Rechtssache T-322/01

Roquette Frères SA

gegen

Kommission der Europäischen Gemeinschaften

„Wettbewerb – Kartelle – Natriumglukonat – Artikel 81 EG – Geldbuße – Artikel 15 Absatz 2 der Verordnung Nr. 17 – Leitlinien für das Verfahren zur Festsetzung von Geldbußen – Mitteilung über Zusammenarbeit – Grundsatz der Verhältnismäßigkeit – Gleichbehandlung – Grundsatz ne bis in idem“

Urteil des Gerichts (Dritte Kammer) vom 27. September 2006

Leitsätze des Urteils

1. Wettbewerb – Geldbußen – Höhe – Festsetzung – Kriterien – Konkrete Auswirkungen auf den Markt

(Verordnung Nr. 17 des Rates, Artikel 15 Absatz 2; Mitteilung 98/C 9/03 der Kommission, Abschnitt 1 A Absatz 1)

2. Wettbewerb – Geldbußen – Höhe – Festsetzung – Kriterien – Schwere der Zuwiderhandlung

(Verordnung Nr. 17 des Rates, Artikel 15)

3. Wettbewerb – Geldbußen – Höhe – Festsetzung – Kriterien – Schwere der Zuwiderhandlung

(Verordnung Nr. 17 des Rates, Artikel 15 Absatz 2; Mitteilung 98/C 9/03 der Kommission)

4. Wettbewerb – Kartelle – Beeinträchtigung des Wettbewerbs – Beurteilungskriterien

(Artikel 81 Absatz 1 EG)

5. Verfahren – Klageschrift – Formerfordernisse

(Verfahrensordnung des Gerichts, Artikel 44 § 1 Buchstabe c)

6. Wettbewerb – Geldbußen – Höhe – Festsetzung

(Verordnung Nr. 17 des Rates, Artikel 15 Absatz 2; Mitteilung 96/C 207/04 der Kommission)

7. Wettbewerb – Geldbußen – Höhe – Festsetzung – Nichtverhängung oder Herabsetzung der Geldbuße als Gegenleistung für die Zusammenarbeit des beschuldigten Unternehmens

(Verordnung Nr. 17 des Rates, Artikel 15 Absatz 2; Mitteilung 96/C 207/04 der Kommission, Abschnitte B Buchstabe b und C)

8. Wettbewerb – Geldbußen – Sanktionen der Gemeinschaft und Sanktionen in einem Mitgliedstaat oder einem Drittstaat wegen Verstoßes gegen das nationale Wettbewerbsrecht

(Verordnung Nr. 17 des Rates, Artikel 15)

9. Wettbewerb – Geldbußen – Höhe – Festsetzung – Kriterien – Umsatz des zuwiderhandelnden Unternehmens

(Verordnung Nr. 17 des Rates)

10. Wettbewerb – Geldbußen – Höhe – Festsetzung

(Artikel 81 Absatz 1 EG; Verordnung Nr. 17 des Rates, Artikel 15 Absatz 2; Mitteilung 98/C 9/03 der Kommission, Abschnitt 1 A)

11. Verfahren – Antrag auf Wiedereröffnung der mündlichen Verhandlung

(Verfahrensordnung des Gerichts, Artikel 62)

12. Wettbewerb – Geldbußen – Höhe – Ermessen der Kommission – Befugnis des Gerichts zu unbeschränkter Nachprüfung

(Artikel 229 EG; Verordnung Nr. 17 des Rates, Artikel 17)

1. Nach Abschnitt 1 A Absatz 1 der Leitlinien für das Verfahren zur Festsetzung von Geldbußen, die gemäß Artikel 15 Absatz 2 der Verordnung Nr. 17 und gemäß Artikel 65 Absatz 5 EGKS-Vertrag festgesetzt werden, berücksichtigt die Kommission bei der Bemessung der Geldbuße nach Maßgabe der Schwere des Verstoßes u. a. die konkreten Auswirkungen des Verstoßes auf den Markt, sofern diese messbar sind. Solche konkreten Auswirkungen des Kartells sind als hinreichend nachgewiesen anzusehen, wenn die Kommission in der Lage ist, konkrete und glaubhafte Indizien dafür vorzulegen, dass das Kartell mit hinreichender Wahrscheinlichkeit Auswirkungen auf den Markt hatte.

Die Prüfung der Auswirkungen eines Kartells auf den Markt erfordert die Aufstellung von Hypothesen. In diesem Zusammenhang muss die Kommission insbesondere prüfen, welchen Preis das relevante Produkt ohne Kartell gehabt hätte. Indessen ist es mit Unwägbarkeiten behaftet, im Rahmen der Prüfung der Gründe für die tatsächliche Preisentwicklung Mutmaßungen über den jeweiligen Anteil anzustellen, den die einzelnen Gründe hatten. Es ist dem objektiven Umstand Rechnung zu tragen, dass die Teilnehmer aufgrund des Preiskartells auf die Möglichkeit, mittels der Preise miteinander zu konkurrieren, gerade verzichtet haben. Die Beurteilung des Einflusses anderer Faktoren als dieses freiwilligen Verzichts der Kartellteilnehmer beruht daher zwangsläufig auf hinreichend hohen und nicht genau quantifizierbaren Wahrscheinlichkeiten.

Soll daher dem in Abschnitt 1 A Absatz 1 festgelegten Kriterium nicht seine praktische Wirksamkeit genommen werden, kann es der Kommission nicht zum Vorwurf gemacht werden, dass sie sich auf die konkreten Auswirkungen, die ein Kartell mit wettbewerbswidrigem Zweck, wie eine Preis- oder Quotenabsprache, auf den Markt hatte, gestützt hat, ohne diese Auswirkungen zu quantifizieren oder hierzu eine bezifferte Beurteilung vorzulegen.

(vgl. Randnrn. 71-75)

2. Im Bereich der Bekämpfung verbotener Kartelle ist das von einem Unternehmen behauptete tatsächliche Verhalten bei der Bewertung der Auswirkungen eines Kartells auf den Markt nicht von Bedeutung, da lediglich die Wirkungen der gesamten Zuwiderhandlung, an der das Unternehmen beteiligt war, zu berücksichtigen sind.

Die Auswirkungen eines Kartells stehen auch nicht zwangsläufig in einer Wechselbeziehung zu seiner Dauer. So lässt sich nicht ausschließen, dass die Wirkungen eines Kartells, das lange Zeit keine Wirkungen, für kurze Dauer jedoch verheerende Wirkungen hat, genauso erheblich sind wie diejenigen eines Kartells, das während seiner gesamten Dauer gewisse Wirkungen hat. Auch wenn das Kartell während bestimmter Zeiträume tatsächlich keine oder nur beschränkte Wirkungen hat, belegt dies folglich nicht zwangsläufig, dass seine Wirkungen schwächer sind als die eines Kartells, das sich während seiner gesamten Dauer auswirkt.

(vgl. Randnrn. 89-90, 121, 128, 141, 179)

3. Nach Artikel 15 Absatz 2 der Verordnung Nr. 17 wird die Höhe der Geldbuße nach der Schwere und der Dauer der Zuwiderhandlung bemessen. Nach den Leitlinien für das Verfahren zur Festsetzung von Geldbußen, die gemäß Artikel 15 Absatz 2 der Verordnung Nr. 17 und gemäß Artikel 65 Absatz 5 EGKS-Vertrag festgesetzt werden, setzt die Kommission ferner den Ausgangsbetrag nach der Schwere der Zuwiderhandlung unter Berücksichtigung ihrer Art, ihrer konkreten Auswirkungen auf den Markt und des Umfangs des räumlichen Marktes fest.

Dieser rechtliche Rahmen verpflichtet die Kommission somit als solcher nicht dazu, die begrenzte Größe des Produktmarktes zu berücksichtigen.

Bei der Beurteilung der Schwere einer Zuwiderhandlung hat die Kommission jedoch sehr viele Faktoren zu berücksichtigen, die je nach der Art der fraglichen Zuwiderhandlung und nach den besonderen Umständen des Einzelfalls von unterschiedlicher Art und Bedeutung sind. Es lässt sich nicht ausschließen, dass zu diesen Faktoren, die für die Schwere einer Zuwiderhandlung maßgebend sind, je nach Fall auch der Wert des von der Zuwiderhandlung betroffenen Produktes, die Größe des betroffenen Produktmarktes und die Macht der Abnehmer gehören können.

Zwar kann demnach die Marktgröße einen Faktor darstellen, der bei der Ermittlung der Schwere der Zuwiderhandlung zu berücksichtigen sind, doch ist dieser je nach den Umständen des Einzelfalls von unterschiedlicher Bedeutung.

(vgl. Randnrn. 147-150)

4. Bei der Prüfung, ob Artikel 81 Absatz 1 EG auf eine Vereinbarung oder aufeinander abgestimmte Verhaltensweise anzuwenden ist, brauchen die tatsächlichen Auswirkungen einer Vereinbarung nicht berücksichtigt zu werden, wenn sich ergibt, dass diese eine Verhinderung, Einschränkung oder Verfälschung des Wettbewerbs innerhalb des Gemeinsamen Marktes bezweckt.

(vgl. Randnr. 201)

5. Nach Artikel 44 § 1 Buchstaben c und d der Verfahrensordnung des Gerichts muss die Klageschrift u. a. eine kurze Darstellung der Klagegründe enthalten. Diese Darstellung muss unabhängig von Fragen der Terminologie so klar und genau sein, dass der Beklagte seine Verteidigung vorbereiten und das Gericht – gegebenenfalls, ohne über weitere Angaben zu verfügen – über die Klage entscheiden kann. Um die Rechtssicherheit und eine geordnete Rechtspflege zu gewährleisten, ist es für die Zulässigkeit einer Klage erforderlich, dass sich die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Umstände, auf die sich die Klage stützt, zumindest in gedrängter Form, aber zusammenhängend und verständlich unmittelbar aus der Klageschrift ergeben.

Es ist dabei nicht Aufgabe des Gerichts, sämtliche zur Stützung eines ersten Klagegrundes vorgebrachten Umstände daraufhin zu prüfen, ob sie auch zur Stützung eines zweiten Klagegrundes verwendet werden können. Hieran ändert es nichts, dass sich die Kommission sehr bemüht hat, trotz der offenkundigen Ungenauigkeit eines Klagegrundes mögliche Argumente des Klägers im Rahmen seines ersten Klagegrundes ausfindig zu machen, die gegebenenfalls auch seinen zweiten Klagegrund stützen können, und in diesem Zusammenhang darauf zu antworten. Denn darin liegt nur eine Vermutung der Kommission über den genauen Inhalt des vom Kläger vorgebrachten Klagegrundes, die es nicht ermöglicht, den genauen Inhalt des zweiten Klagegrundes mit Gewissheit festzustellen.

(vgl. Randnrn. 208-209)

6. Die Mitteilung über die Nichtfestsetzung oder die niedrigere Festsetzung von Geldbußen in Kartellsachen ist aus der Ausübung des Ermessens der Kommission hervorgegangen und führt nur zu einer Selbstbeschränkung dieses Ermessens, wobei der Grundsatz der Gleichbehandlung zu beachten ist. Diese Mitteilung weckt berechtigte Erwartungen, die die Unternehmen, die der Kommission ein Kartell melden wollen, mitbringen. Unter Berücksichtigung des Grundsatzes der Gleichbehandlung und des berechtigten Vertrauens, das die Unternehmen, die mit der Kommission zusammenarbeiten wollen, aus der Mitteilung herleiten können, muss sich die Kommission somit nach dieser richten, wenn sie bei der Bemessung der Geldbuße eines Unternehmens dessen Zusammenarbeit beurteilt.

Weder der Entwurf einer neuen Mitteilung, selbst wenn er vor dem Erlass einer Entscheidung, mit der wegen Zuwiderhandlungen gegen die Wettbewerbsregeln eine Geldbuße verhängt wird, veröffentlicht worden ist, noch eine neue, nach dem Erlass einer solchen Entscheidung veröffentlichte Mitteilung können deshalb in diesem Fall zu einer Selbstbeschränkung der Ausübung des Ermessens der Kommission führen.

(vgl. Randnrn. 223-224)

7. Um in den Genuss einer erheblich niedrigeren Festsetzung der Geldbuße nach Abschnitt C der Mitteilung über die Nichtfestsetzung oder die niedrigere Festsetzung von Geldbußen in Kartellsachen zu gelangen, muss ein Unternehmen nach Abschnitt B Buchstabe b dieser Mitteilung, auf den Abschnitt C Bezug nimmt, als Erstes Angaben machen, die für den Beweis des Bestehens des Kartells von entscheidender Bedeutung sind. Nach der Mitteilung erfüllt das Unternehmen, das die geheime Absprache bei der Kommission anzeigt, diese Voraussetzung nicht nur dann, wenn es sämtliche entscheidenden Nachweise für die Ausarbeitung einer Mitteilung der Beschwerdepunkte oder gar für den Erlass einer Entscheidung liefert, mit der eine Zuwiderhandlung festgestellt wird.

(vgl. Randnrn. 237-239)

8. Der Grundsatz ne bis in idem verbietet es, dieselbe Person mehr als einmal wegen desselben rechtswidrigen Verhaltens zum Schutz desselben Rechtsguts mit einer Sanktion zu belegen. Seine Anwendung hängt von der dreifachen, kumulativ geltenden Voraussetzung der Identität des Sachverhalts, des Zuwiderhandelnden und des geschützten Rechtsguts ab.

So kann es zulässig sein, dass gegen ein Unternehmen wegen desselben rechtswidrigen Verhaltens zwei Parallelverfahren durchgeführt und somit zwei Sanktionen verhängt werden, eine von der zuständigen Behörde des betreffenden Mitgliedstaats, die andere nach dem Gemeinschaftsrecht, sofern diese Verfahren verschiedenen Zielen dienen und die verletzten Normen nicht identisch sind.

Daraus folgt, dass der Grundsatz ne bis in idem erst recht nicht in einem Fall anwendbar sein kann, in dem die einerseits von der Kommission und andererseits durch Behörden von Drittstaaten geführten Verfahren und verhängten Sanktionen offenkundig nicht den gleichen Zielen dienen. Denn im ersten Fall geht es um die Erhaltung eines unverfälschten Wettbewerbs auf dem Gebiet der Europäischen Union oder im Europäischen Wirtschaftsraum, im zweiten Fall hingegen wird ein Schutz des Marktes eines Drittstaats angestrebt. Die für den Grundsatz ne bis in idem geltende Anwendungsvoraussetzung, dass die geschützten Rechtsgüter identisch sind, ist in einem solchen Fall nicht erfüllt.

