SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS

GIOVANNI PITRUZZELLA

vom 20. Januar 2022 ( 1 )

Verbundene Rechtssachen C‑37/20 und C‑601/20

WM (C‑37/20),

Sovim SA (C‑601/20)

gegen

Luxembourg Business Registers

(Vorabentscheidungsersuchen des Tribunal d’arrondissement Luxembourg [Bezirksgericht Luxemburg, Luxemburg])

„Vorlage zur Vorabentscheidung – Verhinderung der Nutzung des Finanzsystems zum Zweck der Geldwäsche und der Terrorismusfinanzierung – Richtlinie (EU) 2015/849 – Art. 30 Abs. 5 und 9 – Register der wirtschaftlichen Eigentümer – Richtlinie (EU) 2018/843 – Art. 1 Abs. 15 Buchst. c und g – Zugang aller Mitglieder der Öffentlichkeit zu den Informationen über die wirtschaftlichen Eigentümer – Gültigkeit – Charta der Grundrechte der Europäischen Union – Art. 7 und 8 – Grundsatz der Transparenz – Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten – Verordnung (EU) 2016/679 – Art. 5 Abs. 1 Buchst. a bis c und f – Ausnahmen vom Zugang zum Register der wirtschaftlichen Eigentümer – Voraussetzungen – Begriffe ‚außergewöhnliche Umstände‘‚ ‚Risiko‘ und ‚unverhältnismäßiges Risiko‘ – Nachweis“

1. Was ist der angemessene Ausgleich zwischen dem Erfordernis der Transparenz in Bezug auf die wirtschaftlichen Eigentümer und die Kontrollstrukturen von Gesellschaften, das eine grundlegende Rolle bei der Verhinderung von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung spielt, einerseits und der Achtung der Grundrechte der betroffenen Personen, d. h. der wirtschaftlichen Eigentümer, und insbesondere ihrer Rechte auf Achtung des Privatlebens und auf Schutz personenbezogener Daten andererseits?

2. Das ist im Wesentlichen die grundlegende Frage, die sich dem Gerichtshof in den beiden Rechtssachen stellt, die den Gegenstand der vorliegenden Schlussanträge bilden und zwei Vorabentscheidungsersuchen des Tribunal d’arrondissement de Luxembourg (Luxemburg) betreffen.

3. Diese beiden Ersuchen betreffen die Gültigkeit und die Auslegung von Art. 30 Abs. 5 und 9 der Richtlinie (EU) 2015/849 ( 2 ) in der durch die Richtlinie (EU) 2018/843 ( 3 ) geänderten Fassung (im Folgenden: Richtlinie 2015/849). Mit dieser Richtlinie wurde eine Regelung des öffentlichen Zugangs zu den Registern der wirtschaftlichen Eigentümer von im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten eingetragenen Gesellschaften und anderen juristischen Personen eingeführt, die grundsätzlich jedem Mitglied der Öffentlichkeit die Möglichkeit gibt, Zugang zu bestimmten in diesen Registern enthaltenen Informationen über die wirtschaftlichen Eigentümer zu erhalten, ohne dass ein wie auch immer geartetes Interesse nachgewiesen werden muss.

4. Das vorlegende Gericht fragt nach der Gültigkeit dieser Regelung im Hinblick auf die Grundrechte auf Achtung des Privat- und Familienlebens und auf Schutz personenbezogener Daten, die in Art. 7 und 8 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (im Folgenden: Charta) verankert sind. Es fragt sich auch, ob die Regelung der Ausnahmen vom öffentlichen Zugang, die durch diese Richtlinie eingeführt wurde, gültig ist und wie weit sie reicht.

5. In diesem Zusammenhang wird der Gerichtshof auch ersucht, zur Wechselwirkung zwischen dieser Regelung des öffentlichen Zugangs und mehreren Bestimmungen der Verordnung (EU) 2016/679 ( 4 ) Stellung zu nehmen.

I. Rechtlicher Rahmen

A. Unionsrecht

1. Richtlinien 2015/849 und 2018/843

6. Nach dem zweiten Erwägungsgrund der Richtlinie 2015/849 könnten „[d]ie Solidität, Integrität und Stabilität der Kreditinstitute und Finanzinstitute sowie das Vertrauen in das Finanzsystem insgesamt … schweren Schaden nehmen, wenn Straftäter und ihre Mittelsmänner versuchen, die Herkunft von Erträgen aus Straftaten zu verschleiern oder Geld aus rechtmäßigen oder unrechtmäßigen Quellen terroristischen Zwecken zuzuführen“. So sollte nach dem zwölften Erwägungsgrund dieser Richtlinie „[j]ede natürliche Person, in deren Eigentum oder unter deren Kontrolle eine juristische Person steht, … identifiziert werden“.

7. Nach dem 14. Erwägungsgrund der Richtlinie 2015/849 ist „[d]ie Verpflichtung zum Vorhalten präziser und aktueller Daten zum wirtschaftlichen Eigentümer … eine wichtige Voraussetzung für das Aufspüren von Straftätern, die ihre Identität ansonsten hinter einer Gesellschaftsstruktur verbergen könnten. Die Mitgliedstaaten sollten deshalb dafür sorgen, dass in ihrem Staatsgebiet gemäß dem nationalen Recht eingetragene Unternehmen zusätzlich zu den grundlegenden Informationen, wie Name und Anschrift der Gesellschaft, Nachweis der Gründung und des rechtlichen Eigentums, auch angemessene, präzise und aktuelle Angaben zu ihrem wirtschaftlichen Eigentümer beschaffen und vorhalten müssen. Im Interesse größerer Transparenz zwecks Bekämpfung des Missbrauchs von juristischen Personen sollten die Mitgliedstaaten sicherstellen, dass die Informationen über den wirtschaftlichen Eigentümer unter vollständiger Einhaltung des Unionsrechts in einem Zentralregister außerhalb der Gesellschaft gespeichert werden. …“

8. In diesem Zusammenhang definiert Art. 3 Nr. 6 der Richtlinie 2015/849 den Begriff „wirtschaftlicher Eigentümer“ für die Zwecke dieser Richtlinie als „alle natürlichen Personen, in deren Eigentum oder unter deren Kontrolle der Kunde letztlich steht, und/oder die natürliche(n) Person(en), in deren Auftrag eine Transaktion oder Tätigkeit ausgeführt wird; hierzu gehört zumindest folgender Personenkreis: a) bei Gesellschaften: i) alle natürliche(n) Person(en), in deren Eigentum oder unter deren Kontrolle eine juristische Person … über das direkte oder indirekte Halten eines ausreichenden Anteils von Aktien oder Stimmrechten oder eine Beteiligung an jener juristischen Person … letztlich steht …“ ( 5 )

9. Art. 30 der Richtlinie 2015/849 bestimmt ( 6 ): „(1) Die Mitgliedstaaten sorgen dafür, dass die in ihrem Gebiet eingetragenen Gesellschaften oder anderen juristischen Personen angemessene, präzise und aktuelle Informationen über die wirtschaftlichen Eigentümer, einschließlich genauer Angaben zum wirtschaftlichen Interesse, einholen und aufbewahren müssen. Die Mitgliedstaaten tragen auch dafür Sorge, dass für Verstöße gegen diesen Artikel wirksame, verhältnismäßige und abschreckende Maßnahmen oder Sanktionen verhängt werden. … (3) Die Mitgliedstaaten sorgen dafür, dass die in Absatz 1 genannten Angaben in einem zentralen Register in jedem Mitgliedstaat aufbewahrt werden … (4) Die Mitgliedstaaten schreiben vor, dass die Angaben, die im zentralen Register gemäß Absatz 3 aufbewahrt werden, angemessen, präzise und aktuell sind, und schaffen entsprechende Mechanismen. … (5) Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass die Informationen über die wirtschaftlichen Eigentümer in allen Fällen zugänglich sind für a) die zuständigen Behörden und die zentralen Meldestellen [Financial Intelligence Units (FIU)], ohne Einschränkung, b) Verpflichtete im Rahmen der Erfüllung der Sorgfaltspflichten gegenüber Kunden gemäß Kapitel II, c) alle Mitglieder der Öffentlichkeit. Die Personen nach Buchstabe c haben Zugang mindestens zum Namen, Monat und Jahr der Geburt, dem Wohnsitzland und der Staatsangehörigkeit des wirtschaftlichen Eigentümers sowie zu Art und Umfang des wirtschaftlichen Interesses. Die Mitgliedstaaten können unter Bedingungen, die im nationalen Recht festzulegen sind, den Zugang zu weiteren Informationen vorsehen, die die Identifizierung des wirtschaftlichen Eigentümers ermöglichen. Diese weiteren Informationen umfassen im Einklang mit den Datenschutzbestimmungen mindestens das Geburtsdatum oder die Kontaktdaten. (5a) Die Mitgliedstaaten können entscheiden, die in ihren nationalen Registern gemäß Absatz 3 gespeicherten Informationen unter der Bedingung zur Verfügung zu stellen, dass eine Online-Registrierung erfolgt und eine Gebühr gezahlt wird, die die Verwaltungskosten für die Bereitstellung der Informationen einschließlich der Kosten für Betrieb und Weiterentwicklung des Registers nicht überschreiten darf. … (9) Für außergewöhnliche, nach nationalem Recht festzulegende Umstände, unter denen der wirtschaftliche Eigentümer durch den in Absatz 5 Unterabsatz 1 Buchstaben b und c genannten Zugang einem unverhältnismäßigen Risiko von Betrug, Entführung, Erpressung, Schutzgelderpressung, Schikane, Gewalt oder Einschüchterung ausgesetzt würde, oder für den Fall, dass der wirtschaftliche Eigentümer minderjährig oder anderweitig geschäftsunfähig ist, können die Mitgliedstaaten im Einzelfall eine Ausnahme von dem besagten vollständigen oder teilweisen Zugang zu den Informationen über den wirtschaftlichen Eigentümer vorsehen. Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass diese Ausnahmen nach eingehender Bewertung der außergewöhnlichen Natur der Umstände gewährt werden. Rechte auf eine verwaltungsrechtliche Prüfung des Beschlusses über die Ausnahme und auf einen wirksamen Rechtsbehelf werden gewahrt. Ein Mitgliedstaat, der Ausnahmen gewährt hat, veröffentlicht jährlich statistische Daten über die Anzahl der gewährten Ausnahmen und deren Begründungen und legt diese Daten der [Europäischen] Kommission vor. Die gemäß Unterabsatz 1 des vorliegenden Absatzes gewährten Ausnahmen gelten weder für Kredit- und Finanzinstitute noch für Verpflichtete gemäß Artikel 2 Absatz 1 Unterabsatz 3 Buchstabe b, bei denen es sich um öffentliche Bedienstete handelt. …“

10. Nach Art. 41 Abs. 1 der Richtlinie 2015/849 ( 7 )„[gilt] [f]ür die Verarbeitung personenbezogener Daten im Rahmen dieser Richtlinie … die [DSGVO]“.

11. Nach Art. 43 Abs. 1 der Richtlinie 2015/849 ist „[d]ie Verarbeitung personenbezogener Daten auf der Grundlage dieser Richtlinie zu Zwecken der Verhinderung von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung gemäß Artikel 1 … als Angelegenheit von öffentlichem Interesse gemäß der [DSGVO] anzusehen“.

2. DSGVO

12. Art. 5 („Grundsätze für die Verarbeitung personenbezogener Daten“) Abs. 1 der DSGVO bestimmt: „Personenbezogene Daten müssen a) auf rechtmäßige Weise, nach Treu und Glauben und in einer für die betroffene Person nachvollziehbaren Weise verarbeitet werden (,Rechtmäßigkeit, Verarbeitung nach Treu und Glauben, Transparenz‘); b) für festgelegte, eindeutige und legitime Zwecke erhoben werden und dürfen nicht in einer mit diesen Zwecken nicht zu vereinbarenden Weise weiterverarbeitet werden; … (,Zweckbindung‘); c) dem Zweck angemessen und erheblich sowie auf das für die Zwecke der Verarbeitung notwendige Maß beschränkt sein (,Datenminimierung‘); … f) in einer Weise verarbeitet werden, die eine angemessene Sicherheit der personenbezogenen Daten gewährleistet, einschließlich Schutz vor unbefugter oder unrechtmäßiger Verarbeitung und vor unbeabsichtigtem Verlust, unbeabsichtigter Zerstörung oder unbeabsichtigter Schädigung durch geeignete technische und organisatorische Maßnahmen (,Integrität und Vertraulichkeit‘).“

13. Art. 25 („Datenschutz durch Technikgestaltung und durch datenschutzfreundliche Voreinstellungen“) Abs. 2 dieser Verordnung sieht vor: „Der Verantwortliche trifft geeignete technische und organisatorische Maßnahmen, die sicherstellen, dass durch Voreinstellung grundsätzlich nur personenbezogene Daten, deren Verarbeitung für den jeweiligen bestimmten Verarbeitungszweck erforderlich ist, verarbeitet werden. Diese Verpflichtung gilt für die Menge der erhobenen personenbezogenen Daten, den Umfang ihrer Verarbeitung, ihre Speicherfrist und ihre Zugänglichkeit. Solche Maßnahmen müssen insbesondere sicherstellen, dass personenbezogene Daten durch Voreinstellungen nicht ohne Eingreifen der Person einer unbestimmten Zahl von natürlichen Personen zugänglich gemacht werden.“

14. Die DSGVO enthält ein Kapitel V „Übermittlungen personenbezogener Daten an Drittländer oder internationale Organisationen“, das die Art. 44 bis 50 dieser Verordnung umfasst. Art. 44 („Allgemeine Grundsätze der Datenübermittlung“) bestimmt: „Jedwede Übermittlung personenbezogener Daten, die bereits verarbeitet werden oder nach ihrer Übermittlung an ein Drittland oder eine internationale Organisation verarbeitet werden sollen, ist nur zulässig, wenn der Verantwortliche und der Auftragsverarbeiter die in diesem Kapitel niedergelegten Bedingungen einhalten und auch die sonstigen Bestimmungen dieser Verordnung eingehalten werden; dies gilt auch für die etwaige Weiterübermittlung personenbezogener Daten durch das betreffende Drittland oder die betreffende internationale Organisation an ein anderes Drittland oder eine andere internationale Organisation. Alle Bestimmungen dieses Kapitels sind anzuwenden, um sicherzustellen, dass das durch diese Verordnung gewährleistete Schutzniveau für natürliche Personen nicht untergraben wird.“

15. Art. 49 („Ausnahmen für bestimmte Fälle“) dieser Verordnung sieht vor: „(1) Falls weder ein Angemessenheitsbeschluss nach Artikel 45 Absatz 3 vorliegt noch geeignete Garantien nach Artikel 46, einschließlich verbindlicher interner Datenschutzvorschriften, bestehen, ist eine Übermittlung oder eine Reihe von Übermittlungen personenbezogener Daten an ein Drittland oder an eine internationale Organisation nur unter einer der folgenden Bedingungen zulässig: … g) die Übermittlung erfolgt aus einem Register, das gemäß dem Recht der Union oder der Mitgliedstaaten zur Information der Öffentlichkeit bestimmt ist und entweder der gesamten Öffentlichkeit oder allen Personen, die ein berechtigtes Interesse nachweisen können, zur Einsichtnahme offensteht, aber nur soweit die im Recht der Union oder der Mitgliedstaaten festgelegten Voraussetzungen für die Einsichtnahme im Einzelfall gegeben sind. …“

B. Luxemburgisches Recht

16. Art. 3 der Loi du 13 janvier 2019 instituant un Registre des bénéficiaires effectifs (Gesetz vom 13. Januar 2019 zur Schaffung eines Registers der wirtschaftlichen Eigentümer), (Mémorial A 15), (im Folgenden: Gesetz vom 13. Januar 2019) sieht vor, dass eine ganze Reihe von Informationen über die wirtschaftlichen Eigentümer der eingetragenen Unternehmen in dieses Register eingetragen und dort aufbewahrt werden müssen. Zu diesen Informationen gehören Name, Vorname(n), Staatsangehörigkeit(en), Tag, Monat und Jahr der Geburt, Geburtsort, Wohnsitzland und die genaue Privat- oder Geschäftsanschrift.

