SCHLUSSANTRÄGE DER GENERALANWÄLTIN

JULIANE KOKOTT

vom 3. Dezember 2020 ( 1 )( ( i ))

Rechtssache C‑559/19

Europäische Kommission

gegen

Königreich Spanien

(Verschlechterung des Naturraums Doñana)

„Umwelt – Richtlinie 2000/60/EG – Ordnungsrahmen für Maßnahmen der Union im Bereich der Wasserpolitik – Richtlinie 92/43/EWG – Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen – Verschlechterung der Grundwasserkörper im Naturraum Doñana – Fehlen einer weiter gehenden Beschreibung derjenigen Grundwasserkörper oder Gruppen von Grundwasserkörpern im Naturraum Doñana, bei denen ein Risiko hinsichtlich der Zielrichtung ermittelt wurde – Geeignete grundlegende und ergänzende Maßnahmen des Bewirtschaftungsplans der Flussgebietseinheit Guadalquivir – Verschlechterung verschiedener natürlicher Lebensräume“

Inhaltsverzeichnis

I. Einleitung II. Rechtlicher Rahmen A. Wasserrahmenrichtlinie B. Habitatrichtlinie III. Sachverhalt und Vorverfahren IV. Anträge V. Rechtliche Würdigung A. Zu den Anträgen Spaniens B. Das Verschlechterungsverbot des Art. 6 Abs. 2 der Habitatrichtlinie 1. Gegenstand und Zulässigkeit des Klagegrundes 2. Maßstab des Art. 6 Abs. 2 der Habitatrichtlinie 3. Anwendung a) Betroffenheit geschützter Lebensräume b) Zeitliche Anwendbarkeit des Verschlechterungsverbots c) Keine Entkräftung durch Spanien 4. Zwischenergebnis C. Die Verpflichtung zur weiter gehenden Beschreibung von Grundwasserkörpern nach Art. 5 in Verbindung mit Nr. 2.2 des Anhangs II der Wasserrahmenrichtlinie 1. Beschreibung in den Bewirtschaftungsplänen 2. Fehlerhafte Risikobeurteilung im ersten Bewirtschaftungsplan 2009 bis 2015 3. Zweiter Bewirtschaftungsplan a) Anerkennung des Verstoßes durch Spanien b) Zur räumlichen Gliederung der Grundwasserkörper c) Zur Zahl der Messpunkte d) Lücken in der Schätzung der Entnahme 4. Zwischenergebnis D. Das Verschlechterungsverbot des Art. 4 Abs. 1 Buchst. b Ziff. i der Wasserrahmenrichtlinie 1. Gegenstand des Klagegrundes 2. Zur Verschlechterung a) Übergang von einem guten zu einem schlechten Zustand b) Verschlechterung eines schlechten Zustands i) Begriff der Verschlechterung ii) Vorbringen zur Entnahmebilanz iii) Vorbringen zu Oberflächengewässern und Landökosystemen c) Zur Rechtfertigung der Verschlechterung 3. Zwischenergebnis E. Die Maßnahmenprogramme gemäß Art. 11 der Wasserrahmenrichtlinie 1. Einzelne Maßnahmen zur Umsetzung des Verbesserungsgebots und des Verschlechterungsverbots der Wasserrahmenrichtlinie a) Legalisierung b) Mittelzuweisung c) Zuführung von Oberflächenwasser für Bewässerungszwecke 2. Verhinderung der Beeinträchtigung eines Schutzgebiets – Wasserentnahme bei Matalascañas 3. Zwischenergebnis VI. Kosten VII. Ergebnis

I. Einleitung

1. Im Südwesten Spaniens liegt der Naturraum Doñana, wo bedeutende Schutzgebiete nach der Habitatrichtlinie ( 2 ) und der Vogelschutzrichtlinie ( 3 ) festgelegt wurden. Dort, zumeist außerhalb dieser Schutzgebiete, befinden sich aber auch die wichtigsten europäischen Anbaugebiete für „rote Früchte“, insbesondere Erdbeeren, für deren Bewässerung in erheblichem Umfang Grundwasser entnommen wird. Diese Entnahme überschreitet zumindest in bestimmten Bereichen die Neubildung von Grundwasser, so dass dort der Grundwasserspiegel seit vielen Jahren sinkt.

2. Die Kommission sieht darin Verletzungen der Verschlechterungsverbote der Wasserrahmenrichtlinie ( 4 ) und der Habitatrichtlinie und betreibt daher das vorliegende Verfahren gegen Spanien.

3. Bezüglich der Wasserrahmenrichtlinie geht es um die Verschlechterung des mengenmäßigen Zustands des Grundwassers im gesamten Bereich Doñana. Doch wie ist der Begriff der Verschlechterung in diesem Zusammenhang zu verstehen? Ist damit die Abnahme der Grundwasservorräte gemeint? Oder gilt eine unveränderte Nutzung des Grundwassers, etwa zur Bewässerung landwirtschaftlicher Flächen, nur als Fortführung des bestehenden Zustands ohne weitere Verschlechterung? Das ist die zentrale Frage des vorliegenden Verfahrens.

4. Daneben ist zu klären, wie nach der Wasserrahmenrichtlinie der Ausgangszustand des Grundwassers zu beurteilen ist und welche Maßnahmen ein Mitgliedstaat zur Verbesserung eines mengenmäßig schlechten Grundwasserzustands festlegen muss.

5. Die geltend gemachte Verletzung der Habitatrichtlinie betrifft dagegen nicht das von dieser Richtlinie nicht unmittelbar geschützte Grundwasser, sondern die Veränderung geschützter Lebensräume in den genannten Schutzgebieten. Streitig ist dabei insbesondere, ob das Absinken des Grundwasserspiegels dazu führt, dass diese Lebensräume austrocken.

II. Rechtlicher Rahmen

A. Wasserrahmenrichtlinie

6. Art. 1 der Wasserrahmenrichtlinie enthält ihre Zielsetzung: „Ziel dieser Richtlinie ist die Schaffung eines Ordnungsrahmens für den Schutz der Binnenoberflächengewässer, der Übergangsgewässer, der Küstengewässer und des Grundwassers zwecks a) Vermeidung einer weiteren Verschlechterung sowie Schutz und Verbesserung des Zustands der aquatischen Ökosysteme und der direkt von ihnen abhängenden Landökosysteme und Feuchtgebiete im Hinblick auf deren Wasserhaushalt, … womit beigetragen werden soll – zu einer ausreichenden Versorgung mit Oberflächen- und Grundwasser guter Qualität, wie es für eine nachhaltige, ausgewogene und gerechte Wassernutzung erforderlich ist; – …“

7. Art. 2 der Wasserrahmenrichtlinie enthält u. a. die folgenden Definitionen: „… 11. ‚Grundwasserleiter‘: eine unter der Oberfläche liegende Schicht oder Schichten von Felsen oder anderen geologischen Formationen mit hinreichender Porosität und Permeabilität, so dass entweder ein nennenswerter Grundwasserstrom oder die Entnahme erheblicher Grundwassermengen möglich ist; 12. ‚Grundwasserkörper‘: ein abgegrenztes Grundwasservolumen innerhalb eines oder mehrerer Grundwasserleiter; … 26. ‚mengenmäßiger Zustand‘: eine Bezeichnung des Ausmaßes, in dem ein Grundwasserkörper durch direkte und indirekte Entnahme beeinträchtigt wird; 27. ‚verfügbare Grundwasserressource‘: die langfristige mittlere jährliche Neubildung des Grundwasserkörpers abzüglich des langfristigen jährlichen Abflusses, der erforderlich ist, damit die in Art. 4 genannten ökologischen Qualitätsziele für die mit ihm in Verbindung stehenden Oberflächengewässer erreicht werden und damit jede signifikante Verschlechterung des ökologischen Zustands dieser Gewässer und jede signifikante Schädigung der mit ihnen in Verbindung stehenden Landökosysteme vermieden wird; 28. ‚guter mengenmäßiger Zustand‘: der Zustand gemäß Tabelle 2.1.2 des Anhangs V; …“.

8. Nr. 2.1.2 des Anhangs V der Wasserrahmenrichtlinie beschreibt den guten mengenmäßigen Zustand des Grundwassers wie folgt: „Der Grundwasserspiegel im Grundwasserkörper ist so beschaffen, dass die verfügbare Grundwasserressource nicht von der langfristigen mittleren jährlichen Entnahme überschritten wird. Dementsprechend unterliegt der Grundwasserspiegel keinen anthropogenen Veränderungen, die — zu einem Verfehlen der ökologischen Qualitätsziele gemäß Art. 4 für in Verbindung stehende Oberflächengewässer, — zu einer signifikanten Verringerung der Qualität dieser Gewässer, — zu einer signifikanten Schädigung von Landökosystemen führen würden, die unmittelbar von dem Grundwasserkörper abhängen, und Änderungen der Strömungsrichtung, die sich aus Änderungen des Grundwasserspiegels ergeben, können zeitweise oder kontinuierlich in einem räumlich begrenzten Gebiet auftreten; solche Richtungsänderungen verursachen jedoch keinen Zustrom von Salzwasser oder sonstige Zuströme und lassen keine nachhaltige, eindeutig feststellbare anthropogene Tendenz zu einer Strömungsrichtung erkennen, die zu einem solchen Zustrom führen könnte.“

9. In Art. 4 Abs. 1 Buchst. b der Wasserrahmenrichtlinie sind das Verschlechterungsverbot und das Verbesserungsgebot in Bezug auf das Grundwasser niedergelegt: „i) [D]ie Mitgliedstaaten führen, vorbehaltlich der Anwendung der Abs. 6 und 7, unbeschadet des Abs. 8 und vorbehaltlich der Anwendung des Art. 11 Abs. 3 Buchst. j, die erforderlichen Maßnahmen durch, um die Einleitung von Schadstoffen in das Grundwasser zu verhindern oder zu begrenzen und eine Verschlechterung des Zustands aller Grundwasserkörper zu verhindern; ii) die Mitgliedstaaten schützen, verbessern und sanieren alle Grundwasserkörper und gewährleisten ein Gleichgewicht zwischen Grundwasserentnahme und ‑neubildung mit dem Ziel, spätestens 15 Jahre nach Inkrafttreten dieser Richtlinie gemäß den Bestimmungen des Anhangs V, vorbehaltlich etwaiger Verlängerungen gemäß Abs. 4 sowie der Anwendung der Abs. 5, 6 und 7, unbeschadet des Abs. 8 und vorbehaltlich des Art. 11 Abs. 3 Buchst. j einen guten Zustand des Grundwassers zu erreichen; iii) …“.

10. Art. 4 Abs. 1 Buchst. c der Wasserrahmenrichtlinie schließt Schutzgebiete in die Qualitätsziele der Wasserrahmenrichtlinie ein: „Die Mitgliedstaaten erfüllen spätestens 15 Jahre nach Inkrafttreten dieser Richtlinie alle Normen und Ziele, sofern die gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften, auf deren Grundlage die einzelnen Schutzgebiete ausgewiesen wurden, keine anderweitigen Bestimmungen enthalten.“

11. Nach Art. 6 und Anhang IV der Wasserrahmenrichtlinie erfasst diese Bestimmung u. a. die Schutzgebiete nach der Habitat- und der Vogelschutzrichtlinie.

12. Art. 4 Abs. 4 der Wasserrahmenrichtlinie erlaubt eine Verschiebung des Zieldatums für einen guten Gewässerzustand: „Die in Abs. 1 vorgesehenen Zeitspannen können zum Zweck der stufenweisen Umsetzung der Ziele für Wasserkörper verlängert werden, sofern sich der Zustand des beeinträchtigten Wasserkörpers nicht weiter verschlechtert und die folgenden Bedingungen alle erfüllt sind: …“

13. Art. 4 Abs. 7 der Wasserrahmenrichtlinie lässt unabhängig von den Fristen des Verbesserungsgebots unter bestimmten Bedingungen die Abweichung von den Umweltzielen zu.

14. Art. 5 der Wasserrahmenrichtlinie regelt die Erfassung des Zustands der Gewässer: „(1) Jeder Mitgliedstaat sorgt dafür, dass für jede Flussgebietseinheit oder für den in sein Hoheitsgebiet fallenden Teil einer internationalen Flussgebietseinheit — eine Analyse ihrer Merkmale, — eine Überprüfung der Auswirkungen menschlicher Tätigkeiten auf den Zustand der Oberflächengewässer und des Grundwassers und — eine wirtschaftliche Analyse der Wassernutzung entsprechend den technischen Spezifikationen gemäß den Anhängen II und III durchgeführt und spätestens vier Jahre nach Inkrafttreten dieser Richtlinie abgeschlossen werden. (2) Die Analysen und Überprüfungen gemäß Abs. 1 werden spätestens 13 Jahre nach Inkrafttreten dieser Richtlinie und danach alle sechs Jahre überprüft und gegebenenfalls aktualisiert.“

15. Anhang II Nr. 2.1 der Wasserrahmenrichtlinie regelt die erstmalige Beschreibung des Zustands von Grundwasserkörpern, die insbesondere einschließt, „wie hoch das Risiko ist, dass sie die Ziele für jeden einzelnen Grundwasserkörper gemäß Art. 4 nicht erfüllen“. Nr. 2.2 sieht in bestimmten Fällen eine weiter gehende Beschreibung vor: „Im Anschluss an diese erstmalige Beschreibung nehmen die Mitgliedstaaten eine weitergehende Beschreibung derjenigen Grundwasserkörper oder Gruppen von Grundwasserkörpern vor, bei denen ein Risiko hinsichtlich der Zielrichtung ermittelt wurde, um das Ausmaß dieses Risikos genauer zu beurteilen und die Maßnahmen zu ermitteln, die nach Art. 11 erforderlich sind. Dementsprechend muss diese Beschreibung einschlägige Informationen über die Auswirkungen menschlicher Tätigkeiten und, soweit erforderlich, folgende Informationen enthalten: — Bestandsaufnahme der mit dem Grundwasserkörper in Verbindung stehenden Oberflächengewässersysteme einschließlich der Landökosysteme und der Wasserkörper von Oberflächengewässern, mit denen das Grundwasser dynamisch verbunden ist; — Schätzungen der Strömungseinrichtungen und der Wasseraustauschraten zwischen dem Grundwasserkörper und den mit ihm in Verbindung stehenden Oberflächengewässersystemen; — ausreichende Daten für die Berechnung der langfristigen mittleren jährlichen Grundwasserneubildung; — …“

