Der erste Einwand, der den einzelnen Verfahren gemeinsam ist, geht — wie wir gesehen haben — dahin, daß die Verordnung Nr. 563/76 nicht mit den Zielen in Einklang stehe, die Artikel 39 Absatz 1 des Vertrages der gemeinsamen Agrarpolitik zuweist. Nach dieser Bestimmung, die ich hier nicht wörtlich zitieren will, bestehen die genannten Ziele im wesentlichen darin,

a) die Produktivität der Landwirtschaft durch Förderung des technischen Fortschritts, Rationalisierung der landwirtschaftlichen Erzeugung und den bestmöglichen Einsatz der Produktionsfaktoren zu steigern;

b) auf diese Weise der landwirtschaftlichen Bevölkerung eine angemessene Lebenshaltung zu gewährleisten;

c) die Märkte zu stabilisieren;

d) die Versorgung sicherzustellen;

e) für angemessene Preise zugunsten der Verbraucher Sorge zu tragen.

Die Futtermittel verbrauchenden Unternehmen in den vorliegenden Rechtssachen sind der Ansicht, die fragliche Ankaufsverpflichtung für Magermilchpulver stehe zu keiner dieser Zielsetzungen in Beziehung. Daher sei Artikel 40 Absatz 3 Unterabsatz 1 des Vertrages verletzt, an dem die Rechtmäßigkeit der Ratsverordnung zu messen sei. Nach dieser Bestimmung „[kann] die nach Absatz 2 gestaltete gemeinsame Organisation … alle zur Durchführung des Artikels 39 erforderlichen Maßnahmen einschließen“. Die beanstandete Verordnung sei aber durchaus nicht zur Durchführung des Artikels 39 erforderlich. Abgesehen davon, daß sie nichts mit der Sicherstellung der Versorgung oder der Gewährleistung angemessener Preise für die Verbraucher zu tun habe, fördere sie nicht die Produktivität der Landwirtschaft, sondern stehe im Widerspruch zur Rationalisierung der landwirtschaftlichen Erzeugung und zur Sicherung einer angemessenen Lebenshaltung für die landwirtschaftliche Bevölkerung. Die beteiligten Unternehmen kommen dann auf die Frage der Festsetzung überhöhter Interventionspreise für Milch zurück und erklären, diese trügen nicht entfernt zur Stabilisierung der Märkte bei, sondern hätten die Überproduktion und das Anwachsen der Lagerbestände zur Folge. Marktstabilisierung bedeute Anpassung der Produktion an die Nachfrage, hier insbesondere an die innergemeinschaftliche Nachfrage; im Lichte dieses Kriteriums bedeute die gesamte Politik der Gemeinschaft auf dem Milchsektor, die schließlich zu der fraglichen Verordnung geführt habe, ein Abweichen von dem genannten Ziel.

Kommission und Rat ihrerseits rechtfertigen die Verordnung Nr. 563/76 unter Hinweis auf die Zielsetzung der Marktstabilisierung. Sie bemerken hierzu, die Verordnung habe angesichts der untragbaren Höhe der Magermilchpulverbestände im Jahre 1975 bezweckt, ein weiteres Anwachsen dieser Bestände zu verhindern. Die Kommission trägt im besonderen vor, die Marktstabilisierung erfordere nicht nur präventive Eingriffe, sondern auch korrigierende Maßnahmen, um die Folgen eines bestehenden Ungleichgewichts zu beseitigen oder zu mildern. Um die Angemessenheit der fraglichen Maßnahmen im Hinblick auf den verfolgten Zweck zu beurteilen, müßten diese im Gesamtzusammenhang der Gemeinschaftspolitik im Milchsektor gesehen werden.

Außerdem war die getroffene Maßnahme nach Ansicht der Kommission nicht nur aus dem angegebenen Grund zur Marktstabilisierung geeignet, sondern hierzu auch notwendig, ja sogar das einzig mögliche Mittel, da ein auf die Beseitigung der Ursachen der strukturell bedingten Überschüsse gerichtetes Vorgehen nicht kurzfristig zum Abbau der Bestände hätte beitragen können. Die Einführung einer Abschöpfung, die sicher langfristig gesehen geeigneter gewesen wäre, die Lage günstig zu beeinflussen, hätte im übrigen wegen der zahlreichen Probleme, die damit aufgeworfen würden, nicht von heute auf morgen verwirklicht werden können.

