PROBLEMATIKA INDEPENDENSI KOMISI KEBENARAN DAN REKONSILIASI ACEH
Zahlul Pasha 1

## ABSTRACT
After signing the MoU between the Indonesian government and the Free Aceh Movement, a  lot  of  interesting  dynamics  going  on  in  Aceh,  which  is  the  Qanun  KKR  Aceh.  As  an independent  agency,  the  Aceh  TRC  duty  to  disclose  the  truth  on  the  alleged  past  human rights violations in Aceh. This paper examines the nature of the independence of Aceh TRC is based on theoretical characteristics of an independent institution. Based on the results of the study found that the Aceh TRC has a number of independent properties include: an odd number  of  members,  the  independent  election  commission  members,  the  election  and dismissal  of  members  of  the  commission  are  closely  regulated  and  has  the  authority  to regulate  themselves  (self-regulated  bodies).  However,  on  the  other  hand  also  found  two other  things  that  escape  is  set  regarding  the  nature  of  the  independence  of  Aceh  TRC  is concerning  institutional  decision-making  procedures  and  functions  of  the  commission  as well  as  regarding  filling  positions  that  are  not  members  of  the  commission  be  gradual (staggered terms) but simultaneously.
Keywords: Independency, Komisi Kebenaran dan Rekonsiliasi Aceh.

## INTISARI
Pasca penandatanganan MoU Helsinki antara Pemerintah Indonesia dengan GerakanAceh Merdeka, banyak dinamika menarik yang terjadi di Aceh, salah satunyaadalah pengesahan Qanun  KKR  Aceh.  Sebagai  lembaga  independen,  KKR  Aceh  bertugas  mengungkap kebenaran  atas  dugaan  pelanggaran  HAM  berat  masa  lalu  di  Aceh.  Tulisan  ini  berusaha mengkaji  sifat  independensi  KKR  Aceh  berdasarkan  ciri  teroritik  suatu  lembaga independen.  Berdasarkan  hasil  kajian  ditemukan  bahwa  KKR  Aceh  memiliki  sejumlah sifat  independenmeliputi:  jumlah  anggota  yang  ganjil,  proses  pemilihan  anggota  komisi yang independen, pemilihan dan pemberhentian anggota komisi diatur jelas serta memiliki kewenangan  untuk  mengatur  dirinya  sendiri  ( self  regulated  bodies ).  Namun,  di  sisi  lain juga  ditemukan  dua  hal  lain  yang  luput  diatur  berkenaan  sifat  independensi  KKR  Aceh, yaitu  menyangkut  prosedur  pengambilan  keputusan  kelembagaan  dan  fungsi  komisi  serta perihal  pengisian  jabatan  anggota  komisi  yang  tidak  dilakukan  secara  bertahap(staggered terms) melainkan bersamaan.
Kata Kunci: Independensi, Komisi Kebenaran dan Rekonsiliasi Aceh .

