Urteil des Gerichtshofes (Sechste Kammer) vom 11. November 1999. - Kommission der Europäischen Gemeinschaften gegen Bundesrepublik Deutschland. - Vertragsverletzung eines Mitgliedstaats - Richtlinie 76/464/EWG des Rates - Wasserverschmutzung - Nichtumsetzung. - Rechtssache C-184/97.



Sammlung der Rechtsprechung 1999 Seite I-07837



Leitsätze

Entscheidungsgründe

Kostenentscheidung

Tenor



Schlüsselwörter

1 Umwelt - Wasserverschmutzung - Richtlinie 76/464 - Verpflichtung zur Aufstellung spezifischer Programme, um die Verschmutzung durch bestimmte gefährliche Stoffe zu verringern - Umfang - Erfordernis der Aufstellung von Programmen mit Qualitätszielen

(Richtlinie 76/464 des Rates, Artikel 6 und 7, sowie Anhang, Listen I und II)

2 Umwelt - Wasserverschmutzung - Richtlinie 76/464 - Verpflichtung zur Aufstellung spezifischer Programme, um die Verschmutzung durch bestimmte gefährliche Stoffe zu verringern - Begriff des Programms

(Richtlinie 76/464 des Rates, Artikel 7)

3 Umwelt - Wasserverschmutzung - Richtlinie 76/464 - Verpflichtung zur Aufstellung spezifischer Programme, um die Verschmutzung durch bestimmte gefährliche Stoffe zu verringern - Betroffene Gewässer - Begriff

(Richtlinie 76/464 des Rates, Artikel 7 Absatz 1)

Leitsätze

1 Die Stoffe aus der Liste I der Richtlinie 76/464 betreffend die Verschmutzung infolge der Ableitung bestimmter gefährlicher Stoffe in die Gewässer der Gemeinschaft, für die der Rat noch nicht die in Artikel 6 der Richtlinie vorgesehenen Emissionsgrenzwerte festgelegt hat, sind vorläufig wie Stoffe aus der Liste II zu behandeln, die der Regelung des Artikels 7 der Richtlinie unterliegen. Diese Bestimmung verlangt von den Mitgliedstaaten insbesondere, daß sie Programme mit Qualitätszielen für die Gewässer aufstellen und ausserdem jede Ableitung von Stoffen aus der Liste II von einer vorherigen Genehmigung abhängig machen, in der die an den genannten Qualitätszielen ausgerichteten Emissionsnormen festgesetzt werden.

Daraus folgt, daß die Festlegung von Emissionsgrenzwerten für die Stoffe aus der Liste II der Richtlinie durch einen Mitgliedstaat für sich genommen nicht ausreicht, um ihn von der Aufstellung der in Artikel 7 der Richtlinie vorgesehenen Programme zu entbinden.

Stellt ein Mitgliedstaat keine solchen Programme auf, so kann dadurch die vergleichende Prüfung der verschiedenen Gewässerschutzregelungen der Mitgliedstaaten im Hinblick auf ihre Harmonisierung gefährdet und somit die vollständige Anwendung der Richtlinie verhindert werden.

Zur Notwendigkeit der Einhaltung von Qualitätszielen ist zu berücksichtigen, daß Artikel 6 Absatz 2 der Richtlinie zwar dem Rat aufgibt, Qualitätsziele für die Stoffe aus der Liste I festzusetzen, Artikel 7 Absatz 3 jedoch den Mitgliedstaaten dieselbe Pflicht für Stoffe aus der Liste II auferlegt. Der Gemeinschaftsgesetzgeber misst also der Festsetzung von Qualitätszielen für alle von der Richtlinie erfassten Stoffe besondere Bedeutung bei.

Angesichts der Erforderlichkeit der Aufstellung von Programmen mit Qualitätszielen entbindet daher die Tatsache, daß das von der Richtlinie angestrebte Ziel möglicherweise durch die Verbesserung der Gewässerqualität erreicht wurde, einen Mitgliedstaat nicht von seiner Verpflichtung zum Erlaß der in Artikel 7 der Richtlinie vorgesehenen Maßnahmen.

2 Bei den Programmen, die die Mitgliedstaaten nach Artikel 7 der Richtlinie 76/464 aufzustellen haben, muß es sich um spezifische Programme handeln, d. h. sie müssen ein kohärentes Gesamtkonzept darstellen, das den Charakter einer konkreten, gegliederten Planung für das gesamte nationale Hoheitsgebiet hat und sich auf die Verringerung der Verschmutzung bezieht, die durch alle Stoffe aus der Liste II verursacht worden ist, die in Verbindung mit den Qualitätszielen für die aufnehmenden Gewässer im nationalen Rahmen jedes einzelnen Mitgliedstaats von Bedeutung sind.

Daher können weder eine allgemeine Regelung noch von einem Mitgliedstaat getroffene punktülle Maßnahmen, die zwar eine grosse Zahl von Vorschriften zum Gewässerschutz enthalten, aber keine Qualitätsziele für einzelne Wasserläufe oder Wasserflächen festlegen, als Programme im Sinne von Artikel 7 der Richtlinie angesehen werden.

