## Jurnal de Facto
Volume 10 No. 2 Januari 2024 ISSN (Print): 2356-1913; ISSN (Online): 2655-8408

## SISTEM DESENTRALISASI DALAM PENYELENGGARAN PEMERINTAHAN DAERAH

## DECENTRALIZATION SYSTEM IN LOCAL GOVERNMENT IMPLEMENTATION
Roziqin, Syahrizal, Regina Theresia Koyansow roziqin@uniba-bpn.ac.id , syahrizalbalikpapan@gmail.com, reginapascasarjana21@gmail.com
Pascasarjana Magister Ilmu Hukum Universitas Balikpapan Jalan Pupuk Raya, Kelurahan Damai, Balikpapan Selatan

## Abstrak
Tujuan  penelitian  ini  adalah  menganalisis  dan  mendeskripsikan  bagaimana  sistem desentralisasi  dalam  penyelenggaraan  pemerintahan  daerah.  Dalam  penelitian  ini menggunakan  penelitian  hukum  doktrinal  yang  disebut  juga  sebagai  penelitian perpustakaan atau studi dokumen karena penelitian ini dilakukan atau ditujukan hanya pada peraturan-peraturan yang tertulis atau bahan-bahan hukum yang lain. Hasil yang diperoleh dalam  penelitian  ini  adalah:  Sistem  desentralisasi  dalam  penyelenggaraan  pemerintahan daerah  menganut  Sistem  Rumah  Tangga  Materiil (Materiale  huishoudingsleer) ,  dimana pembagian  wewenang,  tugas  dan  tanggung  jawab  yang  rinci  antara  pusat  dan  daerah. Urusan  pemerintahan  yang  termasuk  ke  dalam  urusan  rumah  tangga  daerah  ditetapkan dengan  pasti.  Sistem  rumah  tangga  materiil  berpangkal  tolak  ada  pemikiran  bahwa memang  ada  perbedaan  mendasar  antara  urusan  pemerintahan  pusat  dan daerah.  Daerah dianggap  memang  memiliki  ruang  lingkup  urusan  pemerintahan  tersendiri  yang  secara materiil  berbeda  dengan  urusan  pemerintahan  yang  diatur  dan  diurus  oleh  pemerintah pusat. Lebih lanjut sistem ini berangkat dari pemikiran bahwa urusan-urusan pemerintahan itu dapat dipilah-pilah dalam berbagai lingkungan satuan pemerintahan.
Kata Kunci: Sistem, Desentralisasi, Pemerintahan Daerah

## Abstract
The purpose of this research is to analyze and describe how the decentralization system works  in  the  administration  of  regional  government.  This  research  uses  doctrinal  law research which is also known as library research or document study because this research is aimed only at written regulations or other legal materials. The results obtained in this study are: The decentralized system in the administration of regional government adheres to  the  material  household  system  (Materiale  huishoudingsleer),  where  the  division  of authority,  duties , and  responsibilities  is  detailed  between  the  center  and  the  regions. Government affairs that fall into regional household affairs are determined with certainty. The material household system stems from the premise that there are indeed fundamental differences  between  central  and  regional  government  affairs.  Regions are  considered  to have  their  scope  of  government  affairs  which  is  materially  different  from  governmental affairs  regulated  and  managed  by  the  central  government.  Furthermore,  this  system departs from the idea that government affairs can be separated into various governmental unit environments.
Keyword: System, Decentralization , Local Government.

## Jurnal de Facto 10(2) : 174-192

## PENDAHULUAN A. Latar Belakang
Penyelenggaraan  Pemerintahan  Daerah  bertujuan  untuk  mendorong upaya  peningkatan  kesejahteraan  rakyat,  pemerataan  dan  keadilan, demokrasisasi dan penghormatan terhadap budaya lokal, serta memperhatikan  potensi  dan  keanekaragaman  daerah.  Atas  dasar  pemikiran tersebut,  Penyelenggaraan  Pemerintah  Daerah  diberikan  kewenangan  yang luas,  nyata,  dan  bertanggung  jawab,  sehingga  memberikan  peluang  kepada Pemerintah Daerah agar leluasa mengatur dan melaksanakan kewenangannya atas  prakarsa  sendiri  dengan  kepentingan  masyarakat  setempat  dan  potensi setiap daerah.
Kebijakan  penyelenggaraan  Pemerintahan  Daerah  dilakukan  dengan mendesentralisasikan  kewenangan  yang  selama  ini  tersentralisasi  di Pemerintah  Pusat.  Proses  desentralisasi  tersebut,  merupakan  penyerahan kewenangan  dari  Pemerintah  Pusat  dialihkan  ke  Pemerintah  Daerah. 1 Berdasarkan  pernyataan  menimbang  huruf  a  Undang-Undang  Republik Indonesia  Nomor  23  Tahun  2014  tentang  Pemerintahan  Daerah, menyebutkan:  bahwa  untuk  keseimbangan  kepemimpinan  di  provinsi, kabupaten/kota  diperlukan  mekanisme  peralihan  kepemimpinan  daerah  di masa jabatannya yang demokratis untuk dapat menjamin pembangunan dan pelayanan kepada masyarakat.
Pelaksanaan  Pemerintahan  Daerah,  berdasarkan  Perubahan  kedua dalam  Pasal  18  Undang-Undang  Dasar  Negara  Republik  Indonesia  Tahun 1945 (disingkat UUD NRI Tahun 1945), menyebutkan:
(1) Negara Kesatuan Republik Indonesia dibagi atas daerah-daerah provinsi dan daerah provinsi itu dibagai atas kabupaten dan kota, yang tiap-tiap provinsi, kabupaten, dan kota itu mempunyai pemerintahan daerah, yang diatur dengan undang-undang;
(2) Pemerintahan daerah provinsi, daerah kabupaten, dan kota mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan menurut asas otonomi dan tugas pembantuan;
(3) Pemerintahan  daerah  provinsi,  daerah  kabupaten,  dan  kota  memiliki Dewan  Perwakilan  Rakyat  Daerah  yang  anggota-anggotanya  dipilih melalui pemilihan umum;
(4) Gubernur, Bupati, Walikota masing-masing sebagai kepala Pemerintahan Daerah provinsi, kabupaten, dan kota dipilih secara demokratis;
(5) Pemerintahan  daerah  menjalankan  otonomi  seluas-luasnya,  kecuali urusan  pemerintahan  yang  oleh  undang-undang  ditentukan  sebagai urusan Pemerintah Pusat;
(6) Pemerintahan daerah berhak menetapkan peraturan daerah dan peraturan- peraturan lain untuk menjalankan otonomi dan tugas pembantuan;
(7) Susunan  dan  tata  cara  penyelenggaraan  pemerintahan  daerah  diatur dalam undang-undang.
1 H.  M.  Busrizalti, Hukum  Pemda  Otonomi  Daerah  dan  Implikasinya, Total  Media,  Yogyakarta, 2013, hlm. 61

