SCHLUSSANTRÄGE DER GENERALANWÄLTIN

ELEANOR SHARPSTON

vom 21. Juni 20071( )

Rechtssache C‑221/06

Stadtgemeinde Frohnleiten,

Gemeindebetriebe Frohnleiten GmbH

gegen

Bundesminister für Land‑ und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft

„Abgabe auf Ablagerung von Abfällen – Befreiung – Ausschluss von der Befreiung, wenn der Abfall aus einem anderen Mitgliedstaat stammt – Art. 90 EG“

1. Eine nationale Maßnahme unterwirft die Ablagerung von Abfällen in Deponien einer Abgabe, sieht aber eine Befreiung vor, wenn die Abfälle aus der Sicherung oder Sanierung von kontaminierten Flächen stammen, die in behördlichen Registern eingetragen sind, wobei in diese Register jedoch keine in anderen Mitgliedstaaten belegenen Flächen eingetragen werden können. Im vorliegenden Fall hat der Gerichtshof über die Vereinbarkeit einer solchen Maßnahme mit dem Gemeinschaftsrecht zu entscheiden.

Gemeinschaftsrecht

2. Art. 90 Abs. 1 EG( ) lautet:

„Die Mitgliedstaaten erheben auf Waren aus anderen Mitgliedstaaten weder unmittelbar noch mittelbar höhere inländische Abgaben gleich welcher Art, als gleichartige inländische Waren unmittelbar oder mittelbar zu tragen haben.“( )

3. In der Verordnung (EWG) Nr. 259/93 des Rates vom 1. Februar 1993 zur Überwachung und Kontrolle der Verbringung von Abfällen in der, in die und aus der Europäischen Gemeinschaft( ) ist u. a. die Verbringung von zur Beseitigung bestimmten Abfällen zwischen den Mitgliedstaaten geregelt.

4. Nach Art. 3 Abs. 1 hat eine Person, die beabsichtigt, zur Beseitigung bestimmte Abfälle von einem Mitgliedstaat in einen anderen zu verbringen, dies der zuständigen Behörde am Bestimmungsort zu notifizieren, die dann nach Art. 4 Abs. 2 Buchst. a entscheiden muss, ob sie die Verbringung mit oder ohne Auflagen genehmigt oder die Genehmigung verweigert. Sie kann auch zusätzliche Angaben verlangen. Nach Art. 4 Abs. 2 Buchst. c müssen sich die unter Buchst. a erwähnten Einwände und Auflagen auf Art. 4 Abs. 3 stützen, in dem zulässige Gründe für diese aufgezählt sind. Einwände gegen die geplante Verbringung können u. a. erhoben werden, „wenn die Verbringung nicht gemäß den einzelstaatlichen Rechts‑ und Verwaltungsvorschriften zum Schutz der Umwelt, zur Wahrung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung oder zum Schutz der Gesundheit erfolgt“. Nach Art. 5 Abs. 1 kann die Verbringung erst erfolgen, nachdem der notifizierenden Person die Genehmigung dazu erteilt wurde.

Nationales Recht

5. Als Ziel des österreichischen Altlastensanierungsgesetzes( ) (im Folgenden: ALSAG) ist die Finanzierung der Sicherung und Sanierung von Altlasten angegeben (§ 1).

6. Was Altlasten sind, definiert § 2 wie folgt:

„Begriffsbestimmungen

(1) Altlasten sind Altablagerungen, Altstandorte sowie durch diese kontaminierte Böden und Grundwasserkörper, von denen – nach den Ergebnissen einer Gefährdungsabschätzung – erhebliche Gefahren für die Gesundheit des Menschen oder die Umwelt ausgehen. …

(2) Altablagerungen sind Ablagerungen von Abfällen, die befugt oder unbefugt durchgeführt wurden.

(3) Altstandorte sind Standorte von Anlagen, in denen mit umweltgefährdenden Stoffen umgegangen wurde.“

7. Zur Finanzierung der Sicherung und Sanierung von Altlasten sieht der II. Abschnitt des ALSAG einen Altlastenbeitrag vor.

8. § 3 im II. Abschnitt lautet:

„(1) Dem Altlastenbeitrag unterliegen:

1. das langfristige Ablagern von Abfällen einschließlich des Einbringens von Abfällen in einen Deponiekörper, auch wenn damit deponiebautechnische oder andere Zwecke verbunden sind;

2. das Verfüllen von Geländeunebenheiten oder das Vornehmen von Geländeanpassungen mit Abfällen einschließlich deren Einbringung in geologische Strukturen, ausgenommen jene Geländeverfüllungen oder ‑anpassungen, die im Zusammenhang mit einer übergeordneten Baumaßnahme eine konkrete bautechnische Funktion erfüllen (z. B. Dämme und Unterbauten für Straßen, Gleisanlagen oder Fundamente, Baugruben‑ oder Künettenverfüllungen);

…

(2) Von der Beitragspflicht ausgenommen ist

1. das Ablagern, Lagern und Befördern von Abfällen, die nachweislich im Zuge der Sicherung oder Sanierung von

a) im Verdachtsflächenkataster eingetragenen Verdachtsflächen oder

b) im Altlastenatlas eingetragenen Altlasten anfallen

…“

9. § 4 enthält eine Liste der Beitragsschuldner; an erster Stelle (§ 4 Z 1) steht der Betreiber einer Deponie( ).

10. Bemessungsgrundlage ist nach § 5 das Gewicht des Abfalls.

11. In § 6 ist die Höhe des Beitrags geregelt. Nach § 6 Abs. 4 gelten reduzierte Beitragssätze, wenn Abfälle auf einer Deponie abgelagert werden, die dem in nationalen Rechtsvorschriften festgelegten Stand der Technik entsprechen.

