SCHLUSSANTRÄGE DER GENERALANWÄLTIN

JULIANE KOKOTT

vom 17. September 2020 ( 1 )

Rechtssache C‑499/18 P

Bayer CropScience AG und Bayer AG

gegen

Europäische Kommission

„Rechtsmittel – Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 – Pflanzenschutzmittel – Durchführungsverordnung (EU) Nr. 485/2013 – Wirkstoffe Clothianidin und Imidacloprid – Bedingungen für die Genehmigung – Unannehmbare Umweltauswirkungen – Überprüfung der Genehmigung – Umfang der Prüfung – Vorsorgeprinzip – Beweislast – Verbot der Anwendung außerhalb von Treibhäusern – Verbot des Verkaufs von Saatgut, das mit diesen Wirkstoffen behandelt wurde“

Inhaltsverzeichnis

I. Einführung II. Rechtlicher Rahmen III. Vorgeschichte und Rechtsmittel A. Die EPPO-Leitlinie B. Die streitige Durchführungsverordnung IV. Gerichtliches Verfahren V. Rechtliche Würdigung A. Vorbemerkung B. Zulässigkeit und Gegenstand des Rechtsmittels C. Erster Rechtsmittelgrund – Einleitung der Überprüfung D. Zweiter Rechtsmittelgrund – anwendbare Leitlinien der Risikobeurteilung nach Art. 21 Abs. 2 der Pflanzenschutzverordnung E. Dritter, vierter und fünfter Rechtsmittelgrund – Genehmigungskriterien 1. Zur Prüfung der mit den Wirkstoffen verbundenen Risiken 2. Notfallmaßnahmen auf der Grundlage von Art. 21 Abs. 3 der Pflanzenschutzverordnung 3. Keine Aufforderung, neue Informationen vorzulegen 4. Rechtssicherheit bei neuen rechtlichen Anforderungen 5. Gesteigerte Sicherheit hinsichtlich der Risiken und neue Daten 6. Beweislastumkehr 7. Hypothetische Risiken a) Zur Blattbehandlung b) Zum Verbot der nicht gewerblichen Anwendungen F. Sechster Rechtsmittelgrund – Umfang der Folgenabschätzung VI. Zu der Klage vor dem Gericht VII. Kosten VIII. Ergebnis

I. Einführung

1. Das vorliegende Verfahren betrifft die Gültigkeit einer Durchführungsverordnung, ( 2 ) mit der die Kommission die Genehmigungen von zwei Pflanzenschutzwirkstoffen änderte. Im Ergebnis durften diese Wirkstoffe danach nur noch sehr eingeschränkt verwendet werden. Die Pflanzenschutzverordnung ( 3 ) erlaubt der Kommission zwar, eine Genehmigung aufzuheben oder zu ändern. Die Bayer CropScience AG und die Bayer AG (im Folgenden: Bayer) nehmen den vorliegenden Fall jedoch zum Anlass, die Anwendung dieser Befugnis grundlegend in Frage zu stellen.

2. Dabei wendet sich Bayer vor allem dagegen, dass die Kommission die Genehmigungen überprüft und geändert hat, obwohl nach der Meinung von Bayer gegenüber dem ursprünglichen Genehmigungsverfahren keine ausreichend neuen wissenschaftlichen Kenntnisse vorlagen. Auch fordert Bayer eine tiefer gehende wissenschaftliche Bewertung der mit den Wirkstoffen verbundenen Risiken, insbesondere unter Verwendung bestimmter Leitlinien. Bayer wendet sich schließlich insbesondere gegen die Verbote, die Wirkstoffe zur Blattbehandlung oder im nicht gewerblichen Bereich zu verwenden.

3. Der Gerichtshof erhält in diesem Verfahren Gelegenheit, sich vertieft zu dem Verfahren der Überprüfung und der Befugnis zur Änderung einer Genehmigung von Pflanzenschutzwirkstoffen zu äußern und insbesondere die Bedeutung des Vorsorgeprinzips in diesem Zusammenhang klarzustellen. Außerdem stellen sich neue Fragen zum Umfang des Rechtsschutzinteresses, weil die streitige Durchführungsverordnung zwischenzeitlich aufgehoben wurde.

II. Rechtlicher Rahmen

4. Die Zulassung von Pflanzenschutzmitteln und der verwendeten Wirkstoffe war zunächst in der Pflanzenschutzrichtlinie aus dem Jahr 1991 ( 4 ) geregelt, die die Grundlage für die Genehmigung der streitigen Wirkstoffe war. Die Richtlinie wurde aber im Jahr 2009 durch die Pflanzenschutzverordnung ersetzt.

5. Die Genehmigungskriterien für die Wirkstoffe von Pflanzenschutzmitteln sind insbesondere in Art. 4 Abs. 1 bis 3 der Pflanzenschutzverordnung niedergelegt: „(1) Ein Wirkstoff wird gemäß Anhang II genehmigt, wenn aufgrund des wissenschaftlichen und technischen Kenntnisstandes zu erwarten ist, dass unter Berücksichtigung der Genehmigungskriterien in den Nrn. 2 und 3 jenes Anhangs Pflanzenschutzmittel, die diesen Wirkstoff enthalten, die Voraussetzungen der Abs. 2 und 3 erfüllen. … (2) Die Rückstände von Pflanzenschutzmitteln müssen als Folge der Verwendung entsprechend der guten Pflanzenschutzpraxis und unter der Voraussetzung realistischer Verwendungsbedingungen folgende Anforderungen erfüllen: a) Sie dürfen keine schädlichen Auswirkungen auf die Gesundheit von Menschen, einschließlich besonders gefährdeter Personengruppen, oder von Tieren – unter Berücksichtigung von Kumulations- und Synergieeffekten, wenn es von der Behörde anerkannte wissenschaftliche Methoden zur Messung solcher Effekte gibt – noch auf das Grundwasser haben. b) Sie dürfen keine unannehmbaren Auswirkungen auf die Umwelt haben. Für Rückstände mit toxikologischer, ökotoxikologischer, ökologischer Relevanz oder Relevanz für das Trinkwasser müssen allgemein gebräuchliche Messverfahren zur Verfügung stehen. Analysestandards müssen allgemein verfügbar sein. (3) Pflanzenschutzmittel müssen als Folge der Verwendung entsprechend der guten Pflanzenschutzpraxis und unter der Voraussetzung realistischer Verwendungsbedingungen folgende Anforderungen erfüllen: a) Sie müssen hinreichend wirksam sein. b) Sie dürfen keine sofortigen oder verzögerten schädlichen Auswirkungen auf die Gesundheit von Menschen, einschließlich besonders gefährdeter Personengruppen, oder von Tieren – weder direkt noch über das Trinkwasser (unter Berücksichtigung der bei der Trinkwasserbehandlung entstehenden Produkte), über Nahrungs- oder Futtermittel oder über die Luft oder Auswirkungen am Arbeitsplatz oder durch andere indirekte Effekte unter Berücksichtigung bekannter Kumulations- und Synergieeffekte, soweit es von der Behörde anerkannte wissenschaftliche Methoden zur Bewertung solcher Effekte gibt – noch auf das Grundwasser haben. c) Sie dürfen keine unannehmbaren Auswirkungen auf Pflanzen oder Pflanzenerzeugnisse haben. d) Sie dürfen bei den zu bekämpfenden Wirbeltieren keine unnötigen Leiden oder Schmerzen verursachen. e) Sie dürfen keine unannehmbaren Auswirkungen auf die Umwelt haben, und zwar unter besonderer Berücksichtigung folgender Aspekte, soweit es von der Behörde anerkannte wissenschaftliche Methoden zur Bewertung solcher Effekte gibt: i) Verbleib und Ausbreitung in der Umwelt, insbesondere Kontamination von Oberflächengewässern einschließlich Mündungs- und Küstengewässern, Grundwasser, Luft und Boden, unter Berücksichtigung von Orten in großer Entfernung vom Ort der Verwendung nach einem Ferntransport in der Umwelt; ii) Auswirkung auf Arten, die nicht bekämpft werden sollen, einschließlich des dauerhaften Verhaltens dieser Arten; iii) Auswirkung auf die biologische Vielfalt und das Ökosystem.“

6. Nach Art. 7 der Pflanzenschutzverordnung legt der Hersteller des Wirkstoffs mit seinem Genehmigungsantrag verschiedene Unterlagen vor, die nachweisen, dass der Wirkstoff die Genehmigungskriterien gemäß Art. 4 erfüllt.

7. Art. 12 Abs. 2 der Pflanzenschutzverordnung sieht vor, dass die Europäische Behörde für Lebensmittelsicherheit (EFSA) bei der Beurteilung, ob ein Wirkstoff voraussichtlich die Genehmigungskriterien des Art. 4 erfüllt, die verfügbaren Leitlinien heranzieht.

8. Anhang II Nr. 1.3 der Pflanzenschutzverordnung betrifft ebenfalls die Verwendung von Leitlinien: „Während der Bewertung und Entscheidungsfindung gemäß den Art. 4 bis 21 berücksichtigen die Mitgliedstaaten und die Behörde etwaige weitere Leitlinien, die im Rahmen des Ständigen Ausschusses für die Lebensmittelkette und Tiergesundheit erarbeitet wurden, um die Risikobewertung gegebenenfalls zu verfeinern.“

9. Anhang II Nr. 3.8.3 der Pflanzenschutzverordnung enthält spezifische Vorgaben zum Schutz von Bienen: „Ein Wirkstoff, Safener oder Synergist wird nur genehmigt, wenn auf der Grundlage einer angemessenen Risikobewertung nach gemeinschaftlich oder international akzeptierten Testrichtlinien festgestellt wird, dass seine Verwendung unter den vorgeschlagenen Bedingungen für die Verwendung des Pflanzenschutzmittels, das diesen Wirkstoff, Safener oder Synergisten enthält, – zu einer vernachlässigbaren Exposition von Honigbienen führt … oder – unter Berücksichtigung der Auswirkungen auf Honigbienenlarven und das Verhalten von Honigbienen keine unannehmbaren akuten oder chronischen Auswirkungen auf das Überleben und die Entwicklung des Bienenvolks hat.“

10. Art. 21 der Pflanzenschutzverordnung regelt die Überprüfung der Genehmigung: (1) Die Kommission kann die Genehmigung eines Wirkstoffs jederzeit überprüfen. Sie berücksichtigt den Antrag eines Mitgliedstaats auf Überprüfung der Genehmigung eines Wirkstoffs im Lichte neuer wissenschaftlicher und technischer Kenntnisse und Überwachungsdaten, auch in Fällen, in denen es nach der Überprüfung der Genehmigungen gemäß Art. 44 Abs. 1 Anzeichen dafür gibt, dass das Erreichen der Ziele nach Art. 4 Abs. 1 Buchst. a Ziffer iv und Buchst. b Ziffer i sowie Art. 7 Abs. 2 und 3 der Richtlinie 2000/60/EG nicht gesichert ist. Gibt es nach Ansicht der Kommission aufgrund neuer wissenschaftlicher und technischer Kenntnisse Anzeichen dafür, dass der Stoff die Genehmigungskriterien des Art. 4 nicht mehr erfüllt, oder wurden weitere, gemäß Art. 6 Buchst. f angeforderte Informationen nicht vorgelegt, so informiert die Kommission die Mitgliedstaaten, die Behörde und den Hersteller des Wirkstoffs, wobei sie dem Hersteller eine Frist für eine Stellungnahme einräumt. (2) Die Kommission kann die Mitgliedstaaten und die Behörde um eine Stellungnahme oder um wissenschaftliche oder technische Unterstützung ersuchen. Die Mitgliedstaaten können ihre Stellungnahmen der Kommission innerhalb von drei Monaten nach dem Ersuchen vorlegen. Die Behörde übermittelt der Kommission ihre Stellungnahme oder die Ergebnisse ihrer Arbeit innerhalb von drei Monaten nach dem Ersuchen. (3) Kommt die Kommission zu dem Schluss, dass die Genehmigungskriterien des Art. 4 nicht mehr erfüllt sind, oder wurden weitere, gemäß Art. 6 Buchst. f angeforderte Informationen nicht vorgelegt, so wird nach dem in Art. 79 Abs. 3 genannten Regelungsverfahren eine Verordnung über die Aufhebung oder Änderung der Genehmigung erlassen. Art. 13 Abs. 4 und Art. 20 Abs. 2 finden Anwendung.“

11. Der 16. Erwägungsgrund der Pflanzenschutzverordnung hält dazu fest: „Für den Fall, dass die Kriterien für die Genehmigung nicht länger erfüllt sind …, sollte unter bestimmten Bedingungen die Möglichkeit der Änderung oder die Aufhebung einer Genehmigung für einen Wirkstoff vorgesehen sein.“

12. Nach Art. 53 Abs. 1 der Pflanzenschutzverordnung kann „ein Mitgliedstaat unter bestimmten Umständen für eine Dauer von höchstens 120 Tagen das Inverkehrbringen eines Pflanzenschutzmittels für eine begrenzte und kontrollierte Verwendung zulassen, sofern sich eine solche Maßnahme angesichts einer anders nicht abzuwehrenden Gefahr als notwendig erweist“.

13. Art. 69 der Pflanzenschutzverordnung regelt Notfallmaßnahmen: „Ist davon auszugehen, dass ein genehmigter Wirkstoff … wahrscheinlich ein schwerwiegendes Risiko für die Gesundheit von Mensch und Tier oder die Umwelt darstellt und dass diesem Risiko durch Maßnahmen, die der betreffende Mitgliedstaat oder die betreffenden Mitgliedstaaten getroffen hat bzw. haben, nicht auf zufrieden stellende Weise begegnet werden kann, so trifft die Kommission … unverzüglich Maßnahmen zur Einschränkung oder zum Verbot der Verwendung und/oder des Verkaufs dieses Stoffes oder Produkts. …“

III. Vorgeschichte und Rechtsmittel

14. Die Kommission hat die Wirkstoffe Clothianidin und Imidacloprid, die zur Familie der Neonicotinoide gehören, durch die Richtlinie 2006/41 ( 5 ) und die Richtlinie 2008/116 ( 6 ) in Anhang I der Pflanzenschutzrichtlinie eingefügt und damit zugelassen. Die Genehmigung war bis zum 31. Juli 2016 (Clothianidin) bzw. bis zum 31. Juli 2019 (Imidacloprid) befristet.

15. Innerhalb der Europäischen Union werden Imidacloprid und Clothianidin von der Bayer-Gruppe produziert und vermarktet.

A. Die EPPO-Leitlinie

16. Das System der Bewertung des Risikos von Pflanzenschutzmitteln für Honigbienen war zunächst von der Pflanzenschutzorganisation für Europa und den Mittelmeerraum (European and Mediterranean Plant Protection Organisation, EPPO) geschaffen worden. Dieses System war in dem Dokument „Environmental risk assessment scheme for plant protection products“ (System zur Umweltrisikobewertung von Pflanzenschutzmitteln) mit der Referenznummer PP 3/10 (im Folgenden: EPPO-Leitlinie) beschrieben.

