Rechtssache C‑658/11

Europäisches Parlament

gegen

Rat der Europäischen Union

„Nichtigkeitsklage — Beschluss 2011/640/GASP — Rechtsgrundlage — Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) — Art. 37 EUV — Internationale Übereinkunft, die ausschließlich die GASP betrifft — Art. 218 Abs. 6 Unterabs. 2 AEUV — Verpflichtung, das Parlament unverzüglich und umfassend zu unterrichten — Art. 218 Abs. 10 AEUV — Aufrechterhaltung der Wirkungen“

Leitsätze – Urteil des Gerichtshofs (Große Kammer) vom 24. Juni 2014

Nichtigkeitsklage – Gründe – Verletzung wesentlicher Formvorschriften – Beschluss über die Unterzeichnung und den Abschluss des EU/Mauritius-Abkommens über die Bedingungen für die Überstellung mutmaßlicher Seeräuber sowie die Übergabe von damit in Verbindung stehenden beschlagnahmten Gütern – Ausschließlich die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik betreffende Übereinkunft – Verpflichtung, das Europäische Parlament in allen Phasen des Verfahrens unverzüglich und umfassend zu unterrichten – Verstoß gegen das Erfordernis der Unterrichtung – Nichtigerklärung des angefochtenen Beschlusses

Völkerrechtliche Verträge – Abschluss – EU/Mauritius-Abkommen über die Bedingungen für die Überstellung mutmaßlicher Seeräuber sowie die Übergabe von damit in Verbindung stehenden beschlagnahmten Gütern – Rechtsgültig ausschließlich auf eine unter die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik fallende Rechtsgrundlage gestützte Übereinkunft – Bestimmung der Art des Verfahrens über den Abschluss einer internationalen Übereinkunft anhand der materiellen Rechtsgrundlage für den Abschluss dieser Übereinkunft – Anwendbarkeit des in Art. 218 Abs. 6 Unterabs. 2 erster Halbsatz AEUV vorgesehenen Verfahrens

