SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS

MICHAL BOBEK

vom 23. September 2020 ( 1 )

Verbundene Rechtssachen C‑83/19, C‑127/19 und C‑195/19

Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România“

gegen

Inspecţia Judiciară

(Vorabentscheidungsersuchen des Tribunalul Mehedinţi [Landgericht Mehedinţi, Rumänien])

und

Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România“,

Asociaţia „Mişcarea pentru Apărarea Statutului Procurorilor“

gegen

Consiliul Superior al Magistraturii

(Vorabentscheidungsersuchen der Curtea de Apel Alba Iulia [Berufungsgericht Alba Iulia, Rumänien])

und

PJ

gegen

QK

(Vorabentscheidungsersuchen der Curtea de Apel Bucureşti [Berufungsgericht Bukarest, Rumänien])

Rechtssache C‑291/19

SO

gegen

TP u. a.

(Vorabentscheidungsersuchen der Curtea de Apel Braşov [Berufungsgericht Braşov, Rumänien])

Rechtssache C‑355/19

Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România“,

Asociaţia „Mişcarea pentru Apărarea Statutului Procurorilor“,

OL

gegen

Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Procurorul General al României

(Vorabentscheidungsersuchen der Curtea de Apel Piteşti [Berufungsgericht Piteşti, Rumänien])

„Vorlage zur Vorabentscheidung – Vertrag über den Beitritt der Republik Bulgarien und Rumäniens zur Europäischen Union – Entscheidung 2006/928/EG der Kommission zur Einrichtung eines Verfahrens für Zusammenarbeit und Überprüfung (VZÜ) – Natur und Rechtswirkungen des VZÜ und der von der Kommission auf dessen Grundlage erstellten Berichte – Ernennung der vorläufigen Leitung der Justizinspektion – Nationale Vorschriften über die Errichtung und Organisation einer Abteilung innerhalb der Staatsanwaltschaft für die Untersuchung von Straftaten innerhalb der Justiz – Art. 47 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union – Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV – Rechtsstaatlichkeit – Richterliche Unabhängigkeit“

Inhaltsverzeichnis

I. Einleitung II. Rechtlicher Rahmen A. Unionsrecht 1. Primärrecht 2. Die VZÜ-Entscheidung B. Rumänisches Recht 1. Rumänische Verfassung 2. Bestimmungen bezüglich der Justizinspektion a) Gesetz Nr. 317/2004 b) Dringlichkeitsverordnung Nr. 77/2018 3. Bestimmungen über die Abteilung für die Untersuchung von Straftaten innerhalb der Justiz a) Gesetz Nr. 207/2018 b) Dringlichkeitsverordnung Nr. 90/2018 c) Dringlichkeitsverordnung Nr. 92/2018 d) Dringlichkeitsverordnung Nr. 7/2019 e) Dringlichkeitsverordnung Nr. 12/2019 III. Sachverhalte, nationale Verfahren und Vorlagefragen A. Rechtssache C‑83/19 B. Rechtssache C‑127/19 C. Rechtssache C‑195/19 D. Rechtssache C‑291/19 E. Rechtssache C‑355/19 F. Verfahren vor dem Gerichtshof IV. Würdigung A. Zulässigkeit der Vorlagefragen 1. C‑83/19 2. C‑127/19 und C‑355/19 3. C‑195/19 und C‑291/19 4. Zwischenergebnis zur Zulässigkeit B. Maßgebliches Unionsrecht und Maßstäbe 1. VZÜ a) Stellen die VZÜ-Entscheidung und die VZÜ-Berichte Handlungen der Europäischen Union dar? b) Ist der Beitrittsvertrag die richtige Rechtsgrundlage? 1) Formale Rechtsgrundlage 2) Inhalt und Ziele 3) Zeitlicher Geltungsbereich des VZÜ 4) Zwischenergebnis c) Rechtliche Wirkungen des VZÜ 1) Rechtswirkungen der VZÜ-Entscheidung 2) Rechtswirkungen der VZÜ-Berichte d) Fallen die in Rede stehenden nationalen Maßnahmen in den Anwendungsbereich des VZÜ? 2. Grundsatz der richterlichen Unabhängigkeit: Art. 47 der Charta und/oder Art. 19 Abs. 1 EUV a) Art. 47 der Charta b) Art. 19 Abs. 1 EUV c) Art. 19 Abs. 1 EUV und die Gefahren der zu weit geöffneten Tore 3. Maßstäbe und Charakter der Beurteilung a) Maßstäbe: äußere Aspekte der richterlichen Unabhängigkeit und Anscheinslehre b) Charakter der Beurteilung: was zu ermitteln ist C. Beurteilung der in Rede stehenden nationalen Bestimmungen 1. Allgemeiner Kontext 2. Vorläufige Ernennung der Leitung der Justizinspektion a) Vorlageentscheidung und Standpunkt der Beteiligten b) Würdigung c) Zwischenergebnis 3. Abteilung für die Untersuchung von Straftaten in der Justiz a) Vorlageentscheidungen und Standpunkte der Beteiligten b) Würdigung i) Rechtfertigung – Unzweideutige und zugängliche Rechtfertigung? – Echte Rechtfertigung? ii) Garantien iii) Kontext und praktische Arbeitsweise iv) Angemessene Frist c) Zwischenergebnis V. Ergebnis

I. Einleitung

1. Die vorliegenden Rechtssachen betreffen zwei institutionelle Aspekte des rumänischen Justizsystems, die in diesem Mitgliedstaat jüngst durch die Reform der sogenannten „Justizgesetze“ ( 2 ) geändert worden sind. Im Wesentlichen betreffen die fünf in diesen Schlussanträgen zusammen geprüften Vorabentscheidungsersuchen zum einen die vorläufige Ernennung des Leiters der Inspecția Judiciară (Justizinspektion, Rumänien) und zum anderen die Errichtung einer besonderen Abteilung innerhalb der Staatsanwaltschaft, die für die Untersuchung von Straftaten innerhalb der Justiz zuständig ist ( 3 ).

2. Es gibt jedoch zwei Vorfragen, die all diesen Rechtssachen gemeinsam und eingangs zu behandeln sind. Erstens: Welche Rechtsnatur und ‑wirkungen hat das „Verfahren für Zusammenarbeit und Überprüfung“ (im Folgenden: VZÜ) ( 4 ), das mit der Entscheidung 2006/928/EG der Kommission eingerichtet wurde ( 5 )?

3. Auf der Grundlage des VZÜ erstellt die Europäische Kommission in regelmäßigen Zeitabständen Berichte. In ihrem 2018 veröffentlichten Bericht ( 6 ) hat die Kommission mehrere problematische Aspekte im Hinblick auf die jüngeren Reformen des Justizsystems benannt, die den Gegenstand der vorliegenden Vorabentscheidungsersuchen bilden. Vor diesem Hintergrund ersuchen die vorlegenden Gerichte um Klärung bezüglich des rechtlichen Status des VZÜ und der Kommissionsberichte, um insbesondere zu ermitteln, ob die in den Berichten der Kommission enthaltenen Empfehlungen für die rumänischen Behörden verbindlich sind.

4. Darüber hinaus verweisen die Vorlagefragen, indem damit die Vereinbarkeit der nationalen Gesetzesänderungen mit den Grundsätzen der Rechtsstaatlichkeit, des wirksamen gerichtlichen Rechtsschutzes und der Unabhängigkeit der Justiz in Frage gestellt wird, auf eine Reihe von Vorschriften des Primärrechts, insbesondere auf Art. 2 EUV, Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV und Art. 47 Abs. 2 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (im Folgenden: Charta). Die zweite zu klärende Vorfrage lautet daher, welche dieser Vorschriften in den vorliegenden Rechtssachen, insbesondere im Kontext der Zeit nach dem Beitritt Rumäniens, in dem das VZÜ weiterhin anwendbar ist, Anwendung finden.

II. Rechtlicher Rahmen

A. Unionsrecht

1. Primärrecht

5. Gemäß Art. 4 Abs. 3 des Vertrags über den Beitritt der Republik Bulgarien und Rumäniens zur Europäischen Union (im Folgenden: Beitrittsvertrag) ( 7 ), können die Organe der Union vor dem Beitritt u. a. die Maßnahmen erlassen, die in den Art. 37 und 38 der Akte über die Bedingungen des Beitritts der Republik Bulgarien und Rumäniens (im Folgenden: Beitrittsakte) ( 8 ) vorgesehen sind.

6. Art. 2 der Beitrittsakte sieht vor, dass ab dem Tag des Beitritts die ursprünglichen Verträge und die vor dem Beitritt erlassenen Rechtsakte der Organe für Rumänien verbindlich sind und nach Maßgabe der genannten Verträge und der Beitrittsakte gelten.

7. Art. 37 der Beitrittsakte bestimmt: „Hat Bulgarien oder Rumänien seine im Rahmen der Beitrittsverhandlungen eingegangenen Verpflichtungen nicht erfüllt und dadurch eine ernste Beeinträchtigung des Funktionierens des Binnenmarkts hervorgerufen, einschließlich der Verpflichtungen in allen sektorbezogenen Politiken, die wirtschaftliche Tätigkeiten mit grenzüberschreitender Wirkung betreffen, oder besteht die unmittelbare Gefahr einer solchen Beeinträchtigung, so kann die Kommission für einen Zeitraum von bis zu drei Jahren nach dem Beitritt auf begründeten Antrag eines Mitgliedstaats oder auf eigene Initiative geeignete Maßnahmen erlassen. Diese Maßnahmen müssen verhältnismäßig sein, wobei vorrangig Maßnahmen, die das Funktionieren des Binnenmarkts am wenigsten stören, zu wählen und gegebenenfalls bestehende sektorale Schutzmechanismen anzuwenden sind. Solche Schutzmaßnahmen dürfen nicht als willkürliche Diskriminierung oder als versteckte Beschränkung des Handels zwischen den Mitgliedstaaten angewandt werden. Die Schutzklausel kann schon vor dem Beitritt aufgrund der Ergebnisse der Überwachung geltend gemacht werden, und die Maßnahmen treten am ersten Tag der Mitgliedschaft in Kraft, sofern nicht ein späterer Zeitpunkt vorgesehen ist. Die Maßnahmen werden nicht länger als unbedingt nötig aufrechterhalten und werden auf jeden Fall aufgehoben, sobald die einschlägige Verpflichtung erfüllt ist. Sie können jedoch über den in Absatz 1 genannten Zeitraum hinaus angewandt werden, solange die einschlägigen Verpflichtungen nicht erfüllt sind. Aufgrund von Fortschritten der betreffenden neuen Mitgliedstaaten bei der Erfüllung ihrer Verpflichtungen kann die Kommission die Maßnahmen in geeigneter Weise anpassen. Die Kommission unterrichtet den Rat rechtzeitig, bevor sie die Schutzmaßnahmen aufhebt, und trägt allen Bemerkungen des Rates in dieser Hinsicht gebührend Rechnung.“

8. Art. 38 der Beitrittsakte bestimmt: „Treten bei der Umsetzung, der Durchführung oder der Anwendung von Rahmenbeschlüssen oder anderen einschlägigen Verpflichtungen, Instrumenten der Zusammenarbeit oder Beschlüssen in Bezug auf die gegenseitige Anerkennung im Bereich des Strafrechts im Rahmen des Titels VI des EU-Vertrags und von Richtlinien und Verordnungen in Bezug auf die gegenseitige Anerkennung im Bereich des Zivilrechts im Rahmen des Titels IV des EG-Vertrags in Bulgarien oder Rumänien ernste Mängel auf oder besteht die Gefahr ernster Mängel, so kann die Kommission für einen Zeitraum von bis zu drei Jahren nach dem Beitritt auf begründeten Antrag eines Mitgliedstaats oder auf eigene Initiative und nach Konsultation der Mitgliedstaaten angemessene Maßnahmen treffen und die Bedingungen und Einzelheiten ihrer Anwendung festlegen. Diese Maßnahmen können in Form einer vorübergehenden Aussetzung der Anwendung einschlägiger Bestimmungen und Beschlüsse in den Beziehungen zwischen Bulgarien oder Rumänien und einem oder mehreren anderen Mitgliedstaat(en) erfolgen; die Fortsetzung einer engen justiziellen Zusammenarbeit bleibt hiervon unberührt. Die Schutzklausel kann schon vor dem Beitritt aufgrund der Ergebnisse der Überwachung geltend gemacht werden und die Maßnahmen treten am ersten Tag der Mitgliedschaft in Kraft, sofern nicht ein späterer Zeitpunkt vorgesehen ist. Die Maßnahmen werden nicht länger als unbedingt nötig aufrechterhalten und werden auf jeden Fall aufgehoben, sobald die Mängel beseitigt sind. Sie können jedoch über den in Absatz 1 genannten Zeitraum hinaus angewandt werden, solange die Mängel weiter bestehen. Aufgrund von Fortschritten des betreffenden neuen Mitgliedstaats bei der Beseitigung der festgestellten Mängel kann die Kommission die Maßnahmen nach Konsultation der Mitgliedstaaten in geeigneter Weise anpassen. Die Kommission unterrichtet den Rat rechtzeitig, bevor sie die Schutzmaßnahmen aufhebt, und trägt allen Bemerkungen des Rates in dieser Hinsicht gebührend Rechnung.“

2. Die VZÜ-Entscheidung

9. Die VZÜ-Entscheidung wurde gemäß ihrem fünften Erwägungsgrund auf der Grundlage der Art. 37 und 38 der Beitrittsakte erlassen.

10. Gemäß dem sechsten Erwägungsgrund der VZÜ-Entscheidung „[erfordern] [d]ie noch unerledigten Fragen im Zusammenhang mit Rechenschaftspflicht und Effizienz der Justiz und der Vollzugsbehörden … die Einrichtung eines Verfahrens für die Zusammenarbeit und die Überprüfung der Fortschritte Rumäniens bei der Erfüllung bestimmter Vorgaben in den Bereichen Justizreform und Bekämpfung der Korruption“.

11. Art. 1 der VZÜ-Entscheidung bestimmt, dass Rumänien der Kommission jährlich über die Fortschritte bei der Erfüllung der im Anhang dieser Entscheidung aufgeführten Vorgaben Bericht erstattet. Gemäß Art. 2 übermittelt die Kommission dem Europäischen Parlament und dem Rat ihre Stellungnahme und ihre Feststellungen zum Bericht Rumäniens zum ersten Mal im Juni 2007 und danach nach Bedarf, mindestens jedoch alle sechs Monate. Art. 3 sieht vor, dass die VZÜ-Entscheidung „nur vorbehaltlich des Inkrafttretens des Beitrittsvertrags am Tag seines Inkrafttretens in Kraft [tritt]“. Gemäß Art. 4 ist die VZÜ-Entscheidung an alle Mitgliedstaaten gerichtet.

