## HUKUM ADMINISTRASI NEGARA DALAM UPAYA PENYELENGGARAAN PEMERINTAHAN YANG BAIK

## Syahrul Ibad
Program Studi Hukum Fakultas Ilmu Sosial dan Humaniora Universitas Ibrahimy Situbondo
E mail: sinbad.sit@gmail.com.

## Abstrak
P elaksanaan  pelayanan  publik  sering  kali  pemerintah  di  dalam  menggunakan kewenangannya  yang  telah  di  atur  oleh  undang - undang  tidak  sesuai  dengan dengan  apa  yang  di  harapkan.  beberapa fungsi  hukum  administrasi  negara dalam menciptakan penyelenggaraan pemerintahan yang baik memang sangat dibutuhkan antara lain fungsi normatif, fungsi instrumental, dan fungsi jaminan hukum  yang  ketiganya  merupakan  sebagian  dari  penerapan  agar  tercipta pemerintahan  yang  bersih,  sesuai  dengan  prinsip - prinsip  negara  hukum. Tulisan  ini  memfokuskan  pada  fungsi  hukum  administrasi  negara  dalam menciptakan  penyelenggaraan  pemerintahan  yang  baik dan  upaya  hukum administrasi negara dalam meningkatkan penyelenggaraan pemerintahan yang baik.  Metode  penelitian  yang  digunakan  adalah  penelitian  kualitatif,  Dengan m etode  penulisan  yang  dimaksud  meliputi  empat  aspek,  yaitu  tipe  penulisan, pendekatan  masalah,  sumber  bahan  hukum  dan  analisa  bahan  hukum . Hasil yang dapat disajikan dalam tulisan ini adalah fungsi hukum administrasi negara ada  yaitu  fungsi  normatif,  fungsi  instrumental,  dan  fungsi  sebagai  jaminan hukum . Sedangkan upaya hukum administrasi negara yang di tuangkan dalam bentuk  pengawasan , baik  pengawasan  secara  internal  dan  pengawasan eksternal  yang  keduanya  bersinergi  untuk  mewujudkan  penyelenggara pemerintahan yang baik .
Kata Kunci: Hukum  Administrasi  Negara,  Penyelenggaraan  Perintahan, Pemerintah yang Baik.

## Abstract
The implementation of public services is often the government in using its authority which has been regulated by law not in accordance with what is expected.  Several functions of state administrative law in creating good governance are really needed, including normative functions, instrumental functions, and legal guarantee functions, all three of which are part of the implementation in order to create a clean  government, in accordance with the principles of the rule of law. This paper focuses on the function of state
administrative law in creating good governance and state administrative law efforts in improving good governance. The research method used is qualitative research, with the writing method in question covering four aspects, namely the type of writing, problem approach, sources of legal materials and analysis of legal materials. The results that can be presented in this paper are the functions of state administrative law, namely normative functions, instrumental functions, and functions as legal guarantees. While the legal efforts of state administration are poured in the form of supervision, both internal supervision and external supervision, both of which synergize to realize good governance.
Keywords: State Administrative Law, Order Execution, and Good Government.

## PENDAHULUAN

## A. Latar Belakang
Hukum administrasi negara (HAN) sebagai suatu cabang ilmu, khususnya di wilayah hukum kontinental, baru muncul belakangan. Pada awalnya, khususnya di negeri Belanda,  hukum  administrasi  negara  menjadi  suatu  kesatuan  dengan hukum  tata negara  dengan  nama staat en administratief recht .  Agak  berbeda dengan yang berkembang di Perancis sebagai bidang tersendiri di samping hukum tata  negara, dan  selain  itu  “ het bestuursrecht vormt in vergelijking tot het privaatrecht en het strafrecht een relatif jong rechtsgebied” 1
Di  Belanda  ada  dua  istilah  mengenai  hukum  ini  yaitu bestuursrecht dan administratief recht .  Terhadap  dua istilah  ini  para  sarjana  Indonesia  berbeda pendapat  dalam  menterjemahkannya.  Untuk  kata  administratief  ini  ada  yang menterjemahkan dengan tata usaha, tata usaha pemerintahan, tata pemerintahan, tata  usaha  negara,  dan  ada  yang  menterjemahkan  secara  seragam dengan administrasi saja, sedangkan kata bestuur diterjemahkan secara seragam dengan pemerintahan.
Perbedaan  penterjemahan  tersebut  mengakibatkan  penamaan  terhadap hukum  ini,  yakni  seperti  HAN,  Hukum  Tata  Pemerintahan,  Hukum  Tata  Usaha Pemerintahan,  Hukum  Tata  Usaha  Negara  Indonesia,  dan  Hukum  Administrasi,
1 K untjoro Purboprnoto , Beberapa Catatan Hukum Tata Pemerintahan dan Peradilan Administrasi Negara, ( Bandung: Alumni , 1975) . hlm. 12 -19.
tanpa atribut negara, sebagaimana yang dianut Hadjon, dengan alasan bahwa pada kata administrasi itu sudah mengandung makna konotasi negara/ pemerintahaan. Adanya  keragaman  istilah  ini  dalam  perkembangannya  lebih  mengarah  pada penggunaan  istilah  HAN  dibandingkan  istilah  lainnya.  Disamping  itu  pula  peran HAN  dalam  pemerintahan  yang  ada  saat  ini  sangatlah  mempengaruhi  terhadap kegiatan  yang  dilakukan  oleh  seluruh  aparatur  pemerintah  dari  suatu  negara dala m usaha mencapai tujuan suatu negara. 2
Di  lain  sisi  fungsi  hukum  administrasi negara  dalam  menciptakan penyelenggaraan  pemerintahan  yang  baik  dan berwibawa  memang  sangat dibutuhkan.  Salah  satu  agenda  pembangunan  nasional adalah  menciptakan  tata pemerintahan  yang  bersih,  dan  berwibawa.  Agenda tersebut  merupakan  upaya untuk  mewujudkan  tata  pemerintahan  yang  baik,  antara lain:  keterbukaan, akuntabilitas,  efektifitas  dan  efisiensi,  menjunjung  tinggi supremasi  hukum,  dan membuka partisipasi masyarakat yang dapat menjamin kelancaran, keserasian dan keterpaduan tugas dan fungsi penyelenggaraan pemerintahan dan pembangunan. Untuk  itu  diperlukan  langkah - langkah  kebijakan yang  terarah  pada  perubahan kelembagaan dan sistem ketatalaksanaan, kualitas sumber daya manusia, aparatur, dan sistem pengawasan dan pemeriksaan yang efektif.
Pemerintah  juga  sebagai  alat  kelengkapan  negara  dapat  diartikan secaraluas  ( in the board sense )  dan  dalam  arti  sempit  ( in the narrow sense ). Pemerintah dalam arti luas mencakup semua alat kelengkapan negara, yang pada pokoknya terdiri dari cabang - cabang kekuasaan eksekutif, legislatif, dan yudikatif, atau  alat - alat  kelengkapan  negara  lain  yang  bertindak  dan  untuk  atas  nama negara, sedangkan dalam pengertian sempit pemerintah adalah cabang kekuasaan eksekutif. 3 Pemerintahan dalam arti sempit adalah organ atau alat perlengkapan negara  yang  diserahi  tugas  pemerintahan  atau  melaksanakan  undang - undang,
2 Sondang P. Siagian , Filsafat Administrasi, (Jakarta, Gunung Agung, 1986) , hlm.8.
3 Bagir Manan dan Kuntana Magnar, Beberapa Masalah Hukum Tata Negara Indonesia, ( Bandung: Alumni , 1997). hlm. 158 -159.
sedangkan dalam arti luas mencakup semua badan yang menyelenggarakan semua kekuasaan di dalam negara baik eksekutif maupun legislatif dan yudikatif. 4

