## KEDAULATAN  RAKYAT  DALAM PEMILIHAN UMUM LEGISLATIF
Oleh :

## Mustajib
Email : bojesviolet@gmail.com

## Abstract
People’s  Consultative Assembly (MPR) RI is a form of popular sovereignty. Amendments or changes to Article 1 (2) of Indonesia’s 1945 Constitution (UUD 1945) conducted during the reform initiated in 1998 has brought a lot of implications, particularly with regard to the role of the People's Consultative Assembly (MPR), which before the amendments of Constitution of the Republic of Indonesia Year 1945 (UUD 1945), is the highest state body. As the highest state institutions, the Assembly has the authority to supervise the President and give tasks to the President through the outlines of state policy. After the amendments of Constitution of the Republic  of  Indonesia  Year  1945  (UUD  1945),  particularly  the  amendment  of Article  1  (2), there  is the impression  the  president  no  longer  had  a  bow in  implementing  the  government. The  vagueness  of  the  people  as  sovereign  representation  of  the  highest  in  the  country  as stated in Article 1 (2) will be a serious impact on the implementation and administration of the  state,  even  to  the  future  of  the  nation.  It  is  time  to  the  amendment  of  Article  1  (2) Constitution of the Republic of Indonesia Year 1945 (UUD 1945) shall be re-examined.
Keywords : Sovereignty , People’s  Consultative Assembly , Amendments.

## PENDAHULUAN

## 1.1. Latar Belakang
Pemerintah  memberikan  pengakuan kepada  rakyatnya  untuk  ikut  serta  secara aktif dalam meyelenggarakan dan menjalankan  roda  pemerintahannya,  hal tersebut  merupakan  salah  satu  wujud  dari pelaksanaan kedaulatan rakyat yang direpresentasikan  dalam  bentuk  pemilihan umum (Pemilu). Pemilu Legislatif merupakan salah satu sarana yang diberikan oleh pemerintah untuk mewujudkan  kedaulatan  rakyat  tersebut sebagaimana  termaktub  dalam  ketentuan Pasal  1  ayat  (2)  Undang-Undang  Dasar Negara  Republik  Indonesia  Tahun  1945 (untuk  selanjutnya  disingkat  dengan  UUD NRI Tahun 1945).
Proses  amandemen  Undang-Undang Dasar  Tahun  1945  telah  terjadi  perbedaan pendapat  tentang  ide  kedaulatan  rakyat. Perbedaan  pendapat  tersebut  berakhir dengan  di  amandemennya  ketentuan  Pasal 1  ayat  (2)  UUD  Tahun  1945  yang  pada awalnya  kedaulatan  berada  di  tangan rakyat  dan  dilakukan  sepenuhnya  oleh Majelis  Permusyawaratan  Rakyat  diubah menjadi  kedaulatan  berada  di  tangan rakyat  dan  dilaksanakan  menurut  Undang- Undang Dasar.
Majelis  Permusyawaratan  Rakyat (MPR)  sebelum  adanya  amandemen  UUD Tahun 1945 merupakan pemegang mandat
tertinggi dari rakyat 1 , beralih pe- mahamannya  MPR  tidak  lagi  menjadi pemegang  mandat  tertinggi,  tetapi  mandat tersebut dilaksanakan berdasarkan Undang-Undang Dasar, yaitu kedaulatan di tangan  rakyat  yang  dijalankan  oleh lembaga  perwakilan  kekuasaan  Negara yaitu  lembaga  tinggi  negara  yang  MPR juga masuk didalamnya.
Dengan diubahnya ketentuan Pasal 1 ayat  (2),  telah  terjadi  perubahan  yang sangat mendasar tentang kedaulatan rakyat di  mana  perubahan  yang  sangat  mendasar adalah  perihal  siapa  pemegang  supremasi tertinggi 2 , dan rakyatlah pemegang kekuasaan  tertinggi  di  dalam  negara. Perubahan  pandangan  tersebut  akhirnya juga  merubah  tata  cara  rakyat  dalam memberikan mandat terhadap pe- nyelenggaraan kekuasaan negara.
Hak-hak demokrasi rakyat Indonesia, dapat  tersalurkan  dalam  suatu  lembaga yang salah satunya dalam bentuk Pemilihan  Umum  Legislatif.  Negara- negara  yang  menjunjung  tinggi  asas kedaulatan rakyat mengakui akan eksistensi pemilihan umum.
1 Soewoto Mulyosudarmo, Pembaharuan Ketatanegaraan  Melalui  Perubahan  Konstitusi , Asosiasi  Pengajar  HTN  dan  HAN  dan  In- TRANS (Malang: 2004), hlm. 3.
2 Ibid , hlm. 4.

## 1.2. Perumusan Masalah
Ada  dua  permasalahan  pokok  yang bersumber  dari  pemilihan  umum  yang selalu dipersoalkan dalam sistem ketatanegaraan,  yaitu  makna  kedaulatan rakyat dan pemahaman akan demokrasi, di mana kedaulatan rakyat diwujudkan dengan  paham  demokrasi  dan  demokrasi dicerminkan  dalam  pemilihan  umum.  Hak yang  sangat  prinsipil  sebagai  sarana penyaluran  hak  asasi  setiap  warga  negara adalah  dengan  adanya  kegiatan  pemilihan umum legislatif.
Oleh sebab itu pemerintah menjamin terselenggaranya  pemilu  yang  langsung, umum,  bebas,  rahasia  (Luber),  jujur,  dan adil (Jurdil) sesuai dengan sistem ketatanegaraan  yang  telah  ditentukan, karena  itu  merupakan  pelaksanaan  hak asasi  dari  warga  negaranya.  Kedaulatan berdasarkan UUD NRI Tahun 1945 selaras dengan arti kedaulatan rakyat, maka rakyat berhak  menentukan  semua  aspek  tentang penyelenggaraan  pemilu,  dan  merupakan pelanggaran akan hak asasi warga negaranya dan juga merupakan pelanggaran  terhadap  makna  kedaulatan rakyat,  apabila  pemerintah  tidak  bisa menjamin  terselenggaranya  pemilu  yang Luber  Jurdil  sehingga  pemilu  tidak mencerminkan demokrasi yang sesungguhnya  dan  menodai  makna  dari kedaulatan rakyat itu sendiri.