16. Art. 11 Abs. 1 der Wasserrahmenrichtlinie regelt, welche Maßnahmen die Mitgliedstaaten ergreifen, um die Ziele der Richtlinie zu erreichen: „(1) Jeder Mitgliedstaat sorgt dafür, dass für jede Flussgebietseinheit oder für den in sein Hoheitsgebiet fallenden Teil einer internationalen Flussgebietseinheit unter Berücksichtigung der Ergebnisse der Analysen gemäß Art. 5 ein Maßnahmenprogramm festgelegt wird, um die Ziele gemäß Art. 4 zu verwirklichen. … (2) Jedes Maßnahmenprogramm enthält die ‚grundlegenden‘ Maßnahmen gemäß Abs. 3 und gegebenenfalls ‚ergänzende‘ Maßnahmen. (3) ‚Grundlegende Maßnahmen‘ sind die zu erfüllenden Mindestanforderungen und beinhalten a) Maßnahmen zur Umsetzung gemeinschaftlicher Wasserschutzvorschriften einschließlich der Maßnahmen gemäß den Rechtsvorschriften nach Art. 10 und Anhang VI Teil A; … c) Maßnahmen, die eine effiziente und nachhaltige Wassernutzung fördern, um nicht die Verwirklichung der in Art. 4 genannten Ziele zu gefährden; … e) Begrenzungen der Entnahme von Oberflächensüßwasser und Grundwasser sowie der Aufstauung von Oberflächensüßwasser, einschließlich eines oder mehrerer Register der Wasserentnahmen und einer Vorschrift über die vorherige Genehmigung der Entnahme und der Aufstauung. Diese Begrenzungen werden regelmäßig überprüft und gegebenenfalls aktualisiert. Die Mitgliedstaaten können Entnahmen oder Aufstauungen, die keine signifikanten Auswirkungen auf den Wasserzustand haben, von diesen Begrenzungen freistellen; … (4) ‚Ergänzende Maßnahmen‘ sind Maßnahmen, die zusätzlich zu den grundlegenden Maßnahmen geplant und ergriffen werden, um die gemäß Art. 4 festgelegten Ziele zu erreichen. Anhang VI Teil B enthält eine nichterschöpfende Liste solcher Maßnahmen. …“

B. Habitatrichtlinie

17. Art. 1 Buchst. e der Habitatrichtlinie definiert den guten Erhaltungszustand von Lebensräumen wie folgt: „Der „Erhaltungszustand“ eines natürlichen Lebensraums wird als ‚günstig‘ erachtet, wenn — sein natürliches Verbreitungsgebiet sowie die Flächen, die er in diesem Gebiet einnimmt, beständig sind oder sich ausdehnen und — die für seinen langfristigen Fortbestand notwendige Struktur und spezifischen Funktionen bestehen und in absehbarer Zukunft wahrscheinlich weiterbestehen werden und — der Erhaltungszustand der für ihn charakteristischen Arten im Sinne des Buchstabens i) günstig ist.“

18. Art. 6 Abs. 2, 3 und 4 der Habitatrichtlinie sind die zentralen Bestimmungen des Gebietsschutzes: „(2) Die Mitgliedstaaten treffen die geeigneten Maßnahmen, um in den besonderen Schutzgebieten die Verschlechterung der natürlichen Lebensräume und der Habitate der Arten sowie Störungen von Arten, für die die Gebiete ausgewiesen worden sind, zu vermeiden, sofern solche Störungen sich im Hinblick auf die Ziele dieser Richtlinie erheblich auswirken könnten. (3) Pläne oder Projekte, die nicht unmittelbar mit der Verwaltung des Gebietes in Verbindung stehen oder hierfür nicht notwendig sind, die ein solches Gebiet jedoch einzeln oder in Zusammenwirkung mit anderen Plänen und Projekten erheblich beeinträchtigen könnten, erfordern eine Prüfung auf Verträglichkeit mit den für dieses Gebiet festgelegten Erhaltungszielen. Unter Berücksichtigung der Ergebnisse der Verträglichkeitsprüfung und vorbehaltlich des Abs. 4 stimmen die zuständigen einzelstaatlichen Behörden dem Plan bzw. Projekt nur zu, wenn sie festgestellt haben, dass das Gebiet als solches nicht beeinträchtigt wird, und nachdem sie gegebenenfalls die Öffentlichkeit angehört haben. (4) Ist trotz negativer Ergebnisse der Verträglichkeitsprüfung aus zwingenden Gründen des überwiegenden öffentlichen Interesses einschließlich solcher sozialer oder wirtschaftlicher Art ein Plan oder Projekt durchzuführen und ist eine Alternativlösung nicht vorhanden, so ergreift der Mitgliedstaat alle notwendigen Ausgleichsmaßnahmen, um sicherzustellen, dass die globale Kohärenz von Natura 2000 geschützt ist. Der Mitgliedstaat unterrichtet die Kommission über die von ihm ergriffenen Ausgleichsmaßnahmen. …“

III. Sachverhalt und Vorverfahren

19. Der Naturraum Doñana befindet sich im Südwesten der Iberischen Halbinsel, in der spanischen Autonomen Gemeinschaft Andalusien. Er umfasst u. a. den Doñana-Nationalpark (1969 gegründet) und den Doñana-Naturpark (auch Doñana-Umwelt- oder Preparque-Naturpark genannt, 1989 gegründet und 1997 erweitert). Die Kommission hat im Jahr 2006 drei wichtige Schutzgebiete, nämlich ZECA/LIC ES0000024 Doñana, ( 5 ) ZECA/LIC ES6150009 Doñana Norte y Oeste ( 6 ) und ZEC ES6150012 Dehesa de Estero und Montes de Moguer, ( 7 ) auf die Erste Liste der Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung in der mediterranen biogeografischen Region gesetzt. ( 8 ) Das erstgenannte Gebiet ist seit 1987 ein besonderes Schutzgebiet nach der Vogelschutzrichtlinie. ( 9 )

20. In den Gebieten sind nach den Standarddatenbögen der prioritäre Lebensraumtyp 3170*, Temporäre mediterrane Flachgewässer, sowie die Lebensraumtypen 92A0, Galeriewald mit Salix alba und Populus alba, und 92D0, Mediterrane Galeriewälder und flussbegleitende Gebüsche (Nerio-Tamaricetea und Securinegion tinctoriae), vertreten. Die Lebensraumtypen 91B0, Thermophile Eschenwälder mit Fraxinus angustifolia, und 9330, Wälder mit Quercus suber, sind dagegen nur in zwei Gebieten vertreten, fehlen aber in dem Gebiet ZEC ES6150012 „Dehesa del Estero y Montes de Moguer“.

21. Diese Schutzgebiete umfassen nur Teile des Naturraums Doñana, der Gegenstand des vorliegenden Verfahrens ist. Für die Anwendung der Wasserrahmenrichtlinie war dieser Naturraum im ersten Bewirtschaftungsplan nach Art. 13, dem Plan Hidrológico del Guadalquivir 2009 – 2015 (Hydrologischer Plan des Guadalquivir 2009 bis 2015), ( 10 ) fast vollständig in einem einzigen Grundwasserkörper zusammengefasst, Almonte – Marismas. ( 11 ) Diese administrative Gliederung entspricht weitgehend dem geologischen Grundwasserleiter gleichen Namens, der allerdings nach dem Vorbringen Spaniens noch einen benachbarten Grundwasserkörper einschließt. Der Grundwasserkörper Almonte – Marismas war nicht in Art. 41 dieses Plans als einer der Grundwasserkörper aufgeführt, für den das Ziel eines guten mengenmäßigen Zustands als gefährdet angesehen wurde. Vielmehr war insgesamt das Ziel eines guten Zustands im Jahr 2015 vorgesehen. ( 12 )

22. In dem zweiten Bewirtschaftungsplan, dem Plan Hidrológico del Guadalquivir 2016 – 2021 (Hydrologischer Plan des Guadalquivir 2016 bis 2021), ( 13 ) wurde der Grundwasserkörper Almonte – Marismas aufgeteilt. Von den fünf neuen Grundwasserkörpern weisen drei, Almonte (ES050MSBT000055101), Marismas (ES050MSBT000055102) und La Rocina (ES050MSBT000055105), einen schlechten mengenmäßigen Zustand auf. ( 14 ) Alle drei haben einen niedrigen Grundwasserspiegel, ( 15 ) bei den beiden Letzteren wird außerdem mehr Grundwasser entnommen als neu gebildet. ( 16 )

23. Nach verschiedenen Beschwerden und einer Frage im Europäischen Parlament hat die Kommission eine Untersuchung eingeleitet, auf deren Grundlage sie Spanien am 17. Oktober 2014 gemäß Art. 258 AEUV aufforderte, zu möglichen Verstößen gegen die Wasserrahmenrichtlinie und die Habitatrichtlinie in Bezug auf das Grundwasser im Bereich Doñana Stellung zu nehmen. Nachdem Spanien geantwortet hatte, richtete die Kommission am 29. April 2016 wegen der gleichen Vorwürfe eine mit Gründen versehene Stellungnahme an diesen Mitgliedstaat und gab ihm auf, den Beanstandungen bis zum 29. Juni 2016 abzuhelfen. Trotz der weiteren Antworten Spaniens erhob die Kommission schließlich am 22. Juli 2019 die vorliegende Klage.

IV. Anträge

24. Die Europäische Kommission beantragt, festzustellen, dass das Königreich Spanien dadurch gegen seine Verpflichtungen aus Art. 4 Abs. 1 Buchst. b in Verbindung mit Art. 1 Buchst. a und Nr. 2.1.2 des Anhangs V, Art. 5 in Verbindung mit Nr. 2.2 des Anhangs II sowie Art. 11 Abs. 1, Abs. 3 Buchst. a, c und e und Abs. 4 der Wasserrahmenrichtlinie verstoßen hat, dass es nicht die notwendigen Maßnahmen zur Verhinderung der Verschlechterung des Zustands der Grundwasserkörper der Region Doñana ergriffen hat, keine weiter gehende Beschreibung derjenigen Grundwasserkörper vorgenommen hat, bei denen ein Risiko besteht, und nicht die erforderlichen Maßnahmen ermittelt hat sowie in das Maßnahmenprogramm des Bewirtschaftungsplans der Flussgebietseinheit Guadalquivir keine geeigneten grundlegenden und ergänzenden Maßnahmen einbezogen hat; festzustellen, dass das Königreich Spanien dadurch gegen seine Verpflichtungen aus Art. 6 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 7 der Habitatrichtlinie verstoßen hat, dass es nicht die geeigneten Maßnahmen getroffen hat, um die Verschlechterung der natürlichen Lebensräume und der Habitate der Arten, für die die betreffenden Gebiete (ZEPA/LIC ES0000024 Doñana, ZEPA/LIC ES6150009 Doñana Norte y Oeste und ZEPA ES6150012 Dehesa del Estero y Montes de Moguer) ausgewiesen worden sind, zu vermeiden; dem Königreich Spanien die Kosten aufzuerlegen.

25. Das Königreich Spanien beendet seine Klagebeantwortung dahin gehend, dass die Nichteinhaltung der Wasserrahmenrichtlinie und der Habitatrichtlinie, die die Kommission in diesem Verfahren beanstandet, in keiner Weise nachgewiesen sei. Im Gegenteil: Spanien habe die ständigen Bemühungen in Form von Plänen und Bewirtschaftungsmaßnahmen dargelegt, die in den letzten Jahren unternommen wurden, um die negativen Auswirkungen umzukehren, die im Doñana-Naturschutzgebiet durch die Aktivitäten entstanden sind, die Jahrzehnte vor der Verabschiedung der legislativen Instrumente der Union gefördert wurden.

26. Erst in der Gegenerwiderung beantragt Spanien ausdrücklich, die Klage für unzulässig zu erklären oder sie zumindest zurückzuweisen sowie dem klagenden Organ die Kosten aufzuerlegen.

27. Die Beteiligten haben sich schriftlich und in der Verhandlung vom 17. September 2020 mündlich geäußert.

V. Rechtliche Würdigung

28. Nach Auffassung der Kommission hat Spanien in Bezug auf das Grundwasser im Bereich Doñana gegen das Verschlechterungsverbot der Wasserrahmenrichtlinie verstoßen und, damit einhergehend, auch das Verschlechterungsverbot der Habitatrichtlinie im Hinblick auf verschiedene Lebensräume in den Schutzgebieten Doñanas verletzt. Außerdem sei Spanien seinen Ermittlungspflichten nach der Wasserrahmenrichtlinie nicht nachgekommen und habe auch nicht die nach dieser Richtlinie notwendigen Maßnahmen festgelegt, um einen guten Zustand des Grundwassers herbeizuführen.

29. Obwohl sich die Kommission dabei vorrangig auf die Wasserrahmenrichtlinie konzentriert, werde ich zunächst die Habitatrichtlinie untersuchen (dazu unter B), da in diesem Bereich bereits eine gefestigte Rechtsprechung zum Verschlechterungsverbot besteht. Zwar kann diese Rechtsprechung nicht unmittelbar auf die Auslegung des Verschlechterungsverbots der Wasserrahmenrichtlinie (dazu unter D) übertragen werden, aber sie erlaubt zumindest einen Vergleich. Bevor ich dieses zweite Verschlechterungsverbot erörtere, werde ich allerdings den Klagegrund zu den wasserrechtlichen Beurteilungspflichten Spaniens untersuchen (dazu unter C), denn diese Beurteilung ist die Grundlage der weiteren Umsetzung der Wasserrahmenrichtlinie einschließlich des Verschlechterungsverbots. Abschließend werde ich auf die Beanstandung der von Spanien vorgesehenen Maßnahmen im Naturraum Doñana eingehen (dazu unter E). Vorher ist allerdings anzusprechen, ob Spanien überhaupt wirksame Anträge gestellt hat (dazu unter A).

A. Zu den Anträgen Spaniens

30. Spanien hat in der Klagebeantwortung keine förmlichen Anträge gestellt, obwohl dieser Schriftsatz nach Art. 124 Abs. 1 Buchst. c der Verfahrensordnung Anträge der beklagten Partei enthalten soll. Dass Spanien in der Erwiderung förmliche Anträge stellt, kann einer etwaigen Verletzung von Art. 124 Abs. 1 Buchst. c nicht abhelfen, denn die Erwiderung kann die Klagebeantwortung nach Art. 126 Abs. 1 nur ergänzen. Dementsprechend erlaubt Art. 127 Abs. 1 neue Klage- und Verteidigungsgründe im Lauf des Verfahrens nur, wenn sie auf rechtliche oder tatsächliche Gesichtspunkte gestützt werden, die erst während des Verfahrens zutage getreten sind. Für Anträge muss dies erst recht gelten.

31. Allerdings ist anzuerkennen, dass die Verfahrensordnung für die Anträge keine bestimmte Form vorschreibt. Folglich können Anträge nicht nur ausdrücklich, sondern auch konkludent gestellt werden. Daher kann auch die Schlussfolgerung, die die Klagebeantwortung abschließt, als konkludenter Antrag verstanden werden. Soweit Spanien darin feststellt, die von der Kommission behaupteten Verletzungen der Wasserrahmenrichtlinie und der Habitatrichtlinie seien nicht nachgewiesen, beantragt dieser Mitgliedstaat implizit die Abweisung der Klage als unbegründet.

32. Für den Kostenantrag der Erwiderung gibt es in der Klagebeantwortung dagegen keinen Anhaltspunkt. Er ist somit verspätet und daher unzulässig.

