SCHLUSSANTRÄGE DER GENERALANWÄLTIN

JULIANE KOKOTT

vom 16. Juni 2005( )

Verbundene Rechtssachen C-138/03, C-324/03 und C-431/03

Italienische Republik

gegen

Kommission der Europäischen Gemeinschaften

„Strukturfonds – Kofinanzierung – Verordnung (EG) Nr. 1260/1999 und Verordnung (EG) Nr. 1685/2000 – Regeln für die Zuschussfähigkeit von Vorauszahlungen nationaler Stellen im Rahmen von staatlichen Beihilferegelungen – Nachweis der Verwendung von Geldern durch die Einzelempfänger – Mit der Nichtigkeitsklage anfechtbare Handlungen – Rechtsschutzinteresse – Erledigung der Hauptsache“

I – Einleitung

1. Das vorliegende Verfahren hat drei Nichtigkeitsklagen der Italienischen Republik gegen die Kommission der Europäischen Gemeinschaften auf dem Gebiet der Strukturfonds zum Gegenstand. Im Kern zielen diese Klagen darauf ab, zu klären, unter welchen Bedingungen Zahlungen der Mitgliedstaaten, welche sie im Rahmen von staatlichen Beihilferegelungen im Sinne von Artikel 87 EG an die jeweiligen Beihilfenempfänger (so genannte Einzelempfänger) gewährt haben, aus den Strukturfonds der Gemeinschaft bezuschusst werden können.

2. Vor dem Gericht erster Instanz sind einige weitere Nichtigkeitsklagen der Italienischen Republik anhängig, die das gleiche Thema berühren( ). In bisher drei dieser Fälle hat das Gericht erster Instanz seine Verfahren bis zu einer Entscheidung des Gerichtshofes im vorliegenden Rechtsstreit ausgesetzt( ).

II – Rechtlicher Rahmen

3. Der rechtliche Rahmen dieses Verfahrens wird durch die Verordnung (EG) Nr. 1260/1999 des Rates vom 21. Juni 1999 mit allgemeinen Bestimmungen über die Strukturfonds( ) (im Folgenden: Verordnung Nr. 1260/1999 oder Grundverordnung) sowie die Verordnung (EG) Nr. 1685/2000 der Kommission vom 28. Juli 2000 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EG) Nr. 1260/1999 des Rates hinsichtlich der Zuschussfähigkeit der Ausgaben für von den Strukturfonds kofinanzierte Operationen( ) (im Folgenden: Verordnung Nr. 1685/2000 oder Durchführungsverordnung) bestimmt.

A – Die Grundverordnung

4. Artikel 32 der Verordnung Nr. 1260/1999, der mit „Zahlungen“ überschrieben ist, lautet in seinem Absatz 1, Unterabsätze 1 und 3, und in seinem Absatz 2 auszugsweise wie folgt:

„(1) Zahlungen für eine Beteiligung der Fonds werden von der Kommission in Übereinstimmung mit den entsprechenden Mittelbindungen an die Zahlstelle geleistet, wie sie in Artikel 9 Buchstabe o) definiert ist.

…

Die Zahlungen können in Form von Vorauszahlungen, Zwischenzahlungen oder Restzahlungen geleistet werden. Die Zwischenzahlungen und Restzahlungen betreffen die tatsächlich getätigten Ausgaben, die sich auf die von den Endbegünstigten getätigten Zahlungen beziehen, welche durch quittierte Rechnungen oder gleichwertige Buchungsbelege belegt sind.

…“

(2) Bei der ersten Mittelbindung leistet die Kommission eine Vorauszahlung an die Zahlstelle. Die Vorauszahlung beträgt 7 v. H. der Beteiligung der Fonds an der betreffenden Intervention. …“

5. In Artikel 30 Absatz 3 dieser Verordnung ist Folgendes bestimmt:

„(3) Für die zuschussfähigen Ausgaben gelten die einschlägigen nationalen Vorschriften, es sei denn, die Kommission stellt, falls erforderlich, gemeinsame Regeln für die Zuschussfähigkeit der Ausgaben nach dem Verfahren des Artikels 53 Absatz 2 auf.“

6. Gemäß den Begriffsbestimmungen in Artikel 9 derselben Verordnung bezeichnet der Ausdruck

„j) ‚Maßnahme‘ das Mittel für die mehrjährige Umsetzung eines Schwerpunkts, das die Finanzierung einer Operation ermöglicht. Jede Beihilferegelung im Sinne von Artikel 87 des Vertrags und jede Beihilfegewährung seitens der von den Mitgliedstaaten benannten Stellen beziehungsweise jede Gruppe solcher Beihilferegelungen oder Beihilfegewährungen oder deren Kombination, die demselben Zweck dienen, wird als eine Maßnahme definiert;

k) ‚Operation‘ alle von den Endbegünstigten der Interventionen durchgeführten Vorhaben und Aktionen;

l) ‚Endbegünstigte‘ die Stellen und öffentlichen oder privaten Unternehmen, die die Operationen in Auftrag geben. Bei den Beihilferegelungen gemäß Artikel 87 des Vertrags und bei der Gewährung von Beihilfen durch die von den Mitgliedstaaten benannten Stellen sind die Endbegünstigten die Stellen, die die Beihilfe gewähren;

…

o) ‚Zahlstelle‘ eine oder mehrere von dem Mitgliedstaat benannte lokale, regionale oder nationale Behörde(n) oder Stelle(n), die beauftragt ist, bzw. sind, Auszahlungsanträge zu erstellen und einzureichen und Zahlungen der Kommission zu empfangen. Der Mitgliedstaat legt die Einzelheiten seiner Beziehung zur Zahlstelle sowie die Einzelheiten der Beziehung der Zahlstelle zur Kommission fest.“

7. In der 43. Begründungserwägung der Verordnung Nr. 1260/1999 heißt es:

„Die wirtschaftliche Haushaltsführung ist dadurch sicherzustellen, dass die Ausgaben belegt und bescheinigt werden …“

B – Die Durchführungsverordnung

8. Die Verordnung Nr. 1685/2000 ist auf Artikel 30 Absatz 3 der Verordnung Nr. 1260/1999 gestützt. Gemäß der fünften Begründungserwägung der Verordnung Nr. 1685/2000 hält die Kommission es „bei bestimmten Arten von Operationen … im Interesse einer gemeinschaftsweit einheitlichen und angemessenen Durchführung der Strukturfondsinterventionen für notwendig, gemeinsame Regeln für die zuschussfähigen Ausgaben zu erlassen.“

9. Diese Regeln für die Zuschussfähigkeit sind im Anhang zur Verordnung Nr. 1685/2000 enthalten. Die „Regel Nr. 1: Tatsächlich getätigte Zahlungen“ (im Folgenden: Regel Nr. 1 für die Zuschussfähigkeit) enthielt in ihrer ursprünglichen Fassung u. a. folgende Bestimmungen:

„1. VON DEN ENDBEGÜNSTIGTEN GETÄTIGTE ZAHLUNGEN

1.1. Die von den Endbegünstigten getätigten Zahlungen im Sinne von Artikel 32 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 1260/1999 (nachstehend ‚Allgemeine Verordnung‘) erfolgen vorbehaltlich der unter Ziffer 1.4 genannten Ausnahmen in Form von Geldleistungen.

1.2. Bei den Beihilferegelungen gemäß Artikel 87 EG-Vertrag und bei der Gewährung von Beihilfen durch die von den Mitgliedstaaten benannten Stellen sind mit dem Begriff ‚von den Endbegünstigten getätigte Zahlungen‘ Beihilfezahlungen an die Einzelempfänger gemeint, die von den beihilfegewährenden Stellen geleistet werden. Die von den Endbegünstigten getätigten Beihilfezahlungen sind unter Bezug auf die Bedingungen und Ziele der Beihilfe nachzuweisen.

