## BERJUANG MENGHINDARI JEBAKAN HUTANG MELALUI PENGELOLAAN APBN YANG  SARAT BEBAN

## Sulistyowati

## Abstract
The  impact  on  the  lives  of  the  national  economy,  budget  and  economic  future  of  Indonesia came  from  foreign  debt  policy.  The  existence  of  both  principal  repayment  and  interest,  causing hlangnya  economic  welfare  as  measured  by  the  amount  of  utility  lost  from  the  state  as  a  result  of various payments. Foreign debt in its implementation does not add to the improvement of productivity and  economic  efficiency  as  well  as  contrary  to  the  philosophy  of  the  debt  policy  that  is  acting  as  a complement to the main pillar supporting the budget.
Indonesia  is  a  large  debtor.  Developed  countries  as  the  creditors  are  always  working  to preserve  the  superior  position  in  the  constellation  of  the  global  political  economy.  Government  of Indonesia  to  the  conversion  of  debt  in  the  third  period.  However,  the  additional  debt  also  generate additional  GDP,  so  the  debt  ratio  to  decline.  Even  at  the  end  of  2011  Indonesia  was  back  in investment grade ratings from one rating agency International.
Keywords : debt trap , debt swap , investment grade

## A. PENDAHULUAN
Kebijakan  utang  luar  negri  merupakan  warisan  sejarah  kebijakan  ekonomi Indonesia  yang  terbukti  menjadi  titik  kelemahan  paling  krusial  selama  ini.  Warisan utang  luar  negeri  ini  sangat  menyedihkan  karena  jumlahnya besar  dan  dampaknya yang  kritis  terhadap  kehidupan  ekonomi  nasional,  anggaran  dan  masa  depan ekonomi  Indonesia  sendiri.  Menurut  Didik  J  Rachbini  (2001:5)  hutang  luar  negeri bagi  Indonesia  adalah  kecelakaan  sejarah,  yang  menyebabkan  ekonomi  nasional rapuh dan terpuruk setelah timbulnya gejolak ekonomi eksternal karena globalisasi.
Beban  langsung  dari  utang  luar  negeri  sudah  merupakan  suatu  hal  yang jelas.  Selama  jangka  waktu  tertentu,  beban  utang  langsung  dapat  diukur  dengan suatu jumlah pembayaran tertentu dalam bentuk uang, baik dalam hal pembayaran bunga  maupun  ciclian  utang  terhadap  negara  kreditur.  Sedangkan  beban  riil langsung  yang  diderita  negara  peminjam  berupa  kerugian  dalam  bentuk kesejahteraan ekonomi yang hilang karena adanya pembayaran dalam bentuk uang tadi.  Lebih  jelasnya  hilangnya  kesejahteraan  ekonomi  ini  dapat  diukur  dengan besarnya  guna  ( utility )  yang  hilang  dari  negara  tersebut  sebagai  akibat  berbagai pembayaran (Suparmoko, 2000:248).
Beban  utang  luar  negeri  akhirnya  juga  berimbas  langsung  pada  APBN Indonesia.  Saat  ini  APBN  Indonesia  merupakan  cerminan  warisan  masalah  krisis ekonomi  yang  panjang  dan  berat  karena  sarat  dengan  beban  utang  (Sri  Mulyani, Kompas 11 September 2001).
Tujuan  dari  penulisan  makalah  ini  adalah  ingin  melihat  beberapa  hal  yang berkaitan  dengan  permasalahan  diatas  antara  lain  :  (1)  isu-isu  penting  yang berkaitan  dengan  kebijakan  utang  luar  negeri;  (2)  beberapa  alternatif  untuk mengatasi  atau  mengurangi  utang  luar  negeri  Indonesia  dan  keluar  dari  jebakan utang luar negeri.

