## POLITIK HUKUM CAGAR BUDAYA DALAM  PERLINDUNGAN IDENTITAS BANGSA INDONESIA
Hafidz Putra Arifin Staf Ahli, DPRD Provinsi Jawa Barat email : hafidzputrarifin@gmail.com
disampaikan 18/9/18 – di -review 24/11/18 – diterima 22/12/18 DOI: 10.25123/vej.3008

## Abstract
The 1945 Constitution contain a ruling obligating the government to protect and preserve all cultural objects, manifestation of the nation’s culture, as cultural heritage.  It is conceded that the political will as reflected in regulations made from time to time on the protection of the nation’s cultural heritage are oriented towards preservation of the Indonesian identity and furthering social welfare.  In reality however, cultural heritage objects are vulnerable to looting, willful destruction or lack of care. Using a  juridical  normative  method,  the  author  shall  examine  existing  rules  and  regulation  regarding protection  of  cultural  heritage.    One  important  finding  from  this  research  is  that  low  quality  of cultural heritage protection is the result of low societal understanding of the importance of cultural heritage in the making of the national identity.
Keywords: political will, cultural heritage, indonesian national identity

## Abstrak
UUD  1945  mengamanatkan  dijaganya  seluruh  bentuk  kebudayaan  yang  terdapat  di  Indonesia. Ditengarai bahwa politik hukum terhadap cagar budaya yang berlaku pada kurun waktu tertentu di Indonesia ternyata berorientasi pada perlindungan identitas bangsa Indonesia dan upaya untuk mewujudkan  kesejahteraan  sosial.  Sementara  itu  dalam  praktik  benda  cagar  budaya,  Indonesia masih rentan terhadap pengrusakan, penjarahan, dan penelantaran. Dengan menggunakan metode yuridis normatif, melalui penelusuran peraturan perundang-undangan yang berlaku tentang cagar budaya  di  Indonesia,  terdapat  temuan  terpenting  adalah  bahwa  masih  buruknya  perlindungan terhadap cagar budaya terutama disebabkan masih kurangnya pemahaman masyarakat akan nilai cagar budaya dan perannya dalam membentuk identitas bangsa Indonesia.
Kata Kunci: politik hukum, cagar budaya, identitas bangsa Indonesia

## Pendahuluan
Negara Indonesia diwarisi filosofi Bhinneka Tunggal Ika Tan Hana Dharma Mengrwa yang  dilembagakan  dalam  tata  negara  kerajaan  Majapahit. Diterjemahkan  memiliki  arti,  “ berbeda-bedalah  itu,  tetapi  satu  jugalah  itu,  tidak ada kerancuan dalam kebenaran .” Filosofi tersebut terdengar indah karena tidak hanya  menjamin  kesetaraan  dalam  keragaman  agama,  tetapi  juga  suku,  ras,  dan golongan di Indonesia.
Warisan  itu  sejatinya  ditemukan  dalam  penemuan-penemuan  arkeologi. Aksara dari Bhinneka Tunggal Ika Tan Hana Dharma Mengrwa tertuang di Kitab Sutasoma  karangan  Mpu  Tantular.  Pengejewantahannya  diterapkan  melalui interaksi  antar  suku,  budaya,  dan  agama  yang  dibuktikan  dalam  cagar  budaya, seperti  ditemukannya  pada  Prasasti  Telaga  Batu,  Prasasti  Talang  Tuo,  Candi Muara  Takus,  Candi  Prambanan  dan  monumen-monumen  lainnya  yang  tersebar diseluruh  Indonesia.  Peninggalan-peninggalan  purbakala  tersebut  tidak  dapat dilepaskan dari sejarah dan budaya bangsa Indonesia.
Sebagai negara hukum, sudah menjadi kewajiban Bangsa Indonesia untuk belajar dan merawat kebudayaan bangsa sesuai dengan amanat Pasal 32 ayat (1) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 (selajutnya disebut “UUD  NRI  Tahun1945”)  yang  menyebutkan  bahwa:  “Negara  memajukan kebudayaan  nasional  Indonesia  di  tengah  peradaban  dunia  dengan  menjamin kebebasan  masyarakat  dalam  memelihara  dan  mengembangkan  nilai-nilai budayanya.”  Hal  ini  menunjukkan  bahwa  kebudayaan  perlu  dilestarikan, dipelajari,  dan  dipetakan  kembali  kebesaran  Nusantara,  meluruskan  sejarah kebudayaan  bangsa,  mencari  peninggalan  dan  bukti  tentang  kebesaran  leluhur nusantara  di  masa  lalu,  dan  lain-lain  yang  berhubungan  dengan  kebudayaan nasional.
Salah  satu  unsur  kebudayaan  nasional  yang  merupakan  aset  bangsa Indonesia  dan  perlu  dilindungi  adalah  bangunan,  situs,  arca,  candi  serta  benda- benda  bersejarah  atau  purbakala  lainnya.  Peninggalan–peninggalan  tersebut menjadi  suatu  cagar  budaya  yang  keberadaannya  memiliki  nilai  penting  bagi sejarah,  ilmu  pengetahuan,  pendidikan,  agama,  dan  kebudayaan.  Berdasarkan Pasal  1  ayat  (1)  Undang-Undang  Nomor  11  Tahun  2010  tentang  Cagar  Budaya (selanjutnya  disebut  “UU  Cagar  Budaya”),  peninggalan-peninggalan  yang  disebut cagar budaya dinyatakan lebih luas, adapun bunyinya:
“Cagar  Budaya  adalah  warisan  budaya  bersifat  kebendaan  berupa  Benda Cagar Budaya, Bangunan Cagar Budaya, Struktur Cagar Budaya, Situs Cagar Budaya,  dan  Kawasan  Cagar  Budaya  di  darat  dan/atau  di  air  yang  perlu dilestarikan  keberadaannya  karena  memiliki  nilai  penting  bagi  sejarah,
ilmu  pengetahuan,  pendidikan,  agama,  dan/atau  kebudayaan  melalui proses penetapan.”
Cagar  budaya  sangat  penting  demi  memupuk  kesadaran  jati  diri  bangsa dan  mempertinggi  harkat  dan  martabat  bangsa,  serta  memperkuat  ikatan  rasa kesatuan  dan  persatuan  bagi  terwujudnya  cita-cita  bangsa  di  masa  depan, sehingga perlu dilestarikan dan dilindungi untuk kepentingan nasional.
Ada  2  (dua)  macam  perlindungan  yang  diperlukan  bagi  cagar  budaya, antara  lain:  Pertama  adalah  perlindungan  terhadap  kepunahan  atau  kerusakan, dan Kedua adalah perlindungan hukum. Perlindungan yang pertama memberikan upaya agar transmisi budaya dari generasi ke generasi berjalan mulus tanpa ada peninggalan-peninggalan  yang  hilang.  Perlindungan  yang  kedua  adalah perlindungan  yang  akan  mengakomodasi  terhadap  perlindungan  yang  pertama. Perlindungan  hukum  ini  didasarkan  pada  aturan-aturan  atau  norma-norma hukum, terutama yang tercantum dalam peraturan perundang-undangan. 1 Dengan adanya peraturan perundang-undangan akan  memberikan kepastian hukum  dan arah tindakan yang tepat tentang hal-hal apa dan bagaimana yang harus dilakukan dalam  menangani  dan  menyelesaikan  berbagai  persoalan  yang  ditemui  secara konkret di lapangan.
Sejak UU Cagar Budaya diterbitkan pada 24 November 2010, cagar budaya masih bertubi-tubi didera pengrusakan, penjarahan, dan penelantaran. Beberapa pengrusakan  diantaranya  ditemukan  pada  Makam  Sultan  Hasanuddin  di Makassar. Makam di rusak dengan linggis dan tidak ada benda-benda yang dicuri di  sekitar  makam.  Kondisi  makam  rusak  parah  pada  tiang  nisan  dan  papan prasasti. Sultan Hasanuddin merupakan pahlawan Nasional yang telah ditetapkan oleh  pemerintah.  Menjaga  nilai-nilai  perjuangannya  dan  peninggalan- peninggalannya sudah menjadi tanggung jawab bersama.