1.3. In den anderen als den unter Ziffer 1.2 genannten Fällen sind mit dem Begriff ‚von den Endbegünstigten getätigte Zahlungen‘ Zahlungen der Stellen und öffentlichen oder privaten Unternehmen von der in der Ergänzung zur Programmplanung gemäß Artikel 18 Absatz 3 Buchstabe b der Allgemeinen Verordnung genannten Art gemeint, die unmittelbar dafür zuständig sind, die spezifische Aktion in Auftrag zu geben.

…

2. AUSGABENBELEGE

In der Regel sind die von den Endbegünstigten getätigten Zahlungen durch quittierte Rechnungen zu belegen. In Fällen, in denen dies nicht möglich ist, sind diese Zahlungen durch gleichwertige Buchungsbelege zu belegen. …“

10. In ihrer zuletzt durch die Verordnung (EG) Nr. 448/2004 der Kommission vom 10. März 2004 (im Folgenden: Verordnung Nr. 448/2004) rückwirkend zum 5. August 2000 geänderten Fassung lautet die Ziffer 2 der Regel Nr. 1 für die Zuschussfähigkeit auszugsweise wie folgt:

„2. AUSGABENBELEGE

2.1. In der Regel sind die von den Endbegünstigten als Zwischenzahlungen und Restzahlungen getätigten Zahlungen durch quittierte Rechnungen zu belegen. In Fällen, in denen dies nicht möglich ist, sind diese Zahlungen durch gleichwertige Buchungsbelege zu belegen. …“( )

Im Übrigen hat die Verordnung Nr. 448/2004 die hier relevanten Bestimmungen der Regeln für die Zuschussfähigkeit inhaltlich nicht wesentlich geändert( ).

III – Sachverhalt und Verfahren vor dem Gerichtshof

A – Hintergrund

11. Am 7. September 2001 übermittelte die Kommission den Mitgliedstaaten, auch der Italienischen Republik( ), einen Vermerk ihrer Dienststellen zu Artikel 32 Absatz 1 Unterabsatz 3 der Verordnung Nr. 1260/1999, in welchem sie zur Auslegung der dort gebrauchten Begriffe „tatsächlich getätigte Ausgaben“ und „von den Endbegünstigten getätigte Zahlungen“ Stellung nimmt (im Folgenden: Vermerk von 2001).

12. Die Quintessenz aus dem Vermerk von 2001 ist, soweit hier von Interesse, dass nach Ansicht der Dienststellen der Kommission im Rahmen von nationalen Beihilferegelungen etwaige Vorauszahlungen einer die Beihilfe gewährenden nationalen Stelle (auch Endbegünstigter genannt( )) an den Beihilfenempfänger (auch als Einzelempfänger bezeichnet( )) grundsätzlich nicht zuschussfähig sind, d. h., eine Beteiligung der Strukturfonds an solchen Ausgaben kommt nach Meinung der Kommissionsdienststellen nicht in Betracht. Vielmehr wird die Zuschussfähigkeit solcher Zahlungen in dem Vermerk nur für den Fall anerkannt, dass eine Verwendung der Vorauszahlungen durch den Einzelempfänger für tatsächlich getätigte Ausgaben nachgewiesen werden kann. Dazu ist die Vorlage quittierter Rechnungen oder, wenn dies nicht möglich ist, von gleichwertigen Buchungsbelegen erforderlich.

13. Nach längerem, ausführlichem Schriftwechsel zeigte sich die Kommission allerdings in der Folge bereit, durch eine Änderung der Durchführungsverordnung die – ihrer Meinung nach fehlende – Zuschussfähigkeit solcher Zahlungen für die Zukunft herbeizuführen. Dazu legte sie den Vertretern der Mitgliedstaaten, u. a. im Ausschuss für die Entwicklung und Umstellung der Regionen( ), Ende 2002 einen Vorschlag vor( ), mit dem die Regeln für die Zuschussfähigkeit im Anhang zur Verordnung Nr. 1685/2000, u. a. die Ziffern 1.2 und 2 der Regel Nr. 1, geändert werden sollten. Sie fand hierfür jedoch nicht die notwendige Zustimmung des Ausschusses für die Entwicklung und Umstellung der Regionen und eröffnete daraufhin in der 73. Sitzung dieses Ausschusses am 19. Februar 2003, sie werde ihr Änderungsvorhaben fallen lassen und keine weiteren Schritte in diese Richtung unternehmen.

14. Dieses Ergebnis teilte das für Regionalpolitik zuständige Mitglied der Kommission, Herr Barnier, dem italienischen Wirtschafts- und Finanzminister Tremonti mit Schreiben Nr. 26777 vom 14. Mai 2003 mit( ). Der Kommissar fügte hinzu, dass die Kommission an ihrer ursprünglichen Rechtsauffassung über die fehlende Zuschussfähigkeit der im Streit stehenden Vorauszahlungen festhalte. Mit Rücksicht auf ein etwa entstandenes berechtigtes Vertrauen habe die Kommission aber entschieden, noch all jene Vorauszahlungen als zuschussfähig anzuerkennen, die bis zum 19. Februar 2003, also bis zum Abschluss der Beratungen im Ausschuss für die Entwicklung und Umstellung der Regionen, durch eine endgültige Entscheidung oder im Rahmen eines bis zu diesem Datum abgeschlossenen Vergabeverfahrens bewilligt worden seien.

15. Durch ein weiteres Schreiben Nr. 26777 bis, datiert vom 29. Juli 2003, wurde ein Übersetzungsfehler in dem ursprünglichen Schreiben Nr. 26777 vom 14. Mai 2003 berichtigt. Beide Briefe unterscheiden sich durch einen einzigen Halbsatz, der Einzelheiten zur Zuschussfähigkeit von bis zum 19. Februar 2003 geleisteten Vorauszahlungen der Mitgliedstaaten enthält: Während sich in der ursprünglichen Version die Worte „procedura di gara conclusasi entro la stessa data“( ) fanden, spricht das neue Schreiben von „procedura di gara, laddove il relativo bando sia stato chiuso entro la stessa data“( ). Im Begleitschreiben des Kommissars wird betont, dass dieses neue Schreiben rückwirkend zum 14. Mai 2003 das ursprüngliche ersetze( ).

B – Rechtssachen C-324/03 und C-431/03

16. Gegen die beiden zuletzt genannten Schreiben des Kommissars Barnier wendet sich die Italienische Republik in den Rechtssachen C-324/03 bzw. C-431/03.

17. Mit ihrer am 25. Juli 2003 eingegangenen Klage in der Rechtssache C-324/03 greift die Italienische Republik das Schreiben Nr. 26777 des Kommissars Barnier( ) an und beantragt dessen Nichtigerklärung, soweit es den von den Mitgliedstaaten nach dem 19. Februar 2003 im Rahmen von Staatsbeihilfen getätigten Vorauszahlungen die Zuschussfähigkeit abspricht.

18. Mit ihrer am 9. Oktober 2003 eingegangenen Klage in der Rechtssache C-431/03 wendet sich die Italienische Republik gegen das Schreiben Nr. 26777 bis des Kommissars Barnier( ) und beantragt dessen Nichtigerklärung, soweit es den von den Mitgliedstaaten nach dem 19. Februar 2003 im Rahmen von Staatsbeihilfen getätigten Vorauszahlungen die Zuschussfähigkeit abspricht.

19. In beiden Rechtssachen beantragt die italienische Republik außerdem, alle diesen Schreiben zugrunde liegenden oder mit ihnen zusammenhängenden Rechtsakte für nichtig zu erklären und der Kommission die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.

20. Die Kommission beantragt ihrerseits in beiden Rechtssachen jeweils, die Klage als unzulässig oder hilfsweise als unbegründet abzuweisen und der Klägerin die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.

