Rechtssache C‑92/07

Europäische Kommission

gegen

Königreich der Niederlande

„Assoziierungsabkommen EWG–Türkei – Stillhalteklauseln und Diskriminierungsverbot – Verpflichtung zur Zahlung von Gebühren für die Ausstellung und die Verlängerung einer Aufenthaltserlaubnis – Verhältnismäßigkeit der zu entrichtenden Gebühren – Vergleich mit den von Unionsbürgern entrichteten Gebühren – Art. 9 des Assoziierungsabkommens – Art. 41 Abs. 1 des Zusatzprotokolls – Art. 10 Abs. 1 und Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 des Assoziationsrates“

Leitsätze des Urteils

1. Völkerrechtliche Verträge – Assoziierungsabkommen EWG–Türkei – Freizügigkeit

(Zusatzprotokoll zum Assoziierungsabkommen EWG–Türkei, Art. 41 Abs. 1; Beschluss Nr. 1/80 des Assoziationsrates EWG–Türkei, Art. 13)

2. Völkerrechtliche Verträge – Assoziierungsabkommen EWG–Türkei – Freizügigkeit – Niederlassungsfreiheit – Freier Dienstleistungsverkehr

(Assoziierungsabkommen EWG–Türkei, Art. 9; Zusatzprotokoll zum Assoziierungsabkommen EWG–Türkei, Art. 41 Abs. 1; Beschluss Nr. 1/80 des Assoziationsrates EWG–Türkei, Art. 10 Abs. 1 und 13)

1. Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 des Assoziationsrates EWG–Türkei steht von dem Zeitpunkt an, zu dem dieser Beschluss in einem Mitgliedstaat in Kraft getreten ist, der Einführung neuer Beschränkungen der Ausübung der Arbeitnehmerfreizügigkeit in das Recht dieses Mitgliedstaats einschließlich solchen entgegen, die die materiell- und/oder verfahrensrechtlichen Voraussetzungen für die erstmalige Aufnahme türkischer Staatsangehöriger im Hoheitsgebiet dieses Mitgliedstaats betreffen, die dort von dieser Freiheit Gebrauch machen wollen.

Demnach gelten die Stillhalteklauseln in Art. 41 Abs. 1 des Zusatzprotokolls zum Assoziierungsabkommen EWG–Türkei und Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 von dem Zeitpunkt an, zu dem diese Bestimmungen in Kraft getreten sind, für alle Gebühren, die türkischen Staatsangehörigen für die Ausstellung einer Aufenthaltserlaubnis bei der erstmaligen Aufnahme im Hoheitsgebiet dieses Mitgliedstaats oder für die Verlängerung einer solchen Erlaubnis auferlegt werden.

(vgl. Randnrn. 49-50)

2. Ein Mitgliedstaat verstößt durch die Einführung und Beibehaltung einer Regelung für die Ausstellung von Aufenthaltserlaubnissen, die Gebühren vorsieht, die im Vergleich zu den von Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten für die Ausstellung entsprechender Dokumente verlangten Gebühren unverhältnismäßig sind, und durch die Anwendung dieser Regelung auf türkische Staatsangehörige, die nach dem Assoziierungsabkommen EWG–Türkei, dem Zusatzprotokoll zu diesem Assoziierungsabkommen oder dem Beschluss Nr. 1/80 des Assoziationsrates EWG–Türkei ein Aufenthaltsrecht in einem Mitgliedstaat haben, gegen seine Verpflichtungen aus Art. 9 des Assoziierungsabkommens, Art. 41 Abs. 1 des Zusatzprotokolls und aus den Art. 10 Abs. 1 und 13 des Beschlusses Nr. 1/80.

Es lässt sich nämlich nicht ausschließen, dass für türkische Staatsangehörige geltende Gebühren, die etwas höher sind als die von Unionsbürgern für die Ausstellung entsprechender Dokumente verlangten, in bestimmten Sonderfällen als verhältnismäßig angesehen werden können. Wenn sich die von türkischen Staatsangehörigen verlangten Gebühren jedoch innerhalb einer Spanne bewegen, deren niedrigster Wert um mehr als zwei Drittel höher ist als die von Unionsbürgern für die Ausstellung entsprechender Dokumente verlangten Gebühren, kann ein solcher Unterschied nicht als gering betrachtet werden, so dass solche Gebühren in ihrer Gesamtheit als unverhältnismäßig anzusehen sind.

Ein Mitgliedstaat schreibt eben dadurch, dass er von türkischen Staatsangehörigen für die Ausstellung oder die Verlängerung von Aufenthaltserlaubnissen Gebühren verlangt, die im Vergleich zu den von Unionsbürgern für entsprechende Dokumente verlangten Gebühren unverhältnismäßig sind, diskriminierende Gebühren vor. Soweit diese Gebühren für türkische Arbeitnehmer oder ihre Familienangehörigen gelten, wird durch diese Gebühren eine gegen Art. 10 des Beschlusses Nr. 1/80 verstoßende diskriminierende Arbeitsbedingung eingeführt. Soweit diese Gebühren für türkische Staatsangehörige, die von der Niederlassungs‑ oder der Dienstleistungsfreiheit nach Art. 41 Abs. 1 des Zusatzprotokolls Gebrauch machen wollen, oder für ihre Familienangehörigen gelten, verstoßen sie gegen das allgemeine Diskriminierungsverbot in Art. 9 des Assoziierungsabkommens.

(vgl. Randnrn. 74-76)

URTEIL DES GERICHTSHOFS (Zweite Kammer)

29. April 2010( )

„Assoziierungsabkommen EWG–Türkei – Stillhalteklauseln und Diskriminierungsverbot – Verpflichtung zur Zahlung von Gebühren für die Ausstellung und die Verlängerung einer Aufenthaltserlaubnis – Verhältnismäßigkeit der zu entrichtenden Gebühren – Vergleich mit den von Unionsbürgern entrichteten Gebühren – Art. 9 des Assoziierungsabkommens – Art. 41 Abs. 1 des Zusatzprotokolls – Art. 10 Abs. 1 und Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 des Assoziationsrates“

In der Rechtssache C‑92/07

betreffend eine Vertragsverletzungsklage nach Art. 226 EG, eingereicht am 16. Februar 2007,

Europäische Kommission, vertreten durch P. J. Kuijper und S. Boelaert als Bevollmächtigte, Zustellungsanschrift in Luxemburg,

Klägerin,

gegen

Königreich der Niederlande, vertreten durch H. G. Sevenster, C. Wissels und M. de Grave als Bevollmächtigte,

Beklagter,

unterstützt durch

Bundesrepublik Deutschland, vertreten durch M. Lumma und J. Möller als Bevollmächtigte,

Streithelferin,

erlässt

DER GERICHTSHOF (Zweite Kammer)

unter Mitwirkung des Kammerpräsidenten J. N. Cunha Rodrigues, der Richterin P. Lindh (Berichterstatterin) sowie der Richter A. Rosas, A. Ó Caoimh und A. Arabadjiev,

