Zu dem Antrag, der auf Nichtigerklärung des Ratsbeschlusses vom 22. und 23. Juli 1974 gerichtet ist, ist vorweg folgendes klarzustellen:

Die Rechtsprechung des Gerichtshofs (EuGH 8. Oktober 1974, Gewerkschaftsbund, Massa und Schots/Rat, 175/73, und Allgemeine Gewerkschaft der Europäischen Beamten/Kommission, 18/74) hat schon anerkannt, daß Gewerkschaften parteifähig sind. Dies gilt jedenfalls, wenn sie die erforderliche Autonomie besitzen, um im Rechtsverkehr als verantwortliche Einheiten aufzutreten, und wenn sie repräsentativ sind. Für zwei der Kläger ist dazu alles Notwendige schon in den erwähnten Urteilen ausgeführt worden. Es steht also fest, daß sie parteifähig sind. Für die anderen Kläger will ich jetzt zunächst ein Gleiches unterstellen, um die Untersuchung auf die Hauptprobleme des Verfahrens zu konzentrieren.

In der Rechtsprechung ist ferner schon geklärt, daß Gewerkschaften nicht auf der Grundlage des Artikels 91 des Personalstatuts klagen können. Seine Voraussetzungen brauchen uns also nicht aufzuhalten, und dies um so weniger, als die Kläger ausdrücklich erklärt haben, die Klage werde ausschließlich auf Artikel 173 des EWG-Vertrags gestützt. Beschränkt man demgemäß die Untersuchung auf die Bestimmung des Artikels 173, so läßt sich dabei gleichfalls vorweg festhalten, daß den Gewerkschaften dieser Rechtsweg — wie die angeführten Urteile zeigen — prinzipiell offensteht. Genauso sicher ist aber — die Urteile lassen daran keinen Zweifel — daß die sich aus dem Vertrag und der dazu ergangenen Rechtsprechung ergebenden allgemeinen Voraussetzungen dieser Bestimmung beachtet werden müssen.

Der Rat bestreitet, daß die Voraussetzungen des Artikels 173 Absatz 2 im gegenwärtigen Fall erfüllt seien. Er verweist zunächst darauf, daß dem streitigen Akt, weil es sich um die stillschweigende Ablehnung einer Verordnung handele, gleichfalls Verordnungscharakter zuerkannt werden müsse. Er ist ferner der Ansicht, die Gewerkschaften seien von der angegriffenen Maßnahme weder individuell noch unmittelbar betroffen. Schließlich steht der Rat auf dem Standpunkt, Gewerkschaften könnten als Verbände nur zur Verteidigung ihrer eigenen Interessen Klage erheben, nicht aber zur Verteidigung der kollektiven Interessen ihrer Mitglieder.

Was zunächst die Frage angeht, ob die Zulässigkeit der Klage an der Rechtsnatur des angefochtenen Aktes scheitert, so läßt sich einmal festhalten, daß nach der Rechtsprechung (EuGH 4. Dezember 1962 — Confederation nationale des producteurs de fruits et légumes und andere/Rat der EWG, 16 und 17/62 — Slg. 1962, 978) mit Deutlichkeit ein Klagerecht von Privatpersonen (damit meine ich die in Artikel 173 Absatz 2 angeführten Klageberechtigten) ausgeschlossen ist, wenn es sich um Verordnungen handelt. Dabei gelten als Verordnungen Akte mit normativem Charakter, d. h. Maßnahmen, die sich nicht nur auf eine begrenzte Zahl bestimmbarer Adressaten, sondern auf abstrakt umrissene Personenkreise auswirken. Desgleichen steht nach der Rechtsprechung (EuGH 8. März 1972 — Nordgetreide GmbH & Co. KG/Kommission, 42/71 — Slg. 1972, 110) fest, daß im Falle der Ablehnung eines Antrags die Rechtsnatur des ablehnenden Aktes nach dem Gegenstand des Antrags zu beurteilen ist.

Es kommt also darauf an, ob das, was der Rat in seiner Sitzung vom 22. und 23. Juli 1974 zurckgewiesen hat, tatsächlich als Verordnung angesprochen werden muß.