3 Da die in Artikel 7 Absatz 1 der Richtlinie 76/464 vorgesehenen Programme auf die Verringerung der Gewässerverschmutzung abzielen, erstreckt sich die Pflicht zur Aufstellung solcher Programme auf alle Gewässer, die von Ableitungen von Stoffen oder Energie betroffen sind, die unter den Begriff der "Verschmutzung" nach der Definition in Artikel 1 Absatz 2 Buchstabe e der Richtlinie fallen.

Daraus folgt, daß die Richtlinie die Pflicht der Mitgliedstaaten zur Aufstellung von Programmen mit Qualitätszielen nicht von der Feststellung einer tatsächlichen Verschmutzung der Gewässer durch Stoffe aus der Liste II, die der Regelung des Artikels 7 der Richtlinie unterliegen, sondern vom Vorliegen von Ableitungen dieser Stoffe in die Gewässer abhängig macht.

Entscheidungsgründe

1 Die Kommission der Europäischen Gemeinschaften hat mit Klageschrift, die am 9. Mai 1997 bei der Kanzlei des Gerichtshofes eingegangen ist, gemäß Artikel 169 EG-Vertrag (jetzt Artikel 226 EG) Klage erhoben auf Feststellung, daß die Bundesrepublik Deutschland dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus dem EG-Vertrag verstossen hat, daß sie entgegen Artikel 7 der Richtlinie 76/464/EWG des Rates vom 4. Mai 1976 betreffend die Verschmutzung infolge der Ableitung bestimmter gefährlicher Stoffe in die Gewässer der Gemeinschaft (ABl. L 129, S. 23; im folgenden: Richtlinie) keine Programme mit Qualitätszielen zur Verringerung der Verschmutzung durch die in Liste II im Anhang der Richtlinie erfassten Stoffe aufgestellt hat.

Die Richtlinie

2 Die Richtlinie bezweckt nach ihrer ersten Begründungserwägung den Schutz der Gewässer der Gemeinschaft gegen Verschmutzung, insbesondere durch bestimmte langlebige, toxische und biologisch akkumulierbare Stoffe, deren Familien und Gruppen im Anhang der Richtlinie aufgeführt sind.

3 Sie unterscheidet dazu zwischen zwei Kategorien von gefährlichen Stoffen, die in Liste I und Liste II des Anhangs aufgeführt sind.

4 Die Liste I umfasst bestimmte Einzelstoffe, die hauptsächlich aufgrund ihrer Toxizität, ihrer Langlebigkeit und ihrer Bioakkumulation ausgewählt sind und den in der Liste aufgeführten Stoffamilien und -gruppen angehören.

5 Wie sich aus den Artikeln 2 und 3 der Richtlinie ergibt, bezweckt die Regelung für die Stoffe aus der Liste I, die Verschmutzung der Gewässer durch diese Stoffe zu beseitigen; jede Ableitung ist von einer vorherigen Genehmigung der zuständigen Behörde des betreffenden Mitgliedstaats abhängig zu machen, mit der gegebenenfalls Emissionsnormen festgelegt werden.

6 Bezueglich dieser Stoffe sieht Artikel 6 Absätze 1 und 2 der Richtlinie vor, daß der Rat auf Vorschlag der Kommission Grenzwerte, die die Emissionsnormen nicht überschreiten dürfen, und Qualitätsziele festlegt, wobei letztere hauptsächlich nach Maßgabe der Toxizität, der Langlebigkeit und der Akkumulation dieser Stoffe in lebenden Organismen und Sedimenten zu bestimmen sind.

7 Die Liste II umfasst nach ihrem ersten Gedankenstrich diejenigen Stoffe aus den in der Liste I aufgeführten Stoffamilien und Stoffgruppen, für die der Rat die in Artikel 6 der Richtlinie vorgesehenen Emissionsgrenzwerte noch nicht festgesetzt hat. Unter den ersten Gedankenstrich der Liste II fallen zur Zeit 99 Stoffe aus der Liste I.

8 Die Liste II umfasst ausserdem nach ihrem zweiten Gedankenstrich bestimmte Stoffe, deren schädliche Auswirkungen auf die Gewässer auf eine bestimmte Zone beschränkt sein können und von den Merkmalen des aufnehmenden Gewässers und der Lokalisierung abhängen.

9 Die Regelung für die Stoffe aus der Liste II bezweckt nach Artikel 2 der Richtlinie, die Verschmutzung der Gewässer durch diese Stoffe durch geeignete Maßnahmen zu reduzieren, die die Mitgliedstaaten zu ergreifen haben.

10 Diese Maßnahmen sind in Artikel 7 der Richtlinie näher umschrieben, der bestimmt:

"(1) Zur Verringerung der Verschmutzung der in Artikel 1 genannten Gewässer durch die Stoffe aus der Liste II stellen die Mitgliedstaaten Programme auf, zu deren Durchführung sie insbesondere die in den Absätzen 2 und 3 erwähnten Mittel anwenden.

