SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS

PAOLO MENGOZZI

vom 28. Juni 2011( )

Rechtssache C‑548/09 P

Bank Melli Iran

gegen

Rat der Europäischen Union

„Rechtsmittel – Restriktive Maßnahmen gegen die Islamische Republik Iran zur Verhinderung der nuklearen Proliferation – Liste der Personen und Einrichtungen, auf die das Einfrieren von Geldern anwendbar ist, das vom Gemeinschaftsrecht angeordnet wird – Wirtschaftliche und finanzielle Sanktionen, die zur Bekämpfung der Politik eines Drittstaats verhängt wurden – Aufnahme des Namens der Rechtsmittelführerin – Verletzung wesentlicher Formvorschriften – Fehlen einer individuellen Bekanntgabe – Folgen – Fehlende Rechtsgrundlage – Verstoß gegen das Eigentumsrecht – Verstoß gegen die Verteidigungsrechte sowie die Grundsätze eines effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes und der Verhältnismäßigkeit“





Inhaltsverzeichnis





I – Sachverhalt und angefochtenes Urteil

II – Das Verfahren vor dem Gerichtshof und die Anträge der Verfahrensbeteiligten

III – Rechtliche Würdigung

A – Zum ersten Rechtsmittelgrund: rechtsfehlerhafte Beurteilung der Folgen, die sich aus einem Verstoß gegen die Bekanntgabepflicht ergeben müssen, durch das Gericht

1. Angefochtenes Urteil

2. Vorbringen der Verfahrensbeteiligten

3. Würdigung

a) Zum Bestehen einer Pflicht zur individuellen Bekanntgabe des streitigen Beschlusses

b) Zu den Folgen der Verletzung der Bekanntgabepflicht

B – Zum zweiten Rechtsmittelgrund: rechtsfehlerhafte Auslegung der Rechtsgrundlagen der Verordnung Nr. 423/2007

1. Das angefochtene Urteil

2. Vorbringen der Verfahrensbeteiligten

3. Würdigung

C – Zum dritten Rechtsmittelgrund: Rechtsfehler bei der Beurteilung der Begründungspflicht, der Verteidigungsrechte und des Anspruchs auf effektiven Rechtsschutz

1. Das angefochtene Urteil

2. Vorbringen der Verfahrensbeteiligten

3. Würdigung

D – Zum ersten hilfsweise angeführten Rechtsmittelgrund: Ermessensfehlgebrauch des Rates

1. Das angefochtene Urteil

2. Vorbringen der Verfahrensbeteiligten

3. Würdigung

E – Zum zweiten hilfsweise geltend gemachten Rechtsmittelgrund: fehlerhafte rechtliche Beurteilung des Eigentumsrechts der Rechtsmittelführerin durch das Gericht

1. Das angefochtene Urteil

2. Vorbringen der Verfahrensbeteiligten

3. Würdigung

a) Vorbemerkung

b) Analyse des Rechtsmittelgrundes

F – Zum dritten hilfsweise angeführten Rechtsmittelgrund: offensichtlicher Ermessensfehler des Rates, als er die Rechtsmittelführerin in die Liste der Einrichtungen aufgenommen hat, deren Vermögenswerte eingefroren werden müssen

1. Vorbringen der Verfahrensbeteiligten

2. Würdigung

IV – Kosten

V – Ergebnis

1. Mit dem vorliegenden Rechtsmittel begehrt die Bank Melli plc (im Folgenden: Bank Melli oder Rechtsmittelführerin) die Aufhebung des Urteils Bank Melli/Rat( ) (im Folgenden: angefochtenes Urteil), mit dem das Gericht erster Instanz der Europäischen Gemeinschaften die Nichtigkeitsklage der Rechtsmittelführerin gegen Abschnitt B Nr. 4 des Anhangs des Beschlusses 2008/475/EG des Rates vom 23. Juni 2008 zur Durchführung von Artikel 7 Absatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 423/2007 über restriktive Maßnahmen gegen Iran( ) (im Folgenden: streitiger Beschluss) abgewiesen hat; mit diesem Beschluss hatte der Rat der Europäischen Union die Rechtsmittelführerin in die Liste der Einrichtungen, deren Vermögenswerte eingefroren werden müssen, aufgenommen.

2. Es ist das erste Rechtsmittel, das gegen Maßnahmen des Einfrierens von Geldern, die im Rahmen einer Sanktionsregelung gegen einen Drittstaat verhängt wurden, eingelegt worden ist. Es wirft außerdem eine Reihe von wichtigen Fragen auf, insbesondere im Hinblick auf die Intensität der Verteidigungsrechte, auf die sich die Personen und Einrichtungen, die von den veranlassten Maßnahmen betroffen sind, in einem solchen Kontext berufen können.

I – Sachverhalt und angefochtenes Urteil

3. Den Randnrn. 1 ff. des angefochtenen Urteils ist zu entnehmen, dass Bank Melli eine iranische, im Eigentum des iranischen Staats stehende Geschäftsbank ist und dass Hintergrund des beim Gericht anhängig gemachten Verfahrens das System restriktiver Maßnahmen ist, das im Hinblick darauf eingeführt wurde, auf die Islamische Republik Iran Druck auszuüben, damit sie proliferationsrelevante nukleare Tätigkeiten und die Entwicklung von Trägersystemen für Kernwaffen (im Folgenden: nukleare Proliferation) einstellt. Dieses System geht zurück auf die Resolution 1737 (2006)( ) vom 23. Dezember 2006 des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen (im Folgenden: Sicherheitsrat), in deren Anhang in einer Liste die Personen und Einrichtungen aufgeführt sind, die nach Ansicht des Sicherheitsrats an der nuklearen Proliferation im Iran beteiligt waren und deren Gelder und wirtschaftliche Ressourcen (im Folgenden: Gelder) eingefroren werden sollten. Diese Liste wurde vom Sicherheitsrat mit verschiedenen Resolutionen regelmäßig aktualisiert. Gegen die Rechtsmittelführerin selbst wurden vom Sicherheitsrat jedoch keine Maßnahmen des Einfrierens von Geldern beschlossen.

4. Für die Europäische Union wurde die Resolution 1737 (2006) durch den Gemeinsamen Standpunkt 2007/140/GASP des Rates vom 27. Februar 2007 über restriktive Maßnahmen gegen Iran( ) umgesetzt. Art. 5 Abs. 1 Buchst. a dieses Gemeinsamen Standpunkts sah das Einfrieren der Gelder vor, die im Eigentum, Besitz oder unter direkter oder indirekter Kontrolle der in der Resolution aufgeführten Einrichtungen oder Personen standen. Art. 5 Abs. 1 Buchst. b dieses Gemeinsamen Standpunkts dehnte diese Maßnahme auf Personen und Einrichtungen aus, die nach Erkenntnissen des Rates an der nuklearen Proliferation beteiligt waren, direkt damit in Verbindung standen oder Unterstützung dafür bereitstellten. Außerdem sah dieser Gemeinsame Standpunkt in Art. 7 Abs. 2 vor, dass die Liste der gemäß Art. 5 Abs. 1 Buchst. b betroffenen Personen oder Einrichtungen vom Rat einstimmig erstellt und geändert werden musste.

5. Soweit Zuständigkeiten der Europäischen Gemeinschaft betroffen waren, wurde auf den Gemeinsamen Standpunkt 2007/140 hin auf der Grundlage der Art. 60 EG und 301 EG die Verordnung (EG) Nr. 423/2007 des Rates vom 19. April 2007( ) erlassen. Art. 7 Abs. 1 dieser Verordnung sieht, dem Gemeinsamen Standpunkt nahezu inhaltsgleich, das Einfrieren sämtlicher Gelder und wirtschaftlichen Ressourcen vor, die im Eigentum oder im Besitz der in der Resolution 1737 (2006) bezeichneten Personen, Organisationen und Einrichtungen stehen oder von diesen gehalten oder kontrolliert werden. Art. 7 Abs. 2 der Verordnung Nr. 423/2007 erstreckt diese Möglichkeit des Einfrierens auf die vom Rat bezeichneten Personen, Organisationen und Einrichtungen, die gemäß Art. 5 Abs. 1 Buchst. b des Gemeinsamen Standpunkts 2007/140 an der nuklearen Proliferation beteiligt sind, direkt damit in Verbindung stehen oder Unterstützung dafür bereitstellen. Die vom Rat nach Art. 7 Abs. 2 der Verordnung Nr. 423/2007 bezeichneten Personen, Organisationen und Einrichtungen sind in einer Liste in Anhang V dieser Verordnung aufgeführt.

6. Art. 15 Abs. 2 der Verordnung Nr. 423/2007 sieht außerdem vor, dass „[d]er Rat. … mit qualifizierter Mehrheit [Anhang V] in vollem Einklang mit den vom Rat [nach Art. 5 Abs. 1 Buchst. b des Gemeinsamen Standpunkts 2007/140] gemachten Feststellungen [erstellt, überprüft und ändert]“. Der Rat hat diese Liste nach dieser Bestimmung in regelmäßigen Abständen und mindestens alle zwölf Monate zu überprüfen.

7. Nach Art. 15 Abs. 3 der Verordnung Nr. 423/2007 „gibt [der Rat]. … einzelfallbezogene und spezifische Gründe für die gemäß Absatz 2 getroffenen Beschlüsse an und gibt diese den betroffenen Personen, Organisationen und Einrichtungen bekannt“.

8. Einige Zeit nach Erlass der Verordnung Nr. 423/2007 verabschiedete der Sicherheitsrat die Resolution 1803 (2008)( ) vom 3. März 2008, in der er „alle Staaten … auf[fordert], Wachsamkeit in Bezug auf die Tätigkeiten der in ihrem Hoheitsgebiet ansässigen Finanzinstitute mit allen Banken mit Sitz in Iran zu üben, insbesondere mit der [Bank] Melli und der Bank Saderat und deren Niederlassungen und Tochtergesellschaften im Ausland, um zu vermeiden, dass diese Tätigkeiten zu proliferationsrelevanten nuklearen Tätigkeiten … beitragen“( ).

9. Mit dem Erlass des Gemeinsamen Standpunkts 2008/479/GASP( ) am 23. Juni 2008 hat der Rat den Gemeinsamen Standpunkt 2007/140 geändert. Gemäß dem Anhang des neuen Gemeinsamen Standpunkts ist die Klägerin unter den Einrichtungen aufgeführt, deren Gelder nach Art. 5 Abs. 1 Buchst. b des Gemeinsamen Standpunkts 2007/140 eingefroren werden. Ihre Aufnahme in die Liste wurde im Gemeinsamen Standpunkt 2008/652/GASP( ), der seinerseits den Gemeinsamen Standpunkt 2007/140 änderte, aufrechterhalten.

10. Am 23. Juni 2008, d. h. an dem Tag, an dem der Gemeinsame Standpunkt 2008/479 erlassen wurde, hat der Rat den streitigen Beschluss erlassen. Gemäß Nr. 4 des Abschnitts B des Anhangs dieses Beschlusses wurde die Rechtsmittelführerin in die Liste in Anhang V der Verordnung Nr. 423/2007 aufgenommen. Diese Aufnahme hatte das Einfrieren ihrer Gelder zur Folge.

11. Nr. 4 des Abschnitts B des Anhangs des streitigen Beschlusses nennt den Namen der Rechtsmittelführerin, ihre Postanschrift in Teheran und den Zeitpunkt ihrer Aufnahme in die Liste (nämlich den 26. Juni 2008). Als Gründe, die den Rat zur Aufnahme der Klägerin veranlasst haben, nennt Nr. 4 „die Bereitstellung bzw. Bemühungen zur Bereitstellung von Finanzmitteln für Unternehmen, die Güter für Irans Nuklear- und Raketenprogramm beschaffen oder an deren Beschaffung beteiligt sind (AIO, SHIG, SBIG, AEOI, Novin Energy Company, Mesbah Energy Company, Kalaye Electric Company and DIO). Die Bank Melli dient als Vermittler für Irans sensible Geschäfte. Hat mehrfach den Kauf sensibler Materialien für Irans Nuklear- und Raketenprogramm vermittelt. Hat eine Reihe von Finanzdienstleistungen im Auftrag von Einrichtungen getätigt, die mit der iranischen Nuklear- und Raketenindustrie verbunden sind, so z. B. die Eröffnung von Akkreditiven und die Verwaltung von Konten. Viele der vorgenannten Unternehmen sind in den Resolutionen 1737 und 1747 des [Sicherheitsrats der Vereinten Nationen] bezeichnet.“

12. Mit Klageschrift, die am 18. September 2008 bei der Kanzlei des Gerichts einging, erhob die Bank Melli eine Nichtigkeitsklage und beantragte, Nr. 4 von Abschnitt B des Anhangs des Beschlusses 2008/475 für nichtig zu erklären, soweit sie sich auf sie sowie ihre Niederlassungen und Zweigstellen bezieht, hilfsweise, Art. 7 Abs. 2 und Art. 15 Abs. 2 der Verordnung Nr. 423/2007 für unanwendbar auf den vorliegenden Rechtsstreit zu erklären, und jedenfalls dem Rat die Kosten aufzuerlegen. Wie in Randnr. 22 des angefochtenen Urteils ausgeführt wird, nahm die Bank Melli in der mündlichen Verhandlung ihren zweiten Antrag zurück und erklärte, dass die Einrede der Rechtswidrigkeit von Art. 7 Abs. 2 und Art. 15 Abs. 2 der Verordnung Nr. 423/2007 als Klagegrund betrachtet werden solle, mit dem sie die Nichtigerklärung des streitigen Beschlusses wegen fehlender Rechtsgrundlage begehre. Sie nahm auch ihren ersten Antrag auf Nichtigerklärung des streitigen Beschlusses zurück, soweit er sich auf ihre Niederlassungen bezieht( ).

13. Die Rechtsmittelführerin stützte ihre geänderten Anträge auf eine Reihe von Rügen, die das Gericht zu fünf Klagegründen zusammenfasste. Mit dem ersten Klagegrund rügte die Rechtsmittelführerin die Verletzung wesentlicher Formvorschriften des EG-Vertrags, von Rechtsvorschriften zu dessen Anwendung und von Art. 7 Abs. 2 des Gemeinsamen Standpunkts 2007/140, einen Ermessensmissbrauch und das Fehlen einer Rechtsgrundlage für den streitigen Beschluss. Der zweite Klagegrund wurde auf die Verletzung des Gleichbehandlungsgrundsatzes gestützt, der dritte auf Verstöße gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz und das Eigentumsrecht. Mit dem vierten rügt sie die Verletzung der Verteidigungsrechte und des Anspruchs auf effektiven gerichtlichen Rechtsschutz sowie der in Art. 15 Abs. 3 der Verordnung Nr. 423/2007 vorgesehenen Begründungspflicht. Mit dem fünften Klagegrund beruft sich die Klägerin schließlich auf die Unzuständigkeit der Gemeinschaft.

