SCHLUßANTRÄGE DES GENERALANWALTS

SIR GORDON SLYNN

VOM 1. FEBRUAR 1984 ( 1 )

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

Die Firma Rewe-Zentrale führt Obst und Gemüse aus anderen Mitgliedstaaten nach Deutschland ein. Am 29. März 1982 forderte sie den Direktor der für phytosanitäre Untersuchungen im Rheinland zuständigen Verwaltungsbehörde auf, verbindlich zu erklären, daß derartige Kontrollen nur noch höchstens an 3/20 der Sendungen aus anderen Mitgliedstaaten durchgeführt würden. Dies lehnte der Direktor ab. Er berief sich auf die deutsche Pflanzenbeschauverordnung, die zur Durchführung der Richtlinie 77/93/EWG des Rates vom 21. Dezember 1976 über „Maßnahmen zum Schutz gegen das Verbringen von Schadorganismen der Pflanzen oder Pflanzenerzeugnisse in die Mitgliedstaaten“ (ABl. L 26, 1977, S. 20) erlassen worden war.

Die Artikel 3, 4 und 5 der Richtlinie verpflichten bzw. ermächtigen die Mitgliedstaaten, das Verbringen bestimmter Schadorganismen in ihr Gebiet zu untersagen und die Einfuhr bestimmter Pflanzen sowie Pflanzenerzeugnisse von bestimmten Voraussetzungen abhängig zu machen. Die Richtlinie sieht außerdem vor, daß bei einer Reihe von Erzeugnissen im Anschluß an eine Untersuchung Pflanzengesundheitszeugnisse erteilt werden müssen.

Artikel 11 Absatz 1 ermächtigt die Mitgliedstaaten, die Untersuchung von Pflanzen und Pflanzenerzeugnissen bei der Einfuhr vorzuschreiben, um für die Einhaltung der in den Artikeln 3, 4 und 5 enthaltenen Verbote und Beschränkungen zu sorgen. Die Mitgliedstaaten müssen aber auch sicherstellen, daß Pflanzen und Pflanzenerzeugnisse, für die kein Verbringungsverbot nach diesen drei Artikeln besteht, Verboten oder Beschränkungen im Zusammenhang mit Pflanzenschutzmaßnahmen nur in genau umschriebenen Fällen unterliegen. Eine solche Ausnahme ist dann gegeben, wenn die erforderlichen Pflanzengesundheitszeugnisse nicht vorgelegt werden.

Artikel 11 Absatz 3 enthält besondere Bestimmungen für Obst, Gemüse und Kartoffeln außer Pflanzkartoffeln (im folgenden werde ich insoweit kurz von „Obst“ sprechen). Die Mitgliedstaaten können eine amtliche Kontrolle der Identität vorsehen und die nach Artikel 11 Absatz 1 zulässigen Untersuchungen durchführen; regelmäßige Kontrollen der Einhaltung der nach den Artikeln 3 und 5 erlassenen Vorschriften dürfen sie jedoch nur dann vornehmen, wenn ein ernsthafter Anhaltspunkt dafür besteht, daß eine der genannten Vorschriften nicht eingehalten worden ist, oder wenn das Obst seinen Ursprung außerhalb der Gemeinschaft hat und nicht in einem anderen Mitgliedstaat untersucht worden ist. Weiter heißt es:

„In allen übrigen Fällen werden die amtlichen Kontrollen bei Obst ... nur gelegentlich und stichprobenweise durchgeführt. Gelegentliche Kontrollen sind Kontrollen, die höchstens an einem Drittel der aus einem bestimmten Mitgliedstaat verbrachten Parteien vorgenommen und möglichst gleichmäßig auf die Zeit und auf sämtliche Erzeugnisse verteilt werden.“

Diesem Artikel mußte binnen vier Jahren nach Bekanntgabe der Richtlinie nachgekommen werden.

