Schlussanträge des Generalanwalts Léger vom 21. Februar 2002. - Königreich Spanien gegen Kommission der Europäischen Gemeinschaften. - EAGFL - Rechnungsabschluss - Haushaltsjahr 1993. - Rechtssache C-349/97.



Sammlung der Rechtsprechung 2003 Seite I-03851



Schlußanträge des Generalanwalts

1. Das Königreich Spanien beantragt aufgrund von Artikel 173 Absatz 1 EG-Vertrag (jetzt Artikel 230 Absatz 1 EG) die teilweise Nichtigerklärung des diesen Staat betreffenden Teils der Entscheidung 97/608/EG der Kommission vom 30. Juli 1997 zur Änderung der Entscheidung 97/333/EG der Kommission vom 23. April 1997 über den Rechnungsabschluss der Mitgliedstaaten für die vom Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL), Abteilung Garantie, im Haushaltsjahr 1993 finanzierten Ausgaben.

I - Sachverhalt

2. Die Entscheidung 97/333/EG der Kommission vom 23. April 1997 wurde vor Abschluss des Schlichtungsverfahrens erlassen, das einige Mitgliedstaaten, darunter Spanien, gemäß der Entscheidung 94/442/EG der Kommission vom 1. Juli 1994 zur Schaffung eines Schlichtungsverfahrens im Rahmen des Rechnungsabschlusses des EAGFL - Abteilung Garantie eingeleitet hatten. Die angefochtene Entscheidung betrifft den Rechnungsabschluss für Ausgaben, für die das Schlichtungsverfahren abgeschlossen ist. Die Kommission setzte damit die für das Rechnungsjahr 1993 zu Lasten des EAGFL anzuerkennenden Ausgaben fest.

3. Was das Königreich Spanien betrifft, so stellte die Kommission fest, dass ein Teil der gemeldeten Ausgaben nicht die gemeinschaftsrechtlichen Voraussetzungen erfuelle und somit nicht vom EAGFL, Abteilung Garantie, finanziert werden könne. Es handelt sich um die Ausgaben für die Beihilfen zur Erzeugung und zum Verbrauch von Olivenöl sowie zur Erzeugung von Trockenfutter. Folgende finanziellen Berichtigungen wurden vorgenommen:

1. Erzeugerbeihilfe für Olivenöl:

- pauschale finanzielle Berichtigung in Höhe von 10 % der von Spanien im Laufe des Wirtschaftsjahres 1992/93 gezahlten Beihilfe, d. h. von 5 939 261 511 ESP;

- finanzielle Berichtigung in Höhe von 224 414 161 ESP; dies entspricht dem Betrag der zwei anerkannten Erzeugerorganisationen und deren Mitgliedern gewährten Beihilfen;

- finanzielle Berichtigung der Ausgaben für die Ölkartei in Höhe von 217 007 368 ESP.

2. Verbrauchsbeihilfe für Olivenöl:

- finanzielle Berichtigung in Höhe von 26 849 245 ESP; dies entspricht dem Betrag der zwei anerkannten Ölabfuellbetrieben gewährten Beihilfen;

- pauschale finanzielle Berichtigung in Höhe von 2 % der von Spanien im Wirtschaftsjahr 1992/93 gewährten Beihilfe, d. h. von 811 514 867 ESP.

3. Erzeugerbeihilfe für Trockenfutter:

- finanzielle Berichtigung in Höhe von 2 % der von Spanien gemeldeten Ausgaben, d. h. von 384 545 035 ESP.

4. Die Gründe für diese Berichtigungen der Ausgaben werden in dem Zusammenfassenden Bericht über die Kontrollergebnisse für den Rechnungsabschluss des EAGFL, Abteilung Garantie, für das Haushaltsjahr 1993 dargelegt.

II - Allgemeiner rechtlicher Rahmen

A - Vorschriften über die Kontrolle der vom EAGFL finanzierten Maßnahmen

5. Nach Artikel 3 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 729/70 des Rates vom 21. April 1970 über die Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik finanziert die Gemeinschaft über die Abteilung Garantie des EAGFL die Interventionen zur Regulierung der Agrarmärkte, die nach den Gemeinschaftsvorschriften im Rahmen der gemeinsamen Organisation der Agrarmärkte erfolgen.

6. Nach Artikel 4 Absatz 2 der Verordnung Nr. 729/70 stellt die Kommission den Mitgliedstaaten die erforderlichen Mittel zur Verfügung, damit die von diesen Staaten bezeichneten Dienststellen und Einrichtungen die Bezahlung der genannten Interventionen gemäß den Gemeinschaftsvorschriften und den einzelstaatlichen Rechtsvorschriften vornehmen können. Artikel 5 Absatz 2 Buchstabe b dieser Verordnung bestimmt, dass die Kommission vor Ablauf des darauf folgenden Jahres die Rechnungen der Dienststellen und Einrichtungen der Mitgliedstaaten auf der Grundlage der Jahresabrechnungen mitsamt der für deren Abschluss erforderlichen Belege abzuschließen hat.

7. In Artikel 8 der Verordnung Nr. 729/70 heißt es, dass die Mitgliedstaaten gemäß den einzelstaatlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften die erforderlichen Maßnahmen zu treffen haben, um sich zu vergewissern, dass die durch den EAGFL finanzierten Maßnahmen tatsächlich und ordnungsgemäß durchgeführt wurden, um Unregelmäßigkeiten zu verhindern und zu verfolgen und um die infolge von Unregelmäßigkeiten oder Versäumnissen abgeflossenen Beträge wieder einzuziehen.

8. Laut Artikel 8 Absatz 2 der Verordnung Nr. 729/70 trägt die Gemeinschaft, wenn keine vollständige Wiedereinziehung erfolgt, die finanziellen Folgen der Unregelmäßigkeiten oder Versäumnisse mit Ausnahme derjenigen Folgen, die auf Unregelmäßigkeiten oder Versäumnisse zurückzuführen sind, die den Verwaltungen oder Einrichtungen der Mitgliedstaaten anzulasten sind. Die wieder eingezogenen Beträge fließen den Dienststellen oder Einrichtungen zu, die sie ausgezahlt hatten; diese ziehen die Beträge von den Ausgaben ab, die durch den EAGFL finanziert werden.

9. Nach Artikel 9 Absatz 1 der Verordnung Nr. 729/70 stellen die Mitgliedstaaten der Kommission alle für das ordnungsgemäße Funktionieren des EAGFL erforderlichen Auskünfte zur Verfügung und treffen alle Maßnahmen, die geeignet sind, etwaige Kontrollen - einschließlich Prüfungen an Ort und Stelle - zu erleichtern, deren Durchführung die Kommission im Rahmen der Abwicklung der gemeinschaftlichen Finanzierung als zweckmäßig erachtet. Die Mitgliedstaaten teilen der Kommission die Rechts- und Verwaltungsvorschriften mit, die sie zur Durchführung derjenigen gemeinschaftlichen Rechtsakte erlassen haben, die sich auf die gemeinsame Agrarpolitik beziehen, sofern diese Akte finanzielle Auswirkungen auf den EAGFL haben.

10. Nach Absatz 2 der genannten Bestimmung haben die von der Kommission mit Prüfungen an Ort und Stelle beauftragten Bediensteten Zugang zu den Büchern und allen sonstigen Unterlagen, die sich auf die vom EAGFL finanzierten Ausgaben beziehen. Auf Ersuchen der Kommission und im Einvernehmen mit dem betroffenen Mitgliedstaat führen die zuständigen Stellen dieses Mitgliedstaats Prüfungen oder Nachforschungen bezüglich der Maßnahmen im Sinne dieser Verordnung durch. Bedienstete der Kommission können sich hieran beteiligen.

11. Die Verordnung (EWG) Nr. 4045/89 des Rates vom 21. Dezember 1989 über die von den Mitgliedstaaten vorzunehmende Prüfung der Maßnahmen, die Bestandteil des Finanzierungssystems des Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft, Abteilung Garantie, sind, und zur Aufhebung der Richtlinie 77/435/EWG betrifft laut ihrem Artikel 1 Absatz 1 die Prüfung der tatsächlichen und ordnungsgemäßen Durchführung der Maßnahmen, die direkt oder indirekt Bestandteil des Finanzierungssystems des EAGFL, Abteilung Garantie, sind, anhand der Geschäftsunterlagen der Begünstigten oder Zahlungspflichtigen, die als Unternehmen" bezeichnet werden. Nach Artikel 2 Absatz 1 der Verordnung Nr. 4045/89 nehmen die Mitgliedstaaten die Prüfungen der Geschäftsunterlagen der Unternehmen unter Berücksichtigung der Art der zu prüfenden Maßnahmen vor. Die Modalitäten dieser Prüfungen sind in den Absätzen 2 ff. dieses Artikels geregelt.

12. Was die finanziellen Folgen für den Rechnungsabschluss der Abteilung Garantie des EAGFL angeht, wenn die von den Mitgliedstaaten durchgeführten Prüfungen Mängel aufweisen, so hat eine interdirektionale Gruppe der Kommission Kriterien aufgestellt, die von der Kommission gebilligt und allen Mitgliedstaaten im Rahmen des Verwaltungsausschusses des EAGFL mitgeteilt wurden, wo sie Zustimmung gefunden haben. Diese Kriterien sehen drei Arten von Pauschalberichtigungen vor:

A) 2 % der Ausgaben, wenn sich der Mangel auf weniger wichtige Teile des Kontrollsystems oder auf die Durchführung von Kontrollen bezieht, die für die Gewährleistung der Regelmäßigkeit der Ausgaben nicht wesentlich sind, so dass der Schluss zulässig ist, dass die Gefahr eines Schadens zum Nachteil des EAGFL gering war.

B) 5 % der Ausgaben, wenn sich der Mangel auf ein wichtiges Element des Kontrollsystems oder auf die Durchführung von Kontrollen bezieht, die wichtig sind, um die Regelmäßigkeit der Ausgaben zu gewährleisten, so dass der Schluss zulässig ist, dass die Gefahr eines Schadens zum Nachteil des EAGFL groß war.

C) 10 % der Ausgaben, wenn der Mangel das gesamte oder doch wesentliche Einzelheiten des Kontrollsystems betrifft oder sich auf die Durchführung von Kontrollen bezieht, die von wesentlicher Bedeutung sind, um die Regelmäßigkeit der Ausgaben zu gewährleisten, so dass der Schluss zulässig ist, dass die Gefahr eines sehr hohen Verlustes zum Schaden des EAGFL bestand."

13. Der Belle-Bericht weist darauf hin, dass auch der gesamte Ausgabenbetrag abgelehnt werden könne, so dass in Ausnahmefällen auch ein höherer Berichtigungssatz angebracht sein könne.

14. Am 1. Juli 1994 erließ die Kommission die Entscheidung 94/442. Nach deren Artikel 1 Absatz 1 Buchstaben b und c versucht die Schlichtungsstelle, die unterschiedlichen Standpunkte der Kommission und des betroffenen Mitgliedstaates einander anzunähern, und erstellt nach Abschluss ihrer Arbeiten einen Bericht über das Ergebnis ihrer Bemühungen. Was die Fortsetzung des Rechnungsabschlussverfahrens betrifft, so stellt Artikel 1 Absatz 2 Buchstabe a klar, dass der von der Schlichtungsstelle eingenommene Standpunkt weder der endgültigen Entscheidung der Kommission über den Rechnungsabschluss vorgreift noch das Recht des betroffenen Mitgliedstaats berührt, gegen eine solche Entscheidung gemäß Artikel 173 des Vertrages Klage zu erheben.

B - Errichtung einer Kontrollagentur für den Olivenölsektor

15. Da die Erfahrung gezeigt hatte, dass trotz der in den Rechtsvorschriften vorgesehenen großen Zahl spezieller Kontrollen Probleme hinsichtlich der fristgerechten und wirksamen Durchführung der Kontrollen bestanden, was zur ungerechtfertigten Ausgabe von Mitteln der Gemeinschaft führen konnte, und dass die Verwaltungsstruktur der Erzeugermitgliedstaaten für die Durchführung der gemeinschaftsrechtlich vorgesehenen Kontrollen unzureichend war, erließ der Rat am 17. Juli 1984 die Verordnung (EWG) Nr. 2262/84 über Sondermaßnahmen für Olivenöl. Nach ihrem Artikel 1 Absatz 1 Unterabsatz 1 in der Fassung der Verordnung (EWG) Nr. 593/92 des Rates vom 3. März 1992 richtet jeder Erzeugermitgliedstaat in Einklang mit seiner Rechtsordnung eine besondere Agentur ein, die bestimmte Aufgaben und Kontrollen im Rahmen der Gemeinschaftsbeihilfen für den Olivenölsektor mit Ausnahme der Ausfuhrerstattungen wahrnimmt. In Absatz 2 dieser Bestimmung heißt es u. a., dass die Agentur zur Gewährleistung einer ordnungsgemäßen Anwendung der Regelung über die Erzeugerbeihilfe

- nachprüft, ob die Erzeugerorganisationen und ihre Vereinigungen in Übereinstimmung mit der Verordnung (EWG) Nr. 2261/84 des Rates vom 17. Juli 1984 mit Grundregeln für die Gewährung der Erzeugerbeihilfe für Olivenöl und für die Organisationen der Olivenölerzeuger handeln;

- unbeschadet der vom Mitgliedstaat gemäß Artikel 14 der Verordnung Nr. 2261/84 durchgeführten Kontrollen überprüft, ob die in den Anbauerklärungen und in den Anträgen auf Beihilfen enthaltenen Angaben der Wirklichkeit entsprechen;

- die zugelassenen Mühlen und

- die anerkannten Abfuellbetriebe gemäß Artikel 7 der Verordnung (EWG) Nr. 3089/78 des Rates vom 19. Dezember 1978 über die allgemeinen Durchführungsvorschriften für die Verbrauchsbeihilfe für Olivenöl sowie gegebenenfalls die gemäß Artikel 11 Absatz 3 der Verordnung Nr. 136/66/EWG anerkannten berufsständischen Stellen kontrolliert. Schließlich heißt es in Artikel 1 Absatz 4 Unterabsatz 4 der Verordnung Nr. 2262/84 in der Fassung der Verordnung Nr. 593/92, dass die Mitgliedstaaten so bald wie möglich die nötigen Konsequenzen aus den Feststellungen der Agentur zu ziehen haben. Laut Unterabsatz 5 teilen sie der Kommission in regelmäßigen Abständen mit, welche Folgemaßnahmen sie aufgrund der Feststellungen der Agentur getroffen und welche Sanktionen sie aufgrund dieser Feststellungen verhängt haben.