17. Am 18. März 2011 ersuchte die Kommission die EFSA um Überprüfung der EPPO-Leitlinie im Hinblick auf die Bewertung der langfristigen Risiken für Honigbienen, die Exposition (von Honigbienen) gegenüber schwachen Dosen, die Exposition durch Guttation und die kumulative Risikobewertung.

18. Am 23. Mai 2012 veröffentlichte die EFSA auf das Ersuchen der Kommission vom 18. März 2011 eine Stellungnahme über die wissenschaftliche Vorgehensweise, die der Bewertung der Risiken von Pflanzenschutzmitteln für Bienen zugrunde liegt. ( 7 ) Dieses Dokument nannte mehrere Bereiche, in denen die zukünftigen Bewertungen der Risiken für Bienen verbessert werden müssten. Es wies u. a. auf mehrere Schwächen der EPPO-Leitlinie hin, die zu Unsicherheiten über den tatsächlichen Grad der Exposition von Honigbienen führten, und warf für die Gesundheit von Bienen relevante Fragen auf, die von der EPPO-Leitlinie zuvor nicht behandelt worden waren.

19. In der Folge hat die EFSA eigene Leitlinien entwickelt, die allerdings nach dem angefochtenen Urteil ( 8 ) und dem Vorbringen von Bayer im Rechtsmittelverfahren noch nicht förmlich angenommen wurden und daher nicht verbindlich sind.

20. Dagegen hat die Arbeitsgruppe der EPPO zu Pflanzenschutzmitteln im Jahr 2018 festgestellt, dass sie nicht mehr über die nötigen Fachkenntnisse verfügte, um die EPPO-Leitlinie zu betreuen, und hat diese daher zurückgezogen. ( 9 )

B. Die streitige Durchführungsverordnung

21. In den Jahren 2008 und 2009 führte eine Reihe von Vorfällen im Zusammenhang mit dem Missbrauch von Pflanzenschutzmitteln, die die streitigen Wirkstoffe enthalten, zu Verlusten von Honigbienenvölkern. Die betroffenen Mitgliedstaaten reagierten mit verschiedenen restriktiven Maßnahmen.

22. Als Reaktion auf diese Vorfälle hat die Europäische Kommission die Richtlinie 2010/21 ( 10 ) erlassen, die für die betreffenden Wirkstoffe zusätzliche Bestimmungen einschließlich angemessener Maßnahmen zur Risikobegrenzung in Bezug auf den Schutz von Nichtzielorganismen, insbesondere von Honigbienen, festlegte.

23. In verschiedenen Mitgliedstaaten bestanden weiterhin auf nationaler Ebene Beschränkungsmaßnahmen für die Verwendung von Pflanzenschutzmitteln, in denen die streitigen Wirkstoffe enthalten waren. Die Kommission entschied nach Gesprächen mit den Fachleuten der Mitgliedstaaten im Rahmen des Ständigen Ausschusses für die Lebensmittelkette und Tiergesundheit am 22. März 2012, die EFSA um ein Gutachten zu ersuchen. Dabei stützte sie sich auch auf den Abschlussbericht des Überwachungs- und Forschungsprogramms Apenet in Italien vom Oktober 2011, der Besorgnisse hinsichtlich der Verwendung von Saatgut aufwarf, das mit Pflanzenschutzmitteln mit den streitigen Wirkstoffen behandelt worden war.

24. Am 30. März 2012 wurde im Magazin Science eine Studie über subletale Auswirkungen des Wirkstoffs Imidacloprid auf Bienen veröffentlicht (im Folgenden: Whitehorn-Studie). Die Autoren kamen zu dem Ergebnis, dass die Anwendung dieses Wirkstoffs auf normalem Niveau erhebliche Auswirkungen auf die Stabilität und das Überleben von Honigbienen- und Hummelvölkern haben könnte.

25. Am 3. April 2012 ersuchte die Kommission die EFSA nach Art. 21 der Pflanzenschutzverordnung, die neue Studie zu bewerten und bis zum 30. April 2012 (nach Verlängerung spätestens bis zum 31. Mai 2012) zu prüfen, ob die Dosen, die für die in der Whitehorn-Studie genannten Versuche verwendet worden waren, mit den Dosen vergleichbar seien, denen die Bienen in der Union, unter Berücksichtigung der auf Unionsebene zugelassenen Verwendungen und der von den Mitgliedstaaten erteilten Zulassungen, tatsächlich ausgesetzt sind (im Folgenden: erstes Mandat). Die Kommission fragte auch, ob die Studienergebnisse auf andere Neonicotinoide, die zur Saatgutbehandlung verwendet würden, insbesondere Clothianidin, übertragbar seien.

26. Am 25. April 2012 ersuchte die Kommission die EFSA, bis zum 31. Dezember 2012 die Bewertungen der u. a. mit den streitigen Wirkstoffen verbundenen Risiken zu aktualisieren. Dieses Ersuchen betraf insbesondere zum einen die akuten und chronischen Auswirkungen auf die Entwicklung und das Überleben der Bienenvölker unter Berücksichtigung der Auswirkungen auf die Bienenlarven sowie auf das Verhalten der Bienen und zum anderen die Auswirkungen subletaler Dosen auf das Überleben und das Verhalten der Bienen (im Folgenden: zweites Mandat).

27. Am 1. Juni 2012 legte die EFSA aufgrund des ersten Mandats eine Erklärung über die Ergebnisse neuerer Studien über die subletalen Auswirkungen bestimmter Neonicotinoide auf die Bienen im Hinblick auf die gegenwärtig in Europa zugelassenen Verwendungen vor. In dieser Erklärung bewertete die EFSA die Whitehorn-Studie sowie eine im Januar 2012 veröffentlichte Studie betreffend Clothianidin (im Folgenden: Schneider-Studie).

28. Am 25. Juli 2012 schränkte die Kommission infolge der von der EFSA geäußerten Befürchtung, das zweite Mandat nicht fristgemäß erfüllen zu können, dieses zweite Mandat unter Berücksichtigung der Erklärung vom 1. Juni 2012 und der Beibehaltung der Frist vom 31. Dezember 2012 ein, so dass vorrangig neben den streitigen Wirkstoffen nur ein weiteres Neonicotinoid, Thiamethoxam, nicht aber zwei andere Neonicotinoide überprüft werden sollten, und zwar unter Konzentration auf ihre Verwendung für die Saatgutbehandlung und in Form von Granulaten.

29. Am 16. Januar 2013 veröffentlichte die EFSA ihre Schlussfolgerungen zur Bewertung der Risiken der streitigen Wirkstoffe für Bienen (im Folgenden: Schlussfolgerungen der EFSA), in denen sie festgestellt hat, dass verschiedene Verwendungen mit hohen akuten Risiken für Bienen behaftet seien. Darüber hinaus wurden in den Schlussfolgerungen der EFSA zahlreiche Unsicherheiten festgestellt, die auf den Mangel an wissenschaftlichen Daten zurückzuführen sind.

30. Die Kommission forderte Bayer mit Schreiben vom 16. Januar 2013 auf, zu den Schlussfolgerungen der EFSA Stellung zu nehmen, was diese mit Schreiben vom 25. Januar 2013 tat. Ebenso forderte die Kommission Bayer mit Schreiben vom 22. Februar 2013 auf, zum Entwurf des angefochtenen Rechtsakts Stellung zu nehmen. Bayer legte ihre Stellungnahme mit Schreiben vom 1. März 2013 vor. Überdies nahmen Vereinigungen, die die Pflanzenschutzindustrie und daher u. a. Bayer vertraten, an verschiedenen Besprechungen mit den Dienststellen der Kommission im Januar und Februar 2013 teil, in denen die Meinung der Beteiligten (Industrie, Nichtregierungsorganisationen im Umweltbereich) zu den Schlussfolgerungen der EFSA und den von der Kommission geplanten Maßnahmen eingeholt werden sollte.

31. Am 24. Mai 2013 erließ die Kommission die streitige Durchführungsverordnung. Sie führte für die betroffenen Stoffe insbesondere die folgenden Beschränkungen für die Genehmigung ein: – Verbot jeder nicht gewerblichen Anwendung im Innen- und Außenbereich. – Verbot der Anwendungen zur Saatgutbehandlung oder Bodenbehandlung für folgende Getreidearten, wenn diese zwischen Januar und Juni ausgesät werden: Gerste, Hirse, Hafer, Reis, Roggen, Sorghum, Triticale, Weizen. – Verbot der Blattbehandlung für folgende Getreidearten: Gerste, Hirse, Hafer, Reis, Roggen, Sorghum, Triticale, Weizen. – Verbot der Anwendungen zur Saatgutbehandlung, Bodenbehandlung oder Blattbehandlung für ungefähr 100 Kulturen, darunter Raps, Soja, Sonnenblumen und Mais, außer bei Anwendung in Gewächshäusern und außer zur Blattbehandlung nach der Blüte. – Verbot, Saatgut für bestimmte Kulturen, das mit Pflanzenschutzmitteln mit den streitigen Wirkstoffen behandelt wurde, zu verwenden oder in Verkehr zu bringen, ausgenommen Saatgut, das in Gewächshäusern verwendet wird. Davon waren u. a. das Saatgut der Sommergetreidearten sowie Raps, Soja, Sonnenblumen und Mais betroffen.

32. Nach Erlass des angefochtenen Urteils hat die Kommission die Genehmigungen für Clothianidin ( 11 ) und Imidacloprid ( 12 ) neu geregelt und dabei noch strengere Einschränkungen verhängt. Bayer hat diese Maßnahmen nicht angefochten. Soweit ersichtlich, ist die Genehmigung für Clothianidin zwischenzeitlich sogar ausgelaufen. ( 13 )

IV. Gerichtliches Verfahren

33. Die Bayer Cropscience AG hat gegen die streitige Durchführungsverordnung die Klage in der Rechtssache T‑429/13 erhoben. Als ihre Streithelferinnen hat der Präsident der Ersten Kammer des Gerichts die Association générale des producteurs de maïs et autres céréales cultivées de la sous-famille des panicoïdées (AGPM), die National Farmers’ Union (NFU), die Association européenne pour la protection des cultures (European Crop Protection Association) (ECPA), die Rapool-Ring GmbH Qualitätsraps deutscher Züchter (Rapool-Ring), die European Seed Association (ESA) und die Agricultural Industries Confederation Ltd (AIC) zugelassen.

34. Als Streithelfer der Kommission hat derselbe Kammerpräsident das Königreich Schweden, die Union nationale de l’apiculture française (UNAF), den Deutschen Berufs- und Erwerbsimkerbund e. V. (DBEB), den Österreichischen Erwerbsimkerbund (ÖEB), Stichting Greenpeace Council (Greenpeace), das Pesticide Action Network Europe (PAN Europe), Bee Life – European Beekeeping Coordination (Bee Life) und Buglife – The Invertebrate Conservation Trust (Buglife) zugelassen.

35. Das Gericht hat die Klage mit dem angefochtenen Urteil vom 17. Mai 2018, Bayer CropScience u. a./Kommission (T‑429/13 und T‑451/13, EU:T:2018:280), abgewiesen.

36. Bayer, genauer gesagt die Bayer Cropscience AG und die Bayer AG, erhoben gegen das angefochtene Urteil am 27. Juli 2018 das vorliegende Rechtsmittel und beantragen, – das Urteil des Gerichts in der Rechtssache T‑429/13 aufzuheben; – der Klage stattzugeben und die streitige Durchführungsverordnung für nichtig zu erklären, soweit die Rechtsmittelführerinnen davon betroffen sind; – der Kommission die Kosten aufzuerlegen, die ihr selbst und den Rechtsmittelführerinnen im ersten Rechtszug und im Rechtsmittelverfahren entstanden sind.

37. NFU und AIC stellen die gleichen Anträge. ECPA unterstützt die Anträge von Bayer, macht allerdings keine eigenen Argumente geltend.

38. Die Europäische Kommission beantragt, – das Rechtsmittel abzuweisen und – Bayer die Kosten aufzuerlegen.

39. UNAF, der DBEB/ÖEB, Greenpeace/PAN Europe/Bee Life/Buglife sowie Schweden unterstützen die Anträge der Kommission.

40. Außerdem hat der Präsident des Gerichtshofs die Stichting De Bijenstichting (Stiftung die Bienenstiftung) als Streithelferin der Kommission im Rechtsmittelverfahren zugelassen.

41. Die Beteiligten äußerten sich schriftlich. An der mündlichen Verhandlung vom 3. Juni 2020 haben sich Bayer, NFU, AIC, die Kommission, DBEB/ÖEB und Greenpeace/PAN Europe/Bee Life/Buglife beteiligt.

V. Rechtliche Würdigung

42. Das Rechtsmittel wendet sich gegen die gerichtliche Beurteilung verschiedener Schritte der Anwendung von Art. 21 der Pflanzenschutzverordnung, die zu der streitigen Durchführungsverordnung führten.

A. Vorbemerkung

43. Nach Art. 21 der Pflanzenschutzverordnung kann die Kommission die Genehmigung eines Wirkstoffs jederzeit überprüfen (Abs. 1 Unterabs. 1 Satz 1) und auf dieser Grundlage die Genehmigung ändern oder aufheben, wenn sie zu dem Schluss kommt, dass die Genehmigungskriterien des Art. 4 nicht mehr erfüllt sind (Abs. 3).

44. Wie auch der achte Erwägungsgrund der Pflanzenschutzverordnung zeigt, ergeben sich aus Art. 4 im Wesentlichen zwei Voraussetzungen für die Genehmigung eines Wirkstoffs. Seine Verwendung für Pflanzenschutzmittel darf erstens keine schädlichen Auswirkungen auf die Gesundheit von Menschen, einschließlich besonders gefährdeter Personengruppen, oder von Tieren sowie auf das Grundwasser haben (Abs. 2 Buchst. a und Abs. 3 Buchst. b). Zweitens darf es keine unannehmbaren Auswirkungen auf die Umwelt geben (Abs. 2 Buchst. b und Abs. 3 Buchst. e).

45. Wenn die Genehmigung diesen Anforderungen nicht genügt, ist sie rechtswidrig. Zwar muss bei der Rücknahme einer rechtswidrigen Entscheidung ein Ausgleich zwischen dem Erfordernis der Rechtssicherheit und dem der Rechtmäßigkeit gefunden werden. ( 14 ) Diesen Ausgleich kann der Unionsgesetzgeber allerdings durch die Festlegung von spezifischen Befugnissen vorwegnehmen. ( 15 ) Er hat dies in Art. 21 Abs. 3 der Pflanzenschutzverordnung dahin gehend getan, dass eine Genehmigung geändert oder aufgehoben wird, soweit sie mit Kriterien des Art. 4 unvereinbar ist, und insoweit der Rechtmäßigkeit Vorrang eingeräumt. Dies ist im Hinblick auf das Prinzip der Rechtssicherheit unproblematisch, da die Rücknahme einer rechtswidrigen Entscheidung für die Zukunft stets möglich ist. ( 16 )

46. Die Besonderheit im vorliegenden Fall besteht darin, dass es ausschließlich um Umweltauswirkungen geht. Schädliche Umweltauswirkungen stehen einer Genehmigung aber nicht zwangsläufig entgegen, sondern nur, wenn sie „unannehmbar“ sind. Anhang II Nr. 3.8.3 der Pflanzenschutzverordnung konkretisiert dies in Bezug auf Honigbienen dahin gehend, dass ihre Exposition „vernachlässigbar“ sein muss und dass unter Berücksichtigung der Auswirkungen auf Honigbienenlarven und das Verhalten von Honigbienen keine „unannehmbaren“ akuten oder chronischen Auswirkungen auf das Überleben und die Entwicklung des Bienenvolks eintreten dürfen.

