## URGENSI MENGHIDUPKAN KEMBALI GARIS-GARIS BESAR HALUAN NEGARA DALAM KONSTITUSI
Oleh : Rahmat Muhajir Nugroho
Dosen dan Dekan Fakultas Hukum Universitas Ahmad Dahlan, Yogyakarta Email : rahmat.nugroho@law.uad.ac.id

## Abstrak
Garis-garis besar haluan negara yang diusulkan oleh penulis adalah GBHN yang dapat memberikan arah  dan  pedoman  bagi  pembangunan  nasional  secara  holistik,  berjangka  panjang  dan  sistematis. Semacam blue print Negara Indonesia, yang disepakati oleh seluruh elemen bangsa untuk mencapai cita-cita  dan  tujuan  nasional  sebagaimana  tercantum  dalam  Pembukaan  UUD  1945.  GBHN merupakan  penjabaran  dari  cita-cita  dan  tujuan  nasional  dan  menjadi  ruh,  kaidah  serta guidence bagi  setiap  pemimpin  agar  pembangunan  nasional  di  Negara  Indonesia  tetap  berjalan  secara berkesinambungan  dan  tidak  berbelok  arah  mengikuti  hasrat  dan  selera  pemimpin  pada  setiap periode  kepemimpinannya.  Dititik  inilah  urgensi  merumuskan  kembali  GBHN  menemukan relevansinya.

## Kata Kunci : urgensi, garis-garis besar haluan negara, konstitusi

## Abstract
The  outlines  of  state  policy  proposed  by  the  authors  are  the  guidelines  to  provide  direction  and guidance to national development in a holistic, long-term and systematic. A kind of blueprint for the State of Indonesia, which was agreed by all elements of the nation to achieve the goals and national objectives as stated in the preamble of the Constitution 1945. GBHN are the elaboration of goals and  national  objectives  and  the  spirit,  rules  and  guidence  for  every  leader  that  national development  The  State  of  Indonesia  continues  to  run  continuously  and  do  not  turn  directions  to follow the desires and tastes of leaders at every period of his leadership.