12. Bestimmungen zum in § 3 Abs. 2 Z 1 ALSAG erwähnten Verdachtsflächenkataster bzw. Altlastenatlas finden sich in § 13. Im Wesentlichen hat nach Maßgabe dieser Vorschrift der Bundesminister für Umwelt, Jugend und Familie die Erfassung, Abschätzung und Bewertung von Verdachtsflächen im Zusammenwirken mit dem Bundesminister für wirtschaftliche Angelegenheiten und dem Bundesminister für Land‑ und Forstwirtschaft zu koordinieren. Die aus der Erfassung gewonnenen Daten und Kenntnisse sind an das Umweltbundesamt zu übermitteln, durch das Umweltbundesamt zu verwerten und in einem Verdachtsflächenkataster zu führen. Der Bundesminister für Umwelt, Jugend und Familie hat darüber hinaus alle Maßnahmen zur Abschätzung des Gefährdungspotenzials der erfassten Verdachtsflächen zu koordinieren. Die aufgrund der Gefährdungsabschätzung festgestellten sicherungs‑ bzw. sanierungsbedürftigen Verdachtsflächen sind in einem Altlastenatlas als Altlasten auszuweisen.

13. Im Verdachtsflächenkataster und im Altlastenatlas können nur in Österreich gelegene Flächen eingetragen werden. Aus diesem Grund kommt die Ausnahme vom Altlastenbeitrag nur für Abfälle in Betracht, die aus der Sicherung oder Sanierung einer Verdachtsfläche oder einer Altlast in Österreich stammen.

14. Im vorliegenden Verfahren hat die österreichische Regierung in der mündlichen Verhandlung weitere Angaben zum ALSAG gemacht. Beim Inkrafttreten des Gesetzes am 1. Juli 1989( ) gab es in Österreich schätzungsweise 3 000 Altlasten, von denen einige sicherungs‑ und sanierungsbedürftig waren. Dementsprechend wurde eine Regelung zur Erkennung und Dekontaminierung kontaminierter Flächen geschaffen. Die Kosten der Dekontaminierung trägt grundsätzlich der Verursacher. Kann der Verursacher jedoch nicht festgestellt oder können die Kosten bei ihm nicht beigetrieben werden, übernimmt der Staat die Kosten. Die Finanzierung erfolgt über den Altlastenbeitrag. Die Beitragshöhe ist so bemessen, dass die Sanierung der betreffenden Flächen langfristig gesichert ist. Zur Verwertung bestimmte Abfälle von derartigen Flächen unterliegen nicht dem Altlastenbeitrag. Durch das ALSAG ist sichergestellt, dass das Beitragsaufkommen ausschließlich für die Dekontamination kontaminierter Flächen verwendet wird. Um die Sicherung bzw. Sanierung kontaminierter Flächen nicht mit dem Altlastenbeitrag zu belasten, sieht § 3 Abs. 2 ALSAG die Befreiung der damit verbundenen Beseitigungsmaßnahmen vom Altlastenbeitrag vor.

Ausgangsverfahren und Vorlagefrage

15. Die Gemeindebetriebe Frohnleiten GmbH, deren einzige Gesellschafterin die Stadtgemeinde Frohnleiten ist, betreibt die Abfalldeponie in Frohnleiten. 2001 und 2002 wurden auf der Deponie aus Italien stammende Shredderabfälle abgelagert. Die Abfälle waren im Zuge der Sanierung einer in der Gemeinde Rovigo (Italien) gelegenen Fläche angefallen, die im italienischen Regionalplan für die Sanierung von Altlasten als sanierungsbedürftig ausgewiesen worden war( ). Diese Fläche ist im Altlastenatlas nicht als Altlast ausgewiesen. Die Verbringung der Abfälle nach Österreich war vom zuständigen Minister (im Folgenden: belangte Behörde) gemäß Art. 3 bis 5 der Verordnung Nr. 259/93 und § 36 des österreichischen Abfallwirtschaftsgesetzes( ) genehmigt worden.

16. Auf Antrag der Stadtgemeinde Frohnleiten und der Gemeindebetriebe Frohnleiten GmbH (im Folgenden: Beschwerdeführerinnen des Ausgangsverfahrens) stellte die Bezirkshauptmannschaft Graz-Umgebung fest, dass die Abfälle nicht dem Altlastenbeitrag unterlägen, da der Ausschluss von der Befreiung eine Diskriminierung nach Art. 90 EG wäre. Auf die Berufung der örtlichen Steuerbehörde wurde dieser Bescheid durch den Landeshauptmann von Steiermark (im Folgenden: LH) bestätigt. Auch der LH vertrat die Auffassung, für die Abfälle bestehe keine Altlastenbeitragspflicht, weil sie im Zuge rechtmäßiger Maßnahmen zur Sicherung oder Sanierung von in gefährlicher Weise kontaminierten Böden in Italien angefallen seien und eine Unterscheidung zwischen solchen Abfällen aus Österreich und solchen aus Italien Art. 90 EG widerspreche.

17. In einem Rechtsmittelverfahren hob die beklagte Behörde den Bescheid des LH mit der Begründung auf, beim Altlastenbeitrag handele es sich nicht um eine Besteuerung von Waren, sondern um eine tätigkeitsbezogene Abgabe, weshalb Art. 90 EG unanwendbar sei. Gegen diesen Bescheid erhoben die Beschwerdeführerinnen des Ausgangsverfahrens Beschwerde an den Verwaltungsgerichtshof.

18. Der Verwaltungsgerichtshof ist der Auffassung, selbst wenn der Altlastenbeitrag als „Abgabe auf Waren“ zu betrachten wäre und daher unter Art. 90 EG fiele, verstoße der Umstand, dass die Befreiung vom Altlastenbeitrag nur für aus Österreich stammende Abfälle zum Tragen kommen könne, nicht gegen Art. 90 EG und auch nicht (wie die Beschwerdeführerinnen des Ausgangsverfahrens hilfsweise geltend gemacht hatten) gegen die Art. 10 EG, 12 EG, 23 EG, 25 EG oder 49 EG.