47. Die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Genehmigung hängt mithin von einer komplexen Abwägung ab. Sie kann nicht auf die Gewichtung der Auswirkungen bzw. der Exposition im Hinblick auf das Schutzgut, also die Honigbienen, beschränkt werden. Vielmehr muss auch das Interesse an der Verwendung des Wirkstoffs berücksichtigt werden, denn es ist nicht auszuschließen, dass dieses Interesse gegenüber seinen nachteiligen Auswirkungen überwiegt, die Auswirkungen deswegen also „annehmbar“ sind. Dies entspricht dem achten Erwägungsgrund der Pflanzenschutzverordnung, die danach ein hohes Schutzniveau für die Gesundheit von Mensch und Tier und für die Umwelt gewährleisten und zugleich die Wettbewerbsfähigkeit der Landwirtschaft der Gemeinschaft sicherstellen soll. Speziell bei der Änderung oder Aufhebung einer Genehmigung stellt sich darüber hinaus die Frage, inwieweit die Rechte des Inhabers der Genehmigung zu beachten sind. ( 17 )

48. Die Kommission kam nach den Erwägungsgründen 6, 7, 10, 11 und 14 der streitigen Verordnung auf der Grundlage von Beurteilungen der EFSA zu dem Ergebnis, dass die Verwendung der streitigen Wirkstoffe mit bestimmten hohen akuten Risiken für Bienen verbunden ist und dass andere inakzeptable Risiken nicht ausgeschlossen werden könnten. Daher seien die festgesetzten Einschränkungen notwendig.

49. Die dieser Feststellung zugrunde liegende Abwägung der Kommission ist für die Entscheidung nach Art. 21 Abs. 3 der Pflanzenschutzverordnung von zentraler Bedeutung. Jedoch greift das Rechtsmittel sie nicht direkt an, sondern beanstandet vorrangig, dass die Kommission aufgrund unzureichender Informationen entschieden habe, und rügt Verfahrensfehler.

50. Diese Prozessstrategie entspricht der Struktur des Rechtsschutzes vor den Unionsgerichten. Erstens kommt der Kommission in Bezug auf die komplexe wissenschaftliche und wirtschaftliche Abwägung nach Art. 21 Abs. 3 der Pflanzenschutzverordnung ein weiter Spielraum zu, so dass die Unionsgerichte die Abwägung inhaltlich nur darauf überprüfen können, ob offensichtliche Beurteilungsmängel vorliegen. ( 18 ) Und zweitens erfordert selbst diese beschränkte Überprüfung eine Würdigung der Tatsachen durch das Gericht, die vorbehaltlich der Verfälschung von Tatsachen und Beweisen keine Rechtsfrage ist, die als solche der Kontrolle durch den Gerichtshof im Rechtsmittelverfahren unterliegt. ( 19 )

51. Dagegen muss der Unionsrichter auch bei komplexen Entscheidungen prüfen, ob die Verfahrensvorschriften eingehalten worden sind, ob der Sachverhalt von der Kommission zutreffend festgestellt worden ist und ob kein Ermessensmissbrauch vorliegt. ( 20 ) Insbesondere hat der Unionsrichter bei der Prüfung, ob das zuständige Organ einen offensichtlichen Beurteilungsfehler begangen hat, zu kontrollieren, ob dieses Organ sorgfältig und unparteiisch alle relevanten Gesichtspunkte des Einzelfalls untersucht hat, auf die die daraus gezogenen Schlussfolgerungen gestützt sind. ( 21 )

52. Daher betrifft das Rechtsmittel die Einleitung der Überprüfung (dazu unter C), die Beurteilung des Risikos durch die EFSA (dazu unter D), die Beurteilung der Erfüllung der Genehmigungskriterien durch die Kommission (dazu unter E) sowie die Abschätzung der Folgen der Regelung (dazu unter F).

53. Zunächst sind allerdings die Zulässigkeit des Rechtsmittels und insbesondere das Rechtsschutzinteresse von Bayer zu erörtern, da die streitige Durchführungsverordnung mittlerweile durch andere Regelungen ersetzt wurde (dazu unter B).

54. Darüber hinaus sind zwei Bemerkungen zu verschiedenen rechtlichen Maßstäben geboten, auf die sich mehrere Beteiligte berufen, um ihre Auffassungen zu begründen. Dabei handelt es sich einerseits um die Mitteilung der Kommission vom 2. Februar 2000 über die Anwendbarkeit des Vorsorgeprinzips ( 22 ) und andererseits um verschiedene Urteile des Gerichts. Beide Quellen können sicherlich wichtige Argumente liefern, aber ihre Missachtung stellt noch nicht zwangsläufig einen Rechtsfehler dar. Rechtsfehler ergeben sich vielmehr aus der Verletzung des Unionsrechts. Für seinen Inhalt sind weder die Mitteilungen der Kommission noch – schon gar nicht im Rechtsmittel – die Rechtsprechung des Gerichts entscheidend, sondern allein die jeweiligen Rechtsnormen, gegebenenfalls in ihrer Auslegung durch den Gerichtshof.

55. Was insbesondere die genannte Mitteilung angeht, so trifft es zu, dass das Gericht sie schon im Sinne einer Beschränkung des Ermessens der Kommission verstanden hat. ( 23 ) Der Gerichtshof bezieht sich in seiner Rechtsprechung zum Vorsorgeprinzip allerdings ausschließlich auf das Prinzip als solches, wie es in Art. 191 Abs. 2 AEUV niedergelegt ist. ( 24 )

B. Zulässigkeit und Gegenstand des Rechtsmittels

56. Wenn der Gerichtshof mit einem Rechtsmittel nach Art. 56 seiner Satzung befasst ist, ist er verpflichtet, gegebenenfalls von Amts wegen über die Zulässigkeit der von dem Rechtsmittel betroffenen Nichtigkeitsklage zu entscheiden. ( 25 )

57. Zweifelhaft ist im vorliegenden Fall das Rechtsschutzinteresse, da der Streitgegenstand mittlerweile entfallen ist. Dieses muss im Hinblick auf den Klagegegenstand bei Klageerhebung bestehen; andernfalls ist die Klage unzulässig. Ebenso wie das Rechtsschutzinteresse muss der Streitgegenstand aber auch bis zum Erlass der gerichtlichen Entscheidung fortbestehen, da der Rechtsstreit sonst in der Hauptsache erledigt ist. Dies setzt voraus, dass die Klage der Partei, die sie erhoben hat, im Ergebnis einen Vorteil verschaffen kann. ( 26 )

58. Bis zum angefochtenen Urteil bestand zweifelsohne ein Rechtsschutzinteresse, weil die streitige Durchführungsverordnung die Verwendung von Pflanzenschutzmitteln auf der Grundlage der von Bayer hergestellten Wirkstoffe Clothianidin und Imidacloprid erheblich beschränkte. Diese Beschränkungen wären entfallen, wenn die Klage Erfolg gehabt hätte.

59. Die Kommission hat jedoch unmittelbar im Anschluss an das angefochtene Urteil die Genehmigungen für Clothianidin und Imidacloprid neu geregelt und dabei noch strengere Einschränkungen verhängt. ( 27 ) Der Bestand dieser Regelungen würde von dem vorliegenden Verfahren nicht berührt und Bayer hat sie auch nicht separat angefochten.

60. Allerdings zieht eine nach Erhebung der Klage erfolgte Aufhebung des angefochtenen Rechtsakts für sich genommen nicht die Verpflichtung des Unionsrichters nach sich, den Rechtsstreit wegen zum Zeitpunkt des Erlasses des Urteils fehlenden Streitgegenstands oder Rechtsschutzinteresses für erledigt zu erklären. ( 28 ) Insbesondere kann ein Kläger ein Interesse an der Aufhebung einer Entscheidung behalten, um somit das Risiko zu vermeiden, dass sich die Rechtswidrigkeit, die der angefochtenen Handlung anhaften soll, wiederholt. ( 29 ) Der Fortbestand des Rechtsschutzinteresses eines Klägers ist dabei im konkreten Fall und insbesondere unter Berücksichtigung der Folgen des geltend gemachten Rechtsverstoßes und der Art des angeblich erlittenen Schadens zu beurteilen. ( 30 )

61. Gegen ein fortdauerndes Rechtsschutzinteresse spricht zunächst, dass Bayer die Einschränkungen der Verwendung von Clothianidin und Imidacloprid nicht mehr in Frage stellt. Weder hat sie die neuen, strengeren Regelungen angegriffen, noch wendete sie sich gegen das Auslaufen der Genehmigung für Clothianidin. ( 31 ) Ein Erfolg des vorliegenden Rechtsmittels oder gar der Klage würde somit Bayer nicht die weitere Vermarktung dieser Wirkstoffe ermöglichen.

62. Im Licht der nachfolgenden Überlegungen und angesichts der wissenschaftlichen Komplexität der Überprüfungsentscheidung der Kommission erscheint es auch fernliegend, dass etwaige Rechtsverletzungen der Kommission hinreichend qualifiziert sind, um einen Schadensersatzanspruch zu begründen. ( 32 ) Darüber hinaus wäre ein solcher Anspruch nach der Kommission mittlerweile verjährt.

63. Bayer stellt jedoch bekanntermaßen viele andere genehmigte Pflanzenschutzwirkstoffe her und vermarktet diese. Daher ist dieses Unternehmen besonders daran interessiert, dass die rechtlichen Rahmenbedingungen einer Überprüfung und Abänderung von erteilten Genehmigungen nach Art. 21 der Pflanzenschutzverordnung geklärt werden, damit die Kommission oder EFSA etwaige Fehler bei der Anwendung nicht im Zusammenhang mit anderen Wirkstoffen wiederholen. Und entgegen der Kommission geht es bei dem vorliegenden Rechtsmittel nicht um spezifische Fragen des Einzelfalls, sondern um Auslegungsfragen von übergreifender Bedeutung.

64. Folglich besteht das Rechtsschutzinteresse von Bayer im Prinzip weiterhin. Bei den Folgen etwaiger Rechtsfehler werde ich allerdings nochmals im Einzelnen darauf eingehen, inwieweit dieses Rechtsschutzinteresse weitere Schritte rechtfertigt. ( 33 )

65. Allerdings kann der Gegenstand des Rechtsmittels nicht weiter reichen als die Klage in der Rechtssache T‑429/13, die Bayer beim Gericht eingereicht hat. ( 34 ) Diese bezog sich auf die von ihr hergestellten und vermarkteten Wirkstoffe Clothianidin und Imidacloprid, während das Neonicotinoid Thiamethoxam, dessen Verwendung die streitige Durchführungsverordnung ebenfalls eingeschränkt hat, Gegenstand der Klage der Syngenta Crop Protection AG in der Rechtssache T‑451/13 war. Syngenta hat aber kein Rechtsmittel eingelegt. Dementsprechend beschränkt sich der Antrag von Bayer darauf, die streitige Durchführungsverordnung aufzuheben, soweit Bayer durch die Beschränkungen der Verwendung von Clothianidin und Imidacloprid betroffen ist.

66. Im Übrigen hält UNAF das Rechtsmittel insgesamt für unzulässig, da es auf eine erneute Tatsachenwürdigung abziele. Dieses Vorbringen ist allerdings zurückzuweisen, da es sich nicht im Einzelnen mit dem Vorbringen von Bayer auseinandersetzt. Außerdem zeigen die nachfolgenden Überlegungen, dass dieser Vorwurf nicht zutrifft.

67. Schließlich ist darauf einzugehen, dass das Rechtsmittel zwar im Namen der Bayer CropScience AG und der Bayer AG erhoben wird, jedoch nur die erstgenannte Gesellschaft am Verfahren vor dem Gericht beteiligt war. In dem Anschreiben, das dem Rechtsmittel beigefügt ist, wird dazu dargelegt, dass das Geschäft mit den Wirkstoffen Imidacloprid und Clothianidin im Januar 2017 von der Bayer CropScience AG auf die Bayer AG übertragen wurde.

68. Nach Art. 56 der Satzung kann ein Rechtsmittel nur von Parteien und Streithelfern im Verfahren vor dem Gericht sowie von Mitgliedstaaten und Unionsorganen eingelegt werden. Für den Fall einer Gesamtrechtsnachfolge hat der Gerichtshof zwar bereits entschieden, dass der Rechtsnachfolger ein von dem Rechtsvorgänger eingeleitetes gerichtliches Verfahren fortführen kann. ( 35 ) Das Gericht hat dagegen betont, dass eine Teilrechtsnachfolge den Rechtsnachfolger nicht zum Adressaten einer an den Rechtsvorgänger gerichteten Entscheidung macht. Der Rechtsnachfolger kann daher auch nicht in eine vom Rechtsvorgänger eingeleitete Klage gegen eine solche Entscheidung eintreten. ( 36 ) Die Art. 174 bis 176 der Verfahrensordnung des Gerichts enthalten im Übrigen besondere Bestimmungen für den Verfahrenseintritt eines Rechtsnachfolgers im Bereich des geistigen Eigentums. Zwar geht es im vorliegenden Fall nicht um den Adressaten einer Entscheidung, aber die Klage der Bayer CropScience AG war nur zulässig, weil sie als Antragstellerin von der streitigen Durchführungsverordnung unmittelbar und individuell betroffen war.

69. Aber da dieser Streitgegenstand zwischenzeitlich entfallen ist, besteht kein Anlass, zu prüfen, ob die Bayer AG als Teilrechtsnachfolgerin der Bayer CropScience AG in das Verfahren eintreten kann. Das Rechtsschutzinteresse ist nämlich bereits weitgehend von den beiden streitigen Wirkstoffen abgelöst und beruht im Wesentlichen auf der übrigen Aktivität im Bereich des Pflanzenschutzes. Dafür reicht es, weiterhin die Bayer CropScience AG das Verfahren betreiben zu lassen.

