## URGENSI GARIS BESAR HALUAN NEGARA DALAM SISTEM KETATANEGARAAN INDONESIA
Harry Setya Nugraha Fakultas Hukum, Universitas Mulawarman, Samarinda email : harrysn22@gmail.com disampaikan 28/5/19 – di -review 29/5/19 – diterima 25/6/19 DOI: 10.25123/vej.3293

## Abstract
This article, using a normative-juridical approach, discusses the issue whether Indonesia should re- introduce and re-instate the Guidelines of State Policy which was abolished in 1998, into the existing constitutional  system.  The  author  discusses  a  number  of  reasons  of  why  re-instatement  should  be considered  necessary.  One  important  finding  is  that  a  new  model  of  the  Guidelines  of  State  Policy should be made and utilised as a binding directive for state and government institutions at the central as well as regional and local level of governance.
Keywords:
People’s Assembly, Guidelines of State Policy, Indonesian Constitutional System

## Abstrak
Tulisan ini, dengan menggunakan pendekatan yuridis normatif, mendiskusikan persoalan tentang perlu dan pentingnya mengembalikan GBHN ke dalam sistem ketatanegaraan Indonesia.  Di dalam tulisan  ini  akan  ditelaah  beberapa  alasan  mengapa  GBHN  yang  pada  1998  dihapus  kini  perlu dibuat  dan  kembali  digunakan.    Selain  itu,  akan  diajukan  beberapa  usulan  bagaimana  hal  itu  di zaman  sekarang  ini  dapat  dilakukan.    Satu  temuan  penting  adalah  GBHN  model  baru  atau  yang dikembangkan  ke  depan  harus  memuat  norma-norma  dasar  yang  mengarah  pada  cita-cita  dan tujuan nasional dan difungsikan untuk memberikan arahan atau pedoman mengikat bagi lembaga- lembaga negara terutama lembaga penyelenggara pemerintahan, baik Pemerintah Pusat maupun Pemerintah Daerah.
Kata Kunci:
MPR, Garis-garis Besar Haluan Negara, Sistem Ketatanegaraan Indonesia

## Pendahuluan
Ditinjau dari sudut Hukum Administrasi Negara (HAN), kepustakaan HAN sudah  sejak  lama  memperkenalkan  asas  pokok  sebagai  dasar  penyelenggaraan pemerintahan,  yaitu  “ besturen  is  planen ”  yang  maknanya  “memerintah  adalah merencanakan”. Asas tersebut menegaskan urgensi mengenai pentingnya makna sebuah rencana dalam penyelenggaraan pemerintah. 1
1 W.  Riawan  Tjandra,  Potensi  Distorsi  Revitalisasi  GBHN,  Proshiding Focus  Group  Discussion Ketatanegaraan:  Reformulasi  Sistem  Perencanaan  Pembangunan  Nasional  Model  GBHN  dan Tata  Cara  Perubahan  Undang-Undang  Dasar  Negara  Republik  Indonesia  Tahun  1945.
Jika  berkaca  pada  sistem  pembangunan  yang  dilaksanakan  di  negara Indonesia  sebelum  dilakukannya  perubahan  terhadap  Undang-Undang  Dasar (UUD) Tahun 1945, asas tersebut dilaksanakan melalui Garis-Garis Besar Haluan Negara  (GBHN)  yang  ditetapkan  oleh  Majelis  Permusyawaratan  Rakyat  (MPR). 2 Namun  pasca  perubahan,  khususnya  setelah  perubahan  ketiga,  asas  tersebut dilaksanakan  melalui  sistem  perencanaan  pembangunan  nasional  yang  dibuat oleh Presiden dan didasarkan atas sistem perencanaan yang dibagi atas kategori waktu  maupun  hierarki.  Perencanaan  yang  didasarkan  atas  kategori  waktu tersebut terdiri dari perencanaan jangka panjang yang dibingkai melalui Rencana Pembangunan Jangka Panjang (RPJP) 3 , Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional  (RPJMN),  dan  Rencana  Kerja  Pemerintah  sampai  pada  Rencana  Kerja Kementrian/Lembaga. 4
Secara  umum,  GBHN  ketika  itu  dimaknai  sebagai  haluan  negara  dalam garis-garis besar sebagai pernyataan kehendak rakyat yang mempunyai landasan idiil  Pancasila  serta  UUD  1945  sebagai  landasan  konstitusional. 5 Selain pemaknaan secara umum, ternyata GBHN juga dapat dilihat dalam artian formal dan  materil.  Dalam  artian  formal,  GBHN  diartikan  sebagai  salah  satu  tugas  MPR menurut Pasal 3 UUD 1945. Di sini, secara yuridis-formal GBHN hanyalah pokok- pokok  daripada  langkah-langkah  yang  harus  dilaksanakan  pemerintah. 6 Sedangkan  GBHN  dalam  artian  secara  material  merupakan  wewenang  MPR menurut Pasal 1 ayat (2) UUD 1945. Di sini, GBHN harus benar-benar merupakan kehendak  rakyat  secara  keseluruhan.  Oleh  karena  MPR  memegang  kedaulatan
Kerjasama  Badan  Pengkajian  MPR  RI  dengan  Asosiasi  Pengajar  Hukum  Tata  Negara  dan Hukum Administrasi Negara wilayah Yogyakarta, Yogyakarta, 8 September 2016, hlm. 23.
2 Berbicara mengenai tugas dan wewenang MPR dalam menetapkan GBHN sebelum dilakukan perubahan ketiga terhadap UUD 1945, pengaturan terhadap hal tersebut terdapat dalam Pasal 3  UUD  1945  yang  bersamaan  dengan  penetapan  UUD.  Lengkapnya,  Pasal  3  UUD  1945 menyebutkan:  “Majelis  Permusyawaratan  Rakyat  menetapkan  Undang-Undang  Dasar  dan Garis-garis Besar daripada Haluan Negara”.
3 Saat ini diatur melalui Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2007 tentang Rencana Pembangunan Jangka Panjang Nasional Tahun 2005-2025
4 Id.
5 Moh.  Kusnardi-Bintan  R.  Saragih,  Susunan  Pembagian  Kekuasaan  Menurut  Sistem  Undang- Undang  Dasar  1945,  Gramedia,  Jakarta,  1978,  hlm.  56  dalam  Budiman  B.  Sagala,  Tugas  dan Wewenang MPR di Indonesia, Ghalia Indonesia, Cetakan Petama, Jakarta, 1982, hlm. 96-97.
6 Id.
rakyat, maka kekuasaannya tidak terbatas mengingat dinamika masyarakat, sekali dalam  lima  tahun,  MPR  memperlihatkan  segala  yang  terjadi  dan  segala  aliran- aliran  pada  waktu  itu  dan  menentukan  haluan-haluan  apa  yang  hendak  dipakai untuk dikemudian hari. 7
Dengan  demikian,  GBHN  bagi  rakyat  pada  satu  sisi  merupakan  suatu program dalam rangka meningkatkan kesejahteraan dan kecerdasan rakyat dalam arah mencapai terwujudnya masyarakat yang adil dan makmur. Oleh karenanya, bagi seorang Presiden GBHN merupakan amanat rakyat yang telah disanggupinya untuk  dilaksanakan  secara  jujur,  murni,  dan  konsekuen.  GBHN  dapat  berfungsi sebagai  suatu  jaminan  bahwa  pertanggungjawaban  Presiden  kepada  MPR  dapat dinilai berdasarkan pelaksanaan GBHN itu sendiri. 8
Sebaliknya,  dari  sudut  pandang  MPR,  GBHN  merupakan  amanat  yang didasarkan  kepada  rakyat  dan  pelaksanaannya  diserahkan  kepada  Presiden. Presiden  tidak  perlu  menyusun  programnya  sendiri.  Dengan  begitu,  Presiden cukup  melaksanakan  program  yang  disusun  oleh  MPR  dalam  bentuk  GBHN 9 . Karena  itu,  GBHN  adalah  alat  penilai  yang  mengikat  untuk  menilai pertanggungjawaban  Presiden,  baik  di  akhir  masa  jabatan  kepresidenannya maupun  pada  sewaktu-waktu  jika  dianggap  perlu.  Lantas,  dengan  begitu,  dari sudut pandang DPR, GBHN menjadi amanat rakyat yang sesungguhnya ia sendiri telah  ikut  menetapkannya.  Di  sinilah  (dari  posisinya)  DPR  memandang  bahwa GBHN  merupakan  alat  pengontrol  terhadap  tindakan  dan  kebijaksanaan Presiden/Mandataris  dari  MPR.  Jadi  GBHN  sekaligus  berfungsi  sebagai  dasar untuk mengontrol segala kebijaksanaan Presiden, si pemegang mandat. 10
7 Lihat penjelasan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.
8 Id.
9 Namun  dalam  praktiknya,  seakan  menjadi convention bahwa  yang  mengajukan  Rancangan GBHN selalu oleh Pemerintah kepada Majelis. Kenapa MPR tidak membuat sendiri Rancangan GBHN, lalu ditetapkan dan kemudian diberikan/ditugaskan kepada pemerintah sebagai badan eksekutif  untuk  melaksanakannya?  Selama  ini  seakan-akan  bahwa  MPR  hanya  menetapkan belaa,  yang  rancangan  GBHN-nya  datang  dari  pihak  eksekutif.  Apakah  memang  dapat demikian?  Hal  ini  menjadi  perdebatan  antara  penulis-penulis  pertengahan  tahun  1977  yang lalu.  Lihat  harian  Kompas,  7  April  dan  1  Juni  tahun  1977.  Dalam  Budiman  B.  Sagala,  supra catatan no. 5, pada 99.
10 Id, hlm. 97.
Meskipun  telah  penulis  katakan  di  bagian  awal  bahwa  GBHN  tidak  lagi digunakan  dalam  sistem  ketatanegaraan  Indonesia,  namun  beberapa  tahun terakhir wacana tentang pentingnya GBHN kembali mencuat. 11 Beberapa kali MPR melalui  Badan  Pengkajian  MPR  melakukan  kegiatan  bersama  para  akademisi hukum  untuk  mengkaji  seberapa  penting  dikembalikannya  GBHN  diwujudkan. Dari sekian kali kajian yang dilakukan tersebut, terlihat seakan Badan Pengkajian MPR telah menganggap bahwa GBHN menjadi hal yang penting untuk diwujudkan. Hal  ini  setidaknya  dapat  dilihat  dengan  dibentuknya  panitia ad-hoc yang ditugaskan  untuk  mempersiapkan  materi  pokok-pokok  haluan  negara  melalui rapat paripurna tahunan MPR tahun 2018. 12
Berangkat  dari  wacana  tersebut,  tulisan  ini  akan  mendiskusikan  tentang alasan  pentingnya  (atau  urgensi)  GBHN  dalam  sistem  ketatanegaraan  Indonesia dan  bagaimana  kewenangan  pembentukan  GBHN  jika  pembentukannya  menjadi penting dilakukan. Pendekatan yang digunakan dalam mendiskusikan hal tersebut adalah  pendekatan  historis  dan  konseptual  dengan  berbasis  pada  sumber  data sekunder.  Namun sebelum penulis membahas kedua hal tersebut, terlebih dahulu penulis  akan  mengurai  dimensi-dimensi  historikal  tentang  kelahiran  lembaga MPR beserta kewenangan yang melekat pada kelembagaannya.

