Vorläufige Fassung

SCHLUSSANTRÄGE DER GENERALANWÄLTIN

JULIANE KOKOTT

vom 15. Dezember 2022( )

Verbundene Rechtssachen C‑212/21 P und C‑223/21 P

Europäische Investitionsbank (EIB) (C‑212/21 P)

und

Europäische Kommission (C‑223/21 P)

gegen

ClientEarth

„Rechtsmittel – Umwelt – Übereinkommen von Aarhus – Verordnung Nr. 1367/2006 – Überprüfung von Verwaltungsakten nach dem Umweltrecht – Europäische Investitionsbank – Kreditvergabe – Befugnisse der Unionsgerichte“





I. Einleitung

1. Können Umweltorganisationen die Kreditvergabe der Europäischen Investitionsbank (im Folgenden: EIB oder Bank) wegen der Verletzung von umweltrechtlichen Bestimmungen beanstanden? Darum geht es im vorliegenden Rechtsmittel.

2. Zur Umsetzung des Übereinkommens von Aarhus( ) hat die Union mit der sogenannten Aarhus-Verordnung( ) nämlich ein Überprüfungsverfahren geschaffen, mit dem insbesondere Umweltorganisationen die Verletzung von Regelungen des Umweltrechts der Union durch die Organe und Einrichtungen der Union rügen können.

3. ClientEarth, eine NGO im Umweltbereich, hat auf dieser Grundlage beantragt, dass die Bank den Beschluss des Verwaltungsrats der EIB über die Genehmigung der Finanzierung eines Biomassekraftwerks in Spanien (im Folgenden: streitiger Beschluss) überprüft. Die Bank hat die Überprüfung jedoch abgelehnt, da es sich bei dem streitigen Beschluss nicht um einen Verwaltungsakt auf dem Gebiet des Umweltrechts mit rechtsverbindlicher Außenwirkung handele (im Folgenden: angefochtenes Schreiben).

4. Das Gericht hat sich in dem Urteil vom 27. Januar 2021, ClientEarth/EIB (T‑9/19, EU:T:2021:42) (im Folgenden: angegriffenes Urteil) auf die Prüfung der Begründung des angefochtenen Schreibens beschränkt. Das Vorbringen der Bank, der Antrag auf interne Überprüfung des streitigen Beschlusses sei auch deshalb unzulässig, weil er sich nicht mit der Unabhängigkeit der EIB im Bereich ihrer Finanzgeschäfte vereinbaren lasse, wies das Gericht dagegen ohne inhaltliche Auseinandersetzung zurück, da es nicht in dieser Begründung enthalten sei.

5. Das zuletzt genannte Vorbringen der Bank ist jedoch von Amts wegen zu prüfen, da es die Zuständigkeit der Unionsgerichte für den vorliegenden Rechtsstreit berührt. Darüber hinaus sind die Einwände gegen die Feststellungen des Gerichts zur Begründung des angefochtenen Schreibens zu untersuchen.

II. Rechtlicher Rahmen

A. Übereinkommen von Aarhus

6. Art. 9 Abs. 3 des Übereinkommens von Aarhus sieht vor, dass die Vertragsparteien Mitgliedern der Öffentlichkeit Zugang zu verwaltungsbehördlichen oder gerichtlichen Verfahren geben, um die von Privatpersonen und Behörden vorgenommenen Handlungen und begangenen Unterlassungen anzufechten, die gegen umweltbezogene Bestimmungen ihres innerstaatlichen Rechts verstoßen. Gemäß Art. 9 Abs. 4 müssen diese Verfahren angemessenen und effektiven Rechtsschutz sicherstellen sowie fair, gerecht, zügig und nicht übermäßig teuer sein.

B. Aarhus-Verordnung

7. Die Aarhus-Verordnung setzt u. a. Art. 9 Abs. 3 des Übereinkommens von Aarhus für die Organe oder Einrichtungen der Europäischen Union um.

8. Art. 2 Abs. 1 der Aarhus-Verordnung definiert verschiedene Begriffe:

„Im Sinne dieser Verordnung bezeichnet der Ausdruck

a) …

c) ‚Organe oder Einrichtungen der [Union]‘ alle öffentlichen Organe, Einrichtungen, Stellen oder Agenturen, die durch den Vertrag oder auf dessen Grundlage geschaffen wurden, …

f) ‚Umweltrecht‘ Rechtsvorschriften der [Union], die unabhängig von ihrer Rechtsgrundlage zur Verfolgung der im Vertrag niedergelegten Ziele der … Umweltpolitik [der Union] beitragen: Erhaltung und Schutz der Umwelt sowie Verbesserung ihrer Qualität, Schutz der menschlichen Gesundheit, umsichtige und rationelle Verwendung der natürlichen Ressourcen sowie Förderung von Maßnahmen auf internationaler Ebene zur Bewältigung regionaler und globaler Umweltprobleme;

g) ‚Verwaltungsakt‘ jede Maßnahme des Umweltrechts zur Regelung eines Einzelfalls, die von einem Organ oder einer Einrichtung der [Union] getroffen wird, rechtsverbindlich ist und Außenwirkung hat;

h) …“

9. Art. 10 der Aarhus-Verordnung sieht ein Verfahren der internen Überprüfung vor:

„(1) Jede Nichtregierungsorganisation, die die in Art. 11 festgelegten Kriterien erfüllt, kann bei dem Organ oder der Einrichtung der [Union], die einen Verwaltungsakt nach dem Umweltrecht angenommen hat oder – im Falle einer behaupteten Unterlassung – einen solchen Akt hätte annehmen sollen, eine interne Überprüfung beantragen.

… In dem Antrag sind die Gründe für die Überprüfung anzugeben.

(2) Die in Abs. 1 genannten Organe oder Einrichtungen der [Union] prüfen jeden derartigen Antrag … Die Organe oder Einrichtungen legen … in einer schriftlichen Antwort ihre Gründe dar.

(3) …“

10. Art. 12 Abs. 1 der Aarhus-Verordnung verweist auf die Möglichkeit einer Klage vor den Unionsgerichten:

„Die Nichtregierungsorganisation, die den Antrag auf interne Überprüfung nach Art. 10 gestellt hat, kann gemäß den einschlägigen Bestimmungen des Vertrags Klage vor dem Gerichtshof erheben.“

11. Das Überprüfungsverfahren wird in den Erwägungsgründen 19 bis 21 der Aarhus-Verordnung erläutert:

„(19) Um einen angemessenen und wirksamen Rechtsschutz, auch durch Verfahren vor dem Gerichtshof der Europäischen [Union] gemäß den einschlägigen Bestimmungen des Vertrags, zu gewährleisten, sollten die Organe und Einrichtungen der [Union], deren Handlung angefochten werden soll oder die — im Falle einer behaupteten Unterlassung — nicht tätig geworden sind, Gelegenheit erhalten, ihre ursprüngliche Entscheidung zu überprüfen oder im Falle einer Unterlassung tätig zu werden.

(20) Im Umweltschutz tätigen Nichtregierungsorganisationen, die bestimmte Kriterien erfüllen, …, sollte es gestattet sein, eine interne Überprüfung auf [Unionsebene] von Handlungen oder Unterlassungen eines Organs oder einer Einrichtung der [Union]im Bereich des Umweltrechts zur erneuten Prüfung dieser Handlungen oder Unterlassungen durch das betreffende Organ oder die betreffende Einrichtung zu beantragen.

(21) Wurde einem vorhergehenden Antrag auf interne Überprüfung nicht stattgegeben, sollten die betreffenden Nichtregierungsorganisationen in der Lage sein, gemäß den einschlägigen Bestimmungen des Vertrags vor dem Gerichtshof ein Gerichtsverfahren einzuleiten.“

C. Spezialbestimmungen über die EIB

12. Art. 271 AEUV enthält Spezialregelungen zu den Kompetenzen des Gerichtshofs im Hinblick auf die EIB:

„Der Gerichtshof der Europäischen Union ist nach Maßgabe der folgenden Bestimmungen zuständig in Streitsachen über

a) …

c) die Beschlüsse des Verwaltungsrats der Europäischen Investitionsbank. Diese können nach Maßgabe des Art. 263 nur von Mitgliedstaaten oder der Kommission und lediglich wegen Verletzung der Formvorschriften des Art. 19 Abs. 2 und Abs. 5 bis 7 der Satzung der Investitionsbank angefochten werden;

d) …“

13. Gemäß Art. 308 AEUV besitzt die EIB eine von der Union verschiedene Rechtspersönlichkeit. Sie wird von ihren eigenen Organen verwaltet und geleitet. Sie ist mit eigenen Mitteln und eigenem Haushalt ausgestattet.

