## REPRESENTASI PEREMPUAN DALAM LEMBAGA POLITIK DI INDONESIA

## REPRESENTATION OF WOMEN IN POLITICAL INSTITUTIONS IN INDONESIA
Budi Rajab
Jurusan Antropologi Sosial Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik, Universitas Padjadjaran budi.rajab@unpad.ac.id

## Abstract
Representation  of  the  women  who  hold  national  and  local  parliamentary  positions  are  not  equal  since  the independence of Indonesia. Even since the policy of the quota system in parliamentary law was put into effect to make sure that imbalances between genders can be reduced, the number of men holding this positions are still exceeds the number of women. The reason for this has not always been on the internal factor of women, but also on institutional and process of politics that excentuate stereotypical characteristics of politicans to be masculine and  patriarchy.  As long  as the quota  system is  not strictly  sanctioned,  but only  written as part of  the election law,  the  amount  of  women  in  parliamentary  will  not  increase  in  a  meaningful  way.  Even  though  the complication  regarding  the  quota  system  requires  amendment  agenda  of  political  law,  these  small  number  of parliament women need to work together to lay the grounds for a pro-women’s act and pro-people in general. Thus, it will spark the marker needed by the population to support the important of women in parliament.
Keywords: parlieanment, representation of women, gender inequality, politic contitution, quota system.

## Abstrak
Representasi  perempuan  yang  menjadi  anggota  parlemen  pusat  dan  daerah  selalu  tidak  berimbang  sejak Republik  Indonesia  berdaulat.  Bahkan  dengan  pemberlakukan  sistem  kuota  untuk  perempuan  dalam  undang- undang  politik  untuk  menjamin  ketimpangan  gender  di  parlemen  berkurang  pun,  tetap  saja  secara  kuantitas anggota  parlemen  perempuan  tidak  proporsional  dibandingkan  dengan  jumlah  anggota  parlemen  laki-laki. Penyebabnya  bukan  karena  melulu  terletak  pada  faktor  internal  perempuan  sendiri,  tetapi  terletak  ada  pada lembaga  dan  proses  politik  yang  cenderung  masih  menonjolkan  ciri-ciri  politik  yang  maskulin  dan  patriarki. Selama  sistem  kuota  yang  tertera  pada  undang-undang  Pemilu  tidak  mengandung  sanksi  tegas,  hanya  sekedar himbauan,  maka  jumlah  perempuan  di  parlemen  tidak  akan  dapat  bertambah.  Meskipun  sistem  kuota  masih menjadi  persoalan,  anggota  parlemen  perempuan  yang  jumlahnya  sedikit  itu  perlu  bekerja  sama  untuk menelorkan  kebijaksanaan  yang  pro-perempuan  dan  dan  pro-rakyat,  supaya  kinerja  mereka  memperoleh dukungan yang kian luas dari masyarakat dan juga menunjukkan pentingnya posisi perempuan di parlemen.
Kata kunci: parlemen, representasi perempuan, ketimpangan gender, undang-undang politik, sistem quota.

## Pengantar
Jumlah  perempuan  di  parlemen,  baik tingkat  pusat  di  DPR  (Dewan  Perwakilan Rakyat)  maupun  daerah  di  DPRD  (Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Provinsi dan Kabupaten/Kota),  sejak  Republik  Indonesia memiliki kedaulatan dan telah lebih dari sepuluh kali  melaksanakan  Pemilu  (Pemilihan  Umum), selalu  tidak  proporsional.    Jumlah  tersebut  tidak sebanding  dengan  jumlah  perempuan  yang mempunyai hak memilih.
Demikian  juga  yang  terjadi  di  lembaga eksekutif  dan  yudikatif,  jumlah  perempuan senantiasa  lebih  sedikit  daripada  laki-laki. Kelihatannya  semakin  tinggi  jabatan  pada
lembaga-lembaga  itu,  jabatan  yang  memiliki otoritas  dalam  pengambilan  keputusan,  kian jarang  perempuan  yang  mendudukinya.  Bahkan sejak diberlakukannya otonomi daerah pada awal tahun 2000, perubahan signifikan pada posisi dan peran  perempuan  di  pemerintahan  dan  legislatif daerah  belum  terjadi.  Meskipun  sejak  sepuluh tahun  lalu,  mulai  ada  beberapa  perempuan  yang menjadi  kepala  daerah  di  tingkat  kabupaten  dan kota,  program-program  pemberdayaan  perempuan oleh  pemerintah  tetap  masih  terbatas.  Selain  itu, belum  ada  terobosan-terobosan  yang  berarti untuk  mengembangkan  peran  perempuan,  malah program-program untuk perempuan itu, seperti di bidang  pendidikan  sekolah  formal  dan  informal, kesehatan, hukum, sosial-budaya, dan pengeliminasian
kemiskinan  perempuan,  masih  dilakukan  oleh kelompok-kelompok  sipil,  seperti  Lembaga Swadaya  Masyarakat,  bukan  oleh  Pemerintah Daerah dan Pusat. Kenapa bisa terjadi demikian?
Tulisan  ini  mencoba  menjawab  dan menjelaskan,  mengapa  proporsi  dan  posisi keterwakilan  perempuan  di  lembaga-lembaga politik  yang  begitu  penting  dan  strategis  dalam kehidupan  bermasyarakat  dan  bernegara  selalu minoritas  dan  artikulasi  keputusan-keputusan yang mereka cetuskan masih sangat terbatas.
Pembatasan Kesempatan
Kajian antropologi tentang posisi perempuan  dalam  masyarakat  menunjukkan, bahwa  sudah  sejak  awal,  jauh  di  masa  lalu,  saat mulai  terbentuknya  lembaga  perkawinan  serta pranata-pranata  ekonomi  dan  politik  pada masyarakat,  aktivitas-aktivitas  perempuan  ternyata lebih  banyak  tercurah  di  ranah  domestik (domestic  sphere),  urusan  rumah  tangga  (Sacks, 1983:  215).  Bahkan  pada  masyarakat  dengan sistem  kekerabatan  (kinship  system)  matrilineal (Koentjaraningrat, 1974: 129),  posisi perempuan di  ranah publik  (public  sphere)  tidak  menempati kedudukan  dan  peran  yang  strategis.  Sistem kekerabatan  matrilineal  (matrilineal  descent) adalah  sistem  kekerabatan  yang  memperhitungkan hubungan  kekerabatan  melalui  perempuan  saja dan,  oleh  karena  itu,  mengakibatkan  bahwa semua  kerabatan  ibu  dari  tiap  individu  dalam masyarakat  masuk  dalam  batas  hubungan kekerabatannya, sedangkan kaum kerabat ayahnya jatuh di luar batas itu.
Pada etnik atau suku bangsa Minangkabau, etnik  matrilineal  yang  besar  di  dunia,  seorang ayah  bukan  orang  yang  penting  dalam  keluarga dan  rumah  tangga  anggota.  Dia  dipandang  dan diperlakukan  sebagai  “tamu”  dalam  keluarga, yang  hanya  memberi  keturunan,  yang  disebut urang  samando.  Tempatnya  yang  sah  ada  pada garis  keturunan  ibunya  ketika  dia  berfungsi sebagai  anggota  keluarga  laki-laki  dalam  garis keturunan  itu.  Dia  adalah  wali  dari  garis keturunannya  dan  pelindung  harta  benda  garis keturunan  itu,  sekalipun  dia  harus  menahan dirinya  untuk  menikmati  hasil  tanah  kaumnya, karena  dia  tidak  dapat  menuntut  bagian  apa-apa untuk dirinya. Tidak pula diberi tempat di rumah orang tuanya, oleh karena semua bilik (salah satu ruangan  di  dalam  rumah)  hanya  diperuntukkan bagi  anggota  keluarga  perempuan,  yakni  untuk menerima  suami-suami  mereka  di  malam  hari.
Posisi laki-laki yang “goyah” itu krusial sifatnya, yang  diasumsikan  kemudian  menjadikan  mereka terdorong  untuk  merantau  sampai  ke  daerah- daerah yang jauh (Naim, 1979: 19).
Dalam  konteks  sistem  kekerabatan  yang mendorong  perantauan  itu,  kedudukan  perempuan dihubungkan  secara  tradisional  dengan  wilayah darat  (center)  dan  laki-laki  dengan  rantau (periphery).  Namun,  berdasarkan  pembagian tersebut,  perempuan  ternyata  hanya  memiliki status  yang  relatif  tinggi  bila  berada  di  domain- nya  (darat),  sedangkan  bila  berada  di  domain laki-laki  (rantau)  statusnya  menjadi  inferior  dan memegang otoritas yang kecil. Malah sesungguhnya  di  domestic  domain  pun  posisi perempuan cukup terbatas, hanya pada penentuan sistem  waris  harta  pusaka,  sementara  pemimpin masyarakat  mulai  dari  kelompok  terkecil  (buah gadang)  sampai  yang  besar,  nagari,  termasuk juga  yang  dikategorikan  tokoh-tokoh  adat, umumnya  diduduki  laki-laki  (Benda-Beckman, 2000; Potel-Coster, 1987; Kato, 1982).
Penelitian  antropologi  lintas  budaya (cross-cultural  study)  tentang  evolusi  lembaga- lembaga  politik  pada  berbagai  tipe  masyarakat, memperlihatkan  bahwa  asimetri  jenis  kelamin merupakan  ciri  yang  menonjol.  Masyarakat pemburu  dan  peramu  (hunting  and  gathering society)  yang  merupakan  komunitas  kecil  yang berpindah-pindah (nomadic) juga selalu dipimpin kepala suku pria (headmen). Demikian pula pada kelompok masyarakat pencocok tanam sederhana (perladangan  berpindah,  shifting  cultivation, swidden  agriculture  society)  dan  peternak (pastoral society); yang menjadi aparat pemimpin  komunitas  tersebut  adalah  laki-laki. Lalu,  pada  masyarakat  dengan  tingkat  evolusi yang  lebih  maju,  masyarakat  agraris  yang mengolah  tanah  secara  intensif  (peasant  society) yang  sudah  mampu  mendorong  terbentuknya negara-birokratis  (bureaucratic-state)  dengan struktur  pemerintahan  berjenjang,  masalah- masalah  ekonomi  dan  politik  bahkan  semakin ketat terorganisasikan di bawah kontrol laki-laki. Pada  masyarakat  agraris  yang  feodalistik, aktivitas  perempuan  malah  kian  kuat  diawasi, kedudukannya  begitu  rendah,  dan  diperlakukan seperti  orang  belum  dewasa.  Di  sini,  sistem kepercayaan (belief system) juga ikut melegitimasi  posisi  superior  dan  dominasi kepemimpinan  laki-laki  serta  membenarkan subordinasi perempuan di ranah domestik dengan segala kewajibannya (Eviota, 1992: 7).
Secara  historis,  pada  masyarakat  agraris itu  memang  ditemukan  ada  beberapa  perempuan yang bisa memiliki posisi penting, malah menjadi pemimpin  kerajaan  (leader  of  bureaucratic-state). Akan  tetapi,  posisi  strategisnya  itu  seringkali bersifat  temporer  atau  sekedar  “penyela”,  ketika laki-laki  yang  harus  menduduki  kedudukan  itu belum  ada.  Pada  kerajaan-kerajaan  agraris- feodalistk di masa lalu, misalnya, ketika seorang raja  mangkat  dan  tidak  mempunyai  anak  laki- laki, untuk sementara tahta kerajaan akan diserahkan pada  istrinyanya  atau  anak  perempuannya.  Bila kemudian  ratu  memiliki  anak  laki-laki,  setelah mangkat  atau  anak  laki-lakinya  dianggap  sudah cukup  umur,  ia  akan  menyerahkan  kedudukannya. Dengan  demikian,  pada  jabatan  strategis  itu perempuan  bukanlah  ahli  waris  utama,  bukan orang  yang  diprioritaskan  secara  terus-menerus untuk  menempati  status  sebagai  pengambil keputusan. Dynasty cycle pada kerajaan-kerajaan di  Nusantara,  dari  mulai  Aceh,  Jawa,  sampai  ke wilayah  bagian  Timur,  juga  di  berbagai  belahan dunia,  mencatat  adanya  perempuan  yang memimpin  kerajaan,  dan  di  antara  mereka  ada yang  mengembangkan  visi  dan  ideologi  yang populis.  Namun,  jabatan  itu  umumnya  bersifat sementara,  sampai  pengganti  yang  tetap,  yakni laki-laki,  ada.  Dengan  demikian,  pewarisan posisi  pemimpin  publik  pada  masyarakat  agraris berpola  paternalistik  adalah  dari  dan  untuk  laki- laki.
Sebagai  contoh,  waktu  raja  Majapahit, Raja  Jayanegara,  mangkat,  dia  tidak  memiliki putra  laki-laki,  maka  adik  perempuannya, Tribuana  Tungga  Dewi,  menjadi  penggantinya. Pemerintahan  Tungga  Dewi  dianggap  cukup efektif  mengonsolidasikan  kekuatan  dalam  negeri, meski  ada  gejolak  di  Sadeng  (Jember)  dan  di Keta  (kawasan  Besuki)  tahun  1331,  tapi keduanya  dapat  ditaklukkan  pasukan  Gajah Mada.  Usai  menumpas pemberontakan,  keluarga kerajaan  bersuara  bulat  mendukung  Gajah  Mada sebagai  mahapatih,  sementara  dari  kalangan perwira  militer  ada  suara-suara  sumbang,  meski tidak  sampai  muncul  pemberontakan,  karena Gajah  Mada  dianggap  berasal  dari  kasta  Sudra. Namun,  Tungga  Dewi  tetap  melantiknya,  bagi dia  promosi  jabatan  didasarkan  pada  prestasi kerja,  bukan  prestise  pada  kedudukan  dalam tangga  kasta.  Di  tahun  1350,  Tungga  Dewi menyerahkan  pemerintahannya  pada  anaknya, Hayam  Wuruk,  yang  waktu  itu  baru  berusia  16 tahun.  Bersama  Gajah  Mada,  Hayam  Wuruk kemudian menjadikan Majapahit sebagai imperium,
meski  peran  Tungga  Dewi  tidak  bisa  diabaikan dalam perluasan kekuasaan Majapahit itu, karena pada  sebagian  masa  pemerintahannya  Hayam Wuruk berada di bawah pengawasan (makamangalya) Tungga Dewi (Karni, 2004: 15).
Contoh  lain  adalah  dari  Aceh.  Tatkala Iskandar  Sani,  Sultan  Kerajaan  Aceh,  wafat tahun 1641,  muncul  ketegangan politik  di  antara kaum  ulama  dan  kerabat  dengan  kerajaan  yang dipicu  sulitnya  mencari  pengganti  laki-laki  yang memiliki  hubungan  keluarga  dekat,  kecuali istrinya,  Ratu  Tajal  Alam  Safiatuddin  Syah. Kebanyakan  kaum  ulama  Aceh  menolak  bila perempuan memimpin, tapi seorang ulama besar, Nurudin  Ar-Raniri,  mematahkan  penolakan  itu, dan  akhirnya  Tajul  Alam  naik  tahta  dan memerintah selama 34 tahun. Dalam catatan para musafir Portugis, Inggris, Perancis, dan Belanda, disebutkan  ia  memerintah  Aceh  dengan  bijaksana, cakap,  dan  cerdas.  Tajal  Alam  membentuk  barisan perempuan  pengawal  istana  yang  diterjunkan dalam Perang Malaka tahun 1639. Setelah wafat, beliau  digantikan  anak  perempuannya,  Ratu  Nur Alam,  tapi  hanya  berkuasa  2  tahun,  yang kemudian juga digantikan oleh anak perempuannya, Sri  Ratu  Inayat  Syah  Zakiatuddin  Syah.  Ratu Inayat  dikenal  bijaksana,  memiliki  pengetahuan luas  dalam  berbagai  bidang  dan  menguasai bahasa  Arab,  Persia,  Urdu,  Spanyol,  dan Belanda.  Selama  satu  dekade  memimpin,  ia berhasil  menjadikan  Banda  Aceh  sebagai  kota internasional. Tahun 1688 ia digantikan putrinya, Ratu  Kumala  Syah.  Penolakan  kaum  ulama nampaknya kian keras atas kepemimpinan perempuan ini, empat periode dipimpin perempuan dianggap sudah  sangat  keterlaluan.  Seorang  ulama  kelompok garis  keras,  Syarif  Hasyim,  sampai-sampai menikahi  Ratu  Kumala  untuk  mempercepat pergantiannya.  Usaha  lain  dari  para  ulama  ini adalah  mengadu  ke  Syarif  Mekkah  dan  jawaban Mufti  Mekkah  menyatakan  ketidaksetujuannya atas  perempuan  menjadi  sultanah  Aceh.  Setelah berkuasa  sepuluh  tahun,  1  Oktober  1699,  Ratu Kumala  dipaksa  menyerahkan  kedudukannya pada Syarif Hasyim, suaminya sendiri (Suarjana, 2004 17).
Dari  contoh-contoh  itu,  perempuan sesungguhnya memiliki kapasitas dan kapabilitas untuk  memimpin  dan  mengelola  urusan-urusan publik  yang  sebanding  dengan  laki-laki,  malah ada  beberapa  yang  melampauinya,  tetapi  karena peluang yang diberikan sifatnya temporer, bahkan kerap  dihambat,  kemampuan  kepemimpinan  dan manajemen perempuan itu tidak bisa diwujudkan
dan dikembangkan lebih jauh. Kalaupun perempuan dapat menjadi pemimpin, prestasi kerjanya sering ditutupi,  bukan  karena  praktik  pemerintahannya tidak  efektif,  tetapi  karena  yang  memerintah adalah perempuan.
Kasus-kasus  pada  sejarah  modern  pun masih  mengungkapkan  hal  yang  relatif  sama, ketika  perempuan  sulit  untuk  dapat  masuk  dan menjabat  posisi  strategis  dalam  lembaga  publik atau politik. Misalnya, di masa revolusi Perancis, menjelang  akhir  abad  18,  seorang  perempuan, Olympe  de  Gouges,  anak  tukang  daging  yang belajar  secara  otodidak,  memimpin  perempuan dari  berbagai  kelas  sosial-ekonomi,  menyampaikan agenda reformasi di depan Majelis Nasional pada bulan  Oktober  1789.  Menurutnya,  Deklarasi Perancis  atas  hak  laki-laki  telah  mengingkari kesetaraan,  karena  membagi  warga  negara berdasarkan  gender  yang  diskriminatif,  dengan tidak  memberikan  posisi  pada  perempuan  dalam Majelis  Nasional.  Gouges  menulis  Deklarasi Hak-Hak  Perempuan,  yang  sebagian  isinya adalah  sebagai  berikut  (Saptari  dan  Holzner, 1997: 436).
“….“Undang-undang harus merupakan pengungkapan  kehendak  umum;  semua warga  negara,  lelaki  dan  perempuan  sama, harus berpartisipasi dalam membuatnya, baik langsung maupun melalui perwakilan. Undang-undang  itu  harus  sama  bagi  semua. Semua  warga  negara,  baik  lelaki  maupun perempuan,  karena  keduanya  sama  di  mata undang-undang,  harus  sama-sama  berhak untuk  semua  jabatan,  kedudukan  dan pekerjaan,  menurut  kemampuan  dan  kriteria apapun  kecuali  persyaratan  kebaikan  dan bakat mereka… Perempuan juga mempunyai hak duduk di parlemen.”
Deklarasi  yang  diajukan  Gouges  tidak mendapat  sambutan  dari  para  aktivis  politik Perancis  di  masa  itu,  yang  sebagian  besar  laki- laki. Bahkan, Gouges sendiri kemudian dihukum mati.
Contoh  lain  adalah  kasus  dari  Inggris. Mary  Wollstonecraft,  seorang  perempuan  kelas menengah, pada tahun 1792 menyusun Vindication of the Rights of Women (Pembenaran atas  Hak-Hak  Perempuan).  Dia  mengusulkan agar  perempuan  dapat  memiliki  wakil  dalam pemerintahan  dan  lembaga-lembaga  politik kenegaraan  lain.  Wollstonecraft  tidak  sampai dihukum  mati  seperti  Gouges,  tetapi  usulannya juga tidak mendapat respon (Saptari dan Holzner, 1997: 421).
Lalu  terdapat  pula  kasus  dari  sejarah modern  lainnya,  yaitu  kasus  yang  terjadi  di Eropa.  Sebagian  perempuan  Eropa  sejak  akhir abad  ke  18  sudah  menuntut  untuk  dipilih menduduki  jabatan  di  lembaga-lembaga  politik kenegaraan,  tetapi  sampai  akhir  abad  ke  19  hak untuk  memilih  pun  tidak  mereka  punyai.  Pada masa  itu  di  Eropa  perempuan  yang  sudah bersuami  tidak  memiliki  hak  politik,  karena hukum  menganggapnya  sebagai  individu  yang tidak  bebas,  ia  bagian  dari  suaminya.  Sementara itu,  perempuan  yang  belum  bersuami,  walaupun sudah cukup umur, dianggap sebagai bagian dari ayahnya.  Baru  pada  tahun  1893,  New  Zealand mengakomodasi tuntutan kaum perempuan untuk ikut  dalam  Pemilu,  disusul  Australia  pada  tahun 1902,  kemudian  diikuti  negara-negara  lain  di Eropa.  Namun,  hak  dipilih  untuk  menduduki jabatan-jabatan  publik  masih  tetap  belum terbuka.  Di  Amerika  Serikat,  yang  telah  berdiri sebagai  republik  sejak  tanggal  4  Juli  1776–jauh sebelum  Revolusi  Perancis–perempuan  baru memiliki  hak  pilih  dalam  Pemilu  setelah konstitusi  dasarnya  diamandemen  pada  tahun 1920,  walaupun  hak  untuk  dipilih  menjadi anggota  legislatif  tetap  masih  tertutup  (Suyanto, 1995: 483).
Hingga akhir abad ke 20 ,sebagian besar negara  di  dunia  sudah  memberikan  hak  politik pada  perempuan,  khususnya  untuk  ikut  memilih pada Pemilu dan bahkan telah diberikan pula hak dipilih  untuk  duduk  menjadi  anggota  parlemen, baik untuk tingkat pusat maupun daerah. Namun, jumlah  perempuan  yang  menjadi  anggota lembaga perwakilan rakyat tetap terbatas. Sampai awal  abad  ke  21,  rata-rata  jumlah  perempuan yang  duduk  di  parlemen  di  seluruh  dunia berjumlah  sekitar  12%.  Sementara  itu,  untuk tingkat  regionalnya,  besaran  perwakilan  perempuan di legislatif cukup bervariasi, mulai dari 37,6% di negara-negara  Skandinavia,  15,5%  di  Amerika Serikat (AS), 13,4% di Asia, 12,5% di Eropa (di luar  negara-negara  Skandinavia),  11,6%  di  Sub- Sahara  Afrika,  8,3%  di  Pasifik,  dan  3,3%  di negara-negara  Arab.  Untuk  parlemen  lokal, perempuan  yang  duduk  di  parlemen,  meskipun beragam, masih tetap di bawah jumlah persentase laki-laki, umpamanya 23% di AS, 20% di Eropa (bervariasi  dari  40%  di  Swedia  hingga  4%  di Yunani),  18%  di  Kanada,  kurang  dari  5%  di Afrika,  dan  3,8%  di  Amerika  Latin  (Hamadeh- Benarjee dan Oquist, 2003: 7).
Dengan demikian, pada masyarakat yang sudah  memasuki  peradaban  modern  pun  tingkat
perbedaan jumlah tetap menonjol. Posisi pemimpin dan anggota lembaga-lembaga kenegaraan,  eksekutif,  yudikatif,  dan  legislatif, kebanyakan  dijabat  oleh  laki-laki.  Perempuan sangat dibatasi pada pekerjaan-pekerjaan berstatus  rendah  dan  juga  dibayar  lebih  rendah daripada  laki-laki  dengan  jenis  pekerjaan  yang sama.  Perempuan  masih  secara  luas  dipandang, baik  oleh  laki-laki  maupun  perempuan  itu sendiri,  sebagai  pemegang  status  sekunder (Sanderson, 1993: 397-398).

## Gerakan Feminisme
Dalam  rentang  waktu  hampir  setengah abad, saat memasuki dekade ketiga awal abad ke 20  sampai  berakhirnya  kekuasaan  rezim  Orde Lama,  telah  muncul  gerakan  perempuan  modern Indonesia  yang  berorientasi  feminisme,  yang menuntut kesetaraan  dan keadilan  dalam berbagai  sektor  kehidupan  sosial,  ekonomi,  dan lembaga  politik.  Gerakan  perempuan  Indonesia ini lebih terorganisasi dan memiliki agenda kerja yang  metodis,  meski  latar  belakang  ideologi mereka berbeda–ada yang nasionalitis, Islam, dan sosialisme.  Namun,  ketika  rezim  Orde  Baru berkuasa,  pada  akhir  tahun  1960-an,  orientasi feminisme  dari  gerakan  organisasi-organisasi perempuan  ini  diberangus  dan  disubordinasikan pada  ideologi  tunggal  yang  dipersepsikan  secara sepihak oleh negara di bawah kontrol Orde Baru.
Di  masa  kolonial  Belanda,  gerakan perempuan  tersebut  juga  tidak  terlepas  dari gerakan  politik  nasional  yang  terkait  dengan wacana dan tindakan untuk menuntut kemerdekaan. Sepanjang  yang  bisa  diketahui,  tanda-tanda pertama adanya perhatian kaum perempuan pada kalangan  perempuan  muncul  di  Sarekat  Rakyat. Sarekat  Rakyat  merupakan  pecahan  dari  Sarekat Islam  yang  dipimpin  oleh  kelompok  komunis yang  merupakan  organisasi  nasional  pertama yang  berbasis  massa.  Pada  tahun  1930-an  itu mereka  mengorganisasi  demonstrasi-demonstrasi politik buruh perempuan untuk menuntut peningkatan  upah  dan  perbaikan  kondisi  kerja. Ketika terjadi pemberontakan kelompok komunis tahun  1926,  banyak  perempuan  ditahan,  bukan karena  mereka  membantu  suami,  tetapi  juga akibat  dari  kegiatan  mereka  sendiri  yang memang  terlibat  dalam  aktivitas  tersebut. Bersama  dengan  kaum  laki-laki,  perempuan- perempuan  tersebut  ada  yang  dibuang  ke  Boven Digul,  sebuah  kamp  konsentrasi  Belanda  yang terletak  di  Papua  sekarang  (Wieringa,  1998:  10- 11).
