SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS

L. A. GEELHOED

vom 8. September 20051( )

Rechtssache C‑432/03

Kommission der Europäischen Gemeinschaften

gegen

Portugiesische Republik

„Vertragsverletzung eines Mitgliedstaats – Artikel 28 EG und 30 EG – Entscheidung Nr. 3052/95/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Dezember 1995 zur Einführung eines Verfahrens der gegenseitigen Unterrichtung über einzelstaatliche Maßnahmen, die vom Grundsatz des freien Warenverkehrs in der Gemeinschaft abweichen – Aus anderen Mitgliedstaaten eingeführte Rohre aus Polyäthylen – Nationale Rechtsvorschriften zur Einführung eines Genehmigungsverfahrens, das von anderen Mitgliedstaaten ausgestellte Genehmigungsbescheinigungen nicht berücksichtigt“

I – Einleitung

1. Die Hauptfrage in dieser Rechtssache geht dahin, ob ein nationales Verfahren zur Genehmigung von Bauprodukten, das Genehmigungsbescheinigungen bestimmter Zulassungsstellen anderer Mitgliedstaaten nicht berücksichtigt, als eine Maßnahme zu betrachten ist, mit der die Mitgliedstaaten der ihnen gemäß Artikel 2 Absatz 1 der Richtlinie 89/106 über Bauprodukte( ) auferlegten Pflicht nachkommen, sicherzustellen, dass diese Produkte für die geplante Verwendung geeignet sind, oder ob es sich um eine nach Artikel 28 EG verbotene Einfuhrbeschränkung handelt.

II – Maßgebliche Vorschriften

A – Gemeinschaftsrecht

2. Die Richtlinie 89/106 legt den rechtlichen Rahmen fest, um den freien Warenverkehr mit Bauprodukten innerhalb der Gemeinschaft zu ermöglichen. Der Begriff „Bauprodukte“ wird in Artikel 1 Absatz 2 der Richtlinie definiert als „jedes Produkt, das hergestellt wird, um dauerhaft in Bauwerke des Hoch- oder Tiefbaus eingebaut zu werden“.

3. Gemäß Artikel 2 Absatz 1 der Richtlinie treffen die Mitgliedstaaten alle erforderlichen Maßnahmen, damit die Produkte gemäß Artikel 1, die zur Verwendung in Bauwerken bestimmt sind, nur in den Verkehr gebracht werden können, wenn sie brauchbar sind, d. h. solche Merkmale aufweisen, dass das Bauwerk, für das sie durch Einbau, Zusammenfügung, Anbringung oder Installierung verwendet werden sollen, bei ordnungsgemäßer Planung und Bauausführung die wesentlichen Anforderungen nach Artikel 3 erfüllen kann. Diese wesentlichen Anforderungen, die die technischen Merkmale eines Bauprodukts beeinflussen können, sind in Form von einzelnen Vorgaben in Anhang I aufgeführt. Im Rahmen der vorliegenden Rechtssache genügt es, auf die Anforderung einzugehen, dass das Bauwerk derart entworfen und ausgeführt sein muss, dass die Hygiene und die Gesundheit der Bewohner und der Anwohner insbesondere nicht durch Wasserverunreinigung oder -vergiftung gefährdet werden( ).

4. Gemäß Artikel 4 Absatz 1 der Richtlinie 89/106 werden Normen und technische Zulassungen im Sinne dieser Richtlinie „technische Spezifikationen“ genannt. Artikel 4 Absatz 2 der Richtlinie bestimmt, dass die Mitgliedstaaten von der Brauchbarkeit der Produkte ausgehen, wenn sie so beschaffen sind, dass die Bauwerke, für die sie verwendet werden, bei ordnungsgemäßer Planung und Bauausführung die wesentlichen Anforderungen nach Artikel 3 erfüllen können, und wenn diese Produkte das EG-Zeichen tragen, das besagt, dass sie mit den entsprechenden nationalen Normen, in die die harmonisierten Normen umgesetzt worden sind, oder mit einer europäischen technischen Zulassung übereinstimmen oder den nationalen technischen Spezifikationen gemäß Absatz 3 entsprechen, soweit keine harmonisierten Spezifikationen vorliegen. Dieser Absatz 3 bestimmt, dass die Mitgliedstaaten der Kommission den Wortlaut ihrer nationalen technischen Spezifikationen übermitteln können, die ihres Erachtens mit den wesentlichen Anforderungen nach Artikel 3 übereinstimmen. Die Kommission unterrichtet die Mitgliedstaaten über diejenigen nationalen technischen Spezifikationen, bei denen von der Übereinstimmung mit den wesentlichen Anforderungen nach Artikel 3 ausgegangen wird.

5. Artikel 6 Absätze 1 und 2 der Richtlinie bestimmt:

„(1) Die Mitgliedstaaten dürfen den freien Verkehr, das Inverkehrbringen und die Verwendung von Produkten, die dieser Richtlinie entsprechen, auf ihrem Gebiet nicht behindern.

Die Mitgliedstaaten tragen dafür Sorge, dass die zweckentsprechende Verwendung dieser Produkte nicht durch Vorschriften oder Bedingungen behindert wird, die von öffentlichen oder privaten Stellen festgelegt werden, die als öffentliches Unternehmen oder als öffentliche Einrichtung aufgrund einer Monopolstellung handeln.

(2) Die Mitgliedstaaten dürfen jedoch auf ihrem Gebiet das Inverkehrbringen von nicht unter Artikel 4 Absatz 2 fallenden Produkten gestatten, wenn diese nationalen Vorschriften, die im Einklang mit dem Vertrag stehen, entsprechen, es sei denn, die europäischen technischen Spezifikationen gemäß Kapitel II und III bestimmen etwas anderes. Die Kommission und der in Artikel 19 vorgesehene Ausschuss werden die Entwicklung der europäischen technischen Spezifikationen regelmäßig beobachten und überprüfen.“

6. Artikel 16 der Richtlinie 89/106 legt, falls für ein Produkt keine technischen Spezifikationen vorliegen, das folgende besondere Verfahren fest:

„(1) Wenn für bestimmte Produkte keine technischen Spezifikationen nach Artikel 4 Absatz 2 vorliegen, so betrachtet der Bestimmungsmitgliedstaat auf Antrag im Einzelfall die Produkte, die bei den im Mitgliedstaat des Herstellers durchgeführten Versuchen und Überwachungen durch eine zugelassene Stelle für ordnungsgemäß befunden sind, als konform mit den geltenden nationalen Vorschriften, wenn diese Versuche und Überwachungen nach den im Bestimmungsmitgliedstaat geltenden oder als gleichwertig anerkannten Verfahren durchgeführt worden sind.

