SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS

YVES BOT

vom 15. Juli 20101( )

Rechtssache C‑137/09

Marc Michel Josemans

gegen

Burgemeester van Maastricht

(Vorabentscheidungsersuchen des Raad van State [Niederlande])

„Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts – Freier Dienstleistungsverkehr – Sachlicher Anwendungsbereich – Verkauf von Suchtstoffen – Maßnahme einer örtlichen Behörde, durch die der Zugang zu Coffeeshops in den Niederlanden ansässigen Personen vorbehalten wird – Bekämpfung des Drogentourismus – Verpflichtungen der Mitgliedstaaten gemäß Art. 4 EUV und Art. 72 AEUV – Übereinkommen zur Durchführung des Übereinkommens von Schengen – Art. 71 Abs. 5 – Schutz der innerstaatlichen und der europäischen öffentlichen Ordnung“

I – Einleitung

A – Allgemeine Präsentation der Rechtssache

1. Ist der vom Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union garantierte Grundsatz der Dienstleistungsfreiheit auf den Verkauf eines Suchtstoffs anwendbar? Anders ausgedrückt, kann der Inhaber eines Coffeeshops seine Tätigkeit mit dem Hinweis auf diesen Grundsatz rechtfertigen, und kann sich der Bürger eines Mitgliedstaats auf diese Freiheit berufen, um einen anderen Mitgliedstaat zum Drogenkonsum aufzusuchen?

2. Hinter diesen einfachen Fragen stehen andere, schwierigere Fragen. Wollen wir ein Europa errichten, in dem Erzeuger, Transporteure oder Empfänger sich ohne Weiteres auf die vom Vertrag garantierten Freizügigkeitsrechte berufen können, um Drogen anzubauen, zu befördern, anzubieten oder auch zu konsumieren? Wollen wir, dass der Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts, den wir heute schaffen, den Interessen des Drogenhandels dient?

3. Dies sind im Wesentlichen die Fragen, die das vorliegende Vorabentscheidungsersuchen aufwirft.

4. Hintergrund dieser Rechtssache ist die Verschärfung der Toleranzpolitik des Königreichs der Niederlande gegenüber dem Verkauf von Cannabis in Coffeeshops. Der Burgemeester van Maastricht (Bürgermeister der Gemeinde Maastricht) beschloss angesichts der grenzüberschreitenden Wirkungen dieser Politik und der zahlreichen Störungen der öffentlichen Ordnung dadurch, dass diese Einrichtungen massiv und in wachsendem Maße aufgesucht werden, den Zugang dazu in den Niederlanden ansässigen Personen vorzubehalten (im Folgenden: streitige Maßnahme). Eine solche Maßnahme würde eine offensichtliche Einschränkung der vom Vertrag garantierten Freizügigkeitsrechte darstellen, wenn sie ein gewöhnliches Restaurant beträfe, in dem nur erlaubte Erzeugnisse zum Verbrauch verkauft werden. Dies ist hier jedoch nicht der Fall, da anders als in Snackbars und Fast-Food-Restaurants, in denen Erfrischungsgetränke und belegte Brote zum Mitnehmen verkauft werden, die Haupttätigkeit der Coffeeshops im Verkauf eines Suchtstoffs besteht, dessen Vertrieb in allen Mitgliedstaaten verboten ist.

5. Der Raad van State (Niederlande) fragt deshalb den Gerichtshof, ob diese Maßnahme in den sachlichen Anwendungsbereich des Unionsrechts und insbesondere der vom Vertrag garantierten Grundsätze und Grundfreiheiten fällt. Er möchte weiter wissen, ob diese Maßnahme gegebenenfalls mit der Bekämpfung des Drogentourismus und der sich daraus ergebenden Belästigungen gerechtfertigt werden kann.

6. In diesen Schlussanträgen werde ich erstens darlegen, dass eine von einer örtlichen Behörde im Rahmen ihrer allgemeinen Polizeiverordnung erlassene Maßnahme, durch die der Zugang zu Coffeeshops in den Niederlanden ansässigen Personen vorbehalten wird, nicht in den Anwendungsbereich des Vertrags fällt und insbesondere nicht von der Dienstleistungsfreiheit erfasst wird. Ich werde erläutern, dass die in Art. 56 AEUV bezeichnete Freiheit unter keinen Umständen den Handel mit einem Suchtstoff rechtfertigen kann, dem, selbst wenn er von einem Mitgliedstaat der Europäischen Union toleriert wird, nicht die Vorteile des Gemeinsamen Marktes zugutekommen können.

7. Zweitens werde ich dem Gerichtshof vorschlagen, die Vereinbarkeit der streitigen Maßnahme im Geist der Zusammenarbeit mit dem vorlegenden Gericht unter einem komplementären Gesichtspunkt zu prüfen. Ich halte es nämlich unter Berücksichtigung des Gegenstands des Rechtsstreits und aller vom vorlegenden Gericht angeführten Tatsachen für unbedingt erforderlich, die Vorschriften des Unionsrechts heranzuziehen und auszulegen, die speziell den Schutz der öffentlichen Ordnung und die Bekämpfung der unerlaubten Nachfrage nach Suchtstoffen bezwecken.

8. Abschließend werde ich darlegen, dass diese Maßnahme, die der Bekämpfung des Drogentourismus und der damit einhergehenden strafbaren Handlungen dient, für den Staat nicht nur die Ausübung des ihm zustehenden Rechts bedeutet, gemäß Art. 4 EUV und Art. 72 AEUV seine innerstaatliche öffentliche Ordnung aufrechtzuerhalten, sondern auch die Erfüllung seiner Verpflichtung, gemäß Art. 71 Abs. 5 des Übereinkommens zur Durchführung des Übereinkommens von Schengen( ) zur Aufrechterhaltung der europäischen öffentlichen Ordnung beizutragen.

B – Das Cannabis

9. Derzeit nehmen ungefähr 4 Millionen junge Europäer täglich Cannabis, und 19 Mitgliedstaaten sind vom Anbau dieses Suchtstoffs betroffen. Da die Art seines Konsums sich ändert und neue Cannabisarten auf den Markt kommen, halte ich es für wichtig, daran zu erinnern, worum es sich bei dieser Droge handelt und welche Wirkungen sie auf die Gesundheit der Verbraucher hat.

1. Zahlreiche Sorten Cannabis

10. Marihuana oder „Gras“ ist der Name der Blätter und der Früchte des Cannabis, die, zerkleinert und gemahlen, rein oder mit Tabak geraucht werden. Haschisch ist dagegen das von den Blättern und reifen Blüten der Pflanze abgegebene Harz. Es ist vier- bis achtmal aktiver als Marihuana. Bei den im Haschisch enthaltenen psychotropen Stoffen handelt es sich um Cannabinoide, deren wichtigste das Δ9‑Tetrahydrocannabinol (im Folgenden: THC) ist. Die Wirkungen des Cannabis zeigen sich bei einer absorbierten Dosis von 0,05 mg/kg THC. Zur Veranschaulichung: Eine Zigarette oder ein Joint Marihuana enthält 2 bis 5 mg THC.

11. Der THC‑Gehalt variiert sehr stark nach dem Ursprung der Produkte, den Jahreszeiten und den Herstellungsmethoden. So bieten die Verkäufer oder die Dealer heute außer den klassischen, aus Nordafrika (namentlich Marokko), Asien und dem Nahen Osten stammenden Sorten neue Cannabiszubereitungen an, über deren stärkere Toxizität die Verbraucher noch kaum unterrichtet sind.( ) Untersuchungen zufolge beträgt der mittlere THC‑Konzentrationsgrad bei eingeführtem Marihuana und Haschisch 7 % bzw. 18,2 %, bei Marihuana niederländischen Ursprungs (Nederwiet oder Hennep) 20,4 % und bei dem aus niederländischem Marihuana gewonnenen Haschisch (Nederhasj) 39,3 %.( )

12. Außerdem sind auf dem Markt neue aus Marihuana gewonnene Produkte aufgetaucht, denen synthetische Cannabinoide beigefügt werden oder die mit so schädlichen Stoffen wie Blei, Bohnerwachs, Glaspulver, Arzneimitteln oder auch Sand verschnitten werden.( ) Dies ermöglicht die Erhöhung des Verkaufsgewichts und verstärkt die berauschende Wirkung.

2. Ein Konsum, der Gefahren für die menschliche Gesundheit mit sich bringt

13. Wie wir sehen werden, beruht die Toleranzpolitik der niederländischen Regierung auf einer Unterscheidung zwischen dem Konsum und den Gefahren von „weichen Drogen“ einerseits und „harten Drogen“ andererseits. Diese Unterscheidung hat jedoch meines Erachtens angesichts der auf dem Markt erhältlichen neuen Arten von Cannabis und der Gefahren, die ihr Konsum für die menschliche Gesundheit mit sich bringt, jede Bedeutung verloren.

14. Die Gefährlichkeit und Schädlichkeit des Cannabis für die Verbraucher wie für die Gesellschaft bedürfen keines Beweises mehr. Zwar sind die psychischen Wirkungen des Konsums von Cannabis bei gelegentlichen Konsumenten im Prinzip zeitlich begrenzt und reversibel, sie zeigen sich jedoch vom ersten Joint an, verstärken die Wirkungen von Alkohol und Tabak und können zu einem Cannabis-Rausch führen, der beim Lenken eines Fahrzeugs dramatische Folgen haben kann. Die vier für Drogenpolitik zuständigen niederländischen Minister haben dies in ihrem Schreiben vom 11. September 2009 an das niederländische Parlament( ) ausdrücklich anerkannt.

