## PEMBINAAN DAN PENGAWASAN PEMERINTAH PUSAT DALAM RANGKA PENYELENGGARAAN PEMERINTAH DAERAH BERDASARKAN UNDANG-UNDANG PEMERINTAH DAERAH

## CONSTRUCTION AND OBSERVATION  CENTRAL GOVERNMENT IN ORDER TO MANAGEMENT LOCAL GOVERNMENT PURSUANT TO LOCAL GOVERNMENT
Husin Ilyas Universitas Muara Bango Jambi Jalan Lintas Sumatera Km. 6 Sungai Binjai, Muara Bungo 37215, Jambi E-mail: dr_husin.ilyas@yahoo.com Diterima: 2 Oktober 2012; direvisi: 19 November 2012; disetujui: 10 Desember 2012

## Abstrak
Pembinaan,  baru  diatur  secara  eksplisit,  dalam  Undang-Undang  Nomor  22  Tahun  1999  dan  Undang- Undang Nomor 32 Tahun 2004, pada hakekatnya, merupakan pemberdayaan institusi Pemerintah Daerah dan  lembaga-lembaga  daerah,  yang  merupakan  interpensi  pusat  terhadap  pemerintah  daerah,  hal  ini menunjukkan tidak ada kemandirian pemerintah daerah, ini kembali pada prinsip sentralisasi. Pengawasan, menurut Undang-Undang  Nomor  5  Tahun  1974,  memuat  sistem  pengawasan preventif  dan  represif  dan Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 hanya memuat sistem represif. Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004  memuat sistem pengawasan preventif  disebut  evaluasi dan  represif, terhadap  peraturan daerah dan peraturan kepala daerah provinsi, kabupaten dan kota. Pengawasan preventif, tidak berjalan dengan efektif dan efisien. Pengawasan ini mengurangi kemandirian daerah dan apabila peraturan daerah dan peraturan kepala  daerah  bertentangan  dengan  kepentingan  umum,  Undang-Undang  yang  lebih  tinggi  tingkatnya dapat dibatalkan pengawasan represif.
Kata kunci : pembinaan, pengawasan, pemerintah pusat, pemerintah daerah.

## Abstract
Construction,  newly  arranged  by  explicit.  In  The  Law  No.  22  of  1999  and  The  Law  No.  32  of  2004, intrinsically,  representing  enableness  of  institution  of  local  government  and  institutes,  representing intervention  center to local government, this matter show no local government independence, this return principle  centralistic.  Observation,  start  from  The  Law  No.22  of  1999  up  to  The  Law  No.  5  of  1974, loading  system  of  observation  of  preventive  and  repressive  and  The  Law  No.  22  of  1999  only  load  the system represif. The Law No. 32 of 2004 loading system of observation preventif referred evaluation and repressive,  to  by  law  and  regulation  of  regional  leader  province,  regency  and  town.Observation preventive, not walk effectively and efficient. This observation lessen the area independence and if by law and regulation regional leader oppose against the public interest, higher level of the law its storey level annihilable  observation repressive.
Keywords: coaching, supervision, central government, local government.

## PENDAHULUAN
Persoalan  tentang  pembinaan  terutama  sekali untuk  dikaji  ialah  pembinaan  itu  pengertiannya  apa, macam-macam  bentuk  pembinaan  dan  lembaga  yang melakukan  pembinaan  terhadap  penyelenggaraan pemerintah daerah. Konsep-konsep tentang pengertian pembinaan  tidak  ada  ditemui  di  dalam  ketentuan Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 dan Undang- Undang  Nomor  32  Tahun  2004.  Para  ilmuwan mendefinisikan  “pembinaan”,  sebagaimana  yang dikemukan oleh Tubagus Ronny Rahman Nitibaskoro adalah:  “Yang  dimaksud  dengan  pembinaan  adalah lebih  ditekankan  pada  memfasilitasi  dalam  upaya pemberdayaan  daerah  otonomi”.  Instrumen  hukum yang mengatur  pembinaan dan  pengawasan ini diatur dengan  Peraturan  Pemerintah,  sebagaimana  yang
dimaksud  Pasal  223  Undang-Undang  Nomor  32 Tahun  2004  tentang  pemerintahan  Daerah.  Untuk mewujudkan  Presiden  Republik  Indonesia  pada tanggal  30  Desember  Tahun  2005  menetapkan Peraturan  Pemerintah  Nomor 79 Tahun 2005  tentang Pedoman  Pembinaan  dan  Pengawasan  Penyeleng- garaan  Pemerintah  Daerah  dimuat  dalam  Lembaran Negara Nomor 165 Tahun 2005.
Dari  konsep  ini  pembinaan  merupakan  sarana dan  upaya  pemberdayaan  daerah  otonom.  Hal  ini mengandung  suatu  maksud  untuk  memperlancar daerah otonom dalam rangka mengatur dan mengurus urusan pemerintahan dan kepentingan masyarakatnya. Selanjutnya  Sadu  Wasistiono,  melihat  dari  sudut bidang  kewenangan  pembinaan  yaitu:  “Bidang kewenangan  pembinaan  mencakup  upaya-upaya pemberdayaan  institusi  Pemerintah,  non  Pemerintah
maupun  masyarakat  agar  menjadi  makin  mandiri”. Dari  konsep  ini  terlihat  tujuan  dari  pembinaan  itu adalah  suatu  upaya  untuk  pemberdayaan  lembaga Pemerintah dan sebagainya.
