Jurnal Hukum POSITUM Vol. 1, No. 1, Desember 2016, Hal 39-50 P-ISSN   : 2541-7185 E-ISSN   : 2541-7193

## PROSPEK KEWENANGAN MPR DALAM MENETAPKAN KEMBALI KETETAPAN MPR YANG BERSIFAT MENGATUR *
Hernadi Affandi** Fakultas Hukum Universitas Padjadjaran Bandung hernadi.affandi@unpad.ac.id

## ABSTRAK
Tulisan  ini  akan  memfokuskan  pada  beberapa  aspek,  yaitu  keberadaan  MPR  dan  Ketetapan  MPR  dalam  sistem  hukum; tinjauan tentang materi muatan Tap MPR masa lalu; dan prospek kewenangan MPR dalam mengeluarkan ketetapan yang bersifat mengatur. Pemberian kembali kewenangan kepada MPR untuk mengeluarkan produk hukum MPR yang bersifat mengatur  tidaklah  mudah.  Karena  pemberian  kewenangan  tersebut  akan  berkaitan  dengan  status  dan  kedudukan  MPR. Dengan  status  dan  kedudukan  seperti  saat  ini,  MPR  tampaknya  tidak  mungkin  diberi  kewenangan  seperti  sebelum perubahan UUD 1945 karena MPR bukan lagi sebagai pelaksana kedaulatan rakyat dan lembaga negara tertinggi.

## Kata kunci: kewenangan, MPR, Tap MPR, materi muatan, prospek

## ABSTRACT
This article will focus on several aspects, namely the existence of MPR and MPR decrees in the legal system; a review of the substance of MPR in the past; and the prospect of MPR authority in issuing statutes that are set. Giving back to the Assembly the authority to issue legal products MPR regulatory nature is not easy. Because granting the authorization will be related to the status and position of the MPR. With the status and position as it is today, the Assembly seems unlikely given the authority as it was before the 1945 changes because the assembly was not longer as the executor of the people's sovereignty and the highest state institutions.
Keyword : authority, MPR, provision of MPR, substance, prospect

## A. PENDAHULUAN
Beberapa  waktu  terakhir,  muncul  diskusi  bahkan  perdebatan  di  beberapa  kalangan    terkait dengan  wacana   untuk   menghidupkan   kembali   beberapa kewenangan  Majelis  Permusyawaratan Rakyat    (MPR).    Salah    satu    isu      yang  menarik  adalah  wacana  memberikan  kembali  kewenangan kepada MPR untuk menetapkan Ketetapan MPR (Tap MPR) khususnya yang bersifat mengatur.
____________________
* Tulisan  ini  berasal  dari  makalah  yang  disampaikan  dalam  acara  Workshop  Ketatanegaraan  Nasional,  kerja  sama Sekretariat  Jenderal  Majelis  Permusyawaratan  Rakyat  Republik  Indonesia  dengan  Fakultas  Hukum  Universitas Padjadjaran, Bandung, 28-29 Mei 2016. Tulisan ini sudah mengalami perubahan seperlunya.
** Dr.  Hernadi  Affandi,  SH.,  L.LM.,  adalah  dosen  Magister  Ilmu  Hukum  Fakultas  Hukum  Universitas  Padjadjaran Bandung.
Dengan pemberian kewenangan itu, MPR akan menjadi berwenang kembali untuk mengeluarkan Tap MPR yang bersifat mengatur seperti Garis-garis Besar Haluan Negara (GBHN), dan lain-lain.  Dengan kata  lain,  wacana  tersebut  tampaknya  mengarah  kepada  keinginan  untuk  menghidupkan  kembali wewenang MPR seperti pada masa lalu.
Berkaitan dengan wacana kemungkinan MPR diberi wewenang kembali mengeluarkan produk hukum berupa Tap MPR yang bersifat mengatur, muncul dua kelompok besar yang bertolak belakang, yaitu kelompok yang setuju dan kelompok yang tidak setuju. Bagi kelompok yang setuju tampaknya menginginkan  kembali  “kejayaan”  MPR  seperti  masa  lalu  yang  memiliki  berbagai  kewenangan sebagaimana diatur dalam UUD 1945 sebelum perubahan maupun praktik ketatanegaraan yang pernah berjalan.  Sementara  itu,  kelompok  yang  tidak  setuju  justru  mempertanyakan  urgensi  dan  alasan rencana pemberian wewenang tersebut.
Secara  umum,  perbedaan  kedua  kelompok  pendapat  tersebut  sebenarnya  berasal  dari pertanyaan yang sama yaitu apakah MPR perlu diberikan kembali wewenang untuk mengeluarkan Tap MPR  yang  bersifat  mengatur.  Hal  ini  berkaitan  dengan  dasar  pemikiran  atau  alasan  MPR  diberi wewenang kembali mengeluarkan Tap MPR yang bersifat mengatur. Apabila MPR diberi wewenang tersebut,  pertanyaan  selanjutnya  adalah  di  manakah  letak  Tap  MPR  dalam  tata  urutan  peraturan perundang-undangan. Hal ini akan berkaitan dengan kedudukan MPR dalam struktur ketatanegaraan Indonesia dan produknya dalam tata urutan peraturan perundang-undangan.
Tulisan  ini  akan  mencoba  menyoroti  sebagian  persoalan  tersebut  dari  perspektif  akademik- ilmiah khususnya dari perspektif hukum tata negara dan ilmu perundang-undangan. Pembahasan akan difokuskan kepada beberapa aspek, yaitu keberadaan MPR dan Ketetapan MPR dalam sistem hukum; tinjauan tentang materi muatan Tap MPR masa lalu; prospek kewenangan MPR dalam mengeluarkan ketetapan yang bersifat mengatur; serta kesimpulan dan rekomendasi.

## B. PEMBAHASAN DAN ANALISIS

## 1. Keberadaan MPR dan Ketetapan MPR dalam Sistem Hukum
Berbicara  tentang  keinginan  untuk  memberikan  kembali  wewenang  kepada  MPR  dalam mengeluarkan  ketetapan  yang  bersifat  mengatur  tidak  dapat  dilepaskan  dari  berbicara  tentang  MPR dan  produk  hukumnya.  Hal  itu  amat  logis  karena  suatu  produk  hukum  tidak  dapat  dilepaskan  dari keberadaan  lembaga  pembentuknya  termasuk  kewenangan  yang  dimilikinya.  Dalam  hal  ini  harus
terpenuhi  landasan  yuridis  yang  menyangkut  kewenangan,  kesesuaian  bentuk  atau  jenis  peraturan perundang-undangan, dan mengikuti tata cara tertentu. 1
Oleh karena itu, berbicara produk hukum yang bernama Tap MPR tidak dapat dipisahkan dari keberadaan  MPR  dalam  struktur  ketatanegaraan  Indonesia.  Dalam  hal  ini  perlu  dilihat  wewenang MPR dalam mengeluarkan produk hukum yang bernama Tap MPR. Selanjutnya, perlu pula meninjau letak  produk  hukum  Tap  MPR  tersebut  dalam  sistem  hukum  nasional  khususnya  dalam  tata  urutan peraturan  perundang-undangan.  Setelah  itu,  persoalan  terkait  dengan  dasar  pemikiran  atau  alasan memberikan kembali wewenang kepada MPR akan mendapatkan jawaban dan gambaran.
Secara umum sudah dipahami bahwa MPR memiliki keunikan yang berbeda dengan lembaga dari  negara-negara  lainnya  di  dunia.  Hampir  tidak  ada  lembaga  pembanding  di  negara  lain  yang memiliki  kesamaan  dengan  MPR,  meskipun  pada  saat  sidang  BPUPKI  Muhammad  Yamin membandingkan  unsur  MPR  yang  terdiri  dari  wakil  daerah  dan  wakil  rakyat  sebagaimana  halnya lembaga yang diatur dalam konstitusi Republik Rusia dan Tiongkok. 2 Dengan kata lain, meskipun ada lembaga  di  negara  lain  yang  mirip  dengan  MPR,  kedudukan  dan  kewenangannya  ternyata  berbeda. Oleh karena itu, MPR dianggap merupakan lembaga yang murni dan berasal dari Indonesia sendiri.
Pada  saat  pembentukannya,  MPR  diharapkan  akan  menjadi  sebuah  lembaga  yang  mewakili rakyat secara keseluruhan sebagai tempat rakyat bermusyawarah. 3 Soepomo menegaskan bahwa MPR ialah penyelenggara negara yang tertinggi dan penjelmaan seluruh rakyat seluruh daerah dan seluruh golongan  mempunyai  wakil  di  situ. 4 Sebagai  konsekuensinya,  menurut  Sri  Soemantri  bahwa pelaksanaan  kedaulatan  rakyat  berada  dalam  satu  tangan  atau  badan. 5 Oleh  karena  itu,  MPR  diberi tugas untuk melaksanakan kedaulatan rakyat sepenuhnya, sehingga MPR adalah satu-satunya lembaga negara yang melaksanakan kedaulatan rakyat pada tingkatan yang tertinggi. 6
Akibat kedudukannya tersebut, MPR diberi tugas dan wewenang untuk menetapkan Undang- Undang  Dasar  dan  garis-garis  besar  daripada  haluan  negara 7 serta  memilih  Presiden  dan  Wakil
1 Bagir Manan, Dasar-dasar Perundang-undangan Indonesia , Ind-Hill.Co, Jakarta, 1992, hlm. 14.
2 Saafroedin  Bahar  dan  Nannie  Hudawati,  penyunting, Risalah  Sidang  Badan  Penyelidik  Usaha-usaha  Persiapan Kemerdekaan  Indonesia  (BPUPKI)-Panitia  Persiapan  Kemerdekaan  Indonesia  (PPKI), Sekretariat  Negara  Republik Indonesia, Jakarta, 1998, hlm. 202.
3 Ibid , hlm. 201.
4 I bid , hlm. 293-294.
5 Sri Soemantri,  1986, Tentang Lembaga-lembaga Negara Menurut UUD 1945 , Alumni, Bandung, hlm. 92.
6 Rosjidi  Ranggawidjaja,  1991, Hubungan  Tata  Kerja  Antara  Majelis  Permusyawaratan  Rakyat,  Dewan  Perwakilan Rakyat, dan Presiden , Gaya Media Pratama, Jakarta, hlm. 19.
7 Pasal 3 UUD 1945 sebelum Perubahan
Presiden. 8 Secara  yuridis,  UUD  1945  juga  dianggap  sebagai  produk  MPR  meskipun  secara de facto UUD  1945  bukan  produk  MPR  tetapi  produk  dari  BPUPKI  dan  PPKI,  karena  sebelum  perubahan UUD 1945 MPR tidak pernah menetapkan UUD (1945) sebagaimana diperintahkan oleh UUD 1945 sendiri.
Dalam perkembangan sejarah ketatanegaraan Indonesia, MPR kemudian ditempatkan sebagai lembaga  negara  tertinggi  dalam  struktur  ketatanegaraan  Indonesia.  Hal  itu  sebagai  konsekuensi sebelum  perubahan  UUD  1945  MPR  ditempatkan  sebagai  pelaksana  keadulatan  rakyat,  sehingga menempati  kedudukan  tertinggi  dalam  struktur  ketatanegaraan  Indonesia  dibandingkan  dengan lembaga  negara  lainnya.  Selain  itu,  MPR  juga  diberi  wewenang  mengeluarkan  produk  hukum  yang disebut putusan MPR berupa Ketetapan dan Keputusan MPR. 9
Berkaitan dengan kewenangan MPR tersebut, sebenarnya pada saat pembentukan MPR tidak dimaksudkan  sebagai  badan  pembuat  peraturan  (apalagi  sebagai  legislatif),  kecuali  menetapkan  dan mengubah  UUD. 10 Oleh  karena  itu,  menurut  Bagir  Manan,  tidak  tepat  MPR  menetapkan  berbagai peraturan  atau  regulasi  di  luar  wewenang  yang  telah  ditetapkan  UUD. 11 Namun  demikian,  dalam perjalanannya justru MPR dianggap berwenang membuat produk hukum yang bersifat mengatur yang dikenal dengan nama Ketetapan MPR.
Meskipun  MPR  diberi  wewenang  untuk  mengeluarkan  produk  hukum  berupa  Ketetapan  dan Keputusan (MPR) sebagaimana diatur dalam Tap MPR Nomor I/MPR/1973, MPR bukan merupakan lembaga  legislatif  murni  yang  berwenang  mengeluarkan  produk  hukum  sebagaimana  halnya  DPR. Pemberian  wewenang  kepada  MPR  untuk  mengeluarkan  produk  hukum  menempatkan  MPR  hanya sebagai lembaga legislatif semu karena bukan lembaga legislatif seperti halnya DPR. Namun di lain pihak justru MPR diberi wewenang untuk membentuk produk hukum yang bersifat mengikat ke luar dan  ke  dalam.  Bahkan  jika  dilihat  dari  tata  urutan  peraturan  perundang-undangan  baik  yang  pernah berlaku  maupun  masih  berlaku  menempatkan  produk  hukum  MPR  pada  posisi  yang  lebih  tinggi daripada produk lembaga legislatif sendiri yaitu undang-undang.
Pada  perkembangan  selanjutnya,  kedudukan  MPR  dalam  struktur  ketatanegaraan  Indonesia mengalami  perubahan  fundamental  seiring  dengan  terjadinya  perubahan  UUD  1945.  Setelah perubahan  UUD  1945,  status  MPR  bukan  lagi  sebagai  pelaksana  kedaulatan  rakyat  seperti
8 Pasal 6 ayat (2) UUD 1945 sebelum Perubahan
9 Pasal 102 Ketetapan MPR Nomor I/MPR/1973 Tentang Peraturan Tata Tertib MPR
10 Bagir Manan, 2012, Membedah UUD 1945 , Universitas Brawijaya Press, Malang, hlm. 72.
11 Ibid , hlm. 72.
sebelumnya,  sehingga  membawa  konsekuensi  MPR  tidak  lagi  sebagai  lembaga  negara  tertinggi. Akibat  perubahan  UUD  1945,  MPR  menjadi  lembaga  tinggi  yang  sejajar  dengan  lembaga  lainnya yaitu Presiden, DPR, MA, BPK, MK, dan DPD. Akibat adanya perubahan status dan kedudukan MPR tersebut membawa pula konsekuensi terhadap kewenangan MPR dalam pembentukan produk hukum.
Dalam  pada  itu,  keberadaan  produk  hukum  MPR  baik  berupa  ketetapan  maupun  keputusan MPR perlu dilihat dalam UUD 1945 baik sebelum maupun setelah perubahan. Menurut Sri Soemantri pada saat UUD 1945 belum diubah tidak ada dasar hukum dalam UUD 1945 secara jelas dan tegas untuk  Ketetapan  MPR(S)  seperti  halnya  undang-undang,  peraturan  pemerintah  pengganti  undang- undang, dan peraturan pemerintah. 12 Bentuk Tap MPR(S) tumbuh dalam praktik ketatanegaraan, sejak MPRS bersidang pertama kali tahun 1960. 13
Menurut Bagir Manan, terdapat dua alasan kehadiran Tap MPR pada waktu lalu, yaitu: 14

