Schlussanträge des Generalanwalts Cosmas vom 10. Dezember 1996. - Affish BV gegen Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees. - Ersuchen um Vorabentscheidung: College van Beroep voor het Bedrijfsleven - Niederlande. - Gesundheitspolizei - Schutzmaßnahme - Grundsatz der Verhältnismäßigkeit - Grundsatz des Vertrauensschutzes - Gültigkeit der Entscheidung 95/119/EG der Kommission. - Rechtssache C-183/95.



Sammlung der Rechtsprechung 1997 Seite I-04315



Schlußanträge des Generalanwalts

I - Einleitung

1 Das College van Beroep voor het bedrijfsleven hat in einem bei ihm anhängigen Verfahren auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung dem Gerichtshof gemäß Artikel 177 des Vertrages eine Frage nach der Gültigkeit der Entscheidung 95/119/EG der Kommission vom 7. April 1995 über bestimmte Schutzmaßnahmen bezueglich aus Japan stammender Fischereierzeugnisse(1) zur Vorabentscheidung vorgelegt.

2 In der vorliegenden Rechtssache geht es um die Prüfung der Gültigkeit von Maßnahmen zum Schutz der menschlichen Gesundheit, die die Kommission aufgrund ihrer Befugnisse nach Artikel 19 der Richtlinie 90/675/EWG des Rates vom 10. Dezember 1990 zur Festlegung von Grundregeln für die Veterinärkontrollen von aus Drittländern in die Gemeinschaft eingeführten Erzeugnissen(2) erlassen hat.

3 Zugleich hat der Gerichthof hier zum erstenmal die Gelegenheit, sich zu der Frage zu äussern, ob den Bestimmungen des Übereinkommens über die Anwendung gesundheitspolizeilicher und pflanzenschutzrechtlicher Maßnahmen (nachstehend: Übereinkommen)(3), das Teil des Anhangs I A des Übereinkommens zur Errichtung der Welthandelsorganisation (nachstehend: WTO)(4) ist, unmittelbare Wirkung zukommt.

II - Rechtlicher Rahmen

A - Gemeinschaftsrechtliche Vorschriften

4 Eine Reihe von Gemeinschaftsregelungen bilden den Rahmen für materielle und Verfahrensregeln über die Veterinärkontrolle von in die Gemeinschaft eingeführten Erzeugnissen, insbesondere von Fischereierzeugnissen.

1. Richtlinie 91/493/EWG des Rates

5 Die Richtlinie 91/493/EWG des Rates vom 22. Juli 1991 zur Festlegung von Hygienevorschriften für die Erzeugung und die Vermarktung von Fischereierzeugnissen(5) regelt in Kapitel II, das die Einfuhren aus Drittländern behandelt, die hygienischen Anforderungen, die aus Drittländern in die Gemeinschaft eingeführte Fischereierzeugnisse erfuellen müssen, sowie die Kontrollen, denen die Erzeugnisse unterworfen werden müssen (Artikel 10 bis 12).

6 Artikel 10 stellt den Grundsatz auf, daß die Vorschriften für die Einfuhr von Fischereierzeugnissen aus Drittländern den Vorschriften über die Erzeugung und die Vermarktung von Gemeinschaftserzeugnissen zumindest gleichwertig sein müssen. Die Bestimmung lautet:

"Die Vorschriften für die Einfuhr von Fischereierzeugnissen aus Drittländern müssen den Vorschriften über die Erzeugung und die Vermarktung von Gemeinschaftserzeugnissen zumindest gleichwertig sein.

... "

7 Um sicherzustellen, daß eingeführte Erzeugnisse die Bedingungen nach den Gemeinschaftsvorschriften erfuellen, sieht Artikel 11 die Möglichkeit vor, für die Einfuhr besondere Anforderungen festzusetzen, und geht hierbei von einem System anerkannter Betriebe aus, deren Fischereierzeugnisse in die Gemeinschaft ausgeführt werden können. Artikel 11 lautet:

"(1) Die besonderen Einfuhrbedingungen für Fischereierzeugnisse werden für jedes Drittland oder jede Gruppe von Drittländern nach dem Verfahren des Artikels 15 entsprechend der gesundheitlichen Lage des betreffenden Drittlandes festgelegt.

(2) Um die Einfuhrbedingungen festlegen zu können und um die Erzeugungs-, Lagerungs- und Versandbedingungen der Fischereierzeugnisse für die Gemeinschaft feststellen zu können, werden von den Sachverständigen der Kommission und der Mitgliedstaaten Kontrollen vor Ort durchgeführt.

...

(3) Bei der Festlegung der in Absatz 1 genannten Einfuhrbedingungen für Fischereierzeugnisse sind insbesondere nachstehende Aspekte ausschlaggebend:

a) die Rechtsvorschriften des Drittlandes;

b) der Aufbau der zuständigen Behörden des Drittlandes und seine Inspektionsdienste, die Befugnisse dieser Dienste und die Aufsicht, der sie unterliegen, sowie die Möglichkeiten dieser Dienste, die Anwendung der geltenden Rechtsvorschriften wirksam zu überprüfen;

c) die bei der Erzeugung, der Lagerung und dem Versand der für die Gemeinschaft bestimmten Fischereierzeugnisse tatsächlich gegebenen gesundheitlichen Bedingungen;

d) die Garantien, die das Drittland im Hinblick auf die Einhaltung der Vorschriften von Kapitel V des Anhangs geben kann.

(4) Die in Absatz 1 genannten Einfuhrbedingungen müssen folgendes umfassen:

a) die Einzelheiten der Gesundheitsbescheinigung, die jeder für die Gemeinschaft bestimmten Sendung beizufügen ist;

b) die Anbringung einer Markierung zur Kennzeichnung der Fischereierzeugnisse, insbesondere durch eine Zulassungsnummer des Ursprungsbetriebs; davon ausgenommen sind gefrorene, unmittelbar für die Konservenindustrie angelandete Fischereierzeugnisse, denen eine Gesundheitsbescheinigung gemäß Buchstabe a) beigefügt ist;

c) ein Verzeichnis der nach dem Verfahren des Artikels 15 von der Kommission zugelassenen Betriebe und gegebenenfalls der registrierten und zugelassenen Fabrikschiffe, Versteigerungshallen und Großhandelsmärkte.

Zu diesem Zweck sind ein oder mehrere Verzeichnisse dieser Betriebe anhand einer Mitteilung der zuständigen Behörden des Drittlandes an die Kommission zu erstellen. Ein Betrieb kann in ein solches Verzeichnis nur aufgenommen werden, wenn er von der zuständigen Behörde des Drittlandes offiziell zur Ausfuhr in die Gemeinschaft zugelassen ist. Voraussetzung für diese Zulassung ist die Erfuellung nachstehender Bedingungen:

- Einhaltung von Vorschriften, die den Vorschriften dieser Richtlinie gleichwertig sind;

- Überwachung durch einen amtlichen Kontrolldienst des Drittlandes.

..."(6)

8 Gemäß Artikel 11 Absatz 7 achten die Mitgliedstaaten, solange die in Absatz 1 vorgesehenen Einfuhrbedingungen noch nicht festgelegt sind, darauf, daß für die Einfuhren von Fischereierzeugnissen aus Drittländern Bedingungen angewandt werden, die den für die Erzeugung und Vermarktung der Gemeinschaftserzeugnisse geltenden Vorschriften zumindest gleichwertig sind.

9 Durch die Entscheidung 93/185/EWG vom 15. März 1993 mit Übergangsmaßnahmen hinsichtlich der Erteilung von Bescheinigungen für Fischereierzeugnisse aus Drittländern zur Erleichterung der Umstellung auf die Regelung der Richtlinie 91/493/EWG des Rates(7) legte die Kommission fest, daß aus Drittländern in die Gemeinschaft eingeführten Partien von Fischereierzeugnissen, für die keine besonderen Einfuhrbedingungen festgelegt sind, eine Gesundheitsbescheinigung nach dem in der Anlage der Entscheidung wiedergegebenen Muster beigefügt sein muß.

10 Nach Artikel 3 der Entscheidung 93/185 gilt die mit ihr getroffene Regelung vom 1. Juli 1993 bis einschließlich 31. Dezember 1994. Durch die Entscheidung 94/941/EG des Rates vom 14. Dezember 1994(8) wurde die Geltungsdauer bis zum 1. März 1995 verlängert. Nach dieser Entscheidung hatten die Mitgliedstaaten die bisher geltenden Bedingungen des Artikels 11 Absatz 7 der Richtlinie 91/943 für die Einfuhr von Fischereierzeugnissen bis zu diesem Zeitpunkt (1. März 1995) aufrechtzuerhalten(9). Dann wurde durch die Entscheidung 95/49/EG des Rates vom 27. Februar 1995(10) die Geltungsdauer bis zum 30. Juni 1995 verlängert.

11 In Artikel 12 Absatz 1 der Richtlinie 91/943 ist festgelegt, daß insbesondere hinsichtlich der Gestaltung der von den Mitgliedstaaten durchzuführenden Kontrollen und des weiteren Vorgehens sowie der zu treffenden Schutzmaßnahmen die Bestimmungen und Grundsätze der Richtlinie 90/675/EWG gelten.

2. Richtlinie 90/675/EWG des Rates

12 In der Richtlinie 90/675/EWG des Rates vom 10. Dezember 1990(11) werden die Grundregeln für die Durchführung der Veterinärkontrollen bei aus Drittländern in die Gemeinschaft eingeführten Erzeugnissen festgelegt.

13 Kapitel II regelt im Hinblick auf einen angemessenen und rechtzeitigen Schutz der menschlichen Gesundheit bestimmte "Schutzmaßnahmen". Artikel 19 lautet wie folgt:

"(1) Kommt es im Gebiet eines Drittlands zum Ausbruch oder zur Ausbreitung einer in der Richtlinie 82/894/EWG ... aufgeführten Krankheit oder zu einer Zoonose oder ist zu befürchten, daß eine Krankheit oder irgendein anderer Grund die menschliche oder tierische Gesundheit ernsthaft gefährden könnte, oder ist dies - insbesondere aufgrund der Feststellungen der Veterinärsachverständigen der Kommission - aus anderen schwerwiegenden Gründen zum Schutz von Mensch und Tier erforderlich, so trifft die Kommission von sich aus oder auf Antrag eines Mitgliedstaats unverzueglich je nach der Schwere der Lage eine der nachstehenden Maßnahmen:

- Aussetzung der Einfuhren aus dem gesamten Gebiet oder einem Teilgebiet des betreffenden Drittlands und gegebenenfalls des Durchfuhrlands,

- Erlaß besonderer Bedingungen für die Erzeugnisse aus dem gesamten Gebiet oder einem Teilgebiet des betreffenden Drittlands.

...

(4) Vertreter der Kommission können unverzueglich eine Besichtigung vor Ort vornehmen.

...

(6) Die Kommission prüft im Ständigen Veterinärausschuß unverzueglich die Lage ..."

3. Entscheidung 95/119/EG der Kommission

14 Zwischen dem 27. und dem 31. März 1995 prüften Sachverständige der Kommission in Japan die Bedingungen der Produktion und der Verarbeitung von Fischereierzeugnissen, die für die Ausfuhr in die Gemeinschaft bestimmt waren. Konkret wurden vier von den zuständigen japanischen Behörden ausgewählte Betriebe sowie der Fischmarkt von Tokio aufgesucht(12).

15 Nach diesem Besuch wurde ein "Preliminary report concerning a mission in Japan about the import of scalopps and other fishery products" (Vorläufiger Bericht über eine im Hinblick auf die Einfuhr von Jakobsmuscheln und anderen Fischereierzeugnissen durchgeführte Dienstreise nach Japan) vom 4. April 1995 erstellt.

16 Die Gemeinschaftssachverständigen kamen zu dem Ergebnis, daß die von ihnen aufgesuchten Betriebe für Jakobsmuscheln und andere Fischereierzeugnisse die Anforderungen nach der Richtlinie 91/493 nicht erfuellten und einige von ihnen schwerwiegende Gefahren für die menschliche Gesundheit aufwiesen. Ausserdem seien die Kontrollen durch die zuständigen Behörden nicht streng genug und böten keine vollständige Garantie dafür, daß Mißbrauch bezueglich des Ursprungs der Erzeugnisse ausgeschlossen sei.

17 Der Bericht der Gemeinschaftssachverständigen lautet wie folgt:

"1. Allgemeine Bemerkungen

Diese Bemerkungen betreffen sowohl Betriebe, die Jakobsmuscheln, als auch solche, die andere Fischereierzeugnisse verarbeiten.

1.1 Die staatliche Behörde (Ministerium für Gesundheit und Wohlfahrt, unterstützt durch die Gesundheitsämter der Präfekturen) unterzieht die Betriebe keiner zufriedenstellenden Kontrolle; einige Betriebe, die eine schwerwiegende Gefahr für die menschliche Gesundheit darstellen, wurden auf die von den japanischen Behörden aufgestellte Liste gesetzt und als den Anforderungen der Richtlinie 91/493/EWG entsprechend angeführt.

1.2 Die japanischen Rechtsvorschriften entsprechen in einigen Punkten nicht dem Gemeinschaftsrecht (gesundheitspolizeiliche Vorschriften für Fischereifahrzeuge und Ausladestellen, mikrobiologische Kriterien für Trinkwasser, Temperatur gefrorener Erzeugnisse ...).

1.3 Die Kontrolle der kritischen Punkte (Gefahrenanalyse für kritische Kontrollpunkte) wird von den Betrieben weder verstanden noch ordnungsgemäß durchgeführt.

1.4 Die Schutzvorkehrungen für den Verbrauch von Trinkwasser in den Betrieben sind eindeutig unzulänglich (Wasser aus tiefen Brunnen wird weder vorbehandelt noch überprüft; das Wasser der städtischen Versorgungsnetze wird nicht häufig genug überprüft).

1.5 Die partieweise Identifizierung (Rohstoffe, in Verarbeitung befindliche Erzeugnisse und Fertigerzeugnisse) wird zumeist nicht durchgeführt und gestattet es nicht, die Produkte bis zum Ursprung (Betrieb, Verarbeitungsweise) zurückzuverfolgen.

2. Jakobsmuschelbetriebe

...

3. Betriebe, die andere Fischereierzeugnisse verarbeiten

Die Sachverständigengruppe hat vier von der zuständigen Behörde ausgewählte Betriebe sowie den Fischmarkt in Tokio besichtigt.