15. Wie sich aus zahlreichen wissenschaftlichen Untersuchungen( ) ergibt, kann ein intensiver und längerer Konsum von Cannabis noch schädlichere körperliche und seelische Auswirkungen haben. Ein chronischer Gebrauch von Cannabis, das siebenmal mehr Teer und Kohlenmonoxid enthält als Tabak, setzt den Raucher in höherem Maße der Gefahr der Lungenvergiftung und der Krebserkrankung der oberen Atemwege aus.( ) Der Konsum von Cannabis führt zu körperlicher und geistiger Ermüdung, wodurch die Konzentrationsfähigkeit, die Gedächtnisleistung und das Lernvermögen verringert werden, und beeinträchtigt die berufliche oder schulische Leistung. Ein regelmäßiger Cannabiskonsum kann auf diese Weise zu sozialen Brüchen führen, die sich bei Erwachsenen in einer größeren Schwierigkeit, einer regelmäßigen und festen Beschäftigung nachzugehen, und bei den Jüngeren im Schuleschwänzen zeigen, das bei einigen zu Ausgrenzung und Depression führt. Ferner kann der Gebrauch von Cannabis psychiatrische Symptome wie etwa Halluzinationen hervorrufen. Es wurde auch für bestimmte Formen der Schizophrenie verantwortlich gemacht. In diesem Fall ist das Zusammentreffen einer Schizophrenie mit Cannabismissbrauch durch schneller eintretende und häufigere Störungen, eine größere soziale Isolierung, das Risiko von Depressionen und eine deutlichere Suizidneigung gekennzeichnet. Diese Risiken erhöhen sich natürlich mit Art und Dauer des Gebrauchs, der individuellen Verletzbarkeit des Konsumenten und der Menge des inhalierten Erzeugnisses.

16. Schließlich setzt der Cannabiskonsum die Konsumenten dem Kontakt mit stärkeren Drogen aus. Zwar wird die sogenannte „Übergangstheorie“ oder „Eskalationstheorie“ von einigen Autoren kritisiert; gleichwohl wird eine Person, die schon die halluzinogenen Wirkungen des Cannabis gespürt hat, eher bereit sein, stärker wirkende Drogen auszuprobieren.

17. Cannabis wird heute wegen seiner Gefährlichkeit und seiner Schädlichkeit in zahlreichen europäischen und internationalen Übereinkommen gebrandmarkt.

II – Der rechtliche Rahmen

A – Das Unionsrecht

1. Die Drogenbekämpfung

a) Der Vertrag über die Europäische Union und der Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union

18. Art. 3 Abs. 1 EUV lautet: „Ziel der Union ist es, den Frieden, ihre Werte und das Wohlergehen ihrer Völker zu fördern.“

19. Art. 3 Abs. 2 EUV bestimmt: „Die Union bietet ihren Bürgerinnen und Bürgern einen Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts ohne Binnengrenzen, in dem – in Verbindung mit geeigneten Maßnahmen in Bezug auf die Kontrollen an den Außengrenzen, das Asyl, die Einwanderung sowie die Verhütung und Bekämpfung der Kriminalität – der freie Personenverkehr gewährleistet ist.“

20. In Art. 4 Abs. 2 EUV heißt es: „Die Union … achtet die grundlegenden Funktionen des Staates, insbesondere … die Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung …“

21. Das Wohlergehen, der soziale Zusammenhalt, die Gesundheit und die Sicherheit der Personen sind die Ziele, von denen das Handeln der Union bei der Drogenbekämpfung und bei der Errichtung des in Art. 67 AEUV bezeichneten Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts bestimmt wird.

22. In diesem Rahmen bezweckt das Handeln der Union im Wesentlichen die Verringerung des Angebots und der Nachfrage durch Maßnahmen zur Vorbeugung und Bekämpfung des illegalen Drogenhandels und der organisierten Kriminalität in Verbindung mit Maßnahmen zur Verhütung der Drogensucht.

i) Die Bekämpfung des illegalen Handels mit Betäubungsmitteln und der organisierten Kriminalität

23. Nach Art. 67 Abs. 3 AEUV erfolgt die Bekämpfung des illegalen Handels mit Betäubungsmitteln und der organisierten Kriminalität durch eine verstärkte Koordinierung und Zusammenarbeit von Polizeibehörden und Organen der Strafrechtspflege der Mitgliedstaaten sowie durch eine Angleichung ihrer strafrechtlichen Bestimmungen.

24. Die Mitgliedstaaten bleiben jedoch nach Art. 72 AEUV verantwortlich für die Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung und den Schutz der inneren Sicherheit in ihrem Hoheitsgebiet.

25. Der illegale Drogenhandel und die organisierte Kriminalität werden ausdrücklich unter den in Art. 83 Abs. 1 AEUV behandelten Straftaten mit europäischer Dimension genannt. Nach dieser Bestimmung können das Europäische Parlament und der Rat Mindestvorschriften zur Festlegung von Straftaten und Strafen in Bereichen besonders schwerer Kriminalität festlegen, die aufgrund der Art oder der Auswirkungen der Straftaten oder aufgrund einer besonderen Notwendigkeit, sie auf einer gemeinsamen Grundlage zu bekämpfen, eine grenzüberschreitende Dimension haben,

ii) Die Verhütung der Drogenabhängigkeit

26. Die Verhütung der Drogenabhängigkeit ist Gegenstand von Art. 168 Abs. 1 AEUV und Art. 35 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union( ), wonach bei der Festlegung und Durchführung aller Unionspolitiken und -maßnahmen ein hohes Gesundheitsschutzniveau sichergestellt werden muss.

27. Nach Art. 168 AEUV müssen diese Tätigkeiten die Politik der Mitgliedstaaten zur Verringerung drogenkonsumbedingter Gesundheitsschäden einschließlich der Informations- und Vorbeugungsmaßnahmen ergänzen.

b) Der Schengen-Besitzstand

28. Art. 71 des Übereinkommens zur Durchführung des Übereinkommens von Schengen bestimmt:

„(1) Die Vertragsparteien verpflichten sich, in Bezug auf die unmittelbare oder mittelbare Abgabe von Suchtstoffen und psychotropen Stoffen aller Art einschließlich Cannabis und den Besitz dieser Stoffe zum Zwecke der Abgabe oder Ausfuhr unter Berücksichtigung der bestehenden Übereinkommen der Vereinten Nationen … alle notwendigen Maßnahmen zu treffen, die zur Unterbindung des unerlaubten Handels mit Betäubungsmitteln erforderlich sind.

(2) … [D]ie Vertragsparteien [verpflichten sich], die unerlaubte Ausfuhr von Betäubungsmitteln aller Art einschließlich Cannabis-Produkten sowie den Verkauf, die Verschaffung und die Abgabe dieser Mittel mit verwaltungsrechtlichen und strafrechtlichen Mitteln zu unterbinden.

(3) Zur Bekämpfung der unerlaubten Einfuhr von Suchtstoffen und psychotropen Stoffen aller Art einschließlich Cannabis verstärken die Vertragsparteien die Kontrollen des Personen- und des Warenverkehrs sowie der Transportmittel an den Außengrenzen …

(4) Die Vertragsparteien werden zur Einhaltung der Bestimmungen dieses Artikels Örtlichkeiten, an denen erfahrungsgemäß Rauschgifthandel betrieben wird, gezielt überwachen.

(5) Hinsichtlich der Eindämmung der unerlaubten Nachfrage nach Suchtstoffen und psychotropen Stoffen aller Art einschließlich Cannabis werden die Vertragsparteien ihr Möglichstes tun, den negativen Folgen dieser unerlaubten Nachfrage vorzubeugen und entgegenzuwirken. Die Maßnahmen dazu liegen im Verantwortungsbereich der einzelnen Vertragsparteien.“

29. Der Schlussakte des Übereinkommens zur Durchführung des Übereinkommens von Schengen wurde eine Gemeinsame Erklärung zu Artikel 71 Absatz 2 des Übereinkommens beigefügt. In dieser Erklärung heißt es:

„Soweit eine Vertragspartei im Rahmen ihrer nationalen Politik zur Vorbeugung und Behandlung der Abhängigkeit von Suchtstoffen und psychotropen Stoffen von dem in Artikel 71 Absatz 2 festgeschriebenen Grundsatz abweicht, treffen alle Vertragsparteien die erforderlichen strafrechtlichen und verwaltungsrechtlichen Maßnahmen, um die unerlaubte Ein- und Ausfuhr dieser Stoffe, insbesondere in das Hoheitsgebiet der anderen Vertragsparteien, zu unterbinden.“

c) Das abgeleitete Recht

30. In der Entschließung des Rates vom 29. November 1996( ) wurde das Problem des Drogentourismus innerhalb der Europäischen Union deutlich bezeichnet, und es wurden erste Maßnahmen zu seiner Bekämpfung vorgesehen.

31. Die Mitgliedstaaten bekräftigten sodann im Rahmen einer gemeinsamen Maßnahme vom 17. Dezember 1996( ) ihre gemeinsame Entschlossenheit, den illegalen Handel mit Suchtstoffen zu unterbinden und insbesondere die unerlaubte Nachfrage nach diesen Stoffen und die enormen im illegalen Drogenhandel zu erzielenden Gewinne sowie den Drogentourismus zu bekämpfen.( ) Sie verpflichteten sich ferner, vorsätzliche Verhaltensweisen unter Strafe zu stellen, mit denen andere Personen – durch welche Mittel auch immer – öffentlich zum illegalen Konsum oder zur illegalen Herstellung von Suchtstoffen angeregt oder veranlasst werden, und dabei ihr Augenmerk insbesondere auf die Nutzung des Internets zu richten.( )

32. In der Folgezeit verpflichtete sich jeder Mitgliedstaat gemäß Art. 2 Abs. 1 Buchst. a des Rahmenbeschlusses 2004/757/JI des Rates vom 25. Oktober 2004( ), das Gewinnen, Herstellen, Ausziehen, Zubereiten, Anbieten, Feilhalten, Verteilen, Verkaufen, Liefern – gleichviel zu welchen Bedingungen –, Vermitteln, Versenden – auch im Transit –, Befördern, Einführen oder Ausführen von Drogen unter Strafe zu stellen, sofern diese Handlungen vorsätzlich und ohne entsprechende Berechtigung vorgenommen werden.( )

33. In dem vom Rat am 2. Dezember 2009 angenommenen Stockholmer Programm( ) wird im Hinblick auf die Strategie der inneren Sicherheit der Union festgestellt, dass die Verstärkung von Maßnahmen auf europäischer Ebene in Verbindung mit einer besseren Koordinierung auf regionaler und nationaler Ebene für den Schutz vor transnationalen Bedrohungen von wesentlicher Bedeutung ist. Ferner heißt es, dass organisierte Kriminalität und Drogenhandel weiterhin Herausforderungen für die innere Sicherheit der Union sind und dass die grenzüberschreitende Kriminalität mittlerweile eine dringende Herausforderung ist, die ein deutliches und umfassendes Handeln erfordert.( )

34. Die Aktion der Union fügt sich in den Rahmen verschiedener Pläne zur Anwendung der für den Zeitraum 2005–2012 festgelegten Drogenbekämpfungsstrategie ein. In dem derzeitigen Aktionsplan( ) werden fünf Schwerpunkte genannt: die Koordinierung der Drogenbekämpfungspolitiken auf innerstaatlicher und auf europäischer Ebene( ), die Verringerung der Drogennachfrage, die Verringerung und strafrechtliche Verfolgung des Drogenangebots, die internationale Zusammenarbeit und die einschlägige Forschung.

