SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS

HENRIK SAUGMANDSGAARD ØE

vom 7. September 2017 ( 1 )

Rechtssache C‑687/15

Europäische Kommission

gegen

Rat der Europäischen Union

„Nichtigkeitsklage – Auswärtiges Handeln der Europäischen Union – Art. 218 Abs. 9 AEUV – Festlegung der Standpunkte, die im Namen der Union in einem durch eine internationale Übereinkunft eingesetzten Gremium zu vertreten sind – Außenkompetenz der Europäischen Union – Für die Festlegung von Standpunkten, die im Namen der Union zu vertreten sind, ungeeignete Rechtsform – Schlussfolgerungen des Rates zur Weltfunkkonferenz 2015 der Internationalen Fernmeldeunion“

I. Einleitung

1. Mit ihrer Klage beantragt die Europäische Kommission, die am 26. Oktober 2015 angenommenen Schlussfolgerungen des Rates der Europäischen Union zur Weltfunkkonferenz 2015 (WRC‑15) der Internationalen Fernmeldeunion (ITU) für nichtig zu erklären, mit der Begründung, dass der Rat gegen Art. 218 Abs. 9 AEUV verstoßen habe, indem er die im Namen der Union gemäß dieser Vorschrift zu vertretenden Standpunkte in der Form von Schlussfolgerungen anstatt eines Beschlusses festgelegt habe, wie dies die Kommission vorgeschlagen habe.

2. In den vorliegenden Schlussanträgen werde ich die Gründe darlegen, weshalb ich der Auffassung bin, dass der Klage der Kommission stattzugeben ist und die Schlussfolgerungen des Rates vom 26. Oktober 2015 für nichtig zu erklären sind.

II. Rechtlicher Rahmen

A. Völkerrecht

3. Die Internationale Fernmeldeunion (im Folgenden: ITU) ist eine Sonderorganisation der Vereinten Nationen, die mit den Technologien der Information und Kommunikation betraut ist. Im Rahmen der ITU werden die Funkfrequenzen und die Satellitenumlaufbahnen weltweit verteilt und die technischen Normen erarbeitet, um die Verbindung der Netze und der Technologien zu gewährleisten ( 2 ).

4. Gemäß ihrer Konstitution setzt sich die ITU aus den Mitgliedstaaten der ITU und den Mitgliedern der ITU-Sektoren zusammen. Gegenwärtig sind 193 Staaten Mitglieder der ITU, zu denen alle Mitgliedstaaten der Union gehören. Der ITU gehören auch etwa 800 Sektormitglieder an, bei denen es sich vorrangig um Einrichtungen des Privatsektors oder des Universitätsbereichs handelt. Die Europäische Union ist ebenfalls Sektormitglied der ITU. Gemäß Art. 3 Abs. 2 und 3 der ITU-Konstitution haben die Mitglieder der ITU-Sektoren im Unterschied zu den Mitgliedstaaten der ITU insbesondere bei den weltweiten Konferenzen kein Stimmrecht ( 3 ).

5. Art. 4 („Grundsatzdokumente der Union“) der ITU-Konstitution sieht in den Abs. 1 und 3 vor: „(1) Die Grundsatzdokumente der Union sind – diese Konstitution der Internationalen Fernmeldeunion, – die Konvention der Internationalen Fernmeldeunion, – die Vollzugsordnungen. … (3) Die Bestimmungen dieser Konstitution und der Konvention werden außerdem durch diejenigen der nachstehend aufgeführten Vollzugsordnungen ergänzt, die den Fernmeldeverkehr regeln; sie sind für alle Mitglieder verbindlich: … – die Vollzugsordnung für den Funkdienst“.

6. Art. 13 („Funkkonferenzen und Funkversammlungen“) der ITU-Konstitution bestimmt in den Abs. 1 und 2: „(1) Eine weltweite Funkkonferenz kann eine teilweise oder, im Ausnahmefall, eine vollständige Revision der Vollzugsordnung für den Funkdienst vornehmen und jede andere Frage von weltweitem Interesse behandeln, für die sie zuständig ist und die sich auf ihre Tagesordnung bezieht. Die anderen Aufgaben dieser Konferenz sind in der Konvention enthalten. (2) Weltweite Funkkonferenzen werden normalerweise alle drei bis vier Jahre einberufen; nach den einschlägigen Bestimmungen der Konvention braucht eine solche Konferenz jedoch nicht einberufen zu werden, oder es kann eine zusätzliche Konferenz einberufen werden.“

B. Unionsrecht

7. Art. 10 („Internationale Verhandlungen“) des Beschlusses Nr. 243/2012/EU ( 4 ) bestimmt in Abs. 1: „(1) In internationalen Verhandlungen über Frequenzangelegenheiten gelten die folgenden Grundsätze: a) Fällt der Gegenstand der internationalen Verhandlungen in die Zuständigkeit der Union, so wird der Standpunkt der Union gemäß dem Unionsrecht festgelegt; b) Fällt der Gegenstand der internationalen Verhandlungen teilweise in die Zuständigkeit der Union und teilweise in die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten, so sind die Union und die Mitgliedstaaten bestrebt, einen gemeinsamen Standpunkt gemäß dem Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit festzulegen. Für die Zwecke der Anwendung des Unterabsatzes 1 Buchstabe b arbeiten die Union und die Mitgliedstaaten im Einklang mit dem Grundsatz einer geschlossenen völkerrechtlichen Vertretung der Union und ihrer Mitgliedstaaten zusammen.“

III. Vorgeschichte des Rechtsstreits

8. Die Weltfunkkonferenz 2015 (im Folgenden: WRC‑15) fand vom 2. bis zum 27. November 2015 in Genf mit dem Ziel statt, die Vollzugsordnung für den Funkdienst zu ändern ( 5 ).

9. Bei der vorhergehenden Weltfunkkonferenz, jener von 2012 (im Folgenden: WRC‑12) ( 6 ), wurde eine vorläufige Tagesordnung der WRC‑15 erstellt, in deren Folge der ITU-Rat die endgültige Tagesordnung der WRC‑15 annahm ( 7 ).

10. Am 29. Mai 2015 unterbreitete die Kommission dem Rat einen Vorschlag für einen Beschluss des Rates über den auf der WRC‑15 zu vertretenden Standpunkt der Europäischen Union ( 8 ). In dem Vorschlag war als Rechtsgrundlage Art. 114 AEUV in Verbindung mit Art. 218 Abs. 9 AEUV angegeben.

11. Art. 1 des Vorschlags der Kommission sieht vor: „Die Mitgliedstaaten, die gemeinsam im Interesse der Union handeln, beteiligen sich an den Verhandlungen der Weltfunkkonferenz 2015 der Internationalen Fernmeldeunion über die Revision der Vollzugsordnung für den Funkdienst. Die im Namen der Union in den Verhandlungen und bei der Annahme der Revisionen der Vollzugsordnung für den Funkdienst zu vertretenden Standpunkte sind im Anhang dieses Beschlusses festgelegt. Werden auf der Konferenz neue Vorschläge zu im Anhang aufgeführten Themen unterbreitet, zu denen es noch keinen Standpunkt der Union gibt, wird der Standpunkt der Union an Ort und Stelle koordiniert, bevor Revisionen der Vollzugsordnung für den Funkdienst von der Konferenz angenommen werden. In diesen Fällen steht der Standpunkt der Union mit den Grundsätzen gemäß dem Anhang dieses Beschlusses im Einklang.“

12. Auf seiner 3419. Tagung, die am 26. Oktober 2015 in Luxemburg stattfand, nahm der Rat die folgenden Schlussfolgerungen zur WRC‑15 an (im Folgenden: angefochtene Handlung) ( 9 ): „Der Rat der Europäischen Union – 1. Unter Hinweis auf a) die Entscheidung Nr. 676/2002/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. März 2002 über einen Rechtsrahmen für die Funkfrequenzpolitik in der Europäischen Gemeinschaft; b) die Bestimmungen der Rahmenrichtlinie über elektronische Kommunikationsnetze und ‑dienste, insbesondere deren Artikel 8a Absatz 4; c) den Beschluss Nr. 243/2012/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 14. März 2012 über ein Mehrjahresprogramm für die Funkfrequenzpolitik, d) die Schlussfolgerungen des Rates zu den europäischen Positionen für die Weltfunkkonferenzen 1992, 1997, 2000, 2003, 2007 und 2012; e) die Bedeutung der frequenznutzenden Drahtlostechnik für das Erreichen der politischen Ziele, die sich die EU im Rahmen der Leitinitiative ‚Digitale Agenda für Europa‘ der Strategie Europa 2020 gesetzt hat, nämlich schnelle Breitband-Internetverbindungen bereitzustellen und aus einem digitalen Binnenmarkt einen nachhaltigen wirtschaftlichen und sozialen Nutzen zu ziehen; f) die Schlussfolgerungen des Rates vom 31. Mai 2010 über die Digitale Agenda für Europa; 2. In Anbetracht • der Stellungnahme der Gruppe für Frequenzpolitik (RSPG) vom Februar 2015 zu den gemeinsamen politischen Zielen für die WRC‑15; 3. Bekundet breite Unterstützung für die folgenden Ziele, die auf der WRC‑15 erreicht werden sollen, damit die einschlägigen politischen Strategien der Union erfolgreich umgesetzt werden können: a) Zu Tagesordnungspunkt 1.1: i. Ausweisung des Bands 1452–1492 MHz sowie der benachbarten Bänder 1427–1452 MHz und 1492–1518 MHz für International Mobile Telecommunications (IMT) bei gleichzeitigem Schutz passiver Dienste unterhalb von 1427 MHz. Diese Ausweisung schließt weder die Nutzung dieser Bänder von jeglichen Anwendungen, einschließlich der Verteidigung, durch Dienste, denen sie zugewiesen sind, nicht aus, noch wird Priorität nach der Vollzugsordnung für den Funkdienst festgelegt; ii. gemeinsame primäre Zuweisung des Bands 3400–3800 MHz für den Mobilfunk und Ausweisung dieses Bands für IMT unter Berücksichtigung, dass das Band eine wichtige Rolle bei der Satellitenkommunikation spielt; iii. keine Unterstützung von Änderungen der Zuweisung des Bands 470–694 MHz in Europa; iv. keine zusätzliche gemeinsame primäre Zuweisung der Bänder 5350–5470 MHz und 5725–5850 MHz für den Mobilfunk und keine Ausweisung dieser Bänder und des Bands 5850–5925 MHz für IMT; stattdessen weitere Untersuchung dieser drei Bänder im Hinblick auf deren mögliche Nutzung für lokale Funknetze; Gewährleistung, dass die primäre Nutzung in allen Fällen geschützt bleibt. b) Zu Tagesordnungspunkt 1.2: i. Festsetzung des unteren Bandrands auf 694 MHz und Unterstützung der ITU-R-Empfehlungen in Bezug auf die Schutzniveaus für den Rundfunk unterhalb von 694 MHz entsprechend den Ergebnissen der von der Europäischen Konferenz der Verwaltungen für Post und Telekommunikation durchgeführten Untersuchungen; ii. Gewährleistung eines ausgewogenen Nebeneinanders zwischen drahtlosen Breitbandsystemen und Rundfunk und keine Festlegung zusätzlicher Einschränkungen für den Schutz des Rundfunks im Band 694–790 MHz, die über die Bestimmungen des GE-06-Übereinkommens hinausgehen; iii. Gewährleistung eines ausgewogenen Nebeneinanders zwischen Mobilfunk und Flugnavigationsfunksystemen an den Grenzen der östlichen Mitgliedstaaten, um die Ausbreitung von Mobilfunkdiensten in allen EU-Ländern durch entsprechende Regulierungsvorschriften der Vollzugsordnung für den Funkdienst zu erleichtern und gleichzeitig die kleinsten wirksamen Schutzabstände zwischen dem Funknavigationsdienst für die Luftfahrt und IMT zu begünstigen und dabei die Rechte der östlichen EU-Mitgliedstaaten diesbezüglich zu unterstützen. c) Zu Tagesordnungspunkt 1.18: Zuweisung des Bands 77,5–78 GHz für den Funkortungsdienst und Förderung der Ausweitung von Kfz-Radaren, ohne zu strenge Beschränkungen einzuführen, und Anerkennung, dass Radioastronomiestationen weiterhin Schutz genießen sollten. d) Zu Tagesordnungspunkt 10: Befürwortung eines Tagesordnungspunkts für die WRC-19, der sich mit dem Frequenzbedarf für 5G-Mobilfunksysteme befasst, mit dem Schwerpunkt auf neuen Zuweisungen oberhalb von 6 GHz und einem gemeinsamen Herangehen an die Einleitung der damit verbundenen Kompatibilitätsuntersuchungen im Vorfeld der WRC‑19; 4. Ersucht die Mitgliedstaaten, • die unter Nummer 3 genannten Ziele zu verfolgen und die Grundsätze des Beschlusses 243/2012/EU über ein Mehrjahresprogramm für die Funkfrequenzpolitik bei den Verhandlungen über relevante Änderungen der ITU-Vollzugsordnung für den Funkdienst auf der WRC‑15 einzuhalten; 5. Ersucht die Kommission: • dem Europäischen Parlament und dem Rat zügig über die Ergebnisse der WRC‑15 und zugleich darüber Bericht zu erstatten, wie sichergestellt werden kann, dass die europäischen Vorbereitungen für die nächste Konferenz, die 2019 stattfinden soll (WRC‑19), den politischen Strategien und den Grundsätzen der Union uneingeschränkt förderlich sind.“

13. Bei der Annahme der angefochtenen Handlung gab die Kommission die folgende, im Protokoll der Sitzung des Rates festgehaltene Erklärung ab: „Die Kommission bedauert, dass der Rat zur Vorbereitung der Weltfunkkonferenz 2015 Schlussfolgerungen anstelle eines Beschlusses gemäß Artikel 218 Absatz 9 AEUV angenommen hat. Nach Auffassung der Kommission widerspricht dieses Prozedere dem Vertrag und der Rechtsprechung des Gerichtshofs. Die Kommission behält sich diesbezüglich ihre Rechte vor.“

IV. Anträge der Parteien

14. Die Kommission beantragt, – die am 26. Oktober 2015 auf der 3419. Tagung des Rates in Luxemburg angenommenen Schlussfolgerungen des Rates zur Weltfunkkonferenz 2015 (WRC‑15) der Internationalen Fernmeldeunion (ITU) für nichtig zu erklären; – dem Rat die Kosten aufzuerlegen.

15. Der Rat beantragt, – die Klage insgesamt abzuweisen; – der Kommission die Kosten aufzuerlegen.

16. Die Tschechische Republik, die Bundesrepublik Deutschland, die Französische Republik sowie das Vereinigte Königreich Großbritannien und Nordirland sind als Streithelfer zur Unterstützung der Anträge des Rates zugelassen worden.

V. Zur Klage

A. Zur Zulässigkeit der Klage

17. Zunächst ist festzustellen, dass der Rat in seiner Klagebeantwortung die Zulässigkeit der vorliegenden Nichtigkeitsklage in Frage gestellt hat, indem er geltend gemacht hat, aus den Ausführungen der Kommission in der Klage folge offenkundig, dass diese die Auffassung vertrete, die angefochtene Handlung sei nicht dazu bestimmt gewesen, Rechtswirkungen zu erzeugen, eine Position, die nach der Auffassung des Rates mit der Erhebung einer Nichtigkeitsklage gegen diese Handlung gemäß Art. 263 AEUV unvereinbar ist.

18. Nach den von der Kommission in ihrer Erwiderung vorgenommenen Klarstellungen, insbesondere was die Rechtswirkungen der angefochtenen Handlung betrifft, hat der Rat in seiner Gegenerwiderung erklärt, diese Klarstellungen hätten die Zweifel zerstreut, die er ursprünglich hinsichtlich der Zulässigkeit der Klage geäußert habe.

19. Der Austausch von Erklärungen unter den Parteien betreffend die Zulässigkeit der vorliegenden Klage gibt Anlass zu den nachfolgenden Anmerkungen.

20. Nach Art. 263 AEUV überwacht der Gerichtshof die Rechtmäßigkeit der Handlungen der Organe „mit Rechtswirkung gegenüber Dritten“. Nach einer ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofs sind anfechtbare Handlungen im Sinne dieser Vorschrift alle Handlungen der Organe – unabhängig von ihrer Rechtsnatur oder Form –, die verbindliche Rechtswirkungen erzeugen sollen ( 10 ).

21. Es besteht kein Zweifel, dass ein Beschluss des Rates zur Festlegung des Standpunkts, der gemäß Art. 218 Abs. 9 AEUV im Namen der Union zu vertreten ist, eine Handlung darstellt, die verbindliche Rechtswirkungen im Sinne von Art. 263 AEUV erzeugen soll ( 11 ). Eine solche Entscheidung kann daher gemäß dieser Vorschrift Gegenstand einer Nichtigkeitsklage sein.

22. Im vorliegenden Fall stimmen die Parteien zum einen überein, dass die angefochtene Handlung, obwohl sie in der Form von „Schlussfolgerungen“ erlassen wurde, vom Rat insbesondere gemäß Art. 218 Abs. 9 AEUV angenommen wurde ( 12 ), und zum anderen, dass diese Handlung Rechtswirkungen erzeugen soll, soweit sie gemäß dieser Vorschrift die im Rahmen der WRC‑15 im Namen der Union zu vertretenden Standpunkte festlegen soll. Insoweit führt der Rat aus, die angefochtene Handlung sei „im Kern“ ein Beschluss des Rates ( 13 ). Im Übrigen ist festzustellen, dass kein Mitgliedstaat der Union, der zur Unterstützung der Anträge des Rates als Streithelfer beigetreten ist, die Zulässigkeit der vorliegenden Klage in Frage stellt.

23. Unter diesen Umständen bin ich der Auffassung, dass die angefochtene Handlung Rechtswirkungen im Sinne von Art. 263 AEUV erzeugen soll und dass die rechtliche Einstufung von „Schlussfolgerungen“ nicht bedeutet, dass diese Handlung nicht von der Rechtmäßigkeitskontrolle durch den Gerichtshof gemäß dieser Vorschrift erfasst wird. Nur ergänzend füge ich hinzu, dass der Gerichtshof in der Vergangenheit bereits eine Klage für zulässig erklärt hat, die sich gegen Schlussfolgerungen des Rates richtete, die Rechtswirkungen erzeugen sollten ( 14 ).

24. Ich stelle daher als Ergebnis fest, dass die Klage auf Nichtigerklärung der angefochtenen Handlung zulässig ist und der Gerichtshof gemäß Art. 263 AEUV zuständig ist, die Rechtmäßigkeit dieser Handlung zu überprüfen.

25. Zur Klarstellung ist darauf hinzuweisen, dass dieses Ergebnis nicht bedeutet, dass die vom Rat in der Form von „Schlussfolgerungen“ angenommenen Handlungen im Allgemeinen Gegenstand einer Nichtigkeitsklage gemäß Art. 263 AEUV sein können.

B. Zur Begründetheit

1. Zum Gegenstand der Klage

26. Zur Stützung ihrer Nichtigkeitsklage macht die Kommission als einzigen Klagegrund geltend, der Rat habe, indem er die Schlussfolgerungen zur WRC‑15 angenommen habe, statt, wie von der Kommission vorgeschlagen, hierzu einen Beschluss zu erlassen, gegen Art. 218 Abs. 9 AEUV verstoßen.

27. Zunächst ist festzustellen, dass die Kommission und der Rat einerseits darin übereinstimmen, dass die Tagesordnungspunkte der WRC‑15, bezüglich derer die angefochtene Handlung die im Namen der Union zu vertretenden Standpunkte festlegte, zur Außenkompetenz der Union gehörten, und andererseits, dass Art. 114 AEUV die maßgebliche materielle und Art. 218 Abs. 9 AEUV die relevante verfahrensrechtliche Grundlage zum Erlass dieser Handlung darstellen. Sie gehen im Übrigen davon aus, dass die Natur der Zuständigkeit der Union, d. h., ob es sich dabei um eine ausschließliche oder eine mit den Mitgliedstaaten geteilte Zuständigkeit handle, keinen Einfluss auf die Anwendbarkeit von Art. 218 Abs. 9 AEUV habe. Uneins sind sie sich jedoch hinsichtlich der Frage, ob der Rat beim Erlass der angefochtenen Handlung die verfahrensrechtlichen Anforderungen gemäß dieser letztgenannten Vorschrift befolgt hat, und, falls diese Frage zu verneinen ist, welches dann die Folgen für die Gültigkeit dieser Handlung sind.

28. Dagegen haben einige der Mitgliedstaaten, die dem Rechtsstreit als Streithelfer zur Unterstützung der Anträge des Rates beigetreten sind, in Abrede gestellt, dass Art. 218 Abs. 9 AEUV im vorliegenden Fall anwendbar sei, indem sie insbesondere geltend gemacht haben, die Union verfüge nicht über die erforderliche Außenkompetenz, damit der Rat die gemäß dieser Vorschrift im Namen der Union zu vertretenden Standpunkte zu den von der angefochtenen Handlung erfassten Tagesordnungspunkten der WRC‑15 festlegen könne.

29. Zunächst ist festzustellen, dass die im Streithilfeschriftsatz gestellten Anträge nach Art. 40 Abs. 4 der Satzung des Gerichtshofs der Europäischen Union nur die Unterstützung der Anträge einer der Parteien zum Gegenstand haben können. Ferner muss der Streithelfer nach Art. 129 Abs. 3 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs den Rechtsstreit in der Lage annehmen, in der dieser sich zur Zeit seines Beitritts befindet. In diesem Kontext hat der Gerichtshof festgestellt, dass eine Partei, die gemäß Art. 40 der Satzung des Gerichtshofs der Europäischen Union in einem bei ihm anhängigen Rechtsstreit als Streithelfer zugelassen wird, den Streitgegenstand, wie er durch die Anträge sowie die Klage- und Verteidigungsgründe der Hauptparteien umschrieben wird, nicht ändern kann. Folglich ist nur das Vorbringen eines Streithelfers zulässig, das sich in dem durch diese Anträge sowie Klage- und Verteidigungsgründe festgelegten Rahmen hält ( 15 ).

30. Nach meiner Auffassung können die von den Mitgliedstaaten, die dem Rechtsstreit als Streithelfer beigetreten sind, im Rahmen der vorliegenden Klage im Hinblick auf die Nicht-Anwendbarkeit von Art. 218 Abs. 9 AEUV und das Fehlen der Außenkompetenz der Union vorgetragenen Argumente den Gegenstand des Rechtsstreits, wie er von den Anträgen sowie den Klage- und Verteidigungsgründen der Hauptparteien umschrieben wird, ändern. Denn diese Anträge sowie Klage- und Verteidigungsgründe beziehen sich ausschließlich auf die Frage, ob die Verfahrensvoraussetzungen im Sinne von Art. 218 Abs. 9 AEUV bei dem Erlass der angefochtenen Handlung beachtet worden sind.

31. Daraus folgt nach meiner Auffassung, dass die im Hinblick auf die Nichtanwendbarkeit von Art. 218 Abs. 9 AEUV und das Fehlen der Außenkompetenz der Union von den Mitgliedstaaten, die dem Rechtsstreit als Streithelfer beigetreten sind, geltend gemachten Argumente grundsätzlich insgesamt als unzulässig zurückzuweisen sind ( 16 ). Insoweit ist der Umstand zu berücksichtigen, dass keiner der Mitgliedstaaten, die dem Rechtsstreit als Streithelfer beigetreten sind, von der ihnen eröffneten Möglichkeit Gebrauch gemacht hat, gegen die angefochtene Handlung gemäß Art. 263 Abs. 2 AEUV eine Nichtigkeitsklage zu erheben, indem sie geltend gemacht hätten, der Rat habe die Grenzen seiner Befugnisse überschritten.