16. Mit dem Gesetz Nr. 28/1987 vom 11. Dezember 1987 errichtete das Königreich Spanien die Agentur für Olivenöl, die insbesondere überprüfen soll, ob die Tätigkeiten der Erzeugerorganisationen mit dem Gemeinschaftsrecht in Einklang stehen.

17. Demgegenüber ist der Servicio Nacional de Productos Agrarios (SENPA), jetzt Fondo Español de Garantia Agraria, dafür zuständig, den begünstigten Unternehmen die Zulassung zu erteilen, die Beihilfen unmittelbar und die Vorschüsse gegen Hinterlegung der erforderlichen Kaution auszuzahlen und gegebenenfalls Sanktionen zu verhängen.

18. Die Klagegründe der spanischen Regierung beziehen sich auf drei Gruppen von Gemeinschaftsbeihilfen, nämlich die Beihilfen für die Erzeugung von Olivenöl, die für den Verbrauch von Olivenöl und die für die Erzeugung von Trockenfutter. Die spanische Regierung wirft der Kommission überdies die Verletzung bestimmter Grundsätze des Gemeinschaftsrechts vor. Ich werde die in dieser Weise nach ihrem jeweiligen Gegenstand gegliederten Rügen der Reihe nach prüfen.

III - Die Beihilfe für die Erzeugung von Olivenöl

A - Rechtlicher Rahmen

1. Allgemeine Bestimmungen

19. Mit der Verordnung Nr. 136/66 wurde eine gemeinsame Marktorganisation für Fette errichtet.

20. Artikel 5 Absatz 1 dieser Verordnung in der Fassung der Verordnung (EWG) Nr. 1915/87 führte eine Regelung über Beihilfen zur Erzeugung von Olivenöl ein, um dazu beizutragen, den Erzeugern ein angemessenes Einkommen zu verschaffen. Nach Absatz 2 dieses Artikels in der Fassung der Verordnung (EWG) Nr. 3499/90 wird die Beihilfe zum einen denjenigen Olivenbauern gewährt, deren durchschnittliche Erzeugung sich nach Maßgabe der tatsächlich erzeugten Ölmenge auf mindestens 500 kg Olivenöl pro Wirtschaftsjahr beläuft, und zum anderen den übrigen Olivenbauern je nach Anzahl und Erzeugungspotenzial der von ihnen gepflanzten Olivenbäume sowie deren - pauschal festgesetzten - Erträgen, sofern die erzeugten Oliven tatsächlich ausgepresst wurden.

21. Im Anschluss an den Erlass der Verordnung (EWG) Nr. 1413/82 des Rates vom 18. Mai 1982 zur Änderung der Verordnung Nr. 136/66 wurde eine spezielle Regelung eingeführt, die eigens auf die Tätigkeit von Olivenbauerorganisationen oder ihrer Vereinigungen abgestellt ist, die mit der Durchführung bestimmter Maßnahmen im Zusammenhang mit der Anwendung der Beihilferegelung betraut sind. Nach der achten Begründungserwägung dieser Verordnung darf, da mit der Tätigkeit der Vereinigungen eine verstärkte Kontrolle der Produktion derjenigen Olivenbauern gewährleistet werden soll, die Mitglieder von in solchen Vereinigungen zusammengeschlossenen Organisationen sind, der Vorschuss auf den Beihilfebetrag nur diesen Vereinigungen ausbezahlt werden.

22. Nach Artikel 20 c Absatz 1 Buchstabe b der Verordnung Nr. 136/66 in der Fassung der Verordnung Nr. 1413/82 müssen die anerkannten Erzeugerorganisationen in der Lage sein, die Oliven- und Ölerzeugung ihrer Mitglieder zu überprüfen. Gemäß Absatz 2 Buchstabe b des genannten Artikels müssen diese Vereinigungen weiterhin in der Lage sein, die Tätigkeit der in ihnen zusammengeschlossenen Organisationen zu koordinieren und zu überprüfen. Absatz 3 des genannten Artikels 20c bestimmt, dass die Anerkennung einer Organisation oder einer Vereinigung widerrufen wird, wenn die Voraussetzungen hierfür nicht erfuellt waren oder nicht mehr erfuellt sind.

23. Hierzu bestimmt Artikel 5 Absatz 3 der Verordnung Nr. 2261/84, dass jede anerkannte Erzeugerorganisation der zuständigen Behörde spätestens am 30. Juni jedes Jahres die etwaigen Änderungen ihrer Struktur, die seit ihrer Anerkennung oder seit der letzten Jahreserklärung eingetreten sind, mitzuteilen und die Behörde über gegebenenfalls eingegangene Anträge auf Aus- oder Beitritt zu unterrichten hat. Die zuständige Behörde vergewissert sich anhand dieser Erklärung und der Ergebnisse der gegebenenfalls durchgeführten Kontrollen, dass die Bedingungen für die Anerkennung weiterhin gegeben sind. Sind sie nicht mehr gegeben oder erlaubt die Struktur einer Organisation nicht die Überprüfung der Erzeugung ihrer Mitglieder, so muss die zuständige Behörde die Anerkennung unverzüglich, spätestens aber vor Beginn des nächsten Wirtschaftsjahres, entziehen und diesen Beschluss der Kommission mitteilen.

24. Schließlich haben sich die Mitgliedstaaten gemäß Artikel 11 Absatz 2 der Verordnung Nr. 2261/84 zu vergewissern, dass die den Erzeugerorganisationen und deren Vereinigungen in Anwendung von Artikel 11 Absatz 1 zukommenden Beträge von diesen nur zur Finanzierung der Tätigkeiten verwendet werden, die ihnen gemäß dieser Verordnung obliegen. Für den Fall, dass die einer Erzeugerorganisation gezahlten Beträge in vollem Umfang oder teilweise nicht zur Finanzierung der der Organisation obliegenden Tätigkeiten verwendet werden, sieht Artikel 11 Absatz 3 vor, dass sie von den durch den EAGFL finanzierten Ausgaben abzuziehen sind.

25. Nach Artikel 2 Absatz 3 der Verordnung Nr. 2261/84 wird die Beihilfe auf Antrag gewährt, den die Betroffenen an den Mitgliedstaat zu richten haben, in dem das Öl erzeugt wurde. Gemäß Artikel 2 Absatz 4 Unterabsatz 1 dieser Verordnung in der Fassung der Verordnung (EWG) Nr. 3500/90 des Rates vom 27. November 1990 wird bei Olivenbauern, die im Durchschnitt mindestens 500 kg Olivenöl je Wirtschaftsjahr erzeugen, die Beihilfe für die bei einer zugelassenen Mühle tatsächlich erzeugte Ölmenge gewährt. Laut Artikel 5 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 3061/84 der Kommission vom 31. Oktober 1984 mit Durchführungsbestimmungen zur Beihilferegelung für die Erzeugung von Olivenöl hat der von jedem Olivenbauern einzureichende Beihilfeantrag bestimmte Angaben zu enthalten, darunter die zugelassene Mühle beziehungsweise Mühlen, in denen das Öl erzeugt wurde, unter Angabe der verarbeiteten Oliven- und der erzeugten Ölmenge. Dem Antrag muss eine Erklärung der Mühle beiliegen, die die Angaben des Olivenbauern bestätigt.

26. Für ihre Zulassung müssen die Mühlen eine Reihe von Bedingungen beachten, die in den Artikeln 13 der Verordnung Nr. 2261/84 und 9 der Verordnung Nr. 3061/84 aufgeführt sind. Nach Artikel 13 Absatz 4 der Verordnung Nr. 2261/84 wird die Zulassung für einen Zeitraum, dessen Länge sich nach der Schwere des Verstoßes richtet, widerrufen, wenn eine der Bedingungen für die Zulassung nicht mehr erfuellt wird. Doch kann nach Artikel 13 Absatz 6 der Verordnung Nr. 2261/84, wenn der Entzug der Zulassung schwerwiegende Folgen für die Presskapazität in einem bestimmten Produktionsgebiet haben würde, beschlossen werden, diese Mühle unter einer besonderen Kontrollregelung zuzulassen. Zu diesem Zweck hat der Mitgliedstaat gemäß Artikel 9 Absatz 4 der Verordnung Nr. 3061/84 bei der Kommission einen begründeten Antrag einzureichen, in dem er die Art der Kontrolle angibt, die er sich auf die betroffene Mühle auszuüben verpflichtet.

2. Die Kontrollregelung

27. Nach Artikel 14 Absatz 1 der Verordnung Nr. 2261/84 führt jeder Erzeugermitgliedstaat eine Kontrollregelung ein, die gewährleistet, dass für das Erzeugnis, für das die Beihilfe gewährt wird, ein Anspruch auf Beihilfe besteht.

28. Artikel 1 Absatz 2 Buchstabe d der Verordnung Nr. 3061/84 bestimmt hierzu, dass in der Anbaumeldung die Anzahl der tragenden Ölbäume anzugeben ist, deren Oliven zur Ölherstellung verwendet werden. Wurde ein Teil der Oliven zu anderen Zwecken als der Erzeugung von Olivenöl verwendet, so wird gemäß Absatz 5 des genannten Artikels die Beihilfe nach Maßgabe der zur Olivenölerzeugung bestimmten Olivenmenge bezahlt.

29. Laut Artikel 14 Absatz 3 der Verordnung Nr. 2261/84 kontrollieren die Erzeugermitgliedstaaten an Ort und Stelle die Tätigkeit und die Bestandsbuchführung eines bestimmten Prozentsatzes der zugelassenen Mühlen. Nach dem durch die Verordnung Nr. 3500/90 in Artikel 14 eingefügten Absatz 3a kontrollieren die Erzeugermitgliedstaaten für die Zwecke der Zahlung der Beihilfe an Olivenbauern, die im Durchschnitt mindestens 500 kg Olivenöl je Wirtschaftsjahr erzeugen, auf der Grundlage noch festzusetzender Kriterien die Richtigkeit der Anbaumeldungen, die Übereinstimmung der im Beihilfeantrag angegebenen Ölmenge mit der Menge, die sich aus der Bestandsbuchführung der zugelassenen Mühlen ergibt, und - aufgrund noch festzulegender Kriterien - die Übereinstimmung der von jedem Olivenbauern als in einer zugelassenen Mühle gepresst angegebenen Olivenmenge mit den Daten, die sich aus seiner Anbaumeldung ergeben. Bei Olivenbauern, die im Durchschnitt weniger als 500 kg Olivenöl je Wirtschaftsjahr erzeugen, muss sich nach Artikel 14 Absatz 4 der Verordnung Nr. 2261/84 in der Fassung der Verordnung Nr. 3500/90 durch die Kontrolle auf der Grundlage noch festzulegender Kriterien die Richtigkeit der Anbaumeldungen und der Nachweis für das Auspressen der Oliven in einer zugelassenen Mühle überprüfen lassen.

30. Nach Artikel 10 Absatz 1 der Verordnung Nr. 3061/84 in der Fassung der Verordnung (EWG) Nr. 928/91 der Kommission vom 15. April 1991 erstreckt sich die Kontrolle gemäß Artikel 14 Absatz 3 der Verordnung Nr. 2261/84 auf mindestens 10 % der zugelassenen, in dem betreffenden Wirtschaftsjahr betriebenen Ölmühlen. Nach Artikel 10 Absatz 3 der Verordnung Nr. 3061/84 in der Fassung der Verordnung Nr. 928/91 berücksichtigen die Erzeugermitgliedstaaten bei der Kontrolle der Richtigkeit der Anbaumeldungen nach Artikel 14 Absätze 3a und 4 der Verordnung Nr. 2261/84 in der Fassung der Verordnung Nr. 3500/90 u. a. die in der Ölkartei und den EDV-Dateien enthaltenen Angaben, die Kontrollen vor Ort, denen der Olivenbauer unterzogen worden ist, sowie die Erträge an Oliven und Olivenöl, die für das Gebiet festgesetzt worden sind, auf dem sich der betroffene Betrieb oder die betroffenen Betriebe befinden.

31. Nach Artikel 15 Absatz 3 der Verordnung Nr. 2261/84 in der Fassung der Verordnung Nr. 3500/90 legt der betroffene Mitgliedstaat, wenn sich durch die in den Artikeln 13 und 14 genannten Kontrollen die Angaben in der Bestandsbuchführung einer zugelassenen Mühle nicht bestätigen lassen, unbeschadet etwaiger Sanktionen gegen die fragliche Mühle für jeden Erzeuger, der im Durchschnitt mindestens 500 kg Olivenöl je Wirtschaftsjahr erzeugt und der die von ihm erzeugten Oliven in dieser Mühle hat auspressen lassen, die beihilfefähige Ölmenge fest. Nach Absatz 4 dieser Bestimmung berücksichtigt der Mitgliedstaat bei der Bestimmung der beihilfefähigen Menge insbesondere die gemäß Artikel 18 der Verordnung, der eine Festsetzung nach homogenen Erzeugungsgebieten vorsieht, pauschal festgesetzten Oliven- und Ölerträge.

3. Die Ölkartei und die EDV-mäßige Erfassung der Ölkarteidaten

32. Um die notwendigen Angaben über das Produktionspotenzial an Oliven und Olivenöl in der Gemeinschaft zu erhalten und eine bessere Durchführung der Beihilferegelung der Gemeinschaft für Olivenöl zu erreichen, erließ der Rat die Verordnung (EWG) Nr. 154/75 vom 21. Januar 1975 über die Anlage einer Ölkartei in den Olivenöl erzeugenden Mitgliedstaaten.

33. Nach Artikel 1 Absatz 1 der Verordnung Nr. 154/75 haben die Olivenöl erzeugenden Mitgliedstaaten eine Ölkartei über alle sich in ihrem Hoheitsgebiet gelegenen Olivenanbaubetriebe anzulegen. Nach Artikel 1 Absatz 2 dieser Verordnung in der Fassung der Verordnung (EWG) Nr. 3788/85 des Rates vom 20. Dezember 1985 zur Anpassung bestimmter Verordnungen im Sektor Fette aufgrund des Beitritts Spaniens und Portugals lief die Frist für die Anlegung dieser Kartei für Spanien am 1. November 1988 ab.