## Keywords: urgency, the outlines of state policy, constitution

## A. Latar Belakang
Wacana  untuk  menghidupkan  kembali Garis-Garis  Besar  Haluan  Negara  (GBHN) muncul dalam ranah publik. Beberapa tokoh na- sional  menyampaikan  gagasan  untuk  mengang- kat  kembali  GBHN  sebagai  haluan  atau  pandu- an dalam bernegara,  agar pembangunan  Negara Republik  Indonesia  memiliki  arah  yang  jelas, terpadu dan konsisten.
Dalam perhelatan nasional Partai Demok- rasi  Indonesia  Perjuangan  (PDI-P),  Megawati Soekarnoputri menilai buruk sistem  pembangu-
terjadi  pergantian  pemimpin,  terjadi  pula  per- gantian  visi-misi  dan  program  pembangunan. Oleh  karena  itu,  Ketua  Umum  PDI-P  tersebut menyampaikan  bahwa  di  masa  depan,  program pembangunan  harus  bersumber  dari  GBHN yang ditetapkan MPR. 1
Sejalan dengan pandangan tersebut, Presi- den  Joko  Widodo  juga  menghendaki  haluan yang jelas tentang pembangunan Indonesia. Pre- siden  Jokowi  mengatakan,  Indonesia  harus  me- miliki  haluan  yang  jelas  tentang  ke  mana  arah Indonesia. Pembangunan Nasional Semesta Be- nan negara  yang semakin tak padu  dan   cende- rung berjangka pendek. Penyebabnya, begitu 1 Saldi Isra, 2016, Wacana Menghidupkan GBHN , Kom- pas.com, diakses 7 September 2016
rencana  menjadi  pekerjaan  rumah  yang  harus dirumuskan  sejak  sekarang  untuk  memperjelas pembangunan ke depan. 2
Begitu  pula  pendapat  dari  Ketua  Umum Partai  Golkar  Aburizal  Bakrie,  yang  menyata- kan  bahwa  langkah  untuk  memunculkan  kem- bali GBHN, bertujuan menguatkan peran MPR. Selain  itu,  perumusan  kembali  GBHN  sebagai blueprint sistem  pembangunan  nasional  dinilai akan  menjadi  jalan  bagi  Golkar  untuk  mendo- rong perubahan ke-5 UUD 1945. Lewat peruba- han ke-5 dari Undang-Undang Dasar 1945, Par- tai  Golkar  ingin  menyempurnakan  konstitusi agar menjadi instrumen utana pencapaian tujuan besar kita. 3
Sejak  terjadinya  amandemen  konstitusi, GBHN  sudah  tidak  tercantum  lagi  dalam  Un- dang-Undang  Dasar 1945, tepatnya pada aman- demen  ketiga  dan  keempat  (2001-2002).  Hasil perubahan  tersebut  telah  mereduksi  sejumlah kewenangan  yang  dimiliki  oleh  Majelis Permu- syawaratan  Rakyat  (MPR).  Semula  MPR  ber- wenang untuk, 1). menetapkan UUD dan  garis- garis  besar  daripada  haluan  negara  (Pasal  3 UUD 1945 sebelum amandemen) ; 2). Memilih Presiden  dan  Wakil  Presiden  (Pasal  6  UUD 1945  sebelum  amandemen).  Pasca  amandemen, MPR  tidak  lagi  berwenang  menetapkan  GBHN dan memilih Presiden dan Wakil Presiden.
Selanjutnya  kewenangan  MPR  berubah sebagaimana tercantum pada Pasal 3 UUD 1945 (hasil amandemen) yaitu : 1) Majelis Permusya- waratan  Rakyat  berwenang  mengubah  dan  me- netapkan  UUD;  2)  Majelis  Permusyawaratan Rakyat  melantik  Presiden  dan/atau  Wakil  Pre- siden;  3)Majelis  Permusyawaratan  Rakyat  ha- nya  dapat  memberhentikan  Presiden  dan/atau Wakil Presiden dalam masa jabatannya menurut Undang-Undang Dasar.