## 1. Ketentuan-ketentuan yang tersurat dalam UUD 1945.
2. Praktik ketatanegaraan atau kebiasaan ketatanegaraan.
Menurut Penulis, selain dua alasan tersebut dapat ditambahkan alasan lain yaitu akibat adanya kekosongan hukum dalam UUD 1945. Seperti diketahui, UUD 1945 hanya berisi materi muatan yang sifatnya  pokok  dan  fundamental,  sedangkan  kebutuhan  akan  pengaturan  aspek  kehidupan ketatanegaraan  masih  banyak  terjadi  kekosongan  karena  tidak  diatur  dalam  UUD  1945.  Beberapa contoh kekosongan hukum dalam UUD 1945 antara lain adalah dalam hal tata cara pemilihan Presiden dan  Wakil  Presiden,  pertanggungjawaban  Presiden  dan  Wakil  Presiden,  bentuk  hukum  GBHN, kedudukan  dan  hubungan  tata-kerja  Lembaga  Negara,  keadaan  Presiden  dan/atau  Wakil  Presiden berhalangan,  pemilihan  umum,  dan  lain-lain.  Semua  aspek  ketatanegaraan  tersebut  tidak  ada pengaturan yang tegas dalam UUD 1945 sebelum perubahan.
Atas dasar pertimbangan kekosongan hukum itu, wajar apabila pada waktu lalu mengeluarkan berbagai  ketetapan  MPR  yang  bersifat  mengatur  sebagaimana  dijelaskan  di  atas.  Pertimbangan kebutuhan  untuk  mengisi  kekosongan  hukum  pada  waktu  lalu  menyebabkan  kehadiran  Tap  MPR menjadi  landasan  hukum  yang  memang  diperlukan.  Selanjutnya,  Tap  MPR  tersebut  ada  yang dijabarkan  ke  dalam  undang-undang  atau  keputusan  presiden.  Terlepas  dari  pro-kontra  keberadaan
12 Sri Soemantri, 1985, Ketetapan MPR(S) Sebagai Salah Satu Sumber Hukum Tata Negara , Remadja Karya CV, Bandung, hlm. 30.
13 Bagir  Manan  dan  Kuntana  Magnar,  1997, Beberapa Masalah Hukum Tata Negara Indonesia ,  Alumni,  Bandung,  hlm. 100.
14 Bagir Manan, Dasar-dasar ..., Op.cit , hlm. 31-32.
Tap  MPR  tersebut,  secara  faktual  kehadiran  Tap  MPR  pada  waktu  lalu  sangat  membantu  dalam melancarkan kehidupan ketatanegaraan.
Sejarah perundang-undangan mencatat bahwa Tap MPR ditempatkan pada posisi kedua dalam tata urutan peraturan perundang-undangan. Penempatan produk hukum MPR pada posisi lebih tinggi daripada  produk  lembaga  legislatif  murni  adalah  sebagai  konsekuensi  penempatan  MPR  sebagai lembaga negara tertinggi. Dalam hal ini, terdapat korelasi antara posisi MPR sebagai lembaga negara tertinggi  dengan  produk  hukumnya  yang  juga  ditempatkan  pada  posisi  tertinggi  atau  lebih  tinggi daripada produk hukum lainnya yang dikeluarkan oleh DPR dan Presiden berupa undang-undang.

