Beginnen wir mit der Prüfung der ersten Ziffer des Beschlusses vom 8. Juli. Es geht um die Frage, ob Artikel 9 Absatz 1 und die Artikel 12 bis 29 des EWG-Vertrags es einem Mitgliedstaat gestatten, auf rechtswidrig eingeführte und später vernichtete Betäubungsmittel Zölle zu erheben. Das vorlegende Gericht bezweifelt dies deshalb, weil bei der dargelegten Fallgestaltung nur das deutsche Recht die Erhebung von Zoll vorsieht. Ist diese in der Bundesrepublik die Schmuggler von Betäubungsmitteln treffende zusätzliche Beschwer — und damit diese Uneinheitlichkeit des Zollrechts der Mitgliedstaaten in einer bestimmten Frage — mit den Vorschriften des Vertrages über die Zollunion vereinbar oder nicht?

Vor der Beantwortung dieser Frage möchte ich betonen, daß das Finanzgericht Hamburg, indem es auf „in das Zollgebiet der Gemeinschaft eingeschmuggelte Waren“ abgestellt und um Auslegung der Gemeinschaftsverordnungen über die Bestimmung des Zollwerts der Waren ersucht hat, von der Fallgestaltung einer Einfuhr aus einem der Gemeinschaft nicht angehörenden Staat ausgegangen ist. Im konkreten Fall war das Heroin über die niederländische Grenze nach Deutschland eingeführt worden, es stammte aber offensichtlich aus einem nicht zur Gemeinschaft gehörenden Staat. Für unsere Frage sind folglich die Vorschriften des EWG-Vertrags über die Zollunion von Interesse, die die Stellung der Gemeinschaft gegenüber Drittländern regeln, also die Artikel 18 bis 29, und nicht die Artikel 12 bis 17, deren Gegenstand die Abschaffung der Zölle zwischen den Mitgliedstaaten ist.

Gemäß Artikel 9 Absatz 1 ist „Grundlage der Gemeinschaft... eine Zollunion, die sich auf den gesamten Warenaustausch erstreckt; sie umfaßt... die Einführung eines Gemeinsamen Zolltarifs gegenüber dritten Ländern“. Neben der Notwendigkeit der Schaffung einer neuen Tarifregelung — nach den in den Artikeln 19 bis 26 niedergelegten Modalitäten — wurde von Anfang an die Erforderlichkeit einer Harmonisierung des Zollrechts klargestellt: Dies ergibt sich aus Artikel 27, der „soweit erforderlich“ die Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten auf dem Gebiet des Zollwesens vorsieht und hierfür eine kurze Frist (das Ende der ersten Stufe) festsetzt. Außerdem hat nach Artikel 27 die Kommission die Befugnis, „alle... erforderlichen Empfehlungen“ an die Mitgliedstaaten zu richten.

Das zu erreichende Ausmaß der Angleichung wird in dieser Vorschrift ziemlich vage umschrieben, und es ist keine Form des Tätigwerdens der Gemeinschaftsorgane vorgesehen, der verbindliche Rechtswirkungen zukämen. Bei dieser Sachlage wurden die zollrechtlichcn Harmonisierungsrichtlinien aufgrund der allgemeinen Regel des Artikels 100 EWG-Vertrag erlassen, während vom Instrument der Verordnung nur unter Berufung auf Artikel 235 Gebrauch gemacht werden konnte. Andererseits ist die in Artikel 27 gesetzte Frist seit einiger Zeit verstrichen, ohne daß die Angleichung der innerstaatlichen Vorschriften im objektiv erforderlichen Ausmaß durchgeführt wurde: Das wird auch daran deutlich, daß die Kommission im Jahre 1979 ein neues „Mchrjahresprogramm zur Verwirklichung der Zollunion“ (veröffentlicht im Amtsblatt der Gemeinschaften C 84 vom 31. März 1979) aufgestellt und darin unter anderem ausgeführt hat: „Hauptziel der Zollunion ist die Schaffung der Voraussetzungen für den Zusammenschluß der einzelstaatlichen Märkte zu einem einzigen Markt und die Aufhebung der Binnengrenzen. Diese Voraussetzungen erschöpfen sich nicht in der Aufstellung eines gemeinsamen Zolltarifs und einiger Grundsätze... Sie müssen sich vielmehr in der Schaffung vollständiger, einheitlicher und wirksamer Rechtsvorschriften konkretisieren, die eine homogene Regelung des Handels zwischen der Gemeinschaft und dritten Ländern gewährleisten und damit eine der Vorbedingungen dafür schaffen, daß Waren innerhalb der Gemeinschaft unter den gleichen Bedingungen wie innerhalb der einzelstaatlichen Märkte gehandelt werden können.“ Das Programm 1980 zur Verwirklichung der Zollunion (veröffentlicht im Amtsblatt C 44 vom 21. Februar 1980) gab seinerseits die Absicht der Kommission zu erkennen, „dem Rat für alle Zollbestimmungen, die bisher nur in den nationalen Rechtsakten enthalten sind, Vorschläge [zu] unterbreiten, die an die Stelle der nationalen Rechtsakte treten werden und die die gemeinschaftlichen Grundsätze berücksichtigen“ (II Nr. 3).

Bei dieser Sachlage kann es nicht überraschen, daß einige Gebiete des Zollrechts in den einzelnen Mitgliedstaaten weiterhin durch innerstaatliche, mit den in den anderen Mitgliedstaaten geltenden Bestimmungen nicht harmonisierte Rechtsvorschriften geregelt sind. Es wäre ungenau, in solchen Fällen von Lücken des Gemeinschaftsrechts zu sprechen, denn es geht nicht um ein Gebiet, dessen Regelung vollständig dem Gemeinschaftsgesetzgeber übertragen wurde, sondern um ein Gebiet, das teilweise noch in den Zuständigkeitsbereich der nationalen Rechtsordnungen gehört, und für das man auf eine weiterreichende und vollständigere Harmonisierung dieser Rechtsordnungen wartet. Daher ist es möglich, daß die Tätigkeit der Zollverwaltung in mancher Hinsicht unter von Staat zu Staat verschiedene Vorschriften fällt, obgleich die Gefahr besteht, daß hierdurch die vollständige Verwirklichung der Zollunion verhindert wird.