Generalanwalt: N. Jääskinen,

Kanzler: M. Ferreira, Hauptverwaltungsrätin,

aufgrund des schriftlichen Verfahrens und auf die mündliche Verhandlung vom 26. November 2009,

aufgrund des nach Anhörung des Generalanwalts ergangenen Beschlusses, ohne Schlussanträge über die Rechtssache zu entscheiden,

folgendes

Urteil

1 Mit ihrer Klage beantragt die Kommission der Europäischen Gemeinschaften festzustellen, dass das Königreich der Niederlande durch die Einführung und Beibehaltung einer Regelung für die Ausstellung von Aufenthaltserlaubnissen höhere Gebühren als diejenigen vorsieht, die von Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten sowie des Königreichs Norwegen, der Republik Island, des Fürstentums Liechtenstein und der Schweizerischen Eidgenossenschaft für die Ausstellung entsprechender Dokumente verlangt werden, und durch die Anwendung dieser Regelung auf türkische Staatsangehörige, die ein Aufenthaltsrecht in den Niederlanden haben gemäß

– dem Abkommen zur Gründung einer Assoziation zwischen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und der Türkei, das am 12. September 1963 in Ankara von der Republik Türkei einerseits und den Mitgliedstaaten der EWG und der Gemeinschaft andererseits unterzeichnet und durch den Beschluss 64/732/EWG des Rates vom 23. Dezember 1963 (ABl. 1964, Nr. 217, S. 3685) im Namen der Gemeinschaft geschlossen, gebilligt und bestätigt wurde (im Folgenden: Assoziierungsabkommen),

– dem Zusatzprotokoll, das am 23. November 1970 in Brüssel unterzeichnet und durch die Verordnung (EWG) Nr. 2760/72 des Rates vom 19. Dezember 1972 (ABl. L 293, S. 1) im Namen der Gemeinschaft geschlossen, gebilligt und bestätigt wurde (im Folgenden: Zusatzprotokoll),

– dem Beschluss Nr. 1/80, der am 19. September 1980 vom Assoziationsrat erlassen wurde, der durch das Assoziierungsabkommen eingeführt wurde und aus Mitgliedern der Regierungen der Mitgliedstaaten, des Rates der Europäischen Union und der Kommission der Europäischen Gemeinschaften einerseits und Mitgliedern der türkischen Regierung andererseits zusammengesetzt ist,

gegen seine Verpflichtungen aus dem Assoziierungsabkommen, insbesondere Art. 9, dem Zusatzprotokoll, insbesondere Art. 41, und dem Beschluss Nr. 1/80, insbesondere Art. 10 Abs. 1 und 13, verstoßen hat.

Rechtlicher Rahmen

Unionsrecht

Assoziierungsabkommen EWG–Türkei

– Das Assoziierungsabkommen

2 Gemäß seinem Art. 2 Abs. 1 ist Ziel des Assoziierungsabkommens, durch die schrittweise Herstellung der Freizügigkeit der Arbeitnehmer und die Aufhebung der Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs eine beständige und ausgewogene Verstärkung der Handels- und Wirtschaftsbeziehungen zwischen den Vertragsparteien, u. a. im Bereich der Arbeitskräfte, zu fördern, um die Lebenshaltung des türkischen Volkes zu verbessern und später den Beitritt der Türkei zur Gemeinschaft zu erleichtern.

3 Art. 9 des Assoziierungsabkommens sieht vor:

„Die Vertragsparteien erkennen an, dass für den Anwendungsbereich des Abkommens unbeschadet der besonderen Bestimmungen, die möglicherweise auf Grund von Artikel 8 noch erlassen werden, dem in Artikel 7 des Vertrages zur Gründung der Gemeinschaft verankerten Grundsatz entsprechend jede Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit verboten ist.“

– Das Zusatzprotokoll

4 Nach Art. 62 des Zusatzprotokolls ist dieses Bestandteil des Assoziierungsabkommens.

5 Art. 41 Abs. 1 des Zusatzprotokolls lautet:

„Die Vertragsparteien werden untereinander keine neuen Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs einführen.“

6 Art. 59 dieses Protokolls bestimmt:

„In den von diesem Protokoll erfassten Bereichen darf der Türkei keine günstigere Behandlung gewährt werden als diejenige, die sich die Mitgliedstaaten untereinander auf Grund des Vertrages zur Gründung der Gemeinschaft einräumen.“

– Der Beschluss Nr. 1/80

7 Art. 6 Abs. 1 des Beschlusses Nr. 1/80 bestimmt:

„Vorbehaltlich der Bestimmungen in Artikel 7 über den freien Zugang der Familienangehörigen zur Beschäftigung hat der türkische Arbeitnehmer, der dem regulären Arbeitsmarkt eines Mitgliedstaats angehört, in diesem Mitgliedstaat

– nach einem Jahr ordnungsgemäßer Beschäftigung Anspruch auf Erneuerung seiner Arbeitserlaubnis bei dem gleichen Arbeitgeber, wenn er über einen Arbeitsplatz verfügt;

– nach drei Jahren ordnungsgemäßer Beschäftigung – vorbehaltlich des den Arbeitnehmern aus den Mitgliedstaaten der Gemeinschaft einzuräumenden Vorrangs – das Recht, sich für den gleichen Beruf bei einem Arbeitgeber seiner Wahl auf ein unter normalen Bedingungen unterbreitetes und bei den Arbeitsämtern dieses Mitgliedstaats eingetragenes anderes Stellenangebot zu bewerben;

– nach vier Jahren ordnungsgemäßer Beschäftigung freien Zugang zu jeder von ihm gewählten Beschäftigung im Lohn- oder Gehaltsverhältnis.“

8 Art. 10 Abs. 1 dieses Beschlusses sieht vor:

„Die Mitgliedstaaten der Gemeinschaft räumen den türkischen Arbeitnehmern, die ihrem regulären Arbeitsmarkt angehören, eine Regelung ein, die gegenüber den Arbeitnehmern aus der Gemeinschaft hinsichtlich des Arbeitsentgeltes und der sonstigen Arbeitsbedingungen jede Diskriminierung aufgrund der Staatsangehörigkeit ausschließt.“

9 Art. 13 dieses Beschlusses lautet:

„Die Mitgliedstaaten der Gemeinschaft und die Türkei dürfen für Arbeitnehmer und ihre Familienangehörigen, deren Aufenthalt und Beschäftigung in ihrem Hoheitsgebiet ordnungsgemäß sind, keine neuen Beschränkungen der Bedingungen für den Zugang zum Arbeitsmarkt einführen.“

Die Richtlinie 2004/38/EG

10 Die Richtlinie 2004/38/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 über das Recht der Unionsbürger und ihrer Familienangehörigen, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten, zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 1612/68 und zur Aufhebung der Richtlinien 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG und 93/96/EWG (ABl. L 158, S. 77, Berichtigungen ABl. 2004, L 229, S. 35, ABl. 2005, L 197, S. 34, und ABl. 2007, L 204, S. 28) sieht in Art. 25 („Allgemeine Bestimmungen bezüglich der Aufenthaltsdokumente“) vor:

„(1) Die Ausübung eines Rechts oder die Erledigung von Verwaltungsformalitäten dürfen unter keinen Umständen vom Besitz einer Anmeldebescheinigung nach Artikel 8, eines Dokuments zur Bescheinigung des Daueraufenthalts, einer Bescheinigung über die Beantragung einer Aufenthaltskarte für Familienangehörige, einer Aufenthaltskarte oder einer Daueraufenthaltskarte abhängig gemacht werden, wenn das Recht durch ein anderes Beweismittel nachgewiesen werden kann.