## PEMBAHASAN
2.1.  Kedaulatan  Rakyat  Sebelum  Dan Sesudah
Perubahan Undang- Undang  Dasar  Negara  Republik Indonesia Tahun 1945
Sesungguhnya  dikenal  adanya  lima teori  tentang  kedaulatan,  antara  lain adalah:  (1)  Teori  kedaulatan  Tuhan;  (2) Teori kedaulatan raja; (3) Teori kedaulatan Negara;  (4)  Teori  Kedaulatan  Rakyat;  dan (5)  Teori  Kedaulatan  hukum.  Namun demikian,  di  dalam  era  demokrasi,  teori kedaulatan rakyat menjadi dasar pengelolaan  negara  yang  demokratis. Demikian  halnya  di  Indonesia  telah dirumuskan  di  UUD  NRI  Tahun  1945. Setelah  di  Pembukaan  UUD  NRI  Tahun 1945, juga dipertegas di dalam Pasal 1 ayat (2).  Semula  bunyinya:  Kedaulatan  adalah di tangan rakyat dan dilakukan sepenuhnya oleh  Majelis  Permusyawaratan  Rakyat. Setelah  Perubahan  bunyinya  menjadi “Kedaulatan  berada  di  tangan  rakyat  dan dilaksanakan  menurut  Undang  Undang Dasar”. Karya ilmiah ini, akan menguraikan  tentang  proses  perubahan dimaksud, bukan hanya dikajian saja tetapi juga tentang teori-teori kedaulatan, bagaimana  Kedaulatan  Rakyat  di  dalam praktek pelaksanaannya dan yang berdaulat di negeri ini adalah rakyat.
MPR  sebagai  pelaksana  kedaulatan
rakyat menjadi bahasan tersendiri,
khususnya yang menyangkut keanggotaan- nya,  anggota  yang  berasal  dari  DPR  tidak banyak  dipersoalkan,  karena  memang dipilih  oleh  rakyat.  Demikian  juga  halnya dengan  Utusan  Daerah,  yang  dipilih melalui  DPRD  Propinsi  yang  juga  dipilih oleh  rakyat.  Begitupun  tetap  menjadi persoalan,  karena  dalam  kenyataannya yang  menjadi  utusan  daerah  itu  adalah pejabat  atau  isteri  pejabat  atau  ke- luarganya,  yang  banyak  menjadi  bahasan adalah  anggota  MPR  yang  merupakan utusan  golongan-golongan,  yang  dalam prakteknya  ditetapkan  dan  diangkat  oleh Presiden.  Sebagian  dengan  dalih  karena tidak  menggunakan  hak  pilih.  Sementara sebagian  yang  lain,  yang  berasal  dari unsur-unsur  golongan  seperti  wartawan, guru,  tani,  pengusaha,  dan  berbagai organisasi profesi dan kemasyarakatan.
Padahal selalu didengung- dengungkan,  rakyat  lah  yang  berdaulat. Karena itu tidak tersambung dalam praktek pelaksanaannya. Betapapun banyak pendapat  yang  melengkapinya.  Padmo Wahyono misalnya berpendapat jika kedaulatan  rakyat  itu  juga  dilaksanakan oleh lembaga-lembaga tinggi negara lainnya,  yakni  DPR,  Presiden,  Mahkamah Agung,  dan  BPK.  Sedang  Attamimi berpendapat bahwa kedaulatan rakyat yang berada  pada  MPR  itu  dialirkan  kepada
Presiden. 3 Sementara  itu,  Prof.  Lafran Pane,  dalam  pengukuhan  guru  besar  di IKIP  Yogyakarta  pada  tahun  1970, menguraikan  bila  MPR  pelaksana  ke- daulatan  rakyat  maka  mau  tidak  mau seluruh  anggota  MPR  itu  harus  dipilih langsung  oleh  rakyat.  Bersamaan  dengan itu,  Presiden  juga  harus  dipilih  langsung oleh rakyat.
Jika  sebagian  besar  anggota  MPR menerima  pemikiran  ini,  tentulah  berpikir ke  masa  depan  dan  menggunakan  logika juga  daya  pikirnya  sebagai  negarawan yang  memandang  jauh  ke  masa  depan. Bukan semata-mata memikirkan diri sendiri dan golongan serta kekuasaan yang berada  di  dalam  genggaman.  Jabatan  dan kekuasaan itu hanyalah bersifat sementara, jauh  lebih  penting  adalah  masa  depan bangsa. Memang ada yang tidak menerima pikiran  ini,  hal  yang  lumrah  di  dalam demokrasi.  Itulah  sebabnya  terjadi voting , pemungutan  suara,  sebagaimana  halnya yang  dimungkinkan  sebagai  bunyi  UUD NRI  Tahun  1945  sendiri.  Pada  akhirnya pimikiran  masa  lalu  yang  tidak  rasional itulah  yang  tertinggal.  Jika  ada  pemikiran yang  mengatakan  kurang  memahami  jalan pikiran MPR yang mengurangi kewenangann/kekuasaannya  sendiri,  justru pikiran  itulah  sesungguhnya  yang  sulit
3 Lihat  Jimly  Asshiddiqie, Gagasan  Kedaulatan Rakyat dalam Konstitusi dan pelaksanaannya di Indonesia ,  (Jakarta  :  Ichtiar  Baru  Van Hoeve, 1994)
untuk  diterima.  Karena  posisi  mereka sebagai  negarawan.  Lebih-lebih  yang mengubah  pikirannya  tentang  hal  ini,  atau tetap  mempertahankan  pendapatnya  ketika pemungutan  suara  berlangsung.  Bukankah dibutuhkan sikap  “ fair ”  di  dalam berdemokrasi.  Pemikiran  seperti  itulah yang menyebabkan diamandemennya UUD  NRI  Tahun  1945,  yang  kemudian menegaskan  tentang  “Kedaulatan  berada ditangan  rakyat  dan  dilaksanakan  menurut Undang  Undang  Dasar”.  Penjabaran pelaksanaan  kedaulatan  rakyat  tersebar  di Pasal-pasal  UUD  NRI  Tahun  1945  dan diberbagai lembaga negara.