## B. Perumusan Masalah
Beberapa  pokok  pikiran  di  atas,  perlu  dikaji  dan  mengkaji  permasalahan mengenai  peranan  dan  fungsi  Hukum  Administrasi  Negara  dalam  suatu  karya ilmiah  yang  menekankan  pada  fungsi  hukum  administrasi  negara  dalam penyelenggaraan pemerintahan yang baik dan upaya hukum administrasi negara dalam meningkatkan penyelenggaraan pemerintahan yang baik.

## C. Metode Penelitian
Metode  penelitian  yang  digunakan  adalah  penelitian  kualitatif,  menurut menurut Miles, Huberman dan Saldana mendefinisikan penelitian deskriptif adalah metode  yang  digunakan  untuk  menggambarkan  atau  menganalisis  suatu  hasil penelitian tetapi tidak digunakan untuk membuat kesimpulan yang luas. 5 Metode penulisan  yang  dimaksud  meliputi  4  (empat)  aspek,  yaitu  tipe  penulisan, pendekatan masalah, sumber bahan hukum dan analisa bahan hukum.

## PEMBAHASAN
1. Hukum Administrasi Negara Dalam Upaya Penyelenggaraan Pemerintahan yang Baik

## Eksistensi Pemerintah dalam Konsepsi Welfare State Indonesia.
Berdasarkan  ketentuan  Pasal  1  ayat  (3)  UUD  Republik  Indonesia  Tahun 1945  “Negara  Indonesia adalah  negara  hukum  yang  menganut  desentralisasi dalam penyelenggaraan pemerintahan, sebagaimana diisyaratkan dalam Pasal 18 ayat (1) UUD Negara Republik Indonesia Tahun 1945 “negara kesatuan republik Indonesia di bagi atas daerah - daerah provinsi dan daerah provinsi itu dibagi atas kabupaten  dan  kota,  yang  tiap - tiap  provinsi,  kabupaten,  dan  kota  mempunyai pemerintahan  daerah  yang  diatur  dengan  undang - undang”.  Diberbagai  negara hukum,  setiap  penyelenggara  urusan  pemerintahan  haruslah  berdasarkan  pada
4 F.  Marbun  dan  Moh.  Mahfud ,  Pokok-Pokok Hukum Administrasi Negara, ( Yogyakarta:  Liberty , 1987) . hlm. 8. 5 Miles, M.B, Huberman dan Saldana , Qualitative Data Analysis, A Methods Sourcebook . ed. 3, ( USA, Sage Publication , 2014).
hukum yang berlaku ( wetmatigheid van bestuur ). Sebagai negara yang menganut desentralisasi  mengandung  arti  bahwa  urusan  pemerintahan  itu  terdiri  atas urusan  pemerintahan  pusat  dan  urusan  pemerintahan  daerah.  Artinya  ada perangkat  pemerintahan  pusat  dan  ada  perangkat  pemerintahan  daerah,  yang diberi otonomi yaitu kebebasan dan kemandirian untuk mengatur dan mengurus urusan rumah tangga daerahnya sendiri.
Unsur - unsur yang berlaku umum bagi setiap negara hukum, yakni sebagai berikut:
a. Adanya  suatu  sistem  pemerintahan  negara  yang  didasarkan  atas  kedaulatan rakyat.
b. Bahwa  pemerintah  dalam  melaksanakan  tugas  dan  kewajibannya  harus berdasar atas hukum atau peraturan perundang - undangan.
c. Adanya jaminan terhadap hak - hak asasi manusia.
d. Adanya pembagian kekuasaan dalam negara.
e. Adanya  pengawasan  dari  badan - badan  peradilan  ( rechterlijke controle )  yang bebas dan mandiri, dalam arti lembaga peradilan tersebut benar - benar tidak memihak dan tidak berada di bawah pengaruh eksekutif.
f. Adanya peran yang nyata dari anggota - anggota masyarakat atau warga negara untuk turut serta mengawasi perbuatan dan pelaksanaan kebijaksanaan yang dilakukan oleh pemerintah.
g. Adanya  sistem  perekonomian  yang  dapat  menjamin  pembagian  yang  merata sumberdaya yang diperlukan bagi kemakmuran warga negara.
Unsur - unsur  negara  hukum  ini  biasanya  terdapat  dalam  konstitusi.
Olehkarena  itu,  keberadaan  konstitusi  dalam  suatu  negara  hukum  merupakan keharusan.  Menurut  Sri  Soemantri,  tidak  ada  satu  negara  pun  di  dunia  ini  yang idak  mempunyai  konstitusi  atau  undang - undang  dasar. 6 Negara  dan  konstitusi merupakan  dua  lembaga  yang  tidak  dapat  dipisahkan  satu  dengan  yang  lain.
Apabila kita meneliti UUD 1945, kita akan menemukan unsur - unsurnegara hukum tersebut  di  dalamnya,  yaitu  sebagai  berikut;  pertama,  prinsip  kedaulatan  rakyat (pasal  1  ayat  2),  kedua,  pemerintahan  berdasarkan  konstitusi  (penjelasan  UUD
6 Sri Soemantri , Bunga Rampai Hukum Tata Negara Indonesia , (Bandung, Alumni , 1992). hlm. 25 .
1945),  ketiga,  jaminan  terhadap  hak - hak  asasi  manusia  (pasal  27,  28,  29,  31), keempat, pembagian kekuasaan (pasal 2, 4, 16, 19), kelima, engawasan peradilan (pasal  24),  keenam,  partisipasi  warga  negara  (pasal  28),  ketujuh,  sistem perekonomian (pasal 33).
Esensi dari negara hukum yang berkonstitusi adalah perlindungan terhadap hak  asasi  manusia.  Oleh  karena  itu,  isi  dari  setiap  konstitusi  tersebut  dapat dijelaskan sebagai berikut, negara merupakan organisasi kekuasaan berdasarkan kedaulatan rakyat, agar kekuasaan ini tidak liar maka perlu dikendalikan dengan cara  disusun,  dibagi  dan  dibatasi,  serta diawasi  baik  oleh  lembaga  pengawasan yang mandiri dan merdeka maupun oleh warga masyarakat, sehingga tidak terjadi pelanggaran  terhadap  hak - hak  asasi  manusia.  Seandainya  adanya  jaminan terhadap hak - hak asasi manusia ini ditiadakan dari konstitusi, maka penyusunan, pembagian,  pembatasan,  dan  pengawasan  kekuasaan  negara  tidak  diperlukan karena tidak ada lagi yang perlu dijamin dan dilindungi. Karena esensi dari setiap konstitusi adalah perlindungan terhadap hak - hak asasi manusia, maka menuntut adanya  kesamaan  derajat  setiap  manusia  di  depan  hukum.  Tiadanya  kesamaan akan  menyebabkan  satu  pihak  merasa  lebih  tinggi  dari  pihak  lainnya,  sehingga akan mengarah pada terjadinya penguasaan pihak yang lebih tinggi kepada yang rendah.  Dengan  situasi  yang  demikian  merupakan  bentuk  awal  dari  tumbuhnya kesewenang - wenangan  yang  menyebabkan  terlanggarnya  hak - hak  manusia, dengan adanya hal ini berarti perlindungan terhadap hak - hak asasi manusia yang terdapat dalam setiap konstitusi menjadi tidak berarti atau kehilangan makna.
Adanya kesamaan antar manusia dalam suatu negara akan memungkinkan lahirnya  partisipasi  yang  aktif  dari  setiap  orang.  Sehingga  partisipasi  oleh masyarakat  sebuah  negara  ini  penting  dalam  suatu  negara  yang  memiliki konstitusi,  agar  isi  dari  konstitusi  sebagai  hukum  dasar  ini  merupakan  inti  dari keinginan - keinginan dan kehendak dari sebagian besar masyarakat sebuah negara. Partisipasi masyarakat dalam suatu negara ini juga merupakan bentuk dari negara yang  menjunjung  tinggi  budaya  demokrasi. Eksistensi  Indonesia  sebagai  negara hukum  secara  tegas  disebutkan  dalam  Penjelasan  UUD  1945;  “Indonesia  ialah negara  yang  berdasar  atas  hukum  (rechtsstaat)”.  Indikasi  bahwa  Indonesia menganut  konsepsi  welfare  state  terdapat  pada  kewajiban  pemerintah  untuk
mewujudkan  tujuan - tujuan  negara,  sebagaimana  yang  termuat  dalam  alinea keempat Pembukaan UUD 1945, yaitu: “Melindungi segenap bangsa Indonesia dan seluruh tumpah darah Indonesia, memajukan kesejahteraan umum, mencerdaskan kehidupan  bangsa,  dan  melaksanakan  ketertiban  dunia”.  Tujuan - tujuan  ini diupayakan  perwujudannya  melalui  pembangunan  yang  dilakukan  secara bertahap  dan  berkesinambungan  dalam  program  jangka  pendek,  menengah,  dan panjang.