3.1 Aufbau, Ausstattung und hygienische Verhältnisse dieser vier Betriebe entsprachen nicht den Anforderungen der Richtlinie 91/493/EWG des Rates.

3.2 In zwei Betrieben, insbesondere in einer Konservenfabrik, stellten mangelhafte Hygiene und schlechte Fabrikationspraktiken eine schwerwiegende Gefahr für die menschliche Gesundheit dar.

3.3 Die Mängel der von den zuständigen Behörden durchgeführten Kontrollmaßnahmen (Verfahren für die Zulassung der Betriebe, regelmässige Inspektionen, Zulassung der privaten Labore) sowie die untauglichen Methoden für die Identifizierung der einzelnen Partien von Erzeugnissen bieten keinerlei Garantie dafür, daß die ausgeführten Erzeugnisse den Anforderungen der Richtlinie 91/493/EWG des Rates genügen und aus einem zugelassenen Betrieb stammen.

3.4 Mit Schreiben vom 22. März 1995 übermittelte die Ständige Vertretung Japans in Brüssel der Kommission eine Liste von 80 Betrieben, die $den in der Richtlinie 91/493/EWG des Rates aufgestellten Voraussetzungen entsprechen`. Zum Zeitpunkt der Besichtigung entsprach keiner der von den japanischen Behörden ausgesuchten Betriebe diesen Voraussetzungen.

4. Ergebnis

Die Jakobsmuscheln und Fischereierzeugnisse verarbeitenden Betriebe, die besichtigt wurden, entsprachen nicht den Bestimmungen der Richtlinie 91/493/EWG des Rates. Einige von ihnen stellten eine schwerwiegende Gefahr für die menschliche Gesundheit dar.

Die von den zuständigen Behörden durchgeführten Kontrollen sind nicht streng genug und bieten nicht die Gewähr, daß kein Mißbrauch hinsichtlich der Herkunft der Erzeugnisse getrieben wird"(13).

18 Die Sachverständigen haben ferner Einzelberichte über ihren Besuch in sieben Betrieben erstellt, von denen drei Jakobsmuscheln und vier andere Fischereierzeugnisse verarbeiteten.

19 Aufgrund dieses Berichtes ihrer Sachverständigen erließ die Kommission gemäß Artikel 19 der Richtlinie 90/675/EWG am 7. April 1995 ihre Entscheidung 95/119/EG über bestimmte Schutzmaßnahmen bezueglich aus Japan stammender Fischereierzeugnisse(14), in der folgendes bestimmt wurde:

"Artikel 1

Die Mitgliedstaaten verbieten die Einfuhr von Fischereierzeugnissen in jeglicher Form mit Ursprung in Japan.[(15)]

...

Artikel 3

Die Mitgliedstaaten ändern ihre bei der Einfuhr angewandten Maßnahmen, um sie mit dieser Entscheidung in Einklang zu bringen. Sie setzen die Kommission hiervon in Kenntnis.[(16)]

Artikel 4

Diese Entscheidung ist an alle Mitgliedstaaten gerichtet."

B - Die maßgeblichen nationalen Rechtsvorschriften

20 Zur Durchführung der Entscheidung 95/119 der Kommission erließ der niederländische Staatssekretär für Volksgesundheit, Gemeinwohl und Sport im Einvernehmen mit dem Minister für Landwirtschaft, Verwaltung der Naturschätze und Fischerei die Verordnung vom 13. April 1995(17) zur Änderung der Warenwetregeling invoerverbod bepaalde visserijprodukten uit Japan (Lebensmittelgesetz/Regelung betreffend das Einfuhrverbot für bestimmte Fischereierzeugnisse aus Japan; nachstehend: Warenwetregeling)(18).

21 Dieses Verbot trat in den Niederlanden am 15. April 1995 in Kraft.

22 Gemäß Artikel 1 der geänderten Warenwetregeling dürfen Partien Fischereierzeugnisse mit Ursprung in Japan in keiner Form in das Gebiet der Niederlande eingeführt werden.

C - Das Übereinkommen über die Anwendung gesundheitspolizeilicher und pflanzenschutzrechtlicher Maßnahmen

23 Die Gemeinschaft hat das Übereinkommen über die Anwendung gesundheitspolizeilicher und pflanzenschutzrechtlicher Maßnahmen(19) durch Beschluß 94/800/EG des Rates vom 22. Dezember 1994 über den Abschluß der Übereinkünfte im Rahmen der multilateralen Verhandlungen der Uruguay-Runde (1986-1994) im Namen der Europäischen Gemeinschaft in bezug auf die in ihre Zuständigkeiten fallenden Bereiche genehmigt(20).

24 Artikel 2 des Übereinkommens mit der Überschrift "Grundlegende Rechte und Pflichten" bestimmt in den Absätzen 2 und 3:

"2. Die Mitglieder stellen sicher, daß eine gesundheitspolizeiliche oder pflanzenschutzrechtliche Maßnahme nur insoweit angewendet wird, wie dies zum Schutz des Lebens und der Gesundheit von Menschen, Tieren oder Pflanzen notwendig ist, auf wissenschaftlichen Grundsätzen beruht und ausser in Fällen nach Artikel 5 Absatz 7 nicht ohne hinreichenden wissenschaftlichen Nachweis beibehalten wird.

3. Die Mitglieder stellen sicher, daß ihre gesundheitspolizeilichen oder pflanzenschutzrechtlichen Maßnahmen keine willkürliche oder ungerechtfertigte Diskriminierung zwischen Mitgliedern, in denen die gleichen oder ähnliche Bedingungen herrschen, oder zwischen ihrem eigenen Gebiet und anderen Mitgliedern bewirken. Gesundheitspolizeiliche oder pflanzenschutzrechtliche Maßnahmen werden nicht so angewendet, daß sie zu einer verschleierten Beschränkung des internationalen Handels führen"(21).

25 Artikel 3 bestimmt unter der Überschrift "Harmonisierung":

"1. Mit dem Ziel, eine möglichst weitgehende Harmonisierung der gesundheitspolizeilichen und pflanzenschutzrechtlichen Maßnahmen zu erreichen, stützen sich die Mitglieder bei ihren gesundheitspolizeilichen oder pflanzenschutzrechtlichen Maßnahmen auf internationale Normen, Richtlinien oder Empfehlungen, soweit diese bestehen, es sei denn, daß in diesem Übereinkommen und insbesondere in Absatz 3 etwas Gegenteiliges bestimmt ist.

2. ...

3. Die Mitglieder können gesundheitspolizeiliche oder pflanzenschutzrechtliche Maßnahmen einführen oder beibehalten, die ein höheres gesundheitspolizeiliches oder pflanzenschutzrechtliches Schutzniveau bewirken als das, welches durch Maßnahmen auf der Grundlage der einschlägigen internationalen Normen, Richtlinien oder Empfehlungen erreicht würde, wenn eine wissenschaftliche Begründung vorliegt oder sich dieses höhere Niveau als Folge des von einem Mitglied gemäß den einschlägigen Bestimmungen des Artikels 5 Absätze 1 bis 8 als angemessen festgelegten gesundheitspolizeilichen oder pflanzenschutzrechtlichen Schutzes ergibt (1) ..."

Die Fußnote 1 zu Absatz 3 lautet:

"Für die Zwecke des Artikels 3 Absatz 3 liegt eine wissenschaftliche Begründung vor, wenn ein Mitglied auf der Grundlage einer Prüfung und Bewertung verfügbarer wissenschaftlicher Angaben gemäß den einschlägigen Bestimmungen dieses Übereinkommens festlegt, daß die einschlägigen internationalen Normen, Richtlinien oder Empfehlungen nicht ausreichen, um das für angemessen erachtete Schutzniveau zu erreichen."

26 In Artikel 5 heisst es unter der Überschrift "Risikobewertung und Festlegung des angemessenen gesundheitspolizeilichen oder pflanzenschutzrechtlichen Schutzniveaus":

"1. Die Mitglieder stellen sicher, daß ihre gesundheitspolizeilichen oder pflanzenschutzrechtlichen Maßnahmen auf einer den Umständen angepassten Bewertung der Gefahren für das Leben oder die Gesundheit von Menschen, Tieren oder Pflanzen beruhen, wobei die von den zuständigen internationalen Organisationen entwickelten Risikobewertungsmethoden zugrunde gelegt werden.

2. Bei der Bewertung der Gefahren berücksichtigen die Mitglieder das verfügbare wissenschaftliche Beweismaterial, die einschlägigen Verfahren und Produktionsmethoden, die einschlägigen Inspektions-, Probenahme- und Prüfverfahren, das Vorkommen bestimmter Krankheiten oder Schädlinge, das Bestehen schädlings- oder krankheitsfreier Gebiete, die einschlägigen ökologischen Umweltbedingungen sowie Quarantäne oder sonstige Behandlungen.

3. Bei der Bewertung der Gefahren für das Leben oder die Gesundheit von Tieren oder Pflanzen und bei der Festlegung der

Maßnahme, durch die ein angemessener gesundheitspolizeilicher oder pflanzenschutzrechtlicher Schutz vor solchen Gefahren erreicht werden soll, berücksichtigen die Mitglieder die einschlägigen wirtschaftlichen Faktoren, den potentiellen Schaden durch Produktions- oder Absatzausfälle im Falle der Einschleppung, des Auftretens oder der Verbreitung eines Schädlings oder einer Krankheit, die Kosten der Bekämpfung oder Ausrottung im Gebiet des Einfuhrmitglieds und die relative Kostenwirksamkeit alternativer Methoden zur Risikobegrenzung.

4. Bei der Festlegung des angemessenen gesundheitspolizeilichen oder pflanzenschutzrechtlichen Schutzniveaus berücksichtigen die Mitglieder das Ziel, die nachteiligen Auswirkungen auf den Handel auf ein Mindestmaß zu beschränken.

5. ...

6. Unbeschadet des Artikels 3 Absatz 2 stellen die Mitglieder bei der Einführung oder Beibehaltung von gesundheitspolizeilichen oder pflanzenschutzrechtlichen Maßnahmen zur Erreichung des angemessenen gesundheitspolizeilichen oder pflanzenschutzrechtlichen Schutzniveaus sicher, daß solche Maßnahmen nicht handelsbeschränkender sind als notwendig, um unter Berücksichtigung der technischen und wirtschaftlichen Durchführbarkeit(1) das angemessene gesundheitspolizeiliche oder pflanzenschutzrechtliche Schutzniveau zu erreichen.

7. In Fällen, in denen das einschlägige wissenschaftliche Beweismaterial nicht ausreicht, kann ein Mitglied gesundheitspolizeiliche oder pflanzenschutzrechtliche Maßnahmen vorübergehend auf der Grundlage der verfügbaren einschlägigen Angaben einschließlich Angaben zuständiger internationaler Organisationen sowie auf der Grundlage der von anderen Mitgliedern angewendeten gesundheitspolizeilichen oder pflanzenschutzrechtlichen Maßnahmen einführen. In solchen Fällen bemühen sich die Mitglieder, die notwendigen zusätzlichen Informationen für eine objektivere Risikobewertung einzuholen, und nehmen innerhalb einer vertretbaren Frist eine entsprechende Überprüfung der gesundheitspolizeilichen oder pflanzenschutzrechtlichen Maßnahme vor."

Die Fußnote 1 zu Artikel 5 Absatz 6 lautet:

"Für die Zwecke des Artikels 5 Absatz 6 ist eine Maßnahme nicht handelsbeschränkender als notwendig, wenn keine andere Maßnahme unter vertretbaren technischen und wirtschaftlichen Bedingungen zur Verfügung steht, die das angemessene Schutzniveau erreicht und wesentlich weniger handelsbeschränkend ist."

III - Sachverhalt

27 Die Affish BV (nachstehend: Affish) führt tiefgefrorene Fischereierzeugnisse vorwiegend aus Japan ein und vertreibt sie. Seit 1980 steht sie zu diesem Zweck in Geschäftsverbindung mit der in Osaka ansässigen Handelsfirma Hanwa Co. Ltd (nachstehend: Hanwa).

28 Hanwa vertritt vier japanische Fabriken, die Surimi - zu Halbfertigerzeugnissen verarbeiteter Fisch - zu Surimi-Fischereierzeugnissen, sogenannten Kamaboko(22), weiterverarbeiten, die in der Gemeinschaft als Appetithappen (Snacks) auf den Markt gebracht werden.

29 Affish verkauft ihre Erzeugnisse vor allem an Großhändler in den Niederlanden, Belgien, Deutschland, Frankreich und Spanien.

30 Zwischen dem 23. Januar 1995 und dem 15. März 1995 kaufte Affish bei Hanwa elf Partien Surimi-Erzeugnisse.

31 Ende März 1995 verschiffte Hanwa zwei der Kamaboko-Partien mit den von den zuständigen japanischen Behörden ausgestellten Gesundheitsbescheinigungen für diese Partien in die Niederlande.$

32 Der Rijksdienst voor de Keuring van Vee en Vlees (Staatsamt für die Untersuchung von Fisch und Fleisch; nachstehend: Rijksdienst) untersagte durch Bescheid vom 2. Mai 1995 aufgrund der Entscheidung 95/119 der Kommission die Einfuhr dieser Partien in die Niederlande.

33 Gegen diesen Bescheid legte Affish am 3. Mai 1995 Widerspruch ein.

34 Mit Schriftsatz vom 3. Mai 1995 beantragte Affish beim Präsidenten des College van Beroep voor het Bedrijfsleven, den Bescheid des Rijksdienst durch einstweilige Anordnung auszusetzen und festzustellen, daß der Rijksdienst die Einfuhr der genannten Partien Fischereierzeugnisse sowie der in Zukunft von ihr aus Japan noch zu beziehenden Partien Fischereierzeugnisse ausschließlich aus Gründen des Schutzes der Gesundheit und des Lebens von Menschen und Tieren untersagen dürfe und eine solche Untersagung ihre Grundlage in einer vom Rijksdienst in Auftrag gegebenen Laboruntersuchung haben müsse, aus der sich eine konkrete Gefahr für die Gesundheit und das Leben von Menschen und Tieren als Folge der Einfuhr der betreffenden Partien ergebe.

35 Zur Stütze ihres Antrags beim vorlegenden Gericht machte Affish geltend, die streitige Entscheidung 95/119 sei aus den folgenden vier Gründen ungültig: a) Verletzung des Artikels 19 der Richtlinie 90/675, b) Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismässigkeit, c) Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz und d) Nichtberücksichtigung der Artikel 2, 4 und 5 des Übereinkommens. Hilfsweise machte sie geltend, die Niederlande hätten den gemeinschaftsrechtlichen Grundsatz des Vertrauensschutzes dadurch verletzt, daß sie keine Übergangsregelung für bereits verschiffte Partien vorgesehen habe.

