## MPR Di Persimpangan Jalan

## MPR Di Persimpangan Jalan: Refleksi Paradigmatik Penguatan Kelembagaan MPR
Pasca Amendemen UUD 1945

## M. Imam Nasef
Fakultas Hukum Universitas Trisakti Email : imamnasef@gmail.com

## Abstract
Amendments to the 1945 Constitution have resulted in very fundamental changes in  the  Indonesian  constitutional  system.  The  amendment  has  repositioned  the people's  sovereignty  which  was  previously  in  the  hands  of  the  People's Consultative  Assembly  (MPR)  returned  to  the  people  whose  implementation  is subject  to  the  constitution.  The  implication  is  that  the  MPR  is  no  longer  the highest state institution because relations between state institutions are no longer vertical-hierarchical,  but  rather  horizontal-functional  with  the  principle  of mutually balancing and supervising each other between state institutions (checks and  balances).  That  is  the  paradigm  of  the  constitution  adopted  after  the amendment of the 1945 Constitution. However, in the course of such a system, it began to cause problems, so that a discourse arose to  strengthen the position of the  MPR  in  the  constitutional  system.  To  create  a  stronger  MPR  institution,  the MPR  has  many  alternative  road  options  that  can  be  taken.  However,  it  is certainly  not  easy  to  realize  this,  given  the  amendment  to  the  1945  Constitution has fundamentally changed the Indonesian constitutional system.
Keywords :  Strengthening  the  MPR,  Amendments  to  the  1945  Constitution, Paradigm of State Administration.

## Abstrak
Amendemen UUD 1945 telah menghasilkan perubahan yang sangat fundamental dalam  sistem  ketatanegaraan  Indonesia.  Amendemen  tersebut  telah  mereposisi kedaulatan rakyat yang sebelumnya berada di tangan Majelis Permusyawaratan Rakyat  (MPR)  dikembalikan  lagi  kepada  rakyat  yang  pelaksanaannya  tunduk pada konstitusi. Implikasinya, MPR tidak lagi menjadi lembaga tertinggi negara, sebab hubungan antar lembaga negara tidak lagi bersifat vertikal-hirarkis, akan tetapi  lebih  bersifat  horizontal-fungsional  dengan  prinsip  saling  mengimbangi dan  saling  mengawasi  antar  lembaga  negara  (checks  and  balances).  Itulah paradigma ketatanegaraan yang diadopsi setelah amendemen UUD 1945. Namun dalam  perjalannya  sistem  yang  demikian  itu  mulai  menimbulkan  persoalan, sehingga  muncul  wacana  untuk  memperkuat  kembali  kedudukan  MPR  dalam sistem ketatanegaraan. Dalam upaya mewujudkan kelembagaan MPR yang lebih kuat,  sebenarnya  MPR  memiliki  banyak  alternatif  pilihan  jalan  yang  bisa
Volume 16  Number 02, Page 150-174, November 2019 Istinbath : Jurnal Hukum ISSN : Print 1829-8117 – Online 2527-3973
ditempuh.  Akan  tetapi,  tentu  tidak  mudah  mewujudkan  hal  tersebut,  mengingat amendemen UUD 1945 telah merubah secara fundamental sistem ketatanegaraan Indonesia.
Kata  Kunci :  Penguatan  MPR,  Amendemen  UUD  1945,  Paradigma Ketatanegaraan.
Istinbath: Jurnal Hukum Website : http://e-journal.metrouniv.ac.id/index.php/istinbath/index
Received : 2019-10-07. Published : 2019-12-31.
This  is  an  open  acces  article  distributed  under  the  terms  of  the Creative  Commons  Attribution  4.0 International  License ,  which  permits  unrestricted  use,  distribution,  and  reproduction  in  any  medium, provided the original work is properly cited.

## Pendahuluan
Reformasi  tahun  1998  telah  berimplikasi  pada  terjadinya  perubahan  yang  sangat fundamental  dan  signifikan  terhadap  Undang-Undang  Dasar  Tahun  1945  (UUD  1945). Majelis  Permusyawaratan  Rakyat  (MPR)  dalam  struktur  ketatanegaraan  Indonesia  pernah memiliki kedudukan  yang sangat penting pada saat Undang-undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 (UUD 1945) belum diamandemen. 1 proses perubahan UUD 1945 telah menguah  struktur  ketatanegaraan  baru,bahkan  mengubah  paradigma  pelaksanaan kekuasaan. 2 Disebut  fundamental  karena  UUD  1945  hasil  perubahan  telah  mereposisi kedaulatan  rakyat  yang  sebelumnya  berada  di  tangan  Majelis  Permusyawaratan  Rakyat (MPR)  dikembalikan  lagi  kepada  rakyat  yang  pelaksanaannya  tunduk  pada  konstitusi (supremasi  MPR  beralih  ke  supremasi  konstitusi).  Selain  itu,  UUD  NRI  1945  juga mengadopsi  pikiran-pikiran  baru  diantaranya;  penegasan  nomokrasi  (negara  hukum), penerapan  prinsip checks  and  balances ,  penguatan  dan  pemurnian  sistem  presidensiil,  serta penguatan cita persatuan dan keragaman dalam wadah Negara Kesatuan Republik Indonesia. 3 Disebut signifikan karena materi muatan UUD 1945  hasil perubahan mencakup lebih dari 3 (tiga) kali lipat jumlah materi muatan asli UUD 1945. Naskah asli UUD 1945 berisi 71 (tujuh
1 MMahesa  Rannie,  “Kedudukan  Majelis  Permusyawaratan  Rakyat  Dalam  Struktur  Ketatanegaraan  Indonesia Pasca Amandemen UUD 1945,” Simbur Cahaya 24, no. 2 Mei 2017 (2017): 4844–4856.
2 S. H. Agustiwi dan Asri MH, “Keberadaan Lembaga Negara Pasca Amandemen Undang-undang Dasar 1945 di Indonesia,” Rechstaat: Jurnal Ilmu Hukum 8, no. 1 (2014).
3 Jimly  Asshiddiqie, Struktur  Ketatanegaraan  Indonesia  Setelah  Perubahan  Keempat  UUD  Tahun  1945 , makalah yang disampaikan dalam Symposium Nasional yang diselenggarakan oleh Badan Pembinaan Hukum Nasional, Departemen Kehakiman dan HAM, Tahun 2003, hlm.1-2.
puluh  satu) butir ketentuan, sedangkan setelah perubahan jumlah materi  muatan UUD 1945 hasil perubahan seluruhnya mencakup 199 (seratus sembilan puluh sembilan) butir ketentuan.
Perubahan-perubahan  terhadap  UUD  1945  sebagaimana  diutarakan  di  atas, melahirkan  sejumlah  perubahan  terhadap  struktur  ketatanegaraan  Indonesia.  Secara  umum kedudukan  lembaga-lembaga  negara  menjadi  relatif  lebih  sejajar  dan  dapat  saling mengimbangi  serta  mengawasi  satu  sama  lain.  Namun  demikian,  struktur  kelembagaan negara  menjadi  lebih  gemuk  daripada  sebelumnya.  UUD  1945  hasil  perubahan  juga  tidak mengenal  lagi  adanya  lembaga  tertinggi  negara  sebagai  implikasi  dari  reposisi  kedaulatan rakyat, karena itu, MPR menjadi salah satu lembaga negara  yang paling merasakan dampak dari  perubahan  UUD  1945  tersebut. Terdapat  dua  perubahan  mendasar  pada  MPR  setelah perubahan  UUD,  yaitu  perubahan  susunan  keanggotaan  serta  perubahan  kewenangan  MPR, yang  berimplikasi  pada  prubahan  dalam  tata  hubungannya  dengan  lembaga-lembaga  negara yang lainya. 4
Dalam  beberapa  waktu  terakhir,  sistem  ketatanegaraan  Indonesia  pasca  amendemen UUD  1945  mulai  menimbulkan  persoalan.  Perubahan  mendasar  juga  terjadi  dalam  proses penyelenggaraan  pembangunan  nasional yang  merupakan  tujuan  negara  dalam mengamanatkan  subtsansi  Undang-undang  Dasar  Negara  Republik  Indonesia  Tahun  1945, yaitu  menyangkut  keberadaan  Garis-garis  Besar  Haluan  Negara  (GBHN). 5 Salah  satu kewenangan  MPR  dalam  menetapkan  garis-garis  besar  haluan  negara  dihilangkan. 6 Kedudukan  lembaga-lembaga  negara  yang  sejajar,  dalam  kondsisi  tertentu  seringkali menimbukan  gesekan.  Ketika  terjadi  gesekan  tersebut  semacam  tidak  ada  lembaga  yang dapat  menengahi.  Selain  itu,  muncul  juga  persoalan  terkait  dengan  ketidak  jelasan  arah pembangunan  nasional,  karena  pemerintah  dinilai  tidak  memiliki road  map yang  jelas. Berdasarkan  sejumlah  persoalan  tersebut,  muncul  wacana  untuk  memperkuat  kembali kedudukan  MPR.  Namun  demikian,  dalam  praktiknya  semacam  ada  ―tembok  besar‖  yang menghalangi  keinginan  untuk  memperkuat  kedudukan MPR tersebut. kekuasaan, melainkan pembagian kekuasaan. Kekuasaan tertinggi negara justru disatukan bukan dipisahkan  dalam
4 Agustiwi  dan  MH,  “Keberadaan  Lembaga  Negara  Pasca  Amandemen  Undang-undang  Dasar  1945  di Indonesia.”
5 Dymas  Yulia  Putri  Kusumaningtyas,  “Problematika  Model  Perencanaan  Pembangunan  Nasional  Pasca- Amandemen Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945,” no. 1 (t.t.): 15.
