Der der Rechtssache 96/81 zugrundeliegende Sachverhalt läßt sich folgendermaßen zusammenfassen :

In Beantwortung zweier Aufforderungen der Kommission, sie über die von den Niederlanden getroffenen oder vorgesehenen Maßnahmen zur Durchführung der Richtlinie 76/160/EWG zu informieren, teilte das zuständige niederländische Ministerium mit Schreiben vom 28. März 1978 mit, daß eine Änderung des Gesetzes über die Verunreinigung des Oberflächenwassers zur Festsetzung von Normen in Vorbereitung sei, die es ermöglichten, auf nationaler Ebene — unter Berücksichtigung des in den Niederlanden praktizierten dezentralisierten Systems der Gewässeraufsicht —, die Mindestqualitätsanforderungen für die verschiedenen Funktionen des Oberflächenwassers einzuhalten. Das Ministerium stellte fest, dieser Gesetzesänderung komme daher erhebliche Bedeutung für die Durchführung der Richtlinie zu.

In dem Schreiben wurde weiter eingeräumt, daß es darüber hinaus erforderlich sei, eine Regelung zu treffen, durch die es möglich werde, die Verwendung von Oberflächenwasser zu Badezwecken zu untersagen, wenn es nicht den durch die Richtlinie festgelegten Anforderungen entspreche. Hierzu bedürfe es einer Änderung des Gesetzes über Hygiene und Sicherheit in Badeanstalten. In dem Schreiben wurde sodann darauf hingewiesen, daß das bestehende Probenahmenprogramm für Badegewässer erweitert werde, um es den Anforderungen der Richtlinie anzupassen. Schließlich wurde festgestellt, daß die Niederlande bereits seit langem zum Schutze der Gesundheit bestimmte Anforderungen an Badegewässer stellten, wobei auf eine Stellungnahme des Gesundheitsrates verwiesen wurde, die in einem zur Unterrichtung beigefügten Zwischenbericht über die Badegewässer enthalten war.

Am 8. Februar 1979 erinnerte die Kommission die niederländische Regierung daran, daß die Frist für den Erlaß der innerstaatlichen Vorschriften, die erforderlich waren, um der Richtlinie 76/160/EWG nachzukommen, sowie für die entsprechenden Mitteilungen an die Kommission am 10. Dezember 1977 abgelaufen sei. Unter Bezugnahme auf das erwähnte Schreiben vom 28. März 1978 sowie auf die darin von der niederländischen Regierung gegebene Zusage, der Kommission Mitteilung zu machen, sobald die beschriebenen Durchführungsmaßnahmen in Kraft getreten seien, stellte die Kommission fest, das Fehlen einer diesbezüglichen Mitteilung stelle einen Verstoß gegen die Verpflichtung aus Artikel 12 Absatz 1 der Richtlinie dar. Mit dem Schreiben vom 8. Februar wurde das Verfahren nach Artikel 169 EWG-Vertrag eingeleitet; dementsprechend wurde den Niederlanden eine Frist von zwei Monaten eingeräumt, um sich hierzu zu äußern.

Am 23. Mai 1979 antwortete die Ständige Vertretung des Königreichs der Niederlande bei den Europäischen Gemeinschaften der Kommission. Sie versicherte zunächst, daß das geltende niederländische Gesetz betreffend die Qualität von Oberflächenwasser einige Maßnahmen zur Kontrolle der Qualität dieses Wassers vorsehe; ebenso nehme das mehrjährige Richtprogramm zur Bekämpfung der Gewässerverschmutzung für den Zeitraum 1975 bis 1979 in seinen Anhängen die Normen der Richtlinie 76/160/EWG auf. Auch wenn der Entwurf des Gesetzes zur Änderung des Gesetzes über die Verschmutzung des Oberflächenwassers sich noch in der parlamentarischen Beratung befinde, so habe es auch vor dieser Änderung Verwaltungsvorschriften gegeben, die die Durchführung der Richtlinie bereits weitgehend sichergestellt hätten. Des weiteren sei das Gesetz über Hygiene und Sicherheit in Badeanstalten in Übereinstimmung mit der Richtlinie vom 8. Dezember 1975 geändert worden, und auch dieses ermögliche den Erlaß bestimmter Vorschriften über die Qualität der Badegewässer (aus dem weiteren Text des Schreibens, in dem in Aussicht gestellt wurde, daß diese Änderung dem Parlament im Laufe des Jahres 1979 vorgelegt werde, läßt sich folgern, daß sie sich noch im Entwurfsstadium befand). Nach einem Hinweis darauf, daß die Gemeindevorsteher verpflichtet seien, die Badeanstalten im Falle der drohenden Verbreitung von Infektionskrankheiten zu schließen, wurde in dem Schreiben angekündigt, daß die im Rahmen der Durchführung der Richtlinie sowohl auf der Grundlage des Gesetzes über die Verschmutzung des Oberflächenwassers als auch auf der Grundlage des Gesetzes über Hygiene und Sicherheit in den Badeanstalten zu treffenden Maßnahmen aufeinander abgestimmt werden sollten. Die niederländische Ständige Vertretung zog aus alledem die Schlußfolgerung, daß die niederländische Regierung die fragliche Richtlinie bereits mit Hilfe der geltenden Vorschriften anwende.