(2) Der Mitgliedstaat des Herstellers gibt dem Bestimmungsmitgliedstaat, nach dessen Vorschriften geprüft und überwacht werden soll, diejenige Stelle bekannt, die er für diesen Zweck zuzulassen beabsichtigt. Der Bestimmungsmitgliedstaat und der Mitgliedstaat des Herstellers gewähren sich gegenseitig alle notwendigen Informationen. Nach Austausch der gegenseitigen Informationen lässt der Mitgliedstaat des Herstellers die so bezeichnete Stelle zu. Hat ein Mitgliedstaat Bedenken, begründet er seinen Standpunkt und unterrichtet die Kommission.

(3) Die Mitgliedstaaten tragen dafür Sorge, dass die bezeichneten Stellen sich gegenseitig unterstützen.

(4) Stellt ein Mitgliedstaat fest, dass eine zugelassene Stelle die Prüfungen und Überwachungen nicht ordnungsgemäß nach seinen nationalen Vorschriften durchführt, so teilt er dies dem Mitgliedstaat mit, in dem die Stelle zugelassen ist. Dieser Mitgliedstaat unterrichtet den mitteilenden Mitgliedstaat innerhalb einer angemessenen Frist über die getroffenen Maßnahmen. Hält der mitteilende Mitgliedstaat die getroffenen Maßnahmen nicht für ausreichend, so kann er das Inverkehrbringen und die Verwendung des betreffenden Produkts verbieten oder von besonderen Bedingungen abhängig machen. Er unterrichtet hiervon den anderen Mitgliedstaat und die Kommission.“

7. Gemäß Artikel 17 der Richtlinie 89/106 gilt:

„Die Bestimmungsmitgliedstaaten messen den Berichten und Konformitätsbescheinigungen, die im Mitgliedstaat des Herstellers nach dem Verfahren des Artikels 16 erstellt bzw. erteilt werden, den gleichen Wert bei wie den entsprechenden eigenen nationalen Dokumenten.“

8. Die Entscheidung Nr. 3052/95/EG legt ein Verfahren der gegenseitigen Unterrichtung über einzelstaatliche Maßnahmen fest, die vom Grundsatz des freien Warenverkehrs in der Gemeinschaft abweichen( ). Artikel 1 dieser Entscheidung bestimmt:

„Wenn ein Mitgliedstaat den freien Verkehr oder das Inverkehrbringen eines Musters oder einer bestimmten Art von Waren verhindert, die in einem anderen Mitgliedstaat rechtmäßig hergestellt oder auf den Markt gebracht worden sind, so teilt er der Kommission diese Maßnahme mit, sofern diese unmittelbar oder mittelbar Folgendes bewirkt:

– ein grundsätzliches Verbot,

– die Verweigerung der Genehmigung zum Inverkehrbringen,

– die Änderung des Musters oder der Art der betreffenden Ware, damit sie in den Verkehr gebracht werden oder im Verkehr bleiben kann, oder

– die Rücknahme vom Markt.“

9. Artikel 3 Absatz 2 der Entscheidung 3052/95 bestimmt, dass diese Mitteilungspflicht u. a. nicht für Maßnahmen, die ausschließlich in Anwendung gemeinschaftlicher Harmonisierungsvorschriften getroffen worden sind, oder für Maßnahmen gilt, die der Kommission aufgrund besonderer Vorschriften gemeldet werden.

10. Artikel 4 Absätze 1 und 2 der Entscheidung 3052/95 bestimmt, dass die Mitteilung nach Artikel 1 hinreichend detailliert und in klarer, verständlicher Form abgefasst sein muss und innerhalb von 45 Tagen ab dem Tag erfolgt, an dem die Maßnahme nach Artikel 1 getroffen wurde.

B – Nationales Recht

11. Gemäß Artikel 17 der allgemeinen portugiesischen Haus- und Wohnungsbauverordnung (Regulamento Geral das Edificações Urbanas; im Folgenden: Gesetzesdekret Nr. 38/382), erlassen durch Gesetzesdekret Nr. 38/382 vom 7. August 1951, ist der Einsatz von neuem Material oder neuen Baumethoden, für die weder amtliche Spezifikationen gelten noch ausreichende praktische Erfahrungen vorliegen, von der vorherigen positiven Stellungnahme oder der Genehmigung des Laboratório Nacional de Engenharia Civil (Nationales Baulabor; im Folgenden: LNEC) abhängig.

12. Gemäß zwei Ministerialdekreten vom 2. November 1970 und 7. April 1971 (im Folgenden: Ministerialdekrete) kann jedes vom LNEC genehmigte Plastikmaterial im Wasserverteilungsnetz verwendet werden.

III – Sachverhalt und Verfahren

13. Im April 2000 erhielt die Kommission die Beschwerde eines portugiesischen Unternehmens, dem die Aufsichtsbehörde, die Empresa Pública de Águas de Lisboa (Öffentliche Wasserversorgung Lissabon; im Folgenden: EPAL), die erforderliche Genehmigung für den Einbau aus Italien und Spanien eingeführter Polyäthylen-Rohre in das Rohrsystem eines Hauses mit der Begründung versagt hatte, dass die Rohre nicht vom LNEC zugelassen worden seien. Dem Beschwerdeführer zufolge waren die Rohre in diesen Mitgliedstaaten bereits genehmigt worden und mit Konformitätsbescheinigungen versehen, die vom Istituto Italiano dei Plastici (im Folgenden: IIP) und der Asociación Española de Normalización y Certificación (im Folgenden: AENOR) ausgestellt worden waren. Er habe daher beim LNEC eine Bescheinigung über die Gleichwertigkeit dieser Bescheinigungen beantragt. Mit Schreiben vom 26. Mai 2000 habe ihm das LNEC indessen mitgeteilt, dass sein Antrag zurückzuweisen sei, weil IIP kein Mitglied der European Association for Technical Approval in Construction (Europäischer Verband für bautechnische Genehmigung; im Folgenden: UEATC) sei, noch zu den anderen Instituten gehöre, mit denen LNEC ein Kooperationsabkommen für diesen Bereich geschlossen habe( ).