## A. Latar Belakang Masalah
1 Mahasiswa Magister Ilmu Hukum, Universitas Gadjah Mada, korespondensi pada pashaelkarim@gmail.com
Konstitusi Indonesia secara tegas menyatakan bahwa Indonesia adalah negara hukum tanpa embel-embel  lainnya.  Ketentuan  tersebut  merupakan  rambu-rambu  pengendali  dan  penegasan terhadap  siapa  saja  yang  diberikan  kepercayaan  untuk  menyelenggarakan  pemerintahan  di Republik ini. 2 Dalam negara hukum  ditentukan secara tegas pembatasan kekuasaan pemerintah serta jaminan hak asasi  manusia warga negaranya. Konstitusi merupakan hukum  tertinggi  yang harus dipatuhi oleh negara dan pejabat-pejabat pemerintah. 3
Secara historis, perumusan tentang negara hukum dicapai pada abad ke-19 dan permulaan abad  ke-20  yang  ditandai  dengan  pemberian  istilah rechstaat oleh  ahli-ahli  hukum  Eropa Kontinental  atau rule  of  law yang  diberikan  oleh  kalangan  ahli  hukum  Anglo  Saxon. 4 Adapun simposium  mengenai  negara  hukum  pernah  diadakan  pada  tahun  1966  di  Jakarta.  Berdasarkan simposium  itu  diputuskan  tentang  ciri  khas  negara  hukum  meliputi:  1)  pengakuan  dan perlindungan  hak-hak  asasi  manusia  dalam  bidang  politik,  hukum,  sosial,  ekonomi  dan kebudayaan,  2)  peradilan  yang  bebas  dan  tidak  memihak,  3)  legalitas  dalam  arti  hukum  dalam segala bentuknya. 5
Meskipun  telah  meneguhkan  diri  sebagai  negara  hukum  dengan  memberikan  penekanan pada  pengakuan  dan  perlindungan  terhadap  hak  asasi  manusia,  bukan  berarti  tragedi kemanusiaan  tidak  terjadi  di  Indonesia.  Pelanggaran  hak  berekspresi,  hak  berorganisasi, berpendapat, serta penahanan sewenang-wenang tanpa proses hukum pernah terjadi di Indonesia, di antaranya di Aceh. 6
Amnesty International sampai tahun 1993 mencatat sekitar 2.000 penduduk sipil, termasuk anak-anak  dan  orang  tua  dibunuh  di  propinsi  tersebut.  Di  samping  itu,  catatan  Forum  Peduli HAM  Aceh  yang  dipublikasikan  pada  tahun  1999  mencatat  korban  tewas  selama  penerapan DOM  sebanyak  1.321  orang,  sedangkan  terdapat  1.958  kasus  orang  hilang,  3.430  kasus penyiksaan,  128  kasus  pemerkosaan,  dan  597  kasus  pembakaran. 7 Akibat  konflik  itu,    sekitar 2.541 keluarga berstatus pengungsi  dan mengakibatkan sekitar 140 ribu  anak terlantar. Tingkat
2 Romli Atmasasmita, 2001, Reformasi Hukum, Hak Asasi Manusia dan Penegakan Hukum, Penerbit Mandar Maju, 2001, hlm. 10.
3 Miriam Budiardjo, 2007, Dasar-Dasar Ilmu Politik, Gramedia, Jakarta, hlm. 52.
4 Moh. Mahfud MD, 2003, Demokrasi dan Konstitusi di Indonesia, Studi tentang Interaksi Politik dan Kehidupan Ketatanegaraan , Rineka Cipta, Jakarta, hlm. 29
5 Nukthoh Arfawie Kurde,2005, Telaah Kritis Teori Negara Hukum, Pustaka Pelajar, Yogyakarta , hlm. 21.
6 Suparman Marzuki, 2011, Tragedi Politik Hukum HAM, Pustaka Pelajar, Yogyakarta, hlm. 2-4.
7 Kontras,  2006, Aceh,  Damai  dengan  Keadilan?  Mengungkap  Kekerasan  Masa  Lalu, Sentralisme  Production, Jakarta,hlm. 56.
pengangguran juga meningkat mencapai lebih dari 330.000 orang atau lebih dari 8,1% dari total penduduk Aceh. Pembakaran  fasilitas umum terutama sekolah-sekolah terus terjadi kala itu. 8
Kerusakan dari segi infrastruktur dan kematian manusia menyebabkan kehidupan propinsi yang  kaya  dengan  sumber  daya  alam  itu  berubah  drastis.Pergerakan  yang  dilakukan  kelompok Gerakan Aceh Merdeka (GAM) ditanggapi oleh Pemerintah Orde Barudengan sikap yang tidak manusiawi sebagaimana digambarkan Abu Jihad yang dikutip oleh Usman Husein, dkk:
“Pada  awal  bulan  Juni  1977,  aparat  keamanan  semakin  meningkatkan  perang  psikologi (psy-war) untuk  melawan  ASNLF (Aceh  Sumatera  Nation  Liberation  Front) ,  nama  lain GAM  yang  digunakan  Hasan  Tiro  di  luar  negeri. Psy-war ini  kadang-kadang  diikuti dengan serangkain shock theraphy dengan cara memeriksa orang-orang Aceh secara tidak wajar.  Sejumlah  penangkapan  dilakukan  dan  kadang-kadang  menjurus  pada  pemeriksaan dahsyat.  Menurut  penuturan  saksi  sejarah,  ribuan  orang  termasuk  wanita  dan  anak-anak ditangkap dan dijebloskan ke dalam penjara.” 9
Forum LSM Aceh  yang dibentuk oleh forum peduli HAM Aceh pada tahun 1998 sebagai pencari fakta di lapangan terhadap korban operasi militer antara tahun 1989-1998, di Kabupaten Pidie, Aceh Utara dan Aceh Timur berhasil mengumpulkan berbagai data  yang terekam seperti di bawah ini:
“Sebanyak  163  orang  hilang  di  Pidie,  60    orang  hilang  di  Aceh  Utara,  serta  13  korban hilang  di  Aceh  Timur. Killing    Fields dan  bukti  tengkorak  bukanlah  satu-satunya  ladang pembantaian  di  Aceh.  Kantor  berita Reuters ,  Inggris  pada  Oktober  1990  pernah memberitakan tentang penemuan sebuah lubang berisi 200 mayat di Alue Ie Mirah, Aceh Timur.  Namun  pihak  ABRI  ketika  itu  membantah.  Selain    bukti    tengkorak,  masih  ada ladang pembantaian lainnya,  yaitu  jalan  Mobil Oil Indonesia(MOI), perkebunan PTP V, Hutan Seureke dan Hutan KruengCampli (Pidie), serta perkebunan Alue Nireh dan Sungai Tamiang,  jurang  di  kawasan  Cot  Panglima  (Aceh  Utara)  sebagai    tempat  pembuangan “limbah” operasi.” 10
Berdasarkan  realitas  tersebut,  upaya  mengakhiri  konflik  bersenjataterwujud  dengan ditandatanganinya Memorandum  of  Understanding (MoU)  antara  Pemerintah  Indonesia  dan GAM  di  Helsinki,  Finlandia,  tanggal  15  Agustus  2005  (MoU  Helsinki  2005). 11 Salah  satu kesepakatannya  adalah  membentuk  suatu  komisi  pengungkap  kebenaran  di  Aceh  yang
8 Tim  Redaksi  Kontras,  “Tahun  2000:  Tahun  Impunitas  Catatan  Pelanggaran  HAM  di  Indonesia”, http://www.kontras.org/home/index.php?module=pers&id=194 , diakses 29 September 2016.
9 Usman Husein, 2008, Aceh Serambi Mekkah, Citra Kreasi Utama, Banda Aceh, hlm.349.
10 Al Chaidar, et.al., 1998, Aceh Bersimbah Darah Mengungkap Penerapan Status Daerah Operasi  Militer (DOM) di Aceh 1998-1999, Pustaka Al-Kautsar, Jakarta, hlm. 61.
11 Moch.  Nurhasim,  2008, Konflik  dan  Integrasi  Politik  Gerakan  Aceh  Merdeka,  Kajian  Tentang  Konsensus Normatif antara RI-GAM dalam Perundingan Helsinki, Pustaka Pelajar, Yogyakarta, hlm. 14.
keberadaannya  kemudian  diatur  melalui  Qanun.  Kesepakatan  membentuk  komisi  pengungkap kebenaran  kemudian  dimasukkan  ke  dalam  Undang-Undang  Nomor  11  Tahun  2006  tentang Pemerintah  Aceh  (selanjutnya  disebut  UUPA)  yang  selanjutnya  diatur  lewat  Qanun  No.  17 Tahun 2013 tentang Komisi Kebenaran dan Rekonsiliasi Aceh.
Di  dalam  Pasal1angka16  Qanun a  quo dijelaskan  bahwa  KKR  Acehadalah  lembaga independen  yang  dibentuk  untuk  mengungkapkan  kebenaran,  pola  dan  motif  atas  pelanggaran HAM  dalam  konflik  bersenjata  di  Aceh,  merekomendasikan  tindak  lanjut,  reparasi  dan rekonsiliasi. Adapun sifatnya disebutkan dalam Pasal6 Qanun a quo bahwa, “KKR Aceh bersifat non struktural dan independen yang anggota komisionernya dipilih oleh DPRA. 12
Adapun sifat keindependenan Qanun KKR Aceh dapat ditemukan dalam beberapa pasal, di antaranya:  jumlah  anggota  yang  ganjil,  proses  pemilihan  melibatkan  panitia  seleksi  yang independen,  proses  pemilihan  dan  pemberhentian  diatur  jelas  dalam  Qanun  serta  memiliki kewenangan untuk mengatur dirinya sendiri (self regulated bodies).
Penelaahan  lebih  lanjut  terhadap  KKR  Aceh  menunjukkan  beberapa  kekurangan  terkait independensi.  Setidaknya  ada  dua  permasalahan  yang  luput  diatur  oleh  Qanun  tentang  sifat independen KKR Aceh. Pertama, prosedur pengambilan keputusan kelembagaan yang berkaitan dengan tugas  dan fungsi komisi.  Di dalam  Qanun KKR, jika ingin  dibaca secara komprehensif tidak  ada  satu  pasal  pun  yang  mengatur  tentang  tata  cara  pengambilan  keputusan  di  dalam lembaga  tersebut. Kedua, perihal  pengisian  jabatan  anggota  komisi.  Qanun  KKR  Aceh  hanya sebatas  menentukan  kualifikasi  keanggotaan,  seperti  kriteria  anggota,  pemberhentian  dan pergantian  antar  waktu.  Pergantian  antar  waktu  pun  tidak  lagi  melalui  proses  seleksi  panitia independen,  melainkan  diambil  dari  cadangan  komisioner  KKR  Aceh  berdasarkan  nomor  urut tertinggi  pada waktu  seleksi.  Pergantian komisi  yang telah berakhir masa jabatannya dilakukan secara  bersamaan  dalam  jangka  waktu  lima  tahun,  bukan  bertahap  atau  bergantian (staggered terms) sebagaimana lazimnya pergantian anggota komisi suatu lembaga independen.
Bagi  suatu  lembaga  independen  seperti  KKR  Aceh,  kedua  perihal  di  atas  jika  itu menyangkut prosedur pengambilan keputusan,sejatinya dimaksudkan untuk saling kontrol antar komisioner,  dan  bila  dikesampingkan  begitu  saja  akan  berpeluang  pada  cacat  prosedur  yang dapat  melahirkan  gugatan  atas  pengambilan  keputusan  yang  dimaksud.  Dalam  halpergantian
12 Pasal 6 Qanun Nomor 17 Tahun 2013 tentang Komisi Kebenaran dan Rekonsiliasi Aceh, (Lembaran Aceh Tahun 2013 Nomor 17, Tambahan Lembaran Aceh Nomor 60).
komisi  mempunyai  maksud  agar  lembaga  lain,  seperti  Pemerintah  Aceh  maupun  DPRA,  tidak bisa  menguasai  secara  penuh  kepemimpinan  lembaga  tersebut,  sehingga  KKR  Aceh  relatif memiliki posisi  yang leluasa dalam melakukan fungsinya karena tidak berada di bawah kontrol kekuasaan manapun secara mutlak.
Berdasarkan  penjelasan  di  atas  dapat  diketahui  bahwa  pembentukan  Qanun  KKR  Aceh menyisakan  banyak  persoalan,  terutama  dari  segi  independensi  lembaga  tersebut.  Tulisan  ini mencoba  mengkaji  sejauh  mana  independensi  KKR  Aceh  yang  tercantum  di  dalam  Qanun  No. 17 Tahun 2013 serta berusaha mencari format independensi yang ideal bagi KKR Aceh.

## B. Rumusan Masalah
Berdasarkan  latar  belakang  di  atas,  ada  dua  rumusan  masalah  yang  akan  dibahas  dalam tulisan ini, yakni pertama, menyangkut sejauh mana independensi KKR Aceh yang tercantum di dalam Qanun No. 17 Tahun 2013. Kedua, kajian terhadap format independensi  yang ideal bagi KKR Aceh terutama menyangkut tata cara pengambilan keputusan dan pergantian komisi.