(vgl. Randnrn. 277-281)

9. Ist bei der Bemessung der Geldbuße, die gegen ein Unternehmen zu verhängen ist, das gegen die gemeinschaftlichen Wettbewerbsregeln verstoßen hat, ein Fehler im Zusammenhang mit dem zu berücksichtigenden Umsatz begangen worden, so muss die Feststellung dieses Fehlers zu einer Berichtigung des Betrages der Geldbuße führen, auch wenn der Fehler dem Unternehmen anzulasten ist.

(vgl. Randnr. 293)

10. Wenn Unternehmen, die gegen Artikel 81 Absatz 1 EG verstoßen haben, für die Bemessung der Geldbußen in Gruppen eingeteilt werden, muss die Bestimmung der Schwellenwerte für jede der auf diese Weise gebildeten Gruppen schlüssig und objektiv gerechtfertigt sein.

(vgl. Randnr. 295)

11. Das Gericht braucht einem Antrag auf Wiedereröffnung der mündlichen Verhandlung zum Zweck der Berücksichtigung angeblicher neuer Tatsachen nur stattzugeben, wenn sich die betroffene Partei auf Tatsachen von entscheidender Bedeutung für den Ausgang des Rechtsstreits beruft, die sie nicht schon vor dem Ende der mündlichen Verhandlung geltend machen konnte.

Wird im Anschluss an eine Entscheidung, mit der gegen ein Unternehmen, das eine Zuwiderhandlung gegen die Wettbewerbsregeln begangen hat, eine Geldbuße verhängt wird, eine Entscheidung in Bezug auf andere an der Zuwiderhandlung beteiligte Unternehmen erlassen, so ist dies keine neue Tatsache von entscheidender Bedeutung für die Rechtmäßigkeit der ersten Entscheidung und folglich kein Grund für eine Wiedereröffnung der mündlichen Verhandlung.

Die Rechtmäßigkeit eines Gemeinschaftsrechtsakts ist nämlich anhand der Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt des Erlasses des Aktes zu beurteilen. Umstände, die nach seinem Erlass eingetreten sind, können daher bei der Beurteilung seiner Rechtmäßigkeit nicht berücksichtigt werden. Die Rechtmäßigkeit einer Entscheidung muss zudem grundsätzlich anhand der tatsächlichen und rechtlichen Umstände geprüft werden, die von den Parteien im Verwaltungsverfahren genannt und/oder in der Entscheidung aufgegriffen werden. Andernfalls wäre die Parallelität des – zuerst stattfindenden – Verwaltungsverfahrens und des – anschließenden – gerichtlichen Kontrollverfahrens, die auf der Übereinstimmung der tatsächlichen und rechtlichen Umstände beruht, in Frage gestellt.

(vgl. Randnrn. 323-326)

12. Im Zusammenhang mit der Bemessung der wegen Zuwiderhandlung gegen die Wettbewerbsregeln verhängten Geldbußen kann das Gericht im Rahmen seiner Befugnis zu unbeschränkter Nachprüfung unter Berücksichtigung der vom Kläger erhobenen Rügen zusätzliche Informationen heranziehen, die nicht in der angefochtenen Entscheidung genannt wurden. Nach dem Grundsatz der Rechtssicherheit dürfen jedoch grundsätzlich nur Informationen über Umstände herangezogen werden, die vor dem Erlass der angefochtenen Entscheidung eingetreten sind und die die Kommission zu dem Zeitpunkt, als sie ihre Entscheidung traf, hätte kennen können. Andernfalls würde sich das Gericht an die Stelle der Verwaltung setzen, um eine Frage zu beurteilen, die diese noch nicht zu prüfen hatte, was einem Eingriff in ihre Zuständigkeiten und, allgemeiner, einer Beeinträchtigung des Systems der Zuständigkeitsverteilung und des institutionellen Gleichgewichts zwischen den Organen der Rechtsprechung und der Verwaltung gleichkäme.

(vgl. Randnr. 327)

URTEIL DES GERICHTS (Dritte Kammer)

27. September 2006( )

„Wettbewerb – Kartelle – Natriumglukonat – Artikel 81 EG – Geldbuße – Artikel 15 Absatz 2 der Verordnung Nr. 17 – Leitlinien für das Verfahren zur Festsetzung von Geldbußen – Mitteilung über Zusammenarbeit – Grundsatz der Verhältnismäßigkeit – Gleichbehandlung – Grundsatz ne bis in idem“

In der Rechtssache T‑322/01

Roquette Frères SA mit Sitz in Lestrem (Frankreich), Prozessbevollmächtigte: Rechtsanwälte O. Prost, D. Voillemot und A. Choffel,

Klägerin,

gegen

Kommission der Europäischen Gemeinschaften, zunächst vertreten durch A. Bouquet, W. Wils, A. Whelan und F. Lelièvre, dann durch A. Bouquet, W. Wils und A. Whelan als Bevollmächtigte im Beistand der Rechtsanwälte A. Condomines und J. Liygonie,

Beklagte,

erstens wegen Nichtigerklärung der Artikel 1 und 3 der Entscheidung K(2001) 2931 endg. vom 2. Oktober 2001 in einem Verfahren nach Artikel 81 EG-Vertrag und Artikel 53 EWR-Abkommen (Sache COMP/E‑1/36.756 – Natriumglukonat), soweit darin die Höhe der gegen die Klägerin verhängten Geldbuße festgesetzt wird, zweitens wegen Herabsetzung der Geldbuße und drittens wegen Rückzahlung der rechtswidrig erhaltenen Beträge an die Klägerin

erlässt

DAS GERICHT ERSTER INSTANZ DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN (Dritte Kammer)

unter Mitwirkung des Präsidenten J. Azizi sowie der Richter M. Jaeger und F. Dehousse,

Kanzler: I. Natsinas, Verwaltungsrat,

aufgrund des schriftlichen Verfahrens und auf die mündliche Verhandlung vom 18. Februar 2004

folgendes

Urteil

Sachverhalt

1 Die Roquette Frères SA (im Folgenden: Roquette) ist ein in der chemischen Industrie tätiges Unternehmen. Sie stellt u. a. Natriumglukonat her.

2 Natriumglukonat gehört zu den Chelatbildnern, Produkte, die in industriellen Verfahren die Metallionen inaktivieren. Diese Verfahren umfassen u. a. die industrielle Reinigung (Reinigung von Flaschen und Utensilien), die Oberflächenbehandlung (Rostschutzbehandlungen, Fettentfernung, Aluminiumätzen) und die Wasserbehandlung. Chelatbildner werden entsprechend in der Lebensmittelindustrie, der Kosmetikindustrie, der pharmazeutischen Industrie, der Papierindustrie und weiteren Industrien verwendet. Natriumglukonat wird weltweit verkauft; auf den Weltmärkten sind konkurrierende Unternehmen tätig.

3 Im Jahr 1995 betrug der Gesamtabsatz von Natriumglukonat weltweit ungefähr 58,7 Mio. Euro, wovon auf den Europäischen Wirtschaftsraum (EWR) ungefähr 19,6 Mio. Euro entfielen. Zur Zeit des Sachverhalts lag die weltweite Produktion von Natriumglukonat nahezu vollständig in den Händen von fünf Unternehmen, erstens der Fujisawa Pharmaceutical Co. Ltd (im Folgenden: Fujisawa), zweitens der Jungbunzlauer AG, drittens Roquette, viertens der Glucona vof, die bis Dezember 1995 von der Akzo Chemie BV, einer 100%igen Tochtergesellschaft der Akzo Nobel NV (im Folgenden: Akzo), und der Coöperatieve Verkoop- en Productievereniging van Aardappelmeel en Derivaten Avebe BA (im Folgenden: Avebe) kontrolliert wurde, sowie fünftens der Archer Daniels Midland Co. (im Folgenden: ADM).

4 Im März 1997 teilte das amerikanische Justizministerium der Kommission mit, dass nach einer Untersuchung der Märkte für Lysin und Zitronensäure auch eine Untersuchung des Marktes für Natriumglukonat eingeleitet worden sei. Im Oktober und Dezember 1997 sowie im Februar 1998 wurde die Kommission darüber unterrichtet, dass Akzo, Avebe, Glucona, Roquette und Fujisawa ihre Beteiligung an einem Kartell eingestanden hatten, in dessen Rahmen sie die Preise für Natriumglukonat festgesetzt und die Absatzmengen für dieses Produkt in den Vereinigten Staaten und andernorts untereinander aufgeteilt hatten. Nachdem diese Unternehmen mit dem amerikanischen Justizministerium bestimmte Vereinbarungen getroffen hatten, wurden ihnen von den amerikanischen Behörden Geldbußen auferlegt.

5 Am 18. Februar 1998 richtete die Kommission gemäß Artikel 11 der Verordnung Nr. 17 des Rates vom 6. Februar 1962, Erste Durchführungsverordnung zu den Artikeln [81] und [82] des Vertrages (ABl. 1962, Nr. 13, S. 204), Auskunftsverlangen an die wichtigsten Hersteller, Einführer, Ausführer und Abnehmer von Natriumglukonat in Europa.

6 Auf das Auskunftsverlangen hin nahm Fujisawa Kontakt mit der Kommission auf und teilte ihr mit, dass sie im Rahmen der genannten Untersuchung mit den amerikanischen Behörden zusammengearbeitet habe und auf der Grundlage der Mitteilung der Kommission vom 18. Juli 1996 über die Nichtfestsetzung oder die niedrigere Festsetzung von Geldbußen in Kartellsachen (ABl. C 207, S. 4, im Folgenden: Mitteilung über Zusammenarbeit) auch mit der Kommission zusammenarbeiten wolle. Am 12. Mai 1998 legte Fujisawa im Anschluss an eine Zusammenkunft mit der Kommission am 1. April 1998 eine schriftliche Erklärung zusammen mit einem Dossier vor, das eine Zusammenfassung der Entwicklung des Kartells und eine Reihe von Dokumenten enthielt.

7 Am 16. und 17. September 1998 führte die Kommission Nachprüfungen gemäß Artikel 14 Absatz 3 der Verordnung Nr. 17 in den Geschäftsräumen von Avebe, Glucona, Jungbunzlauer und Roquette durch.

8 Am 10. November 1998 richtete die Kommission ein Auskunftsverlangen an ADM. Am 26. November 1998 bekundete ADM ihre Absicht, mit der Kommission zusammenzuarbeiten. Bei einer Zusammenkunft am 11. Dezember 1998 legte ADM die „erste Tranche [ihrer] Zusammenarbeit“ vor. Eine Erklärung des Unternehmens und Unterlagen zu dem Fall wurden der Kommission sodann am 21. Januar 1999 übergeben.

9 Am 2. März 1999 richtete die Kommission detaillierte Auskunftsverlangen an Glucona, Roquette und Jungbunzlauer. Mit Schreiben vom 14., 19. und 20. April 1999 teilten diese Unternehmen mit, dass sie mit der Kommission zusammenarbeiten wollten, und legten ihr bestimmte Informationen über das Kartell vor. Am 25. Oktober 1999 richtete die Kommission zusätzliche Auskunftsverlangen an ADM, Fujisawa, Glucona, Roquette und Jungbunzlauer.

10 Am 17. Mai 2000 sandte die Kommission Roquette und den übrigen betroffenen Unternehmen auf der Grundlage der ihr übermittelten Informationen eine Mitteilung der Beschwerdepunkte wegen Verstoßes gegen Artikel 81 Absatz 1 EG und Artikel 53 Absatz 1 des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum (im Folgenden: EWR-Abkommen). Roquette und alle übrigen betroffenen Unternehmen nahmen zu den Beschwerdepunkten der Kommission schriftlich Stellung. Keiner der Beteiligten beantragte eine Anhörung oder bestritt die in der Mitteilung der Beschwerdepunkte dargelegten Tatsachen.

11 Am 11. Mai 2001 sandte die Kommission Roquette und den übrigen betroffenen Unternehmen nochmals zusätzliche Auskunftsverlangen.

12 Am 2. Oktober 2001 erließ die Kommission die Entscheidung K(2001) 2931 endg. in einem Verfahren nach Artikel 81 EG-Vertrag und Artikel 53 EWR-Abkommen (Sache COMP/E-1/36.756 – Natriumglukonat) (im Folgenden: Entscheidung). Die Entscheidung wurde Roquette mit Schreiben vom 11. Oktober 2001 zugestellt.

13 Die Entscheidung enthält u. a. folgende Bestimmungen:

„Artikel 1

[Akzo], [ADM], [Avebe], [Fujisawa], [Jungbunzlauer] und [Roquette] haben gegen Artikel 81 Absatz 1 EG-Vertrag bzw. – seit dem 1. Januar 1994 – Artikel 53 Absatz 1 EWR-Abkommen verstoßen, indem sie an einer fortdauernden Vereinbarung und/oder aufeinander abgestimmten Verhaltensweise im Natriumglukonatsektor mitgewirkt haben.

Die Dauer der Zuwiderhandlung war folgende:

– im Falle von [Akzo], [Avebe], [Fujisawa] und [Roquette] von Februar 1987 bis Juni 1995;

– im Falle von [Jungbunzlauer] von Mai 1988 bis Juni 1995 und

– im Falle von [ADM] von Juni 1991 bis Juni 1995.

…

Artikel 3

Wegen der in Artikel 1 genannten Zuwiderhandlung werden folgende Geldbußen verhängt:

a) [Akzo] 9 Mio. EUR

b) [ADM] 10,13 Mio. EUR

c) [Avebe] 3,6 Mio. EUR

d) [Fujisawa] 3,6 Mio. EUR

e) [Jungbunzlauer] 20,4 Mio. EUR

f) [Roquette] 10,8 Mio. EUR

…“

14 Bei der Bemessung der Geldbußen wandte die Kommission in der Entscheidung die Methode an, die in den Leitlinien für das Verfahren zur Festsetzung von Geldbußen, die gemäß Artikel 15 Absatz 2 der Verordnung Nr. 17 und gemäß Artikel 65 Absatz 5 EGKS-Vertrag festgesetzt werden (ABl. 1998, C 9, S. 3, im Folgenden: Leitlinien), beschrieben ist, sowie die Mitteilung über Zusammenarbeit.

15 Als Erstes ermittelte die Kommission anhand der Schwere und der Dauer der Zuwiderhandlung den Grundbetrag der Geldbuße.

16 Dabei stellte die Kommission zur Schwere der Zuwiderhandlung zunächst fest, dass die betroffenen Unternehmen unter Berücksichtigung der Art der Zuwiderhandlung, ihrer konkreten Auswirkungen auf den Natriumglukonatmarkt im EWR und des Umfangs des betreffenden räumlichen Marktes einen sehr schweren Verstoß begangen hätten (Randnr. 371 der Entscheidung).