6 Dwi Haryadi, “Reformulasi Kewenangan Mpr Pasca Amandemen UUD Nri 1945,” Progresif 12, no. 1 (2018): 2048–2055.
satu lembaga tertinggi negara yang merupakan penjelmaan seluruh rakyat Indonesia (MPR). 7 Ketentuan  tersebut  kemudian    Permusyawaratan  Rakyat‖  (Pasal  1  ayat  (2)  Undang-Undang Dasar 1945). dipertegas didalam Pasal 1 ayat (2) yang berbunyi ―kedaulatan adalah ditangan rakyat dan dilakukan sepenuhnya oleh majelis permusyawaratan rakyat‖. 8

## Pembahasan

## Konstitusionalisme Menstimulasi Checks and Balances
Ide  konstitusionalisme  sebagaimana  tumbuh  dan  berkembang  di  bumi  aslinya  yaitu Eropa  Barat,  memiliki  dua  esensi  utama.  Pertama  ialah  konsep  negara  hukum  (di  negara- negara yang terpengaruh Anglo Saxon disebut sebagai rule of law ) yang menyatakan bahwa kewibawaan  hukum  secara  universal  mengatasi  kekuasaan  negara  sehingga  hukum  akan mengontrol  politik  (dan  tidak  sebaliknya).  Kedua  ialah  konsep  hak-hak  sipil  warga  negara dijamin oleh konstitusi dan kekuasaan negara pun akan dibatasi oleh konstitusi, secara linier kekuasaan itu hanya mungkin memperoleh legitimasinya dari konstitusi. 9
Pada initinya paham konstitusionalisme menghendaki adanya pembatasan kekuasaan negara  sehingga  penyelenggaraannya  tidak  dijalankan  secara  sewenang-wenang. 10 Carl  J. Friedrich  mengatakan  konstitusionalisme  ialah  gagasan  bahwa  pemerintah  merupakan  suatu kumpulan  kegiatan  yang  diselenggarakan  oleh  dan  atas  nama  rakyat,  tetapi  dikenakan beberapa  pembatasan  yang  diharapkan  dapat  menjamin  bahwa  kekuasaan  yang  diperlukan untuk  pemerintahan  itu  tidak  disalahgunakan  oleh  mereka  yang  mendapat  tugas  untuk memerintah. 11
Oleh  karenaruh  konstitusionalisme  adalah  pembatasan  kekuasaan,  maka  hal  tersebut telah  menstimulasi  lahirnya  prinsip checks  and  balances .  Konstitusionalisme  menghendaki suatu  kekuasaan  negara  tidak  bersifat  absolut,  sehinggga  meniscayakan  adanya  suatu pembatasan. Untuk menghindari absolutisme kekuasaan tersebut, maka pola hubungan antar cabang kekuasaan negara didesain sedemikian rupa yang memungkinkan antara satu cabang kekuasaan untuk mengawasi dan mengimbangi cabang kekuasaan lainnya, inilah sebenarnya
7 Frits  M.  Dapu,  “Sistem  Ketatanegaraan  Indonesia  Sebelum  Dan  Sesudah  Amandemen  Uud  1945,” LEX ADMINISTRATUM 2, no. 3 (2014).
8 Alsidik  Syahputra,  Dodi  Haryono,  dan  Junaidi  Junaidi,  “Restrukturisasi  Majelis  Permusyawaratan  Rakyat Sesudah  Amandemen  Undang-undang  Dasar  Negara  Republik  Indonesia  Tahun  1945,” Jurnal  Online Mahasiswa Fakultas Hukum Universitas Riau 2, no. 2 (2015).
9 Ni’matul Huda, 2008, UUD 1945 dan Gagasan Amandemen Ulang , Jakarta: Rajawali Press , hlm.38-39.
10 Ibid. ,hlm.37.
11 Ibid., hlm.39.
esensi  dari  prinsip checks  and  balances .  Dengan  demikian  lahirnya  prinsip checks  and balances tidak bisa dilepaskan dari kemunculan paham konstitusionalisme.
Secara  teoritis, checks  and  balances pertama  kali  dimunculkan  oleh  Montesquieu pada abad pertengahan atau yang sering dikenal dengan abad pencerahan ( enlightenment atau aufklarung ). Gagasan ini lahir sebagai hasil dari ajaran klasik tentang pemisahan kekuasaan ( separation  of  power ),  dan  pertama  kali  diadopsi  ke  dalam  konstitusi  negara  oleh  Amerika Serikat  ( US Constitution 1789 ). Ferguson dan McHenry sebagaimana dikutip oleh Ni’matul Huda,  mendefinisikan checks  and  balances (sistem  perimbangan  kekuasaan)  sebagaimana yang dipraktekkan di Amerika Serikat, sebagai berikut: 12
“Separation of power is implemented by an elaborate system of checks andbalances. To  mention  only  a  few,  Congress  is  checked  by  the  requirement  that  laws  must receive  the  approval  of  both  houses,  by  the  President’s  veto  and  by  the  power  of judicial review of the courts.
The president is checked by the fact that he cannot enact laws, that no money may be spent  except  in  accordance  with  appropriations  made  by  laws,  that  Congress  can override  his  veto,  that  he  can  be  impeached,  that  treaties  must  be  approved  and appointments confirmed by the Senate and by judicial review.
The  judicial  branch  is  checked  by  the  power  retained  by  the  people  to  amend  the constitution, by the power the President with the advice and consent of the Senate to appoint  fact  that  Congress  can  determine  the  size  of  courts  and  limit  the  appellate jurisdiction of both the Supreme Court and inferior court”.
Butterworths  Concise Australian  Legal  Dictionary mendefinisikan checks  and balances sebagai  berikut:  ― A  system  of  rules  diversifying  the  membership  of,  and  mutually countervailing  controls  interconnecting  the  executive,  legislative,  judicial  branches  of government, designed to prevent concentration of power within any one branch at the expense of  the  others.” 13 Kamus  hukum  mendefinisikan  prinsip check  and  balances sebagai  sebuah sistem aturan yang menegaskan adanya mekanisme saling kontrol di antara cabang kekuasaan
12 Lihat  Ni’matul  Huda,  2007, Lembaga  Negara  Dalam  Masa  Transisi  Demokrasi ,  Yogyakarta:  UII  Press, hlm. 75.
13 Masnur  Marzuki, Pemisahan  Kekuasaan  dan  Prinsip  Checks  and  Balances  dalam  Undang-Undang  Dasar Negara  Republik  Indonesia  Tahun  1945 ,  makalah  disampaikan  pada  acara  Pendidikan  Kesadaran Berkonstitusi  untuk  Guru  SMP  di  Kota  Yogyakarta,  diselenggarakan  oleh  PSHK  FH  UII  bekerjasama dengan Hanns Seidel Foundation, tanggal 18 Desember 2010, hlm. 10.
baik  legislatif,  eksekutif  maupun  yudikatif  yang  didesain  untuk  mencegah  terkonsentrasinya kekuasaan dalam satu cabang sehingga mendominasi cabang kekuasaan yang lain. 14
Prinsip checks  and  balances ini  secara  konseptual  dimaksudkan  agar  tidak  terjadi overlapping atau  tumpang  tindih  antara  kewenangan  lembaga  negara  sehingga  kekuasaan dalam negara haruslah diatur dengan seksama. 15 Selain itu, prinsip checks and balances juga bertujuan  untuk  mencegah  dan  meminimalisir  terjadinya  ― abuse  of  power ‖,  karena sebagaimana pernah diingatkan oleh Montesquieu bahwa pelaksanaan kekuasaan negara yang bebas  dari  kontrol,  terutama  kontrol  secara  hukum  berpotensi  untuk  disalahgunakan. Selengkapnya  Montesquieumengatakan  ― political  liberty  is  to  be  found  only  in  moderate governments,  and only  when the power is  not  abused. To prevent  this abuse, it’s necessary from  the  very  nature  of  things  that  power  should  be  a  check  to  power ‖. 16 Pendapat  tersebut juga  sejalan  dengan  pernyataan  Lord  Acton  yang  sangat  familiar  bahwa  ― power  tends  to corrupt ‖.
Dalam  rangka  memastikan  bahwa  masing-masing  kekuasaan  tidak  melampaui  batas kekuasaannya  maka  sistem checks  and  balances  system (sistem  pengawasan  dan keseimbangan)  sangat  diperlukan.  Dalam checks  and  balances  system ,  masing-masing kekuasaan saling mengawasi dan mengontrol. Checks and balances system merupakan suatu mekanisme  yang  menjadi  parameter  kemapanan  konsep  negara  hukum  dalam  rangka mewujudkan  demokrasi.  Namun  demikian,  kelemahan  dari  pelaksanaan  mekanisme check and balance merupakan teori tanpa ujung, saling mengontrol dan berputar. 17
Checks  and  Balances sebagai  Paradigma  Baru  Hubungan  Kelembagaan  Negara  Pasca Amendemen UUD 1945
Perubahan  UUD  1945  tahun  1999  sampai  dengan  tahun  2002  dimaksudkan  untuk memperbaiki sistem ketatanegaraan yang diadopsi dam dipraktekkan pada periode Orde Baru dengan  UUD  1945  sebagai  landasan  konstitusionalnya.  Namun  perubahan  ini  dilakukan dalam rentang tarik-menarik kekuatan politik antara kekuatan reformis dengan kekuatan lama yang  berlindung  dibalik  reformasi  1998  sehingga  hasilnya  syarat  dengan  muatan-muatan kompromi  politis.  Oleh  karena  itu,  hasil  yang  diperoleh  dari  perubahan  UUD  1945  tidak
14 Lihat Peter Butt (ed), Butterworths Concise Australian Legal Dictionary , dalam Ibid.
15 Ibid.
16 Lane  V.  Sunderland,  1996, Popular  Government  and  the  Supreme  Court:  Securing  the  Public  Good  and Private Rights , Lawrence, Ks, USA: University Press of Kansas, hlm, 23.