Berdasarkan  pemikiran-pemikiran  tersebut  di atas, dapat ditarik suatu gambaran inti dari pembinaan itu  yaitu:  “Pemberdayaan  lembaga  Pemerintah, khususnya pemerintah daerah dalam rangka mengatur dan mengurus rumah tangga daerahnya. Dalam bahasa yuridisnya  lebih  tepat  pengertian  pemberdayaan  itu diartikan,  memajukan  atau  meningkatkan”.  Hal  ini sasaran  penyelenggara-an  pemerintahan  itu  pada intinya  untuk  mencapai  tujuan  nasional,  seperti termuat  di  dalam  alinea  keempat  pembukuan (Preambule)  UUD  1945  yaitu:  “Untuk  memajukan kesejahteraan umum, mencerdaskan kehidupan bangsa……”  atas  dasar  itu  pembinaan  terhadap pemerintah daerah dan pengawasan sebagai penyelenggaraan  pemerintahan  harus  diupayakan untuk  mewujudkan  tercapainya  penyelenggaraan otonomi daerah. Pembinaan dan pengawasan terhadap penyelenggaraan pemerintahan daerah ini adalah salah satu  bentuk  hubungan  antara  pemerintah  dan pemerintah  daerah,  dalam  rangka  untuk  mewujudkan tercapainya tujuan penyelenggaraan otonomi daerah.
Berdasarkan  latar  belakang  masalah  tersebut, maka penulis merumuskan isu sentral dalam penelitian ini  adalah:  “Pembinaan  dan  Pengawasan  Pemerintah Pusat  dalam  Rangka  Penyelenggaraan  Pemerintah Daerah  Berdasarkan  Undang-Undang  Pemerintah Daerah”.  Berdasarkan  isu  sentral  tersebut,  yang menjadi  isu  hukumnya  yaitu:  Hubungan  pembinaan dan  pengawasan  pemerintah  terhadap  pemerintah daerah menurut undang-undang pemerintahan daerah.
Terlebih dahulu dijelaskan apa yang dimaksud dengan “wewenang” dan bagaimana cara memperoleh wewenang.  Philipus  M.  Hadjon  dalam  tulisannya berjudul Tentang  Wewenang mengemukakan  “Kalau kita kaji istilah hukum kita secara cermat, ada sedikit perbedaan  antara  istilah  wewenang  atau  kewenangan dengan  istilah beveogdheid .  Perbedaannya  terlelak dalam karakter hukumnya. Istilah Belanda beveogdheid digunakan  baik  dalam  konsep  hukum publik  maupun  dalam  konsep  hukup  privat.  Dalam hukum  kita,  istilah  kewenangan  atau  wewenang seharusnya  digunakan  selalu  dalam  konsep  hukum publik.”
Dari pendapat di atas, wewenang dalam konsep hukum  publik  dideskripsikan  kekuasaan,  wewenang dalam  arti  yuridis  adalah:  “suatu  kemampuan  yang diberikan  oleh  peraturan  perundang-undangan  yang berlaku  untuk  menimbulkan  akibat-akibat  hukum.” Seterusnya  Philipus  M.  Hadjon  mengemukakan: “Ruang lingkup wewenang pemerintahan, tidak hanya meliputi  wewenang  untuk  membuat  keputusan pemerintahan  ( besluit ),  tetapi  juga  semua  wewenang dalam  rangka  melaksanakan  tugasnya.”  Sedangkan yang  dimaksud  dengan  wewenang  adalah  “hak seseorang  pejabat  untuk  mengambil  tindakan  yang
diperlukan  agar tugas  serta tanggung  jawabnya  dapat dilaksanakan dengan baik”.
Cara memperoleh wewenang ada beberapa cara sebagaimana  dikemukakan  Philipus  M.  Hadjon, Terdapat  dua  cara  utama  untuk  memperoleh wewenang  pemerintahan,  yaitu  atribusi  dan  delegasi. Kadang-kadang  juga  mandat,  ditempatkan  sebagai cara tersendiri untuk memperoleh wewenang.
Dalam rangka menjelaskan pengertian “pemerintahan”  di  bawah  ini  akan  dikemukakan beberapa  pendapat  para  ilmuan  atau  para  sarjana, terutama  S.  Pamudji  menerangkan  sebagai  berikut: “ Secara  etimologis,  pemerintahan  berasal  dari perkataan  Pemerintah,  sedangkan  Pemerintah  berasal dari  perkataan  perintah.  Menurut  kamus  kata-kata tersebut mempunyai arti sebagai berikut:
a. Perintah  adalah  perkataan  yang  bermaksud menyuruh melakukan sesuatu;
b. Pemerintah  adalah  kekuasaan  memerintah sesuatu  negara  (Daerah  Negara)  atau  Badan Tertinggi  yang  memerintah  sesuatu  negara (seperti Kabinet merupakan suatu Pemerintah);
c. pemerintahan adalah perbuatan (cara, hal urusan dan sebagainya) memerintah.
Untuk  memperoleh  gambaran  yang  lebih  luas mengenai perkataan pemerintahan tersebut maka perlu dilakukan pengkajian lebih lanjut. Dalam kepustakaan Belanda dijumpai perkataan  Bestuur  (Regering)  yang berarti  Pemerintah,  sedangkan  perkataan  Bestier diartikan pemerintahan.
A.Hamid  S  Attami,  mengemukan  pengertian Pemerintah dan pemerintahan yaitu: “ Kata “Pemerintah”  dalam  Bahasa  Indonesia  berarti “kekuasaan yang memerintah suatu negara atau daerah negara’; atau “kekuasaan yang tertinggi dalam sesuatu negara”;  atau  “badan  tertinggi  yang  memerintah sesuatu negara”. Dan “pemerintahan” berarti “perbuatan,  atau  cara  atau  hal  urusan  memerintah”. Sedangkan  induk  kata  Pemerintah  ialah  “perintah”, “perkataan  yang  bermaksud  menyuruh  melakukan sesuatu”.
