Im Fall von Handlungen oder Entscheidungen, die in einem mehrphasigen Verfahren ergehen, stellen nämlich grundsätzlich nur jene Maßnahmen Handlungen, die Gegenstand einer Nichtigkeitsklage sein können, dar, die den Standpunkt des betreffenden Organs zum Abschluss des Verfahrens endgültig festlegen; vorläufige Maßnahmen oder solche rein vorbereitender Natur können nicht Gegenstand einer Nichtigkeitsklage sein. Im Bereich des Wettbewerbs bringen Handlungen der Kommission, mit denen eine Akteneinsicht verweigert wird, auch wenn sie Anhörungsrechte verletzen können, insoweit im Grundsatz lediglich beschränkte Wirkungen hervor, wie sie für eine vorbereitende Maßnahme in einem Verwaltungsverfahren kennzeichnend sind. Nur gegen Handlungen, die die Rechtslage der betreffenden Unternehmen unmittelbar und irreversibel berühren, sind Nichtigkeitsklagen bereits vor Abschluss des Verwaltungsverfahrens zulässig.

Wenn ein Automobilhersteller im Rahmen einer von der Kommission auf der Grundlage von Art. 29 der Richtlinie 2007/46 zur Schaffung eines Rahmens für die Genehmigung von Kraftfahrzeugen und Kraftfahrzeuganhängern sowie von Systemen, Bauteilen und selbstständigen technischen Einheiten für diese Fahrzeuge durchgeführten Untersuchung ein Schreiben an die Kommission richtet, in dem er zum einen zur Untersagung der Zulassung bestimmter Fahrzeuge Stellung nimmt und zum anderen Zugang zur Verwaltungsakte des Untersuchungsverfahrens beantragt, ist die Verweigerung der Akteneinsicht der Kommission nicht geeignet, Rechtswirkungen zu erzeugen, die bereits jetzt vor dem eventuellen Ergehen des in Art. 29 Abs. 2 der Richtlinie 2007/46 vorgesehenen endgültigen Beschlusses der Kommission die Interessen dieses Automobilherstellers beeinträchtigen können.

Das in Art. 29 der Richtlinie 2007/46 zur Schaffung eines Rahmens für die Genehmigung von Kraftfahrzeugen und Kraftfahrzeuganhängern sowie von Systemen, Bauteilen und selbstständigen technischen Einheiten für diese Fahrzeuge vorgesehene Verfahren ist insoweit eine Untersuchungstätigkeit im Sinne von Art. 4 Abs. 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001. Das in diesem Art. 29 vorgesehene Verfahren ist nämlich ein strukturiertes und formalisiertes Verfahren, das die Sammlung und Analyse von Informationen zum Ziel hat und der Kommission ermöglichen soll, einen Standpunkt im Rahmen der Ausübung ihrer im EU-Vertrag und im AEU-Vertrag vorgesehenen Funktionen einzunehmen.

Der Begriff „Untersuchung“ in Art. 4 Abs. 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission stellt einen eigenständigen Begriff des Unionsrechts dar, der insbesondere unter Berücksichtigung seines gewöhnlichen Sinnes und des Kontexts, in den er sich einfügt, auszulegen ist. Ein strukturiertes und formalisiertes Verfahren der Kommission, dessen Zweck darin besteht, Informationen zu sammeln und zu analysieren, damit sie im Rahmen der Ausübung ihrer Aufgaben nach dem EU-Vertrag und dem AEU-Vertrag einen Standpunkt vertreten kann, stellt eine solche Tätigkeit dar. Ein solches Verfahren muss nicht zwingend auf die Aufdeckung oder Verfolgung einer Zuwiderhandlung oder Unregelmäßigkeit gerichtet sein. Der Begriff „Untersuchung“ kann auch eine Tätigkeit der Kommission erfassen, mit der Tatsachen festgestellt werden sollen, um eine bestimmte Situation zu bewerten.

Da die Möglichkeit, auf allgemeine Vermutungen zurückzugreifen, nicht nur eine Beschränkung des in Art. 11 EUV, Art. 15 AEUV und in der Verordnung Nr. 1049/2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission verankerten Grundprinzips der Transparenz bewirkt, sondern auch eine Begrenzung des Zugangs zu den in Rede stehenden Dokumenten in der Praxis, muss sich die Verwendung solcher Vermutungen auf stichhaltige und überzeugende Gründe stützen.

Somit muss die Kommission, um einem Antragsteller in Bezug auf einen Antrag auf Zugang zur Verwaltungsakte des von der Kommission auf der Grundlage von Art. 29 der Richtlinie 2007/46 zur Schaffung eines Rahmens für die Genehmigung von Kraftfahrzeugen und Kraftfahrzeuganhängern sowie von Systemen, Bauteilen und selbstständigen technischen Einheiten für diese Fahrzeuge durchgeführten Untersuchungsverfahrens eine allgemeine Vermutung der Nichtverbreitung der beantragten Dokumente entgegenhalten zu können, erklären, inwiefern diese Vermutung notwendig ist, um den ordnungsgemäßen Ablauf des in Rede stehenden Verfahrens sicherzustellen und um zu garantieren, dass die Ziele dieses Verfahrens nicht beeinträchtigt werden. Das Berufen auf Gründe wie die Notwendigkeit, ein Klima der Diskretion und Vertraulichkeit zwischen den Mitgliedstaaten zu garantieren und die Einflussnahme Dritter auf die laufende Untersuchung zu verhindern, ist insoweit nicht überzeugend, da diese Gründe für jedes beliebige gegen einen Mitgliedstaat laufende Untersuchungsverfahren gelten. Die Anerkennung der Möglichkeit, eine allgemeine Vermutung der Nichtverbreitung aus solchen Gründen anzuwenden, liefe der Rechtsprechung zuwider, wonach Vermutungen eng auszulegen und anzuwenden sind, da sie eine Ausnahme von der Verpflichtung des betreffenden Organs darstellen, jedes Dokument, auf das sich ein Antrag auf Zugang bezieht, konkret und individuell zu prüfen, und ganz allgemein von dem Grundsatz des größtmöglichen Zugangs der Öffentlichkeit zu Dokumenten, die sich im Besitz der Unionsorgane befinden.

(vgl. Rn. 155-159)