Wacana Hukum: Vol.XXIV, No.2, Desember 2018 [ WACANA HUKUM: JURNAL FAKULTAS HUKUM UNIVERSITAS SLAMET RIYADI ]

## ANALISIS YURIDIS PENGISIAN JABATAN WAKIL KEPALA DAERAH DALAM PENYELENGGARAAN PEMERINTAHAN DAERAH
Tri Suhendra Arbani ** ** Fakultas Syari‟ah dan Hukum UIN Alaudin Makasar,  E-mail: arbani305@gmail.com
Info Artikel Abstract Masuk: 4/10/2018. Revisi: 10/10/2018. Diterima: 15/10/2018.
Terbit: 15/12/2018.
Keywords:
Charging Position, Deputy Regional Head, Regional Government. Based on analysis in this research, shows that: First, The Mechanism of Filling the Deputy Head of Region is done in the perspective of Government Regulation Number 49 of 2008 regarding the third amendment to Government Regulation Number  6  Year  2005  regarding  the  Election,  Approval,  Appointment  and
Dismissal of Regional Head and Deputy Head of Region, Second, The direct impact to the community due to the absence of a deputy head of the region can be seen from the heavy workload of regional heads in managing local governments that  have  many  problems  where  it  can  not  be  resolved  without  the  help  of  a representative, so that many services and development will be disrupted.

## Abstrak Kata Kunci:
Pengisian  Jabatan,  Wakil Kepala Daerah, Pemda.
P-ISSN: 1412-310x
E-ISSN: xxxxxxx Hasil  penelitian  ini  adalah  pertama,  mekanisme  pengisian  wakil kepala  daerah  di  lakukan  dalam  perspektif  Peraturan  Pemerintah Nomor  49  tahun  2008  tentang  perubahan  ketiga  atas  Peraturan Pemerintah  Nomor  6  tahun  2005  tentang  pemilihan,  pengesahan, pengangkatan  dan  pemberhentian  kepala  daerah  dan  wakil  kepala daerah,  Kedua,  Adapun  dampak  secara  langsung  bagi  masyarakat akibat  ketiadaan  seorang  wakil  kepala  daerah  dapat  dilihat  dari beratnya  beban  kerja  kepala  daerah  dalam  mengurus  pemerintahan daerah yang memiliki banyak permasalahan dimana hal tersebut tidak bisa diselesaikan tanpa bantuan seorang wakil, sehingga akan banyak pelayanan dan pembangunan yang akan terganggu.

## PENDAHULUAN
Pemerintahan  daerah  adalah  penyelenggaraan  urusan  pemerintahan  oleh  pemerintah  daerah dan  dewan  perwakilan  rakyat  daerah  menurut  asas  otonomi  dan  tugas  pembantuan  dengan prinsip  otonomi  seluas-luasnya  dalam  sistem  dan  prinsip  Negara  Kesatuan  Republik  Indonesia sebagaimana dimaksud dalam Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. 1 Penyelenggaraan pemerintahan daerah diterapkan berdasarkan prinsip demokrasi, sesuai dengan Pasal  18  ayat  (4)  UUD  1945. 2 Penyelenggaraan  pemerintahan  daerahpun  terus  berkembang  di berbagai  aspek,  namun  demikian  ada  salah  satu  aspek  yang  masih  menjadi  perdebatan  diatara kalangan  ahli  hukum,  yakni  kedudukan  wakil  Gubernur/Walikota/Bupati  yang  selanjutnya
1 Lihat  Pasal  1  angka  2,  Undang-Undang-Undang  Republik  Indonesia  Nomor  23  Tahun  2014  tentang Pemerintahan daerah, Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2014 Nomor 244, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 5587.
2 Kaloh, 2010, Kepemimpinan Kepala Daerah: Pola Kegiatan, Kekuasaan, Dan Perilaku Kepala Daerah Dalam Pelaksanaan Otonomi Daerah , Jakarta: Sinar Grafika, p. 4.
Wacana Hukum: Vol.XXIV, No.2, Desember 2018 [ WACANA HUKUM: JURNAL FAKULTAS HUKUM UNIVERSITAS SLAMET RIYADI ]
disebut  sebagai  wakil  kepala  daerah.  Merujuk  pada  pasal  18  ayat  (4) 3 Undang-Undang  Dasar Negara  Republik  Indonesia  Tahun  1945  menentukan  adanya  jabatan  Gubernur,  Bupati,  dan Walikota tetapi tidak menenentukan jabatan wakil kepala daerah. Di pasal lain justru menentukan secara  eksplisit  adanya  jabatan  Wakil  Presiden  yaitu  “Dalam  melakukan  kewajibannya,  Presiden dibantu oleh satu orang Wakil Presiden”. 4
Jabatan wakil kepala daerah tidak pernah disinggung ketika perubahan materi Bab VI tentang pemerintahan  daerah  yang  dibahas  dalam  sidang  panitia Ad  hoc untuk  Perubahan  Kedua  UUD 1945  pada  tahun  2000.  Pada  saat  rancangan  Undang-Undang  tentang  Pemerintahan  Daerah dibahas  pada  tahun  2004,  Harun  Al-Rasyid  menyatakan  bahwa  jabatan  wakil  kepala  daerah  itu inkonstitusional. Sebagai pejabat yang dipilih langsung oleh rakyat seharusnya jabatan wakil kepala daerah  itu  diatur  dalam UUD  1945  karena  apabila  tidak  diatur  maka  jabatan  itu  memang  tidak diperlukan dan tidak perlu diadakan dalam undang-undang. 5
Konsep  pemerintahan  daerah  di  negara  lain  sebenarnya  tidak  menggunakan  wakil  dalam pemerintahan di daerahnya, contohnya saja di Amerika Serikat, Australia, dan Kanada, Gubernur sebagai  pejabat  yang  dipilih  langsung  oleh  rakyat  ( elected  official ),  juga  tidak  memiliki  wakil  yang sama-sama  dipilih.  Kebutuhan  teknis  akan  adanya  wakil,  dipenuhi  dengan  cara  pengangkatan wakil  gubernur  yang  disebut  „ Leutenant  Governor’ ( Deputy  atau  Vice  Governor )  sebagai  „ orang  kedua ‟ dalam kekuasaan pemerintahan negara bagian, yang dalam bahasa Indonesia dapat diterjemahkan dengan istilah Wakil Gubernur juga. Akan tetapi jabatan Wakil Gubernur ini tidak diisi melalui pemilihan umum ( election ), melainkan melalui pengangkatan ( appointment ) atas usul Gubernur. 6
UUD  1945  memang  tidak  menuliskan  sama  sekali  jabatan  wakil  kepala  daerah,  tetapi  dalam Pasal  1  angka  1  Undang-Undang  No  1  Tahun  2015  tentang  Pemilihan  gubernur,  bupati,  dan walikota, 7 : “Pemilihan Gubernur dan Wakil Gubernur, Bupati dan Wakil Bupati, serta Walikota dan Wakil Walikota yang selanjutnya disebut Pemilihan adalah pelaksanaan kedaulatan rakyat di wilayah provinsi dan kabupaten/kota untuk memilih Gubernur dan Wakil Gubernur, Bupati dan Wakil  Bupati,  serta  Walikota  dan  Wakil  Walikota  secara  langsung  dan  demokratis”. 8 Artinnya calon  kepala  daerah  dan  wakilnya  dipilih  bersamaan  dalam  suatu  pemilihan  kepala  daerah. Terlepas dari kedua paradigma di atas, pada dasarnya wakil kepala daerah dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah tetap dibutuhkan.
Keberadaan  seorang  wakil  kepala  daerah  pada  prinsipnya  bertujuan  untuk  membantu meringankan  tugas-tugas  dari  kepala  daerah.  Wakil  seharusnya  merupakan  "orang  kepercayaan" atau tangan kanan dari kepala daerah yang memiliki suatu keterikatan secara emosional satu sama lain.  Kepercayaan  ini  akan  didapat  apabila  seorang  kepala  daerah  bisa  memilih  secara  bebas wakilnya tanpa terikat kepada suatu sistem atau manajemen yang bersifat memaksa. 9 Pada Pasal
3 Lihat Pasal 18 ayat (4) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, perubahan ke-2 disahkan pada tanggal 18 Agustus 2000.
4 Lihat Pasal 4 ayat (2) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.
5 Jimly Asshiddiqie, 2009, Komentar Atas Undang-Undang Dasar Negara Republik Indoensia Tahun 1945 , Jakarta: Sinar Grafika, p. 59.
6 Ibid.
7 Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 8 Tahun 2015 Tentang Perubahan Atas Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2015 Tentang Penetapan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang Nomor  1 Tahun 2014 Tentang Pemilihan Gubernur, Bupati, dan Walikota menjadi Undang-Undang, Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2015 Nomor 57, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 5678.
8 Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 8 Tahun 2015 Tentang Perubahan Atas Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2015 Tentang Penetapan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang Nomor  1 Tahun 2014 Tentang Pemilihan Gubernur, Bupati, dan Walikota menjadi Undang-Undang, Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2015 Nomor 57, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 5678.
9 Said  Iqbal  Saputra,  2017, Peran  Wakil  Kepala  Daerah  Dalam  Penyelenggaraan  Pemerintahan  Daerah  Di  Kota Tanjungpinang Tahun 2012-2016 , Tanjung Pinang: Naskah Publikasi, p. 1.
Wacana Hukum: Vol.XXIV, No.2, Desember 2018 [ WACANA HUKUM: JURNAL FAKULTAS HUKUM UNIVERSITAS SLAMET RIYADI ]
66  Undang-Undang  Nomor  23  Tahun  2014  tentang  pemerintahan  daerah,  menjelaskan  bahwa wakil  kepala  daerah  memiliki  tugas  membantu  kepala  daerah  dalam:  memimpin  pelaksanaan urusan  pemerintahan  yang  menjadi  kewenangan  daerah,  mengoordinasikan  kegiatan  perangkat daerah  dan  menindaklanjuti  laporan  dan/atau  temuan  hasil  pengawasan  aparat  pengawasan, memantau  dan  mengevaluasi  penyelenggaraan  Pemerintahan  Daerah  yang  dilaksanakan  oleh Perangkat  Daerah  provinsi  bagi  wakil  gubernur,  memantau  dan  mengevaluasi  penyelenggaraan pemerintahan  yang  dilaksanakan  oleh  Perangkat  Daerah  kabupaten/kota,  kelurahan,  dan/atau Desa  bagi  wakil  bupati/wali  kota,  memberikan  saran  dan  pertimbangan  kepada  kepala  daerah dalam  pelaksanaan  Pemerintahan  Daerah,  melaksanakan  tugas  dan  wewenang  kepala  daerah apabila kepala daerah menjalani masa tahanan atau berhalangan sementara.