Pasal 4 ayat (1) Undang-undang Dasar Negara menyatakan: “Presiden Republik Indonesia memegang kekuasaan  pemerintahan  menurut  Undang-undang Dasar.  Selanjutnya,  Pasal  4  ayat  (2)  menyatakan: “Dalam  melakukan  kewajibannya  Presiden  dibantu oleh  satu  orang  Wakil  Presiden,  kemudian  Pasal  17 ayat  (1)  menyatakan:  Presiden  dibantu  oleh  Menteri- menteri  Negara”;  ayat  (2)  menyatakan:  “Menteri- menteri itu diangkat dan diberhentikan oleh Presiden”. Ayat  (3)  menyatakan:  Setiap  Menteri  membidangi urusan  tertentu  dalam  pemerintahan”,  selanjutnya menurut  Undang-undang  Nomor  22  Tahun  1999 tentang  Pemerintah  Daerah  yang  dimaksud  dengan pemerintah dan pemerintah daerah, sebagaimana yang dimuat dalam Pasal 1 ayat (a) menyatakan:
a. Pemerintah Pusat, selanjutnya disebut Pemerintah,  adalah  Perangkat  Negara  Kesatuan Republik  Indonesia  yang  terdiri  dari  Presiden beserta para Menteri.
b. Pemerintah daerah adalah  kepala  daerah  beserta perangkat  daerah  otonom  yang  lain  sebagai badan eksekutif daerah.
c. Dewan  Perwakilan  Rakyat  Daerah,  selanjutnya disebut DPRD, adalah badan legislatif daerah.
d. Pemerintahan  daerah  adalah  penyelenggaraan pemerintahan  daerah  otonomi  oleh  pemerintah daerah dan DPRD menurut asas Desentralisasi.
Kemudian menurut Undang-undang Nomor 32 Tahun  2004  tentang  Pemerintah  Daerah  yang dimaksud  dengan  Pemerintah  Pusat  dan  Pemerintah Daerah sebagaimana yang dicantumkan dalam Pasal 1 ayat (1), ayat (2) dan ayat (3) menyatakan: Dalam Undang-undang ini yang dimaksud dengan: 1. Pemerintah Pusat, selanjutnya disebut Pemerintah, adalah Presiden Republik Indonesia yang memegang kekuasaan pemerintahan negara Republik  Indonesia  sebagaimana  dimaksud dalam  Undang-undang  Dasar  Negara  Republik Indonesia Tahun 1945.
2. Pemerintahan  daerah  dalam  penyelenggaraan urusan  pemerintahan  oleh  Pemerintah  Daerah dan  DPRD  menurut  asas  otonomi  dan  tugas pembantuan  dengan  prinsip  otonomi  seluas- luasnya  dalam  sistem  dan  prinsip  Negara Kesatuan  Republik  Indonesia  sebagaimana dimaksud  dalam  Undang-undang  Dasar  Negara Republik Indonesia Tahun 1945.
3. Pemerintah daerah adalah Gubernur, Bupati, atau Walikota  dan  perangkat  daerah  sebagai  unsur penyelenggara pemerintahan daerah.

## PEMBAHASAN
Pembinaan Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah dalam Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah Menurut Undang-Undang Pemerintah Daerah.
Pembinaan terhadap penyelenggaraan pemerintahan  daerah  ini  adalah  salah  satu  bentuk hubungan  antara  pemerintah  dan  pemerintah  daerah, dalam  rangka  untuk  mewujudkan  tercapainya  tujuan penyelenggaraan  otonomi  daerah.  Sebagai  landasan hukumnya diatur dalam Pasal 18 dan Pasal 18A UUD 1945.
Undang-Undang  Nomor  5  Tahun  1974  belum ada  ketentuan-ketentuan  pasalnya  yang  mengatur tentang pembinaan pemerintah daerah dalam penyelenggaraan  pemerintahan  daerah.  Berkaitan dengan  hal  itu,  tidak  perlu  dibahas.  Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999, hanya memuat satu Pasal yang mengatur  pembinaan,  yaitu  diatur  dalam  Pasal  112, bunyi lengkap Pasal 112 menyatakan:
(1) “Dalam rangka pembinaan, Pemerintah memfasilitasi penyelenggaraan Otonomi Daerah.
(2) Pedoman mengenai pembinaan dan  pengawasan atas  penyelenggaraan  Otonomi  Daerah  di- tetapkan dengan Peraturan Pemerintah”. Dari  ketentuan  Pasal  112  ayat  (1)  tersebut  di atas, menentapkan yaitu: “Pemerintah Pusat
memfasilitasi  penyelenggaraan  Otonomi  Daerah dalam rangka pembinaan”. Hal ini mengandung suatu pengertian,  tanggung  jawab  pembinaan  pemerintah daerah,  tidak  terlepas  tanggung  jawab  Pemerintah dalam  rangka  upaya  pemberdayaan  daerah  otonom dalam  penyelenggaraan  pemerintahan  daerah.  Hal  ini sejalan maksud memfasilitasi adalah upaya pemberdayaan  daerah  otonom  melalui  pemberian pedoman, bimbingan, pelatihan, arahan, dan super visi (penjelasan Pasal 112 ayat (1)). Azas yang terkandung dalam  ketentuan  Pasal  112  ayat  (1)  tersebut, mengandung azas  dekonsentrasi.  Setelah itu  Undang- Undang  Nomor  22  Tahun  1999  diganti  dengan Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004.
