SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS

NILS WAHL

vom 27. März 2014( )

Rechtssache C‑207/13

Wagenborg Passagiersdiensten BV

Eigen Veerdienst Terschelling BV

MPS Stortemelk BV

MPS Willem Barentsz BV

MS Spathoek NV

GAF Lakeman, tätig unter der Firma Rederij Waddentransport

gegen

Minister van Infrastructuur en Milieu

(Vorabentscheidungsersuchen des College van Beroep voor het Bedrijfsleven [Niederlande])

„Freier Dienstleistungsverkehr – Verordnung (EWG) Nr. 3577/92 – Begriff der Seekabotage – Anwendbarkeit – Personenverkehr zwischen dem niederländischen Festland und bestimmten Inseln im niederländischen Teil des Wattenmeers – Anhang I der Richtlinie 2006/87/EG – Art. 1 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007“

1. Aus ungeklärten Gründen ist die für Gewässer geltende Terminologie verwirrend vielfältig. Nach einer Daumenregel ist ein „Meer“ größer als ein See, ist mit einem Ozean verbunden oder bildet einen Teil von einem solchen und enthält Salzwasser statt Süßwasser. Dies gilt jedoch nicht in jedem Fall( ).

2. Hier von Bedeutung ist das Wattenmeer, ein nur in Europa vorkommendes Gewässer, das bei Den Helder in den Niederlanden beginnt, sich entlang der deutschen Nordwestküste zieht und am Blåvands Huk im südwestlichen Teil von Dänemark endet. Die Inseln an seinem Rand, die auch als Friesische Inseln bezeichnet werden, bilden zur Nordsee hin eine unterbrochene Barriere. 2009 wurden die niederländischen und deutschen Teile des Wattenmeers von der Organisation der Vereinten Nationen für Bildung, Wissenschaft und Kultur (UNESCO) in die Welterbeliste aufgenommen; Dänemark beantragte 2013 für den verbleibenden dänischen Teil des Wattenmeers ebenfalls die Aufnahme( ).

3. Nach den Feststellungen der UNESCO bildet das Wattenmeer die weltweit größte zusammenhängende Fläche aus Schlick- und Sandwatt, in der die Natur überwiegend ungestört ihren Verlauf nimmt. Es umfasst zahlreiche Gebiete im Nebeneinander von Land, Meerwasser und Süßwasser und ist reich an Arten, die sich in besonderem Maß an die schwierigen Lebensbedingungen angepasst haben. Es gilt als eines der weltweit bedeutendsten Gebiete für Zugvögel und ist Teil eines Netzes weiterer Rastgebiete für Zugvögel( ).

4. Dies bedeutet nicht, dass das Wattenmeer von den Bedürfnissen der modernen Gesellschaft unberührt geblieben ist. Zumindest seit Beginn des 20. Jahrhunderts wurden zwischen dem niederländischen Festland und einer Reihe von Inseln im niederländischen Wattenmeer Fährverbindungen aufgenommen. Eine der Hauptfragen in der vorliegenden Rechtssache ist die, ob die Verordnung (EWG) Nr. 3577/92 (im Folgenden: Kabotage-Verordnung)( ) auf dieses Gewässer Anwendung findet. Wenn ja, ist die weitere Frage zu beantworten, ob die niederländische Regierung angesichts der von der genannten Verordnung beabsichtigten Liberalisierung des Seeverkehrs berechtigt war, im Jahr 2011 Konzessionen an bestimmte Reedereien ohne Durchführung eines wettbewerblichen Vergabeverfahrens zu vergeben.

5. Wie wir sehen werden, gilt die Kabotage-Verordnung für den „Seeverkehr“, d. h. für die Beförderung auf dem Seeweg. Die niederländische Regierung macht insbesondere geltend, das Wattenmeer sei keine „See“ im Sinne der Kabotage-Verordnung, sondern ein Binnengewässer, das daher nicht in den Anwendungsbereich der genannten Verordnung falle. Im Folgenden werde ich darlegen, weshalb ich diese Auffassung nicht teile.

I – Rechtlicher Rahmen

A – Unionsrecht

6. Nach Art. 1 der Kabotage-Verordnung gilt mit Wirkung vom 1. Januar 1993 der Grundsatz des freien Dienstleistungsverkehrs im Seeverkehr innerhalb eines Mitgliedstaats (Seekabotage) für EU-Reeder, deren Schiffe in einem Mitgliedstaat registriert sind und unter der Flagge eines Mitgliedstaats fahren, sofern diese Schiffe alle Voraussetzungen erfüllen, um zur Kabotage in diesem Mitgliedstaat zugelassen zu werden.

7. Art. 2 der Verordnung enthält folgende Begriffsbestimmungen:

„Im Sinne dieser Verordnung sind:

1. ‚Seeverkehrsdienstleistungen innerhalb eines Mitgliedstaats (Seekabotage)‘ Dienstleistungen, die gewöhnlich gegen Entgelt erbracht werden und insbesondere Folgendes umfassen:

…

c) Inselkabotage: die Beförderung von Passagieren oder Gütern auf dem Seeweg zwischen

− Häfen auf dem Festland und auf einer oder mehreren Inseln ein und desselben Mitgliedstaats;

− Häfen auf den Inseln innerhalb eines Mitgliedstaats. …“

8. Art. 4 Abs. 1 der Kabotage-Verordnung enthält Bestimmungen in Bezug auf Verträge über Verkehrsdienste aufgrund von Verpflichtungen des öffentlichen Dienstes sowie in Bezug auf Verpflichtungen des öffentlichen Dienstes. Nach dieser Vorschrift kann ein Mitgliedstaat als Voraussetzung für das Recht zur Erbringung von Kabotageleistungen Verträge über Verkehrsdienste aufgrund von Verpflichtungen des öffentlichen Dienstes mit Schifffahrtsgesellschaften schließen, die sich an Liniendiensten von, zwischen und nach Inseln beteiligen, oder ihnen entsprechende Verpflichtungen auferlegen. Die Vorschrift bestimmt auch, dass beim Abschluss von Verträgen über Verkehrsdienste aufgrund von Verpflichtungen des öffentlichen Dienstes sowie bei der Auferlegung entsprechender Verpflichtungen die Mitgliedstaaten darauf zu achten haben, dass kein EU-Reeder diskriminiert wird.

9. Die Verordnung (EG) Nr. 1370/2007( ) enthält detaillierte Regeln in Bezug auf die Erbringung von Dienstleistungen von allgemeinem Interesse im Bereich des öffentlichen Personenverkehrs (im Folgenden: PSO-Verordnung). Art. 1 Abs. 2 der Verordnung bestimmt:

„Diese Verordnung gilt für den innerstaatlichen und grenzüberschreitenden Personenverkehr mit der Eisenbahn und andere Arten des Schienenverkehrs sowie auf der Straße … Die Mitgliedstaaten können diese Verordnung auf den öffentlichen Personenverkehr auf Binnenschifffahrtswegen und, unbeschadet der [Kabotage-Verordnung], auf das Meer innerhalb der Hoheitsgewässer anwenden.“

10. In Art. 5 der PSO-Verordnung heißt es:

„…

(3) Werden die Dienste Dritter, die keine internen Betreiber sind, in Anspruch genommen, so müssen die zuständigen Behörden die öffentlichen Dienstleistungsaufträge außer in den in den Absätzen 4, 5 und 6 vorgesehenen Fällen im Wege eines wettbewerblichen Vergabeverfahrens vergeben. Das für die wettbewerbliche Vergabe angewandte Verfahren muss allen Betreibern offen stehen, fair sein und den Grundsätzen der Transparenz und Nichtdiskriminierung genügen. Nach Abgabe der Angebote und einer eventuellen Vorauswahl können in diesem Verfahren unter Einhaltung dieser Grundsätze Verhandlungen geführt werden, um festzulegen, wie der Besonderheit oder Komplexität der Anforderungen am besten Rechnung zu tragen ist.

(4) Sofern dies nicht nach nationalem Recht untersagt ist, können die zuständigen Behörden entscheiden, öffentliche Dienstleistungsaufträge, die entweder einen geschätzten Jahresdurchschnittswert von weniger als 1 000 000 EUR oder eine jährliche öffentliche Personenverkehrsleistung von weniger als 300 000 km aufweisen, direkt zu vergeben.

Im Falle von öffentlichen Dienstleistungsaufträgen, die direkt an kleine oder mittlere Unternehmen, die nicht mehr als 23 Fahrzeuge betreiben, vergeben werden, können diese Schwellen entweder auf einen geschätzten Jahresdurchschnittswert von weniger als 2 000 000 EUR oder eine jährliche öffentliche Personenverkehrsleistung von weniger als 600 000 km erhöht werden.“

11. Art. 7 Abs. 2 der PSO-Verordnung enthält Regeln in Bezug auf die Veröffentlichung einschlägiger Informationen über das Verfahren, das zur Vergabe eines öffentlichen Dienstleistungsauftrags führt.

