SCHLUSSANTRÄGE DER GENERALANWÄLTIN

VERICA TRSTENJAK

vom 17. Februar 2011( )

Rechtssache C‑325/09

Secretary of State for the Home Department

gegen

Maria Dias

(Vorabentscheidungsersuchen des Court of Appeal [England and Wales] [Civil Division] [Vereinigtes Königreich])

„Freizügigkeit – Richtlinie 2004/38/EG – Art. 16 – Recht auf Daueraufenthalt – Berücksichtigung von Aufenthaltszeiträumen, die vor Ablauf der Frist für die Umsetzung der Richtlinie am 30. April 2006 geendet haben – Rechtmäßigkeit des Aufenthalts – Auswirkungen eines Aufenthalts, der nicht rechtmäßig im Sinne des Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie 2004/38 ist und sich an einen fünfjährigen rechtmäßigen Aufenthalt im Sinne dieser Vorschrift anschließt“

1. In dem vorliegenden Vorabentscheidungsersuchen stellt der Court of Appeal (im Folgenden: vorlegendes Gericht) dem Gerichtshof erneut Fragen hinsichtlich der Auslegung von Art. 16 der Richtlinie 2004/38/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 über das Recht der Unionsbürger und ihrer Familienangehörigen, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten, zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 1612/68 und zur Aufhebung der Richtlinien 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG und 93/96/EWG.( ) Abs. 1 Satz 1 dieser Bestimmung sieht vor, dass jeder Unionsbürger, der sich rechtmäßig fünf Jahre lang ununterbrochen im Aufnahmemitgliedstaat aufgehalten hat, das Recht erwirbt, sich dort auf Dauer aufzuhalten.

2. Die vorliegende Rechtssache weist einen engen Zusammenhang zur Rechtssache Lassal auf, in welcher der Gerichtshof sein Urteil am 7. Oktober 2010 verkündet hat.( ) Auch in der vorliegenden Rechtssache geht es um die Frage, inwiefern im Rahmen von Art. 16 der Richtlinie 2004/38 Aufenthaltszeiträume zu berücksichtigen sind, die vor Ablauf der Frist für ihre Umsetzung am 30. April 2006 geendet haben. Allerdings wirft die vorliegende Rechtssache die weitergehende Frage auf, ob für eine Unionsbürgerin ein Recht auf Daueraufenthalt auch dann entstehen kann, wenn sie sich zunächst über fünf Jahre rechtmäßig und ununterbrochen im Aufenthaltsmitgliedstaat aufgehalten hat und sich daran ein Zeitraum von knapp über einem Jahr angeschlossen hat, in dem sich zwar aus den zeitlich anwendbaren unionsrechtlichen Bestimmungen kein Recht auf Aufenthalt ergab, die Unionsbürgerin aber über eine von den nationalen Behörden erteilte und nicht zurückgenommene Aufenthaltsgenehmigung verfügte. Die vorliegende Rechtssache gibt dem Gerichtshof die Gelegenheit, seine Rechtsprechung zu Art. 16 der Richtlinie fortzuentwickeln.

I – Anwendbares Recht

A – Unionsrecht( )

1. Primärrecht

3. Art. 12 Abs. 1 EG regelt:

„Unbeschadet besonderer Bestimmungen dieses Vertrags ist in seinem Anwendungsbereich jede Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit verboten.“

4. Art. 18 EG bestimmt:

„(1) Jeder Unionsbürger hat das Recht, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten vorbehaltlich der in diesem Vertrag und in den Durchführungsvorschriften vorgesehenen Beschränkungen und Bedingungen frei zu bewegen und aufzuhalten.

(2) Erscheint zur Erreichung dieses Ziels ein Tätigwerden der Gemeinschaft erforderlich und sieht dieser Vertrag hierfür keine Befugnisse vor, so kann der Rat Vorschriften erlassen, mit denen die Ausübung der Rechte nach Absatz 1 erleichtert wird. Er beschließt gemäß dem Verfahren des Artikels 251.

(3) Absatz 2 gilt nicht für Vorschriften betreffend Pässe, Personalausweise, Aufenthaltstitel oder diesen gleichgestellte Dokumente und auch nicht für Vorschriften betreffend die soziale Sicherheit oder den sozialen Schutz.“

2. Sekundärrecht

a) Die Richtlinie 2004/38

5. Die Erwägungsgründe eins bis drei der Richtlinie 2004/38 lauten wie folgt:

„(1) Die Unionsbürgerschaft verleiht jedem Bürger der Union das elementare und persönliche Recht, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten vorbehaltlich der im Vertrag und in den Durchführungsvorschriften vorgesehenen Beschränkungen und Bedingungen frei zu bewegen und aufzuhalten.

(2) Die Freizügigkeit von Personen stellt eine der Grundfreiheiten des Binnenmarkts dar, der einen Raum ohne Binnengrenzen umfasst, in dem diese Freiheit gemäß den Bestimmungen des Vertrags gewährleistet ist.

(3) Die Unionsbürgerschaft sollte der grundsätzliche Status der Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten sein, wenn sie ihr Recht auf Freizügigkeit und Aufenthalt wahrnehmen. Daher müssen die bestehenden Gemeinschaftsinstrumente, die Arbeitnehmer und Selbständige sowie Studierende und andere beschäftigungslose Personen getrennt behandeln, kodifiziert und überarbeitet werden, um das Freizügigkeits- und Aufenthaltsrecht aller Unionsbürger zu vereinfachen und zu verstärken.“

6. Die Erwägungsgründe 17 und 18 der Richtlinie 2004/38 sind wie folgt formuliert:

„(17) Wenn Unionsbürger, die beschlossen haben, sich dauerhaft in dem Aufnahmemitgliedstaat niederzulassen, das Recht auf Daueraufenthalt erhielten, würde dies ihr Gefühl der Unionsbürgerschaft verstärken und entscheidend zum sozialen Zusammenhalt – einem grundlegenden Ziel der Union – beitragen. Es gilt daher, für alle Unionsbürger und ihre Familienangehörigen, die sich gemäß den in dieser Richtlinie festgelegten Bedingungen fünf Jahre lang ununterbrochen in dem Aufnahmemitgliedstaat aufgehalten haben und gegen die keine Ausweisungsmaßnahme angeordnet wurde, ein Recht auf Daueraufenthalt vorzusehen.

(18) Um ein wirksames Instrument für die Integration in die Gesellschaft des Aufnahmemitgliedstaats darzustellen, in dem der Unionsbürger seinen Aufenthalt hat, sollte das einmal erlangte Recht auf Daueraufenthalt keinen Bedingungen unterworfen werden.“

7. Art. 7 der Richtlinie 2004/38 lautet:

„Recht auf Aufenthalt für mehr als drei Monate

(1) Jeder Unionsbürger hat das Recht auf Aufenthalt im Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats für einen Zeitraum von über drei Monaten, wenn er

a) Arbeitnehmer oder Selbständiger im Aufnahmemitgliedstaat ist oder

b) für sich und seine Familienangehörigen über ausreichende Existenzmittel verfügt, so dass sie während ihres Aufenthalts keine Sozialhilfeleistungen des Aufnahmemitgliedstaats in Anspruch nehmen müssen, und er und seine Familienangehörigen über einen umfassenden Krankenversicherungsschutz im Aufnahmemitgliedstaat verfügen oder

…

(3) Für die Zwecke des Absatzes 1 Buchstabe a) bleibt die Erwerbstätigeneigenschaft dem Unionsbürger, der seine Erwerbstätigkeit als Arbeitnehmer oder Selbständiger nicht mehr ausübt, in folgenden Fällen erhalten:

a) Er ist wegen einer Krankheit oder eines Unfalls vorübergehend arbeitsunfähig;

b) er stellt sich bei ordnungsgemäß bestätigter unfreiwilliger Arbeitslosigkeit nach mehr als einjähriger Beschäftigung dem zuständigen Arbeitsamt zur Verfügung;

c) er stellt sich bei ordnungsgemäß bestätigter unfreiwilliger Arbeitslosigkeit nach Ablauf seines auf weniger als ein Jahr befristeten Arbeitsvertrags oder bei im Laufe der ersten zwölf Monate eintretender unfreiwilliger Arbeitslosigkeit dem zuständigen Arbeitsamt zur Verfügung; in diesem Fall bleibt die Erwerbstätigeneigenschaft während mindestens sechs Monaten aufrechterhalten;

d) er beginnt eine Berufsausbildung; die Aufrechterhaltung der Erwerbstätigeneigenschaft setzt voraus, dass zwischen dieser Ausbildung und der früheren beruflichen Tätigkeit ein Zusammenhang besteht, es sei denn, der Betroffene hat zuvor seinen Arbeitsplatz unfreiwillig verloren.

...“

8. Art. 14 Abs. 3 der Richtlinie regelt:

„Die Inanspruchnahme von Sozialhilfeleistungen durch einen Unionsbürger oder einen seiner Familienangehörigen im Aufnahmemitgliedstaat darf nicht automatisch zu einer Ausweisung führen.“

9. Art. 16 der Richtlinie enthält die allgemeine Regel für das Recht auf Daueraufenthalt. Dieser bestimmt:

„Allgemeine Regel für Unionsbürger und ihre Familienangehörigen

(1) Jeder Unionsbürger, der sich rechtmäßig fünf Jahre lang ununterbrochen im Aufnahmemitgliedstaat aufgehalten hat, hat das Recht, sich dort auf Dauer aufzuhalten. Dieses Recht ist nicht an die Voraussetzungen des Kapitels III geknüpft.

...

(3) Die Kontinuität des Aufenthalts wird weder durch vorübergehende Abwesenheiten von bis zu insgesamt sechs Monaten im Jahr, noch durch längere Abwesenheiten wegen der Erfüllung militärischer Pflichten, noch durch eine einzige Abwesenheit von höchstens zwölf aufeinander folgenden Monaten aus wichtigen Gründen wie Schwangerschaft und Niederkunft, schwere Krankheit, Studium oder Berufsausbildung oder berufliche Entsendung in einen anderen Mitgliedstaat oder einen Drittstaat berührt.

(4) Wenn das Recht auf Daueraufenthalt erworben wurde, führt nur die Abwesenheit vom Aufnahmemitgliedstaat, die zwei aufeinander folgende Jahre überschreitet, zu seinem Verlust.“

10. Art. 24 der Richtlinie regelt:

„Gleichbehandlung

(1) Vorbehaltlich spezifischer und ausdrücklich im Vertrag und im abgeleiteten Recht vorgesehener Bestimmungen genießt jeder Unionsbürger, der sich aufgrund dieser Richtlinie im Hoheitsgebiet des Aufnahmemitgliedstaats aufhält, im Anwendungsbereich des Vertrags die gleiche Behandlung wie die Staatsangehörigen dieses Mitgliedstaats. Das Recht auf Gleichbehandlung erstreckt sich auch auf Familienangehörige, die nicht die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats besitzen und das Recht auf Aufenthalt oder das Recht auf Daueraufenthalt genießen.

(2) Abweichend von Absatz 1 ist der Aufnahmemitgliedstaat jedoch nicht verpflichtet, anderen Personen als Arbeitnehmern oder Selbständigen, Personen, denen dieser Status erhalten bleibt, und ihren Familienangehörigen während der ersten drei Monate des Aufenthalts oder gegebenenfalls während des längeren Zeitraums nach Artikel 14 Absatz 4 Buchstabe b einen Anspruch auf Sozialhilfe oder vor Erwerb des Rechts auf Daueraufenthalt Studienbeihilfen, einschließlich Beihilfen zur Berufsausbildung, in Form eines Stipendiums oder Studiendarlehens, zu gewähren.“

11. Art. 37 der Richtlinie regelt:

„Günstigere innerstaatliche Rechtsvorschriften

Diese Richtlinie lässt Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten, die für die in den Anwendungsbereich dieser Richtlinie fallenden Personen günstiger sind, unberührt.“

12. Art. 38 der Richtlinie bestimmt:

„Aufhebung

(1) Die Artikel 10 und 11 der Verordnung (EWG) Nr. 1612/68 werden mit Wirkung vom 30. April 2006 aufgehoben.

