Es folgt weder aus den Bestimmungen von Art. 274 EG noch aus jenen der Verordnung Nr. 1605/2002 über die Haushaltsordnung für den Gesamthaushaltsplan der Europäischen Gemeinschaften, dass die Kommission über die ausdrückliche Zuständigkeit für den Erlass des Beschlusses 2008/969 über das von den Anweisungsbefugten der Kommission und den Exekutivagenturen zu verwendende Frühwarnsystem verfügt, um Betrug und sonstige rechtswidrige Handlungen zum Nachteil der finanziellen Interessen der Union zu bekämpfen. Zwar führt die Kommission nach Art. 274 EG den Haushaltsplan der Union gemäß den Verordnungen zur Durchführung von Art. 279 EG aus. Der letztgenannte Artikel sieht dafür das ordentliche Gesetzgebungsverfahren vor. Jedoch nimmt die Verordnung Nr. 1605/2002, deren Rechtsgrundlage Art. 279 EG ist, keinen Bezug auf ein System wie das Frühwarnsystem. Diese Verordnung sieht in ihrem Art. 95 Abs. 1 lediglich die Einrichtung einer zentralen Datenbank über Bewerber und Bieter vor, die sich in einer der von dieser Verordnung bestimmten verbindlichen Ausschlusssituationen befinden.

Auch wenn ein Frühwarnsystem im Rahmen der Aufgaben der Kommission als Hüterin und Ausführungsorgan des Unionshaushalts ein sinnvolles Mittel sein kann, erlaubt dies ebenso wenig den Schluss auf eine implizite Befugnis für den Erlass des Beschlusses 2008/969. Aber auch wenn die Kommission nach den Art. 51 und Art. 59 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1605/2002 ermächtigt ist, ihren internen Funktionsbereich zur Gewährleistung einer möglichst effizienten Arbeitsweise zu organisieren, findet ihre Befugnis zur eigenständigen Regelung ihre Grenzen in den ihr zugewiesenen Zuständigkeiten. Allerdings haben interne Maßnahmen grundsätzlich nur Auswirkungen auf den internen Bereich der Verwaltung und begründen gegenüber Dritten weder ein Recht noch eine Verpflichtung, was für den Beschluss 2008/969, der Rechtsfolgen nach außen erzeugen kann, nicht der Fall ist.

Während der Unionsgesetzgeber für die Ausschlusswarnmeldungen eine Rechtsgrundlage geschaffen hat, hielt er es nicht für zweckmäßig, bei den übrigen, in dem Beschluss 2008/969 vorgesehenen Warnmeldungen in gleicher Weise zu verfahren. Anders als bei den Warnmeldungen W5, die auf objektiven und bis zu einem gewissen Maß erwiesenen Tatsachen beruhen, resultiert die Eintragung der Warnmeldungen W1a oder W1b nach dem Beschluss 2008/969 aus einer Untersuchung des Europäischen Amtes für Betrugsbekämpfung, auch wenn die Feststellungen von Betrug oder Verwaltungsfehlern noch nicht nachgewiesen sind. Im Übrigen kann auch der Satz „qui potest majus, potest et minus“ nicht akzeptiert werden, da dies eine Missachtung der Grundrechte bedeuten würde, zu denen die in Art. 48 Abs. 1 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union verankerte Unschuldsvermutung gehört. Jedoch kann nicht bestritten werden, dass die Warnmeldungen W1a und W1b im Unterschied zu den Ausschlusswarnmeldungen eine Situation betreffen, in der die Untersuchungen noch im Gang sind und in der daher ein Richter eine Schuld noch nicht als erwiesen festgestellt hat. Wenn es die Kommission daher für erforderlich hält, in einem Frühstadium präventive Maßnahmen zu ergreifen, so braucht sie deshalb umso mehr eine Rechtsgrundlage, die es ihr erlaubt, ein solches Warnsystem zu schaffen und die damit zusammenhängenden Maßnahmen zu ergreifen, d. h. ein System, das die Verteidigungsrechte, den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz und den Grundsatz der Rechtssicherheit achtet, wonach die rechtlichen Regelungen klar, bestimmt und hinsichtlich ihrer Folgen vorhersehbar sein müssen, insbesondere wenn sie gegenüber Einzelnen und Unternehmen nachteilige Folgen haben können.

(vgl. Rn. 43, 45, 58, 59, 61-67)