Bevor ich zu diesen gegensätzlichen Auffassungen Stellung nehme, möchte ich einen Grundsatz hervorheben, den ich bereits erwähnt habe: Die Beurteilung der Vereinbarkeit der fraglichen Verordnung mit den Artikeln 39 und 40 des Vertrages darf nicht auf eine Überprüfung der gesamten wirtschaftspolitischen Konzeption des Rates im Sektor Milcherzeugnisse hinauslaufen (ich denke hier vor allem an die Frage der Festsetzung angeblich überhöhter Interventionspreise für Milch, welche die Überschußlage herbeigeführt haben sollen, der die Verordnung Nr. 563/76 vorübergehend zum Teil abhelfen wollte).

Dies vorausgeschickt, erhebt sich die Frage, welche Art von Beziehung eine Agrarverordnung zu Artikel 39 aufweisen muß, um als rechtmäßig gelten zu können. Zweifellos kann man nicht verlangen, daß jeder Rechtsetzungsakt sämtliche in dieser Vorschrift genannten Ziele verfolgt; eines dieser Ziele genügt. Die größte Schwierigkeit aber liegt darin, daß bei der Verfolgung eines Ziels zuweilen andere Ziele preisgegeben werden.

Nach Ansicht der Firma Granaría, Klägerin des Ausgangsverfahrens in der Rechtssache 116/76, — die besondere Ausführungen zu diesem Punkt gemacht hat — ist eine Verordnung, die zwar einige der in Artikel 39 genannten Ziele fördert, aber anderen zuwiderläuft, mit dieser Vorschrift unvereinbar und somit ungültig. Dies sei gerade bei der Verordnung Nr. 563/76 des Rates der Fall.

Diese Ansicht ist vielleicht etwas zu starr und schematisch. Die vielfältigen Ziele des Artikels 39 stellen Erfordernisse auf, die sich in der Praxis, von einer bestimmten Maßnahme her gesehen, als widersprüchlich erweisen können. Man kann sich deshalb leicht Sachlagen vorstellen, in denen ein als vorrangig betrachtetes Ziel nur durch Maßnahmen erreicht werden kann, die mit einem in derselben Vorschrift genannten anderen Ziel objektiv unvereinbar sind.

Der Gerichtshof hat in seinem Urteil vom 13. März 1968 in der Rechtssache 5/67 (Beus, Slg. 1968, 127) betont, daß die Ziele des Artikels 39 nicht alle gleichzeitig in vollem Umfang erreicht werden können, da sie den Schutz der Interessen sowohl der Landwirte als auch der Verbraucher bezwecken.

Deshalb ist es notwendig, daß dem Rat die Befugnis zuerkannt wird, einen Ausgleich zwischen den verschiedenen Interessen herbeizuführen und möglicherweise im Einzelfall eine Auswahl zu treffen, indem er aus Zweckmäßigkeitserwägungen aufgrund der besonderen Umstände des Falles einem Interesse gegenüber einem anderen den Vorzug gibt. Dies steht im übrigen mit den Grundsätzen in Einklang, die der Gerichtshof in seinem Urteil vom 8. Februar 1968 in der Rechtssache 28/66 (Regierung des Königreichs der Niederlande/Kommission der Europäischen Gemeinschaften, Slg. 1968, 2) auf dem Gebiet des Kohle- und Stahlmarktes aufgestellt hat. Zu den in den Artikeln 2 und 3 EGKS-Vertrag genannten Zielen hat der Gerichtshof ausgeführt, daß sie nicht sämtlich in vollem Umfang gleichzeitig verfolgt werden können; die Gemeinschaft muß daher für ihren Ausgleich sorgen und, wenn Widersprüche auftreten, den Zielen den Vorrang einräumen, der ihnen nach ihrer Meinung unter den gegebenen wirtschaftlichen Verhältnissen gebührt. Die Geltung eines ähnlichen Grundsatzes ist ausdrücklich auch in bezug auf die Ziele des Artikels 39 EWG-Vertrag anerkannt worden (Urteil vom 24. Oktober 1973 in der Rechtssache 5/73, Balkan-Import-Export, Slg. 1973, 1091, 1112).