(2) Die Richtlinien 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG und 93/96/EWG werden mit Wirkung vom 30. April 2006 aufgehoben.

(3) Bezugnahmen auf die aufgehobenen Bestimmungen oder Richtlinien gelten als Bezugnahmen auf die vorliegende Richtlinie.“

13. Nach Art. 40 Abs. 1 der Richtlinie setzen die Mitgliedstaaten die Rechts- und Verwaltungsvorschriften in Kraft, die erforderlich sind, um dieser Richtlinie bis zum 30. April 2006 nachzukommen.

b) Die Richtlinie 68/360

14. Art. 4 Abs. 1 und 2 der Richtlinie 68/360/EWG des Rates vom 15. Oktober 1968 zur Aufhebung der Reise- und Aufenthaltsbeschränkungen für Arbeitnehmer der Mitgliedstaaten und ihre Familienangehörigen innerhalb der Gemeinschaft( ) regelt:

„(1) Die Mitgliedstaaten gewähren den in Artikel 1 genannten Personen, welche die in Absatz 3 aufgeführten Unterlagen vorlegen, das Aufenthaltsrecht in ihrem Hoheitsgebiet.

(2) Zum Nachweis des Aufenthaltsrechts wird eine Bescheinigung, die ‚Aufenthaltserlaubnis für Angehörige eines Mitgliedstaats der EWG‘, erteilt. In dieser Bescheinigung muss vermerkt sein, dass sie auf Grund der Verordnung (EWG) Nr. 1612/68 und der von den Mitgliedstaaten gemäß dieser Richtlinie erlassenen Vorschriften ausgestellt worden ist. Der Text dieses Vermerks ist in der Anlage dieser Richtlinie wiedergegeben.“

15. Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 68/360 bestimmt:

„Die Aufenthaltserlaubnis muss

a) für das gesamte Hoheitsgebiet des Mitgliedstaats, der sie erteilt hat, gelten;

b) eine Gültigkeitsdauer von mindestens 5 Jahren vom Zeitpunkt der Ausstellung an haben und ohne weiteres verlängert werden können.“

16. Art. 7 Abs. 1 der Richtlinie 68/360 regelt:

„Eine gültige Aufenthaltserlaubnis kann einem Arbeitnehmer nicht allein deshalb entzogen werden, weil er keine Beschäftigung mehr hat, sei es, weil er infolge Krankheit oder Unfall vorübergehend arbeitsunfähig ist, sei es, weil er unfreiwillig arbeitslos geworden ist, wenn letzterer Fall vom zuständigen Arbeitsamt ordnungsgemäß bestätigt wird.“

B – Nationales Recht

17. Nach dem einschlägigen nationalen Recht ist Sozialhilfe eine Leistung an bedürftige Personen zwischen 16 und 59 Jahren, die nicht zur Anmeldung wegen Arbeitslosenunterstützung verpflichtet sind, z. B. weil sie sich in einem fortgeschrittenen Schwangerschaftsstadium befinden oder weil sie arbeitsunfähig oder ein alleinerziehender Elternteil sind.

18. Der Anspruch auf Sozialhilfe ist im Social Security Contributions and Benefits Act 1992 (im Folgenden: Gesetz von 1992) geregelt. Nach Abschnitt 124 Abs. 1 Buchst. b des Gesetzes von 1992 setzt ein Anspruch auf Sozialhilfe voraus, dass das Einkommen des Betroffenen den „maßgeblichen Betrag“ nicht übersteigt. Dies sind nach Abschnitt 135 Abs. 1 des Gesetzes von 1992 der Betrag oder die Gesamtsumme der Beträge, die in Bezug auf diese Leistung festgelegt sind. Gemäß Abschnitt 135 Abs. 2 des Gesetzes von 1992 umfasst die Befugnis, die maßgeblichen Beträge festzulegen, auch die Befugnis, null als maßgeblichen Betrag festzulegen.

19. Gemäß Art. 21 und 21AA und des Anhangs 7 zur Income Support (General) Regulations 1987 (im Folgenden: Verordnung von 1987) beträgt der maßgebliche Betrag für Gebietsfremde null, so dass Gebietsfremde keinen Anspruch auf Sozialhilfe haben.

20. Der Begriff der Gebietsfremden ist in Art. 21AA Abs. 1 der Verordnung von 1987 definiert als Antragsteller, der sich nicht gewöhnlich im Vereinigten Königreich, auf den Kanalinseln, auf der Insel Man oder in der Republik Irland aufhält.

Nach Abs. 2 dieser Bestimmung hat ein Antragsteller auf Sozialhilfe nur dann seinen gewöhnlichen Aufenthalt im Vereinigten Königreich, auf den Kanalinseln, auf der Insel Man oder in der Republik Irland, wenn er ein Recht auf Aufenthalt im Vereinigten Königreich, auf den Kanalinseln, auf der Insel Man oder in der Republik Irland hat, das nicht unter Abs. 3 dieser Bestimmung fällt.

21. Gemäß Abs. 3 dieser Regelung werden insbesondere folgende Aufenthaltsrechte ausgeschlossen:

– die Aufenthaltsrechte, die auf der Berechtigung eines Unionsbürgers zum Aufenthalt in einem anderen als seinem eigenen Staat für einen ersten Zeitraum von drei Monaten beruhen,

– die Aufenthaltsrechte, die auf der Berechtigung eines Unionsbürgers zum Aufenthalt für den daran anschließenden Zeitraum beruhen, soweit sie Arbeitsuchende oder Familienangehörige sind.

22. Abs. 4 dieser Bestimmung regelt, dass bestimmte Personen nicht als „Personen aus dem Ausland“ gelten und somit in die Berechtigung zur Sozialhilfe einzubeziehen sind. Hierzu gehören insbesondere Unionsbürger, die Arbeitnehmer oder anderweit wirtschaftlich unabhängig sind.

II – Der Sachverhalt und das Verfahren vor dem vorlegenden Gericht

23. Maria Dias ist eine portugiesische Staatsangehörige. Sie ist unverheiratet. Frau Dias reiste im Januar 1998 mit ihren beiden Kindern in das Vereinigte Königreich ein, wo sie sofort eine Beschäftigung fand. Die beiden Kinder, mit denen sie eingereist ist, sind jetzt erwachsen und leben nicht mehr bei ihr.

24. Der Aufenthalt von Frau Dias im Vereinigten Königreich lässt sich in folgende Abschnitte unterteilen:

– Von Januar 1998 bis Sommer 2002 (im Folgenden: Zeitraum 1) war sie Arbeitnehmerin.

– Von Sommer 2002 bis zum 17. April 2003 (im Folgenden: Zeitraum 2) war sie im Mutterschaftsurlaub. Ihr jüngstes Kind wurde am 7. Oktober 2002 geboren.

– Nach dem Ende ihres Mutterschaftsurlaubs entschied sie sich freiwillig dafür, vorübergehend nicht zu ihrem Arbeitsplatz zurückzukehren, sondern kümmerte sich vom 18. April 2003 bis zum 25. April 2004 (im Folgenden: Zeitraum 3) um ihr jüngstes Kind. In diesem Zeitraum empfing sie nach den zu diesem Zeitpunkt geltenden nationalen Vorschriften( ) Sozialhilfe.

– Vom 26. April 2004 bis zum 23. März 2007 (im Folgenden Zeitraum 4) kehrte sie zu ihrem Arbeitsplatz zurück und war somit erneut Arbeitnehmerin.

– Seit dem 24. März 2007 (im Folgenden: Zeitraum 5) ist Frau Dias wieder ohne Beschäftigung.

25. Am 13. Mai 2000 (also im Zeitraum 1) erteilte das Home Office (Innenministerium) Frau Dias eine Aufenthaltserlaubnis. Diese lautete wie folgt:

„Aufenthaltserlaubnis für einen Staatsangehörigen eines Mitgliedstaats der EWG.

Diese Erlaubnis wird gemäß der Verordnung (EWG) Nr. 1612/68 des Rates der Europäischen Gemeinschaften vom 15. Oktober 1968 und der zur Umsetzung der Richtlinie des Rates vom 15. Oktober 1968 [die Richtlinie 68/360] getroffenen Maßnahmen erteilt.

Nach Maßgabe der Bestimmungen der vorgenannten Verordnung ist der Inhaber dieser Erlaubnis berechtigt, unter den gleichen Bedingungen wie Arbeitnehmer des Vereinigten Königreichs eine Beschäftigung im Vereinigten Königreich aufzunehmen und beizubehalten.

Sie werden darauf hingewiesen, dass diese Erlaubnis dem Immigration Officer vorzuzeigen ist, wann immer sie das Vereinigte Königreich betreten oder verlassen.“

26. Das Dokument war gültig von seiner Erteilung am 13. Mai 2000 bis zum 13. Mai 2005. Aufgedruckte Hinweise machten den Inhaber insbesondere darauf aufmerksam, dass

„[d]ie Gültigkeit dieser Erlaubnis … die zeitliche Begrenzung Ihres Aufenthalts im Vereinigten Königreich [darstellt]. Diese zeitliche Begrenzung gilt, soweit sie nicht außer Kraft gesetzt wird, für jede nachfolgende Einreiseerlaubnis, die Sie nach einer Abwesenheit vom Vereinigten Königreich während der Gültigkeitsdauer dieser Erlaubnis erhalten werden.“

27. Am 26. März 2007, also im Zeitraum 5 und nach Ablauf der Frist für die Umsetzung der Richtlinie 2004/38 am 30. April 2006, stellte Frau Dias einen Antrag auf Sozialhilfe. Nach dem zeitlich anwendbaren nationalen Recht hängt der Erfolg ihres Antrags auf Sozialhilfe davon ab, ob sie zu diesem Zeitpunkt bereits ein Recht auf Daueraufenthalt nach Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie 2004/38 hatte.

28. Nachdem ihr Antrag zurückgewiesen worden war, ging Frau Dias vor dem Social Security Commissioner hiergegen vor. Der Social Security Commissioner entschied, dass der Antrag von Frau Dias auf Sozialhilfe begründet war, weil sie ein Recht auf Daueraufenthalt nach Art. 16 der Richtlinie 2004/38 hatte. Zwar könne der Aufenthalt von Frau Dias in den Zeiträumen 1 und 2, also von Anfang Januar 1998 bis zum 17. April 2003, nicht berücksichtigt werden. Im Rahmen von Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie 2004/38 könnten nämlich nur Aufenthalte berücksichtigt werden, die nach dem 30. April 2006, also nach dem Ende der Frist für die Umsetzung dieser Richtlinie, geendet hätten. Dagegen könne der Aufenthalt von Frau Dias in den Zeiträumen 3 und 4 berücksichtigt werden. Zwar sei Frau Dias im Zeitraum 3 keine Arbeitnehmerin und auch nicht wirtschaftlich unabhängig gewesen. Die von den nationalen Behörden erteilte Aufenthaltserlaubnis habe ihr aber ein Recht auf Aufenthalt vermittelt. Außerdem habe sie in diesem Zeitraum auch unmittelbar aus Art. 18 EG ein Recht auf Aufenthalt gehabt.

29. Gegen diese Entscheidung des Social Security Commissioner haben der Secretary of State einen Rechtsbehelf und Frau Dias einen Anschlussrechtsbehelf vor dem vorlegenden Gericht eingelegt. In seinem Vorabentscheidungsersuchen hat das vorlegende Gericht folgendes Zwischenergebnis festgehalten:

30. Zunächst sei es zu dem vorläufigen Schluss gekommen, dass sowohl Art. 16 Abs. 1 als auch Art. 16 Abs. 4 der Richtlinie 2004/38 auf Aufenthalte anzuwenden seien, die vor dem 30. April 2006 geendet hätten, soweit diese im Einklang mit den damals geltenden europäischen Rechtsvorschriften gestanden hätten. Da Frau Dias sich von Anfang Januar 1998 bis zum 17. April 2003 über fünf Jahre lang rechtmäßig und ununterbrochen im Sinne des Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie im Vereinigten Königreich aufgehalten habe, sei für sie am 30. April 2006 ein Recht für Daueraufenthalt entstanden. Das Gericht hat seine endgültige Entscheidung zu diesem Punkt jedoch bis zur Verkündung des Urteils des Gerichtshofs in der Rechtssache Lassal ausgesetzt.

