## DINAMIKA KEBIJAKAN PEMERINTAHAN DESA DI INDONESIA DARI MASA KE MASA
(STUDI TAHUN 1979-2015)
Zainal  Abstrak
Berdasarkan paradigma baru  kawasan pedesaan bukan lagi sebagai  kawasan  yang  harus  didominasi  oleh  pertanian.  Di wilayah  pedesaan  telah  terjadi  perubahan  mendasar  di semua  bidang  sebagai  bentuk  respons  terhadap  perubahan sosial,  ekonomi,  lingkungan  dan  politik.  Jika  dikatikan dengan konsep “The Four Is And Singnitificance Of Time ” menurut  Geoffrey  Dudley  and  Jerremy  Richardson  dapat disimpulkan  bahwa: Dinamika  kebijakan  pada  level pemerintahan  desa  akan  selalu  berubah  sesuai  dengan kepentingan politik yang ada serta mengikuti perkembangan zaman  sesuai  dengan  kebutuhan  masyarakat  desa.
Pemerintah  Republik  Indonesia  baru  sedikit  peduli  dan memberikan  perhatian  kepada  Pemerintah  Desa  sejak diberlakukannya  Undang-Undang  Nomor  5  Tahun  1979 tentang Pemerintahan Desa.

## Kata Kunci : Desa, Dinamika Kebijakan dan Desa Adat

## Pendahuluan
Negara  Kesatuan  Republik  Indonesia  (NKRI)  merupakan negara  kepulauan  yang  membentang  dari  Sabang  hingga  Merauke yang  tersusun  dalam  ribuan  pulau  besar  dan  kecil,  terhubung  oleh berbagai  selat  dan  laut.  Menurut  data  Badan  Informasi  Geospasial
 Dosen Tetap Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik Universitas Islam Riau. Sedang menempuh studi doktor (S3) bidang Ilmu Pemerintahan di Universitas Padjadjaran Bandung.
(BIG),  hingga  tahun  2014,  pulau  yang  terdaftar  dan  berkoordinat  di Indonesia berjumlah 13.466 pulau. Jumlah tersebut sudah diakui dunia internasional dan tercatat di Perserikatan Bangsa-Bangsa (PBB).
Untuk memudahkan pengelolaanya, Negara Kesatuan Republik Indonesia (NKRI) dibagi dalam wilayah-wilayah yang lebih kecil  baik  menggunakan  batas  administratif  maupun  batasan fungsional yang menjadi wilayah provinsi, kabupaten/kota, kecamatan,  dan  desa/kelurahan.  Wilayah  desa/kelurahan  merupakan unit  terkecil  dari  NKRI,  namun  keberadaan  serta  situasi  dan kondisinya  memberi  pengaaruh  besar  terhadap  eksistensi  negara secara keseluruhan.
Berdasarkan  paradigma  lama  wilayah  desa  atau  pedesaan digambarkan sebagai wilayah pinggiran dan pedalaman yang jauh dari kota,  dengan  kondisi  dan  situasi  sosial,  ekonomi  dan  budaya  yang masih  tertinggal  jika  dibandingkan  dengan  kondisi  situasi  wilayah kota, dengan kegiatan utama penduduknya di sektor pertanian. Dalam definisi  klasik  menurut  Suhardjo 1 (2008)  secara  ekonomi  kawasan pedesaan  dikategorikan  sebagai  wilayah  yang  mempunyai  kegiatan utama  pertanian  sedangkan  kawasan  perkotaan  dikategorikan  sebagai wilayah dengan kegiatan utama sektor jasa dan perdagangan.
Definisi  di  atas  masih  banyak  digunakan  hingga  saat  ini, namun  munculnya  kawasan  pedesaan  dengan  perekonomian  yang  di topang  oleh  kegiatan  kegiatan  industri  kecil  sebagai  kerajinan, pariwisata dan kuliner dan lainnya, definisi tersebut kurang mewakili keseluruhan  tipologi  kawasan  pedesaan.  Oleh  karena  itu  muncul istilah  seperti    desa-kota  yang  berusaha  mendefinisikan  kawasan-
1 Suhardjo  A.J,  dkk.  2008. Geografi  Perdesaan,  Sebuah  Antropologi; (Yogyakarta; IdeAs Media, 2008), h.16
kawasan  pedesaan  yang  dianggap  memiliki  ciri-ciri  perkotaan  baik secara fisik maupun sosial dan ekonomi. Pendekatan klasik lainnya yang digunakan dalam mendefinisikan  kawasan  pedesaan  adalah  pendekatan  berdasarkan paradigma  modernisasi  dan  model  dikatomi.  Pendekatan  tersebut muncul  setelah  masa  revolusi  industri.  Munculnya  kawasan-kawasan kota  industri  dengan  segala  modernisasinya  menjadikan    kawasan pedesaan  dianggap  sebagai  representasi  masyarakat  tradisional (gemeinschaft) dan  kawasan  perkotaan  dianggap  sebagai  representasi masyarakat  modern (gesellschaft). Model  dikatomi  lainnya  adalah solidaritas  mekanik  kontra  organik,  serta  kelompok  primer  kontra kelompok skunder 2 (Suhardjo, 2008).
