GAYA PERUMUSAN KALIMAT PERINTAH PEMBENTUKAN PERATURAN YANG MENJALANKAN DELEGASI DARI UNDANG-UNDANG DI INDONESIA
Fitriani Ahlan Sjarif Fakultas Hukum Universitas Indonesia Jalan Prof. Djoko Soetono, Depok Jawa Barat e-mail : fsjarif@yahoo.com Naskah diterima : 07/07/2017, revisi : 04-09-2017, disetujui 13-9-2017

## Abstrak
Peraturan delegasi dari Undang-Undang menjadi sebuah kebutuhan yang penting  agar  Undang-Undang  yang  dibentuk  dapat  berjalan  dengan  baik. Untuk  memastikan  peraturan  delegasi  itu  dapat  mendukung  pelaksanaan Undang-Undang lebih baik, dimulai dari perumusan kalimat perintah delegasi kepada  peraturan  yang  dibawahnya.    Peraturan  perundang-undangan  yang mengatur mengenai sistim pembentukan peraturan perundang-undangan di Indonesia  telah  memberikan  pedoman  bagaimana  perumusan  hal  tersebut. Dari  3  (tiga)  peraturan  perundang-undangan  mengenai  teknik  penyusunan peraturan  perundang-undangan  jelas  mengatur  bagaimana  perumusan perintah  pendelegasian.  Cukup  jelas  ketiganya  memberikan  pedoman, sayangnya penelitian pada pada proses pembentukan peraturan delegasi dari Undang-Undang  sejak tahun  1999  sampai  dengan  2012  menunjukkan  tidak semua perumusan yang ada mengikuti pedoman –pedoman tersebut.
Kata  kunci  :  undang-undang,  peraturan  perundang-undangan,  delegasi, perintah

## A. PENDAHULUAN
Undang-Undang  di  Indonesia  dikenal  sebagai  peraturan  perundang- undangan  yang  memberikan  landasan  atau  pedoman  umum  bagaimana masyarakat berinteraksi dalam kehidupan bernegara dalam koridor kerangka hukum  yang  telah  diberikan  Undang-Undang  Dasar.  Dalam  menjalankan perannya, Undang-Undang dikenal dengan  pengaturan yang memuat hal-hal yang hanya bersifat prinsip dan umum saja. Hal ini memberikan konsekuensi perlu  adanya  peraturan  perundang-undangan  teknis  lainnya.  Di  Indonesia
praktek pembentukan peraturan teknis lanjutan dari Undang-Undang terjadi begitu unik dan menghasilkan beragam jenis peraturan perundang-undangan dan  gaya  memerintahkan  yang  berbeda.  Artikel  ini  tidak  akan  membahas secara khusus mengenai ragam jenis peraturan yang ada namun secara khusus akan  membahas  mengenai    gaya  perumusan  kalimat  perintah  untuk menjalankan  delegasi  dari  Undang-Undang.  Hukum  dituntut  untuk menciptakan  kepastian,  dan  kepastian  dapat  diwujudkan  dengan  adanya kejelasan  dan  kekonsistenan  pengaturan  yang  tegas.  Perumusan  kalimat perintah  dalam menjalankan  delegasi  dari  Undang-Undang  menjadi penting untuk diperhatikan dalam penyusunan peraturan delegasi untuk menciptakan sistim hukum dan perundang-undangan yang lebih baik. Deskripsi atas gaya perumusan  kalimat  perintah  yang  disebut  dalam  Undang-Undang  yang dibentuk  antara  tahun  1999-2012  dapat  memberikan  gambaran  mengenai gaya perumusan kalimat perintah dari Undang-Undang di Indonesia yang pada akhir artikel ini menawarkan analisa atas praktek perumusan yang ada dan usulan  perbaikan  sistim  pembentukan  peraturan  delegasi  dari  Undang- Undang  di  Indonesia  untuk  menciptakan  sistim  hukum  dan  perundang- undangan yang lebih baik.

## B. PEMBENTUKAN  PERATURAN  DELEGASI  DARI  UNDANG-UNDANG DALAM NEGARA HUKUM
Negara Indonesia adalah sebuah negara hukum yakni yang kehidupan berbangsa dan bernegaranya didasarkan pada hukum (rechstaat) dan bukan pada  kekuasaan  belaka  (machtstaat) 1 .  Oleh  karena  itu  penyelenggaraan kekuasaan  kekuasaan  di  Negara  Indonesia  harus selalu  dilakukan  di  bawah hukum 2 .  Hukum  yang  memberikan  pedoman  terhadap  penyelenggaraan
1 Indonesia, Undang-Undang Dasar 1945, penjelasan Ps. 1 ayat (3).
2 Pendapat Burkens yang dikutip oleh Prof. Dr. A. Hamid S. Attamumi,S.H., dalam tulisannya Teori Perundang-Undangan Indonesia Suatu Sisi Ilmu Pengetahuan Perundang- Undangan Indonesia Yang Menjelaskan dan Menjernihkan Pemahaman, halaman 8, sebagai
kekuasaan  pemerintahan  tersebut  didasarkan  pada    Undang-Undang  Dasar yang  tertulis  dan  juga  terdapat,  hukum  dasar  yang  tidak  tertulis 3 .  Karena Undang-Undang Dasar bersifat singkat dan supel maka hanya aturan-aturan pokok  saja  yang  terdapat  pada  Undang-Undang  Dasar  sedangkan  hal  yang diperlukan  untuk  menyelenggarakan  aturan-aturan  pokok  tersebut diserahkan kepada Undang-Undang 4 . Julius Stahl, seorang sarjana dari Jerman, berpendapat bahwa  terdapat empat elemen penting dari negara hukum yakni perlindungan  hak  asasi  manusia;  pembagian  kekuasaan;  pemerintahan berdasarkan  undang-undang;  dan  adanya  peradilan  tata  usaha  negara 5 . Menurut F.R. Bothlingk, negara hukum adalah negara yang mana kebebasan kehendak penguasa dibatasi ketentuan hukum yang mana wujud dari batasan tersebut adalah keterikatan pemerintah dengan undang-undang 6 . Fungsi dari peraturan perundang-undangan adalah membatasi wewenang pejabat negara dan alat untuk mencapai tujuan berbangsa dan bernegara 7 .
