SCHLUßANTRÄGE DES GENERALANWALTS

PIETER VERLOREN VAN THEMAAT

vom 7. März 1985 ( *1 )

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

1. Einleitung

1.1. Das Problem

In dieser Rechtssache geht es um das nicht alltägliche Problem, ob der bei seiner italienischen Mutter in Belgien lebende ungarische Staatsangehörige Deak aufgrund des Gemeinschaftsrechts Anspruch auf belgische Leistungen bei Arbeitslosigkeit oder ein Überbrückungsgeld haben kann. Die Schwierigkeit, die mögliche praktische Tragweite der Frage zu überblicken, macht das Problem nicht einfacher.

Das vorlegende Gericht stellt seine beiden Fragen zu diesem Problem im Rahmen von Artikel 2 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 1408/71.

Wie der Gerichtshof in seinen schriftlichen Fragen vom 26. Oktober 1984 an das belgische Office national de l'emploi (staatliches Arbeitsamt) und an die Kommission deutlich gemacht hat, kann die Entscheidung der Frage jedoch auch von Artikel 7 Absatz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 1612/68 abhängen. Dabei verwiesen Sie in Ihren Fragen auf Ihre einschlägigen Urteile vom 31. Mai 1979 in der Rechtssache 207/78 (Even, Slg. 1979, 2019), vom 14. Januar 1982 in der Rechtssache 65/81 (Reina, Slg. 1982, 33) und vom 12. Juli 1984 in der Rechtssache 261/83 (Castelli, Slg. 1984, 3199). Auf einige andere hier einschlägige Urteile werde ich später noch zurückkommen.

1.2. Die vorgelegten Fragen

Die Cour du travail Lüttich hat Ihnen hierzu folgende Fragen gestellt:

„I. Ist Artikel 2 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 dahin auszulegen, daß jemand, der nicht Staatsangehöriger eines Mitgliedstaats ist, allein aufgrund der Tatsache, daß seine Mutter Staatsangehörige eines Mitgliedstaats ist, in den Genuß der belgischen Rechtsvorschriften über die Arbeitslosigkeit kommen kann, und zwar aufgrund der Worte ‚sowie für deren Familienangehörige‘ in Artikel 2 Absatz 1 der Verordnung?

II. Falls jemand, der nicht Staatsangehöriger eines Mitgliedstaats ist, durch die Anwendung des Artikels 2 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1408/71 in den Genuß der belgischen Rechtsvorschriften über die Arbeitslosigkeit kommt, ist dann aufgrund des in Artikel 3 Absatz 1 dieser Verordnung verankerten Gleichbehandlungsgrundsatzes Artikel 124 der belgischen königlichen Verordnung vom 20. Dezember 1963 über die Beschäftigung und die Arbeitslosigkeit auf ihn anwendbar, wonach ehemalige Schüler oder Studenten, die noch keine Arbeit gefunden haben, Anspruch auf ein Überbrückungsgeld haben? Gilt dies, obgleich Artikel 67 der Verordnung offensichtlich eine derartige Leistung bei Arbeitslosigkeit nur nach Zurücklegung von Versicherungsoder Beschäftigungszeiten vorsieht?“

Mit Ihren Fragen vom 26. Oktober wollten Sie in erster Linie wissen, ob das mit der königlichen Verordnung vom 30. März 1982 eingeführte Überbrückungsgeld als „soziale Vergünstigungen“ im Sinne von Artikel 7 Absatz 2 der Verordnung Nr. 1612/68 des Rates vom 15. Oktober 1968 anzusehen ist, und zwar im Sinne von Vergünstigungen, „die — ob sie an einen Arbeitsvertrag anknüpfen oder nicht — den inländischen Arbeitnehmern im allgemeinen hauptsächlich wegen deren objektiver Arbeitnehmereigenschaft oder einfach wegen ihres Wohnsitzes im Inland gewährt werden und deren Ausdehnung auf die Arbeitnehmer, die Staatsangehörige eines anderen Mitgliedstaats sind, deshalb als geeignet erscheint, deren Mobilität innerhalb der Gemeinschaft zu fördern“. Sollte diese erste Frage zu bejahen sein, dann interessierte es Sie weiter, ob diese Vergünstigung in Anwendung der genannten Verordnung Nr. 1612/68 auf den Sohn eines Arbeitnehmers und Staatsangehörigen eines Mitgliedstaats auszudehnen ist, der selbst nicht die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats besitzt.

