Wie ist die Entscheidung Nr. 7/63 nach dem System des Montanvertrages zu qualifizieren? Gilt sie als allgemeine Entscheidung oder ist sie eine individuelle Entscheidung, weil sie — so die Ansicht der Kläger — nichts anderes darstellt als die Zusammenfassung einer Vielzahl von individuellen Entscheidungen, gültig für alle schrottverbrauchenden Unternehmen?

Wie die Hohe Behörde hervorhebt — und wie wir wissen —, ist die Qualifikationsvorfrage bedeutsam, weil von ihrer Beantwortung abhängt, welche Angriffsmittel vorgebracht werden können, nämlich bei Annahme eines allgemeinen Charakters der Entscheidung ausschließlich der Vorwurf des „détournement de pouvoir à leur égard“, während alle anderen Angriffsmittel nur zulässig wären gegenüber einer individuellen Entscheidung.

Schon einmal, nämlich in den Verfahren 53 und 54/63, hatte ich Gelegenheit, mich mit der aufgeworfenen Frage zu befassen. Ich bin damals zu dem Ergebnis gelangt, die Entscheidung Nr. 7/63 müsse als allgemeine Entscheidung angesehen werden, weil sie nur den Zweck habe, eine Grundlage zu schaffen für die definitive Erstellung der Einzelabrechnungen im Verhältnis zu den verschiedenen Unternehmen. — Ich werde mich jetzt aber nicht mit einem Hinweis auf meine damaligen Erklärungen begnügen, die übrigens im Urteil des Gerichtshofes nicht wiederzufinden sind (dort ist — das sei in Parenthese erwähnt — lediglich hervorgehoben, die Kläger seien durch die Entscheidung Nr. 7/63 nicht individuell betroffen). Es verhält sich ja offensichtlich so, daß im gegenwärtigen Verfahren das Problem der Qualifizierung der Entscheidung Nr. 7/63 sehr viel ausführlicher und — das ist ohne weiteres einzuräumen — mit durchaus eindrucksvollen Argumenten behandelt wurde, die es unbedingt verdienen, daß auf sie näher eingegangen wird. Ob sich daran die Notwendigkeit knüpft, die früher geäußerte Meinung zu revidieren, wird sich zeigen.

Die These der Kläger besagt im wesentlichen, eine allgemeine Entscheidung müsse normativen Charakter haben, also wie ein Rechtssatz im materiellen Sinne gerichtet sein auf die abstrakte Regelung von Sachverhalten, die sich in der Zukunft verwirklichen können. Von diesem Schema weiche die Entscheidung Nr. 7/63 ab. Sie sei ausschließlich bestimmt zur Ordnung von Tatbeständen, die sich in Form von Schrottkäufen abschließend in der Vergangenheit abgespielt hätten, sie habe also eine ähnliche Aufgabe wie ein Akt, mit dem eine Gesellschaft liquidiert werde (wobei die Kläger nicht versäumen, auf den Ursprung der Ausgleichseinrichtung hinzuweisen, die in der Form einer belgischen Handelsgesellschaft ihre Tätigkeit begann). Die Anwendung der Entscheidung Nr. 7/63 auf den Einzelfall komme einer einfachen Rechenoperation gleich, ihre Struktur lasse keinen Raum für einen juristischen Denkakt im Sinne einer Ausführungsmaßnahme, weil in ihr die rechtliche Situation eines jeden schrottverbrauchenden Unternehmens unmittelbar geregelt sei. So erkläre sich der geringe zeitliche Abstand zwischen dem Erlaß der Entscheidung und der Zustellung der Schreiben vom 8. April 1963, aus dem zu schließen sei, daß die Entscheidung schon vor ihrer Verkündung angewandt wurde, in der Anwendung also nicht auf die Zukunft gerichtet sei.

Von alledem ist zunächst sicher zutreffend, daß Rechtssätze, Akte normativen Charakters, als allgemeine Entscheidungen im Sinne des Vertrages angesprochen werden müssen. Die Rechtsprechung des Gerichtshofes bietet dazu eine Reihe von Beispielen ( 1 ). Ebenso steht m. E. fest, daß die Entscheidung Nr. 7/63 nicht einen normativen Akt im reinen Sinne darstellt, wie er in der Definition der Kläger wiedergegeben wurde, eben weil sie eine Ordnung von Sachverhalten in der Vergangenheit betrifft, deren Zahl abschließend bestimmbar ist, und nicht wie manche Akte normativen Charakters, die mit Rückwirkung ausgestattet sind, daneben auch Bedeutung für die Zukunft hat, d. h. für Sachverhalte, die sich möglicherweise in der Zukunft verwirklichen können. Insofern ist es in der Tat nicht abwegig, sich bei der Betrachtung der Entscheidung Nr. 7/63 an den Begriff der Allgemeinverfügung, im Sinne des deutschen Verwaltungsrechts erinnert zu fühlen, also an einen Rechtsakt, der deshalb einem Verwaltungsakt gleichgeachtet wird, weil er ausschließlich dazu bestimmt ist, eine feststehende Zahl von Tatbeständen in der Vergangenheit zu regeln (vgl. Forsthoff, Lehrbuch des Verwaltungsrechtes, I. Band, 8. Auflage, Seite 184).

Es erscheint mir indessen verfehlt, aus diesem ersten Eindruck definitive Schlüsse für die Beurteilung unseres Falles zu ziehen. Meines Erachtens begehen die Kläger nämlich insofern einen Fehler, als sie die Funktion der Entscheidung Nr. 7/63 unrichtig sehen. Die Entscheidung Nr. 7/63 hat tatsächlich nicht die Aufgabe, das rechtliche Schicksal jedes schrottverbrauchenden Unternehmens unmittelbar und abschließend zu regeln. Eine solche Ausgestaltung der Liquidationsentscheidung wäre zwar denkbar, d. h., die Hohe Behörde könnte in einer einzigen Entscheidung, die dann einem Liquidationsakt im handelsrechtlichen Sinne entsprechen würde, den gesamten Ausgleich mit Guthaben und Verpflichtungen jedes Unternehmens regeln. Es ergibt sich jedoch nicht nur aus den Ausführungen der Hohen Behörde, sondern auch aus den angegriffenen Akten selbst, daß dieses Stadium der Abwicklung noch nicht erreicht ist. Die Hohe Behörde hat erklärt, es fehle ihr ein exakter Überblick über alle Ausgleichsfälle, namentlich stehe noch nicht abschließend fest, welche Unternehmen und welche Schrottmengen erfaßt werden müssen. Wie wir wissen, besteht in einer Reihe von Fällen Streit darüber, ob Schrott bestimmter Herkunft in den Ausgleich einzubeziehen ist; außerdem wird gestritten über die Richtigkeit des gemeldeten Schrottverbrauchs. Deshalb war in der Entscheidung Nr. 7/63 nur eine weitere Annäherung an die endgültige Abrechnung möglich. Zu diesem Zweck mußte die Hohe Behörde von den. bekannten, teilweise noch umstrittenen Werten ausgehen und wenigstens einen vorläufigen Beitragssatz ermitteln, der nunmehr bei der Abrechnung angewandt werden soll. So erklären sich die Tabellen im Anhang zu der Entscheidung Nr. 7/63. Aus ihnen zu entnehmen, daß über die erfaßbaren Schrottmengen in der Entscheidung selbst ein abschließendes Wort gesprochen sein soll, wäre aber verfehlt. Offene Streitpunkte sollten vielmehr nach der Absicht der Hohen Behörde bei der Anwendung der Entscheidung Nr. 7/63 im Verwaltungsverfahren einer Klärung zugeführt werden. Dieses Verwaltungsverfahren wurde eingeleitet mit den Schreiben vom 8. April 1963. Es kann sich in seinem Verlaufe — wie bekannte Beispiele zeigen — ergeben, daß die Hohe Behörde die in den Schreiben vom 8. April 1963 zusammengestellten Zahlen nicht bestätigt, weil sie die Einwendungen der betroffenen Unternehmen für überzeugend hält. Jedenfalls soll bei Einsprüchen der Betroffenen verbindlich über die Anwendung der Entscheidung Nr. 7/63 erst in einer vollstreckbaren Individualentscheidung befunden werden, die vom Gremium der Hohen Behörde auszugehen hat und nicht von einer ihrer Dienststellen, wie es im Falle der Schreiben vom 8. April 1963 geschehen ist. — Daß dieser Verfahrensablauf nicht nur der Intention der Hohen Behörde entspricht, sondern einer von vornherein festgelegten objektiven Regelung, ergibt sich aus den verschiedenen Verlautbarungen der Hohen Behörde. Artikel 5 der Entscheidung Nr. 7/63 zeigt, daß über die Veranlagungsgrundlage in dieser Entscheidung noch nicht verbindlich geurteilt wird, andernfalls könnte es in dieser Vorschrift nicht heißen: „Die Veranlagungsgrundlage für die Beiträge wird anhand der Meldungen der einzelnen Unternehmen berechnet, die entsprechend dem jeweiligen Stand der Auswertung der Kontrollergebnisse berichtigt werden“ Auch den Schreiben vom 8. April 1963 zusammen mit den beigefügten erläuternden Vermerken ist zu entnehmen, daß sie nicht eine verbindliche Äußerung der Hohen Behörde über die Veranlagungsgrundlage und die daraus sich ergebende Beitragssumme verlautbaren, sondern nur ein kontradiktorisches Verwaltungsverfahren einleiten sollen.

Folglich — und das ist bedeutsam — sind an der durch die Kläger gegebenen Darstellung über die Funktion der Entscheidung Nr. 7/63, die wesentlich zur Annahme einer Allgemeinverfügung verleitet haben mochte, wesentliche Korrekturen vorzunehmen. Übrig bleibt die Erkenntnis, daß die Entscheidung Nr. 7/63 zwar wie eine Allgemeinverfügung nur auf die Vergangenheit gerichtet ist, im Hinblick auf vergangene Sachverhalte aber nicht mehr tut, als einen für alle schrottverbrauchenden Unternehmen gleichermaßen geltenden Wert (den Beitragssatz) festzusetzen, während alle weiteren rechtlichen Einzelheiten zur Lage der schrottverbrauchenden Unternehmen von dieser Basis aus in Ausführungsentscheidungen eindeutig individueller Natur zu regeln sind.

Angesichts dieser Sachlage haben wir uns zu fragen, ob wirklich der Entscheidung Nr. 7/63 ein allgemeiner Charakter nur deshalb abzusprechen ist, weil sie keine reine Rechtsnorm darstellt, oder ob ihre praktischen Funktionen in der Liquidation des Schrottausgleichs es erlauben, sie legislatorischen Akten gleichzuachten.

Auf diese Frage ist eine sinnvolle Antwort nur möglich, wenn wir uns überlegen, welche Funktion die Unterscheidung zwischen allgemeinen und individuellen Akten im Rechtsschutz-System des Vertrages hat. So gesehen ist m. E. nicht nachzuweisen, daß allgemeine Entscheidungen nur in normativen Akten zu erblicken sind. Ich darf hier erinnern an die Überlegungen, wie sie von meinem Kollegen Lagrange und mir bei der Beurteilung der ersten Rechtssachen aus dem Montanbereich im Hinblick auf die Definition allgemeiner Entscheidungen angestellt wurden. Damals hat Lagrange ( 2 ) zu Recht darauf hingewiesen, daß Artikel 33 des Montan Vertrages im wesentlichen unter Verwendung des Begriffes „Interesse“ auszulegen sei. Ich darf in diesem Zusammenhang aus dem deutschen Verwaltungsrecht, dem die erwähnten Abgrenzungsschwierigkeiten auch nicht unbekannt sind, die Ansicht Forsthoffs anführen, nach der im Zweifelsfalle bei der Qualifizierung der Rechtsnatur eines angegriffenen Aktes die Erfordernisse des Rechtsschutzes eine Richtschnur abgeben können. Nach Forsthoff soll darauf geachtet werden, ob ein Akt bereits in die Rechte des einzelnen eingreift oder ob dieser Eingriff erst mit dem aufgrund des angegriffenen Aktes ergehenden Vollzugsakt zu gewärtigen ist (Forsthoff a. a. O., Seite 187).

Verwertet man diese Gedanken für den Montanvertrag, so scheint mir folgender Standpunkt richtig zu sein: Ein unmittelbares Anfechtungsrecht ist den Montanunternehmen gegen solche Akte versagt, die eine Vielzahl von Unternehmen in gleicher Weise ansprechen. Dabei ist nicht entscheidend, ob es sich um eine Rechtsnorm im reinen Sinne des Wortes handelt, wenn feststeht, daß ein Akt nicht mehr zum Inhalt hat als die Regelung gemeinsamer Gesichtspunkte ohne die Berücksichtigung der Besonderheiten einzelner Fälle, und daß es ersichtlich darauf angelegt ist, in Einzelentscheidungen auf die Fälle einzelner Unternehmen angewandt zu werden. Ich halte eine solche Interpretation für vertretbar, weil sie den Bedürfnissen des vertraglichen Rechtsschutzsystems vollkommen genügt, auch wenn sie, rein dogmatisch gesehen, die Grenzziehung zwischen allgemeinen und individuellen Akten erschwert. Insbesondere ist eine Beeinträchtigung des individuellen Rechtsschutzes nicht zu besorgen, da alle Streitfragen in vollem Umfang beim Erlaß von Durchführungsentscheidungen behandelt werden können, einschließlich derjenigen, die sich unmittelbar aus der allgemeinen Entscheidung herleiten (Einrede der Rechtswidrigkeit).

Es bleibt demnach bei meiner früher geäußerten Meinung, daß die Entscheidung Nr. 7/63 eine allgemeine Entscheidung darstellt und nur in dem eingeschränkten Umfang des Artikels 33 des Vertrages anfechtbar ist.