31. Weiter hat sich das vorlegende Gericht mit der Frage beschäftigt, ob auch der Zeitraum 3 ein rechtmäßiger Aufenthalt im Sinne des Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie ist. In diesem Zusammenhang hat es festgestellt, dass Frau Dias in diesem Zeitraum keine Arbeitnehmerin gewesen sei. Allein der Umstand, dass die Aufenthaltserlaubnis, die Frau Dias von den nationalen Behörden erteilt worden war, für diesen Zeitraum gültig sei, reiche nicht aus, um diesen Zeitraum als rechtmäßig im Sinne des Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie 2004/38 anzusehen. Da dem Gericht jedoch Zweifel verblieben sind, hat es seine endgültige Entscheidung ausgesetzt und dem Gerichtshof folgende Frage zur Vorabentscheidung vorgelegt:

Hat sich eine Unionsbürgerin, die sich in einem Mitgliedstaat aufhält, dessen Staatsangehörigkeit sie nicht besitzt, und die vor Umsetzung der Richtlinie 2004/38 Inhaberin einer nach Art. 4 Abs. 2 der Richtlinie 68/360 rechtsgültig erteilten Aufenthaltserlaubnis war, jedoch während der Gültigkeitsdauer der Erlaubnis eine Zeit lang freiwillig arbeitslos und nicht wirtschaftlich unabhängig war und die Voraussetzungen für die Erteilung einer solchen Erlaubnis nicht mehr erfüllte, während dieser Zeit, nur weil sie im Besitz der Erlaubnis war, im Aufnahmestaat „rechtmäßig aufgehalten“ für den Zweck des späteren Erwerbs eines Daueraufenthaltsrechts nach Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie 2004/38?

32. Für den Fall, dass sich aus Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie 2004/38 kein Recht auf Daueraufenthalt ergibt, stellt sich das vorlegende Gericht die Frage, ob Frau Dias ein Recht auf Aufenthalt auch unmittelbar aus Art. 18 EG ableiten kann, und hat dem Gerichtshof daher folgende Vorlagefrage gestellt:

Begründet ein fünfjähriger ununterbrochener Aufenthalt als Arbeitnehmer vor dem 30. April 2006, falls er nicht ausreicht, um das mit Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie 2004/38 geschaffene Daueraufenthaltsrecht zu begründen, ein ständiges Aufenthaltsrecht unmittelbar aus Art. 18 Abs. 1 EG, weil die Richtlinie lückenhaft ist?

III – Das Verfahren vor dem Gerichtshof

33. Schriftliche Erklärungen haben Frau Dias, das Vereinigte Königreich, die portugiesische Republik, das Königreich Dänemark und die Kommission innerhalb der in Art. 23 der Satzung des Gerichtshofs genannten Frist eingereicht.

34. Am 16. Dezember 2010 hat eine mündliche Verhandlung stattgefunden, an der Prozessvertreter von Frau Dias, des Vereinigten Königreichs und der Europäischen Kommission teilgenommen haben.

IV – Wesentliches Vorbringen der Verfahrensbeteiligten

A – Zur Berücksichtigung von Aufenthalten, die vor dem 30. April 2006 geendet haben

35. Nach Auffassung von Frau Dias, der portugiesischen Regierung und der Kommission sind im Rahmen von Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie auch Aufenthalte zu berücksichtigen, die vor dem 30. April 2006 geendet haben. Frau Dias habe somit die Voraussetzungen von Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie erfüllt, weil sie sich von Anfang Januar 1998 bis zum 17. April 2003 über fünf Jahre lang rechtmäßig und ununterbrochen im Vereinigten Königreich aufgehalten und damit den Integrationsgrad erreicht habe, der für den Erwerb eines Rechts auf Daueraufenthalt erforderlich sei. Frau Dias verweist auf die Ausführung des Verfahrensbeteiligten Child Poverty Action Group im Verfahren Lassal und die Kommission auf ihre eigenen Ausführungen in diesem Verfahren. Die portugiesische Regierung weist darauf hin, dass die Richtlinie 2004/38 die vor ihrem Inkrafttreten bestehenden Regelungen kodifiziert habe. Nach ihrem dritten Erwägungsgrund bestehe das Ziel der Richtlinie darin, die Freizügigkeitsrechte zu vereinfachen und zu verstärken. Die Richtlinie könne daher nicht so ausgelegt werden, dass sie hinter den bereits bestehenden Rechten zurückbleibe.

36. In der mündlichen Verhandlung hat die Regierung des Vereinigten Königreichs klargestellt, dass sie in Reaktion auf das Urteil Lassal nunmehr auch von einer Berücksichtigungsfähigkeit des Aufenthalts von Frau Dias in den Zeiträumen 1 und 2 ausgehe und Frau Dias daher ein Recht auf Daueraufenthalt erworben habe.

37. Nach Auffassung der dänischen Regierung können nach Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie 2004/38 keine Aufenthaltszeiträume berücksichtigt werden, die vor dem 30. April 2006 geendet haben. Dass Aufenthalte vor dem 30. April 2006 von der Richtlinie nicht berücksichtigt würden, stelle keine unbewusste Lücke der Richtlinie, sondern eine bewusste Entscheidung des Unionsgesetzgebers dar. Das Recht auf Daueraufenthalt nach Art. 16 der Richtlinie 2004/38 sei nämlich ein neues Recht, das erst durch die Richtlinie eingeführt worden sei.

B – Zur ersten Vorlagefrage

38. Nach Auffassung von Frau Dias und der portugiesischen Regierung war der Aufenthalt von Frau Dias im Zeitraum 3 rechtmäßig im Sinne des Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie 2004/38.

39. Frau Dias beruft sich zunächst darauf, dass der Wortlaut dieser Bestimmung erlaube, auch einen Aufenthalt zu berücksichtigen, der zwar nicht nach den unionsrechtlichen Vorschriften, wohl aber nach den nationalen Vorgaben rechtmäßig sei. Ihr sei von den nationalen Behörden eine Aufenthaltserlaubnis nach Art. 6 der Richtlinie 360/68 ausgestellt worden, die für den Zeitraum 3 gültig gewesen sei. Daher habe sie sich während des Zeitraums 3 rechtmäßig im Vereinigten Königreich aufgehalten. Dafür spreche ein Vergleich der Vorschriften der Richtlinie 360/68 mit Art. 1 und 3 der Richtlinie 90/364/EWG des Rates vom 28. Juni 1990 über das Aufenthaltsrecht.( ) Dagegen lasse sich auch nicht einwenden, dass eine Aufenthaltserlaubnis nach Art. 6 der Richtlinie 68/360 nach der Rechtsprechung lediglich deklaratorischen Charakter habe. Aus dieser Rechtsprechung ergebe sich nämlich nur, dass ein unionsrechtlich begründetes Aufenthaltsrecht nicht von der Einhaltung des nationalen Verfahrens abhängt, nicht aber, dass im Umkehrschluss eine nationale Aufenthaltserlaubnis keinerlei Bedeutung habe. Weiter müssten im vorliegenden Fall nicht die Bestimmungen über die Anmeldung gemäß Art. 8 der Richtlinie 2004/38 berücksichtigt werden, sondern lediglich die über die Aufenthaltserlaubnis nach der Richtlinie 68/360. Ferner ergebe sich weder aus Art. 16 der Richtlinie 2004/38 noch aus ihrem 17. Erwägungsgrund, dass für einen rechtmäßigen Aufenthalt im Sinne ihres Art. 16 Abs. 1 die Voraussetzungen ihres Art. 7 erfüllt werden müssten. Die Richtlinie 2004/38 dürfe nach ihrem Sinn und Zweck auch nicht eng ausgelegt werden. Insbesondere dürfe sie nicht so ausgelegt werden, dass die Wirkung von Art. 18 EG oder das mit ihr verfolgte Ziel einer Förderung des sozialen Zusammenhalts eingeschränkt würde. Schließlich bestehe kein Zusammenhang zwischen den Art. 16 und 7 der Richtlinie 2004/38, so dass im Rahmen der ersten Vorschrift nicht zwangsweise auf einen Aufenthalt nach der zweiten Vorschrift abgestellt werden müsse.

40. Nach Auffassung der portugiesischen Regierung hat Frau Dias während des Zeitraums 3 ihren Status als Arbeitnehmerin nicht verloren. Zwar sei sie freiwillig arbeitslos gewesen. Da sie dies aber mit dem Ziel getan habe, sich um ihr sechsmonatiges Kind kümmern zu können, sei sie weiterhin in den Arbeitsmarkt im Vereinigten Königreich integriert gewesen. Die nationale Aufenthaltserlaubnis habe lediglich das aus der Eigenschaft als Arbeitnehmerin resultierende Recht bestätigt.

41. Nach Auffassung der Regierung des Vereinigten Königreichs, der dänischen Regierung und der Kommission war der Aufenthalt von Frau Dias im Zeitraum 3 kein rechtmäßiger Aufenthalt im Sinne des Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie 2004/38. Dass ihr Aufenthalt auf der Grundlage einer von den nationalen Behörden erteilten Aufenthaltsgenehmigung erfolgt sei, reiche hierfür nicht aus.

42. Erstens bringen die dänische Regierung und die Kommission vor, dass sich dies aus dem 17. Erwägungsgrund der Richtlinien ergebe, dem zufolge der Aufenthalt im Sinne des Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie gemäß den in dieser Richtlinie festgelegten Bedingungen erfolgen müsse. Weiter kämen Unionsbürger nach Art. 14 Abs. 2 der Richtlinie nur dann in den Genuss eines Aufenthaltsrechts, wenn sie die in Art. 7 der Richtlinie aufgeführten Voraussetzungen erfüllten. Ferner verweist die dänische Regierung darauf, dass die Richtlinie die vorher bestehenden unionsrechtlichen Aufenthaltsrechte konsolidiere. Schließlich hebt die Kommission hervor, dass das Recht auf Daueraufenthalt nach Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie der günstigste Status sei, der einem Unionsbürger aus einem anderen Mitgliedstaat gewährt werden könne und daher einen hohen Grad an Integration voraussetze.

43. Zweitens weisen die Regierung des Vereinigten Königreichs, die dänische Regierung und die Kommission darauf hin, dass die von den nationalen Behörden erteilte Aufenthaltserlaubnis nicht relevant sei. Diese erkenne nämlich nur deklaratorisch an, dass Frau Dias über ein Aufenthaltsrecht aufgrund der entsprechenden unionsrechtlichen Bestimmungen verfüge. Im Falle einer freiwilligen Arbeitslosigkeit könne ein Mitgliedstaat nämlich die Aufenthaltserlaubnis entziehen. Der Aufenthalt von Frau Dias im Zeitraum 3 könne aber nicht allein deswegen als rechtmäßig im Sinne des Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie 2004/38 angesehen werden, weil die nationalen Behörden ihr die Aufenthaltserlaubnis nicht entzogen hätten. Ansonsten müssten die Mitgliedstaaten ständig überwachen, ob die Voraussetzungen für die Erteilung der Aufenthaltserlaubnis weiterhin vorlägen. Diese würde eine unverhältnismäßige Belastung für die nationalen Behörden darstellen und drohe zu einer Diskriminierung der Unionsbürger aus anderen Mitgliedstaaten zu führen.