Sosiolog  pedesaan  asal  Amerika  Serikat  Landis  Paul  dalam Refi (2014) mengemukakan bahwa definisi tentang desa dengan  cara membuat  tiga  pemilahan  berdasarkan  pada  tujuan  analisa.  Untuk tujuan  statistik,  maka  desa didefinisikan  sebagai  lingkungan  yang penduduknya  kurang  dari  2.500  orang.  Sedangkan  untuk  tujuan analisa  sosial  psikologi,  desa  didefinisikan  sebagai  lingkungan  yang penduduknya  memiliki  hubungan  akrab  (gemmenischaaft)  dan  serba informal  diantara  sesama  warga.  Sedangkan  untuk  tujukan  analisa ekonomi,  desa  didefinisikan  sebagai  suatu  lingkungan  yang penduduknya tergantung kepada pertanian.
Berdasarkan  paradigma  baru  menurut  Illbery  (1998)  kawasan pedesaan  bukan  lagi  sebagai  kawasan  yang  harus  didominasi  oleh pertanian.  Di  wilayah  pedesaan  telah  terjadi  perubahan  mendasar  di semua  bidang  sebagai  bentuk  respons  terhadap  perubahan  sosial, ekonomi, lingkungan dan politik. Terutama di negara maju dan negara berkembang,  sektor  non-pertanian  tidak  hanya  tumbuh  di  wilayah perkotaan,  tetapi  juga  di  kawasan  pedesaan  sehingga  memunculkan desa-desa  wisata,  desa  industri  kerajinan,  desa  nelayan,  dan sebagainya. Selain itu menurut Suhardjo  proses diverifikasi perdesaan juga  menunjukkan  peningkatan  konsumsi  di  pedesaan  sehingga
2 Ibid
kawasan  perdesaan  tidak  lagi  dapat  dianggap  sebagai  kawasan produksi  dan  kawasan  perkotaan  dianggap  sebagai  konsentrasi konsumsi.
Menurut  Saefullah 3 meningkatnya  aliran  perpindahan  desa- kota  menyebabkan  proses  pembangunan  dalam  komunitas  desa menjadi  lebih  tergantung  secara  ekonomi  dan  sosial  pada  kehidupan kota.  Pengalaman  akan  kehidupan  kota  sekarang  jauh  lebih  dikenal oleh penduduk desa dibandingkan sebelumnya.
Menurut  BPS  dalam  Agusta 4 (2014)  wilayah  pedesaan dicirikan  oleh  skor  yang  rendah  dalam  keberadaan  fasilitas  taman kanak-kanak,  sekolah  dasar,  sekolah  menengah  tingkat  pertama, sekolah  menengah  tingkat  atas,  pasar,  pertokoan,  bioskop,  rumah sakit, hotel/biliar/diskotik/salon, rumah tangga pengguna telpon kabel, dan rumah tangga pengguna listrik. Selain itu, pedesaan juga dicirikan oleh  tingginya  rumah  tangga    petani  dan  kepadatan  penduduk  yang rendah.
Berbagai  desa  dapat  diklasifikasi  berdasarkan  tingkat kemantapan  pemerintahannya,  yaitu  meliputi  desa  swadaya,  desa swakarya dan desa swasembada dilihat dari sektor unggulannya yaitu terdiri dari desa pertanian, desa nelayan, desa pariwisata dan lainnya, dan dilihat dari pendekatan pembangunannnya dapat dikelompokkkan sebagai  desa  terpadu,  desa  mandiri  dan  desa  partisipatif  Adisasmita (2006).  Oleh  karena  itu,  kemudian  muncul  definisi-definisi  baru mengenai  kawasan  pedesaan.  Hal  tersebut  dikarenakan  mulai berubahnya  tipologi  kawasan  pedesaan  dan  perkembangan  kawasan pedesaan,  terutama  setelah  masuknya  globalisasi  ke  pedesaan,
3 Saefullah  A.  Djadja, Modernisasi  Perdesaan  Dampak  Mobilitas Penduduk. (AIPI Bandung; Bandung, 2008), 17
4 Agusta,  Ivanovich  dkk,  2014. Indeks  Kemandirian  Desa  Metode,  Hasil dan Alokasi Program Pembangunan, Jakarta: Yayasan Pustaka Obor, 2014), h.34
sehingga  terjadi  interaksi  dan  negosiasi  sosial  budaya  masyarakat perdesaan  terhadap  modernisasi  dan  budaya  luar.  Tidak  relevannya pemahaman  tersebut  menyebabkan  dikatomi  kawasan  perdesaan  dan kawasan perkotaan mulai ditinggalkan.
Lahirnya  Kementerian  Desa  Pembangunan  Daerah  tertinggal dan  Transmigrasi  dilandasi  oleh  amanat  yang  berat  daru  Undang- Undang  Nomor  6  Tahun  2014  tentang  Desa  dan  Undang-Undang Nomor  29 Tahun  2009  tentang  Ketransmigrasian.  Fakta  hingga  saat ini dari 74.050 desa yang ada di Indonesia sebanyak 17.268 desa atau sekitar 23,3 persen masih termasuk kategori desa tertinggal. Selain itu masih  terdapat  sedikitnya  122  daerah  tertinggal  yang  sebagian  besae atau  sekitar  27,05  persen  terdapat  di  Papua,  selebihnya  berada  di Maluku,  Sumatera,  Kalimantan,  Sulawesi,  Nusa  Tenggara,  Bali  dan Jawa.