## Tindakan Pemerintahan dalam Negara Hukum
Dalam  melakukan  aktifitasnya,  pemerintah  melakukan  dua  macam tindakan,  tindakan  nyata  (feitelijkehandelingen)  dan  tindakan  hukum (rechtshandeli - ngen).  Tindakan  nyata  adalah  tindakan - tindakan  yang  tidak  ada relevansinya dengan hukum dan oleh karenanya tidak menimbulkan akibat - akibat hukum. 7 sedangkan tindakan  hukum  pemerintahan  adalah  tindakan  yang dilakukan oleh Badan atau Pejabat Tata Usaha Negara dalam rangka melaksanakan urusan  pemerintahan. 8 Tindakan  pemerintahan  memiliki  beberapa  unsur  yaitu sebagai berikut: 9
a. Perbuatan itu dilakukan oleh aparat Pemerintah dalam kedudukannya sebagai Penguasa  maupun  sebagai  alat  perlengkapan  pemerintahan  (bestuurs - organen) dengan prakarsa dan tanggung jawab sendiri.
b. Perbuatan  tersebut  dilaksanakan  dalam  rangka  menjalankan  fungsi pemerintahan.
c. Perbuatan  tersebut  dimaksudkan  sebagai  sarana  untuk  menimbulkan  akibat hukum di bidang hukum administrasi.
d. Perbuatan  yang  bersangkutan  dilakukan  dalam  rangka  pemeliharaan kepentingan negara dan rakyat.
Dalam  negara  hukum,  setiap  tindakan  pemerintahan  harus  berdasarkan atas hukum, karena dalam negara terdapat prinsip wetmatigheid van bestuur atau
7 C.J.N Versteden , Inleiding Algemeen Bestuurstrecht , Samsom H.D. Tjeenk Willink, ( Alphen aan den Rijn, 1984), hlm. 55 .
8 Ibid, hlm. 56 .
9 Muchsan , Beberapa Catatan tentang Hukum Administrasi Negara dan Peradilan Administrasi Negara di Indonesia, ( Yogyakarta: Liberty, 1981). hlm. 18 -19.
asas  legalitas.  Asas  ini  menentukan  bahwa  tanpa  adanya  dasar  wewenang  yang diberikan  oleh  suatu  peraturan  perundang - undangan  yang  berlaku,  maka  segala macam  aparat  pemerintah  tidak  akan  memiliki  wewenang  yang  dapat mempengaruhi atau mengubah keadaan atau posisi hukum warga masyarakatnya. Asas  legalitas  menurut  Sjachran  Basah,  berarti  upaya  mewujudkan  duet  integral secara harmonis antara paham kedaulatan hukum dan paham kedaulatan rakyat yang sifat hakikatnya konstitutif. 10
Meskipun  demikian,  tidak  selalu  setiap  tindakan  pemerintahan  tersedia peraturan  perundang - undangan  yang  mengaturnya.  Dapat  terjadi,  dalam  kondisi tertentu terutama ketika pemerintah harus bertindak cepat untuk menyelesaikan persoalan  konkret  dalam  masyarakat,  peraturan  perundang - undangannya  belum tersedia.  Dalam  kondisi  seperti  ini,  kepada  pemerintah  diberikan  kebebasan bertindak  ( discresionare power )  yaitu  melalui freies Ermessen ,  yang  diartikan sebagai  salah  satu  sarana  yang  memberikan  ruang  bergerak  bagi  pejabat  atau badan - badan administrasi negara untuk melakukan tindakan tanpa harus terikat sepenuhnya pada undang - undang.
Freies Ermessen ini  menimbulkan  implikasi  dalam  bidang  legislasi  bagi pemerintah,  yaitu  lahirnya  hak  inisiatif  untuk  membuat  peraturan  perundang - undangan  yang  sederajat  dengan  undang - undang  tanpa  persetujuan  DPR,  hak delegasi untuk membuat peraturan yang derajatnya di bawah undang - undang, dan droit function atau  kewenangan  menafsirkan  sendiri  aturan - aturan  yang  masih bersifat enunsiatif .  Menurut  Bagir  Manan,  kewenangan  pemerintah  untuk membentuk  peraturan  perundang - undangan  karena  beberapa  alasan  yaitu; Pertama,  paham  pembagian  kekuasaan  menekankan  pada  perbedaan  fungsi daripada pemisahan organ, karena itu fungsi pembentukan peraturan tidak harus terpisah  dari  fungsi  penyelenggaraan  pemerintahan;  Kedua,  dalam  negara kesejahteraan pemerintah membutuhkan instrumen hukum untuk menyelenggarakan  kesejahteraan  umum;  Ketiga,  untuk  menunjang  perubahan
10 Sjachran  Basah, Eksistensi dan Tolok Ukur Badan Peradilan Administrasi Negara, (Bandung: Alumni , 1985). hlm. 20