Es liegt auf der Hand, daß der Rat bei diesen wirtschaftspolitischen Entscheidungen über einen weiten Ermessensspielraum verfügt. Um einen Verstoß gegen den Vertrag zu bejahen, genügt also nicht die Feststellung, daß bei einer spezifischen Maßnahme irgendeine Zielsetzung zugunsten einer anderen zurückgestellt oder preisgegeben wird; vielmehr ist Voraussetzung, daß die Aufgabe dieser anderen Zielsetzung nicht sachlich gerechtfertigt war.

In den vorliegenden Fällen bleibt zu untersuchen, ob die Verordnung Nr. 563/76 tatsächlich gegen eines der in Artikel 39 aufgeführten Ziele verstößt. Nach Ansicht der beteiligten Unternehmen verletzt sie zunächst das in Buchstabe a genannte Ziel — Steigerung der Produktivität der Landwirtschaft —, da sie das letzte Glied in einer Kette von Maßnahmen sei, die die Überproduktion an Milch durch künstliches Hinauftreiben der Preise auf Kosten der Rationalisierung der Erzeugung noch erhöht hätten.

Ich habe bereits darauf hingewiesen, daß bei der Beurteilung der Gültigkeit der in Rede stehenden Verordnung dem früheren Verhalten des Rates kein entscheidendes Gewicht zukommen kann, außer es hätte sich in rechtswidrigen Akten niedergeschlagen, die die Rechtsgrundlage dieser Verordnung bilden. Zudem haben wir gesehen, daß die Verordnung bezweckte, die sowohl wegen des Anwachsens der Lagerbestände als auch der dadurch verursachten finanziellen Belastung objektiv schwierige Lage der Interventionsstellen zu verbessern. Auch wenn die Verordnung daher nicht zur Verwirklichung des in Artikel 39 Buchstabe a genannten Ziels beiträgt, so läßt sich doch meines Erachtens auch nicht behaupten, daß sie bereits für sich allein genommen gegen dieses Ziel verstößt.

Sodann haben die beteiligten Unternehmen geltend gemacht, die Verordnung verletze auch das zweite der in Artikel 39 Absatz 1 aufgeführten Ziele. Sie sind der Auffassung, dieses Ziel — die Gewährleistung einer angemessenen Lebenshaltung für die landwirtschaftliche Bevölkerung — müsse durch Steigerung der Produktivität, Förderung des technischen Fortschritts, Rationalisierung der Erzeugung und den bestmöglichen Einsatz der Produktionsfaktoren verwirklicht werden, das heißt also gemäß den in Artikel 39 Absatz 1 Buchstabe a aufgestellten Handlungsleitlinien. Dies ergebe sich bereits aus dem Wortlaut des Artikels 39, der zunächst in Absatz 1 Buchstabe a die erwähnten Leitlinien als Hauptziele der Agrarpolitik angebe und dann in Buchstabe b die Notwendigkeit zum Ausdruck bringe „auf diese Weise der landwirtschaftlichen Bevölkerung … eine angemessene Lebenshaltung zu gewährleisten“. Man will hieraus den Schluß ziehen, daß das letztgenannte Ziel mittels der in Buchstabe a genannten Maßnahmen erreicht werden müsse.

Diese Auslegung findet zwar eine gewisse Stütze im Wortlaut des Artikels 39 Absatz 1 Buchstabe b, doch entspricht sie wohl nicht den Funktionserfordernissen eines Systems, das durch die Notwendigkeit gekennzeichnet ist, dringenden und widerstreitenden Bedürfnissen gerecht zu werden. An deren Spitze stehen die sozialen Belange, die häufig — zumindest kurzfristig — die Hintanstellung wirtschaftlicher Gesichtspunkte fordern. In der gegenwärtigen Lage könnte diese Auslegung zudem zur Folge haben, daß die gesamte bisherige Marktpolitik der Gemeinschaft als unrechtmäßig anzusehen wäre, da sie — wie man weiß — hauptsächlich auf der Festsetzung politischer Preise für die Agrarerzeugnisse beruht, die den Landwirten ein ausreichendes Einkommen sichern sollen; demgegenüber ist die Politik der Modernisierung und Strukturverbesserung und demgemäß die der Rationalisierung der landwirtschaftlichen Erzeugung nur zögernd in Gang gekommen und nimmt nun — unter enormen Schwierigkeiten — erst langsam Gestalt an.

Nach meiner Ansicht führt eine vernünftige und realistische Auslegung der fraglichen Bestimmungen zu dem Ergebnis, daß das in Artikel 39 Absatz 1 Buchstabe b bezeichnete Ziel erst auf lange Sicht durch Verwirklichung des in Buchstabe a vorgesehenen anderen Ziels, dem der Strukturverbesserung, erreicht werden muß. Hätte man einen notwendigen, automatischen Zusammenhang zwischen den beiden verschiedenen Zielsetzungen vom Inkrafttreten des Vertrages an bejaht, so hätte dies zu einer Zeit, als eine Strukturpolitik weder festgelegt war noch innerhalb kurzer Zeit hätte verwirklicht werden können, jeden Eingriff der Gemeinschaft auf dem Gebiet der Marktpolitik unmöglich gemacht.

Aufgrund dieser Überlegungen halte ich die Auffassung, die ersten beiden Zielsetzungen des Artikels 39 seien eng aneinander gekoppelt, außer bei langfristiger Betrachtung nicht für vertretbar.

Unabhängig von der soeben erörterten These hat die Firma Granaría bemerkt, die durch die Verordnung Nr. 563/76 auferlegte Ankaufsverpflichtung habe die Tierfütterung verteuert und damit die Kosten für die Viehzüchter ohne eine entsprechende Verbesserung ihrer Einkommen erhöht. Auch aus diesem Grunde verstoße die Verordnung gegen Artikel 39 Absatz 1 Buchstabe b.

Die Kommission hat demgegenüber hervorgehoben, es sei in sozialpolitischer Hinsicht nicht gerechtfertigt gewesen, nur den Milcherzeugern die Kosten aufzuerlegen, die um der Förderung des Absatzes der Milchpulverbestände willen hätten getragen werden müssen. Eine solche Lösung hätte praktisch eine nachträgliche Herabsetzung der garantierten Preise bedeutet, die den Milcherzeugern zuvor gewährt worden seien.

Wir müssen hier berücksichtigen, daß das Problem der unterschiedlichen Auswirkungen der fraglichen Maßnahme auf die einzelnen Gruppen von Landwirten noch im Hinblick auf die Grundsätze der Nichtdiskriminierung und der Verhältnismäßigkeit zu prüfen sein wird. Was die Vereinbarkeit dieser Maßnahme mit dem in Artikel 39 Absatz 1 Buchstabe b genannten Ziel angeht, so ist, wie ich meine, einzuräumen, daß ein Widerspruch insoweit nicht besteht.

Letzten Endes erweist sich die Verordnung Nr. 563/76 im Lichte des Artikels 39 Absatz 1 als rechtmäßig, soweit sie das Ziel verfolgt, den Milchpulvermarkt zu stabilisieren, und nicht als unvereinbar mit anderen Zielsetzungen. Dabei ist selbstverständlich zu bedenken, daß die Verordnung das Problem des Milchpulverüberschusses nicht von Grund auf zu lösen gedachte, sondern nur gewisse negative Folgen einer Politik abschwächen wollte, die zweifellos überprüft werden mußte. Für mich steht außer Frage, daß kurzfristig gesehen die Verordnung einer ernsten Ungleichgewichtslage zum Teil abhelfen und somit einen Beitrag zur Marktstabilisierung leisten konnte.