URTEIL DES GERICHTSHOFES VOM 28. APRIL 1993. - KOMMISSION DER EUROPAEISCHEN GEMEINSCHAFTEN GEGEN ITALIENISCHE REPUBLIK. - RICHTLINIE 72/464/EWG VOM 19. DEZEMBER 1972 - FESTSETZUNG DES PREISES FUER TABAKWAREN. - RECHTSSACHE C-306/91.



Sammlung der Rechtsprechung 1993 Seite I-02133



Leitsätze

Entscheidungsgründe

Kostenentscheidung

Tenor



Schlüsselwörter

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1. Steuerrecht ° Harmonisierung ° Andere Verbrauchsteuern auf Tabakwaren als die Umsatzsteuer ° Artikel 5 der Richtlinie 72/464 ° Tragweite ° Behördliche Festsetzung des Verkaufspreises unter Missachtung des Grundsatzes der freien Preisbestimmung durch die Hersteller und Importeure ° Unzulässigkeit ° Im Hinblick auf diesen Grundsatz nicht eindeutige nationale Rechtsvorschriften ° Unvereinbarkeit mit Artikel 5 der Richtlinie

(Richtlinie 72/464 des Rates, Artikel 5)

2. Vertragsverletzungsverfahren ° Streitgegenstand ° Bestimmung im Vorverfahren ° Spätere Erweiterung ° Unzulässigkeit

(EWG-Vertrag, Artikel 169)

Leitsätze

1. Artikel 5 Absatz 1 der Richtlinie 72/464 stellt den Grundsatz auf, daß die Hersteller und Importeure die Kleinverkaufshöchstpreise frei bestimmen. Vorbehaltlich der Anwendung der nationalen Rechtsvorschriften über die "Preisüberwachung" oder die "Einhaltung der vorgeschriebenen Preise" ermächtigt er die Mitgliedstaaten nicht, diese Preise unter Missachtung dieses allgemeinen Grundsatzes festzusetzen.

Daher verstösst ein Mitgliedstaat gegen seine Verpflichtungen aus dieser Bestimmung, der Rechtsvorschriften beibehält, die nicht ausdrücklich die Verpflichtung für die zuständige Verwaltungsbehörde festlegen oder klar erkennen lassen, unter den Voraussetzungen und in den Grenzen der Richtlinie den Grundsatz der freien Bestimmung der Kleinverkaufshöchstpreise für in dieses Land eingeführte Tabakwaren durch die Hersteller und die Importeure zu beachten.

2. Die vorprozessuale Phase des Vertragsverletzungsverfahrens soll den Gegenstand des Rechtsstreits eingrenzen, der somit anschließend nicht mehr erweitert werden kann. Die Gelegenheit zur Äusserung ist für den betroffenen Mitgliedstaat eine vom Vertrag gewollte wesentliche Garantie und die Beachtung dieser Garantie eine Voraussetzung für die Ordnungsgemäßheit des Vertragsverletzungsverfahrens.

Entscheidungsgründe

1 Die Kommission der Europäischen Gemeinschaften hat mit Klageschrift, die am 27. November 1991 bei der Kanzlei des Gerichtshofes eingegangen ist, gemäß Artikel 169 EWG-Vertrag Klage auf Feststellung erhoben, daß die Italienische Republik gegen ihre Verpflichtungen aus Artikel 30 EWG-Vertrag und Artikel 5 der Richtlinie 72/464/EWG des Rates vom 19. Dezember 1972 über die anderen Verbrauchsteuern auf Tabakwaren als die Umsatzsteuer (ABl. L 303, S. 1; nachstehend: Richtlinie) verstossen hat, indem sie die Kleinverkaufspreise für Tabakwaren durch Dekrete des Finanzministers auf einem Niveau festgesetzt hat, das auch wegen der erheblichen Verzögerungen beim Erlaß dieser Dekrete nicht den Anträgen der Importeure oder Hersteller entsprach.

2 Der Verkauf von Tabakwaren im italienischen Hoheitsgebiet unterliegt einem Finanzmonopol. Die Kleinverkaufspreise der Tabakwaren werden in einer Tabelle eingetragen. Hierzu bestimmt Artikel 2 des Gesetzes Nr. 825 vom 13. Juli 1965 (GURI Nr. 182 vom 22.7.1965) in der Fassung des Gesetzes Nr. 76 vom 7. März 1985 (GURI Nr. 65 vom 16.3.1985):

"Die Aufnahme jeder Ware, für die das Monopol gilt, in die in Artikel 1 genannten Tabellen und deren Änderungen erfolgen durch Dekret des Finanzministers im Verhältnis zu den Preisforderungen der Lieferanten bei eingeführten Waren und nach Anhörung des Verwaltungsbeirats für staatliche Monopole sowie im Verhältnis zu den Preisvorschlägen dieses Verwaltungsbeirats für die anderen Waren."