Pasca  perubahan  konstitusi,  ke- daulatan  rakyat  mengalami  perubahan makna/arti dari keseluruhan tubuh konstitusi, konstitusi dikonstruksikan tidak hanya  dikuatkan  sebagai  bangsa  dengan negara  hukum  tapi  juga  ditegaskan  posisi kedaulatan  rakyat  dengan  cara  me- ngembalikannya kepada rakyat. 4
Akibatnya,  MPR  kini  hanya  berfungsi sebagai  lembaga  formal  yang  tidak  terkait secara langsung dengan konsep kedaulatan rakyat,  MPR  juga  tidak  lagi  sebagai puncak kelembagaan atau lembaga tertinggi  Negara  dari  teori  pembagian kekuasaan  yang  pada  masa  lalu  dianut,
MPR  tidak  lagi  membagi  kekuasaannya
4 Partnership  for Governance Reform  in Indonesia, Laporan  Penilaian  Tata Pemerintahan  Negara Indonesia, ( Jakarta: PGRI. , 2004: ii).
pada  lembaga-lembaga  negara  yang  ada dibawahnya.  MPR  saat  ini  hanya  menjadi lembaga tinggi Negara yang kedudukannya sama  dengan  lembaga  tinggi  Negara  yang lain.  Teori  pemisahan  kekuasaan  ini  yang sekarang dianut semenjak MPR yang tidak lagi membagi sebagian kekuasaan kedaulatan  rakyatnya  kepada  lembaga yang ada di bawahnya. 5
Setelah diamandemennya konsti-tusi, terjadi perubahan mendasar bahwa kedaulatan  rakyat  tidak  lagi  dilaksanakan sepenuhnya oleh MPR, tetapi dilaksanakan oleh  banyak  lembaga  negara  menurut ketentuan  yang  ditetapkan  dalam  undang- undang  dasar.  Hal  ini  berarti  tugas  dan wewenang lembaga-lembaga negara mendapat atribusi langsung dari UUD NRI Tahun  1945  sebagai  manifestasi  kehendak rakyat. 6 Akibatnya  terjadi  perubahan struktur  dan  mekanisme  kelembagaan negara, di mana MPR tidak lagi berkedudukan  sebagai  lembaga  tertinggi Negara,  tetapi  MPR,  DPR,  DPD,  Presiden dan  Wakil  Presiden,  MA,  MK  dan  Badan Pemeriksa Keuangan berkedudukan sebagai  lembaga  tinggi  negara.  Hal  ini berarti telah terjadi pergeseran prinsip dari pembagian  kekuasasan  yang  dulunya
5 Todung  Mulya  Lubis, Jalan  Panjang  Hak  Asasi Manusia:  Catatan  Todung Mulya  Lubis,
( Jakarta:  Gramedia  Pustaka  Utama.  2005)  hlm. 149-150.
6 Komisi  Yudisial  Republik  Indonesia, Bunga Rampai Komisi Yudisial dan Reformasi Peradilan , (Jakarta: KY. 2007) hlm 295.
bersifat vertikal,  menjadi pembagian kekuasaan bersifat horizontal. 7
Hilangnya  kekuasaan  MPR  sebagai lembaga  tertinggi  negara,  yang  berubah menjadi  lembaga  tinggi  biasa  sejajar dengan  DPR  dan  lembaga  tinggi  lainnya, hanya beda fungsi. Majelis Per- musyawaratan  Rakyat  tidak  diperlukan lagi,  artinya  harus  dibubarkan,  dalam  hal ini  terkait  perubahan  Pasal  1  Ayat  2  UUD NRI tahun 1945 sebelum peruba- han,“Kedaulatan  adalah  di  tangan  rakyat, dan dilaksanakan sepenuhnya oleh Majelis Permusyawaratan Rakyat.” Kemudian diubah  pasca  amandemen  ketiga  menjadi “Kedaulatan  berada  di  tangan  rakyat dilaksanakan menurut Undang-undang Dasar,”.
Dengan  perubahan  tersebut  presiden tidak  lagi  diangkat  oleh  MPR  sekaligus tidak  lagi  menjadi  mandataris  dari  MPR, 8 sebagaimana  disebutkan  dalam  Penjelasan UUD NRI Tahun 1945 sebelum diamandemen.  Presiden  dan  Wakilnya dipilih  langsung  oleh  rakyat  melalui sebuah  pemilu,  MPR  tidak  lagi  menjadi lembaga tertinggi dan MPR sejajar dengan Presiden  termasuk  dengan  DPR,  dengan fungsi  yang  berbeda.  Dengan  sistem  itu, MPR  juga  tidak  perlu  meminta  laporan
7 Ni'matul  Huda, Lembaga  Negara  Dalam  Masa Transisi  Demokrasi ,  (Yogyakarta:  UII  Press.
2007) hlm.73.
8 Hanta  Yudha  AR, Presidensialisme  Setengah Hati:  Dari  Dilema  Ke  Kompromi,  ( Jakarta:  PT Gramedia Pustaka Utama. 2010) hlm. 3.
pertanggungan  jawab  Presiden,  karenanya Presiden  tidak  dapat  dimakzulkan  kecuali apabila presiden melanggar hukum/ mengkhianati  negara,  korupsi,  menyuap dan  tindak  pidana  berat  lainnya,  melaku- kan  perbuatan  tercela  serta  dinyatakan bersalah  oleh  MK,  Pasal  7A,  7B  dan  24C UUD NRI Tahun 1945 (Perubahan III). 9
Perubahan  komposisi  MPR,  yang semula  komposisinya  DPR  ditambah Utusan  Golongan  dan  Utusan  Daerah, menjadi DPR ditambah DPD, pada Pasal 2 Ayat 1  UUD NRI 1945.  Keberadaan DPD sebagai  badan  baru  di  konstitusi  kita adalah  peningkatan  dari  utusan  daerah (UD)  karena  tidak  lagi  dipilih  oleh  DPRD Propinsi  melainkan  dipilih  rakyat  secara langsung  melalui  pemilu  setiap  propinsi empat  anggota  DPD.  Dengan  komposisi seperti  ini  MPR  bersidang  sedikitnya sekali  dalam  lima  tahun  di  ibukota  negara (Pasal 2 Ayat 2). Dan segala putusan MPR ditetapkan  dengan  suara  yang  terbanyak (Pasal 2 Ayat 3).
DPA  atau  Dewan  Pertimbangan Agung dihapus dan diganti dengan Dewan pertimbangan  Presiden  (Pasal  16).  DPA yang  semula  kumpulan  tokoh  negarawan yang  diakui  di  masyarakat  mengalami degradasi  menjadi  semacam  wadah  para pemikir ( think tank) bagi seorang presiden.
9 Hamdan  Zoelva, Impeachment  Presiden:  Alasan Tindak Pidana Pemberhentian Presiden Menurut  UUD  NRI  Tahun  1945 ,  (Jakarta: Konstitusi Press. 2005) hlm. 3.
Sebelum  amandemen  konstitusi,  DPA tidak lain adalah majelis tinggi ( council of state) ,  yang  memberikan  pertimbangan- pertimbangan  kepada  pemerintah,  dalam hal  ini  diwakili  oleh  presiden.  DPA merupakan lembaga sebagai badan penasehat  belaka,  oleh  karena  itu  sudah tepat DPA dihapus diganti dewan pertimbangan presiden (wantimpres).
Perubahan  konstitusi  juga  memunculkan adanya  anggota  DPD  yang  jumlahnya tidak  boleh  lebih  dari  1/3  jumlah  anggota DPR.  Tugas  DPD  adalah  mengajukan RUU  ke  DPR  yang  berkaitan  dengan otonomi  daerah  dan  beberapa  masalah daerah (Pasal 22C dan 22D).
Ada  bab  yang  mengatur  adanya Pemilihan  Umum  lima  tahun  sekali. Pemilihan  umum  dilaksanakan  secara langsung,  umum,  bebas,  rahasia,  jujur  dan adil, setiap lima tahun (Pasal 22E Ayat 1). Pemilu  diselenggarakan  untuk  memilih anggota  DPR,  anggota  DPD,  Presiden  dan Wakil  Presiden  dan  DPRD.  (Pasal  22E Ayat  2).  Pemilihan  Umum  adalah  sarana pelaksanaan  kedaulatan  rakyat  dalam Negara Kesatuan Republik Indonesia yang berdasarkan  Pancasila  dan  UUD  NRI Tahun  1945.  Pemilu  diselenggarakan dengan tujuan untuk memilih wakil rakyat dan  wakil  daerah,  serta  untuk  membentuk pemerintahan  yang  demokratis,  kuat,  dan memperoleh dukungan rakyat dalam rangka mewujudkan tujuan nasional
sebagaimana  disebutkan  dalam  Undang- Undang  Dasar  Negara  Republik  Indonesia Tahun 1945.”
Dikaitkan dengan biaya pemilu yang besar/tinggi timbul wacana untuk dilakukan  penghematan.  Salah  satunya dengan  penyelenggaraan  pemilu  serentak, akan  tetapi,  apabila  bakal  calonnya  dari kalangan  DPRD  harus  terlebih  dahulu mengundurkan  diri,  maka  dengan  hanya calon  dari luar  DPRD  belum tentu  terpilih seorang  putra  terbaik  di  daerahnya.  Oleh karena itu timbul wacana untuk dikembalikan  kepada  sistem  perwakilan, oleh DPRD masing-masing daerah. Dengan  sistem  perwakilan  ini  tidak  perlu mengubah  UUD  NRI  Tahun  1945  tapi cukup merevisi UU Pilkada.
Di bidang hukum terdapat penguatan lembaga  dengan  dibentuknya  Mahkamah Konstitusi  dan  Komisi  Yudisial.  Fungsi dari  MK  untuk  mengadili  kasus  yang bertentangan  antara  UU  dan  UUD,  serta perselisihan  dalam  Pemilihan  Umum (Pasal  24C),  sedangkan  fungsi  KY  yaitu mengusulkan Hakim Agung (Pasal 24B).

## 2.2.Teori Dan Implementasi Kedaulatan
Rakyat Dalam Undang-Undang Dasar  Negara  Republik  Indonesia Tahun 1945
Terkait  dengan  adanya  beragam pandangan  mengenai  konsep  kedaulatan tersebut,  dalam  filsafat  hukum  dan
kenegaraan  dikenal  adanya  lima  ajaran atau teori kedaulatan yang biasa diperdebatkan  dalam  sejarah,  yaitu:  1) Teori  Kedaulatan  Tuhan  ( Sovereignty  of God ); 2) Teori Kedaulatan Raja ( Sovereignty  of  the  King );  3)  Teori Kedaulatan  Negara  ( State’s  Sovereignty );
4)  Teori  Kedaulatan  Hukum  ( Sovereignty of  Law) ;  5)  Teori  Kedaulatan  Rakyat
( People’s Sovereignty ). 10 Dalam  sejarah pemikiran  mengenai  hukum  dan  sejarah, kelima  ajaran  tersebut  berkembang  dalam teori  dan  praktek. 11 Pada  kurun  waktu tertentu,  masyarakat  cenderung  untuk mengidealkan  satu  teori  di  atas  keempat teori lainnya, tetapi pada kurun waktu lain, teori  yang  dianggap  ideal  sebelumnya ditinggalkan  dan  diganti  dengan  teori lainnya. 12
Sehubungan  dengan  adanya  lima teori  atau  ajaran  tersebut,  dalam  konteks kedaulatan  di  Indonesia  perlu  dibahas mengenai  relasi  antara  konsep  Kedaulatan Tuhan, Kedaulatan Hukum dan Kedaulatan Rakyat. Berdasarkan latar belakang pemikiran  yang  tumbuh  dan  berkembang sejak  sebelum  kemerdekaan,  terdapat adanya  kaitan  yang  sangat  erat  antara ketiga gagasan tersebut (kedaulatan Tuhan,
10 Jimly Asshiddiqie, Format Kelembagaan Negara dan Pergeseran Kekuasaan, Supra Note 2 . hlm.
33
11 Jimly Asshiddiqie, Konstitusi dan Konstitusionalisme  Indonesia,  Supra Note  3 ., hlm. 138.
12 Ibid.
kedaulatan  hukum  dan  kedaulatan  rakyat) yang  terkandung  dalam  cita  kenegaraan ( staatsidee ) sebagaimana menjadi rumusan UUD  NRI  Tahun  1945  (konstitusi).  Perlu ditelaah  dengan  seksama,  yang  manakah diantara  ketiga  konsepsi  ajaran  kedaulatan tersebut  di  atas  yang  sesungguhnya menjadi  konsep  kunci  dalam  sistem pemikiran  kenegaraan  Republik  Indo- nesia. 13
Menurut  Prof.  Jimly  Asshiddiqie, ketiga  ajaran  tersebut,  baik  kedaulatan Tuhan,  kedaulatan  hukum,  maupun  ke- daulatan rakyat itu berlaku secara simultan dalam  pemikiran  bangsa  tentang  ke- kuasaan. 14 Kekuasaan  kenegaraan  dalam wadah Negara Kesatuan Republik
Indonesia  pada  pokoknya  adalah derivate dari kesadaran kolektif mengenai Kemahakuasaan  Tuhan  Yang  Maha  Esa. Keyakinan  akan  hukum  dan  sekaligus kedaulatan  rakyat,  sama-sama  diterima sebagai  dasar-dasar  berpikir  sistematik dalam  konstruksi  UUD  Negara  RI  Tahun 1945. 15 Prinsip Kedaulatan Hukum diwujudkan  dalam  gagasan  „ rechstaat ‟ atau  „ the  rule  of  law ‟  serta  prinsip supremasi  hukum.  Namun  dalam  per- wujudannya  perumusan  hukum  yang
13 Jimly  Asshiddiqie Gagasan  Kedaulatan  Rakyat Dalam  KonstitusiDan  Pelaksanaannya  Di Indonesia , Supra note 4. hlm. 59-62.
14 Jimly Asshiddiqie, Format Kelembagaan Negara Dan  PergeseranKekuasaan , Supra note  3.  hlm. 33-34.
15 Ibid.
dijadikan  pegangan  tertinggi  itu  haruslah disusun sedemikian rupa melalui mekanisme  demokrasi  yang  lazim  sesuai dengan sila kerakyatan yang dipimpin oleh hikmah  kebijaksanaan  dalam  permusya- waratan  perwakilan. 16 Sebaliknya,  konsep kedaulatan  rakyat  diwujudkan  melalui instrumen-instrumen  hukum  dan  sistem kelembagaan negara dan pemerintah sebagai institusi hukum yang tertib. Karena itu, produk-produk hukum yang dihasilkan selain  mencerminkan  prinsip  Ketuhanan Yang  Maha  Esa,  juga  haruslah  men- cerminkan  perwujudan  prinsip  kedaulatan rakyat. 17
Apa  yang  ditegaskan  oleh  Prof. Jimly  Asshiddiqie  tersebut  merupakan penegasan  lebih  lanjut  dari  pandangan Prof. Ismail Suny. Dikemukakan oleh Prof. Ismail Suny, UUD Negara RI Tahun 1945 menganut ajaran Kedaulatan Tuhan,
Kedaulatan Rakyat, dan Kedaulatan
Hukum sekaligus. 18 Dengan demikian, sudah  pada  tempatnya  jika  dalam  konteks praktek  tata  negara  Indonesia,  tidak  hanya menganut  salah  satu  teori  atau  ajaran kedaulatan.  Tetapi  menerapkan  tiga  ajaran sekaligus  secara  simultan,  yaitu  ajaran kedaulatan  Tuhan,  kedaulatan  rakyat,  dan kedaulatan  hukum.  Berpedoman  pada
16 Ibid.
17 Ibid.
18 Jimly  Asshiddiqie Gagasan  Kedaulatan  Rakyat Dalam  KonstitusiDan  Pelaksanaannya  Di Indonesia , Supra note 5 . hlm. 62.
UUD Negara RI Tahun 1945, pelaksanaan teori  kedaulatan  Tuhan  terekspresikan dalam  alinea  keempat  UUD  Negara  RI Tahun 1945 yang secara tegas menyatakan bahwa  Undang-Undang  Dasar  Negara Indonesia  terbentuk  dalam  suatu  susunan Negara  Republik  Indonesia  yang  ber- Ketuhanan  Yang  Maha  Esa.  Kedaulatan Tuhan  ini  juga  terekspresikan  dalam batang tubuh UUD Negara RI Tahun 1945 Pasal  29  ayat  (1)  yang  tegas  mengatur bahwa  Negara  berdasar  atas  Ketuhanan Yang  Maha  Esa.  Karena  itu  dalam  tradisi sumpah  maupun  janji  pengisian  jabatan bagi  para  pemimpin  pemerintahan  dan badan-badan  negara,  selain  bertanggung jawab  kepada  rakyat  juga  bertanggung jawab  kepada  Tuhan  Yang  Maha  Esa. Sedangkan  pelaksanaan  teori  kedaulatan rakyat  tercermin  dari  ketentuan  Pasal  1 ayat (2) UUD Negara RI Tahun 1945, yang mengatur  bahwa  kedaulatan  berada  di tangan  rakyat  dan  dilaksanakan  menurut Undang-Undang  Dasar.  Sedangkan  teori kedaulatan hukum tercermin dari ketentuan Pasal  1  ayat  (3)  UUD  Negara  RI  Tahun 1945  yang  mengatur  bahwa  Negara Indonesia adalah Negara Hukum.
Mengenai jangkauan kedaulatan, konsep ini meliputi dua hal penting,  yaitu: pertama, siapa yang memegang kekuasaan tertinggi  dalam  negara; kedua,  a pa  yang dikuasai oleh pemegang kekuasaan tertinggi  itu  berkaitan  dengan  siapa  atau
apa  yang  menguasai. 19 Karena  itu  ke- daulatan  itu  pada  prinsipnya  dapat  di- pegang oleh seseorang, sekelompok orang, sesuatu  badan  yang  melakukan  adminis- trasi fungsi-fungsi pemerintahan. 20
Sedangkan  berkaitan  dengan  jang- kauan  kedaulatan,  maka  secara  teoritis dalam  UUD  Negara  RI  Tahun  1945  (asli) pemegang  kedaulatan  tertinggi  adalah Majelis
Permusyawaratan Rakyat. 21
Namun demikian dalam jangkauan kedaulatan  rakyat  tersebut,  pola  hubungan kepentingan eksekutif dan legislatif haruslah  seimbang. 22 Majelis  Permusya- waratan  Rakyat  tidak  boleh  menjadi majikan  bagi  lembaga-lembaga  lain  yang ada  di  bawahnya.  Karena  itu  dalam perubahan  Undang-Undang  Dasar  Negara RI  Tahun  1945,  Majelis  Permusyawarat Rakyat  tidak  lagi  menjadi  pemegang kedaulatan  tertinggi.  Kedaulatan  berada di tangan  rakyat  dan  dilaksanakan  menurut Undang-Undang  Dasar. 23 Adanya  peru- bahan  tersebut,  Majelis  Permusyawaratan Rakyat  tidak  lagi  memiliki  kedudukan eksklusif sebagai pelaku kedaulatan
19 Makmur  Amir  dan  Reni  Dwi  Purnomowati, Lembaga  Perwakilan  Rakyat, (Jakarta:  Pusat Studi HTN FHUI, 2005) . hlm. 3.
20 Ibid.
21 Lihat, Undang-Undang  Dasar  Negara  Republik Indonesia Tahun 1945 , Pasal 1 ayat (2).
22 Woodrow Wilson dalam  Arendt Lijphart, Sistem Pemerintahan  Parlementer  dan Presidensial, (Jakarta:  PT.  Raja  Grafindo  Persada,  1995), hlm. 75 – 76.
23 Lihat,  perubahan  ketiga  Pasal  1  ayat  (2) UUD Negara RI Tahun 1945 .
rakyat. 24 Pelaku  kedaulatan  rakyat  tidak hanya  menjadi  hak  eksklusif  Majelis Permusyawaratan  Rakyat,  namun  juga melekat  pada  Dewan  Perwakilan  Rakyat, Dewan  Perwakilan  Daerah,  Presiden, Mahkamah Agung, dan Mahkamah Konstitusi.  Artinya,  jangkauan  kedaulatan rakyat  itu  terwujud  dalam  badan-badan negara  pemegang  kekuasaan  legislatif, eksekutif, dan yudikatif.
Kegaduhan  dalam  praktik  ketata- negaraan  setelah  amandemen  UUD  NRI Tahun  1945  pada  akhir-akhir  ini  sudah sampai  kepada  titik  yang  hampir  sama nuansanya dengan ketika UUD NRI Tahun 1945  akan  diamandemen  menyusul  ber- gulirnya  reformasi  pada  tahun  1998.  Kini muncul lagi desakan agar UUD NRI Tahun 1945  diamandemen  kembali.  Suara  ini digaungkan didasarkan pada realita munculnya  berbagai  persoalan  mendasar dalam kehidupan berbangsa dan bernegara, yaitu 5 hal masalah mendasar sebagaimana telah  disebutkan  di  atas  tersebut.  Oleh sebab itu perubahan sistem ketatanegaraan yang  diakibatkan  oleh  perubahan,  khusus- nya  pasal  1  Ayat  (2)  UUD  NRI  Tahun 1945 menjadi sangat penting untuk ditinjau ulang.
Pasal  1  Ayat  (2)  UUD  NRI  Tahun 1945 sebelum perubahan, berbunyi:
24 Jimly  Asshiddiqqie, Konsolidasi  Naskah  UUD 1945  Setelah  Perubahan  Keempat, (Jakarta: Pusat Studi HTN FHUI, 2002), hlm. 2.
“Kedaulatan adalah di tangan rakyat, dan dilakukan sepenuhnya oleh Majelis Permusyawaratan  Rakyat” .  Pasal  dan Ayat itu  kemudian  diubah  pada  saat perubahan  ketiga  UUD  NRI  Tahun  1945, sehingga  rumusannya  menjadi: “Kedaula- tan  berada  di  tangan rakyat  dan dilaksanakan  menurut  Undang-Undang Dasar”.
Sebelum perubahan MPR merupakan lembaga  supremasi  karena  melaksanakan sepenuhnya  fungsi  kedaulatan  rakyat. Sebagai lembaga supremasi, MPR berposisi sebagai lembaga tertinggi negara yang  membawahkan  lima  lembaga  tinggi negara,  yaitu  Presiden,  DPR,  MA,  BPK dan  DPA.  Pada  awalnya,  MPR  dipahami sebagai pemegang mandat sepenuhnya dari rakyat  dan  sekaligus  sebagai  pemegang kedaulatan  rakyat  tertinggi.  Setelah  ada perubahan  atas  pasal  1  Ayat  (2)  tersebut, maka makna MPR berubah secara total dan melahirkan pemahaman bahwa MPR tidak lagi  sebagai  pemegang  mandat  tunggal tertinggi. Dengan demikian, mandat rakyat dijalankan  oleh  cabang-cabang  kekuasaan negara  berdasarkan  UUD,  termasuk  oleh MPR sebagai salah satu lembaga penyelenggara kekuasaan negara.
Perubahan  ketentuan  Pasal  1  Ayat
(2) UUD NRI Tahun 1945 ini menunjukkan terjadinya perubahan gagasan  yang  begitu  mendasar  tentang kedaulatan rakyat yang sebelumnya
melalui  MPR  sebagaimana  diatur  dalam UUD  NRI  Tahun  1945  sebelum  pe- rubahan.  Terjadi  pergeseran  yang  sangat fundamental  tentang  siapa  sebenarnya yang  bertindak  sebagai  pemegang  supre- masi  atau  kekuasaan  tertinggi.  Perubahan gagasan  kedaulatan  dalam  UUD  1945 sekaligus  juga  diiringi  dengan  perubahan terhadap  cara  rakyat  memberikan  mandat terhadap  penyelenggara  kekuasaan  negara. Salah satu contoh yang dapat dikemukan di sini  adalah  bahwa  Presiden  sebagai penyelenggara  pemerintahan  bila  ditelaah secara  seksama,  bunyi  pasal  1  Ayat  (2) UUD  NRI  Tahun  1945  hasil  amandemen, mengundang  pemahaman  atau  pengertian yang  bertentangan.  “Kedaulatan  berada  di tangan  rakyat”  menunjuk  sesuatu  yang bersifat konkret fisikal, sedangkan penger- tian  kalimat  berikutnya  “…dan  dilaksana- kan  menurut  Undang-Undang  Dasar” mengandung  pengertian  yang  abstrak, tidak  kongkret  atau  nonfisikal.  Bagaimana mungkin  sesuatu  hak  yang  kongkret  dapat dijalankan  melalui  cara  dan  perbuatan yang tidak kongkret, abstrak atau nonfisikal?  Lain  halnya  bila  redaksional pasal  1  Ayat  (2)  UUD  NRI  Tahun  1945 berbunyi  begini:  “Indonesia  adalah  negara berkedaulatan rakyat  yang pelaksanaannya dilakukan menurut Undang-Undang Dasar”.  Itu  lebih  jelas  sinkronisasinya. Artinya,  kedaulatan  rakyat  disepakati adalah sebagai sebuah asas, pendirian atau
sistem  dan  dilaksanakan  berdasarkan  asas atau sistem konstitusi.
Pengisian jabatan keanggotaan badan atau  lembaga  perwakilan  itu  biasanya dilakukan  melalui  mekanisme  Pemilihan Umum  yang  menghimpun  dan  mengor- ganisasikan  aspirasi,  pendapat,  dan  suara rakyat  yang berdaulat itu. Oleh karena itu, sistem  demokrasi  atau  paham  kedaulatan rakyat  dewasa  ini  selalu  terkait  dengan pemilihan  umum  dan  partai  politik. Bahkan  terkadang  melalui  pelaksanaan pemilihan  umum  dan  keberadaan  partai politik  suatu  negara  dapat  ditentukan  pula bahwa  negara  tersebut  sudah  demokrasi atau tidak.
Begitu  banyak  faktor  dan  kualifikasi yang  harus  dimiliki  oleh  para  perumus naskah  UUD  NRI  Tahun  1945  dalam memformulasikan  kalimat  dalam  setiap pasalnya, termasuk dan tidak terbatas pada pasal  1  Ayat  (2)  dimaksud,  yaitu  yang menyebutkan  bahwa  kedaulatan  adalah  di tangan  rakyat.  Sementara  itu  dalam  versi amandemen  disebutkan  kedaulatan  berada di  tangan  rakyat,  sekilas  memang  kalimat pasal  versi  amandemen  lebih  lugas  dan tegas.  Namun,  timbul  pertanyaan  apakah rumusan  tersebut  tidak  memberikan  suatu implikasi tersendiri pada konteks pemahaman  maupun  interpretasi  yang dapat menimbulkan suatu pemahaman baru atau  peluang-peluang  tertentu.  Yang  ingin disampaikan dalam UUD NRI Tahun 1945
adalah  berkaitan  dengan  hakekat  ke- daulatan  rakyat  yang  sebenar-benarnya, yaitu  pada  prinsipnya  telah  melekat  pada dan merupakan bagian yang tidak terpisahkan dengan rakyat Indonesia.
Di  samping  itu  bunyi  dan  sifat  dari pasal  tersebut  juga  merupakan  pen- cerminan deklarasi yang informatif tentang sikap  UUD  NRI  Tahun  1945  terhadap arti kedaulatan.  Sedangkan  substansi  yang dirumuskan  dalam  perubahan  UUD  NRI Tahun  1945  tersebut  memberikan  pe- maknaan  yang  sifatnya  mempertegas  ke- daulatan  itu  dan  ditekankan  pula  bahwa masing-masing  rakyat  memegang  ke- daulatan,  dalam  arti  harafiahnya  adalah kekuasaan tertinggi berada ditangan masing-masing  rakyat  yang  diaktualisasi- kan secara mutlak.
Dalam  sistem  hukum  Indonesia, kehendak  yang  pertama  atau  kedaulatan politik  itu  disalurkan  melalui  pemilihan umum  yang  dilaksanakan  secara  periodik setiap  5  (lima)  tahun  sekali.  Hasil  dari pemilihan  umum  itulah  yang  kemudian mengisi jabatan-jabatan kelembagaan negara  yang  menjalankan  kedaulatan rakyat  dalam  bentuk  kedaulatan  hukum. Hanya  saja  dalam  proses  menjalankan kedaulatan  rakyat  itu,  semua  lembaga negara  haruslah  tunduk  pada  ketentuan- ketentuan  Undang-Undang  Dasar  sebagai implikasi  dari  supremasi  konstitusi  sesuai
dengan  ketentuan  Pasal  1  Ayat  (2)  UUD NRI Tahun 1945.
Ketentuan  di  atas  bisa  juga  disebut sebagai  negara  demokrasi  yang  ber- dasarkan  hukum  dan  negara  hukum  yang demokratis,  beriringannya  konsep  demok- rasi  dan  nomokrasi.  Kedaulatan  rakyat  itu juga  terwujud  dalam  hukum  selain terwujud  juga  dalam  instansi  sebagaimana telah  disebutkan  di  atas.  Oleh  karena  itu, lembaga-lembaga  tinggi  negara  yang melaksanakan  kedaulatan  rakyat  secara kehendak  hukum  ( volunte  generale )  tetap tidak  boleh  melanggar  prinsip  kedaulatan rakyat.

## PENUTUP

## Kesimpulan
1. Perubahan UUD NRI Tahun 1945 yang dilakukan oleh MPR 1999-2004 antara lain  Pasal  1  ayat  (2)  menyangkut tentang  Kedaulatan  Rakyat.  Perubahan itu  menegaskan  bila  rakyat  yang berdaulat  maka  seluruh  wakil  rakyat dipilih langsung oleh rakyat. Karena itu MPR  yang  terdiri  atas  anggota  DPR dan anggota DPD dipilih langsung oleh rakyat. Bersamaan dengan itu,
Presiden/  Wakil  Presiden  juga  dipilih langsung  oleh  rakyat.  Kedaulatan rakyat  yang  lain,  dilakukan  sesuai dengan  yang  diatur  oleh  UUD  NRI Tahun 1945.
2. Dengan  konsep  “Kedaulatan  Rakyat” sebagaimana  dikemukakan  di  atas, proses  ketatanegaraan,  terkait  pe- nyelenggaraan  “Kedaulatan  Rakyat” akan  lebih  sederhana  dan  efisien,  di samping  menjamin  efisiensi  mana- jemen negara, sehingga peluang terbentuknya “good  governance  and good government” lebih besar. Demokrasi  kita adalah  demokrasi gotong-royong, yang melandasi “sistem  sendiri”  dalam  kehidupan bermasyarakat, berbangsa, dan bernegara.  Sehubungan  dengan  itu pemilihan umum untuk memilih anggota DPR dan DPRD, baik provinsi maupun  kabupaten/kota,  selayaknya diselenggarakan  dengan  menggunakan sistem  distrik.  Semua  itu  memerlukan perubahan kembali UUD 1945, sebagaimana telah diubah dalam empat tahapan  pada  tahun  1999,  tahun  2000, tahun 2001 dan tahun 2002, dan dalam bentuk adendum.

## DAFTAR PUSTAKA

## Buku:
Jimly  Asshiddiqie, Gagasan  Kedaulatan Rakyat dalam Konstitusi dan pelaksanaannya di Indonesia ,
(Jakarta  :  Ichtiar  Baru  Van Hoeve, 1994).
Todung  Mulya  Lubis, Jalan  Panjang  Hak Asasi  Manusia:  Catatan  Todung Mulya  Lubis,  ( Jakarta:  Gramedia Pustaka Utama. 2005).
Komisi  Yudisial  Republik  Indonesia,
Bunga  Rampai  Komisi  Yudisial  dan Reformasi  Peradilan ,  (Jakarta:  KY.
2007).
Ni'matul  Huda, Lembaga  Negara  Dalam
Masa Transisi Demokrasi , (Yogyakarta: UII Press. 2007). Hanta Yudha AR, Presidensialisme
Setengah  Hati:  Dari  Dilema  Ke Kompromi,  ( Jakarta:  PT  Gramedia Pustaka Utama. 2010).
Hamdan  Zoelva, Impeachment  Presiden:
Alasan Tindak Pidana Pemberhentian  Presiden  Menurut
UUD  NRI  Tahun  1945 ,  (Jakarta: Konstitusi Press. 2005).
Jimly  Asshiddiqie, Format  Kelembagaan
Negara  Dan  Pergeseran  Kekuasaan Dalam  UUD  NRI  Tahun  1945,
( Depok: FH UII Press, 2004).
Jimly Asshiddiqie, Konstitusi dan Konstitusionalisme
Indonesia, ( Jakarta: Setjen
Mahkamah
Konstitusi Republik Indonesia,
2006).
Makmur Amir dan Reni Dwi Purnomowati, Lembaga  Perwakilan Rakyat, (Jakarta:  Pusat  Studi  HTN FHUI, 2005).
Woodrow  Wilson  dalam  Arendt  Lijphart,
Sistem  Pemerintahan  Parlementer dan Presidensial, (Jakarta:  PT.  Raja Grafindo Persada, 1995).
Jimly  Asshiddiqqie,  Konsolidasi  Naskah UUD 1945 Setelah Perubahan Keempat,  (Jakarta:  Pusat  Studi  HTN FHUI, 2002).
Artikel Jurnal:
Soewoto  Mulyosudarmo, Pembaharuan Ketatanegaraan  Melalui  Perubahan Konstitusi ,  Asosiasi  Pengajar  HTN dan  HAN  dan  In-TRANS.  (Malang:
2004).
Partnership  for  Governance  Reform  in Indonesia, Laporan  Penilaian  Tata Pemerintahan  Negara  Indonesia, ( Jakarta: PGRI. , 2004: ii).

## BIODATA SINGKAT PENULIS
Mustajib,  S.H. menyelesaikan  pendidikan Sarjana  Hukum  pada  Fakultas  Hukum Universitas  Mochammad  Sroedji  Jember. Pada  saat  ini  sedang  menyelesaikan pendidikan  S2  pada  Program  Magister Ilmu  Hukum  pada  Fakultas  Hukum Universitas Jember.