SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS HENRI MAYRAS

VOM 7. OKTOBER 1980 ( 1 )

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

I —

Im Rahmen des Artikels 5 Absatz 2 Buchstabe b der Verordnung Nr. 729/70 des Rates vom 21. April 1970 über die Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik hat der Abschluß der von den Mitgliedstaaten vorgelegten Rechnungen über die vom Europäischen Ausrich-tungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft, Abteilung Garantie, für das Haushaltsjahr 1973 finanzierten Ausgaben die Kommission veranlaßt, am 12. Oktober 1979 an alle Mitgliedstaaten gerichtete Entscheidungen zu erlassen.

Die an die Bundesrepublik Deutschland, an die Italienische Republik und an das Königreich Belgien gerichteten Entscheidungen sind von ihren Adressaten angefochten worden, jedoch mit unterschiedlicher Begründung.

Im vorliegenden Verfahren geht es um eine Anfechtungsklage des Königreichs Belgien gegen die von der Kommission gemäß Artikel 8 ihrer Verordnung Nr. 1723/72 vom 26. Juli 1972 über den Rechnungsabschluß des Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft, Abteilung Garantie, erlassene und dem Königreich Belgien am 18. Oktober 1979 mitgeteilte Entscheidung 79/893/EWG, soweit die Kommission einen Betrag von 29008562 BFR für die Zahlung der differenzierten Erstattungen bei der Ausfuhr von Milch und Milcherzeugnissen nicht als zu Lasten des EAGFL gehend anerkannt hat.

Bei dieser Summe handelt es sich um den Unterschiedsbetrag zwischen der im voraus festgesetzten differenzierten Erstattung im Sinne von Artikel 17 Absatz 2 der Verordnung Nr. 804/68 des Rates vom 27. Juni 1968 über die gemeinsame Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse und dem — niedrigeren — Betrag der Erstattung, der auf der Grundlage des am Tage der Erfüllung der Ausfuhrzollförmlichkeiten anwendbaren niedrigsten Satzes berechnet wird.

Gemäß Artikel 6 Absatz 2 der Verordnung Nr. 876/68 des Rates vom 28. Juni 1968 über die Grundregeln für die Gewährung von Erstattungen bei der Ausfuhr von Milch und Milcherzeugnissen und die Kriterien für die Festsetzung der Erstattung wird der Zuschlag bei der differenzierten Erstattung nur gezahlt, „sofern nachgewiesen wird, daß das Erzeugnis die Bestimmung oder das Bestimmungsgebiet erreicht hat, für die die Erstattung festgesetzt worden war“.

Der Kläger vertritt die Auffassung, er habe diese Zahlung gemäß Artikel 8 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1041/67 der Kommission vom 21. Dezember 1967 über die Durchführungsvorschriften für die Ausfuhrerstattungen bei den Erzeugnissen, für die ein System gemeinsamer Preise besteht, geleistet. Er beruft sich darauf, daß die Kommission gegen diese Bestimmung verstoßen habe und, in zweiter Linie, einen Mangel an Sorgfalt bewiesen oder das berechtigte Vertrauen verletzt habe.

II —

Vor der Prüfung dieser beiden Rügen muß erläutert werden, worin die Beweisregelung bestand, die errichtet wurde, um in den Genuß der Erstattung bei der Ausfuhr nach Drittländern zu gelangen.

Die Erstattung konnte je nach der Bestimmung oder dem Bestimmungsgebiet in unterschiedlicher Höhe festgesetzt werden, „wenn die Lage im internationalen Handel oder die besonderen Erfordernisse bestimmter Märkte dies notwendig machen“ (Artikel 4 der Verordnung Nr. 876/68). In diesem Fall wurde die Erstattung gewährt, wenn nachgewiesen wurde, daß die Erzeugnisse aus der Gemeinschaft ausgeführt worden waren, daß es sich (mit Ausnahme der Anwendungsfälle von Artikel 7 der Verordnung Nr. 876/68) um Erzeugnisse mit Ursprung in der Gemeinschaft handelte und daß sie die Bestimmung oder das Bestimmungsgebiet erreicht hatten, für die die Erstattung festgesetzt worden war (Artikel 6 Absatz 2 der Verordnung Nr. 876/68).