12. Der Anhang der VZÜ-Entscheidung enthält die „Vorgaben für Rumänien nach Artikel 1“. Die Vorgaben eins, drei und vier sind die „Gewährleistung transparenterer und leistungsfähigerer Gerichtsverfahren durch Stärkung der Kapazitäten und Rechenschaftspflicht des Obersten Richterrats, …“, die „Konsolidierung bereits erreichter Fortschritte bei der Durchführung fachmännischer und unparteiischer Untersuchungen bei Korruptionsverdacht auf höchster Ebene“ bzw. die „Ergreifung weiterer Maßnahmen zur Prävention und Bekämpfung von Korruption, insbesondere in den Kommunalverwaltungen“.

B. Rumänisches Recht

1. Rumänische Verfassung

13. Art. 115 Abs. 4 der Constituția României (rumänische Verfassung) sieht vor, dass „[d]ie Regierung … Dringlichkeitsverordnungen nur in Ausnahmefällen erlassen [kann], deren Regelung nicht aufgeschoben werden kann, und … die Verpflichtung [hat], in ihrem Inhalt die Gründe für ihre Dringlichkeit anzugeben“.

14. Gemäß Art. 133 Abs. 1 der rumänischen Verfassung, ist „[d]er Oberste Richterrat … der Garant der richterlichen Unabhängigkeit“.

15. Art. 132 Abs. 1 der rumänischen Verfassung bestimmt, dass „[d]ie Staatsanwälte … ihre Aufgaben in Einklang mit dem Grundsatz der Gesetzmäßigkeit, der Unparteilichkeit und der hierarchischen Kontrolle wahr[nehmen] und … dem Justizminister [unterstehen]“.

2. Bestimmungen bezüglich der Justizinspektion

a) Gesetz Nr. 317/2004

16. Art. 65 des Gesetzes Nr. 317/2004 über den ORR sieht vor: „(1) Durch die Umstrukturierung der Justizinspektion wird die Justizinspektion als Einrichtung mit Rechtspersönlichkeit innerhalb des [ORR] mit Sitz in Bukarest errichtet. (2) Die Justizinspektion wird von einem Chefinspekteur geleitet, der von einem stellvertretenden Chefinspekteur unterstützt wird, die beide nach einem Auswahlverfahren ernannt werden, das vom [ORR] ausgerichtet wird. (3) Die Justizinspektion handelt im Einklang mit dem Grundsatz der operativen Unabhängigkeit und führt durch nach gesetzlich festgelegten Bedingungen ernannte Justizinspekteure Analyse‑, Überprüfungs- und Kontrollaufgaben in bestimmten Tätigkeitsbereichen durch.“

17. Art. 67 des Gesetzes Nr. 317/2004 sieht vor: „(1) Der Chefinspekteur und der stellvertretende Chefinspekteur werden vom Plenum des [ORR] unter den im Amt befindlichen Justizinspekteuren nach einem Auswahlverfahren ernannt, das in der Vorstellung eines Projekts bezüglich der Wahrnehmung der spezifischen Aufgaben der betreffenden Leitungsposition sowie in einer schriftlichen Prüfung im Hinblick auf das Management, die Kommunikation, das Personalwesen, die Fähigkeit des Bewerbers, Entscheidungen zu treffen und Verantwortung zu übernehmen, und die Stressresistenz sowie in einer psychologischen Prüfung besteht. (2) Das Auswahlverfahren wird vom [ORR] gemäß dem durch Beschluss des Plenums des [ORR], der im Monitorul Oficial al României, Teil I, veröffentlicht wird, genehmigten Reglement ausgerichtet. (3) Die Organisation der Auswahlverfahren zur Besetzung der Ämter des Chefinspekteurs und des stellvertretenden Chefinspekteurs wird mindestens drei Monate im Voraus angekündigt. (4) Die Dauer des Mandats des Chefinspekteurs und des stellvertretenden Chefinspekteurs beträgt drei Jahre und kann unter Beachtung der Bestimmungen des Abs. 1 einmal verlängert werden. (5) Der Chefinspekteur und der stellvertretende Chefinspekteur können im Fall der Nichterfüllung oder der unzureichenden Erfüllung ihrer Managementaufgaben vom Plenum des [ORR] abberufen werden. Die Abberufung aus dem Amt wird auf der Grundlage des jährlichen Prüfberichts gemäß Art. 68 angeordnet. (6) Gegen den Beschluss des Plenums des [ORR], mit dem die Abberufung angeordnet wird, kann innerhalb von 15 Tagen nach Bekanntgabe beim Senat für Verwaltungs- und Abgabenstreitsachen der Înalta Curte de Casație și Justiție (Oberster Kassations- und Gerichtshof, Rumänien) Klage erhoben werden. Die Klage hat hinsichtlich der Vollstreckung des Beschlusses des [ORR] aufschiebende Wirkung. Die Entscheidung, mit der über die Klage entschieden wird, ist unwiderruflich.“

b) Dringlichkeitsverordnung Nr. 77/2018

18. Mit Art. I der Dringlichkeitsverordnung Nr. 77/2018 der Regierung zur Ergänzung des Art. 67 des Gesetzes Nr. 317/2004 über den ORR (im Folgenden: Dringlichkeitsverordnung Nr. 77/2018) ( 9 ) wurden nach Art. 67 Abs. 6 der Gesetzes Nr. 317/2004 zwei neue Absätze eingefügt: „(7) Im Fall einer Vakanz des Amtes des Chefinspekteurs oder gegebenenfalls des stellvertretenden Chefinspekteurs der Justizinspektion infolge des Ablaufs des Mandats wird das Amt vorläufig bis zum Zeitpunkt der Besetzung dieses Amtes nach Maßgabe des Gesetzes vom Chefinspekteur oder gegebenenfalls vom stellvertretenden Chefinspekteur, deren Mandate abgelaufen sind, besetzt. (8) Im Fall der Beendigung des Mandats des Chefinspekteurs infolge anderer Situationen als dem Ablauf des Mandats wird das Amt vorläufig bis zum Zeitpunkt der Besetzung des Amtes nach Maßgabe des Gesetzes durch den stellvertretenden Chefinspekteur besetzt, und im Fall der Beendigung des Mandats des stellvertretenden Chefinspekteurs infolge anderer Situationen als dem Ablauf des Mandats wird das Amt vorläufig bis zum Zeitpunkt der Besetzung des Amtes nach Maßgabe des Gesetzes durch einen vom Chefinspekteur ernannten Justizinspekteur besetzt.“

19. Gemäß Art. II der Dringlichkeitsverordnung Nr. 77/2018 gilt Art. 67 Abs. 7 des Gesetzes Nr. 317/2004 „auch für die Fälle, in denen die Stelle des Chefinspekteurs oder gegebenenfalls des stellvertretenden Chefinspekteurs der Justizinspektion zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieser Dringlichkeitsverordnung vakant ist“.

3. Bestimmungen über die Abteilung für die Untersuchung von Straftaten innerhalb der Justiz

a) Gesetz Nr. 207/2018

20. Durch Art. I Abs. 45 des Gesetzes Nr. 207/2018 zur Änderung und Ergänzung des Gesetzes Nr. 304/2004 über die Organisation des Justizwesens (im Folgenden: Gesetz Nr. 207/2018) ( 10 ) wurde nach Art. 88 des Gesetzes Nr. 304/2004 ein neuer Abschnitt zur Regelung der Abteilung für die Untersuchung von Straftaten innerhalb der Justiz (im Folgenden: AUSJ) eingefügt, der die Art. 881 bis 889 enthält.

21. Art. 881 des Gesetzes Nr. 304/2004 lautet in geänderter Fassung wie folgt: „(1) Innerhalb des Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție (Staatsanwaltschaft beim Obersten Kassations- und Gerichtshof) wird [die AUSJ] eingerichtet, die dort tätig ist und ausschließlich für die Strafverfolgung bei von Richtern und Staatsanwälten – einschließlich Militärrichtern und Militärstaatsanwälten und solchen, die Mitglieder des [ORR] sind – begangenen Straftaten zuständig ist. (2) Die [AUSJ] behält ihre Zuständigkeit für die Strafverfolgung auch dann, wenn neben den in Abs. 1 genannten Personen auch gegen andere Personen ermittelt wird. … (4) Die [AUSJ] wird von einem leitenden Staatsanwalt (Abteilungsleiter), dem ein stellvertretender leitender Staatsanwalt zur Seite steht, geleitet, die vom Plenum des [ORR] nach Maßgabe dieses Gesetzes in ihr Amt ernannt werden. (5) Der Generalstaatsanwalt des Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție (Staatsanwaltschaft beim Obersten Kassations- und Gerichtshof) entscheidet bei Zuständigkeitskonflikten, die zwischen der [AUSJ] und den anderen Strukturen und Einheiten der Staatsanwaltschaft auftreten. …“

22. Art. 882 des Gesetzes Nr. 304/2004 in geänderter Fassung sieht vor: „(1) Die [AUSJ] arbeitet nach den Grundsätzen der Rechtmäßigkeit, Unparteilichkeit und hierarchischen Kontrolle. (2) Die Delegierung oder Abordnung von Staatsanwälten an die [AUSJ] ist untersagt. (3) Die [AUSJ] arbeitet mit höchstens 15 Staatsanwälten. (4) Die Zahl der Stellen der [AUSJ] kann entsprechend dem Umfang der Tätigkeit durch Beschluss des Generalstaatsanwalts des Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție (Staatsanwaltschaft beim Obersten Kassations- und Gerichtshof) auf Antrag des leitenden Staatsanwalts (Abteilungsleiters) mit Zustimmung des Plenums des [ORR] geändert werden.“

23. Die Art. 883 und 884 des Gesetzes Nr. 304/2004 in geänderter Fassung regeln das Verfahren für die Ernennung des Leitenden Staatsanwalts bzw. des stellvertretenden Leitenden Staatsanwalts der AUSJ einschließlich der Zusammensetzung des Ausschusses für die Auswahl des Leitenden Staatsanwalts und der Voraussetzungen für die Teilnahme am Auswahlverfahren. Insbesondere sieht Art. 883 Abs. 1 vor, dass „[d]er Leitende Staatsanwalt der [AUSJ] … vom Plenum des [ORR] nach einem Auswahlverfahren in sein Amt ernannt [wird]; das Auswahlverfahren besteht in der Vorstellung eines Projekts bezüglich der Wahrnehmung der spezifischen Aufgaben der entsprechenden Leitungsposition zur Feststellung der Managementfähigkeiten, der effizienten Verwaltung von Ressourcen, der Fähigkeit, Entscheidungen zu treffen und Verantwortung zu übernehmen, der Kommunikationsfähigkeiten und der Stressresistenz sowie der Integrität des Bewerbers, der Bewertung seiner Tätigkeit als Staatsanwalt und seiner Einstellung zu spezifischen Werten des Berufs wie der Unabhängigkeit der Justiz und der Wahrung der Grundrechte und Grundfreiheiten“. Des Weiteren sieht Art. 883 Abs. 7 vor: „Die Abberufung des Leitenden Staatsanwalts der [AUSJ] erfolgt durch das Plenum des [ORR] im Fall der Nichterfüllung der spezifischen Aufgaben seines Amtes oder in dem Fall, dass er in den letzten drei Jahren disziplinarisch sanktioniert worden ist, auf Vorschlag des in Abs. 2 vorgesehenen Ausschusses.“ Gemäß Art. 883 Abs. 8 „[wird] [d]er Leitende Staatsanwalt der [AUSJ] … für einen Zeitraum von drei Jahren ernannt und kann einmal wiederernannt werden“.

24. Art. 885 des Gesetzes Nr. 304/2004 in geänderter Fassung legt das Verfahren für die Auswahl der Staatsanwälte der AUSJ und die Regeln des Auswahlverfahrens fest, das ein Bewerbungsgespräch vor dem Plenum des ORR und eine Bewertung der Tätigkeit der Bewerber umfasst. Gemäß Abs. 1 werden die Staatsanwälte vom Plenum des ORR nach einem Auswahlverfahren für einen Zeitraum von drei Jahren mit der Möglichkeit der Fortführung der Tätigkeit für einen Zeitraum von insgesamt höchstens neun Jahren ernannt. Gemäß Abs. 3 müssen Staatsanwälte, um an diesem Auswahlverfahren teilnehmen zu dürfen, kumulativ die folgenden Voraussetzungen erfüllen: „a) sie wurden in den letzten drei Jahren nicht disziplinarisch sanktioniert; b) sie haben mindestens den Grad eines Staatsanwalts der Staatsanwaltschaft bei einem Berufungsgericht; c) sie haben ein effektives Dienstalter von mindestens 18 Jahren als Staatsanwalt; d) sie haben eine gute berufliche Vorbereitung; e) sie haben ein untadeliges moralisches Verhalten“.

25. Art. 888 Abs. 1 legt fest, dass die Befugnisse der AUSJ Folgendes umfassen: a) die strafrechtliche Verfolgung von Straftaten, die in ihre Zuständigkeit fallen, b) die Anrufung der Gerichte betreffend Straftaten nach Buchst. a, c) die Einrichtung und Aktualisierung der Datenbank im Bereich der in ihre Zuständigkeit fallenden Straftaten und d) die Wahrnehmung anderer ihr gesetzlich zugewiesener Befugnisse. Gemäß Art. 888 Abs. 2, „[wird] [d]ie Teilnahme an Gerichtsverhandlungen in den Sachen, die in die Zuständigkeit der Abteilung fallen, … durch die Staatsanwälte der Justizabteilung des Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție (Staatsanwaltschaft beim Obersten Kassations- und Gerichtshof) oder durch die Staatsanwälte der Staatsanwaltschaft bei dem mit der Entscheidung über die Sache betrauten Gericht sichergestellt“.

26. Art. III des Gesetzes Nr. 207/2018 sieht vor: „(1) Die [AUSJ] nimmt ihre Arbeit innerhalb von drei Monaten nach Inkrafttreten dieses Gesetzes auf. (2) In die Zuständigkeit der [AUSJ] fallende Angelegenheiten, die bei einer Staatsanwaltschaft anhängig sind und über die bis zu dem Zeitpunkt, zu dem die Abteilung einsatzfähig ist, nicht entschieden worden ist, sind an die [AUSJ] weiterzuleiten, sobald diese einsatzfähig ist.“

b) Dringlichkeitsverordnung Nr. 90/2018

27. Die Dringlichkeitsverordnung Nr. 90/2018 der Regierung über Maßnahmen zur Herstellung der Einsatzfähigkeit der [AUSJ] (im Folgenden: Dringlichkeitsverordnung Nr. 90/2018) ( 11 ) wurde erlassen, um die AUSJ bis zum Ende der nach Art. III Abs. 1 des Gesetzes Nr. 207/2018 festgelegten Frist einsatzfähig zu machen. Gemäß ihrer Präambel sah es die Regierung in Anbetracht dessen, dass am Tag ihres Erlasses der ORR das Verfahren zur Herstellung der Einsatzfähigkeit der AUSJ nicht abgeschlossen hatte, als erforderlich an, dringend unter Abweichung von den neuen Art. 883 bis 885 des Gesetzes Nr. 304/2004 Gesetzgebungsmaßnahmen zur Festlegung eines einfachen Verfahrens für die vorläufige Ernennung des Leitenden Staatsanwalts, des stellvertretenden Leitenden Staatsanwalts und mindestens eines Drittels der Staatsanwälte der Abteilung zu erlassen.