B. Das Verschlechterungsverbot des Art. 6 Abs. 2 der Habitatrichtlinie

33. Nach Ansicht der Kommission hat Spanien dadurch gegen seine Verpflichtungen aus Art. 6 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 7 der Habitatrichtlinie verstoßen, dass es nicht die geeigneten Maßnahmen getroffen hat, um die Verschlechterung der natürlichen Lebensräume und der Habitate der Arten zu verhindern, für die die Gebiete ZEPA/LIC ES0000024 Doñana, ZEPA/LIC ES6150009 Doñana Norte y Oeste und ZEPA ES6150012 Dehesa del Estero y Montes de Moguer ausgewiesen worden sind.

34. Insofern sind zunächst der Gegenstand des Klagegrundes zu präzisieren und dann die Anforderungen an den Nachweis einer Verletzung von Art. 6 Abs. 2 der Habitatrichtlinie, bevor das Vorbringen der Beteiligten in diesem Licht gewürdigt werden kann.

1. Gegenstand und Zulässigkeit des Klagegrundes

35. Die Kommission macht mit diesem Klagegrund geltend, dass bestimmte Lebensräume in den drei nach der Habitatrichtlinie ausgewiesenen Schutzgebieten durch die Absenkung des Grundwassers verschlechtert wurden. Diese Gebiete hat die Kommission am 19. Juli 2006 auf die Liste der Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung genommen und daher ist Art. 6 Abs. 2 der Habitatrichtlinie gemäß Art. 4 Abs. 5 seit diesem Zeitpunkt auf sie anzuwenden.

36. Zwar wurde eines dieser Schutzgebiete schon 1987 nach der Vogelschutzrichtlinie ausgewiesen und unterlag insoweit zunächst Art. 4 dieser Richtlinie und seit 1994 gemäß Art. 7 der Habitatrichtlinie dem Schutz von Art. 6 Abs. 2. Doch die Kommission macht keine direkten oder indirekten Beeinträchtigungen geschützter Vogelarten geltend, so dass dieser Schutz im vorliegenden Verfahren keine Rolle spielt.

37. Spanien hält diesen Klagegrund für unzulässig, soweit er das Gebiet ES6150012 „Dehesa del Estero y Montes de Moguer“ betrifft, denn darin liege eine Erweiterung des Verfahrensgegenstands. Dieses Gebiet befinde sich nicht im Bereich des früheren Grundwasserkörpers Almonte-Marismas, sondern sei einem benachbarten Grundwasserkörper zugeordnet. In der mit Gründen versehenen Stellungnahme habe die Kommission den Gegenstand des Verfahrens aber auf den erstgenannten Grundwasserkörper beschränkt.

38. Dieses Vorbringen ist zurückzuweisen. Die Kommission hat nämlich dieses Gebiet von Anfang an ausdrücklich in das Vorverfahren einbezogen. ( 17 ) Für einen Verstoß gegen die Habitatrichtlinie ist es darüber hinaus ohne Bedeutung, ob ein Schutzgebiet einem Grundwasserkörper zuzuordnen ist, der im Rahmen der Durchführung der Wasserrahmenrichtlinie festgelegt wurde. Das Schutzgebiet war und ist daher Verfahrensgegenstand.

39. Im Übrigen räumt Spanien in der Gegenerwiderung ein, dass auch der benachbarte Grundwasserkörper Teil der gleichen geologischen Formation sei, des Grundwasserleiters Almonte-Marismas. Er sei nur für die Anwendung der Wasserrahmenrichtlinie getrennt von der administrativen Gliederung des Grundwasserkörpers Almonte-Marismas geführt worden. Sollten sich aus dieser Zuordnung Missverständnisse hinsichtlich der Reichweite dieses Klagegrundes ergeben, hätte sie folglich Spanien selbst verursacht. Tatsächlich gibt es jedoch keinen Anhaltspunkt für Missverständnisse auf spanischer Seite.

2. Maßstab des Art. 6 Abs. 2 der Habitatrichtlinie

40. Die Kommission wirft Spanien vor, durch die Duldung der Grundwasserentnahme im Naturraum Doñana Art. 6 Abs. 2 der Habitatrichtlinie verletzt zu haben. Nach dieser Bestimmung treffen die Mitgliedstaaten die geeigneten Maßnahmen, um in den besonderen Schutzgebieten die Verschlechterung der natürlichen Lebensräume und der Habitate der Arten sowie Störungen von Arten, für die die Gebiete ausgewiesen worden sind, zu vermeiden, sofern solche Störungen sich im Hinblick auf die Ziele dieser Richtlinie erheblich auswirken könnten.

41. Die Kommission braucht dabei für den Nachweis eines Verstoßes gegen Art. 6 Abs. 2 der Habitatrichtlinie keinen ursächlichen Zusammenhang zwischen der Aktivität und einer Verschlechterung dieser Schutzgebiete darzutun.

42. Vielmehr ist bei der Auslegung von Art. 6 Abs. 2 der Habitatrichtlinie zu berücksichtigen, dass diese Bestimmung dasselbe Schutzniveau gewährleisten soll wie Art. 6 Abs. 3. ( 18 ) Folglich muss der Prüfungsmaßstab für beide Bestimmungen gleich sein. ( 19 )

43. Nach Art. 6 Abs. 3 ist ein Plan oder Projekt nur zulässig, wenn jeder vernünftige wissenschaftliche Zweifel daran ausgeschlossen wird, dass die Erhaltungsziele des betroffenen Gebiets unbeeinträchtigt bleiben. ( 20 ) Um dies zu gewährleisten, ist nach Art. 6 Abs. 3 Satz 1 auf der ersten Stufe eine Ex-ante-Prüfung der Verträglichkeit von Plänen oder Projekten mit einem geschützten Gebiet durchzuführen, sobald die Wahrscheinlichkeit besteht, dass ein Plan oder ein Projekt das betroffene Gebiet erheblich beeinträchtigt. ( 21 ) In diesem Fall ist eine Genehmigung nur möglich, wenn die Prüfung jeden vernünftigen wissenschaftlichen Zweifel daran ausschließt, dass das Gebiet nicht als solches beeinträchtigt wird. ( 22 )

44. Wenn keine Verträglichkeitsprüfung mit diesem Ergebnis vorliegt, genügt es daher für den Beweis einer Verletzung von Art. 6 Abs. 2 der Habitatrichtlinie, die Wahrscheinlichkeit nachzuweisen, dass eine Tätigkeit solche Beeinträchtigungen verursacht. ( 23 )

45. Der erleichterte Nachweis einer Verletzung von Art. 6 Abs. 2 der Habitatrichtlinie hat zur Folge, dass aus der Feststellung eines Verstoßes nicht zwangsläufig die endgültige Unvereinbarkeit der fraglichen Aktivität mit Art. 6 folgt. Vielmehr kann der Mitgliedstaat mit einer angemessenen Prüfung, die den Anforderungen von Art. 6 Abs. 3 der Habitatrichtlinie genügt, jeden vernünftigen wissenschaftlichen Zweifel ausräumen, dass die Aktivität Schutzgebiete beeinträchtigt. Alternativ kann er die Aktivität nach Art. 6 Abs. 4 der Habitatrichtlinie rechtfertigen. ( 24 )

46. Diese Auslegung von Art. 6 Abs. 2 der Habitatrichtlinie begründet zwar Prüfungspflichten für Aktivitäten, bei denen sich letztlich zeigen kann, dass sie Schutzgebiete nicht beeinträchtigen. Dies ist jedoch eine notwendige Folge des Schutzniveaus, das Art. 6 Abs. 2 und Art. 6 Abs. 3 gleichermaßen gewährleisten. Auch bei der Anwendung von Art. 6 Abs. 3 ist es möglich, dass die untersuchte Maßnahme die Erhaltungsziele des Gebiets letztlich nicht beeinträchtigt.

47. Dieses Schutzniveau ist jedoch als Ausprägung des Vorsorgeprinzips gerechtfertigt, denn nur so kann man die Pläne, Projekte und sonstigen Aktivitäten identifizieren und verhindern, die die Gebiete beeinträchtigen. ( 25 )

3. Anwendung

48. Somit ist der vorliegende Klagegrund begründet, wenn die Kommission die Wahrscheinlichkeit nachweist, dass die Entnahme von Grundwasser geschützte Lebensräume oder Arten in den drei angeführten Schutzgebieten erheblich beeinträchtigt.

49. Daher werde ich nachfolgend die Betroffenheit geschützter Lebensräume (dazu unter a), die zeitliche Anwendbarkeit des Verschlechterungsverbots seit dem 19. Juli 2006 (dazu unter b) und den Versuch Spaniens, das Vorbringen der Kommission zu entkräften (dazu unter c), erörtern.

a) Betroffenheit geschützter Lebensräume

50. Da die Habitatrichtlinie das Grundwasser als solches nicht schützt, verletzt die Entnahme von Grundwasser Art. 6 Abs. 2 der Habitatrichtlinie nicht unmittelbar.

51. Die Kommission wirft Spanien vielmehr vor, dass die Entnahme zu einer Absenkung des Grundwassers führt, die insbesondere Vorkommen des prioritären Lebensraumtyps 3170*, Temporäre mediterrane Flachgewässer, aber auch andere Lebensraumtypen mit Verbindungen zu Oberflächengewässern verschlechtere. Dabei handelt es sich um die Lebensraumtypen 92A0, Galeriewald mit Salix alba und Populus alba, 92D0, Mediterrane Galeriewälder und flussbegleitende Gebüsche (Nerio-Tamaricetea und Securinegion tinctoriae), sowie 91B0, Thermophile Eschenwälder mit Fraxinus angustifolia. Außerdem bezieht sich die Kommission auf den Lebensraumtyp 9330, Wälder mit Quercus suber. Mit Ausnahme der letzten beiden Lebensraumtypen, die in dem Gebiet ES6150012 „Dehesa del Estero y Montes de Moguer“ fehlen, kommen diese Lebensraumtypen in allen streitgegenständlichen Gebieten vor. ( 26 )

52. Spanien hält dem entgegen, viele der Dünengewässer würden nicht dem Lebensraumtyp der temporären Flachgewässer entsprechen. Eine Verschlechterung dieses Lebensraumtyps sei daher tatsächlich ausgeschlossen. Dieses Vorbringen beschränkt sich allerdings auf bloße Behauptungen, die mit den von der Kommission vorgelegten wissenschaftlichen Werken und den spanischen Angaben in den Standarddatenbögen zu den Schutzgebieten unvereinbar sind, sich aber nicht auf eigene Beweise stützen. Also ist von den Vorkommen dieses Lebensraumtyps auszugehen.

53. Zwei von der Kommission vorgelegte Studien ( 27 ) und weitere von ihr zitierte Studien ( 28 ) vertreten die Hypothese, dass die Flachgewässer wegen der durch die übermäßige Entnahme verursachten Absenkung des Grundwasserspiegels immer seltener Wasser führen und nunmehr vor allem von Niederschlägen abhängig sind. Daher beeinträchtigten Perioden der Trockenheit sie stärker. Eine Mitteilung des spanischen Consejo Superior de Investigaciones Científicas (Oberster Rat für wissenschaftliche Forschung) an den andalusischen Bürgerbeauftragten bestätigt dies. ( 29 ) Auch eine von Spanien vorgelegte Studie hält es für möglich, dass Einbußen bei einem dauerhaften Gewässer und einem temporären Flachgewässer in der Nähe des Touristenorts Matalascañas auf die dort stattfindende Grundwasserentnahme zurückgehen. ( 30 )

54. Die Kommission macht außerdem geltend, die Grundwasserentnahme würde die genannten anderen Lebensräume in den Schutzgebieten beeinträchtigen, die von Oberflächengewässern abhängig sind. Sie beruft sich dabei auf verschiedene Studien, die zeigen, dass diese Lebensräume durch Grundwasserabsenkungen aufgrund übermäßiger Wasserentnahme nachteilige Veränderungen erfahren, etwa durch die Verdrängung feuchtigkeitsabhängiger Vegetation. ( 31 )

55. Schließlich erwähnt die Kommission Hinweise auf eine Beeinträchtigung des Lebensraumtyps 9330, Wälder mit Quercus suber. ( 32 )

56. Die Kommission hat somit wissenschaftlich begründete Anhaltspunkte dafür vorgelegt, dass die Grundwasserentnahme den Grundwasserspiegel abgesenkt hat und daraus die Wahrscheinlichkeit einer Beeinträchtigung von Vorkommen der genannten Lebensraumtypen in den Schutzgebieten folgte.

57. Spanien wendet ein, dass das Grundwasser für die Erhaltung insbesondere der temporären Flachgewässer von geringer Bedeutung sei, da diese vor allem durch Regenwasser gespeist würden. Selbst wenn dieses Vorbringen zutrifft, folgt daraus aber nicht, dass der Grundwasserpegel keine Rolle spielt. Diese Rolle ist in regenarmen Perioden von größerer Bedeutung, weil dann nur das Grundwasser den Wasserstand dieser Gewässer auffüllen kann.

58. Somit hat Spanien das Vorbringen der Kommission zur Wahrscheinlichkeit, dass die im Naturraum Doñana praktizierte Entnahme von Grundwasser die genannten geschützten Lebensräume in den Schutzgebieten beeinträchtigt, nicht entkräftet.

b) Zeitliche Anwendbarkeit des Verschlechterungsverbots

59. Spanien hält der Kommission allerdings auch entgegen, dass die Probleme mit dem Grundwasser im Naturraum Doñana auf die Zeit zurückgehen, bevor Art. 6 Abs. 2 der Habitatrichtlinie anwendbar wurde.

60. Dieses Argument bringt einen sehr gewichtigen Einwand zum Ausdruck: Das Verschlechterungsverbot des Art. 6 Abs. 2 der Habitatrichtlinie kann nur Beeinträchtigungen erfassen, die eintraten, nachdem diese Bestimmung anwendbar wurde, also im vorliegenden Fall nach dem 19. Juli 2006. Ob Lebensräume in den Schutzgebieten zuvor zerstört oder beeinträchtigt wurden, ist für diese Regelung dagegen zunächst einmal ohne Bedeutung. Das gilt insbesondere für die Absenkung des Grundwassers durch Grundwasserentnahmen vor der Anwendbarkeit des Verschlechterungsverbots, die im vorliegenden Fall unstreitig stattfand.

61. Das Verschlechterungsverbot verpflichtet auch nicht ohne Weiteres dazu, eine zuvor praktizierte Grundwasserentnahme zu reduzieren oder einzustellen. Es trifft zu, dass der Grundwasserspiegel durch eine solche Maßnahme steigen und sich also die Situation verbessern würde. Doch das Verschlechterungsverbot ist kein Verbesserungsgebot. Es verpflichtet daher nicht dazu, den Zustand geschützter Lebensräume zu verbessern.

62. Folglich ist das Vorbringen der Kommission zurückzuweisen, soweit sie Maßnahmen zur Wiederherstellung oder Verbesserung von Lebensräumen verlangt, die – wie Spanien wiederholt darlegt – lange vor der Anwendbarkeit von Art. 6 Abs. 2 der Habitatrichtlinie beeinträchtigt wurden.