Dengan  terjadinya  perubahan  pada  kewe- nangan  MPR,  berakibat  pula  terhadap  kedudu- kan MPR dalam struktur ketatanegaraan Indone- sia.  Semula  MPR  merupakan  lembaga  tertinggi negara, kemudian turun derajatnya menjadi lem- baga negara “biasa” yang sejajar dengan  lemba-
2 Ibid
3 http://nasional.kompas.com/read/2016/01/24/04570071/ Golkar.Ingin.Hidupkan.Kembali.GBHN.sebagai.Blueprint .Sistem.Pembangunan.Nasional, diakses tanggal 22 Ma- ret 2017
ga-lembaga  negara  yang  lain,  yaitu  Presiden, Dewan  Perwakilan  Rakyat,  Dewan  Perwakilan Daerah,  Mahkamah  Agung,  Mahkamah  Konsti- tusi dan Badan Pemeriksa Keuangan. Hubungan antara  MPR  dengan  lembaga-lembaga  negara yang semula bersifat hierarkhis vertikal menjadi hubungan  fungsional  horizontal.  Mahfud  MD mengatakan,  MPR  saat  ini  bukan  lembaga  ter- tinggi  negara  yang  dulu  dilekatkan  kepadanya karena MPR melakukan sepenuhnya kedaulatan rakyat sesuai dengan ketentuan yang disebutkan dalam  Pasal  1  ayat  (2)  UUD  1945  yang  asli. 4 Penyebutan MPR sebagai lembaga tertinggi ne- gara  dimasa  lalu  didasarkan  juga  pada  bunyi penjelasan, Bagian Sistem Pemerintahan Negara butir  III,  yang  menggariskan  bahwa  “Majelis inilah  yang  memegang  kekuasaan  Negara  yang tertinggi,  sedang  Presiden  harus  menjalankan haluan  Negara  menurut  garis-garis  besar  yang telah ditetapkan oleh Majelis”.
Setelah  amandemen,  MPR  bukan  lagi  pe- megang tunggal kedaulatan rakyat sebagaimana pernah  disebutkan  pada  Pasal  1  ayat  (2)  UUD 1945  sebelum  amandemen,  “Kedaulatan  adalah ditangan rakyat, dan dilakukan sepenuhnya oleh Majelis Permusyawaratan Rakyat”. Sebab Pasal tersebut telah diubah kalimatnya dengan Pasal 1 ayat  (2)  UUD  1945  hasil  amandemen,  menjadi “Kedaulatan  berada  ditangan  rakyat  dan  dilak- sanakan  menurut  Undang-Undang  Dasar”.  Se- pintas  kalimat  ini  tidak  begitu  jelas  dan  sering- kali  menimbulkan  pertanyaan,  siapa  lembaga pelaksana  kedaulatan  rakyat  tersebut.  Kalimat tersebut  dapat  ditafsirkan  bahwa  pelaksana  ke- daulatan  rakyat  saat  ini  tidak  lagi  melembaga dalam satu wadah lembaga yang bernama MPR, tetapi tersebar ke lembaga-lembaga negara lain- nya.  Kedaulatan  rakyat  mewujud  dalam  kewe- nangan  yang  dimiliki  oleh  masing-masing  lem- baga  negara  sebagaimana  kewenangan  yang  di- sebutkan  dalam  Undang-Undang  Dasar  dan  se- bagian  pelaksanaan  kedaulatan  rakyat  tersebut dilakukan  oleh  rakyat  sendiri,  melalui  hak-hak politiknya,  yang  diberikan  oleh  Undang-Un- dang  Dasar  atau  Undang-Undang.  Dengan  de- mikian  pelaksana  kedaulatan  rakyat  tidak  lagi sepenuhnya berada di tangan MPR, meskipun
4 Moh.Mahfud  MD,  2007, Perdebatan  Hukum  Tata  Ne- gara Pasca Amandemen Konstitusi , Jakarta : LP3ES, hlm. 31.

