Volume 5 N N o o . . 1 1 M M a a r r e e t t 2 2 0 0 1 1 7 7

## KONSTITUSIONALITAS PENGUJIAN PERATURAN DAERAH MELALUI JUDICIAL REVIEW DAN EXECUTIVE REVIEW
Oleh : Dewi Mulyanti, S.H.,M.H.

## ABSTRACT
Testing  against  local  regulations  has  given  rise  to  dualiasme  testing  i.e. judicial  review by  the  Supreme  Court and  the  executive  review by  the Central  Government.  Standard  testing  rules  of  the  area  by  the  central goverment in contrast to standard testing local regulations by the supreme court. The Supreme Court is testing a rule on the basis of whether or not there is an area of contention with higher regulation and whether there is a discrepancy with the regional lawmaking procedures and regulations while the authority of the Central Government testing regulations area based not only on a rule of law that is higher than the applicable local but also based on the standard of public interest. The cancellation of the local regulations by the Minister of the Interior taken by local governments with a variety of ways,  there  is  an  immediate  repeal  of  the  regulation  in  question  and  the area declared does not  apply,  but there is also the local Government  still enforce applicable local regulations areas that had already been cancelled by the Government regardless of the cancellation giving rise to conditions where  local  regulations  has  no  enforceability  in  the  Constitution (constitutionality).

## ABSTRAK
Pengujian  terhadap  Peraturan  Daerah  telah  melahirkan  dualiasme pengujian  yaitu judicial  review oleh  Mahkamah  Agung dan  executive review oleh  pemerintah  pusat.  Standar  pengujian  peraturan  daerah  oleh pemerintah  pusat  berbeda  dengan  standar  pengujian  peraturan  daerah oleh  Mahkamah  Agung.  Mahkamah  agung  menguji  suatu  peraturan daerah  atas  dasar  ada  tidaknya  pertentangan  dengan  peraturan  yang lebih  tinggi  dan  ada  tidaknya  ketidaksesuaian  prosedur  pembuatan peraturan  daerah  dengan  peraturan  perundang-undangan  sedangkan kewenangan  pemerintah  pusat  melakukan  pengujian  peraturan  daerah tidak  hanya  didasarkan  pada  aturan  hukum  yang  lebih  tinggi  daripada peraturan daerah tetapi juga didasarkan pada standar kepentingan umum. Pembatalan  Peraturan  Daerah    Oleh  Menteri  Dalam  Negeri  ditanggapi oleh  Pemerintah  Daerah  dengan  beragam  cara,  ada  yang  segera mencabut  Peraturan  Daerah    dimaksud  dan  dinyatakan  tidak  berlaku, akan  tetapi  ada  juga pemerintah  daerah  yang  tetap  saja  memberlakukan Peraturan  Daerah  -Peraturan  Daerah    yang  sudah  dibatalkan  oleh pemerintah  pusat  tersebut  tanpa  menghiraukan  pembatalan  tersebut sehingga menimbulkan kondisi dimana peraturan daerah ini tidak memiliki keberlakuan secara konstitusi (konstitusionalitas).
Volume 5 N N o o . . 1 1 M M a a r r e e t t 2 2 0 0 1 1 7 7

## I.  Pendahuluan
Keberadaan Peraturan Daerah tidak dapat dilepaskan kaitannya dengan  otonomi  daerah  ( local  autonomi ).  Sebab  Peraturan  Daerah sebagai  perangkat  dan  salah  satu  poduk  hukum  daerah,  merupakan sesuatu  yang inherent dengan  sistem  otonomi  daerah.  Dikatakan demikian,  karena  esensi  otonomi  itu  sendiri  adalah  kemandirian
( zelfstandigheid ) dan bukan sesuatu bentuk kebebasan sebuah satuan pemerintahan  yang  merdeka  (onafhankelijkheid).  Kemandirian  itu sendiri  mengandung  arti  bahwa  daerah  berhak  membuat  keputusan hukum  berupa  peraturan  perundang –  undangan  yang  kemudian (antara lain) diberi nama Peraturan Daerah (Peraturan Daerah ) (I Gde Pantja Astawa, 2008:265) .
Peraturan  Daerah  adalah  nama  peraturan  perundang – undangan  tingkat  daerah  yang  ditetapkan  Kepala  Daerah  dengan persetujuan  Dewan  Perwakilan  Rakyat  Daerah.  Kewenangan Pemerintah  Daerah  membentuk  Peraturan  Daerah  merupakan  salah satu  ciri  yang  menunjukan  bahwa  pemerintah  tingkat  daerah  tersebut adalah  satuan  pemerintahan  otonom  yang  berhak  mengatur  dan mengurus  rumah  tangga  daerahnya  sendiri  (Bagir  Manan,  1992:59- 60).
Adapun  fungsi  Peraturan  Daerah  menurut  M.  Nur  Sholikin
(2009:21-22) dalam konteks otonomi daerah adalah sebagai berikut :
1.  Peraturan Daerah sebagai beleids instrument dalam melaksanakan
otonomi daerah yang luas dan bertanggung jawab. Pada fungsi ini,
Volume 5 N N o o . . 1 1 M M a a r r e e t t 2 2 0 0 1 1 7 7
Peraturan  Daerah  sebagai  sarana  hukum  yaitu  alat  untuk melaksanakan  kebijakan  daerah  dalam  melaksanakan  otonomi daerah dan tugas pembantuan.
2.  Peraturan  Daerah  merupakan  pelaksana  peraturan  perundang –
undangan  yang  lebih  tinggi.  Dalam  fungsi  ini  Peraturan  Daerah tunduk  pada  asas  peraturan  perundang –  undangan  dimana
Peraturan Daerah tidak boleh bertentangan dengan peraturan yang lebih tinggi.
3.  Peraturan  Daerah  sebagai  alat  penangkap  dan  penyalur  aspirasi daerah.  Dalam  fungsi  ini  Peraturan  Daerah  merupakan  sarana penyalur kondisi khusus daerah dalam konteks ekonomi, politik dan sosial.  Peran  serta  aktif  masyarakat  sangat  dibutuhkan  agar aspirasi  masyarakat  dapat  tertampung  dan  tersalurkan  dengan baik.
