SCHLUSSANTRÄGE DER GENERALANWÄLTIN

ELEANOR SHARPSTON

vom 8. Juni 2017 ( 1 )

Rechtssache C‑490/16

A. S.

gegen

Republik Slowenien

(Vorabentscheidungsersuchen des Vrhovno sodišče Republike Slovenije [Oberster Gerichtshof der Republik Slowenien])

und

Rechtssache C‑646/16

Jafari

(Vorabentscheidungsersuchen des Verwaltungsgerichtshofs Wien [Österreich])

„Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts – Grenzen, Asyl und Einwanderung – Bestimmung des für die Prüfung des Asylantrags eines Drittstaatsangehörigen zuständigen Mitgliedstaats – Kriterien zur Bestimmung des für die Prüfung von Anträgen auf internationalen Schutz zuständigen Mitgliedstaats – Auslegung der Art. 12, 13 und 14 der Verordnung (EU) Nr. 604/2013 – Auslegung von Art. 5 Abs. 4 Buchst. c der Verordnung (EG) Nr. 562/2006“

Einleitung

1. Betrachtet man Europa auf einer Landkarte und legt eine Karte der Europäischen Union darüber, anhand deren man die Außengrenzen der Union sorgfältig markiert, treten einige offenkundige Wahrheiten zutage. Es gibt eine ausgedehnte Landgrenze im Osten, an die neun Mitgliedstaaten der Union angrenzen ( 2 ). Begibt man sich auf den Balkan, wird die Geografie – ebenso wie die Geschichte – ein wenig kompliziert ( 3 ). Als wichtigster Punkt ist hervorzuheben, dass eine „Landbrücke“ direkt von der Türkei in die Union führt. Südlich des Unionsgebiets liegt das Mittelmeer – das mit einem improvisierten Boot überquert werden kann, wenn die Bedingungen im Heimatland schlimm genug sind, um jemanden dazu zu bringen, dieses verzweifelte Unterfangen zu wagen. Die kürzesten Überfahrten enden in Griechenland, Malta oder Italien – oder, im äußersten Westen, in Spanien. Die Grenzen im Osten und Südosten der Europäischen Union sind daher potenzielle Einfallstore für die Migration auf dem Landweg ( 4 ), während die Südgrenze ein potenzielles Einfallstor für die Migration über das Mittelmeer bildet.

2. Der westliche Rand der Union ist für eine Migration deutlich weniger zugänglich. Dort befindet sich zunächst die Atlantikküste entlang des gesamten westlichen Rands des Unionsgebiets. Dann folgen nach Norden weitere Meere – die Irische See, der Ärmelkanal und die Nordsee ( 5 ), das Skagerrak ( 6 ), das Kattegat und die Ostsee ( 7 ). Neben der Ostsee an seiner Südgrenze hat Schweden im Norden eine Landgrenze zu seinem Nachbarn Norwegen. Finnland hat sowohl Seegrenzen ( 8 ) als auch Landgrenzen ( 9 ). Im Westen und im Norden erschweren daher sowohl die Geografie als auch das Klima die Migration erheblich.

3. Das „Dublin-System“ ( 10 ) nimmt nicht die von mir soeben beschriebene Landkarte Europas zum Ausgangspunkt. Es setzt vielmehr stillschweigend voraus, dass alle Personen, die internationalen Schutz beantragen, auf dem Luftweg eintreffen. Wäre dies der Fall, bestünde theoretisch eine etwas größere Wahrscheinlichkeit, dass in jedem der 28 Mitgliedstaaten (in etwa) die gleiche Zahl von Antragstellern ankäme ( 11 ). Vor diesem Hintergrund ist das eingeführte System sehr vernünftig.

4. Ein weiteres Grundelement des Dublin-Systems besteht darin, dass es auf die Einzelperson abstellt, die internationalen Schutz beantragt. Für diesen individuellen Antragsteller (im Sinne der Definition in Art. 2 Buchst. c der Dublin‑III-Verordnung) wird anhand der in ihrem Kapitel III aufgestellten Kriterien geprüft, welcher Mitgliedstaat für die Prüfung seines Antrags auf internationalen Schutz zuständig ist. Die gesamte Verordnung ist auf die Einzelperson zugeschnitten. Dies ist selbstverständlich gut und richtig. Die einzelnen Menschen, die Schutz suchen, sind keine Statistik; sie müssen human und unter Wahrung ihrer Grundrechte behandelt werden. Zu normalen Zeiten mag die Umsetzung des in der Dublin‑III-Verordnung verankerten Ansatzes eine administrative Koordinierung und Zusammenarbeit zwischen den zuständigen Behörden verschiedener Mitgliedstaaten erforderlich machen, ohne indes immanente oder unüberwindbare Schwierigkeiten aufzuwerfen.

5. Von September 2015 bis März 2016 waren die Zeiten alles andere als normal.

6. Der Vizepräsident der Europäischen Kommission beschrieb die Grundursache der plötzlichen und überwältigenden Migration in die Union wie folgt: „Es gibt eine Hölle auf Erden. Ihr Name ist Syrien. Dass Millionen von Menschen aus dieser Hölle zu fliehen versuchen, ist verständlich. Dass sie versuchen, ihrer Heimat so nah wie möglich zu bleiben, ist ebenfalls verständlich. Und es liegt auf der Hand, dass sie versuchen, andernorts ein sicheres Obdach zu finden, wenn dies nicht gelingt. … Mehr und mehr Menschen fliehen. Die Lage in den Nachbarländern gibt wenig oder bisweilen gar keinen Anlass zur Hoffnung. Daher suchen die Menschen [über die Türkei, die selbst mehr als zwei Millionen Flüchtlinge aufgenommen hat] Schutz in Europa. Das Problem wird sich nicht von selbst lösen. Der Zustrom von Flüchtlingen wird nicht enden, solange der Krieg andauert. Um diesen Konflikt zu beenden, muss viel getan werden, und die ganze Welt wird daran beteiligt sein. In der Zwischenzeit müssen wir alle Anstrengungen unternehmen, um den Flüchtlingsstrom zu bewältigen, um Menschen in der Region, in der EU und im Rest der Welt eine sichere Zuflucht zu gewähren.“ ( 12 )

7. Eine sehr große Zahl aus Syrien vertriebener Personen schloss sich daher bestehenden Flüchtlingsströmen an, die aus anderen von Krieg oder Hunger heimgesuchten Teilen der Welt auf dem Weg in die Union waren ( 13 ): aus Afghanistan und dem Irak. Die entsetzlichen Tragödien, die sich auf See abspielten, als überladene, leckgeschlagene Schlauchboote in den Sommermonaten des Jahres 2015 bei der Überquerung des Mittelmeers sanken, zogen die meiste Aufmerksamkeit in den Medien auf sich. Aber es gab eine zweite wichtige Überland-Migrationsroute in die Union: die „Westbalkanroute“.

8. Diese Route führte auf dem See- und/oder Landweg von der Türkei in westlicher Richtung nach Griechenland und dann auf den Westbalkan. Die meisten Menschen kamen über die EJR Mazedonien, Serbien, Kroatien, Ungarn und Slowenien ( 14 ). Die Route wurde erstmals im Jahr 2012 zu einem beliebten Transitweg in die Union, als die Schengen-Visa-Beschränkungen für fünf Balkanländer – Albanien, Bosnien-Herzegowina, Montenegro, Serbien und die EJR Mazedonien – gelockert wurden. Bis März 2016 konnten daher viele Menschen eine einzige Hauptroute nutzen, die von der Türkei nach Griechenland und dann in nördlicher Richtung durch den Westbalkan führte ( 15 ).

9. Diejenigen, die auf der Westbalkanroute unterwegs waren, wollten nicht in den Ländern bleiben, die sie durchqueren mussten, um ihr Wunschziel zu erreichen. Diese Länder wollten auch nicht, dass sie blieben. Die Behörden der EJR Mazedonien und Serbiens stellten Verkehrsmittel (die von denen bezahlt wurden, die sie nutzten) ( 16 ) bereit und gestatteten den die Route benutzenden Menschen, die Grenze nach Kroatien zu überschreiten, insbesondere nachdem die Grenze nach Ungarn geschlossen worden war. Die kroatischen und die slowenischen Behörden stellten ebenfalls Verkehrsmittel (dieses Mal kostenlos) bereit und gestatteten den Menschen, ihre jeweiligen Grenzen nach Österreich und Deutschland zu überschreiten. Die Politik der Westbalkan-Staaten, den Drittstaatsangehörigen die Einreise in ihr Hoheitsgebiet zu gestatten und Erleichterungen wie Verkehrsmittel bereitzustellen, um sie auf dem Weg zu ihrem gewünschten Ziel an die Grenze zu befördern, ist als „Durchwinken“ beschrieben worden.

10. Am 27. Mai 2015 schlug die Kommission u. a. einen auf Art. 78 Abs. 3 AEUV gestützten Beschluss des Rates zur Einrichtung eines Notfall-Mechanismus vor, um hauptsächlich Italien und Griechenland zu unterstützen, da diese im Allgemeinen die Mitgliedstaaten der ersten Einreise waren und als solche mit einem plötzlichen Zustrom von Drittstaatsangehörigen konfrontiert wurden. Dabei handelte es sich um den ersten Vorschlag zur Anwendung dieser Bestimmung. Am 14. September 2015 erließ der Rat auf diesen Vorschlag hin einen Beschluss ( 17 ). Darin stellte er fest, dass die besondere Situation Griechenlands und Italiens Implikationen in anderen geografischen Regionen wie der „Migrationsroute über den westlichen Balkan“ habe ( 18 ). Zu den Zielen des Beschlusses 2015/1523 gehörte die Umsiedlung internationalen Schutz beantragender Personen, die Asylanträge in einem dieser Staaten stellten. Ein weiteres Ziel bestand darin, eine vorübergehende Aussetzung der Regeln der Dublin‑III-Verordnung zu ermöglichen, insbesondere des Kriteriums, wonach in Fällen eines irregulären Grenzübertritts des Antragstellers aus einem Drittstaat der Mitgliedstaat der ersten Einreise für die Prüfung von Anträgen auf internationalen Schutz zuständig war. Das erklärte Ziel der Maßnahme war es, innerhalb von zwei Jahren 40000 Antragsteller in andere Mitgliedstaaten umzusiedeln. Der Beschluss erging einstimmig.

11. Binnen einer Woche erließ der Rat einen zweiten Beschluss mit einer Umsiedlungsregelung für 120000 Drittstaatsangehörige, die internationalen Schutz benötigten ( 19 ). Der Beschluss 2015/1601 sah auch einen Schlüssel für die Verteilung der betreffenden Drittstaatsangehörigen auf die Mitgliedstaaten vor ( 20 ). Er war politisch umstritten und erging mit qualifizierter Mehrheit ( 21 ). Am 25. Oktober 2015 fand auf Einladung des Präsidenten der Kommission ein hochrangiges Treffen statt, an dem sowohl EU- als auch Nicht-EU-Staaten teilnahmen ( 22 ). Die Teilnehmer vereinbarten eine Reihe von Maßnahmen (die in einer „Erklärung“ festgehalten wurden), um die Zusammenarbeit zu verbessern und eine Abstimmung zwischen den Ländern entlang der Westbalkanroute einzuführen. Sie beschlossen ferner (sofort umzusetzende) Maßnahmen, mit denen Sekundärbewegungen begrenzt, Unterkünfte für Drittstaatsangehörige bereitgestellt, die Grenzen geschützt sowie Schleusung und Menschenhandel bekämpft werden sollten ( 23 ). Sowohl die genaue Rechtsgrundlage als auch die genaue rechtliche Wirkung dieser Maßnahmen sind unklar ( 24 ).

12. In der Zwischenzeit war am 21. August 2015 in der Presse berichtet worden, Deutschland habe syrische Staatsangehörige von der Dublin‑III-Verordnung „ausgenommen“ ( 25 ). Im September 2015 führte Deutschland die Grenzkontrollen zu Österreich wieder ein, nachdem es innerhalb weniger Tage Hunderttausende von Menschen aufgenommen hatte. Die sogenannte „Ausnahme“ wurde im November 2015 aufgehoben.

13. Am 15. September 2015 schloss Ungarn seine Grenze zu Serbien. Infolge der Schließung wurde ein großer Zustrom von Menschen nach Slowenien umgeleitet. Am 16. Oktober 2015 errichtete Ungarn einen Zaun entlang seiner Grenze zu Kroatien. Von November 2015 bis Februar 2016 errichtete die EJR Mazedonien einen Zaun entlang ihrer Grenze zu Griechenland.

14. Bis Ende Oktober 2015 waren fast 700000 Menschen über die Westbalkanroute von Griechenland nach Mitteleuropa gekommen. Die Zahlen sind verschiedentlich als „beispiellos“, „massiver Zustrom“ und „außergewöhnlich“ bezeichnet worden. Die Einreise- und Registrierungsstatistiken variieren zwischen den Ländern entlang der Route. Die ungefähre Zahl der pro Tag in Serbien eintreffenden Personen lag bei 10000 (Oktober) und 5000 (November) ( 26 ).

15. Am 11. November 2015 begann Slowenien mit dem Bau eines Zauns entlang seiner Grenze zu Kroatien. Im Dezember 2015 errichtete Österreich einen Zaun am Hauptgrenzübergang zu Slowenien. Österreich hatte zwischenzeitlich, am 16. September 2015, vorübergehend wieder Kontrollen an den Binnengrenzen eingeführt.

16. Am 14. Februar 2016 gab Österreich bekannt, dass es nur noch Menschen aus Afghanistan, dem Irak und Syrien einreisen lasse. Am 18. Februar 2016 kamen die Leiter mehrerer Polizeibehörden in Zagreb zusammen und gaben eine Erklärung ab ( 27 ). Die Politik des Durchwinkens von Menschen durch die Staaten des westlichen Balkans endete, als Österreich seine liberale Asylpolitik änderte (d. h. im Februar 2016).

17. Von den übrigen Staaten führte Frankreich von Juli 2016 bis Januar 2017 vorübergehend wieder Kontrollen an den Binnengrenzen ein. Dänemark ging in ähnlicher Weise vor und verlängerte die Kontrollen anschließend vom 4. Januar bis 12. November 2016. Norwegen führte vom 26. November 2015 bis 11. Februar 2017 wieder Kontrollen an den Binnengrenzen ein, und Schweden traf vom 12. November 2015 bis 11. November 2016 entsprechende Maßnahmen.

18. Die schiere Zahl von Menschen, die innerhalb eines relativ kurzen Zeitraums Ende 2015 und Anfang 2016 auf der Westbalkanroute unterwegs waren, sowie die politischen Probleme, die sich daraus ergaben, werden meist kurz als die „Flüchtlingskrise“ oder die „humanitäre Krise“ auf dem Westbalkan bezeichnet. Es war die größte Massenbewegung von Personen in Europa seit dem Zweiten Weltkrieg. Diese ganz außergewöhnlichen Umstände bilden den Hintergrund der vorliegenden beiden Vorabentscheidungsersuchen.

Völkerrecht

Genfer Konvention

19. Art. 31 Abs. 1 der Genfer Konvention über die Rechtsstellung der Flüchtlinge ( 28 ) verbietet die Verhängung von Strafen wegen unrechtmäßiger Einreise oder unrechtmäßigen Aufenthalts gegen Flüchtlinge, die aus einem Gebiet fliehen, in dem ihr Leben oder ihre Freiheit bedroht war, und die sich ohne Erlaubnis in einem Staat aufhalten, vorausgesetzt, dass sie sich bei den Behörden melden und Gründe darlegen, die ihre unrechtmäßige Einreise oder ihren unrechtmäßigen Aufenthalt rechtfertigen. Nach Art. 31 Abs. 2 sollen die Staaten den Flüchtlingen beim Wechsel des Aufenthaltsorts in ihrem Gebiet keine Beschränkungen auferlegen, außer denen, die notwendig sind. Beschränkungen sollen jedoch nur so lange Anwendung finden, bis die Rechtsstellung der Flüchtlinge geregelt oder es ihnen gelungen ist, in einem anderen Land Aufnahme zu erhalten. Die Staaten müssen den Flüchtlingen eine angemessene Frist sowie die notwendigen Erleichterungen zur Aufnahme in einem anderen Land gewähren.

Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten

20. Nach Art. 3 der Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten ( 29 ) darf niemand unmenschlicher oder erniedrigender Strafe oder Behandlung unterworfen werden.

Unionsrecht

Charta

21. Art. 4 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union ( 30 ) entspricht Art. 3 EMRK. Art. 18 der Charta gewährleistet das Recht auf Asyl nach Maßgabe der Genfer Konvention.

Dublin-System

Dublin‑III-Verordnung

22. Die Bestimmungen über den Geltungsbereich der Dublin‑III-Verordnung sind komplex. Ihre Vorgängerin, die Dublin‑II-Verordnung, galt in Dänemark ab 2006 aufgrund des Abkommens zwischen der Europäischen Gemeinschaft und dem Königreich Dänemark über die Kriterien und Verfahren zur Bestimmung des Staates, der für die Prüfung eines in Dänemark oder in einem anderen Mitgliedstaat der Europäischen Union gestellten Asylantrags zuständig ist, sowie über „Eurodac“ für den Abgleich von Fingerabdruckdaten zum Zweck der effektiven Anwendung des Dubliner Übereinkommens ( 31 ). Ein entsprechendes Abkommen für die Dublin‑III-Verordnung besteht nicht. Nach Art. 3 und Art. 4a Abs. 1 des dem EU-Vertrag und dem AEU-Vertrag beigefügten Protokolls Nr. 21 über die Position des Vereinigten Königreichs und Irlands hinsichtlich des Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts haben diese Mitgliedstaaten mitgeteilt, dass sie sich an der Annahme und Anwendung der Dublin‑III-Verordnung beteiligen möchten. Für die übrigen Mitgliedstaaten der Union findet die Verordnung in der üblichen Weise und ohne Einschränkungen Anwendung.

23. Nach dem Abkommen zwischen der Europäischen Union und der Schweizerischen Eidgenossenschaft über die Kriterien und Verfahren zur Bestimmung des zuständigen Staates für die Prüfung eines in einem Mitgliedstaat oder in der Schweiz gestellten Asylantrags gilt die Dublin‑III-Verordnung für diesen Staat ( 32 ).

24. Die Erwägungsgründe der Dublin‑III-Verordnung enthalten folgende Ausführungen: – Das Gemeinsame Europäische Asylsystem (im Folgenden: GEAS) ist Bestandteil des Ziels der Europäischen Union, schrittweise einen Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts aufzubauen, der allen offensteht, die wegen besonderer Umstände rechtmäßig in der Union um Schutz nachsuchen. Es stützt sich auf die uneingeschränkte und umfassende Anwendung der Genfer Konvention. Das GEAS sollte auf kurze Sicht eine klare und praktikable Formel zur Bestimmung des für die Prüfung eines Antrags auf internationalen Schutz zuständigen Mitgliedstaats umfassen ( 33 ). – Eine solche Formel sollte auf objektiven und für die Mitgliedstaaten und die Betroffenen gerechten Kriterien basieren. Sie sollte insbesondere eine rasche Bestimmung des zuständigen Mitgliedstaats ermöglichen, um den effektiven Zugang zu den Verfahren zur Gewährung des internationalen Schutzes zu gewährleisten und das Ziel einer zügigen Bearbeitung der Anträge auf internationalen Schutz nicht zu gefährden ( 34 ). – Das Dublin-System ist ein zentrales Element des GEAS, da es die Zuständigkeit für die Prüfung von Anträgen auf internationalen Schutz zwischen den Mitgliedstaaten eindeutig zuweist ( 35 ). – Bei der Anwendung des Dublin-Systems sind die Bestimmungen des Asylrechts der Union zu berücksichtigen ( 36 ). – Der Schutz des Wohls des Kindes und die Achtung des Familienlebens sind vorrangige Erwägungen bei der Anwendung der Dublin‑III-Verordnung ( 37 ). Durch die gemeinsame Bearbeitung von den Mitgliedern einer Familie gestellter Anträge auf internationalen Schutz durch ein und denselben Mitgliedstaat wird der Achtung des Grundsatzes der Einheit der Familie Rechnung getragen ( 38 ). – Um einen wirksamen Schutz der Rechte der Betroffenen zu gewährleisten, sollten im Einklang insbesondere mit Art. 47 der Charta Rechtsgarantien und das Recht auf einen wirksamen Rechtsbehelf gegen Überstellungsentscheidungen festgeschrieben werden. Um die Einhaltung des Völkerrechts sicherzustellen, sollte ein wirksamer Rechtsbehelf gegen diese Entscheidungen sowohl die Prüfung der Anwendung dieser Verordnung als auch die Prüfung der Rechts- und Sachlage in dem Mitgliedstaat umfassen, in den der Antragsteller überstellt wird ( 39 ). – Der schrittweise Aufbau eines Raums ohne Binnengrenzen, in dem der freie Personenverkehr gemäß den Bestimmungen des AEUV gewährleistet wird, sowie die Festsetzung der Unionspolitiken zu den Einreise- und Aufenthaltsbedingungen einschließlich allgemeiner Anstrengungen zur Verwaltung der Außengrenzen erfordern ausgewogene, im Geiste der Solidarität anzuwendende Zuständigkeitskriterien ( 40 ). – In Bezug auf die Behandlung von Personen, die unter die Dublin‑III-Verordnung fallen, sind die Mitgliedstaaten an ihre Verpflichtungen aus den völkerrechtlichen Instrumenten einschließlich der einschlägigen Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte gebunden ( 41 ). – Die Dublin‑III-Verordnung steht im Einklang mit den Grundrechten und Grundsätzen, die insbesondere mit der Charta anerkannt wurden ( 42 ).

25. Nach Art. 1 legt die Dublin‑III-Verordnung „die Kriterien und Verfahren fest, die bei der Bestimmung des Mitgliedstaats, der für die Prüfung eines von einem Drittstaatsangehörigen oder Staatenlosen in einem Mitgliedstaat gestellten Antrags auf internationalen Schutz zuständig ist, zur Anwendung gelangen (im Folgenden ‚zuständiger Mitgliedstaat‘)“.

26. Nach Art. 2 bezeichnet der Ausdruck „a) ‚Drittstaatsangehöriger‘ jede Person, die nicht Bürger der Union im Sinne von Artikel 20 Absatz 1 des AEUV ist und bei der es sich nicht um einen Staatsangehörigen eines Staates handelt, der sich aufgrund eines Abkommens mit der Europäischen Union an [der Dublin‑III-Verordnung] beteiligt; b) ‚Antrag auf internationalen Schutz‘ einen Antrag auf internationalen Schutz im Sinne des Artikels 2 Buchstabe h der [Anerkennungsrichtlinie]; c) ‚Antragsteller‘ einen Drittstaatsangehörigen oder Staatenlosen, der einen Antrag auf internationalen Schutz gestellt hat, über den noch nicht endgültig entschieden wurde; d) ‚Prüfung eines Antrags auf internationalen Schutz‘ die Gesamtheit der Prüfungsvorgänge, der Entscheidungen oder Urteile der zuständigen Behörden in Bezug auf einen Antrag auf internationalen Schutz gemäß der [Asylverfahrensrichtlinie] und der [Anerkennungsrichtlinie] mit Ausnahme der Verfahren zur Bestimmung des zuständigen Mitgliedstaats gemäß [der Dublin‑III-Verordnung]; … l) ‚Aufenthaltstitel‘ jede von den Behörden eines Mitgliedstaats erteilte Erlaubnis, mit der der Aufenthalt eines Drittstaatsangehörigen oder Staatenlosen im Hoheitsgebiet dieses Mitgliedstaats gestattet wird, einschließlich der Dokumente, mit denen die Genehmigung des Aufenthalts im Hoheitsgebiet im Rahmen einer Regelung des vorübergehenden Schutzes oder bis zu dem Zeitpunkt, zu dem die eine Ausweisung verhindernden Umstände nicht mehr gegeben sind, nachgewiesen werden kann; ausgenommen sind Visa und Aufenthaltstitel, die während der zur Bestimmung des zuständigen Mitgliedstaats entsprechend dieser Verordnung erforderlichen Frist oder während der Prüfung eines Antrags auf internationalen Schutz oder eines Antrags auf Gewährung eines Aufenthaltstitels erteilt wurden; m) ‚Visum‘ die Erlaubnis oder Entscheidung eines Mitgliedstaats, die im Hinblick auf die Einreise zum Zweck der Durchreise oder die Einreise zum Zweck eines Aufenthalts in diesem Mitgliedstaat oder in mehreren Mitgliedstaaten verlangt wird. Es werden folgende Arten von Visa unterschieden: – ‚Visum für den längerfristigen Aufenthalt‘: eine von einem der Mitgliedstaaten im Einklang mit seinem innerstaatlichen Recht oder dem Unionsrecht ausgefertigte Erlaubnis oder Entscheidung, die im Hinblick auf die Einreise zum Zweck eines Aufenthalts in diesem Mitgliedstaat von mehr als drei Monaten verlangt wird; – ‚Visum für den kurzfristigen Aufenthalt‘: eine Erlaubnis oder Entscheidung eines Mitgliedstaats im Hinblick auf die Durchreise durch das Hoheitsgebiet eines oder mehrerer oder aller Mitgliedstaaten oder einen geplanten Aufenthalt in diesem Gebiet von höchstens drei Monaten je Sechsmonatszeitraum ab dem Zeitpunkt der ersten Einreise in das Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten; – ‚Visum für den Flughafentransit‘ ein für die Durchreise durch die internationalen Transitzonen eines oder mehrerer Flughäfen von Mitgliedstaaten gültiges Visum; …“

27. Nach Art. 3 Abs. 1 müssen die Mitgliedstaaten jeden Antrag auf internationalen Schutz, den ein Drittstaatsangehöriger oder Staatenloser im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats einschließlich an der Grenze oder in den Transitzonen stellt, prüfen. Ein solcher Antrag ist von einem einzigen Mitgliedstaat zu prüfen, nämlich von demjenigen, der nach den Kriterien des Kapitels III als zuständiger Staat bestimmt wird.

28. Art. 3 Abs. 2 sieht vor: „Lässt sich anhand der Kriterien dieser Verordnung der zuständige Mitgliedstaat nicht bestimmen, so ist der erste Mitgliedstaat, in dem der Antrag auf internationalen Schutz gestellt wurde, für dessen Prüfung zuständig. Erweist es sich als unmöglich, einen Antragsteller an den zunächst als zuständig bestimmten Mitgliedstaat zu überstellen, da es wesentliche Gründe für die Annahme gibt, dass das Asylverfahren und die Aufnahmebedingungen für Antragsteller in diesem Mitgliedstaat systemische Schwachstellen aufweisen, die eine Gefahr einer unmenschlichen oder entwürdigenden Behandlung im Sinne des Artikels 4 [der Charta] mit sich bringen, so setzt der die Zuständigkeit prüfende Mitgliedstaat die Prüfung der in Kapitel III vorgesehenen Kriterien fort, um festzustellen, ob ein anderer Mitgliedstaat als zuständig bestimmt werden kann. Kann keine Überstellung gemäß diesem Absatz an einen aufgrund der Kriterien des Kapitels III bestimmten Mitgliedstaat oder an den ersten Mitgliedstaat, in dem der Antrag gestellt wurde, vorgenommen werden, so wird der die Zuständigkeit prüfende Mitgliedstaat der zuständige Mitgliedstaat.“

29. Die Kriterien zur Bestimmung des zuständigen Mitgliedstaats (im Sinne von Art. 1) werden in Kapitel III aufgestellt (im Folgenden: Kriterien des Kapitels III). Nach Art. 7 Abs. 1 finden die Kriterien in der in diesem Kapitel genannten Rangfolge Anwendung. Nach Art. 7 Abs. 2 wird bei der Bestimmung des zuständigen Mitgliedstaats von der Situation ausgegangen, die zu dem Zeitpunkt gegeben ist, zu dem der Antragsteller seinen Antrag auf internationalen Schutz zum ersten Mal in einem Mitgliedstaat stellt. An der ersten Rangstelle stehen die Kriterien in Bezug auf Minderjährige (Art. 8) und Familienangehörige (Art. 9, 10 und 11). Sie sind in beiden Ausgangsverfahren nicht unmittelbar berührt ( 43 ).

30. An der nächsten Rangstelle steht Art. 12, der die Voraussetzungen für das Kriterium in Bezug auf die Ausstellung von Aufenthaltstiteln oder Visa nennt. Nach Art. 12 Abs. 1 ist, wenn ein Antragsteller einen gültigen Aufenthaltstitel besitzt, der Mitgliedstaat, der den Aufenthaltstitel ausgestellt hat, für die Prüfung des Antrags auf internationalen Schutz zuständig. Nach Art. 12 Abs. 2 ist, wenn ein Antragsteller ein gültiges Visum besitzt, der Mitgliedstaat, der das Visum erteilt hat, für die Prüfung des Antrags auf internationalen Schutz zuständig, es sei denn, dass das Visum im Auftrag eines anderen Mitgliedstaats im Rahmen einer Vertretungsvereinbarung gemäß Art. 8 der Verordnung (EG) Nr. 810/2009 ( 44 ) erteilt wurde. In diesem Fall ist der vertretene Mitgliedstaat für die Prüfung des Antrags auf internationalen Schutz zuständig.

31. Art. 13 („Einreise und/oder Aufenthalt“) bestimmt in Abs. 1: „Wird auf der Grundlage von Beweismitteln oder Indizien gemäß den beiden in Artikel 22 Absatz 3 dieser Verordnung genannten Verzeichnissen, einschließlich der Daten nach der Verordnung (EU) Nr. 603/2013[ ( 45 )] festgestellt, dass ein Antragsteller aus einem Drittstaat kommend die Land-, See- oder Luftgrenze eines Mitgliedstaats illegal überschritten hat, so ist dieser Mitgliedstaat für die Prüfung des Antrags auf internationalen Schutz zuständig. Die Zuständigkeit endet zwölf Monate nach dem Tag des illegalen Grenzübertritts.“

32. Das vorletzte, in Art. 14 geregelte Kriterium betrifft die „visafreie Einreise“. Art. 14 lautet: „(1) Reist ein Drittstaatsangehöriger oder Staatenloser in das Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats ein, in dem für ihn kein Visumzwang besteht, so ist dieser Mitgliedstaat für die Prüfung des Antrags auf internationalen Schutz zuständig. (2) Der Grundsatz nach Absatz 1 findet keine Anwendung, wenn der Drittstaatsangehörige oder Staatenlose seinen Antrag auf internationalen Schutz in einem anderen Mitgliedstaat stellt, in dem er ebenfalls kein Einreisevisum vorweisen muss. In diesem Fall ist dieser andere Mitgliedstaat für die Prüfung des Antrags auf internationalen Schutz zuständig.“

33. Das letzte Kriterium (Art. 15) betrifft Anträge auf internationalen Schutz, die im internationalen Transitbereich eines Flughafens gestellt werden; es ist in den vorliegenden Vorabentscheidungsersuchen nicht einschlägig.

34. Nach Art. 17 Abs. 1 steht es im Ermessen der Mitgliedstaaten, von Art. 3 Abs. 1 der Dublin‑III-Verordnung abzuweichen und zu beschließen, einen von einem Drittstaatsangehörigen gestellten Antrag auf internationalen Schutz zu prüfen, auch wenn der betreffende Mitgliedstaat nach den Kriterien des Kapitels III nicht für die Prüfung zuständig ist.

35. Kapitel V enthält Bestimmungen über die Pflichten des „zuständigen Mitgliedstaats“. Innerhalb dieses Kapitels führt Art. 18 bestimmte Pflichten auf, u. a. zur Aufnahme eines Antragstellers, der in einem anderen Mitgliedstaat einen Antrag gestellt hat (Art. 18 Abs. 1 Buchst. a), oder zur Wiederaufnahme eines Antragstellers, der während der Prüfung seines Antrags in einem anderen Mitgliedstaat einen Antrag gestellt hat oder sich im Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats ohne Aufenthaltstitel aufhält (Art. 18 Abs. 1 Buchst. b).

36. Nach Art. 20 Abs. 1 muss das Verfahren zur Bestimmung des zuständigen Mitgliedstaats eingeleitet werden, sobald in einem Mitgliedstaat erstmals ein Antrag auf internationalen Schutz gestellt wird. Nach Art. 20 Abs. 2 gelten Anträge auf internationalen Schutz als gestellt, wenn den zuständigen Behörden des betreffenden Mitgliedstaats ein vom Antragsteller eingereichtes Formblatt oder ein behördliches Protokoll zugeht ( 46 ).

37. Nach Art. 21 kann ein Mitgliedstaat, in dem ein Antrag auf internationalen Schutz gestellt wurde, sofern er einen anderen Mitgliedstaat für die Prüfung des Antrags für zuständig hält, so bald wie möglich, auf jeden Fall aber innerhalb von drei Monaten nach Antragstellung im Sinne von Art. 20 Abs. 2, diesen anderen Mitgliedstaat ersuchen, den Antragsteller aufzunehmen. Nach Art. 22 Abs. 1 ( 47 ) nimmt der ersuchte Mitgliedstaat die erforderlichen Überprüfungen vor und entscheidet über das Gesuch um Aufnahme eines Antragstellers innerhalb von zwei Monaten nach Erhalt des Gesuchs. Nach Art. 22 Abs. 7 ist, wenn innerhalb dieser Frist keine Antwort erteilt wird, davon auszugehen, dass dem Aufnahmegesuch stattgegeben wird ( 48 ).

38. Ein Wiederaufnahmegesuch nach Art. 23 für einen Antragsteller, der einen neuen Antrag auf internationalen Schutz stellt, muss ebenfalls so bald wie möglich gestellt werden. Nach Art. 25 muss der ersuchte Mitgliedstaat so rasch wie möglich antworten – nicht später als einen Monat, nachdem er mit dem Gesuch befasst wurde. Nach Art. 25 Abs. 2 ist andernfalls davon auszugehen, dass dem Wiederaufnahmegesuch stattgegeben wird.

39. In den Art. 26 und 27 sind bestimmte Verfahrensgarantien geregelt. Art. 26 sieht vor, dass der ersuchende Mitgliedstaat, wenn der ersuchte Mitgliedstaat der Aufnahme oder Wiederaufnahme eines Antragstellers zustimmt, die betreffende Person von der Entscheidung in Kenntnis setzen muss, sie in den zuständigen Mitgliedstaat zu überstellen. Diese Entscheidung muss eine Rechtsbehelfsbelehrung enthalten.

40. Nach Art. 27 Abs. 1 haben Antragsteller das Recht auf ein wirksames Rechtsmittel gegen eine Überstellungsentscheidung in Form einer auf Sach- und Rechtsfragen gerichteten Überprüfung durch ein Gericht.

41. Art. 29 bestimmt: „(1) Die Überstellung des Antragstellers oder einer anderen Person im Sinne von Artikel 18 Absatz 1 Buchstabe c oder d aus dem ersuchenden Mitgliedstaat in den zuständigen Mitgliedstaat erfolgt gemäß den innerstaatlichen Rechtsvorschriften des ersuchenden Mitgliedstaats nach Abstimmung der beteiligten Mitgliedstaaten, sobald dies praktisch möglich ist und spätestens innerhalb einer Frist von sechs Monaten nach der Annahme des Aufnahme- oder Wiederaufnahmegesuchs durch einen anderen Mitgliedstaat oder der endgültigen Entscheidung über einen Rechtsbehelf oder eine Überprüfung, wenn diese gemäß Artikel 27 Absatz 3 aufschiebende Wirkung hat. … (2) Wird die Überstellung nicht innerhalb der Frist von sechs Monaten durchgeführt, ist der zuständige Mitgliedstaat nicht mehr zur Aufnahme oder Wiederaufnahme der betreffenden Person verpflichtet und die Zuständigkeit geht auf den ersuchenden Mitgliedstaat über. Diese Frist kann höchstens auf ein Jahr verlängert werden, wenn die Überstellung aufgrund der Inhaftierung der betreffenden Person nicht erfolgen konnte, oder höchstens auf achtzehn Monate, wenn die betreffende Person flüchtig ist. …“ ( 49 )

42. Art. 33 („Mechanismus zur Frühwarnung, Vorsorge und Krisenbewältigung“) bestimmt in Abs. 1: „Stellt die Kommission insbesondere auf Grundlage der vom [Europäischen Unterstützungsbüro für Asylfragen, im Folgenden: EASO] gemäß der Verordnung (EU) Nr. 439/2010[ ( 50 )] gesammelten Informationen fest, dass die Anwendung der vorliegenden Verordnung infolge der konkreten Gefahr der Ausübung besonderen Drucks auf das Asylsystem eines Mitgliedstaats und/oder von Problemen beim Funktionieren des Asylsystems eines Mitgliedstaats beeinträchtigt sein könnte, so spricht sie in Zusammenarbeit mit dem EASO Empfehlungen für diesen Mitgliedstaat aus und fordert ihn zur Ausarbeitung eines präventiven Aktionsplans auf. …“

Durchführungsbestimmungen zur Dublin‑III-Verordnung

43. Mit der Verordnung (EU) Nr. 603/2013 ( 51 ) wurde das Eurodac-System eingerichtet. Seine Aufgabe ist es, die Bestimmung des gemäß der Dublin‑III-Verordnung für die Prüfung eines von einem Drittstaatsangehörigen in einem Mitgliedstaat gestellten Antrags auf internationalen Schutz zuständigen Mitgliedstaats zu unterstützen.

44. Anhang II der Durchführungsverordnung (EU) Nr. 118/2014 der Kommission mit Durchführungsbestimmungen zur Dublin‑III-Verordnung ( 52 ) enthält zwei Verzeichnisse von Beweisen zur Bestimmung des im Sinne der Dublin‑III-Verordnung zuständigen Mitgliedstaats. Verzeichnis „A“ bezieht sich auf förmliche Beweise, die für die Zuständigkeit maßgebend sind, sofern sie nicht durch Gegenbeweise widerlegt werden. Verzeichnis „B“ bezieht sich auf Indizien: einzelne Anhaltspunkte, die zwar widerlegbar sind, aber unter gewissen Umständen ausreichen können, um die Zuständigkeit zu bestimmen.

Schengen

45. In der einen oder anderen Form gibt es seit dem Mittelalter Freizügigkeit zwischen europäischen Ländern ( 53 ). Das am 14. Juni 1985 unterzeichnete Schengener Übereinkommen regelte den schrittweisen Abbau der Binnengrenzen und führte Kontrollen an den Außengrenzen der Unterzeichnerstaaten ein. Das Übereinkommen zur Durchführung des Schengener Übereinkommens wurde am 19. Juni 1990 unterzeichnet ( 54 ). Es regelte Bereiche wie die Organisation und Verwaltung der Außengrenze und den Abbau der Kontrollen an den Binnengrenzen, Verfahren für die Erteilung einheitlicher Sichtvermerke und den Betrieb einer einheitlichen Datenbank für alle Mitglieder (Schengener Informationssystem, im Folgenden: SIS) sowie die Einführung von Maßnahmen für die Zusammenarbeit zwischen den Einwanderungsbehörden der Mitglieder. Diese Bereiche wurden durch den Vertrag von Amsterdam in den Besitzstand der Union überführt. Nicht alle 28 Mitgliedstaaten der Union sind am Schengen-Besitzstand voll beteiligt ( 55 ). Sonderregelungen bestehen für Irland und das Vereinigte Königreich ( 56 ).

Schengener Grenzkodex

46. Die Erwägungsgründe des Schengener Grenzkodex ( 57 ) enthalten folgende relevante Angaben. Die Schaffung eines Raums des freien Personenverkehrs muss mit flankierenden Maßnahmen einhergehen, u. a. mit einer gemeinsamen Politik bezüglich des Überschreitens der Außengrenzen ( 58 ). In dieser Hinsicht ist die Aufstellung eines „gemeinsamen Bestands“ an Rechtsvorschriften eine wesentliche Komponente der gemeinsamen Politik für den Grenzschutz an den Außengrenzen ( 59 ). Grenzkontrollen liegen nicht nur im Interesse des Mitgliedstaats, an dessen Außengrenzen sie erfolgen, sondern auch im Interesse sämtlicher Mitgliedstaaten, die die Grenzkontrollen an den Binnengrenzen abgeschafft haben.

47. In den Erwägungsgründen heißt es weiter, dass Grenzkontrollen zur Bekämpfung der illegalen Zuwanderung und des Menschenhandels sowie zur Vorbeugung jeglicher Bedrohung der inneren Sicherheit, der öffentlichen Ordnung, der öffentlichen Gesundheit und der internationalen Beziehungen der Mitgliedstaaten beitragen sollten ( 60 ). Grenzübertrittskontrollen sollten auf eine Weise vorgenommen werden, bei der die menschliche Würde in vollem Umfang gewahrt wird. Die Durchführung von Grenzkontrollen sollte auf professionelle und respektvolle Weise erfolgen und, gemessen an den verfolgten Zielen, verhältnismäßig sein ( 61 ). Die Grenzkontrollen umfassen nicht nur die Personenkontrollen an den Grenzübergangsstellen und die Überwachung zwischen diesen Grenzübergangsstellen, sondern auch die Analyse des Risikos für die innere Sicherheit sowie die Analyse der Bedrohungen, die die Sicherheit der Außengrenzen beeinträchtigen können. Daher müssen die Voraussetzungen, Kriterien und Modalitäten sowohl der Kontrollen an den Grenzübergangsstellen als auch der Überwachung festgelegt werden ( 62 ). Um übermäßige Wartezeiten an den Grenzübergangsstellen zu vermeiden, sollte die Möglichkeit vorgesehen werden, bei außergewöhnlichen und unvorhersehbaren Umständen die Kontrollen an den Außengrenzen zu lockern. Auch bei gelockerten Grenzübertrittskontrollen müssen aber Dokumente von Drittstaatsangehörigen weiterhin systematisch abgestempelt werden. Anhand der Abstempelung lässt sich mit Sicherheit das Datum und der Ort des Grenzübertritts feststellen, ohne dass in allen Fällen überprüft werden muss, ob die für die Kontrolle der Reisedokumente erforderlichen Maßnahmen durchgeführt worden sind ( 63 ).

48. Art. 1 benennt ein zweifaches Ziel des Schengener Grenzkodex. Erstens sieht er vor, dass keine Grenzkontrollen in Bezug auf Personen stattfinden, die die Grenzen zwischen den teilnehmenden Mitgliedstaaten überschreiten. Zweitens legt er Regeln für die Grenzkontrollen in Bezug auf Personen fest, die die Außengrenzen der Mitgliedstaaten der Europäischen Union überschreiten.

