Urteil des Gerichtshofes (Sechste Kammer) vom 11. Juni 1998. - Kommission der Europäischen Gemeinschaften gegen Grossherzogtum Luxemburg. - Vertragsverletzung eines Mitgliedstaats - Nichtumsetzung der Richtlinie 76/464/EWG. - Rechtssache C-206/96.



Sammlung der Rechtsprechung 1998 Seite I-03401



Leitsätze

Entscheidungsgründe

Kostenentscheidung

Tenor



Schlüsselwörter

1 Vertragsverletzungsverfahren - Vorverfahren - Gegenstand - Bestimmung des Streitgegenstands durch die mit Gründen versehene Stellungnahme

(EG-Vertrag, Artikel 169)

2 Umwelt - Wasserverschmutzung - Richtlinie 76/464 - Verpflichtung zur Aufstellung von Programmen zur Verringerung der Verschmutzung durch bestimmte gefährliche Stoffe - Umfang

(Richtlinie 76/464 des Rates, Artikel 7 Absatz 1)

Leitsätze

3 Im Rahmen des Vertragsverletzungsverfahrens soll das Vorverfahren dem betroffenen Mitgliedstaat Gelegenheit geben, sowohl seinen gemeinschaftsrechtlichen Verpflichtungen nachzukommen als auch seine Verteidigungsmittel gegenüber den Rügen der Kommission wirkungsvoll geltend zu machen.

Der Gegenstand einer Klage nach Artikel 169 des Vertrages wird folglich durch das in dieser Bestimmung vorgesehene Vorverfahren eingegrenzt. Daher kann die Klage nicht auf andere als die in der mit Gründen versehenen Stellungnahme angeführten Rügen gestützt werden.

4 Der Begriff "Verschmutzung" der Gewässer, die durch die in Artikel 7 Absatz 1 der Richtlinie 76/464 genannten Programme verringert werden soll, bedeutet nach der Definition in Artikel 1 Absatz 2 Buchstabe e dieser Richtlinie "die unmittelbare oder mittelbare Ableitung von Stoffen oder Energie in die Gewässer durch den Menschen, wenn dadurch die menschliche Gesundheit gefährdet, die lebenden Bestände und das Ökosystem der Gewässer geschädigt, die Erholungsmöglichkeiten beeinträchtigt oder die sonstige rechtmässige Nutzung der Gewässer behindert werden". Die Verpflichtung zum Erlaß der Programme im Sinne von Artikel 7 Absatz 1 erstreckt sich daher auf die Gewässer, die durch derartige Ableitungen betroffen sind.

Entscheidungsgründe

1 Die Kommission der Europäischen Gemeinschaften hat mit Klageschrift, die am 18. Juni 1996 bei der Kanzlei des Gerichtshofes eingegangen ist, gemäß Artikel 169 EG-Vertrag Klage erhoben auf Feststellung, daß das Großherzogtum Luxemburg dadurch gegen seine Verpflichtungen aus dem EG-Vertrag verstossen hat, daß es unter Verstoß gegen Artikel 7 der Richtlinie 76/464/EWG des Rates vom 4. Mai 1976 betreffend die Verschmutzung infolge der Ableitung bestimmter gefährlicher Stoffe in die Gewässer der Gemeinschaft (ABl. L 129, S. 23; im folgenden: Richtlinie) die Programme zur Verringerung der Verschmutzung einschließlich der Qualitätsziele für die Gewässer nicht erlassen oder diese Programme und die Ergebnisse ihrer Durchführung der Kommission nicht in zusammenfassenden Übersichten mitgeteilt hat.

2 Durch die Richtlinie sollen die Verschmutzung der Gewässer infolge der Ableitung bestimmter in der Liste I des Anhangs zur Richtlinie aufgezählter besonders gefährlicher Stoffe beseitigt und die Verschmutzung der Gewässer durch andere in der Liste II des Anhangs aufgezählte gefährliche Stoffe verringert werden. Um dieses Ziel zu erreichen, haben die Mitgliedstaaten gemäß Artikel 2 der Richtlinie geeignete Maßnahmen zu ergreifen.

3 Die Liste I umfasst Stoffe, die hauptsächlich aufgrund ihrer Toxizität, Langlebigkeit und Bioakkumulation ausgewählt worden sind. Nach den Artikeln 3 und 6 der Richtlinie müssen die Mitgliedstaaten jede Ableitung dieser Stoffe in die Gewässer von einer vorherigen Genehmigung der zuständigen Behörden abhängig machen und Emissionsnormen festlegen, die vom Rat je nach den Auswirkungen der Stoffe auf die Gewässer festgesetzte Grenzwerte nicht überschreiten dürfen.

4 Die Liste II umfasst zunächst gemäß dem ersten Gedankenstrich diejenigen unter die Liste I fallenden Stoffe, für die der Rat noch keine Grenzwerte festgelegt hat. So gehören gegenwärtig 99 in der Liste I aufgeführte Stoffe zur Liste II.

5 Sodann umfasst die Liste II gemäß dem zweiten Gedankenstrich die Stoffe, deren schädliche Auswirkungen auf die Gewässer auf eine bestimmte Zone beschränkt sein können und von den Merkmalen des aufnehmenden Gewässers und der Lokalisierung abhängen. Bei einem Treffen nationaler Sachverständiger am 31. Januar und 1. Februar 1989 wurde eine Liste solcher als vorrangig angesehener Stoffe ausgearbeitet.

6 Zur Verringerung der Verschmutzung der Gewässer durch Stoffe aus der Liste II verpflichtet Artikel 7 der Richtlinie die Mitgliedstaaten, Programme aufzustellen, zu deren Durchführung sie jede Ableitung, die einen der Stoffe aus der Liste II enthält, von einer vorherigen Genehmigung abhängig machen und Qualitätsziele für die Gewässer festlegen. Nach Artikel 7 Absatz 6 der Richtlinie sind die Programme und die Ergebnisse ihrer Durchführung der Kommission in zusammenfassenden Übersichten mitzuteilen.

7 Die Richtlinie enthält keine Umsetzungsfrist. Nach Artikel 12 Absatz 2 hat die Kommission jedoch, soweit möglich binnen 27 Monaten nach Bekanntgabe der Richtlinie, dem Rat die ersten Vorschläge zu unterbreiten, die sie auf der Grundlage einer Gegenüberstellung der bei den Mitgliedstaaten aufgestellten Programme ausgearbeitet hat. Da die Kommission der Ansicht war, daß die Mitgliedstaaten nicht in der Lage sein würden, ihr innerhalb dieser Frist sachdienliche Angaben zu machen, schlug sie ihnen mit Schreiben vom 3. November 1976 vor, für die Aufstellung der Programme von dem Datum 15. September 1981 und für die Durchführung der Programme von dem Datum 15. September 1986 auszugehen.

8 Nach dem Sachverständigentreffen vom 31. Januar und 1. Februar 1989 forderte die Kommission die luxemburgische Regierung mit Schreiben vom 26. September 1989 auf, ihr Angaben über den Erlaß der Programme für die im zweiten Gedankenstrich der Liste II genannten und als vorrangig angesehenen Stoffe zu machen. Auf diese Aufforderung antwortete die luxemburgische Regierung nicht.

9 Mit Schreiben vom 4. April 1990 forderte die Kommission die luxemburgische Regierung auf, ihr erstens eine aktuelle Liste mit der Angabe darüber zu übermitteln, welche der 99 Stoffe aus der Liste I, die nach dem ersten Gedankenstrich der Liste II als Stoffe aus der letztgenannten Liste zu behandeln seien, in Luxemburg in Gewässer abgeleitet würden, ihr sodann die Qualitätsziele mitzuteilen, die zu der Zeit gegolten hätten, als die Genehmigungen für Ableitungen, die einen dieser Stoffe hätten enthalten können, erteilt worden seien, und schließlich die Gründe, aus denen diese Ziele nicht festgelegt worden seien, sowie einen Zeitplan mit Angabe des Zeitpunkts mitzuteilen, in dem die Ziele festgelegt sein würden. Auch dieses Schreiben blieb unbeantwortet.

10 Mit Schreiben vom 26. Februar 1991 forderte die Kommission die luxemburgische Regierung auf, binnen zwei Monaten eine Stellungnahme abzugeben. Die luxemburgische Regierung antwortete darauf nicht.

11 Am 25. Mai 1993 richtete die Kommission an die luxemburgische Regierung eine mit Gründen versehene Stellungnahme, in der sie die Auffassung vertrat, daß das Großherzogtum Luxemburg dadurch gegen seine Verpflichtungen aus dem EG-Vertrag verstossen habe, daß es unter Verstoß gegen Artikel 7 der Richtlinie die Programme zur Verringerung der Verschmutzung mit den Qualitätszielen für die im Anhang aufgelisteten 99 Stoffe nicht aufgestellt habe oder der Kommission diese Programme sowie die Ergebnisse ihrer Durchführung nicht mitgeteilt habe und es unter Verstoß gegen Artikel 5 EG-Vertrag unterlassen habe, der Kommission die in diesem Zusammenhang angeforderten Informationen vorzulegen. Die Kommission forderte das Großherzogtum Luxemburg auf, die erforderlichen Maßnahmen zu ergreifen, um der mit Gründen versehenen Stellungnahme binnen zwei Monaten nachzukommen. Auch diese mit Gründen versehene Stellungnahme blieb unbeantwortet.

Zur Zulässigkeit der Klage

12 Gemäß Artikel 92 § 2 der Verfahrensordnung kann der Gerichtshof jederzeit von Amts wegen prüfen, ob unverzichtbare Prozeßvoraussetzungen fehlen.

13 Nach ständiger Rechtsprechung (vgl. Urteil vom 20. März 1997 in der Rechtssache C-96/95, Kommission/Deutschland, Slg. 1997, I-1653, Randnr. 22) soll das Vorverfahren dem betroffenen Mitgliedstaat Gelegenheit geben, sowohl seinen gemeinschaftsrechtlichen Verpflichtungen nachzukommen als auch seine Verteidigungsmittel gegenüber den Rügen der Kommission wirkungsvoll geltend zu machen. Der Gegenstand einer Klage nach Artikel 169 des Vertrages wird folglich durch das in dieser Bestimmung vorgesehene Vorverfahren eingegrenzt. Daher kann die Klage nicht auf andere als die in der mit Gründen versehenen Stellungnahme angeführten Rügen gestützt werden (vgl. Kommission/Deutschland, Randnr. 23).

14 Im vorliegenden Fall hat die Kommission in der mit Gründen versehenen Stellungnahme dem Großherzogtum Luxemburg vorgeworfen, die Programme zur Verringerung der Verschmutzung für die im Anhang aufgezählten 99 gefährlichen Stoffe, d. h. die Stoffe aus der Liste I, die mangels einer Bestimmung ihrer Grenzwerte vorläufig in der Liste II (gemäß dem ersten Gedankenstrich dieser Liste) enthalten sind, nicht erlassen oder nicht mitgeteilt zu haben. Dagegen beantragt die Kommission in ihrer Klageschrift, in allgemeinerer Form festzustellen, daß das Großherzogtum Luxemburg dadurch gegen seine Verpflichtungen aus Artikel 7 der Richtlinie verstossen hat, daß es die Programme zur Verringerung der Verschmutzung nicht erlassen oder nicht mitgeteilt hat.

15 Die in dieser Weise zur Last gelegte Vertragsverletzung ist somit dahin zu verstehen, daß sie sich auf alle im ersten und zweiten Gedankenstrich der Liste II genannten Stoffe erstreckt, und nicht nur auf die unter den ersten Gedankenstrich fallenden 99 Stoffe, die Gegenstand der mit Gründen versehenen Stellungnahme sind. Unter diesen Voraussetzungen ist der Teil der Klage, mit der die Feststellung begehrt wird, daß das Großherzogtum Luxemburg gegen die in Artikel 7 der Richtlinie genannten Verpflichtungen in bezug auf die Stoffe verstossen hat, die zwar in der Liste II genannt sind, aber nicht zu den 99 vorrangigen Stoffen gehören, für unzulässig zu erklären.

Zur Begründetheit

16 Die Kommission trägt vor, da das für die Stoffe der Liste II zu erreichende Ergebnis unstreitig die Ausarbeitung und die Anwendung der Programme sowie die Analyse und die Mitteilung ihrer Ergebnisse an die Kommission sei, habe das Großherzogtum Luxemburg dadurch gegen seine Verpflichtungen aus dem Vertrag verstossen, daß es die Programme niemals aufgestellt und durchgeführt habe.

17 Was insbesondere die im ersten Gedankenstrich der Liste II genannten Stoffe angehe, fänden die Artikel 2 und 7 der Richtlinie nicht nur auf Ableitungen aus den Sektoren Industrie und Handel Anwendung. Im übrigen lasse sich das Fehlen eines Programms nicht dadurch rechtfertigen, daß es derartige die betreffenden Stoffe verarbeitenden Sektoren nicht gebe, sondern dadurch, daß es keine Verschmutzung von Gewässern gebe. Selbst in einem solchen Fall müsste der Mitgliedstaat die Kommission unterrichten, daß es keine Verschmutzung gebe, um zu rechtfertigen, daß er keine Programme aufstellen werde.

18 Die luxemburgische Regierung macht geltend, sie habe die in Artikel 7 Absatz 1 der Richtlinie genannten Programme nicht aufgestellt, weil dafür keine Notwendigkeit bestanden habe. Es gebe in Luxemburg in Industrie oder Handel keine Sektoren, die Ableitungen vornähmen und einen der betroffenen 99 Stoffe verarbeiteten. Es gebe daher aus diesen Sektoren keine Ableitungen von Abwässern, die derartige Stoffe enthalten könnten.

19 Wenn jedoch ein Antrag auf Genehmigung eines Betriebes gestellt werde, der eine der in Frage stehenden Stoffe verarbeiten wolle, so würden sachgerechte Normen für die vorgeschriebene Ableitungsgenehmigung ausgearbeitet, und zwar insbesondere nach dem Gesetz vom 29. Juli 1993 über Gewässerschutz und Wasserwirtschaft sowie nach dem Gesetz vom 9. Mai 1990 über gefährliche, gesundheitsschädliche oder störende Betriebe, wobei diese Normen nach dem neuesten Stand der Technik festgelegt würden.

20 Erstens ist darauf hinzuweisen, daß die Verschmutzung der Gewässer durch die in Artikel 7 Absatz 1 der Richtlinie genannten Programme verringert werden soll. Der Begriff "Verschmutzung" bedeutet nach der Definition in Artikel 1 Absatz 2 Buchstabe e der Richtlinie "die unmittelbare oder mittelbare Ableitung von Stoffen oder Energie in die Gewässer durch den Menschen, wenn dadurch die menschliche Gesundheit gefährdet, die lebenden Bestände und das Ökosystem der Gewässer geschädigt, die Erholungsmöglichkeiten beeinträchtigt oder die sonstige rechtmässige Nutzung der Gewässer behindert werden". Die Verpflichtung zum Erlaß der Programme im Sinne von Artikel 7 Absatz 1 erstreckt sich daher auf die Gewässer, die durch derartige Ableitungen betroffen sind. Die luxemburgische Regierung und die Kommission sind sich in diesem Punkt einig.

21 Was zweitens den Grad der Verschmutzung der Gewässer in Luxemburg angeht, ist festzustellen, daß die Kommission die luxemburgische Regierung mehrfach aufgefordert hat, ihr erstens eine aktuelle Liste zu übermitteln, in der angegeben sei, welche der 99 Stoffe aus der Liste I, die nach dem ersten Gedankenstrich der Liste II als Stoffe aus der letztgenannten Liste zu behandeln seien, in Luxemburg in Gewässer abgeleitet würden, ihr sodann die Qualitätsziele mitzuteilen, die zu der Zeit gegolten hätten, als die Genehmigungen für Ableitungen, die einen dieser Stoffe hätten enthalten können, erteilt worden seien, und schließlich die Gründe anzugeben, aus denen diese Ziele nicht festgelegt worden seien, sowie einen Zeitplan mit Angabe des Zeitpunkts mitzuteilen, in dem die Ziele festgelegt sein würden. Diese Aufforderungen sind unbeantwortet geblieben.

22 In der mündlichen Verhandlung hat der Vertreter der luxemburgischen Regierung der Behauptung der Kommission nicht widersprochen, daß Industrien wie die in Luxemburg tätigen Ableitungen der in der Richtlinie genannten Stoffe ins Wasser vornehmen. Er hat sogar eingeräumt, daß einige dieser Stoffe in Gewässer in Luxemburg eingeleitet werden, ohne diese Stoffe jedoch näher zu bezeichnen. Er hat auch zugegeben, daß die luxemburgischen Rechtsvorschriften keine Qualitätsziele im Sinne von Artikel 7 Absatz 3 der Richtlinie enthalten.

23 Somit ist festzustellen, daß das Großherzogtum Luxemburg dadurch gegen seine Verpflichtungen aus der Richtlinie verstossen hat, daß es die Programme zur Verringerung der Verschmutzung für 99 Stoffe aus der Liste I des Anhangs der Richtlinie, die nach dem ersten Gedankenstrich der Liste II als Stoffe aus der letztgenannten Liste zu behandelt sind, nicht erlassen hat.

Kostenentscheidung

Kosten

24 Nach Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da das Großherzogtum Luxemburg mit seinem Vorbringen im wesentlichen unterlegen ist, sind ihm die Kosten aufzuerlegen.

Tenor

Aus diesen Gründen

hat

DER GERICHTSHOF

(Sechste Kammer)

für Recht erkannt und entschieden:

1. Das Großherzogtum Luxemburg hat dadurch gegen seine Verpflichtungen aus der Richtlinie 76/464/EWG des Rates vom 4. Mai 1976 betreffend die Verschmutzung infolge der Ableitung bestimmter gefährlicher Stoffe in die Gewässer der Gemeinschaft verstossen, daß es die Programme zur Verringerung der Verschmutzung für 99 Stoffe aus der Liste I des Anhangs dieser Richtlinie, die nach dem ersten Gedankenstrich der Liste II als Stoffe aus der letztgenannten Liste zu behandeln sind, nicht erlassen hat.

2. Im übrigen wird die Klage abgewiesen.

3. Das Großherzogtum Luxemburg trägt die Kosten des Verfahrens.