Selain itu, yang sangat disayangkan adalah pengrusakan pada Rumah Radio Pemberontakan di Surabaya. Pengrusakan terjadi karena efek dari pembangunan
1 Salim HS, Penerapan Teori Hukum pada Penelitian Tesis dan Disertasi, Rajawali Pers, Jakarta, 2016, hlm. 262.
yang  sedang  berlangsung  di  sekitar  rumah  tersebut.  Cagar  budaya  ini  pernah digunakan  oleh  Bung  Tomo  untuk  membakar  semangat  warga  Surabaya  jelang November  1945.  Artinya,  terdapat  nilai-nilai  dalam  mempertahankan kemerdekaan Indonesia yang terkandung di dalam bangunan tersebut.
Selanjutnya  mengenai  penjarahan  cagar  budaya  yang  merupakan permasalahan “klasik” di Indonesia. Benda-benda cagar budaya memang memiliki nilai  ekonomis  yang  tinggi  di  mata  kolektor.  Untung  yang  besar  menjadi  tujuan utama dengan mengorbankan warisan leluhur. Kejahatan ini sering ditemukan di museum-museum  dan  situs  cagar  budaya.  Seperti  yang  terjadi  di  Museum Sonobudoyo,  Yogyakarta,  yang  kehilangan  75  (tujuh  puluh  lima)  koleksi  berupa topeng  emas  dan  perhiasan.  Koleksi  itu  hingga  saat  ini  belum  kembali  dan terancam dihapus dari daftar benda cagar budaya.
Penjarahan  benda-benda  cagar  budaya  yang  terjadi  di  sekitar  situs  cagar budaya dapat ditemukan di situs Trowulan, Jawa Timur. Di bawah lapisan tanah Trowulan  terpendam  benda-benda  kuno  yang  tak  terhitung  jumlahnya.  Benda- benda  kuno  yang  sering  ditemukan  oleh  pengepul  baik  individu  maupun kelompok  seperti  lampu  kuno,  manik-manik  emas,  kepingan  uang  logam,  keris, dan sebagainya.
Terakhir, mengenai penelantaran cagar budaya yang terjadi di awal tahun 2018 adalah kebakaran Museum Bahari di Penjaringan, Jakarta Utara. Kebakaran yang  disebabkan  korsleting  mengakibatkan  banyaknya  koleksi  museum  hangus terbakar.  Selain  koleksi  museum,  “korban”  utama  adalah  gedung  bangunan  itu sendiri. Gedung Museum Bahari adalah bagian dari kompleks yang dulu bernama Westzijdsche  Pakhuizen atau  gudang  di  tepi  barat  (Kali  Ciliwung)  yang dibangun bertahap  sejak  1652  hingga  1759.  Menurut  anggota  Tim  Ahli  Cagar  Budaya  DKI Jakarta,  Candrian  Attahiyat,  mengatakan  bahwa  Museum  Bahari  adalah peninggalan Vereenigde  Oostindische  Compagnie (selanjutnya  disingkat  “VOC”)
yang  sesungguhnya  VOC. 2 Museum  Bahari  lebih  “senior”  dibanding  Museum Sejarah Jakarta atau Museum Fatahillah yang sama-sama peningalan VOC.
Cagar  budaya  yang  tersebar  di  Indonesia  sudah  banyak  tercatat,  namun kurang  terlindungi.  Selama  ini,  kejahatan  terhadap  cagar  budaya  yaitu pengrusakan,  penjarahan,  dan  penelantaran  dianggap  hanya  berkaitan  dengan masa silam. Padahal dampaknya besar terhadap masa depan. Kejahatan tersebut tidak hanya melenyapkan ingatan tentang masa lalu, tetapi juga menjarah pijakan generasi masa depan mengenai pemahaman identitas bangsa.
Tulisan  ini  dikedepankan  sebagai  usaha  untuk  memberikan  pemahaman yang  tepat  mengenai  perlindungan  cagar  budaya  terkait  aturan  hukum  yang berlaku. Perlindungan cagar budaya bukan hanya untuk dimanfaatkan pada aspek ekonomi,  perlindungan  disini  mengarah  kepada  identitas bangsa  Indonesia  yang tersirat di dalam peninggalan-peninggalan bersejarah.
Metode yang dikedepankan dalam tulisan ini menggunakan metode hukum multi dan interdisipliner yaitu penelitian hukum yang berhubungan dan memberi perhatian pada ilmu-ilmu lain, khususnya pada ilmu budaya dan arkeologi. Selain itu,  metode  ini  dipadukan  dengan  pendekatan  historis  untuk  memahami  latar belakang  dan  perkembangan  aturan  hukum  dari  waktu  ke  waktu.  Mengingat perlindungan cagar budaya sudah ada sejak zaman kolonial.

## Pembahasan
Latar Belakang dan Berlakunya Monumenten Ordonnantie Stbl. 238/ 1931
Dalam  buku The  History  of  Java yang  ditulis  oleh  Sir  Thomas  Stamford Raffles dan diterbitkan di London pada 10 Mei 1817, Raffles membuka mata orang Eropa atas kekayaan warisan budaya di Indonesia yang sebelumnya tidak banyak dikenal. Buku ini berisi laporan-laporan atas penemuan peninggalan-peninggalan purbakala ketika Raffles berkuasa di Indonesia pada 1810 sampai 1816. Mulai dari menemukan Candi Loro Jonggrang,  Candi Sewu hingga Candi Borubudur. 3 Selain
2 Galuh  Bimantara  dan  Windoro  Adi,  Museum  Bahari:  Derita  Sang  Bangunan  Tua,  Harian Kompas, Jakarta, Rabu 17 Januari 2018, kolom pertama, hlm. 27.
3 Tim  Hannigan,  Raffles  dan  Invasi  Inggris  ke  Jawa,  Kepustakaan  Populer  Gramedia,  Jakarta, 2016, hlm. 239.
mengenalkan  akan  kekayaan  warisan  budaya  Indonesia,  buku  ini  berisi  klaim bahwa Pemerintahan Hindia Belanda tidak berminat dengan sejarah dan budaya Jawa, serta tidak bisa menghargai karya-karya luhur Jawa Kuna.
Kritik  dari  Raffles  membuat  Pemerintahan  Belanda  merasa  direndahkan dan  sekaligus  menyadari  bagaimana  kepurbakalaan  di  daerah  jajahannya sebenarnya  dapat  mengangkat  harkat  dan  martabat  negeri  mereka.  Setelah kepulauan Indonesia dikembalikan kepada Pemerintahan Hindia Belanda pada 19 Agutus  1816,  Pemerintahan  Hindia  Belanda  mulai  gencar  untuk  mengurus peninggalan-peninggalan  purbakala.  Perhatian  tersebut  ditunjukkan  dengan mendirikan  lembaga  khusus  untuk  menangani  peninggalan  purbakala,  yaitu Commissie  tot  het  Opsporen,  Verzamelen  en  bewaren  van  Oudheidkundige Voorwerpen atau  Komisi  untuk  Penemuan,  Pengumpulan,  dan  Perlindungan Tinggalan Purbakala pada 1822. 4
Komisi  ini  dibantu  oleh  CJC  Reven,  ahli  keperbukalaan  yang  di  angkat sebagai  profesor  arkeologi  pertama  di  dunia  oleh  Univesitas  Leiden  pada  1818. Salah  satu  langkah  penting  yang  dibuat  oleh  komisi  ini  adalah  mengingatkan pemerintah  bahwa  peninggalan  purbakala  di  Jawa  dianggap  milik  semua  orang dan  setiap  orang  dapat  mengambil  begitu  saja.  Keadaan  tersebut  tidak  bisa dibiarkan  dan  meminta  pemerintah  untuk  membuat  perlindungan  peninggalan purbakala sebagai kewajiban semua orang yang diatur oleh peraturan negara. 5
Pada  tahun  1913,  Pemerintah  Hindia  Belanda  meresmikan  berdirinya Oudheidkundige  Dienst atau  Jawatan  Purbakala  dengan  NJ  Krom  sebagai  kepala yang pertama. Jawatan Purbakala merupakan penyempurnaan dari Komisi untuk Penemuan, Pengumpulan, dan Perlindungan Tinggalan Purbakala. Penyempurnaan  ini  dilakukan  karena  komisi  yang  bersifat ad  hoc ini  belum mampu  menangani  peninggalan-peninggalan  purbakala.  Artinya,  Jawatan Purbakala merupakan lembaga yang diberikan wewenang oleh pemerintah untuk mengurus semua peninggalan purbakala.