17 Lihat dalam Masnur Marzuki, Pemisahan Kekuasaan….… Loc. Cit.
maksimal.  Artinya,  di  dalamnya  masih  terdapat  celah-celah  yang  muncul  dan  melahirkan berbagai  problematika  dalam  menyelenggarakan  negara  pasca  reformasi  1998.  Akan  tetapi, sebenarnya  kalau  diamati  pasal-pasal  dalam  UUD  1945  pasca  amandemen,  pada  dasarnya konsep  yang  dibangun  untuk  membangun  hubungan  antar  cabang-cabang  kekuasaan  negara adalah pemisahan kekuasaan. 18
Berbicara  mengenai  cabang-cabang  kekuasaan  Negara  sulit  untuk  tidak  bersentuhan dengan teori trias politica Baron de Montesquieu (1784). Dalam bukunya L’Esprit des Lois ( The  Spirit  of  Laws )  Montesquieu  mengatakan  terdapat  tiga  poros  kekuasaan  dalam  suatu negara,  yakni  kekuasaan  legislatif,  kekuasaan  eksekutif,  dan  kekuasaan  yudikatif. 19 Pandangan  Montesquieu  tersebut  pada  dasarnya  berkaitan  dengan  pentingnya  pemisahan kekuasaan dalam suatu Negara. 20 Trias politica menghendaki kekuasaan Negara tidak terpusat pada satu  poros kekuasaan saja karena sangat  berpotensi  menciptakan kekuasaan  yang tiran dan  korup. 21 Sehingga  diperlukan  penerapan  konsep  pemisahan  kekuasaan  ( separation  of power) melalui tiga cabang kekuasaan dalam struktur kenegaraan. 22
18 Ni’matul Huda dan Sri Hastuti Puspita Sari (ed.), 2007, Kontribusi Pemikiran untuk 50 tahun Prof. Dr. Moh Mahfud MD., SH, (Retrospeksi Terhadap Masalah Hukum dan Kenegaraan), Yogyakarta: FH UII Press. 19 Miriam  Budiardjo,  2006, Dasar-Dasar  Ilmu  Politik, Jakarta:  PT  Gramedia  Pustaka  Utama,  hlm.  152. Menurut Montesquieu ketiga poros kekuasaan tersebut dapat ditemukan dalam setiap struktur kenegaraan di seluruh  belahan  dunia.  Lihat  dalam  Jimly  Asshiddiqie,  2010, Perkembangan  dan  Konsolidasi  Lembaga Negara Pasca Reformasi , Jakarta: Sinar Grafika , hlm. 30. 20 Pada  dasarnya  konsep  pemisahan  kekuasaan  ini  pertama  kali  dikemukakan  oleh  John  Locke  (1632-1704). Menurut  Locke  kemungkinan  munculnya  negara  dengan  konfigurasi  politik  totaliter  bisa  dihindari  dengan adanya pembatasan kekuasaan negara. Kekuasaan  negara  harus dibatasi dengan cara  mencegah sentralisasi kekuasaan  ke  dalam  satu  lembaga.  Hal  ini,  menurutnya  dilakukan  dengan  cara  memisahkan  kekuasaan  ke dalam  tiga  bentuk,  yakni  kekuasaan  legislatif (legislative  power) ,  kekuasaan  eksekutif (executive  power) , dan  kekuasaan  federatif (federative  power) .  Beberapa  tahun  kemudian  Montesquieu  mengembangkan konsep  tersebut  dengan  memperkenalkan  teori trias  politica yang  sedikit  berbeda  dengan  Locke.  Lihat Miriam Budiardjo, 2006, Dasar-Dasar …… Op. Cit., hlm. 151. Sementara itu, seorang sarjana Belanda C. Van Vollenhoven memiliki pendapat berbeda, menurutnya kekuasaan Negara terdiri dari empat cabang yang di  Indionesia  disebut  sebagai  ―catur  praja‖,  yaitu  (i)  fungsi regelling (pengaturan),  (ii)  fungsi bestuur (penyelenggaraan  pemerintahan),  (iii)  fungsi rechtsspraak atau  peradilan  dan  (iv)  fungsi politie yang berkaitan  dengan  keamanan  dan  ketertiban.  Baca  dalam  Jimly  Asshiddiqie,  2010, Perkembangan  dan Konsolidasi ...... Op. Cit., hlm. 29-30.
21 Munculnya  gagasan  pemisahan  kekuasaan  tidak  terlepas  dari  pengalaman  pemusatan  semua  cabang kekuasaan  Negara  kepada  satu  tangan  sehingga  melahirkan  kekuasaan  yang  absolut.  Misalnya  sejarah perkembangan ketatanegaraan di Inggris dimana Raja sempat sangat berkuasa dengan menggabungkan tiga cabang kekuasaan Negara ( law-giver, the executor of the law and the judge ) dalam satu tangan saja, Alhasil kekuasaan  raja  sangat  absolut  dan  tak  terbatas.  Lihat  dalam  Saldi  Isra,  2010, Pergeseran  Fungsi  Legislasi: Menguatnya  Model  Legislasi  Parlementer  dalam  Sistem  Presidensial  di  Indonesia , Jakarta:  Rajawali  Pers , hlm. 73-74. Kekuasaan yang absolute dalam suatu Negara sangat berbahaya sebagaimana pernah diingatkan oleh Lord Acton bahwa ― Power tends to corrupt, absolute power corrupts absolutely, Great men are almost always  bad  men ‖.  Lihat  Mahfud  MD, Undang-Undang  Dasar  1945  Sebelum  dan  Sesudah  Perubahan , makalah  disampaikan  pada  seminar  konstitusi  ―Kontroversi  Amandemen  UUD  1945  dan  Pengaruhnya terhadap Sistem Ketatanegaraan‖, diselenggarakan oleh PB-PMII di Jakarta tanggal 12 April 2007, hlm 5.
22 Saldi Isra, 2010, Pergeseran Fungsi Legislasi …… Op. Cit., hlm. 76.
Dalam perkembangannya konsep pemisahan kekuasaan yang tercermin dari teori trias politica menuai  kritikan.  John  A.  Garvey  dan  T.  Alexander  Aleinikoff  mengatakan  dalam praktek  ketatanegaraan  sulit  untuk  memisahkan  setiap  cabang  kekuasaan  secara  ketat. 23
Ismail  Sunny  juga  berpendapat  bahwa  pemisahan  antar  cabang  kekuasaan  tidak  mungkin dapat dilakukan secara sempurna, karena kadang-kadang satu sama lainnya tidak benar-benar terpisah  bahkan  saling  pengaruh-mempengaruhi. 24 Senada  dengan  hal  tersebut,  Jimly Asshiddiqie  menilai  konsep  pemisahan  kekuasaan  sudah  tidak  relevan  untuk  saat  ini, mengingat  tidak  mungkin  lagi  mempertahankan  bahwa  ketiga  organisasi  tersebut  hanya berurusan secara eksklusif dengan salah satu dari ketiga fungsi kekuasaan tersebut. 25 Dalam perkembangannya justru ketiga kekuasaan Negara tersebut saling berintekasi dan bersentuhan satu sama lain bahkan dapat saling mengawasi sesuai dengan prinsip checks and balances . 26
Menyadari  bahwa  konsep  pemisahan  tidak  bisa  dilaksanakan  secara  murni,  maka muncul pemikiran untuk mengkombinasikannya dengan prinsip checks and balances . Doktrin pemisahan kekuasaan membagi kekuasaan Negara termasuk kewenangan dan tanggungjawabnya  kepada  tiga  pilar  yaitu  legislatif,  eksekutif,  dan  yudikatif.  Kemudian doktrin  tersebut  dikombinasikan  dengan  prinsip  saling  mengawasi  dan  mengimbangi  yang memiliki fungsi mencegah cabang-cabang kekuasaan dari penyalahgunaan kekuasaan, seperti penyalahgunaan untuk tujuan-tujuan khusus, dan kompromi politik. 27
Di  Indonesia  konsep  kombinasi  di  atas  yang  kemudian  diadopsi  dalam  UUD  1945 setelah amendemen. Pemisahan kekuasaan yang dipadukan dengan checks and balances telah menjadi  paradigma  baru  dalam  sistem  ketatanegaraan  Indonesia  pasca  amendemen  UUD 1945. Manifestasi dari paradigma tersebut dapat dilihat dalam desain hubungan antar cabang kekuasaan negara yang didesain sedemikian rupa sehingga antara satu cabang kekuasaan bisa saling  mengontrol  dan  mengimbangi  cabang  kekuasaan  lainnya.  Dalam  hal  pembentukan undang-undang  misalnya,  merujuk  kepada  ketentuan  Pasal  20  UUD  1945  hasil amendemenbahwa undang-undang dibuat atas persetujuan bersama DPR dan Presiden, yang
23 Karena  banyaknya  kritikan  terhadap separation  of  power, teori trias  politica kemudian  dijelaskan  dengan teori  ―pembagian  kekuasaan‖  ( distribution  of  power ),  hal  ini  dikemukakan  mengingat  dalam    praktek memang  tidak  mungkin  terjadi  pemisahan  secara  mutlak  antar  poros-poros  kekuasaan  negara.  Namun O.Hood Phillips sebagaimana dikutip Jimly Asshiddiqie mengatakan pada dasarnya separation of power dan distribution  of  power atau division  of  power identik  dan  tidak  mempunyai  arti  yang  jauh  berbeda. Selengkapnya baca dalam Ibid., hlm. 77-78.
24 Ismail Sunny, 1986, Pergeseran Kekuasaan Eksekutif , Jakarta: Aksara Baru, hlm. 15.
25 Jimly Asshiddiqie, 2010, Perkembangan dan Konsolidasi…........... Op. Cit., hlm. 31.
26 Ibid.
27 Masnur Marzuki, Pemisahan Kekuasaan …… Loc. Cit.
artinya  kekuasaan  legislasi  tidak  mutlak  dipegang  DPR,  tetapi  diimbangi  dengan  Presiden sebagai co-legislator .  Menariknya  produk  hukum  berupa  undang-undang  yang  dihasilkan oleh  dua  cabang  kekuasaan  tersebut  dapat  saja  dibatalkan  keberlakuannya  oleh  cabang kekuasaan  yudikatif,  dalam  hal  ini  Mahkamah  Konstitusimelalui  kewenangan judicial review 28 yang  dimilikinya,tentunya  apabila  undang-undang  tersebut  dinilai  berlawanan dengan konstitusi.
Khusus  mengenai  DPD,  meskipun  terkait  dengan  kekuasaan  legislatif,  khususnya berkenaan dengan rancangan undang-undang tertentu, tetapi fungsinya tidak disebut sebagai fungsi  legislatif. DPD hanya berfungsi  terbatas memberi  saran, pertimbangan  atau pendapat serta  melakukan  pengawasan  yang  sifatnya  tidak  mengikat.  Karena  itu  DPD  bukan sepenuhnya  sebagai  lembaga  legislatif.  Keberadaannya  hanya  bersifat  penunjang  terhadap fungsi  DPR. 29 Hal  ini  juga  tentunya  didesain  dalam  rangka  implementasi checks  and balances secara internal di kekuasaan legislatif.
Selanjutnya  Presiden  dalam  menjalankan  kekuasaan  pemerintahannya  mendapatkan pengawasan  dari  DPR.  Pengawasan  tidak  hanya  dilakukan  setelah  suatu  kegiatan dilaksanakan,  tetapi  juga  pada  saat  dibuat  perencanaan  pembangunan  dan  alokasi anggarannya.  Bahkan  kedudukan  DPR  dalam  hal  ini  cukup  kuat  karena  memiliki  fungsi anggaran  secara  khusus  selain  fungsi  legislasi  dan  fungsi  pengawasan  sebagaimana  diatur dalam  Pasal  20A  UUD  1945.  Namun  demikian  kekuasaan  DPR  juga  terbatas,  DPR  tidak dapat  menjatuhkan  Presiden  dan/atau  Wakil  Presiden  kecuali  karena  alasan  pelanggaran hukum. Usulan DPR tersebut harus melalui forum hukum di MK sebelum dapat diajukan ke MPR. 30 Demikian beberapa contoh penerapan prinsip checks and balances dalam hubungan antar lembaga negara di Indonesia setelah perubahan UUD 1945.