17. Art. 15 des Gesetzes vom 13. Januar 2019 bestimmt: „(1) Eine eingetragene Einrichtung oder ein wirtschaftlicher Eigentümer kann von Fall zu Fall und unter den nachstehend aufgeführten außergewöhnlichen Umständen aufgrund eines ordnungsgemäß begründeten Antrags, der an den Verwalter gerichtet ist, verlangen, den Zugang zu den in Artikel 3 genannten Informationen auf nationale Behörden, Kreditinstitute und Finanzinstitute sowie auf Gerichtsvollzieher und Notare, die in ihrer Eigenschaft als Amtsträger handeln, zu beschränken, wenn durch diesen Zugang der wirtschaftliche Eigentümer einem unverhältnismäßigen Risiko von Betrug, Entführung, Erpressung, Schutzgelderpressung, Schikane, Gewalt oder Einschüchterung ausgesetzt würde oder der wirtschaftliche Eigentümer minderjährig oder anderweitig geschäftsunfähig ist. (2) Der Verwalter beschränkt vorübergehend ab dem Erhalt des Antrags bis zur Zustellung seiner Entscheidung und im Fall der Ablehnung des Antrags für einen weiteren Zeitraum von 15 Tagen den Zugang zu den in Art. 3 genannten Informationen ausschließlich auf die nationalen Behörden. Für den Fall, dass ein Rechtsbehelf gegen eine ablehnende Entscheidung eingelegt wird, bleibt die Beschränkung des Zugangs zu den Informationen solange aufrecht, bis die ablehnende Entscheidung nicht mehr angefochten werden kann. …“

II. Sachverhalt der Rechtsstreitigkeiten, Ausgangsverfahren und Vorlagefragen

A. Rechtssache C‑37/20

18. WM ist wirtschaftlicher Eigentümer von insgesamt 35 Handelsgesellschaften und der Société civile immobilière (Immobiliengesellschaft bürgerlichen Rechts) YO. Alle diese Gesellschaften beantragten nach Art. 15 Abs. 1 des Gesetzes vom 13. Januar 2019 bei der Luxembourg Business Registers (im Folgenden: LBR), dem Verwalter des Registers der wirtschaftlichen Eigentümer in Luxemburg, den Zugang zu Informationen, die WM als wirtschaftlichen Eigentümer dieser Gesellschaften betreffen, auf die in dieser Bestimmung genannten Institute und Behörden unter Ausschluss aller anderen Personen zu beschränken. In diesen Anträgen machte WM geltend, dass die Veröffentlichung der in Art. 3 des Gesetzes vom 13. Januar 2019 genannten Informationen ihn und seine Familie auf qualifizierte, echte und gegenwärtige Weise einem unverhältnismäßigen Risiko und dem Risiko von Betrug, Entführung, Erpressung, Schutzgelderpressung, Schikane, Gewalt oder Einschüchterung aussetzen würde.

19. Die LBR lehnte alle diese Anträge ab. Insbesondere wurde der Antrag der Société civile immobilière YO mit Entscheidung vom 20. November 2019 zurückgewiesen.

20. Gegen diese Entscheidung erhob WM Klage beim vorlegenden Gericht ( 8 ). WM machte geltend, dass er aufgrund seiner Funktion als Mitglied der Führungsebene der Gesellschaften, für die die Beschränkung des Zugangs zu den Informationen beantragt worden sei, häufig in Länder reisen müsse, die durch politisch instabile Regimes und eine hohe Kriminalität gekennzeichnet seien. Dies gehe mit einem erheblichen Risiko von Entführung, Freiheitsberaubung, Gewalt und sogar Tod einher. Dieses Risiko wäre noch größer, wenn Personen mit kriminellen Absichten erfahren könnten, dass er wirtschaftlicher Eigentümer einer der betroffenen juristischen Personen sei, weil diese Eigenschaft Anlass zu der Vermutung gebe, dass ihm diese juristischen Personen gehörten.

21. Die LBR trägt hingegen vor, die Situation von WM entspreche nicht den Anforderungen des Gesetzes vom 13. Januar 2019, die eine Beschränkung des Zugangs zu Informationen über seine Eigenschaft als wirtschaftlicher Eigentümer der betreffenden Gesellschaften rechtfertigen würden. Die LBR macht insbesondere geltend, dass die Beteiligung von WM an den Aktivitäten dieser Gesellschaften allgemein bekannt sei, weil diese Beteiligung Gegenstand zahlreicher Hinweise in der Presse gewesen sei und sich durch eine einfache Internetrecherche leicht ausfindig machen lasse.

22. Das vorlegende Gericht hat zu entscheiden, ob WM die in Art. 15 Abs. 1 des Gesetzes vom 13. Januar 2019 vorgesehenen Voraussetzungen für eine Beschränkung des Zugangs zu Informationen über seine Eigenschaft als wirtschaftlicher Eigentümer der Société civile immobilière YO erfüllt. Es weist darauf hin, dass diese Bestimmung Art. 30 Abs. 9 der Richtlinie 2015/849 in luxemburgisches Recht umsetzt, und hegt Zweifel an der Auslegung dieser Bestimmung der genannten Richtlinie.

23. Diese Zweifel betreffen die in Art. 30 Abs. 9 der Richtlinie 2015/849 verwendeten Begriffe „außergewöhnliche Umstände“ und „Risiko“. Das vorlegende Gericht stellt auch die Frage nach dem Kriterium der „Unverhältnismäßigkeit“ des Risikos, das die Beschränkung des Zugangs zu den Informationen rechtfertigt.

24. Unter diesen Umständen hat das Tribunal d’arrondissement de Luxembourg (Bezirksgericht Luxemburg) beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen: 1. Zum Begriff „außergewöhnliche Umstände“ a) Kann Art. 30 Abs. 9 der [Richtlinie 2015/849] im Hinblick darauf, dass er die Beschränkung des Zugangs zu Informationen über wirtschaftliche Eigentümer von „außergewöhnliche[n], nach nationalem Recht festzulegende[n] Umstände[n]“ abhängig macht, dahin ausgelegt werden, dass er es erlaubt, im nationalem Recht den Begriff „außergewöhnliche Umstände“ einzig dahin gehend festzulegen, dass er gleichbedeutend ist mit „einem unverhältnismäßigen Risiko von Betrug, Entführung, Erpressung, Schutzgelderpressung, Schikane, Gewalt oder Einschüchterung“, Begriffen, die bereits nach dem Wortlaut des vorgenannten Art. 30 Abs. 9 eine Voraussetzung für die Anwendung der Zugangsbeschränkung darstellen? b) Falls die Frage Nr. 1 a) verneint werden sollte und für den Fall, dass das zur Umsetzung erlassene nationale Recht den Begriff „außergewöhnliche Umstände“ einzig durch einen Verweis auf die nicht weiterführende Wendung „einem unverhältnismäßigen Risiko von Betrug, Entführung, Erpressung, Schutzgelderpressung, Schikane, Gewalt oder Einschüchterung“ definiert hat, muss dann der vorgenannte Art. 30 Abs. 9 dahin ausgelegt werden, dass er es einem nationalen Richter erlaubt, die Bedingung „außergewöhnliche Umstände“ außer Acht zu lassen, oder muss der nationale Richter das Versäumnis des nationalen Gesetzgebers dadurch ausgleichen, dass er die Tragweite des Begriffs „außergewöhnliche Umstände“ richterrechtlich bestimmt? Wenn Letzteres gilt, kann dann der Gerichtshof … im Hinblick darauf, dass es sich nach dem Wortlaut des Art. 30 Abs. 9 [dieser Richtlinie] um eine Bedingung handelt, deren Inhalt durch nationales Recht bestimmt wird, den nationalen Richter bei seiner Aufgabe anleiten? Wenn ja, was sind die Leitlinien für den nationalen Richter bei der Bestimmung des Inhalts des Begriffs „außergewöhnliche Umstände“? 2. Zum Begriff „Risiko“ a) Muss Art. 30 Abs. 9 der [Richtlinie 2015/849] im Hinblick darauf, dass er die Beschränkung des Zugangs zu Informationen über die [wirtschaftlichen] Eigentümer von „einem unverhältnismäßigen Risiko von Betrug, Entführung, Erpressung, Schutzgelderpressung, Schikane, Gewalt oder Einschüchterung“ abhängig macht, dahin ausgelegt werden, dass er auf eine Gesamtheit von acht Fällen verweist, von denen der erste auf ein allgemeines Risiko abstellt, für das die Bedingung der Unverhältnismäßigkeit gilt, und die sieben folgenden auf spezifische Risiken abstellen, für die die Unverhältnismäßigkeit keine Bedingung ist, oder dahin, dass er auf eine Gesamtheit von sieben Fällen verweist, von denen jeder ein spezifisches Risiko betrifft, das unverhältnismäßig sein muss? b) Muss Art. 30 Abs. 9 der [Richtlinie 2015/849] im Hinblick darauf, dass er die Beschränkung des Zugangs zu Informationen über die [wirtschaftlichen] Eigentümer von „einem Risiko“ abhängig macht, dahin ausgelegt werden, dass er die Prüfung, ob dieses Risiko besteht und wie ernst es ist, auf die Beziehungen beschränkt, die der [wirtschaftliche] Eigentümer zu der konkreten juristischen Person unterhält, für die er den Antrag stellt, den Zugang zu Informationen über seine Eigenschaft als [wirtschaftlicher] Eigentümer zu beschränken, oder dahin, dass auch die Beziehungen zu berücksichtigen sind, die der betreffende [wirtschaftliche] Eigentümer zu anderen juristischen Personen unterhält? Wenn man die Beziehungen berücksichtigen muss, die zu anderen juristischen Personen unterhalten werden, muss man nur die Eigenschaft als [wirtschaftlicher] Eigentümer im Verhältnis zu anderen juristischen Personen berücksichtigen oder muss man jedwede Beziehung, die zu anderen juristischen Personen unterhalten wird, berücksichtigen? Wenn man jedwede Beziehung, die zu anderen juristischen Personen unterhalten wird, berücksichtigen muss, wirkt sich dann die Art dieser Beziehung darauf aus, ob das Risiko besteht und wie ernst es ist? c) Muss Art. 30 Abs. 9 der [Richtlinie 2015/849] im Hinblick darauf, dass er die Beschränkung des Zugangs zu Informationen über den [wirtschaftlichen] Eigentümer von „einem Risiko“ abhängig macht, dahin ausgelegt werden, dass der Schutz, der sich aus einer Zugangsbeschränkung ergibt, nicht in Anspruch genommen werden kann, wenn diese Informationen bzw. andere Informationen, die der [wirtschaftliche] Eigentümer vorlegt, um zu belegen, dass ein ernstes „Risiko“ besteht, für Dritte leicht auf anderen Wegen erhältlich sind? 3. Zum Begriff des „unverhältnismäßigen Risikos“ Welche widerstreitenden Interessen müssen im Rahmen der Anwendung von Art. 30 Abs. 9 der [Richtlinie 2015/849] im Hinblick darauf berücksichtigt werden, dass er die Beschränkung des Zugangs zu Informationen über den [wirtschaftlichen] Eigentümer von einem „unverhältnismäßigen“ Risiko abhängig macht?

B. Rechtssache C‑601/20

25. Die Sovim SA ist eine Aktiengesellschaft mit Niederlassung und Gesellschaftssitz in Luxemburg.

26. Am 12. August 2019 beantragte Sovim gemäß Art. 15 des Gesetzes vom 13. Januar 2019 bei der LBR, den Zugang zu den dort eingetragenen Informationen über ihren wirtschaftlichen Eigentümer zu beschränken.

27. Am 6. Februar 2020 lehnte die LBR diesen Antrag ab.

28. Daraufhin reichte Sovim am 24. Februar 2020 beim Tribunal d’arrondissement de Luxembourg eine Klage ein, mit der sie in erster Linie begehrte, dass Art. 12 des Gesetzes vom 13. Januar 2019, wonach der Zugang zu bestimmten im Register der wirtschaftlichen Eigentümer eingetragenen Informationen jeder Person offen steht, und/oder Art. 15 dieses Gesetzes unangewendet bleiben und die von ihr in Ausführung von Art. 3 dieses Gesetzes bereitgestellten Informationen nicht öffentlich zugänglich gemacht werden.

