SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS HENRI MAYRAS

VOM 6. DEZEMBER 1979 ( 1 )

Herr Präsident

meine Herren Richter!

Der vorliegende Rechtsstreit hat zum Gegenstand, welche Arten von durch den Schulbesuch entstehenden Kosten bis zum doppelten Höchstbetrag der Erziehungszulage erstattet werden können.

I —

Herr Mencarelli, ein an der Forschungsanstalt Geel der Gemeinsamen Forschungsstelle verwendeter Beamter der Kommission, hat eine im Jahr 1959 geborene Tochter, die dem ihr an der Europäischen Schule in Mol gebotenen Unterricht nur mit Schwierigkeiten folgen konnte. Die Lehrerkonferenz dieser Schule hatte „einen andersgearteten, den Fähigkeiten der Schülerin besser entsprechenden Unterricht“ empfohlen, und Herr Mencarelli schrieb seine Tochter für das Schuljahr 1977/78 an einer privaten Lehranstalt in Brüssel ein.

Aufgrund dieser Sachlage beantragte er die Gewährung des doppelten Höchstbetrags der Erziehungszulage. Infolge zweier Schreiben, die Herr De Groóte, Brüssel, am 21. April 1978 und Herr Gubernator, Geel, am 22. Mai 1978 an ihn gerichtet hatten, glaubte er, dieser Betrag werde ihm gewährt und die ihm durch die Unterbringung seiner Tochter entstehenden Mehrkosten würden erstattet. Herr De Groóte ist Berater beim Generaldiektor für Personal und Verwaltung und hat die Funktion eines Vermittlers zwischen der Kommission und ihrem Personal. Herr Gubernator ist in Geel für die Verwaltung und Infrastruktur zuständig. Die fraglichen Schreiben hatten im wesentlichen zum Inhalt, daß Herr Gubernator die für die Gewährung des doppelten Höchstbetrags erforderliche befürwortende Stellungnahme abgeben werde und daß die Zahlung des Betrags weiterhin von der Vorlage erforderlichen Nachweise abhängig sei.

Herr Mencarelli legte daher der Verwaltung die entsprechenden Nachweise vor, um Erstattung der Kosten für die Unterbringung und Verpflegung seiner Tochter im Internat und der Kosten ihrer wöchentlichen Fahrten zwischen Geel und Brüssel bis zum doppelten Höchstbetrag zu erhalten.

Hierauf erhielt er ein erneutes Schreiben des Herrn Gubernator vom 20. Juni. Ich meine, daß es dieser Bescheid war, der eine an sich gütlich zu regelnde Angelegenheit in einen Rechtsstreit verwandelte, den Sie jetzt zu entscheiden haben. Herr Mencarelli hat dieses Schreiben dahin verstanden, daß ihm sowohl der doppelte Höchstbetrag als auch die Erstattung der nach seiner Auffassung durch den Schulbesuch seiner Tochter in Brüssel unvermeidlich entstehenden Kosten, nämlich derjenigen für die Unterbringung und Verpflegung, verweigert würden. Daher legte er gegen diesen ihn beschwerenden Bescheid am 28. August 1978 Beschwerde gemäß Artikel 90 Absatz 2 des Statuts beim Direktor der Forschungsanstalt Geel als der Anstellungsbehörde ein. Nachdem seine Beschwerde nicht innerhalb der vorgeschriebenen Frist beantwortet wurde und somit als stillschweigend abgelehnt gilt, hat Herr Mencarelli am 15. März 1979 die vorliegende Klage erhoben.

In der Klageschrift erhebt er Anspruch auf den doppelten Höchstbetrag und beantragt folglich, daß die Kommission „ihm aufgrund seiner Verpflichtungen den doppelten Höchstbetrag gewährt“, das heißt, daß sie ihm bis zu dieser Höchstgrenze die Kosten für die Unterbringung und Verpflegung seiner Tochter in Brüssel sowie die Kosten für die wöchentlichen Fahrten zwischen Wohnsitz und Schule erstatten soll.