36 Der Rijksdienst wandte ein, die niederländischen Behörden seien verpflichtet, die Gemeinschaftsentscheidung uneingeschränkt durchzuführen, und könnten nicht wegen der Frage der Rechtsgültigkeit der Entscheidung, über die der Gerichtshof zu entscheiden habe, untätig bleiben. Da die Entscheidung keine Übergangsfrist vorsehe, könne die niederländische Regierung eine solche Frist auch nicht einräumen.

37 Das vorlegende Gericht untersuchte zunächst die von Affish hilfsweise vorgebrachte Rüge und wies sie mit der Begründung zurück, daß weder die streitige Entscheidung 95/119 noch die Richtlinie 90/675, noch das Gemeinschaftsrecht Bestimmungen enthalte, die die Mitgliedstaaten berechtigten, bei der Durchführung der Entscheidung eine Übergangsregelung zu treffen. Falls tatsächlich der Schutz der menschlichen Gesundheit nach Maßgabe des Artikels 19 der Richtlinie 90/675 auf dem Spiel stehe, sei offenkundig kein Raum für die Berücksichtigung wirtschaftlicher Interessen der betroffenen Unternehmen.

38 Das vorlegende Gericht prüfte sodann, inwieweit die vom Gerichtshof in seinem Urteil vom 21. Februar 1991 (Zuckerfabrik Süderdithmarschen und Zuckerfabrik Söst, nachstehend: Zuckerfabrik)(23) formulierten Grundsätze über die Aussetzung der Vollziehung eines nationalen Verwaltungsakts, der auf einer Maßnahme eines Gemeinschaftsorgans beruht (Gemeinschaftsverordnung), erfuellt seien. Nach seiner Meinung besteht begründeter Anlaß, an der Gültigkeit der streitigen Entscheidung zu zweifeln.

39 Das vorlegende Gericht zog das von der Kommission bei der Entscheidung befolgte Verfahren in Zweifel. Die Sachverständigengruppe habe den Zustand der Fischereibetriebe in Japan überprüfen sollen, um anschließend gemäß Artikel 11 der Richtlinie 91/943 die besonderen Bedingungen für die Einfuhr von Fischereierzeugnissen festlegen zu können. Diese Feststellungen der Sachverständigengruppe bieten nach vorläufiger Einschätzung des Gerichts keine Rechtfertigung für die Entscheidung.

40 Das vorlegende Gericht erwog sodann, daß die Sachverständigen von den vielen Dutzenden von Betrieben des Landes lediglich vier Betriebe im Nordosten Japans aufgesucht hätten. Die Schlußfolgerungen des Berichts könnten ein allgemeines Verbot der Einfuhr von Fischereierzeugnissen nicht rechtfertigen, da er nicht belege, daß die in den vier Betrieben vorgefundenen Zustände repräsentativ(24) für alle Betriebe seien, und da die Überprüfung in anderen Gebieten Japans ebenfalls unzureichend gewesen sei, da Affish bei Betrieben in anderen Gegenden als der von den Sachverständigen aufgesuchten einkaufe. Die Einfuhr von Fischereierzeugnissen habe daher nicht ganz allgemein verboten werden dürfen.

41 Das Verbot treffe zudem einen bestimmten Markt, nämlich den für Kamaboko-Produkte, auf dem es bisher zumindest in den Niederlanden keine Probleme gegeben habe. Die eventuell fehlende Zuverlässigkeit von Gesundheitsbescheinigungen könne durch Kontrollen bei der Einfuhr der Erzeugnisse in die Gemeinschaft ausgeglichen werden. Ausserdem sei über die Ergebnisse der Kontrolle nicht vor Erlaß der Entscheidung mit den Betroffenen gesprochen worden.

42 Eine zutreffende Würdigung des Berichts werde dadurch erschwert, daß die Kommission, obwohl sie vom Präsidenten des vorlegenden Gerichts auf einen entsprechenden Antrag des beklagten Rijksdienst hin geladen worden sei, keinen Vertreter in die mündliche Verhandlung entsandt habe, um die Schlußfolgerungen der Sachverständigen, auf die die Entscheidung gestützt sei, zu erläutern(25).

43 Schließlich erwog das vorlegende Gericht, daß Affish den Markt, auf dem sie das betreffende Erzeugnis absetze, wegen des Wettbewerbs ähnlicher Erzeugnisse aus anderen Ländern rasch verliere und daß bei Aufrechterhaltung des Einfuhrverbots wegen des Anteils dieses Erzeugnisses am Gesamtumsatz von Affish ein Konkurs unvermeidbar erscheine. Damit sei das vom Gerichtshof in dem Urteil Zuckerfabrik(26) festgelegte Erfordernis der Dringlichkeit für eine einstweilige Anordnung gegeben; finanzielle Interessen der Gemeinschaft, die einer Anordnung entgegenstehen könnten, seien nicht im Spiel.

44 Trotz seiner Vorbehalte bezueglich ausreichender Aufsicht und Hygienekontrolle durch die japanischen Behörden in den Betrieben der Gebiete, aus denen Affish ihre Erzeugnisse einführt, und demzufolge bezueglich der Zuverlässigkeit der ausgestellten Gesundheitsbescheinigungen und obwohl es wegen des schwerwiegenden Belanges des Schutzes der menschlichen Gesundheit die in der Richtlinie 91/493 vorgesehene dreifache Kontrolle eingeführter Fischereierzeugnisse(27) nicht für ausreichend hielt, setzte das vorlegende Gericht entsprechend dem Antrag von Affish die Vollziehung der streitigen Entscheidung der Kommission aus und gab zugleich dem Rijksdienst auf, a) die Partien Fischereierzeugnisse, deren Einfuhr in die Gemeinschaft verboten worden war, so gründlich wie nach dem heutigen Stand der Wissenschaft möglich auf etwaige Mängel im Hinblick auf den Schutz der Gesundheit und des Lebens von Menschen und Tier zu untersuchen, und b) die genannten Partien nur dann zum Verkehr innerhalb der Gemeinschaft zuzulassen, wenn aufgrund der vorerwähnten Untersuchung für ihn hinreichend sicher feststeht, daß von derartigen Mängeln nicht die Rede sein kann. Zugleich legte es dem Gerichtshof die Frage der Gültigkeit der Entscheidung 95/119 der Kommission zur Vorabentscheidung vor.

IV - Die Vorlagefrage

45 Das College van Beroep voor het Bedrijfsleven legt dem Gerichtshof folgende Frage zur Vorabentscheidung vor:

Ist die Entscheidung 95/119/EG der Kommission vom 7. April 1995 unter Berücksichtigung der in dem vorliegenden Beschluß angestellten Erwägungen gültig, soweit sie Surimi-Fischereierzeugnisse (der Antragstellerin zufolge auch Kamaboko genannt) betrifft, die aus anderen japanischen Regionen als denjenigen, in denen die von einer Delegation von Sachverständigen der Kommission gemäß deren Bericht vom 4. April 1995 untersuchten Betriebe liegen, oder zumindest aus anderen als den untersuchten Betrieben stammen und bei denen nach einer angemessenen Untersuchung im Anschluß an ihr Verbringen in die Gemeinschaft keine Gesundheitsrisiken zutage getreten sind?

V - Beantwortung der Vorlagefrage

Einleitende Bemerkungen

46 Vorab sei bemerkt, daß Affish beim vorlegenden Gericht die Aussetzung der Vollziehung des vom Rijksdienst erlassenen Bescheides beantragt, das Gericht indessen nach dem Tenor des Vorlagebeschlusses die Durchführung der Entscheidung 95/119 der Kommission ausgesetzt hat. Ich bin aber der Meinung, daß das vorlegende Gericht aufgrund seiner Zweifel an der Gültigkeit der streitigen Entscheidung 95/119 in Wahrheit den Vollzug des Verwaltungsakts der zuständigen nationalen Behörde ausgesetzt hat(28), mit dem die Einfuhr der besagten Partien Fischereierzeugnisse aus Japan untersagt wurde und der aufgrund der Warenwetregeling erging, die ihrerseits geändert worden war, um die Entscheidung der Kommission in den Niederlanden durchzuführen. Meines Erachtens hat sich das vorlegende Gericht hier vertan, da es nicht die Durchführung einer Maßnahme eines Gemeinschaftsorgans - der streitigen Entscheidung der Kommission - aussetzen konnte, deren Gültigkeit immer nur der Gerichtshof überprüfen und deren Durchführung er gegebenenfalls aussetzen kann, sondern nur die nationale Maßnahme, mit der die Entscheidung durchgeführt wurde. Dieser Fehler des vorlegenden Gerichts unterliegt seinerseits aber auch nicht der Kontrolle des Gerichtshofes.

47 Nach dieser Klarstellung werde ich nun zunächst prüfen, ob die Rechtsprechung des Urteils Zuckerfabrik(29) nicht durch eine zusätzliche Voraussetzung - diesmal verfahrensmässiger Art - für die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes durch ein nationales Gericht, das Zweifel an der Gültigkeit einer Gemeinschaftsmaßnahme hat, ergänzt werden muß (A). Sodann sind die gegen die Gültigkeit der Entscheidung 95/119 der Kommission gerichteten Rügen zu prüfen, und zwar sowohl die vom vorlegenden Gericht formulierten als auch die von Affish in ihrer beim Gerichtshof eingereichten schriftlichen Erklärung erhobenen Beanstandungen(30). Ich werde daher untersuchen, inwieweit die Kommission mit dem Erlaß der Entscheidung gegen Artikel 19 der Richtlinie 90/675 verstossen und ihre Entscheidung unzureichend begründet hat, falls von "schwerwiegenden Gründen", die eine so restriktive Maßnahme gerechtfertigt hätten, nicht die Rede sein konnte (B). Sodann wird zu prüfen sein, ob ein Verstoß der Kommission gegen den Grundsatz der Verhältnismässigkeit (C), den Gleichheitsgrundsatz (D), den Grundsatz des Vertrauensschutzes (E) oder die Vorschriften des Übereinkommens über die Anwendung gesundheitspolizeilicher und pflanzenschutzrechtlicher Maßnahmen (F) vorliegt, und zuletzt, ob die Kommission sich eines Ermessens- oder Verfahrensmißbrauchs schuldig gemacht hat (G).

A - Zur Notwendigkeit einer Ergänzung der Rechtsprechung des Urteils Zuckerfabrik

1. Zur Zulässigkeit

48 Im Vorlagebeschluß weist das vorlegende Gericht einfach darauf hin, daß die genaue Würdigung der Feststellungen der Sachverständigen in ihrem Bericht und ihrer Niederschriften über ihre verschiedenen Betriebsbesuche und somit die Prüfung der Gültigkeit der streitigen Entscheidung dadurch sehr erschwert worden sei, daß die Kommission, obwohl sie vom Präsidenten des vorlegenden Gerichts auf Anregung des Rijksdienst geladen worden sei, in der mündlichen Verhandlung nicht erschienen sei.

49 Der Kommission zufolge gibt die vorliegende Rechtssache dem Gerichtshof erstmals Gelegenheit, sich dazu zu äussern, ob die von ihm selbst im Urteil Zuckerfabrik formulierten Voraussetzungen für die Aussetzung der Vollziehung eines nationalen Verwaltungsakts, der auf einer Maßnahme eines Gemeinschaftsorgans beruhe, deren Gültigkeit angezweifelt werde, um die Voraussetzung zu ergänzen seien, daß dem Gemeinschaftsorgan Gelegenheit zur Äusserung gegeben werden müsse, bevor die Aussetzung angeordnet werde.

50 Meiner Meinung nach braucht der Gerichtshof hierzu nicht Stellung zu nehmen, da das vorlegende Gericht eine solche Frage nicht gestellt hat(31). Sicherlich hat der Gerichtshof bisweilen Vorschriften ausgelegt, um deren Auslegung das vorlegende Gericht nicht unmittelbar gebeten hatte(32), doch tat er dies immer nur, um dem vorlegenden Gericht eine sinnvolle und für die Entscheidung des Rechtsstreits nützliche Antwort zu geben. Ich bin mit anderen Worten der Meinung, daß eine Antwort auf diese Frage für die Beantwortung der dem Gerichtshof vorgelegten Frage weder notwendig noch nützlich ist und daß sie auch nicht erforderlich ist, um dem vorlegenden Gericht die Entscheidung des bei ihm anhängigen Rechtsstreits möglich zu machen(33).

2. Zur Begründetheit

51 Was die Frage betrifft, inwieweit Anlaß besteht, die Rechtsprechung des Urteils Zuckerfabrik zu ergänzen, ob es also genauer gesagt notwendig ist, daß der Gerichtshof Regeln darüber formuliert, wie die nationalen Gerichte einstweilige Anordnungen treffen sollten(34), so weise ich darauf hin, daß der Gerichtshof von der Kommission um die Formulierung einer Verfahrensregel ersucht wird, mit der das Verteidigungsrecht des Gemeinschaftsorgans in den Fällen sichergestellt werden soll, in denen es vor einem nationalen Gericht um die Gültigkeit einer seiner Handlungen geht. In dieser Weise soll das Gemeinschaftsorgan, wenn es dies wünscht, seinen Standpunkt vorbringen und dem nationalen Gericht Aufklärung über die Gründe geben können, die es zum Erlaß der streitigen Entscheidung bewogen haben. Es wird mit anderen Worten nicht mehr Sache des nationalen Gerichts sein, das Gemeinschaftsorgan um Äusserung seines Standpunkts zu ersuchen, vielmehr wird diesem das Recht hierzu ohne weiteres zustehen(35).

52 Auch wenn die Anerkennung einer solchen Voraussetzung theoretisch von Interesse ist, kann ich sie doch nicht befürworten. Das nationale Gericht hat nicht über die Gültigkeit einer Gemeinschaftsmaßnahme zu entscheiden, so daß es immer dann um Vorabentscheidung ersuchen muß, wenn es deren Gültigkeit bezweifelt. Zuständig für die Entscheidung solcher Fragen ist der Gerichtshof. Das Gemeinschaftsorgan wird ja im übrigen nicht Gefahr laufen wollen, daß seine Entscheidung vom nationalen Gericht für nichtig erklärt wird. Meines Erachtens wird auch das nationale Gericht wenig Nutzen aus den Darlegungen des Gemeinschaftsorgans ziehen können, das dann auch später seinen Standpunkt vor dem Gerichtshof darlegen kann, wenn eine Frage zur Vorabentscheidung vorgelegt wird. Das nationale Gericht kann nach dem Urteil Zuckerfabrik(36) lediglich die Vollziehung eines nationalen Verwaltungsakts, der auf die Maßnahme eines Gemeinschaftsorgans gestützt ist, aussetzen und gleichzeitig dem Gerichtshof die Frage der Gültigkeit der Gemeinschaftsmaßnahme zur Vorabentscheidung vorlegen; damit wird ein langwieriges Verfahren vermieden(37).