14. Mit dem angefochtenen Urteil hat das Gericht alle Klagegründe zurückgewiesen und die Rechtsmittelführerin zur Tragung der Kosten des Rates verurteilt.

II – Das Verfahren vor dem Gerichtshof und die Anträge der Verfahrensbeteiligten

15. Am 23. Dezember 2009 hat die Bank Melli ein Rechtsmittel gegen das angefochtene Urteil eingelegt.

16. Die Rechtsmittelführerin beantragt,

– das angefochtene Urteil aufzuheben;

– ihren beim Gericht gestellten Anträgen stattzugeben;

– dem Rat die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen aufzuerlegen.

17. In seiner Rechtsmittelbeantwortung beantragt der Rat,

– das Rechtsmittel zurückzuweisen;

– die Rechtsmittelführerin zur Kostentragung zu verurteilen.

18. In ihrer Rechtsmittelbeantwortung beantragt die Französische Republik, Streithelferin zur Unterstützung des Rates im ersten Rechtszug,

– das Rechtsmittel der Rechtsmittelführerin zurückzuweisen;

– die Begründung in Bezug auf die Randnrn. 86 bis 88 des angefochtenen Urteils zu ersetzen, in denen das Gericht ausgeführt hat, dass der Rat die auf der Grundlage der Verordnung Nr. 423/2007 erlassenen Maßnahmen des Einfrierens von Geldern den betroffenen Personen und Einrichtungen mit einer einzelfallbezogenen Mitteilung bekannt zu geben hat;

– die Rechtsmittelführerin zur Kostentragung zu verurteilen.

19. Das Vereinigte Königreich Großbritannien und Nordirland, Streithelfer zur Unterstützung des Rates im ersten Rechtszug, beantragt in seiner Rechtsmittelbeantwortung, das Rechtsmittel zurückzuweisen.

20. Die Kommission, Streithelferin zur Unterstützung des Rates im ersten Rechtszug, beantragt in ihrer Rechtsmittelbeantwortung,

– festzustellen, dass keiner der von der Rechtsmittelführerin geltend gemachten Rechtsmittelgründe zur Aufhebung des angefochtenen Urteils führen kann, und folglich das Rechtsmittel zurückzuweisen;

– die Rechtsmittelführerin zur Kostentragung zu verurteilen.

21. Mit Ausnahme des Vereinigten Königreichs haben die Verfahrensbeteiligten in der Sitzung vom 29. März 2011 mündlich verhandelt.

III – Rechtliche Würdigung

22. Die Rechtsmittelführerin macht in erster Linie drei Rechtsmittelgründe geltend, drei weitere Rechtsmittelgründe führt sie hilfsweise an.

23. Mit dem ersten Rechtsmittelgrund wird geltend gemacht, das Gericht habe rechtsfehlerhaft die in Art. 15 Abs. 3 der Verordnung Nr. 423/2007 enthaltene Pflicht der individuellen Bekanntgabe nicht als wesentliche Formvorschrift angesehen, deren Verletzung die Nichtigerklärung des Rechtsakts zur Folge habe. Mit dem zweiten Rechtsmittelgrund wird eine rechtsfehlerhafte Auslegung der Rechtsgrundlagen der Verordnung Nr. 423/2007 geltend gemacht. Mit dem dritten Rechtsmittelgrund wird ein Rechtsfehler bei der Auslegung der Rechtskonzepte der Verteidigungsrechte und des effektiven Rechtsschutzes gerügt.

24. Hilfsweise wird in einem ersten Rechtsmittelgrund gerügt, das Gericht habe bei der Auslegung des Ermessens des Rates nach Art. 7 Abs. 2 der Verordnung Nr. 423/2007 einen Rechtsfehler begangen, der zu einer widersprüchlichen Begründung geführt habe. Im zweiten Rechtsmittelgrund wird gerügt, das Gericht habe das Eigentumsrecht der Rechtsmittelführerin falsch beurteilt. Schließlich wird in einem dritten Rechtsmittelgrund gerügt, der Rat habe einen offensichtlichen Beurteilungsfehler begangen, indem er die Rechtsmittelführerin in die Liste in Anhang V der Verordnung Nr. 423/2007 aufgenommen und auf dieser Liste belassen habe.

A – Zum ersten Rechtsmittelgrund: rechtsfehlerhafte Beurteilung der Folgen, die sich aus einem Verstoß gegen die Bekanntgabepflicht ergeben müssen, durch das Gericht

1. Angefochtenes Urteil

25. In Randnr. 86 des angefochtenen Urteils hat das Gericht entschieden, dass der streitige Beschluss seine Wirkungen erga omnes entfalte, da er sich an eine Vielzahl allgemein und abstrakt bestimmter Adressaten richte, die Gelder der in der Liste aufgeführten Personen und Einrichtungen einzufrieren hätten. Dieser Beschluss habe dennoch keinen rein normativen Charakter, da diese Personen und Einrichtungen namentlich bezeichnet worden seien. Sie seien von dem streitigen Beschluss also unmittelbar und individuell betroffen. Darüber hinaus war das Gericht der Ansicht, dass das Einfrieren der Gelder für die betroffenen Einrichtungen erhebliche Konsequenzen habe, weil dies zur Beschränkung der Ausübung ihrer Grundrechte führe. Unter diesen Umständen erschien es dem Gericht notwendig, die Beachtung der zugleich materiellen und prozessualen Rechte der von dem streitigen Beschluss betroffenen Einrichtungen sicherzustellen, und es hat zu diesem Zweck entschieden, dass der Rat so weit wie möglich diesen Einrichtungen die gegen sie verhängten Maßnahmen des Einfrierens bekannt zu geben habe. Folglich hätte der Rat den streitigen Beschluss der Rechtsmittelführerin individuell bekannt geben müssen. In der darauffolgenden Randnummer hat das Gericht entschieden, dass der Rat sich nicht darauf berufen könne, dass eine einzelfallbezogene Mitteilung nicht möglich gewesen sei, weil in dem streitigen Beschluss die Postanschrift der Klägerin genannt sei. Das Sprichwort „Unkenntnis des Gesetzes schützt vor Strafe nicht“ finde hier keine Anwendung, da es sich im vorliegenden Fall bei dem streitigen Beschluss um eine Einzelfallentscheidung handele. Unerheblich sei des Weiteren das Vorbringen des Rates, dass der Grund dafür, dass die im Rahmen der Terrorismusbekämpfung erlassenen restriktiven Maßnahmen mit einer einzelfallbezogenen Mitteilung bekannt gegeben werden müssten, darin liege, dass die Veröffentlichung der Gründe im Amtsblatt der Europäischen Union eventuell rufschädigend sei, was bei einer Veröffentlichung der Gründe für einen nach der Verordnung Nr. 423/2007 erlassenen Beschluss nicht der Fall sei. Da die Auswirkungen beider Arten von restriktiven Maßnahmen vergleichbar seien, weil sie die betroffenen Personen und Einrichtungen individuell beträfen und erheblich beeinträchtigten, müssten vielmehr alle beide diesen mit einer einzelfallbezogenen Mitteilung bekannt gegeben werden. Das Gericht hat daraus geschlossen, dass der Rat seiner Pflicht zu einer individuellen Bekanntgabe nach Art. 15 Abs. 3 der Verordnung Nr. 423/2007 nicht nachgekommen sei( ).

26. In den Randnrn. 89 und 90 des angefochtenen Urteils hat das Gericht jedoch ausgeführt, dass die französische Bankkommission am 24. Juni 2008 die französische Zweigstelle der Bank Melli von der Existenz des streitigen Beschlusses und dessen Veröffentlichung im Amtsblatt der Europäischen Union unterrichtet habe. Es hat daraus den Schluss gezogen, dass die Rechtsmittelführerin rechtzeitig und aus amtlicher Quelle informiert und somit in die Lage versetzt worden sei, die Begründung dieses Beschlusses zu konsultieren, was sie offensichtlich getan habe, da der streitige Beschluss der Klageschrift als Anhang beigefügt gewesen sei. Das Gericht ging deshalb vom Vorliegen außergewöhnlicher Umstände aus, die es zu der Schlussfolgerung veranlassten, das Versäumnis des Rates, den streitigen Beschluss der Rechtsmittelführerin individuell bekannt zu geben, habe nicht seine Nichtigerklärung rechtfertigen können.

2. Vorbringen der Verfahrensbeteiligten

27. Nach Ansicht der Rechtsmittelführerin hat das Gericht dadurch einen Rechtsfehler begangen, dass es nicht entschieden habe, dass der Verstoß des Rates gegen die Bekanntgabepflicht die Nichtigerklärung des streitigen Beschlusses nach sich ziehen müsse. Die Bekanntgabepflicht sei ein im Primärrecht verankerter Grundsatz mit verfassungsrechtlichem Charakter. Die Bekanntgabe sei im vorliegenden Fall umso wichtiger gewesen, als die Rechtsmittelführerin vor Erlass des streitigen Beschlusses nicht gehört worden sei. Sie beruft sich außerdem auf wesentliche Formvorschriften, deren Verletzung die Inexistenz oder die Nichtigerklärung der Handlung nach sich zöge, wie das Urteil Hoechst( ) bestätigt habe. Die Verletzung der Bekanntgabepflicht sei ein absoluter Nichtigkeitsgrund und könne nicht durch das Eingreifen einer anderen Einrichtung oder eines anderen Organs geheilt werden. Außerdem sei in der Verordnung Nr. 423/2007 keinerlei Delegationsmöglichkeit vorgesehen. Unter diesen Umständen hätte das Gericht den streitigen Beschluss wegen fehlender Bekanntgabe für nichtig erklären müssen.

28. Der Rat hat zu der Frage, ob im vorliegenden Fall tatsächlich eine Pflicht zur individuellen Bekanntgabe besteht, nicht Stellung genommen. Er weist jedoch darauf hin, dass das Gericht entschieden habe, dass es sich um einen allgemeingültigen Beschluss handele, der sich an verschiedene Finanzinstitute und Wirtschaftsbeteiligte richte, aber keinen rein normativen Charakter habe. Somit habe das Gericht niemals ausgeführt, dass es sich hier um einen Beschluss handele, der im Sinne von Art. 254 EG an jemanden gerichtet sei. Das Urteil Hoechst sei nicht übertragbar, da dem Gerichtshof in dieser Rechtssache ein Beschluss vorgelegen habe, in dem die Adressaten bezeichnet gewesen seien, der andererseits nicht im Amtsblatt der Europäischen Union veröffentlicht worden sei. Das Gericht habe somit zutreffend entschieden, dass, da die Rechtsmittelführerin durch die Mitteilung der französischen Bankkommission umgehend von der Existenz des streitigen Beschlusses unterrichtet worden sei, die fehlende individuelle Bekanntgabe durch den Rat selbst nicht die Nichtigerklärung des streitigen Beschlusses zur Folge haben könne.

29. Die Französische Republik beantragt, die Gründe in Bezug auf die Randnrn. 86 bis 88 des angefochtenen Urteils zu ersetzen. Sie wendet sich zwar nicht gegen den Tenor des Urteils des Gerichts, widerspricht aber der Ansicht des Gerichts, dass der Rat den streitigen Beschluss der Rechtsmittelführerin individuell hätte bekannt geben müssen. Die Argumentation der Französischen Republik stützt sich im Wesentlichen auf zwei Hauptpunkte. Zum einen verpflichte Art. 15 Abs. 3 der Verordnung Nr. 423/2007 den Rat nur, die erlassenen Beschlüsse den betroffenen Einrichtungen bekannt zu geben, ohne eine Pflicht zu einer individuellen Bekanntgabe festzulegen. Zum anderen sei die unterschiedliche Natur der Sanktionsregelungen, die im Rahmen der Terrorismusbekämpfung erlassen würden und bei denen die Vermögenswerte von autonom handelnden Personen und Einrichtungen eingefroren würden, und der hier in Rede stehenden Sanktionsregelung, die gegenüber einem Drittland erlassen worden sei und mit der die Vermögenswerte von Personen und Einrichtungen nur wegen ihrer Beteiligung an einem staatlichen Programm eingefroren würden, zu berücksichtigen. Die allgemeine Regelung, die mit der Verordnung Nr. 423/2007 eingeführt werde, sei vergleichbar mit einem Embargo, das gegen ein Drittland verhängt werde; es sei aber niemals gefordert worden, dass ein Embargo einem solchen Land individuell bekannt gegeben werde. Hilfsweise für den Fall, dass der Gerichtshof den Antrag auf Ersetzung der Gründe zurückweisen sollte, trägt die Französische Republik vor, dass die fehlende individuelle Bekanntgabe durch den Rat der Rechtsmittelführerin nicht das Recht genommen habe, rechtzeitig von dem gegen sie ergangenen streitigen Beschluss Kenntnis zu nehmen, da die französische Bankkommission sie von dessen Existenz unterrichtet habe. Schließlich ergebe sich aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs, dass die Beschlüsse des Einfrierens von Geldern Entscheidungen mit Rechtsnormcharakter seien, die somit allein aufgrund ihrer Veröffentlichung im Amtsblatt der Europäischen Union gemäß Art. 254 EG in Kraft träten. Eine unterlassene Bekanntgabe einer solchen Entscheidung sei somit kein wesentlicher Fehler. Der vorliegende Rechtsmittelgrund sei daher als unbegründet zurückzuweisen.