3 Da die Kommission der Ansicht ist, daß sowohl der Wortlaut der angeführten einzelstaatlichen Bestimmung als auch die Bedingungen, unter denen die italienischen Behörden diese Vorschriften anwendet, gegen die Anforderungen des Gemeinschaftsrechts nach Artikel 30 EWG-Vertrag und nach den Vorschriften der Richtlinie verstossen, hat sie die vorliegende Klage nach Artikel 169 EWG-Vertrag erhoben.

4 Aus den Schriftsätzen der Kommission ergibt sich, daß diese Klage lediglich die Art und Weise der Festsetzung der Preise für nach Italien eingeführte Tabakwaren und nicht die Regelung der Festsetzung der Preise für inländische Tabakwaren betrifft.

5 Wegen weiterer Einzelheiten der betreffenden nationalen Rechtsvorschriften, des Verfahrensablaufs sowie des Parteivorbringens wird auf den Sitzungsbericht verwiesen. Der Akteninhalt wird im folgenden nur insoweit wiedergegeben, als die Begründung des Urteils dies erfordert.

Zum Verstoß gegen die Richtlinie

6 Die Kommission rügt die inhaltliche Unvereinbarkeit der Bestimmungen des Artikels 2 des Gesetzes Nr. 825 vom 13. Juli 1965 mit Artikel 5 der Richtlinie über die Festsetzung der Kleinverkaufspreise für Tabakwaren, den Verstoß der Praxis der italienischen Behörden bei der Anwendung der angeführten einzelstaatlichen Vorschriften gegen diesen Artikel 5 und den Verstoß gegen Artikel 12 Absatz 2 der Richtlinie, der sich daraus ergeben soll, daß die italienischen Behörden der Kommission nicht die zur Durchführung der Richtlinie erlassenen wesentlichen innerstaatlichen Rechtsvorschriften übermittelt hätten.

7 Diese drei Rügen sind nacheinander zu prüfen. Vorab ist jedoch auf das Ziel der Richtlinie hinzuweisen, und es sind die Verpflichtungen zu bestimmen, die den Mitgliedstaaten im Bereich der Kleinverkaufspreise für Tabakwaren obliegen.

8 Mit der auf der Grundlage des Artikels 99 EWG-Vertrag erlassenen Richtlinie sollen allgemeine Grundsätze für die Harmonisierung der Besteuerung von Tabakwaren aufgestellt werden, die aufgrund ihrer Merkmale den freien Verkehr der Tabakwaren und die Schaffung normaler Wettbewerbsbedingungen auf diesem besonderen Markt behindert.

9 Artikel 5 Absatz 1 dieser Richtlinie lautet: "Die Hersteller und Importeure bestimmen frei für jedes ihrer Erzeugnisse den Kleinverkaufshöchstpreis. Diese Vorschrift steht jedoch der Anwendung einzelstaatlicher Rechtsvorschriften über die Preisüberwachung oder die Einhaltung der vorgeschriebenen Preise nicht entgegen."

10 Wie sich aus dem Urteil des Gerichtshofes vom 21. Juni 1983 in der Rechtssache 90/82 (Kommission/Frankreich, Slg. 1983, 2011, Randnrn. 22 f.) ergibt, kann sich der Ausdruck "Preisüberwachung" nur auf die allgemeinen einzelstaatlichen Vorschriften zur Eindämmung des Preisanstiegs beziehen. Die Wendung "Einhaltung der vorgeschriebenen Preise" bezeichnet einen Preis, der nach Festsetzung durch den Hersteller oder den Importeur und Billigung durch die staatlichen Stellen als Hoechstpreis verbindlich und als solcher auf allen Stufen der Absatzkette bis zum Verkauf an den Verbraucher einzuhalten ist (Urteil vom 16. November 1977 in der Rechtssache 13/77, GB-INNO-BM, Slg. 1977, 2115, Randnr. 64). Von diesem doppelten Vorbehalt abgesehen, ermächtigen die genannten Bestimmungen der Richtlinie die Mitgliedstaaten nicht, die Preise für Tabakwaren unter Missachtung des Grundsatzes der freien Preisbestimmung durch den Hersteller oder den Importeur festzusetzen (Urteil vom 7. Mai 1991 in der Rechtssache C-287/89, Kommission/Belgien, Slg. 1991, I-2233, Randnr. 13).