Mengacu  pada  penjelasan  tugas  wakil  kepala  daerah  di  atas  maka  dalam  meyelenggarakan pemerintahan  daerah  seorang  wakil  kepala  daerah  memiliki  peran  yang  akan  membantu kelancaran penyelenggaraan pemerintahan daerah, sehingga jabatan tersebut harus ada dan apabila terjadi  kekosongan  maka  jabatan  tersebut  harus  segera  diisi.  Pada    prakteknya  terdapat  kasus dimana  jabatan  wakil  gubernur  tidak  diisi  dalam  waktu  yang  cukup  lama.  Wakil  kepala  daerah dalam hal ini wakil gubernur  dibiarkan begitu saja kosong. Wakil gubernur tersebut ialah wakil Gubernur  Riau  yang  belum  terisi  selama  beberapa  bulan.  Kasus  tersebut  terjadi  dikarenakan posisi Wakil Gubernur Riau masih dibiarkan kosong oleh ketua dewan pimpinan daerah I partai Golkar Riau yang juga sekaligus Gubernur Riau, Arsyadjuliandi Rachman. Padahal posisi tersebut bisa  sangat  membantu  Gubernur  Riau  dalam  menjalankan  pemerintahan  di  Provinsi  Riau. Kekosongan wakil gubernur Riau yang hingga saat ini belum juga diisi oleh Partai Golkar sebagai partai  pengusung. Kementerian  Dalam  Negeri  (Kemendagri)  mengatakan  bahwa  telah memberikan saran bahkan teguran agar Gubernur Riau untuk mengajukan wakil ke DPRD untuk disahkan. 10
Mekanisme pengisian wakil kepala daerah telah diatur dan diakomodir dalam undang-undang. Adapun  wakil  kepala  daerah  yang  berhenti,  atau  diberhentikan  berdasarkan putusan  pengadilan yang telah memperoleh kekuatan hukum tetap, pengisian jabatan wakil kepala daerah dilakukan sesuai  dengan  ketentuan  peraturan  perundang-undangan  mengenai  pemilihan  kepala  daerah. 11 Pengisian  jabatan  wakil  kepala  daerah  seharusnya  diisi  karna  akan  berdampak  pada penyelenggaraan  pemerintahan  daerah.  Salah  satu  dampaknya  ialah  ketika  kepala  daerah berhalangan  maka  yang  harus  menggantikan  posisi  tersebut  adalah  wakilnya.  Begitu  pula  dalam aspek  lainnya  akan  sangat  berdampak  dari  jalannya  roda  pemerintahan  daerah.  Pasal  65  ayat  4 Undang-Undang  Nomor  23  Tahun  2014  Tentang  Pemerintahan  Daerah,  menjelaskan  bahwa dalam hal kepala daerah sedang menjalani masa tahanan atau berhalangan sementara, wakil kepala daerah melaksanakan tugas dan wewenang kepala daerah. Artinya kepala daerah dalam hal ini jika berhalangan maka akan digantikan oleh wakilnya sehingga wakil kepala daerah harus secepatnya diisi dan tidak boleh dibiarkan begitu saja kosong dalam waktu yang lama. Tidak adanya aturan yang jelas mengenai batas waktu pengisian jabatan wakil kepala daerah memberikan suatu ruang untuk menunda bahkan tidak mengisi jabatan tersebut. Disisi lain ada sebuah implikasi baik secara yuridis bahkan berimplikasi kepada masyarakat karena pada prinsipnya pemerintah selaku wakil rakyat merupakan pelayan, yang jika terjadi kekosongan akan merugikan masyarakat baik dalam pelayanan maupun yang lainnya.
10 Riauair,  http://riauair.com/mobile/detailberita/1747/soal-calon-wakil-gubernur-riau  kemendagri-mengaku- bosan-ingatkan-andi-rachman, diakses pada tanggal 25 mei 2017.
11 Pasal  89,  Undang-Undang  Republik  Indonesia  Nomor  23  Tahun  2014  Tentang  Pemerintahan  daerah, Lembaran Negara Republik  Indonesia Tahun  2014 Nomor 244, Tambahan Lembaran  Negara Republik  Indonesia Nomor 5587.
Wacana Hukum: Vol.XXIV, No.2, Desember 2018 [ WACANA HUKUM: JURNAL FAKULTAS HUKUM UNIVERSITAS SLAMET RIYADI ]

## PEMBAHASAN Mekanisme  Pengisian  Jabatan  Wakil  Kepala  Daerah  dalam  Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah
Undang-undang pertama yang lahir setelah proklamasi kemerdekaan adalah Undang-Undang Nomor  1  Tahun  1945  tentang  Kedudukan  Komite  Nasional  yang  di  dalamnya  juga  mengatur tentang Pemerintahan Daerah di Indonesia. Undang-undang tersebut sangat sederhana, sehingga juga belum mengatur tentang Wakil Kepala Daerah. Pada tahun 1948, kemudian lahirlah Undang- Undang Nomor 22 Tahun 1948 tentang Pemerintahan Daerah yang sudah mengatur kedudukan Kepala Daerah, dengan kewenangan yang masih lemah, namun Wakil Kepala Daerah juga belum muncul  dalam  undang-undang  tersebut.  Lahirnya  Undang-Undang  Nomor  44  Tahun  1950 tentang  Pemerintahan  Daerah-Daerah  Indonesia  Timur  juga  belum  terpikir  untuk  mengatur jabatan Wakil Kepala Daerah. Barulah pada 17 Januari 1957 oleh pemerintah Republik Indonesia mengeluarkan  Undang-Undang  Nomor  1  Tahun  1957  tentang  Pokok-Pokok  Pemerintahan Daerah. Di dalamnya mulai menyebut jabatan Wakil Kepala Daerah, namun masih sebatas Wakil Kepala  Daerah  istimewa. 12 Bahkan  itupun  tidak  mutlak  harus  ada.  Dalam  Pasal  26  Undnag- Undang tersebut tertulis:
Apabila dalam Daerah Istimewa tidak diangkat Wakil Kepala Daerah Istimewa,  maka Kepala  Daerah  Istimewa,  apabila  ia  berhalangan  atau  berhenti  dari  jabatannya, diwakili  oleh  Wakil  Ketua  Dewan  Pemerintah  Daerah  yang  dipilih  oleh  dan  dari anggota-anggota Dewan Pemerintah Daerah. 13
Ketika  terbit  Penetapan  Presiden  Nomor  6  Tahun  1959  tentang  Pemerintah  Daerah  yang menghapuskan  sebagian  dari  Undang-Undang  Nomor  1  Tahun  1957,  jabatan  Wakil  Kepala Daerah mulai dinilai urgen. Menurut CST Kansil, pada umumnya daerah-daerah Swatantra tidak mempunyai  Wakil  Kepala  Daerah,  tetapi  untuk  beberapa  Daerah  Swatantra  tingkat  I  diadakan jabatan  Wakil  Kepala  Daerah  mengingat  pentingnya  dan  kedudukan  tersebut. 14 Hal  itu  diatur dalam Penpres Nomor 2 Tahun 1960, penpres ini hanya mengatur tentang Wakil Kepala Daerah tingkat  I,  karena  hal  tersebut  tidak  diatur  dalam  Penpres  Nomor  6  Tahun  1959.  Alasan diadakannya Wakil Kepala Daerah tersebut adalah demi kelancaran jalannya pemerintahan daerah dan  demi  untuk  pembangunan  daerah.    Maka  untuk  beberapa  Daswati  tingkat  I  (selain  dari Daerah  Tingkat  I  Istimewa  Yogyakarta)  tertentu  perlu  dibuka  kemungkinan  untuk  mengangkat seorang  Wakil  Kepala  Daerah  Tingkat  I.  Tugas  Wakil  Kepala  Daerah  tersebut  adalah  untuk membantu  Kepala  Daerah  dalam  menjalankan  tugas  kewajiban  dan  kewenangannya  sehari-hari. Untuk itu sejak April 1960, Daerah-daerah Swatantra Tingkat I:  Jakarta Raya, Jawa Barat, Jawa Tengah,  Jawa  Timur  dan  Sumatera  Utara  telah  diangkat  untuk  masing-masing  daerah  tersebut seorang Wakil Kepala Daerah.
Berdasarkan  Undang-Undang  Nomor  18  Tahun  1965,  untuk  daerah  tingkat  I,  II  dan  III seluruhnya memiliki masing-masing seorang Wakil Kepala Daerah. Wakil Kepala Daerah tersebut diangkat dari antara sedikitnya dua dan sebanyak-banyaknya empat orang calon DPRD oleh: 15 a. Presiden bagi Daerah Tingkat I
b. Menteri Dalam Negeri dengan persetujuan Presiden bagi Daerah Tingkat II
12 Gugun  El  Guyanie,  Politik  Hukum  Pengaturan  Jabatan  Wakil  Kepala  Daerah    Dalam  Sistem  Desentralisasi, Jurnal Agama dan Hak Azazi Manusia ,  Vol. 5, No. 1, November 2015.
13 Lihat  Pasal 26 Undang-Undang  Nomor 1 Tahun 1957 tentang Pokok-Pokok Pemerintahan Daerah, Lembaran Negara Nomor 6 Tahun 1957, Tambahan Lembaran Negara Nomor 1143.
14 CST. Kansil, 1984, Pokok-Pokok Pemerintahan Daerah, Jakarta: Aksara Baru, p. 81.
15 Lihat,  Pasal  21  Undang-Undang    Nomor  18  Tahun  1965  tentang  Pokok-pokok  Pemerintahan  Daerah, Lembaran  Negara  Republik  Indonesia  Tahun  1965  Nomor  80,  Tambahan  Lembaran  Negara  Republik  Indonesia Nomor 2777.
Wacana Hukum: Vol.XXIV, No.2, Desember 2018 [ WACANA HUKUM: JURNAL FAKULTAS HUKUM UNIVERSITAS SLAMET RIYADI ]
c. Kepala Daerah Tingkat I dengan persetujuan Menteri Dalam Negeri bagi Daerah Tingkat III yang ada dalam Daerah Tingkat I yang bersangkutan.
Syarat-syarat  untuk  diangkat  menjadi  Kepala  Daerah  juga  berlaku  untuk  Wakil  Kepala Daerah, 16 Demikian juga larangan bagi Kepala Daerah juga berlaku bagi Wakil Kepala Daerah. 17 Sedangkan menurut Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1974, Wakil Kepala Daerah diangkat dari Pegawai  Negeri  berdasarkan  peraturan-peraturan  yang  berlaku.  Mengingat  kondisi  daerah  yang berbeda  maka  pelaksanaan  pengisian  jabatan  Wakil  Kepala  Daerah  tersebut  akan  diadakan menurut kebutuhan. 18
Pada  tahun  1974,  pemerintah  mengeluarkan  undang-undang  yang  baru  mengenai penyelenggaraan  pemerintahan  daerah.  Undang-Undang  Nomor  5  tahun  1974  Tentang Penyelenggaraan  Pemerintahan  di  Daerah,  dalam  Pasal  25  ayat  (1)  dan  ayat  (2)  ”wakil  Kepala Daerah membantu kepala daerah dalam menjalankan tugas dan wewenangnya sehari-hari sesuai dengan  pedoman  yang  ditetapkan  oleh  Menteri  Dalam  Negeri,  Apabila  kepala  daerah berhalangan, wakil kepala daerah menjalankan tugas dan wewenang Kepala Daerah sehari-hari”. 19 Berdasarkan ketentuan diatas tugas dari wakil kepala daerah sifatnya memang membantu kepala daerah  dan  apa  yang  akan  dilakukan  oleh  wakil  kepala  daerah  berdasarkan  pedoman  ketentuan Menteri  Dalam  Negeri.  Pada  saat  itu  tidak  banyak  masalah  mengingat  wakil  kepala  daerah diangkat dan berasal dari pegawai yang memenuhi persayaratan serta tidak semua daerah memiliki wakil kepala daerah karena keberadaannya tergantung pada kebutuhan masing-masing daerah.