34. Mit der Verordnung (EWG) Nr. 2276/79 vom 16. Oktober 1979 erließ die Kommission Durchführungsbestimmungen für die Anlage einer Ölkartei in den Olivenöl erzeugenden Mitgliedstaaten. Die zur Änderung dieser Verordnung erlassene Verordnung (EWG) Nr. 586/88 der Kommission vom 2. März 1988 fügte ihr die Artikel 6a und 6b ein. Nach Artikel 6a bringen die Olivenöl erzeugenden Mitgliedstaten die Ölkartei nach dem Verfahren des Artikels 6 Absatz 1 jährlich auf den letzten Stand, indem sie die Änderungen berücksichtigen, die gegebenenfalls in den Anbauflächenerklärungen der Olivenerzeuger vorgenommen wurden. Artikel 6b Absatz 1 sieht vor, dass die Olivenöl erzeugenden Mitgliedstaaten, die der Gemeinschaft nach dem Inkrafttreten dieser Verordnung beigetreten sind, versuchsweise die der Situation ihrer Olivenerzeugung am besten angepasste Methode auswählen können. Zu diesem Zweck übermitteln die betroffenen Mitgliedstaaten der Kommission ein Versuchsprogramm zur Genehmigung. Gemäß Artikel 6b Absatz 2 teilt die Kommission dem Mitgliedstaat ihre Entscheidung zu dem vorgelegten Programm mit, gegebenenfalls mit den von ihr für wünschenswert gehaltenen Änderungen. Nach Genehmigung durch die Kommission wird das Programm schnellstmöglich unter der Verantwortung des jeweiligen Mitgliedstaats durchgeführt.

35. Die Verordnung Nr. 154/75 wurde, was die Finanzierung der Ölkartei betrifft, durch die Verordnung (EWG) Nr. 1794/79 des Rates vom 9. August 1979 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 154/75 in Bezug auf die Finanzierung der Ölkartei geändert. Nach dem neuen Artikel 3 Absatz 3 Unterabsatz 2 erfolgt die Finanzierung durch eine Verringerung der Erzeugerbeihilfe nach dem gleichen Verfahren wie bei den Ausgaben nach den Artikeln 2 und 3 der Verordnung Nr. 729/70. Laut Artikel 3 Absatz 5 kommen für eine Finanzierung diejenigen Ausgaben in Betracht, die sich aus den zwischen der zuständigen Stelle des Erzeugermitgliedstaates und den mit der Ausführung der Arbeiten beauftragten natürlichen oder juristischen Personen geschlossenen Verträgen ergeben; ferner können Kosten finanziert werden, die nicht die Verwaltung und Kontrolle der Arbeiten betreffen, wenn der Mitgliedstaat diese Arbeiten von seinen eigenen Dienststellen durchführen lässt. Der Mitgliedstaat unterrichtet die Kommission zuvor über den Inhalt der Verträge, die Lastenhefte oder die geschätzten Kosten der Arbeiten.

36. Artikel 16 Absatz 1 der Verordnung Nr. 2261/84 verpflichtet überdies jeden Erzeugermitgliedstaat, ständige rechnergestützte Dateien über die die Ölerzeugung betreffenden Angaben zu erstellen und auf dem Laufenden zu halten. Nach Artikel 17 Absatz 2 dieser Verordnung müssen die zusammengestellten Dateien und die zu ihrer Kontrolle verwendeten Datenverarbeitungssysteme mit dem Datenverarbeitungssystem kompatibel sein, das von jedem Mitgliedstaat für die Ölkartei verwendet wird.

37. Artikel 14 Absatz 5 Unterabsatz 1 der Verordnung Nr. 2261/84 verpflichtet die Mitgliedstaaten, von diesen Dateien für die in dieser Verordnung genannten Kontrollen und Überprüfungen Gebrauch zu machen. Nach Artikel 16 Absatz 2 der Verordnung müssen die Dateien alle zweckdienlichen Angaben enthalten, um die Kontrollen und ein rasches Aufspüren etwaiger Unregelmäßigkeiten zu erleichtern, einschließlich der Informationen über die Erzeugung der Ölmühlen. Weiterhin sieht Artikel 11 Absatz 1 Unterabsatz 2 der Verordnung Nr. 3061/84 in der Fassung der Verordnung (EWG) Nr. 98/89 der Kommission vom 17. Januar 1989 vor, dass die Mitgliedstaaten die grundlegenden Daten der Ölkartei, sobald sie verfügbar sind, in die Datei eingeben.

38. In Artikel 11 Absatz 2 Unterabsatz 1 der Verordnung Nr. 3061/84 in der Fassung der Verordnung Nr. 98/89 heißt es, dass die rechnergestützte Datei in allen ihren Bestandteilen bis zum 31. Oktober 1990 betriebsbereit sein muss.

B - Zu den finanziellen Berichtigungen betreffend die Erzeugerbeihilfe für Olivenöl

1. Zur punktuellen finanziellen Berichtigung der an zwei Erzeugerorganisationen gezahlten Beihilfen

a) Vorbringen der Parteien

39. Die spanische Regierung beanstandet die Berichtigung von 224 414 161 ESP bezüglich der den anerkannten spanischen Erzeugerorganisationen OPROL (Toledo) und APROL-JJAA (Badajoz) gezahlten Beihilfen.

40. Nach ihrer Meinung bestehen keine Gründe, einem Mitgliedstaat Beihilfen zu verweigern, wenn dieser nachweise, dass sein Kontrollsystem akzeptabel sei.

41. Gegenüber der Behauptung der Kommission, die Kontakte zwischen den Autonomen Regionen und der FEGA seien unzulänglich, macht die spanische Regierung geltend, die über die anerkannten Erzeugerorganisationen ausgeübte Kontrolle sei ganz im Gegenteil erschöpfend. Es gebe Gründe dafür, dass die Mahnungen der AAO nicht stets automatisch dazu führten, der betroffenen anerkannten Erzeugerorganisation die Anerkennung zu entziehen, wie die Kommission dies wolle. Zum einen richteten sich die Verfahren zur Verhängung von Sanktionen gemäß Artikel 2 Absatz 4 der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95 des Rates vom 18. Dezember 1995 über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften nach dem Recht des betroffenen Mitgliedstaates, was im Fall des Königreichs Spanien bedeute, dass ein langes und komplexes kontradiktorisches Verfahren eingeleitet werden müsse. Es könne daher nicht sofort eine schnelle Sanktion verhängt werden. Zudem sei der Widerruf der Anerkennung eine verhältnismäßig schwerwiegende Maßnahme, die nicht getroffen werden könne, wenn der Verstoß geringfügig sei.

42. Die Anerkennung der OPROL sei auf Vorschlag der AAO durch Beschluss der Consejería de Agricultura de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha vom 25. April 1995 widerrufen worden. Was APROL-JJAA angehe, so räumt die spanische Regierung ein, dass dem Vorschlag der AAO, die Anerkennung zu widerrufen, keine Folge geleistet worden sei, fügt aber hinzu, dass dieser Vorschlag auf bloßen Verdachtsmomenten oder Befürchtungen und nicht auf hinreichenden Gründen beruht habe.

43. Die spanische Regierung bestreitet, dass sie es versäumt habe, der Kommission die von dieser verlangten Auskünfte zu erteilen, die die Kommission nicht erhalten zu haben behaupte.

44. Der einzige Fall, in dem das Gemeinschaftsrecht den Abzug bestimmter Beträge von den vom EAGFL finanzierten Ausgaben vorsehe, liege dann vor, wenn bestätigt werde, dass die von den anerkannten Erzeugerorganisationen zurückbehaltenen Beträge in vollem Umfang oder teilweise nicht zur Finanzierung der ihnen gemäß Artikel 11 Absatz 3 der Verordnung Nr. 2261/84 obliegenden Tätigkeiten verwendet worden seien.

45. Weiterhin führt die spanische Regierung aus, die angefochtene Entscheidung wäre selbst dann rechtswidrig, wenn ein nicht ordnungsgemäßer Betrieb bestimmter anerkannter Erzeugerorganisationen nachgewiesen wäre. Die Berichtigung müsse in jedem Fall die von der anerkannten Erzeugerorganisation für ihren Betrieb einbehaltene Beihilfe treffen, nicht aber alle dieser Organisation angehörenden Olivenbauern. Dies folge aus dem Grundsatz der individuellen Bestrafung und sei vor allem im Hinblick auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit geboten. Die Entscheidungen der Kommission beträfen nicht immer die an alle Olivenbauern gezahlten Beihilfen, was die Frage nach den von der Kommission herangezogenen Kriterien sowie nach der Willkür aufwerfe, mit der diese Entscheidungen behaftet sein könnten.

46. Die spanische Regierung wirft der Kommission vor, erhebliche Rechtsunsicherheit zu schaffen, da sie nicht die Bedingungen präzisiert habe, die den Widerruf der Anerkennung rechtfertigten. Da diese Maßnahme die individuellen Rechte einschränke, sei es wesentlich, dass sie nur dann getroffen werde, wenn die Beweise für die Unregelmäßigkeiten nach dem anwendbaren Verfahren erbracht seien. Die spanische Regierung bestreitet das Vorliegen von Verstößen. Was aufgedeckt worden sei, seien spezielle Versäumnisse, die eine weitere Beobachtung der anerkannten Erzeugerorganisationen gerechtfertigt hätten.

47. Es sei unverhältnismäßig, die Folgen einer Unregelmäßigkeit, die einer anerkannten Erzeugerorganisation anzulasten sei, auf die allen ihren Mitgliedern gewährte Beihilfe zu erstrecken, zumal, wenn die Mehrzahl der Mitglieder keinen Verstoß begangen habe.

48. Die Kommission führt aus, die vorgenommene punktuelle finanzielle Berichtigung erfasse sowohl die OPROL und APROL-JJAA als auch die über diese beiden Organisationen den Erzeugern von Olivenöl während des Haushaltsjahres 1993 gewährte Beihilfe.

49. Diese Berichtigung sei ebenso wie die übrigen mit der angefochtenen Entscheidung vorgenommenen Berichtigungen das Ergebnis der Auskünfte - oder des Fehlens von Auskünften - der verschiedenen spanischen Behörden, der Untersuchungen der AAO und der einzelnen Untersuchungen der Kontrolldienste des EAGFL vor Ort.

50. Diese Prüfungen hätten schwerwiegende und anhaltende Unregelmäßigkeiten bei Verwaltung und Betrieb von sechs anerkannten Erzeugerorganisationen, darunter den beiden von der streitigen Berichtigung betroffenen, aufgedeckt. Diese beiden seien die einzigen, auf die eine solche Berichtigung angewandt worden sei, da es hier möglich gewesen sei, die für die Berechnung der Berichtigung erforderlichen Daten zusammenzutragen.

51. Die anerkannten Erzeugerorganisationen seien ein für die Verwaltung und Kontrolle der gemeinsamen Marktorganisation wesentliches Element, da das Gemeinschaftsrecht ihnen als Gegenleistung für die Beihilfe und den finanziellen Ausgleich, die ihnen gewährt würden, konkrete Verpflichtungen und spezifische Aufgaben in Zusammenhang mit Verwaltung und Kontrolle der Gemeinschaftsbeihilfen auferlege, die die ihnen angeschlossenen Erzeuger erhielten.

52. Um als solche anerkannt zu werden, müssten diese Organisationen unbedingt alle in den Rechtsvorschriften der Gemeinschaft vorgesehenen Anforderungen und Bedingungen erfuellen, wie sie hauptsächlich in Artikel 20c der Verordnung Nr. 136/66 in der Fassung der Verordnung Nr. 1413/82 und in der Verordnung Nr. 2261/84, insbesondere deren Artikel 5 Absatz 3, festgelegt worden seien. Es sei wesentlich, dass alle diese Organisationen nicht nur im Zeitpunkt ihrer Errichtung, sondern auch während der gesamten Zeit ihres Bestehens alle ihnen von der Gemeinschaftsregelung auferlegten Verpflichtungen, Bedingungen und Aufgaben erfuellten.

53. Aus diesen Bestimmungen folge, dass die zuständige Stelle der Organisation, die die Bedingungen für die Anerkennung nicht mehr erfuelle, die Anerkennung unverzüglich entziehen müsse, ohne dass sie hierbei über einen Ermessensspielraum verfüge. Diese Maßnahme stelle keine Sanktion dar, sondern erfolge, weil die betreffende Organisation die notwendigen Bedingungen für ihre weitere Anerkennung als anerkannte Erzeugerorganisation nicht mehr erfuelle. Der Widerruf der Anerkennung müsse unbeschadet der gegebenenfalls zu verhängenden Sanktionen verfügt werden. Die Autonomen spanischen Regionen hätten sich geweigert, den von der AAO vorgeschlagenen Widerruf der Anerkennung der in Rede stehenden Erzeugerorganisation vorzunehmen, obwohl sie das Vorliegen der aufgedeckten Unregelmäßigkeiten im Wesentlichen eingeräumt hätten.

54. Das Königreich Spanien habe den Großteil der von ihm wiederholt angeforderten Informationen bezüglich der betroffenen anerkannten Erzeugerorganisationen nicht erteilt.

b) Eigene Beurteilung

55. Das Vorbringen der spanischen Regierung betrifft die rechtlichen Voraussetzungen für den Widerruf der Anerkennung der anerkannten Erzeugerorganisationen, den Nachweis der begangenen Unregelmäßigkeiten sowie den Umfang der im Fall des Königreichs Spanien wegen dieser Unregelmäßigkeiten vorgenommenen Berichtigung.

56. Ich werde diese Punkte der Reihe nach untersuchen.

i) Die Voraussetzungen für den Widerruf der Anerkennung der anerkannten Erzeugerorganisationen

57. Es sei daran erinnert, dass die Verordnung Nr. 1413/82 eine spezielle Regelung eingeführt hat, die eigens auf die Tätigkeit der Organisationen der Olivenbauern oder ihrer Vereinigungen abgestellt ist, die mit der verstärkten Kontrolle der Erzeugung der Olivenbauern betraut sind, die Mitglieder von in solchen Vereinigungen zusammengeschlossenen Organisationen sind.

58. Artikel 20c Absatz 1 Buchstabe b der Verordnung Nr. 136/66 in der Fassung der Verordnung Nr. 1413/82 legt die Bedingungen für die Anerkennung der Erzeugerorganisationen fest. Namentlich müssen diese Organisationen in der Lage sein, die Oliven- und Ölerzeugung ihrer Mitglieder zu überprüfen.

59. Artikel 20c Absatz 2 Buchstabe b der genannten Verordnung beschreibt in unmissverständlicher Weise die Konsequenz, wenn die Bedingungen, die die Anerkennung gerechtfertigt haben, nicht mehr erfuellt sind. In einem solchen Fall wird nämlich die Anerkennung der betreffenden Organisation oder der Vereinigung mehrerer solcher Organisationen widerrufen.