C – Rechtssache C-138/03

21. Während sich die Parteien in den Rechtssachen C-324/03 und C-431/03 losgelöst von einem konkreten Zahlungsantrag über die Zuschussfähigkeit von nationalen Vorauszahlungen austauschen, liegt ihrem Streit in der Rechtssache C-138/03 ein solcher Zahlungsantrag der italienischen Behörden zugrunde.

22. So stellten die italienischen Behörden im Rahmen eines so genannten operationellen Programms mit dem Titel „Ricerca Scientifica, Sviluppo Tecnologico, Alta Formazione“( ) mit Schreiben Nr. 38413 ihres Wirtschafts- und Finanzministeriums vom 23. Dezember 2002 bei der Kommission den Antrag auf eine Zwischenzahlung aus den Strukturfonds. Damit wurden u. a. Zuschüsse für von den italienischen Behörden an Einzelempfänger geleistete Zahlungen im Rahmen einer nationalen Beihilferegelung begehrt.

23. Mit Schreiben Nr. 100629 teilte die Kommission den italienischen Behörden am 20. Januar 2003 mit( ), dass die Frage der Zuschussfähigkeit von Vorauszahlungen im Rahmen von Beihilferegelungen noch nicht endgültig gelöst sei. Die Generaldirektion Regionalpolitik habe jedoch nunmehr entschieden, die entsprechenden Beträge bei Zahlungsanträgen abzuziehen. Dementsprechend würden die italienischen Behörden aufgefordert, die von ihnen geleisteten Vorauszahlungen zu beziffern, und die Bearbeitung ihres Zahlungsantrags werde bis auf Weiteres eingestellt.

24. In der Folge teilte die Kommission den italienischen Behörden sodann mit Schreiben Nr. 102627 vom 3. März 2003 mit( ), dass deren Vorauszahlungen in Höhe von 3 163 570,18 Euro nicht als zuschussfähig anerkannt und deshalb in Abzug gebracht würden.

25. Gegen die genannten Schreiben Nr. 100629 und 102627 richtet sich die am 27. März 2003 eingegangene Klage der Italienischen Republik in der Rechtssache C-138/03. Die Italienische Republik beantragt, jene beiden Schreiben sowie alle ihnen zugrunde liegenden oder mit ihnen zusammenhängenden Rechtsakte für nichtig zu erklären sowie der Kommission die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.

26. Nach dieser Klageerhebung teilte die Kommission den italienischen Behörden jedoch am 23. Mai 2003 mit( ), dass sie nunmehr die Zahlung des streitigen Betrags angewiesen habe und damit die in ihren beiden Schreiben Nrn. 100629 und 102627 enthaltene Nichtanerkennungsentscheidung „annulliert“ werde. Zur Begründung nahm sie auf das zwischenzeitlich versandte Schreiben Nr. 26777 des Kommissars Barnier vom 14. Mai 2003 Bezug( ), wonach für bis zum 19. Februar 2003 getätigte Vorauszahlungen Vertrauensschutz gewährt werden könne.

27. Tatsächlich leistete die Kommission sodann am 5. Juni 2003 die entsprechende Nachzahlung in Höhe von 3 163 570,18 Euro.

28. Vor diesem Hintergrund beantragt die Kommission die Streichung der Rechtssache C-138/03 aus dem Register des Gerichtshofes.

D – Verfahren vor dem Gerichtshof

29. Mit Beschluss vom 26. Januar 2004 hat der Präsident des Gerichtshofes die drei Rechtssachen C-138/03, C-324/03 und C-431/03 zu einem etwaigen gemeinsamen mündlichen Verfahren sowie zu gemeinsamer Entscheidung verbunden.

30. Die gemeinsame mündliche Verhandlung fand am 21. April 2005 statt. Bei dieser Gelegenheit wurde mit den Parteien auch die Frage erörtert, ob sich die Hauptsache in der Rechtssache C-138/03 erledigt hat (Artikel 91 § 3 in Verbindung mit Artikel 92 § 2 der Verfahrensordnung).

IV – Würdigung

A – Rechtssache C-138/03

31. In der Rechtssache C-138/03 hat die Kommission lediglich die Streichung der Rechtssache aus dem Register des Gerichtshofes „beantragt“.

32. Die Streichung einer Rechtssache kann als solche nicht beantragt werden. Ihre Anordnung durch den Präsidenten des Gerichtshofes ist nur die verfahrenstechnische Folge einer außergerichtlichen Einigung über den Streitgegenstand (Artikel 77 der Verfahrensordnung) oder einer Klagerücknahme (Artikel 78 der Verfahrensordnung).

33. Im vorliegenden Fall ist jedoch keine Erklärung der Parteien eingegangen, wonach sie eine außergerichtliche Einigung erzielt hätten, ebenso wenig ist die Klage zurückgenommen worden. Vielmehr betreibt die Italienische Republik ihre Klage weiter und hält an ihren Anträgen fest. Damit fehlt es an den Voraussetzungen für eine Streichung der Rechtssache.

34. Legt man den „Antrag“ der Kommission seinem Sinn und Zweck nach aus, so kann er als Anregung an den Gerichtshof verstanden werden, die Hauptsache gemäß Artikel 92 § 2 der Verfahrensordnung für erledigt zu erklären. Wie sich nämlich aus ihrem schriftlichen und mündlichen Vorbringen ergibt, ist die Kommission der Meinung, der Rechtsstreit sei zwischenzeitlich gegenstandslos geworden.

35. Tatsächlich teilte die Kommission den italienischen Behörden am 23. Mai 2003 mit, dass sie nunmehr die Zahlung des streitigen Betrags angewiesen habe und die in ihren beiden Schreiben Nr. 100629 und Nr. 102627 enthaltenen Nichtanerkennungsentscheidungen „annulliert“ würden; in der Folge wurde der streitige Betrag nachgezahlt. Damit sind alle Voraussetzungen erfüllt, um gemäß Artikel 92 § 2 der Verfahrensordnung den Rechtsstreit in der Hauptsache für erledigt zu erklären.

36. Allerdings betont die Italienische Republik in ihrer Erwiderung auf die Klagebeantwortung der Kommission sowie in der mündlichen Verhandlung die Notwendigkeit, eine umfassende und endgültige Klärung der aufgeworfenen Rechtsfragen herbeizuführen, um zu verhindern, dass die Kommission in der Zukunft ähnliche Entscheidungen trifft wie die hier angefochtenen, d. h. Entscheidungen, in denen sie für Zahlungen im Rahmen von nationalen Beihilferegelungen die Kofinanzierung aus den Strukturfonds ablehnt( ). Sie weist auf eine fortbestehende Rechtsunsicherheit bezüglich der Zuschussfähigkeit solcher Zahlungen hin( ).

37. Sinngemäß macht die Italienische Regierung also geltend, dass sie trotz der Nachzahlung des streitigen Betrags auch weiterhin noch ein Rechtsschutzinteresse für ihre Klage habe, insbesondere weil im Hinblick auf ihre künftigen Zahlungsanträge in ähnlich gelagerten Fällen eine Wiederholungsgefahr bestehe.

38. Hierzu ist zunächst festzustellen, dass die Ausführungen der Italienischen Republik zum Fortbestehen ihres Rechtsschutzinteresses nicht verspätet waren. Aus Artikel 42 § 2 der Verfahrensordnung folgt nämlich, dass neue Angriffs- und Verteidigungsmittel auch im Laufe des Verfahrens noch vorgebracht werden können, wenn sie auf rechtliche oder tatsächliche Gründe gestützt werden, die erst während des Verfahrens zutage getreten sind. Diese Voraussetzungen sind im vorliegenden Fall erfüllt. So war die Klage der Italienischen Republik bereits am 27. März 2003 beim Gerichtshof eingegangen. Erst danach, am 23. Mai 2003, änderte die Kommission mit Schreiben Nr. 106837 ihre Auffassung, und am 5. Juli 2003 erfolgte schließlich die Nachzahlung des streitigen Betrags. Die dadurch bewirkte Änderung der Sachlage trat folglich nach Klageerhebung ein und konnte somit von der Italienischen Republik erst in ihrem Erwiderungsschriftsatz berücksichtigt werden.