## 2. Tinjauan tentang Materi Muatan Tap MPR Masa Lalu
Sebelum  berbicara  tentang  prospek  wewenang  MPR  dalam  mengeluarkan  produk  hukum berupa  Tap  MPR  yang  bersifat  mengatur,  ada  baiknya  melihat  keberadaan  Tap  MPR  di  masa  lalu. Berkaitan  dengan  keberadaan  MPR  dan  produk  hukumnya  terutama  yang  disebut  Tap  MPR sebagaimana  dijelaskan  di  atas,  salah  satu  aspek  penting  yang  perlu  mendapatkan  kejelasan  adalah materi muatan produk MPR. Istilah materi muatan pertama kali digunakan oleh Hamid S. Attamimi sebagai  terjemahan  dari  bahasa  Belanda  “ het onderwerp ”. 15 Secara  doktrinal,  materi  muatan  adalah muatan yang sesuai dengan bentuk peraturan perundang-undangan tertentu. 16
Sementara  itu,  dalam  hukum  positif  materi  muatan  peraturan  perundang-undangan  diartikan sebagai  materi  yang  dimuat  dalam  peraturan  perundang-undangan  sesuai  dengan jenis , fungsi ,  dan hierarki peraturan  perundang-undangan. 17 Berkaitan  dengan  produk  hukum  MPR,  materi  muatannya akan berkaitan dengan jenis, fungsi, dan hirarki dari produk hukum MPR. Dengan demikian, materi muatan Tap MPR juga akan berkaitan erat dengan bentuk Tap MPR itu sendiri, sehingga akan berbeda dengan materi muatan serta hirarki peraturan perundang-undangan lainnya.
Dalam  sejarah  perundang-undangan  Indonesia  sejak  tahun  1960-an,  keberadaan  Tap  MPR menunjukkan perkembangan dan perubahan materi muatan dari waktu ke waktu. Hal itu ditunjukkan dengan judul-judul dan materi muatan dari produk hukum MPR yang pernah ada sejak pertama kali dikeluarkan  pada  tahun  1960  sampai  dengan  terakhir  kali  dikeluarkan  pada  tahun  2002.  Berkaitan dengan  materi  muatan  Tap  MPR,  terdapat  beberapa  pakar  yang  mengelompokkan  Tap  MPR berdasarkan materi muatannya, seperti Sri Soemantri dan Bagir Manan.
15 Bagir Manan dan Kuntana Magnar, Beberapa Masalah ... , Op.cit , hlm. 144.
16 Ibid , hlm. 145.
17 Pasal 1 angka 13 Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 Tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan.
Menurut  hasil  penelitian  Sri  Soemantri,  materi  muatan  Tap  MPR  sampai  tahun  1985 dikelompokkan ke dalam 9 (sembilan) kelompok sebagai berikut: 18
1. Tentang Dasar Negara.
2. Tentang Sumber Tertib Hukum dan Tata Urutan Peraturan Perundang-undangan.
3. Tentang Garis-garis Besar Haluan Negara.
4. Tentang Pemilihan Umum.
5. Tentang Lembaga-lembaga Negara (Umum).
6. Tentang Peraturan Tata Tertib Majelis Permusyawaratan Rakyat.
7. Tentang Presiden dan Wakil Presiden.
8. Tentang Perubahan Undang-Undang Dasar 1945.
9. Tentang Hal-hal Lain.
Sementara itu, menurut Bagir Manan menilik materi muatannya Tap MPR dapat dibedakan ke dalam empat jenis, yaitu: 19
a. Tap MPR yang memenuhi unsur-unsur sebagai peraturan perundang-undangan.
b. Tap  MPR  yang  materi  muatannya  semacam  materi  muatan  ketetapan  atau  penetapan administrasi negara ( beschikking ).
c. Tap MPR yang berupa perencanaan ( het plan ) yaitu tentang Garis-garis Besar Haluan Negara (GBHN).
d. Tap  MPR  yang  bersifat  pedoman,  sehingga  semacam  peraturan  kebijakan  di  bidang administrasi negara.
Dalam  buku  lain,  Bagir  Manan  juga  mengidentifikasi  materi  muatan  Tap  MPR  ke  dalam  4 (empat) kelompok yaitu: 20
1. Yang bersifat mengatur.
2. Yang sifat materinya mengikat umum secara langsung.
3. Yang materinya merupakan penetapan ( beschikking ).
4. Yang materinya bersifat pernyataan (deklarasi).
Berdasarkan  pengelompokkan  materi  muatan  yang  dikemukakan  oleh  kedua  pakar  tersebut, menurut Penulis keberadaan produk hukum MPR terutama Tap MPR yang bersifat mengatur materi muatannya adalah dalam rangka:
1. Menjabarkan UUD 1945.
2. Mengisi kekosongan hukum UUD 1945.
3. Membuka jalan penyelenggaraan negara.
18 Sri Soemantri, Ketetapan MPR(S) ..., Op.cit , hlm. 69-293.
19 Bagir Manan dan Kuntana Magnar, Beberapa Masalah .., Op.cit , hlm. 146.
20 Bagir  Manan  dan  Kuntana  Magnar,  1987, Peranan  Peraturan  Perundang-undangan  Dalam  Pembinaan  Hukum Nasional , Armico, Bandung, hlm. 31-34.