B - Unzureichende Begründung der Entscheidung der Kommission

53 Nach Meinung von Affish hat die Kommission mit dem Erlaß ihrer Entscheidung 95/119 in vielerlei Hinsicht gegen Artikel 19 der Richtlinie 90/675 verstossen. Insbesondere könne die Kommission nicht als Gemeinschaftsgesetzgeber betrachtet werden, so daß ihr auf der Grundlage von Artikel 19 kein weiter Beurteilungsspielraum zustehe. Aber auch wenn sie eine solche Befugnis hätte, wäre sie verpflichtet, die rechtlichen und tatsächlichen Gründe darzulegen, die einer so restriktiven Maßnahme wie dem Einfuhrverbot für Fischereierzeugnisse aus Japan und insbesondere dem Verbot der Einfuhr von Surimi-Erzeugnissen durch Affish zugrunde lägen, die ausserdem bisher alle Sanitärkontrollen innerhalb wie ausserhalb der Gemeinschaft ohne Probleme durchlaufen hätten(38).

1. Der Umfang der Befugnisse der Kommission nach Artikel 19 der Richtlinie 90/675

54 Als Rechtsgrundlage der Richtlinie 90/675, auf die die streitige Entscheidung 95/119 gestützt wurde, wird Artikel 43 des Vertrages angeführt; inhaltlich gehört die streitige Entscheidung zum Bereich der gemeinsamen Agrarpolitik, in dem die Gemeinschaftsorgane im allgemeinen wegen der ihnen durch den Vertrag übertragenen Aufgaben über einen weiten Beurteilungsspielraum verfügen(39).

55 Artikel 19 der Richtlinie 90/675 räumt ausschließlich der Kommission einen weiten Beurteilungsspielraum ein: die Kommission trifft unverzueglich "je nach Schwere der Lage" eine der in der Vorschrift vorgesehenen Maßnahmen, wenn es im Gebiet eines Drittlands zu einer Zoonose kommt oder zu befürchten ist, daß eine Krankheit oder irgendein anderer Grund die menschliche oder tierische Gesundheit "ernsthaft gefährden könnte", oder wenn dies "insbesondere aufgrund der Feststellungen der Veterinärsachverständigen der Kommission" aus anderen "schwerwiegenden Gründen zum Schutz von Mensch und Tier erforderlich" ist.

56 In Artikel 19 wird somit eine Reihe von Rechtsbegriffen mit weiter Bedeutung wie "ernsthafte Gefährdung der menschlichen oder tierischen Gesundheit", "schwerwiegende Gründe", "zum Schutz von Mensch und Tier erforderlich" und "Schwere der Lage" gebraucht, die von der Kommission unter der Kontrolle des Gerichtshofes zu konkretisieren sind.

57 Meines Erachtens muß die Frage, welche Tatsachen oder Sachlagen letztlich eine "ernsthafte Gefährdung", "schwerwiegende Gründe" oder eine "schwere Lage" ausmachen, von Fall zu Fall unter Berücksichtigung vieler Faktoren beurteilt werden wie beispielsweise der Art des Erzeugnisses, ihrer raschen und leichten Verderblichkeit oder der Möglichkeit einer umfassenden und ausreichenden Kontrolle sowohl bei der Herstellung als auch beim Transport oder der Freigabe zum Verzehr(40).

58 Durch die Ausübung dieser Befugnis, die ihr Artikel 19 der Richtlinie überträgt, handelt die Kommission übrigens als Gemeinschaftsgesetzgeber, da sie in einer konkreten Situation durch das Ergreifen einer der dort genannten Maßnahmen regelnd tätig werden kann.

59 Diese weitgehende Beurteilungsbefugnis ist der Kommission im Rahmen eines Systems von Sicherungsmaßnahmen innerhalb der umfassenden Einrichtung von Veterinärkontrollen bei aus Drittländern in die Gemeinschaft eingeführten Erzeugnissen für den Fall schwerwiegender Ausnahmesituationen übertragen(41).

60 Aus Artikel 19 Absatz 1 der Richtlinie 90/675 folgt meines Erachtens, daß der Kommission ein Beurteilungsspielraum zusteht, um vorsorglich zum Schutz der menschlichen Gesundheit durch die Aussetzung von Einfuhren aus Drittländern tätig werden zu können. Sie ist genauer gesagt befugt, von sich aus oder auf Antrag eines Mitgliedstaats unverzueglich je nach dem Ernst der Lage insbesondere aufgrund der Feststellungen ihrer Veterinärsachverständigen die Aussetzung der Einfuhren aus dem gesamten Gebiet oder einem Teilgebiet des betreffenden Drittlands anzuordnen oder besondere Bedingungen für die Erzeugnisse aus dem gesamten Gebiet oder einem Teilgebiet des betreffenden Drittlands festzulegen. Die Kommission kann nicht nur eingreifen, wenn eine Krankheit oder Zoonose auftritt, die die menschliche oder tierische Gesundheit ernsthaft gefährden könnte, sondern auch aus anderen schwerwiegenden Gründen zum Schutz der menschlichen Gesundheit.

61 Artikel 19 der Richtlinie 90/675 lässt sich meiner Meinung nach entnehmen, daß die Kommission die Einfuhr der entsprechenden Fischereierzeugnisse für den von ihr als notwendig betrachteten Zeitraum nicht nur dann verbieten kann, wenn eine konkrete Gefährdung durch die Einfuhr von der menschlichen Gesundheit abträglichen Fischereierzeugnissen besteht (z. B. wegen Verderbs), sondern ohne Rücksicht auf das Vorliegen einer konkreten Gefährdung der menschlichen Gesundheit auch dann, wenn Veterinärkontrollen im Ausfuhrland entweder völlig fehlen oder mangelhaft sind, d. h., wenn die in dem Land vorgenommenen Veterinärkontrollen in besorgniserregender Weise unzureichend sind. Die Kommission kann somit die Einfuhr verbieten, um den Verzehr nicht nur für die menschliche Gesundheit schädlicher, sondern auch unzureichend kontrollierter Erzeugnisse zu verhindern, falls gewichtige Gründe für die eine oder die andere Annahme bestehen.

62 Der Gerichtshof hatte bei zahlreichen Gelegenheiten nicht nur über den Umfang der Befugnisse von Gemeinschaftsorganen aufgrund der Vertragsbestimmungen über die Durchführung der gemeinsamen Agrarpolitik, sondern auch über die Grenzen seiner Kontrollbefugnisse zu entscheiden, wenn diese Organe über einen weiten Beurteilungsspielraum verfügen und komplexe wirtschaftliche Sachverhalte zu beurteilen haben. So hat der Gerichtshof im Falle einer gemeinsamen Marktorganisation für bestimmte Erzeugnisse(42) entschieden, daß "[sich der Richter] bei der Kontrolle der Ausübung einer solchen Befugnis darauf beschränken [muß], zu prüfen, ob der Behörde kein offensichtlicher Irrtum oder Ermessensmißbrauch unterlaufen ist oder ob sie die Grenzen ihres Ermessensspielraums nicht offensichtlich überschritten hat"(43).

63 Ich werde der Reihe nach die von Affish vorgebrachten Rügen untersuchen, insbesondere inwieweit die Umstände, die die Kommission zum Erlaß der Entscheidung 95/119 bewogen haben, eine ausreichende Rechtfertigung darstellen, ob also ein Begründungsmangel vorliegt oder nicht.

2. Ausreichende Begründung der streitigen Entscheidung

64 Gemäß Artikel 190 des Vertrages sind die Rechtsakte der Gemeinschaftsorgane mit Gründen zu versehen. Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes gilt jedoch folgende Einschränkung(44): "Die durch Artikel 190 des Vertrages vorgeschriebene Begründung muß der Natur des betreffenden Rechtsakts angepasst sein. Sie muß die Überlegungen der Gemeinschaftsbehörde, die den Rechtsakt erlassen hat, so klar und eindeutig zum Ausdruck bringen, daß die Betroffenen die Gründe für die erlassene Maßnahme erkennen können und der Gerichtshof seine Kontrolle ausüben kann. Hält sich ein Rechtsakt im systematischen Rahmen der Gesamtregelung, zu der er gehört, so kann nicht verlangt werden, daß in seiner Begründung die verschiedenen tatsächlichen und rechtlichen Einzelheiten dargelegt werden, die er zum Gegenstand hat."

65 In diesem Zusammenhang verweise ich darauf, daß eine Begründung unzureichend ist, wenn sie nicht die tasächlichen Umstände erkennen lässt, die das Organ zur Auffassung gelangen ließen, daß es Gründe gibt, die den Erlaß der Entscheidung rechtfertigen, und wenn sie die angestrebten Ziele nicht hinreichend deutlich macht(45).

66 Die erste Begründungserwägung der streitigen Entscheidung 95/119 der Kommission lautet:

"Bei einer Dienstreise von Experten der Kommission nach Japan wurden die Bedingungen der Produktion und der Verarbeitung von Fischereierzeugnissen, die für den Export in die Gemeinschaft bestimmt sind, überprüft. Dabei wurde von den Sachverständigen festgestellt, daß die amtlichen Versicherungen, die von den japanischen Behörden abgegeben werden, nicht den Tatsachen entsprechen und die Bedingungen für Produktion und Lagerung von Fischereierzeugnissen ernsthafte Mängel hinsichtlich der Hygiene und Kontrolle aufweisen, so daß beim Verzehr eine grosse Gefahr für die menschliche Gesundheit besteht."

67 In der zweiten Begründungserwägung heisst es: "Die Entscheidung 94/206/EG der Kommission verbietet die Einfuhr von Sendungen zweischaliger Weichtiere und Meeresgastropoden, andere als Jakobsmuscheln und andere Pectenmuscheln, tiefgekühlt oder verarbeitet."

68 Aufgrund der Feststellungen der Sachverständigen gelangte die Kommission, wie in der dritten Begründungserwägung ausgeführt, zu dem Schluß, daß "es erforderlich [ist], die Einfuhr jeglicher Fischereierzeugnisse aus Japan so lange auszusetzen, bis eine Verbesserung der Sachlage hinsichtlich der Hygiene und Kontrolle eingetreten ist".

69 Bei Durchsicht des Berichts der Sachverständigen wird deutlich, daß diese ihr Augenmerk vor allem auf die schwerwiegenden Mängel der von den zuständigen japanischen Behörden durchgeführten Veterinärkontrollen gerichtet (Punkte 2 und 3 des Berichts), gleichzeitig aber auch auf die ernsten Gefahren für die menschliche Gesundheit zur Zeit ihres Besuchs hingewiesen haben (vgl. insbesondere Punkte 1.4, 2.3 und 3.2 des Berichts).

70 In dem gesamten Bericht, auf den die erste Begründungserwägung verweist, aber vor allem in seinem dritten Abschnitt sind die Gründe dafür zu finden, daß der Zustand der besuchten Fischereibetriebe, insbesondere Struktur, Ausstattung und hygienische Verhältnisse, Fabrikationspraktiken und unzureichende Kontrollen der zuständigen japanischen Behörden, nicht nur den Bestimmungen der Richtlinie 91/493 widersprach, sondern auch eine schwerwiegende Gefahr für die menschliche Gesundheit darstellte. Es gab daher, berücksichtigt man die Beschaffenheit der Fischereierzeugnisse, die, wie die Kommission betont, eine zweckmässige Kontrolle nur bei der Herstellung zulässt, gewichtige Gründe, Maßnahmen zum Schutz der menschlichen Gesundheit zu treffen.

Daher halte ich die Begründung der streitigen Entscheidung der Kommission, die in allgemeinen Wendungen auf die negativen Feststellungen des Berichts hinweist, nicht für unzureichend oder unrichtig, da wir davon ausgehen können, daß die Voraussetzungen des Artikels 19 der Richtlinie, auf den die Entscheidung gestützt ist, erfuellt waren.

71 Ich bin weiterhin der Auffassung, daß die Begründung der streitigen Entscheidung auch nicht deshalb als unzureichend anzusehen ist, weil sie knapp gehalten ist. Zwar enthalten die angegebenen Gründe keine erschöpfende Aufzählung aller Teile des Begründungswegs der Kommission, die Ergebnisse der nach Japan entsandten Sachverständigengruppe werden nicht insgesamt wiederholt, und es wird auch nicht dargelegt, warum eine weniger einschränkende Maßnahme nicht geeignet gewesen wäre. Die streitige Entscheidung, die aufgrund einer Ermessensbefugnis getroffen wurde, enthält aber, wenn auch nur zusammengefasst, die Angabe der tatsächlichen Umstände, die die Kommission berücksichtigt hat, und die rechtlichen Folgerungen, die diese Feststellung rechtfertigt. Gerade weil es hier um eine Maßnahme geht, die auf einer Ermessensbefugnis beruht, ist eine zusammenfassende Begründung ausreichend, worauf auch Generalanwalt Lagrange hingewiesen hat(46).

72 Die ernsthaften Mängel hinsichtlich der Hygiene und der Kontrolle durch die japanischen Behörden sind meines Erachtens typische Umstände, die "schwerwiegende Gründe" darstellen oder Sorge um den "Schutz der menschlichen Gesundheit" hervorrufen können.

73 Demnach bilden die Überlegungen in den Begründungserwägungen der Entscheidung insgesamt eine Begründung, die nicht nur in der Formulierung, sondern auch im Hinblick auf die tatsächlichen Umstände, die zum Erlaß der Entscheidung geführt haben (Berufung auf "ernsthafte Mängel hinsichtlich der Hygiene und Kontrolle"), sowie auf alle einschlägigen Rechtsvorschriften(47) als ausreichend im Sinne des Artikels 190 des Vertrages anzusehen ist.

C - Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismässigkeit

74 Affish macht geltend, die streitige Entscheidung verstosse gegen den Grundsatz der Verhältnismässigkeit, der auch für Artikel 19 der Richtlinie 90/675 gelte(48). Konkret sei die von der Kommission gewählte Maßnahme für das Erreichen des gesteckten Zieles weder geeignet noch erforderlich gewesen, und die Möglichkeit einer weniger drastischen Maßnahme sei nicht geprüft worden. Schließlich weise die gewählte Maßnahme mehr Nachteile als Vorteile auf.