39. In der Sache haben die Gemeinschaftsgerichte bereits mehrfach anerkannt, dass es noch ein Interesse an der Nichtigerklärung von Rechtsakten geben kann, die zwar nicht formell aufgehoben wurden, deren ursprünglicher Gegenstand aber bereits weggefallen ist. So können etwa die an Unternehmenszusammenschlüssen Beteiligten gegen Verbotsentscheidungen der Kommission auch dann noch eine Nichtigkeitsklage erheben bzw. fortführen, wenn sie unter dem Eindruck des Verbots das angemeldete Fusionsvorhaben bereits aufgegeben haben. Das Rechtsschutzinteresse des Klägers in solchen und ähnlichen Fällen kann etwa aus der Gefahr einer Wiederholung des (vermeintlich) rechtswidrigen Handelns eines Gemeinschaftsorgans folgen( ). Daneben kann eine Nichtigkeitsklage auch die Grundlage für eine spätere Schadensersatzklage darstellen( ). Ferner wird in der Rechtsprechung auch das Erfordernis gerichtlicher Überprüfbarkeit des Handelns der Gemeinschaftsorgane in einer Rechtsgemeinschaft hervorgehoben( ).

40. Der vorliegende Fall zeichnet sich allerdings durch eine Besonderheit aus: Nicht nur hat die Kommission den streitigen Geldbetrag nachgezahlt. Vielmehr hat sie zusätzlich in ihrem Schreiben Nr. 106837 vom 23. Mai 2003 bereits selbst die angefochtenen Entscheidungen ausdrücklich aufgehoben („annulliert“). Damit sind, im Gegensatz etwa zu den zuvor erwähnten Beispielen, etwa aus der Fusionskontrolle, die hier angefochtenen Rechtsakte gar nicht mehr existent. Es gibt also überhaupt keinen Rechtsakt mehr, welcher noch Gegenstand einer Nichtigkeitsklage sein könnte.

41. Auch hat die Italienische Republik nunmehr ihr mit der Nichtigkeitsklage verfolgtes Ziel, nämlich die Aufhebung der angefochtenen Rechtsakte, erreicht. Einen weiter gehenden Rechtsschutz kann ihr der Gerichtshof im Verfahren nach Artikel 230 EG nicht gewähren. Insbesondere kann er in einem solchen Verfahren die aufgeworfenen Rechtsfragen nicht losgelöst von einem anfechtbaren Rechtsakt beantworten. Dies würde nämlich auf ein Rechtsgutachten zur Klärung eines abstrakten Rechtsproblems hinauslaufen, für das der Gerichtshof nach dem Rechtsschutzsystem des EG-Vertrags mit seinen abschließend aufgezählten Klagearten nicht zuständig ist. Erst wenn die Kommission in der Zukunft erneut einen Erstattungsantrag der italienischen Behörden (teilweise) ablehnen sollte, kann die Italienische Republik im Wege der Nichtigkeitsklage eine Klärung der zugrunde liegenden Rechtsfragen erreichen( ).

42. Vor diesem Hintergrund komme ich zu dem Schluss, dass die Italienische Republik im vorliegenden Fall kein Rechtsschutzinteresse mehr für eine Weiterführung ihrer Nichtigkeitsklage hat. Mit der ausdrücklichen Aufhebung („Annullierung“) der angefochtenen Schreiben durch die Kommission ist die Klage in der Rechtssache C-138/03 gegenstandslos geworden, so dass die Hauptsache gemäß Artikel 92 § 2 der Verfahrensordnung für erledigt erklärt werden kann( ).

B – Rechtssachen C-324/03 und C-431/03

1. Zulässigkeit der Klagen

43. Was die Rechtssachen C-324/03 und C-431/03 anbelangt, so wendet die Kommission jeweils die Unzulässigkeit der Klage ein.

a) Rechtssache C-324/03

44. In der Rechtssache C-324/03 meint die Kommission, das der Klage zugrunde liegende Schreiben Nr. 26777 des Kommissars Barnier vom 14. Mai 2003 sei aus zwei Gründen gar kein anfechtbarer Rechtsakt: Zum einen handle es sich um eine bloße Meinungsäußerung, zum anderen werde darin nur bestätigt, was sich bereits aus dem Vermerk von 2001 ergebe( ).

45. Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes ist gegen alle Maßnahmen, die verbindliche Rechtswirkungen erzeugen, welche die Interessen des Klägers durch einen Eingriff in seine Rechtsstellung beeinträchtigen, die Nichtigkeitsklage nach Artikel 230 EG statthaft( ). Um festzustellen, ob eine Maßnahme eine anfechtbare Handlung im Sinne des Artikels 230 Absatz 1 EG darstellt, kommt es auf ihren Inhalt an – die Form, in der die Maßnahme ergeht, ist insofern gleichgültig( ).

46. Inhaltlich lassen sich in dem angefochtenen Schreiben des Kommissars Barnier zwei Teile unterscheiden: In einem ersten Teil bringt die Kommission zum Ausdruck, dass sie – nach dem Scheitern der Beratungen im Ausschuss für die Entwicklung und Umstellung der Regionen – an ihrer bisherigen Rechtsauffassung festhalte, wonach grundsätzlich für die Vorauszahlungen nationaler Stellen im Rahmen von Beihilferegelungen keine Förderung aus den Strukturfonds möglich sei. In einem zweiten Teil führt das Schreiben sodann die bereits erwähnte Ausnahmeregelung ein, nach welcher Vorauszahlungen aus der Zeit bis zum 19. Februar 2003 aus Gründen des Vertrauensschutzes noch als zuschussfähig anerkannt werden.

47. Die Klage der Italienischen Republik beschäftigt sich nicht mit der zuletzt erwähnten Anerkennung von Zahlungen aus der Zeit bis zum 19. Februar 2003. Sie beanstandet auch nicht die Wahl des konkreten Stichtags. Vielmehr zielt die Klage im Kern darauf ab, das besagte Schreiben insoweit für nichtig erklären zu lassen, als es Vorauszahlungen nationaler Stellen im Normalfall, d. h. außerhalb der Stichtagsregelung, auch weiterhin die Zuschussfähigkeit abspricht( ). Kritisiert wird also, mit anderen Worten, nicht die neu eingeführte und der Klägerin günstige Ausnahmeregelung, sondern die wiederholt bekräftigte und für die Klägerin ungünstige allgemeine Rechtsauffassung der Kommission, wonach Vorauszahlungen nationaler Stellen grundsätzlich – und damit auch nach dem 19. Februar 2003 – nicht zuschussfähig seien. In der Sache greift die Italienische Republik also nicht den zweiten, sondern den ersten Teil des Schreibens von Kommissar Barnier an.

48. Eine Klage mit diesem Gegenstand ist jedoch unzulässig, weil sie sich nicht gegen eine anfechtbare Handlung im Sinne von Artikel 230 Absatz 1 EG richtet.

49. Denn der in Wahrheit angefochtene erste Teil des Schreibens von Kommissar Barnier bringt lediglich erneut den – offensichtlich kontroversen – Rechtsstandpunkt der Kommission zur Auslegung existierender Vorschriften( ) zum Ausdruck; letztlich geht es dabei, wie schon in dem Vermerk von 2001, vor allem um die Interpretation der unbestimmten Rechtsbegriffe „tatsächlich getätigte Ausgaben“ und „von den Endbegünstigten getätigte Zahlungen“. So wird in diesem Schreiben zum wiederholten Male bekräftigt, dass aus Sicht der Kommission grundsätzlich Vorauszahlungen nationaler Stellen im Rahmen von Beihilferegelungen nicht aus den Strukturfonds kofinanziert werden können, es sei denn, es würde ein Nachweis über ihre Verwendung auf der Ebene der Einzelempfänger erbracht.