In dem uns vorliegenden Protokoll über die genannte Ratssitzung wird ihr Gegenstand — soweit er hier interessiert — mit der Wendung gekennzeichnet „proposition de revision des remunerations suite à la correction de l'indicateur spécifique pour un des Etats membres“. Es ist weiterhin die Rede von einem dahingehenden Vorschlag der Präsidentschaft des Rates und von einem entsprechenden Vorschlag der Kommission. Wesentlich ist die Feststellung am Schluß des Protokolls, es bei der früheren, zuletzt am 18. Dezember 1973 vorgenommenen Anpassung der Gehälter zu belassen, zusätzliche Ergänzungen oder Änderungen also nicht vorzusehen. Dies berechtigt zumindest dazu, von einer stillschweigenden Zurückweisung der beiden erwähnten Vorschläge zu sprechen. Stellt man nur darauf ab, so ist aber meines Erachtens die These nicht von der Hand zu weisen, die Ratsentscheidung habe normativen Charakter.

Die Kommission hat in ihren Vorschlag vom 21. März 1974 zum Erlaß einer Verordnung im wesentlichen zwei Dinge aufgenommen. Nach ihrer Auffassung sollten für die Zeit vom 1. Juli 1972 bis zum 30. Juni 1973 die Gehaltstabellen des Personalstatuts und der Beschäftigungsbedingungen in der Fassung vom 9. August 1973, für die Zeit nach dem 30. Juni 1973 die Gehaltstabellen des Personalstatuts und der Beschäftigungsbedingungen in der Fassung vom 28. Dezember 1973 durch andere ersetzt werden. Wäre das angenommen worden, so ließe sich gewiß sagen, daß die Maßnahme als Ganzes Auswirkungen auf eine unbestimmte Vielzahl von Personen gehabt hätte, weil jedenfalls Wirkungen über den Juli 1974 hinaus eingetreten wären. Man kann ihr daher insgesamt und damit auch dem ablehnenden Akt des Rates nur den Charakter einer Verordnung zusprechen.

Entsprechendes gilt, wenn man auf den Vorschlag der Präsidentschaft des Rates abstellt. Er zielte darauf ab, zu der am 18. Dezember 1973 beschlossenen Erhöhung von 3,3 % eine zusätzliche Gehaltsanpassung in Höhe von 2 % vorzusehen. Sie sollte am 1. Juli 1973 in Kraft treten, und die Zahlungen sollten ab 1. Januar 1975 vorgenommen werden. Auch dies hätte bei einer Annahme über den Juli 1974 hinaus gewirkt, also auf jeden Fall eine unbestimmte Vielzahl von Personen betroffen. Es wäre demnach auch hier von einer echten Verordnung zu sprechen, deren Ablehnung nach dem vorhin Gesagten von Privatpersonen, zu denen natürlich auch die Gewerkschaften gehören, nicht angefochten werden kann.

Nun hat der Rat ja jegliche Anpassung der Gehälter abgelehnt, also auch denkbare Lösungen ausschließlich rückwirkender Art, bei denen, wären sie angenommen worden, der Kreis der Betroffenen in etwa bestimmbar gewesen wäre. Darauf liefen in der Tat die Vorstellungen der Personalvertretung hinaus. Wie sich aus Aufzeichnungen über einen mit dem Ministerrat am 7. Dezember 1973 geführten Dialog ergibt, schwebte der Personalvertretung allein eine Ausgleichsmaßnahme in der Form einer Gehaltserhöhung um 5,5 % ab 1. Juli 1972 vor. Der Vollständigkeit halber müssen wir uns also auch tragen, ob selbst bei Zugrundelegung dieser Hypothese die negative Ratsentscheidung vom Juli 1974 wegen ihrer Rechtsnatur als für Privatpersonen unanfechtbar bezeichnet werden kann.

Ich sehe, wenn ich das gleich sagen darf, keine Bedenken, das Klagerecht der Gewerkschaften auch bei dieser Betrachtung auszuschließen.