19. Der Verwaltungsgerichtshof führt aus, das ALSAG diene der Sicherung und Sanierung von Altlasten, also Zielen der Umweltschutzpolitik. Zur Erreichung dieser Ziele würden teils administrative Maßnahmen (wie etwa die behördliche Anordnung, eine Altlast zu beseitigen), teils fiskalische Maßnahmen (wie die verfahrensgegenständliche Abgabenbefreiung) eingesetzt. Der Einsatz dieser Maßnahmen setze voraus, dass bekannt sei, welche Flächen einer Sicherung oder Sanierung bedürften. Zum Aufsuchen solcher Flächen sehe das ALSAG Untersuchungen zur Erfassung von Altlasten und ihre Eintragung in das Verdachtsflächenkataster und den Altlastenatlas vor, die wiederum Grundlage für weitere Maßnahmen seien. In diese Register könnten daher zwangsläufig nur inländische Flächen eingetragen werden. Daraus kann aber nach Meinung des Verwaltungsgerichtshofs nicht die Verpflichtung Österreichs abgeleitet werden, entweder von einer abgabenrechtlichen Begünstigung für die Ablagerung von aus solchen Flächen stammenden Abfällen abzusehen oder für die Gewährung der Abgabenbefreiung auf die Anknüpfung an die Eintragung im Altlastenatlas oder im Verdachtsflächenkataster zu verzichten.

20. Aus der von den Beschwerdeführerinnen des Ausgangsverfahrens angeführten Rechtsprechung des Gerichtshofs lässt sich nach Meinung des Verwaltungsgerichtshofs die Begründetheit des Beschwerdebegehrens nicht ableiten. Da sich der anhängige Rechtsstreit anhand der genannten Rechtsprechung jedoch nicht eindeutig entscheiden lasse, hat der Verwaltungsgerichtshof dem Gerichtshof folgende Frage zur Vorabentscheidung vorgelegt:

Stehen die Art. 10, 12, 23, 25, 49 oder 90 EG einer nationalen Abgabenvorschrift entgegen, welche die Ablagerung von Abfällen auf einer Deponie einer Abgabe (Altlastenbeitrag) unterwirft, aber eine Befreiung von dieser Abgabe für die Ablagerung von Abfällen vorsieht, die nachweislich im Zuge der Sicherung oder Sanierung von kontaminierten Flächen (Verdachtsflächen oder Altlasten) anfallen, wenn die Flächen (Verdachtsfläche oder Altlast) in im Gesetz vorgesehenen behördlichen Registern (Verdachtsflächenkataster oder Altlastenatlas) eingetragen sind, wobei in diese Register nur Flächen im Inland eingetragen werden können, so dass auch die Abgabenbefreiung nur für die Ablagerung von Abfällen möglich ist, die von im Inland gelegenen Verdachtsflächen oder Altlasten stammen?

21. Die Beschwerdeführerinnen des Ausgangsverfahrens, die österreichische Regierung und die Kommission haben schriftliche Erklärungen eingereicht; diese Beteiligten waren auch in der mündlichen Verhandlung vertreten.

Art. 23 EG und 25 EG

22. Diese Artikel enthalten das Verbot, zwischen den Mitgliedstaaten Ein- und Ausfuhrzölle und Abgaben gleicher Wirkung zu erheben. Das nationale Gericht möchte wissen, ob die Befreiung vom Altlastenbeitrag eine Abgabe mit gleicher Wirkung wie ein Einfuhrzoll ist und daher gegen das genannte Verbot verstößt.

23. Alle Verfahrensbeteiligten, die Erklärungen abgegeben haben, sind sich einig, dass der Altlastenbeitrag keine Abgabe gleicher Wirkung ist.

24. Dem stimme ich zu. Nach ständiger Rechtsprechung stellt jede den Waren wegen des Überschreitens einer Grenze einseitig auferlegte finanzielle Belastung unabhängig von ihrer Bezeichnung und der Art ihrer Erhebung, wenn sie kein Zoll im eigentlichen Sinne ist, eine Abgabe zollgleicher Wirkung im Sinne von Art. 25 EG dar( ). Im vorliegenden Fall wird der Altlastenbeitrag auf die Abfälle jedoch nicht wegen Überschreitens einer Grenze erhoben.

Art. 90 EG

25. Die Beschwerdeführerinnen des Ausgangsverfahrens und die Kommission sind der Auffassung, die Voraussetzungen für die Befreiung vom Altlastenbeitrag seien nach Art. 90 EG zu prüfen und verstießen gegen diese Bestimmung. Die österreichische Regierung macht geltend, dass Art. 90 EG nicht einschlägig, hilfsweise, dass diese Bestimmung nicht verletzt sei.

26. Nach Art. 90 EG dürfen die Mitgliedstaaten auf Waren aus anderen Mitgliedstaaten weder unmittelbar noch mittelbar höhere inländische Abgaben gleich welcher Art erheben, als gleichartige inländische Waren unmittelbar oder mittelbar zu tragen haben. Der Artikel soll die versteckten Beschränkungen des freien Warenverkehrs beseitigen, die sich aus abgabenrechtlichen Vorschriften eines Mitgliedstaats ergeben können( ). Diese Bestimmung soll somit die vollkommene Wettbewerbsneutralität der inländischen Besteuerung für inländische und eingeführte Erzeugnisse sicherstellen( ).

Wird der Altlastenbeitrag auf „Waren“ erhoben?

27. Art. 90 EG gilt nur für Abgaben auf Waren. Die Beschwerdeführerinnen des Ausgangsverfahrens sowie die Kommission sind der Auffassung, der Altlastenbeitrag werde auf Waren erhoben, die österreichische Regierung ist anderer Meinung.

28. Offenbar ist unstreitig, dass – wie die Kommission ausführt – Abfälle, seien sie rückführbar oder nicht, als „Erzeugnisse“ anzusehen sind, deren Verkehr gemäß Art. 28 EG grundsätzlich nicht behindert werden darf( ). Abfall selbst ist also eine „Ware“ im Sinne von Art. 90 EG.

