SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS GERHARD REISCHL

VOM 11. JULI 1974

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

Nach Artikel 15 Absatz 1 der Ratsverordnung Nr. 121/67 über die gemeinsame Marktorganisation für Schweinefleisch (ABl. L 117 vom 19. 6.1967, S. 2283) kann mit Rücksicht darauf, daß die Marktpreise in der Gemeinschaft wegen der Futtermittelpreise in der Regel über dem Niveau des Weltmarktes liegen, und zu dem Zweck, die Ausfuhr der in Artikel 1 der Verordnung Nr. 121/67 angeführten Erzeugnisse „auf der Grundlage der Notierungen oder Preise zu ermöglichen, die auf dem Weltmarkt für diese Erzeugnisse gelten, … der Unterschied zwischen diesen Notierungen oder Preisen und den Preisen der Gemeinschaft durch eine Erstattung bei der Ausfuhr ausgeglichen werden“.

Die Grundregeln für die Gewährung von Erstattungen bei der Ausfuhr von Erzeugnissen des Sektors Schweinefleisch sind in der Ratsverordnung Nr. 177/67 (ABl. L 130 vom 28. 6. 1967, S. 2614) niedergelegt. Ihrem Artikel 6 Absatz 1 zufolge wird die Erstattung gezahlt,

„wenn nachgewiesen wird, daß die Erzeugnisse aus der Gemeinschaft ausgeführt worden sind und daß es sich um Erzeugnisse mit Ursprung in der Gemeinschaft handelt, mit Ausnahme der Fälle, in denen Artikel 7 Anwendung findet“.

Artikel 7 bestimmt:

„Keine Erstattung wird gewährt bei der Ausfuhr von in Artikel 1 Absatz 1 der Verordnung Nr. 121/67/EWG genannten Erzeugnissen, die aus Drittländern eingeführt und nach Drittländern wiederausgeführt werden, wenn nicht der Ausführer nachweist, daß das auszuführende Erzeugnis mit dem vorher eingeführten Erzeugnis identisch ist und daß die Abschöpfung auf dieses Erzeugnis bei der Einfuhr erhoben worden ist.“

Im Zusammenhang mit dem zitierten Artikel 6 der Verordnung Nr. 177/67 ist auch die Ratsverordnung Nr. 802/68 „über die gemeinsame Begriffsbestimmung für den Warenursprung“ (ABl. L 148 vom 28. 6. 1968, S. 1) zu erwähnen. In ihr wird der Begriff des Warenursprungs — so heißt es in Artikel 1 — unter anderem bestimmt „zur einheitlichen Anwendung aller Maßnahmen der Gemeinschaft oder der Mitgliedstaaten für die Ausfuhr von Waren“. Soweit es hier interessiert, gilt danach, daß Waren, die vollständig in einem Land gewonnen oder hergestellt worden sind, ihren Ursprung in diesem Land haben. Dazu heißt es in Artikel 4 Absatz 2 Buchstabe d) weiter:

„Als vollständig in einem Land gewonnene oder hergestellte Waren gelten Erzeugnisse, die von in diesem Land gehaltenen lebenden Tieren gewonnen worden sind.“

Endlich ist noch die Kommissionsverordnung Nr. 1041/67 „über die Durchführungsvorschriften für die Ausfuhrerstattungen bei den Erzeugnissen, für die ein System gemeinsamer Preise besteht“ (ABl. L 314 vom 23. 12. 1967, S. 9) anzuführen. Ihrem Artikel 6 Absatz 1 zufolge wird eine Erstattung nur gewährt für Erzeugnisse, die sich im freien Verkehr innerhalb der Gemeinschaft befinden.