1.3. Der Text der maßgeblichen gemeinschafisrechtlicben und nationalen belgischen Rechtsvorschriften

a) Artikel 2 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1408/71 des Rates vom 14. Juli 1971 bestimmt: „Diese Verordnung gilt für Arbeitnehmer, für welche die Rechtsvorschriften eines oder mehrerer Mitgliedstaaten gelten oder galten, soweit sie Staatsangehörige eines Mitgliedstaats sind oder als Staatenlose oder Flüchtlinge im Gebiet eines Mitgliedstaats wohnen, sowie für deren Familienangehörige und Hinterbliebene.“ Artikel 3 Absatz 1 dieser Verordnung lautet: „Die Personen, die im Gebiet eines Mitgliedstaats wohnen und für die diese Verordnung gilt, haben die gleichen Rechte und Pflichten aufgrund der Rechtsvorschriften eines Mitgliedstaats wie die Staatsangehörigen dieses Staates, soweit besondere Bestimmungen dieser Verordnung nichts anderes vorsehen.“ Artikel 67 der Verordnung hat folgenden Wortlaut: „1) Der zuständige Träger eines Mitgliedstaats, nach dessen Rechtsvorschriften der Erwerb, die Aufrechterhaltung oder das Wiederaufleben des Leistungsanspruchs von der Zurücklegung von Versicherungszeiten abhängig ist, berücksichtigt, soweit erforderlich, die Versicherungs- oder Beschäftigungszeiten, die nach den Rechtsvorschriften eines anderen Mitgliedstaats zurückgelegt wurden, als handelte es sich um Versicherungszeiten, die nach den eigenen Rechtsvorschriften zurückgelegt worden sind; für Beschäftigurigszeiten gilt dies jedoch unter der Voraussetzung, daß sie als Versicherungszeiten gegolten hätten, wenn sie nach den eigenen Rechtsvorschriften zurückgelegt worden wären. 2) Der zuständige Träger eines Mitgliedstaats, nach dessen Rechtsvorschriften der Erwerb, die Aufrechterhaltung oder das Wiederaufleben des Leistungsanspruchs von der Zurücklegung von Beschäftigungszeiten abhängig ist, berücksichtigt, soweit erforderlich, die Versicherungs- oder Beschäftigungszeiten, die nach den Rechtsvorschriften eines anderen Mitgliedstaats zurückgelegt wurden, als handelte es sich um Beschäftigungszeiten, die nach den eigenen Rechtsvorschriften zurückgelegt worden sind. 3) Absätze 1 und 2 gelten außer in den in Artikel 71 Absatz 1 Buchstabe a) Ziffer ii) und Buchstabe b) Ziffer ii) genannten Fällen nur unter der Voraussetzung, daß die betreffende Person unmittelbar zuvor — im Falle des Absatzes 1 Versicherungszeiten, — im Falle des Absatzes 2 Beschäftigungszeiten nach den Rechtsvorschriften zurückgelegt hat, nach denen die Leistungen beantragt werden. 4) Ist die Dauer der Leistungsgewährung von der Dauer von Versicherungs- oder Beschäftigungszeiten abhängig, so findet Absatz 1 oder Absatz 2 entsprechend Anwendung.“

b) Artikel 7 Absatz 2 der Verordnung Nr. 1612/68 des Rates vom 15. Oktober 1968 bestimmt: „Er genießt dort die gleichen sozialen und steuerlichen Vergünstigungen wie die inländischen Arbeitnehmer.“

c) Nach Artikel 124 der belgischen königlichen Verordnung vom 20. Dezember 1963 über die Beschäftigung und die Arbeitslosigkeit in seiner zum Zeitpunkt der hier zugrundeliegenden Ereignisse geltenden Fassung, haben „junge Arbeitnehmer und Haushaltsvorstände“, die nach der Beendigung ihres Studiums oder ihrer Lehrzeit keine Arbeit finden, Anspruch auf Leistung bei Arbeitslosigkeit, wenn sie die Voraussetzungen dieses Artikels erfüllen. Nach Artikel 125 dieser königlichen Verordnung gilt jedoch Artikel 124 für ausländische und staatenlose Arbeitnehmer „nur im Rahmen eines internationalen Übereinkommens“. Artikel 2 der königlichen Verordnung vom 30. März 1982 bestimmt, daß „junge Arbeitnehmer, die zwar die Voraussetzungen des Artikels 124 der königlichen Verordnung [vom 20. Dezember 1963] erfüllen, aber nicht Haushaltsvorstand sind, in den Genuß von Überbrückungsgeld kommen können“. Im übrigen gelten nach Artikel 3 die Bestimmungen der Titel I bis III der königlichen Verordnung vom 20. Dezember 1963 — zu denen auch Artikel 125 gehört — für das Überbrückungsgeld.

2. Beurteilung der eingereichten schriftlichen Erklärungen

2.1. Die erste Frage des vorlegenden Gerichts

Was die erste Frage des vorlegenden Gerichts anbelangt, entnehmen sowohl das Office national de l'emploi wie die Kommission Ihrem Urteil vom 23. November 1976 in der Rechtssache 40/76 (Kermaschek, Slg. 1976, 1669), daß Artikel 2 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1408/71 im vorliegenden Fall nicht anwendbar sei. Das Office national de l'emploi leitet dies aus dem Umstand ab, daß es sich bei den Leistungen bei Arbeitslosigkeit und dem Überbrückungsgeld nicht um abgeleitete Ansprüche handele, die sich von den Ansprüchen eines Leistungsberechtigten herleiteten, sondern um solche, die nur der erhalte, der die Voraussetzungen ihrer Bewilligung in seiner Person erfülle. Dies setze voraus, daß der Betreffende die Staatsangehörigkeit eines der Mitgliedstaaten habe.

Die Kommission geht in ihren Erklärungen ebenfalls davon aus, daß das genannte Urteil eindeutig zwischen Arbeitnehmern einerseits und ihren Familienangehörigen und Hinterbliebenen andererseits unterscheide. Die Vergünstigung, die Deak im vorliegenden Fall beanspruchen zu können glaube, sei keine ihm als Familienangehörigen eines arbeitslosen Wanderarbeitnehmers zustehende Leistung in dem Sinne, daß sie einem abgeleiteten Recht entspreche, das sich daraus ergebe, daß sein Verwandter aufsteigender Linie ein Wanderarbeitnehmer sei.

Der Betreffende (junge Arbeitnehmer) komme nämlich nur aufgrund seiner individuellen Lage und nicht aufgrund seiner Eigenschaft als „Familienangehöriger“ eines Arbeitnehmers für die Leistung nach Artikel 124 der königlichen Verordnung vom 20. Dezember 1963 in Betracht.

Deshalb gelangt auch die Kommission zum Ergebnis, daß die erste Frage des vorlegenden Gerichts zu verneinen sei.

Vor allem aufgrund von Randnummer 9 der Entscheidungsgründe Ihres Urteils in der Rechtssache Kermaschek kann ich mich dieser vom Office national de l'emploi und der Kommission übereinstimmend vorgeschlagenen Verneinung der ersten Frage anschließen. Aus dieser Randnummer ergibt sich, daß die Familienangehörigen von Arbeitnehmern, die Staatsangehörige eines Mitgliedstaats sind, „nur auf diejenigen Leistungen Anspruch [haben], die in diesen Rechtsvorschriften zugunsten der Familienangehörigen arbeitsloser Arbeitnehmer vorgesehen sind, wobei es in diesem Zusammenhang auf die Staatsangehörigkeit dieser Familienangehörigen nicht ankommt“.

2.2. Die zweite Frage des vorlegenden Gerichts

Mit Rücksicht auf die Verneinung der ersten Frage des vorlegenden Gerichts braucht dessen zweite Frage an sich vom Gerichtshof nicht beantwortet zu werden. Da die zweite Frage eigentlich auf das für junge Arbeitnehmer nach Beendigung ihres Studiums vorgesehene Überbrückungsgeld zugeschnitten ist, scheint es mir jedoch von Nutzen zu sein, diese Frage vor dem Hintergrund der Fragen zu beantworten, die der Gerichtshof dem Office national de l'emploi und der Kommission gestellt hat.

2.3. Die Fragen des Gerichtshofes

Auf die beiden bereits erwähnten Fragen des Gerichtshofes an das Office national de l'emploi und die Kommission hat leider nur die Kommission geantwortet. Daher hat es keine streitige Erörterung gegeben, aufgrund deren Sie in Ihren Entscheidungsgründen auch dem Standpunkt des Office national de l'emploi, das heißt der belgischen Regierung, Rechnung tragen könnten.

Die Kommission hat sich in ihrer Antwort vor allem auf Ihre Urteile in den Rechtssachen 32/75 (Cristini, Slg. 1975, 1085) und 261/83 (Castelli, Urteil vom 12. Juli 1984, Slg. 1984, 3199) gestützt und Ihre Fragen wie folgt beantwortet:

„a) Das durch königliche Verordnung vom 30. März 1982 eingeführte Überbrükkungsgeld ist eine soziale Vergünstigung im Sinne von Artikel 7 Absatz 2 der Verordnung Nr. 1612/68, wenn es, auch unabhängig vom Vorliegen eines Arbeitsvertrages, Personen bewilligt wird, die nach den nationalen Rechtsvorschriften als Arbeitnehmer angesehen werden und sich in Belgien aufhalten.

b) Die Ausdehnung dieser sozialen Vergünstigungen auf alle, die für die Anwendung der Verordnung Nr. 1612/68 in Betracht kommen, insbesondere die Verwandten absteigender Linie, die noch nicht 21 Jahre alt sind oder denen ein in Belgien arbeitender Arbeitnehmer, der Staatsangehöriger eines anderen Mitgliedstaats ist, Unterhalt gewährt, kann die Mobilität der Arbeitnehmer innerhalb der Gemeinschaft fördern.

c) Das in Artikel 7 der Verordnung Nr. 1612/68 verankerte Gleichbehandlungsgebot soll auch verhindern, daß Verwandte absteigender Linie, die noch nicht 21 Jahre alt sind oder denen ein Arbeitnehmer Unterhalt gewährt, diskriminiert werden, und zwar unabhängig von der Staatsangehörigkeit dieser Verwandten absteigender Linie (ob sie nun aus einem Mitgliedstaat der Gemeinschaft kommen oder nicht).

d) Artikel 7 Absatz 2 dieser Verordnung ist daher so auszulegen, daß der Anspruch eines Verwandten absteigender Linie eines Arbeitnehmers im Sinne von Artikel 10 Absatz 1 Buchstabe a der Verordnung Nr. 1612/68 auf eine soziale Vergünstigung wie das mit der königlichen Verordnung vom 30. März 1982 zugunsten von arbeitssuchenden jungen Arbeitnehmern eingeführte Überbrückungsgeld nicht vom Vorliegen eines internationalen Abkommens zwischen dem Königreich Belgien und dem Staat (möglicherweise einem Drittstaat) abhängt, dessen Staatsangehöriger der betreffende Verwandte in absteigender Linie ist.“

Der Kläger des Ausgangsverfahrens, der keine schriftlichen Erklärungen abgegeben hat, hat sich in der mündlichen Verhandlung dem Standpunkt der Kommission angeschlossen. Seiner Meinung nach hat das vorlegende Gericht in seinen Fragen zu Unrecht Leistungen bei Arbeitslosigkeit und Überbrückungsgeld gleichgesetzt. Das Überbrückungsgeld, das jungen Schulabgängern, die sich auf dem Arbeitsmarkt bewürben, während der Wartezeit gewährt werde, sei eine soziale Vergünstigung, die im vorliegenden Fall nicht nach der Verordnung Nr. 1408/71, sondern nach der Verordnung Nr. 1612/68 zu beurteilen sei.

Obwohl ich die Argumente, die die Kommission in Beantwortung Ihrer Fragen für ihren Standpunkt vorgebracht hat, im allgemeinen für beachtlich halte, sollten Sie diese Auffassung in Ihrer Antwort nicht übernehmen. Dafür gibt es meiner Meinung nach neben sachlichen Argumenten vor allem einen verfahrensrechtlichen Grund. Der Sache nach sehe ich in erster Linie insoweit einen Unterschied zu den Rechtssachen Cristini und Castelli, die die Kommission als Präzedenzfälle heranzieht, als es dort eindeutig um eine soziale Vergünstigung ging, die unmöglich als eine Leistung der sozialen Sicherheit in dem in Ihrem Urteil in der Rechtssache 1/72 (Frilli, Slg. 1972, 457) definierten Sinne sein konnte. In beiden Fällen ging es um Vergünstigungen, die im Sinne von Randnummer 20 der Entscheidungsgründe dieses Urteils zu „allumfassenden sozialen Schutzsystemen, die für eine gesamte Bevölkerung geschaffen sind und auf den Tatbestandsmerkmalen der Staatsangehörigkeit und des gewöhnlichen Aufenthalts beruhen,“ gehören. Randnummer 21 der Entscheidungsgründe nennt als zusätzliche Voraussetzung für die Zuständigkeit des Gerichtshofes noch den „Schutz der Wanderarbeitnehmer in allen Fällen..., in denen dies nach den Grundsätzen der Sozialgesetzgebung der Gemeinschaft möglich ist, ohne daß das System der einschlägigen nationalen Gesetzgebung dadurch erschüttert wird“ (Hervorhebung von mir). Da das Office national de l'emploi im vorliegenden Fall zu Ihren Fragen nicht schriftlich Stellung genommen und in der mündlichen Verhandlung ausdrücklich erklärt hat, sich insoweit für keinen Standpunkt entscheiden zu können, halte ich es für sachlich unmöglich und verfahrensmäßig falsch, Ihnen gleichwohl eine bestimmte Auffassung nahezulegen. Vor allem hätte meiner Ansicht nach die Feststellung, ob die von mir unterstrichene Voraussetzung des Frilli-Urteils erfüllt ist, ein streitiges Verfahren erfordert. In den ferner noch in Ihren Fragen erwähnten Urteilen in den Rechtssachen 207/78 (Even, Slg. 1979, 2019) und 65/81 (Reina, Slg. 1982, 33) ging es — anders als in den Rechtssachen Cristini und Castelli — um soziale Vergünstigungen für Arbeitnehmer und nicht um Vergünstigungen für ihre Familienangehörigen. Insoweit ging es in diesen Rechtssachen nicht um die Probleme, die hier entscheidend sind. Ich denke hier vor allem an die Tragweite, die der von der Kommission zugunsten von jugendlichen Staatsangehörigen von Drittstaaten (Kindern von Staatsangehörigen eines Mitgliedstaats) eingenommene Standpunkt haben könnte, und die mögliche Unvereinbarkeit dieser Tragweite mit dem System der betroffenen nationalen Rechtsvorschriften. Schließlich enthält meiner Ansicht nach Teil b der Antwort der Kommission auf Ihre zweite Frage eine argumentative Schwachstelle. Um die These zu begründen, bei einer anderen Auffassung sei der Grundsatz der Freizügigkeit der Arbeitnehmer unter Umständen für den Arbeitnehmer gefährdet, der für ein Kind, das Staatsangehöriger eines Drittstaates sei, zu sorgen habe, nimmt die Kommission hier ohne weiteres auf ihre Darlegungen auf Seite 4 ihrer Antwort Bezug. Diese beziehen sich jedoch nur auf Kinder, die ebenfalls Staatsangehörige eines Mitgliedstaats sind. Für einen solchen Fall haben Sie in Ihrem Urteil in der Rechtssache 63/76 (Inzirillo, Slg. 1976, 2057) tatsächlich entschieden, daß ein anderer als der von der Kommission vertretene Standpunkt den betroffenen Arbeitnehmer veranlassen könnte, in einen anderen Mitgliedstaat zu übersiedeln, wo er die entsprechenden Vergünstigungen für sein Kind erhalten könnte. Dieses Ergebnis würde nach dem Urteil dann tatsächlich gegen den Grundsatz der Freizügigkeit der Arbeitnehmer verstoßen. Ohne auch für einen Fall wie den vorliegenden (wo das Kind die Staatsangehörigkeit eines Nichtmitgliedstaats besitzt) die Lage in den anderen Mitgliedstaaten näher zu prüfen, lassen sich meiner Ansicht nach jedoch die erwähnten Entscheidungsgründe Ihres Urteils in der Rechtssache Inzirillo offensichtlich nicht ohne weiteres auf den Fall anwenden. Ich schlage Ihnen deshalb vor, bei der Beantwortung der vorgelegten Fragen auf die mögliche Anwendbarkeit der Verordnung Nr. 1612/68 zwar hinzuweisen, sie aber aus den angegebenen Gründen nicht endgültig zu beantworten. Wenn dies das vorlegende Gericht dazu veranlaßt, ergänzende Fragen an den Gerichtshof zu richten, ist die Möglichkeit einer streitigen Erörterung besser gewährleistet. Auch die Regierungen anderer Mitgliedstaaten könnten sich aufgrund einer solchen Ausdehnung der Fragestellung veranlaßt sehen, auch ihre Ansicht noch mitzuteilen.

Wie wichtig die Möglichkeit einer solchen streitigen Erörterung ist, wird meiner Auffassung nach durch den Gang des Verfahrens in der Rechtssache 267/83 unterstrichen, in der der Gerichtshof am 13. Februar 1985 das Urteil verkündete. In jener Rechtssache ging es um das Aufenthaltsrecht eines von seinem französischen Ehegatten getrennt lebenden, aber nicht von ihm geschiedenen Staatsangehörigen eines Nichtmitgliedstaats. Obwohl es in Ihrem Urteil folglich nicht wie hier um soziale Vergünstigungen ging, haben sich wegen der in jener Sache ebenfalls großen potentiellen Tragweite der Fragen nach der Rechtsstellung eines Familienangehörigen, der kein Staatsangehöriger eines Mitgliedstaats ist, drei Mitgliedstaaten dazu schriftlich geäußert.

3. Ergebnis

Im Ergebnis schlage ich deshalb vor, die Ihnen gestellten Fragen wie folgt zu beantworten:

1) Artikel 2 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 kann nicht so ausgelegt werden, daß jemand, der nicht Staatsangehöriger eines Mitgliedstaats ist, aufgrund der Worte „sowie für deren Familienangehörige“ Anspruch auf Leistungen bei Arbeitslosigkeit und auf Überbrückungsgeld nach nationalen Rechtsvorschriften der hier vorliegenden Art allein deshalb hat, weif seine Mutter Staatsangehörige eines Mitgliedstaats ist.

2) Ein Jugendlicher, der als Schulabgänger nach Beendigung seiner Schul- oder Lehrzeit noch keine Arbeit gefunden hat und nicht die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats besitzt, hat deshalb aufgrund der Verordnung Nr. 1408/71 keinen Anspruch auf ein Überbrückungsgeld im Sinne von Artikel 124 der belgischen königlichen Verordnung vom 20. Dezember 1963 über die Beschäftigung und die Arbeitslosigkeit in Verbindung mit den Artikeln 2 und 3 der königlichen Verordnung vom 30. März 1982. Die Frage, ob das hier betroffene Überbrückungsgeld eine soziale Vergünstigung im Sinne von Artikel 7 Absatz 2 der Verordnung Nr.1612/68 des Rates vom 15. Oktober 1968 (ABl. 1968, L 257, S. 2) ist, auf das auch ein Staatsangehöriger eines Nichtmitgliedstaats im Sinne der Fragen des vorlegenden Gerichts Anspruch haben kann, kann im Rahmen des vorliegenden Verfahrens nicht abschließend beantwortet werden.

( *1 ) Aus dem Niederländischen übersetzt.