## Implikasi Amendemen UUD 1945 terhadap Kedudukan MPR
Apabila flashback ke  belakang,  UUD  1945  sebelum  perubahan  yang  menentukan ― Kedaulatan  ada  di  tangan  rakyat  dan  sepenuhnya  dilaksanakan  oleh  Majelis Permusyawaratan Rakyat ‖ telah melahirkan interpretasi tunggal bahwa MPRmerupakan satu- satunya lembaga negara yang mempunyai kedudukantertinggi dalam struktur ketatanegaraan
28 Lihat Pasal 24C UUD 1945 setelah perubahan.
29 JimlyAsshiddiqie, Hubungan  antar  Lembaga  Negara  Pasca  Perubahan  UUD  1945 ,  makalah  dalam Pendidikan  dan  Latihan  Kepemimpinan  (Diklatpim)  Tingkat  I  Angkatan  XVII  Lembaga  Administrasi Negara.  Jakarta,  30  Oktober  2008,  disampaikan  lagi  dalam Focus  Group  Discussion di  LEMHANAS,  15 November 2010, hlm. 22.
30 Ibid.
Republik  Indonesia.Komposisi  keanggotaan  MPR  yang  terdiri  dari  anggota  DPR, UtusanDaerah,  Utusan  Golongan,  dan  ABRI,  menjadikan  lembagaini  dianggap  sebagai penjelmaan  rakyat,  sebab  dengan  komposisi  yang  demikian  MPRdianggap  telah merepresentasikan  seluruh  rakyat  Indonesia.  Halini  secara  implisit  menunjukkan  adanya reduksi makna kedaulatan rakyat menjadikedaulatan MPR, karena itu MPR menjadi lembaga yang  sangat  dominan,terutama  dalam  pengambilan  keputusan  politik  yang  sangat strategis,seperti Pemilihan Presiden dan Wakil Presiden. 31
Eksistensi  MPR  sebagai  lembaga  yang  sangat  dominan  pra-reformasi  berimplikasi pada  mandegnya  regenerasi  kepemimpinan  di  level  nasional.  Selama  Orde  Baru,suksesi kepemimpinan  mengalami  stagnasi  meskipun  setiap  5  (lima)tahun  sekali  MPR  memilih Presiden.  Kondisi  tersebut  terjadi  disebabkanregularitas  pemilihan  Presiden  pada  masa  itu tidak  menghasilkansosok  pemimpin  yang  baru,  dimana  selama  6  (enam)  kali  pemilihan Presiden,  hasilnyaselalu  sama.  MPR  dengan  otoritas  konstitusional  yang  dimilikinya,  telah mengatasnamakan suara rakyat untuk memilih Presiden pilihanMPR, bukan Presiden pilihan rakyat.
Pasal 1 ayat (2) UUD 1945 sebelum amendemen selain telah melahirkan ―kedaulatan MPR‖ juga telah menjadikan kedudukan MPR sebagai lembaga tertinggi negara. 32 Ketentuan tersebut  menunjukkan  bahwa  MPR  merupakan  pelaksana  sepenuhnya  kedaulatan  rakyat. Ketika MPR terbentuk seakan-akan kedaulatan rakyat itu diambil alih sepenuhnya oleh MPR dan  MPR  memegang supreme  power dalam  ketatanegaraan  Indonesia.  Dalam  struktur  yang demikian  itulah  MPR  ditempatkan  sebagai  lembaga  tertinggi  negara.  Hal  ini  berimplikasi pada  hubungan  yang  tidak  seimbang  antara  lembaga-lembaga  negara.  Siapa  yang  dapat mempengaruhi  dan  mendominasi  MPR  maka  dialah  yang  paling  berkuasa.  ApabilaPresiden dapat  menguasai  atau  mempengaruhi  MPR  maka  sudah  barang  tentua  dia  sangat  berkuasa (seperti  yang  terjadi  pada  masa  Orde  Baru)  dan  siapa  yang  tidak  mampu  mendominasi  dan menguasai  MPR,  maka  dia  akan  menjadi  sangat  lemah  (seperti  kasus  Presiden  Habibie  dan Abdurrahman Wahid). 33 Dalam kerangka pemikiran ini pula seluruh lembaga-lembaga Negara
31 Sri Hastuti Puspitasari, MPR dan Ketetapan MPR , makalah dalam FGD tentang Meninjau Ketetapan MPR MPR  No.  I/MPR/2003  yang  diadakan  oleh  PSHK  FH  UII  bekerjasama  dengam  MPR  RI,  di  Plaza  Hotel Yogyakarta, 25 Februari 2015.
32 Ibid.
33 Hamdan Zoelva, Paradigma Baru Ketatanegaraan Pasca Perubahan UUD 1945 , dalam http://www.setneg.go.id/index.php?option=com_content&task=view&id=84 , terakhir diakses pada tanggal 2 Oktober 2018.
yang  lain  harus  melapor  kepada  MPR,  karena  MPR  adalah  sumber  kekuasaan  negara,  yang mendistribusikan kekuasaannya pada lembaga-lembaga negara tersebut. 34
Kedudukaan  MPR  sebagai  lembaga  tertinggi  negara  tersebut  sesungguhnya  tidak hanya  membawa  konsekuensi  terhadap  peran  politiknya  yang  sangat  signifikan  tetapi  juga mempunyai  konsekuensi  di  bidang  peraturan  perundang-undangan.  MPR  selain  mempunyai kekuasaan  untuk  mengubahdan  menetapkan  UUD,  juga  berwenang  membuat  produk  yang bersifat regelling dan  mengikat  keluar,  yaituKetetapan  MPR  (TAP  MPR).Oleh  karena  itu, sebelum  dilakukan  amandemen  terhadap  UUD  1945,  dikenal  apa  yang  disebut  sebagai dualisme aturan dasar negara ( grundnorm ). Sebelum perubahan Ketetapan MPR yang bersifat pengaturan  ( regeling )  dikategorikan  sebagai  aturan  dasar  negara  sehingga  kedudukannya setingkat  dengan  UUD  1945.  Tata  urutan  perundang-undangan  di  Indonesia  sebelum perubahan  UUD  1945  menurut  Attamimi  dengan  mendasarkan  pada  teori  Nawiasky  adalah sebagai berikut: 35
1. Staatsfundamentalnorm : Pancasila (Pembukaan UUD 1945);
2. Staatsgrundgesetz : Batang Tubuh UUD 1945, TAP MPR, dan Konvensi Ketatanegaraan;
3. Formell gesetz : Undang-Undang;
4. Verordnung  en  Autonome  Satzung :  Secara  hierarkis  mulai  dari  Peraturan  Pemerintah hingga Keputusan Bupati atau Walikota.
Dengan  memiliki  produk  hukum  yang  sejajar  dengan  UUD  1945  tersebut  tentu  menjadikan MPR semakin lebih supreme.
Berkaca  dari  pengalaman  ketatanegaraan  tersebut,  amandemen  UUD  1945  tahun 1999-2002  menjadi  momentum  berharga  untuk  meredesain  kedudukan  MPR  dalam  sisten ketatanegaraan. Amendemen tersebut mengubah ketentuan Pasal 1 ayat (2) UUD 1945 yang semula  berbunyi  ― Kedaulatan  adalah  di  tangan  rakyat,  dan  dilakukan  sepenuhnya  oleh Majelis  Permusyawaratan  Rakyat ,‖  menjadi― Kedaulatan  berada  di  tangan  rakyat  dan dilaksanakan  menurut  Undang-Undang  Dasar ,‖  Perubahan  tersebut  berimplikasi  pada
34 Ibid.
35 A.  Hamid  S.  Attamimi, Peranan  Keputusan  Presiden  RI  Dalam  Penyelenggaraan  Pemerintahan  Negara (Suatu Studi Analisis Mengenai Keputusan Presiden yang Berfungsi Pengaturan dalam Kurun Waktu Pelita I – Pelita VI) , Disertasi Doktor, Pascasarjana Universitas Indonesia, Jakarta, 1990, hlm. 359.
beralihnya supremasi institusi (MPR) menjadi supremasi konstitusi. Perubahan tersebut juga sekaligus menegasikan kedudukan MPR sebagai lembaga tertinggi negara.
Salah  satu  dasar  pemikiran  penegasian  lembaga  tertinggi  negara  dalam  struktur ketatanegaraan  Indonesia  ialah  bahwa  kekuasaan  itu  sekecil  apapun  juga  berpotensi  untuk disalahgunakan.  Karenanya  kekuasaan  itu  secara  absolut  tidak  boleh  lagi  hanya  ada  di  satu lembaga.  Kekuasaan  harus  menyebar  di  banyak  lembaga  negara  agar  antara  satu  dengan lainnya  bisa  saling  mengontrol.  Ketika  ada  satu  lembaga  yang  kekuasaannya  mengatasi semua lembaga negara yang ada akibat kedudukannya yang tertinggi, maka lembaga itu akan menjadi  ajang  perebutan  kekuasaan,  dan  setelah  itu  menjadi  institusi  kekuasaan  yang digunakan untuk memproteksi diri dari kontrol manapun juga. 36
Gagasan  menegasikan  kedudukan  MPR  sebagai  lembaga  tertinggi  negara  secara konseptual pada dasarnya ingin menegaskan bahwa MPR bukan satu-satunya lembaga negara yang melaksanakan kedaulatan rakyat.  Setiap lembaga  yang mengemban tugas-tugas politik negara  dan  pemerintahan    adalah  pelaksana  kedaulatan  rakyat  dan  harus  tunduk  dan bertanggungjawab  kepada  rakyat. 37 Berbeda  pada  masa  sebelum  amandemen,  pembagian kekuasaan  ( distribution  of  power )  merupakan  prinsip  yang  dianut  dalam  sistem ketatanegaraan Indonesia.
Dalam proses amendemen, para perumus perubahan UUD 1945 sebenarnya bisa saja menghapus  keberadaan  MPR,  namun  mereka  tidak  memilih  hal  tersebut  sebagai  sebuah politik  hukum  ( legal  policy )  dalam  meredesain  sistem  ketatanegaraan  Indonesia.  Salah  satu pertimbangan  untuk  mempertahankan  keberadaan  MPR  adalah  bahwa  menghilangkan  MPR sama  saja  dengan  menghilangkan  sila  kerakyatanyang  dipimpin  oleh  hikmat  kebijaksanaan dalam permusyawaratanperwakilan. Prinsip permusyawaratan dianggap tercermin dalamkelembagaan  MPR,  sedangkan  prinsipperwakilan  dianggap  tercermin  dalam kelembagaan DPR. 38 Dengan demikian para perumus perubahan UUD 1945 menyadari betul
36 Lukman Hakim Syaifudin dalam Erlina, Positioning Kelembagaan MPR sebagai Pemegang Mandat Rakyat , makalah  dalam  FGD  tentang  Meninjau  Ketetapan  MPR  MPR  No.  I/MPR/2003  yang  diadakan  oleh  PSHK FH UII bekerjasama dengam MPR RI, di Plaza Hotel Yogyakarta, 25 Februari 2015, hlm. 1.