(2) Alle in Absatz 1 genannten Dokumente werden unentgeltlich oder gegen Entrichtung eines Betrags ausgestellt, der die Gebühr für die Ausstellung entsprechender Dokumente an Inländer nicht übersteigt.“

Nationales Recht

11 Bis zum Jahr 1993 verlangte das Königreich der Niederlande von Ausländern, insbesondere von türkischen Staatsangehörigen, bei Vorlage eines Antrags auf Ausstellung einer Aufenthaltserlaubnis oder auf Verlängerung der Gültigkeit einer solchen Erlaubnis keine Gebühren. Im Laufe des Jahres 1993 änderte dieser Mitgliedstaat das Ausländergesetz in der Fassung des Jahres 1965, und seit dem 1. Februar 1994 ist die Behandlung eines Antrags auf Einreise in die Niederlande für Ausländer gebührenpflichtig.

12 Dieses Gesetz wurde durch die Wet tot algehele herziening van de Vreemdelingenwet (Gesetz über die vollständige Reform des Ausländergesetzes) vom 23. November 2000 (Stb. 2000, Nr. 495) zur Gänze überarbeitet und seither mehrmals geändert, insbesondere in den Jahren 2002, 2003 und 2005.

13 Nach den Angaben in der Klageschrift, die vom Königreich der Niederlande nicht bestritten worden sind, hat sich die Höhe der Gebühren für türkische Staatsangehörige und die Höhe der Gebühren für Unionsbürger von 1994 bis 2005 folgendermaßen entwickelt.

Unionsbürger Türkische Staatsangehörige Vor dem 1. Februar 1994 0 0 Ab 15. Februar 1994 35 NLG (etwa 16 Euro) Von 125 NLG bis 1 000 NLG (von etwa 57 Euro bis etwa 454 Euro) Ab 1. Mai 2002 26 Euro von 50 Euro bis 539 Euro Ab 1. Januar 2003 28 Euro von 285 Euro bis 890 Euro Ab 1. Juli 2005 30 Euro von 52 Euro bis 830 Euro

Vorverfahren

14 Die Kommission leitete auf eine im Jahr 2003 erhobene Beschwerde eines niederländischen Staatsangehörigen, der mit einer türkischen Staatsangehörigen zusammenlebte, ein Vertragsverletzungsverfahren ein.

15 Am 24. Januar 2005 sandte die Kommission ein Mahnschreiben an das Königreich der Niederlande, das dieses mit Schreiben vom 31. Mai 2005 beantwortete. Da sie mit der rechtlichen Analyse durch diesen Mitgliedstaat nicht einverstanden war, richtete sie am 10. April 2006 eine mit Gründen versehene Stellungnahme an das Königreich der Niederlande, mit der sie es aufforderte, die erforderlichen Maßnahmen zu ergreifen, um der Stellungnahme innerhalb von zwei Monaten nach deren Eingang nachzukommen. Das Königreich der Niederlande beantwortete diese mit Gründen versehene Stellungnahme am 9. Juni 2006.

16 Da die Kommission von den vom Königreich der Niederlande angeführten Argumenten noch immer nicht überzeugt war, hat sie die vorliegende Klage erhoben.

Verfahren vor dem Gerichtshof

17 Durch Beschluss des Präsidenten des Gerichtshofs vom 29. Juni 2007 ist die Bundesrepublik Deutschland in der vorliegenden Rechtssache als Streithelferin zur Unterstützung der Anträge des Königreichs der Niederlande zugelassen worden.

18 Das Verfahren in der vorliegenden Rechtssache ist mit Entscheidung des Präsidenten der Dritten Kammer vom 14. Oktober 2008 bis zur Verkündung des Urteils vom 17. September 2009, Sahin (C‑242/06, Slg. 2009, I‑0000), ausgesetzt worden.

Zur Klage

Vorbringen der Verfahrensbeteiligten

19 Die Kommission trägt vor, dass die Gebühren, die seit 1. Februar 1994 bis zum Ablauf der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzten Frist von türkischen Staatsangehörigen für die Ausstellung oder die Verlängerung einer Aufenthaltserlaubnis verlangt würden (im Folgenden: streitige Gebühren), den Stillhalteklauseln und dem Diskriminierungsverbot der Unionsregelung über die Assoziation EWG–Türkei widersprächen.

20 Die streitigen Gebühren verstießen gegen die Stillhalteklauseln, da sie neue Maßnahmen darstellten, die die Situation der türkischen Staatsangehörigen hinsichtlich der für die Ausstellung eines Aufenthaltstitels zu entrichtenden Gebühren verschlechtert hätten. Denn diese Personen seien zuvor nicht dazu verpflichtet gewesen, solche Gebühren zu entrichten, und außerdem seien die Beträge seit 1994 mehrmals erhöht worden.

21 Diese Gebühren verstießen in Bezug auf die Arbeitnehmerfreizügigkeit gegen Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80, in Bezug auf die Niederlassungsfreiheit und den freien Dienstleistungsverkehr gegen Art. 41 Abs. 1 des Zusatzprotokolls sowie in Bezug auf das Diskriminierungsverbot gegen Art. 9 des Assoziierungsabkommens und gegen Art. 10 Abs. 1 des Beschlusses Nr. 1/80.

22 Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 gelte auch, wenn die Arbeitnehmer und ihre Familienangehörigen im Aufnahmemitgliedstaat noch nicht integriert seien und sich daher nicht auf Art. 6 Abs. 1 dieses Beschlusses berufen könnten. Art. 41 Abs. 1 des Zusatzprotokolls untersage jede Verschlechterung der Möglichkeiten, sich niederzulassen oder Dienste anzubieten, um den Betroffenen die Ausübung der Niederlassungsfreiheit und der Dienstleistungsfreiheit zu ermöglichen.

23 Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs hätten die Stillhalteklauseln unmittelbare Wirkung und beträfen auch das Aufenthaltsrecht. In ihrer Stellungnahme zum Streithilfeschriftsatz der Bundesrepublik Deutschland führt die Kommission aus, dass das Urteil vom 20. September 2007, Tum und Dari (C‑16/05, Slg. 2007, I‑7415), das verkündet worden sei, nachdem die Erwiderung und die Gegenerwiderung eingereicht worden seien, ihre Analyse bestätige. In diesem Urteil habe der Gerichtshof entschieden, dass die Stillhalteklauseln für jede neue Beschränkung gälten, und zwar unabhängig davon, ob es sich um eine Beschränkung handle, die sich aus einer materiell‑rechtlichen Bestimmung oder aus einer Formvorschrift ergebe, und dass diese Klauseln keiner De-minimis-Grenze unterlägen.

24 Nach Ansicht der Kommission ist die Situation am 1. Februar 1994 in Bezug auf die Niederlassungsfreiheit und den freien Dienstleistungsverkehr mit der Situation zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Zusatzprotokolls am 1. Januar 1973 und in Bezug auf die Arbeitnehmerfreizügigkeit mit der Situation am 1. Dezember 1980 oder am 20. Dezember 1976 zu vergleichen, je nachdem, ob man sich auf den Beschluss Nr. 1/80 oder seinen Vorgänger, den Beschluss Nr. 2/76 des Assoziationsrats vom 20. Dezember 1976 über die Durchführung von Art. 12 des Assoziierungsabkommens, stütze.