28. Art. 882 Abs. 3 des Gesetzes Nr. 304/2004 wurde durch Art. I der Dringlichkeitsverordnung Nr. 90/2018 wie folgt geändert: „Die [AUSJ] nimmt ihre Aufgaben mit 15 Staatsanwaltsstellen wahr.“

29. Art. II der Dringlichkeitsverordnung Nr. 90/2018 legt zur vorläufigen Ernennung des Leitenden Staatsanwalts und mindestens eines Drittels der Staatsanwälte der AUSJ ein von den Art. 883 bis 885 des Gesetzes Nr. 304/2004 abweichendes Verfahren fest. Gemäß Abs. 1 dieser Vorschrift werden bis zum Abschluss der Auswahlverfahren für die Ernennung des Leitenden Staatsanwalts der AUSJ und der Staatsanwälte in Exekutivpositionen dieser Abteilung die Funktionen des Leitenden Staatsanwalts und mindestens eines Drittels der Staatsanwälte in Exekutivfunktionen vorläufig von Staatsanwälten wahrgenommen, die die gesetzlichen Voraussetzungen für die Ernennung auf diese Stellen erfüllen und von dem für die Ausrichtung des Auswahlverfahrens zuständigen und in Einklang mit Art. 883 Abs. 2 des Gesetzes Nr. 304/2004 gebildeten Ausschuss ausgewählt werden. Gemäß Abs. 2 werden die Bewerber von dem für die Ausrichtung des Auswahlverfahrens zuständigen Ausschuss, der seine Aufgaben in Anwesenheit von mindestens drei Mitgliedern wahrnimmt, gemäß einem Verfahren, das innerhalb von fünf Kalendertagen ab dem Tag seiner Einleitung durch den Präsidenten des ORR durchgeführt wird, ausgewählt. Abs. 11 lautet: „Ab dem Zeitpunkt der Herstellung der Einsatzfähigkeit der [AUSJ] werden in deren Zuständigkeit fallende Sachen, die bei der Direcţia Naţională Anticorupţie (Nationale Antikorruptionsdirektion, Rumänien, im Folgenden: DNA) und anderen Einheiten der Staatsanwaltschaft bearbeitet werden, sowie Akten der Sachen betreffend Straftaten nach Art. 881 Abs. 1 des Gesetzes Nr. 304/2004 in neu bekannt gemachter Fassung mit späteren Änderungen, über die bis zum Zeitpunkt dieser Herstellung der Einsatzfähigkeit bereits entschieden wurde, von der Abteilung übernommen.“

c) Dringlichkeitsverordnung Nr. 92/2018

30. Mit der Dringlichkeitsverordnung Nr. 92 der Regierung vom 15. Oktober 2018 zur Änderung und Ergänzung von Gesetzgebungsakten im Bereich der Justiz (im Folgenden: Dringlichkeitsverordnung Nr. 92/2018) ( 12 ) wurde u. a. das Gesetz Nr. 304/2004 geändert, indem in Art. 882 ein neuer Abs. 5 eingefügt wurde, der besagt, dass die Staatsanwälte der AUSJ für die Dauer ihres Dienstes in dieser Abteilung den Status abgeordneter Staatsanwälte haben. Art. 885 Abs. 5 wurde dahin geändert, dass er vorsieht, dass das Bewerbungsgespräch im Auswahlverfahren der Staatsanwälte der AUSJ vor dem Auswahlausschuss und nicht vor dem Plenum des ORR stattfindet.

d) Dringlichkeitsverordnung Nr. 7/2019

31. Die Dringlichkeitsverordnung Nr. 7 der Regierung vom 20. Februar 2019 über vorläufige Maßnahmen betreffend das Auswahlverfahren für die Zulassung zum Institutul Național al Magistraturii (Nationales Richterinstitut, Rumänien), die Anfangsausbildung der Richter und Staatsanwälte, die Abschlussprüfung des nationalen Richterinstituts, das Referendariat und die Befähigungsprüfung der Richter- und Staatsanwaltsreferendare sowie zur Änderung und Ergänzung des Gesetzes Nr. 303/2004, des Gesetzes Nr. 304/2004 und des Gesetzes Nr. 317/2004 ( 13 ) änderte und ergänzte u. a. das Gesetz Nr. 304/2004. Mit ihr wurde Art. 881 dieses Gesetzes ein neuer Abs. 6 hinzugefügt, gemäß dem der Verweis des Codul de procedură penală (Strafprozessordnung) oder eines anderen Spezialgesetzes auf den „hierarchisch vorgesetzten Staatsanwalt“ in Sachen, die Straftaten in der Zuständigkeit der AUSJ betreffen, dahin zu verstehen ist, dass dieser Ausdruck auf den Leitenden Staatsanwalt der AUSJ verweist, und zwar auch dann, wenn es um Entscheidungen geht, die getroffen wurden, bevor die Abteilung einsatzfähig wurde.

32. Außerdem wurden mit ihr in Art. 885 nach Abs. 11 zwei neue Absätze – Abs. 111 und 112 – eingefügt, mit denen das in dieser Vorschrift festgelegte Ernennungsverfahren geändert wurde. Gemäß Abs. 111 behalten die Mitglieder des in Art. 885 genannten Auswahlausschusses ihr Stimmrecht im Plenum des ORR. Abs. 112 sieht vor, dass die jeweiligen Auswahlausschüsse der Art. 883 und 885 ihre Aufgaben rechtmäßig wahrnehmen, wenn mindestens drei ihrer Mitglieder anwesend sind.

33. Mit dieser Verordnung wurde auch Art. 888 geändert, indem in Abs. 1 Buchst. d eine neue Befugnis der AUSJ aufgenommen wurde, die in der Einlegung und Rücknahme von Rechtsmitteln in Sachen besteht, die in die Zuständigkeit der Abteilung fallen, einschließlich solcher Sachen, die bereits vor Erreichung ihrer Einsatzfähigkeit bei Gerichten anhängig oder endgültig entschieden waren.

e) Dringlichkeitsverordnung Nr. 12/2019

34. Mit der Dringlichkeitsverordnung Nr. 12 der Regierung vom 5. März 2019 zur Änderung und Ergänzung von Gesetzgebungsakten im Bereich der Justiz (im Folgenden: Dringlichkeitsverordnung Nr. 12/2019) ( 14 ) wurde das Gesetz Nr. 303/2004 über den Status der Richter und Staatsanwälte geändert und in das Gesetz Nr. 304/2004 die Art. 8810 und 8811 eingefügt. Art. 8810 sieht die Abordnung von Beamten der Kriminalpolizei zur AUSJ auf Antrag des Leitenden Staatsanwalts dieser Abteilung durch Entscheidung des Innenministers vor. Die Dauer solcher Abordnungen beträgt bis zu drei Jahre und kann für denselben Zeitraum verlängert werden.

III. Sachverhalte, nationale Verfahren und Vorlagefragen

A. Rechtssache C‑83/19

35. Am 27. August 2018 reichte die Asociația „Forumul Judecătorilor din România“ (Vereinigung „Forum der Richter Rumäniens“, im Folgenden: Forum Richtervereinigung oder Klägerin) bei der Justizinspektion (im Folgenden: Beklagte) einen Antrag auf Offenlegung von Informationen von öffentlichem Interesse ein. Die begehrten Informationen bezogen sich auf die Tätigkeit der Justizinspektion während des Zeitraums 2014 bis 2018. Sie betrafen insbesondere statistische Informationen über die von dieser Einrichtung behandelten Fälle, den Ursprung und das Ergebnis von Disziplinarklagen sowie Informationen betreffend den Abschluss eines Protokolls zwischen dem Serviciul Român de Informații (Rumänischer Nachrichtendienst) und der Justizinspektion und die Teilnahme dieses Dienstes an Untersuchungen.

36. Am 24. September 2018 erhob die Klägerin, da sie der Auffassung war, die Antwort der Beklagten entspreche diesem Antrag nur teilweise, beim Tribunalul Olt (Landgericht Olt, Rumänien) Klage gegen die Beklagte. Die Klägerin beantragte, die Beklagte zur Offenlegung bestimmter Informationen zu verurteilen, die Gegenstand des Antrags vom 27. August 2018 gewesen waren.

37. In ihrer am 26. Oktober 2018 eingereichten Klageerwiderung trug die Beklagte vor, die Klägerin sei nicht in ihren individuellen Rechten verletzt und die Klage sei als unbegründet abzuweisen. Die Klageerwiderung trug die Unterschrift des Richters Lucian Netejoru.

38. Herr Netejoru war durch die Entscheidung Nr. 702/2015 des Plenums des ORR vom 30. Juni 2015 mit einem Mandat für drei Jahre (vom 1. September 2015 bis zum 1. September 2018) zum Chefinspekteur der Justizinspektion ernannt worden. Zum Zeitpunkt der Einreichung der Klageerwiderung im Ausgangsverfahren handelte Herr Netejoru auf der Grundlage der am 5. September 2018 erlassenen Dringlichkeitsverordnung Nr. 77/2018 in seiner Funktion als vorläufiger Chefinspekteur.

39. In ihrer Replik brachte die Klägerin einen Einwand vor, demgemäß zwei Gründe dafür bestünden, dass nicht nachgewiesen worden sei, dass der Unterzeichner der Klageerwiderung, Herr Netejoru, zur Vertretung der Beklagten befugt sei. Erstens fehle es an einem von der für die Ernennung des Chefinspekteurs der Justizinspektion zuständigen Behörde, dem Plenum des ORR, erlassenen Verwaltungsakt, der bestätige, dass die gesetzlichen Voraussetzungen für ein Handeln in diesem Amt ad interim erfüllt seien.

40. Zweitens seien die Bestimmungen der Dringlichkeitsverordnung Nr. 77/2018 verfassungswidrig. Die Klägerin machte geltend, die Regierung habe durch die Verlängerung des Mandats der Leitung der Justizinspektion durch die Dringlichkeitsverordnung Nr. 77/2018 in die verfassungsmäßigen Befugnisse des ORR eingegriffen. Die Klägerin stützte ihren Einwand auf die im VZÜ-Bericht der Kommission von 2018 getroffenen Feststellungen, wonach „[d]er Umstand, dass der Justizminister beschlossen hat, einzugreifen und die Mandate der derzeitigen Leiter zu verlängern, … als Eingriff in die Kompetenzen des Obersten Richterrats angesehen werden [könnte]“, und macht geltend, die Dringlichkeitsverordnung Nr. 77/2018 verletze die in Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV verankerte Unabhängigkeitsgarantie. Die Klägerin brachte vor, dass, sollte festgestellt werden, dass das VZÜ und Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV Rumänien verbindliche Verpflichtungen auferlegten und dass Rumänien es versäumt habe, diesen Verpflichtungen nachzukommen, dies bedeute, dass Herr Netejoru nicht berechtigt sei, als rechtlicher Vertreter zu handeln, was die Nichtigerklärung der in die Verfahrensakte eingebrachten Klageerwiderung (einschließlich der Verteidigungsschriftsätze, vorgebrachten Beweise und Einreden) zur Folge habe.

41. Die Beklagte brachte vor, die Entscheidung Nr. 702/2015 des ORR, mit der Herr Netejoru zum Chefinspekteur ernannt worden sei, erscheine auf der Internetseite der Justizinspektion. Darüber hinaus berief sich die Beklagte auf die Dringlichkeitsverordnung Nr. 77/2018. Auf dieser Grundlage machte die Beklagte geltend, der Einwand der Klägerin sei als unbegründet zurückzuweisen.

42. Unter diesen Umständen hat das Tribunalul Olt (Landgericht Olt) beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof die folgenden Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen: 1. Ist das mit der VZÜ-Entscheidung eingeführte VZÜ als Handlung eines Organs der Europäischen Union im Sinne von Art. 267 AEUV anzusehen, die dem Gerichtshof zur Auslegung vorgelegt werden kann? 2. Fallen Inhalt, Charakter und zeitlicher Geltungsbereich des mit der VZÜ-Entscheidung eingeführten VZÜ unter den Beitrittsvertrag? Sind die in den im Rahmen dieses Verfahrens erstellten Berichten aufgestellten Anforderungen für den rumänischen Staat verbindlich? 3. Ist Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV dahin auszulegen, dass die Mitgliedstaaten verpflichtet sind, die Maßnahmen, die für einen wirksamen Rechtsschutz in den durch das Unionsrecht erfassten Bereichen erforderlich sind, festzulegen, d. h. Garantien für ein unabhängiges Disziplinarverfahren für Richter in Rumänien, indem jegliche Gefahr, die mit dem politischen Einfluss auf die Durchführung von Disziplinarverfahren verbunden ist, wie etwa die unmittelbare Ernennung, sei es auch nur vorläufig, der Leitung der Inspecția Judiciară (Justizinspektion, Rumänien) durch die Regierung, beseitigt wird? 4. Ist Art. 2 EUV dahin auszulegen, dass die Mitgliedstaaten verpflichtet sind, im Fall von Verfahren zur unmittelbaren Ernennung, sei es auch nur vorläufig, der Leitung der Inspecția Judiciară (Justizinspektion, Rumänien) durch die Regierung die Kriterien der Rechtsstaatlichkeit zu wahren, die auch in den Berichten im Rahmen des mit der VZÜ-Entscheidung eingeführten VZÜ gefordert werden?

B. Rechtssache C‑127/19

43. Die Kläger in dieser Rechtssache sind das Forum Richtervereinigung und die Asociația „Mișcarea pentru Apărarea Statutului Procurorilor“ (Vereinigung „Bewegung für den Schutz des Status der Staatsanwälte“). Am 13. Dezember 2018 erhoben die Kläger bei der Curtea de Apel Pitești (Berufungsgericht Pitești, Rumänien) Klage auf Nichtigerklärung zweier Entscheidungen des Plenums des ORR: der Entscheidung Nr. 910/19.09.2018 zur Genehmigung der Verordnung über die Ernennung und Abberufung von Staatsanwälten mit Leitungsaufgaben innerhalb der AUSJ ( 15 ) und der Entscheidung Nr. 911/19.09.2018 zur Genehmigung der Verordnung über die Ernennung, Fortführung der Tätigkeit und Abberufung von Staatsanwälten mit Exekutivaufgaben innerhalb der AUSJ ( 16 ).