Undang-Undang dalam sebuah negara hukum,  adalah produk  hukum legislatif  yang  memiliki  ciri  khas  dalam  pembentukannya,  karena  harus melewati  proses  persetujuan  rakyat  melalui  parlemen.  Dalam  konsep pemisahan  kekuasaan  dalam  negara  bahwa  hanya  lembaga  legislatif  yang memegang kekuasaan legislasi atau pembentuk Undang-Undang, maka cabang kekuasaan lainnya dilarang untuk memegang kekuasaan membentuk Undang- Undang.  Legislatif  dianggap  sebagai  pemegang  penuh  kewenangan
pidato dalam Upacara Pengukuhan Jabatan Guru Besar Tetap pada Fakultas Hukum Universitas Indonesia, tanggal 25 April 1992.
3 Indonesia, Op. Cit., penjelasan umum UUD 1945.
4 Ibid.
5 Ridwan H.R., “Hukum Administrasi Negara”, (Jakarta: Rajawali Press, 2011), halaman 3.
6 Ibid, halaman 25.
7 Fitriani Ahlan Sjarif, Administrasi Negara dan Pembentukan Peraturan Perundang- undangan di Indonesia, dimuat dalam kumpulan materi kuliah yang dirangkum dalam “Hukum Administrasi Sektoral”, ( Depok : Badan Penerbit Fakultas Hukum Universitas Indonesia, 2016), halaman 31.
pembentukan Undang-Undang.  Penggunaan konsep demikian, menyebabkan adanya  pemahaman  dilarangnya  lembaga  eksekutif  untuk  membentuk peraturan perundang-undangan.
Pada  faktanya,  hampir  semua  negara  hukum  saat  ini  memerlukan adanya peraturan delegasi dari Undang-Undang yang pengaturannya memang dikenal  hanya  umum  dan  prinsip  saja.  Sehingga  pada  prakteknya  saat  ini, setiap  Undang-Undang,  yaitu  produk  yang  dibentuk  legislatif  memerlukan peraturan pelaksanaan yang akan menjelaskan teknis pengaturan lebih lanjut. Amerika  Serikat  yang  dengan  menyatakan  penggunaan  sistim  pemisahan kekuasaan,  dan  menempatkan  legislatif  sebagai  satu-satunya  lembaga membentuk  Undang-Undang,  akhirnya  pun  mengijinkan  adanya pembentukan  peraturan  delegasi  dari  Undang-Undang,  karena  tuntutan kebutuhan praktis dalam pemerintahan 8 .
Berbeda  dengan  negara  yang  memilih  sistim  pemerintahan  dengan sistim pembagian kekuasan yang kedap,  di Indonesia pemegang kekuasaan legislatif dipegang Dewan Perwakilan Rakyat dan Presiden Indonesia, secara bersamaan.    Indonesia  mengenal  adanya  lembaga  pemerintah  (eksekutif) memegang  kewenangan  Undang-Undang  bersama  Presiden,  dan  beberapa peraturan  perundang-undangan  lainnya,  seperti  Peraturan  Pemerintah  dan Peraturan Presiden.
Mengenai pembentukan Undang-Undang hanya dipegang oleh Hamid S.  Attamimi  berpendapat  bahwa  kekuasaan  pembentukan  peraturan perundang-undangan  pada  awalnya  memang  dipegang  oleh  kepala pemerintahan, yaitu Presiden. Namun untuk materi muatan yang khas, yaitu Undang-Undang,  Presiden  diberikan  kewenangan  bersama-sama  dengan Dewan  Perwakilan  Rakyat.  Presiden  sebagai  pemegang  kewenangan pembentukan  perundang-undangan  yang  awal,  maka  Presiden  memiliki
8 Fitriani Ahlan Sjarif, Pembentukan Peraturan Delegasi dari Undang-Undang Pada Kurun Waktu 1999-2012, Ringkasan Disertasi FHUI, Juli 2017, hlm136
kewenangan  pembentukan  peraturan  perundang-undangan  lain,  sebagai kewenangan  sisa  pembentukan  Undang-Undang  dan  kewenangan pembentukan  peraturan  delegasi  dari  Undang-Undang.  Hal  ini  dikuatkan kembali  pada  pengaturan  yang  ada  dalam  Undag-Undang  Dasar  1945  dan perubahan,  yang  memberikan  kewenangan  pembentukan  Peraturan Pemerintah  berdasarkan  Pasal  5  ayat  (2)  Undang-Undang  Dasar  1945, kewenangan pembentukan Peraturan Presiden berdasarkan Pasal 4 ayat (1) UUD  1945  dan  perubahan  dan  kewenangan  pembentukan  Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang berdasarkan Pasal 22 UUD 1945 dan perubahan.