17 Weiter vertrat die Kommission die Auffassung, dass der tatsächlichen wirtschaftlichen Fähigkeit, dem Wettbewerb Schaden zuzufügen, Rechnung zu tragen und die Geldbuße in einer Höhe festzusetzen sei, die eine hinreichende Abschreckungswirkung gewährleiste. Demgemäß teilte sie die betroffenen Unternehmen unter Zugrundelegung des weltweiten Umsatzes, den sie im Jahr 1995, dem letzten Jahr der Zuwiderhandlung, durch den Verkauf von Natriumglukonat erzielt hatten und den sie auf die Auskunftsverlangen hin der Kommission mitgeteilt hatten, die anhand dessen die Marktanteile der einzelnen Unternehmen berechnet hatte, teilte die Kommission die Unternehmen in zwei Gruppen ein. Der ersten Gruppe ordnete sie die Unternehmen zu, die nach den ihr vorliegenden Zahlen Anteile von mehr als 20 % am weltweiten Natriumglukonatmarkt hielten, und zwar Fujisawa (35,54 %), Jungbunzlauer (24,75 %) sowie Roquette (20,96 %). Gegen diese Unternehmen setzte die Kommission einen Ausgangsbetrag von 10 Mio. Euro fest. Der zweiten Gruppe ordnete sie die Unternehmen zu, die nach den ihr vorliegenden Zahlen Anteile von weniger als 10 % am weltweiten Natriumglukonatmarkt hielten, nämlich Glucona (ungefähr 9,5 %) und ADM (9,35 %). Gegen diese Unternehmen setzte die Kommission einen Ausgangsbetrag von 5 Mio. Euro fest, gegen Akzo und Avebe, die gemeinsam Glucona besaßen, damit jeweils 2,5 Mio. Euro (Randnr. 385 der Entscheidung).

18 Diesen Ausgangsbetrag passte die Kommission an, um eine hinreichend abschreckende Wirkung der Geldbußen zu gewährleisten und um die Tatsache zu berücksichtigen, dass Großunternehmen juristische und wirtschaftliche Kenntnisse und Infrastrukturen hätten, die es ihnen erleichterten, ihr Verhalten als Zuwiderhandlung zu erkennen und die entsprechenden wettbewerbsrechtlichen Folgerungen daraus zu ziehen. Angesichts der Größe und der Gesamtressourcen der betroffenen Unternehmen wandte die Kommission deshalb einen Multiplikator von 2,5 auf die für ADM und Akzo ermittelten Ausgangsbeträge an und erhöhte diesen Betrag entsprechend auf 12,5 Mio. Euro im Fall von ADM und auf 6,25 Mio. Euro im Fall von Akzo (Randnr. 388 der Entscheidung).

19 Um der Dauer der Zuwiderhandlung der einzelnen Unternehmen Rechnung zu tragen, wurde der so ermittelte Ausgangsbetrag pro Jahr um 10 % erhöht, d. h. um 80 % im Fall von Fujisawa, Akzo, Avebe und Roquette, 70 % im Fall von Jungbunzlauer und 35 % im Fall von ADM (Randnrn. 389 bis 392 der Entscheidung).

20 Gegen Roquette setzte die Kommission auf diese Weise einen Grundbetrag von 18 Mio. Euro fest. Im Fall von ADM, Akzo, Avebe, Fujisawa und Jungbunzlauer wurden Grundbeträge von 16,88, 11,25, 4,5, 18 und 17 Mio. Euro festgesetzt (Randnr. 396 der Entscheidung).

21 Als Zweites wurde wegen erschwerender Umstände der Grundbetrag der Geldbuße von Jungbunzlauer um 50 % erhöht, weil dieses Unternehmen als Anführer des Kartells gehandelt habe (Randnr. 403 der Entscheidung).

22 Als Drittes prüfte und verwarf die Kommission das Vorbringen einiger Unternehmen, dass ihnen mildernde Umstände zuzubilligen seien (Randnrn. 404 bis 410 der Entscheidung).

23 Als Viertes gewährte die Kommission Fujisawa gemäß Abschnitt B der Mitteilung über Zusammenarbeit eine „wesentlich niedrigere Festsetzung“ (80 %) der Geldbuße, die ohne Zusammenarbeit gegen sie verhängt worden wäre. ADM erfüllte nach Ansicht der Kommission nicht die in Abschnitt C der Mitteilung genannten Voraussetzungen für eine „erheblich niedrigere Festsetzung“ ihrer Geldbuße. Gemäß Abschnitt D der Mitteilung gewährte die Kommission ADM und Roquette (jeweils 40 %) sowie Akzo, Avebe und Jungbunzlauer (jeweils 20 %) eine „spürbar niedrigere Festsetzung“ der Geldbuße (Randnrn. 418, 423, 426 und 427 der Entscheidung).

24 Am 19. März 2002 widerrief die Kommission die Entscheidung, soweit sie gegen Jungbunzlauer erlassen worden war. Am 29. September 2004 erließ sie eine neue Entscheidung K(2004) 3598 in einem Verfahren nach Artikel 81 EG-Vertrag und Artikel 53 EWR-Abkommen (Sache COMP/E‑1/36.756 – Natriumglukonat) (im Folgenden: Entscheidung vom 29. September 2004) gegen Jungbunzlauer und drei weitere Unternehmen der Jungbunzlauer-Gruppe (Jungbunzlauer Ladenburg GmbH, Jungbunzlauer Holding AG und Jungbunzlauer Austria AG), in der ihnen wegen ihrer Beteiligung am Kartell im Natriumglukonatsektor eine Geldbuße von 19,04 Mio. Euro auferlegt wurde. Gegen diese Entscheidung haben ihre vier Adressaten am 23. Dezember 2004 Klage beim Gericht erhoben. Diese Klage ist unter dem Aktenzeichen T‑492/04 in das Register der Kanzlei des Gerichts eingetragen worden.

Verfahren und Anträge der Parteien

25 Roquette hat mit Klageschrift, die am 20. Dezember 2001 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, die vorliegende Klage erhoben.

26 Das Gericht (Dritte Kammer) hat auf Bericht des Berichterstatters beschlossen, die mündliche Verhandlung zu eröffnen, und den Parteien im Rahmen prozessleitender Maßnahmen nach Artikel 64 seiner Verfahrensordnung schriftliche Fragen gestellt, die die Parteien fristgerecht beantwortet haben.

27 Die Parteien haben in der Sitzung vom 18. Februar 2004 mündlich verhandelt.

28 Nach dem Erlass der Entscheidung vom 29. September 2004 gegen u. a. Jungbunzlauer hat Roquette mit Schreiben vom 2. Februar 2005 den Erlass prozessleitender Maßnahmen nach Artikel 64 § 4 der Verfahrensordnung des Gerichts oder, hilfsweise, sachdienlicher Maßnahmen wie die Wiedereröffnung der mündlichen Verhandlung oder eine Verbindung beantragt. Entsprechend dem allgemeinen Grundsatz der geordneten Rechtspflege hat das Gericht, ohne die Verhandlung wiederzueröffnen, die Kommission aufgefordert, zum Antrag von Roquette Stellung zu nehmen. Mit Schreiben vom 7. März 2005 hat die Kommission mitgeteilt, dass ihrer Auffassung nach den Anträgen von Roquette nicht stattzugeben sei.

29 Roquette beantragt,

– Artikel 1 der Entscheidung für nichtig zu erklären, soweit darin festgestellt wird, dass die Zuwiderhandlung in ihrem Fall von Februar 1987 bis Juni 1995 gedauert hat;

– Artikel 3 der Entscheidung für nichtig zu erklären, soweit darin gegen sie eine Geldbuße von 10,8 Mio. Euro verhängt wird;

– von der Befugnis des Gerichts zu unbeschränkter Nachprüfung Gebrauch zu machen und die gegen sie verhängte Geldbuße herabzusetzen;

– anzuordnen, dass die Kommission ihr den rechtswidrig erhaltenen Betrag der Geldbuße (zuzüglich Zinsen in Höhe von 3,76 %) zurückzahlt;

– der Kommission die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.

30 Die Kommission beantragt,

– die Klage abzuweisen;

– Roquette die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.

Entscheidungsgründe

31 Die von Roquette geltend gemachten Klagegründe, die sich alle auf die Festsetzung der Höhe der gegen sie verhängten Geldbuße beziehen, betreffen erstens die Schwere der Zuwiderhandlung, zweitens die Dauer der Zuwiderhandlung, drittens das Vorliegen mildernder Umstände, viertens ihre Zusammenarbeit im Verwaltungsverfahren und fünftens die Anwendung des Grundsatzes ne bis in idem angesichts der Geldbußen, die die amerikanischen Behörden gegen sie verhängt hatten.

I – Zur Schwere der Zuwiderhandlung

A – Einleitung

32 In Bezug auf die Beurteilung der Schwere der Zuwiderhandlung durch die Kommission erhebt Roquette drei Rügen: Erstens sei der heranzuziehende Umsatz nicht richtig ermittelt worden, zweitens seien die konkreten Auswirkungen des Kartells auf den relevanten Markt falsch beurteilt worden und drittens sei das Verhalten von Roquette nicht berücksichtigt worden.

33 Bevor geprüft wird, ob diese Rügen begründet sind, empfiehlt es sich, auf einige Aspekte der Beurteilung hinzuweisen, die die Kommission in ihrer Entscheidung bezüglich der Schwere der Zuwiderhandlung vorgenommen hat.

34 Aus der Entscheidung geht hervor, dass die Kommission im Rahmen der Beurteilung der Schwere der Zuwiderhandlung zunächst die Auffassung vertrat, dass die betroffenen Unternehmen unter Berücksichtigung der Art der Zuwiderhandlung, ihrer konkreten Auswirkungen auf den Natriumglukonatmarkt im EWR und des Umfangs des betreffenden räumlichen Marktes einen sehr schweren Verstoß begangen hätten, durch den der gesamte EWR beeinträchtigt worden sei (Randnrn. 334 bis 371 der Entscheidung).

35 Weiter war die Kommission der Ansicht, dass die betroffenen Unternehmen „unterschiedlich zu behandeln [sind], um ihrer tatsächlichen wirtschaftlichen Fähigkeit, dem Wettbewerb einen spürbaren Schaden zuzufügen, Rechnung zu tragen und die Geldbuße auf eine Höhe festzusetzen, die eine hinreichende Abschreckungswirkung gewährleistet“. In diesem Zusammenhang erläuterte die Kommission, dass sie das jeweilige Gewicht und damit die tatsächliche Auswirkung des rechtswidrigen Verhaltens jedes einzelnen Unternehmens auf den Wettbewerb berücksichtigen werde (Randnrn. 378 und 379 der Entscheidung).

36 Bei der Beurteilung dieser Gesichtspunkte legte die Kommission den Umsatz zugrunde, den die betroffenen Unternehmen im letzten Jahr der Zuwiderhandlung, 1995, weltweit durch den Verkauf von Natriumglukonat erzielt hatten. Die Kommission stellte hierzu fest: „Da es sich [bei Natriumglukonat] um einen weltweiten Markt handelt, ergeben diese Zahlen das umfassendste Bild des Vermögens der beteiligten Unternehmen, anderen Wirtschaftsbeteiligten im Gemeinsamen Markt und/oder dem EWR einen erheblichen Schaden zuzufügen“ (Randnr. 381 der Entscheidung). Dieses Vorgehen werde durch die Tatsache gestützt, dass es sich um ein weltweit tätiges Kartell gehandelt habe, dessen Zweck u. a. die Zuteilung der weltweiten Märkte gewesen sei, um dadurch die Wettbewerbsreserven vom EWR-Markt fernzuhalten. Außerdem enthalte der Weltumsatz eines Kartellteilnehmers auch einen Hinweis auf seinen Beitrag zur Wirksamkeit des Kartells insgesamt bzw. auf die Instabilität, die das Kartell bei seiner Nichtteilnahme getroffen hätte (Randnr. 381 der Entscheidung).

37 Auf dieser Grundlage bildete die Kommission zwei Gruppen von Unternehmen, zum einen die Gruppe der „drei wichtigsten Hersteller von [Natriumglukonat] mit weltweiten Marktanteilen über 20 %“ und zum anderen die der Unternehmen, „die wesentlich geringere Anteile am weltweiten [Natriumglukonatmarkt] hielten (weniger als 10 %)“ (Randnr. 382 der Entscheidung). Die Kommission setzte gegen die Unternehmen der ersten Gruppe, d. h. Fujisawa, Jungbunzlauer und Roquette mit Marktanteilen von ungefähr 36 %, 25 % und 21 %, einen Ausgangsbetrag von 10 Mio. Euro fest, gegen die Unternehmen der zweiten Gruppe, Glucona und ADM, die Marktanteile von ungefähr 9 % hielten, einen Ausgangsbetrag von 5 Mio. Euro. Da Glucona im gemeinsamen Besitz von Akzo und Avebe stand, setzte die Kommission gegen jede dieser Gesellschaften einen Grundbetrag von 2,5 Mio. Euro fest (Randnr. 385 der Entscheidung).

38 Schließlich passte die Kommission diesen Ausgangsbetrag an, um zu gewährleisten, dass die Geldbußen hinreichend abschreckende Wirkung hätten, und um die Tatsache zu berücksichtigen, dass Großunternehmen juristische und wirtschaftliche Kenntnisse und Infrastrukturen hätten, die es ihnen erleichterten, ihr Verhalten als Zuwiderhandlung zu erkennen und die entsprechenden wettbewerbsrechtlichen Folgerungen daraus zu ziehen. Angesichts der Größe und der Gesamtressourcen der betroffenen Unternehmen wandte die Kommission deshalb einen Multiplikator von 2,5 auf die für ADM und Akzo ermittelten Ausgangsbeträge an und setzte dementsprechend den Betrag der Geldbuße anhand der Schwere der Zuwiderhandlung auf 12,5 Mio. Euro im Fall von ADM und 6,25 Mio. Euro im Fall von Akzo fest (Randnr. 388 der Entscheidung).

B – Zur Ermittlung des Umsatzes

1. Vorbringen der Parteien

39 Roquette macht im Wesentlichen geltend, dass die Kommission den der Berechnung des Grundbetrags der Geldbuße zugrunde zu legenden Umsatz nicht richtig ermittelt habe. Diese fehlerhafte Beurteilung der Kommission beruhe darauf, dass sie einen Umsatz herangezogen habe, der den mit den „Mutterlaugen“ von Roquette erzielten Umsatz umfasse, obwohl sie eingeräumt habe, dass sich der für das Kartell als relevant betrachtete Natriumglukonatmarkt gerade nicht auf die „Mutterlaugen“ erstrecke.