Pada bulan Desember 1928 dilaksanakan Kongres  Perempuan  Indonesia  Pertama  di Yogyakarta  yang  dihadiri  hampir  tiga  puluh organisasi  perempuan.  Pada  kongres  itu,  meski muncul  ketegangan  antara  organisasi-organisasi perempuan Islam yang tidak menyetujui koedukasi  (laki-laki  dan  perempuan  bersekolah bersama-sama  dalam  satu  kelas)  dan  penghapusan poligini  dengan organisasi-organisasi  perempuan non-agama  dan  Kristen  yang  tidak  terselesaikan, membuahkan  terbentuknya  Persatoean  Perempoean Indonesia  (PPI),  yang  merupakan  federasi organisasi-organisasi perempuan Indonesia. Tahun  berikutnya  nama  federasi  tersebut kemudian  diubah  menjadi  Perikatan  Perhimpoenan Istri Indonesia (PPII), yang menerbitkan majalah sendiri,  aktif  di  bidang  pendidikan  untuk perempuan,  dan  membentuk  panitia  khusus tentang  penghapusan  perdagangan  perempuan dan anak-anak.
Tahun  1931  untuk  pertama  kali  PPII mengirim  dua  orang  utusan  ke  Konferensi Wanita  Asia  di  Lahore,  India,  yakni  Roekmini (adik  Kartini)  dan  Soenarjati  dari  Tamansiswa Yogyakarta.  Tahun  1932  PPII  mengeluarkan maklumat yang isinya mengajak semua organisasi  perempuan  dan  kaum  ibu  seluruh Indonesia  untuk  membantu  tamansiswa  dalam menentang  Onderwijs  Ordonantie  dan  Wilde Scholen Ordonantie yang akan diberlakukan oleh pemerintahan  VOC  mulai  1  Oktober  1932.  Pada kongres  ketiga  tahun  1938  di  Bandung, diputuskan  adanya  Hari  Ibu  dan  yang  dipilih tanggal  22  Desember,  hari  pertama  Kongres Organisasi  Perempuan  Indonesia  Pertama  di Yogyakarta.  Di  samping  itu,  pada  tahun  1938, dari  anggota  Kongres  Perempuan  Indonesia  empat orang  diangkat  oleh  pemerintah  VOC  untuk menjadi  anggota  Dewan  Kota  (Gemeenteraad). Keempat  orang  tersebut  yakni  Emma  Poeradiredja di  Bandung,  Sri  Oemarjati  di  Cirebon,  Soenarja Mangoenpoespito di Semarang, dan Siti Soendari Soedirman  di  Surabaya  (Soedijat,  1993:  114- 115).
Di  masa  revolusi  kemerdekaan,  pada bulan  Desember  1945  diselenggarakan  Kongres Perempuan  Nasional  di  Klaten  dan  tahun berikutnya  di  Solo.  Kongres  Wanita  Indonesia (Kowani)  dibentuk  sebagai  suatu  federasi  dari semua  organisasi  perempuan  yang  menyokong kemerdekaan  Indonesia.  Dapur  umum  dibentuk oleh  berbagai  organisasi  perempuan  dan  mereka juga memainkan peranan penting dalam membangun  jalur  komunikasi  di  antara  pelbagai
satuan  gerilya.  Banyak  perempuan  yang  bahkan memanggul  senjata  dan  aktif  dalam  perjuangan revolusioner.  Satuan  perjuangan  perempuan pertama,  Lasykar  Wanita  Indonesia  (Laswi), dibentuk oleh Ny. Aruji Kartawinata di Bandung pada Oktober 1945 (Wieringa, 1999: 161-162).
Bahkan, pada tahun 1945, Sri Mangunsarkoro mendirikan  partai  politik  perempuan  Indonesia pertama, yaitu Partai Wanita Rakyat, yang cukup militan,  dengan  asas  nasionalisme  dan  monogami. Salah  satu  program  politiknya  menuntut  hak memilih  dan  dipilih  secara  langsung  untuk perempuan  agar  berpengaruh  dalam  urusan kenegaraan.  Lalu  ada  pula  partai  politik  yang bernama Perkumpulan Wanita Demokrat Indonesia, yang program politiknya juga langsung memperjuangkan  dan  membela  kepentingan perempuan serta menghimpun tenaga perempuan guna  mencapai  tujuan  perempuan  itu  sendiri.  Di samping itu, kaum perempuan, baik secara individu maupun organisasi, menyuarakan tuntutan mereka, antara lain upah yang sama dan hak yang sama  atas  pekerjaan,  perbaikan hukum  perkawinan, serta pendidikan untuk kaum perempuan (Karim, 1983: 16).
Setelah  penyerahan  kedaulatan  dari pemerintah  Belanda  kepada  pemerintah  Indonesia, DPR  (Dewan  Perwakilan  Rakyat)  Sementara dibentuk pada 15 Februari 1950 tetapi kemudian dibubarkan  16  Agustus  1950.  Pada  masa  itu, jumlah  perempuan  yang  menjadi  anggota legislatif ada 3 orang. Pada periode DPR Sementara kedua,  terdapat  8  orang  perempuan  anggota legislatif  dari  jumlah  total  236  anggota.  Pemilu pertama tahun 1955 yang  demokratis dan diikuti banyak  partai  politik  menghasilkan  257  anggota parlemen terpilih dan 15 orang diangkat pemerintah. Dari  jumlah  itu  ada  16  orang  perempuan  yang menjadi anggota parlemen (Asfar, 1996).
Meski  jumlahnya  sedikit,  perempuan anggota parlemen itu membentuk fraksi perempuan dan aktif untuk mewujudkan program yang berorientasi feminisme, misalnya mengusulkan dibentuknya  Komisi  Perkawinan  dan  berhasil membuat  rancangan  undang-undang  perkawinan umum  bagi  semua  orang  Indonesia.  Pada prinsipnya  perkawinan  berdasarkan  suka  sama suka dan poligini hanya diijinkan dengan persyaratan keras  serta  atas  persetujuan  agama  perempuan dan laki-laki (Wieringa, 1999:  232-236). Rancangan undang-undang perkawinan itu diajukan ke  Kementrian  Agama,  tetapi  kementrian  ini tidak meneruskannya untuk dibahas di parlemen.
Pada  tahun  1958,  seorang  anggota  PNI (Partai  Nasional  Indonesia)  dari  Fraksi  Wanita Perlemen,  mengusulkan  lagi  rancangan  undang- undang  yang  lebih  radikal,  yang  menuntut monogami  bagi  seluruh  bangsa  Indonesia  dan menjamin  hak-hak  yang  sama  dalam  perceraian untuk  perempuan  dan  laki-laki.  Usulan  itu ditentang banyak anggota parlemen laki-laki dari partai-partai  Islam.  Karena  adanya  oposisi  yang keras,  beberapa  anggota  parlemen  perempuan berkompromi  dengan  mengusulkan  poligini diijinkan  bagi  suami-istri  muslim,  sedangkan Undang-Undang Perkawinan Sipil tentang monogami  diberlakukan  bagi  suami-istri  dari kalangan  agama  lain  dan  suami-istri  yang menganut  agama  Islam  yang  dengan  kemauan sendiri memintanya. Kementrian Agama menentang keras usul itu dan wacana tentang usulan undang- undang  perkawinan  itu  terhenti,  karena  pada tahun  1959  Presiden  Soekarno  mengeluarkan dekrit  dan  membubarkan  parlemen  (Wieringa, 1999:  246).  Seorang  anggota  parlemen  fraksi perempuan,  Soepeni,  pada  tanggal  16  Desember 1956  mengajukan  resolusi  tentang  kenaikan harga  beras  dan  ketidak-  seragaman  peraturan yang  dibuat  oleh  daerah-daerah.  Sebelumnya, pada 2 November 1956, ia mengusulkan resolusi yang  mencela  Israel,  Inggris,  dan  Perancis  yang melakukan  agresi  ke  Mesir.  Ia  juga  mengajukan resolusi  untuk  mencegah  tiap  percobaan  senjata nuklir. Selain itu, Hafni Zahra Abu Hanifah dari Fraksi Masyumi membuat resolusi yang memprotes  pemerintah  Perancis  yang  menjatuhkan hukuman  mati  kepada  4  orang  gadis  Aljazair (Asfar, 1996: 9).
Sewaktu  Soekarno  membubarkan  DPR dan  kemudian  membentuk  DPR-GR  (DPR Gotong  Royong)  pada  tahun  1960-1966  yang anggotanya diangkat dari partai-partai politik dan golongan  fungsional,  jumlah  perempuan  yang menjadi  anggota  parlemen  adalah  25  orang  dari 281  orang  anggota.  Di  masa  itu  ada  seorang perempuan yang peduli atas persoalan ketidakadilan gender,  yaitu  Ny.  Zubaidah  Mochtar.  Beliau adalah  mantan  Kapten  Polisi  perempuan.  Beliau mengajukan  usul  resolusi  tentang  pengangkatan Hakim  Agung  perempuan,  yaitu  pengajuan  Ny. Sri  Widyowati  Wiratmo  Sukito  sebagai  Hakim Agung  Perempuan  pertama.  Resolusi  itu  kemudian dikabulkan oleh pemerintah.  Lebih  lanjut,  meski pemerintahan  Orde  Lama  telah  jatuh,  Ny. Zubaidah  Muchtar  masih  tetap  menjadi  anggota DPR  dan  mengajukan  resolusi  penghapusan bentuk  perjudian  hwa  hwee,  yang  pada  tahun
1968  populer  di  kalangan  masyarakat  (Asfar, 1996: 9).
Di awal tahun 1950-an, berdiri organisasi perempuan  yang  militan  dan  berbasis  massa, Gerwani  (Gerakan  Wanita  Indonesia),  yang berorientasi  feminisme  dan  sosialisme.  Misi Gerwani  adalah  menjamin  hak-hak  perempuan, kebahagiaan  anak-anak,  pekerja,  dan  warga negara,  baik  di  dalam  undang-undang  maupun dalam praktik sehari-hari, serta mempertahankan kemerdekaan nasional dan perdamaian, sekaligus juga  mengkritisi  konspirasi  imperialisme  dan kapitalisme.  Kampanye  Gerwani  tertuju  pada pemberantasan  buta  huruf,  perubahan  undang- undang  perkawinan  agar  menjadi  lebih  demokratis, menuntut hukuman berat untuk tindakan perkosaan, dan kegiatan sosial-ekonomi untuk kaum tani dan buruh perempuan. Organisasi ini secara langsung juga melakukan agitasi untuk memberikan dukungan pada  lurah-lurah  perempuan  (Wieringa,  1999: 301).
Pada  tahun  1961,  dengan  berbagai  cabang di  seluruh  penjuru  negeri,  anggota  Gerwani diklaim  mencapai  lebih  dari  satu  juta  orang. Banyak  perempuan  kelas  menengah  dan  bawah yang  tertarik  pada  Gerwani,  karena  kegiatannya menyangkut  kebutuhan  sehari-hari  mereka. Warung  dan  koperasi  simpan-pinjam  kecil- kecilan didirikan, perempuan tani dan buruh tani disokong  dalam  sengketa  mereka  dengan  tuan tanah atau dengan majikan pabrik tempat mereka bekerja.  Organisasi  ini  juga  membantu  aksi-aksi sepihak  pendudukan  tanah  yang  dilakukan  BTI (Barisan  Tani  Indonesia)  dan  menuntut  hak  atas tanah  juga  diberikan  pada  perempuan.  Taman Kanak-Kanak  diselenggarakan  di  pasar-pasar, perkebunan-perkebunan, dan kampung-kampung; dibuka  pula  badan-badan  penyuluh  perkawinan untuk  membantu  perempuan  yang  menghadapi masalah  perkawinan.  Kursus-kursus  kader  di tingkat  kampung,  desa,  kota,  dan  provinsi, dibuka  dan  para  perempuan  anggotanya  dididik soal politik yang hangat pada masanya, dan juga diedukasi  tentang  berbagai  persoalan  yang menyangkut feminisme, seperti pelacuran, perkawinan anak,  poligini,  dan  perdagangan  perempuan (Wieringa, 1999: 21-22).
Di  akhir  September  1965,  PKI  (Partai Komunis  Indonesia)  dituduh  melakukan  kudeta dan  melakukan  pembunuhan  atas  beberapa jenderal  Angkatan  Darat.  Gerwani,  sebagai onderbouw  PKI,  dianggap  terlibat  dengan menyertakan  beberapa  anggotanya  yang  dilatih
khusus  untuk  berperan  dalam  pembunuhan  itu (Wieringa,  1999:  31).  Di  awal  tahun  1966,  PKI dan  seluruh Ormas di bawahnya dibubarkan dan para anggotanya ditangkap tanpa proses pengadilan,  termasuk  di  dalamnya  para  anggota Gerwani (Sulistyo, 2000: 41-46).

## Politik Feminin
Ketika  rezim  Orde  Baru  memegang tampuk  pemerintahan  di  akhir  tahun  1960-an, kebijakan tentang perempuan bergerak ke bentuk korporatisme  dan  menekankan  peran  fungsional (Rahayu, 1996: 30-31). Bahkan, pemerintah Orde Baru  sendiri  turut  membentuk  organisasi- organisasi  perempuan,  seperti  Dharma  Wanita bagi  istri  pegawai  negeri  sipil  (Buchori  dan Sunarto.  1996),  Dharma  Pertiwi  bagi  istri  yang suaminya  bekerja  di  salah  satu  cabang  angkatan bersenjata,  dan  lebih  mengaktifkan  posisi  dan peran PKK (Pembinaan Kesejahteraan Keluarga) (Wieringa, 1998: 36).
Salah  satu  contoh  organisasi  korporasi dan  fungsional  yang  menjadi  program  utama rezim  orde  baru  dalam  pengendalian  posisi  dan peran  perempuan  adalah  PKK.  PKK  sesungguhnya sudah  ada  sejak  tahun  1950-an,  dikembangkan sebagai Bagian Pendidikan Masyarakat, Departemen Pendidikan  dan  Kebudayaan.  PKK  memiliki agenda  kerja  yang  terkait  dengan  program pendidikan  untuk  kesejahteraan  keluarga.  Di pertengahan  tahun  1960-an,  istri  Gubernur  Jawa Tengah  mempelopori  pelaksanaan  PKK  sebagai bagian  dari  usaha  pembangunan  daerah.  Namun kemudian,  di  masa  Orde  Baru  kegiatannya diperluas  hingga  mencakup  semua  program pemerintah  yang  ditetapkan  untuk  perempuan. Tanggung  jawab  programnya  ada  di  tangan Kementerian Dalam  Negeri;  istri  Menteri Dalam Negeri  secara  resmi  menjadi  ketua  PKK,  sedang suaminya,  Menteri  Dalam  Negeri  menjadi penasehatnya.
Selain  Aisyah–organisasi  perempuan Islam  yang  berafiliasi  dengan  Muhamadiyah– PKK  adalah  satu-satunya  organisasi  perempuan yang diperbolehkan bergerak di tingkat desa dan istri Kepala Desa secara otomatis menjadi ketua, tidak peduli apakah ia mampu dan berminat atau tidak.  Di  bidang  ideologi,  PKK  menggalakkan program “Panca Dharma Wanita”, yakni  sebagai istri  pendamping  suami,  ibu  pendidik  anak  dan pembina generasi muda, pengatur  rumah tangga, sebagai  pekerja  penambah penghasilan  keluarga, dan anggota masyarakat yang berguna (Wieringa,
1998: 37). Kegiatan PKK sampai tingkat desa ini antara  lain  membuat  karangan  bunga,  jahit- menjahit,  masak-memasak,  Keluarga  Berencana, pendidikan  kesehatan  untuk  ibu  dan  anak, mengikuti  penataran  ideologi  Pancasila,  dan secara  politik  digunakan  sebagai  alat  untuk mengumpulkan  suara  bagi  kemenangan  Golkar dalam Pemilu (Wieringa, 1998: 38).
PKK  sama  sekali  tidak  boleh  terlibat dalam gerakan untuk mengartikulasikan kepentingan  perempuan  yang  strategis  dan mewujudkan  hak-hak  kesetaraan  dan  keadilan. Program  PKK  harus  berorientasi  dan  bergerak untuk  memperkuat  ciri  femininitas  yang  dianggap sebagai  kodrat  perempuan.  Kodrat  itu  mengacu pada  sifat-sifat  perempuan  yang  lemah-lembut, tidak  bersuara  keras,  tidak  mementingkan kebutuhan  pribadi,  tidak  mendahulukan  urusan sendiri di atas urusan suami–kalau   mencari nafkah itu hanya untuk membantu menambah pendapatan suami, dan tetap harus mendahulukan pekerjaan  di  ranah  domestik.  Pekerjaan  dan aktivitas  suami  harus  didukung  sepenuh  hati untuk pengembangan karirnya. Berbagai rencana program  PKK  harus  dipertimbangkan,  dinilai, dan disahkan para pejabat dari bermacam-macam departemen  terkait,  termasuk  program  di  tingkat desa  mesti  disetujui  LKMD  (Lembaga  Ketahanan Masyarakat  Desa)  dan  Kepala  Desa,  yang umumnya  adalah  laki-laki.  Mewacanakan  hak- hak  perempuan  untuk  kesetaraan  gender  adalah tabu  dan  lebih  jauhnya  bisa  dituduh  bertindak subversif.
Boleh dikatakan, hampir semua program organisasi  perempuan  di  era  Orde  Baru,  baik yang  terkait  dengan  struktur  pemerintahan, seperti  PKK,  Dharma  Wanita,  Dharma  Pertiwi, atau  yang  tidak,  seperti  Kowani,  dikontrol  agar tidak mengembangkan wacana dan tindakan yang berorientasi  feminisme.  Hal  itu  disebabkan adanya  anggapan  bahwaprogram  yang  berorientasi feminisme  sebagai  tradisi  budaya  Barat,  yang salah  satunya  akan  memiliki  kecenderungan berprilaku  bebas  dalam  relasi  seksual,  sehingga akan  merusak  tatanan  moral  dan  nilai  budaya bangsa Indonesia (Wieringa, 1998: 37).
Di masa rezim Orde Baru ada perempuan-perempuan  yang  bisa  menduduki posisi  sebagai  anggota  parlemen.  Dari  hasil Pemilu  1971,  perempuan  yang  menjadi  anggota parlemen  berjumlah  sekitar  8,61%;  Pemilu  1977 ada  8,33%,  Pemilu  1982  ada  10%,  Pemilu  1987 ada 16,30%, dan Pemilu 1992 ada 13,25% (Asfar,
1996:  12).  Namun,  keterpilihan  perempuan  pada lembaga  legislatif  itu  banyak  dipengaruhi  pihak ketiga,  yaitu  laki-laki–bisa  dari  suami,  bapak, atau  kerabat  dekat.  Sebagian  besar  perempuan yang  menjadi  anggota  dewan  tersebut  memiliki suami  yang  bekerja  sebagai  pegawai  negeri. Persentasenya  adalah  36%  memiliki  suami  yang bekerja  sebagai  pegawai  negeri  sipil  dan  32,5% memiliki  suami  yang  bekerja  sebagai  ABRI (Angkatan  Bersenjata  Republik  Indonesia).  Hal ini berarti hampir dua pertiga politisi perempuan terkait  dengan  pekerjaan  suami  dan  suami mereka  itu  juga  mempunyai  jabatan  penting  di lingkungan  pekerjaan  masing-masing.  Lalu, kebanyakan perempuan yang menempati kedudukan sebagai  anggota  dewan  baru  terjun  di  dunia politik  setelah  berumur  35  tahun.  Ini  artinya, mereka  tersebut  bisa  duduk  di  parlemen  lewat “jalan  pintas”  (Asfar,  1996:  34).  Bahkan,  sebanyak 27% dari politisi perempuan itu memiliki profesi awal  sebagai  pegawai  negeri,  sebelum  menjadi anggota parlemen (Wardana, 1999:  35).
Di  samping  itu,  para  politisi  perempuan tersebut umumnya berasal dari ormas (organisasi massa)  Dharma  Wanita,  Dharma  Pertiwi,  Persit Kartika  Chandra,  dan  PKK,  yang  merupakan bentukan  dan  sebagai  organisasi  korporasi pemerintah  Orde  Baru.  Kalau  pun  ada  yang berasal dari organisasi perempuan yang independen, organisasi  perempuan  itu  tidak  bersebarangan dengan  pemerintah  (Wardana,  1999:  19-20). Kemudian, penempatan perempuan pada komisi- komisi  di  parlemen  juga  terkait  dengan pembagian peran gender yang dianggap alamiah. Para  perempuan  anggota  parlemen  itu  biasanya ditempatkan  pada  komisi  yang  membidangi tugas-tugas  kesehatan,  sosial,  kependudukan dan KB,  kepemudaan,  dan  kebudayaan  dan  pendidikan, sementara komisi-komisi yang jarang diduduki di antaranya  pertanahan,  pemerintahan,  hankam (pertahanan  dan  keamanan),  hubungan  luar negeri, dan ekonomi-industri-perdagangan (Wardana, 1999: 21).
Dengan  demikian,  di  masa  Orde  Baru kebijakan  dan  perlakuan  negara  atas  perempuan bersifat charity, bukan program yang emansipatif (Wardana:  1999:  39).    Oleh  karena  itu,  menurut Djajadiningrat–Nieuwenhuis,  agenda  pemerintah Orde  Baru  adalah  proses  pengiburumahtanggaan (housewifization),  mendorong  kembali  peran perempuan sebagai ibu rumah tangga (housewife) yang  tergantung  pada  suami  untuk  penghidupan dan  posisinya.  Agenda  lain  adalah  dipriyayikan (priyayization),  yaitu  para  perempuan  digiring
agar berprilaku berdasarkan nilai-nilai tradisional priyayi  Jawa  dengan  karakter  femininnya  yang lemah-lembut,  setia,  dan  terutama  mendukung suami  (Djajadiningrat-Nieuwenhuis,  1978:  45- 49).  Pendapat  tersebut  juga  didukung  oleh Suryakusumah.  Menurutnya  ideologi  Orde  Baru tentang  perempuan  bercorak  state  ibuism,  ketika perempuan  harus  melayani  keinginan  dan kebutuhan  suami,  anak-anak,  keluarga,  masyarakat, dan negara serta  mesti memberikan tenaga tanpa pamrih,  tanpa  mengharapkan  prestise  atau  ganjaran (Suryakusumah, 1999).
Perlakuan Khusus di Bidang Lembaga Politik
Tahun 1979,  PBB  (Perserikatan Bangsa- Bangsa) mengeluarkan konvensi tentang Penghapusan Segala Bentuk Diskriminasi terhadap Perempuan (Convention  on  the  Elimination  of  All  Forms  of Discrimination  against  Women,  CEDAW),  yang salah  satu  klausulnya  berisi  tentang  perlakuan khusus  bagi  perempuan,  yang  tercantum  dalam Pasal  4:  “Penggunaan  langkah  sementara  yang dilakukan  pemerintah  untuk  memacu  kesetaraan laki-laki  dan  perempuan  secara  de  facto  tidak dapat  dianggap  sebagai  diskriminasi,  tetapi  hal itu  tidak  boleh  dilanggengkan  karena  sama dengan memelihara ketidaksetaraan dan standar yang berbeda; langkah itu harus segera diakhiri ketika  tujuan  dari  kesetaraan  kesempatan  dan tindakan  telah  tercapai”  (Hamadeh-Benarjee: 2003: 11-12). Pemerintah Indonesia ikut meratifikasi konvensi tersebut, bahkan kemudian dituangkan  dalam  Undang-Undang  Nomor  7 tahun 1984 tentang Pengesahan Konvensi Mengenai Penghapusan  Segala  Bentuk Diskriminasi  Terhadap Wanita  untuk  menjamin  partisipasi  politik perempuan. Pada Bagian II pasal 7 dari UU No. 7 1984 itu disebutkan bahwa
“Negara-negara  peserta  peserta  wajib  membuat peraturan-eraturan yang tepat untuk menghapus diskriminasi  terhadap  wanita  dalam  kehidupan politik dan kehidupan kemasyarakatan negaranya, khususnya  menjamin  bagi  wanita,  atas  dasar persamaan dengan pria, hak: (a) Untuk memilih dan  dipilih,  (b)  Untuk  berpartisipasi  dalam perumusan  kebijaksanaan  pemerintah  dan implementasinya,  memegang  jabatan  dalam pemerintahan  dan  melaksanakan  segala fungsi pemerintahan di semua tingkat dan (c) Untuk berpartisipasi dalam organisasi- organisasi  dan  perkumpulan-perkumpulan non-pemerintah  yang  berhubungan  dengan kehidupan masyarakat dan politik negara.”
Pada kenyataannya, lebih dari dua puluh tahun  setelah  konvensi  itu  diratifikasi,  upaya
konkret  pemerintah  untuk  memformulasikannya ke  dalam  aturan-aturan  formal  yang  mengikat untuk  meningkatkan  posisi  perempuan  khususnya dalam  institusi-institusi  politik  formal,  masih minimal. Malah di awal masa pemerintahan Orde Reformasi pun perlakuan khusus bagi perempuan untuk  terlibat  dalam  lembaga  politik  tidak diupayakan  untuk  diwujudkan.  Hal  itu  terlihat dari hasil pemilu tahun 1999 setelah tumbangnya rezim  Orde  Baru.  Jumlah  perempuan  yang menjadi anggota DPR tidak lebih dari 9% . Pada waktu  itu  ada  sekitar  13%  perempuan  dari seluruh calon anggota legislatif dan hanya sekitar 4,3% dari perempuan-perempuan yang dicalonkan  itu  ditempatkan  di  urutan  atas, sisanya  di  urutan  bawah  yang  kemungkinan untuk  terpilih  kecil  sekali  (Shanti,  2001:  21).  Di tingkat  provinsi, kabupaten,  dan kota, contohnya di  Kalimantan  Barat,  hanya  ada  2  orang perempuan anggota DPRD untuk tingkat provinsi dari 55 orang anggota, sedangkan di enam DPRD kabupaten  dan  kota  yang  ada  di  Kalimantan Barat, hanya ada seorang anggota perempuan. Di Aceh  hanya  ada  4  orang  perempuan  anggota DPRD  tingkat  provinsi,  sementara  tidak  seorang pun  perempuan  anggota  DPRD  kabupaten  dan kota.  Dari  16  anggota  DPRD  Kabupaten Kebumen  tidak  seorang  pun  perempuan  yang terpilih. Begitu juga yang terjadi di Provinsi Bali. Dari  55  anggota  DPRD  tingkat  provinsi,  tidak seorang  pun  perempuan  yang  duduk  menjadi anggota.  Di  Kota  Cirebon  dan  Kabupaten Cirebon  Provinsi  Jawa  Barat,  dari  30  orang anggota  DPRD  Kota  Cirebon  tidak  seorang  pun anggota  perempuan,  sedangkan  di  Kabupaten Cirebon,  dari  45  orang  anggota  DPRD perempuannya ada 4 orang (Kompas: 2000). 1
Dengan  demikian,  sepertinya  tidak  ada hubungan  antara  peralihan  bentuk  rezim,  dari rezim  otoritarianisme  Orde  Baru  ke  rezim reformasi yang lebih demokratis, dengan peningkatan posisi  perempuan  dalam  lembaga  politik.  Dalam konteks  persoalan  itulah,  berkembang  desakan- desakan  dan  advokasi  yang  diarahkan  supaya DPR  dan  pemerintah  menetapkan  program affirmative  action  dalam  undang-undang  politik dengan merujuk pada konvensi PBB dan Undang- Undang  No  7  Tahun  1984  yang  meratifikasinya. Akhirnya, tahun 2003 program affirmative action itu–dengan  berbagai  kontroversinya–diakomodasi ke  dalam  Undang-Undang  Pemilu  2004  yang tertera  pada  Pasal  65  ayat  1,  yang  menyatakan
1 Kompas, 3 April 2000.
bahwa  “Setiap  partai  politik  peserta  Pemilu dapat  mengajukan  calon  anggota  DPR,  DPRD Provinsi  dan  DPRD  Kabupaten/Kota  untuk setiap  daerah  pemilihan  dengan  memperhatikan keterwakilan perempuan sekurang-kurangnya 30 persen.”
Namun demikian, harapan akan bertambahnya jumlah perempuan yang duduk di legislatif pusat dan  daerah,  yang  bisa  ikut  serta  dalam pengambilan  keputusan  penting,  secara  signifikan ternyata  sulit  dipenuhi.  Pada  pelaksanaannya, banyak partai politik yang mengabaikan ketentuan undang-undang  mengenai  kuota  30  persen  bagi perempuan  tersebut.  Jumlah  perempuan  yang dicalonkan  partai-partai  politik  peserta  Pemilu 2004  untuk  menduduki  kursi  di  legislatif  pusat dan daerah memang relatif lebih banyak daripada Pemilu  sebelumnya.  Namun,  sebagian  besar nomor  urut  calon  legislatif  perempuan  yang diajukan  tersebut  berada  pada  urutan  bawah, sehingga  kemungkinan  untuk  terpilih  kecil sekali.  Sebagian  besar  partai  politik  peserta Pemilu dapat memenuhi kuota, bahkan ada partai politik  yang  mencalonkan  perempuan  hampir  di atas  50%.  Namun,  bila  dilihat  dari  daftar  urut calon,  penempatan  calon  legislatif  perempuan tersebut  tampak  hanya  menjadi  “mesin  pencetak suara”  dan  memenuhi  ketentuan  undang-undang Pemilu  (Subyantoro, 2001: 74).
Undang-Undang  Pemilu  itu  memang tidak  memiliki  sanksi  hukum  yang  tegas.  Oleh karena  itu,  partai-partai  politik  dengan  mudah mengabaikan  ketetapan  tersebut.  Partai-partai politik  tetap  menerapkan  politik  patriarki,  dan kalaupun  lebih  banyak  perempuan  yang  dicalonkan untuk  duduk  di  legislatif  ketimbang  Pemilu- Pemilu  sebelumnya,  mereka  hanya  ditempatkan untuk  memenuhi  “himbauan”  undang-undang. Tampaknya,  partai-partai  politik  secara  khusus, dan  lembaga-lembaga  politik  kenegaraan  secara umum, belum mau memberikan kesempatan pada perempuan untuk duduk sama rendah dan berdiri sama tinggi dengan laki-laki.
Pemilu 2014 boleh dikatakan masih tidak menunjukkan perubahan yang berarti. Saat ini, di tingkat  DPR,  jumlah  anggota  perempuannya tidak lebih dari 20%. Bahkan, di tingkat Provinsi dan Kabupaten/Kota, masih banyak yang jumlah anggota  parlemen  perempuannya  yang  berada  di bawah 10%. Dengan demikian, bisa disimpulkan bahwa  memang  terjadi  penambahan  jumlah anggota  parlemen  perempuan,    tetapi  jumlahnya tidak besar dan masih jauh di bawah kuota yang
tertera  dalam  undang-undang.  Di  zaman  reformasi ini,  para  anggota  DPR  dan  DPRD  perempuan berasal  dari  berbagai  kalangan,  tidak  lagi  terkait dengan pegawai pemerintahan seperti di era Orde Baru. Anggota parlemen perempuan tersebut ada yang berasal dari pengusaha, organisasi swadaya masyarakat, dan organisasi keagamaan.

## Refleksi
Secara  historis,  perempuan  memang jarang  berperan  sebagai  aktor  politik.  Politik sebagai  relasi  kekuasaan  dan  pengambilan keputusan  untuk  kepentingan  publik  banyak direpresentasikan  oleh  laki-laki  (Collier,  1998: 89-92).  Hal  itu  sebenarnya  terjadi  bukan  karena kendala-kendala  yang  ada  pada  perempuan  itu sendiri,  seperti  tingkat  pendidikan  yang  rendah, pendapatan  yang  tidak  memadai,  dan  persepsi perempuan  sendiri  yang  inferior,  tetapi  lembaga politik  dan  proses  yang  berlangsung  di dalamnyalah  yang  menjadi  pokok  masalah. Pertama,  lembaga  politik  sudah  sejak  lama menghendaki  sifat-sifat  kemaskulinan  yang mobil,  aktif,  rasional,  dan  konfrontatif.  Kedua, lembaga  politik  kerap  memberlakukan  standar ganda  bagi  perempuan,  di  samping  mesti menyesuaikan  diri  agar  memiliki  karakter maskulin,  juga  ditambah  dengan  syarat  tertentu, misalnya  penampilan  fisik  dari  perempuan  yang harus  menarik.  Ketiga,  ritme  kerja  lembaga politik  sering  tidak  bisa  diikuti  perempuan, karena  perempuan  mesti  pula  mencurahkan tenaganya  di  ranah  domestik  (Shvedova,  1999: 20-22).
Oleh karena itu, meskipun penyelenggaraan negara diklaim demokratis, tetapi pada kenyataannya  masih  jauh  dari  prinsip-prinsip representatif.  Hal  itu  terlihat  dari  masih  adanya golongan  masyarakat  yang  kurang  terwakili, seperti  anak-anak,  warga  miskin,  dan  golongan minoritas,  termasuk  perempuan.  Carole  Pateman melihat,  walaupun  mekanisme  pembentukan serta  pengelolaan  lembaga  politik  tampak  ada keterbukaan,  akuntabilitas,  dan  pelibatan  semua anggota dalam pengambilan keputusan, tetapi itu semua  menunjuk  pada  perwujudan  kepentingan laki-laki.  Di  atas  kertas,  perempuan  mempunyai hak yang sama sebagai warga negara, tetapi tidak dapat penerapannya. Perempuan memiliki pengaruh yang  lebih  sedikit  dibanding  laki-laki  atas pembuatan  keputusan.  Oleh  karena  itu,  Pateman menyatakan lebih lanjut bahwa “…  women have never been and still are not admitted as full and
equal  members  and  citizens  in  any  country known as ‘democracy’ (Pateman, 1995: 210).
Untuk  sementara  ini,  dan  juga  di  masa mendatang,  partai  politik  dan  legislatif  merupakan lembaga  politik  strategis  bagi  pengeliminasian ketimpangan  gender.  Hal  itu  disebabkan  partai politik  dan  legislatif  merupakan  asosiasi  yang mengaktifkan,  memobilisasi,  mewakili  kepentingan warga  negara,  memberikan  jalan  kompromi bagi pendapat-pendapat yang bersaing, dan memunculkan pemimpin  serta  juga  menjadi  wahana  artikulasi, formulasi, mediasi kepentingan publik, dan untuk mensosialisasikan  berbagai  kebijakan  publik (Macridis, 1992: 17), Namun, perlu diakui bahwa demokratisasi  lewat  partai  politik  dan  parlemen belum  menjamin    keterwakilan  perempuan  yang memadai.  Bahkan,  meskipun  telah  diberlakukan affirmative  action,  jumlah  perempuan  yang duduk  di  parlemen  tetap  tidak  mencapai  kuota yang seharusnya.
Tampaknya,  hambatan  dari  penerapan perlakuan khusus itu terkait juga dengan undang- undangnya  yang  tidak  tegas.  Tidak  tegas  di  sini dalam  arti  tidak  ada  sanksi  yang  konkrit  bagi partai-partai  politik  yang  tidak  menerapkannya. Klausul  dalam  undang-undang  Pemilu  itu sekedar “himbauan”. Oleh karena itu, bila sistem kuota  tetap  akan  diberlakukan  –  dan  memang mestinya tetap diterapkan untuk Pemilu mendatang– klausul tentang perlakuan khusus bagi perempuan itu harus diamandemen, dan di dalam hasil  amandemen  itu  harus  menyebutkan  pasal tentang  sanksi  hukum  yang  konkrit  bagi  partai politik yang tidak menerapkannya.
Meskipun demikian, perempuan-perempuan yang  terpilih  dalam  Pemilu  2009,  baik  yang menjadi anggota parlemen pusat maupun daerah, walaupun  jumlahnya  sedikit  jika  dibandingkan dengan anggota parlemen laki-laki, harus bekerja sama dengan sungguh-sungguh untuk menghasilkan kebijaksanaan  yang  pro-perempuan  dan  pro- rakyat  kebanyakan.  Hal  yang  harus  diperhatikan di  antaranya  peningkatan  kesejahteraan,  pendidikan menengah  dan  tinggi  yang  dapat  diakses  oleh semua  masyarakat,  pelayanan  kesehatan  yang bermutu  dan  terjangkau,  serta  penghilangan perdagangan  perempuan  dan  anak.  Dengan menghasilkan  kebijaksanaan  seperti  itu,  para politisi  perempuan  akan  memperoleh  penghargaan yang  tinggi,  mendapatkan  dukungan  masyarakat yang semakin luas, serta menyadarkan masyarakat  akan  penting  dan  strategisnya  posisi perempuan di parlemen.
Daftar Pustaka
Asfar,  Muhammad.  (1996).  “Wanita dan  Politik; Antara  Karir  Pribadi  dan  Jabatan Suami,”  dalam  Prisma,  No.  5,  Tahun XXV.
Buchori,  Binny  dan  Ifa.  Sunarto.  (1996). “Mengenal  Dharma  Wanita,”  dalam Mayling Oey-Gardiner, Mildred Wagemann, Evelyn Suleeman, dan Sulastri (Penyunting), Perempuan  Indonesia:  Dulu  dan  Kini (Jakarta: Gramedia).
Collier,  Jane  Fishburne.  (1983).  “Women  in Politics”,  dalam  Michelle  Zimbalist Rosaldo  and  Louise  Lamphere  (ed.), Women, Culture, and Society (California: Stanford University Press).
Djajadiningrat-Nieuwenhuis,  Madelon.  (1978). “Ibuism  and  Priyayization:  Path  to Power?,” dalam Elsbeth Locher-Scholten and  Anke  Niehof  (ed.).  Indonesian Women  in  Fokus  (Dordrecht-Holland: Foris Publications).
Eviota,  Elizabeth  Uy.  (1992).  The  Political Economy  of  Gender;  Women  and  the Sexual  Division  of  Labour  in  the Philippines (London: Zed Books ltd.).
Hamadeh-Banerjee,  Lina  dan  Paul  Oquist. (2003).  “Gambaran  Umum:  Partisipasi Politik  Perempuan  dan  Tata  Pemerintahan yang  Baik:  Tantangan  Abad  21,”  dalam UNDP  Indonesia,  Partisipai  Politik Perempuan  dan  Tata  yang  Baik: Tantangan  Abad  21  (Jakarta:  UNDP Indonesia).
Hamadeh-Banerjee,  Lina.  (2003).  “Berpikir Global,  Memilih  Lokal”,  dalam  UNDP Indonesia,  Partisipai  Politik  Perempuan dan Tata yang Baik: Tantangan Abad 21 (Jakarta: UNDP Indonesia).
Karim,  Rusli  M.  (1983).  Perjalanan  Partai
Politik  di  Indonesia;  sebuah  Potret Pasang-Surut (Jakarta: Rajawali Pers).
Karni,  Asrori  S.  “Si  Jelita  Bukan  Putri  Kisra; Tribuana  Tungga  Dewi,”  dalam  Gatra, Edisi Khusus, April 2004.
Kato, Tsuyoshi. (1982). Matriliny and Migration,
Evolving  Minangkabau  Traditions  in Indonesia    Cornell:  Cornell  University
Press).
Koentjaraningrat. (1974). Beberapa Pokok Antropologi Sosial (Jakarta: Dian Rakyat).
Macridis, Roy.  C. (1992). “Kelompok  dan  Teori Kelompok,” dalam Roy C. Macridis dan Bernard  E.  Brown  (Editor).  Perbandingan Politik (Jakarta: Penerbit Erlangga).
Naim,  Mochtar.  (1979).  Pola  Migrasi  Suku Minangkabau (Jakarta: LP3ES).
Pateman,  Carole.  (1995).  The  Sexual  Contract (Oxford: Blackwell Publishers).
Postel-Coster,  Els.  (1987).  "The  Image  of Women in Minangkabau Fiction," dalam Elsbeth  Locher-Scholten  and  Anke  Niehof (Editors),  Indonesian  Women  in  Focus (Dordrecht-Holland: Foris Publications).
Rahayu,  Ruth  Indah.  (1996).  “Politik  Gender Orde Baru; Tinjauan Organisasi Perempuan Sejak  1980-an,”  dalam  Prisma,  No.  5, Tahun XXV.
Sacks, Karen. (1983). “Engels Revisited: Women, the  Organizations  of  Production,  and Private Property”, dalam Michelle Zimbalist Rosaldo  and  Loise  Lamphere,  Women, Culture,  and  Society  (Stanford:  Standfor University Press).
Sanderson, Sosiologi Makro. Sebuah Pendekatan terhadap  Realitas  Sosial  (Jakarta:  Rajawali Pers, 1993), halaman 397-398.
Saptari,  Ratna  dan  Briggitte  Holzner.  (1997),
Perempuan Kerja dan Perubahan Sosial; Sebuah  Pengantar  Studi  Perempuan, (Jakarta: Grafiti Pers).
Soedijat,  S.  Iman.  (1993),  “Relevansi  Semangat Hari  Ibu  dengan  Gerakan  Perempuan  di Indonesia,”  dalam  Fauzie  Ridjal,  Lusi Margiyani, dan Agus Fahri Husein (ed.),
Dinamika Gerakan Perempuan di Indonesia (Yogyakarta: Tiara Wacana).
Shanti,  Budi.  (2001),  “Kuota  Perempuan  Parlemen: Jalan Menuju Kesetaraan Politik”, dalam Jurnal Perempuan, Nomor 19.
Shvedova,  Nadezdha.  (1999),  "Kendala-kendala terhadap  Perempuan  dalam  Parlemen,"
dalam Azza Karam (Penyunting),
Perempuan di Parlemen; Bukan Sekedar Jumlah, Bukan Sekedar Hiasan (Jakarta:
Yayasan Jurnal Perempuan).
Suarjana,  “Meniti  Kemala  Cahaya,”  dalam Gatra, Edisi Khusus, April 2004.
Subyantoro,  Eko  Bambang.  (2001).  “Keterwakilan
Perempuan  dalam  Politik:  Masih  Menjadi Kabar  Burung,”  dalam  Jurnal  Perempuan, Nomor 34.
Suryakusumah, “The State and Sexuality in New Order  Indonesia,’  dalam  Laurie  J.  Sears (editor),  Fantasizing  the  Feminine  in Indonesia  (Durham  &  London:  Duke University Press, 1999).
Suyanto, Isbodroini. (1995). “Peranan Sosialisasi
Politik terhadap Partisipasi Politik Perempuan,” dalam Ihromi (Penyunting),
Kajian  Wanita  dalam  Pembangunan (Jakarta: Yayasan Obor Indonesia).
Sulistyo, Hermawan. (2000). Palu Arit di Ladang Tebu; Sejarah Pembantaian Massal yang Terlupakan  (1965-1966).  (Jakarta:  KPG,
Kepustakaan Populer Gramedia).
Von  Benda-Beckmann,  Franz.  (2000).  Properti dan Kesinambungan Sosial; Kesinambungan dan  Perubahan  dalam  Pemeliharaan Hubungan-Hubungan  Properti  Sepanjang Masa di Minangkabau (Jakarta: Grasindo).

## Wardana, Sri Budi Eko. (1999). Aspirasi Perempuan
Anggota Parlemen terhadap Pemberdayaan Politik  Perempuan (Jakarta: Penerbit Yayasan Jurnal Perempuan).
Wieringa,  Saskia  Eleonora.  (1998).  Kultilanak
Wangi;  Organisasi-organisasi  Perempuan Indonesia Sesudah 1950 (Jakarta: Kalyanamitra).
Wieringa,  Saskia  Eleonora.  (1999).  Penghancuran Gerakan Perempuan di Indonesia  (Jakarta:
Garba Budaya).