11 Zwar ermächtigt Artikel 5 Absatz 2 der Richtlinie die Mitgliedstaaten, je Gruppe von Tabakwaren eine Tabelle der Kleinverkaufspreise festzulegen, doch ist die Tragweite dieser Vorschriften begrenzt. Sie sollen ausschließlich die Erhebung der Abgabe erleichtern und verlangen, daß jede Tabelle so umfassend und so stark aufgefächert ist, daß sie der Verschiedenartigkeit der Gemeinschaftserzeugnisse voll gerecht wird. Abgesehen von kleineren Anpassungen, die durch die Tabelle erforderlich werden, ändern sie nichts an dem vorstehend erwähnten allgemeinen Grundsatz, daß das Niveau der Preise für die Erzeugnisse von den Herstellern oder den Importeuren bestimmt wird.

Zur Unvereinbarkeit des Artikels 2 des Gesetzes Nr. 825 vom 13. Juli 1965 mit Artikel 5 der Richtlinie

12 Die Kommission legt dar, daß die angeführten Vorschriften des Artikels 2 des Gesetzes Nr. 825 vom 13. Juli 1965, insbesondere die Wendung "im Verhältnis zu" (in relazione ai) mehrdeutig seien und die Annahme zuließen, daß der Finanzminister bei der Entscheidung über Anträge von Herstellern oder Importeuren auf Eintragung oder Änderung von Preisen in der Tabelle über ein Ermessen verfüge. Ein solches Ermessen verstosse gegen den Grundsatz des Artikels 5 der Richtlinie, dem zufolge die Preise frei von den Herstellern und den Importeuren bestimmt würden. Die Unvereinbarkeit der genannten einzelstaatlichen Vorschriften mit dem Gemeinschaftsrecht ergebe sich ebenfalls aus der Mitwirkung des Verwaltungsbeirats für staatliche Monopole in einem der Entscheidung des Finanzministers vorangehenden Anhörungsverfahren. Diese Mitwirkung könne weder durch die Erfordernisse der allgemeinen Preiskontrolle gerechtfertigt werden, da dem Beirat jede Zuständigkeit in diesem Bereich fehle, noch durch die Notwendigkeit, dem Minister bei der Einstufung eines Erzeugnisses in die Tabelle technische Unterstützung zu geben, da die Anhörung dieses Beirats auch bei einfachen Anträgen auf Preiserhöhungen erforderlich sei.

13 Nach Auffassung der italienischen Regierung ist der Wortlaut des Artikels 2 des Gesetzes Nr. 825 vom 13. Juli 1965 nicht mehrdeutig und bringt lediglich unter Einsatz des reichen und vielfältigen Wortschatzes der italienischen Sprache den notwendigen Zusammenhang zum Ausdruck, der zwischen dem vom Hersteller oder Importeur verlangten Preis und seiner Aufnahme in die Tabelle besteht. Die Vereinbarkeit des italienischen Rechts mit dem Gemeinschaftsrecht in diesem Punkt sei übrigens bereits vom Gerichtshof in dem Urteil vom 7. Juni 1983 in der Rechtssache 78/82 (Kommission/Italien, Slg. 1983, 1955) festgestellt worden. Die Mitwirkung des Verwaltungsbeirats für staatliche Monopole betreffe nicht die Preise, sondern lediglich die Erzeugnisse, die aufgrund ihrer Eigenschaften in die Tabelle eingestuft werden müssten. Dieser Beirat habe folglich eine rein technische Aufgabe.

14 Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes erfordern die Grundsätze der Rechtssicherheit und des Rechtsschutzes auf den vom Gemeinschaftsrecht umfassten Gebieten eine eindeutige Formulierung der Rechtsnormen der Mitgliedstaaten, die den betroffenen Personen die klare und genaue Kenntnis ihrer Rechten und Pflichten ermöglicht und die innerstaatlichen Gerichte in die Lage versetzt, deren Wahrung sicherzustellen (siehe Urteil vom 21. Juni 1988 in der Rechtssache 257/86, Kommission/Italien, Slg. 1988, 3249, Randnr. 12).

