## KAJIAN HUKUM KEBIJAKAN UKURAN KAPAL DALAM DEFINISI NELAYAN KECIL

## A Legal Study on Vessel Size Policy Within The Definition of Small Scale Fisher
*Radityo Pramoda dan Tenny Apriliani
Balai Besar Riset Sosial Ekonomi Kelautan dan Perikanan Gedung BRSDM KP I Lt. 4, Jalan Pasir Putih Nomor 1 Ancol Timur, Jakarta Utara, Indonesia Telp: (021) 64711583 Fax: 64700924
Diterima tanggal: 28 Januari 2019 Diterima setelah perbaikan: 28 Oktober 2019 Disetujui terbit: 22 November 2019

## ABSTRAK
Definisi nelayan kecil sebagai sebuah kebijakan publik memiliki arti penting, ketika dihadapkan pada    keinginan  pemerintah  mengelola  wilayah  perikanan  nusantara  secara  baik  dan  berkeadilan. Tujuan  penelitian  ini  adalah  mengkaji  ukuran  kapal  yang  tepat  dalam  definisi  nelayan  kecil. Analisis dilakukan  dengan  menggunakan  metode  yuridis  normatif  yang  dijabarkan  secara  deskriptif.  Hasil penelitian  menunjukkan  bahwa  ukuran  kapal  yang  paling  tepat  digunakan  nelayan  kecil  adalah  ≤  5 Gross Tonnage /GT. Adanya perbedaan satuan volume kapal untuk definisi nelayan kecil dalam UU No. 45/2009  dan  UU  No.  7/2016,  juga  memberikan  dampak  terhadap:  1)  rujukan  UU  yang  harus  diacu; 2) kewenangan perizinan kapal (dikaitkan UU No. 23/2014); 3) wilayah penangkapan ikan; 4) kemampuan memperoleh  hasil  tangkapan  (teknologi);  5)  tata  administrasi  pencatatan  kapal.  Rekomendasi  yang harus diupayakan pemerintah ialah menyamakan ukuran kapal dalam salah satu rumusan teks definisi nelayan kecil dengan merivisi UU No. 45/2009 atau UU No. 7/2016 .
Kata Kunci: kebijakan; ukuran kapal; definisi; nelayan kecil

## ABSTRACT
The  definition  of  small  scale  fisher  plays  a  vital  role  in  public  policy,  especially  as  the  government attempts to establish a well and fairway managing its national fishery area. The purpose of this study is to determine the appropriate vessel size for small fisher definition. Data were analyzed using a normative juridical method and were described in a narrative description. The results suggest that the most appropriate vessel size for the small scale fishers is less than 5 Gross Tonnage/GT. The difference in unit usage between Constitution No. 45/2009 and Constitution No. 7/2016, has also made impacts towards several aspects, such as: 1) which constitution to refer to; 2) vessel authorization licensing (refer to Constitution No. 23/2014); 3) fishing area; 4) ability to catch fishes (technology); 5) administrative procedures for vessels’ recording. Therefore, based on these findings, this study recommends the government to equalize the size of the vessel in at least one of the text that defines small fisher, either Constitution No. 45/2009 or Constitution No. 7/2016.
Keywords: policy; vessel size; definition; small fishers
* Korespodensi Penulis: email: radityopramoda@yahoo.com DOI: http://dx.doi.org/10.15578/jksekp.v9i2.7499

## PENDAHULUAN
Penetapan  pengertian  nelayan  bukanlah pekerjaan mudah, mengingat ada beberapa aspek yang  harus  diperhatikan  seperti  apakah  definisi nelayan  tersebut  mengacu  pekerjaan,  tempat tinggal, ataupun status pekerjaan (Mulyadi, 2005). Istilah  nelayan  (terutama  kategori  kecil)  saat  ini dirasakan  belum  mempunyai  pengertian  tunggal dalam kebijakan nasional. Regulasi yang diterbitkan pemerintah semakin mempertegas ketidakjelasan definisi nelayan kecil. Ketidakjelasan definisi nelayan
kecil terlihat untuk besaran Gross Tonnage /GT  kapal menurut Undang-Undang/UU Republik Indonesia Nomor 45 Tahun 2009, tentang Perubahan atas Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 31 Tahun 2004, tentang Perikanan (UU No. 45/2009) dan UU Republik Indonesia Nomor 7 Tahun 2016, tentang Perlindungan dan Pemberdayaan Nelayan, Pembudidaya Ikan, dan Petambak Garam (UU No. 7/2016). Pasal 1 butir 6, Peraturan Pemerintah (PP) Republik Indonesia Nomor 7 Tahun 2000, tentang  Kepelautan,  menyebutkan  tonase  kotor
yang selanjutnya disebut GT yaitu satuan volume kapal. UU No. 45/2009 menyatakan ukuran kapal paling besar 5 GT, sedangkan UU No. 7/2016 paling besar 10 GT.
Hukum adalah salah satu bentuk kebijakan publik dari sisi wujud/produk, proses, atau muatan (Nugroho,  2011).  Hukum  yang  diterjemahkan pemerintah  melalui  aturan  tertulis  mempunyai kekuatan mengatur masyarakat yang berada wilayah Negara Kesatuan Republik Indonesia dan sifatnya wajib  dipatuhi.  Kekuatan  mengatur  masyarakat secara  luas  inilah  yang  menjadikan  hukum  dapat dikatakan  sebagai  kebijakan  publik.  Hadirnya  UU No. 45/2009 dan UU No. 7/2016 sebagai kebijakan publik, memberikan implikasi kewenangan wilayah aktivitas  penangkapan  sumber  daya  ikan  (SDI) bagi nelayan kecil. Pasal 61 ayat (1) dan ayat (2), UU Nomor 31 Tahun 2004, tentang Perikanan (UU No.  31/2004),  menyebutkan  bahwa  nelayan  kecil diberikan kebebasan menangkap ikan pada seluruh wilayah pengelolaan perikanan Republik Indonesia. Kebebasan melakukan aktivitas penangkapan ikan dibatasi kewajiban mematuhi ketentuan konservasi dan keputusan lain yang ditetapkan oleh menteri, serta tetap menjaga kelestarian lingkungan maupun keamanan hasil perikanan.
Perbedaan  ukuran  kapal  nelayan  kecil yang  tercantum  dalam  UU  No.  45/2009  dan UU No. 7/2016, menimbulkan perubahan baru. Kawasan  penangkapan  yang  selama  ini  menjadi hak  eksklusif  nelayan  kapal  ≤  5  GT,  sekarang dapat  juga  dilakukan  oleh  nelayan  dengan  kapal 6-10 GT (merujuk UU No. 7/2016). Kapal berukuran 6-10 GT memiliki teknologi alat tangkap lebih baik dan daya muat hasil tangkapannya juga lebih banyak,  sehingga  memungkinkan  pemanfaatan SDI  melebihi  nelayan  kapal  ≤  5  GT  di  area  yang sama (bisa memunculkan kecemburuan). Suatu peraturan  yang  disahkan  idealnya  difokuskan pada implikasi pelaksanaannya sebagai titik temu berbagai perbedaan yang ada.
Lahirnya UU No. 7/2016, justru memperlihatkan bahwa pemerintah memberikan definisi  yang  tidak  sama  terhadap  ukuran  kapal (GT)  nelayan  kecil.  Fenomena  ini  menjadi permasalahan ketika diimplementasikan, karena UU No. 45/2009 dan UU No. 7/2016 masing-masing memiliki  kekuatan  hukum  yang  sama.  Artinya, siapapun berhak/diperbolehkan merujuk salah satu UU sebagai pedoman dalam menginterpretasikan besaran  ukuran  kapal  nelayan  kecil.  Pertanyaan yang muncul adalah ukuran kapal manakah yang
harus dirujuk dan paling sesuai untuk nelayan kecil (UU No. 45/2009 atau UU No. 7/2016).
Pemerintah  menetapkan  bahwa  nelayan kecil  tidak  diwajibkan  mempunyai  Surat  Izin Usaha Perikanan/SIUP (Pasal 26 ayat (2), UU No. 31/2004), Surat Izin Penangkapan Ikan (Pasal 27 ayat (5), UU No. 45/2009), serta Surat Izin Kapal Pengangkut  Ikan/SIKPI  (Pasal  28  ayat  (4),  UU No.  45/2009).  Materi  Pasal  12  ayat  (1)  dan  ayat (2) Peraturan Menteri Kelautan dan Perikanan Republik Indonesia Nomor Per.30/Men/2012, tentang  Usaha  Perikanan  Tangkap  di  Wilayah Pengelolaan Perikanan Negara Republik Indonesia (Permen KP No. Per.30/Men/2012), menjelaskan jika nelayan kecil hanya diharuskan mendaftarkan kapalnya  (memiliki  bukti  pencatatan  kapal). Kehadiran UU No. 7/2016 berdampak terhadap sistem administrasi perizinan, dimana kewajiban kepemilikan izin (usaha, penangkapan, dan kapal pengangkut) bagi kapal ukuran 6-10 GT akan hilang  (karena  termasuk  nelayan  kecil).  Saat  ini kapal berukuran 6-10 GT bisa/wajib dipersamakan dengan nelayan kecil, karena UU No. 7/2016 sudah mengikat secara hukum.
Keunggulan setiap bangsa ditentukan oleh kesanggupan bangsa tersebut mengembangkan/ membentuk  kebijakan  publik  yang  unggul (Nugroho,  2011).  Ketidakseragaman  definisi nelayan  kecil  merefleksikan  kurang  mampunya pemerintah .. mengembangkan/membentuk kebijakan  publik  yang  unggul.  Ketidakpastian hukum mengenai disparitas satuan volume kapal pada  terminologi  nelayan  kecil,  menyebabkan adanya  kendala  mengelola  potensi  KP  sebagai aset bangsa. Berdasarkan hal itu, tujuan penelitian ini adalah mengkaji besaran satuan volume kapal (GT) yang tepat untuk mendefinisikan nelayan kecil pada kebijakan tertulis nasional.
Data dalam penelitian ini dikumpulkan melalui metode desk  study /kepustakaan. Studi dokumen  mengenai  materi  regulasi  difokuskan menggali informasi mengenai pemahaman definisi nelayan  kecil.  Data  yang  diperoleh,  selanjutnya ditelaah  dan  diperkuat  teori  yang  relevan  serta dihubungkan dengan kondisi pengelolaan KP  yang  berkembang.  Penelitian  kualitatif  ini menitikberatkan aspek kebijakan peraturan nasional,  yang  dikaji  menggunakan  metode pendekatan  yuridis  normatif.  Penelitian  yuridis normatif yaitu kajian ilmiah yang mencakup kegiatan menginventarisasi, memaparkan, menginterpretasi maupun mensistematisasi, serta mengevaluasi
hukum positif (teks otoritatif) yang berlaku, dengan bersaranakan konsep/pengertian, kategori, teori, klasifikasi,  dan  pembentukan/pengembangan metode  untuk  menemukan  penyelesaian  yuridis terhadap  persoalan  hukum  yang  terjadi  (Irianto  & Shidarta, 2009).
Metode yuridis normatif dipilih sebagai upaya mengulas arti nelayan kecil menurut UU No. 7/2016 dan UU No. 45/2009. Kedua UU ini dalam materi pembahasan didukung  peraturan nasional lainnya yang  juga  menterjemahkan  pengertian  nelayan kecil. Peraturan nasional tersebut diantaranya:
a.  UU Republik Indonesia Nomor 23 Tahun 2014, tentang Pemerintahan Daerah/UU No. 23/2014 (terkait pembagian urusan pemerintahan);
b.  UU Republik Indonesia Nomor 17 Tahun 2008, tentang  Pelayaran/UU  No.  17/2008  dan  PP Republik Indonesia Nomor 51 Tahun 2002, tentang Perkapalan/PP No. 51/2002 (terkait pengurusan Surat Tanda Kebangsaan Kapal/ STKK).
Peraturan nasional selain UU No. 7/2016 dan UU No. 45/2009, dibutuhkan guna mempertajam/ mengeksplanasi  makna  kalimat  nelayan  kecil. Ikhtisar  makna  teks  nelayan  kecil,  kemudian dianalisis serta dipaparkan secara deskriptif untuk memberikan  gambaran  komprehensif  menjawab tujuan  penelitian.  Analisis  yang  dihasilkan, selanjutnya  dirangkum  menjadi  rekomendasi kebijakan bagi penyusunan hukum nasional yang baik (khususnya besaran ukuran kapal (GT) yang tepat pada definisi nelayan kecil).

