SCHLUßANTRÄGE DES GENERALANWALTS

PIETER VERLOREN VAN THEMAAT

VOM 26. SEPTEMBER 1984 ( 1 )

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

1. Die Rechtssache Carciati

In allen schriftlichen und/oder mündlichen Erklärungen, die in der vorliegenden Rechtssache abgegeben worden sind, wird zu Recht besonderes Augenmerk auf Ihr Urteil vom 9. Oktober 1980 in der Rechtssache Carciati (823/79, Slg. S. 2773) gerichtet. In diesem Urteil haben Sie für Recht erkannt: „Die Vorschriften des EWG-Vertrags über den freien Warenverkehr stehen einer einzelstaatlichen Regelung nicht entgegen, wonach es den im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats wohnhaften Personen unter Strafe verboten ist, Kraftfahrzeuge zu benutzen, denen eine Regelung über die vorübergehende Einfuhr zugute gekommen ist und für die daher keine Mehrwertsteuer zu entrichten war.“ Wenn diesem Ausspruch eine allgemeingültige, nicht auf die Umstände des Carciati-Falls beschränkte Bedeutung beigemessen werden müßte, wäre die Beantwortung der Ihnen jetzt vorgelegten Frage einfach. Randnummer 9 der Entscheidungsgründe des Urteils und der in der Rechtssache Carciati festgestellte Sachverhalt lassen jedoch Zweifel an der Allgemeingültigkeit der Entscheidung aufkommen. Die Randnummer lautet wie folgt: „Den Mitgliedstaaten verbleiben also weitgehende Befugnisse auf dem Gebiet der vorübergehenden Einfuhr, die ihnen die Unterbindung von Steuerhinterziehungen ermöglichen sollen. Soweit die zu diesem Zweck getroffenen Maßnahmen nicht unverhältnismäßig sind, sind sie demnach mit dem Grundsatz des freien Warenverkehrs vereinbar“ (Hervorhebung durch mich). Der Zweifel hinsichtlich der Tragweite des Carciati-Urteils, den das vorlegende Gericht in der heute zur Debatte stehenden Rechtssache Abbink äußert, beruht, wie sein Zitat einer Antwort der Kommision auf eine parlamentarische Anfrage erkennen läßt, offensichtlich indirekt auf den zitierten Entscheidungsgründen.

Was den im Carciati-Fall wesentlichen Sachverhalt angeht, so läßt sich dem Urteil folgendes entnehmen. Herr Carciati wohnte in Italien. Nichts in dem Urteil deutet darauf hin, daß er einen zweiten Wohnsitz in der Bundesrepublik Deutschland gehabt hätte, wo sein Arbeitgeber offensichtlich ansässig war. Aus dem Urteil geht nur hervor, daß dieser Arbeitgeber Herrn Carciati offensichtlich ein Auto mit deutschem Kennzeichen überließ, das er für Geschäftsreisen in Italien benutzte. Das Urteil enthält keinen Anhaltspunkt für eine zeitliche Beschränkung dieses Gebrauchs, und aus dem festen Wohnsitz von Herrn Carciati in Italien konnte sicherlich eine Vermutung für einen regelmäßigen Gebrauch und damit für eine schwerwiegende Hinterziehung der für importierte Autos zu zahlenden italienischen Umsatzsteuer hergeleitet werden. Schließlich ging es in jenem Fall offensichtlich nicht um die Ein- oder Ausfuhr anderer Güter als des betreffenden Autos.

Sowohl der eigentliche Entscheidungstenor als auch die erwähnte Randnummer 9 der Entscheidungsgründe dieses Urteils müssen meines Erachtens vor dem Hintergrund dieser Tatsachen gesehen werden. Vor allem der völlig andere Sachverhalt in der Rechtssache Abbink legt die Frage nahe, ob Ihr im Carciati-Fall ergangenes Urteil in der hier vorliegenden Rechtssache nicht präzisiert werden sollte.