Einmal ist es sicher nicht angängig, wie es die Kläger getan haben, von einem Bündel individueller Entscheidungen zu sprechen, das in Wirklichkeit erlassen worden sei, und auf die insofern einschlägige Rechtsprechung der Rechtssachen 41 bis 44/70 (EuGH 1. April 1971 — NV International Fruit Company und andere/ Kommission — Slg. 1971, 422) und 62/70 (EuGH 23. November 1971 — Bock/Kommission — Slg. 1971, 908) zu verweisen. Dagegen läßt sich meines Erachtens anführen, daß der Rat — im positiven Falle — nur einen Grundsatzbeschluß gefaßt hätte, der je nach der Situation der Betroffenen einer Ausführung durch die zuständigen Organe bedurft hätte.

Zum anderen ist es nach meiner Überzeugung auch nicht richtig, bei der Bestimmung der Rechtsnatur einer Maßnahme nur auf den zeitlichen Anwendungsbereich abzustellen; maßgeblich sollte vielmehr der Regelungsgegenstand sein. Hält man sich daran, so muß man anerkennen, daß Maßnahmen zur Anpassung der Gehaltstabelle, die für das gesamte Personal und für einen beträchtlichen Zeitraum gelten, nur in Verordnungsform ergehen können und daß sie auch bei reiner Rückwirkung nicht einer Allgemeinverfügung im Sinne des deutschen Verwaltungsrechtes gleichgestellt werden können, d.h. einer Maßnahme, die nur anläßlich eines konkreten Ereignisses, zur Bewältigung einer bestimmten Einzelsituation, getroffen wird. Man kann, mit anderen Worten gesagt, nicht umhin, einem Akt, der dazu bestimmt ist, eine Verordnung zu ergänzen oder zu ändern, unabhängig von seinem zeitlichen Geltungsbereich zu bescheinigen, daß er ebenfalls Verordnungscharakter hat.

Ich würde deshalb meinen, daß die Kommission mit Recht für ihren Vorschlag die Form einer Verordnung vorgesehen hat und daß folglich mit Rücksicht auf den Gegenstand der ablehnenden Entscheidung des Rates ein unmittelbares Klagerecht der Gewerkschaften nicht in Betracht kommt.

Danach wäre es eigentlich gar nicht mehr erforderlich, noch auf die weiterhin aufgeworfene Frage einzugehen, ob die Kläger, wenn es sich nicht um eine Verordnung handeln würde, unmittelbar und individuell betroffen wären, namentlich, ob angenommen werden könnte, daß Verbände, also auch Gewerkschaften, nach Gemeinschaftsrecht Gerichtsverfahren zur Verteidigung kollektiver Interessen ihrer Mitglieder, ja, der Gesamtheit der Beamtenschaft, einleiten können. Ich will aber auch dazu noch ein Wort sagen, wurde doch gerade das zuletzt genannte Problem von den Klägern in der mündlichen Verhandlung mit großer Ausführlichkeit behandelt.

Vorweg möchte ich in diesem Zusammenhang betonen, daß ich im Gegensatz zu den Klägern Ansätze für eine positive Beantwortung der aufgeworfenen Frage in den bereits erwähnten Urteilen 175/73 und 18/74 nicht zu erkennen vermag.