32. Der Vollständigkeit halber werde ich für den Fall, dass der Gerichtshof die Ansicht vertreten sollte, dass die Anwendbarkeit von Art. 218 Abs. 9 AEUV und die Außenkompetenz der Union ( 17 ) im vorliegenden Fall von Amts wegen zu prüfen sind, im folgenden Abschnitt die Gründe darlegen, weshalb ich der Auffassung bin, dass diese Vorschrift auf den Erlass der angefochtenen Handlung Anwendung findet und dass die Union über die erforderliche Außenkompetenz verfügt, damit der Rat diese Handlung erlassen kann

2. Zur Anwendbarkeit von Art. 218 Abs. 9 AEUV und dem Vorliegen einer Außenkompetenz der Union

a) Zur möglichen Notwendigkeit einer ausschließlichen Außenkompetenz der Union

33. Nach Art. 218 Abs. 9 AEUV erlässt der Rat auf Vorschlag der Kommission oder des Hohen Vertreters der Union für Außen- und Sicherheitspolitik einen Beschluss zur Festlegung der Standpunkte, die im Namen der Union in einem durch eine Übereinkunft eingesetzten Gremium zu vertreten sind, sofern dieses Gremium rechtswirksame Akte, mit Ausnahme von Rechtsakten zur Ergänzung oder Änderung des institutionellen Rahmens der betreffenden Übereinkunft, zu erlassen hat.

34. Aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs folgt, dass die Anwendung von Art. 218 Abs. 9 AEUV Standpunkte betrifft, die im Namen der Union zu vertreten sind, wenn die Union innerhalb des betreffenden internationalen Gremiums am Erlass von rechtsverbindlichen Akten durch ihre Organe oder gegebenenfalls vermittels ihrer gemeinsam im Unionsinteresse handelnden Mitgliedstaaten teilnimmt ( 18 ). Der Gerichtshof hat im Übrigen festgestellt, dass der Umstand, dass die Union dem betreffenden völkerrechtlichen Übereinkommen nicht beigetreten ist, als solcher einer Anwendung von Art. 218 Abs. 9 AEUV nicht entgegensteht ( 19 ).

35. Gemäß dem in Art. 5 Abs. 1 und 2 EUV verankerten Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung ( 20 ) setzt die Festlegung von im Namen der Union durch den Rat gemäß Art. 218 Abs. 9 AEUV zu vertretenden Standpunkten das Vorliegen einer Außenkompetenz der Union voraus ( 21 ). Ich sehe jedoch keinen Grund für die Annahme, dass, wie von der Tschechischen Republik und der Französischen Republik vorgetragen, diese Außenkompetenz notwendigerweise eine ausschließliche Zuständigkeit im Sinne von Art. 3 Abs. 2 AEUV ist.

36. Erstens enthält der Wortlaut von Art. 218 Abs. 9 AEUV insoweit keinen Anhaltspunkt.

37. Im Übrigen trifft auch Art. 216 AEUV, der das Vorliegen einer Außenkompetenz der Union bestimmt, keine Unterscheidung, wonach die Außenkompetenz der Union geteilt oder ausschließlich ist. Denn diese Vorschrift erfasst sowohl die geteilte als auch die ausschließliche Außenkompetenz der Union ( 22 ). Mangels jeglichen entgegenstehenden Hinweises ist festzustellen, dass in Anbetracht des Umstands, dass die beiden Vorschriften in demselben Titel V („Internationale Übereinkünfte“) des Fünften Teils des AEU-Vertrags enthalten sind, für Art. 218 AEUV dasselbe gilt.

38. Zweitens lässt sich die Ansicht, wonach die Anwendbarkeit dieses Artikels vom Vorliegen einer ausschließlichen Außenkompetenz der Union abhängt, auch nicht auf eine teleologische Auslegung dieser Vorschrift stützen.

39. Was den Zusammenhang und den Zweck von Art. 218 Abs. 9 AEUV anbelangt, hat der Gerichtshof festgestellt, dass diese Bestimmung – abweichend von dem in Art. 218 Abs. 1 bis 8 AEUV beschriebenen gewöhnlichen Verfahren für die Aushandlung und den Abschluss einer internationalen Übereinkunft durch die Union –, für die Festlegung von Standpunkten, die im Namen der Union zu vertreten sind, ein vereinfachtes Verfahren vorsieht, wenn die Union innerhalb des durch die betreffende internationale Übereinkunft eingesetzten Entscheidungsgremiums am Erlass von Akten teilnimmt, die zur Anwendung oder Durchführung dieser Übereinkunft ergehen ( 23 ). Mit anderen Worten soll das in Art. 218 Abs. 9 AEUV vorgesehene Verfahren die Beteiligung der Union an der Anwendung oder der Umsetzung einer internationalen Übereinkunft bündiger und damit effektiver machen. Ich sehe keinen Grund, weshalb dieses vereinfachte Verfahren im Fall einer geteilten Außenkompetenz nicht angewendet werden sollte ( 24 ).

40. Im Übrigen kann unabhängig von der Natur der Kompetenz, über die die Union verfügt, die Festlegung der gemäß Art. 218 Abs. 9 AEUV im Namen der Union zu vertretenden Standpunkte dazu beitragen, eine einheitliche internationale Vertretung der Union und der Mitgliedstaaten ( 25 ) sowie die Beachtung des Grundsatzes der loyalen Zusammenarbeit im Sinne von Art. 4 Abs. 3 EUV sicherzustellen, indem die Mitgliedstaaten daran gehindert werden, einseitige Maßnahmen zu ergreifen, die die Verwirklichung der Ziele der Union gefährden können ( 26 ). Das gilt insbesondere auch dann, wenn, wie im vorliegenden Fall, die Union nicht die Eigenschaft eines Vollmitglieds der betreffenden internationalen Organisation, nämlich der ITU, besitzt und daher gehalten ist, in den Organen dieser Organisation über ihre Mitgliedstaaten zu handeln ( 27 ). Ich weise insoweit darauf hin, dass ein Rechtsakt, mit dem der Standpunkt der Union gemäß Art. 218 Abs. 9 AEUV festgelegt wird, verbindlichen Charakter für die Mitgliedstaaten hat, indem er sie verpflichtet, diesen Standpunkt zu vertreten ( 28 ).

41. Drittens würde die von der Tschechischen Republik und der Französischen Republik vertretene Auffassung dazu führen, dass die Wahrnehmung der Interessen der Union im Rahmen der Durchführung einer internationalen Übereinkunft erschwert würde, was mit dem von den Verträgen verfolgten Ziel nur schwer vereinbar wäre, das nach meinem Dafürhalten eine verstärkte Mitwirkung der Union auf der internationalen Bühne gewährleisten soll ( 29 ).

42. Viertens bin ich der Auffassung, dass der Gerichtshof, auch wenn er bisher noch nicht Gelegenheit hatte, sich ausdrücklich zur Anwendbarkeit von Art. 218 Abs. 9 AEUV im Fall einer zwischen der Union und der Mitgliedstaaten geteilten Zuständigkeit zu äußern, dazu stillschweigend in dem Urteil Deutschland/Rat (C‑399/12) Stellung genommen hat ( 30 ). Denn er hat in Rn. 66 dieses Urteils gebilligt, dass sich der Rat beim Erlass des angefochtenen Beschlusses auf Art. 218 Abs. 9 AEUV gestützt hat, obwohl er in Rn. 51 dieses Urteils festgestellt hatte, dass die Rechtssache den Bereich der Gemeinsamen Agrarpolitik betraf. Es sei daran erinnert, dass gemäß Art. 4 Abs. 2 Buchst. d AEUV der Bereich der Landwirtschaft in die zwischen der Union und den Mitgliedstaaten geteilte Zuständigkeit fällt ( 31 ).

43. Als Ergebnis halte ich in Übereinstimmung mit der Kommission und dem Rat ( 32 ) fest, dass die Natur der Zuständigkeit der Union keinen Einfluss auf die Anwendbarkeit von Art. 218 Abs. 9 AEUV hat.

b) Zum Bestehen einer Außenkompetenz der Union

44. Gemäß Art. 216 Abs. 1 AEUV verfügt die Union über eine Außenkompetenz, insbesondere, wenn der Abschluss einer Übereinkunft gemeinsame Vorschriften beeinträchtigen oder deren Anwendungsbereich ändern könnte.

45. Nach meiner Auffassung gibt es keinen vernünftigen Grund für die Annahme, dass die Union im vorliegenden Fall nicht über die erforderliche Außenkompetenz verfügt, damit der Rat die gemäß Art. 218 Abs. 9 AEUV im Namen der Union zu vertretenden Standpunkte, wie sie in der angefochtenen Handlung zum Ausdruck gekommen sind, festlegen kann.

46. Insoweit ist festzustellen, dass die in der angefochtenen Handlung festgestellten Standpunkte den Bereich der Verwaltung des Funkfrequenzspektrums und der Nutzung der Funkfrequenzen betreffen, der weitgehend vom Unionsgesetzgeber im Rahmen seiner Zuständigkeit gemäß Art. 114 AEUV ( 33 ) geregelt wird. Verschiedene Rechtsakte der Union in diesem Bereich verweisen ausdrücklich auf die Arbeiten der ITU im Rahmen der Verwaltung der Funkfrequenzen und auf die Vollzugsordnung für den Funkdienst ( 34 ). Im Übrigen hat die Kommission auf der Grundlage der Entscheidung Nr. 676/2002 (Frequenzentscheidung) ( 35 ) mehrere technische Maßnahmen ergriffen, die eine Harmonisierung der Bedingungen betreffend die Verfügbarkeit und effektive Nutzung des Funkspektrums vorsehen und von denen einige die von der angefochtenen Handlung erfassten Frequenzbänder betreffen ( 36 ).

47. Was die Tagesordnungspunkte der WRC‑15 betrifft, für die die angefochtene Handlung die im Namen der Union einzunehmenden Standpunkte festgelegt hat, hat die Kommission in ihrem Vorschlag für den Beschluss des Rates vom 29. Mai 2015 die Gründe dargestellt, weshalb sie der Auffassung ist, dass jeder von ihnen einen unmittelbaren Einfluss auf die Unionsvorschriften habe oder deren Tragweite ändern könne und sie daher von der Außenkompetenz der Union gemäß Art. 216 Abs. 1 AEUV erfasst würden ( 37 ).

48. Die Erklärungen, die die dem Rechtsstreit als Streithelfer beigetretenen Mitgliedstaaten dem Gerichtshof übermittelt haben, können nach meiner Ansicht die Beurteilung der Kommission hinsichtlich des Vorliegens einer Außenkompetenz der Union, damit der Rat gemäß Art. 218 Abs. 9 AEUV die Standpunkte festlegen kann, die im Namen der Union zu vertreten sind, so wie sie in der angefochtenen Handlung zum Ausdruck gekommen sind, nicht in Zweifel ziehen.

49. Erstens kann das Vorliegen einer Außenkompetenz der Union entgegen der offenbar von der Bundesrepublik Deutschland vertretenen Auffassung nicht vom Erlass von Unionsrechtsakten abhängen, die umfassend die von der angefochtenen Handlung erfassten Frequenzbänder abdecken. Denn auch nach seinem Wortlaut verlangt Art. 216 Abs. 1 AEUV nur, dass der Abschluss der betreffenden Übereinkunft „gemeinsame Vorschriften beeinträchtigen oder deren Anwendungsbereich ändern könnte“.