(2) Jede Ableitung in die in Artikel 1 genannten Gewässer, die einen der Stoffe aus der Liste II enthalten kann, bedarf einer vorherigen Genehmigung durch die zuständige Behörde des betreffenden Mitgliedstaats, in der die Emissionsnormen festgesetzt werden. Diese sind nach den gemäß Absatz 3 festgelegten Qualitätszielen auszurichten.

(3) Die Programme gemäß Absatz 1 umfassen Qualitätsziele für die Gewässer, die unter Beachtung etwaiger Richtlinien des Rates festgelegt werden.

(4) Die Programme können auch spezifische Vorschriften für die Zusammensetzung und Verwendung von Stoffen und Stoffgruppen sowie Produkten enthalten; sie berücksichtigen die letzten wirtschaftlich realisierbaren technischen Fortschritte.

(5) In den Programmen werden die Fristen für ihre Durchführung festgelegt.

(6) Die Programme und die Ergebnisse ihrer Durchführung werden der Kommission in zusammenfassenden Übersichten mitgeteilt.

(7) Die Kommission nimmt mit den Mitgliedstaaten regelmässig eine Gegenüberstellung dieser Programme im Hinblick auf eine ausreichende Harmonisierung ihrer Durchführung vor. Sie unterbreitet dem Rat, wenn sie es für erforderlich hält, einschlägige Vorschläge."

11 Nach Artikel 10 der Richtlinie können "[e]in Mitgliedstaat oder mehrere Mitgliedstaaten ... gegebenenfalls einzeln oder gemeinsam strengere als die in dieser Richtlinie vorgesehenen Bestimmungen festlegen".

12 Artikel 12 der Richtlinie bestimmt:

"(1) Der Rat beschließt einstimmig binnen neun Monaten über Vorschläge der Kommission gemäß Artikel 6 ...

...

(2) Die Kommission übermittelt, soweit möglich binnen 27 Monaten nach Bekanntgabe dieser Richtlinie, ihre ersten Vorschläge gemäß Artikel 7 Absatz 7. Der Rat beschließt darüber einstimmig binnen neun Monaten."

Das Vorverfahren

13 Die Kommission trägt vor, sie habe die deutsche Regierung mit Schreiben vom 4. April 1990 aufgefordert, Informationen über die in die Gewässer abgeleiteten Stoffe und über die Qualitätsziele vorzulegen, die in den Genehmigungen dieser Ableitungen für die jeweiligen Gewässer festgelegt seien, sowie, falls keine Qualitätsziele festgelegt worden seien, die Gründe dafür sowie einen Zeitplan für die Festsetzung der Qualitätsziele anzugeben.

14 Die deutschen Behörden hätten am 21. September 1990 geantwortet, sie hätten in Übereinstimmung mit Artikel 10 der Richtlinie anspruchsvollere Regelungen getroffen, als sie nach Artikel 7 der Richtlinie gefordert seien, da Abwassereinleitungen in die Gewässer nach dem Wasserhaushaltsgesetz (WHG) stets einer behördlichen Genehmigung bedürften. Zudem würden in den entsprechenden Verwaltungsvorschriften ohne Unterscheidung nach Stoffen aus der Liste I oder aus der Liste II und unabhängig von der Gewässersituation Mindestvoraussetzungen nach dem Stand der Technik festgelegt. Ausserdem hätten die deutschen Behörden Branchenregelungen erlassen und wendeten Parameter an, die im wesentlichen die von der Richtlinie genannten Stoffgruppen erfassten.

15 Die Kommission hielt diese Antwort angesichts der Anforderungen der Richtlinie für nicht ausreichend und forderte die deutsche Regierung mit Mahnschreiben vom 4. Februar 1992 nach dem in Artikel 169 EG-Vertrag vorgesehenen Verfahren auf, sich innerhalb von zwei Monaten zur Ausarbeitung und Durchführung der Programme sowie zur Festsetzung der in Artikel 7 der Richtlinie vorgesehenen Qualitätsziele zu äussern.

16 Die deutsche Regierung bestritt in ihrer Antwort vom 25. August 1992, daß die Aufstellung von Programmen und die Festsetzung von Qualitätszielen erforderlich sei, wobei sie erneut behauptete, das WHG enthalte strengere Anforderungen, als sie in der Richtlinie vorgesehen seien, weil die zur Festsetzung der Mindestanforderungen verwendeten Parameter alle Stoffe erfassten, die Untersuchungen der Gewässer zudem gezeigt hätten, daß in Deutschland keine Gewässerverschmutzung vorliege, und schließlich die zuständigen Behörden der Länder, gestützt auf die Bewirtschaftungspläne, oder die Bundesregierung aufgrund der Verwaltungsvorschriften zu § 7a WHG Anforderungen wie Produktionsbeschränkungen oder Einleitungsverbote stellen könnten, die über den Stand der Technik hinausgingen.

