URTEIL DES GERICHTS (Dritte Kammer)

5. November 1996

Verbundene Rechtssachen T-21/95 und T-186/95

Marco Mazzo echi-Alemanni

gegen

Kommission der Europäischen Gemeinschaften

„Beamte — Zusätzliche Krankenversicherung für Beamte, die in einem Drittland Dienst tun — Modalitäten der Erstattung von Kosten für ärztliche Behandlung — Anwendung von Höchstgrenzen“

Vollständiger wortlaut in französischer Sprache II-1377

Gegenstand:

Klage auf Aufhebung der Entscheidung der Kommission, mit der dem Kläger die Erstattung bestimmter Kosten für zahnärztliche Behandlung zum Erstattungssatz von 100 % verweigert wurde

Ergebnis:

Abweisung

Zusammenfassung des Urteils

Artikel 72 Absatz 1 des Statuts der Beamten der Europäischen Gemeinschaften (Statut) sieht für die Erstattung von Kosten für ärztliche Behandlung je nach Fall eine Höchstgrenze von 80 % oder 85 % der Aufwendungen vor; hiervon ausgenommen sind die durch eine schwere Krankheit verursachten Kosten, für die ein Erstattungssatz von 100 % vorgesehen ist. Anhang X des Statuts (Anhang X) enthält Sondervorschriften für die Beamten der Europäischen Gemeinschaften, die in einem Drittland Dienst tun. Dieser Anhang wurde durch die Verordnung (Euratom, EGKS, EWG) Nr. 3019/87 des Rates vom 5. Oktober 1987 (ABl. L 286, S. 3) in das Statut eingefügt.

Artikel 24 Absatz 1 des Anhangs X lautet:

„Der Beamte, sein Ehegatte, seine Kinder und die sonstigen unterhaltsberechtigten Personen sind durch eine zusätzliche Krankenversicherung, die die Differenz zwischen den tatsächlich verauslagten Kosten und den Leistungen der Krankheitsfürsorge im Sinne des Artikels 72 des Statuts - mit Ausnahme von Absatz 3 - deckt, gesichert.“

Zu Artikel 24 des Anhangs X wurden von der Kommission allgemeine Durchführungsbestimmungen erlassen und in den Verwaltungsmitteilungen Nr. 642 vom 17. September 1990 veröffentlicht.

In Artikel 5 der Allgemeinen Durchführungsbestimmungen (ADB) heißt es:

„Einem ausserhalb der Gemeinschaft diensttuenden Beamten werden die von ihm und seinen anspruchsberechtigten Angehörigen tatsächlich verauslagten Kosten ... erstattet. Ein Anspruch auf Erstattung besteht jedoch nicht für verauslagte Kosten, die als über den normalen Rahmen hinausgehend anzusehen sind.

Welche Kosten über den normalen Rahmen hinausgehen, bestimmt das Zentralbüro nach Stellungnahme der Vertrauensärzte; dabei werden die Kosten berücksichtigt, die für das Drittland, in dem die Kosten verauslagt wurden, normal sind.

...

Innerhalb der Gemeinschaft verauslagte Kosten werden maximal bis zu einer Höhe erstattet, die in Anwendung von Abschnitt XV Nummer 2 des Anhangs 1 der Regelung nicht über den normalen Rahmen hinausgeht. “

Sachverhalt

Rechtssache T-21/95

Der Kläger ist ein Beamter, der in der Delegation der Kommission in Gabun verwendet wird.

Während seines Jahresurlaubs konsultierte er wegen Zahnbeschwerden seinen Zahnarzt in Rom. Dieser erstellte einen Kostenvoranschlag u. a. für feststehenden Zahnersatz. Für diesen Eingriff wurden 18600000 LIT angesetzt, die 362309 BFR entsprachen.

Am 28. März 1994 sandte der Kläger den Kostenvoranschlag unter Berufung auf Artikel 24 des Anhangs X an die Generaldirektion Personal und Verwaltung (GD IX) der Kommission.

