Schlussanträge des Generalanwalts Mischo vom 26/09/1989. - LESLIE BROWN GEGEN GERICHTSHOF DER EUROPAEISCHEN GEMEINSCHAFTEN. - OEFFENTLICHER DIENST - BEAMTE - ABLEHNUNG EINER AUSGLEICHSZULAGE. - RECHTSSACHE 125/87.



Sammlung der Rechtsprechung 1989 Seite 03489



Schlußanträge des Generalanwalts

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Herr Präsident,

meine Herren Richter!

1 . Auch wenn diese Rechtssache vor dem Gerichtshof bereits im Rahmen der Prüfung einer Einrede der Unzulässigkeit behandelt wurde, die der Beklagte erhoben hatte und die zum Zwischenurteil vom 8 . März 1988 führte, erlauben Sie mir doch, diejenigen wesentlichen Tatsachen und Daten kurz in Erinnerung zu rufen, auf die es bei der Entscheidung über die Begründetheit der Klage ankommt .

2 . 1 . Mit Wirkung vom 1 . August 1981 wurde der Kläger, bis dahin in der Besoldungsgruppe C 2, Dienstaltersstufe 5, eingestuft, in die Besoldungsgruppe B 5, Dienstaltersstufe 4, ernannt . Nach Artikel 45 Absatz 2 Beamtenstatut wurde er im Anschluß an ein internes Auswahlverfahren über Befähigungsnachweise und Prüfungen in die höhere Laufbahngruppe befördert . Um die Differenz zwischen den Bezuegen auszugleichen, die seiner früheren bzw . seiner jetzigen Einstufung entsprachen, erhielt er eine sogenannte degressive Ausgleichszulage, degressiv deshalb, weil sie nach der damaligen Regelung nach Maßgabe der Erhöhung der Bezuege in der neuen Einstufung abgebaut wurde .

3 . 2.Am 29 . Januar 1985 entschied der Gerichtshof in seinem Urteil in der Rechtssache 273/83 ( Michel/Kommission, Slg . 1985, 347, Randnr . 23 ) wie folgt :

"Die fraglichen Bestimmungen des Statuts (( sind )) dahin gehend auszulegen, daß die Dienstaltersstufe eines Beamten, der von einer Laufbahngruppe in eine andere überwechselt, gemäß den Grundsätzen des Artikels 46 und nicht gemäß den Grundsätzen des Artikels 32 Absatz 2 festzusetzen ist ."

4 . 3 . Am 10 . April 1986 erließ der Präsident des Beklagten als Anstellungsbehörde eine allgemeine Entscheidung über den "Übergang von einer Laufbahngruppe in eine höhere Laufbahngruppe im Anschluß an ein Auswahlverfahren" ( vergleiche den Titel der entsprechenden Mitteilung an das Personal ). Teil A dieser Entscheidung übernimmt die Ergebnisse über die Einstufung in eine Dienstaltersstufe, die der Gerichtshof im Urteil Michel aus der Anwendung des Artikels 46 Beamtenstatut gezogen hatte . Einleitend wird folgendes klargestellt :

"Die Einstufung in der Besoldungsgruppe nach dem Übergang eines Beamten von einer Laufbahngruppe in eine höhere Laufbahngruppe nach einem Auswahlverfahren wird weiterhin grundsätzlich in der Basisbesoldungsgruppe der Planstelle vorgenommen, für die er eingestellt wird ".

Mit Teil B der Entscheidung wird ab 1 . März 1986 ein neues System einer sogenannten dynamischen Ausgleichszulage eingeführt : Diese wird von nun an unter Berücksichtigung einer "fiktiven Laufbahn" berechnet, die der Betroffene gehabt hätte, wäre er in seiner früheren Laufbahngruppe verblieben . Auf der Grundlage dieser Entscheidung, die ohne Rückwirkung auch auf diejenigen Beamten anwendbar war, die vor dem 1 . März 1986 in eine höhere Laufbahngruppe übernommen worden waren, erhielt der Kläger, der am 1 . Januar 1986 in die Besoldungsgruppe B 4, Dienstaltersstufe 2, befördert worden war, eine Zulage in Höhe der Differenz zwischen den Bezuegen, die dieser Einstufung, und denjenigen, die der Besoldungsgruppe C 2, Dienstaltersstufe 7, entsprachen, die er in der Zeit vom 1 . August 1984 bis zum 1 . August 1986 eingenommen hätte, wäre er in der Laufbahngruppe C verblieben .