44. Diese Entscheidungen wurden auf der Grundlage des Gesetzes Nr. 207/2018 erlassen. Mit Art. 1 Abs. 45 dieses Gesetzes wurden nach Art. 88 des Gesetzes Nr. 304/2004 die Art. 881 bis 889 zur Schaffung und Festlegung der Arbeitsweise der AUSJ eingefügt. Gemäß dem neuen Art. 885 Abs. 12 „[werden] [d]ie Verfahren für die Ernennung, die Fortführung der Tätigkeit bei der Abteilung und die Abberufung aus Leitungs- und Exekutivfunktionen … in einer vom Plenum des [ORR] genehmigten Verordnung festgelegt“. Die beiden Entscheidungen, deren Nichtigerklärung in der vorliegenden Rechtssache begehrt wird, wurden auf der Grundlage dieser Bestimmung erlassen.

45. Die Kläger machen geltend, die beiden Verwaltungsentscheidungen seien verfassungswidrig, und verweisen auf die Bestimmungen der Verfassung Rumäniens, gemäß denen dieser Mitgliedstaat verpflichtet sei, seinen Verpflichtungen aus den Verträgen, bei denen er Partei sei, nachzukommen (Art. 11 und Art. 148 Abs. 2 der rumänischen Verfassung). Die Kläger machen ferner geltend, gewisse Bestimmungen der angefochtenen Rechtsakte verstießen gegen höherrangiges Recht, einschließlich des Gesetzes, der Verfassung und des AEUV. Die Kläger verweisen auch auf das VZÜ. Sie sind der Ansicht, die Schaffung der AUSJ berühre unmittelbar die Zuständigkeiten der DNA, einer Einheit, die gemäß den Berichten der Kommission nach dem VZÜ beachtliche Ergebnisse erzielt habe. Die Schaffung der AUSJ bedeute, dass Dutzende bei der DNA anhängiger prominenter Korruptionsfälle aufgrund der bloßen Einlegung fiktiver Beschwerden gegen einen Richter oder Staatsanwalt an die AUSJ verwiesen werden könnten, was die klare Abschaffung eines erheblichen Teils der Tätigkeit der DNA bewirke.

46. Im Urteil Nr. 33 vom 23. Januar 2018 prüfte die Curtea Constituțională a României (Verfassungsgericht Rumäniens) die Bestimmungen des Gesetzes Nr. 207/2018 im Rahmen einer Vorabentscheidung über die Verfassungsmäßigkeit. Sie entschied, dass die die Auswirkungen der Schaffung der AUSJ auf die Zuständigkeiten der DNA betreffenden Rügen unbegründet seien und keine verbindlichen Unionsrechtsakte bestünden, die zur Stützung der auf Art. 148 Abs. 2 und 4 der Verfassung gestützten Rügen der Verfassungswidrigkeit dienen könnten.

47. Das vorlegende Gericht führt aus, die Schaffung der AUSJ sei von der von der Staatengruppe gegen Korruption (im Folgenden: GRECO) und der Europäischen Kommission für Demokratie durch Recht (im Folgenden: Venedig-Kommission) kritisiert worden. Die Kommission habe im Rahmen ihrer VZÜ-Berichte auf diese Berichte verwiesen. Da das VZÜ und die in dessen Zusammenhang erstellten Berichte eine Einhaltungsverpflichtung für den Staat begründeten, gelte eine solche Verpflichtung nicht nur für den Gesetzgeber des Staates, sondern auch für die Verwaltungsbehörden – in der vorliegenden Rechtssache den ORR, der die sekundären Umsetzungsrechtsvorschriften erlasse – und die Gerichte.

48. Das vorlegende Gericht führt weiter aus, die Curtea Constituțională (Verfassungsgericht) habe in ihrem Urteil Nr. 104 vom 6. März 2018 festgestellt, dass die Bedeutung der VZÜ-Entscheidung vom Gerichtshof nicht „hinsichtlich ihres Inhalts, Charakters und zeitlichen Geltungsbereichs und hinsichtlich dessen, ob diese Aspekte … unter den Beitrittsvertrag fallen“, ausgelegt worden sei. Daher ist es der Ansicht, eine Entscheidung über den Rechtsstreit erfordere eine Klärung des Charakters und der Rechtskraft dieser Rechtsakte.

49. Unter diesen Umständen hat die Curtea de Apel Pitești (Berufungsgericht Pitești) beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof die folgenden Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen: 1. Ist das mit der VZÜ-Entscheidung eingeführte VZÜ als Handlung eines Organs der Europäischen Union im Sinne von Art. 267 AEUV anzusehen, die dem Gerichtshof zur Auslegung vorgelegt werden kann? 2. Fallen Inhalt, Charakter und zeitlicher Geltungsbereich des mit der VZÜ-Entscheidung eingeführten VZÜ unter die Bestimmungen des Beitrittsvertrags? Sind die in den im Rahmen dieses Verfahrens erstellten Berichten aufgestellten Anforderungen für den rumänischen Staat verbindlich? 3. Ist Art. 2 in Verbindung mit Art. 4 Abs. 3 EUV dahin auszulegen, dass die Verpflichtung des Mitgliedstaats, die Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit zu wahren, auch das Erfordernis umfasst, dass Rumänien die mit den Berichten im Rahmen des mit der VZÜ-Entscheidung eingeführten VZÜ aufgestellten Anforderungen erfüllt? 4. Steht Art. 2 EUV, insbesondere das Erfordernis, die Werte der Rechtsstaatlichkeit zu wahren, Rechtsvorschriften entgegen, mit denen die AUSJ im Rahmen der Staatsanwaltschaft beim Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție (Staatsanwaltschaft beim Obersten Kassations- und Gerichtshof) eingerichtet und organisiert wird, da die Möglichkeit besteht, dass mittelbar Druck auf Richter und Staatsanwälte ausgeübt wird? 5. Steht der Grundsatz der richterlichen Unabhängigkeit, der in Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV und Art. 47 der Charta verankert ist, in der Auslegung durch die Rechtsprechung des Gerichtshofs (Urteil vom 27. Februar 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C‑64/16, EU:C:2018:117) der Errichtung der AUSJ im Rahmen des Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție (Staatsanwaltschaft beim Obersten Kassations- und Gerichtshof) entgegen, wenn man die Modalitäten der Ernennung/Abberufung der Staatsanwälte, die dieser Abteilung angehören, die Modalitäten der Ausübung der Tätigkeit in deren Rahmen und die Art und Weise der Festlegung der Zuständigkeit bezogen auf die geringe Anzahl von Stellen dieser Abteilung berücksichtigt?

C. Rechtssache C‑195/19

50. Der Beschwerdeführer, PJ, hatte in einem Steuerrechtsstreit eine Klage erhoben, die vom Beschwerdegegner, der ein Richter in dieser Sache war, als unbegründet abgewiesen wurde. Der Beschwerdeführer war der Auffassung, der Beschwerdegegner sei seiner gesetzlichen Verpflichtung zur Begründung seiner Entscheidung innerhalb des gesetzlichen Zeitraums von 30 Tagen nicht nachgekommen und habe dadurch den Geschädigten daran gehindert, Rechtsmittel einzulegen. Der Beschwerdeführer erstattete daher beim Parchetul de pe lângă Curtea de Apel București (Staatsanwaltschaft beim Berufungsgericht Bukarest, Rumänien) Strafanzeige und beantragte, den Beschwerdegegner wegen der Straftat des Amtsmissbrauchs strafrechtlich zur Verantwortung zu ziehen.

51. Der sachbearbeitende Staatsanwalt des Parchetul de pe lângă Curtea de Apel București (Staatsanwaltschaft beim Berufungsgericht Bukarest) entschied, ein Strafverfahren einzuleiten, das später mit der Begründung eingestellt wurde, der dem Richter vorgeworfene Missbrauch sei nicht gegeben. Der Beschwerdeführer legte gegen die Entscheidung über die Einstellung des Verfahrens beim vorgesetzten Staatsanwalt Beschwerde ein.

52. Nach dem Inkrafttreten des Gesetzes Nr. 207/2018 verwies das Parchetul de pe lângă Curtea de Apel București (Staatsanwaltschaft beim Berufungsgericht Bukarest) die Beschwerde gemäß Art. III dieses Gesetzes und in Einklang mit dem neuen Art. 881 des Gesetzes Nr. 304/2004 an die AUSJ, da sie sich auf einen Richter bezog. Auch der stellvertretende Leitende Staatsanwalt der AUSJ wies die Beschwerde als unbegründet zurück. Der Beschwerdeführer erhob bei der Curtea de Apel București (Berufungsgericht Bukarest) – dem vorlegenden Gericht – Beschwerde gegen den ursprünglichen Beschluss der Staatsanwaltschaft bei diesem Gericht, der durch den Beschluss des stellvertretenden Leitenden Staatsanwalts der AUSJ bestätigt worden war.

53. Das vorlegende Gericht erläutert, es könne die Beschwerde entweder zurückweisen oder ihr stattgeben. In letzterem Fall habe seine Entscheidung die Wirkung, die Beschlüsse der Staatsanwälte aufzuheben und die Sache an den Staatsanwalt zurückzuverweisen. Der vorgesetzte Staatsanwalt, der die Rechtmäßigkeit und die Begründetheit des Beschlusses des sachbearbeitenden Staatsanwalts geprüft habe, sei gemäß Abschnitt 21 des Gesetzes Nr. 304/2004 Mitglied der AUSJ. Daher seien, wenn der Beschwerde stattgegeben werde, sowohl der sachbearbeitende Staatsanwalt als auch der vorgesetzte Staatsanwalt Mitglieder derselben Sonderabteilung AUSJ.

54. Unter diesen Umständen sieht sich das vorlegende Gericht zu der Prüfung verpflichtet, ob das Unionsrecht den nationalen Rechtsvorschriften zur Errichtung der AUSJ entgegensteht. Das nationale Gericht weist darauf hin, dass im VZÜ-Bericht 2018 der Kommission empfohlen worden sei, „[d]ie Umsetzung der Justizgesetze und nachfolgender Dringlichkeitsanordnungen unverzüglich auszusetzen“ und „die Justizgesetze unter umfassender Berücksichtigung der Empfehlungen im Zuge des [VZÜ] und von der Venedig-Kommission und der GRECO herausgegeben zu überarbeiten“.

55. Das nationale Gericht legt dar, dass, sollte festgestellt werden, dass Art. 67 Abs. 1 AEUV, Art. 2 Satz 1 EUV und Art. 9 Satz 1 EUV den in Rede stehenden nationalen Rechtsvorschriften entgegenstehen, dies zur Nichtigerklärung aller von der AUSJ vorgenommenen Verfahrenshandlungen führen würde, die Gegenstand des Ausgangsverfahrens seien. Falls der Beschwerde stattgegeben werde, müsste das vorlegende Gericht die Antwort des Gerichtshofs auch bei der Benennung der zuständigen Staatsanwaltschaft berücksichtigen.

56. Unter diesen Umständen hat die Curtea de Apel București (Berufungsgericht Bukarest) beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof die folgenden Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen: 1. Sind das mit der VZÜ-Entscheidung eingeführte VZÜ und die in den im Rahmen dieses Verfahrens erstellten Berichten aufgestellten Anforderungen für den rumänischen Staat verbindlich? 2. Stehen Art. 67 Abs. 1 AEUV, Art. 2 Satz 1 EUV und Art. 9 Satz 1 EUV einer innerstaatlichen Regelung entgegen, mit der eine staatsanwaltschaftliche Abteilung eingerichtet wird, die ausschließlich für die Ermittlung jeder Art von Straftaten zuständig ist, die von Richtern oder Staatsanwälten begangen werden? 3. Steht der Grundsatz des Vorrangs des Unionsrechts, wie er im Urteil vom 15. Juli 1964, Costa (6/64, EU:C:1964:66), und der späteren ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofs verankert ist, einer innerstaatlichen Regelung entgegen, die es einer politisch-rechtsprechenden Institution wie der Curtea Constituțională a României (Verfassungsgericht Rumäniens) erlaubt, durch Entscheidungen, gegen die kein Rechtsweg eröffnet ist, gegen den vorgenannten Grundsatz zu verstoßen?

D. Rechtssache C‑291/19

57. Mit vier im Dezember 2015 und im Februar 2016 gestellten Strafanzeigen gab SO, die Beschwerdeführerin, an, vier Staatsanwälte hätten die Straftat des Amtsmissbrauchs und ein Rechtsanwalt, ein Mitglied der Rechtsanwaltskammer Brașov, habe die Straftat der unerlaubten Einflussnahme begangen. Nachfolgend stellte die Beschwerdeführerin eine Strafanzeige gegen zwei Richter der Judecătoria Brașov (Amtsgericht Brașov, Rumänien) und des Tribunalul Brașov (Landgericht Brașov, Rumänien) und machte geltend, sie seien Mitglieder einer kriminellen Vereinigung und hätten in verschiedenen Verfahren für sie nachteilige Entscheidungen erlassen.

58. Durch Beschluss vom 8. September 2017 ordnete die Abteilung für die Bekämpfung von Korruptionsdelikten gleichgestellten Straftaten der DNA die Einstellung des Verfahrens an.

59. Die Beschwerdeführerin legte gegen den Beschluss vom 8. September 2017 beim hierarchisch vorgesetzten Staatsanwalt, dem Leitenden Staatsanwalt der Abteilung für die Bekämpfung von Korruptionsdelikten gleichgestellten Straftaten bei der DNA, Beschwerde ein. Letzterer wies diese Beschwerde mit Beschluss vom 20. Oktober 2017 als unbegründet zurück.

60. Am 11. September 2018 legte die Beschwerdeführerin gegen den ursprünglichen Beschluss, wie er durch den Beschluss vom 20. Oktober 2017 bestätigt worden war, Beschwerde bei der Curtea de Apel Brașov (Berufungsgericht Brașov, Rumänien), dem vorlegenden Gericht, ein.

61. Das vorlegende Gericht führt aus, dass, da das bei ihm anhängige Verfahren die Teilnahme eines Staatsanwalts an den mündlichen Verhandlungen erfordere, anfangs ein Staatsanwalt der DNA an den mündlichen Verhandlungen teilgenommen habe. Nach dem Inkrafttreten der Änderungen des Gesetzes Nr. 304/2004 und dem Urteil Nr. 3 der Înalta Curte de Casație și Justiție (Oberster Kassations- und Gerichtshof, Rumänien) vom 26. Februar 2019 sei der Staatsanwalt der DNA in den mündlichen Verhandlungen durch einen Staatsanwalt des Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Brașov (Staatsanwaltschaft beim Berufungsgericht Brașov, Rumänien) ersetzt worden.