15 Die erwähnten Vorschriften des Artikels 2 des Gesetzes Nr. 825 vom 13. Juni 1965 in der geänderten Fassung entsprechen diesem Erfordernis nicht. Mit dem blossen Hinweis, daß der Finanzminister die eingeführten Erzeugnisse "im Verhältnis zu" den von den Lieferanten bestimmten Preisen in die Tabelle aufzunehmen hat, legt das italienische Gesetz die Natur der Befugnisse des Finanzministers bei der Festlegung der Preise für eingeführte Tabakwaren nicht klar fest. Es regelt den Ermessensspielraum des Ministers oder das Fehlen eines solchen und auch den Umfang der Pflichten des Ministers nicht eindeutig. Es legt insbesondere nicht die Verpflichtung des Ministers fest, dem Hersteller oder Importeur unter den Voraussetzungen und in den Grenzen des Artikels 5 der Richtlinie die Bestimmung der Preise der eingeführten Produkte zu überlassen, deren Eintragung in die Tabelle er fordert.

16 Die Mehrdeutigkeit des Ausdrucks "im Verhältnis zu" wird noch dadurch verstärkt, daß dieser in Artikel 2 des Gesetzes vom 13. Juli 1965 nacheinander für zwei unterschiedliche Sachverhalte verwendet wird. Beim ersten Sachverhalt entscheidet der Minister über den Antrag für eingeführte Erzeugnisse, deren Preis zuvor vom Hersteller oder Importeur bestimmt worden ist. Beim zweiten Sachverhalt hingegen bestimmt der Minister die Preise einheimischer Erzeugnisse, die ihm vom Verwaltungsbeirat für staatliche Monopole lediglich vorgeschlagen worden sind. Bei diesen beiden Sachverhalten sind die Befugnisse des Ministers unterschiedlich, und der genaue Sinn des Ausdrucks "im Verhältnis zu" ist um so schwerer zu ermitteln, als den gleichen Worten innerhalb ein und desselben Satzes zwei verschiedene Bedeutungen zukämen, wenn der von der italienischen Regierung vertretenen Auslegung der Befugnisse des Ministers bezueglich der Preise für eingeführte Waren gefolgt würde.

17 Die Ungenauigkeit der italienischen Rechtsvorschriften wird dadurch bestätigt, daß das innerstaatliche Gesetz keine Bestimmung enthält, anhand deren sich Gegenstand und Zweck der Anhörung des Verwaltungsbeirats für staatliche Monopole vor der Entscheidung des Ministers über einen Antrag für eingeführte Erzeugnisse bestimmen ließen, zumal der Beirat auch dafür zuständig ist, die Preise für einheimische Erzeugnisse vorzuschlagen. Die von der italienischen Regierung vertretene Auslegung, wonach die Stellungnahmen dieses Beirats nicht die Preise betreffen und lediglich eine technische Bedeutung haben sollen, da sie lediglich die Einstufung der Erzeugnisse aufgrund ihrer Eigenschaften beträfen, findet in den anwendbaren Vorschriften keine Stütze.

18 Entgegen der Darstellung der italienischen Regierung hat der Gerichtshof in seinem Urteil vom 7. Juni 1983 (Kommission/Italien, a. a. O.) nicht die Vereinbarkeit sämtlicher Vorschriften des italienischen Rechts über die Art und Weise der Festlegung der Preise für Tabakwaren mit dem Gemeinschaftsrecht festgestellt. Der Gerichtshof hat sich in diesem Urteil auf die Feststellung beschränkt, daß die Festsetzung einheitlicher Handelsspannen für den Einzelhandel mit Tabakwaren mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar ist. Die Frage der Vereinbarkeit der Vorschriften des Artikels 2 des Gesetzes Nr. 825 vom 13. Juli 1965 in der geänderten Fassung mit Artikel 5 der Richtlinie ist in diesem Urteil nicht behandelt worden. Mithin kann die Beklagte ihr Verteidigungsvorbringen gegenüber dieser Rüge nicht auf dieses Urteil stützen.

19 Es ist somit festzustellen, daß die Italienische Republik gegen ihre Verpflichtungen aus Artikel 5 der Richtlinie verstossen hat, indem sie Rechtsvorschriften beibehalten hat, die nicht ausdrücklich die Verpflichtung für die zuständige Verwaltungsbehörde festlegen oder klar erkennen lassen, unter den Voraussetzungen und in den Grenzen der Richtlinie den Grundsatz der freien Bestimmung der Kleinverkaufshöchstpreise für nach Italien eingeführte Tabakwaren durch die Hersteller und die Importeure zu beachten.

Zu den Voraussetzungen der Anwendung des Artikels 2 des Gesetzes Nr. 825 vom 13. Juli 1965 durch die italienischen Behörden und ihrer Vereinbarkeit mit Artikel 5 der Richtlinie

20 Die Kommission stützt sich auf Beschwerden von Verbänden von Tabakwarenherstellern anderer Mitgliedstaaten und wirft den italienischen Behörden vor, sie hätten von Herstellern oder Importeuren beantragte Preiserhöhungen abgelehnt oder verspätet genehmigt sowie Anträge auf Aufnahme von Preisen für neue Erzeugnisse in die Tabelle hinhaltend behandelt.

21 Die italienische Regierung wendet die Unzulässigkeit dieser Rüge ein, weil sie im Vorverfahren so nicht erhoben worden sei.

22 Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes (vgl. Urteil vom 28. März 1985 in der Rechtssache 274/83, Kommission/Italien, Slg. 1985, 1077) soll die vorprozessuale Phase des Vertragsverletzungsverfahrens den Gegenstand des Rechtsstreits eingrenzen, der somit anschließend nicht mehr erweitert werden kann. Die Gelegenheit zur Äusserung ist für den betroffenen Mitgliedstaat eine vom Vertrag gewollte wesentliche Garantie und die Beachtung dieser Garantie eine Voraussetzung für die Ordnungsgemäßheit des Vertragsverletzungsverfahrens.

23 Im vorliegenden Fall hat die Kommission im Vorverfahren nur den Inhalt des Artikels 2 des Gesetzes Nr. 825 vom 13. Juli 1965 beanstandet. Das Vorliegen von Beschwerden ist lediglich zur Stützung dieser Rüge angeführt worden; die diesen Beschwerden zugrunde liegenden Tatsachen sind nicht als selbständige Rüge erkennbar, zu der die italienische Regierung sich hätte äussern sollen.

24 Unter diesen Umständen kann die Kommission nicht ohne Beeinträchtigung der Verteidigungsrechte der italienischen Regierung ihre Klage auf die Bedingungen ausdehnen, unter denen die italienischen Behörden gegenüber bestimmten Herstellern oder Importeuren Artikel 2 des angeführten innerstaatlichen Gesetzes angewandt haben. Diese Rüge ist daher unzulässig.

Zum Verstoß gegen Artikel 12 Absatz 2 der Richtlinie

25 Die Kommission bringt in ihrer Klageschrift vor, die italienische Regierung habe ihr nicht wie in Artikel 12 Absatz 2 der Richtlinie vorgesehen die wesentlichen innerstaatlichen Rechtsvorschriften zur Durchführung dieser Richtlinie übermittelt.

26 Diese Rüge, die im Aufforderungsschreiben nicht angeführt ist und auch in den Klageanträgen der Kommission nicht ausdrücklich erhoben wird, ist von Amts wegen für unzulässig zu erklären.

Zur Verletzung des Artikels 30 EWG-Vertrag

27 Die Kommission macht schließlich einen Verstoß gegen Artikel 30 EWG-Vertrag geltend. Es stelle eine Maßnahme mit gleicher Wirkung wie mengenmässige Einfuhrbeschränkungen dar, daß die Anträge der Hersteller oder Importeure bezueglich der Preise von Tabakwaren bisweilen abgelehnt oder hinhaltend behandelt worden seien.

28 Auch in diesem Punkt ist die Unzulässigkeit der Rüge festzustellen, die die Kommission im Vorverfahren nicht gesondert erhoben hat.

Kostenentscheidung

Kosten

29 Gemäß Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung sind der unterliegenden Partei die Kosten aufzuerlegen. Da die Italienische Republik mit ihrem Vorbringen im wesentlichen unterlegen ist, ist sie zur Tragung der Kosten zu verurteilen.

Tenor

Aus diesen Gründen

hat

DER GERICHTSHOF

für Recht erkannt und entschieden:

1) Die Italienische Republik hat dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus Artikel 5 der Richtlinie 72/464/EWG des Rates vom 19. Dezember 1972 über die anderen Verbrauchsteuern auf Tabakwaren als die Umsatzsteuer verstossen, daß sie Rechtsvorschriften beibehalten hat, die nicht ausdrücklich die Verpflichtung für die zuständige Verwaltungsbehörde festlegen oder klar erkennen lassen, unter den Voraussetzungen und in den Grenzen der Richtlinie den Grundsatz der freien Bestimmung der Kleinverkaufshöchstpreise für nach Italien eingeführte Tabakwaren durch die Hersteller und die Importeure zu beachten.

2) Im übrigen wird die Klage abgewiesen.

3) Die Italienische Republik trägt die Kosten des Verfahrens.