In den Genuls der gemeinschartsrechtlichen Erstattungsregelungen wollte auch die Firma Norddeutsches Vieh- und Fleischkontor, die Klägerin des Ausgangsverfahrens, das zu der heute zu behandelnden Vorlage geführt hat, kommen. Sie hatte im Juni und Juli 1969 bestimmte Mengen von Waren, die von ihr als „Schweinebäuche, auch Bauchspeck“ bezeichnet worden waren, nach Jugoslawien exportiert. In ihrem Antrag auf Gewährung von Ausfuhrerstattung gab sie an, es handele sich um Ware mit Ursprung in der Gemeinschaft. Daher wurde dem Antrag wenigstens zum Teil stattgegeben. — Im April 1970 fand bei der Klägerin eine Marktordnungsprüfung statt, bei der die Prüfer zu dem Ergebnis kamen, daß ein Teil der Ware aus der Deutschen Demokratischen Republik stammte. Das Hauptzollamt Hamburg-Jonas, die beklagte Partei des Ausgangsverfahrens, forderte daraufhin die schon gewährte Erstattung zurück und wies die noch nicht erledigten Antragsteile zurück.

In dem sich daran anschließenden, von der Firma Norddeutsches Vieh- und Fleischkontor beim Finanzgericht Hamburg eingeleitete Gerichtsverfahren vertrat die Klägerin zur Begründung ihres Erstattungsanspruches die Ansicht, er müsse auch für Waren gelten, die im Rahmen des sogenannten Interzonenhandels aus der DDR in die Bundesrepublik Deutschland gelangt seien. Zur Begründung berief sie sich namentlich auf das Protokoll über den innerdeutschen Handel und die damit zusammenhängenden Fragen, das dem EWG-Vertrag als Anhang beigefügt ist. In ihm heißt es:

„Da der Handel zwischen den deutschen Gebieten innerhalb des Geltungsbereichs des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland und den deutschen Gebieten außerhalb dieses Geltungsbereichs Bestandteil des innerdeutschen Handels ist, erfordert die Anwendung dieses Vertrags in Deutschland keinerlei Änderung des bestehenden Systems dieses Handels.“

Das beklagte Hauptzollamt blieb dagegen bei seinem Standpunkt, die Voraussetzungen für die Gewährung einer Erstattung seien nicht erfüllt. Dafür komme es, da eine Anwendung von Artikel 7 der Verordnung Nr. 177/67 ausscheide, maßgeblich darauf an, ob die betreffenden Waren ihren Ursprung in der Gemeinschaft hätten. Dies treffe jedoch für aus der DDR stammende Waren, auch wenn sie im Rahmen des Interzonenhandels in die Bundesrepublik Deutschland verbracht worden seien, nicht zu.

Angesichts dieses Streits über die Auslegung gemeinschaftsrechtlicher Bestimmungen setzte das Finanzgericht Hamburg durch Beschluß vom 30. Januar 1974 das Verfahren aus und legte gemäß Artikel 177 des EWG-Vertrages die Frage zur Vorabentscheidung vor,

„ob Artikel 6 Absatz 1 oder Artikel 7 der Verordnung Nr. 177/67 und Artikel 4 Absatz 1 und Absatz 2 d der Verordnung Nr. 802/68 in Verbindung mit dem Protokoll über den innerdeutschen Handel und die damit zusammenhängenden Fragen dahin auszulegen sind, daß Erzeugnisse im Sinne des Artikels 1 Absatz 1 der Verordnung Nr. 121/67, die im Rahmen des Interzonenhandeisabkommens aus der DDR in die Bundesrepublik verbracht worden sind, bei der Ausfuhr aus der Bundesrepublik in ein Drittland erstattungsfähig sind“.