4 Daud  Aris  Tanudirjo,  Peran  Arkeologi  dalam  Kebijakan  Pengelolaan  Cagar  Budaya  di Indonesia, Jurnal Prisma, Jakarta, Volume 36 tahun 2017, hlm. 6-7.
5 Marieke Bloembergen and Martijn Eickhoff, A Wind of Change on Java’s Ruined Temples , BMGN Low Countries Historical Review, Utrecht, Volume 128, 2013, hlm. 90
Tugas  yang  diberikan  kepada  Jawatan  Purbakala  adalah  inventarisasi peninggalan  purbakala  yang  ada  di  kepulauan  Indonesia,  kemudian  meneliti, merawat,  dan  menjaganya.  Dengan  dibentuknya  Jawatan  Purbakala,  berarti Pemerintahan  Hindia  Belanda  telah  memperhitungkan  peninggalan  purbakala atau  arkeologi  sebagai  sumber  daya  penting  bagi  pemerintah.  Hal  ini  dilakukan karena  mereka  tidak  ingin  dicela  sebagai  bangsa  atau  pemerintahan  yang  tidak menghargai budaya adiluhung. Sebaliknya, perhatian dan perlindungan terhadap peninggalan masa lampau itu justru dianggap menjadi identitas bangsa yang layak dihormati. Pemikiran itulah yang barangkali dimaksud oleh Marieke Bloembergen dan Martijn Eickhoff sebagai kebanggaan berbasis koloni ( colony-based pride ). 6
Selain itu, Pemerintahan Hindia Belanda mulai bekerja sama dengan rakyat jajahannya untuk mempelajari kebudayaan lokal. Salah satunya adalah aktif dalam Kongres Kebudayaan yang diprakarsai oleh Java Instituut . 7 Mengenai peninggalan- peninggalan purbakala pernah dibahas dalam satu sesi pada Kongres Kebudayaan IV  di  Yogyakarta  pada  tanggal  24  sampai  dengan  27  Desember  1924. 8
Pembahasan itu mengenai pemugaran atau restorasi bangunan-bangunan purba. Ada pun yang menjadi obyek pembahasannya adalah candi Prambanan. Memugar bangunan  kembali  utuh  akan  menimbulkan  rasa  kebanggaan  yang  lebih  tinggi daripada  dibiarkan  tetap  menjadi  reruntuhan.  Pemugaran  memungkinkan  orang lebih  mudah  melihat  kehebatan  dan  keagungan  para  pendiri  bangunan  itu,  yang tidak lain adalah leluhur bangsa Indonesia sekarang. 9
Keputusan  dari  kongres  tersebut  menghasilkan  bahwa  kegiatan pemugaran  peninggalan  purbakala  menjadi  bagian  dari  Jawatan  Purbakala. Keputusan  itu  sangat  penting  karena  menjadi  dasar  bagi  pengelolaan  cagar budaya  di  Indonesia  pada  masa-masa  selanjutnya. 10 Bahkan,  pemugaran  seakan
6 Id , hlm. 102
7 Java  Instituut adalah  lembaga kebudayaan Jawa yang didirikan di Solo pada 1919  oleh  para pemiat  kebudayaan  Jawa,  Bali,  dan  Lombok.  Pendirinya  ialah  orang  Indonesia  dan  Eropa,  di antaranya Hoesein Djajadiningrat, Poerbatjaraka, FDK Bosch, dan Thomas Karsten.
8 Nunus Supardi, Kongres Kebudayaan (1918-2003 ), Ombak, Yogyakarta, 2007, hlm. 89
9 Id. 10 Marieke  Bloembergen  and  Martijn  Eickhoff,  Conserving  the  Past:  Mobilizing  the  Indonesian Future , Bijdragen tot de Taal-, Land-en Volkenkunde , Volume 167, 2011, hlm. 412.
menjadi pekerjaan utama lembaga purbakala, khususnya yang bertugas di bidang pelestarian  (sekarang  Balai  Pelestarian  Cagar  Budaya  di  bawah  Kementerian Pendidikan dan Kebudayaan).
Pada  tahun  1931,  peraturan  pertama  tentang  cagar  budaya,  yaitu Monumenten Ordonnantie Stbl. 238/ 1931 ditetapkan oleh Gubernur Jendral ACD de  Graef.  Disebutkan  dalam  pengantar,  ordonansi  ini  diterbitkan  karena pemerintah  menganggap  perlu  untuk  mengambil  tindakan  dalam  melindungi benda-benda  yang  mempunyai  nilai  penting  bagi  prasejarah,  sejarah,  kesenian, dan paleoantropologi.
Ordonansi  ini  berisi  14  (empat  belas)  pasal  dan  mengatur  tentang pendaftaran,  ganti  rugi  jika  perlu,  pemeliharaan,  pemindahan,  penyerahan, penemuan,  dan  larangan  penggalian  atau  pencarian.  Dari  nuansa  aturan  yang dicantumkan, sangat terasa bahwa pemerintah atau negara merasa lebih memiliki hak  menguasai  dibandingkan  pemiliknya.  Meskipun  demikian,  hak-hak kepemilikan  pribadi  tetap  diakui.  Pelaksanaan  tugas  pelestarian  itu  tidak  hanya dibebankan kepada petugas Jawatan Purbakala saja, tetapi juga para pejabat lain, termasuk petugas kehutanan dan pekerjaaan umum.
Dalam penjelasan dari ordonansi itu diuraikan latar belakang perlunya ada undang-undang  tersebut,  antara  lain  perlunya  perluasan  perhatian  yang  semula hanya  terfokus  di  Jawa  serta  perlunya  memasukkan  beragam  jenis  benda  yang dilindungi,  tidak  hanya  monumen  hinduistik,  tetapi  juga  pra  sejarah,  Islam,  dan Eropa.

## Latar  Belakang  dan  Berlakunya  Undang-Undang  Nomor  5  Tahun  1992 tentang Benda Cagar Budaya
Setelah  Indonesia  menyatakan  kemerdekaannya  pada  17  Agustus  1945, semangat  untuk  melestarikan  dan  meneliti  keperbukalaan  yang  didorong  oleh Muhammad  Yamin  saat  menjabat  Menteri  Pendidikan  dan  Kebudayaan  (1953- 1955) belum dapat menghasilkan kebijakan-kebijakan untuk cagar budaya. Secara umum,  kebijakan  pengelolaan  cagar  budaya  masih  dalam  “bayang-bayang Belanda”. Monumenten  Ordonnantie  1931 masih  menjadi  dasar  hukum  dan
arkeologi  masih  bertindak  sebagai  penentu  segala  hal  yang  terkait  dengan kepurbukalaan.
Kebijakan-kebijakan  pengelolaan  cagar  budaya  mulai  muncul  pada  1989 dengan  dikeluarkannya  Keputusan  Presiden  Nomor  43  Tahun  1989  tentang Panitia  Nasional  Pengangkatan  dan  Pemanfaatan  Benda  Berharga  Asal  Muatan Kapal yang Tenggelam. Latar belakang dikeluarkannya Keppres ini didasari oleh kejadian pencurian benda-benda cagar budaya di bawah laut Indonesia di Tanjung Pinang pada 1986. Pencurian ini dikenal dengan kasus Geldermalsen . Geldermalsen adalah  kapal  milik  VOC  yang  karam  pada  1752  di  Karang  Heliputan.  Dari  perut bangkai  kapal Geldermalsen ditemukan  126  batang  emas  lantakan  dan  160.000 artefak keramik dinasti Ming dan Qing. 11
Selain  itu,  setelah pemugaran  Candi  Borobudur  selesai  pada  Tahun  1983, pemerintah  merasa  perlu  untuk  mengelola  Candi  Borobudur  dengan mengeluarkan  Keputusan  Presiden  Nomor  1  Tahun  1992  tentang  Pengelolaan Taman  Wisata  Candi  Borobudur  dan  Taman  Wisata  Candi  Prambanan  serta Pengendalian  Lingkungan  Kawasannya.  Pemerintah  dengan  bantuan Japan International  Corporation  Agency menyusun  “rencana  induk”  pengelolaan  Candi Borobudur  dan  Candi  Prambanan  untuk  dijadikan  sebagai  Taman  Nasional Arkeologi. 12 Kenyataannya,  kawasan  kedua  candi  itu  justru  dijadikan  taman wisata  dengan  mendirikan  PT  Taman  Wisata  Candi  Borobudur  dan  Prambanan (selanjutnya  disingkat  “TWCBP”)  sebagai  pengelola.  TWCBP  merupakan  badan usaha  milik  negara  (selanjutnya  disingkat  “BUMN”)  dan  ketika  itu  berada  di bawah  Departemen  Pariwisata,  Pos,  dan  Telekomunikasi.  Untuk  kali  pertama dalam sejarah di Indonesia, pengelolaan cagar budaya diserahkan kepada BUMN di luar bidang kebudayaan.
Pada Tahun 1992, Monumenten Ordonnantie 1931 diganti dengan Undang- Undang Nomor 5 Tahun 1992 tentang Benda Cagar Budaya (selanjutnya disebut “UU  No.  5/1992”).  Pergantian  aturan  perundangan  ini  belum  banyak  mengubah
11 Cahyo  Junaedy,  Perburuan  ke  Alas  Samudera,  National  Geographic  Indonesia,  Jakarta,  Maret 2011, hlm. 121
12 Soekmono, Menapak Jejak Arkeologi Indonesia, Mandar Utama Tiga, Yogyakarta, 2002, hlm. 56
kebijakan terkait cagar budaya. Sebagian besar pasal dalam UU No. 5/1992 lebih menyerupai  hasil  terjemahan  isi  dari Monumenten  Ordonnantie  1931 yang bernuansa  kolonial.  UU  No.  5/1992  ini  memperkuat  posisi  pemerintah  sebagai “pihak  yang  paling  berhak”  menangani  dan  menafsirkan  cagar  budaya.  Hal  itu tercermin  dalam  pasal-pasal  terkait  penguasaan  dan  kepemilikan  pada  Bab  III, bagian pertama, Pasal 4 hingga Pasal 9. Peran serta masyarakat dan pihak lain di luar arkeologi belum cukup terakomodasi.

## Latar  Belakang  dan  Berlakunya  Undang-Undang  Nomor  11  Tahun  2010 tentang Cagar Budaya
Dari  paparan  di  atas,  menunjukkan  perhatian  terhadap  cagar  budaya  di Indonesia telah berlangsung dari zaman kolonial sampai sebelum Reformasi yang dimulai  dari  tulisan  hingga  aturan  tertulis  yang  dipengaruhi  oleh  aspek  sosial, budaya,  dan  politik.  Pengaruh  terakhir  terkait  dengan  penguasaan,  di  mana seluruh cagar budaya dikuasai oleh Gubernur Jendral dan Presiden yang tertuang dalam Monumenten  Ordonnantie 1931 dan  UU  No.  5/1992.  Penguasaaan  yang bersifat  sentralistik  menjadikan  cagar  budaya  untuk  mencapai  pendapatan negara.  Artinya,  fokus  penguasaan  hanya  untuk  meraup  keuntungan  ekonomi semata.
Angin  perubahan  terasa  pasca  Reformasi  1998.  Otonomi  daerah  yang dicanangkan  pemerintah  memberikan  dampak  kurang  menguntungkan  bagi perlindungan cagar budaya. Kegiatan pembangunan yang gencar berdampak pada penghancuran  cagar  budaya.  Tidak sedikit  pemerintah  daerah  yang  tidak terlalu peduli  terhadap  cagar  budaya,  bahkan  mengorbankan  cagar  budaya  demi mengejar peningkatan pendapatan asli daerah.
Berbagai  persoalan  juga  muncul  terkait  pengelolaan  cagar  budaya  yang telah  ditetapkan  sebagai  warisan  budaya  dunia  seperti  di  Kawasan  Borobudur, Situs  Trowulan,  dan  Situs  Manusia  Purba  Sangiran  yang  hanya  mengedepankan nilai ekonomi yang berdampak pada pengrusakan warisan budaya tersebut. Pada umumnya, keadaan ini  menunjukkan hubungan yang  kurang harmonis di antara para  pihak  yang  terlibat  ( stakeholders ).  Beberapa  kali  UNESCO  melakukan
monitoring dan menekan Pemerintah Pusat untuk segera memperbaiki cara-cara pengelolaannya. 13 Hal ini diarahkan untuk meningkatkan keterlibatan masyarakat untuk  ikut  serta  dalam  mengelola  cagar  budaya,  terutama  masyarakat  di  sekitar kawasan dan situs.
Selain itu, restrukturisasi organisasi bidang yang menangani cagar budaya di  tubuh  pemerintah,  dari  semula  di  bawah  Kementerian  Pendidikan  dan Kebudayaan  beralih  ke  Departemen  Kebudayaan  dan  Pariwisata  memberikan dampak  tidak  kecil  bagi  peran  arkeologi.  Pengelolaan  cagar  budaya  tidak  lagi ditujukan terutama untuk melestarikan dan mengungkapkan masa lampau, tetapi juga  dituntut  untuk  mampu  mengangkat  perannya  sebagai  sumber  daya pariwisata. Pusat Penelitian Arkeologi Nasional yang tugas utamanya lebih untuk menghasilkan  karya-karya  ilmiah  arkeologi,  juga  diarahkan  untuk  menghasilkan kajian kebijakan yang terkait tidak saja dengan kebudayaan masa lampau, tetapi juga kebijakan di bidang pariwisata.
Berbagai  fenomena  yang  terjadi  setelah  Tahun  2000  menguatkan keinginan untuk merevisi UU No. 5/1992 agar mampu mengakomodasi semakin banyak peran masyarakat, memberikan muatan paradigma pelestarian yang lebih baru, dan dapat menjadi solusi semakin banyaknya masalah yang muncul dalam pelestarian cagar budaya.
Keinginan  tersebut  terwujud  pada  24  November  2011  dengan diterbitkannya  Undang-Undang  Nomor  11  Tahun  2010  tentang  Cagar  Budaya. Pengertian  dan  kriteria  pada  UU  No.  11/2010  ini  bersifat  arkeologis  dengan mencantumkan  syarat  pertanggalan  setidak-tidaknya  lebih  dari  50  (lima  puluh) tahun untuk cagar budaya pada umumnya. Partisipasi masyarakat terhadap cagar budaya ditentukan pemerintah, seperti dalam proses pendaftaran, penemuan, dan perawatan.
Tujuan  utama  diterbitkannya  UU  No.  11/2010  adalah,  bahwa  kekayaan warisan budaya bendawi ( tangible ) untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat bersama  serta  mengangat  harkat  dan  martabat  bangsa.  Hal  ini  menempatkan
manusia  dan  masyarakat  umumnya  sebagai  bagian  dari  subjek  yang  diberi peluang  untuk  menjadikan  cagar  budaya  tetap  terlindungi  serta  dapat dikembangkan dan dimanfaatkan.

## Politik Hukum Perlindungan Cagar Budaya di Indonesia
Dalam  negara  hukum,  hukum  menjadi  aturan  permainan  untuk  mencapai cita-cita  bersama  yang  menjadi  pangkal  dari  kesepakatan  politik.  Hukum  juga menjadi  aturan  permainan  untuk  menyelesaikan  segala  macam  permasalahan yang  timbul  dalam  berkehidupan,  termasuk  juga  permasalahan  politik  dalam rangka mencapai suatu kesepakatan politik baru. Dengan demikian, hukum dilihat mengabdi kepada cita-cita politik dalam kerangka kenegaraan untuk semua warga negara  dari  negara  yang  bersangkutan,  persis  seperti  yang  ditegaskan  dalam konstitusi di Indonesia yaitu UUD NRI Tahun 1945. 14
Konstitusi  dapat  dipahami  sebagai  produk  dari  suatu  proses  politik  yang secara  demokratis  menampung  dan  menyalurkan  aspirasi-aspirasi  politik  yang utama,  yang  mencerminkan  konsensus  rakyat  tentang  tatanan  etis  sosial, ketertiban umum, keadilan, tata nilai sosial dan budaya, peranan serta hubungan- hubungan  antar  lembaga  sosial. 15 Melalui  UUD  NRI  Tahun  1945,  rakyat  sudah melimpahkan  mandat  kepada  pemerintah  untuk  menjalankan  usaha-usaha menuju  tercapainya  cita-cita  politik.  Selain  itu,  rakyat  juga  melimpahkan kekuasaan  kepada  pemerintah  untuk  bertindak  secara  aktif  melaksanakan  dan secara defensif membela UUD NRI  Tahun 1945.
Politik  hukum  merupakan  suatu  bagian  dalam  kajian  bidang-bidang  ilmu hukum.  Satjipto  Rahardjo  menyatakan,  bahwa  politik  hukum  masuk  ke  dalam studi ilmu hukum. Beliau memberikan pengertian politik hukum adalah aktivitas untuk  memilih  suatu  tujuan  sosial  dengan  hukum  tertentu  di  dalam  masyarakat yang cakupannya meliputi jawaban atas beberapa pertanyaan dalam studi politik hukum, yaitu: 16
14 Budiono Kusumohamidjojo, Filsafat Hukum, Mandar Maju, Bandung, 2011, hlm. 184
15 Budiono  Kusumohamidjojo,  Teori  Hukum:  Dilema  antara  Hukum  dan  Kekuasaan,  Yrama Widya, Bandung, 2016, hlm. 220
16 Satjipto Rahardjo, Ilmu Hukum, Citra Aditya Bakti, Bandung, 2000, hlm. 352
1. Tujuan apa yang hendak dicapai dengan sistem hukum yang ada;
2. Cara-cara  apa  dan  yang  mana  yang  paling  baik  untuk  bisa  dipakai mencapai tujuan tersebut;
3. Kapan  waktunya  hukum  itu  perlu  diubah  dan  melalui  cara-cara bagaimana perubahan itu sebaiknya dilakukan; dan
4. Dapatkah  dirumuskan  suatu  pola  yang  mapan  yang  bisa  memutuskan dalam proses pemilihan tujuan dan cara-cara mencapai tujuan tersebut, termasuk proses untuk memperbaharui hukum.
Satjipto Rahardjo menekankan bagian yang substansial dari politik hukum terletak  di  bidang  studi  mengenai  teknik  perundang-undangan.  Artinya,  studi politik  hukum  bersifat  interdisipliner  yang  terlebih  dahulu  harus  menguasasi bidang-bidang di dalam sistem hukum serta asas-asas yang terdapat pada masing- masing bidang hukum tersebut.
Moh. Mahfud MD dalam bukunya yang berjudul Politik Hukum di Indonesia memberikan  definisi  politik  hukum  sebagai legal  policy atau  garis  (kebijakan) resmi  tentang  hukum  yang  akan  diberlakukan  baik  dengan  pembuatan  hukum baru  maupun  dengan  penggantian  hukum  lama,  dalam  rangka  mencapai  tujuan negara. 17 Tujuan  negara yang  dimaksud  berdasarkan  pada  Pembukaan  UUD NRI Tahun  1945.  Dalam  definisi  tersebut,  terdapat  tiga  cakupan  dari  politik  hukum yaitu  kebijakan  negara,  latar  belakang  politik,  ekonomi,  sosial,  dan  budaya  atas lahirnya produk hukum dan penegakan hukum di lapangan.
Padmo  Wahjono  sebagaimana  yang  dikutip  oleh  Moh.  Mahfud  MD mengatakan  politik  hukum  sebagai  kebijakan  dasar  yang  menentukan  arah, bentuk  maupun  isi  dari  hukum  yang  akan  dibentuk. 18 Pada  tahun  1991,  Padmo Wahjono memperjelas pengertian tersebut bahwa politik hukum adalah kebijakan penyelenggara negara tentang apa yang dijadikan kriteria untuk menghukumkan sesuatu yang didalamnya mencakup pembentukan hukum, penerapan hukum, dan penegakan  hukum.  Meski  tidak  terlalu  tajam  perbedaan  tersebut  dapat dikesankan  dari  keduanya  bahwa  Padmo  Wahyono  melihat  politik  hukum  lebih condong pada aspek ius constituendum .
17 Moh. Mahfud MD, Politik Hukum di Indonesia, RajaGrafindo Persada, Jakarta, 2017, hlm. 1.
Dari paparan di atas, dapat ditarik kesimpulan bahwa ruang lingkup politik hukum meliputi 2 (dua) komponen yaitu:
1. Politik sebagai kebijakan, dalam hal ini kebijakan dalam pembentukan hukum  yang  berkenaan  dengan  kewenangan  dan  tata  cara pembentukannya serta mengenai arah, bentuk, dan isinya; dan
2. Kebijakan yang bersangkutan dengan pembaharuan dan pengembangan hukum yang mencakup peraturan perundang-undangan dan  kebijakan  terhadap  peraturan  tidak  tertulis  untuk  mewujudkan politik hukum nasional.
Jika  dihubungan  antara  politik  hukum  dan  cagar  budaya  maka  dapat dijabarkan  bahwa  politik hukum  dalam perlindungan  cagar  budaya  di  Indonesia adalah turut serta memberikan masukan bagi upaya-upaya pembentukan produk hukum cagar budaya yang dibutuhkan baik di tingkat nasional maupun daerah di masa  mendatang  atau  yang  dicita-citakan  ( ius  constituendum )  berdasarkan  atas dinamika aspirasi masyarakat yang berkedaulatan rakyat.
Perkembangan  politik  hukum  cagar  budaya  di  Indonesia  bersandarkan pada  pengembangan  atau  penyempurnaan  produk-produk  hukum  cagar  budaya yang  telah  ada  ( ius constitutum ) ataupun produk-produk  hukum  kebiasaan  yang berkembang  di  masyarakat  dalam  rangka  menggapai  cita-cita  sesuai  dengan amanat UUD NRI Tahun 1945. Dalam hal ini politik hukum mengacu pada hukum positif  yang  berlaku  berkaitan  dengan  peraturan  perundang-undangan  yang mengatur tentang cagar budaya di Indonesia sebagai produk hukum yang dibuat oleh penyelenggara  negara  dan  arah perkembangan  hukum  yang  akan  dibangun sehingga mencakup ius constitutum dan ius constituendum .
Politik  hukum  sangat  penting  dalam  perumusan  peraturan  perundang- undangan.  Pertama,  memberi  alasan  atas  diperlukannya  pembentukan  suatu peraturan  perundang-undangan.  Kedua,  untuk  menentukan  apa  yang  hendak diterjemahkan  ke  dalam  kalimat  hukum  yang  dituangkan  dalam  pasal-pasal. Kedua  hal  ini  penting  karena  keberadaan  peraturan  perundang-undangan  dan perumusan pasal merupakan penghubung antara politik hukum yang ditetapkan dengan pelaksanaan politik hukum tersebut dalam tahap implementasi peraturan
perundang-undangan.  Peraturan  perundang-undangan  yang  mengatur  cagar budaya  harus  menyesuaikan  dengan  nilai-nilai  budaya  yang  terkandung  di dalamnya.  Nilai-nilai  budaya  tersebut  merupakan  suatu  pengetahuan  di  masa depan untuk kesadaran budaya dan sejarah bangsa. Seperti yang dikatakan Moh. Mahfud MD, hukum dalam undang-undang sebenarnya merupakan produk politik, ekonomi,  sosial,  dan  budaya. 19 Mengingat  harus  ada  konsistensi  dan  korelasi antara  apa  yang  ditetapkan  sebagai  politik  hukum  dengan  yang  ingin  dicapai sebagai tujuan.