2. Der Sachverhalt in der Rechtssache Abbink und die Vorlagefrage

Wie sich aus den Akten ergibt, hat Herr Abbink anders als Herr Cardati außer seinem Wohnsitz in Rijnsburg auch einen Wohnsitz in der Bundesrepublik Deutschland, wo sein Arbeitgeber ansässig ist und wo er einen größeren Teil des Jahres verbringt als in den Niederlanden. Zweimal wöchentlich fährt er mit dem Lastkraftwagen seines Arbeitgebers von Deutschland in die Niederlande, um Blumen in Aalsmeer zu kaufen, die er dann am Tag nach seiner Rückkehr nach Deutschland bei den Kunden der Blumengroßhandlung seines Arbeitgebers abliefert. Ausweislich der Akten verbringt er vier Nächte, zwei Arbeitstage voll und vier Arbeitstage teilweise in Deutschland sowie drei Arbeitstage teilweise und drei Nächte in den Niederlanden. Einmal wöchentlich fährt er mit dem Personenkraftwagen seines Arbeitgebers zurück nach Deutschland, und bei einer dieser Rückreisen erhielt er am 7. Dezember 1981 ein Strafmandat wegen Verstoßes gegen Artikel 25 der „Beschikking Vrijstellingen Tarifbesluit 1960“, weil die für die Einfuhr dieses Autos „vorgeschriebene Eingangsabgabe“ (offensichtlich ist damit die Umsatzsteuer gemeint) nicht entrichtet worden war. Aufgrund dieses Protokolls forderte die Finanzverwaltung ihn auf, die ausstehenden Eingangsabgaben (offensichtlich: Umsatzsteuer) in Höhe von 8508 HFL zu zahlen. Dagegen erhob er nach Zurückweisung seines Einspruchs Klage bei der Belastingkamer des Gerechtshof Arnheim. Daneben wurde gegen ihn ein Strafverfahren vor der Arrondissementsrechtbank Arnheim (Politierechter) wegen Verstoßes gegen die niederländischen Rechtsvorschriften über die vorübergehende Einfuhr bestimmter Verkehrsmittel innerhalb der Gemeinschaft durchgeführt. Dieser Politierechter hat Ihnen unter Hinweis auf die Antwort der Kommission auf die Anfrage Nr. 22/82 des Mitglieds des Parlaments Rogalla (ABl. C 262, 1982, S. 1) folgende Frage vorgelegt: „Ist im Hinblick auf die vorerwähnte Antwort der Kommission eine nationale Regelung, wonach es den im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats wohnhaften Personen unter Strafe verboten ist, Kraftfahrzeuge zu benutzen, die unter eine Regelung über die vorübergehende Einfuhr fallen und für die deshalb keine Eingangsabgaben (offensichtlich wiederum: Umsatzsteuer) zu entrichten sind, mit den Vorschriften des EWG-Vertrags über den freien Warenverkehr vereinbar, wenn diese vorübergehende Benutzung nicht mit Steuerhinterziehungsabsicht erfolgt?“ Wegen des weiteren Inhalts des Vorlagebeschlusses und seiner Anlagen verweise ich auf die Zusammenfassung im Sitzungsbericht.

3. Abgegebene Erklärungen

Auch wegen der abgegebenen schriftlichen Erklärungen kann ich größtenteils auf den Sitzungsbericht verweisen.