37 Yusdar,  dkk, Format  Kelembagaan  dan  Pola  Hubungan  MPR  dengan  DPR  dan  DPD  Pasca  Amandemen UUD  Tahun  1945 ,  dalam http://pasca.unhas.ac.id/jurnal/files/8ab021f7bae4f275c6ada2bcdf203e0d.pdf , terakhir diakses pada tanggal 2 Oktober Tahun 2018, hlm. 5.
38 Eko Riyadi, Reposisi Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR) dan Implikasinya terhadap Kedudukan TAP MPR/S  Pasca  Amandemen  UUD  1945 ,  dalam  Jurnal  Supremasi  Hukum,  Volume  1,  Nomor  1,  Juni  2012, hlm. 210. Lihat dalam http://www.aifis-digilib.org/uploads/1/3/4/6/13465004/11._reposisi_majelis_ persmusyawaratan_eko_riyadi.pdf . terkahir diakses pada tanggal 2 Oktober 2018.
bahwa keberadaan MPR masih tetap diperlukan dalam mewujudkan demokrasi yang berbasis pada nilai dan falsafah Pancasila.
Terkait  dengan  perubahan  Pasal  1  ayat  (2)  UUD  1945,  Ali  Safa’at  mengatakan setidaknya  terdapat  lima  konsekuensi  dasar  dari  perubahan  tersebut,  yaitu: 39 pertama , peneguhan  bahwa  prinsip  demokrasi  yang  merupakan  wujud  kedaulatan  rakyat  dalam pelaksanaannya  harus  mengikuti  prinsip  negara  hukum  yang  berpuncak  pada  supremasi konstitusi. Kedua ,  MPR  tidak  lagi  memegang  kekuasaan  sebagai  pelaksana  sepenuhnya kedaulatan  rakyat,  sehingga  dengan  sendirinya  tidak  lagi  menjadi  lembaga  tertinggi  negara. Ketiga ,  kedaulatan  rakyat  dilaksanakan  oleh  organ-organ  konstitusi  sesuai  dengan  yang ditentukan  oleh  UUD  1945,  sehingga  organ-organ  itu  tidak  dapat  lagi  dibedakan  secara hierarkis  (setidaknya  dapat  dikatakan  sederajat),  tetapi  dibedakan  menurut  fungsi  dan wewenang  yang  diberikan  oleh  UUD  1945. Keempat ,  terjadi  perubahan  wewenang  yang dimiliki  oleh  lembaga  negara,  khususnya  MPR. Kelima ,  terjadi  perubahan  hubungan  antara lembaga  negara  yang  lebih  mencerminkan  prinsip  saling  mengawasi  dan  mengimbangi ( checks and balances ).
Perubahan  UUD  1945  telah  mengubah  secara  signifikan  MPR  baik  dari  sisi kelembagaan, keanggotaan,maupun kewenangannya. Dari sisi  kelembagaan, MPR diisi oleh anggota  DPR  dan  DPD.  Walaupun  diisi  oleh  gabungan  dari  kedua  lembaga  tersebut,  MPR adalah  lembaga  negara  yang  berdiri  sendiri,  bukan  seperti  konggres  di  Amerika  Serikat. Keberadaan  DPR  dan  DPD  yang  sekaligus  menjadi  anggota  MPR  tidak  mengandung  arti bahwa  MPR  adalah  lembaga  yang  hanya  berdiri  pada  saat  dibutuhkan.  Tetapi  MPR  adalah lembaga  mandiri  yang  memiliki  kepengurusan  sendiri,  sehingga  sidang  MPR  untuk mengambil  suatu  keputusan  sama  sekali  bukanlah  sidang  gabungan  antara  DPR  dan  DPD, melainkan sidang MPR sebagai lembaga tersendiri.
Dengan  desain  yang  demikian  itu,  sebagian  ahli  mengatakan  bahwa  keberadaan lembaga MPR merupakan institusi ketiga dalam struktur parlemen Indonesia, sehingga wajar apabila  ada  yang  berpendapat  bahwa  sistem  parlemen  Indonesia  lebih  cocok  dinamakan sebagai  sistem  tiga  kamar  (trikameralisme). 40 Dalam  hubungan  ini,  Jimly  Asshiddiqie mengatakan  dengan  struktur  parlemen  sebagaimana  disebutkan  di  atas,  sebenarnya  sistem
39 Lihat Muchamad Ali Safa’at, Kedudukan Ketetapan MPR Dalam Sistem Peraturan Perundang-Undangan di Indonesia , dalam http://safaat.lecture.ub.ac.id/files/2013/02/KEDUDUKAN-KETETAPAN-MPR.pdf , terkahir diakses pada tanggal 2 Oktober 2018.
40 Yusdar, dkk, Op., Cit, hlm. 4.
parlemen  Indonesia  tidak  tepat  disebut  sebagai  parlemen  dua  kamar  sesuai  dengan  prinsip strong bicameralism . Sistem yang dianut oleh Indonesia paling jauh hanya soft bicameralism karena  kedudukan  dua  kamar  yaitu  DPR  dan  DPD  tidak  seimbang  dan  tidak  sama  kuat. Namun, karena MPR sendiri juga tidak bisa disebut hanya sebagai joint session antara DPR dan  DPD,  maka  bangunan  parlemen  Indonesia  juga  tidak  dapat  disebut  sebagai soft bicameralism sekalipun. 41
Dari  sisi  keanggotaan,  setelah  perubahan  UUD  1945  MPR  hanya  terdiri  atas  DPR yang  merepresentasikan  kepentingan  rakyat  secara  umum  yang  di  kenal  dengan  sebutan prinsip political  representation dan  DPD  sebagai  penampung  aspirasi  daerah  yang merupakan  cerminan  dari  prinsip regional  representation .  Perubahan  atas  Pasal  2  ayat  (1) UUD  1945  telah  menghapuskan  keberadaan  utusan  golongan  dan  utusan  daerah  di  MPR. Menurut  Bagir  Manan  penghapusan  kedua  unsur  tersebut  lebih  didorong  oleh  kepentingan pragmatik dari pada konseptual. Pertama , tidak mudah menentukan golongan yang diwakili. Kedua, cara pengisiannya mudah menimbulkan kolusi politik antara golongan yang diangkat dengan yang mengangkat. Perubahan sistem utusan golongan daerah dimaksudkan agar lebih demokratik  dan  meningkatkan  keikutsertaan  daerah  dalam  penyelenggaraan  praktik kenegaraan  dan  pemerintahan,  disamping  sebagai  forum  memperjuangkan  kepentingan daerah. 42
Selanjutnya  dari  sisi  kewenangan,  perubahan  UUD  1945  telah  mereduksi  sejumlah kewenangan  yang  dimiliki  MPR.  Kewenangan  yang  masih  melekat  di  MPR  sesuai  dengan UUD  1945  hasil  perubahan  adalah  sebagai  berikut: pertama ,  mengubah  dan  Menetapkan Undang-Undang  Dasar. Kedua ,  melantik  Presiden  dan  Wakil  Presiden  hasil  Pemilihan Umum. Ketiga ,  memberhentikan  Presiden  dan  atau  Wakil  Presiden  dalam  masa  jabatannya menurut Undang-Undang Dasar. MPR hanya dapat memberhentikan Presiden dan/atau Wakil Presiden dalam masa jabatannya menurut Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun  1945.  Pemberhentian  Presiden  dan/atau  Wakil  Presiden  diusulkan  oleh  DPR.  MPR wajib  menyelenggarakan  sidang  paripurna  MPR  untuk  memutuskan  usul  DPR  mengenai pemberhentian  Presiden  dan/atau  Wakil  Presiden  pada  masa  jabatannya  paling  lambat  30 (tiga  puluh)  hari  sejak  MPR  menerima  usul.  Usul  DPR  harus  dilengkapi  dengan  putusan Mahkamah  Konstitusi  bahwa  Presiden  dan/atau  Wakil  Presiden  terbukti  melakukan
41 Eko Riyadi, Loc., Cit.
42 Bagir Manan, 2005, DPR, DPD dan MPR dalam UUD 1945 Baru , Ctk. Ketiga, Yogyakarta: FH UII Press, hlm. 72.
pelanggaran hukum baik berupa pengkhianatan terhadap negara, korupsi, penyuapan, tindak pidana  berat  lainnya,  maupun  perbuatan  tercela  dan/atau  terbukti  bahwa  Presiden  dan/atau Wakil Presiden tidak lagi memenuhi syarat sebagai Presiden dan/atau Wakil Presiden.
Keempat ,  melantik  Wakil  Presiden  menjadi  Presiden  dalam  hal  terjadi  kekosongan jabatan  Presiden.Apabila  Presiden  mangkat,  berhenti,  diberhentikan,  atau  tidak  dapat melakukan kewajibannya dalam masa jabatannya, ia digantikan oleh Wakil Presiden sampai berakhir  masa  jabatannya.  Jika  terjadi  kekosongan  jabatan  Presiden,  MPR  segera menyelenggarakan sidang paripurna MPR untuk melantik Wakil Presiden menjadi Presiden. Dalam  hal  MPR  tidak  dapat  mengadakan  sidang,  Presiden  bersumpah  menurut  agama  atau berjanji  dengan  sungguh-sungguh  di  hadapan  rapat  paripurna  DPR.  Dalam  hal  DPR  tidak dapat mengadakan rapat, Presiden bersumpah menurut agama atau berjanji dengan sungguh- sungguh di hadapan pimpinan MPR dengan disaksikan oleh pimpinan Mahkamah Agung.
Kelima, memilih  Wakil  Presiden  dalam  hal  terjadi  kekosongan  jabatan  Wakil Presiden  dalam  masa  jabatannya.  Apabila  terjadi  kekosongan  Wakil  Presiden,  MPR menyelenggarakan sidang paripurna dalam waktu paling lambat 60 (enam puluh) hari untuk memilih  Wakil  Presiden  dari  2  (dua)  calon  yang  diusulkan  oleh  Presiden  apabila  terjadi kekosongan  jabatan  Wakil  Presiden  dalam  masa  jabatannya. Keenam ,  memilih  Presiden  dan Wakil Presiden dalam hal Presiden dan Wakil Presiden secara bersamaan berhalangan tetap dalam masa jabatannya.Apabila Presiden dan Wakil Presiden mangkat, berhenti,diberhentikan,  atau  tidak  dapat  melakukan  kewajibannya  dalammasa  jabatannya secara  bersamaan,  MPR  menyelenggarakansidang  paripurna  paling  lambat  30  (tiga  puluh) hari  untuk  memilihPresiden  dan  Wakil  Presiden,  dari  2  (dua)  pasangan  calon  presidendan wakil presiden yang diusulkan oleh partai politik ataugabungan partai politik yang pasangan calon  Presiden  dan  WakilPresidennya  meraih  suara  terbanyak  pertama  dan  kedua dalampemilihan  umum  sebelumnya,  sampai  berakhir  masa  jabatannya.Dengan  demikian MPR  kehilangan  kewenangannya  untuk  mengangkat  Presiden  dan  Wakil  Presiden  secara rutin, menetapkan Garis-Garis Besar Haluan Negara (GBHN) serta memberhentikan Presiden karena pelanggaran GBHN tersebut.