12. Die Richtlinie 2006/87/EG( ) enthält technische Vorschriften für Binnenschiffe. Art. 1 Abs. 1 Buchst. a ordnet die EU-Binnenwasserstraßen verschiedenen Zonen zu. Nach Art. 1 Abs. 2 kann jeder Mitgliedstaat nach Anhörung der Kommission Änderungen in der Zuordnung seiner Wasserstraßen vornehmen. Der Mitgliedstaat hat diese Änderungen spätestens sechs Monate vor ihrem Inkrafttreten der Kommission mitzuteilen und auch die anderen Mitgliedstaaten zu informieren.

13. Anhang I der Richtlinie 2006/87 enthält eine Liste der Binnenwasserstraßen, auf die in Art. 1 Bezug genommen wird. Hinsichtlich des Königreichs der Niederlande wird der Eintrag „Wattenmeer: einschließlich der Verbindungen zur Nordsee“ in Kapitel 1 des Anhangs unter der Zone 2 geführt.

B – Niederländisches Recht

14. Der Personenverkehr in den Niederlanden wird durch das Wet van 6 juli 2000, houdende nieuwe regels omtrent het openbaar vervoer, besloten busvervoer en taxivervoer (Wet personenvervoer 2000)( ) (Gesetz vom 6. Juli 2000 über die Neuregelung des öffentlichen Personenverkehrs einschließlich Bus- und Taxiverkehr [Personenverkehrsgesetz 2000], im Folgenden: Wp2000) geregelt. Art. 1 des Wp2000 definiert die ausschließliche Konzession als das Recht, öffentliche Verkehrsdienste in einem bestimmten Gebiet innerhalb eines bestimmten Zeitraums unter Ausschluss Dritter zu erbringen. Art. 19 Abs. 1 des Wp2000 verbietet die Erbringung öffentlicher Verkehrsdienste ohne Konzession, während Art. 49 des Wp2000 die Regelung des Vergabeverfahrens durch Rechtsverordnung gestattet.

15. Nach Art. 2 Abs. 1 des Wp2000 findet das Gesetz auf den öffentlichen Personenverkehr auf der Straße, auf der Schiene und mit Hilfe eines Leitsystems Anwendung. Art. 2 Abs. 2 des Wp2000 eröffnet jedoch die Möglichkeit, den Anwendungsbereich des Gesetzes durch Rechtsverordnung zu erweitern.

16. Ein Ministerialbeschluss über den Personenverkehr – der Besluit van 14 december 2000, houdende vaststelling van een algemene maatregel van bestuur ter uitvoering van de Wet personenvervoer 2000 (Besluit personenvervoer 2000)( ) (Beschluss vom 14. Dezember 2000 über den Erlass einer Verordnung zur Durchführung des Personenverkehrsgesetzes 2000 [Beschluss Personenverkehr 2000], im Folgenden: Bp2000) – enthält Vorschriften zur Durchführung des Wp2000. Art. 7a des Bp2000 betrifft Konzessionen für den Personenverkehr in Bezug auf die Wattenmeerinseln Vlieland, Terschelling, Ameland und Schiermonnikoog. Die Vorschrift wurde in den Bp2000 durch Ministerialbeschluss vom 23. Dezember 2009 eingefügt und trat am 4. Februar 2010 in Kraft. Gemäß Art. 7a Abs. 1 des Bp2000 gelten die Art. 19 Abs. 1 und 49 des Wp2000 auch für die Fähr- und Schiffsverkehrsdienste zwischen zwei oder mehr Häfen mit Zugang zum Wattenmeer.

17. Nach Art. 7a Abs. 3 des Bp2000 werden Konzessionen für höchstens 15 Jahre im Wege eines wettbewerblichen Vergabeverfahrens erteilt, für das Art. 5 Abs. 3 der PSO-Verordnung gilt. Abweichend von dieser Bestimmung kann die erste Konzession nach Art. 7a Abs. 4 des Bp2000 unmittelbar erteilt werden, wenn die in Art. 5 Abs. 4 der PSO-Verordnung genannten Voraussetzungen vorliegen.

II – Sachverhalt, Verfahren und Vorlagefragen

18. Die privaten Unternehmen, die die Parteien des Ausgangsverfahrens bilden, erbringen Personenverkehrsleistungen im Fährbetrieb auf dem Wattenmeer. Seit Beginn des 20. Jahrhunderts bedient Wagenborg Passagiersdiensten (im Folgenden: Wagenborg) Fährverbindungen zwischen den Inseln Ameland und Schiermonnikoog und dem niederländischen Festland. Terschellinger Stoombootmaatschappij (im Folgenden: TSM) erbringt gleichartige Leistungen in Bezug auf die Inseln Vlieland und Terschelling. In den 1980er Jahren und erneut in den Jahren 2006 und 2007 schloss die niederländische Regierung sowohl mit Wagenborg als auch mit TSM (im Folgenden: Konzessionsinhaber) verschiedene öffentliche Dienstleistungsverträge ab, die Fährdienste zu sämtlichen der oben genannten Inseln (im Folgenden: in Rede stehende Inseln) betrafen.

19. Nach dem Inkrafttreten des Art. 7a des Bp2000 am 4. Februar 2010 veröffentlichte die niederländische Regierung ein Memorandum, in dem der Zweck und das einzuhaltende Verfahren im Hinblick auf die in Art. 7a des Bp2000 genannte erste Vergabe von Konzessionen für die ausschließliche Erbringung von Fährdiensten von und zu den in Rede stehenden Inseln dargelegt wurde. Diesem Memorandum folgte am 26. Mai 2010 die Online-Veröffentlichung der Vergabebedingungen und der Bedingungen des Vergabeverfahrens. Am 9. März 2011 wurde ein Konzessionsvermerk erlassen und am 9. Mai 2011 wurden die endgültigen Vergabebedingungen im Staatscourant (Staatsanzeiger) veröffentlicht.

20. TSM und Eigen Veerdienst Terschelling (im Folgenden: EVT) reichten Angebote für die Konzession für Vlieland und Terschelling ein, während Wagenborg ein Angebot für die Konzession für Ameland und Schiermonnikoog einreichte.

21. Mit Bescheiden vom 24. Mai 2011 vergab der Minister van Infrastructuur en Milieu (im Folgenden: Minister) die Konzession für Vlieland und Terschelling an TSM und die Konzession für Ameland und Schiermonnikoog an Wagenborg (im Folgenden: angefochtene Konzessionen). Mit Bescheid vom 21. Juni 2011 wies der Minister das von EVT eingereichte Angebot zurück.

22. EVT, Stortemelk, Willem Barentsz, Spathoek und Waddentransport (im Folgenden: Wettbewerber) legten gegen die Bescheide vom 24. Mai 2011 und 21. Juni 2011 Beschwerden ein. Der Minister wies diese Beschwerden mit Bescheiden vom 8. März 2012 zurück. Mit den letztgenannten Bescheiden wurden die Bescheide vom 24. Mai 2011 und 21. Juni 2011 mit einer zusätzlichen Bedingung versehen, aufgrund der die von den angefochtenen Konzessionen erfassten Personenverkehrsleistungen auf höchstens 300 000 km jährlich beschränkt wurden.

23. Die Bescheide vom 8. März 2012 wurden von den Wettbewerbern beim College van Beroep voor het Bedrijfsleven (im Folgenden: vorlegendes Gericht) angefochten( ).

24. Die Wettbewerber machen geltend, die direkte Vergabe der angefochtenen Konzessionen auf der Grundlage des Art. 5 Abs. 4 der PSO-Verordnung sei rechtswidrig, da die Anwendung dieser Vorschrift auf die in Rede stehenden Dienste nach Art. 1 Abs. 2 der PSO-Verordnung unzulässig sei. Ferner verstießen die konkreten Bedingungen, unter denen die angefochtenen Konzessionen vergeben worden seien, gegen Art. 4 der Kabotage-Verordnung und folglich gegen Art. 1 Abs. 2 der PSO-Verordnung.

25. Für den Fall, dass die Kabotage-Verordnung nicht auf das Wattenmeer Anwendung findet, machen die Wettbewerber hilfsweise geltend, dass der Anwendungsbereich der PSO-Verordnung zwar auf den Verkehr auf Binnenschifffahrtswegen ausgedehnt werden könne, der Anwendungsbereich von Art. 5 Abs. 4 der PSO-Verordnung jedoch nicht entsprechend erweitert werden könne.

26. Schließlich machen die Wettbewerber geltend, dass ein Mitgliedstaat, wenn er beschließe, den Anwendungsbereich der PSO-Verordnung auszudehnen, die Verordnung insgesamt auf den genannten Verkehr anwenden müsse (einschließlich der Verpflichtung zur Veröffentlichung nach Art. 7), was der Minister nicht getan habe.