17 Da ihr die Erklärungen der deutschen Behörden nicht überzeugend erschienen, richtete die Kommission am 22. Juni 1994 eine mit Gründen versehene Stellungnahme an die deutsche Regierung, in der sie zu dem Schluß gelangte, die Bundesrepublik Deutschland habe Artikel 7 der Richtlinie nicht umgesetzt. Sie forderte daher die Bundesrepublik Deutschland auf, innerhalb von zwei Monaten die notwendigen Maßnahmen zu treffen, um ihren Verpflichtungen aus der Richtlinie nachzukommen.

18 Da die Kommission die Antwort der deutschen Regierung vom 28. Oktober 1994 auf die mit Gründen versehene Stellungnahme nicht als befriedigend ansah, hat sie die vorliegende Klage erhoben.

Zur Zulässigkeit

19 Die deutsche Regierung hat die Einrede der Unzulässigkeit wegen eines Verstosses der Kommission gegen das Kollegialprinzip bei der Annahme der mit Gründen versehenen Stellungnahme und der anschließenden Klage erhoben.

20 In Anbetracht des Urteils des Gerichtshofes vom 29. September 1998 in der Rechtssache C-191/95 (Kommission/Deutschland, Slg. 1998, I-5449, Randnrn. 27 bis 51) hat die deutsche Regierung jedoch in der mündlichen Verhandlung die Einrede der Unzulässigkeit zurückgenommen, so daß sich eine Untersuchung erübrigt.

Zur Begründetheit

21 Zunächst ist darauf hinzuweisen, daß die Kommission in der mündlichen Verhandlung deutlich gemacht hat, daß sich die Klage nur auf die 99 Stoffe bezieht, die zur Zeit unter den ersten Gedankenstrich der Liste II im Anhang der Richtlinie fallen (im folgenden: streitige Stoffe). Der Vorwurf der Vertragsverletzung ist daher so zu verstehen, daß er nur diese Stoffe und nicht die im zweiten Gedankenstrich der Liste aufgeführten Stoffe betrifft.

22 Die Kommission wirft der deutschen Regierung vor, sie habe entgegen den Anforderungen des Artikels 7 der Richtlinie keine Programme mit Qualitätszielen zur Verringerung der Gewässerverschmutzung durch die streitigen Stoffe aufgestellt. Die von der deutschen Regierung angeführten Maßnahmen wie die Parameter, die Bewirtschaftungspläne und die übrigen Verwaltungsvorschriften stellten keine Programme im Sinne von Artikel 7 der Richtlinie dar. Zudem seien diese Maßnahmen jedenfalls nicht zur Verringerung der Gewässerverschmutzung durch Stoffe aus diffusen Quellen geeignet.

23 Die deutsche Regierung macht gegen die Begründetheit der Klage drei Argumente geltend, die sich auf die den Mitgliedstaaten nach Artikel 10 der Richtlinie eröffnete Möglichkeit der Festlegung strengerer Bestimmungen, auf die angebliche Untätigkeit der Kommission, die dem Rat keine Emissionsgrenzwerte für die streitigen Stoffe vorgeschlagen habe, und - hilfsweise - darauf beziehen, daß die deutsche Regelung zum Gewässerschutz die tatsächliche Umsetzung von Artikel 7 der Richtlinie gewährleiste, da sie zumindest dieselben Merkmale wie die in dieser Vorschrift vorgesehenen Programme aufweise, so daß das WHG im wesentlichen als ein den Anforderungen des Artikels 7 der Richtlinie entsprechendes Programm anzusehen sei.

Zum ersten Verteidigungsmittel

24 Die deutsche Regierung macht unter Berufung auf Artikel 10 der Richtlinie, der es den Mitgliedstaaten erlaubt, strengere als die in der Richtlinie vorgesehenen Maßnahmen festzulegen, geltend, sie habe solche Maßnahmen erlassen, indem sie auf der Grundlage von § 7a WHG für alle Stoffe aus den Listen I und II einheitlich anwendbare Emissionsgrenzwerte festgesetzt habe. Die behördliche Genehmigung, die in Deutschland für jede Ableitung dieser Stoffe, unabhängig davon, ob es sich um Stoffe aus der einen oder der anderen Liste handele, in die Gewässer erforderlich sei, dürfe nur erteilt werden, wenn die Ableitungen in Übereinstimmung mit den Emissionsgrenzwerten gering gehalten würden.

25 In diesem Zusammenhang ist unstreitig, daß die deutsche Regierung für Ableitungen der streitigen Stoffe ein System mit Genehmigungserfordernissen vorgesehen und Emissionsnormen auf der Basis von Grenzwerten festgesetzt hat. Die Kommission und die deutsche Regierung streiten also nur darüber, ob es trotz der von den deutschen Behörden bereits ergriffenen Maßnahmen noch der Aufstellung von Programmen und Qualitätszielen bedarf.

26 Nach Auffassung der deutschen Regierung ergibt sich aus der Systematik der Richtlinie, daß, soweit Emissionsgrenzwerte bestehen, die Überwachung ihrer Einhaltung zur Gewährleistung der vollständigen Anwendung der Richtlinie ausreiche, die in einem solchen Fall nicht die Aufstellung von Programmen und die Festsetzung der in Artikel 7 der Richtlinie vorgesehenen Qualitätsziele verlange.