40 „Mutterlaugen“ seien vom Geltungsbereich der Entscheidung ausgeschlossen. Aus ihrem Schreiben vom 19. November 1999, ihrer Antwort vom 3. Mai 1999 auf das Auskunftsverlangen der Kommission vom 2. März 1999 und ihrer Stellungnahme vom 25. Juli 2000 zur Mitteilung der Beschwerdepunkte gehe aber hervor, dass das Natriumglukonat, das sie in flüssiger Form herstelle, nur eine in ihrem speziellen Fertigungsverfahren produzierte „Mutterlauge“ sei und sich damit vom Natriumglukonat ihrer Konkurrenten unterscheide. Die Klägerin bestreitet auf dieser Grundlage, dass sich die Kommission nicht darüber habe klar werden können, dass das „flüssige Glukonat“, auf das sich Roquette beziehe, eine „Mutterlauge“ sei und nicht flüssiges Natriumglukonat, wie es von ihren Konkurrenten hergestellt werde. Sie verweist insoweit auch auf die Stellungnahme der Kommission in ihrer Klagebeantwortung, in der sie implizit einräume, dass das, was Roquette als „Mutterlaugen“ bezeichne, nicht genau dasselbe sei wie flüssiges Natriumglukonat.

41 Dass sie sich in ihren Antworten vom 3. Mai 1999 und 21. Mai 2001 auf die Auskunftsverlangen vom 2. März 1999 und 11. Mai 2001 nicht auf „Mutterlaugen“ bezogen habe, könne es nicht rechtfertigen, dass die Kommission nicht zwischen „Mutterlaugen“ und flüssigen Natriumglukonaten unterscheide. Sie habe sich bei der Beantwortung der Auskunftsverlangen nach dem von der Kommission festgelegten Schema gerichtet, das nicht zwischen „flüssigen Glukonaten“ und „Mutterlaugen“ unterschieden habe. Im Übrigen müssten die in ihren Antworten enthaltenen Informationen, auch zum Umsatz, unter Berücksichtigung der früheren Erläuterungen beurteilt werden, in denen darauf hingewiesen worden sei, dass ihre flüssigen Glukonate keine unter das Kartell fallenden Produkte gewesen seien. Auch Fujisawa habe in ihrem Schreiben vom 12. Mai 1998 anerkannt, dass „Mutterlaugen“ kein Endprodukt seien und nicht in das Kartell einbezogen gewesen seien. Schließlich sei die Erkenntnis, dass „Mutterlaugen“ vom Kartell ausgenommen worden seien, weder Dritten noch der Kommission dadurch verwehrt geblieben, dass die Beteiligten die Ausklammerung des von Roquette als Flüssigkeit produzierten Natriumglukonats vom Kartell nicht erwähnt hätten. Die Kommission hätte daher wissen können, dass das, was Roquette als „flüssiges Glukonat“ bezeichnet habe, in Wirklichkeit eine „Mutterlauge“ sei.

42 Sie habe daher nicht ahnen können, dass die Kommission nicht verstehe, welcher Art ihr flüssiges Natriumglukonat sei. Wenn die Kommission die ihr vorliegenden Informationen nicht für ausreichend gehalten habe, habe sie dadurch sorgfaltswidrig gehandelt, dass sie nicht die für die Berechnung des Umsatzes erforderlichen Erläuterungen zur Unterscheidung zwischen dem „flüssigen Glukonat“ von Roquette und dem der übrigen Unternehmen verlangt habe (Urteil des Gerichts vom 14. Mai 1998 in der Rechtssache T‑310/94, Gruber + Weber/Kommission, Slg. 1998, II‑1043, Randnr. 242). Wäre die Kommission sorgfältiger gewesen, so hätte sie weitere Dokumente erhalten können, die belegten, dass Roquette „Mutterlaugen“ herstelle. Schließlich hat Roquette im Verfahren vor dem Gericht eine Erklärung ihres Vorstandsvorsitzenden vorgelegt, wonach das flüssige Natriumglukonat von Roquette eine „Mutterlauge“ sei und Roquette außer ihren „Mutterlaugen“ keine flüssigen Natriumglukonate herstelle.

43 Hilfsweise macht Roquette geltend, dass es nach der Rechtsprechung keine Rolle spiele, wem der Fehler bei der Berechnung der Geldbuße anzulasten sei, und die Geldbuße wegen des Fehlers auf jeden Fall herabgesetzt werden müsse (Urteil des Gerichts vom 11. März 1999 in der Rechtssache T‑156/94, Aristrain/Kommission, Slg. 1999, II‑645, Randnrn. 584 bis 586).

44 Ihr bei der Ermittlung der Höhe der Geldbuße heranzuziehender Umsatz hätte folglich nicht den Absatz ihrer „Mutterlaugen“ einschließen dürfen. Der Umsatz, der in Randnummer 48 der Entscheidung bei der Berechnung des Grundbetrags der Geldbuße herangezogen worden sei, umfasse aber den mit ihren „Mutterlaugen“ erzielten Umsatz.

45 Dieser Beurteilungsfehler der Kommission bedeute, dass der Umsatz, den Roquette mit dem von der Zuwiderhandlung betroffenen Produkt erzielt habe, niedriger sei als der herangezogene Umsatz. Mit diesem Beurteilungsfehler habe die Kommission gegen ihre eigenen Regeln und die des Gerichtshofes im fraglichen Bereich sowie gegen die Grundsätze der Gleichbehandlung und der Verhältnismäßigkeit verstoßen. Roquette dürfe deshalb nicht den Erzeugern der „ersten Gruppe“ zugerechnet werden, deren Marktanteil über 20 % liege und deren Grundbetrag auf 10 Mio. Euro festgesetzt worden sei. Die Kommission habe also eine zu hohe Geldbuße verhängt.

46 Roquette weist ferner darauf hin, dass nach der Rechtsprechung der Umsatz ein wesentlicher Gesichtspunkt bei der Beurteilung des Gewichts jedes am Kartell beteiligten Unternehmens sei und nur der Umsatz, der mit den Waren erzielt worden sei, auf die sich das Kartell bezogen habe, als Anhaltspunkt für das Ausmaß der Zuwiderhandlung herangezogen werden könne (Urteil des Gerichtshofes vom 7. Juni 1983 in den Rechtssachen 100/80 bis 103/80, Musique diffusion française u. a./Kommission, Slg. 1983, 1825, Randnr. 120, sowie Urteile des Gerichts in der Rechtssache Gruber + Weber/Kommission, zitiert oben in Randnr. 42, Randnr. 237, und vom 11. März 1999 in der Rechtssache T‑157/94, Ensidesa/Kommission, Slg. 1999, II‑707). Bliebe die Geldbuße nach einer Verringerung des Umsatzes durch Abzug der mit den „Mutterlaugen“ erzielten Ergebnisse in voller Höhe aufrechterhalten, so verstieße dies gegen die Grundsätze der Gleichbehandlung und der Verhältnismäßigkeit. Im Übrigen sei das Gericht bei der Festsetzung von Geldbußen wegen seiner Befugnis zu unbeschränkter Nachprüfung von der Kommission unabhängig.

47 Die Kommission weist das gesamte Vorbringen von Roquette zurück. Sie habe keine Anhaltspunkte dafür gehabt, dass das flüssige Natriumglukonat von Roquette eine „Mutterlauge“ sei. Roquette habe diesen Punkt bewusst im Unklaren gelassen. Zur Stützung dieser Behauptung verweist sie auf die Antworten von Roquette vom 3. Mai 1999 und 21. Mai 2001 auf ihre Auskunftsverlangen und auf das dem Schreiben von Roquette vom 19. November 1999 beigefügte Geschäftsdokument. Roquette erwähne in jedem dieser Dokumente flüssiges Natriumglukonat, ohne klarzustellen, dass es sich dabei um eine „Mutterlauge“ handele. Auch aus den Hinweisen im Schreiben von Roquette vom 19. November 1999 auf flüssiges Natriumglukonat und auf „Mutterlaugen“ könne nicht mit Gewissheit geschlossen werden, dass Roquette nur flüssiges Natriumglukonat der Art „Mutterlauge“ vermarktet habe. Roquette habe gewusst, dass die Auskunftsverlangen dazu gedient hätten, den vom Kartell betroffenen Markt zu ermitteln, um die Geldbußen bemessen zu können. Es sei daher wenig glaubhaft, dass Roquette in den Antworten auf die Auskunftsverlangen deshalb nicht erwähnt habe, welcher Art ihr flüssiges Natriumglukonat sei, weil sie sich an das ihr übermittelte Formular habe halten wollen und gefürchtet habe, ihre Zusammenarbeitspflicht zu verletzen, wenn sie davon abweiche. Das von Roquette angeführte Urteil Gruber + Weber/Kommission (zitiert oben in Randnr. 42) sei nicht einschlägig, weil die Kommission im vorliegenden Fall von Roquette irregeführt worden sei. Schließlich habe keiner der Kartellteilnehmer im Verfahren darauf hingewiesen, dass das flüssige Natriumglukonat von Roquette möglicherweise vom Kartell ausgenommen worden sei.

48 Hilfsweise trägt die Kommission vor, dass sich an dem von ihr für die Geldbuße festgesetzten Ausgangsbetrag von 10 Mio. Euro auch dann nichts ändern würde, wenn das flüssige Produkt von Roquette bei der Berechnung des mit ihrem Natriumglukonat erzielten Umsatzes nicht berücksichtigt werden dürfte.

49 Die Geldbuße müsse der Schwere und der Dauer der Zuwiderhandlung angepasst sein, nicht dem Umsatz des Unternehmens. Nach den Leitlinien sei die Schwere anhand der Art der Zuwiderhandlung, ihrer Auswirkungen auf den Markt, sofern diese messbar seien, sowie des Umfangs des betreffenden räumlichen Marktes zu ermitteln. Außerdem könne die Anwendung des Grundsatzes der Gleichbehandlung nach Abschnitt 1 A der Leitlinien und nach der Rechtsprechung dazu führen, dass für das gleiche Verhalten gegenüber den beteiligten Unternehmen abgestufte Beträge festgesetzt würden, wobei dieser Abstufung keine arithmetische Formel zugrunde liege (Urteil des Gerichts vom 13. Dezember 2001 in der Rechtssache T‑48/98, Acerinox/Kommission, Slg. 2001, II‑3859, Randnr. 90).

50 Im vorliegenden Fall bliebe Roquette auch dann, wenn ihr Marktanteil von 20,96 % auf 17,4 % zu senken wäre, einer der drei wichtigsten Hersteller von Natriumglukonat, für den ein Ausgangsbetrag von 10 Mio. Euro festzusetzen wäre. Sie läge weit vor ADM und den Muttergesellschaften von Glucona, die über einen Marktanteil von weniger als 10 % verfügten und gegen die eine Geldbuße in Höhe von 5 Mio. Euro verhängt worden sei.

2. Würdigung durch das Gericht

51 Zunächst ist festzustellen, dass nach den Randnummern 34 und 38 der Entscheidung das von der Zuwiderhandlung betroffene Produkt unstreitig Natriumglukonat ist, zu dem festes Natriumglukonat, flüssiges Natriumglukonat und Glukonsäure gehören, von dem aber das als „Mutterlauge“ bezeichnete Produkt ausgeschlossen war.

52 Weiter geht aus den Randnummern 48 und 381 der Entscheidung hervor, dass die von der Kommission herangezogenen Umsätze den Antworten der Kartellteilnehmer auf ihre Auskunftsverlangen entnommen sind und den Umsätzen entsprechen, die jedes Kartellmitglied im letzten Jahr der Zuwiderhandlung, 1995, weltweit durch den Verkauf von Natriumglukonat erzielt hatte. Auf dieser Grundlage stellte die Kommission fest, dass sich der weltweite Umsatz, den Roquette mit Natriumglukonat erzielt habe, im Jahr 1995 auf 12 293 620 Euro belaufen habe, und schätzte Roquettes daraus resultierenden Weltmarktanteil auf 20,96 % (Randnr. 48 der Entscheidung).

53 Auf eine schriftliche Frage des Gerichts hat die Kommission bestätigt, dass der Betrag von 12 293 620 Euro dem Betrag von 80 216 582 FRF entspreche, den ihr Roquette in ihrer Antwort vom 21. Mai 2001 auf das Auskunftsverlangen mitgeteilt habe. Aus dieser Antwort vom 21. Mai 2001 ergibt sich, dass der Betrag von 80 216 582 FRF, der den von Roquette 1995 weltweit mit Natriumglukonat erzielten Umsatz darstellt, der Summe der Umsätze entspricht, die Roquette 1995 mit festem Natriumglukonat (60 517 501 FRF), flüssigem Natriumglukonat (16 029 382 FRF) und Glukonsäure (3 669 699 FRF) erzielt hatte.

54 Schließlich hat Roquette ihrer Erwiderung eine Erklärung ihres Vorstandsvorsitzenden beigefügt, wonach sie im Jahr 1995 und davor unter der Bezeichnung „flüssiges Glukonat“ nur „Mutterlaugen“ vertrieben habe. Die Kommission hat die Richtigkeit dieser Erklärung weder in ihrer Gegenerwiderung oder ihren Antworten auf die schriftlichen Fragen des Gerichts noch in der mündlichen Verhandlung bestritten.

55 Der von der Kommission berücksichtigte Umsatz von Roquette umfasste demnach unstreitig den durch den Verkauf von „Mutterlaugen“ erzielten Umsatz, obwohl dieses Produkt nicht Gegenstand des Kartells war. Der Umsatz von Roquette, der bei der Festsetzung der Höhe der Geldbuße herangezogen wurde, wurde deshalb fehlerhaft ermittelt. Gegen Roquette wurde damit fehlerhaft eine Geldbuße verhängt, deren Höhe ihre Stellung auf dem Markt für das Produkt, auf das sich die Zuwiderhandlung bezog, nicht angemessen widerspiegelt.

56 Die Folgen dieses Fehlers wird das Gericht, nachdem es die übrigen Klagegründe von Roquette geprüft hat, im Rahmen der Ausübung seiner Befugnis zu unbeschränkter Nachprüfung erörtern.

C – Konkrete Auswirkungen des Kartells

1. Einleitende Bemerkungen

57 Roquette macht im Wesentlichen geltend, die Kommission habe bei ihrer Prüfung der konkreten Auswirkungen des Kartells auf den relevanten Markt nicht berücksichtigt, dass das Kartell nur beschränkte Wirkungen gehabt habe. Die Kommission habe daher unter Verstoß gegen Artikel 15 der Verordnung Nr. 17 und den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit in Widerspruch zu ihrer eigenen Praxis und zur ständigen Rechtsprechung gehandelt.