14. Durch Mahnschreiben vom 12. September 2000 und später durch mit Gründen versehene Stellungnahme vom 16. Mai 2001 teilte die Kommission Portugal mit, dass es seine Pflichten nach den Artikeln 28 EG und 30 EG dadurch verletzt habe, dass es Polyäthylen-Rohre aus anderen Mitgliedstaaten einem Genehmigungsverfahren nach Artikel 17 des Gesetzesdekrets Nr. 38/382 unterworfen habe, ohne die von Zulassungsstellen in anderen Mitgliedstaaten ausgestellten Bescheinigungen zu berücksichtigen. Zudem habe es seine Pflichten aus den Artikeln 1 und 4 Absatz 2 der Entscheidung 3052/95 verletzt, weil es der Kommission diese Maßnahme nicht mitgeteilt habe. Da sie die Stellungnahmen zur Vereinbarkeit dieses Verfahrens mit den Gemeinschaftspflichten nicht für befriedigend hielt, hat die Kommission mit Schriftsatz vom 2. Oktober 2003 die vorliegende Klage gemäß Artikel 226 EG erhoben.

15. Die Kommission beantragt,

1. festzustellen, dass die Portugiesische Republik dadurch, dass sie aus anderen Mitgliedstaaten eingeführte Polyäthylen-Rohre einem Genehmigungsverfahren nach Artikel 17 des Gesetzesdekrets Nr. 38/382 vom 7. August 1951 unterwirft, ohne die von diesen Mitgliedstaaten ausgestellten Bescheinigungen zu berücksichtigen und ohne der Kommission diese Maßnahme mitzuteilen, gegen ihre Pflichten aus den Artikeln 28 EG und 30 EG sowie den Artikeln 1 und 4 Absatz 2 der Entscheidung Nr. 3052/95/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Dezember 1995 zur Einführung eines Verfahrens der gegenseitigen Unterrichtung über einzelstaatliche Maßnahmen, die vom Grundsatz des freien Warenverkehrs in der Gemeinschaft abweichen, verstoßen hat;

2. der Portugiesischen Republik die Kosten aufzuerlegen.

16. Die Kommission und die Portugiesische Republik haben ihre Standpunkte in der mündlichen Verhandlung vom 9. Juni 2005 weiter dargelegt.

IV – Würdigung

17. Als erste Frage ist zu prüfen, ob das Zulassungsverfahren für Polyäthylen-Rohre, das bei Wasserrohrsystemen oder -netzen anzuwenden ist und das in Artikel 17 des Gesetzesdekrets Nr. 38/382 in Verbindung mit den Ministerialdekreten geregelt ist, von den Vorschriften der Richtlinie 89/106 gedeckt wird. Wenn diese Frage zu verneinen ist, ist weiter zu prüfen, ob dieses Verfahren mit den Artikeln 28 EG und 30 EG zu vereinbaren ist. Die Frage der Vereinbarkeit mit dem Mitteilungsverfahren nach der Entscheidung 3052/95 wird danach zu prüfen sein.

A – Richtlinie 89/106

18. Hierzu weist die Kommission darauf hin, dass Polyäthylen-Rohre zwar „Bauprodukte” im Sinne von Artikel 1 Absatz 2 der Richtlinie 89/106 seien, dass für sie jedoch keine harmonisierten Normen im Sinne von Artikel 4 Absatz 1 dieser Richtlinie gälten. Da diese Produkte in Portugal keinen Normen oder technischen Spezifikationen unterworfen seien und die vom LNEC erteilte Bescheinigung das Wasserrohrsystem als Ganzes und nicht die Rohre als solche betreffe, lägen die Voraussetzungen für die Einleitung des besonderen Verfahrens nach Artikel 16 der Richtlinie 89/106 nicht vor. Das Verfahrenserfordernis nach Artikel 17 des Gesetzesdekrets Nr. 38/382 und den Ministerialdekreten für die betreffenden Rohre müsse daher im Licht der Artikel 28 EG und 30 EG betrachtet werden.

19. Die portugiesische Regierung erklärt, dass die fraglichen nationalen Vorschriften die in Artikel 2 der Richtlinie 89/106 festgelegten Ziele verwirklichen sollten. Da die betreffenden Rohre keinen harmonisierten Normen unterlägen, mit keiner europäischen technischen Zulassung übereinstimmten und keiner auf europäischer Ebene anerkannten nationalen technischen Spezifikation entsprächen, sei die Portugiesische Republik berechtigt, sie einem Genehmigungsverfahren zu unterwerfen, wie es in Artikel 17 des Gesetzesdekrets Nr. 38/382 und den Ministerialdekreten geregelt sei.