## Wacana Penguatan Kelembagaan MPR dalam Sistem Ketatanegaraan
Tidak  dapat  dipungkiri  diadopsinya  prinsip checks  and  balances yang  berimplikasi pada  kedudukan  lembaga  negara  yang  sejajar,  pada  kondisi  tertentu  telah  meningkatkan egosentrisme  pada  masing-masing  lembaga  negara.  Tidak  jarang  masing-masing  lembaga
negara memperlihatkan diri sebagai lembaga yang terkuat, sehingga tidak jarang juga terjadi ―gesekan‖  antara  satu  lembaga  negara  dengan  lembaga  negara  lainnya.  Dalam  hal  terjadi kondisi  demikian  seringkali  terjadi  ― deadlock ‖  karena  memang  tidak  ada  lembaga  negara yang  dapat  menjadi  penengah  mengingat  kedudukannya  yang  sejajar.  Kondisi  demikian  itu yang salah satunya memicu wacana diperkuatnya MPR dalam sisten ketatenegaraan, dengan harapan MPR dapat menjadi lembaga penengah ketika terjadi gesekan antar lembaga negara.
Dalam  dinamika  ketatanegaraan  akhir-akhir  ini  juga  muncul  wacana  agar  lembaga- lembaga  tinggi  negara  memberikan  laporan  pertanggungjawaban  kinerjanya  di  hadapan sidang  MPR.  Bahkan,  hal  tersebut  bukan  lagi  hanya  menjadi  sekedar  wacana,  sebab  pada tanggal 15 Agustus 2015 yang lalu, hal tersebut benar-benar direalisasikan. Terdapat delapan lembaga negara yang menyampaikan laporan kinerjanya dihadapan MPR, yaitu MPR sendiri, DPR,  DPD,  Badan  Pemeriksa  Keuangan  (BPK),  Mahkamah  Agung  (MA),  Mahkamah Konstitusi (MK), Komisi Yudisial (KY) dan Presiden. Hal ini tentunya menarik untuk dikaji dalam perspektif ketataengaraan, apakah forum tersebut merukapan forum pertanggungjawaban  lembaga-lembaga  negara  yang  memang  ditujukan  kepada  MPR,  atau forum  tersebut  sebenarnya  ditujukan  kepada  rakyat,  artinya  MPR  hanya  bertindak  sebagai fasilitator  saja,  mengingat  MPR  juga  turut  menyampaikan  laporan  pertanggungjawabannya. Terlepas  dari  hal  itu,  kreasi  ketatanegaraan  MPR  tersebut  secara  tidak  langsung  telah memperkuat eksistensi MPR dalam struktur ketatanegaraan.
Akan  tetapi,  yang  perlu  dicermati  adalah  jauh  sebelum  forum  tersebut  dilaksanakan, memang  telah  muncul  wacana  diadakannya  laporan  pertanggungjawaban  lembaga-lembaga negara yang secara khusus ditujukan kepada MPR. Bahkan wacana tersebut sebenarnya telah menjadi  rekomendasi  resmi  MPR  periode  2009-2014.  MPR  periode  2009-2014  memang menginginkan  agar  kedudukan  MPR  lebih  diperkuat  lagi.  Pada  faktanya  rekomendasi tersebut  dirsepon  oleh  MPR  periode  2014-2019  dengan  interpretasi  yang  sedikit  berbeda, sebab  laporan  pertanggungjawaban  tersebut  didesain  bukan  untuk  ditujukan  kepada  MPR tetapi  kepada  rakyat.  MPR  dinilai  sebagai  lembaga  yang  paling  tepat  dalam  menfasilitasi forum tersebut, karena dianggap sebagai lembaga perwakilan rakyat.
Selain  itu,  isu  yang  juga  mencuat  dalam  diskursus  ketatanegaraan  akhir-akhir  ini adalah mengenai wacana ―menghidupkan‖ kembali GBHN. Tidak adanya lagi GBHN setelah perubahan  UUD  1945,  dinilai  sebagian  kalangan  membuat  kegiatan  pembangunan  nasional berlangsung bagaikan tanpa arah. Ketiadaan GBHN dinilai telah menyebabkan hampir tidak
adanya  koherensi  dan  konsistensi  dalam  kebijakan  nasional  baik  dalam  jangka  panjang, jangka  menegah,  maupun  jangka  pendek.  Hal  itu  juga  dipandang  telah  berkontribusi menyebabkan  sejumlah  undang-undang  dan  alokasi  Anggaran  Pendapatan  dan  Belanja Negara (APBN) bagaikan produk legislatif yang terlepas satu sama lain dan tanpa arah yang jelas. Tak jarang, hal demikian juga menyebabkan penghamburan sumber daya nasional yang bersifat terbatas.
Saat  ini  memang  Pemerintah  memiliki  apa  yang  disebut  Rencana  Pembangunan Jangka  Menengah  (RPJM)  dan  Rancangan  Pembangunan  Jangka  Panjang  (RPJP)  yang menjadi  substitusi  dari  GBHN.  Akan  tetapi,  dalam  praktiknya  keduanya  tidak  efektif  untuk menjadi  instrumen  pengawasan  DPR.  DPR  tidak  menjadikan  kedua  hal  tersebut  sebagai instrumen  untuk  melihat  progres  pembangunan  yang  dilakukan  pemerintah.  Sehingga  wajar kalau sampai saat ini RPJM dan RPJP tersebut tidak pernah kedengaran gaungnya.
Pada saat amendemen UUD 1945 dilakukan, bukan tanpa alasan GBHN dihapuskan. Penghapusan GBHN tersebut turut disebabkan olehkedudukan MPR sudah tidak lagi menjadi lembaga  tertinggi  negara  yang  merupakan  jelmaan  dari  seluruh  rakyat  Indonesia.  Dahulu memang  kedudukan  semua  lembaga  negara  berada  di  bawah  MPR.  Namun,  setelah amendemen UUD 1945 MPR memiliki kedudukan yang sama, sejajar, dan seimbang dengan lembaga  negara  lainnya.  Saat  ini  MPR  hanya  berkedudukan  sebagai  lembaga  tinggi  negara sama  seperti  lembaga  negara  lainnya  yang  disebutkan  secara  eksplisit  dalam  UUD  1945. Sehingga  sebagian  pakar  menilai  MPR  sudah  tidak  mungkin  lagi  kembalimemiliki kewenangan membentuk dan menetapkan GBHN.
Isu  lainnya  yang  terkait  dengan  wacana  penguatan  institusi  MPR  adalah  usulan diberikannya  kewenangan  menafsirkan  UUD  1945  kepada  MPR.  Usulan  ini  berangkat  dari pemikiran  bahwa  MPR  merupakan  lembaga  negara  yang  berwenang  mengubah  dan menetapkan UUD 1945, sehingga MPR dinilai mengerti dan sangat memahami politik hukum maupun original  intent di  balik  pasal-pasal  yang  tercantum  dalam  konstitusi.Akan  tetapi, pemberian  kewenangan  tersebut  tentunya  tidak  sesimpel  yang  dibayangkan,  sebab  hal  itu akan  berimplikasi  pada  tatanan  konstitusionalisme  yang  telah  dibangun  setelah  perubahan UUD 1945.
Selanjutnya hal yang tidak kalah menarik juga terkait dengan wacana penguatan MPR adalah  dimasukkannya  kembali  TAP  MPR  ke  dalam  hirarki  peraturan  perundang-undangan Indonesia.  Pasal  7  ayat  (1)  Undang-Undang  Nomor  12  Tahun  2011  tentang  Pembentukan
Peraturan  Perundang-undangan  (UU  No.  12/2011)  menempatkan  Ketetapan  MPR  di  bawah UUD  dan  di  atas  undang-undang.  Sebenarnya  dimasukkannya  TAP  MPR  ke  dalam  tata urutan peraturan perundang-undangan di  Indonesia ditujukan untuk  mempertegas status  dan memperkuat  dasar  hukum  bagi  TAP  MPR  yang  memang  masih  berlaku.  Sebagaimana disebutkan  dalam  penjelasan  Pasal  7  ayat  (1)  huruf  b  UU  No.  12/2011  yang  menyatakan bahwa:
―Yang  dimaksud  dengan  ― Ketetapan  Majelis  Permusyawaratan  Rakyat ‖  adalah Ketetapan  Majelis  Permusyawaratan  Rakyat  Sementara  dan  Ketetapan  Majelis Permusyawaratan Rakyat  yang masih  berlaku sebagaimana dimaksud dalam Pasal  2 dan Pasal 4 Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia Nomor: I/MPR/2003  tentang  Peninjauan  Terhadap  Materi  dan  Status  Hukum  Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Sementara dan Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Tahun 1960 sampai dengan Tahun 2002, tanggal 7 Agustus 2003.‖
Akan tetapi, isu tersebut diperluas dengan dimunculkannya wacana bahwa MPR dapat membentuk TAP MPR yang bersifat regelling (pengaturan). Wacana ini tentu ada kaitannya dengan  upaya  memperkuat  kedudukan  MPR,  sebab  apabila  MPR  benar-benar  berwenang menerbitkan TAP MPR yang bersifat regelling , maka dapat  dipastikan MPR bisa menjelma sebagai  lembaga  yang  dominan  kembali,  sebab  produk  hukum  lembaga-lembaga  tinggi negara lainnya akan berada di bawah produk hukum yang dikeluarkan MPR. Kalau demikian adanya, maka besar kemungkinan MPR bisa mengatur lembaga tinggi negara lainnya dengan instrumen  TAP  MPR  tersebut,  sebagaimana  dalam  kosep  hirarki  norma  ditentukan  bahwa norma  yang  lebih  rendah  tidak  boleh  bertentangan  dengan  yang  lebih  tinggi.  Namun demikian, hal itu tentu akan menyisakan sejumlah persoalan konstitusional.