29. Die Meinungen der Verfahrensbeteiligten gehen zunächst darüber auseinander, ob der Altlastenbeitrag richtigerweise als Abgabe auf Abfälle als Waren zu betrachten ist, wie dies die Beschwerdeführerinnen des Ausgangsverfahrens sowie die Kommission vertreten, oder auf die Bereitstellung von Deponieanlagen, wie die österreichische Regierung meint.

30. Die österreichische Regierung macht geltend, der Altlastenbeitrag sei eine Abgabe auf die Erbringung einer Dienstleistung, nämlich das langfristige Lagern von Abfällen sowie das Verfüllen von Geländeunebenheiten oder das Vornehmen von Geländeanpassungen mit Abfällen. Für eine Anwendbarkeit von Art. 90 EG sei zwar nicht Voraussetzung, dass die Abgabe unmittelbar auf die Waren erhoben werde, die Abgabe müsse sich jedoch unmittelbar auf den Preis der Waren auswirken. Der Altlastenbeitrag weise indessen keine solche Wirkung auf. Im Gegenteil, der Abfalllieferant zahle an den Deponiebetreiber ein Entgelt, damit dieser die Abfälle kontrollieren, die nach der Deponiegenehmigung zulässigen Abfälle entgegennehmen und die Abfälle endgültig beseitigen könne. Der Altlastenbeitrag belaste nicht eine verkehrsfähige Ware, die durch diskriminierende Steuern verteuert und beim Absatz im Inland benachteiligt werden könnte. Vielmehr handle es sich um ein politisches Instrument zur steuerlichen Belastung jener Maßnahme, die den Lebenszyklus dieser Ware endgültig abschließe.

31. Gemäß dem ALSAG unterliegen „das langfristige Ablagern von Abfällen“ und „das Verfüllen von Geländeunebenheiten oder das Vornehmen von Geländeanpassungen mit Abfällen“ grundsätzlich dem Altlastenbeitrag( ). Beitragsschuldner ist in erster Linie der Betreiber einer Deponie( ). Bemessungsgrundlage für den Altlastenbeitrag ist das Gewicht des Abfalls( ). Nach Angaben des Bevollmächtigten der österreichischen Regierung in der mündlichen Verhandlung kann die Höhe des Altlastenbeitragssatzes sich auf den Betrag auswirken, den der Betreiber einer Deponie für das Ablagern von Abfällen in Rechnung stellt. Da ein verminderter Satz gelte, wenn die fragliche Deponie vorgeschriebenen technischen Normen entspreche( ), sei der Inhaber der Deponie, die diese Normen erfüllt, in der Lage, ein geringeres Entgelt für die Abnahme der Abfälle zu verlangen. Daraus folge erst recht, dass der vom Deponiebetreiber erhobene Preis von der Existenz des Altlastenbeitrags als solchem und der Möglichkeit einer Beitragsbefreiung abhänge.

32. Wie die Beschwerdeführerinnen des Ausgangsverfahrens ausführen, ist der Begriff der Abgabe, die eine Ware zu tragen hat, weit auszulegen mit Rücksicht auf das Ziel, versteckte Beschränkungen des freien Warenverkehrs zu beseitigen, die sich aus abgabenrechtlichen Vorschriften eines Mitgliedstaats ergeben können( ). Art. 90 EG gilt für „unmittelbar oder mittelbar“ erhobene Abgaben auf Waren. Auch diese Wendung ist weit auszulegen( ). Der Gerichtshof hat daher die Bestimmung dahin ausgelegt, dass sie über unmittelbar auf Waren erhobene Abgaben im klassischen Sinne hinausgeht und auch tierärztliche und gesundheitspolizeiliche Untersuchungen von Fleisch( ), Registrierungsgebühren für pharmazeutische Erzeugnisse( ) sowie Gebühren für eine technische Untersuchung von Fahrzeugen erfasst( ).

33. Darüber hinaus hat der Gerichtshof den Begriff „Abgaben auf Waren“ auch auf Abgaben auf die Nutzung oder Beförderung von Erzeugnissen oder die Nutzung von Einrichtungen ausgeweitet. Im Urteil Bergandi( ) führte er z. B. aus, dass Art. 90 EG auch für inländische Abgaben gelte, die auf die Benutzung eingeführter Erzeugnisse gelegt würden, wenn diese im Wesentlichen für eine solche Benutzung bestimmt seien und nur für deren Zwecke eingeführt würden. Im Urteil Schöttle( ) entschied der Gerichtshof, dass unter „Abgaben, die Waren mittelbar zu tragen haben“ im Sinne von Art. 90 EG auch eine Steuer zu verstehen sei, die auf der Grundlage der im Inland zurückgelegten Wegstrecke und des Gewichts der beförderten Ware auf den grenzüberschreitenden Straßengüterverkehr erhoben werde. Im Urteil Haahr Petroleum( ) stellte der Gerichtshof fest, dass eine Abgabe, die anlässlich des Transports von Waren oder der Benutzung von Verkehrshäfen erhoben und zunächst vom Schiff oder seinem örtlichen Agenten entrichtet werde, auf die Waren erhoben und vom Empfänger oder Versender der Waren entrichtet werde.

34. Die bloße Tatsache, dass eine Abgabe auf eine mit Waren verbundene Dienstleistung erhoben wird, reicht somit nicht aus, die Abgabe vom Anwendungsbereich von Art. 90 EG auszunehmen; etwas anderes ergibt sich auch dann nicht, wenn die Abgabe zunächst von einer anderen Person als dem Beförderer der Waren entrichtet wird. Entscheidend ist vielmehr, ob die Abgabe sich unmittelbar auf den Preis der inländischen und der eingeführten Waren auswirkt( ).