4.  Peraturan  Daerah  sebagai  alat  transformasi  daerah.    Peraturan Daerah diharapkan bisa mengubah institusi dan prilaku bermasalah dari  objek  yang  diaturnya.  Melalui  perubahan  tersebut  ada transformasi  dari  masyarakat  yang  selama  ini  terbebani  oleh perilaku bermasalah tersebut.
5.  Peraturan  Daerah  sebagai  harmonisator  berbagai  kepentingan.
Dalam  fungsi  ini  Peraturan  Daerah  merupakan  produk  pertemuan berbagai  kepentingan.  Oleh  karena  itu  dalam  pembentukan
Peraturan  Daerah,  Dewan  Perwakilan  Rakyat  Daerah  dan Pemerintah Daerah harus bisa  memperhitungkan kepentingan dari
Volume 5 N N o o . . 1 1 M M a a r r e e t t 2 2 0 0 1 1 7 7 para  pemangku  kepentingan  dan  warga  yang  terkena  imbas pemberlakuan Peraturan Daerah.
Kewenangan daerah dalam pembentukan produk hukum daerah merupakan  konsekuensi  logis  atau  bahkan  dapat  dikatakan  sebagai prasyarat mutlak ( conditio  sine qua non ) dari adanya otonomi daerah, yang  salah  satu  dimensinya  merupakan    kewenangan  daerah  untuk melakukan  pengaturan  ( regeling ),  selain  dimensi  kewenangan mengurus/mengelola ( bestuur ) pemerintahan.
Pada  tataan  teoritik,  pembentukan  peraturan  perundang – undangan  (termasuk  Peraturan  Daerah)  yang  layak  atau  berkualitas ditentukan  oleh  pemenuhan  terhadap  beberapa  syarat  yaitu  asas – asas  pembentukan  dan  materi  muatan,  kesesuaian  antara  jenis peraturan  dengan  materi  muatan,  adanya  landasan  pembentukan, tahapan pembentukan dan kerangka perundang – undangan.
Dalam  konteks Indonesia,  asas-asas  pembentukan  perundang- undangan diatur dalam Pasal 5  dan Pasal 6 Undang- Undang Nomor 12  Tahun  2011  Tentang  Pembentukan  Peraturan  Perundang- Undangan juncto Pasal 237 ayat (1) Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 Tentang Pemerintahan Daerah meliputi asas-asas pembentukan meliputi : (a) kejelasan tujuan; (b) kelembagaan atau organ pembentuk yang  tepat;  (c)  kesesuaian  antara  jenis  dan  materi  muatan;  (d)  dapat dilaksanakan  (e)  kedayagunaan  dan  kehasilgunaan  (f)  kejelasan rumusan; dan (g) keterbukaan. Sedangkan asas – asas materi muatan perundang –  undangan  meliputi  :  (a)  pengayoman;  (b)  kemanusiaan;
Volume 5 N N o o . . 1 1 M M a a r r e e t t 2 2 0 0 1 1 7 7 (c)  kebangsaan  (d)  kekeluargaan;  (e)  kenusantaraan;  (f)  bhineka tunggal  ika;  (g)  keadilan;  (h)  kesamaan  kedudukan dalam  hukum dan pemerintahan;  (i)  ketertiban  dan  kepastian  hukum;  dan  (j) keseimbangan, keserasian dan keselarasan.
Dalam  rangka  mendorong  penyelenggaraan  otonomi  daerah, setiap  penyelenggara  pemerintahan  daerah  dituntut  untuk  memahami tertib  regulasi,  utamanya  dalam  pembentukan  produk  hukum  daerah. Tertib regulasi adalah suatu proses membuat produk hukum yang baik sesuai  dengan  peraturan  perundang –  undangan  dan  kepentingan umum yang terdiri dari unsur tertib kewenangan, tertib prosedur, tertib substansi  dan  tertib  implementasi.  Melalui  pemahaman  tertib  regulasi yang  baik,  maka  akan  dapat  membuat  produk  hukum  daerah  yang berkualitas dan efektif (Zudan Arif, 2013:2-3).
Meskipun  dalam  tataran  teoritik  dan  normatif  telah  diatur persyaratan pembentukan peraturan perundang – undangan yang baik dan  layak,  namun  dalam  tataran  empirik,  oleh  karena  peraturan perundang – undangan tersebut merupakan hasil karya manusia tidak akan terlepas atau terhindar dari kekurangan dan ketidaksempurnaan. Oleh  karenanya  terbuka  peluang  untuk  melakukan  pengujian  ( review ) terhadap peraturan perundang – undangan. Menurut  Jimly Asshiddiqie untuk  menjamin  konsistensi  antar  peraturan,  dimungkinkan  adanya mekanisme judicial  review atau  pengujian  materi  peraturan  terhadap peraturan yang lebih tinggi (Jimly Asshiddiqie, 2006:303).
Volume 5 N N o o . . 1 1 M M a a r r e e t t 2 2 0 0 1 1 7 7
Adanya  pengujian  terhadap  peraturan  daerah  yang  dilakukan oleh  pemerintah  tidak  sepenuhnya  diterima  baik  oleh  daerah-daerah, pada  kenyataannya  banyak  daerah  yang  merasa  keberatan  jika peraturan  daerah  yang  telah  dibuat  dengan  susah  payah, membutuhkan  biaya  yang  banyak  dan  waktu  yang  lama  dan melibatkan wakil rakyat  pada Dewan Perwakilan Rakyat  Daerah pada akhirnya  dibatalkan  oleh  Menteri  Dalam  Negeri,sehinga  mereka berpendapat  oleh  karena  peraturan daerah  yang  sudah disahkan  dan dibuat dengan cara yang benar untuk kepentingan rakyat, tidak begitu saja  dapat  dibatalkan  dan  seandainya  dibatalkan  pun  harus  melalui prosedur hukum yang sesuai dengan hierarki pembentukan peraturan perundang-undangan.
Berdasarkan  latar  belakang  tersebut  permasalahannya  adalah bagaimanakah  mekanisme  secara  konstitusi  atau  konstitusionalitas dalam  pengujian  Peraturan  Daerah melalui judicial  review dan executive review?
Penulisan  ini  bertujuan  untuk  mengetahui  mekanisme secara  konstitusi  atau  konstitusionalitas  dalam  pengujian Peraturan  Daerah  baik  alasan  pengujian,  pengaturan  pengujian, dasar  pengujian  maupun  bentuk  hukum  hasil  pengujian Peraturan  Daerah  tersebut.  Sehingga  diharapkan  dapat memberikan  wawasan  pengetahuan  bagi  pembaca  khususnya
Volume 5 N N o o . . 1 1 M M a a r r e e t t 2 2 0 0 1 1 7 7 mengenai  pengujian  Peraturan  Daerah  melalui judicial  review dan executive review.