63. Falls eine fortdauernde Tätigkeit wie die Grundwasserentnahme jedoch dazu beiträgt, den Zustand geschützter Vorkommen von Lebensraumtypen oder Arten zusätzlich zu verschlechtern, ist Art. 6 Abs. 2 der Habitatrichtlinie anwendbar. Zwar ist das Schutzgebiet in gewisser Weise bereits durch diese Tätigkeit vorbelastet, doch diese Vorbelastung erschöpft sich in den vor der Festlegung des Schutzgebiets entstandenen Beeinträchtigungen. Neue Beeinträchtigungen der Schutzgebiete verletzen dagegen das Verschlechterungsverbot.

64. Überlegungen bezüglich der Rechtssicherheit und des Vertrauens in die Fortführung einer bestimmten Aktivität ändern daran nichts. Sie können unter Umständen rechtfertigen, von Art. 6 Abs. 2 der Habitatrichtlinie nach Maßgabe von Art. 6 Abs. 4 abzuweichen, ( 33 ) aber die Auslegung des Begriffs der Verschlechterung nicht verändern. ( 34 )

65. Die meisten von der Kommission vorgelegten oder angeführten Studien betreffen entweder die Zeit vor dem 19. Juli 2006, also vor der Anwendbarkeit von Art. 6 Abs. 2 der Habitatrichtlinie, oder enthalten keine genauen Angaben, wann die jeweiligen Beeinträchtigungen eingetreten sind. Sie zeigen also nicht, dass die von ihnen identifizierten Beeinträchtigungen als Verletzung dieser Bestimmung anzusehen sind.

66. Allerdings zeigt ein Aufsatz aus dem Jahr 2016, wonach die Entnahme von Grundwasser während mehr als zwei Jahrzehnten zu einer fortschreitenden Absenkung des Grundwassers geführt hat, tatsächlich Anhaltspunkte für Verschlechterungen seit dem 19. Juli 2006 auf. ( 35 ) In die gleiche Richtung geht die Mitteilung an den andalusischen Bürgerbeauftragten, wonach der Doñana-Grundwasserleiter und seine Umgebung zwischen 1994 und 2015 einen negativen Trend mit einem signifikanten Rückgang von 1,13 % pro Jahr zeigten, der weit über dem liege, was auf Änderungen der in der Region registrierten Niederschläge zurückzuführen sein könnte. ( 36 ) Zumindest während der letzten neun Jahre dieser Entwicklung war Art. 6 Abs. 2 der Habitatrichtlinie auf die drei Schutzgebiete anwendbar.

67. Außerdem beschreibt der von den spanischen Behörden entwickelte Managementplan des Schutzgebiets Doñana Norte y Oeste, den die Kommission in der Erwiderung auswertet, den Erhaltungszustand von Uferlebensräumen aufgrund der Absenkung des Grundwasserspiegels als „ungünstig-schlecht“. ( 37 ) Das bedeutet nach der Definition eines günstigen Erhaltungszustands in Art. 1 Buchst. e der Habitatrichtlinie, dass die Flächen zurückgehen, die diese Lebensräume in dem Gebiet einnehmen, und dass ihr langfristiger Fortbestand zweifelhaft ist. Somit gehen die spanischen Behörden selbst davon aus, dass sich der Zustand dieser Lebensräume aufgrund der Entwicklung des Grundwassers weiter verschlechtern wird.

68. Damit hat die Kommission hinreichend die Wahrscheinlichkeit dargelegt, dass die gegenwärtig im Naturraum Doñana praktizierte Entnahme von Grundwasser seit dem 19. Juli 2006 Verschlechterungen geschützter Lebensräume in den drei Schutzgebieten verursacht.

c) Keine Entkräftung durch Spanien

69. Nunmehr obliegt es im Prinzip Spanien, die Anhaltspunkte für diese Wahrscheinlichkeit zu entkräften. Da Art. 6 Abs. 2 und Art. 6 Abs. 3 der Habitatrichtlinie das gleiche Schutzniveau gewährleisten, muss dabei der Maßstab einer Verträglichkeitsprüfung nach Art. 6 Abs. 3 gelten. ( 38 ) Danach ist eine Aktivität nur unter der Voraussetzung zulässig, dass die zuständigen Behörden Gewissheit darüber erlangt haben, dass sich der Plan oder das Projekt nicht dauerhaft nachteilig auf das betreffende Gebiet als solches auswirkt. Dies ist dann der Fall, wenn aus wissenschaftlicher Sicht kein vernünftiger Zweifel daran besteht, dass es keine solchen Auswirkungen gibt. ( 39 )

70. Somit muss Spanien jeden aus wissenschaftlicher Sicht vernünftigen Zweifel daran ausschließen, dass die Fortführung der gegenwärtigen Praxis der Grundwasserentnahme für geschützte Lebensräume in den Schutzgebieten unschädlich ist.

71. Spanien stützt sich zu diesem Zweck insbesondere auf zwei andere Studien, von denen es allerdings nur eine dem Gerichtshof vorgelegt hat. Diese Studie bestätigt außerdem gerade, dass viele Flachgewässer mit dem Grundwasser in Verbindung stehen und durch das Absinken des Grundwasserspiegels beeinträchtigt werden. ( 40 )

72. Das andere Werk ( 41 ) liegt leider nicht vor, doch es belegt nach den Angaben Spaniens im Vorverfahren nur, dass es seit mehreren Hundert Jahren eine langfristige natürliche Entwicklung des Austrocknens und Verschwindens von Lagunen in der Dünenregion von Doñana gibt. Eine solche Entwicklung schließt jedoch nicht aus, dass die weiterhin praktizierte Grundwasserentnahme die genannten Lebensräume zusätzlich beeinträchtigt.

73. Daher hat Spanien das Vorbringen der Kommission nicht entkräftet. Vielmehr bedürfte es einer umfassenden wissenschaftlichen Prüfung, die feststellt, wo die von der Kommission erwähnten Lebensraumtypen seit dem 19. Juli 2006 in den drei Schutzgebieten vorkamen, und ausschließt, dass sie entgegen der Anhaltspunkte der Kommission von Grundwasserentnahmen beeinträchtigt wurden. ( 42 )

74. Spanien beruft sich schließlich auf die sozioökonomischen Interessen an der Fortführung der Grundwasserentnahme. Solche Interessen können die Beeinträchtigung von Schutzgebieten tatsächlich nach den Maßstäben des Art. 6 Abs. 4 der Habitatrichtlinie rechtfertigen. ( 43 ) Diese Rechtfertigung setzt allerdings zunächst eine angemessene Prüfung der Auswirkungen der Grundwasserentnahme auf die betroffenen Schutzgebiete voraus sowie die Erfüllung der übrigen Voraussetzungen dieser Bestimmung. ( 44 ) Momentan fehlt es bereits an der angemessenen Prüfung, so dass Spanien auch mit diesem Vorbringen nicht durchdringen kann. Darüber hinaus hätte Spanien bei einer Beeinträchtigung des prioritären Lebensraumtyps 3170*, Temporäre mediterrane Flachgewässer, nach Art. 6 Abs. 4 Unterabs. 2 der Habitatrichtlinie auch eine Stellungnahme der Kommission einholen müssen.

4. Zwischenergebnis

75. Somit ist festzustellen, dass Spanien Art. 6 Abs. 2 der Habitatrichtlinie verletzt hat, da die Kommission eine Wahrscheinlichkeit der erheblichen Beeinträchtigung geschützter Lebensraumtypen in den Schutzgebieten ZEPA/LIC ES0000024 Doñana, ZEPA/LIC ES6150009 Doñana Norte y Oeste und ZEPA ES6150012 Dehesa del Estero y Montes de Moguer aufgrund der Entnahme von Grundwasser seit dem 19. Juli 2006 nachgewiesen hat.

C. Die Verpflichtung zur weiter gehenden Beschreibung von Grundwasserkörpern nach Art. 5 in Verbindung mit Nr. 2.2 des Anhangs II der Wasserrahmenrichtlinie

76. Die Kommission wirft Spanien mit dem zweiten Klagegrund vor, Art. 5 Abs. 1 in Verbindung mit Nr. 2.2 des Anhangs II der Wasserrahmenrichtlinie nicht richtig angewandt zu haben, weil es keine weiter gehende Beschreibung der Grundwasserkörper der Region Doñana vorgenommen habe, bei denen ein Risiko bestehe, die Qualitätsziele des Art. 4 zu verfehlen.

77. Nach Art. 5 Abs. 1 der Wasserrahmenrichtlinie sorgt jeder Mitgliedstaat dafür, dass für jede Flussgebietseinheit insbesondere eine Überprüfung der Auswirkungen menschlicher Tätigkeiten auf den Zustand des Grundwassers entsprechend den technischen Spezifikationen gemäß den Anhängen II und III durchgeführt und spätestens vier Jahre nach Inkrafttreten dieser Richtlinie abgeschlossen wird, also zum 22. Dezember 2004. Art. 5 Abs. 2 sieht vor, dass die Analysen und Überprüfungen gemäß Abs. 1 spätestens 13 Jahre nach Inkrafttreten der Richtlinie, also zum 22. Dezember 2013, und danach alle sechs Jahre überprüft und gegebenenfalls aktualisiert werden.

78. Nr. 2.1 des Anhangs II der Wasserrahmenrichtlinie regelt Einzelheiten dieser erstmaligen Beschreibung. Nr. 2.2 sieht vor, dass die Mitgliedstaaten im Anschluss an diese erstmalige Beschreibung eine weiter gehende Beschreibung derjenigen Grundwasserkörper vornehmen, bei denen ein Risiko hinsichtlich der Zielrichtung ermittelt wurde. Damit sollen sie das Ausmaß dieses Risikos genauer beurteilen und die Maßnahmen ermitteln, die nach Art. 11 erforderlich sind.

1. Beschreibung in den Bewirtschaftungsplänen

79. Die Kommission stützt diesen Klagegrund zunächst darauf, dass Spanien im Zusammenhang mit dem Bewirtschaftungsplan 2009 bis 2015 das Risiko einer Verletzung von Art. 4 der Wasserrahmenrichtlinie falsch eingeschätzt habe, da es den Zustand des Grundwasserkörpers Almonte-Marismas in diesem Dokument als günstig angegeben hat. Diese Lücken seien mit dem Plan für die Jahre 2016 bis 2021 nicht geschlossen worden. Die Kommission erkennt an, dass die Aufteilung in fünf Grundwasserkörper, von denen drei einen schlechten mengenmäßigen Zustand aufweisen, eine bessere Beurteilung der Situation erlaubt. Gleichwohl bestünden weiterhin Mängel.

80. Es überrascht, dass die Kommission mit ihrer Kritik an der Beschreibung der Grundwasserkörper auf den Inhalt der Bewirtschaftungspläne abstellt. Die Beschreibung und der Bewirtschaftungsplan sind nämlich unterschiedliche Dokumente, die in unterschiedlichen Bestimmungen, nämlich Art. 5 und Art. 13 der Wasserrahmenrichtlinie, geregelt sind und unterschiedlichen Anforderungen unterliegen. Insbesondere muss die Beschreibung einige Jahre vor dem Bewirtschaftungsplan erstellt werden und dient dann als Grundlage für dessen Inhalt. Dementsprechend verweist der Bewirtschaftungsplan 2009 bis 2015 auch auf frühere Dokumente, in denen eine erste Diagnose des Zustands der Gewässer zu finden sei, ( 45 ) und Spanien verweist in der Gegenerwiderung auf einen ersten Bericht nach Art. 5 der Wasserrahmenrichtlinie, der in den Jahren 2004 und 2005 veröffentlicht worden sei.

81. Spanien trägt allerdings nicht vor, dass die Kommission die falschen Dokumente beanstandet, sondern legt dar, Art. 5 der Wasserrahmenrichtlinie in den beiden von der Kommission kritisierten Bewirtschaftungsplänen nachgekommen zu sein.

82. Diese Vorgehensweise wäre kaum mit Art. 5 der Wasserrahmenrichtlinie vereinbar, weil die Beschreibungen jeweils mehrere Jahre vor der Veröffentlichung der Bewirtschaftungspläne vorgenommen werden sollen. Aber diesen Fristverstoß beanstandet wiederum die Kommission nicht.

83. Somit ist auf die Einwände der Kommission im Einzelnen einzugehen und gegebenenfalls zu prüfen, ob sie durch die Bewirtschaftungspläne entkräftet werden.

2. Fehlerhafte Risikobeurteilung im ersten Bewirtschaftungsplan 2009 bis 2015

84. Die unstreitigen Tatsachen zeigen, dass Spanien im Rahmen des Bewirtschaftungsplans 2009 bis 2015 das Risiko einer Verfehlung der Ziele des Art. 4 der Wasserrahmenrichtlinie falsch eingeschätzt hat.

85. Drei Teilgrundwasserkörper weisen nämlich nach dem zweiten Bewirtschaftungsplan einen mengenmäßig schlechten Zustand auf, obwohl der Gesamtgrundwasserkörper Almonte-Marismas nach dem ersten Bewirtschaftungsplan im Jahr 2015 einen guten Zustand aufweisen sollte.

86. Das Risiko dieses Ergebnisses war Spanien auch bekannt, denn schon im Jahr 2004 hat der Plan de Ordenación del Territorio del ámbito de Doñana (Raumordnungsplan für das Gebiet von Doñana) empfohlen, die übermäßige Entnahme von Grundwasser aus dem Grundwasserleiter festzustellen. In der Erwiderung führt die Kommission dafür zwei weitere spanische Berichte aus den Jahren 2008 und 2009 an. ( 46 ) Auch legt Spanien selbst dar, dass das Risiko der Zielverfehlung in dem in Art. 5 der Wasserrahmenrichtlinie geforderten ersten Bericht aus den Jahren 2004 und 2005 angesprochen worden sei. ( 47 ) Letztlich entspricht dieses Risiko auch dem durchgehenden Vorbringen Spaniens, dass dieser Zustand auf der seit langer Zeit praktizierten Entnahme von Grundwasser im Bereich Doñana beruht.

87. Spanien legt dar, bei der Erstellung des ersten Bewirtschaftungsplans sei man aufgrund allgemeiner Kriterien und im Vergleich zur Situation in anderen Gebieten Spaniens zu dem Ergebnis gekommen, dass kein Risiko bestehe. Angesichts der unbestrittenen früheren Aussagen reicht dieses Vorbringen aber nicht, um zu zeigen, dass Spanien beim ersten Bewirtschaftungsplan zu Recht das Risiko einer Zielverfehlung ausschließen durfte. Insbesondere genügt dafür nicht die Feststellung, der Grundwasserkörper Almonte-Marismas weise insgesamt einen guten mengenmäßigen Zustand auf. Wie die Kommission in der Erwiderung zu Recht betont, ist die weitere Beschreibung vielmehr bereits nötig, wenn das Risiko eines schlechten Zustands besteht. Ein solches Risiko bestand aber bereits aufgrund der Kenntnisse über die Teilbereiche des Grundwasserkörpers, denen später ein schlechter Zustand bescheinigt wurde.