Im Rahmen des Verfahrens zum Abschluss einer internationalen Übereinkunft wie des EU/Mauritius-Abkommens über die Bedingungen für die Überstellung mutmaßlicher Seeräuber sowie die Übergabe von damit in Verbindung stehenden beschlagnahmten Gütern nach Art. 218 AEUV ist davon auszugehen, dass die materielle Rechtsgrundlage des Beschlusses über den Abschluss dieser Übereinkunft die Art des Verfahrens bestimmt, das nach Abs. 6 dieser Vorschrift Anwendung findet. Insbesondere findet dann, wenn der Beschluss über den Abschluss der fraglichen Übereinkunft rechtsgültig ausschließlich auf eine unter die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) fallende materielle Rechtsgrundlage gestützt ist, die in Art. 218 Abs. 6 Unterabs. 2 erster Halbsatz AEUV vorgesehene Art des Verfahrens Anwendung. Eine solche Auslegung hat umso mehr ihren Grund, wenn man die Anforderungen an die Rechtssicherheit in Betracht zieht. Indem die verfahrensrechtliche Rechtsgrundlage an der materiellen Rechtsgrundlage eines Rechtsakts festgemacht wird, ermöglicht diese Auslegung die Bestimmung des anwendbaren Verfahrens auf der Grundlage objektiver Kriterien, die einer gerichtlichen Nachprüfung zugänglich sind. Hinsichtlich eines Beschlusses über den Abschluss einer Übereinkunft, die eine unter die GASP fallende hauptsächliche Zielsetzung verfolgt, erlaubt der Wortlaut von Art. 218 Abs. 6 AEUV, wonach der Rat, „[m]it Ausnahme der Übereinkünfte, die ausschließlich die [GASP] betreffen“, den Beschluss über den Abschluss einer internationalen Übereinkunft nach Zustimmung oder Anhörung des Parlaments erlässt, nämlich weder die Feststellung, dass ein solcher Beschluss allein deshalb als „ausschließlich die [GASP] betreffen[d]“ angesehen werden kann, weil er unter Ausschluss jeder anderen materiellen Rechtsgrundlage auf eine materielle Rechtsgrundlage gestützt ist, die zu dieser Politik gehört, noch die Feststellung, dass davon auszugehen ist, dass der Beschluss wegen seiner nebensächlichen anderen Zielsetzungen als der unter die GASP fallenden hauptsächlichen Zielsetzung auch andere Bereiche des Unionsrechts betrifft. Im Übrigen ist in Bezug auf die Ziele von Art. 218 AEUV darauf hinzuweisen, dass dieser Artikel nach dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon nunmehr, um Erfordernissen der Klarheit, der Kohärenz und der Rationalisierung zu genügen, ein einheitliches Verfahren von allgemeiner Geltung für die Aushandlung und den Abschluss internationaler Übereinkünfte vorsieht, für deren Abschluss die Union in ihren Tätigkeitsbereichen, einschließlich der GASP, zuständig ist, es sei denn, die Verträge sehen besondere Verfahren vor. Dieses Verfahren muss aber gerade aufgrund seines allgemeinen Charakters die in den Verträgen für jeden Tätigkeitsbereich der Union vorgesehenen Besonderheiten, insbesondere in Bezug auf die Befugnisse der Organe, berücksichtigen. Hierzu umfasst Art. 218 Abs. 6 AEUV, um diese Besonderheiten zu berücksichtigen, drei Arten des Verfahrens zum Abschluss einer internationalen Übereinkunft, die jeweils eine unterschiedliche Rolle für das Parlament vorsehen. Diese Unterscheidung soll nach außen die nach innen geltende Aufteilung der Befugnisse zwischen den Organen widerspiegeln. So stellt Art. 218 Abs. 6 AEUV eine Symmetrie zwischen dem Verfahren zum Erlass von Unionsmaßnahmen im Inneren und dem Verfahren zum Erlass internationaler Übereinkünfte her, um zu gewährleisten, dass das Parlament und der Rat im Zusammenhang mit einem bestimmten Bereich unter Wahrung des durch die Verträge vorgesehenen institutionellen Gleichgewichts die gleichen Befugnisse haben. Gerade, um dafür Sorge zu tragen, dass diese Symmetrie tatsächlich beachtet wird, gilt die in der Rechtsprechung des Gerichtshofs herausgearbeitete Regel, wonach die materielle Rechtsgrundlage für die beim Erlass des Rechtsakts zu befolgenden Verfahren maßgebend ist, nicht nur für die beim Erlass eines internen Rechtsakts vorgesehenen Verfahren, sondern auch für diejenigen, die auf den Abschluss internationaler Übereinkünfte anwendbar sind. (vgl. Rn. 48, 50, 52-60)