## Jurnal de Facto 10(2) : 174-192
Sedangkan  berdasarkan  Pasal  18A  UUD  NRI  Tahun  1945, menyebutkan:
(1) Hubungan wewenang antara Pemerintah Pusat dan Pemerintahan daerah provinsi,  kabupaten,  dan  kota,  atau  antara  provinsi  dan  kabupaten  dan kota, diatur dengan undang-undang dengan memperhatikan kekhususan dan keragaman daerah.
(2) Hubungan keuangan, pelayanan umum, daya lainnya antara pemerintah pusat  dan  pemerintah  daerah  diatur  dan  dilaksanakan  secara  adil  dan selaras berdasarkan undang-undang.
Kompleksitas  pengaturan  berkaitan  dengan  kewenangan  antara
Pemerintah  Pusat  dan  Pemerintahan  Daerah  menjadi  persoalan  setiap periodesasi  dari  pelaksanaan  peraturan  peundang-undangan  yang  berkaitan dengan Pemerintahan Daerah. Hubungan Pemerintah Pusat dan Daerah tidak luput  juga menaruh andil terhadap  perubahan-perubahan  yang terjadi,  pada tingkatan dibawahnya, hubungan antara Pemerintah Provinsi dan Pemerintah Kabupaten/Kota, serta hubungan antara Pemerintah Kabupaten/Kota dengan Desa.  Untuk  menemukan  formulasi  yang  tepat  guna  mengatur  persoalan- persoalan dalam pelaksanaan penyelenggaraan Pemerintahan Daerah.
Penyelenggaraan  urusan  pemerintahan  oleh  Pemerintahan  Daerah akan  terlaksana  secara  optimal  apabila  diikuti  dengan  pemberian  sumber- sumber  penerimaan  yang  cukup  kepada  Pemerintahan  Daerah  dengan mengacu kepada peraturan perundang-undangan yang mengatur perimbangan keuangan  antara  Pemerintah  Pusat  dan  Daerah.  Besarnya  pembagian keuangan  tersebut,  disesuaikan  dan  diselaraskan  dengan  pembagian kewenangan  antara  Pemerintah  Pusat  dan  Daerah.  Pemerintahan  Daerah diberi  hak  untuk  mendapatkan  sumber  keuangan  berupa  kepastian tersediannya pembiayaan dari Pemerintah Pusat sesuai urusan pemerintahan yang diserahkan kepada Pemerintahan Daerah.
Pelaksanaan  hubungan  Pemerintah  Pusat  dan  Daerah  memiliki  4 (empat) dimensi penting untuk dicermati, yaitu: 2
(1) Pembagian  kewenangan  untuk  menyelenggarakan  urusan-urusan pemerintahan  tersebut  akan  sangat  mempengaruhi  sejauhmana Pemerintah  Pusat  dan  Pemerintah  Daerah  memiliki  wewenang  untuk menyelenggarakan  urusan-urusan  pemerintahan,  karena  wilayah kekuasaan Pemerintah Pusat meliputi Pemerintah Daerah, maka dalam hal ini  yang  menjadi  objek  yang  menjadi  urusan  adalah  sama,  namun kewenangannya yang berbeda.
(2) Pembagian  kewenangan  ini  membawa  berimplikasi  kepada  hubungan keuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah.
(3) Implikasi terhadap hubungan kelembagaan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah  Daerah  mengharuskan  kehati-hatian  mengenai  besaran kelembagaan  yang  diperlukan  untuk  melaksanakan  tugas-tugas  yang menjadi urusan masing-masing.
2 Amrah Muslimin, Aspek-Aspek Hukum Otonomi Daerah, Bandung: Alumni, 1982, hlm.5
(4) Hubungan  pengawasan  merupakan  konsekuensi  yang  muncul  dari kewenangan, agar berjaga keutuhan Negara Kesatuan.
Mencermati  perjalanan  pelaksanaan  desentralisasi  di  Indonesia,  ada berbagai masalah yang menghambat tercapainya tujuan desentralisasi, salah satu masalah desentralisasi yang paling menonjol adalah masalah pembagian urusan  pemerintahan  antara  Pemerintah  Pusat  dan  Daerah,  pada pelaksanaanya  Pemerintah  Pusat  melalui  kementerian  masih  menjalankan sendiri urusan pemerintahan yang semestinya bisa didesentralisasikan. Oleh beberapa  pihak  hal  ini  yang  disebut  dengan  otonomi  setengah  hati, semestinya  untuk  penguatan  desentralisasi,  kewenangan  Pemerintah  Pusat atas  Urusan  Pemerintahan  porsinya  lebih  besar  pada  penetapan  kebijakan yang bersifat norma, standar, kreteria dan prosedur, sedangkan kewenangan pelaksanaan urusan Pemerintahan Daerah hanya terbatas pada kewenangan urusan yang bertujuan tertentu.

## B. Rumusan Masalah
Berdasarkan latar belakang tersebut di atas, maka dalam penelitian ini rumusan masalah yang diteliti adalah: bagaimana sistem desentralisasi dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah.

## C. Metode Penelitian
Penelitian hukum ini adalah penelitian hukum normatif atau doktrinal. Menurut Terry Hutchinson sebagaimana dikutip oleh Peter Mahmud Marzuki mendefinisikan bahwa: “penelitian hukum doktrinal  adalah penelitian yang memberikan  penjelasan  sistematis  antara  peraturan  menjelaskan  daerah kesulitan dan mungkin memprediksi pembangunan masa depan”. Penelitian hukum normatif yang nama lainnya adalah penelitian hukum doktrinal yang disebut  juga  sebagai  penelitian  perpustakaan  atau  studi  dokumen  karena penelitian ini dilakukan atau ditujukan hanya pada peraturan-peraturan yang tertulis  atau  bahan-bahan  hukum  yang  lain. 3 Penelitian  ini  menggunakan pendekatan  peraturan  perundang-undangan (statute  approach), dan pendekatan  konsep (conceptual  approach) ,  untuk  memahami  sistem desentralisasi dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah.
D. Tinjauan Pustaka
1. Konsep Pemerintah Dan Pemerintahan Istilah pemerintah dan pemerintahan, memiliki arti yang berbeda.
Menurut  Victor  M.  Situmorang  dan  Cormentyna  mendifinisikan  istilah pemerintah berasal dari kata perintah yang berarti menuyuruh melakukan sesuatu, sehingga dapatlah dikatakan bahwa:
(1) Pemerintah adalah kekuasaan tertinggi untuk memerintah dalam suatu negara. Pemerintah adalah nama subjek yang berdiri sendiri, sebagai contoh Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah.
(2) Pemerintahan  dilihat  dari  segi  bahasa  berasal  dari  kata  pemerintah, merupakan  subjek  yang  mendapat  akhiran  an.  Artinya  pemerintah sebagai subjek melakukan tugas/kegiatan. Sedangkan cara melakukan
3 . Soerjono Soekanto, dan Sri Mamudji, Penelitian Hukum Normatif, Jakarta: Cetakan ke-8 PT. Raja Grafindo Persada, 2004, hlm. 14
tugas/kegiatan  itu  disebut  pemerintahan.  Atau  dengan  kata  lain pemerintahan  disebut  juga  perbuatan  memerintah.  Sedangkan tambahan akhiran an dapat juga diartikan sebagai bentuk jamak atau dapat diartikan lebih dari satu pemerintahan. 4
Selanjutnya  dalam  kepustakaan  Inggris  dijumpai  perkataan government yang  sering  diartikan  baik  sebagai  pemerintah  maupun pemerintahan, menurut Marium istilah pemerintahan menunjukan kepada pekerjaan  atau  fungsi.  Sedangkan  istilah  pemerintah  menujukan  kepada badan, organ, atau alat perlengkapan yang menjalankan fungsi atau bidang tugas  pekerjaan.  Dapat  dikatakan  kalau  pemerintahan  menunjuk  kepada objek, sedangkan istilah pemerintah menunjukan subjek. 5
Pemerintahan memilliki dua arti, yakni dalam arti luas dan dalam arti  sempit.  Pemerintahan  dalam  arti  luas  yang  disebut regering dan government, yaitu  pelaksanaan  tugas  seluruh  badan-badan,  lembaga- lembaga  dan  petugas-petugas  yang  diserahi  wewenang  mencapai  tujuan negara.  Arti  pemerintahan  meliputi  kekuasaan  legislatif,  eksekutif  dan yidikatif atau alat-alat kelengkapan negara yang lain yang juga bertindak untuk  dan  atas  nama  negara.  Sedangkan  pemerintah  dalam  arti  sempit (bestuurvoering), yakni  mencakup  organisasi  fungsi-fungsi  yang menjalankan  tugas  pemerintahan.  Titik  berat  pemerintahan  dalam  arti sempit  ini  hanya  berkaitan  dengan  kekuasaan  yang  menjalankan  fungsi eksekutif saja.
Menurut Philipus M. Hadjon memberikan pendapatnya mengenai pemerintahan sebagai berikut: Pemerintahan dapat dipahami melalui dua pengertian,  di  satu  pihak  dalam  arti  fungsi  pemerintahan  (kegiatan memerintah), di lain pihak dalam arti organisasi pemerintahan (kumpulan dari  kesatuan-kesatuan  pemerintahan).  Fungsi  pemerintahan  ini  secara keseluruhan terdiri dari berbagai macam tindakan-tindakan pemerintahan, keputusan-keputusan, ketetapan-ketetapan yang bersifat umum, tindakan- tindakan hukum perdata dan tindakan-tindakan nyata. Hanya perundang- undangan  dari  penguasa  politik  dan  peradilan  oleh  para  hakim  tidak termasuk di dalamnya. 6

## 2. Konsep Pemerintahan Daerah
Pemerintah  atau Government dalam  Bahasa  Indonesia  bearti pengarahan  dan administrasi  yang  berwenang  atas  kegiatan  orang-orang dalam  sebuah  negara,  negara  bagian,  atau  kota  dan  sebagainya.  Daerah adalah lingkungan pemerintah: wilayah, daerah diartikan sebagai bagian permukaan bumi, lingkungan kerja pemerintah, wilayah, lingkup tempat yang dipakai untuk tujuan khusus, wilayah tempat-tempat sekeliling atau
4 Victor M. Situmorang dan Cormentyna Sitanggang, Hukum Administrasi Pemerintahan, Jakarta, Sinar Grafika, 1995, hlm. 22
5 Sadjijono,  Memahami  Beberapa  Bab  Pokok  Hukum  Administrasi,  Yogyakarta,  Laksbang Pressindo, hlm. 41
6 Philipus M. Hadjon, dkk, Pengantar Hukum Administrasi Indonesia Introduction to the Indonesian Administrative Law), Yogjakarta, University Press, 2005, hlm. 6-8