58 Nach ständiger Rechtsprechung ist die Schwere der Zuwiderhandlungen anhand einer Vielzahl von Gesichtspunkten zu ermitteln, zu denen u. a. die besonderen Umstände der Rechtssache und ihr Kontext gehören, ohne dass es eine zwingende oder abschließende Liste von Kriterien gäbe, die auf jeden Fall berücksichtigt werden müssten (Beschluss des Gerichtshofes vom 25. März 1996 in der Rechtssache C‑137/95 P, SPO u. a./Kommission, Slg. 1996, I‑1611, Randnr. 54; Urteil des Gerichtshofes vom 17. Juli 1997 in der Rechtssache C‑219/95 P, Ferriere Nord/Kommission, Slg. 1997, I‑4411, Randnr. 33; Urteil des Gerichts vom 20. März 2002 in der Rechtssache T‑9/99, HFB u. a./Kommission, Slg. 2002, II‑1487, Randnr. 443).

59 In ihren Leitlinien (Abschnitt 1 A Absatz 1) hat die Kommission erläutert, dass sie, um die Schwere eines Verstoßes zu ermitteln, neben der Art des Verstoßes und dem Umfang des betreffenden räumlichen Marktes „die konkreten Auswirkungen [des Verstoßes] auf den Markt [berücksichtigt], sofern diese messbar sind“.

60 Im vorliegenden Fall wird aus den Randnummern 334 bis 388 der Entscheidung deutlich, dass die Kommission den Bußgeldbetrag, der nach der Schwere der Zuwiderhandlung festgesetzt wurde, tatsächlich unter Berücksichtigung dieser drei Kriterien bemessen hat. Insbesondere stellte sie in diesem Zusammenhang fest, dass das Kartell „[tatsächliche] Auswirkungen“ auf den Natriumglukonatmarkt gehabt habe (Randnr. 371 der Entscheidung).

61 In Randnummer 340 der Entscheidung leitete die Kommission ihre Beurteilung mit folgenden Worten ein:

„Die Kommission ist der Auffassung, dass die von Unternehmen begangene Zuwiderhandlung, die in dem von dieser Entscheidung erfassten Zeitraum mehr als 90 % des Weltmarktes und 95 % des europäischen [Natriumglukonatmarktes] umfassten, tatsächliche Auswirkungen auf den [Natriumglukonatmarkt] im EWR hatte, da sie sorgfältig durchgeführt wurde. Da die Kartellvorkehrungen darauf abzielten, die Verkaufsmengen zu beschränken, um damit die Preise auf eine Höhe zu treiben, die sonst nicht erreicht worden wäre, wozu die Beschränkung der Verkäufe an bestimmte Kunden zählte, müssen sie das übliche Muster des Marktverhaltens geändert und damit Auswirkungen im Markt gehabt haben.“

62 In Randnummer 341 der Entscheidung betonte sie, dass, „soweit möglich[,] zwischen der Durchführung der Vereinbarungen und den damit erzielten Auswirkungen im Markt zu unterscheiden [ist]“, dass aber „[e]in gewisses Maß an Überschneidung zwischen den Tatsachen, die herangezogen wurden, um in diesen beiden Punkten zu einer Schlussfolgerung zu gelangen, … verständlicherweise unvermeidbar [ist]“.

63 Anschließend untersuchte die Kommission zunächst die Durchführung des Kartells (Randnrn. 342 bis 351 der Entscheidung). Die Durchführung des Kartells werde durch verschiedene Umstände belegt, die sich auf den „Grundstein des Kartells“, die Verkaufsquoten, bezögen. Außerdem stellte die Kommission fest, dass „[k]ennzeichnend für das Kartell … das beständige Anliegen [war], Ziel- und/oder Mindestpreise festzusetzen“, und dass sich „[d]iese Preise … auf das Marktverhalten der Teilnehmer ausgewirkt haben [müssen], selbst wenn sie nicht systematisch von den Kartellteilnehmern erzielt wurden“ (Randnr. 348 der Entscheidung). Sie gelangte zu dem Schluss, dass „die Wirksamkeit der Durchführung [des Kartells] nicht in Frage gestellt werden [kann]“ (Randnr. 350 der Entscheidung).

64 In einem zweiten Schritt prüfte die Kommission die Auswirkungen der Zuwiderhandlung auf den Natriumglukonatmarkt. Dabei stützte sie sich zunächst auf die Prüfung des relevanten Marktes in den Randnummern 34 bis 41 der Entscheidung. Später führte sie unter Bezugnahme auf die bereits in den Randnummern 235 und 236 der Entscheidung enthaltene Beurteilung und die beiden in den Geschäftsräumen von Roquette sichergestellten Tabellen (im Folgenden: Diagramme) Folgendes aus (Randnr. 354 der Entscheidung):

„Die Preisentwicklung, wie sie in den bei Roquette während der Nachprüfung vorgefundenen [Diagrammen] dargestellt ist, lässt darauf schließen, dass das von den Kartellteilnehmern verfolgte Ziel zumindest teilweise erreicht wurde. In den beiden [Diagrammen] ist die Entwicklung des [Natriumglukonatpreises] in FRF in Europa von 1977 bis 1995 dargestellt und nachgewiesen, dass im Jahr 1985 der [Natriumglukonatpreis] in Europa eingebrochen ist. Es ist möglich, dass sich diese Bewegung aus dem Zusammenbruch des vorangehenden Kartells und der sich anschließenden Steigerung der Auslastung der Produktionskapazitäten ergab. Bis Ende 1986 lag der Preis um rund 50 % unter dem Preis von Anfang 1985. Es ist sehr wahrscheinlich, dass die Durchsetzung der neuen Kartellvereinbarungen ab 1986 zu der abrupten Preiserhöhung zwischen 1987 und 1989, als sich die Preise verdoppelten, erheblich beitrug. Nach einem Rückgang des Preises im Jahr 1989, der kleiner war als der Rückgang des Jahres 1985, lag der Preis bis 1995 um rund 60 % über dem Preis von 1987.“

65 In den Randnummern 235 und 236 der Entscheidung, auf die sich deren Randnummer 354 bezieht, erklärte die Kommission:

„(235) Zwei bei der Roquette-Nachprüfung vorgefundene Unterlagen sind eindeutiger Nachweis dafür, dass mit dem [Natriumglukonat]-Kartell Ergebnisse erzielt wurden. Hierzu zählt [ein Diagramm] mit dem europäischen [Natriumglukonat]-Durchschnittspreis zwischen 1977 und 1995.

(236) Aus [einem] der [Diagramme] geht deutlich hervor, dass in den Jahren 1981 und 1987, als die Kartellvereinbarungen zum ersten bzw. zweiten Mal durchgesetzt wurden, die Preise in die Höhe schossen. Der scharfe Preisrückgang im Jahr 1985 fällt mit dem Ende des ersten Kartells zusammen, als sich Roquette aus der Kartellvereinbarung zurückzog. Zwischen 1987 und 1989 kam es zu einer starken Preissteigerung, bei der sich der [Natriumglukonatpreis] praktisch verdoppelte. Daraufhin blieb er bis 1995 um 60 % höher als in der Konjunkturflaute von 1987. Anders als im Zeitraum 1981 bis 1986 konnte der [Natriumglukonatpreis] jedoch auf einer beträchtlichen Höhe bis 1995 gehalten werden.“

66 Anschließend resümierte, prüfte und verwarf die Kommission die verschiedenen Argumente, die die betroffenen Teilnehmer im Verwaltungsverfahren vorgetragen hatten, um den Schluss zu widerlegen, den sie aus den in den Geschäftsräumen von Roquette sichergestellten Diagrammen gezogen hatte. Zu den Argumenten von ADM, die insbesondere geltend gemacht hatte, dass dieselbe Preisentwicklung auch ohne Kartell stattgefunden hätte, führte die Kommission aus (Randnrn. 359, 365 und 369 der Entscheidung):

„(359) … Die von ADM vorgebrachten Argumente können nicht überzeugend nachweisen, dass die Durchführung der Kartellvereinbarung keinerlei Rolle bei den Preisschwankungen gespielt habe. Die von ADM vorgebrachte Erklärung mag zwar auch zutreffen, wenn kein Kartell besteht, sie ist jedoch mit dem Vorhandensein eines Kartells vollauf vereinbar. Die Kapazitätssteigerung Mitte der 80er Jahre könnte sowohl die Ursache als auch das Ergebnis des Zusammenbruchs des ersten Kartells (1981-1985) gewesen sein. Die Entwicklungen ab 1987 sind mit der Wiederbelebung des Kartells in jenem Zeitraum voll zu vereinbaren. Deshalb ist die Tatsache, dass der [Natriumglukonatpreis] wieder zunahm, nicht ausschließlich durch eine Wettbewerbsreaktion zu erklären, sondern im Zusammenhang mit der Tatsache zu sehen, dass die Teilnehmer ‚Tiefstpreise‘ und die Zuteilung von Marktanteilen sowie ein Berichts- und Überwachungssystem vereinbart hatten. All diese Faktoren waren ein Beitrag zu erfolgreichen Preiserhöhungen.

…

(365) Aus [einem] der bei Roquette vorgefundenen [Diagramme] geht hervor, dass in dem Zeitraum 1991 bis 1995, als ADM an dem Kartell beteiligt war, die Preise unverändert blieben bzw. leicht zurückgingen. Es gibt keine Nachweise für einen größeren Rückgang der Preise und schon gar nicht dafür, dass die Preishöhe nicht rentabel gewesen wäre. Die überzeugendere Erklärung für das Verlassen des Marktes durch ADM lautet wohl, dass es unmittelbar nach seinem Beitritt zum Kartell auf große technische Schwierigkeiten stieß, die fortdauerten. Dadurch war es nie in der Lage, seine Absatzquoten auszuschöpfen.

…

(369) Schließlich ist es undenkbar, dass die Parteien wiederholt vereinbart hätten, an verschiedenen Orten der Welt zusammenzukommen, um über einen derart langen Zeitraum Absatzmengen zuzuteilen, Preise festzusetzen und Kunden zuzuweisen, wenn sie im Hinblick u. a. auf die damit verbundenen Risiken davon überzeugt gewesen wären, dass das Kartell keine oder nur geringe Auswirkungen auf den [Natriumglukonatmarkt] haben würde.“

67 Angesichts dieses Prüfungsaufbaus können die verschiedenen Rügen, die Roquette gegen die Beweisführung der Kommission zu den konkreten Auswirkungen des Kartells richtet, danach unterschieden werden, ob sie sich auf die Schlüsse, die die Kommission aus der Durchführung des Kartells gezogen hat, auf die Umstände, die die Kommission für den Nachweis der Durchführung und der Wirkungen des Kartells herangezogen hat, oder auf die fehlende Berücksichtigung weiterer Umstände bei der Prüfung der konkreten Auswirkungen des Kartells beziehen.

2. Zur Rüge, die Kommission habe eine falsche Methode gewählt, um konkrete Auswirkungen des Kartells auf den Markt nachzuweisen

a) Vorbringen der Parteien

68 Roquette bestreitet nicht nur, dass die Umstände, die die Kommission herangezogen habe, um die Durchführung und die Wirkungen des Kartells nachzuweisen, relevant seien, sondern auch, dass die Kommission konkrete Auswirkungen des Kartells durch Schlussfolgerungen aus dessen Durchführung beweisen könne.

69 Im Einzelnen wendet sich Roquette zum einen gegen die in den Randnummern 340 bis 351 der Entscheidung entwickelte Argumentation der Kommission, wonach das Kartell, weil es sorgfältig durchgeführt worden sei, das übliche Verhaltensmuster geändert haben müsse und überdies eine tatsächliche Umsetzung von Vereinbarungen es nicht erfordere, dass genau die gleichen Preise oder Mengen auf dem Markt angewandt würden, sondern eine Bewegung in Richtung der vereinbarten Zielvorgaben genüge. Zum anderen beanstandet sie die von der Kommission in Randnummer 369 der Entscheidung gezogene Schlussfolgerung, es sei deswegen von Auswirkungen auf den Markt auszugehen, weil die Teilnehmer trotz der Risiken über einen langen Zeitraum kontinuierlich zusammengekommen seien.

70 Die Kommission hält dieses Vorbringen für unbegründet.

b) Würdigung durch das Gericht

71 Zunächst ist daran zu erinnern, dass die Kommission nach Abschnitt 1 A Absatz 1 der Leitlinien bei der Bemessung der Geldbuße nach Maßgabe der Schwere des Verstoßes u. a. „die konkreten Auswirkungen [des Verstoßes] auf den Markt [berücksichtigt], sofern diese messbar sind“.

72 Insoweit ist die genaue Bedeutung der Worte „sofern diese [d. h. die konkreten Auswirkungen] messbar sind“ zu untersuchen. Insbesondere ist zu klären, ob mit diesen Worten gemeint ist, dass die Kommission die konkreten Auswirkungen einer Zuwiderhandlung im Rahmen der Bußgeldbemessung nur dann berücksichtigen darf, wenn und soweit sie in der Lage ist, diese Auswirkungen quantitativ zu bestimmen.

73 Wie die Kommission zutreffend vorgetragen hat, erfordert die Prüfung der Auswirkungen eines Kartells auf den betreffenden Markt die Aufstellung von Hypothesen. In diesem Zusammenhang muss die Kommission insbesondere prüfen, welchen Preis das relevante Produkt ohne Kartell gehabt hätte. Indessen ist es mit Unwägbarkeiten behaftet, im Rahmen der Prüfung der Gründe für die tatsächliche Preisentwicklung Mutmaßungen über den jeweiligen Anteil anzustellen, den die einzelnen Gründe hatten. Es ist dem objektiven Umstand Rechnung zu tragen, dass die Teilnehmer aufgrund des Preiskartells auf die Möglichkeit, mittels der Preise miteinander zu konkurrieren, gerade verzichtet haben. Die Beurteilung des Einflusses anderer Faktoren als dieses freiwilligen Verzichts der Kartellteilnehmer beruht daher zwangsläufig auf hinreichend hohen und nicht genau quantifizierbaren Wahrscheinlichkeiten.

74 Soll diesem Kriterium, das bei der Ermittlung der Höhe der Geldbuße herangezogen werden kann, nicht seine praktische Wirksamkeit genommen werden, kann es der Kommission daher nicht zum Vorwurf gemacht werden, dass sie sich auf die konkreten Auswirkungen eines Kartells auf den relevanten Markt gestützt hat, obwohl sie diese Auswirkungen nicht quantifizieren oder hierzu keine bezifferte Beurteilung vorlegen kann.

75 Die konkreten Auswirkungen eines Kartells auf den betreffenden Markt sind folglich als hinreichend nachgewiesen anzusehen, wenn die Kommission in der Lage ist, konkrete und glaubhafte Indizien dafür vorzulegen, dass das Kartell mit hinreichender Wahrscheinlichkeit Auswirkungen auf diesen Markt hatte.