Hierzu nehme ich wie folgt Stellung:

Wenn man sich zunächst den Artikel 7 der Verordnung Nr. 177/67 ansieht, so ist schon nach seinem Wortlaut klar — darüber sind alle Beteiligten einer Meinung —, daß er nicht geeignet ist, einen Erstattungsanspruch für Waren zu begründen, die aus der DDR in die Bundesrepublik Deutschland verbracht und von dort in dritte Länder exportiert werden. Diese Auffassung ist über jeden Zweifel erhaben, weil Voraussetzung für einen Erstattungsanspruch nach Artikel 7 der Verordnung Nr. 177/67 ist, daß es sich um Waren handelt, die aus dritten Ländern eingeführt wurden und für die Abschöpfungen zu entrichten waren. Davon kann bei Waren, die im Rahmen des Interzonenhandeisabkommens aus der DDR in die Bundesrepublik Deutschland gelangen, gerade im Hinblick auf das Protokoll über den innerdeutschen Handel nicht die Rede sein. Nach dem Protokoll ist ein derartiger Handel Bestandteil des innerdeutschen Handels, und weder die Anwendung des EWG-Vertrags noch — wie zu ergänzen ist — seines Sekundärrechtes erfordern irgendeine Änderung des bestehenden Systems dieses Handels. Es kann demnach, wenn Waren nach Maßgabe dieses Protokolls in die Bundesrepublik Deutschland kommen, eben weil es sich um innerdeutschen Handel handelt, nicht von Einfuhren aus dritten Ländern gesprochen werden, und es ist aufgrund des Protokolls insbesondere auch nicht möglich, daß derartige Waren mit Abschöpfungen belegt werden.

Scheidet folglich Artikel 7 der Verordnung Nr. 177/67 für die Lösung des im Ausgangsverfahren streitigen Falles aus, so kann es — wie die Klägerin mit Recht betont hat — allein auf das Verständnis des Artikels 6 dieser Verordnung ankommen, nach dem der Erstattungsanspruch von dem Nachweis abhängt, daß Erzeugnisse aus der Gemeinschaft ausgeführt worden sind und daß es sich um Erzeugnisse mit Ursprung in der Gemeinschaft handelt.

Zur Auslegung dieser Vorschrift ist vor allem ein Rückgriff auf die Ratsverordnung Nr. 802/68 über die gemeinsame Begriffsbestimmung für den Warenursprung angezeigt, weil deren Artikel 1 zufolge der Warenursprung auch „zur einheitlichen Anwendung aller Maßnahmen der Gemeinschaft oder der Mitgliedstaaten für die Ausfuhr von Waren“ bestimmt wird. Wichtig ist also der bereits erwähnte Artikel 4, nach dem „Waren, die vollständig in einem Land gewonnen oder hergestellt worden sind, … ihren Ursprung in diesem Land [haben]“ und nach dem als vollständig in einem Land gewonnene oder hergestellte Waren Erzeugnisse gelten, die von in diesem Land gehaltenen lebenden Tieren gewonnen worden sind.

Bezogen auf die Mitgliedstaaten bedeutet dies, daß Waren ihren Ursprung in diesen Ländern haben, wenn sie in den Gebieten gewonnen oder hergestellt worden sind, auf die der EWG-Vertrag Anwendung findet. Dazu gehört nach Artikel 227 des EWG-Vertrags zweifellos nicht das Gebiet der Deutschen Demokratischen Republik. Wie die Bundesregierung mit Recht betont hat, kann etwas anderes auch nicht mit Hilfe des bereits erwähnten Protokolls über den innerdeutschen Handel begründet werden. In Wahrheit bezweckt das Protokoll nämlich nur, die Bundesrepublik Deutschland davon freizustellen, das Gemeinschaftsrecht auf den innerdeutschen Handel anzuwenden. Nicht dagegen erstreckt es den Geltungsbereich des EWG-Vertrags — wenn man so will, dessen Gebietshoheit — auf die DDR; das Protokoll begründet weder unmittelbar noch mittelbar die Mitgliedschaft der DDR in der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft.