Aus Art. 24 Abs. 1 Unterabs. 2 letzter Satz EUV und Art. 275 Abs. 1 AEUV ergibt sich, dass der Gerichtshof in Bezug auf die Bestimmungen über die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) und die auf ihrer Grundlage erlassenen Rechtsakte grundsätzlich nicht zuständig ist. Diese Bestimmungen führen jedoch eine Abweichung von der Regel der allgemeinen Zuständigkeit ein, die Art. 19 EUV dem Gerichtshof zur Wahrung des Rechts bei der Auslegung und Anwendung der Verträge einräumt, und sind folglich einschränkend auszulegen. Daher geht aus den Erwägungsgründen des Beschlusses 2011/640 über die Unterzeichnung und den Abschluss des Abkommens zwischen der Europäischen Union und der Republik Mauritius über die Bedingungen für die Überstellung mutmaßlicher Seeräuber sowie die Übergabe von damit in Verbindung stehenden beschlagnahmten Gütern durch die EU-geführte Seestreitkraft an die Republik Mauritius und über die Behandlung mutmaßlicher Seeräuber nach der Überstellung, obgleich dieser Beschluss gestützt auf eine einzige, unter die GASP fallende materielle Rechtsgrundlage, nämlich Art. 37 EUV, ergangen ist, hervor, dass seine verfahrensrechtliche Rechtsgrundlage Art. 218 Abs. 5 und 6 AEUV ist, der das Verfahren der Unterzeichnung und des Abschlusses internationaler Übereinkünfte regelt. Nun hat aber das Verfahren nach Art. 218 AEUV allgemeine Geltung und findet daher grundsätzlich auf alle von der Union ausgehandelten und abgeschlossenen internationalen Übereinkünfte in allen Tätigkeitsbereichen der Union, einschließlich der im Gegensatz zu anderen Bereichen keinem besonderen Verfahren unterliegenden GASP, Anwendung. Daher kann nicht geltend gemacht werden, die ausnahmsweise Beschränkung der Zuständigkeit des Gerichtshofs nach Art. 24 Abs. 1 Unterabs. 2 letzter Satz EUV und Art. 275 AEUV reiche ihrem Umfang nach so weit, die Zuständigkeit des Gerichtshofs für die Auslegung und Anwendung einer Vorschrift wie Art. 218 AEUV auszuschließen, die, obwohl sie das Verfahren vorsieht, auf dessen Grundlage ein unter die GASP fallender Rechtsakt erlassen worden ist, nicht unter die GASP fällt. (vgl. Rn. 69-73)

Die in Art. 218 Abs. 10 AEUV enthaltene Verfahrensregel stellt eine wesentliche Formvorschrift im Sinne von Art. 263 Abs. 2 AEUV dar, deren Verletzung zur Nichtigkeit des damit behafteten Rechtsakts führt. Insbesondere spiegelt die Beteiligung des Parlaments am Entscheidungsprozess auf Unionsebene ein grundlegendes demokratisches Prinzip wider, wonach die Völker durch eine Versammlung ihrer Vertreter an der Ausübung hoheitlicher Gewalt teilhaben. Unter diesem Blickwinkel hat der Vertrag von Lissabon die Bedeutung dieser Regel auf der Systemebene sogar aufgewertet, indem er sie in eine eigenständige Bestimmung aufgenommen hat, die auf alle Verfahrensarten anwendbar ist, die in Art. 218 AEUV vorgesehen sind. Die Rolle, die der Vertrag von Lissabon dem Parlament im Bereich der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) übertragen hat, bleibt zwar begrenzt. Daraus kann jedoch nicht abgeleitet werden, dass dem Parlament, auch wenn es von dem Verfahren der Aushandlung und des Abschlusses einer Übereinkunft, die ausschließlich die GASP betrifft, ausgeschlossen ist, jedes Informationsrecht in Bezug auf diese Politik der Union verwehrt ist. Vielmehr gilt gerade zu diesem Zweck das Erfordernis der Unterrichtung nach Art. 218 Abs. 10 AEUV für jedes Verfahren zum Abschluss einer internationalen Übereinkunft, einschließlich der Übereinkünfte, die ausschließlich die GASP betreffen. Soweit aber das Parlament nicht gemäß Art. 218 Abs. 10 AEUV in allen Phasen des Verfahrens, einschließlich derjenigen, die dem Abschluss der Übereinkunft vorausgeht, unverzüglich und umfassend unterrichtet wird, ist es nicht in der Lage, das ihm durch die Verträge im Bereich der GASP eingeräumte Informationsrecht auszuüben und gegebenenfalls seinen Standpunkt in Bezug insbesondere auf die richtige Rechtsgrundlage geltend zu machen, auf die der in Rede stehende Rechtsakt zu stützen ist. Der Verstoß gegen dieses Erfordernis der Unterrichtung beeinträchtigt daher die Bedingungen, unter denen das Parlament seine Funktionen auf dem Gebiet der GASP ausübt, und stellt folglich einen Verstoß gegen eine wesentliche Formvorschrift dar. (vgl. Rn. 80-86)