Pasal  32  ayat  (1)  dan  Pasal  33  ayat  (3)  UUD  NRI  Tahun  1945  adalah landasan yuridis dalam perkembangan politik hukum cagar budaya di Indonesia. Posisi UUD NRI  Tahun 1945 sebagai hukum dasar memberikan legal consequence bahwa  setiap  materi  peraturan  perundang-undangan  yang  berada  di  bawahnya tidak  boleh  bertentangan  dengan  materi-materi  yang  terdapat  dalam  UUD  NRI tahun  1945.  UUD  NRI  Tahun  1945  yang  menentukan  garis  besar,  arah,  isi,  dan bentuk hukum yang akan diberlakukan di Indonesia.
Berdasarkan amanat UUD NRI Tahun 1945 di atas, pemerintah mempunyai kewajiban untuk melindungi dan mengembangkan kebudayaan secara utuh untuk sebesar-besarnya  kemakmuran  rakyat.  Sehubungan  dengan  itu,  seluruh  hasil karya bangsa Indonesia, baik pada masa lalu, masa kini, maupun yang akan datang merupakan suatu modal pembangunan. Sebagai karya warisan budaya masa lalu, cagar budaya menjadi penting perannya untuk dipertahankan keberadaannya.
Cagar  budaya  mencakup  nilai-nilai  penting  dan  unik  bagi  umat  manusia, seperti  sejarah,  estetika,  ilmu  pengetahuan,  dan  etnologi.  Dalam  ranah  filsafat, Budiono  Kusumohamidjojo  mengemukakan  nilai-nilai  yang  dapat  ditemukan dalam  cagar  budaya  adalah  bahwa  manusia  memiliki  hasrat  untuk  membangun pertahanan  untuk  diri  dan  hidupnya.  Selain  itu,  dapat  dilihat  bukti-bukti  dari usaha manusia untuk melakukan perdamaian dengan manusia lainnya. 20
19 Id , hlm. 6
20 Budiono  Kusumohamidjojo,  Filsafat  Kebudayaan:  Proses  Realisasi  Manusia,  Jalasutra, Yogyakarta, 2009, hlm. 50.
Cagar  budaya  sebagai  sumber  daya  budaya  memiliki  sifat  rapuh,  unik, langka,  terbatas,  dan  tidak  terbarui.  Dalam  rangka  menjaga  cagar  budaya  dari ancaman pembangunan fisik, baik di wilayah perkotaan, pedesaan, maupun yang berada  di  lingkungan  air,  diberikan  pengaturan  untuk  menjamin  eksistensinya. Upaya  pelestarian  mencakup  tujuan  untuk  melindungi,  mengembangkan,  dan memanfaatkannya  dengan  memperhatikan  keseimbangan  antara  kepentingan akademis, ideologis, dan ekonomis.
Perlindungan  terhadap  cagar  budaya  pada  dasarnya  merupakan  upaya untuk  mencegah  (preventif)  dan  menanggulangi  (kuratif)  dari  kerusakan, kehancuran  dan  kemusnahan.  Perlindungan  berkaitan  dengan  pelestarian  yang merupakan suatu upaya dinamis dalam mempertahankan eksistensi cagar budaya dengan cara melindungi, mengembangkan dan memanfaatkannya.
UU No. 11/2010 yang diundangkan pada 24 November 2010 oleh Presiden Susilo Bambang Yudoyono selaku eksekutif, tentu telah mendapatkan persetujan bersama DPR untuk diberlakukan secara nasional. Fokus dari diterbitkannya UU No.  11/2010    adalah  pelestarian  terhadap  benda-benda  purbakala,  di  mana negara bertanggung jawab untuk melindunginya. Tujuan dari perlindungan cagar budaya  yang  termasuk  dalam  lingkup  pelestarian,  pengaturannya  ditemukan dalam Pasal 3 yang menyatakan pelestarian cagar budaya bertujuan:
a. Melestarikan warisan budaya bangsa dan warisan umat manusia;
b. Meningkatkan harkat dan martabat bangsa melalui Cagar Budaya;
c. Memperkuat kepribadian bangsa;
d. Meningkatkan kesejahteraan rakyat; dan
e. Mempromosikan  warisan  budaya  bangsa  kepada  masyarakat internasional.
Dengan demikian dapat dikatakan bahwa UU No. 11/2010  dari segi tujuan dan bentuknya telah sesuai dengan politik hukum Indonesia. Tujuan yang selaras dengan  Pembukaan  UUD  NRI  Tahun  1945  dan  bentuknya  adalah  peraturan tertulis atau undang-undang yang merupakan salah satu ciri dari negara hukum.
Dalam  perjalanannya  masih  terdapat  beberapa  permasalahan  terhadap cagar  budaya  yang  tidak  mengindahkan  nilai-nilai  yang  terkandung  didalamnya. Padahal  ini  akan  berdampak  bagi  masa  depan  karena  akan  kehilangan
kesempatan  untuk  melihat  dan  berinteraksi  dengan  cagar  budaya.  Pada umumnya,  instansi  pemerintah  yang  memiliki  peran  penting  untuk  melindungi kekayaan budaya Indonesia.
Sasaran  yang  akan  dicapai  dari  perlindungan  cagar  budaya  adalah  untuk meningkatkan  kesadaran  dan  pemahaman  masyarakat  akan  keragaman  budaya yang mencakup adat, tradisi, kepercayaan, serta nilai-nilai positif sejarah bangsa untuk  mendukung  terwujudnya  karakter  atau  identitas  bangsa  yang  memiliki ketahanan  budaya  yang  tangguh.  Hal  ini  ditujukan  untuk  melestarikan  cagar budaya secara berkelanjutan.
Untuk  mengakomodasi  hal  tersebut,  tentu  diperlukan  pengetahuan mengenai  cagar  budaya  terutama  nilai-nilai  yang  terkandung  didalamnya  baik pada  benda,  bangunan,  struktur,  dan  situs  yang  dimiliki  oleh  para  pemangku kepentingan.  Dari  beberapa  permasalahan  yang  disebutkan  pada  bagian Pendahuluan, menandakan bahwa pengetahuan dan pemahaman terhadap cagar budaya  tidak  menjadi  prioritas  utama.  Pengetahuan  tersebut  lebih  digunakan dalam konteks tertentu seperti dalam wacana dan diskusi kesejarahan atau fungsi simbolis cagar budaya.
Pengetahuan dan pemahaman mengenai peninggalan-peninggalan sejarah merupakan  bagian  dari  wawasan  sejarah  sebagai  dimensi  intelektualitas masyarakatnya. Seperti yang dikemukakan oleh Sartono Kartodirdjo, pengetahuan tersebut  mempunyai  fungsi  sebagai  sosio-kultural  yaitu  membangkitkan kesadaran  historis  sehingga  dapat  memberikan  inspirasi  dan  aspirasi  kepada masyarakat. 21 Inspirasi  dan  aspirasi  merupakan  peranan  penting  dalam memperkuat tujuan bernegara.
Selain  itu,  pengetahuan  tersebut  juga  berfungsi  untuk  merumuskan kebijakan-kebijakan  oleh  pemangku  kepentingan.  Kebijakan-kebijakan  berupa aturan yang mengatur adalah perwujudan gagasan dari suatu budaya. Mengingat warisan budaya bendawi adalah bagian dari identitas bangsa, maka terdapat nilai- nilai yang bisa diambil dan berfungsi untuk menyusun suatu kebijakan.