Begitu  reformasi  mengakhiri  era  Orde  Baru  yang  panjang,  maka  peraturan  perundang- undangan  yang  mengatur  hubungan  pusat  dan  daerah  pun  mengalami  reformasi  total,  dari desentralisasi  yang  setengah  hati,  menjadi  desentralisasi  sebenar-benarnya  dengan  pemberian otonomi yang luas kepada daerah. Maka lahirlah Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah. Dalam Undang-Undang ini, Wakil Kepala Daerah bersama dengan Kepala Daerahnya  di  pilih  oleh  Dewan  Perwakilan  Rakyat  Daerah  (DPRD). 20 Akibat  dari  regulasi tersebut,  DPRD  memiliki political  power yang  bisa  dikatakan  mengalami  pergeseran  dari executive heavy menjadi legislative heavy. Menurut Mahfud MD, dengan kedudukan DPRD yang kuat, banyak di antara anggotanya yang berkoalisi, baik dengan Kepala Daerah maupun dengan calon Kepala Daerah. 21 Adanya praktek politik antara anggota DPRD dengan kepala daerah merupakan salah satu ccelah dalam undang-undang tersebut.
Jabatan  wakil  kepala  daerah  untuk  tingkat  pemerintah  kabupaten/kota  yang  baru  ada  sejak pemberlakuan  Undang-Undang  Nomor  22  tahun  1999  tentang  Pemerintah  Daerah.  Untuk pemerintahan provinsi, jabatan wakil gubernur memang sebelumnya sudah ada. Hanya, waktu itu posisi  wakil  gubernur  ditunjuk  langsung  oleh  gubernur.  Seiring  dengan  era  otonomi  daerah, jabatan  wakil  kepala  daerah  baik  tingkat  pememerintah  kabupaten/pemerintah  kota  dan
16 Lihat,  Pasal  15  Undang-Undang    Nomor  18  Tahun  1965  tentang  Pokok-pokok  Pemerintahan  Daerah, Lembaran  Negara  Republik  Indonesia  Tahun  1965  Nomor  80,  Tambahan  Lembaran  Negara  Republik  Indonesia Nomor 2777.
17 Lihat,  Pasal  16  Undang-Undang  Nomor  18  Tahun  1965  tentang  Pokok-pokok  Pemerintahan  Daerah, Lembaran  Negara  Republik  Indonesia  Tahun  1965  Nomor  80,  Tambahan  Lembaran  Negara  Republik  Indonesia Nomor 2777.
18 CST. Kansil, 1984, Loc.Cit.
19 Lihat, Pasal 25 ayat  1 dan  2 Undang-Undang Nomor 5 tahun 1974 tentang Pokok-pokok Pemerintahan Di Daerah, Lembaran Negara Tahun 1974 Nomor 38, Tambahan Lembaran Negara Nomor 3037.
20 Lihat,  Pasal  34  ayat  1  Undang-Undang  Nomor  22  Tahun  1999  tentang  Pemerintahan  Daerah.    Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 1999 Nomor 60, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 3839.
21 Moh Mahfud MD, 2010, Perdebatan Hukum Tata Negara Pasca Amandemen Konstitusi, Jakarta: Rajawali Pers,p. 168.
Wacana Hukum: Vol.XXIV, No.2, Desember 2018 [ WACANA HUKUM: JURNAL FAKULTAS HUKUM UNIVERSITAS SLAMET RIYADI ]
pemerintah  provinsi  dipilih  satu  paket  bersama  kepala  daerah  oleh  DPRD. 22 Pada  Undang- Undang  Nomor  22  Tahun  1999  Tentang  Pemerintahan  Daerah  Pasal  57  ayat  (1)  menyatakan bahwa: “Wakil kepala daerah mempunyai tugas:
a. Membantu kepala daerah dalam melaksanakan kewajibannya;
b. Mengkoordinasikan kegiatan instansi pemerintahan di Daerah;
c. Melaksanakan  tugas-tugas  lain  yang  diberikan  oleh  kepala  daerah  Pasal  57  ayat  (2) menyatakan bahwa: Wakil kepala daerah bertanggungjawab kepala kepala daerah”. 23
Dari  ketentuan  diatas  menunjukan  bahwa  posisi  dari  wakil  kepala  daerah  sebenarnya  lemah, dimana tugas dari wakil kepala daerah tergantung dari tugas yang di berikan oleh kepala daerah, sehingga  jika  kepala  daerah  tidak  meminta  bantuan  kepada  wakilnya  maka  berarti  wakil  kepala daerah  tidak  fungsional  dan  di  sisi  lain  wakil  kepala  daerah  akan  melaporkan  semua  tugasnya kepada  kepala  daerah  mengingat  wakil  kepala  daerah  bertanggungjawab  kepada  kepala  daerah. Pada Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 oleh banyak kalangan dinilai banyak sisi negatifnya, terutama  pada  mekanisme  pengisian  jabatan  Kepala  Daerah  dan  Wakilnya  yang  dipilih  oleh DPRD,  maka  lahirlah  undang-undang  baru  yang  menetapkan  bahwa  Kepala  Daerah  dan Wakilnya baik di tingkat Provinsi dan Kabupaten atau Kota, dipilih secara langsung oleh rakyat. 24 Mekanisme pengisian jabatan Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah menurut undang-undang tersebut juga dianggap banyak kelemahannya, yakni terutama pada sisi pendanaan yang besar dan potensi  konflik  horisontal.  Pada  konteks  hubungan  Kepala  Daerah  dan  Wakilnya,  Undang- Undang  tersebut  juga  gagal  mengharmoniskan  hubungan  keduanya,  sehingga  mengganggu stabilitas pemerintahan di daerah. Maka dibutuhkanlah revisi Undang-Undang tersebut, termasuk yang mengatur tentang bagaimana seharusnya Wakil Kepala Daerah dipilih, agar tidak melahirkan ketidakstabilan pemerintahan lokal.
Pada tahun 2004 diadakan revisi terhadap Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999  menjadi Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang pemerintahan daerah. Pada undang-undang ini mengatur  tentang  pemelihan  kepala  daerah  dan  wakil  kepala  daerah  dalam  satu  pemilihan langsung  oleh  rakyat  di  daerah.  Pada    penyusunannya  sendiri,    materi  revisi  Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004, khususnya yang menyangkut pengisian jabatan Wakil Kepala Daerah, ada dua kubu pemikiran, yakni: 25 kubu yang ingin konsisten dengan UUD 1945 dan kubu yang ingin meneruskan pola yang sudah digunakan oleh UU Nomor 22 Tahun 1999 yang diteruskan oleh UU Nomor 32 Tahun 2004.
Kubu  yang  ingin  konsisten  dengan  UUD  1945  berpandangan  bahwa  dalam  konstitusi, khususnya Pasal 18 ayat (4) di atur bahwa hanya gubernur, bupati, dan walikota sebagai kepala daerah provinsi, kabupaten dan kota saja yang dipilih. Pada jabatan wakil gubernur, wakil bupati, dan  wakil  walikota  tidak  termasuk  jabatan  yang  dipilih,  karena  tidak  disebutkan  secara  eksplisit dalam UUD 1945, maka Undnag-Undang Nomor 32 Tahun 2004, khususnya hal yang berkaitan dengan  pilkada  yang  memilih  Kepala  Daerah  dan  Wakil  Kepala  Daerah  dalam  satu  paket pemilihan  dianggap  tidak  sejalan  dengan  konstitusi.  Pengisian  jabatan  Wakil  Kepala  daerah
22 Catur Wido Haruni, “Tinjauan Yuridis Normatif Hubungan Kewenangan Kepala Daerah Dengan Wakil Kepala Daerah Dalam Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah”, Jurnal Humanity, Volume 9, Nomor 1, September 2013,  p. 156.
23 Lihat  Pasal  57  atay  1  dan  ayat  2  Undang-Undang  Nomor  22  Tahun  1999  tentang  Pemerintahan  Daerah. Lembaran  Negara  Republik  Indonesia  Tahun  1999  Nomor  60,  Tambahan  Lembaran  Negara  Republik  Indonesia Nomor 3839.
24 Lihat, Pasal 24 ayat 5 Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah, Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2004 Nomor 125, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 4437.
25 Sadu  Wasistiono ,  “Kontroversi  kedudukan,  tugas,  wewenang  dan  tanggungjawab  Wakil  Kepala  Daerah” , http://www.ipdn.ac.id/wakilrektor/wp-content/uploads/WAKIL-Kepala-Daerah.pdf,  download,  diakses  pada tanggal 12 Agustus 2017.
Wacana Hukum: Vol.XXIV, No.2, Desember 2018 [ WACANA HUKUM: JURNAL FAKULTAS HUKUM UNIVERSITAS SLAMET RIYADI ]
bersifat  tentative,  sesuai  kebutuhan  masing-masing  daerah,  dan  di  isi  melalui  mekanisme pengangkatan dari PNS yang memenuhi syarat (mengikuti pola UU Nomor 5 Tahun 1974). Kubu  yang  ingin  meneruskan  pola  Undang-Undang  Nomor  32  Tahun  2004  ini  meskipun menimbulkan kontroversi, tetapi sampai saat ini ketentuan mengenai pencalonan Kepala Daerah dan  Wakil  Kepala  Daerah  dalam  satu  paket  pemilukada  yang  diatur  dalam  Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tidak pernah ada yang melakukan uji materiil ke Mahkamah Konstitusi, sehingga  dianggap  tidak  ada  yang  secara  konstitusional  dirugikan.  Keberadaan  jabatan  Wakil Kepala Daerah sendiri sebenarnya membuka peluang adanya proses kaderisasi bagi calon Kepala Daerah  di  masa  mendatang,  karena  selama  ini  kaderisasi  pimpinan  daerah  relatif  terbatas, sehingga banyak Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah yang muncul secara mendadak tanpa latar  belakang  pengalaman  di  bidang  pemerintahan  yang  relatif  memadai.  Padahal  dalam  era desentralisasi  sekarang  ini,  posisi  Kepala  Daerah  sangat  strategis  dalam  menentukan  kemajuan daerah, yang akan memberi kontribusi bagi kemajuan bangsa dan negara.
Setelah  Undang-Undang  Nomor  32  Tahun  2004  tentang  Pemerintahan  Daerah  disahkan, undang-undang ini di dalamnya mengatur mengenai tugas dari wakil kepala daerah. Hal tersebut diatur dalam Pasal  26 tentang tugas wakil kepala daerah. 26
1) Wakil kepala daerah mempunyai tugas:
a. membantu kepala daerah dalam menyelenggarakan pemerintahan daerah;
b. membantu kepala daerah dalam mengkoordinasikan kegiatan instansi vertikal di daerah, menindaklanjuti  laporan  dan/atau  temuan  hasil  pengawasan  aparat  pengawasan, melaksanakan  pemberdayaan  perempuan  dan  pemuda,  serta  mengupayakan pengembangan dan pelestarian sosial budaya dan lingkungan hidup;
c.memantau  dan  mengevaluasi  penyelenggaraan  pemerintahan  kabupaten  dan  kota  bagi wakil kepala daerah provinsi;
d. memantau  dan  mengevaluasi  penyelenggaraan  pemerintahan  di  wilayah  kecamatan, kelurahan dan/atau desa bagi wakil kepala daerah kabupaten/kota;
e.memberikan  saran  dan  pertimbangan  kepada  kepala  daerah  dalam  penyelenggaraan kegiatan pemerintah daerah;
f. melaksanakan  tugas  dan  kewajiban  pemerintahan  lainnya  yang  diberikan  oleh  kepala daerah; dan
g. melaksanakan tugas dan wewenang kepala daerah apabila kepala daerah berhalangan.
2) Dalam  melaksanakan  tugas  sebagaimana  dimaksud  pada  ayat  (1),  wakil  kepala  daerah bertanggung jawab kepada kepala daerah.
3) Wakil  kepala  daerah  menggantikan  kepala  daerah  sampai  habis  masa  jabatannya  apabila kepala  daerah  meninggal  dunia,  berhenti,  diberhentikan,  atau  tidak  dapat  melakukan kewajibannya selama 6 (enam) bulan secara terus menerus dalam masa jabatannya.
Jika  dicermati,  tugas  wakil  kepala  daerah  berdasar  Undang-Undang  32  Tahun  2004  tersebut ada beberapa tambahan di bandingkan Undang-Undang 22 Tahun 1999. Hal ini terkait tambahan tugas melaksanakan pemberdayaan perempuan dan pemuda, serta mengupayakan pengembangan pelestarian  sosial,  budaya,  dan  lingkungan  hidup.  Sebelumnya  pada  Undang-Undang  22  Tahun 1999  ketentuan  mengenai  tugas  tersebut  tidak  ada.  Dari  ketentuan  Pasal  26  Undang-Undang Nomor  32  Tahun  2004  tersebut  dapat  diperhatikan  lemahnya  posisi  wakil  adalah:  Pertama, jabatan  wakil  kepala  daerah  sifatnya  membantu  dan  menyukseskan  kepala  daerah  dalam memimpin  daerah,  melaksanakan  tugas  tertentu,  menggantikan  kepala  daerah  bila  berhalangan. Namun pada pasal tersebut hilang esinsi bahwa keberadaan wakil kepala daerah merupakan satu kesatuan yang tidak terpisahkan dan dipilih berpasangan secara langsung oleh rakyat dan bersama
26 Lihat  Pasal  26,  Undang-Undang  Nomor  32  Tahun  2004  tentang  Pemerintahan  Daerah,  Lembaran  Negara Republik Indonesia Tahun 2004 Nomor 125, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 4437.
Wacana Hukum: Vol.XXIV, No.2, Desember 2018 [ WACANA HUKUM: JURNAL FAKULTAS HUKUM UNIVERSITAS SLAMET RIYADI ]
memimpin  menyelenggarakan  pemerintahan  daerah.  Kedua,  tugas  dan  wewenang  wakil  bersifat umum, kekuasaan penuh ada di kepala daerah dan akhirnya ini memunculkan kegamangan wakil dalam  bertindak.  Harusnya  kepala  daerah  membina  hubungan  dengan  wakil  dan  memberikan peluang kepada wakil sesuai dengan kontrak politik yang dibuat ketika mereka berangkat menjadi satu pasangan calon kepala daerah. Ketiga, tidak terdapat indikator yang mengungkapkan wakil kepala daerah dianggap bekerja efektif atau tidak efektif bekerja. 27
Di  tahun  2008,  lahirlah  Undang-Undang  Nomor  12  Tahun  2008  tentang  Perubahan  Kedua atas Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004, klausul yang mengatur secara khusus tentang wakil kepala  daerah  hanya  termuat  dalam  satu  pasal  yaitu  Pasal  26  tentang  tugas-tugas  wakil  kepala daerah.  Mandat  undang-undang  atas  tugas  wakil  kepala  daerah  tersebut  tidak  disertai  dengan rincian  kewenangan  yang  diperlukan  untuk  menjalankan  tugas-tugasnya. 28 Perubahan  mendasar yang melegitimasi pemilihan kepala daerah secara langsung adalah pada Undang-Undang Nomor 22  Tahun  1999  tentang  Pemerintah  Daerah.  Pada  kurun  waktu  berikutnya  digantikan  oleh Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintah Daerah yang disahkan oleh Presiden tanggal 15 oktober 2004 dan diundangkan dalam Lembaran Negara pada tanggal yang sama tahun 2004  Nomor  125.  Undang-  Undang  ini  pun  mengalami  dua  kali  perubahan  secara    terbatas, terakhir  dengan  Undang-Undang  Nomor  12  Tahun  2008  tentang  perubahan  kedua  Undang- Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintah Daerah. 29
Pada perkembangan regulasi tentang pemerintahan daerah, di tahun 2014 kembali di adakan revisi terhadap undang-undang sebelumnya. Pemerintah mengeluarkan Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang pemerintahan Daerah yang mengahapus undang-undang sebelumnya. Di undang-undang ini menambahkan dan memperjelas tugas dari wakil kepala daerah, hal tersebut diatur dalam Pasal 66. 30
(1) Wakil kepala daerah mempunyai tugas:
a. Membantu kepala daerah dalam:
1. Memimpin pelaksanaan Urusan Pemerintahan yang menjadi kewenangan Daerah;
2. Mengoordinasikan  kegiatan  Perangkat  Daerah  dan  menindaklanjuti  laporan dan/atau temuan hasil pengawasan aparat pengawasan;
3. Memantau  dan  mengevaluasi  penyelenggaraan  Pemerintahan  Daerah  yang dilaksanakan oleh Perangkat Daerah provinsi bagi wakil gubernur; dan
4. Memantau  dan  mengevaluasi  penyelenggaraan  pemerintahan  yang  dilaksanakan oleh  Perangkat  Daerah  kabupaten/kota,  kelurahan,  dan/atau  Desa  bagi  wakil bupati/wali kota;
b. Memberikan  saran  dan  pertimbangan  kepada  kepala  daerah  dalam  pelaksanaan Pemerintahan Daerah;
c. melaksanakan  tugas  dan  wewenang  kepala  daerah  apabila  kepala  daerah  menjalani masa tahanan atau berhalangan sementara; dan
d. melaksanakan tugas lain sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan.
27 Yusdianto,  Politik  Hukum  Kedudukan  Wakil  Kepala  Daerah,  http://gagasanhukum.wordpress,  diakses  pada tanggal 10 Agustus 2017.
28 Revi  Marta  Dasta,  Pecah  Kongsi  Kepala  Daerah  dan  Wakilnya,  http://www.fokusparlemen.or.id/ index.php?option=com_content&view=article&id=1148:pecah-kongsi-kepala-daerah  danwakilnya&catid=41:tulisan- tim-fokus&Itemid=84. download, diakses pada tanggal 12 Agustus 2017.
29 Samsul Wahidin, 2008, Hukum Pemerintah Daerah Mengawasi Pemilihan Umum Kepala Daerah, Yogyakarta: Pustaka Pelajar, p. 26.
30 Lihat  Pasal  66  Undang-Undang-Undang  Republik  Indonesia  Nomor  23  Tahun  2014  Tentang  Pemerintahan daerah,  Lembaran  Negara  Republik  Indonesia  Tahun  2014  Nomor  244,  Tambahan  Lembaran  Negara  Republik Indonesia Nomor 5587.
Wacana Hukum: Vol.XXIV, No.2, Desember 2018 [ WACANA HUKUM: JURNAL FAKULTAS HUKUM UNIVERSITAS SLAMET RIYADI ]
(2) Selain  melaksanakan  tugas  sebagaimana  dimaksud  pada  ayat  (1)  wakil  kepala  daerah melaksanakan  tugas  dan  kewajiban  pemerintahan  lainnya  yang  diberikan  oleh  kepala daerah yang ditetapkan dengan keputusan kepala daerah.
(3) Dalam  melaksanakan  tugas  sebagaimana  dimaksud  pada  ayat  (1)  dan  ayat  (2),  wakil kepala daerah bertanggung jawab kepada kepala daerah.
Pengaturan  kedudukan  wakil  kepala  daerah  dalam  peraturan  perundang-undangan  tersebut memperoleh  legitimasi  hukum  dari  Undang-Undang  tentang  Pemerintahan  Daerah,  walaupun tidak disebutkan secara eksplisit dalam UUD 1945. Pada Undang-Undang pemerintahan daerah Nomor  32  Tahun  2004  Pasal  26  setelah  diamandemen  menjadi  Undang-Undang  Nomor  23 Tahun 2014 Pasal 66 yang memaparkan tentang tugas wakil kepala daerah yaitu untuk membantu kepala  daerah  dalam  menjalankan  pemerintahan  daerah,  melaksanankan  tugas  tertentu,  serta menggantikan kepala daerah bila kepala daerah berhalangan. Secara substansial, tugas utama wakil kepala daerah adalah asistensi atau membantu pelaksanaan tugas serta wewenang kepala daerah. Tugas asistensi wakil kepala daerah kemudian dijabarkan dalam beberapa tugas utama pada pasal 26  (1)  pada  Undang-Undang  Nomor.  32  tahun  2004  dan  pasal  66  (1)  pada  Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014.
Meski  memiliki  legitimasi  kuat  karena  sama-sama  dipilih  langsung  oleh  rakyat,  posisi  politik kepala daerah dan wakil kepala daerah tetaplah berbeda. Pada Pasal 66 (1) pada Undang-Undang No 23 tahun 2014 tetap mengatur posisi wakil kepala daerah sangatlah terbatas. Tugas-tugas yang diberikan  memposisikannya  tak  lebih  sebagai  pelengkap  saja.  Hanya  membantu  tugas  kepala daerah,  tentang  bagaimana  tata  cara  teknis  membantunya,  tak  diatur  dalam  Undang-Undang maupun peraturan lainnya. Tugas dan kewenangan wakil kepala daerah semua tercantum dalam Undang-Undang Nomr 23 Tahun 2014 dalam pasal 66 (1) . Tugas wakil sangat fleksible, tugas yang lainnya diberikan berupa SK kewenangan dari kepala daerah. Jadi, tugas wakil kepala daerah hanya  membantu  kepala  daerah  tidak  ada  tugas  pokok.  Cukup  tegas  bahwa  fungsi-fungsi  vital penyelenggaraan  pemerintahan  daerah  hampir  seluruhnya  dilakukan  kepala  daerah.  Posisi  wakil kepala daerah dalam hal ini benar-benar subordinat, wakil kepala daerah kurang berperan dalam proses pengambilan keputusan, meski memungkinkan bisa memengaruhi prosesnya.
Tugas  dan  wewenang  wakil  kepala  daerah  bersifat  umum  kekuasaan  penuh  ada  di  tangan kepala daerah dan akhirnya memunculkan kegamangan wakil dalam bertindak. Serta menjalankan tugas lain sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan. Dimana dalam menjalankan tugas tersebut wakil kepala daerah bertanggungjawab kepada kepala daerah. Hal ini menunjukkan kedudukan wakil kepala daerah tidak setara dengan kepala daerah dan bahkan menyiratkan posisi sebagai  subordinate,  sedangkan  dalam  proses  penentuan  calon  kepala  daerah  dan  wakil  kepala daerah  ditentukan  dalam  satu  paket  pencalonan  yang  mana  menempatkan  bahwa  calon  wakil kepala daerah memiliki kedudukan yang setara dengan calon kepala daerah.
Berbagai  tugas  wakil  kepala  daerah  berkaitan  dengan  kata  kerja:  membantu,  memantau, mengkoordinasikan,  menindaklanjuti,  melaksanakan,  mengupayakan,  mengevaluasi,  memberikan saran  memerlukan  kewenangan  untuk  melaksanakannya.  Di  tambah  lagi  dalam  menjalankan pemerintahan,  fungsi  wakil  hanya  sebatas  mewakili  kegiatan  tertentu  saja  ketika  kepala  daerah berhalangan  hadir,  tugas  dari  wakil  kepala  daerah  tergantung  dari  tugas  yang  diberikan  kepala daerah.  Tanpa  ada  batas  kewenangan  yang  jelas  antara  Kepala  Daerah  dengan  Wakil  Kepala Daerah, berbagai tugas tersebut akan menjadi kabur dalam implementasi dan tanggungjawabnya. Kewenangan  tersebut  terutama  berkaitan  dengan  aktivitas  untuk  memutuskan  sesuatu.  Apabila keputusan  yang  telah  diambil  oleh  wakil  Kepala  Daerah  dimentahkan  kembali  oleh  Kepala Daerah,  maka  wibawa  wakil  Kepala  Daerah  akan  pudar.  Kedudukan  Wakil  Kepala  Daerah tidaklah sekuat Kepala Daerah, dapat dikatakan bahwa tugas dan wewenang Wakil Kepala Daerah
Wacana Hukum: Vol.XXIV, No.2, Desember 2018 [ WACANA HUKUM: JURNAL FAKULTAS HUKUM UNIVERSITAS SLAMET RIYADI ]
sangatlah minim dan hampir tergantung pada kearifan Kepala Daerah untuk memberikan tugas dan wewenang kepada Wakil Kepala Daerah.
Terkait  dengan  jenis  wewenang  yang  dipikul  oleh  Wakil  Kepala  Daerah  sebagai  orang  yang membantu  tugas  Kepala  Daerah,  karena  jika  menurut  teori,  wakil  adalah  bawahan  maka wewenang  yang  dimiliki wakil  kepala  daerah  adalah  mandat.  Pada  jenis  wewenang  yang  berupa mandat  tidak  perlu  adanya  ketentuan  perundang-undangan  yang  melandasinya  karena  mandat merupakan  sebuah  hal  rutin  dalam  hubungan  intern-hirarkhi  organisasi  pemerintah.  Selain  itu tanggung  jawab  akibat  perbuatan  hukum  yang  dilakukan  pelaksana  mandat  sepenuhnya  berada pada  pemberi  mandat.  Hal  tersebut  bertentangan  dengan  apa  yang  dituangkan  oleh  Undang- Undang Nomor 23 tahun 2014, bahwa wewenang Wakil Kepala Daerah dituangkan dalam sebuah regulasi  dan  melekat  pada  jabatan.  Akibatnya  secara  yuridis  Wakil  Kepala  Daerah  memiliki wewenang  atribusi  terhadap  penyelenggaraan  pemerintahan  daerah  sesuai  amanat  Pasal  66 Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014, meskipun dalam hal ini terbatas pada hal-hal tertentu. 31 Pemerintah  daerah  yang  dalam  hal  ini  kepala  daerah  sebagai  unsur  penyelenggara Pemerintahan  Daerah  yang  memimpin  pelaksanaan  urusan  pemerintahan  yang  menjadi kewenangan daerah otonom, dalam hal ini kepala daerah memiliki kedudukan yang sangat penting terhadap  berjalannya  roda  pemerintahan  di  daerah.    Pertanyaannya  adalah  bagaimana  dengan kedudukan dari wakil kepala daerah sendiri. Pada pembahasan diatas telah dijelaskan bahwa wakil kepala daerah juga memiliki kewenangan dan tugas yang penting terhadap berjalannya suatu roda pemerintahan di daerah. Salah satu peran pentingnya adalah apabila kepala daerah di berhentikan berdasarkan  putusan  pengadilan  yang  telah  memperoleh  kekuatan  hukum  tetap.  Jabatan  kepala daerah  diganti  oleh  wakil  kepala  daerah  sampai  berakhir  masa  jabatannya  dan  proses pelaksanaannya  dilakukan  berdasarkan  keputusan  Rapat  Paripurna  DPRD  dan  disahkan  oleh Presiden.
Urgensi  pengisian  jabatan  Wakil  Kepala  Daerah  dalam  membantu  penyelenggaraan pemerintahan  daerah  dengan  landasan  pemikiran  teori  tentang  teori  jabatan  dan  teori  wakil sebagai pendukung pentingnya eksistensi jabatan Wakil Kepala Daerah di Indonesia. Oleh karena itulah  perlu  mendudukkan  kembali  urgensi  jabatan  Wakil  Kepala  Daerah  termasuk  bagaimana kedudukannya  yang  ideal  dalam  sistem  desentralisasi.  Dari  awal  desain  jabatan  Wakil  Kepala Daerah adalah sebagai pendamping Kepala Daerah.
Pengisian  jabatan  kepala  pemerintahan  dapat  dilakukan  dengan  berbagai  cara  ada  yang diangkat dengan cara pemilihan ( elected public officials ) dan ada yang diangkat tanpa pemilihan ( non elected public officials ).  Jabatan-jabatan yang diisi dengan cara pemilihan pada umunya adalah jabatan yang dikategorikan jabatan politik, sedangkat jabatan yang diisi dengan pengangkatan merupakan jabatan administratif. 32 Jabatan yang diisi melalui pemilihan juga dapat dibedakan dalam beberapa kategori, yaitu pemilihan bersifat langsung oleh rakyat dan yang tidak langsung oleh rakyat. Ada juga jabatan yang diisi melalui pemilihan, tetapi bukan oleh rakyat, melainkan oleh badan-badan tertentu yang menjadi konstituen dari jabatan yang dipilih itu sendiri. Jabatan ( ambt, functie,office ),, dan  pemegang  jabatan  atau  pejabat  itu (ambtsdrager,  functionaires,  official )  dapat  dibedakan  dengan menggunakan  jabatan  negara  dan  jabatan  negeri. 33 Jabatan  politik  harus  diisi  melalui  prosedur politik  ( politcal  appointment ),  sedangkan  jabatan  adminstratif  diisi  menurut  prosedur  teknis administratif.
Menurut Bagir Manan, jabatan adalah lingkungan kerja tetap yang berisi fungsi-fungsi tertentu yang  secara  keseluruhan  akan  mencerminkan  tujuan  dan  tata  kerja  suatu  organisasi.  Kumpulan
31 Suharizal,  2011, Pemilihan  Kepala  Daerah:  Regulasi,  Dinamika  dan  Konsep  Mendatang , Jakarta: PT  Raja  Grafindo Persada, p. 215
32 Jimly Asshididiqie, 2007, Pokok-Pokok Hukum Tata Negara Indonesia , Jakarta: PT Bhuana Ilmu Populer, p. 745.
Wacana Hukum: Vol.XXIV, No.2, Desember 2018 [ WACANA HUKUM: JURNAL FAKULTAS HUKUM UNIVERSITAS SLAMET RIYADI ]
atau  keseluruhan  jabatan  atau  lingkungan  kerja  tetap  inilah  yang  mewujudkan  suatu  organisasi. Organisasi tidak lain dari kumpulan jabatan atau lingkungan kerja tetap dengan berbagai fungsi. Keseluruhan fungsi dari semua jabatan atau lingkungan kerja tetap tersebut akan mencerminkan tujuan organisasi. Menurut Logeman, negara dalam bentuk penjelmaan sosialnya adalah organisasi yaitu suatu perikatan fungsi-fungsi. Maka dengan fungsi dimaksudkan suatu lingkungan kerja yang terperinci dalam rangkaian keseluruhan. Pada hubungannya itu dengan negara ia disebut jabatan. Negara  adalah  organisasi  jabatan. 34 Oleh  karena  itu  apabila  suatu  organisasi  bisa  berjalan sebagaimana  mestinya,  maka  suatu  jabatan  yang  telah  diatur  regulasi  mengenai  kewenagannnya harus segera di isi.
Mengacu pada kasus wakil kepala daerah di Provinsi Riau yang wakil kepala daerahnya tidak di isi dalam waktu lama. Jabatan wakil kepala daerah yang sejak ditinggalkan oleh Nurdin Basirun, yang dilantik menjadi Gubernur Kepri menggantikan alm H Muhammad Sani sejak Mei 2016 lalu, jabatan Wakil Gubernur ini kosong dalam waktu yang sangat lama. hal tersebut sediikit banyaknya seperti  yang  telah  dijelaskan  diatas  aan  menimbulkan  dampak  terhadap  berjalannya  roda pemerintahan daerah. Pada kajian mengenai kasus tersebut, dalam pembahasan ini akan dilihat di regulasi yang mengaturnya.
Bila  memilih  cara  pengisian  jabatan  Wakil  Kepala Daerah  melalui  “Pengusulan”  dari  Kepala Daerah kepada Presiden (bagi Wakil Gubernur) dan kepada Menteri Dalam Negeri (bagi Wakil Bupati dan Wakil Walikota) dengan persetujuan DPRD, maka dalam hal ini peran DPRD hanya sekedar  memberikan  persetujuan  (tanpa  melalui  pemilihan)  kepada  calon  Wakil  Kepala  Daerah yang diajukan oleh Kepala Daerah, yang selanjutnya akan disampaikan ke tingkat yang lebih atas. Cara  pengisian  jabatan  seperti  ini,  hampir  sama  dengan  yang  pernah  dilaksanakan  pada  masa Undang-Undang Nomor 18 Tahun 1965 di Pasal 12 dan 13.
Pengisian  wakil  gubernur,  wakil  bupati,  dan  wakil  walikota  dilakukan  melalui  mekanisme pemilihan masing-masing oleh DPRD Provinsi dan DPRD Kabupaten/Kota berdasarkan usulan Gubernur,  Bupati,  dan  Walikota.  Artinya  pengisian   ini  tetap  dengan  usulan  Gubernur,  tetapi harus melalui DPRD, dan DPRD menjadi pemilih wakil kepala daerah mana yang mereka pilih. Dengan berlakunya Undang-undang Nomor 8 Tahun 2015, ini menimbulkan konsep perubahan dari Undang-undang Nomor 1 Tahun 2015, yang sebelumnya menggunakan konsep langsung ke Presiden melalui mendagri yang kembali ke konsep politik melalui DPRD, alasannya sudah jelah DPRD  tentu  memiliki  kepentingan  yang  berbeda  atau  bahkan  dapat  mensetting  wakil  kepala daerah, karena tentu DPRD adalah lembaga dengan syarat akan kepentingan muatan politis. 35 Dasar hukum pengisian jabatan calon Wakil Gubernur ini adalah Undang-Undang Nomor 23 tahun 2014  tentang Pemerintah Daerah, di mana kepala daerah atau wakil kepala daerah berhenti karena  meninggal  dunia,  permintaan  sendiri,  dan  diberhentikan  lihat  pasal  78  maka  pengisian jabatan  wakil  kepala  daerah  dilakukan  sesuai  dengan  peraturan  perundang-undangan  mengenai pemilihan kepala daerah Pasal 89. Artinya, dalam pengisian jabatan Wakil Gubernur, kita harus berpedoman pada  Undang-Undang Nomor 10 tahun 2016 tentang Perubahan Kedua Undang- Undang  nomor  1  tahun  2015  tentang  Penetapan  Peraturan  Pemerintah  Pengganti  Undang- Undang  nomor  1  tahun  2014  tentang  Pemilihan  Gubernur,  Bupati,  Walikota  menjadi  Undang- Undang. 36
Di dalam undang-undang ini di jelaskan Pasal 176,  dalam hal Wakil Gubernur, Wakil Bupati, dan  Wakil  Walikota   berhenti,  pengisian  jabatan  Wakil  Gubernur,  Wakil  Bupati,  dan  Wakil
34 Harun Alrasyid, 1999, Pengisian Jabatan Presiden , Jakarta: PT Pusataka Utama Grafiti, p. 5.
35 Sangkoeno, Pengisian Jabatan Wakil Kepala Daerah , http://www.sangkoeno.com/2015/11/pengisian-jabatan- wakil-kepala-daerah.html, diakses pada tanggal 12 Agustus 2017.
36 Batamtoday,  Mekanisme  Pengisian  Jabatan  Wagub  Kepri,    http://m.batamtoday.com/berita89132-Begini- Mekanisme-Pengisian-Jabatan-Wagub-Kepri.html, diakses tanggal 23 Agustus 2017.
Wacana Hukum: Vol.XXIV, No.2, Desember 2018 [ WACANA HUKUM: JURNAL FAKULTAS HUKUM UNIVERSITAS SLAMET RIYADI ]
Walikota dilakukan melalui mekanisme pemilihan oleh DPRD Provinsi, DPRD Kabupaten, dan DPRD Kota, berdasarkan usulan dari Partai Politik atau gabungan Partai Politik pengusung. Di pasal  ini  (ayat  2)  juga  disebutkan,  partai  politik  atau  gabungan  Partai  Politik  pengusung mengusulkan 2 (dua) orang calon Wakil Gubernur, Wakil Bupati, Wakil Walikota kepada DPRD melalui  Gubernur,  Bupati  atau  Walikota  untuk  dipilih  dalam  rapat  paripurna  DPRD.  Di  sini sudah  sangat  jelas,  yang  berhak  mengajukan  calon  adalah  Partai  Politik  atau  gabungan  Partai Politik  pengusung  yang  memenangkan  pemilihan  kepala  daerah  tahun  2015  yang  lalu.   Artinya, dua orang calon Wakil Gubernur yang diusulkan oleh Partai Politik pengusung harus sama dan tidak bisa berbeda-beda.
Setelah didapat dua calon yang disetujui oleh seluruh Partai Politik pengusung, baru diajukan ke DPRD melalui Gubernur untuk dipilih dalam rapat pleno. Jadi tugas seorang Gubernur di sini hanya  menyampaikan  dua  nama  calon  Wakil  Gubernur  yang  diajukan  oleh  Partai  Politik  atau gabungan Partai Politik ke DPRD, bukan mengusulkan, jadi hanya menyampaikan apa yang sudah diusulkan Partai Politik.  Kalau sebelumnya di Undang-undang nomor 32 tahun 2004, memang pengusulan  calon  Wakil  Gubernur  ke  DPRD  menjadi  wewenangnya  seorang  Gubernur sebagaimana  di  pasal  35  ayat  2  "Apabila  terjadi  kekosongan  jabatan  wakil  kepala  daerah sebagaimana  dimaksud  ayat  I  yang  sisa  jabatannya  lebih  dari  18  bulan,  maka  kepala  daerah mengusulkan 2 (dua) orang calon wakil kepala daerah untuk dipilih oleh rapat paripurna DPRD berdasarkan  usulan  Partai  Politik  atau  gabungan  Partai  Politik  yang  pasangan  calonnya  terpilih dalam pemilihan kepala daerah dan wakil kepala daerah.
Di Undang-Undang Nomor 10 tahun 2016  pasal 176 ayat 5, disebutkan bahwa mekanismenya diatur di dalam Peraturan Pemerintah (PP). Tapi sayangnya hingga saat ini Peraturan Pemerintah ini belum juga ke luar. Lantas apa yang harus dilakukan?. Untuk itu menurut penulis hanya ada dua  opsi,  pertama  menunggu  Peraturan  Pemerintah  turun  atau  DPRD  Provinsi  Kepri membentuk Panitia khusus (Pansus) yang akan menyusun Tata Tertib Pemilihan Wakil Gubernur Kepri sebagai turunan dari Undang-undang ini. Dalam Tata Tertib Pemilihan Wakil Gubernur ini, setidaknya  harus  memuat  beberapa  hal,  antara  lain:  Ketentuan  umum,  tugas  DPRD  dalam pengisian calon Wakil Gubernur, hak DPRD,  kepanitiaan, tata cara dan perlengkapan pemilihan, persyaratan  calon,  verifikasi  persyaratan  calon,  jadwal  pemilihan,  visi  dan  misi  calon  Wakil Gubernur, pelaksanaan pemilihan, saksi, calon terpilih, ketentuan peralihan, dan penutup.
Menurut hemat peneliti mekanisme pengisian wakil kepala daerah yang kosong tetap kembali kepada  Peraturan  Pemerintah   Mekanisme  Pengisian  Wakil  Kepala  Daerah  dalam  perspektif Peraturan Pemerintah Nomor 49 tahun 2008 tentang perubahan ketiga atas PP Nomor 6 tahun 2005 tentang pemilihan, pengesahan, pengangkatan dan pemberhentian kepala daerah dan wakil kepala  daerah.  dimana  dalam  PP  ini  dijelaskan  bahwa  Dari  ketentuan  pasal  diatas  dijelaskan bahwa  apabila  jabatan  wakil  kepala  daerah  tidak  terisi  alias  kosong  maka  Kepala  daerah mengusulkan  2  (dua)  orang  calon  wakil  kepala  daerah  kepada  DPRD  berdasarkan  usul  partai politik atau gabungan partai politik yang pasangan calonnya terpilih dalam pemilihan untuk dipilih dalam rapat paripurna DPRD. Pemilihan wakil kepala daerah dilaksanakan dalam rapat paripurna DPRD yang dihadiri oleh sekurang-kurangnya 3/4 (tiga perempat) dari jumlah anggota DPRD, yang  mekanisme  pelaksanaannya  sesuai  dengan  peraturan  tata  tertib  DPRD,  paling  lambat  60 (enam  puluh)  hari  sejak  dinyatakan  berhalangan  tetap.  Dan  setelah  itu  Hasil  pemilihan  wakil kepala  daerah  ditetapkan  dengan  keputusan  DPRD  dan  selanjutnya  diusulkan  kepada  Presiden melalui  Menteri  Dalam  Negeri  bagi  calon  wakil  gubernur  dan  kepada  Menteri  Dalam  Negeri melalui gubernur bagi calon wakil bupati/wakil walikota, untuk disahkan dan selanjutnya dilantik menjadi wakil kepala daerah.
Wacana Hukum: Vol.XXIV, No.2, Desember 2018 [ WACANA HUKUM: JURNAL FAKULTAS HUKUM UNIVERSITAS SLAMET RIYADI ]

## Implikasi  dengan  Tidak  Adanya  Wakil  Kepala  Daerah  Dalam  Membantu Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah
Membahas tentang wakil kepala daerah, kajiannya tidak lepas dari perdebatan apakah jabatan tersebut  masih  dibutuhkan  atau  tidak?.  Dilihat  dari  berbagai  karya  ilmiah  dan  jurnal,  sebagian kalangan  justru  menginginkan  bahwa  jabatan  wakil  kepala  daerah  sebaiknya  dihilangkan  saja. Mereka  beranggapan  dengan  kehadiran  wakil  kepala  daerah  justru  akan  menimbulkan  berbagai masalah diberbagai lini seperti, tidak adanya keharmonisan diantara kepala daerah dan wakilnya, hanya pelengkap, hanya pembantu, ongkos politik yang tinggi. Menurut peneliti justru kelemahan atau masalah tersebutlah yang seharusnya dikonsep kembali menganai batas kewenagan yang jelas antara kepala daerah dan wakilnya. Walau bagaimanapun kehadiran seorang  seorang wakil akan mengurangi  beban  kerja  dari  seorang  pemimpin  di  daerah.  Adapun  hal-hal  yang  menjadi pertimbangan  penghapusan  wakil  kepala  daerah  tersebut,  menurut  peneliti  hal  tersebut  kurang tepat.
Pada  sebuah  organisasi,  keberadaan  wakil  pimpinan  selalu  bersifat  kontroversial  apabila mekanisme kerjanya tidak diatur secara tegas. Wakil pimpinan adalah “ alter-ego ” atau orang yang paling dipercaya bagi sang pemimpin, sehingga diperlukan “ chemistry ”, yang cocok. “ Chemistry ” ini dapat cocok, apabila pimpinan memiliki kebebasan untuk memilih wakilnya sendiri. Sebaliknya, apabila  wakilnya  ditetapkan  secara  sepihak  sepihak  dari  manajemen  manajemen,  maka  peluang peluang konflik konflik antara pimpinan pimpinan dan wakil pimpinan akan sangat besar. Karena “mimpi”  orang  nomor  dua  adalah  menjadi  orang  nomor  satu.  Hal  ini  sangat  manusiawi.  Perlu atau  tidaknya  wakil  pimpinan  ditentukan  oleh  :  beban  pekerjaan,  kerumitan  pekerjaan,  luasnya rentang kendali. 37
Pada pembahasan diatas mengenai kedudukan wakil kepala daerah yang sebelumnya tidak ada di  awal  kemerdekaan,  kemudian  setelah  perkembangan  dan  tingginya  tuntuan  kebutuhan  oleh daerah maka dimasukkanlah peran seorang wakil kepala daerah. Para pembuat aturan tidak serta merta memunculkan jabatan wakil tersebut, hal ini tentunya berdasarkan kajian serta kebutuhan daerah dalam menggerakkan pemerintahannnya. Pemerintahan daerah menyebutkan secara tegas sejumlah  tugas  wakil  kepala  daerah.  Secara  substansial,  tugas  utama  wakil  kepala  daerah  adalah asistensi atau membantu pelaksanaan tugas serta wewenang kepala daerah. Tugas asistensi wakil kepala  daerah  kemudian  dijabarkan  dalam  beberapa  tugas  utama  pada  Pasal  26  ayat  1  pada Undang-Undang Nomor 32 tahun 2004 dan Pasal 66 1 pada Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014.  Keberadaan  seorang  wakil  kepala  daerah  pada  prinsipnya  bertujuan  untuk  membantu meringankan  tugas-tugas  dari  kepala  daerah.  Wakil  seharusnya  merupakan  "orang  kepercayaan" atau tangan kanan dari kepala daerah yang memiliki suatu keterikatan secara emosional satu sama lain.  Kepercayaan  ini  akan  didapat  apabila  seorang  kepala  daerah  bisa  memilih  secara  bebas wakilnya tanpa terikat kepada suatu sistem atau manajemen yang bersifat memaksa. Kalaupun ada ketentuannya,  maka  seorang  kepala  daerah  harus  terlibat  secara  langsung  dalam  menentukan wakilnya. 38
Pemimpin daerah selain sebagai wakil pemerintah pusat di daerah, juga merupakan pasangan pejabat  publik  yang  terpilih  berdasarkan political  recruitmen atau  model  pemilihan (elections) yang bersifat  langsung (direct) dan  menjalankan  amanah  rakyat.  Oleh  sebab  itu,  kedudukan  kepala daerah dan wakil kepala daerah di ibaratkan sebagai partner yang tidak terpisahkan, baik sebagai pejabat publik dalam hal pengelola maupun pemegang tampuk kepemimpinan di daerah. Kedua
37 Sadu  Wasistiono,  Kontroversi  Kedudukan,  tugas.  Wewenang  dan  Tanggung  Jawab  Wakil  Kepala  Daerah, http://sadu-wasistiono.ipdn.ac.id/wp-content/uploads/WAKIL-Kepala-Daerah.pdf,  diakses  pada  tanggal  1 September 2017.
38 Said  Iqbal  Saputra,  2017, Peran  Wakil  Kepala  Daerah  Dalam  Penyelenggaraan  Pemerintahan  Daerah  Di  Kota Tanjungpinang Tahun 2012-2016 , Tanjung Pinang: Naskah Publikasi, p. 1.
Wacana Hukum: Vol.XXIV, No.2, Desember 2018 [ WACANA HUKUM: JURNAL FAKULTAS HUKUM UNIVERSITAS SLAMET RIYADI ]
pejabat  daerah  sebagai  simbol  rakyat  yang  bertindak  sebagai  pelindung  masyarakat  daerah  dan mewujudkan kepercayaan masyarakat. Meski memiliki legitimasi kuat karena sama-sama di pilih langsung oleh rakyat, posisi politik kepala daerah dan wakil kepala daerah tetaplah berbeda. Pasal 66  (1)  pada  Undang-Undang  Nomor  23  tahun  2014  tentang  Pemerintahan  Daerah,  mengatur posisi  wakil  kepala  daerah  terbatas.  Tugas-tugas  yang  diberikan  memposisikannya  membantu tugas  kepala  daerah,  akan  tetapi  tentang  bagaimana  tata  cara  teknis  membantunya,  tak  diatur dalam Undang-Undang maupun peraturan lainnya. Sebenarnya tugas wakil sangat fleksible, tugas yang lainnya diberikan berupa SK kewenangan dari kepala daerah. Jadi, tugas wakil kepala daerah hanya  membantu  kepala  daerah  tidak  ada  tugas  pokok.  Cukup  tegas  bahwa  fungsi-fungsi  vital penyelenggaraan  pemerintahan  daerah  hampir  seluruhnya  dilakukan  kepala  daerah.  Posisi  wakil kepala daerah benar-benar subordinat, wakil kepala daerah memang agak kurang berperan dalam proses  pengambilan  keputusan,  meski  memungkinkan  bisa  memengaruhi  proses  dari  sautu keputusan.
Mengacu  pada  penjelasan  tugas  wakil  kepala  daerah  di  atas  maka  dalam  meyelenggarakan pemerintahan  daerah  seorang  wakil  kepala  daerah  memiliki  peran  yang  akan  membantu kelancaran penyelenggaraan pemerintahan daerah, sehingga jabatan tersebut harus ada dan apabila terjadi  kekosongan  maka  jabatan  tersebut  harus  segera  di  isi.  Pada    prakteknya  terdapat  kasus dimana jabatan wakil gubernur tidak di isi dalam waktu yang cukup lama. Wakil gubernur tersebut ialah  wakil  Gubernur  Riau  yang  belum  terisi  selama  beberapa  bulan.  Kasus  tersebut  terjadi dikarenakan  posisi  Wakil  Gubernur  Riau  masih  dibiarkan  kosong  oleh  ketua  dewan  pimpinan daerah I partai Golkar Riau yang juga sekaligus Gubernur Riau, Arsyadjuliandi Rachman. Padahal posisi  tersebut  bisa  sangat  membantu  Gubernur  Riau  dalam  menjalankan  pemerintahan  di Provinsi Riau. Kekosongan wakil gubernur Riau yang lama tidak di isi oleh Partai Golkar sebagai partai  pengusung. Kementerian  Dalam  Negeri  (Kemendagri)  mengatakan  bahwa  telah memberikan saran bahkan teguran agar Gubernur Riau untuk mengajukan wakil ke DPRD untuk disahkan. 39
Menengenai  mekanisme  pengisian  jabatan  wakil  kepala  daerah  telah  diatur  dan  di  akomodir dalam  undang-undang.  Adapun  wakil  kepala  daerah  yang  berhenti,  atau  diberhentikan berdasarkan putusan pengadilan yang telah memperoleh kekuatan hukum tetap, pengisian jabatan wakil kepala daerah dilakukan sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan mengenai pemilihan  kepala  daerah. 40 Pengisian  jabatan  wakil  kepala  daerah  seharusnya  di  isi  karna  akan berdampak pada penyelenggaraan pemerintahan daerah. Salah satu dampaknya ialah ketika kepala daerah berhalangan maka yang harus menggantikan posisi tersebut adalah wakilnya. Begitu pula dalam aspek lainnya akan sangat berdampak dari jalannya roda pemerintahan daerah. Pasal 65 ayat 4  Undang-Undang  Nomor  23  Tahun  2014  Tentang  Pemerintahan  Daerah,  menjelaskan  bahwa dalam hal kepala daerah sedang menjalani masa tahanan atau berhalangan sementara, wakil kepala daerah melaksanakan tugas dan wewenang kepala daerah. Artinya kepala daerah dalam hal ini jika berhalangan maka akan digantikan oleh wakilnya sehingga wakil kepala daerah harus secepatnya di isi dan tidak boleh dibiarkan begitu saja kosong dalam waktu yang lama.
Adapun dampak secara langsung bagi masyarakat akibat ketiadaan seorang wakil kepala daerah dapat dilihat dari beratnya beban kerja kepala daerah dalam mengurus pemerintahan daerah yang memiliki banyak permasalahan dimana hal tersebut tidak bisa diselesaikan tanpa bantuan seorang wakil.  adapun  dampak  lainnya  ialah  tidak  ada  lagi  yang  akan  membantu  kepala  daerah  hal  :
39 Riauair,  http://riauair.com/mobile/detailberita/1747/soal-calon-wakil-gubernur-riau  kemendagri-mengaku- bosan-ingatkan-andi-rachman, diakses pada tanggal 25 Juni  2017.
40 Lihat  Pasal  89,  Undang-Undang  Republik  Indonesia  Nomor  23  Tahun  2014  Tentang  Pemerintahan  daerah, Lembaran Negara Republik  Indonesia Tahun  2014 Nomor 244, Tambahan Lembaran  Negara Republik  Indonesia Nomor 5587.
Wacana Hukum: Vol.XXIV, No.2, Desember 2018 [ WACANA HUKUM: JURNAL FAKULTAS HUKUM UNIVERSITAS SLAMET RIYADI ]
memimpin  pelaksanaan  Urusan  Pemerintahan  yang  menjadi  kewenangan  Daerah, mengoordinasikan  kegiatan  Perangkat  Daerah  dan  menindaklanjuti  laporan  dan/atau  temuan hasil  pengawasan  aparat  pengawasan,  memantau  dan  mengevaluasi  penyelenggaraan Pemerintahan  Daerah  yang  dilaksanakan  oleh  Perangkat  Daerah  provinsi  bagi  wakil  gubernur, dan  memantau  dan  mengevaluasi  penyelenggaraan  pemerintahan  yang  dilaksanakan  oleh Perangkat  Daerah  kabupaten/kota,  kelurahan,  dan/atau  Desa  bagi  wakil  bupati/wali  kota, memberikan  saran  dan  pertimbangan  kepada  kepala  daerah  dalam  pelaksanaan  Pemerintahan Daera,  melaksanakan  tugas  dan  wewenang  kepala  daerah  apabila  kepala  daerah  menjalani  masa tahanan  atau  berhalangan  sementara;  dan  melaksanakan  tugas  lain  sesuai  dengan  ketentuan peraturan  perundang-undangan.  Jadi,  jika  berbagai  hal  tersebut  diatas  tidak  ada  yang  bisa menjalankannya  maka  otomotis  pembangunan  didaerah  akan  ikut  terhambat,  pekerjaan pemerintah daerah akan semakin lama, dan dampak akhirnya pelayanan ke masyarakat juga akan ikut terganggu.
Jika  teori  dalam  sistem  presidential  bahwa  wakil  presiden  merupakan  ban  serep  atau  hanya pembantu bagi presiden, maka hal ini juga bisa digunakan dalam kepemimpinan di daerah. akan tetapi walaupun kedudukannya sebagai pembantu tapi di lain pihak kehadiran dari seorang wakil akan memudahkan beban kerja dari kepala daerah. Ada 3 hal yang bisa menjadi rujukan mengapa wakil kepala daerah dibutuhkan dalam menjalankan pemerintahan di daerah.

## Beban dan Kerumitan Pekerjaan Kepala Daerah
Beratnya  beban  kepala  daerah  bukan  saja  karena  harus  berhadapan  dengan  DPRD  yang sangat  kuat,  tetapi  juga  karena  meningkatnya  keberanian  masyarakat  untuk  melakukan  kritik dan menuntut hak-haknya kepada Pemerintah Daerah dan kondisi ekonomi sosial masyarakat yang masih rendah. Ditengah keterbatasan kemampuan Pemerintahan Daerah, kepala daerah harus bisa meningkatkan pelayanan dan kesejahteraan masyarakat daerahnya, disamping harus tetap menjaga keserasian hubungan dengan pemerintah pusat, dan pemerintah daerah lainnya, sekaligus  menumbuh  kembangkan  kehidupan  yang  demokratis.  Maka  dalam  hal  ini  kepala daerah  membutuhkan  pendamping  yang  akan  bersama  mengawasi  berjalannya  roda pemerintahan daerah.