## Pembahasan

## Aspek Historikal Lahirnya Kelembagaan MPR
Perbincangan  mengenai  sejarah  lahirnya  MPR  dalam  sistem ketatanegaraan  Indonesia  tidak  dapat  dilepaskan  dari  perdebatan  panjang  yang terjadi  antar  para  pendiri  bangsa  dalam  sidang-sidang  persiapan  kemerdekaan
11 Wacana  tentang  pentingnya  GBHN  diperdengarkan  oleh  PDIP  dalam  Rakernas  yang dilaksanakan  pada  awal  tahun  2016.  Melalui  Sidang  Paripurna  Tahunan  16  Agustus  2016, Ketua MPR RI  secara tersirat menyatakan bahwa MPR secara institusi akan menindaklanjuti hasil  kajian  Badan  Pengkajian  MPR  yang  bermuara  pada  dilakukannya  perubahan  kelima tehadap UUD NRI 1945.
12 Kesepakatan untuk membentuk panitia ad-hoc guna menyiapkan materi-materi pokok haluan negara sebelumnya diputuskan dalam rapat gabungan MPR pada tanggal 24 Juli 2018. Panitia ad-hoc  tersebut  beranggotakan  45  anggota  yang  berasal  dari  seluruh  fraksi  di  DPR  dan kelompok
DPD serta diketuai oleh Ahmad Basarah. Baca: https://www.cnnindonesia.com/nasional/20180816113421-32-322723/dua-panitia-ad-hoc- untuk-bahas-gbhn-dan-tap-mpr-dibentuk, akses pada 4 Mei, 2019.
Indonesia.  Dalam  sidang-sidang  persiapan  kemerdekaan  terungkap  bahwa  para pendiri  bangsa  sama  sekali  tidak  berpikir  untuk  menjadikan  negara-negara seperti  Amerika  Serikat  dan  Eropa  Barat  sebagai role  model ketatanegaraan Indonesia  merdeka.  Trauma  penjajahan  Belanda  dan  situasi  pembahasan kemerdekaan  yang  berada  di  bawah  kekuasaan  Jepang  menjadikan  rapat-rapat konstitusi dipenuhi retorika anti liberalisme dan anti demokrasi barat. 13
Salah  satu  anggota  Badan  Penyelidik  Usaha  Persiapan  Kemerdekaan (BPUPK),  M.Yamin  ketika  itu  secara  tegas  mengatakan  bahwa  liberalisme  dan demokrasi  Barat  merupakan  paham  yang  harus  ditolak  karena  tidak  sesuai dengan karakter kebudayaan politik Indonesia. 14 Anggota lainnya yakni Soepomo juga mengatakan bahwa karakter liberalisme dan demokrasi Barat jika diterapkan di  Indonesia  dikhawatirkan  akan  memisahkan  individu  dari  masyarakat  dan membuat individu menjadi terasing dengan sekitarnya serta berhadapan vis-à-vis dengan  negara.  Sistem  yang  demikian  itu  pada  akhirnya  akan  menyebabkan lahirnya  imperialisme  dan  sistem  memeras  ( uitbultings  system )  serta  “membuat kacau-balaunya dunia lahir dan batin”. 15
Sebagai  bentuk  penolakan  terhadap  paham  liberalisme  dan  demokrasi Barat  tersebut,  muncul  suatu  keinginan  pendiri  bangsa  untuk  menjelmakan aspirasi  rakyat  ke  dalam  bentuk  yang  berupa  perwakilan.  Keinginan  tersebut pertama kali dicetuskan oleh Soekarno dalam pidato bersejarah 1 Juni 1945 saat pembahasan  BPUPK.  Penjelmaan  aspirasi  tersebut  kemudian  diterjemahkan  ke dalam  lembaga  bernama  Majelis  Permusyawaratan  Rakyat  (MPR).    Satu  prinsip yang  mendasari  sistem  permusyawaratan  itu  ialah  sila  ketiga  tentang  mufakat atau demokrasi. Di dalamnya terkandung prinsip kebersamaan di dalam negeri. 16
Sejalan  dengan  konsepsi  Soekarno  tersebut,  M.  Yamin  ternyata  juga mengemukakan  prinsip  yang  mendasari  sistem  permusyawaratan  itu  yakni  Peri Kerakyatan,  yang  memuat  gagasan, pertama :  permusyawaratan.  Di  dalam
13 Saafroedin  Bahar  dan  Nannie  Hudawati,  Risalah  Sidang  Badan  Penyelidik  Usaha  Persiapan Kemerdekaan Indonesia (BPUPKI)- Panitia Persiapan Kemerdekaan Indonesia (PPKI) 22 Mei 1945-22 Agustus 1945 , Sekretariat Republik Indoesia, 1998, hlm. 22.
14 Id.
15 Id., hlm. 52.
16 Samsul Wahidin, MPR dari Masa ke Masa, Bina Aksara, Jakarta, 1986, hlm. 69.
pandangannya,  Yamin  mengutip  surat  Assyura  ayat  38  yang  artinya:  “Dan  bagi orang-orang  yang beriman, mematuhi seruan Tuhan-Nya dan mendirikan sholat, sedangkan  urusan  mereka  diputuskan  dengan  musyawarah  antara  mereka,  dan mereka menafkahkan sebagian rezeki yang Kami berikan kepada mereka”. 17
Lebih  lanjut,  M.  Yamin  juga  mengatakan  bahwa  prinsip  musyawarah  ini diterapkan sesudah zaman Nabi yang pada dasarnya ialah bersatu untuk mufakat, menurut adat perpaduan adat dengan perintah agama. Dalam konteks ini nampak bahwa  musyawarah  untuk  Indonesia  yang  dimaksud  oleh  M.  Yamin  adalah musyawarah yang bersumber dari hukum Islam dan hukum adat. 18
Kedua, perwakilan: dasar adat yang mengharuskan perwakilan-perwakilan sebagai  ikatan  masyarakat  di  seluruh  Indonesia.  Perwakilan  sebagai dasar  abadi dari tata negara; dan ketiga, kebijaksanaan (rasionalisme), perubahan dalam adat dan  masyarakat,  keinginan  penyerahan,  rasionalisme  sebagai  dinamika masyarakat. Meskipun apa yang disampaikan itu masih menimbulkan kesangsian sementara  pihak,  tetapi  setidaknya  konsepsi  yang  terdiri  dari  tiga  komponen tersebut, pantas untuk dicatat sebagai sumbangan pemikiran tentang MPR. 19
Dari  dasar  yang  dikemukakan,  perpaduan  ketiga  komponen  itu  dibuat konsepsi  yang  hendak  diwujudkan  sebagai  dasar  permusyawaratan  negara
17 Berkenaan dengan prinsip permusyawaratan tersebut, M. Yamin mengatakan bahwa perintah ini  jelas  terang.  Juga  dalam  sejarah  Rasul  Allah  dan  pada  zaman  khalif  yang  empat Alkhulafahurrasyidin,  ternyata  permusyawaratan  bersama  itu  dijalankan  dengan  sebaik- baiknya, sehingga oleh pelaksanaan dasar itu segala umat atau wakilnya dapat campur dalam penyusunan  dan  pelaksanaan  negara.  Musyawarah  menjadi  kekuatan  karena  membuka kesempatan kepada orang yang berkepentingan, membesarkan tanggungjawab warga negara dan  menimbulkan  kewajiban  yang  tidak  mengikat  hati.  Lagi  pula  dalam  tiga  hal  dasar permusyawaratan  itu  memberi  kemajuan  kepada  umat  yang  hidup  dalam  negara  yang ilindungi  oleh  kebesaran  ke-Tuhanan.  Pertama,  karena  dasar  musyawarat  itu  manusia memperhalus  perjuangannya  dan  bekerja  di  atas  jalan  ke-Tuhaan  dengan  membuka  pikiran dalam  permusyawaratan  sesama  manusia.  Kedua,  oleh  permusyawaratan,  maka  negara tidaklah dipikul oleh seorang manusia atau pikiran yang berputar dalam otak sebuah kepala, melainkan  dipangku  oleh  segala  golongan,  sehingga  negara  tidak  berpusing  di  sekeliling seorang  insan,  melainkan  sama-sama  membenruk  negara  sebagai  suatu  batang  tubuh,  yang satu-satu  sel  mengerjakan  kewajiban  atas  permufakatan  yang  menimbulkan  perlainan  atau perbedaan  kerja,  tetapi  untuk  kesempurnaan  seluruh  badan;  dan  ketiga,  permusyawaratan mengecilkan  atau  menghilangkan  kehkhilafan  pendiri  atau  kelakuan  orang-seorang, permusyawaratan  membawa  negara  kepada  tindakan  yang  betul  dan  menghilangkan  segala kesesatan. Saafroedin Bahar dan Nannie Hudawati , supra catatan no. 13, pada 18.
18 Id, hlm. 70.
19 Id. Baca juga Riri Nazriyah, MPR: Kajian Terhadap Produk Hukum dan Prospek di Masa Depan ,
FH UII Press, Yogyakarta, 2007, hlm. 51.
Indonesia.  Dasar  ini  ialah  perpaduan  antara  Hukum  Islam  dengan  Adat.  Inilah yang  kemudian    melahirkan  prinsip  musyawarah  sebagai  landasan  Indonesia merdeka.