29. Sovim macht in erster Linie geltend, dass die Gewährung eines öffentlichen Zugangs zur Identität und zu den persönlichen Daten des wirtschaftlichen Eigentümers das Recht auf Schutz des Privat- und Familienlebens sowie das Recht auf Schutz personenbezogener Daten, die in den Art. 7 und 8 der Charta verankert seien, verletze. Nach ihrer Auffassung zielt die Richtlinie 2015/849, auf deren Grundlage das Gesetz vom 13. Januar 2019 in das luxemburgische Recht eingeführt wurde, nämlich darauf ab, die wirtschaftlichen Eigentümer von Gesellschaften zu identifizieren, die zum Zweck der Geldwäsche oder der Terrorismusfinanzierung eingesetzt werden, und die Sicherheit der Geschäftsbeziehungen und das Vertrauen in die Märkte zu gewährleisten. Es sei jedoch nicht erwiesen, inwiefern der keinerlei Kontrolle unterliegende Zugang der Öffentlichkeit zu den im Register der wirtschaftlichen Eigentümer enthaltenen Daten das Erreichen dieser Ziele ermögliche. In zweiter Linie macht Sovim geltend, dass der öffentliche Zugang zu den im Register der wirtschaftlichen Eigentümer enthaltenen personenbezogenen Daten gegen mehrere Bestimmungen der DSGVO verstoße.

30. Hilfsweise beantragt Sovim die Feststellung, dass im vorliegenden Fall ein unverhältnismäßiges Risiko im Sinne von Art. 15 Abs. 1 des Gesetzes vom 13. Januar 2019 besteht, und begehrt daher, die LBR anzuweisen, den Zugang zu den in Art. 3 dieses Gesetzes genannten Informationen zu beschränken. Insoweit macht Sovim geltend, dass ihr wirtschaftlicher Eigentümer einem qualifizierten, echten und gegenwärtigen unverhältnismäßigen Risiko ausgesetzt werde, weil die Gefahr bestehe, dass er und seine Familie, die sich auf dem afrikanischen Kontinent bewegten oder dort aufhielten, entführt würden.

31. In diesem Zusammenhang stellt sich nach Auffassung des vorlegenden Gerichts die Frage, ob der öffentliche Zugang zu bestimmten der im Register der wirtschaftlichen Eigentümer enthaltenen Daten mit der Charta sowie mit der DSGVO vereinbar ist.

32. Unter diesen Umständen hat das Tribunal d’arrondissement de Luxembourg (Bezirksgericht Luxemburg) beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen: 1. Ist Art. 1 [Nr.] 15 Buchst. c der [Richtlinie 2018/843], soweit die Mitgliedstaaten damit verpflichtet werden, die Informationen über die wirtschaftlichen Eigentümer in allen Fällen allen Mitgliedern der Öffentlichkeit ohne Nachweis eines berechtigten Interesses zugänglich zu machen, a) im Licht des in Art. 7 der [Charta] verbürgten und in Einklang mit Art. 8 der am 4. November 1950 in Rom unterzeichneten Europäischen Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten (im Folgenden: EMRK) ausgelegten Rechts auf Achtung des Privat- und Familienlebens unter Berücksichtigung der namentlich in den Erwägungsgründen 30 und 31 der Richtlinie 2018/843 genannten Ziele, die insbesondere auf die Bekämpfung der Geldwäsche und der Terrorismusfinanzierung abstellen, und b) im Licht des in Art. 8 der Charta verbürgten Rechts auf Schutz personenbezogener Daten, soweit es insbesondere darauf abzielt, die Verarbeitung personenbezogener Daten auf rechtmäßige Weise, nach Treu und Glauben und in einer für die betroffene Person nachvollziehbaren Weise sowie die Zweckbindung der Erhebung und der Verarbeitung und die Datenminimierung zu gewährleisten, gültig? 2. a) Ist Art. 1 [Nr.] 15 Buchst. g der Richtlinie 2018/843 dahin auszulegen, dass die außergewöhnlichen Umstände, auf die er Bezug nimmt und unter denen die Mitgliedstaaten Ausnahmen von dem vollständigen oder teilweisen Zugang zu den Informationen über den wirtschaftlichen Eigentümer vorsehen können, wenn der wirtschaftliche Eigentümer durch den Zugang der Öffentlichkeit einem unverhältnismäßigen Risiko von Betrug, Entführung, Erpressung, Schutzgelderpressung, Schikane, Gewalt oder Einschüchterung ausgesetzt würde, nur dann vorliegen, wenn der Beweis eines unverhältnismäßigen Risikos von Betrug, Entführung, Erpressung, Schutzgelderpressung, Schikane, Gewalt oder Einschüchterung, das tatsächlich die konkrete Person des wirtschaftlichen Eigentümers betrifft und außergewöhnlich, qualifiziert, echt und gegenwärtig ist, erbracht wird? b) Falls dies bejaht wird: Ist der so ausgelegte Art. 1 [Nr.] 15 Buchst. g der Richtlinie 2018/843 im Licht des in Art. 7 der Charta verbürgten Rechts auf Achtung des Privat- und Familienlebens und des in Art. 8 der Charta verbürgten Rechts auf Schutz personenbezogener Daten gültig? 3. a) Ist Art. 5 Abs. 1 Buchst. a der [DSGVO], der zu einer Verarbeitung der Daten auf rechtmäßige Weise, nach Treu und Glauben und in einer für die betroffene Person nachvollziehbaren Weise verpflichtet, dahin auszulegen, dass er weder dem entgegensteht, – dass die personenbezogenen Daten eines wirtschaftlichen Eigentümers, die in einem gemäß Art. 30 der Richtlinie 2015/849 eingerichteten Register der wirtschaftlichen Eigentümer eingetragen sind, jedermann ohne Kontrolle und ohne Rechtfertigung öffentlich zugänglich sind und ohne dass die betroffene Person (wirtschaftlicher Eigentümer) Kenntnis davon haben kann, wer zu diesen personenbezogenen Daten, die sie betreffen, Zugang hatte, noch dem entgegensteht, – dass der Verantwortliche eines solchen Registers der wirtschaftlichen Eigentümer einem unbeschränkten und nicht bestimmbaren Personenkreis Zugang zu den personenbezogenen Daten der wirtschaftlichen Eigentümer gibt? b) Ist Art. 5 Abs. 1 Buchst. b der [DSGVO], der zur Zweckbindung verpflichtet, dahin auszulegen, dass die personenbezogenen Daten eines wirtschaftlichen Eigentümers, die in einem gemäß Art. 30 der Richtlinie 2015/849 eingerichteten Register der wirtschaftlichen Eigentümer eingetragen sind, öffentlich zugänglich sind, ohne dass der für die Verarbeitung dieser Daten Verantwortliche gewährleisten kann, dass diese Daten ausschließlich zu dem Zweck verwendet werden, zu dem sie erhoben wurden, nämlich im Wesentlichen zur Bekämpfung der Geldwäsche und der Terrorismusfinanzierung, einem Zweck, für dessen Einhaltung die Öffentlichkeit nicht zuständig ist? c) Ist Art. 5 Abs. 1 Buchst. c der [DSGVO], der zur Datenminimierung verpflichtet, dahin auszulegen, dass er nicht daran hindert, dass die Öffentlichkeit über ein gemäß Art. 30 der Richtlinie 2015/849 eingerichtetes Register der wirtschaftlichen Eigentümer nicht nur Zugang zum Namen, dem Geburtsmonat und ‑jahr, der Staatsangehörigkeit und dem Wohnsitzstaat eines wirtschaftlichen Eigentümers sowie zu Art und Umfang seines wirtschaftlichen Interesses, sondern auch zu seinem Geburtstag und ‑ort hat? d) Steht Art. 5 Abs. 1 Buchst. f der [DSGVO], der dazu verpflichtet, Daten in einer Weise zu verarbeiten, die eine angemessene Sicherheit der personenbezogenen Daten gewährleistet, einschließlich Schutz vor unbefugter oder unrechtmäßiger Verarbeitung, wodurch die Integrität und die Vertraulichkeit dieser Daten gewährleistet wird, dem unbeschränkten und unbedingten Zugang ohne Vertraulichkeitsverpflichtung zu den personenbezogenen Daten von wirtschaftlichen Eigentümern, die in dem gemäß Art. 30 der Richtlinie 2015/849 eingerichteten Register der wirtschaftlichen Eigentümer verfügbar sind, nicht entgegen? e) Ist Art. 25 Abs. 2 der [DSGVO], der den Datenschutz durch Voreinstellung gewährleistet und nach dem insbesondere personenbezogene Daten durch Voreinstellungen nicht ohne Eingreifen der Person einer unbestimmten Zahl von natürlichen Personen zugänglich gemacht werden dürfen, dahin auszulegen, dass er weder dem entgegensteht, – dass ein gemäß Art. 30 der Richtlinie 2015/849 eingerichtetes Register der wirtschaftlichen Eigentümer keine Anmeldung auf der Webseite dieses Registers seitens der öffentlichen Nutzer, die die personenbezogenen Daten eines wirtschaftlichen Eigentümers abfragen, verlangt, noch dem entgegensteht, – dass keinerlei Informationen über die Abfrage der in einem solchen Register eingetragenen personenbezogenen Daten eines wirtschaftlichen Eigentümers an diesen übermittelt werden, und auch nicht dem entgegensteht, – dass keinerlei Einschränkung des Umfangs und der Zugänglichkeit der betreffenden personenbezogenen Daten im Hinblick auf den Zweck ihrer Verarbeitung zur Anwendung kommt? f) Sind die Art. 44 bis 50 der [DSGVO], die die Übermittlung personenbezogener Daten an ein Drittland an strenge Voraussetzungen knüpfen, dahin auszulegen, dass sie nicht daran hindern, dass solche Daten eines wirtschaftlichen Eigentümers, die in einem gemäß Art. 30 der Richtlinie 2015/849 eingerichteten Register der wirtschaftlichen Eigentümer eingetragen sind, in allen Fällen allen Mitgliedern der Öffentlichkeit ohne Nachweis eines berechtigten Interesses und ohne Beschränkungen hinsichtlich der Lokalisierung dieser Öffentlichkeit zugänglich sind?

III. Würdigung

33. Die sechs Fragen, die das vorlegende Gericht im Rahmen seiner beiden Vorabentscheidungsersuchen stellt, lassen sich im Wesentlichen in drei Gruppen einteilen.

34. Eine erste Gruppe von Fragen (d. h. die erste Frage und die zweite Frage, Buchst. b, beide vorgelegt in der Rechtssache C‑601/20) zielt darauf ab, die Gültigkeit der Regelung des öffentlichen Zugangs zu den Informationen über die wirtschaftlichen Eigentümer und ihres Systems von Ausnahmen, wie sie durch Art. 30 Abs. 5 Buchst. c und Abs. 9 der Richtlinie 2015/849 eingeführt wurden, im Licht der in den Art. 7 und 8 der Charta verankerten Rechte auf Achtung des Privatlebens und auf Schutz personenbezogener Daten zu überprüfen.

35. Eine zweite Gruppe von Fragen (d. h. die dritte in der Rechtssache C‑601/20 vorgelegte Frage) zielt darauf ab, die Vereinbarkeit dieser Regelung des öffentlichen Zugangs zu den Informationen über die wirtschaftlichen Eigentümer mit mehreren Bestimmungen der DSGVO zu überprüfen.

36. Eine dritte Gruppe von Fragen (d. h. alle in der Rechtssache C‑37/20 vorgelegten Fragen sowie die zweite Frage, Buchst. a, in der Rechtssache C‑601/20) betrifft die Auslegung von Art. 30 Abs. 9 der Richtlinie 2015/849 über das System der Ausnahmen von der Regelung des öffentlichen Zugangs zu den Informationen über die wirtschaftlichen Eigentümer.

37. Bevor ich diese Fragen beantworte, halte ich einige einleitende Überlegungen für angebracht. Als Erstes werde ich allgemeine Bemerkungen zum Grundsatz der Transparenz im Unionsrecht machen, der in den vorliegenden Rechtssachen eine grundlegende Rolle spielt. Als Zweites werde ich die Hauptmerkmale der durch die Richtlinie 2015/849 eingeführten Regelung des öffentlichen Zugangs zu den Informationen über die wirtschaftlichen Eigentümer von Gesellschaften und anderen juristischen Personen darlegen. Als Drittes werde ich einige Überlegungen zum Verhältnis zwischen der Richtlinie 2015/849 und der DSGVO anstellen.

A. Vorbemerkungen

1. Zum Grundsatz der Transparenz

38. Demokratie ist „die Regierung der öffentlichen Macht in der Öffentlichkeit“. Diese von dem angesehenen politischen Philosophen Norberto Bobbio ( 9 ) geprägte Definition der Demokratie verdeutlicht die wechselseitige Durchdringung von Demokratie und Transparenz. In den Verfassungstraditionen der Mitgliedstaaten hat sich immer mehr die Vorstellung durchgesetzt, dass die staatliche Tätigkeit von Transparenz bestimmt sein muss und dieser Transparenz nur in absolut außergewöhnlichen Fällen Grenzen gesetzt sein dürfen (eine Regierung wie ein „Glashaus“).

39. Der Transparenz der öffentlichen Gewalt steht das Geheimnis der Privatsphäre gegenüber, das durch die Anerkennung eines nunmehr in Art. 7 der Charta verankerten Grundrechts geschützt wird, das die Achtung des Privatlebens zum Gegenstand hat. Dieses Recht wurde vor allem nach der Ausbreitung der digitalen Technologien durch das Recht auf Schutz personenbezogener Daten erweitert, das ebenfalls in der Charta verankert ist, nämlich in ihrem Art. 8. Der konzeptionellen Dichotomie zwischen öffentlicher und privater Sphäre entspricht die Dichotomie zwischen Transparenz und der Vertraulichkeit des Privatlebens.

40. In den komplexen Gesellschaften der heutigen Zeit ist die Trennlinie zwischen öffentlicher und privater Sphäre jedoch nicht immer klar. Zwischen beiden kommt es nämlich immer häufiger zu Interferenzen und Überschneidungen. Insbesondere können bestimmte private Verhaltensweisen aufgrund ihrer Art erhebliche Auswirkungen auf die öffentliche Dimension haben oder aufgrund der öffentlichen Rolle desjenigen, der diese Verhaltensweisen an den Tag legt, für die Öffentlichkeit einer demokratischen Gesellschaft und ihre Ausprägungen (Medien, politische Parteien, Organisationen der Zivilgesellschaft), die eine weitgehende Kontrolle über das staatliche Handeln ausüben, von Bedeutung sein.