76 Im vorliegenden Fall ergibt sich aus der Zusammenfassung der von der Kommission vorgenommenen Analyse (siehe oben, Randnrn. 61 bis 66), dass sie ihre Feststellung, das Kartell habe tatsächliche Auswirkungen auf den Markt gehabt, auf zwei Indizien gestützt hat. Zum einen hat sie sich darauf berufen, dass die Kartellmitglieder die Kartellvereinbarungen sorgfältig durchgeführt hätten (vgl. insbesondere Randnr. 340 der Entscheidung, zitiert oben in Randnr. 61) und dass das Kartell über einen langen Zeitraum bestanden habe (Randnr. 369 der Entscheidung, zitiert oben in Randnr. 66). Zum anderen war sie der Ansicht, dass die in den Geschäftsräumen von Roquette sichergestellten Diagramme eine gewisse Übereinstimmung zwischen den vom Kartell festgesetzten Preisen und den von den Kartellmitgliedern tatsächlich auf dem Markt angewandten Preisen zeigten (Randnr. 354 der Entscheidung, zitiert oben in Randnr. 64).

77 Insoweit ist zunächst darauf hinzuweisen, dass sich die Kommission nicht damit begnügt hat, allein aus der tatsächlichen Durchführung des Kartells auf konkrete Auswirkungen auf den Natriumglukonatmarkt zu schließen. Wie aus den oben zitierten Passagen der Entscheidung deutlich wird, hat sie, soweit möglich, versucht, die Durchführung des Kartells und dessen konkrete Auswirkungen auf den Markt getrennt zu prüfen, wobei sie im Kern die Auffassung vertrat, dass die Durchführung eines Kartells eine notwendige Voraussetzung für den Nachweis konkreter Auswirkungen des Kartells sei, ohne jedoch für diesen Nachweis auszureichen (vgl. in diesem Sinne Randnr. 341 der Entscheidung). Zwar hat die Kommission in Randnummer 341 der Entscheidung eingeräumt, dass „[e]in gewisses Maß an Überschneidung zwischen den Tatsachen, die herangezogen wurden, um in diesen beiden Punkten zu einer Schlussfolgerung zu gelangen, … unvermeidbar [ist]“ – und aus diesem Grunde auch nicht, wie Roquette hervorhebt, im Rahmen jedes dieser Teile ihrer Analyse stets die richtigen Begriffe verwendet –, doch kann ihr nicht vorgeworfen werden, sie habe die Durchführung des Kartells und seine konkreten Auswirkungen verwechselt. Es kommt hinzu, dass die tatsächliche Durchführung eines Kartells als Voraussetzung dafür, dass es konkrete Auswirkungen hat, für derartige Auswirkungen ein Anfangsindiz bildet.

78 Gleichfalls nicht zu beanstanden ist, da sich (siehe oben, Randnr. 167) die Kommission nicht auf diesen Gesichtspunkt beschränkte, ihre Annahme, angesichts des Umstands, dass die Kartellmitglieder mehr als 90 % des Weltmarktes und 95 % des Natriumglukonatmarktes des EWR abgedeckt und für die Organisation, Beobachtung und Überwachung der Kartellvereinbarungen erhebliche Anstrengungen unternommen hätten, stelle die Durchführung des Kartells ein starkes Indiz für Auswirkungen auf den Markt dar.

79 Die Kommission durfte überdies davon ausgehen, dass dieses Indiz während der Dauer des Kartells an Bedeutung gewinnt. Das reibungslose Funktionieren eines komplexen Kartells, das wie im vorliegenden Fall die Preisfestsetzung, die Aufteilung der Märkte und den Austausch von Informationen betrifft, führt nämlich u. a. zu hohen Verwaltungs- und Geschäftsführungskosten. Die Kommission konnte deshalb die Tatsache, dass die Unternehmen die Zuwiderhandlung über einen langen Zeitraum fortgesetzt und deren effektive Verwaltung sichergestellt hatten, obwohl mit derartigen rechtswidrigen Aktivitäten Risiken verbunden waren, vernünftigerweise als Hinweis darauf werten, dass die Kartellmitglieder einen gewissen Vorteil von diesem Kartell hatten, und damit auch als Hinweis darauf, dass das Kartell konkrete Auswirkungen auf den betreffenden Markt hatte, auch wenn sich diese nicht quantifizieren ließen.

80 Die Kommission hat demnach keine falsche Methode gewählt, um die konkreten Auswirkungen des Kartells auf den Natriumglukonatmarkt zu beurteilen.

3. Zu den Rügen im Zusammenhang mit den Umständen, die die Kommission zum Nachweis der Durchführung und der Wirkungen des Kartells herangezogen hat

a) Zu den einzelnen Phasen des Kartells

Vorbringen der Parteien

81 Roquette trägt vor, dass die Kommission in der Entscheidung drei Phasen der Begehung der Zuwiderhandlung unterscheide, und zwar die Phase der „Vorbereitung“ (Mai 1986 bis April 1987), die „operative“ Phase (April 1987 bis Mai 1990, der Zeitpunkt des Beitritts von ADM zum Kartell) und die Phase des „Niedergangs“ (Mai 1990 bis Juni 1995). Roquette macht geltend, dass diese Unterscheidung offenkundig auf das Ausmaß der Auswirkungen des Kartells auf den Markt gestützt sei und dass die Kommission die Wirkungen des Kartells während der ersten und der letzten Phase nicht angemessen beurteilt habe.

82 Während der Vorbereitungsphase sei es nicht zu tatsächlichen wettbewerbswidrigen Auswirkungen auf den betroffenen Markt gekommen, weil die Teilnehmer damals lediglich Kontakte geknüpft und sich nur über die Leitprinzipien des Kartells verständigt hätten. Wie die Zusammenkunft im Mai 1986, die nach den Feststellungen der Kommission in Randnummer 106 der Entscheidung keine Wirkungen gehabt habe und deshalb bei der Beurteilung der Wirkungen des Kartells nicht habe berücksichtigt werden dürfen, habe auch die Zusammenkunft am 19. und 20. Februar 1987 keine Wirkungen gehabt und hätte von der Kommission daher ebenfalls nicht berücksichtigt werden dürfen. Bei der letztgenannten Zusammenkunft seien nur die Grundsätze des Kartells beschlossen worden, nicht jedoch die praktischen Einzelheiten, die erst bei der Zusammenkunft am 11. und 12. April 1987 beschlossen worden seien. Die Kommission hätte daher die Wirkungen der Zuwiderhandlung erst von April 1987 an und nicht, wie geschehen, von Februar 1987 an berücksichtigen dürfen.

83 Darüber hinaus habe die Kommission es versäumt, bei der Beurteilung der Auswirkungen des Kartells auf den Markt funktionale Schwächen des Kartells während des Niedergangs zu berücksichtigen. So habe die Kommission, obwohl sie dies in den Randnummern 100, 200 und 209 der Entscheidung selbst festgestellt habe, außer Betracht gelassen, dass die Ausgleichsregelung dadurch in Frage gestellt worden sei, dass ADM sofort nach ihrem Beitritt zum Kartell nicht in der Lage gewesen sei, die ihr zugeteilten Quoten einzuhalten. Ebenso wenig habe sie berücksichtigt, dass die bei den Zusammenkünften vereinbarten Grundsätze, insbesondere was die Übermittlung der Verkaufszahlen und die Einhaltung der Quoten durch die Teilnehmer angehe, nicht umgesetzt worden seien. Insbesondere habe die Kommission nicht beachtet, dass Roquette es abgelehnt habe, sich am System der externen Überwachung zu beteiligen, und dadurch einen Handlungsspielraum gewonnen habe.

84 Nach Auffassung der Kommission ist dieses Vorbringen zurückzuweisen.

Würdigung durch das Gericht

85 Zur angeblich fehlenden Berücksichtigung der verschiedenen Zeiträume des Kartells ist zunächst zu bemerken, dass die Kommission das Ausmaß der Auswirkungen des Kartells entgegen dem Vorbringen von Roquette nicht im Hinblick auf die einzelnen Kartellphasen ermittelt hat. Aus den Randnummern 352 ff. der Entscheidung wird nämlich deutlich, dass die Kommission die Auswirkungen des Kartells für einen einzigen Zeitraum festgestellt hat, der die gesamte Dauer der Zuwiderhandlung umfasst.

86 Was sodann die angeblich fehlenden Wirkungen des Kartells während seiner Vorbereitungsphase angeht, so ergibt sich zwar aus der Entscheidung, dass die Benckiser GmbH (die 1988 ihr Natriumglukonatgeschäft an Jungbunzlauer veräußerte), Fujisawa, Glucona und Roquette bei der Zusammenkunft am 19. und 20. Februar 1987 in Amsterdam eine allgemeine Rahmenvereinbarung beschlossen, deren Einzelheiten bei der nächsten Zusammenkunft erörtert werden sollten, die zwei Monate später in Vancouver stattfinden sollte (Randnrn. 108 und 109 der Entscheidung), und dass dieselben Teilnehmer sowie Finnsugar bei der Zusammenkunft am 11. und 12. April 1987 in Vancouver Grundsätze für die Durchführung des Kartells festlegten (Randnrn. 112, 113, 115 und 116 der Entscheidung).

87 Bei der Zusammenkunft am 19. und 20. Februar 1987 in Amsterdam wurde jedoch bezüglich des Grundsatzes, dass die Marktanteile auf der Grundlage der tatsächlichen Verkaufszahlen des Vorjahres oder der beiden vorangehenden Jahre festzusetzen, einzufrieren und einzuhalten seien, vereinbart, dass die Verkaufszahlen von 1986 als Bezugnahme dienen (Randnr. 108 der Entscheidung) und die Marktanteile nach einem bestimmten Schlüssel aufgeteilt werden sollten. Letzteres ergibt sich aus einem Vermerk des Vertreters von Roquette vom 3. März 1997, den Roquette der Kommission im Verwaltungsverfahren vorgelegt hat. Bei der Zusammenkunft am 19. und 20. Februar 1987 in Amsterdam vereinbarten die Teilnehmer somit zumindest gewisse praktische Einzelheiten, die eine teilweise Anwendung der Kartellabsprache erlaubten. Daher lässt sich nicht bestreiten, dass das Kartell von diesem Zeitpunkt an durchgeführt wurde, auch wenn einzelne Punkte später genauer geregelt wurden.

88 Zur angeblich fehlenden Berücksichtigung des Umstands, dass sich die Wirkungen des Kartells während des Niedergangs abgeschwächt hätten, ergibt sich zwar aus der Entscheidung, dass die Nichteinhaltung der Quoten durch ADM zu zahlreichen Auseinandersetzungen zwischen den einzelnen Kartellmitgliedern und zur Forderung nach Aufgabe der Ausgleichsregelung führte (vgl. insbesondere Randnrn. 100, 200 und 209 der Entscheidung). Dass ADM nicht in der Lage war, ihre Absatzquoten auszuschöpfen, während die übrigen Kartellteilnehmer ihr Produktangebot einschränkten, verringerte aber das Angebot an Natriumglukonat auf dem Markt noch zusätzlich, was die Wirkungen des Kartells auf dem Markt nicht schwächte, sondern vielmehr verstärkte.

89 Ihr weiteres Vorbringen, dass die Teilnehmer während des Niedergangs weder ihre Verkaufszahlen übermittelt noch die Quoten eingehalten hätten, stützt Roquette lediglich darauf, dass sie es abgelehnt habe, sich am System der externen Überwachung zu beteiligen, weshalb ihr ein Handlungsspielraum geblieben sei. Nach ständiger Rechtsprechung ist jedoch das von einem Unternehmen behauptete tatsächliche Verhalten bei der Bewertung der Auswirkungen eines Kartells auf den Markt nicht von Bedeutung, da lediglich die Wirkungen der gesamten Zuwiderhandlung, an der das Unternehmen beteiligt war, zu berücksichtigen sind (Urteil des Gerichtshofes vom 8. Juli 1999 in der Rechtssache C‑49/92 P, Kommission/Anic Partecipazioni, Slg. 1999, I‑4125, Randnrn. 150 und 152, sowie Urteil des Gerichts vom 9. Juli 2003 in der Rechtssache T‑224/00, Archer Daniels Midland und Archer Daniels Midland Ingredients/Kommission, Slg. 2003, II‑2597, Randnrn. 160 und 167). Das Vorbringen, dass die Schwächung der Wirkungen des Kartells während des Niedergangs nicht berücksichtigt worden sei, ist demnach ebenfalls nicht stichhaltig.

90 Schließlich kann, auch wenn das Kartell während der Vorbereitungs- und der Niedergangsphase tatsächlich nicht durchgeführt worden sein sollte, dies allein jedenfalls nicht belegen, dass das Kartell keine Auswirkungen auf den Markt hatte. Die Auswirkungen eines Kartells stehen nicht zwangsläufig in einer Wechselbeziehung zu seiner Dauer. So lässt sich nicht ausschließen, dass die Wirkungen eines Kartells, das lange Zeit keine Wirkungen, für kurze Dauer jedoch verheerende Wirkungen hat, genauso erheblich sind wie diejenigen eines Kartells, das während seiner gesamten Dauer gewisse Wirkungen hat. Auch wenn das Kartell während bestimmter Zeiträume tatsächlich keine oder nur beschränkte Wirkungen hat, belegt dies folglich nicht zwangsläufig, dass seine Wirkungen schwächer sind als die eines Kartells, das sich während seiner gesamten Dauer auswirkt.

91 Nach alledem ist die Rüge von Roquette, dass die verschiedenen Zeiträume des Kartells nicht berücksichtigt worden seien, zurückzuweisen.

b) Zur Nichterreichung der Ziele des Kartells während der operativen Phase

Einleitung

92 Roquette meint ferner, dass die tatsächlichen Auswirkungen des Kartells während seiner operativen Phase (April 1987 bis Mai 1990) beschränkt gewesen seien, was die Kommission nicht angemessen berücksichtigt habe. Im Einzelnen macht Roquette geltend, es sei nicht beachtet worden, dass das Kartell deswegen nur beschränkte Auswirkungen gehabt habe, weil das Überwachungssystem unzulänglich gewesen sei und die Ziele des Kartells, nämlich die Einführung von Quoten, die Festsetzung der Preise und die Zuweisung der Kunden, nicht erreicht worden seien.

93 Insoweit ist in erster Linie darauf hinzuweisen, dass die Kommission im vorliegenden Fall die Wirkungen des Kartells nicht damit zu beweisen versucht, dass diese Ziele vollständig erreicht worden seien. Nach Ansicht der Kommission belegen der Zahlenaustausch zwischen den Teilnehmern, die detaillierte Festlegung von Marktanteilen, die Festsetzung von Ziel- und/oder Mindestpreisen und die Zuweisung der Kunden an die Kartellmitglieder bei Zusammenkünften in erster Linie, dass das Kartell durchgeführt worden sei. Aus dieser Durchführung und aus der Preisentwicklung auf dem Natriumglukonatmarkt, die sich nach Auffassung der Kommission aus den bei Roquette sichergestellten Diagrammen ergibt, schließt die Kommission, dass das erste Ziel der Kartellteilnehmer, die künstliche Beibehaltung eines hohen Natriumglukonatpreises, zumindest teilweise erreicht worden sei (Randnr. 354 der Entscheidung).