70. Soweit das Rechtsmittel im Namen der Bayer AG eingelegt wurde, ist es dagegen unzulässig.

C. Erster Rechtsmittelgrund – Einleitung der Überprüfung

71. Mit dem ersten Rechtsmittelgrund beanstandet Bayer, das Gericht habe rechtsfehlerhaft festgestellt, dass eine Erhöhung des Sicherheitsgrads früherer wissenschaftlicher Kenntnisse als neue wissenschaftliche Kenntnisse angesehen werden könne, so dass die Kommission die betreffende Genehmigung gemäß Art. 21 Abs. 1 der Pflanzenschutzverordnung überprüfen dürfe.

72. Nach Art. 21 Abs. 1 Unterabs. 1 Satz 1 der Pflanzenschutzverordnung kann die Kommission die Genehmigung eines Wirkstoffs jederzeit überprüfen. Satz 2 sieht vor, dass die Kommission den Antrag eines Mitgliedstaats auf Überprüfung der Genehmigung eines Wirkstoffs im Licht neuer wissenschaftlicher und technischer Kenntnisse und Überwachungsdaten berücksichtigt. Gibt es nach Ansicht der Kommission aufgrund neuer wissenschaftlicher und technischer Kenntnisse Anzeichen dafür, dass der Stoff die Genehmigungskriterien des Art. 4 nicht mehr erfüllt, so informiert sie nach Art. 21 Abs. 1 Unterabs. 2 die Mitgliedstaaten, die Behörde und den Hersteller des Wirkstoffs, wobei sie dem Hersteller eine Frist für eine Stellungnahme einräumt.

73. Das Gericht stellt dazu in den Rn. 160 bis 162 des angefochtenen Urteils fest, dass der Begriff der neuen wissenschaftlichen und technischen Kenntnisse die Schwelle für die Anwendung von Art. 21 Abs. 1 der Pflanzenschutzverordnung bezeichne. Die Schwelle werde nicht erreicht, wenn die neuen Kenntnisse nur schlichte Wiederholungen von früheren Kenntnissen, neue Vermutungen ohne solide Grundlage sowie politische Erwägungen ohne Anknüpfung an die Wissenschaft betreffen. Letztlich müssten die neuen wissenschaftlichen und technischen Kenntnisse somit für die Beurteilung des Fortbestehens der Genehmigungsbedingungen nach Art. 4 der Pflanzenschutzverordnung von tatsächlicher Relevanz sein. In Rn. 179 des angefochtenen Urteils hat das Gericht dies dahin gehend präzisiert, dass Ergebnisse, die bereits bestehende Kenntnisse bestätigten, als neue wissenschaftliche Kenntnisse anerkannt werden könnten, wenn sie auf neuen Methoden beruhen, die zuverlässiger sind als die zuvor verwendeten.

74. Dem hält Bayer entgegen, das Prinzip der Rechtssicherheit verlange, dass die Überprüfung einer befristet erteilten Genehmigung nur gerechtfertigt sei, wenn sich der Stand der wissenschaftlichen und technischen Kenntnisse verändere. Der Gesetzgeber habe dies klar zum Ausdruck gebracht, indem er den Vorschlag der Kommission um das Kriterium der „neuen“ Kenntnisse ergänzt habe. Die Bestätigung bekannter Kenntnisse erreiche diese Qualität nicht. Andernfalls fehle jede Voraussetzung für eine Überprüfung, und der Zweck des Genehmigungsverfahrens mit einer umfassenden Prüfung des Wirkstoffs würde untergraben. Auch AIC rügt eine Verletzung des Prinzips der Rechtssicherheit.

75. Die Feststellungen des Gerichts sind tatsächlich mit einem Rechtsfehler behaftet, allerdings nicht in dem von Bayer vorgetragenen Sinn. Denn Art. 21 Abs. 1 Unterabs. 1 Satz 1 der Pflanzenschutzverordnung erlaubt der Kommission, die Genehmigung jederzeit zu überprüfen, ohne dafür weitere Bedingungen aufzustellen.

76. Soweit der Gesetzgeber in Art. 21 Abs. 1 der Pflanzenschutzverordnung neue Kenntnisse voraussetzt, handelt es sich um Verpflichtungen für besondere Fälle, nämlich erstens im Zusammenhang mit dem Antrag eines Mitgliedstaats auf Überprüfung und zweitens für den Fall, dass solche Erkenntnisse Anzeichen dafür enthalten, dass der Stoff die Genehmigungskriterien nicht mehr erfüllt. Bei dem Antrag führen neue Kenntnisse dazu, dass das Ermessen der Kommission hinsichtlich der Überprüfung eingeschränkt wird. Sie ist dann verpflichtet, die Überprüfung im Licht dieser Kenntnisse einzuleiten. Und falls die genannten Anzeichen im zweiten Fall vorliegen, muss sie die Mitgliedstaaten, die Behörde und den Hersteller des Wirkstoffs informieren, ihnen also Gelegenheit zur Stellungnahme geben.

77. Das bedeutet aber nicht, dass die Kommission ausschließlich im Fall neuer Kenntnisse eine Überprüfung einleiten darf. Dementsprechend hat der Gerichtshof jüngst festgestellt, dass neue wissenschaftliche und technische Kenntnisse nur ein möglicher Anlass für eine Überprüfung sind („notamment“, „u. a.“), ( 37 ) und damit auch anderen Anlässen Raum gegeben.

78. Ein anderer Anlass für eine Überprüfung kann etwa darin liegen, dass der Gesetzgeber zwischenzeitlich entschieden hat, bestimmte Schutzanforderungen strenger zu fassen. So legt die Kommission dar, dass dem Schutz von Bienen im Rahmen der Pflanzenschutzverordnung ein höheres Gewicht zukommt als im Rahmen der zuvor geltenden Pflanzenschutzrichtlinie, auf deren Grundlage sie die streitgegenständlichen Wirkstoffe zunächst genehmigt hatte. DBEB/ÖEB zeigen darüber hinaus zu Recht auf, dass auch die Stellungnahme der EFSA zu den Defiziten der EPPO-Leitlinie Anlass dafür gab, die unter Verwendung dieser Leitlinien erteilten Genehmigungen zu überprüfen. Vorstellbar wäre im Übrigen auch die Entdeckung von Fehlern im ursprünglichen Genehmigungsverfahren.

79. Diese Auslegung von Art. 21 Abs. 1 der Pflanzenschutzverordnung ermöglicht es, auf alle vorstellbaren Bedenken hinsichtlich einer Genehmigung zügig und flexibel zu reagieren. Die Kommission kann somit ein hohes Gesundheitsschutzniveau anstreben, wie es Art. 35 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union sowie Art. 9, Art. 114 Abs. 3 und Art. 168 Abs. 1 AEUV fordern, ( 38 ) und sich zugleich im Einklang mit Art. 3 Abs. 3 EUV, Art. 114 Abs. 3 AEUV und Art. 37 der Charta um ein hohes Maß an Umweltschutz und die Verbesserung der Umweltqualität bemühen. Dabei handelt es sich im Übrigen nach Art. 1 Abs. 3 und dem achten Erwägungsgrund auch um ausdrückliche Ziele der Pflanzenschutzverordnung.

80. Der 16. Erwägungsgrund, auf den sich Bayer beruft, ändert an dieser Auslegung nichts. Zwar ist dort von „bestimmten Bedingungen“ die Rede, doch diese müssen vorliegen, um eine Genehmigung zu ändern oder aufzuheben, nicht um eine Überprüfung einzuleiten. Erst auf dieser Stufe des Verfahrens kommen die von Bayer in Anspruch genommene Rechtssicherheit und der Vertrauensschutz zur Geltung. Denn die Kommission kann nach Art. 21 Abs. 3 der Pflanzenschutzverordnung eine Genehmigung nur ändern oder aufheben, wenn die Genehmigungskriterien des Art. 4 nicht mehr erfüllt sind oder bestimmte angeforderte Informationen nicht vorgelegt werden. Insbesondere im Licht der Rechtssicherheit erlaubt diese Bestimmung nicht, dass eine Genehmigung aus dem bloßen Grund aufgehoben wird, dass die Kommission auf unveränderter Tatsachengrundlage eine andere Entscheidung innerhalb des ihr insoweit zustehenden Beurteilungsspielraums trifft. ( 39 )

81. Somit bleibt festzuhalten, dass die Auslegung von Art. 21 Abs. 1 der Pflanzenschutzverordnung im angefochtenen Urteil, insbesondere in Rn. 162, mit einem Rechtsfehler behaftet ist, weil die Einleitung einer Überprüfung keine neuen wissenschaftlichen Kenntnisse voraussetzt. Dieser Rechtsfehler führt aber nicht zur Aufhebung des Urteils, da er das Ergebnis der Prüfung des Gerichts nicht in Frage stellt. Es reicht, insoweit die Begründung zu präzisieren. ( 40 ) Der erste Rechtsmittelgrund ist daher zurückzuweisen.

D. Zweiter Rechtsmittelgrund – anwendbare Leitlinien der Risikobeurteilung nach Art. 21 Abs. 2 der Pflanzenschutzverordnung

82. Mit dem zweiten Rechtsmittelgrund beanstandet Bayer, das Gericht habe rechtsfehlerhaft festgestellt, dass die EFSA ihrer Risikobeurteilung nicht die zum Zeitpunkt der Überprüfung geltenden Leitlinien zugrunde legen müsse. Dieser Einwand ist im Prinzip berechtigt, allerdings in Bezug auf den vorliegenden konkreten Fall nicht mehr vom Rechtsschutzinteresse umfasst, so dass er nicht zur Aufhebung des angefochtenen Urteils führt.

83. Zur Begründetheit dieses Vorwurfs ist festzustellen, dass die Kommission nach Art. 21 Abs. 3 der Pflanzenschutzverordnung eine Verordnung über die Aufhebung oder Änderung der Genehmigung erlässt, wenn sie zu dem Schluss kommt, dass die Genehmigungskriterien des Art. 4 nicht mehr erfüllt sind. Zur Vorbereitung dieser Entscheidung kann die Kommission die EFSA gemäß Art. 21 Abs. 2 Satz 1 der Pflanzenschutzverordnung um eine Stellungnahme oder um wissenschaftliche oder technische Unterstützung ersuchen.

84. Art. 12 Abs. 2 der Pflanzenschutzverordnung sieht vor, dass die EFSA bei der Beurteilung, ob ein Wirkstoff voraussichtlich die Genehmigungskriterien des Art. 4 erfüllt, die verfügbaren Leitlinien heranzieht. Zudem wird ein Wirkstoff gemäß Anhang II Nr. 3.8.3 auf der Grundlage einer angemessenen Risikobewertung nach gemeinschaftlich oder international akzeptierten Testrichtlinien beurteilt.

85. Wie das Gericht in Rn. 249 des angefochtenen Urteils festgestellt hat, gab es während der Überprüfung noch keine einschlägigen Leitlinien der Union, sondern nur die vorbereitende Stellungnahme der EFSA. ( 41 ) Dagegen existierten international anerkannte Leitlinien der EPPO, die die EFSA nach Auffassung von Bayer hätte anwenden müssen. Dass das Gericht die Anwendung dieser Leitlinien nicht verlangt habe, sei rechtsfehlerhaft.

86. Das Gericht hat dieses Vorbringen in den Rn. 266 und 271 des angefochtenen Urteils im Wesentlichen mit dem Argument zurückgewiesen, es könne nicht auf die Leitlinien zum Zeitpunkt der Genehmigung ankommen, sondern es müssten aktuelle Leitlinien verwendet werden.

87. Bayer hält diesem Argument jedoch zutreffend entgegen, es beantworte nicht ihr Vorbringen vor dem Gericht. Die Rechtsmittelführerin hatte sich nämlich auf die aktualisierten Leitlinien bezogen. ( 42 )

88. Zwar bedeutet die Pflicht zur Begründung der Urteile, die dem Gericht nach Art. 36 und Art. 53 Abs. 1 der Satzung des Gerichtshofs der Europäischen Union obliegt, nicht, dass das Gericht bei seinen Ausführungen alle von den Parteien des Rechtsstreits vorgetragenen Argumente nacheinander erschöpfend behandeln muss. Bringt die Begründung die Überlegungen des Gerichts klar und eindeutig zum Ausdruck, so kann die Begründung somit implizit erfolgen, sofern sie es den Betroffenen ermöglicht, die Gründe für die fraglichen Maßnahmen zu erfahren, und dem Gerichtshof ausreichende Angaben liefert, damit er seine Kontrollaufgabe wahrnehmen kann. ( 43 )

89. Im vorliegenden Fall hat das Gericht jedoch das Vorbringen von Bayer weder ausdrücklich noch implizit beantwortet, sondern inhaltlich verfälscht. Darin liegt zumindest ein Begründungsmangel und darüber hinaus auch ein Verstoß gegen das in Art. 47 der Charta der Grundrechte gewährleistete Recht auf effektiven Rechtsschutz.

90. Unabhängig von der Frage, ob die Verweise von Art. 12 Abs. 2 und Anhang II Nr. 3.8.3 der Pflanzenschutzverordnung auf Leitlinien als solche für die Anwendung von Art. 21 Geltung beanspruchen, war dieser Rechtsfehler für das angefochtene Urteil entscheidungserheblich.

91. Die Prüfung, ob die Genehmigungskriterien des Art. 4 der Pflanzenschutzverordnung erfüllt sind, erfordert nämlich eine komplexe wissenschaftliche Beurteilung, in deren Rahmen die Kommission sorgfältig und unparteiisch alle relevanten Gesichtspunkte des Einzelfalls untersuchen muss. ( 44 ) Die einschlägigen Leitlinien zählen auf jeden Fall dazu, was Art. 12 Abs. 2 und Anhang II Nr. 3.8.3 nur bestätigen.

92. Das bedeutet zwar nicht, dass die Kommission und die EFSA diesen Leitlinien buchstabengetreu folgen müssen, denn eine Überprüfung muss nicht das vollständige Genehmigungsverfahren wiederholen. ( 45 ) Soweit die Leitlinien allerdings für die von der Überprüfung betroffenen Fragen bedeutsam sind, müssen sie auch berücksichtigt werden.

93. Da das Gericht nicht geprüft hat, ob die EPPO-Leitlinie ausreichend berücksichtigt wurde, fehlt es an einer Feststellung, ob die streitige Entscheidung auf einer hinreichenden Prüfung der maßgeblichen Informationen beruht. Somit ist das angefochtene Urteil mit einem Rechtsfehler behaftet.

94. Um allerdings diesem Rechtsfehler abzuhelfen, müsste der Gerichtshof die Rechtssache zur Durchführung der fehlenden Prüfung an das Gericht zurückverweisen. Dafür könnten die Bewertung der EPPO-Leitlinie in der Stellungnahme der EFSA und das Vorbringen der Kommission eine Rolle spielen, dass sich aus der EPPO-Leitlinie selbst ergebe, sie wäre ungeeignet, um bestimmte Fragen zu beurteilen. Auch wäre dem Vorbringen Schwedens nachzugehen, tatsächlich habe die EFSA die EPPO-Leitlinie beachtet, soweit sie maßgeblich waren.