2. Die Grundfreiheiten des Unionsbürgers

35. Die Unionsbürgerschaft verleiht allen Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten individuelle Grundrechte. Somit kann sich jeder Unionsbürger in allen Situationen, die in den sachlichen Anwendungsbereich des Unionsrechts fallen, auf Art. 18 AEUV berufen, der jede Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit verbietet.( )

36. Dabei handelt es sich zunächst um die Situationen, die in Art. 21 AEUV aufgeführt sind.( )

37. Diese Vorschrift regelt allgemein das Recht jedes Unionsbürgers, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten vorbehaltlich der in den Verträgen und in den Durchführungsvorschriften vorgesehenen Beschränkungen und Bedingungen frei zu bewegen und aufzuhalten. Dies entspricht einer in Art. 45 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union verankerten Grundfreiheit, die die Unionsbürger unabhängig davon ausüben können, ob sie einer wirtschaftlichen Tätigkeit nachgehen. Somit kann sich ein Staatsangehöriger eines Mitgliedstaats, der sich im Hoheitsgebiet der Union bewegt oder aufhält, auf das in Art. 18 AEUV geregelte Recht berufen, nicht aus Gründen seiner Staatsangehörigkeit diskriminiert zu werden.

38. Diese Situationen umfassen weiter die, die unter die in Art. 56 AEUV geregelte Dienstleistungsfreiheit fallen.( )

39. Nach ständiger Rechtsprechung kann sich ein Unternehmen gegenüber einem Staat, in dem es ansässig ist, auf die Dienstleistungsfreiheit( ) berufen, wenn es Dienstleistungsempfängern, die in einem anderen Mitgliedstaat ansässig sind, Dienstleistungen erbringen will. Weiterhin umfasst dieses Recht die Freiheit der Dienstleistungsempfänger, zu denen die Touristen gehören, sich in einen anderen Mitgliedstaat zu begeben, um dort Dienstleistungen in Anspruch zu nehmen, ohne durch Beschränkungen behindert zu werden.( ) Nach Art. 52 Abs. 1 AEUV, auf den Art. 62 AEUV verweist, kann diese Freiheit allerdings zum Schutz der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit eingeschränkt werden.

40. Schließlich wurde das in Art. 18 AEUV verankerte Diskriminierungsverbot für den Bereich des freien Warenverkehrs durchgeführt und konkretisiert. Nach den Art. 34 AEUV und 35 AEUV sind mengenmäßige Einfuhrbeschränkungen und mengenmäßige Ausfuhrbeschränkungen sowie alle Maßnahmen gleicher Wirkung zwischen den Mitgliedstaaten verboten. Nach Art. 36 AEUV können jedoch auch hier bestimmte Einschränkungen gerechtfertigt werden, namentlich aus Gründen der öffentlichen Ordnung und Sicherheit oder zum Schutz der Gesundheit und des Lebens von Menschen.

B – Die internationalen Verpflichtungen

41. Das am 20. Dezember 1988 in Wien angenommene Übereinkommen der Vereinten Nationen zur Bekämpfung des illegalen Handels mit Suchtstoffen und psychotropen Substanzen( ) verschärft und vervollständigt die Maßnahmen, die in dem am 30. März 1961 in New York angenommenen Einheits-Übereinkommen über die Betäubungsmittel( ) und in dem am 21. Februar 1971 in Wien angenommenen Übereinkommen der Vereinten Nationen über die psychotropen Stoffe( ) vorgesehen waren.

42. Alle Mitgliedstaaten sowie die Union sind Vertragsparteien des Übereinkommens der Vereinten Nationen von 1988.( )

43. Art. 3 Abs. 1 dieses Übereinkommens lautet:

„Jede Vertragspartei trifft die erforderlichen Maßnahmen, um folgende Handlungen, wenn vorsätzlich begangen, als Straftaten zu umschreiben:

a) i) das Gewinnen, Herstellen, Ausziehen, Zubereiten, Anbieten, Feilhalten, Verteilen, Verkaufen, Liefern – gleichviel zu welchen Bedingungen –, Vermitteln, Versenden – auch im Transit –, Befördern, Einführen oder Ausführen eines Suchtstoffs oder psychotropen Stoffes entgegen dem Übereinkommen von 1961, dem Übereinkommen von 1961 in seiner geänderten Fassung oder dem Übereinkommen von 1971;

…

c) iii) das öffentliche Aufstacheln oder Verleiten anderer – gleichviel durch welche Mittel –, eine [dieser Straftaten] zu begehen oder Suchtstoffe oder psychotrope Stoffe unerlaubt zu gebrauchen.“

44. Auf der Liste der Suchtstoffe, auf die das Übereinkommen der Vereinten Nationen von 1988 anwendbar ist, steht auch Cannabis.

C – Das niederländische Recht

45. Nach der Opiumwet (Opiumgesetz) 1976 sind der Besitz, der Vertrieb, der Anbau, der Transport, die Herstellung, die Einfuhr und die Ausfuhr von Suchtstoffen verboten. Diese Handlungen sind für alle Drogen einschließlich des Cannabis und seiner Derivate strafbar, außer bei Gebrauch zu medizinischen, wissenschaftlichen oder erzieherischen Zwecken und unter der Voraussetzung der vorherigen Erteilung einer Genehmigung.

46. Die Toleranzpolitik des Königreichs der Niederlande gegenüber dem Verkauf und dem Verbrauch „weicher Drogen“ ist das Ergebnis langer Vorarbeiten, deren große Linien sich namentlich aus dem Regierungsbericht des Baan-Ausschusses von 1972( ) und dem Bericht „Drogenpolitik in den Niederlanden: Fortführung und Änderung“ von 1995( ) ergeben.

47. Diese Politik beruht auf einer Unterscheidung zwischen sogenannten „harten“ Drogen, die inakzeptable Gefahren für die Gesundheit mit sich bringen, d. h. Opiate, Kokain, Kodein, Heroin, Ecstasy, Cannabisöl sowie Amphetamine und LSD (Liste I), und sogenannten „weichen“ Drogen, wozu Cannabis und seine Derivate gehören, die nicht dieselben Befürchtungen hervorrufen, auch wenn sie nach wie vor als „gefährlich“ eingestuft werden (Liste II).( )

48. Soweit die mit dem Konsum von „weichen Drogen“ verbundenen Gefahren als „akzeptabel“ angesehen werden, ist die vom niederländischen Gesetzgeber verfolgte Strategie nuancierter als die, die er hinsichtlich der „harten Drogen“ befolgt. Der Besitz „weicher Drogen“ zum persönlichen Gebrauch wird straffrei gestellt, und ihr kontrollierter Verkauf in genau abgegrenzten Mengen wird geduldet. Auf diese Weise will der Gesetzgeber die Stigmatisierung und die Marginalisierung des Konsumenten „weicher Drogen“ vermeiden; er beabsichtigt ebenfalls, den Markt für „harte Drogen“ von dem für „weiche Drogen“ zu trennen, um eine soziale Schranke zu errichten, die den Übergang von der einen Sorte Drogen zur anderen zu erschwert.

49. Die Toleranzpolitik wurde insbesondere durch vom Staatsanwaltskollegium erlassene Richtlinien durchgeführt. In diesen Richtlinien, die Gesetzeskraft haben, werden die Prioritäten der niederländischen Staatsanwaltschaft bezüglich der Untersuchungen und der Strafverfolgung bei Verstößen gegen die Opiumwet festgelegt.( ) Die Justizbehörden verfolgten somit, gestützt auf das Opportunitätsprinzip, eine selektive Strafverfolgungspolitik, wobei sie nicht systematisch Strafverfolgungsmaßnahmen gegen kleine Drogenhändler ergriffen, sondern der Bekämpfung des Drogenhandels und der schweren Kriminalität Vorrang einräumten.

50. So haben die niederländischen Behörden den Verkauf kleiner Mengen von Erzeugnissen aus Hanf in Jugendzentren durch autorisierte Verkäufer („Huisdealer“) zugelassen. Sie haben diese Politik in der Folgezeit auf die Coffeeshops ausgedehnt, die auf kommerzieller Basis („op commerciële basis“) an Erwachsene verkaufen.

51. Nach niederländischem Recht sind Coffeeshops öffentlich zugängliche Einrichtungen, die zum Fast-Food-Sektor (Horeca) gehören wie Snackbars oder Frittenbuden, in denen Esswaren verzehrt werden können, während der Verkauf alkoholischer Getränke verboten ist. Die örtlichen Behörden, d. h. der Bürgermeister, der Staatsanwalt und der Polizeichef können die Eröffnung solcher Coffeeshops unter folgenden Voraussetzungen gestatten.