30. Die Argumentation der Kommission ist derjenigen der Französischen Republik sehr ähnlich, denn sie trägt ebenfalls vor, dass weder in Art. 15 Abs. 3 der Verordnung Nr. 423/2007 noch im Primärrecht eine Pflicht zur individuellen Bekanntgabe des streitigen Beschlusses festgelegt sei. Der streitige Beschluss sei ein Rechtsakt, der die Verordnung Nr. 423/2007 ändere. Nach Art. 254 Abs. 1 EG müssten diese Verordnung oder die sie ändernden Beschlüsse nur veröffentlicht werden, eine individuelle Bekanntgabe von Verordnungen, die Einzelne beschwerten, sei aber keinesfalls erforderlich. Betreffe eine Verordnung einen Einzelnen individuell und unmittelbar, könne er beim Gericht Nichtigkeitsklage einreichen; diese Klagemöglichkeit sei aber nicht mit einer Rechtspflicht zur individuellen Bekanntgabe von Verordnungen verknüpft, durch die Einzelne eventuell beschwert würden. Es sei lediglich erforderlich, die betroffenen Personen über die einzelfallbezogenen und spezifischen Gründe, die zum Erlass des Beschlusses geführt hätten, zu unterrichten, damit sie ihre Rechte geltend machen könnten, was der Rechtsmittelführerin möglich gewesen sei, da sie gegen den streitigen Beschluss eine Nichtigkeitsklage eingereicht habe. Die Kommission schlägt somit vor, die im ersten Rechtszug erfolgte Zurückweisung des Klagegrundes der fehlenden Bekanntgabe als unbegründet zu bestätigen, und beantragt eine Ersetzung der Gründe, da das Gericht im vorliegenden Fall rechtsfehlerhaft eine Pflicht zur individuellen Bekanntgabe bejaht habe.

31. Auch das Vereinigte Königreich ist der Ansicht, dass weder Art. 254 EG noch Art. 15 Abs. 3 der Verordnung Nr. 423/2007 genaue Angaben enthielten, nach welchen Modalitäten der streitige Beschluss tatsächlich hätte bekannt gegeben werden müssen, und es trägt vor, dass eine unmittelbare Bekanntgabe durch den Rat nicht die einzige Art und Weise sei, die für eine ordnungsgemäße Bekanntgabe in Betracht komme. Die Bekanntgabe des streitigen Beschlusses durch die französische Bankkommission habe die gleiche Wirkung gehabt, wie wenn die Bekanntgabe tatsächlich durch den Rat erfolgt wäre. Die Einreichung der Nichtigkeitsklage zeige, dass der Rechtsmittelführerin dieser Beschluss bekannt gewesen sei. Kaum haltbar sei jedoch die Auffassung, die Rechtsmittelführerin habe nur durch eine Bekanntgabe von dem gegen sie ergangenen Beschluss Kenntnis erlangen können, da zum einen die Beunruhigung der internationalen Gemeinschaft über die Entwicklung des iranischen Atomprogramms allgemein bekannt gewesen sei und zum anderen das Einfrieren der Gelder sofort Wirkungen gezeigt habe, so dass die Rechtsmittelführerin diese unmittelbar gespürt habe. Weil es demzufolge völlig unverhältnismäßig wäre, den streitigen Beschluss für nichtig zu erklären, obwohl der Rechtsmittelführerin durch die unterbliebene unmittelbare Bekanntgabe durch den Rat kein Nachteil entstanden sei, müsse die Einschätzung des Gerichts auf der Rechtsmittelebene bestätigt werden.

3. Würdigung

a) Zum Bestehen einer Pflicht zur individuellen Bekanntgabe des streitigen Beschlusses

32. Bevor der Gerichtshof auf den von der Rechtsmittelführerin geltend gemachten Rechtsmittelgrund eingeht, muss er zu der Beurteilung der Frage, ob der Rat verpflichtet war, den streitigen Beschluss der Rechtsmittelführerin individuell bekannt zu geben, durch das Gericht und folglich zum Antrag der Französischen Republik und der Kommission auf Ersetzen der Gründe Stellung nehmen.

33. Dabei ist zu betonen, dass Art. 15 Abs. 3 der Verordnung Nr. 423/2007( ) den Rat verpflichtet, einzelfallbezogene und spezifische Gründe für die gemäß Abs. 2 getroffenen Beschlüsse anzugeben – d. h. für diejenigen, die die Liste der Personen, Einrichtungen und Organisationen, deren Vermögenswerte nach Art. 7 Abs. 2 eingefroren werden müssen, erstellen, überprüfen und ändern – und sie diesen Personen, Einrichtungen und Organisationen bekannt zu geben. Zweierlei lässt sich schon dem Wortlaut von Art. 15 Abs. 3 entnehmen. Zum einen weist er darauf hin, dass es sich bei den nach Art. 7 Abs. 2 erlassenen Rechtsakten um Beschlüsse handelt. Zum anderen ist es nicht möglich, allein auf der Grundlage dieses Art. 15 Abs. 3 zu schließen, dass eine klare und ausdrückliche Verpflichtung besteht, die genannten Beschlüsse den Einrichtungen bekannt zu geben, deren Vermögenswerte eingefroren werden sollen.

34. Unter diesen Umständen ist es erforderlich, auf die einschlägigen Vorschriften des Primärrechts zurückzugreifen und auf dessen Grundsätze hinzuweisen. Nach Art. 254 Abs. 1 EG „[werden d]ie nach dem Verfahren des Artikels 251 [EG] angenommenen Verordnungen, Richtlinien und Entscheidungen … im Amtsblatt der Europäischen [Union] veröffentlicht“. Abs. 2 sieht vor, dass „die Verordnungen des Rates und der Kommission … im Amtsblatt der Europäischen [Union] veröffentlicht [werden]“. Abs. 3 bestimmt, dass „die Entscheidungen … denjenigen, für die sie bestimmt sind, bekannt gegeben [werden]“. Wie der Vertrag vorschreibt, sind die Kriterien, die für die Ermittlung der Publizitätsanforderungen – Veröffentlichung oder Bekanntgabe – zu berücksichtigen sind, die Natur des Rechtsakts und das eventuelle Vorhandensein von Adressaten.

35. Wie sieht es damit bei dem streitigen Beschluss aus?

36. Der streitige Beschluss wurde nach Art. 7 Abs. 2 der Verordnung Nr. 423/2007 erlassen und ändert einen ihrer Anhänge. Da er nicht gemäß Art. 251 EG erlassen wurde, können die Regeln über die Bekanntmachung eines solchen Beschlusses nicht nach Art. 254 Abs. 1 EG bestimmt werden. Um zu ermitteln, ob der Rat verpflichtet war, den Beschluss der Rechtsmittelführerin bekannt zu geben, muss folglich geprüft werden, ob die Voraussetzungen von Art. 254 Abs. 3 EG erfüllt sind, insbesondere ob die Rechtsmittelführerin zu den Adressaten des Beschlusses gehört.

37. Als das Gericht eine Pflicht des Rates, den streitigen Beschluss individuell bekannt zu geben, insbesondere auf die Tatsache stützte, dass der streitige Beschluss die Rechtsmittelführerin unmittelbar und individuell betreffe( ), hat es somit die in Art. 230 EG für die Zulässigkeit einer von einem Einzelnen eingereichten Nichtigkeitsklage geforderte Voraussetzung einer unmittelbaren und individuellen Betroffenheit angewandt.

38. Diese offensichtliche Verwechslung der Zulässigkeitsvoraussetzung einer Nichtigkeitsklage und der Bestimmung des Adressaten eines Beschlusses, für die Feststellung, ob dieser Beschluss tatsächlich einzelfallbezogen ist, ist auf eine Mehrdeutigkeit im Urteil Kadi und Al Barakaat International Foundation/Rat und Kommission( ) (im Folgenden: Urteil Kadi) zurückzuführen. Als der Gerichtshof auf eine Rüge des Verstoßes gegen Art. 249 EG einging und somit veranlasst war, über die Einstufung des in Frage gestellten Rechtsakts zu entscheiden, hat er ausgeführt, dass das Gericht zu Recht entschieden hat, dass „der Umstand, dass die Personen und Organisationen, die Gegenstand der mit der streitigen Verordnung verhängten Restriktionen seien, in deren Anhang I namentlich aufgeführt und daher im Sinne von Art. 230 Abs. 4 EG unmittelbar und individuell von ihr betroffen seien, … nicht [bedeute], dass dieser Rechtsakt keine allgemeine Geltung im Sinne von Art. 249 Abs. 2 EG habe und nicht als Verordnung eingestuft werden könne. Mit der streitigen Verordnung werden zwar Restriktionen gegen die Personen oder Organisationen verhängt, deren Namen in der abschließenden Liste aufgeführt sind, die deren Anhang I bildet …, doch ist festzustellen, dass die Adressaten dieser Verordnung allgemein und abstrakt bestimmt sind. Die streitige Verordnung enthält … ein besonders weit gefasstes Verbot, Gelder und wirtschaftliche Ressourcen den genannten Personen oder Organisationen zur Verfügung zu stellen. [D]ieses Verbot richtet sich an jeden, der materiell über die Gelder oder wirtschaftlichen Ressourcen verfügen kann.“( ) Dessen ungeachtet hat der Gerichtshof später im Urteil, als er über den Vorwurf der Verletzung der Verteidigungsrechte zu entscheiden hatte, auf seine ständige Rechtsprechung betreffend die Mitteilung der Begründung einer Entscheidung an ihren Adressaten( ) hingewiesen und bestätigt, dass „[d]ie Erfüllung dieser Verpflichtung zur Mitteilung der betreffenden Begründung … nämlich sowohl erforderlich [ist], um es den Adressaten der Restriktionen zu ermöglichen, ihre Rechte unter den bestmöglichen Bedingungen zu verteidigen“( ). Im Sinne dieser Rechtsprechung richtet sich eine Verordnung, die restriktive Maßnahmen gegen im Anhang namentlich bezeichnete Personen, Organisationen und Einrichtungen verhängt, an allgemein und abstrakt bestimmte Adressaten. Im Sinne dieser Rechtsprechung sind aber auch die Gründe für eine restriktive Maßnahme dem Adressaten mitzuteilen, wobei der Gerichtshof damit eher die von der Maßnahme betroffene Person bezeichnet.

39. Die scheinbare Inkohärenz der Ausführungen des Gerichtshofs betreffend die Eigenschaft der Adressaten lässt sich gleichwohl überwinden, wenn man die zutiefst hybride Natur der Rechtsakte betrachtet, mit denen restriktive Maßnahmen wie die hier in Rede stehenden erlassen werden. Insoweit stimme ich den Ausführungen des Gerichts zu, dass der streitige Beschluss „keinen rein normativen Charakter“ hat( ).

40. Zunächst muss man die Adressaten der Pflicht, die Gelder einzufrieren, unterscheiden. Diese Adressaten werden tatsächlich allgemein und abstrakt durch Maßnahmen mit allgemeiner Geltung, die im Verordnungstext selbst enthalten sind, bestimmt. Insoweit kann der erste Teil der Argumentation des Gerichtshofs im Urteil Kadi und Al Barakaat International Foundation ohne Schwierigkeiten auf die Verordnung Nr. 423/2007 analog angewandt werden. Sie ist ohne Zweifel eine Maßnahme mit allgemeiner Geltung, die sich allgemein und abstrakt an jeden richtet, der dem Gemeinschaftsrecht unterliegt und der faktisch die Gelder in Besitz haben kann, die einer Person, einer Einrichtung oder einer Organisation gehören, die in einem der Anhänge der Verordnung genannt ist.

41. Gleichzeitig kann man aber auch der Ansicht sein, dass, wenn solchen Verordnungen Anhänge mit einer detaillierten Liste der natürlichen und juristischen Personen beigefügt sind, deren Vermögenswerte eingefroren werden müssen, diese Listen als ebenso viele Einzelbeschlüsse anzusehen sind, um jede dieser Personen, Organisationen und Einrichtungen, die in diesen Listen genannt sind, aufzunehmen. Folglich sind die Personen, Organisationen und Einrichtungen, die durch den streitigen Beschluss der Liste im Anhang V der Verordnung Nr. 423/2007 hinzugefügt wurden, Adressaten des Beschlusses des Rates, sie in diese Liste aufzunehmen, wobei der Zeitpunkt der Aufnahme im Übrigen für jede von ihnen in einer dafür vorgesehenen Spalte des Anhangs näher bestimmt wird.

42. Der Entscheidungsvorschlag ist der Sensibilität der Bereiche, in denen restriktive Maßnahmen verhängt werden können, angepasst und fügt sich gleichzeitig auch in die historische Rechtsprechung des Gerichtshofs ein, nach der „wesentliches Merkmal der Entscheidung ist, dass sie sich nur an diejenigen Personen wendet, ‚die sie bezeichnet‘, während die Verordnung wesentlich normativen Charakter hat und nicht auf eine begrenzte Zahl namentlich bezeichneter oder doch bestimmbarer Adressaten anwendbar ist, sondern auf in ihrer Gesamtheit und abstrakt umrissene Personenkreise“( ). Die Beschlüsse über die Aufnahme sind zweifellos auf die Personen, Einrichtungen und Organisationen beschränkt, die im Anhang genannt sind, während die Adressaten der durch die Verordnung auferlegten Pflichten allgemein und abstrakt bestimmt sind. Der Einzelfallcharakter dessen, was ich als Beschlüsse über die Aufnahme ansehe, wird meines Erachtens durch die Tatsache bestätigt, dass sich der Rat nach Art. 15 Abs. 3 der Verordnung Nr. 423/2007 verpflichtet, einzelfallbezogene und spezifische Gründe für die Aufnahme anzugeben.

43. Den gemeinschaftsrechtlichen Bestimmungen, mit denen restriktive Maßnahmen verhängt werden, sei es im Zusammenhang mit der Terrorismusbekämpfung oder im Rahmen einer gegen ein Drittland gerichteten Maßnahme, einen solchen hybriden Charakter zuzuerkennen, ist meines Erachtens notwendig, um den in diesen Listen aufgeführten Personen, Einrichtungen und Organisationen ein Minimum an Garantien zu bieten, denn aus der rechtlichen Einstufung des streitigen Beschlusses durch den Gerichtshof könnten sich eine Reihe von Folgen im Hinblick auf die Verteidigungsrechte ergeben( ).

44. Dementsprechend und auch wenn ich die Heranziehung des Kriteriums der unmittelbaren und individuellen Betroffenheit durch das Gericht für die Feststellung, ob der streitige Beschluss bekannt gegeben werden musste, für nicht zutreffend halte, schlage ich dem Gerichtshof vor, die Bejahung des Bestehens einer Pflicht des Rates zur individuellen Bekanntgabe durch das Gericht zu bestätigen.

45. Sollte der Gerichtshof bestätigen, dass eine Pflicht zur individuellen Bekanntgabe besteht, möchte ich noch zwei Bemerkungen machen.

46. Zunächst dürfte in Anbetracht der Tatsache, dass restriktive Maßnahmen in Bereichen erlassen werden, die sehr häufig eine hohe Sensibilität aufweisen, und Personen, Organisationen oder Einrichtungen betreffen können, deren genauer Aufenthaltsort nicht immer bekannt oder nicht einmal bestimmt ist, diese Pflicht zur Bekanntgabe für den Rat nur dann bestehen, wenn sie durchführbar ist. Es ist jedoch festzustellen, dass im vorliegenden Fall die Postanschrift der Rechtsmittelführerin in dem streitigen Beschluss angegeben war.