44. Drittens spricht nach Auffassung der dänischen Regierung gegen eine Berücksichtigung eines Aufenthalts, der auf der Grundlage einer von den nationalen Behörden erteilten Aufenthaltserlaubnis erfolgt ist, dass Art. 8 der Richtlinie 2004/38 die Möglichkeit vorsehe, eine Anmeldung der Unionsbürger für einen über drei Monate dauernden Aufenthalt im Aufnahmestaat zu verlangen. Würde eine solche Anmeldung für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit des Aufenthalts berücksichtigt werden, so würde der Begriff der Rechtmäßigkeit unterschiedlich ausgelegt werden, je nachdem, ob ein Mitgliedstaat von der in Art. 8 der Richtlinie vorgesehenen Möglichkeit Gebrauch mache oder nicht. Die Regierung des Vereinigten Königreichs ergänzt in diesem Zusammenhang, dass Zweck von Art. 8 der Richtlinie 2004/38 sei, einen Überblick über die Zu- und Abwanderungsbewegungen zu erhalten.

45. Viertens bringt die Kommission für den Fall, dass der Gerichtshof ihrer Auffassung nicht folgen sollte, hilfsweise vor, dass in diesem Fall weiter zwischen zwei Konstellationen unterschieden werden müsse. In dem Fall, in dem die nationalen Behörden nicht wüssten, dass die Voraussetzungen für das unionsrechtlich begründete Aufenthaltsrecht nicht mehr vorlägen, könne die weitere Duldung des Aufenthalts keinen rechtmäßigen Aufenthalt im Sinne des Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie 2004/38 begründen. Dagegen könne ein rechtmäßiger Aufenthalt im Sinne dieser Bestimmung angenommen werden, wenn die nationalen Behörden den Aufenthalt eines Unionsbürgers bewusst über die unionsrechtlichen Vorgaben hinaus erlaubten.

46. Fünftens führt die Kommission ergänzend aus, dass ein Aufenthalt wie der im Zeitraum 3 zwar nicht rechtmäßig im Sinne des Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie 2004/38 erfolgt sei, den Aufenthalt im Sinne dieser Vorschrift aber nicht unterbreche. Die Richtlinie enthalte keine Regelung für einen Fall wie den vorliegenden, in dem sich ein Unionsbürger ununterbrochen im Aufenthaltsmitgliedstaat aufhalte, allerdings während eines bestimmten Zeitraums nicht die Voraussetzungen für einen rechtmäßigen Aufenthalt im Sinne des Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie erfüllt habe. Dagegen enthalte Art. 16 Abs. 3 der Richtlinie eine besondere Bestimmung, nach der eine Abwesenheit von einem bestimmten Umfang den Aufenthalt nicht unterbreche, sondern lediglich „die Uhr anhielte“. Es sei interessensgerecht, diesen Gedanken auch auf Aufenthalte wie den im Zeitraum 3 anzuwenden. Anders als Zeitabschnitte, in denen sich ein Unionsbürger aus dem Aufnahmestaat entferne, minderten solche Zeiträume nämlich nicht das erreichte Integrationsniveau. Dies sei auch mit dem Willen des Unionsgesetzgebers vereinbar. Denn entweder habe es dieser für offensichtlich gehalten, dass Zeiträume der freiwilligen Berufsuntätigkeit die den Aufenthalt nicht unterbrächen und aus diesem Grund keine Regelung vorgesehen. Oder er habe diesen Punkt schlichtweg vergessen. Dann müsse in Hinblick auf Art. 18 EG eine primärrechtskonforme Auslegung der Richtlinie vorgenommen werden. Eine Auslegung, der zufolge Zeiträume der Berufsuntätigkeit den Aufenthalt unterbrächen, sei nämlich nicht verhältnismäßig.

C – Zur zweiten Vorlagefrage

47. Für den Fall, dass Frau Dias nach Auffassung des Gerichtshofs kein Recht auf Daueraufenthalt nach Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie erworben haben sollte, vertreten Frau Dias, die portugiesische Regierung und die Kommission die Ansicht, dass sich für Frau Dias ein Recht auf Daueraufenthalt unmittelbar aus Art. 18 EG ergebe. Die Richtlinie 2004/38 regle das Freizügigkeitsrecht der Unionsbürger nicht umfassend. Daher komme Art. 18 EG unmittelbar zur Anwendung in Fällen, in denen die Richtlinie 2004/38 kein Aufenthaltsrecht vorsehe, es allerdings unverhältnismäßig sei, kein solches vorzusehen. Im Fall von Frau Dias, die über fünf Jahre im Vereinigten Königreich gearbeitet habe, sei es unverhältnismäßig, ihr kein solches Aufenthaltsrecht zu gewähren.

48. Nach Auffassung der Regierung des Vereinigten Königreichs und der dänischen Regierung resultiert unmittelbar aus Art. 18 EG kein Recht auf Daueraufenthalt für Frau Dias. Das Recht auf Daueraufenthalt nach Art. 16 der Richtlinie 2004/38 sei neu und unterliege ausdrücklich den in dieser Bestimmung aufgeführten Beschränkungen und Bedingungen. Soweit ein Unionsbürger die in Art. 16 der Richtlinie 2004/38 genannten Bedingungen nicht erfülle, liege keine Lücke vor, die über die unmittelbare Anwendung von Art. 18 EG geschlossen werden müsse. Nach Art. 18 EG werde das Recht auf Aufenthalt nämlich nur unter den im Vertrag vorgesehenen Beschränkungen und Bedingungen anerkannt. Daher sei der Unionsgesetzgeber allein zuständig für die Bestimmung der auf das Aufenthaltsrecht anwendbaren Regeln und Bedingungen. Zwar müsse er dabei den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit berücksichtigen. Es sei aber nicht unverhältnismäßig, ein Recht auf Daueraufenthalt unter die in der Richtlinie 2004/38 niedergelegten Voraussetzungen zu stellen.

49. Die dänische Regierung führt ergänzend aus, dass der Anwendungsbereich von Art. 18 Abs. 1 EG auf einen unionsrechtlich vorgesehenen Aufenthalt zu beschränken sei. Zwar habe der Gerichtshof den Anwendungsbereich von Art. 18 EG auch auf eine nach nationalem Recht gewährte Aufenthaltserlaubnis ausgeweitet. Aus dem Vorabentscheidungsersuchen ergebe sich aber nicht, dass eine solche Erlaubnis vorgelegen habe.

V – Zur Zulässigkeit des Vorabentscheidungsersuchens

50. In der mündlichen Verhandlung hat die Regierung des Vereinigten Königreichs eingeräumt, dass Frau Dias ein Recht auf Daueraufenthalt habe. Sie hat allerdings erstens klargestellt, dass das Verfahren vor dem vorlegenden Gericht weiter anhängig ist, und zweitens, dass der Secretary of State im Ausgangsverfahren keine entsprechende Erklärung abgegeben hat. Dass sich das Gericht im Ausgangsverfahren nicht mit dem Urteil in der Rechtssache Lassal auseinandergesetzt habe, liege wahrscheinlich daran, dass dieses Verfahren bis zum Erlass des Urteils des Gerichtshofs in der vorliegenden Rechtssache ausgesetzt sei. Das vorlegende Gericht habe zudem die erste Vorlagefrage nicht für hypothetisch gehalten.

51. Der Umstand, dass die Regierung des Vereinigten Königreichs in Reaktion auf das Urteil Lassal ihre Rechtsauffassung geändert hat und nunmehr davon ausgeht, dass Frau Dias ein Recht auf Daueraufenthalt zusteht, führt nicht dazu, dass die Zuständigkeit des Gerichtshofs für die Beantwortung der Vorlagefragen entfällt.

52. Erstens ist darauf hinzuweisen, dass das Verfahren der Vorabentscheidung nach Art. 267 AEUV ein Verfahren der Kooperation zwischen dem Gerichtshof und den nationalen Gerichten ist, das der Herrschaft der Verfahrensbeteiligten entzogen ist.( ) Die Einlassung der Regierung des Vereinigten Königreichs in der mündlichen Verhandlung vor dem Gerichtshof ist somit für sich allein unerheblich. Erst wenn der Gerichtshof vom vorlegenden Gericht darüber informiert wird, dass sich das Ausgangsverfahren erledigt hat, entfällt die Zuständigkeit des Gerichtshofs.

53. Zweitens kann auch nicht angenommen werden, dass die im Ersuchen gestellten Fragen offensichtlich nicht entscheidungserheblich sind. Im vorliegenden Fall stellt sich nämlich die Frage, wie sich der Aufenthalt von Frau Dias im Zeitraum 3 auswirkt, während dessen sie freiwillig arbeitslos war, aber über eine gültige Aufenthaltserlaubnis verfügte. Die Antwort auf diese Frage hängt insbesondere von der Antwort auf die Frage des Gerichts ab, ob der Aufenthalt von Frau Dias im Zeitraum 3 rechtmäßig im Sinne des Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie 2004/38 war. Weiter hat das vorlegende Gericht in dem Ersuchen nicht nur die beiden ausdrücklich formulierten Vorlagefragen gestellt, sondern hat darüber hinaus auch wissen wollen, ob der Aufenthalt von Frau Dias in den Zeiträumen 1 und 2 nach Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie zu berücksichtigen ist. Mit Blick auf das Verfahren in der Rechtssache Lassal hat das vorlegende Gericht von der erneuten Stellung dieser Vorlagefrage abgesehen. Da die vorliegende Rechtssache allerdings im Vergleich zur Rechtssache Lassal Besonderheiten aufwirft, muss diese Frage für die Zwecke des vorliegenden Falls unter Berücksichtigung dieser besonderen Umstände beantwortet worden.

54. Das Vorabentscheidungsersuchen ist somit zulässig.

VI – Rechtliche Würdigung

A – Vorbemerkungen

1. Zum Recht auf Daueraufenthalt

55. Mit der Richtlinie 2004/38 hat der Unionsgesetzgeber das Recht eines Unionsbürgers auf Aufenthalt in einem anderen Mitgliedstaat, das sich primärrechtlich aus den Grundfreiheiten und aus den Regeln über die Unionsbürgerschaft ergibt, sekundärrechtlich ausgestaltet.( ) Die Richtlinie sieht drei Stufen von Aufenthaltsrechten vor, und zwar erstens in ihrem Art. 6 das Recht auf Aufenthalt bis zu drei Monaten, zweitens in ihrem Art. 7 das Recht auf Aufenthalt für mehr als drei Monate, das im Wesentlichen für Arbeitnehmer, sonst wirtschaftlich Unabhängige oder entsprechend zu behandelnde Personen gilt, und drittens das Recht auf Daueraufenthalt.

56. Das Recht auf Daueraufenthalt, das die höchste Stufe der Integration eines Unionsbürgers in einen Aufnahmemitgliedstaat darstellt, wird in den Art. 16 bis 21 der Richtlinie ausgestaltet. Es beruht auf dem Gedanken, dass es einem Unionsbürger, der nach fünf Jahren rechtmäßigem und ununterbrochenem Aufenthalt im Aufnahmemitgliedstaat in diesen weitgehend integriert ist, möglich sein soll, sich weiterhin in diesem aufzuhalten, und zwar unabhängig davon, ob er nach Erwerb dieses Rechts noch Arbeitnehmer, ein sonst wirtschaftlich Unabhängiger oder nach Art. 7 der Richtlinie diesen Personen gleichgestellt ist.

57. Die Aufenthaltsrechte in der Richtlinie 2004/38 werden flankiert durch den Grundsatz der Gleichbehandlung gemäß ihrem Art. 24.

2. Zu den im vorliegenden Fall relevanten Rechtsfragen

58. Im Ausgangsverfahren hat das vorlegende Gericht darüber zu entscheiden, ob Frau Dias, eine portugiesische Staatsangehörige, die sich seit Januar 1998 im Vereinigten Königreich aufhält, einen Anspruch auf Sozialhilfe gegen die nationalen Behörden hat. Dies ist der Fall, wenn ihr ein Recht auf Daueraufenthalt nach Art. 16 der Richtlinie 2004/38 zusteht. Es kommt somit darauf an, ob sich Frau Dias fünf Jahre lang ununterbrochen rechtmäßig im Sinne dieser Vorschrift im Vereinigten Königreich aufgehalten hat.