Jenis-jenis peraturan  yang  dibentuk  oleh Presiden  tersebut ada  yang dapat menjadi peraturan delegasi ataupun peraturan otonom (berdiri sendiri dan  tidak  perlu  mendapatkan  perintah  delegasi).    Pembedaan  tersebut, berasal dari perbedaan kewenangan yang mendasarinya, yaitu kewenangan delegasi atau kewenangan atribusi. Peraturan delegasi dari Undang-Undang yang  menjadi  pembahasan  dalam  artikel  ini,  didasari  dari  kewenangan delegasi.  Peraturan  delegasi  artinya  pembentukan  peraturan  tersebut didahului dengan perintah pembentukan peraturan yang lebih tinggi. Ketika Undang-Undang  memerintahkan  pembentukan  peraturan  yang  merupakan delegasi  atau  tindak  lanjut  dari  pengaturan  yang  ada  pada  Undang-Undang maka  dapat  diartikan  sebagai  peraturan  delegasi  dari  Undang-Undang.  Di Indonesia,  Pasal  5  ayat  (2)  UUD  1945  telah  menyatakan  bahwa  Presiden membentuk  Peraturan  Pemerintah  untuk  menjalankan  Undang-Undang, sehingga  jelas  bahwa  secara  konstitusional  telah  terdapat  mekanisme pembentukan  peraturan  delegasi  dari  Undang-Undang.  Pada  prakteknya, pembentukan  peraturan  delegasi  dari  Undang-Undang  begitu  beragam,  dan tidak hanya dibentuk  oleh Presiden saja.

## C. HUBUNGAN ANTARA UNDANG-UNDANG DAN PERATURAN DELEGASI DALAM TATA URUTAN PERUNDANG-UNDANGAN
Praktek  pembentukan  peraturan  delegasi  dari  Undang-Undang memperlihatkan  adanya  tingkatan  norma  hukum,  antara  Undang-Undang dengan  peraturan  perundang-undangan  dibawahnsya.  Pada  dasarnya peraturan  perundang-undangan  adalah  sebuah  norma,  yang  dapat  saja melihat  pada  norma  yang  ada  di  atas  dan  melihat  pada  norma  yang  ada dibawahnya. Adolf Merkl menyatakan norma hukum seperti berwajah ganda 9 . Undang-Undang  menjadi  “gantungan”  bagi  norma-norma  yang  ada dibawahnya,  dan  pada  saat  yang  sama  Undang-Undang  bergantung  dengan Undang-Undang Dasar diatasnya.
Konsekuensi adanya norma yang berwajah ganda diatas menciptakan adanya norma berjenjang dan berlapis dan menciptakan tata susunan norma dalam  sebuah  norma  hukum  negara.  Diantaranya  dikenal  teori  dari    Hans Kelsen dan Hans Nawiasky mengenai teori norma berjenjang 10 .Mengkaitkan dengan teori Hans Kelsen, Hamid. S. Attamimi menjelaskan bahwa:
”  ..  dari  sisi  hierarki  atau  tata  susunan  norma,  maka  norma  yang dibentuk  kedudukannya  lebih  rendah  dari  pada  norma  yang membentuk dan karena itu norma tersebut tidak boleh bertentangan dengan norma yang membentuknya, yang mempunyai kedudukan yang lebih tinggi itu 11 ”
Penjelasan diatas menekankan bahwa norma dibawah memang harus mendasarkan pada norma diatasnya, dan sangat dilarang untuk bertentangan degan  norma  yang  ada  diatasnya.  Sehingga  dalam  pembentukan  peraturan delegasi dari Undang-Undang, peraturan yang ada dibawahnya harus sesuai,
9 Maria Farida Indrarti, Ilmu Perundang-Undangan, (Yogyakarta :Kanisius),  2004, hlm 42.
10 Ibid, hlm 44-55.
11 A. Hamid. S. Attamimi, Peran Keputusan Presiden Republik Indonesia Dalam Penyelenggaraan Pemerintah Negara,Suatu studi Analisis Mengenai Keputusan Presiden yang berfungsi Pengaturan Dalam kurun waktu PELITA I – PELITA IV, Disertasi Doktor, 1990, hlm 360.
mendasarkan  pada  Undang-Undang  dan  tidak  boleh  bertentangan  dengan Undang-Undang.  Hubungan  yang  demikian  merupakan  hubungan  wajib antara Undang-Undang dengan peraturan delegasi dibawahnya.
Hamid  S.  Attamimi  menjelaskan  dalam  disertasinya  menguraikan bahwa tata susunan norma yang berasal dari relasi norma hukum diatas dan dibawah, menciptakan tata susunan norma yang ”unik” dalam setiap negara. Teori tentang tata norma hukum dalam negara dijelaskan dengan baik dalam teori  Hans  Nawiasky,  sebagai  pengembangan  dari  teori  Hans  Kelsen sebelumnya 12 .  Mengacu  pada  die  Theorie  vom  Stufenordnung  der Rechtsnormen,  Hans  Nawiasky  menguraikan  bahwa  norma  tersusun  dan terbagi menjadi empat kelompok, yaitu;
1. StaatsfundamentalNorm (Norma fundamental negara);
2. Staatsgrundgesetz (Aturan dasar negara);
3. Formeel Gesetz (Undang-Undang formal);
4. Verordnung  en  Autonome  Satzung    (Peraturan  pelaksanaan  dan peraturan otonom).
Pemikiran  Hans  Nawiasky  ini  kemudian  di  terjemahkan  oleh  Prof.  A. Hamid S. Hattamimi kedalam konteks tata hukum Indonesia. Prof. A. Hamid S. Hattamimi  menunjukkan  struktur  hierarki  tata  hukum  Indonesia  dengan menggunakan  teori  Nawiasky.  Berdasarkan  teori  tersebut,  struktur  tata hukum Indonesia adalah; 13
1. Staatsfundamentalnorm (Pembukaan Undang-Undang Dasar 1945)
2. Staatsgrundgesetz  (Batang  Tubuh  Undang-Undang  Dasar  1945,  TAP MPR, dan Konvensi Ketatanegaraan)
3. Formell gesetz (Undang-Undang)
4. Verordnung  en  Autonome  Satzung  (Secara  hierarkis  dimulai  dari
Peraturan Pemerintah hingga Keputusan Bupati atau Walikota)