60. Artikel 5 Absatz 3 der Verordnung Nr. 2261/84 legt die Modalitäten des Widerrufs fest. Danach vergewissert sich die zuständige Behörde anhand der jährlichen Erklärung, zu der die anerkannten Erzeugerorganisationen verpflichtet sind und in der sie dieser Behörde etwaige Änderungen ihrer Struktur, die seit der Anerkennung eingetreten sind, sowie die Ergebnisse der gegebenenfalls durchgeführten Kontrollen mitteilen, darüber, dass die Bedingungen für die Anerkennung weiterhin gegeben sind. Ist dies nicht der Fall, so muss die zuständige Stelle die Anerkennung unverzüglich, spätestens aber vor Beginn des nächsten Wirtschaftsjahres, entziehen ..."

61. Daraus lassen sich meines Erachtens vier Schlüsse ziehen.

62. Zum einen lassen sich die Bedingungen für die Anerkennung der betreffenden Organisation leicht feststellen. So müssen sie u. a. in der Lage sein, die Oliven- und Ölerzeugung ihrer Mitglieder zu überprüfen; dazu nicht in der Lage zu sein, wird gerade den vorliegend betroffenen anerkannten Erzeugerorganisationen vorgeworfen.

63. Die Voraussetzungen für den Widerruf der Anerkennung werden in der Gemeinschaftsregelung ausdrücklich festgelegt. Es ist daher abwegig, der Kommission, wie dies die spanische Regierung tut, vorzuwerfen, sie habe durch die fehlende Präzisierung dieser Voraussetzungen eine rechtliche Unsicherheit geschaffen. Überdies werden wir sehen, dass die Kommission den Grund für ihre finanzielle Berichtigung, nämlich die Unfähigkeit der anerkannten Erzeugerorganisationen, die Erzeugung zu überprüfen, klar und detailliert dargelegt hat.

64. Zum anderen ist die Anerkennung der betreffenden Organisation zu widerrufen, sobald eine der Voraussetzungen für die Anerkennung nicht mehr erfuellt ist. Der durch die Verordnung Nr. 1413/82 geänderte Artikel 20c der Verordnung Nr. 136/66 zählt diese Bedingungen auf, so dass das Fehlen einer von ihnen ausreicht, um die Anerkennung in Frage zu stellen. Im vorliegenden Fall muss die Produktion von den anerkannten Erzeugerorganisationen wirksam und ständig kontrolliert werden, damit diese ihren ursprünglichen Status behalten können.

65. Wird daher nachgewiesen, dass die Kontrollmaßnahmen, zu denen die anerkannte Erzeugerorganisation verpflichtet ist, unzulänglich sind oder dass deren Organisation oder Arbeitsweise solche Maßnahmen nicht zulässt, wird der Status der Organisation als anerkannte Erzeugerorganisation in Frage gestellt.

66. Ferner lässt sich den oben angeführten Bestimmungen nicht entnehmen, dass je nach dem Gewicht der Tatsachen, auf die der Widerruf gestützt wird, Einschränkungen gemacht werden müssten. Wie sich aus Artikel 20c der Verordnung Nr. 136/66 in der Fassung der Verordnung Nr. 1413/82 ergibt, genügt die Feststellung, dass die anerkannte Erzeugerorganisation die Überprüfung nicht ausreichend durchführen kann, um den Widerruf der ihr gewährten Anerkennung zu rechtfertigen. Diese Auslegung wird durch das Ziel der anwendbaren gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften bestätigt, nämlich zum einen eine verstärkte Kontrolle der Erzeugung der Olivenbauern, die Mitglieder von in Berufsvereinigungen zusammengeschlossenen Organisationen sind, einzuführen, um eine wirksame Durchführung der Beihilferegelung sicherzustellen, und zum anderen diese Vereinigungen hiermit zu betrauen. Sind diese zu Überprüfungen der Erzeugung erwiesenermaßen außerstande, so kann dies nicht als so harmlos angesehen werden, dass die staatlichen Behörden von einem Widerruf absehen könnten.

Unter diesen Umständen kann die spanische Regierung nicht behaupten, die den betroffenen anerkannten Erzeugerorganisationen vorgeworfenen Tatsachen hätten nicht genügend Gewicht, um den Widerruf der ihnen gewährten Anerkennung zu rechtfertigen.

67. Schließlich muss der Widerruf rasch erfolgen. In Artikel 5 Absatz 3 der Verordnung Nr. 2261/84 ist als äußerste Frist der Beginn des jeweils nächsten Wirtschaftsjahres vorgesehen.

68. Die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten für die Regelung des Widerrufsverfahrens trifft hier auf eine sehr klare zeitliche Grenze. Zwar muss die Feststellung von Unregelmäßigkeiten unzweifelhaft zu einem kontradiktorischen Verfahren zwischen der zuständigen Behörde und der betroffenen anerkannten Erzeugerorganisation führen, bevor eine beschwerende Entscheidung wie ein Widerruf ergeht; es gibt jedoch keine Rechtfertigung dafür, diese Entscheidung erst nach Ablauf der gesetzlichen Frist zu treffen. Es ist Sache des Königreichs Spanien, das wie die übrigen Mitgliedstaaten verpflichtet ist, die Frist des Artikels 5 Absatz 3 der Verordnung Nr. 2261/84 einzuhalten, seine innerstaatlichen Verfahren so anzupassen, dass sie in Einklang mit dieser Bestimmung stehen, und sie so anzuwenden, dass sie die festgesetzte Frist nicht überschreiten.

69. Die spanische Regierung hat eingeräumt, dass die Mahnungen der AAO nicht stets automatisch zum Widerruf der Anerkennung der betreffenden Organisation führen. Die Anerkennung der OPROL sei am 25. April 1995 widerrufen worden, nachdem nach einer einjährigen Beobachtung keine Besserung habe festgestellt werden können.

70. Die Frist des Artikels 5 Absatz 3 der Verordnung Nr. 2261/84 ist somit offensichtlich nicht eingehalten worden.

71. Was APROL-JJAA betrifft, so bestreitet die spanische Regierung nicht, dass sie dem Widerrufsvorschlag der AAO vom 24. Januar 1994 nicht gefolgt ist.

72. Die spanische Regierung macht jedoch geltend, der ursprüngliche Widerrufsvorschlag sei auf bloße Verdachtsmomente oder Befürchtungen und nicht auf hinreichende Gründe gestützt gewesen.

73. Daher ist das Vorbringen der spanischen Regierung zu den Fällen APROL-JJAA und OPROL zu prüfen, wonach die festgestellten Unregelmäßigkeiten nicht ausgereicht hätten, um einen Widerruf zu rechtfertigen.

ii) Die Unregelmäßigkeiten, die einen Widerruf der Anerkennung rechtfertigen

74. Wie wir gesehen haben, ist die Anerkennung dieser beiden Erzeugerorganisationen nicht bzw. verspätet widerrufen worden. Dieser Widerruf war aber geboten, da diese Organisationen die Bedingungen für die Beibehaltung ihres ursprünglichen rechtlichen Status nicht erfuellt haben.

75. Den Akten lässt sich nämlich mehreres entnehmen, was die Behauptung der spanischen Regierung widerlegt, der seinerzeitige Antrag, die Anerkennung von APROL-JJAA zu widerrufen, sei nicht hinreichend untermauert gewesen.

76. Mit Schreiben vom 14. Juni 1994 haben die zuständigen Behörden der Autonomen Region Extremadura der AAO mitgeteilt, sie hätten bei APROL-JJAA am 3. und 10. März 1994 zwei Kontrollen vorgenommen. Aus diesem Schreiben geht hervor, dass die AAO am 23. September 1993 bei derselben Organisation eine Prüfung durchgeführt hatte, deren Ergebnisse sie zu dem Vorschlag eines Widerrufs vom 24. Januar 1994 veranlasst hatte. Die Untersuchungen von März 1994 ließen gewisse Verbesserungen gegenüber der von der AAO beschriebenen Situation erkennen, was die Dienststellen der Autonomen Region Extremadura trotz des Fortbestehens gewisser Mängel zu dem Vorschlag veranlasste, die Verwaltung von APROL Jovenes Agricultores de Badajoz weiter zu beobachten, bis festgestellt werden kann, dass alle Voraussetzungen, die die Anerkennung gerechtfertigt haben, wieder erfuellt sind und dass die Vorschriften der auf diese Art von Organisation anwendbaren Regelung eingehalten werden". Das Schreiben führt des Näheren aus, die von der AAO durchgeführte Untersuchung sei zu einem Zeitpunkt erfolgt, in dem die betreffende Organisation keinen Geschäftsführer gehabt habe und ein neuer Geschäftsführer noch nicht ernannt worden sei, so dass das Personal von APROL-JJAA auf die Warnungen der AAO nicht habe reagieren können.

77. Das Schreiben vom 14. Juni 1994 bestätigt, dass im Zeitpunkt der Untersuchungen durch die AAO Mängel vorlagen und dass einige von diesen im Augenblick der Untersuchungen durch die Dienststellen der Autonomen Region Extremadura noch fortbestanden. Bei den letztgenannten Untersuchungen wurde festgestellt, dass die spezielle Verwaltungsbuchführung unzulänglich war, Abschriften der Eigentumsurkunden fehlten, die dreimonatlichen Tätigkeitsberichte Lücken aufwiesen und für bestimmte Wirtschaftsjahre die Einhaltung der für die Überweisung der Beihilfen festgesetzten Fristen nicht überprüft werden konnte.

78. Die Anerkennung ist aber in diesem Stadium nicht widerrufen worden und ebenso wenig nach der von der AAO durchgeführten Untersuchung, obwohl bei dieser zahlreichere und schwerer wiegende Unregelmäßigkeiten festgestellt worden waren.

79. Außerdem kann das Fehlen eines Geschäftsführers zu jenem Zeitpunkt für sich allein diese Mängel nicht rechtfertigen, wie die von den Dienststellen des EAGFL vorgenommenen Kontrollen beweisen. In der Tat lässt der Bericht, den diese Dienststellen im Anschluss an einen vom 20. bis 24. Juni 1994 durchgeführten Prüfauftrag erstattet haben, erkennen, dass mehrere von der AAO besuchte anerkannte Erzeugerorganisationen nicht einmal die elementarsten Voraussetzungen erfuellten, an die die Verordnung die Aufrechterhaltung ihrer Anerkennung knüpft. Zu diesen Organisationen gehörte APROL-JJAA. Die Inspektoren des EAGFL weisen darauf hin, dass diese Organisation seit 1989 mehrfach überprüft worden sei und dass die Behörden der Autonomen Region Extremadura die verschiedenen Empfehlungen sowie die Vorschläge zur Verhängung von Sanktionen niemals in Erwägung gezogen hätten.

80. Die von der AAO aufgezeigten Unregelmäßigkeiten lagen somit zeitlich vor dem Besuch im September 1993 und infolgedessen vor der Zeit, in dem APROL-JJAA keinen Geschäftsführer hatte.

81. Die Tatsache, dass nach der Feststellung dieser alten, andauernden Unzulänglichkeiten die Anerkennung nicht widerrufen wurde, rechtfertigt somit offensichtlich die APROL-JJAA betreffende punktuelle Berichtigung.

82. Der Fall OPROL ist hinsichtlich der Unregelmäßigkeiten, die den Widerruf der Anerkennung rechtfertigen, noch eindeutiger. Der bereits erwähnte Beschluss vom 25. April 1995, mit dem die Anerkennung dieser Erzeugerorganisation widerrufen wurde, liefert den Beweis dafür, dass OPROL gegen ihre Verpflichtungen als anerkannte Erzeugerorganisation verstoßen hat. Das ihr von den zuständigen nationalen Behörden - wie wir gesehen haben, vergeblich - eingeräumte Beobachtungsjahr beweist, dass die gegen diese Organisation erhobenen Vorwürfe seit langem begründet waren. Jedenfalls werden diese Tatsachen nicht bestritten.

83. Aus den obigen Punkten i) und ii) ergibt sich, dass das Königreich Spanien trotz der festgestellten Unregelmäßigkeiten die Anerkennung von OPROL und APROL-JJAA nicht gemäß den Bedingungen des Gemeinschaftsrechts widerrufen hat. Dies reicht aus, um die von der Kommission vorgenommene finanzielle Berichtigung zu rechtfertigen.

84. Die spanische Regierung bestreitet jedoch, dass die Kommission aufgrund dieser Tatsachen befugt sei, eine Berichtigung vorzunehmen, es sei denn, es wäre bewiesen, dass gemäß Artikel 11 Absatz 3 der Verordnung Nr. 2261/84 die von den anerkannten Erzeugerorganisationen einbehaltenen Beträge in vollem Umfang oder teilweise nicht zur Finanzierung der ihnen obliegenden Tätigkeiten verwendet worden wären.

85. Diese Auffassung der spanischen Regierung beschränkt das Recht der Gemeinschaft, die Übernahme der Ausgaben des betroffenen Mitgliedstaats in vollem Umfang oder teilweise abzulehnen, unter Verkennung Ihrer einschlägigen Rechtsprechung auf einen einzigen Tatbestand.

86. Die Bestimmung, auf die sich die spanische Regierung beruft, ist sehr spezifischer Natur. Aus der Verordnung Nr. 2261/84 geht hervor, dass die anerkannten Erzeugerorganisationen berechtigt sind, von dem ihnen ausbezahlten Betrag der Erzeugerbeihilfe einen Teil einzubehalten, um zur Deckung der Kosten der ihnen übertragenen Kontrollen beizutragen. Artikel 11 Absatz 3 der Verordnung sieht einen Abzug von den durch den EAGFL finanzierten Ausgaben vor, wenn die einbehaltenen Beträge nicht zu diesem Zweck verwendet werden.

87. Unzweifelhaft stellt diese Bestimmung nur einen der Fälle dar, in denen die Gemeinschaft berechtigt ist, Ausgaben, die ein Mitgliedstaat zu Unrecht getätigt hat, nicht zu übernehmen. Wie Sie mehrfach entschieden haben, finanziert der EAGFL lediglich Interventionen, die unter Beachtung der im Rahmen der gemeinsamen Organisation der Agrarmärkte anwendbaren Vorschriften des Gemeinschaftsrechts vorgenommen wurden. In diesem Sinne sind die Artikel 2 und 3 Absatz 1 der Verordnung Nr. 729/70 zu verstehen, deren Anwendungsbereich sich auf andere Fälle erstreckt als diejenigen einer nicht ordnungsgemäßen Verwendung des von einer anerkannten Erzeugerorganisation einbehaltenen Beitrags.