88. Somit bleibt festzuhalten, dass Spanien im Rahmen des ersten Bewirtschaftungsplans Art. 5 der Wasserrahmenrichtlinie verletzt hat, weil dieser Mitgliedstaat nicht gemäß Nr. 2.1 des Anhangs II der Richtlinie das Risiko der Zielverfehlung festgestellt und keine weitere Beschreibung nach Nr. 2.2 des Anhangs II vorgelegt hat.

3. Zweiter Bewirtschaftungsplan

89. Allerdings galt beim Ablauf der Frist der mit Gründen versehenen Stellungnahme am 29. Juni 2016 bereits der Bewirtschaftungsplan 2016 bis 2021 vom 8. Januar 2016.

90. Nach Art. 258 Abs. 2 AEUV kann eine Vertragsverletzungsklage nur dann erhoben werden, wenn der betreffende Mitgliedstaat der mit Gründen versehenen Stellungnahme der Kommission nicht in der darin gesetzten Frist nachgekommen ist. ( 48 ) Auch ist das Vorliegen einer Vertragsverletzung anhand der Lage zu beurteilen, in der sich der Mitgliedstaat bei Ablauf der Frist befand, die in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzt worden war. ( 49 )

91. Ausnahmsweise mag es möglich sein, abgeschlossene Verstöße mit tief greifender Wirkung zu rügen. ( 50 ) Im vorliegenden Fall wirkt der Verstoß gegen Art. 5 der Wasserrahmenrichtlinie als solcher jedoch nur so lange fort, bis Spanien die notwendigen Maßnahmen getroffen hat.

92. Daher kann der Gerichtshof einen Verstoß gegen Art. 5 der Wasserrahmenrichtlinie nur feststellen, wenn auch der zweite Bewirtschaftungsplan mit dieser Bestimmung unvereinbar ist.

93. Insofern macht die Kommission geltend, Spanien habe Mängel des zweiten Bewirtschaftungsplans anerkannt, die räumliche Gliederung der Grundwasserkörper sei mangelhaft, es gebe zu wenige Messpunkte und die Schätzung der Entnahme von Grundwasser sei unvollständig. Jedoch ist nur die letzte dieser Beanstandungen begründet.

a) Anerkennung des Verstoßes durch Spanien

94. In der Erwiderung vertritt die Kommission die Auffassung, Spanien habe den Verstoß anerkannt. Dabei bezieht sie sich darauf, dass die Confederación Hidrográfica del Guadalquivir (Hydrografische Konföderation des Guadalquivir) ein Verfahren eingeleitet hat, um für die drei gegenständlichen Grundwasserkörper, die sich in einem schlechten mengenmäßigen Zustand befinden, „das Risiko, keinen guten mengenmäßigen Zustand zu erreichen“, zu erklären. Jedoch ist nicht ersichtlich, dass diese im innerstaatlichen Recht vorgesehene Erklärung der weiter gehenden Beschreibung nach Nr. 2.2 des Anhangs II der Wasserrahmenrichtlinie entspricht oder dass eine solche Beschreibung ohne die Erklärung fehlen würde.

b) Zur räumlichen Gliederung der Grundwasserkörper

95. In der Sache beanstandet die Kommission zunächst die räumliche Gliederung der Grundwasserkörper. Die Kommission legt aber nicht dar, inwieweit in dieser Gliederung ein Verstoß gegen die Wasserrahmenrichtlinie liegen soll oder warum sie eine angemessene Beurteilung des Grundwasserzustands verhindert hätte. Dieses Vorbringen überzeugt daher nicht.

c) Zur Zahl der Messpunkte

96. Weiterhin vertritt die Kommission die Auffassung, die Beschreibung der Grundwasserkörper beruhe auf unzureichenden wissenschaftlichen Informationen, nämlich auf einer zu geringen Zahl an Messpunkten.

97. Die Kommission versäumt es jedoch, darzulegen, welchen Vorgaben von Art. 5 und Anhang II der Wasserrahmenrichtlinie die Überwachungsmaßnahmen Spaniens nicht genügen. Die besonderen Vorschriften zur Überwachung des Zustands der Gewässer, Art. 8 und Nr. 2.2 des Anhangs V, finden überhaupt keine Erwähnung.

98. Darüber hinaus überzeugen auch die angeführten Belege für den behaupten Verstoß nicht.

99. Die Kommission stützt sich auf angebliche Aussagen im zweiten Bewirtschaftungsplan und einer Studie für die Jahre 2012 bis 2013. Daraus ergebe sich insbesondere, dass es für die Grundwasserkörper La Rocina und Marismas de Doñana keinen einzigen Messpunkt für den Grundwasserspiegel gebe und für alle fünf Grundwasserkörper zusammen nur etwa 20 Messpunkte. Davon gingen nur vier auf die Zeit vor 2015 zurück.

100. Die Kommission legt aber entgegen Art. 57 Abs. 4 der Verfahrensordnung diese Dokumente nicht vor und präzisiert auch nicht, wo diese Aussagen darin gemacht wurden. Außerdem verweist sie abstrakt auf ein Internetportal der spanischen Regierung, das Zugang zu geografischen Informationen ermöglicht, ohne darzulegen, wie man in diesem Portal zu den fraglichen Informationen gelangt.

101. Daher genügt die Kommission nicht der Beweislast, die ihr im Rahmen einer Klage nach Art. 258 AEUV zukommt. ( 51 )

102. Das Vorbringen widerspricht im Übrigen auch der von der Kommission erwähnten Studie, die Spanien mit der Klagebeantwortung vorgelegt hat. Dort wird festgehalten, dass der damals bestehende Gesamtgrundwasserkörper Almonte-Marismas an 174 Messpunkten überwacht wird. Dies seien deutlich mehr Messpunkte als in anderen Bereichen Spaniens. ( 52 )

103. Spanien bestreitet im Übrigen diese Rüge und legt dar, dass im Gesamtbereich Doñana sogar 290 Messstellen für den Grundwasserspiegel verwendet würden, viel mehr als im ganzen Rest der Flussgebietseinheit Guadalquivir. 170 dieser Messstellen würden Zeitreihen bis zurück ins Jahr 1994 aufweisen.

104. Auf dieses Vorbringen antwortet die Kommission nicht.

105. Die Beanstandungen der Kommission zu den Messpunkten sind daher insgesamt zurückzuweisen.

d) Lücken in der Schätzung der Entnahme

106. Die Kommission rügt schließlich, die Angabe der Entnahme von Grundwasser werde auf Schätzungen einer Studie aus dem Jahr 2008 gestützt, die die illegale Entnahme und die Entnahme für Trinkwasser, insbesondere für touristische Zwecke an der Küste, ignoriere.

107. Spanien unterstreicht demgegenüber die Qualität dieser Studie und legt in der Gegenerwiderung dar, dass der Umfang der Entnahme für Trinkwasser mit 5 hm3/Jahr im Vergleich zu der landwirtschaftlichen Entnahme von 107 hm3/Jahr, gering sei. Auf die konkreten Beanstandungen der Kommission hinsichtlich der Schätzung der illegalen Entnahme geht Spanien aber nicht ein, sondern beschränkt sich im Zusammenhang mit dem dritten Klagegrund darauf, gegenüber dem Gerichtshof den Umfang der illegal bewässerten Flächen (1100 Hektar) und auf dieser Grundlage die Zahl illegaler Brunnen (500) abzuschätzen.

108. Dieses Vorbringen Spaniens reicht nicht, um die Rüge der Kommission zu entkräften. Die Beschreibung eines Grundwasserkörpers, die Beurteilung des Risikos, dass sein mengenmäßiger Zustand schlecht sein wird, und die Entwicklung der notwendigen Maßnahmen, um einen guten Zustand zu erreichen, setzen eine vollständige und zutreffende Abschätzung der Grundwasserentnahme voraus. Daher muss auch die Entnahme von Trinkwasser berücksichtigt werden, die immerhin 4 bis 5 % der legalen Entnahme für landwirtschaftliche Zwecke entspricht. Und vor allem muss die illegale Entnahme zumindest geschätzt und angemessen berücksichtigt werden. Ohne diese Faktoren kann weder der Zustand des Grundwasserkörpers richtig beurteilt werden noch ist absehbar, ob die Maßnahmen zur Herstellung eines guten quantitativen Zustands des Grundwassers und insbesondere zur Bekämpfung der illegalen Entnahme ausreichen.

4. Zwischenergebnis

109. Somit hat Spanien Art. 5 Abs. 1 in Verbindung mit Nr. 2.2 des Anhangs II der Wasserrahmenrichtlinie verletzt, weil es bei der Schätzung der Grundwasserentnahme die Entnahme von Trinkwasser und die illegale Entnahme nicht berücksichtigt hat.

D. Das Verschlechterungsverbot des Art. 4 Abs. 1 Buchst. b Ziff. i der Wasserrahmenrichtlinie

110. Mit dem ersten Klagegrund beanstandet die Kommission, dass Spanien nicht die notwendigen Maßnahmen zur Verhinderung einer Verschlechterung des Zustands der Grundwasserkörper im Naturraum Doñana ergriffen habe.

1. Gegenstand des Klagegrundes

111. In Bezug auf das Grundwasser führen die Mitgliedstaaten gemäß Art. 4 Abs. 1 Buchst. b Ziff. i der Wasserrahmenrichtlinie die erforderlichen Maßnahmen durch, um eine Verschlechterung des Zustands aller Grundwasserkörper zu verhindern (Verschlechterungsverbot). Darüber hinaus schützen, verbessern und sanieren die Mitgliedstaaten gemäß Art. 4 Abs. 1 Buchst. b Ziff. ii alle Grundwasserkörper mit dem Ziel, spätestens Ende des Jahres 2015 einen „guten Zustand“ zu erreichen (Verbesserungsgebot).

112. Der vorliegende Klagegrund betrifft allein das Verschlechterungsverbot. Es ist in jedem Abschnitt des nach der Wasserrahmenrichtlinie vorgeschriebenen Verfahrens verbindlich, ( 53 ) doch galt es – entgegen der Ansicht der Kommission – nicht bereits mit Ablauf der Umsetzungsfrist der Wasserrahmenrichtlinie am 22. Dezember 2003. Vielmehr bindet es die Mitgliedstaaten erst seit dem 22. Dezember 2009, dem Zeitpunkt, zu dem die Mitgliedstaaten die Bewirtschaftungspläne nach der Richtlinie ausarbeiten und anwenden mussten. ( 54 )

113. Weiterhin ist klarzustellen, dass die Rüge der Kommission allein die Verschlechterung des mengenmäßigen Zustands der betroffenen Wasserkörper betrifft, die die Kommission auf die Entnahme von Grundwasser zurückführt. Zwar bestehen nach den vorliegenden Dokumenten auch Probleme beim chemischen Zustand des Grundwassers, insbesondere wegen der Verunreinigung durch Nitrat, doch insoweit macht die Kommission keine Beanstandungen geltend.

114. Schließlich ist anzumerken, dass die festgestellten Lücken bei der Beschreibung des Zustands des Grundwassers im Naturraum Doñana Zweifel daran begründen, dass Spanien die notwendigen Maßnahmen zur Verhinderung einer Verschlechterung getroffen hat. Sowohl die insgesamt fehlerhafte Beurteilung im ersten Bewirtschaftungsplan als auch die fehlende Berücksichtigung illegaler Grundwasserentnahmen erscheinen insofern bedeutsam. Insbesondere diese letzte Lücke erschwert es darüber hinaus, die Entwicklung des Zustands des Grundwassers umfassend zu beurteilen. Allerdings versäumt es die Kommission, diesen Zusammenhang in Bezug auf den Vorwurf der Verschlechterung herzustellen, so dass er nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens ist.

2. Zur Verschlechterung

115. Zum Nachweis einer Verschlechterung führt die Kommission einerseits die Änderungen der Bewertung des mengenmäßigen Grundwasserzustands in den ersten beiden Bewirtschaftungsplänen an und andererseits Argumente zur Grundwasserentnahme.

a) Übergang von einem guten zu einem schlechten Zustand

116. Die erste Argumentationslinie der Kommission läuft darauf hinaus, dass Spanien mit dem Bewirtschaftungsplan für die Jahre 2016 bis 2021 eine mengenmäßige Verschlechterung von drei Grundwasserkörpern gegenüber dem Plan für die vorhergehenden Jahre 2009 bis 2015 anerkannt habe. Denn der Plan für die erste Periode dokumentierte einen guten mengenmäßigen Zustand des Grundwassers im Bereich Doñana, der Plan für die zweite Periode aber einen schlechten Zustand von drei betroffenen Grundwasserkörpern in diesem Bereich.

117. Diesem Vorbringen ist zuzugeben, dass der Übergang von einem guten Zustand zu einem schlechten Zustand eine Verschlechterung darstellt.

118. Die vorliegende Entwicklung belegt allerdings noch keine Verschlechterung des Grundwasserkörpers. Die unterschiedliche Beurteilung des mengenmäßigen Zustands beruht nämlich darauf, dass für den ersten Zeitraum der Gesamtgrundwasserkörper Almonte-Marismas beurteilt wurde, dieser aber für den zweiten Zeitraum in fünf Teilgrundwasserkörper aufgeteilt wurde, von denen drei einen schlechten Zustand aufweisen.

119. Es liegen keine Hinweise darauf vor, dass der Zustand dieser Grundwasserkörper vor der Aufteilung besser war. Vielmehr spricht das tatsächliche Vorbringen beider Beteiligten dafür, dass dieser schlechte Zustand schon im ersten Zeitraum und davor bestand, aber durch die Zusammenfassung mit zwei weiteren Grundwasserkörpern in einem einzigen großen Grundwasserkörper ( 55 ) verdeckt, also „verwässert“ wurde.

120. So trägt die Kommission in der Erwiderung vor, dass bereits vor der Annahme des ersten Bewirtschaftungsplans erwogen wurde, den Zustand des Gesamtgrundwasserkörpers Almonte-Marismas als schlecht einzustufen. Dem entspricht das Vorbringen Spaniens, wonach der Zustand dieser Grundwasserkörper auf einer Landnutzung beruht, die schon stattfand, bevor die Wasserrahmenrichtlinie anwendbar wurde.

121. Somit kann dieses Vorbringen der Kommission eine Verschlechterung des Grundwasserkörpers nicht belegen.

b) Verschlechterung eines schlechten Zustands

122. Folglich ist zu prüfen, ob die Kommission gezeigt hat, dass sich der schlechte Zustand der drei Grundwasserkörper nochmals verschlechtert hat.

i) Begriff der Verschlechterung

123. Zu diesem Zweck ist zunächst zu klären, unter welchen Bedingungen eine Verschlechterung des schlechten mengenmäßigen Zustands eines Grundwasserkörpers im Sinne von Art. 4 Abs. 1 Buchst. b Ziff. i der Wasserrahmenrichtlinie vorliegt.

124. Der Gerichtshof hat bislang nur entschieden, dass auch Grundwasserkörper in schlechtem Zustand weiter verschlechtert werden können ( 56 ) und dass die Schwelle, bei deren Überschreitung ein Verstoß gegen die Pflicht zur Verhinderung der Verschlechterung des Zustands eines Wasserkörpers vorliegt, möglichst niedrig sein muss. ( 57 )

125. Weiterhin ist daran zu erinnern, dass dieses Verschlechterungsverbot einen anderen Schutzgegenstand hat als das Verschlechterungsverbot der Habitatrichtlinie. Art. 6 Abs. 2 der Habitatrichtlinie schützt bestimmte Lebensräume und Arten, das streitgegenständliche Verschlechterungsverbot des Art. 4 Abs. 1 Buchst. b Ziff. i der Wasserrahmenrichtlinie dagegen den mengenmäßigen Zustand eines Grundwasserkörpers. Daher folgt aus der bereits festgestellten Verletzung von Art. 6 Abs. 2 der Habitatrichtlinie noch keine Verletzung des Art. 4 Abs. 1 Buchst. b Ziff. i der Wasserrahmenrichtlinie.

126. Eine Verschlechterung des mengenmäßigen Zustands eines Grundwasserkörpers könnte man intuitiv mit der Kommission von der Entwicklung der Menge des Grundwassers, also des Grundwasserspiegels im Boden, abhängig machen. Danach wäre seine Absenkung, also die Reduzierung der Grundwassermenge, eine Verschlechterung des mengenmäßigen Zustands. So verstanden würde das Verschlechterungsverbot es verbieten, mehr Grundwasser zu entnehmen, als neu entsteht. Dies geschieht nach dem Bewirtschaftungsplan 2016 bis 2021 zumindest in zwei der betroffenen Grundwasserkörper. ( 58 )

127. Die Beendigung der übermäßigen Entnahme von Grundwasser ist allerdings schon das Ziel des Verbesserungsgebots nach Art. 4 Abs. 1 Buchst. b Ziff. ii der Wasserrahmenrichtlinie, dessen Verletzung die Kommission nicht geltend macht. Danach ist nämlich ein Gleichgewicht zwischen Grundwasserentnahme und ‑neubildung herzustellen. Dieses Gleichgewicht entspricht im Übrigen der Definition eines guten mengenmäßigen Zustands in Nr. 2.1.2 Satz 1 des Anhangs V, der nach dem Verbesserungsgebot herzustellen ist.

128. Es wäre jedoch widersprüchlich, wenn der Gesetzgeber mit dem Verschlechterungsverbot und dem Verbesserungsgebot zwei Verpflichtungen geschaffen hätte, die beide eine Entnahme von Grundwasser verbieten, welche die Neubildung des Grundwassers überschreitet.

129. Die Fristen für die Umsetzung dieser beiden Pflichten verdeutlichen diesen Widerspruch. Im Unterschied zum Verschlechterungsverbot, das bereits seit Ende des Jahres 2009 zu beachten ist, war das Verbesserungsgebot erst im Jahr 2015 zu erfüllen. Außerdem erlaubt Art. 4 Abs. 4 unter bestimmten Bedingungen die Verlängerung dieser Übergangsfrist bis ins Jahr 2027 und Spanien nimmt diese Verlängerung auch in Anspruch.

130. Folglich kann das Verschlechterungsverbot bei einem schlechten quantitativen Zustand des Grundwassers nicht verlangen, die Entnahme von Grundwasser so weit zu verringern, dass ein Gleichgewicht zwischen Grundwasserentnahme und ‑neubildung erreicht wird, also weniger Wasser entnommen wird, als neu entsteht. Es kann nur verlangen, dass nicht noch mehr Wasser als bisher entnommen wird, um die Ursachen für den schlechten Zustand nicht noch weiter zu verschlechtern.

131. Dagegen ist die einfache Absenkung des Grundwasserspiegels, also die Verminderung der Grundwasservorräte, noch nicht als Verschlechterung anzusehen. Eine solche Absenkung bzw. Verminderung ist nämlich die zwangsläufige Folge, wenn die Entnahme größer ist als die Neubildung.

132. Die Kontrollüberlegung, wie die Verbesserung eines weiterhin schlechten Zustands aussehen würde, bestätigt dieses Ergebnis: Eine solche Verbesserung kann nicht auf den Fall beschränkt werden, dass die Entnahme auf die Menge des neu hinzukommenden Grundwassers reduziert wird, denn dann wäre bereits der gute mengenmäßige Zustand erreicht. Vielmehr ist jede Minderung der Entnahme als Verbesserung anzuerkennen, auch wenn weiterhin mehr Wasser entnommen wird, als neu hinzukommt. Gleichwohl würde auch in diesem Fall der Grundwasserspiegel mit hoher Wahrscheinlichkeit weiter absinken. Spanien legt im Übrigen dar, dass es solche Verbesserungen aufgrund der Stilllegung eines großen landwirtschaftlichen Betriebs gegeben hätte.

133. Somit führen sowohl die Definition eines guten mengenmäßigen Zustands als auch das Verhältnis zwischen dem Verschlechterungsverbot und dem Verbesserungsgebot zu dem wenig intuitiven Ergebnis, dass weder die Absenkung des Grundwasserspiegels noch die übermäßige Entnahme von Grundwasser aus einem Grundwasserkörper, der sich nicht in einem guten mengenmäßigen Zustand befindet, für sich allein eine Verschlechterung des Grundwasserkörpers begründen.

134. Eine weitere Verschlechterung innerhalb des schlechten Zustands würde vielmehr eine Steigerung des laufenden Defizits voraussetzen, also eine zunehmende Übernutzung.

135. Der vorliegende Fall zeigt, dass dieses restriktive Verständnis des Verschlechterungsverbots höchstwahrscheinlich auf wirtschaftliche Überlegungen des Gesetzgebers zurückgeht. Wie Spanien befürchtet, hätte eine sofortige Beendigung der übermäßigen Entnahme im Jahr 2009 nämlich zu erheblichen Schäden insbesondere in der Landwirtschaft geführt. Die Übergangsfristen erlauben es dagegen, sich um Lösungen zu bemühen, die den Interessen der Landwirtschaft Rechnung tragen, etwa die Zuführung von Oberflächenwasser aus anderen Gebieten oder technische Maßnahmen zum Einsparen von Wasser. Dem Verschlechterungsverbot kommt dabei die Funktion zu, die Ausdehnung schädlicher Praktiken, etwa die verstärkte Entnahme von Grundwasser zur Bewässerung zusätzlicher Flächen, zu verhindern.

136. Die Ergänzung der Definition eines guten mengenmäßigen Zustands in Nr. 2.1.2 Satz 2 des Anhangs V der Wasserrahmenrichtlinie ändert nichts an dieser restriktiven Auslegung des Verschlechterungsverbots. Nach dieser Bestimmung unterliegt ein Grundwasserkörper in gutem Zustand keinen anthropogenen, d. h. vom Menschen verursachten, Veränderungen, die (insbesondere) — zu einem Verfehlen der ökologischen Qualitätsziele gemäß Art. 4 für in Verbindung stehende Oberflächengewässer, — zu einer signifikanten Verringerung der Qualität dieser Gewässer oder — zu einer signifikanten Schädigung von Landökosystemen führen würden, die unmittelbar von dem Grundwasserkörper abhängen.

137. Daneben ist in diesem Teil der Definition noch von Änderungen der Strömungsrichtung im Grundwasser die Rede, doch solche Änderungen werden im vorliegenden Fall nicht diskutiert.

138. Die genannten Merkmale sind qualitativer Natur und ergänzen insofern die mengenmäßige Betrachtung nach Nr. 2.1.2 Satz 1 des Anhangs V der Wasserrahmenrichtlinie. Ein Grundwasserkörper, der die Verletzung eines dieser Kriterien bewirkt, befindet sich unabhängig von einer mengenmäßigen Betrachtung in einem schlechten Zustand.

139. Allerdings dürfen die im zweiten und dritten Spiegelstrich von Nr. 2.1.2 Satz 2 des Anhangs V der Wasserrahmenrichtlinie angesprochenen Verschlechterungen von Oberflächengewässern und Landökosystemen nicht mit einer Verschlechterung des mengenmäßigen Zustands des betreffenden Grundwasserkörpers gleichgesetzt werden. Sie mögen ihrerseits andere Verschlechterungsverbote des Unionsrechts verletzen, etwa das Verbot der Verschlechterung von Oberflächengewässern nach Art. 4 Abs. 1 Buchst. a Ziff. i der Wasserrahmenrichtlinie oder das Verschlechterungsverbot für Schutzgebiete nach Art. 6 Abs. 2 der Habitatrichtlinie. Im Zusammenhang mit dem Zustand von Grundwasserkörpern sind solche Verschlechterungen aber nur Anzeichen dafür, dass sich dieser Grundwasserkörper in einem schlechten Zustand befindet.

140. Derartige Anzeichen können darüber hinaus in bestimmten Fällen beweisen, dass sich der mengenmäßige Zustand eines Grundwasserkörpers verschlechtert, indem er von einem guten Zustand in einen schlechten übergeht. Auch ist nicht auszuschließen, dass sie in bestimmten Fällen eine weitere Verschlechterung des Grundwasserkörpers zeigen können, der sich bereits in einem schlechten mengenmäßigen Zustand befindet. Doch dafür reichen einfache Verschlechterungen von Oberflächengewässern und Landökosystemen nicht aus, denn diese sind bei einem weiteren Absinken des Grundwasserspiegels zu erwarten. Dies gilt sowohl bei einer unveränderten Entnahme, aber auch noch, wenn der Grundwasserspiegel langsamer sinkt, weil die Entnahme bereits reduziert wird. Verschlechterungen von Oberflächengewässern und Landökosystemen zeigen vielmehr erst dann eine Verschlechterung des mengenmäßigen Zustands des Grundwassers an, wenn sie so schnell voranschreiten, dass eine Zunahme der übermäßigen Grundwasserentnahme anzunehmen ist.

ii) Vorbringen zur Entnahmebilanz

141. Was die übermäßige Entnahme von Grundwasser angeht, so liegen Anhaltspunkte für eine fortdauernde Übernutzung vor, aber es ist nicht dargelegt worden, dass die Übernutzung zunimmt. Nur eine solche Zunahme würde aber einen Verstoß gegen das Verschlechterungsverbot begründen. ( 59 )

142. Die Kommission beruft sich auf verschiedene Dokumente spanischer Stellen, etwa einen Bericht der Confederación Hidrográfica del Guadalquivir (Hydrografische Konföderation des Guadalquivir) über den Zustand der Grundwasserleiter der Region Doñana für das hydrologische Jahr 2015 bis 2016. Die Konföderation warnte in den Schlussfolgerungen davor, dass „die Beibehaltung des derzeitigen Niveaus und der Art der Nutzung der Grundwasserressourcen … den guten Zustand dieses Grundwasserleiters und der von ihm abhängigen Landökosysteme gefährden würde, wie die Tatsache zeigt, dass drei der fünf Grundwasserkörper, aus denen das System besteht, keinen guten mengenmäßigen Zustand erreichen“. ( 60 ) Auch schlug der Defensor del Pueblo de España (Bürgerbeauftragter, Spanien) in einem Beschluss vom 10. August 2018 der Konföderation vor, die Grundwasserkörper von Almonte, Marismas und Rocina zu einem übernutzten Grundwasserleiter zu erklären und die Einzugsgebiete, die verschiedenen Planungsinstrumente für die Wasserressourcen, die landwirtschaftliche Tätigkeit sowie den Schutz der Naturräume in einem Aktionsprogramm zu koordinieren, um eine nachhaltige Nutzung der Ressource zu gewährleisten. ( 61 ) Als Reaktion auf diesen Vorschlag leitete die Konföderation nach dem Vorbringen beider Parteien das Verfahren ein, um für die drei genannten Grundwasserkörper „das Risiko, keinen guten mengenmäßigen Zustand zu erreichen“, zu erklären.

143. In der Klagebeantwortung tritt Spanien diesem spezifischen Vorbringen der Kommission nicht entgegen, sondern betont ausgiebig, dass bestehende Probleme in der Zeit vor Anwendbarkeit der Wasserrahmenrichtlinie begründet lägen und dass die zuständigen Stellen bereits erhebliche Anstrengungen unternommen hätten, die Situation zu verbessern.

144. Spanien gibt aber zumindest für die Grundwasserkörper Rocina und Marismas an, dass die Entnahme die verfügbare Grundwasserressource überschreitet, nämlich um 34 % und um 7 %. Die Kommission betont in ihrer Erwiderung, dass die von Spanien in der Klagebeantwortung vorgelegten Berichte über den Zustand des Grundwasserleiters in den Jahren 2013 bis 2017 dessen übermäßige Ausbeutung zeigen würden. Spanien räumt in der Gegenerwiderung ein, dass das Grundwasser in den drei Grundwasserkörpern in schlechtem Zustand stärker abnehmen würde, als allein aufgrund geringerer Niederschläge zu erwarten wäre.

145. Dieses Vorbringen läuft – ähnlich wie viele Hinweise im Hinblick auf das Verschlechterungsverbot nach der Habitatrichtlinie ( 62 ) – darauf hinaus, dass der Zustand von zumindest drei Grundwasserkörpern schlecht ist. Genau wie beim Verschlechterungsverbot nach der Habitatrichtlinie bedeutet dieser schlechte Zustand aber noch nicht, dass sich der Zustand während des maßgeblichen Zeitraums verschlechtert hat. ( 63 ) Spanien vertritt vielmehr die Auffassung, es habe in vielen Punkten bereits Verbesserungen gegeben.

146. Im Ergebnis hat die Kommission somit nicht nachgewiesen, dass das Ausmaß der übermäßigen Entnahme von Grundwasser zunimmt.

iii) Vorbringen zu Oberflächengewässern und Landökosystemen

147. Die Kommission vertritt außerdem die Auffassung, es gebe Verschlechterungen von Oberflächengewässern und Landökosystemen, die eine Verschlechterung des mengenmäßigen Zustands des Grundwasserkörpers bewiesen.

148. Dabei bezieht sie sich insbesondere auf die Verschlechterungen von Lebensraumtypen, die eine Verletzung des Verschlechterungsverbots nach Art. 6 Abs. 2 der Habitatrichtlinie begründen. ( 64 )

149. Damit zeigt die Kommission aber nur, dass Anhaltspunkte für einen schlechten Zustand der betroffenen Grundwasserkörper vorliegen, jedoch nicht, dass dieser Zustand zusätzliche Verschlechterungen erfährt.

150. Somit ist auch diese Argumentationslinie der Kommission zurückzuweisen und daher der Vorwurf der Verschlechterung insgesamt.

c) Zur Rechtfertigung der Verschlechterung

151. Für den Fall, dass der Gerichtshof dennoch eine Verschlechterung des mengenmäßigen Zustands streitgegenständlicher Grundwasserkörper feststellt, ist auf die Rechtfertigung einzugehen.