62. Das vorlegende Gericht erläutert, die Fortführung des Ausgangsverfahrens bedeute die Teilnahme der Staatsanwälte der AUSJ. Auch wenn festgestellt werde, dass die Beschwerde der Beschwerdeführerin begründet sei, habe das vorlegende Gericht die Sache zur Strafverfolgung an die AUSJ zu verweisen. Unter diesen Umständen hält es das vorlegende Gericht für erforderlich, festzustellen, ob das Unionsrecht unter Berücksichtigung des VZÜ-Berichts von 2018 der Kommission den nationalen Rechtsvorschriften zur Errichtung der AUSJ entgegensteht. Konkret fragt das vorlegende Gericht für den Fall, dass der Gerichtshof die VZÜ-Berichte als verbindlich ansehen sollte, nach der Tragweite dieser Verpflichtung und möchte wissen, ob diese nur die Ergebnisse dieser Berichte erfasse oder ob das nationale Gericht auch die Feststellungen des Berichts einschließlich derjenigen, die aus den Dokumenten der Venedig-Kommission und der GRECO stammten, zu berücksichtigen habe.

63. Aus diesen Gründen hat die Curtea de Apel Brașov (Berufungsgericht Brașov) beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof die folgenden Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen: 1. Ist das mit der VZÜ-Entscheidung eingeführte VZÜ als Handlung eines Organs der Europäischen Union im Sinne von Art. 267 AEUV anzusehen, die dem Gerichtshof zur Auslegung vorgelegt werden kann? 2. Sind die in den im Rahmen dieses Verfahrens erstellten Berichten aufgestellten Anforderungen für den rumänischen Staat verbindlich, insbesondere (aber nicht nur) hinsichtlich der Notwendigkeit legislativer Änderungen im Einklang mit den Schlussfolgerungen des VZÜ sowie den Empfehlungen der Venedig-Kommission und der GRECO? 3. Ist Art. 2 in Verbindung mit Art. 4 Abs. 3 EUV dahin auszulegen, dass die Verpflichtung des Mitgliedstaats, die Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit zu wahren, auch das Erfordernis umfasst, dass Rumänien die mit den Berichten im Rahmen des mit der VZÜ-Entscheidung eingeführten VZÜ aufgestellten Anforderungen erfüllt? 4. Steht der Grundsatz der richterlichen Unabhängigkeit, der in Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV und Art. 47 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union verankert ist, in der Auslegung durch die Rechtsprechung des Gerichtshofs (Urteil der Großen Kammer vom 27. Februar 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C‑64/16, EU:C:2018:117) der Errichtung der AUSJ im Rahmen des Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție (Staatsanwaltschaft beim Obersten Kassations- und Gerichtshof) entgegen, wenn man die Modalitäten der Ernennung/Abberufung der Staatsanwälte, die dieser Abteilung angehören, die Modalitäten der Ausübung der Tätigkeit in deren Rahmen und die Art und Weise der Festlegung der Zuständigkeit bezogen auf die geringe Anzahl von Stellen dieser Abteilung berücksichtigt? 5. Steht Art. 47 Abs. 2 der Charta betreffend das Recht auf ein faires Verfahren durch Verhandlung der Sache innerhalb einer angemessenen Frist der Errichtung der AUSJ im Rahmen des Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție (Staatsanwaltschaft beim Obersten Kassations- und Gerichtshof) entgegen, wenn man die Modalitäten der Ausübung der Tätigkeit im Rahmen dieser Abteilung und die Art und Weise der Festlegung der Zuständigkeit bezogen auf die geringe Anzahl von Stellen dieser Abteilung berücksichtigt?

E. Rechtssache C‑355/19

64. Bei den Klägern in dieser Rechtssache handelt es sich um das Forum Richtervereinigung, die Vereinigung „Bewegung für den Schutz des Status der Staatsanwälte“ und OL, eine natürliche Person (im Folgenden: Kläger).

65. Am 23. Januar 2019 erhoben die Kläger bei der Curtea de Apel Pitești (Berufungsgericht Pitești) Klage auf Nichtigerklärung des Erlasses Nr. 252 vom 23. Oktober 2018, der vom Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Procurorul General al României (Staatsanwaltschaft beim Obersten Kassations- und Gerichtshof – Generalstaatsanwalt Rumäniens, im Folgenden: Beklagter) erlassen worden war ( 17 ). Dieser Erlass betrifft die Organisation und die Arbeitsweise der AUSJ. Er wurde auf der Grundlage des Gesetzes Nr. 207/2018, mit dem die AUSJ errichtet worden war, gemäß Art. II Abs. 10 und Abs. 11 der Dringlichkeitsverordnung Nr. 90/2018 verabschiedet.

66. Die Kläger machten erstens unter Verweis auf die Bestimmung der rumänischen Verfassung, wonach dieser Mitgliedstaat verpflichtet ist, seinen Verpflichtungen nach den Verträgen, deren Partei er ist, nachzukommen (Art. 11 und Art. 148 Abs. 2 der rumänischen Verfassung), geltend, dieser Erlass sei verfassungswidrig. Zweitens beanstandeten sie den Text des Erlasses mit der Begründung, einige seiner Bestimmungen verstießen gegen höherrangiges Recht (das Gesetz, die Verfassung, den EU-Vertrag). Die Kläger machten insbesondere geltend, dieser Erlass lasse die Empfehlungen unberücksichtigt, die die Kommission in den im Zusammenhang mit dem VZÜ erstellten Berichten dargelegt habe.

67. Unter diesen Umständen und aufgrund von Erwägungen, die denen ähnlich sind, die vom vorlegenden Gericht in der Rechtssache C‑127/19 vorgetragen worden sind, hat die Curtea de Apel Pitești (Berufungsgericht Pitești) beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof die folgenden Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen: 1. Ist das mit der VZÜ-Entscheidung eingeführte VZÜ als Handlung eines Organs der Europäischen Union im Sinne von Art. 267 AEUV anzusehen, die dem Gerichtshof zur Auslegung vorgelegt werden kann? 2. Fallen Inhalt, Charakter und zeitlicher Geltungsbereich des mit der VZÜ-Entscheidung eingeführten VZÜ unter den Beitrittsvertrag? Sind die in den im Rahmen dieses Verfahrens erstellten Berichten aufgestellten Anforderungen für den rumänischen Staat verbindlich? 3. Ist Art. 2 EUV dahin auszulegen, dass die Mitgliedstaaten verpflichtet sind, im Fall der dringlichen Errichtung einer Abteilung der Staatsanwaltschaft zur ausschließlichen Ermittlung von Straftaten, die von Richtern oder Staatsanwälten begangen worden sind – was mit Blick auf die Korruptionsbekämpfung besondere Besorgnis auslöst und als zusätzliches Instrument dienen könnte, um Richter und Staatsanwälte einzuschüchtern und unter Druck zu setzen –, die Kriterien der Rechtsstaatlichkeit zu wahren, die auch in den im Rahmen des mit der VZÜ-Entscheidung eingeführten VZÜ erstellten Berichten gefordert werden? 4. Ist Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV dahin auszulegen, dass die Mitgliedstaaten verpflichtet sind, im Fall der dringlichen Errichtung einer Abteilung der Staatsanwaltschaft zur ausschließlichen Ermittlung von Straftaten, die von Richtern oder Staatsanwälten begangen worden sind – was mit Blick auf die Korruptionsbekämpfung besondere Besorgnis auslöst und als zusätzliches Instrument dienen könnte, um Richter und Staatsanwälte einzuschüchtern und unter Druck zu setzen –, die Maßnahmen, die für einen wirksamen Rechtsschutz in den durch das Unionsrecht erfassten Bereichen erforderlich sind, festzulegen, indem jegliche Gefahr einer politischen Einflussnahme auf strafrechtliche Ermittlungen gegen Richter ausgeschlossen wird?

F. Verfahren vor dem Gerichtshof

68. Durch Beschluss des Präsidenten des Gerichtshofs vom 21. März 2019 sind die Rechtssachen C‑83/19, C‑127/19 und C‑195/19 verbunden worden. Mit diesem Beschluss wurde der Antrag der vorlegenden Gerichte in diesen Rechtssachen, diese nach Art. 105 Abs. 1 der Verfahrensordnung dem beschleunigten Verfahren zu unterwerfen, zurückgewiesen; allen drei Rechtssachen wurde jedoch gemäß Art. 53 Abs. 3 der Verfahrensordnung Vorrang eingeräumt.

69. Mit Schreiben vom 11. bzw. vom 20. Februar 2019 haben die jeweiligen Kläger in den Rechtssachen C‑83/19 und C‑127/19 den Erlass einstweiliger Anordnungen gemäß Art. 279 AEUV und Art. 160 Abs. 2 und 7 der Verfahrensordnung beantragt. Der Gerichtshof hat darauf geantwortet, dass er in Vorabentscheidungsverfahren keine Zuständigkeit für den Erlass solcher Anordnungen habe.

70. Im Anschluss an die Entscheidung der Curtea de Apel Craiova (Berufungsgericht Craiova, Rumänien) vom 8. Februar 2019 hat das Tribunalul Olt (Landgericht Olt) das Ausgangsverfahren in der Rechtssache C‑83/19 mit Beschluss vom 12. Februar 2019 an das Tribunalul Mehedinţi (Landgericht Mehedinţi, Rumänien) verwiesen. Gleichwohl hat das Tribunalul Olt (Landgericht Olt) den Gerichtshof davon unterrichtet, dass alle Verfahrenshandlungen einschließlich des Vorabentscheidungsersuchens aufrechterhalten worden seien. Im Anschluss an die Entscheidung der Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (Oberster Kassations- und Gerichtshof) vom 10. Juni 2020 hat die Curtea de Apel Pitești (Berufungsgericht Pitești) das Ausgangsverfahren in der Rechtssache C‑127/19 an die Curtea de Apel Alba Iulia (Berufungsgericht Alba Iulia, Rumänien) verwiesen. Die Curtea de Apel Pitești (Berufungsgericht Pitești) hat den Gerichtshof davon unterrichtet, dass alle Verfahrenshandlungen aufrechterhalten worden sind.

71. Auch in der Rechtssache C‑355/19 hat das vorlegende Gericht die Anwendung des beschleunigten Verfahrens beantragt. Dies wurde mit Beschluss des Präsidenten des Gerichtshofs vom 27. Juni 2019 abgelehnt. Dieser Rechtssache sowie der Rechtssache C‑291/19 wurde mit Beschluss des Präsidenten des Gerichtshofs vom 18. September 2019 Vorrang eingeräumt.

72. In den Rechtssachen C‑83/19, C‑127/19 und C‑195/19 haben die Justizinspektion, die Regierungen Belgiens, der Niederlande, Polens und Rumäniens sowie die Europäische Kommission schriftliche Erklärungen eingereicht. Die schwedische Regierung hat in den Rechtssachen C‑83/19 und C‑127/19 schriftliche Erklärungen eingereicht. Der ORR und die Vereinigung „Bewegung für den Schutz des Status der Staatsanwälte“ haben in der Rechtssache C‑127/19 schriftliche Erklärungen eingereicht.

73. In der Rechtssache C‑291/19 haben die Regierungen der Niederlande, Polens, Rumäniens und Schwedens sowie die Europäische Kommission schriftliche Erklärungen eingereicht.

74. In der Rechtssache C‑355/19 haben das Forum Richtervereinigung, der Generalstaatsanwalt der Staatsanwaltschaft beim Obersten Kassations- und Gerichtshof (im Folgenden: Generalstaatsanwalt), die Regierungen der Niederlande, Polens, Rumäniens und Schwedens sowie die Europäische Kommission schriftliche Erklärungen eingereicht.

75. Am 20. und am 21. Januar 2020 hat eine gemeinsame mündliche Verhandlung stattgefunden, in der die folgenden Parteien mündliche Ausführungen gemacht haben: das Forum Richtervereinigung, die Vereinigung „Bewegung für den Schutz des Status der Staatsanwälte“, der Oberste Richterrat (ORR), OL, der Generalstaatsanwalt, die Regierungen Belgiens, Dänemarks, der Niederlande, Rumäniens und Schwedens sowie die Europäische Kommission.

IV. Würdigung

76. Diese Schlussanträge sind wie folgt gegliedert: Ich beginne mit der Prüfung der in den verschiedenen Rechtssachen vor dem Gerichtshof gegen die Zulässigkeit vorgebrachten Einwände (A). Dann werde ich den anwendbaren Unionsrechtsrahmen und die Maßstäbe festlegen, anhand deren die Prüfung in den vorliegenden Rechtssachen vorzunehmen ist (B). Schließlich werde ich die in Rede stehenden nationalen Bestimmungen beurteilen (C).

A. Zulässigkeit der Vorlagefragen

77. Mehrere Beteiligte, die in verschiedenen Rechtssachen Erklärungen abgegeben haben, bringen vor, der Gerichtshof sollte einige oder alle der in den vorliegenden Rechtssachen vorgelegten Fragen nicht beantworten. Die hauptsächlichen „Themen“, die im Hinblick auf die verschiedenen Rechtssachen aufgebracht worden sind, lassen sich im Wesentlichen dahin „umgruppieren“, dass sie Einwände erfassen, die sich auf eine mangelnde Zuständigkeit der Union in den von den Vorlagefragen erfassten Bereichen beziehen, insbesondere i) die interne Organisation des Justizsystems, ii) die mangelnde Zuständigkeit des Gerichtshofs für die Auslegung der VZÜ-Entscheidung, iii) die fehlende Erheblichkeit der vom Gerichtshof zu gebenden Antworten für die Entscheidungen in den bei den vorlegenden Gerichten anhängigen Verfahren und iv) den Umstand, dass einige der Vorlagefragen gegenstandslos geworden seien.

78. All diese Einwände sind als Einreden gegen die Zulässigkeit der Vorlagefragen vorgebracht worden. Mir scheint jedoch, dass die Argumente, die sich auf i) den Mangel der Zuständigkeiten der Union im Bereich der Organisation des Justizwesens der Mitgliedstaaten und ii) die Rechtsnatur des VZÜ beziehen, in Wirklichkeit die Beurteilung der Zuständigkeit des Gerichtshofs betreffen.