49. Nach Art. 2 bezeichnet der Ausdruck „… 2. ‚Außengrenzen‘ die Landgrenzen der Mitgliedstaaten, einschließlich der Fluss- und Binnenseegrenzen, der Seegrenzen und der Flughäfen sowie der Flussschifffahrts-, See- und Binnenseehäfen, soweit sie nicht Binnengrenzen sind; … 5. ‚Personen, die nach Unionsrecht Anspruch auf freien Personenverkehr haben‘ a) die Unionsbürger im Sinne des [Art. 20 Abs. 1 AEUV] sowie Drittstaatsangehörige, die Familienangehörige eines sein Recht auf freien Personenverkehr ausübenden Unionsbürgers sind, die unter die Richtlinie 2004/38/EG des Europäischen Parlaments und des Rates[ ( 64 )] fallen; b) Drittstaatsangehörige und ihre Familienangehörigen ungeachtet ihrer Staatsangehörigkeit, die aufgrund von Übereinkommen zwischen der Union und ihren Mitgliedstaaten einerseits und den betreffenden Drittstaaten andererseits ein Recht auf freien Personenverkehr genießen, das dem der Unionsbürger gleichwertig ist; 6. ‚Drittstaatsangehöriger‘ jede Person, die nicht Unionsbürger im Sinne des Artikels 20 Absatz 1 des Vertrags ist und die nicht unter Nummer 5 [von Art. 2] fällt; 7. ‚zur Einreiseverweigerung ausgeschriebene Person‘ einen Drittstaatsangehörigen, der gemäß Artikel 96 des [SDÜ] und für die in jenem Artikel genannten Zwecke im Schengener Informationssystem (SIS) ausgeschrieben ist; 8. ‚Grenzübergangsstelle‘ einen von den zuständigen Behörden für das Überschreiten der Außengrenzen zugelassenen Ort des Grenzübertritts; … 9. ‚Grenzkontrollen‘ die an einer Grenze nach Maßgabe und für die Zwecke dieser Verordnung unabhängig von jedem anderen Anlass ausschließlich aufgrund des beabsichtigten oder bereits erfolgten Grenzübertritts durchgeführten Maßnahmen, die aus Grenzübertrittskontrollen und Grenzüberwachung bestehen; 10. ‚Grenzübertrittskontrollen‘ die Kontrollen, die an den Grenzübergangsstellen erfolgen, um festzustellen, ob die betreffenden Personen mit ihrem Fortbewegungsmittel und den von ihnen mitgeführten Sachen in das Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten einreisen oder aus dem Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten ausreisen dürfen; 11. ‚Grenzüberwachung‘ die Überwachung der Grenzen zwischen den Grenzübergangsstellen und die Überwachung der Grenzübergangsstellen außerhalb der festgesetzten Verkehrsstunden, um zu vermeiden, dass Personen die Grenzübertrittskontrollen umgehen; … 13. ‚Grenzschutzbeamte‘ Beamte, die gemäß den nationalen Rechtsvorschriften angewiesen sind, an einer Grenzübergangsstelle oder entlang einer Grenze bzw. in unmittelbarer Nähe einer Grenze nach Maßgabe dieser Verordnung und der nationalen Rechtsvorschriften grenzpolizeiliche Aufgaben wahrzunehmen; … 15. ‚Aufenthaltstitel‘ a) alle Aufenthaltstitel, die die Mitgliedstaaten nach dem einheitlichen Muster gemäß der Verordnung (EG) Nr. 1030/2002 des Rates[ ( 65 )] ausstellen, sowie gemäß der Richtlinie 2004/38/EG ausgestellte Aufenthaltskarten; b) alle sonstigen von einem Mitgliedstaat einem Drittstaatsangehörigen ausgestellten Dokumente, die zum Aufenthalt in seinem Hoheitsgebiet berechtigen, wenn diese Dokumente gemäß Artikel 34 mitgeteilt und veröffentlicht wurden, ausgenommen i) vorläufige Aufenthaltstitel, die für die Dauer der Prüfung eines Erstantrags auf Erteilung eines Aufenthaltstitels nach Buchstabe a oder eines Asylantrags ausgestellt worden sind und ii) Visa, die Mitgliedstaaten nach dem einheitlichen Format der Verordnung (EG) Nr. 1683/95 des Rates ausgestellt haben; …“ ( 66 )

50. Nach Art. 3 gilt der Schengener Grenzkodex für alle Personen, die die Binnengrenzen oder die Außengrenzen eines Mitgliedstaats überschreiten, unbeschadet a) der Rechte der Personen, die nach dem Unionsrecht Anspruch auf freien Personenverkehr haben, und b) der Rechte der Flüchtlinge und Personen, die um internationalen Schutz ersuchen, insbesondere hinsichtlich der Nichtzurückweisung.

51. Nach Art. 3a müssen die Mitgliedstaaten bei der Anwendung der Verordnung unter umfassender Einhaltung der einschlägigen Rechtsvorschriften der Union, einschließlich der Charta, der Genfer Konvention und der Grundrechte, handeln. Hierzu gehört die Verpflichtung, Beschlüsse auf Einzelfallbasis zu fassen.

52. Art. 5 trägt die Überschrift „Einreisevoraussetzungen für Drittstaatsangehörige“. Nach Art. 5 Abs. 1 gelten für eine solche Person, deren geplanter Aufenthalt bis zu 90 Tage je Zeitraum von 180 Tagen ( 67 ) beträgt, folgende Voraussetzungen: a) Besitz eines gültigen Reisedokuments, das sie zum Überschreiten der Grenze berechtigt, b) Besitz eines gültigen Visums, c) sie muss den Zweck und die Umstände ihres beabsichtigten Aufenthalts belegen, und sie muss über ausreichende Mittel zur Bestreitung des Lebensunterhalts sowohl für die Dauer des beabsichtigten Aufenthalts als auch für die Rückreise in den Herkunftsstaat oder für die Durchreise in einen Drittstaat, in dem ihre Zulassung gewährleistet ist, verfügen oder in der Lage sein, diese Mittel rechtmäßig zu erwerben, d) sie darf nicht im SIS zur Einreiseverweigerung ausgeschrieben sein, und e) sie darf u. a. keine Gefahr für die öffentliche Ordnung oder die innere Sicherheit darstellen ( 68 ).

53. Abweichend von diesen Erfordernissen sieht Art. 5 Abs. 4 Buchst. c vor, dass „[e]in Mitgliedstaat … Drittstaatsangehörigen, die eine oder mehrere Voraussetzungen des Absatzes 1 nicht erfüllen, die Einreise in sein Hoheitsgebiet aus humanitären Gründen oder Gründen des nationalen Interesses oder aufgrund internationaler Verpflichtungen gestatten [kann]. Liegt zu dem betreffenden Drittstaatsangehörigen eine Ausschreibung gemäß Absatz 1 Buchstabe d vor, so unterrichtet der Mitgliedstaat, der dessen Einreise in sein Hoheitsgebiet gestattet, die anderen Mitgliedstaaten darüber.“

54. Nach Art. 8 können die Grenzschutzbeamten die an der Außengrenze durchzuführenden Kontrollen bei außergewöhnlichen und unvorhergesehenen Umständen lockern. Solche außergewöhnlichen und unvorhergesehenen Umstände liegen vor, wenn unvorhersehbare Ereignisse zu einem derart starken Verkehrsaufkommen führen, dass sich trotz Ausschöpfung aller personellen, räumlichen und organisatorischen Möglichkeiten unzumutbare Wartezeiten an der Grenzübergangsstelle ergeben.

55. Nach Art. 8 Abs. 3 muss der Grenzschutzbeamte jedoch auch bei einer Lockerung der Kontrollen die Reisedokumente von Drittstaatsangehörigen sowohl bei der Einreise als auch bei der Ausreise abstempeln, im Einklang mit Art. 10 Abs. 1, wonach die Reisedokumente von Drittstaatsangehörigen bei der Einreise und bei der Ausreise systematisch abgestempelt werden müssen. Stempel sind anzubringen in a) den Grenzübertrittspapieren von Drittstaatsangehörigen, in denen sich ein gültiges Visum befindet, b) den Grenzübertrittspapieren von Drittstaatsangehörigen, denen von einem Mitgliedstaat an der Grenze ein Visum erteilt wird, und c) den Grenzübertrittspapieren von Drittstaatsangehörigen, die nicht der Visumpflicht unterliegen.

56. Nach Art. 13 wird einem Drittstaatsangehörigen, der nicht alle Einreisevoraussetzungen des Art. 5 Abs. 1 erfüllt und der nicht zu dem in Art. 5 Abs. 4 genannten Personenkreis gehört, die Einreise in das Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten verweigert. Davon unberührt bleibt die Anwendung besonderer Bestimmungen zum Asylrecht und zum internationalen Schutz oder zur Ausstellung von Visa für längerfristige Aufenthalte.

SIS

57. Das SIS ist im Wesentlichen ein Informationssystem, das die Kontrollen an den Außengrenzen und die Strafverfolgungszusammenarbeit in den Staaten, die Parteien des Schengener Grenzkodex sind (im Folgenden: Schengen-Staaten), unterstützt. Sein Hauptziel besteht darin, in diesen Staaten angesichts fehlender Kontrollen an den Binnengrenzen zur Wahrung der inneren Sicherheit beizutragen ( 69 ). Dies wird u. a. durch ein automatisiertes Abfrageverfahren gewährleistet, das für Grenzkontrollen Zugriff auf Personenausschreibungen gewährt. In Bezug auf Drittstaatsangehörige (d. h. Personen, die keine Unionsbürger oder Angehörige von Staaten sind, die aufgrund von Übereinkommen zwischen der Union und den betreffenden Staaten eine der Freizügigkeit der Unionsbürger gleichwertige Freizügigkeit genießen) ( 70 ) müssen die Mitgliedstaaten eine Ausschreibung in das SIS eingeben, wenn von einer zuständigen Verwaltungsbehörde oder einem zuständigen Gericht eine Entscheidung über eine Einreise- oder Aufenthaltsverweigerung getroffen wird, die auf eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung oder die nationale Sicherheit gestützt wird, die die Anwesenheit dieser Person darstellt ( 71 ). Ausschreibungen können auch eingegeben werden, wenn solche Entscheidungen darauf beruhen, dass der Drittstaatsangehörige ausgewiesen, zurückgewiesen oder abgeschoben worden ist, wobei die Maßnahme nicht aufgehoben oder ausgesetzt worden sein darf ( 72 ).

Verordnung (EG) Nr. 1683/95

58. Die Verordnung (EG) Nr. 1683/95 des Rates ( 73 ) legt eine einheitliche Gestaltung (Aufkleber) für die von den Mitgliedstaaten ausgestellten Visa fest; diese müssen den Spezifikationen im Anhang der Verordnung entsprechen. Zu ihnen gehören „Sicherheitsmerkmale“, wie etwa die Integration eines Lichtbilds, ein optisch variables Zeichen, ein Ländercode des ausstellenden Mitgliedstaats, das Wort „Visum“ und eine neunstellige nationale Nummer.

Verordnung (EG) Nr. 539/2001

59. Anhang I der Verordnung (EG) Nr. 539/2001 des Rates enthält die Liste der Drittländer, deren Staatsangehörige beim Überschreiten der Außengrenzen im Besitz eines Visums sein müssen bzw. deren Staatsangehörige von der Visumpflicht befreit sind ( 74 ). Die Visumpflicht gilt unbeschadet des Europäischen Übereinkommens über die Aufhebung des Sichtvermerkzwangs für Flüchtlinge ( 75 ). Drittstaatsangehörige der in Anhang II aufgeführten Staaten benötigen keine Visa für den kurzfristigen Aufenthalt. Die Mitgliedstaaten können ferner bei bestimmten begrenzten Personengruppen Ausnahmen von der Visumpflicht vorsehen ( 76 ).

Visa-Informationssystem

60. Das Visa-Informationssystem (im Folgenden: VIS) wurde durch die Entscheidung 2004/512/EG des Rates ( 77 ) eingerichtet. Nach Art. 1 der Verordnung (EG) Nr. 767/2008 ( 78 ) ermöglicht das VIS den Schengen-Staaten den Austausch von Visa-Daten über Anträge auf Erteilung eines Visums für einen kurzfristigen Aufenthalt und die diesbezüglichen Entscheidungen. Nach Art. 2 Buchst. f gehört es zu den Zielen des VIS, die Anwendung der Dublin‑II-Verordnung zu erleichtern. In Art. 4 wird ein „Visum“ unter Verweis auf das SDÜ definiert. Eine Visummarke bezeichnet das einheitliche Visumformat im Sinne der Verordnung Nr. 1683/95. Der Ausdruck „Reisedokument“ bezeichnet einen Reisepass oder ein anderes gleichwertiges Dokument, das seinen Inhaber zum Überschreiten der Außengrenzen berechtigt und in dem ein Visum angebracht werden kann.

61. Nach Art. 21 können die zuständigen Behörden ausschließlich zum Zweck der Bestimmung des für die Prüfung eines Asylantrags zuständigen Mitgliedstaats, wenn zu klären ist, ob ein Mitgliedstaat ein Visum ausgestellt hat oder ob die Person, die einen Antrag auf internationalen Schutz gestellt hat, „die [G]renze eines Mitgliedstaats illegal überschritten hat“ (im Sinne der jetzigen Art. 12 und 13 der Dublin‑III-Verordnung), mit den Fingerabdrücken des betreffenden Asylbewerbers eine Abfrage in der Datenbank durchführen.

Verordnung Nr. 810/2009

62. Nach Art. 1 Abs. 1 der Verordnung Nr. 810/2009 werden mit dieser Verordnung die Verfahren und Voraussetzungen für die Erteilung von Visa für die Durchreise durch das Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten oder für geplante Aufenthalte in diesem Gebiet von höchstens 90 Tagen je Zeitraum von 180 Tagen festgelegt. Die Anforderungen gelten für Drittstaatsangehörige, die beim Überschreiten der Außengrenzen eines Mitgliedstaats im Besitz eines gültigen Visums sein müssen.

63. Art. 2 definiert einen Drittstaatsangehörigen als jede Person, die nicht Unionsbürger ist. Ein Visum ist die von einem Mitgliedstaat erteilte Genehmigung im Hinblick entweder auf die Durchreise durch das Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten oder auf einen geplanten Aufenthalt in diesem Gebiet von höchstens drei Monaten je Sechsmonatszeitraum ab dem Zeitpunkt der ersten Einreise in das Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten oder die Durchreise durch die internationalen Transitzonen der Flughäfen von Mitgliedstaaten. Eine „Visummarke“ ist das einheitliche Visumformat im Sinne der Verordnung Nr. 1683/95. Anerkannte Reisedokumente sind von einem oder mehreren Mitgliedstaaten für die Anbringung von Visa anerkannte Reisedokumente ( 79 ).

Asylverfahrensrichtlinie

64. Wie ihr Titel nahelegt, werden mit der Asylverfahrensrichtlinie gemeinsame Verfahren für die Zuerkennung und Aberkennung des internationalen Schutzes nach der Anerkennungsrichtlinie eingeführt. Nach Art. 3 gilt die Richtlinie für alle darauf gerichteten Anträge, die im Unionsgebiet gestellt werden.

65. Nach Art. 31 müssen die Mitgliedstaaten sicherstellen, dass Anträge auf internationalen Schutz so rasch wie möglich nach dem in der Richtlinie vorgesehenen Prüfungsverfahren bearbeitet werden ( 80 ). Grundsätzlich soll das Prüfungsverfahren innerhalb von sechs Monaten nach förmlicher Antragstellung zum Abschluss gebracht werden. Soweit Anträge jedoch gemäß dem Verfahren nach Maßgabe der Dublin‑III-Verordnung zu behandeln sind, beginnt die Sechsmonatsfrist, sobald der für die Prüfung des Antrags zuständige Mitgliedstaat gemäß jener Verordnung bestimmt ist ( 81 ). Die Mitgliedstaaten können festlegen, dass das Prüfungsverfahren beschleunigt und/oder an der Grenze oder in Transitzonen durchgeführt wird, wenn ein Antragsteller u. a. „unrechtmäßig“ in das Hoheitsgebiet des betreffenden Mitgliedstaats einreist oder sich weigert, der Verpflichtung zur Abnahme seiner Fingerabdrücke gemäß der Eurodac-Verordnung nachzukommen ( 82 ).

Rückführungsrichtlinie

66. Die Richtlinie 2008/115/EG ( 83 ) enthält nach ihrem Art. 1 gemeinsame Normen und Verfahren, die in den Mitgliedstaaten bei der Rückführung illegal aufhältiger Drittstaatsangehöriger im Einklang mit den Grundrechten als allgemeinen Grundsätzen des Unions- und des Völkerrechts, einschließlich der Verpflichtung zum Schutz von Flüchtlingen und zur Achtung der Menschenrechte, anzuwenden sind.

67. Nach Art. 2 findet die Richtlinie auf illegal im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats aufhältige Drittstaatsangehörige Anwendung. Die Mitgliedstaaten können beschließen, die Richtlinie nicht auf Drittstaatsangehörige anzuwenden, die einem Einreiseverbot nach Art. 13 des Schengener Grenzkodex unterliegen oder die von den zuständigen Behörden in Verbindung mit dem illegalen Überschreiten der Außengrenze eines Mitgliedstaats auf dem Land-, See- oder Luftweg aufgegriffen bzw. abgefangen werden und die anschließend nicht die Genehmigung oder das Recht erhalten haben, sich in diesem Mitgliedstaat aufzuhalten.

68. Nach Art. 3 sind Drittstaatsangehörige alle Personen, die nicht Unionsbürger sind und die nicht das Recht auf freien Personenverkehr im Sinne von Art. 2 Abs. 5 des Schengener Grenzkodex genießen. Der Ausdruck „illegaler Aufenthalt“ bezeichnet „die Anwesenheit von Drittstaatsangehörigen, die nicht oder nicht mehr die Einreisevoraussetzungen nach Artikel 5 des Schengener Grenzkodex oder andere Voraussetzungen für die Einreise in einen Mitgliedstaat oder den dortigen Aufenthalt erfüllen, im Hoheitsgebiet dieses Mitgliedstaats“ ( 84 ).

Vorabentscheidungsersuchen

69. Mit den vorliegenden beiden Vorabentscheidungsersuchen wird der Gerichtshof um Hinweise zur Auslegung der Dublin‑III-Verordnung und des Schengener Grenzkodex ersucht. Bei der Rechtssache A. S. ( 85 ) handelt es sich um ein Ersuchen des Vrhovno sodišče Republike Slovenije (Oberster Gerichtshof der Republik Slowenien). Die Rechtssache Jafari ( 86 ) ist vom Verwaltungsgerichtshof Wien (Österreich) vorgelegt worden.

70. Die von den beiden vorlegenden Gerichten gestellten Fragen weisen Querverbindungen und erhebliche Überschneidungen auf. Ich werde beide Rechtssachen daher in gemeinsamen Schlussanträgen behandeln. Den Begriff „Migration“ werde ich im allgemeinen Sinne zur Beschreibung des Zustroms von Drittstaatsangehörigen zwischen September 2015 und März 2016 (im Folgenden: maßgeblicher Zeitraum) verwenden. Dieser Zustrom schloss sowohl Menschen ein, die Flüchtlinge waren oder beabsichtigten, in der Union internationalen Schutz zu beantragen, als auch Migranten im allgemeineren Wortsinne ( 87 ).

Rechtssache C‑490/16, A. S.

Sachverhalt, Verfahren und Vorlagefragen

71. Nach den Angaben des vorlegenden Gerichts reiste Herr A. S., ein syrischer Staatsangehöriger, aus Syrien in den Libanon und begab sich von dort in die Türkei und weiter nach Griechenland, in die EJR Mazedonien, nach Serbien, Kroatien und Slowenien. Zwischen den Parteien ist unstreitig, dass er Serbien organisiert in einem sogenannten „Migrantentreck“ durchquerte und von Serbien aus nach Kroatien einreiste und dass er an dem für den Übertritt über die Staatsgrenze bestimmten Ort von serbischen staatlichen Stellen begleitet wurde. Er wurde den kroatischen nationalen Grenzkontrollbehörden übergeben. Diese verweigerten ihm nicht die Einreise nach Kroatien, leiteten kein Verfahren zu seiner Ausweisung aus dem kroatischen Hoheitsgebiet ein und prüften auch nicht, ob er die Voraussetzungen für eine legale Einreise nach Kroatien erfüllte. Vielmehr organisierten die kroatischen Behörden die Weiterbeförderung an die slowenische Staatsgrenze.

72. Am 20. Februar 2016 reiste Herr A. S. mit dem Zustrom von Menschen im „Migrantentreck“ an der Grenzübergangsstelle Dobova nach Slowenien ein, wo er registriert wurde. Am nächsten Tag (21. Februar 2016) wurde er zusammen mit anderen Drittstaatsangehörigen, die auf der Westbalkanroute unterwegs waren, zu den österreichischen Sicherheitsbehörden an der Grenze von Slowenien nach Österreich gebracht und von diesen nach Slowenien zurückgeschickt. Am 23. Februar 2016 stellte Herr A. S. bei den slowenischen Behörden einen Antrag auf internationalen Schutz. Am selben Tag richteten die slowenischen Behörden nach Art. 2 Abs. 1 des Abkommens zwischen den beiden Ländern über die Auslieferung und Rückführung illegal in das slowenische Hoheitsgebiet eingereister oder dort aufhältiger Personen (eines völkerrechtlichen Abkommens) ein Schreiben an die kroatischen Behörden. Slowenien ersuchte Kroatien um die Wiederaufnahme von 66 Menschen, zu denen auch Herr A. S. gehörte. Mit Schreiben vom 25. Februar 2016 bestätigten die kroatischen Behörden ihre Bereitschaft, diese Personen wiederaufzunehmen. Ein förmliches Wiederaufnahmegesuch nach der Dublin‑III-Verordnung wurde von Slowenien am 19. März 2016 gestellt. Am 18. Mai 2016 bestätigten die kroatischen Behörden, dass Kroatien der zuständige Mitgliedstaat sei.

73. Mit Entscheidung vom 14. Juni 2016 teilte das slowenische Innenministerium (im Folgenden: slowenisches Ministerium) Herrn A. S. mit, dass sein Antrag auf internationalen Schutz nicht von Slowenien geprüft werde und dass er nach Kroatien als dem zuständigen Mitgliedstaat überstellt werde (im Folgenden: Entscheidung des slowenischen Ministeriums).

74. Diese Entscheidung beruhte auf dem Kriterium in Art. 13 Abs. 1 der Dublin‑III-Verordnung. Nach dieser Bestimmung ist, wenn ein Drittstaatsangehöriger die Grenze eines Mitgliedstaats illegal überschritten hat, dieser Mitgliedstaat für die Prüfung eines Antrags auf internationalen Schutz zuständig. Ob im Einzelfall ein illegaler Grenzübertritt vorliegt, wird anhand der in den beiden Verzeichnissen in Anhang II der Dublin-Durchführungsverordnung bezeichneten Beweise oder Indizien festgestellt, zu denen etwaige in Eurodac verfügbare Daten gehören.

75. Das slowenische Ministerium vertrat die Ansicht, dass Herr A. S. im Februar 2016 illegal nach Kroatien eingereist sei. Es berücksichtigte auch, dass die kroatischen Behörden am 18. Mai 2016 das Gesuch der slowenischen Behörden um Übernahme des Antrags von Herrn A. S. nach der Dublin‑III-Verordnung auf der Grundlage des Kriteriums in Art. 13 Abs. 1 dieser Verordnung positiv beantwortet hätten, so dass Kroatien der für die Prüfung des Antrags von Herrn A. S. zuständige Mitgliedstaat sei ( 88 ). Das Eurodac-System habe in Bezug auf Herrn A. S. zwar kein positives Ergebnis für Kroatien ergeben, doch sei dies für die Auslegung von Art. 13 Abs. 1 der Dublin‑III-Verordnung nicht entscheidend. Die nationalen Behörden hätten sich beim Grenzübertritt von Personen des „Migrantentrecks“ über die Staatsgrenze nach Kroatien ebenso verhalten wie in den Fällen, in denen die Migranten im Eurodac-System registriert gewesen seien.

76. Gegen diese Entscheidung erhob Herr A. S. am 27. Juni 2016 Klage vor dem Upravno sodišče (Verwaltungsgericht, Slowenien) mit der Begründung, dass das Kriterium in Art. 13 Abs. 1 falsch angewendet worden sei. Das Verhalten der kroatischen Behörden müsse dahin ausgelegt werden, dass er legal nach Kroatien eingereist sei.

77. Diese Klage wurde am 4. Juli 2016 abgewiesen; Herr A. S. konnte jedoch eine Aussetzung des Vollzugs der Entscheidung des Ministeriums erwirken.

78. Gegen die erstinstanzliche Entscheidung legte er am 7. Juli 2016 Rechtsmittel beim vorlegenden Gericht ein. Dieses hält, um darüber entscheiden zu können, welcher Mitgliedstaat für die Prüfung des Antrags von Herrn A. S. auf internationalen Schutz zuständig ist, Hinweise zur Auslegung der Voraussetzung in Art. 13 Abs. 1 der Dublin‑III-Verordnung für nötig, „dass ein Antragsteller … die [G]renze eines Mitgliedstaats illegal überschritten hat“. Das vorlegende Gericht möchte insbesondere wissen, ob die Formulierung „illegal überschritten“ unabhängig und autonom oder in Verbindung mit Art. 3 Nr. 2 der Rückführungsrichtlinie und Art. 5 des Schengener Grenzkodex auszulegen ist. Es möchte ferner wissen, ob der Umstand, dass Herr A. S. die Grenze von Serbien nach Kroatien unter der Aufsicht der kroatischen Behörden überschritten hat, obwohl er die Voraussetzungen von Art. 5 Abs. 1 des Schengener Grenzkodex nicht erfüllte (weil er nicht im Besitz der erforderlichen Dokumente, etwa eines gültigen Visums, war), bei der Beurteilung relevant ist, ob seine Einreise in das Unionsgebiet illegal war.

79. Das vorlegende Gericht ersucht weiterhin um Hinweise zur Anwendung bestimmter prozessualer Aspekte der Dublin‑III-Verordnung, nämlich dazu, ob sich das Recht von Herrn A. S. auf ein wirksames Rechtsmittel nach Art. 27 dieser Verordnung auf die rechtliche Bewertung der Frage erstreckt, wie die Begriffe der illegalen oder unrechtmäßigen Einreise in einen Mitgliedstaat in Art. 13 Abs. 1 anzuwenden sind. Für den Fall, dass diese Frage bejaht wird, bedarf sodann der Klärung, wie die Fristen in Art. 13 Abs. 1 und Art. 29 Abs. 2 der Dublin‑III-Verordnung anzuwenden sind. Das vorlegende Gericht möchte im Wesentlichen wissen, ob die Frist weiterläuft, wenn ein Rechtsbehelf nach Art. 27 Abs. 1 eingelegt wird, insbesondere wenn eine Überstellung nach Art. 27 Abs. 3 ausgeschlossen ist.

80. Das vorlegende Gericht hat daher am 13. September 2016 um Vorabentscheidung über folgende Fragen ersucht: 1. Bezieht sich der gerichtliche Rechtsschutz nach Art. 27 der Dublin‑III-Verordnung auch auf die Auslegung der Voraussetzungen des Kriteriums in Art. 13 Abs. 1, wenn es um eine Entscheidung geht, wonach der Mitgliedstaat einen Antrag auf internationalen Schutz nicht prüfen wird, und ein anderer Mitgliedstaat die Zuständigkeit für die Prüfung des Antrags des Antragstellers auf derselben Grundlage bereits übernommen hat und der Antragsteller dem widerspricht? 2. Ist die Voraussetzung des illegalen Grenzübertritts in Art. 13 Abs. 1 der Dublin‑III-Verordnung unabhängig und autonom auszulegen, oder ist sie in Verbindung mit Art. 3 Nr. 2 der Rückführungsrichtlinie und Art. 5 des Schengener Grenzkodex, die den illegalen Grenzübertritt definieren, auszulegen, und ist diese Auslegung im Rahmen von Art. 13 Abs. 1 der Verordnung anzuwenden? 3. Ist je nach Antwort auf die zweite Frage der Begriff des illegalen Grenzübertritts in Art. 13 Abs. 1 der Dublin‑III-Verordnung unter den Umständen des vorliegenden Falles dahin auszulegen, dass es sich nicht um einen illegalen Grenzübertritt handelt, wenn der Mitgliedstaat den Grenzübertritt hoheitlich und zum Zweck der Durchreise in einen anderen Mitgliedstaat der Europäischen Union organisiert? 4. Falls die dritte Frage bejaht wird, ist dann Art. 13 Abs. 1 der Dublin‑III-Verordnung dahin auszulegen, dass er die Rückführung eines Drittstaatsangehörigen in den Mitgliedstaat, in dem er zuerst in das Gebiet der Europäischen Union eingereist ist, ausschließt? 5. Ist Art. 27 der Dublin‑III-Verordnung dahin auszulegen, dass die Fristen in Art. 13 Abs. 1 und Art. 29 Abs. 2 nicht laufen, wenn der Antragsteller von seinem Recht auf gerichtlichen Rechtsschutz Gebrauch macht, insbesondere, wenn dies auch eine Vorabentscheidungsfrage einschließt oder wenn das nationale Gericht auf die Antwort des Gerichtshofs auf eine solche Frage wartet, die in einem anderen Fall gestellt wurde? Alternativ, laufen in einem solchen Fall die Fristen, ohne dass der zuständige Mitgliedstaat berechtigt ist, die Aufnahme abzulehnen?

Verfahren vor dem Gerichtshof

81. Das vorlegende Gericht hat beantragt, das Eilvorabentscheidungsverfahren durchzuführen. Der Gerichtshof hat diesen Antrag mit Beschluss vom 27. September 2016 abgelehnt. Am 22. Dezember 2016 wurde jedoch entschieden, die Rechtssache, die hinsichtlich der durch sie aufgeworfenen Fragen Gemeinsamkeiten mit der dem beschleunigten Verfahren unterworfenen Rechtssache C‑646/16, Jafari, aufweist, vorrangig zu behandeln.

82. Schriftliche Erklärungen sind von Herrn A. S., Griechenland, Ungarn, Slowenien, dem Vereinigten Königreich und der Schweiz sowie der Europäischen Kommission eingereicht worden. Aufgrund der Ähnlichkeiten mit der Rechtssache C‑646/16, Jafari, hat der Gerichtshof entschieden, eine gemeinsame mündliche Verhandlung für beide Rechtssachen durchzuführen ( 89 ).

Rechtssache C‑646/16, Jafari

Sachverhalt, Verfahren und Vorlagefragen

83. Frau Khadija Jafari und Frau Zainab Jafari sind afghanische Staatsangehörige. Sie sind Schwestern. Frau Khadija Jafari hat einen 2014 geborenen Sohn, und Frau Zainab Jafari hat zwei 2011 und 2007 geborene Töchter. Die Kinder sind ebenfalls afghanische Staatsangehörige.

84. Die beiden Schwestern und ihre Kinder (im Folgenden: Familien Jafari) flohen aus Afghanistan, weil ihre Ehemänner von den Taliban abgeholt worden waren und in der Taliban-Armee kämpfen sollten. Dies lehnten sie ab, woraufhin sie von den Taliban getötet wurden. Die Schwiegerväter der Schwestern sperrten die Frauen sodann ein. Der eine hielt es aus religiösen Gründen für angebracht, seine Schwiegertochter einzusperren; der andere traf diese Maßnahme zur Sicherheit seiner Schwiegertochter. Dem Vater der Schwestern gelang es, ihre Flucht aus Afghanistan zu organisieren. Die Schwestern befürchten, im Fall ihrer Rückkehr nach Afghanistan wieder von ihren jeweiligen Familien eingesperrt zu werden; außerdem bestehe für sie die Gefahr, zu Tode gesteinigt zu werden.

85. Die Familien Jafari reisten im Dezember 2015 aus Afghanistan aus. Mit Hilfe eines „Schleppers“ gelangten sie zunächst über den Iran (wo sie sich drei Monate aufhielten) und die Türkei (wo sie sich etwa 20 Tage aufhielten) nach Griechenland (wo sie sich drei Tage aufhielten). Die griechischen Behörden erhoben von Frau Zainab Jafari biometrische Daten und übermittelten ihre Fingerabdruckdaten über Eurodac. Die Familien Jafari durchquerten sodann die EJR Mazedonien, Serbien, Kroatien und Slowenien, bevor sie schließlich nach Österreich gelangten. Zwischen ihrer Ausreise aus Griechenland und ihrer Wiedereinreise in das Unionsgebiet lagen nicht mehr als fünf Tage.

86. Ab dem 18. November 2015 hatte Kroatien begonnen, den Zustrom von Drittstaatsangehörigen zu filtern. Es gestattete nur noch Menschen aus Afghanistan, dem Irak und Syrien – die Aussicht auf Zuerkennung des Flüchtlingsstatus hatten – die Durchreise durch sein Hoheitsgebiet. Auf die Familien Jafari traf dies zu. In Kroatien baten sie darum, zur Behandlung einer der Töchter von Frau Zainab Jafari einen Arzt konsultieren zu dürfen. Ihnen wurde keine Hilfe zuteil. Sie warteten eine Stunde auf einen Bus und wurden dann über die Grenze nach Slowenien gebracht.

87. Am 15. Februar 2016 erstellten die zuständigen Behörden in Slowenien ein Dokument, in dem die persönlichen Daten der Familien Jafari festgehalten wurden. Für Frau Zainab Jafari wurde darin „NEMČIJA/DEU“ („Reiseziel Deutschland“) angegeben. Für Frau Khadija Jafari waren die Buchstaben „DEU“ per Hand durchgestrichen und handschriftlich durch „AUT“ (also „NEMČIJA/AUT“, „Reiseziel Österreich“) ersetzt worden ( 90 ). Am gleichen Tag überquerten die Schwestern gemeinsam die österreichische Grenze und beantragten in diesem Land für sich und ihre Kinder internationalen Schutz. Die österreichischen Behörden behaupten, sie hätten ursprünglich angegeben, nach Schweden reisen zu wollen. Dies wird von den Schwestern jedoch bestritten.

88. Die zuständige österreichische Behörde (das Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl, im Folgenden: Bundesamt oder BFA) prüfte die Angaben der Schwestern zu ihrer Flucht aus Afghanistan nicht nach, da sie der Ansicht war, dass Kroatien der für die Prüfung ihres Antrags auf internationalen Schutz zuständige Mitgliedstaat sei. Nachdem sich das BFA zunächst an die slowenischen Behörden gewandt hatte, ersuchte es mit Schreiben vom 16. April 2016 die zuständige kroatische Behörde um Aufnahme der Schwestern und ihrer Kinder nach Art. 18 Abs. 1 Buchst. a der Dublin‑III-Verordnung. Da die Familien Jafari über Kroatien illegal in das Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten eingereist seien, sei dieser Mitgliedstaat für die Prüfung ihrer Anträge zuständig. Die zuständige kroatische Behörde antwortete darauf nicht. Daher teilte das BFA ihr mit Schreiben vom 18. Juni 2016 mit, dass nach Art. 22 Abs. 7 der Dublin‑III-Verordnung die Zuständigkeit für die Prüfung der Anträge auf internationalen Schutz nunmehr unwiderruflich bei Kroatien liege.

89. Mit Bescheiden vom 5. September 2016 wies das Bundesamt die Anträge auf internationalen Schutz als „unzulässig“ zurück, stellte fest, dass nach Art. 13 Abs. 1 der Dublin‑III-Verordnung Kroatien für die Prüfung der Anträge zuständig sei, und erließ eine Ausweisungsverfügung, wonach die Familien Jafari nach Kroatien zurückgeführt werden sollten. In seiner Begründung ging das Bundesamt davon aus, dass die Schwestern und ihre Kinder in Griechenland erstmals in das Unionsgebiet eingereist seien. Sie hätten dann jedoch das Unionsgebiet wieder verlassen und seien anschließend in Kroatien erneut in das Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten eingereist. Die Einreisen nach Griechenland und Kroatien seien illegal gewesen. In Griechenland bestünden im Asylverfahren allerdings fortdauernde systemische Mängel. Daher sei in Anwendung von Art. 13 Abs. 1 der Dublin‑III-Verordnung Kroatien als der zuständige Mitgliedstaat anzusehen. Im dortigen Asylsystem seien keine systemischen Mängel bekannt. Die Schwestern bestreiten dies ( 91 ).

90. Sowohl die Verwaltungsbehörden als auch das Bundesverwaltungsgericht (Österreich), das über ihre Rechtsbehelfe gegen die angefochtenen Entscheidungen entschied, hielten die Angaben der Familien Jafari und die erteilten Informationen zu ihrer Reise aus Afghanistan für plausibel. Ferner ist unstreitig, dass sich die Odyssee der Familien Jafari während des Massenzustroms von Drittstaatsangehörigen in das Unionsgebiet über den Westbalkan von September 2015 bis März 2016 ereignete.

91. Mit Entscheidungen vom 10. Oktober 2016 wies das Bundesverwaltungsgericht die Beschwerden der Familien Jafari ab. Darin schloss es sich im Wesentlichen den Erwägungen des BFA an. Es stellte fest, dass die Familien Jafari bei der Einreise von Serbien nach Kroatien die Grenze ohne Einreisevisum überschritten hätten, obwohl sie als afghanische Staatsangehörige ein Visum benötigt hätten. Die Einreise über diese Grenze sei somit illegal gewesen. Soweit feststellbar, sei auch die Einreise nach Österreich ohne Visum und daher ebenfalls „illegal“ erfolgt.

92. Dagegen haben die beiden Schwestern (nicht aber ihre Kinder) Rechtsmittel beim vorlegenden Gericht eingelegt. Sie machen geltend, dass die besonderen Umstände ihrer jeweiligen Fälle bei der Feststellung berücksichtigt werden müssten, welcher Mitgliedstaat für die Prüfung ihrer Anträge auf internationalen Schutz zuständig sei. Sie seien gemäß Art. 5 Abs. 4 Buchst. c des Schengener Grenzkodex in das Unionsgebiet eingereist (d. h. aus humanitären Gründen). Der Grenzübertritt sei daher keine „illegale Einreise“ im Sinne von Art. 13 Abs. 1 der Dublin‑III-Verordnung gewesen. Dies sei der Sinn der Übereinkunft vom 18. Februar 2016, wonach in das Unionsgebiet einreisenden Drittstaatsangehörigen die Durchreise durch Mitgliedstaaten gestattet worden sei, um an den Ort zu gelangen, an dem sie Asyl hätten beantragen wollen ( 92 ). Nach Art. 14 Abs. 2 der Dublin‑III-Verordnung sei daher Österreich der für die Prüfung ihrer Anträge auf internationalen Schutz zuständige Mitgliedstaat.

93. Dem vorlegenden Gericht war bekannt, dass vom Vrhovno sodišče Republike Slovenije (Oberster Gerichtshof der Republik Slowenien) in der Rechtssache C‑490/16, A. S., bereits ein Vorabentscheidungsersuchen vorgelegt worden war. Seiner Auffassung nach unterscheiden sich die den Anträgen der Familien Jafari auf internationalen Schutz zugrunde liegenden Umstände jedoch von denjenigen der Rechtssache A. S. Im Fall der Familien Jafari habe sich die zuständige kroatische Behörde nicht zu den Aufnahmegesuchen nach Art. 18 Abs. 1 Buchst. a der Dublin‑III-Verordnung geäußert. Das vorlegende Gericht hält Art. 13 Abs. 1 der Dublin‑III-Verordnung für das einschlägige Kriterium des Kapitels III zur Bestimmung des zuständigen Mitgliedstaats. In dieser Verordnung werde jedoch das „illegale Überschreiten“ der Grenze nicht definiert. Das vorlegende Gericht ersucht daher um Hinweise dazu, ob dieser Begriff unabhängig oder in Verbindung mit anderen Unionsrechtsakten über Anforderungen an Drittstaatsangehörige, die die Außengrenze der Union überschreiten, wie etwa denjenigen des Schengener Grenzkodex, auszulegen ist. Soweit die kroatischen Behörden den Familien Jafari die Einreise in ihr Land gestatteten und ihre Beförderung an die slowenische Grenze beaufsichtigten, möchte das vorlegende Gericht wissen, ob ein solches Verhalten de facto als „Visum“ im Sinne von Art. 2 Buchst. m und Art. 12 der Dublin‑III-Verordnung anzusehen ist.

94. Nach Ansicht der Familien Jafari ist Art. 14 (Befreiung vom Visazwang) das einschlägige Kriterium des Kapitels III. Das vorlegende Gericht ist von der Richtigkeit dieser Ansicht nicht überzeugt. Es möchte daher wissen, ob diese Bestimmung oder Art. 13 Abs. 1 das geeignete Kriterium zur Bestimmung des zuständigen Mitgliedstaats ist. Im Hinblick auf die Entscheidungen des Gerichtshofs in den Urteilen Ghezelbash und Karim ( 93 ) weist das vorlegende Gericht darauf hin, dass sich ein Antragsteller im Rahmen eines Rechtsbehelfs gegen eine Überstellungsentscheidung aufgrund der Dublin‑III-Verordnung auf eine falsche Anwendung der Dublin‑III-Kriterien berufen könne. Daher müsse geklärt werden, welches Kriterium richtigerweise anzuwenden sei.

95. Das vorlegende Gericht stellt ferner das Vorbringen der Familien Jafari in Frage, wonach sie unter Art. 5 Abs. 4 Buchst. c des Schengener Grenzkodex fielen. Es ersucht infolgedessen auch um eine Stellungnahme des Gerichtshofs zur richtigen Auslegung dieser Bestimmung.

96. Das vorlegende Gericht stellt deshalb folgende Fragen: 1. Ist für das Verständnis von Art. 2 Buchst. m, Art. 12 und Art. 13 der Dublin‑III-Verordnung auf andere Rechtsakte, zu denen die Dublin‑III-Verordnung Berührungspunkte aufweist, Bedacht zu nehmen, oder ist diesen Bestimmungen eine davon losgelöste Bedeutung beizumessen? 2. Für den Fall, dass die Bestimmungen der Dublin‑III-Verordnung losgelöst von anderen Rechtsakten zu interpretieren sind: a) Ist unter den Voraussetzungen der Ausgangsfälle, die dadurch gekennzeichnet sind, dass sie in eine Zeit fallen, in der die nationalen Behörden der maßgeblich involvierten Staaten mit einer außergewöhnlich hohen Anzahl von Menschen, die die Durchreise durch ihr Hoheitsgebiet verlangten, konfrontiert waren, die von einem Mitgliedstaat faktisch geduldete Einreise in sein Hoheitsgebiet, die allein dem Zweck der Durchreise durch eben diesen Mitgliedstaat und der Stellung eines Antrages auf internationalen Schutz in einem anderen Mitgliedstaat dienen sollte, als „Visum“ im Sinn des Art. 2 Buchst. m und des Art. 12 der Dublin‑III-Verordnung anzusehen? Wenn Frage 2 a zu bejahen ist: b) Ist im Hinblick auf die faktische Duldung der Einreise zum Zweck der Durchreise davon auszugehen, dass das „Visum“ mit der Ausreise aus dem betreffenden Mitgliedstaat seine Gültigkeit verloren hat? c) Ist im Hinblick auf die faktische Duldung der Einreise zum Zweck der Durchreise davon auszugehen, dass das „Visum“ immer noch gültig ist, wenn die Ausreise aus dem betreffenden Mitgliedstaat noch nicht erfolgt ist, oder verliert das „Visum“ ungeachtet der unterbliebenen Ausreise seine Gültigkeit zu jenem Zeitpunkt, in dem ein Antragsteller sein Vorhaben, in einen anderen Mitgliedstaat reisen zu wollen, endgültig aufgibt? d) Führt die Aufgabe des Vorhabens durch den Antragsteller, in den ursprünglich als Ziel ins Auge gefassten Mitgliedstaat reisen zu wollen, dazu, dass im Sinn des Art. 12 Abs. 5 der Dublin‑III-Verordnung von der Vornahme einer betrügerischen Handlung nach Ausstellung des „Visums“ zu sprechen ist, so dass der das „Visum“ ausstellende Mitgliedstaat nicht zuständig ist? Wenn Frage 2 a zu verneinen ist: e) Ist die in Art. 13 Abs. 1 der Dublin‑III-Verordnung enthaltene Wendung „aus einem Drittstaat kommend die Land-, See- oder Luftgrenze eines Mitgliedstaats illegal überschritten hat“ so zu verstehen, dass unter den angeführten besonderen Voraussetzungen der Ausgangsfälle ein illegales Überschreiten der Außengrenze als nicht gegeben anzusehen ist? 3. Für den Fall, dass die Bestimmungen der Dublin‑III-Verordnung unter Bedachtnahme auf andere Rechtsakte zu interpretieren sind: a) Ist für die Beurteilung, ob im Sinn des Art. 13 Abs. 1 der Dublin‑III-Verordnung ein „illegales Überschreiten“ der Grenze vorliegt, besonders darauf Bedacht zu nehmen, ob nach dem Schengener Grenzkodex – insbesondere nach dem für die Ausgangsfälle infolge des Einreisezeitpunkts maßgeblichen Art. 5 dieses Rechtsakts – die Einreisevoraussetzungen gegeben sind? Falls die Frage 3 a zu verneinen ist: b) Auf welche Bestimmungen des Unionsrechts ist bei der Beurteilung, ob im Sinn des Art. 13 Abs. 1 der Dublin‑III-Verordnung ein „illegales Überschreiten“ der Grenze vorliegt, besonders Bedacht zu nehmen? Falls die Frage 3 a zu bejahen ist: c) Ist unter den Voraussetzungen der Ausgangsfälle, die dadurch gekennzeichnet sind, dass sie in eine Zeit fallen, in der die nationalen Behörden der maßgeblich involvierten Staaten mit einer außergewöhnlich hohen Anzahl von Menschen, die die Durchreise durch ihr Hoheitsgebiet verlangten, konfrontiert waren, die ohne Prüfung der Umstände des Einzelfalls von einem Mitgliedstaat faktisch geduldete Einreise in sein Hoheitsgebiet, die allein dem Zweck der Durchreise durch eben diesen Mitgliedstaat und der Stellung eines Antrags auf internationalen Schutz in einem anderen Mitgliedstaat dienen sollte, als Gestattung der Einreise im Sinn des Art. 5 Abs. 4 Buchst. c des Schengener Grenzkodex anzusehen? Falls die Fragen 3 a und 3 c zu bejahen sind: d) Führt die Gestattung der Einreise nach Art. 5 Abs. 4 Buchst. c des Schengener Grenzkodex dazu, dass von einer einem Visum im Sinn des Art. 5 Abs. 1 Buchst. b des Schengener Grenzkodex gleichzuhaltenden Erlaubnis und sohin von einem „Visum“ gemäß Art. 2 Buchst. m der Dublin‑III-Verordnung auszugehen ist, so dass bei der Anwendung der Bestimmungen zur Feststellung des zuständigen Mitgliedstaats nach der Dublin‑III-Verordnung auch deren Art. 12 zu berücksichtigen ist? Falls die Fragen 3 a, 3 c und 3 d zu bejahen sind: e) Ist im Hinblick auf die faktische Duldung der Einreise zum Zweck der Durchreise davon auszugehen, dass das „Visum“ mit der Ausreise aus dem betreffenden Mitgliedstaat seine Gültigkeit verloren hat? f) Ist im Hinblick auf die faktische Duldung der Einreise zum Zweck der Durchreise davon auszugehen, dass das „Visum“ immer noch gültig ist, wenn die Ausreise aus dem betreffenden Mitgliedstaat noch nicht erfolgt ist, oder verliert das „Visum“ ungeachtet der unterbliebenen Ausreise seine Gültigkeit zu jenem Zeitpunkt, in dem ein Antragsteller sein Vorhaben, in einen anderen Mitgliedstaat reisen zu wollen, endgültig aufgibt? g) Führt die Aufgabe des Vorhabens durch den Antragsteller, in den ursprünglich als Ziel ins Auge gefassten Mitgliedstaat reisen zu wollen, dazu, dass im Sinn des Art. 12 Abs. 5 der Dublin‑III-Verordnung von der Vornahme einer betrügerischen Handlung nach Ausstellung des „Visums“ zu sprechen ist, so dass der das „Visum“ ausstellende Mitgliedstaat nicht zuständig ist? Falls die Fragen 3 a und 3 c zu bejahen sind, aber die Frage 3 d zu verneinen ist: h) Ist die in Art. 13 Abs. 1 der Dublin‑III-Verordnung enthaltene Wendung „aus einem Drittstaat kommend die Land-, See- oder Luftgrenze eines Mitgliedstaats illegal überschritten hat“ so zu verstehen, dass unter den angeführten besonderen Voraussetzungen der Ausgangsfälle der als Gestattung der Einreise im Sinn des Art. 5 Abs. 4 Buchst. c des Schengener Grenzkodex zu qualifizierende Grenzübertritt nicht als illegales Überschreiten der Außengrenze anzusehen ist?

Verfahren vor dem Gerichtshof

97. Das vorlegende Gericht hat nach Art. 105 der Verfahrensordnung beantragt, die vorliegende Rechtssache dem beschleunigten Verfahren zu unterwerfen. Diesem Antrag wurde mit Beschluss des Präsidenten vom 15. Februar 2017 stattgegeben.

98. Schriftliche Erklärungen sind von den Familien Jafari, Österreich, Frankreich, Ungarn, Italien, der Schweiz und der Kommission eingereicht worden.

99. In der mündlichen Verhandlung vom 28. März 2017, die nach Art. 77 der Verfahrensordnung gemeinsam mit der Rechtssache C‑490/16, A. S., stattgefunden hat, haben sich Herr A. S. und die Familien Jafari sowie Österreich, Frankreich, Griechenland, Italien, das Vereinigte Königreich und die Kommission mündlich geäußert.

Würdigung

Vorbemerkungen

Dublin-System: ein kurzer Überblick

100. Das Dublin-System schafft ein Verfahren zur Bestimmung des für die Prüfung eines Antrags auf internationalen Schutz zuständigen Mitgliedstaats ( 94 ). Aus der für Drittstaatsangehörige bestehenden Reisefreiheit im Schengen-Raum ( 95 ) ergaben sich potenzielle Probleme, so dass ein Verfahren eingeführt wurde, um sicherzustellen, dass die Zuständigkeit für die Prüfung jedes Asylantrags grundsätzlich bei nur einem teilnehmenden Staat liegt. Zu den Zielen gehört u. a., den zuständigen Mitgliedstaat rasch zu bestimmen, „forum shopping“ ( 96 ) zu vermeiden und ihm entgegenzuwirken, Sekundärmigration ( 97 ) zu vermeiden und ihr entgegenzuwirken sowie das Phänomen von Asylbewerbern „im Orbit“ zu vermeiden – d. h. eine Situation, in der sich jeder Mitgliedstaat für unzuständig erklärt, weil ein anderer Mitgliedstaat ein sicherer Drittstaat und daher zuständig sei ( 98 ). Die Eurodac-Verordnung stützt die Dublin‑III-Verordnung.

101. Die erste Gruppe von Kriterien in Kapitel III der Dublin‑III-Verordnung nimmt eine Zuständigkeitszuweisung für die Prüfung von Anträgen auf der Grundlage der Achtung der Einheit der Familie vor ( 99 ). Mit den nachfolgenden Kriterien soll bestimmt werden, welcher Staat zur Einreise oder zum Aufenthalt des Antragstellers im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten im größten Umfang beigetragen hat, indem er ein Visum oder einen Aufenthaltstitel ausgestellt, seine Grenzen nicht sorgfältig kontrolliert oder den betreffenden Drittstaatsangehörigen vom Visazwang befreit hat ( 100 ).

Schengen

102. Nach dem Schengener Grenzkodex haben die Mitgliedstaaten eine Verpflichtung zur Wahrung der Integrität der Außengrenze der Union, die nur an bestimmten zugelassenen Stellen überschritten werden darf. Drittstaatsangehörige müssen bestimmte Voraussetzungen erfüllen ( 101 ). Ein Drittstaatsangehöriger, der die Grenze illegal überschritten hat und über kein Aufenthaltsrecht im Hoheitsgebiet des betreffenden Mitgliedstaats verfügt, muss aufgegriffen und den Rückkehrverfahren unterzogen werden ( 102 ). In der Praxis möchten Drittstaatsangehörige, die an den Außengrenzen der Mitgliedstaaten eintreffen, dort häufig keinen Asylantrag stellen und weigern sich, einem etwaigen Begehren der zuständigen Behörden nach Abnahme ihrer Fingerabdrücke Folge zu leisten ( 103 ). Von da an könnten die betreffenden Personen grundsätzlich im Sinne von Art. 3 Abs. 2 der Rückführungsrichtlinie als illegal aufhältige Drittstaatsangehörige bezeichnet werden, die die Einreisevoraussetzungen von Art. 5 Abs. 1 des Schengener Grenzkodex nicht erfüllen ( 104 ).

103. Das bevorzugte Verfahren nach der Rückführungsrichtlinie ist die freiwillige Rückkehr. Im Fall der Rückführung muss der betreffende Mitgliedstaat ein unionsweites Einreiseverbot verhängen und kann diese Information in das SIS eingeben.

104. Das Dublin-System, der Schengen-Besitzstand und die Rückführungsrichtlinie bilden offenbar ein umfassendes Maßnahmenpaket. Die beiden vorliegenden Rechtssachen decken jedoch die Lücken und praktischen Schwierigkeiten bei der Anwendung dieser Regeln auf, wenn eine außergewöhnlich große Zahl von Menschen auf dem Landweg, statt auf dem Luftweg, in relativ kurzer Zeit in die Union einreist, um dort Schutz zu suchen. Die Umstände, die von September 2015 bis März 2016 bestanden, habe ich bereits dargestellt ( 105 ).

Allgemeine Themen der Fragen der vorlegenden Gerichte

105. Die von den beiden vorlegenden Gerichten gestellten Fragen betreffen eine Reihe gemeinsamer Themen.

106. Erstens, welche allgemeine Methodik sollte bei der Auslegung der Kriterien in den Art. 12, 13 und 14 der Dublin‑III-Verordnung Anwendung finden? Insbesondere, sind diese Bestimmungen in Verbindung mit dem Schengen-Besitzstand auszulegen ( 106 )? Zweitens, sind die Mitwirkung und die Erleichterungen seitens der EU-Transitstaaten (insbesondere Kroatien und Slowenien) de facto als Visa im Sinne von Art. 2 Buchst. m und Art. 12 dieser Verordnung anzusehen? (Auch wenn diese Frage in der Rechtssache A. S. nicht ausdrücklich gestellt wird, könnte die Antwort des Gerichtshofs dem vorlegenden Gericht bei der Entscheidung im Ausgangsverfahren von Nutzen sein ( 107 ).) Drittens, wie ist Art. 13 Abs. 1 der Dublin‑III-Verordnung auszulegen? Insbesondere, wie ist die Formulierung „die [G]renze illegal überschritten hat“ zu verstehen, und in welchem Verhältnis steht (gegebenenfalls) diese Bestimmung zu Art. 5 Abs. 1 des Schengener Grenzkodex und Art. 3 Abs. 2 der Rückführungsrichtlinie ( 108 )? Viertens, fallen die Drittstaatsangehörigen, denen während der humanitären Krise auf dem Westbalkan die Einreise in den Schengen-Raum gestattet wurde, unter die Ausnahme von den Einreisevoraussetzungen für Drittstaatsangehörige in Art. 5 Abs. 4 Buchst. c des Schengener Grenzkodex ( 109 )? Fünftens, was ist eine „visafreie Einreise“ im Sinne von Art. 14 der Dublin‑III-Verordnung?

107. In der Rechtssache A. S. wird der Gerichtshof ferner um Prüfung bestimmter prozessualer Aspekte der Dublin‑III-Verordnung ersucht ( 110 ). Schließlich sind die praktischen Folgen der Auslegung der in Rede stehenden Bestimmungen für die beiden Rechtssachen zu beurteilen ( 111 ).

108. Diese Fragen werden in einem Kontext gestellt, in dem ein Mitgliedstaat die Anwendung der Dublin‑III-Verordnung eine Zeitlang ausgesetzt haben soll, während andere durch die Errichtung von Absperrungen an ihren Binnengrenzen zu anderen, ebenfalls zum Schengen-Raum gehörenden Mitgliedstaaten der Union „Schengen ausgesetzt“ haben sollen ( 112 ).

109. Die Aufgabe des Gerichthofs ist ausschließlich die eines Gerichts; sie besteht nach Art. 19 Abs. 1 EUV darin, „die Wahrung des Rechts bei der Auslegung und Anwendung der Verträge“ zu sichern. Es ist selbstverständlich nicht Sache des Gerichtshofs, die politische Arena zu betreten, um sich mit der (heiklen) Frage auseinanderzusetzen, wie angesichts der Geografie Europas Personen, die internationalen Schutz beantragt haben, unter den Mitgliedstaaten der Union verteilt werden sollten. Die noch nie dagewesenen Umstände, die von September 2015 bis März 2016 auf dem Westbalkan herrschten, warfen gleichwohl ein Schlaglicht auf das Missverhältnis zwischen der Geografie und den detaillierten Kriterien des Kapitels III der Dublin‑III-Verordnung. Offen gesagt wird der Gerichtshof jetzt ersucht, eine rechtliche Lösung zu liefern und sie rückwirkend einer Sachlage anzupassen, für die die geltenden Rechtsregeln nicht ausgelegt sind. Welche Lösung auch gewählt wird, sie dürfte mancherorts kontrovers gesehen werden.

Erster Punkt: bei der Auslegung der Kriterien in den Art. 12, 13 und 14 der Dublin‑III-Verordnung anzuwendende Methodik

110. Die vorlegenden Gerichte in den Rechtssachen A. S. und Jafari möchten geklärt wissen, ob andere, mit der Dublin‑III-Verordnung verbundene Unionsrechtsakte zu berücksichtigen sind oder ob diese Verordnung (insbesondere ihre Art. 2 Buchst. m, 12, 13 und 14) unabhängig von diesen Rechtsakten auszulegen ist. Es ist unstreitig, dass die Durchreise unter Mitwirkung der betreffenden Staaten arrangiert wurde. Somit taucht zwangsläufig die Frage auf, ob sich die Regeln für Drittstaatsangehörige, die die Außengrenzen der Union überschreiten, auf die Auslegung der Dublin‑III-Verordnung auswirken.

111. Die Antragstellerinnen in der Rechtssache Jafari sind ebenso wie Österreich, Frankreich, Griechenland, Ungarn, die Schweiz und die Kommission der Ansicht, dass die Kriterien des Kapitels III in Verbindung mit anderen Rechtsakten, nämlich dem Schengener Grenzkodex und der Rückführungsrichtlinie, auszulegen seien.

112. Herr A. S. ist der Ansicht, dass sich die Auslegung der Kriterien des Kapitels III nicht allein auf nationale oder internationale Bestimmungen stützen sollte. Sie müsse auch die Sachlage und die Verpflichtungen der EU-Transitstaaten berücksichtigen, die im Einklang mit Art. 33 der Genfer Konvention und Art. 3 EMRK (Verbot der Folter) sowie den Art. 4 Abs. 2 und 5 Abs. 4 des Schengener Grenzkodex gehandelt hätten.