50. Was die identische Formulierung in Art. 3 Abs. 2 AEUV ( 38 ) anbelangt, hat der Gerichtshof entschieden, dass eine zur Begründung einer ausschließlichen Außenkompetenz der Union geeignete Gefahr, dass durch völkerrechtliche Verpflichtungen der Mitgliedstaaten gemeinsame Regeln der Union beeinträchtigt oder deren Tragweite verändert werden können, dann besteht, wenn diese Verpflichtungen in den Anwendungsbereich der genannten Regeln fallen. Er hat hierzu klargestellt, dass die Feststellung einer solchen Gefahr keine völlige Übereinstimmung zwischen dem von den völkerrechtlichen Verpflichtungen erfassten Bereich und dem Bereich der Unionsregelung voraussetzt und dass solche völkerrechtlichen Verpflichtungen Unionsregeln insbesondere dann beeinträchtigen oder deren Tragweite verändern können, wenn die Verpflichtungen einen Bereich betreffen, der bereits weitgehend von solchen Regeln erfasst ist ( 39 ). Ich meine, dass diese Erwägungen uneingeschränkt auf die Prüfung der Frage, ob der Abschluss einer internationalen Übereinkunft im Sinne von Art. 216 Abs. 1 AEUV gemeinsame Vorschriften beeinträchtigen oder deren Anwendungsbereich ändern kann, zu übertragen sind. Nach alledem ist der Bereich der Verwaltung des Funkspektrums und der Nutzung der Funkfrequenzen zum großen Teil von den gemeinsamen Vorschriften der Union abgedeckt ( 40 ).

51. Was zweitens die von der Französischen Republik hinsichtlich der Nutzung der Funkfrequenzen zum Zweck der nationalen Verteidigung und der öffentlichen Sicherheit geltend gemachten Argumente anbelangt, ist festzustellen, dass, auch wenn die Rechtsakte der Union zur Verwaltung und zur Nutzung des Funkspektrums nicht das Recht der Mitgliedstaaten beeinträchtigen, ihr Spektrum an Aspekten der öffentlichen Sicherheit und Ordnung und der Verteidigung auszurichten ( 41 ), der Umstand allein, dass das Funkspektrum im Allgemeinen Auswirkungen auf die Funktionsfähigkeit der nationalen Verteidigung und die öffentliche Sicherheit haben könnte, nicht zu einem Wegfall der Außenkompetenz der Union führt.

52. Nach meiner Auffassung ist im Rahmen der vorliegenden Klage nicht nachgewiesen worden, dass die in den von der angefochtenen Handlung erfassten Tagesordnungspunkten der WRC‑15 enthaltenen Änderungen der Vollzugsordnung für den Funkdienst so konkrete Auswirkungen auf die nationale Verteidigung oder die öffentliche Sicherheit der Mitgliedstaaten haben, dass sie die Zuständigkeit der Union ausschließen könnten.

53. Was drittens den von der Tschechischen Republik, der Bundesrepublik Deutschland und der Französischen Republik geltend gemachten Art. 10 des Beschlusses Nr. 243/2012 betrifft, sehe ich nicht, weshalb diese Vorschrift und die Anwendung von Art. 218 Abs. 9 AEUV im vorliegenden Fall nicht miteinander in Einklang gebracht werden könnten. Denn aus Art. 10 Abs. 1 Buchst. a des Beschlusses Nr. 243/2012 folgt, dass in internationalen Verhandlungen über Frequenzangelegenheiten, wenn der Gegenstand der internationalen Verhandlungen in die Zuständigkeit der Union fällt, der Standpunkt der Union gemäß dem Unionsrecht festgelegt wird ( 42 ). Dies war aber vorliegend gerade der Fall. Ich weise darauf hin, dass diese Bestimmung keine Angaben zur Natur der Zuständigkeit der Union enthält.

54. Entgegen dem Vorbringen der Tschechischen Republik und der Französischen Republik bin ich der Auffassung, dass Art. 10 Abs. 1 Buchst. b des Beschlusses Nr. 243/2012 auf den Erlass der angefochtenen Handlung keine Anwendung findet. Denn diese Bestimmung betrifft gemäß ihrem Wortlaut die Situation, bei der der Gegenstand der internationalen Verhandlungen „… teilweise in die Zuständigkeit der Union und teilweise in die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten [fällt]“. Nach meiner Ansicht spiegelt diese Formulierung unmittelbar die Rechtsprechung des Gerichtshofs zu Situationen wider, in denen der Gegenstand der internationalen Verhandlungen teilweise in die Zuständigkeit der Union und teilweise in die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten fällt und auf die auch im 34. Erwägungsgrund des Beschlusses Nr. 243/2012 verwiesen wird ( 43 ). Daher erfasst Art. 10 Abs. 1 Buchst. b nicht den Fall einer geteilten Zuständigkeit sondern vielmehr jenen, bei dem bestimmte Elemente einer internationalen Übereinkunft nicht von der Zuständigkeit der Union erfasst werden. Diese Situation ist aber im vorliegenden Fall nicht gegeben.

55. Im Ergebnis bin ich der Auffassung, dass die Union im vorliegenden Fall über die erforderliche Außenkompetenz verfügte.

56. Keine der Parteien, die dem Gerichtshof Erklärungen unterbreitet haben, stellt in Abrede, dass die übrigen Voraussetzungen für eine Anwendbarkeit von Art. 218 Abs. 9 AEUV im vorliegenden Fall erfüllt sind, nämlich erstens, dass die WRC‑15 als ein „durch eine Übereinkunft, eingesetzte[s] Gremium“ angesehen werden kann ( 44 ), zweitens, dass die gemäß der Tagesordnung der WRC‑15 beabsichtigten Änderungen der Vollzugsordnung für den Funkdienst als „rechtswirksame Akte“ eingestuft werden können ( 45 ), und drittens, dass diese Änderungen keine „Rechtsakte zur Ergänzung oder Änderung des institutionellen Rahmens der betreffenden Übereinkunft“ darstellen. Ferner sind meiner Ansicht nach alle Voraussetzungen für eine Anwendung von Art. 218 Abs. 9 AEUV erfüllt.

57. Daraus folgt nach meiner Auffassung, dass der Rat berechtigt war, die im Namen der Union gemäß Art. 218 Abs. 9 AEUV zu vertretenden Standpunkte, wie sie in der angefochtenen Handlung zum Ausdruck gekommen sind, festzulegen ( 46 ).

58. Es ist daher zu prüfen, ob der Rat die sich aus dieser Vorschrift ergebenden Verfahrensvoraussetzungen beim Erlass der angefochtenen Handlung beachtet hat.

3. Zum einzigen Klagegrund

59. Mit ihrem einzigen Klagegrund trägt die Kommission vor, der Rat habe, indem er die angefochtene Handlung in der Form von Schlussfolgerungen anstatt eines Beschlusses, wie er von ihr vorgeschlagen worden sei, erlassen habe, gegen Art. 218 Abs. 9 AEUV verstoßen.

60. Der Rat macht seinerseits geltend, er habe diese Vorschrift beim Erlass der angefochtenen Handlung beachtet, und führt aus, der Umstand, dass die Standpunkte der Union betreffend die WRC‑15 in der Form von Schlussfolgerungen festgelegt worden seien, stelle keine Verletzung wesentlicher Verfahrensvorschriften dar, die zu deren Nichtigkeit führen könne. Im Übrigen habe die Kommission nicht dargetan, dass diese Standpunkte wesentlich andere gewesen wären, wenn sie in der Form eines Beschlusses angenommen worden wären.

61. Aus den im Folgenden darzustellenden Gründen bin ich der Meinung, dass dem Klageantrag der Kommission stattzugeben und die angefochtene Handlung wegen Verletzung von Art. 218 Abs. 9 AEUV für nichtig zu erklären ist.

62. Erstens ist festzustellen, dass nach Art. 218 Abs. 9 AEUV die im Sinne dieser Vorschrift im Namen der Union zu vertretenden Standpunkte vom Rat in der Form eines „Beschlusses“ angenommen werden. Indem der Rat die angefochtene Handlung in der Form von Schlussfolgerungen erließ, hat der Rat von einer anderen Rechtsform Gebrauch gemacht, als sie vom Vertrag vorgesehen ist.

63. In Übereinstimmung mit der Kommission bin ich der Auffassung, dass dieser Umstand nicht als eine bloße Förmlichkeit anzusehen ist. Denn wie ich noch ausführen werde, bestimmt die Wahl der Rechtsform eines Rechtsakts der Union einerseits die Natur und die Rechtswirkungen des Rechtsakts ( 47 ) und zum anderen das Verfahren, das beim Erlass dieses Rechtsakts zu befolgen ist ( 48 ).

64. Zweitens bin ich der Ansicht, dass der Umstand, wonach die vom Rat im vorliegenden Fall verfolgte Lösung bei der Festlegung der hinsichtlich der WRC‑15 im Namen der Union zu vertretenden Standpunkte jener entspricht, der bei den vorhergehenden Weltfunkkonferenzen gefolgt worden ist ( 49 ), ohne Bedeutung für die im Rahmen der vorliegenden Klage vorzunehmende Analyse ist. Denn, wie der Gerichtshof festgestellt hat, kann eine bloße Praxis des Rates Regeln des Vertrags nicht abändern und folglich auch kein Präjudiz schaffen, das die Organe der Union bindet ( 50 ). Im Übrigen ist festzustellen, dass die vom Rat geltend gemachte früher angewendete Praxis in der Mehrzahl der Fälle den Zeitraum vor dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon betraf, auf dessen Grundlage Art. 218 Abs. 9 AEUV in seiner aktuellen Fassung verabschiedet wurde ( 51 ).

65. Drittens ist zu dem vom Rat angeführten Urteil IBM/Kommission ( 52 ) anzumerken, dass, auch wenn der Gerichtshof in diesem Urteil festgestellt hat, dass die Form, in der Handlungen oder Entscheidungen ergehen, grundsätzlich ohne Einfluss auf ihre Anfechtbarkeit ist, daraus nicht der Schluss gezogen werden kann, dass die Form eines Unionsrechtsakts keine Bedeutung für die Rechtmäßigkeit des betreffenden Rechtsakts hat.

66. Insoweit bin ich der Auffassung, dass der Umstand, dass ein Organ von der nach den Verträgen vorgeschriebenen Form abweicht, eine Verletzung der wesentlichen Verfahrensvorschriften darstellen kann, die zur Nichtigerklärung des Rechtsakts führen kann, insbesondere, wenn diese Abweichung die Gefahr beinhaltet, dass Unsicherheiten hinsichtlich der Natur dieses Rechtsakts oder des bei seinem Erlass zu befolgenden Verfahrens entstehen. Denn in einem solchen Fall ist die Rechtssicherheit beeinträchtigt, und der Gerichtshof ist an der umfassenden gerichtlichen Kontrolle der Rechtmäßigkeit des betreffenden Rechtsakts gehindert ( 53 ).

67. Nach meiner Ansicht sind diese Unsicherheiten im vorliegenden Fall tatsächlich gegeben. Insbesondere bin ich aus den im Folgenden darzustellenden Gründen der Meinung, dass die Wahl des Rates, die angefochtene Handlung in der Form von Schlussfolgerungen anstatt in der Form eines Beschlusses zu erlassen, erhebliche Unsicherheiten geschaffen hat, und zwar einerseits hinsichtlich der Natur dieser Handlung und andererseits in Bezug auf das bei ihrem Erlass zu befolgende Verfahren.

a) Zu den Unsicherheiten betreffend die Natur der angefochtenen Handlung

68. Art. 288 AEUV unterscheidet verschiedene Typen von Unionsrechtsakten, indem er jedem seine eigenen Merkmale hinsichtlich seiner Tragweite, seiner Anwendbarkeit und seiner Rechtswirkungen zuweist. Es ist daher unverzichtbar, die Natur eines Unionsrechtsakts klar zu bestimmen.

69. Im vorliegenden Fall bezeugen nun die Erklärungen der Mitgliedstaaten, die dem Rechtsstreit als Streithelfer beigetreten sind, nach meiner Ansicht, dass hinsichtlich der Natur der angefochtenen Handlung eine erhebliche Unsicherheit gegeben ist.

70. Während nämlich der Rat vorträgt, die angefochtene Handlung stelle „im Kern“ einen Beschluss des Rates dar, der die gemäß Art. 218 Abs. 9 AEUV im Namen der Union zu vertretenden Standpunkte festlege, wenden sich die Tschechische Republik, die Französische Republik und die Bundesrepublik Deutschland gegen diese Darstellung. Die beiden erstgenannten Staaten vertreten nämlich die Auffassung, diese Handlung stelle einen gemeinsamen Standpunkt der Union und der Mitgliedstaaten dar, der gemäß Art. 10 Abs. 1 Buchst. b des Beschlusses Nr. 243/2012 erlassen worden sei, wohingegen der letztgenannte Staat der Meinung ist, es handle sich um Schlussfolgerungen des Rates. Im Übrigen trägt der Rat vor, der Rechtsakt sei rechtsverbindlich, während nach Auffassung der Tschechischen Republik diese Handlung nur hinsichtlich bestimmter Teile rechtlich bindend ist und Aspekte erfasst, die nach Ansicht dieser Streithelferin in die Zuständigkeit der Union fallen. Die Bundesrepublik ist ihrerseits der Auffassung, es handle sich bei der angefochtenen Handlung um nicht verbindliche Schlussfolgerungen ( 54 ).

71. Somit ist festzustellen, dass es zwischen dem Rat und den Mitgliedstaaten, die dem Rechtsstreit als Streithelfer beigetreten sind, tief gehende Meinungsverschiedenheiten gibt, sowohl hinsichtlich der Frage, ob die angefochtene Handlung einen Rechtsakt der Union oder einen „hybriden“ Akt darstellt, der von der Union und den Mitgliedstaaten gemeinsam erlassen wurde, als auch hinsichtlich der verbindlichen Wirkung dieses Aktes.

72. Auch wenn für mich kein Zweifel besteht, dass die angefochtene Handlung einen Rechtsakt eines Organs der Union, nämlich des Rates, darstellt, wie dies aus dem Titel dieser Handlung selbst hervorgeht, und dass er Rechtswirkungen erzeugen soll ( 55 ), bestehen nach meiner Auffassung doch Unsicherheiten hinsichtlich seiner genauen Natur. Diese Unsicherheiten sind umso größer, als der Rat beschlossen hat, beim Erlass der angefochtenen Handlung von der von der Kommission vorgeschlagenen Form abzuweichen ( 56 ), nämlich von jener, die in Art. 218 Abs. 9 AEUV ausdrücklich vorgesehen ist ( 57 ). Im Übrigen ist der Umstand zu berücksichtigen, dass, obwohl der zwingende Charakter einer Entscheidung des Rates unmittelbar aus Art. 288 AEUV folgt ( 58 ), die Verträge zu den Wirkungen, die den Schlussfolgerungen des Rates beizumessen sind, keine Aussage treffen. Denn, wie die Kommission ausführt, hat sich der Rat, als er die angefochtene Handlung in der Form von Schlussfolgerungen erließ, für eine nicht von den Verträgen vorgesehene Rechtsform entschieden, die im Allgemeinen nicht zwingenden Rechtsakten vorbehalten ist ( 59 ).

73. Die hinsichtlich der Natur der angefochtenen Handlung festgestellten Unsicherheiten können nach meiner Auffassung nicht durch eine Analyse des Inhalts dieser Handlung zerstreut werden.

74. Zum Ersten enthalten die vom Rat am 26. Oktober 2015 angenommenen Schlussfolgerungen, worauf von der Kommission hingewiesen wird, entgegen ihrem Vorschlag vom 29. Mai 2015, der auf Art. 218 Abs. 9 AEUV verwies ( 60 ), keinen Hinweis auf ihre materielle oder verfahrensmäßige Rechtsgrundlage ( 61 ).

75. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs gehört die Verpflichtung, die Rechtsgrundlage einer Handlung zu nennen, zu der in Art. 296 AEUV verankerten Begründungspflicht, die einerseits gewährleisten soll, dass der Gerichtshof seine Kontrollaufgabe wahrnehmen kann, und andererseits, dass sowohl die Mitgliedstaaten als auch die beteiligten Dritten erfahren, unter welchen Bedingungen die Unionsorgane den Vertrag angewendet haben ( 62 ).

76. Ferner hat der Gerichtshof entschieden, dass das Gebot der Rechtssicherheit erfordert, dass jede Maßnahme, die Rechtswirkungen erzeugen soll, ihre Verbindlichkeit einer Bestimmung des Unionsrechts entnimmt, die ausdrücklich als Rechtsgrundlage bezeichnet sein muss und die Rechtsform vorschreibt, in der die Maßnahme zu erlassen ist ( 63 ). Zwar kann das Versäumnis, auf eine bestimmte Vorschrift des Vertrags Bezug zu nehmen, dann kein wesentlicher Mangel sein, wenn die Rechtsgrundlage eines Aktes anhand anderer Bestandteile dieses Aktes ermittelt werden kann. Eine solche ausdrückliche Bezugnahme ist indessen unerlässlich, wenn die Betroffenen und der Gerichtshof ohne sie über die genaue Rechtsgrundlage im Unklaren gelassen würden ( 64 ).

77. Die vorliegende Rechtssache weist aber nach meiner Ansicht genau diese Fallgestaltung auf. Denn die Erklärungen der Mitgliedstaaten, die dem Rechtsstreit als Streithelfer beigetreten sind, zeigen klar, dass die Betroffenen hinsichtlich der genauen Rechtsgrundlage der angefochtenen Handlung und damit bezüglich deren Natur im Unklaren gelassen wurden.

78. Zum Zweiten verstärkt die in der angefochtenen Handlung verwendete Terminologie meines Erachtens die Unsicherheit hinsichtlich ihrer Natur. Denn obwohl klar aus dem Titel von Art. 1 des Vorschlags der Kommission vom 29. Mai 2015 folgt, dass dieser die im Namen der Union bei der WRC‑15 zu vertretenden Standpunkte betrifft ( 65 ), beschränken sich die vom Rat am 26. Oktober 2015 angenommenen Schlussfolgerungen, wie die Kommission feststellt, darauf, die in diesen Schlussfolgerungen definierten Ziele „weitgehend [zu] billig[en]“ und „die Mitgliedstaaten aufzuforder[n], [diese] Ziele zu verfolgen … und die in der Entscheidung Nr. [243/2012] beschriebenen Grundsätze bei den Verhandlungen über mögliche Änderungen der Vollzugsordnung für den Funkdienst der ITU im Rahmen der WRC‑15 zu beachten“ ( 66 ).

79. Ich bin angesichts der Entscheidung des Rates, die angefochtene Handlung in einer anderen als der nach Art. 218 Abs. 9 AEUV vorgesehenen Form zu erlassen, und des fehlenden Hinweises auf diese Vorschrift als der Rechtsgrundlage dieser Handlung der Ansicht, dass die in der angefochtenen Handlung verwendeten – insbesondere im Vergleich zu den im Vorschlag der Kommission gebrauchten Wendungen – „abgemilderten“ Formulierungen die Unsicherheiten hinsichtlich der Natur dieser Handlung und damit hinsichtlich des Umfangs der den Mitgliedstaaten gemäß dem Unionsrecht obliegenden Pflicht, die von der angefochtenen Handlung festgestellten Standpunkte zu vertreten, verstärken können ( 67 ).

b) Zu den Unsicherheiten betreffend das beim Erlass der angefochtenen Handlung zu befolgende Verfahren

80. Die Entscheidung des Rates, die angefochtene Handlung in der Form von Schlussfolgerungen anstatt in der Form eines Beschlusses zu erlassen, hat auch Unsicherheiten hinsichtlich des bei ihrem Erlass zu befolgenden Verfahrens hervorgerufen.

81. Gemäß Art. 218 Abs. 9 AEUV werden die Beschlüsse zur Festlegung der im Namen der Union zu vertretenden Standpunkte vom Rat auf Vorschlag der Kommission oder des Hohen Vertreters der Union für Außen- und Sicherheitspolitik erlassen. Im Übrigen folgt aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs, dass der Rat diese Beschlüsse gemäß Art. 16 Abs. 3 EUV im Rahmen des Verfahrens der qualifizierten Mehrheitsentscheidung erlässt ( 68 ).

82. Dagegen enthalten die Verträge keine Angaben, im Rahmen welchen Verfahrens die Schlussfolgerungen des Rates anzunehmen sind, da es sich um eine Rechtsform handelt, die von den Verträgen nicht vorgesehen ist ( 69 ).

83. In der vorliegenden Rechtssache trägt der Rat vor, dass, auch wenn die angefochtene Handlung in der Form von Schlussfolgerungen erlassen worden sei, das in Art. 218 Abs. 9 AEUV vorgesehene Verfahren sehr wohl auf den Erlass dieser Handlung anwendbar und dieses Verfahren ordnungsgemäß eingehalten worden sei.

84. Nach meiner Ansicht kann diesem Argument nicht gefolgt werden.

85. Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass die Verträge ein System der Zuständigkeitsverteilung zwischen den verschiedenen Organen der Union geschaffen haben, das jedem Organ seinen eigenen Auftrag innerhalb des institutionellen Gefüges der Union und bei der Erfüllung der diesem übertragenen Aufgaben zuweist. So hat nach Art. 13 Abs. 2 EUV jedes Unionsorgan nach Maßgabe der ihm durch die Verträge zugewiesenen Befugnisse nach den Verfahren, Bedingungen und Zielen zu handeln, die in den Verträgen festgelegt sind. In dieser Bestimmung kommt der Grundsatz des institutionellen Gleichgewichts zum Ausdruck, der für den organisatorischen Aufbau der Union kennzeichnend ist und gebietet, dass jedes Organ seine Befugnisse unter Beachtung der Befugnisse der anderen Organe ausübt ( 70 ).

86. In diesem Kontext hat der Gerichtshof wiederholt entschieden, dass die Grundsätze über die Willensbildung der Unionsorgane in den Verträgen festgelegt sind und nicht zur Disposition der Mitgliedstaaten oder der Organe selbst stehen ( 71 ). Nach meiner Auffassung gilt diese Erwägung auch für die Bestimmungen der Verträge, die die Rechtsform vorschreiben, in die ein Unionsrechtsakt gekleidet sein muss ( 72 ).

87. Daraus folgt, dass es den Unionsorganen nicht freisteht, bestimmte von den Vertragen vorgesehene Verfahrenselemente auszuwählen, die ihnen geeignet erscheinen, und dabei andere außer Acht zu lassen. Die vorliegende Rechtssache beleuchtet klar die Gründe, weshalb einem solchen „À-la-carte“-Lösungsansatz nicht gefolgt werden kann. Denn der Umstand, dass der Rat von der in Art. 218 Abs. 9 AEUV vorgesehenen Rechtsform abgewichen ist, nährt Zweifel hinsichtlich des Verfahrens, das beim Erlass der angefochtenen Handlung zu beachten war, insbesondere was die Rolle der Kommission und die Abstimmungsmodalitäten im Rat anbelangt.

88. Was erstens die Rolle der Kommission betrifft, stellt sich zunächst die Frage, ob tatsächlich davon ausgegangen werden kann, dass die angefochtene Handlung „auf Vorschlag der Kommission“ erlassen wurde, wie es in Art. 218 Abs. 9 AEUV vorgesehen ist, da dieser Akt in eine Rechtsform gekleidet ist, die sich von jener unterscheidet, die im Vorschlag der Kommission vorgesehen war ( 73 ). Im Übrigen stellt sich die Frage, ob die Kommission verpflichtet war, einen Vorschlag für Schlussfolgerungen des Rates zu unterbreiten, oder ob ein derartiger Vorschlag nicht vielmehr von der Ratspräsidentschaft erarbeitet und vorgelegt werden sollte, wie dies bei Schlussfolgerungen allgemeine Praxis ist? Und schließlich: War die Kommission gemäß Art. 293 Abs. 2 AEUV berechtigt, ihren Vorschlag zu ändern oder zurückzuziehen, nachdem der Rat die Rechtsform des Aktes geändert hatte?

89. Wie diese Fragen zeigen, hat der vom Rat verfolgte Lösungsweg die Rolle der Kommission beim Erlass der angefochtenen Handlung in Frage gestellt und damit das von den Verträgen errichtete institutionelle Gleichgewicht beeinträchtigt.

90. Was zweitens die Modalitäten der Abstimmung im Rat betrifft, erkennt dieser einerseits an, dass die Abstimmung mit qualifizierter Mehrheit „grundsätzlich“ auf den Erlass der angefochtenen Handlung anwendbar sei. Zum anderen hat sich der Rat, wie die Kommission feststellt, tatsächlich für eine Rechtsform entschieden, die im Allgemeinen Akten vorbehalten ist, die vom Rat im „Konsens“ verabschiedet werden. Im Übrigen trägt der Rat vor, der hohe Grad an Konvergenz, den es zwischen den Mitgliedstaaten hinsichtlich der bei der WRC‑15 zu verfolgenden Ziele der Union gebe, habe es ermöglicht, zu einem einstimmigen Votum zu kommen, nachdem Vorbehalte bestimmter Mitgliedstaaten im Ausschuss der Ständigen Vertreter beseitigt worden seien. Schließlich folge, da die Kommission bei den Beratungen, die zum Erlass der angefochtenen Handlung geführt hätten, nicht ihren Vorschlag geändert habe, um die Änderungen zu berücksichtigen, über die im Rat eine Übereinstimmung erzielt werden sollte, aus Art. 293 Abs. 1 AEUV, dass der Rat einstimmig entscheiden müsse ( 74 ).

91. Dem Vorbringen des Rates kann nicht gefolgt werden.

92. Zwar stehen die Verträge nicht dem entgegen, dass ein Akt, der gemäß dem Verfahren der Abstimmung mit qualifizierter Mehrheit erlassen werden muss, gegebenenfalls mit Zustimmung aller Mitgliedstaaten erlassen wird ( 75 ). Im Übrigen bin ich mir der Notwendigkeit bewusst, dass die Ratspräsidentschaft im Geist der guten Zusammenarbeit bei den Verhandlungen, die im Rahmen der Abstimmung mit qualifizierter Mehrheit geführt werden, die Anträge der Vertretungen der Mitgliedstaaten, die gemäß den Verträgen nicht berechtigt sind, den Erlass des betreffenden Aktes zu blockieren, soweit wie möglich berücksichtigen und annehmen muss.

93. Jedoch ist es dem Rat nicht erlaubt, durch Qualifizierung eines Aktes als „Schlussfolgerungen“ Unsicherheiten bei den Mitgliedstaaten hinsichtlich der Möglichkeit zu schaffen, dass sie den Erlass dieses Aktes blockieren könnten. Denn ein solcher Lösungsweg brächte die Gefahr mit sich, dass das Verfahren der Abstimmung mit qualifizierter Mehrheit umgangen oder wirkungslos gemacht und damit die Effektivität des Abstimmungsverfahrens im Rat beeinträchtigt würde ( 76 ). Meines Erachtens ist diese Gefahr insbesondere dann gegeben, wenn der Rat, wie im vorliegenden Fall, von der ausdrücklich in den Verträgen vorgesehen Rechtsform abweicht, indem er einen Akt anstatt als Beschluss in der Form von Schlussfolgerungen erlässt.

94. In diesem Kontext ist darauf hinzuweisen, dass die Wahl zwischen dem Verfahren der Abstimmung mit qualifizierter Mehrheit und jenem der Abstimmung mit einfacher Mehrheit oder im Konsens von großer Bedeutung ist, da sie Auswirkungen auf die Bestimmung des Inhalts der betreffenden Handlung haben kann ( 77 ). Wie Generalanwältin Sharpston zu Recht ausgeführt hat, „[ist] [e]in Beschluss, auf den sich alle einigen können bzw. dem niemand widerspricht, … nicht zwangsläufig dasselbe wie ein Beschluss, auf den sich eine qualifizierte Mehrheit einigen kann. So muss z. B. ein Beschluss, für den eine qualifizierte Mehrheit erreicht werden kann, möglicherweise inhaltlich abgeschwächt werden, um eine einstimmige Zustimmung bzw. eine Zustimmung ohne Widerspruch zu erlangen“ ( 78 ).

95. Nach alledem bin ich der Meinung, dass der Rat unter den Umständen des vorliegenden Falles, indem er von der in den Verträgen vorgesehenen Rechtsform abgewichen ist, Unsicherheiten hinsichtlich der Natur der angefochtenen Handlung und bezüglich des Verfahrens, das bei ihrem Erlass zu befolgen ist, geschaffen hat, so dass diese Abweichung einen Verstoß gegen Art. 218 Abs. 9 AEUV darstellt, der zur Nichtigkeitserklärung der Handlung führen kann.

96. Ich komme daher zu dem Ergebnis, dass dem einzigen von der Kommission geltend gemachten Klagegrund stattzugeben ist und die Schlussfolgerungen des Rates vom 26. Oktober 2015 für nichtig zu erklären sind.

VI. Kosten

97. Gemäß Art. 138 Abs. 1 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Wenn der Gerichtshof meinem Vorschlag folgt, ist der Rat die unterlegene Partei, so dass er dem Antrag der Kommission entsprechend die Kosten zu tragen hat. Gemäß Art. 140 Abs. 1 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs tragen die Mitgliedstaaten, die dem Verfahren als Streithelfer beigetreten sind, ihre eigenen Kosten.

VII. Ergebnis

98. Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, – die Schlussfolgerungen des Rates der Europäischen Union vom 26. Oktober 2015 zur Weltfunkkonferenz 2015 (WRC‑15) der Internationalen Fernmeldeunion (ITU) für nichtig zu erklären, – dem Rat die Kosten aufzuerlegen und – festzustellen, dass die Tschechische Republik, die Bundesrepublik Deutschland, die Französische Republik und das Vereinigte Königreich Großbritannien und Nordirland ihre eigenen Kosten tragen.

( 1 ) Originalsprache. Französisch.

( 2 ) Vgl. zum Zweck der ITU Art. 1 der von der zusätzlichen Konferenz der Regierungsbevollmächtigten 1992 in Genf (Schweiz) beschlossenen Konstitution dieser Union, mit den von den Konferenzen der Regierungsbevollmächtigten 1994 in Kyoto (Japan), 1998 in Minneapolis (Vereinigte Staaten), 2002 in Marrakesch (Marokko), 2006 in Antalya (Türkei) und 2010 in Guadalajara (Mexiko) beschlossenen Änderungen (im Folgenden: ITU-Konstitution).

( 3 ) Nach Auffassung der Kommission ist es der Europäischen Union gemäß Art. 3 Abs. 2 der ITU-Konstitution im Unterschied zur Vollmitgliedschaft nicht möglich, als Sektormitglied bei den Konferenzen und Tagungen der ITU, einschließlich bei Konferenzen, bei denen bindende Rechtsakte verhandelt werden, Standpunkte vorzubringen.

( 4 ) Beschluss des Europäischen Parlaments und des Rates vom 14. März 2012 über ein Mehrjahresprogramm für die Funkfrequenzpolitik (ABl. 2012, L 81, S. 7).

( 5 ) Vgl. zur Vollzugsordnung für den Funkdienst Nr. 5 der vorliegenden Schlussanträge.

( 6 ) Vgl. Entschließung 807 (WRC‑12) („Tagesordnung der Weltfunkkonferenz 2015“), angenommen von der WRC‑12 im Jahr 2012 in Genf.

( 7 ) Vgl. Entschließung 1343 (C12) des Rates der ITU, „Ort, Zeitpunkte und Tagesordnung der Weltfunkkonferenz (WRC‑15)“.

( 8 ) Vorschlag vom 29. Mai 2015 für einen Beschluss des Rates über den auf der Weltfunkkonferenz 2015 (WRC‑2015) der Internationalen Fernmeldeunion (ITU) zu vertretenden Standpunkt der Europäischen Union (COM[2015] 234 final).

( 9 ) Schlussfolgerungen des Rates vom 26. Oktober 2015 zur Weltfunkkonferenz 2015 (WRC‑15) der Internationalen Fernmeldeunion (ITU) (ST 13460 2015 INIT) (2015/0119 [NLE]) (hier ohne Fußnoten zitiert).

( 10 ) Vgl. Urteil vom 19. November 2013, Kommission/Rat (C‑63/12, EU:C:2013:752, Rn. 28 und die dort angeführte Rechtsprechung). Vgl. auch Urteil vom 11. November 1981, IBM/Kommission (60/81, EU:C:1981:264, Rn. 9), wonach die Form, in der Handlungen oder Entscheidungen ergehen, grundsätzlich ohne Einfluss auf ihre Anfechtbarkeit ist.

( 11 ) Vgl. in diesem Sinne Urteil vom 1. Oktober 2009, Kommission/Rat (C‑370/07, EU:C:2009:590, Rn. 44), wonach eine solche Handlung verbindliche Rechtswirkungen erzeugt, indem sie den Standpunkt der Union im Rahmen des betreffenden Gremiums festlegt, und die verbindlichen Charakter zum einen für den Rat und die Kommission und zum anderen für die Mitgliedstaaten hat, indem diese sie verpflichtet, diesen Standpunkt zu vertreten.

( 12 ) Nach Ansicht der Parteien stellt Art. 114 AEUV die materielle und Art. 218 Abs. 9 AEUV die verfahrensmäßige Rechtsgrundlage des angefochtenen Rechtsakts dar. Vgl. Nr. 27 der vorliegenden Schlussanträge.

( 13 ) Vgl. Nr. 70 der vorliegenden Schlussanträge.

( 14 ) Urteil vom 13. Juli 2004, Kommission/Rat (C‑27/04, EU:C:2004:436, Rn. 44 bis 51).

( 15 ) Urteil vom 7. Oktober 2014, Deutschland/Rat (C‑399/12, EU:C:2014:2258, Rn. 27).

( 16 ) Vgl. in diesem Sinne Urteil vom 7. Oktober 2014, Deutschland/Rat (C‑399/12, EU:C:2014:2258, Rn. 25 bis 28).

( 17 ) Vgl. insoweit das von der Bundesrepublik Deutschland geltend gemachte Urteil vom 13. Juli 2000, Salzgitter/Kommission (C‑210/98 P, EU:C:2000:397, Rn. 55 bis 57) betreffend die Verpflichtung des Unionsrichters, die Nichtbeachtung der Frist zur Anmeldung von Beihilfen von Amts wegen festzustellen, da es sich um eine Feststellung handele, die die Zuständigkeit der Kommission betreffe, die entsprechende Beihilfe zu genehmigen. Vgl. im Übrigen Schlussanträge des Generalanwalts Mengozzi in der Rechtssache British Airways/Kommission (C‑122/16 P, EU:C:2017:406, Nr. 100 und Fn. 54).

( 18 ) Vgl. in diesem Sinne Urteil vom 6. Oktober 2015, Rat/Kommission (C‑73/14, EU:C:2015:663, Rn. 63).

( 19 ) Vgl. in diesem Sinne Urteil vom 7. Oktober 2014, Deutschland/Rat (C‑399/12, EU:C:2014:2258, Rn. 55).

( 20 ) Der Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung gilt sowohl für internes als auch für völkerrechtliches Unionshandeln. Vgl. Gutachten 2/94 (Beitritt der Gemeinschaft zur EMRK [Europäische Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten]) vom 28. März 1996 (EU:C:1996:140, Rn. 24).

( 21 ) Vgl. in diesem Sinne Schlussanträge des Generalanwalts Szpunar in der Rechtssache Deutschland/Rat (C‑600/14, EU:C:2017:296, Nr.60).

( 22 ) Vgl. zur Unterscheidung zwischen dem Vorliegen einer durch Art. 216 Abs. 1 AEUV festgelegten Außenkompetenz der Union und der von Art. 3 Abs. 2 AEUV bestimmten möglichen ausschließlichen Natur dieser Zuständigkeit Schlussanträge der Generalanwältin Sharpston in dem Gutachtenverfahren 2/15 (Freihandelsabkommen mit Singapur, EU:C:2016:992, Nr. 64) und Schlussanträge des Generalanwalts Szpunar in der Rechtssache Deutschland/Rat (C‑600/14, EU:C:2017:296, Nr. 80). Vgl. ferner, wenn auch weniger deutlich, Gutachten 2/15 vom 16. Mai 2017 (EU:C:2017:376, Rn. 171 und 172), Gutachten 1/13 (Beitritt von Drittsaaten zum Haager Übereinkommen) vom 14. Oktober 2014 (EU:C:2014:2303, Rn. 67 bis 74) und Gutachten 2/91 (Übereinkommen Nr. 170 der IAO) vom 19. März 1993 (EU:C:1993:106, Rn. 7).

( 23 ) Urteil vom 6. Oktober 2015, Rat/Kommission (C‑73/14, EU:C:2015:663, Rn. 64 und 65). Vgl. ebenfalls Rosas, A., „Recent Case Law of the European Court of Justice Relating to Article 218 TFEU“, The EU as a Global Actor Bridging Legal Theory and Practice – Liber Amicorum in Honour of Ricardo Gosalbo Bono, Czuczai, J., und Naert, F. (Hrsg.), Brill/Nijhoff, 2017, S. 370 und 371. Vgl. zur Entstehungsgeschichte von Art. 218 Abs. 9 AEUV Schlussanträge des Generalanwalts Cruz Villalón in der Rechtssache Deutschland/Rat (C‑399/12, EU:C:2014:289, Nrn. 39 bis 52) und Schlussanträge der Generalanwältin Sharpston in der Rechtssache Rat/Kommission (C‑73/14, EU:C:2015:490, Nrn. 69 bis 74).

( 24 ) Nach Art. 2 Abs. 2 AEUV können die Union und die Mitgliedstaaten, wenn die Verträge der Union für einen bestimmten Bereich eine mit den Mitgliedstaaten geteilte Zuständigkeit übertragen, in diesem Bereich gesetzgeberisch tätig werden und verbindliche Rechtsakte erlassen. Die Mitgliedstaaten nehmen ihre Zuständigkeit wahr, sofern und soweit die Union ihre Zuständigkeit nicht ausgeübt hat. Vgl. auch in diesem Sinne Urteil vom 14. Juli 1976, Kramer u. a. (3/76, 4/76 und 6/76, EU:C:1976:114, Rn. 39 und 40).

( 25 ) Vgl. zum Erfordernis einer einheitlichen internationalen Vertretung von Union und Mitgliedstaaten, wenn der Gegenstand einer internationalen Übereinkunft offensichtlich zum Teil in die Zuständigkeit der Union und zum anderen Teil in jene der Mitgliedstaaten fällt, Gutachten 2/00 (Protokoll von Cartagena über die biologische Sicherheit) vom 6. Dezember 2001 (EU:C:2001:664, Rn. 18 und die dort angeführte Rechtsprechung), und Urteil vom 20. April 2010, Kommission/Schweden (C‑246/07, EU:C:2010:203, Rn. 73). Vgl. allgemein Schlussanträge des Generalanwalts Mengozzi in der Rechtssache Kommission/Rat (C‑28/12, EU:C:2015:43, Nrn. 58 bis 63 und die dort angeführte Rechtsprechung).

( 26 ) Vgl. insoweit den dritten Absatz dieser Bestimmung, wonach die Mitgliedstaaten die Union bei der Erfüllung ihrer Ausgaben unterstützen und alle Maßnahmen unterlassen, die die Verwirklichung der Ziele der Union gefährden könnten. Vgl. im Übrigen Urteil vom 20. April 2010, Kommission/Schweden (C‑246/07, EU:C:2010:203, Rn. 71 und die dort angeführte Rechtsprechung), in dem der Gerichtshof klargestellt hat, dass die Verpflichtung zu loyaler Zusammenarbeit allgemein anwendbar ist, unabhängig davon, ob es sich bei der betreffenden Zuständigkeit der Union um eine ausschließliche Zuständigkeit handelt und ob die Mitgliedstaaten möglicherweise berechtigt sind, gegenüber Drittländern vertragliche Verpflichtungen einzugehen.

( 27 ) Vgl. Nr. 4 der vorliegenden Schlussanträge. Vgl. im Übrigen Urteil vom 12. Februar 2009, Kommission/Griechenland (C‑45/07, EU:C:2009:81, Rn. 31), wonach die Tatsache, dass die Union nicht Mitglied einer internationalen Organisation ist, nicht die Möglichkeit ausschließt, dass die Außenkompetenz der Union insbesondere über die Mitgliedstaaten, die im Interesse der Union gemeinsam handeln, tatsächlich ausgeübt wird.

( 28 ) Vgl. in diesem Sinne Urteil vom 1. Oktober 2009, Kommission/Rat (C‑370/07, EU:C:2009:590, Rn. 44), und Fn. 11 der vorliegenden Schlussanträge.

( 29 ) Vgl. insbesondere Art. 3 Abs. 5 und Art. 21 EUV. Vgl. auch Art. 220 AEUV.

( 30 ) Urteil vom 7. Oktober 2014, Deutschland/Kommission (C‑399/12, EU:C:2014:2258).

( 31 ) Der Rat hatte in dieser Rechtssache vorgetragen, die Union verfüge gemäß Art. 3 Abs. 2 AEUV in den von dem angefochtenen Beschluss erfassten Bereichen über eine ausschließliche Außenkompetenz, wohingegen die Bundesrepublik Deutschland und die Mitgliedstaaten, die dem Rechtsstreit als Streithelfer beigetreten waren, die Meinung vertreten hatten, dass die Zuständigkeit der Union geteilt sei. Vgl. Urteil vom 7. Oktober 2014, Deutschland/Rat (C‑399/12, EU:C:2014:2258, Rn. 34 und 43).

( 32 ) Vgl. Nr. 27 der vorliegenden Schlussanträge.

( 33 ) Vgl. insbesondere Art. 8a bis 9b der Richtlinie 2002/21/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. März 2002 über einen gemeinsamen Rechtsrahmen für elektronische Kommunikationsnetze und ‑dienste (Rahmenrichtlinie) (ABl. 2002, L 108, S. 33) in der durch die Richtlinie 2009/140/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. November 2009 (ABl. 2009, L 337, S. 37) (im Folgenden: Richtlinie 2002/21) geänderten Fassung, Art. 5 bis 8 und 10 bis 14 der Richtlinie 2002/20/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. März 2002 über die Genehmigung elektronischer Kommunikationsnetze und ‑dienste (Genehmigungsrichtlinie) (ABl. 2002, L 108, S. 21) in der durch die Richtlinie 2009/140 geänderten Fassung, Entscheidung Nr. 676/2002/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. März 2002 über einen Rechtsrahmen für die Funkfrequenzpolitik in der Europäischen Gemeinschaft (Frequenzentscheidung) (ABl. 2002, L 108, S. 1) und Beschluss Nr. 243/2012. Vgl. im Übrigen Richtlinie 91/287/EWG des Rates vom 3. Juni 1991 über das Frequenzband, das für die koordinierte Einführung europäischer schnurloser Digital-Kommunikation (DECT) in der Gemeinschaft vorzusehen ist (ABl. 1991, L 144, S. 45) und Richtlinie 87/372/EWG des Rates vom 25. Juni 1987 über die Frequenzbänder, die für die koordinierte Einführung eines europaweiten öffentlichen zellularen digitalen terrestrischen Mobilfunkdienstes in der Gemeinschaft bereitzustellen sind (ABl. 1987, L 196, S. 85) in der durch die Richtlinie 2009/114/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. September 2009 (ABl. 2009, L 274, S. 25) geänderten Fassung.

( 34 ) Vgl. u. a. Art. 9 Abs. 1 Unterabs. 2 sowie Abs. 4 und 30. Erwägungsgrund der Richtlinie 2002/21, Art. 1 Abs. 3 sowie Erwägungsgründe 18 und 19 der Entscheidung Nr. 676/2002, 22. Erwägungsgrund des Beschlusses Nr. 243/2001 und siebter Erwägungsgrund der Richtlinie 87/372. Vgl. im Übrigen Art. 8 der Richtlinie 2002/20, der allgemein auf „international[e] Vereinbarungen“ verweist. Vgl. zur Vollzugsordnung für den Funkdienst Nr. 5 der vorliegenden Schlussanträge.

( 35 ) Vgl. Fn. 33 der vorliegenden Schlussanträge.

( 36 ) Vgl. u. a. Entscheidung 2004/545/EG der Kommission vom 8. Juli 2004 zur Harmonisierung der Frequenznutzung im Bereich 79 GHz für Kfz-Kurzstreckenradargeräte in der Gemeinschaft (ABl. 2004, L 241, S. 66), die den Frequenzbereich zwischen 77 und 81 GHz harmonisiert, Entscheidung 2005/513/EG der Kommission vom 11. Juli 2005 über die harmonisierte Nutzung von Funkfrequenzen in den 5‑GHz‑Bändern für die Einführung drahtloser Zugangssysteme einschließlich lokaler Funknetze (WAS/Funk-LANs) (ABl. 2005, L 187, S. 22, berichtigt im ABl. 2005, L 238, S. 26) in der durch die Entscheidung 2007/90/EG der Kommission vom 12. Februar 2007 (ABl. 2007, L 41, S. 10), die die Frequenzbereiche 5 150-5 350 MHz und 5 470‑5 725 MHz harmonisiert, geänderten Fassung, Entscheidung 2008/411/EG der Kommission vom 21. Mai 2008 zur Harmonisierung des Frequenzbands 3 400—3 800 MHz für terrestrische Systeme, die elektronische Kommunikationsdienste in der Gemeinschaft erbringen (ABl. 2008, L 144, S. 77) in der durch den Durchführungsbeschluss 2014/276/EU der Kommission vom 2. Mai 2014 (ABl. 2014, L 139, S. 18) geänderten Fassung, Entscheidung 2008/671/EG der Kommission vom 5. August 2008 zur harmonisierten Nutzung von Funkfrequenzen im Frequenzband 5 875‑5 905 MHz für sicherheitsbezogene Anwendungen intelligenter Verkehrssysteme (IVS) (ABl. 2008, L 220, S. 24) und Durchführungsbeschluss (EU) 2015/750 der Kommission vom 8. Mai 2015 zur Harmonisierung des Frequenzbands 1 452‑1 492 MHz für terrestrische Systeme, die elektronische Kommunikationsdienste in der Union erbringen können (ABl. 2015, L 119, S. 27). Vgl. zu den von der angefochtenen Handlung erfassten Frequenzbändern Nr. 12 der vorliegenden Schlussanträge.

( 37 ) Vgl. Nr. 3 der Begründung des Vorschlags der Kommission vom 29. Mai 2015 (oben angeführt). In diesem Vorschlag verwies die Kommission im Übrigen auf das Gutachten der Gruppe für Frequenzpolitik (RSPG) („RSPG Opinion on Common Policy Objectives for WRC‑15“) vom 19. Februar 2015 (RSPG15‑593 final).

( 38 ) Art. 3 Abs. 2 AEUV sieht vor, dass die Union die ausschließliche Zuständigkeit für den Abschluss internationaler Übereinkünfte besitzt, u. a. soweit dieser Abschluss gemeinsame Regeln beeinträchtigen oder deren Tragweite verändern könnte.

( 39 ) Vgl. Gutachten 3/15 (Vertrag von Marrakesch über den Zugang zu veröffentlichten Werken) vom 14. Februar 2017 (EU:C:2017:114, Rn. 105 bis 107) und in diesem Sinne Gutachten 2/15 vom 16. Mai 2017 (EU:C:2017:376, Rn. 180 und 181). Vgl. in diesem Kontext zehnter Erwägungsgrund des Beschlusses Nr. 243/2012, wonach „[d]ie Frequenzverwaltung … zwar weitgehend noch in den nationalen Zuständigkeitsbereich [fällt], sie … jedoch im Einklang mit dem bestehenden Unionsrecht erfolgen und Maßnahmen im Interesse der Unionspolitik ermöglichen [sollte]“. Vgl. im Übrigen 28. Erwägungsgrund der Richtlinie 2009/140, wonach, „[a]uch wenn die Verwaltung der Frequenzen weiterhin in die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten fällt, … die strategische Planung, Koordinierung und – gegebenenfalls – Harmonisierung auf Gemeinschaftsebene dazu beitragen [kann], dass Frequenznutzer umfassend vom Binnenmarkt profitieren und dass die Interessen der Europäischen Union weltweit wirksam geschützt werden können“.

( 40 ) Vgl. Nr. 46 der vorliegenden Schlussanträge.

( 41 ) Vgl. Art. 1 Abs. 4 der Entscheidung Nr. 676/2002 und Art. 1 Abs. 3 Unterabs. 2 des Beschlusses Nr. 243/2012. Vgl. ebenfalls in diesem Sinne siebter Erwägungsgrund der Richtlinie 2002/21. Vgl. im Übrigen in diesem Kontext Art. 4 Abs. 2 EUV, wonach die Union die grundlegenden Funktionen des Staates, insbesondere die Wahrung der territorialen Unversehrtheit, die Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung und den Schutz der nationalen Sicherheit, die weiterhin in die alleinige Verantwortung der einzelnen Mitgliedstaaten fällt, achtet, und Art. 346 Abs. 1 Buchst. a AEUV, wonach ein Mitgliedstaat nicht verpflichtet ist, Auskünfte zu erteilen, deren Preisgabe seines Erachtens seinen wesentlichen Sicherheitsinteressen widerspricht.

( 42 ) Vgl. Nr. 7 der vorliegenden Schlussanträge.

( 43 ) Vgl. insbesondere Gutachten 2/91 (Übereinkommen Nr. 170 der IAO) vom 19. März 1993 (EU:C:1993:106, Nr. 36 und die dort angeführte Rechtsprechung) und Urteil vom 28. April 2015, Kommission/Rat (C‑28/12, EU:C:2015:282, Rn. 54).

( 44 ) Vgl. zur Weltfunkkonferenz Art. 13 Abs. 1 und 2 der ITU-Konstitution, wiedergegeben in Nr. 6 der vorliegenden Schlussanträge, und Art. 7 der ITU-Konvention, verabschiedet von der zusätzlichen Konferenz der Regierungsbevollmächtigten 1992 in Genf (Schweiz) mit den von den Konferenzen der Regierungsbevollmächtigten 1994 in Kyoto (Japan), 1998 in Minneapolis (Vereinigte Staaten), 2002 in Marrakesch (Marokko), 2006 in Antalya (Türkei) und 2010 in Guadalajara (Mexiko) beschlossenen Änderungen.

( 45 ) Vgl. zu den Begriffen „rechtswirksame Akte“ im Sinne von Art. 218 Abs. 9 AEUV Urteil vom 7. Oktober 2014, Deutschland/Rat (C‑399/12, EU:C:2014:2258, Rn. 56 ff.). Vgl. zum verbindlichen Charakter der Vollzugsordnung für den Funkdienst und ihrer Änderungen Art. 4 Abs. 3 der ITU-Konstitution, wiedergegeben in Nr. 5 der vorliegenden Schlussanträge, und Art. 54 der ITU-Konstitution. Vgl. im Übrigen zur Verweisung in den Rechtsakten der Union auf die ITU und die Vollzugsordnung für den Funkdienst Nr. 46 und Fn. 34 der vorliegenden Schlussanträge.

( 46 ) Ich halte es nicht für erforderlich, dass sich der Gerichtshof im Rahmen dieser Klage zur Frage äußert, ob der Rat darüber hinaus verpflichtet war, sich auf Art. 218 Abs. 9 AEUV zu stützen. Diese Frage stellt sich nämlich im vorliegenden Fall nicht, da der Rat vorträgt, sich bei dem Erlass der angefochtenen Handlung tatsächlich auf diese Vorschrift gestützt zu haben.

( 47 ) Vgl. Nrn. 68 und 72 der vorliegenden Schlussanträge.

( 48 ) Vgl. Nrn. 81 und 82 der vorliegenden Schlussanträge.

( 49 ) Vgl. u. a. Schlussfolgerungen des Rates zur Mitteilung der Kommission betreffend die europäischen Standpunkte für die Weltfunkkonferenz (WRC‑2000) (Dok. 7788/00), Schlussfolgerungen des Rates zur Mitteilung der Kommission „Die ITU-Weltfunkkonferenz 2007 (WRC‑07)“ (Dok. 11991/07) und Schlussfolgerungen des Rates zur Weltfunkkonferenz 2012 (WRC‑12) der Internationalen Fernmeldeunion (ITU) (Dok. 10301/11).

( 50 ) Vgl. entsprechend zur Angabe der Rechtsgrundlage eines Rechtsakts der Union Urteil vom 1. Oktober 2009, Kommission/Rat (C‑370/07, EU:C:2009:590, Rn. 54 und die dort angeführte Rechtsprechung), und zur Wahl der richtigen Rechtsgrundlage Gutachten 1/08 (Abkommen zur Änderung der Listen spezifischer Verpflichtungen gemäß dem GATS [Allgemeines Abkommen über den Dienstleistungsverkehr]) vom 30. November 2009 (EU:C:2009:739, Rn. 172 und die dort angeführte Rechtsprechung). Vgl. im Übrigen Urteil vom 6. Mai 2008, Parlament/Rat (C‑133/06, EU:C:2008:257, Rn. 60).

( 51 ) Vgl. zur Entstehungsgeschichte von Art. 218 Abs. 9 AEUV Fn. 23 der vorliegenden Schlussanträge.

( 52 ) Urteil vom 11. November 1981, IBM/Kommission (60/81, EU:C:1981:264, Rn. 9). Vgl. Fn. 10 der vorliegenden Schlussanträge.

( 53 ) Vgl. insoweit Nrn. 75 und 76 der vorliegenden Schlussanträge.

( 54 ) Das Vereinigte Königreich hat sich zur Natur und den Rechtswirkungen des angefochtenen Rechtsakts nicht geäußert.

( 55 ) Vgl. Nrn. 17 bis 23 der vorliegenden Schlussanträge.

( 56 ) Vgl. Nrn. 10 und 12 der vorliegenden Schlussanträge. Vgl. zur Praxis des Rates bei den früheren Weltfunkkonferenzen Nr. 64 der vorliegenden Schlussanträge.

( 57 ) Vgl. Nr. 62 der vorliegenden Schlussanträge.

( 58 ) Gemäß Art. 288 AEUV sind Beschlüsse in allen ihren Teilen verbindlich.

( 59 ) Tatsächlich ist die Form der „Schlussfolgerungen“ in den Verträgen nur für bestimmte Rechtsakte des Europäischen Rates vorgesehen. Vgl. Art. 148 AEUV.

( 60 ) Vgl. Nr. 10 der vorliegenden Schlussanträge.

( 61 ) Vgl. Nr. 12 der vorliegenden Schlussanträge.

( 62 ) Vgl. in diesem Sinne Urteil vom 1. Oktober 2009, Kommission/Rat (C‑370/07, EU:C:2009:590, Rn. 37 und 38).

( 63 ) Vgl. Urteil vom 14. Juni 2016, Kommission/McBride u. a. (C‑361/14 P, EU:C:2016:434, Rn. 47 und die dort angeführte Rechtsprechung).

( 64 ) Vgl. Urteil vom 14. Juni 2016, Kommission/McBride u. a. (C‑361/14 P, EU:C:2016:434, Rn. 48 und die dort angeführte Rechtsprechung).

( 65 ) Vgl. Nrn. 10 und 11 der vorliegenden Schlussanträge.

( 66 ) Vgl. Nr. 12 der vorliegenden Schlussanträge.

( 67 ) Vgl. insoweit Nr. 40 der vorliegenden Schlussanträge.

( 68 ) Vgl. in diesem Sinne Urteil vom 18. Dezember 2014, Vereinigtes Königreich/Rat (C‑81/13, EU:C:2014:2449, Rn. 66) und deutlicher Schlussanträge der Generalanwältin Kokott in der Rechtssache Vereinigtes Königreich/Rat (C‑81/13, EU:C:2014:2114, Nr. 98).

( 69 ) Vgl. Nr. 72 und Fn. 59 der vorliegenden Schlussanträge.

( 70 ) Vgl. Urteil vom 28. Juli 2016, Rat/Kommission (C‑660/13, EU:C:2016:616, Rn. 31 und 32 sowie die dort angeführte Rechtsprechung).

( 71 ) Vgl. Urteile vom 6. September 2017, Slowakei und Ungarn/Rat (C‑643/15 und C‑647/15, EU:C:2017:631, Rn. 149), und vom 28. April 2015, Kommission/Rat (C‑28/12, EU:C:2015:282, Rn. 42 und die dort angeführte Rechtsprechung). Vgl. auch in diesem Sinne Urteil vom 13. Juli 2004, Kommission/Rat (C‑27/04, EU:C:2004:436, Rn. 81).

( 72 ) Gemäß Art. 296 Abs. 1 AEUV entscheiden die Organe, wenn die Art des zu erlassenden Rechtsakts nicht von den Verträgen vorgegeben wird, darüber von Fall zu Fall unter Einhaltung der geltenden Verfahren und des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit.

( 73 ) Vgl. Nrn. 10 und 12 der vorliegenden Schlussanträge.

( 74 ) Gemäß dieser Vorschrift kann der Rat, abgesehen von dort aufgeführten bestimmten Ausnahmefällen, wenn er aufgrund der Verträge auf Vorschlag der Kommission tätig wird, diesen Vorschlag nur einstimmig abändern.

( 75 ) Vgl. in diesem Sinne Schlussanträge der Generalanwältin Sharpston in der Rechtssache Kommission/Rat (C‑114/12, EU:C:2014:224, Nr. 189).

( 76 ) Vgl. hierzu Urteil vom 6. September 2017, Slowakei/Rat und Ungarn/Rat (C‑643/15 und C‑647/15, EU:C:2017:631, Rn. 148). Darin hat der Gerichtshof festgestellt, dass der Grundsatz des institutionellen Gleichgewichts es dem Europäischen Rat verbietet, eine nach den Verträgen vorgesehene Regel über die Abstimmung mit qualifizierter Mehrheit dadurch zu ändern, dass er dem Rat über Schlussfolgerungen gemäß Art. 68 AEUV eine einstimmige Abstimmung vorschreibt.

( 77 ) Vgl. entsprechend zur Wahl der Rechtsgrundlage Urteile vom 26. März 1987, Kommission/Rat (45/86, EU:C:1987:163, Rn. 12), und vom 23. Februar 1988, Vereinigtes Königreich/Rat (68/86, EU:C:1988:85, Rn. 6).

( 78 ) Schlussanträge der Generalanwältin Sharpston in der Rechtssache Kommission/Rat (C‑114/12, EU:C:2014:224, Nr. 189). Vgl. auch in diesem Sinne Schlussanträge des Generalanwalts Mengozzi in der Rechtssache Kommission/Rat (C‑28/12, EU:C:2015:43, Nr. 81).