URTEIL DES GERICHTS FÜR DEN ÖFFENTLICHEN DIENST DER EUROPÄISCHEN UNION

(Einzelrichter)

10. Juni 2016

HI

gegen

Europäische Kommission

„Öffentlicher Dienst — Beamte — Art. 11 des Statuts — Loyalitätspflicht — Art. 11a — Interessenkonflikt — Mit der Betreuung eines durch die Union finanzierten Projekts betrauter Beamter — Familiäre Beziehung zwischen diesem Beamten und einem Arbeitnehmer, der von der mit dem Projekt beauftragten Gesellschaft für das Projekt eingestellt wurde — Disziplinarverfahren — Disziplinarstrafe — Zurückstufung — Rechtmäßigkeit der Zusammensetzung des Disziplinarausschusses — Begründungspflicht — Verfahrensdauer — Angemessene Frist — Verletzung der Verteidigungsrechte — Grundsatz ne bis in idem — Offensichtlicher Beurteilungsfehler — Verhältnismäßigkeit der Strafe — Mildernde Umstände“

Gegenstand:

Klage nach Art. 270 AEUV, der gemäß Art. 106a EA auch für den EAG-Vertrag gilt, auf Aufhebung der Entscheidung der Anstellungsbehörde der Europäischen Kommission vom 10. Dezember 2014, mit der der Kläger als Disziplinarstrafe um zwei Besoldungsgruppen innerhalb derselben Funktionsgruppe zurückgestuft wird, und auf Verurteilung der Kommission zum Ersatz des immateriellen Schadens, der durch die Verfahrensdauer entstanden sein soll

Entscheidung:

Die Klage wird abgewiesen. HI trägt seine eigenen Kosten und wird verurteilt, die Kosten der Europäischen Kommission zu tragen.

Leitsätze

Das Statut sieht in Art. 86 und in Anhang IX über die auf die Unionsbeamten anwendbare Disziplinarordnung keine Ausschlussfrist für Sachverhalte vor, die zur Einleitung eines Disziplinarverfahrens gegen einen Beamten führen können, dem ein Verstoß gegen eine seiner Pflichten aus dem Statut angelastet wird. Das Organ – oder gegebenenfalls das Europäische Amt für Betrugsbekämpfung (OLAF) – ist jedoch verpflichtet, von dem Zeitpunkt an, zu dem es von Vorgängen und Verhaltensweisen Kenntnis erlangt, die Zuwiderhandlungen gegen die den Beamten und den sonstigen Bediensteten obliegenden Verpflichtungen darstellen können, bei der Prüfung, ob es eine Untersuchung einleiten soll, und, wenn diese Frage zu bejahen ist, bei dieser Untersuchung und gegebenenfalls bei der Durchführung des Disziplinarverfahrens mit der gebührenden Sorgfalt vorzugehen. Daher beurteilt sich, was die Einleitung eines Untersuchungsverfahrens angeht, die Einhaltung einer angemessenen Frist danach, wann die Verwaltung Kenntnis von den Vorgängen und Verhaltensweisen erhalten hat, die Zuwiderhandlungen gegen die Dienstpflichten eines Beamten darstellen können. Die Dauer der vom OLAF durchgeführten Untersuchungen ist im Unionsrecht nicht besonders geregelt. Somit ist es Sache des Unionsrichters, zu beurteilen, ob dieses Amt binnen einer angemessenen Frist tätig geworden ist. Bei dieser Prüfung hat der Unionsrichter die Interessen, die in dem Rechtsstreit für den Betroffenen auf dem Spiel stehen, die Komplexität der Rechtssache und das Verhalten der Parteien zu berücksichtigen. Jedenfalls kann der Anstellungsbehörde nicht zum Vorwurf gemacht werden, dass sie für ihre Entscheidung, die Einleitung disziplinarrechtlicher Schritte gegen den Betroffenen in Betracht zu ziehen, die Ergebnisse der Untersuchung des OLAF abgewartet hat. Was die Dauer des im Statut vorgesehenen Disziplinarverfahrens im eigentlichen Sinne betrifft, so sind die zur Regelung des zeitlichen Ablaufs eines Disziplinarverfahrens festgelegten Fristen keine Ausschlussfristen, sondern stellen vor allem eine Regel ordnungsgemäßer Verwaltung dar, die das Organ verpflichtet, das Disziplinarverfahren mit der gebührenden Sorgfalt zu betreiben und jede Verfahrenshandlung in angemessenem zeitlichen Abstand zur vorhergehenden Maßnahme vorzunehmen. Der Unionsrichter hat daher bei der Prüfung, ob ein Disziplinarverfahren innerhalb einer angemessenen Frist durchgeführt wurde, nur die zwischen einer Verfolgungsmaßnahme und der folgenden Maßnahme verstrichene Zeit zu berücksichtigen. Auf die Gesamtdauer des Disziplinarverfahrens kommt es dabei nicht an. (vgl. Rn. 107 bis 109, 112, 113, 116, 118 und 121) Verweisung auf: Gericht erster Instanz: Urteil vom 26. Januar 1995, D/Kommission, T‑549/93, EU:T:1995:15, Rn. 25, und Urteil vom 10. Juni 2004, François/Kommission, T‑307/01, EU:T:2004:180, Rn. 48 Gericht für den öffentlichen Dienst: Urteile vom 8. März 2012, Kerstens/Kommission, F‑12/10, EU:F:2012:29, Rn. 122, 124 und 125 und die dort angeführte Rechtsprechung, vom 19. Juni 2013, Goetz/Ausschuss der Regionen, F‑89/11, EU:F:2013:83, Rn. 126, vom 30. April 2014, López Cejudo/Kommission, F‑28/13, EU:F:2014:55, Rn. 88, 90 und 97, und vom 17. März 2015, AX/EZB, F‑73/13, EU:F:2015:9, Rn. 173 bis 175 und die dort angeführte Rechtsprechung