59. Wie sich aus dem Vorlagebeschluss ergibt, hat sich Frau Dias seit Januar 1998 ununterbrochen im Vereinigten Königreich aufgehalten. Bereits ihr Aufenthalt in den Zeiträumen 1 und 2, also von Januar 1998 bis zum 17. April 2003 war über fünf Jahre lang. Allein unter Berücksichtigung dieser Zeiträume hatte sich Frau Dias somit am 30. April 2006, also zu dem Zeitpunkt des Ablaufs der Frist zur Umsetzung der Richtlinie 2004/38, bereits über fünf Jahre lang ununterbrochen im Vereinigten Königreich aufgehalten.

60. Das vorlegende Gericht möchte zunächst wissen, ob nach Art. 16 der Richtlinie auch der Aufenthalt von Frau Dias im Vereinigten Königreich in den Zeiträumen 1 und 2 berücksichtigt werden muss. Ihr Aufenthalt in diesen Zeiträumen hat nämlich vor dem 30. April 2006 stattgefunden, also vor dem Ablauf der Frist für die Umsetzung der Richtlinie. Da das vorlegende Gericht eine entsprechende Vorlagefrage bereits in der Rechtssache Lassal gestellt hat, hat es davon abgesehen, diese im vorliegenden Fall erneut zu stellen. In seinem Vorlagebeschluss hat es allerdings darauf hingewiesen, dass der Antwort auf diese in der Rechtssache Lassal gestellte Vorlagefrage auch für die Lösung des ihm vorliegenden Rechtsstreits entscheidende Bedeutung zukommt.

61. Der Gerichtshof hat in seinem Urteil Lassal klargestellt, dass ein rechtmäßiger Aufenthalt im Sinne des Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie 2004/38 nicht nur dann vorliegt, wenn der Aufenthalt nach den Bestimmungen der Richtlinie 2004/38 selbst erfolgt, sondern auch dann, wenn nach den zum Zeitpunkt des Aufenthalts zeitlich anwendbaren unionsrechtlichen Bestimmungen ein Recht auf Aufenthalt bestand.( ) Der Aufenthalt von Frau Dias in den Zeiträumen 1 und 2 war somit auch rechtmäßig im Sinne des Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie. In den Zeiträumen 1 und 2 verfügte Frau Dias nämlich als Arbeitnehmerin nach Art. 39 Abs. 3 Buchst. c EG über ein unionsrechtlich begründetes Aufenthaltsrecht.

62. Die vorliegende Rechtssache weist allerdings eine Besonderheit im Vergleich zur Rechtssache Lassal auf. Es stellt sich nämlich die Frage, ob der weitere Aufenthalt von Frau Dias im Zeitraum 3, der sich an die Zeiträume 1 und 2 anschloss, der Entstehung eines Rechts auf Daueraufenthalt entgegensteht. Nach Ende ihres Mutterschaftsurlaubs im Zeitraum 2 hat sich Frau Dias nämlich entschlossen, nicht zu ihrer früheren Arbeitsstelle zurückzukehren, und war somit im Zeitraum 3, also vom 18. April 2003 bis zum 25. April 2004, freiwillig arbeitslos. Anschließend war sie im Zeitraum 4, also vom 26. April 2004 bis zum 23. März 2007 erneut Arbeitnehmerin und hielt sich somit rechtmäßig im Sinne des Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie im Vereinigten Königreich auf.

63. Unter diesen Umständen kann in folgenden Hypothesen angenommen werden, dass für Frau Dias mit Ablauf der Frist für die Umsetzung der Richtlinie 2004/38 am 30. April 2006 ein Recht auf Daueraufenthalt entstanden ist:

– Erstens wäre dies der Fall, wenn der Aufenthalt von Frau Dias im Zeitraum 3 als rechtmäßiger Aufenthalt im Sinne des Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie anzusehen wäre. Denn in diesem Fall hätte sich Frau Dias nicht nur über die Zeiträume 1 und 2, sondern über die Zeiträume 1 bis 4, also von Januar 1998 bis zur Ablauf der Umsetzungsfrist am 30. April 2006, und somit über fünf Jahre ununterbrochen rechtmäßig im Vereinigten Königreich aufgehalten.

– Zweitens wäre dies der Fall, wenn für die Entstehung des Rechts auf Daueraufenthalt der Aufenthalt von Frau Dias in den Zeiträumen 1 und 2 berücksichtigt würde und ihr Aufenthalt im Zeitraum 3 dem Entstehen eines Rechts auf Daueraufenthalt auch dann nicht entgegenstehen würde, wenn er nicht rechtmäßig im Sinne des Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie 2004/38 wäre.

64. Ich werde im Folgenden zunächst prüfen, ob der Aufenthalt von Frau Dias im Zeitraum 3 rechtmäßig im Sinne des Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie 2004/38 war (B). Anschließend werde ich prüfen, ob in einem Fall wie dem vorliegenden ein Aufenthalt von Frau Dias im Zeitraum 3, der nicht rechtmäßig im Sinne des Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie ist, dem Erwerb eines Rechts auf Daueraufenthalt nach dieser Bestimmung entgegensteht (C).

B – Zur Rechtmäßigkeit des Aufenthalts im Zeitraum 3

65. Zunächst stellt sich die Frage, ob der Aufenthalt von Frau Dias im Zeitraum 3 rechtmäßig im Sinne des Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie 2004/38 war. Die Richtlinie 2004/38 gebraucht in ihrem Art. 16 Abs. 1 den Begriff des rechtmäßigen Aufenthalts, definiert diesen aber nicht.

66. Aus dem 17. Erwägungsgrund der Richtlinie geht hervor, dass der Unionsgesetzgeber darunter den Aufenthalt gemäß „den in der Richtlinie festgelegten Bedingungen“ versteht. Wie der Gerichtshof im Urteil Lassal klargestellt hat, ist diese Formulierung nach dem Sinn und Zweck der Richtlinie so zu verstehen, dass nicht nur die Aufenthalte gemeint sind, die gemäß den in der Richtlinie 2004/38 selbst vorgesehenen Bedingungen erfolgt sind, sondern auch die Aufenthalte, die nach den Bedingungen erfolgt sind, die in den zum Zeitpunkt des Aufenthalts geltenden Vorläuferbestimmungen zu denen der Richtlinie geregelt sind.( )

67. Im vorliegenden Fall kann sich Frau Dias für den Zeitraum 3 nicht darauf berufen, dass sie ein Aufenthaltsrecht als Arbeitnehmerin hatte (1). Unter Umständen käme ein abgeleitetes Aufenthaltsrecht in Betracht (2). Es stellt sich weiter die Frage, ob der Aufenthalt von Frau Dias im Zeitraum 3 allein deswegen als rechtmäßig im Sinne des Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie 2004/38 anzusehen ist, weil sie in diesem Zeitraum über eine gültige Aufenthaltserlaubnis verfügte und Sozialhilfe bezog (3).

1. Zum Aufenthaltsrecht eines Arbeitnehmers

68. Der Aufenthalt von Frau Dias im Zeitraum 3 wäre dann rechtmäßig im Sinne des Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie 2004/38, wenn sie auch in diesem Zeitraum Arbeitnehmerin gewesen wäre. Das vorlegende Gericht hat dies verneint und diesbezüglich auch keine Vorlagefrage gestellt.

69. Die Feststellung des Gerichts, der zufolge Frau Dias im Zeitraum 3 keine Arbeitnehmerin war, scheint mir im Einklang mit der Rechtsprechung des Gerichtshofs zu stehen. Danach endet die Eigenschaft als Arbeitnehmer grundsätzlich mit Beendigung des Arbeitsverhältnisses.( ) Aus dem Vorlagebeschluss ergibt sich, dass das Arbeitsverhältnis von Frau Dias mit Beginn des Zeitraums 3 endete, als sie sich entschloss, sich nach Ende ihres Mutterschaftsurlaubs weiterhin um ihren Sohn zu kümmern und nicht zu ihrem Arbeitsplatz zurückzukehren. Damit hat Frau Dias in diesem Zeitraum 3 freiwillig ihre Eigenschaft als Arbeitnehmerin im eigentlichen Sinne verloren.

70. Dieser Feststellung steht auch nicht entgegen, dass Frau Dias von ihrem Arbeitgeber in Aussicht gestellt worden war, sie zu einem späteren Zeitpunkt wieder einzustellen. Zwar hat der Gerichtshof in einigen Fällen angenommen, dass die Arbeitnehmereigenschaft trotz eines Statuswechsels nicht verloren geht, wenn ein Zusammenhang zwischen der Tätigkeit als Arbeitnehmer und der anschließenden Tätigkeit besteht.( ) Allein der Umstand, dass der Arbeitgeber von Frau Dias ihr in Aussicht gestellt hat, dass sie erneut bei ihm arbeiten könne, stellt meines Erachtens aber noch keinen hinreichenden Zusammenhang dar, der für sich allein das Fortbestehen der Arbeitnehmereigenschaft von Frau Dias im Zeitraum 3 rechtfertigen könnte.

71. Frau Dias kann ihre Arbeitnehmereigenschaft auch nicht auf sekundärrechtliche Vorschriften stützen. Zwar sieht Art. 7 Abs. 1 der Richtlinie 360/68( ) vor, dass Personen, die keine Arbeitnehmer im eigentlichen Sinne sind, diesen unter bestimmten Umständen gleichzustellen sind. Er sieht dies allerdings für Personen vor, die unfreiwillig arbeitslos geworden sind, nicht dagegen für solche, die freiwillig arbeitslos geworden sind.

2. Zu einem möglichen abgeleiteten Aufenthaltsrecht

72. Denkbar wäre auch, dass Frau Dias unter Umständen ein Recht auf Aufenthalt aus der Unionsbürgerschaft ihres Sohnes ableiten kann. Nach einer – nicht unbestrittenen – Auffassung soll ein solches abgeleitetes Aufenthaltsrecht dann bestehen können, wenn das jüngste Kind von Frau Dias Staatsangehöriger des Vereinigten Königreichs und auf die Fürsorge seiner Mutter angewiesen wäre.( ) Das vorlegende Gericht hat allerdings weder eine entsprechende Vorlagefrage gestellt noch einen Hinweis darauf gegeben, dass das jüngste Kind von Frau Dias Staatsangehöriger des Vereinigten Königreichs ist. Vor diesem Hintergrund und unter Berücksichtigung des Umstandes, dass es für die Zwecke des vorliegenden Verfahrens nicht entscheidend auf diese Frage ankommt, werde ich diesen Punkt nicht weiter vertiefen.