## II.  Tinjauan Pustaka
2.1.  Istilah, Hakekat dan Tujuan Otonomi Daerah
Secara  etimologis,  istilah  “ autonomy ”  berasal  dari  bahasa Yunani, terdiri dari “ auto ” yang berarti sendiri dan “ nomous ” yang berarti  hukum  atau  peraturan.  Dalam  literatur  Belanda,  otonomi berarti zelfregering (pemerintahan  sendiri),  yang  oleh  Van
Vollenhoven  dibagi  menjadi zelfwetgeving (membuat  undang –
undang sendiri), zelfuitvoering (melaksanakan sendiri),
zelfrechtspraak (mengadili  sendiri)  dan zelfpolitie (menindak
sendiri).  Sementara  Van  der  pot  memahami  konsep  otonomi daerah  sebagai eigenhuisholding (menjalankan  rumah  tangganya sendiri) (Laica Marzuki, 2005:125) .
Otonomi  daerah  merupakan  pemberian  kebebasan  untuk mengurus  rumah  tangga  sendiri,  tanpa  mengabaikan  kedudukan Pemerintah  Daerah  sebagai  aparat  Pemerintah  Pusat  untuk menyelenggarakan urusan – urusan yang ditugaskan kepadanya.
Berikut  ini  pengertian  otonomi  daerah  menurut  para  ahli (syamsuddin Haris, 2007:12-13) adalah sebagai berikut :
1. F. Sugeng Istianto
Menurut  Sugeng  Istianto  menyatakan  bahwa  Otonomi  daerah ialah  suatu  Hak  dan  wewenang  guna  untuk  mengatur  serta mengurus sebuah rumah tangga daerah.
Volume 5 N N o o . . 1 1 M M a a r r e e t t 2 2 0 0 1 1 7 7

## 2. Ateng Syarifuddin
Menurut Ateng Syarifuddin menyatakan bahwa Otonomi daerah mempunyai makna kebebasan atau kemandirian namun bukan kemerdekaan melainkan hanya suatu kebebasan yang terbatas atau  kemandirian  itu  terwujud  sebagai  sebuah  pemberian kesempatan yang harus dapat dipertanggungjawabkan.
3. Syarif Saleh
Menurut Syarif Saleh menyatakan bahwa Otonomi daerah ialah suatu  hak  mengatur  serta  memerintah  daerah  sendiri  dimana hak  tersebut  ialah  hak  yang  diperoleh  dari  suatu  pemerintah pusat.
4. Kansil
Menurut Kansil menyatakan bahwa Otonomi daerah ialah suatu hak,  dan  wewenang,  serta  kewajiban  daerah  untuk  mengatur serta untuk mengurus rumah tangganya atau daerahnya sendiri sesuai dengan perundang-undangan yang masih berlaku.
5. Widjaja
Menurut  Widjaja  menyatakan  bahwa  Otonomi  daerah  ialah salah satu bentuk dari desentralisasi suatu pemerintahan yang dasarnya  ditujukan  guna  untuk  memenuhi  suatu  kepentingan bangsa  secara  menyeluruh,  ialah  suatu  upaya  yang  lebih mendekatkan berbagai tujuan untuk penyelenggaraan
pemerintahan  sehingga  dapat  mewujudkan  suatu  cita-cita masyarakat yang adil dan makmur.
Volume 5 N N o o . . 1 1 M M a a r r e e t t 2 2 0 0 1 1 7 7

## 6. Mahwood
Menurut  Mahwood  menyatakan  bahwa  Otonomi  daerah  ialah suatu  hak  dari  masyarakat  sipil  guna  untuk  mendapatkan sebuah  kesempatan  serta  perlakuan  yang  sama,  baik  dalam
hal mengekspresikan serta memperjuangkan suatu kepentingan  mereka  masing-masing,  dan  ikut  mengontrol sebuah penyelenggaraan kinerja pemerintahan daerah.
7. Benyamin Hoesein
Menurut  Benyamin  Hoesein  menyatakan  bahwa  otonomi daerah  adalah  suatu  pemerintahan  oleh  rakyat  serta  untuk rakyat di suatu bagian wilayah nasional Negara secara informal yang berada diluar pemerintah pusat.
8. Mariun
Menurut Mariun menyatakn bahwa Otonomi daerah ialah suatu kebebasan  atau  kewenangan  yang  dipunyai  suatu  pemerintah daerah  sehingga  memungkinkan  mereka  dalam  membuat sebuah  inisiatif  sendiri  untuk  mengelola  serta  mengoptimalkan sumber  daya  yang  dipunyai  daerahnya.  Otonomi  daerah  ialah suatu  kebebasan  atau  kewenangan  untuk  dapat  bertindak sesuai  dengan  suatu  kebutuhan  masyarakat  pada  daerah setempat.
9. Vincent Lemius
Menurut  Vincent  Lemius  menyatakan  bahwa  Otonomi  daerah ialah  suatu  kebebasan  atau  kewenangan  dalam  membuat
Volume 5 N N o o . . 1 1 M M a a r r e e t t 2 2 0 0 1 1 7 7 suatu  keputusan  politik  maupun  administasi  yang  sesuai dengan yang ada didalam peraturan perundang- undangan. Di dalam  suatu  otonomi  daerah  terdapat  sebuah  kewenangan yang  dipunyai  oleh  suatu  pemerintah  daerah  dalam menentukan  apa  yang  menjadi  suatu  kebutuhan  daerahnya namun  kebutuhan  daerah  yang  lain  masih  senantiasa  harus disesuaikan  dengan  suatu  kepentingan  nasional  sebagaimana diatur peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi.
10. Encyclopedia of Social Scince
Menurut  Encyclopedia  of  Social  Scince  menyatakan  bahwa otonomi daerah ialah suatu hak sebuah organisasi sosial untuk mencukupi diri sendiri dan sebuah kebebasan aktualnya.