## KEBIJAKAN PENGELOLAAN PERIKANAN
Kebijakan mengekspresikan adanya keputusan kolektif, bahwa masyarakat/unsur yang berkuasa menghendaki agar perilaku mengarah tujuan tertentu (Friedman, 2009). Parsons (2008), menyebutkan bahwa kebijakan adalah seperangkat aksi/rencana  yang  mengandung  tujuan  politik. Kebijakan merupakan wujud kehadiran pemerintah selaku penjaga maupun pengendali potensi KP. Upaya  memanifestasikan  kehadiran  pemerintah yang  dirumuskan  dalam  kebijakan  sektor  KP, salah satunya mengatur tentang perikanan  melalui UU  No.  31/2004.  Pertimbangan  lahirnya  UU  No. 31/2004 menurut Siombo (2010):
“bahwa  pengelolaan  sumber  daya ikan  perlu  dilakukan  sebaik-baiknya berdasarkan  keadilan  dan  pemerataan dalam pemanfaatannya, dengan
mengutamakan  perluasan  kesempatan kerja dan peningkatan taraf hidup nelayan, pembudidaya  ikan,  dan/atau  pihak-pihak yang  terkait  dengan  kegiatan  perikanan dan bahwa kelestarian sumber daya ikan dan lingkungannya perlu dibina .
Kepastian  hukum  disahkannya  UU  No. 31/2004,  yakni  menciptakan  pedoman  kebijakan mengelola potensi perikanan supaya tetap lestari.
Kebijakan pengelolaan perikanan diantaranya diperlukan untuk menata kepentingan masyarakat  nelayan  mengenai  ketersediaan SDI, serta meningkatkan perekonomian sebagai entitas  kesejahteraan.  Menyusun  kebijakan  yang efektif membutuhkan: 1) perangkat hukum berupa peraturan perundang-undangan, sehingga dapat diketahui  publik  apa  yang  telah  diputuskan; 2)  struktur  pelaksana  dan  pembiayaannya  jelas; 3) kontrol publik (mekanisme yang memungkinkan publik mengetahui, apakah pelaksanaan kebijakan ini  mengalami  penyimpangan  atau  tidak) (Suharto, 2008).
Ciri sumber hukum utama (perundang- undangan):  a)  bersifat  umum  dan  komprehensif; b)  universal;  c)  mempunyai  kekuatan  mengoreksi dan  memperbaiki  dirinya  sendiri  (selalu  terdapat klausul  yang  memungkinkan  dilakukannya peninjauan kembali) (Satjipto Rahardjo (1986) dalam Siombo,  2010).  Pernyataan  itu  dapat diartikan bahwa kualitas suatu kebijakan harus selalu diperhatikan agar memiliki kemampuan: 1)  mengantisipasi  adanya  revisi;  2)  menjaga keberlanjutan  untuk  masa  berlaku  yang  lama; 3) bersinergi dengan peraturan perundangan- perundangan  yang  lain;  4)  menjaga  harmonisasi antar  norma  materi  UU  yang  diciptakan. Hal tersebut tidak terjadi terhadap UU No. 31/2004, karena  masa  berlakunya  relatif  pendek  dan sudah  harus  mengalami  transformasi.  Dinamika ini menunjukkan jika beberapa ketentuan UU  No.  31/2004  tidak  seluruhnya  sanggup menjangkau permasalahan, sehingga perlu dilakukan perbaikan.
Kualitas materi suatu UU termasuk bagian yang  tidak  terpisahkan  dari  proses  pembentukan UU (Basyir, 2014). Perancangan kebijakan publik/ pemberlakuan  UU  terkadang  hanya  agenda simbolis semata, tanpa berusaha memikirkan bagaimana  pelaksanaannya  kelak  dan  persoalan yang  akan  muncul  kemudian  hari  (Siombo, 2010). Perubahan atas beberapa pasal UU No. 31/2004 diakomodir dengan UU No. 45/2009.
Dasar penyusunan UU No. 45/2009 salah satunya tercantum pada bagian menimbang huruf b:
b.  bahwa  pemanfaatan  sumber  daya ikan belum memberikan peningkatan taraf  hidup  yang  berkelanjutan  dan berkeadilan  melalui  pengelolaan perikanan,  pengawasan,  dan  sistem penegakan hukum yang optimal;
Makna ‘ pengelolaan perikanan ’ di atas dapat diartikan sebagai cara pemanfaatan sumber daya KP  serta  lingkungannya  dalam  bagian  wilayah perairan kedaulatan negara.

