## MEMAHAMI KORUPSI DI DAERAH PASCA DESENTRALISASI: BELAJAR DARI EMPAT STUDI KASUS 1

## UNDERSTANDING CORRUPTION AT LOCAL LEVEL POST DECENTRALIZATION:
EVIDENCE FROM FOUR CASE STUDIES

## BUDI SETIYONO

## Abstrak
Sejak  masa  reformasi  dan  kebijakan  desentralisasi  dilaksanakan,  banyak  sekali pejabat daerah (politisi dan birokrat) yang dipenjara karena tersangkut kasus korupsi. Hal tersebut, walaupun pada satu sisi menunjukkan bukti bahwa usaha pemberantasan korupsi  telah  menampakkan  hasil,  akan  tetapi  pada  sisi  lain,  hal  ini  menyisakan pertanyaan  ironis  yang  memilukan.  Mengapa  para  pejabat  tersebut  terjerat  kasus korupsi?  Apakah  mereka  kekurangan  secara  ekonomi  sehingga  terpaksa  harus “mengambil uang negara” bagi dirinya, keluarganya, maupun kelompok tertentu dengan jalan  yang  tidak  legal?  Ataukah  ini  berkaitan  dengan  konteks  sosial  politik  yang  lebih luas yang tidak bisa mereka kendalikan? Artikel ini menunjukkan bahwa penyebab, pola dan modus korupsi yang terjadi di daerah sangat beragam. Selain faktor yang berkaitan dengan  moral  hazard,  korupsi  juga  berkaitan  dengan  administrasi  pemerintahan  yang ruwet,  peraturan  yang  berbelit-belit  dan  tidak  jelas,  hierarkhi  organisasi  yang  terlalu kaku,  dan  persaingan  politik  dapat  menyebabkan  seorang  pejabat  terjebak  dalam tindakan  yang  dipersepsikan  sebagai  korupsi.  Kondisi  ini  diperparah  oleh  lemahnya perilaku  dan  komitmen  aparat  penegak  hukum  dalam  pemberantasan  korupsi. Ketiadaan  sistem  yang  terintegrasi  dalam  strategi  pemberantasan  korupsi menyebabkan  aksi  pemberantasan  korupsi  tidak  berjalan  efektif.  Oleh  karena  itu, diperlukan  formulasi  alternatif  kebijakan  pemberantasan  korupsi  yang  komprehensif berdasarkan pada asas akuntabilitas dan partisipasi publik.
Kata  kunci: korupsi  pemerintah  daerah,  kebijakan  anti-korupsi,  akuntabilitas, governance .

## Abstract
Since  ‘reformasi  movement’  and  decentralization  takes  place,  a  lot  of  local  government officials  (politicians  and  bureaucrats)  are  jailed  due  to  their  involvement  in  corruption  cases. While  on  the  one  hand,  this  may  an  evidence  that  corruption  eradication  efforts  have  shown positive results, but on the other hand, it leaves ironic heartbreaking questions. Why these officials caught in corruption cases? Are they economically shortage that forced them to illegally "steal the state money" for themself, their family, as well as their patrons? Or is it related to the wider socio- political context that they can not control? This paper shows that the causes, patterns and modes of  corruption  at  local  level  were  very  diverse.  In  addition  to  factors  related  to  moral  hazard, corruption  is  also  associated  with  poor  government  administration,  convoluted  and  unclear regulations, rigid organizational hierarchy, and political rivalry that can lead to an entrapment of
1 Paper dari hasil Penelitian yang dibiayai oleh DIPA FISIP UNDIP Tahun 2016
official in actions that are perceived as corrupt. These conditions are exacerbated by the weakness of  the  behavior  and  commitment  of  law  enforcement  agencies  in  combating  corruption.  It  is urgent,  therefore,  to  develop  an  integrated  system  and  strategy  to  increase  the  effectiveness  of corruption eradication. We need to form an a comprehensive policy of combating corruption which is based on the principle of accountability and public participation.
Keywords: local government corruption, anti-corruption measures, accountability, governance .

## A. PENDAHULUAN
Sejak  masa  reformasi  bergulir,  dan  dilaksanakannya  desentralisasi  (otonomi  daerah) dengan  diberlakukannya  UU  no.  22/1999  tentang  Pemerintahan  Daerah  (dan  lebih lanjut  diganti  UU  No.  32  /  2004  dan  UU  No.  23  /  2014),  banyak  pejabat  daerah  yang tersangkut  kasus  korupsi.  Berdasarkan  data  Kementerian  Dalam  Negeri,  dari  tahun 2004  hingga  awal  tahun  2015  terdapat  343  kepala  daerah  yang  harus  menghadapi proses  hukum  baik  di  kejaksaan,  kepolisian,  maupun  Komisi  Pemberantasan  Korupsi (KPK)  akibat  perkara  korupsi,  yang  sebagian  besar  karena  tersangkut  masalah pengelolaan keuangan daerah ( Kompas , 4 Februari 2015). Sebagian dari mereka, seperti Ratu  Atut  Chosiyah  (Gubernur  Banten),  Syamsul  Arifin  (Gubernur  Sumatera  Utara), Awang Faruk Ishak (Gubernur Kaltim), Agusrin Najamudin (Gubernur Bengkulu), Fuad Amin  (Bupati  Bangkalan),  Hendi  Bundoro  dan  Siti  Nurmarkesi  (Bupati  Kendal),  Rina Iriani  (Bupati  Karanganyar),  dan  Amran  Batalipu  (Bupati  Buol),  harus  mendekam  di penjara.
Fakta  ini  menunjukkan  bahwa  desentralisasi dapat  memiliki  konsekweksi  yang ambigu:  pada  satu  sisi  memungkinkan  daerah  untuk  lebih  memiliki  kewenangan sehingga flexible dan responsif dalam melakukan pelayanan publik; tapi pada sisi lain, juga  menyebabkan  para  pejabatnya  lebih  memiliki  kesempatan  untuk  korup.  Korupsi oleh  pejabat  terpilih  dan  pegawai  publik  dapat  menjadi  sumber  utama  ketidakpuasan publik  terhadap  pemerintah  daerah.  Ketika  pejabat  mengkorup  uang  dari  Anggaran Pendapatan  dan  Belanja  Daerah  (APBD),  atau  meminta  uang  dari  individu  atau perusahaan  yang  berbisnis  dengan  atau  diatur  oleh  pemerintah  daerah,  maka  akan terjadi  kenaikan  biaya  pemerintah,  peraturan  yang  tak  dijalankan,  dan  secara  umum mereduksi kualitas penyelenggaraan pemerintahan. Akhirnya, korupsi menghancurkan harapan pelayanan publik yang baik sebagai tujuan desentralisasi itu sendiri. Indonesia Corruption  Watch  (ICW)  menyebutkan  bahwa  korupsi  di  daerah  telah  menyebabkan
buruknya kualitas pelayanan publik, khususnya di sektor pendidikan, transportasi dan kesehatan. 2
Maraknya  korupsi  di  level  lokal  ini  sejalan  dengan  kondisi  serupa  di  level nasional.  Indikasi  maraknya  praktek  korupsi  di  Indonesia  dapat  dilihat  dari  angka persepsi  korupsi,  misalnya  hasil  studi  yang  dilakukan  Transparency  International. Secara  global,  dalam  sepuluh  tahun  terakhir,  survei  Transparency  International  (TI) menempatkan Indonesia masuk dalam kelompok negara-negara dengan tingkat korupsi tinggi. Dari Corruption Perception  Index (CPI) untuk skor 10 (terbersih) hingga skor 0 (terkorup), Indonesia sejak tahun 2001 hingga 2010 selalu dibawah skor 3,0 atau masih tergolong  negara  sangat  korup.  Baru  pada  tahun  2012  tren  positif  kenaikan  skor  CPI mulai terlihat. Terbukti dengan perolehan skor Indonesia naik menjadi 32. Pada survey Tranparency  International  yang  terbaru  tahun  2015,  Indonesia  kembali  mendapatkan kenaikan skor CPI, yaitu 3,6.

## Gambar 1 Skor CPI Indonesia Tahun 2009-2015

## Sumber: Tranparency International (2015)
Penindakan  terhadap  pejabat  daerah  yang  korup,  walaupun  pada  satu  sisi menunjukkan  bukti  bahwa  usaha  pemberantasan  korupsi  telah  menampakkan  hasil, akan  tetapi  pada  sisi  lain,  hal  ini  menyisakan  pertanyaan  ironis  yang  memilukan.
2 Republika, 25 Februari 2016 , ICW: Pelayanan Publik Sektor Paling Rentan Korupsi online http://nasional.republika.co.id/berita/nasional/umum/16/02/25/o32r2n280-icw- pelayanan-publik-sektor-paling-rentan-korupsi
2,8 2,8 3 3,2 3,2 3,4 3,6 0 1 2 3 4 5 6 7 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Sk o r CPI
Mengapa  para  pejabat  daerah  itu  terjerat  kasus  korupsi?  Apakah  mereka  kekurangan secara ekonomi sehingga terpaksa harus menerima suap atau mengambil uang negara bagi  dirinya,  keluarganya,  maupun  kelompok  tertentu  dengan  jalan  yang  tidak  legal? Ataukah ini berkaitan dengan kultur yang lebih luas, sehingga terjadinya kasus korupsi para pejabat ini adalah akibat adanya tekanan sosial-politik yang tidak mampu mereka kendalikan?  Apakah  hal  ini  disebabkan  karena  cacatnya  sistem  politik  dan pemerintahan  di  Indonesia  yang  menyebabkan  mereka  terjebak  dalam  sistem  itu? Ataukah hal ini berkaitan dengan masalah moral masing-masing individu pejabat?
Secara  teoritik,  menurut  Bauhr  dan  Nasiritousi 3 ,  korupsi  terjadi  karena  dua persoalan,  yakni  karena  ada  kebutuhan  ( corruption  by  need ),  dan  karena  sikap  rakus untuk  menumpuk  kekayaan  ( corruption  by  greed ).  Namun  demikian,  kedua  penyebab itu  bisa  jadi  terlalu  simplistik.  Sebagaimana  dikemukakan  Sajo 4 ,  dalam  situasi adminisitrasi  pemerintahan  yang  ruwet,  keadaan  dapat  saja  memaksa  pejabat  utuk melakukan  korupsi.  Dengan  kata  lain,  para  pejabat  itu  secara  individu  bisa  jadi  tidak memiliki keinginan untuk bertindak korup, akan tetapi mereka terpaksa terlibat dalam tindakan  korupsi  karena  sistem  administrasi  tidak  memungkinkan  mereka  bertindak bersih.  Peraturan  yang  berbelit-belit  dan  tidak  jelas,  hierarkhi  organisasi  yang  terlalu kaku,  dan  tugas  yang  terlalu  luas,  untuk  menyebut  beberapa  contoh,  dapat menyebabkan  seorang  pejabat  terjebak  dalam  tindakan  yang  dipersepsikan  sebagai korupsi.  Dalam  kaitan  ini,  misalnya, perkara  korupsi  yang  menyangkut  Syamsul  Arifin bisa menjadi studi kasus yang menarik, mengingat Gubernur Sumatera Utara ini dikenal sebagai  pribadi  yang  santun,  sederhana  dan  dekat  dengan  rakyat.  Syamsul  adalah pejabat  yang  memiliki  karir  cemerlang,  yang  sebelum  menjabat  sebagai  gubernur,  ia menjabat  sebagai  Bupati  Langkat  dua  periode  (1999-2008).  Namun  nyatanya  dia didakwa  melakukan  korupsi  Anggaran  Pendapatan  dan  Belanja  Daerah  Kabupaten Langkat sehingga merugikan keuangan negara Rp 98,7 miliar.
Ada  beberapa  jenis  korupsi  yang  terjadi  di  pemerintahan  daerah.  Walaupun beberapa  diantaranya  umum  terjadi  di  semua  level  pemerintahan,  akan  tetapi
3 Monica  Bauhr  and  Nagmeh  Nasiritousi. Why  Pay  Bribes?  Collective  Action  and  Anti  Corruption  Efforts , Sweden: University of Gothenburg.
4 Andras  Sajo,  ‘Introduction,  Clientelism  and  Exortion:  Corruption  in  Transition’  in  Kotkin,  S.  and  A.  Sajo (eds), Political Corruption in Transition: A Skeptic’s Handbook , Budapest: Central Europe University Press, h. 1-24
beberapa    bentuk  lebih  dominan  terjadi  di  pemerintah  daerah  dengan  segmen  yang lebih  besar  dari  pemerintah  pusat.  Pemerintahan  daerah  mungkin  lebih  rentan terhadap korupsi karena interaksi antara aktor swasta dan pejabat terjadi pada tingkat keintiman  yang  lebih  besar  dan  dengan  frekuensi  lebih  daripada  tingkat  nasonal. Bentuk  korupsi  yang  berkaitan  dengan  penyuapan,  pemerasan,  penggelapan, nepotisme,  patronase  dan  pemberian  hadiah  banyak  ditemukan  dalam  sistem pemerintahan daerah. 5
Apapun  yang  menjadi  penyebab  itu,  kita  perlu  mengetahui  bagaimana sesungguhnya terjadinya kasus korupsi secara detail untuk menanggulangi agar supaya di kemudian hari tidak ada lagi pejabat yang tersandung masalah korupsi. Oleh karena itu,  penelitian  ini  dilakukan  untuk  mengidentifikasi  penyebab  dan  modus  korupsi, mengenali  faktor-faktor  kunci  yang  berpengaruh,  serta  kemudian  menawarkan alternatif  kebijakan  untuk  mengurangi  tingkat  prevelensi  korupsi  oleh  para  pejabat. Akan  tetapi,  harus  dicatat  bahwa  riset  ini  mengutamakan  analisis  persoalan  tersebut dari  sisi  perspektif  pelaku,  yakni  mereka  (para  pejabat)  yang  telah  ditetapkan  oleh pengadilan sebagai terpidana secara berkekuatan hukum tetap ( inkracht van gewijsde ).
Penelitian  ini  mengidentifikasi  terjadinya  kasus  korupsi  dari  beberapa  dimensi seperti: 1) Bagaimana asal muasal kasus terjadi; 2) Apakah yang menjadi penyebab dan modus  korupsi,  apa  saja  faktor  yang  berperan;  3)  Siapa  saja  aktor  yang  terlibat,  serta bagaimana mereka berperan dan berhubungan satu sama lain; 4) Bagaimana pola dan proses pelaksanaan korupsi; dan 5) Apa yang harus dilakukan agar kasus serupa tidak terulang.
Peneliti berhasil melakukan pendalaman terhadap empat kasus korupsi di empat daerah  (yang  karena  keterbatasan  dana  penelitian  hanya  di  Jawa  Tengah).  Korupsi tersebut  melibatkan  tersangka  utama  masing-masing  dua  walikota,  dan  dua  birokrat senior.  Pengumpulan  data  dalam  penelitian  ini  bertumpu  pada  metode  wawancara mendalam.  Secara  khusus,  peneliti  berhasil  mewancarai  para  pelaku  utama  kasus tersebut,    yang  kebetulan  dipenjara  disatu  tempat,  yakni  di  Kedungpane  Semarang. Disamping  itu,  untuk  memperkaya  data  yang  didapat,  penulis  juga  melakukan
5 Maria Gonzales de Aziz, Reducing Corruption at the local level , World Bank Institute.
wawancara  dengan  anggota  DPR/D,  dan  para  pejabat  birokrat  (PNS)  terkait,  dan  juga aktifis LSM.