masyarakat yang  cepat,  mendorong  administrasi  negara  berperan  lebih  besar dalam pembentukan peraturan perundang - undangan. 11
Freies Ermessen merupakan konsekuensi logis dari konsepsi welfare state , akan  tetapi  dalam  kerangka  negara  hukum, freies Ermessen ini  tidak  dapat digunakan  tanpa  batas.  Atas  dasar  itu,  Sjachran  Basah  mengemukakan  unsur - unsur freies Ermessen dalam  suatu  negara  hukum  yaitu  sebagai  berikut:  a) ditujukan untuk menjalankan tugas - tugas servis public, b) merupakan sikap tindak yang aktif dari administrasi negara, c) sikap tindak itu dimungkinkan oleh hukum, d) sikap tindak itu diambil atas inisiatif sendiri, e) sikap tindak itu dimaksudkan untuk menyelesaikan persoalan - persoalan penting yang timbul secara tiba - tiba,f) sikap  tindak  itu  dapat  dipertanggungjawabkan  baik  secara  moral  kepada  Tuhan Yang Maha Esa maupun secara hukum. 12
Seiring  dengan  pilar  utama  negara  hukum,  yaitu  asas  legalitas (legaliteitsbeginsel  atau  het  beginsel  van  wetmatigheid  van  bestuur),  maka berdasarkan  prinsip  ini  tersirat  bahwa  wewenang  pemerintahan  berasal  dari peraturan  perundang - undangan,  artinya  sumber  wewenang  bagi  pemerintah adalah peraturan perundang - undangan. Secara teoritik, kewenangan yang dimiliki oleh  pemerintah  bersumber  pada  tiga  hal,  atribusi,  delegasi,  dan  mandat. 13
A tribusi  ialah  pemberian  kewenangan  oleh  pembuat  undang - undang  sendiri kepada suatu organ pemerintahan baik yang sudah ada maupun yang baru sama sekali.  Suatu  atribusi  menunjuk  kepada  kewenangan  yang  asli  atas  dasar ketentuan  hukum  tata  negara.  Suatu  atribusi  merupakan  wewenang  untuk membuat  keputusan  (besluit)  yang  langsung  bersumber  kepada  undang - undang dalam  arti  materiil.  Pendapat  lain  mengatakan  bahwa  atribusi  merupakan pembentuk  wewenang  adalah  organ  yang  berwenang  berdasarkan  peraturan perundang - undangan.
11 Bagir  Manan , Peranan Peraturan Perundang-undangan dalam Pembinaan Hukum Nasional , (Bandung: Armico, 1987). hlm. 67.
12 Sjachran  Basah , Eksistensi dan Tolok Ukur Badan Peradilan Administrasi Negara ,  ( Bandung: Alumni , 1985). hlm. 43
13 Indroharto , Perbuatan Pemerintah Menurut Hukum Publik dan Hukum Perdata, Bahan  Kuliah Pada Program Pendidikan Lanjutan Ilmu Hukum Bidang PTUN , (Jakarta: Universitas Indonesia, 1992). hlm. 91.
Secara  spesifik,  fungsi  Hukum  Administrasi  Negara  dikemukakan  oleh Philipus  M.  Hadjon,  yakni fungsi normatif, fungsi instrumental, dan fungsi jaminan . 14 Ketiga fungsi ini saling berkaitan satu sama lain. Fungsi normatif yang menyangkut penormaan kekuasaan memerintah jelas berkaitan erat dengan fungsi instrumental yang menetapkan instrumen yang digunakan oleh pemerintah untuk menggunakan  kekuasaan  memerintah  dan  pada  akhirnya  norma  pemerintahan dan  instrumen  pemerintahan  yang  digunakan  harus  menjamin  perlindungan hukum bagi rakyat.
Berdasarkan  pemaparan  fungsi - fungsi  Hukum  Administrasi  Negara  ini, dapatlah  disebutkan  bahwa  dengan  menerapkan  fungsi - fungsi  Hukum Administrasi  Negara  ini  akan  tercipta  pemerintahan  yang  bersih,  sesuai  dengan prinsip - prinsip  negara  hukum.  Pemerintah  menjalankan  aktifitas  sesuai  dengan ketentuan yang berlaku atau berdasarkan asas legalitas, dan ketika menggunakan freies  Ermessen,  pemerintah  memperhatikan  asas - asas  umum  yang  berlaku sehingga  dapat  dipertanggungjawabkan  secara  moral  dan  hukum.  Ketika pemerintah  menciptakan  dan  menggunakan  instrumen  yuridis,  maka  dengan mengikuti  ketentuan  formal  dan  material  penggunaan  instrumen  tersebut  tidak akan  menyebabkan  kerugian  terhadap  masyarakat.  Dengan  demikian,  jaminan perlindungan terhadap warga negarapun akan terjamin dengan baik.

## 2. Upaya Hukum Administrasi Negara dalam Meningkatkan Penyelenggaraan Pemerintahan yang Baik
Dalam  hukum  administrasi  negara  pemerintah  memiliki  dua  kedudukan yaitu: pertama , kedudukan Pemerintah dalam hukum public yaitu  dalam konteks pandangan hukum publik, maka negara dapat dianggap sebagai organisasi jabatan.57  Organisasi  jabatan  merupakan  sistem  kerjasama  dari  kegiatan pemerintah  dalam  menjalankan  pemerintahan,  namun  di  dalam  menjalankan segala  bentuk  kegiatannya  pemerintah  harus  berdasarkan  dan  sesuai  dengan peraturan  serta  undang - undang  yang  ada.  Diantara  jabatan - jabatan  kenegaraan
14 Philipus  M.  Hadjon , Pengantar Hukum Administrasi Indonesia. ( Yogyakarta: Gajahmada University Press , 1993) . hlm. 124
yang  seringkali  ditemui,  maka  ada  yang  namanya  jabatan  pemerintahan.  Dalam pandangan  H.D  van  Wijk  dan  Willem  Konijnenbelt,  di  dalam  hukum  mengenai badan  hukum  dan  organ - organnya.  Badan  hukum  adalah  pendukung  hak - hak kebendaan  (harta  kekayaan).  Lebih  lanjut  meraka  mengatakan  badan  hukum melakukan perbuatan melalui organ - organ yang mewakilinya.
Perbedaan  antara  badan  hukum  dengan  organ  berjalan  paralel  dengan perbedaan  antara  badan  umum  dengan  organ  pemerintahan.  Paralelitas perbedaan  itu  kurang  lebih  tampak  ketika  menyangkut  hubungan  hukum  yang berkaitan  dengan  harta  kekayaan  dari  badan  umum  yang  digunakan  oleh  organ pemerintahan. 15 Kaitannya  dengan  hal  tersebut,  lembaga - lembaga  hukum  publik itu  memiliki  kedudukan  yang  mandiri  dalam  statusnya  yang  menjadi  induk  dari badan atau jabatan tata usaha negara yang besar - besar diantaranya adalah negara, lembaga - lembaga  tertinggi,  dan  tinggi negara,  departemen,  badan - badan  non departemen,  provinsi,  kabupaten,  kotamadya,  dan  sebagainya.  Lembaga - lembaga hukum  publik  tersebutmerupakan  badan  hukum  perdata  dan  melalui  organ - organnya (Badan atau Jabatan Tata Usaha Negara) menurut peraturan perundan g- undangan  yang  bersangkutan  dapat  melakukan  perbuatan/tindakan  hukum perdata.
Yang kedua, kedudukan pemerintah dalam hukum privat yaitu dikatakan bahwa  subyek  hukum  adalah  segala  sesuatu  yang  dapat  memperoleh  hak  dan kewajiban  dari  hukum.  Yang  dapat  memperoleh  hak  dan  kewajiban  hanyalah manusia  atau  orang  atau  sesuatu  yang  dapat  di  persamakan  dengan  orang  yang sering kita kenal dengan istilah badan hukum. Badan hukum itu bertindak sebagai suatu kesatuan dalam lalu lintas hukum seperti orang. Hukum menciptakan badan hukum oleh karena manusia sebagai subyek hukum itu sangat diperlukan karena hal  itu  bermanfaat  bagi  lalu  lintas  hukum  dan  secara  bebas  sesuai  pendapat beberapa ahli hukum, dapat dikatakan bahwa badan hukum ini merupakan ruang lingkup keperdataan.
15 Ridwan HR. , Hukum Administrasi Negara , cetakan ketujuh. ( Jakarta: PT Raja Grafindo Persada , 2011). hlm. 72 -73
Berdasarkan  keterangan  tersebut  tampak  bahwa  tindakan  hukum pemerintahan  di  bidang  keperdataan  adalah  sebagai  wakil  dari  badan  hukum (rechtpersoon), yang tunduk dan diatur dengan hukum perdata. Dengan demikian, kedudukan  pemerintahan  dalam  hukum  privat  adalah  sebagai  wakil  dari  badan hukum  keperdataan.  Ketika  pemerintah  akan  menjalankan  pemerintahan,  maka kepada  pemerintah  diberikan  kewenangan  dan  kekuasaan,  yang  dengan kekuasaan  dan  kewenangan  ini  pemerintah  melaksanakan  pembangunan, peraturan dan pelayanan.
Dengan  adanya  kedudukan  pemerintah  yang  demikian,  penyelenggaraan pemerintahan tidak selalu berjalan sebagaimana yang telah ditentukan oleh aturan yang ada. Bahkan sering terjadi penyelenggaraan pemerintahan ini menimbulkan kerugian  bagi  rakyat  baik  akibat  penyalahgunaan  wewenang  (detournement  de pouvoir) maupun tindakan sewenang - wenang (willekeur). Perbuatan pemerintah yang sewenang - wenang terjadi apabila terpenuhi unsur - unsur; pertama, penguasa yang berbuat secara yuridis memiliki kewenangan untuk berbuat (ada peraturan dasarnya); kedua, dalam mempertimbangkan yang terkait dalam keputusan yang dibuat  oleh  pemerintah,  unsur  kepentingan  umum  kurang  diperhatikan;  ketiga, erbuatan tersebut menimbulkan kerugian konkret bagi pihak tertentu. 16 Dampak lain dari penyelenggaraan pemerintahan seperti ini adalah tidak terselenggaranya pembangunan  dengan  baik  dan  tidak  terlaksananya  pengaturan  dan  pelayanan terhadap  masyarakat  sebagaimana  mestinya.  Keadaan  ini  menunjukan penyelenggaraan  pemerintahan  belum  berjalan  dengan baik.  Sehingga  harus  ada upaya  yang  di  tempuh  dalam  mewujudkan  pemerintahan  yang  jauh  lebih  baik yaitu  dengan  cara:  pengawasan  internal  penyelenggara  pelayanan  publik  dan pengawasan eksternal penyelenggara pelayanan publik .

## Pengawasan Internal Penyelenggara Pelayanan Publik
Pengawasan  secara  internal  dalam  penyelenggara  pelayanan  publik dilaksanakan  oleh:  atasan  langsung  pada  setiap  unit  satuan  kerja  atau  satuan organisasi  atau  satuan  kerja  perangkat  daerah  (SKPD)  pada  setiap  institusi,
korporasi,  lembaga  independen  untuk  kegiatan  pelayanan  publik,  dan  badan hukum  lain  yang  dibentuk  semata - mata  untuk  kegiatan  pelayanan  publik;  dan pengawasan  fungsional  sesuai  peraturan  perundang - undangan.  Pengawasan melekat  (atasan  langsung)  pada  hakikatnya  adalah  untuk  mencegah  secara  dini terjadinya  masalah  penyalahgunaan  wewenang,  pemungutan  biaya  yang  tidak prosedural,  proses  pelayanan  yang  berbelit - belit,  tidak  disiplinnya  petugas pemberi pelayanan publik terhadap pihak yang menerima pelayanan, dan praktik mal administrasi lainnya.
Sedangkan menurut Pasal 4 ayat (4) Intruksi Presiden Republik Indonesia Nomor  15  Tahun  1983  tentang  Pedoman  Pelaksanaan Pengawasan,  Pelaksanaan Pengawasan Oleh Aparat Pengawasan fungsional dilakukan oleh:
a. Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan, selanjutnya disingkat BPKP.
b. Inspektoral  jendral  departemen  (kementerian),  aparat  pengawas  lembaga pemerintah non departemen (non kementerian) atau instansi pemerintah lain yang  melakukan  pengawasan  terhadap  kegiatan  umum  pemerintahan  dan pembangunan  dalam  lingkungan  departemen  (kementerian)  atau  lembaga pemerintah non departemen (non kementerian) atau instansi pemerintah yang bersangkutan.
c. Inspektorat  Wilayah  Provinsi  yang  melakukan  pengawasan  umum  atas jalannya  pemerintahan  daerah  provinsi,  baik  yang  bersifat  rutin  maupun pembangunan.
d. Inspektorat  Wilayah  Kabupaten/Kota  yang  melakukan  pengawasan  atas jalannya  pemerintahan  daerah  kabupaten/kota,  dan  pemerintah desa/kelurahan di kabupaten/kota yang bersangkutan, baik yang bersifat rutin maupun pembangunan.
Sangat  jelas  bahwa  pengawasan  fungsional  selalu  harus  dilaksanakan secara  formal.  Disamping  itu  prosesnya  terikat  pada  waktu  yang  berlangsung dalam waktu yang relatif singkat. Sehingga ruang lingkup pengawasan fungsional meliputi  beberapa  hal  sebagai  berikut:  a).  kegiatan  umum  pemerintahan (termasuk pelayanan publik), b). pembangunan rencana pembangunan (dibidang pelayanan  publik),  c).  penyelenggaraan  pengurusan  dan  pengelolaan  keuangan
serta  kekayaan negara  (yang  berkaitan  dengan  penyelenggaraan  pelayanan publik), d). kegiatan badan usaha milik negara dan badan usaha milik daerah (yang ditugasi  melakukan  pelayanan  publik),  e).  Kegiatan  aparatur  pemerintahan  di bidang  yang  mencakup  kelembagaan kepegawaian  dan  ketatalaksanaan (pelayanan publik).

## Pengawasan Eksternal Penyelenggara Pelayanan Publik
Pengawasan  eksternal  penyelenggara  pelayanan  publik  ini  dilakukan  oleh masyarakat, ombudsman, dan legislatif.

