## KAJIAN ONTOLOGI PROBLEMATIKA PEMBENTUKAN UNDANG- UNDANG DI INDONESIA DIKAITKAN DENGAN KEBUTUHAN HUKUM MASYARAKAT

## Delfina Gusman
Fakultas Hukum, Universitas Andalas, Indonesia Email: vivin.nissa82@gmail.com
*Corresponding Author: Delfina Gusman
Abstract:  Classical  legal  problem  that  has  happened  about  regulation  procedure  is  how legislation  create  regulation  for  national  interest  as  society  nessecity,  fulfill  of  justice  and certainty as law to society. The case whose not aspiration a procedure create of regulation is substantion.  The  substantion  of  regulation  it  self,  actually  society  law  nessecity  in  last propriety  scale.  In  Article  18  of  12  year  2011  about  procedure  national  regulation.  The regulation that specifit to society nessecity must be placement in first priority scale but isn’t only supporting. So That the legislation have to amendment about article 18 about procedure national regulation. And also amendment about Article 23 paragraft 2 about how parameter procedure national regulation that specific as society law nessecity.

## Keywords: Substansion of Regulation; Society Law Nessecity, Aspirative; Regulation Priority Scale
Abstrak: Persoalan klasik yang dihadapi terkait dengan pembentukan peraturan perundang- undangan  adalah  bagaimana  membuat  peraturan  perundang-undangan  yang  mencerminkan kehendak  rakyat,  memenuhi  rasa  keadilan  dan  memberikan  kepastian  hukum  kepada masyarakat. Permasalahan tidak aspiratifnya suatu undang-undang adalah berada pada materi muatan undang-undang. Pengaturan materi muatan undang-undang (UU) itu sendiri, ternyata kebutuhan  hukum  masyarakat  berada  pada  skala  prioritas  terakhir.  Hal  ini  dapat  terlihat  di dalam  Pasal  18  Undang-Undang  Nomor  12  Tahun  2011  (UU  No.12  Tahun  2011)  tentang Pembentukan  Peraturan  Perundang-undangan.  UU  yang  aspiratif  dapat  dicapai  melalui konsep skala prioritas UU yang terdapat pada  Pasal 18 UU No.12 Tahun 2011 yaitu materi muatan  UU  aspiratif  dan  kebutuhan  hukum  masyarakat  harus  ditempatkan  pada  skala prioritas utama bukan pendukung. Sehingga perlu dilakukan perubahan Pasal 18 UU tersebut. Serta perlu juga dilakukan perubahan terhadap Pasal 23 ayat (2) terkait dengan harus jelasnya parameter pembentukan UU yang mencerminkan kebutuhan hukum masyarakat.
Kata  Kunci: Materi  Muatan  Undang-Undang;  Kebutuhan  Hukum  Masyarakat;  Aspiratif; Skala Prioritas Undang-Undang.

## PENDAHULUAN
Negara  Indonesia merupakan negara hukum  yang berdasarkan pada ketentuan Pasal  1 ayat 3 Undang-Undang Dasa 1945 sebagaimana dimaksud rule of law 1 . Dalam mewujudkan Indonesia  sebagai  negara  hukum,  maka  negara  berkewajiban  melaksanakan  pembangunan hukum  nasional  yang  dilakukan  secara  terencana,  terpadu  dan  berkelanjutan  pada  sistem hukum  nasional  yang  menjamin  perlindungan  hak  dan  kewajiban  segenap  rakyat  Indonesia berdasarkan  Undang-Undang  Dasar  Negara  Republik  Indonesia  Tahun  1945 2 .  Salah  satu tiang utama dalam penyelenggaraan pemerintahan suatu negara hukum adalah pembentukan peraturan  perundang-undangan  yang  baik,  harmonis,  mudah  diterima  dan  diterapkan  di masyarakat.  Namun,  persoalan  klasik  yang  dihadapi  terkait  dengan  pembentukan  peraturan perundang-undangan  adalah  bagaimana  membuat  peraturan  perundang-undangan  yang mencerminkan kehendak rakyat, kebutuhan rasa keadilan dan memberikan kepastian hukum kepada  masyarakat.  Hal  ini  dapat  dikembalikan  kepada  tujuan  hukum  itu  sendiri  dibuat, sebagaimana yang dikemukakan oleh Rosseau 3 ;
Hakekat  undang-undang  itu  merupakan  penjelmaan  dari  kemauan  atau  kehendak rakyat. Rousseau memulai penjelasannya dengan mengatakan bahwa tujuan negara itu adalah untuk  menegakkan  hukum  dan  menjamin  kebebasan  dari  para  warga  negaranya,  dalam pengertian  bahwa  kebebasan  dalam  batas-batas  perundang-undangan.  Dalam  hal  ini, pembentukan  undang-undang  adalah  menjadi  hak  rakyat  sendiri  untuk  membentuknya, sehingga undang-undang itu merupakan penjelmaan dari kemauan atau kehendak rakyat.
Pembangunan hukum di  Indonesia sudah berlangsung cukup lama, yang mana sampai saat  ini  belum  dilakukan  evaluasi  secara  mendasar  dan  menyeluruh  terhadap  model  hukum yang  dibentuk  sebagai  sarana  pembaharuan  masyarakat  dan  menciptakan  keadilan  serta kepastian  hukum.  Akibatnya,  hukum  yang  dihasilkan  lebih  banyak  berjalan  tidak  efektif, karena  hukum  tersebut  dirasa  oleh  masyarakat  tidak  mencerminkan  aspirasi  mereka 4 .
1 Pasal  1  ayat  (3)  Undang-Undang  Dasar  Negara  Republik  Indonesia  Tahun  1945.  Hukum  adalah seperangkat  peraturan  yang  mengandung  semacam  kesatuan  yang  kita  pahami  melalui  sebuah  sistem, sedangkan  hukum  yang  berlaku  dalam  suatu  negara  hukum  haruslah  yang  terumus  secara  demokratis,  yaitu yang  memang  dikehendaki  oleh  rakyat.  Negara  yang  baik  menurut  Aristoteles      seperti      dikutip      oleh Praptanugraha  ialah  negara  yang  diperintah  dengan  konstitusi  dan  berkedaulatan  hukum.  Ada  tiga  unsur  dari pemerintahan  yang  berkonstitusi  yaitu;  Kesatu,  pemerintahan  dilaksanakan  untuk  kepentingan  umum;  Kedua pemerintahan dilaksanakan menurut  hukum  yang  berdasar  pada  ketentuan-umum bukan hukum yang dibuat dalam  sewenang-wenang,  Ketiga,  pemerintahan  berkonstitusi  berarti  pemerintahan  yang  dilaksanakan  atas kehendak rakyat, bukan berupa paksaan-paksaan yang dilaksanakan pemerintah despotik. Artinya, hukum yang secara formil tertuang dalam suatu peraturan perundang-undangan harus merupakan representasi dari apa yang dikehendaki masyarakat  untuk  mencapai  tujuan  dalam  bernegara.  Suatu  peraturan  perundang-undangan  yang baik  adalah  peraturan  perundang-undangan  yang  merupakan  cerminan  dari  kehendak  masyarakat  dan  paling menyejahterakan masyarakat itu sendiri.
2 Konsiderans  huruf  a  Undang-Undang  Nomor  12  Tahun  2011  Tentang  Pembentukan  Peraturan Perundang-undangan. Indonesia sebagai salah satu negara yang dekat dengan sistem hukum civil law , tentunya menggunakan hukum  tertulis  atau  yang  lebih  dikenal  dengan  istilah “peraturan  perundang-undangan” sebagai instrumen  utama.Peraturan  perundang-  undangan dapat  diartikan  setiap  keputusan  dalam  bentuk  tertulis  yang dikeluarkan dan  ditetapkan  oleh  pejabat  yang  berwenang  dan  mengikat  umum  (mencakup undang-undang dalam arti formal maupun material)
3 Dikutip  dari  makalah  Jalaludin,  “ Hakikat  dan  Fungsi  Peraturan  Perundang-undangan  Sebagai  Batu Uji Kritis Terhadap Gagasan Pembentukan Perda Yang Baik , Jurnal UNTAD,Hal. 4
4 Dengan  memahami pentingnya aspirasi  masyarakat,  maka  materi  muatan  akan  lebih  berpihak  untuk kepentingan  rakyat.  Adanya penyelewengan terhadap  materi  muatan  yang ditujukan  untuk kepentingan  rakyat berarti  mengingkari  hakikat  keberadaan  undang-undang  di tengah-tengah  masyarakat.  Berlakunya  undang-
Berbagai  faktor  memengaruhi  produk  hukum  di  Indonesia  dianggap  lebih  bersifat  represif (menindas) dibandingkan responsif. Romli Artasasmita, berpendapat bahwa 5 ;
Bahwa proses legislasi dengan produk perundang-undangan bukanlah proses yang steril dari  kepentingan  politik  karena  ia  merupakan  proses  politik.  Bahkan  implementasi perundang-undangan  tersebut  dikenal  dengan  sebutan  “penegakan  hukum”  atau  “ law enforcement ”, juga tidaklah selalu steril dari pengaruh politik.