27 Was die Notwendigkeit der Aufstellung von Programmen für die streitigen Stoffe angeht, so hat der Rat, auch wenn es sich um Stoffe aus der Liste I handelt, noch nicht die in Artikel 6 der Richtlinie vorgesehenen Emissionsgrenzwerte festgelegt. Diese Stoffe sind daher vorläufig wie Stoffe aus der Liste II zu behandeln, die der Regelung des Artikels 7 der Richtlinie unterliegen (vgl. insbesondere Urteil vom 21. Januar 1999 in der Rechtssache C-207/97, Kommission/Belgien, Slg. 1999, I-275, Randnrn. 34 und 35).

28 Diese Bestimmung verlangt von den Mitgliedstaaten insbesondere, daß sie Programme mit Qualitätszielen für die Gewässer aufstellen und ausserdem jede Ableitung von Stoffen aus der Liste II von einer vorherigen Genehmigung abhängig machen, in der die an den genannten Qualitätszielen ausgerichteten Emissionsnormen festgesetzt werden.

29 Daraus folgt, daß die Festlegung von Emissionsgrenzwerten für die Stoffe aus der Liste II durch einen Mitgliedstaat für sich genommen nicht ausreicht, um den betreffenden Mitgliedstaat von der Aufstellung der in Artikel 7 der Richtlinie vorgesehenen Programme zu entbinden.

30 Ausserdem sind diese Programme entgegen dem Vorbringen der deutschen Regierung erforderlich, weil sie in den Fällen, in denen der Rat noch keine Emissionsgrenzwerte für die Stoffe aus der Liste I festgelegt hat, der einzige Anhaltspunkt für die Prüfung sind, ob die Mitgliedstaaten aufgrund der Richtlinie Maßnahmen gegen die Gewässerverschmutzung erlassen haben.

31 Die Kommission nimmt nämlich regelmässig, nachdem ihr diese Programme und die Ergebnisse ihrer Durchführung gemäß Artikel 7 Absatz 6 der Richtlinie in zusammenfassenden Übersichten mitgeteilt worden sind, gemeinsam mit den Mitgliedstaaten nach Artikel 7 Absatz 7 der Richtlinie eine Gegenüberstellung der Programme vor, um sich zu vergewissern, daß ihre Durchführung ausreichend harmonisiert ist, und um gegebenenfalls dem Rat Vorschläge zu unterbreiten, über die dieser gemäß Artikel 12 Absatz 2 der Richtlinie beschließt.

32 Stellt daher ein Mitgliedstaat keine Programme auf, so kann dadurch die vergleichende Prüfung der verschiedenen Gewässerschutzregelungen der Mitgliedstaaten im Hinblick auf ihre Harmonisierung gefährdet und somit die vollständige Anwendung der Artikel 7 Absatz 7 und 12 Absatz 2 der Richtlinie verhindert werden.

33 Zur Notwendigkeit der Einhaltung von Qualitätszielen vertritt die deutsche Regierung die Auffassung, daß der durch die Festsetzung von Emissionsgrenzwerten erfolgende Aufbau eines Schutzsystems, das dem in Artikel 6 der Richtlinie vorgesehenen System entspreche, von der Festlegung von Qualitätszielen befreie.

34 Diesem Argument kann nicht gefolgt werden. Wenn Artikel 6 Absatz 2 der Richtlinie dem Rat aufgibt, Qualitätsziele für die Stoffe aus der Liste I festzusetzen, so erlegt Artikel 7 Absatz 3 der Richtlinie den Mitgliedstaaten dieselbe Pflicht für Stoffe aus der Liste II auf. Der Gemeinschaftsgesetzgeber misst also der Festsetzung von Qualitätszielen für alle von der Richtlinie erfassten Stoffe besondere Bedeutung bei.

35 Die Bedeutung der Qualitätsziele wird zusätzlich bekräftigt durch Artikel 6 Absatz 3 der Richtlinie, der bestimmt: "Die in Übereinstimmung mit Absatz 1 festgesetzten Grenzwerte gelten, ausgenommen in den Fällen, in denen ein Mitgliedstaat der Kommission nach einem vom Rat auf Vorschlag der Kommission festgelegten Überwachungsverfahren nachweisen kann, daß in dem gesamten geographischen Gebiet, das gegebenenfalls von den Ableitungen betroffen ist, den gemäß Absatz 2 festgelegten oder strengeren Qualitätszielen der Gemeinschaft auf Grund der Maßnahmen, die dieser Mitgliedstaat unter anderen trifft, zur Zeit und auch künftig ständig entsprochen wird." Aus dieser Bestimmung ergibt sich, wie auch der Generalanwalt in Nummer 41 seiner Schlussanträge feststellt, daß eine Ausnahme zwar bei der Einhaltung der Grenzwerte, nicht aber bei der Einhaltung der Qualitätsziele gewährt werden kann.

36 Die Programme mit Qualitätszielen sind zudem, wie die Kommission zu Recht betont, auch erforderlich, um Verschmutzungen durch Stoffe aus diffusen Quellen zu erfassen.