27. Der Minister erwidert hierauf erstens, dass sich die Möglichkeit, den Anwendungsbereich der PSO-Verordnung zu erweitern, aus dem nationalen Recht ergebe, nämlich aus den Art. 2 Abs. 2 und 49 des Wp2000. Zweitens macht der Minister geltend, dass die Kabotage-Verordnung auf das Wattenmeer keine Anwendung finde. Drittens könne das in Art. 5 Abs. 4 der PSO-Verordnung genannte Fahrtstreckenkriterium von 300 000 km auf den Personenverkehr auf dem Wattenmeer angewandt werden. Schließlich trägt der Minister vor, dass Art. 1 Abs. 2 der PSO-Verordnung dem Mitgliedstaat erlaube, nur bestimmte Vorschriften der Verordnung wie die zur Regelung der Vergabe und der Dauer von Konzessionen auf die genannte Art von Verkehr anzuwenden.

28. Da das College van Beroep voor het Bedrijfsleven Zweifel hinsichtlich des Anwendungsbereichs der Kabotage-Verordnung und ihres Verhältnisses zu anderen Rechtsvorschriften der Union hegt, hat es das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof folgende Fragen vorgelegt:

1. Steht die Ausweisung des niederländischen Teils des Wattenmeers als Binnenwasserstraße (Zone-2-Gewässer) in Anhang I der Richtlinie 2006/87 der Anwendung der Kabotage-Verordnung auf den öffentlichen Personenverkehr auf dem Wattenmeer zwischen dem niederländischen Festland und den Wattenmeerinseln Terschelling, Vlieland, Ameland und Schiermonnikoog entgegen?

2. Steht die Anwendbarkeit der Kabotage-Verordnung der Anwendung der PSO-Verordnung im Hinblick auf deren Art. 1 Abs. 2 entgegen?

3. Dürfen die Mitgliedstaaten aufgrund von Art. 1 Abs. 2 der PSO-Verordnung ausschließlich einen oder mehrere Teile der Verordnung, vorliegend Art. 5 Abs. 3 und den damit zusammenhängenden Art. 5 Abs. 4, in Bezug auf den öffentlichen Personenverkehr auf Wasserstraßen für anwendbar erklären?

4. Kann die in Art. 5 Abs. 4 der PSO-Verordnung enthaltene Ausnahme, insbesondere das dort genannte Fahrstreckenkriterium von 300 000 km, in Bezug auf den öffentlichen Personenverkehr auf Wasserstraßen (ohne Weiteres) für anwendbar erklärt werden?

5. Falls Frage 4 bejaht wird: Welche Folgen müssen dann an die Tatsache geknüpft werden, dass in diesem Fall Konzessionen für den öffentlichen Personenverkehr auf Wasserstraßen erteilt worden sind, ohne dass die Voraussetzungen von Art. 7 Abs. 2 der PSO-Verordnung erfüllt waren?

29. Schriftliche und mündliche Erklärungen sind von den Konzessionsinhabern, den Wettbewerbern, der niederländischen Regierung und der Kommission abgegeben worden.

III – Würdigung

A – Vorbemerkungen

30. Die fünf Vorlagefragen des College van Beroep voor het Bedrijfsleven können wie folgt zusammengefasst werden.

31. Mit der ersten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob die Ausweisung des Wattenmeers als „Binnenwasserstraße“ in einem Akt des abgeleiteten Rechts – der Richtlinie 2006/87 – der Anwendung eines anderen Akts des abgeleiteten Rechts – der Kabotage-Verordnung – auf dieses Gewässer entgegensteht.

32. Diese Frage setzt voraus, dass die Kabotage-Verordnung auf das Wattenmeer Anwendung findet. Das vorlegende Gericht ist zwar nicht sicher, vertritt aber angesichts der Art der Formulierung seiner Frage offensichtlich die Auffassung, dass dies der Fall ist. In Anbetracht der Einwände, die die Konzessionsinhaber und die niederländische Regierung erhoben haben, ist diese Frage gleichwohl als Erstes zu klären.

33. Nach dieser ersten Frage möchte das vorlegende Gericht mit der zweiten Frage wissen, ob sich die PSO-Verordnung und die Kabotage-Verordnung gegenseitig ausschließen.

34. Die dritte und die vierte Frage, die sich etwas überschneiden und die ich daher zusammen behandeln werde, betreffen beide die Frage, ob ein Mitgliedstaat angesichts des Art. 1 Abs. 2 der PSO-Verordnung berechtigt ist, ausschließlich bestimmte Vorschriften und/oder Kriterien dieser Verordnung auf Kabotagedienste anzuwenden, und insbesondere, ob es ihm freisteht, ausschließlich das Fahrstreckenkriterium von 300 000 km anzuwenden, bei dessen Nichterreichen die Durchführung eines wettbewerblichen Vergabeverfahrens nicht erforderlich ist. Diese Frage setzt daher wiederum voraus, dass die zweite Frage dahin zu beantworten ist, dass sich die PSO-Verordnung und die Kabotage-Verordnung nicht gegenseitig ausschließen.

35. Mit der fünften Frage möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, welche Folgen an die Tatsache zu knüpfen wären, dass die Voraussetzungen der Veröffentlichung nach Art. 7 Abs. 2 der PSO-Verordnung nicht erfüllt werden. Diese Frage wird jedoch nur für den Fall gestellt, dass die vierte Frage zu bejahen ist – d. h. wenn festgestellt wird, dass ein Mitgliedstaat berechtigt ist, ausschließlich Art. 5 Abs. 4 der PSO-Verordnung auf Kabotagedienste anzuwenden.

36. Im Folgenden werde ich darlegen, weshalb meiner Ansicht nach die Kabotage-Verordnung auf das Wattenmeer anwendbar ist, obwohl die Richtlinie 2006/87 das Wattenmeer als Binnenwasserstraße ausweist. Bei der Behandlung der zweiten Frage werde ich näher auf die wechselseitige Beziehung zwischen der Kabotage-Verordnung und der PSO-Verordnung eingehen. Dies wird die Grundlage für die Erörterung der Frage bilden, ob die Mitgliedstaaten, wie es in der dritten und der vierten Frage in Betracht gezogen wird, berechtigt sind, ausschließlich bestimmte Vorschriften der PSO-Verordnung auf Kabotagedienste anzuwenden. Schließlich werde ich prüfen, ob die fünfte Frage tatsächlich beantwortet werden muss.

37. Vor der Prüfung der Vorlagefrage in der Sache sind jedoch die Einwände zu untersuchen, die die niederländische Regierung bezüglich der Zulässigkeit der ersten und der zweiten Frage erhoben hat.

B – Zulässigkeit der ersten und der zweiten Frage

38. Die niederländische Regierung macht geltend, dass sowohl die erste als auch die zweite Frage aus dem gleichen Grund unzulässig seien, nämlich weil die Antwort auf diese Fragen für die Entscheidung des beim vorlegenden Gericht anhängigen Rechtsstreits nicht erforderlich sei.

39. Die niederländische Regierung trägt vor, die Kabotage-Verordnung finde in Übereinstimmung mit dem vorrangigen Ziel der Verordnung, wie dieses durch die Erwägungsgründe 3 bis 5 der Kabotage-Verordnung( ) konkretisiert werde, nur auf grenzüberschreitende Sachverhalte Anwendung. Zur Stützung dieses Vorbringens bezieht sich die niederländische Regierung auf die Verordnung (EWG) Nr. 3921/91( ), die auf ausschließlich inländische Sachverhalte nicht anwendbar sei. Schließlich trägt die niederländische Regierung vor, dass die Bestimmungen des AEU-Vertrags über die Verkehrsfreiheit nicht auf Sachverhalte anwendbar seien, deren Merkmale nicht über die Grenzen eines Mitgliedstaats hinausweisen würden. Unter Bezugnahme darauf, dass die angefochtenen Konzessionen sämtlich das Hoheitsgebiet der Niederlande beträfen und sämtliche der am Ausgangsverfahren beteiligten Unternehmen niederländisch seien, ist die niederländische Regierung daher der Auffassung, dass die Kabotage-Verordnung im vorliegenden Rechtsstreit nicht anwendbar sei und die ersten beiden Fragen daher nicht beantwortet zu werden brauchten.

40. Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass nach Art. 267 AEUV nur das nationale Gericht, das mit dem Rechtsstreit befasst ist und in dessen Verantwortungsbereich die zu erlassende Entscheidung fällt, im Hinblick auf die Besonderheiten der Rechtssache sowohl die Erforderlichkeit als auch die Erheblichkeit der dem Gerichtshof vorzulegenden Fragen zu beurteilen hat. Daher ist der Gerichtshof grundsätzlich gehalten, über ihm vorgelegte Fragen zu befinden, wenn diese die Auslegung des Unionsrechts betreffen. Er kann die Entscheidung über eine Vorlagefrage eines nationalen Gerichts nur ablehnen, wenn die erbetene Antwort offensichtlich in keinem Zusammenhang mit der Realität oder dem Gegenstand des Ausgangsrechtsstreits steht, wenn das Problem hypothetischer Natur ist oder wenn er nicht über die tatsächlichen und rechtlichen Angaben verfügt, die für eine sachdienliche Beantwortung der ihm vorgelegten Fragen erforderlich sind( ).