Hakekat  otonomi  daerah  adalah  pemberian  wewenang kepada  daerah  untuk  mengatur  dan  mengurus  rumah  tangga daerah  dalam  upaya  mewujudkan  kesejahteraan  masyarakat. Otonomi  juga  diartikan  sebagai  sesuatu  yang  bermakna kebebasan  atau  kemandirian  ( zelfstandigheid )  tetapi  bukan kemerdekaan  ( onafhankelijkheid ).  Kebebasan  yang  terbatas atau  kemandirian  itu  adalah  wujud  pemberian  kesempatan yang harus dipertanggungjawabkan (Ateng Syafrudin, 1985:5).
Tujuan  pemberian  otonomi  kepada  daerah  setidaknya meliputi beberapa aspek :
a.  Dari segi politik adalah untuk mengikutsertakan,
menyalurkan  inspirasi  dan  aspirasi  masyarakat,  baik  untuk
Volume 5 N N o o . . 1 1 M M a a r r e e t t 2 2 0 0 1 1 7 7 kepentingan  daerah  sendiri,  maupun  untuk  mendukung politik dan kebijaksanaan nasional dalam rangka
pembangunan dalam proses demokrasi di lapisan bawah.
b.  Dari segi manajemen pemerintahan, adalah untuk meningkatkan  daya  guna  dan  hasil  guna  penyelenggaraan pemerintahan,  terutama  dalam  memberikan  pelayanan terhadap  masyarakat  dengan  memperluas  jenis –  jenis
pelayanan dalam berbagai kebutuhan masyarakat.
c.  Dari  segi  kemasyarakatan,  untuk  meningkatkan  partisipasi
serta  menumbuhkan  kemandirian  masyarakat,  dengan melakukan usaha pemberdayaan (empowerment) masyarakat, sehingga masyarakat makin mandiri, dan tidak
terlalu banyak tergantung pada pemberian pemerintah serta
memiliki daya saing yang kuat dalam proses penumbuhannya.
d.  Dari segi ekonomi pembangunan, adalah untuk
melancarkan  pelaksanaan  program  pembangunan  guna tercapainya kesejahteraan rakyat yang makin meningkat.
Volume 5 N N o o . . 1 1 M M a a r r e e t t 2 2 0 0 1 1 7 7 2.2.  Hubungan Pengawasan Pemerintah
Pusat dengan

## Pemerintah Daerah
Dalam  sistem  negara  kesatuan  ditemukan  adanya  2  cara yang  dapat  menghubungkan  antara  Pemerintah  Pusat  dan Daerah. Cara pertama disebut sentralisasi dimana segala urusan, tugas, fungsi dan wewenang penyelenggaraan pemerintahan ada pada  pemerintah  pusat  yang  pelaksanaannya  dilakukan  secara dekonsentrasi.  Cara  kedua,  dikenal  sebagai  desentralisasi, dimana urusan,  tugas  dan wewenang pelaksanaan pemerintahan diserahkan seluas – luasnya kepada daerah.
Meskipun  sentralisasi  dan  desentralisasi  dapat  dibedakan, namun  tidak  dapat  dilakukan  pemisahan  secara  tegas  karena memiliki keterkaitan satu sama lain. Jadi prinsipnya tidak mungkin diselenggarakan  desentralisasi  tanpa  sentralisasi,  karena  akan berdampak  pada  disintegrasi.  Oleh  sebab  itu,  otonomi  daerah yang  hakekatnya  mengandung  kebebasan  dan  keleluasaan prakarsa,  akan  selalu  memerlukan  bimbingan  dan  pengawasan pemerintah  pusat,  sehingga  tidak  menjelma  menjadi  kedaulatan otonomi  daerah.  Otonomi  daerah  adalah  ciptaan  pemerintah pusat.
Oleh  karena  otonomi  daerah  tidak  bermakna  kebebasan atau  kemerdekaan  daerah,  maka  pemberian  dan  pelimpahan kewenangan  kepada  daerah  disertai  adanya  pengawasan  dari pemerintah  pusat.  Dalam  hal  ini  pengawasan  merupakan  unsur
Volume 5 N N o o . . 1 1 M M a a r r e e t t 2 2 0 0 1 1 7 7 yang  tidak  dapat  dipisahkan  dari  kebebasan  berotonomi.  Antara kebebasan  dan  kemandirian  berotonomi  di  satu  pihak  dengan pengawasan  di  pihak  lain,  merupakan  dua  sisi  dalam  satu  mata uang dalam negara kesatuan dengan sistem otonomi
(desentralisasi).  Kebebasan  dan  kemandirian  berotonomi  dapat dipandang sebagai pengawasan atau kendali terhadap kecenderungan sentralisasi yang berlebihan. Sebaliknya, pengawasan  merupakan  kendali  terhadap  desentralisasi  yang berlebihan. Tidak ada otonomi tanpa pengawasan ( geen otonomi zonder toetzicht) (Bagirmanan, 1992:26).
Dalam  konteks  negara  demokrasi  dan  negara  kesatuan, pengawasan  terhadap  aktivitas  pemerintah,  baik  yang  dilakukan pemerintah  pusat  dan  pemerintah  daerah  merupakan  hal  yang mutlak.  Jimly  Asshiddiqie  secara  tegas  mengemukakan  urgensi pengawasan  dalam  konteks  negara  kesatuan  sebagai  berikut  :  “ dalam  perspektif  sistem  negara  kesatuan  atau unitary  state
( eenheidsstaat )  adalah  logis  untuk  mengembangkan  pengertian bahwa  pemerintahan  atasan  berwenang  melakukan  kontrol terhadap unit pemerintahan bawahan. Artinya pemerintahan pusat dalam konteks Negara Kesatuan Republik  Indonesia berdasarkan Undang – Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 tentu dapat  dikatakan mempunyai kewenangan untuk mengontrol unit –  unit  pemerintahan  daerah  provinsi  ataupun  pemerintahan daerah kabupaten dan kota.  Demikian pula pemerintahan daerah
Volume 5 N N o o . . 1 1 M M a a r r e e t t 2 2 0 0 1 1 7 7 provinsi  juga    dapat  diberi  kewenangan  tertentu  dalam  rangka mengendalikan  jalannya  pemerintahan  daerah  kabupaten  dan kota di bidang pengaturan.