## Urgensi Menghidupkan Kembali GBHN Dalam Konstitusi

## Rahmat Muhajir Nugroho
masih  ada  beberapa  kewenangan  yang  melekat pada MPR. Mahfud MD mengatakan, meskipun MPR masih berwenang menetapkan dan mengu- bah  UUD  serta  melakukan impeachment (pem- berhentian  dalam  masa  jabatan)  terhadap  Presi- den,  ia  bukan  lembaga  tertinggi  negara  sebab wewenang  itu  hanya  pemberian  fungsi  sebagai bagian  dari  proses-proses  di  lembaga  negara yang lainnya. 5
Kemudian  hal  lain  yang  menjadi  konse- kuensi  dari  amandemen  UUD  1945,  yaitu  ten- tang  status  dan  kedudukan  ketetapan    MPR (TAP MPR) sebagai peraturan perundang-unda- ngan.  TAP  MPR  sebagai  peraturan  perundang- undangan  sebenarnya  merupakan  tafsir  MPR sendiri  sebagai  turunan  dari  ketentuan  Pasal  3 yang menyatakan bahwa MPR menetapkan Un- dang-Undang  Dasar  dan  garis-garis  besar  dari- pada  haluan  negara  (GBHN).  Undang-Undang Dasar  tidak  menyebutkan  bahwa  TAP  MPR  itu merupakan  peraturan  yang  sifatnya  mengatur ( regeling ).  Menetapkan  itu  sebenarnya  dapat hanya diartikan sebagai penetapan ( beschikking ) yang bersifat konkret, individual. 6
Pasca  amandemen  UUD  1945  pada  tahun 2002  hingga  saat  ini,  arah  pembangunan  Indo- nesia  tidak  lagi  dipandu  dengan  GBHN,  sebab Presiden  bukan  lagi  mandataris  MPR  yang  ber- tugas  melaksanakan  GBHN.  Presiden  dipilih langsung oleh rakyat (Pasal 6 A UUD 1945) dan melaksanakan  program  kerjanya  berdasarkan visi,  misi  yang  ditawarkan  Presiden  pada  saat kampanye.  Selain  itu,  untuk  mengawal  pemba- ngunan  yang  berkelanjutan  terdapat  Rencana Pembangunan  Jangka  Panjang  Nasional  (RPJ- PN),  yang  merupakan  amanat  Undang-Undang Nomor  25  tahun  2004  tentang  Sistem  Perenca- naan  Pembangunan  Nasional.  RPJPN  merupa- kan dokumen perencanaan pembangunan nasio- nal  periode  20  tahunan  terhitung  sejak  tahun 2005  sampai  2025.  Menurut  Sulardi,  mesti  di- pahami  bahwa  visi  pembanguan  nasional  2005- 2025 adalah Indonesia yang mandiri, maju, adil, dan  makmur.  Visi  itulah  yang  hingga  saat  ini belum ditemukan wujudnya. Alih-alih terwujud, keresahan dan ketidakpastian masa depan bang- sa justru ada di depan mata dan bahkan menjauh
dari nilai-nilai Pancasila. 7
Ketidakjelasan arah pembangunan dan ke- cendrungan  pergantian  pemimpin  selalu  diikuti dengan  berubahnya  arah  kebijakan  pembangu- nan nasional memicu pemikiran untuk mengha- dirkan kembali Garis-garis Besar Haluan Nega- ra  (GBHN)  sebagai  pedoman  yang  disepakati bersama seluruh elemen bangsa tentang ke arah mana  pembangunan  Negara  Indonesia  akan  di- lakukan.
Pola  pembangunan  berjangka  ini  pernah dilaksanakan  pada  masa  pemerintahan  Presiden Soeharto  dan  Presiden  Soekarno.  Pentingnya menghidupkan kembali GBHN atau Pembangu- nan Nasional Semesta Berencana (PNSB) untuk memberikan  arah  dan  pedoman  bagi  setiap  pe- mimpin  dalam  melaksanakan  kewenangannya sehingga  pembangunan  yang  dilakukan  dapat berkesinambungan  dari  pemimpin  satu  ke  pe- mimpin  berikutnya.  GBHN  yang  dibuat  semes- tinya  bukan  hanya  menjadi  pedoman  bagi  ek- sekutif  (Presiden)  tetapi  juga  berlaku  bagi  lem- baga-lembaga negara yang lain, serta bagi pem- bangunan di pusat maupun daerah.