## 1. Pengawasan oleh Masyarakat
Pengawasan  masyarakat  terhadap  penyelenggaraan  pelayanan  publik merupakan  salah  satu  bentuk  pengawasan  eksternal,  sebagaimana  yang  diatur dalam  ketentuan  Pasal  18  Undang - Undang  Nomor  25  Tahun  2009  tentang Pelayanan Publik, dimana masyarakat berhak antara lain:
a. Mengawasi pelaksanaan standar pelayanan.
1) Mendapatkan tanggapan terhadap pengaduan yang diajukan.
2) Memberitahukan  kepada  pimpinan  penyelenggara  untuk  memperbaiki pelayanan  apabila  pelayanan  yang  diberikan  tidak  sesuai  dengan  standar pelayanan.
3) Mengadukan  pelaksana  yang  melakukan  penyimpangan  standar  pelayanan dan atau tidak memperbaiki pelayanan kepada lembaga ombudsman.
4) Mengadukan  penyelenggara  yang  melakukan  penyimpangan  standar pelayanan  dan  atau  tidak  memperbaiki  pelayanan  kepada  Pembina penyelenggara dan ombudsman.
5) Mendapat  pelayanan  yang  berkualitas  sesuai  denga  asas dan  tujuan pelayanan.
Apabila  masyarakat  merasa  haknya  untuk  mendapatkan  pelayanan  yang berkualitas sesuai dengan asas dan tujuan pelayanan tidak terpenuhi, masyarakat berhak untuk menyampaikan pengaduan, laporan atau gugatan. Dalam perspektif hukum,  pengaduan  dilakukan  terhadap  penyelenggara  yang  tidak  melaksanakan kewajiban atau melanggar larangan dan pelaksana yang memberi pelayanan yang
tidak sesuai dengan standar pelayanan. Pengaduan tersebut disampaikan kepada penyelenggara, ombudsman, dewan perwakilan rakyat, dewan perwakilan rakyat provinsi, dan dewan perwakilan rakyat daerah kabupaten atau kota.
Sedangkan laporan yang dimaksud adalah tindakan hukum yang dilakukan masyarakat apabila penyelenggara yang di duga melakukan tindak pidana dalam penyelenggaraan  pelayanan  publik  dan  disampaikan  kepada  aparat  penegak hukum  (Kepolisian,  Kejaksaan,  dan  KPK).  Selanjutnya,  gugatan  merupakan tuntutan  hukum  yang  disampaikan  oleh  masyarakat  kepada  penyelenggara  atau pelayanan  publik  melalui  pengadilan  tata  usaha  negara  atau  melalui  pengadilan negeri  dalam  hal  penyelenggara  melakukan  perbuatan  melawan  hukum  (aspek perdata)  dalam  penyelenggaraan  pelayanan  publik.  Masyarakat  (seluruh  pihak, baik  warga  negara  maupun  penduduk  maupun  orang  perseorangan,  kelompok maupun badan hukum yang berkedudukan sebagai penerima manfaat pelayanan publik, baik secara langsung maupun tidak langsung) yang melakukan pengaduan dijamin hak - haknya oleh peraturan perundang - undangan.

## 2. Pengawasan oleh Ombudsman
Selain yang disebutkan di atas ada pula lembaga negara yang mempunyai kewenangan  mengawasi  penyelenggaraan  pelayanan  publik  baik  yang diselenggarakan oleh penyelenggara negara dan pemerintahan yaitu ombudsman. Penyelenggara negara dan pemerintahan yang baik hanya dapat tercapai dengan peningkatan  mutu  aparatur  penyelenggara  negara  dan  pemerintahan  serta penegakan  asas - asas  pemerintahan  umum  yang  baik.  Untuk  merealisasikan maksud  tersebut  diperlukan  keberadaan  lembaga  pengawas  eksternal (Ombudsman)  yang  secara  efektif  mampu  mengontrol  tugas  penyelenggaraan negara dan pemerintahan.
Salah  satu  tugas  ombudsman  adalah  memeriksa  laporan  atas  dugaan maladministrasi  dalam  penyelenggaraan  pelayan  publik.  Maladministrasi dimaksud adalah perilaku atau perbuatan melawan hukum, melampaui wewenang, menggunakan  wewenang  untuk  tujuan  lain  dari  yang  menjadi  tujuan  wewenang tersebut,  termasuk  kelalaian  atau  pengabaian  kewajiban  hukum  dalam penyelenggaraan pelayanan publik yang dilakukan oleh penyelenggara negara dan pemerintahan  yang  menimbulkan  kerugian  materiil  dan  immateriil  bagi
masyarakat  (Pasal  1  Undang - Undang  Nomor  37  Tahun  2008  tentang Ombudsman).  Selanjutnya,  laporan  dimaksud  adalah  pengaduan  atau penyampaian fakta yang diselesaikan atau ditindaklanjuti oleh Ombudsman yang disampaikan secara tertulis atau lisan oleh setiap orang yang telah menjadi korban maladministrasi (pasal 1 angka 4 Undang - Undang Nomor 37 Tahun 2008 tentang Ombudsman). Dalam melaksanakan tugas memeriksa laporan, ombudsman wajib berpedoman pada prinsip independen, non diskriminasi, tidak memihak dan tidak memungut  biaya  serta  wajib  mendengarkan  dan  mempertimbangkan  pendapat para pihak dan mempermudah pelapor. 17