Die niederländische Regierung ist der Ansicht, Ihr Urteil im Carciati-Fall enthalte bereits eine klare und richtige Antwort für die vorliegende Rechtssache. Dieser Ansicht hat sich die dänische Regierung in der mündlichen Verhandlung angeschlossen. Der Angeklagte des Ausgangsverfahren trägt im wesentlichen vor, es handele sich hier um eine regelmäßige grenzüberschreitende Benutzung eines Autos seines deutschen Arbeitgebers im Rahmen der Ausübung seiner normalen Berufstätigkeit, d. h. des Handels mit niederländischen Blumen in Deutschland. Von betrügerischer Einfuhr könne bei einer solchen nach ihrer Art grenzüberschreitenden Berufsausübung keine Rede sein. Auf der anderen Seite beeinträchtige die Belastung des betreffenden Kraftfahrzeugs in den Niederlanden, die zu der Belastung in Deutschland hinzukomme, erheblich die Ausübung des Blumenhandels in der beschriebenen Art und Weise. Die Erhebung der niederländischen Abgabe verletze daher offenkundig die gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften über den freien Warenverkehr. Die Kommission hat sowohl in ihren schriftlichen Erklärungen als auch in der mündlichen Verhandlung eine Vielzahl praktischer Beispielsfälle angeführt, aus denen hervorgehe, daß die zahlenmäßig zunehmenden grenzüberschreitenden Beziehungen familiärer und beruflicher Art in vielerlei Hinsicht durch die umsatzsteuerrechtlichen Vorschriften vereitelt würden. Alle diese praktischen Probleme seien auf das den Steuergesetzgebungen zugrunde liegende Prinzip zurückzuführen, wonach ein Gebietsansässiger des Mitgliedstaats A in diesem Staat kein im Mitgliedstaat B zugelassenes Fahrzeug führen dürfe; dadurch sollten Steuerhinterziehungen verhindert werden. Da die bestehenden Steuerbefreiungsvorschriften für die meisten dieser praktischen Probleme keine Lösung böten, beeinträchtige das genannte Verbotsprinzip nicht nur den freien Warenverkehr, sondern auch den freien Personen- und Dienstleistungsverkehr erheblich. Wie die Antwort der Kommission auf Fragen des Gerichtshofes in der mündlichen Verhandlung zeigen, ist eine Ergänzung der Richtlinie 83/192/EWG vom 28. März 1983 hinsichtlich dieser Probleme kurzfristig nicht zu erwarten. Das Hauptproblem liegt angeblich in der ursprünglichen Definition des Begriffs „Einfuhr“ in der Sechsten Richtlinie zur Harmonisierung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Umsatzsteuern (ABl. L 145, 1977). Was den Sachverhalt im vorliegenden Fall betrifft, so weist auch die Kommission darauf hin, daß dieser sich wesentlich vom Sachverhalt im Carciati-Fall unterscheide. Hier werde insbesondere auch der freie Verkehr anderer Waren als Autos, nämlich die Ausfuhr von Blumen aus den Niederlanden nach Deutschland, beträchtlich beschränkt. Schließlich weist die Kommission auf die mögliche Bedeutung Ihres Urteils in der Rechtssache 15/81 (Schul, Slg. 1982, 1409) für die vorliegende Rechtssache hin. Unter Berücksichtigung aller weiteren hier in Rede stehenden Freiheitsrechte sowie Ihres Urteils in der Rechtssache „Cassis de Dijon“ (120/78, Slg. 1979, 649) schlägt die Kommission abschließend vor, die Ihnen gestellte Frage wie folgt zu beantworten :

„Beim gegenwärtigen Stand des Gemeinschaftsrechts müssen die Einschränkungen des freien Warenverkehrs, der Freizügigkeit der Arbeitnehmer, des Niederlassungsrechts oder des freien Dienstleistungsverkehrs hingenommen werden, soweit sie notwendig sind, um Erfordernissen vor allem einer wirksamen steuerlichen Kontrolle gerecht zu werden. Das undifferenzierte Verbot, wonach ein Gebietsansässiger eines Staates in diesem Staat kein in einem anderen Staat zugelassenes Fahrzeug führen darf, geht jedoch über das insoweit Erforderliche hinaus und kann daher den durch den EWG-Vertrag verliehenen Grundfreiheiten nicht vorgehen.“