88. Wie die Kommission zu Recht ausführt, geht aus diesen Bestimmungen hervor, dass ein Mitgliedstaat, der die Anerkennung einer Erzeugerorganisation aufrecht erhält und ihr Beihilfen gewährt, nachdem die zuständige Behörde festgestellt hat, dass diese Organisation die für ihre Anerkennung erforderlichen Voraussetzungen nicht oder nicht mehr erfuellt, neben dem Verstoß, die Anerkennung nicht widerrufen zu haben, einen weiteren begeht, nämlich den der rechtswidrigen Zahlung der Beihilfe. Dies trifft vorliegend für das Königreich Spanien zu.

iii) Der Umfang der im Fall des Königreichs Spanien vorgenommenen punktuellen Berichtigung

89. Nunmehr gilt es, den Umfang der streitigen finanziellen Berichtigung näher zu bestimmen. Hierzu ist das Vorbringen der spanischen Regierung zu prüfen, diese Berichtigung müsse jedenfalls auf die von der anerkannten Erzeugerorganisation für ihren Betrieb einbehaltene Beihilfe begrenzt bleiben und dürfe sich nicht auf alle in dieser Organisation zusammengeschlossenen Olivenbauern erstrecken. Die spanische Regierung beruft sich auf den Grundsatz der individuellen Bestrafung und auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit; sie macht geltend, es widerspreche diesem Grundsatz, die Sanktionen für eine Unregelmäßigkeit, die einer anerkannten Erzeugerorganisation vorgeworfen werde, auf die Erzeuger selbst zu erstrecken. Sie beanstandet ferner den angeblich willkürlichen Charakter der von der Kommission vorgenommenen Berichtigung.

90. Für die Beurteilung, ob eine Bestimmung des Gemeinschaftsrechts, insbesondere im Bereich der gemeinsamen Organisation der Agrarmärkte, mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit vereinbar ist, muss geprüft werden, ob die in dieser Bestimmung vorgesehenen Maßnahmen die Grenzen dessen überschreiten, was angemessen und erforderlich ist, um das mit der fraglichen Regelung angestrebte Ziel zu erreichen. Insbesondere ist zu untersuchen, ob die Maßnahmen, die mit der streitigen Vorschrift zur Erreichung des verfolgten Zweckes eingesetzt werden, der Bedeutung dieses Zweckes entsprechen und für dessen Erreichung notwendig sind.

91. Die Regel, die im Hinblick auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit untersucht werden muss, ist Ihrer ständigen Rechtsprechung entnommen, auf die ich mich bereits bezogen habe. Hiernach kann die Kommission zu Lasten des EAGFL nur die gemäß den geltenden Vorschriften in den verschiedenen Agrarsektoren gezahlten Beträge übernehmen, während alle sonstigen Beträge, insbesondere diejenigen, die im Rahmen der gemeinsamen Marktorganisation auszubezahlen sich die nationalen Behörden zu Unrecht für ermächtigt hielten, weiterhin zu Lasten der Mitgliedstaaten gehen. Die Nichtanwendung der einschlägigen Regeln durch die zuständigen spanischen Behörden hat, wie bereits bemerkt, die streitige finanzielle Berichtigung zur Folge. Dies führt ohne weiteres dazu, dass dem Königreich Spanien aufzugeben ist, sämtliche den in Rede stehenden anerkannten Erzeugerorganisationen ausgezahlten Beträge einschließlich des Betrags der für die Erzeuger selbst bestimmten Beihilfen von der Gemeinschaftsfinanzierung auszunehmen.

92. Die Verordnung Nr. 729/70 betrifft nach ihrer siebten Begründungserwägung den Erlass von Maßnahmen, die dazu bestimmt sind, jegliche Unregelmäßigkeit zu verhindern und zu verfolgen und die infolge solcher Unregelmäßigkeiten abgeflossenen Beträge wieder einzuziehen.

93. Die Finanzierung der Erzeuger über die anerkannten Erzeugerorganisationen, aber auch ihre Kontrolle durch diese Organisationen gehören zu den Maßnahmen, die auf dem Sektor für Fette eingeführt worden sind. Ist die Kontrolle unzureichend, so wird die Gemeinschaft der Möglichkeit beraubt, sich zu vergewissern, dass die Bedingungen für die Finanzierung des fraglichen Agrarsektors erfuellt sind. Der Ausschluss von der Finanzierung stellt die am besten geeignete Maßnahme dar, wenn man vermeiden will, dass die Beihilfen für andere Zwecke verwendet werden als diejenigen, für die sie gewährt wurden, außer wenn nachgewiesen ist, dass die der anerkannten Erzeugerorganisation angehörenden Olivenbauern sich keine Unregelmäßigkeit haben zuschulden kommen lassen, die geeignet wäre, die Gemeinschaftsfinanzierung in vollem Umfang oder teilweise in Frage zu stellen.

94. Hierzu trägt die spanische Regierung vor, die Verletzung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit werde durch die Nachprüfungen bewiesen, die bei den der Organisation angehörenden Olivenbauern durchgeführt worden seien. Diese hätten ergeben, dass die Zahlungen in Einklang mit der Gemeinschaftsregelung erfolgt seien, denn 22 der 26 kontrollierten Olivenbauern hätten keinerlei Unregelmäßigkeiten begangen.

95. Mit der Kommission bin ich der Meinung, dass diese Tatsachen nicht beweiskräftig sind, und zwar hauptsächlich deshalb, weil die Kontrollen, die in den von der spanischen Regierung vorgelegten Protokollen bescheinigt sind, im Laufe des Jahres 1995 durchgeführt wurden. Mit der angefochtenen Entscheidung beanstandet die Kommission aber die Arbeitsweise der anerkannten Erzeugerorganisationen und der ihnen angeschlossenen Erzeuger, wie sie im Jahr des streitigen Rechnungsabschlusses festgestellt wurde. Die innerhalb der Organisationen selbst aufgedeckten Versäumnisse begründen somit eine starke Vermutung dafür, dass sich auch die ihnen angeschlossenen Erzeuger ihren Betrieb im Laufe des Wirtschaftsjahres 1993 nicht ordnungsgemäß geführt haben. Die zu den Akten gegebenen Protokolle können diese Vermutung nicht entkräften, da die in ihnen enthaltenen Feststellungen möglicherweise Verbesserungen wiederspiegeln, die nach dem streitigen Zeitraum eingetreten sind.

96. Außerdem ist daran zu erinnern, dass die anerkannten Erzeugerorganisationen die Erzeugung kontrollieren sollen, so dass die Feststellung schwerwiegender Versäumnisse bei der Ausübung dieser Kontrolle auch sehr für erhebliche Mängel bei der Tätigkeit der Erzeuger spricht.

97. Sicherlich kann man davon ausgehen, dass einige Erzeuger nachweislich keine Unregelmäßigkeiten begangen haben. Bei dem auf dem Sektor für Fette eingeführten Finanzierungssystem kann die Auszahlung der Beihilfe auf anderen Wegen erfolgen als über die anerkannten Erzeugergemeinschaften. Wäre die Anerkennung der Erzeugerorganisation fristgemäß widerrufen worden, hätten diese Olivenbauern zweifellos auf eine andere - rechtmäßige - Weise Beihilfen beziehen können, ohne die negativen Folgen der Versäumnisse der anerkannten Erzeugerorganisation, der sie angeschlossen sind, tragen zu müssen.

98. Die rechtswidrige Finanzierung der beiden in Rede stehenden anerkannten Erzeugerorganisationen ist die Folge der Nachsicht, die die spanischen Behörden ihnen gegenüber an den Tag gelegt haben. Die Behörden haben sich geweigert, die Anerkennung von APROL-JJAA zu widerrufen; im Fall von OPROL haben sie die Anerkennung erst nach über einem vollen Wirtschaftsjahr widerrufen. Sie haben sich also entschlossen, diese Organisationen ebenso wie die übrigen anerkannten Erzeugerorganisationen zu finanzieren, obwohl sie sich bewusst waren, dass die fraglichen Organisationen weiterhin eine Anerkennung genossen, die durch ihre Arbeitsweise nicht mehr gerechtfertigt war. Da die ihnen vorgeworfenen Unregelmäßigkeiten bewiesen waren und die Anerkennung, die ihnen gewährt worden war, nicht gemäß den gesetzlichen Vorschriften widerrufen wurde, ist die Anrechnung der für das Wirtschaftsjahr 1993 gezahlten Beträge rechtmäßig. In der Tat kann die Gemeinschaft nicht für den Schaden haftbar gemacht werden, den die einer der beiden Organisationen angehörenden Olivenbauern erlitten haben und den ein Eingreifen der spanischen Behörden hätte vermeiden können.

99. Aus all diesen Gründen verstößt die in Rede stehende finanzielle Berichtigung meines Erachtens in keiner Weise gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.

100. Die spanische Regierung macht im gleichen Zusammenhang geltend, es stehe mit Artikel 7 der Verordnung Nr. 2988/95 ebenfalls nicht in Einklang, dass die Kommission aus einer bei einer Organisation aufgedeckten Unregelmäßigkeit Konsequenzen für die an alle ihre Mitglieder ausgezahlten Beihilfe gezogen habe. Die Kommission bestreitet die Anwendbarkeit dieser Verordnung auf das Wirtschaftsjahr 1993.

101. Nach Artikel 7 der Verordnung Nr. 2988/95 können die verwaltungsrechtlichen Maßnahmen und Sanktionen der Gemeinschaft gegenüber natürlichen oder juristischen Personen verhängt werden, die die Unregelmäßigkeit begangen, an ihr mitgewirkt oder für sie zu haften haben beziehungsweise dafür zu sorgen haben, dass sie nicht begangen wird.

102. Rechtsstreitigkeiten über den Rechnungsabschluss der Mitgliedstaaten für vom EAGFL finanzierte Ausgaben sind aufgrund von Nichtigkeitsklagen anhängige Streitsachen, in denen sich die Mitgliedstaaten und die Gemeinschaft gegenüber stehen. Ein solcher Rechtsstreit soll nicht die Verantwortlichkeiten der nationalen Wirtschaftsteilnehmer untereinander bestimmen, es sei denn, dies dient dazu, die den zuständigen innerstaatlichen Behörden anzulastenden Unregelmäßigkeiten zu bestimmen. Die gegebenenfalls gegen einen Mitgliedstaat verhängten finanziellen Maßnahmen beruhen nämlich auf den Mängeln der von diesem Mitgliedstaat geschaffenen Kontrollsysteme. Sie greifen der Zuweisung der endgültigen Verantwortlichkeit für die finanzielle Berichtigung im Verhältnis zwischen den betroffenen Wirtschaftsteilnehmern nicht vor; diese muss jedenfalls in Einklang mit dem Grundsatz des Artikels 7 der Verordnung Nr. 2988/95 stehen, soweit dieser im entscheidungserheblichen Zeitraum anwendbar war.

103. Schließlich behauptet die spanische Regierung, die von der Kommission vorgenommenen finanziellen Berichtigungen seien willkürlich, da die Berichtigungen im vorhergehenden Haushaltsjahr, anders als im streitigen Haushaltsjahr, nicht auf die Olivenbauern erstreckt worden seien.

104. Nach Ihrer ständigen Rechtsprechung nimmt der Umstand, dass die Kommission in einem bestimmten Haushaltsjahr Mängel feststellt, daraus aber keine finanziellen Konsequenzen zieht, ihr nicht die Befugnis, dies in späteren Haushaltsjahren zu tun, vor allem wenn diese Mängel weiter bestehen; bei der Bestimmung der Höhe der pauschalen Berichtigung können auch erstmals festgestellte Mängel berücksichtigt werden.

105. Wie die Kommission ausgeführt hat, können Schwere und Bedeutung der in Betrieb und Verwaltung der anerkannten Erzeugerorganisationen festgestellten Unregelmäßigkeiten es rechtfertigen, dass die finanzielle Berichtigung sich auf die Gesamtheit der über diese Organisationen getätigten Ausgaben erstreckt.

106. Nach alledem ist der Klagegrund, der auf die angebliche Rechtswidrigkeit der punktuellen finanziellen Berichtigung der an OPROL und APROL-JJAA gezahlten Beihilfen gestützt wird, zurückzuweisen.

2. Zur pauschalen finanziellen Berichtigung in Höhe von 10 % der im Wirtschaftsjahr 1992/93 gezahlten Erzeugerbeihilfen

107. Wie sich aus dem Zusammenfassenden Bericht ergibt, haben die Dienststellen des EAGFL bei der AAO zwei Kontrollen, jeweils im September/Oktober 1993 und im März 1994, durchgeführt, die u. a. die Beihilfe für Olivenölerzeuger betrafen.

108. Diese Kontrollen, die vor allem auf die Arbeit der AAO gerichtet waren, wurden durch einen Kontrollbesuch vom 20. bis 24. Juni in den Autonomen Regionen Andalusien und Extremadura sowie durch einen zweiten Kontrollbesuch des EAGFL vom 30. Januar bis 3. Februar 1995 ergänzt, bei denen es darum ging, die von der AAO insbesondere bei den Mühlen vorgenommenen Kontrollen zu überprüfen.

109. Bei einem späteren Kontrollbesuch vom 17. bis 21. Juni 1996, der die Haushaltsjahre 1993 und später betraf, hätten - so der Bericht - die früheren Erkenntnisse vervollständigt werden können.

110. Aufgrund all dieser Maßnahmen sowie der Erklärungen der spanischen Behörden habe der EAGFL eine Reihe von Unzulänglichkeiten oder Unregelmäßigkeiten nachweisen können.

111. Wie der EAGFL in dem Bericht ausführt ... weist das System zur Verwaltung und Kontrolle der Olivenölerzeugungsbeihilfen in Spanien nach Auffassung des EAGFL eine Vielzahl von Mängeln auf, die seine Effizienz mindern (Rolle der FEGA, Verhängung der von der Kontrollstelle AAO vorgeschlagenen Sanktionen, Zahlungen für Bäume, die zur Gewinnung von Tafeloliven bestimmt sind) bzw. die Schlüsselkontrollen betreffen (Ölkartei, EDV-Dateien, Ermittlung eines Pauschalbetrags durch Umlegung auf die Erzeuger, Kontrollen der Mühlen und der Erzeugerorganisationen)."

Weiter heißt es dort: Vor allem das Fehlen der in den wichtigsten Verordnungen vorgeschriebenen Instrumente (Ölkartei und EDV-Dateien) sowie die Schwächen der geltenden Kontrollverfahren insgesamt vereitelten in Spanien eine systematische Bekämpfung der Veruntreuungsgefahr in einem besonders neuralgischen Sektor."