## KEBIJAKAN PERLINDUNGAN MASYARAKAT KELAUTAN DAN PERIKANAN
Indonesia merupakan negara hukum berdasarkan Pancasila dan UU Dasar Negara Republik  Indonesia  tahun  1945,  yang  mengatur segala kehidupan serta pedoman bagi masyarakat (Gandyo, Soemarmi & Prihatin, 2016). Amanat ini secara umum harus dikerjakan pemerintah (otoritas tertinggi negara) untuk bertanggung jawab dan melindungi  seluruh  rakyat  Indonesia  (diantaranya masyarakat  KP:  nelayan,  pembudidaya,  maupun petambak  garam).  Perlindungan  masyarakat  KP menjadi  salah  satu  permasalahan  yang  harus diperhatikan khusus oleh pemerintah, karena masih ada program kebijakan yang belum aplikatif pada saat pelaksanaannya.
Keunggulan  kompetitif  kebijakan  publik dari setiap negara ditentukan seberapa mampu negara  tersebut  menciptakan  lingkungan  yang menumbuhkan daya saing setiap aktor di dalamnya, khususnya  aktor  ekonomi  (Nugroho,  2011).  Isu yang dijadikan sarana melindungi masyarakat KP erat  kaitannya  dengan  kesejahteraan.  Keinginan politik pemerintah menjawab isu kesejahteraan ini disikapi melalui UU Nomor 7 Tahun 2016, tentang Perlindungan dan Pemberdayaan Nelayan, Pembudidaya  Ikan,  dan  Petambak  Garam  (UU No.  7/2016).  Tujuan  disahkannya  UU  No.  7/2016 (bagian menimbang huruf c):
c.  bahwa Nelayan, Pembudidaya
Ikan,  dan  Petambak  Garam  sangat tergantung  pada  sumber  daya  Ikan, kondisi  lingkungan,  sarana  dan prasarana,  kepastian  usaha,  akses permodalan, ilmu pengetahuan, teknologi,  dan  informasi  sehingga membutuhkan perlindungan dan pemberdayaan;
Kebijakan yang telah disahkan, selayaknya dijabarkan pemerintah sebagai aksi pencapaian misi  yang  telah  ditetapkan.  Setiap  kebijakan publik prinsipnya selalu ditindaklanjuti implementasi (Akib, 2010). Implementasi UU No. 7/2016, salah satunya melindungi nelayan menggunakan asuransi. Program  asuransi  yang  diberikan  pemerintah (Kementerian  Kelautan  dan  Perikanan/KKP)  yaitu Bantuan  Premi  Asuransi  Nelayan  (BPAN).  BPAN merupakan  program  prioritas  KKP  yang  juga sejalan  Nawacita  kelima,  yakni  meningkatkan kualitas hidup manusia Indonesia (BAPPENAS, 2017).  Pertimbangan  dibentuknya  BPAN  karena nelayan  subyek  determinan  pembangunan  sektor KP. Nelayan di Indonesia kondisinya belum dapat dikatakan sejahtera dan keberlanjutan hasil produksinya dipengaruhi faktor alam.
Profesi  para  nelayan  ketika  menangkap ikan  mempunyai  tingkat  resiko  yang  cukup  tinggi dan bisa mengancam jiwa/keselamatan. Kegiatan mereka pada saat mencari ikan seringkali menghadapi  cuaca  yang  tidak  bersahabat  (dapat mengakibatkan kecelakaan) (BAPPENAS, 2017). Program jaminan perlindungan (asuransi) atas resiko  yang  dimaksud  UU  No.  7/2016  dijabarkan pemerintah melalui Peraturan Menteri KP Republik Indonesia Nomor 18/Permen-KP/2016, tentang Jaminan Perlindungan atas Resiko kepada Nelayan, Pembudidaya Ikan, dan Petambak Garam (Permen KP No. 18/Permen-KP/2016).
Menteri  KP  (Susi  Pudjiastuti)  menyatakan: “ selain sebagai bentuk kehadiran negara, asuransi nelayan juga menjadi bentuk apresiasi pemerintah memberikan  hak-hak  perlindungan  bagi  mereka ” (BAPPENAS,  2017).  Disahkannya  UU  No.7/2016 seperti  yang  dikemukakan  pimpinan  tertinggi KKP  memiliki  niat  baik,  mengingat  belum  adanya kepastian hukum penjamin keselamatan pelaku penangkap ikan (termasuk anak buah kapal/ABK serta buruh) yang sedang melaut.
Terbitnya  UU  No.  27/2016,  mengakibatkan nelayan  yang  memiliki  kapal  10  GT  saat  ini  bisa mendapatkan asuransi dengan subsidi pemerintah. Nelayan  yang  memiliki  kapal  ukuran  tersebut seharusnya  mampu  mempunyai  asuransi  sendiri (baik  mengasuransikan  ABK  maupun  kapalnya). Hal  ini  disebabkan  investasi  dan  operasional kapal 10 GT bisa dikatakan besar dan tidak dapat digolongkan  sebagai  nelayan  kecil.  Berdasarkan hasil kajian PPSEKP 1 (2016), diketahui bahwa alasan pemilik tidak mengasuransikan ABK karena mereka  bekerja  tidak  hanya  menetap  pada  satu pemilik kapal saja (berpindah-pindah).

## DEFINISI NELAYAN KECIL
Aplikasi kontinum kebijakan tergantung interaksi diantara pelaku di lingkungan lokal untuk menjabarkan arah kebijakan yang dibuat (Brynard, 2007). Kebijakan tidak dapat dilepaskan dari konteks sosial dan kearifan lokal suatu masyarakat. Hal ini disebabkan  proses  pembangunan  erat  kaitannya dengan  siklus  kehidupan  masyarakat  yang terekspresikan dalam budaya, sosial, dan ekonomi mereka.  Pada  konteks  pemanfaatan  sumber daya  alam  dan  lingkungan  yang  tidak  berskala komersial sering disebut dengan mata pencaharian ( livelihood ).  Salah  satu  mata  pencaharian  yang populer  di  wilayah  pesisir  dan  pulau-pulau  kecil adalah nelayan. UU No. 31/2004 (Pasal 1, butir 10) mendefinisikan nelayan sebagai orang yang mata pencahariannya  melakukan  penangkapan  ikan. Penggolongan nelayan berdasarkan segi sosialnya menurut Suyanto (2013), yaitu:
a. Penguasaan alat produksi/peralatan tangkap (perahu,  jaring,  serta  perlengkapan  lainnya): strukturnya  dikategorikan  sebagai  pemilik (mempunyai  alat  produksi)  serta  buruh (tidak memiliki alat produksi, kegiatan produksi pada sebuah unit perahu, dan hanya  menyumbangkan  tenaganya  dengan memperoleh hak terbatas);
b.  Skala investasi modal usaha: strukturnya yaitu nelayan besar (investasi modal relatif banyak) dan nelayan kecil;
c. Tingkat teknologi peralatan tangkap ikan: strukturnya  terbagi  menjadi  nelayan  modern (teknologi  penangkapannya  canggih)  dan nelayan tradisional.
Istilah  nelayan  kecil  dibutuhkan  guna merepresentasikan standar pelaku perikanan yang  paling  sederhana.  Standar  itu  diperlukan agar pemerintah mampu mensejahterakan masyarakat KP. Nelayan dalam subyek perikanan
skala kecil dianggap penting karena berperan meningkatkan ketersediaan gizi makanan dari ikan untuk pasar lokal, nasional, dan internasional.  Perikanan  skala  kecil  menyumbang sekitar separuh ikan global di negara berkembang (FAO, 2015). Memberdayakan nelayan kecil harus direalisasikan melalui pedoman kebijakan publik yang tepat.
Pekerjaan  nelayan  merupakan  kegiatan turun temurun yang pada umumnya tidak banyak mengalami  perubahan  yang  berarti.  Jenis  kelas masyarakat nelayan meliputi:

## a. Pemilik
Kelas pemilik digolongkan sebagai juragan yang  berkehidupan  relatif  lebih  baik,  karena menguasai  faktor  produksi  (kapal,  mesin  alat tangkap, dan pendukungnya).