25 Die Stillhalteklauseln beeinträchtigten zwar nicht das Recht der Mitgliedstaaten, die erstmalige Aufnahme von türkischen Staatsangehörigen in ihrem Hoheitsgebiet und die Voraussetzungen für die Ausübung einer ersten beruflichen Tätigkeit zu regeln. Auch seien diesen Stillhalteklauseln Grenzen gesetzt, nämlich die Beschränkung, die sich aus Art. 59 des Zusatzprotokolls ergebe, wonach türkischen Staatsangehörigen nicht mehr Rechte gewährt werden dürften als Unionsbürgern, und die Beschränkung, die sich aus der Anwendung der Diskriminierungsverbote ergebe. Trotz der Berücksichtigung dieser Regeln verstoße die niederländische Regelung jedoch gegen die Stillhalteklauseln.

26 Zu den Diskriminierungsverboten trägt die Kommission vor, dass Art. 10 Abs. 1 des Beschlusses Nr. 1/80, wonach Diskriminierungen im Bereich der Arbeitsbedingungen verboten seien, anwendbar sei, da die von den türkischen Staatsangehörigen für die Ausstellung eines Aufenthaltstitels verlangten Gebühren eine Arbeitsbedingung darstellten. Dem Urteil vom 8. Mai 2003, Wählergruppe Gemeinsam (C‑171/01, Slg. 2003, I‑4301, Randnr. 57), zufolge schreibe der in Art. 10 enthaltene Grundsatz der Gleichbehandlung eine Verpflichtung zur Herstellung eines bestimmten Ergebnisses vor. Selbst wenn im Übrigen dieser Artikel nicht anwendbar sei, müssten die streitigen Gebühren nach Art. 9 des Assoziierungsabkommens, der ein allgemeines Diskriminierungsverbot aufstelle, als diskriminierend betrachtet werden.

27 In der mündlichen Verhandlung vor dem Gerichtshof hat die Kommission ausgeführt, dass sie das Urteil Sahin zur Kenntnis nehme, in dem der Gerichtshof geprüft habe, ob Gebühren, wie sie von türkischen Staatsangehörigen im Jahr 2002 verlangt worden seien, mit der Stillhalteklausel in Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 vereinbar seien, und sich dabei auf den Begriff der Verhältnismäßigkeit gestützt und überprüft habe, ob diese Gebühren im Vergleich zu den von Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten für die Ausstellung entsprechender Dokumente verlangten Gebühren unverhältnismäßig seien. Nach Ansicht der Kommission umfasst der Begriff der höheren Gebühren, auf den sie in ihrer Klageschrift verweise, den der unverhältnismäßigen Gebühren und kann in diesem Sinne verstanden werden.

28 Nach einem Hinweis auf eine Unklarheit hinsichtlich des Umfangs der Vertragsverletzung hat das Königreich der Niederlande in der mündlichen Verhandlung eingeräumt, dass die Klage nicht nur die Gebühren für die Verlängerung von Aufenthaltserlaubnissen betreffe, sondern auch die Gebühren für deren Erstausstellung.

29 Es hat auch ausgeführt, dass es die nach Einreichen seiner Gegenerwiderung ergangenen Urteile Tum und Dari, vom 19. Februar 2009, Soysal und Savatli (C‑228/06, Slg. 2009, I‑1031), sowie Sahin zur Kenntnis nehme. Es erkenne demnach an, dass die Stillstandsklauseln nicht nur materielle Vorschriften, sondern auch Formvorschriften beträfen und dass sie auf die Rechte der türkischen Staatsangehörigen ab deren erstmaliger Aufnahme im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten im Bereich der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs anzuwenden seien. Es bleibe hingegen dabei, dass die Stillhalteklauseln in Art. 13 Abs. 1 des Beschlusses Nr. 1/80 nicht auf die erstmalige Aufnahme des türkischen Arbeitnehmers in einem Mitgliedstaat anzuwenden seien.

30 In Bezug auf die türkischen Arbeitnehmer macht das Königreich der Niederlande geltend, dass ein Aufenthaltsrecht nach den Art. 6 und 7 des Beschlusses Nr. 1/80 nur bestehe, wenn ein Anspruch auf Zugang zum Arbeitsmarkt des Bestimmungsmitgliedstaats gegeben sei. Nur die türkischen Staatsangehörigen, die rechtmäßig in das Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats eingereist seien und dort dem regulären Arbeitsmarkt angehörten, und ihre Familienangehörigen verfügten über ein Aufenthaltsrecht in diesem Mitgliedstaat. Die anderen türkischen Arbeitnehmer hätten kein Aufenthaltsrecht nach dem Beschluss Nr. 1/80, sondern unterlägen weiterhin dem nationalen Ausländerrecht des Mitgliedstaats, in dem sie sich aufzuhalten wünschten.

31 Zur Höhe der von türkischen Staatsangehörigen für die Gewährung einer Aufenthaltserlaubnis verlangten Gebühren hat das Königreich der Niederlande in der mündlichen Verhandlung vor dem Gerichtshof festgestellt, dass diese mit Wirkung vom 17. September 2009 gesenkt worden seien. Diese Gebühren unterschieden sich nicht von denen, die von Unionsbürgern für die Ausstellung entsprechender Dokumente verlangt würden, außer bei der erstmaligen Aufnahme zum Zweck der Niederlassung oder der Erbringung von Dienstleistungen und bei der erstmaligen Aufnahme eines Arbeitnehmers, wobei der Unterschied im zweiten Fall erheblicher sei.

32 Die Höhe der streitigen Gebühren ist nach Ansicht des Königreichs der Niederlande gerechtfertigt. Es stützt sich dabei im Wege eines Analogieschlusses auf das Urteil vom 16. November 2004, Panayotova u. a. (C‑327/02, Slg. 2004, I‑11055), über die Europa-Abkommen zur Gründung einer Assoziation zwischen den Europäischen Gemeinschaften und ihren Mitgliedstaaten einerseits und der Republik Bulgarien, der Republik Polen und der Slowakischen Republik andererseits. Es bezieht sich auf Randnr. 20 dieses Urteils, in der der Gerichtshof festgestellt habe, dass die Beschränkungen des Niederlassungsrechts durch die Zuwanderungsvorschriften des Aufnahmemitgliedstaats geeignet sein müssten, das angestrebte Ziel zu erreichen, und im Hinblick auf dieses Ziel keinen Eingriff in den Wesensgehalt der gewährten Rechte darstellen dürften. Es sei entsprechend zu prüfen, ob die streitigen Gebühren es türkischen Staatsangehörigen unmöglich machten oder übermäßig erschwerten, die ihnen durch das Assoziierungsabkommen eingeräumten Rechte auszuüben. Diese Gebühren dürften nicht diskriminierend sein und müssten verhältnismäßig sein, den Grundrechten entsprechen und der Höhe nach angemessen sein.

33 Das Königreich der Niederlande macht geltend, dass die streitigen Gebühren diese Merkmale aufwiesen.

34 Diese Gebühren tasteten keineswegs den Wesensgehalt des durch den Beschluss Nr. 1/80 gewährten Rechts auf Zugang zum Arbeitsmarkt an, da sie keine neue materielle Voraussetzung für den Erwerb des Aufenthaltsrechts, das dieser Beschluss türkischen Staatsangehörigen gewähre, darstellten, sondern ein bloßes Formerfordernis für die Zwecke der Feststellung dieses Aufenthaltsrechts durch die niederländischen Behörden.

35 Die streitigen Gebühren seien nicht diskriminierend, da es grundlegende Unterschiede zwischen der Situation türkischer Staatsangehöriger und der von Unionsbürgern gebe. Denn das Assoziierungsabkommen schaffe keinen Binnenmarkt mit der Türkei und übertrage den türkischen Staatsangehörigen nicht die Unionsbürgerschaft. Die Kommission versuche demnach zu Unrecht, die Bestimmungen der Richtlinie 2004/38 auf türkische Staatsangehörige auszudehnen.

36 Die streitigen Gebühren seien nicht unverhältnismäßig, da die türkischen Staatsangehörigen, die in einen Mitgliedstaat zuwandern wollten, normalerweise über hinreichende Mittel verfügten, um diese Gebühren zu zahlen. Die Betroffenen könnten sich die erforderlichen Beträge gegebenenfalls leihen.

37 Die streitigen Gebühren beeinträchtigten auch nicht die Grundrechte. Außerdem habe das niederländische Parlament eine Befreiung zu Gunsten von Ausländern, die sich auf Art. 8 der am 4. November 1950 in Rom unterzeichneten Europäischen Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten über das Recht auf Achtung des Privat- und Familienlebens berufen könnten, vorgesehen, wenn sie nicht in der Lage seien, die streitigen Gebühren zu zahlen.

38 Die Höhe der Gebühren sei angemessen. Sie gründe sich auf eine Analyse der Kosten für die Erstellung der ausgefertigten Dokumente, und die geforderten Beträge seien geändert worden, um die letzten Kostenanalysen zu berücksichtigen. Die türkischen Staatsangehörigen zahlten nicht mehr als 70 % der Kosten, die durch die Behandlung der Anträge auf Aufenthaltstitel entstünden, während 30 % dieser Kosten beim Staat verblieben.

39 Außerdem akzeptiere die Kommission, dass die Mitgliedstaaten von einem System nomineller Gebühren zu einem System überwechseln könnten, bei dem die Gebühren die Kosten in größerem Maße widerspiegelten. Gerade das habe das Königreich der Niederlande aber getan, als es die Höhe der streitigen Gebühren den Kosten für die Erstellung der beantragten Dokumente angenähert habe.

40 Dieser Mitgliedstaat hat schließlich in der mündlichen Verhandlung vor dem Gerichtshof geltend gemacht, dass die von der Kommission in der Klageschrift angeführte Rüge, die streitigen Gebühren seien „höher“ als die von den Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten verlangten, nicht dem Maßstab der Verhältnismäßigkeit entspreche, der vom Gerichtshof im Urteil Sahin berücksichtigt worden sei. Demnach sei die vorliegende Klage nicht begründet.

41 Die Bundesrepublik Deutschland ist dem Rechtsstreit als Streithelferin zur Unterstützung des Königreichs der Niederlande beigetreten. Sie macht geltend, dass die streitigen Gebühren für Verwaltungsformalitäten anfielen und keine Beschränkungen im Sinne der Stillhalteklauseln darstellten. Jedenfalls ließen sich diese Gebühren durch einen zwingenden Grund des Allgemeininteresses rechtfertigen, nämlich der notwendigen Kontrolle der Einreise von Ausländern und der von diesen angestrebten Aufenthaltszwecke im Aufnahmestaat.

42 Außerdem sei das Diskriminierungsverbot in Art. 9 des Assoziierungsabkommens nicht hinreichend klar und eindeutig, um unmittelbar anwendbar zu sein. Es müsse durch andere Maßnahmen wie Art. 10 des Beschlusses Nr. 1/80 konkretisiert werden. Art. 10 sei jedoch im vorliegenden Fall nicht anwendbar, weil die streitigen Gebühren nicht zu den Arbeitsbedingungen im Sinne dieses Artikels gehörten.

Würdigung durch den Gerichtshof

43 Zunächst ist zu bemerken, dass die Kommission in ihrer Klageschrift beantragt, festzustellen, dass das Königreich der Niederlande dadurch gegen seine Verpflichtungen aus dem Unionsrecht verstoßen hat, dass es für die Ausstellung von Aufenthaltserlaubnissen an türkische Staatsangehörige, die ein Aufenthaltsrecht in den Niederlanden haben, eine Regelung eingeführt und beibehalten hat, die höhere Gebühren als diejenigen vorsieht, die von Staatsangehörigen nicht nur der Mitgliedstaaten, sondern auch des Königreichs Norwegen, der Republik Island, des Fürstentums Liechtenstein und der Schweizerischen Eidgenossenschaft für die Ausstellung entsprechender Dokumente verlangt werden. Die Vorschriften des Unionsrechts, auf die die Kommission ihre Klage stützt, betreffen diese vier Staaten jedoch nicht. Daher ist von einem Vergleich mit diesen Staaten abzusehen.

Zur Geltung der Stillhalteklausel für die erstmalige Aufnahme eines türkischen Staatsangehörigen im Hoheitsgebiet der Niederlande

44 Nach Ansicht der Kommission sind die Stillhalteklauseln auf die streitigen Gebühren anzuwenden, und zwar unabhängig davon, ob sie einen Antrag auf Ausstellung einer Aufenthaltserlaubnis im Zuge der der erstmaligen Aufnahme eines türkischen Staatsangehörigen in den Niederlanden oder einen Antrag auf Verlängerung einer solchen Erlaubnis betreffen. Das Königreich der Niederlande räumt seinerseits ein, dass die Stillhalteklauseln auf die Rechte der türkischen Staatsangehörigen in den Bereichen der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs ab ihrer erstmaligen Aufnahme in den Mitgliedstaaten anzuwenden seien, bleibt aber dabei, dass sie nicht auf die erstmalige Aufnahme von türkischen Arbeitnehmern in einem Mitgliedstaat anzuwenden seien.

45 In diesem Zusammenhang hat der Gerichtshof im Urteil Sahin die Tragweite der Stillhalteklausel in Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80, der auf die Arbeitnehmerfreizügigkeit anzuwenden ist, geprüft. Er hat darauf hingewiesen, dass diese Vorschrift nicht dazu bestimmt ist, die bereits in den Arbeitsmarkt eines Mitgliedstaats integrierten türkischen Staatsangehörigen zu schützen, sondern gerade für die türkischen Staatsangehörigen gelten soll, die noch keine Rechte in Bezug auf Beschäftigung und entsprechend auf Aufenthalt nach Art. 6 Abs. 1 dieses Beschlusses genießen (Urteil Sahin, Randnr. 51).

46 Er hat Art. 13 dieses Beschlusses auch im Licht der Stillhalteklausel in Art. 41 des Zusatzprotokolls geprüft, der die Niederlassungsfreiheit und den freien Dienstleistungsverkehr betrifft.

47 Zu Art. 41 Abs. 1 des Zusatzprotokolls hat der Gerichtshof im Einklang mit den Urteilen Tum und Dari sowie Soysal und Savatli festgestellt, dass diese Bestimmung von dem Zeitpunkt an, zu dem der Rechtsakt, dessen Bestandteil diese Bestimmung ist, in dem Aufnahmemitgliedstaat in Kraft getreten ist, neuen Beschränkungen der Ausübung der Niederlassungsfreiheit oder der Dienstleistungsfreiheit einschließlich solchen entgegensteht, die die materiell- und/oder verfahrensrechtlichen Voraussetzungen für die erstmalige Aufnahme türkischer Staatsangehöriger im Hoheitsgebiet des fraglichen Mitgliedstaats betreffen, die dort von diesen wirtschaftlichen Freiheiten Gebrauch machen wollen (Urteil Sahin, Randnr. 64).

48 Der Gerichtshof hat entschieden, dass die Auslegung des Art. 41 Abs. 1 des Zusatzprotokolls ebenso in Bezug auf die Stillhalteverpflichtung gelten muss, die die Grundlage von Art. 13 im Bereich der Arbeitnehmerfreizügigkeit bildet, da die Stillhalteklausel in Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 und diejenige in Art. 41 Abs. 1 des Zusatzprotokolls gleichartig sind und die beiden Klauseln dasselbe Ziel verfolgen (Urteil Sahin, Randnr. 65).

49 Daraus folgt, dass Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 von dem Zeitpunkt an, zu dem dieser Beschluss in den Niederlanden in Kraft getreten ist, der Einführung neuer Beschränkungen der Ausübung der Arbeitnehmerfreizügigkeit in das niederländische Recht einschließlich solcher entgegensteht, die die materiell- und/oder verfahrensrechtlichen Voraussetzungen für die erstmalige Aufnahme türkischer Staatsangehöriger im Hoheitsgebiet dieses Mitgliedstaats betreffen, die dort von dieser Freiheit Gebrauch machen wollen.

50 Demnach gelten die Stillhalteklauseln in Art. 41 Abs. 1 des Zusatzprotokolls und Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 von dem Zeitpunkt an, zu dem diese Bestimmungen in Kraft getreten sind, für alle Gebühren, die türkischen Staatsangehörigen für die Ausstellung einer Aufenthaltserlaubnis bei der erstmaligen Aufnahme im Hoheitsgebiet der Niederlanden oder für die Verlängerung einer solchen Erlaubnis auferlegt werden.

Zum Vorliegen einer Verletzung der sich aus den Stillhalteklauseln ergebenden Verpflichtungen

51 Die Kommission und das Königreich der Niederlande sind beide der Ansicht, dass das Vorliegen der vorgeworfenen Verletzung unter Berücksichtigung des Urteils Sahin zu beurteilen ist, sie sind sich aber uneinig darüber, welche Konsequenzen aus diesem Urteil zu ziehen sind. Die Kommission meint, die Verletzung beruhe darauf, dass dieser Mitgliedstaat türkischen Staatsangehörigen Gebühren auferlege, die im Vergleich zu den von Unionsbürgern für die Ausstellung entsprechender Dokumente verlangten unverhältnismäßig seien. Der Begriff der unverhältnismäßigen Gebühren sei so zu verstehen, dass er von dem in den Anträgen der Klageschrift genannten Begriff der höheren Gebühren umfasst sei.

52 Nach Auffassung des Königreichs der Niederlande geht aus dem Urteil Sahin hervor, dass Gebühren für türkische Staatsangehörige, die denjenigen für Unionsbürgern nicht völlig entsprächen, den Stillhalteklauseln nicht zuwiderliefen und dass unverhältnismäßige Gebühren verboten seien. Die den türkischen Staatsangehörigen auferlegten Gebühren deckten aber nur einen Teil der Kosten für die Prüfung ihrer Unterlagen ab und verstießen daher nicht gegen diese Klauseln. Außerdem betreffe die Klage nicht unverhältnismäßige Gebühren für türkische Staatsangehörige, sondern Gebühren, die höher seien als die von Unionsbürgern verlangten, so dass die Klage unbegründet sei.

53 In diesem Zusammenhang ist zur Prüfung der vorliegenden Klage in der Tat auf das Urteil Sahin zu verweisen, in dem der Gerichtshof über die Vereinbarkeit von Gebühren, wie sie während des Jahres 2002 von der niederländischen Regelung für die Ausstellung oder Verlängerung einer Aufenthaltserlaubnis verlangt wurden, mit Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 entschieden hat. Die für türkische Staatsangehörige geltenden Gebühren betrugen in diesem Fall 169 Euro für die Verlängerung einer Aufenthaltserlaubnis, gegenüber einem Betrag von nur 30 Euro, der nach den Angaben des vorlegenden Gerichts in dieser Rechtssache von Unionsbürgern für die Ausstellung von Aufenthaltsdokumenten verlangt wurde.

54 Aus dem Urteil Sahin, insbesondere aus den Randnrn. 72 und 74, geht hervor, dass der Antrag eines türkischen Staatsangehörigen auf Ausstellung einer Aufenthaltserlaubnis oder auf Verlängerung der Gültigkeit einer solchen und der Antrag auf Ausstellung einer Aufenthaltserlaubnis, der in einem anderen Mitgliedstaat von einem Unionsbürger gestellt wurde, gleichartig sind.

55 Der Gerichtshof hat hervorgehoben, dass eine Regelung wie die niederländische nicht darauf hinauslaufen darf, dass in Bezug auf türkische Staatsangehörige eine Beschränkung im Sinne von Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 geschaffen wird. Art. 13 dieses Beschlusses in Verbindung mit Art. 59 des Zusatzprotokolls bedeutet, dass ein türkischer Staatsangehöriger, für den diese Bestimmungen gelten, zwar nicht in eine günstigere Lage gebracht werden darf als Unionsbürger, dass ihm aber keine neuen Pflichten auferlegt werden dürfen, die im Vergleich zu denen der Unionsbürger unverhältnismäßig sind (Urteil Sahin, Randnr. 71).

56 Der Gerichtshof hat festgestellt, dass die finanziellen Auswirkungen solcher Gebühren, wie sie im Jahr 2002 eingeführt wurden, für die türkischen Staatsangehörigen erheblich sind, zumal diese gezwungen sind, die Erneuerung ihrer Aufenthaltstitel häufiger zu beantragen als Unionsbürger, und der gezahlte Betrag bei Ablehnung ihres Antrags nicht erstattet wird. Er war der Ansicht, dass die niederländische Regierung keine stichhaltigen Argumente vorgetragen hat, die einen solch erheblichen Unterschied zwischen den von türkischen Staatsangehörigen verlangten Gebühren und den von Unionsbürgern geforderten Gebühren rechtfertigen könnten. Der Gerichtshof ist der Auffassung dieser Regierung nicht gefolgt, dass die Nachforschungen und Kontrollen vor der Ausstellung eines Aufenthaltstitels an einen türkischen Staatsangehörigen komplizierter und aufwendiger seien als die für die Ausstellung eines Aufenthaltstitels an einen Unionsbürger erforderlichen.

57 Der Gerichtshof hat daraus geschlossen, dass eine nationale Regelung wie die im Ausgangsverfahren streitige eine nach Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 verbotene Beschränkung darstellt, soweit sie für die Behandlung eines Antrags auf Erteilung oder Verlängerung der Gültigkeit einer Aufenthaltserlaubnis türkische Staatsangehörige, für die Art. 13 dieses Beschlusses gilt, zur Entrichtung von Gebühren verpflichtet, deren Höhe im Vergleich zu den von Unionsbürgern unter gleichartigen Umständen verlangten unverhältnismäßig ist (vgl. Urteil Sahin, Randnrn. 72 bis 74).

58 Diese Ausführungen sind in der vorliegenden Rechtssache zu berücksichtigen, die alle Gebühren erfasst, die nach der niederländischem Regelung von 1994 an von türkischen Staatsangehörigen für die Ausstellung oder Verlängerung einer Aufenthaltserlaubnis verlangt wurden und die, wie in der Tabelle in Randnr. 13 des vorliegenden Urteils dargestellt, insbesondere in den Jahren 2002, 2003 und 2005 geändert wurden.

59 Die Differenz zwischen den Gebühren für türkische Staatsangehörige und den Gebühren für Unionsbürger hat sich im Vergleich zur Differenz im Jahr 2002, die Gegenstand der Rechtssache war, in der das Urteil Sahin ergangen ist, im Laufe der Jahre 2003 und 2005 weiter vergrößert. Außerdem sind die in der vorliegenden Rechtssache betroffenen türkischen Staatsangehörigen nicht nur Arbeitnehmer wie in der genannten Rechtssache, sondern auch Personen, die von der Niederlassungs‑ oder der Dienstleistungsfreiheit nach dem Assoziierungsabkommen Gebrauch machen wollen.

60 Ob eine Verletzung der Stillhalteklauseln vorliegt, ist daher im Hinblick auf die Klauseln in Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 und Art. 41 Abs. 1 des Zusatzprotokolls zu prüfen.

61 Insoweit steht fest, dass die streitigen Gebühren neue Maßnahmen sind, da sie nach dem Inkrafttreten des Beschlusses Nr. 1/80 eingeführt wurden, soweit sie die Situation der türkischen Arbeitnehmer betreffen, und nach dem Inkrafttreten des Zusatzprotokolls, soweit sie die türkischen Staatsangehörigen betreffen, die von der Niederlassungs‑ oder der Dienstleistungsfreiheit nach dem Assoziierungsabkommen Gebrauch machen wollen.

62 In diesem Zusammenhang ist jedoch nicht jede neue Maßnahme verboten. Denn der Erlass neuer Vorschriften, die in gleicher Weise auf türkische Staatsangehörige und auf Unionsbürger Anwendung finden, steht nicht im Widerspruch zu den Stillhalteklauseln. Wenn solche Vorschriften für Staatsangehörige der Mitgliedstaaten gälten, ohne auch auf türkische Staatsangehörige anwendbar zu sein, befänden sich Letztere in einer günstigeren Position als Unionsbürger, was offenkundig gegen Art. 59 des Zusatzprotokolls verstieße, wonach der Republik Türkei keine günstigere Behandlung gewährt werden darf als diejenige, die sich die Mitgliedstaaten untereinander aufgrund des EG-Vertrags einräumen (vgl. in diesem Sinne Urteile Soysal und Savatli, Randnr. 61, sowie Sahin, Randnr. 67).

63 Es ist daher zu prüfen, ob türkischen Staatsangehörigen durch die streitigen Gebühren neue Verpflichtungen auferlegt werden, die im Vergleich zu den für Unionsbürger vorgesehenen unverhältnismäßig sind.

64 Das Königreich der Niederlande räumt ein, dass die früher erhobenen Gebühren zu hoch gewesen seien, und macht geltend, dass die Höhe der von türkischen Staatsangehörigen verlangten Gebühren durch die höheren Kosten für die Bearbeitung der Unterlagen zu erklären sei. Dazu ist zu bemerken, dass der Gerichtshof in Randnr. 73 des Urteils Sahin nicht die Ansicht vertreten hat, dass dieser Zusammenhang einen für erheblich erachteten Unterschied zwischen den von türkischen Staatsangehörigen und den von Unionsbürgern für die Ausstellung gleichartiger Dokumente verlangten Gebühren rechtfertigen kann.

65 Somit kann das Argument des Königreichs der Niederlande, die streitigen Gebühren machten 70 % der Kosten der Bearbeitung der Unterlagen aus, die Erhebung dieser Gebühren nicht rechtfertigen, und sein Vorbringen, diese Gebühren seien nicht unverhältnismäßig, ist zu verwerfen.

66 Das Königreich der Niederlande trägt auch vor, die streitigen Gebühren seien nicht diskriminierend, weil es zwischen der Lage der türkischen Staatsangehörigen und derjenigen der Unionsbürger Unterschiede gebe, die es als grundlegend einstuft. Das grundlegende Ziel der Europäischen Union, einen Binnenmarkt einzurichten, die Unionsbürgerschaft einzuführen und die Freizügigkeit der Bürger innerhalb der Union zu gewährleisten, könne nicht „unbegrenzt“ auf türkische Staatsangehörige angewandt werden.

67 Das Assoziierungsabkommen hat jedoch, wie sich aus seinem Art. 2 Abs. 1 ergibt, das Ziel, die Lage der türkischen Staatsangehörigen durch die schrittweise Herstellung der Freizügigkeit der Arbeitnehmer und die Aufhebung der Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs an die Lage der Unionsbürger anzunähern.

68 Das allgemeine Verbot der Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit nach Art. 9 des Assoziierungsabkommens und die Anwendung dieses Verbots im Sonderbereich der Arbeitnehmer nach Art. 10 des Beschlusses Nr. 1/80 tragen zur schrittweisen Integration der türkischen Wanderarbeitnehmer und der türkischen Staatsangehörigen bei, die einen Ortswechsel vornehmen, um sich in einem Mitgliedstaat niederzulassen oder dort Dienstleistungen anzubieten (vgl. in diesem Sinne in Bezug auf Arbeitnehmer Urteil Wählergruppe Gemeinsam, Randnr. 78).

69 Das Königreich der Niederlande kann daher den Unterschied, der zwischen den streitigen Gebühren und den von Unionsbürgern geforderten Gebühren besteht, nicht damit rechtfertigen, dass die Arbeitnehmerfreizügigkeit, die Niederlassungs‑ oder die Dienstleistungsfreiheit in der Union den türkischen Staatsangehörigen nicht ebenso umfassend zugute kämen wie den Unionsbürgern. Die Kommission hat sich bei der Prüfung, ob die streitigen Gebühren die Lage dieser Staatsangehörigen im Vergleich zur Lage der Unionsbürger auf eine gegen die Stillhalteklauseln verstoßende Weise verschlechtern, zu Recht auf das Diskriminierungsverbot und Art. 59 des Zusatzprotokolls gestützt.

70 Das Königreich der Niederlande trägt außerdem vor, dass ein Unterschied zwischen dem Begriff der höheren Gebühren in der Klageschrift der Kommission und dem Begriff der unverhältnismäßigen Gebühren in dem Urteil Sahin bestehe.