Es steht fest, daß der Direktor der Landwirtschaftskammer Rheinland in Wirklichkeit weniger als ein Drittel aller Sendungen kontrolliert hat: Im April, Mai und Juni 1982 wurden 19 % und in den folgenden drei Monaten 14 % der Sendungen untersucht; ein großer Teil wurde lediglich anhand der begleitenden Pflanzengesundheitszeugnisse auf die Identität überprüft. Es wird nicht behauptet, die Einfuhren der Firma Rewe seien einer „Drittelkontrolle“ unterzogen worden. Gleichwohl hat die Firma Rewe in dem Verfahren vor dem Verwaltungsgericht Köln geltend gemacht, die „Drittelregelung“ verstoße gegen Artikel 30 EWG-Vertrag; der Direktor der Landwirtschaftskammer dürfe bei der Einfuhr nicht mehr als 15 % der Sendungen untersuchen. Der letzte Unterabsatz von Artikel 11 Absatz 3 sei auch deshalb unwirksam, weil entgegen Artikel 190 EWG-Vertrag die „Drittelregelung“ im Hinblick auf die Begründungserwägungen der Richtlinie und auf das Verbot, mehr als „gelegentliche“ Kontrollen durchzuführen, nicht ausreichend begründet sei.

Das Verwaltungsgericht hielt es für notwendig, dem Gerichtshof gemäß Artikel 177 EWG-Vertrag zwei Fragen zur Entscheidung vorzulegen. Die erste geht dahin, ob die letzten beiden Sätze von Artikel 11 Absatz 3 mit Artikel 190 und Artikel 30 vereinbar sind. Mit der zweiten Frage möchte das Gericht wissen, in welchem Umfang beim gegenwärtigen Stand des Gemeinschaftsrechts auf dem Gebiet des Pflanzenschutzes phytosanitäre Untersuchungen von Obst bei der Einfuhr — von Ausnahmen abgesehen — „gerechtfertigt im Sinne des Artikels 36 Satz 1 EWG-Vertrag [sind], wenn die Sendung von einem Pflanzengesundheitszeugnis eines Mitgliedstaats begleitet wird“.

Sowohl hier als auch vor dem nationalen Gericht wurde die Ansicht geäußert, die bei dem nationalen Gericht erhobene Klage sei wegen der Art des begehrten Rechtsschutzes sowie deshalb unzulässig, weil die Firma Rewe keine „Drittelkontrolle“ habe hinnehmen müssen. Das nationale Gericht hält jedoch die Klage nach deutschem Recht für zulässig. Die Firma Rewe importiert Obst aus anderen Mitgliedstaaten und ist daran interessiert sicherzustellen, daß Kontrollen nicht über den zulässigen Prozentsatz hinaus vorgenommen werden. Meines Erachtens wurden keine Gründe aufgezeigt, weshalb diese Vorlage nach Artikel 177 zurückgewiesen werden sollte.

Obwohl sich die erste Frage auf die Gültigkeit der letzten beiden Sätze des Artikels 11 Absatz 3 bezieht, geht sie in ihrem Kern nicht so weit. Im vorletzten Satz findet sich gerade der Grundsatz, den die Firma Rewe bestätigt wissen will, und es sind keine Bedenken gegen seine Gültigkeit vorgebracht worden. Auch der letzte Teil des letzten Satzes steht außer Streit. Bei keinem von beiden wurde dargetan, daß er aus irgendeinem Grund ungültig sei.

Das eigentliche Vorbringen geht dahin, es bestehe ein Widerspruch zwischen der Verpflichtung, nur „gelegentliche“ Kontrollen durchzuführen, und der Vorschrift, daß „gelegentliche Kontrollen [solche] sind ..., die höchstens an einem Drittel der ... Partien vorgenommen ... werden“. Es wird auch geltend gemacht, ein so hoher Anteil sei mit den in den Begründungserwägungen dargelegten Zielen nicht vereinbar; diesen zufolge sollten nämlich insbesondere die Schranken und Kontrollen im innergemeinschaftlichen Warenverkehr zunehmend abgebaut werden und nach Ablauf des Zeitraums von vier Jahren Untersuchungen bei Obst nur noch aus bestimmtem Anlaß oder in begrenztem Umfang — mit Ausnahme bestimmter formeller Kontrollen — zulässig sein. Die entscheidende Begrenzung sei, daß Kontrollen nur „gelegentlich“ stattfinden dürften.