112. Die Kommission wirft dem Königreich Spanien unter Berufung auf die Erkenntnisse in dem Zusammenfassenden Bericht vor, es habe zu wenig Kontakte zwischen der AAO und den Autonomen Regionen gegeben, es sei keine Ölkartei angelegt und die Ölkarteidaten nicht EDV-mäßig erfasst worden, die Kontrolle der Ölmühlen und der Erträge sei unzulänglich gewesen, und schließlich seien zu Unrecht Beihilfen an die Erzeuger gezahlt worden, die einen Teil ihrer Erzeugung als Tafeloliven vermarktet hätten.

113. Das Königreich Spanien wendet sich gegen die aus diesen Gründen vorgenommene Berichtigung in Höhe von 5 939 261 511 ESP.

a) Zu den Voraussetzungen für die pauschale Berichtigung in Höhe von 10 %

i) Vorbringen der Parteien

114. Die spanische Regierung macht geltend, von einer unzulänglichen Kontrolle der Ausgaben, auf die die Kommission die streitige finanzielle Berichtigung gestützt habe, könne nur dann die Rede sein, wenn drei Voraussetzungen vorlägen: es müsse der Beweis für das allgemein mangelhafte Funktionieren des Kontrollsystems des betroffenen Mitgliedstaats erbracht werden, es müssten schwer wiegende Versäumnisse festgestellt worden sein und schließlich müssten hinreichende Gründe für die Behauptung vorliegen, die Mängel des Kontrollsystems hätten dazu geführt, dass bedeutende Beträge zu anderen Zwecken als den vom Gemeinschaftsgesetzgeber vorgesehenen verwendet worden seien.

115. Nach Ansicht der Kommission trifft die Verantwortung für die Ausgabenkontrolle vor allem die Mitgliedstaaten. Infolgedessen stelle die Nichtanwendung der durch die Gemeinschaftsregelung vorgeschriebenen Kontrollmechanismen einen Verstoß dar, der die Kommission zu den erforderlichen finanziellen Berichtigungen zwinge.

ii) Eigene Beurteilung

116. Die Voraussetzungen, die die spanische Regierung ins Feld führt, verkennen Ihre einschlägige Rechtsprechung, nach der der EAGFL nur die in Einklang mit den Vorschriften des Gemeinschaftsrechts im Rahmen der gemeinsamen Marktorganisation durchgeführten Interventionen finanziert. Verweigert die Kommission die Übernahme bestimmter Ausgaben zu Lasten des EAGFL mit der Begründung, sie seien durch dem betroffenen Mitgliedstaat vorzuwerfende Verletzungen des Gemeinschaftsrechts veranlasst worden, so ist es Sache dieses Mitgliedstaats, nachzuweisen, dass die Voraussetzungen für die von der Kommission abgelehnte Finanzierung vorliegen.

117. Diese Erleichterung der Beweislast der Kommission beruht darauf, dass der Mitgliedstaat am besten in der Lage ist, die für den Rechnungsabschluss des EAGFL erforderlichen Angaben beizubringen und zu überprüfen, und dass es ihm infolgedessen obliegt, die Richtigkeit seiner Zahlen eingehend und vollständig nachzuweisen und gegebenenfalls die Fehlerhaftigkeit der Berechnungen der Kommission darzutun. Im Streitfall ist es Sache der Kommission, das Vorliegen einer Verletzung der für die gemeinsame Organisation der Agrarmärkte geltenden Vorschriften darzutun; hat sie diesen Nachweis erbracht, so hat der Mitgliedstaat gegebenenfalls zu beweisen, dass der Kommission hinsichtlich der hieraus zu ziehenden finanziellen Konsequenzen ein Irrtum unterlaufen ist.

118. Somit hängt die Weigerung des EAGFL, im Rahmen des Rechnungsabschlusses bestimmte Ausgaben des betroffenen Mitgliedstaats zu übernehmen, in keiner Weise von einem Nachweis der Schwere des Verstoßes ab. Es genügt, dass die Ausgaben unter Verletzung der Vorschriften des Gemeinschaftsrechts getätigt worden sind und dass dem Gemeinschaftshaushalt aus diesem Grund ein Schaden droht.

119. Was die Frage angeht, ob die festgestellten Mängel eine Pauschalberichtigung von 10 % rechtfertigen, so ist daran zu erinnern, dass hierfür das Kriterium unter Abschnitt C) des Belle-Berichts heranzuziehen ist. Dort heißt es, dass der Satz von 10 % der Ausgaben anzuwenden ist, wenn der Mangel das gesamte oder doch wesentliche Bestandteile des Kontrollsystems oder die Durchführung wesentlicher Kontrollen betrifft, die die Ordnungsgemäßheit der Ausgabe gewährleisten sollen, so dass sich vernünftigerweise der Schluss ziehen lässt, dass für den EAGFL die Gefahr großer Verluste bestand.

120. Im Licht dieser Überlegungen sind die Beweise zu prüfen, mit denen die spanische Regierung die Feststellungen zu entkräften gedenkt, auf die die Kommission die angefochtene Entscheidung gestützt hat.

b) Zu den Beziehungen zwischen der AAO und den Autonomen Regionen

i) Vorbringen der Parteien

121. Nach den Ausführungen der Kommission geht aus dem Zusammenfassenden Bericht hervor, dass es zu wenig Kontakte zwischen der AAO, deren eine Aufgabe es sei, die Erzeugerbeihilfe zu überwachen, und den mit der Verwaltung der Beihilfe betrauten Autonomen Regionen gebe. Dies berge die Gefahr in sich, dass Verwaltungsentscheidungen getroffen würden, ohne dass man über die Ergebnisse der von der AAO durchgeführten Kontrollen verfüge. Überdies drohten die Kontrollen wirkungslos zu bleiben, da die AAO über bestimmte grundlegende Aspekte der Verwaltung nicht unterrichtet werde. Schließlich werde die AAO dem Zusammenfassenden Bericht zufolge weder bezüglich der Mühlen noch bezüglich der anerkannten Erzeugerorganisationen systematisch über die weitere Behandlung ihres Vorschlags, die Anerkennung zu widerrufen, informiert und sei nicht an der späteren Überprüfung durch die Inspektoren der Autonomen Regionen beteiligt.

122. Die spanische Regierung bestreitet, dass zwischen der AAO und den Autonomen Regionen keine ausreichenden Verbindungen beständen. Die Kontakte seien vielmehr dauerhaft und unproblematisch.

123. Die Kommission erwidert, die AAO verfüge nicht über die erforderlichen Mittel für die Erfuellung ihrer Aufgaben, über die nach der Gemeinschaftsregelung die in den Mitgliedstaaten eingerichteten Agenturen für Olivenöl verfügen müssten. Die Autonomen Regionen erteilten der AAO nur unzulängliche Auskünfte und träfen ohne vorherige Abstimmung mit der AAO einseitige Entscheidungen. Sämtliche Vorschläge der AAO, die Anerkennung zu widerrufen, seien auf schwerwiegende Unregelmäßigkeiten und die Verkennung der gesetzlichen Voraussetzungen für die Gewährung der Beihilfe gestützt worden. Obwohl die Autonomen Regionen die meisten Unregelmäßigkeiten nicht bestritten, sähen sie aus rein opportunistischen Gründen von einem Widerruf ab.

ii) Eigene Beurteilung

124. Die Vorwürfe der Kommission werden sowohl durch den Zusammenfassenden Bericht als auch durch Rechenschaftsberichte bestätigt, die die Kontrolldienste des EAGFL nach den vor Ort durchgeführten Kontrollbesuchen vom 20. bis 24. Juni 1994 und der Überprüfung der Unterlagen zur Vorbereitung des Rechnungsabschlusses für das Haushaltsjahr 1993 erstellt haben.

125. Laut dem Zusammenfassenden Bericht kennt die AAO nämlich weder die Grenzwerte, die von den Autonomen Regionen verwendet würden, um die Erzeuger mit anomalen Erträgen festzustellen, noch die Verfahren und den Umfang der Mühlenkontrollen, die die Regionen durchgeführt hätten, um die Feststellungen bestätigen zu können, die Grundlage des Vorschlags der AAO für einen Widerruf der Anerkennung gewesen seien. Die Kontrolldienste des EAGFL hätten eine starke Rivalität [zwischen der AAO und den Autonomen Regionen] festgestellt, weshalb die Zusammenarbeit und der Informationsaustausch zwischen den beiden Stellen sehr schwach sind". Die SENPA, eine mit der Auszahlung der Erzeugerbeihilfe betraute zentrale Einrichtung, sei offensichtlich nicht in der Lage, die Meinungsverschiedenheiten zwischen AAO und Autonomen Regionen zu schlichten. Die Dienststellen des EAGFL träten dafür ein, dass die Schlussfolgerungen aus den Ergebnissen auf zentraler Ebene gezogen würden. Die Unzulänglichkeit der Kontakte werde z.B. durch die Tatsache verdeutlicht, dass diese sich nicht auf die Ergebnisse der Kontrollen der Unterlagen der Erzeuger mit anomalen Erträgen" oder auf die festgestellten Unterschiede zwischen der im Beihilfeantrag einerseits und in der Anbauerklärung andererseits angegebenen Anzahl der Bäume bezögen.

126. Diese Feststellungen lassen Mängel und eine unzureichende Zusammenarbeit zwischen den wichtigsten für den Sektor der Olivenölerzeugung verantwortlichen nationalen Behörden erkennen und werden durch die Ausführungen der spanischen Regierung nicht widerlegt.

127. Die Regierung beschreibt die verschiedenen Informationen, die die Autonomen Regionen der AAO für das Haushaltsjahr 1993 übermittelt hätten. Es handele sich dabei insbesondere um Auskünfte über im Verdacht übermäßiger Erträge stehende Betriebe sowie über die Fortführung der Akten, die die Autonomen Regionen anlegten, wenn ihnen der Widerruf der Anerkennung vorgeschlagen werde. Die spanische Regierung erbringt jedoch keinerlei Beweis für das tatsächliche Bestehen und die Dauerhaftigkeit der Zusammenarbeit zwischen den verschiedenen Einrichtungen.

128. Die spanische Regierung beruft sich auf das Schreiben vom 13. September 1995, mit dem die Autonome Region Andalusien der AAO die Namen der Olivenbauern mitgeteilt habe, die höhere Erträge als die im Erzeugungsgebiet allgemein zugelassenen erzielt hätten. Abgesehen davon, dass diesem Schriftstück, das lediglich von einer einzigen Autonomen Region erfasste Olivenbauern betrifft, nur Einzelfallcharakter zukommt, bezieht sich das genannte Schreiben auf ein späteres Haushaltsjahr als das streitige, nämlich auf das Haushaltsjahr 1994/95.

129. Mehr noch, die Tatsache, dass die zuständigen spanischen Behörden im Laufe des Jahres 1995 Maßnahmen ergriffen haben, um die mangelhafte Zusammenarbeit zwischen der AAO und den Autonomen Regionen zu verbessern, beweist, dass zuvor ein strukturelles Problem von wesentlicher Bedeutung vorgelegen hat.

Aus dem bereits erwähnten Antwortschreiben Nr. 18759 der FEGA auf das Schreiben Nr. 14826 des EAGFL vom 3. April 1996 geht nämlich hervor, dass am 10. Juli 1995 eine koordinierende Arbeitsgruppe aus Vertretern der verschiedenen nationalen Einrichtungen, darunter der AAO und der Autonomen Regionen, geschaffen worden ist, die auf dem Gebiet der Erzeugerbeihilfen Leitungs-, Aufsichts- und Koordinierungsaufgaben erfuellen soll. Ihr Zweck ist, eine ständige Verbindung zwischen allen Einrichtungen, die auf die eine oder die andere Weise mit den Olivenölbeihilfen zu tun haben, zu gewährleisten, indem ihre Tätigkeiten koordiniert werden und ihre administrative Arbeit kontinuierlich verfolgt wird". Es ist nicht unwichtig, dass der erste Entwurf eines Abkommens über die Zusammenarbeit zwischen dem spanischen Ministerium für Landwirtschaft, Fischerei und Ernährung und den Autonomen Regionen zur Durchführung der Vorschriften über die Kontrolle der Beihilfen für die Olivenölerzeugung am 1. Juni 1996, also ziemlich lange nach dem umstrittenen Haushaltsjahr, unterzeichnet werden sollte. Sieht man diese Reform in Zusammenhang mit den übrigen in den vorerwähnten Schriftstücken angeführten Feststellungen der Dienststellen des EAGFL, so bestätigt sie die Schwierigkeiten bei der Koordinierung der verschiedenen zuständigen nationalen Behörden.

130. Die Kommission weist auch darauf hin, dass die Autonomen Regionen dem Zusammenfassenden Bericht zufolge nicht immer den Empfehlungen der AAO nachkämen, wenn diese sich nach der Feststellung schwerwiegender betrieblicher Unregelmäßigkeiten für den Widerruf der Anerkennung der Ölmühlen und der anerkannten Erzeugerorganisationen ausspreche. Im Fall der anerkannten Erzeugerorganisationen würden mehr als 50 % der Empfehlungen nicht befolgt. Im Fall der Mühlen kämen die einzelnen Autonomen Regionen 10 % der auf den Widerruf der Anerkennung gerichteten Vorschläge der AAO nicht nach.

131. Die spanische Regierung trägt vor, der von der Kommission erhobene Vorwurf sei bereits zur Stützung der vorangegangenen finanziellen Berichtigung geltend gemacht worden, so dass mit ein und demselben Vorwurf die Verhängung einer doppelten Sanktion gerechtfertigt werde.

132. Wie bereits dargelegt, bestreitet die spanische Regierung nicht, dass die den betreffenden Erzeugerorganisationen gewährte Anerkennung nicht automatisch widerrufen wird. Es ist daher auf meine Ausführungen zu diesem Punkt zu verweisen und an die Verpflichtung der Mitgliedstaaten zu erinnern, die Anerkennung unverzüglich zu widerrufen, wenn eine der Voraussetzungen für den Widerruf erfuellt ist.