Selain  M.  Yamin,  Soepomo  pun  menyampaikan  idenya  berkenaan  dengan Indonesia  merdeka  yang  didasarkan  pada  prinsip  musyawarah  dengan  istilah “Badan  Permusyawaratan”. 20 Perbandingan  yang  diambil  oleh  Soepomo  ialah bahwa  Indonesia  yang  akan  berdiri  tidak  bersistem  individualisme  seperti  di negara-negara  Barat  tetapi  berdasarkan  kepada  kekeluargaan.  Di  negara  yang akan  berdiri  nantinya  tidak  ada  sesuatu  yang  sifatnya  orientatif,  baik  orientasi kepada  yang  kuat  maupun  orientasi  kepada  yang  banyak.  Seluruh  sistem  dan komponen  komponen  masyarakat  Indonesia  akan  mempunyai  suara  yang seimbang.  Sistem  negara  ialah  totaliter.  Di  dalam  konteks  yang  demikian,  warga negara  adalah  sebagai  bagian  yang  tidak  terpisahkan  dengan  pemegang  kendali kekuasaan  di  dalam  negara.  Dengan  istilah  yang  dipakai  “Manunggal  antara Kawula dan Gusti”. Dalam konteks ini kedudukan warga bukannya bertanya: apa hak  saya  dengan  adanya  negara.  Tetapi  harus  ditanyakan  kepada  dirinya:  apa kewajiban  saya  terhadap  negara?  Konstruksi  demikian  akan  membawa penyelesaian  masalah masalah  atas  dasar  kebersamaan  dan  musyawarah  antara masyarakat di daerah kepala negara. 21
Soepomo  tidak  menjelaskan  secara  rinci  tentang  keberadaan  badan permusyawaratan  tersebut,  tetapi  dari  ungkapan  yang  disampaikannya  badan tersebut fungsinya adalah sebagai badan permusyawaratan dari rakyat yang akan menetapkan  garis-garis  kebijakan  pemerintah,  di  samping  kepala  negara,  dan sebagai pengawas dalam arti pasangan kepala negara di dalam menyelenggarakan pemerintah. Dengan kerjasama ini kepala negara senantiasa mengetahui aspirasi masyarakat  serta  masalah-masalah  yang  timbul  terjemah  di  dalam  badan permusyawaratan. 22
20 M.  Yamin,  Naskah  Persiapan  Undang-Undang  Dasar  1945,  Jilid  1.  Yayasan  Prapanca,  Jakarta, 1959, hlm 119.
21 Samsul Wahidin, supra catatan no. 16, hlm. 72.
22 Id, hlm 197.
Masih  berkenaan  dengan  MPR.  Kedudukan  MPR  menurut  M.  Yamin  ialah merupakan lembaga kekuasaan yang setinggi-tingginya di dalam negara Republik Indonesia.  Lembaga  ini  merupakan  kumpulan  permusyawaratan  seluruh  rakyat yang  di  dalamnya  duduk  tidak  saja  wakil-wakil  dari  daerah-daerah  di  seluruh Indonesia,  tetapi  juga  wakil-wakil  dari  golongan  yang  ada  di  dalam  masyarakat yang  dipilih  dengan  bebas  dan  merdeka  oleh  rakyat  dengan  suara  terbanyak. 23 Konstruksi MPR di dalam konsep ini diatur sedemikian rupa sehingga di dalamnya juga termasuk lembaga DPR. Kepada MPR inilah kemudian Presiden memberikan pertanggungjawaban.
Selanjutnya,  dalam  rapat  panitia  perancang  UUD  yang  dilaksanakan  pada tanggal 11 sampai dengan 13 Juli 1945 dibicarakan pula berkenaan dengan MPR. Di  dalam  naskah  tersebut  (UUD),  MPR  diletakkan  dalam  Pasal  1  ayat  (2)  yang menyatakan  bahwa souvereintiet berada  di  tangan  rakyat  yang  dilakukan sepenuhnya oleh badan permusyawaratan rakyat. 24
Rancangan tersebut
kemudian disempurnakan dan hasil penyempurnaannya  dibawa  ke  dalam sidang tanggal  14,  15  dan  16  Juli  1945.  Di dalam pengajuan  konsepsi  yang  dibahas  oleh  para  peserta  sidang,  konsepsi  dari lembaga  “badan  permusyawaratan  rakyat”  berubah  namanya  menjadi  “Majelis Permusyawaratan Rakyat”. Hal ini disampaikan oleh Soepomo yang juga termasuk konseptor penting dari rancangan UUD 1945. 25
Apa  yang  diputuskan  oleh  panitia  perancang  UUD  ini  diterangkan  oleh Soepomo bahwa dengan ketentuan tersebut, panitia berkeyakinan seluruh rakyat, seluruh  golongan,  seluruh  daerah-daerah  akan  mempunyai  wakil  di  dalam  MPR itu. Atas dasar hal tersebut, MPR dianggap sebagai benar-benar penjelmaan rakyat yang memegang kedaulatan rakyat. 26
Konsepsi  di  atas  nampaknya  makin  memperjelas  apa  maksud  dari kelembagaan  MPR.  Pada  prinsipnya  yang  dimaksudkan  oleh  BPUPK  mengenai MPR  adalah  seperti  yang  disebutkan  di  dalam  rancangan  yang  ternyata  tidak
23 M. Yamin, supra catatan no. 20, hlm. 232.
24 Samsul Wahidin, supra catatan no. 16, hlm. 74.
25 Id.
26 Id., hlm. 75
mengalami perubahan hingga ditetapkan di dalam sidang BPUPK pada tanggal 18 Agustus seperti yang terdapat dalam Pasal 2 UUD 1945 sebelum perubahan: 27
BAB II

## Majelis Permusyawaratan Rakyat Pasal 2
(1) Majelis  Permusyawaratan  Rakyat  terdiri  atas  anggota  anggota  Dewan Perwakilan Rakyat ditambah dengan Utusan utusan daerah daerah dan golongan  golongan  menurut  aturan  yang  ditetapkan  dengan  undang- undang.
(2) Majelis  Permusyawaratan  Rakyat  bersidang  sedikitnya  sekali  dalam lima tahun di ibukota negara.
(3) Segala putusan MPR ditetapkan dengan suara yang terbanyak.

## Pasal 3
Majelis Permusyawaratam Rakyat menetapkan Undang-Undang Dasar dan Garis-garis Besar daripada Haluan Negara.
Dalam  perkembangannya,  pasca  dilakukannya  penyempurnaan  terhadap kedudukan  MPR  sebagaimana  diatur  dalam  Pasal  1  ayat  (2)  UUD  1945  (naskah asli),  melalui  Sidang  Tahunan  2002  MPR  kembali  melakukan  penyempurnaan terhadap  pasal-pasal  berkenaan  dengan  kelembagaan  MPR.  Khusus  berkenaan dengan  kedudukan  dan  kewenangan  MPR  pasca  perubahan  keempat  UUD  1945, MPR tidak lagi diposisikan sebagai pemegang kedaulatan tertinggi atau Lembaga Tertinggi  Negara,  melainkan  berkedudukan  sejajar  dengan  lembaga-lembaga negara lainnya.
Oleh karena MPR tidak lagi diposisikan sebagai Lembaga Tertinggi Negara, praktis  terjadi  pengurangan  terhadap  kewenangan  MPR.  Satu  dari  sekian kewenangan  yang  dikurangi  dari  kelembagaan  MPR  adalah  kewenangan  untuk membuat  GBHN.  Dalam  konteks  dihilangkannya  kewenangan  MPR  dalam membuat  GBHN,  kini  Presiden  memiliki  hak  untuk  menentukan  arah  tersendiri dalam  melaksanakan  pembangunan  nasional  yang  dibuat  olehnya,  disetujui bersama-sama  dengan  DPR  dan  ditetapkan  melalui  undang-undang.  Arah
pembangunan  nasional  inilah  yang  saat  ini  akrab  dikenal  sebagai  RPJPN  yang kemudian diturunkan menjadi RPJMN.
Pertanyaan  yang  kemudian  muncul  adalah:  sudahkah  RPJPN  dan/atau RPJMN  tersebut  merepresentasikan  keinginan  rakyat  sekaligus  dapat  menjadi bentuk pengejawantahan kedaulatan rakyat secara ideal? Bukankah Presiden dan DPR  merupakan  kelembagaan  politik  yang  bisa  jadi  dalam  penyusunan  RPJPN, terjadi  suatu  transaksi-transaksi  politik  yang  justru  berpotensi  mencederai hakekat  kedaulatan  rakyat?  Pertanyaan  berikutnya  adalah:  bagaimana  cara masyarakat  dalam  menuntut  kedaulatannya  berkenaan  dengan  upaya  mereka untuk melakukan monitoring dan evaluasi terhadap RPJPM dan/atau RPJMN yang telah  dijalankan  oleh  Presiden?  Pertanyaan-pertanyaan  inilah  yang  sekiranya sampai saat ini masih menjadi pertanyaan yang sangat sulit untuk dijawab secara objektif.

## Urgensi Garis-Garis Besar Haluan Negara
Penting diingat bahwa ditinggalkannya GBHN dalam sistem ketatanegaraan Indonesia tidak terlepas dari perubahan rumusan Pasal 3 ayat (1) UUD 1945 yang semula berbunyi: “Majelis Permusyawaratan Rakyat menetapkan Undang-Undang Dasar  dan  Garis-Garis  Besar  daripada  Haluan  Negara”  menjadi  “Majelis Permusyawaratan  Rakyat  berwenang  mengubah  dan  menetapkan  Undang- Undang  Dasar”. 28 Namun  pertanyaan  yang  kemudian  muncul  adalah  mengapa bunyi  Pasal  3  ayat  (1)  tidak  lagi  memberi  kewenangan  MPR  untuk  menetapkan GNBHN?  Mengapa  tidak  seperti  bunyi  Pasal  3  yang  lama,  yaitu  “Majelis Permusyawaratan  Rakyat  menetapkan  Undang-Undang  Dasar  dan  Garis-Garis Besar daripada Haluan Negara”? Hal ini ternyata sangat terkait dengan keputusan fraksi-fraksi  untuk  bersepakat  mengenai  sistem  pemilihan  Presiden  secara langsung. 29
28 Perubahan  Pasal  tersebut  terjadi  dalam  perubahan  ketiga  Undang-Undang  Dasar  1945  pada tahun 2001.
29 Valina Singka Subekti, Menyusun Konstitusi Transisi: Pergulatan Kepentingan dan Pemikiran dalam Proses Perubahan UUD 1945, Rajawali Press, Jakarta, 2007, hlm. 238.
Terdapat  dua  pandangan  besar  dalam  perdebatan  perubahan  ketiga  UUD 1945  ketika  itu. Pertama ,  pandangan  yang  mengatakan  apabila  Pesiden  dipilih langsung oleh rakyat, dengan sendirinya MPR tidak lagi bertugas menyusun GBHN seperti  ketika  Presiden  masih  dipilih  secara  langsung  oleh  MPR.  Setiap  calon Presiden  akan  menyampaikan  tawaran  programnya  kepada  rakyat  pada  masa kampanye  yang  nantinya  akan  menjadi  program  yang  akan  dilaksanakan  oleh Presiden  terpilih. 30 Beberapa  pendapat  yang  mendukung  pandangan  tersebut diantaranya  adalah pendapatnya  anggota  tim  ahli  Afan  Gaffar.  Pada  Rapat  ke-13 PAH I BP MPR, 24 April 2001 yang dipipin oleh Jakob Tobing, Afan Gaffar memberi penjelasan mengenai keberadaan MPR, dikatakan olehnya bahwa: 31
Keberadaan  MPR  akan  bergantung  pula  dengan  kemungkinan  perubahan kelembagaan yang lain. Kalau konstitusi yang baru ini mengadopsi sistem pemilihan Presiden secara langsung maka sudah tidak ada lagi fungsi MPR untuk  memilih  Presiden  dan  Wakil  Presiden.  Demikian  juga  dalam menentukan  GBHN  dan  pertanggungjawaban  Presiden.  Dengan  sistem pemilihan  langsung,  GBHN  adalah  yang  merupakan platform partai  yang memenangkan  Pemilu,  yang  seterusnya  sangat  ditentukan  oleh platform calon Presiden yang memenangkan kursi Kepresidenan.
Penjelasan serupa dijelaskan oleh Maswadi Rauf sebagai anggota Tim Ahli pada  Rapat  PAH  I  BP  MPR  Ke-15,  15  Mei  2001.  Maswadi  Rauf  mengatakan bahwa: 32
Karena  perbedaan policy ,  perbedaan  pendapat  dapat  terjadi  dalam kebijakan  antara  MPR  dengan  Presiden.  Sehingga  yang  bisa  menjatuhkan Presiden nanti adalah hal-hal yang berkaitan dengan pelanggaran hukum, pelanggaran Konstitusi. Tidak lagi kepada pelanggaran GBHN.
Lebih  lanjut  Theo  L.  Sambuaga  dari  F-PG  juga  turut  menyampaikan pandangannya  mengenai  wewenang  MPR  yang  didasarkan  pada  susunan  MPR
30 Id.
31 Sekretariat  Jenderal  dan  Kepaniteraan  Mahkamah  Konstitusi,  Naskah  Komprehensif Perubahan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, Buku III Lembaga Permusyawaratan dan Perwakilan Jilid 1, Edisi Revisi, Sekretariat Jenderal dan Kepaniteraan Mahkamah Konstitusi, Jakarta, 2010, hlm. 326
32 Sekretariat  Jenderal  MPR  RI,  Risalah  Perubahan  Undang-Undang  Dasar  Negara  Republik Indonesia Tahun 1945 (1999-2002) Tahun Sidang 2001 Buku Dua, Sekretariat Jenderal MPR RI, Jakarta, 2009, hlm. 530-533 dalam Id , hlm. 339-341
yang  terdiri  dari  anggota  DPR  dan  DPD  yang  dipilih  melalui  pemilu  dan  sistem pemilihan Presiden secara langsung. Dikatakan oleh Theo bahwa: 33
Dalam  Ayat  (2)  tentang  GBHN.  Karena  kita  berpendapat  bahwa  Presiden dipilih langsung maka yang menjadi pedoman Presiden terpilih atau yang memerintah  dalam  melaksanakan  tugas-tugasnya  adalah  pikiran-pikiran, komitmen-komitmen,  janji-janjinya  yang  disampaikan  selama  kampanye. Yang  dirumuskan  dalam program  sesudah  menjadi  Presiden.  Oleh  karena itu,  dalam  hal  ini  MPR  tidak  perlu  menetapkan  Garis  Garis  Besar  Haluan Negara  seperti  yang  kita  kerjakan  sekarang  ini.  Sebab  yang  akan  menjadi pedoman atau menjadi acuan bagi Presiden dalam melaksanakan tugasnya adalah  semua  komitmen  atau  manifesto  politik  atau platform yang dikemukakan yang dicanangkan, yang ditawarkan kepada rakyat sebelum pemilihan umum.
Dari  F-PPP,  Lukman  Saifuddin  menyampaikan  bahwa  fraksinya menghendaki tidak perlu lagi ada wewenang MPR untuk menetapkan GBHN dan menilai pertanggungjawaban Presiden. 34
Jadi pandangan kami ke depan MPR yang hakekatnya terdiri dari DPR dan DPD  itu  memang  sudah  tidak  perlu  lagi  menetapkan  GBHN,  baik  GBHN dalam pengertian GBHN huruf besar, yang selama ini untuk lima tahun itu maupun  GBHN  huruf  kecil  yang  itu  Haluan  Negara  dalam  Garis-garis Besarnya.  Karena  GBHN  huruf  kecil  yang  selama  ini  kemudian  dikenal dengan  Ketetapan-Ketetapan  MPR  itu  kita  berpandangan  ke  depan  sudah tidak  ada  lagi  Ketetapan  MPR  karena  ketetapan  itu  hanya  sebatas  yang bersifat  penetapan  bukan  pengaturan.  Adapun  Tap-Tap  yang  ada  selama ini, itu bisa kita masukan ke dalam Undang-Undang Dasar atau ke undang- undang.
Dalam perspektif yang berbeda namun dalam satu pandangan yang sama, I Dewa Gde Palguna dari F-PDIP menyampaikan bahwa oleh karena Presiden dipilih secara  langsung  oleh  rakyat,  maka  MPR  perlu  lagi  diberikan  kewenangan  untuk menetapkan GBHN. 35 Hal ini diperkuat oleh Rully Chairul Azwar dari F-PG dan Ali Hardi  Kiaidemak  dari  F-PPP.  Rully  Chairul  Azwar  menyampaikan  pandangan
33 Sekretariat  Jenderal  MPR  RI,  Risalah  Perubahan  Undang-Undang  Dasar  Negara  Republik Indonesia Tahun 1945 (1999-2002) Tahun Sidang 2001 Buku Dua, Sekretariat Jenderal MPR RI, Jakarta, 2009, hlm. 206-207 dalam Id, hlm. 377
34 Id, hlm. 379
bahwa sebagai konsekuensi pemilihan Presiden langsung oleh rakyat, MPR tidak perlu menetapkan GBHN dan tidak diperlukan pertanggungjawaban. 36
“......Mungkin  sebelum  sampai  pada  masalah  khususnya  kewenangan  MPR dalam  hal  apakah  sampai  pada  batas  melantik  saja  atau  menetapkan  dan melantik atau memilih, menetapkan dan melantik, saya akan review sedikit masalah-masalah  yang  kemarin  sudah  disampaikan  Bung  Theo  mengenai kewenangan  MPR  yang  lain.  Ini  konsekuensi  daripada  tentunya  masalah pemilihan  Presiden  ini.  Jadi  kalau  kita  sudah  punya  keinginan  untuk memilih  Presiden  langsung,  tentu  GBHN  tidak  perlu  lagi  nanti.  Itu  satu sikap.
Sementara  Ali  Hardi  Kiaidemak  dari  F-PPP  mengemukakan  pandangan mengenai pemilihan Presiden secara langsung, MPR berwenang menetapkan dan mengangkat  Presiden  dan  Wakil  Presiden  terpilih.  Sebaliknya,  MPR  tidak  lagi berwenang membuat GBHN sebagai konsekuensinya. 37
Pandangan kedua adalah  pandangan  yang mengatakan  bahwa  walaupun Presiden dipilih secara langsung, masih tetap dibutuhkan GBHN yang ditetapkan oleh MPR, sehingga MPR masih dapat mengawasi pelaksanaan program-program Presiden. 38 Fraksi Utusan Golongan dan Fraksi TNI/Polri merupakan dua fraksi yang  tetap  menginginkan  MPR  menetapkan  GBHN  apapun  sistem  pemilihan Presiden  yang  akan  diputuskan  nantinya.  Dalam  pandangan  mereka,  dikatakan bahwa bagi Indonesia sendiri, sistem pemilihan Presiden langsung merupakan hal baru  sehingga  masih  sulit  membayangkan  bagaimana  di  lapangan  nantinya apabila  MPR  tidak  lagi  mempunyai  tugas  menyusun  dan  menetapkan  GBHN. Masalah  lainnya,  kepada  siapa  seorang  Presiden  yang  dipilih  langsung  itu bertanggung  jawab. Selama  ini  Presiden bertanggung  jawab kepada  MPR karena MPR yang memilih Presiden. Maka, apabila Presiden dipilih langsung oleh rakyat, Presiden  tidak  lagi  bertanggung  jawab  kepada  MPR.  Pandangan  seperti  ini disampaikan  Harun  Kamil  dari  Fraksi  Utusan  Golongan,  bahwa  pemilihan Presiden secara langsung akan melucuti banyak kewenangan tinggi yang dimiliki
36 Sekretariat  Jenderal  MPR  RI,  Risalah  Perubahan  Undang-Undang  Dasar  Negara  Republik Indonesia Tahun 1945 (1999-2002) Tahun Sidang 2001 Buku Dua, Sekretariat Jenderal MPR RI, Jakarta, 2009, hlm. 239 dalam Id, hlm. 393.
37 Id, hlm 395.
38 Id.
MPR 39 .  Affady dari F-TNI/Polri juga menyampaikan usulan mengenai wewenang MPR  dengan  alternatif  Presiden  dipilih  langsung,  yakni  menetapkan  UUD  dan menetapkan dan mengesahkan GBHN. 40
Lebih  lanjut  Ahmad  Zacky  Siradj  dari  Fraksi  Utusan  Golongan  juga mengemukakan  alasan  fraksinya  mempertahankan  wewenang  MPR  untuk menetapkan GHBN. 41
Kenapa  kami  di  dalam  Fraksi  Utusan  Golongan  masih  mementingkan pandangan  tentang  GBHN,  saya  kira  Garisgaris  Besar  Haluan  Negara?  Ini pada  dasarnya  karena  paket  calon  itu  digodok  oleh  partai-partai  politik yang  akan  dilempar  kepada  masyarakat  umum.  Saya  kira  partaipartai politik  juga  sudah  mendasarkan  diri  kepada  visi  dan  misi  yang  akan dirumuskan.  Dan  kalau  ini  diperjuangkan  sebagai  satu  ikatan  di  dalam Majelis maka kelembagaan itu akan menjadi semacam memiliki wewenang untuk menilai seberapa jauh visi dan misi dari pada Presiden itu sendiri.
Masih  dari  pendapat  Fraksu  Utusan  Golongan,  Soediyarto  ketika  itu mengatakan bahwa dengan tingkat sosial pendidikan rakyat Indonesia yang masih rendah, masih diperlukan peran MPR dalam menetapkan GBHN sehingga Presiden terpilih  tidak  akan  sewenang-wenang  dalam  melaksanakan  programnya. Soediyarto khawatir dengan kondisi rakyat Indonesia yang masih miskin, mereka tidak  mempunyai  kemampuan  mengawasi  kinerja  dari  seorang  Presiden  yang dipilih langsung. 42
Jika  melihat  secara  keseluruhan  sejarah  pembahasannya, 43 terungkap bahwa sebenarnya terjadi perdebatan yang cukup panjang berkenaan dengan hal tersebut.  Namun  diakhir  perdebatan,  dari  dua  pandangan  yang  diperdebatkan tersebut  kemudian  disepakatilah  pandangan  yang  mengatakan  bahwa  apabila Pesiden dipilih langsung oleh rakyat, dengan sendirinya MPR tidak lagi bertugas menyusun GBHN seperti ketika Presiden masih dipilih secara langsung oleh MPR. Dengan  begitu,  praktis  MPR  juga  tidak  lagi  memiliki  kewenangan  untuk mengawasi  kinerja  Presiden  dalam  merealisasikan  janji-janjinya  (tawaran
39 Id, hlm. 239.
40 Id, hlm. 388.
41 Id, hlm. 382.
42 Id.
43 Penulis  hanya  mengutip  beberapa  pernyataan  atau  perdebatan  yang  menjadi  pointpenting dalam pembahasan mengenai hal tersebut.
program)  selama  kampanye.  MPR  tidak  lagi  mengawasi  kinerja  Presiden,  dan pengawasan itu kemudian dilakukan secara langsung oleh rakyat.
Tidak  lama  berselang  pasca  dihilangkannya  GBHN  dalam  sistem ketatanegaraan  Indonesia,  lahirlah  apa  yang  dinamakan  sebagai  Rencana Pembangunan Jangka Panjang (RPJP) sebagai sistem perencanaan pembangunan nasional kedepannya. Jika merujuk pada penjelasan 1 Ketentuan Umum Undang- Undang  Nomor  17  Tahun  2007  tentang  Rencana  Pembangunan  Jangka  Panjang Nasional  Tahun  2005-2025  yang  notabenenya  merupakan  dasar  hukum pembentuk RPJP, dikatakan bahwa
“dengan  tiadanya  Garis-garis  Besar  Haluan  Negara  (GBHN)  sebagai pedoman  penyusunan  rencana  pembangunan  nasional  dan  diperkuatnya otonomi  daerah  dan  desentralisasi  pemerintahan  dalam Negara  Kesatuan Republik  Indonesia,  maka  untuk  menjaga  pembangunan  yang berkelanjutan,  pembentukan  Rencana  Pembangunan  Jangka  Panjang Nasional sangat diperlukan. Hal ini sejalan dengan Undang-Undang Nomor 25  Tahun  2004  tentang  Sistem  Perencanaan  Pembangunan  Nasional (SPPN)  yang  memerintahkan  penyusunan  RPJP  Nasional  yang  menganut paradigma perencanaan yang visioner, maka RPJP Nasional hanya memuat arahan secara garis besar”. 44
Berkenaan  dengan  mekanisme  penyusunan  RPJP  tersebut,  proses penyusunannya  dimulai  dari  penyiapan  rancangan  awal  rencana  pembangunan, dilanjutkan dengan musyawarah perencanaan pembangunan, dan diakhiri dengan penyusunan  rancangan  akhir  rencana  pembangunan.  Proses  tersebut keseluruhannya  berlangsung  di  pemerintah.  Setelah  rancangan  akhir  rencana pembangunan  tersebut  selesai,  proses  selanjutnya  ada  di  tangan  DPR  bersama- sama dengan Presiden untuk kemudian disetujui dan disahkan menjadi Undang- Undang tentang Rencana Pembangunan Jangka Panjang Nasional. 45
44 Baca  juga  Pasal  4  Undang-Undang  Nomor  25  Tahun  2004  tentang  Sistem  Perencanaan Pembangunan  Nasional.  Disebutkan  bahwa  Rencana  Pembangunan  Jangka  Panjang  Nasional disusun  sebagai  penjabaran  dari  tujuan  dibentuknya  pemerintahan  Negara  Indonesia  yang tercantum dalam Pembukaan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 dalam bentuk visi, misi dan arah pembangunan nasional. Dengan demikian, dokumen ini lebih bersifat  visioner  dan  hanya  memuat  hal-hal  yang  mendasar,  sehingga  memberi  keleluasaan yang cukup bagi penyusunan rencana jangka menengah dan tahunannya
45 Hastu  Rahma Anggraini  dkk.,  Gambaran  dan Analisis Rencana Pembangunan  Jangka Panjang Nasional  (RPJPN)  2005-2025,  Karya  Tulis  Ilmiah,  Fakultas  Ekonomi  Universitas  Negeri Semarang, 2014, hlm. 7, diakses 8 Mei, 2019.
Berdasarkan  uraian  singkat  mengenai  RPJPN  di  atas,  penulis  melihat bahwa  pada  prinsipnya  semangat  pembentukan  RPJPN  sejalan  dengan pembentukan  GBHN,  yakni  keduanya  sama-sama  menginginkan  agar  negara Indonesia  memiliki  arah  pembangunan  nasional  yang  jelas  dalam  sistem pemerintahannya.  Namun  demikian,  penulis  melihat  beberapa  kelemahan terhadap  konsep  RPJPN  tersebut.  Penulis  berpandangan  bahwa  ke  depan  perlu dihidupkan kembali GBHN sebagai arah haluan dasar negara yang dibentuk oleh MPR.  Beberapa  kelemahan  RPJPN  sebagaimana  penulis  maksud  dijelaskan  di dalam alinea-alinea berikut ini.
Pertama, aktor pembentuk yang tidak representatif. Berkenaan dengan hal ini,  sebagaimana  dikatakan  di  awal  bahwa  sebagai  arah  pembangunan  nasional, RPJPN  dibuat  oleh  Presiden  yang  dikemudian  dibahas,  dan  disetujui  bersama- sama  dengan  DPR  untuk  selanjutnya  menjadi  undang-undang.  Setelah  RPJPN tersebut  disahkan,  maka  Presiden  memiliki  tanggung  jawab  secara  penuh  untuk melaksanakannya. Pertanyaan yang kemudian muncul, sudahkan RPJPN tersebut benar-benar merepresentasikan kehendak rakyat sekaligus dapat menjadi bentuk pengejawantahan kedaulatan rakyat secara ideal jika yang membuatnya hanyalah Presiden? Meskipun pada prinsipnya Presiden saat ini terpilih melalui pemilihan umum  oleh  rakyat  secara  langsung,  bukan  berarti  pula  seluruh  program  yang diusung oleh Presiden ketika masa kampanye merupakan program yang menjadi kehendak  rakyat  untuk  dijalankan  ke  depannya.  Kalaupunlah  kemudian  setelah dibuat  oleh  Presiden  lalu  dilakukan  pembahasan  terhadap  RPJPN  dan  disahkan bersama-sama dengan DPR, bukankah keduanya merupakan kelembagaan politik ( political representation )  yang  bisa  jadi  dalam  pembahasannya  terjadi  suatu transaksi-transaksi politik yang justru berpotensi menciderai hati rakyat? Jika kita konsisten  dengan  hakekat  rencana  pembangunan  nasional  secara  materil  yang notabenenya  merupakan  kehendak  rakyat,  tentu  hal  ini  menjadi  suatu permasalahan.
Kedua,  aktor  pelaksana  yang  tidak  berkaitan  dengan  hakikat  pelaksana kedaulatan  rakyat . Di  awal  telah  dikatakan  bahwa  dengan  perubahan  rumusan Pasal  1  ayat  (2)  UUD  1945  yang  semula  menyatakan  bahwa  “kedaulatan  ada  di
tangan rakyat dan dilakukan sepenuhnya oleh Majelis Permusyawaratan Rakyat” menjadi “kedaulatan berada di tangan rakyat dan dilaksanakan menurut Undang- Undang Dasar” membawa konsekuensi dasar bahwa kini seluruh lembaga negara (khususnya lembaga negara yang kewenangannya diberikan oleh UUD NRI Tahun 1945)  merupakan  aktor  pelaksana  kedaulatan  rakyat.  Dengan  begitu,  praktis seluruh  lembaga  negara  sebagaimana  dimaksud  memiliki  tanggungj  awab  untuk melaksanakan  hal-hal  apa  saja  yang  menjadi  kehendak  rakyat  yang  terangkum dalam suatu haluan dasar pembangunan nasional. Namun dalam praktiknya kini, RPJPN  yang  ada  saat  ini  hanya  merupakan  arah  pembangunan  nasional  yang ditujukan  kepada  Presiden  sebagai  satu  dari  sekian  banyak  aktor  pelaksana kedaulatan rakyat. Hal ini tentu menjadikan tidak adanya interkoneksi antara arah pembangunan  nasional  dan  aktor  pelaksana  kedaulatan  rakyat.  Oleh  karenanya, jika  kita  konsisten  pada  hakikat  kedaulatan  dan  seluruh  lembaga  negara sebagaimana dimaksud merupakan pelaksanaan kedaulatan rakyat, sudah barang tentu  kini  kita  harus  memikirkan  bagaimana  caranya  agar  ada  suatu  haluan negara  yang  benar-benar  memiliki  interkoneksi  yang  baik  antara  hakikat kedaulatan  rakyat  dan  lembaga-lembaga  negara  sebagai  pelaksana  kedaulatan rakyat.
Ketiga,  tidak  efektifnya  mekanisme  kontrol  masyarakat  terhadap pelaksanaan RPJPN dan/atau RPJMN . Sebagaimana diketahui bahwa sampai saat ini,  tidak  ada  mekanisme  lain  yang  dapat  dilakukan  oleh  masyarakat  dalam melaksanakan  fungsi  kontrol  terhadap  Presiden  dalam  melaksanakan  RPJPN dan/atau  RPJMN  selain  melalui  pemilihan  umum.  Melalui  pemilihan  umum, masyarakat diberikan hak untuk menilai efektifitas kinerja kerja Presiden dalam melaksanakan  RPJPN  dan/atau  RPJMN  dengan  cara  memilih  kembali  Presiden yang  bersangkutan  (kalaupun  memang  mencalonkan  diri  kembali)  jika  dirasa kinerja kerjanya dilaksanakan secare efektif. Sebaliknya, masyarakat pun memiliki hak untuk tidak memilih kembali Presiden yang bersangkutan jika dirasa kinerja kerjanya dalam melaksanakan RPJPN dan/atau RPJMN tidak dilaksanakan secara efektif.
Model  pengawasan  yang  semacam  ini  menurut  penulis  bukanlah  model pengawasan  yang  ideal.  Sudah  selayaknya  setiap  saat  jika  diperlukan  terdapat suatu  mekanisme  yang  dapat  dilaksanakan  untuk  mengontrol  agar  pelaksanaan RPJPN dan/atau RPJMN tetap dapat berjalan secara efektif. Hal inilah yang sampai saat ini belum ditemukan formulasinya. Sementara di satu sisi, model pengawasan yang seperti itu menurut penulis menjadi suatu kebutuhan.
Kelemahan-kelemahan  yang  penulis  sampaikan  tersebut  yang  pada akhirnya  mengantarkan  pada  gagasan  perlunya  MPR  diberikan  kembali kewenangan dalam membentuk GBHN ternyata juga disampaikan oleh beberapa pakar hukum. Kaelan misalnya, ia menyampaikan bahwa: 46
Kurun  Waktu  RPJP  Nasional  adalah  20  (dua  puluh)  tahun.  Adapun pelaksanaan  RPJP  Nasional  2005-2025  terbagi  dalam  tahap-tahap perencanaan  pembangunan  nasional  disusun  dalam  masing-masing periode  Rencana  Pembangunan  Jangka  Menengah  Nasional  (RPJM)  yaitu periode 5 tahunan dan ditetapkan dengan Peraturan Presiden Republik Indonesia ,  misalnya  Peraturan  Presiden  Republik  Indonesia  Nomor  5 Tahun  2010,  Tentang  Rencana  Pembangunan  Jangka  Menengah  Nasional Tahun  2010-2014,  yang  kemudian  pelaksanaannya  dilakukan  oleh Presiden.
Di  sinilah  letak  kelemahan  sistem  perencanaan  dan  pelaksanaan pembangunan  menurut  UUD  Negara  Republik  Indonesia  Tahun  1945 setelah  reformasi.  Karena  RPJP  Nasional  yang  merupakan  acuan  umum pembangunan  nasional  ditetapkan  dengan  Undang-Undang,  sedangkan RPJM  Nasional  ditetapkan  dengan  Peraturan  Presiden,  sedangkan pelaksananya  adalah  Presiden  sendiri. Jikalau  reformasi kekuasaan pemerintahan  negara  terutama  untuk  menciptakan  kondisi checks  and balances ,  maka  justru  perencanaan  dan  pelaksanaan  pembangunan nasional  tidak mewujudkan  mekanisme checks  and  balances .  Jikalau RPJP ditetapkan  dengan Undang-Undang,  dalam  kenyataannya  yang  aktif menyusun  dan  menentukan adalah  Presiden,  sedangkan  DPR  hanya memberikan persetujuan. Apalagi pelaksanaan secara kongrit pembangunan  nasional  dalam  RPJM  Nasional  yang disusun  dan direncanakan  oleh  Presiden  dan  ditetapkan  dengan  Peraturan Presiden. Konsekuensinya  jikalau  terjadi  ketidaksesuaian  dengan  rencana pembangunan atau bahkan menyimpang dari rencana pembangunan, atau minimal tidak  mengalami  progres  yang  signifikan,  maka  tidak  akan  ada
46 Kaelan, Reformulasi GBHN; Perpektif Filosofis dan Yuridis. Makalah dalam acara Focus Group Discussion kerjasama  Lembaga  Pengkajisan  (Lemkaji)  MPR  RI  dengan  Fakultas  Hukum Universitas Islam Indonesia, 11 Mei 2016, hlm 5-6.
kontrol  kekuasaan atau  sangsi  yuridis  yang  jelas,  karena  ditentukan  oleh suatu peraturan yang dihasilkan oleh kekuasaan Presiden itu sendiri.
Selain  Khaelan,  tidak  sedikit  pakar  Hukum  Tata  Negara  yang  juga menyatakan  tentang  pentingnya  GBHN  untuk  dihidupkan  kembali.  Yudi  Latif misalnya, ia menyatakan terdapat tiga alasan mengapa GBHN perlu dikembalikan sebagai pedoman pembangunan nasional, yakni: 47
Pertama ;  “Apabila  Pancasila  mengandung  prinsip-prinsip  filosofis, Konstitusi  mengandung  prinsip-prinsip  normatif,  maka  Haluan  Negara mengandung prinsip-prinsip direktif. Nilai-nilai filosofis Pancasila bersifat abstrak.  Pasal-pasal  Konstitusi  juga  kebanyakan  mengandung  norma- norma  besar  yang  tidak  memberikan  arahan  bagaimana  cara melembagakannya. Untuk itu, diperlukan suatu kaidah penuntun ( guiding principles )  yang  berisi  arahan  dasar  ( directive principles )  tentang bagaimana  cara  melembagakan  nilai-nilai  Pancasila  dan  Konstitusi  itu  ke dalam sejumlah pranata publik, yang dapat memandu para penyelenggara negara  dalam  merumuskan  dan  menjalankan  kebijakan  pembangunan secara terpimpin, terencana, dan terpadu. Sebagai prinsip direktif, Haluan Negara  itu  juga  harus  menjadi  pedoman  dalam  pembuatan  perundang- undangan.”
Kedua ; keberadaan GBHN merupakan paket integral dari konsepsi negara kekeluargaan  yang  dikehendaki  Pancasila  dan  UUD  1945.Dalam  konsepsi negara kekeluargaan yang menekankan konsensus, kebijakan politik dasar tidak diserahkan kepada Presiden sebagai ekspresi kekuatan majoritarian, tetapi  harus  dirumuskan  bersama  melalui  majelis  terlengkap  yang mewakili seluruh elemen kekuatan rakyat.
Ketiga ; dengan  menghidupkan  kembali  Haluan  Negara,  tidaklah  berarti bahwa  format  dan  isi  Haluan  Negara  harus  sama  dan  sebangun  dengan GBHN  versi  terdahulu.      Yang      penting,      secara      substansial,      Haluan Negara   itu harus mengandung kaidah penuntun ( guiding principles ) yang berisi arahan-arahan dasar ( directive principles ) yang bersifat ideologis dan strategis.  Dalam  rangka  restorasi  GBHN  tersebut,  kita  bisa  memadukan warisan-warisan positif dari berbagai rezim pemerintahan selama ini, baik Orde Lama, Orde Baru maupun Orde Reformasi.”
47 Yudi Latif, Rancang Bangun GBHN, Opini Harian Kompas, Edisi 30 Agustus 2016.  hlm. 6 baca juga  Idul  Rishan,  Diskursus  Perihal  GBHN  &  Anotasi  Terhadap  Praktik  Ketatanegaraan  Ke Depan  Proshiding Focus  Group  Discussion Ketatanegaraan:  Reformulasi  Sistem  Perencanaan Pembangunan Nasional Model GBHN dan Tata Cara Perubahan Undang-Undang Dasar Negara Republik  Indonesia  Tahun  1945.    Kerjasama  Badan  Pengkajian  MPR  RI  dengan  Asosiasi Pengajar  Hukum  Tata  Negara  dan  Hukum  Administrasi  Negara  wilayah  Yogyakarta, Yogyakarta, 8 September 2016, hlm. 19
Paradigma  yang  dibangun  Yudi  Latif  menegaskan  bahwa  di  dalam negara kekeluargaan  (dapat  disebut  juga  negara  integralistik)  dengan  demokrasi consensus yang khas Indonesia, kebijakan dasar (rencana) pembangunan tidaklah diserahkan  kepada  presiden  sebagai  ekspresi  kekuatan  mayoritarian.  Kebijakan dasar  rencana  pembangunan  harus  dirumuskan  bersama  melalui  mekanisme konsensus  seluruh  representasi  kekuatan  politik  rakyat  dalam  suatu  lembaga perwakilan  terlengkap,  yakni  MPR.  Dengan  kata  lain,  Presiden  tidak mengembangkan  politik  sendirian,  tetapi  haru  menjalankan  prinsip-prinsip direktif yang ditetapkan MPR dalam suatu GBHN. 48
Hampir  senada  dengan  Yudilatif,  Daoed  Joesoef  bahkan  memberi  catatan bahwa bukan GBHN saja yang perlu direstorasi melainkan juga Garis Besar Haluan Negara dan Bangsa (GBHNB). Dikatakan bahwa: 49
GBHNB  ini  harus  berupa  satu  konsep  pembangunan  yang  berkelanjutan yang  bertujuan  tidak  sekadar  menambah plus-value-of-things ( income ), tetapi  lebih-  lebih  meningkatkan  nilai  tambah  manusia  ( to  be  more , penyempurnaan  diri, diuwongke ).  Meningkatkan  nilai  lebih  manusia dilakukan  pula  oleh  pemerintah  melalui  fungsinya  sebagai  tutor,  dengan jalan  membangun  jiwa  jauh  lebih  dahulu  daripada  membangun  badan sebagaimana  yang  dinarasikan  himne  nasional  "Indonesia  Raya".  Dengan kata  lain  kita  perlu  menguasai  keterampilan  bernegara-bangsa  sebagai kemahiran berjiwa- nation-statecraft as soulcraft . " To govern is to foresee ".
Lebih  lanjut  Ravik  Karsidi,  menyatakan  tujuan  restorasi  GBHN  tidak  lain adalah untuk  kesejahtraan.  Ravik  Karsidi  mengemukakan  terdapat  empat  alasan mengapa GBHN dianggap penting dalam memetakan arah pembangunan nasional. Pertama  alasan  alasan  historis,  kedua,  alasan  yuridis,  ketiga,  alasan  politis,  dan keempat alasan sosio-ekonomis. 50
Pertama , alasan historis.
“Upaya  menyusun  GBHN  pada  dasarnya  telah  dilakukan  sejak  awal kemerdekaan  sebagai  bagian  dari  model  perencanaan  ekonomi  yang diamanatkan  Pasal  33  UUD  1945.  Namun,  itu  sengaja  dihilangkan  dalam
48 Yudi Latif, Basis Sosial GBHN, Opini Harian Kompas, Edisi 12 Februari 2016. Hlm 6. Baca juga Id, hlm. 20
49 Daoed Joesoef, GBHN dan  Konsep Pembangunan, Opini  Harian Kompas, Edisi  7 April 2016, hlm. 6 Baca juga Id.
masa  reformasi  karena  dianggap  sebagai  amanat  pemilihan  presiden secara  langsung  yang  memiliki  kewenangan  membentuk  arah pembangunan  sesuai  visi  dan  misi  kepemimpinannya  sendiri.  Pada  masa awal  pembentukan  GBHN,  Presiden  Soekarno  melahirkan  adanya  Komite Nasional  Indonesia  Pusat  (KNIP)  yang  berdasarkan  Maklumat  Nomor  X tertanggal  16  Oktober  1945  diberikan  tugas  untuk  membantu  Presiden menyusun  GBHN.  Di  dalam  keadaan  tata  negara  darurat  akibat  revolusi, pelaksanaan  GBHN  tidak  bisa  berjalan  dengan  baik  karena  penyusunan sekaligus realisasi rencana ekonomi secara sistematik membutuhkan kerja sama semua elemen bangsa. Upaya penyusunan kemudian dilanjutkan oleh Kabinet  Natsir  (September  1950-Maret  1951)  dalam  Rencana  Urgensi Perekonomian  atau  Rencana  Urgensi  Industri  1951-1953  yang  dirancang Soemitro Djojohadikusumo. Seiring perjalanan kekuasaan, GBHN kemudian mengalami penyusunan secara detail di era Orde Baru. Selain melanjutkan era  Orde  Lama,  GBHN  merupakan  perwujudan  dari  model  perencanaan ekonomi  kerakyatan  Pancasila  sesuai  dengan  Pasal  33  UUD  1945  yang tidak pernah berubah substansi pemaknaan.”
Kedua , alasan yuridis.
“Sistem  yang  dibuat  untuk  menggantikan  peran  GBHN,  yakni  Sistem Perencanaan  Pembangunan  Nasional,  seperti  berjalan  tidak  efektif. Padahal,  sistem  yang  lahir  dari  UU  No  25/2004  itu  diamanatkan  untuk dapat menghasilkan rencana-rencana pembangunan dalam jangka panjang, jangka  menengah,  dan  tahunan  yang  dilaksanakan  unsur  penyelenggara negara  dan  masyarakat  di  tingkat  pusat  dan  daerah.  Kehadiran  UU  No 17/2007  tentang  Rencana  Pembangunan  Jangka  Panjang  belum  mampu mengakomodasi  sebuah  pedoman  pembangunan  dan  menyulitkan program  pemerintah  untuk  berjalan  secara  berkelanjutan.  Arah pembangunan  nasional  selama  ini,  seperti  telah  disinggung  di  atas, mengacu pada visi dan misi Presiden yang kemudian disusun secara detail sebagai  Rencana  Pembangunan  Jangka  Menengah.  Namun,  visi  dan  misi Presiden  tersebut  yang  kemudian  diterjemahkan  dalam  RPJM  dan  RPJP yang  dibuat  pemerintah  melalui  DPR  hanya  mewakili  partai.  Berlakunya UU  No  6/2014  tentang  Desa  dan  UU  No  23/2014  tentang  Pemerintahan Daerah  menghendaki  konsistensi  perencanaan  pembangunan  jangka panjang dari tingkat pusat hingga daerah.”
Ketiga, alasan politis.
“Solusi atas segala persoalan yang dialami Indonesia tidak bisa dicari dari luar.  Bangsa  ini  hanya  bisa  bergerak  maju  setelah  bangsa  ini  mampu mengenali  dirinya  sendiri.  Dengan  adanya  GBHN,  pengawasan  jalannya pembangunan juga semestinya lebih kuat. Pasalnya, seluruh bangsa tahu ke mana  seharusnya  arah  tujuan  negara.  Mungkin  masih  ada  anggapan menghidupkan  kembali  GBHN  ialah  kemunduran  dalam  bernegara  dan berdemokrasi. Namun, mengambil yang baik dari masa lalu, sejauh untuk
kemajuan  berbangsa,  bernegara,  dan  berdemokrasi  sesungguhnya merupakan langkah ke depan yang jauh lebih baik.”
Keempat, alasan sosio-ekonomis.
“Setiap  pembangunan  harus  berkelanjutan  terutama  menyangkut infrastruktur  dalam  skala  nasional.  Tidak  gonta-ganti  atau  tidak  searah seperti yang dilakukan pada era reformasi ini. Belum tercapainya maksud pembangunan  ekonomi  sebagaimana  amanat  konstitusi  adalah  terutama karena  penyimpangan  kiblat  pembangunan  dari  roh  dan  jiwa  konstitusi. Penyimpangan yang dilakukan berlangsung baik dalam bentuk liberalisasi undang-undang,  kebijakan  fiskal,  dan  fungsi  moneter  yang  terlepas  dari amanat konstitusi. Sejak reformasi telah disahkan banyak undang-undang sektor perekonomian, yang setelah diuji materi oleh Mahkamah Konstitusi, terbukti tidak konstitusional.”
Sementara  itu,  dalam  perspektif sosial  order ,  Sudjito  mengatakan  bahwa secara umum, prinsip demokrasi dan persyarat dari berdirinya negara demokrasi adalah  rakyat  dapat  secara  bebas  menyampaikan  aspirasinya  dalam  kebijakan politik  dan  sosial.  Melalui  dan  atas  dasar  kedaulatan  rakyat  serta  demokrasi rakyat  berkesempatan  menyatakan  kehendaknya  secara  sistematis,  ataupun secara sporadis. Di dalamnya, ada filsafat keterkaitan sistemik anyata kedaulatan rakyat,  demokrasi  dengan  basis  sosialnya.  Artinya,  kehidupan  dan  masa  depan rakyat  sebagai  individu  maupun  sebagai  bangsa,  direncanakan,  didesain  dan diraih  melalui  upaya-upaya  memperhatikan  aspirasi  rakyat,  sekalian  dinamika sosialnya.  Disanalah  kemudian  GBHN  merupakan  sarana  memanusiakan ( nguwongke )  rakyat  dalam  rangka  pertanggungjawaban  sossial  penyelenggara negara. Kedaulatan rakyat, demokrasi dan GBHN dibutuhkan dan perwujudannya harus  melalui  analisis  sosial.  Hal  demikian  penting  agar  aspirasi  dan  dinamika sosial terakomodasi dengan baik. 51
Lebih  lanjut,  Sudjito  mengatakan  bahwa  GBHN  secara  subtantif  haruslah berasal  dari  ide-ide  rakyat  yang  merupakan  karya  moral  akademik-intelektual rakyat  dan  negarawan,  bukan  sekedar  karya  politikus.  Idealnya,  GBHN  disusun atas  dasar platform ideologi  Pancasila  dalam  rangka  mencapai  tujuan  negara, yakni:  “…membentuk  suatu  pemerintahan  Indonesia  yang  melindungi  segenap
51 Sudjito,  Kedaulatan  Rakyat,  Demokrasi,  dan  GBHN  dalam  Perspektif  Social  Order,  Makalah dalam acara Focus Group Discussion kerjasama Lembaga Pengkajian (Lemkaji) MPR RI dengan Fakultas Hukum Universitas Islam Indonesia, 11 Mei 2016, hlm. 3
bangsa  Indonesia  dan  seluruh  tumpah  darah  Indonesia  dan  untuk  memajukan kesejahteraan  umum,  mencerdaskan  kahidupan  bangsa  dan  ikut  melaksanakan ketertiban dunia yang berdasarkan kemerdekaan, perdamaian abadi dan keadilan sosial…”.  Inilah  dimensi  teleologisnya.  GBHN  harus  mencerminkan  sistem kenegaraan, memuat pokok-pokok lembaga negara permanen dan norma hukum oprasional  sebagai  penerjemahan  asas-asas  hukum  berdasarkan  ideologi Pancasila.  Secara empiris, visi-misi Presiden dan Wakil Presiden selama ini tidak mampu  mengantarkan  negara  Indonesia  semakin  dekat  dengan  cita-citanya bernegara.  Rakyat  diposisikan  hanya  sebagai  penonton,  obyek  dan  tidak  pernah menjadi subyek dalam bernegara. 52
Berbagai  pendapat  tersebut  menguatkan  pandangan  penulis  bahwa  ke depan  perlu  sekiranya  menghidupkan  kembali  GBHN  sebagai  haluan  kehidupan bernegara  di  Indonesia.  Tidak  ada  tujuan  lain  dalam  upaya  menghidupkan kembalii  GBHN  dalam  sistem  ketatanegaraan  Indonesia  selain  sebagai  upaya untuk meluruskan sesuatu hal yang perlu untuk diluruskan.
Ius Constituendum GBHN dan Kewenangan Pembentukannya
Berkenaan  dengan ius constituendum GBHN  dan  kewenangan pembentukannya,  perlu  penulis  sampaikan  beberapa  hal.  Pertama,  GBHN  yang dikonstruksi  dalam  tulisan  ini  bukanlah  GBHN  versi  masa  lalu  (Demokrasi Terpimpin maupun Orde Baru) karena hal tersebut sudah tidak relevan lagi untuk diterapkan  dengan  sistem  ketatanegaraan  Indonesia  saat  ini.  Sebagaimana diketahui,  GBHN  pada  masa  lalu  itu  hanya  berupa  pidato  Presiden  yang  diberi bentuk  hukum  dengan  Ketetapan  MPR.  Ketetapan  MPR  Nomor.  1/MPRS/1960 tentang  Manifesto  Politik  Republik  Indonesia  sebagai  Garis-garis  Besar  daripada Haluan  Negara  isinya  berasal  dari  pidato  Presiden  tanggal  17  Agustus  1959,  28 Agustus  1959,  30  September  1960,  dan  10  November  1960 53 .  Untuk  masa-masa selanjutnya pada masa Orde Baru, GBHN ini memang berasal dari pidato Presiden yang  diberi  bentuk  hukum  dengan  Ketetapan  MPR.  Dengan  kata  lain, ius
52 Id
53 Sri  Soemantri,  Ketetapan  MPR  (S)  sebagai  Salah  Satu  Sumber  Hukum  Tata  Negara,  Remadja Karya, Bandung, 1985, hlm. 40
c onstituendum GBHN merupakan haluan negara yang diterjemahkan kembali dan disesuaikan dengan dinamika ketatanegaraan Indonesia saat ini.