37 Die deutsche Regierung ist weiter der Auffassung, Artikel 7 der Richtlinie sei vorliegend nicht anwendbar, weil die von den deutschen Behörden angewandte Methode der Festsetzung von Emissionsgrenzwerten ihrem Wesen nach eine strengere Maßnahme darstelle als die Aufstellung von Programmen und die Einhaltung von Qualitätszielen. Die Richtlinie selbst sehe die Methode der Festsetzung von Emissionsgrenzwerten zur Beseitigung der Verschmutzung durch Stoffe aus der Liste I vor, die sie als gefährlicher einstufe, während sie für Stoffe aus der Liste II, die als weniger gefährlich angesehen würden, nicht die Beseitigung der Verschmutzung, sondern die Aufstellung von Programmen mit Qualitätszielen zu deren Verminderung vorsehe. Die deutsche Regierung habe daher mit der Festsetzung von Emissionsgrenzwerten für sämtliche Stoffe strengere Maßnahmen ergriffen, als sie die Richtlinie vorsehe.

38 Nach Auffassung der deutschen Regierung zeigt sich der strengere Charakter der von ihr ergriffenen Maßnahmen an der nachhaltigen Verbesserung der Gewässerqualität in Deutschland. Die Frage, ob es sich bei einer nationalen Bestimmung um eine strengere Bestimmung im Sinne von Artikel 10 der Richtlinie handele, müsse nämlich anhand der tatsächlich erzielten Verbesserung der Gewässerqualität geprüft werden. Für 72 der streitigen Stoffe seien die von einem Sachverständigenausschuß der Kommission oder von einer deutschen Expertengruppe vorgeschlagenen Qualitätsziele bereits jetzt eingehalten. Bezueglich der restlichen 27 Stoffe erklärt die deutsche Regierung, sie verfüge aus sachlichen Gründen nicht über Meßdaten, weil diese Stoffe entweder keine Rolle spielten, weil bestimmte Pestizide in Deutschland verboten seien oder weil eine Qualitätszielüberprüfung bei technischen Mischungen analytisch nicht möglich sei. Ausserdem belegten die im Abstand von fünf Jahren angefertigten Gewässergütekarten die nachhaltige Verbesserung der Gewässerqualität in Deutschland.

39 Die Festsetzung von Emissionsgrenzwerten durch den Rat zielt zwar auf die Beseitigung der Gewässerverschmutzung durch Stoffe aus der Liste I ab, doch kann dieses Ziel durch die Festsetzung der Grenzwerte nicht automatisch erreicht werden, weil die Beseitigung, wie der Generalanwalt in Nummer 45 seiner Schlussanträge ausführt, ganz davon abhängt, wie hoch die Grenzwerte festgelegt werden.

40 Das Argument der deutschen Regierung, aus der Richtlinie selbst folge, daß die Methode der Emissionsgrenzwerte als solche ein strengeres Mittel als die in Artikel 7 der Richtlinie vorgesehenen Programme darstelle, ist daher als unbegründet zurückzuweisen.

41 Das von der deutschen Regierung vorgebrachte Argument der Verbesserung der Gewässerqualität in Deutschland berechtigt nicht zu dem Schluß, daß die von ihr gewählte Methode strenger ist als die in Artikel 7 der Richtlinie vorgesehenen Programmme. Selbst wenn man unterstellt, daß sich die Qualität der Gewässer in Deutschland verbessert hat, so entspricht, wie der Generalanwalt in Nummer 50 seiner Schlussanträge darlegt, dieses Ergebnis, das die deutschen Behörden erreicht haben wollen, dem, zu dem sie durch die Aufstellung der in Artikel 7 der Richtlinie vorgesehenen Programme hätten gelangen müssen.

42 In Anbetracht der in den Randnummern 27 bis 36 des vorliegenden Urteils festgestellten Erforderlichkeit der Aufstellung von Programmen mit Qualitätszielen entbindet die Tatsache, daß das von der Richtlinie angestrebte Ziel möglicherweise durch die Verbesserung der Gewässerqualität erreicht wurde, die deutsche Regierung nicht von ihrer Verpflichtung zum Erlaß der in Artikel 7 der Richtlinie vorgesehenen Maßnahmen.

43 Das erste Verteidigungsmittel der deutschen Regierung ist daher als unbegründet zurückzuweisen.

Zum zweiten Verteidigungsmittel

44 Nach Auffassung der deutschen Regierung ist die ihr zur Last gelegte Vertragsverletzung die Folge der eigenen Untätigkeit der Kommission. Die Kommission hätte nämlich in Erfuellung ihrer Verpflichtung aus Artikel 6 der Richtlinie für die streitigen Stoffe, die der Liste I angehörten, dem Rat die Verabschiedung von gemeinschaftsweit einheitlichen Emissionsgrenzwerten vorschlagen müssen. Wären diese Vorschläge vorgelegt worden, so wäre der an die Bundesrepublik Deutschland gerichtete Vorwurf der Vertragsverletzung gegenstandslos, weil Artikel 7 der Richtlinie nicht mehr auf die streitigen Stoffe anzuwenden wäre. Die von der Kommission wegen einer Vertragsverletzung, die auf ihrer eigenen Untätigkeit beruhe, gegen die deutsche Regierung erhobene Klage verstosse daher gegen den Grundsatz von Treu und Glauben.