152. Spanien trägt vor, im Bewirtschaftungsplan 2016 bis 2021 eine Ausnahme gemäß Art. 4 Abs. 4 der Wasserrahmenrichtlinie in Anspruch genommen und auf dieser Grundlage die Verwirklichung der Qualitätsziele des Art. 4 Abs. 1 Buchst. b auf 2022 bzw. 2027 verschoben zu haben. Dies sei notwendig, weil die Nitratrichtlinie nicht ausreichend beachtet werde und weil die landwirtschaftlich genutzten Flächen nicht verringert werden könnten. ( 65 )

153. Wie die Kommission in der mündlichen Verhandlung zutreffend erläutert hat, ist dieses Vorbringen für den vorliegenden Klagegrund unerheblich, denn Art. 4 Abs. 4 der Wasserrahmenrichtlinie kann eine Verschlechterung des Grundwassers nicht rechtfertigen. Dies ergibt sich bereits aus dem Verbot der Verschlechterung in Art. 4 Abs. 1 Buchst. b Ziff. i. Dort ist vorgesehen, dass dieses Verbot vorbehaltlich der Anwendung von Art. 4 Abs. 6 und 7, unbeschadet des Art. 4 Abs. 8 und vorbehaltlich der Anwendung des Art. 11 Abs. 3 Buchst. j gilt. Anders als beim Verbesserungsgebot des Art. 4 Abs. 1 Buchst. b Ziff. ii wird Art. 4 Abs. 4 dort jedoch nicht erwähnt. Darüber hinaus hält auch Art. 4 Abs. 4 fest, dass eine Verlängerung der Übergangszeit nur zulässig ist, sofern sich der Zustand des beeinträchtigten Wasserkörpers nicht weiter verschlechtert.

154. Eine Verschlechterung kann daher nur nach Art. 4 Abs. 7 der Wasserrahmenrichtlinie gerechtfertigt werden. ( 66 ) Diese Rechtfertigung nimmt Spanien allerdings nach seinen Ausführungen in der mündlichen Verhandlung ausdrücklich nicht in Anspruch. Daher erübrigt sich eine weitere Prüfung ihrer Voraussetzungen.

155. Sollte der Gerichtshof eine Verschlechterung des Grundwassers feststellen, so wäre diese Verschlechterung somit nicht gerechtfertigt.

3. Zwischenergebnis

156. Aufgrund der Überlegungen zur Anwendung des Verschlechterungsverbots ist die Rüge seiner Verletzung jedoch zurückzuweisen.

E. Die Maßnahmenprogramme gemäß Art. 11 der Wasserrahmenrichtlinie

157. Mit ihrem dritten Klagegrund vertritt die Kommission schließlich die Auffassung, Spanien habe nicht die geeigneten grundlegenden und ergänzenden Maßnahmen in den Bewirtschaftungsplan der Flussgebietseinheit Guadalquivir einbezogen und dadurch gegen seine Verpflichtungen aus Art. 11 Abs. 1, Abs. 3 Buchst. a, c und e sowie Abs. 4 der Wasserrahmenrichtlinie verstoßen.

158. Gemäß Art. 11 Abs. 1 der Wasserrahmenrichtlinie sorgt jeder Mitgliedstaat dafür, dass für jede Flussgebietseinheit oder für den in sein Hoheitsgebiet fallenden Teil einer internationalen Flussgebietseinheit unter Berücksichtigung der Ergebnisse der Analysen gemäß Art. 5 ein Maßnahmenprogramm festgelegt wird, um die Ziele gemäß Art. 4 zu verwirklichen.

159. In Art. 11 Abs. 3 Buchst. a, c und e der Wasserrahmenrichtlinie werden einige der grundlegenden Maßnahmen angeführt, die in diesen Maßnahmenprogrammen enthalten sein müssen. Abs. 4 bezieht sich auf die ergänzenden Maßnahmen, die zusätzlich zu den grundlegenden Maßnahmen geplant und ergriffen werden.

160. Genau wie die Ziele des Art. 4 der Wasserrahmenrichtlinie betreffen die unter diesem Klagegrund zusammengefassten Kritikpunkte unterschiedliche Fragenkomplexe.

161. Die Kommission legt den Schwerpunkt ihrer Kritik auf einzelne Maßnahmen zur Herstellung eines guten mengenmäßigen Zustands der betroffenen Grundwasserkörper, also die Umsetzung des Verbesserungsgebots nach Art. 4 Abs. 1 Buchst. b Ziff. ii der Wasserrahmenrichtlinie. Diese Einwände überzeugen aber nicht (dazu unter 1).

162. Daneben begründet Art. 4 Abs. 1 Buchst. c der Wasserrahmenrichtlinie aber Verpflichtungen im Hinblick auf die betroffenen Schutzgebiete nach der Habitatrichtlinie, die ebenfalls im Rahmen von Art. 11 der Wasserrahmenrichtlinie berücksichtigt werden müssen. Eine Beanstandung der Kommission fällt in diese Kategorie. Sie ist begründet (dazu unter 2).

1. Einzelne Maßnahmen zur Umsetzung des Verbesserungsgebots und des Verschlechterungsverbots der Wasserrahmenrichtlinie

163. Die Beteiligten streiten sich über verschiedene vorgesehene Maßnahmen zur Verbesserung des mengenmäßigen Zustands des Grundwassers, doch diese Diskussion ist nicht zielführend.

164. Das Maßnahmenprogramm muss geeignet sein, im Rahmen der vorgesehenen Fristen einen guten Zustand herbeizuführen. Wie der Mitgliedstaat dieses Ergebnis erreicht, bleibt ihm überlassen, soweit er keine spezifischen unionsrechtlichen Pflichten verletzt. Wenn die Kommission ein Programm als solches für unzureichend hält, muss sie folglich zeigen, dass die Maßnahmen insgesamt nicht ausreichen. Ein Ansatzpunkt für eine solche Beanstandung läge etwa in der bereits festgestellten Verletzung von Art. 5 der Wasserrahmenrichtlinie, denn auf der Grundlage unvollständiger Informationen über den Grundwasserkörper ist es kaum möglich, angemessene Maßnahmen zu entwickeln. Darauf sind die Beanstandungen der Kommission jedoch nicht ausgerichtet.

165. Vielmehr wendet sich die Kommission gegen einzelne Maßnahmen, ohne darzulegen, dass diese Mängel es in der Summe unmöglich machen, die Ziele des Art. 4 der Wasserrahmenrichtlinie zu erreichen. Einzelne Maßnahmen kann die Kommission aber isoliert im Prinzip nur wegen der Verletzung anderer Regelungen beanstanden. Die Beanstandungen der Kommission gehen jedoch nicht in diese Richtung und sie stützt sich auch nicht auf spezifische Anforderungen, die sich aus Art. 11 Abs. 3 Buchst. a, c und e sowie Abs. 4 der Wasserrahmenrichtlinie ergeben könnten.

166. Schon deshalb ist dieser Klagegrund unbegründet.

167. Nur für den Fall, dass der Gerichtshof diese Auffassung nicht teilt und dennoch auf die Einwände gegen die schutzgebietsunabhängigen Einzelmaßnahmen eingeht, werde ich diese nachfolgend erörtern. Allerdings ist das Vorbringen unbeachtlich, das sich auf die Zeit nach dem Ablauf der Frist der mit Gründen versehenen Stellungnahme am 29. Juni 2016 bezieht. ( 67 )

a) Legalisierung

168. Die Kommission wendet sich dagegen, dass Spanien die Bewässerung von Flächen erstmalig genehmigt, wenn diese bereits im Jahr 2004 bewässert wurden. Die damalige Entnahme sei bereits zu umfangreich gewesen und dürfe jetzt nicht festgeschrieben werden.

169. Damit vermischt die Kommission jedoch die Frage, inwieweit das innerstaatliche Recht ein berechtigtes Interesse an der prinzipiellen Fortführung der Bewässerung anerkennt, mit der Frage, ob und wie die Bewässerung insgesamt reduziert werden muss. Wenn Spanien mit der genannten erstmaligen Genehmigung bestehende Praktiken regularisiert, bedeutet das noch nicht, dass die notwendige Reduzierung unterbleibt. So kann Spanien die Entnahme z. B. dennoch mindern, indem es – wie zumindest in einem Fall geschehen – landwirtschaftliche Flächen erwirbt und stilllegt. Dagegen erscheint es nicht zwingend, die nötige Reduzierung ausgerechnet zulasten der Landwirte durchzuführen, die noch keine förmliche Genehmigung haben, aber nach innerstaatlichem Recht ein berechtigtes Vertrauen in die Fortführung der Bewässerung geltend machen können.

b) Mittelzuweisung

170. Die Kommission kritisiert auch die Mittelzuweisung. 50 % des verfügbaren Budgets seien der Verbesserung und Konsolidierung von Bewässerungsplänen gewidmet, aber nur 0,34 % der Schließung illegaler Brunnen und 1,12 % der Überwachung. Die Kommission legt jedoch nicht dar, anhand welcher Kriterien eine angemessene Mittelverteilung zu überprüfen ist, ganz zu schweigen von einem Nachweis der Verletzung solcher Kriterien.

171. Das Vorbringen Spaniens zu Kontrollmaßnahmen und Sanktionsmaßnahmen nach Ablauf der Frist der begründeten Stellungnahme zeigt im Übrigen, dass in erheblichem Umfang Kontrollen durchgeführt und Verstöße sanktioniert wurden.

c) Zuführung von Oberflächenwasser für Bewässerungszwecke

172. Weiterhin beanstandet die Kommission, dass Spanien zur Minderung der Entnahme von Grundwasser die Zuführung von Oberflächenwasser aus benachbarten Gebieten vorsehe. Die verschiedenen Einwände der Kommission gegen diese Maßnahme sind jedoch im Ergebnis nicht begründet.

173. Soweit die Kommission die Auffassung vertritt, dass durch eine solche Maßnahme die Belastung nur verlagert werde, ist zwar nicht auszuschließen, dass diese Kritik zutrifft. Allerdings versäumt die Kommission, eine Verschlechterung der betroffenen Oberflächengewässer zu rügen und darzulegen.

174. Die Kommission trägt auch vor, dass der chemische Zustand des Grundwassers durch diese Maßnahme nicht verbessert werde. Doch es ist nicht ersichtlich, dass ein mit dem chemischen Zustand zusammenhängender Verstoß Gegenstand des vorliegenden Verfahrens wäre. Im Übrigen würde dieses Vorbringen nicht ausschließen, dass Spanien andere geeignete Maßnahmen ergreift, um den chemischen Zustand des Grundwassers zu verbessern.

175. Wenig überzeugend ist das Argument der Kommission, dass der Zustand der vom Grundwasser abhängigen Ökosysteme sich durch den Wassertransfer nicht verbessere. Falls der Transfer von Oberflächenwasser den Verbrauch von Grundwasser mindert und vielleicht durch Versickerung sogar zur Grundwasserbildung beiträgt, kommt dies nämlich diesen Ökosystemen zugute.

176. Die Kommission behauptet außerdem, dass in Erwartung solcher Zufuhr noch mehr Grundwasser entnommen worden sei, und führt dafür die befristete Genehmigung der Bewässerung von 504 Hektar landwirtschaftlicher Fläche an. Nach den unwidersprochenen Angaben Spaniens handelt es sich dabei aber um schon bisher bewässerte Flächen, die lediglich regularisiert wurden.

177. Schließlich wendet die Kommission ein, dass die für einen Wassertransfer nötige Infrastruktur noch nicht bereitstehe. Es liegt jedoch in der Natur eines Maßnahmenprogramms, dass dieses schrittweise verwirklicht werden muss, um zu einem bestimmten Zeitpunkt das angestrebte Ergebnis zu erreichen.

2. Verhinderung der Beeinträchtigung eines Schutzgebiets – Wasserentnahme bei Matalascañas

178. Außerdem beanstandet die Kommission, dass es keine Maßnahmen zur Lösung der Probleme gebe, die auf die Wasserentnahme für den Bedarf von Matalascañas zurückgingen.

179. Diese Ortschaft liegt in unmittelbarer Nachbarschaft des Schutzgebiets ZEPA/LIC ES0000024 Doñana an der Küste und hat einen ausgesprochen touristischen Charakter. Die dortige Wasserentnahme von 2,5 hm3/Jahr ist zwar im Vergleich zur Gesamtentnahme nicht besonders umfangreich, wird aber in verschiedenen wissenschaftlichen Beiträgen als mögliche Ursache für die Verschlechterung von Vorkommen des prioritären Lebensraumtyps 3170*, Temporäre mediterrane Flachgewässer, in der Umgebung genannt. ( 68 )

180. Eine solche Beeinträchtigung von geschützten Lebensraumtypen der Habitatrichtlinie ist für das Maßnahmenprogramm nach Art. 11 der Wasserrahmenrichtlinie von Bedeutung, weil die Mitgliedstaaten nach Art. 4 Abs. 1 Buchst. c, Art. 6 und Anhang IV der Wasserrahmenrichtlinie zusätzlich zu den allgemeinen Wasserqualitätszielen auch alle Normen und Ziele der betroffenen Schutzgebiete bis 2015 erreichen sollten. Somit muss das Maßnahmenprogramm auch die Beendigung der bereits festgestellten Verschlechterung geschützter Lebensraumtypen wie der temporären Flachgewässer ( 69 ) zum Gegenstand haben.

181. Diese spezifische Verpflichtung unterscheidet sich von der Verpflichtung, Maßnahmen zu ergreifen, um allgemein einen guten Zustand der Gewässer zu erreichen, denn sie verlangt den Schutz bestimmter Lebensräume innerhalb der festgelegten Schutzgebiete. Das Versäumnis der Kommission, darzulegen, warum die Maßnahmen insgesamt nicht ausreichen, um den guten mengenmäßigen Zustand des Grundwassers im Naturraum Doñana herbeizuführen, berührt daher diese spezifische Verpflichtung nicht.

182. Vielmehr reicht es insoweit, dass die Kommission bereits die Wahrscheinlichkeit einer erheblichen Beeinträchtigung von geschützten Lebensräumen in Schutzgebieten nach der Habitatrichtlinie nachgewiesen hat. Von dieser Wahrscheinlichkeit sind insbesondere Vorkommen des prioritären Lebensraumtyps 3170*, Temporäre mediterrane Flachgewässer, in der Nähe von Matalascañas betroffen.

183. Spanien hält diesem Vorbringen eine Studie entgegen, die gezeigt habe, dass die Wasserentnahme bei Matalascañas ein bestimmtes Flachgewässer, die Laguna Santa Olalla, nicht beeinträchtige. Diese Feststellung schließt es jedoch nicht aus, dass andere temporäre Flachgewässer beeinträchtigt werden, die näher an dem Ort liegen oder von anderen Grundwasserströmen abhängen.

184. Daher hätte Spanien in dem Programm geeignete Maßnahmen vorsehen müssen, um die Verschlechterung geschützter Lebensraumtypen durch Grundwasserentnahme zu verhindern.