79. Außerdem überschneiden sich diese Gesichtspunkte der Zuständigkeit weitgehend mit der materiellen Prüfung der betreffenden Bestimmungen. Die Frage, ob die in den vorliegenden Rechtssachen in Rede stehenden nationalen Bestimmungen, die die Organisation der Justiz betreffen, in den Anwendungsbereich des Unionsrechts fallen, ist untrennbar mit den Antworten verbunden, die auf die Vorlagefragen zu geben sind, die sich speziell auf den Anwendungsbereich, die Voraussetzungen und die Wirkungen von Art. 2 und Art. 19 Abs. 1 EUV sowie von Art. 47 der Charta beziehen ( 18 ). Wie der Gerichtshof in der Rechtssache A. K. u. a. im Hinblick auf ähnliche Argumente festgestellt hat, betreffen diese Fragen die Auslegung der in Rede stehenden Bestimmungen und fallen daher in die Zuständigkeit des Gerichtshofs nach Art. 267 AEUV ( 19 ).

80. Aus diesen Gründen werde ich diese beiden Einwände gegen die Zuständigkeit des Gerichtshofs unten in Abschnitt B dieser Schlussanträge behandeln, wo ich die Bestimmungen, die in den vorliegenden Rechtssachen tatsächlich anwendbar sind, und die erforderliche Art der Prüfung darlegen werde. In diesem Abschnitt, Abschnitt A der vorliegenden Schlussanträge, werde ich nur das behandeln, was tatsächlich als Einreden der Unzulässigkeit erscheint, die in jeder der Rechtssachen von mehreren Parteien im Hinblick auf einzelne Vorlagefragen vorgebracht werden.

81. Es ist festzustellen, dass die rumänische Regierung in ihren schriftlichen Erklärungen vorgetragen hat, die Vorlagefragen seien in allen Rechtssachen vor dem Gerichtshof größtenteils unzulässig ( 20 ). In der mündlichen Verhandlung hat diese Regierung ihren Standpunkt jedoch erheblich geändert, was nach meinem Verständnis dem Umstand geschuldet ist, dass sich nach dem zwischenzeitlichen Regierungswechsel auf nationaler Ebene auch die Politik der neuen Regierung geändert hat ( 21 ).

82. Allerdings hat die rumänische Regierung ihre schriftlichen Erklärungen und die darin vorgebrachten, die Zulässigkeit betreffenden Argumente in der mündlichen Verhandlung nicht ausdrücklich zurückgenommen. Daher gehe ich davon aus, dass der Gerichtshof weiterhin verpflichtet ist, auf diese von der rumänischen Regierung in ihren schriftlichen Erklärungen im Hinblick auf die Zuständigkeit vorgebrachten Argumente einzugehen.

83. Als gemeinsame Einleitung zu den einzelnen Rechtssachen ist es in diesem Abschnitt zweckmäßig, daran zu erinnern, dass es nach ständiger Rechtsprechung allein Sache des nationalen Gerichts ist, in dessen Verantwortungsbereich die zu erlassende Entscheidung im Ausgangsverfahren fällt, sowohl die Erforderlichkeit einer Vorabentscheidung als auch die Erheblichkeit der Vorlagefragen zu beurteilen. Sofern die vorgelegten Fragen die Auslegung des Unionsrechts betreffen, ist der Gerichtshof grundsätzlich gehalten, darüber zu befinden. Es besteht eine Vermutung für die Entscheidungserheblichkeit von zur Vorabentscheidung vorgelegten Fragen. Daher verweigert der Gerichtshof eine Entscheidung nur unter engen Voraussetzungen, beispielsweise dann, wenn die Anforderungen des Art. 94 der Verfahrensordnung nicht erfüllt sind, oder wenn offensichtlich ist, dass die Auslegung des betreffenden Unionsrechts in keinem Zusammenhang mit der Realität steht oder wenn die Fragen hypothetischer Natur sind ( 22 ). Ich werde die die Zulässigkeit betreffenden Einwände in den vorliegenden Rechtssachen im Licht dieser Grundsätze beurteilen.

1. C‑83/19

84. Gegen die Zulässigkeit dieser Rechtssache sind zwei verschiedene Einwände vorgebracht worden. Der erste Einwand betrifft die fehlende Erforderlichkeit oder Entscheidungserheblichkeit der Fragen für das Ausgangsverfahren. Der zweite Einwand bezieht sich auf die Behauptung, die Rechtssache sei gegenstandslos geworden.

85. Erstens hat die Justizinspektion geltend gemacht, die in der Rechtssache C‑83/19 gestellten Fragen seien für die Entscheidung im Ausgangsverfahren nicht erheblich. Dieses Argument ist auch von der rumänischen Regierung in ihren schriftlichen Erklärungen im Hinblick auf die erste und die zweite Frage zusätzlich zu dem Hinweis vorgebracht worden, das vorlegende Gericht habe nicht die Gründe erläutert, aus denen es die Vorlage zur Vorabentscheidung für erforderlich angesehen habe.

86. Zweitens hat die Kommission vorgetragen, das Ausgangsverfahren sei gegenstandslos geworden und die Fragen seien daher nicht mehr erheblich. Sie trägt vor, Herr Netejoru sei am 15. Mai 2019 auf der Grundlage der Bestimmungen des Gesetzes Nr. 317/2004 vom Plenum des ORR für ein neues dreijähriges Mandat zum Chefinspekteur der Justizinspektion ernannt worden. Die Vorlagefragen hätten daher ihre Erheblichkeit verloren. Die nachträgliche Ernennung derselben Person nach einem rechtmäßig ausgerichteten Auswahlverfahren beende jede Beeinträchtigung der Unabhängigkeit der Justiz durch die ausführende Gewalt.

87. Hinsichtlich der mangelnden Befugnis, die Justizinspektion vor dem 15. Mai 2019 – einschließlich des Zeitpunkts, zu dem Herr Netejoru die Erklärungen im Namen der Justizinspektion abgab – zu vertreten, ist die Kommission der Auffassung, die Situation könne durch Art. 82 Abs. 1 des Codul de procedură civilă al României (rumänische Zivilprozessordnung) geheilt werden. Diese Bestimmung sehe vor, dass wenn „ein Nachweis für die Vertretereigenschaft dessen [fehlt], der im Namen einer Partei gehandelt hat, … das Gericht eine kurze Frist zur Behebung des Mangels [setzt]“. Folglich seien die Vorlagefragen hypothetischer Natur und sollten als unzulässig zurückgewiesen werden.

88. Meines Erachtens überzeugt keine dieser Einreden der Unzulässigkeit.

89. Erstens hat das vorlegende Gericht die Erheblichkeit der Vorlagefragen für die Zwecke des Ausgangsverfahrens erläutert. Gemäß der Vorlageentscheidung muss das nationale Gericht als Vorfrage gemäß nationalen Verfahrensbestimmungen über die prozessualen Einreden entscheiden, die eine Beweiserhebung oder die Prüfung in der Sache entbehrlich machen ( 23 ). Gegenwärtig ist das Ausgangsverfahren genau wegen dieser prozessualen Einrede ausgesetzt, die auf die fehlende Vertretungsbefugnis von Herrn Netejoru gestützt wird, der die Klageerwiderung als Vertreter der Justizinspektion in seiner Funktion als Chefinspekteur gemäß der Dringlichkeitsverordnung Nr. 77/2018 unterzeichnet hat.

90. Es ist ziemlich offensichtlich, welchen „Dominoeffekt“ jede Antwort, die der Gerichtshof geben könnte, auf das nationale Verfahren haben könnte. Gäbe das vorlegende Gericht der vorab erhobenen Einrede statt, hätte dies den Ausschluss der Klageerwiderung und implizit der darin vorgebrachten Beweise und Einreden zur Folge. Diese Entscheidung hätte ganz klar Auswirkungen auf die Entscheidung des Ausgangsrechtsstreits im nationalen Verfahren, der den Antrag des Forums Richtervereinigung betrifft, die Justizinspektion zur Offenlegung von Informationen zu verpflichten.

91. Ich räume ein, dass der Inhalt der Vorlagefragen in dieser Rechtssache dem Hauptgegenstand des Ausgangsrechtsstreits, der nach wie vor in der den Antrag auf Informationen betreffenden Klage besteht, einigermaßen fernliegt. Außerdem mag es einigermaßen gekünstelt erscheinen, innerhalb eines solchen Ausgangsrechtsstreits inhaltlich die gesamte Frage einer möglicherweise problematischen Ernennung des Chefjustizinspekteurs zu eröffnen.

92. Jedoch besteht der Rechtsstreit, bezüglich dessen der Gerichtshof um seine Auffassung ersucht wird, in der Vorfrage betreffend Herrn Netejorus Vertretereigenschaft, die sich im Ausgangsrechtsstreit stellt. Der Umstand, dass dieses Verfahren eine Vorfrage betrifft, bedeutet nicht, dass die Erheblichkeit fehlen würde und die Vorlage zur Vorabentscheidung deshalb unzulässig wäre. Der Gerichtshof hat nämlich bei der Beurteilung, ob eine Vorlagefrage zum „Erlass eines Urteils“ im Sinne des Art. 267 Abs. 2 AEUV erforderlich ist, diesen Begriff weit ausgelegt. Er umfasst insbesondere „das gesamte Verfahren, das zur Entscheidung des vorlegenden Gerichts führt, … damit der Gerichtshof über die Auslegung aller Verfahrensvorschriften des Unionsrechts entscheiden kann, die das vorlegende Gericht zum Erlass seines Urteils anwenden muss“ ( 24 ). Diese Auslegung hat es ermöglicht, Verfahrensfragen, die das gesamte Verfahren zur Schaffung des Urteils einschließlich aller Fragen, die sich auf die Tragung der Verfahrenskosten oder die Beweisaufnahme beziehen, als zulässig anzusehen ( 25 ). Außerdem hat sich der Gerichtshof in der Vergangenheit traditionell eher großzügig gezeigt, indem er die inhaltliche Nähe der aufgeworfenen Fragen zum Ausgangsverfahren nicht zu genau geprüft hat ( 26 ).

93. Zweitens ist auch die Einrede der Kommission zurückzuweisen. Zugegebenermaßen setzt das Verfahren der Vorabentscheidung nach ständiger Rechtsprechung voraus, dass beim nationalen Gericht ein Rechtsstreit anhängig ist ( 27 ). Dies bedeutet, dass der Gerichtshof, wenn der Gegenstand des Rechtsstreits weggefallen ist, wodurch die vorgelegten Fragen hypothetisch werden oder ihren Bezug zu einem tatsächlichen Rechtsstreit verlieren, festzustellen hat, dass eine Entscheidung über das Vorabentscheidungsersuchen nicht mehr erforderlich ist ( 28 ).

94. In der vorliegenden Rechtssache ergibt sich jedoch aus den dem Gerichtshof vorliegenden Akten nichts, was darauf hindeuten würde, dass entweder der Vorabeinwand im Ausgangsverfahren oder das Ausgangsverfahren selbst gegenstandslos geworden wären. Es gibt keine Bestätigung dafür, dass die spätere rechtmäßige Ernennung von Herrn Netejoru auf die Stelle des Chefinspekteurs sich in irgendeiner Weise auf die Gültigkeit der vor dieser Ernennung vorgenommenen Vertretungshandlungen auswirken würde.

95. Zwar wird die Unterstützung der Kommission bei der Ermittlung des möglicherweise anwendbaren einschlägigen nationalen Rechts geschätzt, doch ist es nicht Sache des Gerichtshofs, solche Bestimmungen auszulegen. Außerdem scheint das vorlegende Gericht nach der Vorlageentscheidung davon auszugehen, dass es verpflichtet sei, über die von der Klägerin erhobene prozessuale Einrede zu entscheiden und die Rechtmäßigkeit der Vertretung der Justizinspektion zur Zeit der Einreichung der Klageerwiderung zu beurteilen ( 29 ). Unter diesem Aspekt, dessen Richtigkeit allein von dem oder den nationalen Gericht(en) festzustellen ist, kann der Umstand, dass eine bestimmte Person nach diesem Zeitpunkt auf dieselbe Stelle ernannt worden ist, sich nicht dahin auswirken, dass das vorherige Fehlen der Vertretungsbefugnis geheilt würde.

96. Angesichts der vorstehenden Erwägungen bin ich der Ansicht, dass die Vorlagefragen in der Rechtssache C‑83/19 in der Tat zulässig sind.

2. C‑127/19 und C‑355/19

97. In der Rechtssache C‑127/19 bringt die rumänische Regierung in ihren schriftlichen Erklärungen vor, die Fragen eins bis drei, die die Rechtsnatur und die Wirkungen der VZÜ-Entscheidung beträfen, wiesen keine Verbindung zum Gegenstand des Ausgangsverfahrens auf. In ähnlicher Weise, jedoch die allgemeine Einrede der Unzulässigkeit sämtlicher Vorlagefragen in der Rechtssache C‑127/19 erhebend, vertritt der ORR die Auffassung, die vom vorlegenden Gericht gestellten Fragen beträfen nicht die Auslegung des Unionsrechts, vielmehr werde der Gerichtshof damit um die Anwendung des Unionsrechts auf den in Rede stehenden Fall und um eine beratende Stellungnahme zu nationalen Bestimmungen ersucht. In der mündlichen Verhandlung hat der ORR weiter ausgeführt, die Fragen seien für den Gegenstand des Ausgangsverfahrens, das die Rechtmäßigkeit zweier Verwaltungsakte des ORR und nicht das Gesetz betreffe, mit dem die AUSJ geschaffen worden sei, unerheblich. Da es dem vorlegenden Gericht an der Zuständigkeit für die Prüfung des nationalen Rechts fehle, die einen bei der Curtea Constituțională a României (Verfassungsgericht Rumäniens) anhängigen Gegenstand darstelle, seien die Fragen für unzulässig zu erklären.

98. In der Rechtssache C‑355/19 hat die rumänische Regierung in ihren schriftlichen Erklärungen vorgebracht, das vorlegende Gericht habe nicht die Erheblichkeit der ersten, der zweiten und der vierten Frage für die Zwecke des Ausgangsverfahrens dargelegt.

99. Die Rechtssache C‑127/19 betrifft die Nichtigerklärung der Entscheidungen Nrn. 910 und 911 des Plenums des ORR vom 19. September 2018. Das vorlegende Gericht erläutert, diese Rechtsakte seien im Hinblick darauf erlassen worden, die durch das Gesetz Nr. 207/2018 beschlossenen Änderungen umzusetzen, so dass diese Rechtsakte daher darauf abzielten, das Funktionieren der AUSJ zu ermöglichen. In diesem Zusammenhang hält es das vorlegende Gericht für erforderlich, die Auslegung des VZÜ, von Art. 2, Art. 4 Abs. 3 und Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV sowie von Art. 47 der Charta im Hinblick auf eine Entscheidung über die Vereinbarkeit der Errichtung der AUSJ durch das Gesetz Nr. 207/2018 mit diesen Bestimmungen zu klären. Dieses Gesetz stelle die Rechtsgrundlage der Rechtsakte dar, deren Nichtigerklärung im Ausgangsverfahren begehrt werde.

