1998H0195 — DE — 28.02.2002 — 003.001

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NB: Diese konsolidierte Fassung enthält Bezugnahmen auf die Europäische Rechnungseinheit und/oder den Ecu, welche ab 1. Januar 1999 als Bezugnahmen auf den Euro zu verstehen sind — Verordnung des Rates (EWG) Nr. 3308/80 (ABl. L 345 vom 20.12.1980, S. 1) und Verordnung des Rates (EG) Nr. 1103/97 (ABl. L 162 vom 19.6.1997, S. 1).

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EMPFEHLUNG DER KOMMISSION

vom 8. Januar 1998

zur Zusammenschaltung in einem liberalisierten Telekommunikationsmarkt

(Teil 1 — Zusammenschaltungsentgelte)

(Text von Bedeutung für den EWR)

(98/195/EG)

DIE KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN — gestützt auf den Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, gestützt auf die Richtlinie 97/33/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. Juni 1997 über die Zusammenschaltung in der Telekommunikation im Hinblick auf die Sicherstellung eines Universaldienstes und der Interoperabilität durch Anwendung der Grundsätze für einen offenen Netzzugang (ONP) ( 1 ), insbesondere auf Artikel 7 Absatz 5, in Erwägung nachstehender Gründe: in Erwägung nachstehender Gründe: Durch die Richtlinie 96/19/EG der Kommission vom 13. März 1996 zur Änderung der Richtlinie 90/388/EWG hinsichtlich der Einführung des vollständigen Wettbewerbs auf den Telekommunikationsmärkten ( 2 ) wurden besondere und ausschließliche Rechte bei der Bereitstellung von Telekommunikationsnetzen und der Erbringung von Telekommunikationsdiensten abgeschafft. Es ist Politik der Gemeinschaft, einen offenen und wettbewerbsfähigen Markt im Telekommunikationsbereich zu schaffen. Für neu in den Telekommunikationsmarkt eintretende Unternehmen, die mit den etablierten Betreibern in Wettbewerb treten wollen, ist die Zusammenschaltung mit den bestehenden öffentlichen vermittelten Telekommunikationsnetzen von wesentlicher Bedeutung, und Zusammenschaltungsentgelte stellen einen der größten Aufwandsposten für Marktneulinge dar. Die Gemeinschaft hat mit der Richtlinie 97/33/EG einen Regulierungsrahmen für die Zusammenschaltung geschaffen. Die Richtlinie 97/33/EG überträgt den nationalen Regulierungsbehörden für die Telekommunikation eine wichtige Rolle bei der Sicherstellung einer angemessenen Zusammenschaltung der Netze gemäß dem Gemeinschaftsrecht und unter Beachtung der Empfehlungen, die von der Kommission festgelegt werden, um die Entwicklung eines echten europäischen Heimatmarkts zu fördern (Erwägungsgrund 12). Insbesondere wird die Kommission in Artikel 7 Absatz 5 der Richtlinie 97/33/EG aufgefordert, Empfehlungen zu Kostenrechnungssystemen und zur Transparenz der Kostenrechnung zu erstellen. Gemäß dem Subsidiaritätsprinzip liegt die Festlegung der Zusammenschaltungstarife im Zuständigkeitsbereich der Mitgliedstaaten. In Artikel 7 Absatz 2 der Richtlinie 97/33/EG ist vorgeschrieben, daß bestimmte Organisationen, die von ihrer nationalen Regulierungsbehörde als Organisationen mit beträchtlicher Marktmacht gemeldet werden (im folgenden „gemeldete Betreiber“), die Grundsätze der Transparenz und Kostenorientierung für Zusammenschaltungsentgelte zu befolgen haben, und daß die Beweislast, daß sich die Entgelte an den Kosten orientieren, bei der Organisation liegt, die die Zusammenschaltung mit ihrem Netz bereitstellt. Die Kommission ist der Auffassung, daß die Entgelte für die Zusammenschaltung am geeignetsten auf der Grundlage der zukunftsrelevanten langfristigen durchschnittlichen zusätzlichen Kosten zu ermitteln sind, da dies mit einem wettbewerbsorientierten Markt am besten vereinbar ist. Dieser Ansatz schließt die Anwendung berechtigter Zuschläge zur Deckung der zukunftsrelevanten Gemeinkosten eines effizienten Betreibers, die unter Wettbewerbsbedingungen anfallen, nicht aus. Bis Zusammenschaltungsentgelte auf der Grundlage zukunftsrelevanter langfristiger durchschnittlicher zusätzlicher Kosten erhoben werden, ist es angebracht, internationale Vergleiche von Zusammenschaltungsentgelten zu veröffentlichen, die den nationalen Regulierungsbehörden dabei helfen sollen, eine kostenorientierte Zusammenschaltung mit den Netzen der gemeldeten Betreiber sicherzustellen. In Artikel 7 Absatz 5 der Richtlinie 97/33/EG werden die nationalen Regulierungsbehörden