94 Zu prüfen ist daher jeder der Einwände, die Roquette bezüglich der Nichterreichung der Ziele des Kartells erhebt, um festzustellen, ob diese Einwände eine Durchführung des Kartells, wie sie die Kommission dargelegt hat, zweifelhaft erscheinen lassen. Da die Durchführung eines Kartells eine Voraussetzung dafür ist, dass es konkrete Auswirkungen hat, können derartige Auswirkungen nicht nachgewiesen werden, wenn Zweifel daran bestehen, dass das Kartell durchgeführt wurde.

Das Überwachungssystem

– Vorbringen der Parteien

95 Roquette macht geltend, dass das Überwachungssystem, das als entscheidender Aspekt der Wirkungen des Kartells angesehen worden sei, völlig unzulänglich gewesen sei. Dies sei von der Kommission in den Randnummern 93, 172, 195 und 214 der Entscheidung eingeräumt und ebenso von Roquette selbst in ihrem im Rahmen der Zusammenarbeit verfassten Memorandum vom 22. Juli 1999 (im Folgenden: Memorandum von 22. Juli 1999) unterstrichen worden; dort sei darauf hingewiesen worden, dass die Parteien der Vereinbarung unrichtige Zahlen geliefert hätten. Die Kommission habe die Unzulänglichkeit des Überwachungssystems bei ihrer Beurteilung der Schwere der Zuwiderhandlung jedoch nicht berücksichtigt.

96 Nach Auffassung der Kommission greift dieses Vorbringen nicht durch.

– Würdigung durch das Gericht

97 Die Überwachungssysteme des Kartells, nämlich anfangs die von einer schweizerischen Treuhandgesellschaft betriebene Sammlung statistischer Angaben über die Kartellmitglieder und dann die Sammlung dieser Daten durch eines der Kartellmitglieder selbst zur Weitergabe an die anderen (Randnr. 92 der Entscheidung), waren unstreitig nicht fehlerfrei, so dass die in diesen Systemen gesammelten Daten nicht in vollem Umfang der Marktwirklichkeit entsprachen.

98 Die von Roquette angeführten Umstände rechtfertigen jedoch keine Zweifel daran, dass die Kartellteilnehmer im Rahmen des Überwachungssystems Daten übermittelten. Die übermittelten Daten müssen außerdem, selbst wenn sie nicht genau gewesen sein sollten, zumindest von gewisser Relevanz und damit von Nutzen für die Kartellteilnehmer gewesen sein. Die Teilnehmer stellten nämlich die Übermittlung von Daten an das Überwachungssystem zu keinem Zeitpunkt ein und kamen weiterhin zusammen, um sie zu erörtern und auf dieser Grundlage Quoten festzulegen.

99 Die Kommission durfte daher in Randnummer 344 ihrer Entscheidung zu dem Schluss gelangen, dass die Teilnehmer ein – wenn auch nicht fehlerfreies – Überwachungssystem angewandt hatten.

Die Quoten

– Vorbringen der Parteien

100 Roquette macht geltend, dass das Ziel der Einführung eines Absatzquotensystems durch die Unzulänglichkeit des Überwachungssystems weitgehend vereitelt worden sei. Auch aus den Randnummern 181, 196, 200, 209 und 225 der Entscheidung werde deutlich, dass die Einhaltung der Quoten eine ständige Quelle von Schwierigkeiten gewesen sei. Ebenso habe sie während ihrer gesamten Zusammenarbeit gegenüber der Kommission immer wieder darauf hingewiesen, dass die Quoten nicht eingehalten worden seien. So habe sie in ihrem Memorandum vom 22. Juli 1999 erklärt, dass sie ihre industriellen Kapazitäten bei Produktion und Verkauf nach Maßgabe der Nachfrageentwicklung stets ausgeschöpft habe; dies habe schon im Ansatz jede Limitierung bei Produktion oder Verkauf ausgeschlossen. Die Kommission habe diese Tatsache nicht bestritten, aber bei ihrer Beurteilung auch nicht berücksichtigt. Sie selbst habe auch auf die Überschreitung der Absatzquoten durch verschiedene Kartellmitglieder hingewiesen, was Zweifel an der Glaubhaftigkeit der Ausführungen der Kommission zur angeblichen Genauigkeit der zugewiesenen Jahresquoten wecke. Schließlich werde ihre Darstellung des Sachverhalts dadurch bestätigt, dass sie selbst die zugewiesenen Quoten erheblich überschritten habe, wodurch sie – als Sanktion der übrigen Kartellmitglieder – einen wichtigen Kunden verloren habe.

101 Die Kommission stütze sich zu Unrecht auf das Argument, es folge aus den nur geringfügigen Abweichungen zwischen den vereinbarten Quoten und den tatsächlich verkauften Mengen, dass das Quotensystem von den Teilnehmern „tatsächlich umgesetzt [wurde]“ (Randnr. 347 der Entscheidung). Ein solcher Schluss könne aus den Zahlen, die die Teilnehmer im Rahmen des Kartells übermittelt hätten, nicht gezogen werden, weil eindeutig erwiesen sei, dass diese Zahlen zum größten Teil unrichtig gewesen seien und dass in ihrem eigenen Fall das Quotensystem keine Auswirkungen auf ihre Geschäftspolitik gehabt habe. Die Ineffektivität des Quotensystems werde dadurch belegt, dass die Kartellmitglieder nicht in der Lage gewesen seien, Roquette oder ADM zur Einhaltung ihrer Quoten zu zwingen. Schließlich sei die Feststellung der Kommission in Randnummer 347 der Entscheidung unzutreffend, dass die Anwendung der Quoten auf einer detaillierten Ausarbeitung beruhe, denn die Strenge der Quoten werde gemildert, wenn diese zusammen mit einer Ausgleichsregelung festgesetzt würden.

102 Die Kommission hält dieses Vorbringen für nicht stichhaltig.

– Würdigung durch das Gericht

103 Zur Berücksichtigung der Quoten durch die Kommission vertritt Roquette erstens die Ansicht, dass die Effektivität des Quotensystems durch die Unzulänglichkeit des Überwachungssystems weitgehend zunichte gemacht werde. Da jedoch, wie oben in Randnummer 98 dargelegt, die etwaigen Schwächen des Überwachungssystems dessen Anwendung nicht in Frage stellten, waren sie ebenso wenig geeignet, die auf dieses Überwachungssystem gestützte Anwendung eines Quotensystems zu beeinträchtigen.

104 Zweitens macht Roquette geltend, dass die Teilnehmer die Quoten nicht eingehalten hätten. Auch wenn, wie die Kommission in der Entscheidung festgestellt hat, gewisse Umstände belegen, dass einige Unternehmen die Quoten tatsächlich nicht einhielten, erörterten doch die Teilnehmer die Quoten und ihre Einhaltung kontinuierlich. Das belegt hinreichend, dass ein Quotensystem von den Teilnehmern ausgearbeitet und zumindest teilweise angewandt wurde. Wären die Diskussionen über die Quoten nämlich rein theoretisch gewesen, wie Roquette behauptet, hätten sich die Teilnehmer nicht die Mühe gemacht, sie fortzusetzen.

105 Außerdem bestreitet Roquette nicht, dass sich einige Teilnehmer wegen der Einhaltung dieser Quoten stritten. So ist davon die Rede, dass es zu einem Konflikt zwischen den Teilnehmern kam, als die Vertreter von Finnsugar ihre Absicht bekundeten, ihren Marktanteil spürbar zu erhöhen (Randnr. 125 der Entscheidung). Diese Absichtserklärung von Finnsugar und die dadurch hervorgerufene Reaktion sind Indizien für eine vorherige Vereinbarung über Quoten und eine Zuteilung von Marktanteilen. Auch die Aufforderungen an ADM, ihre Quoten einzuhalten, und die Unzufriedenheit von Glucona damit, dass ADM dies nicht tat, weisen darauf hin, dass sich Glucona an die den Teilnehmern im Kartell zugewiesenen Quoten und damit an ihre eigenen Quoten gebunden fühlte, was vermuten lässt, dass sie sie zu einem bestimmten Zeitpunkt auch einhielt (Randnr. 193 der Entscheidung).

106 Drittens macht Roquette geltend, dass sich die Kommission nicht auf die von den Teilnehmern im Rahmen des Kartells übermittelten Zahlen hätte verlassen dürfen, weil erwiesen sei, dass diese Zahlen zum größten Teil unrichtig gewesen seien. Die Kommission habe daher die Durchführung des Kartells nicht damit beweisen können, dass nur geringfügige Abweichungen zwischen den Quoten und den tatsächlich verkauften Mengen bestanden hätten.

107 Zwar lässt sich nicht ausschließen, dass einige Kartellteilnehmer unrichtige Zahlen mitteilten, die die übrigen Kartellteilnehmer für richtig hielten, doch ändert dies nichts daran, dass zwischen den Teilnehmern Zahlen ausgetauscht sowie genaue Marktanteile errechnet und den Teilnehmern zugewiesen wurden. Diese Umstände zeigen, dass das Kartell durchgeführt wurde.

108 Viertens belegt nach Auffassung von Roquette die Tatsache, dass weder sie selbst noch ADM zur Einhaltung ihrer Quoten hätten gezwungen werden können, dass die Ausgleichsregelung nicht funktioniert habe. Außerdem werde die Strenge von Quoten gemildert, wenn diese zusammen mit einer Ausgleichsregelung festgesetzt würden, so dass die Kommission nicht bereits aus der bloßen Anwendung der Quoten schließen könne, dass diese von den Teilnehmern detailliert ausgearbeitet worden seien.

109 Insoweit ist daran zu erinnern, dass nach der Ausgleichsregelung der Unterschiedsbetrag zwischen der einem Unternehmen zugeteilten Jahresquote und seinen tatsächlichen Verkäufen jedes Jahr zu einer entsprechenden Erhöhung oder Verringerung der dem Unternehmen im folgenden Jahr zugeteilten Quoten führte. Ein Unternehmen, das die ihm zugeteilte Jahresquote in einem Jahr überschritt, erhielt somit im folgenden Jahr eine um den Unterschiedsbetrag zwischen seiner Quote und seinen tatsächlichen Verkäufen im Vorjahr verringerte Jahresquote und umgekehrt (Randnr. 99 der Entscheidung).

110 Dass ADM und Roquette nie zur Einhaltung ihrer Quoten gezwungen werden konnten, belegt jedoch nicht notwendigerweise, dass die Ausgleichsregelung nicht angewandt wurde. Dass ADM, weil es ihr nicht gelang, ihre Quoten einzuhalten, im Verhältnis zu den übrigen Kartellteilnehmern einen Quotenüberschuss zusammentrug und dadurch die Unzufriedenheit von Glucona auslöste (Randnr. 193 der Entscheidung), beweist, dass die Nichteinhaltung der ADM zugeteilten Quoten durchaus sanktioniert wurde und dass die Ausgleichsregelung funktionierte. Im Übrigen kann daraus, dass eine Ausgleichsregelung geeignet ist, die Strenge der Quoten zu mildern, nicht geschlossen werden, dass sie mehr oder weniger detailliert ausgearbeitet wurde. Die Detailliertheit, von der die Kommission spricht, betraf jedenfalls nur die Quotenfestlegung als solche. Schließlich trifft das Argument auch sachlich nicht zu, da im vorliegenden Fall die Strenge der Quoten durch die Ausgleichsregelung nicht gemildert wird; die Ausgleichsregelung ermöglicht nämlich bei der Sanktionierung von Verstößen gegen die Quoten nur eine Verzögerung. Roquette weist zudem selbst darauf hin, dass die Teilnehmer diese Ausgleichsregelung nicht missbrauchen konnten, da, wie aus dem Memorandum vom 22. Juli 1999 hervorgeht, ihre Nichteinhaltung der Quoten die Sanktion der übrigen Kartellteilnehmer nach sich zog, dass sie mit Glucona einen wichtigen Kunden auf dem Natriumglukonatmarkt verlor.

111 Die Kommission hat somit nachgewiesen, dass ein Quotensystem angewandt wurde.

Die Preise

– Vorbringen der Parteien

112 Nach Ansicht von Roquette hat die Festsetzung von Tiefst- und/oder Zielpreisen in der Praxis niemals wirklich funktioniert. Die Randnummern 199 und 209 der Entscheidung und das Memorandum vom 22. Juli 1999 belegten, dass die Teilnehmer die Tiefst- und/oder Zielpreise nicht eingehalten hätten. Die Feststellung in Randnummer 219 der Entscheidung, dass die Tiefst- und/oder Zielpreise eingehalten worden seien, sei nur im Fall von Glucona bewiesen worden.

113 Die Kommission habe außerdem nicht die ihr von Roquette vorgelegten Zahlen berücksichtigt, aus denen sich ergebe, dass die Abweichungen zwischen den von den Teilnehmern festgesetzten Preisen und den von ihr angewandten Preisen sehr groß gewesen seien und dass ihre eigenen Preise durchgehend niedriger als die Ziel- und/oder Mindestpreise gewesen seien. Um diesen Punkt zu verdeutlichen, listet Roquette in ihrer Klageschrift in Tabellenform ihre wichtigsten Abnehmer in Europa und ihre Preise von 1989 bis 1994 auf.

114 Im Übrigen habe sie die Kommission im Memorandum vom 22. Juli 1999 mehrfach darauf aufmerksam gemacht, dass der von den Teilnehmern festgesetzte Zielpreis nur rein theoretisch gewesen sei.

115 Ferner sei das Argument der Kommission, dass die Umsetzung der Preisvereinbarungen bewiesen sei, wenn sich die angewandten Preise in Richtung der vereinbarten Zielvorgaben bewegten (Randnr. 348 der Entscheidung), im vorliegenden Fall nur bezüglich der Zielpreise und nicht bezüglich der Mindestpreise vertretbar.

116 Die Kommission weist dieses Vorbringen zurück.

– Würdigung durch das Gericht

117 Was das Vorbringen angeht, das System der Tiefst- und/oder Zielpreise habe nicht funktioniert, so haben die Teilnehmer unstreitig bestimmte Fälle berichtet, in denen die vereinbarten Preise nicht angewandt wurden (vgl. insbesondere Randnrn. 199 und 209 der Entscheidung).

118 Daraus kann jedoch nicht geschlossen werden, dass diese Ziel- und/oder Mindestpreise zu keinem Zeitpunkt angewandt wurden. Wie Roquette einräumt, geht aus Randnummer 219 der Entscheidung hervor, dass sich Glucona nach den Zielpreisen richtete.