Zwar ist in diesen Urteilen davon die Rede, diese Vereinigungen, nämlich die Gewerkschaften, könnten sich zur Verteidigung der beruflichen Interessen ihrer Mitglieder jeder erlaubten Tätigkeit widmen, und es ist hinzugesetzt, daß die gerichtliche Klage zu den Mitteln gehöre, die solchen Vereinigungen zur Verfügung stünden. Es heißt dann aber im folgenden Satz ausdrücklich: „In der Gemeinschaftsrechtsordnung ist die Ausübung dieses Rechts an die Voraussetzungen geknüpft, die in den Gründungsverträgen für das Rechtsschutzsystem der Gemeinschaft niedergelegt sind“, und bisher wurden diese Voraussetzungen nicht dahin verstanden, daß auch Verbände zum Schutze kollektiver Interessen klagen könnten. Bezeichnend erscheint mir zudem, daß auch hervorgehoben wird, eine parteifähige Berufsvereinigung könne nach Artikel 173 Absatz 2 des EWG-Vertrages Anfechtungsklage gegen die Entscheidungen erheben, die im Sinne dieser Bestimmung an sie ergangen seien. Umgekehrt ließe sich sogar — und zwar ganz abgesehen von der zuletzt gemachten Bemerkung — aus dem Urteil der Rechtssache 18/74 ein Argument gegen die klägerische These gewinnen. Es ging in diesem Fall um eine Maßnahme allgemeiner Wirkung, nämlich um die Anordnung der Gehaltskürzung für solche Beamte und Bedienstete der Kommission, die sich an einem Streik beteiligt hatten. Dabei wurde auch die Klagemöglichkeit nach Artikel 173 erörtert. Die Kommission prüfte die Befugnis der klagenden Gewerkschaft, Kollektivinteressen wahrzunehmen, und von der Gewerkschaft wurde geltend gemacht, die getroffene Maßnahme beeinträchtige unmittelbar die gewerkschaftlichen und berufsständischen Rechte der Klägerin selbst. Nun wurde diese Klage zwar abgewiesen, weil sie sich auf Artikel 91 des Personalstatuts stützte. Man kann aber doch wohl annehmen, daß der Gerichtshof nicht zu einer Zurückweisung der Klage gekommen wäre, wenn er aus den Ausführungen zu Artikel 173 den Eindruck gewonnen hätte, es sei nach dem Gemeinschaftsrecht für Gewerkschaften tatsächlich möglich, zum Schutze von Kollektivinteressen zu klagen.

Sieht man sich sodann die Rechtslage in den Mitgliedstaaten an, und zwar im Hinblick auf die Ermittlung eines gemeinsamen Rechtsgrundsatzes, der bei der Interpretation des Gemeinschaftsrechts von Bedeutung sein könnte, so ist hier die Rechtslage keineswegs einheitlich.

Wir haben zwar auf der einen Seite das französische und belgische Recht, in dem es den Gewerkschaften offenbar gestattet ist, zur Verteidigung kollektiver Interessen zu klagen. Dies ist möglich, sei es, daß es sich um individuelle Akte handelt, die Auswirkungen auf mehrere, nicht identifizierbare Personen haben, sei es, daß Verordnungen im Spiele sind, die das Personalstatut betreffen (vgl. Waline, Droit administratif, 8. Auflage, Nr. 770; Auby et Drago, Traite du contentieux administratif 1962, Band 2, Nr. 1035; Plantey, Traite pratique de la fonction publique, 3. Auflage, Band 2, Nr. 3033 ff.; Belgischer Staatsrat, Recueil des Arrets et Avis du Conseil d'Etat 1967, Nr. 12521). Anders dagegen ist die Situation in Italien, den Niederlanden, Großbritannien und in der Bundesrepublik Deutschland. Nach der Rechtsprechung des italienischen Staatsrates wie auch nach niederländischem Recht können Verbände nicht zur Verteidigung von Rechten und Interessen klagen, die der Gesamtheit der vertretenen Kategorie zustehen (vgl. Entscheidungen des Staatsrates 1969, S. 1760; Rapport van de Commissie inzake algemene Bepalingen van administratief Recht 1971, S. 208). In Großbritannien existiert offenbar ebenfalls keine Rechtsprechung, die es Gewerkschaften erlauben würde, gegen ihre Mitglieder betreffende Entscheidungen zu klagen. Nach deutscher Rechtsauffassung gilt die allgemeine Regel, nach der Verbände nicht zum Schutze der kollektiven Interessen ihrer Mitglieder, sondern nur dann klagen können, wenn eigene- Interessen der Gruppe im Spiel sind, auch für die Gewerkschaften, sieht man von einigen, in Gesetzen ausdrücklich zugelassenen Ausnahmen ab (vgl. Naumann, Klagbefugnis von Verbänden im Verwaltungsprozeß, Die öffentliche Verwaltung 1971, S. 378 ff.). Dabei spielen wohl Erwägungen eine Rolle, die mit den Problemen der Rechtskraft und dem gewollten Ausschluß von Popularklagen, möglicherweise auch mit den Schwierigkeiten hinsichtlich der Abgrenzung der Fälle zu tun haben, in denen ein kollektives Interesse eindeutig angenommen werden kann.