35. Wie oben ausgeführt, beeinflusst im vorliegenden Fall die Abgabe den Preis, den der Deponiebetreiber einem Kunden in Rechnung stellt, in einer Weise, dass eingeführte Waren benachteiligt sind. Der Auffassung, dass diese Wirkung (die wohl unbestritten ist) eine nicht vermarktungsfähige Ware betrifft, vermag ich nicht zu folgen. Der Gerichtshof hat nicht rückführbare und nicht wiederverwendbare Abfälle als Waren im Sinne der Art. 23 EG (und damit Art. 25 EG) und 28 EG eingestuft: vgl. das Urteil Kommission/Deutschland( ) bzw. Kommission/Belgien( ) ( ). Derselbe Grundsatz muss entsprechend auch für Art. 90 EG gelten, der eine Ergänzung zu den genannten Bestimmungen darstellt( ). Wie von den Beschwerdeführerinnen des Ausgangsverfahrens dargelegt, ist das einzige Gewerbe, bei dem Abfälle nicht rückgeführt oder wiederverwendet werden können, die Beseitigung. Nationale Maßnahmen, die das Ende der Abfalllebensdauer betreffen, müssen demgemäß den Vertragsbestimmungen über den freien Warenverkehr entsprechen. Im Übrigen hat der Gerichtshof im Urteil Kommission/Belgien die Abfallbeseitigung Handelsgeschäften gleichgestellt( ).

36. Der Grundsatz, dass eine Abgabe auf warenbezogene Tätigkeiten nur dann in den Anwendungsbereich von Art. 90 EG fällt, wenn sie sich unmittelbar auf den Preis der Waren auswirkt, wurde in den Urteilen Schöttle und Haahr Petroleum entwickelt. Beide Rechtssachen betrafen kommerzielle Erzeugnisse. Der genannte Grundsatz war daher ein angemessener Maßstab bei der Entscheidung der Frage, ob eine Abgabe auf die damals streitigen Tätigkeiten (Straßengüterverkehr bzw. Nutzung von Hafeneinrichtungen für das Verladen und Löschen von Waren) von Art. 90 EG erfasst wird. Dass dieser Grundsatz nicht ohne Weiteres auch auf Abfallbeseitigungsgeschäfte und daher per definitionem nicht ohne Weiteres auf Erzeugnisse übertragbar ist, deren Lebensdauer erschöpft ist und die daher keinen weiteren wirtschaftlichen Wert mehr haben – und in der Regel sogar (wie im vorliegenden Fall) einen negativen Wert besitzen, weil nämlich für ihre Beseitigung ein Entgelt gezahlt werden muss – reicht meiner Meinung nach jedoch nicht aus, eine Abgabe auf die Beseitigung vom Geltungsbereich des Art. 90 EG auszunehmen.

37. Es ist daran zu erinnern, dass der Zweck dieser Bestimmung, den der Gerichtshof im Urteil Schöttle beim Aufstellen der Voraussetzung der unmittelbaren Auswirkung auf den Preis der Waren ausdrücklich zugrunde gelegt hat, darin besteht, die versteckten Beschränkungen des freien Warenverkehrs zu beseitigen, die sich aus abgabenrechtlichen Vorschriften ergeben können. Ergibt sich aus einer Abgabe eine versteckte Beschränkung des freien Warenverkehrs – auch wenn sie keine unmittelbare Auswirkung auf den Preis einer nicht in üblicher Weise gehandelten Ware hat –, so meine ich, dass diese Abgabe dann gleichwohl grundsätzlich von Art. 90 EG erfasst werden sollte. An dieser Stelle der rechtlichen Würdigung ist außerdem zu beachten, dass es beim Altlastenbeitrag ausschließlich um die Frage geht, ob Abfälle „Waren“ im Sinne der genannten Bestimmung sind. Selbst wenn das der Fall ist, liegt ein Verstoß gegen Art. 90 EG nur dann vor, wenn eine diskriminierende Wirkung des Altlastenbeitrags nachgewiesen wird.

38. Ferner bin ich der Auffassung, dass der Altlastenbeitrag durchaus unmittelbare finanzielle Konsequenzen bei Geschäften mit zur Beseitigung bestimmten Abfällen hat, auch wenn die Wirkung nicht in einer Erhöhung des Verkaufspreises besteht. Der Besitzer der Abfälle muss ein Entgelt an den Deponiebetreiber zahlen, damit dieser die Abfälle zur Beseitigung annimmt. Die Höhe dieses Entgelts richtet sich zumindest zum Teil nach dem Altlastenbeitrag, mit dem der Deponiebetreiber belastet wird. Bei einer weiter gehenden Befreiung verringert sich natürlich der vom Betreiber zu entrichtende Beitrag, so dass davon auszugehen ist, dass sich auch das von ihm in Rechnung gestellte Entgelt für die Entgegennahme der zur Beseitigung bestimmten Abfälle im gleichen Verhältnis reduziert. Die Tatsache, dass für Abfälle aus anderen Mitgliedstaaten keine Befreiungsmöglichkeit besteht, hat daher indirekt zur Folge, dass die Besitzer dieser Abfälle einen höheren Betrag für deren Beseitigung aufwenden müssen.

39. Schließlich gibt es, wie die Kommission vorbringt, noch ein weiteres Argument für die Auffassung, dass der Altlastenbeitrag auf „Waren“ erhoben wird. Der vorliegende Fall betrifft Industrieabfälle, die bei der Herstellung bestimmter, vermarktungsfähiger Fertigerzeugnisse anfallen. In die Kosten und somit auch in den Preis dieser Erzeugnisse fließen auch die Kosten für die Beseitigung des Produktionsabfalls ein. Es ist also jedenfalls nicht grundsätzlich ausgeschlossen, dass die Befreiung zumindest in bestimmten Fällen Erzeugnisse, die zu Abfällen in Österreich führen, gegenüber Erzeugnissen aus anderen Mitgliedstaaten begünstigt, die im Allgemeinen zu Abfällen in dem betreffenden Mitgliedstaat führen.