5 . 4.Mit Zwischenurteil vom 8 . März 1988 erklärte der Gerichtshof die Klage insoweit für unzulässig,

"als sie auf die Gewährung einer gemäß den Kriterien der vorgenannten allgemeinen Entscheidung berechneten Ausgleichszulage mit Wirkung vom Tag der Ernennung des Klägers" in der Besoldungsgruppe B 5, Dienstaltersstufe 4, zielt ( Randnr . 14 ).

Hingegen wurde die Klage für zulässig angesehen, soweit darin die

"Gewährung einer gemäß der allgemeinen Entscheidung des Präsidenten des Gerichtshofes vom 10 . April 1986 berechneten Ausgleichszulage ab 1 . Februar 1985" begehrt wurde ( Punkt 1 des Tenors ).

6 . Trotz dieser sehr klaren Ausführungen im Zwischenurteil vom 8 . März 1988 begehrt der Kläger in seiner Erwiderung, die nach der Verkündung jenes Urteils eingereicht wurde, nicht nur die Feststellung, daß die neue Ausgleichszulagenregelung ab 1 . Februar 1985 auf ihn anzuwenden sei, sondern auch,

"ihm die Ausgleichszulage zum Ausgleich der Gehaltsdifferenz zwischen seiner früheren Besoldungsgruppe C 2, Dienstaltersstufe 5, und der Besoldungsgruppe B 4, Dienstaltersstufe 2, gemäß Artikel 46 Beamtenstatut ab 1 . Februar 1985 zuzusprechen ".

7 . Der Beklagte sieht in diesem Antrag einen indirekten Versuch, in das Verfahren den Teil der Klage wieder einzubringen, den der Gerichtshof mit Urteil vom 8 . März 1988 für unzulässig erklärt hatte, da damit die Einstufung des Klägers in die Besoldungsgruppe B 5, Dienstaltersstufe 4, in Frage gestellt würde, wie sie bei seinem Übergang in die Laufbahngruppe B im Jahre 1981 entschieden worden war . In der mündlichen Verhandlung hat der Kläger klargestellt, seine Klage sei nicht nur gegen den Teil B der allgemeinen Entscheidung gerichtet, sondern auch gegen den Teil A über die Einstufung in die Besoldungsgruppe und die Dienstaltersstufe, deren mangelnde Rückwirkung er anfechte . Ganz davon abgesehen, daß die Anwendung dieses Teils auf seinen Fall bei der Ernennung in die Laufbahngruppe B oder ab 1 . Februar 1985 ihm keinen Vorteil brächte, da er in der höchsten Dienstaltersstufe der Basisbesoldungsgruppe seiner neuen Laufbahn eingestuft worden war, ist dieser Klageantrag offenkundig unzulässig, da er entweder verspätet die Einstufung anficht, die dem Kläger bei seinem Übergang in die Laufbahngruppe B zuteil wurde, oder einen neuen Antrag darstellt, der weder in der Klage noch auch nur in der Erwiderung gestellt worden war .

8 . Soweit andererseits dieser Antrag dahin zu verstehen sein sollte, daß er nicht auf eine Überprüfung der Einstufung des Klägers gerichtet sei, sondern auf die Gewährung einer Zulage, die ihm trotz seiner Einstufung in die Besoldungsgruppe B 5, Dienstaltersstufe 4, Bezuege sicherte, die denen der Besoldungsgruppe B 4, Dienstaltersstufe 2, entsprächen, ist insbesondere wegen der Wirkung ab 1 . Februar 1985, als er noch in der Besoldungsgruppe B 5, Dienstaltersstufe 4, nicht in der Besoldungsgruppe B 4, Dienstaltersstufe 2, eingestuft war, festzustellen, daß die wahre Tragweite keine andere sein kann, als die Gewährung einer Zulage neben der mit der allgemeinen Entscheidung vom 10 . April 1986 eingeführten dynamischen Ausgleichszulage, die die Differenz zwischen den Bezuegen seiner tatsächlichen Besoldungsgruppe und Dienstaltersstufe, also B 5, Dienstaltersstufe 4, und denen der Besoldungsgruppe und Dienstaltersstufe einer hypothetischen Einstufung in die Besoldungsgruppe B 4, Dienstaltersstufe 2, abdecken sollte . Im März 1986, als die allgemeine Entscheidung wirksam wurde, wie im Februar 1985, bis zu dem der Kläger Rückwirkung fordert, hat der Kläger gemäß dieser Entscheidung eine Zulage erhalten oder hätte sie erhalten, die die Differenz zwischen seiner tatsächlichen Besoldungsgruppe und der Besoldungsgruppe C 2, Dienstaltersstufe 7, deckte, in der er eingestuft gewesen war, wenn er die Laufbahngruppe nicht gewechselt hätte . Das Grundgehalt der Besoldungsgruppe C 2, Dienstaltersstufe 7, ist nicht nur höher als dasjenige der Besoldungsgruppe B 5, Dienstaltersstufe 4, sondern auch als dasjenige der Besoldungsgruppe B 4, Dienstaltersstufe 2 . Damit wäre sein Antrag aber auch in diesem Fall unzulässig, da er über das vom Gerichtshof für zulässig erklärte hinausginge, nämlich die "Gewährung einer gemäß der allgemeinen Entscheidung des Präsidenten des Gerichtshofes vom 10 . April 1986 berechneten Ausgleichszulage ab 1 . Februar 1985 ".