aufgerufen sicherzustellen, daß die von den betreffenden Organisationen verwendeten Kostenrechnungssysteme geeignet sind, die Transparenz und Kostenorientierung zu gewährleisten, es wird jedoch kein bestimmtes Kostenrechnungssystem vorgeschrieben. Die Ermittlung von Zusammenschaltungsentgelten auf der Grundlage zukunftsrelevanter langfristiger durchschnittlicher zusätzlicher Kosten setzt ein Kostenrechnungssystem voraus, das auf Wiederbeschaffungskosten statt auf Anschaffungs-/Herstellungskosten beruht. Die aktivitätsorientierte Kostenerfassung kann für „Top-down“-Modellrechnungen der langfristigen durchschnittlichen zusätzlichen Kosten der Zusammenschaltung herangezogen werden. Die Kosten für die Zustellung eines Anrufs aus einem zusammengeschalteten Netz sollten nicht von der Art des Netzes abhängen, aus dem der Anruf stammt. Aus dem Grundsatz der Nichtdiskriminierung ergibt sich, daß bei Zusammenschaltungstarifen für Anrufzustellungsdienste, die von gemeldeten Betreibern erbracht werden, im allgemeinen weder zwischen Anrufen aus Festnetzen und Anrufen aus Mobilfunknetzen unterschieden werden darf, noch zwischen Anrufen aus Netzen in demselben Mitgliedstaat und Anrufen, die aus Netzen in anderen Mitgliedstaaten stammen. Mitgliedstaaten können die Erbringung von Telekommunikationsdienstleistungen, einschließlich der Errichtung und/oder des Betriebs von Telekommunikationsnetzen, die für die Erbringung solcher Dienstleistungen erforderlich sind, von Genehmigungen gemäß der Richtlinie 97/13/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 10. April 1997 über einen gemeinsamen Rahmen für Allgemein- und Einzelgenehmigungen für Telekommunikationsdienste ( 3 ) abhängig machen. Nach den allgemeinen Grundsätzen des EG-Vertrags und den besonderen Bestimmungen der Richtlinie 97/33/EG müssen alle Zusammenschaltungspunkte, die inländischen Betreibern offenstehen, auch zugelassenen Betreibern in anderen Mitgliedstaaten offenstehen, die grenzüberschreitenden Verkehr vermitteln wollen. Die gängige Praxis, nach der bestehende Netzbetreiber Verkehr in andere Mitgliedstaaten vermitteln können, ohne eine Genehmigung des Ziel-Mitgliedstaats zu benötigen oder dort niedergelassen zu sein, entspricht dem Grundsatz, daß die Verkehrsvermittlung in einen Mitgliedstaat kein Anbieten einer Dienstleistung in diesem Mitgliedstaat darstellt. Nach der Richtlinie 97/33/EG ist es den Mitgliedstaaten erlaubt, Mechanismen zur Aufteilung der Nettokosten der Universaldienstverpflichtungen zwischen Organisationen einzurichten, die öffentliche Telekommunikationsnetze betreiben und/oder öffentlich verfügbare Sprachtelefondienste erbringen. In Artikel 12 Absatz 1 der Richtlinie 95/62/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Dezember 1995 zur Einführung des offenen Netzzugangs (ONP) beim Sprachtelefondienst ( 4 ) ist vorgeschrieben, daß Tarife für die Nutzung des festen öffentlichen Telefonnetzes und des Sprachtelefondienstes den Grundsätzen der Kostenorientierung und der Transparenz entsprechen müssen. Abgaben von zusammengeschalteten Parteien im Rahmen von Regelungen zum Ausgleich von „Zugangsdefiziten“ sind nur zulässig, wenn die nationalen Regulierungsbehörden Tarifbeschränkungen auferlegen, die gemäß Artikel 12 Absatz 2 der Richtlinie 95/62/EG mit den Zielen einer universellen Telefondienstzugänglichkeit im Zusammenhang stehen. Die Kommission hat darauf hingewiesen, daß solche Regelungen ihrer Auffassung nach bis zum 1. Januar 2000 abgeschafft werden sollten ( 5 ). Die Anwendung der in dieser Empfehlung dargelegten Grundsätze läßt die Pflicht der Mitgliedstaaten und Unternehmen zur strikten Einhaltung der EU-Wettbewerbsregeln unberührt, wobei die besonderen Anforderungen der Mitteilung der Kommission über die Anwendung der Wettbewerbsregeln auf Zugangsvereinbarungen im Telekommunikationsbereich ( 6 ) zu beachten sind. Der beratende Ausschuß, der nach Artikel 9 Absatz 1 der Richtlinie 90/387/EG des Rates vom 28. Juni 1990 zur Verwirklichung des Binnenmarkts für Telekommunikationsdienste durch Einführung eines offenen Netzzugangs ( 7 ) eingesetzt wurde (im folgenden „der ONP-Ausschuß“), unterstützt die in dieser Empfehlung enthaltenen Grundsätze, und die Kommission hat den Äußerungen des Ausschusses so weit wie möglich Rechnung getragen — EMPFIEHLT:

1. Diese Empfehlung betrifft die Zusammenschaltung von Telekommunikationsnetzen und insbesondere die Festsetzung der Entgelte für die Anrufzustellung in den Netzen von Betreibern, die gemäß Richtlinie 97/33/EG von der jeweiligen nationalen Regulierungsbehörde als Betreiber mit beträchtlicher Marktmacht gemeldet wurden (im folgenden „gemeldete Betreiber“).

2. Artikel 7 Absatz 2 der Richtlinie 97/33/EG schreibt vor, daß die Zusammenschaltungsentgelte von gemeldeten Betreibern den Grundsätzen der Kostenorientierung und Transparenz entsprechen müssen. Auf die Zusammenschaltung angewendet bedeutet der Grundsatz der Kostenorientierung, daß die Zusammenschaltungsentgelte dem tatsächlichen Anfall der Kosten bei der Zusammenschaltung Rechnung tragen sollten. Gemeldete Betreiber sollten in der Lage sein, die einmaligen zusätzlichen Kosten für den Anschluß der Netze sowie die zusätzlichen Kapazitätskosten, die vom Zusammenschaltungsverkehr verursacht werden, zu decken. In Anhang I dieser Empfehlung sind weitere Einzelheiten zu den Kostenkategorien, die mit der Anrufzustellung im Zusammenhang stehen, dargelegt.

3. Die Zusammenschaltungskosten sollten auf der Grundlage der zukunftsrelevanten langfristigen durchschnittlichen zusätzlichen Kosten berechnet werden, da diese Kosten denen eines effizienten Betreibers, der moderne Technologien einsetzt, sehr nahe kommen. Zusammenschaltungsentgelte, die auf solchen Kosten beruhen, können berechtigte Zuschläge enthalten, um einen Teil der zukunftsrelevanten Gemeinkosten eines effizienten Betreibers abzudecken, die unter Wettbewerbsbedingungen anfallen würden.

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6. Die Zugrundelegung von zukunftsrelevanten langfristigen durchschnittlichen zusätzlichen Kosten setzt ein Kostenrechnungssystem voraus, bei dem die aktivitätsorientierte Zurechnung der Kosten auf der Basis der Wiederbeschaffungskosten statt der Anschaffungs- und Herstellungskosten erfolgt. Den nationalen Regulierungsbehörden wird empfohlen, den gemeldeten Betreibern Fristen für die Einführung neuer Kostenrechnungssysteme auf der Grundlage der Wiederbeschaffungskosten zu setzen, sofern solche Systeme nicht bereits vorhanden sind. Aktivitätsorientierte Kostenrechnungssysteme, bei denen die Kosten jedem Produkt und/oder jeder Dienstleistung auf der Basis der zugrundeliegenden Kostenträger und Aktivitäten eines effizienten Betreibers zugerechnet werden, werden empfohlen, damit möglichst wenige nicht direkt zurechenbare Gemeinkosten verbleiben.