133. Was die Behauptung der Regierung betrifft, für ein und denselben Tatbestand sei eine doppelte Sanktion verhängt worden, so ist daran zu erinnern, dass das Versäumnis eines systematischen Widerrufs nicht aufgrund derselben Unregelmäßigkeiten, sondern aufgrund zwei verschiedener Arten von Unregelmäßigkeiten zu zwei finanziellen Berichtigungen geführt hat. Die bei OPROL und APROL-JJAA festgestellten Unregelmäßigkeiten rechtfertigen eine punktuelle finanzielle Berichtigung. Diejenigen Unregelmäßigkeiten, die vier anderen anerkannten Erzeugerorganisationen vorgeworfen werden, sind für die vorliegende pauschale Berichtigung zusätzlich zu den Unzulänglichkeiten des nationalen Kontrollsystems berücksichtigt worden. Die Kommission hat also nicht den gleichen Tatbestand mit zwei finanziellen Korrekturen sanktioniert.

c) Zum Fehlen einer Ölkartei

134. Dem Zusammenfassenden Bericht zufolge erfuellt die spanische Ölkartei (registro oleícolo espanol) nicht den mit der Schaffung einer solchen Kartei verfolgten Zweck, nämlich systematisch jede unrichtige oder betrügerische Meldung und damit jede zu Unrecht gewährte Beihilfe aufzudecken. Eine erschöpfende verwaltungstechnische Kontrolle der Beihilfeanträge, wie sie eine Ölkartei ermögliche, komme nicht zustande, wodurch sich die Gefahr von Unregelmäßigkeiten erhöhe. Überdies seien bei dem Kontrollbesuch 1996 Schwierigkeiten bei der Auswertung des ROE aufgetreten, die Zweifel an seiner Benutzbarkeit aufwürfen. Die Katasterangaben über die Parzellen in den Anbauerklärungen einerseits und im ROE andererseits stimmten nicht stets überein, was mit der Aktualisierung des Katasters zwischen dem Zeitpunkt der Einreichung der ersten Anbaumeldung und demjenigen der Durchführung der Arbeiten an der Kartei zusammenhänge. Außerdem sei nicht erkennbar, ob die in jedem Wirtschaftsjahr abgegebenen Änderungsmeldungen die früheren Meldungen ergänzten oder ersetzten. Schließlich seien die Angaben des ROE im Zeitpunkt der Erstellung des Zusammenfassenden Berichts noch nicht als gültig anerkannt gewesen. Sie hätten daher den Erzeugern nicht entgegengehalten werden können.

i) Vorbringen der Parteien

135. Die spanische Regierung macht geltend, der Vorwurf der Kommission, das ROE gestatte es nicht, systematisch jede irrtümliche oder betrügerische Erklärung als solche zu erkennen, sei übertrieben. Ein Mitgliedstaat könne nicht mit Sanktionen belegt werden, weil er bei der Ausübung seiner Aufgabe, die Beihilfen zu kontrollieren, keine Vollkommenheit erreicht habe, vor allem nicht, wenn man die komplexe Natur des fraglichen Sachgebiets berücksichtige.

136. Die Kommission berufe sich auf die Notwendigkeit, die gewährte Beihilfe nach Maßgabe der Anzahl der Olivenbäume zu kontrollieren, während diese Art der Beihilfe nach der Gemeinschaftsregelung den kleinen Olivenbauern vorbehalten sei. In Spanien würden aber 90 % der Beihilfen Olivenbauern gewährt, die mehr als 500 kg Öl erzeugten, so dass die erzeugte Ölmenge und nicht die Anzahl der Ölbäume das Kriterium für die Gewährung der Beihilfe sein müsse.

137. Das Fehlen oder unvollkommene Funktionieren einer Ölkartei lasse nicht schon den Schluss auf das Fehlen einer Kontrolle zu. Dass das ROE für das Wirtschaftsjahr 1992/93 nicht fertiggestellt worden sei, könne eine finanzielle Berichtigung nicht rechtfertigen. Überdies sei nicht zu erwarten gewesen, dass das ROE bereits zu diesem Zeitpunkt funktionsbereit sein würde.

138. Auch der Zweifel des EAGFL an der Möglichkeit der Verwendbarkeit der Ölkartei rechtfertige die vorgenommene Berichtigung nicht. Keine Kartei könne die Wirklichkeit genau abbilden. Sie gebe zwangsläufig nur ein annähernd richtiges Bild und sei vor allem eine Hilfe bei der Kontrolle, ohne dass sie eine absolut wirksame Kontrolle böte, wie die Kommission meine.

139. Schließlich sei der auf die Bedeutung der in jedem Wirtschaftsjahr abgegebenen Änderungsmeldungen gestützte Vorwurf übertrieben. Die Anbauerklärungen würden nicht in jedem Wirtschaftsjahr geändert; ergänzende Meldungen würden nur eingereicht, wenn betriebliche Veränderungen eingetreten seien. Zwar sei nicht auszuschließen, dass diese Meldungen Fehler enthielten; dieser Umstand könne jedoch nicht zu ernsthaften Schwierigkeiten führen.

140. Die Kommission entgegnet, nach Artikel 1 der Verordnung Nr.154/75 hätte das ROE bis zum 1. November 1992 errichtet sein müssen. Diese Kartei hätte während des dem Haushaltsjahr 1993 entsprechenden Wirtschaftsjahres benutzbar sein müssen. Da das zu diesem Zeitpunkt nicht der Fall gewesen sei, sei der Verstoß gegen die Gemeinschaftsregelung bewiesen. Das Fehlen einer Ölkartei stelle für sich allein einen wesentlichen Verstoß gegen die Regelung über die Kontrolle der Beihilfen für die Erzeugung von Olivenöl dar, der die Kommission zu finanziellen Berichtigungen zwinge.

141. Entgegen den Behauptungen der spanischen Regierung seien die in Spanien durchgeführten Kontrollen unzureichend und wiesen erhebliche Mängel auf, so dass sie eine mildere Beurteilung des Fehlens oder schlechten Funktionierens des ROE nicht zuliessen.

142. Ferner stellten die in dem Zusammenfassenden Bericht beschriebenen Schwierigkeiten bei der Auswertung des ROE dessen Eignung zur Durchführung der Kontrollen in Frage.

143. Die spanische Regierung erwidert, die Kommission verkenne mit ihrem Hinweis auf eine Frist für die Schaffung des ROE völlig das Verfahren für die Einrichtung des ROE, das sie selbst nach einem genauen Zeitplan in Einklang mit Artikel 6b der Verordnung Nr. 2276/79 in der Fassung der Verordnung Nr. 586/88 zusammen mit dem Königreich Spanien vorgesehen habe. Die Kommission habe den für den endgültigen Abschluss der Arbeiten festgesetzten Termin, nämlich das Jahr 1998, sehr wohl gekannt.

144. Es gebe keine Kartei, die eine absolut wirksame Kontrolle böte, um systematisch jede irrige oder betrügerische Anbaumeldung aufzudecken. Außerdem sei den Ausführungen der Kommission das stillschweigende Eingeständnis der Benutzung des ROE zu entnehmen. Schließlich sei aufgrund der erst kürzlich beendeten Einrichtung des ROE dessen sofortige Aktualisierung noch nicht möglich gewesen.

145. Nach Auffassung der Kommission enthält die Verordnung Nr. 2267/79 in der Fassung der Verordnung Nr. 586/88 ein Pilotprogramm für die Erprobung verschiedener Methoden, das nichts an der Notwendigkeit ändere, das ROE innerhalb der in der Gemeinschaftsregelung vorgesehenen Frist zu errichten. Die spanische Regierung habe nicht nachgewiesen, dass die Verzögerung der Errichtung des ROE auf eine absolute Unmöglichkeit zurückzuführen sei. Dass sie, die Kommission, nach Ablauf der Frist für die Errichtung des ROE der spanischen Regierung geholfen habe, beseitige weder den gerügten Verstoß noch beweise es, dass es dem Königreich Spanien absolut unmöglich gewesen wäre, die Frist einzuhalten. Erst recht könne dies nicht als stillschweigende Hinnahme der Verspätung und ihrer Folgen für das System der Beihilfekontrollen gedeutet werden.

146. Das Fehlen einer Ölkartei stelle für sich allein einen wesentlichen Mangel des Kontrollsystems für die Beihilfen zur Olivenölerzeugung dar, der eine finanzielle Berichtigung umso mehr rechtfertige, als die vom Königreich Spanien durchgeführten Kontrollen weder qualitativ noch quantitativ das erforderliche Niveau erreichten, um diesem Mangel abzuhelfen. Es bestehe daher eine große Gefahr betrügerischer Handlungen. Nach Artikel 6a der Verordnung Nr. 2276/79 in der Fassung der Verordnung Nr. 586/88 hätten die Mitgliedstaaten die Ölkartei jährlich zu aktualisieren. Diese Verpflichtung könne nicht als Ursache der gegenwärtigen Schwierigkeiten bei der Auswertung des ROE angesehen werden.

ii) Eigene Beurteilung

147. Gemäß Artikel 1 Absatz 1 der Verordnung Nr. 154/75 mussten die Olivenöl erzeugenden Mitgliedstaaten eine Ölkartei über alle in ihrem Hoheitsgebiet gelegenen Olivenanbaubetriebe anlegen. Nach Artikel 1 Absatz 2 Buchstabe b dieser Verordnung in der Fassung der Verordnung Nr. 3788/85 war die Kartei, die die nötigen Angaben über das Produktionspotenzial liefern und die Durchführung der Beihilferegelung verbessern soll, vom Königreich Spanien bis zum 1. November 1992 vollständig zu erstellen.

148. Die spanische Regierung räumt ein, dass das ROE zu diesem Zeitpunkt noch nicht vollendet war. Sie beruft sich auf das vom Gerichtshof anerkannte Recht, sich auf die absolute Unmöglichkeit der ordnungsgemäßen Durchführung eines Gemeinschaftsbeschlusses zu berufen, erbringt jedoch nicht den Beweis für eine derartige Unmöglichkeit. Auch kann die technische Unterstützung der Kommission nicht so gedeutet werden, dass damit die spanische Regierung von der Pflicht zur Einhaltung der gesetzlichen Frist entbunden worden wäre, da das geltende Gemeinschaftsrecht keine Bestimmung enthält, die der Kommission eine solche Befugnis verleihen würde. Im Übrigen ist nicht dargetan worden, dass die Kommission den Eindruck erweckt hätte, zur Abweichung von den geltenden Regeln befugt zu sein.

149. Das Vorbringen der spanischen Regierung, die Ölkartei als Kontrollinstrument sei in Spanien angesichts der durchschnittlichen Betriebsgröße der spanischen Olivenbauern von geringem Nutzen, ist zurückzuweisen. Der klagenden Regierung zufolge rechtfertigt es die Existenz einer Mehrheit von großen Produzenten, die aus diesem Grund nach geltendem Gemeinschaftsrecht eine Beihilfe nach Maßgabe der tatsächlich erzeugten Menge an Olivenöl und nicht nach der Anzahl der Olivenbäume und nach deren Ertrag bezögen, den Kontrollen der Mühlen den Vorrang einzuräumen.

150. Wie die Kommission bemerkt, vermag jedoch eine Kontrolle der Ölmühlen, gleichviel in welchem Umfang sie erfolgt, die fehlende Fertigstellung der Ölkartei nicht auszugleichen. Da die Gemeinschaftsbeihilfen an die Olivenbauern und nicht an die Ölmühlen gezahlt werden, genügt es nicht, die Kontrollen hauptsächlich auf Letztere zu erstrecken. Die in der Kartei enthaltenen Angaben sind tatsächlich wichtig, namentlich was die Anzahl der Olivenbäume betrifft, da die Bestimmung der erzeugten beihilfefähigen Olivenölmengen von den pauschal festgesetzten Oliven- und Ölerträgen abhängt, was die genaue Kenntnis der Anzahl der Olivenbäume voraussetzt.

151. Hinzu kommt, dass die spanische Regierung die Schwierigkeiten bei der Auswertung des ROE nicht bestreitet, dessen fehlende Aktualisierung nach Artikel 6a der Verordnung Nr. 2276/79 in der Fassung der Verordnung Nr. 586/88 sie mit dem Verfahren für die Errichtung des ROE erklärt.

152. Die spanische Regierung hat somit nicht nachgewiesen, dass die von den Kontrolldienststellen des EAGFL zusammengetragenen Daten unrichtig gewesen sind.

d) Keine EDV-mäßige Erfassung der Ölkarteidaten

153. Aus dem Zusammenfassenden Bericht geht hervor, das im Zeitpunkt der von den Dienststellen des EAGFL durchgeführten Inspektionen keine zentrale EDV-Datei vorhanden war. Angesichts der hohen Zahl von Begünstigten konnte daher vernünftigerweise keine effiziente Nachprüfung vorgenommen werden. Den Dienststellen des EAGFL zufolge konnten bestimmte Verbesserungen, die die zuständigen nationalen Behörden 1996 vorweisen konnten, sowie bestimmte zusätzliche Kontrollen sich erst im Wirtschaftsjahr 1995/96 und nicht bereits im Wirtschaftsjahr 1992/93 auswirken, um das es vorliegend geht.

i) Vorbringen der Parteien

154. Die Kommission betont, das gegen die Artikel 16 der Verordnung Nr. 2261/84 und 11 der Verordnung Nr. 3061/84 in der Fassung der Verordnung Nr. 98/89 verstoßende Fehlen einer zentralen EDV-Datei vereitele die vorherige systematische Kontrolle aller Anbaumeldungen und Beihilfeanträge. Nach Artikel 11 der Verordnung Nr. 3061/84 in der Fassung der Verordnung Nr. 98/89 hätten sämtliche Angaben der Datei bis zum 31. Oktober 1990 zusammengestellt sein müssen, was nicht der Fall gewesen sei. Dieser qualifizierte Verstoß stelle einen schwer wiegenden Mangel des Kontrollsystems dar, da er ein wesentliches Instrument berühre, so dass eine pauschale finanzielle Berichtigung gerechtfertigt sei.

155. Nach Auffassung der spanischen Regierung haben EDV-Dateien nur teilweise gefehlt. Der Inhalt der in Artikel 16 der Verordnung Nr. 2261/84 vorgesehenen Dateien sei bereits in Teildateien enthalten gewesen, die die Ergebnisse der durchgeführten Kontrollen, die Angaben über die Anbaumeldungen und die in den einheitlichen Zonenprogrammen enthaltenen Daten umfasst hätten. Ferner seien die Autonomen Regionen in der Lage, anhand ihrer Dateien anomale Erträge aufzudecken. Da die Verordnung Nr. 3061/84 eine Frist von 6 Jahren für die Anlage der Datei vorgesehen habe, müsse Spanien logischerweise über eine entsprechende Frist verfügen, die sich von seinem Beitritt zur Gemeinschaft an berechne. Schließlich hätten die Autonomen Regionen für das Haushaltsjahr 1993 über alle Angaben verfügt, die in die Dateien, auf die sich die Verordnung Nr. 2261/84 beziehe, zu übertragen seien.