119 Anders als Roquette meint, enthält diese Randnummer auch nicht den einzigen Beleg dafür, dass einige Teilnehmer die vereinbarten Preise anwandten. So bestätigt laut Randnummer 204 der Entscheidung ein interner Vermerk von Jungbunzlauer, dass diese den bei einer Kartellsitzung vereinbarten Tiefstpreis anwandte.

120 Die Kommission hat folglich hinreichend nachgewiesen, dass die von den Teilnehmern festgesetzten Preise nicht rein theoretisch waren und dass die Teilnehmer Preisvereinbarungen umsetzten, wenn auch nicht systematisch.

121 An dieser Feststellung würde sich auch dann nichts ändern, wenn es zuträfe, dass Roquette die vom Kartell eingeführte Preisfestsetzung zu keinem Zeitpunkt beachtete und dass ihr tatsächlicher Preis vom Zielpreis durchgehend erheblich abwich. Wie oben in Randnummer 89 ausgeführt, braucht das Gericht im Stadium der Überprüfung, ob die Kommission die Schwere der Zuwiderhandlung richtig beurteilt hat, nämlich nicht das jeweils eigene Verhalten der Unternehmen zu prüfen, da die Wirkungen, auf die bei der Festsetzung des allgemeinen Niveaus der Geldbußen abzustellen ist, nicht die Wirkungen des von einem bestimmten Unternehmen für sich in Anspruch genommenen tatsächlichen Verhaltens sind, sondern die Wirkungen der gesamten Zuwiderhandlung, an der das Unternehmen beteiligt war.

122 Schließlich hält Roquette die Ansicht der Kommission, eine tatsächliche Umsetzung der Vereinbarungen über Zielpreise und Verkaufsmengen verlange nicht, dass sich auf dem Markt genau die gleichen Preise und Mengen wiederfänden, sondern werde bereits dadurch bewiesen, dass die Teilnehmer Preise festsetzten, die sich in Richtung der vereinbarten Zielvorgaben bewegten (Randnr. 348 der Entscheidung), im vorliegenden Fall für deshalb nicht vertretbar, weil diese Ansicht nur für Zielpreise, nicht aber für Mindestpreise gelte. Im vorliegenden Fall gebe es aber nur Mindestpreise. Zu diesem Vorbringen genügt indessen die Feststellung, dass Roquette nicht dargelegt hat, weshalb Mindestpreise anders zu behandeln seien.

123 Die Kommission durfte damit zu dem Schluss gelangen, dass die Teilnehmer eine Vereinbarung über die Natriumglukonatpreise tatsächlich umgesetzt hatten.

Zuweisung der Kunden

– Vorbringen der Parteien

124 Roquette macht geltend, dass sie sich zu keinem Zeitpunkt an Vereinbarungen über die Kunden beteiligt habe und dass sie bezüglich des Marktvolumens ihren Bestand gewahrt habe, was die Ineffektivität des Kundenaustauschsystems belege und damit Zweifel an der Wirkung des Kartells wecke.

125 Die Kommission macht zu diesem Punkt keine besonderen Ausführungen.

– Würdigung durch das Gericht

126 Roquette stützt ihr Vorbringen, dass das Kundenaustauschsystem ineffektiv gewesen sei, allein darauf, dass sie sich an dem Austausch nicht beteiligt habe.

127 Dadurch kann jedoch nicht widerlegt werden, dass die übrigen Kartellteilnehmer den Kundenaustausch so durchführten, wie er sich aus den Protokollen der Zusammenkünfte am 9. August 1989 in Zürich (Randnr. 137 der Entscheidung) und den handschriftlichen Notizen von Roquette bei den Zusammenkünften am 28. November 1989 in Hakone und am 10. und 11. Juni 1991 in Genf ergibt (Randnrn. 148 und 177 der Entscheidung).

128 Jedenfalls sind, wie oben in Randnummer 89 festgestellt worden ist, in diesem Stadium der Prüfung der Schwere der Zuwiderhandlung nur die Wirkungen der gesamten Zuwiderhandlung und nicht das spezielle Verhalten eines der an der Zuwiderhandlung Beteiligten zu berücksichtigen. Da sich die Einwände von Roquette allein auf ihr eigenes Verhalten beziehen, greifen sie in diesem Stadium der Prüfung nicht durch.

129 Die Kommission durfte deshalb zu dem Schluss gelangen, dass die Parteien einen Kundenaustausch tatsächlich praktiziert hatten.

130 Nach alledem hat die Kommission fehlerfrei festgestellt, dass die Teilnehmer die Vereinbarung tatsächlich umgesetzt hatten.

c) Zur Rüge, die Wirkungen des Kartells seien anhand der in den Geschäftsräumen von Roquette sichergestellten Diagramme festgestellt worden

Vorbringen der Parteien

131 Roquette trägt vor, die Kommission habe sich, um die Wirkungen des Kartells nachzuweisen, ausschließlich auf die bei ihr sichergestellten Diagramme gestützt. Diese Diagramme beträfen jedoch nicht alle Unternehmen, und die Kommission habe zu Unrecht aus ihrer besonderen Lage allgemeine Schlüsse bezüglich des Kartells gezogen. Abgesehen davon widersprächen die Zahlen in diesen Diagrammen völlig den Kundenpreisen, die Roquette der Kommission im Rahmen ihrer Zusammenarbeit vorgelegt habe, was beweise, dass die vom Kartell vorgesehenen Preise nicht angewandt worden seien. Die Diagramme zeigten außerdem für die Zeit ab 1989 – die Hauptzeit des Kartells – starke Schwankungen und eine fallende Tendenz, was jedoch gegen ein erfolgreich durchgeführtes Kartell spreche. Die Kommission habe in ihrer Klagebeantwortung auch eingeräumt, dass sie nicht wisse, ob diese Diagramme die Preise von Roquette oder die Natriumglukonatpreise sämtlicher Kartellmitglieder wiedergäben. Diese Zweifel bestätigten, dass sich die Kommission nicht mit der erforderlichen Sorgfalt bemüht habe, mehr über die Bedeutung der Diagramme zu erfahren.

132 Die Kommission meint, dieses Vorbringen sei zurückzuweisen.

Würdigung durch das Gericht

133 Dass das Kartell tatsächliche Auswirkungen gehabt habe, schließt die Kommission nicht nur aus seiner Durchführung (siehe oben, Randnr. 63), sondern auch aus dem nachvollziehbaren Zusammenhang zwischen der Durchführung des Kartells und der Preisentwicklung, wie sie sich aus den beiden in den Geschäftsräumen von Roquette sichergestellten Diagrammen ergebe.

134 Die beiden von der Kommission bei Roquette sichergestellten Diagramme – das erste mit der Überschrift „Natriumglukonat – Entwicklung des Preises in Europa“, das zweite mit der Überschrift „Entwicklung des Natriumglukonatpreises in Europa“ – stellen in der Tat eine Preisentwicklung dar. Die Diagramme zeigen auf der Ordinate die Preise in FRF/kg und auf der Abszisse die Jahre 1977 bis 1995 (erstes Diagramm) und 1979 bis 1992 (zweites Diagramm).

135 Nach dem ersten Diagramm sank der Preis von 1985 bis Anfang 1987 von mehr als 8,5 FRF/kg auf etwas mehr als 4,5 FRF/kg. Von 1987 bis Anfang 1989 stieg der Preis von etwas mehr als 4,5 FRF/kg auf etwas mehr als 8 FRF/kg. Von 1989 bis 1991 sank der Preis erneut von etwas mehr als 8 FRF/kg auf knapp 7 FRF/kg, stieg anschließend ab 1991 auf ungefähr 7,5 FRF/kg und blieb dort bis 1994 stabil. Das zweite Diagramm zeigt eine ähnliche Preisentwicklung für die Jahre 1986 bis 1992.

136 Anhand dieser Diagramme lässt sich feststellen, dass die Anwendung der neuen Kartellvereinbarungen ab 1986 mit einer starken Preiserhöhung (Verdopplung) zwischen 1987 und 1989 im Verhältnis zum Preis Anfang 1985 einherging.

137 Roquette macht jedoch geltend, dass die in den Diagrammen wiedergegebenen Preise ihre eigenen Preise und nicht die Marktpreise seien. Zwar stimmt es, dass die Diagramme keinen Hinweis darauf enthalten, ob es sich um die Preise von Roquette oder die Preise des gesamten Natriumglukonatmarktes handelt, doch ist festzustellen, dass sich im Verwaltungsverfahren (Randnrn. 355 bis 362 der Entscheidung) weitere Kartellteilnehmer in ihren Ausführungen zur Preiserhöhung zwischen 1987 und 1989 auf diese Diagramme bezogen. So macht ADM geltend, dass es sich lediglich um eine Rückkehr zu dem Preisniveau vor 1987 handele. Akzo beruft sich auf Währungsschwankungen (Randnr. 357 der Entscheidung).

138 Dass weitere Kartellmitglieder versuchten, die Entwicklung der in den Diagrammen wiedergegebenen Preise zu rechtfertigen, weist darauf hin, dass diese Mitglieder davon ausgingen, dass die betreffenden Natriumglukonatpreise auch den von ihnen angewandten Preisen und nicht nur den Preisen von Roquette entsprachen. Da die Kartellmitglieder unstreitig zusammen einen Marktanteil von mehr als 90 % hielten, durfte sich die Kommission auf diese Diagramme stützen, um die Auswirkung des Kartells auf den Natriumglukonatmarkt zu beweisen.

139 Roquette ist ferner der Auffassung, dass die in den Diagrammen wiedergegebenen Preise nicht ihren Preisen entsprächen, wie sie sich aus den Zahlen ergäben, die sie der Kommission im Rahmen der Zusammenarbeit vorgelegt habe.

140 Die von Roquette im Rahmen ihrer Zusammenarbeit mit der Kommission vorgelegten Zahlen erfassen jedoch nicht in allen Fällen die Jahre 1987 bis 1989. Der Vergleich, den Roquette in der Klageschrift anhand dieser Zahlen zwischen den Mindestpreisen und den tatsächlichen Durchschnittspreisen anstellt, umfasst nur die Zeit von 1989 bis Oktober 1994 und lässt somit die Zeit von Anfang 1987 bis Mitte 1989 aus, in der die Preise nach den sichergestellten Diagrammen am stärksten anstiegen. Außerdem ergibt sich aus dem einem Teil dieser Zahlen beigefügten Schreiben von Roquette vom 12. Oktober 1999, dass das Dokument, das die betreffenden Zahlen enthält, die Entwicklung der Natriumglukonat-Verkaufspreise von Roquette zwischen 1988 und 1997 für eine Reihe von Kunden darstellt, die ungefähr ein Drittel ihres weltweiten Absatzes auf sich vereinen.

141 Schließlich ist jedenfalls daran zu erinnern, dass das von einem Unternehmen behauptete tatsächliche Verhalten bei der Bewertung der Auswirkungen eines Kartells auf den Markt nicht von Bedeutung ist, da lediglich die Wirkungen der Zuwiderhandlung zu berücksichtigen sind (siehe oben, Randnr. 89). Die Kommission brauchte daher, um die Auswirkungen des Kartells auf den Natriumglukonatmarkt zu ermitteln, nicht das Verhalten von Roquette zu prüfen, da bei der Festsetzung des allgemeinen Niveaus der Geldbußen die Wirkungen der gesamten Zuwiderhandlung zu berücksichtigen waren, an der Roquette beteiligt gewesen war.

142 Zum Vorbringen von Roquette, dass die Schwankungen und die fallende Tendenz, die ab 1989, d. h. während der Hauptzeit des Kartells, in den sichergestellten Diagrammen verzeichnet seien, kein Merkmal eines erfolgreich durchgeführten Kartells seien, ist festzustellen, dass zwar die beiden Diagramme einen Preisrückgang in den Jahren 1989 bis 1991 zeigen, dass aber diesem Rückgang eine Preissteigerung bis 1992 folgte. Nach einem der beiden Diagramme folgte zudem dieser Steigerung bis 1992 eine relative Preisstabilität bis 1995. Von einer generell fallenden Tendenz kann somit keine Rede sein.

143 Darüber hinaus lässt sich durch die Tatsache, dass die Preise des Kartells während dessen Dauer Schwankungen unterlagen, nicht beweisen, dass das Kartell keine Wirkungen hatte.

144 Die Rüge von Roquette, dass das Kartell nach den bei ihr sichergestellten Diagrammen keine konkreten Auswirkungen gehabt habe, ist folglich zurückzuweisen.

4. Zur Rüge, die Kommission habe bei ihrer Beurteilung der Wirkung des Kartells weitere Umstände unberücksichtigt gelassen

a) Zur Nichtberücksichtigung der Besonderheiten des Marktes

Vorbringen der Parteien

145 Roquette macht ferner geltend, dass die Kommission die Besonderheiten des relevanten Produktes hätte berücksichtigen müssen, und zwar seinen äußerst geringen Anteil an den Herstellungskosten der Verwender, die sehr begrenzte Größe des Marktes und die extrem große Macht der Abnehmer.

146 Die Kommission betrachtet dieses Vorbringen als unbegründet.

Würdigung durch das Gericht

147 Was die Berücksichtigung der begrenzten Größe des Marktes, des Produktwerts und der Macht der Abnehmer angeht, ist zunächst daran zu erinnern, dass die Höhe der Geldbuße nach Artikel 15 Absatz 2 der Verordnung Nr. 17 anhand der Schwere des Verstoßes und seiner Dauer festgesetzt wird. Nach den Leitlinien wird der Ausgangsbetrag der Geldbuße anhand der Schwere des Verstoßes unter Berücksichtigung seiner Art und seiner konkreten Auswirkungen auf den Markt sowie des Umfangs des räumlichen Marktes festgesetzt.

148 Dieser rechtliche Rahmen verpflichtet die Kommission somit nicht ausdrücklich dazu, die begrenzte Größe des Produktmarktes, den Produktwert und die Macht der Abnehmer zu berücksichtigen.

149 Nach der Rechtsprechung muss die Kommission jedoch bei der Beurteilung der Schwere einer Zuwiderhandlung sehr viele Faktoren berücksichtigen, die je nach der Art der fraglichen Zuwiderhandlung und nach den besonderen Umständen des Einzelfalls von unterschiedlicher Art und Bedeutung sind (Urteil Musique diffusion française u. a./Kommission, zitiert oben in Randnr. 46, Randnr. 120). Es lässt sich nicht ausschließen, dass zu diesen Faktoren, die für die Schwere einer Zuwiderhandlung maßgebend sind, je nach Fall auch der Wert des von der Zuwiderhandlung betroffenen Produktes, die Größe des betroffenen Produktmarktes und die Macht der Abnehmer gehören kö