47. Weiter sollte in Beantwortung des Vorbringens der Französischen Republik, wonach zwischen im Rahmen der Terrorismusbekämpfung ergangenen restriktiven Maßnahmen und denjenigen, die im Rahmen einer gegen ein Drittland gerichteten Sanktionsregelung getroffen worden sind, keine Parallelen gezogen werden können, meines Erachtens nur die Pflicht zur individuellen Bekanntgabe entsprechend dem Kontext, in dem die restriktive Maßnahme ergangen ist, differenziert beurteilt werden. Werden restriktive Maßnahmen im Rahmen einer gegenüber einem Drittland erlassenen Sanktionsregelung getroffen, können diese Maßnahmen gleichzeitig gegen die Machthaber dieses Landes oder gegen Personen und Einrichtungen, die das staatliche Handeln unterstützt haben, gerichtet sein. Mit der Festlegung einer Pflicht des Rates zur individuellen Bekanntgabe ist aber vor allem die Wahrung der Rechtsgüter der von restriktiven Maßnahmen betroffenen Einzelnen oder Einrichtungen anzustreben. Da es hier um die Gewährleistung von Rechtsgütern Einzelner geht, auch wenn diese im Verdacht stehen, eine staatliche Politik zu unterstützen, sind sie davon in Kenntnis zu setzen, dass die Union ihnen gegenüber restriktive Maßnahmen beschlossen hat. Dagegen kommen diese Rechtsgüter Einzelner bei Machthabern von Drittstaaten, die selbst von restriktiven Maßnahmen betroffen sind, und bei Personen, die an der Entscheidungsfindung oder Führung dieses Landes beteiligt sind, nicht zum Tragen, da diesen die offiziellen Informationsquellen ihres Staates zur Verfügung stehen, die ihnen ermöglichen, von den internationalen Maßnahmen, die diesem gegenüber getroffen wurden, Kenntnis zu erlangen. Da es sich in unserem Fall nach der Sachverhaltsfeststellung des Gerichts, die ich nicht zu beanstanden habe, bei der Tätigkeit der Bank Melli um die Tätigkeit einer Geschäftsbank handelte( ), ist davon auszugehen, dass sie, obwohl sie sich vollständig im Besitz des iranischen Staates befindet, weder unmittelbar an dessen öffentlichem Handeln beteiligt ist noch insoweit eine Entscheidungsbefugnis besitzt; sie hat sich damit begnügt, dieses zu unterstützen. Meines Erachtens hätte der Rat ihr somit den streitigen Beschluss bekannt geben müssen.

48. Ich schlage deshalb vor, den Anträgen der Französischen Republik und der Kommission auf Ersetzung der Begründung nicht stattzugeben.

b) Zu den Folgen der Verletzung der Bekanntgabepflicht

49. Es versteht sich von selbst, dass der Gerichtshof, wenn er zu der Frage Stellung nehmen sollte, welche Rechtsfolgen an eine Unregelmäßigkeit im Bekanntgabeverfahren geknüpft sind, zuvor bestätigt haben müsste, dass der streitige Beschluss tatsächlich die Eigenschaften eines Rechtsakts aufweist, der vom Rat bekannt gegeben werden muss. Aus den folgenden Gründen gehe ich also von dem Grundsatz aus, dass die Bank Melli tatsächlich Adressat eines individuellen Rechtsakts ist, der ihr jedoch von dem Organ, von dem der Rechtsakt stammt, nicht individuell bekannt gegeben wurde.

50. Es bestehen keine Zweifel, dass die Bekanntmachung von Gemeinschaftsrechtsakten – und mit Bekanntmachung beziehe ich mich sowohl auf die Veröffentlichung im Amtsblatt der Europäischen Union als auch die individuelle Bekanntgabe – ein grundlegendes Prinzip ist, das seit Langem in der Rechtsprechung des Gerichtshofs verankert ist und nach dem „ein hoheitlicher Rechtsakt den Bürgern nicht entgegengehalten werden [darf], bevor sie die Möglichkeit haben, von diesem Rechtsakt Kenntnis zu nehmen“( ). Somit ist der Grund für eine Veröffentlichung oder eine Bekanntgabe, je nach Fall, der betroffenen Person zu ermöglichen, von dem fraglichen Rechtsakt Kenntnis zu nehmen, die Stichhaltigkeit seiner Begründung zu beurteilen und eventuell seine Rechtmäßigkeit vor den Unionsgerichten zu bestreiten.

51. Die Bekanntgabe – denn um diese geht es hier – ist somit ein Abschnitt, der sich grundsätzlich unmittelbar an den Erlass des Rechtsakts anschließt: Der Rechtsakt wird nach einem bestimmten Verfahren erlassen, sein Inhalt ist festgelegt, aber er ist noch dem Adressaten zur Kenntnis zu bringen.

52. Nach einer ersten Linie in der Rechtsprechung und genauer im Urteil Geigy/Kommission( ) hat der Gerichtshof ausgeführt, dass „Unregelmäßigkeiten bei der Zustellung einer Entscheidung … die Entscheidung selbst nicht [berühren] und … daher auch deren Rechtmäßigkeit nicht zu beeinträchtigen [vermögen]; … sie können lediglich unter bestimmten Voraussetzungen verhindern, dass die Klagefrist zu laufen beginnt“( ). Der Gerichtshof hat jedoch dort auch ausgeführt, dass „im vorliegenden Fall … die Klägerin unstreitig vollständige Kenntnis vom Wortlaut der Entscheidung erlangt und fristgemäß von ihrem Klagerecht Gebrauch gemacht [hatte;] bei dieser Sachlage ist es unerheblich, ob die Zustellung fehlerhaft war“( ). Der Gerichtshof hat daher die Rüge wegen fehlenden Rechtsschutzinteresses als unzulässig zurückgewiesen( ). Ebenso ist er im Urteil ICI/Kommission vom selben Tag vorgegangen( ). Zweierlei ist dieser Rechtsprechung zu entnehmen. Zum einen liegt die eventuelle Sanktion für eine fehlende Bekanntgabe nicht auf dem Gebiet der Nichtigkeit, sondern auf dem der Wirksamkeit der Klagefrist, was mich zu der Annahme veranlasst, dass der Gerichtshof die Bekanntgabe nicht als wesentliche Formvorschrift im Sinne des Vertrags angesehen hat. Zum anderen war der Gerichtshof bereit, über ein allzu formalistisches Verständnis der Bekanntgabepflicht hinauszugehen, und hat geprüft, in welchem Maße das Unterlassen der Bekanntgabe für den Adressaten des Rechtsakts nachteilig war und insbesondere, ob er fristgemäß eine Klage einreichen konnte.( ).

53. In einer zweiten Linie hat der Gerichtshof, wie es scheint, seine Rechtsprechung im Urteil Hoechst/Kommission( ) neu ausgerichtet. In Erwiderung auf eine Rüge, in der die Unwirksamkeit eines nicht bekannt gegebenen Rechtsakts geltend gemacht wird, hat er festgestellt, dass die „Rügen, mit denen … geltend gemacht [wird], dass die … [E]ntscheidung nicht zugestellt worden sei, … nur die Feststellung der Inexistenz dieses Rechtsakts oder seine Nichtigerklärung zur Folge haben könnte. … Denn für die Bekanntgabe eines Rechtsakts gilt wie für jede andere wesentliche Förmlichkeit, dass die Fehlerhaftigkeit entweder so schwer und offenkundig ist, dass sie zur Inexistenz der angefochtenen Handlung führt, oder dass sie eine Verletzung wesentlicher Formvorschriften darstellt, die die Nichtigerklärung dieser Handlung nach sich ziehen kann.“( ) Der Gerichtshof betrachtet die Bekanntgabe hier als wesentliche Formvorschrift, deren Nichtbeachtung somit zur Sanktion der Nichtigkeit führt. Dann hat der Gerichtshof im Urteil Spanien/Rat( ) unter Bezugnahme auf das Urteil Hoechst/Kommission bekräftigt, dass das Interesse der Transparenz „erklärt, … dass schon die unterbliebene Bekanntgabe in bestimmten Fällen die Nichtigerklärung eines Rechtsakts der Gemeinschaftsorgane rechtfertigen kann“( ). Er hat somit die Entscheidung Hoechst auf „bestimmte Fälle“ beschränkt, ohne sie jedoch zu bezeichnen.

54. Bei dieser Sachlage kann meines Erachtens die bloße Tatsache, dass diese zweite Rechtsprechungslinie den Erwägungen des Gerichtshofs in den Urteilen Geigy/Kommission und ICI/Kommission( ) zeitlich nachfolgt, für sich allein kein Grund dafür sein, hier dieser Richtung zu folgen. Das vorliegende Rechtsmittel sollte dem Gerichtshof vielmehr ermöglichen, seinen Standpunkt zu revidieren und seine frühere Rechtsprechungslinie zu reaktivieren.

55. Ich bin nämlich nicht überzeugt davon, dass die Bekanntgabe zu den wesentlichen Formvorschriften eines Rechtsakts gehört. Nach der bisherigen Rechtsprechung des Gerichtshofs zu diesem Begriff sind wesentliche Formvorschriften im Sinne des Vertrags „Formvorschriften des Vertrages für die Vorbereitung der angefochtenen Entscheidungen. … Da diese Formvorschriften den Zweck haben, eine sorgfältige und umsichtige Vorbereitung der beabsichtigten Maßnahmen zu gewährleisten, sind sie als wesentliche Formvorschriften anzusehen.“( ) So verhält es sich u. a. mit den Abstimmungsmodalitäten der Organe( ), der Pflicht zur Anhörung des Europäischen Parlaments im Verfahren( ), der Feststellung von Rechtsakten ( ) oder auch der Begründungspflicht( ). Allgemein gehören die wesentlichen Formvorschriften zu den Voraussetzungen, deren Nichtbeachtung sich auf den Inhalt des Rechtsakts selbst auswirken kann, obwohl sie weiter zu dessen formeller Rechtmäßigkeit gehören. Meines Erachtens hat eine unterbliebene Bekanntgabe nicht diese Auswirkungen auf den Inhalt des Rechtsakts, sondern führt nur dazu, dass dem Adressaten die Information vorenthalten wird, dass ein Gemeinschaftsorgan ihm gegenüber eine Entscheidung erlassen hat.

56. Um richtig verstanden zu werden, möchte ich klarstellen, dass es hier nicht darum geht, die Bedeutung in Frage zu stellen, die den Regeln für die Bekanntgabe, die bei jedem von der Union erlassenen Rechtsakt mit Einzelfallcharakter erfolgen muss, für ihre Adressaten zukommt. Bei dieser Sachlage ist es ebenso wichtig, sie angemessen rechtlich einzustufen. Auch wenn die Bekanntgabe keine wesentliche Formvorschrift ist, bedeutet dies jedoch nicht, dass die Verletzung der Bekanntgabepflicht ohne Sanktionen bliebe. Es handelt sich nur nicht um einen Verstoß, der die Rechtmäßigkeit des Rechtsakts betrifft, sondern lediglich dessen Rechtswirksamkeit.

57. Insoweit weise ich darauf hin, dass nach Art. 254 Abs. 3 EG Entscheidungen, die denjenigen, für die sie bestimmt sind, bekannt gegeben werden, durch diese Bekanntgabe wirksam werden. Da der zutiefst hybride Charakter restriktiver Maßnahmen außer Zweifel steht( ), hat der Gerichtshof im Urteil Kadi entschieden, dass „solche Maßnahmen naturgemäß einen Überraschungseffekt haben und, wie der Gerichtshof bereits ausgeführt hat, unverzüglich zur Anwendung kommen [müssen]“( ). Deshalb kann, wenn der Gerichtshof feststellen sollte, dass der Rat die Pflicht hatte, den streitigen Beschluss der Rechtsmittelführerin bekannt zu geben, die Sanktion für die Verletzung der Bekanntgabepflicht nicht auf dem Gebiet des Wirksamwerdens des in Rede stehenden Beschlusses erfolgen. Dagegen würde es den elementarsten Grundsätzen der Gemeinschaftsrechtsprechung widersprechen, eine nicht fristgerecht eingereichte Nichtigkeitsklage einer Person oder Einrichtung, die von einem Beschluss des Einfrierens von Geldern betroffen ist, der ungeachtet der fehlenden Bekanntgabe beginnen konnte, Wirkungen zu entfalten, als wegen Fristablaufs ausgeschlossen anzusehen.

58. Infolgedessen erscheint mir die Argumentation des Gerichtshofs in seiner Rechtsprechungslinie Geigy/Kommission und ICI/Kommission( ) als die passendste, da sie die Wahrung eines, wie schwer auch immer zu findenden, Gleichgewichts zwischen dem Erfordernis der Effizienz restriktiver Maßnahmen und dem Recht der von ihnen betroffenen Personen, rechtzeitig über deren Bestehen informiert zu werden, ermöglicht. Folgt man den Vorgaben des Gerichtshofs, wäre es außerdem möglich, die Bewertung der Folgen der fehlenden Bekanntgabe den besonderen Umständen des Einzelfalls anzupassen( ).

59. Im Einklang mit der durch die Urteile Geigy/Kommission und ICI/Kommission( ) vorgezeichneten Linie durfte das Gericht somit zu Recht die Information berücksichtigen, die der Niederlassung der Bank Melli in Paris von der französischen Bankkommission gegeben wurde, um zu ermitteln, ob die Rechtsmittelführerin trotz der unterbliebenen individuellen Bekanntgabe durch den Rat rechtzeitig von dem streitigen Beschluss Kenntnis erlangen konnte, um fristgerecht Klage erheben zu können. Unter diesen besonderen Umständen konnte es auch zu Recht entscheiden, dass die Tatsache, dass der Rat den streitigen Beschluss der Rechtsmittelführerin nicht individuell bekannt gegeben hat, nicht dazu geführt hat, dass sie die Möglichkeit verlor, von der Begründung des streitigen Beschlusses rechtzeitig Kenntnis zu erlangen und deren Stichhaltigkeit zu prüfen, und dass daher das Versäumnis des Rates die Nichtigerklärung des streitigen Beschlusses nicht rechtfertigt.