## Terminologi Umum Tentang Korupsi
Secara  umum,  beberapa  teori  menggambarkan  korupsi  sebagai  perilaku  yang melibatkan  penyalahgunaan  atau  penyalahgunaan  jabatan  publik,  kekuasaan,  atau sumber daya untuk kepentingan pribadi. 6 Literatur kadang membedakan jenis korupsi dalam  segmen  politik,  birokrasi  dan  ekonomi;  namun  secara  praktis,  tiga  tipologi  ini hanya  membedakan  dimensi  pelaku  dari  perbuatan  yang  sama.  Semua  manifestasi korupsi  termotivasi  oleh  keinginan  untuk  menggunakan  perangkat  dan  fasilitas  dari kekuasaan/kewenangan  untuk  kepentingan  pribadi,  keluarga,  dan  atau  kelompok lainnya.  Dalam  Undang-Undang  No.  31  Tahun  1999  Jo  Undang-Undang  No.  20  Tahun 2001, Bab II Pasal 2, disebutkan bahwa yang dimaksud dengan korupsi adalah: “Setiap orang yang secara melawan hukum melakukan perbuatan memperkaya diri sendiri atau orang  lain  atau  suatu  korporasi  yang  dapat  merugikan  keuangan  negara  atau perekonomian negara.” 7
Sejalan  dengan  konsepsi  ini,  Shah  &  Schacter  berpendapat 8 ,  korupsi  mencakup tiga  jenis  luas  kategori:  (a)  ‘ grand  corruption ’,  yaitu  manakala  sejumlah  pejabat melakukan pencurian atau penyalahgunaan sumber daya publik secara besar-besaran; (b) ‘ state capture ’ atau ‘ regulatory capture ’, yaitu kolusi resiprokal yang dilakukan oleh agen-agen  pemerintah  dan  swasta  untuk  memperoleh  keuntungan  pribadi;  dan  (c) ‘ bureaucratic  corruption ’  atau  ‘ petty  corruption ’,  yaitu  keterlibatan  pejabat  publik  di level  bawah  dalam  menyalahgunakan  jabatan  untuk  mendapatkan  suap  atau keuntungan yang kecil.
6 Susan Rose-Ackerman, Corruption: A Study in Political Economy , New York: Academic Press.
7 Kedua  UU  tersebut  merinci  adanya  7  (tujuh)  jenis  pokok  korupsi,  yakni:  Korupsi  yang  berkaitan  dengan penyalahgunaan keuangan/perekonomian negara (Pasal 2, 3), suap-menyuap (Pasal 5 ayat (1) huruf a, 5 ayat (1) huruf b, 13, 5 ayat (2), 12 huruf a, 12 huruf b, 11, 6 ayat (1) huruf a, 6 ayat (1) huruf b, 6 ayat (2), 12 huruf c, dan  12  huruf  d),  penggelapan  dalam  jabatan  (Pasal  8,  9,  10  huruf  a,  10  huruf  b,  dan  10  huruf  c).  Pemerasan (Pasal 12 huruf e, 12 huruf f, 12 huruf g), perbuatan curang (Pasal 7 ayat (1) huruf a, 7 ayat (1) huruf b, 7 ayat (1)  huruf  c,  7  ayat  (1)  huruf  d,  7  ayat  (2),  dan  12  huruf  h),  benturan  kepentingan  dalam  pengadaan  (Pasal  12 huruf i), dan gratifikasi (Pasal 12 B jo. 12 C).
8 Anwar Shah and Mark Schacter, ‘Combating corruption: look before you leap’, Finance & Development ,Vol. 41 (4/December), pp. 40-3
Korupsi  pada  level grand  corruption dan state  capture adalah  korupsi  yang dilakukan secara sengaja, terrencana, berskala besar, dan melibatkan banyak fihak dari hulu  ke  hilir.  Korupsi  jenis  ini  biasanya  dilakukan  oleh  segerombolan  elit  politik  atau pejabat  senior  pemerintah  yang  membuat  kebijakan  atau  peraturan  untuk menguntungkan  diri  sendiri  dan  kelompok  tertentu  dengan  memungkinkan  mereka untuk  menyalahgunakan  sejumlah  besar  pendapatan  dan  fasilitas  umum  serta mendapatkan  suap  dari  perusahaan  nasional  maupun  transnasional.  Sementara  itu, ‘ state  capture ’  atau  ‘ regulatory  capture ’,  adalah  korupsi  yang  dilakukan  dengan memanfaatkan  fasilitas,  peraturan,  atau  sumber  daya  yang  sudah  ada,  tanpa  harus merencanakan dari hulu. Sedangkan ‘ bureaucratic corruption ’ adalah korupsi pada level pemerintahan  terrendah.  Hal  ini  biasanya  dilakukan  oleh  pegawai  negeri  sipil  yang menjadi pelaksana kebijakan pemerintah. Korupsi seperti ini biasanya terjadi pada titik pertukaran  antara  PNS  dan  warga  negara  atau  kepada  siapa  mereka  memberikan pelayanan  publik  secara  langsung.  Misalnya,  terjadi  pada  layanan  imigrasi,  kepolisian, rumah sakit, pajak, sekolah, atau otoritas perizinan.
Selain  itu,  definisi  korupsi  juga  bisa  dilakukan  dari  perspektif  konteks  analisis yang digunakan. Perspektif itu bisa dikelompokkan menjadi tiga: public-office-centred , market-centred , dan public interest-centred . 9 Teori public-office-centred , menggambarkan  korupsi  sebagai  penyimpangan  perilaku  dari  tugas-tugas  normal pejabat publik atau pelanggaran terhadap aturan untuk melayani kepentingan pribadi, termasuk penyuapan, nepotisme, dan penyelewengan. Sedangkan teori market-centred , menggambarkan  korupsi  sebagai  penyalahgunaan  jabatan  oleh  pejabat  publik  dengan memonopoli  kantor  mereka  dan  proses  membuat  kebijakan  (seperti  pajak,  subsidi, bahkan  privatisasi)  sebagai  sarana  memaksimalkan  kepentingan  diri  mereka  sendiri. Sementara  teori public  interest-centred ,  mendefinisikan  korupsi  sebagai  tindakan seorang  pemegang  kekuasaan  yang  mengistimewakan  siapa  pun  yang  memberikan imbalan dan dengan demikian merusak prinsip persamaan ( equality ) dalam pelayanan masyarakat umum.
9 Lihat Arnold J. Heidenheimer, Michael Johnston. and V.T. LeVine (eds), Political Corruption: A Handbook , New Brunswick, NJ: Transaction Publisher; lihat pula  Collier, P. How to Reduce Corruption , Oxford: African Development Bank-Blackwell Publishers
Akan  tetapi,  mengingat  kompleksitas  persoalan  korupsi  yang  luas,  teori-teori tersebut  tidak  selalu  mampu  untuk  menggambarkan  secara  jelas  tentang  apa sebenarnya  tindakan  'penyalahgunaan'  atau  'penyelewengan'. 10 Secara  praktis, kerumitan  terjadi  dalam  membedakan  apa  yang  disebut  sebagai  kepentingan  'publik' dan 'pribadi'. Dalam sistem administrasi yang ruwet, sebagaimana beberapa studi kasus dalam penelitian ini, para pejabat bisa jadi melakukan berbagai inovasi dan kreatifitas penyelenggaraan  pemerintahan  untuk  memenuhi  kepentingan  publik.  Akan  tetapi, inovasi  tersebut  dianggap  melanggar  hukum  dan  atau  dinilai  sebagai  korupsi  oleh aparatur pengak hukum.
Selain itu, keruwetan itu juga bisa terjadi karena pengaruh budaya. Di Eropa dan Amerika  Utara  pemberian  hadiah  dianggap  sebagai  salah  satu  wujud  korupsi,  tetapi tidak  di  kebanyakan  negara  Asia.  Bahkan  pemberian  hadiah  dianggap  sebagai  bentuk pemenuhan  kewajiban  ‘kawula’  kepada  ‘gusti’-nya.  Dalam  sebuah  masyarakat  yang berbudaya  komunal  dan  berkonteks  interaksi  sosial  tinggi  (seperti  di  sebagian  besar negara-negara  Asia) 11 ,  membedakan  kepentingan  pribadi  dengan  kepentingan  publik adalah suatu hal yang rumit. Sebagaimana di Korea, Jepang, dan juga Indonesia, karena adanya tradisi pemberian hadiah ( gift giving ), seseorang bisa jadi dianggap wajar secara budaya  bila  melakukan  ‘tindakan  privat  untuk  kepentingan  publik’.  Sebagai  contoh, masyarakat  Jepang  umumnya  menoleransi  politisi  mereka  menerima  berbagai  bentuk hadiah  dari  pelaku  bisnis,  dengan  imbalan  berupa  kebijakan  yang  menguntungkan, asalkan hadiah  itu dibagikan  kepada  konstituen  mereka dan bukan untuk keuntungan individu. 12 Dalam  konteks  tersebut,  para  politisi  Jepang  bisa  jadi  'menyalahgunakan kekuasaan'  bukan  untuk  'kepentingan  pribadi',  tapi  mungkin  untuk  kepentingan
10 Michael  Johnston,  ‘The  Search  for  Definitions:  The  Vitality  of  Politics  and  the  Issue  of  Corruption.’ International Social Science Journal , Vol. 149 (Spring), h. 321-335 (English-language version).
11 Untuk  melihat  perspektif  lebih  lanjut  tentang  hal  ini,  kita  bisa  menggunakan  teori Low  Context  and  High Context  Culture yang  dikemukakan  oleh  Edward  T.  Hall  (1973)  dan  dikembangkan  lebih  lanjut  oleh  Geert Hofstede  (1993)  dengan  mendasarkan  pada  teori  individual  dan  collectivism. Low  context  culture (budaya konteks  rendah)  terdapat  pada  masyarakat  yang  menganut  budaya  individual.  Sedangkan High  context  culture (budaya  konteks  tinggi)  terdapat  pada  masyarakat  komunal.  Budaya  kenteks  tinggi  memiliki  ciri  berupa komunikasi  yang  cenderung  tidak  berterus  terang  untuk  menjaga  harmoni  sosial,  cenderung  menyukai  tata kelola  secara  kolektif,  penilaian  tentang  ‘baik’  dinilai  dari  sudut  pandang  kelompok  daripada  individu, pemimpin dianggap sebagai ‘big boss’, dan ‘saling memberi’ dianggap sebagai pilar penting bagi terwujudnya kohesi sosial.
12 Susan  Pharr  ‘Contributions,  Covenants,  and  Corruption:  Politicians  and  Society  in  Japan’,  in  Michael Johnston and Kpundeh, S. R. (ed.), ‘Building Social Action Coalitions for Reform’, in Johnston, M. (ed.) Civil Society and Corruption: Mobilizing for Reform , Lanham, MD: University Press of America, pp. 23-32.
'publik',  yaitu  konstituen  mereka,  dan  budaya  ini  tidak  dianggap  sebagai  tindakan korup.  Demikian  pula,  Indonesia  dengan  pengaruh  tradisi  patronase  yang  kuat membuat  semua  property  negara  dapat  digunakan  sesuai  dengan  kehendak  para pejabat  sendiri.  Di  Indonesia,  para  pejabat  dituntut  oleh  rakyatnya  untuk  menjadi ‘sinterklas’  atau  ‘bos’  yang  membagi  bantuan  ketika  mereka  berkunjung  ke  forum- forum  rakyat.  Tidak  heran,  porsi  anggaran  untuk  bantuan  sosial  (bansos)  terkadang cukup  besar  di  APBD  berbagai  daerah.  Selain  itu,  dalam  masyarakat  Indonesia, kewajiban  seseorang  pertama-tama  adalah  memperhatikan  saudara  terdekatnya, kemudian trah atau  sesama  etniknya.  Ada  beban  sosial  yang  melekat  pada  anggota keluarga  yang  dianggap  sukses  dalam  hidupnya,  sehingga  seorang  saudara  yang mendatangi  seorang  pejabat  untuk  meminta  perlakuan  khusus  sulit  untuk  ditolak. Penolakan  bisa  diartikan  sebagai  pengingkaran  terhadap  kewajiban  tradisional.  Akan tetapi,  memenuhi  permintaan  berarti  mengingkari  norma-norma  hukum  formal  yang berlaku.  Akhirnya  selalu  terjadi  konflik  nilai,  antara  pertimbangan  kepentingan keluarga atau kepentingan publik.
Dalam  konteks  ini,  membandingkan  prevelensi  korupsi  antar  negara  secara diametris  adalah  tidak  mungkin.  Tidak  mengherankan  kiranya,  bahwa  upaya  untuk mengukur  tinggi  rendahnya  korupsi  dalam  suatu  negara,  biasanya  menggunakan pendekatan  'subyektif'  dengan  mempertimbangkan  'berapa  banyak  dan  bagaimana tindakan  yang  korup  itu  berarti/berpengaruh  bagi  penduduk  atau  berbagai  kelompok dari  mereka'. 13 Oleh  karena  itu,  sejumlah  survei  korupsi  menggunakan 'pendapat/persepsi  orang'  yang  menilai  terjadinya  korupsi  menurut  penilaian  mereka masing-masing. Sebagai  contoh, survei Transparansi Internasional (TI) tentang Indeks Persepsi  Korupsi  ( Corruption  Perception  Index ,  CPI)  menyusun  peringkat  (tingkat) korupsi  di  berbagai  negara  dengan  menanyakan  persepsi  pelaku  bisnis  di  negara  itu. Survei TI yang lain seperti Global Corruption Barometer (GCB) juga mengukur tindakan korupsi dengan menanyakan bagaimana orang-orang merasakan dampak korupsi.
Akan  tetapi,  beberapa  ahli  hukum  ada  yang  berpendapat  bahwa  peraturan formal bisa menjadi  kriteria standar untuk menentukan apa  yang legal dan ilegal, dan apa yang bisa dan tidak merugikan kepentingan umum. Sebagaimana pendapat Fackler
13 Michael Johnston ‘The Search for Definitions’.
&  Lin 14 ,  korupsi  dapat  didefinisikan  sebagai  salah  satu  dari  ‘berbagai  tindakan melanggar  hukum  …  oleh  aktor-aktor  politik’.  Oleh  karena  itu,  Meier  &  Holbrook 15 berpendapat  bahwa  korupsi  dapat  diukur  dalam  periode  sejarah  tertentu  dengan menghitung  berapa  pejabat  publik  yang  dihukum  di  pengadilan  negara.  Sehingga menurut  mereka,  mendefinisikan  korupsi  berdasarkan  hukum  dan  aturan  formal lainnya diklaim sebagai cara terbaik dari perspektif presisi, stabilitas dan aplikasi yang luas.
Walau  demikian,  pendekatan  para  ahli  hukum  untuk  menentukan  tindakan korup  juga  dianggap  tidak  selalu  tepat,  khususnya  di  negara-negara  dengan  sistem hukum  yang  masih  amburadul.  Pejabat  bisa  menekankan  aspek  hukum  dan mengabaikan  substansi  keadilan.  Mereka  melakukan  sesuatu  yang  secara  etis  tidak benar  tapi  tetap  bisa  dinyatakan  sah.  Di  beberapa  negara  Eropa  Timur,  pejabat  bisa mengklaim  perjalanan  liburan  pribadi  sebagai  studi  banding. 16 Sama  halnya,  diktator seperti  Ferdinand  Marcos  di  Filipina  dan  Soeharto  di  Indonesia  dapat  mengubah bagian-bagian  peraturan  negara  untuk  melegalkan  tindakan  mereka  yang  bersifat pribadi.  Dengan  demikian,  peraturan  tidak  selalu  berfungsi  sebagai  alat  yang  objektif, bahkan,  sebagaimana  dikatakan  Sajo 17 dan  Collier 18 ,  dapat  dijadikan  alat  untuk melegalkan korupsi. Sebaliknya, pejabat yang memiliki niat baik dapat terjerat hukum. Beberapa tindakan yang mungkin dianggap ilegal sebenarnya dapat dibenarkan secara moral.  Sebagaimana  dikemukakan  Szeftel 19 ,  dalam  negara  dengan  sistem  manajemen publik  yang  buruk,  pejabat  negara  harus  berhadapan  dengan  pilihan  menempuh prosedur  birokrasi  yang  rumit,  atau  mereka  mengabaikan  peraturan  tertentu,  jika mereka harus mencapai tujuan yang menguntungkan kepentingan publik.
14 Tim Fackler and Tse-min Lin ‘Political corruption and presidential elections, 1929–1992’, Journal of Politics , Vol. 57, pp. 971–93.
15 Kenneth J. Meier and Thomas M. Holbrook ‘I seen my opportunities and I took ‘em: Political corruption in the American states’ Journal of Politics , Vol. 54, pp. 135–55.
16 Andras Sajo ‘Introduction, Clientelism and Exortion’ h. 3.
17 Paul Collier How to Reduce Corruption , Oxford: African Development Bank-Blackwell Publishers.
18 ibid.
19 Morris  Szeftel  ‘Between  governance  &  under-development:  accumulation  &  Africa’s  ‘catastrophic corruption’, Review of African Political Economy , Vol. 27 (84), h. 300.
Terlepas  dari  kontroversi  teori  tersebut,  korupsi  bisa  terjadi  karena  beberapa faktor.  Menurut  Bauhr  dan  Nasiritousi 20 ,  korupsi  terjadi  karena  dua  persoalan,  yakni karena ada kebutuhan ( corruption by need ), dan karena sikap rakus  untuk menumpuk kekayaan  ( corruption  by  greed ).  Korupsi  karena  sikap  rakus  ( corruption  by  greed ) biasanya  terjadi  ketika  suap  dalam  skala  besar  diberikan  untuk  mendapatkan keuntungan  pribadi.  Sedangkan  korupsi  karena  kebutuhan  ( corruption  by  need ) biasanya  terjadi  pada  layanan  masyarakat,  seperti  pembuatan  akta  kelahiran  atau perawatan  kesehatan  yang  biasanya  segera  dikondisikan  setelah  membayar  suap. Terdapat perbedaan pola relasi antara aktor yang terlibat dalam dua jenis korupsi  ini. Korupsi  karena  keserakahan  dibangun  atas  kolusi  untuk  saling  menguntungkan, sementara  korupsi  karena  kebutuhan  dibangun  di  atas  paksaan  dan  pemerasan. Korupsi karena sikap serakah biasanya kurang menonjol dibandingkan korupsi karena kebutuhan,  karena  lebih  tersembunyi  dan  biaya  korupsi  dibagi-bagi  antara  sejumlah besar aktor dan pembayar pajak.
Berkaitan dengan penyebab korupsi, World Bank 21 menyebutkan dua persoalan pokok, yaitu: (1) motivasi personal, dan (2) sistem yang buruk. Dalam konteks motivasi personal, orang melakukan korupsi supaya mendapatkan keuntungan secara tidak adil atas orang lain, misalnya menggelapkan sejumlah uang negara, supaya dapat membayar pajak  yang  lebih  rendah,  untuk  mendapatkan  kenaikan  pangkat  atau  promosi,  untuk memenangkan kontrak, atau untuk mendapatkan sesuatu yang dilakukan dengan cepat. Mereka mungkin juga menawarkan dan menerima suap untuk menghindari denda atau penalti. Orang melakukan korupsi untuk beberapa alasan khusus. Sebagai contoh, para politisi  dan  pejabat  yang  takut  kehilangan  jabatan  mencari  manfaat  korup  sebagai ‘asuransi’,  terutama  jika  mereka  tidak  bisa  mengharapkan  pensiun,  pejabat membutuhkan uang tambahan untuk mempertahankan standar hidup mereka jika gaji belum  dinaikkan  untuk  mencocokkan  inflasi,  untuk  memenuhi  pembayaran  kredit perumahan, mobil, biaya sekolah, dan sebagainya.
Sementara itu,  di  samping  aspek individual sebagai  alasan orang terlibat dalam korupsi,  yang  dianggap  mencerminkan  moralitas  tentang  orang-orang  yang  baik  dan buruk,  akan  tetapi,  sistem  yang  tidak  bekerja  dengan  baik  dan  menciptakan  insentif
20 Monica Bauhr and Nagmeh Nasiritousi. Why Pay Bribes?
21 World Bank. Youth for Good Governance, distance learning program (Module) , Washington: World Bank.
yang  buruk  juga  dapat  menjadi  pendorong  terjadinya  kasus  korupsi.  Di  level  daerah, ada beberapa persoalan berkait dengan sistem yang buruk yang menyebabkan korupsi terjadi. Pertama, adanya kesempatan yang jelas, seperti ‘segepok’ uang tunai tergeletak di  tempat  umum.  Desentralisasi  politik  dan  fiskal  dapat  menyebabkan  hal  ini  terjadi. Pejabat  daerah  memiliki  kekuasaan  dan  diskresi  yang  besar  untuk  mengelola pemerintahan.  Keadaan  semacam  ini  bisa  berbentuk  pengelolaan  APBD  yang  otonom, pengelolaan perusahaan yang dimiliki Pemerintah Daerah (Pemda) tanpa pesaing, atau daftar panjang dan biaya perijinan yang diperlukan untuk investasi. Kedua, rendahnya resiko  untuk  tertangkap.  Hal  ini  diakibatkan  karena  akuntabilitas  yang  rendah,  akibat kurangnya  transparansi,  dan  atau  juga  lemahnya  penegakan  hukum  karena  rentang kendali  operasional  KPK  yang  jauh.  Ketiga,  insentif  kerja  yang  buruk,  seperti  ketika pejabat  politik  atau  pegawai  Pemda  tidak  mendapatkan  gaji  yang  cukup,  sehingga melengkapi  pendapatannya  dengan  suap.  Keempat,  sikap  atau  keadaan  yang mengabaikan  hukum.  Keberadaan  pedagang  kaki  lima  ilegal  misalnya  akan  dapat menjadi sumber korupsi berupa pungutan liar yang dilakukan oknum pejabat Pemda.
Badan Pengawasan  Keuangan  dan Pembangunan  (BPKP) 22 memberikan  analisa yang  lebih  detil  tentang  penyebab  korupsi  diutarakan  dalam  buku  berjudul  Strategi Pemberantasan Korupsi pada Pengelolaan APBN antara lain:

## 1. Aspek Individu Pelaku
a. Sifat  tamak  manusia;  Kemungkinan  orang  melakukan  korupsi  bukan  karena orangnya  miskin  atau  penghasilan  tak  cukup.  Kemungkinan  orang  tersebut sudah  cukup  kaya,  tetapi  masih  punya  hasrat  besar  untuk  memperkaya  diri. Unsur penyebab korupsi pada pelaku semacam itu datang dari dalam diri sendiri, yaitu sifat tamak dan rakus.
b. Moral  yang  kurang  kuat;  Seorang  yang  moralnya  tidak  kuat  cenderung  mudah tergoda  untuk  melakukan  korupsi.  Godaan  itu  bisa  berasal  dari  atasan,  teman setingkat, bawahanya, atau pihak yang lain yang memberi kesempatan untuk itu.
c. Penghasilan  yang  kurang  mencukupi;  Bila  gaji  tidak  cukup,  seorang  pegawai akan berusaha memenuhinya dengan berbagai cara, termasuk melakukan tindak
22 BPKP, Upaya  Pencegahan  dan  Penanggulangan  Korupsi  pada  Pengelolaan  APBN/APBD ,  BPKP:  Jakarta. [online, diakses 12 Agustus 2016 dengan alamat http://www.bpkp.go.id/public/upload/unit/investigasi/files/uppk_apbn_apbd(1).pdf]
korupsi,  baik  itu  korupsi  waktu,  tenaga,  pikiran  dalam  arti  semua  curahan peluang itu untuk keperluan di luar pekerjaan yang seharusnya.
d. Kebutuhan  hidup  yang  mendesak;  Keterdesakan  kebutuhan  membuka  ruang bagi  seseorang  untuk  mengambil  jalan  pintas  diantaranya  dengan  melakukan korupsi.
e. Gaya  hidup  yang  konsumtif;  Perilaku  konsumtif  yang  tidak  diimbangi  dengan pendapatan  yang  memadai  dapat  mendorong  seseorang  untuk  melakukan berbagai  tindakan  untuk  memenuhi  hajatnya,  termasuk  dengan  tindakan korupsi.
f. Malas  atau  tidak  mau  kerja;  Sifat  malas  potensial  melakukan  tindakan  apapun dengan cara-cara melanggar hukum.
g. Ajaran  agama  yang  kurang  diterapkan.  Semakin  jauh  seseorang  dari  agama, mereka semakin berani melakukan korupsi.