71 Dazu ist festzustellen, dass der erste Begriff den zweiten einschließt und dass nicht jede höhere Gebühr notwendigerweise unverhältnismäßig ist.

72 Das Königreich der Niederlande hat in der mündlichen Verhandlung auf eine Frage zu den Auswirkungen dieses Unterschieds im vorliegenden Fall erklärt, dass die Gebühren für türkische Staatsangehörige etwas höher als die für Unionsbürger geltenden Gebühren sein könnten, wenn die tatsächlichen Kosten der Bearbeitung der Unterlagen der türkischen Staatsangehörigen höher seien als diejenigen für die Bearbeitung der Unterlagen der Unionsbürger. Außerdem erfüllten die von türkischen Staatsangehörigen vom 17. September 2009 an verlangten Gebühren vollauf die Voraussetzung der Verhältnismäßigkeit.

73 Was die ab diesem Zeitpunkt verlangten Gebühren betrifft, ist festzustellen, dass sie nach Ablauf der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzten Frist eingeführt wurden. Nach ständiger Rechtsprechung ist aber das Vorliegen einer Vertragsverletzung anhand der Situation zu beurteilen, in der sich der betreffende Mitgliedstaat bei Ablauf der Frist, die in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzt wurde, befand; später eingetretene Veränderungen können vom Gerichtshof nicht berücksichtigt werden (vgl. u. a. Urteile vom 14. September 2004, Kommission/Spanien, C‑168/03, Slg. 2004, I‑8227, Randnr. 24, und vom 3. Juni 2008, Kommission/Frankreich, C‑507/07, Randnr. 7). Folglich können diese Gebühren bei der Prüfung der vorliegenden Vertragsverletzungsklage vom Gerichtshof nicht berücksichtigt werden.

74 In Bezug auf die streitigen Gebühren lässt sich nicht ausschließen, dass für türkische Staatsangehörige geltende Gebühren, die etwas höher sind als die von Unionsbürgern für die Ausstellung entsprechender Dokumente verlangten, in bestimmten Sonderfällen als verhältnismäßig angesehen werden können. Es ist jedoch festzustellen, dass sich die streitigen Gebühren innerhalb einer Spanne bewegen, deren niedrigster Wert um mehr als zwei Drittel höher ist als die von Unionsbürgern für die Ausstellung entsprechender Dokumente verlangten Gebühren. Ein solcher Unterschied kann nicht als gering betrachtet werden, so dass die streitigen Gebühren in ihrer Gesamtheit als unverhältnismäßig anzusehen sind.

75 Die Kommission ist auch der Ansicht, dass die streitigen Gebühren gegen das Diskriminierungsverbot in Art. 9 des Assoziierungsabkommens und Art. 10 Abs. 1 des Beschlusses Nr. 1/80 verstießen. Dazu ist festzustellen, dass das Königreich der Niederlande eben dadurch, dass es von türkischen Staatsangehörigen für die Ausstellung oder die Verlängerung von Aufenthaltserlaubnissen Gebühren verlangt, die im Vergleich zu den von Unionsbürgern für entsprechende Dokumente verlangten Gebühren unverhältnismäßig sind, diskriminierende Gebühren vorgeschrieben hat. Soweit diese Gebühren für türkische Arbeitnehmer oder ihre Familienangehörigen gelten, wird durch diese Gebühren eine gegen Art. 10 des Beschlusses Nr. 1/80 verstoßende diskriminierende Arbeitsbedingung eingeführt. Soweit diese Gebühren für türkische Staatsangehörige, die von der Niederlassungs‑ oder der Dienstleistungsfreiheit nach Art. 41 Abs. 1 des Zusatzprotokolls Gebrauch machen wollen, oder für ihre Familienangehörigen gelten, verstoßen sie gegen das allgemeine Diskriminierungsverbot in Art. 9 des Assoziierungsabkommens.

76 Nach alledem ist festzustellen, dass das Königreich der Niederlande durch die Einführung und Beibehaltung einer Regelung für die Ausstellung von Aufenthaltserlaubnissen, die Gebühren vorsieht, die im Vergleich zu den von Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten für die Ausstellung entsprechender Dokumente verlangten Gebühren unverhältnismäßig sind, und durch die Anwendung dieser Regelung auf türkische Staatsangehörige, die nach dem Assoziierungsabkommen, dem Zusatzprotokoll oder dem Beschluss Nr. 1/80 ein Aufenthaltsrecht in den Niederlanden haben, gegen seine Verpflichtungen aus Art. 9 des Assoziierungsabkommens, Art. 41 Abs. 1 des Zusatzprotokolls und aus den Art. 10 Abs. 1 und 13 des Beschlusses Nr. 1/80 verstoßen hat.

Kosten

77 Nach Art. 69 § 2 Abs. 1 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Nach Art. 69 § 4 Abs. 1 tragen die Mitgliedstaaten, die dem Rechtsstreit als Streithelfer beigetreten sind, ihre eigenen Kosten.

78 Da die Kommission die Verurteilung des Königreichs der Niederlande beantragt hat und dieses mit seinem Vorbringen unterlegen ist, sind ihm die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen. Die Bundesrepublik Deutschland, die dem Rechtsstreit als Streithelferin beigetreten ist, trägt ihre eigenen Kosten.

Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Zweite Kammer) für Recht erkannt und entschieden:

1. Das Königreich der Niederlande hat durch die Einführung und Beibehaltung einer Regelung für die Ausstellung von Aufenthaltserlaubnissen, die Gebühren vorsieht, die im Vergleich zu den von Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten für die Ausstellung entsprechender Dokumente verlangten Gebühren unverhältnismäßig sind, und durch die Anwendung dieser Regelung auf türkische Staatsangehörige, die ein Aufenthaltsrecht in den Niederlanden haben gemäß

– dem Abkommen zur Gründung einer Assoziation zwischen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und der Türkei, das am 12. September 1963 in Ankara von der Republik Türkei einerseits und den Mitgliedstaaten der EWG und der Gemeinschaft andererseits unterzeichnet und durch den Beschluss 64/732/EWG des Rates vom 23. Dezember 1963 im Namen der Gemeinschaft geschlossen, gebilligt und bestätigt wurde;

– dem Zusatzprotokoll, das am 23. November 1970 in Brüssel unterzeichnet und durch die Verordnung (EWG) Nr. 2760/72 des Rates vom 19. Dezember 1972 im Namen der Gemeinschaft geschlossen, gebilligt und bestätigt wurde;

– dem Beschluss Nr. 1/80, der am 19. September 1980 vom Assoziationsrat erlassen wurde, der durch das Assoziierungsabkommen eingeführt wurde und aus Mitgliedern der Regierungen der Mitgliedstaaten, des Rates der Europäischen Union und der Kommission der Europäischen Gemeinschaften einerseits und Mitgliedern der türkischen Regierung andererseits zusammengesetzt ist,

gegen seine Verpflichtungen aus Art. 9 des Assoziierungsabkommens, Art. 41 des Zusatzprotokolls und aus den Art. 10 Abs. 1 und 13 des Beschlusses Nr. 1/80 verstoßen.

2. Das Königreich der Niederlande trägt die Kosten. Die Bundesrepublik Deutschland trägt ihre eigenen Kosten.

Unterschriften