7. Gemäß der üblichen Praxis bei der grenzüberschreitenden Zusammenschaltung zwischen Betreibern bestehender Netze und gemäß dem Grundsatz der Nichtdiskriminierung sollten Betreiber, die in einem Mitgliedstaat zugelassen sind und die Zusammenschaltung lediglich nutzen, um Verkehr in einen anderen Mitgliedstaat zu vermitteln, und die keine Dienstleistungen in diesem anderen Mitgliedstaat anbieten oder dort eine Infrastruktur betreiben, keine Genehmigung in diesem anderen Mitgliedstaat benötigen oder dort niedergelassen sein müssen. Es wird empfohlen vorzuschreiben, daß das Standardzusammenschaltungsangebot von gemeldeten Betreibern als getrennten, entbündelten Bestandteil des Zusammenschaltungsangebots Bedingungen und Tarife für den Übertragungsweg zwischen dem Zusammenschaltungspunkt und der Grenze des Mitgliedstaats enthalten sollte.

8. Ungeachtet des Grundsatzes der Nichtdiskriminierung sollten (nach dem Gemeinschaftsrecht von Zusammenschaltungsentgelten zu trennende) Abgaben zum Ausgleich von Zugangsdefiziten oder von Universaldienstverpflichtungen, die Organisationen auferlegt werden, die in einem Mitgliedstaat öffentliche Telekommunikationsnetze betreiben und/oder Telefondienste erbringen, nicht Organisationen auferlegt werden, die über die Zusammenschaltung lediglich Verkehr mit dem betreffenden Mitgliedstaat vermitteln und keine Telekommunikationsdienste in diesem Mitgliedstaat anbieten, noch sollten solche Abgaben mittelbar den Verbrauchern in anderen Mitgliedstaaten auferlegt werden.

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10. Diese Empfehlung ist an alle Mitgliedstaaten gerichtet.

ANHANG I

BESTANDTEILE DER ZUSAMMENSCHALTUNGSENTGELTE FÜR DIE ANRUFZUSTELLUNG

Die Richtlinie 97/33/EG schreibt vor, daß die Zusammenschaltungsentgelte von gemeldeten Betreibern den Grundsätzen der Kostenorientierung entsprechen müssen. In diesem Anhang werden die Auswirkungen dieser Bestimmung auf die Bestandteile des Zusammenschaltungsentgelts für die Anrufzustellung dargelegt.

1. Festsetzung von Preisen für die Teilnehmeranschlußleitung zu Zusammenschaltungszwecken

Die Teilnehmeranschlußleitung stellt den abschließenden Übertragungsweg zwischen dem Telefonkunden und der Ortsvermittlungsstelle dar. In einem Festnetz mit verdrahteten oder drahtlosen Teilnehmeranschlüssen stellen die Kosten eines nicht vermittelten Teilnehmeranschlusses größtenteils einmalige Kosten dar, wobei wiederkehrende Wartungskosten anfallen. Wird die Anrufzustellung als Leistung bezogen, ist die „unterste“ Stelle im Netz, an der dies erfolgen kann, die Hauptnetzseite der Ortsvermittlungsstelle ( 8 ). Die Zusammenschaltung an diesem Punkt kann zusätzliche Vermittlungskapazitätskosten verursachen, doch fallen keine zusätzlichen Kapazitätskosten oder Investitionen an, die sich auf die Bestandteile der Teilnehmeranschlußleitung beziehen, die einem bestimmten Kunden vorbehalten sind (d. h. die Kupfer-Zweidrahtleitung in einem herkömmlichen Netz).

Da die Bereitstellung der Zusammenschaltung nicht zu erhöhten Kosten bei den kundenspezifischen Bestandteilen der Teilnehmeranschlußleitung führt, sollte daher dem Grundsatz der Kostenorientierung gemäß keine Komponente in die Berechnung der Zusammenschaltungsentgelte einfließen, die mit den Einzelkosten der kundenspezifischen Bestandteile der Teilnehmeranschlußleitung im Zusammenhang steht. Die Kosten dieser Bestandteile der unvermittelten Teilnehmeranschlußleitung, die einem bestimmten Kunden vorbehalten sind, sollten daher von diesem Kunden durch eine Leitungsgrundgebühr oder eine Kombination einer solchen Gebühr mit Erträgen anderer Dienstleistungen ausgeglichen werden, soweit der Wettbewerb dies zuläßt.

Eine Schwierigkeit ergibt sich, wenn dem etablierten Telekommunikationsunternehmen ein Ausgleich seiner Tarife aufgrund regulatorischer Maßnahmen verwehrt ist, so daß es seinen eigenen Kunden keinen kostendeckenden Preis für die Teilnehmeranschlußleitung in Rechnung stellen kann. Dies führt zum sogenannten Zugangsdefizit. In einer Monopolsituation gleicht der Betreiber das Defizit im Zugangsnetz (d. h. bei den Teilnehmeranschlußleitungen) dadurch aus, daß er für andere Dienstleistungen, z. B. Auslandsgespräche, Preise berechnet, die die Kosten übersteigen. Bei einer kostenorientierten Zusammenschaltung können die Wettbewerber einen Teil des Fern- und Auslandsverkehr abdecken, so daß das etablierte Unternehmen geringere Möglichkeiten hat, das Zugangsdefizit auszugleichen. Eine Zugangsdefizitregelung umfaßt Abgaben, die anderen Betreibern auferlegt werden, um dem etablierten Unternehmen einen Ausgleich für den Erlösverlust zu leisten, der zur Deckung dieses Defizits genutzt worden wäre.

Regelungen zum Ausgleich von Zugangsdefiziten geben immer ineffiziente Investitionssignale und erhöhen die Gesamtkosten des Wirtschaftszweigs. Sie sind darüber hinaus schwierig zu verwalten und es fehlt ihnen an Transparenz. Wie in den von der Kommission im November 1996 veröffentlichten Leitlinien zur Kostenrechnung und Finanzierung im Universaldienst ( 9 ) ausgeführt ist, wird davon ausgegangen, daß Regelungen zum Ausgleich von Zugangsdefiziten nur vorübergehend, längstens bis zum Jahr 2000, bestehen werden; bis dahin sollte eine ausreichende Ausgewogenheit der Tarife in allen Mitgliedstaaten erreicht sein.

Gemäß der Zusammenschaltungsrichtlinie müssen alle Abgaben zum Ausgleich von Zugangsdefiziten, die von zusammengeschalteten Parteien gezahlt werden, eindeutig von Zusammenschaltungsentgelten getrennt werden. Die Verpflichtung zur Zahlung von Abgaben zum Ausgleich von Zugangsdefiziten durch zusammengeschaltete Parteien ist nach dem Gemeinschaftsrecht nur zulässig, wenn die Mitgliedstaaten den Endkundentarifen der gemeldeten Betreiber regulatorische Beschränkungen auferlegen. Ist ein Betreiber nicht durch regulatorische Maßnahmen daran gehindert, eine Ausgewogenheit seiner Tarife herzustellen, ist eine Abgabe zum Ausgleich von Zugangsdefiziten nicht gerechtfertigt.

2. Festsetzung von Preisen für nicht vermittelte Anrufe zu Zusammenschaltungszwecken

Anrufe zu Spitzenzeiten, die aus zusammengeschalteten Netzen stammen und bei denen die Verbindung nicht hergestellt werden konnte, können zusätzliche Kapazitätskosten für das anrufzustellende Netz verursachen. In einigen Fällen kann der Grund für die Nichtzustellung des Anrufs jedoch die mangelnde Leistungsfähigkeit des Netzes des etablierten Betreibers selbst sein. In der Zusammenschaltungsrichtlinie wird die Beweislast hinsichtlich der Kosten dem Netzbetreiber auferlegt, so daß ein Betreiber, der in seinem Zusammenschaltungstarif ein Entgelt für nicht zugestellte Anrufe vorsieht, nachweisen müßte, daß mangelnde Leistungsfähigkeit seines eigenen Netzes nicht der Grund für die Nichtzustellung des Anrufs war.