## B. PEMBAHASAN

## 1. Kedudukan MPR dan Ketetapan MPR
Sebelum amandemen UUD 1945, kedudu- kan  MPR  memang  yang  tertinggi,  hal  tersebut tercermin dalam berbagai pasal di dalam batang tubuh  dan  bagian  penjelasan  UUD  1945.  MPR merupakan lembaga pelaksana tunggal kedaula- tan  rakyat,  sebagaimana  tercantum  dalam  Pasal 1 ayat (2) yang berbunyi, “Kedaulatan berada di tangan  rakyat  dan  dilaksanakan  sepenuhnya oleh  Majelis  Permusyawaratan  Rakyat”.  MPR memiliki  wewenang  antara  lain,  mengubah  dan menetapkan UUD, memilih Presiden dan Wakil Presiden, menetapkan GBHN (Pasal 3) dan lain- lain.
Kedudukan  MPR  juga  disebutkan  dalam penjelasan  UUD  1945  dalam  sistem  pemerinta- han  negara,  bagian  ke  III  tentang  Kekuasaan Negara yang tertinggi di tangan Majelis Permu- syawaratan  Rakyat  ( die  gesamte  Staatsgewalt liegt allein ber der Majelis ).
5 Ibid , hlm. 32
6 Ibid
7 Sulardi,  2016,  https://www.tempo.co/read/kolom/  2016/ 08/31/2380/gbhn-dan-sistem-presidensial,  diakses  7  Sep- tember 2016.
Kedaulatan  rakyat  dipegang  oleh  suatu Badan  bernama  "Majelis  Permusyawara- tan  Rakyat",  sebagai  penjelmaan  seluruh Rakyat  Indonesia  ( Vertretungsorgan  des Willens  des  Staatvolkes ).  Majelis  ini  me- netapkan  Undang-undang  Dasar  dan  me- netapkan  garis-garis  besat  haluan  Negara. Majelis  ini  mengangkat  Kepala  Negara (Presiden) dan wakil Kepala Negara (Wa- kil Presiden). 8
Majelis  inilah  yang  memegang  kekuasaan Negara  yang  tertinggi,  sedang  Presiden  harus menjalankan haluan Negara menurut garis-garis besar  yang telah ditetapkan oleh Majelis. Presi- den yang diangkat oleh Majelis, tunduk dan ber- tanggung  jawab  kepada  Majelis.  Ia  ialah  "man- dataris"  dari  Majelis,  ia  berwajib  menjalankan putusan-putusan  Majelis.  Presiden  tidak  "ne- ben",  akan  tetapi  "untergeordnet  kepada  Maje- lis. 9 Dengan  demikian  dapat  dipahami  bahwa bagian  penjelasan  UUD  1945  memberikan  ke- dudukan kepada MPR secara jelas dan tegas se- bagai lembaga tertinggi negara dan menyatakan bahwa  Presiden  adalah  mandataris  MPR  yang bertugas  menjalankan  pemerintahan  sesuai  de- ngan  haluan  negara  (GBHN)  yang  ditetapkan oleh MPR.
Ketika  terjadi  amandemen  konstitusi,  ke- wenangan  MPR  yang  semula  besar  “dipreteli” (dikurangi)  satu  persatu,  sehingga  kewenangan MPR  saat  ini  menjadi  sangat  sedikit.  Kewena- ngan  yang “tersisa” antara lain : mengubah dan menetapkan UUD; melantik Presiden dan Wakil Presiden; serta memberhentikan Presiden dan /atau  Wakil  Presiden  dalam  masa  jabatannya, 10 dan berbagai kewenangan lainnya yang diatur di dalam  UUD  1945.  Selain  kewenangan  tersebut, dengan perubahan Pasal 3 itu, maka MPR tidak berwenang  lagi  memilih  Presiden  dan/atau  Wa- kil Presiden, karena pemilihan Presiden diserah- kan  langsung  kepada  rakyat  Indonesia  melalui Pemilihan Umum.
Selain  itu,  dengan  dihapuskannya  bagian penjelasan dalam UUD 1945 semakin mengecil- kan  peran  MPR  sebagai  penjelmaan/pengeja- wantahan seluruh rakyat Indonesia. MPR juga
8 Penjelasan UUD 1945
9 Penjelasan UUD 1945
10 Pasal 3 UUD 1945.
tidak  bisa  mengklaim  bahwa  Presiden  adalah mandataris  MPR,  karena  Presiden  tidak  ber- tanggungjawab  lagi  kepada  MPR  tapi  langsung kepada  rakyat.  Ditambah  dengan  hasil  amande- men  UUD  1945  terhadap  Pasal  1  ayat  (2)  yang semula  berbunyi,  “Kedaulatan  berada  di  tangan rakyat  dan  dilaksanakan  sepenuhnya  oleh  Ma- jelis  Permusyawaratan  Rakyat”  berubah  menja- di  “Kedaulatan  berada  di  tangan  rakyat  dan dilaksanakan  menurut  Undang-Undang  Dasar” semakin melemahkan posisi MPR.
Ketentuan Pasal 1 ayat (2) UUD 1945 ha- sil  amandemen  tersebut,  menjelaskan  bahwa kedaulatan berada di tangan rakyat dan pelaksa- naan  kedaulatan  rakyat  tersebut  tidak  lagi  bera- da  sepenuhnya  di  tangan  MPR,  namun  terbagi- bagi  ke  lembaga-lembaga  negara  sesuai  dengan kewenangannya  masing-masing,  sebagaimana UUD  1945  menyebutkannya.  Dengan  demikian MPR  bukan  lagi  pemegang  tunggal  kedaulatan rakyat,  MPR  hanya  merupakan  salah  satu  lem- baga  yang  melaksanakan  kedaulatan  rakyat  di- samping lembaga negara lainnya yaitu Presiden, DPR,  DPD,  Mahkamah  Agung,  Mahkamah Konstitusi  dan  Badan  Pemeriksa  Keuangan yang  juga  memiliki  mandat  melaksanakan  ke- daulatan rakyat sesuai bunyi dari UUD 1945.
Menurut Bagir Manan,
Gagasan  meniadakan  kedudukan  MPR sebagai  lembaga  tertinggi  negara  secara konseptual  ingin  menegaskan,  MPR  bu- kan  satu-satunya  lembaga  yang  melaksa- nakan  kedaulatan  rakyat.  Setiap  lembaga yang  mengemban  tugas-tugas  politik  ne- gara  dan  pemerintahan  (tidak  termasuk kekuasaan  kehakiman)  adalah  pelaksana kedaulatan  rakyat  dan  harus  tunduk  dan bertanggungjawab kepada rakyat. 11
Kedaulatan  rakyat  tidak  lagi  melembaga dalam  satu  lembaga,  pun  kedaulatan  rakyat  ti- dak berada pada satu tangan, namun kedaulatan rakyat terdistribusi ke pelbagai lembaga negara, bahkan sebagian dikembalikan ke tangan rakyat melalui  hak-hak  politiknya,  dalam  pemilihan umum,  misalnya.  Rakyat  berhak  melaksanakan sendiri kedaulatannya dengan memilih Presiden dan   Wakil   Presiden   dalam   pemilihan   umum
11 Ni‟matul Huda, (2009) Hukum Tata Negara  Indonesia, PT Rajawaligrafindo, Jakarta, hlm. 155.