45 Hierzu genügt die Feststellung, daß die Richtlinie selbst in verbindlicher Form Maßnahmen vorsieht, die die Mitgliedstaaten zu treffen haben, falls der Rat keine Emissionsgrenzwerte für die Stoffe aus der Liste I festlegt. Daraus ergibt sich, daß die Richtlinie einen Mitgliedstaat nicht von der Einhaltung der Verpflichtungen befreit, die sie im Vorgriff auf den Beschluß von Maßnahmen durch den Rat auf der Grundlage von Artikel 6 vorsieht.

46 Jedenfalls würde eine etwaige Untätigkeit der Kommission, über deren Vorliegen in einem besonderen Rechtsstreit zu entscheiden wäre, in keiner Weise die auf Verletzung des Vertrages gestützte Klage berühren (vgl. Urteil vom 14. Dezember 1962 in den Rechtssachen 2/62 und 3/62, Kommission/Luxemburg und Belgien, Slg. 1962, 875, 880).

47 Das zweite Verteidigungsmittel der deutschen Regierung ist daher als unbegründet zurückzuweisen.

Zum dritten Verteidigungsmittel

48 Nach Auffassung der deutschen Regierung ist durch die deutsche Regelung die tatsächliche Umsetzung von Artikel 7 der Richtlinie gewährleistet. Das WHG genüge den Anforderungen dieser Vorschrift, da es im wesentlichen ein Programm im Sinne von Artikel 7 Absatz 1 der Richtlinie darstelle. Bei der Prüfung, ob das WHG die Anforderungen der Richtlinie für Programme erfuelle, seien Rechtsnatur, Inhalt und Rechtsverbindlichkeit dieser Programme zu ihrer Durchführung zu berücksichtigen.

49 Die Bestimmung der Rechtsnatur der in Artikel 7 der Richtlinie vorgesehenen Programme liegt nach Auffassung der deutschen Regierung in der Zuständigkeit der Mitgliedstaaten, die in der Wahl der Form und der Mittel frei seien.

50 Was den Inhalt der Programme angehe, so sehe Artikel 7 der Richtlinie zwingend das Erfordernis einer vorherigen Genehmigung vor, das die deutsche Regierung eingehalten habe. Im Hinblick auf die Qualitätsziele gehe die deutsche Regierung demgegenüber davon aus, daß die in Artikel 7 der Richtlinie vorgesehenen Programme auf eine Verringerung der Gewässerverschmutzung abzielten. Daher sei die Festlegung von Qualitätszielen nicht erforderlich, soweit keine Verschmutzung vorliege.

51 Bezueglich der Rechtsverbindlichkeit vertritt die deutsche Regierung die Auffassung, die Qualitätsziele könnten, im Gegensatz zu den in den Ableitungsgenehmigungen festzusetzenden Emissionsnormen, keine Rechtsverbindlichkeit haben, da sie eine blosse Beschreibung eines erwünschten Zustandes der Umwelt seien und für sich genommen keine verhaltenslenkende Wirkung auf den Menschen hätten. Rechtsverbindliche Wirkung entfalteten Qualitätsziele erst dann, wenn sie zum Beurteilungsmaßstab für die Einhaltung von zwingenden, an den Menschen gerichteten Normen würden.

52 Die Fristen, die nach Artikel 7 Absatz 5 der Richtlinie in den Programmen für deren Durchführung festzulegen sind, sind schließlich nach Auffassung der deutschen Regierung nur für Qualitätsziele im Sinne von Artikel 7 Absatz 3 der Richtlinie verbindlich vorgeschrieben.

53 Die deutsche Regierung führt weiter aus, sie habe zusätzlich zu den Maßnahmen, die im WHG und anderen Bestimmungen über die Zusammensetzung und Verwendung von Stoffen oder Gruppen von Stoffen vorgesehen seien, zusammen mit den Anliegerstaaten mehrere grenzueberschreitende Aktionsprogramme zur Verringerung der Gewässerverschmutzung sowie Maßnahmen beschlossen, die im Rahmen verschiedener internationaler Konferenzen ergriffen worden seien.

54 Zu diesem letzten Argument ist festzustellen, daß weder das WHG noch die anderen von der deutschen Regierung getroffenen Maßnahmen als korrekte Durchführung der Richtlinie angesehen werden können, die, wie in Randnummer 28 des vorliegenden Urteils dargelegt, die Aufstellung von Programmen mit festgelegten Qualitätszielen verlangt.

55 Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes muß es sich bei den nach Artikel 7 der Richtlinie aufzustellenden Programmen um spezifische Programme handeln (vgl. insbesondere Urteil Kommission/Belgien, Randnr. 39).