60. Der erste Rechtsmittelgrund ist somit als unbegründet zurückzuweisen.

B – Zum zweiten Rechtsmittelgrund: rechtsfehlerhafte Auslegung der Rechtsgrundlagen der Verordnung Nr. 423/2007

1. Das angefochtene Urteil

61. In den Randnrn. 44 ff. des angefochtenen Urteils hat das Gericht zunächst ausgeführt, dass, was die Frage der Rechtsgrundlage betreffe, das Urteil Kadi( ) entgegen dem Vorbringen der Rechtsmittelführerin einschlägig sei, da der Gerichtshof dort den Anwendungsbereich der Art. 60 EG und 301 EG erläutert habe( ). Weiter hat es darauf hingewiesen, dass mit diesen Artikeln ein Bindeglied zwischen dem mit wirtschaftlichen Sanktionen verbundenen Handeln der Gemeinschaft und den Zielen des EU-Vertrags im Bereich der auswärtigen Beziehungen geschaffen worden sei. Diese Artikel bestimmten nämlich genau, dass ein Tätigwerden der Gemeinschaft zur Verwirklichung eines der in Art. 2 EU genannten Ziele erforderlich gewesen sei. Die Gemeinschaft und die Union hätten damals jedoch zwei integrierte, aber verschiedene Rechtsordnungen gebildet, so dass bei einem Tätigwerden der Gemeinschaft zur Verwirklichung eines der Ziele der Union die Rechtmäßigkeit der Gemeinschaftsrechtsakte anhand der Voraussetzungen des ersten Pfeilers, einschließlich der Abstimmungsregeln, zu beurteilen gewesen sei. Der zum zweiten Pfeiler der Union gehörende Gemeinsame Standpunkt 2007/140 sei keine Rechtsgrundlage der Gemeinschaftsverordnung gewesen, und folglich sei die für den Erlass des Gemeinsamen Standpunkts geltende Abstimmungsregel nicht für die Verordnung Nr. 423/2007 anwendbar gewesen. Die Existenz eines Gemeinsamen Standpunkts sei nur eine Voraussetzung nach Art. 301 EG, der selbst die anwendbare Abstimmungsregel bestimme. Infolgedessen hätten diese Verordnung und der streitige Beschluss gemäß Art. 301 EG mit qualifizierter Mehrheit beschlossen werden können, wobei dem Erlass dieser Verordnung die einstimmige Annahme des Gemeinsamen Standpunkts 2007/140 und dem Erlass des streitigen Beschlusses die einstimmige Annahme des Gemeinsamen Standpunkts 2008/479 vorausgegangen sei. Folglich hat das Gericht festgestellt, dass die Voraussetzungen nach Art. 301 EG erfüllt seien.

62. Im Anschluss hat das Gericht entschieden, dass entgegen dem Vorbringen der Rechtsmittelführerin aus den Art. 60 EG und 301 EG nicht der Schluss gezogen werden könne, dass die der Gemeinschaft somit zugewiesene Zuständigkeit auf die Umsetzung der vom Sicherheitsrat beschlossenen Maßnahmen zu beschränken sei, und dass der Rat demzufolge für den auf die Art. 60 EG und 301 EG gestützten Erlass von Art. 7 Abs. 2 und Art. 15 Abs. 2 der Verordnung Nr. 423/2007 zuständig gewesen sei, auf deren Grundlage der streitige Beschluss erlassen worden sei.

2. Vorbringen der Verfahrensbeteiligten

63. Die Rechtsmittelführerin erhebt den Vorwurf, das Gericht habe dadurch einen Rechtsfehler begangen, dass es zu dem Schluss gekommen sei, die Verordnung und dabei auch der streitige Beschluss hätten mit qualifizierter Mehrheit allein auf der Grundlage der Art. 60 EG und 301 EG erlassen werden können. Zum einen sei der Anwendungsbereich dieser Artikel auf die Durchführung von Maßnahmen gegen Drittstaaten beschränkt, während die Verordnung restriktive Maßnahmen gegen Personen und Einrichtungen vorsehe, die im Verdacht stünden, an der nuklearen Proliferation im Iran beteiligt zu sein, direkt damit in Verbindung zu stehen oder diese zu unterstützen. Es werde also nicht das Kriterium, von einem Drittstaat kontrolliert zu werden oder mit seinen Machthabern in Verbindung zu stehen, angewandt, sondern dasjenige, an Tätigkeiten im Zusammenhang mit der nuklearen Proliferation beteiligt zu sein, direkt damit in Verbindung zu stehen oder Unterstützung dafür bereitzustellen. Infolgedessen hätte auch Art. 308 EG( ) als Rechtsgrundlage der Verordnung Nr. 423/2007 genannt werden müssen. Zum anderen und im Übrigen ist die Rechtsmittelführerin der Ansicht, das Gericht sei zu Unrecht davon ausgegangen, dass der Gemeinsame Standpunkt 2007/140 keine zutreffende Rechtsgrundlage für die genannte Verordnung sei, obwohl der Rat mit dem Erlass der Verordnung Nr. 423/2007 und ihrer Durchführungsbeschlüsse mit qualifizierter Mehrheit einen Ermessensmissbrauch begangen habe, der ihm den Erlass des streitigen Beschlusses, dem unmittelbare Wirkung zukomme, ermöglicht habe, obwohl es ein solches Rechtsinstrument in der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik nicht gebe. Das Gericht habe dabei eine im Vertrag nicht vorgesehene Unterscheidung vorgenommen, indem es ausgeführt habe, dass der Gemeinsame Standpunkt 2007/140 keine Rechtsgrundlage der Verordnung sei, sondern eine Voraussetzung nach Art. 301 EG.

64. Der Rat, die Französische Republik, das Vereinigte Königreich und die Kommission beantragen, den Rechtsmittelgrund zurückzuweisen. Gemäß der Entscheidung des Gerichtshofs im Urteil Kadi( ) habe das Gericht die Rechtsgrundlage der Verordnung korrekt beurteilt, indem es die Art. 60 EG und 301 EG als ausreichend ansah, da die erlassenen Maßnahmen gegen den iranischen Staat gerichtet seien. Im Übrigen sei die Argumentation des Gerichts betreffend den Ausschluss der Gemeinsamen Position 2007/140 als Rechtsgrundlage nicht zu beanstanden.

3. Würdigung

65. Vorab ist darauf hinzuweisen, dass nach Ansicht des Rates das Argument betreffend Art. 308 EG vor dem Gericht nicht vorgetragen wurde. Die Kommission führt ihrerseits aus, falls ein Teil des vorliegenden Rechtsmittelgrundes in dem Sinne ausgelegt werde, dass die Rechtsmittelführerin bestreite, eine mit den iranischen Machthabern in Verbindung stehende Einrichtung zu sein oder von diesen unmittelbar oder mittelbar kontrolliert zu werden, wäre dieser unzulässig, da dieser Punkt im Rahmen des Verfahrens vor dem Gericht nicht bestritten worden sei.

66. Zwar trifft es zu, dass in der beim Gericht eingereichten Klageschrift keine Rede davon war, dass die Verordnung Nr. 423/2007 auf Art. 308 EG hätte gestützt werden müssen. Die Rechtsmittelführerin hat vor dem Gericht auch nicht ausdrücklich den Umstand bestritten, dass die restriktiven Maßnahmen, die mit der genannten Verordnung durchgeführt werden, in den Anwendungsbereich von Art. 301 EG fallen, weil die Maßnahmen im eigentlichen Sinne nicht gegen ein Drittland gerichtet sind. Daher hat das Gericht in Randnr. 48 des angefochtenen Urteils entschieden, dass „die Vorraussetzungen nach Art. 301 EG erfüllt wurden“, und es bestehen im Übrigen keine Zweifel daran, dass die Rechtsmittelführerin vor dem Gericht einen Klagegrund geltend gemacht hat, der darauf gerichtet war, eine ausreichende Rechtsgrundlage der Verordnung Nr. 423/2007 zu bestreiten. Demgemäß kann meines Erachtens das Vorbringen zu Art. 308 EG sowie das in engem Zusammenhang damit stehende Vorbringen zum Anwendungsbereich der Art. 60 EG und 301 EG als zulässige Erweiterung des bereits vor dem Gericht vorgetragenen Klagegrundes angesehen werden. Es stellt sich somit kein Zulässigkeitsproblem von Gewicht.

67. Zu Beginn der Prüfung der Begründetheit des vorliegenden Rechtsmittels möchte ich darauf hinweisen, dass die Analyse der Rechtsgrundlage den Gerichtshof unweigerlich dazu führen wird, die Frage zu entscheiden, ob restriktive Maßnahmen, die gegenüber einem Drittland erlassen wurden und deren Zweck nach dem Vertrag darin besteht, die Wirtschaftsbeziehungen mit diesem Land einzuschränken( ), auch gegen Personen oder Einrichtungen gerichtet sein können, die als solche weder Machthaber des Landes noch auch nur notwendigerweise ein Organ dieses Drittlands sind, die aber im Verdacht stehen, eine staatliche Politik, die von der Union bekämpft wird, zu unterstützen und zu befürworten. Diese Frage muss eigenständig gegenüber der Frage der Feststellung einer Pflicht zur Bekanntgabe an die Rechtsmittelführerin beurteilt werden. Im Unterschied zur letztgenannten Frage geht es nämlich nicht darum, sicherzustellen, dass die Rechtsgüter Einzelner gewährleistet sind. Es geht vielmehr darum, die Befugnis des Rates festzustellen, solche Maßnahmen auf der Grundlage der angeführten Vertragsbestimmungen zu erlassen. Der durch die Kombination der Art. 60 EG und 301 EG eröffnete Anwendungsbereich ist auf der Grundlage verschiedener Kriterien und insbesondere im Licht der Ziele zu beurteilen, die die Union mit ihrer Sicherheitspolitik verfolgt, die sich in der Gemeinschaft fortsetzt. Ein rein formales Verständnis des Begriffs „Drittland“ wäre somit in diesem Rahmen zu eng. Unter diesen Umständen und nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs, die ich zu gegebener Zeit anführen werde, schlage ich vor, ein nur formales Verständnis dieses Begriffs aufzugeben und einen mehr materiellen Ansatz zu wählen, der dann die Wahrung der Effizienz restriktiver Maßnahmen im Hinblick auf die Tatsache ermöglicht, dass an die Stelle staatlicher Politik ganz offensichtlich immer mehr das Tätigwerden oder die Unterstützung von Personen oder Einrichtungen tritt, die sich in ihrer Persönlichkeit von derjenigen des Staats selbst unterscheiden, deren Verbindung mit dem Staat und seiner Politik aber ausreichend ist, um gegen sie restriktive Maßnahmen verhängen zu können, die in Wirklichkeit das Drittland selbst betreffen. So erscheint es mir durchaus möglich, dass bei der Rechtsmittelführerin die nötige Verbindung mit der Islamischen Republik Iran und seiner Politik der nuklearen Proliferation vorliegt, um gegen sie Maßnahmen zu verhängen, die allein auf der Grundlage von Art. 60 EG und Art. 301 EG erlassen worden sind, während eingeräumt wird, dass diese Verbindung nicht ausreichend ist, um den Rat von seiner Pflicht zur individuellen Bekanntgabe ihr gegenüber zu befreien.

68. Nachdem dieser Punkt geklärt ist, komme ich zur Analyse der Begründetheit des vorliegenden Rechtsmittelgrundes, die erfordert, dass der Gerichtshof zu zwei Serien von Fragen Stellung nimmt. Zum einen geht es darum, festzustellen, ob das Gericht korrekt entschieden hat, dass der Gemeinsame Standpunkt 2007/140 keine Rechtsgrundlage der Verordnung Nr. 423/2007 ist. Zum anderen geht es darum, zu prüfen, ob die Beurteilung des Gerichts in Bezug auf den Anwendungsbereich der Art. 60 EG und 301 EG korrekt ist.

69. Art. 301 EG lautet: „Ist in gemeinsamen Standpunkten oder gemeinsamen Aktionen, die nach den Bestimmungen des Vertrags über die Europäische Union betreffend die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik angenommen worden sind, ein Tätigwerden der Gemeinschaft vorgesehen, um die Wirtschaftsbeziehungen zu einem oder mehreren dritten Ländern auszusetzen, einzuschränken oder vollständig einzustellen, so trifft der Rat die erforderlichen Sofortmaßnahmen; der Rat beschließt auf Vorschlag der Kommission mit qualifizierter Mehrheit.“ Es folgt schon aus dem Wortlaut von Art. 301 EG, dass dem Tätigwerden der Gemeinschaft eine auf der Grundlage des Vertrags über die Europäische Union erlassene Maßnahme vorausgeht. Mit anderen Worten, ein Tätigwerden der Gemeinschaft ist nur möglich, wenn zuvor ein Gemeinsamer Standpunkt oder eine Gemeinsame Aktion angenommen wurde, in denen vorgesehen sein muss, dass ein Tätigwerden der Gemeinschaft notwendig ist, um das angestrebte Ziel zu erreichen. In dieser Hinsicht weise ich darauf hin, dass der Gemeinsame Standpunkt 2007/140 vorsieht, dass die Gemeinschaft tätig werden muss, damit bestimmte Maßnahmen durchgeführt werden können( ). Folglich war der Rat durchaus berechtigt, Maßnahmen betreffend die Gemeinschaft auf der Grundlage von Art. 301 EG zu erlassen, der in einem solchen Fall – d. h. nach einem Gemeinsamen Standpunkt, der ein Tätigwerden der Gemeinschaft vorsieht – ausdrücklich die qualifizierte Mehrheit als Abstimmungsregel nennt.

70. Dies wird überdies bestätigt durch den Wortlaut von Art. 60 Abs. 1 EG, der vorsieht, dass, „[f]alls ein Tätigwerden der Gemeinschaft in den in Artikel 301 [EG] vorgesehenen Fällen für erforderlich erachtet wird, … der Rat nach dem Verfahren des Artikels 301 [EG] die notwendigen Sofortmaßnahmen auf dem Gebiet des Kapital- und Zahlungsverkehrs mit den betroffenen dritten Ländern ergreifen [kann]“. Eine Maßnahme des Einfrierens von Geldern, die im Anschluss an einen Gemeinsamen Standpunkt gegen einen Drittstaat erlassen worden ist, muss also im Hinblick auf das anwendbare Primärrecht mit qualifizierter Mehrheit erlassen werden. Darüber hinaus sieht Art. 15 Abs. 2 der Verordnung Nr. 423/2007 vor, dass der Rat mit qualifizierter Mehrheit Anhang V im Einklang mit den vom Rat in Bezug auf Anhang II des Gemeinsamen Standpunkts 2007/140 gemachten Feststellungen erstellt, überprüft und ändert. Auch aus dieser Sicht ist der Erlass des streitigen Beschlusses völlig ordnungsgemäß: Der Gemeinsame Standpunkt 2008/479 hat nämlich Anhang II des Gemeinsamen Standpunkts 2007/140 geändert, indem er u. a. die Rechtsmittelführerin in die Liste der Einrichtungen aufgenommen hat, deren Vermögen eingefroren werden müssen. Gleichzeitig hat der Rat mit qualifizierter Mehrheit, und wie ihn die Verordnung Nr. 423/2007 ermächtigt, den streitigen Beschluss erlassen. Es wäre in Anbetracht des oben aufgeführten Wortlauts von Art. 15 Abs 2 der Verordnung Nr. 423/2007 vollkommen widersprüchlich, die Bezugnahme auf den Gemeinsamen Standpunkt 2007/140, die dieser Artikel enthält, als Abstimmungsregel anzusehen.

71. Demgemäß ist die Argumentation des Gerichts in Bezug auf die geltende Abstimmungsregel und die Nichtanwendbarkeit des Gemeinsamen Standpunkts 2007/140 für die Feststellung der zutreffenden Rechtsgrundlage der Verordnung Nr. 423/2007 vollkommen richtig.

72. Was das Argument betrifft, dass die in der Verordnung Nr. 423/2007 vorgesehenen Maßnahmen nicht allein auf die Art. 60 EG und 301 EG gestützt werden können, hat das Gericht zutreffend darauf hingewiesen, dass der Gerichtshof im Urteil Kadi( ) entschieden habe, dass „die Art. 60 EG und 301 EG im Hinblick auf ihren Wortlaut, insbesondere die Wendungen ‚mit den betroffenen dritten Ländern‘ und ‚zu einem oder mehreren dritten Ländern‘, den Erlass von Maßnahmen gegenüber Drittländern beträfen, wobei der zuletzt genannte Begriff die Machthaber eines solchen Landes sowie die mit diesen Machthabern verbündeten oder unmittelbar oder mittelbar von ihnen kontrollierten Personen oder Organisationen einschließen könne“( ). Die Aufnahme der Rechtsmittelführerin in die Liste der Einrichtungen, deren Vermögenswerte einzufrieren sind, erfolgte auf der Grundlage von Art. 7 Abs. 2 der Verordnung Nr. 423/2007, dessen Wortlaut keine ausdrückliche Bezugnahme auf die Islamische Republik Iran enthält.

73. Danach ergibt sich meines Erachtens sehr deutlich aus der ratio legis dieser Verordnung, dass die volle Aufmerksamkeit der Gemeinschaft auf die Islamische Republik Iran gerichtet ist, was sich aus der Überschrift der Verordnung selbst ergibt. Art. 7 Abs. 2 kann nicht aus seinem Kontext herausgelöst werden, sondern muss vielmehr im Licht der anderen Bestimmungen der Verordnung und ihrer Erwägungsgründe gelesen werden. Ohne einen Anspruch auf Vollständigkeit zu erheben, weise ich darauf hin, dass der erste Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 423/2007 darauf verweist, dass der Sicherheitsrat entschieden hat, dass der „Iran ohne weitere Verzögerungen alle Tätigkeiten im Zusammenhang mit“ der nuklearen Proliferation „auszusetzen [hat]“ und dass sich die internationale Gemeinschaft über den „ausschließlich friedlichen Zweck des Nuklearprogramms Irans“ sicher sein muss. Der zweite Erwägungsgrund verweist u. a. auf die Aktion der Gemeinschaft, die „bestimmte restriktive Maßnahmen gegen Iran“ vorsieht und auf die Notwendigkeit von „Ausfuhr- und Einfuhrbeschränkungen für Güter und Technologien, die für die Tätigkeiten Irans im Zusammenhang mit Anreicherung, Wiederaufbereitung oder schwerem Wasser oder für die Entwicklung von Trägersystemen für Kernwaffen durch Iran verwendet werden können“. Dieser Erwägungsgrund nennt auch die Notwendigkeit, die Gelder der „Personen, Organisationen und Einrichtungen, die an diesen Tätigkeiten oder dieser Entwicklung beteiligt sind, direkt damit in Verbindung stehen oder Unterstützung dafür bereitstellen“, einzufrieren. Daraus ergibt sich, dass mit den restriktiven Maßnahmen die Entwicklung einer ganz besonders hoheitlichen Politik bekämpft werden soll. Die nukleare Proliferation wird vom Gemeinschaftsgesetzgeber als Aktivität verstanden, die vom iranischen Regime beschlossen und durchgeführt wird, so dass die Einrichtungen, die dessen Durchführung unterstützen, nicht an irgendeinem Handeln beteiligt sind, das vom Willen der Machthaber losgelöst werden könnte, sondern sie tragen vielmehr zur Durchführung eines staatlichen Plans bei.

74. Insoweit unterscheidet sich die Situation deutlich von dem Fall, mit dem der Gerichtshof in der Rechtssache Kadi befasst war. Der Gerichtshof hat nämlich entschieden, dass es sich um „Maßnahmen, die durch das Fehlen jeglicher Verbindung mit dem Regime eines Drittlands gekennzeichnet sind“, handelt, weil sich die Maßnahmen unmittelbar gegen Osama bin Laden, das Al-Qaida- Netzwerk und die mit ihnen verbündeten Personen und Organisationen gerichtet haben( ). Folglich hat er die These zurückgewiesen, wonach „es genügen soll, dass sich die fraglichen Restriktionen gegen Personen oder Organisationen richten, die sich in einem Drittland befinden oder in anderer Art und Weise mit diesem verbunden sind“( ), um allein auf die Art. 60 EG und 301 EG gestützt zu werden, weil dies hieße, „diesen Bestimmungen einen zu weiten Anwendungsbereich zu geben und nicht zu berücksichtigen, dass, wie sich aus diesen Artikeln ausdrücklich ergibt, die auf der Grundlage dieser Bestimmungen beschlossenen Maßnahmen gegenüber Drittländern getroffen werden müssen“.( )

75. Nach der Verordnung Nr. 423/2007 wird aber nicht die allgemeine Tätigkeit der nuklearen Proliferation bekämpft, sondern die dem iranischen Programm der nuklearen Entwicklung eigenen Risiken. Die Verbindung zwischen der bezeichneten Aktivität und dem iranischen Staat ist meines Erachtens bei der Lektüre der Verordnung offensichtlich. Es wäre also noch zu prüfen, ob die Rechtsmittelführerin selbst tatsächlich und ausreichend mit dem iranischen Staat und seiner Politik der nuklearen Proliferation verbunden ist, um den streitigen Beschluss gegen sie erlassen zu können.

76. Zur Frage, ob die Rechtsmittelführerin mit dem iranischen Staat verbunden ist, genügt es, auf die nicht bestrittene Feststellung in Randnr. 1 des angefochtenen Urteils hinzuweisen, dass die Rechtsmittelführerin „eine iranische, im Eigentum des iranischen Staats stehende Geschäftsbank“ sei, bei der sich ergeben könnte, dass sie die Finanzierung des iranischen Nuklearprogramms wesentlich unterstützt. Zum zweiten Punkt ist festzustellen, dass die Rechsmittelführerin keinen zulässigen Rechtsmittelgrund beim Gericht vorgetragen hat, mit dem sie die Feststellung des Rates bestreitet, sie stelle finanzielle Unterstützung für die nukleare Proliferation des iranischen Staats bereit( ).

77. Unter diesen Umständen kann das Einfrieren von Geldern rechtmäßig auf der Grundlage einer Verordnung beschlossen werden, deren Rechtsgrundlagen allein die Art. 60 EG und 301 EG sind. Der Rückgriff auf Art. 308 EG war, was die Aufnahme der Rechtsmittelführerin in den Anhang V der Verordnung Nr. 423/2007 betrifft, nicht erforderlich, da die ihr gegenüber getroffene restriktive Maßnahme im Rahmen einer allgemeinen Sanktionsregelung, die gegen die Islamische Republik Iran mit dem Ziel erlassen worden war, die Einstellung der Entwicklung des iranischen Nuklearprogramms zu erreichen oder dieses zumindest der Kontrolle der internationalen Gemeinschaft zu unterstellen, somit tatsächlich und gemäß der einschlägigen Rechtsprechung des Gerichtshofs gegen eine Einrichtung gerichtet war, die mit den iranischen Machthabern verbündet war oder von ihnen kontrolliert wurde.

78. Folglich ist die Argumentation des Gerichts in Bezug auf die Rechtsgrundlage der Verordnung Nr. 423/2007 nicht zu beanstanden. Der zweite Rechtsmittelgrund ist deshalb als unbegründet zurückzuweisen.

C – Zum dritten Rechtsmittelgrund: Rechtsfehler bei der Beurteilung der Begründungspflicht, der Verteidigungsrechte und des Anspruchs auf effektiven Rechtsschutz

1. Das angefochtene Urteil

79. Den Randnrn. 79 bis 85 des angefochtenen Urteils ist zu entnehmen, dass das Gericht die Begründung des streitigen Beschlusses unter Berücksichtigung der Überschrift, des Inhalts des zweiten Erwägungsgrundes und der Darlegung der Gründe in Nr. 4 des Abschnitts B des genannten Beschlusses als ausreichend angesehen hat.

80. Das Gericht hat anschließend auf seine Rechtsprechung im Bereich der Verteidigungsrechte hingewiesen, die sich im Rahmen von Klagen gegen restriktive Maßnahmen im Bereich des Terrorismus entwickelt habe. Zwar werde der Anspruch auf rechtliches Gehör grundsätzlich jeder Person, gegen die ein beschwerender Rechtsakt gerichtet sein könne, im Voraus garantiert, doch könne dem Überraschungseffekt, den die Durchführung restriktiver Maßnahmen haben müsse, Vorrang vor dem Erfordernis der vorherigen Mitteilung belastender Elemente und dem Anspruch auf rechtliches Gehör im Verfahren zum Erlass des fraglichen Rechtsakts zukommen. Das Gericht hat auch ausgeführt, dass der Rechtsmittelführerin im vorliegenden Fall zum Zeitpunkt der Veröffentlichung des Beschlusses im Amtsblatt der Europäischen Union genaue Informationen übermittelt worden seien, so dass sie in die Lage versetzt worden sei, die Gründe zu erkennen, die den Rat zu seiner Auffassung gebracht hätten, Art. 7 Abs. 2 Buchst. a und b der Verordnung Nr. 423/2007 sei ihr gegenüber anwendbar.

81. In den Randnrn. 97 ff. des angefochtenen Urteils hat das Gericht entschieden, dass der Rat entgegen dem Vorbringen der Rechtsmittelführerin nicht zu einer Spontanmitteilung der Akten an die Bank Melli verpflichtet gewesen sei, da sie es nicht beantragt habe.

82. Schließlich ist den Randnrn. 105 bis 107 zu entnehmen, dass das Gericht festgestellt hat, dass nicht gegen den Anspruch auf effektiven gerichtlichen Rechtsschutz verstoßen worden sei. Nachdem es auf die Bedeutung dieses Grundsatzes in der Gemeinschaftsrechtsordnung hingewiesen hat, sah es die Effektivität der gerichtlichen Kontrolle durch den Umstand, dass der Rat keine Beweise vorgelegt hatte, als nicht gefährdet an. Eine solche Vorlage sei nämlich nicht erforderlich gewesen, zum einen weil die Rechtsmittelführerin keinen zulässigen Klagegrund geltend gemacht habe, mit dem die Feststellung des Rates, dass die Rechtsmittelführerin an proliferationsrelevanten nuklearen Tätigkeiten des Irans und an der Entwicklung von Trägersystemen für Kernwaffen durch diesen Staat beteiligt sei, direkt damit in Verbindung stehe oder Unterstützung dafür bereitstelle, bestritten werde, und zum anderen weil das Gericht sich für ausreichend informiert halte, um seine Kontrolle vollständig auszuüben.

2. Vorbringen der Verfahrensbeteiligten

83. Die Rechtsmittelführerin wirft dem Gericht vor, die Rechtskonzepte der Verteidigungsrechte und des Anspruchs auf effektiven gerichtlichen Rechtsschutz zu restriktiv ausgelegt zu haben. Nach der ständigen Rechsprechung des Gerichtshofs( ) müssten nämlich die Verteidigungsrechte der betroffenen Person ab dem Stadium des Verwaltungsverfahrens, das dem Erlass einer Sanktion gegen sie durch ein Organ vorausgehe, beachtet werden. Die betroffene Person müsse zum tatsächlichen Sachverhalt und zu den tatsächlichen Umständen Stellung nehmen können. Ihr müssten alle für ihre Verteidigung erforderlichen Angaben mitgeteilt werden, und sie müsse in der Lage sein, ihren Standpunkt bekannt machen zu können. Auch ein Recht auf Akteneinsicht sei anzuerkennen, da es auf die effektive Ausübung der Verteidigungsrechte gerichtet sei. Ein Verstoß gegen das Recht auf Akteneinsicht könne im Übrigen nicht im gerichtlichen Verfahren beseitigt werden. Auf alle Fälle seien die Verteidigungsrechte und das Recht auf effektiven gerichtlichen Rechtsschutz nicht beachtet worden, da das Recht auf Akteneinsicht selbst im Verfahren vor dem Gericht nicht gewährt worden sei. Da die Begründung des streitigen Beschlusses nicht durch dem Gericht und der Rechtsmittelführerin zugängliche Beweise belegt worden sei, hätte sie ebenfalls als unzureichend angesehen werden müssen.

84. Es ergebe sich auch aus der Rechtsprechung des Gerichts selbst, dass die Beschränkungen, denen die Verteidigungsrechte vom Rat unterworfen würden, durch eine genaue und unparteiische gerichtliche Kontrolle auszugleichen seien( ). Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (im Folgenden auch: EGMR) stelle die gleichen Anforderungen( ).

85. Die Begründung des Urteils des Gerichts sei im Übrigen widersprüchlich, da es, während es in den Randnrn. 91 und 92 die Wahrung der Verteidigungsrechte als einen fundamentalen Grundsatz des Gemeinschaftsrechts anerkenne, entschieden habe, dass der Rat im Rahmen des gerichtlichen Verfahrens keine Beweise habe vorlegen müssen. Das Gericht habe sich nicht, wie es dies in Randnr. 106 des angefochtenen Urteils getan habe, für ausreichend informiert halten können, um seine Kontrollaufgabe wahrzunehmen, obwohl es keinen einzigen Beweis erhalten habe.

86. Der Rat und die anderen Streithelfer im Verfahren beantragen, den Rechtsmittelgrund als unbegründet zurückzuweisen. Nach ihrer Ansicht ist die Argumentation des Gerichts vom rechtlichen Standpunkt aus gesehen nicht zu beanstanden; eine Ausnahme bildet die Französische Republik, die nicht der Ansicht ist, dass die Rechtsprechung des Gerichtshofs zu den im Rahmen der Terrorismusbekämpfung erlassenen restriktiven Maßnahmen im vorliegenden Fall angewandt werden kann, da es sich hier um restriktive Maßnahmen handelt, die im Rahmen einer gegen ein Drittland gerichteten Regelung erlassen worden sind. Daher zieht die Französische Republik daraus keine besonderen rechtlichen Schlüsse für den vorliegenden Rechtsmittelgrund und beantragt auf alle Fälle dessen Zurückweisung.

3. Würdigung

87. Ich schlage vor, den vorliegenden Rechtsmittelgrund in zwei Teile zu untergliedern, die einen Rechtsfehler hinsichtlich der Beurteilung der Wahrung der Verteidigungsrechte und einen Rechtsfehler hinsichtlich des Anspruchs auf einen effektiven gerichtlichen Rechtsschutz betreffen. Die Rechtsmittelführerin macht außerdem geltend, dass die Begründung des angefochtenen Urteils einen Widerspruch enthalte.

88. Was den ersten Teil betrifft, widerspricht die Rechtsmittelführerin zunächst der Beurteilung, die das Gericht hinsichtlich der Begründung des streitigen Beschlusses durch den Rat vornimmt. Sie ist der Ansicht, dass der streitige Beschluss nicht die Gründe enthalte, die den Rat veranlasst hätten, den Rechtsakt zu erlassen, und dass das Gericht die Begründung nicht als ausreichend habe ansehen können, da der Rat in dem Verfahren, das zum Erlass des streitigen Beschlusses geführt hat, keinen einzigen Beweis vorgelegt habe.

89. Wie das Gericht ausgeführt hat, ist die Begründungspflicht ein im Primärrecht aufgestelltes Erfordernis( ) und wird in Art. 15 Abs. 3 der Verordnung Nr. 423/2007( ) wiederholt. Um zu beurteilen, ob die Pflicht zur Begründung eines Beschlusses, der von einem Organ der Union erlassen wurde, erfüllt wurde, ist zu prüfen, ob die von ihm betroffene Einrichtung der Begründung die Umstände, die die erlassene Maßnahme rechtfertigen, entnehmen und das zuständige Gericht seine Kontrollaufgabe wahrnehmen konnte. Klassischerweise brauchen in der Begründung nicht alle tatsächlich oder rechtlich einschlägigen Gesichtspunkte genannt zu werden, da die Frage, ob die Begründung eines Rechtsakts ausreichend ist, nicht nur anhand seines Wortlauts zu beurteilen ist, sondern auch anhand seines Kontexts sowie sämtlicher Rechtsvorschriften auf dem betreffenden Gebiet( ). Diese fundamentalen Grundsätze sind vom Gericht in Randnr. 82 des angefochtenen Urteils bestätigt worden.

90. Das Gericht hat auch darauf hingewiesen, dass die Begründungspflicht ein wesentlicher Grundsatz des Unionsrechts sei, von dem nur aufgrund zwingender Erwägungen abgewichen werden könne( ), und dass der Rat bei Erlass einer Maßnahme des Einfrierens von Geldern der betroffenen Einrichtung die „besonderen und konkreten“ Gründe mitzuteilen habe( ). Die Pflicht zur Begründung eines Rechtsakts ist je nach dem Gebiet, auf dem das Organ handelt, und der Wirkung, die es ihm beizumessen beabsichtigt, von unterschiedlicher Intensität. Insoweit hat das Gericht die Argumentation des Gerichtshofs bei im Rahmen der Terrorismusbekämpfung erlassenen restriktiven Maßnahmen, nach der unter Berücksichtigung des besonderen Kontexts, in dem der Erlass und die Durchführung solcher Maßnahmen erfolgen, der Rat seiner Begründungspflicht genügt, wenn er den Betroffenen die Gründe, die dazu geführt haben, ihnen gegenüber einen Beschluss, Gelder einzufrieren, zu erlassen, gleichzeitig mit dem Erlass der Maßnahme oder so bald wie möglich mitteilt( ), analog angewandt. Wenn man von dem Grundsatz ausgeht, dass restriktive Maßnahmen gegen Einrichtungen erlassen werden können, wenn diese im Verdacht stehen, für eine Politik, die einem Drittland zuzurechnen ist und von der Union bekämpft wird, zu handeln oder deren Sache zu dienen, sehe ich entgegen dem Vorbringen der Französischen Republik keinen Grund dafür, dass die Rechtsprechung des Gerichtshofs, die zu den Verteidigungsrechten von Personen oder Einrichtungen entwickelt wurde, die von einer im Rahmen der Terrorismusbekämpfung erlassenen restriktiven Maßnahme betroffen sind, in der vorliegenden Rechtssache nicht angewandt werden könnte.

91. In Anwendung der Kriterien, auf die ich soeben hingewiesen habe, hat das Gericht in Randnr. 84 des angefochtenen Urteils geprüft, ob der streitige Beschluss die einzelfallbezogenen und speziellen Gründe enthält, die den Rat veranlasst haben, seine Befugnis nach Art. 7 Abs. 2 Buchst. a und b gegenüber der Rechtsmittelführerin wahrzunehmen. Da sich das Gericht bei der Beurteilung von der Frage leiten ließ, ob die in dem streitigen Beschluss enthaltene Begründung der Rechtsmittelführerin ermöglicht hat, die Gründe zu verstehen, aus denen ihre Gelder eingefroren wurden, und ausreichend war, damit es selbst eine Kontrolle der Rechtmäßigkeit des streitigen Beschlusses vornehmen konnte, und dabei den besonderen Zusammenhang berücksichtigte, in den sich der genannte Beschluss einfügt, ist seine Analyse meines Erachtens rechtsfehlerfrei.

92. Zweitens kann dem Vorbringen der Rechtsmittelführerin, dass eine Begründung nicht als geeignet und ausreichend angesehen werden könne, wenn sie nicht durch Beweise belegt sei und dem Adressaten weder vor noch nach Erlass des Beschlusses Zugang gewährt worden sei( ), nicht gefolgt werden. Die Rechtsmittelführerin versucht hier das Ausreichen einer Begründung davon abhängig zu machen, dass zuvor rechtliches Gehör oder zumindest Akteneinsicht gewährt wurde, obwohl diese beiden Ausprägungen der Verteidigungsrechte verschieden gesehen werden müssen. Zum einen muss das Erfordernis einer Begründung, das lediglich das Ziel verfolgt, die betroffene Einrichtung ausreichend über die Gründe zu informieren, die das Organ veranlasst haben, ihre Gelder einzufrieren, damit sie weiß, was ihr vorgeworfen wird, und damit sie deren Stichhaltigkeit beurteilen und gegebenenfalls bestreiten kann, von dem Erfordernis des Vorliegens von tatsächlichen und gewichtigen Beweisen unterschieden werden. Zum anderen kann die Prüfung der Stichhaltigkeit der Begründung nur im Rahmen des gerichtlichen Verfahrens erfolgen – vor allem wenn, wie im vorliegenden Fall, die betroffene Person keine Akteneinsicht beantragt hat –, und bei dieser Prüfung ist die Vorlage von Beweisen erforderlich. Aber es ist auch erforderlich, dass diese Prüfung beantragt wird, und insoweit kann vom zuständigen Gericht nicht verlangt werden, dass es die Versäumnisse der Rechtsmittelführerin ausgleicht. Es ist aber festzustellen, dass die Rechtsmittelführerin keinen zulässigen Rechtsmittelgrund vorgetragen hat, mit dem sie den Gründen, auf die der Rat den streitigen Beschluss gestützt hat, widerspricht( ), und dass ein solcher Rechtsmittelgrund, der die materielle Rechtmäßigkeit des streitigen Beschlusses betrifft, nur geprüft werden kann, wenn er von der Rechtsmittelführerin geltend gemacht wird( ). Sie erhebt somit den Vorwurf der fehlenden Vorlage von Beweisen, die sowohl im vorgerichtlichen als auch im gerichtlichen Verfahren von ihr allein hätte veranlasst werden können.

93. Diese Situation unterscheidet sich von derjenigen in der Rechtssache People’s Mojahedin Organization of Iran/Rat( ), die von der Rechtsmittelführerin angeführt wird. Zum einen bestritt die Klägerin in dieser Rechtssache die Rechtmäßigkeit eines Beschlusses des Rates, durch den sie auf der Liste der Einrichtungen, deren Vermögen einzufrieren ist, belassen wurde, während es bei dem vorliegenden Rechtsmittel um die Prüfung der Rechtmäßigkeit des ersten Beschlusses geht, mit dem die Aufnahme der Bank Melli in die Liste beschlossen wurde. Zwar können gewisse Gestaltungen der Verteidigungsrechte im Vorverfahren gerechtfertigt sein, wenn es sich um die erste Aufnahme handelt, wie ich sogleich zeigen werde, doch müssten solche Gestaltungen strenger beurteilt werden, wenn es sich um einen Beschluss handelt, eine Person oder Einrichtung auf der Liste zu belassen( ). Zum anderen hatte sich der Rat in diesem Fall geweigert, dem Gericht die Informationen zu übermitteln, auf denen die Entscheidung beruhte, die Einrichtung auf der Liste zu belassen( ), obwohl er dazu aufgefordert worden war, und das Gericht somit daran gehindert, die Rechtmäßigkeit und Begründetheit der Maßnahmen zum Einfrieren von Geldern zu kontrollieren( ).

94. Es kann nicht bestritten werden, dass die Intensität der Verteidigungsrechte, die von dem den Rechtsakt erlassenden Organ in dem Verfahrensabschnitt vor oder unmittelbar nach seinem Erlass gewährleistet werden müssen, bei restriktiven Maßnahmen, wie sie hier in Rede stehen, geringer ausgeprägt ist, zumindest wenn sie zum ersten Mal gegen die betroffene Person oder Einrichtung erlassen werden. Die Rechtsprechung, auf die sich die Argumentation der Rechtsmittelführerin stützt, betrifft zwar die Verteidigungsrechte, die von den Organen im Rahmen des vorausgehenden Verwaltungsverfahrens, wenn es zum Erlass einer Sanktion führen kann, gewahrt werden müssen, sie ist aber im Kontext des Wettbewerbsrechts der Union entwickelt worden. Meines Erachtens kann man jedoch die vorliegende Situation mehr mit derjenigen vergleichen, die gegeben ist, wenn der Rat im Rahmen der Terrorismusbekämpfung restriktive Maßnahmen gegen Personen oder Einrichtungen erlässt. In diesem Zusammenhang hat der Gerichtshof eine Rechtsprechung entwickelt, nach der die Verteidigungsrechte, wie sie im Vorverfahren gewährleistet werden müssen, nicht absolut sind, und er hat anerkannt, dass bei restriktiven Maßnahmen die Mitteilung der Begründung vor der Aufnahme einer Organisation in eine Liste „die Wirksamkeit der mit dieser Verordnung angeordneten Maßnahmen des Einfrierens von Geldern … beeinträchtigen [könnte]“( ) und dass „solche Maßnahmen naturgemäß einen Überraschungseffekt haben und … unverzüglich zur Anwendung kommen [müssen]“( ). Die von der Rechtsmittelführerin angeführte Rechtsprechung ist somit nicht maßgeblich, und es zeigt sich deutlich, dass der Rat vor dem Erlass des streitigen Beschlusses weder verpflichtet war, der Rechtsmittelführerin die Begründung spontan mitzuteilen oder die Akten zu übermitteln, noch sie anzuhören( ). Das Gericht hat somit in Randnr. 93 des angefochtenen Urteils den Umfang der Verteidigungsrechte einer Einrichtung, die erstmals von einer restriktiven Maßnahme betroffen ist, wie sie von der Rechtsprechung definiert wird, durchaus korrekt ausgelegt.

95. Drittens ist zum Vorbringen der Rechtsmittelführerin, das auf das Fehlen der Vorlage von Beweisen gestützt ist, ohne Weiteres zu betonen, dass die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte, die zur Stützung dieses Rechtmittelgrundes geltend gemacht wird, nicht greift. Die Urteile Saadi/Italien und A./Vereinigtes Königreich( ) betreffen beide Art. 3 der Europäischen Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (im Folgenden: EMRK). Selbst wenn der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte in diesen beiden Urteilen entschieden hätte, dass es keine Abwägung zwischen einem Grundrecht und einem Ziel wie der Bekämpfung des Terrorismus geben könne, hätte er dies in Bezug auf das Verbot der Folter entschieden, das im Gegensatz zu den anderen in der EMRK verankerten Rechten absolut ist und nicht eingeschränkt werden kann.( )

96. Im Übrigen und in Bezug auf den zweiten Teil des vorliegenden Klagegrundes stehen dem Vorbringen der Rechtsmittelführerin, wonach das Fehlen der Vorlage von Beweisen durch den Rat vor und nach Klageerhebung ihr Recht auf einen effektiven gerichtlichen Rechtsschutz beeinträchtigt habe, unweigerlich zwei Faktoren entgegen.

97. Ich beschränke mich zunächst auf den Hinweis, dass, wie sich aus Randnr. 99 des angefochtenen Urteils ergibt, die Rechtsmittelführerin vor der Einreichung der Klage vor dem Gericht beim Rat nicht beantragt hat, Einsicht in ihre Akte nehmen zu können( ). Dann hat die Rechtsmittelführerin vor dem Gericht auch keinen zulässigen Klagegrund geltend gemacht, der darauf gerichtet war, die Richtigkeit der Feststellung des Rates zu bestreiten, wonach unter Berücksichtigung der in Nr. 4 von Abschnitt B des Anhangs V dargelegten Gründe davon ausgegangen wird, dass sie an Aktivitäten im Zusammenhang mit der nuklearen Proliferation im Iran beteiligt ist, diese unterstützt oder Unterstützung dafür bereitstellt( ). Wenn ein solcher Klagegrund korrekt geltend gemacht worden wäre, hätte der Rat Beweise vorlegen müssen, damit das Gericht eine Kontrolle dieser Punkte vornehmen kann. Da das Gericht nicht zur Stichhaltigkeit der aufgeführten Gründe Stellung nehmen musste, kann das Fehlen der Vorlage von Beweisen weder das Urteil des Gerichts fehlerhaft gemacht noch das Recht der Rechtsmittelführerin auf einen effektiven gerichtlichen Rechtsschutz verletzt haben. Was die Prüfung anderer Klagegründe betrifft, ist das Gericht Herr des Verfahrens und kann, und zwar nur dann, wenn es dies für nötig hält, weitere Beweismaßnahmen anordnen( ).

98. Was schließlich den Vorwurf einer widersprüchlichen Begründung angeht, hat das Gericht bereits in den von der Rechtsmittelführerin erwähnten Randnrn. 91 und 92 des angefochtenen Urteils den fundamentalen Grundsatz der Wahrung der Verteidigungsrechte und gleichzeitig die Möglichkeit einer Gestaltung dieser Rechte bestätigt, insbesondere des Rechts auf Mitteilung der belastenden Umstände bei zwingenden Erwägungen der Sicherheit oder der Gestaltung der internationalen Beziehungen der Gemeinschaft( ). Auf alle Fälle wird in den Randnrn. 96 bis 102 des angefochtenen Urteils, die im Widerspruch zu der zuvor dargelegten Feststellung des Rates stehen sollen, nur festgestellt, dass die Rechtsmittelführerin in die Lage versetzt wurde, die Gründe für ihre Aufnahme zu verstehen, ohne dass der Rat von Amts wegen Zugang zu seinen Akten hätte gewähren oder eine Anhörung hätte durchführen müssen. Entgegen dem Vorbringen der Rechtsmittelführerin hat das Gericht also niemals bestätigt, dass die Verteidigungsrechte den Rat, selbst im Rahmen des gerichtlichen Verfahrens, nicht verpflichten, seine Beweise zu übermitteln( ). Ich weise auch noch darauf hin, dass das Gericht außerdem in den Randnrn. 100 und 101 des angefochtenen Urteils die Gründe geprüft hat, die die Bank Melli geltend gemacht hat, um zu rechtfertigen, dass sie es versäumt hat, Zugang zu ihren Akten zu verlangen, dass es aber zu dem Schluss gekommen ist, dass die Argumente, die in diesem Rahmen vorgetragen wurden, nicht durchgreifen. Ich habe somit Mühe, in den betroffenen Abschnitten des angefochtenen Urteils irgendeine widersprüchliche Begründung zu sehen.

99. Somit ist der dritte Rechtsmittelgrund insgesamt als unbegründet zurückzuweisen.

D – Zum ersten hilfsweise angeführten Rechtsmittelgrund: Ermessensfehlgebrauch des Rates

1. Das angefochtene Urteil

100. Das Gericht hat in den Randnrn. 51 und 52 des angefochtenen Urteils bei der Prüfung des ersten Klagegrundes entschieden, dass die Art. 60 EG und 301 EG keinen Anhaltspunkt dafür enthielten, dass die der Gemeinschaft mit diesen Bestimmungen zugewiesene Zuständigkeit auf die Umsetzung der vom Sicherheitsrat beschlossenen Maßnahmen beschränkt wäre. Der Rat sei demzufolge für den Erlass von Art. 7 Abs. 2 der Verordnung Nr. 423/2007 zuständig gewesen, der zum Einfrieren der Vermögenswerte von Einrichtungen ermächtige, die vom Sicherheitsrat nicht bezeichnet worden seien, die aber nach Auffassung des Rates an der nuklearen Proliferation beteiligt seien, direkt damit in Verbindung stünden oder Unterstützung dafür bereitstellten. Das Gericht hat dann ausgeführt, dass der sechste Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 423/2007 den Rat verpflichte, seine Befugnisse aus Art. 7 Abs. 2 im Hinblick auf die Ziele der Resolution 1737 (2006) auszuüben. Es hat entschieden, dass diese Verpflichtung nicht bedeute, dass der Rat restriktive Maßnahmen nur gegenüber Einrichtungen durchsetzen könne, die vom Sicherheitsrat in einer Resolution bezeichnet würden.

101. In den Randnrn. 64 und 65 des angefochtenen Urteils, in denen das Gericht den dritten Rechtsmittelgrund prüft, mit dem ein Verstoß gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz und eine Verletzung des Eigentumsrechts gerügt wird, hat es entschieden, dass der Rat über eine autonome Befugnis nach Art. 7 Abs. 2 der Verordnung Nr. 423/2007 verfüge, dessen Ziel nicht darin bestehe, Resolutionen des Sicherheitsrats im Bereich der nuklearen Proliferation umzusetzen. Das Ziel dieses Artikels und des streitigen Beschlusses, der diesen umsetze, sei es, sicherzustellen, dass die mit der Resolution 1737 (2006) verfolgten Ziele durch den Beschluss selbständiger restriktiver Maßnahmen erreicht würden. Das Gericht kam somit zu dem Schluss, dass Art. 7 Abs. 2 der Verordnung Nr. 423/2007 nicht die zweite Resolution, die der Sicherheitsrat in dem Bereich erlassen habe, d. h. die Resolution Nr. 1803 (2008), umsetzen sollte, in der er sich darauf beschränkt habe, die Staaten zur Wachsamkeit gegenüber der Rechtsmittelführerin aufzufordern( ). Demzufolge könnten Inhalt und Ziele dieser Resolution keine Kriterien sein, anhand deren die Verhältnismäßigkeit des streitigen Beschlusses geprüft werden müsse.

2. Vorbringen der Verfahrensbeteiligten

102. Die Rechtsmittelführerin trägt vor, das Gericht habe einen Rechtsfehler begangen, indem es die Erheblichkeit der Resolutionen 1737 (2006), 1747 (2007)( ) und 1803 (2008) des Sicherheitsrats für die Definition des Ermessens des Rates abgelehnt habe. Das Verhältnis zwischen der Verordnung Nr. 423/2007 und den Resolutionen ergebe sich bereits aus dem Wortlaut der Verordnung, insbesondere aus ihren Erwägungsgründen 1, 2, 5 und 6. Die Rechtsmittelführerin stellt fest, dass die Resolution 1803 (2008) zeitlich vor dem streitigen Beschluss erlassen worden sei, so dass der Rat hätte berücksichtigen müssen, dass der Sicherheitsrat gegenüber der Rechtsmittelführerin nur Wachsamkeit gefordert habe. Dadurch, dass das Gericht anders entschieden habe, habe es einen Rechtsfehler begangen.

103. Außerdem hat das Gericht nach Ansicht der Rechtsmittelführerin einerseits die Erheblichkeit der Resolutionen des Sicherheitsrats hervorgehoben (in Randnr. 52 des angefochtenen Urteils), andererseits aber die Befugnis des Rates als autonom im Verhältnis zu diesen Resolutionen beschrieben (Randnrn. 64 und 65). Daraus ergebe sich ein Widerspruch in der Begründung, der dem Urteil als Fehler anhafte. Die Befugnis des Rates sei eine durch die Resolutionen des Sicherheitsrats gebundene Befugnis, ein Umstand, den das Gericht bei der Feststellung, ob der streitige Beschluss den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz und das Eigentumsrecht der Klägerin verletzt habe, hätte berücksichtigen müssen.

104. Die anderen Verfahrensbeteiligten kommen zu dem Ergebnis, dass der Rechtsmittelgrund unbegründet sei. Der Rat hat in seiner Rechtsmittelbeantwortung vorgetragen, dass es der Union freistehe, autonome Maßnahmen zu treffen, um die in der Resolution festgelegten Ziele zu verfolgen. Wenn der Rat als Folge einer Resolution des Sicherheitsrats einen Rechtsakt erlasse, müssten die autonomen Maßnahmen, die der Rat erlasse, die in der Resolution festgelegten Ziele verfolgen. Im vorliegenden Fall stimme die autonome Entscheidung, die Gelder von Einrichtungen einzufrieren, die nicht vom Sicherheitsrat bezeichnet worden seien, mit dem Ziel überein, das dieser verfolge, nämlich den Iran daran zu hindern, die Entwicklung seines Nuklearprogramms fortzusetzen.

3. Würdigung

105. Um über den vorliegenden Rechtsmittelgrund zu entscheiden, erscheint es notwendig, sich den normativen Kontext, in dem der streitige Beschluss ergangen ist, noch einmal zu vergegenwärtigen.

106. Der Gemeinsame Standpunkt 2007/140 hat in der Rechtsordnung der Union die Resolution 1737 (2006) umgesetzt. Die Umsetzung dieser Resolution beruht auf dem alleinigen Willen der Union, mit ihrem Tätigwerden zum Erreichen der Ziele der Vereinten Nationen beizutragen und die Erfüllung der internationalen Verpflichtungen ihrer Mitgliedstaaten nicht scheitern zu lassen, aber nicht auf einer positiven und unmittelbaren Pflicht der Union, die Resolutionen des Sicherheitsrats umzusetzen, da sie kein Unterzeichnerstaat der Charta der Vereinten Nationen ist.

107. Zugleich mit der Umsetzung der genannten Resolution sah der Gemeinsame Standpunkt in seinem Art. 5 Abs. 1 Buchst. b auch vor, dass der Rat ein Einfrieren der Gelder gegenüber nicht in der Resolution 1737 (2006) bezeichneten Personen, Organisationen und Einrichtungen beschließen kann, von denen aber feststeht, dass sie „an den proliferationsrelevanten nuklearen Tätigkeiten Irans oder an der Entwicklung von Trägersystemen für Kernwaffen beteiligt sind, direkt damit in Verbindung stehen oder Unterstützung dafür bereitstellen, oder Personen oder Einrichtungen, die in ihrem Namen oder auf ihre Weisung handeln, oder Einrichtungen, die in deren Eigentum oder unter deren Kontrolle stehen, auch durch unerlaubte Mittel“. Der zehnte Erwägungsgrund des Gemeinsamen Standpunkts 2007/140 erläutert die Gründe, warum der Rat über das hinausgehen wollte, was die Resolution vorsah, indem es darin heißt, dass „[g]emäß den Schlussfolgerungen des [Europäischen] Rates … und zur Erreichung der in der Resolution UNSCR 1737 (2006) enthaltenen Ziele“ das Einfrieren auf Personen und Einrichtungen ausgedehnt werden sollte, die vom Rat „in Anwendung derselben Kriterien, die vom VN-Sicherheitsrat oder vom Ausschuss zur Identifizierung der betreffenden Personen angewandt werden“, bezeichnet werden.

108. Die Verordnung Nr. 423/2007 ist kurze Zeit nach dem Gemeinsamen Standpunkt 2007/140 erlassen worden, da genau dieser Gemeinsame Standpunkt vorsah, dass die Gemeinschaft tätig werden müsse, damit bestimmte, von ihm angeordnete Maßnahmen durchgeführt werden könnten( ). Folglich setzt die Verordnung Nr. 423/2007 die Resolution 1737 (2006) in Bezug auf die Gemeinschaft um und führt dabei die Logik des Gemeinsamen Standpunkts 2007/140 fort: Dem Rat wird nämlich nach Art. 7 Abs. 2 der Verordnung Nr. 423/2007 eine eigene einseitige Befugnis eingeräumt, die Befugnis, unter Verwendung der vom Sicherheitsrat festgelegten Kriterien die Personen, Organisationen und Einrichtungen festzustellen, die an den proliferationsrelevanten nuklearen Tätigkeiten Irans oder an der Entwicklung von Trägersystemen für Kernwaffen beteiligt sind, direkt damit in Verbindung stehen oder Unterstützung dafür bereitstellen. Demnach verfolgt die dem Rat in dem Sinne eingeräumte autonome Befugnis, dass er nicht von der Verhängung restriktiver Maßnahmen durch den Sicherheitsrat gegen von ihm bezeichnete Personen, Organisationen und Einrichtungen abhängig ist, das ursprüngliche Ziel der Resolution 1737/2006, das die Union und dann die Gemeinschaft in der Zwischenzeit zu ihrem eigenen gemacht haben. Es ergibt sich ganz deutlich, sowohl aus dem gemeinsamen Standpunkt als auch aus der Verordnung, dass die autonome Befugnis des Rates allein zu dem Zweck ausgeübt werden darf, das Ziel der Vereinten Nationen zu erreichen. Die Ausführungen des Gerichts in dieser Hinsicht( ) sind nicht zu beanstanden.

109. Folglich müssen hinsichtlich der Würdigung der Befugnis des Rates in dem Bereich zwei Fallgestaltungen deutlich unterschieden werden.

110. Zum einen verweist Art. 7 Abs. 1 der Verordnung Nr. 423/2007 ausschließlich auf die Liste der Personen, Organisationen und Einrichtungen, die vom Sicherheitsrat oder dem Sanktionsausschuss nach Nr. 12 der Resolution 1737 (2006), auf die die Verordnung ausdrücklich Bezug nimmt, erstellt wurde.

111. Zum anderen ist in Art. 7 Abs. 2 dieser Verordnung eine Befugnis verankert, die, auch wenn sie das gleiche Ziel verfolgt wie die Resolution 1737 (2006), unter dem Gesichtspunkt der Feststellung und der Aufnahme in die Listen autonom ist. Nur das verfolgte Ziel der Vereinten Nationen ist also – indirekt – ein Parameter für die Rechtmäßigkeit des Tätigwerdens des Rates nach Art. 7 Abs. 2 dieser Verordnung. Folglich wirkt sich der Umstand, dass die Rechtsmittelführerin vom Sicherheitsrat oder vom Sanktionsausschuss nicht als Einrichtung festgestellt worden ist, deren Vermögenswerte eingefroren werden müssen, sondern nur nach Nr. 10 der Resolution 1803 (2008) als Einrichtung, gegenüber der die Mitgliedstaaten wachsam sein müssen, nicht aus, da eine autonome Befugnis des Rates für die Aufnahme auf Gemeinschaftsebene deutlich verankert wurde.

112. In dieser Hinsicht weise ich darauf hin, dass der streitige Beschluss bereits nach seiner Überschrift auf die Umsetzung von Art. 7 Abs. 2 der Verordnung Nr. 423/2007 gerichtet ist. Der Erlass der Resolution 1803 (2008) hat sich zwar auf diese Verordnung ausgewirkt, da sie einer ihrer Änderungen zugrunde lag( ), aber nur insoweit, als der Sicherheitsrat dort neue Personen, Organisationen und Einrichtungen aufgenommen hat. Der Erlass dieser neuen Resolution hatte somit nur Auswirkungen im Hinblick auf Art. 7 Abs. 1 der Verordnung Nr. 423/2007, da sie die Aktualisierung des Anhangs der genannten Verordnung ermöglichte, in dem die vom Sicherheitsrat bezeichneten Einrichtungen in einer Liste aufgeführt sind. Es ist desh