95. Das Rechtsschutzinteresse von Bayer rechtfertigt diese Rechtsfolgen allerdings nicht. Zwar umfasst es die grundlegende Frage, inwieweit Leitlinien bei einer Überprüfung berücksichtigt werden müssen, denn diese Frage kann sich auch im Zusammenhang mit anderen Überprüfungen stellen. Es besteht allerdings kein berechtigtes Interesse, die Bedeutung der EPPO-Leitlinie weiter aufzuklären, weil EPPO die Leitlinie mittlerweile zurückgezogen hat. ( 46 ) Zugleich existieren neuere Leitlinien der EFSA, die zwar noch nicht förmlich anwendbar sind, ( 47 ) aber zumindest aus wissenschaftlicher Sicht maßgebliche Gesichtspunkte enthalten.

96. Der Gerichtshof sollte daher nur entscheiden, dass die Feststellung, beim Erlass der streitigen Durchführungsverordnung sei es nicht notwendig gewesen, die EPPO-Leitlinie zu berücksichtigen, mit einem Rechtsfehler behaftet ist, ohne das angefochtene Urteil in diesem Punkt aufzuheben.

E. Dritter, vierter und fünfter Rechtsmittelgrund – Genehmigungskriterien

97. Der dritte, der vierte und der fünfte Rechtsmittelgrund betreffen die Anwendung von Art. 21 Abs. 3 der Pflanzenschutzverordnung durch das Gericht und dabei insbesondere das Vorsorgeprinzip. Nach Art. 21 Abs. 3 wird die Genehmigung geändert oder aufgehoben, wenn die Kommission zu dem Schluss kommt, dass insbesondere die Genehmigungskriterien des Art. 4 nicht mehr erfüllt sind. Wie bereits dargelegt, kommt es vorliegend darauf an, ob mit der Verwendung der Wirkstoffe unannehmbare Umweltauswirkungen verbunden sind.

1. Zur Prüfung der mit den Wirkstoffen verbundenen Risiken

98. Mit dem ersten Teil des dritten Rechtsmittelgrundes und mit dem fünften Rechtsmittelgrund wendet sich Bayer dagegen, dass das Gericht in den Rn. 309 und 310 des angefochtenen Urteils der Kommission zugestanden hat, auf der Grundlage einer vorläufigen Risikobewertung der EFSA zu entscheiden, statt eine umfassendere und genauere wissenschaftliche Bewertung der mit den Wirkstoffen verbundenen Risiken abzuwarten.

99. Bayer stützt sich insoweit auf Anhang II Nr. 3.8.3 der Pflanzenschutzverordnung, wonach die Risikobewertung angemessen sein muss, sowie auf die Rechtsprechung des Gerichts. Dabei erweckt Bayer den Eindruck, das Gericht habe eine unvollständige und übereilte Risikobewertung akzeptiert. Diese Position entbehrt jedoch jeder Begründung und entspricht auch nicht den Überlegungen des Gerichts.

100. Wie die Rn. 306 bis 308 des angefochtenen Urteils zeigen, beruhte die Risikobewertung der EFSA auf den verfügbaren wissenschaftlichen Kenntnissen. Die beanstandeten Feststellungen traf das Gericht nur, um zu begründen, warum EFSA und die Kommission nicht abwarten mussten, bis Leitlinien der Union zur Risikobewertung vorlagen, die insbesondere einen Rahmen für Feldversuche enthalten hätten.

101. Was die Dauer der Risikobewertung angeht, betonen Schweden sowie die beteiligten Umwelt- und Imkerverbände zu Recht, dass der EFSA acht Monate für ihre Stellungnahme zur Verfügung standen, während Art. 21 Abs. 2 der Pflanzenschutzverordnung lediglich eine Frist von drei Monaten vorsieht. Von einer übereilten Entscheidung kann daher keine Rede sein.

102. Diese Vorgehensweise wird durch das Vorsorgeprinzip gerechtfertigt, das auch im vorliegenden Verfahren anwendbar war.

103. Zwar sieht Art. 191 Abs. 2 AEUV vor, dass die Umweltpolitik u. a. auf dem Vorsorgeprinzip beruht, während die Pflanzenschutzverordnung nicht auf die Umweltkompetenz der Union gestützt wurde. Aber das Vorsorgeprinzip ist auch im Rahmen anderer Kompetenzen der Union anzuwenden, insbesondere beim Schutz der öffentlichen Gesundheit nach Art. 168 AEUV sowie dann, wenn die Unionsorgane aufgrund der gemeinsamen Agrarpolitik oder der Binnenmarktpolitik Maßnahmen zum Schutz der menschlichen Gesundheit erlassen. ( 48 ) Insoweit geht aus dem achten Erwägungsgrund und aus Art. 1 Abs. 4 der Pflanzenschutzverordnung hervor, dass die Bestimmungen dieser Verordnung auf dem Vorsorgeprinzip beruhen. ( 49 )

104. Daher sind auch Art. 21 der Pflanzenschutzverordnung und die Angemessenheit einer Risikobewertung nach Anhang II Nr. 3.8.3 im Licht dieses Prinzips zu beurteilen. Dagegen ist der Vorwurf von AIC unbegründet, das Gericht hätte eine isolierte Anwendung des Vorsorgeprinzips zugelassen.

105. Eine korrekte Anwendung des Vorsorgeprinzips erfordert erstens die Bestimmung der möglicherweise negativen Auswirkungen der Anwendung der streitigen Wirkstoffe auf die Gesundheit und zweitens eine umfassende Bewertung des Gesundheitsrisikos auf der Grundlage der zuverlässigsten verfügbaren wissenschaftlichen Daten und der neuesten Ergebnisse der internationalen Forschung. ( 50 ) Für Umweltrisiken gelten die gleichen Überlegungen. ( 51 )

106. Aus dem Vorsorgeprinzip ergibt sich jedoch auch, dass bei Unsicherheiten hinsichtlich des Vorliegens oder des Umfangs von Risiken Schutzmaßnahmen getroffen werden können, ohne dass abgewartet werden müsste, dass das Bestehen und die Schwere dieser Risiken vollständig dargelegt werden. ( 52 ) Wenn es sich als unmöglich erweist, das Vorliegen oder den Umfang des behaupteten Risikos mit Sicherheit festzustellen, rechtfertigt das Vorsorgeprinzip somit den Erlass beschränkender Maßnahmen. Dies ist der Fall, wenn die Ergebnisse der durchgeführten Studien unschlüssig sind, die Wahrscheinlichkeit eines tatsächlichen Schadens jedoch fortbesteht, falls das Risiko eintreten sollte. ( 53 ) Dementsprechend können im Licht des Vorsorgeprinzips Schutzmaßnahmen auch dann getroffen werden, wenn sich die Durchführung einer möglichst umfassenden wissenschaftlichen Risikobewertung in Anbetracht der besonderen Umstände des konkreten Falles wegen der Unzulänglichkeit der verfügbaren wissenschaftlichen Daten als unmöglich erweist. ( 54 )

107. Das Gericht spricht verschiedentlich, etwa in den Rn. 116, 118, 120 und 122 des angefochtenen Urteils, davon, dass das Vorsorgeprinzip vorbeugende Maßnahmen erlauben würde. Damit vermischt es das Vorsorgeprinzip terminologisch mit dem ebenfalls in Art. 191 Abs. 2 AEUV genannten Vorbeugeprinzip. Zwar kann sich das Gericht dabei auf Stimmen in der Literatur ( 55 ) stützen, doch ist es sinnvoller, das bislang in der Rechtsprechung weniger intensiv erörterte Prinzip der Vorbeugung vorrangig auf die Pflicht zur Verhinderung von Umweltbeeinträchtigungen zu beziehen, die nach den vorhandenen Erkenntnissen mit Sicherheit eintreten würden, ( 56 ) während das Vorsorgeprinzip Schutzmaßnahmen bei Unsicherheit über die Auswirkungen erlaubt. ( 57 ) Diese mangelnde terminologische Präzision des Gerichts hat jedoch auf den Bestand des angefochtenen Urteils keine Auswirkungen, da es inhaltlich durchgehend nicht von echten vorbeugenden Maßnahmen ausgeht, sondern von vorsorglichen Maßnahmen.

108. Für die vorliegenden Einwände gegen das angefochtene Urteil ist entscheidend, dass das Vorsorgeprinzip die Berücksichtigung der besten verfügbaren wissenschaftlichen Erkenntnisse verlangt. Daher mussten die EFSA und die Kommission die Risikobewertung nicht verzögern, bis weitere Studien oder neue Leitlinien der Union vorlagen. ( 58 ) Für das Gericht gab es insoweit auch keinen Anlass zu Beanstandungen.

109. Im Übrigen zielte die streitige Durchführungsverordnung nicht darauf ab, auf der Grundlage vorläufiger Kenntnisse Schutzmaßnahmen dauerhaft festzuschreiben. Vielmehr antizipierte die Kommission bereits Fortschritte bei der Risikobewertung, denn der 16. Erwägungsgrund der Durchführungsverordnung sah ausdrücklich vor, dass die Kommission innerhalb von zwei Jahren unverzüglich eine Überprüfung der neuen wissenschaftlichen Erkenntnisse, die ihr zugegangen sind, anstrengen würde. Dementsprechend war jeweils im Teil B des Eintrags für den betreffenden Wirkstoff festgelegt, dass die betroffenen Unternehmen bis zum 31. Dezember 2014 weitere Informationen zu bestimmten Risiken vorlegen sollten. ( 59 )

110. Der erste Teil des dritten Rechtsmittelgrundes und der fünfte Rechtsmittelgrund sind daher unbegründet.

2. Notfallmaßnahmen auf der Grundlage von Art. 21 Abs. 3 der Pflanzenschutzverordnung

111. Mit dem zweiten Teil des dritten Rechtsmittelgrundes vertieft Bayer den Vorwurf einer übereilten Entscheidung und vertritt die Auffassung, falls eine Entscheidung besonders dringlich war, hätte die Kommission sich nicht auf Art. 21 der Pflanzenschutzverordnung stützen dürfen, sondern stattdessen auf deren Art. 69.

112. Dieses Vorbringen war jedoch nicht Gegenstand der Klage vor dem Gericht und ist daher gemäß Art. 170 Abs. 1 Satz 2 der Verfahrensordnung unzulässig.

113. Im Rahmen eines Rechtsmittels sind die Befugnisse des Gerichtshofs nämlich auf die Beurteilung der rechtlichen Entscheidung im ersten Rechtszug beschränkt. Könnte eine Partei vor dem Gerichtshof erstmals ein Angriffs- oder Verteidigungsmittel gegen die vor Gericht angegriffene Maßnahme vorbringen, das sie vor dem Gericht nicht – oder wie im vorliegenden Fall erst verspätet im Rahmen der Erwiderung – vorgebracht hat, so könnte sie nämlich den Gerichtshof, dessen Befugnisse im Rechtsmittelverfahren beschränkt sind, letztlich mit einem weiter reichenden Rechtsstreit befassen, als ihn das Gericht zu entscheiden hatte. ( 60 )

114. Aber auch in der Sache überzeugt dieses Vorbringen nicht, da kein Grund für eine Verpflichtung der Kommission ersichtlich ist, sich des Verfahrens nach Art. 69 oder 70 der Pflanzenschutzverordnung zu bedienen, wenn die Voraussetzungen für die Anwendung von Art. 21 vorliegen. ( 61 )

3. Keine Aufforderung, neue Informationen vorzulegen

115. Der dritte Teil des dritten Rechtsmittelgrundes betrifft den Umstand, dass Bayer keine Gelegenheit erhielt, der Kommission aktualisierte Informationen vorzulegen, um Zweifel an der weiteren Erfüllung der Voraussetzungen des Art. 4 der Pflanzenschutzverordnung auszuräumen.

116. Dabei wendet sich Bayer gegen Rn. 142 des angefochtenen Urteils. Dort habe das Gericht entschieden, dass die Kommission die Genehmigung der Wirkstoffe von Bayer aufheben kann, weil die Daten, die im Rahmen der für die ursprüngliche Genehmigung durchgeführten Studien generierten wurden, unzureichend waren, um im Licht der geänderten Genehmigungsvoraussetzungen sämtliche Risiken für Bienen im Zusammenhang mit dem in Rede stehenden Wirkstoff abzubilden.

117. Bayer ist insoweit zuzustimmen, als dass die Kommission die Genehmigung eines Wirkstoffs nur aufheben oder ändern darf, nachdem sie dem Hersteller Gelegenheit gegeben hat, sich dazu zu äußern. Für bestimmte Fälle ist dies ausdrücklich in Art. 21 Abs. 1 Unterabs. 2 der Pflanzenschutzverordnung niedergelegt. Im Übrigen folgt dies aus Art. 41 Abs. 2 Buchst. a der Charta, denn danach hat jede Person das Recht, gehört zu werden, bevor ihr gegenüber eine für sie nachteilige individuelle Maßnahme getroffen wird.

118. Wie aber das Gericht in Rn. 435 des angefochtenen Urteils dargelegt hat, hatte Bayer mehrfach Gelegenheit, sich in diesem Sinne zu äußern. ( 62 )

119. Das rechtliche Gehör verpflichtet die Kommission hingegen nicht, im Rahmen einer Überprüfung nach Art. 21 der Pflanzenschutzverordnung dem Hersteller Gelegenheit zu geben, neue Studien durchzuführen, um etwaige Lücken in der Datenlage zu schließen.

120. Eine entsprechende Verpflichtung besteht zwar in einem Verfahren zur ursprünglichen Genehmigung des Wirkstoffs nach Art. 11 Abs. 3 und Art. 12 Abs. 3 der Pflanzenschutzverordnung ( 63 ) und möglicherweise nach den Art. 15 und 17 auch im Zusammenhang mit der Erneuerung einer Genehmigung. Art. 21 der Pflanzenschutzverordnung enthält jedoch keinen vergleichbaren Verweis.

121. Dies ist auch folgerichtig, denn vor einer Genehmigung kann der Wirkstoff nicht verwendet werden und Schaden anrichten. Entstehen dagegen später Zweifel an der Vereinbarkeit mit Art. 4 der Pflanzenschutzverordnung, aufgrund deren die Kommission eine Überprüfung einleitet, so würde das Abwarten vollständiger Informationen des Herstellers den Zeitraum verlängern, während dessen die eventuellen Risiken für die menschliche Gesundheit oder die Umwelt fortdauern. Das Gericht stellt dazu in Rn. 443 des angefochtenen Urteils fest, die Kommission und Bayer seien sich einig, dass die Generierung der zum Schließen dieser Lücken erforderlichen Daten zumindest ein oder zwei Jahre ab der Verfügbarkeit von Leitlinien erfordert hätte.

122. Wie das Gericht in Rn. 442 des angefochtenen Urteils feststellt, entspricht es daher dem Vorsorgeprinzip, dass die Kommission bei der Überprüfung einer Genehmigung nicht verpflichtet ist, dem Hersteller die Möglichkeit zu geben, alle Lücken in der Datenlage zu schließen, sondern ihm lediglich Gelegenheit für eine Stellungnahme vor Änderung der Genehmigung einräumen muss. ( 64 ) Das schließt es natürlich nicht aus, dass die Kommission die Verwendung von Wirkstoffen wieder erleichtern muss, wenn es dem Hersteller später gelingt, die Lücken in der Datenlage zu schließen und so die befürchteten Risiken auszuräumen.