## Jurnal de Facto 10(2) : 174-192
yang  dimaksud  dalam  lingkungan  suatu  kota,  tempat  yang  terkena peristiwa sama, bagian permukaan tubuh. 7
Menurut W.S. Sayre pemerintah dalam definisi terbaiknya adalah: Sebagai  organisasi  dari  negara  yang  memperlihatkan  dan  menjalankan kekuasaannya, selanjutnya David Apter, pemerintah adalah satuan anggota yang  paling  umum  yang  memiliki  tanggung  jawab  tertentu  untuk mempertahankan  sistem  yang  mencakupnya  dan  monopoli  praktis  yang menyangkut kekuasaan paksaannya. 8
Menurut  C.F.  Strong  yang  menyebutkan:  Pemerintahan  daerah adalah  organisasi  dimana  diletakan  hak  untuk  melaksanakan  kekuasaan berdaulat atau tertinggi. Pemerintahan dalam arti luas merupakan sesuatu yang lebih besar daripada suatu badan atau kelompok. 9
Menurut  Pasal  18 ayat  (1)  UUD  NRI  Tahun  1945  menyebutkan: Negara Kesatuan Republik Indonesia dibagi atas daerah-daerah provinsi, dan  daerah  provinsi  dibagi  atas  kabupaten  dan  kota.  Daeerah  provinsi, kabupaten  dan  kota  mempunyai  pemerintah  daerah.  Sedangkan  menurut Pasal  1  angka  2  Undang-Undang  Nomor  23  Tahun  2014  tentang Pemerintahan  Daerah,  menyebutkan:  Pemerintahan  Daerah  adalah penyelenggaraan urusan pemerintahan oleh pemerintah daerah dan dewan perwakilan  Rakyat  Daerah  menurut  asas  otonomi  seluas-luasnya  dalam sistem  dan  prinsip  Negara  Kesatuan  Republik  Indonesia  sebagaimana dimaksud dalam UUD NRI Tahun 1945.
3. Konsep Otonomi Daerah
Istilah  otonomi  secara  etimologi  berasal  dari  Bahasa  latin  yaitu autos yang bearti sendiri, dan nomos yang bearti aturan, sehingga otonomi diartikan  pengaturan  sendiri,  mengatur  atau  memerintah  sendiri. Pengertian otonomi dalam makna sempit dapat diartikan sebagai mandiri, sedangkan dalam makna luas diartikan sebagai berdaya. Otonomi dengan demikian bearti kemandirian suatu daerah dalam kaitannya pembuatan dan keputusan  mengenai  kepentingan  daerahnya  sendiri. 10 Dalam  kamus popular kata otonom bearti badan (daerah) yang mendapat hak otonomi. Sementara  otonomi  sendiri  mengandung  arti  mengurus  sendiri  (rumah tangga) sendiri atau pelaksanaan pemerintahan sendiri. 11
Secara  terminologi,  otonomi  bearti  perasaan  bebas,  sering  pula digunakan  untuk  menyebut  hak  untuk  menentukan  sendiri  dalam kebebasan moral dan pemikiran religius, atau atau hak memerintah sendiri (Self Government) bagian dari suatu kota, negara atau bangsa. 12 Sementara itu dalam otonomi daerah, otonomi yaitu memberikan kewenangan yang
7 G. Setya Nugraha R. Maulina F, Kamus Besar Bahasa Indonesia, Surabaya, 2010, hlm. 145
8 Inu Kencana Syafiie, pengantar Ilmu pemerintahan, Jakarta: Refika Aditama, 2010, hlm.11
9 Fahmi Amrusi dalam Ni’matul Huda, Hukum pemerintahan Daerah, Bandung: Nusamedia, 2012, hlm.28
10 Ubaedilah, dkk, Demokrasi, HAM, dan Masyarakat Madani, Jakarta: Indonesia Center for Civic Education, 2000, hlm. 170
11 Paus A. Partanto dan M. Dahlan Al Barry, Kamus Ilmiah Populer, Surabaya: Arkola, 1994, hlm.
38
12 Paulo Freire, Pendidikan Kaum Tertindas, Cet. 2. Tim Redaksi Jakarta: LP3Es, 1985, hlm. 16
luas, nyata, dan bertanggungjawab kepada daerah secara proposional, yang diwujudkan  dengan  pengaturan,  pembagian,  dan  pemanfaatan  sumber daya  nasional,  serta  perimbangan  keuangan  pusat  dan  daerah  sesuai prinsip-prinsip  demokrasi,  peran  serta  masyarakat,  pemerataan  dan keadilan  serta  poetensi  dan  keanekaragaman  daerah  yang  dilaksanakan dalam kerangka Negara Kesatuan Republik Indonesia. 13
Otonomi daerah adalah hak wewenang dan kewajiban daerah untuk mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri sesuai dengan peraturan perundang-undangan  yang  berlaku.  Sedangkan  daerah  otonom  adalah kesatuan masyarakat hukum yang mempunyai batas wilayah tertentu yang berhak,  berwenang  dan  berkewajiban  mengatur  dan  mengurus  rumah tangganya  sendiri  dalam  ikatan  Negara  Kesatuan  Republik  Indonesia sesuai dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku. 14

## 4. Konsep Desentralisasi
Desentralisasi adalah pelimpahan kekuasaan dan kewenangan dari pemerintah  pusat  ke  daerah  dimana  kewenangan  yang  bersifat  otonom diberi  kewenangan  dapat  melaksanakan  pemerintahannya  sendiri  tanpa intervensi dari pusat. 15 Secara etimologi istilah desentralisasi berasal dari bahasa laitin yaitu desentrum yang bearti terlepas dari pusat, menurut Inu kencana Syafie, desentralisasi adalah perlawanan kata sentalisasi, karena pengguna  kata  de  dimaksudkan  sebagai  penolakan  kata  sesudahnya, desentralisasi adalah penyerahan segara urusan, baik pengaturan dalam arti pembuat  peraturan  perundang-undangan  maupun  penyelenggaraan  itu sendiri,  dari  pemerintah  pusat  kepada  pemerintah  daerah,  untuk selanjutnya menjadi urusan rumah tangga pemerintahan daerah tersebut.
Menurut  Philipus  M.  Hadjon  mengemukakan:  Desentralisasi mengandung  makna  bahwa  wewenang  untuk  mengatur  dan  mengurus pemerintahan  tidak  semata-mata  dilakukan  oleh  pemerintah  pusat, melainkan  dilakukan  juga  oleh  satuan-satuan  pemerintahan  yang  lebih rendah,  baik  dalam  bentuk  teritorial  maupun  fungsional.  Satuan-satuan pemerintahan  yang  lebih  rendah  diserahi  dan  dibiarkan  mengatur  dan mengurus  sendiri  sebagian  urusan  pemerintahan. 16 Sedangkan  Bagir
Manan mengemukakan: Ditinjau dari sudut penyelenggaraan pemerintahan  desentralisasi  antara  lain  bertujuan  meringankan  beban pekerjaan  pusat,  dengan  desentralisasi  berbagai  tugas  dan  pekerjaan dialihkan  kepada  daerah,  dengan  demikian  dapat  lebih  memusatkan perhatian  pada  hal-hal  yang  bersangkutan  dengan  kepentingan  nasional atau negara secara keseluruhan pusat tidak perlu mempunyai aparat sendiri di daerah kecuali dalam batas-batas yang diperlukan. 17
13 Ibid, hlm. 16
14 S.H. Sarundajang, Arus Balik Kekuasaan Pusat dan Daerah Jakarta: Sinar Harapan, 1999, hlm. 33
15 Jazim Hamidi, Optik Hukum Peraturan daerah Bermasalah, Jakarta: Prestasi Pustaka, 2011, hlm. 17-18
16 Titik Triwulan, Pengantar Hukum Tata usaha Negara Indonesia, Jakarta: Prestasi pustaka, 2010, hlm. 122
17 Titik Triwulan, Ibid, hlm. 122