## 4. Membuat harmonisasi kelembagaan.
5. Menciptakan tertib hukum.
Berkaitan  dengan  prospek  kewenangan  MPR  dalam  menetapkan  Tap  MPR  yang  bersifat mengatur tampaknya perlu memikirkan kriteria tersebut ke depan masih terpenuhi atau tidak. Apabila kriteria  tersebut  masih  terpenuhi  artinya  Tap  MPR  yang  bersifat  mengatur  masih  diperlukan. Sebaliknya, apabila kriteria tersebut tidak ada lagi artinya Tap MPR tersebut sudah tidak diperlukan lagi,  sehingga  kemungkinannya  menjadi  sangat  kecil  bahkan  akan  menimbulkan  persoalan  dalam sistem  hukum.  Dengan  kata  lain,  wacana  tersebut  sudah  tidak  ada  ruang  lagi  karena  semua  aspek ketatanegaraan  sudah  diatur  dalam  UUD  1945  atau  undang-undang  pelaksananya.  Oleh  karena  itu, tampaknya Tap MPR yang bersifat mengatur mungkin tidak lagi diperlukan karena sudah kehilangan urgensinya.

## 3. Prospek Kewenangan MPR Mengeluarkan Kembali Ketetapan yang Bersifat Mengatur
Berbicara  mengenai  prospek  kewenangan  MPR  dalam  mengeluarkan  ketetapan  yang  bersifat mengatur  harus  dikembalikan  kepada  status  dan  kedudukan  MPR.  Dengan  kata  lain,  upaya memberikan kembali wewenang kepada MPR untuk mengeluarkan produk hukum berupa Tap MPR yang bersifat mengatur akan bergantung kepada status dan kedudukan MPR itu sendiri. Apabila status dan  kedudukan  MPR  seperti  saat  ini,  yaitu  sebagai  lembaga  negara  (biasa)  dan  bukan  lagi  sebagai lembaga negara tertinggi seperti sebelum perubahan UUD 1945, hal itu akan mengalami kesulitan.
Seperti sudah diketahui, akibat Perubahan UUD 1945 sebanyak 4 (empat) kali telah mengubah status MPR yang semula sebagai lembaga pelaksana kedaulatan rakyat menjadi lembaga negara biasa. Bahkan,  terdapat  kesan  bahwa  MPR  menjadi  lembaga  yang  tidak  penting  dalam  struktur ketatanegaraan Indonesia. Kewenangan yang semula dipegang oleh MPR banyak yang dipreteli pada waktu perubahan UUD 1945, seperti memilih Presiden dan Wakil Presiden, dan menetapkan GBHN. Dengan  kata  lain,  kewenangan  MPR  dalam  mengeluarkan  produk  hukum  juga  dihilangkan.  Sebagai konsekuensinya,  MPR  dianggap  tidak  memiliki  wewenang  meskipun  hanya  untuk  mengeluarkan ketetapan atau keputusan MPR seperti yang pernah terjadi sebelum perubahan UUD 1945.
Seiring  dengan  perubahan  UUD  1945,  MPR  pernah  melakukan  peninjauan  terhadap  produk- produk  MPR  sendiri  yang  dikeluarkan  sejak  tahun  1960  sampai  dengan  tahun  2002. 21 Akibat peninjauan tersebut, sejumlah Tap MPR tersebut dicabut dan dinyatakan tidak berlaku lagi. Bahkan,
21 Hernadi  Affandi,  12  September  2015,  ‘Prospek  Keberadaan  Ketetapan  Majelis  Permusyawaratan  Rakyat  di  Masa Mendatang ’, Paper, disampaikan  dalam  Seminar  Nasional  Implikasi  Hukum  Pemberlakuan  Ketetapan  MPR  Dalam Rangka  Uji  Materi  Peraturan  Perundang-undangan  di  Indonesia,  diselenggarakan  oleh  Majelis  Permusyawaratan  Rakyat Republik Indonesia bekerja sama dengan Fakultas Hukum Universitas Padjadjaran, Bandung, hlm. 16.
akibat selanjutnya adalah MPR dianggap tidak lagi memiliki kewenangan untuk mengeluarkan produk hukum  dengan  nama  Tap  MPR.  Sementara  itu,  MPR  masih  dianggap  memiliki  kewenangan  untuk mengeluarkan produk hukum dengan nama Keputusan MPR.
Oleh  karena  itu,  prospek  wewenang  MPR  dalam  mengeluarkan  Tap  MPR  yang  bersifat mengatur  akan  berkaitan  dengan  beberapa  aspek  yang  perlu  mendapatkan  perhatian.  Persoalan tersebut antara lain berkaitan dengan:
1. Status MPR.
2. Kedudukan MPR.
3. Materi muatan Tap MPR.
4. Tempat Tap MPR.
Berbicara  prospek  artinya  akan  berbicara  juga  terkait  dengan  kemungkinan  dan ketidakmungkinan. Dalam hal ini, prospek wewenang MPR dalam mengeluarkan kembali Tap MPR yang  bersifat  mengatur  akan  terpulang  kepada  status  MPR.  Dengan  melihat  status  MPR  yang  ada sekarang  tampaknya  agak  sulit  jika  memberikan  kewenangan  kembali  kepada  MPR  untuk mengeluarkan  produk  hukum  terutama  dalam  bentuk  ketetapan  yang  bersifat  mengatur.  Alasannya sederhana, MPR yang ada sekarang bukan lagi lembaga negara tertinggi dengan kewenangan seperti masa lalu.