52. Die Eröffnung von Coffeeshops unterliegt zunächst einer Betriebsgenehmigung. Coffeeshops müssen denselben Anforderungen an die Geschäftsführung und die Hygiene genügen wie Restaurants. Wie in der mündlichen Verhandlung vorgetragen worden ist, umfasst die Genehmigung jedoch nicht den Verkauf von Cannabis, der wie gesagt technisch eine Straftat bleibt.

53. Die Voraussetzungen, unter denen der Verkauf von Cannabis in Coffeeshops geduldet wird, werden durch Richtlinien der niederländischen Staatsanwaltschaft festgelegt. Es handelt sich um folgende, allgemein als „AHOJ-G-Kriterien“ bezeichnete Voraussetzungen:

– A („affichering“): keine Werbung außer einem knappen Hinweis in dem betreffenden Raum.

– H („harddrugs“): Verbot des Anbietens oder des Verkaufs von harten Drogen.

– O („overlast“): Die Einrichtung darf keine Belästigungen verursachen; darunter versteht man die Belästigungen durch den Verkehr oder das Parken in der Nähe des Coffeeshops und den Lärm und die Luftverschmutzung, die damit verbunden sind, sowie die Anwesenheit von Kunden und erst recht von Drogenabhängigen.

– J („jeugdigen“): Der Zugang von Jugendlichen (unter 18 Jahren) zum Coffeeshop und der Verkauf von Drogen an Jugendliche sind verboten.

– G („grote hoeveelheden“): Der Betreiber darf nicht mehr als 5 g Cannabis pro Person und pro Tag verkaufen; es handelt sich um eine normalerweise für den persönlichen Gebrauch verkaufte Menge.

54. Schließlich darf der in einem Coffeeshop geduldete Lagerbestand an Cannabis keinesfalls 500 g überschreiten.

55. Die Durchführung dieser Politik ist Sache der örtlichen Behörden. Der Bürgermeister, der Staatsanwalt und der Polizeichef legen in Dreierberatungen die Prioritäten der Gemeinde in Bezug auf den Verkauf von „weichen Drogen“ im Gemeindegebiet fest. Die AHOJ-G-Kriterien bilden die Mindestanforderungen dieser Politik; die örtlichen Behörden können strengere Vorschriften erlassen und, wie im Ausgangsverfahren geschehen, neue Voraussetzungen aufstellen. Diese Vorschriften unterliegen der Nachprüfung durch die Verwaltungsgerichte.

56. Nach Art. 13b Opiumwet besitzen die städtischen Behörden umfangreiche Befugnisse, um die unter Verstoß gegen dieses Gesetz verursachten Belästigungen und Störungen zu sanktionieren.( ) So kann der Bürgermeister die vorläufige oder endgültige Schließung eines Coffeeshops anordnen, wenn der Betreiber die vorgenannten Kriterien nicht eingehalten hat.

57. So beschloss der Bürgermeister von Maastricht, in seiner Gemeinde nur eine begrenzte Zahl von Coffeeshops zu dulden, anders als dies in anderen Gemeinden der Fall ist, in denen keine Höchstzahl festgesetzt oder aber eine Null-Toleranz-Politik betrieben wird.

58. Seit dem Jahr 2004 ist das Königreich der Niederlande bestrebt – wie die zuständigen Minister im September 2009 in Erinnerung gerufen haben –, seine Vorschriften über die Eröffnung von Coffeeshops und die Maßnahmen zur Bekämpfung der organisierten Kriminalität zu verschärfen.( ) Ferner bemüht es sich in Absprache mit den betroffenen Gemeinden um eine Lösung der sich aus den grenzüberschreitenden Auswirkungen seiner Politik ergebenden Probleme und um eine Verringerung der Störungen der öffentlichen Ordnung und Sicherheit durch den massiven und wachsenden Andrang von Drogentouristen in seinem Hoheitsgebiet. Abgesehen von Verkehrs- und Parkproblemen betreffen die zahlreichen Beschwerden der Anwohner nicht nur den Lärm und die Störungen durch Ansammlungen von Personen, die in der Öffentlichkeit Cannabis nehmen, sondern auch die Belästigungen durch Netzwerke organisierter Kriminalität in der Nähe der Coffeeshops, die durch die Präsenz von Dealern und Drogenabhängigen angezogen werden, die bisweilen gebrauchte Spritzen wegwerfen oder in die Eingangshallen der Wohnhäuser eindringen.( ) Diese Schwierigkeiten treten verstärkt in den Grenzgebieten zu Belgien, Deutschland und Frankreich auf. So ziehen nach der Aussage des Bürgermeisters von Maastricht in der mündlichen Verhandlung die 14 Coffeeshops dieser Gemeinde täglich etwa 10 000, wöchentlich etwa 74 000 und jedes Jahr über 3,9 Millionen Besucher an, von denen 70 % nicht in den Niederlanden ansässig sind.

59. Die niederländische Regierung trägt vor, die vorgeschlagenen Maßnahmen sollten es ermöglichen, zu dem ursprünglichen Zweck der Coffeeshops zurückzukehren, die Verkaufsstellen für die Ansässigen sein sollten, in denen diese in einer sicheren und ruhigen Umgebung Cannabis kaufen und gegebenenfalls konsumieren könnten. Die örtlichen Behörden hätten deshalb auf Aufforderung der niederländischen Regierung ihre Vorschriften verschärft, indem sie die Zahl der Coffeeshops in ihrer Ortschaft verringert oder – wie offensichtlich die Gemeinde Maastricht – auf ihre Schließung hingearbeitet hätten.( ) Andere Behörden hätten die Öffnungszeiten der Einrichtung verkürzt (Schließung an Wochenenden und abends) oder die verkaufte oder gelagerte Cannabismenge begrenzt. Andere schließlich hätten ein Entfernungskriterium aufgestellt und die Eröffnung von Coffeeshops in der Nähe von bestimmten Einrichtungen wie Schulen oder psychiatrischen Krankenhäusern verboten. Nach den Ausführungen des Bürgermeisters von Maastricht haben diese Maßnahmen offenkundig nicht zu einer wesentlichen Verringerung des Drogentourismus geführt.

60. Dies ist der Kontext, in den sich die streitige Maßnahme einfügt. Bei dem Verbot des Zugangs zu Coffeeshops für Nichtansässige handelt es sich um eine Pilotmaßnahme( ), mit der die Gemeinde versucht, den Drogentourismus und alle damit verbundenen Belästigungen zu verringern.

61. Die auf das Ansässigkeitskriterium gestützte streitige Maßnahme wurde am 20. Dezember 2005 vom Gemeenteraad (Gemeinderat) der Gemeinde Maastricht erlassen und trat am 13. Januar 2006 in Kraft. Wie der Bürgermeister von Maastricht in der mündlichen Verhandlung mitgeteilt hat, wurde ihre Anwendung aufgrund des dem Gerichtshof vorgelegten Vorabentscheidungsersuchens ausgesetzt.

62. Art. 2.3.1.3e Abs. 1 der Allgemeinen Polizeiverordnung der Gemeinde Maastricht (Algemene plaatslijke verordening) in der 2006 geltenden Fassung (im Folgenden: APV) verbietet dem Betreiber einer in Art. 2.3.1.1 Abs. 1 Buchst. a Ziff. 3 APV genannten Einrichtung, Nichtansässigen den Eintritt oder den Aufenthalt dort zu gestatten. Der Begriff „Einrichtung“ wird in der letztgenannten Vorschrift definiert als ein öffentlich zugänglicher Raum, in dem ein Unternehmen gegebenenfalls mittels Automaten Esswaren und/oder alkoholfreie Getränke verkauft, die die Kunden nicht an Ort und Stelle zu verzehren brauchen.( ) Der Begriff „Ansässiger“ bezeichnet nach Art. 2.3.1.1 Abs. 1 Buchst. d APV Personen, die ihren tatsächlichen Wohnort in den Niederlanden haben.

63. Nach Art. 2.3.1.3e Abs. 2 APV kann der Bürgermeister bestimmen, dass Abs. 1 dieses Artikels auf eine oder mehrere in der APV aufgeführte Einrichtungen in der gesamten Gemeinde oder in einem oder mehreren angegebenen Teilen der Gemeinde nicht anwendbar ist.

64. Mit Beschluss vom 13. Juli 2006 nahm der Bürgermeister von Maastricht alle in Art. 2.3.1.1 Abs. 1 Buchst. a Ziff. 3 APV genannten Einrichtungen der Gemeinde mit Ausnahme der Coffeeshops, Teesalons usw. unabhängig von ihrer Bezeichnung von der Anwendung der streitigen Maßnahme aus.

65. Nach Art. 2.3.1.5a Buchst. f APV kann der Bürgermeister eine in Art. 2.3.1.1 Abs. 1 Buchst. a Ziff. 3 APV genannte Einrichtung vorübergehend oder endgültig schließen, wenn deren Betreiber gegen die streitige Maßnahme verstößt.

III – Sachverhalt und Ausgangsverfahren

66. Mit Entscheidung vom 7. April 1994 erhielt Herr Josemans die Genehmigung zum Betreiben des Coffeeshops Easy Going in Maastricht, in dem neben alkoholfreien Getränken und Esswaren „weiche Drogen“ verkauft und konsumiert werden. Diese Genehmigung wurde unter Vorbehalt der Einhaltung der in der APV festgesetzten Bedingungen erteilt.

67. Bei zwei Kontrollen am 16. Februar und 8. Mai 2006 stellten Polizeikräfte der Gemeinde Maastricht fest, dass Unionsbürgern, die nicht in den Niederlanden wohnten, unter Verstoß gegen das in der streitigen Maßnahme aufgestellte Ansässigkeitskriterium der Zugang zu dieser Einrichtung gestattet worden war.

68. Deshalb schloss der Bürgermeister von Maastricht in Anwendung der APV diese Einrichtung mit Entscheidung vom 7. September 2006 vorübergehend.