Die Firma Rewe hat ursprünglich unter Berufung auf die in der Rechtssache 42/82 R (Kommission/Frankreich), Slg. 1982, 841) ergangene einstweilige Anordnung behauptet, Kontrollen dürften 15 % der Gesamtmenge nicht überschreiten. Dieses Vorbringen wurde in der mündlichen Verhandlung zu Recht fallen gelassen. Die einstweilige Anordnung war lediglich darauf gerichtet, bestimmte Belange bis zu einer endgültigen Entscheidung über die Klage zu schützen, und die Sperrmaßnahme wurde vor dem Hintergrund auf 15 % festgesetzt, daß Frankreich eine Kontrolle von 10 % für grundsätzlich akzeptabel hielt. In dieser einstweiligen Anordnung wurde kein allgemeiner Grundsatz für den zulässigen Prozentsatz künftiger Kontrollen im innergemeinschaftlichen Handelsverkehr aufgestellt.

„Gelegentlich“ ist kein genauer wissenschaftlicher Begriff. Was eine gelegentliche Handlung sein kann, läßt sich nicht einheitlich, sondern nur je nach den Umständen und in einer Situation wie hier je nach den mit der Richtlinie verfolgten Zielen bestimmen. Bei Obst besteht offensichtlich die Gefahr, daß sich möglicherweise schnell ausbreitende Schadorganismen erheblichen Schaden verursachen können, wenn sie in einen Mitgliedstaat eingeschleppt werden. Aus den Begründungserwägungen der Richtlinie ergibt sich, daß die bestehenden Kontrollen oder die Befugnis zur Vornahme von Kontrollen nur in dem Maße beseitigt werden konnten, wie jeder Mitgliedstaat Vertrauen in die Wirksamkeit der in den anderen Mitgliedstaaten durchgeführten

Kontrollen hatte. Nur ein schrittweises Vorgehen war möglich.

Selbst wenn in anderen Zusammenhängen eine Kontrolle in jedem dritten Fall aus dem Rahmen des „Gelegentlichen“ herausfallen und zu umfangreich sein kann, meine ich, daß es dem Rat in dem hier in Rede stehenden Bereich unter Berücksichtigung der von mir erwähnten Faktoren freistand, Kontrollen an jeweils einem Drittel der Partien als „gelegentlich“ im normalen Wortsinn festzulegen.

Auf dieser Grundlage gibt es keinen Widerspruch zwischen den Begründungserwägungen und den beiden Sätzen oder zwischen dem einen und dem anderen Satz. Die Gründe für gelegentliche Kontrollen sind meines Erachtens in der Richtlinie hinreichend dargetan — es geht kurz gesagt darum, die Vorschriften über das Verbringen von Schadorganismen in Mitgliedstaaten zu harmonisieren, Schranken im innergemeinschaftlichen Handelsverkehr abzubauen, regelmäßige Kontrollen abzuschaffen, wenn auf Garantien zurückgegriffen werden kann, nach Ablauf der Übergangszeit jedoch gelegentliche Kontrollen zuzulassen, die erforderlich sind, um sicherzustellen, daß angemessene Schutzmaßnahmen getroffen werden. Meines Erachtens liegt darin kein Verstoß gegen Artikel 190 des Vertrages.

Anders als die irische Regierung meine ich, daß die Frage, ob diese Richtlinie mit Artikel 30 vereinbar ist, aus den von der Kommission angeführten Gründen geprüft werden muß.

Es ist klar, daß abgeleitetes Gemeinschaftsrecht den Grundsatz des freien Warenverkehrs respektieren muß — entweder unmittelbar wegen der Artikel 30 und 36 oder wegen eines entsprechenden auf Artikel 3 Buchstabe a beruhenden Grundsatzes, da die Abschaffung mengenmäßiger Einfuhrbeschränkungen sowie aller Maßnahmen gleicher Wirkung eine „Tätigkeit der Gemeinschaft“ ist (Rechtssachen 80 und 81/77, Ramel/Receveurdes Douanes, Sig. 1978, 927, sowie Urteil vom 13. 12. 1983 in der Rechtssache 218/82, Kommission/Rat, Randnummer 13 der Entscheidungsgründe, Slg. 1983, 4063.

Soweit die Mitgliedstaaten betroffen sind, hat der Gerichtshof folgendes entschieden: Ist eine Richtlinie erlassen worden, um innerstaatliche Rechtsvorschriften über zwingende Verfahren, insbesondere in bezug auf die Anerkennung gesundheitsbehördlicher Garantien, zu harmonisieren, so sind systematische gesundheitsbehördliche Untersuchungen an der Grenze zwar nicht mehr nötig und nicht mehr im Sinne von Artikel 36 gerechtfertigt, gelegentliche gesundheitsbehördliche Untersuchungen sind jedoch nicht ausgeschlossen, wenn sie sich nicht mehr so häufen, daß sie eine verschleierte Beschränkung des Handels zwischen Mitgliedstaaten darstellen (Rechtssache 35/76, Simmenthal/Italieniscbes Finanzministerium, Slg. 1976, 1871). „Kontrollen bei der Einfuhr [sind] mit dem EWG-Vertrag vereinbar ..., wenn sie durch Erfordernisse des öffendichen Gesundheitsschutzes gerechtfertigt sind, sofern allerdings die Durchführung dieser Kontrollen keine willkürliche Diskriminierung oder verschleierte Beschränkung zu Lasten der eingeführten Erzeugnisse darstellt. Entspricht eine gesundheitspolizeiliche Kontrolle diesen Anforderungen, so steht Artikel 30 EWG-Vertrag einer solchen Maßnahme nicht entgegen“ (Rechtssache 132/80, NV United Foods und Van Den Abeele/Belgien, Slg. 1981, 995). Die Entscheidung darüber, ob derartige nationalen Maßnahmen eine stärkere Beschränkung darstellen, als sie im Interesse der öffentlichen Gesundheit gerechtfertigt ist, obliegt in der Regel den nationalen Gerichten.

Schreiben der Rat oder die Kommission im Interesse der Gemeinschaft gelegentliche Kontrollen zum Schutz von Leben und Gesundheit vor und wird nicht der Nachweis geführt, daß es sich dabei um eine willkürliche Diskriminierung oder verschleierte Beschränkung des Warenverkehrs zwischen Mitgliedstaaten handelt, so sind auch diese Kontrollen eindeutig durch Artikel 36 gedeckt und deshalb nicht nach Artikel 30 verboten (ein entsprechender Grundsatz). Aus den in den Begründungserwägungen dargelegten Gründen bin ich der Ansicht, daß die in Artikel 11 Absatz 3 zugelassenen gelegentlichen Kontrollen nicht gemäß Artikel 30 untersagt sind, da sie nach Artikel 36 oder nach einem entsprechenden gemeinschaftsrechtlichen Grundsatz gerechtfertigt sind.

Jedenfalls muß den Gemeinschaftsorganen meines Erachtens beim Erlaß derartiger Rechtsvorschriften ein größerer Spielraum zugestanden werden als den Mitgliedstaaten, insbesondere dann, wenn die erlaubten Kontrollen hinter den bei Erlaß der gemeinschaftsrechtlichen Bestimmungen vorhandenen Kontrollen zurückbleiben. Folglich hielte ich die in Rede stehende Bestimmung auch dann nicht für mit dem Vertrag unvereinbar, wenn ich zu der Auffassung gelangt wäre, daß der Rat dem Wort „gelegentlich“ eine besondere Bedeutung gegeben habe — d. h. wenn die „Drittelregelung“ durch den üblichen Wortsinn nicht gedeckt wäre. Es wäre so, als hätte man das Wort „gelegentlich“ weggelassen und allein die „Drittelkontrolle“ als Obergrenze festgelegt. Das Erfordernis, die Kontrollen in dem Maße zu harmonisieren und schrittweise abzuschaffen, wie das Vertrauen in die gegebenen Garantien wächst, rechtfertigt nach meinem Dafürhalten den Erlaß einer „Drittelregelung“. Hätte man sich bei den Beratungen der Richtlinie auf eine niedrigere