Dieses zusätzliche Erfordernis war im übrigen auch in Artikel 4 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1041/67 für die Grunderstattung vorgesehen :

„In bestimmten Fällen können die Mitgliedstaaten, in Anbetracht des Satzes der Erstattung im Verhältnis zu dem der Abschöpfung, aufgrund der Eigenschaften der ausgeführten Waren oder in Anbetracht der Ausfuhrmärkte, als Voraussetzung für die Zahlung der Erstattung zusätzlich zu dem Nachweis, daß das Erzeugnis das geographische Gebiet der Gemeinschaft verlassen hat, den Nachweis fordern, daß das Erzeugnis in ein drittes Land eingeführt worden ist und, gegebenenfalls, unter welchen Bedingungen die Einfuhr stattgefunden hat.“

Der Nachweis, daß das Erzeugnis die Bestimmung oder das Bestimmungsgebiet erreicht hatte, für die die Erstattung festgesetzt worden war, war nach Artikel 8 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1041/67 in der Fassung des Artikels 4 der Verordnung Nr. 499/69 der Kommission vom 17. März 1969 wie folgt zu führen:

„Für die Anwendung ... [des] Artikels] 6 Absatz 2 Unterabsatz 1 der Verordnung^ Nr. 876/68 ... hat der Antragsteller eine Abschrift des Transportpapiers sowie je nach Wahl der zuständigen staatlichen Behörden eine oder mehrere der folgenden Urkunden vorzulegen: eine Abschrift des im Bestimmungsland ausgestellten Zoll- oder Hafendokuments, eine Bescheinigung, die durch eine amtliche Stelle eines der Mitgliedstaaten in diesem Land ausgestellt worden ist, oder eine Bescheinigung, die durch eine internationale fachliche Kontroll- und Überwachungsgesellschaft ausgestellt worden ist, wenn diese die Ankunft im Bestimmungsland oder für die betreffende Bestimmung bestätigen. Die zuständigen staatlichen Behörden können andere Urkunden als gleichwertig anerkennen und ergänzende Beweismittel anfordern. Sie unterrichten hierüber alsbald die Kommission, die ihrerseits die anderen Mitgliedstaaten unverzüglich davon in Kenntnis setzt.“

Die Absätze 2 und 3 befreiten von der Führung dieses Nachweises, wenn er infolge höherer Gewalt nicht erbracht werden konnte (Artikel 4 Absatz 3 der Verordnung Nr. 1041/67), und im Falle eines Ausfuhrgeschäfts, das Gegenstand einer Ausfuhrerklärung war, die auf eine Erstattung von höchstens 200 RE Anrecht gab. Doch wurde auch in diesem letzten Fall das Transportpapier verlangt, und das Ausfuhrgeschäft mußte hinreichende Sicherheiten hinsichtlich der Ankunft der betreffenden ausgeführten Erzeugnisse oder Waren im Bestimmungsgebiet gewähren.

III —

Mit seiner ersten Rüge trägt der Kläger vor, als gleichwertiges Dokument im Sinne von Artikel 8 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1041/67 sei die beglaubigte Abschrift eines „cif-Konnossements, Fracht im voraus bezahlt“ anzusehen, das von einem Schiffsagenten ausgestellt worden sei, der einer vom belgischen Staat anerkannten Seeschiffahrtsvereinigung (hier: der Fédération Maritime d'Anvers, einer Vereinigung ohne Erwerbszweck) angehöre und der dafür einstehe, daß die Waren ihre Bestimmung während des Transports nicht änderten. Dies gelte auch im Fall der Ausfuhr durch einen anderen Mitgliedstaat sowie für „See-Land-Konnossemente“, auf denen die endgültige Bestimmung der Waren vermerkt sei.

Da die Gemeinschaftsregelung über die differenzierte Erstattung auf eine Dekkung der mit dem Transport verbundenen Kosten abziele und das von einem von der Fédération Maritime d'Anvers anerkannten Makler unterzeichnete Konnossement gerade gewährleiste, daß die Transportkosten im voraus bezahlt worden seien, sei ein derartiger Nachweis den üblicherweise verlangten Dokumenten durchaus gleichwertig. Der Abnehmer, der die Fracht bereits vor Abgang der Ware gezahlt habe und der grundsätzlich am Bestimmungsort ansässig sei, habe jedes Interesse daran, dafür Sorge zu tragen, daß die Ware im richtigen Hafen eintreffe. Das Konnossement garantiere nicht nur die Verladung „für die betreffende Bestimmung“, sondern stelle meist auch einen Nachweis für die Lieferung der Ware dar und bürge in fast allen Fällen für eine korrekte Abwicklung des Geschäfts.

Die Kommission entgegnet, es handele sich bei dem Konnossement, auch wenn es den Bestimmungsort angebe und den Hinweis „Fracht im voraus bezahlt“ enthalte, lediglich um ein Transportpapier, das bezwecke und bewirke, den Verkäufer von den Risiken zu entlasten, die für die Ware von dem Zeitpunkt an bestünden, zu dem sie im Ankunftshafen tatsächlich die Reling des Schiffes verlasse. Auch wenn es zwischen allen an der Ladung interessierten Parteien und außerdem zwischen diesen und den Versicherern als verbindlich gelte, so könne es doch auf keinen Fall für die Verwaltung hinsichtlich der bestimmungsgemäßen Ankunft der Ware Beweiskraft haben.

Als neuer Eigentümer der Ware könnte der Käufer diese wiederverkaufen, um von den Marktveränderungen zu profitieren; er könnte ein Interesse daran haben, die Ladung umzuleiten oder sie umladen zu lassen, um sie in einen anderen Hafen als denjenigen weiterzusenden, der auf dem Konnossement erwähnt sei. Das Interesse an einem derartigen Geschäft könnte wichtiger sein als der Umstand, daß die Fracht für die ganze Wegstrecke im voraus bezahlt worden sei. Die Einschaltung eines Schiffsagenten, der von einer privatrechtlichen Vereinigung, wie angesehen diese auch sei, zugelassen sei, beschränke sich darauf, die Beweiskraft des Konnossements als Kreditunterlage zu verstärken; sie gewährleiste jedoch keineswegs, daß die Ware an ihre Bestimmung befördert worden sei.

Angesichts der Höhe der öffentlichen Gelder, um die es hier geht, wie auch der Betrugsmöglichkeiten bin ich ebenfalls der Auffassung, daß man sich nicht mit einem System ungefährer Beweise begnügen kann.

Die neunte Begründungserwägung zur Verordnung Nr. 1041/67 enthält bereits einen Hinweis in dieser Richtung:

„In den Fällen, in denen die Erstattung je nach der Bestimmung oder dem Bestimmungsgebiet der ausgeführten Erzeugnisse in unterschiedlicher Höhe festgesetzt wird, ist der Nachweis zu erbringen, daß das Erzeugnis die Bestimmung oder das Bestimmungsgebiet erreicht hat, jur die die Erstattung festgesetzt worden ist.“

Sie haben bereits am 27. Oktober 1971 entschieden (Urteil in der Rechtssache Rheinmühlen, Slg. 1971, 823), daß „‚die Ausfuhr nach dritten Ländern‘ im Sinne [der Verordnung Nr. 19 des Rates vom 4. April 1972 über die schrittweise Errichtung einer gemeinsamen Marktorganisation für Getreide] voraus [setzte], daß die Ware auf dem Markt eines dritten Staates gehandelt wurde, dort also zumindest in den freien Verkehr gelangt sein mußte“ (Randnr. 7 der Entscheidungsgründe). „Welche Beweise für das Vorliegen einer Ausfuhr nach einem dritten Land zu verlangen waren, konnten die Mitgliedstaaten mit der Einschränkung selbständig bestimmen, daß sie sieb nicht mit unzureichenden Indizien begnügen durften“ (Randnr. 8 der Entscheidungsgründe).

Zur Anwendung der Artikel 2 und 3 der Verordnung Nr. 729/70 haben Sie am 7. Februar 1979 (Urteil in der Rechtssache Deutschland/Kommission, Slg. 1979, 343, Randnr. 8 der Entscheidungsgründe) wie folgt entschieden:

„Diese enge Auslegung der Voraussetzungen für die Übernahme der Ausgaben zu Lasten des EAGFL ist im übrigen wegen der Zielsetzung der Verordnung Nr. 729/70 zwingend. Da die Durchführung der gemeinsamen Agrarpolitik die Gleichheit zwischen den Marktbürgern der Mitgliedstaten gewährleisten muß, können nationale Behörden eines Mitgliedstaats nicht über eine weite Auslegung einer bestimmten Vorschrift die Marktbürger dieses Staates gegenüber denjenigen anderer Mitgliedstaaten begünstigen, in denen eine engere Auslegung vertreten wird. Wenn sich eine solche Wettbewerbsverzerrung zwischen den Mitgliedstaaten ergibt, obwohl Mittel und Wege zur Verfügung stehen, um eine einheitliche Durchführung des Gemeinschaftsrechts in der gesamten Gemeinschaft zu gewährleisten, so darf sie nicht vom EAGFL finanziert werden, sondern muß jedenfalls zu Lasten des betroffenen Mitgliedstaats bleiben.“

Sie haben am selben Tag im Urteil in der Rechtssache Frankreich/Kommission (Slg. 1979, 321, Randnr. 28 der Entscheidungsgründe) folgendes hinzugefügt:

„Das Rechnungsabschlußverfahren hat ... beim derzeitigen Stand des Gemeinschaftsrechts den Zweck, nicht nur festzustellen, ob Ausgaben tatsächlich und ordnungsgemäß getätigt wurden, sondern auch die aus der gemeinsamen Agrarpolitik folgenden finanziellen Belastungen zwischen Mitgliedstaaten und Gemeinschaft richtig aufzuteilen; insoweit steht der Kommission kein Beurteilungsspielraum zu, der es ihr erlauben würde, von den Vorschriften über die Aufteilung dieser Belastungen abzuweichen.“

Die Auslegung des Artikels 4 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1041/67 in seiner im Jahre 1971 maßgeblichen Fassung sowie der Artikel 4 und 6 Absatz 2 der Verordnung Nr. 876/68 ist seitdem durch Ihr Urteil vom 2. Juni 1976 (Eier-Kontor, Slg. 1976, 771, Randnr. 6 der Entscheidungsgründe) ausdrücklich verfestigt worden :

„Würde es für die Zahlung eines höheren Erstattungssatzes ausreichen, daß die Ware lediglich abgeladen worden ist, so würde der Zweck des Differenzierungssystems bei der Erstattung [zu dem Sie in Randnr. 5 der Entscheidungsgründe ausgeführt haben, daß es auf den Willen zurückgeht, die Besonderheiten der jeweiligen Einfuhrmärkte, auf denen die Gemeinschaft eine Rolle spielen will, zu berücksichtigen] verkannt, und es würden auf diese Weise Verkehrsumgehungen zum Nachteil der Gemeinschaftsinteressen möglich. Es ist daher notwendig, daß die Ware im Bestimmungsgebiet zum freien Verkehr abgefertigt worden ist. Die Frage, ob die Ware den Markt des Bestimmungsgebietes erreicht hat, läßt sich nur unter Berücksichtigung objektiver Kriterien beantworten.“

Die Frachtkosten stellen nicht das einzige entscheidende Merkmal dar: Die besonderen Merkmale der ausgeführten Erzeugnisse oder der Exportmärkte spielen bei der vorherigen Festsetzung des Erstattungssatzes auch eine Rolle, und es ist möglich, daß die Verladekosten niedriger sind als der Zuschlag bei der differenzierten Erstattung.

Nach dem Wortlaut des Artikels 8 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1041/67 müssen, abgesehen von dem eigentlichen Transportpapier, die Urkunden, die der Antragsteller nach seiner Wahl vorlegen kann, nicht bei der Absendung, sondern im Bestimmungsland ausgestellt werden oder die Ankunft in diesem Land „oder für die betreffende Bestimmung“ bescheinigen, wobei sich dieser letzte Ausdruck auf die Geschäfte nach Artikel 2 (Bevorratung von Seeschiffen und Luftfahrzeugen, Lieferung an internationale Organisationen oder an Streitkräfte) bezieht, bei denen sich der Nachweis der Erfüllung der Zollförmlichkeiten als schwierig erweisen kann.

Zwar kann also das Konnossement „Fracht im voraus bezahlt“ ein Indiz dafür sein, daß die Ware an ihrer Bestimmung angekommen ist; es bietet dafür aber keine sichere Gewähr. Die Antwort des Klägers auf die schriftlichen Fragen, die Sie ihm gestellt haben, hat in keiner Weise ausgereicht, den Umfang der Garantieverpflichtung zu umreißen, die einem Mitglied der Fédération Maritime d'Anvers oder dieser Vereinigung im Hinblick auf die bestimmungsgemäße Ankunft der Ware obliegt.

IV —

Mit seiner zweiten Rüge macht der Kläger geltend, er habe gemäß Artikel 8 Absatz 1 letzter Satz der Verordnung Nr. 1041/67 der Kommission mit Schreiben vom 17. September 1968, bestätigt durch Fernschreiben vom 26. November 1971, ordnungsgemäß mitgeteilt, daß seine Dienststellen die beglaubigte Abschrift eines „cif-Konnossements, Fracht im voraus bezahlt“, das von einem zur Fédération Maritime d'Anvers gehörenden Schiffsagenten ausgestellt sei, als gleichwertiges Dokument zuließen.

Ebenfalls gemäß Artikel 8 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1041/67 habe die Kommission ihrerseits die anderen Mitgliedstaaten mit Mitteilung vom 10. Januar 1969 von dieser Regelung in Kenntnis gesetzt.

Darüber hinaus habe die Kommission am 2. Dezember 1975 anläßlich des Rechnungsabschlusses für die Haushaltsjahre 1971 und 1972 die belgische Regelung akzeptiert; dasselbe habe sie am 20. Dezember 1977 in bezug auf die Haushaltsjahre 1967 bis 1970 getan. Dieses Verhalten habe im Kläger das „berechtigte Vertrauen“ darauf hervorgerufen, daß seine Beweisregelung gültig sei. Unter diesen Umständen könne die Beklagte nicht mehrere Jahre später den Wert der in Belgien zugelassenen Urkunden in Frage stellen.

Entgegen den Ausführungen des Bevollmächtigten des Königreichs Belgien hat jedoch Artikel 8 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1041/67 damals der Kommission keineswegs die Befugnis eingeräumt, die von den Mitgliedstaaten als gleichwertige Dokumente herangezogenen Beweismittel zu harmonisieren.

Erst durch die Verordnung Nr. 2110/74 der Kommission vom 26. Juli 1974 zur Änderung der Verordnung Nr. 1041/67 wurde die Möglichkeit, „gleichwertige Dokumente“ anzuerkennen, abgeschafft, da die Erfahrung gezeigt hatte, daß die Bestimmungen der Artikel 4 und 8 genauer gefaßt und verschärft werden mußten. In Anbetracht der Mißbräuche und Betrügereien zu Lasten des EAGFL verlangt die Verordnung nunmehr den Nachweis der Einfuhr und der Abfertigung zum freien Verkehr im Bestimmungsland; dieser Nachweis kann nur durch die Vorlage des Zolldokuments oder einer von den zuständigen Stellen beglaubigten Abschrift oder Fotokopie dieses Dokuments erbracht werden.

Die Vorlage „gleichwertiger Dokumente“ wird nur noch dann akzeptiert, wenn das Kontrollformular aufgrund von Umständen, die dem Marktteilnehmer nicht zuzurechnen sind, oder wegen der besonderen Verhältnisse im Bestimmungsland nicht vorgelegt werden kann, obwohl die Ware das geographische Gebiet der Gemeinschaft verlassen oder ihre Bestimmung erreicht hat.

Aus den Akten geht jedoch hervor, daß die belgische Regelung auf einer gemeinsamen Sitzung der Sachverständigen für die Anwendung der Verordnung Nr. 1041/67 im Rahmen der Gruppe „Handelsregelungen“, die am 25. und 26. Januar 1972 in Brüssel stattfand, erörtert wurde. Unter Punkt 2 der Tagesordnung dieser Sitzung stand die Änderung des Artikels 8 der Verordnung Nr. 1041/67, die dazu dienen sollte, „jedes Mißverständnis auszuschließen“: Einen förmlicheren Rahmen kann man sich nicht vorstellen.

Ausweislich des Tonbandprotokolls über die Gespräche in dieser Sitzung hat der Vorsitzende der belgischen Delegation gegenüber mit einer gewissen Förmlichkeit erklärt, daß „die gegenwärtige Fassung des Artikels 8 ganz klar bestimmt, daß die Zahlung der Erstattung im Falle der Differenzierung den Nachweis der bestimmungsgemäßen Ankunft und nicht einen nur potentiellen Nachweis erfordert“. Er hat außerdem ausdrücklich bestritten, daß der EAGFL jemals der Auffassung zugestimmt habe, daß ein Konnossement „Fracht im voraus bezahlt“ einen Nachweis für die bestimmungsgemäße Ankunft und die Entladung darstelle.

Die belgische Delegation hat im übrigen anerkannt, daß sich der Vorsitzende völlig klar ausgedrückt habe, und eingeräumt, daß das Konnossement keinen Nachweis dafür erbringe, daß die Waren an ihrer Bestimmung angelangt seien.

In der Sitzung des Verwaltungsausschusses für Milch und Milcherzeugnisse am 4. Oktober 1973 in Brüssel, in der Belgien unter anderem durch einen Delegierten vertreten war, der an der Sachverständigensitzung vom 25. und 26. Januar 1972 teilgenommen hatte, hat die Kommission erneut darauf hingewiesen, daß die Mitgliedstaaten für die Gewährung der differenzierten Erstattungen Nachweise dafür verlangen müßten, daß die Ware im Bestimmungsland zum freien Verkehr abgefertigt worden ist.

Auch wenn das summarische Protokoll über die Sitzung vom 25. und 26. Januar 1972 in dieser Hinsicht nicht so deutlich gewesen wäre, hätte die belgische Regierung, wie Generalanwalt Capotorti in seinen Schlußanträgen in der Rechtssache Niederlande/Kommission (Slg. 1979, 286, 301) dargelegt hat, um eine schriftliche Mitteilung der Kommission in bezug auf das Problem nachsuchen müssen, mit dem sie beschäftigt war. Selbst wenn man einräumt, daß sich die belgischen Behörden guten Glaubens auf eine irrige Auslegung des Gemeinschaftsrechts gestützt haben, so haben sie doch nicht die notwendige Sorgfalt und Vorsicht bei der Anwendung dieser Regelung walten lassen, zumal sie von der Kommission eindeutig gewarnt worden waren.

Unter diesen Umständen halte ich es für ausgeschlossen, daß man von einer Verletzung des berechtigten Vertrauens sprechen kann. Die vor dem Haushaltsjahr 1973 erfolgte Zahlung der Erstattungen aufgrund des Konnossements „Fracht im voraus bezahlt“, zu einer Zeit also, als der EAGFL Kontrollen nur stichprobenweise und nicht als Überprüfungen vor Ort durchführte und als der Betrag der differenzierten Erstattungen bei Milcherzeugnissen (mit Ausnahme von Käse) erheblich niedriger lag, hat folglich spätestens von der Sitzung im Januar 1972 an im Kläger keine berechtigte Erwartung entstehen lassen können.

Ich beantrage, die Klage abzuweisen und die Kosten des Verfahrens dem Königreich Belgien aufzuerlegen.

( 1 ) Aus dem Französischen übersetzt.