Im Hinblick auf die Anhörung nach Art. 3 des Anhangs IX des Statuts müssen dem Beamten sämtliche Handlungen, die ihm in der Ladung zur Last gelegt werden, und die gegen ihn angeführten Vorschriften des Statuts eindeutig mitgeteilt werden. Insoweit soll es die Einleitung des Disziplinarverfahrens, die mit der Anhörung des Betroffenen verbunden ist, der Anstellungsbehörde ermöglichen, zu prüfen, ob die diesem Beamten zur Last gelegten Handlungen tatsächlich begangen wurden und wie schwerwiegend sie sind, und ihn gemäß Art. 86 und Anhang IX des Statuts dazu zu hören, um sich eine Meinung zum einen darüber zu bilden, ob es angebracht ist, das Disziplinarverfahren ohne weitere Maßnahme einzustellen oder eine Disziplinarstrafe gegen den Beamten zu verhängen, und zum anderen gegebenenfalls darüber, ob es erforderlich ist, vor Verhängung der Disziplinarstrafe den Disziplinarrat nach dem in Anhang IX des Statuts vorgesehenen Verfahren zu befassen. Beschließt die Anstellungsbehörde nach der Anhörung des Betroffenen, durch Übermittlung des in Art. 12 des Anhangs IX des Statuts genannten Berichts den Disziplinarrat zu befassen, kann zum einen der Beamte in Anbetracht des Art. 11 dieses Anhangs daraus schließen, dass die Anstellungsbehörde es nicht für angebracht hielt, ihn ohne Befassung des Disziplinarrates durch die Verhängung einer schriftlichen Verwarnung oder eines Verweises zu bestrafen, sondern es vielmehr aufgrund der Schwere der ihm zur Last gelegten Handlungen für erforderlich hielt, im Hinblick auf die mögliche Verhängung einer der in Art. 9 des Anhangs IX des Statuts vorgesehenen Strafen den Disziplinarrat zu befassen. Zum anderen soll mit dem nach der Anhörung des betroffenen Beamten erstellten Bericht der Anstellungsbehörde an den Disziplinarrat nur der Sachverhalt, insbesondere unter Berücksichtigung der Ergebnisse der Anhörung, festgestellt und in Korrelation zu den sich aus dem Statut ergebenden Verpflichtungen oder den Vorschriften des Statuts gebracht werden, gegen die der Beamte verstoßen haben soll. Art. 12 des Anhangs IX des Statuts verlangt jedoch nicht – und kann auch nicht dahin ausgelegt werden –, dass die Anstellungsbehörde in diesem Anfangsstadium des Verfahrens in dem Dokument, durch das der Disziplinarrat befasst wird, angibt, welche der in Art. 9 des Anhangs IX des Statuts genannten Strafen sie in dem konkreten Fall für angebracht halten würde. Vielmehr soll der Bericht, den die Anstellungsbehörde dem Disziplinarrat übermittelt, gerade nicht die kontradiktorische Erörterung vorwegnehmen, die zwischen dem Betroffenen und der Anstellungsbehörde vor dem Disziplinarrat stattfinden muss. Würde der Anstellungsbehörde eine solche Pflicht auferlegt, würde die Entscheidung über den Fall des betroffenen Beamten vorweggenommen, was sowohl die Neutralität der kontradiktorischen Erörterung als auch die Unabhängigkeit des Disziplinarrats bei der Formulierung des Vorschlags der von ihm für angemessen erachteten Strafe beeinträchtigen würde. (vgl. Rn. 128 bis 132) Verweisung auf: Gericht erster Instanz: Urteile vom 12. September 2000, Teixeira Neves/Gerichtshof, T‑259/97, EU:T:2000:208, Rn. 67, und vom 13. März 2003, Pessoa e Costa/Kommission, T‑166/02, EU:T:2003:73, Rn. 36