3. Zur Bedeutung der Aufenthaltserlaubnis

73. Das vorlegende Gericht stellt dem Gerichtshof die Frage, ob der Aufenthalt von Frau Dias im Zeitraum 3 deswegen als rechtmäßig im Sinne des Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie 2004/38 anzusehen ist, weil sie zu dieser Zeit über eine gültige Aufenthaltserlaubnis der nationalen Behörden verfügte. Wie ich bereits in meinen Schlussanträgen in der Rechtssache Lassal angedeutet habe,( ) ist diese Frage meines Erachtens zu verneinen. Zwar ist der Wortlaut von Art. 16 der Richtlinie offen genug, um auch Aufenthalte zu erfassen, die nach nationalen Vorgaben rechtmäßig sind (a). Der 17. Erwägungsgrund (b) und das Stufensystem der Richtlinie (c) sprechen aber gegen eine solche Auslegung. Außerdem sprechen weder die Befugnis der Mitgliedstaaten zum Erlass günstigerer Bestimmungen nach Art. 37 der Richtlinie (d) noch die Vorgaben des Primärrechts (e) zwingend für eine Auslegung, nach der auch Aufenthalte erfasst werden müssten, die nach nationalen Vorgaben rechtmäßig sind.

a) Zum Wortlaut

74. Zunächst ist festzuhalten, dass der Wortlaut von Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie 2004/38 offen ist. Er steht weder einer Auslegung entgegen, der zufolge lediglich Aufenthalte auf der Grundlage des Unionsrechts berücksichtigt werden, noch einer Auslegung, nach der darüber hinausgehend auch Aufenthalte erfasst werden, die auf Grundlage nationaler Vorgaben erfolgen.

b) Zum 17. Erwägungsgrund

75. Es kommt somit entscheidend auf den Sinn und Zweck an, den der Unionsgesetzgeber mit Erlass des Art. 16 der Richtlinie 2004/38 verfolgt hat. Nach ihrem 17. Erwägungsgrund verfolgt die Richtlinie das Ziel, zum sozialen Zusammenhalt beizutragen. Gemäß ihrem 18. Erwägungsgrund soll sie ein wirksames Instrument für die Integration eines Unionsbürgers in die Gesellschaft des Aufnahmemitgliedstaats darstellen. Es könnte daher darauf verwiesen werden, dass die Unterscheidung zwischen unionsrechtlich und nationalrechtlich begründeten Aufenthaltsrechten in Hinblick auf diese Ziele unerheblich ist und dass somit auch ein Aufenthalt allein auf der Grundlage nationaler Vorgaben als rechtmäßiger Aufenthalt im Sinne des Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie anzusehen ist.( )

76. Allerdings hat sich der Unionsgesetzgeber nicht darauf beschränkt, in den Erwägungsgründen lediglich auf diese Ziele zu verweisen. Vielmehr hat er im 17. Erwägungsgrund klarstellend festgehalten, dass es für ein Recht auf Daueraufenthalt auf einen „gemäß den in der Richtlinie festgelegten Bedingungen“ erfolgten Aufenthalt ankommt. Diese Formulierung, die während des Gesetzgebungsverfahrens bewusst in den 17. Erwägungsgrund der Richtlinie 2004/38 eingefügt worden ist,( ) muss bei der Ermittlung des gesetzgeberischen Willens berücksichtigt werden. Meines Erachtens kann sie schwerlich anders verstanden werden, als dass der Unionsgesetzgeber ein Recht auf Daueraufenthalt nur auf der Grundlage der in der Richtlinie vorgesehenen Aufenthaltsrechte entstehen lassen wollte.

c) Zum Stufensystem der Richtlinie

77. Dafür spricht auch das von der Richtlinie 2004/38 vorgesehene Stufensystem, das drei sukzessive Stufen der Integration eines Unionsbürgers in den Aufnahmemitgliedstaat vorsieht, und zwar als erste Stufe das Recht auf Aufenthalt bis zu drei Monaten, als zweite Stufe das Recht auf Aufenthalt für mehr als drei Monate, das im Wesentlichen für Arbeitnehmer, sonst wirtschaftlich Unabhängige oder entsprechend zu behandelnde Personen gilt, und als dritte und höchste Stufe das Recht auf Daueraufenthalt.( )

78. Nach diesem gestuften Ansatz richtet sich auch der Umfang der Ansprüche, die ein Unionsbürger gemäß dem Grundsatz der Gleichbehandlung nach Art. 24 der Richtlinie gegenüber den Behörden des Aufnahmemitgliedstaats gelten machen kann. Auf der ersten Stufe muss der Mitgliedstaat keinen Anspruch auf gleichberechtigte Teilhabe an den Sozialleistungen vorsehen. Auf der zweiten Stufe haben die Unionsbürger einen eingeschränkten Anspruch auf Sozialleistungen. Hat ein Unionsbürger diese zweite Stufe erreicht, so darf die Inanspruchnahme von Sozialhilfe nach Art. 14 Abs. 3 der Richtlinie zwar nicht automatisch zur Ausweisung führen. Dagegen kann eine unverhältnismäßige Inanspruchnahme im Einzelfall zum Erlöschen des Aufenthaltsrechts führen. Erst mit Erreichen der dritten Stufe, also mit Erwerb des Rechts auf Daueraufenthalt, erwirbt der Unionsbürger einen uneingeschränkten Anspruch auf Teilhabe an Sozialleistungen. Hat er diese Stufe erreicht, so ist sein Recht auf Daueraufenthalt unbedingt, eine Inanspruchnahme von Sozialleistungen kann es somit nicht in Frage stellen.( )

79. In diesem abgestuften System hat der Unionsgesetzgeber das Recht der Unionsbürger auf Freizügigkeit in der Union sowie das Ziel des sozialen Zusammenhalts einerseits und die finanziellen Interessen der Mitgliedstaaten andererseits zum Ausgleich gebracht. Je höher der erreichte Integrationsstand eines Unionsbürgers im Aufnahmemitgliedstaat ist, desto weniger Bedeutung wird den finanziellen Interessen der Mitgliedstaaten beigemessen. Ab Erreichen der dritten Stufe treten diese vollständig hinter dem Integrationsgedanken zurück.( )

80. Mit dem Recht auf Daueraufenthalt nach Art. 16 der Richtlinie, erwirbt der betreffende Unionsbürger somit einen umfassenden Anspruch auf Teilhabe an den Sozialleistungen des Aufnahmemitgliedstaats, der zudem zeitlich nicht begrenzt ist. Die im 17. Erwägungsgrund der Richtlinie erfolgte Präzisierung des Begriffs des rechtmäßigen Aufenthalts im Sinne des Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie ist vor diesem Hintergrund zu sehen. Meines Erachtens hat der Unionsgesetzgeber damit zum Ausdruck bringen wollen, dass das vollständige Zurückstehen der finanziellen Interessen der Mitgliedstaaten hinter dem Integrationsgedanken nur in den Fällen geboten ist, in denen der Unionsbürger sich zunächst mindestens fünf Jahre entsprechend der Vorgaben der Richtlinie 2004/38 im Aufnahmemitgliedstaat aufgehalten hat.

d) Zur Befugnis zum Erlass günstigerer Bestimmungen

81. Dagegen wird eingewendet, dass die Richtlinie nach ihrem Art. 37 günstigere Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten erlaube und somit selbst Fälle vorsehe, in denen ein Aufenthaltsrecht aus dem nationalen Ausländerrecht des Aufnahmemitgliedstaats folge. Aus diesem Grund müssten Aufenthalte, die auf der Grundlage des nationalen Ausländerrechts erfolgten, als rechtmäßige Aufenthalte im Sinne des Art. 16 der Richtlinie angesehen werden.( )

82. Ich vermag Art. 37 der Richtlinie 2004/38 keine derartige Wertung zu entnehmen. Nach dem Wortlaut dieser Bestimmung lässt die Richtlinie günstigere Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten unberührt. Eine solche Wortwahl verwendet der Unionsgesetzgeber üblicherweise, wenn er zum Ausdruck bringen möchte, dass eine Richtlinie der günstigeren Ausgestaltung des nationalen Rechts nicht entgegensteht und dass die Mitgliedstaaten in dieser Hinsicht somit ein Ausgestaltungsermessen haben. Soweit der Erlass günstigerer Bestimmungen im Ermessen der Mitgliedstaaten steht, dürften diese – soweit es keine primärrechtlichen Vorgaben gibt – auch ein Ermessen hinsichtlich der Frage haben, welche Rechtsfolgen sie an ein lediglich nach nationalem Recht gewährtes, über die Vorgaben der Richtlinie 2004/38 hinausgehendes Aufenthaltsrecht knüpfen wollen. Insbesondere dürfte ihnen somit ein Ermessen hinsichtlich der Frage zustehen, ob sie auch einen solchen Aufenthalt für die Entstehung eines Rechts auf Daueraufenthalt berücksichtigen wollen.

83. Ohnehin scheint mir Art. 37 der Richtlinie in einem Fall wie dem vorliegenden nicht unmittelbar einschlägig zu sein. Im vorliegenden Fall beruft sich Frau Dias nämlich nicht darauf, dass ihr ein Recht gemäß günstigeren nationalen Vorschriften zusteht. Sie beruft sich vielmehr auf eine Aufenthaltsgenehmigung, welche die nationalen Behörden nach Art. 6 der Richtlinie 68/360 erlassen mussten, sowie darauf, dass sie ihr diese nicht entzogen hatten, obwohl die Voraussetzungen für die Erteilung einer solchen Erlaubnis nicht mehr vorlagen.

e) Zu den primärrechtlichen Vorgaben

84. Darüber hinaus wird als Argument für eine Berücksichtigung von Aufenthalten nach nationalem Recht auf die Urteile des Gerichtshofs in den Rechtssachen Trojani( ) und Martínez Sala( ) verwiesen. In diesen Urteilen habe der Gerichtshof an einen nach den nationalen Vorschriften erfolgten Aufenthalt unionsrechtliche Schlussfolgerungen geknüpft.( )

85. Meines Erachtens lässt sich aus diesen Urteilen nicht entnehmen, dass ein Aufenthalt, der nicht auf der Grundlage eines unionsrechtlichen Aufenthaltsrechts, sondern allein aufgrund einer nicht zurückgezogenen Aufenthaltserlaubnis erfolgt ist, als ein rechtmäßiger Aufenthalt im Sinne des Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie angesehen werden muss.

86. Erstens ist nämlich darauf hinzuweisen, dass der Gerichtshof in diesen Urteilen nicht festgestellt hat, dass sich in einem solchen Fall ein Aufenthaltsrecht nach Art. 18 EG ergibt. Vielmehr hat er dies verneint.( )

87. Zweitens hat der Gerichtshof in diesen Urteilen zwar unionsrechtliche Rechtsfolgen an einen auf der Grundlage einer nationalen Aufenthaltserlaubnis bzw. einer Duldung erfolgten Aufenthalt geknüpft. Er hat dort aber lediglich festgestellt, dass ein Unionsbürger unter diesen Umständen seinen Anspruch auf Sozialhilfe auf das Diskriminierungsverbot nach Art. 12 EG stützen kann (und dass eine solche Inanspruchnahme von Sozialhilfe nicht automatisch zu dessen Ausweisung führen darf). Soweit er in diesem Zusammenhang auf Art. 18 EG eingegangen ist, betraf dies die Frage, ob der Anwendungsbereich des Diskriminierungsverbots betroffen ist.( )

88. Drittens hat der Gerichtshof klargestellt, dass es einem Mitgliedstaat auch in einer solchen Situation unbenommen bleibt, einen Staatsangehörigen, der die Voraussetzungen für sein Aufenthaltsrecht nicht mehr erfüllt und Sozialhilfe in Anspruch genommen hat, auszuweisen, soweit er die vom Unionsrecht gezogenen Grenzen beachtet.( )

89. Aus dem Vorstehenden ergibt sich, dass es nach der Rechtsprechung keine primärrechtliche Vorgabe gibt, der zufolge Aufenthalte, die auf der Grundlage einer nationalen Aufenthaltserlaubnis erfolgt sind, als rechtmäßige Aufenthalte im Sinne des Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie angesehen werden müssen. Dies würde nämlich dazu führen, dass ein allein auf der Grundlage einer nationalen Aufenthaltgenehmigung erfolgter Aufenthalt zum Erwerb eines Rechts auf Daueraufenthalt führen würde. Ein solches Recht auf Daueraufenthalt kann vom Aufnahmemitgliedstaat nicht einseitig beendet werden und zwar auch dann nicht, wenn der Unionsbürger die Sozialhilfeleistungen des Aufnahmemitgliedstaats in einem nicht mehr angemessen Maße beansprucht. Der Gerichtshof hat aber ausdrücklich klargestellt, dass ein Mitgliedstaat nach den primärrechtlichen Vorschriften in einem solchen Fall grundsätzlich weiterhin zu einer Ausweisung befugt ist, soweit er die vom Unionsrecht gezogenen Grenzen beachtet.

90. Auch die primärrechtskonforme Auslegung spricht somit nicht dafür, dass ein Aufenthalt, der allein auf der Grundlage einer nationalen Aufenthaltserlaubnis oder einer Duldung der nationalen Behörden erfolgt ist, als rechtmäßiger Aufenthalt im Sinne des Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie angesehen werden muss.

f) Weitere Erwägungen

91. Schließlich ist zu berücksichtigen, dass eine Auslegung, der zufolge nach Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie zwingend auch ein nach nationalen Vorgaben erfolgter Aufenthalt berücksichtigt werden muss, zulasten der Freizügigkeit der Unionsbürger umschlagen kann. Erstens besteht das Risiko, dass die Behörden der Aufnahmemitgliedstaaten verschärft kontrollieren, ob ein Unionsbürger die Voraussetzungen der unionsrechtlich begründeten Aufenthaltsrechte erfüllt. Zweitens besteht die Gefahr, dass die Mitgliedstaaten von der ihnen nach Art. 37 der Richtlinie eingeräumten Befugnis zum Erlass günstigerer Vorschriften nur sehr eingeschränkt Gebrauch machen werden.

g) Zwischenergebnis

92. Aufgrund der vorstehenden Erwägungen komme ich zu dem Ergebnis, dass der Begriff des rechtmäßigen Aufenthalts im Sinne des Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie 2004/38 keinen Aufenthalt erfasst, der wie im vorliegenden Fall lediglich auf der Grundlage einer von den nationalen Behörden erteilten und nicht widerrufenen Aufenthaltserlaubnis erfolgt ist.