IV – Das Vorabentscheidungsersuchen

69. Der Raad van State hat das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt:

1. Fällt eine Maßnahme über den Zugang von Nichtansässigen zu Coffeeshops wie die, um die es im Ausgangsverfahren geht, ganz oder teilweise in den Anwendungsbereich des AEUV, insbesondere unter den freien Waren- und/oder Dienstleistungsverkehr oder unter das Diskriminierungsverbot des Art. 18 AEUV in Verbindung mit Art. 21 AEUV?

2. Ist, sofern die Bestimmungen des AEUV über den freien Waren- und/oder Dienstleistungsverkehr anwendbar sind, das Verbot, Nichtansässigen den Zugang zu Coffeeshops zu gestatten, ein geeignetes und verhältnismäßiges Mittel, um den Drogentourismus und die damit einhergehenden Belästigungen zurückzudrängen?

3. Ist das in Art. 18 AEUV in Verbindung mit Art. 21 AEUV niedergelegte Verbot der Diskriminierung der Unionsbürger aufgrund ihrer Staatsangehörigkeit auf die Vorschriften über den Zugang von Nichtansässigen zu Coffeeshops anwendbar, wenn die Bestimmungen des AEUV über den freien Waren- und Dienstleistungsverkehr nicht anwendbar sind?

4. Falls ja: Ist die dabei getroffene mittelbare Unterscheidung zwischen Ansässigen und Nichtansässigen gerechtfertigt, und ist das Verbot, Nichtansässigen den Zugang zu Coffeeshops zu gestatten, ein geeignetes und verhältnismäßiges Mittel, um den Drogentourismus und die damit einhergehenden Belästigungen zurückzudrängen?

V – Untersuchung

70. In den vom vorlegenden Gericht gestellten Vorabentscheidungsfragen sind zwei Fragen enthalten, die ich nacheinander prüfen werde.

71. Die erste geht dahin, ob eine von einer örtlichen Behörde im Rahmen einer Allgemeinen Polizeiverordnung erlassene Maßnahme, durch die der Zugang zu Coffeeshops in den Niederlanden ansässigen Personen vorbehalten wird, in den sachlichen Geltungsbereich des Unionsrechts fällt und ob sie insbesondere vom Diskriminierungsverbot, von der Freizügigkeit, der Dienstleistungsfreiheit und dem freien Warenverkehr im Sinne des Art. 35 AEUV erfasst wird.

72. Die zweite Frage geht dahin, ob bei Bejahung der ersten Frage eine solche Maßnahme eine Einschränkung eines dieser wesentlichen Grundsätze darstellt, die mit der Bekämpfung des Drogentourismus und der damit einhergehenden Belästigungen gerechtfertigt werden kann.

A – Vorbemerkungen

73. Vor der Prüfung der Vorabentscheidungsfragen möchte ich eine Vorbemerkung über die Bestimmungen des Unionsrechts machen, die meines Erachtens einer Auslegung bedürfen.

74. Das vorlegende Gericht nennt in seiner Entscheidung vier Vertragsbestimmungen, die der streitigen Maßnahme entgegenstehen könnten, nämlich das in Art. 18 AEUV verankerte Diskriminierungsverbot, den in Art. 21 AEUV niedergelegten Grundsatz der Freizügigkeit, den Grundsatz des freien Warenverkehrs im Sinne des Art. 35 AEUV und schließlich den in Art. 56 AEUV festgelegten Grundsatz der Dienstleistungsfreiheit.

75. Meines Erachtens ist von diesen vier vom vorlegenden Gericht angeführten Grundsätzen nur einer, nämlich die in Art. 56 AEUV verankerte Dienstleistungsfreiheit, für die Prüfung der Rechtmäßigkeit der streitigen Maßnahme heranzuziehen.

76. Gegenstand dieser Maßnahme ist nämlich in erster Linie eine Dienstleistung. Der APV zufolge handelt es sich bei Coffeeshops um öffentlich zugängliche Restaurationsbetriebe, in denen gemäß der von der Stadtverwaltung erteilten Betriebserlaubnis Esswaren und alkoholfreie Getränke verkauft werden. Diese können an Ort und Stelle verzehrt oder auch mitgenommen werden. Zwar kommt es vor, dass die Kunden die gekaufte Ware mitnehmen; diese Tätigkeit bleibt jedoch nebensächlich und hängt ganz und gar vom Verkauf ab, so dass sie es nicht rechtfertigt, die streitige Maßnahme anhand des Grundsatzes des freien Warenverkehrs, namentlich des Art. 35 AEUV, zu untersuchen.( )

77. Da der Grundsatz der Dienstleistungsfreiheit ein besonderer Ausdruck des Diskriminierungsverbots und zudem ein besonderer Anwendungsfall des Rechts jedes Unionsbürgers ist, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten, braucht der Gerichtshof auch nicht die Art. 18 AEUV und 21 AEUV zu prüfen.( )

78. Dagegen schlage ich dem Gerichtshof vor, eine Reihe von Vorschriften zu prüfen, die das vorlegende Gericht in seinen Vorabentscheidungsfragen nicht ausdrücklich genannt hat.

79. Der Umstand, dass ein einzelstaatliches Gericht die Vorlagefrage ihrer Form nach unter Bezugnahme auf bestimmte Vorschriften des Unionsrechts formuliert hat, hindert den Gerichtshof nicht daran, diesem Gericht alle Hinweise zur Auslegung zu geben, die ihm bei der Entscheidung des bei ihm anhängigen Verfahrens von Nutzen sein können, auch wenn diese Vorschriften in den dem Gerichtshof vorgelegten Fragen nicht ausdrücklich genannt sind. Der Gerichtshof hat insoweit aus dem gesamten von dem einzelstaatlichen Gericht vorgelegten Material, insbesondere der Begründung der Vorlageentscheidung, diejenigen Elemente des Unionsrechts herauszuarbeiten, die unter Berücksichtigung des Gegenstands des Rechtsstreits einer Auslegung bedürfen.( )

80. Hier nun springt ins Auge, dass die Frage, die das vorlegende Gericht uns stellt, nicht so sehr den Verkauf erlaubter Verbrauchsgüter betrifft als vielmehr den Verkauf eines Suchtstoffs. Im Ausgangsrechtsstreit geht es um die Konsequenzen einer solchen Toleranz, insbesondere darum, welche Maßnahmen erlassen werden können, um die öffentliche Ordnung vor den durch den Drogentourismus verursachten Störungen zu schützen. Diese Besorgnisse werden jedoch ausdrücklich in Art. 4 EUV und Art. 72 AEUV angesprochen und bilden meines Erachtens genau den Gegenstand von Art. 71 Abs. 5 des Übereinkommens zur Durchführung des Übereinkommens von Schengen. Ich schlage dem Gerichtshof deshalb vor, diese Vorschriften auszulegen, um dem vorlegenden Gericht eine sachdienliche Antwort zu geben, die es ihm ermöglicht, die Vereinbarkeit der streitigen Maßnahme mit dem Unionsrecht zu beurteilen und den ihm vorliegenden Rechtsstreit zu entscheiden.

B – Über den Ausschluss der streitigen Maßnahme vom Anwendungsbereich des Art. 56 AEUV

81. In der Praxis besteht die hauptsächliche Aktivität der Coffeeshops ganz anders als die der Snackbars und anderen Fast-Food-Restaurants, in denen die Kunden Erfrischungsgetränke und belegte Brote zum Mitnehmen kaufen, im Verkauf und der Ermöglichung des Konsums von Cannabis. Genau dies ist ihre erste Funktion, und unser Vorgehen in dieser Rechtssache muss glaubwürdig und realistisch sein.

82. Ist der vom Vertrag garantierte Grundsatz der Dienstleistungsfreiheit auf den Verkauf eines Suchtstoffs anwendbar? Anders ausgedrückt, kann der Inhaber eines Coffeeshops seine Tätigkeit mit dem Hinweis auf diesen Grundsatz rechtfertigen, und kann sich der Bürger eines Mitgliedstaats auf diese Freiheit berufen, um einen anderen Mitgliedstaat zum Drogenkonsum aufzusuchen?

83. Alle diese Fragen sind meines Erachtens zu verneinen.

84. Die Einführung des Binnenmarkts und der Erlass der dafür nötigen Vorschriften bringen natürlich Schwierigkeiten mit sich, wenn es um Suchtstoffe geht. Zwar sind die internationalen Verpflichtungen eindeutig, aber der Gerichtshof musste mehrfach tätig werden, um den Grundsatz aufzustellen, dass es sich bei Suchtstoffen einschließlich Cannabis nicht um irgendeine Ware handelt und dass sie nicht unter die den Binnenmarkt regelnden Vorschriften fallen, wenn ihr Vertrieb rechtswidrig ist.( )

85. Nach den Vorschriften über den Binnenmarkt fallen nicht alle Suchtstoffe in dieselbe Kategorie. Die Unterscheidung wird nicht nach der Natur der Waren, sondern nach ihrer endgültigen Verwendung getroffen. So fallen Suchtstoffe, die zu medizinischen oder wissenschaftlichen Zwecken verwendet werden, nach ständiger Rechtsprechung unter die Vorschriften über den Binnenmarkt.( )

86. Dies gilt jedoch nicht für rechtswidrig eingeführte oder für rechtswidrige Zwecke bestimmte Suchtstoffe. Diesen Grundsatz hat der Gerichtshof aufgestellt, nachdem bestimmte Mitgliedstaaten versucht hatten, die Zoll- und Steuervorschriften auf diese Erzeugnisse anzuwenden.