Da nicht ausgeschlossen werden kann, dass die Anstellungsbehörde erst nach der Befassung des Disziplinarrats erkennt, dass bestimmte Handlungen zu beanstanden sind, ist es dem kontradiktorischen Verfahren vor dem Disziplinarrat und danach vor der Anstellungsbehörde in ihrer Zusammensetzung als Dreiergremium immanent, dass sich bestimmte Umstände im Laufe des Disziplinarverfahrens als erschwerend oder mildernd erweisen und nicht allein von der Anstellungsbehörde in ihrem Bericht an den Disziplinarrat endgültig und abschließend festgestellt werden können. (vgl. Rn. 135) Verweisung auf: Gericht erster Instanz: Urteil vom 19. März 1998, Tzoanos/Kommission, T‑74/96, EU:T:1998:58, Rn. 58

Es ist kennzeichnend für das Disziplinarverfahren, dass ein Verstoß gegen mehrere sich aus dem Statut ergebenden Verpflichtungen oder Vorschriften des Statuts dazu führen kann, dass die Anstellungsbehörde unter Berücksichtigung der Schwere aller dieser Verstöße eine einheitliche Strafe verhängt. Somit kann dieses Verhalten der Anstellungsbehörde keine Verletzung des in Art. 9 Abs. 3 des Anhangs IX des Statuts enthaltenen Grundsatzes ne bis in idem darstellen. (vgl. Rn. 141)

Der Disziplinarrat hat beratende Funktion, und daher ist die Anstellungsbehörde nicht an seine Stellungnahme, insbesondere in Bezug auf die inhaltliche Richtigkeit des zugrunde zu legenden Sachverhalts, gebunden, so dass sie in der Entscheidung, die sie nach Abschluss des Disziplinarverfahrens erlässt, von den tatsächlichen Feststellungen des Disziplinarrats in seiner mit Gründen versehenen Stellungnahme abweichen kann, sofern sie ausführlich begründet, warum sie in dieser Entscheidung letztlich zu einer anderen Beurteilung gelangt ist. Wäre die Tatsachenwürdigung des Disziplinarrats in seiner mit Gründen versehenen Stellungnahme bindend für die Anstellungsbehörde, würde bei einem solchen Verständnis des Disziplinarverfahrens des Statuts zum einen der Disziplinarrat von einem beratenden Gremium zu einem Entscheidungsgremium gemacht und die Anstellungsbehörde möglicherweise daran gehindert, eine andere Strafe als die zu verhängen, die vom Disziplinarrat, der nach dem Statut nur beratende Funktion hat, vorgeschlagen wurde. Zum anderen würde bei einem solchen Verständnis der in Art. 18 des Anhangs IX des Statuts für jedes Mitglied des Disziplinarrats vorgesehenen Möglichkeit, der von der Mehrheit der Mitglieder des Disziplinarrats abgegebenen Stellungnahme einen abweichenden Standpunkt beizufügen, ihre praktische Wirksamkeit genommen. (vgl. Rn. 147 und 148) Verweisung auf: Gericht für den öffentlichen Dienst: Urteile vom 17. März 2015, AX/EZB, F‑73/13, EU:F:2015:9, Rn. 244, und vom 3. Juni 2015, Bedin/Kommission, F‑128/14, EU:F:2015:51, Rn. 29 und 30