123. Der dritte Teil des dritten Rechtsmittelgrundes ist daher unbegründet.

4. Rechtssicherheit bei neuen rechtlichen Anforderungen

124. Der vierte Teil des dritten Rechtsmittelgrundes deckt einen Widerspruch in den Überlegungen des Gerichts auf. Einerseits verlangt es für die Einleitung des Überprüfungsverfahrens nach Art. 21 Abs. 1 der Pflanzenschutzverordnung in den Rn. 160 bis 162 des angefochtenen Urteils neue wissenschaftliche Erkenntnisse, während andererseits die Aufhebung oder Änderung der Genehmigung gemäß Art. 21 Abs. 3 nach Rn. 142 des angefochtenen Urteils auf neue, strengere Genehmigungskriterien gestützt werden kann. Neue Erkenntnisse werden zwar ebenfalls in Rn. 142 erwähnt, wären bei neuen Kriterien aber nicht unabdingbar. Es wäre aber in der Tat widersprüchlich, für die Einleitung des Überprüfungsverfahrens weiter reichende oder gänzlich andere Voraussetzungen vorzusehen als für eine abschließende Entscheidung.

125. Dieser Widerspruch bestätigt den bereits im Zusammenhang mit dem ersten Rechtsmittelgrund festgestellten Rechtsfehler. ( 65 ) Neue wissenschaftliche Erkenntnisse sind notwendigerweise nur ein denkbarer Fall, der eine Überprüfung rechtfertigt. Bei neuen Genehmigungsvoraussetzungen muss eine solche Überprüfung ebenfalls möglich sein.

126. Dieser Widerspruch führt allerdings ebenso wenig wie der genannte Rechtsfehler zur Aufhebung des angefochtenen Urteils. Vielmehr wird er beseitigt, wenn der Gerichtshof meinem Vorschlag folgt und im Zusammenhang mit dem ersten Rechtsmittelgrund klarstellt, dass die Einleitung der Überprüfung einer Genehmigung keine neuen Informationen voraussetzt.

127. Daher ist im Ergebnis auch der vierte Teil des dritten Rechtsmittelgrundes unbegründet.

5. Gesteigerte Sicherheit hinsichtlich der Risiken und neue Daten

128. Mit dem ersten Teil des vierten Rechtsmittelgrundes beanstandet Bayer, das Gericht habe es rechtsfehlerhaft versäumt, einen für die Anwendung von Vorsorgemaßnahmen angemessenen Grad an wissenschaftlicher Sicherheit für die Verwirklichung des behaupteten Risikos zu bestimmen.

129. Bayer wendet sich dabei erneut gegen Rn. 142 des angefochtenen Urteils, diesmal aber gegen die Feststellung, dass es ausreicht, wenn die Kommission ernsthafte und stichhaltige Anhaltspunkte liefert, die vernünftige Zweifel daran erlauben, dass der in Rede stehende Wirkstoff die Genehmigungskriterien erfüllt.

130. Nach Auffassung von Bayer ergebe sich jedoch aus der Rechtsprechung, dass für Maßnahmen, die in bestehende Genehmigungen eingreifen, erstens ein höheres Maß an Sicherheit hinsichtlich der Verwirklichung des angeblichen Risikos nötig ist, das – zweitens – auf neuen wissenschaftlichen Daten beruht. ( 66 )

131. Im Zusammenhang mit der Überprüfung einer Genehmigung setzt Art. 21 Abs. 3 der Pflanzenschutzverordnung für eine Aufhebung oder Änderung voraus, dass die Genehmigungskriterien des Art. 4 nicht mehr erfüllt sind oder dass bestimmte Informationen nicht vorgelegt wurden. Diese Bestimmung verlangt weder die Entwicklung neuer wissenschaftlicher Kenntnisse, ( 67 ) noch bedarf es besonderer Sicherheit hinsichtlich der Verwirklichung des betreffenden Risikos.

132. Zwar ist in Art. 21 Abs. 1 der Pflanzenschutzverordnung verschiedentlich von neuen Kenntnissen die Rede, doch dies betrifft nur bestimmte Fälle der Überprüfung einer Genehmigung. ( 68 ) Folglich begründet diese Bezugnahme auf neue Kenntnisse auch keine zusätzlichen Voraussetzungen für die Änderung oder Aufhebung einer Genehmigung nach Art. 21 Abs. 3.

133. Was die Genehmigungskriterien nach Art. 4 der Pflanzenschutzverordnung angeht, so muss die Kommission insbesondere prüfen, ob von den Wirkstoffen unannehmbare Auswirkungen auf die Umwelt ausgehen (Art. 4 Abs. 2 Buchst. b und Abs. 3 Buchst. e). Da es im vorliegenden Fall um den Schutz von Bienen ging, war nach Anhang II Nr. 3.8.3 der Pflanzenschutzverordnung zu untersuchen, ob die Exposition von Bienen „vernachlässigt“ werden kann und ob unter Berücksichtigung der Auswirkungen auf Honigbienenlarven sowie das Verhalten von Honigbienen keine unannehmbaren akuten oder chronischen Auswirkungen auf das Überleben und die Entwicklung des Bienenvolks eintreten. ( 69 )

134. Dies ist die gleiche Prüfung, die bei einer Erstgenehmigung des Wirkstoffs vorzunehmen wäre. Im Prinzip bedarf es daher gegenüber dem Verfahren der Erstgenehmigung keiner gesteigerten Sicherheit hinsichtlich der Verwirklichung von Risiken.

135. Gleichwohl kann das Maß an Sicherheit die Abwägung berühren, ob bestimmte mit dem Wirkstoff verbundene Risiken für die Umwelt noch „annehmbar“ oder schon „unannehmbar“ sind. Bei einem höheren Maß an Sicherheit, dass ein Risiko eintreten wird, können bereits geringere befürchtete Schäden gegenüber dem Interesse an der Verwendung des Wirkstoffs überwiegen als bei weniger gewissen Risiken.

136. Das Vorbringen von Bayer verstehe ich daher dahin gehend, dass die Rechtssicherheit und das Vertrauen in den weiteren Bestand der Genehmigung zusätzliche Faktoren in der Abwägung bilden, die nur zurücktreten, wenn gegenüber der Erstgenehmigung gesteigerte Sicherheit hinsichtlich der Verwirklichung von Risiken besteht. Eine solche gesteigerte Sicherheit würde im Übrigen auch neue Erkenntnisse voraussetzen, denn die im Genehmigungsverfahren gewonnene – und nach Bayer für eine Änderung nicht ausreichende – Sicherheit über Risiken beruhte ja bereits auf den damals vorhandenen Kenntnissen.

137. Diese Überlegung wirkt zwar auf den ersten Blick plausibel, kann aber letztlich nicht durchgreifen. Denn die durch Art. 4 der Pflanzenschutzverordnung gesetzte Schwelle für die Nutzung eines Wirkstoffs kann nicht davon abhängen, ob er bereits genehmigt wurde oder nicht. Mit der Verweisung des Art. 21 Abs. 3 auf Art. 4 hat der Gesetzgeber vielmehr genau die gleiche Schwelle gesetzt wie bei der ursprünglichen Genehmigung. Wie De Bijenstichting und andere Beteiligte darlegen, hat er somit die Genehmigung eines Wirkstoffs nicht als Recht verstanden, „unannehmbare“ Umweltauswirkungen zu verursachen, sondern als bloße Feststellung, dass die identifizierten Umweltauswirkungen und Umweltrisiken annehmbar sind. Erweist sich diese Feststellung später als unzutreffend, so erlaubt Art. 21 Abs. 3 ihre Änderung oder ihre Aufhebung. Daher ist bei der Anwendung von Art. 21 Abs. 3 der Pflanzenschutzverordnung keine gegenüber einer Genehmigung gesteigerte Sicherheit über die Verwirklichung von Risiken erforderlich.

138. Das von Bayer angeführte Urteil des Gerichtshofs in der Rechtssache Fidenato führt nicht zu weiter reichenden Anforderungen an die Sicherheit bezüglich der Umweltrisiken. Dieses Urteil betraf Notfallmaßnahmen in Bezug auf zugelassene genetisch veränderte Futtermittel und Lebensmittel nach Art. 34 der Verordnung (EG) Nr. 1829/2003. ( 70 ) Dazu stellte der Gerichtshof fest, die dort verwendeten Ausdrücke „wahrscheinlich“ und „ernstes Risiko“ seien so zu verstehen, dass sie sich auf ein erhebliches Risiko beziehen, das offensichtlich die Gesundheit von Mensch oder Tier oder die Umwelt gefährdet. ( 71 ) Entsprechende Maßnahmen wären im Rahmen der Pflanzenschutzverordnung nicht auf der Grundlage von Art. 21, sondern nach deren Art. 69 zu treffen, wo die gleichen Begriffe verwendet werden wie in Art. 34 der Verordnung Nr. 1829/2003.

139. Auch hat der Gerichtshof die genannten Notfallmaßnahmen ausdrücklich von allgemeinen Vorsorgemaßnahmen abgegrenzt, für die es ausreicht, dass nach einer Auswertung der verfügbaren Informationen die Möglichkeit gesundheitsschädlicher Auswirkungen festgestellt wird, wissenschaftlich aber noch Unsicherheit besteht. ( 72 ) Zumindest in diesem Fall hielt der Gerichtshof somit erhebliche Risiken nicht für zwingend nötig, um Vorsorgemaßnahmen ohne Notfallcharakter zu rechtfertigen. Dieses Urteil bietet folglich auch keine Grundlage dafür, entsprechende Anforderungen im Wege der Auslegung in Art. 21 Abs. 3 der Pflanzenschutzverordnung hineinzulesen.

140. Bayer ist allerdings zuzugeben, dass eine gegenüber der konkreten Genehmigung unveränderte Entscheidungsgrundlage der Kommission im Prinzip nicht erlaubt, ihre Beurteilung zu ändern, ob bestimmte Umweltauswirkungen oder Umweltrisiken „unannehmbar“ sind. Es ist nämlich eine Kernfunktion der Rechtssicherheit, dass die Verwaltung ihre einmal getroffene Beurteilung der Sachlage nicht ohne hinreichende Gründe in Frage stellt. ( 73 ) Dies gilt umso mehr, wenn diese Beurteilung – wie im Fall der Genehmigung von Wirkstoffen – in ihrer Wirkung zeitlich begrenzt ist, der Inhaber der Genehmigung also besonderes Vertrauen in den Bestand der Genehmigung während dieser Frist setzen durfte.

141. Für die Einschränkung einer Genehmigung nach Art. 21 Abs. 3 der Pflanzenschutzverordnung folgt daraus im Ergebnis, dass die Kommission über neue Anhaltspunkte verfügen muss, die im ursprünglichen Genehmigungsverfahren ausgereicht hätten, die Genehmigung von Anfang an in dieser Weise zu begrenzen.

142. Daraus ergibt sich aber kein Rechtsfehler des angefochtenen Urteils, denn das Gericht hat in Rn. 142 die beanstandete Feststellung zu den ernsthaften und stichhaltigen Anhaltspunkten, die vernünftige Zweifel erlauben, ausdrücklich vor dem Hintergrund einer geänderten – und somit neuen – Entscheidungsgrundlage getroffen.

143. So sind mögliche Änderungen der Entscheidungsgrundlage nicht auf wissenschaftliche Erkenntnisse beschränkt, sondern sie schließen die in Rn. 142 des angefochtenen Urteils erwähnten Veränderungen der anwendbaren Regelung ein. ( 74 ) Gegenüber der Pflanzenschutzrichtlinie, auf deren Grundlage die ursprünglichen Genehmigungen erteilt wurden, hat nämlich die Pflanzenschutzverordnung den Schutz von Honigbienen hervorgehoben und ganz allgemein die Bestimmungen zur Begrenzung schädlicher Auswirkungen präzisiert.

144. Neu ist im Übrigen auch die in den Rn. 233 bis 240 des angefochtenen Urteils erörterte Stellungnahme der EFSA, aus der sich der aktuelle wissenschaftliche Kenntnisstand und die Defizite der EPPO-Leitlinie ergeben, die bei der Genehmigung der Wirkstoffe angewandt wurde. Zwar spricht das Gericht dieser Stellungnahme in Rn. 170 nur eine untergeordnete Rolle für die Entscheidung der Kommission zu, doch zumindest die Schlussfolgerungen der EFSA zu den beiden Wirkstoffen beziehen sich ebenfalls auf die Stellungnahme. ( 75 )

145. Außerdem hat die Kommission als konkreten Anlass der Überprüfung die neuen Studien aus dem Jahr 2012 angegeben, bei denen es sich vermutlich um die in Rn. 142 des angefochtenen Urteils erwähnten neuen Daten handelt. Nach Rn. 198 des angefochtenen Urteils stellen diese Studien ein besorgniserregendes Ergebnis in Bezug auf die Frage dar, ob unannehmbare Auswirkungen auf Arten, die nicht bekämpft werden sollen, ausgeschlossen sind.

146. Die Einwände gegen den vom Gericht in Rn. 142 des angefochtenen Urteils formulierten Maßstab, die Bayer auf das Fehlen einer gesteigerten Sicherheit über Umweltauswirkungen und fehlende neue Erkenntnisse stützt, greifen somit nicht durch. Daher ist der erste Teil des vierten Rechtsmittelgrundes unbegründet.

6. Beweislastumkehr

147. Mit dem dritten Teil des vierten Rechtsmittelgrundes rügt Bayer, das Gericht habe von ihr verlangt, bestimmte Tatsachen nachzuweisen, obwohl die Kommission beweisen müsse, dass die Genehmigungsvoraussetzungen nicht mehr vorliegen.

148. Bayer verkennt jedoch die Beweisanforderungen im Überprüfungsverfahren. Dabei obliegt der Kommission nicht der umfassende Nachweis, dass der Wirkstoff die Anforderungen von Art. 4 der Pflanzenschutzverordnung verletzt.

149. Nach Art. 7 Abs. 1 der Pflanzenschutzverordnung hat vielmehr der Antragsteller im Genehmigungsverfahren den Nachweis zu erbringen, dass der Wirkstoff die von dieser Verordnung aufgestellten Kriterien erfüllt. ( 76 ) Diese Beweislastverteilung greift auch im Überprüfungsverfahren, denn dieses Verfahren zielt, wie gesagt, auf das gleiche Schutzniveau wie das Genehmigungsverfahren.