## b.  Pekerja
Kelas pekerja termasuk kelompok mayoritas (kalaupun  mereka  memakai  alat  produksinya sendiri, maka tidak dilengkapi teknologi tangkap ikan yang baik maupun kecukupan modal usaha). Situasi  ini  menyebabkan  hasil  tangkapan  tidak banyak,  mempengaruhi  pendapatan,  serta  selalu diidentikkan kemiskinan (Slampack, 2017).
Masalah  sosial  budaya  kehidupan  nelayan antara  lain:  a)  rendahnya  tingkat  pendidikan,  b) miskin pengetahuan dan teknologi penunjang pekerjaannya,  c)  kurang  tersedianya  wadah pekerjaan informal; d) kurangnya daya kreativitas, e)  belum  adanya  perlindungan  terhadap  nelayan dari jeratan para tengkulak (Slampack, 2017). BAPPENAS  (2017),  menyebutkan:  “ skala  usaha nelayan  kecil  masih  belum  efisien  serta  memiliki produktivitas usaha yang rendah ”.
Rumusan tata bahasa definisi nelayan kecil yang tercantum pada UU No. 45/2009 dan UU No. 7/2016, dapat dilihat pada Tabel 1.
Tabel 1. Definisi Nelayan Kecil. Table 1. Small Scale Fishers Definition.
Regulasi/ Regulation
Pasal/
Article Definisi/ Definition UU No. 45/2009 Constitution No. 45/2009 1 butir 11/ 1 point 11
Orang yang mata pencahariannya melakukan penangkapan ikan untuk memenuhi kebutuhan hidup sehari-hari yang menggunakan kapal perikanan berukuran paling besar 5 (lima) gross ton (GT)/ Person whose livelihoods do fishing to fulfilled their daily needs using fishing boats are at most 5 (five) gross tons (GT)
UU No. 7/2016/
C onstitution No. 7/2016 1 butir 4/ 1 point 4 Nelayan yang melakukan penangkapan ikan untuk memenuhi kebutuhan hidup sehari-hari, baik yang tidak menggunakan kapal penangkap ikan maupun yang menggunakan kapal penangkap ikan berukuran paling besar 10 (sepuluh) gross ton (GT) /Fishers who do fishing to fulfilled their daily needs, both those who do not use fishing vessels and those that use fishing vessels with a maximum size of 10 (ten) gross tons (GT)
Tabel 1, menjelaskan bahwa distingsi pengertian nelayan kecil menurut UU No. 45/2009 dan  UU  No.  7/2016  yang  paling  signifikan  yaitu besaran satuan volume kapal serta aktivitas penggunaan  kapal.  Kedua  definisi  di  atas menunjukkan, apabila pembuat UU belum mampu menciptakan  kebijakan  yang  konsisten  untuk membangun sektor KP secara berkelanjutan. Rahardjo 1 (2010), menyatakan:
“Berhukum  yang  didasarkan  pada  teks memiliki  kecenderungan  kuat  untuk berhukum  secara  kaku  dan  regimentatif. Cara berhukum yang demikian itu, apalagi yang sudah bersifat eksesif, menimbulkan berbagai  persoalan  besar,  khususnya dalam  berhubungan  dengan  pencapain keadilan” .
Diferensiasi  besaran  satuan  volume  kapal bisa  dipahami,  mengingat  nelayan  kecil  yang dikemukakan  UU  No.  45/2009  pada  umumnya tidak memliki ABK. Kapasitas ukuran kapal ≤ 5 GT tidaklah terlalu besar dengan daerah penangkapan/ fishing  ground yang  tidak  jauh.  Pengelolaan perikanan  yang  ditargetkan  UU  No.  31/2004 juncto UU No. 45/2009 tidak saja perairan laut, melainkan  juga  wilayah  perairan  umum  daratan/ PUD  (nelayan  PUD  mayoritas  memiliki  kapal ≤  5  GT).  Hal  ini  dilakukan  karena  cakupan pengaturan  UU  bersifat  nasional,  serta  harus menjangkau pengelolaan seluruh wilayah perairan kedaulatan negara tanpa terkecuali. Menurut Rahardjo 2 (2009),  salah  satu  sifat  penting  hukum tertulis  terletak  pada  kekakuannya  ( lex  dura  sed tamen scripta -hukum itu keras/kaku, tetapi begitulah sifat tertulis itu).
Penambahan ukuran kapal sampai 10 GT  masuk  materi  definisi  nelayan  kecil  dalam UU No. 7/2016, disebabkan keinginan negara
melindungi  ABK  dan  nelayan  buruh  ketika melakukan penangkapan ikan sebagai mata pencaharian.  Identifikasi  definisi  nelayan  kecil menurut UU No. 45/2009 dan UU No. 7/2016, disajikan pada Tabel 2.
Tabel 2, memperlihatkan struktur makna definisi  UU  No.  7/2016  lebih  luas  cakupannya daripada UU No. 45/2009. Secara eksplisit, makna pengaturannya ditafsirkan untuk setiap orang yang mengambil/mencari ikan guna kebutuhan sehari- hari  tanpa/tidak  memiliki  kapal  (segala  haknya terikat UU No. 7/2016).
Terminologi  nelayan  kecil  tidak  hanya dinyatakan  oleh  UU  No.  45/2009  dan  UU  No. 7/2016, tetapi juga tertera pada UU No. 23/2014, penjelasan Pasal 27 ayat (5):
(5)  Yang dimaksud dengan “nelayan kecil” adalah nelayan masyarakat tradisional Indonesia  yang  menggunakan  bahan dan  alat  penangkapan  ikan  secara tradisional,  dan  terhadapnya  tidak dikenakan surat izin usaha dan bebas dari  pajak,  serta  bebas  menangkap ikan di seluruh pengelolaan perikanan dalam wilayah Republik Indonesia .
UU No. 23/2014, tidak memunculkan ukuran  satuan  volume  kapal  dan  istilah  nelayan kecil  disamakan  dengan  nelayan  masyarakat tradisional (UU No. 45/2009 maupun UU No. 7/2016 membedakannya).
Rumusan terminologi yang terkandung pada UU No. 45/2009 serta UU No. 7/2016, menerangkan jika kapal ≤ 5 GT dan kapal 6-10 GT kemampuannya tidak sama. Kapal 6-10 GT memungkinkan menampung orang lebih banyak daripada kapal ≤ 5 GT. Ukuran kapal/daya tampung orang inilah yang menjadi kunci perbedaan pengertian nelayan kecil
Tabel 2. Perbedaan Definsi Nelayan Kecil. Table 2. Difference in Definition of Small Scale Fishers.
Komponen/ Component
Rumusan Definisi/ Definition Formulation
UU No. 45/2009/
Constitution No. 45/2009
UU No. 7/2016/ Constitution No. 7/2016
Pengaturan/ Arrangement Pengelolaan/ Management Perlindungan dan pemberdayaan/ Protection and empowerment Subyek/ Subject Nelayan/ Fisher Nelayan, ABK, dan  buruh/ Fisher, crew, and labor Tujuan/ Goal Pemenuhan kebutuhan sehari-hari/ Fulfilling daily needs Pemenuhan kebutuhan sehari-hari/ Fulfilling daily needs Aktivitas penangkapan/ Fishing activity Menggunakan kapal/ Using vessel Menggunakan/tidak menggunakan kapal/ Using/not using vessel Ukuran kapal/ Vessel size ≤ 5 GT/ ≤ 5 GT ≤ 10 GT/ ≤ 10 GT
kedua UU. Kritik mengenai pengistilahan nelayan disampaikan oleh Siombo (2010):
“Istilah  nelayan  kecil  dan  besar  kurang tepat  digunakan  dalam  undang-undang; istilah  tersebut  akan  lebih  sesuai ditempatkan  dalam  peraturan  yang  lebih teknis.  Dalam  undang-undang  kiranya cukup menggunakan “meningkatkan taraf hidup”.
Rahardjo 1 (2010), mengemukakan bahwa peraturan itu biasa dirumuskan umum, sedangkan ketika penerapannya sifat keumumannya tersebut harus berhadapan dengan kekhususan setiap kejadian. Kehadiran UU No. 7/2016 dirasakan melegitimasi kepentingan tertentu, sementara upaya  mencapai  hasilnya  bukan  merupakan prioritas yang setara.

## KEWENANGAN PENDAFTARAN DAN PERIZINAN KAPAL
Proses  implementasi  kebijakan  yang membuat produk hukum sangat kompleks, interaktif,  serta  memerlukan  konsensus,  hasilnya bisa  berhasil  atau  gagal  (Brinkerhoff  &  Crosby, 2001). Berdasarkan hal tersebut, pemerintah dituntut  mengembangkan  kebijakan  aplikatif  yang sanggup  mengakomodir  aspirasi  masyarakat. Kekuasaan memberikan kekuatan menjalankan fungsi hukum dan tanpa kekuasaan, hukum hanya kumpulan keinginan atau ide. Kekuasaan juga tidak dapat menunggangi hukum karena menyebabkan hukum tidak lagi bermakna sebagai ketentuan sosial (Siombo, 2010).
Kebijakan  adalah  keputusan  yang  dibuat oleh pemerintah atau lembaga berwenang untuk memecahkan  masalah/mewujudkan  tujuan  yang diinginkan  masyarakat  (Abidin,  2016).  Kebijakan ukuran  kapal  yang  merupakan  kewenangan pemerintah kabupaten/kota dan provinsi saat ini  menjadi  polemik,  sejak  lahirnya  UU  tentang pemerintahan yang baru (UU No. 23/2014). Salah satu  perubahan  penting  UU  No.  23/2014  yaitu pembagian urusan pemerintahan (pemerintahan pusat, pemerintahan daerah provinsi, serta pemerintahan kabupaten/kota). Pembagian itu dilihat  dari  aspek  hukum  formal  dan  materiil. Perubahan formalnya terkait rincian bidang urusan pemerintahan daerah kabupaten/kota yang semula diatur dalam lampiran PP Republik Indonesia Nomor 38 Tahun 2007, tentang Pembagian Urusan Pemerintahan antara Pemerintah, Pemerintah Daerah Provinsi, dan Pemerintahan Daerah
Kabupaten/Kota,  kini  ditingkatkan  pengaturannya menjadi bagian lampiran UU No. 23/2014. Pembagian  urusan  yang  telah  ditetapkan  UU No. 23/2014 diharapkan tidak bisa disimpangi/ dikecualikan  oleh  UU  sektoral  lainnya  (Perdana, 2016).
Perubahan materiil (substansi) UU No. 23/2014 meliputi: a) klasifikasi urusan pemerintahan; b) pengaturan kriteria pembagian urusan pemerintahan konkuren; c) lampiran tentang rincian detail  bidang  urusan  pemerintahan  yang  dibagi antara pemerintahan pusat, pemerintahan daerah provinsi, dan pemerintahan daerah kabupaten/ kota (Perdana, 2016). Perubahan substansi sektor  kelautan  salah  satunya  ialah  kewenangan yang  semula  dibagi  antara  pemerintah  pusat, pemerintahan daerah provinsi, serta pemerintahan daerah kabupaten/kota, sekarang hanya diberikan kepada pemerintah pusat/pemerintahan daerah provinsi. Kewenangan pemerintah kabupaten/kota untuk sektor kelautan yang hilang diantaranya: 1) pelaksanaan kebijakan, 2) penataan ruang laut, 3) pengawasan/penegakan hukum, 4) koordinasi pengelolaan/pemanfaatan,  5)  perizinan  (Perdana, 2016).
Perubahan  kebijakan  yang  diamanatkan materi UU No. 23/2014, menyebabkan kewenangan kabupaten/kota  melakukan  pencatatan  kapal  ≤  5 GT maupun administrasi perizinan kapal 6-10 GT sekarang menjadi kewajiban pemerintah provinsi. Beralihnya kewenangan ini harus diantisipasi oleh pemerintah provinsi dalam rangka: 1) memperbaiki sistem  administrasi  pendaftaran  dan  perizinan kapal;  2)  mengidentifikasi/mendata  semua  kapal; 3) menghindari unreported fishing . (SUCOFINDO, 2011):
“ Unreported  fishing  adalah  kegiatan penangkapan  ikan  yang  dilakukan  di area  yang  menjadi  kompetensi  institusi pengelolaan  perikanan  regional,  namun tidak  pernah  dilaporkan  atau  dilaporkan secara  tidak  benar,  atau  tidak  sesuai dengan  ketentuan  pelaporan  yang  telah ditetapkan oleh institusi tersebut”.
Kewenangan pemberian izin diatur juga oleh Permen KP No. Per.30/Men/2012. Permen KP  No.  Per.30/Men/2012  (Pasal  14  ayat  (4)), merumuskan bahwa pemerintah kabupaten/ kota memiliki kewenangan menerbitkan izin kapal perikanan berukuran 6-10 GT dan bukti pencatatan kapal maksimal 5 GT bagi nelayan kecil. Permen KP No. Per.30/Men/2012 (derivasi UU
No. 31/2004 dengan perubahan terakhir melalui UU  No.  45/2009),  seharusnya  tidak  lagi  dijadikan acuan  karena  materinya  bertentangan  setelah terbitnya  UU  No.  23/2014.  Ketidakjelasan pengaturan kewenangan penerbitan izin kapal perikanan  seharusnya  bisa  dihindari,  seandainya pemerintah segera merevisi/mencabut Permen KP No. Per.30/Men/2012. Problematika hukum pada konteks ini, diketahui bahwa kandungan nilai  kebijakan  yang  sudah  ada  dirasakan  tidak harmonis serta tumpah tindih. Peraturan tidak bisa dipandang  peraturan  manakala  tidak  efektif  lagi (Hart, 2010).
Implementasi kebijakan ialah indikator keberhasilan suatu kebijakan sanggup dilaksanakan/diterima oleh masyarakat. Implementasi UU No. 45/2009 maupun UU No.
7/2016 apabila dihubungkan dengan UU No.
23/2014,  penerapannya  memunculkan  polemik kewenangan  dan  adanya  perilaku  substantif. Kondisi  itu  menimbulkan  tanda  tanya  tentang keseriusan pemerintah menata kebijakan publik dalam  mengelola  sektor  KP.  Kenyataan  yang terjadi memberikan kesan UU No. 45/2009, UU No  23/2014,  serta  UU  No.  7/2016,  hanya  aturan pelengkap saja dan bukan berperan sebagaimana misi  utama  yang  sesungguhnya.  Problematika hadirnya  ketiga  UU  tersebut  menurut  Wolman (1981), membuktikan bahwa: “ agenda  kebijakan lebih  mencerminkan  mobilisasi  tuntutan  politik daripada  proses  rasional  evaluasi  terhadap kebutuhan, nilai, dan tujuan ”.