100. Diese Erläuterungen zeigen, dass eine klare funktionale Verbindung zwischen den im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Rechtsakten und dem Gesetz Nr. 207/2018 zur Errichtung der AUSJ besteht. Eine Feststellung der Unvereinbarkeit der Errichtung der AUSJ mit dem Unionsrecht hätte eine unvermeidbare Auswirkung auf die Beurteilung der Verwaltungsakte, die in den Ausgangsverfahren in Frage stehen. Vereinfacht gesagt: Wird die Grundlage für unvereinbar befunden, gilt dies auch für die späteren Rechtsakte zur Umsetzung dieser Grundlage.

101. Dies zeigt meines Erachtens klar, dass die in der Rechtssache C‑127/19 aufgeworfenen Fragen für die Zwecke der Klage auf Nichtigerklärung vor dem vorlegenden Gericht im Ausgangsverfahren erheblich sind. Die in dieser Rechtssache erhobenen Einreden der Unzulässigkeit sind daher zurückzuweisen.

102. In ähnlicher Weise betrifft die Rechtssache C‑355/19 die Nichtigerklärung eines Verwaltungsakts, der im Hinblick darauf erlassen wurde, die durch das Gesetz Nr. 207/2018 eingeführten Änderungen umzusetzen und das Funktionieren der AUSJ zu fördern. In diesem Zusammenhang hält es das vorlegende Gericht für erforderlich, die Auslegung des VZÜ, von Art. 2, Art. 4 Abs. 3 und Art. 19 Abs. 1 EUV sowie von Art. 47 der Charta im Hinblick auf eine Entscheidung über die Vereinbarkeit der Errichtung der AUSJ durch das Gesetz Nr. 207/2018, das den Ursprung für den Erlass der Rechtsakte darstellt, deren Nichtigerklärung im Ausgangsverfahren begehrt wird, mit diesen Bestimmungen zu klären.

103. Diese Fragen sind aus denselben Gründen wie die Fragen in der Rechtssache C‑127/19 zulässig: Es handelt sich wiederum um die Logik der Umsetzung. Denn würde die Grundlage, d. h. die Errichtung der AUSJ durch das Gesetz Nr. 207/2018 für unvereinbar erklärt, würde die im Ausgangsverfahren in Rede stehenden, zu seiner Umsetzung erlassenen Verwaltungsakte dasselbe Schicksal ereilen.

104. Im Ergebnis sind die erste, die zweite und die vierte Frage in der Rechtssache C‑355/19 ebenfalls zulässig.

3. C‑195/19 und C‑291/19

105. In ihren schriftlichen Erklärungen stellt die rumänische Regierung die Zulässigkeit der ersten Frage in der Rechtssache C‑195/19 sowie der Fragen eins bis drei in der Rechtssache C‑291/19 in Abrede. Nach Ansicht dieser Regierung sind diese die Rechtsnatur der VZÜ-Entscheidung und der Kommissionsberichte betreffenden Fragen für die Zwecke der Ausgangsverfahren in diesen Rechtssachen nicht erheblich.

106. Die Rechtssache C‑195/19 betrifft eine anhängige Rechtssache, bei der es um die strafrechtliche Verantwortung eines Richters geht. Das vorlegende Gericht erläutert, dass, wenn der Beschwerde stattgegeben würde, sowohl der sachbearbeitende Staatsanwalt als auch der vorgesetzte, diesen Staatsanwalt beaufsichtigende Staatsanwalt derselben Sonderabteilung AUSJ angehörten. In diesem Zusammenhang sieht sich das vorlegende Gericht zu der Prüfung verpflichtet, ob das Unionsrecht den nationalen Rechtsvorschriften zur Errichtung der AUSJ entgegensteht. Zu diesem Zweck fragt es nach der Vereinbarkeit der entsprechenden nationalen Rechtsvorschriften mit dem VZÜ und in der zweiten Frage in der Rechtssache C‑195/19 auch mit Art. 2 EUV. Das nationale Gericht weist darauf hin, dass, sollte festgestellt werden, dass das Unionsrecht den nationalen Rechtsvorschriften zur Errichtung der AUSJ entgegenstehe, diese Feststellung zur Folge habe, dass es alle Verfahrenshandlungen der AUSJ im Ausgangsverfahren für nichtig erkläre. Werde der Beschwerde stattgegeben, werde das vorlegende Gericht die Antwort des Gerichtshofs auch bei der Bestimmung der Abteilung der zuständigen Staatsanwaltschaft berücksichtigen müssen.

107. Diese Gründe zeigen klar die Erheblichkeit der ersten und der zweiten Frage in der Rechtssache C‑195/19 für das Ausgangsverfahren, soweit die zweite Frage Art. 2 EUV betrifft.

108. Im Hinblick auf die Fragen eins bis drei in der Rechtssache C‑291/19 hat das vorlegende Gericht die Erheblichkeit seiner Vorlagefragen in dieser Rechtssache damit begründet, dass die Fortsetzung des Ausgangsverfahrens die Teilnahme der Staatsanwälte der AUSJ bedeute. Es sei daher erforderlich, festzustellen, ob das Unionsrecht den nationalen Rechtsvorschriften zur Errichtung der AUSJ entgegenstehe. Stelle das vorlegende Gericht fest, die Beschwerde der Beschwerdeführerin sei begründet, müsse es die Sache zur Strafverfolgung an die AUSJ verweisen.

109. Im Licht dieser Klarstellungen bin ich aus den soeben in Verbindung mit der ersten und teilweise der zweiten Frage in der Rechtssache C‑195/19 vorgebrachten Gründen der Auffassung, dass die Fragen eins bis drei in der Rechtssache C‑291/19 ebenfalls zulässig sind.

110. Allerdings stimme ich der rumänischen Regierung zu, dass die zweite Frage in der Rechtssache C‑195/19, soweit sie sich auf Art. 9 EUV und Art. 67 Abs. 1 AEUV bezieht, sowie die dritte Frage in dieser Rechtssache für unzulässig zu erklären sind. Hinsichtlich der dritten Frage in der Rechtssache C‑195/19 hat die rumänische Regierung vorgebracht, dass eine Frage dahin, ob der Grundsatz des Vorrangs des Unionsrechts nationalen Rechtsvorschriften entgegenstehe, die es der Curtea Constituțională (Verfassungsgericht) gestatteten, diesen Grundsatz bei Entscheidungen außer Acht zu lassen, gegen die kein Rechtsmittel gegeben sei, „theoretischen und allgemeinen“ Charakter habe und als solche keine Verbindung zum Gegenstand des Ausgangsverfahrens aufweise.

111. Was die zweite Frage in der Rechtssache C‑195/19 betrifft, enthält die Vorlageentscheidung keine Erläuterung, die zeigen würde, wie speziell Art. 9 EUV (der den Grundsatz der Gleichheit der Unionsbürger proklamiert) und Art. 67 Abs. 1 AEUV (der bestimmt, dass die Union einen Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts bildet) im vorliegenden Verfahren maßgeblich sein könnten. Diese Frage entspricht daher insoweit, als darin auf diese Vorschriften Bezug genommen wird, nicht den Erfordernissen des Art. 94 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs. Nach ständiger Rechtsprechung ist es nämlich unerlässlich, dass das nationale Gericht ein Mindestmaß an Erläuterungen zu den Gründen für die Wahl der Vorschriften des Unionsrechts, um deren Auslegung es ersucht, und zu dem Zusammenhang gibt, den es zwischen diesen Bestimmungen und den auf den bei ihm anhängigen Rechtsstreit anzuwendenden nationalen Rechtsvorschriften herstellt ( 30 ).

112. Die dritte Frage in der Rechtssache C‑195/19 leidet meines Erachtens an demselben Fehler und darüber hinaus noch an einem weiteren Fehler. Erstens ist diese Frage, wie die rumänische Regierung zu Recht anführt, ebenfalls weit davon entfernt, den Anforderungen des Art. 94 der Verfahrensordnung zu genügen. Mit dieser Frage soll im Wesentlichen in Erfahrung gebracht werden, ob der Grundsatz des Vorrangs des Unionsrechts nationalen Rechtsvorschriften entgegensteht, die es der Curtea Constituțională (Verfassungsgericht) im Wesentlichen gestatten, diesen Grundsatz bei Entscheidungen, gegen die kein Rechtsmittel gegeben ist, außer Acht zu lassen. In der Vorlageentscheidung wird jedoch an keiner Stelle erwähnt, um welche speziellen Vorschriften es sich dabei handelt oder weshalb diese problematisch sind. Das vorlegende Gericht hat lediglich einige Auszüge aus Urteilen der Curtea Constituțională (Verfassungsgericht), in denen dieses Gericht in verschiedenen Verfahren einen Standpunkt zum VZÜ einnimmt, zitiert, ohne einen Zusammenhang oder eine Erläuterung dafür zu bieten, ob diese Urteile nationale Vorschriften betreffen, die eine Verbindung zum Ausgangsverfahren haben.

113. Zweitens enthält diese Frage, so wie sie formuliert ist, eine (tatsächlich wenig schmeichelhafte) implizite Bewertung der Rechtsprechung der Curtea Constituțională (Verfassungsgericht), wobei der Gerichtshof ersucht wird, eine bestimmte Lesart dieser Rechtsprechung in verschiedenen, in keinem Zusammenhang stehenden Verfahren, über die sehr wenig Informationen (selektiv) zur Verfügung gestellt werden, zu bestätigen, und stellt dabei die institutionelle Autorität eines hohen nationalen Gerichts in Frage. Dies ist jedoch sicher nicht die Rolle des Gerichtshofs im Vorabentscheidungsverfahren ( 31 ).

114. Im Ergebnis bin ich der Auffassung, dass die zweite Vorlagefrage in der Rechtssache C‑195/19, soweit sie sich auf Art. 9 EUV und Art. 67 Abs. 1 AEUV bezieht, sowie die dritte Vorlagefrage in dieser Rechtssache unzulässig sind.

4. Zwischenergebnis zur Zulässigkeit

115. Ich bin der Auffassung, dass die zweite Vorlagefrage in der Rechtssache C‑195/19, soweit sie sich auf Art. 9 EUV und Art. 67 Abs. 1 AEUV bezieht, sowie die dritte Vorlagefrage in dieser Rechtssache für unzulässig zu erklären sind. Alle anderen Fragen, die in den vorliegenden fünf Rechtssachen aufgeworfen werden, sind meines Erachtens zulässig.

116. Aus Gründen der Klarheit würde ich jedoch alle in den vorliegenden Rechtssachen gestellten Fragen in das anwendbare Recht betreffende Themen umgruppieren, die, einmal beantwortet, den Rahmen für die beiden inhaltlichen Gesichtspunkte bieten, die in den vorliegenden Rechtssachen angesprochen werden.

117. Erstens haben die vorlegenden Gerichte in den vorliegenden Rechtssachen ihre Fragen in Bezug auf eine Reihe verschiedener Unionsrechtsakte formuliert. Zum einen gibt es Fragen, die den Charakter, die rechtliche Bedeutung und die Wirkungen des VZÜ ( 32 ) sowie die Frage betreffen, ob die in Rede stehenden nationalen Regelungen in den Anwendungsbereich dieses Verfahrens fallen ( 33 ). Zum anderen beziehen sich die Fragen auch auf die Auslegung von Art. 47 der Charta sowie von Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV und von Art. 2 und Art. 4 Abs. 3 EUV ( 34 ).

118. Zweitens werden diese den geeigneten gesetzlichen Rahmen für die Prüfung betreffenden Fragen im Hinblick darauf gestellt, eine Auslegung des Unionsrechts zu erhalten, die die nationalen Gerichte in die Lage versetzen wird, die Vereinbarkeit der in Rede stehenden nationalen Vorschriften, die die vorläufige Ernennung der Leitung der Justizinspektion ( 35 ) und die Errichtung der AUSJ ( 36 ) betreffen, mit diesen Unionsregelungen zu beurteilen.

119. Im restlichen Teil dieser Schlussanträge werde ich daher zunächst die einschlägigen Unionsrechtsbestimmungen (die VZÜ-Entscheidung, Art. 47 der Charta sowie Art. 2 und Art. 19 Abs. 1 EUV) und die Maßstäbe prüfen, die damit für die Zwecke der vorliegenden Rechtssachen aufgestellt werden (B). Sodann werde ich die Anforderungen, die sich aus diesen Bestimmungen ergeben, im Zusammenhang mit den in Rede stehenden nationalen Vorschriften anwenden, um den vorlegenden Gerichten bei den bei ihnen anhängigen inhaltlichen Fragen Unterstützung zu bieten (C).

B. Maßgebliches Unionsrecht und Maßstäbe

1. VZÜ

120. Die verschiedenen in diesen Schlussanträgen geprüften Vorlageentscheidungen werfen in all diesen Rechtssachen mehrere, den Charakter, die rechtliche Bedeutung und die Wirkungen der VZÜ-Entscheidung und der auf deren Grundlage angenommenen Berichte betreffende Fragen auf.

121. Erstens: Stellen die VZÜ-Entscheidung und die auf ihrer Grundlage angenommenen Kommissionsberichte Handlungen der Unionsorgane im Sinne des Art. 267 AEUV dar, und kann der Gerichtshof diese auslegen ( 37 )? Zweitens: Fallen Inhalt, Charakter und zeitlicher Anwendungsbereich des VZÜ unter den Beitrittsvertrag ( 38 )? Drittens möchten die vorlegenden Gerichte wissen, ob die durch das VZÜ ( 39 ) und die Kommissionsberichte im Zusammenhang mit dem VZÜ festgelegten Anforderungen verbindlich sind ( 40 ). Viertens wird auch danach gefragt, ob Art. 2 EUV in Verbindung mit Art. 4 Abs. 3 EUV dahin auszulegen ist, dass die Verpflichtung Rumäniens, den in den VZÜ-Berichten festgelegten Anforderungen zu entsprechen, Teil der Verpflichtung bildet, die Rechtsstaatlichkeit zu wahren ( 41 ), und ob diese Verpflichtung die vorläufige Ernennung der Leitung der Justizinspektion ( 42 ) und die Errichtung der AUSJ ( 43 ) erfasst.

122. Ich werde auf all diese Fragen der Reihe nach in folgender Weise eingehen. Zuerst werde ich bestätigen, dass die VZÜ-Entscheidung und die auf ihrer Grundlage von der Kommission angenommenen Berichte tatsächlich Handlungen der Europäischen Union darstellen (a). Zweitens werde ich prüfen, ob der Beitrittsvertrag die richtige Rechtsgrundlage für die VZÜ-Entscheidung ist (b). Drittens werde ich mich der Frage der rechtlichen Bedeutung und der Wirkungen des VZÜ sowie der in seinem Rahmen angenommenen Kommissionsberichte zuwenden (c). Viertens werde ich diesen Abschnitt mit der Prüfung abschließen, ob die in den vorliegenden Rechtssachen in Rede stehenden nationalen Maßnahmen in den Anwendungsbereich des VZÜ fallen (d).

a) Stellen die VZÜ-Entscheidung und die VZÜ-Berichte Handlungen der Europäischen Union dar?