3. Entgelte für die Anrufeinrichtung zu Zusammenschaltungszwecken

In einem Festnetz werden die Vermittlungskosten im wesentlichen durch zwei Faktoren bestimmt — Anrufdauer und Anrufereignisse (d. h. Signalisierung und Anrufeinrichtung). Zur Ermittlung des korrekten Anteils dieser beiden Kostenkategorien an den verursachten Kosten sind sehr viele Informationen erforderlich. Es ist zum Teil aus diesem Grund üblich, daß die Regulierungsbehörden die Deckung der Vermittlungskosten nur auf der Grundlage der Dauer ausgeführter Anrufe zulassen. Ein Entgelt für die Anrufeinrichung wäre nur dann als zulässiger Bestandteil eines Zusammenschaltungstarifs anzusehen, wenn der Betreiber nachweisen könnte, in welchem Umfang Anrufe aus zusammengeschalteten Netzen zusätzliche Kosten im anrufzustellenden Netz hinsichtlich der zusätzlichen Verarbeitungskapazität zur Abwicklung der zusätzlichen Anrufeinrichtungsvorgänge während der Spitzenzeiten verursachen. Wird ein Entgelt für die Anrufeinrichtung erhoben, sollten die entsprechenden nach der Anrufdauer berechneten Entgelte niedriger sein, als dies ohne ein Entgelt für die Anrufeinrichtung der Fall wäre.

4. Zusammenschaltungsentgelte und Endkundenpreise

In einigen Ländern wurden die Zusammenschaltungsentgelte bisher auf der Grundlage von Endkundentarifen mit Abschlägen berechnet. Gegenwärtige Endkundentarife sind jedoch nicht notwendigerweise kostenorientiert, so daß dieser Ansatz in den meisten Fällen nicht mit den Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts zu vereinbaren wäre.

Selbst wenn die Endkundentarife kostenorientiert wären, ist dieser Ansatz nicht wünschenswert, da Marktneulingen dabei dieselbe Endkundentarifstruktur aufgezwungen wird, die auch das etablierte Unternehmen praktiziert, so daß die Marktneulinge an der Entwicklung innovativer Endkundentarife, die auf unterschiedliche Nutzerkategorien ausgerichtet sind, gehindert werden. Wie die derzeitige Tarifvielfalt auf den Mobilfunkmärkten in den Mitgliedstaaten zeigt, gibt es erheblichen Spielraum für innovative Endkunden-Tarifkonzepte, die den Verbrauchern mehr Wahlmöglichkeiten bieten und zur Ausweitung der Marktnachfrage nach Telekommunikationsdienstleistungen beitragen.

In den Fällen, in denen die Zusammenschaltungsentgelte je nach Tageszeit und Wochentag unterschiedlich gestaltet sind, sollten sie in nichtdiskriminierender Weise auf Marktneulinge und den eigenen Verkehr des etablierten Unternehmens angewendet werden.

( 1 ) ABl. L 199 vom 26. 7. 1997, S. 32.

( 2 ) ABl. L 74 vom 22. 3. 1996, S. 13.

( 3 ) ABl. L 117 vom 7. 5. 1997, S. 15.

( 4 ) ABl. L 321 vom 30. 12. 1995, S. 6.

( 5 ) KOM(96) 608 vom 27. 11. 1996, Mitteilung der Kommission über Bewertungskriterien für nationale Systeme der Kostenrechnung und Finanzierung im Universaldienst in der Telekommunikation und Leitlinien für die Mitgliedstaaten für die Anwendung dieser Systeme.

( 6 ) ABl. C 76 vom 11. 3. 1997, S. 9.

( 7 ) ABl. L 192 vom 24. 7. 1990, S. 1.

( 8 ) Die Bereitstellung entbündelter Teilnehmeranschlußleitungen, bei der ein Marktneuling eine von einem etablierten Unternehmen installierte Teilnehmeranschlußleitung gegen ein angemessenes Entgelt übernimmt und ausschließlich nutzt, fällt nicht unter die Zusammenschaltung im strengen EU-Sinne.

( 9 ) KOM(96) 608 vom 27. 11. 1996.