Die erste Frage der beiden Rechtssachen gilt dem Begriff „Abgaben zollgleicher Wirkung“. Er soll definiert werden im Hinblick auf den auch Importzucker erfassenden Aufpreis, wie er nach seinem systematischen Zusammenhang vorhin gekennzeichnet worden ist. Dabei ist zu berücksichtigen — diese Verdeutlichung ergibt sich aus dem Verfahren 77/76 —, daß der Ertrag des Aufpreises ausschließlich der Zuckerindustrie und den Erzeugern von Zuckerrüben im Gebiet des Beitrag erhebenden Mitgliedstaates zugute kommt, daß er Teil eines Systems von Beihilfen ist, für die besondere Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts gelten, und daß er von den Gemeinschaftsorganen nicht genehmigt und nicht unter Beachtung des Verfahrens nach Artikel 41 der Verordnung Nr. 1009/67 bzw. Artikel 36 der Verordnung Nr. 3330/74 eingeführt worden ist.

Der Aufpreis wird in gleicher Weise auf importierten Zucker und auf einheimischen Zucker erhoben. Danach liegt es eigentlich nahe, die Regelung im Lichte des Artikels 95 des EWG-Vertrags zu beurteilen, in dem es heißt:

„Die Mitgliedstaaten erheben auf Waren aus anderen Mitgliedstaaten weder unmittelbar noch mittelbar höhere inländische Abgaben, gleich welcher Art, als gleichartige inländische Waren unmittelbar oder mittelbar zu tragen haben.“

Wenn die vorlegenden Gerichte gleichwohl an eine Heranziehung von Artikel 13 des EWG-Vertrags und der entsprechenden Marktordnungsbestimmungen über das Verbot der Erhebung von Abgaben mit zollgleichen Wirkungen gedacht haben, also an die Anwendung einer Bestimmung, von der nach der Rechtsprechung (vgl. z.B. das Urteil vom 18. Juni 1975 der Rechtssache 94/74, Industria Gomma Articoli Vari, IGAV/Ente Nazionale per la Cellulosa e per la Carta, ENCC, Slg. 1975, 699) feststeht, daß sie nicht zusammen mit Artikel 95 zum Zuge kommen kann, so geschah dies im Hinblick auf zwei frühere Urteile, die eine vergleichbare Regelung betrafen und in diesem Zusammenhang Ausführungen über eine mögliche Anwendung von Artikel 13 Absatz 2 des EWG-Vertrags machten.

Gegenstand dieser Verfahren war das italienische Ente Nazionale per la Cellulosa e per la Carta und die damit verbundene Abgaben- und Beihilferegelung. In bezug auf diese Maßnahmen — Abgaben werden auf Papier und ähnliche Erzeugnisse erhoben, und aus dem Aufkommen werden bestimmte Tätigkeiten der Forschung und der Entwicklung auf dem Gebiet der Papier- und Zellstoffherstellung sowie Subventionen für Zeitungspapier finanziert — wurde in einem Urteil vom 19. Juni 1973 (Rechtssache 77/72, Carmine Capologo/Azienda Agricola Maya, Slg. 1973, 621 ff.) ausgeführt, bei der Auslegung des Begriffs „Abgaben mit gleicher Wirkung wie ein Einfuhrzoll“ könne es angebracht sein, den Bestimmungszweck der auferlegten Geldlasten zu berücksichtigen. Danach könne seine Anwendung in Betracht kommen, wenn eine finanzielle Belastung ausschließlich dazu bestimmt sei, „Tätigkeiten zu fördern, die allein den belasteten einheimischen Erzeugnissen zugute kommen …“, wenn sich also zeige, daß die Belastung für einheimische Erzeugnisse „in Wirklichkeit eine Gegenleistung für erhaltene Vorteile oder Beihilfen darstellt“. — In einem zweiten hier interessierenden Urteil vom 18. Juni 1975 zu demselben Problem (Rechtssache 94/74, Industria Gomma Articoli Vari, IGAV/Ente Nazionale per la Cellulosa e per la Carta, ENCC, Slg. 1975, 709 ff.) wurde erklärt, an eine Anwendung von Artikel 13 des EWG-Vertrags sei zu denken, wenn ein auf bestimmte Erzeugnisse beschränkter Beitrag „ausschließlich dazu bestimmt wäre, Tätigkeiten zu finanzieren, die den erfaßten einheimischen Erzeugnissen in spezifischer Weise zugute kommen, so daß die auf letztere entfallende fiskalische Belastung teilweise oder völlig aufgehoben würde“. In diesem Urteil wurde auch hervorgehoben, daß eine solche Qualifizierung voraussetzt, „daß eine deutliche Entsprechung nachgewiesen würde zwischen dem auf die betreffenden einheimischen wie importierten Erzeugnisse gleichmäßig erhobenen fiskalischen Beitrag einerseits und andererseits dem ausschließlich den einheimischen Erzeugnissen zukommenden Vorteil, der mit Hilfe von aus eben diesem Beitrag gespeisten Mitteln gewährt wird“.

Deshalb stand im Vordergrund der streitigen Auseinandersetzung des vorliegenden Verfahrens die Frage, welche exakte Tragweite diese Rechtsprechung hat und ob an ihr verdeutlichende Abstriche vorgenommen werden müssen oder ob sich gar eine gewisse Ausweitung vertreten läßt.

Diejenigen am Verfahren Beteiligten, die für die These eintreten, der Aufpreis sei als zollgleiche Abgabe zu qualifizieren, haben vor allem darauf abgestellt, daß es nach dem zuletzt genannten Urteil ausreicht, wenn für die belasteten einheimischen Erzeugnisse durch die Gewährung von Vorteilen aus dem Aufkommen der Abgabe eine teilweise Entlastung eintritt. Insoweit spielt der Umstand eine Rolle, daß die auf dem einheimischen Zucker liegende Gesamtbelastung offenbar erheblich über den Summen liegt, die der italienischen Zuckerindustrie unmittelbar als Beihilfen zufließen. Außerdem wurde von den Anhängern dieser These geltend gemacht, zu berücksichtigen seien auch die Zuschüsse, die aus dem Aufkommen der Abgabe an die Zuckerrübenbauern gingen. Dafür spreche nicht nur, daß Zucker- und Zuckerrüben Gegenstand einer gemeinsamen Marktordnung seien. Es könne auch als sicher gelten, daß die Beihilfen an die Zuckerrübenbauern der Zuckerindustrie mittelbar zugute kämen, nämlich durch eine Verbilligung des Ausgangsproduktes und die Tatsache, daß die einheimische Zuckerrübenproduktion durch die Beihilfen ausgeweitet werde. Halte man sich das vor Augen, so ergebe sich sogar, weil das Gesamtaufkommen aus dem Aufpreis über den von der einheimischen Zuckerindustrie zu tragenden Belastungen liege, eine zusätzliche Beihilfe und nicht nur ein Ausgleich der Belastungen.

Dem steht die Auffassung gegenüber, die namentlich von der Kommission und von der italienischen Regierung vertreten wird. Sie plädieren für eine restriktive Interpretation der angeführten Urteile und insbesondere für eine Eliminierung des Gedankens, daß schon eine teilweise Entlastung der einheimischen Erzeugung genügen könne. Für sie kann an eine Anwendung des Artikels 13 nur gedacht werden, wenn das Aufkommen einer Abgabe ausschließlich und unmittelbar der inländischen Produktion zugute kommt und wenn sich außerdem auf diese Weise für die inländischen Erzeugnisse eine vollständige Entlastung ergibt, so daß im Grunde von einer alleinigen Belastung der importierten Erzeugnisse gesprochen werden kann.

Angesichts dieser Auseinandersetzung und der dafür vorgebrachten Argumente möchte ich dem Gerichtshof eine Verdeutlichung seiner Rechtsprechung, ja sogar eine Einschränkung in dem von der Kommission empfohlenen Sinn vorschlagen. Dafür spricht einmal das Erfordernis der Klarheit der Begriffe, das bei grundlegenden Bestimmungen über die Zollunion, die für eine unmittelbare Anwendung in Frage kommen, besonders dringlich ist. Nur so nämlich lassen sich erhebliche praktische Anwendungsschwierigkeiten, die die Kommission im einzelnen aufgezeigt hat, vermeiden. Dafür spricht zum anderen auch, daß es eigentlich natürlich erscheint, Grenzfälle parafiskalischer Regelungen mit dem eingangs erwähnten Artikel 95 zu erfassen, zumal auch dieser — wie jetzt wieder in dem Urteil der Rechtssache 74/76 (Jannelli & Volpi S.p.A., Milano/Ditta Paolo Meroni, Milano, Urteil vom 22. März 1977) betont worden ist — eine unmittelbar anwendbare Norm darstellt.

Für den Begriff „Abgaben mit zollgleichen Wirkungen“ sollte es also, soweit bei ihm der Bestimmungszweck der Abgabe eine Rolle spielt, entscheidend darauf ankommen, daß Identität zwischen den belasteten und den begünstigten einheimischen Erzeugnissen besteht. Darauf scheint übrigens das Urteil in der Rechtssache 94/74 hinzuweisen, wenn es von Tätigkeiten spricht, die den erfaßten einheimischen Erzeugnissen in spezifischer Weise zugute kommen, was eine mittelbare Begünstigung über die verwendeten Ausgangsstoffe ausschließen dürfte. Dafür läßt sich auch auf das Urteil der Rechtssache 45/75 (Rewe-Zentrale des Lebensmittel-Großhandels GmbH/Hauptzollamt Landau/Pfalz, Urteil vom 17. Februar 1976, Slg. 1976, 193) verweisen, wird in diesem doch zu Artikel 95 hervorgehoben, es seien Abgaben für Erzeugnisse zu vergleichen, „die auf der gleichen Produktions- oder Vertriebsstufe in den Augen des Verbrauchers gleiche Eigenschaften haben und denselben Bedürfnissen dienen“. Im vorliegenden Fall ist demnach die Begünstigung, deren die Zuckerrübenbauern teilhaftig werden, außer Betracht zu lassen. Dazu sollte man sich nicht zuletzt deshalb entschließen, weil die für Zuckerrüben geltende Preisregelung und der Interessengegensatz zwischen Zuckerrübenbauern und Zuckerindustrie es höchst fraglich erscheinen lassen, daß sich die Begünstigung der Zuckerrübenbauern auf die Gestehungskosten der Zuckerindustrie auswirkt, und weil andere mittelbare Auswirkungen — Erhaltung und Erweiterung des Rübenanbaus in der Nähe der Verarbeitungsindustrie — so wenig präzise zu erfassen sind, daß sie für Artikel 13 sicher nicht in Betracht kommen.

Daneben sollte Wert darauf gelegt werden, daß Artikel 13 nur eingreift, wenn den belasteten inländischen Erzeugnissen Vorteile in einem Umfang zugute kommen, der eine gänzliche Entlastung bewirkt. Das hat Generalanwalt Trabucchi in seinen Schlußanträgen zu der Rechtssache 94/74 schon mit der überzeugenden Begründung angeregt, Artikel 13 greife bei Sachverhalten wie dem vorliegenden nur ein, wenn ein Fall „erheblicher Gesetzesumgehung“ („sostanziale frode alla legge“) gegeben sei. Darauf deutet auch der Satzteil in dem Urteil der Rechtssache 77/72 hin, in dem davon die Rede ist, das Verbot des Artikels 13 beziehe sich auf Abgaben, die eingeführte Waren, nicht aber gleichartige einheimische Waren spezifisch treffen. Außerdem lassen sich nur so begriffliche Unklarheiten und Abgrenzungsschwierigkeiten im Verhältnis zu Artikel 95 vermeiden.

Danach steht für mich fest, daß auf die erste Frage zunächst einmal nur so geantwortet werden kann, wie von der Kommission vorgeschlagen, daß nämlich eine Abgabe, die einheimische wie importierte Waren nach den gleichen Kriterien erfaßt, nur dann als zollgleiche Abgabe im Sinne von Artikel 13 des EWG-Vertrags angesehen werden kann, wenn das Aufkommen aus der Abgabe ausschließlich den belasteten einheimischen Erzeugnissen zugute kommt, wenn belastetes und begünstigtes inländisches Produkt identisch sind und wenn die Begünstigung der einheimischen Erzeugnisse zu einem vollständigen Ausgleich der Belastung führt. Danach dürfte auch klar sein — diese Schlußfolgerung hat freilich der nationale Richter zu ziehen —, daß der vom CIP geschaffene Aufpreis nicht als Abgabe zollgleicher Wirkung qualifiziert werden kann. Dies läßt sich sagen, weil der Ertrag der Abgabe nicht ausschließlich für die nationale Zuckerindustrie verwendet wird, sondern zum größten Teil auch für die Zuckerrübenbauern, ganz abgesehen davon, daß nach der grundlegenden Regelung auch eine Verwendung für andere Zwecke nicht ausgeschlossen ist. Außerdem scheint auch keine vollständige Entlastung des einheimischen Zuckers über die der Zuckerindustrie gewährten Beihilfen vorzuliegen; denn nach den im Verfahren genannten Zahlen steht einer Abgabenbelastung des inländischen Zuckers in Höhe von 75 Milliarden Lire eine Beihilfesumme von lediglich 28 Milliarden Lire gegenüber.