40. Aus den vorstehenden Gründen halte ich den Altlastenbeitrag für eine Abgabe, die mittelbar auf Waren im Sinne von Art. 90 EG erhoben wird.

Hat der Altlastenbeitrag diskriminierende Wirkung?

41. Nach Art. 90 EG dürfen die Mitgliedstaaten auf Waren aus anderen Mitgliedstaaten keine höheren Abgaben erheben, als gleichartige inländische Waren zu tragen haben.

42. Es ist unstreitig, dass der Altlastenbeitrag grundsätzlich für Abfälle aus Österreich und für Abfälle aus anderen Mitgliedstaaten gilt und dass diese beiden Arten von Abfällen „gleichartige“ Waren im Sinne der Beitragsbestimmung sind.

43. Die österreichische Regierung macht hilfsweise geltend, der Altlastenbeitrag verstoße nicht gegen Art. 90 EG, weil keine Diskriminierung vorliege. Der Altlastenbeitrag werde zur Finanzierung der Sicherung und Sanierung kontaminierter Flächen erhoben, gleichviel, ob Abfälle aus Österreich oder aus anderen Mitgliedstaaten abgelagert, befördert oder zur Verfüllung verwendet würden. Das ALSAG habe zum Ziel, die Umwelt in Österreich durch wirksameres Aufsuchen kontaminierter Flächen sowie durch deren Sicherung bzw. Sanierung zu verbessern. Mit dieser Zielsetzung sei es vereinbar, wenn für die Behandlung von Abfällen, die im Zuge der Sicherung oder Sanierung von kontaminierten Flächen oder Verdachtsflächen anfielen, eine Ausnahme vorgesehen werde. Zu diesem Zweck müssten die sicherungs‑ oder sanierungsbedürftigen Flächen jedoch zuerst festgestellt werden. Dies erfordere die Erfassung und Bewertung von Daten oder die Durchführung von Untersuchungen, um die betreffenden Flächen im Altlastenatlas einzutragen. Aus diesem Grund könnten nur in Österreich gelegene Flächen im Register eingetragen werden. Es bestehe ein objektiver Unterschied zwischen Fällen, in denen Abfälle aus einem anderen Mitgliedstaat verbracht würden, und Fällen, in denen die Dekontaminierung und Beseitigung im selben Mitgliedstaat erfolge. Es finde daher keine Ungleichbehandlung von im Wesentlichen gleichgelagerten Fällen statt. Demzufolge liege auch keine Diskriminierung vor.

44. Es ist in der Tat richtig, dass das Gemeinschaftsrecht nicht die Freiheit der Mitgliedstaaten beschränkt, ein differenziertes Steuersystem für bestimmte, sogar im Sinne von Art. 90 EG gleichartige Erzeugnisse nach Maßgabe objektiver Kriterien, wie der Art der verwendeten Ausgangsstoffe oder der angewandten Herstellungsverfahren, zu errichten. Solche Differenzierungen sind jedoch mit dem Gemeinschaftsrecht nur vereinbar, wenn sie Ziele verfolgen, die ihrerseits mit den Erfordernissen des Vertrags und des abgeleiteten Rechts vereinbar sind, und wenn ihre Modalitäten geeignet sind, jede unmittelbare oder mittelbare Diskriminierung von Einfuhren aus anderen Mitgliedstaaten auszuschließen( ).

45. Im vorliegenden Fall beruht die unterschiedliche steuerliche Behandlung der fraglichen Waren (d. h. die Möglichkeit einer Befreiung vom Altlastenbeitrag) sicherlich auf einem objektiven Kriterium, nämlich darauf, ob die Abfälle im Zuge der Sicherung oder Sanierung von im Verdachtsflächenkataster eingetragenen Verdachtsflächen oder von im Altlastenatlas eingetragenen Altlasten anfallen. Der Zweck der Differenzierung – Förderung der Sicherung bzw. Sanierung solcher Flächen zur Verbesserung des Umwelt- und Gesundheitsschutzes – ist prima facie mit den im EG-Vertrag aufgeführten Zielen im Umwelt‑ und Gesundheitsbereich( ) vereinbar. Vielleicht ist dies jedoch zu vereinfachend. Die im Vertrag aufgezählten Ziele sind offenkundig auf Gemeinschaftsebene festgelegt. Genauso offenkundig sind die Ziele des ALSAG auf nationaler Ebene festgelegt. Die Ausgestaltung des Altlastenbeitrags und der Befreiungstatbestände hat zur Folge, dass die Sicherung bzw. Sanierung von Flächen in anderen Mitgliedstaaten im Vergleich zu Flächen in Österreich erschwert wird. Schon aus diesem Grund bin ich nicht überzeugt, dass die mit dem ALSAG verbundene steuerliche Ungleichbehandlung mit Art. 90 EG zu vereinbaren ist. Wie dem auch sei, auf alle Fälle ist die dritte Voraussetzung für eine Vereinbarkeit nicht erfüllt: Die Modalitäten sind ganz offensichtlich nicht geeignet, jede unmittelbare oder mittelbare Diskriminierung von Einfuhren aus anderen Mitgliedstaaten auszuschließen.

46. Voraussetzung für eine Befreiung ist ausdrücklich, dass die abgelagerten Abfälle aus Flächen stammen, die per definitionem nur in Österreich liegen können. Nach ständiger Rechtsprechung kann ein Kriterium für eine erhöhte Besteuerung, das per definitionem niemals auf gleichartige inländische Erzeugnisse anwendbar ist, nicht als mit Art. 90 EG vereinbar angesehen werden( ).

47. Österreich argumentiert, es bestehe ein objektiver Unterschied zwischen Fällen, in denen Abfälle von einem anderen Mitgliedstaat verbracht würden und daher kein Bezug zwischen Sanierung und Abfallbeseitigung gegeben sei, und Fällen, in denen Dekontaminierung und Beseitigung im selben Mitgliedstaat stattfinde. Das ist selbstverständlich richtig. Damit ist das Problem aber nicht gelöst. Im Gegenteil, dadurch wird meine Auffassung bestätigt, dass die mit dem ALSAG verfolgten Umwelt‑ und Gesundheitsziele auf die nationale Ebene beschränkt sind. Wenn überhaupt etwas, folgt aus dieser Argumentation, dass der Altlastenbeitrag nicht auf die Einfuhr von Abfällen aus anderen Mitgliedstaaten erhoben werden darf.