12 Ibid.
13 Jimly Asshidiqie, “Teori Hans Kelsen tentang Hukum”, Jakarta: Konstitusi Press, 2010, halaman 171.
Di Indonesia, saat ini, ketentuan mengenai pembentukan berbagai macam Peraturan  Perundang-Undangan  tersebut  diatur  dalam  Undang-Undang Nomor 12 tahun 2011.Pasal 7 ayat (1) Undang-Undang Nomor 12 tahun 2011 menyebutkan jenis dan hierarkhi Peraturan Perundang-undangan, yaitu;
1. Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945
2. Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat
3. Undang-Undang/Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang
4. Peraturan Pemerintah
5. Peraturan Presiden
6. Peraturan Daerah Provinsi;
7. Peraturan Daerah Kabupaten/Kota.
Jenis  Peraturan  Perundang-undangan  tersebut  ditambahkan  lagi  dalam Pasal 8 ayat (1) Undang-Undang Nomor 12 tahun 2011, yaitu peraturan yang ditetapkan oleh Majelis Permusyawaratan Rakyat, Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah, Mahkamah Agung, Mahkamah Konstitusi, Badan Pemeriksa  Keuangan,  Komisi  Yudisial,  Bank  Indonesia,  Menteri,  badan, lembaga, atau komisi yang setingkat yang dibentuk dengan Undang-Undang atau  Pemerintah  atas  perintah  Undang-Undang  serta  peraturan  yang ditetapkan  Dewan  Perwakilan  Rakyat  Daerah  Provinsi,  Gubernur,  Dewan Perwakilan  Rakyat  Daerah  Kabupaten/Kota,  Bupati/Walikota,  Kepala  Desa atau yang setingkat.
Tergambar  dari  hirarki  yang  bertingkat-tingkat  tiap  jenis  peraturan perundang-undangan dapat memberikan kewenangan untuk mengatur lebih lanjut  hal-hal  yang  sifatnya  lebih  konkrit  kedalam  bentuk  peraturan perundang-undangan  dibawahnya.  Kewenangan  ini  juga  dapat  dilihat sebenarnya  dari  materi  muatan  dari  peraturan  perundang-undangan  yakni sebagai berikut 14 :
14 Indonesia, Undang-Undang, UU 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan.
1. Dalam Undang-Undang : pengaturan lebih lanjut mengenai ketentuan Undang-Undang  Dasar  Negara  Republik  Indonesia  Tahun  1945  dan perintah suatu Undang-Undang untuk diatur dengan Undang-Undang;
2. Dalam Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang : sama dengan materi muatan Undang-Undang (yakni sama dengan diatas)
3. Dalam Peraturan Pemerintah : materi muatan Peraturan Pemerintah berisi materi untuk menjalankan Undang-Undang sebagaimana mestinya (mengatur hal-hal bersifat teknis)
4. Dalam Peraturan Presiden : materi yang diperintahkan oleh Undang- Undang dan materi untuk melaksanakan Peraturan Pemerintah.
5. Dalam  Peraturan  Daerah  :  penjabaran  lebih  lanjut  Peraturan Perundang-undangan yang lebih tinggi.
Berdasarkan  norma  hukum  yang  berjenjang  sebagaimana  dijelaskan diatas,  maka  hierarki  peraturan  perundang-undangan  di  Indonesia menunjukkan  bahwa  Undang-undang  memiliki  beberapa  jenis  norma peraturan  perundang-undangan  yang  ada  dibawahnya.  Perintah  yang dirumuskan  pada  Undang-Undang  untuk  diberikan  kepada  peraturan  yang ada  dibawah  menjadi  mungkin.  Walaupun  peraturan  yang  langsung  ada dibawah  hanya  Peraturan  Pemerintah,  sebagaimana  ditegaskan  dalam Undang-Undang  Dasar  1945  bahwa  hanya  Peraturan  Pemerintah  yang ditugaskan untuk menjalankan Undang-Undang.

## D. KEWENANGAN  DELEGASI  SEBAGAI  SALAH  SATU  KEWENANGAN PEMBENTUKAN PERATURAN PERUNDANG-UNDANGAN.
Pembentukan  peraturan  perundang-undangan  dimulai  dengan  adanya kewenangan  mengatur  yang  disebut  dengan  kewenangan  pembentukan peraturan  perundang-undangan.  Terdapat  dua  kewenangan  pembentukan peraturan  perundang-undangan  yaitu  atribusi  dan  delegasi.  Atribusi kewenangan  pembentukan  peraturan  perundang-undangan  (attributie  van wetgevingsbevoegdheid)  adalah  pemberian  kewenangan  membentuk peraturan oleh Grondwet (UUD) atau oleh Wet (Undang-Undang) kepada suatu
lembaga negara atau lembaga pemerintahan baik di tingkat pusat atau daerah. Delegasi  kewenangan  pembentukan  peraturan  perundang-undangan (delegatie  van  wetgevingsbevoegdheid)  adalah  pelimpahan  kewenangan membentuk peraturan yang dilakukan oleh peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi kepada peraturan perundang-undangan yang lebih rendah 15 .