## Urgensi Menghidupkan Kembali GBHN Dalam Konstitusi

## Rahmat Muhajir Nugroho
Presiden,  yang  semula  merupakan  kewenangan MPR.  Hubungan  antar  lembaga  negara  yang asalnya bersifat hierarkhis vertiklal, menjadi ho- rizontal  fungsional.  Tak  ada  lagi  penyebutan lembaga tertinggi negara dengan lembaga tinggi negara. Seluruh lembaga negara (utama) disebut sebagai lembaga negara. Hal tersebut sekali lagi menegaskan bahwa MPR bukanlah lembaga ter- tinggi  negara,  tetapi  (hanya)  merupakan  lemba- ga negara (biasa) saja  yang kedudukannya seja- jar dengan lembaga-lembaga negara lainnya.
Namun  penulis  memiliki  sudut  pandang yang berbeda melihat kedudukan MPR saat ini. Menurut  penulis  kedudukan  MPR  sekarang  ini sesungguhnya  (diam-diam)  lebih  tinggi  diban- dingkan  dengan  lembaga  negara  yang  lain.  Na- mun ketinggian kedudukan MPR saat ini berbe- da dengan ketika di zaman sebelum amandemen UUD 1945, dimana MPR secara eksplisit tertera dalam  penjelasan  UUD  1945  sebagai  lembaga tertinggi  negara,  sedangkan  yang  lain  disebut sebagai lembaga tinggi negara.
Alasan  penulis  mengatakan  bahwa  MPR memiliki  kedudukan  yang  lebih  tinggi  daripada lembaga yang lain, yaitu, pertama , MPR memi- liki kewenangan untuk mengubah dan menetap- kan UUD 1945, yang merupakan sumber hukum tertinggi  di  Negara  Republik  Indonesia.  Kewe- nangan  tersebut  tidak  dimiliki  lembaga  negara yang  lain,  termasuk  DPR,  yang  hanya  berwe- nang  membentuk  Undang-Undang,  bukan  Un- dang-Undang  Dasar.  Kemudian  jika  dibanding- kan  dengan  Presiden,  kedudukan  MPR  lebih tinggi  dibanding  Presiden,  sebab  MPR  berhak untuk meng impeach /memakzulkan Presiden dan /atau  Wakil  Presiden  jika  terbukti  melakukan pelanggaran  hukum,  sedangkan  Presiden  tidak memiliki  kewenangan  untuk  membubarkan MPR. Berbeda dengan di Inggris, parlemen bisa menjatuhkan Perdana Menteri, tetapi sebaliknya Parlemen juga dapat dibubarkan oleh Raja, atas permintaan  Perdana  Menteri,  dengan  konseku- ensi Perdana Menteri harus menyiapkan pemilu berikutnya untuk membentuk parlemen baru.
Arend Lijphart mengatakan bahwa, dalam monarki  pra-parlementer  di  Eropa,  jika tidak  puas  dengan  majelisnya,  raja  dapat membubarkan salah satu atau kedua badan legislatif dalam maksud untuk mengaman- kan pemilihan para wakil yang lebih ber-
tanggungjawab  setelah  pemilihan  baru. Saat  ini  pun,  dimana  pemerintahan  dibagi dua,  kepala  negara  tetap  membubarkan parlemen,  tetapi  ia  melakukannya  hanya atas permintaan kepala pemerintahan. 12
Kedua ,  dari  sisi  hierarkhi  perundang-un- dangan, MPR memiliki produk hukum yang ke- dudukannya  lebih  tinggi  dibandingkan  dengan produk hukum yang dibuat oleh lembaga negara lainnya. Dalam Pasal 7 ayat (1) Undang-Undang Nomor 12 tahun 2011 tentang Pembentukan Pe- raturan Perundang-Undangan disebutkan bahwa jenis  dan  hierarkhi  perundang-undangan  terdiri atas :
1. UUD NRI Tahun 1945
2. Ketetapan MPR
3. UU/Perpu
4. Peraturan Pemerintah
5. Peraturan Presiden
6. Perda Provinsi
7. Perda Kabupaten/Kota
Berdasarkan  tingkatan  perundang-unda- ngan  tersebut,  MPR  memiliki  dua  kewenangan membentuk peraturan perundang-undangan  yai- tu  UUD  1945  dan  Ketetapan  MPR. 13 Dengan demikian  dari  sisi  heararkhi  perundang-unda- ngan  kedudukan  MPR  lebih  tinggi  bila  diban- dingkan dengan lembaga negara lainnya. Hal ini selaras dengan azas “Lex Superiore derogat legi inferiori” .  Menurut  Hartono  Hadisuprapto, 14 azas  tersebut  mengandung  3  konsekuensi  hu- kum :
1. Undang-undang  yang  dibuat  oleh  pe- nguasa  yang  lebih  tinggi  kedudukannya, mempunyai kedudukan yang lebih tinggi pula.
2. Undang-undang yang lebih rendah, tidak boleh bertentangan dengan  undang-un-
12 Arend Lijphart,(1995), Sistem Pemerintahan Parlemen- ter dan Presidensial , PT Rajagrafindo, Jakarta, hlm. 40. 13 Meskipun  TAP  MPR  tersebut  terbatas  pada TAP  MPR Nomor  I/MPR/2003  tentang  Peninjauan  terhadap  Materi dan  Status  Hukum  Ketetapan  MPRS  dan  MPR  RI  tahun 1960 sampai dengan tahun 2002 sebagaimana disebutkan pada  bagian  penjelasan  Pasal  7  ayat  (1)  huruf  b  UU  No. 12  tahun  2011  tentang  Pembentukan  Peraturan  Perun- dang-Undangan.