Pengaruh  politik  dalam  pembentukan  hukum  tampak  jelas  terutama  pembentukan peraturan  perundang-undangan.  Tiap  tahapan  pembentukan  peraturan  perundang-undangan tidak  dapat  terelakkan  dari  pengaruh  politik,  yang  akhirnya  berdampak  pada  substansi peraturan perundang-undangan yang dibentuk oleh pemerintah. Menurut Pasal 1 angka 1 UU Nomor  12  Tahun  2011  tentang  Pembentukan  Peraturan  Perundang-undangan,  pembentukan peraturan perundang-undangan adalah 6 ;
Pembuatan  peraturan  perundang-undangan  yang  mencakup  tahapan  perencanaan, penyusunan, pembahasan, pengesahan atau penerapan dan pengundangan Peraturan Perundang-undangan merupakan bagian dari hukum dan memiliki nilai yang urgen  bagi  perkembangan  sistem  hukum  Indonesia  ke  depannya.  Adapun  yang  dimaksud dengan peraturan perundang-undangan adalah 7 ;
Peraturan  tertulis  yang  memuat  norma  hukum  yang  mengikat  secara  umum  dan dibentuk  atau  ditetapkan  oleh  lembaga  negara  atau  pejabat  yang  berwenang  melalui prosedur yang ditetapkan dalam peraturan perundang-undangan.
Berbagai jenis peraturan perundang-undangan di Indonesia yang terdapat dalam Pasal 7 UU  Nomor  12  Tahun  2011,  dalam  praktiknya  pembentukan  peraturan  perundang-undangan tersebut  belum  mencerminkan  secara  optimal  landasan,  asas  dan  proses  pembentukan peraturan  perundang-undangan  yang  baik,  sehingga  produk  peraturan  perundang-undangan yang dihasilkan banyak  memunculkan permasalahan ke depannya, khususnya permasalahan penegakan hukum. Bahkan, tidak dapat dinafikan peraturan perundang-undangan yang telah disahkan  dan  diundangkan  dimintakan  pengujian  kepada  Mahkamah  Konstitusi  dan Mahkamah Agung, baik uji yang bersifat formil maupun uji yang bersifat materil.
Jenis peraturan perundang-undangan terdiri atas 8 ;
a. Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945
b. Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat
c. Undang-Undang/ Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang
d. Peraturan Pemerintah
e. Peraturan Presiden
f. Peraturan Daerah Provinsi
undang  yang  tidak  berpihak  pada  kepentingan  publik  akan  berbahaya  bagi  kelangsungan  tatanan  hidup masyarakat  luas
5 Romli Atmasasmita, Moral dan Etika Pembangunan Hukum Nasional: Reorientasi Politik Perundang- undangan, Makalah disampaikan dalam Seminar Pembangunan Hukum Nasional VIII di Bali, 14-18 Juli 2003.
6 Wahyu Nugroho, “ Menyusun Undang-Undang Yang Responsif dan Partisipatif Berdasarkan Negara Hukum Pancasila ”, Jurnal Legislasi Indonesia Vol.10 No.3 September 2013 penulis tidak sepakat apabila undang-undang itu lebih merupakan produk politik, bukannya produk hukum. Memang secara human resources di parlemen (DPR), anggotanya dipilih secara langsung oleh rakyat melalui kendaraan partai politik. Akan tetapi di saat merumuskan suatu undang-undang, mindset yang terpatri setiap anggota dewan adalah hukum, bukan mindset politik, kepentingan, keuntungan atau apapun itu namanya, sehingga keputusannya pun seharusnya melahirkan keputusan hukum berupa produk hukum, bukan keputusan politik (produk politik).
7 Pasal 1 angka 2 UU Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan
8 Ibid,Pasal 7 ayat (1)

## g. Peraturan Daerah Kabupaten/ Kota
Pada Pasal 8 UU Nomor 12 Tahun 2011, juga disebutkan bahwa:
Jenis peraturan perundang-undangan selain sebagaimana yang terdapat pada Pasal 7 ayat (1) mencakup  peraturan  yang  ditetapkan  oleh  Majelis  Permusyawaratan  Rakyat,  Dewan Perwakilan  Rakyat,  Dewan  Perwakilan  Daerah,  Mahkamah  Agung,  Mahkamah  Konstitusi, Badan Pemeriksa Keuangan, Komisi Yudisial, Bank Indonesia, Menteri, badan, lembaga atau komisi  yang  setingkat  yang  dibentuk  dengan  undang-undang  atau  pemerintah  atas  perintah undang-undang,  Dewan  Perwakilan  Rakyat  Daerah  Provinsi,  Gubernur,  Dewan  Perwakilan Rakyat Daerah Kabupaten/Kota, Bupati/ Walikota, Kepala Desa atau yang setingkat.
Dalam  hal ini, pemerintah sebagai  lembaga resmi  yang diberi kewenangan oleh UUD 1945  untuk  membentuk  undang-undang  harus  jeli  melihat  permasalahan  atau  problematika pembentukan  peraturan  perundang-undangan  yang  berulang  kali  berada  pada  titik permasalahan yang  sama. Bagaimanapun pemerintah memiliki tanggung jawab besar dalam melindungi  hak  asasi  manusia  umumnya,  hak  asasi  warga  negaranya  secara  khusus.  Besar harapan  warga  negaranya  untuk  terciptanya  rasa  keadilan  di  tengah-tengah  kehidupan berbangsa dan bernegara, sehingga masyarakat tunduk secara sukarela terhadap aturan yang dibuat  oleh  penguasa 9 .  Berdasarkan  hal  di  atas,  maka  Penulis  mencoba  melakukan  kajian ontologi  terhadap  apa  sebenarnya  akar  permasalahan  yang  menjadi  penyebab  munculnya problematika  pembentukan  peraturan  perundang-undangan  di  Indonesia  yang  tidak  sesuai dengan  kebutuhan  hukum  masyarakat.  Pada  artikel  ini  Penulis memfokuskan  ruang  lingkup pembahasan adalah undang-undang.

## HASIL DAN PEMBAHASAN

## Tinjauan Tentang Peraturan Perundang-Undangan
Istilah peraturan  perundang-undangan dapat  ditemukan  dalam  banyak  tulisan,  seperti tulisan  Sri  Soemantri  M. dalam  buku  Bunga  Rampai  Hukum  Tata  Negara  Indonesia menguraikan unsur-unsur negara hukum, yang salah satu diantaranya sebagai berikut: Bahwa pemerintah  dalam  melaksanakan  tugas  dan  kewajibannya  harus  berdasar  atas  hukum  atau peraturan perundang-undangan . 10 . Demikian pula, Bagir Manan dan Kuntana Magnar dalam bukunya  yang  berjudul  Peranan  Peraturan  Perundang-undangan  dalam  Pembinaan  Hukum Nasional. Selanjutnya istilah perundang-undangan ditemukan dalam judul buku yang ditulis Bagir  Manan:  Dasar-Dasar Perundang-undangan Indonesia.  (Cetak  tebal  miring  dari penulis).  Di  dalam  buku  M.  Solly  Lubis  yang  berjudul  Landasan  dan  Teknik  Perundang- undangan,  istilah  tersebut  juga  ditemukan.  Bahkan  menurutnya  perundang-undangan diartikan sebagai proses pembuatan peraturan negara . Dengan kata lain tata cara mulai dari perencanaan  (rancangan),  pembahasan,  pengesahan  atau  penetapan  dan  akhirnya
9 Realitasnya ialah pembentukan norma dalam undang-undang  menjadi  suatu tarik-menarik  yang alot antara  hukum  dengan politik. Politik  sebagai  latar belakang pembentukan hukum  cenderung dominan dalam pewarnaan  karakter  produk  hukum  yang  dihasilkan,  sehingga  hasilnya,  dapat  melang-gengkan  kekuasaan dengan  mempermisikan  kepentingan  sekelompok  orang  dengan  menghilangkan  kepentingan  orang  banyak. Pola-pola persaingan  antara hukum dengan politik seperti  ini selalu  dapat terbaca dalam norma  yang tertuang dalam  undang-undang.  Apalagi  politik  merupakan  seni dalam  memanfaatkan  berbagai  kemungkinan  atau suatu aktivitas  yang  membangun,  mengonsoli-dasikan dan  tetap  mengagregasikan  manusia  yang  terkonsep pada masyarakat  yang pada akhirnya bermuara pada  kekuasaan.