9 . Nach dem Zwischenurteil des Gerichtshofes vom 8 . März 1989 ist somit nur noch die Frage der Rückwirkung des Teils B der allgemeinen Entscheidung zu untersuchen . Konkret geht es um die Frage, ob das Urteil Michel vom 29 . Januar 1985 ein hinreichender Grund für den Antrag des Klägers ist, ihm ab dem der Verkündung dieses Urteils folgenden Monat eine dynamische Ausgleichszulage zu gewähren, wie sie mit der allgemeinen Entscheidung eingeführt wurde .

10 . Dagegen bringt der Beklagte drei Gründe vor :

1 ) Weder eine degressive noch eine dynamische Ausgleichszulage sei im Beamtenstatut vorgesehen; sie beruhe vielmehr ohne irgendeine Rechtspflicht auf personalpolitischen Überlegungen .

2 ) Der Grundsatz der Rechtssicherheit verbiete es, einer Gemeinschaftshandlung Rückwirkung beizulegen, soweit nicht ausnahmsweise das angestrebte Ziel es erfordere, wobei das geschützte Vertrauen der Betroffenen zu beachten sei .

3 ) Das Urteil Michel betreffe nicht die Frage der Ausgleichszulage, sondern nur die Einstufung eines Beamten in der Dienstaltersstufe in der Folge seines Übergangs in eine höhere Laufbahngruppe .

11 . Alle diese Argumente sollen zeigen, daß der Präsident des Beklagten weder nach dem Beamtenstatut noch nach dem Urteil Michel verpflichtet war, eine dynamische oder auch nur irgendeine Ausgleichszulage einzuführen, und daß der Kläger somit nicht begründet verlangen kann, einen Vorteil, auf den er keinen Anspruch habe, rückwirkend zu erhalten .

12 . Lassen Sie mich gleich zu Anfang sagen, daß die Auffassung des Beklagten vom Ergebnis her, also von der Abweisung der Klage her, zutrifft . So wie sie vorgebracht wird, ist sie allerdings nur teilweise richtig oder ermangelt der Nuancen .

13 . Sicherlich war Streitgegenstand in der Rechtssache Michel die Einstufung des Klägers in der Dienstaltersstufe im Anschluß an den Übergang in eine höhere Laufbahngruppe . Richtig ist auch, daß im Beamtenstatut von einer Ausgleichszulage nicht die Rede ist, mit der die allfällige Differenz zwischen den alten und den neuen Bezuegen ausgeglichen wird, die ein Beamter nach dem Übergang von einer Laufbahngruppe in eine andere erhält .

14 . Der Grund dafür liegt darin, daß Artikel 46 ausdrücklich nur die Beförderung in eine höhere Besoldungsstufe derselben Laufbahngruppe betrifft und für diesen Fall mit seinen Bestimmungen über die Einstufung in der Dienstaltersstufe sicherstellt, daß der beförderte Beamte in seiner neuen Besoldungsstufe ein Grundgehalt erhält, das wenigstens demjenigen gleich ist, das er in seiner früheren Besoldungsstufe erhielt .

15 . Zur Einstufung in der Dienstaltersstufe eines Beamten, der in eine höhere Laufbahngruppe übergeht, schweigt das Statut hingegen . Gerade diesen Fall betrifft das Urteil Michel, in dem der Gerichtshof auf Grundlage einer Untersuchung des Zusammenhangs und des Ziels der einschlägigen dienstrechtlichen Bestimmungen entschieden hat, daß die Einstufungen in die Dienstaltersstufe bei dem Übergang in eine höhere Laufbahngruppe auf der Grundlage der Prinzipien des Artikels 46 und nicht derjenigen des Artikels 32 erfolgen müsse . Wie aus der Einleitung der Randnummer 23 dieses Urteils hervorgeht, die mit den Worten "aufgrund der vorstehenden Ausführungen" beginnt, hat der Gerichtshof damit nur die allgemeinen Feststellungen der vorhergehenden Randnummer auf die Einstufung in die Dienstaltersstufe angewandt :

"Um zu vermeiden, daß einem Beamten in einer der höheren Besoldungsgruppen einer Laufbahngruppe beim Wechsel in eine höhere Laufbahngruppe bei Dienstalter und Dienstbezuegen ein - eventuell bedeutender - Nachteil im Vergleich zu seinen Kollegen entsteht, ist es ... notwendig, auf seinen Fall die in Artikel 46 des Statuts niedergelegten Grundsätze anzuwenden ."

16 . In Artikel 46 Absatz 2 heisst es nun ausdrücklich,

"daß der Beamte in keinem Fall in seiner neuen Besoldungsgruppe ein Grundgehalt erhält, das unter dem liegt, das er in seiner früheren Besoldungsgruppe erhielt ".

Ausserdem hat der Gerichtshof in seinem Urteil Michel festgestellt, daß Artikel 46 insbesondere bezweckt, während der dienstlichen Laufbahn eines Beamten die grösstmögliche Kontinuität in der Entwicklung nicht nur des Dienstalters, sondern auch der Bezuege zu wahren ( vergleiche die Randnrn . 21 und 22 ).

17 . Daraus ist abzuleiten, daß das Beamtenstatut es ungeachtet dessen, daß es nicht ausdrücklich eine irgendwie geartete Ausgleichszulage vorsieht, nicht erlaubt, daß ein Beamter nach dem Übergang in eine höhere Besoldungsgruppe ein geringeres Gehalt erhält . Mangels Klarstellung im Beamtenstatut selbst geht es nur darum, wie ein solcher Fall vermieden werden kann .

18 . Dabei ließe sich daran denken, den betroffenen Beamten in eine Besoldungsgruppe und eine Dienstaltersstufe derart einzustufen, daß seine Bezuege nicht unter denen liegen, die er in seiner früheren Laufbahngruppe erhielt . Angesichts der monatlichen Gehaltstabelle in Artikel 66 Beamtenstatut ergibt sich, daß der Beamte, der die Laufbahngruppe wechselt, soweit er in der Basisbesoldungsgruppe seiner neuen Laufbahngruppe eingestuft wird, ein erhebliches Risiko läuft, daß seine neuen Bezuege niedriger sind als seine früheren, und zwar insbesondere deswegen, weil die Basisbesoldungsgruppe in den verschiedenen Laufbahngruppen im allgemeinen nur vier Dienstaltersstufen enthält .

19 . Diese Frage aber, ob der Beamte in einem solchen Fall in einer höheren als der Basisbesoldungsgruppe einzustufen sei, kann im vorliegenden Verfahren ohne Antwort bleiben, da die Klage weder gegen die Einstufung des Klägers bei seiner Ernennung in die Laufbahngruppe B noch insoweit zulässig ist, als eine solche Einstufung mit Wirkung ab 1 . Februar 1985 verlangt wird . Lassen Sie mich dazu nur sagen, daß der Einstufung in eine höhere als die Basisbesoldungsgruppe nicht so sehr die einschlägigen Argumente des Beklagten entgegenstehen, wie sie in Punkt III . 9 des Sitzungsberichts wiedergegeben sind, sondern die Erwägung, daß die Einstufung von der Art der zu besetzenden Planstelle und der ausübenden Tätigkeiten abhängt und keine Funktion der Bezuege ist ( 1 ).

20 . In den Fällen aber, wo eine solche Einstufung nicht möglich ist, verpflichtet Artikel 46, wonach der Beamte, der die Laufbahngruppe wechselt, keine Einbusse in seinen Bezuegen erleiden darf, die Organe jedenfalls, ihm eine Zulage zu gewähren, um die Differenz zwischen seinen früheren und seinem neuen Grundgehalt auszugleichen .

21 . Darin liegt meines Erachtens die "Neuheit" des Urteils Michel . In seiner früheren Rechtsprechung, insbesondere im Urteil vom 13 . Juli 1972 in den verbundenen Rechtssachen 55 bis 76, 86, 87 und 95/71 ( Besnard und andere/Kommission, Slg . 1972, 543 ), hat der Gerichtshof, da eine klare Unterscheidung zwischen der Beförderung des Artikels 45 Absatz 1 Beamtenstatut und dem Übergang in eine höhere Laufbahngruppe im Sinne des Artikels 45 Absatz 2 bestehe, entschieden, daß

"die Bestimmungen von Artikel 46 als solche nicht für den Übergang in eine andere Laufbahngruppe gelten" ( Randnr . 10 ).

Er kam somit zu dem Ergebnis, daß die Behörde nur die schlichte Möglichkeit habe,

"zu vermeiden, daß ein Bediensteter als Folge seines Aufstiegs in der Rangordnung geringere Dienstbezuege in Kauf nehmen muß, als er in seiner früheren Stellung erhalten hätte" ( Randnr . 20 );

das erlaube zwar keine Abweichung vom Beamtenstatut,

"es steht dann jedoch nichts entgegen, vorübergehend eine Ausgleichszulage zu bewilligen" ( Randnr . 21 ).

22 . In dem Urteil Michel, in dem sich der Gerichtshof für die Anwendung der Grundsätze des Artikels 46 Beamtenstatut auf den Fall der Änderungen der Laufbahngruppe ausspricht, gerade um zu verhindern, daß den betroffenen Beamten ein manchmal erheblicher Verlust an Dienstalter und Bezuegen entsteht, wird diese Befugnis zumindest in den Fällen in eine Verpflichtung verwandelt, in denen die Einstufung in der neuen Laufbahngruppe den Beamten kein Grundgehalt garantiert, das dem in der früheren Laufbahngruppe wenigstens gleich ist .

23 . Der Begriff "Grundgehalt" erfasst dabei die Bezuege eines Beamten mit Ausnahme der Familienzulagen und der Zulagen nach Artikel 62 Absatz 3 Beamtenstatut . Das Grundgehalt eines Beamten in seiner neuen Laufbahngruppe muß daher nicht unbedingt einem der "monatlichen Grundgehälter" entsprechen, die in Artikel 66 Beamtenstatut beziffert sind . Ziel ist es nicht, eine Erhöhung des Grundgehalts zu garantieren, sondern eine Verminderung zu verhindern .

24 . Eine degressive Zulage erfuellt demgemäß dieses Ziel vollkommen . Sie stellt sicher, daß der in einer höheren Laufbahngruppe ernannte Beamte weiterhin trotz seiner Einstufung zumindest das Grundgehalt erhält, das er in seiner früheren Laufbahngruppe erhielt . Daraus folgt wiederum, daß die Einführung einer - günstigeren - dynamischen Zulage nicht auf einer Rechtspflicht der Behörde beruht, so daß ein Beamter, der seine Laufbahngruppe wechselt, keinesfalls Anspruch darauf hat, daß sie ihm rückwirkend gewährt wird .

25 . In diesem Zusammenhang sei darauf hingewiesen, daß der Gerichtshof im Urteil Besnard, das nebenbei die allgemeine Entscheidung der Kommission betraf, auf deren Grundlage die individuelle Einstufung des Klägers in der Rechtssache Michel vorgenommen worden war, angenommen hat, mit der Gewährung einer Ausgleichszulage, die die fiktive Laufbahn der Beamten in ihrer früheren Laufbahngruppe berücksichtigte, sei

"dieser Gedanke (( das berechtigte Interesse, das der Beamte daran hat, daß sein Aufstieg, von Ausnahmefällen abgesehen, keine Gehaltseinbussen mit sich bringt )) ... zugunsten der Kläger bis zu den äussersten Konsequenzen durchgeführt worden" ( vgl . Randnrn . 31 f .).

26 . Daher ist die Klage auf Gewährung einer Ausgleichszulage nach Maßgabe der allgemeinen Entscheidung des Präsidenten des Beklagten vom 10 . April 1986 mit Wirkung ab 1 . Februar 1985 nicht begründet . Sie ist daher abzuweisen; die Kosten sind gemäß Artikel 70 Verfahrensordnung aufzuteilen .

(*) Originalsprache : Französisch .

( 1 ) Vgl . das Urteil des Gerichtshofes vom 13 . Juli 1972 in den verbundenen Rechtssachen 55 bis 76, 86, 87 und 95/71, Besnard und andere/Rat, Slg . 1972, 543, insbesondere Randnrn . 19 (" die Dienstbezuege richten sich nach Besoldungsgruppe und Dienstposten, nicht umgekehrt ") und 31 (" die Besoldungsgruppe, in die der Beamte im Zuge des Übergangs in eine andere Laufbahngruppe einrückt, (( kann )) sich nicht nach den früheren Dienstbezuegen des Beamten bestimmen ").