Peraturan dapat disebut dengan peraturan delegasi dari Undang-Undang, apabila pejabat yang memiliki kewenangan perundang-undangan, diberikan kewenangan  oleh  Undang-Undang.  Dengan  menggunakan  definisi kewenangan  pelimpahan  delegasi  diatas,  artinya  akan  terjadi  peraturan delegasi dari Undang-Undang apabila Undang-Undang memberikan perintah pembentukan peraturan perundang-undangan dibawahnya  untuk  mengatur hal lebih lanjut.
Pembahasan  perumusan  kalimat  perintah  pembentukan  peraturan delegasi  yang  menjadi  pembahasan  artikel  ini,  diawali  terlebih  dahulu  dari kewenangan  delegasi.  Setelah  kewenangan  delegasi  dimiliki  oleh  lembaga negara/lembaga  pemerintah,  yang  disebut  dalam  Undang-Undang  maka selanjutnya  adalah  bagaimana  perumusan  kewenangan  delegasi  tersebut tepat, sehingga hasilnya berupa peraturan delegasi dari Undang-Undang pun tepat  dan  dapat  digunakan.  Beberapa  pedoman  bagaimana  sebuat kewenangan delegasi dijalankan adalah sebagai berikut :
1. Pendelegasian harus dilakukan oleh badan yang berwenang;
2. Dengan  adanya  pendelegasian  menyebabkan  hilangnya  wewenang bagi delegant dalam jangka waktu yang telah ditentukan
3. Delegataris (penerima delegasi wewenang) harus bertindak atas nama sendiri,  dan  oleh  karena  itu  delegataris  bertanggung  jawab  secara eksternal  terhadap  segala  delegasian  kekuasaan  yang  timbul  dari pendelegasian kekuasaan itu;
15 Maria Farida Indrarti, Ilmu Perundang-Undangan, (Yogyakarta :Kanisius),  200hlm 55- 56.
4. Subdelegasi  hanya  dapat  dilakukan  apabila  ada  persetujuan  dari delegant 16 .
Peraturan  delegasi  pada  dasarnya  terikat  pada  peraturan  yang memberikan perintah diawal. Baik dari jenis peraturan dan batasan apa yang akan  diatur  dalam  peraturan  delegasi,  harus  hanya  dalam  batasan  yang diperintahkan.  Jenis  peraturan  perundang-undangan  adalah  tertentu  dan terbatas, tidak dapat dibenarkan penerima delegasi mendelegasikan kembali tanpa  ada  persetujuan  dari  pemberi  delegasi  (delegata  potestas  non  potest delegari).

## E. PEDOMAN  PERUMUSAN  KALIMAT  PERINTAH  PENDELEGASIAN DALAM  UNDANG-UNDANGNOMOR  12  TAHUN  2011  TENTANG PEMBENTUKAN PERATURAN PERUNDANG-UNDANGAN.
Pedoman  penyusunan  peraturan  perundang-undangan  saat  ini  diatur dalam  Undang-Undang  Nomor  12  Tahun  2011  tentang  Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan.  Undang-Undang ini memberikan berbagai pedoman  teknis  penyusunan,  termasuk  juga  pedoman  perumusan  kalimat perintah  pendelegasian  dari  Undang-Undang.  Berisi  batang  tubuh  yang memuat  pasal-pasal  pengaturan  secara  prinsip  pedoman  penyusunan peraturan  perundang-undangan  di  Indonesia  dan  juga  memuat  2  (dua) lampiran yaitu lampiran I tentang teknik penyusunan naskah akademis dan lampiran II tentang teknik penyusunan peraturan perundang-undangan.
Pada lampiran II terdapat pedoman tentang pendelegasian kewenangan. Terdapat  18  poin  yang  harus  diperhatikan  dalam  membentuk  peraturan delegasi yaitu :
16 Maria Farida Indrati Soeprapto “Materi Muatan Peraturan Pengganti Undang- Undang, Peraturan  Pemerintah  dan  Keputusan  Presiden  Dalam  Penyelenggaraan  Pemerintahan  Negara  di Republik Indonesia”, (Disertasi doktor Universutas Indonesia, Jakarta,2002), hlm.82.
1. Peraturan Perundang-undangan yang lebih tinggi dapat mendelegasikan kewenangan mengatur lebih lanjut kepada Peraturan Perundang-undangan yang lebih rendah;
2. Pendelegasian kewenangan dapat dilakukan dari suatu
UndangUndang  kepada  Undang-Undang  yang  lain,    dari  Peraturan Daerah Provinsi kepada Peraturan Daerah Provinsi yang lain, atau  dari Peraturan  Daerah  Kabupaten/Kota  kepada  Peraturan  Daerah Kabupaten/Kota yang lain; dan
3. Pendelegasian kewenangan mengatur harus menyebut dengan tegas: a. ruang lingkup materi muatan yang diatur; dan
b. jenis Peraturan Perundang-undangan.
Lampiran II Undang-Undang ini memberikan pedoman teknis berbagai teknik  penyusunan  peraturan  perundang-undangan,  hingga  memberikan contoh-contoh  perumusan  kalimat  yang  tepat  termasuk  rumusan  kalimat perintah pendelegasian. Dalam Undang-Undang ini, rumusan kalimat perintah pendelegasiannya adalah sebagai berikut :
1. Rumusan kalimat : “Ketentuan lebih lanjut mengenai … diatur dengan …”
Dipakai jika materi muatan yang didelegasikan sebagian sudah diatur pokok-pokoknya  di  dalam  Peraturan  Perundang-undangan  yang mendelegasikan tetapi materi muatan itu harus diatur hanya di dalam Peraturan  Perundang-undangan  yang  didelegasikan  dan  tidak  boleh didelegasikan  lebih  lanjut  ke  Peraturan  Perundang-undangan  yang lebih rendah (subdelegasi)
2. Rumusan kalimat : “Ketentuan lebih lanjut mengenai … diatur dengan atau  berdasarkan  …”Dipakai  jikapengaturan  materi  muatan  tersebut dibolehkan didelegasikan lebih lanjut (subdelegasi).
3. Rumusan kalimat : “Ketentuan mengenai … diatur dengan … .” Dipakai  jikamateri  muatan  yang  didelegasikan  sama  sekali  belum diatur pokok-pokoknya di dalam Peraturan Perundang-undangan yang mendelegasikan  dan  materi  muatan    itu  harus  diatur  di  dalam
Peraturan Perundang-undangan yang diberi delegasi dan tidak boleh didelegasikan  lebih  lanjut  ke  Peraturan  Perundang-undangan  yang lebih rendah (subdelegasi).
4. Rumusan  kalimat  :  “Ketentuan  mengenai  …  diatur  dengan  atau berdasarkan … .”
Dipakai  jika  pengaturan  materi  tersebut  dibolehkan  didelegasikan lebih lanjut (subdelegasi)
5. Rumusan Kalimat : “Ketentuan mengenai … diatur dalam ….” Dipakai jika terdapat beberapa materi muatan yang didelegasikan dan materi  muatan  tersebut  tercantum    dalam  beberapa  pasal  atau  ayat tetapi akan didelegasikan dalam suatu Peraturan Perundang-undangan

## F. MEMBANDINGKAN  PEDOMAN  PERUMUSAN  KALIMAT  PERINTAH PEMBENTUKAN PERATURAN DELEGASI  PADA PENGATURAN YANG LALU  :    KEPUTUSAN  PRESIDEN  NOMOR  44  TAHUN  1999  DAN UNDANG-UNDANG NOMOR 10 TAHUN 2004
Kedua  peraturan  perundang-undangan  ini  merupakan  peraturan  yang pernah  memberikan  pedoman  penyusunan  peraturan  perundang-undangan pada masing-masing waktu keberlakuannya. Keputusan Presiden Nomor 44 Tahun 1999, berlaku sampai dengan 22 Juni 2004 yang kemudian digantikan dengan  Undang-Undang  Nomor  10  Tahun  2004.  Pada  prinsipnya  kedua peraturan perundang-undangan ini tidak jauh beda dengan Undang-Undang Nomor  12  Tahun  2011  yang  akan  dibandingkan  khusus  tentang  pedoman perumusan  kalimat  perintah  pembentukan  peraturan  delegasi.  Keduanya memberikan  contoh    frase  dalam  perumusan  pelimpahan  kewenangan  dari Undang-Undang. Pedoman perumusannya adalah sebagai berikut :
1. Dalam  Keputusan  Presiden  Nomor  44  tahun  1999  Tentang  Teknik Penyusunan  Peraturan  Perundang-Undangan  dan  Bentuk  Rancangan Undang-Undang,  Rancangan  Undang-Undang,  Rancangan  Peraturan Pemerintah,  dan  Rancangan  Keputusan  Presiden,  Pedoman  perumusan frasa  dalam kalimat  pelimpahan  kewenangan pada  Keputusan  Presiden
Nomor 44 Tahun 1999 terdapat pada lampiran Keputusan Presiden ini. Pada butir 133 istilah penggunaan frasa dalam pelimpahan kewenangan juga diatur karena masing-masing frasa memiliki arti khusus. Terdapat 4 frasa yang diaturyaitu:
i. Frasa “….diatur dengan ….”
ii. Frasa “…diatur lebih lanjut dengan …”
iii. Frasa “..diatur dengan atau berdasarkan ……”
iv. Frasa“…diatur lebih lanjut dengan atau berdasarkan….”
2. Dalam Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 Tentang PembentukanPeraturan Perundang-Undangan yaitu pada lampiran butir 167-168, diaturfrasa sebagai berikut :
i. Frasa “.ketentuan lebih lanjut mengenai... diatur dengan...”
ii. Frasa  “.ketentuan  lebih  lanjut  mengenai  ...diatur  dengan  atau berdasarkan...”
iii. Frasa “.ketentuan mengenai….diatur dengan...”
iv. Frasa “.ketentuan mengenai....diatur dengan atau berdasarkan...”
Melihat perbandingan diatas yang menjadi pembeda adalah frasa “diatur dalam” yang baru muncul pada UU 12 Tahun 2012. Dalam hal ini frasa yang menggunakan “diatur dalam” dipakai jika terdapat beberapa materi muatan yang didelegasikan dan materi muatan tersebut tercantum  dalam beberapa pasal atau ayat tetapi akan didelegasikan dalam suatu Peraturan Perundang- undangan. Perbedaan lain dari ketiganya pada Keputusan Presiden Nomor 44 Tahun 1999, tidak mengenal rumusan dengan kalimat sebelumnya “ketentuan mengenai ….” Tapi langsung  dengan frasa diatur dengan, diatur lebih lanjut dengan atau diatur dengan  atau berdasarkan.

## G. PROSENTASE  PENGGUNAAN  KALIMAT  FRASA  PERINTAH  DALAM PEMBENTUKAN  PERATURAN  DELEGASI  DARI  UNDANG-UNDANG PADA UNDANG-UNDANG TAHUN 1999-2012
Penggunaan  frasa  dalam  kurun  waktu  pembentukan  Undang-Undang selama 1999 sampai dengan 2012, terdapat beraneka ragam penggunaan frasa perintah pembentukan keputusan pemerintah. Secaraumum terdapat 2 (dua) frasa  pembentukan  yaitu  untuk  membentuk  keputusan  dengan  frasa “ditetapkan”  dan  membentuk  peraturan  dengan  frasa  “diatur”..  Untuk pembentukan  peraturan  pelaksana  yang  merupakan  jenis  peraturan perundang-undangan,  frasa  yang  menunjukkan  kekonsistenan  dengan pembentukan  peraturan  perundang-undangan  adalah  frasa  “diatur”.  Dalam disertasi yang berjudul Pembentukan Peraturan Delegasi dari Undang-Undang pada  kurun  waktu  1999-2012  ditemukan  bahwa  terdapat  78  persen penggunaan  “frasa  diatur”  dalam  pembentukankeputusan  (baik  peraturan maupun  penetapan) 17 .  Hal  ini  dapat  dipahami  mengingat  peraturan perundang-undangan  adalah  norma  pengaturan  sehingga  frase  yang digunakan adalah ‘..diatur..”.
17 Fitriani Ahlan Sjarif, Pembentukan Peraturan Delegasi dari Undang-Undang Pada Kurun Waktu 1999-2012, Ringkasan Disertasi FHUI, Juli 2017, hlm.112.
Penelitian  disertasi  tersebut  juga  menunjukkan  bahwa  dari  hasil prosentase  sebanyak  79  persen  yang  menggunakan  frasa  “diatur”  tersebut, kemudian  dirinci  secara  detail  bahwa  frase  “diatur”  diikuti  beberapa  kata keterangan  lebih  lanjut  yang  berbeda  sehingga  menimbullkan  beberapa variasi yaitu :
1. Diatur tersendiri dengan ;
2. Diatur sesuai;
3. Diatur melalui;
4. Diatur lebih lanjut;
5. Diatur lebih lanjut dalam;
6. Diatur dengan berpedoman pada;
7. Diatur dengan 18 ;
Perumusan  frase  tersebut  apabila  dikaitkan  dengan  pengaturan  pada hukum positif yang ada dalam Keputusan Presiden Nomor 44 Tahun 1999, UU Nomor 10 Tahun 2004, UU Nomor 12 Tahun 2011 penggunaan beberapa kata
79% 13% 8% Kalimat Frasa Perintah Diatur Ditetapkan Lain-Lain
dalam  frasa  diatur  bagi  perintah  pembentukan  peraturan  pelaksana  yang berbeda  akan  juga  memiliki  berbeda  makna.  Misalnya  untuk    frasa  “diatur dengan  …”  dan  “diatur  lebih  lanjut  dengan.”    Untuk  kata  diatur  dengan, susbtansi  materi  yang  akan  dilimpahan  belum  dibahas,  namun  untuk pembentukan peraturan pelaksana dengan frasa “diatur lebih lanjut dengan ..” mengartikan  bahwa  materi  tersebut  sebagian  kecil  telah  dibahas  dalam peraturan  asal,  dan  kemudian  akan  dijabarkan  lebih  lanjut  pada  peraturan pelaksana. Contoh kedua perbedaan makna untuk frase “diatur dengan atau berdasarkan…  “  dapat  diartikan  bahwa  pembentukan  peratuan  pelaksana dapat  saja  bukan  peraturan  dibawah  peraturan  asal,  tapi  dimungkinkan pelimpahan kepada jenis peraturan di bawah peraturan delegasi pertama dari peraturan  asal  atau  dikenal  adanya  kewenangan  subdelegasi  dalam  proses pelimpahan dengan frase ini.

## H. PERUMUSAN  PERINTAH  PEMBENTUKAN  PERATURAN  DELEGASI HARUS  KONSISTEN  DENGAN  PEDOMAN  YANG  ADA  DAN  TIDAK MENCIPTAKAN GAYA PERUMUSAN LAIN SELAIN YANG DITETAPKAN.
Peraturan delegasi dari Undang-Undang menjadi sebuah kebutuhan yang penting  agar  Undang-Undang  yang  dibentuk  dapat  berjalan  dengan  baik. Untuk  memastikan  peraturan  delegasi  itu  dapat  mendukung  pelaksanaan Undang-Undang lebih baik, dimulai dari perumusan kalimat perintah delegasi kepada  peraturan  yang  dibawahnya.    Peraturan  perundang-undangan  yang mengatur mengenai sistem pembentukan peraturan perundang-undangan di Indonesia  telah  memberikan  pedoman  bagaimana  perumusan  hal  tersebut. Dari  3  (tiga)  peraturan  perundang-undangan  mengenai  teknik  penyusunan peraturan  perundang-undangan  jelas  mengatur  bagaimana  perumusan perintah  pendelegasian.  Cukup  jelas  ketiganya  memberikan  pedoman, sayangnya penelitian pada pada proses pembentukan peraturan delegasi dari Undang-Undang  sejak tahun  1999  sampai  dengan  2012  menunjukkan  tidak semua perumusan yang ada mengikuti pedoman –pedoman tersebut.
Peraturan delegasi dari Undang-Undang adalah bagian dari peraturan perundang-undangan,  sehingga  frase  yang  tepat  memang  selalu  dimulai dengan kata “ …. Diatur….”. Namun dalam praktek, kata kerja diatur ini diikuti kata keterangan lainnya yang beragam dan tidak sesuai dengan pedoman yang ada.
Diluar  dari  penemuan  pada  penelitian  yang  dilakukan  pada  tahun 1999-2012  yang  memperlihatkan  adanya  7  (tujuh)  varian    yaitu  (1)  Diatur tersendiri dengan ; (2) Diatur sesuai; (3) Diatur melalui; (4) Diatur lebih lanjut; (5) Diatur lebih lanjut dalam; (6) Diatur dengan berpedoman pada; (6) Diatur dengan.    Perbedaan  kata  keterangan  setelah  kata  “..diatur..”  dapat menimbulkan pertanyaan apakah ada perbedaan makna peraturan yang akan dihasilkan  atau  bagaimana  proses  tersebut  kelak  dibentuk.  Hukum  adalah pemberi kepastian, bila aturan yang ditetapkan tidak tegas bahkan berbeda dengan  pengaturan  dalam  peraturan  perundang-undangan  terkait,  maka dapat dipastikan akan ada berbagai interpretasi yang muncul.