## C. Metode Penelitian
Tulisanini  berusaha  menjelaskan  sifat  independensi  suatu  lembaga,  khususnya  lembaga KKR  Aceh.  Pemaparan  dilakukan  dengan  mendeskripsikan  sifat  independensi  KKR  Aceh  dan memberikan argumentasi atas fakta atau peristiwa hukum yang diperoleh. Dalam hal ini, Fokus utama dari tulisan ini adalah mengkaji dan menganalisis bentuk-bentuk pengaturan indepedensi Qanun KKR Aceh dalam regulasi pembentukannya.

## D. PEMBAHASAN

## 1. Latar Belakang Lahirnya KKR Aceh
Pada  prinsipnya,  pembentukan  KKR  di  berbagai  negara  adalah  fenomena  yang  timbul  di era  transisi  politik  dari  suatu  rezim  otoriter  ke  rezim  demokratis,  terkait  dengan  persoalan penyelesaian  kejahatan  kemanusiaan  yang  dilakukan  rezim  sebelumnya.  Aryos  Nivada mendefinisikan  KKR  sebagai  lembaga  yang  dibentuk  dengan  keterlibatan  masyarakat  sipil  dan negara  pasca  pemerintahan  otoriter. 13 Berdasarkan  masa  keberadaannya,  lembaga  KKR  terbagi menjadi  dua:  permanen  dan  tidak  permanen,  tergantung  keputusan  negara.  Pemahaman  akan
13 Aryos Nivada, 2013, Komisi Kebenaran dan Rekonsilias: Transisi Politik Aceh, Ombak, Yogyakarta, hlm. 8.
keberadaan  KKR  di  negara-negara  yang  memiliki  institusi  serupa  cenderung  berbeda-beda. Substansi  keberadaannya  adalah  sama  yaitu  menyelesaikan  permasalahan  pelanggaran  HAM pada masa pemerintahan otoriter. 14
Priscilla  B.  Hayner, menjelaskan  umumnya  di  beberapa  negara,  KKR  dibentuk  secara resmi oleh negara baik  melalui peraturan pemerintah ataupun undang-undang. 15 Ada juga  yang dibentuk  oleh  lembaga  non-pemerintah  seperti  di  El  Salvador  oleh  PBB  serta  di  Uruguay, Rwanda  dan  Brasil  yang  diprakarsai  oleh  LSM.  Hayner  menjelaskan  bahwa  terdapat  empat elemen  penting  yang  dapat  dikatakan  sebagai  karakter  umum  KKR. 16 Pertama,  fokus penyelidikan pada kejahatan masa lalu. Kedua, fokus penyelidikan bukan hanya pada kejahatan tertentu,tetapi juga mampu menggambarkan keseluruhan pelanggaran HAM yang terjadi selama periode  tertentu.  Ketiga,  keberadaannya  dalam  jangka  waktu  tertentu  dan  biasanya  berakhir setelah  laporan  pengungkapan  kebenaran  selesaidikerjakan.  Keempat,  KKR  memiliki kewenangan  untuk  mengakses  informasi  ke  lembaga  apapun  dan  mengajukan  perlindungan untuk mereka yang memberikan kesaksian.
Kehadiran  KKR  pada  dasarnya  tidakhanya  menekankan  pada  kerja-kerja  rekonsiliasi antara  pelaku  dan  korban,  akan  tetapi  lebih  mengutamakan  pengungkapan  kebenaran  dan keadilan  atas  kejadian  pelanggaran  HAM  yang  dilakukan  pelaku  atau  negara  melalui  alat-alat negara.  Kebenaran  dan  keadilan  merupakan  syarat  terciptanya  rekonsiliasi. 17 Oleh  karena tugasnya  yang  demikian,  KKR  tidak  bisa  menggantikan  fungsi  dari  institusi  peradilan,  karena lembaga  ini  tidak  memiliki  kewenangan  untuk  mengirimkan  seseorang  ke  penjara  serta  tidak memiliki  kewenangan  memberikan  vonis  bersalah  atau  tidaknya  pelaku  pelanggaran  hak  asasi manusia.  KKR  hanya  berfungsi  sebagai  informan  yang  memberikan  penguatan  dari  data-data pelanggaranHAMuntuk memberikan rekomendasi kepada institusi pemerintahan.
Pembentukan  KKR  di  Indonesia  baru  terealisir  pada  pemerintahan  Presiden  Megawati melalui UU No. 27 Tahun 2004 tentang KKR, enam tahun setelah rezim otoriter Soeharto jatuh. Dua  tahun  kemudian,  UU  KKR  dibatalkan  oleh  MK  melalui  keputusan  No.006/PUU-IV/2006 setelah  sejumlah  LSM  mengajukan  peninjauan  kembali (judicial  review) terhadap  UU  KKR karena dinilai bertentangan dengan UUD1945.
14 Ibid.
15 Priscilla  B.  Hayner,  “Fifteen  Truth  Commissions  1997  to  1994:  A  Comparative  Study”, The  John  Hopkins University Press, Vol. 16, No. 4November 1994, hlm. 600-604.
16 Ibid.
17 Aryos Nivada, Op.cit., hlm. 10.
Pertentangan itu menurut MK terjadi pada “pasal jantung” dalam UU KKR, yaitu pertama, Pasal  27  yang  mengatur  bahwa  kompensasi  dan  rehabilitasi  diberikan  apabila  permohonan amnesti  dikabulkan  Presiden.Apabila  permohonan  amnesti  ditolak,  kompensasi  dan  rehabilitasi tidak diberikan Negara dan perkaranya ditindaklanjuti untuk diselesaikan berdasarkan ketentuan UU  Pengadilan  HAM.  Kedua,  Pasal  44  UU  KKR.  Oleh  karena  seluruh  proses  bekerjanya  UU KKR bergantung dan bermuara pada pasal yang dikabulkan dalam peninjauan kembali tersebut, maka  dengan  dinyatakannya  Pasal  27  UU  KKR  bertentangan  dengan  UUD1945  dan  tidak memiliki kekuatan hukum mengikat, seluruh ketentuan dalam UU KKR menjadi tidak mungkin untuk dilaksanakan. 18
Substansi  KKR  sebagaimana  tercantum  dalam  UU  No.  27  Tahun  2004,  yaitu  sebagai kerangka  legal  untuk  mengungkapkan  kebenaran  demi  kepentingan  korban  dan  ahli  warisnya untuk  mendapatkan  kompensasi,  restitusi  dan  rehabilitasi.  Kepentingan  korban  cukup mengemuka  di  sini  dan  berkaitan  dengan  kewajiban  atas  remedi  yang  efektif.  UU  ini  tidak mengatur tentang proses penuntutan hukum, tetapi lebih fokus pada pencarian dan pengungkapan kebenaran,  pertimbangan  amnesti,  pemberian  kompensasi,  restitusi  dan/atau  rehabilitasi  kepada korban  atau  keluarga  korban  yang  merupakan  ahli  waris  korban,  sehingga  diharapkan  akan membuka jalan bagi proses rekonsiliasi dan persatuan nasional. 19
Putusan MK atas judicial review UU KKR nyatanya juga berdampak pada produkhukum lain,  salah  satunyaadalah  UU  No.  11  Tahun  2006  tentang  Pemerintahan  Aceh.  Dalam  UU tersebut dinyatakan bahwa akan dibentuk KKR di Aceh sebagai bagian dari KKR nasional, akan tetapi ia terganjal oleh putusan MK tersebut. Akibatnya, amanah pembentukan KKR yang telah diberikan  sejak  2006  oleh  pemerintah  menjadi  terbengkalai  selama  7  tahun  lamanya.Baru  pada tahun 2013 Pemerintah Aceh mengesahkan Qanun No.17 Tahun 2013 tentang Komisi Kebenaran dan Rekonsiliasi Aceh. Qanun ini sempat ditentang Mendagri kala itu dengan mengirimkan surat klarifikasi kepada Gubernur Aceh bahwa Qanun tersebut belum bisa diberlakukan karena belum memiliki  payung  hukum  yang  jelas.  Pertentangan  tersebut  tidak  menyurutkan  niat  Pemerintah Aceh untuk memberlakukan Qanun tersebut.
18 RisalahSidang  Perkara  No.  006/PUU-IV/2006Perihal  Pengujian  UU  No.  27  Tahun  2004TentangKomisi Kebenaran dan RekonsiliasiterhadapUUD 1945, Jumat, 7 Desember 2006, hlm. 31.
19 UU Nomor 27 Tahun 2004 tentang Komisi Kebenaran dan Rekonsiliasi,  (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2004 Nomor 114 dan Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 4429).
Hasil wawancara yang dilakukan Cut Nanda Maracilu dengan Muhammad Nur Djuli, salah satu  juru  runding  GAM  saat  proses  MoU  Helsinki  berlangsung,  diketahui  bahwa  poin  KKR merupakan  usuldariMarti  Ahtisaari  sebagai  fasilitator  negosiasi,  yang  juga  merupakan  mantan Presiden  Finlandia. 20 Ahtisaari,  menurut  penuturan  Nur  Djuli,  melihat  situasi  nyata  terakhir pelanggaran  HAM  yang  terjadi  di  Aceh  sebagai  catatan  buruk  atas  perlakuan  negara  di  daerah ujung barat Sumatera itu.Hal ini juga didasarkan pada pendapat bahwa KKR dan Human Right Court (Pengadilan  HAM)  merupakan  satu  paket  yang  tidak  bisa  dipisahkan.  Pengadilan  HAM, menurut Ahtisaari, hanya menangani kasus-kasus pelanggaran HAM berat masa lalu, kemudian diselesaikan melalui mekanisme KKR sebagaimana di Afrika Selatan. 21 Beberapa  tokoh  dari unsur  masyarakat  Aceh  sepakat  dengan  usulan  Ahtisaari  yang  melihat  pelanggaran  HAM  di Aceh  sebagai  alasan  utama  dimasukkannya  KKR  Aceh  dalam  MoU  Helsinki.  Tercatat  sejak tahun  1976  diperkirakan  sebanyak  150.000.000  (seratus  lima  puluh  juta)  jiwa  terbunuh sedangkan  ribuan  lainnya  hilang  dan  disiksa. 22 Masyarakat  Aceh  banyak  yang  ditangkap  tanpa alasan  jelas,  penahanan  yang  tidak  berdasarkan  hukum,  penyiksaan,  pemerkosaan  dan pemindahan secara paksa dalam jumlah yang besar. Untuk kasus orang hilang hingga kini masih banyak  yang belum diketahui kabarnya. Kalaupun sudah tiada, maka sekedar makamnya sekali pun tidak jelas di mana letaknya.
Dari  tahun  1998  Pemerintah  Indonesia  tidak  sedikit  menurunkan  tim  investigasi  untuk melacak  jejak  pelanggaran  HAM  di  Aceh.  Pada  kenyataannya,  penurunan  ini  tidak  lebih  dari sekedar seremonial  belaka karena proses hukumnya tak kunjung terlaksana. 23 Laporan bersama Internastional  Center  for  Transitional  Justice dan  Kontras  menyebutkan  bahwa  dari  total  34 orang tertuduh dari bebagai kasus yang dibawa ke pengadilan, hanya 18 orang yang dinyatakan bersalah,  dan  semua  pada  akhirnya  dibebaskan  dalam  tahap  banding. 24 Amnesty  Internasional mencatat pada masa Darurat Militer di Aceh (2003-2004), Pengadilan Militer memproses ratusan kasus. Pada bulan Mei 2004, mantan Panglima TNI Endriartono Sutarto melaporkan bahwa 429
20 Cut Nanda Maracilu, 2013, Pembentukan Komisi Kebenaran dan Rekonsiliasi sebagai Amanah Memorandum of Understanding  (MoU)  dalam  Konteks  Penegakan  Hukum  terhadap  Pelanggaran  Hak  Asasi  Manusia  di  Aceh, Skripsi, Fakultas Hukum Universitas Gadjah Mada, Yogyakarta, hlm.58.
21 Ibid.
22 Ibid., hlm. 60.
23 The Globe Journal, “Hanya  4  Pelanggaran  HAM  di  Aceh  diadili  dari  100  Kasus”, http://theglobejournal.com/hukum/hanya-4-pelanggaran-ham-di-aceh-diadili-dari-100-kasus/index.php , diakses pada 13 April 2017.
24 Internastional  Center  for  Transitional  Justice  dan  Kontras,2011, Keluar  Jalur  Keadilan  Transisi  di  Indonesia setelah Jatuhnya Soeharto: Ringkasan Eksekutif dan Rekomendasi , ICTJ dan Kontras, Jakarta, hlm. 5.
kasus pelanggaran hukum diadili di Pengadilan Militer dan 57 orang tentara dinyatakan bersalah dan  mendapatkan  hukuman  akan  tetapi  tidak  semua  pelanggaran  dinyatakan  berkaitan  dengan pelanggaran  HAM.  Penyelesaian  kasus-kasus  pelanggaran  HAM  memperlihatkan  tidak  adanya hukuman  yang  sesuai  dan  kurangnya  transparansi.  Dapat  dikatakan  bahwa  meskipun  kasus tersebut berhasil masuk ke meja persidangan, hasilnya belum memberikan keadilan kepada para korban dan keluarga korban. Hal ini memperlihatkan pola perlindungan terhadap perwira tinggi masih sangat kuat, sebaliknya transparansi dalam hal hukuman  yang mereka jalani amat sangat lemah.
Alasan  lain  yang  digunakan  sebagai  dasar  dimasukkannya  poin  KKR  ini  ke  dalam  Nota Kesepahaman adalah dorongan dari berbagai elemen masyarakat yang mengatakan bahwa KKR merupakan  tujuan  utama  dalam  penegakan  HAM  di  Aceh.  KKR  Aceh  harus  dibentuk  demi terwujudnya keadilan bagi masyarakat baik pelaku maupun korban pelanggaran HAM di Aceh

## 2. KKR Aceh sebagai Lembaga Independen
Dari  segi  wilayah  berlakunya,  KKR  Aceh  merupakan  lembaga  independen  di  tingkat wilayah.  Keberadaan  lembaga  di  tingkat  daerah  dijelaskan  Jimly  Asshidiqie  bertujuan  untuk menjamin  ruang  gerak  daerah  guna  memenuhi  kebutuhan  yang  bersifat  khas  daerah. Keberadaannya diaturoleh pemerintah daerah sendiri dengan peraturan daerah dan rambu-rambu normatifyang diatur dalam undang-undang. 25 Dalam konteks Aceh, rambu-rambu tersebut adalah UU No.11 Tahun 2006 tentang Pemerintahan Aceh dan Qanun No. 17 Tahun 2013 tentang KKR Aceh.
Senada  dengan  Asshiddiqie,  GunawanA.Tauda  juga  mengakui  bahwa  untuk  wilayah berlakunya, di samping terdapat lembaga negara independen yang kebanyakan bersifat nasional, ada pula lembaga independen tingkat daerah yang terbatas pada daerah tertentu saja. 26
Di tingkat daerah menurut Asshiddiqie, lembaga-lembaga semacam itu tentu tidak disebut sebagai lembaga negara, ia dapat disebut sebagai lembaga daerah sepanjang bekerjanya dibiayai oleh  anggaran  belanja  negara  atau  daerah  dan  memang  dimaksudkan  bukan  sebagai  lembaga swasta atau lembaga masyarakat. 27 Lembaga daerah semacam itu dapat dibedakan, salah satunya,
25 Jimly Asshiddiqie, 2006, Sengketa Kewenangan Antar Lembaga Negara, Konstitusi Press, Jakarta, hlm. 65.
26 Gunawan  A.  Tauda,  2012, Komisi  Negara  Independen:  Eksistensi  Independent  Agencies  sebagai  Cabang Kekuasaan Baru dalam Sistem Ketatanegaraan, Genta Publishing, Yogyakarta, hlm. 95-96.
27 Jimly  Asshiddiqie,  2010, Perkembangan  dan  Konsolidasi  Lembaga  Negara  Pasca  Reformasi, Sinar  Grafika, Jakarta, hlm. 46.
yaitu  Lembaga  Daerah  yang  kewenangannya  diatur  dalam  Peraturan  Daerah  Propinsi  dan pengangkatan anggotanya dilakukan dengan Keputusan Gubernur. 28
Pada  umumnya,  pembentukan  lembaga-lembaga  independen,  dijelaskan  Asshiddiqie, didorong  oleh  kenyataan  bahwa  birokrasi  di  lingkungan  pemerintahan  dinilai  tidak  dapat  lagi memenuhi  tuntutan  kebutuhan  akan  pelayanan  umum  dengan  standar  mutu  yang  semakin meningkat  dan  diharapkan  semakin  efisien  dan  efektif. 29 Berkembangnya  lembaga-lembaga independen tersebut, menurutAsshiddiqie, mencerminkan adanya kebutuhan untuk mendekonsentrasikan kekuasaan birokrasi ataupun organ-organ konvensional pemerintahan yang selama ini menjadi tempat konsentrasi kekuasaan. 30
Zainal  Arifin  Mochtar  merincikan  suatu  lembaga  independen  memiliki  beberapa  ciri teoretis  yang  menjadi  dasar  lembaga  tersebut. 31 Pertama, lembaga  yang  lahir  dan  ditempatkan tidak menjadi bagian dari cabang kekuasaan yang ada, meskipun pada saat yang sama ia menjadi lembaga  independen  yang  mengerjakan  tugas  yang  dulunya  dipegang  oleh  pemerintah. Kedua, proses  pemilihannya  melalui  seleksi  dan  bukan  oleh political  appointee, yakni  tidak  melalui monopoli satu cabang kekuasaan tertentu. Ketiga, proses pemilihan dan pemberhentiannya hanya bisa  dilakukan  berdasar  pada  mekanisme  yang  ditentukan  oleh  aturan  yang  mendasarinya. 32 Keempat, proses  deliberasinya  sangat  kuat,  sehingga  baik  keanggotaan,  proses  pemilihan  dan pelaporan  akan  kinerjanya  didekatkan  dengan  rakyat  selaku  pemegang  kedaulatan. Kelima, kepemimpinan  yang  bersifat  kolegial  dan  kolektif  dalam  pengambilan  setiap  keputusan kelembagaan  yang  berkaitan  dengan  tugas  dan  fungsinya. Keenam, bukan  merupakan  lembaga negara  utama  yang  dalam  kaidah  tanpa  keberadaannya  negara  mustahil  berjalan.  Tetapi  bukan berarti  tidak  penting  untuk  ada.  Keberadaannya  tetap  penting  karena  tuntutan  masa  transisi maupun  kebutuhan  ketatanegaraan  yang  semakin  kompleks. Ketujuh, bersifat self-regulated , dalam  arti  bisa  mengeluarkan  aturan  sendiri  yang  juga  berlaku  secara  umum. Kedelapan, memiliki basis legitimasi di aturan baik konstitusi dan/atau undang-undang. 33
Dalam  kaitannya  dengan  Qanun  KKR  Aceh,  karakteristik  di  atas  dapat  dilihat  dalam beberapa pasal, seperti pemilihan anggota KKR Aceh diatur dalam Qanun melalui proses seleksi
28 Ibid.
29 Ibid , hlm. 25.
30 Ibid., hlm. 20.
31 Zainal Arifin Mochtar, 2016, Lembaga Negara Independen: Dinamika Perkembangan dan Urgensi Penataannya Kembali Pasca-Amandemen Konstitusi, Rajawali Pers, Jakarta, hlm. 64.
32 Ibid.
33 Ibid.
yang  dilakukan  panitia  seleksi  yang  independen. 34 Sebanyak  21  (dua  puluh  satu)  nama  calon anggota  terpilih  kemudian  diserahkan  kepada  DPR  Aceh  untuk  dilakukan  uji  kepatutan  dan kelayakan  dan  selanjutnya  ditetapkan  sebanyak  7  (tujuh)  orang  anggota  KKR  Aceh  sekaligus memilih  Ketua  dan  Wakil  Ketua 35 yang  kemudian  akan  dilantik  dan  diambil  sumpah  oleh Gubernur Aceh. 36 Masakerja anggota KKR Aceh adalah selama 5 (lima) tahun dan dapat dipilih kembali untuk 1 (satu) periode berikutnya. 37 Mekanisme berhenti dan pemberhentian juga diatur secara jelas di dalam Qanun. 38
Pertanggungjawaban,  pelaporan  dan  rekomendasi  juga  diatur.  KKR  Aceh  melaporkan perkembangan  kerjanya  kepada  Gubernur  dan  DPRA  secara  periodik  baik  setiap  enam  bulan, setiap akhir tahun, karena hal-hal khusus dan pada akhir masa jabatan yang terbuka untuk umum dan  dapat  disebarkan  melalui  media  massa. 39 Laporan  yang  wajib  disusun  KKR  Aceh  berisi tentang pelanggaran HAM  dan pelanggaran HAM berat,  berdasarkanbukti dan fakta  yang telah dikumpulkan,  termasuk  analisis  faktor  penyebab,  peristiwa  yang  melatarbelakangi,  motivasi politik  dan/atau  ekonomi,  tindakan  dan  aktor  baik  lembaga  negara  maupun  non-negara,  serta dampaknya. Laporan tersebut kemudian disampaikan kepada Gubernur, DPR Aceh, Pemerintah dan publik. 40
Rekomendasi  yang  disampaikan  KKR  Aceh  memuat  perubahan  hukum,  politik  dan administratif,  pelaksanaan  mekanisme  rekonsiliasi,  reparasi  pada  korban,  tindakan  hukum terhadap pelaku pelanggaran HAMdan tindakan lainnya. Rekomendasi tersebut wajib dijalankan oleh  Pemerintah,  PemerintahAceh,  dan  Pemerintah  Kabupaten/Kota  serta  lembaga  negara  yang membidangi penegakan hukum. 41 Di samping itu, KKR Aceh juga diberikan kewenangan untuk
34 Pasal  12  ayat  (1)  Qanun  Nomor  17  Tahun  2013  tentang  Komisi  Kebenaran  dan  Rekonsiliasi  Aceh,  (Lembaran Aceh Tahun 2013 Nomor 17, Tambahan Lembaran Aceh Nomor 60).
35 Pasal  12  ayat  (5)  dan  (6)  Qanun  Nomor  17  Tahun  2013  tentang  Komisi  Kebenaran  dan  Rekonsiliasi  Aceh, (Lembaran Aceh Tahun 2013 Nomor 17, Tambahan Lembaran Aceh Nomor 60).
36 Pasal  13  Qanun  Nomor  17  Tahun  2013  tentang  Komisi  Kebenaran  dan  Rekonsiliasi  Aceh,  (Lembaran  Aceh Tahun 2013 Nomor 17, Tambahan Lembaran Aceh Nomor 60).
37 Pasal  14  ayat  (1)  dan  (2)  Qanun  Nomor  17  Tahun  2013  tentang  Komisi  Kebenaran  dan  Rekonsiliasi  Aceh, (Lembaran Aceh Tahun 2013 Nomor 17, Tambahan Lembaran Aceh Nomor 60).
38 Pasal  17  Qanun  Nomor  17  Tahun  2013  tentang  Komisi  Kebenaran  dan  Rekonsiliasi  Aceh,  (Lembaran  Aceh Tahun 2013 Nomor 17, Tambahan Lembaran Aceh Nomor 60).
39 Pasal  15  Qanun  Nomor  17  Tahun  2013  tentang  Komisi  Kebenaran  dan  Rekonsiliasi  Aceh,  (Lembaran  Aceh Tahun 2013 Nomor 17, Tambahan Lembaran Aceh Nomor 60).
40 Pasal  16  ayat  (1)  dan  (2)  Qanun  Nomor  17  Tahun  2013  tentang  Komisi  Kebenaran  dan  Rekonsiliasi  Aceh, (Lembaran Aceh Tahun 2013 Nomor 17, Tambahan Lembaran Aceh Nomor 60).
41 Pasal  16  ayat  (4), (5)  dan  (6)  Qanun  Nomor  17 Tahun  2013  tentang  Komisi  Kebenaran  dan  Rekonsiliasi  Aceh, (Lembaran Aceh Tahun 2013 Nomor 17, Tambahan Lembaran Aceh Nomor 60).
mengatur  hal-hal  yang  belum  diatur  dalam  Qanun  KKR  Aceh  menyangkut  teknis  pelaksanaan tugas dan fungsi (self-regulated bodies) . 42
Sebagai  lembaga  independen,  kelahiran  KKR  Aceh  bertujuan: pertama, untuk keberlanjutan  perdamaian  di  Aceh  dalam  rangka  pemenuhan  hak  korban  atas  kebenaran, keadilan,  dan  hak  untuk  mendapatkan  reparasi. Kedua, meluruskan  sejarah  demi  pembelajaran bangsa  agar  kejadian  serupa  tidak  terulang  lagi  untuk  masa  mendatang. Ketiga, membentuk budaya saling menghargai hak asasi manusia.
Berkaitan dengan alasan kelahiran KKR, Daniel Sparingga mengungkapkan:
“Lembaga ini dihadirkan karena kesadaran akan adanya masalah yang serius yang melekat pada sistem peradilan umum dalam menyelesaikan kejahatan terhadap HAM, apalagi bila peristiwanya  terjadi  pada  masa  lalu  dan  terjadi  dalam  skala  yang  amat  luas  dan  sistemik. Dengan  kata  lain,  kehadiran  KKR  sebenarnya  merupakan  pengakuan  diam-diam  bahwa sistem peradilan umum tak dapat diharapkan terlalu banyak untuk menyelesaikan berbagai kejahatan  terhadap  HAM  yang  pengoperasiannya  berada  dalam  wilayah  pengaruh politik.” 43
Berdasarkan  kedudukannya,  KKR  Aceh  mempunyai  tugas:  (a)  menyusun  mekanisme pengungkapan kebenaran, reparasi dan rekonsiliasi; (b) mengumpulkan informasi dari organisasi pemerintah dan organisasi  non pemerintah baik  nasional maupun internasional,  yang dilakukan atas inisiatif organisasi tersebut ataupun permintaan KKR Aceh sepanjang masih dalam lingkup kompetensi  KKR  Aceh;  (c)  melakukan  penyelidikan  untuk  mencapai  tujuannya  termasuk mendapatkan  laporan-laporan,  dokumen-dokumen,  atau  bukti-bukti  dari  pihak  berwenang  dan badan pemerintah;  (d) menerima pernyataan dan bukti lainnya dari para korban, perwakilan, ahli waris atau kerabat korban; (e) bertanggung jawab menjaga kerahasiaan orang yang melapor dan memberikan kesaksian; (f) memberikan perlindungan kepada saksi dan korban serta orang-orang yang terlibat dalam proses pengungkapan kebenaran, apabila dibutuhkan; (g) menjaga arsip-arsip yang  berkaitan  dengan  pelanggaran  HAM  untuk  mencegah  penyalahgunaan  dan  penghancuran arsip-  arsip  dan/atau  barang  bukti  lainnya;  (h)  melaporkan  temuan  tentang  pelanggaran  HAM dan  dugaan  pelanggaran  HAM  berat,  berdasarkan  bukti  dan  fakta  yang  telah  dikumpulkan, termasuk  analisis  faktor  penyebab  dan  peristiwa  yang  melatarbelakangi,  motivasi  politik
42 Ketentuan  Penutup  Pasal  49  Qanun  Nomor  17  Tahun  2013  tentang  Komisi  Kebenaran  dan  Rekonsiliasi  Aceh, (Lembaran Aceh Tahun 2013 Nomor 17, Tambahan Lembaran Aceh Nomor 60).
43 Daniel  Sparingga, Komisi  Kebenaran  dan  Rekonsiliasi,  Penyelesaian  atas  Warisan  Rejim  Otoritarian  dan Penyelamatan  Masa  Depan  di  Indonesia, Makalah,Seminar  Pembangunan  Hukum  Nasional  VIIIoleh  Badan Pembinaan Hukum NasionalDepartemen Kehakiman dan Hak Asasi Manusia RI, Denpasar, 14-18 Juli 2003.
dan/atau  ekonomi,  tindakan  dan  aktor  baik  lembaga  negara  maupun  non-negara  serta dampaknya; dan (i) menyampaikan laporan akhir kepada pemerintah Aceh, DPRA, Pemerintah, lembaga-lembaga penegakan HAM dan publik. 44
Dalam  menjalankan  fungsinya,  KKR  Aceh  memiliki  sejumlah  fungsi  yakni:  (a) mendapatkan  aksespada  semua  sumber  informasi  yang  diperlukan  untuk  penyelidikan  dalam bentuk dokumen tertulis ataupun keterangan lisan yang berasal dari institusi pemerintah maupun non pemerintah; (b) mendapatkan keterangan atau pernyataan dari setiap orangatau institusi yang terkait  dengan  peristiwa  yang  sedang  diselidiki;  (c)  mendapatkan  seluruh  informasi  dari  semua proses  pemeriksaan  perkara,  persidangan  dan  putusan  pengadilan  untuk  mendukung  proses penyelidikan; (d) mendapatkan dukungan resmi terhadap pelaksanaan tugas komisi dari institusi negara  dan  asistensi  teknis  yangdiperlukan  untuk  pencapaian  tujuan  pembentukan  komisi;  (e) membangun  dukungan  kerjasama  dengan  institusi  non  negara  baik  nasional  maupun internasional  untuk  mendukung  kelancaran  pelaksanaan  tujuan  pembentukankomisi;  (f) menyebutkan  nama-nama  pelaku  yang  terkait  dengan  pelanggaran  HAM;  (g)  melakukan pemulihan  nama  baik  terhadap  kekeliruan  dalam  penyebutan  nama-nama  pelaku;  (h)  menjaga dan  menyimpan  seluruh  informasi  yang  diperoleh  dalam  penyelidikan  untuk  kepentingan pemenuhan hak korban atau pelaku; (i) membuka informasi yang diperoleh dalam penyelidikan dan  kepada  pihak-pihak  yang  dalam  pertimbangan  komisi  tidak  merugikan  korban  dan  pelaku; (j)  mengundang  korban,  saksi  dan  atau  institusi  untuk  mendukung  proses  penyelidikan;  (k) meminta  lembaga  atau  institusi  yang  berwenang  untuk  memberikan  perlindungan  bagi  saksi, korban dan pelaku yangmengaku; (l) merekomendasikan langkah-langkah reparasi yang adil bagi para  korban;  (m)  merekomendasikan  langkah-langkah  legal  dan  administrasi  guna  mencegah tindakan-tindakan  keberulangan  dari  pelanggaran  HAM  masa  lalu;  dan  (n)  memastikan pemerintah melaksanakan seluruh rekomendasikomisi. 45

## 3. Problematika Independensi KKR Aceh
Pada pembahasan di atas telah dijelaskan sifat independensi KKR Aceh disertai dengan ciri teoretis  suatu  lembaga  independen  yang  dihubungkan  dengan  karakteristik  KKR  Aceh
44 Pasal 8 Qanun Nomor 17 Tahun 2013 tentang Komisi Kebenaran dan Rekonsiliasi Aceh, (Lembaran Aceh Tahun 2013 Nomor 17, Tambahan Lembaran Aceh Nomor 60).
45 Pasal  10  Qanun  Nomor  17  Tahun  2013  tentang  Komisi  Kebenaran  dan  Rekonsiliasi  Aceh,  (Lembaran  Aceh Tahun 2013 Nomor 17, Tambahan Lembaran Aceh Nomor 60).
sebagaimana termaktub dalam Qanun No. 17 Tahun 2013 tentang KKR Aceh. Beberapa pasal di dalam  qanun  memang  mengatur  mengenai  sifat  independensi  KKR  Aceh,  seperti:  jumlah anggotanya  yang  ganjil,  proses  pemilihan  anggota  komisi  yang  independen,  pemilihan  dan pemberhentian  anggota  komisi  diatur  jelas  serta  memiliki  kewenangan  untuk  mengatur  dirinya sendiri (self regulated bodies), akan tetapi ada yang luput diatur dalam Qanun tersebut mengenai dua sifat independensi lainnya KKR Aceh sebagai suatu lembaga independen.
Pertama, prosedur pengambilan keputusan kelembagaan yang berkaitan dengan tugas dan fungsi komisi. Di dalam Qanun KKR, jika ingin dibaca secara komprehensif tidak ada satu pasal pun  yang  mengatur  tentang  tata  cara  pengambilan  keputusan  di  dalam  lembaga  tersebut. Pengaturan  tentang  pengambilan  keputusan  sangat  penting  dalam  setiap  lembaga.  Tentu  kita tidak  menginginkan  setiap  anggota  komisi  berselisih  dalam  pengambilan  keputusan,  seperti prioritas kasus mana yang terlebih dahulu ditangani maupun kasus mana yang dikesampingkan.
Memang problematika ini belum mengemuka, mengingat anggota komisi KKR Aceh baru saja  dilantik  oleh  Gubernur  Aceh  beberapa  bulan  yang  lalu.  Bukan  tidak  mungkin  dalam menjalankan  tugasnya  ke  depan  KKR  Aceh  dihadapkan  pada  berbagai  persoalan  yang menyangkut teknis atau tata cara pengambilan keputusan di internal komisi.
Sejatinya,  suatu  lembaga  independen  memiliki  model  pengambilankeputusan  secara kolegial kolektif yang menjadi ciri eksistensinya. Mochtar mengemukakan bahwa secara teoretis memang  sulit  untuk  mengkategorikan  suatu  lembaga  itu  independen  jika  tidak  memiliki  ciri tersebut. 46 Proses  kolegial  kolektif  sesungguhnya  dimaksudkan  untuk  saling  kontrol  antar komisioner,  meski  pada  sisi  lain  dapat  menghambat  proses  pengambilan  keputusan,  yang berakibat  pada  terhambatnya  pekerjaan  kelembagaan.  Akan  tetapi,  bila  dikesampingkan  begitu saja,  akan  berakibat  pada  cacat  prosedural,  yang  dapat  melahirkan  gugatan  atas  pengambilan keputusan dimaksud.
Masalah yang kerap muncul dalam pengambilan keputusan model ini adalah latar belakang yang berbeda sering kali membuat proses pengambilan keputusan menjadi sangat panjang karena adanya keragaman latar belakang. Akibatnya, memang bisa memakan waktu yang lebih panjang, bahkan  bisa  berbelit  dan  tidak  sesuai  dengan  nilai  bersama  ketika  para  komisioner  berlatar majemuk.  Hal  ini  akan  semakin  rumit  apabila  aturan  hukum  yang  mendasarinya  tidak  rapi  di dalam  membedakan  kerja  organisasi  yang  memerlukan  stratifikasi  jabatan  dan  pola  kerja
46 Zainal Arifin Mochtar, Op.cit., hlm. 159.
kelembagaan  kolegial-kolektifyang  meniscayakan  kebersamaan.  Meski  seorang  ketua  komisi menjadi  pemegang  kemudi,  tidak  berarti  ia  menjadi primus  inter  pares yang  lebih  penting  dan lebih kuasa dibanding komisioner lainnya. 47
Sistem  kolegial-kolektif  adalah  salah  satu  cara  demokritisasi  dalam  suatu  lembaga independen.  Dengan  model  pengumpulan  keputusan  yang  demikian,  harapannya  setiap keputusan  yang  diambil,  baik  secara  prosedural  maupun  akuntabilitas  dan  legitimasinya,  akan lebih  terjaga. 48 Bahkan  jika  salah  satu  dari  mereka  tidak  setuju  keputusan  yang  diambil,  mau tidak mau harus menerima sebagai suatu keputusan yang sah, karena diambil dengan cara yang dianggap  adil.  Berasal  dari  pengambilan  keputusanyang  terbuka  dan  inklusif,  dengan  proses yang transparan, setara dan musyawarah.
Kedua, persoalan  lain  menyangkut  independensi  KKR  Aceh  yakni  perihal  pengisian jabatan  anggota  komisi.  Perihal  tersebut  tidakpulaterdapat  di  dalam  Qanun.  Qanun  KKR  Aceh hanya sebatas menentukan kualifikasi keanggotaan, seperti kriteria anggota, pemberhentian dan pergantian  antar  waktu.  Penggantian  antar  waktu  pun  tidak  lagi  melalui  proses  seleksi  panitia independen,  melainkan  diambil  dari  cadangan  komisioner  KKR  Aceh  berdasarkan  nomor  urut tertinggi  pada  waktu  seleksi.  Pergantian  komisi  yangtelah  berakhir  masa  jabatannya  dilakukan secara  bersamaan  dalam  jangka  waktu  lima  tahun,  bukan  bertahap  atau  bergantian (staggered terms) sebagaimana lazimnya pergantian anggota komisi suatu lembaga independen.
Pengisian  jabatan  secara  bertahap (staggered  terms) dalam  suatu  lembaga  independen dimaksudkan  agar  lembaga  lainnya  seperti  eksekutif  maupun  legislatif  tidak  bisa  menguasai secara  penuh  kepemimpinan  lembaga  tersebut,  karena  periodesasinya  tidak  mengikuti periodesasi  suatu  lembaga  politik  tertentu. 49 Dengan  karakter  yang  demikian,  suatu  lembaga independen relatif memiliki posisi yang leluasa dalam melakukan fungsinya karena tidak berada di  bawah  kontrol  kekuasaan  manapun  secara  mutlak. 50 Apalagi  bagi  KKR  Aceh  yang melaksanakan  tugas  mengungkap  kebenaran  dugaan  pelanggaran  HAM  berat  yang  terjadi  di Aceh.
Berdasarkan  penjelasan  di  atas,  terlihat  bahwa  kehadiran  KKR  Aceh  sebagai  lembaga independen  tidak  sepenuhnya  mencerminkan  sifatnya  sebagai  suatu  lembaga  yang  independen.
47 Ibid.
48 Ibid., hlm. 160.
49 Ibid., 43.
50 Gunawan A. Tauda, Op.cit., hlm. 97.
Pengaturan  yang  tidak  komprehensif  di  dalam  Qanun  KKR  Aceh  mengenai  sifat independensinya  adalah  salah  satu  penyebab  tidak  tercerminnyasifat  sebagai  lembaga independen.  Padahal  sejatinya,  bagi  suatu  lembaga  yang  memiliki  tugas  besar  seperti  KKR, pengaturan terhadap sifat independensi lembaga tidak bisa diatur setengah hati atau asal jadi. Hal ini  dikarenakan  banyak  potensi  upaya  dari  berbagai  pihak  untuk  menyusupi  kepentingannya dalam  rangka  menghambat  kinerja  KKR,  bahkan  melalui  komisi  sekalipun.  Hal  ini  dapat berdampak  pada  lumpuhnya  pergerakan  lembaga  tersebut.  Apalagi  jika  lembaga  tersebut dibentuk  untuk  membongkar  sejarah  kelam  masa  lalu  akibat  kebijakan  politik  yang  dihasilkan para  politisi  pada  era  lalu.  Bukan  lagi  pengungkapan  kebenaran  yang  dilakukan  KKR  Aceh, melainkan  komisi  menjadi  sarana  impunitas  baru  yang  membebaskan  para  pelaku  pelanggaran HAM berat di masa lalu dari proses penghukuman. Apabila hal ini terjadi, keadilan bagi korban dan masyarakat akan semakin jauh dari realitas.
Atas berbagai kekurangan yang terdapat mengenai pengaturan tentang independensi KKR Aceh, satu langkah yang paling pentingdilakukan adalah membenahi regulasi Qanun KKR Aceh. Dalam  upaya  itu,  hal  paling  mendesak  untuk  dilakukan  adalah  mengatur  tentang  dua  hal  yang luput  diatur  oleh  Qanun  sebelumnya,  yakni  mengenai  pola  pengambilan  keputusan  dan pergantian antar komisi. Hal itu amat penting dilakukan agar kedudukan KKR Aceh tidak mudah disusupi  oleh  pihak-pihak  yang  punya  kaitan  dengan  pelanggaran  HAM  masa  lalu  di  Aceh. Penyusupan  demikian  akan  membahayakan  keberadaan  KKR  Aceh  karena  lembaga  tersebut hanya  sebatas  menjadi  alat  seremonial  bagi  Pemerintah  dan  DPR  Aceh  untuk  menunjukkan kepada masyarakat akan keseriusannya menyelesaikan pelanggaran HAM di Aceh.