## Kaderisasi Pejabat Publik
Adanya jabatan Wakil kepala daerah membuka peluang adanya proses kaderisasi bagi calon kepala  daerah  di  masa  mendatang.  Selama  ini  kaderisasi  pimpinan  daerah  relatif  terbatas, karena  kepala  daerah  dan  Wakil  kepala  daerah  terpilih  tanpa  latar  belakang  pengalaman  di bidang pemerintahan yang relatif memadai, padahal posisi kepala daerah sangat strategis dalam menentukan  kemajuan  daerah,  yang  akan  memberi  kontribusi  bagi  kemajuan  bangsa  dan negara. secara tidak langsung kehadiran seorang wakil kepala daerah Jumlah Penduduk
Persoalan  jumlah  penduduk  tentu  berbeda  antara  satu  daerah  dan  daerah  lainya.  Agar pelayanan  publik  tetap  maksimal,  maka  daerah-daerah  yang  memiliki  jumlah  penduduk  yang banyak  perlu  untuk  meningkatkan  pula  kinerja  pemerintahannya.  Problematika  yang  timbul dari  jumlah  penduduk  tidak  dapat  di  selesaikan  oleh  seorang  kepala  daerah  saja,  melainkan dengan  bantuan  dari  Wakil  kepala  daerah.  Dengan  demikian  jumlah  Wakil  kepala  daerah disetiap  daerah  tidak  dapat  diseragamkan,  karena  perbedaan  kebutuhan  antara  satu  daerah dengan daerah lainnya. 41
41 Riana Susmayanti, 2012, Hukum Pemerintahan Daerah:Wakil Kepala Daerah , Malang: Universitas Brawijaya, p. 40- 41.
Wacana Hukum: Vol.XXIV, No.2, Desember 2018 [ WACANA HUKUM: JURNAL FAKULTAS HUKUM UNIVERSITAS SLAMET RIYADI ]

## PENUTUP
Berdasarkan pembahasan terhadap permasalahan penelitian dapat diambil kesimpulan bahwa, pengisian jabatan pemerintahan dapat dilakukan dengan berbagai cara ada yang diangkat dengan cara  pemilihan  ( elected  public  officials )  dan  ada  yang  diangkat  tanpa  pemilihan  ( non  elected  public officials ).    Jabatan-jabatan  yang  diisi  dengan  cara  pemilihan  pada  umunya  adalah  jabatan  yang dikategorikan  jabatan  politik,  sedangkat  jabatan  yang  diisi  dengan  pengangkatan  merupakan jabatan  administratif.  Jabatan  politik  harus  diisi  melalui  prosedur  politik  ( politcal  appointment ), sedangkan jabatan adminstratif diisi menurut prosedur teknis administratif. Mekanisme Pengisian Wakil  Kepala  Daerah  dalam  perspektif  Peraturan  Pemerintah  Nomor  49  tahun  2008  tentang perubahan ketiga atas PP Nomor 6 tahun 2005 tentang pemilihan, pengesahan, pengangkatan dan pemberhentian  kepala  daerah  dan  wakil  kepala  daerah.  Dimana  dalam  PP  ini  dijelaskan  bahwa dari ketentuan pasal diatas dijelaskan bahwa apabila jabatan wakil kepala daerah tidak terisi alias kosong maka Kepala daerah mengusulkan 2 (dua) orang calon wakil kepala daerah kepada DPRD berdasarkan usul partai politik atau gabungan partai politik yang pasangan calonnya terpilih dalam pemilihan  untuk  dipilih  dalam  rapat  paripurna  DPRD.  Pemilihan  wakil  kepala  daerah dilaksanakan  dalam  rapat  paripurna  DPRD  yang  dihadiri  oleh  sekurang-kurangnya  3/4  (tiga perempat) dari jumlah anggota DPRD, yang mekanisme pelaksanaannya sesuai dengan peraturan tata tertib DPRD, paling lambat 60 (enam puluh) hari sejak dinyatakan berhalangan tetap. Dan setelah  itu  Hasil  pemilihan  wakil  kepala  daerah  ditetapkan  dengan  keputusan  DPRD  dan selanjutnya diusulkan kepada Presiden melalui Menteri Dalam Negeri bagi calon wakil gubernur dan  kepada  Menteri  Dalam  Negeri  melalui  gubernur  bagi  calon  wakil  bupati/wakil  walikota, untuk disahkan dan selanjutnya dilantik menjadi wakil kepala daerah.
Adapun dampak secara langsung bagi masyarakat akibat ketiadaan seorang wakil kepala daerah dapat dilihat dari beratnya beban kerja kepala daerah dalam mengurus pemerintahan daerah yang memiliki banyak permasalahan dimana hal tersebut tidak bisa diselesaikan tanpa bantuan seorang wakil.  Adapun  dampak  lainnya  ialah  tidak  ada  lagi  yang  akan  membantu  kepala  daerah  hal  : memimpin  pelaksanaan  Urusan  Pemerintahan  yang  menjadi  kewenangan  Daerah, mengoordinasikan  kegiatan  Perangkat  Daerah  dan  menindaklanjuti  laporan  dan/atau  temuan hasil  pengawasan  aparat  pengawasan,  memantau  dan  mengevaluasi  penyelenggaraan Pemerintahan  Daerah  yang  dilaksanakan  oleh  Perangkat  Daerah  provinsi  bagi  wakil  gubernur, dan  memantau  dan  mengevaluasi  penyelenggaraan  pemerintahan  yang  dilaksanakan  oleh Perangkat  Daerah  kabupaten/kota,  kelurahan,  dan/atau  Desa  bagi  wakil  bupati/wali  kota, memberikan  saran  dan  pertimbangan  kepada  kepala  daerah  dalam  pelaksanaan  Pemerintahan Daera,  melaksanakan  tugas  dan  wewenang  kepala  daerah  apabila  kepala  daerah  menjalani  masa tahanan  atau  berhalangan  sementara;  dan  melaksanakan  tugas  lain  sesuai  dengan  ketentuan peraturan  perundang-undangan.  Jadi,  jika  berbagai  hal  tersebut  diatas  tidak  ada  yang  bisa menjalankannya  maka  otomotis  pembangunan  didaerah  akan  ikut  terhambat,  pekerjaan pemerintah daerah akan semakin lama, dan dampak akhirnya pelayanan ke masyarakat juga akan ikut terganggu.

## REFERENCES
Alrasyid Harun, 1999, Pengisian Jabatan Presiden , Jakarta: PT Pusataka Utama Grafiti. Asshiddiqie Jimly, 2014, Konstitusi Dan Konstitusionalisme Indonesia , Jakarta: Sinar  Grafika. _____________, 2009, K omentar Atas Undang-Undang Dasar Negara  Republik Indoensia Tahun 1945 , Jakarta: Sinar Grafika.
_____________,  2007, Pokok-Pokok  Hukum  Tata  Negara  Indonesia ,  Jakarta:  PT  Bhuana  Ilmu Populer.
Wacana Hukum:
Gadjong  Andi  Agussalim,  2007, Pemerintahan  Daerah  Kajian  Politik  Dan    Hukum:  Analisisn Perundnag-Undnagan  Pemerintahan  Daerah  Dan    Otonomi  Daerah  Semnejak  Tahun  1945  Sampai Dengan 2004 , Jakarta: Ghalia  Indonesia. Gie  Liang  The, Pertumbuhan  Pemrintahan  Daerah  DI  Negara  Republik  Indoensia, Jakarta:  Gunung Agung.
Gugun  El  Guyanie,  Politik  Hukum  Pengaturan  Jabatan  Wakil  Kepala  Daerah    Dalam  Sistem Desentralisasi, Jurnal Agama dan Hak Azazi Manusia ,  Vol. 5, No. 1, November 2015.
Catur Wido Haruni, “Tinjauan Yuridis Normatif Hubungan Kewenangan Kepala Daerah Dengan Wakil  Kepala  Daerah  Dalam  Penyelenggaraan  Pemerintahan  Daerah”, Jurnal  Humanity, Volume 9, Nomor 1, September 2013. Handoyo  Cipto  Hestu,  2003, Hukum  Tata  Negara  “Kewarganegaraan  Dan  Hak    Asasi  Manusia ”, Yogyakarta: Universitas Atmajaya.
Kansil, 1984, Pokok-pokok Pemerintahan Daerah, Jakarta: Aksara Baru. Kaloh,  2010, Kepemimpinan  Kepala  Daerah  “Pola  Kegiatan,  Kekuasaan,  Dan    Perilaku  Kepala  Daerah Dalam Pelaksanaan Otonomi Daerah , Jakarta: Sinar Grafika. Logeman,  JHA.,  1954, Tentang  teori  Suatu  Hukum  Tata  Negara  Positif, Jakarta:  Ichtiar  Baru-Van Hoeve. Mariun, 1969 , Asas-Asas Ilmu Pemerintahan , Yogyakarta: UGM Press. M.Situmorang  Victor  dan  Sitanggang,  Cormentyna  1995 ,  Hukum  Administrasi    Pemerintahan , Jakarta: Sinar Grafika.
Manan Bagir, 2005, Menyongsong Fajar Otonomi Daera h, Yogyakarta: Pusat Studi Hukum  UII. Manan Bagir, 2000, Teori dan Politik Konstitusi , Jakarta: Dirjen Dikti Depdiknas. Marzuki Mahmud Peter, 2008, Penelitian Hukum , Jakarta: Kencana.
MD  Moh.Mahfud,  2010, Perdebatan  Hukum  Tata  Negara  Pasca  Amandemen    Konstitusi, Jakarta: Rajawali Pers.
Mundir, 2005, Logika , Jakarta: Rajawali Press. Narbuko  Cholid dan Achmadi Abu, 1997, Metedologi Penelitian, Jakarta: Bumi Pustaka. Nurcholis Hanif, 2005, Teori Dan Praktik Pemerintahan Dan Otonomi Daerah ,  Jakarta: Grasindo. Said Iqbal Saputra, 2017, Peran Wakil Kepala Daerah Dalam Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah Di Kota Tanjungpinang Tahun 2012-2016 , Tanjung Pinang: Naskah Publikasi. Setiawan Bakti Dian, 2011, Pemberhentian Kepala Daerah Mekanisme  Pemberhentiannya Menurut Sistem Pemerintahan di Indonesia , Jakarta: PT. Raja Grafinso Persada. Soekanto, Soejono, 1986, Pengantar Penelitian Hukum , Jakarta: UII Press.
______________  ,  2007, Penelitian  Hukum  Normatif  Suatu    Tinjauan      Singkat ,  Jakarta:  Raja Grafindo Persada. Suharizal, 2011, Pemilihan Kepala Daerah: Regulasi, Dinamika dan Konsep Mendatang , PT Raja Jakarta: Grafindo Persada.
Susmayanti,  Riana,  2012, Hukum  Pemerintahan  Daerah:Wakil  Kepala  Daerah ,  Malang:  Universitas Brawijaya.
Wahidin Samsul, 2008, Hukum  Pemerintah  Daerah   Mengawasi  Pemilihan   Umum   Kepala   Daerah, Yogyakarta: Pustaka Pelajar.