1. War die getroffene Maßnahme für das angestrebte Ziel geeignet?

75 Affish zufolge kann der Umstand, daß die örtlichen Behörden in einer bestimmten Gegend Japans die erforderlichen Veterinärkontrollen unterlassen, eine so restriktive Maßnahme seitens der Kommission nicht rechtfertigen.

76 Wie das vorlegende Gericht bemerkt, wird im Bericht in den Punkten 1.3 bis 1.5 darauf hingewiesen, daß kritische Punkte des Produktionsvorgangs, wie etwa die Wasserversorgung, nur unzureichende Beachtung fänden und daß nicht jede Partie identifiziert werde. Erwähnt wird ebenfalls, daß vier Betriebe, von denen Affish ihre Erzeugnisse bezieht, völlig den Gemeinschaftsvorschriften genügten. Die Schlüsse der Sachverständigengruppe(49) genügten für eine so restriktive Maßnahme nicht, weil keine konkreten Beanstandungen gegen bestimmte Erzeugnisse erhoben worden seien, die Anlaß für den Erlaß von Sicherungsmaßnahmen nach Artikel 19 der Richtlinie 90/675 hätten sein können, wie dies früher bei Jakobsmuscheln der Fall gewesen sei, was letztlich zu einem Verbot geführt habe.

77 Dem ist nicht zu folgen.

78 Nach ständiger Rechtsprechung sind nach dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit "Maßnahmen, durch die den Wirtschaftsteilnehmern finanzielle Belastungen auferlegt werden, nur rechtmässig, wenn sie zur Erreichung der zulässigerweise mit der fraglichen Regelung verfolgten Ziele geeignet und erforderlich sind. Dabei ist, wenn mehrere geeignete Maßnahmen zur Auswahl stehen, die am wenigsten belastende zu wählen; ferner müssen die auferlegten Belastungen in angemessenem Verhältnis zu den angestrebten Zielen stehen"(50).

79 Bezueglich der Frage, inwieweit diese Voraussetzungen der richterlichen Kontrolle unterliegen, entspricht es ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes(51), daß "der Gemeinschaftsgesetzgeber im Bereich der gemeinsamen Agrarpolitik über einen Ermessensspielraum verfügt, der seiner politischen Verantwortung, die ihm die Artikel 40 und 43 EWG-Vertrag übertragen, entspricht". Folglich "kann die Rechtmässigikeit einer in diesem Bereich erlassenen Maßnahme nur dann beeinträchtigt sein, wenn diese Maßnahme zur Erreichung des Zieles, das das zuständige Organ verfolgt, offensichtlich ungeeignet ist".

80 Ich untersuche daher zunächst das Ziel der streitigen Entscheidung, um dann festzustellen, ob die Maßnahme der Kommission geeignet und erforderlich war, um dieses Ziel zu erreichen, und ob die Nachteile gegenüber den Vorteilen nicht überwiegen.

81 Der ersten Begründungserwägung ist zu entnehmen, daß Ziel der Entscheidung der Schutz der menschlichen Gesundheit war, die durch den Genuß von Fischereierzeugnissen aus Japan gefährdet worden wäre, da ernste Hygienemängel festgestellt worden waren.

82 In seinem jüngsten Beschluß in der Rechtssache betreffend die bovine spongiforme Enzephalopathie (BSE; "Rinderwahn")(52) hat der Gerichtshof bei der Abwägung der widerstreitenden Interessen darauf hingewiesen, daß in Artikel 3 Buchstabe o des Vertrages ein "Beitrag zur Erreichung eines hohen Gesundheitsschutzniveaus" als eines der Ziele der Gemeinschaft bezeichnet wird. Der Gerichtshof führte weiter aus (53): "Dieses Ziel wird in Artikel 129 Absatz 1 Unterabsatz 1 EG-Vertrag wieder aufgegriffen, wonach die Gemeinschaft einen Beitrag zur Sicherstellung eines hohen Gesundheitsschutzniveaus leistet. Nach Artikel 129 Absatz 1 Unterabsatz 3 sind die Erfordernisse im Bereich des Gesundheitsschutzes Bestandteil der übrigen Politiken der Gemeinschaft. Schließlich hat der Gerichtshof bereits entschieden, daß bei der Verfolgung der Ziele der gemeinsamen Agrarpolitik von Erfordernissen des Allgemeininteresses, wie etwa des Verbraucherschutzes oder des Schutzes der Gesundheit und des Lebens von Menschen und Tieren, denen die Gemeinschaftsorgane bei der Ausübung ihrer Befugnisse Rechnung zu tragen hätten, nicht abgesehen werden dürfe"(54).

83 Angesichts dieser Rechtsprechung bin ich der Auffassung, daß die Maßnahme der Kommission, also das Einfuhrverbot für alle Fischereierzeugnisse aus Japan, zur Erreichung des angestrebten - ohne Zweifel höherrangigen - Zieles des Schutzes der menschlichen Gesundheit geeignet war, und zwar wegen des unzureichenden Niveaus der von den zuständigen japanischen Behörden durchgeführten Veterinärkontrollen in den von der Sachverständigengruppe besuchten Betrieben (Absatz 1 und Punkte 3.1 und 3.2 ihres Berichts) sowie wegen der Risiken, die die festgestellten Mängel für die menschliche Gesundheit darstellten(55).

2. War die getroffene Entscheidung erforderlich?

84 Affish bringt vor, das Problem unzureichender Kontrollen stelle sich nur in anderen Regionen Japans als denjenigen, aus denen Affish ihre Erzeugnisse beziehe; ein allgemeines Verbot der Einfuhr aus Japan sei keine Maßnahme, die zur Erreichung des angestrebten Zieles erforderlich gewesen sei.

85 Das vorlegende Gericht weist darauf hin, daß die Feststellungen der Gemeinschaftssachverständigen nicht repräsentativ sein könnten, da der Zustand in einem der kontrollierten Betriebe als "angemessen" beurteilt worden sei. Auch sei nur eine kleine Anzahl von (vier) Betrieben in einer bestimmten Region Japans überprüft worden, die ausserdem eine ganz andere sei als die, aus der Affish ihre Erzeugnisse beziehe.

a) Stichprobenkontrollen

86 Bei der Prüfung der Erforderlichkeit der Maßnahme der Kommission stellt sich die Frage, inwieweit die Ergebnisse von Stichprobenkontrollen das von der Kommission erlassene allgemeine Einfuhrverbot für Fischereierzeugnisse aus Japan tragen. Dies ist umso wichtiger, als sowohl Affish als auch das vorlegende Gericht darauf hinweisen, daß in Japan die Veterinärkontrolle dezentralisiert sei und eine zentrale Aufsicht fehle. Somit ist nicht gesagt, daß auch in anderen Regionen des Landes die Kontrolle so unzureichend ist, daß jegliche Einfuhr verboten werden müsste.

87 Meines Erachtens war eine Stichprobenkontrolle der angemessene Weg, um den Zustand in den japanischen Fischereibetrieben festzustellen, der, wie sich aus den Berichten der Sachverständigen ergibt und wie die Kommission in der Sitzung betont hat, nicht den Gemeinschaftsvorschriften entsprach. Daher durfte die Kommission aus dem Zustand in diesen Betrieben nach dem Gesetz der Wahrscheinlichkeit, also der extensiven, extrapolierenden Methode, allgemeinere Schlüsse ziehen.

88 Dieser Standpunkt wird durch die Rechtsprechung des Gerichtshofes gestützt, wonach sich die Kommission an die Ergebnisse einer stichprobenweisen und mit ausreichender Verläßlichkeit durchgeführten Kontrolle und an die Feststellungen von Sachverständigen halten kann, d. h. von Wissenschaftlern mit besonderem Sachverstand, die den Ernst einer Situation voll einschätzen können(56), und dann auf der Grundlage dieser Feststellungen eine Maßnahme für den Gesamtbereich(57) erlassen darf, der in Teilen untersucht wurde(58).

89 Ferner entschied der Gerichtshof, daß die Kommission mangels Regeln über die Art und Weise der Durchführung von Stichprobenkontrollen befugt sei, die ihrer Meinung nach zweckmässigsten Kontrollmethoden anzuwenden(59), daß jedoch das allgemeine Erfordernis bestehe, daß die gewählten Methoden zuverlässig sein müssten(60).

90 An Vorschriften über die Anforderungen, die Fischverarbeitungsbetriebe erfuellen müssen, fehlt es im vorliegenden Fall nicht, da der Anhang der Richtlinie 91/943 hierüber Aufschluß gibt, wohl aber an Regeln über die Anzahl der zu kontrollierenden Betriebe. Da die Kommission selbstverständlich nicht verlangen kann, daß alle Fischverarbeitungsbetriebe in Japan kontrolliert werden müssen, die Erzeugnisse in die Gemeinschaft ausführen, denke ich, daß sie sich an die Ergebnisse einer Stichprobenkontrolle halten kann, die auf den Feststellungen von Gemeinschaftssachverständigen aufgrund der Überprüfung einer repräsentativen Anzahl von Betrieben beruhen, und daraus ihre Schlüsse bezueglich des allgemeinen Zustands der Fischverarbeitungsindustrie in Japan ziehen darf.

91 Da Affish nicht behauptet hat, daß alle Betriebe, von denen sie Erzeugnisse bezieht, die Gemeinschaftsvorschriften erfuellen, geht ihr Vorbringen fehl, daß sich die Kommission beim Erlaß ihrer Entscheidung nicht auf die Feststellungen der Sachverständigengruppe hätte stützen dürfen, die sie zur Kontrolle der Fischverarbeitungsindustrie in ein Drittland entsandt hatte.

b) Zur Erforderlichkeit der getroffenen Entscheidung

92 Der Kommission zufolge war ein allgemeines Einfuhrverbot für Fischereierzeugnisse aus Japan für einen ausreichenden Schutz der menschlichen Gesundheit erforderlich.

93 Wie die Kommission zu Recht ausführt, konnte das Verbot nicht allein auf eine bestimmte Region, in der das Problem durch die Kontrollen lokalisiert worden war, oder nur auf bestimmte Betriebe begrenzt werden, und dies aus drei Gründen:

a) Weil die japanischen Behörden selbst die zu kontrollierenden Betriebe(61) und damit auch die Region ausgewählt hatten, in denen die Kontrolle stattfinden sollte(62) und bei denen die hygienischen Bedingungen dann als unzureichend festgestellt werden sollten, nahm die Kommission an, daß der Zustand in den nicht von der Sachverständigengruppe aufgesuchten Betrieben vergleichbar sei.

b) Wie im Bericht der Sachverständigen (Punkt 3.3) hervorgehoben, besteht wegen der Mängel der von den zuständigen Behörden durchgeführten Kontrollmaßnahmen sowie wegen der untauglichen Methoden für die Identifizierung der einzelnen Partien von Erzeugnissen keinerlei Garantie dafür, daß die ausgeführten Erzeugnisse den Anforderungen der Richtlinie 91/493/EWG des Rates genügen und aus einem zugelassenen Betrieb stammen. Darüber hinaus kann, wie die Kommission in ihrer schriftlichen Erklärung wie auch in der Sitzung betont hat, eine etwaige Beschränkung des Verbotes auf eine bestimmte Region, da ein zentraler Kontrolldienst für ganz Japan fehlt, auf keinen Fall eine Garantie dafür bieten, daß Erzeugnisse aus einem Betrieb in einem "nicht befallenen Gebiet", in dem alle Veterinärbestimmungen eingehalten werden, nicht mit Erzeugnissen aus anderen Regionen vermischt werden(63).

c) Wie die Kommission und die niederländische Regierung angeführt haben, ist ein Einfuhrverbot zweckmässiger als eine Kontrolle bei der Einfuhr, weil wegen der Eigenart der Fischereierzeugnisse, die rasch gesundheitsgefährdendem Verderb ausgesetzt sind, die Veterinärkontrolle an der Quelle, d. h. im Produktionsstadium(64), sinnvoller ist. Die Kontrolle von Fischereierzeugnissen ist vor der Abpackung immer zweckmässiger, solange die Erzeugnisse noch unsortiert liegen und verhältnismässig leicht und in grösseren Mengen kontrolliert werden können. Darüber hinaus ist Kontrolle im Produktionsstadium der Grundgedanke der Gemeinschaftsrichtlinien betreffend Veterinär- und Gesundheitskontrollen, insbesondere der Richtlinie 91/493(65).

94 Die Kontrolle jeder Partie verpackter Fischereierzeugnisse erfolgt jedoch naturgemäß stichprobenweise, da die Kontrolle aller Verpackungen wirtschaftlich nicht tragbar ist und soviel Zeit kostet, daß das Erzeugnis verderben kann. Gleichwohl kann nicht garantiert werden, daß alle Packungen einer Partie frei von krankheitserregenden Mikroorganismen sind, auch wenn die Partie insgesamt als im Einklang mit den Gemeinschaftsvorschriften stehend beurteilt wird(66). Deshalb ist die Kontrolle zur Zeit der Einfuhr unvollständig, auch weniger repräsentativ und damit weniger zuverlässig als die Kontrolle im Produktionsstadium.

95 Nach alldem gab es keine alternative Lösung, und die Entscheidung der Kommission, die der Stellungnahme des Ständigen Veterinärausschusses entsprach, war die einzige geeignete und erforderliche Maßnahme zum Schutz der menschlichen Gesundheit(67).

3. Abwägung der Vor- und Nachteile

96 Affish macht geltend, die Beeinträchtigung ihres Rechts auf freie Berufsausübung und der damit verbundene Schaden, den sie dadurch erleide, daß ihr der Markt für "Surimi"-Erzeugnisse auf dem sie 72 % ihres Gesamtumsatzes erziele, verlorengehe, sei ein Nachteil, der nicht durch die Vorteile für den Schutz der menschlichen Gesundheit ausgeglichen werde.

97 Aufgrund der vorangegangenen Untersuchung scheint mir, daß angesichts der Höherrangigkeit des angestrebten Zieles, des Schutzes der menschlichen Gesundheit, die Nachteile, nämlich die Beeinträchtigung des Rechts auf freie Berufsausübung(68) von Affish und der Schaden, den diese infolge des Verbotes der Einfuhr der betreffenden Erzeugnisse ohne Rücksicht auf den Zeitpunkt der Versendung aus Japan, d. h. vor oder nach dem 7. April 1995, dem Tag des Erlasses der Entscheidung 95/119 davontragen könnte, nicht schwerer ins Gewicht fallen als die Vorteile. Das Problem der Gültigkeit der Entscheidung unter dem Blickwinkel eines Verstosses gegen den Grundsatz der Verhältnismässigkeit stellt sich mithin nicht(69).

D - Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz

98 Affish ist der Meinung, die Kommission habe gegen den in Artikel 40 Absatz 3 verankerten Grundsatz der Gleichbehandlung, hier von Unternehmern/Importeuren von "Surimi"-Erzeugnissen aus Japan einerseits und von Importeuren ähnlicher Erzeugnisse aus Thailand und Korea andererseits, verstossen. Die "Surimi"-Erzeugnisse aus Japan stuenden im Wettbewerb mit ähnlichen Erzeugnissen aus Thailand und Korea, die zwar von geringerer Qualität (im Hinblick auf Geschmack, Zusammensetzung und bakterielle Beschaffenheit) seien, aber unbehindert in die Gemeinschaft eingeführt werden könnten. Die Kommission hätte ihre Sachverständigengruppe auch in diese Länder entsenden müssen, bevor sie Maßnahmen gegen japanisches "Kamaboko" treffe.

99 Es entspricht ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes(70), daß nach Artikel 40 Absatz 3 Unterabsatz 2 des Vertrages die gemeinsame Organisation der Agrarmärkte jede Diskriminierung zwischen Erzeugern oder Verbrauchern in der Gemeinschaft auszuschließen hat und daß "dieses Diskriminierungsverbot nur der spezifische Ausdruck des allgemeinen Gleichheitsgrundsatzes im Gemeinschaftsrecht [ist], wonach vergleichbare Sachverhalte nicht unterschiedlich und unterschiedliche Sachverhalte nicht gleich behandelt werden dürfen, es sei denn, daß eine solche Behandlung objektiv gerechtfertigt wäre".

100 Meines Erachtens sind zur Stützung dieser Rüge keine Beweise vorgelegt worden, da Affish nicht dargetan hat, daß bezueglich der Produktions- und Verarbeitungsbedingungen die Lage in Korea und Thailand ebenso ist wie in Japan und die Kommission deshalb den vorrangigen Grundsatz der Gleichbehandlung verletzt hätte.

E - Verstoß gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes

101 Affish ist der Auffassung, daß Artikel 19 der Richtlinie 90/675 Raum lasse für eine Berücksichtigung des Grundsatzes des Vertrauensschutzes, daß aber die Kommission diesen Grundsatz beim Erlaß der streitigen Entscheidung 95/119 nicht beachtet habe. Die Entscheidung enthalte kein sofortiges Verbot der Einfuhr von Fischereierzeugnissen aus Japan und könne ein solches auch nicht enthalten; daher hätte auch die Einfuhr bereits verschiffter Partien nicht verboten werden dürfen, da es ausgereicht hätte, sie einer besonderen Kontrolle bei ihrer Ankunft im Gebiet der Gemeinschaft zu unterwerfen.

102 Die italienische Regierung spricht sich in ihrer Erklärung zwar für die Gültigkeit der streitigen Entscheidung der Kommission aus und erkennt an, daß die Mitgliedstaaten in diesem Fall nicht über den weiten Beurteilungsspielraum wie bei der Umsetzung von Richtlinien verfügten, weist aber darauf hin, daß die Entscheidung 95/119, insbesondere Artikel 3, nicht ausdrücklich eine Frist nenne, binnen deren die Mitgliedstaaten die Entscheidung durchzuführen hätten. Das zeige, daß die Entscheidung in einer strikt einheitlichen Frist durchzuführen sei, die sich aus dem Ziel der Maßnahme ergebe. Die Entscheidung schließe aber nicht aus, daß die nationalen Behörden bei der Festlegung ihrer Durchführungsmaßnahmen wegen des Grundsatzes der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes die besondere Situation bereits verschiffter Partien unter voller Beachtung der Gemeinschaftsinteressen berücksichtigten.

103 Nach Auffassung des Rijksdienst konnte die niederländische Regierung keine Übergangsfrist festlegen, da die streitige Entscheidung der Kommission keine solche Frist und auch nicht die Möglichkeit vorsah, eine solche für die Durchführung festzulegen(71).

104 Wie der Gerichtshof wiederholt entschieden hat(72), folgt "dieser Grundsatz [des Vertrauensschutzes], der Bestandteil der Rechtsordnung der Gemeinschaft ist, aus dem Grundsatz der Rechtssicherheit, der gebietet, daß Rechtsvorschriften klar und bestimmt sein müssen, und der die Voraussehbarkeit der unter das Gemeinschaftsrecht fallenden Tatbestände und Rechtsbeziehungen gewährleisten soll." Der Gerichtshof fuhr fort(73): "Die Marktbürger dürfen nach ständiger Rechtsprechung auf dem Gebiet der gemeinsamen Marktorganisationen, deren Zweck eine ständige Anpassung an die Veränderung der wirtschaftlichen Lage mit sich bringt, nicht darauf vertrauen, daß sie Beschränkungen nicht unterworfen werden, die sich aus eventuellen markt- oder strukturpolitischen Bestimmungen ergeben." Ferner betonte der Gerichtshof, "daß die Berufung auf den Grundsatz des Vertrauensschutzes gegenüber einer Gemeinschaftsregelung nur insoweit möglich [ist], als die Gemeinschaft zuvor selbst eine Situation geschaffen hat, die ein berechtigtes Vertrauen erwecken kann"(74).

105 Auf der Grundlage dieser gefestigten Rechtsprechung halte ich das Vorbringen von Affish, die Kommission habe den Grundsatz des Vertrauensschutzes verletzt, für unbegründet. Die Rechtsvorschrift, aufgrund deren die Entscheidung 95/119 erlassen wurde, verpflichtet zur Erzielung eines Ergebnisses, nämlich zum Schutz der menschlichen Gesundheit. Von dem Zeitpunkt an, da sich die Kommission wegen der von ihrer Sachverständigengruppe gemeldeten ernsten Mängel der Veterinärkontrollen genötigt sah, zum Schutz der menschlichen Gesundheit das von ihr verfügte Verbot für sofort anwendbar zu erklären, hatten die Mitgliedstaaten dem Folge zu leisten.

106 Gerade weil es um den Schutz der menschlichen Gesundheit ging, wäre es meines Erachtens unsinnig, eine Frist einzuräumen, um dem Grundsatz des Vertrauensschutzes zugunsten von der Entscheidung betroffener Personen Raum zu geben. Deshalb war es nicht von Belang, ob einige Partien nun vor oder nach dem 7. April 1995 von Japan aus verschifft worden waren.

107 Ich bin daher der Auffassung, daß die etwaige Einführung einer Übergangsfrist durch die Mitgliedstaaten die einheitliche Anwendung des Gemeinschaftsrechts gefährdet hätte und der Zielesetzung der erlassenen Maßnahme abträglich gewesen wäre(75). Sollte ein Mitgliedstaat eine Übergangsfrist für bereits verschiffte Partien eingeräumt haben, dann hätte er damit meines Erachtens gegen Artikel 189 verstossen, wonach die Entscheidung in allen ihren Teilen für diejenigen verbindlich ist, die sie bezeichnet(76).

108 Aus all diesen Gründen kann das Fehlen von Übergangsvorschriften die Gültigkeit der Entscheidung 95/119 der Kommission nicht berühren.

F - Verstoß gegen das Übereinkommen über die Anwendung gesundheitspolizeilicher und pflanzenschutzrechtlicher Maßnahmen

109 Diese Rüge von Affish betrifft Auslegung und unmittelbare Wirkung des Übereinkommens über die Anwendung gesundheitspolizeilicher und pflanzenschutzrechtlicher Maßnahmen(77). Affish macht geltend, die Kommission verstosse mit ihrer Entscheidung gegen dieses Übereinkommen, auf dessen Vorschriften sich Unternehmen und Privatpersonen vor den nationalen Gerichten berufen dürften, weil sie deutlich formulierte Verpflichtungen enthielten, die der Anwendung durch die Gerichte zugänglich seien. Vor dem vorlegenden Gericht legte sie dar, daß, auch wenn dem Übereinkommen keine unmittelbare Wirkung zukomme, das Gemeinschaftsrecht, und insbesondere Artikel 19 der Richtlinie 90/675, doch in seinem Lichte auszulegen sei.

1. Zur Zulässigkeit

110 Der Vertreter der niederländischen Regierung hat in der Sitzung darauf hingewiesen, daß das vorlegende Gericht nicht unmittelbar die Frage stelle, ob die Entscheidung 95/119 wegen Verstosses gegen das Übereinkommen ungültig sei, obwohl es im Vorlagebeschluß feststelle, daß Affish die Frage aufgeworfen habe. Daher stelle sich bei der Prüfung dieses Aspekts der Rechtssache durch den Gerichtshof das Problem der Zulässigkeit. Gerade weil das vorlegende Gericht diese Frage nicht vorgelegt habe, hätten die Mitgliedstaaten hierzu nicht gemäß Artikel 20 der EG-Satzung des Gerichtshofes Erklärungen abgeben können(78).

111 Dem ist meines Erachtens nicht beizupflichten. Da der Vorlagebeschluß des vorlegenden Gerichts diesen Punkt erwähnt, weil Affish ihn vor ihm zur Sprache gebracht hat, muß auf diesen Punkt eingegangen werden, um dem vorlegenden Gericht eine nützliche Antwort zu geben und jeden Zweifel an der Gültigkeit der streitigen Entscheidung zu beseitigen(79).

2. Zur unmittelbaren Wirkung der Vorschriften des Übereinkommens

112 Bei der Prüfung der Frage, ob die Bestimmungen eines von der Gemeinschaft abgeschlossenen internationalen Übereinkommens unmittelbare Wirkung haben, ist, nach der Klärung von Sinn, Wortlaut und Aufbau dieses Übereinkommens zu untersuchen, inwieweit sich der einzelne vor den nationalen Gerichten auf sie berufen kann, konkret, ob sie hinreichend genau sind, keinen Bedingungen unterliegen und keine Durchführungsvorschriften erfordern. Diese Frage ist daher meines Erachtens im Rahmen der gesamten multilateralen Handelsverhandlungen der Uruguay-Runde (1986-1994) entstandenen Übereinkommen zu prüfen(80).

113 Zur Zeit des seinerzeit geltenden Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommens (GATT) hat der Gerichtshof bei der Prüfung von Sinn, Aufbau oder Wortlaut der Bestimmungen dieses allgemeinen Abkommens stets entschieden(81), daß sich wegen dessen Besonderheiten "ein Gemeinschaftsangehöriger vor Gericht nicht auf dieses Abkommen berufen kann, um die Rechtmässigkeit einer Gemeinschaftshandlung zu bestreiten", und daß diese Besonderheiten es ferner ausschließen, daß "der Gerichtshof die Bestimmungen des GATT für die Beurteilung der Rechtmässigkeit einer Verordnung im Rahmen einer von einem Mitgliedstaat nach Artikel 173 Absatz 1 EWG-Vertrag erhobenen Klage berücksichtigt"(82).

114 Ich werde demnach prüfen, inwieweit sich aus Sinn, Aufbau und Wortlaut entnehmen lässt, daß sich der einzelne unmittelbar auf die Vorschriften des neuen Übereinkommens zur Errichtung der Welthandelsorganisation(83), das als Anhang das fragliche Übereinkommen enthält, berufen kann, um vor Gericht die Rechtmässigkeit einer Gemeinschaftshandlung anzufechten, wenn man dabei berücksichtigt, daß die von der Gemeinschaft abgeschlossenen internationalen Übereinkommen Vorrang vor den Bestimmungen des abgeleiteten Gemeinschaftsrechts haben(84). Eine Untersuchung der Vorschriften des Übereinkommens anhand seines Gegenstands, seines Zweckes und seines Inhalts sollte uns bei der Beantwortung der Frage behilflich sein, ob dem Übereinkommen unmittelbare Wirkung zukommt oder nicht.

115 Der Gerichtshof hat stets darauf hingewiesen, daß die Wirkung eines internationalen Übereinkommens in der Gemeinschaft unter Berücksichtigung der Ziele und der Eigenart des Übereinkommens zu ermitteln ist. Der Gerichtshof hat weiter hervorgehoben, daß die Wirkung nicht festgestellt werden könne, ohne daß hierbei der völkerrechtliche Ursprung der Vorschriften des Übereinkommens berücksichtigt werde, und daß es nach den Grundsätzen des Völkerrechts den vertragschließenden Parteien unbenommen bleibe, zu vereinbaren, welche Wirkungen die Bestimmungen des Übereinkommens in der jeweiligen internen Rechtsordnung haben sollen(85).

116 Bei seiner Untersuchung von Sinn, Aufbau und Wortlaut des Allgemeinen Abkommens von 1947 erwog der Gerichtshof, daß das Abkommen, das nach seiner Präambel "auf der Grundlage der Gegenseitigkeit und zum gemeinsamen Nutzen" ausgehandelt worden sei, "durch die grosse Flexibilität seiner Bestimmungen gekennzeichnet ist, insbesondere derjenigen, die die Möglichkeiten einer Abweichung, die Maßnahmen, die bei aussergewöhnlichen Schwierigkeiten getroffen werden können, und die Beilegung von Streitigkeiten zwischen den Parteien betreffen"(86). Der Gerichtshof prüfte nacheinander die Besonderheiten des früheren Allgemeinen Abkommens und wies darauf hin, daß "die Vorschriften des GATT keinen unbedingten Charakter haben und daß die Verpflichtung, ihnen die Bedeutung von Vorschriften des internationalen Rechts beizumessen, die in den internen Rechtsordnungen der Vertragsparteien unmittelbar anwendbar sind, nicht auf Sinn, Aufbau oder Wortlaut des Abkommens gestützt werden kann"(87).

117 Der Gerichtshof entschied, daß den Vorschriften des früheren GATT keine Verpflichtung der vertragschließenden Parteien zu entnehmen sei, ihnen in ihrer internen Rechtsordnung die Bedeutung unmittelbar anwendbarer Bestimmungen des Völkerrechts beizumessen(88). Bei Fehlen einer solchen, aus dem Abkommen selbst folgenden Verpflichtung ließ der Gerichtshof nur die Möglichkeit offen, "die Rechtmässigkeit der fraglichen Gemeinschaftshandlung ... dann im Hinblick auf die Vorschriften des GATT zu prüfen, wenn die Gemeinschaft eine bestimmte, im Rahmen des GATT übernommene Verpflichtung erfuellen wollte oder wenn die Gemeinschaftshandlung ausdrücklich auf spezielle Bestimmungen dieses Abkommens verweist"(89).