## 3. Pengawasan oleh Legislatif
Pengawasan  legislatif  adalah  pengawasan  yang  dilakukan  oleh  lembaga perwakilan  rakyat  baik  di  pusat  maupun  daerah.  Atau  disebut  dengan  istilah pengawasan  representatif.  Lembaga  perwakilan  rakyat  dimaksud  adalah  Dewan Perwakilan  Rakyat  (DPR),  Dewan  Perwakilan  Rakyat  Provinsi  (DPRD  Provinsi), dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Kabupaten/Kota (DPRD Kabupaten/Kota). Dalam Pasal 20A UUD Negara Republik Indonesia Tahun 1945, Dewan Perwakilan Rakyat memiliki fungsi, antara lain “fungsi pengawasan”.
Selanjutnya, Dalam Pasal 69, Pasal 70 dan Pasal 71 Undang - UndangNomor 27  Tahun  2009  tentang  MPR,  DPR,  DPD,  DPRD,  pada  intinya  bahwa  “fungsi pengawasan  DPR  dilaksanakan  melalui  pengawasan  atas  pelaksanaan  undang - undang  dan  Anggaran  Pendapatan  dan  Belanja  Negara  (APBN)”.  Dalam  hal  ini pengawasan  terhadap  pelaksanaan  suatu  Undang - undang  termasuk  Undang - undang  Nomor  25  Tahun  2009  tentang  Pelayanan  Publik;  demikian  pula pengawasan  terhadap  penggunaan  keuangan  negara  yang  bersumber  dari anggaran  pendapatan  dan  belanja  negara,  yang  membiayai  penyelenggaraan pelayanan  publik  yang  diselenggarakan  oleh  penyelenggara  negara  dan pem erintahan.
17 Syahrul  Ibad, Kewenangan Badan Perencanaan Pembangunan Kota (BAPPEKO) Malang dalam Perencanaan, Kordinasi, dan Pengendalian Tata Ruang Kota . Dialektika: Jurnal Ekonomi Dan Ilmu Sosial, (2018). 1(2), 23– 48. Retrieved from: http://ejournal.uniramalang.ac.id/index.php/dialektika/article/view/68
Merupakan  kewenangan  DPR  untuk  melakukan  pengawasan  pelaksanaan penggunaan anggaran tersebut. Demikian pula DPRD provinsi pengawasan diatur dalam  Pasal  292  dan  pasal  293  dan  DPRD  Kabupaten/Kota  pengawasan  diatur dalam Pasal 343 dan Pasal 344 Undang - Undang Nomor 27 Tahun 2009, yang pada intinya  bahwa  “DPRD  Provinsi  dan  DPRD  Kabupaten/Kota  melaksanakan pengawasan  terhadap  pelaksanaan  peraturan  daerah  dan  anggaran  pendapatan dan  belanja  daerah  provinsi,  dan  kabupaten/kota”.  Dalam  hal  ini  termasuk p engawasan pelaksanaan peraturan daerah dan keuangan daerah yang bersumber dari  anggaran  pendapatan  dan  belanja  daerah  yang  berkaitan  dengan penyelenggaraan  pelayanan  publik  yang  dilakukan  oleh  Satuan  Kerja  Perangkat Daerah (SKPD).

## KESIMPULAN
Dari beberapa hal dapat disimpulkan bahwa setiap tindakan pemerintahan baik dalam pengaturan ataupun dalam layanan pelayanan harus didasarkan pada peraturan  perundang - undangan  dan  legalitas.  Selain  itu,  fungsi  hukum administrasi  negara  mewujudkan  pemerintahan  yang  baik antara  lain: pertama , fungsi normatif yaitu mengatur dan menentukan penyelenggaraan pemerintahan agar  sesuai  gagasan  negara  hukum. Kedua ,  fungsi  instrumental  pemberian kewenangan  kepada  pemerintah  untuk  menciptakan  berbagai  instrumen  yuridis yang  sesuai  dengan  undang - undang sebagai  sarana  untuk  kelancaran penyelenggara  pemerintahan. Ketiga ,  fungsi  jaminan  hukum  yaitu  bahwa masyarakat  diberikan  perlindungan  bilamana  tindakan penyelenggara administrasi  negara  tidak  sesuai  dengan  undang - undang . Sedangkan  huku m administrasi negara dalam meningkatkan penyelenggaraan pemerintah yang baik terdapat  berbagai  pengawasan  yang  diataur  dalam  perundang - undangan  untuk mewujudkannya  yaitu: pertama ,  pengawasan  internal  penyelenggara  pelayanan publik terdiri dari pengawasan oleh atasan langsung, pengawasan oleh pengawas fungsional. Kedua , pengawasan eksternal penyelenggaraan pelayan publik terdiri dari  pengawasan  oleh  masyarakat,  pengawasan  oleh  lembaga  Ombudsman  dan pengawasan oleh lembaga legislatif.

## DAFTAR PUSTAKA
Basah , Sjachran , Eksistensi dan Tolok Ukur Badan Peradilan Administrasi Negara . Bandung: Alumni , 1985.
Hadjon , Philipus  M. , Pengantar Hukum Administrasi Indonesia . Yogyakarta:
Gajahmada University Press , 1993.
Indroharto , Perbuatan Pemerintah Menurut Hukum Publik dan Hukum Perdata, Bahan Kuliah Pada Program Pendidikan Lanjutan Ilmu Hukum Bidang PTUN.
Jakarta: Universitas Indonesia , 1992.
Iskratinah, “ Pelaksanaan Fungsi Hukum Administrasi Negara ”, makalah 2007
Manan , Bagir  dan  Kuntana  Magnar, Beberapa Masalah Hukum Tata Negara Indonesia , Bandung: Alumni , 1997.
Manan , Bagir , Peranan Peraturan Perundang-undangan dalam Pembinaan Hukum Nasional . Bandung: Armico , 1987,
Marbun , F.  dan  Moh.  Mahfud , Pokok-Pokok Hukum Administrasi Negara. Yogyakarta: Liberty , 1987.
Miles,  M.B,  Huberman  dan  Saldana , Qualitative Data Analysis, A Methods Sourcebook . ed. 3, USA: Sage Publication , 2014.
Muchsan, Beberapa Catatan tentang Hukum Administrasi Negara dan Peradilan Administrasi Negara di Indonesia, Liberty , Yogyakarta, 1981.
Purboprnoto , Kuntjoro , Beberapa Catatan Hukum Tata Pemerintahan dan Peradilan Administrasi Negara , Bandung: Alumni , 1975.
Ridwan  HR. , Hukum Administrasi Negara ,  cetakan  ketujuh, Jakarta: PT  Raja Grafindo Persada , 2011.
Siagian , Sondang P. , Filsafat Administrasi, Jakarta: Gunung Agung, 1986.
Soemantri , Sri , Bunga Rampai Hukum Tata Negara Indonesia , Bandung: Alumni , 1992.
Syahrul  Ibad, Kewenangan Badan Perencanaan Pembangunan Kota (BAPPEKO) Malang dalam Perencanaan, Kordinasi, dan Pengendalian Tata Ruang Kota . Dialektika:  Jurnal  Ekonomi  Dan  Ilmu  Sosial, 2018,  1(2), 23– 48.  Retrieved from http://ejournal.uniramalang.ac.id/index.php/dialektika/article/view/68
Versteden , C.J.N , Inleiding Algemeen Bestuurstrecht, Samsom H.D .  Tjeenk  Willink: Alphen aan den Rijn , 1984.