## Jurnal de Facto 10(2) : 174-192
Menurut  Hans  Kelsen  berpendapat:  Desentralisasi  berkaitan dengan  pengertian  negara  karena  negara  itu  merupakan  tatanan  hukum (legal  order) maka  pengertian  desentralisasi  itu menyangkut  berlakunya sistem tatanan hukum dalam suatu negara. Ada kaidah-kaidah hukum yang berlaku  sah  untuk  seluruh  wilayah  negara  yang  disebut  kaidah  sentral (central  norms) dan  ada  pula  kaidah-kaidah  hukum  yang  berlaku  sah dalam  bagian-bagian  wilayah  yang  berbeda  yang  disebut  desentral  atau kaidah  lokal (desentral  or  local  norms) ,  jadi  apabila  berbicara  tentang tatanan  hukum  yang  desentralistik,  maka  hal  ini  akan  dikaitkan  dengan lingkungan  tempat  berlakunya  tatanan  hukum  yang  sah  tersebut. 18
Desentralisasi  adalah  penyerahan  kewenangan  dari  pemerintah  pusat kepada pemerintah daerah untuk mengurusi urusan rumah tangga sendiri berdasarkan prakarsa dan aspirasi dari rakyatnya dalam kerangka negara kesatuan  Republik  Indonesia.  Dengan  adanya  desentralisasi  maka munculkan  otonomi  bagi  suatu  pemerintah  daerah.  Desentralisasi sebenarnya  adalah  istilah  dalam  keorganisasian  yang  secara  sederhana didefinisikan  sebagai  penyerahan  kewenangan. 19 Desentralisasi  terbagi dalam  beberapa  bentuk  kegiatan  utama  yaitu  desentralisasi  politik (devolusi) dan  desentralisasi  administrasi  (dekonsentrasi).  Devolusi menurut  Rondinelli  adalah:  Penyerahan  tugas-tugas  dan  fungsi-fungsi kepada  sub  nasional  dari  pemerintah  yang  mempunyai  tingkat  otonomi tertentu  dalam  melaksanakan  tugas-tugas  dan  fungsi-fungsi  tersebut. Konsekuensi dari devolusi adalah pemerintah pusat membentuk unit-unit pemerintah di luar pemerintah pusat dengan menyerahkan sebagian fungsi tertentu  kepada  unit-unit  untuk  dilaksanakan  secara  mandiri.  Sedangkan dekonsentrasi  menurut  Rondinelli  adalah  penyerahan  tugas-tugas  dan fungsi-fungsi  dalam  administrasi  pemerintah  pusat  kepada  unit-unit  di daerah. 20

## PEMBAHASAN
Indonesia  adalah  “negara  kesatuan”  dan  “negara  hukum”.  Ketentuan konstitusiaonal ini memberikan pesan bahwa negara ini dibangun dalam bentuk kesatuan,  bukan  negara  federasi.  Oleh  karena  itu,  pemerintahan  di  Indonesia menganut  sistem  desentralisasi  yang  dijalankan  atas  dasar  otonomi  seluas- luasnya.  Daerah  mempunyai  kewenangan  mengatur  dan  mengurus  rumah tangganya  sendiri  tanpa  lepas  dari  bingkai  negara  kesatuan. 21 Tujuan  negara adalah  untuk  menyelenggarakan  masyarakat  adil  dan  makmur. 22 Kedaulatan
18 Titik Triwulan, Op. Cit, hlm.14 19 Syamsuddin Haris, Desentralisasi dan otonomi daerah . Jakarta. LIPPI pres, 2007, hlm.52
20 Josef  Riwu  Kaho, Prospek  Otonomi  Daerah  di  Negara  Republik  Indonesia .  Jakarta:  PT RajaGrafindo Persada. 2007, hlm. 12
21 M.  Laica  Marzuki, Hakekat  Desentralisasi  Dalam  Sistem  Ketatanegaraan  Republik  Indonesia, (Jurnal Konstitusi: Majalah Konstitusi, Vol.4 (1), Maret 2007, hlm.3
22 Soehino, Ilmu Negara, Yogyakarta: Liberty, 2005, hlm.148
berada  di  tangan  rakyat  dan  dilaksaanakan  menurut  Undang-Undang  Dasar. Presiden memegang kekuasaan pemerintahan menurut UUD NRI Tahun1945.
Wilayah Indonesia terbagi atas daerah-daerah provinsi yang dibagi atas kabuapten/kota.  Tiap-tiap  provinsi,  kabupaten,  dan  kota  mempunyai pemerintahan daerah yang diatur dengan undang-undang. Pemerintahan daerah tidak  memiliki  kedaulatan  secara  sendiri-sendiri  dan  terlepas  dari  kedaulatan negara kesatuan. Kedudukan pemerintahan daerah merupakan bagian dari sistem hierarki pemerintahan negara kesatuan yang berarti segala organ pemerintahan mulai dari pusat sampai daerah di bawah kendali pemerintah pusat. keberadaan pemerintah  daerah  hanya  sebagai  sub-divisi  pemerintahan  nasional. 23 Negara Indonesia merupakan Negara Hukum, sesuai dengan Pasal 1 ayat (3) UUD NRI Tahun  1945.  Pemerintah  yang  berdasar  atas  sistem  konstitusi,  tidak  bersifat absolut. Berdasarkan hal tersebut maka kebijaksanaan pemerintah pusat untuk menyerahkan  sebagian  urusan-urusannya  untuk  menjadi  kewenangan  daerah diserahkan melalui peraturan perundang-undangan. 24
Secara  teoritis,  negara  kesatuan  menempatkan  rakyat  sebagai  sumber kekuasaan dan kedaulatan negara. Oleh karena itu, rakyat senantiasa konsisten sebagai pihak yang mempercayakan kepentingannya kepada penguasa seabagai peneyelnggara negara yang menempatkan persepsi pada diktum kedaulatan di tangan  rakyat. 25 Kekuasaan  yang  berada  pada  satu  tangan  akan  bertentangan dengan  prinsip  demokrasi,  hal  ini  membuka  peluang  terjadinya  kesewenang- wenang  dan  memperbesar  kemungkinan  tindakan  korupsi.  Lord  Action mengatakan power  tends  to  corrups,  absolute  power  corrups  absoluty yang bermakna  kekuasaan  cenderung  buruk  dan  pemegang  kekuasaan  absolut cenderung  mudah  mnyelewengkan  kekuasaan  secara  absolut. 26 Menurut Philipus  Hadjon  berpendapat:  Berdasarkan  ketentuan  Pasal  1  ayat  (1)  UUD 1945, Indonesia adalah “negara kesatuan bila dikaitkan dengan ketentuan Pasal 18  UUD  1945,  yang  bersifat  sentralistik,  kekuasaan  negara  dibagi  kepada daerah, melalui desentralisasi kekuasaan”. 27
Paham  negara  kesatuan  memikul  beban  yang  berat  dalam penyelenggaraan  pemerintahan  dan  pelayanan  kepada  masyarakat.  Mengingat wilayah Indonesia yang merupakan negara kepulauan dan heterogenitas sosial budaya  penduduknya  sangat  tinggi,  maka  pilihan  menggunakan  desentralisasi merupakan sebuah keniscayaan. Bagir Manan mengemukakan, Indonesia adalah negara  kesatuan  yang  disertai  asas  desentralisasi,  dengan  demikian,  secara teoritis  persoalan-persoalan  pola  hubungan  antara  pusat  dan  daerah  dalam negara kesatuan desentralistik terdapat pula Negara Republik Indonesia. 28 Serupa
23 Hanif Nurcholis, Teori  dan Pratik Pemerintahan dan Otonomi Daerah, Jakarta: PT. Gramedia Widiasarana Indonesia, 2005, hlm.60
24 Ni’matul Huda, Pengawasan Pusat Terhadap daerah, Yogyakarta: FH UII Press, 2007, hlm.1-2
25 Eddy Purnama, Negara Kedaualatan Rakyat Analisis Terhadap Sistem Pemerintahan Daerah di Indonesia dan Perbandingannya dengan Negara-Negara Lain, Bandung: Nusamedia, 2007, hlm.41
26 Mahfud  MD, Membangun  Politik  Hukum  Menegakkan  Konstitusi, Jakarta:  PT.  Raja  Grafindo Persada Pers, 2010, hlm.215
27 Philipus  Hadjon, Sistem  Pembagian  Kekuasaan  Negara  (Analisis  Hukum  Tata  Negara), Surabaya: Jurnal Yudhika, Vol.14 (6), 1990, hlm.5
28 J. Kaloh, Mencari Bentuk Otonomi Daerah, Jakarta: Rineka Cipta, 2002, hlm.69
dengan C.F. Strong yang mendeskripsikan negara kesatuan adalah “negara yang diorganisasi di bawah satu pemerintahan pusat”. Artinya kekuasaan apapun yang dimiliki  oleh  berbagai  distrik  di  dalam  wilayah  yang  dikelola  sebagai  suatu keseluruhan  oleh  pemerintah  pusat  harus  diselenggarakan  menurut  kebijakan pemerintah.  Agussalim  Andi  Gadjong,  mengatakan  bahwa  “ciri  yang  melekat dalam bentuk negara kesatuan bersifat esensial”. 29 Hubungan kewenangan antara pemerintah pusat dengan daerah provinsi, kabupaten/kota diatur dengan undang- undang dengan memperhatikan kekhususan dan keberagaman daerah. Hal yang dimaksud  kekhususan  adalah  keistimewaan  yang  terdapat  di  masing-masing daerah, sedangkan yang dimaksud dengan keragaman daerah adalah keragaman antar daerah yang satu dengan yang lain masing-masing berbeda-beda.
Asas  legalitas  merupakan  dasar  dalam  setiap  penyelenggaraan kenegaraan  dan  pemerintahan  harus  atau  dengan  kata  lain,  penyelenggaraan kenegaraan dan pemerintahan harus memiliki legitimasi yaitu kewenangan yang diberikan oleh undang-undang. Dengan demikian, substansi asas legalitas adalah wewenang,  yaitu  kemampuan  untuk  melakukan  tindakan-tindakan  hukum tertentu.  Menurut  H.D.  Stout  wewenang  adalah  pengertian  yang  berasal  dari hukum  organisasi  pemerintahan  yang  dapat  dijelaskan  sebagai  keseluruhan aturan-aturan  yang  berkenaan  dengan  perolehan  dan  penggunaan  wewenang- wewenang pemerintahan oleh subjek hukum publik di dalam hubungan publik, sedangkan menurut F.P.C.L. Tonnaer, kewenangan pemerintah dalam kaitan ini dianggap sebagai kemampuan untuk melaksanakan hukum positif dan dengan begitu dapat diciptakan hubungan hukum antara dengan warga negara. 30 Dalam perspektif teori negara kesatuan adalah sub-sistem dari negara kesatuan (unitary) fenomena  negara  kesatuan,  segala  pengertian  dan  isi  otonomi,  selanjutnya, berdasarkan  tanda  batas  tersebut  dikembangkan  berbagai  aturan (rules) yang mengatur  mekanisme  yang  akan  menjelmakan  keseimbangan  antara  tuntutan kesatuan dan tututan otonomi. Berdasarkan doktrin, pada suatu negara kesatuan kekuasaan  pemerintahan  adalah  wewenang  pemerintah  pusat  yang  kemudian diselenggarakan  dengan  berdasarkan  asas  sentralisasi  dan  asas  desentralisasi, namun  demikian  menurut  Muhsan  mengakui  bahwa  kedua  sistem  tersebut hanyalah terbatas sebagai model atau pola, sebab secara empiris tidak satupun negara  yang  secara  ekstrim  pemerintahannya  bersifat  sentralistis,  ataupun sepenuhnya bersifat desentralisasi. 31
Dianutnya  desentralisasi  dalam  sistem  negara  kesatuan  tidak  berarti ditinggalkannya  asas  sentralisasi  karena  kedua  asas  tersebut  tidak  bersifat dikotomis melainkan kontinum. Pada prinsipnya tidak mungkin menyelenggarakan asas desentralisasi tanpa ada asas sentralisasi dahulu. Sebab desentralisasi  tanpa  sentralisasi  akan  melahirkan  disintegrasi.  Pemerintahan daerah  yang  diberikan  kebebasan  dan  keleluasaan  berparkarsa  memerlukan bimbingan dan pengawasan pemerintah pusat, sehingga tidak menjelma menjadi
29 Bagir Manan, Hubungan Antara Pusat Dan Daerah Menurut UUD 1945, Jakarta: Pustaka Sinar Harapan, 1994, hlm.19
30 Ridwan H.R, Hukum Administrasi Negara, Yogyakarta: UII Press, 2003, hlm.70
31 Muhsan, Perspektif Yuridis Dalam Wacana, Jurnal Ilmu Sosial Transformatif, Edisi 5 tahun, 2000, hlm. 108
kedaulatan,  istilah  otonomi  dan  daerah  otonom  adalah  pemebentukan pemerintah. Walaupun demikian, hubungan antara Pemerintah Pusat dan daerah adalah hubungan antara organisasi yang bersifat resiprokal (saling berbalas).
Pada  negara  unitaris  atau  kesatuan,  pemerintahan  daerah  merupakan bentukan Pemerintah Pusat. Kewenangan dan urusan pemerintahan yang ada di lingkup  Daerah  bersumber  dari  dan  diberikan  oleh  Pemerintah  Pusat.  Proses pembentukan struktur pemerintahan dan sumber kewenangan tersebut kemudian melahirkan hubungan subordinatif antara pusat dan daerah. Alur logika tersebut tidak hanya berlaku di daerah yang menerapkan otonomi biasa tetapi juga daerah yang berstatus khusus/istimewa. Otonomi daerah lahir dari adanya desentralisasi atau  pendistribusian  kewenangan  dari  pemerintah  pusat  kepada  pemerintah daerah.  Desentralisasi  adalah  pendistribusian  kewenangan  dan  urusan pemerintahan  dalam  suatu  organisasi  negara.  Hal  ini  menunjukan  bahwa permasalahan  utama  desentralisasi  adalah  tentang  kewenangan,  yang  menjadi elemen  inti  dalam  penyelenggaraan  pemerintahan,  sehingga  masalah kewenangan  selalu  menjadi  titik  konflik  antar  daerah  maupun  dengan pemerintah pusat.
Sesuai  dengan  Ketentuan  Pasal  18  UUD  NRI  Tahun  1945,  yang menyatakan bahwa: “Negara Kesatuan Republik Indonesia dibagi atas daerah- daerah Provinsi dan daerah Provinsi itu dibagi atas daerah Kabupaten dan daerah Kota, yang masing-masing mempunyai pemerintahan daerah yang diatur dengan undang-undang”,  maka  sistem  pemerintahan  di  Indonesia  mengenal  adanya pemerintah  pusat  dan  pemerintah  daerah.  Untuk  mengurus  penyelenggaraan pemerintahan secara lebih efektif dan efisien ke seluruh pelosok wilayah negara maka  dibentuklah  pemerintahan  daerah  yang  menyelenggarakan  urusan  atau fungsi-fungsi pemerintahan di daerah. Penyerahan kewenangan kepada daerah untuk  mengatur  danmengurus  dalampenyelenggaraan  pemerintahan  di  daerah sesuai dengan kepentingan masyarakatnya disebut dengan desentralisasi. Secara konseptual  pokok  persoalan  dalam  desentralisasi  adalah  prihal  kewenangan pemerintahan.  Konsep  kewenangan,  merupakan  materi  sentral  dalam desentralisasi dan merupakan elemen inti dalam penyelenggaran pemerintahan. Berdasarkan  pada  hal  tersebut,  dapat  dipahami  bahwa  konsep  dasar desentralisasi berkaitan dengan upaya membagi kewenangan pemerintah pusat, yang  kemudian  didelegasikan  atau  diserahkan  kepada  pemerintah  daerah. Dengan  kata  lain,  desentralisasi  adalah  upaya  untuk  mengubah  model pemerintahan  yang  awalnya  bersifat  sentralistik  menjadi  lebih  demokratis dengan  cara  melimpahkan  sebagian  kewenangannya  kepada  daerah-daerah. Pendelegasian kewenangan dari pemerintah pusat dapat dilakukan baik melalui dekonsentrasi,  delegasi  ataupun  devolusi.  Bentuk  atau  model  pelimpahan kewenangan  dari  pemerintah  pusat  ke  daerah,  dapat  dilakukan  baik  secara simetris maupun asimetris.
Pada  negara  unitaris  atau  kesatuan,  pemerintahan  daerah  merupakan bentukan  Pemerintah  Pusat.  Demikian  pula,  kewenangan  dan  urusan pemerintahan  yang  ada  di  Daerah  adalah  bersumber  dari  dan  diberikan  oleh Pemerintah  Pusat.  Proses  pembentukan  struktur  pemerintahan  dan  sumber kewenangan  tersebut  pada  akhirnya  akan  membentuk  hubungan  subordinatif
antara pusat dengan daerah. Konsep desentralisasi yang sesuai dengan konteks negara  kesatuan  adalah  bentuk  desentralisasi  yang  selaras  atau  sinergis  antara pemerintah  pusat.Otonomi  daerah  yang  terbentuk  dalam  konteks  negara kesatuan, pada dasarnya bukanlah otonomi dalam arti yang seluas-luasnya, akan tetapi  otonomi  yang  kewenangannya  terbatas  atau  dibatasi  sebagaimana  yang diatur  dalam  undang-undang.Berdasarkan  uraian  tersebut,  dapat  dipahami rasionalitas  atau  alasan-alasan  yang  mendasari  sehingga  ketentuan  Pasal  18 UUD NRI Tahun 1945, memberi kesan kurang konsisten. Pada awal kalimatnya menegaskan bahwa pemerintahan daerah menjalankan otonomi seluas-luasnya, namun kemudian dilanjutkan dengan memberi pengecualian yang menyatakan bahwa:“kecuali  urusan  pemerintahan  yang  oleh  undang-undang  ditentukan sebagai  urusan  Pemerintah  pusat”.  Dengan  kata  lain,  pengecualian  tersebut merupakan bentuk pembatasan dari makna otonomi seluas-luasnya.
Pembagian kewenangan dalam hubungan Pemerintah Pusat dan Daerah adalah menyangkut pembagian urusan rumah tangga atau urusan pemerintahan. Menurut N’matul Huda, pada hakekatnya urusan pemerintahan terbagi dalam 2 (dua) kelompok, pertama, urusan pemerintahan yang sepenuhnya diselenggarakan  oleh  Pemerintah  tanpa  asas  desentralisasi.  Berbagai  urusan pemerintahan  tersebut  secara  eksklusif  menjadi  wewenang  pemerintah,  baik pemerintah  negara  kesatuan  maupun  pemerintah  negara  federal.  Sejumlah urusan  pemerintahan  tersebut  diselenggarakan  dengan  asas  sentralisasi, desentralisasi, dekonsentrasi dan tugas pembantuan.
Penyelenggaraan  pemerintahan  Daerah  bertolak  dari  prinsip  bahwa semua urusan pemerintahan pada dasarnya menjadi urusan rumah tangga daerah kecuali yang ditentukan sebagai urusan pusat. Untuk menjalankan hal tersebut maka  sistem  rumah  tangga  daerah  adalah  tatanan  yang  dijadikan  dasar  dalam penyelenggaraan  Pemerintahan  daerah  yang  dilakukan  dengan  cara  membagi wewenang,  tugas,  dan  tanggung  jawab  mengatur  serta  mengurus  urusan pemerinthan  antara  Pemerintah  Pusat  dan  Daerah.  Menyangkut  Pembagian kewenangan  dalam  urusan  pemerintahan  terseebut  secara  konseptual  dikenal tiga ajaran utama yakni ajaran rumah tangga formal, materiil dan nyata (riil). Di kalangan para sarjana istilah yang diberikan terhadap pembagian urusan antara Pemerintah  Pusat  dan  daerah  dalam  konteks  otonomi  ternyata  tidak  sama. Menurut  R.  Tresna  menyebut  dengan  istilah  “kewenangan  mengatur  rumah tangga”, 32 sedangkan  Bagir  Manan  menyebut  dengan  istilah  “sistem  rumah tangga daerah, yang didefinisikan sebagai tatatanan yang bersangkutan dengan cara-cara  membagi  wewenang,  tugas  dan  tanggung  jawab  mengatur  dan mengurus urusan Pemerintah Pusat dan Daerah”. 33 Tetapi meskipun istilah yang dipergunakan berbeda, tetap berpijak pada pengertian yang sama. Pelaksanaan Pemerintahan Daerah menggunakan asas desentralisasi, asas dekonsentrasi dan asas  tugas  pembantuan (medebewind), Desentralisasi  merupakan  suatu penyerahan  urusan-urusan  pemerintahan  menjadi  wewenang  dan  tanggung-
32 Ni’matul Huda, Op-Cit, hlm. 14
33 Bagir Manan, Hubungan Antara Pusat dan Daerah Menurut UUD 1945, Jakarta: Pustaka Sinar Harapan, 1994, hlm.26
jawab daerah sepenuhnya, 34 Dalam perspektif hukum, wewenang sekaligus hak dan kewajiban (rechten en plishten). Dalam keitannya dengan otonomi daerah, hak mengandung pengertian kekuasaan yang mengatur sendiri (selfregelen) dan mengelola  sendiri (selfbesturren). 35 Sedangkan  kewajiban  mempunyai  2  (dua) pengertian  yakni  horizontal  dan  vertikal.  Secara  horizontal  berarti  kekuasaan untuk  menyelenggarakan  pemerintahan  sebagaimana  mestinya  sedangkan kekuasaan  dalam  arti  vertikal  kekuasaan  untuk  menjalankan  pemerintahan dalam suatu tertib ikatan pemerintah negara secara keseluruhan. 36
Hubungan  kewenangan  antara  lain  bertalian  dengan  cara  pembagian urusan  penyelenggaraan  pemerintahan  atau  cara  menentukan  urusan  rumah tangga  daerah.  Cara  penentuan  ini  menurut  Bagir  Manan  akan  mencerminkan suatu bentuk otonomi terbatas apabila: 37
(1) Urusan-urusan rumah tangga ditentukan secara katagoris dan pengembangannya diatur dengan cara-cara tertentu pula.
(2) Apabila  sistem  supervisi  dan  pengawasan  dilakukan  sedemikian  rupa, sehingga daerah otonom kehilangan kemandirian untuk menentukan secara bebas cara-cara mengatur dan mengurus rumah tangga daerahnya.
(3) Sistem hubungan keuangan antara pusat dan daerah yang menimbulkan hal- hal  seperti  keterbatasan  kemampuan  keuangan  asli  daerah  yang  akan membatasi ruang gerak otonomi daerah.
Menurut  Bagir  Manan  menyebut:  istilah sistem  rumah  tangga  daerah,
yang  didefinisikan  sebagai  tatanan  yang  bersangkutan  dengan  cara-cara membagi wewenang, tugas dan tanggung jawab mengatur dan mengurus urusan pemerintahan  antara  pusat  dan  daerah.  Tetapi  meskipun  istilah  yang dipergunakan berbeda, tetap berpijak pada pengertian yang sama bahwa ajaran (formal,  materiil,  riil)  menyangkut  tatanan  yang  berkaitan  dengan  cara pemebagian  wewenang  tugas  dan  tanggung  jawab  untuk  mengatur  dan mengurus  urusan  pemerintahan  antara  pusat  dan  daerah.  Ajaran-ajaran  rumah tangga tersebut adalah:
(1) Sistem Rumah Tangga Formal (Formale huishoudingsleer)
Pada sistem rumah tangga formal, pemebagian wewenang, tugas dan tanggung  jawab  antara  pusat  dan  daaerah  untuk  mengatur  dan  mengurus urusan  pemerintahan  tertentu  tidak  ditetapkan  secara  rinci.  Sistem  rumah tangga formal berpangkal tolak dari prinsip bahwa tidak ada perbedaan sifat antara  urusan  yang  diselenggarakan  pusat  dan  daerah.  Apa  saja  yang diselenggarakan oleh pusat pada dasarnya dapat pula diselenggarakan oleh daerah. Pembagian wewenang, tugas dan tanggung jawab untuk mengatur dan  mengurus  suatu  urusan  pemerintahan  semata-mata  didasarkan  pada keyakinan bahwa suatu urusan pemerintahan akan lebih baik dan berhasil
34 BN.  Marbun, DPR  Daerah,  Pertumbuhan,  Masalah,  dan  masa  depannya, Jakarta:  Ghalia Indonesia, 1982, hlm. 25
35 Ridwan HR, Hukum Administrasi Negara, Yogyakarta: UII Press, 2003, hlm. 70-71
36 Ramlan Subekti, Memahami Ilmu Politik, Jakarta: PT. Gramedia, 2001, hlm.57
37 Bagir Manan, Menyongsong Fajar Otonomi Daerah, Yogyakarta: Penerbit Pusat  Studi  Hukum FH UII, 2001, hlm.37

## Jurnal de Facto 10(2) : 174-192
kalau  diurus  dan  diatur  oleh  suatu  pemerintahan  tertentu,  dan  begitu  pula sebaliknya.
Satu-satunya pembatasan terhadap daerah adalah bahwa daerah tidak boleh  mengatur  apa  yang  telah  diatur  oleh  undang-undang  dan  atau peraturan daerah yang lebih tinggi tingkatannya. Apabila pihak yang lebih tinggi kemudian mengatur apa yang tadinya telah diatur oleh daerah, maka peraturan daerah yang bersangkutan sejak itu tidak berlaku lagi. 38
Ditinjau  dari  perspektif  hubungan antara  pusat  dan  daerah,  sepintas lalu  sistem  rumah  tangga  formal  memberikan  peluang  kuatnya kecenderungan  desentralisasi,  kuatnya  susunan  otonomi.  Dalam kenyataannya tidaklah demikian, bahkan sebaliknya yang mungkin terjadi. Sistem rumah tangga formal merupakan sarana yang baik untuk mendukung kecenderungan  sentralisasi.  Ketidakpastian  urusan  rumah  tangga  daerah, tidak  ada  tradisi  otonomi,  rendahnya  inisiatif  daerah  akan  menjelmakan daerah  yang  serba  menunggu  dan  tergantung  kepada  pemerintah  pusat. Terlebih lagi apabila keuangan daerah tidak mampu menopang kegiatan dan tergantung pula pada bantuan keuangan dari pusat. 39
(2) Sistem Rumah Tangga Materiil (Materiale huishoudingsleer)
Dalam sistem rumah tangga materiil ada pembagian wewenang, tugas dan  tanggung  jawab  yang  rinci  antara  pusat  dan  daerah.  Urusan pemerintahan  yang  termasuk  ke  dalam  urusan  rumah  tangga  daerah ditetapkan dengan pasti. Sistem rumah tangga materiil berpangkal tolak ada pemikiran  bahwa  memang  ada  perbedaan  mendasar  antara  urusan pemerintahan pusat dan daerah. Daerah dianggap memang memiliki ruang lingkup urusan pemerintahan tersendiri yang secara materiil berbeda dengan urusan pemerintahan yang diatur dan diurus oleh pusat. Lebih lanjut sistem ini berangkat dari pemikiran bahwa urusan-urusan pemerintahan itu dapat dipilah-pilah dalam berbagai lingkungan satuan pemerintahan. 40
Cara  ini  kurang  begitu fleksibel,  karena  setiap  perubahan  tugas  dan wewenang  daerah  baik  yang  bersifat  pengurangan  maupun  penambahan, harus  dilakukan  melalui  prosedur  yang  lama  dan  berbelit-belit.  Ini  akan menghambat  kemajuan  bagi  daerah  yang  mempunyai  inisiatif/prakarsa, karena mereka harus menunggu penyerahan yang nyata bagi setiap urusan.
Kadang-kadang  suatu  urusan  menjadi  terbengkalai,  tidak  diurus  oleh Pemerintah Pusat dan tidak pula oleh Pemerintah Daerah. 41
Sistem rumah tangga materiil sebenarnya berpangkal tolak pada dasar pemikiran yang keliru yaitu anggapan bahwa urusan pemerintahan itu dapat dipilah-pilah.  Memang  dalam  hal-hal  tertentu  tampak  sifat  atau  karakter suatu  urusan  pemerintahan  misalnya  yangmenyangkut  kepentingan  dan ketertiban seluruh negara seperti urusan pertahanan, keamanan, urusan luar negeri, urusan moneter tertentu. Tetapi cukup banyak urusan pemerintahan yang  menampakan  sifat  atau  karakter  ganda.  Lebih  lanjut  dapat  pula
38 Bagir Manan, Op.Cit, hlm.30
39 R. Tresna Loc.Cit, hlm.32-36 40 Ni’matul huda, Op.Cit, hlm.87
41 R. Tresna, dikutip kembali oleh Bagir Manan, Loc.Cit , hlm.27-28
diutarakan bahwa dalam setiap urusan pemerintahan mungkin terkandung berbagai dimensi atau bagian-bagian yang perlu diatur secara berbeda.
Dari kenyataan-kenyataan di atas, sangatlah sulit untuk menentukan secara rinci urusan masing-masing satuan pemerintahan. Lebih lanjut sistem rumah  tangga  materiil  tidak  memberikan  peluang  untuk  secara  cepat menyesuaikan  suatu  urusan  pemerintahan  dengan  perubahan-perubahan yang  terjadi.  Suatu  urusan  pemerintahan  yang  semula  dianggap  sebagai sesuatu  yang  bersifat  setempat  atau  lokal,  karena  perkembangan  dapat berubah menjadi suatu urusan yang bercorak nasional, sehingga perlu diatur dan diurus secara nasional. 42
(3) Sistem Rumah Tangga Nyata (Riil).
Sistem  ini,  penyerahan  urusan  atau  tugas  dan  kewenangan  kepada daerah didasarkan pada faktor yang nyata dan riil, sesuai dengan kebutuhan dan  kemampuan  yang  riil  dari  daerah  maupun  pemerintah  pusat  serta pertumbuhan masayarakat yang terjadi. Sistem rumah tangga ini lazim pula disebut (sistem) otonomi nyata atau otonomi riil. Disebut nyata karena isi rumah  tangga  daerah  berdasarkan  kepada  keadaan  dan  faktor-faktor  yang nyata.
Jadi sistem rumah tangga formal mengandung dasar-dasar yang lebih kokoh untuk mewujudkan prinsip dan tujuan rumah tangga dari pada sistem rumah  tangga  materiil.  Dalam  konteks  pemikiran  seperti  ini  dapatlah dipahami apabila sistem rumah tangga nyata meletakan asasnya pada sistem rimah tangga formal yang disertai dengan unsur-unsur sistem rumah tangga materiil, tujuan rumah tangga, khususnya otonomi data diwujudkan secara wajar.
Memang  benar  rumah  tangga  nyata  mengandung  ciri-ciri  sistem rumah  tangga  formal  dan  rumah  tangga  materiil.  Meskipun  demikian, rumah tangga nyata menunjukan ciri-ciri khas yang membedakannya dari sistem rumah tangga formal dan sistem rumah tanggga materiil yaitu:
a. Adanya  urusan  pangkal  yang  ditetapkan  pada  saat  pembentukan  suatu daerah  otonom, memberikan  kepastian  mengenai  urusan  rumah  tangga daerah, hal semacam ini tidak mungkin terjadi pada sistem rumah tangga formal.
b. Di samping urusan-urusan rumah tangga yang ditetapkan secara material, daerah-daerah dalam rumah tangga nyata, dapat mengatur dan mengurus pula  semua  urusan  pemerintahan  yang  menurut  pertimbangan  adalah penting  bagi  daerahnya  sepanjang  belum  diatur  dan  diurus  oleh Pemerintah Pusat atau Daerah.
c. Otonomi dalam rumah tangga nyata didasarkan pada faktor-faktor nyata suatu  daerah,  hal  ini  memungkinkan  perbedaan  isi  dan  jenis  urusan- urusan rumah tangga daerah sesuai dengan keadaan masing-masing.
(4) Sistem Rumah Tangga Sisa (Residu)
Sistem  rumah  tangga  sisa (residu), secara  umum  telah  ditentukan lebih  dahulu  tugas-tugas  yang  menjadi  wewenang  Pemerintah  Pusat,
42 Bagir Manan, Op.Cit, hlm. 29
sedangkan  sisanya  menjadi  urusan  rumah  tangga  Pemerintahan  Daerah. Kebaikan  sistem  ini  terutama  terletak  pada  saat  timbulnya  keperluan- keperluan  baru,  Pemerintah  Daerah  dapat  dengan  cepat  mengambil keputusan  dan  tindakan  yang  dipandang  perlu,  tanpa  menunggu  perintah dari  Pemerintah  Pusat.  Sebaliknya,  sistem  ini  dapat  pula  menimbulkan kesulitan mengingat kemampuan daerah yang satu dengan daerah yang lain tidak  sama  dalam  pelbagai  lapangan  atau  bidang.  Akibatnya  bidang  atau tugas yang dirumuskan secara umum ini dapat menjadi terlalu sempit bagi Pemerintah  Daerah  yang  kapasitasnya  besar  atau  sebaliknya  terlalu  luas bagi daerah yang kemampuannya terbatas.
(5) Sistem Rumah Tangga Nyata, Dinamis, dan Bertanggung-Jawab
Prinsip  ini  merupakan  salah  satu  variasi  dari  sistem  otonomi  riil
(nyata). Esensinya otonomi riil (nyata) dalam arti bahwa pemberian otonomi kepada  daerah  harus  didasarkan  pada  faktor-faktor,  perhitungan- perhitungan dan tindakan-tindakan atau kebijaksanaan-kebijaksanaan yang benar-benar dapat menjamin daerah yang bersangkutan secara nyata mampu mengurus rumah tangganya sendiri.
Otonomi daerah itu harus merupakan otonomi yang bertanggung-jawab,
dalam arti bahwa pemberian otonomi itu benar-benar sejalan dengan tujuannya, yaitu melancarkan  pembangunan  yang  tersebar  di  seluruh  pelosok  negara  dan serasi  dan  tidak  bertentangan  dengan  pengarahan-pengarahan  di  dalam  Garis- Garis  Besar  Haluan  Negara,  serasi  dengan  pembinaan  politik  dan  kesatuan bangsa,  menjamin  hubungan  yang  serasi antara  Pemerintah  Pusat  dan  Daerah atas dasar keutuhan Negara Kesatuan serta dapat menjamin perkembangan dan pembangunan  daerah.  Tambah  istilah  dimanis  tidak  mengubah  pengertian otonomi  yang  nyata  dan  bertanggung-jawab,  akan  tetapi  hanyalah  suatu penekanan (stressing). 43
Memperhatikan  apa  yang  diutarakan  di  atas  terkesan  bahwa  cara-cara yang  terkandung  dalam  sistem  rumah  tangga  formal  merupakan  prinsip  yang lebih  diutamakan  dari  pada  cara-cara  menurut  sistem  rumah  tangga  material. Kalau  kesimpulan  tersebut  benar,  lalu  mengapa  demikian  dan  apa  tujuannya, seperti  dikemukakan  di  atas  wewenang  yang  dirumuskan  secara  umum  pada sistem rumah tangga Formal memberikan landasan untuk mewujudkan prinsip kebebasan  dan  kemandirian  di  dalam  rumah  tangga.  Sementara  sistem  rumah tangga  material,  lebih  merangsang  timbulnya  ketidakpuasan  daerah  dan spanning hubungan antara pusat dan daerah. Jadi, sistem rumah tangga formal mengandung  dasar-dasar  yang  lebih  kokoh  untuk  mewujudkan  prinsip  dan tujuan rumah tangga daripada sistem materiil. Dalam konteks demikian seperti ini  dapatlah  dipahami  apabila  sistem  tangga  nyata  meletakan  asasnya  dalam sistem rumah tangga formal. Melalui sistem rumah tangga formal yang disertai dengan unsur-unsur sistem rumah tangga material maka otonomi dianggap dapat mewujudkan secara wajar.
PENUTUP 1. Kesimpulan
43 Josef Riwu Kaho, Loc.Cit , hlm.19

## Jurnal de Facto 10(2) : 174-192
Sistem  desentralisasi  dalam  penyelenggaraan  pemerintahan  daerah menganut  Sistem  Rumah  Tangga  Materiil (Materiale  huishoudingsleer) , dimana pembagian wewenang, tugas dan tanggung jawab yang rinci antara pusat  dan  daerah.  Urusan  pemerintahan  yang  termasuk  ke  dalam  urusan rumah tangga daerah ditetapkan dengan pasti. Sistem rumah tangga materiil berpangkal  tolak  ada  pemikiran  bahwa  memang  ada  perbedaan  mendasar antara  urusan  pemerintahan  pusat  dan  daerah.  Daerah  dianggap  memang memiliki ruang lingkup urusan pemerintahan tersendiri yang secara materiil berbeda  dengan  urusan  pemerintahan  yang  diatur  dan  diurus  oleh pemerintah pusat. Lebih lanjut sistem ini berangkat dari pemikiran bahwa urusan-urusan  pemerintahan  itu  dapat  dipilah-pilah  dalam  berbagai lingkungan satuan pemerintahan.
2. Saran
Penyelenggaran  Pemerintahan  Daerah  seharusnya  diterapkan  sistem rumah tangga nyata yang mencerminkan sistem tersendiri yang berbeda dari sistem rumah tangga formal dan sistem rumah tangga materiil. Sebagai jalan tengah,  sistem  rumah  tangga  nyata  diharapkan  dapat  mengatasi  kesulitan atau  kelemahan  yang  terkandung  dalam  sistem  rumah  tangga  formal  dan sistem rumah tangga materiil.

## DAFTAR PUSTAKA
Amrah  Muslimin,  1982, Aspek-Aspek  Hukum  Otonomi  Daerah, Bandung: Alumni,
Bagir Manan, 1994, Hubungan Antara Pusat Dan Daerah Menurut UUD 1945,
Jakarta: Pustaka Sinar Harapan
----------,  2001, Menyongsong  Fajar  Otonomi  Daerah, Yogyakarta:  Penerbit Pusat Studi Hukum FH UII
BN.  Marbun,  1982, DPR  Daerah,  Pertumbuhan,  Masalah,  dan  masa depannya, Jakarta: Ghalia Indonesia. Eddy  Purnama,  2007, Negara  Kedaualatan  Rakyat Analisis  Terhadap  Sistem Pemerintahan  Daerah  di  Indonesia  dan  Perbandingannya  dengan Negara-Negara Lain, Bandung: Nusamedia.
Fahmi  Amrusi  dalam  Ni’matul  Huda,  2010, Hukum  pemerintahan  Daerah, Bandung: Nusamedia.
G.  Setya  Nugraha  R.  Maulina  F,  2010, Kamus  Besar  Bahasa  Indonesia, Surabaya.
H.  M.  Busrizalti,  2013, Hukum  Pemda  Otonomi  Daerah  dan  Implikasinya, Total Media, Yogyakarta
Hanif Nurcholis, 2005, Teori dan Pratik Pemerintahan dan Otonomi Daerah, Jakarta: PT. Gramedia Widiasarana Indonesia Inu  Kencana  Syafiie,  2010, pengantar  Ilmu  pemerintahan, Jakarta:  Refika Aditama.
J. Kaloh, 2002, Mencari Bentuk Otonomi Daerah, Jakarta: Rineka Cipta, 2002 Jazim  Hamidi,  2011, Optik  Hukum  Peraturan  daerah  Bermasalah, (Jakarta: Prestasi Pustaka.
Josef  Riwu  Kaho,  2007, Prospek  Otonomi  Daerah  di  Negara  Republik Indonesia . Jakarta: PT RajaGrafindo Persada.
Mahfud  MD,  2010, Membangun  Politik  Hukum  Menegakkan  Konstitusi, Jakarta: PT. Raja Grafindo Persada Pers.
M.  Laica  Marzuki, Hakekat  Desentralisasi  Dalam  Sistem  Ketatanegaraan Republik Indonesia, Jurnal Konstitusi: Majalah Konstitusi, Vol.4 (1),
Maret 2007 Muhsan,  2000, Perspektif  Yuridis  Dalam  Wacana, Jurnal  Ilmu  Sosial Transformatif, Edisi 5
Ni’matul Huda, 2007, Pengawasan Pusat Terhadap daerah, Yogyakarta: FH
UII Press.
Philipus  M.  Hadjon,  dkk,  2005,  Pengantar  Hukum  Administrasi  Indonesia Introduction  to  the  Indonesian  Administrative  Law,  Yogjakarta, University Press.
Philipus Hadjon, Sistem Pembagian Kekuasaan Negara (Analisis Hukum Tata Negara), Surabaya: Jurnal Yudhika, Vol.14 (6), 1990
Paus  A.  Partanto  dan  M.  Dahlan  Al  Barry,  1994,  Kamus  Ilmiah  Populer, Surabaya: Arkola.
Paulo Freire, 1985, Pendidikan Kaum Tertindas, Cet. 2. Tim Redaksi, Jakarta: LP3Es, 1985. Ridwan H.R, 2003, Hukum Administrasi Negara, Yogyakarta: UII Press Ramlan Subekti, 2001, Memahami Ilmu Politik, Jakarta: PT. Gramedia.
Soerjono  Soekanto,  dan  Sri  Mamudji,  2004, Penelitian  Hukum  Normatif, Jakarta: Cetakan ke-8 PT. Raja Grafindo Persada.
Sadjijono, Memahami Beberapa Bab Pokok Hukum Administrasi, Yogyakarta, Laksbang Pressindo
S.H.  Sarundajang,  1999,  Arus  Balik  Kekuasaan  Pusat  dan  Daerah,  Jakarta: Sinar Harapan, 1999.
Syamsuddin Haris, 2007, Desentralisasi dan otonomi daerah . Jakarta. LIPPI pres
Soehino, Ilmu Negara,2005, Yogyakarta: Liberty
Titik  Triwulan,  2010, Pengantar  Hukum  Tata  usaha  Negara  Indonesia,
(Jakarta: Prestasi pustaka.
Ubaedilah,  dkk,  2000,  Demokrasi,  HAM,  dan  Masyarakat  Madani,  Jakarta:
Indonesia Center for Civic Education, 2000.
Victor  M.  Situmorang  dan  Cormentyna  Sitanggang,  1995,  Hukum Administrasi Pemerintahan, Jakarta, Sinar Grafika.