## KETENTUAN UKURAN KAPAL (GT) BERDASARKAN PERATURAN NASIONAL
Pada umumnya kebijakan dijadikan sarana menyelesaikan  masalah  menggunakan  berbagai alternatif  solusi  (Kartodihardjo,  2017).  Kebijakan selaku  alat  mengelola  potensi  dan  masyarakat KP  merupakan  instrumen  operasional  fungsi kepemerintahan  yang  elementer.  Kebijakan  yang tidak tepat menangani kompleksitas pembangunan (khususnya sektor KP), konsekuensinya pemerintah gagal  melaksanakan  fungsi  implementatifnya. Ukuran kapal (GT) yang dipedomani UU No. 45/2009 dan  UU  No.  7/2016  dalam  definisi  nelayan  kecil, memunculkan multi tafsir. Multi tafsir menciptakan perbedaan  pemahaman  pengertian  yang  tidak utuh. Ingram & Schneider (1990), menyatakan:
“Definisi  yang  menjadi  implementasi bisa  diterjemahkan  berbeda  tergantung pemahaman para aktor yang
melaksanakan kebijakan untuk mencapai tujuan dan sasaran yang dimaksud”.
Pengaturan  ukuran  kapal  (GT)  sebenamya sudah dirangkum UU No. 17/2008 dan PP No. 51/2002. Kedua UU ini meskipun isinya tidak spesifik membahas  definisi  nelayan  kecil,  tetapi  relevan digunakan dasar pertimbangan membandingkan satuan volume kapal yang diatur UU No. 45/2009 maupun  UU  No.  7/2016.  Tujuannya  yaitu:  1) memperkaya  wawasan  mengenai  ukuran  kapal bagi  nelayan  kecil:  2)  mengusulkan  opsi  paling tepat  bagi  pemerintah  (sekiranya  hanya  merujuk salah satu UU saja). Materi pembahasan mengenai GT UU No. 17/2008, tertuang pada bagian keenam tentang status hukum kapal (Pasal 163 ayat (2)).
(2)  Surat Tanda Kebangsaan Kapal Indonesia sebagaimana  dimaksud  pada  ayat  (1) diberikan dalam bentuk:
a.  Surat  Laut  untuk  kapal  berukuran GT  175  (seratus  tujuh  puluh  lima Gross Tonnage) atau lebih;
b.  Pas  Besar  untuk  kapal  berukuran GT 7 (tujuh Gross Tonnage) sampai dengan ukuran kurang dari GT 175 (seratus  tujuh  puluh  lima  Gross Tonnage); atau
c.  Pas  Kecil  untuk  kapal  berukuran kurang  dari  GT  7  (tujuh  Gross Tonnage) .
Penjelasan  Pasal  163  menyebutkan  jika Surat Laut, Pas Besar, dan Pas Kecil, adalah STKK yang  diberikan  sebagai  legalitas  mengibarkan bendera Indonesia/bendera kebangsaan kapal (termasuk kapal penangkap ikan).
Pengaturan status hukum kapal menurut UU No. 17/2008, juga telah diatur sebelumnya oleh PP No. 51/2002 dalam Pasal 41 ayat (2):
(2)  Surat  tanda  kebangsaan  sebagaimana dimaksud  dalam  ayat  (1)  diberikan dalam bentuk:
a.  surat  laut  untuk  kapal-kapal  yang berlayar  di  perairan  laut  dengan tonase  kotor  175  (GT.  175)  atau lebih;
b.  pas tahunan untuk kapal-kapal yang berlayar  di  perairan  laut  dengan tonase kotor 7 (GT. 7) dan sampai dengan  tonase  kotor  kurang  dari 175 (< GT.175);
c.  pas  kecil  untuk  kapal-kapal  yang berlayar  di  perairan  laut  dengan tonase kotor kurang dari 7 (< GT. 7);
d.  pas  perairan  daratan  untuk  kapal- kapal  yang  berlayar  di  perairan daratan.
Pasal  163  ayat  (2),  UU  No.  17/2008  dan Pasal  41  ayat  (2),  PP  No.  51/2002,  merupakan landasan  mengetahui  satuan  volume  kapal  yang dipakai nelayan kecil. Mengacu hal tersebut, dapat diartikan bahwa surat Pas Kecil ukuran kapal < 7 GT bisa dikategorikan nelayan kecil.
Hukum  sebagai  skema  yakni  hukum sebagaimana dijumpai pada susunan kata atau perundang-undangan/hukum  yang  dirumuskan dengan sengaja secara rasional. Sejak menjadi hukum dalam bentuk teks, maka bahasa mengambil peranan utama (Rahardjo 1 , 2010). Berdasarkan hasil analisa terhadap kedua rangkaian bahasa (UU  No.  17/2008,  Pasal  163  ayat  (2),  huruf  c dan PP No. 51/2002, Pasal 41 ayat (2), huruf c), dapat diintisarikan bahwa kepemilikan pas kecil serta  ukuran  kapal  <  7  GT  digolongkan  nelayan kecil. Contoh penerapan UU No. 17/2008 dan PP No.  51/2002  yaitu  Peraturan  Daerah  Kabupaten Banyuwangi  Nomor  5  tahun  2012,  tentang Penerbitan Pas Kecil Kapal < 7 Grosse Tonnage .
Kebijakan Pemerintah Daerah Kabupaten Banyuwangi  tersebut  tidak  salah,  karena  UU No. 17/2008 maupun PP No. 51/2002 masih berlaku (berketetapan hukum). Kebijakan publik mengacu  kepada  apa  yang  pemerintah  lakukan, bukan sekedar pernyataan/sasaran tindakan yang diinginkan (Buchholz, 1990). Pengaturan satuan volume kapal harus segera diselaraskan, agar tidak terjadi salah penafsiran materi kebijakan yang dikeluarkan. Terciptanya bangunan hukum nasional
yang  baik  mewujudkan  harmonisasi  pengelolaan perikanan yang terarah.
Kajian  identifikasi  ukuran  satuan  volume kapal diambil yang terbesar (5 GT dan 10 GT) dari masing-masing  UU  (Tabel  3).  Hal  ini  ditujukan, guna memudahkan melakukan pembahasan ketimpangan  ukuran  kapal  yang  termaktub  pada definisi  nelayan  kecil  menurut  UU  No.  45/2009 serta UU No. 7/2016.
Biaya  tetap  yang  tercantum  dalam Tabel 3, meliputi: 1) izin usaha/izin penangkapan; 2) pemeliharaan/perbaikan kapal, mesin, serta alat tangkap;  3) docking kapal.  Jenis  biaya  variabel: 1)  bahan  bakar  minyak  (solar/bensin);  2)  oli; 3)  es  balok;  4)  umpan;  5)  ransum  (beras,  kopi, rokok,  sayur,  dan  lauk);  6)  upah  (bongkar  muat/ pembersihan kapal); 7) jasa (pemasaran maupun pelelangan).
Kebijakan terbaikpun bisa menghadapi tantangan  dalam  implementasinya  (Mthethwa, 2012).  Identifikasi  satuan  volume  kapal  kedua kalimat UU perbedaannya cukup signifikan (dilihat dari lama operasi, ukuran kapal, awak kapal, biaya tetap, serta biaya variabel), sehingga menjadi bias seandainya  diacu.  Kondisi  tersebut  membuktikan bahwa  sejak  dahulu  formulasi  regulasi  nasional untuk  satuan  volume  kapal  nelayan  kecil  sudah berbeda.

## PENERAPAN KEBIJAKAN TUNGGAL UKURAN KAPAL (GT) NELAYAN KECIL
Kebijakan terdiri: 1) umum: kebijakan pedoman/petunjuk  pelaksanaan,  baik  bersifat positif  maupun  negatif  (meliputi  keseluruhan wilayah);  2)  pelaksanaan:  kebijakan  yang menjabarkan  aturan  secara  umum;  3)  teknis: kebijakan  operasional  yang  berada  di  bawah
Tabel 3. Perbedaan Kapal Berukuran 5 GT dan 10 GT. Table 3. Difference Between 5 GT and 10 GT Vessels.
Identifikasi/ Identification UU No. 45/2009/ Constitution No. 45/2009 UU No. 7/2016/ Constitution UU No. 7/2016 5 GT/ 5 GT 10 GT/ 10 GT Lama operasi/ Operating duration 1 hari*/ 1 day * > 1 hari/ > 1 day Ukuran kapal (panjang/lebar/ tinggi)/ Vessel size (length/width/height) 10 m/1.20 m/0.90 m*/ 10 m/1.20 m/0.90 m* 12 m;/3.85 m/> 1.20 m**/ 12 m;/3.85 m/> 1.20 m** Awak kapal/ Crew 2 orang*/ 2 person* 7-9 orang**/ 7-9 person** Biaya tetap/ Fixed cost Rp. 5.342.620,- per tahun***/ 5.342.620 IDR per year*** Rp. 18.298.701,- per tahun***/ 18.298.701, IDR per year*** Biaya variabel/ Variable cost Rp. 46.998.821,- per tahun***/ 46.998.821, IDR per year*** Rp. 263.388.159,- per tahun***/ 263.388.159, IDRper year*** Sumber: *Ditjen Perikanan Tangkap 1 (2018); **Ditjen Perikanan Tangkap 2 (2018); ***PPSEKP 2 (2016)/
Source: * Capture Fisheries Directorate General 1 (2018:1); ** Capture Fisheries Directorate General 2 (2018); ***PPSEKP 2 (2016)
J. Kebijakan Sosek KP Vol. 9 No. 2  Desember 2019: 143-156
kebijakan pelaksanaan (Abidin, 2016). Sumber hukum  nasional  diklasifikasikan  menjadi  formal (merujuk  mekanisme  diciptakannya  peraturan perundangan-undangan) dan non formal (merujuk produk  hukum  yang  dihasilkan)  (Siombo,  2010). Hukum  membutuhkan  kekuasaan  (kekuatan pendorong) supaya bisa berjalan efektif.
Program penyusunan peraturan perundang- undangan  yang  memiliki  peran  penting  salah satunya  harmonisasi  (Badan  Pengkajian  Hukum Nasional, 2015). Pengharmonisasian diharapkan agar tidak ada/mengurangi tumpang tindih peraturan  perundang-undangan  (Marzuki  & Mujibussalim,  2017).  Konfigurasi  penyempurnaan maupun pengharmonisasian hukum nasional hendaknya didukung penelitian/pengkajian
hukum.  Pengkajian  hukum  yakni  komponen  yang menempati proses awal sistem pembentukan peraturan perundangan (Badan Pengkajian Hukum Nasional, 2015). Pengkajian regulasi mencakup kegiatan  mengidentifikasi  permasalahan  hukum yang  tersebar  di  masyarakat,  menganalisis,  dan mempelajarinya.  Kelemahan  dalam  kepastian hukum  menyebabkan  implementasi  kebijakan kurang optimal. Perhatian masalah kebijakan tidak boleh diakhiri dengan pembuatan dokumennya saja, karena kebijakan itu dokumen hidup (Mthethwa, 2012).
Rencana aksi yang bisa dilakukan pemerintah jika pedoman satuan volume kapal untuk kriteria nelayan  kecil  hanya  mengacu  satu  peraturan (UU No. 45/2009 atau UU No. 7/2016), dapat dilihat pada Tabel 4.
Tabel 4.   Rencana Aksi Penetapan Regulasi Tunggal Ukuran Kapal Bagi Nelayan Kecil. Table 4. Action Plan for Determining Single Regulations of Fishing Vessel Size for Small Scale Fishers.
Opsi/ Option Regulasi/ Regulation Hasil Kajian/ Result Implikasi/ Implication Rencana Aksi/ Action Plan Satu First UU No. 45/2009 Constitution No. 45/2009 •  Sudah sesuai kriteria nelayan skala kecil (berdasarkan besarnya investasi dan daya muat orang) kapal 5 GT/
Already meets the criteria of small-scale fishers (based on investment amount and number of people on vessel) of 5 GT vessels •  Mewakili perikanan tangkap wilayah PUD/ Representing inland waters capture fisheries
• Dikhususkan nelayan saja (tidak termasuk ABK dan buruh)/ Specifically for fishers only (not including crew members and workers) •  Memerlukan waktu mensosialisasikan UU No. 45/2009 sebagai kebijakan tunggal menilai ukuran kapal
(GT) nelayan kecil/ Requires time to socialize Constitution No. 45/2009 as a single policy assessing the size of the GT of small fishing vessels •  Melakukan pencatatan hasil tangkapan setiap kapal untuk tertibnya administrasi data/ Catch record of each vessel for orderly administration of data •  Memerlukan pembahasan kembali antara pemerintah dengan DPR/ Requires a re-discussion between the government and the parliament •  Merancang program sosialisasi yang baik untuk menyamakan persepsi/ Design a good socialization program to equalize perceptions
•  Merevisi ukuran kapal (GT) pada definisi nelayan kecil UU No. 7/2016/ Revise the size of the GT of the ship in the definition of small fishers
Constitution No. 7/2016 • Menyusun rencana anggaran dalam mendukung kelancaran rencana aksi/ Prepare a budget plan to support the smooth action plan Kedua Second UU No. 7/2016/ Constitution No. 7/2016 •  Kurang sesuai dijadikan kriteria nelayan kecil (berdasarkan besarnya investasi dan daya muat
orang) kapal 10 GT/ It is less suitable to be used as a criterion for small fishers (based on investment amount and number of people on vessel) of 10 GT vessel •  Membutuhkan waktu mensosialisasikan UU No. 7/2016 menjadi kebijakan tunggal menilai ukuran kapal (GT) nelayan kecil/ Requires time to socialize Constitution No. 7/2016 became a single policy assessing the GT size of small scale fishing boats •  Memerlukan pembahasan kembali antara pemerintah dengan DPR/ Requires a re-discussion between the government and the parliament
Opsi/ Option Regulasi/ Regulation Hasil Kajian/ Result Implikasi/ Implication Rencana Aksi/ Action Plan •  Melindungi ABK, buruh, maupun nelayan yang memakai atau tidak memakai kapal (mata pencaharian utama sektor perikanan)/ Protecting crew members, workers, and fishers who use or do not use vessel (fisheries sector is the main livelihood) •  Tidak mewakili perikanan tangkap wilayah PUD (umumnya kapal nelayan PUD ≤ 5 GT)/ Not representing capture fisheries in inland waters area (generally ≤ 5 GT) •  Melakukan pencatatan ulang semua kapal ≤ 10 GT/ Recording all vessels ≤ 10 GT
•  Melakukan pencatatan hasil tangkapan setiap kapal dalam mencegah tindakan unreported/ Catch record of each vessel in preventing unreported actions •  Merancang program sosialisasi yang baik untuk menyamakan persepsi/ Design a good socialization program to equalize perceptions •  Merevisi ukuran kapal (GT) pada definisi nelayan kecil UU No. 45/2009/
Revise the GT size of vessel in the definition of small fishers Constitution
No. 45/2009
• Menyusun rencana anggaran yang menunjang kelancaran rencana aksi/
Prepare a budget plan that supports the smooth running of the action plan
Lanjutan Tabel 4/ Continues Table 4
Tabel 4, menjelaskan bahwa ukuran kapal yang paling sesuai dilekatkan pada definisi nelayan kecil  adalah  ≤  5  GT.  Besaran  GT  kapal  nelayan kecil  dalam  UU  No.  45/2009  seharusnya  menjadi pedoman/petunjuk pemerintah merancang UU No. 7/2016, karena UU No. 45/2009 telah terlebih dahulu  diberlakukan.  Hasil  identifikasi  terhadap perbedaan satuan volume kapal UU No. 45/2009 dan UU No. 7/2016 (Tabel 3), juga menunjukkan bahwa ukuran kapal yang tepat digunakan nelayan kecil yaitu ≤ 5 GT.
Tidak  ada  hukum  yang  tidak  mengalami perubahan dan perubahan itu senantiasa produk konflik  (Utsman,  2009).  Pendapat  ini  bisa dianalogikan bahwa disparitas satuan volume kapal/GT  membuktikan  kurang  sempurnanya perumusan kebijakan, sehingga harus dipilih salah  satu  UU  yang  paling  tepat.  Langkah konkret  merealisasikannya  membutuhkan  aturan main/kebijakan dalam satu perundangan (Tri  F.  Mounty dalam Halim  &  Damayanti,  2007). Pertimbangan menjadikan kebijakan tunggal (memilih salah satu) terhadap ukuran kapal (GT) nelayan  kecil,  hasil  akhirnya  tetap  menjadi  hak pemerintah sebagai pembuat kebijakan. Pemilihan salah satu ukuran GT kapal (apakah GT dalam UU No. 45/2009 atau UU No. 7/2016) untuk mendefinisikan  nelayan  kecil  harus  dilakukan pemerintah.  Tujuannya,  memberikan  kepastian hukum  kepada  masyarakat  sebagai  upaya mengharmonisasikan dan menata  kebijakan nasional ke arah yang lebih baik.
Hambatan  operasional  yang  tidak  terduga dari penerapan kebijakan akan memberikan tantangan  yang  harus  diatasi,  sebelum  kebijakan tersebut  menghasilkan  perbaikan  yang  dimaksud (Cross,  Hardee  &  Jewell,  2001).  Masalah merupakan unsur penting proses pelaksanaan kebijakan.  Kesalahan  menentukan  masalah  yang tepat bisa menimbulkan kegagalan total seluruh proses kebijakan (Abidin, 2016). Kartodihardjo (2017), juga mengungkapkan: “memecahkan masalah  yang  salah  dapat  menghabiskan  biaya besar  dan  hasil  yang  tidak  dikehendaki  dalam jangka  panjang,  serta  kondisi  yang  jauh  lebih buruk” .  Pernyataan  itu  menegaskan  adanya akibat bilamana disimilaritas satuan volume kapal pada materi definisi nelayan kecil (UU No. 45/2009 dan UU No. 7/2016) tidak segera diselaraskan. Lemahnya  koordinasi,  sosialisasi,  maupun pemahaman materi kebijakan, mengakibatkan peraturan  yang  dikeluarkan  pemerintah  tidak menjamin kepastian hukum.
Sulistiyono & Rustamaji (2009), berpendapat: “pengembangan  kebijakan  yang tidak  sesuai  akan  mewujudkan  kekacauan sistem  hukum  dan  merupakan  konsekuensi  logis yang  harus  dipertanggungjawabkan” .  Terjadinya dualisme  ukuran  satuan  volume  kapal  nelayan kecil mengindikasikan bahwa pengembangan kebijakan sektor KP melalui UU No. 45/2009 dan UU  No.  7/2016,  masih  menyimpan  persoalan yang  harus  diselesaikan.  Siombo  (2010), menyatakan:
“Hukum  sebagai  sarana  yang  ditujukan mengubah  perilaku  masyarakat  sesuai target  yang  ditetapkan  sebelumnya, tetapi akan menimbulkan kendala apabila hukum yang dibuat ternyata tidak efektif” .
Inti  dikeluarkannya  kebijakan  publik  yaitu terjadi perubahan paradigma pembangunan dari  yang  bertumpu  pada  fokus  pertumbuhan kepentingan ekonomi, menjadi bertumpu pada pembangunan berkelanjutan (Purnaweni, 2014). Pemerintah selaku pengambil kebijakan, sepantasnya mengkonstruksi regulasi yang mampu menjaga/mengelola  potensi  kekayaan  bangsa berbasiskan  pembangunan  berkelanjutan  yang berkeadilan. Kebijakan publik dimaknai sebagai apa  yang  dilakukan  oleh  pemerintah,  mengapa pemerintah mengambil tindakan, serta apa akibat dari tindakan tersebut (Parsons, 2008). Kebijakan publik merupakan domain pemerintah dan apabila hasil implementasinya tidak sesuai harapan, maka pihak  yang  paling  merasakan  akibatnya  adalah masyarakat  (penerima  konsekuensi  berlakunya sebuah peraturan).