Wacana  penguatan  kelembagaan  MPR  semakin  menguat  dalam  beberapa  waktu terakhir.  Sebagaimana  diketahui,  belum  lama  ini  Rapat  Dengar  Pendapat  Umum  (RDPU) Badan  Pengembangan  Kapasitas  Kelembagaan  (BPKK)  DPD  RI  dengan  pimpinan  Fraksi- Fraksi  Partai  Politik  di  MPR  dengan  agenda  membahas  tindaklanjut  Keputusan  MPR  RI Nomor  4/MPR/2014  tentang  Rekomendasi  MPR  masa  jabatan  2009-2014  dalam  rangka melakukan  penataan  sistem  ketatanegaraan  Indonesia  telah  menghasilkan  beberapa kesimpulan  penting.  Kesimpulan  tersebut  secara  sederhana  dapat  ditarik  benang  merahnya yaitu: pertama ,  bahwa  seluruh  Fraksi  partai  politik  di  MPR  sepakat  untuk  mengagendakan
perubahan kelima terhadap  UUD  1945. Kedua , hampir tidak ada Fraksi  di  MPR  yang tidak setuju dengan penguatan DPD sebagai bagian dari penataan sistem ketatanegaraan Indonesia. Ketiga ,  seluruh  mitra  Fraksi  di  MPR  sepakat  untuk  mengkristalisasikan  sepuluh  isu  krusial yang  diusung  oleh  DPD  menjadi  beberapa  isu  sentral  agar  agenda  perubahan  konstitusi menjadi tiga atau empat isu saja yang antara lain adalah upaya untuk menghidupkan kembali GBHN dan penguatan MPR.

## MPR di Persimpangan Jalan
Berdasarkan  pembahasan  sebelumnya  diketahui  setidaknya  terdapat  lima  isu  yang berkaitan  dengan  wacana  penguatan  kelembagaan  MPR,  yaitu:  1)  mengembalikan  MPR sebagai lembaga tertinggi negara, 2) membuat forum pertanggungjawaban lembaga-lembaga negara  kepada  MPR,  3)  menghidupkan  kembali  GBHN,  4)  pemberian  kewenangan  kepada MPR  untuk  menafsirkan  UUD  1945,  dan  5)  diberikannya  kewenangan  untuk  membentuk produk hukum berupa TAP MPR yang bersifat regelling (pengaturan).
Kelima  isu  tersebut  sebenarnya  jalan  yang  dapat  ditempuh  untuk  memperkuat kedudukan  MPR  dalam  sistem  ketatanegaraan  Indonesia.  Akan  tetapi,  harus  diakui  tidak mudah  untuk  merealisasikannya,  sebab  setiap  jalan  yang  tersedia  memiliki  resiko konstitusional  tersendiri.  Apabila  tidak  dipertimbangkan  secara  matang,  maka  realisasi  dari sejumlah  alternatif  jalan  tersebut  akan  berujung  pada  blunder  konstitusional  yang  bisa  saja berdampak buruk bagi tatanan kehidupan berbangsa dan bernegara.
Resiko konstitusional dari kelima isu sebagaimana diutarakan di atas dapat dijelaskan sebagai  berikut. Pertama ,  mengembalikan  MPR  sebagai  lembaga  tertinggi  negara.  Gagasan ini tentu memiliki resiko konstitusional yang sangat besar, karena berpotensi mendistorsi hal yang  paling  fundamental  dalam  sebuah  tatanan  negara  demokrasi  yaitu  soal  kedaulatan rakyat. Ketika MPR diposisikan kembali menjadi lembaga tertinggi negara, maka hal itu akan mengembalikan kendali kedaulatan rakyat kepada MPR. Ketika MPR telah kembali menjadi pemegang  kendali  pelaksanaan  kedaulatan  rakyat,  maka  posisi  tersebut  besar  kemungkinan akan  dimanfaatkan  untuk  membungkusberbagai  kepentingan  politik  rezim  yang  berkuasa guna melanggengkan kekuasaannya sebagaimana terjadi pada rezim Orde Baru.
Selain  itu,  apabila  MPR  menjelma  kembali  sebagai  lembaga  tertinggi  negara  dan pelaksanasepenuhnya kedaulatan rakyat, maka dapat dipastikan hukum menjadi tidak berdaya karena  akan  selalu  beradadi  bawah  kekuasaan  politik  yang  menjelma  dalam  MPR.  Hal
tersebut tentu tidak sejalan dengan konsep negara hukum 43 yang diadopsi oleh negara-negara demokrasi modern. Dalam konsepsi negara hukum, pelaksanaan kedaulatan rakyat itu harus dibatasi  dan  diimbangi  dengan  kedaulatan  hukum  (nomokrasi). 44 Apabila  MPR  kembali menjadi pelaksana sepenuhnya kedaulatan rakyat, maka sulit membayangkan konsep negara hukum  itu  dapat  diwujudkan.  Lebih  jauh  gagasan  mengembalikan  MPR  sebagai  lembaga tertinggi  tentu  berpotensi  merombak  total  sistem  ketatanegaraan  yang  telah  diperbaharui pasca  reformasi.  Gagasan  ini  merupakan  suatu  kemunduran  ( setback )  dalam  sistem ketatanegaraan  Indonesia.  Oleh  karenanya,  gagasan  ini  sangat  tidak  relevan  untuk dipertimbangkan sekalipun, apalagi untuk direalisasikan.
Kedua , membuat forum pertanggungjawaban lembaga-lembaga negara kepada MPR. Gagasan  ini  punya  korelasi  yang  cukup  erat  dengan  gagasan  pertama,  sebab  tanpa terwujudnya  kembali  MPR  sebagai  lembaga  tertinggi  negara,  maka  gagasan  ini  sulit  untuk diaplikasikan.  Oleh  karena  itu,  hal  yang  paling  mungkin  untuk  diwujudkan  adalah  dengan mendesain forum tersebut dengan ketentuan sebagai berikut: 45 a) forum tersebut semata-mata diadakan  untuk  penyampaian  laporan  kinerja  lembaga-lembaga  negara  sebagai  wujud pertanggungjawaban  kepada  rakyat.  Forum  tersebut  harus  dipandang  sebagai  media  formal prosedural  bagi  transparansi  dan  akuntabilitas  lembaga-lembaga  tersebut;  b)  forum  tersebut tidak akan mengambil keputusan terkait laporan kinerja lembaga-lembaga negara yang akan disampaikan.  Bahkan,  dalam  rangka  menjaga  hubungan  antarlembaga  negara,  dalam  forum tersebut  juga  tidak  terdapat  pertanyaan,  apalagi  interupsi,  dari  anggota  MPR.  Hal  ini  untuk
43 Hubungan  demokrasi  dan  negara  hukum  merupakan  dua  konsepsi  yang  saling  berkorelasi,  keduanya  tidak bisa  dipisahkan.  Pada  satu  sisi  demokrasi  memberikan  landasan  dan  mekanisme  kekuasaan  yang mendasarkan pada prinsip persamaan dan kesederajatan manusia, pada sisi lain negara hukum memberikan patokan  bahwa  yang  memerintah  dalam  suatu  negara  bukanlah  manusia,  tetapi  hukum.  Oleh  karena  itu, hukum dan peraturan perundang-undangan yang berlaku tidak boleh ditetapkan secara sepihak oleh dan atau hanya  untuk  kepentingan  penguasa.  Hukum  tidak  diciptakan  hanya  untuk  menjamin  kepentingan  beberapa orang yang berkuasa, melainkan menjamin kepentingan keadilan bagi semua orang sehingga negara hukum yang dikembangkan bukan absolute rechtsstaat , tetapi democratische rachtstaat . Lihat Muntoha, Demokrasi dan Negara Hukum , dalam Jurnal Hukum Nomor 3 Volume 16 Fakultas Hukum Universitas Islam Indonesia Yogyakarta, Juli 2009, hlm. 379-395.
44 Konsep  yang  demikian  sering  disebut  sebagai  demokrasi  konstitusional  ( constitutional  democracy ).  Esensi dari konsep demokrasi konstitusional adalah prinsip nomokrasi yang bertumpu pada kedaulatan hukum dan prinsip  demokrasi  yang  bertumpu  pada  kedaulatan  rakyatharus  saling  mengisi,  mengendalikan  dan mengimbangi.  Keduanya  bagaikan  dua  sisi  mata  uang  yang  sulit  untuk  dipisahkan.  Mengedepankan kedaulatan  hukum  saja  tanpa  memperhatikan  kedaulatan  rakyat  dalam  proses  pembentukannya  akan melahirkan  hukum  yang  otoriter  sedangkan  menjalankan  kedaulatan  rakyat  tanpa  dibarengi  dengan kedaulatan  hukum  akan  menimbulkan  anarki.  Lihat  dalam  Moh.  Mahfud  MD,  2009, Politik  Hukum  di Indonesia , Jakarta: Raja Grafindo, hlm. 9.
45 Janedjri  M.  Gaffar, Sidang  Tahunan  MPR  2015 ,  dalam  Koran  Sindo,  7  Agustus  2015.
menjaga agar eksistensi forum tersebut tidak mengubah konstruksi kelembagaan negara yang artinya sama dengan mengubah UUD 1945.
Adanya  forum  tersebut  sebenarnya  secara  moral  konstitusional  dapat  dianggap sebagai  kemampuan  MPR  untuk  menunjukkan  eksistensinya  di  hadapan  publik  yang  secara tidak  langsung  juga  memperkuat  perannya  dalam  mengkonsolidasikan  lembaga-lembaga negara.  Hal  ini  telah  direalisasikan  MPR  periode  2014-2019  pada  tanggal  15  Agustus  2015 yang lalu, dan merupakan suatu terobosan yang patut dipertimbangkan untuk menjadi sebuah konvensi ketatanegaraan.
Ketiga ,  menghidupkan  kembali  GBHN,  gagasan  ini  juga  terkait  erat  dengan kedudukan  MPR.  Apabila  GBHN  dihidupkan  kembali,  maka  kedudukan  MPR  harus diposisikan  sebagai  lembaga  tertinggi  negara  kembali,  sebab  GBHN  hanya  akan  berlaku efektif  apabila  posisi  MPR  kembali  seperti  pra-reformasi.  Namun,  tentunya  pilihan  tersebut terlalu beresiko sebagaimana telah dijelaskan sebelumnya.Selain itu, apabila GBHN kembali dihidupkan,  maka  akan  mengundang  konsekuensi  mengenai  mekanisme  pemilihan  Presiden secara  langsung  karena  menghidupkan  kembali  GBHN  sama  artinya  dengan  menjadikan Presiden sebagai mandataris MPR.
Keempat ,  memberikan  kewenangan  kepada  MPR  untuk  menafsirkan  UUD  1945. Mengingat  tidak  mungkin  memberikan  kewenangan  untuk  menafsirkan  UUD  1945  kepada dua institusi yang berbeda, maka pilihannya adalah membubarkan MK atau sama sekali tidak memberikan  kewenangan  tersebut  kepada  MPR.  Apabila  melihat  sisi  historis  lahirnya kewenangan  untuk  melakukan constitutional  review ,  maka  kewenangan  tersebut  memang lebih  tepat  apabila  diberikan  kepada  kekuasaan  kehakiman,  bukan  kepada  lembaga  politik seperti MPR.
Kelima ,  memberikan  kewenangan  untuk  membentuk  produk  hukum  berupa  TAP MPR yang bersifat regelling (pengaturan).Terkait hal ini, Maria Farida mengatakan eksistensi TAP MPR sebagai suatu peraturan dalam suatu negara sulit dicari kesamaannya. Di Belanda tidak terdapat suatu peraturan yang terletak di antara Grondwet (Konstitusi) dan wet (Undang- Undang),  di  Jerman  juga  tidak  ada  suatu  peraturan  lain  di  antara Grundgesetz (Konstitusi) dan Gesetz (Undang-Undang), demikian juga di Amerika tidak terdapat suatu peraturan yang
terletak  di  antara Constitution (Konstitusi)  dan Law (Undang-Undang). 46 Oleh  karena  itu, TAP MPR  yang diposisikan di  bawah UUD dan  di  atas undang-undang sebagaimana diatur dalam Pasal 7 ayat (1) UU No.12/2011 merupakan suatu anomali.
Apabila kewenangan tersebut diberikan, akan menimbulkan persoalan terhadap sistem perundang-undangan  di  Indonesia.Persoalan  sebagaimana  dimaksud  meliputi;  (a)  tidak adanya lembaga yang berwenang menguji TAP MPR apabila dianngap bertentangan dengan UUD  1945;  (b)  tidak  adanya  pembeda  muatan  materi  antara  UUD  1945  dan  TAP  MPR apabila  kedudukannya  dimaknai  sebagai grundnorm ,  dan  (c)  tidak  adanya  pembeda  muatan materiantara  TAP  MPR  dan  undang-undang  apabila  TAP  MPR  dimaknai  sebagai  sebuah ketetapan  yang  mengatur  keluar.Berdasarkan  uraian  di  atas,  upaya  penguatan  kelembagaan MPR  sebenarnya  dapat  ditempuh  dengan  berbagai  macam  alternatif  pilihan.  Akan  tetapi, pilihan-pilihan  tersebut  memiliki  resiko  konstitusionalnya  masing-masing,  sehingga menjadikan MPR berada di persimpangan jalan.

## Kesimpulan
20  tahun  reformasi  ternyata  telah  membuka  mata  anak  bangsa  untuk  melakukan koreksi  terhadap  sistem  yang  telah  dibangunnya  selama  periode  1999-2002  sebagaimana tertuang  dalam  UUD  1945  hasil  perubahan.  Ibarat  obat,  UUD  1945  hasil  perubahan  yang didesain untuk mengobati pengalaman-pengalaman pahit kehidupan berbangsa dan bernegara di bawah rezim Orde Baru mulai menunjukkan efek sampingnya. Sering munculnya gesekan antar  lembaga-lembaga  negara  dan  tidak  jelasnya  arah  pembangunan  bangsa  menjadi  efek samping  yang  sudah  mulai  sampai  pada  taraf  menggangu  kehidupan  berbangsa  dan bernegara. Dalam rangka merespon hal tersebut, muncul wacana memperkuat kembali MPR, sebab  apabila  dikembalikan  kepada  teori  klasik  Ilmu  Negara  bahwa  dalam  suatu  negara memang  harus  ada  yang  mengambil  posisi  inferior  dan  harus  ada  yang  mengambil  posisi superior untuk menjaga keseimbangan bernegara.
Dalam  upaya  mewujudkan  kelembagaan  MPR  yang  lebih  kuat,  sebenarnya  MPR memiliki banyak alternatif pilihan jalan yang bisa ditempuh. Akan tetapi, setiap jalan tersebut memiliki resiko konstitusionalnya sendiri-sendiri. Berbahayanya, apabila resiko konstitusional itu tidak diperhitungkan secara matang oleh MPR, berpotensi menjerumuskan
46 Maria  Farida  Indrati, Tinjauan  Terhadap  Materi  dan  Kedudukan  Ketetapan  MPR/MPRSStaatsgrundgesetz (Hasil Penelitian Terhadap Ketetapan MPRS/MPR sejak Tahun 1960 s/d2002) , Jurnal Hukum Internasional, Volume 2, Nomor 4 Juli 2005, hlm.778.
bangsa dan negara ke dalam lubang  yang sama. Dalam kondisi  yang demikian itu, memang tidak mudah bagi MPR untuk menentukan jalan pilihannya. Walaupun demikian, MPR harus tetap  menentukan  pilihan  demi  kebaikan  bangsa  dan  negara  ke  depan.  Satu  hal  yang  pasti, penguatan  terhadap  kelembagaan  MPR  secara  signifikan  hanya  bisa  dilakukan  dengan membongkar tembok besar bernama ―konstitusi‖, sehingga ikhtiar untuk mewujudkan hal itu hanya  bisa  dilakukan  dengan  jalan  amendemen  UUD  1945  kelima.  Terkahir,  perlu  dicatat bahwa setiap sistem yang dipilih tentu memiliki kelebihan dan kekurangan, yang jelas ketika suatu  sistem  telah  dipilih  dan  menjadi  konsensus  politik  bangsa  yang  mengkristal  dalam konstitusi,  maka  setiap  stakeholder  negara  harus  menjunjung  tinggi  dan  mentaatinya, begitulah cara bernegara yang bermartabat.

## Daftar Pustaka
A.B. Kusuma. Lahirnya Undang-Undang Dasar 1945 . Depok: Badan Penerbit FH UI, 1994.
Belardo Mega Jaya, dan Muhammad Rusli Arafat. ―Universalism Vs Cultural Relativsm dan Implementasinya  dalam  Hak  Kebebasan  Beragama  di  Indonesia.‖ Pena  Justicia:
Media Komunikasi dan Kajian Hukum Vol. 17, no. No. 1 (2017): 56–65.
Ceswara, Dicky Febrian, dan Puji Wiyatno. ―Implementasi Nilai Hak Asasi Manusia Dalam Sila Pancasila.‖ Lex Scientia Law Review Vol. 2, no. No. 2 (7 Desember 2018): 227– 41.
D Darmodiharjo. Orientasi Singkat Pancasila . Jakarta: PT. Gita Karya, 1988.
Debora  Sanur  L.  ―Pengesahan  Perppu  tentang  Organisasi  Masyarakat  menjadi  Undang- Undang  dalam  Perspektif  Politik.‖ Majalah  Info  Singkat  Pemerintahan  Dalam Negeri , Oktober 2017.
Eko  Riyadi. Hukum  Hak  Asasi  Manusia  Perspektif  Internasional,  Regional,  Dan  Nasional . Depok: Rajawali Pers, 2018.
Erika, dan Dewa Gede  Sudika Mangku. ―Politik Hukum Pancasila dalam  Paradigma  Nilai- Nilai Sosial Kultural Masyarakat  Indonesia.‖ Pandecta:  Research  Law  Journal Vol. 9, no. N1 (21 Juli 2014): 32–49.
Faiq  Tobroni.  ―Harmonisasi  Nilai  Pancasila  dalam  Penyusunan  Peraturan  Perundang- Undangan.‖ Jurnal Majelis: Media Aspirasi Konstitusi Edisi 05 (Mei 2018): Hlm. 57- 74.
Habib  Adji.  ―Hak  Asasi  Manusia  Kaitannya  dengan  Struktur  Sosial  Masyarakat.‖ Unisia Vol.31, no. No. 67 (2018): 62–66.
Hendriane  Namotemo.  ―Kajian  Historis  Kemunculan  Dan  Perkembangan  Organisasi Masyarakat Di Indonesia.‖ Hibualamo : Seri Ilmu-Ilmu Sosial dan Kependidikan Vol.
2, no. No. 2 (2018): 8.
H.J. Steiner, dan P. Alston. International human rights in context, law, politics, moral . New York: Oxford University Press, 2000.
Indah  Susilowati,  Christina  Maya.  ―Pancasila  Sebagai  Sumber  Segala  Sumber  Hukum  Dan Kekerasan  Atas  Nama  Agama  Di  Indonesia.‖ MASALAH-MASALAH  HUKUM Vol 45, no. No. 2 (19 April 2016): 93.
―Ini  Alasan  Pemerintah  Bubarkan  Hizbut  Tahrir  Indonesia  Halaman  all  -  Kompas.com.‖
Diakses 30 November 2019.
https://nasional.kompas.com/read/2017/05/08/14382891/ini.alasan.pemerintah.bubark an.hizbut.tahrir.indonesia?page=all.
Kaelan. Filsafat  Pancasila:  Pandangan  Hidup  Bangsa  Indonesia .  Yogyakarta:  Paradigma, 2009.
Kementerian  Riset,  Tekhnologi,  dan  Pendidikan  Tinggi. Pendidikan  Pancasila  untuk Perguruan  Tinggi .  Jakarta:  Direktorat  Jenderal  Pembelajaran  dan  Kemahasiswaan, 2016.
Kunantiyorini, Anik. ―Pancasila Sebagai Sumber Segala Sumber Hukum.‖ Pena Jurnal Ilmu Pengetahuan Dan Teknologi Vol. 26, no. No 2 (2014): 11.
Luh Suryatni. ―Pancasila Sebagai  Ideologi Negara Dan Hak Asasi Manusia Dalam Menjaga Keutuhan  Negara  Kesatuan  Republik  Indonesia.‖ JURNAL  ILMIAH  HUKUM DIRGANTARA Vol. 5, no. No. 1 (3 Juni 2014): 34–47.
Mahkamah  Agung.  ―Putusan  Mahkamah  Agung  Nomor  27  K/TUN/2019.‖  Mahkamah Agung, 2019. Hlm. 5.
Mahkamah  Konstitusi.  ―Putusan  Mahkamah  Konstitusi  Nomor  2/PUU-XVI/2018,‖  2018.
Hlm. 21, 205, 215.
———. ―Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 39/PUU-XV/2017,‖ 2017. Hlm. 24.
MB. Miles, dan AM Huberman. Qualitative Data Analysis: A Sourcebook of New Methods . Beverly Hills: SAGE, 1992.
Notonagoro. Pancasila Secara ilmiah Populer . Jakarta: Bumi Aksara, 1994.
Nur Asmarani. ―Teori Hak Asasi Manusia.‖ Jurnal Hukum dan Masyarakat Vol. 14, no. No. 1 (Januari 2015): 35.
Philip Alston, dan Franz Magnis Suseno. Hukum Hak Asasi Manusia . Yogyakarta: PUSHAM UII, 2008.
Pranoto  Iskandar. Hukum  HAM  Internasional  Sebuah  Pengantar  Konseptual .  Cianjur:  IMR Press, 2010.
Rahman,  Arif.  ―Paradigma  Kritis  Pancasila  Dalam  Dimensi  Pendidikan  Islam.‖ Edukasia : Jurnal Penelitian Pendidikan Islam Vol. 10, no. No. 1 (27 Maret 2015): 125–43.