4. Ergebnis

93. Der Aufenthalt von Frau Dias im Zeitraum 3 war somit meines Erachtens nicht bereits deswegen rechtmäßig im Sinne des Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie 2004/38, weil sie während dieses Zeitraums über eine von den nationalen Behörden erteilte Aufenthaltserlaubnis verfügte.

C – Zu den Auswirkungen des Aufenthalts im Zeitraum 3, wenn zuvor bereits ein rechtmäßiger und ununterbrochener Aufenthalt von über fünf Jahren vorlag

94. Wie oben dargelegt,( ) könnte Frau Dias im vorliegenden Fall ein Recht auf Daueraufenthalt bereits deswegen erworben haben, weil sie sich in den Zeiträumen 1 und 2 rechtmäßig im Vereinigten Königreich aufgehalten hat. In diesem Zusammenhang stellt sich die Frage, ob ein Recht auf Daueraufenthalt nach Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie auch dann entstehen kann, wenn sich an einen rechtmäßigen, über fünf Jahre dauernden Aufenthalt wie in den Zeiträumen 1 und 2 ein Aufenthalt im Zeitraum 3 von knapp über einem Jahr anschließt, der nicht rechtmäßig im Sinne des Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie 2004/38 ist, bevor sich dann daran ein weiterer Aufenthalt im Zeitraum 4 anschließt, der rechtmäßig im Sinne dieser Bestimmung ist.

95. Dabei handelt es sich um eine Frage, die von der zuvor behandelten Frage zu unterscheiden ist, ob der Aufenthalt im Zeitraum 3 rechtmäßig im Sinne des Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie 2004/38 war. Nunmehr geht es um die Frage, ob der Aufenthalt im Zeitraum 3, der nicht rechtmäßig im Sinne des Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie war, geeignet ist, den Integrationsstand, den Frau Dias durch ihren Aufenthalt in den Zeiträumen 1 und 2 bereits erreicht hatte, wieder zu lockern.

96. Der Klarstellung halber sei darauf hingewiesen, dass sich diese Frage nicht für Aufenthalte stellt, die nach dem 30. April 2006 geendet haben. In diesem Fall entsteht nämlich nach einem ununterbrochenen und rechtmäßigen Aufenthalt von mindestens fünf Jahren unmittelbar ein Recht auf Daueraufenthalt nach Art. 16 der Richtlinie. Ein weiterer Aufenthalt, während dessen der betreffende Unionsbürger freiwillig arbeitslos ist, wäre somit von seinem Recht auf Daueraufenthalt gedeckt, so dass es – vorbehaltlich eines Verlusts dieses Rechts – nicht mehr zu einem nicht rechtmäßigen Aufenthalt im Sinne des Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie kommen kann.

97. Entgegen der Auffassung, welche die Kommission und die Regierung des Vereinigten Königreichs in der mündlichen Verhandlung vertreten haben, stellt sich diese Frage allerdings sehr wohl für Aufenthalte, die vor dem 30. April 2006 geendet haben. Dass nach Art. 16 der Richtlinie 2004/38 auch Zeiträume zu berücksichtigen sind, die sich vor dem 30. April 2006 ereignet haben, ändert nämlich nichts daran, dass ein Recht auf Daueraufenthalt erst mit Umsetzung der Richtlinie oder mit Ablauf der Frist für ihre Umsetzung entstehen kann. Insofern ist es in Fällen wie dem vorliegenden durchaus möglich, dass sich an einen rechtmäßigen und ununterbrochenen Aufenthalt von über fünf Jahren im Aufnahmestaat ein Aufenthalt anschließt, der nicht von dem Recht nach Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie gedeckt ist.

1. Zu den Regelungen in Art. 16 Abs. 1 und 4 der Richtlinie 2004/38

98. Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie 2004/38 sieht als Voraussetzungen für das Entstehen eines Rechts auf Daueraufenthalt lediglich vor, dass ein rechtmäßiger und ununterbrochener Aufenthalt von über fünf Jahren im Aufnahmestaat vorliegt. Diese Voraussetzungen liegen hier vor.

99. Das Recht auf Daueraufenthalt erlischt nach Art. 16 Abs. 4 der Richtlinie nur dann, wenn der betreffende Unionsbürger über zwei Jahre vom Aufnahmemitgliedstaat abwesend war. Unmittelbar ist diese Regelung somit nur anwendbar, wenn der Unionsbürger vom Aufnahmemitgliedstaat abwesend war. Dies war vorliegend nicht der Fall.

2. Zur Möglichkeit einer analogen Anwendung von Art. 16 Abs. 4 der Richtlinie

100. Es stellt sich allerdings die Frage, ob Art. 16 Abs. 4 der Richtlinie analog angewendet werden kann, wenn ein Unionsbürger im Aufnahmemitgliedstaat verbleibt, ohne sich rechtmäßig im Sinne des Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie 2004/38 dort aufzuhalten. Meines Erachtens enthält die Regelung in Art. 16 der Richtlinie eine unfreiwillige Regelungslücke, die in bestimmten Fällen durch eine analoge Anwendung des Art. 16 Abs. 4 der Richtlinie geschlossen werden muss (a). Im vorliegenden Fall kommt dies allerdings nicht in Betracht (b).

a) Zu den Fällen, in denen eine analoge Anwendung von Art. 16 Abs. 4 der Richtlinie angezeigt ist

101. Art. 16 der Richtlinie enthält eine unfreiwillige Regelungslücke für die Fälle, in denen ein Unionsbürger nach einem über fünf Jahre dauernden, rechtmäßigen Aufenthalt im Sinne seines Abs. 1 illegal und gegen den Willen des Aufnahmemitgliedstaats in diesem verblieben ist.

102. Erstens kann aus dem Fehlen einer entsprechenden Vorschrift in der Richtlinie 2004/38 nicht geschlossen werden, dass der Unionsgesetzgeber solche Aufenthalte unberücksichtigt lassen wollte. Es ist nämlich darauf hinzuweisen, dass die Bestimmungen der Richtlinie in erster Linie für zukünftige Sachverhalte, also für Aufenthalte nach dem 30. April 2006, formuliert worden sind. Wie oben dargelegt wurde,( ) stellt sich ein entsprechendes Problem nach diesem Zeitpunkt aber nicht mehr. Es spricht somit einiges dafür, dass für solche illegalen, gegen den Willen des Mitgliedstaats erfolgten Aufenthalte vor dem 30. April 2006 eine unfreiwillige Regelungslücke besteht.

103. Zweitens sprechen die gesetzgeberischen Wertungen, die in Art. 16 der Richtlinie zum Ausdruck kommen, dafür, seinen Abs. 4 in bestimmten Fallkonstellationen analog anzuwenden.

104. Aus der Entstehungsgeschichte der Richtlinie ergibt sich, dass der Unionsgesetzgeber mit Art. 16 der Richtlinie das Ziel verfolgt hat, Unionsbürgern, die einen bestimmten Grad an Integration im Aufnahmemitgliedstaat erreicht haben, ein Recht auf dauerhaften Aufenthalt in diesem zu gewähren.( ) Dieses Recht soll so lange bestehen, wie dieser Integrationsgrad nicht wieder gelockert worden ist.( ) Aus Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie lässt sich die gesetzgeberische Wertung entnehmen, dass ein Unionsbürger nach einem ununterbrochenen und rechtmäßigen Aufenthalt von mindestens fünf Jahren im Aufnahmestaat den erforderlichen Grad an Integration erreicht hat, um ein Recht auf Daueraufenthalt zu rechtfertigen.( ) In Art. 16 Abs. 4 der Richtlinie kommt zum Ausdruck, dass eine solche enge Verbindung zum Aufenthaltsstaat erst ab einer Abwesenheit von diesem Aufnahmemitgliedstaat von über zwei Jahren so stark gelockert wird, dass die Gewährung eines Rechts auf Daueraufenthalt nicht mehr gerechtfertigt ist.( ) Werden diese gesetzgeberischen Wertungen berücksichtigt, so erscheint eine entsprechende Anwendung von Art. 16 Abs. 4 der Richtlinie dann als gerechtfertigt, wenn eine Situation vorliegt, in welcher der Integrationsgrad, den ein Unionsbürger nach einem rechtmäßigen und ununterbrochenen Aufenthalt von über fünf Jahren im Aufnahmemitgliedstaat erreicht hat, in einer Weise gelockert wird, die vergleichbar schwerwiegend ist wie eine über zwei Jahre dauernde Abwesenheit.

105. In diesem Zusammenhang stellt sich zunächst die Frage, ob dies in einem Fall, in dem der Unionsbürger im Aufnahmemitgliedstaat verblieben ist, überhaupt möglich ist. Dagegen könnte eingewendet werden, dass der weitere Aufenthalt im Aufnahmemitgliedstaat den erreichten Integrationsgrad nie in vergleichbar schwerwiegender Weise lockern kann wie eine Abwesenheit von diesem. Diese Ansicht erscheint mir allerdings als zu weitgehend.

106. Zunächst stellt der Art. 16 der Richtlinie zugrunde liegende Integrationsgedanke nämlich nicht nur auf territoriale und zeitliche Umstände, sondern auch auf qualitative Elemente ab. Daher scheint mir ein rechtsuntreues Verhalten eines Unionsbürgers durchaus geeignet zu sein, seine Integration in den Aufnahmemitgliedstaat in qualitativer Hinsicht zu lockern. Soweit ein Unionsbürger nach einem rechtmäßigen Aufenthalt im Aufnahmemitgliedstaat ohne unionsrechtlich oder nationalrechtlich begründetes Aufenthaltsrecht in diesem verblieben ist, und auch kein Fall einer Duldung durch die nationalen Behörden vorliegt, kann dies meines Erachtens unter dem Gesichtspunkt der Integration durchaus berücksichtigt werden.

107. Weiter spricht dafür auch der Gleichheitsgrundsatz. Ein rechtstreuer Unionsbürger, der nicht gegen den Willen des Aufnahmemitgliedstaats illegal in diesem verblieben ist, würde nämlich nach einer Abwesenheit von über zwei Jahren gemäß Art. 16 Abs. 4 der Richtlinie 2004/38 am 30. April 2006 kein Recht auf Daueraufenthalt beanspruchen können. Es scheint mir nicht gerechtfertigt zu sein, einen Unionsbürger für mangelnde Rechtstreue zu belohnen.

108. Ferner würde ohne eine entsprechende Anwendung von Art. 16 Abs. 4 der Richtlinie auf solche Fälle ein Recht auf Daueraufenthalt auch in Fällen gewährt werden, die der Gesetzgeber bei Erlass der Richtlinie wohl kaum vor seinem geistigen Auge gehabt haben wird. Könnte ein illegaler, gegen den Willen eines Mitgliedstaats erfolgter Aufenthalt, der sich an einen fünfjährigen ununterbrochenen Aufenthalt im Sinne des Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie anschließt, gar nicht berücksichtigt werden, so würde nämlich am 30. April 2006 ein Recht auf Daueraufenthalt für einen Unionsbürger entstehen, der sich in einem weit zurückliegenden Zeitraum, also beispielsweise in den 70er Jahren, für einen Zeitraum von über fünf Jahren ununterbrochen und rechtmäßig im Aufnahmemitgliedstaat aufgehalten hat und dann illegal und gegen den Willen des Aufnahmemitgliedstaats in diesem verblieben ist. Ein solches Ergebnis dürfte der Unionsgesetzgeber mit Erlass der Richtlinie 2004/38 sicherlich nicht beabsichtigt haben.