Terdapat salah satu contoh adanya pemahaman yang simpang siur atas kebiasaan  perumusan  perintah  pembentukan  peraturan  delegasi  ketika terdapat  perumusan  yang  berbunyi  dengan  kata  “….diatur  dengan….”  dan “……diatur  dalam…….”  .    PraktIknya  kedua  frase  ini  banyak  digunakan perancang  dan  diyakini  memiliki  pemahaman  yang  berbeda.  Untuk  frase  “.. diatur  dengan..”  memberikan  makna  diatur  dengan  1  jenis  peraturan perundang-undangan saja. Sedangkan untuk frase “…diatur dalam…” dimakna dengan dapat diatur dalam beberapa jenis peraturan yang setingkat.  Penulis berpendapat bahwa perbedaaan makna tersebut tidak memiliki argumentasi yang tepat. Secara ilmu perundang-undangan, tidak dapat dibedakan makna “dengan” dan “dalam” dengan sesederhana itu. Yang dapat dilihat dari kedua cara  penulisannya  adalah  perintah  untuk  membentuk  peraturan  delegasi dengan bentuk jenis tertentu. Misalnya “diatur dengan Peraturan Pemerintah” dan “diatur dalam Peraturan Pemerintah”, secara ilmu perundang-undangan keduanya dibaca sebagai perintah pembentukan Peraturan Pemerintah, dan tidak  ada  perbedaan.  Untuk  menciptakan  pemahaman  yang  berbeda,  tidak
serta merta hanya terbentuk karena opini para ahli ataupun perancang yang selama ini. Apabila Pemahaman adanya pembedaan konsekuensi antara kata “ ..diatur dengan…” dan “diatur dalam..” tetap diikuti, juga akan menimbulkan permasalahan  baru  lainnya.  Secara  teknis  perancang  peraturan  Undang- Undang  dapat  dipastikan  ketika  pembuatan  Undang-Undang,  perancang sendiri belum memiliki ide apakah kelak peraturan delegasinya akan dibuat dalam  satu  jenis  peraturan  atau  tersebar  dalam  beberapa  peraturan perundang-undangan.  Sebaiknya  pemahaman  perbedaan  kata  yang  salah tersebut tidak perlu diikuti, dan perancang perundang-undangan hanya perlu menggunakan  perumusan  kalimat  perintah  pembentukan  peraturan perundang-undangan sesuai dengan pedoman yang ada. Pada kebutuhan saat ini,  Undang-Undang  Nomor  12  Tahun  2011  telah  memberikan  pedoman perumusan  kalimat  perintah  yang  harus  diikuti  termasuk  memberikan pedoman  tentang  makna  “ketentuan  …  diatur  dengan…”  dan  “ketentuan  …. Diatur dalam ….”.

## DAFTAR PUSTAKA
A.  Hamid.  S.  Attamimi,  Peran  Keputusan  Presiden  Republik  Indonesia  Dalam Penyelenggaraan  Pemerintah  Negara,Suatu  studi  Analisis  Mengenai Keputusan  Presiden  yang  berfungsi  Pengaturan  Dalam  kurun  waktu PELITA I – PELITA IV, Disertasi Doktor, 1990.
Jimly Asshidiqie. “Teori Hans Kelsen tentang Hukum” . Jakarta: Konstitusi Press, 2010.
Fitriani  Ahlan  Sjarif,  Administrasi  Negara  dan  Pembentukan  Peraturan Perundang-undangan  di  Indonesia,  dimuat  dalam  kumpulan  materi kuliah yang dirangkum dalam “Hu kum Administrasi Sektoral” ,  Depok : Badan  Penerbit  Fakultas  Hukum  Universitas  Indonesia.  halaman  31, 2016.
Fitriani Ahlan Sjarif, “Pembentukan Peraturan Delegasi dari Undang-Undang Pada Kurun Waktu 1999-2012”, Ringkasan Disertasi FHUI, Juli 2017
Maria Farida Indrarti. Ilmu Perundang-Undangan. Yogyakarta :Kanisius, 2004.
__________________________.“Materi  Muatan  Peraturan  Pengganti  Undang-  Undang, Peraturan  Pemerintah  dan  Keputusan  Presiden  Dalam  Penyelenggaraan Pemerintahan  Negara  di  Republik  Indonesia”,  Disertasi  doktor  Universitas Indonesia, Jakarta, 2002.
Ridwan H.R., “ Hukum Administrasi Negara” , Jakarta: Rajawali Press, 2011.
Pendapat Burkens yang dikutip oleh Prof. Dr. A. Hamid S. Attamumi,S.H., dalam tulisannya  Teori  Perundang-Undangan  Indonesia  Suatu  Sisi  Ilmu Pengetahuan  Perundang-Undangan  Indonesia  Yang  Menjelaskan  dan Menjernihkan Pemahaman, halaman 8, sebagai pidato dalam Upacara Pengukuhan  Jabatan  Guru  Besar  Tetap  pada  Fakultas  Hukum Universitas Indonesia, tanggal 25 April 1992.
Undang-Undang Dasar Republik Indonesia Tahun 1945.
Indonesia.  Undang-Undang  tentang  Pembentukan  Peraturan  Perundang- undangan. UU No. 12 Tahun 2011.