21 Sartono Kartodirdjo, Pembangunan Bangsa, Aditya Media, Yogyakarta, 1994, hlm. 53
Sejarah  telah  menunjukkan  pentingnya  perhatian  terhadap  cagar  budaya. Perhatian  ini  didasarkan  pada  kepedulian  terhadap  peninggalan-peninggalan masa lalu. Keyakinan terhadap peninggalan-peninggalan sejarah yang terdapat di seluruh  Indonesia  berfungsi  untuk  membangun  identitas  bangsa  dan berkontribusi  terhadap  pembangunan.  Tidak  bisa  dibantah  bahwa  para  bapak pendiri  bangsa  dalam  mewujudkan  Negara  Kesatuan  Republik  Indonesia  tidak lepas dari nilai-nilai yang terkandung pada cagar budaya.
Selanjutnya,  permasalahan  juga  terletak  pada  segi  materi  hukum  yang hingga  saat  ini  belum  ada  aturan  pelaksananya.  Hal  ini  terkait  dengan perlindungan  dan  pengelolaan  cagar  budaya  di  daerah  yang  bisa  dilakukan dengan  penyusunan  regulasi  daerah.  Keadaan  ini  dapat  ditemukan  di  beberapa daerah  yang  tidak  mengatur  secara  khusus  mengenai  perlindungan  dan pengelolaan  suatu  cagar  budaya.  Ketiadaan  regulasi  daerah  yang  secara  khusus mengatur  cagar  budaya  menjadikan  keadaan  “kekosongan  hukum”  dalam perlindungan  dan  pengelolaan  cagar  budaya  secara  komprehensif  dan  sesuai dengan perkembangan sosial.
Peran  Pemerintah  Daerah  dalam  penyusunan  regulasi  dapat  terealisasi dengan  adanya  Peraturan  Pemerintah  (selanjutnya  disingkat  “PP”)  sebagai pelaksana  UU  No.  11/2010.  Sebagai  peraturan,  PP  mendapatkan  delegasi  dari undang-undang yang berfungsi untuk menyelenggarakan pengaturan lebih lanjut dari  ketentuan  yang  tegas  disebutkan  maupun  ketentuan  lain  yang  belum  tegas disebutkan  dalam  undang-undang.  Dalam  UU  No.  11/2010  telah  secara  tegas disebutkan mengenai pelestarian yang mencakup perlindungan, pemanfaatan, dan pengelolaan dibutuhkan aturan lebih lanjut.

## Identitas Bangsa Indonesia
Suatu  bangsa  dikenal  kekhasan  citranya  berdasarkan  “tanda-tanda pengenal” tertentu. Artinya, suatu satuan sosial yang memiliki (atau ditandai oleh) satu  kebudayaan,  yang  didukung  oleh  ciri-ciri  rasial  yang  pada  pandangan pertama  menandai  jati  dirinya  dan  pada  pandangan  kedua  terlihat  sebagai identitas. Begitu banyak bangsa “serumpun” dengan ciri-ciri fisik serupa ternyata
mempunyai kebudayaan yang berbeda-beda. Kebudayaan inilah yang sebenarnya lebih menandai identitas suatu bangsa.
Kebudayaan  dapat  diperinci  dari  unsur-unsurnya,  dan  masing-masing unsur itu memiliki peranan dalam memberikan identitas yang kuat  pada bangsa atau suatu suku bangsa yang memilikinya. Unsur-unsur kebudayaan sebagaimana yang dikemukakan oleh Soerjono Soekanto antara lain: 22
1. Sistem  norma  yang  memungkinkan  kerja  sama  antara  para  anggota masyarakat di dalam upaya menguasai alam sekelilingnya;
2. Organisasi ekonomi;
3. Alat-alat  lembaga  atau  petugas  pendidikan;  perlu  diingat  bahwa keluarga merupakan lembaga pendidikan yang utama; dan
4. Organisasi kekuatan.
Edi  Sedyawati  mengemukakan  bahwa  suatu  identitas  bangsa  terungkap melalui  kebudayaannya.  Kebudayaan  di  sini  dalam  arti  paling  luas,  yaitu  yang meliputi  wujud-wujudnya  yang  abstrak  berupa  nilai-nilai  dan  konsep-konsep, maupun  yang  bersifat  teramati  secara  nyata,  seperti  perilaku  dan  benda-benda budaya yang dihasilkan dan dimiliki oleh entitas sosial pemilik kebudayaan yang bersangkutan. 23 Adapun  entitas sosial untuk konteks Indonesia dapat  dibedakan atas  dua  cakupan,  yaitu  bangsa  Indonesia  seluruhnya  yang  cakupannya  paling luas,  dan  suku-suku  bangsa  yang  banyak  sebagai  bagian  dari  bangsa  Indonesia yang  telah  menjalani  sejarah  kebudayaannya  masing-masing  sejak  jauh  sebelum bangsa Indonesia terbentuk.
Sartono  Kartodirdjo  dalam  bukunya  yang  berjudul Pembangunan  Bangsa , menyebutkan  bahwa  identitas  bangsa  merupakan  kepribadian  suatu  bangsa. Suatu  bangsa  adalah  kolektivitas  seperti  halnya  individu  memiliki  kepribadian yang  terdiri  atas  serumpun  ciri-ciri  menjadi  suatu  watak.  Kepribadian  nasional lazimnya bersumber pada pengalaman bersama bangsa itu atau sejarahnya. 24 Jika identitas  seseorang  pribadi  dikembangkan  melalui  riwayatnya,  maka  identitas
22 Soerjono Soekanto, Sosiologi Suatu Pengantar, RajaGrafindo Persada, Jakarta, 2006, hlm. 153.
23 Edi  Sedyawati,  Kebudayaan  di  Nusantara:  Dari  Keris,  Tor-tor,  sampai  Industri  Budaya, Komunitas Bambu, Depok, 2014, hlm. 79.
suatu bangsa berakar pada sejarah bangsanya. Dengan demikian identitas bangsa Indonesia dibentuk oleh pengalaman sejarah nasional.
Koentjaraningrat menyebutkan salah satu bentuk wujud kebudayaan yaitu wujud  benda  atau  kebudayaan  material  ( material  culture ). 25 Dari  kebudayaan material dapat diketahui bahwa peninggalan-peninggalan nyata dari masa lampau seperti yang termasuk dalam bidang arkeologi dan sejarah kuno merupakan suatu identitas terhadap peran nenek moyang bangsa Indonesia.
Perlu  disadari  bahwa  sesungguhnya  negara  Indonesia  adalah  negara pemersatu bangsa, dengan latar sejarah yang panjang dan dapat dikatakan telah mempunyai  pengalaman  untuk  hidup  dalam  keanekaragaman.  Pengalaman  itu dapat  dilihat  dalam  konteks  kebudayaan  dan  agama.  Kebudayaan  yang  satu dengan kebudayaan yang lain ada perbedaannya, demikian pula agama yang satu dengan yang lain. Nilai-nilai estetik pada suatu budaya dapat berbeda kriterianya antara  kebudayaan  yang  satu  dengan  lainnya.  Demikian  juga  dalam  hal  agama, masing-masing  agama  mempunyai  seperangkat  ajarannya,  dan  itu  juga  ada perbedaannya.  Namun,  dalam  perbedaan  tersebut  terdapat  hubungan kekerabatan  antara  satu  budaya  dengan  kebudayaan  lainnya  dan  satu  agama dengan agama yang lain.
Hubungan  kekerabatan  tersebut  terlihat  pada  monumen-monumen  atau bangunan-bangunan  konseptualnya  dan  bentuk-bentuk  hasil  materinya.  Hal  ini menunjukkan  bahwa  bangsa  Indonesia  mampu untuk  memahami  dan  menerima adanya perbedaan. Toleransi inilah salah satu yang menjadi watak atau identitas bangsa Indonesia.
Identitas  bangsa  diperlukan  dan  harus  hidup  dalam  suasana  politik, ekonomi,  sosial,  dan  budaya.  Dalam  hal  ini  mengenai  perlindungan  dan pengelolaan  cagar  budaya  di  Indonesia.  Peraturan  perundang-undangan  yang mengatur  cagar  budaya  harus  mencerminkan  dan  memperkuat  sesuai  dengan nilai-nilai  budaya  yang  terkandung  di  dalamnya  untuk  mewujudkan  tujuan
25 Koentjaraningrat, Pengantar Antropologi, Aksara Baru, Jakarta, 1974, hlm. 83.
bernegara.  Nilai-nilai  budaya  tersebut  merupakan  suatu  pengetahuan  di  masa depan untuk kesadaran budaya dan sejarah bangsa.