87. Der Gerichtshof, der in einem Verfahren gegen deutsche Drogenhändler angerufen worden war, die wegen Drogenhandels (Heroin) zu hohen Zollstrafen verurteilt worden waren, hat im Urteil Horvath( ) den Grundsatz aufgestellt, dass der Gemeinsame Zolltarif nicht auf Erzeugnisse anwendbar ist, für die in allen Mitgliedstaaten ein absolutes Verbot der Einfuhr und des Inverkehrbringens besteht. Er hat ausgeführt, dass „ein Mitgliedstaat seit der Einführung des Gemeinsamen Zolltarifs nicht mehr befugt [ist], Zölle auf eingeschmuggelte … Betäubungsmittel zu erheben; es bleibt ihm jedoch unbenommen, die begangenen Zuwiderhandlungen strafrechtlich zu verfolgen und alle vom Strafrecht vorgesehenen Rechtsfolgen auch finanzieller Art zu verhängen“. Nach Auffassung des Gerichtshofs rechtfertigen eingeschmuggelte Betäubungsmittel nicht die Erhebung von Zöllen, sondern nur die Anwendung rein strafrechtlicher nationaler Vorschriften.

88. Diese Rechtsprechung ist bestätigt und präzisiert worden. In den Urteilen Wolf( ) und Einberger( ) hat der Gerichtshof dargelegt, dass sich das Verbot der Erhebung von Zöllen auf Suchtstoffe daraus ergibt, dass diese nicht in den Wirtschaftskreislauf der Union eingeführt werden können, und dazu ausgeführt, dass „keine Zollschuld bei der Einfuhr von Betäubungsmitteln entsteht, die nicht Gegenstand des von den zuständigen Stellen streng überwachten Vertriebs zur Verwendung für medizinische und wissenschaftliche Zwecke sind“( ). Der Gerichtshof unterscheidet somit zwischen Betäubungsmitteln, die zu einer erlaubten Verwendung zu medizinischen und wissenschaftlichen Zwecken eingeführt werden, und denen, die rechtswidrig eingeführt, d. h. eingeschmuggelt werden. Er weist außerdem darauf hin, dass Einfuhren von Betäubungsmitteln in die Union in keinerlei Beziehung zu den mit den Zollvorschriften verfolgten Zwecken stehen, die den in Art. 3 EUV genannten Zielen dienen und so zur Entwicklung des internationalen Handels und zur Beseitigung der Hindernisse für den Handelsverkehr beitragen sollen.( ) Die Zollvorschriften sind also nur dann auf Betäubungsmittel anwendbar, wenn sie Teil des Wirtschaftskreislaufs der Union sind, d. h., wenn sie rechtmäßig eingeführt werden. Für die übrigen Betäubungsmittel, deren Einfuhr rechtswidrig ist und nicht in Wettbewerb zu einer rechtmäßigen Tätigkeit tritt, ist der Gemeinsame Zolltarif, der die Rechtsgrundlage für die Ermittlung des Werts der Waren bildet, nicht anwendbar.

89. Der Gerichtshof hat diese Lösung einige Jahre später auf die Mehrwertsteuer übertragen. Zwar gestattet der Grundsatz der Steuerneutralität, auf dem die Mehrwertsteuerrichtlinie beruht, keine allgemeine Unterscheidung zwischen rechtmäßigen und rechtswidrigen Umsätzen, es gibt jedoch eine Ausnahme von diesem Grundsatz, nämlich für den Fall, dass das Verbot, dem eine Tätigkeit unterworfen ist, so absolut ist, dass kein Wettbewerb mit einer rechtmäßigen Tätigkeit aufkommen kann.

90. Da der unerlaubte Verkehr mit Suchtstoffen in der Union in keinerlei Beziehung zu den Zielen steht, denen das gemeinsame Mehrwertsteuersystem verpflichtet ist, und da er Gegenstand eines absoluten Verbots ist, kann er nicht in Wettbewerb zu einer anderen, legalen Tätigkeit treten und daher nicht zur Erhebung von Steuern führen.( ) Diese Lösung ist mehrfach auf verschiedene Fallgestaltungen angewandt worden, wie z. B. die Einfuhr von Morphium in die Union und den Weiterverkauf in ein Drittland( ) oder den Verkauf von Amphetaminen im Gebiet der Union.( ) Schließlich hat der Gerichtshof im Urteil Vereniging Happy Family Rustenburgerstraat( ) ausgeführt, dass diese Überlegung auch für die unerlaubte Lieferung von Betäubungsmitteln aus Hanf gilt, für die, „selbst wenn sie in dem einen oder anderen Mitgliedstaat als ‚weiche Drogen‘ eingestuft werden, in der [Union] ein vollständiges gesetzliches Einfuhr- und Verkehrsverbot gilt“( ).

91. Diese Rechtsprechung, die sich auf die besonderen Merkmale der Suchtstoffe und auf die von der Union verfolgten Ziele stützt, ist meiner Meinung nach ohne Weiteres auf die vorliegende Rechtssache übertragbar.

92. Der Grundsatz der Dienstleistungsfreiheit ist nämlich ebenso wie das europäische Zoll- oder Steuerrecht ein Mittel, das es der Union ermöglicht, die Ziele, die sie sich gesetzt hat, zu erreichen. Dieser Grundsatz soll insbesondere zur Schaffung eines Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts auf der Grundlage der Förderung des Friedens, der Werte der Union und des Wohlergehens ihrer Völker beitragen.( ) So soll die Dienstleistungsfreiheit die Lebensqualität der Unionsbürger dadurch verbessern, dass sie ihnen den Zugang zu einer Auswahl von Waren und Dienstleistungen bester Qualität zu günstigsten Kosten ermöglicht. Sie soll es ihnen weiter ermöglichen, in einer Gesellschaft zu leben, in der ein ausgeglichener und nachhaltiger wirtschaftlicher und sozialer Fortschritt gewährleistet ist. Zudem soll die Dienstleistungsfreiheit, wie sich klar aus Art. 168 AEUV ergibt, ein hohes Gesundheitsschutzniveau sicherstellen, und ihre Ausübung soll namentlich drogenkonsumbedingte Gesundheitsschäden für die Unionsbürger verringern.

93. Unter Berücksichtigung dieser Gesichtspunkte gibt es für die Tätigkeit des Cannabisverkaufs keinerlei Rechtfertigung. Diese Tätigkeit, die in allen Mitgliedstaaten verboten ist, banalisiert der Verschärfung der Rechtsvorschriften zum Trotz den Konsum von immer breiter gefächerten Produkten. Wenn sie toleriert wird, führt sie dazu, den Gebrauch eines Suchtstoffs, dessen Schädlichkeit für die menschliche Gesundheit anerkannt ist, zu „demokratisieren“. Dieser beeinträchtigt die lebenswichtigen sozialen und kognitiven Fähigkeiten der Individuen wie die Konzentration und die Aufmerksamkeit, verstärkt bestimmte Probleme der geistigen Gesundheit wie Angst und Depression und führt dadurch zu einer ständigen Zunahme der Nachfrage nach Therapie aufgrund seines Konsums.

94. Ferner führt diese Tätigkeit, die ursprünglich in eng umrissenen Grenzen gehalten werden sollte, zu den beschriebenen Störungen der öffentlichen Ordnung. Diese Belästigungen durch den Drogentourismus stellen zugleich Bedrohungen der Sicherheit und des Wohlergehens der Unionsbürger dar und würden in Anwendung der Richtlinien der niederländischen Staatsanwaltschaft ohne Weiteres die Schließung der Coffeeshops rechtfertigen.

95. Diese Belästigungen werden noch verstärkt durch weitere Phänomene, die genauso gegen diese Richtlinien verstoßen.

96. So hat die Reklame, auch wenn sie grundsätzlich in den Coffeeshops verboten ist, im Internet einen neuen dynamischeren und weltweiten Werbeträger gefunden. Dieses Mittel, das die Verbesserung des Kommunikationswesens und des Informationsaustauschs ermöglicht, dient zugleich der Werbung für diese Art von Einrichtungen und erleichtert dadurch den Verkauf und den Konsum verbotener Drogen. So besitzen eine Reihe Coffeeshops ihre eigene Website, auf der das von der Einrichtung vorgeschlagene „Menü“ angegeben wird, wo aber auch die Lieferung von Cannabis oder Cannabissaat frei Haus angeboten wird. Der Katalog enthält genaue Angaben, das Zahlungsverfahren ist gesichert und die Lieferung diskret. Es ist klar, dass eine solche Werbung nicht nur einen Anreiz schafft, Cannabis zu nehmen, sondern auch völlig illegal anzubauen, was meines Erachtens in krassem Widerspruch zu den Verpflichtungen steht, die die Mitgliedstaaten 1988 im Rahmen des Übereinkommens der Vereinten Nationen und in der gemeinsamen Maßnahme 96/750 eingegangen sind.( )

97. Zudem bilden die Coffeeshops, auch wenn der Verkauf von „harten Drogen“ dort verboten ist, gleichwohl einen Anziehungspunkt für Dealer und begünstigen auf diese Weise den Übergang von „weichen Drogen“ zu „harten Drogen“, statt diesen zu verhindern. Ich frage mich insoweit, ob ein intensiver und längerer Gebrauch von starkem, mit so schädlichen Stoffen wie Blei, Bohnerwachs oder auch Medikamenten, deren Verfallsdatum überschritten ist, verschnittenem Cannabis nicht eine ebenso schwerwiegende Bedrohung für die Gesundheit und das Wohlergehen von Menschen darstellt wie der Konsum von LSD.

98. Schließlich kann ein Kunde, auch wenn der Betreiber grundsätzlich nicht mehr als 5 g Cannabis pro Person und pro Tag verkaufen darf (nach den Ausführungen der niederländischen Regierung ist dies die normalerweise zum persönlichen Gebrauch bestimmte Menge), ohne Weiteres einen der übrigen 13 Coffeeshops der Gemeinde Maastricht aufsuchen, um dort eine Menge zu kaufen, die weit über die für seinen persönlichen Gebrauch bestimmte Menge hinausgeht.