Am 8. April 1994 sandte ihm Frau D., die innerhalb des Referats 5 („Kranken- und Unfallversicherung“) der Direktion B („Rechte und Pflichten“) der GD IX Verantwortliche, den Kostenvoranschlag mit der Bemerkung zurück, daß sich die Erstattung gemäß Artikel 72 des Statuts auf 108956 BFR belaufe. Weiter führte sie aus: „Die nach Artikel 24 des Anhangs X des Statuts vorgesehene Erstattung wird Ihnen gewährt werden, wenn die Wohnortvoraussetzungen erfüllt sind.“

Mit Schreiben vom 18. April 1994 forderte der Kläger Frau D. auf, ihm mitzuteilen, auf welche Wohnortvoraussetzungen sie in ihrem Schreiben vom 8. April 1994 anspiele. Außerdem wollte er von ihr den genauen Betrag wissen, bis zu dem Artikel 24 des Anhangs X nach Ansicht ihrer Dienststelle angewandt werden könne, insbesondere, ob die gesamte Differenz zwischen 18600000 LIT und dem auf der Grundlage von Artikel 72 des Status gewährten Betrag von 108956 BFR gemäß Artikel 24 übernommen werde.

Auf dieses Schreiben antwortete ihm Frau D. mit Schreiben vom 4. Mai 1994, daß der Satz „die nach Artikel 24 des Anhangs X des Statuts vorgesehene Erstattung wird Ihnen gewährt werden, wenn die Wohnortvoraussetzungen erfüllt sind“, aus einem Musterschreiben stamme und daß die Wohnortvoraussetzungen beim Kläger ohne weiteres erfüllt seien. Weiter führte sie aus: „Die zusätzliche Erstattung nach Artikel 24 Anhang X wird Ihnen gemäß den geltenden Vorschriften, insbesondere Artikel 5 letzter Absatz [der ADB], gewährt.“

Am 5. Juli 1994 legte der Kläger gemäß Artikel 90 Absatz 2 des Statuts Beschwerde gegen die „Entscheidung“ der Kommission vom 4. Mai 1994 ein, ihm nicht die gesamte Differenz zwischen den von ihm tatsächlich zu verauslagenden Kosten und den Leistungen der Gemeinsamen Krankheitsfürsorge zu erstatten.

Am 9. November 1994 antwortete der Leiter des Referats „Kranken- und Unfallversicherung“ der GD IX, daß er die Beschwerde des Klägers mangels einer beschwerenden Maßnahme als einen Antrag gemäß Artikel 90 Absatz 1 des Statuts betrachte.

Weiter führte er aus:

„Bezüglich der etwaigen Erstattung nach Artikel 24 des Anhangs X des Statuts hat die Abrechnungsstelle in ihrem Schreiben vom 4. Mai 1994 mitgeteilt, daß Ihnen diese Erstattung gemäß den geltenden Vorschriften gewährt werde.

Nach Artikel 5 der Allgemeinen Durchführungsbestimmungen zu Artikel 24 Absätze 1 und 2 des Anhangs X des Statuts werden innerhalb der Gemeinschaft verauslagte Kosten aber maximal bis zu einer Höhe erstattet, die in Anwendung von Abschnitt XV Nummer 2 des Anhangs I der Regelung zur Sicherstellung der Krankheitsfürsorge nicht über den normalen Rahmen hinausgeht.

Da Sie die im Kostenvoranschlag vom 4. März 1994 erwähnten Kosten für zahnärztliche Behandlung innerhalb der Gemeinschaften, in diesem Fall in Italien, verauslagen, beläuft sich die Erstattung nach Artikel 24 des Anhangs X unter Berücksichtigung des oben genannten normalen Rahmens demzufolge auf 95337 BFR.

Falls Sie mit dieser Entscheidung nicht einverstanden sind, steht es Ihnen frei, gemäß Artikel 90 Absatz 2 des Statuts Beschwerde einzulegen. “

Rechtssache T-186/95

Am 9. Februar 1995 legte der Kläger gegen die Entscheidung der Kommission vom 9. November 1994 rein vorsorglich und unter Vorbehalt Beschwerde gemäß Artikel 90 Absatz 2 des Statuts ein.

Mit Entscheidung vom 3. Juli 1995, die dem Kläger am 7. Juli 1995 mitgeteilt wurde, wies die Beklagte die Beschwerde zurück.