14. In Art. 309 AEUV ist die Aufgabe der EIB niedergelegt:

„Aufgabe der Europäischen Investitionsbank ist es, zu einer ausgewogenen und reibungslosen Entwicklung des Binnenmarkts im Interesse der Union beizutragen; hierbei bedient sie sich des Kapitalmarkts sowie ihrer eigenen Mittel. In diesem Sinne erleichtert sie ohne Verfolgung eines Erwerbszwecks durch Gewährung von Darlehen und Bürgschaften die Finanzierung der nachstehend bezeichneten Vorhaben in allen Wirtschaftszweigen:

a) Vorhaben zur Erschließung der weniger entwickelten Gebiete;

b) Vorhaben zur Modernisierung oder Umstellung von Unternehmen oder zur Schaffung neuer Arbeitsmöglichkeiten, die sich aus der Errichtung oder dem Funktionieren des Binnenmarkts ergeben und wegen ihres Umfangs oder ihrer Art mit den in den einzelnen Mitgliedstaaten vorhandenen Mitteln nicht vollständig finanziert werden können;

c) Vorhaben von gemeinsamem Interesse für mehrere Mitgliedstaaten, die wegen ihres Umfangs oder ihrer Art mit den in den einzelnen Mitgliedstaaten vorhandenen Mitteln nicht vollständig finanziert werden können.

In Erfüllung ihrer Aufgabe erleichtert die Bank die Finanzierung von Investitionsprogrammen in Verbindung mit der Unterstützung aus den Strukturfonds und anderen Finanzierungsinstrumenten der Union.“

15. Die Satzung der EIB ist im Protokoll Nr. 5 zum EUV und AEUV niedergelegt.

16. Nach Art. 9 Abs. 1 der Satzung der EIB sorgt der Verwaltungsrat für die ordnungsmäßige Verwaltung der EIB und gewährleistet, dass die Führung der Geschäfte der EIB mit den Verträgen und der Satzung und den allgemeinen Richtlinien des Rates der Gouverneure im Einklang steht. Er entscheidet über die Gewährung von Finanzierungen und setzt die Darlehenszinssätze fest.

17. Art. 19 der Satzung der EIB enthält verschiedene Verfahrensanforderungen:

„(2) Werden der Bank Anträge über die Kommission zugeleitet, so sind sie dem Mitgliedstaat, in dessen Hoheitsgebiet die Investition getätigt wird, zur Stellungnahme vorzulegen. Werden sie der Bank über einen Staat zugeleitet, so sind sie der Kommission zur Stellungnahme vorzulegen. Werden sie von einem Unternehmen unmittelbar eingereicht, so sind sie dem betreffenden Mitgliedstaat und der Kommission vorzulegen.

Die betreffenden Mitgliedstaaten und die Kommission haben eine Frist von zwei Monaten zur Abgabe ihrer Stellungnahme. Ist diese Frist verstrichen, so kann die Bank das betreffende Vorhaben als genehmigt betrachten.

(3) Der Verwaltungsrat beschließt über die ihm vom Direktorium vorgelegten Finanzierungsgeschäfte.

(4) ...

(5) Bei einer negativen Stellungnahme des Direktoriums kann der Verwaltungsrat die Finanzierung nur einstimmig gewähren.

(6) Bei einer negativen Stellungnahme der Kommission kann der Verwaltungsrat die Finanzierung nur einstimmig gewähren; bei dieser Abstimmung enthält sich das von der Kommission benannte Mitglied des Verwaltungsrats der Stimme.

(7) Bei einer negativen Stellungnahme des Direktoriums und der Kommission darf der Verwaltungsrat die Finanzierung nicht gewähren.

(8) …“

18. Art. 27 Abs. 1 der Satzung der EIB regelt die gerichtliche Zuständigkeit:

„Über Rechtsstreitigkeiten zwischen der Bank einerseits und ihren Gläubigern, Kreditnehmern oder dritten Personen andererseits entscheiden die zuständigen Gerichte der einzelnen Staaten vorbehaltlich der Zuständigkeiten, die dem Gerichtshof der Europäischen Union zuerkannt sind. …“

19. Die Umwelt- und Sozialprinzipien und ‑standards der EIB, die am 3. Februar 2009 vom Verwaltungsrat genehmigt wurden (im Folgenden: Erklärung von 2009), und die Klimastrategie zur Mobilisierung von Mitteln für den Übergang zu einer CO2-armen, klimaresilienten Wirtschaft, die die EIB am 22. September 2015 verabschiedet hat (im Folgenden: Klimastrategie), definieren die Ziele für die Finanzierungstätigkeit und die Kriterien für die Förderfähigkeit umweltbezogener Projekte. Diese schließen insbesondere die Einhaltung des Umweltrechts der Union durch die finanzierten Vorhaben ein.

III. Sachverhalt

20. Die streitgegenständliche Finanzierung betrifft ein Projekt zum Bau eines Biomassekraftwerks zur Stromerzeugung in der Gemeinde Curtis (Teixeiro) in der Provinz Coruña in Galicien (Spanien) mit einer elektrischen Leistung von rund 50 Megawatt, die sich aus den im Umkreis von 100 km eingesammelten Abfällen aus der Forstwirtschaft speist (im Folgenden: Projekt Curtis).

21. Nach verschiedenen Verfahrensschritten genehmigte der Verwaltungsrat der EIB mit dem streitigen Beschluss vom 12. April 2018 den Finanzierungsvorschlag in Form eines Darlehens.

22. Mit Schreiben vom 13. April 2018 teilte die EIB dem Projektträger den streitigen Beschluss mit und wies darauf hin, dass die vorläufige Genehmigung der Finanzierung des Projekts Curtis keine Verpflichtung seitens der EIB begründe, das Darlehen zu gewähren, sondern dem Projektträger ermögliche, die notwendigen Maßnahmen für die Formalisierung des Darlehens zu ergreifen.

23. Am 28. Juni 2018 wurde der streitige Beschluss auf der Internetseite der EIB veröffentlicht.

24. Die Einzelheiten der Modalitäten und Bedingungen der Finanzierung des Projekts Curtis wurden zwischen dem Projektträger und den verschiedenen Geldgebern ausgehandelt, zu denen neben der EIB eine Geschäftsbank, eine Exportkreditagentur, eine nationale Förderbank und ein Mezzanine-Kreditgeber zählten. Nachdem die endgültigen Modalitäten zwischen den Parteien vereinbart und die verschiedenen Prüfungsberichte erstellt worden waren, wurde das Ergebnis der Verhandlungen und des Prüfverfahrens dem Direktorium der EIB in einer abschließenden Notiz mitgeteilt, die das Direktorium am 16. Juli 2018 genehmigte.

25. Am 23. Juli 2018 unterzeichneten die Dienststellen der EIB eine interne Vereinbarung über die Modalitäten des Vertrags zur Finanzierung des Projekts Curtis. Die damit verbundenen Vertragsunterlagen wurden am 25. Juli 2018 unterzeichnet.

26. Die erste Auszahlung im Zusammenhang mit der EIB-Finanzierung erfolgte am 29. August 2018. Es war geplant, den Bau des Projekts Curtis bis Ende 2019 abzuschließen. Wie die EIB in der mündlichen Verhandlung vor dem Gericht auf eine Frage erklärt hat, wird das Projekt Curtis seitdem normal durchgeführt.

27. Am 9. August 2018 stellte ClientEarth bei der Bank einen Antrag auf interne Überprüfung des streitigen Beschlusses gemäß Art. 10 der Aarhus-Verordnung.

28. Mit dem angefochtenen Schreiben vom 30. Oktober 2018, das von der Generalsekretärin der EIB und der stellvertretenden Leiterin ihres Juristischen Dienstes unterzeichnet war, teilte die EIB ClientEarth mit, dass der Antrag abgelehnt werde. Er sei unzulässig, weil er sich nicht auf einen Rechtsakt beziehe, der Gegenstand einer internen Überprüfung sein könne, d. h. einen „Verwaltungsakt“ im Sinne von Art. 2 Abs. 1 Buchst. g der Aarhus-Verordnung.

29. Im angefochtenen Schreiben macht die EIB erstens geltend, dass der streitige Beschluss keine rechtsverbindliche Außenwirkung habe und keine Rechte für Dritte begründen könne. Es handle sich lediglich um eine interne Handlung im Sinne der Art. 9 und 19 der Satzung der EIB, die für die Unterzeichnung des entsprechenden Finanzierungsvertrags unabdingbar sei. Sie enthalte jedoch nicht zwangsläufig eine Unterschrift und begründe für die Gegenseite kein Recht, eine Unterschrift zu verlangen. Der streitige Beschluss lasse sich nicht mit einer Vergabeentscheidung im Bereich öffentlicher Aufträge vergleichen, da er nicht im Rahmen eines Verfahrens ergangen sei, das durch das Recht der öffentlichen Aufträge geregelt werde oder damit vergleichbar sei. Er unterliege vielmehr dem kaufmännischen und politischen Ermessen, das der EIB durch die Verträge und ihre Satzung eingeräumt sei.

30. Zweitens sei der streitige Beschluss nicht „nach dem Umweltrecht“ im Sinne von Art. 2 Abs. 1 Buchst. f der Aarhus-Verordnung angenommen worden.

31. Drittens geht das angefochtene Schreiben auf das Vorbringen ein, die EIB habe sich verpflichtet, die Umweltziele im Rahmen der Verwendung ihrer Eigenmittel zu fördern. Diese Verpflichtung genüge nicht für die Feststellung, dass die EIB die Finanzierung des Projekts Curtis oder jede andere Projektfinanzierung ipso facto auf der Grundlage der Umweltrechtsvorschriften der Union genehmige. Mit dieser Argumentation würden die Grenzen der „Rechtsvorschriften der Union“ über den Geltungsbereich der Aarhus-Verordnung hinaus künstlich ausgedehnt, was mit der institutionellen Funktion und der satzungsgemäßen Aufgabe der EIB nicht vereinbar sei.

IV. Gerichtliches Verfahren

32. ClientEarth erhob gegen das angefochtene Schreiben Klage vor dem Gericht. Die EIB, unterstützt von der Kommission, stellte sich dieser Klage entgegen.

33. Im angegriffenen Urteil vom 27. Januar 2021, ClientEarth/EIB (T‑9/19, EU:T:2021:42), erklärte das Gericht das angefochtene Schreiben für nichtig.

34. Dabei wies das Gericht zunächst das Verteidigungsvorbringen als unzulässig zurück, der Antrag auf interne Überprüfung des streitigen Beschlusses sei auch deshalb unzulässig gewesen, weil er nicht mit der Unabhängigkeit der EIB im Bereich ihrer Finanzgeschäfte vereinbar sei. Dieses Argument sei im angefochtenen Schreiben nur „vage und allgemein“ als Teil der Begründung angeführt worden, warum der streitige Beschluss kein Verwaltungsakt sei (insbesondere Rn. 90 bis 92 des angegriffenen Urteils).

35. Das Gericht stellte anschließend fest, dass die EIB dem streitigen Beschluss zu Unrecht seinen umweltrechtlichen Charakter (Rn. 117 ff. des angegriffenen Urteils) sowie die Rechtsverbindlichkeit und die Außenwirkung abgesprochen habe (Rn. 149 ff. des angegriffenen Urteils).

36. Die EIB (Rechtssache C‑212/21 P) und die Kommission (Rechtssache C‑223/21 P) legten Rechtsmittel ein.

37. Die EIB beantragt,

1) das Rechtsmittel für zulässig und begründet zu erklären;

2) das angegriffene Urteil in der Gestalt der Entscheidungsformel vollständig aufzuheben;

3) die Klage abzuweisen, falls der Gerichtshof die Sache für entscheidungsreif hält;

4) ClientEarth die durch das Rechtsmittelverfahren sowie das Verfahren im ersten Rechtszug entstandenen Kosten beider Parteien aufzuerlegen.

38. Die Kommission beantragt,

1) das angegriffene Urteil aufzuheben;

2) ClientEarth die Kosten aufzuerlegen.

39. ClientEarth hingegen beantragt,

1) beide Rechtsmittel abzuweisen und

2) der Europäischen Investitionsbank und der Europäischen Kommission die Kosten von ClientEarth aufzuerlegen.

40. Die Beteiligten haben sich schriftlich geäußert und an der mündlichen Verhandlung vom 20. Oktober 2022 teilgenommen.

V. Rechtliche Würdigung

41. Zunächst ist das Vorbringen der Bank und der Kommission zu untersuchen, dass eine Überprüfung von Entscheidungen des Verwaltungsrats der EIB über die Vergabe von Krediten der gerichtlichen Kontrolle fast vollständig entzogen sei und somit in diesem Fall keine Zuständigkeit des Gerichtshofs bestehe (dazu unter A). Anschließend prüfe ich, ob das Gericht zu Recht entschieden hat, der streitige Beschluss des Verwaltungsrats der EIB sei ein Verwaltungsakt nach dem Umweltrecht (dazu unter B).

A. Zuständigkeit des Gerichtshofs

42. Die Bank und die Kommission wenden sich vehement dagegen, dass das Gericht in den Rn. 86 bis 92 des angegriffenen Urteils ihr Vorbringen zur primärrechtlich verankerten Funktion und Rolle der EIB als unzulässige Erweiterung der Begründung des angefochtenen Schreibens zurückgewiesen hat.

43. Insofern hat das Gericht in den Rn. 89 und 90 des angegriffenen Urteils zutreffend festgestellt, dass die im angefochtenen Schreiben enthaltene Begründung diese Argumente nicht eigenständig anführt. Vielmehr hatte die Bank diesen Gedanken nur am Rand erwähnt, um darzulegen, dass der streitige Beschluss kein Verwaltungsakt nach dem Umweltrecht ist. Daher hat das Gericht in Rn. 91 nachvollziehbar festgestellt, dass eine Berücksichtigung dieses Vorbringens als eigenständige Begründung des angefochtenen Schreibens eine unzulässige( ) nachträgliche Ersetzung der Begründung darstellen würde.

44. Das bedeutet allerdings nicht, dass dieses Vorbringen der Bank und der Kommission im vorliegenden Verfahren ohne Bedeutung ist. Entgegen der Auffassung der Bank sind die Unionsgerichte zwar nicht befugt, jeden Verstoß gegen Primärrecht von Amts wegen aufzugreifen.( ) Das Vorbringen zur Funktion der EIB begründet jedoch Zweifel an der Befugnis der Unionsgerichte, überhaupt über den vorliegenden Rechtsstreit zu entscheiden. Solche Zweifel können bzw. müssen diese Gerichte nach Art. 150 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs und Art. 129 der Verfahrensordnung des Gerichts von Amts wegen prüfen.( )

45. Das Gericht hat sich vorliegend zu dieser Frage nicht geäußert und geht daher möglicherweise davon aus, dass sich seine Zuständigkeit aus Art. 263 Abs. 4 AEUV ergibt,( ) da ClientEarth Adressat des angefochtenen Schreibens ist.

46. Im vorliegenden Fall ist die Prüfung der Kompetenz der Unionsgerichte jedoch notwendig, weil Art. 271 AEUV besondere Regelungen über ihre Zuständigkeit für bestimmte Verfahren enthält, an denen die EIB beteiligt ist. Daher ist zunächst zu prüfen, ob das angefochtene Schreiben aus dem Regelungszusammenhang der Aarhus-Verordnung heraus ein anfechtbarer Akt wäre, und anschließend, ob die genannten besonderen Regelungen zur EIB daran etwas ändern. Diese Frage ist von derjenigen zu unterscheiden, ob der streitige Beschluss ein Verwaltungsakt nach dem Umweltrecht ist, der ich nachstehend unter B nachgehen werde.

1. Anfechtbarkeit des angefochtenen Schreibens

47. Mit der Nichtigkeitsklage gemäß Art. 263 AEUV sind unabhängig von ihrer Form alle von den Organen und Einrichtungen der Union ausgehenden Handlungen anfechtbar, die verbindliche Rechtswirkungen erzeugen sollen( ) und die Interessen des Klägers durch eine qualifizierte Änderung seiner Rechtsstellung beeinträchtigen.( ) Zu diesem Zweck sind die Wirkungen der fraglichen Handlung anhand objektiver Kriterien wie z. B. ihres Inhalts zu beurteilen, wobei gegebenenfalls der Zusammenhang ihres Erlasses und die Befugnisse des die Handlung vornehmenden Organs zu berücksichtigen sind.( )

48. Das angefochtene Schreiben wies einen Überprüfungsantrag gemäß Art. 10 Abs. 1 der Aarhus-Verordnung zurück. Nach dieser Bestimmung können bestimmte NGO mit begründetem Antrag bei dem Organ oder der Einrichtung der Union, das oder die einen Verwaltungsakt nach dem Umweltrecht angenommen hat, eine interne Überprüfung beantragen.

49. Aus dem 19. Erwägungsgrund der Aarhus-Verordnung ergibt sich, dass diese Überprüfung dem angemessenen und wirksamen Rechtsschutz, auch durch Verfahren vor dem Gerichtshof, dient. Der Anspruch auf eine Überprüfung steht nach Art. 10 Abs. 1 und dem 20. Erwägungsgrund der Aarhus-Verordnung bestimmten NGO zu. Wenn dem Antrag nicht stattgegeben wird, sollte die betreffende NGO nach Art. 12 und dem 21. Erwägungsgrund in der Lage sein, gemäß den einschlägigen Bestimmungen des AEUV vor dem Gerichtshof ein Gerichtsverfahren einzuleiten.

50. So erlaubt das Überprüfungsverfahren nach den Art. 10 und 12 der Aarhus-Verordnung, die Hindernisse einer umweltrechtlichen Verbandsklage gegen den überprüften Rechtsakt zu überwinden, die sich aus Art. 263 Abs. 4 AEUV ergeben.

51. Nach Art. 263 Abs. 4 AEUV können natürliche oder juristische Personen nämlich nur gegen die an sie gerichteten oder sie unmittelbar und individuell betreffenden Handlungen Klage erheben sowie gegen Rechtsakte mit Verordnungscharakter, die sie unmittelbar betreffen und keine Durchführungsmaßnahmen nach sich ziehen. Eine Umweltorganisation ist jedoch von dem Rechtsakt, dessen Überprüfung sie beantragt, in der Regel nicht unmittelbar und individuell betroffen und könnte daher die Anforderungen des Art. 263 Abs. 4 nicht erfüllen.

52. Aufgrund des Überprüfungsantrags richtet die zuständige Stelle der Union jedoch eine Entscheidung an die antragstellende Umweltorganisation, die diese anschließend bei den Unionsgerichten angreifen kann. Das Überprüfungsverfahren nach den Art. 10 bis 12 der Aarhus-Verordnung begründet somit die verfahrensrechtlichen Voraussetzungen dafür, dass Umweltorganisationen Verwaltungsakte nach dem Umweltrecht mittelbar gerichtlich angreifen können.

53. Der Gerichtshof hat diese Wirkungsweise des Überprüfungsverfahrens ausdrücklich bestätigt und dabei keine Zweifel daran geäußert, dass sie mit den Vorgaben von Art. 263 AEUV vereinbar ist.( ) Der Gesetzgeber hat zwischenzeitlich die Anwendung dieses Verfahrens sogar noch erheblich ausgeweitet und sich dabei auf diese Rechtsprechung berufen.( )

54. Mit diesem Verfahren der internen Überprüfung und nachträglicher Klageoption setzt die Union Art. 9 Abs. 3 des Übereinkommens von Aarhus um. Danach stellt jede Vertragspartei sicher, dass Mitglieder der Öffentlichkeit, sofern sie etwaige in ihrem innerstaatlichen Recht festgelegte Kriterien erfüllen, Zugang zu verwaltungsbehördlichen oder gerichtlichen Verfahren haben, um die von Privatpersonen und Behörden vorgenommenen Handlungen und begangenen Unterlassungen anzufechten, die gegen umweltbezogene Bestimmungen ihres innerstaatlichen Rechts verstoßen.

55. Mit dem angefochtenen Schreiben wies die Bank einen Antrag von ClientEarth zurück, den streitigen Beschluss des Verwaltungsrats der EIB zu überprüfen. Zwar hielt die Bank den Antrag nicht für unbegründet, sondern für unzulässig, da der streitige Beschluss kein Verwaltungsakt nach dem Umweltrecht im Sinne von Art. 10 der Aarhus-Verordnung sei. Eine solche Zurückweisung des Antrags als unzulässig muss jedoch im Prinzip genauso anfechtbar sein wie eine Zurückweisung als unbegründet.

56. Wenn das betroffene Organ oder die betroffene Einrichtung die Überprüfung nämlich zu Unrecht verweigert, würde das durch Art. 10 der Aarhus-Verordnung begründete Recht der NGO auf die Überprüfung beeinträchtigt. Im Sinne der Rechtsprechung zu anfechtbaren Akten würden ihre Interessen durch eine Änderung ihrer Rechtsstellung, konkret durch die Ablehnung ihres Anspruchs auf eine interne Überprüfung, in qualifizierter Weise verletzt.

57. Somit ist das angefochtene Schreiben der Bank im Prinzip ein nach Art. 263 AEUV anfechtbarer Akt.

2. Die Begrenzung der Befugnisse der Unionsgerichte durch Art. 271 AEUV

58. Allerdings modifiziert Art. 271 Buchst. c AEUV das System des Rechtsschutzes gegen Beschlüsse des Verwaltungsrats der EIB. Danach können solche Beschlüsse nach Maßgabe des Art. 263 AEUV nur von Mitgliedstaaten oder der Kommission und lediglich wegen Verletzung der Formvorschriften des Art. 19 Abs. 2 und 5 bis 7 der Satzung der EIB angefochten werden.( )

59. Nachfolgend werde ich zeigen, dass diese Einschränkung der gerichtlichen Kontrolle einer Klage nach Art. 12 der Aarhus-Verordnung entgegensteht, die eine inhaltliche Überprüfung eines Beschlusses des Verwaltungsrats der EIB zum Gegenstand hat (dazu unter a). Der Gegenstand der vorliegenden Klage ist jedoch lediglich die rechtliche Einordnung des streitigen Beschlusses mit dem Ziel seiner internen Überprüfung durch die Bank. Einer internen Überprüfung steht Art. 271 Buchst. c AEUV nicht entgegen (dazu unter b).

a) Keine inhaltliche Kontrolle des streitigen Beschlusses durch die Unionsgerichte

60. Zwar richtet sich die Klage formal nicht gegen einen Beschluss des Verwaltungsrats im Sinne von Art. 271 Buchst. c AEUV, doch mittelbar berührt sie gleichwohl einen solchen Beschluss, denn das angefochtene Schreiben weist den Antrag von ClientEarth zurück, den streitigen Beschluss des Verwaltungsrats zu überprüfen. Der Gegenstand des Überprüfungsantrags bezieht sich nach Art. 10 der Aarhus-Verordnung auf die Neubewertung des Rechtsakts, dessen Überprüfung beantragt wird.( ) Der Antrag ist somit – in den Worten des Gerichtshofs – auf die Feststellung einer Rechtswidrigkeit oder der fehlenden Begründetheit des betreffenden Rechtsakts gerichtet.( )

61. Wenn die Bank die Zurückweisung des Antrags mit dem angefochtenen Schreiben darauf gestützt hätte, dass der streitige Beschluss rechtmäßig und begründet war, würde sich die vorliegende Klage somit mittelbar darauf richten, diese Feststellungen und damit die Rechtmäßigkeit oder Begründetheit des streitigen Beschlusses gerichtlich zu überprüfen.

62. Eine derartige mittelbare inhaltliche Kontrolle von Beschlüssen des Verwaltungsrats der EIB durch die Unionsgerichte wäre mit Art. 271 Buchst. c AEUV unvereinbar,( ) denn in den von dieser Bestimmung erfassten Fällen sind die Befugnisse der Unionsgerichte gegenüber Art. 263 deutlich eingeschränkt.

63. Diese Einschränkungen betreffen zunächst den Kreis möglicher Kläger. Während Art. 263 Abs. 4 AEUV Klagen jeder natürlichen oder juristischen Person erlaubt, die die Voraussetzungen erfüllt, dürfen Beschlüsse des Verwaltungsrats der EIB nach Art. 271 Buchst. c AEUV ausdrücklich nur von Mitgliedstaaten oder der Kommission angegriffen werden. Die Möglichkeit einer Klage anderer Personen wird dadurch ausgeschlossen.

64. Darüber hinaus beschränkt Art. 271 Buchst. c AEUV auch bei den Klagen von Mitgliedstaaten und der Kommission die inhaltlichen Kontrollbefugnisse der Unionsgerichte.

65. Art. 263 Abs. 2 AEUV erlaubt Klagen wegen Unzuständigkeit, Verletzung wesentlicher Formvorschriften, Verletzung der Verträge oder einer bei ihrer Durchführung anzuwendenden Rechtsnorm oder wegen Ermessensmissbrauchs.

66. Beschlüsse des Verwaltungsrats der EIB dürfen dagegen gemäß Art. 271 Buchst. c AEUV lediglich wegen Verletzung der Formvorschriften des Art. 19 Abs. 2 und 5 bis 7 der Satzung der EIB angefochten werden. Nach diesen Bestimmungen muss die Bank die Mitgliedstaaten und die Kommission über Finanzierungsanträge unterrichten. Bei negativen Stellungnahmen der Kommission oder des Direktoriums der EIB kann der Verwaltungsrat die Finanzierung nur einstimmig gewähren; wenn beide Stellungnahmen negativ sind, ist die Finanzierung nicht zulässig. Weil es dabei um Verfahrensrechte der Kommission und der im Verwaltungsrat vertretenen Mitgliedstaaten geht, ist es im Übrigen auch folgerichtig, nur diesen eine Klage zu erlauben.

67. Nach dem Vorbringen der Bank und der Kommission erklärt sich die Einschränkung der gerichtlichen Kontrolle von Finanzierungen durch die EIB dadurch, dass sie bei Finanzierungen wie andere am Markt tätige Banken handelt.( ) Diese anderen Banken unterlägen aber bei ihren Entscheidungen über Finanzierungen auch keiner gerichtlichen Kontrolle.

68. Die Einschränkungen der gerichtlichen Kontrolle müssen auch das in Art. 12 der Aarhus-Verordnung vorgesehene Klagerecht erfassen. Diese Regelung erlaubt Klagen nach den einschlägigen Bestimmungen des Vertrags, d. h. insbesondere eine Nichtigkeitsklage nach Art. 263 AEUV. Die Bank betont allerdings zu Recht, dass auch Art. 271 Buchst. c eine einschlägige Bestimmung ist. Da sie eine gerichtliche Überprüfung der Beschlüsse des Verwaltungsrats auf Initiative von Umweltorganisationen ausschließt und darüber hinaus auch eine inhaltliche Kontrolle dieser Beschlüsse durch die Unionsgerichte verbietet, kann auch Art. 12 der Aarhus-Verordnung solche Kontrollen nicht mittelbar ermöglichen.

69. Dieser Auslegung von Art. 12 der Aarhus-Verordnung kann auch nicht Art. 9 Abs. 3 des Übereinkommens von Aarhus entgegengehalten werden, der durch die erstgenannte Norm umgesetzt werden soll.( ) Es trifft zu, dass Art. 9 Abs. 3 keine Ausnahme für die EIB vorsieht. Auch ist diese völkerrechtliche Verpflichtung der Union entgegen der Auffassung der Kommission grundsätzlich bei der Auslegung des abgeleiteten Rechts zu berücksichtigen und insbesondere bei der Auslegung einer Bestimmung, die – wie Art. 12 der Aarhus-Verordnung – auf die Umsetzung einer solchen Verpflichtung abzielt.( ) Die Vorgaben des Art. 271 Buchst. c AEUV sind jedoch Teil des Primärrechts und haben daher Vorrang vor den völkerrechtlichen Verpflichtungen der Union,( ) was die Bank zutreffend hervorhebt.

70. Wenn die Bank den Überprüfungsantrag zurückgewiesen hätte, weil der streitige Beschluss ihrer Meinung nach rechtmäßig und begründet ist, wären die Unionsgerichte daher nicht befugt, über eine Klage von ClientEarth gegen diese Entscheidung zu entscheiden.

b) Kontrolle der rechtlichen Einordnung des streitigen Beschlusses durch die Unionsgerichte

71. Die Zuständigkeit der Unionsgerichte für die vorliegende Klage wird allerdings durch Art. 271 Buchst. c AEUV nicht ausgeschlossen.

72. Die Klage richtet sich nämlich tatsächlich nicht mittelbar gegen den streitigen Beschluss, denn es ist nicht darüber zu entscheiden ob dieser rechtmäßig oder begründet war. Ihr Gegenstand ist vielmehr allein die rechtliche Einordnung des streitigen Beschlusses durch die Bank, also die Feststellung, es handele sich nicht um einen Verwaltungsakt nach dem Umweltrecht im Sinne der Aarhus-Verordnung.

73. Dass darin keine mittelbare Anfechtung des streitigen Beschlusses liegt, zeigt sich schon daran, dass er unabhängig vom Ausgang der vorliegenden Klage weiterhin Bestand hat und im vorliegenden Verfahren noch nicht einmal mittelbar in Zweifel gezogen wird. Ein Erfolg der vorliegenden Klage könnte nur dazu führen, dass die Bank den streitigen Beschluss intern überprüfen muss. Ob das Ergebnis dieser Überprüfung gerichtlich angreifbar ist, wird damit nicht präjudiziert.

74. Die vorliegende Klage dem Anwendungsbereich von Art. 271 Buchst. c AEUV zu entziehen, entspricht im Übrigen dem Grundrecht auf effektiven Rechtsschutz nach Art. 47 Abs. 1 der Charta. Denn das Recht auf eine interne Überprüfung nach Art. 10 der Aarhus-Verordnung ist ein durch das Recht der Union garantiertes Recht, so dass die vorliegende Klage in den Schutzbereich dieses Grundrechts fällt. Zwar kann Art. 47 der Charta keine Zuständigkeit des Gerichtshofs begründen, wenn die Verträge sie ausschließen.( ) Doch eine Beschränkung des Rechtsschutzes, wie etwa in Art. 271 Buchst. c AEUV enthalten, muss aufgrund von Art. 47 der Charta eng ausgelegt werden.( )

75. Eine solche interne Überprüfung ist darüber hinaus mit der Funktion und Rolle der Bank vereinbar.

76. Der Behauptung der Bank, das Risiko einer Überprüfung und die damit einhergehenden Verzögerungen würden ihre Finanzierungstätigkeit unangemessen behindern oder vielleicht sogar unmöglich machen, hält ClientEarth zu Recht entgegen, dass die Bank dies nicht ausreichend belegt. Vielmehr zeigt schon der Ablauf des Verfahrens zwischen dem streitigen Beschluss und der Finanzierungsvereinbarung,( ) dass bei zügiger Veröffentlichung des Beschlusses etwa zwei Monate zur internen Überprüfung zur Verfügung gestanden hätten.

77. Diese Behauptung widerspricht auch der Praxis der Bank, denn tatsächlich überprüft sie ihre Finanzierungen bereits aufgrund von Beschwerden – auch im Hinblick auf umweltrechtliche Aspekte. Dies hat sie im Jahr 2008 gegenüber dem Europäischen Bürgerbeauftragten erklärt.( ) Sogar umweltbezogene Einwände gegen die streitgegenständliche Finanzierung waren schon Gegenstand einer solchen Überprüfung.( ) Die Anwendung dieses Verfahrens kann im Übrigen durch den Bürgerbeauftragten kontrolliert werden.( ) Und auch der Ausschuss zur Überwachung der Einhaltung des Übereinkommens von Aarhus (Aarhus Convention Compliance Committee, nachfolgend Aarhus-Überwachungsausschuss)( ) kann die Finanzierungstätigkeit der EIB überprüfen.( )

78. Entgegen der Auffassung der Bank hat die interne Überprüfung auch ohne eine spätere gerichtliche Überprüfung einen eigenen Wert. Nach dem 19. Erwägungsgrund der Aarhus-Verordnung sollten die Organe und Einrichtungen nämlich Gelegenheit erhalten, ihre ursprüngliche Entscheidung zu überprüfen. Und im 20. Erwägungsgrund wird der Anspruch von Umweltorganisationen auf eine interne Überprüfung anerkannt.

79. Der Anspruch auf interne Überprüfung ist im Übrigen eine besondere Form des Prinzips der Öffentlichkeitsbeteiligung, das dem Übereinkommen von Aarhus( ) und dem Umweltrecht der Union zugrunde liegt. Denn dieses Verfahren erlaubt es Teilen der Öffentlichkeit, nämlich den Umweltorganisationen, mit der Begründung des Antrags Einwände gegen die betreffende Maßnahme geltend zu machen und somit zu ihrer Verbesserung beizutragen. So kann eine interne Überprüfung für die Bank sogar von Vorteil sein, denn umweltrechtliche Probleme von Finanzierungen werden regelmäßig auch die wirtschaftlichen Aspekte eines Vorhabens berühren.

80. Außerdem ist davon auszugehen, dass das Wissen um das Risiko einer späteren Überprüfung dazu beitragen wird, die umweltrechtlichen Aspekte des jeweiligen Projekts vor der Entscheidung über die Finanzierung noch sorgfältiger zu prüfen. Eine solche gründlichere Vorprüfung kann wiederum das Risiko mindern, von Einwänden in Zusammenhang mit einem Überprüfungsantrag überrascht zu werden, und eine schnelle Bearbeitung von Überprüfungsanträgen erleichtern.

81. Und schließlich nähert diese Auslegung von Art. 271 Buchst. c AEUV die Kontrolle der Bank den Anforderungen von Art. 9 Abs. 3 des Übereinkommens von Aarhus zumindest an. Zwar erscheint es zweifelhaft, dass die interne Überprüfung von Finanzierungen das Niveau des von Art. 9 Abs. 4 geforderten effektiven Rechtsschutzes im Anwendungsbereich des Übereinkommens erreicht und damit als Verfahren der verwaltungsbehördlichen Anfechtung im Sinne von Art. 9 Abs. 3 anerkannt werden kann.( ) Doch eine interne Überprüfung ist immer noch besser als gar keine Kontrolle.

82. Somit steht Art. 271 Buchst. c AEUV der Durchsetzung eines etwaigen Anspruchs gemäß Art. 10 der Aarhus-Verordnung auf eine interne Überprüfung von Beschlüssen des Verwaltungsrats der EIB durch die Unionsgerichte nicht entgegen.

83. In diesem Umfang ist die vorliegende Klage folglich zulässig und das Gericht hat zu Recht seine Zuständigkeit angenommen. Daher ist darüber zu entscheiden, ob die EIB den Antrag auf Überprüfung zu Recht als unzulässig abgelehnt hat oder nicht.

B. Zu den Rechtsmitteln

84. Die Rechtsmittel der Bank und der Kommission betreffen nicht nur die Überprüfbarkeit von Beschlüssen des Verwaltungsrats der EIB, sondern auch, ob es sich bei dem streitigen Beschluss um einen Verwaltungsakt nach dem Umweltrecht im Sinne von Art. 10 der Aarhus-Verordnung handelt. Sollte ein Verwaltungsakt vorliegen, so wäre nach den bisherigen Überlegungen das Verfahren der internen Überprüfung nach Art. 10 anwendbar, obwohl das Ergebnis dieser Überprüfung aufgrund von Art. 271 Buchst. c AEUV nicht gemäß Art. 12 der Aarhus-Verordnung gerichtlich angefochten werden kann.

85. Unter einem Verwaltungsakt ist nach Art. 2 Abs. 1 Buchst. g der Aarhus-Verordnung jede Maßnahme des Umweltrechts (dazu unter 2) zur Regelung eines Einzelfalls zu verstehen, die von einem Organ oder einer Einrichtung der Union getroffen wird (dazu unter 1), rechtsverbindlich ist und Außenwirkung hat (dazu unter 3).

1. Behördliches Handeln der EIB?

86. Die Bank und die Kommission bestreiten zunächst, dass der streitige Beschluss ein Verwaltungsakt sei, denn die EIB habe als Bank und nicht als Behörde gehandelt.

87. Soweit dieses Vorbringen erneut darauf abzielt, dass die besondere Rolle und Funktion der EIB einer Kontrolle durch die Unionsgerichte entgegensteht, ist auf die Ausführungen zur Zuständigkeit der Unionsgerichte zu verweisen.

88. Im Übrigen überrascht diese Argumentation, denn nach Art. 9 Abs. 3 des Übereinkommens von Aarhus sollen nicht nur von Behörden vorgenommene Handlungen und begangene Unterlassungen anfechtbar sein, die gegen umweltbezogene Bestimmungen ihres innerstaatlichen Rechts verstoßen, sondern auch Handlungen und Unterlassungen von Privatpersonen.

89. Im Licht des 18. Erwägungsgrundes der Aarhus-Verordnung wird das Vorbringen der Bank und der Kommission allerdings etwas plausibler: Danach soll die Verordnung im Zusammenhang mit der Umsetzung von Art. 9 Abs. 3 des Übereinkommens nur Handlungen und Unterlassungen von Behörden erfassen.

90. Dieser Gedanke findet sich auch in der Definition der Stellen, deren Handlungen Gegenstand einer internen Überprüfung sein können. Nach Art. 10 Abs. 1 und Art. 2 Abs. 1 Buchst. g der Aarhus-Verordnung sind dies die Organe und Einrichtungen der Union, was die EIB zweifelsohne einschließen würde.( ) Art. 2 Abs. 1 Buchst. c definiert diese Stellen aber als alle öffentlichen Organe, Einrichtungen, Stellen oder Agenturen, die durch den Vertrag oder auf dessen Grundlage geschaffen wurden. Die Qualifikation der erfassten Stellen als „öffentlich“ hat der Gesetzgeber im siebten Erwägungsgrund der Aarhus-Verordnung aufgegriffen. Danach wird der Begriff „Behörde“ im Übereinkommen von Aarhus umfassend definiert, wobei die grundlegende Idee darin besteht, dass Einzelpersonen und ihre Organisationen immer dann, wenn öffentliche Autorität (public authority, autorité publique) ausgeübt wird, bestimmte Rechte genießen sollten.

91. Die Bank und die Kommission gehen insofern zutreffend davon aus, dass die EIB bei einer vertraglich gestalteten Finanzierung keine öffentliche Autorität im Sinne hoheitlicher Zwangsbefugnisse ausübt.

92. Der EIB kommt aber – wie in anderen Zusammenhängen( ) – eine Doppelnatur zu: Sie handelt zwar wie eine private Partei, erfüllt dabei aber öffentliche Aufgaben. Denn nach Art. 309 AEUV soll sie zu einer ausgewogenen und reibungslosen Entwicklung des Binnenmarkts im Interesse der Union beitragen. Darin ist ebenfalls die Ausübung öffentlicher Autorität zu sehen.

93. Weil die EIB somit bei ihrer Finanzierungstätigkeit öffentliche Aufgaben wahrnimmt und öffentliche Autorität ausübt, ist sie im Sinne von Art. 2 Abs. 1 Buchst. c der Aarhus-Verordnung eine öffentliche Einrichtung.

94. Mit dieser Auslegung von Art. 2 Abs. 1 Buchst. c der Aarhus-Verordnung wird sichergestellt, dass die Aarhus-Verordnung Art. 2 Nr. 2 Buchst. d des Übereinkommens von Aarhus zutreffend umsetzt, denn ClientEarth hebt zutreffend hervor, dass danach die Einrichtungen von Organisationen der regionalen Wirtschaftsintegration, die – wie die Union – Vertragsparteien dieses Übereinkommens sind, als Behörden anzusehen sind.

95. Dementsprechend hat die Bank gegenüber dem Aarhus-Überwachungsausschuss nicht bestritten, dass das Übereinkommen auf sie anwendbar ist,( ) und sie schreibt in einer Publikation zu ihrem eigenen Beschwerdeverfahren, dass ihr Handeln vor diesem Ausschuss angefochten werden kann.( )

96. Das Vorbringen der Bank und der Kommission, die EIB habe beim Erlass des streitigen Beschlusses nicht als Behörde gehandelt, ist daher zurückzuweisen.

2. Maßnahme des Umweltrechts

97. Die Bank und die Kommission wenden sich auch dagegen, dass der streitige Beschluss eine Maßnahme des Umweltrechts sei.

98. Gemäß Art. 2 Abs. 1 Buchst. g der Aarhus-Verordnung können nur Maßnahmen des Umweltrechts Verwaltungsakte sein. Und Art. 10 erlaubt nur, die interne Überprüfung von Verwaltungsakten nach dem Umweltrecht zu beantragen.

99. Umweltrecht definiert Art. 2 Abs. 1 Buchst. f der Aarhus-Verordnung als Rechtsvorschriften der Union, die unabhängig von ihrer Rechtsgrundlage zur Verfolgung der primärrechtlichen Ziele der Umweltpolitik der Union beitragen: Erhaltung und Schutz der Umwelt sowie Verbesserung ihrer Qualität, Schutz der menschlichen Gesundheit, umsichtige und rationelle Verwendung der natürlichen Ressourcen sowie Förderung von Maßnahmen auf internationaler Ebene zur Bewältigung regionaler und globaler Umweltprobleme.

100. Der Verwaltungsrat der EIB hat den streitigen Beschluss auf der Grundlage von Art. 9 Abs. 1 und Art. 19 Abs. 3 des Statuts der EIB getroffen, die keinen Hinweis darauf enthalten, dass sie zu den Zielen der Umweltpolitik der Union beitragen sollen.

101. Das Gericht hat allerdings in den Rn. 122 bis 124 des angefochtenen Urteils festgestellt, dass die Erklärung von 2009 und die Klimastrategie( ) den Umweltrechtsvorschriften im Sinne von Art. 2 Abs. 1 Buchst. f der Aarhus-Verordnung gleichzusetzen seien. Denn mit diesen Kriterien sorge die Bank dafür, dass ihre Finanzierungstätigkeit zu den Umweltzielen der Union beiträgt.

102. Das Gericht fasst daher in Rn. 140 des angegriffenen Urteils seine diesbezügliche Beurteilung des streitigen Beschlusses dahin gehend zusammen, dass die darin enthaltene Feststellung, das Projekt Curtis entspreche bestimmten ökologischen Förderkriterien der EIB, als Maßnahme des Umweltrechts anzusehen sei.

103. Dagegen wenden die Bank und die Kommission ein, bei diesen Kriterien handele es sich schon ihrer Form nach nicht um Rechtsvorschriften im Sinne von Art. 2 Abs. 1 Buchst. f der Aarhus-Verordnung (dazu unter b); zumindest aber seien diese Kriterien nicht rechtsverbindlich (dazu unter c).

104. Meiner Ansicht nach ist es allerdings nicht notwendig, diese schwierigen Fragen im vorliegenden Fall zu entscheiden, denn der Begriff „Maßnahme des Umweltrechts“ ist im Licht der umweltpolitischen Zielsetzungen des Unionsrechts und von Art. 9 Abs. 3 des Übereinkommens von Aarhus dahin gehend auszulegen, dass er jede Maßnahme erfasst, die möglicherweise gegen Umweltrecht verstößt (dazu unter a).

a) Verstoß gegen Umweltrecht

105. Nach seiner Wortbedeutung scheint der Begriff „Maßnahme des Umweltrechts“ nur Handlungen zu erfassen, die auf umweltrechtliche Grundlagen gestützt werden oder diese umsetzen. So verstanden impliziert er, dass es Maßnahmen anderer Rechtsgebiete gibt, die nicht Maßnahmen des Umweltrechts sind. Danach käme es tatsächlich darauf an, ob die Entscheidungskriterien, auf denen der streitige Beschluss beruht, umweltrechtlicher Natur sind.

106. Diese Auslegung würde allerdings zu dem paradoxen Ergebnis führen, dass Maßnahmen mit umweltrechtlicher Zielsetzung einer strengeren Kontrolle hinsichtlich der Einhaltung des Umweltrechts unterlägen, als Maßnahmen ohne eine solche Zielsetzung. Dabei ist zu befürchten, dass letztere Maßnahmen die Umwelt deutlich stärker beeinträchtigen können als erstere, denn bei einer umweltrechtlichen Zielsetzung wird dem Schutz der Umwelt wahrscheinlich mehr Beachtung geschenkt als ohne eine solche Zielsetzung.

107. Zumindest Handlungen der Union, die Umweltrecht verletzen können, müssen daher ebenfalls als Maßnahmen des Umweltrechts im Sinne der Definition nach Art. 2 Abs. 1 Buchst. f der Aarhus-Verordnung angesehen werden, also als Maßnahmen, die unabhängig von ihrer Rechtsgrundlage zur Verfolgung der Ziele der Umweltpolitik der Union beitragen.

108. Wenn man den Begriff „Maßnahmen des Umweltrechts“ so auslegt, kommt das Überprüfungsverfahren der Aarhus-Verordnung seinem Ziel näher, Art. 9 Abs. 3 des Übereinkommens von Aarhus umzusetzen. Wie auch im 18. Erwägungsgrund der Aarhus-Verordnung anerkannt, verlangt diese Bestimmung nicht nur die Kontrolle von Maßnahmen, die zu Umweltzielen beitragen, sondern vielmehr die Möglichkeit der Kontrolle von Handlungen, die Umweltrecht verletzen können.( )

109. Dass der Begriff „Maßnahme des Umweltrechts“ so zu verstehen ist, hat der Gesetzgeber im Übrigen nach dem neunten Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 2021/1767( ) durch Art. 1 Nr. 1 dieser Verordnung klargestellt – allerdings erst, nachdem das angegriffene Urteil ergangen war.

110. Diese Auslegung entspricht im Übrigen der Bedeutung, die das Primärrecht dem Umweltschutz zumisst. Zwar verpflichtet Art. 191 Abs. 2 AEUV die Union bei der Ausübung umweltrechtlicher Kompetenzen auf ein hohes Schutzniveau, doch nach Art. 11 AEUV müssen die Erfordernisse des Umweltschutzes darüber hinaus bei der Festlegung und Durchführung der Unionspolitiken einbezogen werden. Und Art. 37 der Charta der Grundrechte, den die Union immer beachten muss, verlangt, ein hohes Umweltschutzniveau und die Verbesserung der Umweltqualität in die Politik der Union einzubeziehen. Somit obliegt die Beachtung des Umweltrechts der Union allen ihren Organen und Einrichtungen unabhängig davon, ob umweltrechtliche Kompetenzen ausgeübt werden.

111. Die Bank trägt zwar zutreffend vor, dass das Umweltrecht der Union im Allgemeinen keine Verpflichtungen begründet, die Banken bei der Finanzierung von Projekten beachten müssten. Tatsächlich obliegen diese Verpflichtungen in der Regel den Projektbetreibern.

112. Gleichwohl unterliegt die EIB als Einrichtung der Union im Hinblick auf die Wahrung des Unionsrechts weiter reichenden Verpflichtungen als andere Banken.( ) Mit ihrer Mission, zu den Zielen der Union beizutragen,( ) wäre es unvereinbar, wenn ihre Finanzierungstätigkeit die Ziele der Union untergraben würde, etwa indem sie Vorhaben finanziert, die das Umweltrecht der Union verletzen. Ob die Bank insofern über einen Beurteilungsspielraum verfügt oder nur bei offensichtlichen Verstößen die Finanzierung ablehnen muss, bedarf im vorliegenden Fall keiner Entscheidung. Denn der streitige Beschluss ist bereits eine Maßnahme des Umweltrechts, wenn die Möglichkeit besteht, dass er das Umweltrecht der Union verletzt.

113. Der Einwand der Bank, die betreffende NGO solle sich direkt gegen das beanstandete Vorhaben wenden, etwa mit einer Klage gegen die Projektgenehmigung, überzeugt demgegenüber nicht. Trotz einschlägiger Rechtsprechung des Gerichtshofs( ) ist nämlich nicht gewährleistet, dass eine solche Klage vor den zuständigen innerstaatlichen Gerichten überhaupt möglich und wirksam wäre.

114. Inwieweit sich die von ClientEarth konkret vorgetragenen Einwände auf die Einhaltung des Umweltrechts der Union oder auf andere Gesichtspunkte beziehen, ist nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens, da das angefochtene Schreiben dazu keine Angaben enthält. Daher muss auch nicht darüber entschieden werden, ob solche anderen Gesichtspunkte Gegenstand von „Rechtsvorschriften“ im Sinne von Art. 2 Abs. 1 Buchst. f der Aarhus-Verordnung sind.

115. Meiner Ansicht nach wäre es daher sinnvoll, wenn der Gerichtshof die Überlegungen des Gerichts dazu, ob die Entscheidungskriterien der Erklärung von 2009 und der Klimastrategie als Umweltrecht anzusehen sind, durch die voranstehenden Erwägungen ersetzt.

116. Nur für den Fall, dass der Gerichtshof diesem Ansatz nicht folgt, werde ich nachfolgend auf die Einwände der Bank und der Kommission gegen die genannten Überlegungen des Gerichts eingehen.

b) Umweltrecht nur in Form eines Gesetzes

117. Die Kommission und die Bank vertreten die Auffassung, nur Gesetzgebungsakte im Sinne von Art. 289 Abs. 3 AEUV, also Regelungen, die in einem Gesetzgebungsverfahren angenommen wurden, könnten als Umweltrecht angesehen werden.

118. Die Auffassung der Bank und der Kommission erscheint auf der Grundlage bestimmter Sprachfassungen der Aarhus-Verordnung vertretbar, denn in der englischen Fassung von Art. 2 Abs. 1 Buchst. f der Aarhus-Verordnung wird für den deutschen Begriff „Rechtsvorschriften“ der Begriff „legislation“ verwendet und auch in der französischen Fassung ist von „disposition législative“ die Rede. Der in der deutschen Fassung verwendete Begriff der „Rechtsvorschriften“ ist dagegen nicht auf förmliche Gesetze beschränkt. Er umfasst vielmehr alle rechtlich verbindlichen Regeln und kann daher auch Kriterien der Bank einschließen, die nicht als förmliche Gesetze erlassen wurden.

119. Wegen dieser Unterschiede zwischen der englischen, französischen und deutschen Fassung von Art. 2 Abs. 1 Buchst. g der Aarhus-Verordnung ist daran zu erinnern, dass die verschiedenen Sprachfassungen der Bestimmungen des Unionsrechts einheitlich ausgelegt werden müssen,( ) wobei keine Sprachfassung Vorrang vor den anderen Sprachfassungen genießt.( ) Weichen die verschiedenen Sprachfassungen eines Rechtstexts der Union voneinander ab, muss die Vorschrift somit anhand der allgemeinen Systematik und des Zwecks der Regelung ausgelegt werden.( )

120. Das Verfahren der internen Überprüfung bezweckt – wie bereits gesagt( ) – die Umsetzung von Art. 9 Abs. 3 des Übereinkommens von Aarhus. Dieses Übereinkommen ist nach Art. 22 in englischer, französischer und russischer Sprache verbindlich. In den beiden vorgenannten Amtssprachen der Union ist – anders als in der Aarhus-Verordnung – nicht von förmlichen Gesetzen, sondern nur von Rechtsvorschriften die Rede,( ) doch die russische Fassung scheint eher von förmlichen Gesetzesvorschriften zu sprechen.( )

121. Entscheidend ist aber, dass Art. 9 Abs. 3 des Übereinkommens von Aarhus im Gesamtzusammenhang des Übereinkommens dazu beitragen soll, die Umwelt wirksam zu schützen. Für diese Zielsetzung ist es ohne Bedeutung, ob umweltrechtliche Anforderungen in förmlichen Gesetzen niedergelegt sind oder in anderen Rechtsvorschriften. Dementsprechend ist auch in der englischen und französischen Fassung des 18. Erwägungsgrundes der Aarhus-Verordnung allgemein von Umweltrecht die Rede.( )

122. Es kommt daher nicht darauf an, in welcher Form die ökologischen Kriterien festgelegt sind, die der Verwaltungsrat in dem streitigen Beschluss angewendet hat, sondern auf ihre rechtliche Verbindlichkeit.

c) Verbindlichkeit der Förderkriterien

123. Die Bank und die Kommission bestreiten ferner die Verbindlichkeit der Förderkriterien.

124. In den Rn. 124 und 140 des angefochtenen Urteils setzt das Gericht die angewandten Kriterien der EIB den Umweltrechtsvorschriften der Union im Sinne von Art. 2 Abs. 1 Buchst. f der Aarhus-Verordnung gleich, denn sie würden den Rahmen der Tätigkeit der EIB im Bereich der Gewährung von Darlehen für die Zwecke der Verwirklichung der Umweltziele des Unionsrechts bilden.

125. Die in der Erklärung von 2009 festgelegten Umwelt- und Sozialprinzipien und Standards der EIB enthalten sehr weitreichende Ziele. Danach wendet die EIB „bei allen Finanzierungsoperationen angemessene Standards an und stellt so sicher, dass alle von ihr finanzierten Projekte in ökologischer und sozialer Hinsicht akzeptabel sind“.( ) Auch finanziert die EIB „keine Projekte, die den umweltbezogenen und sozialen Anforderungen gemäß dem vorliegenden Grundsatzpapier nicht genügen. Hierunter fallen auch Projekte, die nicht dem auf nationaler und EU-Ebene aktuell geltenden Umwelt- und Sozialrecht entsprechen.“( )

126. Zwar bezeichnet die EIB die Erklärung von 2009 nicht als Rechtsakt, sondern als „Grundsatzpapier“,( ) doch aufgrund der verbindlichen Formulierung der angegebenen Kriterien hat sie ihr Ermessen bei der Finanzierung durch eine Selbstbindung eingeschränkt. Diese Selbstbindung muss sie sich aufgrund der Grundsätze der Gleichbehandlung und des Vertrauensschutzes zumindest so lange entgegenhalten lassen, bis sie diese Kriterien ausdrücklich ändert oder aufgibt.( )

127. Folglich sind zumindest die Förderkriterien, die hinreichend klare Verpflichtungen enthalten, verbindlich und daher gegenüber der Bank Rechtsvorschriften im Sinne von Art. 2 Abs. 1 Buchst. f der Aarhus-Verordnung.

128. Somit ist auch das Vorbringen der Bank und der Kommission, die Förderkriterien seien nicht verbindlich, unbegründet und daher zurückzuweisen.

3. Rechtsverbindlichkeit und Außenwirkung des streitigen Beschlusses

129. Schließlich bestreiten die Bank und die Kommission, dass der streitige Beschluss rechtsverbindlich ist und Außenwirkung hat.

130. Das Gericht stellte dazu in Rn. 170 des angegriffenen Urteils fest, dass der streitige Beschluss zwar in Bezug auf die Gewährung eines Darlehens insoweit keine rechtliche Verpflichtung enthalte, als andere technische, wirtschaftliche und finanzielle Aspekte des Projekts noch zu prüfen waren. Doch entfalte er bestimmte endgültige rechtliche Auswirkungen gegenüber Dritten, insbesondere gegenüber dem Projektträger, da er die Zulassung des Projekts zur Förderung durch eine EIB-Finanzierung im Hinblick auf seine ökologischen und sozialen Aspekte feststellte. Somit ermöglichte er dem Projektträger, die notwendigen nächsten Schritte für die Formalisierung des Darlehens zu unternehmen.

131. Rechtverbindlichkeit und Außenwirkung sind Teil der Definition des Verwaltungsakts nach Art. 2 Abs. 1 Buchst. g der Aarhus-Verordnung. Mit diesen beiden Elementen orientierte sich der Gesetzgeber an der Abgrenzung zwischen endgültigen und vorbereitenden Maßnahmen bei der Anwendung von Art. 263 AEUV. Danach stellen Maßnahmen, die beim Abschluss eines Verwaltungsverfahrens den Standpunkt der betreffenden Stelle endgültig festlegen und verbindliche Rechtswirkungen erzeugen sollen, die geeignet sind, die Interessen des Klägers zu beeinträchtigen, grundsätzlich anfechtbare Handlungen dar, nicht jedoch Zwischenmaßnahmen in mehrphasigen Verfahren, die der Vorbereitung der endgültigen Entscheidung dienen und keine solchen verbindlichen Rechtswirkungen erzeugen.( )

132. Da der streitige Beschluss die Finanzierungsvereinbarung nur vorbereitete und noch keinen Anspruch auf die Gewährung der Finanzierung begründete, gehen die Bank und die Kommission von einer nicht anfechtbaren Zwischenmaßnahme aus.

133. Diese Betrachtung des streitigen Beschlusses ist allerdings zu oberflächlich.

134. Der Grund für die Unterscheidung zwischen endgültigen Entscheidungen und Zwischenmaßnahmen liegt nämlich darin, dass eine Nichtigkeitsklage gegen Handlungen, die eine vorläufige Meinung zum Ausdruck bringen, den Unionsrichter zur Entscheidung über Fragen zwingen könnte, zu denen sich betreffende Stelle noch nicht hat äußern können. Derartige Klagen würden der Erörterung der sachlichen Probleme vorgreifen und die verschiedenen Phasen des Verwaltungs- und des gerichtlichen Verfahrens durcheinanderbringen. Die Zulassung einer solchen Klage wäre daher mit der im Primärrecht vorgesehenen Zuständigkeitsverteilung zwischen Verwaltung und Unionsrichter und dem Klagesystem des AEUV sowie mit den Erfordernissen einer geordneten Rechtspflege und eines ordnungsgemäßen Ablaufs des Verwaltungsverfahrens unvereinbar.( )

135. Bei einer Anfechtung des streitigen Beschlusses wäre dieses Risiko, die verschiedenen Phasen durcheinanderzubringen, aber nicht gegeben. Der streitige Beschluss legte nämlich den Standpunkt des Verwaltungsrats endgültig fest. Daher war er innerhalb der Bank dergestalt verbindlich, dass er die Stellen der Bank bei weiteren Entscheidungen hinsichtlich der Finanzierung gebunden hat. Eine Abweichung hätte vorausgesetzt, dass der Verwaltungsrat den Vorgang erneut aufgreift und einen anderen Beschluss trifft.

136. Darüber hinaus war der streitige Beschluss entgegen dem ersten Anschein zumindest geeignet, die Interessen des Projektträgers zu beeinträchtigen. Er verpflichtete den Projektträger nämlich im Hinblick auf die ökologischen und sozialen Aspekte des Projekts zu bestimmten Modalitäten der Projektdurchführung und schränkte damit seine Gestaltungsfreiheit ein.

137. Schließlich lässt sich der Anfechtbarkeit des streitigen Beschlusses auch nicht entgegenhalten, dass man stattdessen die Finanzierungsvereinbarung anfechten könnte. Es trifft zwar zu, dass in bestimmten Fällen eine Klage gegen die das Verfahren abschließende Entscheidung einen ausreichenden gerichtlichen Rechtsschutz bietet.( ) Doch es ist unklar, ob das interne Überprüfungsverfahren nach Art. 10 der Aarhus-Verordnung es der Bank ermöglichen würde, ihre Finanzierungsvereinbarung mit dem Projektträger, also einen Vertrag, in Frage zu stellen. Daher ist es zielführender, die Überprüfung vor dem Abschluss dieser Vereinbarung durchzuführen.

138. Der Vollständigkeit halber ist anzumerken, dass Art. 271 Buchst. c AEUV entgegen der Auffassung der Bank und der Kommission für die Frage der rechtlichen Verbindlichkeit und der Außenwirkung des streitigen Beschlusses keine Rolle spielt. Wie ClientEarth zu Recht vorträgt, sind diese Fragen nämlich davon zu trennen, inwieweit eine Maßnahme gerichtlich kontrolliert werden kann.

139. Somit hat das Gericht zutreffend festgestellt, dass der streitige Beschluss eine rechtsverbindliche Maßnahme mit Außenwirkung im Sinne von Art. 2 Abs. 1 Buchst. g der Aarhus-Verordnung ist. Die diesbezüglichen Einwände der Bank und der Kommission sind folglich zurückzuweisen.

4. Ergebnis

140. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Rechtsmittel der Bank und der Kommission unbegründet und daher zurückzuweisen sind.

VI. Kosten

141. Wenn das Rechtsmittel unbegründet ist, entscheidet der Gerichtshof über die Kosten (Art. 184 Abs. 2 der Verfahrensordnung).

142. Gemäß Art 138 Abs. 1 der Verfahrensordnung, der nach deren Art. 184 Abs. 1 auf das Rechtsmittelverfahren Anwendung findet, ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen.

143. Da die Rechtsmittelführerinnen mit ihren Rechtsmittelgründen unterlegen sind, sind ihnen gemäß dem Antrag von ClientEarth ihre eigenen Kosten und die durch die Rechtsmittel entstandenen Kosten von ClientEarth aufzuerlegen.

VII. Ergebnis

144. Ich schlage dem Gerichtshof daher vor, wie folgt zu entscheiden:

1) Die Rechtsmittel werden zurückgewiesen.

2) Die Europäische Investitionsbank und die Europäische Kommission tragen neben ihren eigenen Kosten die Kosten, die ClientEarth durch die Rechtsmittel entstanden sind.