20. Soweit nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes ein Mitgliedstaat keine Analysen oder Tests verlangen dürfe, wenn diese bereits in anderen Mitgliedstaaten durchgeführt worden seien und ihm deren Ergebnisse zur Verfügung stünden, seien diese Grundsätze, was Bauprodukte anlange, in dem besonderen Verfahren nach Artikel 16 der Richtlinie 89/106 zum Ausdruck gelangt. In diesem Fall habe indessen Italien als Herstellungsmitgliedstaat nicht das Verfahren nach Artikel 16 angewandt. Es habe keine Erkundigungen über die in Portugal bei der Genehmigung von Polyäthylen-Rohren und -Wassernetzen angewandten Methoden und Kriterien eingezogen und auch die portugiesische Regierung nicht über die italienische Stelle informiert, die zuständig sei, die Übereinstimmung dieser Produkte mit den portugiesischen Regeln zu bescheinigen. Daher sei das LNEC nicht in der Lage gewesen, mit dem IIP zusammenzuarbeiten. Die Auffassung, dass die betreffenden Rohre ausschließlich auf der Grundlage der vom IIP ausgestellten Bescheinigung zu beurteilen seien, würde darauf hinauslaufen, die Portugiesische Republik für verpflichtet zu halten, jede von irgendeiner Stelle ausgestellte Bescheinigung ohne Rücksicht auf irgendwelche Garantien bezüglich der Angemessenheit der betreffenden Produkte zu akzeptieren. Genau das wolle die Richtlinie 89/106 vermeiden.

21. Die portugiesische Regierung bestehe gleichwohl auf ihrem Recht nach Artikel 16 der Richtlinie, sich der Vermarktung von Bauprodukten zu widersetzen, die nationalen technischen Spezifikationen nicht entsprächen, wenn diese nicht nach dem in dieser Vorschrift festgelegten Verfahren genehmigt worden seien.

22. Auch sei sie nach Artikel 17 der Richtlinie 89/106 nicht verpflichtet, Berichte und Bescheinigungen anderer Mitgliedstaaten zu akzeptieren, falls diese nicht von zuständigen Stellen in diesen Mitgliedstaaten stammten und von ihr als dem Bestimmungsmitgliedstaat anerkannt und im Einklang mit ihren geltenden nationalen Vorschriften oder von ihr als gleichwertig anerkannten Vorschriften erstellt worden seien.

23. Zunächst ist die Auffassung Portugals zu erörtern, dass das Genehmigungsverfahren Artikel 2 der Richtlinie 89/106 zur Wirksamkeit bringen solle, der die Mitgliedstaaten verpflichtet, alle erforderlichen Maßnahmen zu treffen, damit die Produkte gemäß Artikel 1, die zur Verwendung in Bauwerken bestimmt sind, nur in den Verkehr gebracht werden können, wenn sie brauchbar sind, d. h. solche Merkmale aufweisen, dass das Bauwerk, für das sie durch Einbau, Zusammenfügung, Anbringung oder Installierung verwendet werden sollen, bei ordnungsgemäßer Planung und Bauausführung die wesentlichen Anforderungen nach Artikel 3 erfüllen kann. Seiner Meinung nach ist dies das Hauptziel der Richtlinie 89/106, auch wenn diese außerdem die Sicherstellung der Einhaltung der wesentlichen Anforderungen an Gebäude und Bauwerke mit dem freien Warenverkehr in Einklang bringen wolle.

24. Ich halte dieses Vorbringen nicht für überzeugend und würde vielmehr davon ausgehen, dass es Hauptziel der Richtlinie 89/106 ist, den für die Liberalisierung des Handels mit Bauprodukten innerhalb der Gemeinschaft erforderlichen Rahmen zu schaffen.

25. Die Richtlinie 89/106 wurde auf der Grundlage des Artikels 100a EG-Vertrag (jetzt Artikel 95 EG) ausdrücklich als Teil des Programms zur Verwirklichung des Binnenmarktes im Jahre 1992 verabschiedet( ). Wie in den Begründungserwägungen der Richtlinie ausgeführt, beeinflussen die Anforderungen an die Mitgliedstaaten etwa hinsichtlich Sicherheit, Dauerhaftigkeit und Energieeinsparung die Beschaffenheit der verwendeten Bauprodukte unmittelbar und spiegeln sich in den nationalen Produktnormen. Die Verschiedenheit der in den Mitgliedstaaten geltenden Normen behindert den Warenverkehr innerhalb der Gemeinschaft( ).

26. Hauptziel der Richtlinie ist die Beseitigung dieser Hindernisse durch die Schaffung von Voraussetzungen, die den freien Warenverkehr mit Bauprodukten innerhalb der Gemeinschaft ermöglichen. Die Methode hierfür ist die Festlegung einer gemeingültigen Gemeinschaftsbasis für die wesentlichen Anforderungen an Gebäude und Bauwerke, bei denen die Bauprodukte Verwendung finden sollen. Diese Anforderungen sind in Artikel 3 in Verbindung mit Anhang I der Richtlinie festgelegt. Die allgemein formulierten wesentlichen Anforderungen werden durch technische Spezifikationen für Bauprodukte operational umgesetzt. Zu ihnen gehören a) harmonisierte Normen und nationale Vorschriften zu ihrer Umsetzung, b) europäische technische Zulassungen und c) auf Gemeinschaftsebene anerkannte nationale technische Spezifikationen (im Folgenden: technische Spezifikationen), soweit sie mit den wesentlichen Anforderungen übereinstimmen (Artikel 4 der Richtlinie). Die Mitgliedstaaten gehen von der Brauchbarkeit der Produkte aus, wenn diese nach ihren technischen Spezifikationen so beschaffen sind und folglich das EG-Zeichen tragen können, dass die Bauwerke, für die sie verwendet werden, bei ordnungsgemäßer Planung die wesentlichen Anforderungen erfüllen können. Gemäß Artikel 6 Absatz 1 der Richtlinie 89/106 dürfen die Mitgliedstaaten den freien Verkehr, das Inverkehrbringen und die Verwendung von Produkten, die dieser Richtlinie entsprechen, auf ihrem Gebiet nicht behindern.

27. Für Produkte, die außerhalb dieses Systems verbleiben, weil sie die in Artikel 4 Absatz 2 der Richtlinie genannten technischen Spezifikationen nicht erfüllen, bestimmt Artikel 6 Absatz 2 der Richtlinie, dass die Mitgliedstaaten auf ihrem Gebiet das Inverkehrbringen von nicht unter Artikel 4 Absatz 2 fallenden Produkten gestatten dürfen, wenn diese nationalen Vorschriften, die im Einklang mit dem Vertrag stehen, entsprechen, es sei denn, die europäischen technischen Spezifikationen bestimmten etwas anderes. Zusätzlich sieht Artikel 16 der Richtlinie ein besonderes Verfahren für diese Produkte vor, in dem die Voraussetzungen festgelegt werden, unter denen der Bestimmungsmitgliedstaat diese aus einem anderen Mitgliedstaat stammenden Produkte als konform mit den geltenden nationalen Vorschriften betrachtet.