## PENUTUP
UU No. 31/2004, sebagaimana telah diubah melalui UU No. 45/2009 dan UU No. 7/2016, memiliki visi besar mencapai keadilan ekonomi bagi rakyat (terutama masyarakat KP). Masyarakat KP  yang  menjadi  salah  satu  perhatian  utama kedua regulasi ini ialah nelayan kecil. Terminologi nelayan pada UU No. 45/2009 dan UU No. 7/2016 mempunyai perbedaan pada satuan volume kapal/ GT.  Perbedaan  tersebut  menyebabkan  adanya dua  acuan  yang  sah  dan  berkepastian  hukum untuk dipedomani. Berdasarkan hasil kajian diketahui  bahwa  ukuran  kapal  bagi  nelayan  kecil yang paling tepat adalah ≤ 5 GT (UU No. 45/2009), tetapi keputusan menetapkan menjadi rujukan tunggal  memiliki  konsekuensi  dan  sepenuhnya merupakan kewenangan pemerintah. Ukuran kapal (GT) pada susunan kalimat definisi nelayan kecil UU No. 45/2009 dan UU No. 7/2016 ketimpangannya  cukup  signifikan,  sehingga berpengaruh juga terhadap: 1) kewenangan pemberian izin kapal (dikaitkan UU No. 23/2014); 2)  wilayah  untuk  menangkap  ikan;  3)  kapasitas hasil  tangkapan  ikan  yang  diperoleh  (teknologi); 4) manajemen pencatatan kapal. Ukuran kapal (GT) nelayan kecil yang tidak sama, memperlihatkan belum  konsistennya  negara  menyusun  regulasi yang baik.
Kewenangan pengaturan ukuran kapal (GT)  nelayan  kecil  dalam  UU  No.  45/2009  dan UU No. 7/2016, yang tidak seragam harus segera ditindaklanjuti oleh pemerintah agar dijadikan prioritas menyamakannya. Pembuat UU selayaknya memperhatikan  pentingnya  keseragaman  satuan volume  kapal  nelayan  kecil  dari  setiap  kebijakan yang diterbitkan, meskipun orientasi diciptakannya berbeda  misinya.  Konsepsi  pengertian  satuan volume kapal menjadi formulasi kebijakan tunggal, wajib dilakukan demi kelancaran implementasinya. Hal  ini  disebabkan  implementasi  merupakan bagian penting proses kebijakan sebagai penentu keberhasilan penerapannya. Tindakan yang harus dilaksanakan pemerintah adalah merubah/merevisi salah  satu  teks  pasal  definisi  nelayan  kecil  untuk ukuran kapal (GT) pada UU No. 45/2009 atau UU No.  7/2016.  Tujuannya  mencegah  adanya  multi tafsir terhadap aplikasi kebijakan dalam mengelola pembangunan sektor KP secara holistik.

## UCAPAN TERIMA KASIH
Penulis mengucapkan terima kasih kepada Prof. (Ris.) Dr. Zahri Nasution (Alm.), atas bimbingan serta  ilmu  yang  telah  diberikan  kepada  penulis dalam  membuat  karya  tulis  ilmiah  menggunakan teknik  yang  baik  dan  benar.    Teriring  Doa semoga  ilmu  yang  beliau  ajarkan  menjadi  amal ibadah dan diterima oleh Tuhan Y.M.E. Penulis mengucapkan terima kasih kepada Dr.  Armen  Zulham,  Hikmah,  M.Si,  dan Tikkyrino  Kurniawan,  M.S.E  atas  masukannya dalam mempertajam pembahasan terkait UU No. 7/2016.