Zahl versteift, so wäre unter Umständen im Ergebnis überhaupt kein Abbau vereinbart worden. Jedenfalls bezweifle ich, daß eine Kontrolle in jedem dritten Fall als regelmäßige Kontrolle bezeichnet werden kann. Es läßt sich nicht genau festlegen, welcher Prozentsatz an Kontrollen als absolute Regel erforderlich oder gerechtfertig ist, und in einem Fall wie hier würde ich meinen, daß eine „Drittelregelung“ von dem Ermessen gedeckt ist, das dem Rat bei der Entscheidung, was angemessen und was gerechtfertigt ist, zusteht. Ob dieser Kontrollumfang in der Zukunft weiterhin gerechtfertigt ist, ist eine andere Frage, auf die man möglicherweise eines Tages zurückkommen muß. Auch wenn also dem in Rede stehenden Begriff eine besondere Bedeutung gegeben worden sein sollte, besteht für mich kein Anlaß zu der Annahme, daß eine willkürliche Diskriminierung oder daß beim gegenwärtigen Stand der Annäherung der mitgliedstaatlichen Rechtsvorschriften eine verschleierte Handelsbeschränkung vorliegt oder daß dieser Kontrollumfang nachweislich ungerechtfertigt oder unnötig ist.

Ich habe die beiden Vorlagefragen als eine einzige zusammengesetzte Frage verstanden — als Frage nach der Rechtslage gemäß Artikel 30 (Frage 1) in Verbindung mit Artikel 36 (Frage 2).

Ist dies nicht richtig und geht die erste Frage in Wirklichkeit dahin, ob Artikel 30 (in Verbindung mit Artikel 36) die Bestimmung ungültig macht, so lautet meine Antwort, daß nicht dargetan worden ist, die Bestimmung sei nach diesen beiden Artikeln ungültig. Unter diesem Blickwinkel stellt sich die zweite Frage nicht. Anders als der Rat und die Kommission bin ich für den Fall, daß sie sich stellen würde, der Auffassung, daß der Gerichtshof befugt wäre, aufgrund der Ungültigkeit dieses Teils der Richtlinie die Frage im Wege einer Erläuterung der Rechtsstellung der Mitgliedstaaten zu beantworten.

Das wirft eine schwierige Frage auf. Ist es richtig, daß — wie der Rat und die Kommission offensichtlich behaupten — die Mitgliedstaaten bei Ungültigkeit dieses Teils der Richtlinie nach freiem Ermessen auf der Grundlage des Internationalen Pflanzenschutzabkommens von 1951 vorgehen dürfen, oder wird die Rechtswirkung dieses Abkommens durch die Verpflichtungen eines Mitgliedstaats aus Artikel 30 und Artikel 36 berührt? Es scheint, daß das Urteil des Gerichtshofes in der Rechtssache 89/76 Kommission/Niederlande, Slg. 1977, 1355) für diese Frage von Bedeutung wäre. Da sie sich meines Erachtens aber nicht stellt und auch nicht ausdiskutiert worden ist, halte ich es für unnötig und unangebracht, mich damit auseinanderzusetzen.

Unter diesen Umständen komme ich zu dem Ergebnis, daß die Prüfung der Vorlagefragen nichts ergeben hat, was der Gültigkeit des letzten Unterabsatzes von Artikel 11 Absatz 3 der Richtlinie 77/93 entgegenstehen könnte.

Über die Kosten der Parteien des Ausgangsverfahrens hat das nationale Gericht zu entscheiden. Die Kommission, der-Rat und die irische Regierung müssen jeweils ihre eigenen Kosten tragen.

( 1 ) Aus dem Englischen übersetzt.