28. Diese Darstellung des Mechanismus der Richtlinie 89/106 soll belegen, dass diese nicht in erster Linie die Einhaltung der wesentlichen Erfordernisse des Artikels 3 als solche sicherstellen soll. Funktion der Festlegung dieser Anforderungen für Gebäude und Bauwerke ist vielmehr die Schaffung einer gemeinsamen Basis bezüglich der zu schützenden Interessen, womit zugleich Handelsbeschränkungen für Bauprodukte beseitigt werden, die sich sonst wegen unterschiedlicher Schutzniveaus in den einzelnen Mitgliedstaaten ergeben könnten. Sicherzustellen, dass die wesentlichen Anforderungen erfüllt sind, kann in sich keine nationalen Maßnahmen rechtfertigen, die die Einfuhr und Verwendung solcher Bauprodukte einschränken, die außerhalb des in Nummer 26 dargestellten Mechanismus verbleiben. Solche Maßnahmen einschließlich des in Portugal angewendeten Zulassungsverfahrens für Polyäthylen-Rohrer müssen daher gemäß Artikel 6 Absatz 2 und 16 der Richtlinie 89/106 geprüft werden.

29. Als speziellere Vorschrift ist Artikel 16 der Richtlinie 89/106 zuerst zu prüfen. Das besondere Verfahren nach dieser Vorschrift für Produkte, für die keine technischen Spezifikationen gelten, verpflichtet den Bestimmungsmitgliedstaat, ein Produkt dann als konform mit den geltenden nationalen Vorschriften zu betrachten, wenn es bei den im Mitgliedstaat des Herstellers durchgeführten Versuchen und Überwachungen durch eine zugelassene Stelle für ordnungsgemäß befunden wurde und diese Versuche und Überwachungen nach den im Bestimmungsmitgliedstaat geltenden oder als gleichwertig anerkannten Verfahren durchgeführt worden sind. Der Mitgliedstaat des Herstellers gibt dem Bestimmungsmitgliedstaat, nach dessen Vorschriften geprüft und überwacht werden soll, diejenige Stelle bekannt, die er für diesen Zweck zuzulassen beabsichtigt. Beide Mitgliedstaaten gewähren sich gegenseitig alle für die Zwecke des Verfahrens notwendigen Informationen.

30. Die Kommission und die Portugiesische Republik scheinen angesichts der in diesem Fall gegebenen Umstände darin übereinzustimmen, dass dieses besondere Verfahren nicht relevant ist, weil es entweder nicht anwendbar ist oder schlicht nicht angewandt wurde. Die Kommission weist darauf hin, dass für Polyäthylen-Rohre in Portugal keine Spezifikationen vorliegen, die als Bezugspunkt für in Italien oder Spanien durchzuführende Tests hätten dienen können. Die portugiesische Regierung stimmt dem zu und verweist darauf, dass die zwecks Anerkennung eingereichte Bescheinigung nur Rohre und nicht das Wasserrohrnetz betroffen habe. Sie weist ferner darauf hin, dass zwar der Mitgliedstaat des Herstellers dem Bestimmungsmitgliedstaat die zuständigen Behörden bekannt zu geben habe, die die maßgeblichen Versuche und Überwachungen durchzuführen hätten, solche Kontakte aber zwischen den betreffenden nationalen Behörden nicht hergestellt worden seien.

31. Aus den von beiden Parteien angeführten Gründen halte ich es nicht für notwendig, bei der Prüfung, ob die Weigerung Portugals, die Verwendung der fraglichen Polyäthylen-Rohre zu gestatten, mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar ist, die Relevanz des Artikels 16 der Richtlinie 89/106 weiter zu erörtern.

32. Obwohl sich die Kommission in ihrer Klageschrift nicht darauf berufen hat, wurde in der mündlichen Verhandlung die Frage aufgeworfen, ob Portugal nicht gemäß Artikel 6 Absatz 2 der Richtlinie 89/106 verpflichtet gewesen sei, die Verwendung von Polyäthylen-Rohren zu gestatten, die sowohl in Italien als auch in Spanien zugelassen waren. Dieser Artikel bestimmt, wie bereits angegeben, dass „[d]ie Mitgliedstaaten … auf ihrem Gebiet das Inverkehrbringen von nicht unter Artikel 4 Absatz 2 fallenden Produkten gestatten dürfen, wenn diese nationalen Vorschriften, die im Einklang mit dem Vertrag stehen, entsprechen, es sei denn, die europäischen technischen Spezifikationen … bestimmen etwas anderes“.

33. Bei genauerer Betrachtung scheint diese Vorschrift recht vieldeutig zu sein, da nicht ganz klar ist, welche „nationalen Vorschriften, die im Einklang mit dem Vertrag stehen“, sie meint. Bezieht sich diese Wendung auf die Vorschriften des Mitgliedstaats des Herstellers (Italien und Spanien), des Bestimmungsmitgliedstaats (Portugal) oder gar auf beide?

34. Wären nur die Vorschriften des Mitgliedstaats des Herstellers gemeint, so würde dies für nicht spezifizierte Produkte zu einer liberaleren Regelung als für Produkte führen, die mit technischen Spezifikationen übereinstimmten und das EG-Zeichen trügen. Dieses Verständnis würde auch zu einem Bruch mit dem besonderen Verfahren nach Artikel 16 der Richtlinie führen, der Versuche und Überwachungen im Mitgliedstaat des Herstellers nach den im Bestimmungsmitgliedstaat geltenden Methoden vorsieht.

35. Wären andererseits die Vorschriften des Bestimmungsmitgliedstaats gemeint, würde dies auf die selbstverständliche Feststellung hinauslaufen, dass Produkte, die den geltenden nationalen Vorschriften entsprächen, auf dem nationalen Markt vertrieben werden dürften.