41. So kann aus Gründen objektiver oder subjektiver Art ein allgemeines Interesse daran bestehen, bestimmte Aspekte zu kennen, die zur Privatsphäre eines Einzelnen gehören. Folglich häufen sich die Fälle, in denen die Privatsphäre und der Schutz personenbezogener Daten einerseits und das Bedürfnis nach Transparenz andererseits im Konflikt miteinander stehen, was heikle Bemühungen um eine ausgewogene Gewichtung erforderlich macht.

42. In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass der Grundsatz der Transparenz im Unionsrecht eine immer wichtigere Rolle spielt und inzwischen auch auf der Ebene des Primärrechts, nämlich in den Art. 1 und 10 EUV sowie in Art. 15 AEUV, verankert ist ( 10 ). Im Rahmen des Unionsrechts konkretisiert sich dieser Grundsatz zunächst in Anforderungen an die institutionelle Transparenz und die Verfahrenstransparenz, die für Tätigkeiten öffentlicher Art wie etwa die gesetzgeberische oder administrative Tätigkeit gelten. In dieser Hinsicht trägt Transparenz zur Stärkung der Grundsätze der Demokratie und der Achtung der Grundrechte bei, die in Art. 6 EUV und in der Charta verankert sind ( 11 ). Der Gerichtshof selbst hat den Zusammenhang zwischen Transparenz und Demokratie anerkannt, indem er in seiner Rechtsprechung den Zweck des Transparenzprinzips so beschrieben hat, dass ein möglichst umfassender Zugang der Bürger zu Informationen gewährleistet werden soll, um den demokratischen Charakter der Organe und der Verwaltung zu stärken ( 12 ).

43. Der insbesondere nach dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon erweiterte Anwendungsbereich des Transparenzgrundsatzes ( 13 ) hat dessen Bedeutung jedoch auf Bereiche wie die Regulierung der Finanzmärkte ausgedehnt, in denen dieser Grundsatz zur Bekämpfung von Phänomenen wie Korruption oder Terrorismus beiträgt, die, weil sie die Demokratie zersetzen können, diesen in Art. 2 EUV verankerten Grundwert der Union gefährden können.

44. Darüber hinaus zeigt die Rechtsprechung des Gerichtshofs Beispiele für Situationen auf, in denen sich die beiden oben genannten Dichotomien, öffentliche Sphäre/Privatsphäre und Anforderungen an die Transparenz/Vertraulichkeit der Privatsphäre, überschneiden.

45. So hat der Gerichtshof im Urteil vom 9. November 2010, Volker und Markus Schecke und Eifert (C‑92/09 und C‑93/09, EU:C:2010:662), entschieden, dass die Veröffentlichung von Daten unter Nennung der Namen der Empfänger von Agrarbeihilfen sowie unter Angabe der genauen Beträge, die diese erhalten haben, im Internet geeignet ist, die Transparenz in Bezug auf die Verwendung dieser Beihilfen zu erhöhen. Er hat ausgeführt, dass solche den Bürgern zur Verfügung gestellten Informationen die öffentliche Kontrolle der Verwendung der betreffenden Beträge stärken und einen Beitrag zur bestmöglichen Verwendung öffentlicher Mittel leisten ( 14 ).

46. Ein weiteres, kürzlich von der Großen Kammer des Gerichtshofs erlassenes Urteil ( 15 ) betraf ein ungarisches Gesetz, das u. a. einigen Kategorien von Organisationen der Zivilgesellschaft, die ausländische Unterstützung erhalten, die Verpflichtung auferlegte, Informationen über die Personen, die die Unterstützung aus dem Ausland bereitstellen, sowie über diese finanzielle Unterstützung öffentlich bekannt zu geben. In diesem Urteil hat der Gerichtshof festgestellt, dass das in Rede stehende Gesetz diskriminierende und ungerechtfertigte Beschränkungen einführte und gegen Art. 63 AEUV sowie gegen die Art. 7, 8 und 12 der Charta verstieß.

47. In diesem Zusammenhang hat der Gerichtshof ausdrücklich anerkannt, dass das Ziel, die Transparenz der diesen Organisationen gewährten finanziellen Unterstützungen zu erhöhen, auch einen zwingenden Grund des Allgemeininteresses darstellen kann, weil bestimmte Organisationen der Zivilgesellschaft in Anbetracht der Ziele, die sie verfolgen, und der Mittel, über die sie verfügen, erheblichen Einfluss auf das öffentliche Leben und die öffentliche Debatte haben können ( 16 ).

48. Wie die angeführten Beispiele zeigen, kann die für den öffentlichen Sektor typische Transparenz unter bestimmten Bedingungen auch bestimmte Aktivitäten – und damit verbundene Daten – von Privatpersonen betreffen, die aus verschiedenen Gründen grundlegende Interessen der Gemeinschaft berühren. Diese Entwicklung überrascht nicht, wenn man bedenkt, dass die Transparenz ein „Mittel“ ist, das außerhalb des Bereichs öffentlicher Behörden eingesetzt wird, um dem Gemeinwohl dienende Ziele zu erreichen. Die verfassungsrechtliche Frage, die sich in den vorliegenden Rechtssachen stellt, betrifft die Art und Weise, in der die Anforderungen an die Transparenz mit dem Schutz der Grundrechte, insbesondere dem Recht auf Schutz des Privatlebens und dem Recht auf Schutz personenbezogener Daten, in Einklang gebracht werden können.

2. Zur mit der Richtlinie 2015/849 eingeführten Regelung des öffentlichen Zugangs zu den Informationen über die wirtschaftlichen Eigentümer von Gesellschaften und anderen juristischen Personen

49. Es erscheint angebracht, die wichtigsten Elemente der Regelung des öffentlichen Zugangs zu den Informationen über die wirtschaftlichen Eigentümer von Gesellschaften und anderen juristischen Personen, die Gegenstand der Vorabentscheidungsfragen in den vorliegenden Rechtssachen ist, kurz darzustellen.

50. Wie aus Art. 1 und dem fünften Erwägungsgrund der Richtlinie 2015/849 hervorgeht, soll diese Richtlinie dem Risiko für die Integrität, das ordnungsgemäße Funktionieren, das Ansehen und die Stabilität des Finanzsystems entgegenwirken, das sich aus der Nutzung dieses Systems zum Zweck der Geldwäsche und der Terrorismusfinanzierung ergibt ( 17 ). Hierzu schafft sie einen wirksamen und umfassenden Rechtsrahmen für das Vorgehen gegen die Sammlung von Geldern oder Vermögenswerten für terroristische Zwecke, bei dem den Mitgliedstaaten die Aufgabe obliegt, bestehende Risiken im Zusammenhang mit Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung zu ermitteln, zu analysieren und zu mindern ( 18 ).

51. In diesem Rahmen ist die Verpflichtung zum Vorhalten präziser und aktueller Daten zum wirtschaftlichen Eigentümer von im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten errichteten Gesellschaften und anderen juristischen Personen, wie er in Art. 3 Nr. 6 der Richtlinie 2015/849 definiert ist, eine wichtige Voraussetzung für das Aufspüren von Straftätern, die ihre Identität ansonsten hinter einer Gesellschaftsstruktur verbergen könnten ( 19 ).

52. Nach Art. 3 Nr. 6 der Richtlinie 2015/849 sind wirtschaftliche Eigentümer alle natürlichen Personen, in deren Eigentum oder unter deren Kontrolle der Kunde letztlich steht, und/oder die natürliche(n) Person(en), in deren Auftrag eine Transaktion oder Tätigkeit ausgeführt wird.

53. So schreibt Art. 30 Abs. 1 und 3 der Richtlinie 2015/849 den Mitgliedstaaten vor, zum einen dafür zu sorgen, dass die in ihrem Gebiet eingetragenen Gesellschaften oder sonstigen juristischen Personen ( 20 ) angemessene, präzise und aktuelle Angaben zu ihren wirtschaftlichen Eigentümern, einschließlich genauer Angaben zum wirtschaftlichen Interesse, einholen und aufbewahren müssen, und zum anderen sicherzustellen, dass diese Angaben in einem zentralen Register in jedem Mitgliedstaat aufbewahrt werden. Diese Vorschriften legen nicht genau fest, welche Angaben zum wirtschaftlichen Eigentümer dem Zentralregister zu übermitteln sind, sondern überlassen es den einzelnen Mitgliedstaaten, diese zu bestimmen.

54. In Bezug auf den Zugang zu diesen Angaben hieß es in der ursprünglichen Fassung von Art. 30 Abs. 5 der Richtlinie 2015/849, dass die Mitgliedstaaten sicherstellen, dass Angaben zu den wirtschaftlichen Eigentümern in allen Fällen für die zuständigen Behörden und die zentralen Meldestellen, ohne Einschränkung (Buchst. a), für Verpflichtete im Rahmen der Erfüllung der Sorgfaltspflichten gegenüber Kunden (Buchst. b) und für alle Personen oder Organisationen, die ein berechtigtes Interesse nachweisen können (Buchst. c), zugänglich sind.

55. Aus dem zweiten Erwägungsgrund der Richtlinie 2018/843 geht hervor, dass es in Anbetracht „neue[r] Tendenzen, … insbesondere bei der Art und Weise der Finanzierung terroristischer Gruppen und bei ihrer Vorgehensweise“, für notwendig erachtet wurde, „weitere Maßnahmen zur Stärkung der Transparenz von finanziellen Transaktionen, von Gesellschaften oder anderen juristischen Personen“ zu treffen. Wie aus dem fünften Erwägungsgrund der Richtlinie 2018/843 hervorgeht, müssen bei den durch die Änderung der Richtlinie 2015/849 eingeführten weiteren Maßnahmen jedoch „das Grundrecht auf Schutz personenbezogener Daten gebührend berücksichtigt und der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit eingehalten und angewendet werden“.

56. Im Hinblick auf die Förderung eines höheren Maßes an Transparenz in Bezug auf die wirtschaftlichen Eigentümer wurde die ursprüngliche Fassung von Art. 30 Abs. 5 Buchst. c der Richtlinie 2015/849 daher durch die Richtlinie 2018/843 dahin gehend geändert, dass die Möglichkeit des Zugangs zu den Informationen über die wirtschaftlichen Eigentümer nunmehr für „alle Mitglieder der Öffentlichkeit“ besteht, ohne dass ein wie auch immer geartetes Interesse nachgewiesen werden muss.

57. Genauer gesagt haben alle Mitglieder der Öffentlichkeit nach Art. 30 Abs. 5 Unterabs. 2 der Richtlinie 2015/849 „Zugang mindestens zum Namen, Monat und Jahr der Geburt, dem Wohnsitzland und der Staatsangehörigkeit des wirtschaftlichen Eigentümers sowie zu Art und Umfang des wirtschaftlichen Interesses“. Darüber hinaus können die Mitgliedstaaten nach Art. 30 Abs. 5 Unterabs. 3 „den Zugang zu weiteren Informationen vorsehen, die die Identifizierung des wirtschaftlichen Eigentümers ermöglichen“, wobei diese weiteren Informationen „im Einklang mit den Datenschutzbestimmungen mindestens das Geburtsdatum oder die Kontaktdaten“ umfassen.

58. Was die Modalitäten des Zugangs zu diesen Daten betrifft, wurde durch die Richtlinie 2018/843 in Art. 30 der Richtlinie 2015/849 ein Abs. 5a eingefügt, wonach die Mitgliedstaaten entscheiden können, die in ihren nationalen Registern gespeicherten Informationen unter der Bedingung zur Verfügung zu stellen, dass eine Online-Registrierung erfolgt und eine Gebühr gezahlt wird, die die Verwaltungskosten für die Bereitstellung der Informationen nicht überschreiten darf.

59. Der Zugang der Öffentlichkeit zu den Informationen über die wirtschaftlichen Eigentümer ist jedoch nicht unbegrenzt. Art. 30 Abs. 9 der Richtlinie 2015/849 räumt den Mitgliedstaaten nämlich die Möglichkeit ein, Ausnahmen vom Zugang zu den Informationen über die wirtschaftlichen Eigentümer vorzusehen. Art. 30 Abs. 9 dieser Richtlinie in der durch die Richtlinie 2018/843 geänderten Fassung sieht vor, dass die Mitgliedstaaten für außergewöhnliche, nach nationalem Recht festzulegende Umstände, unter denen der wirtschaftliche Eigentümer durch den den Verpflichteten oder der Öffentlichkeit gewährten Zugang einem unverhältnismäßigen Risiko von Betrug, Entführung, Erpressung, Schutzgelderpressung, Schikane, Gewalt oder Einschüchterung ausgesetzt würde, oder für den Fall, dass der wirtschaftliche Eigentümer minderjährig oder anderweitig geschäftsunfähig ist, Ausnahmen vom Zugang zu diesen Informationen vorsehen können.

60. Wie aus den Erwägungsgründen 30 ( 21 ), 31 ( 22 ), 32 ( 23 ) und 33 ( 24 ) der Richtlinie 2018/843 hervorgeht, zielten die durch sie eingeführten Änderungen von Art. 30 der Richtlinie 2015/849 – und insbesondere die Möglichkeit des Zugangs zu den Informationen über die wirtschaftlichen Eigentümer für „alle Mitglieder der Öffentlichkeit“ ohne das Erfordernis, ein wie auch immer geartetes Interesse nachzuweisen – darauf ab, ein höheres Maß an Transparenz in Bezug auf die wirtschaftlichen Eigentümer und die Kontrollstrukturen der Unternehmen zu fördern, wobei das Hauptziel darin bestand, ein Umfeld zu schaffen, das weniger leicht für die Zwecke von Geldwäschern und Geldgebern des Terrorismus genutzt werden kann ( 25 ). Die Schaffung von mehr Transparenz sollte zugleich den positiven Nebeneffekt haben, das Vertrauen in die Finanzmärkte zu verbessern ( 26 ).

61. Während die durch die Richtlinie 2018/843 eingeführten Änderungen der Richtlinie 2015/849 das oben genannte Hauptziel der Förderung eines höheren Maßes an Transparenz verfolgten, wird jedoch im 34. Erwägungsgrund ( 27 ) der erstgenannten Richtlinie ausdrücklich anerkannt, dass es erforderlich ist, ein angemessenes Gleichgewicht zwischen dem öffentlichen Interesse an der Verhinderung von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung einerseits und den Grundrechten der betroffenen Personen andererseits anzustreben.