123. Alle Beteiligten, die zu diesem Punkt Erklärungen abgegeben haben ( 44 ), mit Ausnahme des ORR, stimmen darin überein, dass diese Frage zu bejahen ist. Der ORR brachte in seinen schriftlichen Erklärungen vor, die VZÜ-Entscheidung sei ein Instrument der Zusammenarbeit der Kommission und kein Gesetzgebungsakt, der nach Art. 267 AEUV der Rechtsprechung des Gerichtshofs unterworfen wäre. In der mündlichen Verhandlung hat diese Einrichtung allerdings vorgetragen, dass die VZÜ-Entscheidung eine verpflichtende Handlung darstelle, auch wenn die darin enthaltenen Empfehlungen nicht verbindlich seien.

124. Meines Erachtens besteht kein Zweifel, dass es sich ungeachtet der Frage des möglicherweise verbindlichen Charakters der VZÜ-Entscheidung und der auf ihrer Grundlage angenommenen Berichte bei beiden um Unionsrechtsakte handelt, und der Gerichtshof für ihre Auslegung im Rahmen des Vorabentscheidungsverfahrens nach Art. 267 AEUV zuständig ist.

125. Erstens stellt die VZÜ-Entscheidung einen Beschluss im Sinne von Art. 288 Abs. 4 AEUV dar. Sie wurde von der Kommission auf der Grundlage der Art. 37 und 38 der Beitrittsakte erlassen. Ich sehe nicht, wie sie daher keine „Handlung… der Organe“ im Sinne des Art. 267 AEUV darstellen könnte.

126. Zweitens gilt dies auch für die von der Kommission auf der Grundlage der VZÜ-Entscheidung angenommenen Berichte. Lässt man auch hier die Frage ihres (un)verbindlichen Charakters außer Betracht, die eine andere Frage darstellt, verleiht Art. 267 AEUV dem Gerichtshof die Befugnis, im Wege der Vorabentscheidung über die Gültigkeit und die Auslegung der Handlungen der Organe der Union ohne jede Ausnahme zu entscheiden ( 45 ). Die Zuständigkeit des Gerichtshofs ist daher nicht auf solche Handlungen beschränkt, die Bindungswirkung entfalten ( 46 ); dies wurde mehrfach bei verschiedenen Gelegenheiten bestätigt, bei denen der Gerichtshof in Vorabentscheidungen über die Auslegung von Empfehlungen oder anderen atypischen nicht rechtsverbindlichen Handlungen entschieden hat ( 47 ).

127. Im Ergebnis sollte auf die erste Frage in den Rechtssachen C‑83/19, C‑127/19, C‑291/19 und C‑355/19 daher geantwortet werden, dass die VZÜ-Entscheidung sowie die auf ihrer Grundlage von der Kommission erstellten Berichte Handlungen eines Organs der Union im Sinne des Art. 267 AEUV darstellen und daher gemäß dieser Vorschrift dem Gerichtshof zur Auslegung vorgelegt werden können.

b) Ist der Beitrittsvertrag die richtige Rechtsgrundlage?

128. Mit einigen der Vorlagefragen soll in Erfahrung gebracht werden, ob „Inhalt, Charakter und zeitlicher Geltungsbereich“ des VZÜ „unter den Beitrittsvertrag“ fallen ( 48 ). Meines Erachtens zielen diese Fragen im Wesentlichen auf eine Klarstellung ab, ob die VZÜ-Entscheidung nach ihrem gegenwärtigen Charakter und Anwendungsbereich sowie ihrer aktuellen Form rechtsgültig auf den Beitrittsvertrag gestützt wurde. In dieser Weise formuliert kommt die Auslegungsfrage einer nicht anerkannten Anfechtung der Gültigkeit eines Unionsrechtsakts recht nahe ( 49 ).

129. Auf der Grundlage der im Lauf dieses Verfahrens vorgebrachten Argumente sehe ich keinen Grund, weshalb die aktuelle VZÜ-Entscheidung nicht auf der Grundlage des Beitrittsvertrags und der Akte über den Beitritt Rumäniens und Bulgariens hätte erlassen werden dürfen. Dies gilt im Hinblick auf ihre formale Rechtsgrundlage (1), ihren Inhalt und ihre Ziele (2) sowie ihren zeitlichen Geltungsbereich (3).

1) Formale Rechtsgrundlage

130. Was ihre formale Rechtsgrundlage anbelangt, so wurde die VZÜ-Entscheidung als Schutzmaßnahme auf der Grundlage der Art. 37 und 38 der Beitrittsakte erlassen. Art. 4 Abs. 3 des Beitrittsvertrags ermächtigt die Organe der Union, vor dem Beitritt des betreffenden Mitgliedstaats die Maßnahmen zu erlassen, die u. a. in den Art. 37 und 38 der Beitrittsakte vorgesehen sind. Gemäß diesen Bestimmungen, die als „Schutzklauseln“ bekannt sind, treten diese Maßnahmen nur vorbehaltlich des Inkrafttretens des Beitrittsvertrags und zum Zeitpunkt seines Inkrafttretens in Kraft. Art. 2 Abs. 2 des Beitrittsvertrags bestimmt, dass die Bestimmungen dieser Akte Bestandteil dieses Vertrags sind.

2) Inhalt und Ziele

131. Unter dem Gesichtspunkt des Inhalts der Maßnahmen, die auf der Grundlage der Art. 37 und 38 der Beitrittsakte erlassen werden können, ermächtigen diese Vorschriften die Kommission, auf Antrag eines Mitgliedstaats bzw. auf eigene Initiative in zwei Situationen „geeignete Maßnahmen“ zu treffen.

132. Erstens kann Art. 37, die „Binnenmarkt-Schutzklausel“, zur Anwendung gelangen, wenn Rumänien seine im Rahmen der Beitrittsverhandlungen eingegangenen Verpflichtungen nicht erfüllt und dadurch eine ernste Beeinträchtigung des Funktionierens des Binnenmarkts hervorgerufen hat, oder die unmittelbare Gefahr einer solchen Beeinträchtigung besteht. Zweitens kann Art. 38 zur Anwendung gelangen, wenn bei der Umsetzung, der Durchführung oder der Anwendung von Instrumenten der Zusammenarbeit oder Beschlüssen in Bezug auf die gegenseitige Anerkennung im Bereich der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts ernste Mängel auftreten oder die unmittelbare Gefahr ernster Mängel besteht ( 50 ).

133. Eine Prüfung der Ziele und des Inhalts der VZÜ-Entscheidung ergibt, dass sie leicht unter die Art der Maßnahmen subsumiert werden kann, die in den Art. 37 und 38 der Beitrittsakte vorgesehen sind.

134. Was die Ziele der VZÜ-Entscheidung anbelangt, verweist deren vierter Erwägungsgrund auf die Mängel, die einen Rückgriff auf die Schutzmaßnahmen der Art. 37 und 38 der Beitrittsakte rechtfertigen. Unter Hinweis auf die Anstrengungen, die Rumänien unternimmt, um die Vorbereitungen auf die Unionsmitgliedschaft zum Abschluss zu bringen, zeigt dieser Erwägungsgrund auf, dass die Kommission in ihrem Bericht vom 26. September 2006 ( 51 ) noch „unerledigte Fragen“ insbesondere im Zusammenhang mit Rechenschaftspflicht und Effizienz der Justiz und der Vollzugsbehörden ermittelt hat. Weitere Fortschritte wurden als erforderlich angesehen, um zu gewährleisten, dass sie „die Maßnahmen zur Verwirklichung des Binnenmarkts und des Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts umsetzen und anwenden können“. Die Kommission hat zunächst im fünften Erwägungsgrund darauf hingewiesen, dass die Maßnahmen der Art. 37 und 38 bei unmittelbarer Gefahr erlassen werden könnten, und sah eine solche Gefahr dann als gegeben an. Mit dem sechsten Erwägungsgrund wird sodann erläutert, dass die noch „unerledigten Fragen“ im Zusammenhang mit Rechenschaftspflicht und Effizienz der Justiz und der Vollzugsbehörden die Einrichtung des VZÜ zur Beurteilung der Fortschritte Rumäniens bei der Erfüllung bestimmter Vorgaben in den Bereichen Justizreform und Bekämpfung der Korruption erfordern.

135. Der Grund für das VZÜ beruht somit auf dem Bestehen unmittelbarer Gefahren für das Funktionieren des Binnenmarkts und des Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts aufgrund der im Justizsystem und bei der Bekämpfung der Korruption in Rumänien festgestellten Mängel. Dieses Ziel scheint den Art. 37 und 38 der Beitrittsakte vollkommen zu entsprechen.

136. Zweitens ergibt sich unter dem Gesichtspunkt des Inhalts der Maßnahmen, die auf der Grundlage dieser Bestimmungen getroffen werden können, aus dem Wortlaut der Art. 37 und 38 der Beitrittsakte, dass der Begriff „Maßnahmen“ hinreichend weit gefasst ist, um einen Rechtsakt wie die VZÜ-Entscheidung zu umfassen. Keine der Vorschriften enthält eine erschöpfende Auflistung der Art der Maßnahmen, die auf ihrer Grundlage getroffen werden können. Die einzige ausdrücklich erwähnte Maßnahme besteht in der Aussetzung der gegenseitigen Anerkennung gemäß Art. 38 der Beitrittsakte. Die Art. 37 und 38 der Beitrittsakte legen somit lediglich negative Grenzen fest, denen die Maßnahmen entsprechen müssen – die Maßnahmen müssen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit wahren und dürfen nicht diskriminierend sein.

137. Wenn sowohl Art. 37 als auch Art. 38 der Beitrittsakte berechtigterweise dazu genutzt werden können, (letztlich) die gegenseitige Anerkennung oder bestimmte Gesichtspunkte des Binnenmarkts auszusetzen, und keine dieser Vorschriften eine abschließende Aufzählung der Art der Maßnahmen enthält, die auf ihrer Grundlage getroffen werden können, besteht nicht nur eine mögliche Maßnahme, sondern eher eine Skala von Maßnahmen. Anders ausgedrückt: Ist die Aussetzung möglich, muss es im Namen der ausdrücklich in dieser Bestimmung genannten Verhältnismäßigkeit erst recht möglich sein, eine viel leichtere und in diesem Sinne viel verhältnismäßigere Maßnahme in Form eines Verfahrens für die Zusammenarbeit und die Überprüfung einzurichten. Der Umstand, dass zur Umsetzung der Art. 37 und 38 zusätzliche, restriktivere Maßnahmen ergriffen werden können, kann nicht die Tatsache beeinträchtigen, dass bereits auf der Grundlage dieser Vorschriften im Einklang mit dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz weniger strenge Maßnahmen wie das VZÜ getroffen werden können.

3) Zeitlicher Geltungsbereich des VZÜ

138. Die Art. 37 und 38 der Beitrittsakte enthalten dieselben zeitlichen Beschränkungen. Zunächst bestimmen beide Vorschriften, dass die Maßnahmen grundsätzlich für einen Zeitraum von bis zu drei Jahren nach dem Beitritt getroffen werden können. Beide Bestimmungen sehen jedoch auch vor, dass i) die Schutzklauseln schon vor dem Beitritt aufgrund der Ergebnisse der Überwachung geltend gemacht werden können und die getroffenen Maßnahmen am ersten Tag der Mitgliedschaft in Kraft treten, sofern nicht ein späterer Zeitpunkt vorgesehen ist, und ii) die Maßnahmen über den Zeitraum von drei Jahren hinaus so lange angewendet werden können, wie die Mängel andauern. Ungeachtet der Möglichkeit, die Maßnahmen für einen unbestimmten Zeitraum aufrechtzuerhalten, wird sowohl in Art. 37 als auch in Art. 38 der Beitrittsakte ausdrücklich darauf hingewiesen, dass iii) die Maßnahmen nicht länger als unbedingt nötig aufrechterhalten und auf jeden Fall aufgehoben werden, sobald die einschlägige Verpflichtung erfüllt ist.

139. Wiederum wurde im Lauf dieses Verfahrens nichts vorgebracht, demzufolge die VZÜ-Entscheidung diesen Anforderungen nicht entsprechen würde. Erstens wurde sie am 13. Dezember 2006 einige Tage vor dem Beitritt, wie im vierten Erwägungsgrund der VZÜ-Entscheidung festgestellt wird, auf der Grundlage der Ergebnisse des Berichts vom 26. September 2006 getroffen (i). Zweitens wurden die Maßnahmen auf der Grundlage der Feststellung, dass die Mängel, die zum Erlass der VZÜ-Entscheidung führten, andauerten, für einen längeren Zeitraum als den Zeitraum von drei Jahren nach dem Beitritt aufrechterhalten (ii). Drittens wird im neunten Erwägungsgrund festgestellt, dass die Entscheidung aufzuheben sei, wenn alle Vorgaben zufriedenstellend erfüllt seien. Insoweit ist erwähnenswert, dass die Aufhebung des VZÜ im Bericht von 2017 vorgesehen war und erst nach den negativen Ergebnissen des Berichts vom 13. November 2018 ausgesetzt wurde, auf den sich die vorliegenden Rechtssachen beziehen (iii).

140. Ich denke, die Prüfung unter dieser Überschrift sollte hier enden. Es besteht natürlich die zugrunde liegende tiefergehende Frage der Verhältnismäßigkeit, die gelegentlich innerhalb der Argumente in dem Maße an die Oberfläche tritt, in dem es angemessen und/oder erforderlich ist, das, was als vorübergehendes Nachbeitrittssystem vorgesehen war, dreizehn und mehr Jahre später aufrechtzuerhalten. Im Zusammenhang mit dem vorliegenden Verfahren, in dem keine der Parteien vorgebracht hat, die materiellen Voraussetzungen für die fortgesetzte, in den beiden vorstehenden Nummern dargelegte Anwendbarkeit der VZÜ-Entscheidung seien nicht mehr erfüllt, kann dieses Wespennest gefahrlos unangetastet bleiben.

4) Zwischenergebnis

141. Die Überlegungen zum ersten Teil der zweiten, in den Rechtssachen C‑83/19, C‑127/19 und C‑355/19 gestellten Frage hat nichts ergeben, was den Umstand in Zweifel ziehen könnte, dass die VZÜ-Entscheidung in ihrer aktuellen Form rechtsgültig auf der Grundlage des Beitrittsvertrags erlassen wurde und aufrechterhalten werden kann.

c) Rechtliche Wirkungen des VZÜ

142. Eine weitere von den vorlege