14 Hartono  Hadisuprapto,2001, Pengantar  Hukum  Indo- nesia ,  Edisi  keempat,  Cetakan  Kelima,  Yogyakarta  :  Li- berty, hlm. 26.
Jurnal Lex Publica, Vol. III, No. 2, Mei 2017, hal. 599 - 606
dang yang lebih tinggi tingkatannya.
3. Undang-undang  yang  lebih  tinggi,  tidak dapat  dirubah/dihapuskan  oleh  undang- undang/peraturan  yang  lebih  rendah  ke- dudukannya.
Dengan mengambil konsekuensi yang per- tama,  dapat  disimpulkan  bahwa  lembaga  yang membuat  produk  hukum  yang  lebih  tinggi  me- miliki  kedudukan  yang  lebih  tinggi  pula.  Oleh karenanya,  MPR  memiliki  kedudukan  yang  le- bih tinggi dibandingkan dengan lembaga negara lainnya,  karena  memproduksi  UUD  dan  Tap MPR,  meskipun  TAP  MPR  yang  bisa  lagi  me- nerbitkan  TAP  yang  baru,  karena  tidak  ada  sa- tupun  kewenangan  MPR  yang  dapat  berwujud TAP ketika MPR membuat keputusan.
Ketiga , dari sisi kelembagaan, MPR meru- pakan lembaga tersendiri, yang keanggotaannya terdiri  dari  anggota  DPR  dan  DPD.  Menurut Jimly  Asshiddiqie,  meskipun  telah  direformasi, MPR tetap saja dapat dipahami sebagai satu ins- titusi,  yaitu  sebagai  nama  dari  Lembaga  parle- men  Indonesia,  dan  sekaligus  sebagai  institusi tersendiri disamping DPR dan DPD. 15
MPR  bukan  merupakan  forum  ( join  ses- sion ) seperti halnya congres di Amerika Serikat, sebagai  tempat  bertemunya House  of  represen- tatif dan senate . Menurut penulis, tidak semesti- nya MPR difungsikan secara ad-hoc , yang tidak memiliki pekerjaan rutin dan terus-menerus. Se- bagai  lembaga  negara  yang  terhormat,  dimana anggotanya  merupakan  perwakilan  dari  partai politik  berbasis  daerah  pemilihan  dan  perseora- ngan  berbasis  pada  daerah  administratif,  maka MPR  perlu  diberikan  kewenangan  yang  lebih baik  dan  mempengaruhi  kehidupan  kebangsaan dan kenegaraan Indonesia.
Lalu  apa  korelasinya  antara  kedudukan MPR  tersebut  dengan  GBHN.  Dengan  mendu- dukkan kembali MPR sebagai lembaga tertinggi negara  berdasarkan  kriteria  argumentasi  diatas, maka MPR sebenarnya masih memiliki kewena- ngan  untuk  menyusun  Garis-garis  besar  haluan negara  (GBHN).  Tentu  dengan  pemahaman  ba- ru,  yang  berbeda  dengan  pada  masa  orde  lama dan orde baru. GBHN yang dipikirkan saat ini
pedoman bagi pembangunan nasional secara ho- listik,  berjangka  panjang  dan  sistematis.  Sema- cam blue  print Negara  Indonesia,  yang  disepa- kati oleh seluruh elemen bangsa untuk mencapai cita-cita  dan  tujuan  nasional  sebagaimana  ter- cantum  dalam  Pembukaan  UUD  1945.  GBHN merupakan  penjabaran  dari  cita-cita  dan  tujuan nasional dan menjadi ruh, kaidah serta guidence bagi setiap pemimpin agar pembangunan nasio- nal  di  Negara  Indonesia  tetap  berjalan  secara berkesinambungan  dan  tidak  berbelok  arah  me- ngikuti  hasrat  dan  selera  pemimpin  pada  setiap periode kepemimpinannya. Dititik inilah urgensi merumuskan  kembali  GBHN  menemukan  rele- vansinya.
GBHN  bukan  hanya  menjadi  pedoman bagi  pembangunan  di  tingkat  nasional  dalam arti  Presiden  dan  kementriannya,  tetapi  juga dapat diimplementasikan di daerah-daerah, baik di tingkat Provinsi maupun Kabupaten/Kota se- hingga  pembangunan  yang  dilaksanakan  oleh Pemerintah  Pusat  dan  pemerintah  daerah  dapat seiring dan sejalan. Tidak terkesan, berjalan ma- sing-masing,  tanpa  ada  panduan  yang  jelas  dan sistematis.
Dari  sisi  yuridis  konstitusional  tidak  ada masalah ketika MPR kembali diberikan kewena- ngan  untuk  merumuskan  GBHN,  sebab  Pasal  1 ayat  (2)  menyebutkan  bahwa  pelaksanaan  ke- daulatan  rakyat  itu  tergantung  pada  bunyi  Un- dang-Undang  Dasar.  Sebagai  contoh,  DPR  me- miliki  kedaulatan  dalam  hal  membentuk  Un- dang-Undang  (Legislatif). 16 Kemudian  Presiden memiliki  kedaulatan  di  bidang  pemerintahan (eksekutif) 17 dan  MA  dan  MK  memiliki  kedau- latan  di  bidang  kekuasaan  kehakiman  (yudika- tif). 18 Demikian  pula  bagi  MPR  berhak  melak- sanakan kedaulatan rakyat, melalui kewenangan menetapkan GBHN sebagaimana nantinya diru- muskan dalam UUD 1945.