118 Ich prüfe nun, ob die betreffenden Bestimmungen des Übereinkommens zur Errichtung der Welthandelsorganisation und auch das neue GATT(90) nach den vom Gerichtshof formulierten Kriterien unmittelbare Wirkung haben können und ob insbesondere der einzelne als befugt angesehen werden kann, sich unmittelbar auf die Bestimmungen des Übereinkommens zu berufen.

119 Ich bin der Auffassung, daß die Bestimmungen des WTO-Übereinkommens, aber auch die des GATT von 1994 immer noch durch eine so grosse Flexibilität gekennzeichnet sind, daß wir ihnen eine unmittelbare Wirkung nicht zuerkennen können und der einzelne sich vor den nationalen Gerichten nicht auf sie berufen kann(91). Das gilt für die Vorschriften über Abweichungen von den allgemeinen Regeln, über Maßnahmen, die bei aussergewöhnlichen Schwierigkeiten getroffen werden können, und über die Regelung von Meinungsverschiedenheiten zwischen den Parteien(92).

120 Das Übereinkommen betrifft die Anwendung gesundheitspolizeilicher und pflanzenschutzrechtlicher Maßnahmen; seine Bestimmungen müssen sicherlich auch im Lichte sämtlicher auf dem GATT (1994) beruhender Regelungen ausgelegt werden. Was insbesondere die Artikel 2 und 5 betrifft, bin ich der Meinung, daß diese nicht so deutlich und konkret gefasst sind, daß sich der einzelne vor einem nationalen Gericht hierauf berufen könnte(93). Die meisten Regelungen der streitigen Artikel 2 und 5 sind an die Mitglieder der Welthandelsorganisation gerichtet(94) und enthalten Pflichten zum Tun oder Unterlassen(95), verlangen aber Durchführungsmaßnahmen, d. h. detailliertere Durchführungsbestimmungen(96), wie der Gerichtshof in ähnlichen Fällen hervorgehoben hat, in denen er die unmittelbare Wirkung internationaler Übereinkommen zu prüfen hatte(97).

121 Die Notwendigkeit detaillierterer Durchführungsvorschriften folgt klar aus einer Reihe von Bestimmungen des Übereinkommens. Sie ergibt sich beispielsweise aus Artikel 2 Absatz 2 des Übereinkommens, wonach gesundheitspolizeiliche und pflanzenschutzrechtliche Maßnahmen nicht ohne "hinreichenden wissenschaftlichen Nachweis" beibehalten werden dürfen. Es ist Sache der zuständigen Behörden, festzustellen, was ein "hinreichender" wissenschaftlicher Nachweis ist(98).

122 Meines Erachtens reicht die ausdrückliche Nennung von "verfügbarem wissenschaftlichen Beweismaterial" (Artkel 5 Absätze 2 und 3 des Übereinkommens) und von "einschlägigen wirtschaftlichen Faktoren" (Artikel 5 Absatz 3) nicht aus, um unmittelbare Pflichten der Mitglieder zu begründen. Mithin ist der Erlaß von Durchführungsmaßnahmen geboten, um Modalitäten der Ausführung festzulegen. Das gleiche Problem stellt sich bei Artikel 5 Absatz 4, der bestimmt, daß die Mitglieder bei der Festlegung des angemessenen gesundheitspolizeilichen und pflanzenschutzrechtlichen Schutzniveaus "das Ziel [berücksichtigen], die nachteiligen Auswirkungen auf den Handel auf ein Mindestmaß zu beschränken".

123 Die Notwendigkeit von Durchführungsmaßnahmen ergibt sich auch aus Artikel 5 Absätze 6 und 7. In Absatz 6 ist die Rede von Maßnahmen, die die Mitglieder zur Erreichung eines "angemessenen" gesundheitspolizeilichen und pflanzenschutzrechtlichen Schutzniveaus festlegen, mit dem Vorbehalt, daß sie nicht handelsbeschränkender sein sollen als notwendig, um unter Berücksichtigung der technischen und wirtschaftlichen Durchführbarkeit das angemessene Schutzniveau zu erreichen. Schließlich lässt auch Absatz 7, wonach ein Mitglied auch bei unzureichendem wissenschaftlichen Beweismaterial vorläufige gesundheitspolizeiliche und pflanzenschutzrechtliche Maßnahmen treffen kann, erkennen, daß die Definition dieses wissenschaftlichen Beweismaterials weitere Durchführungsvorschriften notwendig macht.

124 Die Unbedingtheit aller Bestimmungen des Übereinkommens wird - wie ich das bereits angenommen hatte - dadurch widerlegt, daß die am wenigsten entwickelten Länder die Anwendung der Bestimmungen des Übereinkommens auf die Dauer von fünf Jahren, andere weniger entwickelte Länder auf die Dauer von zwei Jahren nach Inkraftreten des WTO-Übereinkommens aussetzen können (Artikel 14). Zugleich ist eine besondere und abweichende Behandlung ihrer Erzeugnisse vorgesehen (Artikel 10).

125 Gemäß Artikel 13 sind die Mitglieder voll verantwortlich für die Einhaltung der im Übereinkommen festgelegten Pflichten. Es ist davon auszugehen, daß es sich hierbei um die völkerrechtliche Verantwortung der Mitglieder ohne Rücksicht darauf handelt, welche konkrete (öffentlich- oder privatrechtliche) Instanz mit der Durchführung gesundheitspolizeilicher oder pflanzenschutzrechtlicher Maßnahmen befasst ist(99).

126 Aus Artikel 14 des Übereinkommens über die Landwirtschaft(100) mit der Überschrift "Gesundheitspolizeiliche und pflanzenschutzrechtliche Maßnahmen"(101) lässt sich ableiten, daß die Mitglieder für das Inkrafttreten des Übereinkommens weitere Durchführungsmaßnahmen für notwendig gehalten haben(102).

127 Im Lichte der vorstehenden Untersuchung ist schließlich meines Erachtens auch die elfte Begründungserwägung des Beschlusses 94/800 des Rates zu lesen, mit dem die multilateralen Handelsübereinkommen im Rahmen der Uruguay-Runde genehmigt wurden; hier heisst es: "Das Übereinkommen zur Errichtung der Welthandelsorganisation einschließlich seiner Anhänge ist nicht so angelegt, daß es unmittelbar vor den Rechtsprechungsorganen der Gemeinschaft und der Mitgliedstaaten angeführt werden kann." Da eine entsprechende Vorschrift des Übereinkommens im Beschluß 94/800 selbst fehlt, kann diese Erwägung für sich genommen einer unmittelbaren Wirkung der Bestimmungen des Übereinkommens nicht entgegenstehen. Deshalb bedurfte es auch einer Prüfung von Sinn, Aufbau und Wortlaut des Übereinkommens und allgemein der im Rahmen der Uruguay-Runde abgeschlossenen multilateralen Handelsübereinkommen. Dieser Hinweis in den Begründungserwägungen(103) zeigt lediglich, daß die schwerwiegenden Gründe, aus denen der Gerichtshof entschieden hat, daß dem GATT (1947) keine unmittelbare Wirkung zukommen kann(104), mit dem neuen GATT (1994) nicht entfallen sind, worauf auch die Kommission hinweist(105).

128 Ich komme daher zu dem Ergebnis, daß das Übereinkommen zwar eine für seine Mitglieder bindende neue Regelung eingeführt hat, aber keine unmittelbare Wirkung hat, was bedeutet, daß der einzelne sich vor den nationalen Gerichten nicht darauf berufen kann.

3. Zur Unvereinbarkeit der Entscheidung 95/119 mit den Artikeln 2 und 5 des Übereinkommens

129 Obwohl ich zu dem Ergebnis gekommen bin, daß die Bestimmungen des Übereinkommens keine unmittelbare Wirkung haben und sich der einzelne vor den nationalen Gerichten nicht auf sie berufen kann, möchte ich der Vollständigkeit halber für den Fall, daß der Gerichtshof aufgrund seiner ständigen Rechtsprechung, daß wegen des Vorrangs internationaler Übereinkünfte vor den Bestimmungen des abgeleiteten Gemeinschaftsrechts die letztgenannten "nach Möglichkeit in Übereinstimmung mit diesen Übereinkünften auszulegen [sind]"(106), anders entscheiden sollte, nun noch prüfen, ob die Entscheidung der Kommission den Artikeln 2 und 5 des Übereinkommens widerspricht.

130 Affish macht geltend, die Kommission habe in erster Linie im Widerspruch zu Artikel 5 Absatz 7 des Übereinkommens gehandelt, da sie sich ausschließlich auf den Sachverständigenbericht gestützt habe, ohne andere verfügbare Angaben zu berücksichtigen, beispielsweise Kontrollberichte für bereits seit langem eingeführte Erzeugnisse oder früher durchgeführte Kontrollen der Betriebe, von denen Affish ihre Erzeugnisse beziehe, die keine Gefahr für die menschliche Gesundheit hätten erkennen lassen.

131 In zweiter Linie habe die Kommission gegen Artikel 2 Absatz 3 des Übereinkommens verstossen, weil ihre Entscheidung zu einer willkürlichen und ungerechtfertigten Diskriminierung sowohl zwischen Mitgliedern, in deren Gebiet gleiche oder ähnliche Bedingungen herrschten, als auch zwischen ihrem eigenen Gebiet und dem anderer Mitglieder führe und so angewandt werde, daß sie eine verschleierte Beschränkung des internationalen Handels darstelle.

132 Ebensowenig habe sich die Kommission an ihre Pflichten nach Artikel 5 Absätze 4 und 6 des Übereinkommens gehalten, bei ihrer Entscheidung die negativen Auswirkungen auf den Handel so gering wie möglich zu halten und den Handel nicht mehr zu beschränken, als notwendig sei, um ein angemessenes Niveau des gesundheitspolizeilichen und pflanzenschutzrechtlichen Schutzes sicherzustellen.

133 Diesem Vorbringen von Affish ist meines Erachtens nicht zu folgen, weil es nicht durch ausreichende Beweise belegt wird.

134 In der sechsten Begründungserwägung des Übereinkommens werden die Richtlinien und Empfehlungen der Kommission des Codex Alimentarius als Grundlage für gesundheitspolizeiliche und pflanzenschutzrechtliche Maßnahmen der Mitglieder genannt. Das ist auch in Artikel 3 Absatz 1 des Übereinkommens so bestimmt. Die Kommission stützt ihr Vorgehen, wie sie erklärt, auf international anerkannte Verfahren, die mit dem Übereinkommen nicht unvereinbar sind(107).

135 Gemäß Artikel 5 Absatz 2 des Übereinkommens berücksichtigen die Mitglieder bei der Bewertung der Gefahren die einschlägigen Verfahren und Produktionsmethoden.

136 Die Kommission verweist darauf, daß die Bestimmungen der Richtlinie 91/943 auf Beschlüssen und Grundsätzen der Kommission des Codex Alimentarius beruhten und mit deren Empfehlungen im Einklang stuenden; zu Recht werde besonderer Nachdruck auf Veterinärkontrollen während des Produktionsstadiums gelegt, d. h. auf den Zeitraum zwischen Fang und Verpackung des Fisches.

137 Da die Sachverständigengruppe in ihrem Bericht (Punkt 3) die Mängel der von den zuständigen japanischen Behörden in den besuchten Betrieben durchgeführten Kontrolle und eine ernsthafte Gefährdung der menschlichen Gesundheit durch die Umstände bei Produktion und Verpackung der betreffenden Erzeugnisse festgestellt hat, durfte die Kommission gemäß Artikel 2 Absatz 1 des Übereinkommens rechtmässig die streitige Entscheidung erlassen.

138 Aufgrund der vorstehenden Untersuchung insbesondere eines möglichen Verstosses gegen den Grundsatz der Verhältnismässigkeit kann natürlich nicht gesagt werden, daß die Maßnahme, die dem Schutz der menschlichen Gesundheit dienen sollte, "handelsbeschränkender [war] als notwendig, um unter Berücksichtigung der technischen und wirtschaftlichen Durchführbarkeit das angemessene gesundheitspolizeiliche oder pflanzenschutzrechtliche Schutzniveau zu erreichen", wie es in Artikel 5 Absatz 6 und der erläuternden Fußnote heisst.

139 Zusammenfassend stelle ich fest, daß sich die Kommission nach geltendem Gemeinschaftsrecht auf einheitliche Regeln bezueglich der gesundheitspolizeilichen Voraussetzungen stützen muß, denen Fischereierzeugnisse genügen müssen, die nicht aus der Gemeinschaft stammen; das zeigt meines Erachtens der Gleichwertigkeitsgrundsatz in Artikel 10 der Richtlinie 91/493. Da sich nun die Kommission ausserdem bei ihrer Entscheidung auf zuverlässige Feststellungen von Sachverständigen gestützt hat, ist meiner Meinung nach das Vorbringen von Affish, die Kommission habe eine "willkürliche und ungerechtfertigte Diskriminierung zwischen Mitgliedern, in deren Gebiet gleiche oder gleichwertige Umstände vorliegen", getroffen und ihre Entscheidung stelle "eine verschleierte Beschränkung des internationalen Handels" im Sinne des Artikels 2 Absatz 3 des Übereinkommens dar(108), als unbewiesen zurückzuweisen.

G - Ermessens- und Verfahrensmißbrauch

1. Ermessensmißbrauch

140 Das vorlegende Gericht und Affish werfen die Frage auf, ob die Befugnisse der Kommission nach Artikel 19 der Richtlinie 90/675 nicht als Druckmittel gegenüber Drittländern benutzt worden seien, damit die Gesundheitsbehörden ihre Kontrolle verstärkten, ob sie also mit anderen Worten nicht zum Schutz der menschlichen Gesundheit, sondern als Instrument einer Handelspolitik eingesetzt worden seien, um Japan zur Einrichtung eines dem in der Gemeinschaft geltenden System gleichwertigen Kontrollsystems für Fischereibetriebe zu bewegen.

141 Damit wird im wesentlichen die Frage gestellt, ob die streitige Entscheidung wegen Ermessensmißbrauchs ungültig ist, ob sie also zu anderen als den Zwecken erlassen worden ist, derentwegen diese Befugnisse der Kommission gemäß Artikel 19 übertragen worden sind.