Wenn eine zusätzliche Ermittlungsmaßnahme einen neuen Tatvorwurf oder einen neuen Tatumstand oder einen anderen Umstand, der die Beurteilung der tatsächlichen Begehung, des Umfangs oder der Schwere der zur Last gelegten Handlungen ändern kann, ergibt und damit den Inhalt des Berichts der Anstellungsbehörde, durch den der Disziplinarrat befasst wurde, ändert, ist die Anstellungsbehörde nach Art. 28 des Anhangs IX des Statuts in Verbindung mit dem übergeordneten Rechtsgrundsatz der Wahrung der Verteidigungsrechte tatsächlich verpflichtet, das Disziplinarverfahren durch Übermittlung eines neuen Berichts an den Disziplinarrat wiederzueröffnen. (vgl. Rn. 149) Verweisung auf: Gericht erster Instanz: Urteil vom 26. Januar 1995, D/Kommission, T‑549/93, EU:T:1995:15, Rn. 49

Die Art. 11, 12, 12b und 17a des Statuts sind besondere Ausprägungen der grundlegenden Loyalitäts- und Kooperationspflicht des Beamten gegenüber der Union und seinen Vorgesetzten. Diese Pflicht umfasst in erster Linie die Verpflichtung des Beamten, jede Handlung zu unterlassen, die dem Ansehen des Amtes und dem der Union gebührenden Respekt schaden könnte. Daher wird von ihm, zumal wenn er einer höheren Besoldungsgruppe angehört, ein Verhalten verlangt, das über jeden Verdacht erhaben ist, damit das zwischen ihm und der Union bestehende Vertrauensverhältnis erhalten bleibt. Diese Vorschriften stellen letztlich die Pfeiler der Berufsethik des europäischen öffentlichen Dienstes dar. Diese Vorschriften, in denen die dem europäischen öffentlichen Dienst obliegenden Pflichten und Verantwortlichkeiten zum Ausdruck kommen, finden ihre Rechtfertigung in den Aufgaben von allgemeinem Interesse, mit denen die Union betraut ist und auf deren ordnungsgemäße Erledigung durch die Organe – über ihre Beamten und sonstigen Bediensteten – die Unionsbürger und Mitgliedstaaten sich verlassen können müssen. Diese Pflichten sind also hauptsächlich dazu bestimmt, das Vertrauensverhältnis zu erhalten, das zwischen der Union und ihren Beamten oder sonstigen Bediensteten bestehen muss. In Anbetracht der Bedeutung des Vertrauensverhältnisses zwischen der Union und dem Beamten im Hinblick sowohl auf die interne Arbeitsweise der Union als auch auf ihr Bild nach außen und angesichts des allgemeinen Wortlauts der Art. 11, 12, 12b und 17a des Statuts umfassen diese Vorschriften alle Umstände und Verhaltensweisen, die vom Beamten angesichts seiner Besoldungsgruppe und der von ihm ausgeübten Aufgaben sowie der konkreten Umstände vernünftigerweise so verstanden werden müssen, dass sie in den Augen Dritter geeignet sein können, eine Verwirrung über die von der Union verfolgten Interessen, denen er dienen sollte, hervorzurufen. Die Beamten und die sonstigen Bediensteten der Union müssen also durch ihr Verhalten ein würdiges Bild abgeben, das im Einklang mit dem besonders korrekten und ehrenhaften Verhalten steht, das man von den Bediensteten einer internationalen öffentlichen Organisation erwarten darf. (vgl. Rn. 187 bis 190) Verweisung auf: Gerichtshof: Urteil vom 6. März 2001, Connolly/Kommission, C‑274/99 P, EU:C:2001:127, Rn. 44 und 46 Gericht erster Instanz: Urteil vom 7. März 1996, Williams/Rechnungshof, T‑146/94, EU:T:1996:34, Rn. 65 Gericht für den öffentlichen Dienst: Urteile vom 8. November 2007, Andreasen/Kommission, F‑40/05, EU:F:2007:189, Rn. 233 und die dort angeführte Rechtsprechung, vom 23. Oktober 2013, Gomes Moreira/ECDC, F‑80/11, EU:F:2013:159, Rn. 61 bis 63, vom 19. November 2014, EH/Kommission, F‑42/14, EU:F:2014:250, Rn. 123, und vom 17. März 2015, AX/EZB, F‑73/13, EU:F:2015:9, Rn. 210 und 232