36. Ich komme daher zu dem Ergebnis, dass die Wendung „nationale Vorschriften, die im Einklang mit dem Vertrag stehen“, in Artikel 6 Absatz 2 der Richtlinie 89/106 so verstanden werden muss, dass mit ihr jede nationale Vorschrift gemeint ist, der ein Produkt unterliegt. Hierher gehören die nationalen Vorschriften des Mitgliedstaats des Herstellers über seine Herstellung und Vermarktung in diesem Mitgliedstaat sowie die nationalen Vorschriften des Bestimmungsmitgliedstaats über seine Herstellung und Vermarktung sowie Verwendung in diesem Mitgliedstaat. Solche Vorschriften können auf Produkte, für die keine technischen Spezifikationen gelten, angewendet werden, falls sie mit den Verpflichtungen nach den Artikeln 28 EG und 30 EG vereinbar sind.

B – Artikel 28 EG und 30 EG

37. Die Kommission trägt vor, dass das Erfordernis vorheriger Zulassung eine Maßnahme gleicher Wirkung wie eine mengenmäßige Einfuhrbeschränkung im Sinne von Artikel 28 EG sei. Bei seinem Versuch der Rechtfertigung der Maßnahme habe Portugal nicht überzeugend dargetan, wie die Verwendung der betreffenden Rohre Gesundheit und Leben von Menschen gefährden könne. Es bringe lediglich vor, dass Zusätze in den Plastikbestandteilen der Rohre in das durch die Rohre beförderte Wasser gelangen könnten.

38. Obwohl Mitgliedstaaten Produkte, für die in anderen Mitgliedstaaten Bescheinigungen ausgestellt worden seien, einem neuen Genehmigungsverfahren unterwerfen könnten, seien sie verpflichtet, zum Abbau der Kontrollen des innergemeinschaftlichen Handels beizutragen. Nationale Behörden seien daher nicht berechtigt, unnötigerweise technische oder chemische Untersuchungen oder Laborprüfungen zu verlangen, wenn diese bereits in einem anderen Mitgliedstaat stattgefunden hätten und deren Ergebnisse ihnen zur Verfügung stünden oder ihnen auf Ersuchen zur Verfügung gestellt werden könnten( ). Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes seien nationale Behörden verpflichtet, von in anderen Mitgliedstaaten anerkannten Bescheinigungsstellen ausgestellte Bescheinigungen anzuerkennen, auch wenn diese nicht der UEATC angeschlossen seien, und, falls sie der Meinung seien, nicht über ausreichende Informationen zu verfügen, um solche Bescheinigungen zu bewerten, mit diesen Kontakt aufzunehmen.

39. Ergänzend bringt die Kommission vor, es sei unverhältnismäßig, die Zulassung der betreffenden Rohre nur deshalb zu verweigern, weil die nationalen Vorschriften lediglich die Zulassung von Rohrleitungssystemen – im Gegensatz zu Einzelrohren – vorsähen. Ein Genehmigungsverfahren nur für Rohre würde es ebenfalls erlauben, jegliche Gefahr der Kontaminierung infolge der Zusammensetzung der Rohre zu ermitteln. Schließlich erfülle das portugiesische Verfahren nicht die Bedingungen der Rechtsprechung des Gerichtshofes, dass ein Zulassungssystem, das von einer Grundfreiheit wie dem freien Warenverkehr abweiche, nur gerechtfertigt sein könne, wenn es auf objektiven, nichtdiskriminierenden und den betroffenen Unternehmen vorher bekannten Kriterien beruhe, so dass dem Ermessen der Behörde Grenzen gesetzt seien, die seine missbräuchliche Ausübung verhinderten( ).

40. Der portugiesischen Regierung ist die Rechtsprechung des Gerichtshofes bekannt, dass, soweit es an einer Harmonisierung der nationalen Vorschriften fehle, Hindernisse für den freien Verkehr in der Gemeinschaft, die sich aus Unterschieden in den nationalen Vorschriften über die Vermarktung der betreffenden Produkte ergäben, insoweit hinzunehmen seien, als diese Vorschriften für notwendig erachtet werden müssten, um zwingenden Bedürfnissen wie dem Schutz der Gesundheit, dem Verbraucherschutz und dem Umweltschutz gerecht zu werden. Die Richtlinie 89/106 sehe indessen nicht nur die notwendige Harmonisierung in diesem Bereich vor, sondern lege den Mitgliedstaaten auch Sonderpflichten auf, um die Sicherheit von Gebäuden durch Überwachung der Eignung der in diesen Gebäuden zu verwendenden Materialien zu garantieren. Die Richtlinie sei daher konkreter Ausdruck des allgemeinen Grundsatzes der Artikel 28 EG und 30 EG, dass Mitgliedstaaten keine Maßnahmen zur Beschränkung der freien Verkehrs von Waren festlegen dürften, die in einem anderen Mitgliedstaat hergestellt worden seien, falls diese nicht erforderlich und geeignet seien, um bestimmte zwingende Interessen in angemessener Weise zu schützen. Die Anforderungen des portugiesischen Rechts bezüglich der Verwendung von Polyäthylen-Rohren seien nicht unverhältnismäßig und stellten auch keine verschleierte Diskriminierung von Bauprodukten aus anderen Mitgliedstaaten dar.

41. In dieser Rechtssache geht es im Kern darum, dass die portugiesische Genehmigungsstelle LNEC sich geweigert hat, die Gleichwertigkeit der zumindest vom IIP ausgestellten Bescheinigung bezüglich der in Frage stehenden Polyäthylen-Rohre anzuerkennen. Diese Weigerung war im Wesentlichen darauf gestützt, dass das IIP der UEATC nicht angeschlossen sei und auch kein sonstiges Kooperationsabkommen mit dem LNEC abgeschlossen habe. Die Klage der Kommission betrifft nicht die Methoden des LNEC bei der Zulassung der in Rede stehenden Produkte und ebenso wenig die Normen, die diese Stelle bei der Genehmigung dieser Produkte heranzieht. Es gibt in den Prozessakten nicht einmal Anhaltspunkte dafür, dass solche Normen in Geltung sind.

42. Vielmehr verbleiben die streitgegenständlichen Produkte außerhalb des Regelungsrahmens des Artikels 4 der Richtlinie 89/106, so dass gemäß Artikel 6 Absatz 2 der Richtlinie die zu den Artikeln 28 EG und 30 EG entwickelten allgemeinen Grundsätze über den freien Warenverkehr auf nationale Maßnahmen Anwendung finden, die für solche Produkte getroffen werden. Diese Grundsätze sind anerkannt und in der vorstehenden Wiedergabe des Vorbringens der Kommission und der portugiesischen Regierung zusammengefasst.

43. Artikel 28 EG liegt der Annahme zugrunde, dass Waren, die in einem Mitgliedstaat rechtmäßig hergestellt und auf den Markt gebracht worden sind, grundsätzlich zu den Märkten aller Mitgliedstaaten zugelassen werden müssen. Es ist indessen ebenfalls anerkannt, dass die Mitgliedstaaten unter bestimmten Umständen berechtigt sind, Maßnahmen zum Schutz grundlegender öffentlicher Interessen zu erlassen und anzuwenden, die den innergemeinschaftlichen Handel beeinträchtigen können. Die zuständigen nationalen Behörden haben in jedem Fall den Nachweis, dass solche Regeln oder Verwaltungspraktiken erforderlich sind, die in Artikel 30 EG genannten Interessen effektiv zu schützen oder zwingenden Anforderungen zu genügen, oder gegebenenfalls den Nachweis zu erbringen, dass die Vermarktung der betreffenden Produkte eine Gefährdung der öffentlichen Gesundheit darstellt( ).

44. Offenkundig beschränkt das Erfordernis der vorherigen Zulassung eines bestimmten Produkts und der Anerkennung der Gleichwertigkeit der in anderen Mitgliedstaaten ausgestellten Bescheinigung, die die Qualität dieses Produkts oder seine Eignung für eine bestimmte Verwendung bezeugen, den Zugang zum Markt des Einfuhrmitgliedstaats. Dies gilt eo ipso, wenn Anträge auf Genehmigung oder Anerkennung der Gleichwertigkeit zurückgewiesen werden. Solche Erfordernisse sind daher Maßnahmen gleicher Wirkung wie eine mengenmäßige Einfuhrbeschränkung im Sinne des Artikels 28 EG( ).

45. Das Zulassungsverfahren, wie es in Artikel 17 des Gesetzesdekrets Nr. 38/382 festgelegt ist, soll die Sicherheit der bei Gebäuden und Bauwerken verwendeten Materialien sicherstellen und dient somit auch dem Interesse des Gesundheitsschutzes. Demgemäß kann das Erfordernis der Zulassung neuer oder ungeprüfter Baumaterialien und Baumethoden nach Artikel 30 EG gerechtfertigt werden.

46. Eine solche nationale Maßnahme muss indessen auch erforderlich und verhältnismäßig sein. Die Kommission hat auf die Rechtsprechung des Gerichtshofes verwiesen, der zufolge Mitgliedstaaten zum Abbau der Kontrollen im innergemeinschaftlichen Handel beitragen müssen( ). Diese Pflicht, die sich mittelbar auch aus Artikel 10 EG ergibt, bewirkt, dass nationale Behörden nicht die Wiederholung von Versuchen oder Untersuchungen verlangen können, sondern die Ergebnisse der von anerkannten und zugelassenen Stellen in anderen Mitgliedstaaten durchgeführten Genehmigungsverfahren berücksichtigen müssen. Eine wahre Erfüllung dieser Pflicht verlangt eine aktive Einstellung sowohl auf Seiten der Stelle, der ein Antrag auf Zulassung eines Produkts oder Anerkennung der Gleichwertigkeit einer Bescheinigung vorgelegt worden ist, als auch der Zulassungsstelle, die das Produkt bereits genehmigt und dafür eine Bescheinigung ausgestellt hat. Diese Stellen sind letztlich in einer besseren Position als einzelne Antragsteller, die mit den betreffenden Produkten Handel treiben oder sie zum Anlass nehmen wollen, die erforderlichen Informationen einzuholen. Nicht nur sind sie besser ausgestattet, um angemessene Kontakte mit entsprechenden Stellen in anderen Mitgliedstaaten herzustellen, es ist auch ihre Sache festzulegen, welche Informationen sie bezüglich der Stellung der Zulassungsbehörde, die das betreffende Produkt genehmigt und eine Bescheinigung ausgestellt hat, sowie bezüglich ihrer Methoden und der von ihr verwendeten Normen benötigen.

47. Zulassungsstellen müssen mit anderen Worten miteinander konstruktiv und ohne Rücksicht auf die Zugehörigkeit zu übergreifenden Organisationen oder die Geltung formeller Kooperationsverträge kooperieren, um Verfahren zu erleichtern, die durchlaufen werden müssen, um Zugang zum nationalen Markt des Einfuhrmitgliedstaats zu gewinnen. Ist ein Produkt bereits von einer zugelassenen Stelle in einem Mitgliedstaat genehmigt worden, so kann Marktteilnehmern nicht die Nachweislast für die Gleichwertigkeit der verwendeten Methoden und der herangezogenen Normen auferlegt werden.

48. Im vorliegenden Fall ergibt sich aus den Prozessakten, dass das LNEC sich aus rein formellen Gründen geweigert hat, die Gleichwertigkeit der vom IIP ausgestellten Bescheinigung anzuerkennen. Es verwies darauf, dass das IIP nicht Mitglied des UEATC sei und das LNEC keine Kooperationsabsprache mit dem IIP getroffen habe. Zudem hat sich das LNEC nicht aus eigenem Antrieb an die italienische Stelle gewandt, um die Informationen zu erhalten, die es in die Lage versetzt hätten, die Natur der ihm von dem antragstellenden Unternehmen vorgelegten Bescheinigung zu beurteilen. Schon allein dies kann als Verstoß gegen die vorstehend dargestellte Kooperationspflicht verstanden werden.