Zulässigkeit

Rechtssache T-21/95

Die Regelung zur Sicherstellung der Krankheitsfürsorge für die Beamten der Europäischen Gemeinschaften (Sicherstellungsregelung) sieht zwei Stadien in dem Verfahren vor, das es ermöglicht, die Erstattung der Kosten für Zahnersatz (siehe Abschnitt VI des Anhangs I in Verbindung mit Teil B des Anhangs III der Sicherstellungsregelung) zu erhalten. Gemäß Artikel 11 Absatz 1 dieser Regelung muß der Beamte zunächst bei der Abrechnungsstelle eine vorherige Genehmigung beantragen, indem er eine Schätzung der Krankheitskosten vorlegt. Wird diese Genehmigung erteilt, so muß der Beamte anschließend gemäß Artikel 11 Absatz 2 der Sicherstellungsregelung einen Antrag auf Erstattung der verauslagten Kosten einreichen, dem die Originalbelege beigefügt sein müssen (Randnr. 30).

Verweisung auf: Gericht, 25. Oktober 1993, B./Kommission, T-41/93, Slg. 1993, II-1037, Randnr. 17

Gemäß Artikel 4 der ADB findet Artikel 11 der Sicherstellungsregelung auch auf die in Artikel 24 des Anhangs X vorgesehene zusätzliche Versicherung Anwendung. Daher ist auch für eine zusätzliche Erstattung nach Artikel 24 ein Antrag auf vorherige Genehmigung erforderlich (Randnr. 31).

Im vorliegenden Fall hat der Kläger den Antrag auf vorherige Genehmigung gestellt, indem er der Kommission am 28. März 1994 den Voranschlag für die Kosten der zahnärztlichen Behandlung übermittelt hat. Dieser Antrag fiel unter Artikel 72 des Statuts und Artikel 24 des Anhangs X. Die Entscheidung der Kommission vom 8. April 1994 über diesen Antrag betraf jedoch nur die Anwendung von Artikel 72 des Statuts. In diesem Schreiben teilte die Kommission dem Kläger nämlich mit, daß nach Artikel 72 des Statuts ein Betrag von 108956 BFR erstattet werde und daß die zusätzliche Erstattung nach Artikel 24 des Anhangs X gewährt werde, wenn die Wohnortvoraussetzungen erfüllt seien. Zur Anwendung von Artikel 24 des Anhangs X hat die Kommission somit keine Entscheidung getroffen, die als eine den Kläger beschwerende Maßnahme qualifiziert werden könnte (Randnr. 32).

Gleiches gilt für das Schreiben vom 4. Mai 1994, in dem die Kommission dem Kläger mitgeteilt hat: „Die zusätzliche Erstattung nach Artikel 24 des Anhangs X wird Ihnen gemäß den geltenden Vorschriften, insbesondere Artikel 5 letzter Absatz [der ADB], gewährt.“ Aus der Art, in der dieses Schreibens abgefaßt ist, ergibt sich, daß es den Kläger ebenfalls nicht beschwert hat. Es handelte sich nämlich nicht um eine endgültige Stellungnahme der Kommission zur Anwendung von Artikel 24 des Anhangs X auf die fraglichen Kosten für zahnärztliche Behandlung (Randnr. 33).

Das Vorverfahren nach Artikel 90 des Statuts läuft, wenn es nicht um eine den Beamten beschwerende Maßnahme geht, in zwei Stufen ab. Wie sich aus Artikel 90 Absatz 1 ergibt, kann jede Person, für die das Statut gilt, bei der Anstellungsbehörde einen Antrag auf Erlaß einer sie betreffenden Entscheidung stellen. Bei ablehnender oder ausbleibender Antwort kann der Betreffende bei der Anstellungsbehörde unter den Voraussetzungen des Artikels 90 Absatz 2 eine Beschwerde gegen die ausdrückliche oder stillschweigende Entscheidung der Behörde einlegen.

Verweisung auf: Gericht, 11. Juni 1996, Sánchez Mateo/Kommission, Tl 10/94, Slg. ÖD 1996, II-805, Randnr. 23

Da die Kommission den Antrag auf vorherige Genehmigung nicht beschieden hatte, soweit er auf Artikel 24 des Anhangs X gestützt war, hätte der Kläger mangels einer beschwerenden Entscheidung über den Dienstweg einen förmlichen Antrag gemäß Artikel 90 Absatz 1 des Statuts einreichen müssen (Randnr. 35).

Folglich hat die Kommission die „Beschwerde“ vom 5. Juli 1994 zutreffend in einen Antrag nach Artikel 90 Absatz 1 des Statuts umgedeutet. Das Schreiben vom 9. November 1994 stellt daher die Entscheidung der Kommission dar, gegen die der Kläger eine Beschwerde hätte einlegen müssen (Randnr. 36).

Da der Kläger direkt beim Gericht Klage gegen die Entscheidung der Kommission vom 9. November 1994 und gegen die vermeintliche Entscheidung vom 4. Mai 1994 erhoben hat, hat er das Vorverfahren nicht ordnungsgemäß durchgeführt (Randnr. 37).

Rechtssache T-186/95

Das Schreiben der Kommission vom 9. November 1994 stellt eine Stellungnahme zum Antrag des Klägers vom 5. Juli 1994 bezüglich der Anwendung von Artikel 24 des Anhangs X auf die Kosten für seine zahnärztliche Behandlung dar. In diesem Schreiben hat die Kommission nämlich entschieden, daß sich die Erstattung nach Artikel 24 des Anhangs X unter Berücksichtigung des oben genannten normalen Rahmens auf 95337 BFR belaufe (Randnr. 41).

Außerdem wurde das im Statut vorgesehene Vorverfahren im Hinblick auf diese Entscheidung (streitige Entscheidung) ordnungsgemäß durchgeführt (Randnr. 42).

In bezug auf den dritten und den vierten Antrag des Klägers, die nicht nur auf Aufhebung der streitigen Entscheidung, sondern auch darauf gerichtet sind, bestimmte Anweisungen zu erteilen und Feststellungen zu treffen, ist daran zu erinnern, daß der Gemeinschaftsrichter im Rahmen der Rechtmäßigkeitskontrolle gemäß Artikel 91 des Statuts nicht befugt ist, der Verwaltung Anweisungen zu erteilen oder rechtliche Feststellungen zu treffen (Randnrn. 43 und 44).

Verweisung auf: Gericht, 11. Juni 1996, Pavan/Parlament, T-147/95, Slg. ÖD 1996, II-861, Randnr. 24

Begründetheit des Aufhebungsantrags in der Rechtssache T-186/95

Sind die in den ADB vorgesehenen Höchstgrenzen grundsätzlich rechtmäßig, so ist die streitige Entscheidung ebenfalls rechtmäßig, soweit sie diese Höchstgrenzen ordnungsgemäß anwendet. Somit ist zunächst die Rechtmäßigkeit der ADB zu prüfen (Randnrn. 55 und 56).

Auch wenn Artikel 24 des Anhangs X anders als Artikel 72 des Statuts nicht den Erlaß einer Durchführungsregelung vorsieht, war die Kommission dennoch aufgrund von Artikel 1 Absatz 3 des Anhangs X, der auf Artikel 110 des Statuts verweist, zum Erlaß der ADB befugt. Artikel 110 Absatz 1 des Statuts bestimmt nämlich: „Die allgemeinen Durchführungsbestimmungen zu diesem Statut werden von jedem Organ nach Anhörung seiner Personalvertretung und nach Stellungnahme des Statutsbeirats (Art. 10) erlassen.“ Somit hat der Rat als die Behörde, die das Statut und dessen Anhänge erlassen hat, die Befugnis zum Erlaß der ADB auf die Kommission und die anderen Organe delegiert (Randnr. 57).

Es ist also zu prüfen, ob der Grundsatz der Höchstbegrenzung der Erstattung von Kosten, die als über den normalen Rahmen hinausgehend anzusehen sind, wie er in den ADB vorgesehen ist, mit Artikel 24 des Anhangs X vereinbar ist. Denn nach dem Grundsatz der Einhaltung der Normenhierarchie können Durchführungsbestimmungen zu einem Artikel des Statuts nicht von dessen Vorschriften abweichen (Randnr. 58).

Verweisung auf: Gericht, 27. Oktober 1994, Chavane de Dalmassy u. a./Kommission, T-64/92, Slg. ÖD 1994, II-723, Randnr. 52

Für die Bestimmung der Bedeutung des Artikels 24 des Anhangs X sind die in der Gemeinschaftsrechtsprechung traditionell angewandten Auslegungsmethoden heranzuziehen. Bei der Auslegung einer Gemeinschaftsvorschrift ist nicht nur ihr Wortlaut zu berücksichtigen, sondern auch ihr Zusammenhang und die Ziele, die mit der Regelung, zu der sie gehört, verfolgt werden (Randnr. 59).

Verweisung auf: Gerichtshof, 17. November 1983, Merck, 292/82, Slg. 1983, 3781, Randnr. 12; Gericht, 7. März 1996, De Rijk/Kommission, T-362/94, Slg. ÖD 1996, II-365, Randnr. 31

Was die Höchstbeträge betrifft, die in der Sicherstellungsregelung für die Erstattung der Kosten für ärztliche Behandlung nach Artikel 72 des Statuts vorgesehen sind, für die das Statut keine Erstattungshöchstbeträge aufstellt, so sind die Organe befugt, in den Durchführungsbestimmungen unter Wahrung des dem Artikel 72 des Statuts zugrunde liegenden Grundsatzes der sozialen Absicherung angemessene Höchstbeträge festzusetzen, zumal die Mittel dieses Systems auf die Beiträge der angeschlossenen Personen und der Organe beschränkt sind und das finanzielle Gleichgewicht des Systems gewahrt bleiben muß (Randnr. 60).

Verweisung auf: Gericht, 12. Juli 1991, Pincherle/Kommission, Tl 10/89, Slg. 1991, II-635, Randnr. 26; Gerichtshof, 22. Dezember 1993, Pincherle/Kommission, C-244/91P, Slg. 1993, I-6965

Diese Rechtsprechung läßt sich auf die vorliegende Rechtssache entsprechend anwenden (Randnr. 61).

Die ADB weichen nicht von dem in Artikel 24 des Anhangs X aufgestellten Grundsatz ab, daß der in einem Drittland diensttuende Beamte Anspruch auf Erstattung aller von ihm verauslagten Kosten hat. Nach Artikel 5 der ADB werden nämlich „einem ausserhalb der Gemeinschaft diensttuenden Beamten ... die von ihm ... tatsächlich verauslagten Kosten ... erstattet“, in dem Bestreben, das finanzielle Gleichgewicht des Systems der zusätzlichen Krankenversicherung zu wahren, heißt es in dieser Vorschrift jedoch weiter, daß „ein Anspruch auf Erstattung ... nicht für verauslagte Kosten [besteht], die als über den normalen Ralimén hinausgehend anzusehen sind“ (Randnr. 62).

Somit beruht die eingeführte Grenze des normalen Rahmens offenbar auf einem Bestreben, das demjenigen entspricht, das den Gemeinschaftsgesetzgeber veranlaßt hat, in der Sicherstellungsregelung Höchstbeträge für die Erstattung der Kosten für ärztliche Behandlung nach Artikel 72 des Statuts vorzusehen. Wie im Zusammenhang mit der letztgenannten Vorschrift läßt die Anordnung der Grenze des normalen Rahmens in Artikel 5 der ADB eine gesunde Verwaltung der zusätzlichen Krankenversicherung erkennen, ohne daß die Grundsätze selbst in Frage gestellt würden, auf denen diese Versicherung beruht (Randnr. 63).

Die einschlägigen Vorschriften der ADB, deren Rechtmäßigkeit vom Kläger angezweifelt wird, bringen somit den Zweck des Artikels 24 des Anhangs X korrekt zum Ausdruck und sind mit diesem daher nicht unvereinbar (Randnr. 64).

Infolgedessen ist die angefochtene Entscheidung, die eine ordnungsgemäße Anwendung der Höchstgrenze darstellt, die in den ADB für die betreffenden Kosten für ärztliche Behandlung vorgesehen ist, ihrerseits nicht rechtswidrig (Randnr. 65).

Tenor:

Die Klage in der Rechtssache T-21/95 wird als unzulässig abgewiesen.

Die Klage in der Rechtssache T-186/95 wird als unzulässig abgewiesen, soweit sie auf die Erteilung von Anweisungen und das Treffen von Feststellungen gerichtet ist.

Im übrigen wird sie als unbegründet abgewiesen.