Ketentuan-ketentuan  dalam  UU  No.  11/2010  merupakan  hasil  dari konsensus para pembuat undnag-undang. Pada Pasal 3 huruf c disebutkan tujuan dari pelestarian adalah memperkuat kepribadian bangsa. Frasa ini juga ditemukan pada  paragraf  kedua  dalam  Penjelasan  UU  No.  11/2010  yang  menyatakan, “Kebudayaan  Indonesia  yang  memiliki  nilai-nilai  luhur  harus  dilestarikan  guna memperkuat  pengamalan  Pancasila,  meningkatkan  kualitas  hidup,  memperkuat kepribadian  bangsa…”.  Kepribadian  bangsa  memiliki  arti  yang  sama  dengan identitas bangsa yang tidak bisa dilepaskan dari unsur sejarah dan budaya.
Secara eksplisit, tidak ditemukan penjelasan mengenai kepribadian bangsa dalam UU No. 11/2010. Suatu undang-undang haruslah dirumuskan dengan jelas, dimulai  dari  penggunaan  Bahasa,  susunan  kata,  dan  arti  dari  kalimat  yang dicantumkan, terutama mengenai bunyi tujuan yang hendak dicapai.
Kepribadian  bangsa  berbicara  mengenai  tanda  yang  dimiliki  oleh  bangsa Indonesia.  Untuk  menemukan  tanda  tersebut,  tentu  perlu  kajian  dari  para  ahli akademisi  dan  teknis  yang  memiliki  kompetensi,  dalam  hal  ini  adalah  arkeolog dan sejarawan untuk merumuskan tanda tersebut. Terkait dengan cagar budaya, maka yang menjadi obyek kajian adalah peninggalan-peninggalan purbakala dan peninggalan-peninggalan sejarah.
Seperti yang dikemukakan oleh Satjipto Rahardjo, bagian yang substansial dari politik hukum terletak pada teknik penyusunan perundang-undangan. Isi dari undang-undang harus memiliki kejelasan rumusan. Oleh karena itu, dalam UU No. 11/2010  belum  terpenuhi  suatu  persyaratan  dari  teknis  penyusunan  peraturan perundang-undangan. Jika yang dikehendaki adalah memperkuat identitas bangsa Indonesia,  maka  perlu  dipahami  terlebih  dahulu  mengenai  apa  dan  bagaimana identitas bangsa Indonesia itu dan perlu dituangkan dalam rumusan pasal. Upaya untuk memahami identitas bangsa Indonesia tentu diperlukan menguasai disiplin ilmu yang terkait, yaitu ilmu budaya dan sejarah.

## Penutup
Cagar  budaya  sebagai  warisan  bangsa  perlu  dilindungi  dan  pada  aspek pariwisata,  cagar  budaya  sebagai  salah  satu  upaya  untuk  melestarikan  dengan memanfaatkannya.  Pemanfaatan  tersebut  berguna  selain  sebagai  pendapatan negara,  juga  memperkenalkan  keindahan  peninggalan-peninggalan  bersejarah yang  tersebar  di  seluruh  Indonesia.  Namun,  pada  segi  politik  hukum  dapat disimpulkan  bahwa  politik  hukum  tidak  berjalan  dengan  sempurna.  Dari  hasil analisis  dapat  ditemukan  beberapa  faktor  dari  ketidaksempurnaan.  Pertama, lemahnya  pengetahuan  dan  pemahaman  terhadap  cagar  budaya  dari  pemangku kepentingan  dalam  pelaksanaan  UU  Cagar  Budaya.  Pemangku  kepentingan merujuk pada kepribadian tiap-tiap individu atau personal, di mana kepribadian itu  berkontribusi  untuk  negara.  Dalam  hal  ini  adalah  pihak-pihak  yang  terkait dengan  pembentukan  undang-undang.    Pembentuk  peraturan  perundang- undangan  adalah  warga  negara  Indonesia  dan  harus  memiliki  wawasan nusantara.  Berbekal  wawasan  ini,  maka  proses  dan  produk  suatu  perundang- undangan dapat dipastikan sarat dengan nilai-nilai luhur, nilai-nilai Pancasila dan jelas arahnya, sehingga tidak dipersoalkan oleh publik.
Kedua, ketiadaan aturan pelaksana dari UU No. 11/2010. UU No. 11/2010 dalam  pengaturannya  bersifat  desentralistik  yang  berbeda  dengan  pengaturan sebelumnya dalam UU No. 5/1992. Perbedaan yang fundamental adalah mengenai penguasaan dan perlindungan, di mana Pemerintah Daerah diberikan wewenang untuk mengurusnya.
Terakhir,  tidak  ada  rumusan  dan  penjelasan  mengenai  identitas  bangsa Indonesia.  Frasa  identitas  bangsa  atau  karakter  bangsa  banyak  ditemui  di peraturan  perundang-undangan,  baik  yang  berkaitan  dengan  budaya  maupun peraturan  yang  lainnya,  namun  tidak  ada  pengertian  dan  penjelasan  mengenai identitas bangsa Indonesia itu sendiri.

## Daftar Pustaka
Buku:
Budiono  Kusumohamidjojo,  Filsafat  Kebudayaan:  Proses  Realisasi  Manusia, Jalasutra, Yogyakarta, 2009.
__________, Filsafat Hukum, Mandar Maju, Bandung, 2011.
__________,  Teori  Hukum:  Dilema  antara  Hukum  dan  Kekuasaan,  Yrama  Widya, Bandung, 2016.
Edi  Sedyawati,  Kebudayaan  di  Nusantara:  Dari  Keris,  Tor-tor,  sampai  Industri Budaya, Komunitas Bambu, Depok, 2014.
Koentjaraningrat, Pengantar Antropologi, Aksara Baru, Jakarta, 1974. Moh.  Mahfud  MD,  Politik  Hukum  di  Indonesia,  RajaGrafindo  Persada,  Jakarta, 2017.
Salim  HS,  Penerapan  Teori  Hukum  pada  Penelitian  Tesis  dan  Disertasi,  Rajawali Pers, Jakarta, 2016.
Sartono Kartodirdjo, Pembangunan Bangsa, Aditya Media, Yogyakarta, 1994.
Satjipto Rahardjo , Ilmu Hukum, Citra Aditya Bakti, Bandung, 2000.
Soekmono,  Menapak Jejak Arkeologi  Indonesia,  Mandar Utama  Tiga, Yogyakarta, 2002.
Soerjono  Soekanto,  Sosiologi  Suatu  Pengantar,  RajaGrafindo  Persada,  Jakarta, 2006.
Jurnal: Daud Aris Tanudirjo, Peran Arkeologi dalam Kebijakan Pengelolaan Cagar Budaya di Indonesia , Jurnal Prisma, Jakarta, Volume 36 tahun 2017 Marieke  Bloembergen  and  Martijn  Eickhoff, Conserving  the  Past:  Mobilizing  the Indonesian Future , Bijdragen tot de Taal-, Land-en Volkenkunde , Volume 167, 2011.
_____________, A  Wind  of  Change  on  Java’s  Ruined  Temples , BMGN  Low  Countries Historical Review, Utrecht , Volume 128, 2013.
Surat Kabar:
Galuh  Bimantara  dan  Windoro  Adi,  Museum  Bahari:  Derita  Sang  Bangunan  Tua, Harian Kompas, Jakarta, Rabu 17 Januari 2018.
Cahyo  Junaedy,  Perburuan  ke  Alas  Samudera,  National  Geographic  Indonesia, Jakarta, Maret 2011.

## Peraturan Perundang-undangan:
Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 11 Tahun 2010 tentang Cagar Budaya Keputusan  Presiden  Nomor  1  Tahun  1992  tentang  Pengelolaan  Taman  Wisata Candi  Borobudur  dan  Taman  Wisata  Candi  Prambanan  serta  Pengendalian Lingkungan Kawasannya.