41. Keiner dieser Fälle ist vorliegend gegeben.

42. Zwar kann der Gerichtshof in bestimmten Fällen Vorabentscheidungsersuchen für unzulässig erklären, wenn kein relevanter Gesichtspunkt über die Grenzen eines Mitgliedstaats hinausweist, doch liegen einer solchen Entscheidung, sich für unzuständig zu erklären, gewöhnlich die im AEU-Vertrag niedergelegten Bestimmungen über die Verkehrsfreiheit zugrunde( ). Obwohl der hier zu prüfende Fall auch die Dienstleistungsfreiheit betrifft, unterliegt er im Wesentlichen der Regelung eines Instruments zur Harmonisierung, nämlich der Kabotage-Verordnung. Das Argument zugunsten der Zulässigkeit ist somit unerheblich.

43. Ferner gilt die Kabotage-Verordnung nach ihrem Art. 1 für EU-Reeder, deren Schiffe in einem Mitgliedstaat registriert sind und unter der Flagge eines Mitgliedstaats fahren, sofern diese Schiffe alle Voraussetzungen erfüllen, um zur Kabotage in diesem Mitgliedstaat zugelassen zu werden. Die genannte Bestimmung verlangt keinen grenzüberschreitenden Bezug. Dafür sprechen der Ausdruck „in den Mitgliedstaaten“, der in den Erwägungsgründen 3 und 4 der Kabotage-Verordnung enthalten ist (und auf den sich merkwürdigerweise die niederländische Regierung stützt), und die Definition der „Seekabotage“ in Art. 2 Abs. 1 als „Seeverkehrsdienstleistungen innerhalb eines Mitgliedstaats“ (Hervorhebung von mir)( ). Der Umstand, dass die Verordnung Nr. 3921/91 möglicherweise die Erfordernisse des AEU-Vertrags bezüglich der Existenz eines grenzüberschreitenden Bezugs übernimmt, bedeutet nicht, dass dieses Erfordernis generell auf andere Instrumente zur Harmonisierung angewandt werden muss.

44. Dies sind wichtige Aspekte der Rechtssache, die auch Bedeutung für meine Beurteilung der ersten Vorlagefrage haben. Die Ausführungen der niederländischen Regierung zur Anwendung der Kabotage-Verordnung auf ausschließlich inländische Sachverhalte betreffen nämlich die ersten beiden Vorlagefragen in der Sache und nicht ihre Zulässigkeit( ).

45. Aufgrund dessen bin ich der Ansicht, dass die erste und die zweite Frage zulässig sind.

C – Behandlung der Vorlagefragen

1. Erste Frage

46. Die erste Vorlagefrage befasst sich im Wesentlichen mit den Konsequenzen, die die Qualifizierung des Wattenmeers als „Binnenwasserstraße“ gemäß der Richtlinie 2006/87 für den Anwendungsbereich der Kabotage-Verordnung hat.

47. Vor Beantwortung dieser Frage muss geprüft werden, ob die Kabotage-Verordnung überhaupt für das Wattenmeer gilt.

a) Anwendbarkeit der Kabotage-Verordnung auf das Wattenmeer

48. Nach meiner Ansicht folgt aus dem Wortlaut, der Systematik und dem Zweck der Kabotage-Verordnung, dass sie auf das Wattenmeer anzuwenden ist.

49. Nach dem Wortlaut von Art. 1 der Kabotage-Verordnung handelt es sich bei der in der Verordnung geregelten Dienstleistung um „Seekabotage“. Wie oben ausgeführt, wird dieser Ausdruck in Art. 2 Abs. 1 als „Seeverkehrsdienstleistungen innerhalb eines Mitgliedstaats“ definiert.

50. Einfach ausgedrückt hängt die Anwendbarkeit der Kabotage-Verordnung davon ab, ob die angefochtenen Konzessionen die Beförderung auf dem Seeweg betreffen. Die Beförderung vom niederländischen Festland über das Wattenmeer zu den in Rede stehenden Inseln ist meines Erachtens ganz offensichtlich eine Beförderung auf dem Seeweg.

51. Tatsächlich ist kein wirkliches Argument dafür vorgebracht worden, dass das Wattenmeer keine „See“ im Sinne der Kabotage-Verordnung sei. Niemand behauptet, dass es ein geschlossenes Gewässer sei, dass es nicht salzwasserhaltig sei oder dass es sich um einen Flussschifffahrtsweg handele. Auch bilden die Friesischen Inseln zwar eine „unterbrochene Linie“, die das Wattenmeer von der Nordsee trennt, doch gehen beide ineinander über. Es scheint daher kein reiner Zufall zu sein, dass das Gewässer diesen Namen trägt( ).

52. Bezüglich der systematischen Auslegung der Kabotage-Verordnung weise ich darauf hin, dass die Definition in Art. 2 durch Beispiele dessen ergänzt wird, was unter Seekabotage fällt. Tatsächlich ergibt sich aus Art. 2 Abs. 1 Buchst. c der Verordnung, dass Seekabotage sich auf „Dienstleistungen, die gewöhnlich gegen Entgelt erbracht werden“ bezieht und „insbesondere“ Inselkabotage umfasst, die in der Beförderung von Passagieren oder Gütern auf dem Seeweg zwischen Häfen auf dem Festland und auf einer oder mehreren Inseln ein und desselben Mitgliedstaats und zwischen Häfen auf den Inseln innerhalb eines Mitgliedstaats besteht( ).

53. Angesichts dessen müssen die angefochtenen Konzessionen unter den Begriff „Inselkabotage“ fallen.

54. Was den Zweck der Kabotage-Verordnung betrifft, so besteht dieser darin, den freien Dienstleistungsverkehr im Bereich der Seekabotage unter den Voraussetzungen und mit den Ausnahmen, die sie vorsieht, zu verwirklichen( ).

55. Insoweit ist unstreitig, dass alle am Ausgangsverfahren beteiligten Unternehmen Personenverkehrsleistungen im Fährbetrieb auf dem Wattenmeer erbringen und dass sie alle an den angefochtenen Konzessionen interessiert sind. Überdies werden Fährdienstleistungen gegen Entgelt zu den in Rede stehenden Inseln seit Beginn des 20. Jahrhunderts erbracht. Vor diesem Hintergrund widerspräche es dem Zweck der Kabotage-Verordnung, das Wattenmeer von der Liberalisierung auszuschließen, die sie herbeiführen soll.

56. Angesichts dessen steht für mich fest, dass die Kabotage-Verordnung auf das Wattenmeer Anwendung findet. Diese Auslegung wird auch durch die Rechtsprechung bestätigt.

57. Im Urteil Kommission/Spanien( ) hat der Gerichtshof festgestellt, dass die Ría de Vigo (Flussmündungsbucht von Vigo), eine tiefe Bucht in der Autonomen Gemeinschaft Galicien, in den Anwendungsbereich der Kabotage-Verordnung fällt. Das entscheidende Kriterium in diesem Urteil war nicht der Umstand, dass die Flussmündungsbucht von Vigo ein Flusstal ist, sondern dass in diese Bucht „das Meer eingedrungen ist“( ). Der Gerichtshof folgte dem damaligen Generalanwalt Tizzano, der zu dem Ergebnis gelangt war, dass „kein Zweifel [besteht], dass die Gewässer der Bucht von Vigo Meeresgewässer sind, und dies genügt nach dem Wortlaut der [Kabotage-Verordnung], um die in diesen Gewässern durchgeführte Beförderung als Beförderung ‚auf dem Seeweg‘ anzusehen“( ).

58. Zudem hat Generalanwalt Cruz Villalón kürzlich die Auffassung vertreten, dass selbst dann, wenn nur ein Teil der Route eines Schiffs auf dem Meer liege, dies ausreichend sei, um die Verkehrsdienstleistung als „Seekabotage“ zu qualifizieren( ).

59. Diese Auffassung wird durch die Argumente, die die niederländische Regierung vorträgt und die von den Konzessionsinhabern im Wesentlichen übernommen werden, nicht in Frage gestellt. Außer dass die niederländische Regierung ihre vorstehend in Nr. 39 dargelegten Ausführungen zu dem Erfordernis eines grenzüberschreitenden Bezugs wiederholt, macht sie geltend, dass im Vierten Bericht über die Durchführung der Kabotage-Verordnung die Kommission ebenfalls die Auffassung vertreten habe, dass die Kabotage-Verordnung nicht auf das Wattenmeer anwendbar sei( ). Des Weiteren trägt sie vor, dass das Wattenmeer nach internationalem Recht als „inneres Gewässer“ qualifiziert werde, da es landwärts der Basislinie des niederländischen Küstenmeers gelegen sei( ). Schließlich heben die niederländische Regierung wie auch die Konzessionsinhaber die morphologischen und nautischen Unterschiede zwischen dem Wattenmeer und der Ría de Vigo hervor.