156. Die Kommission macht geltend, die vom Königreich Spanien zur Stützung dieser Behauptung vorgelegten datenmäßigen Aufzeichnungen der Protokolle über die in den Wirtschaftsjahren 1992/93 und 1993/94 durchgeführten Kontrollen könnten die festgestellten Verstöße nicht beseitigen. Anhand dieser Aufzeichnungen lasse sich nicht feststellen, ob alle Daten, die nach Gemeinschaftsrecht zusammengestellt werden müssten, tatsächlich verfügbar seien. Die in den Dateien der Autonomen Regionen festgelegten Toleranzschwellen seien zu hoch und ohne Abstimmung mit der FEGA und der AAO angesetzt worden, obwohl die letztgenannte Stelle doch mit der Kontrolle der erzielten Erträge betraut sei.

ii) Eigene Beurteilung

157. Gemäß Artikel 16 der Verordnung Nr. 2261/84 hat jeder Erzeugermitgliedstaat ständige Dateien über die die Ölerzeugung betreffenden Angaben zusammenzustellen und auf dem Laufenden zu halten. Nach Artikel 1 der Verordnung Nr. 3061/84 in der Fassung der Verordnung Nr. 98/89 musste die gesamte Datei bis zum 31. Oktober 1990 betriebsbereit sein.

158. Die spanische Regierung räumt ein, dass die EDV-Dateien bei Ablauf der gesetzlichen Frist nur teilweise erstellt waren. Diese Frist gilt für alle Mitgliedstaaten ohne Rücksicht auf den Zeitpunkt ihres Beitritts zur Europäischen Gemeinschaft. Das Königreich Spanien trifft also dieselbe Verpflichtung wie die übrigen Mitgliedstaaten. Die von der spanischen Regierung vorgelegten datenmäßigen Aufzeichnungen erfassen nur einen Teil der Informationen, die die durch die Gemeinschaftsregelung vorgeschriebenen EDV-Dateien enthalten müssen. Wie die Kommission vorgetragen hat, enthalten sie keinerlei Informationen über die Bestandsbuchhaltung. Infolgedessen sind jene Aufzeichnungen wegen ihrer Beschränktheit nicht geeignet, die Ausführungen des Zusammenfassenden Berichts über das Fehlen einer den geltenden Vorschriften des Gemeinschaftsrechts entsprechenden zentralen EDV-Datei zu widerlegen.

e) Zur ungenügenden Kontrolle der Mühlen

159. Aus dem Zusammenfassenden Bericht geht hervor, dass bei den genossenschaftlichen Mühlen mit ihren unterschiedlichen Interessen und Tätigkeiten auf dem Olivenölsektor von vornherein ein höheres Risiko von Unregelmäßigkeiten bestehe als bei den Mühlen mit nur einer einzigen Tätigkeit. Die Dienststellen des EAGFL hätten festgestellt, dass die bei den Mühlen durchgeführten Kontrollen hinsichtlich der Stichprobenauswahl mangelhaft gewesen seien, weil keine EDV-Dateien zur Verfügung gestanden hätten. Die Vorbereitung der Kontrolle weise die gleichen Unzulänglichkeiten auf, da sie lediglich nach Maßgabe der früher von der AAO durchgeführten Kontrollen stattgefunden habe. Die Dienststellen des EAGFL seien weiterhin der Auffassung, es fänden nicht genügend Gegenkontrollen statt, obwohl der Rückgriff auf externe Beweisquellen ein Grundprinzip der Revision und der Kontrollen im Allgemeinen darstelle. Dem Zusammenfassenden Bericht zufolge hätte das Königreich Spanien in Ermangelung einer Ölkartei und von EDV-Dateien die Mühlen gründlicher kontrollieren müssen.

i) Vorbringen der Parteien

160. Die spanische Regierung bestreitet, dass bei den genossenschaftlichen Mühlen die Gefahr von Unregelmäßigkeiten größer sei; diese Rechtsform beuge vielmehr dem Risiko eines Betrugs vor. Was die Stichprobenauswahl betreffe, so würden die Kriterien für die Auswahl der zu kontrollierenden Mühlen in den für jedes Wirtschaftsjahr aufgestellten, der Kommission übermittelten Tätigkeitsprogrammen angegeben. Für welche Kriterien man sich entscheide, sei von untergeordneter Bedeutung, wenn, wie im vorliegenden Fall, die Gesamtzahl der kontrollierten Mühlen so hoch sei, dass nach Ablauf von zwei oder drei Jahren sämtliche Mühlen kontrolliert worden seien. Das Bemühen der Kommission, die in einer Mühle gepressten Olivenmengen zu der Anzahl der von den Erzeugern gemeldeten Bäume in Beziehung zu setzen, habe kaum einen Sinn, da die meisten Erzeuger nicht alle ihre Oliven in ein und derselben Mühle pressen ließen. Überdies wechselten sie ihre Mühlen in jedem Wirtschaftsjahr. Alle Mühlen seien mindestens einmal an Ort und Stelle überprüft worden, und die Kontrollen würden mit größter Sorgfalt vorbereitet.

161. Was die Gegenkontrollen betreffe, so stoße ihre Durchführung auf sachliche Schwierigkeiten wie etwa die beim Stromverbrauch der Mühlen bestehende Tatsache, dass der elektrische Strom zu anderen Zwecken als zum Pressen der Oliven verwendet werde. Die spanische Regierung erkenne jedoch die Bedeutung dieser Kontrollen an, insbesondere soweit sie den Verwendungszweck des gewonnenen Öls und - in Zweifelsfällen - die Finanzbuchführung beträfen.

162. Die Kommission erwidert, das Fehlen einer Ölkartei und von EDV-Dateien hätte vollständigere Kontrollen der Ölmühlen und namentlich bestimmte Gegenkontrollen erfordert, die aber nicht durchgeführt worden seien. Bei den genossenschaftlich betriebenen Mühlen bestehe ein größeres Risiko, da Erzeuger und Eigentümer der Mühle ein und dieselbe Person seien und damit eine Interessenübereinstimmung vorliege, so dass eine Überschätzung der Ölmengen eher denkbar sei.

163. Durch das Fehlen von EDV-Dateien würden den spanischen Behörden Informationen über die Erzeugung der einzelnen Mühlen vorenthalten und eine zweckdienliche Auswahl der zu kontrollierenden Mühlen unmöglich gemacht. Die von der spanischen Regierung angeführten Kriterien seien für das Wirtschaftsjahr 1995/96 aufgestellt worden und könnten daher die Auffassung der Kommission bezüglich des Haushaltsjahres 1993 nicht widerlegen. Was das Vorbringen der spanischen Regierung zum Umfang der Stichproben angehe, so sei nicht nachgewiesen, dass die jedes Jahr in erheblicher Anzahl kontrollierten Mühlen nicht dieselben seien wie die bereits kontrollierten. Die Kommission betont erneut die Notwendigkeit von Kontrollen durch Rückgriff auf eine externe Beweisquelle. Gegenkontrollen seien nach der Gemeinschaftsregelung notwendig. Dass ihre Durchführung kompliziert sei, genüge nicht, um ihre Notwendigkeit in Zweifel zu ziehen. Unbestreitbar sei keine Liste über Gegenkontrollen vorgelegt worden, die von der AAO vom Wirtschaftsjahr 1992/93 an vor Ort durchgeführt worden seien.

164. Die spanische Regierung entgegnet, das teilweise Fehlen einer Ölkartei sowie bestimmter Dateien sei durch vermehrte Kontrollen von Parzellen von Ölbaumpflanzungen und Mühlen qualitativ wie quantitativ ausgeglichen worden. Man könne weder behaupten, die Mühlenkontrollen wiesen schwerwiegende Lücken auf, noch unterstellen, die jährlich kontrollierten Mühlen seien stets dieselben.

165. Die spanische Regierung wendet sich gegen die Auffassung der Kommission, die Kontrolle der Mühlen sei von untergeordneter Bedeutung, weil die Olivenbauern und nicht die Mühlen die Beihilfe bezögen. Um auf betrügerische Weise eine Beihilfe beziehen zu können, müsse ein Olivenbauer sich zwangsläufig mit der Mühle absprechen, um von dieser eine Bescheinigung über Ölmengen zu erhalten, die er nicht produziert habe. Hauptzweck der Kontrolle einer Mühle sei daher nicht, einen dort begangenen Betrug aufzudecken, sondern Ermittlungen wegen eines etwaigen Betrugs des Olivenbauern zu führen.

166. Was die Vermutung betreffe, bei der Rechtsform der Genossenschaftsmühle bestehe ein erhöhtes Risiko von Unregelmäßigkeiten, so seien Erzeuger und Eigentümer der Mühle keineswegs ein und dieselbe Person, denn Eigentümer sei nicht ein einzelner Erzeuger, sondern eine Erzeugervereinigung. Wesentliche Voraussetzung für einen Betrug sei ein auf Vertrauen und Verschwiegenheit beruhendes Verhältnis, wie es bei einer Genossenschaft wenig wahrscheinlich sei. Komme es zu einem Betrug, sei dieser öffentlich und allgemein. Obwohl es in Andalusien überwiegend Genossenschaften gebe, beträfen die Vorschläge für einen Widerruf der Anerkennung in dieser Autonomen Region nur wenige Genossenschaftsmühlen.

167. Nach Ansicht der Kommission vermag eine Vermehrung der Kontrollen eine Verbesserung der Qualität der Kontrollen nicht zu ersetzen, wenn eine Ölkartei und EDV-Dateien fehlten. Die Gemeinschaftsregelung über das Rechnungsabschlussverfahren bezwecke nicht, die Ablehnung der Kostenübernahme durch den EAGFL auf die Fälle zu beschränken, in denen ein Betrug eindeutig nachgewiesen sei.

ii) Eigene Beurteilung

168. Bei Fehlen einer endgültigen Ölkartei und vollständiger EDV-Dateien lässt sich die Notwendigkeit vermehrter und wirksamerer Kontrollen nicht bestreiten.

169. In der Tat werden in der Ölkartei und den EDV-Dateien eine große Zahl von Informationen sowohl über die ölerzeugenden Betriebe als auch über die erzeugten Oliven- und Olivenölmengen, für die Beihilfe beantragt wurde, und die bereits durchgeführten Kontrollen zentral erfasst. Vielfalt und Ausmaß der dort gesammelten Informationen sind in Verbindung mit ihrer EDV-Bearbeitung geeignet, den Maßnahmen zur Kontrolle und zur Aufdeckung betrügerischer Praktiken auf dem gesamten nationalen Hoheitsgebiet große Wirksamkeit zu verleihen. Bei Fehlen solcher Hilfsmittel muss infolgedessen eine größere Strenge bei der Durchführung der Kontrollen gewährleistet sein.

170. Eine solche Strenge ist umso mehr geboten, als die überwiegend genossenschaftliche Struktur der spanischen Ölmühlen, wie die Kommission bemerkt, das Betrugsrisiko erhöht. Obwohl die spanische Regierung dies bestreitet, räumt die FEGA ein, dass der spezifische Zweck einer Genossenschaftsmühle auf dem Ölsektor im Allgemeinen das Auspressen der Oliven der Genossen und der gemeinsame Verkauf nicht abgefuellten Öls ist. Die Auffassung der Kommission, wonach die Arbeitsgänge des Olivenanbaus sowie der Erzeugung und des Verkaufs von Olivenöl in den Händen ein und desselben Wirtschaftsteilnehmers oder ein und derselben Gruppe von Wirtschaftsteilnehmern liegen, wird hierdurch bestätigt. Dass eine Selbstkontrolle durch die Genossen stattfindet, vermag meines Erachtens wegen ihrer rein internen, auf die Wirtschaftseinheit selbst beschränkten Natur das mit der Kumulierung der Tätigkeiten einhergehenden höhere Betrugsrisiko nicht völlig auszugleichen. Diese Situation kann meines Erachtens daher betrügerische Machenschaften der Art, dass größere als die tatsächlich erzeugten Mengen gemeldet werden, begünstigen.

171. Es ist hervorzuheben, dass das Fehlen einer Ölkartei und von EDV-Dateien durch eine wesentliche Vermehrung der Kontrollen nur zum Teil ausgeglichen werden kann.

172. In der Tat geht aus den verschiedenen Unterlagen, die die Dienststellen des EAGFL nach ihren Besuchen vor Ort erstellt haben, hervor, dass die Nichtverfügbarkeit der genannten Hilfsmittel eine genaue Festlegung der für ihre Stichproben ausgewählten Mühlen unmöglich macht. Eine Kontrolle der Wahrscheinlichkeit der Angaben, die es dem Kontrollpersonal gestatten würde, die verdächtigen Mühlen zu identifizieren, kann nicht in befriedigender Weise vorgenommen werden, wenn vollständige Informationen über die Betriebe und die gemeldeten Produktionsmengen fehlen.

173. Die Dienststellen des EAGFL haben auch die Vorbereitung der Kontrollen durch die AAO als ungenügend angesehen. In Ermangelung einer zentralen EDV-Datei schmälert die Berücksichtigung lediglich des bei früheren Kontrollen festgestellten Sachverhalts erheblich die Wirksamkeit des bei den Mühlen angewandten Kontrollverfahrens.

174. Selbst wenn die Vermehrung der Kontrollen, wie die spanische Regierung behauptet, dazu führte, dass nach 2 oder 3 Jahren sämtliche Mühlen überprüft wären, bestände doch die Gefahr, dass die krassesten Unregelmäßigkeiten, die auf der Grundlage zentral erfasster Daten erkannt worden wären, nicht aufgedeckt werden. Dies umso mehr, als die angeblich vervielfachten Kontrollen nicht mit der wünschenswerten Gründlichkeit durchgeführt wurden, wie das Eingeständnis der spanischen Regierung beweist, dass sie zu den Gegenkontrollen nicht in der Lage gewesen sei, die sie für unnötig oder undurchführbar hält.

175. Diese Kontrollen, die durch einen Vergleich verschiedenartiger Angaben eine Beurteilung der Glaubwürdigkeit der Erklärungen erlauben, auf denen die Beihilfeanträge beruhen, werden von der Gemeinschaftsregelung selbst angeordnet. Die Artikel 13 der Verordnung Nr. 2261/84 und 9 der Verordnung Nr. 3061/84 legen die Angaben fest, die die Ölmühlen dem Mitgliedstaat zu übermitteln haben, um eine Anerkennung zu erwirken.

176. Nach alledem hat die klagende Regierung nicht nachgewiesen, dass die Mühlenkontrollen ausreichend gewesen sind.

f) Zur Rechtmäßigkeit der spanischen Praxis der pauschalen Umlegung der Erträge

177. Nach dem Zusammenfassenden Bericht sind die Dienststellen des EAGFL der Auffassung, dass die Praxis der spanischen Behörden, nach der die von jedem Olivenbauern erzeugten Olivenölmengen am Schluss des Wirtschafts