## DAFTAR PUSTAKA
Abidin, S. Z. (2016). Kebijakan Publik . Jakarta: Salemba Humanika.
Akib, H. (2010). Implementasi Kebijakan; Apa, Mengapa, dan Bagaimana. Jurnal Ilmu Administrasi Publik. Makassar:  Universitas  Negeri  Makassar,  Vol.1, No. 1, Februari 2010. (1-11).
Badan  Pengkajian  Hukum  Nasional.  (2015).
Diskusi  Publik  Pola  Penelitian  Hukum  dalam Rangka  Pengembangan  dan  Pembentukan Hukum Nasional . https://bphn.go.id/news/ 2015122204451122/DISKUSI-PUBLIK-PO-
LA-PENELITIAN-HUKUM-DALAM-RANG - KA-PENGEMBANGAN-DAN-PEMBENTU- KAN-HUKUM-NASIONAL . Tanggal diunduh:
16 Mei 2018.
BAPPENAS. (2017). Narasi  Tunggal:  Bantuan  Premi Asuransi  Nelayan .  https://www. bappenas.go.id/ id/berita-dan-siaran-pers/narasi-tunggal-bantu-
an-premi-asuransi-nelayan/ . Tanggal diunduh: 15 Mei 2018.
Basyir,  A.  (2014).  Pentingnya  Naskah  Akademik dalam Pembentukan Peraturan Perundang- Undangan  untuk  Mewujudkan  Hukum  Aspiratif dan  Responsif. Jurnal  IUS  (Kajian  Hukum  dan Keadilan).  Volume  II,  No.  5,  Agustus  2014. (285-306).
Brinkerhoff, D.W. & L.B. Crosby. (2001). Managing Policy Reform: Concepts and Tools for Decision-Makers in  Developing  and  Transitioning  Countries . Bloomfield, CT: Kumarian Press.
Brynard, P.A. (2007). Multiplicity in Public Policy Imple - mentation. African  Journal  of  Public  Affairs. Volume 1, No. 1, December 2007. South Africa: University of Pretoria. (34-40)
Buchholz, R. A. (1990). Essentials  of  Public  Policy for  Management  (Prentice-Hall  Essentials  of Management Series) . USA: Pearson College Div.
Cross,  H.,  K.  Hardee  &  N.  Jewell.  (2001). Reforming Operational Policies: A Pathway to Improving  Reproductive  Health  Progress. POLICY Occasional Paper Series No.7. Washington DC: Future Group, POLICY Project. http://www.policyproject.com/pubs/ occasional/op-7.pdf . Tanggal diunduh: 11 April 2018.
FAO. (2015). Small  Scale  Fisheries. FAO’s Strategic Objective  1  Help  Eliminate  Hunger,  Food Insecurity  and  Malnutrition  SMALL-SCALE FISHERIE.  http://www.fao.org/3/a-au832e.pdf . Tanggal diunduh: 24 April 2018.
Friedman, L.M. (2009). Sistem Hukum (Perspektif Ilmu Sosial) . Bandung: Nusa Media.
Gandyo,  G.C.,  A.  Soemarmi,  &  E.S.  Prihatin.  (2016).
Perlindungan  Hukum  bagi  Nelayan  Kecil  oleh Dinas Kelautan dan Perikanan Kabupaten Brebes. Diponegoro  Law  Journal,  Volume  5, No. 3, Tahun 2016. (1-10).
Ditjen Perikanan Tangkap 1 . (2018). Spesifikasi  Teknis Kapal  Ikan  <5  GT  (Mina  Maritim  3  VL-Linggi Depan) (TIPE 2) . https://id.scribd.com/ doc/316603686/07-Spesifikasi-Teknis-Kapal- Ikan-5-GT-Tipe-V-Tipe-7-Tahap-II-pdf .Tanggal diunduh: 21 Juni 2018.
Ditjen Perikanan Tangkap 2 . (2018). Spesifikasi  Teknis Kapal  Ikan  10  GT  (Mina  Maritim  10  ULH) (Multipurpose-Line  Hauler)  (TIPE  9) .  https:// id.scribd.com/doc/314241302/09-Spesifikasi- Teknis-Kapal-Ikan-10-GT-Tipe-U-Tipe-9. Tanggal diunduh: 21 Juni 2018.
Halim, A. & T.W. Damayanti. (2007). Seri Bunga Rampai Manajemen  Keuangan  Daerah  (Pengelolaan Keuangan  Daerah) . Yogyakarta:  Sekolah Tinggi Ilmu Manajemen YKPN.
Hart,  H.L.A.  (2010). Konsep  Hukum . Bandung: Nusa Media.
Ingram,  H.  &  Schneider,  A.  (1990).  Improving  Imple - mentation Through Framing Smarter Statutes.
Journal of Public Policy, January 1990; Cambridge University. (67-88) . https://doi.org/10.1017/ S0143814X00004682. Tanggal diunduh: 12 April
2018.
Irianto, S. & Shidarta. (2009). Metode Penelitian Hukum (Konstelasi dan Refleksi) . Jakarta: Yayasan Obor Indonesia.
Kartodihardjo, H. (2017). Analisis Kebijakan Pengelolaan Sumber  Daya  Alam:  Diskursus-Politik-Ak- tor-Jaringan . Bogor: Sajogyo Institute.
Marzuki,  H.D.  &  Mujibussalim.  (2017).  Kedudukan Badan  Pembinaan  Hukum  Nasional  dalam Menjalankan Fungsi Legislasi. Syiah Kuala Law Journal.  Volume  1(3),  Desember  2017.  Banda Aceh: Fakultas Hukum Universitas Syiah Kuala. (52-70).
Mthethwa, R. M. (2012). Critical Dimensions for Policy Implementation. African Journal of Public Affairs. Volume 5, No. 2, September 2012. South Africa: University of Pretoria. (36-47).
Mulyadi,  S.  (2005). Ekonomi  Kelautan . Jakarta: PT Grafindo Persada.
Nugroho, R. (2011). Public  Policy  (Dinamika  Kebija- kan-Analisis  Kebijakan-Manajemen  Kebijakan) . Jakarta: PT. Elex Media Komputindo.
Parsons, W. (2008). Public Policy (Pengantar Teori dan Praktik  Analisa  Kebijakan) . Jakarta: Kencana Prenada Media Group.
Peraturan Menteri Kelautan dan Perikanan Republik Indonesia Nomor Per.30/Men/2012, tentang Usaha  Perikanan  Tangkap  di  Wilayah Pengelolaan Perikanan Negara Republik Indonesia. Berita Negara Republik Indonesia Tahun 2013 Nomor 81.
Peraturan Menteri Kelautan dan Perikanan Republik Indonesia Nomor 18/Permen-KP/2016, tentang Jaminan Perlindungan atas Resiko Kepada Nelayan,  Pembudidaya  Ikan,  dan  Petambak Garam. Berita Negara Republik Indonesia Tahun 2016 Nomor 907.
Peraturan Pemerintah Republik Indonesia Nomor 51 Tahun 2002, tentang Perkapalan.  Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2002 Nomor 95. Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 4227.
Peraturan Pemerintah Republik Indonesia Nomor 7 Tahun 2000, tentang Kepelautan. Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2000 Nomor 13. Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 3929.
Perdana, R. (2016). Implikasi  Perubahan  Pembagian Urusan Pemerintahan berdasarkan Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah . . Tanggal diunduh: 22 Mei 2018.
PPSEKP 1 . (2016). Kajian  Perlindungan  Nelayan terhadap  Keberlanjutan  Usaha . Laporan Teknis (Tidak Dipublikasikan). Jakarta: Pusat Penelitian Sosial Ekonomi Kelautan dan Perikanan-Badan Penelitian dan Pengembangan Kelautan dan Perikanan (Ballitbang KP).
PPSEKP 2 . (2016). Panel  Kelautan  dan  Perikanan Nasional  (Panelkanas). Laporan Teknis (Tidak Dipublikasikan). Jakarta: Pusat Penelitian Sosial Ekonomi Kelautan dan Perikanan-Badan Penelitian dan Pengembangan Kelautan dan Perikanan (Ballitbang KP).
Purnaweni,  H.  (2014).  Kebijakan  Pengelolaan Lingkungan di Kawasan Kendeng Utara Provinsi Jawa Tengah. Jurnal  Ilmu  Hukum.  Volume  12, ISSN  1829-8907.  Issue  1  (2014).  Semarang: Universitas Diponegoro. (53-65).
Rahardjo 1 , S. (2010). Penegakan  Hukum  Progresif . Jakarta: PT. Kompas Media Nusantara.
Rahardjo 2 , S. (2009). Sisi-Sisi  Lain  dari  Hukum  di Indonesia . Jakarta: PT. Kompas Media Nusantara
Siombo, M.R. (2010). Hukum  Perikanan  Nasional  dan Internasional . Jakarta: PT. Gramedia Pustaka
Utama.
Slampack, R. (2017). Makalah Nelayan. (Bahan Disertasi S3). . Tanggal diunduh: 13 April 2018.
SUCOFINDO. (2011). Illegal, Unreported and Unregulated (IUU)  Fishing . /artikel/1059/illegal,-unreport- ed-and-unregulated-(iuu)-fishing..html . Tanggal diunduh: 8 Agustus 2018.
Suharto, E. (2008). Penerapan  Kebijakan  Pelayanan Publik  bagi  Masyarakat  dengan  Kebutuhan Khusus . Disampaikan pada Focused Group Discussion (FGD) “Kajian Penerapan Pelayanan Khusus  (Service  for  Customers  with  Special Needs) pada Sektor Pelayanan Publik”. Lembaga Administrasi  Negara.  Sahira  Butik  Hotel  (Bogor 9-10 Oktober 2008). http://www.policy.hu/ suharto/Naskah%20PDF/LANPelayananPublik.
pdf .  Tanggal diunduh: 15 Agustus 2018.
Sulistiyono, A. & M. Rustamaji. (2009). Hukum Ekonomi sebagai  Panglima . Sidoarjo - Jawa Timur: Masmedia Buana Pustaka.
Suyanto,  B.  (2013). Anatomi  Kemiskinan  dan  Strategi Penanganannya . Surabaya: In-Trans Publishing.
Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 7 Tahun 2016, tentang Perlindungan dan Pemberdayaan Nelayan,  Pembudidaya  Ikan,  dan  Petambak Garam. Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2016 Nomor 68. Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 5870.
Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 23 Tahun 2014, tentang Pemerintahan Daerah. Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2008 Nomor 64. Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 4849.
Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 17 Tahun 2008,  tentang  Pelayaran.  Lembaran  Negara Republik Indonesia Tahun 2008 Nomor 64. Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 4849.
Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 45 Tahun 2009, tentang Perubahan atas Undang-Undang Nomor 31 Tahun 2004, tentang Perikanan. Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2009 Nomor 154. Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 5073.
Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 31 Tahun 2004, tentang Perikanan. Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2004 Nomor 118. Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 4433.
Utsman, S. (2009). Dasar-Dasar  Sosiologi  Hukum (Makna Dialog antara Hukum dan Masyarakat) . Yogyakarta: Pustaka Pelajar.
Wolman,  H.  (1981).  The  Determinants  of  Program Success and Failure. Journal  of  Public  Policy, Volume 1, Issue 4, October 1981. (433-464).