60. Was das Vorbringen betrifft, es sei ein grenzüberschreitender Bezug erforderlich, verweise ich lediglich auf die vorstehenden Nrn. 43 und 44.

61. Was den Bericht der Kommission angeht, auf den sich die niederländische Regierung mit ihrem zweiten Argument bezieht, möchte ich hervorheben, dass dieser Bericht gemäß Art. 10 der Kabotage-Verordnung zur Kontrolle der Durchführung der Kabotage-Verordnung erstellt wurde( ). Ein solcher Bericht, der tatsächliche Beurteilungen enthält, die sich im Laufe der Zeit auch ändern können, kann die Kommission in einem Rechtsstreit nicht binden, erst recht nicht den Gerichtshof, wenn er dazu aufgerufen ist, den Geltungsbereich von Sekundärrecht wie der Kabotage-Verordnung auszulegen( ). Überdies muss ich darauf hinweisen, dass die Kommission im vorliegenden Verfahren eine von dem Bericht abweichende Position vertritt.

62. Zu dem Argument der niederländischen Regierung bezüglich der Qualifikation des Wattenmeers nach dem Übereinkommen von Montego Bay genügt der Hinweis, dass in der Rechtssache Kommission/Spanien( ) ein ähnliches Argument vorgebracht wurde, das erfolglos blieb. Es ist kein Grund ersichtlich, von dieser Entscheidung abzuweichen.

63. Deshalb verstehe ich das Urteil Kommission/Spanien so, dass das einzig relevante Kriterium darin besteht, ob in das Wattenmeer „das Meer eingedrungen ist“ – was nach meinem Verständnis, abgesehen von Teilen des Wattenmeers bei Ebbe, der Fall ist.

64. Aufgrund dessen gelange ich zu dem Ergebnis, dass die Kabotage-Verordnung auf den Sachverhalt anwendbar ist.

b) Auswirkungen der Qualifizierung als „Binnenwasserstraße“ gemäß Anhang I der Richtlinie 2006/87

65. Wie oben ausgeführt, kam es zu der ersten Frage, weil die niederländische Regierung geltend machte, die Richtlinie 2006/87 einschließlich Anhang I stehe der Anwendung der Kabotage-Verordnung entgegen. Angesichts der vorstehenden Erörterung werde ich mich kurz fassen.

66. Nach Art. 288 AEUV ist die Kabotage-Verordnung in allen ihren Teilen verbindlich und gilt unmittelbar in jedem Mitgliedstaat. Die Richtlinie 2006/87 ist zwar hinsichtlich des zu erreichenden Ziels verbindlich, überlässt jedoch den Mitgliedstaaten die Wahl der Form und der Mittel. Die Richtlinie, die viele Jahre nach der Kabotage-Verordnung erlassen wurde, schweigt sich über ihr Verhältnis zu der älteren Rechtsvorschrift aus; sie bezieht sich nicht einmal auf die Verordnung. Beide Rechtsvorschriften müssen daher als voneinander unabhängig, doch jede auf ihre Weise gleichermaßen verbindlich angesehen werden( ).

67. Der Anwendungsbereich eines Instruments des abgeleiteten Rechts ergibt sich in der Regel aus ihm selbst; er kann grundsätzlich nicht auf Fälle erweitert werden, für deren Regelung das Instrument nicht gedacht ist( ). Wie die Kommission zu Recht ausführt, enthält die Richtlinie 2006/87 technische Vorschriften für Binnenschiffe. Die Kabotage-Verordnung liberalisiert dagegen die Seeverkehrsdienstleistungen innerhalb eines Mitgliedstaats. Die beiden Rechtsinstrumente unterscheiden sich daher sowohl in ihrem Anwendungsbereich als auch in ihrem Zweck( ). In Art. 1 Abs. 1 der Richtlinie 2006/87 heißt es zudem eindeutig, dass die von der Richtlinie eingeführte Klassifizierung „[f]ür die Zwecke dieser Richtlinie“ erfolgt. Ebenso wird nach Art. 2 Abs. 1 der Kabotage-Verordnung die Seekabotage „[i]m Sinne dieser Verordnung“ definiert.

68. Wäre die Anwendung der Kabotage-Verordnung von der einschlägigen Klassifizierung für die Zwecke der Richtlinie 2006/87 abhängig, liefe dies zudem darauf hinaus, dass die Mitgliedstaaten aufgrund des ihnen nach Art. 1 Abs. 2 der Richtlinie zustehenden Rechts zur Änderung der Klassifizierung die Freiheit hätten, die Verordnung anzuwenden oder außer Acht zu lassen. Dies wäre ein untragbares Ergebnis.

69. Aus dem Vorstehenden ergibt sich somit, dass die erste Frage dahin zu beantworten ist, dass die Ausweisung des niederländischen Teils des Wattenmeers als Binnenwasserstraße in Anhang I der Richtlinie 2006/87 der Anwendung der Kabotage-Verordnung auf den öffentlichen Personenverkehr auf dem Wattenmeer zwischen dem niederländischen Festland und den in Rede stehenden Inseln nicht entgegensteht.

2. Zweite Frage

70. Wie in der ersten Frage ersucht das vorlegende Gericht um Hinweise zu der wechselseitigen Beziehung zwischen der PSO-Verordnung und der Kabotage-Verordnung im Hinblick auf Art. 1 Abs. 2 der PSO-Verordnung. Im Gegensatz zu der ersten Frage jedoch ist hier die Frage, ob die Kabotage-Verordnung vor dem anderen Instrument des abgeleiteten Rechts Vorrang hat.

71. Anders als in dem oben in Nr. 66 dargelegten Fall geht die PSO-Verordnung – die ebenfalls jünger als die Kabotage-Verordnung ist – auf das ältere Instrument ein: Nach Art. 1 Abs. 2 der PSO-Verordnung können die Mitgliedstaaten das Instrument auf den öffentlichen Personenverkehr auf Binnenschifffahrtswegen und, unbeschadet der Kabotage-Verordnung, auf dem Meer innerhalb der Hoheitsgewässer anwenden.

72. Es steht daher fest, dass Art. 1 Abs. 2 der PSO-Verordnung den Mitgliedstaaten die Möglichkeit gibt, den Anwendungsbereich der Verordnung auf den Seeverkehr auszudehnen. Demzufolge liegt der Schlüssel für die Beantwortung der zweiten Frage in der Bedeutung der Wendung „unbeschadet der Kabotage-Verordnung“.

73. Ein Vergleich der verschiedenen Sprachfassungen zeigt eine gewisse Übereinstimmung dahin, dass die Kabotage-Verordnung unabhängig von der PSO-Verordnung anwendbar ist( ).

74. Dies wird durch den zehnten Erwägungsgrund der PSO-Verordnung bestätigt( ). Nach diesem Erwägungsgrund gelten für die Organisation öffentlicher Personenverkehrsdienste auf dem Meer innerhalb der Hoheitsgewässer die allgemeinen Grundsätze des (jetzigen) AEU-Vertrags, soweit diese Dienste nicht unter besondere Vorschriften des Unionsrechts, im konkreten Fall die Kabotage-Verordnung, fallen.

75. Der Unionsgesetzgeber hat es unterlassen, den Hinweis auf die Kabotage-Verordnung in Art. 1 Abs. 2 der PSO-Verordnung durch Verwendung anderer Ausdrücke wie etwa „auch wenn“, „vorbehaltlich“ oder „vorausgesetzt“ weniger rigide zu fassen. Ich stimme daher im Wesentlichen mit der Kommission darin überein, dass der Hinweis wie folgt zu verstehen ist: i) Die PSO-Verordnung erlaubt den Mitgliedstaaten, sie neben der Kabotage-Verordnung auf das Meer innerhalb der Hoheitsgewässer anzuwenden; ii) ist die Anwendung der PSO-Verordnung mit der gleichzeitigen Anwendung der Kabotage-Verordnung unvereinbar, tritt die PSO-Verordnung ausdrücklich hinter der Kabotage-Verordnung zurück, ohne dass die Mitgliedstaaten, die sich für die Anwendung beider Verordnungen entschieden haben, eine Wahl hätten.

76. Daher ist die zweite Frage dahin zu beantworten, dass die Anwendung der Kabotage-Verordnung der gleichzeitigen Anwendung der PSO-Verordnung nicht entgegensteht. Ist jedoch eine gemeinsame Anwendung unmöglich, geht die Kabotage-Verordnung vor.

3. Fragen 3 und 4

a) Allgemeine Bemerkungen

77. Die dritte und die vierte Frage, die ich gemeinsam behandeln werde, betreffen den vielleicht interessantesten Punkt in dem Ausgangsverfahren: Darf ein Mitgliedstaat frei entscheiden, welche Bestimmungen der PSO-Verordnung er auf den Wasserstraßenverkehr anwenden will – und sich damit sozusagen die „Rosinen rauspicken“?