Kedua,  ke  depan  materi  muatan  GBHN  haruslah  memuat  norma-norma dasar  yang  mengarah  pada  cita-cita  dan  tujuan  nasional  yang  sifatnya memberikan  arahan  kepada  lembaga-lembaga  negara  terutama  lembaga penyelenggara pemerintahan, baik Pemerintah Pusat maupun Pemerintah Daerah. Dengan kata lain, secara substansial haluan negara itu harus mengandung kaidah penuntun  ( guiding principles )  yang  berisi  arahan-arahan  dasar  ( directive principles ) yang dibentuk berdasarkan cita-cita dan tujuan nasional. Norma-norma dasar  haluan  negara  inilah  yang  kemudian  nantinya  harus  dijadikan  sebagai sumber dan  arahan  bagi  lembaga-lembaga  negara  dalam merumuskan  visi,  misi, dan  tujuannya,  terutama  bagi  Presiden  dalam  menjalankan  pemerintahan  dan pembangunan; 54
Ketiga,  kewenangan  membentuk  GBHN  haruslah  berada  di  tangan  MPR yang  dilaksanakan  bersama-sama  dengan  Presiden  dengan  seluruh  pimpinan lembaga-lembaga  negara  pelaksana  kedaulatan  rakyat.  Layaknya  pembentukan suatu  undang-undang,  rancangan  GBHN  harus  mendapat  persetujuan  bersama oleh  aktor-aktor  pembentuk  untuk  kemudian  disahkan  dan  ditetapkan  menjadi GBHN.  Konstruksi  pembentukan  demikian  ini  menurut  penulis  akan  lebih membuat  GBHN  yang  akan  dibentuk  kedepannya  benar-benar  dapat  menjadi suatu  haluan  dasar  kehidupan  bernegara  yang  murni  hadir  sebagai  kehendak rakyat seperti halnya hakekat GBHN secara materil itu sendiri;
Keempat,  produk  GBHN  ditetapkan  melalui  Ketetapan  MPR.  Sebagaimana diketahui bahwa pasca dilakukannya perubahan UUD 1945, MPR tidak boleh dan tidak  akan  lagi  menerapkan  produk  hukum  yang  bersifat  mengatur  ( regeling ),
54 Diadopsi  dari  pemikiran  Ridwan  HR  yang  disampaikan  dalam  Group  Discussion Ketatanegaraan:  Reformulasi  Sistem  Perencanaan  Pembangunan  Nasional  Model  GBHN  dan Tata  Cara  Perubahan  Undang-Undang  Dasar  Negara  Republik  Indonesia  Tahun  1945. Kerjasama  Badan  Pengkajian  MPR  RI  dengan  Asosiasi  Pengajar  Hukum  Tata  Negara  dan Hukum  Administrasi  Negara  wilayah  Yogyakarta,  Yogyakarta,  8  September  2016  dan pemikiran  Yudi  Latif  yang  kemudian  penulis  kontekstualisasikan  dengan  dinamika ketatanegaraan saat ini.
kecuali  dalam  bentuk  UUD  atau  Perubahan  UUD. 55 Dengan  kata  lain,  TAP  MPR yang  dikeluarkan  kini  haruslah  bersifat  kongkrit  dan  individual,  atau  dalam bahasa hukum biasa kita kenal dengan istilah keputusan yang bersifat beshickking. Namun  oleh  karena  dalam  tulisan  ini ius contituendum kewenangan  penetapan GBHN  berada  ditangan  MPR  setelah  mendapat  persetujuan  bersama,  maka kedepan  perlu  sekiranya  dibuka  suatu  ruang  bagi  MPR  untuk  kembali  memiliki kewenangan  dalam  mengeluarkan  suatu  ketetapan  yang  sifatnya  “mengatur”, “khusus”  ditujukan  untuk  menetapkan  GBHN  seperti  halnya  ketika  MPR menetapkan UUD atau perubahan UUD; dan

## Penutup
Terdapat dua kesimpulan utama yang dapat diambil dari berbagai uraian di atas, yakni:
1) Dikembalikannya  GBHN  dalam  sistem  ketatanegaraan  Indonesia  merupakan suatu hal yang penting dilakukan dengan beberapa alasan. Pertama, terdapat beberapa kelemahan terhadap konsep RPJPN. Kedua, GBHN merupakan kaidah penuntun  ( guiding  principles )  yang  berisi  arahan  dasar  ( directive  principles ) tentang  bagaimana  melembagakan  nilai-nilai  Pancasila  dan  Konstitusi  ke dalam  pranata  public.  Ketiga,  GBHN  merupakan  paket  integral  dari  konsepsi negara kekeluargaan yang dikehendaki Pancasila dan UUD 1945;
2) Berkenaan dengan ius constituendum GBHN dan kewenangan pembentukannya, terdapat beberapa gagasan berikut ini. Pertama, GBHN yang dikonstruksi  dalam  tulisan  ini  bukanlah  GBHN  versi  masa  lalu  karena  hal tersebut  sudah  tidak  relevan  lagi  untuk  diterapkan  dengan  sistem ketatanegaraan  Indonesia  saat  ini.  Kedua,  muatan  GBHN  ke  depan  haruslah memuat norma-norma dasar yang mengarah pada cita-cita dan tujuan nasional yang sifatnya memberikan arahan kepada lembaga-lembaga negara terutama lembaga  penyelenggara  pemerintahan,  baik  Pemerintah  Pusat  maupun Pemerintah  Daerah.  Dengan  kata  lain,  secara  substansial  haluan  negara  itu
55 Jimly  Asshiddiqie,  Konstitusi  dan  Konstitusionalisme  Indonesia,  Sekretariat  Jenderal  dan Kepaniteraan Mahkamah Konstitusi RI, Jakarta, 2006, hlm. 338
harus  mengandung  kaidah  penuntun  ( guiding  principles )  yang  berisi  arahan- arahan  dasar  ( directive  principles )  yang  dibentuk  berdasarkan  cita-cita  dan tujuan  nasional.  Ketiga,  kewenangan  membentuk  GBHN  haruslah  berada ditangan  MPR  yang  dilaksanakan  bersama-sama  dengan  Presiden  dengan seluruh  pimpinan  lembaga-lembaga  negara  pelaksana  kedaulatan  rakyat. Keempat, produk GBHN ditetapkan melalui Ketetapan MPR.

## Daftar Pustaka
Buku:
Budiman  B.  Sagala,  Tugas  dan  Wewenang  MPR  di  Indonesia,  Ghalia  Indonesia,
Cetakan Petama, Jakarta, 1982.
Jimly  Asshiddiqie,  Konstitusi  dan  Konstitusionalisme  Indonesia,  Sekretariat Jenderal dan Kepaniteraan Mahkamah Konstitusi RI, Jakarta, 2006.
M.  Yamin,  Naskah  Persiapan  Undang-Undang  Dasar  1945,  Jilid  1.  Yayasan Prapanca, Jakarta, 1959.
Riri Nazriyah, MPR: Kajian Terhadap Produk Hukum dan Prospek di Masa Depan,
FH UII Press, Yogyakarta, 2007.
Saafroedin  Bahar  dan  Nannie  Hudawati,  Risalah  Sidang  Badan  Penyelidik  Usaha Persiapan  Kemerdekaan  Indonesia  (BPUPKI)-  Panitia  Persiapan Kemerdekaan Indonesia (PPKI) 22 Mei 1945-22 Agustus 1945, Sekretariat Republik Indoesia, 1998.
Sekretariat  Jenderal  dan  Kepaniteraan  Mahkamah  Konstitusi,  Naskah Komprehensif Perubahan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun  1945,  Buku  III  Lembaga  Permusyawaratan  dan  Perwakilan  Jilid  1, Edisi  Revisi,  Sekretariat  Jenderal  dan  Kepaniteraan  Mahkamah  Konsttusi, Jakarta, 2010.
Sekretariat  Jenderal  MPR  RI,  Risalah  Perubahan  Undang-Undang  Dasar  Negara Republik Indonesia Tahun 1945 (1999-2002) Tahun Sidang 2001 Buku Dua, Sekretariat Jenderal MPR RI, Jakarta, 2009.
Sri Soemantri, Ketetapan MPR (S) sebagai Salah Satu Sumber Hukum Tata Negara,
Remadja Karya, Bandung, 1985.
Samsul Wahidin, MPR dari Masa ke Masa, Bina Aksara, Jakarta, 1986. Valina Singka Subekti, Menyusun Konstitusi Transisi: Pergulatan Kepentingan dan Pemikiran  dalam  Proses  Perubahan  UUD  1945,  Rajawali  Press,  Jakarta,
2007.

## Peraturan Perundang-undangan:
Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 Undang-Undang  Nomor  25  Tahun  2004  tentang  Sistem  Perencanaan Pembangunan Nasional

## Jurnal, Prosiding dan Makalah:
Idul Rishan, Diskursus Perihal GBHN & Anotasi Terhadap Praktik Ketatanegaraan Ke  Depan  Prosiding Focus  Group  Discussion Ketatanegaraan:  Reformulasi Sistem  Perencanaan  Pembangunan  Nasional  Model  GBHN  dan  Tata  Cara Perubahan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, Kerjasama Badan Pengkajian MPR RI dengan Asosiasi Pengajar Hukum Tata Negara dan Hukum Administrasi Negara wilayah Yogyakarta, Yogyakarta, 8 September 2016.
Kaelan,  Reformilasi  GBHN  Perpektif  Filosofis  dan  Yuridis,  Makalah  dalam  acara Focus Group  Discussion kerjasama  Lembaga  Pengkajisan  (Lemkaji)  MPR  RI dengan Fakultas Hukum Universitas Islam Indonesia, 11 Mei 2016.
Ridwan  HR  yang  disampaikan  dalam Focus  Group  Discussion Ketatanegaraan: Reformulasi Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional Model GBHN dan Tata  Cara  Perubahan  Undang-Undang  Dasar  Negara  Republik  Indonesia Tahun 1945, Kerjasama Badan Pengkajian MPR RI dengan Asosiasi Pengajar Hukum  Tata  Negara  dan  Hukum  Administrasi  Negara  wilayah  Yogyakarta, Yogyakarta, 8 September 2016.
Sudjito, Kedaulatan Rakyat, Demokrasi, dan GBHN dalam Perspektif Social Order , Makalah  dalam  acara Focus  Group  Discussion kerjasama  Lembaga Pengkajian  (Lemkaji)  MPR  RI  dengan  Fakultas  Hukum  Universitas  Islam Indonesia, 11 Mei 2016.
W.  Riawan  Tjandra,  Potensi  Distorsi  Revitalisasi  GBHN,  Prosiding Focus  Group Discussion Ketatanegaraan: Reformulasi Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional  Model  GBHN  dan  Tata  Cara  Perubahan  Undang-Undang  Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, Kerjasama Badan Pengkajian MPR RI dengan Asosiasi Pengajar Hukum Tata Negara dan Hukum Administrasi Negara wilayah Yogyakarta, Yogyakarta, 8 September 2016.

## Website/ Media Cetak :
Hastu Rahma Anggraini, dkk, Gambaran dan Analisis Rencana Pembangunan Jangka Panjang Nasional (RPJPN) 2005-2025, Karya Tulis Ilmiah, Fakultas Eknomi Universitas Negeri Semarang, 2014, akses 8 Mei, 2019.
Ravik Karsidi, GBHN Untuk Kesejahtraan, Opini Harian Kompas, Edisi 21 Januari 2016.
Yudi Latif, Rancang Bangun GBHN, Opini Harian Kompas, Edisi 30 Agustus 2016.