10 Sri Soemantri M., Bunga Rampai Hukum Tata Negara Indonesia, Alumni, Bandung, 1992, Hal. 29
pengundangan  peraturan  yang  bersangkutan.  Adapun  yang  dimaksud  dengan  peraturan negara menurut M.  Solly Lubis  meliputi  segala peraturan baik  yang dibuat oleh Pemerintah Pusat  maupun  oleh  Pemerintah  Daerah,  tidak  hanya  terbatas  pada  undang-undang 11 .  Maria Farida  Indrati  Soeprapto  juga  mengemukakan,  istilah  perundang-undangan (legislation, wetgeving  atau  gesetzgebung) yang  artinya  berbeda  dengan  pengertian  yang  dikemukakan oleh  M.  Solly  Lubis. Menurut  Maria  Farida  Indrati  Soeprapto  perundang-undangan mempunyai 2 (dua) pengertian yang berbeda, yaitu 12 ;
(1) Perundang-undangan  merupakan  proses  pembentukan/proses  membentuk  peraturan- peraturan negara, baik di tingkat Pusat, maupun di tingkat Daerah;
(2) Perundang-undangan adalah segala peraturan  negara yang merupakan hasil pembentukan peraturan-peraturan, baik di tingkat Pusat maupun di tingkat Daerah.
Istilah  “perundangan”  dalam  frase  ‘peraturan  perundangan”,  asalnya  berasal  dari  kata “undang”  yang  kemudian  mendapat  awalan  per-  dan  akhiran  –an.  Kata  “undang”  juga memiliki konotasi lain di luar konteks “undang-undang”. Yang dimaksud dalam konteks ini tentunya  adalah  kata  “undang”  yang  berkaitan  dengan  “undang-undang”,  bukan  kata “undang”  yang  berkonotasi  lain.  Sedangkan,  istilah  “perundang-undangan”  dan  “peraturan perundang-undangan” berasal dari kata “undang-undang”, yang menunjuk kepada jenis atau bentuk  peraturan  yang  dibuat  oleh  penguasa,  baik  Pusat  maupun  Daerah.  Undang-undang yang  demikian  ini  menurut  Purnadi  Purbacaraka  dan  Soerjono  Soekanto  disebut  dengan undang-undang dalam arti materiil 13 . Sebagai catatan mengenai penggunaan beberapa istilah sebagaimana  tersebut  di  atas  adalah  bahwa  istilah-istilah  tersebut  tidaklah  mutlak  dipakai secara  konsisten,  karena  dalam  konteks  tertentu  lebih  tepat  digunakan  istilah  “perundang- undangan”,  dan  dalam  konteks  lain  lebih  tepat  digunakan  istilah  “peraturan  perundang- undangan”.  Penggunaan  istilah  “peraturan  perundang-undangan”  lebih  berkaitan  atau  lebih relevan  dalam  pembicaraan  mengenai  jenis  atau  bentuk  peraturan  (hukum).  Dalam  konteks lain lebih “kena” dipakai istilah perundang-undangan saja, misalnya istilah Ilmu Perundang- undangan,  Dasar-Dasar  Perundang-undangan,  dan  sebagainya. 14 Adapun  penggunaan  istilah “peraturan  perundangan”  sebaiknya  dari  segi  bahasa  lebih  disempurnakan  dengan  istilah “peraturan  perundang-undangan.  Ilmu  hukum (rechtswetenschap) membedakan  antara undang-undang  dalam  arti  materiil (wet  in  materiële  zin) dan  undang-undang  dalam  arti formil (wet  in  formele  zin). Dalam  arti  materiil,  undang-undang  adalah  setiap  keputusan tertulis  yang  dikeluarkan  pejabat  berwenang  yang  berisi  aturan  tingkah  laku  yang  bersifat atau  mengikat  secara  umum.  Jadi  yang  dimaksud  dengan  undang-undang  dalam  pengertian ini  adalah  seluruh  peraturan  perundang-undangan  yang  diakui  dalam  sistem  hukum ketatanegaraan,  dan  tidak  hanya  berupa  undang-undang  saja.  Dalam  arti  formil,  undang- undang adalah keputusan tertulis yang dibuat oleh lembaga pembentuk undang-undang, yang bersifat  atau  mengikat  secara  umum.  Dalam  konteks  sistem  ketatanegaraan  Indonesia, undang-undang dalam arti ini merupakan produk hukum yang dibuat bersama antara Presiden dan DPR. Jadi yang dimaksud undang-undang dari sudut pandang ini berupa undang-undang
11 M. Solly Lubis, Landasan dan Teknik Perundang-undangan , Alumni, Bandung, 1977, Hal. 13
12 Maria Farida Indrati Soeprapto, op. cit., hlm. 3.
13 Purnadi Purbacara dan Soerjono Soekanto, op. cit. , hlm. 4.
14 Rosjidi Ranggawidjaja, loc. cit.
saja,  bukan  jenis  peraturan  perundang-undangan  lainnya,  seperti  Peraturan  Presiden, Peraturan Pemerintah dan sebagainya 15 .
Mengenai  penggunaan  istilah wet  in  formele  zin dan wet  in  materiële  zin untuk menunjuk  pada  pengertian  undang-undang  dalam  arti  formil  dan  undang-undang  dalam  arti materiil, Maria Farida Indrati Soeprapto mengemukakan kritiknya sebagai berikut:
’Pada masa ini masih banyak buku dan ahli yang menerjemahkan  istilah wet in formele zin dan wet  in materiële zin secara harfiah sebagai  ’undang-undang dalam  arti  formil’ dan ’undang-undang dalam arti materiil’ tanpa melihat pengertian yang terkandung di dalamnya,  dan  sistem  perundang-undangan  kita.  Di  Belanda  apa  yang  disebutkan dengan wet  in  formele  zin adalah  setiap  keputusan  yang  dibuat  oleh Regering dan Staten Generaal , terlepas apakah isinya suatu ’penetapan’ (beschikking) atau peraturan (regeling), jadi  dalam  hal  ini  kita  melihat  dari  pembentuknya,  atau  siapa  yang membentuk, sedangkan yang disebut wet in materiële zin adalah setiap keputusan yang dibentuk  baik  oleh Regering dan Staten  Generaal maupun  keputusan-keputusan  lain yang  dibentuk  oleh  lembaga-lembaga  lainnya  selain Regering dan Staten  Generaal asalkan  isinya  adalah  peraturan  yang  mengikat  umum (algemene  verbindende voorschriften) sehingga  dengan  kata  lain  suatu wet  in  materiële  zin adalah  suatu keputusan  yang  dilihat  dari  isinya  tanpa  melihat  siapa  pembentuknya.  Dengan demikian,  yang  termasuk  dalam  pengertian wet  in  formele  zin adalah wet (yang dibentuk oleh Regering dan Staten Generaal ), sedangkan yang termasuk dalam wet in materiële  zin adalah wet ,  dan  juga Algemene  Maatregel  van  Bestuur , Ministeriele verordening , Provinciale  wetten,  Gemeente  wetten serta  peraturan-peraturan  lainnya yang berisi peraturan yang mengikat umum (algemene verbindende voorschriften).
Pengertian  undang-undang  yang  dikemukakan  Purnadi  Purbacaraka  dan  Soerjono Soekanto  sama  seperti  pengertian  menurut  ilmu  hukum (rechtswetenschap). Menurut  kedua ahli hukum tersebut, undang-undang memiliki 2 (dua) arti, yaitu 16 ;
1. Undang-undang  dalam  arti  formil,  yaitu  keputusan  (’beslissing’)  tertulis  yang  diadakan oleh  Badan-badan  negara.  Badan-badan  tersebut  dalam  sistem  ketatanegaraan  Indonesia adalah Presiden bersama dengan DPR.
2. Undang-undang dalam arti materiil, yaitu peraturan tertulis yang berlaku umum dan dibuat oleh Penguasa (Pusat maupun Daerah) yang sah, misalnya :
(1) Undang-undang;
(2) Peraturan Pemerintah;
(3) Keputusan Presiden (atau Peraturan Presiden, kursif penulis );
(4) Peraturan Daerah, dan seterusnya
Dengan  pengertian  yang  demikian,  maka  yang  dimaksud  peraturan  perundang- undangan menurut pandangan kedua ahli hukum itu tidak lain adalah undang-undang dalam arti  materiil (wet  in  materiële  zin). Soehino  nampaknya  juga  memberikan  pengertian  yang sama.  Menurutnya  peraturan  perundang-undangan  itu  adalah  undang-undang  dalam  arti materiil,  yang  meliputi  peraturan  yang  mempunyai  tingkat  paling  tinggi,  yaitu  Undang- Undang  Dasar  sampai  dengan  peraturan  yang  tingkatannya  lebih  rendah 17 .  Peraturan perundang-undangan  atau  undang-undang  dalam  arti  materiil  ini  menurut  Purnadi Purbacaraka dan Soerjono Soekanto dapat dibagi ke dalam 2 (dua) golongan, yaitu 18 ;
15 Bagir Manan, Dasar-Dasar Perundang-undangan Indonesia , IND-HILL.CO., Jakarta, 1992, Hlm. 3-4.
16 Maria Indrati Soeprapto, op. cit. , Hal. 33.
17 Soehino, Op. cit ., Hlm. 18.
18 Ibid, hlm.5-6
(1) Peraturan  Pusat (Algemene  Verordening) yaitu  peraturan  tertulis  yang  dibuat  oleh Pemerintah Pusat yang berlaku umum di seluruh atau sebagian wilayah negara; dan
(2) Peraturan  setempat (Locale  Verordening) yaitu  peraturan  tertulis  yang  dibuat  oleh penguasa setempat dan hanya berlaku di tempat atau daerah itu saja.
Menurut P.J.P Tak peraturan perundang-undangan adalah keputusan tertulis negara atau pemerintah  yang  berisi  petunjuk  atau  pola  tingkah  laku  yang  bersifat  dan  mengikat  secara umum.  Bersifat  dan  berlaku  secara  umum  maksudnya  tidak  mengidentifikasi  individu tertentu,  sehingga  berlaku  bagi  setiap  subjek  hukum  yang  memenuhi  unsur-unsur  yang terkandung dalam ketentuan mengenai pola tingkah laku tersebut. Dalam kenyataan, terdapat juga  peraturan  perundang-undangan  seperti  undang-undang  yang  berlaku  untuk  kelompok tertentu,  objek  tertentu,  daerah  atau  waktu  tertentu.  Dengan  demikian  pengertian  mengikat secara umum pada konteks ini sekedar menunjukkan tidak menentukan secara konkrit (nyata) identitas  individu  objeknya 19 .  Buys  mengartikan  peraturan  perundang-undangan  sebagai ’algemene  bindende  voorschriften’, yaitu  peraturan-peraturan  yang  mengikat  secara  umum. Sedangkan Logemann menambahkan rumusan Buys itu dengan anasir ’naar buiten werkende voorschriften’, sehingga  pengertian  peraturan  perundang-undangan  menurut  Logemann adalah ’algemene  bindende  en  naar  buiten  werkende  voorschriften’ ,  yaitu  peraturan- peraturan yang mengikat secara umum dan berdaya laku ke luar 20 .

## Kajian  Ontologi  Problematika  Pembentukan  Undang-Undang  di  Indonesia  Dikaitkan Dengan Kebutuhan Hukum Masyarakat
Ontologi adalah bidang pokok filsafat yang mempersoalkan hakikat keberadaan segala sesuatu  yang  ada,  menurut  tata  hubungan  sistemasis  berdasarkan  hukum  sebab-akibat.  Jadi, dari  aspek  ontogi,  segala  sesuatu  yang  ada  ini  berada  dalam  tatanan  hubungan  estetis  yang diliputi dengan warna nilai keindahan 21 . Ontologi terdiri dari dua suku kata, yakni ontos dan logos.  Ontos  berarti  sesuatu  yang  berwujud  (being)  dan  logos  berarti  ilmu.  Jadi  ontologi adalah  bidang  pokok  filsafat  yang  mempersoalkan  hakikat  keberadaan  segala  sesuatu  yang ada  menurut  tata  hubungan  sistematis  berdasarkan  hukum  sebab  akibat  yaitu  ada  manusia, ada  alam  dan  ada  kausa  prima  dalam  suatu  hubungan  yang  menyeluruh,  teratur  dan keharmonisan.  Ontologi  dapat  pula  diartikan  sebagai  ilmu  atau  teori  tentang  wujud  hakikat yang  ada.  Obyek  ilmu  atau  keilmuan  itu  adalah  dunia  empirik,  dunia  yang  dapat  dijangkau pancaindera.  Dengan  demikian,  obyek  ilmu  adalah  pengalaman  inderawi.  Dengan  kata  lain, ontologi  adalah  ilmu  yang  mempelajari  tentang  hakikat  sesuatu  yang  berwujud  (yang  ada) dengan berdasarkan pada logika semata 22 . Ontologi yang merupakan salah satu kajian filsafat ilmu  mempunyai  beberapa  manfaat,  di  antaranya  sebagai  berikut:  a.  Membantu  untuk mengembangkan  dan  mengkritisi  berbagai  bangunan  sistem  pemikiran  yang  ada.  b. Membantu  memecahkan  masalah  pola  relasi  antar  berbagai  eksisten  dan  eksistensi.  c.  Bisa mengeksplorasi  secara  mendalam  dan  jauh  pada  berbagai  ranah  keilmuan  maupun  masalah, baik  itu  sains  hingga  etika 23 .  Sesuai  dengan  manfaat  ontologi  terkait  dengan  perlunya
19 Bagir Manan, Dasar-Dasar… , Op. cit ., Hlm. 24.
20 Rosjidi  Ranggawidjaja,  1996, Pedoman  Teknik  Perancangan  Peraturan  Perundang-undangan , Bandung, Cita Bhakti Akademika, Hlm. 9
21 https://www.slideshare.net/NaraZeroun/sudut-pandang-ontologi-dan-aliranalirannya ,  diakses  tanggal 25 Desember 2022
22 Ibid.
23 Ibid.
mengkaji  secara  mendalam  permasalahan  tertentu  sehingga  dapat  ditemukan  solusi  dari masalah  tersebut.  Salah  satu  permasalahan  yang  perlu  dikaji  lebih  dalam  terkait  dengan pembentukan  undang-undang  di  Indonesia.  Dimana,  banyaknya  undang-undang  yang terbentuk  tidak  diterima  oleh  masyarakat  karena  tidak  sesuai  dengan  kebutuhan  hukum masyarakat.  Hal  ini  dapat  terlihat  dari  perkara-perkara  pengujian  peraturan  perundang- undangan  di  Mahkamah  Agung  dan  Mahkamah  Konstitusi.  Tidak  itu  saja,  mulai  dari prosedur  pembentukan  yang  tidak  taat  asas  seperti  menisbikan  asas  partisipasi  dan transparansi 24 .  Sehingga  masih  banyak  suatu  produk  legislasi  yang  tidak  mengakomodir kebutuhan  hukum  berdasarkan  kepentingan  masyarakat.  Pengujian  peraturan  perundang- undangan yang diajukan ke Mahkamah Agung dan Mahkamah Konstitusi, kebanyakan terjadi karena alasan peraturan perundang-undangan tersebut tidak sesuai dengan landasan dan asas- asas peraturan perundang-undangan yang baik, begitu juga  dengan materi muatan peraturan perundang-undangan  yang  bertentangan  dengan  aturan  yang  lebih  tinggi  dan  tidak mencerminkan nilai keadilan dalam masyarakat.
Justru,  penundukan  diri  secara  sukarela,  jangan  menjadikan  penguasa  untuk  berbuat sewenang-wenang,  terutama  dalam  hal  membuat  aturan  yang  mengatur  warganya. Pemerintah yang dimaksud dalam hal ini adalah pemerintah dalam arti luas meliputi seluruh lembaga  negara  yang  ada  di  Indonesia  bukan  hanya  lembaga  legislatif,  eksekutif  dan yudikatif,  tetapi  juga  meliputi  lembaga  negara  bantu (auxiliary  body) .  Masing-masing lembaga negara dapat membentuk peraturan dan diakui sepanjang tidak bertentangan dengan peraturan  perundang-undangan  yang  lebih  tinggi  atau  dibentuk  berdasarkan  kewenangan, sebagaimana jenis peraturan perundang-undangan tersebut telah diatur pada Pasal 7 Ayat (1) dan  Pasal  8  Ayat  (1)  UU  Nomor  12  Tahun  2011.  Problematika  pembentukan  peraturan perundang-undangan  di  Indonesia  harus  sesegera  mungkin  dievaluasi  dan  ditemukan solusinya  oleh  pemerintah,  karena  ketidakpercayaan  masyarakat  terhadap  hukum  semakin meningkat,  sehingga  ditakutkan  akan  terjadi  perbuatan  main  hakim  sendiri  oleh  masyarakat terhadap  pelaku  kejahatan,  serta  berakibat  ketidaknyamanan  lagi  di  tengah  masyarakat. Mochtar  Kusumaatmadja,  tampaknya  juga  bertanya  dan  pesimis  terhadap  hukum  di Indonesia,  karena  tanda-tanda  mulai  tumbuhnya  pengakuan  dari  pentingnya  fungsi  hukum pembangunan, menunjukkan bahwa kita tidak dapat menghindarkan kesan bahwa di tengah- tengah  kesibukan  tentang  pembangunan  ini  terdapat  suatu  kelesuan  (melaise)  atau  kurang percaya  akan  hukum  dan  gunanya  dalam  masyarakat.  Begitu  juga,  Harkristuti  Harkrisnowo juga merasa pilu tentang hukum di Indonesia. Harkristuti menyatakan bahwa;
Di  tengah  suasana  Indonesia  yang  masih  mengalami  berbagai  cobaan  besar  sejak masa fin  du  siecle (akhir  millenium)  sampai  kini,  tidaklah  mudah  bagi  saya  untuk memaparkan kondisi hukum kita tanpa kepiluan yang merebak mendengar dan ratapan mereka yang terluka oleh hukum, dan kegeraman yang membahana pada mereka yang memanfaatkan hukum sebagai alat mencapai tujuan tanpa memakai hati nurani 25
Merujuk pada pendapat Muchtar Kusumaatmadja dan Harkristuti Harkrisnowo di atas, maka  penulis  merasa  perlunya  ditemukan  jawaban  atas  permasalahan  kualitas  produk peraturan  perundang-undangan,  apakah  permasalahan  terletak  pada  aturan  yang  mengatur
24 Delfina  Gusman,  2021,  “ Moralitas  Omnibus  Law  Undang-Undang  Cipta  Kerja  Dalam  Rangka Pemenihan Kebutuhan Hukum Masyara kat". Nagari Law Review. Vol.4 Nomor 2. Hlm.201
25 Romli Artasasmita, Op cit, Hlm. 2
pembentukan  peraturan  perundang-undangan  atau  ada  faktor  lain  seperti  sumber  daya manusia atau legislator yang lemah. Menurut Penulis, akar permasalahan tidak responsifnya suatu undang-undang adalah berada pada materi muatan UU. UU lahir dari kebutuhan hukum masyarakat,  namun,  dalam  pengaturan  materi  muatan  UU  itu  sendiri,  ternyata  kebutuhan hukum  masyarakat  berada  pada  skala  prioritas  terakhir  dan  belum  adanya  parameter  yang jelas terkait kebutuhan hukum  masyarakat. Hal  ini  dapat  terlihat  di  dalam  Pasal  10 ayat  (1) UU No. 12 Tahun 2011, yakni berbunyi;
Materi muatan yang harus diatur dengan undang-undang berisi;
a. Pengaturan  lebih  lanjut  mengenai  ketentuan  UUD  Negara  Republik  Indonesia  Tahun 1945;
b. Perintah suatu Undang-Undang untuk diatur dengan Undang-Undang;
c. Pengesahan perjanjian internasional;
d. Tindak lanjut atas putusan Mahkamah Konstitusi;
e. Pemenuhan kebutuhan hukum masyarakat
Berdasarkan  pasal  tersebut,  kebutuhan  hukum  masyarakat  dianggaplah  bukan  suatu yang  urgen.  Padahal,  materi  muatan  ini  akan  saling  berkaitan  dengan  tahapan-tahapan pembentukan peraturan perundang-undangan. Salah satu contoh adalah penyusunan program legislasi  nasional  (prolegnas)  dimana  kebutuhan  hukum  masyarakat  juga  termasuk  prioritas paling akhir 26 . Hal ini dapat kita lihat pada Pasal 18 UU No.12 Tahun 2011, yang berbunyi: Dalam  penyusunan  prolegnas  sebagaimana  dimaksud  dalam  Pasal  16,  penyusunan daftar Rancangan Undang-Undang didasarkan atas :
a. Perintah Undang-Undang Dasar 1945;
b. Perintah Ketetapan MPR;
c. Perintah Undang-Undang Lainnya;
d. Sistem Perencanaan pembangunan nasional;
e. Rencana Pembangunan jangka panjang nasional;
f. Rencana Pembangunan jangka menengah;
g. Rencana kerja pemerintah dan rencana strategis DPR; dan
h. Aspirasi dan kebutuhan hukum masyarakat.
Selain itu, Pasal 23 ayat (2) dianggap pasal kunci dan paling berbahaya yang akhirnya bisa mengakibatkan UU yang dibuat oleh DPR bersama Pemerintah dengan alasan kebutuhan hukum  masyarakat,  padahal  itu  hanya  untuk  kepentingan  politik  tertentu  atau  dengan  kata lain,  telah  terjadi  perselingkuhan  politik  dalam  pembentukan  UU.  Dengan  kata  lain,  alasan keadaan  tertentu  bisa  membuka  peluang  subyektifitas  yang  sangat  tinggi,  seperti  perubahan UU KPK di luar Prolegnas. Hal, ini dikarenakan tidak adanya indikator atau parameter materi muatan undang-undang yang jelas terkait kebutuhan hukum masyarakat.
Pasal 23 berbunyi;
2)    Dalam  keadaan  tertentu,  DPR  atau  Presiden  dapat  mengajukan  Rancangan
26 Keberadaan Prolegnas  merupakan  instrumen  perencanaan  program  pembentukan  undang-undang yang disusun secara  terencana, terpadu, dan  sistematis.   Tidak kalah penting dari tahap perencanaan Prolegnas (tahap  hulu), tahap  penyusunan, pembahasan sampai dengan pengundangan (tahap pertengahan), hingga  tahap penegakan  atau  pelaksanaannya  di  masyarakat  (tahap  hilir)  harus  memperhatikan  aspirasi  dan  memastikan partisipasi  masyarakat. Keberadaan Prolegnasn merupakan upaya mewujudkan pembangunan  sistem  hukum  nasional  dengan membentuk  undang-undang yang menjamin  kepastian  hukum, kemanfaatan, keadilan
Undang- Undang di luar Prolegnas mencakup:
a. Untuk mengatasi keadaan luar biasa, keadaan konflik atau bencana alam; dan
b. Keadaan  tertentu  lainnya  yang  memastikan  adanya  urgensi  nasional  atas  suatu Rancangan  Undang-Undang  yang  dapat  disetujui  bersama  oleh  alat kelengkapan  DPR  yang  khusus  menangani  bidang  legislasi  dan  menteri  yang menyelenggarakan urusan pemerintahan di bidang hukum
Merujuk  pada  pasal-pasal  tersebut,  maka  norma  itu  sendiri  yang  salah  sebagai  hulu yang  akan  melahirkan  undang-undang  lain  sebagai  hilirnya.  Gustav  Radbruch  sebagaimana dikutip oleh Sudikno Mertokusumo 27 . menyebutkan ada 3 (tiga) unsur cita hukum yang harus ada  secara  proporsional,  yaitu  kepastian  hukum (rechtssicherkeit), kemanfaatan (gerechtigkeit) ,  dan  keadilan (zweckmaszigkeit). Ketiga unsur  cita  hukum  ini  adalah  nilai dasar  hukum  yang  harus  diwujudkan.  Karena  itu,  para  sarjana  sering  menyebut  ketiga  cita hukum  tersebut  sebagai  tujuan  hukum.  Menurut  I  Dewa  Gede  Atmadja, 28 hukum  secara sempurna harus memenuhi ketiga nilai dasar tersebut yang sekaligus menjadi tujuan hukum, yakni;
1) Juridical doctrine , nilai kepastian hukum, dimana kekuatan mengikatnya didasarkan pada aturan hukum yang lebih tinggi;
2) Sociological doctrine , nilai sosiologis, artinya aturan hukum yang mengikat karena diakui dan  diterima  dalam  masyarakat  (teori  pengakuan)  dan  dapat  dipaksakan  sekalipun masyarakat menolaknya (teori pemaksaan).
3) Philosopical doctrine , nilai filosofis, artinya aturan hukum mengikat karena sesuai dengan cita hukum, keadilan sebagai nilai positif yang tertinggi.
Menurut  Chairul  Arrasyid 29 apabila  tujuan  hukum  semata-mata  hanya  untuk mewujudkan  keadilan  saja,  maka  tidak  seimbang  hingga  akan  bertentangan  dengan kenyataan,  sebaliknya  juga  akan  terjadi  kesenjangan  jika  tujuan  hukum  hanya  untuk mewujudkan kefaedahan, karena ia akan bertentangan dengan nilai keadilan. Begitu pula jika tujuan  hukum  hanya  untuk  mewujudkan  kepastian  hukum,  maka  ia  akan  menggeser  nilai keadilan dan kegunaan dalam masyarakat. Achmad Ali 30 membagi tujuan hukum ke dalam 3 (tiga) teori, yaitu:
1. Teori Barat
a. Teori Klasik, (teori etis, teori utilitis, teori legalistik); Dalam  teori  hukum  barat,  tujuan  hukum  itu  adalah  mewujudkan  keadilan  ( justice ), kemanfaatan ( utility ) dan kepastian hukum ( legal certainty ).
b. Teori modern (teori prioritas baku dan teori prioritas kasuistik); Tujuan  hukum  menurut  teori  prioritas  baku  mencakup:  keadilan,  kemanfaatan,  dan kepastian  hukum.  Hal  yang  sama  menurut  teori  prioritas  kasuistik,  yang
27 Dalam Fence M. Wantu, 2011, Peranan Hakim Dalam Mewujudkan Kepastian Hukum, Keadilan , dan Kemanfaatan Di Peradilan Perdata, Ringkasan Disertasi, Program Pascasarjana FH UGM, Yogyakarta, Hal. 6.
28 I  Dewa  Gede  Atmadja,  1993, “Manfaat  Filsafat  Hukum  Dalam  Studi  Ilmu  Hukum,” dalam  Kerta Patrika,  Nomor  62-63  Tahun  XIX  Maret-Juni,  Fakultas  Hukum  Universitas  Udayana,  Denpasar,  hlm.  68; Satjipto  Rahardjo, Op.Cit, hlm.  19,  yang  mengemukakan  bahwa  nilai  dasar  hukum  menurut  Radbruch  yaitu keadilan, kegunaan (zweckmaszigkeit), dan kepastian hukum.
29 I Dewa Gede Atmadja, 1993, “Manfaat Filsafat Hukum Dalam Studi Ilmu Hukum,” dalam Kerta Patrika, Nomor 62-63 Tahun XIX Maret-Juni, Fakultas Hukum Universitas Udayana, Denpasar, hlm. 68; Satjipto Rahardjo, Op.Cit, hlm. 19, yang mengemukakan bahwa nilai dasar hukum menurut Radbruch yaitu keadilan, kegunaan (zweckmaszigkeit), dan kepastian hukum
30 Achmad  Ali,  2012, Menguak  Teori  Hukum  (Legal  Theory)  dan  Teori  Peradilan  (Judicial  Prudence) Termasuk Interpretasi Undang-Undang (Legisprudence) , Volume 1, Kencana, Jakarta, Hal. 212-213.
membedakannya  pada  urutan  prioritas,  secara  proporsional,  sesuai  dengan  kasus  yang dihadapi dan ingin dipecahkan.
2. Teori Timur
Teori  Timur  tidak  menempatkan  “kepastian”  sebagai  tujuan  hukum,  tetapi  tujuan  hukum ditekankan pada keadilan adalah keharmonisan, dan keharmonisan adalah kedamaian.
3. Teori Hukum Islam
Teori  tujuan  Hukum  Islam,  pada  prinsipnya  mewujudkan  kemanfaatan  kepada  seluruh umat manusia, yang mencakup “kemanfaatan” kehidupan di dunia maupun akhirat.
Tujuan  hukum  tidak  dapat  dipisahkan  dengan  pembentukan  hukum.  Pembentukan hukum  pada  hakikatnya  adalah  pembentukan  norma-norma  hukum 31 .  Yang  berwenang melakukan  pembentukan  hukum  disini  adalah  negara.  Tujuan  dibentuknya  hukum  oleh negara  adalah  mewujudkan  kepastian,  keadilan,  dan  kebergunaan.  Artinya,  setiap  norma hukum  haruslah  menghasilkan  keseimbangan  antara  nilai  kepastian  ( certainty,  zekerheid ), keadilan  ( equity,  billijkheid,  evenredigheid )  dan  kebergunaan  ( utility ) 32 .  Hukum  tidaklah identik  dengan  keadilan.  Peraturan  hukum  tidaklah  selalu  mewujudkan  keadilan.  Pada hakekatnya tidak ada undang-undang yang sempurna, bahkan justru ada ketidakadilan dalam undang-undang  yang  resmi  berlaku (gesetzliches  unrecht) tapi  sebaliknya  ada  pula  keadilan di  luar  undang-undang (uebergesetzliches  recht) 33 . Keadilan  hanya  bisa  dipahami  jika  ia diposisikan  sebagai  keadaan  yang  hendak  diwujudkan  oleh  hukum.  Upaya  untuk mewujudkan keadilan dalam hukum merupakan proses yang dinamis yang memakan banyak waktu.  Upaya  ini  seringkali  juga  didominasi  oleh  kekuatan-kekuatan  yang  bertarung  dalam kerangka  umum  tatanan  politik  untuk  mengaktualisasikannya 34 .  Pandangan  Aristoteles tentang  keadilan  bisa  didapatkan  dalam  karyanya nicomachean  ethics ,  yang  sepenuhnya membahas  keadilan.  Menurut  Aristoteles,  “hukum  hanya  bisa  ditetapkan  dalam  kaitannya dengan  keadilan 35 .  Menurutnya,  pandangan  keadilan  suatu  pemberian  hak  persamaan  tapi bukan  penyamarataan.  Aristoteles  membedakan  hak  persamaannya  sesuai  dengan  hak proporsional. Kesamaan hak di pandangan manusia sebagai suatu unit atau wadah yang sama. Inilah yang dapat dipahami bahwa semua orang atau setiap warga negara di hadapan hukum sama.  Kesamaan  proporsional  memberi  tiap  orang  apa  yang  menjadi  haknya  sesuai  dengan kemampuan dan prestasi  yang  telah dilakukannya. Keadilan menurut  pandangan Aristoteles dibagi  ke  dalam  dua  macam  keadilan,  keadilan  “ distributive ”  dan  keadilan  “ commutative ”. Keadilan  distributif  ialah  keadilan  yang  memberikan  kepada  tiap  orang  porsi  menurut prestasinya.  Keadilan  komutatif  memberikan  sama  banyaknya  kepada  setiap  orang  tanpa membeda-bedakan prestasinya 36 .
Konsep  keadilan  juga  dikemukakan  oleh  Filsuf  Amerika  di  akhir  abad  ke-20,  John Rawls  dalam  bukunya A  Theory  of  Justice yang  memberikan  pengaruh  pemikiran  cukup
31 Yuliandri, 2009, Asas-Asas Pembentukan Peraturan Perundaang-Undangan Yang Baik, Gagasan Pembentukan Undang-Undang Berkelanjutan, Jakarta, Radja Grafindo Persada, Hal. 25
32 Jimly Asshiddiqie, 2005, Perihal Undang-Undang, Jakarta, Konstitusi Press, hlm.4.
33 Muhammad  Arif  Sahlepi,  2009, Asas  Ne  Bis  In  Idem  Dalam  Hukum  Pidana ,  Tesis,  Sekolah Pascasarjana USU, Medan, Hal. 16
34 Carl Joachim Friedrich, 2004, Filsafat Hukum Perspektif Historis , Bandung, Nuansa dan Nusamedia, Hlm. 239
35 Carl Joachim Friedrich, Op. Cit , Hlm. 24.
36 L..J. Van Apeldoorn, 1996, Pengantar Ilmu Hukum , Jakarta, Pradnya Paramita, cetakan kedua puluh enam, Hlm. 11-12
besar terhadap diskursus nilai-nilai keadilan 37 . Secara spesifik, John Rawls mengembangkan gagasan  mengenai  prinsip-prinsip  keadilan  dengan  menggunakan  sepenuhnya  konsep ciptaannya  yang  dikenal  dengan  “posisi  asli”  ( original  position )  dan  “selubung ketidaktahuan”  ( veil  of  ignorance ). 38 Pandangan  Rawls  memposisikan  adanya  situasi  yang sama  dan  sederajat  antara  tiap-tiap  individu  di  dalam  masyarakat.  Tidak  ada  pembedaan status, kedudukan atau memiliki posisi lebih tinggi antara satu dengan yang lainnya, sehingga satu  pihak  dengan  lainnya  dapat  melakukan  kesepakatan  yang  seimbang,  itulah  pandangan Rawls sebagai suatu “posisi asli” yang bertumpu pada pengertian ekuilibrium reflektif dengan didasari  oleh  ciri  rasionalitas  ( rationality ),  kebebasan  ( freedom ),  dan  persamaan  ( equality ) guna mengatur struktur dasar masyarakat ( basic structure of society ). Dalam pandangan John Rawls  terhadap  konsep  “posisi  asli”  terdapat  prinsip-prinsip  keadilan  yang  utama,  di antaranya prinsip persamaan, yakni setiap orang sama atas kebebasan yang bersifat universal, hakiki dan kompatibel dan ketidaksamaan atas kebutuhan sosial, ekonomi pada diri masing- masing  individu.  Prinsip  pertama  yang  dinyatakan  sebagai  prinsip  kebebasan  yang  sama ( equal  liberty  principle ),  seperti  kebebasan  beragama  ( freedom  of  religion ),  kemerdekaan berpolitik ( political of liberty ), kebebasan berpendapat dan mengemukakan ekspresi ( freedom of  speech  and  expression ),  sedangkan  prinsip  kedua  dinyatakan  sebagai  prinsip  perbedaan ( difference  principle ),  yang  menghipotesakan  pada  prinsip  persamaan  kesempatan  ( equal opportunity principle) 39 .
Lebih lanjut John Rawls menegaskan pandangannya terhadap keadilan bahwa program penegakan  keadilan  yang  berdimensi  kerakyatan  haruslah  memperhatikan  dua  prinsip keadilan, yaitu, pertama, memberi hak dan kesempatan yang sama atas kebebasan dasar yang paling luas seluas kebebasan yang sama bagi setiap orang. Kedua, mampu mengatur kembali kesenjangan  sosial  ekonomi  yang  terjadi  sehingga  dapat  memberi  keuntungan  yang  bersifat timbal  balik 40 .  Menurut  John  Rawls,  keadilan  sosial  harus  diperjuangkan  untuk  dua  hal: Pertama ,  melakukan  koreksi  dan  perbaikan  terhadap  kondisi  ketimpangan  yang  dialami kaum  lemah  dengan  menghadirkan  institusi-institusi  sosial,  ekonomi,  dan  politik  yang memberdayakan. Kedua ,  setiap  aturan  harus  memposisikan  diri  sebagai  pemandu  untuk mengembangkan  kebijakan-kebijakan  untuk  mengoreksi  ketidakadilan  yang  dialami  kaum lemah 41 . Rawls memberikan pandangannya yakni untuk mencapai suatu keadilan, disyaratkan sekaligus  adanya  unsur  keadilan  substansif  (justice)  yang  mengacu  kepada  hasil  dan  unsur keadilan  prosedural  ( fairness ).  Atas  dasar  demikian  muncullah  istilah justice  as  fairness , meskipun  dari  istilah justice  as  fairness tersebut  mengandung  arti  bahwa  unsur fairness mendapat  prioritas  tertentu  dari  segi  metodologinya.  Apabila  unsur  fairness  sudah  tercapai, maka keadilan sudah terjadi. Dengan demikian unsur fairness atau keadilan prosedural sangat erat hubungannya dengan keadilan substantif (justice) 42 . Di Indonesia, konsep keadilan sudah
37 Pan Mohamad Faiz, Teori Keadilan John Rawls , dalam Jurnal Konstitusi, Volume 6 Nomor 1 (April 2009), Hlm. 135
38 Ibid.
39 Ibid.
40 Ibid. 41 Ibid.
42 John  Rawls, A  Theory  of  Justice ,  Oxford  University press,  1973,  London:  Diterjemahkan  oleh  Uzair Fauzan dan Heru Prasetyo, 2006, Teori Keadilan , Pustaka Pelajar, Yogyakarta, hlm. 12.
diusung  oleh  pendiri  negara  Indonesia,  seperti  Soekarno  dan  Mohammad  Hatta.  Para founding  fathers menamakannya  sebagai  keadilan  sosial.  Keadilan  sosial  ini  tidak  sama dengan  nilai-nilai  keadilan  yang  diimpikan  dalam  falsafah  kehidupan  yang  dikembangkan oleh  para  filusuf.  Namun,  ujung  dari  pemikiran  dan  impian-impian  tentang  keadilan  itu adalah keadilan aktual dalam kehidupan yang nyata yang tercermin dalam struktur kehidupan kolektif  dalam  masyarakat.  Artinya,  ujung  dari  semua  berbagai  ide  tentang  keadilan  di  atas adalah keadilan sosial yang nyata 43 .
Dalam  tataran  hukum  nasional,  pandangan  keadilan  bersumber  pada  dasar  negara. Pancasila sebagai dasar negara atau falsafah negara ( filosofische grondslag ) sampai sekarang tetap  dipertahankan  dan  masih  tetap  dianggap  penting  bagi  negara  Indonesia.  Secara aksiologis,  bangsa  Indonesia  merupakan  pendukung  nilai-nilai  Pancasila  ( subscriber  of values  Pancasila ).  Bangsa  Indonesia  yang  berketuhanan,  yang  berkemanusiaan,  yang berpersatuan,  yang  berkerakyatan,  dan  yang  berkeadilan  sosial.  Sebagai  pendukung  nilai, bangsa  Indonesialah  yang  menghargai,  mengakui,  serta  menerima  Pancasila  sebagai  suatu bernilai.  Pengakuan,  penghargaan,  dan  penerimaan  Pancasila  sebagai  sesuatu  yang  bernilai itu  tampak  dari  refleksi  dalam  sikap,  tingkah  laku,  dan  perbuatan  bangsa  Indonesia.  Oleh karenanya, Pancasila dijadikan sebagai sumber dari segala sumber hukum bangsa Indonesia. Pandangan keadilan dalam hukum nasional bangsa Indonesia tertuju pada dasar negara, yaitu Pancasila, yakni sila kelima yang berbunyi: “keadilan sosial bagi seluruh rakyat  Indonesia”. Yang menjadi persoalan, mana yang dinamakan adil menurut konsepsi hukum nasional yang bersumber pada Pancasila itu. Kahar Masyhur memberikan tiga hal tentang pengertian adil 44 a. adil ialah meletakkan sesuatu pada tempatnya.
b. adil ialah menerima hak tanpa lebih dan memberikan orang lain tanpa kurang.
c. adil  ialah  memberikan  hak  setiap  yang  berhak  secara  lengkap  tanpa  lebih  tanpa  kurang antara sesama yang berhak dalam keadaan yang sama, dan penghukuman orang jahat atau yang melanggar hukum, sesuai dengan kesalahan dan pelanggaran

## KESIMPULAN
Problematika  pembentukan  undang-undang  di  Indonesia  yang  tidak  memenuhi kebutuhan hukum masyarakat selama ini penyebab utama selalu dikaitkan dengan intervensi politik  dan  sumber  daya  manusia.  Kedua  hal  ini  sebenarnya  lebih  bersifat  teknis.  Penyebab utama itu berada pada pengaturan materi muatan undang-undang yang menjadikan kebutuhan hukum  masyarakat  skala  prioritas  terakhir  dan  tidak  jelasnya  parameter  materi  muatan undang-undang  yang  dapat  menjawab  kebutuhan  hukum  masyarakat.  Dalam  hal  ini  Penulis menyarankan  perlunya  segera  merevisi  kedua  pasal  yang  mengatur  materi  muatan  undang- undang tersebut.