In ihrer Klagebeantwortung legt die Kommission dar, daß dem Kläger der Anspruch auf Erstattung der durch den Schulbesuch entstehenden Kosten bis zur doppelten Höhe des Höchstbetrags, also der Anspruch auf den doppelten Höchstbetrag, nicht abgesprochen werde. Jedoch sind nach ihrer Auffassung die Kosten für die Unterbringung und Verpflegung keine durch den Schulbesuch entstehenden erstattungsfähigen Kosten. In ihrer Gegenerwiderung stellt die Kommission klar, daß dies der Sinn des zweiten Schreibens von Herrn Gubernator gewesen sei. Der Rechtsstreit geht daher um die Art von Kosten, die bis zum doppelten Höchstbetrag der Erziehungszulage erstattet werden können.

Ich möchte jedoch bemerken, daß meiner Auffassung nach der Irrtum des Klägers (und später seines Bevollmächtigten) angesichts dér Unklarheit des ergangenen Bescheids durchaus verständlich ist. Urteilen Sie selbst. Dieses Schreiben, das die Überschrift „Erstattung bis zum doppelten Höchstbetrag der Erziehungszulage“ trägt, lautet wie folgt:

„Bezugnehmend auf die von Ihnen vorgelegten Nachweise muß ich Ihnen leider mitteilen, daß die Kosten für Verpflegung und Unterbringung nicht erstattungsfähig sind.

Dagegen können die Fahrtkosten in diesem Fall ausnahmsweise erstattet werden, da Ihr Kind in einer Schule untergebracht ist, die am Wochenende geschlossen ist.

Da keine weiteren Nachweise vorgelegt wurden, sind folgende Berechnungsarten möglich:

— 50 % des einfachen Höchstbetrags = 1547 BFR zuzüglich der nachweisbaren Fahrtkosten in Höhe von 650 BFR monatlich (vgl. Art. 4 Abs. 2 und 5 der Allgemeinen Durchführungsbestimmungen über die Gewährung der Erziehungszulage),

— oder weiterhin Zahlung des einfachen Höchstbetrags, das heißt 3093 BFR monatlich, was in Ihrem Interesse liegen dürfte (vgl. Art. 4 Abs. 4 der Allgemeinen Durchführungsbestimmungen.“

Ohne bereits in diesem Stadium der Untersuchung ein Urteil über die Rechtmäßigkeit dieses Bescheids abgeben zu wollen, meine ich, daß der Verantwortliche in Geel ausführlicher hätte sein müssen, daß er seine Antwort nicht nur durch die schlichte Bezugnahme auf die anwendbaren Bestimmungen hätte begründen dürfen. Die ungeschickte Abfassung seines Bescheids scheint mir um so weniger entschuldbar, als er der erste war, der von den Schwierigkeiten des Herrn Mencarelli wußte.

Ich bin der Auffassung, daß dieses kurze Schreiben jede mit den komplizierten Bestimmungen über die Gewährung der Erziehungsbeilage nicht vertraute Person glauben machen konnte, daß der doppelte Höchstbetrag verweigert worden sei. Man kann das Schreiben nach meinem Empfinden erst dann richtig verstehen, wenn man das nicht einfache System der Gewährung der Erziehungszulage durchschaut hat.

II —

Die Erziehungszulage ist, wie Sie wissen, zusammen mit der Haushaltszulage und der Zulage für unterhaltsberechtigte Kinder eine der drei Arten der in Artikel 67 des Beamtenstatuts vorgesehenen Familienzulagen. Die Einzelheiten ihrer Gewährung sind in Artikel 3 des Anhangs VII des Statuts sowie in den Allgemeinen Durchführungsbestimmungen über die Gewährung der Erziehungszulage geregelt. Letztere sind gemäß Artikel 110 des Statuts für jedes Organ getrennt, jedoch mit übereinstimmendem Wortlaut erlassen worden. Sie wurden von der Kommission in ihrem „Personalkurier“ Nr. 153 vom 2. Mai 1977 veröffentlicht.

Artikel 3 Absatz 1 des Anhangs VII sieht vor, daß der Beamte für jedes unterhaltsberechtigte Kind, das regelmäßig und vollzeitig eine Lehranstalt besucht, eine Erziehungszulage in Höhe der ihm durch den Schulbesuch tatsächlich entstehenden Kosten bis zu einem pauschalen monatlichen Höchstbetrag erhält. Gemäß Artikel 1 Buchstabe b letzter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 2859/77 des Rates vom 19. Dezember 1977 belief sich der monatliche Höchstbetrag für das Schuljahr 1977/78 auf 3093 BFR.