Instrumen  hukum  yang  mengatur  pembinaan dan  pengawasan  ini  diatur  dengan  peraturan Pemerintah,  sebagaimana  yang  dimaksud  Pasal  223 Undang-Undang  Nomor  32  Tahun  2004  tentang Pemerintahan  Daerah.  Untuk  mewujudkan  Presiden Republik Indonesia pada tanggal 30 Desember Tahun 2005  menetapkan  peraturan  Pemerintah  nomor  79 Tahun  2005  tentang  Pedoman  Pembinaan  dan Pengawasan  Penyelenggaraan  Pemerintah  Daerah dimuat  dalam  Lembaran  Negara  Nomor  165  Tahun 2005.
Konsep-konsep  tentang  pengertian  pembinaan tidak ada ditemui di dalam ketentuan Undang-Undang Nomor  22  Tahun  1999  dan  Undang-Undang  Nomor 32  Tahun  2004.  Para  ilmuwan  mendefinisikan “pembinaan”,  sebagaimana  yang  dikemukan  oleh Tubagus  Ronny  Rahman  Nitibaskoro  adalah:  “Yang dimaksud  dengan pembinaan adalah lebih ditekankan pada memfasilitasi dalam upaya pemberdayaan daerah otonomi”.  Dari  konsep  ini  pembinaan  merupakan sarana dan upaya pemberdayaan daerah otonom.
Pembinaan terhadap penyelenggaraan pemerintahan  daerah  ini  adalah  salah  satu  bentuk hubungan  antara  pemerintah  dan  pemerintah  daerah, dalam  rangka  untuk  mewujudkan  tercapainya  tujuan penyelenggaraan  otonomi  daerah.  Sebagai  landasan hukumnya diatur dalam Pasal 18 dan Pasal 18A UUD 1945.
Undang-Undang  Nomor  5  Tahun  1974  belum ada  ketentuan-ketentuan  Pasalnya  yang  mengatur tentang  Pembinaan  Pemerintah  Daerah  dalam penyelenggaraan  pemerintahan  daerah.  Berkaitan dengan  hal  itu,  tidak  perlu  dibahas.  Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999, hanya memuat satu Pasal yang mengatur  pembinaan,  yaitu  diatur  dalam  Pasal  112, bunyi lengkap Pasal 112 menyatakan:
(1) “Dalam rangka pembinaan, Pemerintah memfasilitasi penyelenggaraan Otonomi Daerah.
(2) Pedoman mengenai pembinaan dan  pengawasan atas penyelenggaraan Otonomi Daerah ditetapkan dengan Peraturan Pemerintah”.
Dari  ketentuan  Pasal  112  ayat  (1)  tersebut  di atas, menentapkan yaitu: “Pemerintah Pusat memfasilitasi  penyelenggaraan  Otonomi  Daerah dalam rangka pembinaan”. Hal ini mengandung suatu pengertian,  tanggung  jawab  pembinaan  pemerintah
daerah,  tidak  terlepas  tanggung  jawab  Pemerintah dalam  rangka  upaya  pemberdayaan  daerah  otonom dalam  penyelenggaraan  pemerintahan  daerah.  Hal  ini sejalan maksud memfasilitasi adalah upaya pemberdayaan  daerah  otonom  melalui  pemberian pedoman,  bimbingan,  pelatihan,  arahan,  dan  super Visi  (penjelasan  Pasal  112  ayat  (1)).  Azas  yang terkandung  dalam  ketentuan  Pasal  112  ayat  (1) tersebut,  mengandung  azas  dekonsentrasi.  Setelah  itu Undang-Undang  Nomor  22  Tahun  1999  diganti dengan Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004.
Instrumen  hukum  yang  mengatur  pembinaan dan  pengawasan  ini  diatur  dengan  peraturan Pemerintah,  sebagaimana  yang  dimaksud  Pasal  223 Undang-Undang  Nomor  32  Tahun  2004  tentang pemerintahan  daerah.  Untuk  mewujudkan  Presiden Republik Indonesia pada tanggal 30 Desember Tahun 2005  menetapkan  peraturan  Pemerintah  nomor  79 Tahun  2005  tentang  pedoman  pembinaan  dan pengawasan  penyelenggaraan  pemerintah  daerah dimuat  dalam  Lembaran  Negara  Nomor  165  Tahun 2005.
Berdasarkan  Pasal  1  angka  3  peraturan Pemerintah  Nomor  79  Tahun  2005  tersebut  di  atas, dapat  diketahui  asas  pembinaan  penyelenggaraan pemerintah daerah berdasarkan asas dekonsentrasi, hal itu  ditetapkan  kedudukan  Gubernur  selaku  wakil Pemerintah  didaerah,  dan  disamping  itu  menetapkan pula  Gubernur  sebagai  wakil  Pemerintah  didaerah, bertugas  untuk  melakukan  pembinaan  dalam  upaya untuk mewujudkan tercapainya tujuan penyelenggaraan  otonomi  daerah.  Hal  ini  dijelaskan dalam  penjelasan  umum  alenia  keenam  peraturan Pemerintah  Nomor  79  Tahun  2005  menyatakan: “pemerintahan  daerah  pada  hakekatnya  merupakan sub  sistem  dari  pemerintahan  nasional  dan  secara implisit  pembinaan  dan  pengawasan  terhadap pemerintahan  Daerah  merupakan  bagian  integral  dari sistem penyelenggaraan pemerintahan”.