Permasalahan  tidak  tercapainya  tujuan  pembentukan  suatu  produk  hukum  atas  dasar kebutuhan  masyarakat  adalah  prosedur  yang  tidak  taat  pada  asas  seperti  menisbikan  asas partisipasi dan transparansi serta tata prosedur pengajuannya tidak terkesan mengikuti standar operasional prosedur yang berlaku menurut Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan  peraturan  perundang-undangan.  Melainkan  juga,dikarenakn  produk  hukum
43 Laurens,  2012, Asas  Keadilan  Dalam  Pengaturan  Pengelolaan  Pertambangan  Di  Indonesia ,  Tesis, Program Studi Magister Ilmu Hukum Pascasarjana Universitas Kristen Satya Wacana, Salatiga, hlm. iii
44 Kahar Masyhur, 1985, Membina Moral dan Akhlaq , Jakarta, Kalam Mulia, Hlm.71.
dibentuk  berdasarkan  aspirasi  politik  legislatif  tidak  mencerminkan  permintaan  atau representasi bahwa produk hukumnya yang dibutuhkan oleh masyarakat luas. Secara ontologi bahwa  produk  hukum  berdasarkan  kebutuhan  masyarakat  belum  terakomodir  diakibatkan masifnya kepentingan politik dalam proses pembentukan produk hukum tersebut.

## DAFTAR PUSTAKA
Abdul  Hakim  Garuda  Nusantara,  1988. Politik  Hukum  Indonesia ,  Jakarta:  Yayasan  LBH Indonesia
Achmad  Ali,  2012, Menguak  Teori  Hukum  (Legal  Theory)  dan  Teori  Peradilan  (Judicial Prudence) Termasuk Interpretasi Undang-Undang (Legisprudence) , Jakarta: Kencana A.Hamid  S.  Attamimi,  1997, Materi  Muatan  Peraturan  Perundang-undangan ,  Majalah Hukum Dan Pembangunan, Jakarta
A.    Gunawan.  Setiardja.  1990. Dialektika  Hukum  dan  Moral  Dalam  Pembangunan . Yogyakarta: Kanisius.
Abdul  Gani  Abdullah, Pengantar  Memahami  Undang-Undang  Dalam  Pembentukan Peraturan  Perundang-undangan ,  Jurnal  Legislasi  Indonesia  Vol1.  No.2  September 2004
Abdul  Basyir, “Pentingnya  Naskah  Akademik  Dalam  Pembentukan  Peraturan  Perundang- undangan  Untuk  Mewujudkan  Hukum  Aspiratif  dan  Responsif” .  Jurnal  IUS  Vol.2 No.5 Agustus 2014
Ahmadi, “Kontroversi  Penerapan  Hukum:  Telaah  Sintesa  Hukum  Represif,  Hukum Otonom dan Hukum Responsif” . Jurnal Al ‘Adl Vol.9 No 1, Januari 2016.
Bagir Manan, 1992, Dasar-Dasar Perundang-undangan di Indonesia , Jakarta --------, 1987, Pembinaan Hukum Nasional , Universitas Andalas
Delfina  Gusman,  “ Urgensi  Naskah  Akademik  Dalam  Pembentukan  Peraturan  Perundang- undangan Yang Baik” . Jurnal Masalah –Masalah Hukum Vol.40 No.3 Juni 2011 Delfina  Gusman,  2021,  “ Moralitas  Omnibus  Law  Undang-Undang  Cipta  Kerja  Dalam Rangka  Pemenihan  Kebutuhan  Hukum  Masyara kat".  Nagari  Law  Review.  Vol.4 Nomor 2.
----------,  ” Problematika  Pembentukan  Peraturan  Perundang-undangan  Di  Indonesia” . Jurnal Yustisia Vol.19 No.1 Januari-Juni 2012
FX.  Adji  Samekto,  “ Relasi  Hukum  dengan  Kekuasaan:  Melihat  Hukum  dalam  Perspektif Realitas”, Jurnal Dinamika Hukum, Vol.13 No.1, Januari 2013 Jimmly  Asshiddiqie,  1994, Gagasan  Kedaulatan  Rakyat  dalam  Konstitusi  dan Pelaksanaannya di Indonesia, Jakarta: Intermasa
--------,  2000, Tata  Urut  Perundang-undangan  dan  Problema  Peraturan  Daerah, Jakarta, LP3HET
---------,  2009, Komentar  Atas  Undang-Undang  Dasar  Negara  Republik  Indonesia  Tahun 1945, Jakarta: Sinar Grafika
---------, 2011, Perihal Undang-Undang, Jakarta: Rajawali Press J.J.H. Bruggink. 1999. Refleksi Tentang Hukum, Alih Bahasa B. Arief Sidharta. Bandung:  PT Citra Aditya Bakti.
Mahfud MD, 2006, Membangun Politik Hukum , Menegakkan Konstitusi , Jakarta, LP3ES ---------, 2009, Politik hukum di Indonesia , Jakarta: Rajawali Press
Maria Farida Indrati, 1998, Ilmu Perundang-undangan (Dasar-dasar dan Pembentukannya) , Yogyakarta
Otje  Salman  dan  Anthon  F.  Susanto.  2008. Teori  Hu-  kum:  Mengingat,  Mengumpulkan dan Membuka Kembali . Bandung:  Refika Aditama.
Philippe  Nonet  dan  Philip  Selznick,  2008. Hukum  Responsif (terj.),  dalam  judul  aslinya: Law and Society in Transition: Toward Responsive Law, Cet. 2, Bandung: Nusamedia Saldi  Isra  dan  Yuliandri,  2004, Penyusunan  dan  Pengundangan  Peraturan  Perundang- undangan,  Analisis  Terhadap  Rancangan  Undang-Undang  Tentang  Pembentukan Peraturan Perundang-undangan , LAN Yuliandri, 2007, Asas-Asas Pembentukan Peraturan Perundang-undangan Yang Baik Dalam Rangka Pembuatan Undang-Undang Berkelanjutan , Universitas Airlangga M.Husni,  “ Moral  dan  Keadilan  Sebagai  Landasan  Penegakan  Hukum  Responsif, Jurnal Equality, Vol. 11 No. 1 Februari 2006.
Mia Kusuma Fitriana, “ Peranan Politik Hukum Dalam Pembentukan Peraturan Perundang- undangan  Sebagai  Sarana  Mewujudkan  Tujuan  Negara” Jurnal  Legislasi  Indonesia Vol.12 No.2 Juni 2015
Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945
Undang-Undang  Nomor  10  Tahun  2004  tentang  Pembentukan  Peraturan  Perundang-
Undangan
Undang-Undang  Nomor  12  Tahun  2011  tentang  Pembentukan  Peraturan  Perundang- undangan
Undang-Undang  Nomor  15  Tahun  2019  tentang  Perubahan  Undang-Undang  Nomor  12 Tahun 2011 Tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan
Peraturan  Presiden  Republik  Indonesia  Nomor  68  Tahun  2005  tentang  Tata  Cara Mempersiapkan  Rancangan  Undang-Undang,  Rancangan  Peraturan  Pemerintah Pengganti  Undang-Undang,  Rancangan  Peraturan  Pemerintah,  Rancangan  Peraturan Presiden