Außerdem bestimmt Artikel 3 Absatz 3 letzter Gedankenstrich, daß sich der „in Absatz 1 genannte Höchstbetrag verdoppelt ... für: — einen Beamten, dessen Ort der dienstlichen Verwendung mindestens 50 km entfernt ist ... von einer Schule seiner Muttersprache, die das Kind aus zwingenden pädagogischen und ordnungsgemäß nachgewiesenen Gründen besucht“.

Durch die Erziehungszulage werden also die durch den Schulbesuch tatsächlichen Kosten bis zu einem bestimmten, pauschal festgelegten Höchstbetrag erstattet, der in regelmäßigen Abständen erhöht und in den Fällen verdoppelt wird, in denen zu vermuten ist, daß der Besuch einer Schule über dem allgemein geltenden Höchstbetrag liegende Kosten verursacht.

Bis auf eine Ausnahme ist dies, wie wir gesehen haben, der Fall des Herrn Mencarelli. Diese Ausnahme besteht darin, daß der Unterricht in der Lehranstalt, die die Tochter des Klägers im Schuljahr 1977/78 in Brüssel besuchte, nicht in ihrer Muttersprache, nämlich Italienisch, sondern in Französisch gehalten wird. Durch die Bewilligung des doppelten Höchstbetrags, auch wenn eine hierfür vorgesehene Voraussetzung nicht erfüllt war, hat die Kommission eine Geschmeidigkeit und ein Verständnis bewiesen, die ich für lobenswert halte.

Ist der Anspruch auf den doppelten Höchstbetrag einmal anerkannt, so bleiben noch zwei Hindernisse für dessen tatsächliche Ausnutzung bestehen. Diese beiden Hindernisse sind die Art der erstattungsfähigen Kosten und die Einzelheiten ihrer Erstattung, die ich zuerst betrachten werde.

Für die Fälle, in denen der doppelte Höchstbetrag gewährt wird, sind die Einzelheiten der Erstattung der durch den Schulbesuch entstehenden Kosten eigens in Artikel 4 Absatz 5 der Allgemeinen Durchführungsbestimmungen festgelegt. Nach dieser Vorschrift hat der Beamte gegen Vorlage der Nachweise über die in Artikel 3 dieser Durchführungsbestimmungen aufgeführten Kosten das Recht auf Erstattung bis zum doppelten Höchstbetrag.

Der Kläger legte als Nachweis eine Rechnung über die Fahrtkosten seiner Tochter vor. Diese Kostenart fällt unter Artikel 3 Buchstabe b der Allgemeinen Durchführungsbestimmungen. Der Erstattung dieser Rechnung wurde zugestimmt; jedoch ist mir nicht verständlich, weshalb dies nur ausnahmsweise, das heißt allein deshalb geschah, weil das besuchte Internat an den Wochenenden geschlossen ist. Für diese Einschränkung sehe ich keine rechtliche Grundlage. Der Kläger legte außerdem, und zwar in der Hauptsache, Nachweise über die Kosten für die Unterbringung und Verpflegung seiner Tochter im Internat vor. Die Anstellungsbehörde erklärte, daß diese Kosten nicht erstattungsfähig seien, da sie die Auffassung vertrat, daß sie unter keine der Kostenarten fielen, die nach der in Artikel 3 der Allgemeinen Durchführungsbestimmungen enthaltenen Aufzählung durch die Erziehungszulage gedeckt werden können. Auf diese vom Kläger angegriffene Beurteilung kann der vorliegende Rechtsstreit heute beschränkt werden. Ich werde daher auf diese Frage zurückkommen.

Bezüglich der folgenden Punkte des besprochenen Bescheids erklärt der Kläger, er könne nicht verstehen, weshalb ihm die Beklagte, nachdem sie ihm im übrigen den doppelten Höchstbetrag gewähren wolle, nicht mehr als 50 % des einfachen Höchstbetrags zu erstatten bereit sei. Die Lösung dieses offensichtlichen Rätsels findet sich in der — in dem Bescheid enthaltenen — Bezugnahme auf Artikel 4 Absatz 2 der Allgemeinen Durchführungsbestimmungen. Hiernach werden die in Artikel 3 Buchstabe c dieser Allgemeinen Durchführungsbestimmungen genannten Kosten — für Kinder über 11 Jahre, wie die Tochter des Klägers — durch Zahlung eines Pauschbetrags in Höhe von 50 % des einfachen Höchstbetrags erstattet.