62. So sieht die Richtlinie 2015/849, wie aus dem 36. Erwägungsgrund ( 28 ) der Richtlinie 2018/843 hervorgeht, im Interesse der Sicherstellung eines angemessenen und ausgewogenen Ansatzes und zur Wahrung des Rechts auf Achtung des Privatlebens und auf den Schutz personenbezogener Daten Ausnahmen von der Offenlegungspflicht der Register für Angaben über den wirtschaftlichen Eigentümer und von der Zugriffsmöglichkeit der Öffentlichkeit auf solche Informationen unter den oben genannten, in Art. 30 Abs. 9 der erstgenannten Richtlinie festgelegten Voraussetzungen vor.

3. Zum Verhältnis zwischen den Richtlinien 2015/849 und 2018/843 und der DSGVO

63. Mit der in Nr. 35 der vorliegenden Schlussanträge erwähnten zweiten Gruppe von Fragen, d. h. den Fragen, die im Rahmen der dritten Vorlagefrage in der Rechtssache C‑601/20 gestellt wurden, soll der Gerichtshof ersucht werden, die Gültigkeit der mit der Richtlinie 2015/849 eingeführten Regelung des öffentlichen Zugangs zu den Informationen über die wirtschaftlichen Eigentümer im Hinblick auf mehrere Bestimmungen der DSGVO zu beurteilen.

64. Unter diesen Umständen erscheint es angebracht, zunächst einige Überlegungen zum Verhältnis zwischen diesen Rechtsakten der Union anzustellen, nämlich den Richtlinien 2015/849 und 2018/843 auf der einen Seite und der DSGVO auf der anderen Seite.

65. Insoweit ist zunächst festzustellen, dass es sich um Rechtsakte des abgeleiteten Rechts handelt, die in der Hierarchie der Quellen des Unionsrechts gleichrangig sind.

66. Aus der Rechtsprechung geht hervor, dass in Fällen, in denen zwei gleichrangige Rechtsakte des abgeleiteten Rechts keine Bestimmung enthalten, die ausdrücklich einen Vorrang des einen vor dem anderen vorsieht, eine Anwendung jedes dieser Akte sicherzustellen ist, die mit der des jeweils anderen vereinbar ist und somit eine kohärente Anwendung ermöglicht ( 29 ).

67. Im vorliegenden Fall bestehen ausdrückliche Zusammenhänge zwischen den betreffenden Rechtsakten. Der unmittelbarste Zusammenhang wird durch Art. 41 Abs. 1 der Richtlinie 2015/849 hergestellt, wonach in der durch die Richtlinie 2019/2177 geänderten Fassung „[f]ür die Verarbeitung personenbezogener Daten im Rahmen dieser Richtlinie … die [DSGVO gilt]“. Der 38. Erwägungsgrund der Richtlinie 2018/843 sieht ebenfalls vor, dass die DSGVO „[f]ür die Verarbeitung personenbezogener Daten im Rahmen dieser Richtlinie [gilt]“ und dass „die Begünstigten über ihre Rechte nach dem geltenden Rechtsrahmen für den Datenschutz in der Union – [DSGVO] – … belehrt werden“. Auch Art. 43 der Richtlinie 2015/849 enthält einen Verweis auf die DSGVO.

68. Trotz des in Art. 41 Abs. 1 der Richtlinie 2015/849 verwendeten Ausdrucks „[f]ür … gelten“ [in der französischen Sprachfassung: „est soumis“] ( 30 ) sehen diese Verweise meines Erachtens keinen Vorrang der DSGVO vor den Richtlinien 2015/849 und 2018/843 in dem Sinne vor, dass die DSGVO als solche ein Rechtmäßigkeitsmaßstab für die Beurteilung der Gültigkeit der Bestimmungen dieser Richtlinien sein sollte ( 31 ).

69. Diese Zusammenhänge sind vielmehr Ausdruck des Erfordernisses, die Verarbeitung personenbezogener Daten, die sich aus der Anwendung der genannten Richtlinien ergibt, mit dem durch die DSGVO geschaffenen allgemeinen Rechtsrahmen des Unionsrechts für den Datenschutz in Einklang zu bringen.

70. Darüber hinaus setzt der durch die DSGVO geschaffene allgemeine Rechtsrahmen – insbesondere (aber nicht ausschließlich) in den Art. 5 und 6 dieser Verordnung – die Erfordernisse um, die sich aus dem durch Art. 8 der Charta geschützten Grundrecht auf Schutz personenbezogener Daten ergeben, und zwar insbesondere die in Art. 8 Abs. 2 der Charta ausdrücklich vorgesehenen Erfordernisse ( 32 ).

71. Daraus folgt, dass die mit der Richtlinie 2015/849 eingeführte Regelung für die Verarbeitung von Daten über die wirtschaftlichen Eigentümer, um den Anforderungen von Art. 8 der Charta zu genügen, im Einklang mit den Bestimmungen der DSGVO ausgelegt werden muss, wie dies in Art. 41 Abs. 1 dieser Richtlinie ausdrücklich vorgesehen ist.

72. Zudem müssen die Anforderungen, die sich aus den Bestimmungen der DSGVO ergeben, auch von den Behörden der Mitgliedstaaten, insbesondere vom nationalen Gesetzgeber, berücksichtigt werden, wenn diese die Regelung zur Verhinderung der Nutzung des Finanzsystems zum Zwecke der Geldwäsche oder der Terrorismusfinanzierung, die durch die oben genannten Richtlinien eingeführt wurde, und insbesondere die Regelung zur Verarbeitung von Daten über die wirtschaftlichen Eigentümer, die in diesen beiden Richtlinien vorgesehen ist, festlegen und anwenden.

73. Im Licht dieser Grundsätze sind die Vorabentscheidungsfragen des vorlegenden Gerichts zu prüfen.

B. Zur Gültigkeit von Art. 30 Abs. 5 Buchst. c und Abs. 9 der Richtlinie 2015/849 (erste Frage und zweite Frage, Buchst. b, in der Rechtssache C‑601/20)

74. Mit der ersten Frage in der Rechtssache C‑601/20 möchte das vorlegende Gericht wissen, ob Art. 30 Abs. 5 Buchst. c der Richtlinie 2015/849, soweit er die Mitgliedstaaten verpflichtet, die Informationen über die wirtschaftlichen Eigentümer allen Mitgliedern der Öffentlichkeit ohne Nachweis eines berechtigten Interesses zugänglich zu machen, im Licht des durch Art. 7 bzw. 8 der Charta garantierten Rechts auf Achtung des Privat- und Familienlebens und auf Schutz personenbezogener Daten gültig ist.

75. Mit der in derselben Rechtssache gestellten zweiten Frage, Buchstabe b, möchte das vorlegende Gericht wissen, ob Art. 30 Abs. 9 der Richtlinie 2015/849, der den Mitgliedstaaten die Möglichkeit gibt, Ausnahmen vom Zugang u. a. aller Mitglieder der Öffentlichkeit zu den Informationen über die wirtschaftlichen Eigentümer vorzusehen, im Licht der oben genannten, in der Charta verankerten Grundrechte gültig ist.

76. Meines Erachtens sind diese beiden Fragen, die die Gültigkeit von zwei Absätzen desselben Artikels der Richtlinie 2015/849 betreffen, zusammen zu prüfen. Beide Fragen zielen nämlich auf zwei Aspekte derselben durch diese Richtlinie eingeführten Regelung des öffentlichen Zugangs zu den Informationen über die wirtschaftlichen Eigentümer ab, deren Gültigkeit nach meiner Auffassung in ihrer Gesamtheit beurteilt werden muss. Die erste Frage in der Rechtssache C‑601/20, die die Öffnung des Zugangs der Öffentlichkeit zu diesen Informationen ohne Nachweis eines wie auch immer gearteten Interesses betrifft, wird sich nämlich meines Erachtens nicht beantworten lassen, ohne zugleich das in Art. 30 Abs. 9 der Richtlinie 2015/849 vorgesehene System von Ausnahmen zu berücksichtigen. Die beiden Fragen sind daher miteinander verknüpft.

77. Vorab stelle ich noch fest, dass aus der Vorlageentscheidung hervorgeht, dass die erste Frage in der Rechtssache C‑601/20 nicht darauf abzielt, die Mitteilung und Speicherung der Daten über die wirtschaftlichen Eigentümer in einem Zentralregister oder die Regelung des Zugangs zu diesen Informationen als solche, wie sie in Art. 30 Abs. 5 der Richtlinie 2015/849 vorgesehen ist, in Frage zu stellen. Diese Frage bezieht sich vielmehr ausschließlich auf die Änderung von Art. 30 Abs. 5 Buchst. c der Richtlinie 2015/849, die sich aus der Richtlinie 2018/843 ergibt. Sie betrifft daher allein die Abschaffung des in der ursprünglichen Fassung dieser Bestimmung enthaltenen Erfordernisses, dass jede Person oder Organisation ein „berechtigtes Interesse“ nachweisen muss, um Zugang zu den Daten über die wirtschaftlichen Eigentümer zu erhalten, und somit die für „alle Mitglieder der Öffentlichkeit“ eröffnete Möglichkeit des Zugangs zu solchen Informationen, ohne dass ein wie auch immer geartetes Interesse nachgewiesen werden muss.

1. Die durch die Art. 7 und 8 der Charta geschützten Rechte und die Voraussetzungen, die für Eingriffe in diese Rechte erfüllt sein müssen

78. Zu den Grundrechten, auf die sich die beiden oben genannten Fragen zur Beurteilung der Gültigkeit beziehen, ist darauf hinzuweisen, dass Art. 7 der Charta das Recht jeder Person auf Achtung ihres Privat- und Familienlebens, ihrer Wohnung sowie ihrer Kommunikation garantiert. Art. 8 Abs. 1 der Charta erkennt seinerseits ausdrücklich das Recht jeder Person auf Schutz der sie betreffenden personenbezogenen Daten an. Nach ständiger Rechtsprechung sind diese Rechte, die sich auf jede Information erstrecken, die eine bestimmte oder bestimmbare natürliche Person betrifft, eng miteinander verknüpft, weil der Zugriff auf personenbezogene Daten einer natürlichen Person zum Zweck ihrer Speicherung oder Verwendung das Recht dieser Person auf Achtung des Privatlebens berührt ( 33 ).

79. Die in den Art. 7 und 8 der Charta niedergelegten Rechte können jedoch keine uneingeschränkte Geltung beanspruchen, sondern müssen im Hinblick auf ihre gesellschaftliche Funktion gesehen werden ( 34 ). So erlaubt Art. 8 Abs. 2 der Charta die Verarbeitung personenbezogener Daten, sofern bestimmte Voraussetzungen erfüllt sind. Diese Bestimmung sieht vor, dass personenbezogene Daten „nur nach Treu und Glauben für festgelegte Zwecke und mit Einwilligung der betroffenen Person oder auf einer sonstigen gesetzlich geregelten legitimen Grundlage verarbeitet werden“ dürfen.

80. Jede Einschränkung des Rechts auf Schutz personenbezogener Daten und des Rechts auf Privatleben muss darüber hinaus den Vorgaben des Art. 52 Abs. 1 der Charta genügen. So muss eine solche Einschränkung gesetzlich vorgesehen sein, den Wesensgehalt des in Rede stehenden Rechts achten, den von der Union anerkannten dem Gemeinwohl dienenden Zielsetzungen oder den Erfordernissen des Schutzes der Rechte und Freiheiten anderer tatsächlich entsprechen und den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit wahren.

81. Bei der Beurteilung einer Maßnahme, die diese Rechte einschränkt, muss auch berücksichtigt werden, welche Bedeutung den in den Art. 3, 4, 6 und 7 der Charta verankerten Rechten und den Zielen des Schutzes der nationalen Sicherheit und der Bekämpfung schwerer Kriminalität als Beitrag zum Schutz der Rechte und Freiheiten anderer zukommt ( 35 ).

82. Darüber hinaus soll Art. 52 Abs. 3 der Charta die notwendige Kohärenz zwischen den in der Charta enthaltenen Rechten und den entsprechenden durch die EMRK garantierten Rechten gewährleisten, die als Mindestschutzstandard zu berücksichtigen sind ( 36 ). Das in Art. 7 der Charta verankerte Recht auf Achtung des Privat- und Familienlebens entspricht dem in Art. 8 der EMRK garantierten Recht, so dass ihm die gleiche Bedeutung und Tragweite zuzuerkennen ist ( 37 ).

83. Im Licht dieser Grundsätze sind die beiden Fragen nach der Gültigkeit zu prüfen.

2. Zum Vorliegen von Eingriffen in die durch die Art. 7 und 8 der Charta verankerten Rechte und zu ihrer Schwere

84. Um die Gültigkeit der vom vorlegenden Gericht in Frage gestellten Bestimmungen der Richtlinie 2015/849 zu beurteilen, ist zunächst zu prüfen, ob Vorgänge wie die in diesen Bestimmungen vorgesehenen geeignet sind, die in den Art. 7 und 8 der Charta garantierten Grundrechte zu beeinträchtigen und Eingriffe in diese Rechte darzustellen. Wenn dies der Fall ist, ist auch die Schwere dieser Eingriffe zu bestimmen ( 38 ).

85. Was zunächst das Vorliegen von Eingriffen betrifft, ist erstens darauf hinzuweisen, dass sich das in den Art. 7 und 8 der Charta anerkannte Recht auf Achtung des Privatlebens bei der Verarbeitung personenbezogener Daten auf jede Information erstreckt, die eine bestimmte oder bestimmbare natürliche Person betrifft ( 39 ), was im vorliegenden Fall zutrifft, weil es sich bei den wirtschaftlichen Eigentümern der Gesellschaften und anderen juristischen Personen, wie sie in Art. 3 Nr. 6 der Richtlinie 2015/849 definiert sind, um bestimmbare natürliche Personen handelt.

86. Zweitens ist auch darauf hinzuweisen, dass es sich bei den in Art. 30 Abs. 5 Unterabs. 2 der Richtlinie 2015/849 aufgeführten und oben in Nr. 57 erwähnten Informationen über die wirtschaftlichen Eigentümer, zu denen die Öffentlichkeit Zugang hat, um personenbezogene Daten handelt ( 40 ). Insoweit geht aus der Rechtsprechung hervor, dass der berufliche Zusammenhang, in dem diese Informationen stehen, ihrer Einstufung als personenbezogene Daten nicht entgegensteht ( 41 ).