Die Kommission teilte diesen Standpunkt nicht und gab am 23. Juli 1979 eine mit Gründen versehene Stellungnahme gemäß Artikel 169 EWG-Vertrag ab, in der sie feststellte, daß das Königreich der Niederlande seine Verpflichtungen aus der Richtlinie 76/160/EWG verletzt habe, indem es nicht die erforderlichen Rechte und Verwaltungsvorschriften in Kraft gesetzt habe, um dieser Richtlinie nachzukommen. Die Kommission nahm auf ihr vorangegangenes Schreiben vom 8. Februar 1979 sowie auf die von der niederländischen Ständigen Vertretung hierzu übermittelten Bemerkungen vom 23. Mai 1979 Bezug und machte geltend, weder das (in diesen Bemerkungen erwähnte) Gesetz über die Bekämpfung der Infektionskrankheiten und zur Ermittlung der Krankheitsursachen noch der Bericht über die Badezonen stellten Maßnahmen zur Umsetzung der Richtlinie gemäß deren Artikel 12 dar; dagegen befänden sich die von den niederländischen Behörden zuvor geplanten Gesetzgebungsmaßnahmen zur Durchführung der Richtlinie — nämlich die Änderungen des Gesetzes über die Verunreinigung des Oberflächenwassers und des Gesetzes über Hygiene und Sicherheit in Badeanstalten — noch im Entwurfsstadium.

Am 26. November 1979 richtete die niederländische Ständige Vertretung ein weiteres Schreiben an die Kommission, in dem sie erneut die Auffassung vertrat, das Gesetz über die Verunreinigung des Oberflächenwassers enthalte bereits einige Möglichkeiten zur Durchsetzung einer Politik mit dem Ziel, die Einhaltung der Qualitätsanforderungen an Oberflächenwasser, das einem bestimmten Zweck (im vorliegenden Fall zum Baden) diene, zu erreichen oder fortzusetzen. Die hierarische Struktur der Beziehungen zwischen den für die Wasserqualität verantwortlichen Ober- und Unterbehörden und die Formen der Abstimmung zwischen diesen Behörden hätten zur Fortentwicklung der eine Verbesserung der Qualität des Oberflächenwassers anstrebenden Politik beigetragen. In dem Schreiben wurde eingeräumt, daß es zur Sicherstellung der Durchführung der Richtlinien 76/160/EWG und 76/464/EWG erforderlich sei, über die rechtliche Möglichkeit zum Erlaß einheitlicher und verbindlicher Anweisungen an alle für die Gewässerqualität Verantwortlichen zu verfügen, und daß eine derartige Möglichkeit gegenwärtig im Gesetz über die Verunreinigung von Oberflächenwasser nicht vorgesehen sei, so daß eine Änderung dieses Gesetzes unerläßlich sei, um die Richtlinie durchführen zu können. Dies bedeutet nach Ansicht der niederländischen Regierung aber nicht, daß die Anwendung der Richtlinie in den Niederlanden ohne diese Anpassung unmöglich wäre. Die Festlegung von Parametern, wie sie in der Richtlinie aufgeführt würden, sei nämlich bereits im mehrjährigen Richtprogramm vorgesehen, das für die lokalen Stellen, die ihr Vorgehen praktisch nach diesem Programm ausrichteten, empfehlenden Charakter habe.

Auch wenn die Änderung des Gesetzes über Hygiene und Sicherheit in den Badeanstalten noch nicht erfolgt sei, so habe dies nicht den Erlaß von Provinzial- oder kommunalen Verordnungen verhindert, um das Baden in Oberflächengewässern zu verbieten, die nicht den Qualitätsanforderungen der Gemeinschaftsrichtlinie entsprächen.

Nachdem sie erneut zugesagt hatte, das Verfahren zur Verabschiedung der bereits seit langem angekündigten Gesetzesänderungen im Rahmen des Möglichen zu beschleunigen, beschloß die niederländische Ständige Vertretung ihre Ausführungen mit der Feststellung, auch in Ermangelung der besagten Maßnahmen habe man davon auszugehen, daß die Durchführung der Richtlinie 76/160/EWG durch die Verwaltung mit Hilfe der bestehenden Gesetze und der vorhandenen Richtprogramme erfolgt sei.

Mit Schreiben vom 24. März 1981 setze die niederländische Ständige Vertretung die Kommission schließlich vom Fortgang des Verfahrens zur Änderung der beiden Gesetze über die Verunreinigung des Oberflächenwassers und über Hygiene und Sicherheit in Badeanstalten in Kenntnis. Trotz des Fortschritts der Arbeiten hätten diese Projekte noch nicht unter Dach und Fach gebracht werden können.

In Anbetracht dieser fortdauernden Verzögerung des Erlasses der für die Durchführung der Richtlinie erforderlich gehaltenen Vorschriften erhob die Kommission am 23. April 1981 jene Klage gegen das Königreich der Niederlande, die der Rechtssache 96/81 zugrundeliegt.