185. Zweifel an einer Verschlechterung rechtfertigen dagegen nicht den völligen Verzicht auf Maßnahmen. Vielmehr wäre zumindest die bereits im Zusammenhang mit der Verletzung des Verschlechterungsverbots der Habitatrichtlinie angesprochene Prüfung, ob geschützte Lebensraumtypen beeinträchtigt werden, ( 70 ) eine erste geeignete Maßnahme gewesen. Sie könnte zeigen, ob weitere Maßnahmen notwendig sind.

3. Zwischenergebnis

186. Spanien hat somit Art. 11 in Verbindung mit Art. 4 Abs. 1 Buchst. c der Wasserrahmenrichtlinie verletzt, weil das Maßnahmenprogramm des Bewirtschaftungsplans 2016 bis 2021 keine Maßnahmen zur Verhinderung der Beeinträchtigung geschützter Lebensraumtypen im Schutzgebiet ZEPA/LIC ES0000024 Doñana durch die Wasserentnahme für den Bedarf von Matalascañas vorsieht.

VI. Kosten

187. Der Kostenantrag der Kommission und das Fehlen eines Kostenantrags Spaniens haben keine praktischen Auswirkungen. Denn nach Art. 138 Abs. 3 der Verfahrensordnung trägt jede Partei ihre eigenen Kosten, wenn beide – wie hier – teilweise obsiegen und teilweise unterliegen.

VII. Ergebnis

188. Ich schlage dem Gerichtshof daher vor, wie folgt zu entscheiden: 1) Das Königreich Spanien hat Art. 6 Abs. 2 der Richtlinie 92/43/EWG zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen verletzt, da die Europäische Kommission eine Wahrscheinlichkeit der erheblichen Beeinträchtigung geschützter Lebensraumtypen in den Schutzgebieten ZEPA/LIC ES0000024 Doñana, ZEPA/LIC ES6150009 Doñana Norte y Oeste und ZEPA ES6150012 Dehesa del Estero y Montes de Moguer aufgrund der Entnahme von Grundwasser seit dem 19. Juli 2006 nachgewiesen hat. 2) Das Königreich Spanien hat Art. 5 Abs. 1 in Verbindung mit Nr. 2.2 des Anhangs II der Richtlinie 2000/60/EG zur Schaffung eines Ordnungsrahmens für Maßnahmen der Gemeinschaft im Bereich der Wasserpolitik verletzt, weil es bei der Schätzung der Grundwasserentnahme die Entnahme von Trinkwasser und die illegale Entnahme nicht berücksichtigt hat. 3) Das Königreich Spanien hat Art. 11 in Verbindung mit Art. 4 Abs. 1 Buchst. c der Richtlinie 2000/60 verletzt, weil das Maßnahmenprogramm des Plan Hidrológico del Guadalquivir 2016 – 2021 (Hydrologischer Plan des Guadalquivir 2016 bis 2021) keine Maßnahmen zur Verhinderung der Beeinträchtigung geschützter Lebensraumtypen im Schutzgebiet ZEPA/LIC ES0000024 Doñana durch die Wasserentnahme für den Bedarf von Matalascañas vorsieht. 4) Im Übrigen wird die Klage abgewiesen. 5) Die Europäische Kommission und das Königreich Spanien tragen ihre eigenen Kosten.

( 1 ) Originalsprache: Deutsch.

( i ) Die Nr. 142 und die Fn. 61 des vorliegenden Textes sind gegenüber der ursprünglich online gestellten Fassung geändert worden: Es handelt sich jeweils nicht um den Bürgerbeauftragten der Autonomen Gemeinschaft Andalusien, sondern um den Bürgerbeauftragten Spaniens.

( 2 ) Richtlinie 92/43/EWG des Rates vom 21. Mai 1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen (ABl. 1992, L 206, S. 7), in der Fassung der Richtlinie 2013/17/EU des Rates vom 13. Mai 2013 (ABl. 2013, L 158, S. 193).

( 3 ) Richtlinie 2009/147/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. November 2009 über die Erhaltung der wildlebenden Vogelarten (ABl. 2010, L 20, S. 7), in der Fassung der Richtlinie 2013/17/EU des Rates vom 13. Mai 2013 (ABl. 2013, L 158, S. 193).

( 4 ) Richtlinie 2000/60/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Oktober 2000 zur Schaffung eines Ordnungsrahmens für Maßnahmen der Gemeinschaft im Bereich der Wasserpolitik (ABl. 2000, L 327, S. 1), in der Fassung der Richtlinie 2014/101/EU der Kommission vom 30. Oktober 2014 (ABl. 2014, L 311, S. 32).

( 5 ) Https://natura2000.eea.europa.eu/Natura2000/SDF.aspx?site=ES0000024&release=10.

( 6 ) Https://natura2000.eea.europa.eu/Natura2000/SDF.aspx?site=ES6150009&release=10.

( 7 ) Https://natura2000.eea.europa.eu/Natura2000/SDF.aspx?site=ES6150012&release=10.

( 8 ) Entscheidung 2006/613/EG der Kommission vom 19. Juli 2006 zur Festlegung der Liste von Gebieten von gemeinschaftlicher Bedeutung in der mediterranen biogeografischen Region gemäß der Richtlinie 92/43/EWG des Rates (Bekannt gegeben unter Aktenzeichen K(2006) 3261) (ABl. 2006, L 259, S. 1).

( 9 ) Https://natura2000.eea.europa.eu/Natura2000/SDF.aspx?site=ES0000024&release=10, Nr. 1.7.

( 10 ) Real Decreto 355/2013, de 17 de mayo, por el que se aprueba el Plan Hidrológico de la Demarcación Hidrográfica del Guadalquivir (Boletín Oficial del Estado Nr. 121 vom 21. Mai 2013, Sec. I, S. 38229).

( 11 ) TABLA T.II.1. – Nr. 0551.

( 12 ) TABLA T.VI.5.

( 13 ) Real Decreto 1/2016, de 8 de enero, por el que se aprueba la revisión de los Planes Hidrológicos de las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico Occidental, Guadalquivir, Ceuta, Melilla, Segura y Júcar, y de la parte española de las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico Oriental, Miño-Sil, Duero, Tajo, Guadiana y Ebro (Boletín Oficial del Estado Nr. 16 vom 19. Januar 2016, Sec. I, S. 2972).

( 14 ) Anhang VII zum zweiten Bewirtschaftungsplan, S. 68 und Anlage 3.

( 15 ) Anhang VII zum zweiten Bewirtschaftungsplan, S. 60 (La Rocina fehlt in dieser Tabelle, doch ergibt sich dies auch aus der Tabelle auf S. 68 und der Anlage 3).

( 16 ) Anhang VII zum zweiten Bewirtschaftungsplan, S. 56.

( 17 ) Siehe etwa Nrn. 79 und 83 der Aufforderung zur Stellungnahme (Anhang A.1 [S. 72 und 73] der Klage) sowie Nrn. 58 und 62 der mit Gründen versehenen Stellungnahme (Anhang A.3 [S. 187 und 188] der Klage).

( 18 ) Urteile vom 4. März 2010, Kommission/Frankreich (C‑241/08, EU:C:2010:114, Rn. 30), und vom 24. November 2011, Kommission/Spanien (Alto Sil) (C‑404/09, EU:C:2011:768, Rn. 142).

( 19 ) Vgl. meine Schlussanträge in den Rechtssachen Kommission/Bulgarien (Kaliakra) (C‑141/14, EU:C:2015:528, Nr. 86) und Kommission/Griechenland (Kyparissia) (C‑504/14, EU:C:2016:105, Nr. 40).

( 20 ) Urteile vom 7. September 2004, Waddenvereniging und Vogelbeschermingsvereniging (C‑127/02, EU:C:2004:482, Rn. 59), vom 8. November 2016, Lesoochranárske zoskupenie VLK (C‑243/15, EU:C:2016:838, Rn. 42), und vom 29. Juli 2019, Inter-Environnement Wallonie und Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C‑411/17, EU:C:2019:622, Rn. 120).

( 21 ) Urteile vom 7. September 2004, Waddenvereniging und Vogelbeschermingsvereniging (C‑127/02, EU:C:2004:482, Rn. 43), vom 17. April 2018, Kommission/Polen (Wald von Białowieża) (C‑441/17, EU:C:2018:255, Rn. 111), und vom 29. Juli 2019, Inter-Environnement Wallonie und Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C‑411/17, EU:C:2019:622, Rn. 134).

( 22 ) Urteile vom 17. April 2018, Kommission/Polen (Wald von Białowieża) (C‑441/17, EU:C:2018:255, Rn. 114), und vom 29. Juli 2019, Inter-Environnement Wallonie und Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C‑411/17, EU:C:2019:622, Rn. 120).

( 23 ) Urteile vom 24. November 2011, Kommission/Spanien (Alto Sil) (C‑404/09, EU:C:2011:768, Rn. 142), vom 14. Januar 2016, Kommission/Bulgarien (Kaliakra) (C‑141/14, EU:C:2016:8, Rn. 58) und vom 10. November 2016, Kommission/Griechenland (Kyparissia) (C‑504/14, EU:C:2016:847, Rn. 29). Siehe auch Urteile vom 14. Januar 2016, Grüne Liga Sachsen u. a. (C‑399/14, EU:C:2016:10, Rn. 42), und vom 7. November 2018, Coöperatie Mobilisation for the Environment u. a. (C‑293/17 und C‑294/17, EU:C:2018:882, Rn. 85).

( 24 ) Vgl. meine Schlussanträge in den Rechtssache Kommission/Bulgarien (Kaliakra) (C‑141/14, EU:C:2015:528, Nr. 86) und Kommission/Griechenland (Kyparissia) (C‑504/14, EU:C:2016:105, Nr. 40) sowie zu Art. 6 Abs. 4 Urteile vom 24. November 2011, Kommission/Spanien (Alto Sil) (C‑404/09, EU:C:2011:768, Rn. 156 und 192), und vom 10. November 2016, Kommission/Griechenland (Kyparissia) (C‑504/14, EU:C:2016:847, Rn. 30).

( 25 ) Vgl. Urteile vom 7. September 2004, Waddenvereniging und Vogelbeschermingsvereniging (C‑127/02, EU:C:2004:482, Rn. 58), und vom 17. April 2018, Kommission/Polen (Wald von Białowieża) (C‑441/17, EU:C:2018:255, Rn. 118).

( 26 ) Siehe oben, Nr. 20.

( 27 ) Díaz Paniagua, C., „Funcionalidad de los sistemas acuáticos temporales de Doñana en la conservación de flora y fauna“, in: Oficina de Coordinación de la Investigación, Estación Biológica de Doñana, Consejo Superior de Investigaciones Científicas, Resultados de la Investigación en el Espacio Natural De Doñana, 2009, S. 42 bis 48, (Anhang A.14 [S. 528] der Klage), sowie Manzano, M., und Custodio, E., „El acuífero de Doñana y su relación con el medio natural“, in: García-Novo, F., und Marín, C., (Hrsg.) Doñana, Agua y Biosfera, Confederación hidrográfica del Guadalquivir, Ministerio de Medio Ambiente, Madrid, 2016, S. 133 bis 142 (Anhang A.21 [S. 932] der Klage).

( 28 ) Díaz-Paniagua, C., und Aragonés, D., „Permanent and temporary ponds in Doñana National Park (SW Spain) are threatened by desiccation“, Limnetica, 34 (2): 407 bis 424 (2015), Bustamante, J., Aragonés, D., und Afán, I., „Effect of Protection Level in the Hydroperiod of Water Bodies on Doñana’s Aeolian Sands“, Remote Sensing 8, 867 (2016).

( 29 ) Anhang A.26 (S. 1259) der Klage.

( 30 ) Tragsatec, Seguimiento por teledetección de la superficie inundada de las lagunas de los mantos eólicos de Doñana y de la masa vegetal de su entorno (Mai 2016), S. 53 (Anhang B.9 [S. 1195 (1247)] der Klagebeantwortung).

( 31 ) Trick, Th., und Custodio, E., „Hydrodynamic characteristics of the western Doñana Region (area of El Abalario), Huelva, Spain“, Hydrogeology Journal 2004, 12: 321 bis 335, Custodio, E., Manzano, M., und Montes, C. (2008), „Perspectiva general del papel y gestión de las aguas subterráneas en el Área de Doñana, Sudoeste de España“, Boletín Geológico y Minero, 119(1): 81 bis 92 (Anhang A.22 [S. 943] zur Klage), und Custodio, E., Manzano, M., und Montes, C., Las aguas subterráneas en Doñana: Aspectos ecológicos y sociales, Agencia Andaluza del Agua, Consejería de Medio Ambiente (2009) (Anhang A.23 [S. 956] zur Klage).

( 32 ) Custodio u. a. (2009) (zitiert in Fn. 31, S. 192 [S. 1147]).

( 33 ) Siehe oben, Nr. 45, und meine Schlussanträge der Rechtssache Kommission/Bulgarien (Kaliakra) (C‑141/14, EU:C:2015:528, Nr. 134).

( 34 ) Vgl. Urteil vom 9. Juli 2020, Naturschutzbund Deutschland – Landesverband Schleswig-Holstein (C‑297/19, EU:C:2020:533, Rn. 48), und Schlussanträge der Generalanwältin Sharpston in der Rechtssache Stadt Papenburg (C‑226/08, EU:C:2009:440, Nrn. 59 ff., insbesondere Nr. 65).

( 35 ) Zitiert in Fn. 27, S. 142 (S. 943 der Klageanhänge).

( 36 ) Zitiert in Fn. 29, S. 1261 der Klageanhänge.

( 37 ) Plan de Gestión de la Zona Especial de Conservación Doñana Norte y Oeste (ES6150009) (Boletín Oficial de la Junta de Andalucía, Número 103 – Viernes, 31 de mayo de 2019, S. 85 [S. 219]).

( 38 ) Siehe oben, Nrn. 42 und 44.

( 39 ) Urteile vom 7. September 2004, Waddenvereniging und Vogelbeschermingsvereniging (C‑127/02, EU:C:2004:482, Rn. 59), vom 8. November 2016, Lesoochranárske zoskupenie VLK (C‑243/15, EU:C:2016:838, Rn. 42), und vom 17. April 2018, Kommission/Polen (Wald von Białowieża) (C‑441/17, EU:C:2018:255, Rn. 117).

( 40 ) Zitiert in Fn. 30, S. 7, 13

( 41 ) Sousa Martín, A., und García Murillo, P., Historia ecológica y evolución de las lagunas peridunales del Parque Nacional de Doñana. Serie Técnica „Naturaleza y Parques Nacionales“, Editada por el Organismo Autónomo Parques Nacionales, Ministerio de Medio Ambiente.

( 42 ) Vgl. zu den Anforderungen an eine solche Prüfung Urteil vom 7. November 2018, Holohan u. a. (C‑461/17, EU:C:2018:883, Rn. 37 bis 40).

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