87. Ferner geht aus der Rechtsprechung hervor, dass es für die Feststellung, ob personenbezogene Daten unter den vom Unionsrecht vorgesehenen Schutz fallen müssen, nicht darauf ankommt, ob die betreffenden Informationen besonders sensibel sind oder nicht. Außerdem hat der Gerichtshof bereits entschieden, dass es für die Feststellung eines Eingriffs in das in Art. 7 der Charta verankerte Grundrecht keine Rolle spielt, ob die betreffenden Informationen über das Privatleben sensiblen Charakter haben und ob die Betroffenen durch diesen Eingriff Nachteile erlitten haben könnten ( 42 ).

88. Drittens ist – mit allen Beteiligten, die beim Gerichtshof Erklärungen eingereicht haben – festzustellen, dass Vorgänge wie die in Art. 30 Abs. 5 Buchst. c der Richtlinie 2015/849 vorgesehenen, d. h. die Bereitstellung und Offenlegung der in Nr. 57 der vorliegenden Schlussanträge genannten personenbezogenen Daten über die wirtschaftlichen Eigentümer durch die mit der Führung eines Registers betraute Stelle gegenüber der Öffentlichkeit, die in den Art. 7 und 8 der Charta garantierten Grundrechte verletzen können. Diese Vorgänge stellen somit Eingriffe in die in Art. 7 der Charta garantierten Rechte dar ( 43 ). Sie stellen zugleich einen Eingriff in das in Art. 8 der Charta garantierte Recht auf Schutz personenbezogener Daten dar, weil es sich bei ihnen um Verarbeitungen personenbezogener Daten handelt ( 44 ), die unter Art. 8 Abs. 2 fallen ( 45 ) und für die die genannte Stelle der Verantwortliche ist ( 46 ).

89. Darüber hinaus können diese Daten im vorliegenden Fall nach ihrer Bereitstellung von den Mitgliedern der Öffentlichkeit, die auf die im Register enthaltenen und zugänglich gemachten Informationen zugreifen, eingesehen und gegebenenfalls von diesen Personen gespeichert oder verbreitet werden ( 47 ). Dieser Zugang stellt einen weiteren Eingriff in die in Art. 7 und 8 der Charta garantierten Grundrechte dar ( 48 ). Sobald ein Mitglied der Öffentlichkeit auf die im Register enthaltenen Daten zugreift, kann es ebenfalls als für diese Verarbeitung sowie für alle nachfolgenden Verarbeitungen verantwortlich angesehen werden ( 49 ).

90. Daher sind Vorgänge, wie sie sich aus der Anwendung von Art. 30 Abs. 5 Buchst. c der Richtlinie 2015/849 ergeben, als Eingriffe in die in den Art. 7 und 8 der Charta garantierten Grundrechte anzusehen.

91. Was sodann die Beurteilung der Schwere dieser Eingriffe betrifft, ist zunächst festzustellen, dass im vorliegenden Fall die Anzahl der möglicherweise von dem Eingriff Betroffenen nicht unbegrenzt, undefiniert und undifferenziert, sondern im Gegenteil beschränkt ist ( 50 ). Die natürlichen Personen, die als wirtschaftliche Eigentümer von Gesellschaften oder anderen juristischen Personen im Sinne der in Nr. 85 der vorliegenden Schlussanträge genannten Definition identifizierbar sind, stellen nämlich eine spezifische Gruppe von Personen dar. Diese Personen werden anhand ihrer Rolle in Gesellschaften und anderen juristischen Personen bestimmt, d. h. aufgrund ihrer Stellung als wirtschaftliche Eigentümer dieser juristischen Personen. Außerdem erfolgt diese Bestimmung in Abhängigkeit von den Zielen ( 51 ), die mit der Verpflichtung zur Meldung der betreffenden Daten an das Register der wirtschaftlichen Eigentümer verfolgt werden. Es besteht also eine Beziehung zwischen den betroffenen Personen (d. h. den wirtschaftlichen Eigentümern) und dem Zweck der Verarbeitung.

92. Zweitens ist allerdings auch festzustellen, dass die Modalitäten der Verarbeitung der in Rede stehenden Daten, die zu den Eingriffen führt, d. h. die grundsätzlich keiner Zugangsschranke unterliegende öffentliche Bereitstellung dieser Daten, potenziell geeignet sind, eine weiträumige Verbreitung dieser Daten zu ermöglichen.

93. Art. 30 der Richtlinie 2015/849 belässt dem nationalen Gesetzgeber jedoch einen gewissen Gestaltungsspielraum bei der Festlegung der Art und Weise des Zugangs der Öffentlichkeit zu den Daten über die wirtschaftlichen Eigentümer sowie bei der Festlegung der Verfahren, die dabei zu befolgen sind. In einem solchen Kontext kann das Ausmaß der Auswirkungen auf die in Rede stehenden Grundrechte in Abhängigkeit davon variieren, wie der Zugang der Öffentlichkeit gewährleistet wird.

94. So kann dieser Zugang in einigen Mitgliedstaaten wie z. B. in Luxemburg, dem Land, um das es in den vorliegenden Rechtssachen geht, mit Hilfe automatisierter Verfahren erfolgen, weil die Daten über die wirtschaftlichen Eigentümer von Gesellschaften und anderen juristischen Personen im Internet verfügbar sind. Es liegt auf der Hand, dass eine solche Zugangsmodalität, nämlich die Möglichkeit des freien Zugangs zu diesen Daten über das Internet, zu einer maximalen Verbreitung dieser Daten führen kann. Eine solche Modalität der Datenverarbeitung kann also eine weiträumige Verbreitung dieser Daten ermöglichen ( 52 ).

95. Was drittens die von den Eingriffen betroffenen Daten angeht, ergibt sich aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs, dass der Eingriff umso eher als „schwer“ eingestuft werden kann, je zahlreicher die Kategorien von Daten sind, zu denen Zugang gewährt wird ( 53 ).

96. Aus Art. 30 Abs. 5 Unterabs. 2 der Richtlinie 2015/849 geht jedoch hervor, dass diese Daten im vorliegenden Fall – vorbehaltlich der Frage des den Mitgliedstaaten eingeräumten Gestaltungsspielraums, die ich in den Nrn. 105 bis 107 noch erörtern werde – zwei Kategorien entsprechen: zum einen einer Reihe von Daten über die Identität der wirtschaftlichen Eigentümer (Name, Geburtsmonat und ‑jahr sowie Staatsangehörigkeit) und über ihr Wohnsitzland ohne weitere Spezifizierung sowie zum anderen Daten über die Art und den Umfang ihrer wirtschaftlichen Interessen. Die weiteren im Register der wirtschaftlichen Eigentümer enthaltenen Informationen sind von den in den Nrn. 88 und 89 der vorliegenden Schlussanträge erwähnten Vorgängen, die Eingriffe darstellen und Gegenstand der Vorabentscheidungsfragen in der vorliegenden Rechtssache sind, nicht betroffen.

97. Bei der ersten Kategorie von Daten handelt es sich um eine begrenzte Anzahl von Daten, die zweifellos die Individualisierung einer Person ermöglichen, aber Daten sind, die als „Kontaktdaten“ ( 54 ) und Identifikationsdaten bezeichnet werden können, und nicht etwa sozusagen „qualifizierte“ Daten, die sich hauptsächlich auf das Privat- und Intimleben beziehen oder die Erstellung eines zuverlässigen, genauen und umfassenden Profils der privaten Identität der betroffenen Person ermöglichen ( 55 ). Diese Daten ermöglichen es zwar, die betreffende Person, d. h. den wirtschaftlichen Eigentümer, mit einem gewissen Grad an Genauigkeit zu identifizieren; aus ihnen lassen sich meines Erachtens aber keine besonders genauen Schlüsse auf das Privatleben der Personen ziehen, deren Daten betroffen sind ( 56 ).

98. Bei der zweiten Kategorie von Daten handelt es sich um wirtschaftliche Daten, die die Art der wirtschaftlichen Interessen an der Gesellschaft oder juristischen Person – wie z. B. den Besitz von Anteilen oder Aktien – und den Umfang dieser Interessen offenlegen, der z. B. als Prozentsatz der Beteiligung an der juristischen Person ausgedrückt werden kann. Zwar ermöglichen solche Daten es zweifellos, den Umfang der Interessen des wirtschaftlichen Eigentümers an der betreffenden Gesellschaft oder juristischen Person zu bestimmen, und haben daher eine gewisse wirtschaftliche Bedeutung, aber auch aus ihnen lassen sich meines Erachtens, wie bei der ersten Kategorie von Daten, keine genauen Rückschlüsse auf das Privatleben der betroffenen Personen ziehen ( 57 ).

99. Die für alle Mitglieder der Öffentlichkeit zugänglichen Daten über wirtschaftliche Eigentümer sind daher offenbar weniger sensibel als bestimmte andere Kategorien personenbezogener Daten ( 58 ).

100. In ihren Erklärungen hat Sovim jedoch geltend gemacht, dass der freie Zugang der Öffentlichkeit zu den in Art. 30 Abs. 5 Unterabs. 2 der Richtlinie 2015/849 genannten Daten eine Bewertung des Vermögens der betroffenen Person ermögliche und deren Präferenzen hinsichtlich der Art und des Umfangs ihrer Investitionen erkennen lasse. In der mündlichen Verhandlung hat Sovim ferner geltend gemacht, dass der Zugang zu diesen Daten es ermögliche, Wirtschaftsinformationen (Business Intelligence) zusammenzutragen, um ein Profil zu erstellen.

101. Hierzu stelle ich fest, dass der Zugang zu Daten über die Art und das Ausmaß des wirtschaftlichen Interesses an einer Gesellschaft es zwar ermöglicht, bestimmte Informationen über das Vermögen einer Person zu erhalten, insoweit aber zwei Erwägungen relevant sind. Zum einen machen Investitionen in Gesellschaften in der Regel nur einen Teil des Vermögens einer Person aus, weil sich dieses Vermögen in der Regel aus einer Reihe verschiedenartiger Investitionen zusammensetzt, die auch andere Arten von Investitionen wie solche in Finanzinstrumente oder Immobilien umfassen. Der alleinige Zugang zu den Daten über Investitionen in Gesellschaften ermöglicht somit in der Regel nur einen begrenzten Einblick in das Vermögen einer Person. Zum anderen ist es – sofern sich das wirtschaftliche Interesse, dessen Art und Umfang offengelegt werden, nicht auf Gesellschaften bezieht, deren Wert ohnehin in irgendeiner Weise öffentlich bekannt ist – nicht ersichtlich, wie der genaue Wert einer Gesellschaft oder einer Investition, die aus Anteilen an ihr besteht, ohne weitergehende Informationen ermittelt werden könnte. Daraus folgt, dass selbst dann, wenn der Zugang zu diesen Daten einen begrenzten Einblick in das Vermögen einer Person gewährt, daraus in der Regel keine genauen Rückschlüsse auf den Umfang dieses Vermögens gezogen werden können.

102. Ähnliche Überlegungen gelten meines Erachtens für das Risiko, dass der Zugang zu diesen Informationen die Erstellung eines wirtschaftlichen Profils einer Person ermöglichen könnte. Der Zugang zu den in Nr. 98 der vorliegenden Schlussanträge genannten Daten ermöglicht es zwar, die Bereiche (oder zumindest einige Bereiche) zu identifizieren, in die eine Person investiert, doch lässt dieser Zugang nicht notwendigerweise auch genaue Rückschlüsse auf das Investitionsprofil dieser Person zu. In diesem Zusammenhang weise ich außerdem darauf hin, dass die konkreten Modalitäten, nach denen der Zugang der Öffentlichkeit zum Register erfolgt, in dieser Hinsicht eine Rolle spielen und dieses Risiko weiter einschränken können. So stelle ich fest, dass in Luxemburg bei der Internetrecherche hinsichtlich der in Rede stehenden Daten ausschließlich nach der juristischen Person gesucht werden kann, nicht aber nach der Person des wirtschaftlichen Eigentümers. Der Umstand, dass das Register nicht nach natürlichen Personen durchsucht werden kann, schränkt das mögliche Risiko der Erstellung eines wirtschaftlichen Profils der betroffenen Person weiter ein.

103. Allerdings stelle ich auch fest, dass genaue Angaben zu Art und Umfang des wirtschaftlichen Interesses an einer Gesellschaft oder einer anderen juristischen Person eine eigenständige wirtschaftliche und geschäftliche Bedeutung haben können, weil sie es in einigen Fällen ermöglichen können, die tatsächliche Kontrollstruktur bestimmter Gesellschaften zu verstehen, die aus Angaben anderer Informationsquellen möglicherweise nicht klar ersichtlich ist.

104. Zusammenfassend ergibt sich aus dem Vorstehenden, dass die Bereitstellung und Offenlegung der in Nr. 57 der vorliegenden Schlussanträge genannten personenbezogenen Daten über die wirtschaftlichen Eigentümer durch die mit der Führung eines Registers betraute Stelle gegenüber der Öffentlichkeit zweifelsfrei Eingriffe in die in den Art. 7 und 8 der Charta garantierten Grundrechte darstellen. Ich bin jedoch der Auffassung, dass die potenziell schädlichen Auswirkungen für die von den Eingriffen betroffenen Personen – trotz der Tatsache, dass im Rahmen des Gestaltungsspielraums, den die Richtlinie 2015/849 den Mitgliedstaaten hinsichtlich der Art und Weise der Verarbeitung der in Rede stehenden personenbezogenen Daten lässt, deren weite Verbreitung nicht ausgeschlossen ist – in Anbetracht des eher begrenzten Umfangs und der nicht besonders sensiblen Natur der personenbezogenen Daten, die Gegenstand dieser Eingriffe sind, als moderat angesehen werden können. Somit halte ich diese Eingriffe in die in den Art. 7 und 8 der Charta garantierten Grundrechte, die mit den in den Nrn. 88 und 89 der vorliegenden Schlussanträge genannten Vorgängen einhergehen, nicht für besonders schwerwiegend, weil Daten eines solchen Umfangs und einer solchen Natur für sich allein keine genauen Erkenntnisse über die betroffenen Personen ermöglichen und deshalb die Intimität ihres Privatlebens nicht unmittelbar und stark beeinträchtigen.