## 2. Mekanisme pengaturan kembali GBHN
Mekanisme  yang  dapat  ditempuh  untuk memasukkan  kembali  GBHN  menjadi  bagian dari kewenangan MPR, adalah melalui amande- men  UUD  1945.  Sebab  dasar  hukum  yang  pa- ling kuat untuk menambah kewenangan MPR adalah GBHN yang dapat memberikan arah  dan
16 Pasal 20 ayat (1) UUD 1945.
15 Jimly Asehiddiqie, (2005), Konstitusi dan Konstitu- sionalisme Indonesia, Konstitusi Press, Jakarta, hlm. 173.
17 Pasal 10-17 UUD 1945.
18 Pasal 24 ayat (2) UUD 1945.

## Urgensi Menghidupkan Kembali GBHN Dalam Konstitusi

## Rahmat Muhajir Nugroho
hanya  melalui  perubahan  konstitusi,  sehingga kelak MPR akan memiliki kewajiban untuk me- nyusun  GBHN  secara  periodik.  Prosedur  peru- bahan konstitusi mengikuti ketentuan pada Pasal 37 UUD 1945 sebagi berikut :
(1) Usul  perubahan  pasal-pasal  Undang- Undang Dasar dapat diagendakan dalam sidang  Majelis  Permusyarawaratan  Rak- yat  apabila  diajukan  oleh  sekurang-ku- rangnya 1/3 dari jumlah anggota Majelis Permusyawaratan Rakyat.
(2) Setiap  usul  perubahan  pasal-pasal  Un- dang-Undang  Dasar  diajukan  secara  ter- tulis  dan  ditunjukkan  dengan  jelas  bagi- an  yang  diusulkan  untuk  diubah  beserta alasannya.
(3) Untuk  mengubah  pasal-pasal  Undang- Undang  Dasar,  Sidang  Majelis  Permu- syawaratan  Rakyat  dihadiri  oleh  seku- rang-kurangnya  2/3  dari  jumlah  anggota Majelis Permusyawaratan Rakyat.
(4) Putusan  untuk  mengubah  pasal-pasal Undang-Undang  Dasar  dilakukan  de- ngan persetujuan sekurang-kurangnya li- ma  puluh  persen  ditambah  satu  anggota dari  seluruh  anggota  Majelis  Permusya- waratan Rakyat.
Agar  MPR  memiliki  kewenangan  untuk menyusun  dan  menetapkan  GBHN  diperlukan amandemen konstitusi, yakni dengan menambah kewenangan MPR untuk menetapkan GBHN
pada Pasal 3 UUD 1945. Jika jalan tersebut sulit ditempuh, maka bisa dengan cara mereivisi Un- dang-Undang Nomor 12 tahun 2011, khususnya pada  bagian  penjelasan  Pasal  7  ayat  (1),  yang membatasi  isi  Tap  MPR  hanya  mengatur  Tap MPR  Nomor  I/MPR/2003.  MPR  dapat  menge- luarkan  Tap  MPR  baru  yang  sifatnya  mengatur ( regeling ) bukan menetapkan ( beschikking ). Se- hingga  pintu  masuk  ini  dapat  digunakan  untuk merumuskan GBHN oleh MPR.

## C. Kesimpulan
Pada  intinya  penulis  setuju  GBHN  dihi- dupkan  kembali  tetapi  dengan  formulasi  yang berbeda  dengan  zaman  orde  lama  maupun  orde baru.  GBHN  yang  dirumuskan  kedepan  meru- pakan  hasil  kajian  yang  mendalam  dari  seluruh elemen  bangsa  dengan  mengedepankan  pikiran yang  jernih,  jujur  dan  mengutamakan  kepenti- ngan  bangsa  dan  negara.  Proses  perumusan GBHN  sebaiknya  melibatkan  partisipasi  aktif dari berbagai pihak, tidak hanya terbatas lemba- ga  negara,  tetapi  juga  organisasi  massa,  tokoh- tokoh masyarakat, tokoh agama, para cendekia- wan  dan  negarawan  dari  seluruh  penjuru  tanah air.  Kemudian  hasil  masukan  dari  berbagai  pi- hak  tersebut,  dikompilasi,  dikaji,  dibahas  dan akhirnya  disahkan  oleh  Majelis  Permusyawara- tan Rakyat, sebagai dokumen resmi negara ten- tang haluan negara untuk Pembangunan Indone- sia jangka panjang.

## DAFTAR PUSTAKA
Arend Lijphart, (1995), Sistem Pemerintahan Parlementer dan Presidensial , Jakarta : PT Raja- grafindo.
Hartono  Hadisuprapto,  (2001), Pengantar Hukum Indonesia , Edisi keempat, Cetakan Kelima, Yogyakarta : Liberty.
Jimly Asshiddiqie, (2005), Konstitusi dan Konstitusionalisme Indonesia, Cetakan Pertama, Jakarta : Konstitusi Press.
Moh.Mahfud MD, (2007), Perdebatan Hukum Tata Negara Pasca Amandemen Konstitusi , Jakarta : LP3ES
Ni‟matul Huda, (2009), Hukum Tata Negara Indonesia , Jakarta : PT Rajagrafindo Persada.

## Internet
SaldiIsra, (2016), http://nasional.kompas.com/read/2016/01/12/15320071/Wacana.Menghidupkan. GBHN?, diakses 7 September 2016.
Jurnal Lex Publica, Vol. III, No. 2, Mei 2017, hal. 599 - 606
Sulardi, 2016, www.tempo.co/read/kolom/2016/08/31/2380/gbhn-dan-sistem-presidensial, diakses 7 September 2016 http://nasional.kompas.com/read/2016/01/24/04570071/Golkar.Ingin.Hidupkan.Kembali.GBHN.seb agai.Blueprint.Sistem.Pembangunan.Nasional, diakses tanggal 22 Maret 2017

## Peraturan Perundang-Undangan
Undang-Undang Dasar 1945 (sebelum dan sesudah amandemen) Ketetapan MPR Nomor I/MPR/2003 tentang Peninjauan terhadap Materi dan Status Hukum Ketetapan MPRS dan MPR RI tahun 1960 sampai dengan tahun 2002 Undang-Undang Nomor 25 tahun 2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional Undang-Undang Nomor 12 tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan