Schlussanträge des Generalanwalts Fennelly vom 13. April 2000. - Italienische Republik (C-15/98) und Sardegna Lines - Servizi Marittimi della Sardegna SpA (C-105/99) gegen Kommission der Europäischen Gemeinschaften. - Staatliche Beihilfen - Beihilfen der Region Sardinien an den Schifffahrtssektor in Sardinien - Beeinträchtigung des Wettbewerbs und Auswirkung auf den Handel zwischen Mitgliedstaaten - Begründung. - Verbundene Rechtssachen C-15/98 und C-105/99.



Sammlung der Rechtsprechung 2000 Seite I-08855



Schlußanträge des Generalanwalts

1 Mit diesen gemeinsamen Klagen beantragen Italien und die Sardegna Lines die Nichtigerklärung einer Entscheidung der Kommission, mit der bestimmte Beihilfen der Region Sardinien zugunsten des regionalen Schifffahrtssektors für unvereinbar mit dem Gemeinsamen Markt erklärt wurden. Sie betreffen insbesondere die Unterscheidung bestehender von neuen oder geänderten staatlichen Beihilfen im Sinne von Artikel 93 Absatz 3 EG-Vertrag (jetzt Artikel 88 Absatz 3 EG), den Umfang der Pflicht der Kommission zur Begründung ihrer Entscheidungen über staatliche Beihilfen und die Erheblichkeit angeblicher Verstöße gegen andere Bestimmungen des Vertrages als diejenigen über staatliche Beihilfen für ihre Untersuchung.

I - Tatsächlicher und rechtlicher Kontext

A - Die sardischen Rechtsvorschriften

i) Die ursprüngliche Regelung

2 Das Beihilfensystem, um das es in diesen Rechtssachen geht, stammt aus dem Jahr 1951. Somit bedarf es eines Vergleichs der ursprünglichen sardischen Vorschriften mit den späteren Fassungen.

3 Mit der ursprünglichen sardischen Regelung, dem Gesetz Nr. 20 der Region Sardinien vom 15. Mai 1951 (nachstehend: Regionalgesetz von 1951)(1) in der Fassung des Regionalgesetzes Nr. 15 vom 11. Juli 1954 (nachstehend: Regionalgesetz von 1954)(2) wurde eine Beihilferegelung für den Schifffahrtssektor geschaffen (nachstehend: ursprüngliche Regelung). Hierin war vorgesehen:

i) die Errichtung eines Fonds zur Finanzierung von Darlehen an Schifffahrtsgesellschaften für den Bau, den Erwerb, den Umbau oder die Reparatur von Schiffen (Artikel 1)(3);

ii) lediglich Unternehmen mit Sitz, steuerlichem Sitz und Registerhafen in Sardinien konnten solche Darlehen beanspruchen (Artikel 2)(4);

iii) die Darlehen durften 60 % der Kosten nicht überschreiten und waren auf 20 % beschränkt (Artikel 5), wenn ähnliche staatliche Beihilfen nach dem (italienischen) Gesetz Nr. 75 vom 8. März 1949 gewährt worden waren;

iv) der Darlehenszinssatz war auf 3,5 % jährlich begrenzt und erhöhte sich auf 4,5 %, wenn der Empfänger andere nationale Beihilfen erhalten hatte (Artikel 6);

v) die Darlehen waren in höchstens zwölf Jahresraten zurückzuzahlen, beginnend mit dem dritten Jahr nach Indienststellung des Schiffes, dem das Darlehen galt (Artikel 9).

(ii) Die Änderung der ursprünglichen Regelung im Jahre 1988

4 Die ursprüngliche Regelung wurde durch die Artikel 99 und 100 des Gesetzes Nr. 11 von 1988 (nachstehend: Regionalgesetz von 1988) geändert, mit denen neue Artikel 2 und 13 in das Regionalgesetz von 1951 eingefügt und der geltende Artikel 9 durch einen zweiten Absatz ergänzt wurde(5). Artikel 2 der geänderten Regelung (nachstehend: Regelung von 1988) bestimmt:

«a) Das Unternehmen hat den tatsächlichen Hauptsitz, den Verwaltungssitz und die Reedereitätigkeit sowie gegebenenfalls die Hauptlager, Depots und Zusatzeinrichtungen in einer der Hafenstädte der Region;

b) alle im Eigentum des Unternehmens stehenden Schiffe sind in den Hafenregistern der Region eingetragen;

c) das Unternehmen nutzt die Häfen der Region als Zentrum seiner Schifffahrtstätigkeiten und läuft sie im Rahmen dieser Tätigkeiten an; regelmäßige Schiffsdienste enden in diesen Häfen oder laufen regelmäßig einen oder mehrere von ihnen an;

d) das Unternehmen verpflichtet sich, Überholungsarbeiten in den Häfen der Region vorzunehmen, sofern sardische Werften über die betriebliche Kapazität verfügen und keine auf höherer Gewalt beruhenden Hinderungsgründe, unumgängliche Chartererfordernisse oder offensichtliche wirtschaftliche oder zeitliche Zwänge vorliegen;

e) das Unternehmen verpflichtet sich, auf Schiffen mit einer Bruttotonnage von über 250 Tonnen ein besonderes Kontingent von Seeleuten aller für das ordnungsgemäße Funktionieren des Schiffes erforderlichen Kategorien zu beschäftigen, die in die allgemeine Heuerliste des Registerhafens eingetragen sind; alle Besatzungsmitglieder sind von der allgemeinen und besonderen Liste des Registerhafens anzuheuern, wobei einschränkend einzig die nationale Beschäftigungsvorschriften für Seeleute zu beachten sind ...»

5 Mit dem neuen Artikel 13 wurde eine neue Beihilfenform eingeführt. Die Region Sardinien durfte Unternehmen, die nach der Regelung von 1988 darlehnsberechtigt waren, ihre Schiffe aber aufgrund eines Leasingvertrags erwerben wollten, Beihilfen gewähren. Der mögliche Zuschuss entsprach der Differenz zwischen den tatsächlichen Kosten eines Darlehens mit 5 % Verzinsung und denen eines Darlehens zum Referenzzinssatz, d. h. des Zinssatzes für Darlehen im Schiffsbausektor. Bei Beendigung des Leasingvertrags konnten die entsprechenden Schiffe vom Leasingnehmer für einen Betrag in Höhe von 1 % ihres Kaufpreises erworben werden(6).

iii) Die weiteren Änderungen im Jahr 1996

6 Durch das Gesetz Nr. 9 vom 15. Februar 1996 (nachstehend: Regionalgesetz von 1996) wurden sowohl Artikel 2 des Regionalgesetzes von 1951 als auch Artikel 99 des Regionalgesetzes von 1988 zu dem ausdrücklichen Zweck aufgehoben, das Regionalgesetz von 1951 mit dem Gemeinschaftsrecht in Einklang zu bringen(7). Mit der Regelung aufgrund des Regionalgesetzes von 1996 (nachstehend: Regelung von 1996) wurden zwei wichtige Änderungen eingeführt. Zunächst bestimmt Artikel 36 Absatz 5 des Regionalgesetzes von 1996 als Zweck des nach dem Regionalgesetz von 1951 geschaffenen Fonds "die Subventionierung der Zinsen bei mittelfristigen Darlehen und normalen Leasingverträgen im Zusammenhang mit dem Erwerb, dem Bau und dem Umbau von Schiffen für die Beförderung von Personen und/oder Waren von und nach Sardinien und seinen kleinen Inseln". Zweitens legt Artikel 36 Absatz 3 einen Vorrang zugunsten der Gewährung von Beihilfen für Empfänger fest, die innovative und technologisch fortschrittliche Beförderungsmethoden einführen. Es können Beihilfen in Höhe von bis zu 70 % der Erwerbskosten für ein Schiff, höchstens aber 40 000 Millionen ITL, gewährt werden.

B - Die Beihilfe zugunsten von Sardegna Lines

7 Aufgrund eines am 22. Juli 1992 unterzeichneten Darlehensvertrags gewährte der Credito Industriale Sardo (ein sardisches Kreditinstitut, nachstehend: Credito) der Sardegna Lines - Servizi Marittimi della Sardegna SpA, einem in Cagliari (Sardinien) registrierten Unternehmen (nachstehend: SL) - für den Ankauf der Moby Dream, eines 16 000 Millionen ITL teuren Passagierschiffes, ein Darlehen von 9 600 Millionen ITL. Der Darlehensbetrag entsprach 60 % des insgesamt zu investierenden Betrages, da SL vorher keine nationalen Beihilfen erhalten hatte. Der Darlehensbetrag war in einer Zahlung zur Verfügung zu stellen, nachdem SL den Unterschiedsbetrag zwischen dem Darlehen und den Gesamterwerbskosten gezahlt hatte. Die Tilgungen sollten erst mit dem dritten Jahr nach Indienstnahme der Moby Dream beginnen. Vorgesehen waren zwölf jährliche Zahlungen von je 993 445 913 ITL, die dem Gesamtbetrag des Darlehenskapitals zuzüglich 3,5 % Zinsen entsprachen.

C - Die Entscheidung der Kommission

8 Die Kommission erlangte aufgrund einer Beschwerde Kenntnis von dem durch das Regionalgesetz von 1951 eingeführten regionalen Beihilfensystem. Gemäß Artikel 93 Absatz 3 EG-Vertrag forderte die Kommission die italienischen Behörden mit Schreiben vom 10. November und 23. November 1993 auf, ihr Auskunft über das Beihilfensystem zu geben. Mit Schreiben vom 20. Dezember 1993 wurden einige Informationen übersandt. Bei einem Treffen in Rom am 18. Januar 1994 teilten die italienischen Vertreter der Kommission mit, dass der Vorgang zum Zuständigkeitsbereich des Ministers für Verkehr und Schifffahrt gehöre, an den er zur Beantwortung der Anfrage der Kommission weitergeleitet werde. Trotz mehrerer Erinnerungsschreiben der Kommission in den Jahren 1994 und 1995 blieb eine Antwort der italienischen Behörden aus.

9 Daraufhin teilte die Kommission Italien mit Schreiben vom 24. Juni 1996 (nachstehend: Einleitungsschreiben I) die Einleitung eines Verfahrens nach Artikel 93 Absatz 2 EG-Vertrag (jetzt Artikel 88 Absatz 2 EG) wegen der nach der Regelung von 1988 gewährten Beihilfen mit(8). Im Einleitungsschreiben I bezeichnete die Kommission die betreffenden Beihilfen als "neue" Beihilfen. Unstreitig haben weder Italien noch die Region Sardinien diese Einstufung während des kontradiktorischen Prüfungsverfahrens angegriffen(9). Sardegna Lines war allerdings an diesem Verfahren nicht beteiligt.

10 Etwas mehr als ein Jahr später erließ die Kommission die Entscheidung 98/95/EG vom 21. Oktober 1997 über eine Beihilfe der Region Sardinien (Italien) an den Schifffahrtssektor (nachstehend: Entscheidung von 1997)(10). In dieser Entscheidung kam die Kommission u. a. zu folgenden Ergebnissen: i) die Finanzhilfe nach der Regelung von 1988 stellt eine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 92 Absatz 1 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 87 Absatz 1 EG) dar; ii) sie wurde rechtswidrig unter Verstoß gegen Artikel 93 Absatz 3 EG-Vertrag gewährt; iii) sie erfuellt nicht die Kriterien für eine Ausnahme von Artikel 92 Absatz 1, wie sie in Artikel 92 Absatz 2 oder Absatz 3 aufgeführt sind (Artikel 1). Die Kommission gab Italien weiter auf, die nach der Regelung von 1988 gewährten rechtswidrigen Beihilfen zurückzufordern (Artikel 2). Zur Einstufung der Beihilfe als staatliche Beihilfe stellte die Kommission in Teil IV der Begründung der Entscheidung von 1997 (nachstehend: Teil IV der Entscheidung) fest:

"Die Beihilferegelung stellt aus folgenden Gründen eine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 92 Absatz 1 EG-Vertrag dar: a) Die begünstigten Unternehmen werden von einer finanziellen Last befreit, die sie üblicherweise zu tragen hätten (handelsübliche Zinsen und andere Darlehens- und Leasingaufwendungen); b) diese Last wird aus staatlichen Mitteln (insbesondere von den sardinischen Behörden) getragen; c) die Beihilfe ist sektorspezifisch (sie ist auf die Schifffahrt beschränkt); d) die Beihilfe beeinträchtigt den Handel zwischen Mitgliedstaaten. Hinsichtlich Buchstabe d) nahm die Kommission in ihrer Entscheidung zur Eröffnung des Verfahrens nach Artikel 93 Absatz 2 EG-Vertrag zur Kenntnis, dass 90 % aller Güter aus Mitgliedstaaten auf dem Seeweg nach Sardinien gebracht werden und der Transport von mehr als 90 % aller Güter mit Ursprung in Sardinien in die Mitgliedstaaten auf demselben Weg erfolgt. Außerdem werden 65 % des touristischen Verkehrs (die Beförderung von Fahrgästen mit ihren Fahrzeugen) zwischen der Gemeinschaft und Sardinien durch Schifffahrtsunternehmen abgewickelt. Die italienischen Behörden haben in ihren Bemerkungen weder diese statistischen Daten bestritten noch die Bezeichnung der Beihilferegelung als staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 92 Absatz 1 EG-Vertrag in Abrede gestellt."

11 Am 14. November 1997 teilte die Kommission Italien schriftlich ihre Entscheidung mit, wegen des mit dem Regionalgesetz von 1996 eingeführten Systems ein getrenntes kontradiktorisches Prüfungsverfahren nach Artikel 93 Absatz 2 einzuleiten (nachstehend: Einleitungsschreiben II)(11). In diesem Einleitungsschreiben stellte die Kommission ausdrücklich fest, dass ihre Einschätzung der Regelung von 1996 nicht die Regelung von 1988 berühren werde. Die Kommission bemerkte zwar, dass die Regelung von 1996 "keine Bestimmungen mehr enthält, die aus Gründen der Staatsangehörigkeit diskriminieren", stützte ihre Entscheidung jedoch auf mehrere im Einzelnen aufgeführte "ernsthafte Zweifel" an der Vereinbarkeit der Regelung(12).

II - Gegenstand der Klagen

12 Mit seiner beim Gerichtshof am 22. Januar 1998 erhobenen Klage (Rechtssache C-15/98) nach Artikel 173 Absatz 2 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 230 EG) beantragt Italien, sowohl die Entscheidung von 1997 als auch die angeblich im Einleitungsschreiben II enthaltene Entscheidung für nichtig zu erklären und der Kommission die Kosten aufzuerlegen. Mit ihrer an den Gerichtshof verwiesenen Klage (Rechtssache C-195/99) beantragt SL die Nichtigerklärung der Entscheidung von 1997 und Kostenentscheidung gegen die Kommission(13).

13 Die Kommission erhebt eine Reihe von Einwänden gegen die Zulässigkeit der von Italien erhobenen Klage. Die von den Klägerinnen angeführten Nichtigkeitsgründe überschneiden sich weitgehend. Italien wirft der Kommission aber auch vor, sie habe sachwidrig statt eines zwei formelle Prüfungsverfahren eingeleitet, damit die Natur des Verwaltungsverfahrens, das zu der Entscheidung von 1997 geführt habe, verändert und mit ihrer Annahme, dass die Regelung von 1988 mit dem Gemeinschaftsrecht unvereinbar sei, weil die Bedingungen für die hiernach gewährte Beihilfe andere grundlegende Vertragsbestimmungen verletzten, gegen Artikel 92 Absätze 2 und 3 EG-Vertrag verstoßen. SL macht geltend, die Entscheidung von 1997 sei ungültig, weil sie die Relevanz der Richtlinie 90/684/EWG des Rates vom 21. Dezember 1990 über Beihilfen für den Schiffsbau(14) vernachlässigt habe.

14 Angesichts der erheblichen Überschneidung der beiden Klagen werde ich getrennt nur die jeweils von einer der Klägerinnen angeführten Gründe sowie die Rügen der Kommission bezüglich der Zulässigkeit prüfen.

III - Zulässigkeit

A - Klage Italiens (Rechtssache C-15/98)

i) Der inhaltliche Aspekt

15 Die Kommission räumt ein, dass eine einzige Klage Anträge auf Nichtigerklärung mehrerer Handlungen enthalten könne, gibt aber Folgendes zu bedenken: i) grundsätzlich könne nur eine einzige Handlung angefochten werden: Artikel 174 EG-Vertrag (jetzt Artikel 231 EG) und Artikel 19 des EG-Statuts des Gerichtshofes sprächen von "Handlung" in der Einzahl; ii) wenn ein Zusammenhang bestehe, der die Erhebung einer einzigen Klage rechtfertige, müssten die Klagegründe eindeutig und genau formuliert sein; iii) der Gerichtshof habe in Ausnahmefällen anerkannt, dass mit einer Klage mehrere Entscheidungen angefochten werden könnten, allerdings nur dann, wenn zeitliche, verfahrensmäßige und inhaltliche Parallelen bestuenden oder wenn die eine die denknotwendige Folge oder eine Vorstufe der anderen sei, was aber im vorliegenden Fall nicht gegeben sei(15).

16 Dem ersten Einwand ist nicht zu folgen. Die Verwendung der Einzahl "Handlung" in Artikel 174 EG-Vertrag kann gegenüber der Mehrzahl "Handlungen" in Artikel 173 EG-Vertrag nicht entscheidend sein. Ein sachbezogener Ansatz ist hier angemessener.

17 Die Kommission bestreitet nicht, dass mehrere Handlungen "mit einer einzigen Klage" angefochten werden können(16). Ich teile ihre Auffassung, dass ein ausreichender Sachzusammenhang zwischen diesen Handlungen vorliegen muss, um eine Behandlung durch den Gerichtshof innerhalb eines einzigen Verfahrens zu rechtfertigen, zu dem die schriftlichen und mündlichen Äußerungen oder Schriftsätze der Parteien, die Schlussanträge des Generalanwalts und das Urteil des Gerichtshofes gehören.

18 Allerdings bin ich nicht der Auffassung, dass es sachdienlich wäre, formelle Kategorien des Zusammenhangs aufzustellen, wie sie die Kommission vorschlägt. Es sollte ausreichen, dass die Handlungen und Klagegründe in einem hinreichend engen Zusammenhang stehen, um ihre Behandlung im Rahmen einer einzigen Klage zu rechtfertigen. Im vorliegenden Fall bin ich mit der italienischen Regierung der Auffassung, dass der Zusammenhang ausreicht. Der Gegenstand der Entscheidung von 1997 und der des Einleitungsschreibens II hängen eng miteinander zusammen. Die Italienische Republik bringt gegen beide jeweils fast identische Klagegründe vor, unabhängig davon, ob sie nun jeweils begründet sind.

19 Daraus folgt meines Erachtens, dass die Klage der Italienischen Republik sowohl bezüglich der Entscheidung von 1997 als auch bezüglich des Einleitungsschreibens II zulässig ist.

ii) Zur Einstufung der Regelung von 1988

20 Die Kommission bezweifelt die Zulässigkeit der Klage der Italienischen Republik auch insoweit, als diese die Einstufung der Regelung von 1988 in der Entscheidung von 1997 angreift. Da die Einstufung der Regelung von 1988 durch die Kommission in ihrem Einleitungsschreiben I als geänderte Beihilfe nach den Urteilen Cenemesa(17) und Italgrani(18) zwingende Rechtswirkungen gehabt habe, hätte dieses Schreiben von der Italienischen Republik angefochten werden können. Dies seien Wirkungen erga omnes des Schreibens, die durch die endgültige Entscheidung nicht absorbiert würden. Da Italien das Einleitungsschreiben I nicht angefochten habe, könne es jetzt die Entscheidung von 1997, soweit sie diese Einstufung bestätige, nicht mehr anfechten. Außerdem sei eine Anfechtung ihrer Einstufung im Einleitungsschreiben II ebenfalls verfristet, da sie die Regelung von 1988 nie genehmigt habe.

21 In den Urteilen Cenemesa und Italgrani verwarf der Gerichtshof die Rüge der Kommission, eine Entscheidung zur Einleitung eines kontradiktorischen Prüfungsverfahrens sei nicht anfechtbar. In der vorliegenden Sache argumentiert die Kommission e contrario: Ein Mitgliedstaat könne nicht nur die Einstufung einer Maßnahme als staatliche Beihilfe in einer Einleitungsverfügung anfechten, sondern müsse dies sogar tun, um nicht das Recht zu verlieren, diese Einstufung anzufechten, wenn sie in der endgültigen Entscheidung beibehalten werde.

22 Dieser Standpunkt findet meines Erachtens in der Begründung des Gerichtshofes in diesen Fällen keine Stütze. Wenn die Kommission bei der Einleitung eines kontradiktorischen Prüfungsverfahrens den Standpunkt einnimmt, dass die Beihilfe tatsächlich eine neue oder geänderte staatliche Beihilfe umfasst, so hat diese Einstufung erhebliche rechtliche Folgen. Sie hindert den betroffenen Mitgliedstaat an der Gewährung der Beihilfe, bis die Kommission entscheidet, dass sie mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar ist - oder letzten Endes doch keine staatliche Beihilfe darstellt. Der Gerichtshof hat daher ausdrücklich entschieden, dass die Betroffenen ein "Urteil der Kommission über die anzuwendenden Verfahrensvorschriften, [das] Rechtswirkungen [erzeugt]" anfechten konnten(19).

23 Ich pflichte Italien darin bei, dass daraus nicht folgt, dass ein Mitgliedstaat, der keine Nichtigkeitsklage gegen ein Einleitungsschreiben erhebt, damit das Recht verliert, gegen die endgültige Entscheidung zu klagen. Es wäre weder gerecht noch im Interesse der Verfahrensökonomie, wollte man die Mitgliedstaaten oder andere Betroffene, die alle ihre Rechte wahren möchten, ermutigen und/oder zwingen, Nichtigkeitsklagen gegen die "Wahl" zu erheben, die die Kommission bei Beginn des kontradiktorischen Prüfungsverfahrens trifft.

24 Da unstreitig ist, dass die Klage Italiens sowohl gegen die Entscheidung von 1997 als auch gegen die Entscheidung im Einleitungsschreiben II innerhalb der nach Artikel 173 EG-Vertrag vorgeschriebenen Frist von zwei Monaten (zuzüglich der entsprechenden Fristverlängerung wegen der Entfernung) erhoben wurde, ist eine Verfristung des Rechts Italiens, die Einstufung der Regelungen von 1988 und von 1996 durch die Kommission anzufechten, zu verneinen(20).

B - Klage der Sardegna Lines (Rechtssache C-105/99)

25 Die Kommission bezweifelt die Zulässigkeit der Klage von SL nicht, die vorbringt, dass der Gerichtshof im Urteil Deutschland und Pleuger Worthington/Kommission(21) stillschweigend anerkannt habe, dass Empfänger von Beihilfen Entscheidungen der Kommission anfechten könnten, mit der diese Beihilfen für unvereinbar mit dem Gemeinsamen Markt erklärt würden. Die Zulässigkeit der Klage von SL ist nicht zweifelhaft, da SL die in Artikel 173 Absatz 4 EG-Vertrag genannten Voraussetzungen der unmittelbaren und individuellen Betroffenheit erfuellt. Die Entscheidung von 1997 beeinträchtigt mit anderen Worten, obwohl sie an Italien gerichtet ist, die Interessen von SL als Empfänger der beanstandeten Beihilfe spürbar. Die Befugnis eines Beihilfenempfängers zur Anfechtung einer Entscheidung, in der eine Beihilfe als unvereinbar mit dem Gemeinsamen Markt erachtet wird, ist nunmehr anerkannt(22). Nur unter außergewöhnlichen Umständen kann diese Befugnis fehlen(23).

IV - Prüfung der Klagen

26 Angesichts der beträchtlichen Überschneidung der Rügen bezüglich der angeblichen Unangemessenheit der Begründung der Entscheidung von 1997 und der angeblich ungerechtfertigten Einstufung der Beihilfe als geänderter Beihilfe werde ich zunächst zwei unterschiedliche allgemeine Rügen prüfen, von denen jede Klägerin eine erhebt, die aber beide die Gültigkeit der Entscheidung von 1997 in Zweifel ziehen.

A - Die angeblichen Mängel des Verwaltungsverfahrens

27 Italien bringt vor, die Kommission habe durch die sachwidrige Trennung ihrer Untersuchung des im Kern gleichen Beihilfensystems in zwei Verwaltungsverfahren seinen Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt. Es entspreche einer üblichen Verwaltungspaxis, Änderungen eines Beihilfensystems in dem Verfahren zu prüfen, in dem das System selbst geprüft werde(24). Folge dieser Aufspaltung sei es gewesen, dass das ursprüngliche, mit dem Einleitungsschreiben I begonnene kontradiktorische Prüfungsverfahren, das der Vereinbarkeit des Systems insgesamt gegolten habe, zu einem Verfahren gemacht worden sei, das einzelne Zahlungen von Beihilfen im Zeitraum 1988 bis 1996 betroffen habe. Die Befugnis der Kommission zur Überprüfung von Beihilfesystemen sei auf diejenigen beschränkt, die weiterhin in Kraft seien und auf Grund deren in Zukunft Beihilfe gezahlt werden könne. Dies sei bei der Regelung von 1988 nicht der Fall gewesen, als die Entscheidung von 1997 erlassen worden sei. Außerdem habe die Kommission mit ihrer Änderung der Natur der laufenden Untersuchung nicht nur die Verteidigungsrechte Italiens, sondern auch die der anderen betroffenen Parteien verletzt, die wie Italien aus der ursprünglichen Untersuchung hätten schließen dürfen, dass die Kommission lediglich mit der Prüfung der Vereinbarkeit der allgemeinen Merkmale des sardischen Beihilfesystems befasst gewesen sei.

28 Die Kommission legt dar, dass sie gemäß Artikel 93 EG-Vertrag gehalten sei, stets dann, wenn sie ein Vorhaben, staatliche Beihilfe zu gewähren oder zu ändern, für mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar halte, ein kontradiktorisches Prüfungsverfahren einzuleiten(25). Diese Pflicht gelte sowohl für die Gewährung wie für die Änderung einer Beihilfe. Da sie bezüglich der Änderungen durch das Regionalgesetz von 1996 zu dieser Auffassung gelangt, habe sie die Entscheidung im Einleitungsschreiben II treffen müssen. Diese Entscheidung sei ferner unter dem Blickwinkel der Verfahrensökonomie gerechtfertigt gewesen. Wenn sie gezwungen wäre, neue Änderungen eines Beihilfensystems im Rahmen der laufenden Untersuchung zu prüfen, könne ein Mitgliedstaat das Verfahren stets durch weitere Änderungen des gerade geprüften Systems verzögern. Aus dem Einleitungsschreiben I sei ersichtlich gewesen, dass die Kommission nicht ein abstraktes System, sondern einzelne Beihilfen habe untersuchen wollen, die nach der Regelung von 1988 gewährt worden seien.

29 Aus den von der Kommission angeführten Gründen bin ich überzeugt, dass sie ihre Untersuchung der Regelungen von 1988 und 1996 nicht unsachgemäß aufgespalten hat. Der Wortlaut des Artikels 93 EG-Vertrag zeigt, dass die Kommission sowohl berechtigt als auch verpflichtet ist, staatliche Beihilfensysteme in allen Stadien ihrer Entwicklung zu überprüfen. Gemäß Artikel 93 Absatz 1 EG-Vertrag hat die Kommission fortlaufend alle bestehenden Beihilferegelungen zu überprüfen, während sie gemäß Artikel 93 Absatz 3 jede beabsichtigte Umgestaltung oder die Einführung neuer Beihilfen untersuchen muss.

30 Dieser Standpunkt ist ferner voll mit dem Urteil Heineken(26) vereinbar, das sich auf einen Fall bezog, in dem ein Beihilfenvorhaben während der Beratungen im niederländischen Parlament geändert worden war. Die Feststellung des Gerichtshofes, dass das Ziel des Artikels 93 Absatz 3 EG-Vertrag "nicht erreicht werden könnte, wenn die Kommission nur von den ursprünglichen Vorhaben und nicht von den später eingetretenen Änderungen unterrichtet würde", und dass "eine solche Unterrichtung der Kommission im Rahmen der Konsultationen zwischen ihr und dem betroffenen Mitgliedstaat, zu denen die ursprüngliche Mitteilung Anlass gegeben hat, erfolgen kann"(27), macht es nicht erforderlich, wie Italien meint, dass die Kommission stets ein ursprüngliches Beihilfensystem und dessen spätere Änderungen gleichzeitig überprüft. Eine solche Pflicht besteht eindeutig nicht, wenn "die angebliche Änderung in Wirklichkeit eine besondere Beihilfemaßnahme darstellt, die getrennt beurteilt werden müsste und die daher keinen Einfluss auf die Beurteilung haben kann, die die Kommission bereits in Bezug auf das ursprüngliche Vorhaben vorgenommen hat"(28).

31 Die Kommission ist daher nicht daran gehindert, den Standpunkt einzunehmen, dass die Änderung früherer Änderungen eines bestehenden Beihilfesystems, insbesondere wenn ein beträchtlicher Zeitraum (in diesem Fall acht Jahre) verstrichen ist, getrennt beurteilt werden muss. Ich bin auch mit der Kommission der Meinung, dass sie, wenn sie der Auffassung ist, dass eine neue oder geänderte Beihilfe ohne vorherige Unterrichtung gewährt worden ist, nach Maßgabe des Urteils Rover(29) ein neues kontradiktorisches Prüfungsverfahren für eine solche mögliche Beihilfe einleiten muss. Gleiches gilt, wenn wie in diesem Fall die früheren Änderungen - wenn auch nicht in einem kontradiktorischen Prüfungsverfahren nach Artikel 90 Absatz 2 EG-Vertrag - einige Jahre vor dem Erlass weiterer Änderungen durch den betreffenden Mitgliedstaat geprüft worden sind.

32 Außerdem habe ich keinen Zweifel, dass das Vorbringen Italiens, die Kommission dürfe nur Beihilfen prüfen, die nach einem System gewährt worden seien, das weiterhin auch in der Zukunft Anwendung finden könne, unbegründet ist. Der Gerichtshof hat immer betont, dass rechtwidrig gewährte Beihilfen grundsätzlich zurückgefordert werden müssten, um den Status quo ante herzustellen(30). Die Wettbewerbsverzerrung infolge besonderer staatlicher Beihilfen, die mit dem Vertrag unvereinbar sind, endet nicht einfach, weil das Beihilfensystem, aufgrund dessen diese Beihilfen gewährt wurden, ein Ende gefunden hat. Würde man dem Vorbringen der Italienischen Republik folgen, so würde dies die Befugnis der Kommission zur Kontrolle staatlicher Beihilfen erheblich verkürzen und damit die Wirksamkeit des Gemeinschaftsrechts im Bereich staatlicher Beihilfen in Frage stellen(31).

33 Ich bin überzeugt, dass der von der italienischen Regierung erhobene Vorwurf der unberechtigten Trennung der Untersuchungen der Regelungen von 1988 und 1996 zurückgewiesen werden muss. Da die italienische Regierung keine weitere selbständige Rüge vorbringt, die die Gültigkeit der Entscheidung im Einleitungsschreiben II beeinträchtigen könnte, und ihre Gültigkeit meines Erachtens durch kein Argument in Zusammenhang mit der Entscheidung von 1997 in Zweifel gezogen werden kann, steht für mich außer Zweifel, dass die Klage der Italienischen Republik zwar zulässig, aber unbegründet ist, soweit sie sich gegen das Einleitungsschreiben II richtet.

B - Der Verstoß gegen die Siebte Richtlinie

34 SL macht geltend, die Entscheidung von 1997 sei ungültig, weil sie die Siebte Richtlinie(32) nicht anwende. Diese Richtlinie behandele die Beihilfen für Schiffseigner, so dass die Kommission die Vereinbarkeit der Regelung von 1988 ausschließlich anhand der in dieser Richtlinie festgelegten Kriterien hätte würdigen dürfen. In ihrer Erwiderung hat SL weiter ausgeführt, dass die Kommission in ihrer Entscheidung von 1997 nicht erläutert habe, weshalb ihrer Meinung nach die Siebte Richtlinie unanwendbar sei.

35 Die Kommission hebt in ihrer Klagebeantwortung hervor, sie habe zwar in ihren Leitlinien für staatliche Beihilfen im Seeverkehr von 1997(33) eingeräumt, dass diese nicht für Beihilfen im Schiffsbau gälten, doch müsse sie sicherstellen, dass Beihilfen an Schiffsausrüster nicht tatsächlich entgegen den Bestimmungen der Siebten Richtlinie dem Schiffsbau zugute kämen. Dies sei der Sinn des Hinweises in der Entscheidung von 1997 (Teil VI) auf das Fehlen jeglichen "Mechanismus", mit dem die Einhaltung der Bestimmungen für den Schiffsbau durch das Regionalgesetz von 1988 gewährleistet werde. Da dies von SL nicht bestritten worden sei, sei ihr Vorbringen nicht begründet. Weiter bestreitet die Kommission in ihrer Gegenerwiderung die Behauptung von SL, dass die Bestimmungen der möglicherweise einschlägigen Siebten Richtlinie unter Ausschluss aller anderen Gemeinschaftsvorschriften allein anwendbar seien.

36 Obwohl sich aus dem Wortlaut der Siebten Richtlinie ergibt, dass sie in erster Linie "Beihilfen für den Schiffsbau" betrifft, lässt doch Artikel 3 in Verbindung mit der zwölften Begründungserwägung erkennen, dass sie auch für Beihilfen an Reeder gelten kann, wenn es dort heißt:

"Alle Formen von Beihilfen für Reeder oder Dritte, die als Beihilfe für den Schiffsbau oder Schiffsumbau zur Verfügung stehen, fallen unter die Mitteilungsvorschriften des Artikels 11."

"Aus Gründen der Transparenz und der Billigkeit sollten allerdings weiterhin indirekte Beihilfen für den Schiffsbau in Form von Investitionshilfen für Reeder, die Schiffe bauen oder umbauen lassen wollen, in die Beihilfepolitik einbezogen werden."

So mag zwar SL mit ihrem Vorbringen, die Siebte Richtlinie sei anwendbar gewesen, Recht haben, doch stützt dies ihr Argument nicht, sondern entkräftet es eher, weil nämlich staatliche Beihilfen für Schiffseigner, da sie "als Beihilfe für den Schiffsbau oder Schiffsumbau zur Verfügung stehen" (Hervorhebung nur hier), einer zusätzlichen zwingenden "besonderen" Mitteilungspflicht nach Artikel 11 der Siebten Richtlinie unterliegen. Artikel 11 Absatz 2 Buchstabe a legt eine Mitteilungspflicht für "neue sowie bestehende Beihilferegelungen oder Änderungen zu bestehenden Beihilferegelungen im Sinne dieser Richtlinie" fest. Das Vorbringen, dass nur die Siebte Richtlinie für die nach der Regelung von 1988 gewährten Beihilfen gelte, liefe daher in Wahrheit auf das Eingeständnis hinaus, dass die italienischen Behörden eine weitere Verletzung des Gemeinschaftsrechts begangen, nämlich die Kommission schon nicht über die ursprüngliche Regelung unterrichtet hätten. Da die Kommission im Einleitungsschreiben I keine solche Verletzung erwähnte, hat sie ganz zu Recht die Regelung von 1988 als Beihilfe für Reeder behandelt, die nur im Zusammenhang mit den weniger lästigen Unterrichtungspflichten nach dem Vertrag zu beurteilen war.

37 Die Möglichkeit, dass eine Beihilfe für einen Reeder letztlich einem Schiffsbauer zugute kommen kann, führt nicht automatisch zur Unanwendbarkeit der allgemeinen Vorschriften des Vertrages über staatliche Beihilfen. Es ist zu beachten, dass die Siebte Richtlinie, die in erster Linie auf den (damaligen) Artikel 92 Absatz 3 Buchstabe d EG-Vertrag gestützt war, der es "dem Rat [erlaubt], auf Vorschlag der Kommission mit qualifizierter Mehrheit, den Kreis der Beihilfen, die als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar angesehen werden können, über die [unter den anderen Buchstaben] angeführten Gruppen hinaus zu erweitern", "die Möglichkeit eröffnet, in bestimmten Fällen für Beihilfen, die sonst mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar wären, vom Beihilfeverbot abzuweichen"(34). Die Siebte Richtlinie hätte daher SL nur helfen können, wenn sie eine zusätzliche Grundlage geboten hätte, nach deren Maßgabe die Regelung von 1988 als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar hätte angesehen werden können. Dies macht SL aber nicht geltend. Ihre Rüge kann daher, soweit sie dahin geht, die Kommission habe gegen diese Richtlinie verstoßen, weil sie ihre Prüfung in der Entscheidung von 1997 auf die in Artikel 92 Absatz 3 EG-Vertrag angeführten Gründe möglicher Vereinbarkeit beschränkt habe, ihr Klagebegehren nicht stützen.

38 Ich komme daher zu dem Ergebnis, dass die Rüge einer Verletzung der Siebten Richtlinie durch die Kommission zurückzuweisen ist.

C - Angemessenheit der Begründung der Kommission

39 Insbesondere den mündlichen Ausführungen der Klägerin ist zu entnehmen, dass ihre Hauptrüge dahin geht, die Kommission habe ihre Entscheidung insoweit unzureichend begründet, als sie zu der Auffassung gelangt sei, dass die nach der Regelung von 1988 gewährte Beihilfe den Wettbewerb verfälsche oder zu verfälschen drohe und den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtige.

i) Zusammenfassung des Vorbringens der Parteien

40 Italien bringt mit Unterstützung von SL vor, dass zwar in bestimmten Fällen aus den Umständen der Beihilfegewährung selbst hervorgehen könne, dass diese Voraussetzungen erfuellt seien, die Kommission sich aber in ihrer Entscheidung gleichwohl auf diese Umstände beziehen müsse. Die Entscheidung von 1997 enthalte indessen keine Prüfung der Eignung der Beihilfe für eine Verfälschung des Wettbewerbs und keine Erörterung ihrer angeblichen Auswirkungen auf den zwischenstaatlichen Handel. Das Begründungserfordernis des Artikels 190 EG-Vertrag (jetzt Artikel 253 EG) für sekundäres Gemeinschaftsrecht, wie es der Gerichtshof insbesondere im Urteil Leeuwarder(35) definiert habe, sei nicht erfuellt. Der Hinweis auf die Statistik für den Waren- und Dienstleistungsverkehr zwischen Sardinien und den Mitgliedstaaten in Teil IV der Entscheidung (zitiert in Nr. 10 dieser Schlussanträge) belege nicht, dass die Beihilfe den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtige. Ein solch hoher Grad an Abhängigkeit vom Seeverkehr sei angesichts der Insellage Sardiniens ganz natürlich. Auf jeden Fall hätte aber die Kommission, selbst wenn sie in der Entscheidung von 1997 das Ausmaß der Frachtdienste von Frankreich und Spanien aus operierender Schifffahrtsunternehmen nach Sardinien untersucht hätte, feststellen müssen, dass das betreffende Handelsvolumen gering sei(36).

41 SL meint, der einzig relevante Punkt in Bezug auf die abträglichen Wirkungen auf den Wettbewerb und den innergemeinschaftlichen Handel, den die Kommission im Einleitungsschreiben erwähnt habe, sei gewesen, dass "im vorliegenden Fall Handel und Verkehr zwischen dem italienischen Festland, Sardinien und Korsika gemeinschaftlichen Charakter haben [und] die Kommission davon ausgehen [kann], dass jede Beihilfe, die einer auf dem fraglichen Markt tätigen Gesellschaft gewährt wird, eine Wettbewerbsverfälschung oder die Gefahr einer Wettbewerbsverfälschung darstellt"(37). Dies sei in der Entscheidung von 1997 nicht wiederholt worden. Aus der Insellage Sardiniens lasse sich nicht ableiten, wie es die Kommission offenbar getan habe, dass Beihilfen an dort ansässige Unternehmen unvermeidlich den innergemeinschaftlichen Handel beeinträchtigten. Die Entscheidung von 1997 enthalte keine Marktanalyse, keinen Hinweis auf den Anteil der Begünstigten am relevanten Markt und keine zusammenhängende Erörterung der Wirkung der Beihilfe auf den Handel.

42 Das Fehlen einer Begründung zum relevanten Markt sei besonders kennzeichnend, wenn man bedenke, dass gemäß Artikel 6 Absatz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 3577/92 des Rates vom 7. Dezember 1992 zur Anwendung des Grundsatzes des freien Dienstleistungsverkehrs auf den Seeverkehr in den Mitgliedstaaten (Seekabotage)(38) die "Inselkabotage im Mittelmeer" erst am 1. Januar 1999 liberalisiert worden sei. Da zur maßgeblichen Zeit (1988 bis 1996) kein Wettbewerb zwischen Italien und anderen in der Gemeinschaft ansässigen Schifffahrtsunternehmen geherrscht habe, könne die Beihilfe definitionsgemäß nicht den innergemeinschaftlichen Handel beeinträchtigt haben.

43 Die Kommission trägt vor, dass die Entscheidung von 1997 angemessen begründet sei, weil die selektiv gewährte Beihilfe es den Unternehmen ermögliche, ihre Stellung gegenüber Wettbewerbern zu verbessern, und damit eindeutig den Wettbewerb verfälsche und den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtige(39). Sie habe dieselbe Analyse vorgenommen wie im Einleitungsschreiben I, die von Italien im kontradiktorischen Prüfungsverfahren nicht angegriffen worden sei. Unter diesen Umständen sei weder eine eingehende Marktanalyse noch eine Erörterung der Wirkung der Beihilfe auf den Handel notwendig gewesen(40). Das werde dadurch bestätigt, dass der Gerichtshof entschieden habe, dass selbst ein relativ geringer Betrag oder eine relativ geringe Größe des begünstigten Unternehmens eine Einstufung der gewährten Beihilfe als staatliche Beihilfe nicht ausschließe(41). Einen Widerspruch zwischen dem Einleitungsschreiben I und der Entscheidung von 1997 gebe es nicht; beide bezögen sich auf die gleiche Verkehrsstatistik, wobei im Einleitungsschreiben die Gemeinschaftsnatur des Verkehrs zwischen dem italienischen Festland, Sardinien und Korsika besonders erwähnt sei, was aber in der Entscheidung nicht wiederholt worden sei, weil es auf der Hand liege. Dass Beihilfeempfänger nur am internen Handel eines Mitgliedstaats beteiligt seien, reiche nicht aus, abträgliche Auswirkungen der Beihilfe auf den innergemeinschaftlichen Handel auszuschließen, denn sie könne dazu beitragen, ihre Wettbewerbsposition aufrecht zu erhalten(42). Der Hinweis von SL auf die Verordnung Nr. 3577/92 gehe fehl, weil die dort festgelegte vorläufige Ausnahme für Kabotage grenzüberschreitende Schiffsdienste zwischen Sardinien und anderen Mitgliedstaaten nicht ausgeschlossen und Unternehmen nicht daran gehindert habe, interne Dienste zwischen Sardinien und dem italienischen Festland zu erbringen. In ihrer Gegenerwiderung ergänzt die Kommission in Beantwortung einer schriftlichen Frage des Gerichtshofes, dass die Verordnung außerdem Nicht-Italiener nicht daran gehindert habe, ihre Schiffe in Italien registrieren zu lassen und dann im Kabotageverkehr mit Sardinien tätig zu werden.

ii) Untersuchung

44 Obwohl die Begründung der Entscheidung von 1997 (bestenfalls) knapp genannt werden kann, macht die Kommission geltend, die Gründe für die Entscheidung seien den Klägerinnen durchaus bewusst gewesen und seien ohnehin offensichtlich. Diese Offensichtlichkeit sollte daher bei der Prüfung der Rüge der Klägerinnen stets mitbedacht werden.

45 Der Pflicht der Gemeinschaftsorgane zu einer angemessenen Begründung ihrer Entscheidungen hat der Gerichtshof im Urteil Remia/Kommission(43) ihre klassische Formulierung gegeben.

"[D]ie Kommission [hat] nach Artikel 190 EWG-Vertrag zwar die sachlichen Gesichtspunkte, von denen die Rechtmäßigkeit der Entscheidung abhängt, sowie die rechtlichen Erwägungen anzuführen, die sie zum Erlass ihrer Entscheidung veranlasst haben; sie braucht jedoch nicht auf alle sachlichen und rechtlichen Gesichtspunkte einzugehen, die im Verwaltungsverfahren behandelt worden sind. Die Begründung einer beschwerenden Entscheidung muss den Gerichtshof in die Lage versetzen, die Rechtmäßigkeit zu überprüfen, und dem Betroffenen die notwendigen Hinweise geben, aus denen er erkennen kann, ob die Entscheidung materiell rechtmäßig ist oder nicht."

In späteren Rechtssachen hat der Gerichtshof herausgestellt, dass das Begründungserfordernis "nach den Umständen des Einzelfalls, insbesondere nach dem Inhalt des Rechtsakts, der Art der angeführten Gründe und nach dem Interesse zu beurteilen ist, das die Adressaten und andere durch den Rechtsakt unmittelbar und individuell betroffene Personen an Erläuterungen haben können"(44). Somit ist "die Frage, ob die Begründung eines Rechtsakts den Erfordernissen des Artikels 190 EG-Vertrag genügt, nicht nur anhand ihres Wortlauts zu beurteilen ..., sondern auch anhand ihres Kontexts sowie sämtlicher Rechtsvorschriften auf dem betreffenden Gebiet"(45).

46 Im Urteil Philip Morris, von dem bezüglich des Begründungserfordernisses bei staatlichen Beihilfen auszugehen ist, hatte es der Gerichtshof mit der Rüge zu tun, die angefochtene Entscheidung der Kommission(46) sei in Bezug auf das Erfordernis, dass die geplante Beihilfe (für die Erweiterung der Produktionskapazitäten einer der Zigarettenfabriken der Klägerin in den Niederlanden) den Handel beeinträchtige und den Wettbewerb verfälsche, "ungenügend, jedenfalls aber unverständlich und/oder widersprüchlich begründet"(47). Die Klägerin machte insbesondere geltend, die Begründung enthalte keine Marktanalyse und berücksichtige nicht die geringe Auswirkung der geplanten Beihilfe auf die künftigen Gestehungskosten der Fabrik. Der Gerichtshof hat die Rüge zurückgewiesen und den unstreitigen Umstand herausgestellt, dass auf die Klägerin nach Durchführung der beabsichtigten Investition "beinahe 50 % der niederländischen Zigarettenherstellung entfallen", dass "sie 80 % ihrer Erzeugung in die anderen Mitgliedstaaten ausführen [möchte]" und dass die geplante Beihilfe sich "auf 3,8 % des Investitionsbetrags [beläuft]"(48). Er hat sodann entschieden(49):

"Verstärkt eine von einem Mitgliedstaat gewährte Finanzhilfe die Stellung eines Unternehmens gegenüber anderen Wettbewerbern im innergemeinschaftlichen Handel, muss dieser als von der Beihilfe beeinflusst erachtet werden, die von der niederländischen Regierung vorgesehenen Beihilfe betraf im vorliegenden Fall ein Unternehmen mit Ausrichtung auf den internationalen Handel, wie sich daraus ergibt, dass es einen derart großen Teil seiner Produktion in andere Mitgliedstaaten ausführen möchte. Die fragliche Beihilfe führte zwangsläufig zur Erweiterung seiner Produktionskapazität und folglich zur Verstärkung seiner Möglichkeit, die Handelsströme einschließlich der zwischen den Mitgliedstaaten bestehenden zu versorgen. Weiter hätte die Beihilfe die Kosten für die Umstellung der Produktionsanlagen gesenkt und der Klägerin allein dadurch einen Wettbewerbsvorteil gegenüber Herstellern eingeräumt, die eine entsprechende Erweiterung der Produktionskapazität ihrer Anlagen auf eigene Kosten durchführten oder durchführen wollen.

Diese Umstände, die in der Begründung der angefochtenen Entscheidung enthalten sind und von der Klägerin nicht bestritten werden, rechtfertigen die Auffassung der Kommission, die beabsichtigte Beihilfe sei geeignet, den Handel zwischen Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen, und drohe, den Wettbewerb zwischen Unternehmen in verschiedenen Mitgliedstaaten zu verfälschen" (Hervorhebung nur hier).

47 Der Gerichtshof war somit überzeugt davon, dass die in der angefochtenen Entscheidung enthaltenen Angaben die Schlussfolgerung der Kommission rechtfertigten. Ich pflichte SL bei, dass der Gerichtshof nicht den Grundsatz aufgestellt hat, dass die bloße Gewährung einer Beihilfe an bestimmte inländische Unternehmen, was in der Tat der Natur staatlicher Beihilfen entspricht, notwendig den Schluss rechtfertigt, dass damit alle Kriterien für eine staatliche Beihilfe im Sinne des Vertrages erfuellt seien(50). Die Kommission kann sich nicht mit der bloßen Vermutung begnügen, dass Beihilfen an bestimmte Unternehmen den innergemeinschaftlichen Handel beeinträchtigten und den Wettbewerb verfälschten. Das ergibt sich aus dem für die Begründungspflicht ergiebigen Urteil Deutschland/Kommission, in dem der Gerichtshof entschieden hat, dass die Kommission ihre Entscheidung, den Antrag auf Einräumung eines Zollkontingents von 450 000 Hektolitern Brennwein abzulehnen, stattdessen aber ein Kontingent von 100 000 einzuräumen, unzureichend begründet habe(51). Der Gerichtshof hat insbesondere festgestellt: "Abgesehen von allgemeinen Erwägungen, die unterschiedslos auf andere Einzelfälle anwendbar sind oder sich auf die Wiedergabe des Wortlauts des Vertrages beschränken, hat sich die Beklagte lediglich auf die $vorliegenden Angaben` berufen, ohne diese näher zu bezeichnen, um sodann die Feststellung zu treffen, $dass die Erzeugung der betreffenden Weine bei weitem ausreichend sei`."(52)

48 Aus dem Urteil Leeuwarder(53) ergibt sich ganz eindeutig, dass sich die Kommission in Fällen staatlicher Beihilfen für ihre Begründung nicht auf Vermutungen zurückziehen darf. In diesem Fall, der den Erwerb eines Anteils an einem Kartonageunternehmen durch eine öffentliche Entwicklungsgesellschaft betraf, griffen die Niederlande und Leeuwarder die Angemessenheit der Begründung der Kommission in der angefochtenen Entscheidung in Bezug auf die Einstufung des Erwerbs als staatliche Beihilfe und auf die Feststellung ihrer Eignung an, den Wettbewerb zu verfälschen und den innergemeinschaftlichen Handel zu beeinträchtigen. Die Klägerinnen waren mit ihrer Rüge bezüglich der Angemessenheit der Begründung nur in der zweiten Hinsicht erfolgreich. Der Denkansatz des Gerichtshofes ist für die Beurteilung der Gültigkeit der Entscheidung der Kommission im vorliegenden Fall von großer Wichtigkeit(54):

"In bestimmten Fällen kann sich zwar bereits aus den Umständen, unter denen die Beihilfe gewährt worden ist, ergeben, dass sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigt und den Wettbewerb verfälscht oder zu verfälschen droht; stets hat jedoch die Kommission diese Umstände wenigstens in der Begründung ihrer Entscheidung zu nennen. Im vorliegenden Fall hat sie dies unterlassen; die streitige Entscheidung enthält nicht die geringste Aussage zur Situation des betroffenen Marktes, zum Marktanteil der LPF BV, zu den Handelsströmen der fraglichen Erzeugnisse zwischen den Mitgliedstaaten und zu den Ausfuhren des Unternehmens" (Hervorhebung nur hier).

49 Auch das Urteil Bremer Vulkan ist hilfreich. Der Gerichtshof hat in diesem Fall entschieden, dass "die Ausführungen in der angefochtenen Handlung und die dort aufgeführten Daten ... als Begründung für die Schlussfolgerung der Kommission nicht ausreichen", insbesondere nicht für die, dass eine Bürgschaft für ein Unternehmen (BV) zur Erleichterung des Erwerbs eines anderen (KAE) den Wettbewerb verfälschen und den innergemeinschaftlichen Handel beeinträchtigen könne(55). Die Begründung zu diesen Kriterien wurde aus den folgenden Gründen für unangemessen erachtet(56):

"Im vorliegenden Fall enthält die angefochtene Handlung keinerlei Hinweis auf die Lage des betroffenen Marktes, auf den Anteil der KAE an diesem Markt und auf die Stellung der Konkurrenzunternehmen. In Bezug auf den Handel mit den betreffenden Produkten zwischen den Mitgliedstaaten führt die Kommission lediglich die Einfuhren der Mitgliedstaaten von Waren dreier Tarifpositionen an, ohne den Anteil der KAE an diesen Einfuhren zu bestimmen."

50 Ich bin überzeugt, dass Teil IV der Entscheidung (zitiert in Nr. 10 dieser Schlussanträge) den Vorgaben der vorstehend angeführten Rechtsprechung nicht gerecht wird. Abgesehen nämlich von den Ausführungen dazu, dass die vier Hauptkriterien für die Einstufung als staatliche Beihilfe im Sinne des Vertrages bei der nach der Regelung von 1988 gewährten Beihilfe erfuellt seien, hat sich die Kommission lediglich - und auch das nur zur Stützung ihrer Feststellung, dass der innergemeinschaftliche Handel beeinträchtigt werde - auf sehr allgemeine Statistiken über den Seetransport von Waren und Passagieren zwischen den "Mitgliedstaaten" und "Sardinien" und zwischen der "Gemeinschaft" (in der verbindlichen italienischen Fassung: "stati membri") und "Sardinien" gestützt. Obwohl der Vertreter der Kommission auf eine Frage in der mündlichen Verhandlung einräumte, dass dies ein Versehen sei und eigentlich - wie auch die französische Fassung der Entscheidung von 1997 deutlich werden lasse - der Handel zwischen Italien und Sardinien einerseits und zwischen Sardinien und den anderen Mitgliedstaaten andererseits hätte angeführt werden müssen, durften doch die Empfänger der Beihilfe - und andere betroffene Dritte, die möglicherweise an eine Anfechtung dachten - auf die verbindliche italienische Fassung vertrauen und somit davon ausgehen, dass die Kommission ihre Begründung auf globale Handelszahlen für den Handel zwischen Sardinien und den Mitgliedstaaten einschließlich Italien gestützt habe(57).

51 Da diese Begründung bestenfalls mehrdeutig ist, stützt sie die Einstufung der Beihilfe als staatliche Beihilfe durch die Kommission kaum oder gar nicht. Außerdem ergibt sich für mich aus der Wendung "Hinsichtlich Buchstabe d)" ("per quanto riguarda la lettera d") vor dem Hinweis auf diese Handelszahlen, dass diese lediglich die von der Kommission zu diesem Punkt getroffene Feststellung belegen sollten, dass "die Beihilfe den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigt" ("l'aiuto incide sugli scambi tra Stati membri"). Die Kommission steht auf dem Standpunkt, dass die Kriterien einer Verfälschung des Wettbewerbs und einer Beeinträchtigung des innergemeinschaftlichen Handels so eng miteinander verknüpft seien, dass die natürliche Wirkung einer "sektorspezifischen" ("selettivo" in Buchstaben c) Natur der Beihilfe die sei, die Stellung der Empfänger im Vergleich zu der ihrer Wettbewerber zu verstärken. Selbst wenn diese Annahme statistisch zutreffen sollte, tritt sie in der Entscheidung von 1997 nicht als Rechtfertigung für die Schlussfolgerung auf, dass die Beihilfe den Wettbewerb verfälsche. Sie ist vielmehr sowohl eine tatsächliche Feststellung als auch eine Schlussfolgerung, die auf jeden Fall einer Rechtfertigung bedürfte, die aber in der Entscheidung von 1997 von der Kommission nicht geliefert wird. Meines Erachtens ist der Standpunkt der Kommission, der auf den Urteilen Philip Morris und Vlaams Gewest/Kommission beruht, dass nämlich unweigerlich immer dann, wenn staatliche oder regionale Mittel selektiv bestimmten Unternehmen zur Verfügung gestellt würden, der Wettbewerb verfälscht und der innergemeinschaftliche Handel beeinträchtigt werde, verfehlt(58). Stets hat die Kommission zumindest knapp die Gründe darzulegen, weshalb sie in jedem einzelnen Fall der Meinung ist, dass die jeweilige Beihilfe solche Wirkungen hat. Offensichtlich hat die Kommission es unterlassen, in der Entscheidung von 1997 solche Gründe anzugeben.

52 Außerdem ist ein Textvergleich der Entscheidung von 1997 mit dem Einleitungsschreiben I für die Kommission nicht hilfreich. Dieses Schreiben enthielt, wie SL betont, eine klare Feststellung bezüglich des "Gemeinschaftsaspekts" des Handels zwischen dem italienischen Festland, Sardinien und Korsika. Eine solche Feststellung, die von einem Hinweis auf globale Handelszahlen begleitet war, die sich nur unwesentlich von den Zahlen in der Entscheidung von 1997 unterschieden, konnte leicht bei den Empfängern von Beihilfen den Eindruck entstehen lassen, dass die Kommission ihre Untersuchung auf die Eignung der Beihilfe konzentrieren werde, den Wettbewerb in diesem besonderen Segment des Schiffsverkehrmarktes zu verfälschen. Nach der Antwort der Kommission auf die Klage Italiens, ihrer Beantwortung der schriftlichen Frage des Gerichtshofes und ihren mündlichen Äußerungen hat es aber eher den Anschein, dass sie tatsächlich an die Eignung der Beihilfe gedacht hat, den Wettbewerb nicht nur von Seiten korsischer Reedereien, sondern ganz allgemein von Reedereien auszuschließen, die vom französischen und spanischen Festland aus operierten. Obwohl die von Italien mit seiner Erwiderung vorgelegten Statistiken die Besorgnis der Kommission durchaus rechtfertigen können, gilt dies keineswegs für die Entscheidung von 1997.

53 Ich bin ebenfalls der Meinung, dass der Standpunkt von SL bezüglich der Erheblichkeit der Verordnung Nr. 3577/92 wohlbegründet und die Entscheidung von 1997 aus diesem Grunde ebenfalls unzureichend begründet ist. Da diese Verordnung Italien gestattete, zur maßgeblichen Zeit weiterhin die Seekabotage(59) auszuschließen, konnten Empfänger von Beihilfen nach der Regelung von 1988 wie SL angesichts des Hinweises auf Korsika im Einleitungsschreiben I erst recht davon ausgehen, dass die Kommission als ihre Wettbewerber lediglich Reedereien mit Sitz in Italien betrachtete, die den Seeverkehr zwischen dem italienischen Festland, Sardinien und Korsika bedienen(60). Den mündlichen Ausführungen der Kommission und ihrer Antwort auf die schriftliche Frage des Gerichtshofes lässt sich indessen klar entnehmen, dass sie die Verordnung Nr. 3577/92 für irrelevant hielt, weil sie Unternehmen aus anderen Mitgliedstaaten - insbesondere vom französischen und spanischen Festland - nicht daran hinderte, grenzüberschreitende Seeverkehrsdienste im Wettbewerb mit denen zu erbringen, die von den Empfängern der Beihilfe nach der Regelung von 1988 geleistet wurden, und weil die Vergünstigung der Regelung nicht auf Unternehmen beschränkt war, die Kabotagedienste erbrachten. Meines Erachtens hätte bereits die Aufnahme eines kurzen Hinweises auf diese Erwägungen in die Entscheidung von 1997 durch die Kommission wahrscheinlich ausgereicht, sie mit Artikel 190 EG-Vertrag vereinbar zu machen.

54 Darüber hinaus hätte ein solcher Hinweis auch die Übereinstimmung dieser Entscheidung mit einer Reihe gleichzeitiger Entscheidungen der Kommission zum Güterkraftverkehr in Italien sichergestellt, in denen die Kommission auf die Relevanz entsprechender Gemeinschaftsvorschriften über die Eröffnung der Kabotage für den Güterstraßenverkehr hinweist(61). Meiner Überzeugung nach sollte daher die Entscheidung von 1997 für nichtig erklärt werden.

55 Demgegenüber würde ich aber die Rechtfertigung Italiens für die fehlende Zusammenarbeit mit der Kommission sowohl vor (vgl. den achten Absatz des Einleitungsschreibens I) als auch während des kontradiktorischen Prüfungsverfahrens zurückweisen (die italienische Regierung räumt in ihrer Erwiderung ein, dass sie auf das Ersuchen der Kommission vom 25. November 1996 um verschiedene Angaben einschließlich einer "ausführlichen Note" zur Struktur des Seeverkehrsmarktes nicht eingegangen sei). Ein Mitgliedstaat darf nicht einfach deshalb, weil er davon überzeugt ist, dass die Kommission ihn sachwidrig ersucht hat, eine eingehende Marktanalyse für ein kontradiktorisches Prüfungsverfahren vorzulegen, die Vorlage von Statistiken, die ihm zur Verfügung stehen und die Untersuchung der Kommission erleichtern könnten, einfach verweigern(62). Das Verhalten Italiens in diesem Fall hätte meines Erachtens der Kommission erlaubt, die Begründung ihrer Entscheidung auf beliebige Statistiken über den Wettbewerb französischer und spanischer Reedereien bei Seeverkehrsdiensten nach und von Sardinien zu stützen, die ihr zur Verfügung gestanden hätten(63). Eine solche Feststellung wurde indessen von der Kommission nicht getroffen. Sie ging vielmehr davon aus, dass das Vorliegen dieses Wettbewerbs offensichtlich sei.

D - Die Einstufung der beanstandeten Beihilfe als "geänderte" Beihilfe

56 Sollte der Gerichtshof meinem Vorschlag folgen, die Begründung der Kommission für die Einstufung der Regelung von 1988 als staatliche Beihilfe als unangemessen einzustufen, brauchte er sich streng genommen nicht mit der Vereinbarkeit der weiteren Einstufung der damit eingeführten Änderungen als mitteilungsbedürftige Änderungen im Sinne von Artikel 93 Absatz 3 EG-Vertrag zu befassen. Da jedoch die Angemessenheit der dieser Einstufung zugrunde liegenden Analyse eines der wichtigsten und sicherlich das neuartigste Problem darstellt, das die vorliegenden Klagen aufwerfen, werde ich auf die einzelnen von den Klägerinnen vorgebrachten Argumente eingehen.

i) Zusammenfassung des Vorbringens

57 Italien steht auf dem Standpunkt, dass die Pflicht zur Unterrichtung der Kommission von Änderungen eines bestehenden Beihilfensystems keine Auswirkung auf das Recht des Mitgliedstaats habe, dieses System weiterhin anzuwenden. Die Kommission dürfe lediglich wegen der Änderungen ein kontradiktorisches Prüfungsverfahren eröffnen. Damit dürfe keine staatliche Beihilfe, die im Einklang mit diesen Änderungen gewährt werde, als rechtswidrig behandelt werden, falls nicht diese Änderungen entscheidend zur Unvereinbarkeit dieser Beihilfe beitrügen.

58 Der Vertreter Italiens hat in der mündlichen Verhandlung hervorgehoben, dass keine der durch das Regionalgesetz von 1988 eingeführten Bedingungen mit Ausnahme der Leasing-Option (Artikel 100) eine wirkliche oder wesentliche Neuigkeit darstelle. Die Leasing-Variante sei indessen nie benutzt worden. Mithin könne sie auch die Natur der Beihilfe nicht verändert haben. Die Erfordernisse, dass ein Empfänger seinen tatsächlichen Hauptsitz und den Registerhafen in Sardinien haben müsse, seien bereits in Artikel 2 der ursprünglichen Regelung festgelegt gewesen, während die Pflicht, dass alle seine Schiffe in sardischen Häfen registriert sein müssten, dass diese Häfen als Zentrum seiner Reedereitätigkeit benutzt würden und Schiffsreparaturen in Sardinien ausgeführt werden müssten, sehr begrenzte praktische Auswirkungen gehabt habe, weil sie für Unternehmen gegolten habe, die ihren Registrierungshafen bereits in Sardinien gehabt hätten. Das Erfordernis, dass bestimmte Begünstigte Seeleute anheuern müssten, die in den Heuerlisten ihres sardischen Registerhafens eingetragen seien, folge aus nationalen Vorschriften, die die Zwangsanheuerung von Seeleuten vorschrieben, die in der Heuerliste jedes Hafens eingetragen seien, so dass es lediglich sardische gegenüber italienischen Häfen begünstigt habe.

59 SL vertritt die Auffassung, dass nur Änderungen, die sich wirklich und nicht nur formell oder am Rande auf ein System bestehender staatlicher Beihilfen auswirkten, als solche oder als Neuerungen betrachtet werden könnten. Da die Entscheidung von 1997 keinerlei Darlegung der Gründe enthalte, aus denen die Kommission die durch das Regionalgesetz von 1988 eingeführten Änderungen als wesentlich betrachtet hätte, obwohl ein einfacher Vergleich mit dem ursprünglichen System eine solche Schlussfolgerung ausgeschlossen hätte, habe die Kommission einen offensichtlichen Beurteilungsfehler begangen. SL beruft sich hierfür auf das Urteil in der Rechtssache Namur-Les Assurances du crédit(64), in der der Gerichtshof bei der Frage, ob ein bestehendes Hilfensystem "umgestaltet" worden sei, die Wichtigkeit der maßgebenden Gesetzesvorschriften betont und Generalanwalt Lenz eine "Umgestaltung einer Beihilfe" als "materielle Änderung der Beihilferegelung" definiert habe(65).

60 Die Kommission hält es für unnötig, eine bestehende Beihilfe Punkt für Punkt mit späteren Änderungen zu vergleichen, da Artikel 93 Absatz 3 EG-Vertrag die Unterrichtung über alle Änderungen fordere, ob sie nun das zugrundeliegende Beihilfensystem oder die Voraussetzungen für die Gewährung von Beihilfen im Einzelfall beträfen. Es sei - vorbehaltlich der Überprüfung durch den Gerichtshof(66) - ihre Sache und nicht die der Mitgliedstaaten, darüber zu entscheiden, ob Änderungen bestehende Beihilfen im Kern berührten. Hilfsweise macht sie geltend, dass im vorliegenden Fall die Änderungen bei getrennter und erst recht bei gemeinsamer Betrachtung ganz offensichtlich eine wesentliche Änderung des ursprünglichen Systems darstellten. Soweit SL sich auf das Urteil Namur berufe, gelte im vorliegenden Fall nicht nur neues Recht, nämlich das Regionalgesetz von 1988, sondern dieses Gesetz habe auch eine Reihe wesentlicher Änderungen eingeführt, die alle in Teil III der Begründung der Entscheidung von 1997 (nachstehend: Teil III der Entscheidung) genannt seien(67). Die neuen Bedingungen seien vom ursprünglichen System nicht zu trennen und bewirkten durch weitere Einengung des Kreises möglicher Begünstigter und Verstärkung der Diskriminierung des Systems eine Verstärkung der hiermit geschaffenen Verfälschung des Wettbewerbs.

ii) Untersuchung

61 Im Wesentlichen wirft dieser Aspekt der Klagen zwei wichtige Fragen auf. Die erste betrifft die Richtigkeit des Ausgangspunktes der Kommission in der Entscheidung von 1997; die zweite betrifft die Angemessenheit der Gründe, die die Kommission für ihre Schlussfolgerung anführt, dass das ursprüngliche System durch das Regionalgesetz von 1988 geändert worden sei, und hängt eng mit der Frage zusammen, ob die Würdigung der Kommission inhaltlich zutreffend war.

Der Ausgangspunkt in der Entscheidung von 1997

62 Aus der Entscheidung von 1997 ergibt sich, dass die Kommission die nach der Regelung von 1988 gewährte Beihilfe nicht einfach deshalb als "geänderte" Beihilfe betrachtet hat, weil sie nach dieser Regelung und nicht auf der Grundlage des ursprünglichen Systems gewährt wurde. Sie hat vielmehr die Auffassung vertreten, dass "durch das [Regionalgesetz von 1988] umfangreiche Änderungen an der [durch das Regionalgesetz von 1951] geschaffenen Beihilferegelung vorgenommen worden seien"(68). Dieser Ausgangspunkt ist meines Erachtens zutreffend. Soweit indessen die Kommission in ihren Ausführungen vor dem Gerichtshof zu verstehen gab, dass allein der Umstand, dass das Regionalgesetz von 1988 die Regionalgesetze von 1951 und 1954 geändert habe, ausreiche, die Regelung von 1988 zu einer "Änderung" des ursprünglichen Systems im Sinne von Artikel 93 Absatz 3 EG-Vertrag werden zu lassen, halte ich ihn für unzutreffend. Nur Änderungen, die wesentliche Veränderungen eines bereits bestehenden Systems darstellen, sollten als mitteilungspflichtig im Sinne von Artikel 93 Absatz 3 EG-Vertrag gelten.

63 Das ergibt sich bei sorgfältiger Prüfung des Urteils Namur. Die Umstände dieses Falles waren recht ungewöhnlich. OND war ein belgisches öffentliches Unternehmen, das nach einem Gesetz von 1939 staatliche Beihilfe in Form verschiedener Vergünstigungen erhielt, die "[a]bgesehen von Anpassungen, die den Kern dieser Vorteile nicht berührten, ... am 1. Februar 1989 ... unverändert fort[bestanden]"(69). Der Gerichtshof hatte zu prüfen, ob der Umstand, dass OND von diesem Zeitpunkt an mit Genehmigung der letztlich entscheidenden belgischen Minister das Feld seiner Tätigkeiten erweitern durfte, auf eine Änderung der zugrundeliegenden staatlichen Beihilfe hinauslief. Der Gerichtshof hat dies ausgeschlossen und entschieden:

"Ergibt sich eine Beihilfe aus früheren, nicht geänderten Rechtsvorschriften, so kann für die Anwendung des Artikels 93 Absätze 1 und 3 EWG-Vertrag die Frage, ob eine neue Beihilfe oder die Umgestaltung einer bestehenden Beihilfe vorliegt, nicht danach beurteilt werden, welche Bedeutung die Beihilfe für das Unternehmen im Lauf des Bestehens jeweils hatte und wie hoch sie insbesondere jeweils war. Maßstab für die Einstufung einer Beihilfe als neue oder umgestaltete Beihilfe sind die Bestimmungen, in denen sie vorgesehen ist, sowie die dort vorgesehenen Modalitäten und Beschränkungen"(70).

64 Gerade weil keine Änderung der ursprünglichen Rechtsvorschriften eingetreten war und diese den Bereich der OND offenstehenden Geschäftstätigkeiten nicht einengten, gewann der Gerichtshof die Überzeugung, dass eine spätere Aufgabe einer in Wirklichkeit freiwillig zugestandenen Einschränkung nicht als "Änderung" des ursprünglichen Systems anzusehen war. Das Urteil Namur stützt daher meines Erachtens nicht die These, dass Änderungen der Vorschriften, die einem bestehenden Beihilfensystem zugrunde liegen, als mitteilungspflichtige "Änderungen" anzusehen sind. Der Gerichtshof betrachtet im Gegenteil Änderungen der Zielrichtung der Beihilfe offensichtlich als Indiz dafür, ob sie geändert worden ist; wird der Umfang im Kern durch die vermeintliche "Änderung" beeinträchtigt, so ist sie mitzuteilen. Nur ein solch verständiger Ansatzpunkt könnte einen zufriedenstellenden Grad an Rechtssicherheit für Beihilfeempfänger, Mitgliedstaaten und gleichermaßen schutzbedürftige Dritte schaffen, die damit nicht "Maßnahmen ganz unterschiedlicher Art zunächst anzeigen müssten und nicht durchführen könnten, obwohl sie kaum als neue Beihilfen eingeordnet werden könnten"(71).

65 Eine Stütze für diese Auslegung findet sich auch in den Schlussanträgen von Generalanwalt Lenz in der Rechtssache Namur, der dort ausgeführt hat(72):

"Ob eine Einführung oder Umgestaltung einer Beihilfe vorliegt, richtet sich vielmehr ... danach, ob in dem Portefeuille der Maßnahmen eines Mitgliedstaats, die Vorteile (mit Beihilfecharakter) zugunsten von Unternehmen vorsehen, eine Änderung mit Auswirkungen auf Inhalt oder Umfang dieser Vorteile eingetreten ist. In diesem Zusammenhang ergibt sich aus einem Vergleich zwischen den Absätzen 1 und 3 des Artikels 93, dass der Begriff $Beihilfe` im Sinne des Absatzes 3 synonym ist mit dem der $Beihilferegelung` im Sinne des Absatzes 1. Daraus folgt, dass die Einführung einer Beihilfe im Sinne von Artikel 93 Absatz 3 vorliegt, wenn eine neue Beihilferegelung geschaffen wird, während die Umgestaltung einer Beihilfe eine materielle Änderung einer derartigen Regelung voraussetzt."

Sie stimmt außerdem mit der unmissverständlichen Aussage von Generalanwalt Mancini in der Rechtssache Heineken zu Artikel 93 Absatz 3 EG-Vertrag überein(73):

"Bei einem derartigen Ziel ist es aber nicht zulässig, zu Lasten der Staaten eine absolute oder vollständige Mitteilungspflicht vorzusehen. Mit anderen Worten, es sind die Änderungen mitzuteilen, die durch ihre Auswirkungen auf die Tätigkeit der Unternehmen oder ihre Wettbewerbsbeziehungen Einfluss auf das Urteil der Kommission haben können, und sicherlich nicht die anderen, d. h. die nur formalen oder für die Wettbewerbsfreiheit nicht gefährlichen Änderungen."

Die Angemessenheit der Begründung

66 SL vertritt die Meinung, dass die Gründe, die die Kommission in der Entscheidung von 1997 für ihre Annahme anführe, dass die ursprüngliche Regelung durch das Regionalgesetz von 1988 wesentlich geändert worden sei, unangemessen seien. Angesichts der vorstehend angeführten Grundsätze zum Erfordernis der Begründungspflicht (vgl. Nrn. 44 bis 54 dieser Schlussanträge) bin ich, freilich nicht ganz ohne Zögern, davon überzeugt, dass die Gründe in Teil III der Entscheidung die Voraussetzungen von Artikel 190 EG-Vertrag erfuellen.

67 Die Kommission kritisiert zwar Italien und SL, weil diese vor dem Gerichtshof die Bestimmungen des Regionalgesetzes Punkt für Punkt mit denen der Regionalgesetze von 1951 und 1954 verglichen, begnügt sich aber tatsächlich in Teil III ihrer Entscheidung mit einem nicht unähnlichen Ansatz. Sie fasst die wesentlichen Bestimmungen des ursprünglichen Systems zusammen, um dann, wie bemerkt, zu erklären, dass das Regionalgesetz von 1988 diese Regelung "wesentlich geändert" habe, und die einschlägigen neuen Bestimmungen des letztgenannten Gesetzes darzulegen. Dagegen belegt sie in keiner Weise ihre Behauptung, dass die Änderungen wesentlich seien. Sie wiederholt im Gegenteil später in Teil V der Begründung der Entscheidung von 1997 (nachstehend: Teil V der Entscheidung) die Aussage, dass das Regionalgesetz von 1951 "durch das [Regionalgesetz von 1988] ... erheblich geändert wurde". Im Kern ist die Kommission mithin tatsächlich davon ausgegangen, dass ein bloßer Vergleich der Bestimmungen der ursprünglichen und der Regelung von 1988 zeige, dass die Änderungen wesentlich seien.

68 Die Kommission sollte solche Vermutungen vermeiden. Die Begründung sollte ausdrücklich darlegen, weshalb sie davon ausging, dass bestimmte Änderungen wesentlich seien. Die Gründe brauchen nicht ausführlich zu sein, insbesondere dann nicht, wenn sie wie im vorliegenden Fall auf dem Standpunkt steht, dass die Erheblichkeit der einschlägigen Änderungen auf der Hand liegt. Im Idealfall sollten sie ihre Schlussfolgerung begleiten, dass die Änderungen wesentlich seien, doch würde es, wie die bereits erörterte Rechtsprechung des Gerichtshofes bestätigt, ausreichen, wenn sie anderen Teilen der jeweiligen Entscheidung entnommen werden könnten. Im vorliegenden Fall bin ich, obwohl ausdrückliche Gründe für den Schluss der Kommission fehlen, dass das Regionalgesetz von 1988 die ursprüngliche Regelung wesentlich geändert habe, doch der Meinung, dass die Entscheidung von 1997 als Ganzes gesehen die Erfordernisse des Artikels 190 EG-Vertrag erfuellt.

69 Zunächst erweist sich aufgrund eines bloßen Vergleichs der maßgeblichen Bestimmungen der ursprünglichen Regelung und derjenigen von 1988, wie sie in Teil III der Entscheidung dargestellt sind, selbst wenn man die Analyse, die die Kommission vor dem Gerichtshof vorgetragen hat, beiseite lässt, dass eine Reihe möglicherweise wichtiger Änderungen durch das Regionalgesetz von 1988 eingeführt wurden. So waren die Erfordernisse im Hinblick auf tatsächlichen Hauptsitz, Verwaltungssitz und Reedereitätigkeit, Hauptlager, Depots und Zusatzeinrichtungen des Beihilfebegünstigten sämtlich eindeutig neu, ebenso wie das Erfordernis, dass die sardischen Häfen als Zentrum seiner Schifffahrtstätigkeiten genutzt und alle Überholungsarbeiten in den Häfen der Region vorgenommen werden müssen. Neu war auch die Pflicht für Begünstigte, die Schiffe mit einer Bruttotonnage von mehr als 250 Tonnen erwarben, örtlich registrierte Seeleute anzuheuern, was die Kommission in Teil I wie in Teil VI der Begründung der Entscheidung (nachstehend: Teil I und VI der Entscheidung) als Einführung einer Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit zugunsten "sardischer" Seeleute bewertete. Was die Leasing-Option betrifft, so verweist der Sprachgebrauch der Kommission ("[a]ufgrund der Beihilferegelung ... konnte auch ...") eindeutig auf ihre Neuheit. Zweitens wurde die Einstufung während des kontradiktorischen Prüfungsverfahrens, das dem Erlass der Entscheidung von 1997 vorausging, weder von Italien noch von den sardischen Behörden bestritten. Wenn dies auch aus den bereits erörterten Gründen (Nrn. 20 bis 24 dieser Schlussanträge) natürlich nicht ausschließt, dass diese Einstufung jetzt insbesondere von SL angegriffen wird, so ist es doch ein Faktor, den der Gerichtshof bei der Beurteilung der Angemessenheit der Begründung der Kommission berücksichtigen darf, falls überhaupt eine Begründung für die Erheblichkeit der Änderungen gegeben wird. Im vorliegenden Fall stellt die klare Darstellung der Änderung durch die Kommission als "erheblich" eine solche Begründung dar. Entscheidend ist letztlich die Analyse in Teil VI der Entscheidung. Die Kommission äußert dort nicht nur eindeutig ihre Meinung, dass das Regionalgesetz von 1988 zu grundlegenden Prinzipien des Gemeinschaftsrechts, nämlich der Niederlassungsfreiheit und dem Verbot der Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit, in Widerspruch stehe, sondern zeigt auch einige seiner Aspekte auf, die den in der ursprünglichen Regelung liegenden Verstoß verschärften. So verweist die Kommission im dritten Absatz von Teil VI der Entscheidung ausdrücklich auf das Erfordernis, dass alle Schiffe des begünstigten Unternehmens in Sardinien registriert sein müssen, und im vierten Absatz auf die Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit, die sich aus der Pflicht ergebe, eine bestimmte Zahl von "ortsansässigen Seeleuten" zu beschäftigen. Diese Begründung trägt eindeutig ihre Schlussfolgerung, dass die ursprüngliche Regelung durch das Regionalgesetz von 1988 erheblich geändert wurde.

Die Richtigkeit der Einstufung

70 Italien und SL haben indessen auch die Schlussfolgerung der Kommission beanstandet, dass die Änderungen durch das Regionalgesetz von 1988 erheblich gewesen seien. Ihrer Meinung nach wurden damit lediglich Detailpunkte oder Verdeutlichungen der ursprünglichen Regelung ohne große praktische Bedeutung eingeführt. Dieser milden Beurteilung kann ich nicht folgen. Mag auch die Forderung an Beihilfeempfänger, zusätzlich zu ihrem Hauptsitz und steuerlichen Sitz in Sardinien, wie nach der ursprünglichen Regelung erforderlich, auch ihren Verwaltungssitz in Sardinien zu haben, als ein weiteres Detail betrachtet werden, mit dem sichergestellt werden soll, dass nur örtliche Unternehmen in den Genuss der erhältlichen Beihilfe gelangen, kann doch das Gleiche nicht von den neuen Erfordernissen gesagt werden, dass sie sardische Häfen als Zentrum ihrer Schifffahrtstätigkeiten nutzen, alle ihre Schiffe in diesen Häfen registrieren lassen und dort - vermutlich für all diese Schiffe - ihre Hauptlager, Depots und Zusatzeinrichtungen unterhalten. Diese Änderungen sind erheblich. Sie machten es nicht nur für nichtsardische Unternehmen unmöglich, in den Genuss dieser Finanzhilfe zu gelangen, sondern dehnten auch, wie die Kommission in Teil VI ihrer Entscheidung betont, die mittelbare Vergünstigung der Beihilfe auf mehrere andere, fast immer sardische Unternehmen aus, die in sardischen Häfen tätig sind.

71 Außerdem konnte das Regionalgesetz von 1988 mit der allgemeinen Voraussetzung, dass die Begünstigten örtliche Werften für alle ihre Überholungsarbeiten zu benutzen hatten, zumindest mittelbar sardische Werften begünstigen. Die Besorgnis der Kommission, dass diese neue Vorschrift gegen die Siebte Richtlinie verstoßen könnte, ist augenscheinlich begründet. Die Absicht, die dem Erfordernis zugrunde lag, sardische Besatzungen anzuheuern, war ebenfalls eindeutig und wichtig. Die maßgeblichen italienischen Rechtsvorschriften forderten 1988, worauf der Vertreter Italiens in der mündlichen Verhandlung hingewiesen hat, u. a. die Führung von Heuerlisten. Obwohl er behauptete, dass die Vorschrift des Regionalgesetzes von 1988 diese Bestimmungen zu beachten habe, vermied er es, das unmittelbar diskriminierende Staatsangehörigkeitserfordernis dieser Vorschrift zu erwähnen, das der Gerichtshof in seinem Urteil Porto di Genova ausdrücklich als mit dem Gemeinschaftsrecht unvereinbar bezeichnet hat(74). Da die Verpflichtung zur Anheuerung sardischer Seeleute unvermeidlich zum Ausschluss aller nichtitalienischen Seeleute führte, hat die Kommission ganz zu Recht eine solche Voraussetzung, besonders angesichts des Urteils Porto di Genova, als mitteilungspflichtige Änderung behandelt.

72 Obwohl es die unmittelbare Wirkung der mit dem Regionalgesetz von 1988 eingeführten Änderungen war, die Zahl der Unternehmen zu verringern, die in den Genuss der ursprünglichen Regelung gelangen konnten, und damit zumindest potentiell den Betrag der gewährten Beihilfen zu verringern, schließt eine solche Möglichkeit es nicht aus, solche Änderungen als "Umgestaltung" im Sinne von Artikel 93 Absatz 3 EG-Vertrag einzustufen. Wie der Vertreter der Kommission in der mündlichen Verhandlung in Beantwortung einer Frage klargestellt hat, ist eine solche Verringerung des Umfangs irrelevant, wenn sie durch Veränderungen erzielt wird, die die diskriminierenden und damit potentiell verfälschenden Wirkungen des zugrundeliegenden Beihilfensystems verschärfen. Zweitens bin ich nicht der Ansicht, dass Änderungen, die zwar die potentielle Zahl unmittelbarer Empfänger von Beihilfen verringern, mittelbar aber deren Vergünstigung auf eine größere Bandbreite a priori nationaler Begünstigter wie die örtlichen Schiffswerften und Schiffsbesatzungen im vorliegenden Fall ausdehnen, als unbedeutend eingestuft werden und damit möglicherweise außerhalb der Mitteilungspflicht nach Artikel 93 Absatz 3 EG-Vertrag verbleiben können.

73 Schließlich ist allgemein anerkannt, dass die Einführung der Leasing-Option durch Artikel 100 des Regionalgesetzes von 1988 grundsätzlich eine mitteilungspflichtige Umgestaltung der ursprünglichen Regelung war. Italien macht jedoch mit Unterstützung von SL geltend, sie solle bei Beantwortung der Frage, ob Italien die anderen Änderungen hätte mitteilen müssen, keine Rolle spielen, da für diese Option während des maßgeblichen Zeitraums (1988-1996) keine Beihilfe gewährt worden sei. Dieses Argument ist verfehlt und sollte zurückgewiesen werden.

74 Ich stimme mit der Auffassung von Generalanwalt Lenz in der Rechtssache Namur überein, dass "sich aus einem Vergleich zwischen den Absätzen 1 und 3 des Artikels 93 [ergibt], dass der Begriff $Beihilfe` im Sinne des Absatzes 3 synonym ist mit dem der $Beihilferegelung` im Sinne des Absatzes 1", und dass "[d]araus folgt, dass die Einführung einer Beihilfe im Sinne von Artikel 93 Absatz 3 vorliegt, wenn eine neue Beihilferegelung geschaffen wird, während die Umgestaltung einer Beihilfe eine materielle Änderung einer derartigen Regelung voraussetzt"(75). Die Einführung einer völlig neuen Methode zur effektiven Gewährung des gleichen Beihilfenniveaus stellte offensichtlich eine erhebliche Umgestaltung der ursprünglichen Regelung dar. Würde man Italiens Vorbringen folgen, so könnten Mitgliedstaaten bestehende Beihilfensysteme wesentlich ändern oder tatsächlich neue Beihilfensysteme im Wege der Änderung der Rechtsvorschriften für ein bestehendes Beihilfensystem einführen, ohne solche Änderungen der Kommission mitteilen zu müssen, solange sie es nicht unternehmen, diese Änderungen durchzuführen. Damit würde außer Acht gelassen, dass Artikel 93 Absatz 3 EG-Vertrag die Mitgliedstaaten ausdrücklich verpflichtet, "von jeder beabsichtigten Einführung oder Umgestaltung von Beihilfen" zu unterrichten. Das enge Verständnis der Pflicht der Mitgliedstaaten zur Mitteilung von Umgestaltungen bestehender Beihilfen, das dem Vorbringen Italiens zugrunde liegt, würde meines Erachtens auch die Wirksamkeit der vorbeugenden Prüfung untergraben, die der Vertrag der Kommission nach Artikel 93 Absatz 3 zur Aufgabe macht. Der Gerichtshof betont in ständiger Rechtsprechung, dass diese Kontrolle sichergestellt werden muss(76). Es unterliegt für mich daher keinem Zweifel, dass die Kommission bei der Überlegung, ob die mit dem Regionalgesetz von 1988 eingeführten Änderungen insgesamt erhebliche "Umgestaltungen" waren, auch die Änderung durch Artikel 100 des Gesetzes berücksichtigen durfte. Dies gilt umso mehr, als erst während des Verfahrens vor dem Gerichtshof sichtbar geworden ist, dass für die Leasing-Option während des maßgeblichen Zeitraums keine Einzelbeihilfe gewährt worden war.

75 Ich schlage daher dem Gerichtshof vor, das Vorbringen der Klägerinnen zurückzuweisen, mit dem die Gültigkeit der Einstufung der Änderungen infolge des Regionalgesetzes von 1988 als wesentliche und mitteilungspflichtige "Umgestaltungen" im Sinne des Artikels 93 Absatz 3 EG-Vertrag durch die Kommission beanstandet wurde.

E - Die Vereinbarkeit des beanstandeten Beihilfensystems mit dem Gemeinsamen Markt

76 Sollte der Gerichtshof meinem Hauptvorschlag im Zusammenhang mit der Unangemessenheit der Begründung der Kommission nicht folgen, meinem alternativen Vorschlag bezüglich der Gültigkeit der Einstufung der Änderungen von 1988 als wesentliche und mitteilungspflichtige "Umgestaltungen" der ursprünglichen Regelung hingegen beipflichten, so müssen die hilfsweise vorgebrachten Angriffsmittel der Klägerinnen geprüft werden, mit denen die Feststellung der Unvereinbarkeit der beanstandeten Beihilfe mit dem Gemeinsamen Markt durch die Kommission beanstandet wird. Ich möchte daher auf diese Rügen in aller Kürze eingehen.

i) Der Verstoß gegen andere Vertragsbestimmungen

77 Italiens eigenständiges Angriffsmittel, dass die Entscheidung von 1997 für nichtig zu erklären sei, weil die Kommission die beanstandete Beihilfe nicht aufgrund der Annahme, dass die Regelung von 1988 gegen die Artikel 6, 48 Absatz 2 und 52 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 12, 39 und 43 EG) verstoße, für mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar habe erklären dürfen, wirft eine Frage auf, die von beträchtlicher Bedeutung für die Kontrolle staatlicher Beihilfen durch die Kommission ist.

78 Der Gerichtshof entscheidet in ständiger Rechtsprechung, dass Artikel 92 EG-Vertrag keinesfalls dazu dienen darf, um anderen Vertragsbestimmungen wie denen über den freien Warenverkehr ihre Wirkung zu nehmen, weil "die genannten Vorschriften wie die Vorschriften des EWG-Vertrags über die staatlichen Beihilfen ... das gemeinsame Ziel [verfolgen], den freien Warenverkehr zwischen Mitgliedstaaten unter unverfälschten Wettbewerbsbedingungen sicherzustellen"(77). Die Kommission ist daher berechtigt, bei der Würdigung der Vereinbarkeit einer staatlichen Beihilferegelung mit dem Gemeinsamen Markt etwaige Verstöße gegen andere Bestimmungen des Vertrages zu berücksichtigen. Zwar würde ich die Auffassung teilen, die Generalanwalt Saggio in seinen jüngsten Schlussanträgen(78) in der Rechtssache Deutschland/Kommission vorgetragen hat, dass die Kommission das Verfahren nach Artikel 93 des Vertrages nicht benutzen dürfe, um eine nationale Maßnahme für unvereinbar mit anderen Bestimmungen des Vertrages als denen über staatliche Beihilfen zu "erklären", doch stellt sich eine solche Frage im vorliegenden Fall nicht. Die Kommission hat es bei Ausübung ihres Ermessens nach Artikel 92 Absatz 3 EG-Vertrag lediglich abgelehnt, eine staatliche Beihilfe für mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar zu erklären, deren Voraussetzungen zum Teil gegen eine Reihe grundlegender Prinzipien des Gemeinschaftsrechts verstoßen könnten.

79 Eine Stütze für diesen Schluss kann auch dem Urteil des Gerichtshofes Kommission/Frankreich entnommen werden, das Agrarbeihilfen betraf, die zunächst von der Kommission einem kontradiktorischen Prüfungsverfahren unterzogen worden war, das dann aber von ihr abgebrochen wurde, um ein Vertragsverletzungsverfahren nach Artikel 169 EG-Vertrag (jetzt Artikel 226 EG) einzuleiten(79). Der Gerichtshof hat dort entschieden: "Zwar steht der Umstand, dass dieses besondere Verfahren [des Artikels 169 EWG-Vertrag] vorgesehen ist, keineswegs dem entgegen, dass eine Beihilferegelung nach dem Verfahren des Artikels 169 auf ihre Vereinbarkeit mit anderen gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften als Artikel 92 überprüft wird; jedoch muss die Kommission gleichwohl nach dem Verfahren des Artikels 93 Absatz 2 vorgehen, wenn sie diese Regelung als Beihilfe für unvereinbar mit dem Gemeinsamen Markt erklären will."(80)

ii) Die Anwendung des Artikels 92 Absatz 3 EG-Vertrag durch die Kommission

80 Italien und SL tragen eine Reihe von Argumenten vor, die die Würdigung der Vereinbarkeit der Regelung von 1988 insbesondere mit Artikel 92 Absatz 3 Buchstabe a ("Beihilfen zur Förderung der wirtschaftlichen Entwicklung von Gebieten, in denen die Lebenshaltung ungewöhnlich niedrig ist oder eine erhebliche Unterbeschäftigung herrscht;") und Buchstabe c ("Beihilfen zur Förderung der Entwicklung gewisser Wirtschaftszweige oder Wirtschaftsgebiete, soweit sie die Handelsbeziehungen nicht in einer Weise verändern, die dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft;") des EG-Vertrags seitens der Kommission in Frage stellen. Ich habe diese Rügen geprüft und bin zu der Überzeugung gekommen, dass keine von ihnen begründet ist.

81 Der Gerichtshof hat stets anerkannt, dass die Kommission bei der Feststellung der Vereinbarkeit staatlicher Beihilfen mit dem Gemeinsamen Markt über ein weites Ermessen verfügt, da die Erfuellung ihrer Aufgabe komplexe wirtschaftliche und soziale Erwägungen im Kontext der Gemeinschaft erforderlich macht(81). Er wird daher insoweit eine Beihilfenentscheidung der Kommission nur für nichtig erklären, wenn die Kommission einen offensichtlichen Beurteilungsfehler begangen hat, wobei die Darlegungs- und Beweislast hierfür bei demjenigen liegt, der auf Nichtigerklärung klagt(82), oder wenn die Begründung der Entscheidung eindeutig unzureichend ist(83). Somit ist die Feststellung der Kommission, dass die Regelung nicht als regionale Beihilfenregelung zu betrachten sei, um möglicherweise Artikel 92 Absatz 3 Buchstabe a anwenden zu können, eindeutig nicht verfehlt. Zwar ist kaum zu bezweifeln, dass Sardinien eine Ziel-1-Förderregion war, die seinerzeit eine allgemeine Regionalbeihilfe hätte erhalten können, doch hat sich die Kommission meines Erachtens zu Recht auf den Standpunkt gestellt, dass die betreffende Beihilfe eine Beihilfe für Reedereien und ihr Schwerpunkt daher sektorieller Art war(84). Ebensowenig ist der Ausgangspunkt der Entscheidung von 1997, wie SL in ihrer Klageschrift behauptet, unvereinbar mit früheren Kommissionsentscheidungen über Beihilfen Irlands für bestimmte Reedereien. Wie die Kommission in ihrer Klagebeantwortung dargelegt hat, wurden diese Entscheidungen zu einer Zeit getroffen, als eine großzügigere Politik als die nach den Leitlinien für den Seeverkehr vom 3. August 1989(85) und der für staatliche Beihilfen im Seeverkehr(86) zur Anwendung kam. Die Kommission ist an ihre eigenen Leitlinien gebunden(87).

82 Die Kommission hat auch meines Erachtens mit der Ablehnung einer Anwendung von Artikel 92 Absatz 3 Buchstabe c EG-Vertrag keinen offensichtlichen Fehler begangen. Die Klägerinnen haben keinen einzigen Umstand anführen können, der die Angemessenheit der Analyse der Kommission in Frage stellen könnte, dass die Regelung von 1988 das Erfordernis der Transparenz nicht erfuellt, wie es sowohl die vorgenannten Leitlinien als auch die Siebte Richtlinie vorschreiben. Sie durfte die Beihilfe nicht genehmigen, wenn sie nicht überzeugt war, dass der Beihilfenplafonds bei Beihilfen für italienische Werften nicht durch mittelbare Vergünstigungen überschritten werden konnte, wie sie sich insbesondere für sardische Werften aus der Regelung von 1988 ergaben.

F - Rückforderung

83 Für den Fall, dass der Gerichtshof die Gültigkeit der Entscheidung von 1997 bestätigen sollte, tragen Italien und SL verschiedene Argumente zur Stützung ihres Antrags vor, Artikel 2 der Entscheidung von 1997, mit dem Italien aufgefordert wird, von jedem Beihilfenempfänger die nach der Regelung von 1988 bezogene Beihilfe zurückzufordern, für nichtig zu erklären. Nach Prüfung dieser Argumente halte ich sie allesamt für unbegründet.

84 Insbesondere halte ich das Vorbringen Italiens, Artikel 2 der Entscheidung von 1997 verletze die schutzwürdigen Erwartungen der Beihilfeempfänger, nicht für überzeugend. Es läuft auf den Standpunkt hinaus, dass diese Unternehmen berechtigterweise erwartet haben, dass die Kommission die durch die Regelung von 1988 eingeführten Änderungen nicht als "Umgestaltungen" einstufen werde. Es gibt prinzipiell meines Erachtens keinen Grund, die mitteilungspflichtige Umgestaltung bestehender Beihilfen in irgendeiner Hinsicht anders zu behandeln als neue Beihilfen. "Stellt die Kommission fest, dass eine von einem Staat oder staatlichen Mitteln gewährte Beihilfe mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar ist, [so kann sie entscheiden], dass der betreffende Staat sie binnen einer von ihr bestimmten Frist aufzuheben oder umzugestalten hat. Wurde die Beihilfe entgegen Artikel 93 Absatz 3 bereits gewährt, so kann diese Entscheidung in Form einer an die nationalen Behörden gerichteten Aufforderung ergehen, die Beihilfe zurückzufordern."(88) Da "die Überwachung der staatlichen Beihilfen durch die Kommission durch Artikel 93 des Vertrages zwingend vorgeschrieben ist, darf ein beihilfebegünstigtes Unternehmen auf die Ordnungsmäßigkeit der Beihilfe ... grundsätzlich nur dann vertrauen, wenn diese unter Einhaltung des darin vorgesehenen Verfahrens gewährt wurde"(89). Im vorliegenden Fall ist klar, dass alle Betroffenen einschließlich SL lediglich angenommen haben, dass die Änderungen aufgrund dieses Gesetzes das zugrundeliegende Beihilfensystem im Sinne des Vertrages nicht «umgestaltet» hatten. Diese Annahme kann kein Vertrauen begründen, das das Gemeinschaftsinteresse an der Einhaltung von Artikel 93 Absatz 3 EG-Vertrag überragen könnte.

85 Ebensowenig unterscheidet die Entscheidung bei den Empfängern der sardischen Beihilfe danach, ob ihre Beihilfe vor oder nach dem Inkrafttreten des Regionalgesetzes von 1988 genehmigt wurde. Mit der Kommission stimme ich darin überein, dass die unterschiedliche Behandlung, da sie auf der grundlegenden Unterscheidung des Vertrages zwischen neuen und/oder geänderten Beihilfen und bestehenden Beihilfen beruht, eindeutig gerechtfertigt ist.

86 SL bringt außerdem vor, dass die Kommission die Rückzahlung rechtwidrig gezahlter Beihilfen lediglich für einen Hoechstzeitraum von fünf Jahren verlangen könne, so dass eine Rückforderung gegen sie ausgeschlossen sei, da die Entscheidung von 1997 mehr als fünf Jahre nach dem Empfang der Beihilfe durch sie erlassen worden sei. Sie beruft sich auf die Verordnung (EWG) Nr. 2988/74 des Rates vom 26. November 1974 über die Verfolgungs- und Vollstreckungsverjährung im Verkehrs- und Wettbewerbsrecht der Europäischen Gemeinschaft(90), die allgemein eine Verjährungsfrist von fünf Jahren vorschreibt. Ich bin allerdings mit der Kommission der Meinung, dass es ohne gesetzliche Verjährungsfrist unangemessen wäre, eine solche Frist analog zu Vorschriften zu bilden, die nichts mit Bestimmungen der Gemeinschaft über staatliche Beihilfen zu tun haben(91). Diese Auslegung ist durch den kürzlichen Erlass der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 des Rates(92) bestätigt worden, deren Artikel 15 Absatz 1 bestimmt, dass "das Recht der Kommission zur Rückforderung von Beihilfen ... einer Verjährung von zehn Jahren [unterliegt]".