Paulus  Effendie  Lotulung  mengemukakan    bahwa  tujuan utama  dilakukannya  pengawasan  terhadap  pemerintah  adalah untuk  menghindari  terjadinya  kekeliruan-kekeliruan,  baik  yang disengaja maupun tidak disengaja, sebagai suatu usaha preventif atau  juga  untuk memperbaikinya  apabila  sudah  terjadi  kekeliruan itu, sebagai usaha represif.
Lebih  lanjut,  pengawasan  dapat  diklasifikasikan  dalam beberapa  hal,  tergantung  tolok  ukur  yang  digunakan.  Berkenaan dengan  lingkup  pengawasan,  Bagir  Manan  mengemukakan  dua jenis  pengawasan  baku  terhadap  satuan  pemerintahan  otonomi yaitu pengawasan preventif ( preventief toezicht ) dan pengawasan represif  ( repressief  toezicht ).  Pengawasan  prevenif  dikaitkan
dengan  wewenang  mengesahkan,  sementara  pengawasan represif  berkenaan  dengan  wewenang  pembatalan  ( vernietiging ) atau penanggulan ( schorsing ).
Klasifikasi berdasarkan lingkup pengawasan
mempunyai  kemiripan  dengan  klasifikasi  berdasarkan  waktu pelaksanaan pengawasan. Paulus Effendi Lotulung membedakan menjadi  dua  jenis  yaitu  kontrol a-priori dan  kontrol a-posteriori.
Kontrol a-priori adalah  pengawasan  yang  dilakukan  sebelum dilakukan  tindakan  atau  dikeluarkannya  suatu  keputusanatau
Volume 5 N N o o . . 1 1 M M a a r r e e t t 2 2 0 0 1 1 7 7 ketetapan  pemerintah  atau  peraturan  lainnya  yang  menjadi wewenang  pemerintah.  Pengawasan  ini  mengandung  unsur pengawasan  preventif.  Kontrol a-posteriori adalah  pengawasan yang  dilakukan  sesudah  dikeuarkan  suatu  keputusan  atau ketetapan pemerintah atau sesudah terjadinya tindakan
pemerintah.  Pengawasan  ini  mengandung  unsur  pengawasan represif  yang  bertujuan  mengoreksi  tindakan  yang  keliru  (Paulus Effendie Lotulung, 1993:15-16).
Penggolongan  pengawasan  dari  tolok  ukur  kelembagaan yang  dikontrol  dan  yang  melaksanakan  kontrol,  dibedakan menjadi  kontrol  intern  ( internal  control )  dan  kontrol  ekstern
( external    control ).  Kontrol  intern  adalah  pengawasan  yang
dilakukan  oleh  suatu  badan/organ  yang  secara  struktural  masih termasuk  organisasi  dalam  lingkungan  pemerintah.  Misalnya pengawasan  yang  dilakukan  oleh  pejabat  atasan  terhadap bawahannya secara hierarkhis. Sedangkan kontrol ekstern adalah pengawasan  yang  dilakukan  oleh  badan/organ  secara  struktur organisasi  berada  di  luar  pemerintah  dalam  arti  eksekutif. Misalnya  kontrol  keuangan  yang  dilakukan  oleh  BPK,  kontrol sosial yang dilakukan oleh LSM, media masa, kontrol politik yang dilakukan  oleh  DPR  dan  DPRD,  serta  kontrol  peradilan  oleh peradilan umum dan peradilan administrasi.
Selanjutnya  klasifikasi  pengawasan  dari  aspek  yang diawasi  dibedakan  menjadi  pengawasan  segi  hukum  dan
Volume 5 N N o o . . 1 1 M M a a r r e e t t 2 2 0 0 1 1 7 7 pengawasan  segi  kemanfaatan.  Pengawasan  segi  hukum (legalitas)  yaitu  pengawasan  yang  dimaksudkan  untuk  menilai segi-segi  hukumnya  saja  ( rechmatigheid ).  Kontrol  peradilan  atau judicial control secara umum dipandang sebagai pengawasan segi hukum  walaupun  ada  perkembangan  baru  yang  mempersoalkan pembatasan itu. Pengawasan dari segi kemanfaatan
(opportunitas) yaitu pengawasan yang dimaksudkan untuk menilai segi kemanfaatannya ( doelmatigheid ).
Terkait  substansi  pengawasan  dalam  konteks  negara kesatuan,  Jimly  Asshiddiqie  mengemukakan  bahwa  yang dikendalikan  atau  dikontrol  oleh  pemerintahan  atasan  itu  antara lain  adalah  kontrol  atas  norma  hukum  yang  ditetapkan  oleh pemerintahan  bawahan  melalui  apa  yang  dinal  sebagai  “ general norm control mechanism ”. Mekanisme kontrol norma umum inilah yang  biasa  disebut  den gan  sistem  “ abstract  review ”  atau pengujian  abstrak  yang  dapat  dilakukan  oleh  lembaga  eksekutif, lembaga  legislatif  ataupun  oleh  lembaga  peradilan.  Disamping “ abstract  review ”  mekanisme  kontrol  norma  dapat  dilakukan melalui  prosedur  “ abstrak  preview ”,  yaitu  kontrol  yang  dilakukan sebelum norma hukum yang bersangkutan mengikat untuk umum. Misalnya, setelah suatu rancangan undang-undang disahkan oleh parlemen,  tetapi  sebelum  diundangkan  sebagai  mestinya, pemerintahan  atasan  diberikan  kewenangan  untuk  menguji,
Volume 5 N N o o . . 1 1 M M a a r r e e t t 2 2 0 0 1 1 7 7 menilai, atau bahkan menolak pengesahan peraturan
pemerintahan bawahan (Bagirmanan, 2001:154).
Bertolak  dari  uraian  di  atas,  pengawasan  terhadap  produk hukum  daerah,  terutama  pembentukan  Peraturan  Daerah merupakan  hal  yang  tidak  dapat  dihindari  karena  lingkup  atau satuan  pemerintahan  daerah  merupakan  bagian  dari  satuan pemrintah  pusat.  Oleh  karenanya,  pembentukan  norma  hukum atau peraturan perundang-undangan di daerah perlu
memeprhatikan  keterkaitannya  dengan  peraturan  perundang- undangan  pada  jenjang  yang  lebih  tinggi,  sebagaimana  diatur dalam hirarki peraturan perundang-undangan Indonesia.