Diese Kosten werden also grundsätzlich pauschal erstattet, was sie von den anderen in Artikel 3 genannten Kosten, zum Beispiel den Fahrtkosten, unterscheidet, die gemäß Artikel 4 Absatz 1 gegen Vorlage der erforderlichen Nachweise erstattet werden. Für die in Artikel 3 Buchstabe c genannten Kosten ist das nur ausnahmsweise der Fall, und zwar gemäß Artikel 4 Absatz 3 dann, wenn sie über dem Pauschbetrag liegen. Geht man nun davon aus, daß sich die von Herrn Mencarelli vorgelegten Nachweise nicht auf die in Artikel 3 Buchstabe c genannten Kosten bezogen, so verweist der streitige Bescheid zu Recht auf die generelle Bestimmung des Artikels 4 Absatz 2 der Allgemeinen Durchführungsbestimmungen.

Die erste Wahlmöglichkeit ist daher aus rechtlicher Sicht voll begründet. Sie ist jedoch für den Kläger weniger vorteilhaft als die zweite, für die keinerlei Nachweise erforderlich sind. Artikel 4 Absatz 4 bezieht sich nämlich auf den Fall, daß ein Schüler eine außerhalb des elterlichen Wohnorts gelegene Lehranstalt besucht und außerhalb des elterlichen Wohnorts wohnt. Die Erstattung der Kosten erfolgt dann durch Zahlung einer monatlichen Pauschale in Höhe des einfachen Höchstbetrags. Da Fräulein Mencarelli auch diese Tatbestandsvoraussetzungen erfüllte, wurde dieser Fall ebenso zu Recht angeführt.

III —

Abgesehen von der Frage, ob die Kosten für die Unterbringung und Verpflegung eines Schülers im Internat durch die Erziehungszulage gedeckt sein können, kennen wir jetzt die Rechtsgrundlage für den ergangenen Bescheid, dessen Ordnungsgemäßheit wir feststellen konnten.

Für eine Bejahung der noch offenen Frage beruft sich der Kläger auf Argumente, die einerseits aus der Untersuchung der anwendbaren Bestimmungen und andererseits aus deren Sin und Zweck hergeleitet sind.

Nach seiner Auffassung schließt weder der Wortlaut des Artikels 3 des Anhangs VII noch der des Artikels 3 der Allgemeinen Durchführungsbestimmungen die Erstattung der fraglichen Kosten aus. Diese könne man im Gegenteil ohne Schwierigkeiten als „sonstige Kosten, die im Rahmen des Unterrichtsprogramms ... entstehen“, ansehen; diese sehr allgemeine Wendung steht am Ende von Artikel 3 Buchstabe c der Allgemeinen Durchführungsbestimmungen. Außerdem handele es sich um durch den Schulbesuch tatsächlich entstehende Kosten von Artikel 3 des Anhangs VII.

Nach meiner Auffassung ist dieses Argument zurückzuweisen. Durch die Verwendung des Ausdrucks „Schulbesuch“ wird ausgeschlossen, daß Kosten für die Unterbringung und Verpflegung gemäß Artikel 3 des Anhangs VII erstattet werden.

Eine Bestätigung hierfür gibt die abschließende Aufzählung der durch den Schulbesuch tatsächlich entstehenden Kosten in Artikel 3 der Allgemeinen Durchführungsbestimmungen. Dort werden die Kosten für die Unterbringung und Verpflegung nicht ausdrücklich erwähnt. Außerdem kann man sie nicht als Kosten ansehen, die „im Rahmen des Unterrichtsprogramms ... entstehen“; diese Wendung ist nämlich noch enger als das Wort „Schulbesuch“. Die Kosten für die Unterbringung und Verpflegung eines Schülers im Internat sind gewiß eine notwendige Folge davon, daß er eine von seinem Wohnort entfernt gelegene Lehranstalt besucht. Man kann aber nicht ohne Verkennung des Wortsinns sagen, daß sie ebenso wie die anderen in Artikel 3 Buchstabe c genannten Kosten (für die Anschaffung von Büchern, Lehrmitteln, Sportmaterial) im Rahmen des Unterrichtsprogramms entstehen. Deutlich gesagt, es ist offensichtlich, daß die Kosten für die Verpflegung und Unterbringung entstehen, gleichgültig, ob der Unterricht der einen oder anderen Schule oder überhaupt kein Unterricht besucht wird. Sie können daher nicht durch eine Erziehungszulage gedeckt sein.

Es ist hinzuzufügen, daß der Kläger in seiner Erwiderung bezweifelt hat, daß Artikel 3 der Allgemeinen Durchführungsbestimmungen mit Artikel 3 des Anhangs VII vereinbar sei, da er dessen Tragweite stark einschränke. Im Rahmen dieser Argumentation versteht der Kläger die Wendung „durch den Schulbesuch tatsächlich entstehende Kosten“ in einem sehr weiten Sinn, nämlich dahin, daß sie die. Kosten der Erziehung im allgemeinen umfasse.

Dieses im Verlauf des Verfahrens vorgetragene Argument stellt nach meiner Ansicht zweifellos ein neues Angriffsmittel dar, das gemäß der Verfahrensordnung als solches außerhalb der Erörterung bleiben muß. Ich prüfe es hier daher nur ganz hilfsweise.

Zunächst stand es der Kommission gemäß Artikel 110 des Statuts durchaus zu und war auch aus offensichtlichen praktischen Gründen unvermeidbar, in den Allgemeinen Durchführungsbestimmungen festzulegen, welche Kosten als durch den Schulbesuch tatsächlich entstehende Kosten anzusehen sind. Bei der Lektüre von Artikel 3 dieser Bestimmungen kann man erkennen, daß die Kommission diesen Begriff keineswegs übertrieben eingeschränkt, sondern eine sehr vollständige Aufzählung gegeben hat, die zum Beispiel die unter bestimmten Voraussetzungen durch die Teilnahme an einem Schulklassenaufenthalt im Schnee, an der See oder in Freiluftstätten entstehenden Kosten umfaßt. Tatsächlich werden in den zuletzt genannten Fällen unter gewissen Voraussetzungen auch die Unterbringungskosten erstattet. Auch wenn diese Ausnahme, wie der Kläger nicht versäumt hat zu betonen, die Geschlossenheit der Haltung der Kommission beeinträchtigt, so kann sie deswegen nach meiner Auffassung doch nicht im Wege der Analogie die Erstattung der Kosten in dem in vieler Hinsicht anders gelagerten Fall des Internatsbesuchs rechtfertigen. Aus dem eingeschränkten Charakter dieser Ausnahme schließe ich, daß eine Erstattung solcher Kosten nur erfolgen kann, wenn dies ausdrücklich vorgesehen ist.

Ferner hat der Kläger unrecht, wenn er meint, daß die deutsche und die englische — man könnte hinzufügen: auch die dänische — Fassung von Artikel 3 von seiner französischen Fassung abwichen, da sie sich auf die Kosten der Erziehung und nicht nur auf die durch den Schulbesuch entstehenden Kosten bezögen.

Er hat zunächst deshalb unrecht, weil man schon beim Durchlesen der Aufzählung der erstattungsfähigen Kosten, gleichgültig, in welcher Sprache, feststellt, daß es sich stets um durch den Schulbesuch entstehende Kosten und nicht um Kosten der Erziehung im weiteren Sinne handelt.

Vom linguistischen Standpunkt aus gesehen trifft es zu, daß das deutsche Wort „Erziehungszulage“, das englische „education allowance“ und das dänische „uddannelsestillæg “ soviel wie Erziehungskosten bedeuten. Die fragliche Bestimmung sieht jedoch die Erstattung dieser Kosten nur unter der Voraussetzung vor, daß das Kind „regelmäßig und vollzeitig eine Lehranstalt besucht“. Aus diesem Grund können die erwähnten Begriffe nicht weiter reichen als die Worte „frais de scolarité“, „indemnità scolastica“ und „schooltoelage“ im französischen, italienischen und niederländischen Text.

Der Kläger prüft nach der Textexegese Sinn und Zweck dieser Vorschriften und bemerkt, die Gewährung des doppelten Höchstbetrags sei ohne jeden praktischen Nutzen, wenn die Kosten für die Unterbringung und Verpflegung im Internat nicht erstattet werden könnten.

Hierauf ist zunächst zu antworten, daß die Aufzählung der erstattungsfähigen Kosten abschließend ist und daß sie, ich wiederhole es, die Kosten, deren Erstattung der Kläger begehrt, nicht umfassen kann, es sei denn, man würde den Wortsinn verkennen.

Der Wortlaut der Bestimmung steht daher zu diesem Argument, das von der praktischen Wirksamkeit der Bestimmung ausgeht, in unaufhebbarem Widerspruch. Außerdem ist auch in diesem Zusammenhang daran zu erinnern, daß die Gewährung des doppelten Höchstbetrags voraussetzt, daß das Kind aus zwingenden pädagogischen und ordnungsgemäß nachgewiesenen Gründen eine mindestens 50 km vom Ort der dienstlichen Verwendung des Beamten entfernt gelegene Lehranstalt seiner Muttersprache besucht (Art. 3 Abs. 3 1. Gedankenstrich des Anhangs VII). Der Besuch einer solchen Lehranstalt bringt, wie die Kommission unterstreicht, naturgemäß hohe Fahrtkosten mit sich. Wenn es sich um eine Sonderschule handelt, die das Kind wegen möglicherweise ernsthafter schulischer Schwierigkeiten besuchen muß, können außerdem Einschreibungsgebühren und unumgängliche Kosten für den Erwerb von wichtigem Unterrichtsmaterial hinzukommen. In allen diesen Fällen ist die Verdoppelung des Höchstbetrags, die wenigstens eine teilweise Erstattung dieser zusätzlichen Kosten ermöglicht, von offensichtlichem Nutzen.

Schließlich trägt der Kläger ein Argument vor, das auf einem ähnlichen Gedankengang beruht wie das vorhergehende, nämlich daß die Weigerung, die Kosten für die Unterbringung und Verpflegung zu berücksichtigen, absurd sei, da diese Kosten angesichts der Entfernung zwischen Schule und Wohnort des Kindes völlig unvermeidlich seien.

Was die Verpflegungskosten anbetrifft, so ist klar, daß zwischen ihnen kein spürbarer Unterschied besteht, je nachdem, ob ein Schüler die Mahlzeiten in der Schulkantine oder zu Hause einnimmt.

Vor allem begegnen diesem Argument allgemein die gleichen Bedenken wie dem vorhergehenden. Bei der gegenwärtigen Fassung der Bestimmungen können die Kosten für die Unterbringung und Verpflegung nicht durch die Erziehungszulage erstattet werden, da sie nicht im Rahmen des Unterrichtsprogramms entstehen.

Selbst wenn ich das betrachte, was wünschenswert wäre, und soweit meine Aufgabe überhaupt darin besteht, Änderungen einer Regelung vorzuschlagen, die mir zwar unbillig, aber rechtlich einwandfrei erscheint, so halte ich die Aufzählung der aufgrund der Erziehungszulage erstattungsfähigen Kosten nicht für in dem Sinne ergänzungsbedürftig, daß darin die Kosten für die Unterbringung und Verpflegung im Internat aufgenommen werden sollten. Diese sind nämlich als Kosten für den Unterhalt der Kinder Gegenstand der Zulage für unterhaltsberechtigte Kinder gemäß Artikel 2 des Anhangs VII des Statuts.

Allgemein halte ich die Gesamtheit der zugunsten von Beamten mit Kindern getroffenen Maßnahmen für völlig ausreichend. Diesen Beamten steht nämlich außer den genannten Zulagen in jedem Falle die Haushaltszulage zu, während sie kinderlosen verheirateten Beamten nur dann gewährt wird, wenn die Einkünfte von dessen erwerbstätigem Ehegatten einen gewissen Betrag nicht überschreiten. Die von ihnen gezahlte Steuer ist darüber hinaus für jedes unterhaltsberechtigte Kind in bestimmer Höhe ermäßigt.

Aus diesen. Gründen beantrage ich, die Klage abzuweisen und die Kommission gemäß Artikel 70 der Verfahrensordnung ihre Kosten selbst tragen zu lassen.

( 1 ) Aus dem Französischen übersetzt.