49. Ergänzend darf gesagt werden, dass es über das hinausgeht, was für die Verwirklichung der Ziele der Gebäudesicherheit und des Gesundheitsschutzes erforderlich ist, wenn die fraglichen nationalen Vorschriften nur die Genehmigung ganzer Wasserrohrsysteme und nicht einzelner Rohre zulassen. Obwohl sicherlich sicherzustellen ist, dass ein ganzes Wasserrohrnetz ordnungsgemäß und sicher funktioniert, muss doch getrennt festgestellt werden können, dass die einzelnen Bestandteile für den beabsichtigten Zweck geeignet sind. Der letztgenannte Aspekt kann nicht davon abhängig gemacht werden, dass sie im Kontext eines Systems geprüft worden sind.

50. Schließlich hat der Gerichtshof, worauf die Kommission hingewiesen hat, häufig entschieden, dass ein System vorheriger behördlicher Genehmigungen trotz Eingriffs in solche Grundfreiheiten nur gerechtfertigt sein kann, wenn es auf objektiven, nichtdiskriminierenden und vorher bekannten Kriterien beruht, so dass dem Ermessen der nationalen Behörden Grenzen gesetzt werden, die seine missbräuchliche Ausübung verhindern( ). Artikel 17 des Gesetzesdekrets Nr. 38/382, der lediglich vorsieht, dass neue und ungeprüfte Baumaterialien und -methoden vom LNEC genehmigt werden können, erfüllt offensichtlich diese Verfahrenserfordernisse nicht.

51. Aus den in den drei vorstehenden Nummern dargelegten Gründen komme ich zu dem Ergebnis, dass Artikel 17 des Gesetzesdekrets Nr. 38/382 gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verstößt und daher mit Artikel 28 EG unvereinbar ist.

C – Das Unterrichtungsverfahren nach der Entscheidung 3052/95

52. Die Kommission bringt vor, dass die Weigerung der EPAL, das Wasserrohrnetz ohne Bescheinigung des LNEC zu genehmigen, und dessen Weigerung, die Gleichwertigkeit der vom IIP ausgestellten Bescheinigung anzuerkennen, eine „Maßnahme“ im Sinne von Artikel 1 der Entscheidung 3052/95 darstellten und folglich der Kommission binnen 45 Tagen nach dem Tag, an dem sie getroffen worden seien, hätten mitgeteilt werden müssen.

53. Die portugiesische Regierung erwidert, diese Maßnahme sei zur Erfüllung ihrer Pflichten aus der Richtlinie 89/106 getroffen worden, so dass gemäß Artikel 3 Absatz 2 der Entscheidung Nr. 3052/95 das Unterrichtungsverfahren hierauf nicht anwendbar sei.

54. Gemäß Artikel 1 der Entscheidung 3052/95 gilt: „Wenn ein Mitgliedstaat den freien Verkehr oder das Inverkehrbringen eines Musters oder einer bestimmten Art von Waren verhindert, die in einem anderen Mitgliedstaat rechtmäßig hergestellt oder auf den Markt gebracht worden sind, so teilt er der Kommission diese Maßnahme mit, sofern diese unmittelbar oder mittelbar Folgendes bewirkt: ein grundsätzliches Verbot, die Verweigerung der Genehmigung zum Inverkehrbringen, die Änderung des Musters oder der Art der betreffenden Ware, damit sie in den Verkehr gebracht werden oder im Verkehr bleiben kann, oder die Rücknahme vom Markt.“ Nach einer Feststellung des Gerichtshofes umfasst der Begriff „mit Ausnahme von Gerichtsbeschlüssen, unabhängig von ihrer Form oder davon, von welcher Behörde sie ausgehen, alle von einem Mitgliedstaat getroffenen Maßnahmen, die bewirken, dass der freie Verkehr von Waren, die in einem anderen Mitgliedstaat rechtmäßig hergestellt oder auf den Markt gebracht worden sind, beschränkt wird“( ).

55. Im vorliegenden Fall haben die Entscheidungen der EPAL und des LNEC zusammen tatsächlich die Verwendung der besagten Polyäthylen-Rohre untersagt und müssen als Maßnahme im Sinne von Artikel 1 der Entscheidung 3052/95 betrachtet werden. Da sie nicht als Maßnahme betrachtet werden können, die nach Maßgabe der Richtlinie 89/106 getroffen wurde, waren sie nicht von der Unterrichtungspflicht freigestellt.

56. Folglich hat die Portugiesische Republik dadurch, dass sie die Kommission über die Maßnahme bezüglich der besagten Polyäthylen‑Rohre nicht binnen 45 Tagen unterrichtet hat, gegen ihre Pflichten gemäß Artikel 1 der Entscheidung 3092/95 verstoßen.

V – Kosten

57. Gemäß Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei zur Tragung der Kosten zu verurteilen, wenn die obsiegende Partei Kostenantrag gestellt hat. Die Kommission hat Kostenantrag gestellt. Demgemäß sind der portugiesischen Regierung die Kosten aufzuerlegen.

VI – Ergebnis

58. Ich beantrage daher,

1. festzustellen, dass die Portugiesische Republik dadurch, dass sie aus anderen Mitgliedstaaten eingeführte Polyäthylen-Rohre einem Genehmigungsverfahren nach Artikel 17 des Gesetzesdekrets Nr. 38/382 vom 7. August 1951 unterworfen hat, ohne die von diesen Mitgliedstaaten ausgestellten Bescheinigungen zu berücksichtigen und ohne der Kommission diese Maßnahme mitzuteilen, gegen ihre Pflichten aus den Artikeln 28 EG und 30 EG sowie aus den Artikeln 1 und 4 Absatz 2 der Entscheidung Nr. 3052/95/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Dezember 1995 zur Einführung eines Verfahrens der gegenseitigen Unterrichtung über einzelstaatliche Maßnahmen, die vom Grundsatz des freien Warenverkehrs in der Gemeinschaft abweichen, verstoßen hat;

2. der Portugiesischen Republik die Kosten aufzuerlegen.