## E. KESIMPULAN
Berdasarkan  pembahasan  di  atas,  ada  beberapa  hal  yang  dapat  disimpulkan  terkait problematika  independensi  KKR  Aceh. Pertama, ketentuan  mengenai  sifat  independensi  KKR Aceh telah diatur dalam Qanun KKR Aceh secara eksplisit. Pengaturan tersebut meliputi: jumlah anggotanya  yang  ganjil,  proses  pemilihan  anggota  komisi  yang  independen,  pemilihan  dan pemberhentian  anggota  komisi  diatur  jelas  serta  memiliki  kewenangan  untuk  mengatur  dirinya sendiri (self-regulated  bodies).Kedua, berdasarkan  karakteristik  suatu  lembaga  independen terdapat  dua  hal  yang  luput  diatur  dalam  Qanun  KKR  Aceh,  yakni  menyangkut  prosedur pengambilan  keputusan  kelembagaan  yang  berkaitan  dengan  tugas  dan  fungsi  komisi  serta perihal  pengisian  jabatan  anggota  komisi  yang  tidak  dilakukan  secara  bertahap  atau  bergantian
(staggered  terms), melainkan  secara  bersamaan. Ketiga, longgarnya  pengaturan  tentang independensi  KKR  Aceh  dikhawatirkanakan  menyebabkan  lembaga  tersebut  cenderung  tidak akan  mampu  melakukan  tugas  dan  fungsinya  secara  baik  dan  akan  ikut  terpengaruh  oleh berbagai  kepentingan  politik  dari  lembaga  lain,  seperti  eksekutif  dan  legislatif.  Hal  ini  akan berimplikasi bagi KKR Aceh sendiri, yakni pergeseran tujuan pembentukan dari alat pengungkap kebenaran  menjadi  sarana  impunitas  baru  yang  membebaskan  para  pelaku  pelanggaran  HAM berat di masa lalu dari proses penghukuman.

## Daftar Pustaka

## Buku
Age,  Lukman,  2010, Tsunami  dan  Transformasi  Politik,  dalam  Geunap  Aceh  Perdamaian Bukan  Tandan Tangan ,Aceh Institute Press, Banda Aceh.
Asshiddiqie, Jimly, 2006, Sengketa Kewenangan Antar Lembaga Negara , Konstitusi Press,
Jakarta.
__________, 2010, Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga Negara Pasca
Reformasi , Sinar Grafika, Jakarta.
Atmasasmita,  Romli,  2001, Reformasi  Hukum,  Hak  Asasi  Manusia  dan  Penegakan  Hukum , Penerbit Mandar Maju,
Budiardjo, Miriam, 2007, Dasar-Dasar Ilmu Politik , Gramedia, Jakarta.
Chaidar, Al, et.al., 1998, Aceh Bersimbah Darah Mengungkap Penerapan Status  Daerah Operasi Militer (DOM) di Aceh 1998-1999, Pustaka Al-Kautsar,   Jakarta.
Husein, Usman, 2008, Aceh Serambi Mekkah, Citra Kreasi Utama, Banda Aceh, hlm.
Kontras,  2006, Aceh,  Damai  dengan  Keadilan?  Mengungkap  Kekerasan  Masa  Lalu, Sentralisme Production, Jakarta.
Kurde,  Nukthoh  Arfawie,  2005, Telaah  Kritis  Teori  Negara  Hukum, Pustaka  Pelajar, Yogyakarta.
Laporan bersama ICTJ dan Kontras, 2011, Keluar   Jalur   Keadilan  Transisi  di  Indonesia setelah  Jatuhnya  Soeharto:  Ringkasan  Eksekutif  dan  Rekomendasi ,  ICTJ  dan  Kontras, Jakarta.
Marzuki, Suparman, 2011, Tragedi Politik Hukum HAM, Pustaka Pelajar,Yogyakarta.
MD, Moh. Mahfud., 2003, Demokrasi dan Konstitusi di Indonesia, Studi tentang   Interaksi Politik dan Kehidupan Ketatanegaraan , Rineka Cipta, Jakarta.
Mochtar, Zainal Arifin, 2016, Lembaga Negara Independen: Dinamika Perkembangan dan Urgensi Penataannya Kembali Pasca-Amandemen   Konstitusi , Rajawali Pers, Jakarta.
Nivada, Aryos, 2013, Komisi Kebenaran dan Rekonsiliasi: Transisi Politik Aceh ,  Ombak, Yogyakarta.
Nurdin, Abdul Ghani, et.al., 1999, Aceh Merdeka dalam Perdebatan , Citra Putra   Bangsa, Jakarta.
Nurhasim,  Moch,  2008, Konflik  dan  Integrasi  Politik  Gerakan  Aceh  Merdeka,  Kajian Tentang  Konsensus  Normatif  antara  RI-GAM  dalam  Perundingan  Helsinki, Pustaka Pelajar, Yogyakarta.
Tauda, Gunawan A., 2012, Komisi Negara Independen: Eksistensi Independent   Agencies sebagai Cabang Kekuasaan Baru dalam Sistem Ketatanegaraan, Genta Publishing, Yogyakarta.

## Jurnal/Hasil penelitian/Makalah
Hayner, Priscilla B, “Fifteen Truth Commissions 1997 to 1994: A Comparative Study”, TheJohn Hopkins University Press , Vol. 16, No. 4 November 1994.
Maracilu,Cut  Nanda, 2013, Pembentukan Komisi Kebenaran dan Rekonsiliasi  sebagai  Amanah Memorandum of Understanding (MoU) dalam
Konteks Penegakan Hukum terhadap Pelanggaran Hak Asasi Manusia di   Aceh , Skripsi,UniversitasGadjah Mada, Yogyakarta.
Sparingga,  Daniel,  “Komisi  Kebenaran  dan  Rekonsiliasi,  Penyelesaian  atas  Warisan  Rejim Otoritarian  dan  Penyelamatan  Masa  Depan  di  Indonesia”, Makalah ,  Seminar Pembangunan Hukum Nasional VIII oleh Badan Pembinaan Hukum Nasional
Departemen Kehakiman dan Hak Asasi Manusia RI, Denpasar, 14-18 Juli 2003.

## Peraturan Perundang-undangan/Putusan
Undang-Undang  Nomor  27  Tahun  2004  tentang  Komisi  Kebenaran  dan  Rekonsiliasi, (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2004 Nomor 114 dan Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 4429).
Undang-Undang Nomor 11 Tahun 2006 Tentang Pemerintahan Aceh, (Lembaran Negara Tahun 2006 Nomor 62 dan Tambahan Lembaran Negara   Republik Indonesia Nomor 4633).
Qanun Nomor 17 Tahun 2013 tentang Komisi Kebenaran dan Rekonsiliasi Aceh,  (Lembaran Aceh Tahun 2013 Nomor 17, Tambahan Lembaran Aceh Nomor 60).

## Internet
Kontras,  “Tahun  2000:  Tahun  Impunitas  Catatan  Pelanggaran  HAM  di  Indonesia”, http://www.kontras.org/home/index.php?module=pers&id=194 , diakses   29  September 2016.
The  Globe  Journal,  “Hanya  4  Pelanggaran  HAM  di  Aceh  diadili  dari  100  Kasus”, http://theglobejournal.com/hukum/hanya-4-pelanggaran-ham-di-aceh-diadili- dari- 100-kasus/index.php , diakses pada 13 April 2017.

## Putusan Pengadilan
Putusan  Mahkamah  Konstitusi  Nomor    006/PUU-IV/2006  Perihal  Pengujian  Undang-Undang Nomor  27  Tahun  2004  tentang  Komisi  Kebenaran  dan  Rekonsiliasi  terhadap  Undang- Undang Dasar 1945, Jumat, 7 Desember 2006.