Pada  waktu  UUD  1945  belum  diubah,  MPR  memiliki  kedudukan  sebagai  lembaga  negara tertinggi  dalam  struktur  ketatanegaraan  Indonesia.  Kedudukan  tersebut  sebagai  konsekuensi  MPR sebagai pelaksana kedaulatan rakyat, sehingga atas nama rakyat yang berdaulat MPR dapat melakukan tindakan  apa  saja.  Hal  itu  membawa  konsekuensi  MPR  menjadi  satu-satunya  lembaga  yang  dapat melakukan  penafsiran  terhadap  UUD  1945  apabila  bunyinya  tidak  jelas  atau  apabila  memerlukan penjabaran  lebih  lanjut. 22 Oleh  karena  itu,  MPR  pada  waktu  lalu  dapat  mengeluarkan  berbagai  Tap MPR sesuai dengan kebutuhan dalam rangka menafsirkan UUD 1945.
Sejak perubahan UUD 1945 kedudukan MPR sudah berubah secara drastis karena tidak lagi ditempatkan  pada  kedudukan  tertinggi.  Hal  itu  membawa  konsekuensi  antara  lain  MPR  tidak  lagi berwenang dalam mengeluarkan produk hukum berupa Tap MPR. Apabila MPR seperti saat ini yang sudah  tidak  memiliki  kewenangan  untuk  mengeluarkan  produk  hukum  akan  sangat  sulit  bagi  MPR jika diberi kembali wewenang tersebut.
22 Lihat Sri Soemantri, Tentang ..., Op.cit , hlm. 108.
Persoalannya  tidak  sesederhana  yang  dibayangkan  karena  akan  menyangkut  dasar  pemikiran atau  alasan  yang  bersifat  yuridis-formal.  Seperti  diketahui,  UUD  1945  setelah  perubahan  tidak  lagi menempatkan MPR sebagai lembaga pelaksana kedaulatan rakyat seperti sebelumnya. Hal itu sebagai konsekuensi  MPR  bukan  lagi  satu-satunya  lembaga  pelaksana  kedaulatan  rakyat.  Bahkan,  secara ekstrem  dapat  dikatakan  bahwa  MPR  bukan  lagi  pelaksana  kedaulatan  rakyat.  Akibat  status  MPR yang bukan lagi sebagai pelaksana kedaulatan rakyat, MPR tidak lagi berwenang bertindak untuk dan atas nama rakyat dalam mengeluarkan produk hukum yang mengikat rakyat secara langsung.
Sebaliknya,  apabila  MPR  diberi  kembali  wewenang  untuk  membentuk  atau  mengeluarkan produk hukum yang menjadi persoalan adalah apakah di dalamnya mencakup semua aspek baik yang bersifat  mengatur  maupun beschikking .  Pertanyaan  selanjutnya  adalah  dalam  bidang  apa  saja  Tap MPR  tersebut  dapat  dikeluarkan,  apakah  dalam  semua  bidang  atau  hanya  dalam  bidang  tertentu. Apabila  dikaitkan  dengan  materi  muatan  Tap  MPR  yang  pernah  ada,  apakah  Tap  MPR  nanti  akan mengatur  lagi  dalam  rangka  menjabarkan  UUD  1945,  mengisi  kekosongan  hukum  UUD  1945, membuka jalan penyelenggaraan negara, membuat harmonisasi kelembagaan, dan menciptakan tertib hukum.
Secara  umum,  saat  ini  UUD  1945  sudah  memasukkan  berbagai  aspek  terkait  dengan  materi muatan  yang  sebelumnya  diatur  dalam  Tap  MPR  ke  dalam  UUD  1945.  Dengan  kata  lain,  materi muatan UUD 1945 hasil perubahan telah menampung semua Tap MPR yang bersifat mengatur yang pernah  ada.  Artinya,  sejak  perubahan  UUD  1945  hampir  tidak  ada  kebutuhan  lagi  untuk  mengatur aspek-aspek tersebut dalam bentuk Tap MPR karena sudah menjadi materi muatan UUD 1945. Oleh karena  itu,  persoalan  materi  muatan  yang  akan  diatur  dalam  Tap  MPR  menjadi  hal  yang  harus dipikirkan  lagi  sebelum  benar-benar  akan  dikeluarkan  lagi  jenis  Tap  MPR  yang  bersifat  mengatur. Apabila  hal  itu  belum  terjawab  dengan  baik,  kebutuhan  untuk  mengeluarkan  kembali  Tap  MPR tampaknya saat ini sudah kehilangan urgensinya.
Apabila  keinginan  itu  tetap  dilanjutkan  tampaknya  perlu  melakukan  perubahan  UUD  1945 dengan  menjadikan  MPR  ke  depan  sebagai  lembaga  pembentuk  undang-undang.  Dengan  demikian, keinginan tersebut akan terakomodasi dalam kedudukan MPR sebagaimana halnya Kongres Amerika Serikat.  Dengan  kata  lain,  MPR  tidak  perlu  lagi  diberi  wewenang  mengeluarkan  Tap  MPR  yang bersifat  mengatur  karena  fungsi  itu  akan  dipegang  oleh  MPR  sebagai  pembentuk  undang-undang. Dalam hal ini, MPR adalah sebagai lembaga legislatif murni yang di dalamnya terdiri dari DPR dan DPD  sebagai  lembaga  pembentuk  undang-undang  seperti  halnya  Kongres  Amerika  Serikat  yang terdiri dari DPR dan Senat.
Sebagai  konsekuensi  kemungkinan  tersebut,  secara  umum  dapat  dikatakan  bahwa  produk hukum MPR akan berisi materi muatan yang bersifat mengatur sesuai dengan hakikat suatu undang- undang.  Dengan  demikian,  kedudukannya  pun  akan  mudah  dan  jelas  sesuai  dengan  kedudukan undang-undang dalam tata urutan peraturan perundang-undangan. Hal itu berbeda jika jenisnya masih dalam bentuk Tap MPR yang saat ini sudah tidak lagi memiliki urgensi dalam konteks sistem hukum nasional khususnya dalam tata urutan peraturan perundang-undangan.