## 2.3.  Teori Pengujian Perundang-Undangan
Secara  etimologis,  pengujian  norma  atau  pengujian peraturan  perundang-undangan  dikenal  dengan  beberapa  istilah seperti toetsingrecht,  constitutional  review,  legislative  review, executive  review dan judicial  review . Toetsingrecht berarti  hak menguji sedangkan judicial review berarti peninjauan kembali oleh lembaga pengadilan.
Jika  hak  uji  ( toetsingrecht )  diberikan  kepada  hakim,  maka namanya  adalah judicial  review atau  review  oleh  lembaga
peradilan.  Jika  kewenangan  untuk  menguji  itu  diberikan  kepada lembaga  legislatif,  maka  namanya legislative  review. Jika  yang melakukan  pengujian  itu  adalah  pemerintah  maka  namanya adalah executive review.
Volume 5 N N o o . . 1 1 M M a a r r e e t t 2 2 0 0 1 1 7 7
Istilah judicial  review terbatas  penggunaannya  kepada proses  uji  perundang –  undangan  yang  dilakukan  oleh  lembaga peradilan. Constitutional review digunakan secara umum terhadap proses  uji  konstitusionalitas  produk  perundang –  undangan  yang berada di bawah konstutusi yang dilakukan oleh lembaga legislatif ataupun lembaga peradilan bahkan oleh sebuah lembaga khusus yang  ditunjuk  untuk  melakukan  tugas  uji  konstitusional  tersebut(I Gde Pantja Astawa, 2008:117).
Pentingnya Constitutional  review atau  pengujian  peraturan perundang –  undangan  dalam  sebuah  negara  merupakan konsekuensi  dianutnya  paham  negara  hukum  dan  ajaran supremasi  hukum.  Terkait  dengan  pengujian  perundang – undangan , Sri Soemantri (1982:5-6) menggolongkan hak menguji menjadi dua macam yaitu :
a.  Hak  menguji  formal  ( formeletoetsingrecht) adalah  wewenang untuk menilai suatu produk legislatif seperti undang – undang
terkait legalitas kompetensi  institusi yang membuatnya.
b.  Hak  menguji  materiil  ( materieletoetsingrecht) adalah  suatu
wewenang  untuk  menyelidiki  dan  menilai  isi  apakah  suatu peraturan  perundang –  undangan  sesuai  atau  bertentangan dengan  peraturan  perundang –  undangan  yang  lebih  tinggi derajatnya,  serta  apakah  suatu  kekuasaan  tertentu  berhak mengeluarkan  suatu  peraturan  tertentu.  Pengujian  secara meteriil  berkaitan  dengan  kemungkinan  pertentangan  materi
Volume 5 N N o o . . 1 1 M M a a r r e e t t 2 2 0 0 1 1 7 7 suatu  peraturan  dengan  peraturan  lain  yang  lebih  tinggi ataupun menyangkut  kekhususan – kekhususan yang dimiliki suatu  aturan  dibandingkan  dengan  norma    -  norma  yang berlaku umum.

## III. Pembahasan
Selama  ini  kategori  Peraturan  Daerah    yang  bermasalah merujuk  pada  dua  hal  penting,  yaitu  Peraturan  Daerah    yang bertentangan dengan kepentingan umum, dan Peraturan Daerah  yang bertentangan  dengan  peraturan  perundang-undangan  lebih  tinggi. secara  teoritis,  suatu  Peraturan  Daerah    dikatakan  bertentangan dengan  kepentingan  umum  apabila  pemberlakuan  Peraturan  Daerah tersebut  berakibat  terganggunya  kerukunan  antar  warga  masyarakat, pelayanan umum, dan ketentraman/ketertiban umum. Bisa pula karena kebijakan yang tertuang di dalamnya bersifat  diskriminatif.  Jadi, dapat diyakini, apabila dipaksakan keberlakuannya maka akan menimbulkan konflik  di  masyarakat.  Sedangkan  Peraturan  Daerah    yang bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi adalah Peraturan Daerah  yang baik prosedur pembentukan dan atau isinya  bertentangan  dengan  Peraturan  Pemerintah,  Undang-Undang, dan  peraturan  peraturan  perundang-undangan  lain  yang  dalam  tata urutan berada di atas Peraturan Daerah .
Peraturan  Daerah  memiliki  peran  yang  penting  dalam melaksanakan  urusan  pemerintahan.  Peraturan  Daerah  memiliki
Volume 5 N N o o . . 1 1 M M a a r r e e t t 2 2 0 0 1 1 7 7 kedudukan  di  bawah  undang –  undang  tetapi  sampai  saat  ini  masih menjadi  perdebatan  mengenai  hak  menguji  Peraturan  Daerah  karena berlaku judicial review dan executive review.
Ada dua mekanisme pembatalan Peraturan Daerah yakni :
a. Judicial revie.
Pembatalan  yang  dilakukan  oleh  Mahkamah  Agung  (MA) dengan  cara  uji  materiil  yaitu  menilai  materi  muatan  peraturan perundang –  undangan  di  bawah  undang  –  undang  terhadap peraturan perundang – undangan lebih tinggi.
Jika  inisiatif  untuk  melakukan  pengujian  terhadap  suatu perundang-undangan  ini  datang  bukan  dari  MA,  maka  disebut dengan  Permohonan  Keberatan.  Permohonan  Keberatan  adalah suatu  permohonan  yang  berisi  keberatan  terhadap  berlakunya suatu  peraturan  perundang-undangan  yang  diduga  bertentangan dengan  suatu  peraturan  perundang-undangan  tingkat  lebih  tinggi yang diajukan ke MA untuk mendapatkan putusan .
Merujuk  pada  penjelasan  di  atas,  terhadap  suatu  Peraturan Daerah    kabupaten/kota  yang  diduga  bertentangan  dengan Peraturan Daerah  provinsi, selain dapat dilakukan uji materiil oleh MA,  dapat  juga  dimohonkan  suatu  keberatan  secara  langsung kepada  MA,  atau  dapat  disampaikan  melalui  Pengadilan  Negeri yang  membawahi  wilayah  tempat  kedudukan  Pemohon.Contoh Peraturan  Daerah    yang  pernah  diuji  ke  MA,  adalah  Pasal  30 Peraturan  Daerah  Khusus  Provinsi  Papua  Nomor  6  Tahun  2011
Volume 5 N N o o . . 1 1 M M a a r r e e t t 2 2 0 0 1 1 7 7 tentang  Pemilihan  Umum  Gubernur  dan  Wakil  Gubernur.  Melalui Putusan  Mahkamah  Agung  Nomor  16  P/Hum/2012  Tahun  2012, MA  mencabut  Peraturan  Daerah  Nomor  6  Tahun  2011  tentang Pemilihan Umum Gubernur dan Wakil Gubernur.