113. Nach Ansicht Italiens ist nicht entscheidend, ob der allgemeine Auslegungsansatz anderen Unionsrechtsakten Rechnung trage oder nicht. Erstens hätten die EU-Transitstaaten von September 2015 bis März 2016 den durch ihr Hoheitsgebiet reisenden Personen keine Visa ausgestellt. Zweitens sei Art. 13 Abs. 1 der Dublin‑III-Verordnung im Licht der Genfer Konvention auszulegen.

114. Nach Ansicht des Vereinigten Königreichs sind der Schengener Grenzkodex und die Rückführungsrichtlinie rechtlich nicht von Belang für den Begriff „illegales Überschreiten“ in Art. 13 Abs. 1 der Dublin‑III-Verordnung. Letzterer sei daher unabhängig von diesen Rechtsakten auszulegen.

115. Ich sehe den Ansatz zur Auslegung der Kriterien des Kapitels III nicht als Wahl zwischen nur zwei Möglichkeiten: der völlig isolierten Auslegung der Dublin‑III-Verordnung oder ihrer Auslegung dergestalt, dass ihre Bestimmungen unter Bezugnahme auf die verbindlichen Vorschriften anderer Unionsrechtsakte definiert werden.

116. Nach ständiger Rechtsprechung ist bei der Auslegung einer Unionsvorschrift nicht nur ihr Wortlaut zu berücksichtigen, sondern auch ihr Zusammenhang und die Ziele, die mit der Regelung, zu der sie gehört, verfolgt werden ( 113 ). Nach dem ersten der „Allgemeinen Grundsätze“ des Gemeinsamen Leitfadens für die Abfassung von Rechtstexten der Union ( 114 ) müssen Rechtsvorschriften klar, einfach und genau abgefasst sein, so dass dem Leser kein Zweifel bleibt. Weist ein Rechtsakt mit anderen Vorschriften des Unionsrechts gemeinsame Definitionen auf, wäre vernünftigerweise zu erwarten, dass er einen ausdrücklichen Querverweis enthält, da das Konzept einer implizit einzubeziehenden Definition mit dem Grundsatz der Rechtssicherheit unvereinbar ist ( 115 ). Weder der Schengener Grenzkodex noch die Rückführungsrichtlinie enthalten Definitionen, die auf die Kriterien des Kapitels III der Dublin‑III-Verordnung verweisen.

117. Der Wortlaut von Art. 12 der Dublin‑III-Verordnung unterscheidet sich von den Art. 13 und 14 insofern, als er ausdrücklich auf den Visakodex Bezug nimmt, der Teil des Schengen-Besitzstands ist. Diese Bezugnahme ist hinreichend klar, einfach und genau abgefasst, um zu zeigen, dass der Visakodex für die Auslegung dieser Bestimmung relevant ist ( 116 ). Hieraus folgt allerdings nicht, dass das Wort „Visum“ in Art. 12 auf die im Rahmen des Visakodex geltende Definition begrenzt ist ( 117 ).

118. Erstens gilt die Dublin‑III-Verordnung für Mitgliedstaaten, die nicht Teil des Schengen-Besitzstands sind, insbesondere für Irland und das Vereinigte Königreich. Bei diesen Staaten muss „Visum“ sich auf ein Dokument beziehen, das nach nationalen Bestimmungen als solches anerkannt ist. Zweitens deckt „Visum“ Kategorien von Dokumenten ab, die über die unter den Visakodex fallenden Visa für den kurzfristigen Aufenthalt hinausgehen. Aus dem Wortlaut von Art. 2 Buchst. m der Dublin‑III-Verordnung geht klar hervor, dass dieser Rechtsakt für drei verschiedene Arten von Visa gilt ( 118 ).

119. Diese Erwägungen gelten gleichermaßen für Art. 14, wo das Wort „Visum“ ebenfalls verwendet wird. Dieser Begriff muss aus Gründen der Kohärenz und Einheitlichkeit genauso ausgelegt werden wie in Art. 12.

120. Folglich ist der Schengen-Besitzstand ein bei der Auslegung des Wortes „Visum“ zu berücksichtigendes relevantes Element, bestimmt aber nicht dessen Bedeutung für die Zwecke der Art. 2 Buchst. m und 12 der Dublin‑III-Verordnung.

121. Art. 13 der Dublin‑III-Verordnung enthält keine ausdrückliche Bezugnahme auf Rechtsakte des Schengen-Besitzstands oder auf die Rückführungsrichtlinie.

122. Aus dem Gesetzeskontext geht jedoch hervor, dass die Dublin‑III-Verordnung integraler Bestandteil des GEAS ist, das sich auf die uneingeschränkte und umfassende Anwendung der Genfer Konvention stützt ( 119 ). Diese bildet den völkerrechtlichen Rahmen für den Schutz von Flüchtlingen und von Personen, die die Zuerkennung des Flüchtlingsstatus anstreben. Nach ihrem Art. 31 Abs. 2 sollen die Staaten den Flüchtlingen beim Wechsel des Aufenthaltsorts in ihrem Gebiet grundsätzlich keine Beschränkungen auferlegen; für notwendig erachtete Beschränkungen sollen nur so lange Anwendung finden, bis die Rechtsstellung der Flüchtlinge geregelt ist oder es ihnen gelungen ist, in einem anderen Land Aufnahme zu erhalten. Die Staaten müssen den Flüchtlingen eine angemessene Frist sowie die notwendigen Erleichterungen zur Aufnahme in einem anderen Land gewähren. Diese Bestimmung ist bei der Auslegung der Dublin‑III-Verordnung im Blick zu behalten ( 120 ). Dementsprechend ist die Verordnung im Licht ihres Kontexts und Zwecks und in einer mit der Genfer Konvention im Einklang stehenden Weise auszulegen. Dies folgt aus Art. 78 Abs. 1 AEUV. Ferner ergibt sich aus ihrem 39. Erwägungsgrund, dass die Dublin‑III-Verordnung in einer Weise auszulegen ist, die mit den durch die Charta anerkannten Rechten im Einklang steht ( 121 ).

123. Weil die Dublin‑III-Verordnung integraler Bestandteil des GEAS ist, ist auch das Asylrecht der Union ein relevanter Faktor ( 122 ). Es gibt ausdrückliche Bezugnahmen auf die Anerkennungs-, die Aufnahme- und die Asylverfahrensrichtlinie ( 123 ). Das GEAS wurde in einem Kontext entwickelt, in dem davon auszugehen war, dass alle beteiligten Staaten, ob Mitgliedstaaten oder Drittstaaten, die Grundrechte beachten, einschließlich der auf der Genfer Konvention und dem Protokoll von 1967 sowie der EMRK beruhenden Rechte ( 124 ), und dass die Mitgliedstaaten einander daher insoweit Vertrauen entgegenbringen dürfen ( 125 ). „Gerade aufgrund dieses Prinzips des gegenseitigen Vertrauens hat der Unionsgesetzgeber die [Dublin‑II-Verordnung] erlassen, um die Behandlung der Asylanträge zu rationalisieren und zu verhindern, dass das System dadurch stockt, dass die staatlichen Behörden mehrere Anträge desselben Antragstellers bearbeiten müssen, und um die Rechtssicherheit hinsichtlich der Bestimmung des für die Behandlung des Asylantrags zuständigen Staates zu erhöhen und damit dem ‚forum shopping‘ zuvorzukommen, wobei all dies hauptsächlich bezweckt, die Bearbeitung der Anträge im Interesse sowohl der Asylbewerber als auch der teilnehmenden Staaten zu beschleunigen.“ ( 126 ) Diese Fragen berühren den Kern des Gedankens eines Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts ( 127 ) und insbesondere des GEAS, das auf gegenseitigem Vertrauen und einer Vermutung der Einhaltung des Unionsrechts sowie insbesondere der Grundrechte durch andere Mitgliedstaaten beruht ( 128 ).

124. Die Hauptziele der Dublin‑III-Verordnung zeugen von der Absicht des Unionsgesetzgebers, hisichtlich der Bestimmung des für die Prüfung eines Asylantrags zuständigen Mitgliedstaats organisatorische Vorschriften festzulegen, die die Beziehungen zwischen den Mitgliedstaaten regeln, wie dies im früheren Dubliner Übereinkommen geschehen war ( 129 ). In den Erwägungsgründen 4, 5 und 7 der Dublin‑III-Verordnung heißt es ferner, dass eine klare und praktikable Formel für die rasche Bestimmung des für die Bearbeitung eines Asylantrags zuständigen Mitgliedstaats geschaffen werden soll, um den effektiven Zugang zu den Verfahren zur Bestimmung des Flüchtlingsstatus zu gewährleisten und das Ziel einer zügigen Bearbeitung der Asylanträge nicht zu gefährden ( 130 ).

125. Inwieweit sind Nicht-GEAS-Maßnahmen, wie der Schengener Grenzkodex und die Rückführungsrichtlinie, für die Auslegung der Kriterien des Kapitels III in den Art. 12, 13 Abs. 1 und 14 relevant?

126. Wie ich bereits erläutert habe, sind die Art. 12 und 14 meines Erachtens autonom auszulegen, auch wenn der Visakodex in mancher Hinsicht für die Bedeutung des Wortes „Visum“ relevant ist ( 131 ).

127. Was die Auslegung des Begriffs „illegales Überschreiten“ in Art. 13 Abs. 1 der Dublin‑III-Verordnung angeht, gibt es im Schengener Grenzkodex keinen entsprechenden Begriff. Eine Übertragung dieses Begriffs aus dem Schengener Grenzkodex auf die Dublin‑III-Verordnung kommt daher nicht in Betracht.

128. Außerdem ist der persönliche Anwendungsbereich der die Einreisevoraussetzungen für Drittstaatsangehörige, die die Außengrenze der Union überschreiten, betreffenden Bestimmungen in Kapitel I von Titel II des Schengener Grenzkodex nicht der gleiche wie in der Dublin‑III-Verordnung. Letztere gilt allein für Drittstaatsangehörige, die internationalen Schutz beantragen ( 132 ): eine Personengruppe, die völkerrechtlich aufgrund der Genfer Konvention einen besonderen Status genießt.

129. Die Entstehungsgeschichte zeigt, dass die Regelungen zur Bestimmung der Zuständigkeit für die Prüfung von Asylanträgen, die das Dubliner Übereinkommen ersetzten, ursprünglich Teil des zwischenstaatlichen Schengener Übereinkommens waren ( 133 ), während die Dublin‑III-Verordnung und der Schengener Grenzkodex beide auf das SDÜ zurückgehen. Die Anwendungsbereiche der beiden Rechtsakte unterscheiden sich, und ihre jeweiligen Ziele sind nicht die gleichen. Es kann daher keine Vermutung dafür geben, dass beide Rechtsakte aufgrund einer bestehenden historischen Verbindung in gleicher Weise auszulegen sind.

130. Das Vereinigte Königreich weist darauf hin, dass der Schengener Grenzkodex und die Rückführungsrichtlinie auf bestimmte Mitgliedstaaten (insbesondere das Vereinigte Königreich selbst) keine Anwendung fänden. Es sei daher falsch, die Dublin‑III-Verordnung in Verbindung mit Rechtsvorschriften auszulegen, die sich nicht auf die gesamte Union erstreckten.

131. Es trifft zu, dass der nicht alle Mitgliedstaaten umfassende Geltungsbereich der Rechtsvorschriften nicht durch die Hintertür auf sie ausgedehnt werden sollte. Die variable Geometrie, die im Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts u. a. infolge der Sonderstellung des Vereinigten Königreichs anzutreffen ist, hat jedoch kein einheitliches Muster hervorgebracht. Das Vereinigte Königreich hat für einige Elemente des Schengen-Besitzstands optiert und von anderen Abstand genommen ( 134 ). Dass das Vereinigte Königreich durch den Schengener Grenzkodex oder die Rückführungsrichtlinie nicht gebunden ist, kann an der Verbindlichkeit der Dublin‑III-Verordnung nichts ändern ( 135 ). Die Nichtteilnahme des Vereinigten Königreichs an bestimmten Instrumenten des Unionsrechts kann auch nicht dazu führen, dass die logischerweise gebotene Auslegung von Maßnahmen, die Teil eines Pakets sind, de facto eingeschränkt wird. Es kann nicht der Schwanz in Gestalt des Vereinigten Königreichs mit dem Hund in Gestalt der Union wedeln.

132. Allerdings wird in Art. 13 Abs. 1 der Dublin‑III-Verordnung nicht auf die Rückführungsrichtlinie Bezug genommen. Eine solche Bezugnahme hat der Gesetzgeber in Art. 24 der Verordnung vorgenommen, der ein Wiederaufnahmegesuch betrifft, wenn beim ersuchenden Mitgliedstaat kein neuer Antrag gestellt wurde. Hätte der Gesetzgeber in Art. 13 Abs. 1 explizit auf die Rückführungsrichtlinie Bezug nehmen wollen, hätte er dies somit vermutlich tun können und auch getan.

133. Der Begriff des illegalen Aufenthalts in Art. 3 Abs. 2 der Rückführungsrichtlinie erfasst eine über den persönlichen Anwendungsbereich der Dublin‑III-Verordnung hinausgehende Personengruppe. Die Richtlinie gilt für alle Drittstaatsangehörigen (im definierten Sinne). Ihr Anwendungsbereich ist nicht auf die besondere Kategorie um internationalen Schutz ersuchender ausländischer Staatsangehöriger während der Prüfung ihrer Anträge begrenzt ( 136 ).

134. Der Begriff „illegaler Aufenthalt“ in der Rückführungsrichtlinie bezieht sich auf eine andere Situation als die eines „illegalen Grenzübertritts“ im Sinne von Art. 13 Abs. 1 der Dublin‑III-Verordnung. Der Gerichtshof hat im Urteil Affum ( 137 ) entschieden, dass ein Drittstaatsangehöriger, der sich in einem Bus auf der Durchreise durch einen Mitgliedstaat befindet, unter Art. 3 Abs. 2 der Rückführungsrichtlinie fällt, weil der Betroffene, wenn er sich unter Verletzung der Voraussetzungen für die Einreise oder den Aufenthalt im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats aufhält, „dort illegal aufhältig“ ist. Dies gilt nach wie vor, ist aber nicht die Frage, um die es in den Rechtssachen A. S. und Jafari geht. Hier möchten die vorlegenden Gerichte geklärt wissen, ob die betreffenden Drittstaatsangehörigen die Außengrenze der Union illegal überschritten haben.

135. Natürlich mag es gelegentlich Überschneidungen zwischen den Umständen geben, die zu einem illegalen Grenzübertritt und zu einem „illegalen Aufenthalt“ im Sinne der Rückführungsrichtlinie führen, doch ist dies nicht das Gleiche ( 138 ). Der Klarheit des Verständnisses wird nicht dadurch gedient, dass zwei Begriffe in zwei verschiedenen Rechtsakten miteinander vermengt werden.

136. Überdie