Aus dem Wortlaut des Art. 11a des Statuts geht ausdrücklich hervor, dass sich ein Beamter nicht mit Angelegenheiten befassen darf, an denen er mittelbar oder unmittelbar ein persönliches, insbesondere ein familiäres oder finanzielles Interesse hat, das seine Unabhängigkeit beeinträchtigen kann, und dass er, wenn er sich mit einer solchen Angelegenheit zu befassen hat, unverzüglich die Anstellungsbehörde benachrichtigen muss, die die erforderlichen Maßnahmen ergreift. Schließlich sieht Art. 11a Abs. 3 des Statuts vor, dass der Beamte an Unternehmen, die der Kontrolle seines Organs unterliegen, keine Beteiligung beibehalten darf, die aufgrund ihrer Art oder ihres Umfangs seine Unabhängigkeit bei der Ausübung seines Amtes gefährden könnte. Dass zwischen einem Beamten und einem Dritten berufliche Beziehungen bestehen, kann bei der Beurteilung der Frage, ob ein Interessenkonflikt vorliegt, grundsätzlich nicht automatisch bedeuten, dass die Unabhängigkeit des Beamten beeinträchtigt ist oder beeinträchtigt erscheint, wenn er in einer Angelegenheit Stellung zu nehmen hat, in die dieser Dritte verwickelt ist. Da aber die Beurteilung des Vorliegens eines Interessenkonflikts Sache der Anstellungsbehörde ist, dürfen die Beamten und die sonstigen Bediensteten nach Art. 11a des Statuts diese Beurteilung nicht selbst vornehmen, sondern müssen vielmehr ihre Vorgesetzten über die Beschäftigung eines Familienangehörigen, insbesondere wenn es sich dabei um einen Verwandten in aufsteigender oder absteigender Linie oder um einen direkten Seitenverwandten handelt, bei einer Einrichtung außerhalb des Organs informieren, die unmittelbare und ihren Aufgabenbereich fallende Beziehungen mit dem Organ unterhält. Art. 11a des Statuts erlegt dem betroffenen Beamten insoweit zwar eine Anzeigepflicht auf, doch führt die Beschäftigung dieses Familienangehörigen der organfremden Person bei dem betreffenden Organ nicht dazu, dass es dieser unmöglich wäre, eine berufliche Tätigkeit bei einem der Kontrolle dieses Organs unterliegenden Unternehmen auszuüben. Ebenso wenig wird dem Familienangehörigen eines Beamten oder sonstigen Bediensteten der Union dadurch die Möglichkeit genommen, sich in einem Auswahlverfahren oder auf eine Stelle zu bewerben, deren Besetzung durch einen Prüfungsausschuss oder ein Auswahlgremium erfolgt. Ist der betroffene Beamte jedoch Mitglied des Prüfungsausschusses oder des Auswahlgremiums, gilt dies nur vorbehaltlich der ihm nach Art. 11a des Statuts obliegenden Anzeigepflicht und der besonderen Anzeigepflicht, die dem Bewerber, der eine Tätigkeit bei der Union anstrebt, nach Art. 27 des Statuts obliegt. (vgl. Rn. 193 bis 196) Verweisung auf: Gericht erster Instanz: Urteile vom 19. Mai 1999, Connolly/Kommission, T‑34/96 und T‑163/96, EU:T:1999:102, Rn. 168, vom 3. Februar 2005, Mancini/Kommission, T‑137/03, EU:T:2005:33, Rn. 33, und vom 12. Juli 2005, De Bry/Kommission, T‑157/04, EU:T:2005:281, Rn. 35 Gericht für den öffentlichen Dienst: Beschluss vom 25. Februar 2014, García Dominguez/Kommission, F‑155/12, EU:F:2014:24, Rn. 34; Urteile vom 30. April 2014, López Cejudo/Kommission, F‑28/13, EU:F:2014:55, Rn. 62, und vom 22. September 2015, Gioria/Kommission, F‑82/14, EU:F:2015:108, Rn. 36