142 Affish hat dafür, daß ein Ermessensmißbrauch vorliegen könnte, keinen Beweis beigebracht, der "aufgrund objektiver, schlüssiger und übereinstimmender Indizien" die Annahme stützen würde, die Entscheidung sei zu anderen als den angegebenen Zwecken getroffen worden(109).

143 Ausserdem lassen die tatsächlichen Umstände, wie sie im Sachverständigenbericht und in der ersten Begründungserwägung der Entscheidung wiedergegeben sind, erkennen, daß ein ernsthafter Grund für den Erlaß der Entscheidung zum Schutz der menschlichen Gesundheit bestand, weil ernsthafte Mängel bezueglich der Hygiene und Kontrolle in den Fischereibetrieben festgestellt worden waren. Daher hat die Kommission beim Erlaß ihrer Entscheidung zu allererst auf den Schutz der menschlichen Gesundheit geachtet, wozu sie übrigens nach der Richtlinie 90/675 verpflichtet ist(110).

144 Daher hat die Kommission die ihr nach Artikel 19 übertragenen Befugnisse nicht zu anderen als den Zwecken gebraucht, derentwillen sie ihr übertragen wurden, da sie offensichtlich das Ziel des Schutzes der menschlichen Gesundheit verfolgte. Von einem Ermessensmißbrauch kann daher nicht gesprochen werden.

2. Verfahrensmißbrauch

145 Affish macht geltend, die Kommisison habe das Verfahren nach Artikel 11 der Richtlinie 91/493 angewandt und die streitige Entscheidung erlassen, nachdem sie eine Sachverständigengruppe nach Japan entsandt habe. Dieses Verfahren sei aber dazu bestimmt, besondere Bedingungen für die Einfuhr festzulegen, und dürfe nicht als Grundlage für ein Einfuhrverbot nach Artikel 19 der Richtlinie 90/675 herangezogen werden. Damit stellt sich die Frage, ob ein Verfahrensmißbrauch vorliegt, aufgrund dessen der Gerichtshof die Ungültigkeit der Entscheidung 95/119 feststellen könnte.

146 "Verfahrensmißbrauch" als Grund für die Nichtigerklärung der Maßnahme eines Gemeinschaftsorgans ist eine besondere Kategorie innerhalb des weiteren Begriffs des "Ermessensmißbrauchs"(111). Das bedeutet, daß die zuständige Stelle, zur Umgehung der Vorschriften, die das Verfahren für den Erlaß einer bestimmten Maßnahme regeln, ein für einen anderen Zweck bestimmtes Verfahren verwandt und auf dessen Grundlage die Maßnahme getroffen haben(112).

147 Das Vorbringen von Affish ist unbegründet. Die Kommission darf im Rahmen der Befugnisse, die ihr nach Artikel 19 der Richtlinie 90/675 zu Gebote stehen, entscheiden, ob ein ernster veterinärrechtlicher Grund ihr Eingreifen zum Schutz der menschlichen Gesundheit erforderlich macht, und hierbei von den zuverlässigen Feststellungen ihrer Sachverständigen ausgehen.

VI - Entscheidungsvorschlag

148 Nach alldem schlage ich dem Gerichtshof vor, die ihm vom College van Beroep voor het bedrijfsleven vorgelegte Frage wie folgt zu beantworten:

Die Prüfung hat nichts ergeben, was die Gültigkeit der Entscheidung 95/119/EG der Kommission vom 7. April 1995 über bestimmte Schutzmaßnahmen bezueglich aus Japan stammender Fischereierzeugnisse beeinträchtigen könnte.

(1) - ABl. L 80, S. 56.

(2) - ABl. L 373, S. 1.

(3) - ABl. 1994, L 336, S. 40.

(4) - ABl. 1994, L 336, S. 3.

(5) - ABl. L 268, S. 15.

(6) - Kapitel V des Anhangs, auf den in Absatz 3 Buchstabe d verwiesen wird, betrifft die Gesundheitskontrollen und die Produktionsüberwachung.

(7) - ABl. L 79, S. 80.

(8) - ABl. L 366, S. 34.

(9) - Mit Wirkung vom 1. Juli 1995 wurde die Entscheidung 93/185 durch die Entscheidung 95/328/EG der Kommission vom 25. Juli 1995 zur Festlegung der Veterinärbescheinigung für die Einfuhr von Fischereierzeugnissen aus Drittländern, für die bisher keine spezifische Entscheidung erlassen wurde (ABl. L 191, S. 32) ersetzt, deren Geltungsdauer auf zwei Jahre festgelegt ist. Artikel 1 Absatz 1 der Entscheidung bestimmt, daß Partien Fischereierzeugnisse, die in die Gemeinschaft eingeführt werden, a) aus einem von den zuständigen Behörden des betreffenden Drittlands zugelassenen und kontrollierten Betrieb stammen und b) das Original einer mit laufender Nummer versehenen Veterinärbescheinigung mitführen, aus der hervorgeht, daß die Hygienevorschriften für die Erzeugung, Behandlung, Verarbeitung und Verpackung sowie die Kennzeichnungsvorschriften den einschlägigen Bedingungen der Richtlinie 91/943/EWG zumindest gleichwertig sind. Das Muster dieser Veterinärbescheinigung ist im Anhang dieser Entscheidung festgelegt.

(10) - ABl. L 53, S. 30.

(11) - Zitiert in Fußnote 2.

(12) - In ihrer schriftlichen Äusserung (Nr. 10) weist die Kommssion darauf hin, daß bezueglich Japan die in Artikel 11 Absatz 1 der Richtlinie 91/493 genannten besonderen Erfordernisse für die Einfuhr von Fischereierzeugnissen noch nicht festgelegt worden sind. Am 22. März 1995 haben die japanischen Behörden der Kommission ein Verzeichnis von 80 anerkannten Betrieben übersandt. Nach den in Artikel 11 Absatz 2 der Richtlinie 91/493 vorgesehenen Überprüfungen des von diesen Behörden gehandhabten Kontrollsystems und der Billigung dieses Systems durch die Kommission können die Erfordernisse für die Einfuhr der betreffenden Erzeugnisse festgelegt werden. Bis zu diesem Zeitpunkt erteilten die japanischen Behörden Gesundheitszeugnisse für in die Gemeinschaft ausgeführte Fischereierzeugnisse lediglich für Erzeugnisse aus solchen Betrieben, die die Voraussetzungen nach der Richtlinie 91/493 erfuellten. Die Gruppe von Gemeinschaftssachverständigen sollte feststellen, welche Verhältnisse in den Fischverarbeitungsbetrieben in Japan herrschten, damit dann besondere Einfuhrbedingungen für Fischereierzeugnisse aus diesem Land festgelegt werden konnten. Nach der negativen Feststellung dieser Gruppe, die in dem Bericht vom 4. April 1995 wiedergegeben ist, und der dann ergangenen Entscheidung 95/119 der Kommission haben die japanischen Behörden die Erteilung von Gesundheitsbescheinigungen vorläufig eingestellt und der Kommission am 7. August 1995 ein neues Verzeichnis mit zwei anerkannten Betrieben übersandt. Am 7. September 1995 haben sie mitgeteilt, daß sie vier weitere Betriebe anerkannt hätten. Für diese Betriebe werden nunmehr Gesundheitsbescheinigungen nur für Erzeugnisse aus diesen Betrieben ausgestellt.

(13) - Punkt 2 des Berichts, der Betriebe betrifft, in denen Jakobsmuscheln verarbeitet werden, lautet wie folgt: Dreizehn Betriebe stehen auf der von den japanischen Behörden vorgelegten Liste. Bei dem Besuch wurde davon ausgegangen, daß fünf Betriebe tätig waren, während die sieben übrigen in Gegenden lagen, in denen der Jakobsmuschelfang aus Wettergründen derzeit nicht möglich ist. Die Sachverständigengruppe wählte von diesen fünf Betrieben drei für ihren Besuch aus und gab deren Namen am daß einer der drei Betriebe geschlossen sei. Die Gruppe bestand daher darauf, diesem Betrieb einen kurzen Besuch abzustatten, wobei sie feststellen konnte, daß er den gemeinschaftsrechtlichen Anforderungen nicht entsprach.

2.1 Die von den offiziellen und anerkannten privaten Laboratorien angewandten Methoden der Untersuchung auf Biotoxine (DSP und PSP) sind nicht vollständig harmonisiert.

2.2 Aus den offiziell durchgeführten Analysen ergab sich, daß das zu untersuchende Gewebe nicht (wie in der Kommissionsentscheidung vom 8. April 1994 gefordert) die Ovardrüse war, sondern der Muskel, in dem sich die Biotoxine nicht konzentrieren.

2.3 Bei zwei der drei besichtigten Betriebe fand die Sachverständigengruppe in Kühlräumen gelagerte Kartons mit tiefgekühlten Teilen von Jakobsmuscheln (Muskeln und Ovardrüsen) in Plastiktüten, die die Aufschrift in französischer Sprache $Eingefroren am 10. April 1990, sollte bis zum 10. April 1992 verbraucht werden`, trugen.

2.4 Das Identifizierungssystem für verarbeitete Erzeugnisse gestattet es nicht, Mißbräuche in bezug auf Erzeugnisse zu verhindern, die aus nicht zugelassenen Betrieben stammen.

2.5 Die drei besichtigten Betriebe entsprachen bezueglich Ausstattung und Hygiene nicht den Anforderungen der Richtlinie 91/493/EWG des Rates. Die Ständige Vertretung Japans in Brüssel erklärte daher in einem Schreiben vom 22. Dezember 1994, die dreizehn Betriebe hätten von diesem um Gelegenheit zu erhalten, die notwendigen Verbeßserungen vorzunehmen, um den Anforderungen des Gemeinschaftsrechts zu genügen."

(14) - Zitiert in Fußnote 1.

(15) - Dieses Verbot wurde später nur zum Teil aufgehoben. Der Artikel erhielt durch Entscheidung 95/537/EG der Kommission vom 6. Dezember 1995 (ABl. L 304, S. 51) folgenden Wortlaut: Die Mitgliedstaaten verbieten die Einfuhr von aus Japan stammenden Muscheln, Stachelhäutern, Manteltieren und Meeresschnecken in jeglicher Form."

(16) - Artikel 2 der Entscheidung 95/119 lautet: Die Entscheidung 94/206/EG wird aufgehoben. Die Entscheidung 94/206/EG vom 8. April 1994 (ABl. L 99, S. 44) änderte zum zweitenmal die Entscheidung 92/91/EWG der Kommission über bestimmte Schutzmaßnahmen zu Jakobsmuscheln mit Ursprung in Japan (ABl. L 32, S. 37) und ließ deren Einfuhr in die Gemeinschaft wieder zu. Die Entscheidung 92/91 vom 6. Februar 1992 verbot die Einfuhr von Jakobsmuscheln und anderen zweischaligen Weichtieren aus der Familie der Pectenmuscheln mit Ursprung in Japan. Sie wurde wiederum geändert durch die Entscheidung 92/293/EWG der Kommission (ABl. L 155, S. 39), mit der das Verbot auf alle zweischaligen Weichtiere und Meeresgastropoden mit Ursprung in Japan ausgedehnt wurde.

(17) - Staatscourant 1995, S. 74.

(18) - Staatscourant 1994, S. 86.

(19) - Zitiert in Fußnote 3.

(20) - ABl. L 336, S. 1.

(21) - Artikel 4 des Übereinkommens ("Gleichwertigkeit") lautet wie folgt:

1. Die Mitglieder erkennen gesundheitspolizeiliche oder pflanzenschutzrechtliche Maßnahmen anderer Mitglieder als gleichwertig an, selbst wenn sich diese Maßnahmen von ihren eigenen oder von denen anderer mit der gleichen Ware handelnder Mitglieder unterscheiden, wenn das Ausfuhrmitglied dem Einfuhrmitglied objektiv nachweist, daß seine Maßnahmen das von dem Einfuhrmitglied als angemessen betrachtete gesundheitspolizeiliche oder pflanzenschutzrechtliche Schutzniveau erreichen. Für diesen Zweck erhält das Einfuhrmitglied auf Ersuchen vertretbaren Zugang zu Kontroll-, Prüf- und sonstigen einschlägigen Verfahren.

2. Die Mitglieder treten auf Ersuchen in Konsultationen ein mit dem Ziel, bilaterale und multilaterale Übereinkünfte über die Anerkennung der Gleichwertigkeit bestimmter gesundheitspolizeilicher oder pflanzenschutzrechtlicher Maßnahmen zu erzielen."

(22) - Nach dem Vorlagebeschluß wird der gefangene Fisch auf See zu einem Halbfertigerzeugnis, "Surimi", verarbeitet, der in den japanischen Fabriken weiterverarbeitet wird; das Fertigerzeugnis heisst Kamaboko.

(23) - Urteil vom 21. Februar 1991 in den verbundenen Rechtssachen C-143/88 und C-82/89 (Slg. 1991, I-415, Randnrn. 16 ff.). Die dort vom Gerichtshof formulierten Voraussetzungen wurden im Urteil vom 9. November 1995 in der Rechtssache C-466/93 (Atlanta Fruchthandelsgesellschaft, Slg. 1995, I-3799, Randnrn. 35 ff.) näher erläutert.

(24) - In einem der Betriebe wurde der Zustand sogar als "angemessen" bewertet.

(25) - Die Kommission war in einem späteren Rechtsstreit vor demselben Gericht und zwischen denselben Parteien (er betraf das Einfuhrverbot für neue Partien "Kamaboko" aufgrund der Entscheidung 95/119) in der Sitzung vertreten. In dieser Sache hat das College durch Urteil vom 24. August 1995 entschieden.

(26) - Zitiert in Fußnote 23.

(27) - Nämlich eine Kontrolle der Dokumente, eine Nämlichkeitskontrolle und eine körperliche Kontrolle.

(28) - Darauf weisen die italienische und die niederländische Regierung in ihren Erklärungen hin.

(29) - Zitiert in Fußnote 23.

(30) - Das vorlegende Gericht weist darauf hin, daß sich die anderen Rügen der Klägerin, mit denen sie die Gültigkeit der Entscheidung angreift, auf die Verhältnismässigkeit der streitigen Entscheidung im Lichte der Voraussetzungen des Artikels 19 der Richtlinie 90/675 beziehen. Meines Erachtens sind der Reihe nach alle von Affish geltend gemachten Rügen zu untersuchen, auch wenn das vorlegende Gericht zu einer bestimmten Rüge nicht Stellung genommen hat. Die Rechtsprechung des Gerichtshofes in diesem Punkt ist meiner Meinung nach klar. Im Urteil vom 25. Oktober 1978 in den