Es läßt sich demnach sicher nicht von einem allgemeinen Rechtsgrundsatz sprechen nach dem Gewerkschaften ein umfassendes Klagerecht zur Verteidigung kollektiver Interessen hätten.

Dazu kommt ferner die Feststellung, daß sich aus dem besonderen Rechtsschutzsystem des Vertrages, das — wie gezeigt — auch für Gewerkschaftsklagen gilt, deutliche Anhaltspunkte gegen die Zulässigkeit von Klagen der hier vorliegenden Art ergeben. Insofern ist wichtig, daß das Rechtsschutzsystem des Vertrages, was Privatpersonen angeht, keine Kopie der zum Teil weiterreichenden nationalen Systeme darstellt. Namentlich kommt dem Erfordernis des unmittelbaren und individuellen Betroffenseins maßgebliche Bedeutung zu. Bei unbefangener Auslegung muß man es wohl dahin verstehen, daß ein Kläger eine Verletzung eigener Rechte oder Interessen darzutun hat. Auf dieser Linie liegt jedenfalls die bisherige Rechtsprechung. Sie zeigt eine klare Tendenz auszuschließen, daß Berufsverbände in eigenem Namen und für eigene Rechnung klagen können, auch wenn sie die Gesamtheit der an einer Maßnahme Interessierten umfassen. Ich erinnere dazu an das bereits erwähnte Urteil der Rechtssachen 16 und 17/62. In ihm wurde die Klage eines Verbandes abgewiesen, weil die Mitglieder des Verbandes von der angegriffenen Maßnahme in gleicher Weise betroffen waren wie die Mitglieder einer ganzen Kategorie von Personen. Es wurde ausdrücklich die Ansicht als unhaltbar bezeichnet, daß ein Verband in seiner Eigenschaft als Repräsentant einer Unternehmergruppe von einer die allgemeinen Interessen dieser Gruppe berührenden Maßnahme individuell betroffen werde.

Ich neige deshalb, ohne das Problem jetzt weiter zu vertiefen, dazu, die Ansicht von Generalanwalt Trabucchi in den Schlußanträgen zu der Rechtssache 18/74 zu teilen, Gewerkschaften könnten nur zum Schutz eigener funktioneller Interessen klagen, d. h. zur Verteidigung von Rechten, die mit ihren wesentlichen Funktionen zusammenhängen, nicht aber zur Verteidigung der Interessen ihrer Mitglieder.

Danach ist die Schlußfolgerung für den vorliegenden Fall ganz klar: Es darf nicht vergessen werden, daß es eindeutig um die finanziellen Interessen der Beamten, die Anpassung ihrer Gehälter, geht. Eigene Interessen der Gewerkschaften im Sinne der Grundtendenz unserer Rechtsprechung sind dagegen nicht zu erkennen. Sie ergeben sich nicht daraus, daß die Mitglieder den Gewerkschaften die Verteidigung ihrer Interessen generell übertragen haben, daß der Zweck der Vereinigung gerade auch die Wahrnehmung der Interessen der Mitglieder ist. Eigene Interessen der Gewerkschaften können daneben nicht aus der Tatsache hergeleitet werden, daß die Personalvertreter an dem Dialog beteiligt waren, der zur Ratsentscheidung vom 21. März 1972, d. h. zu der Entscheidung geführt hat, deren korrekte Anwendung jetzt streitig ist.

Es wäre demnach, wenn man die Auffassung von der Rechtsnatur des angegriffenen Aktes nicht teilt, festzuhalten, daß die Zulässigkeit der Gewerkschaftsklagen, soweit es um den Annullierungsantrag geht, im Hinblick darauf verneint werden müßte, daß nur eine kollektive Verletzung der Interessen des gesamten Personals, nicht aber eine Verletzung eigener Interessen der Gewerkschaften geltend gemacht werden konnte.