Die Dauer des Disziplinarverfahrens gehört nicht zu den in Art. 10 des Anhangs IX des Statuts aufgeführten Gesichtspunkten und ist unerheblich für die Bestimmung der Disziplinarstrafe, die gemäß dieser Vorschrift der Schwere des Dienstvergehens entsprechen muss. Folglich ist dieser Aspekt nicht als mildernder Umstand anzusehen. (vgl. Rn. 200)

Etwaige Versäumnisse der Vorgesetzten eines von einem Disziplinarverfahren betroffenen Beamten können das ihm vorgeworfene Fehlverhalten nicht rechtfertigen, da er für sein Handeln verantwortlich bleibt. (vgl. Rn. 202) Verweisung auf: Gerichtshof: Urteil vom 11. Juli 1985, R./Kommission, 255/83 und 256/83, EU:C:1985:324, Rn. 44 Gericht erster Instanz: Urteil vom 4. Mai 1999, Z/Parlament, T‑242/97, EU:T:1999:92, Rn. 115 Gericht für den öffentlichen Dienst: Urteil vom 17. März 2015, AX/EZB, F‑73/13, EU:F:2015:9, Rn. 222

Die Unabhängigkeit der Beamten gegenüber Dritten, die u. a. durch die Art. 11 und 11a des Statuts geschützt werden soll, darf nicht nur subjektiv beurteilt werden, da sie – insbesondere bei der Verwaltung öffentlicher Gelder – auch voraussetzt, jedes Verhalten zu vermeiden, das objektiv das Bild, das die Organe abgeben, beeinträchtigen und das Vertrauen untergraben kann, das sie in der Öffentlichkeit schaffen sollen. Daher kann das Organ die Gefahr, der seine Integrität, sein Ruf oder seine Interessen durch das Verhalten des Beamten ausgesetzt wurden, nach Art. 10 Buchst. b des Anhangs IX des Statuts als erschwerenden Umstand berücksichtigen, ohne dartun zu müssen, dass – und wie viele – Außenstehende von diesem Verhalten wussten. (vgl. Rn. 204) Verweisung auf: Gericht für den öffentlichen Dienst: Urteil vom 28. März 2012, BD/Kommission, F‑36/11, EU:F:2012:49, Rn. 80

Im Rahmen eines Disziplinarverfahrens ist die Verantwortlichkeit des betroffenen Beamten individuell und autonom zu prüfen, d. h. unabhängig davon, ob die in Bezug auf andere Bedienstete getroffenen Entscheidungen rechtmäßig oder rechtswidrig waren oder gar keine Entscheidung getroffen wurde. Daher kann der Beamte die gegen ihn verhängte Disziplinarstrafe nicht unter Berufung darauf anfechten, dass gegen einen anderen Beamten wegen eines Sachverhalts, der dem ihm zur Last gelegten entspreche, kein Disziplinarverfahren mit Befassung des Disziplinarrats eingeleitet oder aber eine mildere Strafe verhängt worden sei. (vgl. Rn. 205) Verweisung auf: Gerichtshof: Urteil vom 4. Juli 1985, Williams/Rechnungshof, 134/84, EU:C:1985:297, Rn. 14 Gericht für den öffentlichen Dienst: Urteil vom 17. März 2015, AX/EZB, F‑73/13, EU:F:2015:9, Rn. 123 und die dort angeführte Rechtsprechung

Da das Beurteilungsverfahren und das Disziplinarverfahren unterschiedliche Verfahren sind, die nicht denselben Gegenstand haben, ist die Beförderung eines betroffenen Beamten für die Bestimmung der am Ende des Disziplinarverfahrens zu verhängenden Strafe völlig unerheblich. (vgl. Rn. 206)