestimmung eingefügt wurde. Auf dieses Vorbringen ist auf die dargelegte Art und Weise zu antworten.

6. Der siebte Nichtigkeitsgrund

82. Schließlich rügt sie Portugiesische Republik eine Verletzung der in Artikel 253 EG verankerten Begründungspflicht, da ihr nicht bekannt sei, wie sich der Betrag von 197 323 332,52 Euro ergebe, auf den die tatsächlichen Kosten in dem angefochtenen Schreiben beziffert würden, und da sie nicht wisse, nach welcher Methode dieser Betrag berechnet worden sei.

83. Die Begründung ist „ein wesentlicher Bestandteil eines Rechtsakts“( ), und die Pflicht, Entscheidungen mit Gründen zu versehen, dient nicht nur dem Schutz der Einzelnen, sondern sie hat überdies den Zweck, dem Gerichtshof die richterliche Nachprüfung der Entscheidung in vollem Umfang zu ermöglichen( ). Der Gerichtshof hat ferner ausgeführt, dass die nach dem Vertrag notwendige Begründung die Überlegungen der Gemeinschaftsbehörde, die den angefochtenen Rechtsakt erlassen hat, so klar und unzweideutig wiedergeben muss, dass es den Betroffenen möglich ist, zur Wahrnehmung ihrer Rechte die tragenden Gründe für die Maßnahme zu erkennen, und dass der Gerichtshof seine Kontrolle ausüben kann. Er hat jedoch nicht verlangt, dass alle tatsächlich oder rechtlich relevanten Gesichtspunkte genannt werden; zu berücksichtigen seien nicht nur der Wortlaut, sondern auch der Zusammenhang der Entscheidung sowie sämtliche Rechtsvorschriften auf dem betreffenden Gebiet( ).

84. Unter Berücksichtigung dieser Ausführungen erscheint dieser Nichtigkeitsgrund nicht stichhaltig, denn die Klägerin räumt selbst ein, sie wisse, woher die Kommission die Daten genommen habe; dies wird dadurch bestätigt, dass die Jahresrechnungen zu diesem Zeitpunkt noch nicht abgeschlossen waren( ). Darüber hinaus geht aus den Sitzungsprotokollen des Fondsausschusses des EAGFL hervor, dass sich die Frage der Verhängung der Sanktion nicht einfach aus dem Nichts ergeben hat, denn es heißt bereits u. a. im Protokoll der Sitzung vom 22. Januar 2002, dass der Vertreter der Kommission die Berechnungsmethode erläutert hat( ).

85. Deshalb waren der Portugiesische Republik meines Erachtens alle bei der Kürzungsentscheidung berücksichtigten tatsächlichen und rechtlichen Umstände sowie der Betrag der Kürzung bekannt, da sie diesen bestätigt hat, als sie diejenigen Punkte angefochten hat, mit denen sie nicht einverstanden war. Somit kann von einer fehlenden Begründung der angefochtenen Maßnahme keine Rede sein.

V – Kosten

86. Nach Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung sind die Kosten dem klagenden Staat aufzuerlegen, da dieser mit seinem Vorbringen unterlegen ist.

VI – Ergebnis

87. Aufgrund dieser Erwägungen schlage ich dem Gerichtshof vor,

1. die von der Kommission erhobene Einrede der Unzulässigkeit zurückzuweisen,

2. die von der Portugiesischen Republik erhobene Klage auf Nichtigerklärung des Schreibens des Generaldirektors der Generaldirektion Landwirtschaft der Europäischen Gemeinschaften abzuweisen und

3. die Kosten des Verfahrens diesem Staat aufzuerlegen.