50. Derartige Ausführungen zur Auslegung existierender Vorschriften sind bloße Meinungsäußerungen ohne Entscheidungscharakter( ). Verbindliche Rechtswirkungen, welche die Interessen der Italienischen Republik durch einen Eingriff in ihre Rechtsstellung beeinträchtigen könnten, werden durch sie nicht erzeugt, geschweige denn bezweckt. Das Schreiben zielt nicht darauf ab, der Klägerin eine bestehende Rechtsposition, etwa einen Anspruch auf Zuschüsse aus den Strukturfonds, nunmehr zu entziehen oder auch nur dessen Durchsetzung durch zusätzliche Bedingungen zu erschweren( ). Das Schreiben geht vielmehr von der Annahme aus, dass eine solche Rechtsposition und ein solcher Anspruch niemals bestanden haben.

51. Auch die Einführung des Stichtags 19. Februar 2003 bewirkt keineswegs, dass aus einer unverbindlichen Meinungsäußerung eine Entscheidung mit verbindlichen Rechtswirkungen wird. Unbestreitbar wird zwar durch den Stichtag die Rechtsstellung der Klägerin für den Zeitraum bis zum 19. Februar 2003 verbessert, weil insoweit die neu eingeführte Ausnahmeregelung zur Anwendung kommt( ). Für die hier relevante Zeit nach dem 19. Februar 2003 bleibt hingegen die Rechtsstellung der Klägerin unverändert: Vorauszahlungen aus diesem Zeitraum hat die Kommission schon bisher im Grundsatz für nicht zuschussfähig gehalten, und sie hält sie auch weiterhin für nicht zuschussfähig. Daran ändert auch der nunmehr eingeführte Stichtag nichts.

52. In dem angefochtenen Schreiben kündigt die Kommission lediglich (zum wiederholten Male) an, wie sie sich künftig bei der Ausübung ihrer Befugnisse zu verhalten gedenkt( ), d. h., wie sie in Zukunft zu entscheiden beabsichtigt, wenn bei ihr Zahlungsanträge gestellt werden. Erst wenn sich ihre Ankündigung in konkreten Einzelfallentscheidungen über Zahlungsanträge der Mitgliedstaaten verwirklicht, werden für Letztere verbindliche Rechtswirkungen erzeugt( ).

53. Zwar kann bereits eine solche Ankündigung gegebenenfalls zu einer Selbstbindung der Verwaltung und zum Entstehen einer Verwaltungspraxis führen( ). Auch eine Verwaltungspraxis kann aber nur anlässlich ihrer konkreten Anwendung im Einzelfall einer gerichtlichen Prüfung unterzogen werden; sie kann nicht losgelöst von Einzelfallentscheidungen abstrakt zum Gegenstand einer Nichtigkeitsklage gemacht werden( ).

54. Selbst wenn man aber unterstellte, dass das Schreiben des Kommissars Barnier keine bloße Meinungsäußerung und Ankündigung der Kommission ist, sondern eine rechtsverbindliche Entscheidung des Inhalts, die nach dem 19. Februar 2003 getätigten Vorauszahlungen würden fortan nicht mehr anerkannt, so führt auch dies noch nicht zwangsläufig zur Anfechtbarkeit dieses Teils des Schreibens. Denn nach ständiger Rechtsprechung ist die Nichtigkeitsklage gegen eine Entscheidung, durch welche lediglich eine frühere, nicht fristgerecht angefochtene Entscheidung bestätigt wird, unzulässig( ). Von einer solchen bloßen Bestätigung einer früheren Entscheidung ist auszugehen, wenn der angefochtene Rechtsakt gegenüber der früheren Entscheidung kein neues Element enthält und seinem Erlass auch keine erneute Prüfung der Lage des Adressaten dieser früheren Entscheidung vorausgegangen ist( ).

55. So liegt der Fall hier: Die Aussage der Kommission im angefochtenen ersten Teil des Schreibens, wonach Vorauszahlungen im Rahmen von nationalen Beihilferegelungen grundsätzlich nicht zuschussfähig seien, ist nicht neu. Sie fand sich bereits im Vermerk von 2001, welcher u. a. auch der Klägerin übermittelt wurde( ), und übrigens auch in ihrem Schreiben Nr. 100629 vom 20. Januar 2003( ). Wollte man also einer derartigen Aussage – entgegen der hier vertretenen Auffassung – Entscheidungscharakter zubilligen, so müsste der anfechtbare Akt konsequenterweise bereits in dem Vermerk von 2001 gesehen werden und nicht erst in dem hier streitigen Schreiben des Kommissars Barnier, welches jene Aussage lediglich wiederholt und bekräftigt.

56. Zwar enthält der zweite Teil des Schreibens von Kommissar Barnier in Gestalt der Ausnahmeregelung mit Stichtag unbestreitbar eine Neuerung. Dabei handelt es sich aber um eine eng umgrenzte Sonderbestimmung für Altfälle, d. h. für bis zum 19. Februar 2003 getätigte Zahlungen der Mitgliedstaaten. Ein „neues Element“ für die Beurteilung der hier allein streitigen Frage der Zuschussfähigkeit von Zahlungen aus dem Zeitraum nach dem 19. Februar 2003 liegt darin nicht. Die Rechtsposition der Mitgliedstaaten im Hinblick auf ihre nach diesem Stichtag geleisteten Zahlungen wird hierdurch weder verbessert noch verschlechtert – sie bleibt unverändert.

57. Es bestehen auch keine Anhaltspunkte dafür, dass im Vorfeld der Versendung des angefochtenen Schreibens die Rechtslage einer erneuten Prüfung unterzogen worden wäre und die Kommission ihren bisherigen Standpunkt nochmals überdacht hätte. Vielmehr war die Kommission seit der Versendung ihres Vermerks von 2001 stets bei ihrer Rechtsauffassung geblieben, nämlich dass Vorauszahlungen nationaler Stellen im Rahmen von Beihilferegelungen nach geltender Rechtslage grundsätzlich nicht zuschussfähig seien. Zwar hatte die Kommission zwischenzeitlich erfolglos versucht, für die Zukunft eine Änderung dieser Rechtslage herbeizuführen( ); soweit ersichtlich, stellte sie dabei aber zu keinem Zeitpunkt ihre eigene Auffassung über die Auslegung der bestehenden Rechtslage in Frage.

58. Auch das angefochtene Schreiben des Kommissars Barnier selbst deutet keineswegs darauf hin, die Kommission habe ihre bisherige Auffassung generell in Frage gestellt. Es führt lediglich in seinem zweiten Teil eine eng umgrenzte Ausnahmeregelung für Altfälle ein, d. h. für bis zum 19. Februar 2003 getätigte Zahlungen. Ansonsten wird aber, ausweislich des ersten Teils des Schreibens, die bisherige Rechtsauffassung der Kommission nochmals ausdrücklich bekräftigt.

59. Selbst wenn man also dem Schreiben des Kommissars Barnier – entgegen der hier vertretenen Auffassung – in seinem angefochtenen ersten Teil eine verbindliche Rechtswirkung unterstellen möchte, so enthält dieses Schreiben allenfalls eine Bestätigung dessen, was sich ohnehin bereits aus dem Vermerk von 2001 ergab. Folglich ist das Schreiben in diesem Punkt nicht anfechtbar.