99. Zudem sind die Rahmenbedingungen für diese Tätigkeit in sich widersprüchlich.

100. Denn obwohl der Verkauf von Cannabis in den durch die Richtlinien der niederländischen Staatsanwaltschaft gezogenen Grenzen toleriert wird, bleiben der Anbau, die Beförderung, die Herstellung, die Einfuhr und die Ausfuhr von Suchtstoffen Handlungen, die nach der Opiumwet verboten und unter Strafe gestellt sind, so dass, wie die niederländische Regierung in der mündlichen Verhandlung ausgeführt hat, der Betreiber eines Coffeeshops sich die Ware auf eigene Gefahr beschafft; auf Befragen des Gerichtshofs hat die niederländische Regierung schließlich eingeräumt, dass das fragliche System „rechtlich gesehen … praktisch nicht erklärbar“ sei. Somit erleichtert diese Politik dadurch, dass sie keine dieser „Handlungsketten“ regelt, die Hinwendung zu unerlaubten Vertriebsformen und erhöht die Gefahr, dass das in den Coffeeshops verkaufte Cannabis von sehr schlechter Qualität und verschnitten ist.

101. Schließlich sind die Kunden der Coffeeshops nach der APV nicht verpflichtet, das Cannabis an Ort und Stelle zu konsumieren( ), sondern können es mitnehmen. Während manche Kunden eine kleine Menge Cannabis zum persönlichen Gebrauch kaufen, erwerben andere größere Mengen und setzen sich im Gegensatz zu in den Niederlanden ansässigen Personen Strafverfolgungsmaßnahmen wegen unerlaubter Ausfuhr oder Einfuhr von Betäubungsmitteln aus.

102. Nach den Informationen, die wir in der mündlichen Verhandlung erhalten haben, werden die Grenzen der Toleranzpolitik der Niederlande deutlich durch das Verfahren veranschaulicht, das die niederländischen Behörden am 3. November 2009 gegen den in Terneuzen an der belgischen Grenze gelegenen Coffeeshop CheckPoint eingeleitet haben. Dieser Coffeeshop, der über einen Lagerbestand von über 200 kg Cannabis verfügte, wurde täglich von mehr als 3 000 Kunden aufgesucht, im Wesentlichen Belgier und Franzosen, die bedient wurden, nachdem sie eine Nummer gezogen hatten. Die 17 Angeklagten werden verfolgt wegen Zugehörigkeit zu einer organisierten kriminellen Vereinigung und wegen Drogenhandels, namentlich wegen Ausfuhr von Cannabis, da sie Cannabis an Ausländer verkauft hatten.

103. Dies alles zeigt, wenn dies überhaupt noch nötig ist, dass der Verkauf von Cannabis keineswegs zum Wohlergehen der Unionsbürger beiträgt, zu schwerwiegenden Störungen der öffentlichen Ordnung führt und die Grundlagen einer rechtmäßigen Wirtschaft untergräbt, indem er es kriminellen Organisationen ermöglicht, in den Markt einzudringen. Wer auch immer Suchtstoffe, gleich zu welchem Zweck, anbaut, erzeugt, herstellt, befördert, einführt, ausführt, anbietet oder abgibt, stellt sich so klar außerhalb des legalen Wirtschaftslebens des Binnenmarkts, dass er, statt in den Genuss der Vorteile dieses Gemeinsamen Marktes zu kommen, vielmehr strafrechtlich verfolgt werden muss.

104. Deshalb kann diese Tätigkeit, selbst wenn sie von einem Mitgliedstaat toleriert wird, unter keinen Umständen in den Anwendungsbereich der durch Art. 56 AEUV garantierten Dienstleistungsfreiheit fallen.

105. Wollten wir das Gegenteil annehmen und dem Vorbringen von Herrn Josemans folgen, würde dies bedeuten, dass die vom Vertrag gewährleisteten Formen des freien Verkehrs letztlich alle Erzeugnisse, die einen Wert auf dem Markt haben können, und alle Dienstleistungen, die dort angeboten werden können, erfassen sollen, und dies ohne Rücksicht auf deren Rechtmäßigkeit und die von den Mitgliedstaaten eingegangenen Verpflichtungen. Auf diese Weise würde der Drogenhandel dank der Ausübung der Grundfreiheiten zu einem rechtmäßigen Verhalten. Diese These ist jedoch zurückzuweisen, denn sie könnte ebenso auf den Menschenhandel, auf die Prostitution Minderjähriger oder auch auf die Kinderpornografie angewandt werden, was zu einer inakzeptablen Bresche in der Konstruktion eines Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts auf der Grundlage des Rechtsstaats und der Wahrung der Grundrechte führen würde.

106. Folglich bin ich der Meinung, dass die streitige Maßnahme, durch die der Zugang zu Coffeeshops in den Niederlanden ansässigen Personen vorbehalten wird, nicht in den Anwendungsbereich der in Art. 56 AEUV bezeichneten Dienstleistungsfreiheit fällt.

107. Dem steht nicht entgegen, dass die Coffeeshops auch erlaubte Verbrauchsgüter wie Esswaren und alkoholfreie Getränke verkaufen.

108. Unser Vorgehen in dieser Rechtssache muss glaubwürdig und realistisch sein. Die Frage, die das vorlegende Gericht uns stellt, betrifft nicht so sehr den Verkauf der nebenbei vertriebenen Erzeugnisse, sondern vielmehr den eines Suchtstoffs zum persönlichen Gebrauch, zumindest im Prinzip. Die Coffeeshops beziehen ihre Daseinsberechtigung nämlich nicht daraus, dass es sich dabei um irgendeinen Gaststättenbetrieb handelt, den die Kunden aufsuchen, um eine Limonade zu trinken oder ein belegtes Brot zu kaufen, sondern daraus, dass es sich um sehr spezielle Einrichtungen handelt, in denen die Kunden Cannabis kaufen und konsumieren können. Diese Besonderheit, die wir nicht außer Acht lassen können, ergibt sich sehr klar aus zwei Feststellungen.

109. Die erste betrifft die Natur des Problems, das sich in der vorliegenden Rechtssache stellt. Dieses beruht in Wirklichkeit auf einer Strafrechtspolitik, die auf der positiven Einstellung zum Opportunitätsprinzip bei der Strafverfolgung beruht, die unter den von den Justizbehörden des Königreichs der Niederlande aufgestellten Voraussetzungen die tolerante Haltung auf nationaler Ebene rechtfertigt. Diese positive Einstellung betrifft jedoch nur den Verkauf von Cannabis, denn der Verkauf von Tee hat noch nie zu Kriminalität geführt und wird nicht strafrechtlich verfolgt. Der Handel mit erlaubten Konsumgütern ist deshalb unerheblich und stellt meiner Meinung nach ein Scheinproblem dar.

110. Die zweite Feststellung bezieht sich auf die Eröffnung der Coffeeshops selbst. Im Gegensatz zu anderen Lokalen des Fast‑Food‑Sektors erfordert die Eröffnung eines Coffeeshops nicht nur eine Betriebserlaubnis, sondern vor allem die Erfüllung aller AHOJ‑G‑Kriterien. Voraussetzung für die Eröffnung und den Betrieb derartiger Einrichtungen ist allein die Erfüllung dieser Kriterien. Jedes einzelne dieser Kriterien ermöglicht es, die Besonderheit dieser Einrichtungen zu verstehen und daraus zu schließen, dass die Tätigkeit der Coffeeshops in der Praxis ausschließlich im Verkauf und in der Ermöglichung des Konsums von Cannabis besteht. Die von Herrn Josemans vorgelegten finanziellen Ergebnisse belegen diese Tatsache. Während der Umsatz, den der Coffeeshop Easy Going mit dem Verkauf von Cannabis erzielte, im ersten Quartal 2010 10 Millionen Euro betrug, belief sich der mit dem Verkauf von Fast Food erzielte Umsatz auf 552 400 Euro.( ) Wie die niederländische Regierung in der mündlichen Verhandlung bestätigt hat, bildet die letztgenannte Aktivität im Allgemeinen 2,5 % bis 7,1 % des Gesamtumsatzes der Coffeeshops der Gemeinde Maastricht (beim Coffeeshop Easy Going 5,5 %), also einen relativ unbedeutenden Teil. Es scheint mir klar, dass ein Tourist, der Dutzende, wenn nicht Hunderte von Kilometern zurücklegt, um sich nach Maastricht zu begeben, einen Coffeeshop eher in der Absicht betritt, Haschisch oder Marihuana zu kaufen, als dort einen Tee zu trinken, zumal die Gemeinde Maastricht außerdem noch über mehr als 500 Fast‑Food-Lokale verfügt.( )

111. Deshalb wäre es angesichts der völlig unbedeutenden und nebensächlichen Rolle, die der Handel mit erlaubten Konsumgütern spielt, gekünstelt, die Prüfung der Rechtmäßigkeit der streitigen Maßnahme nach diesen beiden Arten von Tätigkeiten aufzufächern. Denn folgten wir dem Vorwand, dass eine solche Maßnahme möglicherweise eine Beschränkung der freien Erbringung einer ganz nebensächlichen Dienstleistung darstellt, würden wir Gefahr laufen, dass die Bestimmungen des Vertrags letztlich den Interessen des Drogenhandels dienen könnten.

112. Unter Berücksichtigung aller dieser Umstände schlage ich dem Gerichtshof vor, zu antworten, dass eine von einer örtlichen Behörde im Rahmen ihrer allgemeinen Polizeiverordnung erlassene Maßnahme, durch die der Zugang zu Coffeeshops in den Niederlanden ansässigen Personen vorbehalten wird, nicht in den Anwendungsbereich der in Art. 56 AEUV verankerten Dienstleistungsfreiheit fällt.

C – Zur Vereinbarkeit der streitigen Maßnahme mit den Verpflichtungen des Mitgliedstaats zur Aufrechterhaltung der innerstaatlichen und der europäischen öffentlichen Ordnung

113. Angesichts der Bedeutung dieser Rechtssache für die Arbeitsweise der Union und im Geist der Zusammenarbeit mit dem vorlegenden Gericht halte ich es an diesem Punkt für unerlässlich, die Bestimmungen des Unionsrechts zu prüfen, die sich speziell auf den Schutz der öffentlichen Ordnung und die Bekämpfung der unerlaubten Nachfrage nach Suchtstoffen beziehen.

114. Die streitige Maßnahme bezweckt die Bekämpfung eines äußerst problematischen Phänomens, nämlich des Drogentourismus. Dieser hat sich dank der Beseitigung der Kontrollen an den Binnengrenzen entwickelt und durch die liberale Politik des Königreichs der Niederlande hinsichtlich des Gebrauchs und des Verkaufs von Cannabis noch verstärkt.

115. Dieses Phänomen führt zu erheblichen Störungen in den Niederlanden, insbesondere in den Grenzgebieten, und stellt sogar eine „unerträgliche Beeinträchtigung des Wohn- und Lebensumfelds der Bewohner“ dar.( ) Die streitige Maßnahme bezweckt somit, die Verkehrs- und Parkprobleme einzudämmen und den Lärm und die Störungen zu verringern, die durch die Ansammlungen von Rauchern und ihr Eindringen in die Eingangshallen der Wohnhäuser verursacht werden. Sie versucht zugleich, eine Antwort auf die Belästigungen und die städtische Gewalt zu geben, die von der Anwesenheit von Dealern, Drogenabhängigen und organisierten kriminellen Banden in der Stadt ausgehen können.( )

116. So gesehen ist der Erlass der streitigen Maßnahme nach Art. 4 EUV und Art. 72 AEUV sogar geboten. Ich erinnere daran, dass die Mitgliedstaaten nach diesen beiden Vorschriften für die Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung in ihrem Hoheitsgebiet verantwortlich bleiben und nach ständiger Rechtsprechung weiterhin frei nach ihren nationalen Bedürfnissen bestimmen können, welche Maßnahmen dazu geeignet sind.( ) Zwar steht fest, dass der Begriff der öffentlichen Ordnung eng auszulegen ist und nur herangezogen werden kann, wenn eine tatsächliche und hinreichend schwere Gefährdung vorliegt, die ein Grundinteresse der Gesellschaft berührt; es besteht jedoch kein Zweifel daran, dass der Drogentourismus angesichts der durch ihn verursachten Störungen unter diesen Begriff fällt.( )

117. Der Drogentourismus führt jedoch auch zu schweren Störungen der öffentlichen Ordnung der Union. Diese irreführende Bezeichnung verschleiert nämlich in Wirklichkeit einen internationalen Drogenhandel und fördert die organisierte Kriminalität, die, wie der Rat im Stockholmer Programm anerkennt, eine Herausforderung für die innere Sicherheit der Union ist.( ) Diese Wirkungen sind umso schwerwiegender, als sie die Wirksamkeit der von den Nachbarmitgliedstaaten ergriffenen strengeren Maßnahmen beeinträchtigen. Dieses Phänomen weist unbestreitbar eine europäische und internationale Dimension auf, und die Mitgliedstaaten haben sich verpflichtet, es auf dieser Ebene zu bekämpfen.

118. Zwar gibt es, wie in der Rechtsprechung hervorgehoben worden ist, keine „einheitliche Werteskala für die Beurteilung von Verhaltensweisen …, die als Verstoß gegen die öffentliche Ordnung angesehen werden können“( ); eines der Ziele der Union ist jedoch die Schaffung eines Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts, in dem gemäß Art. 3 Abs. 2 EUV ein hohes Sicherheitsniveau der Unionsbürger gewährleistet wird. Zu diesem Zweck haben sich die Mitgliedstaaten entschlossen, den Drogentourismus in allen seinen Formen und mit verschiedenen Methoden zu bekämpfen.

119. Über den von der Entschließung von 1996( ) geförderten Abschluss bi- und multinationaler Vereinbarungen und die in der gemeinsamen Maßnahme 96/750( ) angestrebte Angleichung der Verfahren der Polizei- und Zollbehörden hinaus haben sich die Mitgliedstaaten im Übereinkommen zur Durchführung des Übereinkommens von Schengen verpflichtet, alle erforderlichen Maßnahmen zur Verhütung des unerlaubten Verkehrs mit Betäubungsmitteln zu ergreifen.

120. Die Mitgliedstaaten sind insbesondere nach Art. 71 Abs. 5 dieses Übereinkommens verpflichtet, ihr Möglichstes zu tun, um der unerlaubten Nachfrage nach Suchtstoffen, unter denen Cannabis ausdrücklich genannt wird, und den negativen Folgen dieser unerlaubten Nachfrage vorzubeugen und entgegenzuwirken. Dieser Vorschrift zufolge liegen die Maßnahmen dazu „im Verantwortungsbereich der einzelnen Vertragsparteien“. Die streitige Maßnahme liegt eindeutig genau auf der Linie dieser Verpflichtung.( )

121. In einem Kontext, in dem der Drogentourismus immer weiter um sich greift und die Grundlagen, auf denen der Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts beruhen soll, aushöhlt, bezweckt die streitige Maßnahme, die vorgenannten Konsequenzen einzudämmen. Sie entspricht somit den Verpflichtungen, die der Mitgliedstaat gemäß Art. 4 EUV, Art. 72 AEUV und Art. 71 Abs. 5 des Übereinkommens zur Durchführung des Übereinkommens von Schengen zu erfüllen hat. Hier und nirgends sonst findet sich der rechtliche Grund für ihre notwendige Vereinbarkeit.

122. Unbestreitbar ist, dass der Drogentourismus den grenzüberschreitenden illegalen Handel mit Suchtstoffen verursacht und jedenfalls begünstigt und dass er zugleich andere kriminelle Aktivitäten nach sich zieht. Die Bekämpfung dieser Phänomene muss folglich zugleich ein wichtiges Ziel des Unionsrechts und ein Anliegen jedes einzelnen Mitgliedstaats sein. Der Gemeinschaftsgesetzgeber hat dies verstanden, und das Inkrafttreten des Vertrags von Amsterdam( ) und sodann des Vertrags von Lissabon verleiht der Bekämpfung des illegalen Drogenhandels und der organisierten Kriminalität endlich eine andere Dimension. Der Gesetzgeber der Union erkennt an, dass es sich um Bereiche besonders schwerer Kriminalität handelt, die aufgrund ihrer Art und ihrer Auswirkungen oder der Notwendigkeit, sie auf einer gemeinsamen Grundlage zu bekämpfen, eine grenzüberschreitende Dimension haben, und sieht die Notwendigkeit, eine Mindestharmonisierung der nationalen Rechtsvorschriften über die Festlegung dieser Aktivitäten und die auf sie anwendbaren Strafen vorzunehmen.( ) Durch diese Vorschriften wurde der illegale Drogenhandel in die Straftaten mit europäischer Dimension eingereiht, die, wie wir gesehen haben, nach dem Stockholmer Programm eine Herausforderung für die innere Sicherheit der Union sind, eine „dringende Herausforderung, die ein deutliches und umfassendes Handeln erfordert“( ). Deshalb wäre die streitige Maßnahme meines Erachtens auch dann gültig, wenn keine Störung der innerstaatlichen öffentlichen Ordnung vorläge, und zwar allein aufgrund der Verpflichtung, zur Aufrechterhaltung der europäischen öffentlichen Ordnung beizutragen.

123. Deshalb muss diese Maßnahme aufgrund der vorgenannten Bestimmungen für gültig erklärt werden, denn sie erging nicht nur in Ausübung des dem Staat zuerkannten Rechts, seine interne öffentliche Ordnung zu wahren, sondern auch in Erfüllung seiner den anderen Mitgliedstaaten gegenüber übernommenen Verpflichtung, zur Aufrechterhaltung der europäischen öffentlichen Ordnung beizutragen.

124. Aufgrund aller dieser Erwägungen schlage ich dem Gerichtshof vor, dem vorlegenden Gericht zu antworten, dass Art. 4 EUV, Art. 72 AEUV und Art. 71 Abs. 5 des Übereinkommens zur Durchführung des Übereinkommens von Schengen einer von einer örtlichen Behörde im Rahmen ihrer allgemeinen Polizeiverordnung erlassenen Maßnahme, durch die der Zugang zu Coffeeshops in den Niederlanden ansässigen Personen vorbehalten wird, nicht entgegenstehen, wenn diese Maßnahme in Ausübung des ihr zuerkannten Rechts, die interne öffentliche Ordnung vor Störungen durch den Drogentourismus zu schützen, und/oder zur Erfüllung ihrer Verpflichtung ergeht, zur Aufrechterhaltung der europäischen öffentlichen Ordnung beizutragen.

VI – Ergebnis

125. Aufgrund aller dieser Überlegungen schlage ich dem Gerichtshof vor, die vom Raad van State vorgelegten Vorabentscheidungsfragen wie folgt zu beantworten:

1. Eine von einer örtlichen Behörde im Rahmen ihrer allgemeinen Polizeiverordnung erlassene Maßnahme, durch die der Zugang zu Coffeeshops in den Niederlanden ansässigen Personen vorbehalten wird, fällt nicht in den Anwendungsbereich der in Art. 56 AEUV verankerten Dienstleistungsfreiheit.

2. Art. 4 EUV, Art. 72 AEUV und Art. 71 Abs. 5 des Übereinkommens zur Durchführung des Übereinkommens von Schengen vom 14. Juni 1985 zwischen den Regierungen der Staaten der Benelux-Wirtschaftsunion, der Bundesrepublik Deutschland und der Französischen Republik betreffend den schrittweisen Abbau der Kontrollen an den gemeinsamen Grenzen, unterzeichnet am 19. Juni 1990 in Schengen, stehen einer von einer örtlichen Behörde im Rahmen ihrer allgemeinen Polizeiverordnung erlassenen Maßnahme, durch die der Zugang zu Coffeeshops in den Niederlanden ansässigen Personen vorbehalten wird, nicht entgegen, wenn diese Maßnahme in Ausübung des ihr zuerkannten Rechts, die interne öffentliche Ordnung vor Störungen durch den Drogentourismus zu schützen, und/oder zur Erfüllung ihrer Verpflichtung ergeht, zur Aufrechterhaltung der europäischen öffentlichen Ordnung beizutragen.