Dalam  menjalankan  amanat  Undang-Undang  Nomor  6  Tahun 2014  tentang  Desa,  Kementrian  Desa,  Pembangunan  Daerah Tertinggal  dan  Transmigrasi  berkewajiban  mengurangi  jumlah  desa dan  daerah  tertinggal  di  Indonesia  serta  mengatasi  berbagai permasalahan  di  desa  dan  daerah  tertinggal  tersebut.  Untuk  itu, pemerintah  menargetkan  pengurangan  jumlah  desa  tertinggal sebanyak  5.000  desa  hingga  tahun  2019.Langkah  yang  ditempuh diantaranya  memberikan  dukungan  dana  pembangunan  insfrastruktur dasar pedesaan. Dana tersebut bisa digunakan sesuai kebutuhan desa,
seperti  infrastruktur,  irigasi,  Badan  Usaha  Milik  Desa  (Bumdes)  atau Usaha  Mikro  Kecil  Menengah  (UMKM).  Pemerintah  juga  akan memberikan  program  pendampingan  kepada  desa  agar  menjadi  desa mandiri serta perekonomian masyarakatnya menjadi lebih maju.Melalui  pembanguann  dan  pemberdayaan  desa  Pemerintah menargetkan  persentase  penduduk  miskin  di  daerah  tertinggal berkurang  menjadi  12,5  persen  pada  2019  dan  indeks  pembangunan manusia minimal 71,5 persen. Selain itu kita juga menargetkan  rata- rata pertumbuhan ekonomi pedesaan meningkat hingga 7,35 persen.
Merujuk pada hasil kajian dan tulisan-tulian Van Vollenhoven serta  Soepomo,  rumusan  Ter  Haar  tersebut  oleh  Bushar  Muhammad diperkuat dengan mengemukakan unsur-unsur masyarakat hukum adat
sebagai  berikut  “1)  kesatuan  manusia  yang  teratur;  2)  menetap  di suatu  daerah  tertentu;  3)  mempunyai  penguasa-penguasa;  4) mempunyai  kekayaan  yang  berwujud  atau  tidak  berwujud,  dimana para  anggota  kesatuan  masing-masing  mengalami  kehidupan  dalam masyarakat  sebagai  hal  yang  wajar  menurut  kodrat  alam”. Wignjosoebroto  dalam  Noer  Fauzi  Rachman  menyatakan  “istil ah masyarakat  hukum  adat  sebaiknya  dipahami  dalam  bahasa  Belanda
“ rechsgemeenschap ”  yang  dasar  pembentukan  katanya  adalah “masyarakat  hukum”  dan  “adat”,  bukan  “masyarakat”  dan  “hukum adat” 5 .

## Dinamika Kebijakan Pemerintahan Desa di Indonesia
Pasang  surut  keadaan  pemerintahan  desa  sekrang  ini  adalah sebagai akiat pewarisan Undang-Undang lama yang pernah ada, yang mengatur  Pemerintahan  Desa  sejak  zaman  penjajahan  Belanda,  yaitu Inlandsche  Gemeente  Ordooantie atau  IGO  (Stbl  No.  83/1906)  yang berlaku untuk Jawa dan Madura dan Inlandsche Gemeente Ordonantie Beitengewesten atau IGOB (Stbl No. 490/1938 Jo Stbl No.1938) yang berlaku untuk luar Jawa dan Madura.
Masyarakat  adat  sebagai  suatu  kesatuan  pemerintahan  yang memiliki  wilayah  sendiri  telah  diatur  sejak  zaman  kolonial  yang dikenal  dengan “rechtsgemeenschap” .  Kartohadikoesoemo  mencatat bahwa  aturan  kolonial  pertama  terkait  desa  sebagai  satuan pemerintahan  adalah  pada  “ Staatsblad No.  13  Tahun  1819  yang menjamin  terus  berlangsungnya  hak  penduduk  desa  memilih  dan mengganti kepala-nya.  Aturan tersebut diperbaharui pada tahun 1878 melalui Staatblad No. 47 yang kemudian diperbaharui lagi pada tahun
5 Noer Fauzi Rachman. Masyarakat Hukum Adat adalah Bukan Penyandang Hak, Bukan Subyek Hukum, dan Bukan Pemilik Wilayah Adatnya. Wacana Jurnal Transformasi Sosial. 2014. Hal.26
1907  melalui Staatblad No.  212” 6 ,  demikian  seterusnya  sampai dengan  era  kemerdekaan  Indonesia  yang  telah  memberlakukan berbagai peraturan perundang-undangan tentang Desa.
Peraturan  perundang-undangan  tersebut  tidak  mengatur Pemerintahan  Desa  secara  seragam  dan  tidak  mendorong  masyarakat untuk  berkembang  secara  dinamis.  Jatuhnya  Hindia  Belanda  pada tahun  1942  disusul  dengan  pendudukan  Jepang,  namun  IGO  dan IGOB  tetap  diberlakukan  dengan  demikian  selama  pendudukan Jepang  tidak  ada  peraturan  perundang-undangan  yang  dikeluarkan oleh  Pemerintah  jepang  terhadap  desa  (Soemantri,  2011).  Undang- Undang  tentang  Desa  memiliki  sejarah yang  cukup  panjang  di Indonesia.  Menimbang  perjalanan  sejaraah  pengaturan  perundang- undangan  desa  sejak  proklamasi  17  agustus  1945  hingga  awal  2014, yang mengalami pasang surut mengikuti arus perubahan dan dinamika politik, mengakibatkan  eksistensi desa semakin hari semakin terserus dan terpinggirkan.
Dalam  memahami  dimulainya  desentralisasi  dan  otonomi daerah  yang  menjadi  perhatian  awal  menyusul  lahirnya  Undang- Undang  1945,  pada  bab  IV  pasal  18  Undang-Undang  1945  yang mengatur  masalah  Pemerintahan  Daerah  d isebutkan  bahwa  “Dalam teritorial  Indonesia  terdapat  lebih  kurang  250 zelfbesturende landschappen dan volksgemeenschappen, seperti  desa  di  Jawa  dan Bali,  negeri  di  Minangkabau,  disusun  dan  marga  di  Palembang  dan sebagainya.  Daerah-daerah  itu  mempunyai  susunan  asli,  dan  oleh karenanya  dapat  dianggap  sebagai  daerah  yang  bersifat  istimewa”. Selanjutnya, dinyatakan juga negara Republik Indonesia menghormati kedudukan  daerah-daerah  istimewa  tersebut  dan  segala  peraturan negara  yang  mengenai  daerah-daerah  itu  akan  mengingati  hak-hak asal-usul  daerah  tersebut.  Kemudian  untuk  mengatur  pemerintahan, Badan  Pekerja  Komite  Nasional  Pusat  mengeluarkan  pengumuman nomor  2  yang  ditetapkan  menjadi  Undang-Undang  Nomor  1  tahun 1945.  Undang-Undang  ini  mengatur  kedudukan  desa  dan  kekuasaan komite  nasional  daerah,  sebagai  badan  legislatif  yang  dipimpin  oleh
6 Soetarjo Kartohadikoesoemmo. Desa. Balai Pustaka. 1984. Hal. 45
seorang  kepala  daerah.Oleh  karena  Undang-Undang  nomor  1  taun 1945 dianggap kurang memuaskan, pemerintah menunjuk R.P Suroso sebagai ketua panitia untuk melakukan berbagai  perundingan tentang rancangan  Undang-Undang  yang  baru,  akhirnya  pada  10  Juli  1948 Rancangan Undang-Undang ini disetujui dan lahirlah Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1948 tentang Pemerintahan Daerah.
Pada  juni  1956,  sebuah  Rancangan  Undang-Undang  tentang pemerintahan daerah diajukan Menteri Dalam Negeri ketika itu, Prof. Sunaryo kepada DPR RI. Setelah melalui perdebatan dan perundingan pemerintah  dan  fraksi-fraksi  dalam  DPR  RI,  Rancangan  Undang- Undang  tersebut  diterima  dan  disetujui  secara  aklamasi.  Pada  19 Januari 1957  Rancangan  Undang-Undang  itu  diundangkan  menjadi Undang-Undang  Nomor  1  Tahun  1957  tentang  Pokok-Pokok Pemerintahan Daerah,
Pada masa orde lama secara spesifik pemerintahan desa diatur tersendiri  dalam  Undang-Undang  nomor  18  Tahun  1965  tentang Pokok-Pokok  Pemerintahan  Daerah  dan  Undang-Undang  Nomor  19 Tahun 1965 tentang Desa Praja. Namun, sebelum Undang-Undang ini sempat diberlakukan, terjadi pergantian rezim pemerintahan dari Orde lama  dibawah  pimpinan  Soekarno  ke  Orde  Baru  dibawah  pimpinan Suharto. Pada masa Orde Baru pengaturan desa diatur tersendiri dalam Undang-Undang  5  Tahun  1979  tentang  Pemerintahan  Desa,  yang menggantikan  Undang-Undang  5  tahun  1974  tentang  Pokok-Pokok Pemerintahan di Daerah. Undang-Undang ini menjadikan seluruh desa di  Indonesia diseragamkan  seperti  struktur  desa  di  Jawa.  Akibatnya, eksistensi  masyarakat  hukum  adat  yang  berada  di  luar  Jawa mengalami reduksi atau pengurangan yang luar biasa.
Hal  lainnya  yang  juga  mengakibatkan  tidak  terlaksanannya dengan  baik  Undang-Undang  Nomor  19 Tahun  1965  tentang  Desa Praja  adalah  meletusnya  peristiwa  30  S/PKI  mengakibatkan pelaksanaan  dari  Undang-Undang  Nomor  19  Tahun  1965  tersebut
harus ditinjau kembali berdasarkan TAP MPRS No. XXI/MPRS/1966 tentang  Pemberian  Otonomi  Seluas-Luasnya  Kepada  Daerah,  bahkan Undang-Undang  Nomor  6  Tahun  menyatakan  tidak  berlakunya berbagai  Undang-Undang  dan  Peraturan  termasuk  Undang-Undang Nomor  19  Tahun  1965  tentang  Desa  Praja.  Akibatnya  sejak  tahun 1965  bahkan  sejak  Republik  Indonesia  berdiri  tahun  1945  praktis penyelenggaraan  pemerintahan  desa  mengalami  kelemahan  hukum karena  peraturan  karena  peraturan  perundang-undangannya  yang sudah  lama  dicabut,  sedangkan  penggantinya  belum  ada,  dengan demiian  iklim  IGO  dan  IGOB  masih  tetap  berlangsung  dengan berbagai  penyesuaian-penyesian  dan  penyempurnaan  (Soemantri: 2011).
Pengaturan  yang  lebih  fokus  mengkaji  secara  sfesipik  tentang Desa  ialah  ketika  diterbitkannya  Undang-Undang  Nomor  19  Tahun 1965  tentang  Desa  Praja.  Terdapat  kesamaan  antara  pengaturan Inlandshe Gemeente Ordonantie dan Inlandshe Gemeente Ordonantie voor Buitengewesten dengan Undang-Undang Nomor 19 Tahun 1965 dalam  hal  memandang  desa  sebagai  sebuah  kesatuan  masyarakat hukum (volkgemeenschappen) memiliki hak ada istiadat dan asal usul. Dalam  pasal  1  Undang-Undang  Nomor  19  tahun  1965  Desa  atau Desapraja  adalah  kesatuan  masyarakat  hukum  yang  tertentu  batas- batas daerahnya, berhak mengurus rumah tangganya sendiri, memilih penguasanya dan mempunyai harta benda sendiri.
Dengan  demikian  berdasarkan  peraturan  perundang-undangan ini  nama,  jenis,  dan  bentuk  desa  sifatnya  tidak  seragam.  Pada  masa pemerintahan  Orde  Baru  kembali  peraturan  perundang-undangan mengenai  desa  mengalami  perubahan  yang  ditandai  dengan  terbitnya menurut  Undang-Undang  Nomor  5  Tahun  1979,  pengaturan  yang tidak  menyeragamkan  pemerintahan  desa  kadang-kadang  merupakan hambatan  untuk  melaksanakan  pembinaan  dan  pengendalian  yang intensif guna peningkatan taraf hidup masyarakat. Oleh karena itulah secara  tegas  dinyatakan  di  dalam  Undang-Undang  ini  bahwa kebijakan  mengenai  desa  diarahkan  pada  penyeragaman  bentuk  dan susunan pemerintahan desa dengan corak nasional.
Barulah  pada  tahun  1979  lahirlah  Undang-Undang  Nomor  5 Tahun  1979  tentang  Pemerintahan  Desa,  Undang-Undang  ini mengarah  pada  keanekaragaman  bentuk dan  susunan  pemerintahan desa dengan corak nasional dan Pemerintahan Desa ditetapkan sebagai organisasi  pemerintahan  terendah  dibawah  Camat  serta  berhak menyelenggarakan  rumah  tangganya  sendiri  dalam  Ikatan  Negara Kesatuan  Republik  Indonesia.  Meskipun  Pemerintah  berusaha menjamin  terwujudnya  Demokrasi  Pancasila  secara  nyata  dengan adanya  pemilihan  Kepala  Desa  secara  langsung,  umum,  bebas  dan rahasia  oleh  penduduk  warga  setempat,  namun  dalam  penerapan demokrasi tersebut dinodai dengan dibentuknya Lembaga Musyawarah Desa sebagai penyalur aspirasi masyarakat, yaitu dengan ketentuan  bahwa  karena  jabatannya  Kepala  Desa  menjadi  Ketua Musyawarah  Desa  dan  Sekretaris  Desa  menjadi  Sekretaris  Lembaga
Musyawarah  Desa,  dengan  demikian  pelaksanaan  demokrasi  seperti diharapkan tidak pernah terwujud 7
Berdasarkan  Undang-Undang  Nomor  5  Tahun  1979,  desa adalah  suatu  wilayah  yang  ditempati  sejumlah  penduduk  sebagai kesatuan  masyarakat  termasuk  di  dalamnya  kesatuan  masyarakat hukum  yang  mempunyai  organisasi  pemerintahan  terendah  langsung di  bawah  Camat  dan berhak  menyelenggarakan  rumah  tangganya sendiri  dalam  ikatan  Negara  Kesatuan  Republik  Indonesia.  Hak menyelenggarakan  rumah  tangganya  dalam  pengertian  ini  bukanlah merupakan  hak  otonomi,  sehingga  dapat  dikatakan  bahwa  dengan Undang-Undang  Nomor  5  tahun  1979  administrasi  desa  dipisahkan dari  hak  adat  istiadat  dan  hak  asal  usul.  Desa  diharuskan  mengikuti pola  yang  baku  dan  seragam  sedangkan  hak  otonominya  yaitu  hak
7 Soemantri  Bambang  Trisantono,  2011. Pedoman  Penyelenggaran Pemerinthan  Desa,  Suatu  Pengantar  Tugas  Bagi  Penyelenggara Pemerintahan Desa Secara Normatif dan Komprehensif, (Fokusmedia; Bandung, 2011), h.55
untuk  mengatur  diri  sendiri,  ditiadakan.  Desa  sekedar  satuan administratif dalam tatanan pemerintah.
Dari  pengertian  ini  jelas  bahwa  secara  struktural  dengan ditempatkannya  desa  sebagai  organisasi  pemerintahan  langsung  di bawah camat menunjukkan bahwa hubungan antar desa dengan supra desa  bersifat  hierarkis  sampai  ke  tingkat  Pusat.  Hal  ini  dikarenakan posisi  Camat  sebagai  kepala  wilayah  yang  menjalankan  asas dekonsentrasi  atau  merupakan  unsur  Pemerintah  Pusat  yang  ada  di daerah.  Karena  pola  hubungan  yang  bersifat  hierarkis  maka  seluruh peraturan  perundang-undangan  yang  mengatur  tentang  desa  dibuat oleh Pemerintah Pusat dan diberlakukan sama secara nasional.
Setelah terjadi gerakan reformasi pada tahun 1998, pengaturan mengenai  desa  mengalami  perubahan  seiring  dengan  terbitnya Undang-Undang  Nomor  22  Tahun  1999  tentang  Pemerintahan Daerah.  Undang-Undang ini  secara  nyata  mengakui  otonomi  desa. Otonomi yang dimiliki oleh desa menurut Undang-Undang Nomor 22 Tahun  1999  adalah  berdasarkan  asal-usul  dan  adat  istiadatnya  bukan berdasarkan  penyerahan  wewenang  dari  Pemerintah.  Sehingga  yang disebut Desa atau nama lainnya, yang selanjutnya disebut Desa adalah kesatuan  masyarakat  hukum  yang  memiliki  kewenangan  untuk mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat setempat berdasarkan  asal-usul  dan  adat-istiadat  setempat  yang  diakui  dalam sistem  Pemerintahan  Nasional  dan  berada  di  Daerah  Kabupaten. Dengan  demikian,  otonomi  yang  dimiliki  desa  adalah  Otonomi  Asli,
yaitu  otonomi  yang  berdasarkan  asal-usul  dan  adat-istiadat  setempat. Sehingga  dalam  kenyataannya  pasti  akan  timbul  berbagai keanekaragaman, baik dari segi nama, susunan pemerintahan, maupun bentuk-bentukan  geografisnya.  Tegasnya,  terdapat  keadaan-keadaan khusus  yang  berbeda  satu  dengan  yang  lainnya.  Dari  sinilah sebenarnya  prinsip-prinsip  "Kebhinekaan"  itu  ada  dan  berkembang secara  nyata  dalam  masyarakat.  Sehingga secara  riil  hak-hak,  asal- usul, dan istiadat dihormati sebagai modal pembangunan desa.
Ketika  reformasi  menemukan  momentum  untuk  melakukan perubahan  di  tahun  1998,  Orde  baru  digantukan  dengan  Orde Reformasi.  Eksistensi  desa  dan  kesatuan  masyarakat  hukum  adat
kembali  mendapatkan  pengakuan,  tetapi  eksistensi  dan  kesatuan tersebut  direduksi  menjadi  bagian  dari  wilayah  atau  daerah kabupaten/kota yang pengaturannya disatukan dalam Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah, yang kemudian diganti  dengan  Undang-Undang  Nomor  32  Tahun  2004  tentang Pemerintahan Daerah.
Dengan terbitnya Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 juga terjadi perubahan dalam aspek pemerintahan desa. Menurut ketentuan di  dalam  Undang-Undang  Nomor  22  Tahun  1999  di  desa  dibentuk Pemerintah  Desa  dan  Badan  Perwakilan  Desa,  yang  merupakan Pemerintahan  Desa.  Pemerintah Desa  sebagai  unsur  eksekutif  dan Badan  Perwakilan  Desa  sebagai  unsur  Legislatif,  yang  tidak  dikenal dalam  Undang-Undang  Nomor  5  Tahun  1979.  Dengan  konsep pemerintahan desa yang seperti ini maka dalam pelaksanaan tugasnya Kepala Desa bertanggungjawab kepada rakyat melalui BPD.
Terbitnya  Undang-Undang  Nomor  22  Tahun  1999  juga merubah  tata  hubungan  desa  dengan  supra  desa  sebagaimana  diatur oleh Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1979. Perubahan tata hubungan tersebut terdapat dalam beberapa hal sebagai berikut: a) Terjadi reposisi Camat dalam sistem pemerintahan di kabupaten/kota.  Apabila  sebelumnya  camat  merupakan  kepala wilayah,  di  dalam  Undang-Undang  Nomor  22  Tahun  1999  posisi camat merupakan perangkat daerah. Pengaturan di dalam Undang- Undang  Nomor  22  Tahun  1999  tidak  memberikan  pengaturan secara  tegas  kewenangan  camat  dalam  kaitannya  dengan penyelenggaraan pemerintahan desa.
b) Dengan  pertanggungjawaban  kepala  desa  kepada  BPD  maka kepala  desa  tidak  lagi  bertanggung  jawab  kepada  Gubernur melalui  Bupati  Kepala  Daerah  Tingkat  II  sebagaimana  diatur dengan Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1979.
c) Desa  dapat  melaksanakan  tugas  pembantuan  dari  Pemerintah, Pemerintah  Provinsi,  dan  Pemerintah  Kabupaten.  Hal  ini  tidak diatur dalam Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1979.
Pengaturan  mengenai  desa  kembali  mengalami  perubahan seiring  dengan  terbitnya  Undang-Undang  Nomor  32  Tahun  2004 tentang  Pemerintahan  Daerah.  Pengaturan  mengenai  desa  di  dalam Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 kemudian ditindaklanjuti oleh Peraturan Pemerintah Nomor 72 Tahun 2005 tentang Desa. Dalam hal kewenangan secara prinsip tidak ada perubahan yang mendasar dalam pengaturan  mengenai  kewenangan  desa.  Sama  halnya  dengan Undang-Undang  Nomor  22  Tahun  1999,  desa  memiliki  kewenangan untuk  mengatur  dan  mengurus  kepentingan  masyarakat  setempat berdasarkan  asal-usul  dan  adat-istiadat  setempat  yang  diakui  dalam sistem Pemerintahan Nasional dan berada di Daerah Kabupaten, yang dinyatakan secara tegas di dalam Pasal 7 Peraturan Pemerintah Nomor 72  Tahun  2005  bahwa  urusan  pemerintahan  yang  menjadi kewenangan desa mencakup:
a) Urusan  pemerintahan  yang  sudah  ada  berdasarkan  hak  asal  usul desa;
b) Urusan  pemerintahan  yang  menjadi  kewenangan  kabupaten/kota yang diserahkan pengaturannya kepada desa;
c) Tugas  pembantuan  dari  Pemerintah,  Pemerintah  Provinsi,  dan Pemerintah;
d) Urusan  pemerintahan  lainnya  yang  oleh  peraturan  perundang- undangan diserahkan kepada desa.
Perubahan mendasar tampak dalam aspek sistem pemerintahan
baik  pemerintahan  desa  maupun  dengan  hubungannya  dengan  supra desa. Menurut Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004, Pemerintahan Desa terdiri dari Pemerintah Desa dan Badan Permusyawaratan Desa (BPD).  Kepala  Desa  mempunyai  kewajiban  untuk  memberikan laporan penyelenggaraan pemerintahan desa kepada Bupati/Walikota, memberikan  laporan  keterangan  pertanggungjawaban  kepada  BPD, serta  menginformasikan  laporan  penyelenggaraan  pemerintahan  desa kepada masyarakat. Untuk meningkatkan pelayanan di dalam Undang-
Undang Nomor 32 Tahun 2004 ditegaskan bahwa sekretaris desa akan diisi oleh Pegawai Negeri Sipil (PNS).
Di  dalam  Undang-Undang  Nomor  32  Tahun  2004,  Camat diberikan  peranan  yang  tegas  dalam  kaitan  dengan  penyelenggaraan pemerintahan desa. Menurut ketentuan dalam Pasal 126 ayat (3) huruf a  camat  memiliki  kewenangan  untuk  membina  penyelenggaraan pemerintahan  desa.  Yang  dimaksud  dengan  membina  pada  ketentuan ini  adalah  dalam  bentuk  fasilitasi  pembuatan  Peraturan  Desa  dan terwujudnya  administrasi  tata  pemerintahan  desa  yang  baik. Perbedaan  lain  yang  mendasar  antara  Undang-Undang  Nomor  22 dengan Undang-Undang Nomor 32 ialah perubahan Badan Perwakilan Desa menjadi badan Permusyawaratan Desa, Badan Permusyawaratan Desa tidak mempunyai fungsi pengayoman adat. Ia hanya mempunyai fungsi regulasi dan penampung aspirasi Nurcholis 8 (2011). Setelah  melalui  perjuangan panjang,  pada  15  Januari  2014 lahirlah Undang-Undang Nomor 6 tahun 2014 tentang Desa. Undang- Undang ini telah menjawab kebutuhan  eksistensi desa dan desa adat. Undang-Undang ini menggabungkan fungsi self government, sehingga diharapkan  kesatuan  masyarakat hukum  adat  yang  selama  ini merupakan bagian dari  wilayah desa, ditata sedemikian rupa menjadi desa dan desa adat. Undang-Undang  Nomor  6  tahun  2014  tentang  Desa merupakan  penegasan  bawah  penyelenggaraan  pemerintahan  desa, pelaksanaan pembangunan, pembinaan kemasyarakatan, dan pemberdayaan masyarakat didasarkan atas Pancasila, Undang-Undang
Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, atas Negara Kesatuan Republik  Indonesia  dan  Bhinneka  Tunggal  Ika.  Dengan  demikian secara  lebih  lengkap  dalam  Undang-Undang  Nomor  6  tahun  2014 Tentang  Desa  bersisi  materi  mengenai  kedudukan  dan  jenis  desa,
8 Nurcholis  Hanif,  2011. Pertumbuhan  &  Penyelenggaraan  Pemerintahan Desa. (Erlangga; Jakarta, 2011), h.22
penataan  desa,  kewenangan  desa,  penyelenggaraan  pemerintahhan desa,  hak  dan  kewajiban  desa  dan  masyarakat  desa,  peraturan  desa, keuangan  desa  dan  aset  desa,  pembangunan  desa  dan kawasan pedesaan,  serta  peraturan  lain  yang  terkait,  yang  disesuaikan  dengan kondisi dan kebutuhan saat ini.

## Penutup
Berdasarkan  Undang-Undang  Nomor  6  tahun  2014,  desa merupakan kesatuan masyarakat hukum  yang memiliki batas wilayah yang berwenang untuk mengatur dan mengurus urusan pemerintahan, kepentingan  masyarakat  setempat  berdasarkan  prakarsa  masyarakat, hak  asal-usul,  serta  hak  tradisional  yang  diakui  dan  dihormati  dalam sistem  pemerintahan  negara  kesatuan  Republik  Indonesia.  Dengan demikian, unsur utama yang harus dimiliki desa antara lain adalah:
1) Wilayah  dengan  berbagai  aspeknya,  seperti  lokasi,  luas wilayah,  bentuk  lahan,  keadaan  tanah,  kondisi  tata  air,  dan aspek lainnya; 2) Penduduk dengan berbagai karakteristik demografis masyarakatnya,  seperti  jumlah  penduduk,  tingkat  kelahiran, kematian,  persebaran,  dan  kepadatan,  rasio  jenis  kelamin, komposisi penduduk, serta kualitas penduduknya; dan 3) Tata kehidupan berkaitan erat dengan adat istiadat, norma dan karakteristk budaya lainnya. Kemudian  jika  dikatikan  dengan  konsep  “ The  Four  Is  And
Singnitificance  Of  Time” dalam  buku  Why  Does  Policy  Change? Lessons  from  British  Transport  Policy  1945-99  yang  ditulis  oleh Geoffrey  Dudley  and  Jerremy  Richardson  maka  dapat  disimpulkan bahwa : 1) Dinamika  kebijakan  pada  level  pemerintahan  desa  akan  selalu berubah  sesuai  dengan  kepentingan  politik  yang  ada  serta mengikuti  perkembangan  zaman  sesuai  dengan  kebutuhan masyarakat desa yang ada; 2) Pemerintah  Republik  Indonesia  baru  sedikit  fokus  dan  sedikit memberikan perhatian kepada Pemerintah Desa sejak diberlakukannya  Undang-Undang  Nomor  5  Tahun  1979  tentang
Pemerintahan Desa; pada Undang-Undang tersebut menyeragamkan  seluruh  penyebutan  dengan  nama  desa  sehingga mengakibatkan  adat  istiadat  asli  dan  penyebutan  nama  lain  tidak diberlakukan.  Pada  Undang-Undang  ini  juga  menempatkan  desa sebagai  wilayah  administrasi  (local  state  government)  bukan daerah  otonomi  (local  self-government)  karena  desa  ditempatkan di  wilayah  administrasi  kecamatan  dan  tidak  dapat  penyerahan urusan Pemerintahan dari Pemerintah Pusat. 3) Menurut  Undang-Undang  Nomor  22  Tahun  2014  Tentang Pemerintahan  Daerah  pemerintahan  desa  terdiri  atas  kepala  desa dan  Badan  Perwakilan  Desa,  Badan  Perwakilan Desa  berfungsi mengayomi  adat  istiadat,  serta  melakukan  pengawasan  terhadap penyelenggaraan  pemerintahan  desa,  dengan  demikian  Badan Perwakilan  Desa  merupakan  lembaga  pengayom  adat  sekaligus seagai  badan  perwakilan  yang  mempunyai  fungsi  regulasi  dan pengawasan.  Sedangkan  kepala  desa  badan  pelaksana  kebijakan yang dibuat bersama dengan Badan Perwakilan Desa.