56 Wie der Gerichtshof ausserdem entschieden hat, besteht der spezifische Charakter der fraglichen Programme darin, daß diese ein kohärentes Gesamtkonzept darstellen müssen, das den Charakter einer konkreten, gegliederten Planung für das gesamte nationale Hoheitsgebiet hat und sich auf die Verringerung der Verschmutzung bezieht, die durch alle Stoffe aus der Liste II verursacht worden ist, die in Verbindung mit den Qualitätszielen für die aufnehmenden Gewässer im nationalen Rahmen jedes einzelnen Mitgliedstaats von Bedeutung sind. Sie unterscheiden sich daher sowohl von einem allgemeinen Sanierungsprogramm als auch von einem Komplex punktüller Maßnahmen zur Verringerung der Gewässerverschmutzung (vgl. Urteil Kommission/Belgien, Randnr. 40).

57 Der Gerichtshof hat weiter festgestellt, daß die in den vorherigen Genehmigungen festgelegten Emissionsnormen nach Maßgabe der Qualitätsziele zu ermitteln sind, die in den fraglichen Programmen aufgrund einer Untersuchung der aufnehmenden Gewässer festgelegt wurden (vgl. Urteil Kommission/Belgien, Randnr. 41).

58 Daher können weder eine allgemeine Regelung noch von einem Mitgliedstaat getroffene punktülle Maßnahmen, die zwar eine grosse Zahl von Vorschriften zum Gewässerschutz enthalten, aber keine Qualitätsziele für einzelne Wasserläufe oder Wasserflächen festlegen, als Programme im Sinne von Artikel 7 der Richtlinie angesehen werden.

59 In bezug auf das Argument der deutschen Regierung, daß die Festlegung von Qualitätszielen nicht erforderlich sei, solange keine Gewässerverschmutzung vorliege, ist darauf hinzuweisen, daß die in Artikel 7 Absatz 1 der Richtlinie vorgesehenen Programme auf die Verringerung der Verschmutzung der Gewässer abzielen. Der Begriff der "Verschmutzung" umfasst nach der Definition in Artikel 1 Absatz 2 Buchstabe e der Richtlinie "die unmittelbare oder mittelbare Ableitung von Stoffen oder Energie in die Gewässer durch den Menschen, wenn dadurch die menschliche Gesundheit gefährdet, die lebenden Bestände und das Ökosystem der Gewässer geschädigt, die Erholungsmöglichkeiten beeinträchtigt oder die sonstige rechtmässige Nutzung der Gewässer behindert werden". Die Pflicht zur Aufstellung von Programmen im Sinne von Artikel 7 Absatz 1 erstreckt sich daher auf alle Gewässer, die von derartigen Ableitungen betroffen sind.

60 Wie der Generalanwalt in Nummer 76 der Schlussanträge ausführt, wird jede Ableitung eines der streitigen Stoffe früher oder später zu einer Verschmutzung des betroffenen Gewässers führen.

61 Daraus folgt, daß die Richtlinie die Pflicht der Mitgliedstaaten zur Aufstellung von Programmen mit Qualitätszielen nicht von der Feststellung einer tatsächlichen Verschmutzung der Gewässer durch Stoffe aus der Liste II, die der Regelung des Artikels 7 der Richtlinie unterliegen, sondern vom Vorliegen von Ableitungen dieser Stoffe in die Gewässer abhängig macht.

62 Daher ist auch das dritte Verteidigungsmittel der deutschen Regierung als unbegründet zurückzuweisen.

63 Wie sich aus den vorstehenden Feststellungen ergibt, hat die deutsche Regierung Artikel 7 der Richtlinie nicht in innerstaatliches Recht umgesetzt, obwohl sie hierzu verpflichtet war.

64 Somit ist festzustellen, daß die Bundesrepublik Deutschland dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus der Richtlinie verstossen hat, daß sie entgegen Artikel 7 der Richtlinie keine Programme mit Qualitätszielen zur Verringerung der Verschmutzung durch 99 Stoffe aus der Liste I im Anhang der Richtlinie aufgestellt hat, die nach dem ersten Gedankenstrich der Liste II als Stoffe aus dieser Liste zu behandeln sind.

Kostenentscheidung

Kosten

65 Gemäß Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Die Kommission hat die Verurteilung der Bundesrepublik Deutschland zur Tragung der Kosten beantragt. Da die Bundesrepublik Deutschland mit ihrem Vorbringen unterlegen ist, sind ihr die Kosten aufzuerlegen.

Tenor

Aus diesen Gründen

hat

DER GERICHTSHOF

(Sechste Kammer)

für Recht erkannt und entschieden:

1. Die Bundesrepublik Deutschland hat dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus der Richtlinie 76/464/EWG des Rates vom 4. Mai 1976 betreffend die Verschmutzung infolge der Ableitung bestimmter gefährlicher Stoffe in die Gewässer der Gemeinschaft verstossen, daß sie entgegen Artikel 7 dieser Richtlinie keine Programme mit Qualitätszielen zur Verringerung der Verschmutzung durch 99 Stoffe aus der Liste I im Anhang der Richtlinie aufgestellt hat, die nach dem ersten Gedankenstrich der Liste II als Stoffe aus dieser Liste zu behandeln sind.

2. Die Bundesrepublik Deutschland trägt die Kosten des Verfahrens.