## 2.  Aspek Organisasi
a. Kurang adanya sikap keteladanan pimpinan; Apabila pemimpin berbuat korupsi, maka  kemungkinan  besar  bawahnya  akan  mengambil  kesempatan  yang  sama dengan atasannya.
b. Tidak adanya kultur organisasi yang benar; Bila kultur organisasi tidak dikelola dengan baik, akan menimbulkan berbagai situasi yang koruptif.
c. Sistem  akuntabilitas  yang  benar  di  instansi  pemerintah  yang  kurang  memadai; Ketidakjelasan  visi  dan  misi  menyebabkan  sulit  dilakukannya  penilaian  apakah instansi  tersebut  berhasil  mencapai  sasaranya  atau  tidak.  Keadaan  ini memunculkan situasi organisasi yang kondusif untuk praktik korupsi.
d. Kelemahan  sistem pengendalian manajemen;  Apabila pengendalian manajemen sebuah organisasi lemah, maka akan semakin terbuka perbuatan tindak korupsi anggota atau pegawai di dalamnya.
e. Manajemen  cenderung  menutupi  korupsi  di  dalam  organisasi;  Sifat  tertutup semacam  ini  menyebabkan  pelanggaran  korupsi  justru  terus  berjalan  dengan berbagai bentuk.
3.  Aspek Tempat Individu dan Organisasi Berada
a. Nilai-nilai  di  masyarakat  kondusif  untuk  terjadinya  korupsi  Masyarakat  yang menghargai  seseorang  karena  kekayaan  yang  dimilikinya,  seringkali  membuat masyarakat  tidak  kritis  pada  kondisi,  misalnya  dari  mana  kekayaan  itu didapatkan.
b. Masyarakat  kurang  menyadari  sebagai  korban  utama  korupsi.  Mereka  masih kurang  menyadari  bahwa  merekalah  yang  menjadi  korban  kasus  korupsi. Dianggap  yang  rugi  adalah  negara,  padahal  yang  dirugikan  adalah  masyarakat juga karena proses anggaran pembangunan bisa berkurang.
c. Masyarakat  tidak  menyadari  bila  terlibat  korupsi.  Mereka  seringkali  terlibat dalam kegiatan korupsi dengan cara-cara terbuka namun tidak disadari.
d. Masyarakat tidak yakin bahwa korupsi akan bisa dicegah dan diberantas dengan peran  serta  masyarakat.  Masyarakat  umumnya  berpandangan  masalah  korupsi itu tanggung jawab pemerintah.
e. Kelemahan  dalam  peraturan  perundang-undangan.  Peraturan  perundang- undangan  yang  monopolistik  yang  hanya  menguntungkan    kroni  penguasa, kualitas    peraturan  yang  kurang  memadai,  peraturan  yang  kurang disosialisasikan,  sangsi  yang  terlalu  ringan,  penerapan  sangsi  yang  tidak konsisten  dan  pandang  bulu,  serta  lemahnya  bidang  evaluasi  dan  revisi peraturan perundang-undangan.

## Upaya Pemberantasan Korupsi
Mengingat  kasus  korupsi  pada  tingkat  daerah  masing-masing  memiliki  kekhasan tertentu,  maka  upaya  pemberantasannya  memerlukan  rekognisi  dan  investigasi terhadap variabel yang berpengaruh pada  daerah tersebut. Oleh karenanya, kita  perlu memahami  pola,  sifat  dan  kontur  korupsi  di  daerah  tertentu  sebagai  dasar  untuk menyusun  strategi  antikorupsi  yang  dirancang  dengan  baik.  Kita  juga  perlu menganalisis kecenderungan dan kemampuan pihak-pihak terkait dalam pemberantasan  korupsi  seperti  pejabat,  masyarakat  sipil  dan  komunitas  bisnis.  Hal tersebut tentu bukan tugas yang mudah.
Terlebih,  faktor  yang  berpengaruh  tidak  secara  eksklusif  hanya  berada  pada daerah  itu  sendiri.  Temuan  World  Bank 23 di  banyak  negara  berkembang,  korupsi  di
23 Maria Gonzales de Aziz, Reducing Corruption at the local level , h. 2.
tingkat  lokal  tidak  bisa  lagi  dilihat  sebagai  jumlah  kasus  yang  terisolasi.  Masalahnya telah  menyebar  dan  menjadi  sistemik  sebagai  bagian  dari  persoalan  sistem pemerintahan  secara  nasional.  Tata  kelola  pemerintahan  yang  tidak  baik  pada  level nasional,  dapat  berpengaruh  terhadap  kekacauan  pemerintahan  di  tingkat  lokal.  Oleh karena itu, analisis untuk lebih memahami penyebab dan sifat korupsi perlu dilakukan dalam  perspektif  yang  luas,  multi  level  pemerintahan,  multi  dimensional,  dan  multi sektoral.
Sejalan  dengan  hal  tersebut,  dalam Development  as  Freedom ,  Amartya  Sen 24 berpendapat  bahwa  tiap  individu,  untuk  mencapai  potensi  mereka,  harus  bebas  dari dominasi sosial-politik sepihak dan harus menggabungkan sumber daya mereka untuk mengejar  kepentingan  mereka  bersama  secara  kolektif  dan  menyediakan  barang- barang  publik  untuk  banyak  orang.  Tentu  saja  jelas,  bagaimanapun,  bahwa  tujuan kebebasan  adalah  untuk  mendistribusikan  sumber  daya  publik  secara  sama  dan  adil untuk  semua  orang.  Walaupun  demikian,  kebebasan  dan  demokrasi  tidak  selalu menghasilkan  rezim  pemerintahan  yang  berdasar  pada  universalisme  etis.  Elit,  klan, suku,  partai  politik,  dan  kelompok  dominan  lain  mungkin  sebenarnya  menggunakan kebebasan  mereka  untuk  mendapatkan  kepentingan  sempit  mereka  sendiri  daripada orang-orang dari masyarakat luas.
Oleh  karena  itu,  kebijakan  anti-korupsi  pada  prinsipnya  adalah  strategi  untuk mengurangi korupsi secara nasional dan menjadi satu paket strategi yang komprehensif untuk  menyusun  langkah-langkah  guna  meningkatkan  transparansi  dan  akuntabilitas pemerintahan.  Selain  strategi  anti-korupsi,  beberapa  negara  juga  memperkenalkan pendekatan  korupsi  yang  difokuskan  secara  sektoral  (seperti  pendidikan,  kesehatan, dan pelayanan air) melalui pembuatan skala prioritas yang berdasarkan pada penilaian risiko.  Atau,  dalam  beberapa  kasus,  ada  pula  negara-negara  (seperti  Australia, misalnya)  yang  melakukan  strategi  anti-korupsi  tidak  secara  langsung  melalui penindakan,  melainkan  mempromosikan  upaya  yang  lebih  luas  untuk  meningkatkan transparansi  dan  akuntabilitas.  Berbeda  dengan  kebijakan  strategi  anti-korupsi konvensional  yang  secara  eksplisit  berlabel  “anti-korupsi”,  langkah-langkah  integritas
24 Amartya Sen, Development as freedom (1st ed.). New York: Oxford University Press
tersebut mungkin terlihat lebih implisit karena mereka tertanam ke sistem governance (tata pemerintahan yang lebih luas) dan program reformasi peradilan.
Banyak  penelitian  tentang  korupsi,  terutama  yang  ditulis  oleh  para  ekonom, mengadopsi  pendekatan  “ principal-agent ”:  Mereka  mendalilkan  adanya  keberadaan “ principal ” (kepala) yang setiap saat bermaksud baik yang kepercayaan disalahgunakan oleh  beberapa  "agen"  dan  yang  diasumsikan  memiliki  minat  untuk  melawan  korupsi. Jadi  bantuan  untuk  program good-governance biasanya  diarahkan  untuk  para “ principal ”  tersebut  (kementerian,  lembaga  pengawas,  dan  badan-badan  antikorupsi), yang dianggap secara moral di atas korupsi.
Namun  sayangnya,  mereka  yang  memiliki  kekuatan  paling  diskresioner  justru memiliki  peluang  paling  besar  untuk  bertindak  korup.  Mereka  dapat  menempatkan pejabat  pemerintah  tingkat  tinggi  dan  legislator  dalam  posisi  terbaik  untuk memanipulasi  lembaga  antikorupsi  atau  untuk  mempengaruhi  kebijakan  dan perundang-undangan  yang  mendukung  kelompok-kelompok  kepentingan  tertentu. Akibatnya,  lebih  sering  daripada  tidak,  " principal "  tersebut  justru  berfungsi  sebagai pelindung  atau  penjaga  pintu  untuk  tindak  kejahatan  korupsi,  atau  bahkan  sebagai pelaku ( capo di tutti capi) korupsi yang sebenarnya. 25
Dalam  konteks  ini,  pengalaman  berbagai  negara  menunjukkan  bahwa  strategi anti-korupsi  lebih  mudah  diterapkan  ketika  mereka  diletakkan  dalam  inisiatif pembangunan  nasional  yang  lebih  luas.  Integrasi  ini  ke  dalam  rencana  pembangunan nasional  telah  terbukti  sebagai  cara  yang  efektif  untuk  mendorong  kerjasama  lintas instansi  dari  awal  dan  menghindari  pendekatan  sempit  dalam  mempromosikan pembangunan  manusia.  Misalnya  di  Malaysia,  anti-korupsi  adalah  salah  satu  capaian utama  nasional  yang  merupakan  usaha  yang  ditempuh  melalui  Program  Transformasi Pemerintah  ( Government  Transformation  Programme ),  yang  bertujuan  untuk memberikan kontribusi dalam membuat Malaysia sebagai negara berpenghasilan tinggi sesuai Visi 2020.
Yang  paling  penting,  upaya  pengukuran  korupsi  tidak  cukup  hanya menggunakan  monitoring  dan  evaluasi  terhadap  strategi  anti-korupsi.  Pada  umumnya
25 Alina Mungiu Pippidi ‘Controlling Corruption Through Collective Action, Journal of Democracy, Volume 24, Number 1, pp. 101-115.
digunakan  juga  alat  pengukuran  seperti  survei  korupsi,  penilaian  integritas  /  indeks korupsi,  dan  studi  diagnostik  kelembagaan.  Survei  korupsi  digunakan  untuk mengumpulkan  persepsi,  pengalaman,  dan  pandangan  dari  masyarakat  umum, pengusaha, dan pejabat publik. Namun, mereka dapat digunakan dengan cara yang lebih sistematis untuk memantau pelaksanaan strategi anti-korupsi.
Tantangannya  adalah  lembaga  anti  korupsi  yang  diberi  tanggungjawab  untuk membuat  dan  melaksanakan  stategi  yang  komprehensif  dalam  skala  nasional.  Dua faktor bisa menjelaskan persoalan yang membuat negara berkembang kadang kesulitan dalam  implementasi,  monitoring,  dan  evaluasi  strategi  pemberantasan  korupsi. Pertama,  pelaksanaan  strategi  terletak  pada  beberapa  instansi  dalam  pemerintahan membuat  koordinasi  sangat  sulit.  Di  samping  itu,  lembaga  anti-korupsi,  yang diharapkan  untuk  melakukan  tugas  pelaksanaan,  monitoring  dan  evaluasi,  seringkali tidak memiliki cukup sumber daya dan kekuatan untuk melakukannya. Kedua, apabila strategi anti-korupsi menetapkan tanggung jawab keseluruhan untuk pelaksanaan pada lembaga khusus seperti Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK), pemusatan kewenangan ini kadang tidak disertai sumberdaya dan wewenang yang diperlukan untuk menuntut tindakan dari kementerian kuat. 26 Lembaga anti-korupsi ini kadang bergantung kepada lembaga  lain  dalam  memenuhi  kebutuhan  sumberdaya  manusia  (pegawai,  penyelidik) kepada  instansi  lain  seperti  kepolisian  dan  kejaksaan,  sebagaimana  kasus  KPK  di Indonesia.
Namun,  memberantas  korupsi  bukanlah  tujuan  akhir.  Memberantas  korupsi adalah  perjuangan  melawan  ketidakberesan  dalam  pemerintahan,  dan  merupakan bagian dari tujuan yang lebih luas, yakni menciptakan pemerintahan yang efektif, adil, dan  efisien.  Untuk  memulai  upaya  pemberantasan  korupsi,  titik  tolaknya  adalah memahami  terlebih  dahulu  sebab-sebab,  celah-celah,  dan  berbagai  insentif  yang menimbulkan  keinginan  untuk  melakukan  tindakan  korupsi  di  tingkat  mana  saja, termasuk di daerah.

## Kasus Korupsi di Daerah
Sebagaimana dikemukakan di atas, korupsi di daerah dipengaruhi oleh kontekstualitas daerah yang bersangkutan. Tetapi, terdapat pula benang merah tentang pola dan modus korupsi di daerah yang hampir mirip satu sama lain.
26 Jeremy  Pope, Confronting  Corruption:  The  Elements  of  a  National  Integrity  System ,  Berlin:  Transparency International
Indonesia  Corruption  Watch  (ICW)  mengungkapkan,  modus  korupsi  paling banyak terjadi di sepanjang tahun 2015 berupa penyalahgunaan anggaran. Berdasarkan temuan  ICW,  di  peroleh  134  kasus  dengan  nilai  kerugian  negara  sebesar  Rp  803,3 miliar.  Salah  satu  kasus  penyalahgunaan  anggaran  yang  terbesar  adalah  korupsi  dana bansos  yang  dilakukan  Bupati  Bengkalis  Herliyan  Saleh.  Korupsi  tersebut  merugikan negara sebesar Rp 29 miliar. Selain modus penyalahgunaan anggaran, modus lain yang sering digunakan adalah modus penggelapan sebanyak 107 kasus dengan nilai kerugian negara  sebesar  Rp.  412,4  miliar,  modus mark  up sebanyak  104  kasus  dengan  nilai kerugian negara sebesar Rp. 455 miliar dan penyalahgunaan wewenang sebanyak 102 kasus dengan nilai kerugian negara sebesar Rp. 991,8 miliar. Sementara modus korupsi lain,  namun  dengan  jumlah  yang  kecil,  seperti  laporan  fiktif  sebanyak  29  kasus,  suap atau  gratifikasi  sebanyak  24  kasus,  proyek  fiktif  sebanyak  20  kasus,  pemotongan sebanyak  15  kasus,  pemerasan  sebanyak  6  kasus, mark  down sebanyak  5  kasus, pungutan liar 3 kasus dan satu kasus anggaran ganda ( Kompas , 24 Februari 2016). 27
Secara  umum,  menurut  ICW,  terdapat  empat  modus  korupsi  yang  dapat ditemukan di hampir semua kasus. Modus pertama adalah mark up , mark down , laporan fiktif,  penyalahgunaan  wewenang,  dan  penggelapan. Mark  up dilakukan  pada pembiayaan  atau  pengeluaran  anggaran  dengan  menaikkan  jumlah  pengeluaran  yg seharusnya,  untuk  kepentingan  pribadi,  sehingga  negara  dirugikan.  Sedangkan  modus mark  down  dilakukan  pada  pengelolaan  pendapatan  daerah.  Misalnya,  potensi pendapatan  yang  ada  sebenarnya  besar,  namun  dalam  perencanaan  pendapatan dilakukan  penurunan  nilai  potensi  yang  ada.  Dalam  laporan  realisasi  pendapatan daerah pun nilai yang dilaporkan sering tidak sesuai dengan realisasi sebenarnya.
Modus  kedua  adalah  menggandakan  ( redundant) item  penerimaan  melalui berbagai strategi. Strategi yang paling kerap muncul adalah memasukkan item anggaran yang berbeda-beda untuk satu fungsi. Misalnya terdapat pos asuransi untuk kesehatan, tapi  di  pos  lain  muncul  item  tunjangan  kesehatan.  Padahal  kedua  pos  penerimaan tersebut untuk satu fungsi, yakni anggaran bagi kesehatan anggota Dewan. Strategi lain adalah menitipkan pos penerimaan itu pada anggaran eksekutif (Pemda). Biasanya item
27 http://nasional.kompas.com/read/2016/02/24/17044021/ICW.Sepanjang.Tahun.2015.Anggaran.Negara.134.Ka li.Dikorupsi.
anggaran itu disebut sebagai bantuan untuk instansi vertikal seperti yang terjadi dalam kasus dana kapling di Jawa Barat.
Modus  ketiga  adalah  mengada-adakan  pos  penerimaan  anggaran  yang sebenarnya tidak diatur dalam PP Nomor 110/2000. Kasus yang paling banyak mencuat dan digugat oleh berbagai elemen masyarakat adalah alokasi anggaran untuk pos dana purnabakti.  Di  Jawa  Barat,  dana  purnabakti  lebih  populer  dengan  istilah  uang kadeudeuh.  Selain  dana  purnabakti,  fasilitas  rumah  dinas  yang  seharusnya  hanya diberikan  kepada  ketua  dan  wakil  ketua  DPRD  ternyata  digelontorkan  untuk  semua anggota Dewan.
Modus keempat adalah korupsi dalam pelaksanaan program kegiatan. Dari aspek tindakan,  korupsi  jenis  ini  adalah  korupsi  yang  paling  telanjang  dan  nyata.  Ini sebagaimana telah dilakukan oleh anggota DPRD Kota Padang yang telah memalsukan tiket pesawat perjalanan dinas (SPJ fiktif) hingga mencapai Rp 10,4 miliar.
Di antara keempat modus korupsi tersebut, modus keempat bisa dianggap yang paling konvensional dan umum terjadi  di  berbagai instansi  pemerintah daerah. Dalam pengertian tindakan korupsi dengan cara memanipulasi dokumen pertanggungjawaban penggunaan  APBD  hingga  seolah-olah  sebuah  program  telah  dilaksanakan  merupakan perbuatan  yang  nyata-nyata  melanggar  hukum,  merugikan  keuangan  negara,  dan terdapat  upaya  untuk  memperkaya  diri  sendiri.  Sementara  itu,  modus  korupsi  yang pertama  hingga  ketiga  merupakan  produk  kesepakatan  dua  pihak  (eksekutif  dan legislatif)  dengan  memanfaatkan  dua  hal,  kewenangan  yang  dimiliki  untuk  membuat peraturan dan celah perundang-undangan yang tumpang-tindih.
Korupsi  model  ini  dianggap  seolah-olah  bukan  merupakan  tindakan  korupsi karena telah dinaungi dalam sebuah peraturan daerah (Perda) yang legal. Padahal, dari sisi  materi  peraturan,  banyak  terdapat  penyimpangan,  baik  terhadap  peraturan  yang lebih  tinggi  maupun  dari  aspek  normatif  lainnya  seperti  rasa  keadilan,  kepantasan umum,  atau  kelaziman.  Karena  dipayungi  dalam  bentuk  peraturan,  korupsi  jenis  ini sering  disebut  sebagai  korupsi  yang  dilegalkan  atau  legalisasi  korupsi.  Mengingat legalisasi  penyimpangan  didasari  kesepakatan  dua  pihak  pengelola  daerah,  korupsi yang telah menyeret beratus-ratus pejabat publik ini sebenarnya tidak bisa dilepaskan
dari  keterlibatan  dan  tanggung  jawab  pihak  eksekutif  (baca:  kepala  daerah).  Secara garis besar, modus korupsi dapat disimpulkan seperti pada tabel berikut.

## Tabel 1 Modus Korupsi di Daerah
Konvensional Political Corruption State Capture Corruption Modus SPPD Tiket dan program fiktif
Mark-up proyek
Penjarahan APBD Bansos
Pembuatan kebijakan yang dibuat koruptif Aktor  Birokrat  Penegak hukum  Kontraktor  Birokrat
 Makelar/ timses  Pengurus parpol  Anggota DPRD  Pejabat eksekutif  Birokrat  Makelar/
timses kepala daerah
 Pengurus parpol
 Anggota DPRD
 Pejabat eksekutif
Sumber: diadopsi dari ICW (2015) dan beberapa sumber lain.

## B. PEMBAHASAN

## Empat Studi Kasus
Penelitian  ini  berusaha  menggambarkan  kontekstualitas  empat  studi  kasus  korupsi yang  pelakunya  berhasil  kami  wawancarai.  Kasus-kasus  tersebut  menggambarkan variasi penyebab dan jenis korupsi yang terjadi di daerah. Keempat studi kasus tersebut adalah:

## Kasus Walikota A
A  adalah  seorang  mantan  walikota  yang  memiliki  latarbelakang  sebagai  pengusaha. Menurut penjelasan yang bersangkutan dalam wawancara, sebelum menjabat walikota, A memiliki kehidupan yang cukup mapan dengan istri dan seorang anak. A mengklaim bahwa  dia  sebenarnya  sudah  hidup  berkecukupan  dan  tidak  kekurangan  materi.  Dia menyatakan menjadi politisi (anggota DPRD dua kali dan kemudian menjadi walikota) karena  panggilan  ingin  memperbaiki  keadaan  kotanya  dan  tidak  berniat  memperkaya
diri  sendiri.  Bahkan,  A  menyatakan  bahwa  selama  menjabat  Walikota,  dirinya  harus banyak  ‘ tombok ’  (mengeluarkan  uang  pribadi)  untuk  kepentingan  kantor.  Akan  tetapi, mengingat  background  dia  sebagai  pengusaha,  A  menyatakan  tidak  memiliki pengetahuan yang memadai sebagai kepala daerah.
Mantan  Wali  Kota  A  dijatuhi  vonis  oleh  Pengadilan  Tindak  Pidana  Korupsi (Tipikor) karena dinyatakan bersalah atas kasus korupsi dana bantuan sosial (bansos) untuk  pedagang  Pasar  GR  Kota  G  tahun  2007.  Pada  tanggal  30  Oktober  2013,  Majelis Hakim  menjatuhkan  hukuman  2  tahun  enam  bulan  penjara  dan  denda  sebesar  Rp  50 juta  atau  setara  2  bulan  penjara  bersama  Kepala  DPKAD.  Kedua  terdakwa  dianggap terbukti secara  sah dan  meyakinkan  melakukan korupsi secara  bersama-sama.   Kedua terdakwa dinyatakan melanggar dakwaan subsidair jaksa penuntut umum. Yakni Pasal 3  Undang-undang  (UU)  Nomor  31  tahun  1999  sebagaimana  telah  ditambahkan  dalam UU Nomor 20 tahun 2001 Jo pasal 55 ayat (1) ke-1 KUHP.
Menurut  hakim,  kedua  terdakwa  terbukti  mencairkan  dana  bantuan  sosial (bansos)  dengan  menyalahi  aturan.  Dana  yang  dicairkan  tersebut  semestinya disalurkan  pada  pedagang  untuk  subsidi  uang  muka  pembelian  kios  dan  los  Pasar  GR yang telah dibangun. Jumlah anggaran sebesar Rp 2,8 miliar seharusnya dicairkan saat pembangunan  pasar  mencapai  100  persen.  Namun  saat  pasar  yang  dibangun  baru mencapai 51 persen, dana bantuan pedagang itu sudah dicairkan. A mendalilkan bahwa hal  itu  dilakukan  karena  terpaksa  untuk  menanggulangi  keresahan  masyarakat  akibat kontraktornya  tidak  punya  uang  untuk  menyelesaikan  pekerjaan.  Pada  saat  itu,  para pedagang  gelisah  karena  mereka  tidak  dapat  segera  berdagang  di  pasar  karena pekerjaan yang tertunda. Sebagaimana dia katakan:
Nah  ini  kan  karena  pemborongnya  nggak  punya  duit,  hutang  sana  hutan  sini, hutang ke Pemda juga.. Semua pihak tahu, sekda tahu. DPRD diam saja. Tapi saya merasa ini tanggungjawab saya..
(kasus)  pasar  gotong  royong  ini  sebetulnya  kan  ya  demi  kenyamananlah  supaya masyarakat tenang, pedagang tenang ya karena ingin pengerjaannya tepat waktu, lha ini segala upaya saya laksanakan biar tepat waktu karena pemborongnya kan tahu-tahu nggak punya duit  lah pemborongnya  itu, hutang sana  hutang sini. Nah terus  upaya  saya  ini  yang  kena,  bantuan  subsidi  seharusnya  dicairkan  setelah proyek  selesai,  nah  ini  saya  bagi  per  prosentase  paralel  dengan  prosentase pekerjaan, 60% apa berapa bantuan saya cairkan senilai 60% dari total 3,5 M saya cairkan  2,8  M,  nah  ini  yang  jadi  masalah.  Posisinya  pasar  baru  jadi  60%.  Yang
dicairkan 2.8 M, karena pemborongnya nggak punya duit, ijin bangunan kan juga belum  dibayar  itu,  untuk  pemindahan  pedagang  dari  pasar  ke  penampungan  itu juga ada biayanya dll ini totalnya 1,7 M. Sehingga mikir saya dapet 60% itu cair 2,8 M tapi yang 1 M tidak saya berikan ke investor, ini yang jadi masalah (Wawancara dengan A, 15/06/2016).
Pencairan  dilakukan  atas  nota  dinas  A  yang  ditindaklanjuti  oleh  Kepala  DPKAD dengan  menerbitkan  surat  perintah  pencairan  dana.  Dana  yang  sudah  cair  kemudian ditampung  di  rekening  Bendahara  Pembantu  sebelum  disalurkan.  Menariknya,  akan tetapi,  pada  persidangan  tidak  ditemukan  adanya  aliran  dana  pada  para  terdakwa. Artinya  walikota  A  maupun  Kepala  DPKAD  tidak  menerima  uang  dari  kasus  tersebut. Sebab itu, majelis hakim tidak menjatuhkan hukuman tambahan berupa uang ganti rugi untuk  negara.  Tidak  heran  kiranya,  A  menilai kasus  yang  dia  alami  sebenarnya  bukan perkara korupsi, tetapi semata-mata kesalahan administrasi. Sebagaimana dia katakan:
Sulit  bagi  saya  untuk  merasa  adil.  Kecuali  kalau  saya  benar-benar  merugikan Negara,  saya  terima.  Saya  hanya  membantu  untuk  mencairkan  uang  muka  demi berjalannya kontrak sesuai dengan waktu. Masalahnya hanya waktu pembayaran, waktu pencairan dana itu (Wawancara dengan A, 15/06/2016).
Dengan  demikian,  walikota  A  ini  berada  pada  posisi  dan  pilihan  kebijakan  yang dilematis:  pada  satu  sisi  harus  meredam  keresahan  rakyat  (para  pedagang),  pada  sisi lain,  bila  itu  dilakukan,  dia  melanggar  aturan  prosedur  pencairan  dana.  A  memilih pilhan yang pertama, walaupun kemudian berakibat dirinya terkena perkara hukum.

## Kasus Walikota B
B adalah mantan walikota yang juga berasal dari keluarga sangat terpandang dan kaya raya di kotanya. Menurut penuturan B, keluarganya memiliki aset usaha ratusan milyar. B  sendiri  adalah  anak  ke  empat  dan  laki-laki  tertua  dari  enam  bersaudara  yang dipercaya  keluarganya  untuk  menjalankan  usaha.  Dalam  wawancara,  B  menyatakan bahwa penghasilannya tiap bulan telah mencapai puluhan kalau tidak ratusan juta, jauh melebihi penghasilannya sebagai walikota.
Mantan Wali Kota B, dijatuhi hukuman lima tahun penjara dalam kasus dugaan korupsi  tukar  guling  (ruislag)  lahan  milik  Pemerintah  Kota  (Pemkot).  Hukuman  yang dijatuhkan  Pengadilan  Tindak  Pidana  Korupsi  (Tipikor)  pada  Selasa  11  Agustus  2014. B dinyatakan  bersalah  telah  menyalahgunakan  wewenangnya  sebagai  Walikota  dalam proses  ruislag  lahan  milik  Pemkot  dengan  pihak  swasta.  Majelis  hakim  juga
menjatuhkan  hukuman  denda  sebesar  Rp  300  juta  setara  dengan  hukuman  kurungan selama  tiga  bulan.  Hakim  menyatakan  B  terbukti  bersalah  melanggar  pasal  3  Undang- undang  Nomor  31  tahun  1999  yang  telah  diubah  dengan  Undang-undang  Nomor  20 tahun 2001 tentang pemberantasan tindak pidana korupsi.
Majelis  hakim  juga  menjatuhkan  pidana  tambahan  kepada  B  berupa pengembalian uang pengganti kerugian  negara  sebesar Rp  350 juta. Uang Rp  350 juta tersebut diterima terdakwa berkaitan dengan proses tukar guling yang diduga sebagai suap. Menurut hakim, perbuatan terdakwa yang telah menyalahgunakan wewenang dan jabatannya  sebagai  Wali  Kota  dalam  perkara  ini  telah  merugikan  keuangan  negara. Proses  tukar  guling  lahan  tersebut  dinilai  menguntungkan  dua  perusahaan  swasta, didasarkan  atas  nilai  tanah  yang  berdasarkan  perhitungan  ahli  terdapat  selisih  yang menyebabkan  terjadi  kerugian  negara.  Hakim  menilai  ada  rangkaian  kerja  sama  yang sudah  diskenariokan  sebelumnya  untuk  menguntungkan  CV  TD,  PT  COM,  Hj  R,  serta terdakwa sendiri.
Kasus  B  bermula  dari  adanya  kebutuhan  TPA  (Tempat  Pembuangan  Akhir) sampah  yang  lebih  besar  bagi  kotanya.  TPA  yang  lama  sudah  tidak  bisa  menampung sampah  warga  kota  yang  terus  bertambah.  Akan  tetapi,  tidak  ada  dana  APBD  untuk pembelian lahan bagi TPA baru, sehingga walikota B berinisiasi untuk dilakukan tukar menukar  dengan  pihak  swasta.  Menurut  B,  kebijakan  seperti  ini  sebenarnya  masuk dalam  kebijakan  diskresi  walikota  dengan  syarat  tidak  melakukan  kerugian  Negara, sesuai  dengan  Permendagri  17/2007 28 .  Yang  menjadi  permasalahan  adalah  adanya persepsi  BPK  bahwa  tukar  guling  itu  terlalu  murah  sehingga  ditemukan  kekurangan bayar  sebesar  Rp.  1,2  M  yang  kemudian  dipersoalkan  oleh  kejaksaan.  Kekurangan tersebut  kemudian  dibayar  oleh  pihak  investor  sehingga  penyelidikan  dihentikan. Putusan  tersebut  ternyata  tidak  memuaskan  kalangan  LSM,  sehingga  mereka
28 Permendagri  tersebut  mengatur  Pedoman  Teknis  Pengelolaan  Barang  Milik  Daerah,  yang  dalam Pasal  6  Ayat  1  disebutkan bahwa: Kepala  Daerah  sebagai  pemegang  kekuasaan  pengelolaan  barang milik  daerah,  mempunyai  wewenang:  a.  menetapkan  kebijakan  pengelolaan  barang  milik  daerah;  b. menetapkan  penggunaan,  pemanfaatan  atau  pemindahtanganan  tanah  dan  bangunan;  c.  menetapkan kebijakan  pengamanan  barang  milik  daerah;  d.  mengajukan  usul  pemindahtanganan  barang  milik daerah  yang  memerlukan  persetujuan  Dewan  Perwakilan  Rakyat  Daerah;  e.  menyetujui  usul pemindahtanganan  dan  penghapusan  barang  milik  Daerah  sesuai  batas  kewenangannya;  dan  f. menyetujui usul pemanfaatan barang milik daerah selain tanah dan/atau bangunan.
melaporkan kasus tersebut ke pihak KPK. Setelah dilakukan penyelidikan, KPK menilai adanya indikasi korupsi sebesar 8 M, bukan sekedar 1,2 M.
Dengan  demikian,  ada  perbedaan  penafsiran  antar  institusi  penegak  hukum, yakni kejaksaan dan KPK. Hal ini dinilai B menyebabkan adanya ketidakpastian hukum. Sebagaimana dia katakan:
Antara  lembaga  satu  dengan  yang  lain  prosedur  yang  ada  tidak  memiliki kepastian.  Jadi  karena  SKUP  yang  kemudian  tidak  memiliki  kepastian,  maka siapapun  akan  menjadi  kuat  ketika  mengalami  hal  yang  sama.  Bagaimana penyelenggara Negara melakukan penilaian yang secara logika dasar sudah tidak memenuhi  syarat....  Pertanyaannya  dimana  kerugian  Negara?  Bagaimana membandingkan  harga  tanah  sawah  dengan  tanah  daratan?  Yang  saya  masih belum  terima bagaimana  cara membandingkan  harga tanah  yang dipermasalahkan. (Wawancara dengan B, 16/06/2016).

## Kasus Birokrat Senior C
C  adalah  seorang  Kepala  Dinas  di  suatu  Kabupaten.  C  divonis  pidana  penjara  3  tahun dan  juga  dibebani  denda  Rp  500  juta  atau  setara  enam  bulan  kurungan  oleh  Majelis hakim  Pengadilan  Tipikor.  C  dinyatakan  terbukti  bersalah  terkait  kasus  proyek pemeliharaan jalan di Kabupaten Z tahun 2009-2010 senilai Rp 2,4 miliar. Dia didakwa menyalahgunakan  anggaran  sewaktu  menjadi  pejabat  pembuat  komitmen  atau  kepala program dalam proyek tersebut.
Dalam  dakwaan  subsider,  C  didakwa  bersalah  melanggar  ketentuan  Pasal  3  jo Pasal 18 UU Nomor 31 Tahun 1999 sebagaimana diubah dan diganti menjadi UU Nomor 20 Tahun 2001 jo Pasal 55 Ayat 1 ke-1 KUHP. Hakim menyatakan bahwa seluruh unsur yang termuat dalam pasal terpenuhi. Unsur itu, antara lain tiap orang menguntungkan diri  sendiri  atau  orang  lain,  menyalahgunakan  kewenangan,  dan  merugikan  keuangan negara.    Kasus  terjadi  pada  saat  yang  bersangkutan  menjadi  Kabid,  terdakwa  dengan kekuasaannya melakukan penunjukan langsung rekanan penyedia jasa. Rekanan hanya dimintai  tanda  tangan  tanpa  mengikuti  lelang.  Meski  demikian,  rekanan  justru mendapat  pembayaran  melalui  rekening  perusahaan.  Uang  itu  kemudian  diserahkan kepada terdakwa.
Proyek  pemeliharaan  jalan  di  Kabupaten  Z  sendiri  tersebar  ke  berbagai kecamatan  di  kabupatennya.  Total  paket  pengerjaan  pada  tahun  2009  sebanyak  56
paket kerjaan, 16 paket tidak dikerjakan. Pada tahun 2010, ada 29 paket pekerjaan yang tidak  dikerjakan.  Meski  tak  dikerjakan,  uang  pembayaran  tetap  dibayarkan  sehingga Pemkab  Z  merugi  miliar  rupiah.  Rinciannya,  tahun  2009  merugi  Rp  1,067  miliar  dan tahun  2010  Rp  1,655  miliar.  Total  Rp  2,426  miliar.  Jumlah  kerugian  inilah  yang kemudian ditimpakan kepada terdakwa untuk dimintakan pembayaran.
Terdakwa  menerima  uang  dari  rekanan  yang  tak  melakukan  lelang.  Terdakwa didakwa  menikmati  uang  sejumlah  Rp  2,4  M.  Meski  nyatanya  digunakan  pembelian material,  tapi  dilakukan  sendiri,  bukan  dilakukan  oleh  rekanan.  Selain  C,  perkara  ini juga menyeret anak buah D, seorang Kabid, Subbagian Umum dan kepegawaian, Kepala UPT Kecamatan, dan rekanan pelaksana proyek.

## Kasus Birokrat Senior D
D  adalah  mantan  Kepala  Dinas  Kabupaten  B  yang  divonis  tiga  tahun  dan  enam  bulan kurungan dalam sidang perkara dugaan korupsi dana bantuan sosial (bansos) Jaringan Irigasi tahun 2011 yang diilai merugikan negara Rp 659 juta di Pengadilan Tipikor, pada 27  Juni  2014.  Selain  itu  D  juga  dikenakan  denda  Rp  50  juta  subsider  dua  bulan  oleh majelis hakim. D diputus bersalah karena dianggap turut serta melakukan tindak pidana korupsi  sesuai  pasal  3  Undang-Undang  (UU)  Nomor  31/  1999  sebagaimana  diubah dalam UU Nomor 20 Tahun 2001 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi.
Ironisnya,  menurut  hakim,  D  tidak  sepeser  pun  terbukti  menikmati  uang  dari kerugian  negara.  Walau  demikian,  D  dianggap  telah  menyalahgunakan  kewenangan dengan  tidak  mematuhi  prosedur  penentuan  petani/  kelompok  tani  selaku  penerima manfaat  dana  bansos pertanian. Penentuan  penerima  manfaat  tidak dilakukan melalui seleksi  tim  teknis  yang  sebelumnya  diusulkan  terdakwa.  Kelompok  penerima  manfaat juga  tidak  semuanya  membuat  proposal,  RAB  (rancanangan  anggaran  biaya-red),  dan gambar desain. Selaku penanggung jawab pengelolaan dana bansos pertanian, terdakwa hanya memenuhi penerima manfaat  sesuai permintaan terpidana  lain  yang juga  wakil ketua DPRD Kabupaten B. Adapun, tim teknis yang dibentuknya justru dibiarkan.
Sebagaimana  diceritakan  yang  bersangkutan,  kasus  yang  menimpa  D sesungguhnya tidak lepas  dari konteks setting persaingan politik dalam Pilkada. Sejak tahun  2009  D  adalah  seorang  kepala  dinas,  dan  pada  tahun  2011  diselenggarakan Pilkada di kabupatennya. D menyatakan diri sebagai seorang Kepala Dinas yang netral,
tidak  mau  terlibat  dalam  Pilkada  dalam  membantu  salah  satu  calon.  Oleh  karena  itu, Tim sukses Bupati terpilih menyatakan dia adalah 1 di antara 2 kepala dinas yang harus keluar  dari pemerintahan, dengan alasan bahwa  dia bukan merupakan bagian barisan bupati  terpilih.  Dalam  perkembangannya,  akan  tetapi,  ada  seorang  ketua  partai pendukung  Bupati  (sebut  saja  E)  yang  meminta  secara  pribadi  kepada  Bupati  agar  D tetap  dipertahankan  sebagai  kepala  dinas  pertanian  dengan  alasan  profesionalitas.  E kebetulan adalah ketua partai sekaligus wakil ketua DPRD. Tim sukses yang lain merasa keberatan  bila  D  dipertahankan.  Dengan  demikian,  D  tetap  menjadi  kepala  dinas  tapi dengan  kondisi  yang  penuh  konflik.  Setiap  saat,  pihak  yang  tidak  mau  terima  D  selalu membuat berbagai manuver yang menjatuhkan D.
Selanjutnya, D diberikan tugas untuk mengamankan visi- misi Bupati yang ingin mengembangkan pertanian. Untuk itu Dinas Pertanian menjadi SKPD prioritas. Konsep pembangunan pertanian yang dijanjikan Bupati dalam kampanye harus diimplementasikan. Dalam kaitan itu, kabupaten memerlukan dukungan anggaran dari pemerintah  pusat  maupun  instansi  lain  yang  terkait.  Gayung  bersambut,    karena kebetulan ketua komisi 4 DPR RI yang membidangi pertanian adalah dari partai E, dan berasal  dari  Dapil  7  yang  termasuk  kabupaten  B.  Sehingga  terjadilah  komunikasi- komunikasi by pass antara ketua komisi 4 DPR, ketua partai kabupaten, bupati, D dan E. Banyak  anggaran  dana  dari  pemerintah  pusat  yang  mengalir  ke  kabupaten  B.  D  harus memfasilitasi  implementasi  proyek-proyek  pertanian  itu  secara  teknis,  tanpa mengetahui  dinamika  politik  yang  detail.  D  kemudian  menyusun  tim  teknis  untuk membantu fasilitasi proyek. Ketua komisi 4 sekaligus ketua partai sering ke kabupaten untuk  menkomunikasikan  semuanya.  Ketemu  dengan  kader-kader  mereka.  Sehingga ada  simbiosis  mutualisme  antara  anggota  dewan  dengan  konstituennya.  D  tidak menyadari bahwa ada transaksi tertentu antara partai dengan para kelompok tani yang menjadi penerima bantuan. Sebagaimana dinyatakan oleh D:
Saya  tidak  melihat  ada  transaksi-transaksi  politik  di  luar  itu.  Ternyata  political point yang terjadi luas sekali, tidak sekedar apa yang terlihat dan apa yang ada di atas kertas... Jadi ada transaksi antara anggota dewan dengan kelompok tani, dan kita nggak paham itu, kita nggak ketahui (Wawancara dengan D, 15/06/2016).
Kasus yang diperkarakan kepada D adalah proyek irigasi tahun 2011 di kabupatennya yang dialokasikan kepada 79 kelompok tani dengan nilai total Rp 4 miliar. Besaran nilai proyek  rata-rata  50  juta  per  kelompok.  Dana  tersebut  merupakan  hibah  dari
Kementerian  pertanian  dan  langsung  masuk  ke  rekening  kelompok  tani.  Setelah  dana proyek cair, ada orang mengaku tim teknis yakni PR (mantan pegawai Dinas Pertanian) dan  LA,  mendatangi  kelompok-kelompok  tani  dan  memungut  uang  antara  Rp  8  juta sampai Rp 10 juta/kelompok dengan jumlah pungutan seluruhnya sekitar Rp 600 juta. Uang  tersebut  diklaim  untuk  disetorkan  ke  anggota  DPRD,  dalam  pengadilan  hal  ini tidak dijelaskan anggota DPRD ini siapa. D sendiri terbukti tidak menerima aliran dana dari pungutan ini. Akan tetapi pengadilan tetap menghukum yang bersangkutan dengan dalih ikut bekerjasama dalam kasus korupsi, memperkaya orang lain.
Lesson Learn : Penyebab, Modus, dan Faktor yang berperan dalam Korupsi
Banyaknya  kasus  korupsi  yang  dilaporkan  dan  dibongkar  sesungguhnya  merupakan sebuah  bukti  bahwa  masyarakat  sudah  geram  dengan  penyalahgunaan  kekuasaan. Praktik  korupsi,  kolusi,  pemborosan,  kesewenang-wenangan,  serta  tindakan  tidak  etis yang melanggar nilai-nilai umum dipertontonkan secara  berulang-ulang. Syed Hussein Alatas  (dalam  Sumarwani  S.  2011),  mengemukakan  beberapa  ciri-ciri  korupsi  dengan menyebutnya  sebagai  suatu  pengkhianatan  terhadap  kepercayaan  ( betrayal  of  trust ), dimana seseorang diberikan amanah sebagai seorang pemimpin, tetapi menyalahgunakan  wewenangnya  untuk  kepentingan  pribadi,  golongan,  atau kelompoknya.  Korupsi  juga  bisa  dicirikan  dengan  adanya  penipuan  terhadap  badan pemerintah, lembaga swasta, atau masyarakat umumnya.
Faktor penyebab  seseorang melakukan tindakan korupsi yaitu  faktor dorongan dari  dalam  diri  sendiri  (keinginan,  hasrat,  kehendak,  dan  sebagainya)  dan  faktor rangsangan  dari  luar  (misalnya  dorongan  dari  teman-teman,  kesempatan,  kurang kontrol dan sebagainya). Setiap saat korupsi bisa berubah menjadi buas dan rakus, tak kenal  batas,  sehingga  siap  meluluhlantakkan  segala  nilai  moral-spiritual,  dan  tak  lagi mengenal  nilai-nilai  tanggung  jawab  pada  kepentingan  umum,  kejujuran,  kebenaran, keadilan, pemerataan, disiplin diri, rasa hemat, dosa, dan sebagainya.
Penelitian  ini,  menemukan  bahwa  sesungguhnya  tidak  semua  kasus  korupsi  di daerah,  setidaknya  dari  perspektif  pelaku,  berkaitan  dengan  keinginan  untuk memperoleh  kekayaan  atau  motif  penghianatan  terhadap  kepercayaan  ( betrayal  of trust ). Sebagian dari mereka, memang terbukti melakukan korupsi untuk secara sengaja memperkaya diri sendiri atau orang lain. Akan tetapi, ada juga kasus-kasus dimana para
pelaku tidak menikmati hasil korupsi, melainkan karena berada pada posisi yang serba salah.  Mereka  memasuki  jabatan  publik  juga  dengan  motivasi  yang  tidak  berkaitan dengan  keinginan  untuk  menyalahgunakan  kekuasaan  atau  penghianatan  terhadap kepercayaan yang diberikan.
Mereka  pada  umumnya  terjebak  dalam  kasus  korupsi  karena  ketidaktahuan terhadap  batasan-batasan  pengertian  korupsi.  Hal  ini  dapat  dimaklumi,  karena  tidak ada  pelatihan,  pembekalan,  maupun  pendidikan  yang  memadai  bagi  mereka  tentang korupsi  sebelum  mereka  menjabat.  Kesempatan    yang  mereka  miliki  untuk  belajar ketika  mereka  menjabat,  khususnya  bagi  pejabat  politik,  juga  sangat  terbatas.  Sebagai contoh adalah kasus yang dialami oleh Walikota B:
saya sebenarnya tidak berpikir untuk menjadi politisi karena latarbelakang saya swasta  dan  sudah  memiliki  penghasilan  cukup  besar.  Saya  tertarik  menjadi walikota  hanya  ingin  memperbaiki  kota  saya  supaya  lebih  baik.  Akan  tetapi dunia  birokrasi  dan  bisnis  memang  ternyata  sangat  berbeda,  sementara  tidak cukup  waktu  untuk  saya  mempelajari  semua  urusan.  (Wawancara  dengan  B, 15/06/2015)
Sebagian  dari  mereka  justru  memiliki  keinginan  melakukan  improvisasi  dalam manajemen  publik  yang  secara  sadar  atau  tidak  sadar  menabrak  peraturan  yang  ada.
Beberapa  diantara  pejabat  yang  diwawancarai  mengemukakan  bahwa  mereka  justru ingin  menolong  masyarakat,  dan  memberikan  jalan  keluar  atas  kebuntuan  dalam persoalan  penyelenggaraan  negara  dan  pelayanan  publik.  Sebagaimana  dikemukakan oleh salah seorang informan tentang kasus yang dia hadapi:
(kasus) pasar gotong royong ini sebetulnya kan ya demi kenyamananlah supaya masyarakat  tenang,  pedagang  tenang  ya  karena  ingin  pengerjaannya  tepat waktu,  lha  ini  segala  upaya  saya  laksanakan  biar  tepat  waktu  karena pemborongnya  kan  tahu-tahu  nggak  punya  duit  lah  pemborongnya  itu,  hutang sana hutang sini (Wawancara dengan A, 15/06/2015)
Dengan demikian, bila dilihat dari perspektif teori public centered interest , kasus seperti yang  dialami  walikota  tersebut  bukanlah  kasus  korupsi,  karena  publik  justru mendapatkan kemanfaatan dari kasus yang dia lakukan.
Selanjutnya,  temuan  penelitian  ini  memperlihatkan,  bahwa  sesungguhnya  tidak semua  pihak  yang  ikut  menjadi  tersangka  kasus  korupsi  adalah  pihak  yang  ikut menikmati hasil korupsi itu. Beberapa diantara mereka menjadi korban konspirasi dan
tidak tahu menahu tindak kejahatan yang dilakukan orang lain yang menyeret mereka dalam  kasus  tersebut.  Mereka  terlibat  hanya  gara-gara  menjadi  orang  yang  kebetulan berada  pada  posisi  dan  waktu  yang  salah.  Orang  yang  mengalami  nasib  seperti  ini biasanya  adalah  birokrat  yang  menjadi  pelaksana  kebijakan,  yang  tidak  bisa menghindar dari tekanan politik.
Kasus yang dialami oleh D dapat menjadi contoh kasus yang menarik. Dia adalah seorang kepala dinas pertanian yang daerahnya mendapatkan proyek dari pemerintah pusat.  Dalam  pelaksanaannya,  ada  anggota  tim  teknis  bekerjasama  dengan  oknum partai politik yang memanfaatkan kegiatan proyek itu untuk mendapatkan keuntungan pribadi  (dan  atau  kelompok).  Mereka  memungut  uang  dari  kelompok-kelompok  tani yang  mendapatkan  hibah  bantuan  dari  proyek  tersebut  untuk  kepentingan  partai politik  tertentu.  Dalam  pengadilan,  tidak  ada  bukti  bahwa  D  menerima  aliran  dana pungutan  itu.  Akan  tetapi  pengadilan  tetap  menghukum  yang  bersangkutan  dengan dalih ikut bekerjasama dalam kasus korupsi, memperkaya orang lain. D sesungguhnya berada pada posisi yang dilematis karena harus memilih diantara resiko yang berat. Bila dilaksanakan  dia  bisa  mendapat  imbas  dari  penyelewengan  pihak  lain  (yakni  partai politik),  tapi  bila  tidak  dilaksanakan,  F  akan  mendapatkan  protes  dari  kelompok  tani, pimpinan (bupati), maupun koleganya di DPRD.
Temuan  lain  dari  hasil  penelitian  di  lapangan  adalah  berkaitan  dengan keruwetan  administrasi  pemerintahan.  Pelaku  merasa  terjebak  dalam  keruwetan persoalan  penyelenggaraan  pemerintahan  yang  dirasa  tidak  memberikan  ruang  dan kewenangan yang cukup untuk menjalankan tugas. Seperti yang dinyatakan oleh salah satu narasumber sebagai berikut:
Dalam  kasus  saya,  saya  menilai  ini  hanya  kesalahan  administrasi,  tidak  ada kerugian  negara,  terkait  tanggungjawab  jabatan  saya  (Wawancara  dengan  B, 15/06/2016).
Dalam  hal  ini,  UU  No.  20  Tahun  2001  tentang  Pemberantasan  Tindak  Pidana Korupsi  pasal  3  menyebutkan  “setiap  orang  yang  dengan  tujuan  menguntungkan  diri sendiri  atau  orang  lain  atau  suatu  korporasi,  menyalahgunakan  kewenangan, kesempatan, atau sarana yang ada padanya karena jabatan atau kedudukan yang dapat merugikan  keuangan  negara  atau  perekonomian  negara..”.  Dalam  pasal  tersebut terdapat  unsur  penyalahgunaan  kewenangan  dan  kesempatan  atau  sarana  yang  ada
pada  birokrat  karena  jabatan  atau  kedudukannya  merupakan  bagian  dari  tindakan korupsi.  Namun,  seperti  yang  dinyatakan  oleh  B,  ia  menilai  perbuatannya  sebagai kesalahan administrasi dan tidak masuk dalam ranah korupsi karena tidak ada kerugian negara yang ditimbulkan.
Ada  dua  kategori  yang  sangat  berbeda  mengenai  korupsi  administrasi  (Pope, 2000: 8). Pertama, korupsi terjadi dalam situasi, misalnya, jasa atau kontrak diberikan ‘sesuai  peraturan  yang  berlaku’,  dan  kedua,  korupsi  terjadi  dalam  situasi  transaksi berlangsung secara ‘melanggar peraturan yang berlaku’. Dalam situasi pertama, seorang pejabat  mendapat  keuntungan  pribadi  secara  ilegal  karena  melakukan  sesuatu  yang memang  sudah  kewajibannya  untuk  melaksanakan  sesuai  dengan  undang-undang. Dalam situasi  kedua,  ‘pelanggaran’ dilakukan  demi  mencapai tujuan  pelayanan publik, atau  mendapatkan  pelayanan  dari  pejabat  yang  menurut  undang-undang  dilarang memberikan  pelayanan  yang  bersangkutan.  Korupsi  ‘sesuai  peraturan  yang  berlaku’ dan  korupsi  ‘melanggar  peraturan  yang  berlaku’  dapat  terjadi  pada  semua  tingkat hirarki  pemerintahan  dan  berkisar  dari  sisi  jumlah  dan  dampak,  dari  korupsi  akbar hingga korupsi kecil-kecilan.
Terkait dengan esensi kerugian negara dalam pemberantasan korupsi, sebagian besar  narasumber  menganggap  bahwa  mereka  seharusnya  tidak  bisa  dijerat  dengan pasal  korupsi  karena  tidak  ada  kerugian  negara  yang  ditimbulkan  dari  perbuatannya.
Mereka  berdalih  bahwa  tindakan  tersebut  merupakan  bagian  dari  tanggung  jawab jabatan  yang  diembannya.  Faktor-faktor  yang  mengurangi  kemauan  seorang  pejabat publik  untuk  mengambil  tindakan  adalah  salah  satunya  karena  keyakinan  bahwa perilaku  bersangkutan  dapat  dibenarkan  dalam  situasi  bersangkutan  dan  bukan merupakan tindakan korupsi. Salah satu narasumber mengatakan demikian:
Saya  didakwa  terkait  kasus  pencairan  dana.  Dana  ini  saya  cairkan  sebelum proyek  selesai  karena  kontraktor  kehabisan  dana...  Saya  berbuat  demi kelancaran,  keamanan  dan  demi  kesejahteraan  masyarakat.  Apapun  saya lakukan,  tapi  sekarang  tidak  bisa,  kenyataannya  saya  dinyatakan  bersalah padahal  proyeknya  terlaksana  dengan  baik,  semuanya  tercapai  dengan  baik (Wawancara dengan A, 15/06/2016).
Dari keterangan di atas, para pejabat itu secara individu bisa jadi tidak memiliki keinginan untuk bertindak korup, akan tetapi mereka terpaksa terlibat dalam tindakan korupsi  karena  sistem  administrasi  tidak  memungkinkan  mereka  bertindak  bersih.
Peraturan yang berbelit-belit dan tidak jelas, hierarkhi organisasi yang terlalu kaku, dan tugas yang terlalu luas, untuk menyebut beberapa contoh, dapat menyebabkan seorang pejabat  terjebak  dalam  tindakan  yang  dipersepsikan  sebagai  korupsi.  Wewenang mengambil  keputusan  berdasarkan  pertimbangan  pribadi  dalam  batas-batas  tertentu dalam  birokrasi  diperlukan  untuk  membangun  administrasi  yang  efektif.  Seperti  yang disebutkan oleh salah satu narasumber:
Menurut  saya,  selalu  ada  faktor  kebijakan  ( wisdom )  seorang  pemimpin  dalam pelaksanaan  birokrasi  agar  tujuan  dari  agenda  birokrasi  tercapai.    Akan  tetapi, terkadang kebijakan  yang dilakukan birokrat tidak terangkum dalam  peraturan yang ada, yang kemudian dituduh sebagai  penyalahgunaan  wewenang, korupsi, dan sebagainya (Wawancara dengan G, 16/05/2016).
Akan  tetapi,  sepertinya  terjadi  kesalahan  persepsi  tentang  apa  yang  dimaksud dengan  faktor  kebijaksanaan  pemimpin  ( wisdom ).  Seharusnya  wisdom  memiliki keterkaitan  pemaknaan  dengan  esensi  tercapainya  kepentingan  rakyat  yang  hakiki (misalnya  berkaitan  dengan  konteks  kesejahteraan,  kemakmuran,  ketenteraman, ketertiban,  dan  keadilan).  Akan  tetapi,  aparat  penegak  hukum  kadang  terlalu  melihat wisdom dalam arti yang sempit, yakni ketaatan terhadap hukum formal belaka.
Kinerja  aparat  penegak  hukum  sendiri  memang  masih  dipandang  buruk  oleh publik.  Ketidakpercayaan  yang  besar  pada  integritas  penegak  hukum  dalam menjalankan  kewajibannya  menegakkan  hukum  dapat  dilihat  dari  berbagai  survei beberapa tahun terakhir. Yang terbaru, lebih dari separuh masyarakat, menurut survei yang digelar Indo Barometer pada akhir September 2015, menyatakan tidak puas atas kinerja lembaga penegak hukum, terutama kejaksaan dan kepolisian selama satu tahun pemerintahan  Presiden  Joko  Widodo-Wakil  Presiden  Jusuf  Kalla  ( Tempo ,  23  April 2015).
Bagaimana  kinerja  aparat  penegak  hukum  ini  di  mata  para  terpidana  kasus korupsi?  Sebagian  dari  mereka  menyatakan  tidak  puas  dengan  kinerja  yang  tidak profesional. Misalnya berkaitan dengan penegakan hukum yang berjalan sangat lamban, standar  SOP  dan  penafsiran  yang  berbeda-beda,  bahkan  penuh  dengan  'permainan' antara  aparat  yang  menangani  dengan  pelaku,  atau  penetapan  hukum  tanpa memperhatikan  norma  sosial  yang  menghilangkan  makna  hakikinya.  Ini  artinya penegakan hukum justru menciptakan adanya ketidakpastian hukum. Bila ada satu jenis tindak  pidana  yang  sama  tetapi  memiliki  konsekwensi  hukum  yang  berbeda,  karena
beda  penafsiran  antar  aparat  penegak  hukum  sendiri,  maka  hukum  menjadi  sangat subyektif  dan  justru  melemahkan  semangat  pemberantasan  korupsi.  Salah  seorang informan menyatakan:
saya hanya menyayangkan adanya perbedaan perhitungan dan SOP seperti ada perbedaan  dan  ketidakcocokan  antara  lembaga  satu  dengan  lainnya (Wawancara dengan C, 15/06/2016)
Jika  beroroentasi  pada  konsep  sosial  keadilan,  orang  melanggar  hukum seharusnya  dilihat  dari  perbuatan  dan  motifnya.  Selama  ini  yang  kita  alami adalah  perbuatan  saja  yang  dilihat  tapi  tidak  dilihat  motif  atau  konteksnya. Apakah yang seperti  itu adil? Sekarang ini, esensi  dari korupsi adalah tentang kerugian negara, tapi di banyak kasus tidak ada uang negara yang diambil, dan kami masih dituduh melakukan korupsi (Wawancara dengan D, 15/06/2016).
Celakanya sampai sekarang, mempersoalkan tanggung gugat peradilan masih dianggap tabu.  Belum  ada  mekanisme  yang  cukup  jelas  yang  mengatur  hal  ini,  misalnya  seperti yang disebutkan oleh salah satu narasumber:
Jika  hukum merupakan cerminan  dari keadilan, maka  seharusnya dibersihkan dulu  aparat  penegak  hukum  yang  adalah  bagian  dari  pemegang  kekuasaan. Mereka  tidak  bisa  berbuat  semena-mena.  Sampai  sekarang,  tidak  ada  satu mekanisme  pun  yang  bisa  kita  gunakan  untuk  menunjukkan  bahwa  jaksa  itu salah  karena  tidak  bisa  menunjukkan  tuntutannya  dan  juga  jika  hakim  salah karena tidak berbuat adil (Wawancara dengan G, 16/04/2015).
Dengan  demikian,  menjadikan  pemberantasan  korupsi  tidak  efektif  dan  justru menjadikan persoalan tersebut menjadi semakin tidak bisa tertangani dengan baik.

## C. PENUTUP
Hasil penelitian ini menunjukkan bahwa desentralisasi masih menyisakan masalah yang berkaitan dengan adminisitrasi pemerintahan yang ruwet, peraturan yang berbelit-belit dan  tidak  jelas,  serta  tata  kelola  kepentingan  politik  yang  tidak  terlembagakan  secara formal.  Kesemua  hal  tersebut  dapat  menyebabkan  seorang  pejabat  daerah  terjebak dalam  tindakan  yang  dipersepsikan  sebagai  korupsi.  Kondisi  ini  diperparah  oleh lemahnya  perilaku  dan  komitmen  aparat  penegak  hukum  dalam  pemberantasan korupsi.
Kasus  korupsi  yang  banyak  terjadi  di  daerah,  tidak  dipertanyakan  lagi, memerlukan penanganan yang serius dan berkesinambungan. Akan tetapi, penanganan
yang  tidak  tepat  bukan  hanya  akan  membuat persoalan  tidak  teratasi,  melainkan  juga membuat  keadaan  menjadi  semakin  memburuk.  Bahkan  juga  akan  menggoncangkan sendi-sendi  penyelenggaraan  pemerintahan  dan  pelayanan  publik.  Ketidakpastian penegakan  hukum  akan  membuat  pejabat  di  tingkat  pusat  maupun  di  tingkat  daerah, takut  membuat  keputusan  karena  khawatir  kalau  keputusannya  itu  kemudian  bisa berdampak  merugikan  negara,  dianggap  menyalahgunakan  wewenang  atau menguntungkan orang lain, diri sendiri, korporasi dan sebagainya.
Akibat dari hal tersebut dapat meliputi berbagai persoalan baru yang rumit dan berefek  domino. Pertama ,  inisiatif  untuk  melakukan  kreatifitas  penyelenggaraan pemerintahan  daerah,  dan  menciptakan  terobosan-terobosan  menjadi  sangat  minim. Pejabat daerah lebih memilih bekerja untuk cari aman, melakukan seremoni, text book, dan  tidak  melakukan  upaya  penyelesaian  masalah  rakyat,  apalagi  yang  menyangkut keuangan negara yang cukup besar. Pada level birokrat dan administrasi, menyebabkan tidak  ada  pegawai  yang  mau  jadi  pimpinan  proyek,  atau  pejabat  pembuat  komitmen, mengingat  tanggung  jawabnya  besar,  berresiko  masuk  penjara,  sementara  gaji  yang diterima tidak ada perbedaan yang signifikan dengan pegawai lainnya.
Kedua ,  tidak  heran  kiranya,  semakin  lama  realisasi  penggunaan  anggaran daerah  sangat  rendah,  sisa  anggarannya  akan  banyak.  Sementara,  program-program dan kegiatan diarahkan kepada  hal  yang  memiliki  resiko ringan, seperti  pelatihan  dan sosialisasi.  Dalam  situasi  seperti  ini,  usaha  reformasi  birokrasi  juga  menjadi  sia-sia. Birokrat  yang  dituntut  untuk  bekerja  secara  kreatif-inovatif  menjadi  tidak  memiliki keberanian  mengambil  keputusan.  Sehingga,  kita  juga  menjadi  sulit  berharap  bila standar pelayanan publik itu sama dengan standar pelayanan swasta.
Ketiga ,  penyerapan  anggaran  yang  rendah  mengakibatkan  rendahnya pertumbuhan  ekonomi.  Infrastruktur  tidak  tersedia  dengan  baik,  sementara  tidak adanya  stimulus  kegiatan  ekonomi  dari  APBN/D  menyebabkan  pengangguran  dan kemiskinan tidak bisa teratasi.
Keempat ,  sektor  publik  atau  penyelenggara  negara  akan  senantiasa  jauh tertinggal  dibandingkan  dengan  sektor  swasta.  Instansi  pemerintah  daerah  akan  sulit bersaing dengan swasta apalagi dengan perusahaan luar negeri.
Walaupun  demikian,  kita  juga  tetap  tidak  boleh  mengabaikan  fakta  adanya potensi  korupsi  di  daerah  yang  bersifat  kriminal  murni  karena  maksud  dan  motivasi yang  jahat  dari  para  pejabatnya.  Bagaimanapun,  sektor  ini  mempekerjakan  jutaan orang, memiliki anggaran yang besar, dan terlibat dalam jutaan transaksi setiap minggu. Para pejabat daerah menikmati kekuasaan diskresi yang cukup besar dan monopoli atas pelayanan  publik  seperti  kesehatan,  pendidikan,  perumahan,  pengelolaan  tanah, penyediaan  air  dan  penanganan  limbah.  Tingginya  proses  birokrasi  yang dikombinasikan  dengan  interaksi  lebih  dekat  pada  titik  pelayanan  dapat  memberikan kesempatan  untuk  korupsi,  suap  dan  pemerasan.  Struktur  kekuasaan  lokal,  afiliasi partai  dan  jaringan  sosial,  dikombinasikan  dengan  banyaknya  poin  interaksi  antara masyarakat  dan  sektor  swasta,  memberikan  latar  belakang  yang  beragam  untuk memungkinkan terjadinya korupsi.
Oleh karena itu, beberapa saran yang perlu diperhatikan untuk memperbaiki hal tersebut adalah:
1) Dibuat  formulasi  alternatif  kebijakan  pemberantasan  korupsi  yang  komprehensif berdasarkan  pada  asas  akuntabilitas  dan  partisipasi  publik.  Kebijakan  tersebut tidak semata-mata menekankan punishment , melainkan juga reward .
2) Penilaian terhadap suatu persoalan sebagai “korupsi” hendaknya mengacu kepada definisi substantif, yakni “memperkaya diri sendiri dan atau orang lain secara tidak sah”, bukan semata-mata melihat kesalahan administratif dan prosedur.
3) Para  pejabat  hendaknya  diberikan  kelaluasaan  dalam  melakukan  tata  kelola pemerintahan  dan  pelayanan  publik.  Mereka  harus  diberikan  ruang  untuk melakukan  inovasi  dan  kreatifitas  tanpa  mendapatkan  ketakutan  akan  resiko mendapatkan  tuduhan  korupsi.  Sepanjang  mereka  dapat  memperlihatkan  tujuan hakikinya untuk kepentingan rakyat.
4) Pembekalan dan pelatihan anti korupsi hendaknya diberikan kepada para pembuat kebijakan, setidaknya pada para pejabat pembuat komitmen dan para pejabat kuasa pengguna anggaran. Hal ini penting agar supaya mereka tidak terjebak dalam area yang mereka tidak faham.

## D. DAFTAR REFERENSI
Bauhr, Monica and Nagmeh Nasiritousi. 2011, Why Pay Bribes? Collective Action and Anti Corruption Efforts , Sweden: University of Gothenburg.
BPKP, Upaya  Pencegahan  dan Penanggulangan  Korupsi  pada Pengelolaan  APBN/APBD , BPKP: Jakarta. [online, diakses 12 Agustus 2016 dengan alamat http://www.bpkp.go.id/public/upload/unit/investigasi/files/uppk_apbn_apbd(1).pdf ]
Collier,  Paul.  2000, How  to  Reduce  Corruption ,  Oxford:  African  Development  Bank- Blackwell Publishers.
Fackler,  Tim  and  Tse-min  Lin,  1995,  ‘Political  corruption  and  presidential  elections, 1929–1992’, Journal of Politics , Vol. 57, pp. 971–93.
Gonzales  de  Aziz,  Maria,  2006, Reducing  Corruption  at  the  local  level ,  World  Bank Institute, [online, diakses
12
Nopember 2016, alamat: http://siteresources.worldbank.org/WBI/Resources/ReducingCorruptionattheLocalLevel.pdf ] Hall, Edward T. 1973. The silent language , Garden City, N.Y: Anchor Press/Doubleday.
Heidenheimer,  Arnold  J.,  Michael  Johnston  and  V.T.  LeVine  (eds),  1989, Political Corruption: A Handbook , New Brunswick, NJ: Transaction Publisher; lihat pula Collier, P. How to Reduce Corruption , Oxford: African Development Bank-Blackwell Publishers Hofstede,  Geert.  1993.    Hofstede,  G.  J.  1993.  ‘Cultural  constraints  in  management theories’  In  J.  T.  Wren  (Ed.), The  leader’s  companion (pp.  253–270).  New  York:  Free Press.
Johnston,  Michael.  1996,  ‘The  Search  for  Definitions:  The  Vitality  of  Politics  and  the Issue of Corruption.’ International Social Science Journal , Vol. 149 (Spring), pp. 321-335 (English-language version).
Meier, Kenneth J., and Thomas M. Holbrook, 1992, ‘I seen my opportunities and I took ‘em: Political corruption in the American states’ Journal of Politics , Vol. 54, pp. 135–55.
Pharr, Susan. 1989, ‘Contributions, Covenants, and Corruption: Politicians and Society in Japan’,  in  Michael  Johnston  and  Kpundeh,  S.  R.  (ed.),  ‘Building  Social  Action  Coalitions for  Reform’,  in  Johnston,  M.  (ed.) Civil  Society  and  Corruption:  Mobilizing  for  Reform , Lanham, MD: University Press of America, pp. 23-32.
Pippidi, Alina Mungiu. 2013, ‘Controlling Corruption Through Collective Action, Journal of Democracy, Volume 24, Number 1, pp. 101-115.
Pope, Jeremy. 2000, Confronting Corruption: The Elements of a National Integrity System , Berlin: Transparency International.
Rose-Ackerman,  Susan.  1978, Corruption:  A  Study  in  Political  Economy ,  New  York: Academic Press.
Sajo, Andras. 2002, ‘Introduction, Clientelism and Exortion: Corruption in Transition’ in Kotkin, S. and A. Sajo (eds), Political Corruption in Transition: A Skeptic’s Handbook , Budapest: Central Europe University Press, pp. 1-24
Sen,  Amartya.  1999, Development  as  freedom  (1st  ed.). New  York:  Oxford  University Press
Shah, Anwar and Mark Schacter, 2004, ‘Combating corruption: look before you leap’, Finance & Development ,Vol. 41 (4/December), pp. 40-3
Szeftel,  Morris.  2000,  ‘Between  governance  &  under-development:  accumulation  & Africa’s  ‘catastrophic  corruption’, Review  of  African  Political  Economy ,  Vol.  27  (84),  h. 300.
Transparency  International,  2013, Corruption  in  UK  Local  Government,  The  Mounting
Risks [online, diakses 14 Nopember 2016,
alamat:
http://sro.sussex.ac.uk/52109/1/Corruption_in_UK_Local_Government-_The_Mounting_Risks.pdf ] World Bank. 2003. Youth for Good Governance, distance learning program (Module) , Washington: World Bank.