60. Auch die von der Italienischen Republik ins Feld geführten Gerichtsurteile führen mich zu keiner anderen Bewertung.

61. Was zunächst das Urteil Herpels( ) betrifft, so weist jene Rechtssache zwar mit der vorliegenden insoweit eine gewisse Parallele auf, als hier wie dort aus Billigkeitsgründen eine Ausnahmeregelung getroffen wurde: Hatte dort die Kommission dem klagenden Beamten „ad personam“ eine Ausgleichszulage zu seinem Gehalt gewährt, so hat sie hier aus Gründen des Vertrauensschutzes eine Ausnahmeregelung für die Gewährung von Zuschüssen aus den Strukturfonds eingeführt. Bedeutsamer sind allerdings die Unterschiede zwischen den beiden Fällen: Zum einen war es in der Rechtssache Herpels nach den Feststellungen des Gerichtshofes zu einer erneuten Prüfung der Sachlage gekommen, und dies über mehrere Etappen hinweg, was sich in mehreren nacheinander an den Kläger versandten Schreiben unterschiedlichen Inhalts widerspiegelte. Im vorliegenden Fall hingegen bestehen, wie schon gezeigt, keine Anhaltspunkte dafür, dass die Kommission ihre Meinung zur Auslegung der bestehenden Rechtslage irgendwann grundlegend überdacht hätte. Sie hat diese Auffassung über einen längeren Zeitraum und Schriftverkehr hinweg stets unverändert vertreten und hat sie zuletzt in dem hier angefochtenen Schreiben des Kommissars Barnier nochmals dargelegt. Zum anderen trat im Fall Herpels die neue, „ad personam“ gewährte Ausgleichszulage ersatzlos an die Stelle der bisherigen Auslandszulage, so dass der Entzug der Auslandszulage und die Gewährung der Ausgleichszulage in engem Zusammenhang zueinander standen, gleichsam wie zwei Seiten derselben Medaille. Anders verhält es sich im vorliegenden Fall: Wie erwähnt, ersetzt das angefochtene Schreiben die bisherige Auffassung der Kommission keineswegs generell durch eine neue, sondern führt lediglich eine eng umgrenzte Ausnahmeregelung für Altfälle ein; für die Zukunft bleibt die Kommission bei ihrer bisherigen Auffassung, wonach Vorauszahlungen grundsätzlich nicht zuschussfähig sind.

62. Ebenso wenig sprechen die vier Urteile Frankreich/Kommission( ), auf welche sich die Italienische Republik berufen hat, für die Anfechtbarkeit des Schreibens von Kommissar Barnier. Denn abgesehen davon, dass in diesen Urteilen die Zulässigkeits- und Begründetheitsprüfung in unglücklicher Weise vermengt wird, unterscheiden sich die ihnen zugrunde liegenden Rechtssachen auch inhaltlich ganz wesentlich von der vorliegenden. Um es mit den Worten von Generalanwalt Tesauro auszudrücken, befassten sich jene Rechtssachen jeweils mit Handlungen, „die den Willen, ihre Adressaten zu binden, völlig unmissverständlich erkennen [lassen]“( ), etwa in Form eines Verhaltenskodex mit konkreten Pflichten und Fristen für nationale Behörden. Hingegen lag dem angefochtenen Schreiben des Kommissars Barnier in der vorliegenden Rechtssache C-324/03 von vornherein erkennbar die Annahme der Kommission zugrunde, dass für die streitigen Zahlungen ohnehin niemals ein Anspruch auf Zuschüsse aus den Strukturfonds bestand. Dementsprechend hatte dieses Schreiben, wie bereits ausgeführt, schon gar nicht zum Zweck, einen solchen Anspruch zu entziehen oder seine Durchsetzung durch zusätzliche Bedingungen zu erschweren; das Schreiben führte zu keinerlei Änderung der Rechtsposition der Italienischen Republik( ).

63. Im Ergebnis stimme ich deshalb mit der Kommission darin überein, dass die Klage in der Rechtssache C-324/03 unzulässig ist.

b) Rechtssache C-431/03

64. In der Rechtssache C-431/03 wendet die Kommission ein, die Klage sei wegen anderweitiger Rechtshängigkeit unzulässig, weil über denselben Streitgegenstand bereits in der Rechtssache C-324/03 eine Klage der Italienischen Republik erhoben worden sei. Darüber hinaus wiederholt die Kommission ihre Zulässigkeitsrügen, die sie schon in der Rechtssache C-324/03 erhoben hat.

65. Ausweislich des Begleitschreibens von Kommissar Barnier war Sinn und Zweck seines Briefes Nr. 26777 bis vom 29. Juli 2003 ausschließlich die Berichtigung eines Übersetzungsfehlers in seinem vorhergehenden Schreiben Nr. 26777 vom 14. Mai 2003.

66. Diese Absicht allein schließt noch nicht aus, dass auch das neue Schreiben einen anfechtbaren Rechtsakt, also eine Handlung mit Entscheidungscharakter beinhaltet, die verbindliche Rechtswirkungen erzeugt. Es ist nämlich durchaus denkbar, dass unter dem Deckmantel der Berichtigung eines Übersetzungsfehlers einem früheren Rechtsakt mit Entscheidungscharakter ein völlig anderer Inhalt gegeben wird als der ursprünglich bekannt gegebene. In einem solchen Fall muss es den Betroffenen möglich sein, gegen den neuen Inhalt der Entscheidung Rechtsschutz zu erlangen. Dies gilt umso mehr, wenn es sich bei der berichtigten Passage, wie im vorliegenden Fall, um eine der entscheidenden Stellen des Schreibens handelt, durch welche die neue Ausnahmeregelung für Zahlungen aus der Zeit bis zum 19. Februar 2003 näher ausgestaltet wird.

67. Letztlich kann jedoch im vorliegenden Fall offen bleiben, ob gerade die Berichtigung des Wortlauts der fraglichen Passage anfechtbar wäre. Denn wie bereits in der Rechtssache C-324/03, so ist dieser Teil des Schreibens auch in der Rechtssache C-431/03 überhaupt nicht Gegenstand der Klage der Italienischen Republik. Die insoweit identisch formulierten Klagen zielen gerade nicht auf die neu eingeführte und für die Italienische Republik ohnehin günstige Ausnahmeregelung sowie ihre konkrete Ausgestaltung ab, sondern vielmehr auf die wiederholt bekräftigte und für Italien ungünstige allgemeine Rechtsauffassung der Kommission, wonach Vorauszahlungen nationaler Stellen grundsätzlich nicht zuschussfähig seien. Damit richtet sich die Klage in der Rechtssache C-431/03 ausschließlich gegen denjenigen Teil des Schreibens Nr. 26777 bis, welcher mit dem ursprünglichen Brief Nr. 26777 identisch ist und nicht verändert wurde.

68. Folglich gilt das oben zur Rechtssache C-324/03 Gesagte( ) im Fall C-431/03 entsprechend: Die Klage der Italienischen Republik ist schon deshalb unzulässig, weil sie gar keine Entscheidung mit verbindlichen Rechtswirkungen zum Gegenstand hat, sondern sich lediglich auf eine Meinungsäußerung bzw. eine Ankündigung der Kommission bezieht, welche keinen gemäß Artikel 230 Absatz 1 EG anfechtbaren Akt darstellen kann. Selbst wenn man aber dem Schreiben des Kommissars Barnier verbindliche Rechtswirkungen unterstellen wollte, könnte es sich lediglich um eine (weitere) Bestätigung des Vermerks von 2001 handeln, welche ihrerseits als bloße wiederholende Verfügung nicht anfechtbar wäre.

69. Wie die Kommission außerdem zutreffend bemerkt, ist die Klage darüber hinaus wegen anderweitiger Rechtshängigkeit unzulässig. Der Gerichtshof hat wiederholt festgestellt, dass eine spätere Klage unzulässig ist, wenn sie dieselben Parteien betrifft, sich auf dieselben Klagegründe stützt und auf die Nichtigerklärung desselben Rechtsakts abzielt wie eine bereits rechtshängige frühere Klage( ).

70. So verhält es sich im vorliegenden Fall: Die Klagen der Italienischen Republik in den Rechtssachen C-324/03 und C-431/03 betreffen dieselben Parteien, stützen sich auf dieselben Klagegründe (die im Wesentlichen sogar identisch formuliert sind)( ) und zielen auf die Nichtigerklärung desselben, unverändert gebliebenen Teils eines Schreibens von Kommissar Barnier ab. Die Rechtshängigkeit des Streitgegenstands in der Rechtssache C-324/03 steht also der Zulässigkeit der Klage in der Rechtssache C-431/03 entgegen.

71. Im Ergebnis stimme ich deshalb mit der Kommission darin überein, dass auch die Klage in der Rechtssache C-431/03 unzulässig ist.

2. Begründetheit der Klagen

72. In der Sache wird in beiden Rechtssachen (C-324/03 und C-431/03) vor allem eine Verletzung von Artikel 32 der Verordnung Nr. 1260/1999 sowie von Ziffern 1 und 2 der Regel Nr. 1 für die Zuschussfähigkeit geltend gemacht( ). Im Streit zwischen den Parteien steht, ob und unter welchen Voraussetzungen aus den Strukturfonds der Gemeinschaft auch für die Vorauszahlungen nationaler Stellen Zuschüsse gewährt werden können. Genauer gesagt geht es um die Frage, ob die Kommission von den Mitgliedstaaten beantragte Zwischen- oder Restzahlungen (Artikel 32 Absatz 1 Unterabsatz 3 Satz 2 der Verordnung Nr. 1260/1999) von Nachweisen über die Verwendung nationaler Vorauszahlungen abhängig machen kann. Die Italienische Republik meint, dies verstoße gegen die genannten Bestimmungen der Grundverordnung und der Durchführungsverordnung.

73. Angesichts der festgestellten Unzulässigkeit der beiden Klagen nehme ich im Folgenden lediglich hilfsweise zu diesem Problem Stellung. Ich sage gleich, dass ich im Ergebnis die These der Kommission überzeugender finde als die der Italienischen Republik.

74. Nach dem Wortlaut von Artikel 32 Absatz 1 Unterabsatz 3 der Verordnung Nr. 1260/1999 ist es zwar im Grundsatz keineswegs ausgeschlossen, dass aus den Strukturfonds auch Vorauszahlungen der Endbegünstigten( ) an Einzelempfänger bezuschusst werden. Gemäß dem zweiten Satz jener Vorschrift genügt es nämlich, dass die Mitgliedstaaten Ausgaben bei der Kommission zur Förderung anmelden, wobei diese Ausgaben sich auf die von den Endbegünstigten getätigten Zahlungen beziehen müssen. Die Begriffe „Zahlungen“ und „Ausgaben“ sind denkbar weit. So versteht der Gemeinschaftsgesetzgeber das Wort „Zahlungen“ als Oberbegriff, welcher nicht zuletzt auch Vorauszahlungen umfasst( ).

75. Wie sich allerdings ebenfalls aus Artikel 32 Absatz 1 Unterabsatz 3 Satz 2 der Verordnung Nr. 1260/1999 ergibt, sind nur tatsächlich getätigte Ausgaben nationaler Stellen im Rahmen der Zwischenzahlungen oder Restzahlungen der Kommission zuschussfähig, und dies auch nur, wenn solche Ausgaben durch quittierte Rechnungen oder gleichwertige Buchungsbelege belegt sind. In Ziffer 2 der Regel Nr. 1 für die Zuschussfähigkeit wird jene Vorschrift weiter präzisiert. Danach sind in der Regel quittierte Rechnungen vorzulegen; in Fällen, in denen dies nicht möglich ist, können gleichwertige Buchungsbelege zum Einsatz kommen.

76. Die beschriebene Regelung beruht auf dem Prinzip der Kostenerstattung( ). Aus den Strukturfonds der Gemeinschaft sollen grundsätzlich nur Ausgaben nationaler Stellen bezuschusst werden, für die bereits ein Verwendungsnachweis vorliegt. Es genügt also nicht, dass eine nationale Stelle (ein Endbegünstigter) überhaupt Zahlungen getätigt hat, vielmehr muss auch nachgewiesen werden können, wofür die so gewährten Fördergelder konkret eingesetzt wurden.

77. Sinn und Zweck des Prinzips der Kostenerstattung ist es, die finanziellen Risiken für den Haushalt der Gemeinschaft zu minimieren. Es soll verhindert werden, dass die Gemeinschaft zunächst aus den Strukturfonds Zuschüsse gewährt und diese später, im Fall einer zweckwidrigen Verwendung der Fördergelder, nicht oder nur mit Schwierigkeiten zurückerlangen kann. Letztlich soll auf diese Weise dem Grundsatz der wirtschaftlichen Haushaltsführung (Artikel 274 EG) Rechnung getragen werden. Besonders deutlich wird dieser enge Zusammenhang zwischen wirtschaftlicher Haushaltsführung und dem Erfordernis der Vorlage von Belegen für Ausgaben (und damit letztlich von Verwendungsnachweisen) in der 43. Begründungserwägung der Verordnung Nr. 1260/1999.

78. Selbstverständlich bleibt es den nationalen Stellen unbenommen, mit ihren eigenen Mitteln Vorauszahlungen an Einzelempfänger zu leisten, d. h. Zahlungen, denen noch kein konkreter Verwendungsnachweis gegenüber steht. Die Italienische Republik hat zutreffend ausgeführt, dass die fehlende Finanzkraft der Einzelempfänger es häufig erforderlich macht, ihnen derartige Vorauszahlungen zu gewähren, um einen reibungslosen Beginn der Durchführung von geförderten Projekten sicherzustellen( ). In einem solchen Fall trägt aber der jeweilige Mitgliedstaat und nicht die Gemeinschaft das Risiko, dass seine im Voraus bezahlten Fördergelder gegebenenfalls nicht zweckentsprechend verwendet werden und deshalb später zurückgefordert werden müssen. Allein die nationalen Stellen können nämlich zum Zeitpunkt einer Vorauszahlung beurteilen, ob der Einzelempfänger die Gewähr für eine zweckentsprechende Verwendung der Fördergelder bietet. Dementsprechend sollten auch die nationalen Stellen und nicht die Gemeinschaft das Ausfallrisiko tragen und mit den Schwierigkeiten einer etwaigen Rückforderung belastet werden. Zuschüsse aus den Strukturfonds der Gemeinschaft können jedenfalls gemäß Artikel 32 Absatz 1 Unterabsatz 3 Satz 2 der Verordnung Nr. 1260/1999 erst dann gewährt werden, wenn quittierte Rechnungen oder gleichwertige Buchungsbelege verfügbar sind, d. h., wenn die von den nationalen Stellen im Voraus bezahlten Fördergelder einer konkreten Verwendung zugeführt und für sie Verwendungsnachweise vorhanden sind.

79. Während es also den Mitgliedstaaten freisteht, Einzelempfängern in größerem Umfang Vorauszahlungen aus nationalen Mitteln zu gewähren, weicht die Gemeinschaft selbst bei der Verwaltung ihrer Strukturfonds nur in sehr begrenztem Umfang vom Prinzip der (nachträglichen) Kostenerstattung ab. Wie sich nämlich aus Artikel 32 Absatz 2 der Verordnung Nr.1260/1999 ergibt, kann die Kommission den Mitgliedstaaten aus den Mitteln der Strukturfonds Vorauszahlungen nur bis zur Höhe von 7 % der Beteiligung der Fonds an der betreffenden Intervention gewähren. Nur in diesem Umfang übernimmt also auch der Gemeinschaftshaushalt das Risiko, dass Mittel aus den Strukturfonds nicht zweckentsprechend verwendet werden und deshalb später gegebenenfalls zurückgefordert werden müssen. Und nur für solche Vorauszahlungen erlaubt es die Grundverordnung der Kommission, Mittel aus den Strukturfonds zu bewilligen, ohne gleichzeitig bereits Verwendungsnachweise zu erhalten. Für alle anderen Zahlungen, insbesondere für die hier interessierende Gewährung von Zuschüssen mittels Zwischenzahlungen und Restzahlungen aus den Strukturfonds, gilt hingegen ausnahmslos Artikel 32 Absatz 1 Unterabsatz 3 Satz 2 der Verordnung Nr. 1260/1999 und damit das Prinzip der Kostenerstattung gegen Vorlage von Verwendungsnachweisen.