V - Kosten

87 Gemäß Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung des Gerichtshofes ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Allerdings kann der Gerichtshof nach Artikel 69 § 3 die Kosten teilen oder beschließen, dass jede Partei ihre eigenen Kosten trägt, wenn jede Partei teils obsiegt, teils unterliegt oder wenn ein außergewöhnlicher Grund gegeben ist. Da die Klägerinnen in diesen verbundenen Rechtssachen mit ihrer allgemeinen Rüge, dass die Entscheidung von 1997 wegen der unzureichenden Begründung durch die Kommission für nichtig erklärt werden sollte, erfolgreich sein dürften und Kostenantrag gestellt haben, sollte normalerweise Kostenentscheidung zu ihren Gunsten ergehen. Da indessen Italien zugleich ohne Erfolg die Gültigkeit der Entscheidung im Einleitungsschreiben II angegriffen hat und die Unangemessenheit der Begründung der Kommission in der Entscheidung von 1997 zumindest teilweise durch die Weigerung der italienischen Behörden zu erklären ist, während des kontradiktorischen Prüfungsverfahrens voll mit ihr zusammenzuarbeiten, schlage ich vor, Italien seine eigenen Kosten aufzuerlegen. Da keiner dieser außergewöhnlichen Gründe auf SL zutrifft, sollte die Kommission deren Kosten tragen.

VI - Ergebnis

88 Demgemäß schlage ich dem Gerichtshof vor,

1. die Entscheidung 98/95/EG der Kommission vom 21. Oktober 1997 über eine Beihilfe der Region Sardinien (Italien) an den Schifffahrtssektor für nichtig zu erklären;

2. in der Rechtssache C-105/99 der Kommission die Kosten der Sardegna Lines aufzuerlegen und in der Rechtssache C-15/98 zu beschließen, dass die Italienische Republik und die Kommission ihre eigenen Kosten zu tragen haben.

(1) - Bolletino Ufficiale della Regione Autonoma della Sardegna vom 15. Oktober 1952.

(2) - Bolletino Ufficiale della Regione Autonoma della Sardegna vom 23. August 1954.

(3) - Bemerkenswert ist, dass es in der ursprünglichen Fassung des Artikels 1 im Regionalgesetz von 1951 nur hieß, dass die Empfänger der Darlehen "regionale Unternehmen" sein mussten.

(4) - Die ursprüngliche Fassung von Artikel 2 des Regionalgesetzes von 1951 hatte zusätzlich zu den Bedingungen der geänderten Fassung vorausgesetzt, dass Begünstigte regionale Schifffahrtsinteressen haben und Schifffahrtsdienste zwischen sardischen Häfen und den sardischen Inseln und/oder anderen Bestimmungshäfen anbieten.

(5) - Bolletino Ufficiale della Regione Autonoma della Sardegna, Nr. 21, Supplement Nr. 1 vom 6. Juni 1988.

(6) - Der zusätzlich eingefügte Absatz des Artikels 9 des Regionalgesetzes von 1951 sah bei auch nur teilweiser Nichtbeachtung der Bedingungen des Artikels 2 vor, dass die Region die gewährte Beihilfe sofort zurückfordern konnte.

(7) - Bolletino Ufficiale della Regione Autonoma della Sardegna, Nr. 6, Supplement Nr. 1 vom 17. Februar 1996.

(8) - ABl. C 368, S. 2.

(9) - In diesen Schlussanträgen werde ich den Ausdruck "kontradiktorisches Prüfungsverfahren" zur Kennzeichnung des Verfahrens nach Artikel 93 Absatz 2 EG-Vertrag verwenden, da dies einer jüngeren Übung des Gerichtshofes entspricht; vgl. z. B. Urteil vom 11. Juli 1996 in der Rechtssache C-39/94 (SFEI u. a., Slg. 1996, I-3547, Randnr. 44).

(10) - ABl. 1998, L 20, S. 30.

(11) - ABl. C 386, S. 6.

(12) - A. a. O., S. 7.

(13) - Die Klage war ursprünglich beim Gericht am 6. April 1998 eingereicht und unter dem Aktenzeichen T-58/98 eingetragen worden. Das Gericht hat sich indessen durch Beschluss vom 23. März 1999 gemäß Artikel 47 der EG-Satzung des Gerichtshofes zu dessen Gunsten für nicht zuständig erklärt.

(14) - ABl. L 380, S. 27 (nachstehend: Siebte Richtlinie).

(15) - Die Kommission verweist beispielsweise auf die Urteile vom 31. März 1965 in den verbundenen Rechtssachen 12/64 und 29/64 (Ley/Kommission, Slg. 1965, 107) und vom 2. März 1967 in den verbundenen Rechtssachen 25/65 und 26/65 (Simet und Feram/Hohe Behörde, Slg. 1967, 33).

(16) - Vgl. Urteil vom 21. Dezember 1954 in der Rechtssache 1/54 (Frankreich/Hohe Behörde, Slg. 1954-1955, 9). Der Gerichtshof hat sich ausdrücklich der Auffassung von Generalanwalt Lagrange angeschlossen und als zulässig anerkannt, "sämtliche drei Entscheidungen mit einer einzigen Klage anzugreifen"; der Generalanwalt hatte darauf hingewiesen, dass in dieser Rechtssache "die drei angefochtenen Entscheidungen untereinander in offensichtlichem Sachzusammenhang stehen ..." (S. 46).

(17) - Urteil vom 30. Juni 1992 in der Rechtssache C-312/90 (Spanien/Kommission, Slg. 1992, I-4117, nachstehend: Cenemesa).

(18) - Urteil vom 5. Oktober 1994 in der Rechtssache C-47/91 (Italien/Kommission, Slg. 1994, I-4635, nachstehend: Italgrani).

(19) - Urteil vom 30. Juni 1992 in der Rechtssache C-47/91 (Italien/Kommission, Slg. 1992, I-4145, Randnr. 26), mit dem die Unzulässigkeitseinrede der Kommission zurückgewiesen wurde.

(20) - Die angefochtenen Akte wurden Italien am 12. bzw. 14. November 1997 notifiziert, während seine Nichtigkeitsklage beim Gerichtshof am 22. Januar 1998 eingegangen ist.

(21) - Urteil vom 13. April 1994 in den Rechtssachen C-324/90 und C-342/90 (Slg. 1994, I-1173, nachstehend: Pleuger).

(22) - Vgl. anfangs Urteile vom 17. September 1980 in der Rechtssache 730/79 (Philip Morris Holland/Kommission, Slg. 1980, 2671, Randnr. 5, nachstehend: Philip Morris), vom 14. November 1984 in der Rechtssache 323/82 (Intermills/Kommission, Slg. 1984, 3809, Randnr. 5) und vom 13. März 1985 in den Rechtssachen 296/82 und 318/82 (Niederlande und Leeuwarder Papierwarenfabriek/Kommission, Slg. 1985, 809, Randnr. 13, nachstehend: Leeuwarder). Im Urteil vom 9. März 1994 in der Rechtssache C-188/92 (TWD Textilwerke Deggendorf, Slg. 1994, I-833, Randnr. 24) hat der Gerichtshof ausdrücklich anerkannt, dass der Empfänger einer staatlichen Beihilfe die Entscheidung der Kommission, mit der die Beihilfe für rechtswidrig und mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar erklärt wird, gemäß Artikel 173 des Vertrages anfechten kann. Das wurde im Urteil Pleuger stillschweigend bestätigt. Dem Urteil vom 24. Oktober 1996 in den Rechtssachen C-329/93, C-62/95 und C-63/95 (Deutschland u. a./Kommission, Slg. 1996, I-5151, nachstehend: Bremer Vulkan) ist eindeutig zu entnehmen, dass die Verweisung einer einzelnen Nichtigkeitsklage an den Gerichtshof deren Zulässigkeit nicht beeinträchtigen kann.

(23) - Im Urteil vom 2. Februar 1988 in den Rechtssachen 67/85, 68/85 und 70/85 (Van der Kooy u. a./Kommission, Slg. 1988, 219) wurde einzelnen Gartenbauunternehmen, denen ein Vorzugsgastarif gewährt worden war, die Befugnis zur Anfechtung einer Entscheidung der Kommission, in der der Tarif als unvereinbare staatliche Beihilfe eingestuft worden war, abgesprochen, weil sie als Mitglieder einer großen Gruppe von Erzeugern nicht individuell betroffen seien (Randnr. 15).

(24) - Urteil vom 9. Oktober 1984 in den Rechtssachen 91/83 und 127/83 (Heineken Brouwerijen, Slg. 1984, 3435, nachstehend: Heineken).

(25) - Sie verweist auf das Urteil vom 4. Februar 1992 in der Rechtssache C-294/90 (British Aerospace und Rover/Kommission, Slg. 1992, I-493, Randnrn. 10 und 13, nachstehend: Rover).

(26) - Zitiert in Fußnote 24.

(27) - Urteil Heineken, Randnr. 17.

(28) - Urteil Heineken, Randnr. 21.

(29) - Zitiert in Fußnote 25. Im Urteil Rover hat der Gerichtshof entschieden, dass, wenn die Kommission zu der Auffassung gelange, dass eine neue Beihilfe gewährt worden sei, die von der früheren Prüfung und bedingten Genehmigung eines Beihilfensystems nicht gedeckt werde, ein neues kontradiktorisches Prüfungsverfahren einleiten und damit den Parteien die Möglichkeiten eröffnen müsse, Erklärungen abzugeben (Randnrn. 10 bis 13).

(30) - Vgl. u. a. Urteil vom 20. März 1997 in der Rechtssache C-24/95 (Alcan Deutschland, Slg. 1997, I-1591, Randnr. 23, nachstehend: Alcan). Die Kommission verweist auf die Rechtssache Kommission/Italien (Urteil vom 29. Januar 1998 in der Rechtssache C-280/95, Slg. 1998, I-259), in der die Italienische Republik nicht bestritten habe, dass eine Rückzahlungsanforderung Folge der Unvereinbarkeitserklärung der Beihilfe sei (Randnr. 10).

(31) - Vgl. hierzu Urteil Kommission/Italien (zitiert in Fußnote 30, Randnr. 25).

(32) - Zitiert in Fußnote 14. Die Siebte Richtlinie wurde durch die Verordnung (EG) Nr. 3094/95 des Rates vom 22. Dezember 1995 über Beihilfen für den Schiffsbau (ABl. L 322, S. 1) aufgehoben. Da diese Verordnung aber infolge der Änderung durch die Verordnung (EG) Nr. 1904/96 des Rates vom 27. September 1996 zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 3094/95 über Beihilfen für den Schiffsbau (ABl. L 251, S. 5) erst am 31. Dezember 1997 in Kraft getreten ist, wird nachstehend nur die Siebte Richtlinie angeführt. Dass die Kommission in der Entscheidung von 1997 nur die Verordnungen Nrn. 3094/95 und 1904/96 anführt, kann die Gültigkeit der Entscheidung nicht beeinträchtigen, weil diese Verordnungen an die Stelle der Siebten Richtlinie getreten sind und keine der von ihnen eingeführten Änderungen im vorliegenden Fall von Bedeutung ist.

(33) - ABl. C 205, S. 5.

(34) - Vgl. Urteil vom 5. Oktober 1994 in der Rechtssache C-400/92 (Deutschland/Kommission, Slg. 1994, I-4701, Randnr. 13). Vgl. auch Urteil vom 18. Mai 1993 in den Rechtssachen C-356/90 und C-180/91 (Belgien/Kommission, Slg. 1993, I-2323, Randnrn. 25 und 26). Seit dem Inkrafttreten des Vertrages über die Europäische Union ist Artikel 92 Absatz 3 EG-Vertrag in vier Unterabsätze gegliedert - der Vertrag von Amsterdam hat (mit Artikel 6 Ziff. 51) aus Gründen der Vereinfachung die ursprünglich im zweiten Satz von Artikel 92 Absatz 3 Buchstabe c EG-Vertrag enthaltene Bestimmung gestrichen.

(35) - Zitiert in Fußnote 22.

(36) - In seiner Erwiderung weist Italien darauf hin, dass 89 % der von Sardinien aus verfrachteten Güter auf dem Seeweg zum italienischen Festland transportiert würden, während die verbleibenden 11 % in die Atlantik- und Mittelmeerhäfen Frankreichs und in spanische Häfen gelangten. Beim Passagierverkehr beläuft sich der Verkehr mit dem italienischen Festland auf 97 %.

(37) - Vgl. den letzten Satz des neunten Abschnitts des Schreibens, ABl. 1996, C 368, S. 2 (S. 3).

(38) - ABl. L 364, S. 7.

(39) - Sie verweist auf das Urteil Philip Morris (zitiert in Fußnote 22, Randnr. 11) und auf das Urteil vom 21. März 1991 in der Rechtssache C-303/88 (Italien/Kommission, Slg. 1991, I-1433, Randnr. 27, nachstehend: ENI-Lanerossi).

(40) - Urteil vom 30. April 1998 in der Rechtssache T-214/95 (Vlaams Gewest/Kommission, Slg. 1998, II-717, Randnr. 67)

(41) - Urteil vom 14. September 1994 in den Rechtssachen C-278/92 bis C-280/92 (Spanien/Kommission, Slg. 1994, I-4103, Randnr. 42, nachstehend: Hytasa).

(42) - Urteil vom 13. Juli 1988 in der Rechtssache 102/87 (Frankreich/Kommission, Slg. 1988, 4067, Randnr. 19).

(43) - Urteil vom 11. Juli 1985 in der Rechtssache 42/84 (Remia/Kommission, Slg. 1985, 2545, Randnr. 26).

(44) - Vgl. Urteil vom 2. April 1998 in der Rechtssache C-367/95 P (Kommission/Sytraval und Brink's France, Slg. 1998, I-1719, Randnr. 63, nachstehend: Sytraval). Vgl. auch Urteile Leeuwarder (zitiert in Fußnote 22, Randnr. 19), vom 14. Februar 1990 in der Rechtssache C-350/88 (Delacre u. a./Kommission, Slg. 1990, I-395, Randnrn. 15 und 16) und vom 29. Februar 1996 in der Rechtssache C-56/93 (Belgien/Kommission, Slg. 1996, I-723, Randnr. 86 des Urteils und Nr. 107 meiner Schlussanträge).

(45) - Urteil Sytraval. Vgl. au