150. Ausgangspunkt ist dabei zwar, dass der Inhaber der Genehmigung bereits gemäß Art. 7 der Pflanzenschutzverordnung bewiesen hat, dass der Wirkstoff den Anforderungen von Art. 4 genügt. Wenn aber die Kommission – wie in Rn. 142 des angefochtenen Urteils gefordert – ernsthafte und stichhaltige Anhaltspunkte liefert, die vernünftige Zweifel an der Einhaltung dieser Anforderungen erlauben, lebt die ursprüngliche Beweislast wieder auf. Dann muss der Inhaber der Genehmigung seine Nachweise vervollständigen, um die Anhaltspunkte der Kommission zu entkräften.

151. Es ist anzuerkennen, dass diese Beweislast im Pflanzenschutzrecht schwerwiegend sein kann, wenn die Kommission Datenlücken identifiziert. Diese Lücken hätte der Inhaber der Genehmigung allerdings bereits im ursprünglichen Genehmigungsverfahren schließen müssen, also bevor der Wirkstoff erstmals zum Einsatz kam.

152. Die Rüge einer Beweislastumkehr ist daher ebenfalls unbegründet.

7. Hypothetische Risiken

153. Dieses Zwischenergebnis schließt es allerdings nicht aus, dass Bayer und AIC zu Recht im zweiten Teil des vierten Rechtsmittelgrundes Rechtsfehler bei der konkreten Anwendung der Beweislast geltend machen. Diese betreffen die Verbote der Verwendung für die Blattbehandlung und der nicht gewerblichen Anwendung als Insektizid.

a) Zur Blattbehandlung

154. Bayer beanstandet, das Gericht habe das Verbot der Blattbehandlung in Rn. 534 des angefochtenen Urteils zugelassen, da bestimmte bis dahin zugelassene Nutzungen der streitigen Wirkstoffe nicht hinnehmbare Risiken für Bienen bedingen könnten, obwohl diese Anwendung nicht von der EFSA untersucht worden war. Bayer und AIC rügen insbesondere, dass die Kommission selbst die Risikobewertung vorgenommen hat, statt sie von der EFSA durchführen zu lassen. Die Risikobewertung komme jedoch den Experten zu.

155. Dem letztgenannten Einwand ist entgegenzuhalten, dass die Befassung der EFSA nach Art. 21 Abs. 2 der Pflanzenschutzverordnung im Ermessen der Kommission steht ( 77 ) und die EFSA danach ihren Beitrag innerhalb von drei Monaten leisten soll. Diese Bestimmung geht daher bereits von einer im Umfang begrenzten Risikobewertung durch die EFSA aus, die auch nicht zwingend erforderlich ist. Alleine der Umstand, dass die Kommission die EFSA nicht mit der Frage der Blattbehandlung befasst hat, stellt das Verbot der Blattbehandlung somit noch nicht in Frage.

156. Bayer und AIC stützen sich im Übrigen auf die ständige Rechtsprechung zum Vorsorgeprinzip, wonach die Risikobewertung nicht mit rein hypothetischen Erwägungen begründet werden darf. ( 78 ) Damit sind bloße, wissenschaftlich noch nicht verifizierte Vermutungen gemeint. ( 79 ) Demgegenüber genügen wissenschaftlich verankerte Bedenken auch bei fortbestehender wissenschaftlicher Ungewissheit den Anforderungen dieses Prinzips. ( 80 )

157. Allerdings gibt Bayer die Feststellungen des Gerichts selektiv wieder, denn dieses hat in Rn. 534 des angefochtenen Urteils ein Verbot nicht bewerteter Nutzungen ausdrücklich nur zugelassen, wenn und soweit (die Kommission) vernünftigerweise annehmen konnte, dass diese Risiken darstellten, die denjenigen der bewerteten Nutzungen entsprachen.

158. Die detaillierte Würdigung der vorgetragenen Argumente in den Rn. 537 bis 545 des angefochtenen Urteils zeigt darüber hinaus, dass das Gericht eine bloße, wissenschaftlich noch nicht verifizierte, Vermutung nicht als eine „vernünftige Annahme“ akzeptiert. Vielmehr weist es in Rn. 542 einen Teil der Argumentation der Kommission zurück, weil die angeführte wissenschaftliche Studie ungeeignet sei, sie zu belegen.

159. Die verbleibenden Argumente der Kommission lässt das Gericht dagegen in den Rn. 544 und 545 ausreichen, um das Verbot zu rechtfertigen. Sie zeigen nämlich, dass die Blattbehandlung zu einer Ablagerung des betreffenden Pflanzenschutzmittels auf dem Boden führt, von wo seine Wirkstoffe von den Wurzeln aufgenommen und in der Pflanze verteilt werden könnten. Auf diesem Weg können sie letztlich Bienen beeinträchtigen.

160. Somit hat das Gericht beim Verbot der Blattbehandlung entgegen der Auffassung von Bayer keine Risikobewertung aufgrund rein hypothetischer Erwägungen zugelassen.

161. Dieser Einwand ist folglich unbegründet.

b) Zum Verbot der nicht gewerblichen Anwendungen

162. Was das Verbot der nicht gewerblichen Anwendung der Wirkstoffe als Insektizid angeht, so ist zunächst daran zu erinnern, dass die streitige Durchführungsverordnung zwar bestimmte gewerbliche Anwendungen zulässt, die nicht gewerbliche Anwendung aber vollständig verboten hat.

163. Im Hinblick auf dieses weiter reichende Verbot kritisiert Bayer, dass das Gericht in Rn. 558 des angefochtenen Urteils feststellt, eine unsachgemäße Verwendung unter Missachtung der Gebrauchsanleitung könne nicht ausgeschlossen werden, und zwar insbesondere, was nicht gewerbliche Anwender betrifft. Gleichzeitig habe es in Rn. 553 anerkannt, dass weder die Kommission noch die Klägerinnen nachgewiesen hätten, ob eine solche Wahrscheinlichkeit bestand oder nicht.

164. Dieser Einwand ist berechtigt. Das Gericht akzeptiert in den Rn. 551 und 552 des angefochtenen Urteils das wesentliche Argument der Kommission, dass es ihr zukomme, das hinnehmbare Risikoniveau aufgrund politischer Erwägungen festzulegen. Soweit das Gericht in den Rn. 553 bis 556 überhaupt wissenschaftliche Überlegungen berücksichtigt, nämlich zwei Umfragen, geschieht dies ausschließlich auf Initiative von Bayer.

165. In der mündlichen Verhandlung legte die Kommission dar, dass die Unterscheidung zwischen gewerblichen und nicht gewerblichen Nutzungen von Pflanzenschutzmitteln im Unionsrecht üblich ist. Sie stützte sich erstens auf die Definition des beruflichen Verwenders in Art. 3 Nr. 25 der Pflanzenschutzverordnung und zweitens darauf, dass der Gesetzgeber im 17. Erwägungsgrund der Richtlinie über einen Aktionsrahmen der Gemeinschaft für die nachhaltige Verwendung von Pestiziden ( 81 ) festgestellt hat, in der Verwendergruppe der nicht beruflichen Verwender sei eine unsachgemäße Handhabung aufgrund von mangelnden Kenntnissen sehr leicht.

166. Dies ändert jedoch nichts daran, dass die Kommission für die konkreten Verbote gegenüber nicht gewerblichen Anwendern auf jede Würdigung der verfügbaren wissenschaftlichen Daten, etwa der von Bayer vorgelegten Umfragen, verzichtet hat. Beim Erlass vorsorglicher Maßnahmen ist dies jedoch geboten. ( 82 )

167. Es mag sein, dass anschließend, im Rahmen der Abwägung, ob Risiken annehmbar sind, den Interessen nicht gewerblicher Anwender an der Nutzung bestimmter Pflanzenschutzmittel ein geringeres Gewicht zukommt als gewerblichen Anwendern. Auch mögen mit nicht beruflichen Anwendern besondere Risiken verbunden sein, etwa aufgrund ihrer fehlenden fachlichen Qualifikation oder aufgrund der besonderen Eigenschaften privater Gärten. Das bedeutet jedoch nicht, dass für Einschränkungen bloße Vermutungen ausreichen, ohne die verfügbaren wissenschaftlichen Erkenntnisse zu berücksichtigen.

168. In diesem Punkt ist das Rechtsmittel von Bayer somit begründet. Daher ist das angefochtene Urteil in dem Umfang aufzuheben, in dem das Gericht die Klage hinsichtlich des Verbots der nicht gewerblichen Anwendung von Clothianidin und Imidacloprid als Insektizid abgewiesen hat, soweit dieses Verbot über das Verbot der gewerblichen Anwendung hinausging. Zweifel hinsichtlich des Rechtsschutzinteresses sind in diesem Punkt nicht ersichtlich. Vielmehr betrifft der vom Gericht verkannte Mangel bei der Berücksichtigung maßgeblicher Informationen unmittelbar die streitige Durchführungsverordnung, so dass der Gerichtshof sie ebenfalls insoweit aufheben kann.

F. Sechster Rechtsmittelgrund – Umfang der Folgenabschätzung

169. Mit dem sechsten Rechtsmittelgrund wendet sich Bayer gegen die Beurteilung der Folgenabschätzung der Kommission in den Rn. 459 bis 461 des angefochtenen Urteils. Das Gericht habe es ausreichen lassen, dass die Kommission sich mit den Auswirkungen der Maßnahme vertraut gemacht habe (Rn. 460), und festgestellt, dass der Umfang und die Form der Abschätzung im Ermessen der Kommission stehen (Rn. 459 und 460). Im Ergebnis genüge dem Gericht daher eine Zusammenfassung in vier Gliederungspunkten einer u. a. von Bayer vorgelegten Studie über die wirtschaftlichen Auswirkungen, obwohl die Kommission nicht über eine vollständige Übersicht der alternativen Pflanzenschutzmittel verfügte (Rn. 461). Damit verliere die Verpflichtung zur Folgenabschätzung jeden Inhalt.

170. Bayer ist zuzustimmen, dass die Union bei der Erarbeitung ihrer Umweltpolitik nach Art. 191 Abs. 3 dritter Spiegelstrich AEUV die Vorteile und die Belastung aufgrund des Tätigwerdens bzw. eines Nichttätigwerdens berücksichtigt.

171. Auch trifft zu, dass das Vorsorgeprinzip unter Berücksichtigung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit anzuwenden ist. Danach dürfen die Handlungen der Unionsorgane nicht die Grenzen dessen überschreiten, was zur Erreichung der mit der fraglichen Regelung zulässigerweise verfolgten Ziele geeignet und erforderlich ist. Dabei ist, wenn mehrere geeignete Maßnahmen zur Auswahl stehen, die am wenigsten belastende zu wählen, und die verursachten Nachteile dürfen nicht außer Verhältnis zu den angestrebten Zielen stehen. ( 83 )

172. In diesem Zusammenhang reicht es entgegen der Kommission nicht aus, nur die nachteiligen Auswirkungen der Wirkstoffe auf die Umwelt, insbesondere auf Bienen, sowie die insoweit identifizierten Datenlücken und Risiken zu berücksichtigen. Vielmehr müssen auch sozioökonomische Belange abgewogen werden, jedenfalls soweit Art. 21 Abs. 3 der Pflanzenschutzverordnung einen Entscheidungsspielraum belässt, in dessen Rahmen die Kommission das Prinzip der Verhältnismäßigkeit anwenden kann.

173. Ein solcher Spielraum ist nach Art. 4 der Pflanzenschutzverordnung zwar bei schädlichen Auswirkungen auf die menschliche Gesundheit oder das Grundwasser ausgeschlossen, doch die hier einschlägigen Auswirkungen auf die Umwelt stehen der Genehmigung eines Wirkstoffs nur entgegen, wenn sie „unannehmbar“ sind. Speziell für Honigbienen sind nach Anhang II Nr. 3.8.3 „unannehmbare“ Folgen auf Bienenvölker zu vermeiden. ( 84 )

174. Daher muss die Kommission die Vor- und Nachteile der betreffenden Maßnahme, also der Einschränkung der Genehmigungen, sowie etwaiger Alternativen zu der Maßnahme beurteilen.

175. Von den Anforderungen des Prinzips der Verhältnismäßigkeit ist jedoch seine gerichtliche Kontrolle zu unterscheiden. Diese ist insbesondere im Rahmen der Gesetzgebung begrenzt, doch ist dafür zumindest erforderlich, dass die Unionsorgane, die den in Rede stehenden Rechtsakt erlassen haben, in der Lage sind, vor dem Gerichtshof zu belegen, dass sie beim Erlass des Rechtsakts ihr Ermessen tatsächlich ausgeübt haben. Das setzt voraus, dass alle erheblichen Faktoren und Umstände der Situation, die mit diesem Rechtsakt geregelt werden sollte, berücksichtigt worden sind. Die Unionsorgane müssen also zumindest in der Lage sein, die Grunddaten, die zur Begründung der angefochtenen Maßnahmen dieses Rechtsakts zu berücksichtigen waren und von denen die Ausübung ihres Ermessens abhing, beizubringen und klar und eindeutig darzulegen. ( 85 ) Für die Ausübung von Durchführungsbefugnissen seitens der Kommission müssen diese Darlegungspflichten erst recht gelten. ( 86 )

176. Zu berücksichtigen ist jedoch auch, dass sich das weite Ermessen der Kommission, das eine begrenzte gerichtliche Kontrolle seiner Ausübung impliziert, ( 87 ) nicht ausschließlich auf die Art und die Tragweite der zu erlassenden Bestimmungen, sondern in bestimmtem Umfang auch auf die Feststellung der Grunddaten bezieht. ( 88 ) Insbesondere ist die Form, in der die berücksichtigten Ausgangsdaten aufgeführt sind, ohne Bedeutung. Zwar kann eine umfassende förmliche Folgenabschätzung von großem Nutzen sein, ( 89 ) doch kann die Kommission auch jede andere Informationsquelle berücksichtigen. ( 90 )

177. Das Gericht hat die Beurteilung der nachteiligen Folgen der streitigen Regelung durch die Kommission zutreffend an diesen Kriterien gemessen.

178. Was die wirtschaftlichen Folgen angeht, hat es in Rn. 461 des angefochtenen Urteils aus den erwähnten vier Gliederungspunkten zu Recht abgeleitet, dass die Kommission die darin zusammengefasste Studie berücksichtigt hat. Darüber hinaus hat das Gericht in den Rn. 464 und 465 des angefochtenen Urteils gewürdigt, dass die Mitgliedstaaten, die bereits Erfahrungen mit dem Verbot von Neonicotinoiden hatten, der Kommission keine besonderen Nachteile für die Produktivität oder die Umwelt mitgeteilt haben.

179. Bayer und vor allem NFU rügen im Zusammenhang mit diesem Rechtsmittelgrund besonders, die Bedeutung alternativer Pflanzenschutzmittel sei unzureichend gewürdigt worden.

180. Insofern trifft zu, dass die mit den Einschränkungen verbundenen Nachteile von den Pflanzenschutzmitteln abhängen, die Landwirte noch verwenden können. Deren Preis-Leistungs-Verhältnis beeinflusst die Erträge der Landwirte und außerdem müssen die nachteiligen Auswirkungen ihres verstärkten Einsatzes auf die Gesundheit und die Umwelt berücksichtigt werden.