Nun will allerdings auch die Klägerin des Ausgangsverfahrens nicht so weit gehen, die Richtigkeit dieser Feststellung anzuzweifeln. Sie ist lediglich der Ansicht, die Verordnung Nr. 802/68 müsse im Lichte des Protokolls über den innerdeutschen Handel ausgelegt werden, und es sei demzufolge anzunehmen, daß Waren, die im Rahmen des sogenannten In-terzonenhandels ordnungsgemäß in die Bundesrepublik Deutschland gelangt seien, dort ihren Ursprung hätten. Wenn nämlich davon gesprochen werde, dieser Handel sei „Bestandteil des innerdeutschen Handels“, so seien die betreffenden Waren so zu behandeln, wie wenn sie im Innern der Bundesrepublik Deutschland gehandelt worden wären. Damit aber ergebe sich auch die Schlußfolgerung, daß sie im Sinne der Verordnung Nr. 802/68 als in der Bundesrepublik Deutschland gewonnen anzusehen seien.

Auch dieser Auffassung wird man indessen schwerlich beitreten können.

Wie Bundesregierung und Kommission mit Recht hervorgehoben haben, erschöpft sich nämlich einmal die Bedeutung des Protokolls in der Erfassung des innerdeutschen Warenverkehrs. Seine einzige Funktion ist es — und von daher ergibt sich sicher eine restriktive Auslegung —, den besonderen Beziehungen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der DDR Rechnung zu tragen, d. h. zu vermeiden, daß die Spaltung Deutschlands durch die Anwendung des Gemeinschaftsrechts auf den innerdeutschen Handel vertieft wird. Dagegen liegt der Warenverkehr der Länder der Gemeinschaft mit dritten Staaten sicher außerhalb des Anwendungsbereichs des Protokolls. So gesehen hieße es die Bedeutung des Protokolls überziehen, wenn ihm etwas für das Gebiet der Ausfuhrerstattungen entnommen würde, die nicht in den Rahmen des innerdeutschen Handels fallen, und wenn insbesondere versucht würde, aus ihm hinsichtlich des Warenursprungs im Zusammenhang mit Ausfuhrerstattungen die von der Klägerin befürwortete Fiktion herauszulesen. So weit reicht der Zweck des Protokolls gewiß nicht.

Zum anderen ist es für die Lösung des gegenwärtigen Problems wichtig, auf Sinn und Zweck der Erstattungsregelung im Rahmen der landwirtschaftlichen Marktordnungen einzugehen. Wie wir schon wiederholt gesehen haben, enthalten diese Marktordnungen Preismechanismen, die den landwirtschaftlichen Produzenten gewisse Einkommensgarantien geben sollen. Vor allem in ihrem Dienste stehen die eine Absatzgarantie einschließenden Exportförderungsmaßnahmen, die bei der Ausfuhr in dritte Länder einen Zuschuß aus Gemeinschaftsmitteln vorsehen. Aus diesem Blickwinkel betrachtet ist es durchaus verständlich, daß im Prinzip nur Erzeugnisse aus der Gemeinschaft, d. h. aus Ländern, die sich an der Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik beteiligen, in den Genuß solcher Manßahmen kommen sollen. Wenn daneben gemäß Artikel 7 der Verordnung Nr. 177/67 eine Erstattung in gewisser Weise auch für Importwaren möglich ist, die zum Einkommen der Gemeinschaftsproduzenten natürlich nichts beitragen, so darf nicht übersehen werden, daß in einem solchen Fall nur gleichsam die Rückerstattung der erhobenen Abschöpfungen in Betracht kommt, und dies, um einem elementaren Gerechtigkeitsgedanken Rechnung zu tragen.

Diese Überlegungen sind für die Lösung des uns vorgelegten Problems entscheidend. Dagegen kann es nicht — wie die Klägerin meint — maßgeblich darauf ankommen, daß von Erzeugnissen aus der DDR, weil sich der Handel zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der DDR im Agrarbereich auf der Grundlage der gemeinsamen Preise vollzieht, hinsichtlich Nachfrage und Angebot eine gleiche Wirkung auf dem Markt ausgeht wie von Inlandserzeugnissen. Solche Erwägungen würden nicht nur außer acht lassen, auf welchen Zweck sich das Protokoll über den innerdeutschen Warenverkehr beschränkt; sie würden außerdem unzulässigerweise von der für DDR-Erzeugnisse geltenden Preisangleichung, die den Erzeugern in der DDR sicher zugute kommt, auf die Notwendigkeit schließen, den Export solcher Erzeugnisse auf dem Weltmarkt zu fördern. Mögen somit schon die bisher angestellten Erwägungen, die zu einer engen Auslegung des Artikels 6 der Verordnung Nr. 177/67 in Verbindung mit der Verordnung Nr. 802/68 Anlaß geben, dazu führen, die vom Finanzgericht Hamburg aufgeworfene Frage zu verneinen, so will ich der Vollständigkeit halber noch auf einige zusätzliche von der Klägerin angestellte Überlegungen eingehen.

So hat die Klägerin in ihrem Schriftsatz hervorgehoben, aus der DDR in die Bundesrepublik Deutschland importierte Waren befänden sich im freien Verkehr der Gemeinschaft, was nach Artikel 6 der Kommissionsverordnung Nr. 1041/67 Voraussetzung für die Gewährung einer Erstattung sei. Sie macht geltend, hinsichtlich des freien Warenverkehrs werde nur unterschieden zwischen Waren, die aus Mitgliedstaaten stammen, und solchen aus dritten Ländern. Da hinsichtlich der aus der DDR importierten Waren letzteres, also die Definition von Artikel 10 Absatz 1 des EWG-Vertrags, ausscheide, müsse angenommen werden, daß solche Erzeugnisse zwangsläufig die in Artikel 9 Absatz 2 angeführten Merkmale („aus den Mitgliedstaaten stammende Waren“) aufwiesen, daß ihnen folglich, wie namentlich der französische Text dieser Vorschrift deutlich mache, die Herkunft aus einem Mitgliedsland zuzuerkennen sei.

Diese Überlegung erscheint zunächst bestechend. Für überzeugend halte ich sie aber letztlich doch nicht. Wer sie anstellt, übersieht namentlich, daß das Protokoll über den innerdeutschen Handel, mit gleichem Rang ausgestattet wie der Vertrag selbst, eine Sonderregelung für den Freiverkehr von Waren begründet, die aus der DDR in die Bundesrepublik Deutschland geliefert werden. So gesehen, halte ich es für höchst bedenklich, Probleme, die sich auf die Herkunft solcher Waren beziehen, ausschließlich unter Heranziehung des grundsätzlichen und allgemeinen, in den Artikeln 9 und 10 des Vertrages enthaltenen Schemas zu lösen.

Das von ihr befürwortete Ergebnis versucht die Klägerin sodann auch durch eine gemeinsame Exegese der Artikel 6 und 7 der Verordnung Nr. 177/67 zu begründen. Insofern macht sie geltend, eine besondere Begründung sei in der Verordnung, und zwar im letzten Absatz ihrer Gründe, nur für den Artikel 7 gegeben worden. Daraus müsse gefolgert werden, daß der Artikel 6 keinem von Artikel 7 unabhängigen Marktordnungszweck diene. Er solle nur sicherstellen, daß eine Erstattung unterbleibe, wenn es sich um Waren handele, die aus dritten Ländern eingeführt worden seien. Der Nachweis, daß der Ausschlußgrund des Artikels 7 nicht vorliege, könne, so gesehen, durch den Nachweis des Gemeinschaftsursprungs erbracht werden. Wenn eine Ware aber nicht unter Artikel 7 der Verordnung Nr. 177/67 falle, so sei damit umgekehrt auch erwiesen, daß sie ihren Ursprung in der Gemeinschaft habe.

Auch diese Auslegung erscheint mir indessen nicht überzeugend. Sie verkennt völlig das in den Artikeln 6 und 7 der Verordnung Nr. 177/67 verankerte System. Wie die Kommission mit Recht betont hat, handelt es sich hier nicht nur um Regeln über die formelle Beweislast, sondern um die Fixierung der materiellen Voraussetzungen für die Gewährung von Erstattungen. Dabei steht — anders als es die Klägerin sieht — das Prinzip im Vordergrund, daß eine Erstattung nur hinsichtlich solcher Erzeugnisse in Frage kommt, die aus der Gemeinschaft stammen. Für Drittlandwaren hingegen entfallen Erstattungen grundsätzlich; für sie kommt allenfalls eine Ausfuhrerleichterung in Form der Rückerstattung erhobener Abschöpfungen in Betracht. Bei dieser Auslegung wird ohne weiteres klar, daß man in dem Beweis für das Nichtvorliegen eines Drittlandimportes tatsächlich nicht den Nachweis dafür sehen kann, daß eine Ware ihre Herkunft in der Gemeinschaft hat.

Schließlich halte ich auch nichts von der von der Klägerin hilfsweise vorgetragenen Ansicht, die Verordnung Nr. 177/67 weise im Hinblick auf DDR-Erzeugnisse, die in die Bundesrepublik Deutschland geliefert werden, eine Lücke auf, und es müsse deshalb an eine analoge Heranziehung des Artikels 7 dieser Verordnung gedacht werden. Dieser Auffassung kann man nicht folgen, weil den Schöpfern der Verordnung Nr. 177/67 das Protokoll über den innerdeutschen Handel und der besondere Status der aus der DDR in die Bundesrepublik Deutschland verbrachten Waren bekannt war. Von einer Lücke im System kann tatsächlich nicht gesprochen werden, vielmehr läßt sich durchaus der Standpunkt vertreten, die Verordnung über die Grundregeln für die Gewährung von Erstattungen enthalte ein vollkommen klares und geschlossenes System. Danach werden Erstattungen nur gewährt bei der Ausfuhr von Waren, die aus der Gemeinschaft stammen, sowie beim Export von Drittlanderzeugnissen, sofern sie der Abschöpfung unterlagen.

Diese Regelung weist im übrigen auch nicht — wie die Klägerin in der mündlichen Verhandlung vorgetragen hat — eine Diskriminierung insofern auf, als bei der Wiederausfuhr von DDR-Waren aus anderen Mitgliedstaaten Erstattungen gewährt werden. Tatsächlich ist eine solche differenzierende Behandlung gerechtfertigt, weil die anderen Mitgliedstaaten auf Erzeugnisse aus der DDR Abschöpfungen erheben. Die Erhebung solcher Abgaben rückgängig zu machen, ist aber zweifellos nicht gleichzusetzen mit der Gewährung einer Exportsubvention aus Mitteln der Gemeinschaft oder eventuell aus nationalen Mitteln, wie sie die Klägerin bei der Ausfuhr von in die Bundesrepublik Deutschland gelieferten DDR-Erzeugnissen allein mit Rücksicht darauf für richtig hält, daß es bei der Lieferung dieser Waren in die Bundesrepublik Deutschland zu einer Preisangleichung kommt.

In Übereinstimmung mit der Bundesregierung und der Kommission schlage ich daher vor, auf die vom Finanzgericht Hamburg gestellte Frage wie folgt zu antworten:

Artikel 6 Absatz 1 und Artikel 7 der Verordnung Nr. 177/67 sowie Artikel 4 Absatz 1 und Absatz 2 d der Verordnung Nr. 802/68 in Verbindung mit dem Protokoll über den innerdeutschen Handel und die damit zusammenhängenden Fragen sind dahin auszulegen, daß für Erzeugnisse im Sinne von Artikel 1 Absatz 1 der Verordnung Nr. 121/67, die im Rahmen des innerdeutschen Handels aus der Deutschen Demokratischen Republik in die Bundesrepublik Deutschland abschöpfungsfrei verbracht worden sind, bei der Ausfuhr aus der Bundesrepublik Deutschland in ein Drittland keine Erstattungen gewährt werden.