78. Ich habe oben dargelegt, dass die Kabotage-Verordnung Vorrang vor der PSO-Verordnung hat. Mit der dritten und der vierten Frage soll daher geklärt werden, unter welchen Umständen eine Unvereinbarkeit der beiden Verordnungen mit der zwingenden Folge eintreten könnte, dass die PSO-Verordnung zurücktreten müsste. Anders gesagt, während die zweite Frage die abstrakte beiderseitige Anwendbarkeit der beiden Verordnungen betrifft, betreffen die dritte und die vierte Frage ihre gleichzeitige Anwendung in der Praxis. Bemerkenswert ist, dass der Unionsgesetzgeber die Möglichkeit einer Überschneidung der beiden Instrumente vorhersah und – folglich bewusst – eine Art Koexistenz akzeptierte.

79. Im Idealfall würde sich die Antwort, die das vorlegende Gericht begehrt, unmittelbar aus dem Wortlaut der PSO-Verordnung ergeben. Da dies nicht der Fall ist, bedarf es einer teleologischen Auslegung. Hierzu ist erstens daran zu erinnern, dass die Bereiche, in denen die Verordnung vorbehaltlos gilt, die öffentlichen Personenverkehrsleistungen auf Schiene und Straße sind. Nur kraft der den Mitgliedstaaten gemäß Art. 1 Abs. 2 verliehenen Befugnis kann ein Mitgliedstaat die Verordnung auch auf die Beförderung auf Binnenschifffahrtswegen( ) und, unbeschadet der Kabotage-Verordnung, auf dem Meer innerhalb der Hoheitsgewässer anwenden.

80. Leider gibt das langwierige Legislativverfahren, das dem Erlass der PSO-Verordnung vorausging, kaum Aufschluss. Der ursprüngliche Vorschlag der Kommission für eine Verordnung erfasste Binnenschifffahrtswege, erwähnte jedoch nicht das Meer innerhalb der Hoheitsgewässer( ). Ein geänderter Vorschlag führte nicht mehr die Binnenschifffahrtswege an, enthielt jedoch den Vorläufer des jetzigen Art. 5 Abs. 4( ). Der Rat nahm dann in seinen Gemeinsamen Standpunkt eine Bestimmung auf, wonach „[d]ie Mitgliedstaaten … diese Verordnung auf den öffentlichen Personenverkehr auf Binnenschifffahrtswegen anwenden [können]“( ). Bei der zweiten Lesung des vorgeschlagenen Rechtsakts billigte das Parlament den Gemeinsamen Standpunkt, nachdem der Ausschuss für Verkehr und Fremdenverkehr empfohlen hatte, die betreffende Bestimmung zu ändern( ). Der vom Parlament gebilligte geänderte Vorschlag enthielt den jetzigen Wortlaut des zehnten Erwägungsgrundes der PSO-Verordnung und ihres Art. 1 Abs. 2, von denen keiner später erneut geändert wurde. Die Vorarbeiten geben keine Aufklärung darüber, weshalb die Möglichkeit einer Ausdehnung des Anwendungsbereichs der Verordnung auf den Seeverkehr oder der Hinweis auf die Kabotage-Verordnung aufgenommen wurde; sie gehen auch nicht darauf ein, wie diese Ausdehnung zu erfolgen hat.

81. Die Art, wie die Kabotage-Verordnung die Seeverkehrsdienstleistungen regelt, ist in der Tat recht minimalistisch. Als Beispiel ist das Verfahren zur Erteilung von öffentlichen Dienstleistungsaufträgen nach Art 4 zu nennen. Die PSO-Verordnung enthält insoweit zwar detailliertere Bestimmungen, die zur Verdeutlichung der Bestimmungen der Kabotage-Verordnung beitragen und damit die Rechtssicherheit erhöhen können( ). Entgegen dem Vorbringen der Konzessionsinhaber hat sich der Unionsgesetzgeber jedoch nicht ausdrücklich mit den Auswirkungen befasst, die die Ausnahmeregelung des Art. 5 Abs. 4 der PSO-Verordnung hat, wenn ein Mitgliedstaat sich für die Ausdehnung des Anwendungsbereichs der PSO-Verordnung auf den Seeverkehr entscheidet. Was jedoch mit Sicherheit gesagt werden kann, ist, dass die PSO-Verordnung keine förmliche Änderung der Kabotage-Verordnung darstellt und auch nicht als solche fungieren kann.

82. Können die Bestimmungen der beiden Verordnungen nicht gleichzeitig Anwendung finden, ist, ausgehend von der von mir vorgeschlagenen Antwort auf die zweite Frage, soweit der Seeverkehr betroffen ist, jede entgegenstehende Bestimmung der PSO-Verordnung unangewandt zu lassen. Vor diesem Hintergrund bin ich der Ansicht, dass Art. 1 Abs. 2 der PSO-Verordnung die Ausdehnung der Verordnungsbestimmungen auf den Seeverkehr erlaubt, wenn diese Bestimmungen die von der Kabotage-Verordnung angestrebte Liberalisierung erleichtern oder zumindest nicht behindern. Die Feststellung, ob eine spezifische Bestimmung der PSO-Verordnung mit der Kabotage-Verordnung kollidiert – oder überhaupt für den Seeverkehr relevant ist –, erfordert eine Beurteilung im Einzelfall. Eine solche Prüfung würde jedoch über den Gegenstand der vorliegenden Schlussanträge hinausgehen. Die Vereinbarkeit von Art. 5 Abs. 4 der PSO-Verordnung mit der Kabotage-Verordnung werde ich allerdings nachstehend in Abschnitt b eigens untersuchen.

83. Ein typisches Beispiel für eine Bestimmung, die die von der Kabotage-Verordnung angestrebte Liberalisierung nicht behindert, ist meines Erachtens Art. 7 Abs. 2 Satz 1 der PSO-Verordnung über die Veröffentlichung von Informationen, vor allem da sich die Kabotage-Verordnung über diesen Punkt ausschweigt( ). Beschließt ein Mitgliedstaat, den Anwendungsbereich der PSO-Verordnung auf Verkehrsdienstleistungen auf dem Seeweg oder auf Binnenschifffahrtswegen auszudehnen, muss daher diese Bestimmung Anwendung finden.

84. Ich kann folglich dem Vorbringen der niederländischen Regierung nicht zustimmen.

85. Erstens trägt die niederländische Regierung vor, dass Art. 1 Abs. 2 Satz 2 der PSO-Verordnung sich auf „de bepalingen van deze verordening“ (die Bestimmungen dieser Verordnung) beziehe, d. h. dass es den Mitgliedstaaten unbenommen bleibe, nur spezifische Bestimmungen der Verordnung auf den Seeverkehr anzuwenden.

86. Meines Erachtens erweitert die niederländische Regierung die Bedeutung dieses Wortlauts willkürlich. Die niederländische Fassung enthält keine eindeutige Feststellung, dass ein Mitgliedstaat einige der Bestimmungen der PSO-Verordnung auf den Seeverkehr anwenden kann. Vor allem aber scheint die niederländische Fassung, wie das vorlegende Gericht ausführt, aus dem Rahmen zu fallen. Die anderen Sprachfassungen erwähnen keine „Bestimmungen“, sondern beziehen sich auf die Möglichkeit, die PSO-Verordnung als solche anzuwenden( ). Nach ständiger Rechtsprechung kann die in einer der Sprachfassungen einer unionsrechtlichen Vorschrift verwendete Formulierung nicht als alleinige Grundlage für die Auslegung dieser Vorschrift herangezogen werden oder Vorrang vor den anderen sprachlichen Fassungen beanspruchen( ).

87. Es würde nämlich der einheitlichen Anwendung des Unionsrechts zuwiderlaufen, wenn ein Mitgliedstaat aufgrund der Art, wie eine Bestimmung in der Nationalsprache gefasst ist, genau bestimmen könnte, welche Bestimmungen er auf die Beförderung auf Binnenschifffahrtswegen oder auf dem Meer innerhalb der Hoheitsgewässer anwenden kann, während andere Mitgliedstaaten diese Freiheit nicht hätten( ).

88. Zweitens beruft sich die niederländische Regierung zur Stützung ihrer Auffassung, dass sie die für den Seeverkehr geltenden Bestimmungen der PSO-Verordnung frei wählen könne, auf den Grundsatz plus semper in se continet quod est minus (ein Mehr schließt immer ein Weniger ein).

89. Dieses Vorbringen muss zurückgewiesen werden, um eine einheitliche Anwendung der PSO-Verordnung zu gewährleisten. Andernfalls bestände die Gefahr, dass für Seeverkehrsdienstleistungen nicht höchstens zwei Regelungen, sondern 28 verschiedene Regelungen maßgebend wären. Dies würde den Markt der Seeverkehrsdienstleistungen weiter aufteilen. Die genannte Auffassung stünde ferner in einem gewissen Widerspruch zu Art. 7 der Kabotage-Verordnung, der vorsieht, dass die Sillhalteverpflichtung nach Art. 62 des EWG-Vertrags auf die in dieser Verordnung geregelten Bereiche Anwendung findet( ).

