{{위키데이터 속성 추적}}
[[정치학]]에서 '''발안제'''(發案制) 또는 '''창안제'''는 [[직접민주주의]]의 한 형태로서, 정수의 선거권자들이 연대 서명을 통해 중요 [[법률]]이나 [[조례]]의 제 · 개정안이나, [[헌법]] 개정안, [[헌장]] 수정안 등을 [[행정부]]나 [[입법부]]에 요구할 수 있는 제도를 말한다. 적용 범위에 따라 '''국민 발안제'''와 '''주민 발안제'''로 부르기도 한다.

발안제는 '''직접발안제'''와 '''간접발안제'''의 두 가지 형태로 나뉠 수 있다. 직접발안제 하에서는, [[법령]]은 [[탄원]]이 제출된 이후에 곧바로 표결에 부쳐진다. 직접발안제와 달리, 간접발안제에서는 법령의 제 · 개정을 위한 탄원은 곧바로 [[국민 투표]]나 주민 투표에 부쳐지지 않고, 우선 해당 법령에 대한 입법부의 논의를 거친다. 그러나 만약 입법부가 해당 탄원에 대해 어떠한 조치를 취하지 않을 때에는 표결에 부칠 수 있다.

== 발안제의 간략한 역사 ==
발안제는 어디까지나 사법권의 하부 제도로서 운영되었다. 이는 [[1891년]]에 [[스위스|스위스 연방 공화국]]의 연방헌법에서 처음 규정되었다. 이후 발안제는 [[1777년]]에 미합중국의 [[조지아주]] 주 헌법에서 등장하였으며, 이어 [[1922년]]에 [[아일랜드 자유국]]의 헌법에서도 등장하였으나, [[공화주의자]]들이 이를 이용하여 잉글랜드 국왕에 대한 [[충성의 맹세]](Oath of Allegiance)의 폐지를 선동함에 따라 황급히 폐지되었다. 발안제는 또한 [[에스토니아]]의 [[1920년]] 헌법에서 부분적으로 규정되기도 하였다.

== 나라별 발안제 ==
=== 대한민국의 발안제 ===
대한민국은 [[1954년]] [[대한민국 헌법의 역사#제2차 헌법개정 (사사오입 개헌)|제2차 개헌]](또는 [[사사오입 개헌]])에서, 헌법개정에 대하여 국회의원선거권자 50만 인 이상의 찬성으로 제안할 수 있게 하는 국민 발안제가 채택되었으나 사실상 사문화된 조항이라 판단되어 [[1972년]] [[대한민국 헌법의 역사#제7차 헌법개정 (유신개헌)|제7차 개헌]](또는 [[10월 유신|유신 개헌]])에서 폐지되었다.

그러나 이후 [[1999년]] [[8월 31일]], 지방자치법을 개정하면서 '지방자치단체의 국회의원선거권자는 만20세이상의 주민 총수의 20분의 1의 범위안에서 대통령령이 정하는 20세이상의 주민수이상의 연서로 당해지방자치단체의 장에게 조례의 제정이나 개폐를 청구할 수 있다'는 내용을 담은 '조례의 제정과 개폐 청구' 항목(제13조의3)을 신설하여 주민 발안제의 근거를 마련하였다. [[2008년]] 현재, 해당 조문은 지방자치법 제15조로 이동한 상태이다.

=== 미합중국의 발안제 ===

[[미합중국]]에서 발안제는 주민 발안제의 형태로 [[콜럼비아 특별구]]를 비롯한 24개의 주에서 시행되고 있으며, 그 하위 단위인 지역과 시 정부에서도 보통 시행되고 있다. 발안제는 미합중국에서 [[1777년]]에 [[조지아주]]의 첫 번째 주 헌법을 제정하는 과정에서 등장하였다.

근대적 의미의 발안제와 [[레퍼렌덤]]은 [[사우스다코타주]]에서 유래했다. 사우스다코타는 [[1898년]]에 발안제와 레퍼렌덤을 투표로서 주 헌법에 도입했다. 사우스다코타 주는 또한 스위스의 선례를 따르지 않고, 자체적으로 이 법안을 고안하여 도입한 유일한 주이기도 하다. [[오리건주]]는 [[1902년]]에 오리건주 의회가 발안제를 도입하는 데 압도적인 지지를 보내어, 발안제를 도입한 두 번째 주가 되었다. 초기에 "오리건 식 제도"(Oregon System)라 알려진 발안제는 곧 많은 다른 주들로 퍼져나갔으며, 미국 역사에서 1890년대에서 1920년대 사이의 기간을 가리키는 소위 '진보적 시대'에 하나의 '무혈혁명'의 사례가 되었다. [[오리건주]]를 포함하여 [[콜로라도주]]와 [[워싱턴주]], [[캘리포니아주]], [[매사추세츠주]], [[알래스카주]] 등과 같은 주들 역시 [[주민 투표]]로서 발안제와 관련 법령을 도입하였다.

[[미합중국]]의 경우, 연방 헌법과 같은 특정 법령의 제 · 개정안은 국민이나 주민이 아니라, 오직 입법부에 의해서만 발의될 수 있다. 연방 헌법을 개정하기 위한 첫 발안 시도는 [[1907년]]에 [[공화당 (미국)|공화당]]의 엘머 풀턴([[오클라호마주]])에 의해 발의된 하원 공동 결의안(House Joint Resolution)에 의해서였다. 상원의원이던 [[마이크 그레이블]]은 발안제를 연방 제도 안에서도 시행할 것을 주장하는 단체인 [[내셔널 이니셔티브]]를 창립하여 발의안에 대한 국민적 관심을 모으고 있다.

=== 유럽연합의 발안제 ===
부결된 [[유럽 헌법|유럽 헌법 제정 조약]](TCE)은 제한된 간접발안제에 대한 권리(제1부의 제46조제4항)를 가지고 있었다. 그 조항은 [[EU]] 소속 국가 시민 1백만 명은 [[유럽 연합]](EU)의 집행부와 [[유럽 의회]]에게 "'유럽 헌법에 권리를 부여하기 위한, 연합의 법적 행동'에 대한 시민들의 요구"("on matters where citizens consider that a legal act of the Union is required for the purpose of implementing the Constitution.")를 고려할 것을 요구할 수 있다는 내용을 담고 있다. 이에 대해, 비판론자들은 이 조항이 발안제의 근본적인 의미를 퇴색시킨 것이며 이 법률 하에서는 어떠한 형태의 투표나 [[레퍼렌덤]]도 일어나지 않을 것이라 지적했다.

==== 스위스의 발안제 ====
발안제를 탄생시킨 국가로서 스위스는 주민 발안제와 국민 발안제 모두를 사용하고 있다. 스위스 연방헌법은 정수의 선거권자(현행 헌법 상에서는 10만명)의 탄원으로 연방헌법의 제 · 개정을 요구할 수 있도록 했다. 발안제는 스위스 연방헌법 뿐만 아니라, 주(州) 개념인 캉통(canton)와 [[코뮌]]의 단위에까지 적용되었는데, 많은 캉통들이 비헌법적인 영역의 법률에까지 발안제를 적용하고 있는 데 반해, 연방 제도는 헌법의 제·개정에만 적용하고 있다.

만약 정수의 시민들이 연대 서명한 탄원이 제출되면, 그 제 · 개정안은 대략 2~3년 후에 [[레퍼렌덤]]에 회부되었다. 이렇게 시간적 간격을 두고 표결에 부치는 제한은 특정한 정치 세력이 헌법개정을 통해 자신들의 존재를 부각시키려는 시도들을 막는 데 도움을 주었다.

의회와 행정부는 발안제에 의해 제출된 안건에 대해 표결을 권유하거나 또는 표결을 해서는 안된다는 식으로 공식 견해를 밝힐 수 있으며, 이 견해들은 투표 용지에 인쇄되어 선거권자들이 투표를 하는 데에 참고할 수 있도록 했다. 의회는 발안된 수정안에 대해 대체 법안을 제출하여, 그 대체 법안에 대해서도 투표용지에 기재할 수 있다. 이 경우, 투표자들은 두 번의 투표를 하게 되는데, 우선 법률의 수정에 대한 의사를 표시할 수 있으며, 법률을 수정해야 한다는 의견이 우세할 때에 한해 다음으로 발안된 수정안과 의회의 대체 법안 중 하나를 선택할 수 있다.

시민들에 의해 제출된 헌법 개정안이 통과되기 위해서는, [[국민 투표|레퍼렌덤]]에서 과반수 이상 득표해야 할 뿐만 아니라 캉통에서 행해진 선거에서도 과반수 이상 득표해야 한다. [[1891년]]부터 제출된 연방 헌법 수정안의 대부분은 시민들의 호응을 얻지 못해 통과에 실패했다.

==== 프랑스의 발안제 ====
[[2003년]] [[3월 28일]], [[프랑스 헌법]]의 개정과정에서 지방자치에 관한 조항(제72조 1항, ''référendum d'initiative locale'') 내에 주민 발안제의 개념이 도입되었다. [[프랑스]]에서는 제한적인 간접발안제가 주민 발안제의 형태로 시행되고 있다. 그러나 모든 발안은 지방의회(''collectivité territoriale'')를 통해서만 제출될 수 있다. 지방의회는 시민들의 탄원을 수용할지 그 여부를 결정하고, [[주민 투표]]에 부칠 수 있다.

== 같이 보기 ==
{{위키문헌|대한민국 지방자치법}}
* [[국민 투표]]
* [[소환투표제]]
* [[직접민주주의]]
* [[헌법]]

{{전거 통제}}

[[분류:직접민주주의]]
[[분류:청원권]]