## B. PEMBAHASAN

## B.1.  Proses  Kebijakan  Pembangunan  Ekonomi  dan  Kebijakan  Utang  Luar Negeri
Pada  awalnya,  kebijakan  ekonomi  yang  bertumpu  pada  utang  luar  negeri telah membuktikan kesulitan pemerintah dalam memposisikan utang hanya sebagai
pelengkap  penerimaan  dalam  negeri.  Posisi  ini  bertambah  sulit  ketika  kebijakan utang  luar  negeri  tidak  berubah,  sedangkan  tekanan  utang  cenderung  semakin berat.  Sementara  dalam  implementasinya  dan  dilapangan  utang  luar  negeri  tidak menambah  perbaikan  produktivitas  dan  efisiensi  ekonomi,  yang  Nampak  dari kemampuan membayar yang lemah, sebagai akiabat demoralisasi yang hebat.
Menurut  Didik  J  Rachbini  (Kompas  4  Juli  2001)  secara  teoritis,  kegagalan dalam  mempertahankan  kesinambungan  pembangunan  ekonomi  bermuara  pada kegagalan  dalam  kebijakan  utang  luar  negeri.  Adanya  kegagalan  kebijakan  utang luar  negeri  secara  ekonomi  dapat  dijelaskan  dengan  teori  ekonomi  kelembagaan dan paradigma pilihan publik.
Aspek  kelembagaan  ini  mencakup  proses  politik,  mekanisme  kebijakan publik,  institusi  kepresidenan,  parlemen,  birokrasi,  dan  teknokrat.  Aspek kelembagaan ada yang sangat rapuh sehingga tidak mampu memfasilitasi kebijakan dan  program  utang  luar  negeri,  yang  berujung  pada  pemborosan,  inefisiensi  dan korupsi. Para teknokrat ekonom ternyata mengabaikan aspek kelembagaan ini serta tidak memiliki perspektif pilihan publik dalam memformulasikan kebijakan.
Hal ini tidak sesuai dengan penggunaan bantuan luar negeri secara normatif, seharusnya  digunakan  untuk  pembiayaan  proyek-proyek  yang  produktif  dan bermanfaat atas dasar inspirasi dari program Marshall Plan. Menurut pendapat Didik J Rachbini (2000:89) ada lima persoalan yang dihadapi dalam kenyataan yakni:
1.  Sirkulasi  uang  dari  transaksi  uang  tersebut  kembali  ke  negara  kreditor  melalui kontrak  dengan  pengusaha  yang  berasal  dari  negara  pemberi  uang,  bantuan teknis, konsultan dan prasyarat lainnya.
2.  Bantuan  luar  negeri  merupakan  peluang  bisnis  tanpa  resiko  dan  pasti menghasilkan keuntungan bagi pengusaha dari negara pemberi pinjaman.
3.  Bantuan atau utang luar negeri cenderung diiringi oleh pemborosan pembiayaan pembangunan (kekeliruan proyek yang tidak produktif).
4.  Pihak kreditor yang berasal dari negara maju seharusnya mengetahui persoalan kelembagaan  non  pasar  di  negara  berkembang,  misalnya  masalah  penegakan hukum pasar dan birokrasi.
5.  Birokrat asing dan para analisisnya lupa bahwa kelembagaan berperan penting sebagai kerangka pondasi ekonomi.
Perkembangan jumlah utang luar negeri selama tiga dekade kecenderungannya  semakin  membengkak  dilihat  dari  jumlah  total  maupun proporsinya di dalam APBN. Ternyata kebijakan yang dilaksanakan oleh pemerintah bertolak  belakang  dengan  filosofi  kebijakan  utang  yakni  awalnya  berperan  sebagai pelengkap untuk mendukung tiang utama anggaran. Nampaknya kebijakan ini akan tidak  berubah,  akibatnya  pemerintah  tidak  akan  dapat  menjawab  kapan  utang berhenti  dan  pembangunan  secara  efisien  dapat  didukung  oleh  dana  publik  dalam negeri sendiri.
Catatan: + Angka Sangat-Sangat Sementara , per 31 Desember 2010
* Termasuk semi commercial
**   Beberapa termasuk semi concessional
***   Seluruhnya termasuk commercial
Sumber : Kementerian Keuangan Republik Indonesia
Perkembangan  akumulasi  utang  luar  negeri  pemerintah  tidak  sedikitpun memperlihatkan  kecenderungan  menurun.  Padahal  untuk  cicilan  pokok  dan bunganya  yang  harus  dibayar  terus  membengkak.  Hal  ini  terus  bergulir  karena permintaan  utang  juga  meningkat,  mengingat  kebutuhan  riil  anggaran  yang membesar tanpa perbaikan dalam efisiensi maupun alokasinya.  Keadaan ini terjadi pada  sisi  pengeluaran  terjadi  tekanan  yang  berat  pada  pengeluaran  rutin, sedangkan  pada  sisi  penerimaan  tidak  terjadi  perkembangan  yang  cepat  dalam perbaikan rasio pajak ( tax ratio ). Dapat dilihat pada tabel diatas.
Hal  ini  berarti  strategi    kebijakan  utang  luar  negeri  mengalami  distorsi  dari konsep  semula  dengan  proses  formulasi  kebijakan  di  tingkat  pemerintah  dan implementasinya  di  lapangan.  Perumusan  kebijakaan  dan  implementasinya  terus melenceng  dari  harapan  sebenarnya  sehingga  utang  luar  negeri  menjadi  semakin besar bahkan menjerat perekonomian nasional.