90. Drittens macht die niederländische Regierung geltend, sie hätte nationale Regelungen erlassen dürfen, die Art. 5 Abs. 4 der PSO-Verordnung entsprochen hätten, ohne jedoch ausdrücklich auf diese Verordnung Bezug zu nehmen. Angenommen aber, sie hätte dies getan, so wäre schlicht darauf hinzuweisen, dass solche Regelungen den Mitgliedstaat auf keinen Fall von seiner Verpflichtung zur Einhaltung der Kabotage-Verordnung hätten befreien können.

91. Schließlich kann meine Auffassung nicht durch Erklärungen in Frage gestellt werden, die die Kommission in Beantwortung auf parlamentarische Anfragen abgab, wie jene, auf die sich die niederländische Regierung bezieht( ). Abgesehen von meinen Ausführungen oben in Nr. 61, auf die ich hier verweise, verstehe ich die genannten Erklärungen jedenfalls nicht in derselben Weise wie die niederländische Regierung. Den Erklärungen ist nichts zu entnehmen, was darauf hinweisen würde, dass es den Mitgliedstaaten freistünde, einzelne Bestimmungen der PSO-Verordnung auf den Seeverkehr anzuwenden. Ganz im Gegenteil folgt die teilweise Anwendung der PSO-Verordnung auf den Seeverkehr implizit und unmittelbar aus Art. 1 Abs. 2 und liegt nicht im Ermessen der Mitgliedstaaten.

92. Angesichts dessen werde ich nunmehr untersuchen, ob Art. 5 Abs. 4 der PSO-Verordnung neben der Kabotage-Verordnung angewandt werden kann.

b) Anwendbarkeit des Art. 5 Abs. 4 der PSO-Verordnung auf Seeverkehrsdienstleistungen

93. Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass Art. 5 Abs. 4 der PSO-Verordnung eine Ausnahme von Art. 5 Abs. 3 enthält. Nach der letztgenannten Bestimmung müssen die zuständigen Behörden, wenn die Dienste Dritter, die keine internen Betreiber sind, in Anspruch genommen werden, die öffentlichen Dienstleistungsaufträge im Wege eines wettbewerblichen Vergabeverfahrens vergeben, das allen Betreibern offen stehen, fair sein und den Grundsätzen der Transparenz und Nichtdiskriminierung genügen muss( ). Als Ausnahme bestimmt Art. 5 Abs. 4 u. a., dass die zuständigen Behörden entscheiden können, öffentliche Dienstleistungsaufträge, die entweder einen geschätzten Jahresdurchschnittswert von weniger als 1 000 000 Euro oder eine jährliche öffentliche Personenverkehrsleistung von weniger als 300 000 km aufweisen, direkt zu vergeben( ).

94. Die in Frage stehenden nationalen Regelungen sehen vor, dass Konzessionen aufgrund eines wettbewerblichen Vergabeverfahrens erteilt werden, für das Art. 5 Abs. 3 der PSO-Verordnung gilt. Die Regelungen sehen jedoch auch vor, dass die erste Konzession ohne Durchführung eines wettbewerblichen Vergabeverfahrens erteilt werden kann, wenn die in Art. 5 Abs. 4 dieser Verordnung aufgestellten Kriterien erfüllt sind.

95. Um festzustellen, ob diese Regelung mit der Kabotage-Verordnung vereinbar ist, müssen die Verpflichtungen festgestellt werden, die aus der genannten Verordnung folgen.

96. Nach Art. 4 Abs. 1 der Kabotage-Verordnung kann ein Mitgliedstaat mit Schifffahrtsgesellschaften, die sich an Liniendiensten von, zwischen und nach Inseln beteiligen, Verträge über Verkehrsdienste aufgrund von Verpflichtungen des öffentlichen Dienstes schließen. Beim Abschluss von Verträgen über Verkehrsdienste aufgrund von Verpflichtungen des öffentlichen Dienstes haben die Mitgliedstaaten ferner darauf zu achten, dass kein EU-Reeder diskriminiert wird( ). Schließlich sieht Art. 4 Abs. 3 vor, dass bestehende Verträge über Verkehrsdienste aufgrund von Verpflichtungen des öffentlichen Dienstes bis zum jeweiligen Vertragsablauf gültig bleiben können.

97. Während Art. 5 der Kabotage-Verordnung spezifische Regelungen für schwere Störungen des innerstaatlichen Verkehrsmarkts( ) und für Dringlichkeitsfälle sowie für die insoweit einzuhaltenden Verfahren enthält, legt Art. 6 die Zeitpunkte fest, zu denen die Verordnung in bestimmten Sektoren Anwendung findet. Die Übergangszeit ist gegenwärtig für alle Sektoren abgelaufen. Art. 7 bestimmt ferner, dass Art. 62 des EWG-Vertrags auf die in dieser Verordnung geregelten Bereiche Anwendung findet.

98. Daraus folgt, dass Art. 4 Abs. 1 der Kabotage-Verordnung den Mitgliedstaaten die Pflicht auferlegt, beim Abschluss von Verträgen über Verkehrsdienste aufgrund von Verpflichtungen des öffentlichen Dienstes EU-Reeder nicht zu diskriminieren. Abgesehen von den in Art. 5 geregelten Fällen, denen Ausnahmecharakter zukommt, kann ich ebenso wie die Kommission eine allgemeine Ausnahme von dieser Verpflichtung – oder geringere Anforderungen an diese – nicht feststellen. Dies wird durch Art. 4 Abs. 3 gestützt, wonach nur diejenigen Verträge fortbestehen können, die vor dem Inkrafttreten der Kabotage-Verordnung geschlossen wurden. Die Pflicht zur Einhaltung des Grundsatzes der Nichtdiskriminierung gilt daher meines Erachtens stets, wenn ein Mitgliedstaat einen Vertrag über Verkehrsdienste aufgrund von Verpflichtungen des öffentlichen Dienstes schließen will.

99. Ich stimme ferner mit der Kommission darin überein, dass der in Art. 4 Abs. 1 der Kabotage-Verordnung festgelegte Grundsatz der Nichtdiskriminierung Ausdruck des in den Verträgen verankerten allgemeinen Verbots der Ungleichbehandlung und der Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit ist, aus dem sich ein allgemeiner Grundsatz der Transparenz herleitet. Entscheidet sich daher ein Mitgliedstaat, eine öffentliche Dienstleistung durch einen Vertrag zu erbringen( ), muss er im Zusammenhang mit der Vergabe von öffentlichen Dienstleistungsaufträgen, ohne dass dies zwangsläufig eine Verpflichtung zur Ausschreibung impliziert, einen angemessenen Grad an Öffentlichkeit gewährleisten, der es ermöglicht, sich um diese Verträge in gerechter und angemessener Weise zu bewerben( ).

100. Infolgedessen sehe ich keine Unvereinbarkeit des Art. 4 Abs. 1 der Kabotage-Verordnung mit der in Art. 5 Abs. 3 Satz 1 der PSO-Verordnung niedergelegten Verpflichtung, öffentliche Dienstleistungsaufträge im Wege eines wettbewerblichen Vergabeverfahrens zu vergeben.

101. Ich teile jedoch nicht die Ansicht, dass die in Art. 5 Abs. 4 der PSO-Verordnung vorgesehene Ausnahme von der Verpflichtung zur Durchführung eines wettbewerblichen Vergabeverfahrens bei Vergabe eines öffentlichen Dienstleistungsauftrags für öffentliche Personenverkehrsdienste auf Schiene und Straße auf den Bereich des Seeverkehrs ausgedehnt werden kann, selbst wenn diese Ausnahme nur für die erste Konzession gilt. Eine solche Ausdehnung würde den Anwendungsbereich des Art. 4 Abs. 1 der Kabotage-Verordnung einschränken, obwohl doch die genannte Verordnung, wie oben ausgeführt, Vorrang vor der PSO-Verordnung haben muss. Entscheidet sich daher ein Mitgliedstaat dafür, den Anwendungsbereich der PSO-Verordnung zu erweitern, muss Art. 5 Abs. 4 der Verordnung unangewandt bleiben.

102. Diese Auffassung gilt unabhängig davon, aus welchen tatsächlichen Gründen von einem wettbewerblichen Vergabeverfahren kein Gebrauch gemacht wird. Es kommt z. B. nicht darauf an, ob die Kriterien des wirtschaftlichen Wertes des betreffenden Auftrags (im Folgenden: wirtschaftliches Kriterium) oder der Fahrtstrecke (im Folgenden: Fahrtstreckenkriterium) erfüllt sind. Der Vollständigkeit halber werde ich auf die beiden Kriterien dennoch nacheinander eingehen( ).