105. Allerdings ist in diesem Zusammenhang noch darauf hinzuweisen, dass Art. 30 Abs. 5 Unterabs. 2 und 3 der Richtlinie 2015/849 den Mitgliedstaaten einen Gestaltungsspielraum in Bezug auf die Daten einräumt, die der Öffentlichkeit zugänglich gemacht werden können. Erstens sieht Art. 30 Abs. 5 Unterabs. 2 dieser Richtlinie nämlich vor, dass alle Mitglieder der Öffentlichkeit „mindestens“ Zugang zu den dort angegebenen Daten haben, was darauf hindeutet, dass die Mitgliedstaaten Zugang zu weiteren Daten gewähren können. Zweitens sieht Art. 30 Abs. 5 Unterabs. 3 dieser Richtlinie vor, dass die Mitgliedstaaten unter Bedingungen, die im nationalen Recht festzulegen sind, den Zugang zu „weiteren Informationen“ vorsehen können, die die Identifizierung des wirtschaftlichen Eigentümers ermöglichen und im Einklang mit den Datenschutzbestimmungen mindestens das Geburtsdatum oder die Kontaktdaten umfassen.

106. Der Unionsgesetzgeber hat den Mitgliedstaaten somit einen Gestaltungsspielraum belassen, den Umfang der Daten über die wirtschaftlichen Eigentümer, zu denen die Öffentlichkeit Zugang haben kann, zu erweitern und damit über die in der Aufzählung in Art. 30 Abs. 5 Unterabs. 2 der Richtlinie 2015/849 genannten und in Nr. 96 der vorliegenden Schlussanträge aufgeführten Daten hinauszugehen.

107. Es liegt auf der Hand, dass diese Möglichkeit, den Umfang der öffentlich zugänglichen Daten über die wirtschaftlichen Eigentümer zu erweitern, potenziell zu weiteren Eingriffen in die in Art. 7 und 8 der Charta garantierten Grundrechte dieser Personen führen kann. Abgesehen von der Frage der Unbestimmtheit der zusätzlichen Daten, die die Mitgliedstaaten den in der Aufzählung Art. 30 Abs. 5 Unterabs. 2 der Richtlinie 2015/849 genannten und in Nr. 96 der vorliegenden Schlussanträge aufgeführten öffentlich zugänglichen Daten hinzufügen können ( 59 ), weise ich darauf hin, dass die in Art. 30 Abs. 5 Unterabs. 3 dieser Richtlinie in Betracht gezogene Gewährung des öffentlichen Zugangs zu den genauen Kontaktdaten einer Person (verstanden als Wohn- oder Heimatadresse) meines Erachtens – im Gegensatz zu meiner Schlussfolgerung in Nr. 104 der vorliegenden Schlussanträge – einen schwerwiegenden Eingriff in das Privatleben einer Person bedeuten kann. Die Möglichkeit der Mitgliedstaaten, zusätzliche Daten zugänglich zu machen, bedarf daher einer eigenständigen Prüfung.

3. Zur Rechtfertigung der Eingriffe

108. Da die durch die Richtlinie 2015/849 eingeführte Regelung des öffentlichen Zugangs mit Eingriffen in die in den Art. 7 und 8 der Charta garantierten Grundrechte einhergeht, ist zu prüfen, ob die Einschränkungen dieser Rechte in Anwendung der in den Nrn. 79 und 80 der vorliegenden Schlussanträge genannten Bestimmungen und Grundsätze gerechtfertigt werden können.

a) Zur Einhaltung des Erfordernisses, dass jede Einschränkung der Ausübung der in Art. 7 und 8 der Charta genannten Rechte gesetzlich vorgesehen sein muss

109. Die erste der Voraussetzungen, denen Einschränkungen der Ausübung der in Art. 7 und 8 der Charta verankerten Rechte unterliegen, ist sowohl in Art. 8 Abs. 2 der Charta als auch allgemein in Art. 52 Abs. 1 der Charta vorgesehen und verlangt, dass solche Einschränkungen „gesetzlich vorgesehen“ sind.

110. Nach gefestigter Rechtsprechung des Gerichtshofs ( 60 ), die sich an der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte ( 61 ) orientiert, bezieht sich das Erfordernis, dass jede Einschränkung der Ausübung eines Grundrechts „gesetzlich vorgesehen“ sein muss, nicht allein auf die „gesetzliche“ Grundlage des Eingriffs, sondern bedeutet auch, dass die gesetzliche Grundlage für den Eingriff dessen Umfang selbst klar und genau festlegen muss. Dieser zweite Aspekt des Ausdrucks „gesetzlich vorgesehen“ im Sinne von Art. 52 Abs. 1 der Charta, Art. 8 Abs. 2 der Charta und Art. 8 EMRK, der sich auf die „Qualität des Gesetzes“ und damit auf die Zugänglichkeit und Vorhersehbarkeit der in Rede stehenden Maßnahme bezieht, soll nicht nur die Beachtung des Gebots rechtmäßigen Handelns und einen angemessenen Schutz vor Willkür gewährleisten ( 62 ), sondern entspricht auch einem Gebot der Rechtssicherheit.

111. Im vorliegenden Fall stelle ich erstens fest, dass die Verpflichtung der Stelle, die das Register der wirtschaftlichen Eigentümer führt, bestimmte von ihr erhobene und gespeicherte Daten über die wirtschaftlichen Eigentümer der Öffentlichkeit zur Verfügung zu stellen, sowie die der Öffentlichkeit eingeräumte Möglichkeit des freien Zugangs zu diesen Daten auf Art. 30 Abs. 5 Buchst. c der Richtlinie 2015/849 sowie auf die Bestimmung des nationalen Rechts, mit der diese Vorschrift umgesetzt wurde, gestützt sind.

112. Zweitens wurden sowohl die in Rede stehenden Richtlinien, d. h. die Richtlinien 2015/849 und 2018/843, als auch das nationale Gesetz zu ihrer Umsetzung in Amtsblättern veröffentlicht, die jedermann zugänglich sind. Unter diesen Umständen können die Anforderungen an die Transparenz der Rechtsgrundlage, die die fraglichen Einschränkungen rechtfertigt, als erfüllt angesehen werden ( 63 ).

113. Drittens stelle ich fest, dass Art. 30 Abs. 5 Unterabs. 2 der Richtlinie 2015/849 klar und genau die erhobenen und gespeicherten Daten auflistet, die die mit der Führung des Registers betraute Stelle der Öffentlichkeit zur Verfügung stellen muss, damit diese darauf zugreifen kann.

114. Diese Feststellung erfolgt jedoch vorbehaltlich der den Mitgliedstaaten eingeräumten Möglichkeit, der Öffentlichkeit aufgrund der Verwendung des Wortes „mindestens“ in Art. 30 Abs. 5 Unterabs. 2 der Richtlinie 2015/849 sowie gemäß Art. 30 Abs. 5 Unterabs. 3 dieser Richtlinie weitere Daten zugänglich zu machen. Zwar muss der Zugang der Öffentlichkeit zu den „weiteren Informationen“, die die Mitgliedstaaten gemäß Art. 30 Abs. 5 Unterabs. 3 dieser Richtlinie vorsehen können, ebenfalls im nationalen Recht vorgesehen sein, den Datenschutzbestimmungen entsprechen und ausschließlich dem Zweck dienen, die Identifizierung des wirtschaftlichen Eigentümers zu ermöglichen; diese Bestimmung ist jedoch einer sogenannten „free text“-Bestimmung ( 64 ) vergleichbar, mit der über die in Art. 30 Abs. 5 Unterabs. 2 dieser Richtlinie genau aufgeführten Informationen hinaus eine Reihe weiterer Informationen einbezogen werden sollen, die weder genau definiert noch genau bestimmbar sind.

115. Wenn Eingriffe in die durch die Charta festgelegten Grundrechte ihre Quelle in einem Gesetzgebungsakt der Union haben, ist es Sache des Unionsgesetzgebers, unter Beachtung der Kriterien der Klarheit und Genauigkeit, die in der in Nr. 110 der vorliegenden Schlussanträge angeführten Rechtsprechung genannt werden ( 65 ), die genaue Tragweite dieser Eingriffe festzulegen. Daraus folgt meines Erachtens, dass der Unionsgesetzgeber, wenn das von ihm gewählte Instrument eine Richtlinie ist, den Mitgliedstaaten nicht die Aufgabe übertragen kann, bei der Umsetzung dieser Richtlinie in ihr nationales Recht die wesentlichen Elemente zu bestimmen, die den Umfang des Eingriffs festlegen, wie etwa, wenn es sich um Einschränkungen der in den Art. 7 und 8 der Charta niedergelegten Grundrechte handelt, die Art und den Umfang der personenbezogenen Daten, die der Verarbeitung unterliegen.

116. Im vorliegenden Fall hat der Unionsgesetzgeber durch den Erlass der Richtlinien 2015/849 und 2018/843 die in Art. 7 und 8 der Charta verankerten Rechte selbst eingeschränkt. Die Eingriffe in diese Rechte, die diese Richtlinien erlauben, können daher trotz des Gestaltungsspielraums, den die Mitgliedstaaten bei der Umsetzung in ihr nationales Recht haben, nicht als Folge ihrer eigenen Entscheidung angesehen werden ( 66 ), sondern finden ihre Rechtsgrundlage in diesen Richtlinien selbst. Unter diesen Umständen war es Aufgabe des Unionsgesetzgebers, im Einklang mit der in Nr. 110 der vorliegenden Schlussanträge angeführten Rechtsprechung und den hohen Standards für den Schutz der u. a. in der Charta enthalten Grundrechte den Umfang und die Art der personenbezogenen Daten, die Gegenstand der Verarbeitung sind, klar und genau zu festzulegen. Eine solche Festlegung stellt nämlich einen wesentlichen Vorgang dar, der bei jeder Rechtsgrundlage, die eine Maßnahme einführt, die die Ausübung der in den Art. 7 und 8 der Charta festgelegten Grundrechte einschränkt, zwingend auf möglichst klare und genaue Weise erfolgen muss ( 67 ).

117. Folglich ist festzustellen, dass im vorliegenden Fall die Rechtsgrundlage, die die Eingriffe ermöglicht, nämlich die Richtlinie 2015/849, den Umfang der Einschränkung der betroffenen Grundrechte nur insoweit selbst klar und genau festlegt, als es um die in Art. 30 Abs. 5 Unterabs. 2 der Richtlinie 2015/849 aufgezählten öffentlich zugänglichen Daten geht. Dagegen erfüllt die in Art. 30 Abs. 5 Unterabs. 2 und 3 dieser Richtlinie vorgesehene Möglichkeit für die Mitgliedstaaten, der Öffentlichkeit nicht genau bestimmte weitere Daten zugänglich zu machen, diese Voraussetzung nicht.

118. Aus dem Vorstehenden folgt, dass die Einschränkungen der Ausübung der in Art. 7 und 8 der Charta verankerten Rechte, um die es hier geht, nur hinsichtlich der in Art. 30 Abs. 5 Unterabs. 2 der Richtlinie 2015/849 aufgezählten Daten im Einklang mit Art. 52 der Charta gesetzlich vorgesehen sind.

119. Was speziell die in Art. 8 Abs. 2 der Charta vorgesehenen Erfordernisse betrifft, habe ich bereits in Nr. 70 der vorliegenden Schlussanträge dargelegt, dass sie u. a. in den Art. 5 und 6 der DSGVO konkretisiert werden.

120. Das Erfordernis der Rechtmäßigkeit der Verarbeitung, d. h. das Erfordernis, dass die betreffenden Daten mit Einwilligung der betroffenen Person oder auf einer sonstigen zulässigen Rechtsgrundlage verarbeitet werden ( 68 ), ist in Art. 5 Abs. 1 Buchst a der DSGVO vorgesehen ( 69 ) und wird in Art. 6 der DSGVO konkretisiert, der eine erschöpfende und abschließende Liste der Fälle enthält, in denen eine Verarbeitung personenbezogener Daten als rechtmäßig angesehen werden kann. Daher muss eine Verarbeitung unter einen der in Art. 6 vorgesehenen Fälle subsumierbar sein, um als rechtmäßig angesehen werden zu können ( 70 ).

121. In diesem Zusammenhang sind meines Erachtens zwei Überlegungen relevant.

122. Als Erstes ist festzustellen, dass die Verarbeitung personenbezogener Daten, die von der mit der Führung des Registers der wirtschaftlichen Eigentümer betrauten Stelle in Durchführung von Art. 30 Abs. 5 Buchst. c der Richtlinie 2015/849 vorgenommen wird, mehreren der in Art. 6 der DSGVO angeführten Zulässigkeitsgründe genügt ( 71 ).

123. Diese Verarbeitung genügt nämlich erstens dem in Art. 6 Abs. 1 Buchst. c der DSGVO vorgesehenen Zulässigkeitsgrund der Erfüllung einer rechtlichen Verpflichtung, weil die genannte Stelle, wie in Nr. 111 der vorliegenden Schlussanträge dargelegt, kraft Gesetzes verpflichtet ist, eine solche Verarbeitung durchzuführen.

124. Zweitens genügt diese Verarbeitung dem in Art. 6 Abs. 1 Buchst. e der DSGVO vorgesehenen Zulässigkeitsgrund der Wahrnehmung einer dieser Stelle übertragenen Aufgabe, die im öffentlichen Interesse liegt ( 72 ). Indem sie das Register der wirtschaftlichen Eigentümer führt und alle in Art. 30 der Richtlinie 2015/849 in Bezug auf dieses Register vorgesehenen Aufgaben wahrnimmt, trägt diese Stelle nämlich dazu bei, das in dieser Richtlinie genannte, dem Gemeinwohl dienende Ziel zu erreichen, nämlich Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung zu bekämpfen und zu verhindern ( 73 ). Darüber hinaus geht aus Art. 43 Abs. 1 der Richtlinie 2015/849 ausdrücklich hervor, dass die Verarbeitung personenbezogener Daten auf der Grundlage dieser Richtlinie zu Zwecken der Verhinderung von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung als Angelegenheit von öffentlichem Interesse gemäß der DSGVO anzusehen ist.

125. Drittens genügt diese Verarbeitung dem in Art. 6 Abs. 1 Buchst. f der DSGVO genannten Zulässigkeitsgrund der Verwirklichung eines berechtigten Interesses, das vom für die Verarbeitung Verantwortlichen oder von Dritten, die Zugang zu diesen Daten haben, verfolgt wird. Indem die genannte Stelle den Zugang zu diesen Daten erlaubt, ermöglicht sie es diesen Dritten nämlich, zur oben erwähnten Zielsetzung beizutragen.