4) Menurut  Undang-Undang  Nomor  32  Tahun  2004,  Pemerintahan
Desa  terdiri  dari  Pemerintah  Desa  dan  Badan  Permusyawaratan
Desa  (BPD).  Kepala  Desa  mempunyai  kewajiban  untuk memberikan  laporan  penyelenggaraan  pemerintahan  desa  kepada Bupati/Walikota, memberikan laporan keterangan pertanggungjawaban  kepada  BPD,  serta  menginformasikan laporan  penyelenggaraan  pemerintahan  desa  kepada  masyarakat. Untuk meningkatkan pelayanan di dalam Undang-Undang Nomor 32  Tahun  2004  ditegaskan  bahwa  sekretaris  desa  akan  diisi  oleh
Pegawai Negeri Sipil (PNS).
5) Sedangkan menurut peraturan paling terbaru mengenai desa  yaitu Undang-Undang  Nomor  6  tahun  2014  tentang  Desa.  Undang- Undang  ini  telah  menjawab  kebutuhan  eksistensi  desa  dan  desa adat. Undang-Undang ini menggabungkan fungsi self government,
sehingga  diharapkan  kesatuan  masyarakat  hukum  adat  yang selama ini merupakan bagian dari wilayah desa, ditata sedemikian rupa menjadi desa dan desa adat.
6) Sebagaimana  ditegaskan  dalam  alinea  9  Penjelasan  Umum Undang- Undang  Nomor  6  Tahun  2014  bahwa  “Desa  Adat memiliki  fungsi  pemerintahan,  keuangan  Desa,  pembangunan
Desa,  serta  mendapat  fasilitasi  dan  pembinaan  dari  pemerintah
Kabupaten/Kota.  Dalam posisi  seperti  ini,  Desa  dan  Desa  Adat mendapat  perlakuan  yang  sama  dari  Pemerintah  dan  Pemerintah Daerah. Oleh sebab itu, di masa depan Desa dan Desa Adat dapat melakukan perubahan wajah Desa dan tata kelola penyelenggaraan pemerintahan  yang  efektif,  pelaksanaan  pembangunan  yang berdaya  guna,  serta  pembinaan  masyarakat  dan  pemberdayaan masyarakat di wilayahnya”. 7) Jadi dari kesimpulan ini kita dapat memahami terhadap siapa aktor sebagai ideas,  interests,  institutions,  and  individual serta significance of time (longitudinal 1979-2015).

## Daftar Pustaka
Adisasmita  Rahardjo, Membangun  Desa  Partisipatif, Graha  Ilmu; Jogyakarta, 2006.
Agusta, Ivanovich dkk, Indeks Kemandirian Desa Metode, Hasil dan
Alokasi  Program  Pembangunan, Yayasan  Pustaka  Obor; Jakarta, 2014.
Dudley Geoffrey and Richardson Jeremy, Why Does Policy Change?
Lessons  from  British  Transport  Policy  1945-99. Routledge;
New York, 2005.
Nurcholis  Hanif, Pertumbuhan  &  Penyelenggaraan  Pemerintahan Desa. Erlangga; Jakarta, 2011.
Saefullah  A.  Djadja, Modernisasi  Perdesaan  Dampak  Mobilitas
Penduduk. AIPI Bandung; Bandung,2008. Soemantri Bambang Trisantono, Pedoman Penyelenggaran Pemerinthan Desa, Suatu Pengantar Tugas Bagi
Penyelenggara  Pemerintahan  Desa  Secara  Normatif  dan Komprehensif, Fokusmedia; Bandung, 2011.
Suhardjo  A.J,  dkk. Geografi  Perdesaan,  Sebuah  Antropologi; Yogyakarta; IdeAs Media, 2008.
Wahidi  D  Roestanto, Membangun  Perdesaan  Modern  Tata  Kelola Infrstruktur Desa; Penerbit  Indodata  Development  Center, Bogor, 2015. Wahyuni Refi dan Falahi Ziyad, Desa Cosmopolitan Globalisasi dan Masa Depan Kekayaan  Alam Indonesia, Change Publication;
Jakarta, 2014.
Tim  Visi  Yustisia, Undang-Undang  Nomor  6  Tahun  2014  Tentang Desa dan Peraturan Terkait; Visi Media. Jakarta, 2015. http://galihlike9.blogspot.co.id/2014/03/sejarah-perkembangan-desa- sesuai.html