103. Auf der Grundlage des Fahrtstreckenkriteriums, das in der vierten Frage besonders erwähnt wird, kann – sofern dies nicht nach nationalem Recht untersagt ist – eine direkte Vergabe bei öffentlichen Dienstleistungsaufträgen erfolgen, die eine jährliche öffentliche Personenverkehrsleistung von weniger als 300 000 km aufweisen. Was die Frage angeht, ob dieses Kriterium für eine Anwendung auf den Seeverkehr geeignet ist, halte ich die Ausführungen der Wettbewerber für überzeugend. Erstens ist es erwähnenswert, dass diese Ausnahme aus dem geänderten Vorschlag der Kommission für eine Verordnung stammt, der damals, wie bereits ausgeführt, eine Beförderung auf dem Meer innerhalb der Hoheitsgewässer nicht erwähnte. Zweitens würde die Zulassung einer solchen Ausnahme auch die Gefahr mit sich bringen, dass der Löwenanteil der Seeverkehrsdienstleistungsverträge ohne Ausschreibung vergeben würde( ), was im Widerspruch zum Zweck der Kabotage-Verordnung, der Liberalisierung der Seeverkehrsdienstleistungen, stände( ).

104. Das wirtschaftliche Kriterium andererseits gestattet es einem Mitgliedstaat, auf ein wettbewerbliches Vergabeverfahren zu verzichten, wenn ein öffentlicher Dienstleistungsauftrag einen geschätzten Jahresdurchschnittswert von weniger als 1 000 000 EUR aufweist (sofern wiederum dies nicht nach nationalem Recht untersagt ist). Es könnte – wie die Konzessionsinhaber vortragen – geltend gemacht werden, dass dieses Kriterium nur der spezifische Ausdruck eines allgemeinen Grundsatzes des Vergaberechts der Union ist.

105. Kapitel II Abschnitt 1 der Richtlinie 2004/18/EG( ) legt z. B. Schwellenwerte für öffentliche Aufträge fest, die zur Anwendung der Richtlinie führen. Überdies finden die im primären Unionsrecht verankerten allgemeinen Grundsätze der Gleichbehandlung und des Verbots der Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit, aus denen sich gleichzeitig die Verpflichtung zur Transparenz ergibt und die demgemäß einen hinreichenden Grad an Öffentlichkeit verlangen, auf Verträge Anwendung, die für Unternehmen aus anderen Mitgliedstaaten von Interesse sind (Verträge von Interesse für die Union)( ). Es liegt auf der Hand, dass ein bestimmter Auftrag umso eher von Interesse für die Union sein kann, je größer der Wert dieses Auftrags ist( ).

106. Selbst wenn man jedoch annimmt, dass ein solcher allgemeiner Grundsatz des Vergaberechts der Union existiert (dessen Konturen undeutlich bleiben( ) und zu dem der Gerichtshof entschieden hat, dass auch unrentable Aufträge von Interesse für die Union sein können( )), wäre es für den Gerichtshof schwierig, zu der Frage Stellung zu nehmen, ob ein wirtschaftliches Kriterium, das ursprünglich für den Personenverkehr auf Schiene und Straße bestimmt war, auch für die Seekabotage gelten kann. Vor allem aber gibt es in der Kabotage-Verordnung keinerlei Hinweis dafür, dass die Verordnung trotz ihres Wortlauts einen ungeschriebenen und inhärenten wirtschaftlichen Schwellenwert enthält. Eine dahin gehende Auslegung wäre angesichts des Art. 7 der Kabotage-Verordnung problematisch.

107. Es ist ferner darauf hinzuweisen, dass die Kommission auch in Bezug auf „kleine Inseln“, d. h. auf Inseln, bei denen die Gesamtzahl der Fahrgäste, die jährlich auf dem Seeweg zu und von diesen Inseln befördert werden, etwa 100 000 oder weniger beträgt, nicht vorgeschlagen hat, auf die vorherige unionsweite Bekanntmachung des erforderlichen Dienstes völlig zu verzichten( ).

108. Es ist Sache des vorlegenden Gerichts zu prüfen, ob das von der niederländischen Regierung im Ausgangsverfahren durchgeführte Verfahren tatsächlich die oben in Nr. 99 genannten Voraussetzungen erfüllt, insbesondere jene Voraussetzungen, die u. a. in Art. 7 Abs. 2 Satz 1 der PSO-Verordnung ihren Ausdruck finden.

109. Zusammenfassend bin ich der Auffassung, dass Art. 1 Abs. 2 der PSO-Verordnung dahin auszulegen ist, dass die Mitgliedstaaten, wenn sie die genannte Verordnung in Bezug auf öffentliche Personenverkehrsdienste auf Binnenschifffahrtswegen oder auf dem Meer innerhalb der Hoheitsgewässer für anwendbar erklären, die Verordnung insgesamt anwenden müssen. Soweit es um öffentliche Personenverkehrsdienste auf dem Meer innerhalb der Hoheitsgewässer geht, müssen die Mitgliedstaaten, wenn die Anwendung spezifischer Bestimmungen der genannten Verordnung mit der Anwendung von Bestimmungen der Kabotage-Verordnung kollidiert – wie die Anwendung von Art. 5 Abs. 4 der PSO-Verordnung mit der gleichzeitigen Anwendung von Art. 4 Abs. 1 der Kabotage-Verordnung –, die Bestimmungen der PSO-Verordnung unangewandt lassen.

4. Fünfte Frage

110. Das vorlegende Gericht macht diese Frage von der Bejahung der vierten Frage abhängig. Aus den oben vorgeschlagenen Antworten auf die Fragen 2 bis 4 ergibt sich, dass im Fall eine Gewässers wie des Wattenmeers ein Mitgliedstaat nicht berechtigt ist, die angefochtenen Konzessionen unmittelbar ohne Durchführung eines wie auch immer gearteten wettbewerblichen Vergabeverfahrens zu vergeben. Demzufolge brauchen die Folgen, die sich aus der Nichteinhaltung der in Art. 7 Abs. 2 der PSO-Verordnung geregelten Bekanntmachungsverpflichtungen ergeben, nicht mehr behandelt zu werden.

111. Um jedoch für das vorlegende Gericht von Nutzen zu sein, verweise ich auf meine Ausführungen oben in Nr. 82. Danach muss ein Mitgliedstaat, wenn er sich dafür entschieden hat, den Anwendungsbereich der PSO-Verordnung auf den Seeverkehr auszudehnen, auch Art. 7 Abs. 2 Satz 1 der genannten Verordnung zur Anwendung bringen.

IV – Ergebnis

112. Ich schlage vor, die vom niederländischen College van beroep voor het bedrijfsleven (Niederlande) vorgelegten Fragen wie folgt zu beantworten:

– Die Ausweisung des niederländischen Teils des Wattenmeers als Binnenwasserstraße in Anhang I der Richtlinie 2006/87/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 12. Dezember 2006 über die technischen Vorschriften für Binnenschiffe und zur Aufhebung der Richtlinie 82/714/EWG des Rates steht der Anwendung der Verordnung (EWG) Nr. 3577/92 des Rates vom 7. Dezember 1992 zur Anwendung des Grundsatzes des freien Dienstleistungsverkehrs auf den Seeverkehr in den Mitgliedstaaten (Seekabotage) auf den öffentlichen Personenverkehr auf dem Wattenmeer zwischen dem niederländischen Festland und den Inseln Terschelling, Vlieland, Ameland und Schiermonnikoog nicht entgegen.

– Die Anwendung der Verordnung Nr. 3577/92 steht der gleichzeitigen Anwendung der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Oktober 2007 über öffentliche Personenverkehrsdienste auf Schiene und Straße und zur Aufhebung der Verordnungen des Rates (EWG) Nr. 1191/69 und (EWG) Nr. 1107/70 nicht entgegen. Kollidiert jedoch die Anwendung einer oder mehrerer Bestimmungen der Verordnung Nr. 1370/2007 mit der Anwendung der Verordnung Nr. 3577/92, darf nur die letztgenannte Verordnung angewandt werden.

– Art. 1 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1370/2007 ist dahin auszulegen, dass die Mitgliedstaaten, wenn sie die Verordnung in Bezug auf öffentliche Personenverkehrsdienste auf Binnenschifffahrtswegen oder auf öffentliche Personenverkehrsdienste auf dem Meer innerhalb der Hoheitsgewässer für anwendbar erklären, die Verordnung insgesamt anwenden müssen. Soweit es um öffentliche Personenverkehrsdienste auf dem Meer innerhalb der Hoheitsgewässer geht, müssen die Mitgliedstaaten, wenn die Anwendung spezifischer Bestimmungen der genannten Verordnung mit der Anwendung von Bestimmungen der Verordnung Nr. 3577/92 kollidiert, die Bestimmungen der Verordnung Nr. 1370/2007 unangewandt lassen. Dies ist für Art. 5 Abs. 4 der Verordnung Nr. 1370/2007 und Art. 4 Abs. 1 der Verordnung Nr. 3577/92 der Fall.