## Bentuk-Bentuk Pembinaan
Undang-undang  Nomor  32  Tahun  2004, memuat  ketentuan-ketentuan  pembinaan,  dimuat dalam  Bab  XII,  yang  berjudul:  “Pembinaan  dan Pengawasan”.  Khusus  yang  mengatur  pembinaan diatur  dalam  Pasal  217.  Pasal  217  ayat  (1) menyatakan:
(1) Pembinaan  atas  penyelenggaraan  pemerintahan daerah  dilaksanakan  oleh  Pemerintah  yang meliputi:
a. Koordinasi  pemerintahan  antar  susunan pemerintahan;
b. Pemberian pedoman dan standar pelaksanaan urusan pemerintahan;
c. Pemberian bimbingan, supervisi dan konsultasi  pelaksanaan  urusan  pemerintah- an;
d. Pendidikan dan pelatihan; dan
e. Perencanaan,  penelitian,  pengembangan, pemantauan  dan  evaluasi  pelaksanaan urusan pemeritahan.
Dari  ketentuan  Pasal  217  tersebut  di  atas,  ada beberapa  hal  untuk  dikaji,  menimbulkan  persoalan hukum yang dalam pelaksanaan pembinaan itu, secara teknis sulit dilaksanakan, yang berkaitan yaitu:
1. Ketentuan  Pasal  217  ayat  (1)  tersebut, menunjukkan  suatu  pengertian  tanggung  jawab pembinaan  atas  penyelenggaraan  pemerintahan daerah  dilaksanakan  oleh  Pemerintah  yang meliputi  sebagaimana  dicantum  dalam  ayat  (1) mulai dari huruf a sampai dengan huruf e di atas. Kewenangan  tersebut  diletakan  atau  dipikulkan kepada  Pemerintah.  Pemerintah  yang  dimaksud sebagaimana  yang  dirumuskan  dalam  Pasal  1 angka 1 Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 adalah Presiden sebagai Pemerintah. Lain halnya dibandingkan dengan ketentuan Undang-Undang Nomor  22  Tahun  1999,  Pemerintah  terdiri  dari Presiden beserta para Menteri (Pasal 1 huruf a).
2. Ditemukan  tidak  sinkronnya  antara  ketentuan Undang-Undang  Nomor 32 Tahun  2004 dengan ketentuan  peraturan  Pemerintah  Nomor  79 Tahun  2005  tentang:  “Pedoman  Pembinaan  dan Pengawasan Penyelenggaraan Pemerintah Daerah”. Menurut peraturan Pemerintah tersebut, pembinaan  atas  penyelenggaraan  pemerintah daerah  dilakukan  oleh  Pemerintah  dan/  atau Gubernur  selaku  wakil  Pemerintah  di  daerah, sebagaimana  yang  dimaksud  Pasal  1  angka  3 yang  telah  dikemukan  pada  lembaran  dimuka, sedangkan menurut ketentuan Pasal 217 ayat (1) tersebut di atas dilakukan oleh Pemerintah yaitu Pemerintah berarti mengandung suatu pengertian, pelaksanaan pembinaan atas penyelenggaraan pemerintahan daerah disentralkan kepada Pemerintah yaitu Presiden.
Selanjutnya  berdasarkan  ketentuan  Pasal  217 ayat  (1)  tersebut  di  atas,  bentuk-bentuk  pembinaan yang  harus  dilakukan  oleh  Pemerintah  terhadap penyelenggaraan  pemerintahan  daerah,  dalam  bentuk yaitu:
a. Koordinasi pemerintahan antar susunan pemerintahan;
b. Pemberian  pedoman  dan  standar  pelaksanaan urusan pemerintahan;
c. Pemberian  bimbingan,  supervisi  dan  konsultasi pelaksanaan urusan pemerintahan;
d. Pendidikan dan pelatihan; dan
e. Perencanaan, penelitian, pengembangan, pemantauan  dan  evaluasi  pelaksanaan  urusan pemeritahan.
Dari  ketentuan  Pasal  2  ayat  (1)  peraturan Pemerintah  Nomor  79  Tahun  2005,  tersebut  di  atas dapat  diketahui,  “Pembinaan  yang  dilakukan  oleh Pemerintah  itu,  bertujuan  dalam  rangka  terciptanya suatu  integrasi  (penyatuan)  dalam  pelaksanaan berbagai tugas pemerintahan yang dilaksanakan dalam bentuk  koordinasi  antar  susunan  pemerintahan,  dari
tingkat pusat sampai ke tingkat daerah dan di samping itu  memberikan  dalam  bentuk,  pedoman  setandar pelaksanaan  urusan  pemerintahan,  serta  bimbingan dalam bentuk supervisi, konsultasi pelaksanaan urusan pemerintahan,  pendidikan,  pelatihan,  perencanaan, penelitian,  pengembangan,  pemantauan  dan  terakhir evaluasi  pelaksanaan  urusan  pemerintahan.  Tugas- tugas  pembinaan  yang  dilakukan  oleh Pemerintah ini dalam  usaha  melakukan  pengawasan  prepentif. Sehingga  perlu  dilakukan  pembinaan  terlebih  dahulu terhadap  pemerintahan  daerah  di  daerah,  agar  dalam pelaksanaan  tugas-tugas  pemerintahan  dapat  berjalan dengan  efektif  sesuai  dengan  ketentuan  peraturan Undang-undang.

## Pengawasan Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah Sebelum Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999
Hubungan  antara  pemerintah  dan  pemerintah daerah  salah  satu  bentuknya  ialah  berwujud pengawasan,  hal  ini  dikemukan  oleh  Soehino  yaitu: “Hubungan antara pemerintah daerah dengan pemerintah  atau  dengan  pemerintah  daerah  tingkat atasnya, merupakan hubungan pengawasan”, hal yang sama  juga  dikemukakan  The  Liang  Gie:  “Salah  satu bentuk hubungan lain antara pusat dengan daerah ialah berwujud pengawasan oleh Pusat terhadap Daerah”
Dari pemikiran  tersebut menggambarkan  pada intinya  pengawasan  itu  adalah  salah  satu  perwujutan hubungan  antara  pemerintah  dengan  pemerintah daerah dan pemerintah tingkat atasnya. Hal ini sejalan pemikiran  yang  dikemukan  Ninik  Widiyanti  dan Sunindhia  yaitu:  Oleh  karena  harus  ada  keserasian hubungan  antara  Pusat  dan  Daerah  dan  terjaganya keutuhan  Negara  Kesatuan  maka  Pusat  sebagai penanggung  jawab  secara  utuh  tentang  kehidupan bernegara  perlu  mengadakan  pengawasan  terhadap daerah-daerah.  Harus  pula  dijaga  agar  otonomi  ini akhirnya  tidak  akan  menimbulkan  suatu  daerah  yang bersifat “staat” juga.
Pengawasan  oleh  pusat  terhadap  penyeleng- garaan pemerintahan daerah, akibat mutlak dari negara kesatuan,  hal  ini  dikemukan  Ninik  Widyanti  dan Sunindhia  yaitu:    “Pengawasan  terhadap  segala kegiatan  pemerintah  daerah  termasuk  Keputusan Kepala Daerah dan Peraturan Daerah merupakan suatu akibat mutlak dari adanya negara kesatuan”
Sistem pengawasan Peraturan Daerah menurut Undang-undang  Nomor  5  Tahun  1974.  Di  dalam Undang-Undang  Nomor 5 Tahun 1974  yang memuat tentang  pengawasan,  dimuat  dalam  paragraf  I  yang berjudul: “Pengawasan Preventif” dan pada paragraf II diberi judul “Pengawasan Represif”.
1. Pengawasan  Preventif  dalam  bentuk  “Peraturan Daerah dan  Keputusan  Kepala Daerah”.  Sistem pengawasan  terhadap  Peraturan  Daerah  dan Keputusan  Kepala  Daerah  ditetapkan  dalam Pasal  69  ayat  (1)  menyatakan:  “Peraturan Daerah dan atau Keputusan Kepala Daerah yang memerlukan  pengesahan,  dapat  dijalankan
sesudah ada pengesahan pejabat yang berwenang,  atau  apabila  setelah  3  (tiga)  bulan sejak  diterimanya  Peraturan  Daerah  dan  atau Keputusan Kepala Daerah tersebut, pejabat yang berwenang tidak mengambil sesuatu keputusan”.
Dari ketentuan  Pasal  69 ayat (1) tersebut di  atas,  menetapkan  yaitu:  pertama  Peraturan Daerah atau Keputusan Kepala Daerah, sebelum dijalankan atau diperlakukan, harus ada pengesahan dahulu dari pejabat yang berwenang. Kedua  apabila  setelah  3  (tiga)  bulan  sejak diterima  Peraturan  Daerah  dan  atau  Keputusan Kepala  Daerah  tersebut,  pejabat  tersebut  belum juga mengambil sesuatu keputusan. Pada intinya belum  dapat  dijalankan,  baik  Peraturan  Daerah tingkat I dan Peraturan Daerah tingkat II, begitu juga terhadap Keputusan Kepala Daerah Tingkat I  dan  daerah  tingkat  II.  Lembaga  atau  Institusi, yang dilimpahkan wewenang melakukan pengawasan  sebagaimana  dijelaskan  dalam penjelasan  umum  angka  6  yang  berjudul: “Pengawasan”, huruf b yang berjudul pengawasan preventif, menjelaskan yaitu:
(1) Pengawasan Preventif mengandung prinsip bahwa  Peraturan  Daerah  dan  Keputusan Kepala  Daerah  mengenai  pokok  tertentu baru  berlaku  sesudah  ada  pengesahan pejabat yang berwenang, yaitu:
(a) Menteri Dalam Negeri bagi Peraturan Daerah dan Keputusan Kepala Daerah
Tingkat I;
(b) Gubernur Kepala Daerah bagi
Peraturan  Daerah  dan  Keputusan
Kepala Daerah Tingkat II.
(2) Pada  pokoknya  Peraturan  Daerah  atau Keputusan  Kepala  Daerah  yang  untuk berlakunya memerlukan pengesahan adalah yang:
(a) Menentapkan ketentuan-ketentuan yang  mengikat  rakyat,  ketentuan- ketentuan yang mengandung perintah, larangan,  keharusan  untuk  berbuat sesuatu atau tidak berbuat sesuatu dan lain-lain  yang  ditujukan  langsung kepada rakyat;
(b) Mengadakan  ancaman  pidana  berupa denda atau kurungan atas pelanggaran ketentuan  tertentu  yang  ditetapkan dalam Peraturan Daerah;
(c) Memberikan  beban  kepada  rakyat, misalnya pajak atau retribusi daerah;
(d) Menentukan segala sesuatu yang perlu diketahui oleh umum, karena menyangkut kepentingan rakyat, misalnya: mengadakan utang-piutang, menanggung  pinjaman,  mengadakan perusahaan  daerah,  mengubah  dan menetapkan  Anggaran  Pendapatan dan  Belanja  Daerah,  menetapkan perhitungan  Anggaran  Pendapatan
dan  Belanja  Daerah,  mengatur  gaji pegawai dan lain-lain.
Dari  penjelasan  umum  angka  6,  huruf  b, angka  (1)  Undang-Undang  Nomor  5  Tahun 1974, tersebut di atas, menetapkan lembaga atau instasi  yang  dilimpahkan  untuk  melakukan pengawasan preventif terhadap Peraturan Daerah dan  Keputusan  Kepala  Daerah.  dengan  sistem hirarki  atau  sistem  bertikat  susunan  Pemerintah yaitu Menteri Dalam Negeri melakukan pengawasan  terhadap  Peraturan  Daerah  dan Keputusan  Kepala  Daerah  Tingkat  I,  Gubernur terhadap  Peraturan  Daerah  dan  Keputusan Kepala Daerah Tingkat II. Peraturan daerah dan Keputusan  Kepala  Daerah  yang  mendapat pengawasan  terlebih  dahulu  dari  institusi tersebut,  sebagaimana  yang  dimaksud  pada angka (2) dimulai huruf a sampai dengan huruf d tersebut di atas.

## Sistem Pengawasan Peraturan Daerah Menurut Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999
Di  dalam  ketentuan  Undang-Undang  Nomor 22 Tahun 1999 hanya memuat satu sistem pengawasan yaitu  pengawasan  represif  dan  tidak  ada  ditemui pengawasan dalam bentuk preventif. Bentuk pengawasan  represif  adalah  “Pemerintah  dapat membatalkan Peraturan Daerah dan Keputusan Kepala Daerah yang bertentangan dengan kepentingan umum atau  peraturan  perundang-undangan  lainnya”.  (Pasal 114 ayat (1) Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999).

## Sistem Pengawasan Peraturan Daerah Menurut Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004
Dalam  Pasal  218  Undang-Undang  Nomor  32 Tahun  2004,  diatur  pengawasan  terhadap  Peraturan Daerah dan Peraturan Kepala Daerah, untuk itu bunyi lengkap Pasal 218 tersebut dirumuskan yaitu:
(1) Pengawasan  atas  penyelenggaraan pemerintahan daerah  dilaksanakan  oleh  Pemerintah  yang meliputi:
a. Pengawasan  atas  pelaksanaan  urusan pemerintahan di daerah;
b. Pengawasan terhadap Peraturan Daerah dan peraturan kepala daerah.
(2) Pengawasan  sebagaimana  dimaksud  pada  ayat (1)  huruf  a  dilaksanakan  oleh  aparat  pengawas intern  Pemerintah  sesuai  peraturan  perundang- undangan.
Dari  ketentuan  Pasal  218  ayat  (1)  huruf  b, tersebut di atas menetapkan wujud pengawasan dalam bentuk  Peraturan  Daerah  dan  Peraturan  Kepala Daerah.
Pengawasan represif, sebagaimana yang dimaksud  Pasal  223  Undang-Undang  Nomor  32 Tahun  2004  yang  telah  dikemukan  pada  lembaran terdahulu,  pedoman  yang  berhubungan  dengan pengawasan, khususnya pengawasan terhadap Peraturan Daerah dan Peraturan Kepala Daerah, diatur dalam  Peraturan  Pemerintah  Nomor  79  Tahun  2005
tentang  Pedoman  Pembinaan  dan  Pengawasan Penyelenggaraan  Pemerintahan  Daerah.  Di  dalam peraturan  Pemerintah  tersebut  di  atas,  pada  bagian kedua  diberi  judul:  “Pengawasan  Peraturan  Daerah dan  Peraturan  Kepala  Daerah”.  Pasal  37  ayat  (1) menyatakan:  Peraturan  Daerah  dan  Peraturan  Kepala Daerah disampaikan kepada Pemerintah paling lama 7 (tujuh) hari sejak ditetapkan.
Dari  ketentuan  Pasal  37  ayat  (1)  tersebut  di atas, menetapkan  jangka  waktu  paling lama  7 (tujuh) hari sejak ditetapkan disampaikan kepada Pemerintah baik  yang  berbentuk  Peraturan  Daerah  maupun peraturan  kepala  daerah.  Berarti  disini  Pemerintah melakukan  pengawasan.  Hal  ini  sebagaimana  yang dicantumkan  dalam  Pasal  37  ayat  (2)  nya, menyatakan:  “Pemerintah  melakukan  pengawasan terhadap  Peraturan  Daerah  dan  peraturan  kepala daerah”.  Pelaksanaan pengawasan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dilakukan oleh Menteri (Pasal 37 ayat (3) nya).
Peraturan Daerah sebagaimana dimaksud pada ayat (1) yang bertentangan dengan kepentingan umum dan/  atau  peraturan  perundang-undangan  yang  lebih tinggi  dapat  dibatalkan  dengan  Peraturan  Presiden berdasarkan  usulan  Menteri  (Pasal  37  ayat  (4)). Peraturan Kepala Daerah sebagaimana dimaksud pada ayat  (1)  yang  bertentangan  dengan  kepentingan umum,  Peraturan  Daerah  dan  peraturan  perundang- undangan  yang  lebih  tinggi  dapat  dibatalkan  dengan Peraturan Menteri/ Pasal 37 ayat (5).

## PENUTUP
Merujuk  permasalahan  yang  diteliti  dan dianalisis melalui pengkajian dalam bab-bab sebelumnya, maka ditarik kesimpulan sebagai berikut:
Pembinaan , baru diatur secara eksplisit, dalam Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 dan Undang- Undang  Nomor  32  Tahun  2004,  pada  hakekatnya, merupakan pemberdayaan institusi pemerintah daerah dan  lembaga-lembaga  daerah,  yang  merupakan interpensi  pusat  terhadap  pemerintah  daerah,  hal  ini menunjukkan  tidak  ada  kemandirian  pemerintah daerah, ini kembali pada prinsip sentralisasi.