## B.2.  Aspek Kelembagaan
Aspek  mendasar  yang  menjadi  akar  masalah  dalam  kebijakan  ekonomi  dan utang  luar  negeri,  tidak  lain  karena  kelemahan  kelembagaan  penopang  kebijakan tersebut  dan  watak  perilaku  aktor-aktor  yang  terlibat  didalamnya.  Aspek kelembagaan  ternyata  sangat  besar  pengaruhnya  terhadap  berhasil  tidaknya kebijakan  ekonomi.  Kelembagaan  yang  ada  sesungguhnya  merupakan  norma  dan aturan  main  yang  diberlakukan  secara  formal  maupun  informal  dalam  kegiatan ekonomi,  transaksi  bisnis  dan  sistem  alokasi  sumber  daya  ekonomi.  Namun  aspek kelembagaan  sangatlah  tidak  memadahi  dan  lemah,  karena  sistem  norma  dan aturan  main  yang  informal  dan  tertutup,  sehingga  kebijakan  publik  yang dilaksanakan  dan  sistem  alokasi  sumber  daya  ekonomi  publik  bergulir  sangat terbatas dikalangan segelintir orang di sekitar kekuasaan. Karena di negara sedang
berkembang sangatlah umum bahwa kelompok orang yang berkuasa juga bertindak sebagai  pengusaha  (terutama  zaman  Orba  dengan  Keluarga  Cendana).  Secara agregat  pemerintah  memang  berhasil  membuka  sistem  ekonomi,  namun  gagal membangun  aspek  kelembagaan.  Rapuhnya  struktur  dan  krisis  ekonomi sesungguhnya telah terjadi sejak lama, tetapi tertunda terus menerus karena injeksi utang luar negeri pemerintah yang semakin besar dari tahun ke tahun.

## B.3.  Peran Teknokrat dan Birokrasi
Proses  kebijakan  publik  dan  pembangunan  ekonomi  politik  nampak  adanya dominasi yang amat kuat terhadap gagasan-gagasan serba negara. Semua ide dari perspektif  dan  kebijakan  ekonomi,  terutama  kebijakan  utang  luar  negeri,  mutlak merupakan milik dari perumus kebijakan waktu yang lalu. Sesuatu yang datang dari negara diterima sebagai paling benar dan dapat diimplementasikan dengan segera. Dalam hal ini tidak ada dialektika dan perdebatan publik terhadap proses formulasi kebijakan  publik.  Hal  ini  terjadi  karena  iklim  sosial  dan  politik  yang  sangat  tertutup ditambah  tidak  tersedianya  lembaga  kontrol  yang  memadai.  Akibatnya  perumus kebijakan  terjerumus  kedalam  suatu  keadaan  yang  sulit  ditembus  baik  dari  dalam maupun dari luar atas kebijakan yang berprinsip pada kebebasan atas nama negara.
Bagi  sisi  kelemahan  dan  kegagalan  dalam  merancang  kebijakan  ekonomi dan utang luar negeri, tidak lepas dari peran kelompok teknokrat ekonom. Dibawah ini  dapat  terlihat  dengan  jelas  bagaimana  jalur-jalur  hingga  timbulnya  kegagalan institusi akibat parahnya KKN.

## Bagan 1 Alur kegagalan kebijakan ekonomi
Sumber: Didik J Rochbini  4 Juli 2001
Dari  bagan  diatas  dapat  dijelaskan  sebagai  berikut.  Kelompok  pembuat kebijakan  (teknokrat  Ekonom)  yang  berperan  sangat  besar  sebagai  perancang kebijakan inilah yang menciptakan kegagalan negara. Para perancang kebijakan ini ternyata  juga  melakukan  interaksi  yang  intensif  dengan  swasta  melalui  kekuasaan dan pada gilirannya kegagalan negara tadi menciptakan kegagalan di pasar.
Secara  bertahap  akhirnya  perekonomian  nasional  mengalami  krisis  yang fatal,  karena  pada  esensinya  terjadilah  kegagalan  institusional,  karena  lemahnya norma,  peraturan  dan  organisasi  modern  yang  dapat  mendukung  proses
Kel. Pembuatan kebijakan
(lemah dan gagal) Strate Failure (kegagalan Negara)
Private Failure (kegagalan swasta dipasar) Institutional Failure (kegagalan Institusi) Reformasi 1998 (ledakan
akibat parahnya KKN)
pembangunan  sekaligus  modernisasi  ekonomi.  Adanya  krisis  kelembagaan menyebabkan  sistem  ekonomi  rapuh,  mudah  kehilangan  kepercayaan  dan  sangat rentan terhadap sentiment pasar yang negatif.
Pada perjalanan Orde Baru menjelang tahun sembilan puluhan. Proses politik dan kebijakan publik telah bercampur dengan transaksi bisnis dibidang ekonomi dan pasar.  Secara  toritis  proses  tersebut  merupakan  bukti  dari  adanya  kegagalan institusional  yang  pada  puncaknya  masyarakat  dan  mahasiswa  menanggapinya dengan kronis akhirnya meledak dengan adanya reformasi tahun 1998 yang lalu.
Selain itu birokrasi sebagai institusi ikut pula berperan dalam proses ekonomi politik yang punya peran besar terhadap pembangunan ekonomi. Semenjak periode 1970-an  institusi  ini  memainkan  peranan  krusial  yang  tidak  mendukung  sehatnya kelembagaan  ekonomi  politik.  Pada  masa  itu  birokrasi  berperan  merusak  tatanan norma  dan  aturan  yang  semestinya  dan  akibatnya  peran  birokrasi  menjadi  tidak terkontrol sebagai cost maximamizer , yang (a) menciptakan mark up , (b) inefisiensi, (c)  pemborosan  dan  (d)  praktek  korupsi  misalnya:  untuk  menumbuhkan  ekonomi sebesar  1%  diperlukaan  peningkatan  modal  sekitar  4-5%  (inefisiensi  sesuai  angka ICOR)  kekeliruan  pilihan  antara  proyek  yang  produktif  dengan  proyek  yan  tidak produktif  (pemborosan)  (Investor,  Edisi  43:52-53).  Kesemua  itu  muncul  bersamaan dengan  perilakunya  sebagai empire  builder ,  yang  sekaligus  bagian  dari  krisis ekonomi yang fatal.
Strategi kebijakan ekonomi dan utang luar negeri sangat parsial, sama sekali tidak  memperhitungkan  aspek  pembangunan  kelembagaan.  Pemerintah  dalam melaksanakan strategi perencanaan pembangunan yang terkonsentrasi dan tertutup sehingga  tidak  ada  ruang  publik  yang  terbuka  untuk  perbaikan.  Dampak  yang ditimbulkan  dari  kegagalan  kebijakan  utang  luar  negeri  tersebut  selain  beban  yang besar  termasuk  aliran  modal  keluar  yang  berlangsung,  berupa  pembayaran  cicilan pokok  dan  bunganya.  Beban  utang  luar  negeri  ini  tergantung  dengan  hanya mengandalkan  produktivitas  ekonomi  yang  normal,  apalagi  dalam  kondisi  krisis seperti sekarang. Namun di sisi lain pemerintah tetap berkeyakinan dapat membayar dengan  terus  menjadi good  boy dengan  mengorbankan  sumber  daya  ekonomi nasional.  Itulah  kesalahan  historis  dalam  masa  yang  panjang.  Padahal  tingginya beban  utang  pemerintah  jelas  mengakibatkan  berkurangnya  uang  yang  dapat dibelanjakan oleh pemerintah.
Namun meskipun jumlah hutangnya besar Indonesia belum termasuk negara miskin  yang  bisa  mendapatkan  pengampunan  utang  karena  tidak  memenuhi persyaratan Highly  Indebtet  Poor  Countries (HIBC/kelompok  negara-negara  miskin pengutang berat) Kompas 8 Oktober 2001.
Tabel 2 Posisi Utang Pemerintah, 1998-2010
Catatan : +    Angka  Sangat-Sangat  Sementara,  per  31  Desember
2010 Kenaikan  Pinjaman  Luar  Negeri,  terutama  karena  volatilitas    nilai Rupiah terhadap berbagai denominasi mata uang dalam Pinjaman Luar Negeri

## Sumber : Kementerian Keuangan Republik Indonesia

## B.4.  Jebakan Utang Luar Negeri Republik Indonesia
Indonesia  termasuk  pengutang  terbesar  saat  ini  dan  sudah  berada  di  dalam jebakan  utang  ( debt  trap )  (Jemadu  Alexius,  2002).  Dalam  jangka  panjang  aliran modal  yang  masuk  ke  Indonesia  tidak  lagi  membawa  dampak  kesejahteraan  bagi perekonomian  secara  keseluruhan,  namun  menjadikan  beban  bagi  anggaran  dan belanja negara berkembang tetapi sebaliknya terjadi net outflow of capital . Menurut  para  analisis  ekonomi  dan  politik struktural  adjusment  programes (SAPs) yang dilakukan IMF dan bank dunia telah berhasil menopang ( bail out ) bank- bank  raksasa  di  negara  maju  karena  negara-negara  berkembang  dipaksa  unuk membayar  utangnya,  sementara  kemiskinan  dan  penderitaan  rakyat  semakin bertambah.  Adanya net  transfer sebesar  178  miliyar  Dollar  Amerika  Serikat  dari dunia  ketiga  ke  bank-bank  komersial  di  negara-negara  maju  antara  tahun  1984- 1990.  Pada  saat  yang  sama  SAPs  di  Amerika  Latin  jumlah  rakyat  miskin  di Indonesia juga drastis selama berada di dalam penanganan krisis ekonomi oleh IMF. Dimana untuk untuk saat ini 60% penduduk hidup dibawah garis kemiskinan dan 10- 20%  hidup  dalam  kemiskinan  absolute  (Kassum  Jemal-ud-din,  Kompas  November 2001).

## B.5.  Kepentingan Negara Maju
Perspektif  realis  dalam  hubungan  Internasional  dapat  dipastikan  bahwa dalam  tindakan  mobilitas  sumber  daya  yang  dilakukan  aktor  negara  atau  entitas politik atau ekonomi lainnya selalu ada kalkulasi untung rugi yang bersifat rasional.
Maka  janganlah  punya  anggapan  bahwa  hal  itu  merupakan  baik  hati  dari negara-negara  donor  dalam  memberikan  pinjaman.  Karena  analisis  yang  berkaitan dengan  utang  luar  negeri  sebagai  isu  global  harus  senantiasa  dikaitkan  dengan upaya  dari  bangsa  maju  dalam  rangka  melestarikan  posisi  superiornya  dalam konstelasi ekonomi politik global.
Krisis  ekonomi  yang  melanda  Asia  pada  pertengahan  1997  juga  diawali dengan  mengalirnya  modal  Internasional  secara  besar-besaran  ke  negara-negara yang  sedang  mengalami  pertumbuhan  ekonomi  yang  tinggi  (Thailand,  Malaysia, Indonesia,  Philipina).  Namun  ketika  kepercayaan  pasar  Internasional  terhadap kinerja  perekonomian  mulai  merosot,  investor  tidak  ingin  rugi  akhirnya  menjual sahamnya, sementara pada saat yang sama spekulator mempermainkan mata uang Asia.  Akibatnya  terjadilah snowball  effect, yakni  mobilitas  kapital  Internasional  baik oleh  pemerintah  maupun  swasta  yang  akhirnya  menciptakan  uang  dalam  jumlah yang sangat besar, dimana uang tersebut harus dibayar dengan dollar yang nilainya makin menguat di tengah lesunya pasar domestik maupun kegiatan ekspor.
Ternyata  apabila  diperhatikan  cara  IMF  dan  Bank  Dunia  mengatasi  krisis ekonomi khususnya di Indonesia nampak jelas bahwa semua kebijakannya mewakili kepentingan  negara-negara  kreditor  dan  bank-bank  komersial.  Bagi  mereka  yang penting adalah bagaimana membuat ekonomi Indonesia terbuka luas untuk dimasuki oleh  perusahaan-perusahaan  swasta  asing  yang  ingin  membeli  aset  perusahaan yang  dinyatakan  bangkrut.  Meskipun  pada  saat  sekarang  ini  banyak  pengusaha asing  yang  mengalihkan  asetnya  ke  Negara  Asia  lainnya,  karena  beberapa  faktor yang tidak kondusif.
Masalah  utang  luar  negeri  makin  ruwet  bila  dikaitkan dengan  jenis  pinjaman menyangkut alokasi dananya. Jumlah pinjaman proyek misalnya; hingga tahun 2001 selalu  lebih  besar  ketimbang  pinjaman  program.  Padahal  pinjaman  jenis  ini  yang berpotensi menimbulkan berbagai penyimpangan.

## Tabel 3 Pinjaman Program 2006-2010

## Sumber : Kementerian Keuangan Republik Indonesia
Bentuknya  bermacam-macam,  seperti  kewajiban  menggunakan  penduduk negara kreditor dengan harga yang lebih tinggi, negara penghutang selalu menunjuk konsultan  yang  disukainya  dalam  proyek  yang  dilakukan  berdasarkan  dana  yang mereka kucurkan. Tentu saja, ongkos semua itu lebih mahal dibanding tarif normal.
Sementara  untuk  pinjaman  program  kemungkinan  penyelewengan  justru dilakukan  birokrat  lokal  atau  pimpinan  proyek  dan  kurang  melibatkan  lembaga kreditor.  Karena  dalam  penggunaan  dana  hasil  utang  ada  pada  negara  pengutang sendiri.
Runyamnya  posisi  utang  luar  negeri  saat  ini  bukan  lagi  sebatas  penutup deficit  anggaran  melaikan  sudah  menjadi  kebutuhan  yang  harus  dipenuhi  oleh pemerintah terutama untuk membayar kembali utang masa lalu. Pemerintah sendiri hingga  kini  masih  kesulitan  mencari  cara  untuk  keluar  dari  perangkap  utang  ini sebab hingga kini julah cicilan plus bunga yang dibayar tiap tahun dapat dipastikan sebesar uang baru akan habis terpakai untuk bayar cicilan dan bunga utang lama.

## B.6.  Indonesia Keluar dari Debt Trap
Utang  luar  negeri  telah  menjadi  masalah  serius  setelah  tahun  1997,  walau sekilas  perkembangannya  makin  membaik.  Stok  utang  Indonesia  tak  menunjukkan indikator  memburuk,  apalagi  bila  dibandingkan  dengan  kondisi  pada  awal  krisis. Kinerja  pengelolaan  utang  terlihat  cukup  baik  bila  dibandingkan  dengan  negara- negara  lain  di  kawasan  Asia  Tenggara.  Karena  itu,  tidak  mengherankan  apabila sebagian  kalangan  mengatakan  posisi  utang  Indonesia  “masih  aman-aman  saja”, atau  menurut  istilah  IMF,  Bank  Dunia  dan  negara-negara  kreditor, technically sustainable (Pramudya E Ponco, 72).
Guna menilai benarkah demikian, dilakukan analisis kinerja utang luar negeri untuk  memutuskan debt sustainability ,  yang  didefinisikan  sebagai  kemampuan negara  peminjam  untuk  membayar  utang,  baik  pokok  maupun  bunga  secara  terus menerus  dan  tidak  sampai  jatuh  pada  kondisi  dimana  negara  tersebut  tidak  dapat membayar lagi. Bila suatu negara terkena krisis, kemampuan bayar utangnya dapat dipulihkan  melalui  program  restrukturisasi.  Pulihnya  kemampuan  akan  menolong negara  peminjam  untuk  mengakses  pinjaman  lagi,  baik  pinjaman  publik  maupun swasta.
Konsekwensi langsung dari penilaian bahwa utang Indonesia aman, membuat Indonesia  tidak perlu lagi melakukan restrukturisasi. Apalagi meminta pengurangan utang ( debt reduction ).
Kontroversi  timbul  antara  pemerintah  dan  lembaga  keuangan  Internasional. Pemerintah  Indonesia  terus  terang  mengakui  bahwa  utang  luar  negeri  merupakan beban  bagi  pembangunan  nasional  (Kompas,  2005).  Agenda  pengurangan  utang masuk prioritas Menteri Keuangan Indonesia Bersatu. Namun di pihak lain, lembaga keuangan  Internasional  tetap  bersikukuh  bahwa  utang  Indonesia  aman.  Silang pendapat  ini  tercermin  dalam  Konferensi  Jaringan  Parlemen  Bank  Dunia  ke  6  di Helsinki akhir Oktober 2005 (Koran Tempo, 2005).
Kepala  Badan  Perwakilan  Bank  Dunia  untuk  Indonesia  berpendapat  bahwa Indonesia tidak perlu diikutsertakan dalam program pengurangan utang, sementara kebijakan  ekonomi  makro  seperti  pengurangan  subsidi  BBM  sangat  membantu untuk  menyediakan  pendanaan  bagi  pembangunan  kesehatan,  pendidikan  dan mengatasi  kemiskinan.  Namun,  Menteri  PPN/Kepala  Bappenas  mengungkapkan bahwa  kesu litan  utama  pemerintah  dalam  memenuhi  target  MDG’s  adalah  utang luar negeri sehingga perlu upaya pengurangan utang maupun konversi utang ( debt swap ).
Tahun 2003 dilakukan restrukturisasi utang, namun tetap saja menyerap dana publik.  Apa  dilihat  lebih  lanjut  dalam  neraca  utang,  sebenarnya  Indonesia menyubsidi negara- negara donor yang dalam teori ekonomi dikenal sebagai “ fisher effect ” yaitu semakin banyak kita membayar utang, semakin besar pula utang kita.
B.7.  Pengurangan Utang melalui Skema Debt Trap
Pemerintah  melakukan  Debt  Swap  dengan  berbagai  negara  sehingga memperoleh komitmen pengurangan utang yang dilaksanakan dalam 3 periode yaitu : pada tahun 2003, 2006 dan 2008 sebagaimana tercantum dalam tabel dibawah ini
Tabel 4

## Pengurangan Utang melalui Skema Debt Swap
Sumber : Kementerian Republik Indonesia

## Restrukturisasi 2003
Kesepakatan  Bersama  Antara  Pemerintah  dan  Bank  Indonesia  tanggal  1  Agustus 2003  Mengenai  Penyelesaian  BLBI  Serta  Hubungan  Keuangan  Pemerintah  dan Bank Indonesia  Jumlah BLBI yang disepakati sebesar Rp144.536.094.294.530
 SU-001 sebesar Rp 80.000.000.000.000
 SU-003 sebesar Rp 64.536.094.294.530
 Kedua  seri  tersebut  diganti  dengan  SU  baru,  seri  SRBI-01/MK/2003  sebesar Rp 144.536.094.294.530, efektif per 1 Agustus 2003.
 Pelunasan dengan skema burden sharing:
 Jika rasio modal terhadap kewajiban moneter BI lebih dari 10%, maka surplus yang  menjadi  bagian  Pemerintah  digunakan  untuk  membayar  sisa  pokok SRBI-01
 Jika  rasio  dimaksud  di  bawah  3%,  maka  Pemerintah  membayar  charge sebesar
 kekurangan untuk mencapai 3% tersebut.
 Tingkat  bunga  SRBI-01/MK/2003:  0,1%  per  tahun  (fixed,  semi  Kementerian Keuangan – Republik annual)
Restrukturisasi 2006 Sebelum Restrukturisasi Pasca Restrukturisasi SU-002/MK/2008 SU-002/MK/1998 :  Terbit : 23 Oktober 1998  Nominal : Rp 20.000.000.000.000,-  Nominal : Rp 20.000.000.000.000,-  Bunga  1%  setahun  dibayar  setiap enam bulan
 Bunga  3%  setahun  dibayar  setiap  Pokok  diamortisasi  setiap  enam  bulan
enam    bulan  setelah  dilakukan indeksasi
 Pokok diamortiasi setiap enam
mulai 1 April 2010 dan berakhir 1 April
2025 (tidak diindeks terhadap inflasi) bulan  mulai 1 Oktober 2003 dan SU-004/MK/1999 : berakhir  1 April 2018  Nominal : Rp 53.779.500.000.000,- SU-004/MK/1999  Bunga  3%  setahun  dibayar  setiap enam bulan  Terbit : 28 Mei 1999  Pokok  diamortisasi  setiap  enam  bulan mulai1  Nominal : Rp 53.779.500.000.000,- Juni  2010  dan  berakhir  1  Desember 2025  Pokok  diindeks  terhadap  inflasi setiap tahun (tidak diindeks terhadap inflasi) SU-007/MK/2007 :  Bunga  3%  setahun  yang  dibayar setiap enam bulan terhadap pokok setelah dilakukan indeksasi
 Nominal : Rp 54.862.150.308.421,-
 Non tradable, bunga 0,1% per tahun
 Pokok  diangsur  secara  eksponesial secara
 Pokok  diamortisasi  setiap  bulan mulai  1  Juni  2004  dan  berakhir  1 Desember 2018 tunai  atau  dengan  SUN  tradable sampai dengan 2025. Tunggakan bunga dan indeks SU-002
& SU-004 Rp 54.862.150.308.421 :
 Tunggakan bunga Rp 16.929.470.080.766,-  Indeksasi terhadap inflasi
:
Rp 37.932.680.227.655
Sumber : Kementerian Keuangan Republik Indonesia
Restrukturisasi Tahun 2008 : Restrukturisasi tingkat bunga SU-002 & SU-004  Berdasarkan  Laporan  Panja  Belanja  Pemerintah  Pusat  tanggal  16 –  28 Oktober 2008,  Panja  menyepakati  antara  lain  bahwa  dalam  tahun  2009  dilakukan restrukturisasi SU-002 dan SU-004 dengan tingkat bunga sebesar Rp 0,1% atau dengan benchmark dan terms and condition seperti SRBI-01.
 Berdasarkan hasil pembahasan Kementerian Keuangan dan BI disepakati bahwa tingkat  bunga  SU-002  dan  SU-004  diturunkan,  dari  masing-masing  1%  dan  3% menjadi masing-masing 0,1% per tahun, efektif 1 Januari 2009.

## Tabel 5
Posisi SU dan SRBI per 30 September 2010
• Amortisasi SU-007 telah dilakukan sejak 2007 • Amortisasi SU-002 dan SU-004 dimulai sejak tahun 2010
Sumber : Kementerian Keuangan Republik Indonesia
Pemanfaatan Pinjaman Luar Negeri 1998 – 30 September 2010  Pemanfaatan  Pinjaman  Luar  Negeri  semakin  efisien  ditunjukan  dengan undisbursed  loan (sisa  pinjaman  yang  tidak/belum  dimanfaatkan)  yang  semakin turun
 Perbaikan kinerja karena penerapan readiness criteria dan monitoring & evaluasi pelaksanaan proyek
Grafik 1
Pemanfaatan Pinjaman Luar Negeri 1998 – 30 September 2010
Sumber : Kementerian Keuangan Republik Indonesia
External Debt Service 2008 dan Perubahannya 2003-2008
External  Debt  Service  ratio Indonesia  termasuk  moderat  dengan  penurunan tercepat/terbesar setelah Brazil dan Columbia.

## Grafik 2
External Debt Service 2008 dan Perubahannya 2003-2008

## Sumber : Kementerian Keuangan Republik Indonesia
Sekalipun utang Indonesia mengalami peningkatan dari tahun ke tahun, tetapi ternyata debt to GDP ratio menunjukkan trend penurunan. Ini artinya bahwa Indonesia memiliki pertumbuhan GDP yang berkualitas karena besarnya peningkatan GDP lebih bagus dibanding peningkatan utang.
Debt  to  GDP  ratio  Indonesia  relatif  rendah  dengan  pengurangan  yang  tercepat/terbesar dibandingkan dengan negara lain termasuk negara maju, sebagaimana nampak dalam tabel berikut ini :

## Tabel 6 Rasio Utang thd PDB di berbagai Negara 2010 dan Perubahannya 2003-2010
Sumber : Kementerian Keuangan Republik Indonesia
Tambahan utang 2004 – 2008 menghasilkan tambahan PDB yang jauh lebih besar, sehingga rasio utang menurun tajam dari 57% akhir 2004 dan diproyeksikan menjadi  sekitar  32%  akhir  2009  (realisasi  28%  akhir  2009).  Atau  lebih  baik  dari sebelum krisis 1997 sebesar 38%.
Kini,  setelah  14  tahun  berada  dalam  peringkat non investment  grade ,  maka pada tanggal 14 Desember 2011 Indonesia berhasil memperoleh kembali peringkat investment grade dari salah satu lembaga pemeringkat Internasional.

## C. PENUTUP
Persoalan  utang  luar  negeri  sampai  saat  ini  tetap  hangat  menjadi pembicaraan  di  negara  kita.  Bagaimana  tidak,  adanya  banyak  dugaan  praktek korupsi mewarnai APBN, banyaknya jumlah penduduk miskin, makin meningkatnya DSR diatas kewajaran (25%, saat ini DSR 40% sebelum tahun 2003), pengangguran yang  masih  tinggi  dan  tidak  dapat  diremehkan  adalah  melemahnya  nilai  rupiah terhadap dollar AS (tidak dibahas dalam makalah ini).
Adanya  pakar  berpendapat  bahwa  utang  luar  negeri  Indonesia  belum  dapat dilunasi  sampai  puluhan  tahun,  karena  negara  Indonesia  termasuk  ke  dalam predikat penghutang paling besar. Padahal apabila melihat aset sumber daya alam kita  termasuk  kaya,  namun  belum  dapat  diolah,  sehingga  belum  mampu  menarik minat investor asing untuk ikut mengelolanya. Selain itu saat ini masih banyak faktor yang  menghambat  perkembangan  perekonomian  kita  antara  lain  faktor  keamanan, sehingga  investor  banyak  lari  ke  negara  lain,  faktor  biaya  tinggi  yang  disebabkan bertele-telenya urusan birokrasi dan masih banyak lagi.
Meskipun demikian, ada hal yang menggembirakan, yaitu terdapat perbaikan rating terutama sejak 2005, dan terakhir (12 Maret 2010) perbaikan peringkat oleh S &  P  dari  BB-  menjadi  BB  meskipun  di  tengah  krisis  global  yang  sampai  saat  ini masih dirasakan di beberapa negara.
Namun  kita  hendaknya  terus  berupaya  untuk  dapat  mengurangi  hutang hingga akhirnya tidak membebani anggaran dan nantinya kesejahteraan masyarakat meningkat,  kemiskinan  berkurang  dan  menurunnya  tingkat  pengangguran.  Kita hanya dapat berharap agar para teknokrat ekonom DPR dapat betul-betul merealisir harapan masyarakat tersebut.

## DAFTAR RUJUKAN
Bahagijo Sugeng (ed), Globalisasi Menghempas Indonesia , LP3 ES, Jakarta, 2006. Djamin Zulkarnain, Sumber Luar Negeri Bagi Pembangunan Indonesia , UI Press 1995. Jamadu Alexios, Jebakan Utang Luar Negeri , dalam Kompas 12 Oktober 2000 J. Rachbini Didik, Ekonomi Politik Utang , dalam Kompas, 4 Juli 2001. ---------------, Ekonomi Politik Utang , Ghalia Indonesia, Jakarta 2001. Kamsari, Bayar Utang Itu Gampang, Dalam Info Bisnis, Edisi, 96 September 2001. Nopirin  dan  Anggito  Abimanyu, Pergeseran  Nilai  Tukat  Dan  Pengaruhnya  Terhadap  Utang  Luar Negeri Indonesia , Damal Prisma 2 Februari 1987 Saryadi  Harry, Pemerintah  Harus  Lebih  Serius  Jajaki  “debt  to  nature  swap ”  dalam  Kompas,  5 November 2001.
Suparmoko, Keuangan Negara (Dalam teori dan praktek, Edisi :5) , BPFE, Yogyakarta. 2000. Taufiq, Mengapa  Indonesia  Harus  Melanjutkan  Momentum  Pertumbuhan? ,  Marketeers,  Edisi Desember, 2011.
Tubagus  Feridhanusetyawan, Info  Barometer  Kredibilitas  Pemerintah ,  dalam  Info  Bisnis,  edisi  91 April. Wahid Salim, Pembangunan , dalam Prisma 3 Maret 1994. Winata S Taufik, APBN Kerasukan Setan , dalam Pilar Bisnis, no.11 Juni 2001.