48. Hinzufügen möchte ich noch, dass es für die Anwendung von Art. 90 EG unerheblich ist, ob es sich bei einer Abgabe oder einem Beitrag um eine besondere Abgabe handelt oder ob sie einem besonderen Zweck dient( ).

49. Österreich spricht die Problematik an, wie überprüft werden kann, ob die Herkunft von Abfällen aus anderen Mitgliedstaaten der Herkunft entspricht, die in § 3 Abs. 2 ALSAG definiert ist.

50. Derartige praktische Schwierigkeiten sind jedoch nicht geeignet, die Erhebung inländischer Abgaben zu rechtfertigen, durch die aus anderen Mitgliedstaaten stammende Waren diskriminiert werden und die Art. 90 EG zuwiderlaufen( ). Damit ist nicht gesagt, dass der Einfuhrmitgliedstaat keine Nachweise nach den allgemeinen Regeln der Beweislastverteilung verlangen kann, nach denen Unternehmen, die eine Befreiung in Anspruch nehmen wollen, das Vorliegen der dafür aufgestellten Voraussetzungen nachweisen müssen. Der Einfuhrmitgliedstaat kann somit verlangen, dass dieser Nachweis unter Bedingungen erbracht wird, die Betrugsmöglichkeiten ausschließen, insbesondere durch Vorlage von Bescheinigungen der Behörden des Ausfuhrmitgliedstaats( ). Der Einfuhrmitgliedstaat muss den betroffenen Unternehmen allerdings die Möglichkeit geben, solche Nachweise zu erbringen( ).

51. Bereits im ALSAG selbst ist als Voraussetzung für die Befreiung bestimmt, dass die Abfälle nachweislich im Zuge der Sicherung oder Sanierung einer kontaminierten Fläche angefallen sind. Im vorliegenden Fall muss daher die österreichische Regierung den Beschwerdeführerinnen des Ausgangsverfahrens die Möglichkeit zur Vorlage eines solchen Nachweises in entsprechender Weise zu den gleichen Bedingungen und mit den gleichen Anforderungen geben wie Besitzern von Abfällen, die von Flächen in Österreich stammen. Wenn die österreichische Regierung so vorgegangen ist und wenn die Beschwerdeführerinnen des Ausgangsverfahrens nicht in der Lage waren, die gleichen Beweisanforderungen zu erfüllen, die auch für Besitzer von Abfällen aus Österreich gelten, braucht die Regierung die Befreiung nicht zu gewähren.

52. Schließlich gehe ich auf das Argument ein, das die beklagte Behörde in dem beim vorlegenden Gericht anhängigen Verfahren geltend gemacht hat und wonach der nationale Gesetzgeber nicht befugt sein soll, Flächen außerhalb seines Hoheitsgebiets finanziell zu begünstigen. Ich stimme der Kommission zu, dass diesem Einwand eine Verkennung der Funktion von Art. 90 EG in der allgemeinen Systematik des Vertrags und eine Verwechslung zwischen der genannten Bestimmung und den Bestimmungen über staatliche Beihilfen (Art. 87 ff. EG) zugrunde liegt. Die Vorschriften über staatliche Beihilfen betreffen die Förderung wirtschaftlicher Tätigkeiten im Hoheitsgebiet der einzelnen Mitgliedstaaten und haben einen weiten Aufgabenkreis. In diesem Zusammenhang hat Österreich in seiner schriftlichen Erklärung mitgeteilt, es habe tatsächlich zwei Fördermaßnahmen für die Altlastensanierung oder ‑förderung notifiziert, die Fälle erfassten, in denen der für die Verschmutzung Verantwortliche nicht ermittelt werden könne; beide Richtlinien sind von der Kommission für mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar erklärt worden( ). Demgegenüber ist der Anwendungsbereich von Art. 90 EG beschränkter. Die Vorschrift enthält kein Verbot zur Gewährung von Beihilfen an sich, steht aber bestimmten Regelungen bezüglich „Abgaben“ auf „Waren“ entgegen. Soweit eine Ungleichbehandlung unter Art. 90 EG fällt, kann sie – im Gegensatz zu staatlichen Beihilfen – nicht durch das nationale Interesse an der Dekontaminierung von Flächen gerechtfertigt werden( ).

53. Demzufolge bin ich der Meinung, dass der Altlastenbeitrag Art. 90 EG zuwiderläuft.

Art. 49 EG

54. Nach Art. 49 EG sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, die Beschränkungen des freien Dienstleistungsverkehrs innerhalb der Gemeinschaft für Angehörige der Mitgliedstaaten, die in einem anderen Staat der Gemeinschaft als demjenigen des Leistungsempfängers ansässig sind, zu verbieten.

55. Die Beschwerdeführerinnen des Ausgangsverfahrens machen hilfsweise geltend, die mit § 3 Abs. 2 Z 1 ALSAG verbundene Diskriminierung hindere Deponien in Österreich daran, ihre Abfallbeseitigungsdienste an inländische und ausländische Abfallerzeuger zu gleichen Bedingungen zu erbringen. Die Vorschrift sei daher geeignet, Deponiebetreiber in Österreich davon abzubringen, ihre Leistungen Einführern von Abfällen aus anderen Mitgliedstaaten anzubieten, und stelle somit eine Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit im Sinne von Art. 49 EG dar.

56. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs kann die Dienstleistungsfreiheit nicht nur von einem Gemeinschaftsbürger mit Sitz in einem anderen Mitgliedstaat als dem des Dienstleistungsnehmers in Anspruch genommen werden, sondern auch von einem Unternehmen gegenüber dem Staat, in dem es seinen Sitz hat, sofern die Leistungen Dienstleistungsempfängern erbracht werden, die in einem anderen Mitgliedstaat ansässig sind, und allgemeiner immer dann, wenn ein Leistungserbringer Dienstleistungen in einem anderen Mitgliedstaat als demjenigen anbietet, in dem er niedergelassen ist( ). Soweit die Dienstleistungen unter den so ausgelegten Art. 49 EG fallen, steht diese Vorschrift der Anwendung einer Regelung entgegen, die entweder die Möglichkeit für einen Dienstleistungserbringer, von dieser Freiheit tatsächlich Gebrauch zu machen, ohne objektive Rechtfertigung beschränkt, oder die Erbringung von Dienstleistungen zwischen Mitgliedstaaten gegenüber der Erbringung von Dienstleistungen allein innerhalb eines Mitgliedstaats erschwert. Folglich können die Dienstleistungen zwischen Mitgliedstaaten nicht strengeren Bedingungen unterworfen werden, als sie für die entsprechenden Dienstleistungen im Inland gelten( ).

57. Der Altlastenbeitrag und die Befreiung von der Beitragspflicht führen sicherlich – wie oben ausgeführt( ) – in ihrem Zusammenwirken dazu, dass die Besitzer von Abfällen, die im Zuge der Sicherung oder Sanierung von kontaminierten Flächen oder von Verdachtsflächen in anderen Mitgliedstaaten als Österreich anfallen, einen höheren Betrag für die Beseitigung solcher Abfälle in Österreich aufwenden müssen als die Besitzer entsprechender inländischer Abfälle. Die Erbringung solcher Abfallbeseitigungsdienste zwischen Mitgliedstaaten ist daher strengeren Bedingungen unterworfen, als sie für die entsprechenden Dienstleistungen im Inland gelten.

58. Insoweit stimme ich für den Fall, dass der Gerichtshof in dem Altlastenbeitrag eine Abgabe auf eine Dienstleistung anstatt auf Waren sehen sollte, der Auffassung zu, dass sich der Umstand, dass die Befreiungsmöglichkeit vom Altlastenbeitrag für Abfälle aus kontaminierten Flächen in anderen Mitgliedstaaten als Österreich nicht zur Verfügung steht, in einer Weise auswirkt, die Art. 49 EG zuwiderläuft.

59. Die österreichische Regierung macht geltend, § 3 Abs. 2 Z 1 ALSAG sei durch das Ziel der Bekämpfung schädlicher Wirkungen kontaminierter Flächen auf die Umwelt und die menschliche Gesundheit gerechtfertigt. Diese Zielsetzung werde durch die zwingende Verwendung des Beitragsaufkommens zur Finanzierung der Dekontaminierung dieser Flächen verwirklicht.

60. Das ALSAG enthält weder eine ausdrückliche Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit des Erbringers oder des Nehmers der Abfallbeseitigungsdienstleistungen einerseits noch aufgrund des Ursprungs der Dienstleistung andererseits. Nichtdiskriminierende nationale Maßnahmen, die die Dienstleistungsfreiheit beschränken, können durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses gerechtfertigt sein. Solche Maßnahmen müssen indes geeignet sein, die Erreichung des mit ihnen angestrebten Ziels zu gewährleisten, und sie dürfen nicht über das dafür Erforderliche hinausgehen( ).

61. Ganz abgesehen von der Frage, ob rein nationale Umweltziele als zwingende Gründe des Allgemeininteresses in diesem Sinne bezeichnet werden können( ), geht es jedenfalls offensichtlich über das zur Erreichung dieses Ziels Erforderliche hinaus, wenn Abfälle, die im Zuge der Sicherung oder Sanierung von kontaminierten Flächen oder Verdachtsflächen in anderen Mitgliedstaaten als Österreich anfallen, generell von der Befreiungsvergünstigung ausgeschlossen werden.

62. Demzufolge halte ich den Altlastenbeitrag hilfsweise für eine nicht gerechtfertigte Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit.

Art. 10 EG und 12 EG

63. Die Beschwerdeführerinnen des Ausgangsverfahrens behaupten eine Verletzung der Art. 10 EG und 12 EG durch § 3 Abs. 2 Z 1, geben hierfür jedoch keine Begründung.

64. Was Art. 12 EG betrifft, stimme ich der Kommission darin zu, dass nicht ersichtlich ist, inwiefern eine Diskriminierung nach Waren unterschiedlichen Ursprungs im Sinne von Art. 90 EG eine Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit sein soll. Selbst wenn dies zuträfe, wäre Art. 90 EG (oder Art. 49 EG) eine „besondere Bestimmung“ im Sinne von Art. 12 EG mit der Folge, dass stattdessen Art. 90 EG (oder Art. 49 EG) anwendbar wäre. Angesichts der Anwendbarkeit von Art. 90 EG (bzw. Art. 49 EG) ist Art. 10 EG im vorliegenden Fall ebenfalls nicht einschlägig.

Ergebnis

65. Aus den vorstehenden Gründen bin ich der Ansicht, dass die vom Verwaltungsgerichtshof vorgelegte Frage wie folgt zu beantworten ist:

Art. 90 EG steht einer nationalen Abgabenvorschrift entgegen, welche die Ablagerung von Abfällen auf einer Deponie einer Abgabe unterwirft, aber eine Befreiung von dieser Abgabe für die Ablagerung von Abfällen vorsieht, die nachweislich im Zuge der Sicherung oder Sanierung von kontaminierten Flächen anfallen, die in im Gesetz vorgesehenen behördlichen Registern eingetragen sind, wenn in diese Register nur Flächen im betreffenden Mitgliedstaat eingetragen werden können, so dass auch die Abgabenbefreiung nur für die Ablagerung von Abfällen möglich ist, die von in diesem Mitgliedstaat gelegenen kontaminierten Flächen stammen.