109. Als Zwischenergebnis ist somit festzuhalten, dass die analoge Anwendung von Art. 16 Abs. 4 der Richtlinie in den Fällen in Betracht kommt, in denen ein Unionsbürger nach einem rechtmäßigen und ununterbrochenen Aufenthalt von über fünf Jahren illegal und gegen den Willen des Aufnahmemitgliedstaats in diesem verblieben ist.

b) Zum vorliegenden Fall

110. Im vorliegenden Fall kommt eine analoge Anwendung von Art. 16 Abs. 4 der Richtlinie allerdings nicht in Betracht. Unter Berücksichtigung der in Art. 16 der Richtlinie zum Ausdruck gekommenen Wertungen des Unionsgesetzgebers erscheint eine Anwendung dieser Vorschrift auf den Aufenthalt von Frau Dias im Zeitraum 3 nämlich nicht als gerechtfertigt. Ihr Aufenthalt in diesem Zeitraum kann nämlich weder in qualitativer Hinsicht noch in zeitlicher Hinsicht mit dem in Art. 16 Abs. 4 geregelten Fall verglichen werden.

i) Keine Vergleichbarkeit in qualitativer Hinsicht

111. Zunächst kann der Aufenthalt von Frau Dias im Zeitraum 3 in qualitativer Hinsicht nicht mit dem in Art. 16 Abs. 4 der Richtlinie geregelten Fall verglichen werden. Der Aufenthalt von Frau Dias im Zeitraum 3 war nämlich nicht geeignet, den Integrationsgrad, den sie aufgrund ihrer über fünf Jahre dauernden Tätigkeit als Arbeitnehmerin im Vereinigten Königreich erreicht hatte, in einer Weise zu lockern, der mit einer Abwesenheit von diesem Aufnahmemitgliedstaat vergleichbar ist.

112. Während des Zeitraums 3 verfügte Frau Dias nämlich über eine gültige Aufenthaltserlaubnis. Ihr kann daher nicht vorgeworfen werden, sich in diesem Zeitraum illegal im Vereinigten Königreich aufgehalten zu haben.

113. Dagegen kann erstens nicht eingewendet werden, dass Frau Dias im Zeitraum 3 nicht die Voraussetzungen für die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis nach Art. 6 der Richtlinie 68/360 erfüllte. Wie Frau Dias zu Recht ausführt, berührte dies nämlich nicht die Gültigkeit ihrer Aufenthaltserlaubnis. Zwar war diese Aufenthaltserlaubnis von den nationalen Behörden gemäß Art. 6 der Richtlinie 68/360 erlassen worden, um ihr eine effektive Ausübung ihres Rechts auf Arbeitnehmerfreizügigkeit zu ermöglichen. Das bedeutet aber nicht, dass die Gültigkeit der Aufenthaltserlaubnis davon abhing, dass die Voraussetzungen für ihre Erteilung dauerhaft vorlagen. Nach Art. 6 Abs. 1 Buchst. b der Richtlinie 68/360 muss die Aufenthaltserlaubnis nämlich eine Gültigkeitsdauer von mindestens fünf Jahren haben. Aus Art. 7 Abs. 1 dieser Richtlinie ergibt sich weiter, dass die Erlaubnis vor Ablauf ihrer Gültigkeit nur unter bestimmten Voraussetzungen entzogen werden kann. Aus einer Gesamtschau dieser beiden Vorschriften ergibt sich, dass die Aufenthaltserlaubnis so lange gültig ist und somit Wirkung entfaltet, bis entweder ihre Gültigkeitsdauer abgelaufen oder sie von den nationalen Behörden entzogen worden ist.

114. Einem solchen Verständnis steht auch nicht die Rechtsprechung des Gerichtshofs über die Wirkung einer Aufenthaltserlaubnis nach Art. 6 der Richtlinie 360/68 entgegen. Zwar hat der Gerichtshof mehrfach entschieden, dass eine solche Aufenthaltserlaubnis nur eine deklaratorische Wirkung hat.( ) Damit hat er aber meines Erachtens nicht zum Ausdruck bringen wollen, dass eine solche Aufenthaltserlaubnis keinerlei eigenständige Wirkung haben kann. Diese Feststellung des Gerichtshofs muss nämlich im Kontext der betreffenden Rechtssachen beurteilt werden. Diese Rechtssachen betrafen eine Konstellation, in der zwar die Voraussetzungen für ein unionsrechtlich begründetes Aufenthaltsrecht vorlagen, dem betreffenden Unionsbürger von den nationalen Behörden aber keine Aufenthaltserlaubnis erteilt worden war. Soweit der Gerichtshof klargestellt hat, dass die Aufenthaltserlaubnis lediglich eine deklaratorische Wirkung hat, betrifft dies somit nur die Konstellation, in der die Voraussetzungen für ein unionsrechtlich verbürgtes Aufenthaltsrecht vorlagen, die Behörden aber keine Aufenthaltserlaubnis erteilt hatten. Der Gerichtshof hat in diesen Fällen lediglich klargestellt, dass die unionsrechtlich gewährten Aufenthaltsrechte nicht von der Einhaltung von nationalen Verwaltungsverfahren abhängen, sondern den Unionsbürgern unmittelbar aus den unionsrechtlichen Vorschriften erwachsen. Zur Frage, ob eine Aufenthaltserlaubnis auch dann eine Wirkung entfalten kann, wenn die Voraussetzungen für ein unionsrechtlich verbürgtes Aufenthaltsrecht nicht vorliegen, hat sich der Gerichtshof in diesen Urteilen nicht geäußert.

115. Zweitens ist festzustellen, dass ein Aufenthalt wie der im Zeitraum 3 erfolgte zwar kein rechtmäßiger Aufenthalt im Sinne des Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie war und somit den nach dieser Vorschrift erforderlichen Integrationsstand nicht zu begründen vermochte.( ) Das bedeutet allerdings nicht, dass der Aufenthalt im Zeitraum 3, während dessen Frau Dias entsprechend den damals geltenden Vorschriften des nationalen Rechts Sozialhilfe erhalten hat, geeignet war, den nach fünf Jahren ununterbrochenen und rechtmäßigen Aufenthalt im Sinne des Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie erreichten Integrationsstand wieder zu lockern.

116. Als Zwischenergebnis ist somit festzuhalten, dass der Aufenthalt von Frau Dias im Zeitraum 3 qualitativ nicht mit dem in Art. 16 Abs. 4 der Richtlinie geregelten Fall einer Abwesenheit vom Aufnahmemitgliedstaat gleichgesetzt werden kann. Eine analoge Anwendung von Art. 16 Abs. 4 der Richtlinie auf den Zeitraum 3 scheidet daher bereits aus diesem Grund aus.

ii) Kein vergleichbares zeitliches Ausmaß

117. Weiter kommt eine analoge Anwendung von Art. 16 Abs. 4 der Richtlinie auf den Aufenthalt von Frau Dias im Zeitraum 3 auch deswegen nicht in Betracht, weil das zeitliche Ausmaß dieses Aufenthalts mit dem in dieser Bestimmung geregelten nicht vergleichbar ist. Der Unionsgesetzgeber hat in Art. 16 Abs. 4 der Richtlinie 2004/38 nämlich erst eine über zwei Jahre dauernde Abwesenheit als ausreichend angesehen, um den nach fünf Jahren rechtmäßigen und ununterbrochenen Aufenthalts im Aufnahmestaat erreichten Integrationsstand wieder zu lockern.( ) Diese zeitliche Vorgabe kann meines Erachtens in einem Fall wie dem vorliegenden, in dem sich eine Unionsbürgerin auf der Grundlage einer gültigen Aufenthaltserlaubnis im Aufnahmemitgliedstaat aufgehalten hat, nicht unterschritten werden. Auch aus diesem Grund kommt eine entsprechende Anwendung von Art. 16 Abs. 4 der Richtlinie im vorliegenden Fall nicht in Betracht.

c) Zwischenergebnis

118. Art. 16 Abs. 4 der Richtlinie 2004/38 kann somit auf den Aufenthalt von Frau Dias im Zeitraum 3 nicht entsprechend angewendet werden.

3. Ergebnis

119. Als Ergebnis ist somit festzuhalten, dass Frau Dias im vorliegenden Fall ein Recht auf Daueraufenthalt am 30. April 2006 bereits aufgrund ihres Aufenthalts in den Zeiträumen 1 und 2 erworben hat. Ihr Aufenthalt im Zeitraum 3 steht diesem Erwerb nicht entgegen.

D – Zur zweiten Vorlagefrage

120. Mit seiner zweiten Vorlagefrage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob ein fünfjähriger ununterbrochener Aufenthalt als Arbeitnehmer vor dem 30. April 2006 in dem Fall, in dem er nicht ausreicht, um ein Recht auf Daueraufenthalt nach Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie 2004/38 zu begründen, ein solches Recht unmittelbar aus Art. 18 Abs. 1 EG begründen kann. Diese Vorlagefrage ist hilfsweise für den Fall gestellt, dass sich ein Recht auf Daueraufenthalt nicht aus Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie 2004/38 ergibt. Da Frau Dias über ein Recht auf Daueraufenthalt nach Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie 2004/38 verfügt, braucht auf diese Frage nicht eingegangen zu werden.

VII – Zusammenfassung

121. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass der Aufenthalt eines Unionsbürgers in einem Aufnahmemitgliedstaat, der nicht auf der Grundlage der Richtlinie 2004/38 bzw. ihrer Vorläuferbestimmungen, sondern allein auf der Grundlage einer von den nationalen Behörden erteilten Aufenthaltserlaubnis erfolgt, keinen rechtmäßiger Aufenthalt im Sinne des Art. 16 Abs. 1 dieser Richtlinie darstellt und somit für den Erwerb eines Rechts auf Daueraufenthalt nicht berücksichtigt werden kann. Den Mitgliedstaaten steht es allerdings frei, eine Regelung vorzusehen, nach der auch solche Zeiträume berücksichtigt werden.

122. Hat sich ein Unionsbürger allerdings vor dem 30. April 2006 entsprechend den Bedingungen der Vorläuferbestimmungen zur Richtlinie 2004/38 rechtmäßig und ununterbrochen über fünf Jahre im Aufnahmemitgliedstaat aufgehalten, so entsteht ein Recht auf Daueraufenthalt nach Art. 16 der Richtlinie 2004/38 auch dann, wenn sich an diesen Aufenthalt ein Aufenthalt angeschlossen hat, der zwar nicht rechtmäßig im Sinne des Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie 2004/38 war, aber aufgrund einer von den nationalen Behörden erteilten gültigen Aufenthaltserlaubnis erfolgte.

VIII – Ergebnis

123. Auf der Grundlage der vorgenannten Erwägungen schlage ich dem Gerichtshof vor, wie folgt auf die Vorlagefrage zu antworten:

Art. 16 der Richtlinie 2004/38/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 über das Recht der Unionsbürger und ihrer Familienangehörigen, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten, zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 1612/68 und zur Aufhebung der Richtlinien 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG und 93/96/EWG ist so auszulegen, dass eine Unionsbürgerin, die sich in einem Aufnahmemitgliedstaat

– zunächst von Januar 1998 bis zum 17. April 2003, also über fünf Jahre lang ununterbrochen entsprechend den zu diesem Zeitpunkt geltenden sekundärrechtlichen Vorgaben,

– dann vom 18. April 2003 bis zum 25. April 2004, also etwas über ein Jahr auf der Grundlage einer von den nationalen Behörden erteilten und nicht zurückgezogenen Aufenthaltserlaubnis und

– schließlich bis zum 30. April 2006 erneut entsprechend den zu diesem Zeitpunkt geltenden sekundärrechtlichen Vorgaben

aufgehalten hat, mit Ablauf der Umsetzungsfrist für die Richtlinie 2004/38 am 30. April 2006 ein Recht auf Daueraufenthalt erhalten hat.