181. Wie sich aber aus Rn. 468 des angefochtenen Urteils ergibt, hatte die Kommission einen umfassenden Überblick über die von ihr genehmigten Wirkstoffe, kannte also auch ihren Nutzen für die Landwirtschaft und ihre Auswirkungen auf Gesundheit und Umwelt. Dieses Wissen hat die Kommission auch berücksichtigt, denn ihr war bewusst, dass damals zwei andere Neonicotinoide weiterhin verfügbar waren. ( 91 )

182. Inwieweit die Mitgliedstaaten bereits Pflanzenschutzmittel auf der Grundlage anderer Wirkstoffe zugelassen hatten, die die Mittel ersetzen könnten, die aufgrund der streitigen Durchführungsverordnung wegfallen würden, musste die Kommission dagegen nicht untersuchen. Zwar wäre es möglich gewesen, diese Informationen von den Mitgliedstaaten zu erhalten, doch dabei hätte es sich lediglich um eine Momentaufnahme gehandelt. Es war nämlich davon auszugehen, dass die Hersteller in der Folge der neuen Regelung Pflanzenschutzmittel für die betreffenden Schadorganismen auf der Grundlage weiterhin genehmigter Wirkstoffe anmelden würden.

183. Das Gericht stellt zudem zutreffend in Rn. 463 des angefochtenen Urteils fest, dass Art. 53 der Pflanzenschutzverordnung erlaubt, unangemessene Folgen der streitgegenständlichen Einschränkungen zu vermeiden. Danach können die Mitgliedstaaten nämlich vorübergehend das Inverkehrbringen eines Pflanzenschutzmittels auf der Basis nicht zugelassener Wirkstoffe für eine begrenzte und kontrollierte Verwendung zulassen, sofern sich eine solche Maßnahme angesichts einer anders nicht abzuwehrenden Gefahr als notwendig erweist. Die Kommission durfte somit davon ausgehen, dass die von ihr verhängten Einschränkungen nicht absolut und unveränderbar gelten würden, sondern, dass die Mitgliedstaaten in dringenden Fällen Ausnahmen zulassen würden.

184. NFU legt zwar dar, dass die Praxis der Anwendung dieser Ausnahme im Vereinigten Königreich sehr restriktiv ist, doch dabei verwirklicht sich gerade das Prinzip der Verhältnismäßigkeit. Wenn die zuständigen innerstaatlichen Stellen zu dem Ergebnis kommen, dass die nachteiligen Auswirkungen im konkreten Einzelfall einer Ausnahmegenehmigung entgegenstehen, also die Nachteile einer Ausnahme gegenüber ihren Vorteilen überwiegen, verlangt das Prinzip der Verhältnismäßigkeit keine großzügigere allgemeine Zulassung.

185. Weil in diesem Rahmen die Mitgliedstaaten dafür verantwortlich sind, die widerstreitenden Interessen zum Ausgleich zu bringen, kann im Übrigen nicht von der Kommission verlangt werden, deren Praxis bei der Überprüfung einer Genehmigung zu antizipieren.

186. Somit ist der sechste Rechtsmittelgrund unbegründet.

VI. Zu der Klage vor dem Gericht

187. Nach Art. 61 Abs. 1 der Satzung des Gerichtshofs der Europäischen Union kann dieser im Fall der Aufhebung der Entscheidung des Gerichts den Rechtsstreit entweder selbst endgültig entscheiden, wenn er zur Entscheidung reif ist, oder die Sache an das Gericht zurückverweisen.

188. Nach den vorstehenden Überlegungen ist das Urteil des Gerichts nur in dem Umfang aufzuheben, in dem das Gericht die Klage hinsichtlich des Verbots der nicht gewerblichen Anwendung von Clothianidin und Imidacloprid als Insektizid abgewiesen hat, soweit dieses Verbot über das Verbot der gewerblichen Anwendung hinausging. In diesem Punkt ist der Rechtsstreit entscheidungsreif, da feststeht, dass die Kommission sich insoweit nicht auf die verfügbaren wissenschaftlichen Kenntnisse gestützt hat. Folglich ist die streitige Durchführungsverordnung in diesem Punkt aufzuheben.

VII. Kosten

189. Nach Art. 184 Abs. 2 seiner Verfahrensordnung entscheidet der Gerichtshof über die Kosten, wenn das Rechtsmittel unbegründet ist oder wenn das Rechtsmittel begründet ist und er den Rechtsstreit selbst endgültig entscheidet.

190. Gemäß Art. 138 Abs. 1 der Verfahrensordnung, der nach deren Art. 184 Abs. 1 auf das Rechtsmittelverfahren entsprechende Anwendung findet, ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Nach Art. 138 Abs. 3 Satz 1 trägt aber jede Partei ihre eigenen Kosten, wenn jede Partei teils obsiegt, teils unterliegt. Art. 134 Abs. 3 Satz 1 der Verfahrensordnung des Gerichts enthält die gleiche Regelung.

191. Daher sollten die Kommission und Bayer ihre eigenen Kosten aus dem Verfahren vor dem Gericht und vor dem Gerichtshof tragen.

192. Dies gilt auch im Hinblick auf das unzulässige Rechtsmittel im Namen der Bayer AG, da dieses gegenüber dem zulässigen Rechtsmittel der Bayer CropScience AG für die anderen Beteiligten keine zusätzlichen Kosten verursacht hat.

193. Im Übrigen ergibt sich aus Art. 184 Abs. 4 der Verfahrensordnung, dass einer erstinstanzlichen Streithilfepartei, wenn sie das Rechtsmittel nicht selbst eingelegt hat, im Rechtsmittelverfahren nur dann Kosten auferlegt werden können, wenn sie am schriftlichen oder mündlichen Verfahren vor dem Gerichtshof teilgenommen hat. Nimmt eine solche Partei am Verfahren teil, so kann der Gerichtshof ihr ihre eigenen Kosten auferlegen. Daher schlage ich im Licht des Verfahrensausgangs vor, den Streithelfern in erster Instanz, die sich am vorliegenden Verfahren beteiligt haben, ihre eigenen Kosten aufzuerlegen. ( 92 )

194. Im Übrigen ist die Kostenentscheidung auch für die Streithelfer in erster Instanz zu korrigieren. Auch sie sollten nach Art. 138 Abs. 3 der Verfahrensordnung des Gerichts jeweils ihre eigenen Kosten tragen.

195. In Bezug auf De Bijenstichting schlage ich schließlich vor, dass der Gerichtshof Art. 140 Abs. 3 der Verfahrensordnung anwendet, wonach er entscheiden kann, dass sie ihre eigenen Kosten trägt.

VIII. Ergebnis

196. Ich schlage dem Gerichtshof daher vor, den vorliegenden Rechtsstreit wie folgt zu entscheiden: 1) Das Rechtsmittel ist unzulässig, soweit es im Namen der Bayer AG eingelegt wurde. 2) Das Urteil des Gerichts vom 17. Mai 2018, Bayer u. a./Kommission (T‑429/13 und T‑451/13, EU:T:2018:280), wird in dem Umfang aufgehoben, in dem das Gericht die Klage hinsichtlich des Verbots der nicht gewerblichen Anwendung von Clothianidin und Imidacloprid als Insektizid abgewiesen hat, soweit dieses Verbot über das Verbot der gewerblichen Anwendung hinausging. 3) Das Urteil des Gerichts vom 17. Mai 2018, Bayer u. a./Kommission (T‑429/13 und T‑451/13, EU:T:2018:280), ist mit einem Rechtsfehler behaftet, soweit darin festgestellt wird, beim Erlass der Durchführungsverordnung (EU) Nr. 485/2013 der Kommission vom 24. Mai 2013 zur Änderung der Durchführungsverordnung (EU) Nr. 540/2011 hinsichtlich der Bedingungen für die Genehmigung der Wirkstoffe Clothianidin, Thiamethoxam und Imidacloprid sowie des Verbots der Anwendung und des Verkaufs von Saatgut, das mit diese Wirkstoffe enthaltenden Pflanzenschutzmitteln behandelt wurde, sei es nicht notwendig gewesen, das von der Pflanzenschutzorganisation für Europa und den Mittelmeerraum veröffentlichte System zur Umweltrisikobewertung von Pflanzenschutzmitteln in der im Jahr 2010 aktualisierten Fassung zu berücksichtigen. 4) Die Durchführungsverordnung Nr. 485/2013 ist nichtig, soweit darin die nicht gewerbliche Anwendung von Clothianidin und Imidacloprid als Insektizid einem weiter reichenden Verbot unterworfen wird als die gewerbliche Anwendung. 5) Alle Beteiligten an den Verfahren vor dem Gericht und vor dem Gerichtshof und die Streithelfer in diesen Verfahren tragen ihre eigenen Kosten.

( 1 ) Originalsprache: Deutsch.

( 2 ) Durchführungsverordnung (EU) Nr. 485/2013 der Kommission vom 24. Mai 2013 zur Änderung der Durchführungsverordnung (EU) Nr. 540/2011 hinsichtlich der Bedingungen für die Genehmigung der Wirkstoffe Clothianidin, Thiamethoxam und Imidacloprid sowie des Verbots der Anwendung und des Verkaufs von Saatgut, das mit diese Wirkstoffe enthaltenden Pflanzenschutzmitteln behandelt wurde (ABl. 2013, L 139, S. 12).

( 3 ) Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21. Oktober 2009 über das Inverkehrbringen von Pflanzenschutzmitteln und zur Aufhebung der Richtlinien 79/117/EWG und 91/414/EWG des Rates (ABl. 2009, L 309, S. 1).

( 4 ) Richtlinie 91/414/EWG des Rates vom 15. Juli 1991 über das Inverkehrbringen von Pflanzenschutzmitteln (ABl. 1991, L 230, S. 1).

( 5 ) Richtlinie 2006/41/EG der Kommission vom 7. Juli 2006 zur Änderung der Richtlinie 91/414/EWG des Rates zwecks Aufnahme der Wirkstoffe Clothianidin und Pethoxamid (ABl. 2016, L 187, S. 24).

( 6 ) Richtlinie 2008/116/EG der Kommission vom 15. Dezember 2008 zur Änderung der Richtlinie 91/414/EWG des Rates zwecks Aufnahme der Wirkstoffe Aclonifen, Imidacloprid und Metazachlor (ABl. 2008, L 337, S. 86).

( 7 ) EFSA Panel on Plant Protection Products and their Residues (PPR), Scientific Opinion on the science behind the development of a risk assessment of Plant Protection Products on bees (Apis mellifera, Bombus spp. and solitary bees). EFSA Journal 2012, 10(5) 2668 (doi:10.2903/j.efsa.2012.2668).

( 8 ) Rn. 241 bis 243.

( 9 ) EPPO, Annual Report and Council Recommendations 2018, EPPO Bulletin (2019) 49, S. 509 (602).

( 10 ) Richtlinie 2010/21/EU der Kommission vom 12. März 2010 zur Änderung von Anhang I der Richtlinie 91/414/EWG des Rates hinsichtlich Sonderbestimmungen zu Clothianidin, Thiamethoxam, Fipronil und Imidacloprid (ABl. 2010, L 65, S. 27).

( 11 ) Durchführungsverordnung (EU) 2018/784 der Kommission vom 29. Mai 2018 zur Änderung der Durchführungsverordnung (EU) Nr. 540/2011 hinsichtlich der Bedingungen für die Genehmigung des Wirkstoffs Clothianidin (ABl. 2018, L 132, S. 35).

( 12 ) Durchführungsverordnung (EU) 2018/783 der Kommission vom 29. Mai 2018 zur Änderung der Durchführungsverordnung (EU) Nr. 540/2011 hinsichtlich der Bedingungen für die Genehmigung des Wirkstoffs Imidacloprid (ABl. 2018, L 132, S. 31).

( 13 ) https://ec.europa.eu/food/plant/pesticides/eu-pesticides-database/public/?event=activesubstance.detail&language=DE&selectedID=1154.

( 14 ) Urteile vom 22. März 1961, S.N.U.P.A.T./Hohe Behörde (42/59 und 49/59, EU:C:1961:5, S. 172), vom 4. Oktober 2012, Byankov (C‑249/11, EU:C:2012:608, Rn. 77), und vom 20. Dezember 2017, Incyte (C‑492/16, EU:C:2017:995, Rn. 48).

( 15 ) Schlussanträge des Generalanwalts Campos Sánchez-Bordona in der Rechtssache Repower/EUIPO (C‑281/18 P, EU:C:2019:426, Nrn. 34 und 35).

( 16 ) Urteil vom 9. März 1978, Herpels/Kommission (54/77, EU:C:1978:45, Rn. 38).

( 17 ) Siehe dazu nachfolgend, Nrn. 137 bis 138.

( 18 ) Siehe in diesem Sinne zur Pflanzenschutzrichtlinie Urteile vom 18. Juli 2007, Industrias Químicas del Vallés/Kommission (C‑326/05 P, EU:C:2007:443, Rn. 75 und 76), sowie vom 22. Dezember 2010, Gowan Comércio Internacional e Serviços (C‑77/09, EU:C:2010:803, Rn. 55 und 56).

( 19 ) Beschlüsse vom 15. April 2010, Makhteshim-Agan Holding u. a./Kommission (C‑517/08 P, nicht veröffentlicht, EU:C:2010:190, Rn. 62), und vom 7. Mai 2013, Dow AgroSciences u. a./Kommission (C‑584/11 P, nicht veröffentlicht, EU:C:2013:281, Rn. 73).

( 20 ) Siehe in diesem Sinne zur Pflanzenschutzrichtlinie Urteile vom 18. Juli 2007, Industrias Químicas del Vallés/Kommission (C‑326/05 P, EU:C:2007:443, Rn. 76), sowie vom 22. Dezember 2010, Gowan Comércio Internacional e Serviços (C‑77/09, EU:C:2010:803, Rn. 56).

( 21 ) Siehe in diesem Sinne zur Pflanzenschutzrichtlinie Urteile vom 18. Juli 2007, Industrias Químicas del Vallés/Kommission (C‑326/05 P, EU:C:2007:443, Rn. 77), sowie vom 22. Dezember 2010, Gowan Comércio Internacional e Serviços (C‑77/09, EU:C:2010:803, Rn. 57).

( 22 ) KOM(2000) 1 endgültig.

( 23 ) Urteil vom 11. September 2002, Pfizer Animal Health/Rat (T‑13/99, EU:T:2002:209, Rn. 119).

( 24 ) Illustrativ die Urteile vom 1. April 2008, Parlament und Dänemark/Kommission (C‑14/06 und C‑295/06, EU:C:2008:176, Rn. 75), vom 22. Dezember 2010, Gowan Comércio Internacional e Serviços (C‑77/09, EU:C:2010:803, Rn. 71 bis 73), vom 21. Juli 2011, Etimine (C‑15/10, EU:C:2011:504, Rn. 129), und vom