## C. PENUTUP
Pemberian kembali kewenangan kepada MPR untuk mengeluarkan produk hukum MPR yang bersifat mengatur tidak sesederhana yang dibayangkan. Kewenangan tersebut akan berkaitan dengan status dan kedudukan MPR dengan segala konsekuensinya. Dengan status dan kedudukan seperti saat ini, MPR tampaknya tidak mungkin diberi kewenangan seperti sebelum perubahan UUD 1945 karena MPR bukan lagi sebagai pelaksana kedaulatan rakyat dan lembaga negara tertinggi. Konsekuensinya, apabila MPR mau diberi wewenang tersebut akan menjadi sulit dalam menempatkan produk hukum tersebut dalam tata urutan peraturan perundang-undangan.
Berdasarkan  pemikiran  tersebut,  tampaknya  ke  depan  perlu  mereposisi  MPR  dengan  cara sebagai berikut:
1. Mengubah kembali status MPR menjadi lembaga negara tertinggi.
2. Memberikan kewenangan kepada MPR untuk membentuk ketetapan MPR secara tegas dalam UUD 1945.
3. Menjadikan  MPR  sebagai  lembaga  pembentuk  peraturan  perundang-undangan  seperti  halnya Kongres Amerika Serikat.

## DAFTAR PUSTAKA
A. Buku
Bagir Manan, 1992, Dasar-dasar Perundang-undangan Indonesia , Ind-Hill.Co, Jakarta ------------,  1987, Peranan  Peraturan  Perundang-undangan  Dalam  Pembinaan  Hukum  Nasional , Armico, Bandung
------------  dan  Kuntana  Magnar,  1997, Beberapa Masalah Hukum Tata Negara Indonesia ,  Alumni, Bandung
Rosjidi  Ranggawidjaja,  1991, Hubungan  Tata  Kerja  Antara  Majelis  Permusyawaratan  Rakyat, Dewan Perwakilan Rakyat, dan Presiden , Gaya Media Pratama, Jakarta
Saafroedin Bahar dan Nannie Hudawati, penyunting, 1998, Risalah Sidang Badan Penyelidik Usaha- usaha Persiapan Kemerdekaan Indonesia (BPUPKI)-Panitia Persiapan Kemerdekaan Indonesia (PPKI), Sekretariat Negara Republik Indonesia, Jakarta
Sri  Soemantri,  1985, Ketetapan MPR(S) Sebagai Salah Satu Sumber Hukum Tata Negara ,  Remadja Karya CV, Bandung
------------, 1986, Tentang Lembaga-Lembaga Negara Menurut UUD 1945 , Alumni, Bandung

## B. Peraturan Perundang-undangan
Ketetapan MPR Nomor I/MPR/1973 Tentang Peraturan Tata Tertib MPR.
Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 Tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan.

## C. Paper
Hernadi  Affandi,  ‘Prospek  Keberadaan  Ketetapan  Majelis  Permusyawaratan  Rakyat  di  Masa Mendatang ’ disampaikan dalam Seminar Nasional Implikasi Hukum Pemberlakuan Ketetapan MPR Dalam Rangka Uji Materi Peraturan Perundang-undangan di Indonesia, diselenggarakan oleh  Majelis  Permusyawaratan  Rakyat  Republik  Indonesia  bekerja  sama  dengan  Fakultas Hukum Universitas Padjadjaran, Bandung, 12 September 2015.