80. Würde man es zulassen, dass die Gemeinschaft auch im Rahmen ihrer Zwischen- und Restzahlungen Zuschüsse aus den Strukturfonds für Ausgaben nationaler Stellen gewährt, denen (noch) keine Verwendungsnachweise gegenüber stehen, so liefe dies auf eine Umgehung von Artikel 32 Absatz 2 Satz 2 der Verordnung Nr. 1260/1999 und der dort enthaltenen Begrenzung des Risikos für den Gemeinschaftshaushalt auf 7 % der Beteiligung der Fonds an der betreffenden Intervention hinaus.

81. Die Argumente, mit denen die Italienische Republik begründet, dass für eine Kofinanzierung von Vorauszahlungen der Endbegünstigten im Rahmen von nationalen Beihilferegelungen keine Verwendungsnachweise nötig sein sollen, überzeugen mich nicht.

82. Es trifft zwar zu, dass die Grundverordnung, soweit hier von Relevanz, zwei Möglichkeiten des Einsatzes von Fördermitteln unterscheidet: zum einen so genannte Operationen, welche die Endbegünstigten selbst in Auftrag geben( ), zum anderen so genannte Maßnahmen, zu denen insbesondere auch Beihilferegelungen gehören( ).

83. Auch unterscheiden sich bei vordergründiger Betrachtungsweise in beiden Fällen die Anforderungen an den Nachweis von Zahlungen nationaler Stellen. So sind im Fall von Operationen gegenüber der Kommission diejenigen Zahlungen nachzuweisen, welche die Endbegünstigten an die von ihnen beauftragten Unternehmer tätigen (Ziffer 1.3 der Regel Nr. 1 für die Zuschussfähigkeit), im Fall von nationalen Beihilferegelungen hingegen sind die Beihilfezahlungen der Endbegünstigten an die Einzelempfänger zu belegen (Ziffer 1.2 der Regel Nr. 1 für die Zuschussfähigkeit).

84. Bei näherer Betrachtung gilt allerdings für beide Arten von Zahlungen (sowohl Zahlungen im Rahmen von Operationen als auch Zahlungen im Rahmen von Beihilferegelungen) in gleicher Weise das Prinzip der Kostenerstattung und damit letztlich das Erfordernis, für getätigte Ausgaben Verwendungsnachweise vorzulegen. Wie sich nämlich aus Ziffer 2 der Regel Nr. 1 für die Zuschussfähigkeit ergibt – diese Vorschrift ist gemäß ihrer systematischen Stellung auf beide Arten der Strukturförderung anwendbar –, sind im einen wie im anderen Fall in der Regel quittierte Rechnungen erforderlich bzw., falls dies nicht möglich ist, gleichwertige Buchungsbelege( ).

85. Zwar finden sich quittierte Rechnungen und gleichwertige Buchungsbelege bei Fördermaßnahmen im Rahmen von nationalen Beihilferegelungen in aller Regel nicht schon im Verhältnis der Endbegünstigten zu den Einzelempfängern, sondern erst im nachgelagerten Verhältnis zwischen Einzelempfängern und Vierten, für deren Leistungen die Einzelempfänger die Fördergelder letztlich ausgeben. Entgegen der Auffassung der Italienischen Republik ist jedoch nach dem Sinn und Zweck des Systems gerade auch ein solcher Rückgriff auf Belege aus dem Verhältnis zwischen den Einzelempfängern und Vierten erforderlich. Gemäß Ziffer 1.2 Satz 2 der Regel Nr. 1 für die Zuschussfähigkeit sind nämlich die von den Endbegünstigten getätigten Beihilfezahlungen unter Bezug auf die Bedingungen und Ziele der jeweiligen Beihilfe nachzuweisen. Für einen solchen Nachweis kann es nicht genügen, nachzuweisen, dass eine Zahlung an einen Einzelempfänger getätigt wurde, vielmehr ist auch ein Nachweis über die konkrete Verwendung der Fördermittel durch den Einzelempfänger erforderlich. Dieser Nachweis ist, wie bereits bemerkt, in der Regel mittels quittierter Rechnungen und hilfsweise durch gleichwertige Buchungsbelege zu führen (Ziffer 2 der Regel Nr. 1 für die Zuschussfähigkeit).

86. In der mündlichen Verhandlung hat die Italienische Republik auf meine Nachfrage hin noch ausgeführt, dass sie nicht generell die Notwendigkeit der Vorlage von Verwendungsnachweisen für Zahlungen im Rahmen von nationalen Beihilferegelungen in Frage stelle. Vielmehr gehe es ihr um den Zeitpunkt, zu dem diese Verwendungsnachweise vorzulegen seien.

87. In diesem Zusammenhang ist daran zu erinnern, dass der Haushalt der Gemeinschaft mit dem Prinzip der Kostenerstattung gerade vom Risiko einer Bezuschussung von Ausgaben freigestellt werden soll, deren Verwendung noch nicht nachgewiesen ist. Erst zu einem Zeitpunkt, zu dem Verwendungsnachweise für ihre im Rahmen nationaler Beihilferegelungen getätigten Zahlungen vorliegen, können die Mitgliedstaaten hierfür Anträge auf Zuschüsse aus den Strukturfonds stellen, d. h. Anträge auf Zwischenzahlungen oder Restzahlungen der Kommission. Vor diesem Zeitpunkt können die Mitgliedstaaten ausschließlich auf die – betragsmäßig auf 7 % der Beteiligung der Fonds begrenzten – Gelder zurückgreifen, welche ihnen die Kommission ihrerseits als Vorauszahlungen zur Verfügung stellt und die naturgemäß ohne Verwendungsnachweise abrufbar sind (Artikel 32 Absatz 1 Unterabsatz 3 Satz 1 in Verbindung mit Absatz 2 der Verordnung Nr. 1260/1999).

88. Vor diesem Hintergrund bin ich insgesamt der Ansicht, dass sich die Kommission rechtmäßig verhält, wenn sie die Gewährung von Zuschüssen für Vorauszahlungen nationaler Stellen im Rahmen von Beihilferegelungen von Verwendungsnachweisen abhängig macht. Die Klagen der Italienischen Republik sind somit nicht nur unzulässig, sondern auch unbegründet.

V – Kosten

89. Gemäß Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Italienische Republik mit ihrem Vorbringen in den Rechtssachen C-324/03 und C-431/03 unterlegen ist, sind ihr entsprechend dem Antrag der Kommission jeweils die Kosten aufzuerlegen.

90. Was hingegen die Rechtssache C-138/03 betrifft, in der sich die Hauptsache erledigt hat, so entscheidet der Gerichtshof über die Kosten in Anwendung von Artikel 69 § 6 der Verfahrensordnung nach freiem Ermessen. Im vorliegenden Fall sollten die Kosten des Verfahrens der Kommission auferlegt werden, weil sie durch ihr ursprüngliches Verhalten Anlass zur Klage der Italienischen Republik gegeben und erst nach Klageerhebung die beiden angefochtenen Entscheidungen aufgehoben sowie den streitigen Geldbetrag nachgezahlt hat.

VI – Ergebnis

91. Aus den vorstehenden Gründen schlage ich dem Gerichtshof vor,

– in der Rechtssache C-138/03 die Hauptsache für erledigt zu erklären und der Kommission der Europäischen Gemeinschaften die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen;

– in den Rechtssachen C-324/03 und C-431/03 jeweils die Klagen abzuweisen und der Italienischen Republik die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.