4. Eigene Beurteilung

Ich würde der Kommission nicht auf ihrem Weg einer so weitgefaßten Antwort folgen, und empfehle Ihnen, Ihre Antwort strikt auf die wichtigsten verallgemeinerten Umstände des konkreten Falls zu beschränken, wie diese aus dem Vorlagebeschluß, den damit verbundenen Unterlagen sowie den übrigen Akten hervorgehen. Die Frage des vorlegenden Gerichts kann dann meines Erachtens klarstellend wie folgt formuliert werden: „Verbietet Artikel 38 Absatz 2 EWG-Vertrag in Verbindung vor allem mit Artikel 34 EWG-Vertrag, daß die Ausfuhr eines einer gemeinsamen Marktorganisation unterliegenden Agrarprodukts (hier: Blumen) aus dem Mitgliedstaat A mittelbar dadurch beschränkt wird, daß einem Arbeitnehmer (mit Wohnsitzen in den Mitgliedstaaten A und B) eines im Mitgliedstaat B ansässigen Arbeitgebers, der einen Großhandel mit diesem Argarprodukt betreibt, im Rahmen steuerlicher Kontrollmaßnahmen untersagt wird, ein im Mitgliedstaat B zugelassenes und dort der Umsatzsteuer unterworfenes Kraftfahrzeug seines Arbeitgebers im Mitgliedstaat A ohne Entrichtung von Umsatzsteuer im nachweislichen Zusammenhang mit der regelmäßigen Ausfuhr des betreffenden Agrarprodukts aus dem Mitgliedstaat A nach dem Mitgliedstaat B zu benutzen?“

Die auf diese Weise präzisierte Frage muß nach meinem Dafürhalten aus den folgenden Gründen bejaht werden.

Aufgrund Ihrer gefestigten Rechtsprechung zur Anwendung von Artikel 34 EWG-Vertrag im Agragsektor kommt, wenn eine gemeinsame Marktorganisation gegeben ist, der Kernsatz Ihres Urteils Dassonville ohne Einschränkung zum Tragen. Jede unmittelbare oder mittelbare Behinderung der Einfuhr von Agrarprodukten, die einer gemeinsamen Marktorganisation unterliegen, muß deshalb grundsätzlich für mit Artikel 34 unvereinbar angesehen werden: Ich verweise in diesem Zusammenhang unter anderem auf Ihre Urteile in den Rechtssachen 190/73 (Van Haaster, Slg. 1974, 1123), 111/76 (Van den Hazel, Slg. 1977, 901), 83/78 (Pigs Marketing Board, Slg. 1978, 2347), 177/78 (Pigs and Bacon Commission, Slg. 1979, 2161), 94/79 (Pieter Vriend, Slg. 1980, 327) und auf das unlängst ergangene Urteil vom 7. Februar 1984 in der Rechtssache 237/82 (Jongeneel Kaas BV/Niederländischer Staat, Slg. 1984, 483. In der von der Kommission zitierten Rechtssache Groenveld (15/79, Slg. 1979, 3409) handelte es sich um ein Erzeugnis, das keiner gemeinsamen Marktordnung unterlag, und dies war der Grund dafür, daß Artikel 34 einschränkend ausgelegt wurde. In der vorliegenden Rechtssache geht es dagegen um die Einfuhr von Blumen, für die sehr wohl eine solche Marktorganisation besteht.

In Ihrem ebenfalls von der Kommission zitierten Urteil „Cassis de Dijon“ (Rechtssache 120/78, Slg. 1979, 649) heißt es in Randnummer 8 Satz 2 der Entscheidungsgründe unter anderem: „Hemmnisse für den Binnenhandel der Gemeinschaft, die sich aus den Unterschieden der nationalen Regelungen über die Vermarktung dieser Erzeugnisse ergeben, müssen hingenommen werden, soweit diese Bestimmungen notwendig sind, um zwingenden Erfordernissen gerecht zu werden, insbesondere den Erfordernissen einer wirksamen steuerlichen Kontrolle ...“. An sich halte ich es für möglich, auf der Grundlage dieser Rechtsausführungen auch mittelbare Ausfuhrhemmnisse für einer Marktorganisation unterliegende Erzeugnisse zu rechtfertigen, die auf steuerliche Kontrollen bei der vorübergehenden Einfuhr von Fahrzeugen zurückgehen. Angesichts des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes, den Sie in ständiger Rechtsprechung auf diesem Gebiet entwickelt haben, sind Handelshemmnisse, die durch solche steuerlichen Kontrollmaßnahmen oder durch andere grundsätzlich zulässige Maßnahmen bewirkt werden, jedoch nicht akzeptabel, wenn das verfolgte Ziel auch durch Maßnahmen erreicht werden kann, die den Handel weniger beschränken. Dabei müssen sicherlich auch die vernünftigen Möglichkeiten einer normal funktionierenden Verwaltung in Betracht gezogen werden. Ich verweise dazu unter anderem auf Ihre Urteile in den Rechtssachen 104/75 (De Peijper, Slg. 1976, 613), 2/78 (Kommission/Belgien, Slg. 1979, 1761) und 120/78 (Rewe, Slg. 1979, 649). Für mich steht außer Zweifel, daß in Fällen wie dem hier vorliegenden eine ausreichende Garantie gegen Steuervergehen gegeben ist, wenn eine zuständige Behörde des Landes, in dem der Arbeitgeber ansässig ist, erklärt, die Benutzung des Autos sei in unmittelbarem Zusammenhang mit der regelmäßigen Ausfuhr von Blumen aus den Niederlanden nach Deutschland notwendig. Zu einem anderen Ergebnis können auch die materiellrechtlichen Vorschriften über die Besteuerung vorübergehend eingeführter Kraftfahrzeuge nicht führen, soweit diese Vorschriften eine doppelte Umsatzsteuerbelastung von unter solchen Bedingungen jedesmal für einige Tage „eingeführten“ Kraftfahrzeugen zur Folge hätten. Ich verweise in diesem Zusammenhang auf die Entscheidungsgründe Ihres Urteils in der Rechtssache Schul (15/81, Slg. 1982, 1409, insbesondere Randnummern 31 bis 34 und 44).

Den vorgeschlagenen Schlußfolgerungen steht auch nicht die vom vorlegenden Gericht zitierte Richlinie 83/182/EWG (ABl. L 305, 1983, S. 59) entgegen. Erstens war diese Richtlinie zum Zeitpunkt der zur Last gelegten strafbaren Handlung noch nicht erlassen. Zweitens hat der Gerichtshof bereits in den Rechtssachen 104/75 (De Peijper, Slg. 1976, 613), 5/77 (Tedeschi, Slg. 1977, 1555) und 251/78 (Denkavit, Slg. 1979, 3369) entschieden, daß Harmonisierungsrichtlinien die in Artikel 36 den Mitgliedstaaten belassenen Befugnisse zur Beschränkung des Handels nicht erweitern, sondern allein begrenzen können. Drittens können allgemein formulierte Steuerbefreiungen bei der Einfuhr zwar nur durch den Gemeinschaftsgesetzgeber festgelegt werden. Es steht für mich aber außer Zweifel, daß eine weitläufige und vielfältige Kasuistik, wie sie die Kommission im vorliegenden Verfahren angeführt hat, durch den Gesetzgeber nicht oder nur nach einer unvertretbar langen Zeitspanne geregelt werden kann und daß der Richter für eine derartige Aufgabe in Streitfällen besser geeignet ist. Dies gilt vor allem dann, wenn in einem konkreten Fall die Interessen der Finanzverwaltung und die zwingenden Vorschriften des Vertrages über die „Schaffung eines gemeinsamen Marktes mit binnenähnlichen Verhältnissen“ gegeneinander abgewogen werden müssen. Dieses Ziel der Harmonisierungsrichtlinien im Bereich der Umsatzsteuer wird in den Begründungserwägungen der Richtlinie 83/182/EWG noch einmal in Erinnerung gerufen. Es wird auch bereits in der Ersten Richtlinie des Rates vom 11. April 1967 zur Harmonisierung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Umsatzsteuer (ABl. 1967, S. 1301) genannt. Der zwingenden Vorschrift des Artikels 8 Absatz 7 EWG-Vertrag, wonach „das Ende der Übergangszeit gleichzeitig der Endtermin... für die Durchführung aller Maßnahmen [ist], die zur Errichtung des Gemeinsamen Marktes gehören“, wurde in Artikel 4 der Ersten Richtlinie auch ausdrücklich dadurch Rechnung getragen, daß der Kommission aufgegeben wurde, alle hierfür auf dem Gebiet der Harmonisierung der Umsatzsteuern erforderlichen Vorschläge vor Ablauf des Jahres 1968 zu unterbreiten. Aus den Auskünften, die die Kommission in der mündlichen Verhandlung auf Fragen des Gerichtshofes hin erteilt hat, gewinnt man freilich den Eindruck, daß sie die Verpflichtungen zur Abschaffung der Binnengrenzen, die gemäß Artikel 8 Absatz 7 auch für die Harmonisierung der Umsatzsteuern bei Kraftfahrzeugen gelten, sogar aus ihrem neuen Aktionsprogramm zur baldigen Verwirklichung eines Gemeinsamen Marktes gestrichen hat. Die Kommission war nämlich nicht in der Lage, irgendeinen Termin für die in der letzten Begründungserwägung der Richtlinie 83/182/EWG in Aussicht gestellten weiteren Liberalisierungsrichtlinien über die vorübergehende Einfuhr von Kraftfahrzeugen zu nennen.

5. Schlußfolgerung

Zusammenfassend meine ich, daß aufgrund des in Ihrem Urteil in der Rechtssache Carciati (Randnummer 9 der Entscheidungsgründe) anerkannten Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes dieses Urteil im vorliegenden Fall wegen des hier völlig anders gelagerten Sachverhaltes einer Klarstellung bedarf. Insbesondere sollte im vorliegenden Fall eine Abwägung zwischen dem Interesse, Steuerhinterziehungen bei der Einfuhr von Kraftfahrzeugen vorzubeugen, und dem Interesse, von einer gemeinsamen Marktorganisation erfaßte Agrarprodukte ungehindert ausführen zu können, stattfinden. Aufgrund meiner vorausgegangenen Würdigungen der tatsächlichen und rechtlichen Aspekte der Ihnen vorgelegten Frage schlage ich Ihnen abschließend vor, diese Frage wie folgt zu beantworten :

„Artikel 38 Absatz 2 in Verbindung vor allem mit Artikel 34 EWG-Vertrag verbietet, daß die Ausfuhr von einer gemeinsamen Marktorganisation unterliegenden Agrarprodukten aus dem Mitgliedstaat A nach dem Mitgliedstaat B mittelbar dadurch beschränkt wird, daß einem Arbeitnehmer (mit Wohnsitzen im Mitgliedstaat A und im Mitgliedstaat B) eines im Mitgliedstaat B ansässigen Arbeitgebers, der einen Großhandel mit diesen Agrarprodukten betreibt, im Rahmen steuerlicher Kontrollmaßnahmen untersagt wird, ein im Mitgliedstaat B zugelassenes und dort der Umsatzsteuer unterworfenes Kraftfahrzeug seines Arbeitgebers im Mitgliedstaat A ohne Entrichtung von Umsatzsteuer in nachweislichem Zusammenhang mit der regelmäßigen Ausfuhr des betreffenden Agrarprodukts aus dem Mitgliedstaat A nach dem Mitgliedstaat B zu benutzen.“

( 1 ) Aus dem Niederländischen übersetzt.