## b. Executive review
Pembatalan  dilakukan  oleh  Menteri  atau  Gubernur.  Untuk
Peraturan  Daerah  kabupaten/kota  yang  bertentangan  dengan Peraturan  Daerah  provinsi  (sebagai  peraturan  perundang- undangan yang lebih tinggi dari Peraturan Daerah kabupaten/kota), gubernur berwenang untuk membatalkan
Peraturan  Daerah    kabupaten/kota  tersebut  dengan  keputusan gubernur.
Pembatalan  yang  dilakukan  oleh  Menteri  apabila  Peraturan
Daerah    provinsi  dan  Peraturan  Gubernur  yang  bertentangan dengan  ketentuan  peraturan  perundang-undangan  yang  lebih tinggi,  kepentingan  umum,  dan/atau  kesusilaan  dibatalkan  oleh Menteri.Pembatalan  Peraturan  Daerah    Provinsi  dan  Peraturan Gubernur ditetapkan dengan Keputusan Menteri.Paling lama 7 hari setelah keputusan pembatalan, kepala daerah harus menghentikan pelaksanaan  Peraturan  Daerah    dan  selanjutnya  DPRD  bersama kepala daerah mencabut Peraturan Daerah  dimaksud.
Sedangkan pembatalan dilakukan oleh Gubernur,  Peraturan Daerah    kabupaten/kota  dan  peraturan  bupati/wali  kota  yang bertentangan  dengan  ketentuan  peraturan  perundang-undangan
Volume 5 N N o o . . 1 1 M M a a r r e e t t 2 2 0 0 1 1 7 7 yang  lebih  tinggi,  kepentingan  umum,  dan/atau  kesusilaan dibatalkan  oleh  Gubernur  sebagai  wakil  Pemerintah  Pusat. Pembatalan  Peraturan  Daerah    Kabupaten/Kota  dan  peraturan bupati/wali  kota  ditetapkan  dengan  keputusan  gubernur  sebagai wakil Pemerintah Pusat.
Paling  lama  7  hari  setelah  keputusan  pembatalan,  kepala daerah  harus  menghentikan  pelaksanaan  Peraturan  Daerah    dan selanjutnya  DPRD  bersama  kepala  daerah  mencabut  Peraturan Daerah  dimaksud. Berdasarkan uraian di atas, terhadap Peraturan Daerah    kabupaten/kota  yang  bertentangan  dengan  Peraturan Daerah    provinsi  dapat  dilakukan  pembatalan  dengan  Keputusan Gubernur.
Dalam  hal  penyelenggara  Pemerintahan  Daerah  provinsi tidak  dapat  menerima  keputusan  pembatalan  Peraturan  Daerah provinsi  dan  Gubernur  tidak  dapat  menerima  keputusan pembatalan  Peraturan  Gubernur  dengan  alasan  yang  dapat dibenarkan  oleh  ketentuan  peraturan  perundang-undangan, Gubernur  dapat  mengajukan  keberatan  kepada  Presiden  paling lambat 14 hari sejak keputusan pembatalan Peraturan Daerah  atau Peraturan Gubernur diterima.
Sedangkan  dalam  hal  penyelenggara  Pemerintahan  Daerah kabupaten/kota  tidak  dapat  menerima  keputusan  pembatalan Peraturan Daerah  kabupaten/kota dan Bupati/Walikota tidak dapat menerima  keputusan  pembatalan  Peraturan  Bupati/Walikota
Volume 5 N N o o . . 1 1 M M a a r r e e t t 2 2 0 0 1 1 7 7
dengan  alasan  yang  dapat  dibenarkan  oleh  ketentuan  peraturan
perundang-undangan, Bupati/Walikota dapat mengajukan keberatan  kepada  Menteri  paling  lambat  14  hari  sejak  keputusan pembatalan  Peraturan  Daerah    Kabupaten/Kota  atau  Peraturan Bupati/Walikota diterima.
Penyelenggara Pemerintahan Daerah provinsi atau
kabupaten/kota  yang  masih  memberlakukan  Peraturan  Daerah yang  dibatalkan  oleh  Menteri  atau  oleh  Gubernur  dikenai  sanksi berupa:
a. Sanksi administratif
Dikenai kepada kepala Daerah dan anggota DPRD berupa tidak dibayarkan  hak-hak  keuangan  yang  diatur  dalam  ketentuan peraturan perundang-undangan selama 3 (tiga) bulan.
b. Sanksi penundaan evaluasi rancangan Peraturan Daerah
Dalam  hal  penyelenggara  Pemerintahan  Daerah  provinsi  atau kabupaten/kota  masih  memberlakukan  Peraturan  Daerah mengenai  pajak  daerah  dan/atau  retribusi  daerah  yang dibatalkan  oleh  Menteri  atau  dibatalkan  oleh  Gubernur  sebagai wakil  Pemerintah  Pusat,  dikenai  sanksi  penundaan  atau pemotongan  Dana  Alokasi  Umum  (DAU)  dan/atau  Dana  Bagi Hasil (DBH) bagi Daerah bersangkutan.
Volume 5 N N o o . . 1 1 M M a a r r e e t t 2 2 0 0 1 1 7 7

## IV. Kesimpulan
Pengujian  terhadap  Peraturan  Daerah  telah  melahirkan dualiasme  pengujian  yaitu judicial  review oleh  Mahkamah  Agung  dan executive  review oleh  pemerintah  pusat.  Mahkamah  agung  menguji suatu peraturan daerah atas dasar ada tidaknya pertentangan dengan peraturan yang lebih tinggi dan ada tidaknya ketidaksesuaian prosedur pembuatan  peraturan  daerah  dengan  peraturan  perundang-undangan sedangkan  kewenangan  pemerintah  pusat  melakukan  pengujian peraturan  daerah  tidak  hanya  didasarkan  pada  aturan  hukum  yang lebih  tinggi  daripada  peraturan  daerah  tetapi  juga  didasarkan  pada standar kepentingan umum.
Perdebatan  mengenai  berlakunya  pengujian  pembatalan terhadap  Peraturan  Daerah  menjadi  pertanyaan  tersendiri  di  era otonomi daerahini, mengingat Peraturan Daerah adalah produk kepala daerah  dan  DPRD  di  suatudaerah  yang  bersifat  otonom  sedangkan salah  satu  dampak  positifberkembangnya  ide  otonomi  daerah  adalah menguatnya  eksistensi  Peraturan  Daerah  sebagai  produk  legislatif daerah yang memungkinkan pengembangan segala potensi kekhasan daerah  mendapat  payung  yuridis  yang  jelas.Sebagian  kalangan memandang  Peraturan  Daerah  merupakan Local  Wet ,  yang mempunyai prototipe yang sebangun dengan Undang-Undang (Wet) di tingkat  pusat.  Dilihat  dari  ruang  lingkup  materi  muatan,  cara perumusan,  pembentukan  dan  pengundangannya,  kedudukannya dalam tata urutan (hirarkis) peraturan perundang-undangan
Volume 5 N N o o . . 1 1 M M a a r r e e t t 2 2 0 0 1 1 7 7 pembentukan  dan  pengundangannya,  kedudukannya  dalam  tata urutan  serta  daya  berlakunya  sebagai  norma  hukum,  sebagaimana ditentukan  dalam  Undang-Undang  Nomor  12  Tahun  2011  tentang Pembentukan  Peraturan  Perundang-undangan  memang  pandangan yang  melihat  hal  ini  sebagai  produk  hukum  yang  mandiri  tidak berlebihan.

## V.  Saran
Saran  penulis,  untuk  diperhatikan  dan  ditindaklanjuti  mengenai hal- hal berikut ini :
1.  Undang-Undang Pemerintahan Daerah menyatakan bahwa
pembatalan  Peraturan  Daerah  ditetapkan  dengan  Peraturan Presiden  paling  lama  60  (enam  puluh  hari)  sejak  diterimanya Peraturan  Daerah  oleh  pemerintah  pusat,  evaluasi  Peraturan Daerah  oleh  pemerintah  pusat  tetap  memakan  waktu  yang  lama.
Lamanya  proses  evaluasi  Peraturan  Daerah  oleh  pemerintah berimplikasi  pada  terabainya  kepastian  hukum  penerapan Peraturan Daerah di daerah.
2.  Tidak  tertibnya  evaluasi  Peraturan  Daerah  oleh  pemerintah  pusat bermula  dari  tidak  lengkapnya  dan  segeranya  Peraturan  Daerah disampaikan  oleh  pemerintah  daerah  kepada  pemerintah  pusat setelah  Peraturan  Daerah  disahkan  di  daerah.  Tidak  tertibnya pendokumentasian Peraturan Daerah ini terjadi karena 3 (tiga) hal, yaitu:
Volume 5 N N o o . . 1 1 M M a a r r e e t t 2 2 0 0 1 1 7 7
a.  Ketidaktahuan  pemerintah  daerah  bahwa  ada  kewajiban mereka  untuk  menyerahkan  Peraturan  Daerah  kepada pemerintah pusat.
b.  Keengganan  pemerintah  daerah  menyerahkan  Peraturan
Daerah  kepada  pemerintah  pusat  karena  tidak  adanya  sanksi bagi daerah yang tidak menyerahkannya.
c.  Untuk  menghindari  sanksi  berupa  pembatalan  Peraturan Daerah  oleh  pemerintah  pusat  karena  bila  Peraturan  Daerah tersebut  dinilai  bertentangan  dengan  peraturan  perundang- undangan  yang  lebih  tinggi  oleh  pemerintah  pusat  maka Peraturan Daerah tersebut akan dibatalkan.
3.  Hal  yang  paling  janggal  dalam  pengujian  Peraturan  Daerah  oleh pemerintah  adalah  soal  bentuk  hukum  pembatalan  Peraturan
Daerah.  Bentuk  hukum  pembatalan  Peraturan  DaerahPeraturan Presiden. Namun dalam praktiknya, Pembatalan Peraturan Daerah sepanjang  ini  dilakukan  dengan  menggunakan  Keputusan  Menteri Dalam  Negeri  (Kepmendagri).  Dengan  demikian,  pembatalan Peraturan  Daerah  melalui  (Kepmendagri)  merupakan  sebuah kekeliruan hukum.
Volume 5 N N o o . . 1 1 M M a a r r e e t t 2 2 0 0 1 1 7 7

## DAFTAR  PUSTAKA
Asshiddiqie.  Jimly,  2006 ,  Konstitusi  dan  Konstitusionalisme  Indonesia , Konstitusi Pers, Jakarta.
--------,  2008, Dinamika  dan  Ilmu  Perundang –  undangan    Di  Indonesia , PT. Alumni, Bandung.
---------,  2008, Poblematika  Hukum  Otonomi  Daerah  Di  Indonesia ,  PT. Alumni, Bandung.
Bagir  Manan,  1992, Dasar –  Dasar  Perundang  –  Undangan  Indonesia , Ind-Hill.Co, Jakarta.
----------,  2001, Menyongsong  Fajar  Otonomi  Daerah ,  PSH  FH  UII, Yogyakarta.
Fakrulloh.  Zudan  Arif,  2013, Tertib  Regulasi  Dalam  Penyusunan  Produk Hukum Daerah , Biro Hukum Kemendagri RI, 2013.
Lotulung,  Paulus  Effendie,  1993, Beberapa  Sistem  tentang  Kontrol  Segi Hukum Terhadap Pemerintah , Citra Aditya Bakti, Bandung.
Marzuki.  HM.  Laica,  2005, Berjalan –  jalan  di  Ranah  Hukum,  Pikiran  – Pikiran Lepas , Konpress, Jakarta.
Sholikin.  M.Nur,  2009, Awasi  Peraturan  Daerah  ,  Berdayakan  Daerah – Seri Panduan Pemantauan Legislasi Daerah ,  Pusat  Studi Hukum & Kebijakan Indonesia (PSHK), Jakarta.
Soemantri  M.  Sri,  1982, Hak  Menguji  Materiil  Di  Indonesia, Alumni, Bandung.
Syafrudin.  Ateng,  1985, Pasang  Surut  Otonomi  Daerah ,  Binacipta, Bandung.
Syamsuddin. Haris, 2007, Desentralisasi dan Otonomi Daerah, LIPI Press, Jakarta.