Pengawasan , menurut Undang-Undang Nomor 5  Tahun  1974,  memuat  sistem  pengawasan  preventif dan  represif  dan  Undang-Undang  Nomor  22  Tahun 1999 hanya memuat  sistem represif.  Undang-Undang Nomor  32  Tahun  2004  memuat  sistem  pengawasan preventif  disebut  evaluasi  dan  represif,  terhadap Peraturan  Daerah  dan  peraturan  Kepala  Daerah Provinsi, Kabupaten dan Kota.
Pengawasan  preventif ,  tidak  berjalan  dengan efektif  dan  efisien.  Pengawasan  ini  mengurangi kemandirian daerah dan apabila Peraturan Daerah dan peraturan kepala daerah bertentangan dengan kepentingan umum, Undang-Undang yang lebih tinggi tingkatnya dapat dibatalkan pengawasan represif.

## Saran
Mengenai  pembinaan,  merupakan  intervensi pusat  kepada  daerah  sebagaimana  diatur  dalam  PP Nomor 79 Tahun 2005, PP tersebut harus dicabut.

## DAFTAR PUSTAKA
Attamimi,  A.  Hamid  S.  1990. Peranan  Keputusan Presiden Republik Indonesia Dalam Penyelenggaraan pemerintahan Negara ,
Disertasi,  Fakultas  Pascasarjana  Universitas Indonesia. Jakarta.
Baskara,  Niti  dan  Tubagus  Ronny  Rahman.  2003.
Poladoksal  dan  Otonomi  Daerah. Jakarta: Peradaban.
Gie,  The  Liang.  1968. Pertumbuhan  pemerintahan Daerah  di  Negara  Republik  Indonesia ,  Jakarta: PT. Gunung Agung.
Hadjon, Philipus M. 1997. Tentang Wewenang, Yuridika , Majalah  Fakultas  Hukum  Universitas  Airlangga Nomor 5 & 6 Tahun, September-Desember 1997. Indroharto.  1991. Usaha-usaha  Memahami  Undang- undang  tentang  Peradilan  Tata  Usaha  Negara . Jakarta: Pustaka Sinar Harapan. Moeljosoedarmo,  Soewoto.  1990. Kekuasaan  dan Tanggung  Jawab  Presiden  RI  (Suatu  Penelitian Segi-segi  Teoritik  dan  Yuridik  Pertanggung Jawaban Kekuasaan Presiden). Disertasi, Fakultas Pascasarjana UNAIR. Nitibaskara, Tubagus Ronny Rahman. 2003. Paradoksal Konflik dan Otonomi Daerah , Jakarta: Peradaban. Pemudji,  S.  1992. Kepemimpinan  pemerintahan  di Indonesia . Jakarta: Bumi Aksara. Peraturan  Pemerintah  Republik  Indonesia  Nomor  79 Tahun  2005  tentang  Pedoman  Pembinaan  dan Pengawasan Penyelenggaraan Pemerintahan
Daerah  (Lembaran  Negara  Republik  Indonesia Tahun 2005 Nomor 165). Philipus M. Hadjon. 1997. Tentang Wewenang. Yuridika , Majalah  Fakultas  Hukum  Universitas  Airlangga Nomor 5 & 6 Tahun. September-Desember. Puspa,  Yan  Pramadya.  1997. Kamus  Hukum  Edisi Lengkap  Bahasa  Belanda  Indonesia  Inggris , Semarang: Aneka Ilmu. Soehino.  1980.  Perkembangan  Pemerintahan  di  Daerah. Yogyakarta: Penerbit Liberty. __________.  2002. Hukum  Tata  Negara  Pemerintah Daerah  Berdasarkan  Undang-undang  Nomor  22 Tahun 1999 , Yogyakarta: BPFE. Undang-Undang  Nomor  22  Tahun  1999  tentang Pemerintahan Daerah (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 1999 Nomor 60, TLN Republik Indonesia Nomor 3839) Undang-Undang  Nomor  32  Tahun  2004  tentang Pemerintahan  Daerah  (Lembaran  Negara  RI Tahun  2004  Nomor  125,  TLN  Republik
Indonesia Nomor 4437)
Undang-Undang  Republik  Indonesia  Nomor  5  Tahun 1974  tentang  Pokok-Pokok  Pemerintahan  di Daerah  (Lembaran  Negara  Republik  Indonesia Tahun 1974 Nomor 38, TLN Republik Indonesia Nomor 3037)
UUD  Negara  Republik  Indonesia  Tahun  1945  (19 Oktober  1999)  jo.  Keputusan  MPR  Republik Indonesia  Tanggal  19  Oktober  1999,  Keputusan MPR  Republik  Indonesia  Tanggal  18  Agustus 2000,  Keputusan  MPR  Republik  Indonesia Tanggal 9  November 2001  dan  Keputusan  MPR Republik  Indonesia  Tanggal  11  Agustus  2002, tentang Perubahan  I,  II,  III  dan  IV UUD  Negara RI Tahun 1945.
UUD RI Tahun 1945 (Tanggal 18 Agustus 1945 sampai Tanggal  27  Desember  1949),  Berita  Republik Indonesia Tahun II/7.
Wasistiono,  Sadu.  2003. Penyelenggaraan  Pemerintah Daerah . Bandung: Fokus Media.
Widiyanti,  Ninik  dan  Y.W.  Sunindhia.  1987. Kepala Daerah dan Pengawasan dari Pusat . Jakarta: PT. Bina Aksara.