126. Als Zweites stelle ich fest, dass nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs weder Art. 5 noch Art. 6 der DSGVO es allgemein und absolut verbietet, dass nach nationalem Recht eine Behörde oder eine Stelle, die gesetzlich mit der Führung eines Registers wie z. B. des Registers der wirtschaftlichen Eigentümer betraut ist, ermächtigt oder sogar gezwungen wird, personenbezogene Daten an die Öffentlichkeit zu übermitteln, wenn diese Übermittlung für die Wahrnehmung einer Aufgabe erforderlich ist, die im öffentlichen Interesse liegt oder in Ausübung öffentlicher Gewalt erfolgt ( 74 ).

127. Daraus folgt, dass die Art. 5 und 6 der DSGVO nicht per se der Führung eines Registers mit personenbezogenen Daten entgegenstehen, zu dem die Öffentlichkeit, d. h. eine unbegrenzte und unbestimmte Zahl von Personen, ohne Kontrolle und Nachweis eines berechtigten Interesses Zugang hat und ohne dass die betroffene Person wissen kann, wer Zugang zu diesen Daten hat. Vielmehr stellt sich die Frage nach der Verhältnismäßigkeit eines solchen Ansatzes im Licht der verfolgten, dem Gemeinwohl dienenden Zielsetzung und unter Berücksichtigung des Schweregrads des Eingriffs in die Grundrechte der betroffenen Personen.

128. Aus dem Vorstehenden folgt, dass die Verarbeitungen, die sich aus Art. 30 Abs. 5 Buchst. c der Richtlinie 2015/849 ergeben, nach Art. 8 Abs. 2 der Charta und Art. 5 Abs. 1 Buchst. a und Abs. 6 der DSGVO rechtmäßig sind.

b) Zur Achtung des Wesensgehalts der in Art. 7 und 8 der Charta niedergelegten Rechte

129. Jede Einschränkung der Ausübung von Grundrechten muss nicht nur auf einer hinreichend genauen gesetzlichen Grundlage beruhen, sondern auch den Wesensgehalt dieser Rechte beachten. Das in Art. 52 Abs. 1 der Charta aufgestellte Erfordernis, dass jede Einschränkung der Ausübung der in der Charta garantierten Rechte und Freiheiten den Wesensgehalt dieser Rechte und Freiheiten achten muss, bedeutet, dass kein legitimes Ziel einen Eingriff rechtfertigen kann, der diesen Wesensgehalt beeinträchtigt. Der Eingriff wird dann als eine Verletzung der Charta beurteilt, ohne dass zu prüfen ist, ob er zur Erreichung des verfolgten Ziels geeignet und verhältnismäßig ist ( 75 ).

130. In dieser Hinsicht geht sowohl aus dem Wortlaut von Art. 52 Abs. 1 der Charta als auch aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs hervor, dass die Beurteilung, ob ein Eingriff in den Wesensgehalt des betreffenden Grundrechts vorliegt, vor – und unabhängig von – der Beurteilung der Verhältnismäßigkeit der fraglichen Maßnahme erfolgen muss, und dass es sich folglich um ein eigenständiges Prüfungskriterium handelt ( 76 ).

131. Im vorliegenden Fall bin ich allerdings der Auffassung, dass die in Rede stehenden Einschränkungen der Ausübung der in den Art. 7 und 8 der Charta verankerten Rechte, die sich aus der Verarbeitung der in Art. 30 Abs. 5 Unterabs. 2 der Richtlinie 2015/849 aufgezählten Daten ergeben, den Wesensgehalt dieser Rechte nicht beeinträchtigen.

132. Was das Recht auf Achtung des Privat- und Familienlebens betrifft, ermöglichen die Eingriffe, die sich aus den in der vorstehenden Nummer genannten Verarbeitungen ergeben, nämlich keine genauen Erkenntnisse über die betroffenen Personen, wie aus den Nrn. 96 bis 104 der vorliegenden Schlussanträge hervorgeht, und stellen daher keine unmittelbare und starke Beeinträchtigung der Intimität ihres Privatlebens dar. Daraus folgt, dass die Einschränkungen dieses Rechts, die sich aus der durch die Richtlinie 2015/849 eingeführten Regelung des öffentlichen Zugangs zu den Informationen über die wirtschaftlichen Eigentümer ergeben, nicht als Beeinträchtigung des Wesensgehalts des in Art. 7 der Charta verankerten Grundrechts angesehen werden können ( 77 ).

133. In Bezug auf das in Art. 8 der Charta garantierte Recht auf Schutz personenbezogener Daten vertritt der Gerichtshof in seiner Rechtsprechung die Auffassung, dass der Wesensgehalt dieses Rechts gewahrt ist, wenn die Zwecke der Verarbeitung begrenzt sind und für diese Verarbeitung Regeln gelten, mit denen u. a. die Sicherheit, die Vertraulichkeit und die Integrität dieser Daten gewährleistet und die Daten vor unbefugten Zugriffen und unrechtmäßiger Verarbeitung geschützt werden sollen ( 78 ).

134. Insoweit ist zunächst festzustellen, dass die Zwecke, die die Verarbeitung der Daten über die wirtschaftlichen Eigentümer von Gesellschaften im Rahmen der durch Art. 30 der Richtlinie 2015/849 eingeführten Regelung rechtfertigen, begrenzt sind. Die Verarbeitung dieser Informationen ist nämlich ausschließlich gerechtfertigt, soweit damit die in dieser Richtlinie genannten, dem Gemeinwohl dienenden Ziele – und, soweit es um den Zugang der Öffentlichkeit zu diesen Daten geht, die die unten in Nrn. 138 ff. angeführten Ziele – erreicht werden sollen, insbesondere das Ziel der Bekämpfung und Verhinderung von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung.

135. Sodann geht aus Art. 41 der Richtlinie 2015/849 sowie aus dem 38. Erwägungsgrund der Richtlinie 2018/843 hervor, dass die DSGVO für die Verarbeitung personenbezogener Daten gilt, die im Rahmen der durch diese beiden Richtlinien eingeführten Regelung des öffentlichen Zugangs zu Informationen über die wirtschaftlichen Eigentümer erfolgt. Wie in den Nrn. 65 und 72 der vorliegenden Schlussanträge ausgeführt, müssen diese Richtlinien im Einklang mit der DSGVO ausgelegt werden. Die DSGVO enthält Vorschriften, die u. a. die Sicherheit, die Vertraulichkeit und die Integrität von Daten gewährleisten sowie diese Daten vor unbefugten Zugriffen und unrechtmäßiger Verarbeitung schützen sollen.

136. Unter diesen Umständen können auch die Einschränkungen des in Art. 8 der Charta garantierten Rechts auf Schutz personenbezogener Daten, die sich aus der durch die Richtlinie 2015/849 eingeführten Regelung des öffentlichen Zugangs zu den Informationen über die wirtschaftlichen Eigentümer ergeben, nicht als Beeinträchtigung des Wesensgehalts dieses Grundrechts angesehen werden.

137. Was hingegen die in den Nrn. 105 bis 107 und 114 bis 116 der vorliegenden Schlussanträge erwähnten „weiteren Informationen“ betrifft, lässt sich aufgrund der Tatsache, dass sie nicht genau definiert sind, nicht feststellen, ob die Einschränkungen der in Rede stehenden Grundrechte, die sich aus der Regelung des öffentlichen Zugangs zu diesen Daten ergeben, den Wesensgehalt der in den Art. 7 und 8 der Charta verankerten Rechte berühren können oder nicht.

c) Zu den dem Gemeinwohl dienenden Zielen, die mit der Regelung des öffentlichen Zugangs zu den Informationen über die wirtschaftlichen Eigentümer verfolgt werden

138. Um nach Art. 52 Abs. 1 der Charta gerechtfertigt werden zu können, müssen Einschränkungen der in Art. 7 und 8 der Charta garantierten Grundrechte dem Gemeinwohl dienenden Zielen entsprechen.

139. Hierzu stelle ich fest, dass die Richtlinie 2018/843 in ihren Erwägungsgründen 4 und 30 bis 38 ( 79 ) recht ausführlich darlegt, welche Beweggründe den Unionsgesetzgeber veranlasst haben, die ursprünglich in der Richtlinie 2015/849 vorgesehene Regelung des öffentlichen Zugangs zu den Informationen über die wirtschaftlichen Eigentümer zu ändern.

140. Wie bereits in den Nrn. 50 und 60 der vorliegenden Schlussanträge erwähnt, geht aus diesen Erwägungsgründen hervor, dass die genannte Regelung dem Hauptziel der Richtlinie 2015/849 dient, wie es in ihrem Art. 1 Abs. 1 festgelegt ist, nämlich der Verhinderung der Nutzung des Finanzsystems der Union zum Zwecke der Geldwäsche und der Terrorismusfinanzierung. In diesem Zusammenhang zielten die mit der Richtlinie 2018/843 eingeführten Änderungen darauf ab, ein höheres Maß an Transparenz in Bezug auf die wirtschaftlichen Eigentümer und die Kontrollstrukturen der Unternehmen zu fördern, mit dem Hauptziel, ein Umfeld zu schaffen, das weniger leicht für die Zwecke von Geldwäschern und Geldgebern des Terrorismus genutzt werden kann ( 80 ). Da die Richtlinie 2018/843 nicht nur das Ziel verfolgt, Geldwäsche zu ermitteln und zu untersuchen, sondern auch ihr Vorkommen zu verhindern, soll die Verbesserung der Transparenz eine starke abschreckende Wirkung entfalten ( 81 ).

141. In diesem Rahmen erwähnt der 30. Erwägungsgrund der Richtlinie 2018/843 eine Reihe spezifischer Ziele, die mit der Regelung des Zugangs der Öffentlichkeit zu den Informationen über die wirtschaftlichen Eigentümer verfolgt werden. So soll dieser Zugang erstens eine größere Kontrolle der Informationen durch die Zivilgesellschaft (einschließlich Presse und zivilgesellschaftlichen Organisationen) ermöglichen. Zweitens stärkt er das Vertrauen in die Integrität der Geschäftstätigkeit und des Finanzsystems. Drittens leistet er insofern einen Beitrag zur Bekämpfung des Missbrauchs von Gesellschaften und anderen juristischen Personen und ähnlichen Rechtsvereinbarungen für die Zwecke der Geldwäsche und der Terrorismusfinanzierung, als er Ermittlungen erleichtert und Reputationseffekte bewirkt, weil jedem, der Geschäfte abschließen könnte, die Identität der wirtschaftlichen Eigentümer bekannt ist. Viertens soll er eine zeitnahe und effiziente Verfügbarkeit von Informationen für Finanzinstitute sowie Behörden, einschließlich Behörden von Drittländern, die an der Bekämpfung solcher Straftaten mitarbeiten, erleichtern. Fünftens soll er dazu beitragen, Ermittlungen in Bezug auf Geldwäsche, damit zusammenhängende Vortaten und Terrorismusfinanzierung durchzuführen.

142. Das grundlegende materielle Ziel der in Rede stehenden Maßnahme – nämlich der durch die Richtlinie 2018/843 bewirkten Änderung von Art. 30 Abs. 5 Buchst. c der Richtlinie 2015/849, durch die das Erfordernis, dass alle Personen oder Organisationen ein „berechtigtes Interesse“ nachweisen müssen, um Zugang zu den Daten über die wirtschaftlichen Eigentümer erhalten zu können, gestrichen wurde – besteht somit darin, die Transparenz zu erhöhen, um zur Verhinderung der Geldwäsche und der Terrorismusfinanzierung beizutragen.

143. Hierzu stelle ich erstens fest, dass sich aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs ergibt, dass die Verhinderung der Nutzung des Finanzsystems der Union zum Zwecke der Geldwäsche und der Terrorismusfinanzierung ein legitimes Ziel darstellt, dem sich die Mitgliedstaaten sowohl auf internationaler Ebene ( 82 ) als auch auf Unionsebene verschrieben haben und das eine Beschränkung von durch die Rechtsordnung der Union geschützten Rechten rechtfertigen kann ( 83 ).

144. Zweitens ist das Ziel der oben in Nr. 142 erwähnten Maßnahme mit dem Grundsatz der Transparenz verbunden, der, wie in den Nrn. 38 bis 48 der vorliegenden Schlussanträge festgestellt wurde, primärrechtliche Bedeutung hat.

145. Drittens hat der Gerichtshof in seiner Rechtsprechung anerkannt, dass das Ziel der Verhinderung von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung mit dem Ziel des Schutzes der öffentlichen Ordnung verknüpft ist ( 84 ). Im Einklang mit dieser Rechtsprechung ist davon auszugehen, dass die in Rede stehende Maßnahme das Ziel verfolgt, schwere Straftaten (Geldwäsche) und schwere Bedrohungen der öffentlichen Sicherheit (Terrorismus) zu verhindern, Ziele, die nach der Rechtsprechung sogar schwere Eingriffe in die in Art. 7 und 8 der Charta verankerten Grundrechte rechtfertigen können ( 85 ).

d) Zur Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit

146. Nach Art. 52 Abs. 1 Satz 2 der Charta dürfen Einschränkungen der Ausübung eines in der Charta anerkannten Grundrechts nur vorgenommen werden, wenn sie dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entsprechen.

147. Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs verlangt, dass die Handlungen der Unionsorgane geeignet sind, die mit der fraglichen Regelung zulässigerweise verfolgten Ziele zu erreichen, und nicht die Grenzen dessen überschreiten, was zur Erreichung dieser Ziele geeignet und erforderlich ist ( 86 ).

1) Zur Eignung der Maßnahme, das verfolgte Ziel zu erreichen

148. Zunächst stellt sich die Frage, ob die oben in Nr. 142 erwähnte Maßnahme geeignet ist, die damit verfolgten und in den Nrn. 140 bis 142 dieser Schlussanträge genannten Ziele zu erreichen.

149. In diesem Zusammenhang dürfte unstreitig sein, dass ein erweiterter Zugang zu den Informationen über die wirtschaftlichen Eigentümer, wie er durch die genannte Maßnahme geschaffen wurde, einen weiteren Beitrag zur Aufdeckung möglicher Missbräuche von Gesellschaften oder anderen juristischen Personen und Rechtsvereinbarungen zum Zweck der Geldwäsche oder der Terrorismusfinanzierung leisten kann und dass ein solcher Zugang ein geeignetes Mittel ist, um ein Umfeld zu schaffen, das weniger leicht für solche Aktivitäten genutzt werden kann.

150. Daraus folgt, dass dieser erweiterte Zugang ein zusätzliches Mittel zur Abschreckung von solchen Verhaltensweisen darstellt, das geeignet ist, zur Verhinderung von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung