## PEMBENTUKAN PRODUK HUKUM DAERAH SELAMA
PANDEMI COVID-19

## LOCAL LEGAL PRODUCT MAKING DURING COVID-19
Victor Juzuf Sedubun 1
1 Dosen HTN/HAN dan Ketua Pusat Kajian HTN Fakultas Hukum, Universitas Pattimura Jl. Ir. M. Putuhena – Kampus Poka, Ambon, Maluku, 97233 Email: sedubunjuzufvictor@gmail.com

## Abstract
The  Covid-19  pandemic  the  current  issue  demands  proper  and  immediate response  from  the  Governments.  There  are  lot  of  Legal  Products  that  has  been made  by  the  government.  The  public  do  not  solely  demand  immediate  and appropriate  response  from  the  central  and  regional  government  but  also  their need  to  be  guaranteed  and  protected,  also  the  norm  in  the  in  the  legal  product that being made must have the connective power and the efficiency. The practice of formal and substantial principles should be a concern in legal product making in  the  region,  that  being  formed  during  the  pandemic  of  Covid-19.  Maluku Governor  Regulation  Number  15/2020  has  a  lot  of  material  content  in  common with DKI Jakarta Governor Regulation No. 33/2020.
Keywords: Legal Product, Maluku governor regulation Number 15/2020, Covid- 19.

## Intisari
Langkah cepat dan tepat perlu dilakukan pemerintah dan pemerntah daerah dalam menangani  pandemi  Covid-19  dengan  membentuk  produk  hukum  daerah,  baik yang  bersifat  legislasi  maupun  yang  bersifat  regulasi.  Kesejahteraan  dan keselamatan  masyarakat  harus  terjamin,  di  samping  norma  produk  hukum  yang dihasilkan  harus  memiliki  daya  guna  dan  daya  ikat  bagi  masyarakat.  Pergub Maluku  Nomor  15  Tahun  2020  yang  memiliki  banyak  kesamaan  materi  muatan dengan  Pergub  DKI  Jakarta  Nomor  33  Tahun  2020,  harus  dicabut  dan  diganti dengan  pergub  yang  baru,  yang  materi  muatannya  memenuhi  prinsip-prinsip pembentukan  perundang-indangan  yang  baik  dan  mencerminkan  konsep Good Covid-19  Governance ,  agar  dapat  dilaksanakan  dan  memberi  perlindungan kepada masyarakat.
Kata kunci : Produk hukum, Pergub Maluku Nomor 15/2020, Covid-19

## A. Pendahuluan
Pandemi Corona  Virus  Diseases 2019  (Covid-19)  mulai  mewabah  di WuhanCina  sejak  akhir  tahun  2019.Penyebaran  yang  sangat  cepat  dan  meluas mengakibatkan  dalam waktu  yang singkat  pasca  pertama kali menyebar di  Cina, pandemi  Covid-19  telah  mewabah  212negara  di  dunia.Di  Indonesia  sendiri, pandemi Covid-19 telah mewabah di seluruh provinsi.
Penyebaran pandemi Covid-19 yang sangat cepat dan meluas ini menuntut Pemerintah untuk mengambil langkah cepat dan tepat dalam penanganannya guna mengatasi  dan  menekan  penyebaran  pandemi  Covid-19.  Penerbitan  produk hukum  di  tingkat  pusat,  baik  dalam  bentuk regeling maupun  dalam bentuk beschikking ,  menjadi  sangat  mendesakdan  dinanti  oleh  setiap  daerah, karena  produk  hukum  yang  diterbitkan  akan  menjadi  dasar  dalam  pembentukan produk hukum di tingkat daerah terkait penanganan Pandemi Covid-19.
Pemerintah  Daerah  sebagai  sub  ordinat  dari  Pemerintah  juga  dituntut mengambil  langkah  cepat  dan  tepat  untuk  menekan  angka  penyebaran  pandemi Covid-19  pada  daerah  masing-masing.  Langkah  cepat  dan  tepat  dapat  terwujud dalam  produk  hukum  daerah  yang  dibentuk  selama  pandemi  Covid-19.Langkah cepat Pemerintah dan Pemerintah Daerah dalam menerbitkan produk hukum guna mengatasi  dan  menekan  penyebaran  pandemi  Covid-19  tidak  serta  merta  dapat menyampingkan  substansi  dan  prosedur  pembentukan  sebuah  produk  hukum, sebagaimana diatur dalam peraturan perundangan.
Undang-Undang  Nomor  12  Tahun  2011  tentang  Pembentukan  Peraturan Perundang-undangan  (UU  Nomor  12  Tahun  2011)  sebagaimana  telah  diubah dengan Undang-undang Nomor 15 Tahun 2019 tentang Perubahan Atas Undang- Undang  Nomor  12  Tahun  2011  tentang  Pembentukan  Peraturan  Perundang- undangan  (UU  Nomor  15  Tahun  2019)  merupakan  acuan  dalam  pembentukan peraturan  perundang-undangan  di  Indonesia,  disamping  peraturan  perundang- undangan  lain  yang  memberikan  kewenangan  kepada  badan/pejabat  administrasi pemerintahan pada setiap tingkatan untuk membentuk produk hukum berdasarkan kebutuhan dan kepentingan daerah dalam menghadapi Pandemi Covid-19.
Menyikapi  pandemi  Covid-19,  pemerintahan  daerahberkewajiban  untuk menjaga  stabilitas  di  daerah  masing-masing,  dengan  tetap  mengupayakan mengatasi  dan  menekan  penyebaran  pandemi  Covid-19.Pembentukan  produk hukum  untukmengatasi  dan  menekan  penyebaran  pandemi  Covid-19  menjadi langkah  hukum  yang  ditempuh  oleh  pemerintah  daerah.Hal  ini  sejalan  dengan pendapatAndrew Arden 1 yang menyatakan:
“Local government does not exist in a vacuum. Its purpose is to provide for the peoples of their areas that which is or may not be provided by others, whether  the  private  sector  or  indeed  other  organs  of  government  (central and  appointed  bodies  with  central  or  local  governmental  functions). Accordingly,  local  government  is  an  essential  part  of  the  organisation  of the state as a whole and, as such, is both regulated by, and accountable to, central  government,  with  which  and  with  other  bodies  its  functions  co- exist”.
Pembentukan  produk  hukum  daerah  dalam  kondisi  yang  tidak  seperti  saat ini,  memang  tidak  dimungkinkan  dalam  bentuk  peraturan  daerah.Dalam membentuk  peraturandaerah,  membutuhkan  adanya  persetujuan  bersama  antara
1 Andrew  Arden, Local  Government  Constitutional  Law  and  Administrative  Law , Thompson Sweet&Maxwell, London, 2008, hlm. 84.
Pemerintah  Daerah  dan  Dewan  Perwakilan  Rakyat  Daerah  (DPRD)  selaku Pemerintahan  Daerah  yang  berwenang  secara  atributif  dalam  pembentukan peraturan daerah.
Pembentukan  produk  hukum  daerah  dalam  kondisi  yang  tidak  normal seperti  saat  Pandemi  Covid-19,  tetap  harus  dilakukan  dengan  tetap  harus memedomani prinsip-prinsip formal dan prinsip-prinsip substansial pembentukan peraturan  perundang-undangan  yang  baik,  selain  mengacu  pada  prinsip- prinsipformal  dan  prinsip-prinsip  substansial  sebagaimana  terdapat  dalam pengaturan UU Nomor 12 Tahun 2011.
Situasi  pandemi  Covid-19  saat  ini,  masyarakat  mmembutuhkan  langkah cepat  dan  tepat  dari  pemerintahan  dalam  mengatasi  dan  menekan  penyebaran Pandemi  Covid-19,  tetapi  kepastian  hukum  juga  dibutuhkan  agar  ketertiban masyarakat  tetap  terjaga.Pembentukan  Peraturan  Gubernur  merupakan  langkah cepat  dan  tepat  di  masa  pandemic  Covid-19  dengan  tetap  memperhatikan  asas formal  dan  asas  substansial  dalam  Pasal  5  dan  Pasal  6  UU  Nomor  12  Tahun 2011.Selain  memerhatikan  fungsi  peraturan  gubernur  sebagaimana  dikemukakan oleh  Maria  Farida  Indrati  Seprapto  bahwa  “Fungsi  peraturan  kepala  daerah  ini merupakan  fungsi  delegasian  dari  peraturan  daerah,  atau  dari  suatu  peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi…” 2
Perlu juga memerhatikan pendapat Jimly Asshiddiqie bahwa berpijak pada uraian di pendahuluan, masalah yang diangkat untuk dianalisa dalam penulisan ini adalah  “bagaimana  pembentukan  produk  hukum  di  Provinsi  Maluku  dalam mengatasi dan menekan pandemi Covid-19?”

## B. Pembahasan
1. Kewenangan  Pembentukan  Produk  Hukum  Daerah  Selama  Pandemi Covid-19
Negara  Indonesia  sebagaimana  diamanatkan  dalam  Pasal  1  ayat  (1) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 (UUD NRI Tahun 1945)  adalah  negara  kesatuan  yang  berbentuk  Republik.Pengaturan  bentuk Negara Indonesia menurut Pasal 1 ayat (1) UUD NRI Tahun 1945 adalah sangat penting  mengingat  letak  geografis  Negara  Indonesia  yang  terdiri  dari  banyak pulau. Dengan jangkauan wilayah yang sangat luas.
Negara  kesatuan  merupakan  negara  dengan  susunan  negara  yang  hanya terdiri  atas  satu  negara  saja  dan  tidak  dikenal  adanya  negara  di  dalam  negara sebagaimana  yang  dikenal  dalam  suatu  negara  federal.Negara  kesatuan  tidak memiliki  wilayah  di  dalamnya  yang  berstatus  negara,  sebagaimana  pendapat Ernest Utrecht, yang melihat hubungan dengan negara kesatuan yang tidak terdiri atas beberapa daerah yang berstatus negara bagian. Menurut Ernest Utrecht 3 : “… suatu  negara  kesatuan  ialah  suatu  negara  yang  tidak  terdiri  dari  beberapa daerah  yang  berstatus  negara  bagian  (deelstaat)  dengan  undang-undang  dasar
2 Maria  Farida  Indrati  Soeprapto, Ilmu  Perundang-undangan,  Jenis,  Fungsi  dan  Materi Muatan , Kanisius, Yogyakarta, 2007, hlm. 233.
3 Ernst  Utrecht, Pengantar  dalam  Hukum  Indonesia ,  Ichtiar  Baru  bekerja  sama  dengan Sinar Harapan, Jakarta, 1983, hlm. 342.
sendiri,  biasanya  juga  dengan  kepala  negara  sendiri  dan  materi-materi  sendiri- sendiri, serta merdeka dan berdaulat.”
Esensi atau hakekat negara kesatuan menurut C. F. Strong 4 , adalah: “ the essence of a unitary state is that the sovereignty is undivided, in other word,  that  the  powers  of  the  central  government  are  unrestricted,  for  the constitution of a unitary state does not admit of any other law-making body than  the  central  one.  If  the  central  power  finds  it  convenient  to  delegate powers  to  minor  bodies-whether  they  be  local  authorities  or  colonial authorities  ---  it  does  so,  be  it  remembered,  from  the  plenitude  of  its  own authority  and  not  because  the  constitution  says  it  must,  or  because  the various  part  of  the  state  have  a  separate  indentity  which  they  have  some extent  retained  on  joining  the  larger  body.  …  that  they  exist  and  can  be abolished  at  the  discretion  of  the  central  authority.  …  And,  finnaly,  it means  that  there  is  no  possibility  of  the  central  and  local  authorities coming into a conflict with which the central government has not the legal power to cope. ”
Pendapat  C.  F.  Strong  di  atas  menunjukkan  bahwa  hakekat  suatu  negara kesatuan  adalah  negara  yang  kedaulatannya  tidak  terbagi,  atau  dengan  kata  lain, negara  yang  kekuasaan  pemerintah  pusatnya  tidak  terbatas  karena  konstitusi negara  kesatuan  tidak  mengakui  adanya  badan  pembuat  undang-undang  selain badan  pembuat  undang-undang  pusat.Dengan  demikian,  dapat  dipahami  bahwa dalam negara kesatuan, pemerintah pusatlah yang memegang kedaulatan tertinggi negara. Sehingga perlu adanya pengawasan dan pembatasan terhadap penggunaan kedaulatan dalam aktivitas pemerintah pusat dalam undang-undang.
Konsekuensi  prinsip  negara kesatuan, maka kekuasaan pemerintahan tetap berada  di  Pemerintah  Pusat.Pemerintah  selanjutnya  melimpahkan  wewenang penyelenggaraan pemerintahan di daerah kepada Pemerintahan
Daerah.Pelimpahan  wewenang  kepada  Pemerintahan  Daerah  dalam  bentuk desentralisasi.Desentralisasi  dalam  ketatanegaraan  berakibat  pada  beralihnya kewenangan Pemerintah secara tetap.Pemerintahan kehilangan kewenangan yang telah  dilimpahkannya  dan  beralih  kepada  Pemerintahan  Daerah.  Desentralisasi adalah juga cara atau sistem untuk mewujudkan asas demokrasi yang memberikan kesempatan  kepada  rakyat  untuk  turut  serta  berpartisipasi  dalam  proses penyelenggaraan pemerintahan negara.
M.C.  Burkens, et.al 5 ,  mengemukakan  2  (dua)  macam  desentralisasi,  yaitu desentralisasi  teritorial  ( decentralisatie  territorial )  dan  desentralisasi  fungsional ( functionale decentralisatie ), bahwa:
“ Bij  territoriale  decentralisatie  krijgen  de  organen  van  een  bepaald openbaar  licham  in  beginsel  een  algemene  bevoegdheid  tot  wetgeving  en bestuur  op  een  deel  van  het  grondgebied  van  de  straat ,  sedangkan
4 C.F. Strong, Modern Political Constitutions an Introduction to the Comparative Study of their History and Existing Form , Fifth Printed, Sidwick & Jackson Limited, London, 1960, p. 80.
5 M.C.  Burkens, Beginselen  van  de  Democratische  Rechtsstaat ,  W.E.J.  Tjeenk  Willenk, Deventer, 1997, p. 260-263.
decentralisatie functionale goot het om taakbehartiging met het oog op een bepaald doel ”.
(“Artinya  bahwa  desentralisasi  tidak  dimaksudkan  sebagai  proses melepaskan  diri  sama  sekali  dari  pemerintah  yang  lebih  atas,  tetapi desentralisasi  lebih  dikaitkan  dengan  persoalan  pembagian/penyerahan wewenang  dari  lembaga  yang  lebih  tinggi  kepada  lembaga  yang  lebih rendah dan yang berada di bawahnya”).
Kewenangan  penyelenggaraan  pemerintahan  di  daerah  oleh  Pemerintahan Daerah  termasuk  di  dalamnya  kewenangan  untuk  menetapkan  peraturan  daerah dan  peraturan-peraturan  lain  sebagai  dasar  melaksanakan  otonomi  dan  tugas pembantuan.  Atribusi  ini  termaktub  dalam  ketentuan  Pasal  18  ayat  (5)  dan  ayat (6) UUD NRI Tahun 1945 yang menyatakan:
(5) Pemerintahan  daerah  menjalankan  otonomi  seluas-luasnya,  kecuali urusan  pemerintahan  yang  oleh  undang-undang  ditentukan  sebagai urusan Pemerintah Pusat.
(6) Pemerintahan  daerah  berhak  menetapkan  peraturan  daerah  dan peraturan-peraturan  lain  untuk  melaksanakan  otonomi  dan  tugas pembantuan.
Ketentuan Pasal 18 ayat (5) dan ayat (6) UUD NRI Tahun 1945 merupakan dasar  konstitusionalitas  kewenangan  Pemerintahan  Daerah  membentuk  peraturan daerah dan peraturan-peraturan lain dalam rangkan penyelenggaraan pemerintahan  di  daerah  berdasarkan  otonomi  dan  tugas  pembantuan.Otonomi ditidak dapat dimaknai sebagai kemerdekaan. MenurutLaica Marzuki 6 :
“Otonomi  daerah  merupakan  esensi  pemerintahan  desentralisasi.Istilah otonomi  berasal  penggalan  dua  kata  bahasa  Yunani,  autos  yang  berarti sendiri  dan  nomos  yang  berarti  undang-undang.Otonomi  bermakna membuat  perundang-undangan  sendiri  (zelfwetgeving),  namun  dalam perkembangannya,  konsepsi  otonomi  daerah  selain  mengandung  arti zelfwetgeving  (membuat  Peraturan  Daerah-Peraturan  Daerah),  juga utamanya mencakup zelfbestuur (pemerintahan sendiri). C.W. van der Pot memahami konsep otonomi daerah sebagai eigen huishouding (menjalankan rumah tangganya sendiri).”
Kebebasan  yang  ada  tidak  serta  merta  merupakan  kebebasan  yang  tanpa memikirkan  anggota  masyarakat.  Ibaratnya  suatu  rumah  tangga  keluarga,  maka dalam  menjalankan  tugas  dan  fungsi  sebagai  kepala  keluarga,  kepala  keluarga harus  memperhatikan  kenyamanan,  kebutuhan  dan  pendapat  anggota  keluarga yang  lain.  Harus  ada  batasan-batasan  dalam  pergaulan  dalam  keluarga.  Di samping  itu  juga  harus  ada  batasan-batasan  yang  mengatur  pergaulan  antara keluarga yang satu dengan keluarga yang lain. Sehingga tercipta keberaturan dan ketertiban  hidup,  bukan  saja  dalam  keluarga  namun  juga  dengan  tetangga  dalam
6 M. Laica Marzuki, Berjalan-Jalan di Ranah Hukum , Buku Kesatu, Edisi Revisi Cetakan Kedua, Sekretariat Jenderal dan Kepaniteraan Mahkamah Konstitusi RI, Jakarta, 2006, hlm. 161.
lingkungannya.Konsep  otonomi  nyata  dan  bertanggungjawab  bertujuan  untuk meningkatkan pelayanan kepada masyarakat.
Selanjutnya Philipus M. Hadjon 7 mengatakan bahwa:
“Menjadikan  kerukunan  sebagai  saringan  terhadap  ekspansi  birokrasi dapatlah  dibandingkan  dengan  usaha  yang  telah  dikembangkan  dalam Hukum  Administrasi  di  Belanda  melalui  apa  yang  disebut  ‘algemene beginselen  van  behoorlijk  bestuur’.  Asas  ini  beranjak  dari  pemikiran bahwa  penguasa  dalam  segala  tingkah-lakunya  hendaklah  bertindak sebagai  halnya  seorang  bapak  rumah  tangga  yang  baik  (als  een  goed huisvader). Asas  ini di Belanda  dimaksudkan sebagai  sarana  pengawasan terhadap  kebebasan  bertindak  dari  penguasa  (berdasarkan  asas  ‘freis ermessen’)”
Abdurrahman  Wahid  menyatakan  bahwa  Indonesia  adalah  rumah  besar yang di dalamnya penuh warna. 8 Penulis mengartikan pendapat sebagai Indonesia sebagai  suatu  tubuh  yang  memiliki  banyak  anggota.Jika  dihubungkan  dengan ilustrasi  di  atas,  maka  dapat  dikatakan  bahwa  masing-masing  anak  memiliki karakter  dan  potensi  tersendiri  yang  harus  diberikan  keleluasaan  untuk dikembangkan.Sehingga  orang  tua  tidak  dapat  memaksa  karakter  dan  potensi orang  tua  menjadi  karakter  dan  potensi  anak.Orang  tua  selanjutnya  hanya mengawasi  dan  memberikan  pengarahan  kepada  anak,  agar  anak  tidak  berlaku meyimpang dari nasihat orang tua.Dalam hubungan antar anggota keluarga, maka satu anggota tidak dapat menganggap dirinya lebih penting dari anggota yang lain. Dengan  begitu,  sangat  diperlukan  adanya  kerukunan  dalam  hubungan  orang  tua dan anak.
Penetapan  produk  hukum  daerah,  dalam  konteks  negara  kesatuan  seperti iluistrasi  di  atas,  dapat  disampaikan  bahwa  penetapan  peraturan  daerah  maupun peraturan-peraturan  lainnya  oleh  Pemerintahan  Daerah  tetap  mengacu  pada hierarki  peraturan  perundang-undangan  yang  berlaku  di  Indonesia,  sebagaimana diatur dalam ketentuan  UU Nomor 12 Tahun 2011.Pengaturan jenis dan hierarki perturan  perundang-undangan  dalam  UU  Nomor  12  Tahun  2011  terdapat  dalam ketentuan Pasal ayat (1) dan Pasal 8 ayat (1) yang menyatakan sebagai berikut: Pasal  7  ayat  (1)  Jenis  dan  hierarki  Peraturan  Perundang-undangan  terdiri atas:
a. Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945;
b. Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat;
c. Undang-Undang/Peraturan Pemerintah  Pengganti Undang-Undang;
d. Peraturan Pemerintah;
e. Peraturan Presiden;
f. Peraturan Daerah Provinsi; dan
7 Philipus  M.  Hadjon, Perlindungan  Hukum  Bagi  Rakyat  di  Indonesia,  Sebuah  Studi tentang  Prinsip-Prinsipnya,  Penangannya  oleh  Pengadilan  dalam  Lingkungan  Peradilan  Umum dan Pembentukan Peradilan Administrasi , Peradaban, Surabaya, 2007, hlm. 89.
8 Sebagaimana dikemukakan oleh Mahfud MD, dalam wawancara dengan Metro TV pada acara Nasib Capres Partai Tengah, Kamis, 10 April 2014, Pukul 08.30 WIB.
g. Peraturan Daerah Kabupaten/Kota.
Pasal  8  ayat  (1)  Jenis  Peraturan  Perundang-undangan  selain  sebagaimana dimaksud  dalam  Pasal  7  ayat  (1)  mencakup  peraturan  yang  ditetapkan  oleh Majelis Permusyawaratan Rakyat, Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah,  Mahkamah  Agung,  Mahkamah  Konstitusi,  Badan  Pemeriksa  Keuangan, Komisi  Yudisial,  Bank  Indonesia,  Menteri,  badan,  lembaga,  atau  komisi  yang setingkat  yang  dibentuk  dengan  Undang-Undang  atau  Pemerintah  atas  perintah Undang-Undang,  Dewan  Perwakilan  Rakyat  Daerah  Provinsi,  Gubernur,  Dewan Perwakilan  Rakyat  Daerah  Kabupaten/Kota,  Bupati/Walikota,  Kepala  Desa  atau yang setingkat.
Pemerintahan Daerah  berwenang untuk  membentuk produk hukum  daerah yang  bersifat regeling di  tingkat  provinsi  meliputi  peraturan  daerah  provinsi, peraturan  gubernur,  dan  peraturan  DPRD  provinsi.Sedangkan  produk  hukum daerah  yang  bersifat regeling di  tingkat  kabupaten/kota  meliputi  peraturan daerahkabupaten/kota  dan  peraturan  bupati/walikota,  dan  peraturan  DPRD kabupaten/kota.Selain  itu  terdapat  pula  produk  hukum  daerah  yang  bersifat beschikking berupa keputusan-keputusan yang dikeluarkan oleh kepala daerah. Daerah otonom menurut Bagir Manan 9 , sebagai satu pemerintahan mandiri yang  memiliki  wewenang  atributif  –  lebih-lebih  sebagai  subyek  hukum  ( publiek rechtpersoon , public  legal  entity )  –  berwenang  membuat  peraturan-peraturan untuk  menyelenggarakan  rumah  tangganya.  Wewenang  mengatur  ini  ada  pada Pemerintah  Daerah  (pejabat  administrasi  negara)  dan  DPRD  sebagai  pemegang fungsi legislatif di daerah.
Pembentukan  produk  hukum  daerah  harus  sesuai  kewenangan  yang diberikan, sebagaimana juga diatur dalam ketentuan Pasal 8 ayat (2) UU Nomor 2 Tahun  2011  menyatakan  bahwa:  peraturan  Perundang-undangan  sebagaimana dimaksud  pada  ayat  (1)  diakui  keberadaannya  dan  mempunyai  kekuatan  hukum mengikat sepanjang diperintahkan oleh Peraturan Perundang-undangan yang lebih tinggi atau dibentuk berdasarkan kewenangan.
Hakekat  peraturan  daerah  dan  peraturan-peraturan  lainnya  sebagai  produk hukum  daerah  yang  mengakomodir  kepentingan  masyarakat  di  daerah  guna mencapai  suatu  kebahagiaan  yang  terbesar  kepada  masyarakat,  mesti  dihargai oleh  penyelenggara  pemerintahan  di  pusat  sebagai  urusan  penyeleggara pemerintahan  di  daerah  dalam  mengupayakan  kebahagiaan  dan  kesejahteraan kepada  masyarakat  di  daerah.Dengan  pengakuan  tersebut,  daerah  berhak menetapkan produk hukum daerah untuk menampung kondisi khusus daerah dan mengatur  kehidupan  bersama  masyarakat  di  daerahnya  dalam  pergaulan  antar individu.  Pemerintah  di  pusat  tidak  lagi  dapat  mengintervensi  pembentukan produk  hukum  daerah,  sekalipun  muatan  materi  produk  hukum  daerah  yang dibentuk  oleh  penyelenggara  pemerintahan  di  daerah  terdapat  pertentangan dengan  peraturan  yang  lebih  tinggi,  kecuali  jika  mutan  materi  tersebut bertentangan  dengan  konstitusi,  undang-undang  dan  tujuan  pembentukan  produk hukum  daerah  itu  sendiri.Pendapat  Andrew  Arden  dapat  menjadi  acuan
9 Bagir Manan, Teori dan Politik Konstitusi , FH UII Press, Yogyakarta,2003, hlm. 71.
sebagaimana  dikemukakan  di  atas  dapat  menjadi  acuan,  bahwa  pemerintah daedrah tidak dapat tinggaldiam dan tidak melakukan apa. 10
Pemerintah  Daerah  menyediakanbagi  rakyatdaerahnya  sesuai  dengan kebutuhan dan kondisi khusus di daerah, sepanjang masih dapat dipertanggungjawabkan oleh Pemerintah Daerah.Dalam kaitan dengan pembentukan  peraturandaerah,  maka  pemerintahan  daerah  yang  paling  tahu mengapa,  untuk  siapa,  kapan  dan  bagaimana  aturan  tersebut  dibuat 11 dan dampaknya terhadap perkembangan masyarakat di daerah.

## 2. Prinsip Pembentukan Produk Hukum Daerah
Pembentukan  suatu  produk  hukum,  termasuk  produk  hukum  daerah, memerlukan adanya suatu keahlian dan keterampilan.Suatu produk hukum daerah harus  dapat  memberikan  jaminan  perlindungan  dan  pemenuhan  kepentingan bersama  masyarakat  di  daerah.Lon  Fuller,  memberikan  pendapat  bahwa membentuk  aturan  hukum,  termasuk  membentuk  undang-undang dan  Peraturan Daerah  dan  peraturan-peraturan  lainnya (cetak  miring  oleh  penulis)  itu  adalah suatu keterampilan. 12
Pembentukan  peraturan  perundang-undangan  menururt  Lon  Fuller, 13 seharusnya dilakukan sesuai kewenangan yang dimiliki serta cermat, hal ini untuk menghindari  kegagalan  penerapan  peraturan  perundang-undangan  yang  dibentuk karena  adanya  pembatalan  atau  karena  materi  muatannya  sangat  sulit  untuk dipenuhi  oleh  masyarakat.Peraturan  yang  baik  bagi  masyarakat  harus  mencakup delapan hal ( eight ways to fail to make law ), sebagai berikut:
“eight ways to fail to make law is :
(a) … a failure to achieve rules at all, so that every issue must decided on an ad hoc basic (peraturan harus juga berlaku bagi penguasa, harus ada kecocokan atau konsistensi antara peraturan yang diundangkan dengan pelaksanaannya;  dituangkan  dalam  aturan-aturan  yang  berlaku  umum, artinya suatu sistem hukum harus mengandung peraturan-peraturan dan tidak  boleh  sekedar  mengandung  keputusan-keputusan  yang  bersifat sementara atau ad hoc );
(b) a failure to publicize, or at least to make avaiable to the affected party, the  rules  he  is  expacted  to  observe (aturan-aturan  yang  telah  dibuat harus  diumumkan  kepada  mereka  yang  menjadi  obyek  pengaturan aturan-aturan tersebut);
(c) the  abuse  of  retroactive  legislation,  which  not  only  cannot  itself  guide action, but undercuts the integrity of rules prospective in effect, since it
10 Andrew Arden, Loc . Cit . 11 Jimly Asshiddiqie, Hukum Tata Negara dan Pilar-Pilar Demokrasi, Serpihan Pemikiran Hukum, Media dan HAM , Konstitusi Press, Jakarta, 2005, hlm. 67.
12 I Made Subawa, “ Implikasi Yuridis Pengalihan Kekuasaan Membentuk Undang-Undang Terhadap  Sistem  Ketatanegaraan  Republik  Indonesia  Pasca  Perubahan  Undang-Undang  Dasar 1945”, Disertasi , PPS Unair, Surabaya, 2003, h. 10.
13 Sebagaimana  dikutip  oleh  Taufiqurrohman  Syahuri,  “Hukum  Konstitusi  (Proses  dan Prosedur Perubahan UUD 1945 di Indonesia 1945-2002)”,Ghalia Indonesia, Jakarta, 2004, h. 21- 22.
uts  them  under  the  threat  of  retrospective  change (tidak  boleh  ada peraturan  yang  memiliki  daya  laku  surut  atau  harus  non-retroaktif, karena dapat merusak integritas peraturan yang ditujukan untuk berlaku bagi waktu yang akan datang);
(d) a failure to make rules understandable (dirumuskan secara jelas, artinya disusun dalam rumusan yang dapat dimengerti);
(e) the  enactment  of  contradictory  rules (tidak  boleh  mengandung  aturan- aturan yang bertentangan satu sama lain);
(f) that  rules  require  conduct  beyond  the  powers  of  the  affected  party (tidak  boleh  mengandung  beban  atau  persyaratan  yang  melebihi  apa yang dapat dilakukan);
(g) intoduction  such  frequent  changes  in  the  rules  that  the  subject  cannot orient  his  action  by  them (tidak  boleh  terus-menerus  diubah,  artinya tidak  boleh  ada  kebiasaan  untuk  sering  mengubah-ubah  peraturan sehingga menyebabkan seseorang kehilangan orientasi); dan
(h) a  failure  of  congruence  between  the  rules  as  announced  and  their actual  administration (harus  ada  kecocokan  atau  konsistensi  antara peraturan yang diundangkan dengan pelaksanaan sehari-hari)”.
Pembentukan hukum tersebut harus didasarkan pada kebenaran fakta yang terjadi  dalam  masyarakat.Berdasarkan  kebenaran  fakta  tersebut  pembentukan hukum  harus  dapat  memenuhi  kebutuhan  masyarakat  terhadap  suatu  aturan tertentu  yang  mengendalikan  perilaku  individu  dalam  masyarakat.Geofferey Samuel 14 mengemukakan bahwa:
“ The  object  of  legal  science  is  the  constructed  legal  model  of  facts.  The idea  that  the  way  facts  are  constructed  internally  leading  to  the  way  that they  are  thus  viewed,  is  capable  of  creating  a  normative  dimension  quite separate  from  any  normative  aspect  attaching  to  a  legal  rule.  This  fact construction can be seen as a kind of precategorisation before the facts are formally assigned to an established legal category. How facts are actually constructed at this precategorisation stage might well be an active step in the process of reaching a solution in a case and thus the construction – and reconstruction  –  of  facts  is  as  important  as  any  search  for,  or  an application of,  a rule. The facts  of  a case are not  real  facts. They are not real-life situations, but are virtual fact because the object of legal science is not the phenomena of the real world (real facts of a case). ”
Peran lembaga-lembaga hukum dan konsep merupakan pusat penyelidikan yang  dilakukan  secara  epistemologis  dan  metodologis  hukum.Peran  lembaga- lembaga hukum dan konsep juga sebagai jembatan untuk menghubungkan antara dunia hukum dan fakta sosial. Ada tiga instansi fundamental: orang ( persona ), hal
14 Geofferey  Samuel, Epistimology  and  Method  in  Law ,  Kent  Law  School,  UK,  Juridishe Bibliotheek University Utrecht, 2007, p. 175.
( res ), dan tindakan ( actio ). Peraturan daerah dan peraturan kepala daerah sebagai produk hukum lokal, memiliki peran yang sama dengan pandangan di atas, yaitu sebagai jembatan penghubungan antara antara dunia hukum dan fakta sosial. Apa yang menjadi  cita hukum  dalam produk hukum  daerah harus dapat  dihubungkan dengan kepentingan dari masyarakat di daerah.
Prinsip-prinsip  hukum  mempunyai  arti  penting  bagi  pembentukan  hukum, penerapan  hukum  dan  pengembangan  ilmu  hukum,  karena  bagi  pembentukan hukum, prinsip-prinsip hukum memberikan landasan secara garis besar mengenai ketentuan-ketentuan yang perlu dituangkan ke dalam aturan hukum. 15
Van der Vlies dalam buku Het Wetsbegrijp en Beginselen van Behoorlijke Regeling ,membagi  prinsip-prinsip  dalam  pembentukan  peraturan-peraturan  yang patut  ( beginselen  van  behoorlijke  regelgeving )  ke  dalam  asas-asas  formal  dan prinsip-prinsip yang material. Prinsip-prinsip yang formal dibagi atas lima, yaitu: prinsip  tujuan  yang  jelas  ( beginsel  van  duideleijke  doelstelling );  prinsip organ/lembaga  yang  jelas  ( beginsel  van  het  juiste  orgaan );  prinsip  perlunya pengaturan  ( het  noodzakelijkheidsbeginsel );  prinsip  dapat  dilaksanakan  ( het beginsel  van  uitvoerbaarheid );  dan  prinsip  konsensus  ( het  beginsel  van consensus ). 16
Sedangkan mengenai prinsip-prinsip yang material, van der Vlies membagi atas lima, yaitu prinsip terminologi dan sistematika yang benar ( het beginsel van duidelijke  terminologie  en  duidelijke  systematiek );  prinsip  dapat  dikenali  ( het beginsel  van  de  kenbaarheid );  prinsip  perlakuan  yang  sama  dalam  hukum  ( het rechtsgelijkheidsbeginsel );  prinsip  kepastian  hukum  ( het  rechtszekerheids- beginsel ); dan prinsip  pelaksanaan hukum  sesuai  dengan keadaan individual ( het beginsel van individuele rechtsbedeling ). 17
Selanjutnya,  A.  Hamid  S.  Attamimi  cenderung  untuk  membagi  prinsip- prinsip  pembentukan  peraturan  perundang-undangan  yang  patut  tersebut  ke dalam:
a. Prinsip-prinsip formal, dengan perincian:
1) prinsip tujuan yang jelas;
2) prinsip perlunya pengaturan;
3) prinsip organ/lembaga yang tepat;
4) prinsip materi muatan yang tepat;
5) prinsip dapatnya dilaksanakan; dan
6) prinsip dapatnya dikenali.
b. Prinsip-prinsip material, dengan perincian:
1) prinsip sesuai dengan Cita Hukum Indonesia dan Norma Fundamental Negara;
2) prinsip sesuai dengan Hukum Dasar Negara;
3) prinsip sesuai dengan prinsip-prinsip Negara Berdasar Atas Hukum;
15 Dikembangkan  dari  pendaapat  J.H.P.  Bellefroid.  “Inleiding  tot  de  Rechtswetenschap  in Nederland”. Dekker & van de Vegt. Nijmegen. 1953. Dalam Peter Mahmud Marzuki. Penelitian Hukum . Kencana. Jakarta. 2010. hlm. 79.
16 Maria  Farida  Indrati  Soeprapto. Ilmu  Perundang-Undangan,  Dasar-Dasar  dan Pembentukannya . Cetakan Kesebelas. Kanisius. Yogyakarta. 2006. hlm. 196.
17 Ibid ., hlm. 197.
4) prinsip  sesuai  dengan  prinsip-prinsip  Pemerintahan  Berdasarkan  Sistem Konstitusi. 18
Mengacu pada prinsip-prinsip pembentukan peraturan perundang-undangan Indonesia yang patut tersebut, dapat diharapkan terciptanya peraturan perundang- undangan  yang  baik  dan  dapat  mencapai  tujuan  secara  optimal  dalam pembangunan hukum di Indonesia.Berkaitan dengan prinsip-prinsip pembentukan peraturan  perundang-undangan  dalam  peraturan  perundang-undangan  di Indonesia, maka penulis akan membahas prinsip-prinsip pembentukan perundang- undangan  yang  diatur  dalam  UU  Nomor  10  Tahun  2004  sebagaimana  telah diganti dengan Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 beserta perubahannya. Pasal 5 UU Nomor 12 Tahun 2011 memuat beberapa  prinsip-prinsip yang harus menjadi acuan dalam pembentukan peraturan perundang-undangan.Prinsip- prinsip tersebut beserta penjelasannya adalah sebagai berikut:
a. kejelasan  tujuan,  yaitu  bahwa  bahwa  setiap  pembentukan  peraturan perundang-undangan  harus  mempunyai  tujuan  yang  jelas  yang  hendak dicapai;
b. kelembagaan  atau  organ  pembentuk  yang  tepat,  yaitu  bahwa  setiap  jenis peraturan perundang-undangan harus dibuat oleh lembaga negara atau pejabat pembentuk  peraturan  perundang-undangan  yang  berwenang.  peraturan perundang-undangan tersebut dapat dibatalkan atau batal demi hukum apabila dibuat oleh lembaga negara atau pejabat yang tidak berwenang;
c. kesesuaian  antara  jenis  dan  materi  muatan,  yaitu  bahwa  dalam  pembentukan peraturan  perundang-undangan  harus  benar-benar  memperhatikan  materi muatan  yang  tepat  sesuai  dengan  jenis  dan  hierarki  peraturan  perundang- undangan;
d. dapat  dilaksanakan,  yaitu  bahwa  setiap  pembentukan  peraturan  perundang- undangan  harus  memperhitungkan  efektivitas  peraturan  perundang-undangan tersebut  di  dalam  masyarakat,  baik  secara  filosofis,  sosiologis,  maupun yuridis;
e. kedayagunaan  dan  kehasilgunaan,  yaitu  bahwa  setiap  peraturan  perundang- undangan  dibuat  karena  memang  benar-benar  dibutuhkan  dan  bermanfaat dalam mengatur kehidupan bermasyarakat, berbangsa, dan bernegara;
f. kejelasan rumusan, yaitu bahwa bahwa setiap peraturan perundang-undangan harus  memenuhi  persyaratan  teknis  penyusunan  peraturan  perundang- undangan,  sistematika,  pilihan  kata  atau    istilah,  serta  bahasa  hukum  yang jelas  dan  mudah  dimengerti  sehingga  tidak  menimbulkan  berbagai  macam interpretasi dalam pelaksanaannya; dan
g. keterbukaan, yaitu bahwa dalam pembentukan peraturan perundang-undangan mulai  dari  perencanaan,  penyusunan,  pembahasan,  pengesahan  atau penetapan,  dan  pengundangan  bersifat  transparan  dan  terbuka.  Dengan demikian,  seluruh  lapisan  masyarakat  mempunyai  kesempatan  yang  seluas-
18 A.  Hamid  S.  Attamimi.  “Peranan  Keputusan  Presiden  Republik  Indonesia  dalam Penyelenggaraan  Pemerintahan  Negara  (Suatu  Studi  analisis  Mengenai  Keputusan  Presiden  yang Berfungsi  Pengaturan  dalam  Kurun  Waktu  PELITA  I-PELITA  IV)”. Disertasi .  Universitas Indonesia. Jakarta. 1990. hlm. 344-345.
luasnya  untuk  memberikan  masukan  dalam  pembentukan  peraturan perundang-undangan.
3. Produk Hukum Daerah Maluku Selama Pandemi Covid-19
Menghadapi  pandemi Covid-19, Pemerintah Daerah Provinsi  Maluku  juga berupaya  untuk  mengatasi  dan  menekan  penyebaran  pandemi  Covid-19  melalui berbagai  upaya,  termasuk  mengeluarkan  produk  hukum  daerah.  Produk  hukum daerah yang dikeluarkan antara lain Peraturan Gubernur Maluku Nomor 15 Tahun 2020  tentangPembatasan  Pergerakan  Orang  dan  Moda  Transportasi  Dalam Penanganan Corona  Virus  Disease 2019  (Covid-19)  di  Pulau  Ambon  (Pergub Maluku  Nomor 15 Tahun 2020) yang diundangkan dalam Berita Daerah  Provinsi Maluku Tahun 2020 Nomor 47.
Sebelumnya  Pemerintah  Provinsi  Maluku  dalam  rangka  upaya  mengatasi dan  menekan  angka  penyebaranpandemi  Covid-19  di  Provinsi  Maluku,  telah mengeluarkan  kebijakan  pemberlakuan  Pembatasan  Sosial  Berskala  Regional (PSBR)  yang  bertujuan  membatasi  pembatasan  pergerakan  orang  dalam  rangka mengatasi  dan  menekan  penyebaran  pandemi  Covid-19.Ini  berarti  bahwa  dalam upaya  mengatasi  dan  menekan  penyebaran  pandemi  Covid-19  di  Maluku, Pemerintah Provinsi Maluku setidaknya telah menetapkan dua langkah besar, yaitu kebijakan pemberlakuan PSBR dan Pergub Maluku Nomor 15 Tahun 2020.
Kedua  langkah  yang  diambil  ini  dari  aspek  hukum,khususnya  ilmu perundang-undangan  akanmenimbulkan  permasalahan  hukum  bagi  masyarakat dalam penerapannya. Berikut ini akan dikaji kedua langkah kebijakan yang diambil oleh Pemerintah Provinsi Maluku.

## a. Kebijakan Penerapan Pembatasan Sosial Berskala Regional
Langkah hukum yang pertama dikeluarkan dan menjadi pembahasan dalam penulisan  ini  adalah  Kebijakan  tentang  Penerapan  Pembatasan  Social  Berskala Regional  di  Provinsi  Maluku  yang  diumumkan  langsung  oleh  Gubernur Maluku.Dari  aspek  terminologi,  PSBR  merupakan  terminologi  baru  dan  yang tidak terdapat dalam pengaturan pada peraturan perundang-undangan sebelumnya. Dalam Undang-Undang 6 Tahun 2018 tentang Karantina Kesehatan (UU Nomor 6 Tahun  20018),  hanya  mengenal  karantina  wilayah,  karantina  rumah,  karantina rumah sakit dan Pembatasan Sosial Berskala Besar (PSBB).
Pemberlakuan  PSBR  di  Provinsi  Maluku  hendaknya  tidak  dikuti  dengan adanya  sanksi  bagi  yang  melanggarnya.Penerapan  PSBR  dengan  pemberlakuan sanksi bagi yang melanggar akan mengakibatkan permasalahan hukum baru bagi masyarakat  dalam  penerapannya.  Kebijakan  Kepala  Daerah  yang  mengandung sanksi  tetapi  tidak  dituangkan  dalam  suatu  bentuk  produk  hukum  daerah,  tentu memiliki  dampak  hukum.Secara  administratif  pemerintahan,kebijakan  Gubernur Maluku dapat dikategorikan sebagai tindakan pejabat administrasi sehingga dapat dijadikan sebagai obyek gugatan pada peradilan tata usaha negara.
Prinsip  material  pembentukan  peraturan  perundang-undangan  yang dikemukakan  oleh  van  der  Vlies,  yaitu  prinsip  terminologi  dan  sistematika  yang jelas,  yang  menjelaskan  bahwa  suatu  peraturan  harus  jelas,  baik  kata-kata  yang digunakan  maupun  strukturnya.  Kekuatiran  akan  kemungkinan  penerobosan
peraturan  melalui  celah-celah  yang  ada  sering  menyebabkan  digunakannya susunan kalimat yang amat rumit yang, menurut  pembuatnya, mampu mencakup segala  kemungkinan  yang  akan  terjadi.  Suatu  peraturan  tidak  hanya  harus  jelas kalimat  demi  kalimat,  tetapi  sistematikanya  pun  harus  jelas  dan  logis.  Pembaca mengharapkan  adanya  argumentasi  yang  tersusun  baik  di  dalam  suatu  undang- undang dan akan membaca undang-undang dengan cara itu.
Pengambil  kebijakan  harus  menggunakan  terminologi  yang  jelas  untuk menggambarkan  latar  belakang  Pemerintah  mengambil  langkah  mengeluarkan kebijakan PSBR.Ketiadaan konsep hukum dan konsep sosial terhadap terminologi PSBR  dalam  peraturan  perundang-undangan  yang  mendasari  dikeluarkan kebijakan  PSBR  berdampak  pada  kebijakan  yang  diambil  tidak  memiliki  dasar hukum yang kuat.
Selain itu mengenai prinsip formal yaitu prinsip tujuan yang jelas juga tidak diacu  dalam  kebijakan  ini.Menurut  van  der  Vlies, 19 prinsip  tujuan  yang  jelas terdiri atas tiga tingkat, yaitu:
a. kerangka kebijakan umum bagi peraturan yang akan dibuat;
b. tujuan tertentu dari peraturan yang akan dibuat; dan
c. tujuan dari pelbagai bagian dalam peraturan.
Untuk  dapat  menyatakan  dengan  jelas  tujuan  yang  ingin  dicapai,  pembuat kebijakan  harus  pertama-tama  perlu  memberikan  uraian  yang  cukup  mengenai keadaan-keadaan  nyata  yang  ingin  diatasi  oleh  kebijakan  yang  ditempuh.Uraian yang  dimaksud  adalah  uraian  mengenai  keadaan  yang  senyatanya  dari  Prvinsi Maluku,  akibat  pandemi  Covid-19,  dan  langkah  yang  akan  ditempuh  melalui kebijakan  yang  dikeluarkan.  Tahap  selanjutnya,  adalah  perlu  mengemukakan perubahan-perubahan  apa  yang  melalui  peraturan  itu  dikehendaki  terjadi  atas situasi nyata yang ada serta harus diuraikan bagaimana ketentuan-ketentuan dalam peraturan  itu  akan  menimbulkan  perubahan-perubahan  tersebut,  dalam  uraian  itu perlu dimuat ikhtisar mengenai kebaikan dan keburukan dari penerapan kebijakan PSBR  dalam  rangkan  mengatasi  dan  menekan  penyebaran  pandemi  Covid-19  di Provinsi Maluku.
Kebijakan Pemerintah Daerah (dalam hal ini termasuk Pemerintah Provinsi Maluku)  dalam  mengeluarkan  PSBR  dapat  dilihat  dari  aspek  administrasi pemerintahan  menurut  Undang-Undang  Nomor  30  Tahun  2014  tentang Administrasi  Pemerintahan  (UU  Nomor  30  Tahun  2014),  dapat  mengenal tindakan  administrasi  pemerintahan  di  samping  keputusan  administrasi pemerintahan. Pasal 1 angka 8 UU Nomor 30 Tahun 2014 menyatakan bahwa:
Tindakan  Administrasi  Pemerintahan  yang  selanjutnya  disebut  Tindakan adalah perbuatan Pejabat Pemerintahan atau penyelenggara negara lainnya untuk melakukan  dan/atau  tidak  melakukan  perbuatan  konkret  dalam  rangka penyelenggaraan pemerintahan.
Tindakan mengeluarkan kebijakan PSBR dalam kaitan dengan administrasi pemerintahan  dalam  UU  Nomor  30  Tahun  2014  dapat  dikategorikan  sebagai
19 I.C.  van  der  Vlies .  Het  Wetsbegrijp  en  Beginselen  van  Behoorlijke  Regeling .  ‘s- Gravenhage. Vuga. 1984. hlm. 186. Seperti dikutip oleh Ibid . hlm. 196-197.
tindakan administrasi pemerintahan. Pengaturan lebih lanjut terdapat dalam Pasal 9 UU Nomor 30 Tahun 2014 yang menyatakan:
(1) Setiap  Keputusan  dan/atau  Tindakanwajib  berdasarkan  ketentuanperaturan perundang-undangan dan AUPB
(2) Peraturan  perundang-undangan  sebagaimana  dimaksud  pada  ayat  (1) meliputi:
a. peraturan perundang-undangan yang menjadi dasar Kewenangan; dan
b. peraturan  perundang-undangan  yang  menjadi  dasar  dalam  menetapkan dan/atau melakukanKeputusan dan/atau Tindakan.
(3) Badan dan/atau Pejabat Pemerintahandalam menetapkan dan/atau melakukan Keputusan  dan/atau  Tindakanwajib  mencantumkan  atau  menunjukkan ketentuanperaturan  perundang-undangan  yang  menjadi  dasar  Kewenangan dan  dasar  dalam  menetapkan  dan/atau  melakukanKeputusan  dan/atau Tindakan.
(4) Ketiadaan  atau  ketidakjelasan  peraturan  perundang-undangan  sebagaimana dimaksud  pada  ayat  (2)  huruf  b,  tidak  menghalangi  Badan  dan/atau  Pejabat Pemerintahanyang  berwenang  untuk  menetapkan  dan/atau  melakukan Keputusan dan/atau Tindakansepanjang memberikan kemanfaatan umum dan sesuai dengan AUPB.
Tindakan  mengeluarkan  kebijakan  PSBR  tidak  dapat  menunjukan  dasar hukumnya, peraturan perundang-undangan yang menjadi cantolan dikeluarkannya Kebijakan  PSBR.Hal  ini  dikarenakan  terminologi  PSBR  tidak  terdapat  dalam satupun peraturan perundang-undangan yang menjadi dasar pemberlakuan situasi tidak normal, khususnya dalam situasi Pandemi Covid-19.
Penjelasan  umum  UU  Nomor  30  Tahun  2014  menyatakan  bahwa pengaturan  administrasi  pemerintahan  diperlukan  dalam  rangka  memberikan jaminan  kepada  Warga  Masyarakat  yang  semula  sebagai  obyek  menjadi  subyek dalam sebuah negara hukum yang merupakan bagian dari perwujudan kedaulatan rakyat.  Kedaulatan  Warga  Masyarakat  dalam  sebuah  negara  tidak  dengan sendirinya —baik secara keseluruhan maupun sebagian— dapat terwujud.
Pengaturan  administrasi  pemerintahan  dalam  UU  Nomor  30  Tahun  2014 memberikan  jaminan  bahwa  keputusan  yang  dikeluarkan  oleh  badan  dan/atau pejabat  administrasi  dan/atau  tindakan  yang  dilakukan  oleh  badan  dan/atau pejabat pemerintahan terhadap masyarakat tidak dapat dilakukan dengan semena- mena, sehingga menciptakan keadilan dan kepastian hokum dalam masyarakat.
Gubernur  Provinsi  Maluku  selaku  pejabat  administrasi  pemerintahan  yang mengeluarkan  kebijakan  PSBR  harus  dapat  menunjukkan  dasar  hukum pemberlakuan  PSBR.  Hal  ini  untuk  menghindari  tindakan  semena-mena pemerintah terhadap warga masyarakat dalam situasi pandemi Covid-19 saat ini.
b. Peraturan Gubernur Maluku Nomor 15 Tahun 2020
Pergub Maluku Nomor 15 Tahun 2020 diterbitkan untuk mempertegas dan memberikan  dasar  hukum  yang  jelas  bagi  kebijakan  PSBR  yang  telah dilaksanakan  sebelumnya.  Pergub  Maluku  Nomor  15  Tahun  2020  yang ditandatangani  oleh  Kepala  Biro  Hukum  dan  HAM  Sekretariat  Daerah  Provinsi Maluku,  dan  efektif  berlaku  sejak  tanggal  21  April  2020,  dalam  draft  Pergub
Maluku yang telah telah tersebar luas di masyarakat terdapat beberapa pengaturan yang menyimpang dari prinsip pembentukan peraturan perundang-undangan.
Materi  muatan  Pergub  Maluku  Nomor  15  Tahun  2020  jika  dibandingkan dengan  judul  menjadi  tidak  sinkron.Dalam  teori  perundang-undangan,  judul peraturan  perundang-undangan  harus  menggambarkan  dengan  jelas  mengenai materi  muatan  yang  diatur  dalam  peraturan  perundang-undangan  yang diatur.Ketidaksikronan ini disebabkan karena judul Pergub Nomor 15 Tahun 2020 adalah Pembatasan Pergerakan Orang dan Moda Transportasi dalam Penanganan Corona  Virus  Disease 2019  (Covid-19)  di  Pulau  Ambon,  sedangkan  materi muatannya  tidakhanya  mengatur  pembatasan  pergerakan  orang  dan  moda transpotasi, namun juga meliputi pengaturan mengenai:
a. penghentian  sementara  proses  belajar  mengajar  di  sekolah  dan/atau  institusi pendidikan lainnya;
b. pembatasan proses bekerja di tempat kerja;
c. pembatasan kegiatan keagamaan;
d. pembatasan kegiatan di tempat atau fasilitas umum, dan
e. pembatasankegiatan sosial dan budaya.
Pembatasan-pembatasan  sebagaimana  diatur  dalam  materi  muatan  Pergub
Maluku  Nomor  15  Tahun  2020,  memiliki  kesamaan  dengan  materi  muatan Pembatasan  Sosial  Berskala  Besar  yang  telah  mendapat  persetujuan  untuk diberlakukan  di  daerah  lain.  Kesamaantersebut  dapat  diamati  dengan membandingkan  dengan  Peraturan  Gubernur  Daerah  Khusus  Ibukota  Jakarta Nomor  33  Tahun  2020  tentang  Pelaksanaan  Pembatasan  Sosial  Berskala  Besar dalam  Penanganan  Corona  Virus  Disease  2019  (Covid-19)  di  Provinsi  Daerah Khusus  Ibukota  Jakarta  (Pergub  DKI  Jakarta  Nomor  33  Tahun  2020)  yang ditandatangani  oleh  Kepala  Biro  Hukum  dan  HAM  Sekretariat  Daerah  Provinsi DKI Jakarta dan efektif berlaku tanggal 9 April 2020, dapat dibandingkan dalam tabel 1 berikut ini:
Tabel 1 Perbandingan Materi Muatan Pergub Maluku Nomor 15 Tahun 2020
dengan Pergub DKI Jakarta Nomor 33 Tahun 2020
Pergub Maluku Nomor 15 Tahun 2020 Pergub  DKI  Jakarta  Nomor  33 Tahun 2020 Judul Pembatasan Pergerakan Orang dan Moda Transportasi dalam Penanganan Corona Virus Disease 2019 (Covid-19) di Pulau Ambon Pelaksanaan Pembatasan Sosial Berskala  Besar  dalam  Penanganan Corona  Virus  Disease  2019  (Covid- 19)  di  Provinsi  Daerah  Khusus Ibukota Jakarta Dasar Hukum 1. Undang-Undang Nomor 4 Tahun 1984  tentang  Wabah  Penyakit Menular (Lembaran Negara Republik  Indonesia  Tahun  1984 Nomor 20, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 1984 Nomor 3723); 2. Undang-Undang Nomor 20 1. Undang-Undang  Nomor  4  Tahun 1984  tentang  Wabah  Penyakit Menular (Lembaran Negara Republik  Indonesia  Tahun  1984
Nomor  20,  Tambahan  Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 1984 Nomor 3723);
2. Undang-Undang Nomor 29 Tahun
Tahun  1958  tentang  Penetapan
Undang-Undang  Darurat  Nomor 22 Tahun 1957 tentang Pembentukan  Daerah  Swantara Tingkat  I  Maluku  (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun  1957  Nomor  79)  Sebagai Undang-Undang (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 1958 Nomor 61, Tambahan  Lembaran  Negara Republik Indonesia Nomor 1617); 3. Undang-Undang Nomor 29 Tahun 2007 tentang Pemerintahan  Daerah  Khusus Ibukota  Jakarta  sebagai  Ibukota Negara Kesatuan Republik Indonesia  (Lembaran  Negara Republik  Indonesia  Tahun  2007 Nomor 93, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 4744); 4. Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2014 Nomor 244, Tambahan  Lembaran  Negara Republik Indonesia Nomor 5587)  sebagaimana  telah  diubah beberapa  kali  terakhir  dengan Undang-Undang Nomor 9 Tahun 2015  tentang  Perubahan  Kedua Atas Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 Tentang Pemerintahan Daerah (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2015 Nomor 58, Tambahan  Lembaran  Negara Republik Indonesia Nomor 5679); 5. Undang-Undang Nomor 6 Tahun 2018 tentang Kekarantinaan Kesehatan  (Lembaran  Negara Republik  Indonesia  Tahun  2018 Nomor 128,Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 6236); 6. Peraturan  Pemerintah  Nomor  21
2007 tentang Pemerintahan Daerah  Khusus  Ibukota  Jakarta sebagai  Ibukota  Negara  Kesatuan
Republik  Indonesia  (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2007 Nomor 93, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 4744); 3. Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah (Lembaran Negara Republik  Indonesia  Tahun  2014 Nomor  244,  Tambahan  Lembaran Negara Republik Indonesia
Nomor  5587)  sebagaimana  telah beberapa  kali  diubah  terakhir dengan  Undang-Undang  Nomor  9
Tahun  2015  tentang  Perubahan Kedua Atas Undang-Undang Nomor  23  Tahun  2014  tentang Pemerintahan  Daerah  (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2015 Nomor 58, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 5679); 4. Undang-Undang  Nomor  6  Tahun 2018 tentang Kekarantinaan Kesehatan (Lembaran Negara Republik  Indonesia  Tahun  2018 Nomor  128,  Tambahan  Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 6236); 5. Peraturan  Pemerintah  Nomor  21 Tahun  2020  tentang  Pembatasan Sosial  Berskala  Besar  Dalam Rangka  Percepatan  Penanganan Corona Virus Disease 2019 (COVID-19)  (Lembaran  Negara Republik  Indonesia  Tahun  2020 Nomor  91,  Tambahan  Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 6487); 6. Peraturan Menteri Kesehatan Nomor  9  Tahun  2020  tentang Pedoman Pembatasan Sosial Berskala  Besar  Dalam  Rangka Percepatan  Penanganan  Corona Virus  Disease  2019  (COVID-19) (Berita Negara Republik Indonesia  Tahun  2020  Nomor
Tahun  2020  tentang  Pembatasan
Sosial  Berskala  Besar  Dalam Rangka    Percepatan  Penanganan Corona  Virus  Disease  2019 (COVID-19)  (Lembaran  Negara Republik  Indonesia  Tahun  2020 Nomor 91, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 6487); 7. Peraturan  Menteri  Kesehatan Nomor  9  Tahun  2020  tentang Pedoman Pembatasan Sosial Berskala  Besar  Dalam  Rangka Percepatan  Penanganan  Corona Virus  Disease  2019  (COVID19) (Berita Negara Republik Indonesia  Tahun  2020  Nomor 326); 326); Pembatasan Pasal 8 a. penghentian  sementara  proses belajar  mengajar  di  sekolah dan/atau institusi pendidikan lainnya; b. pembatasan  proses  bekerja  di tempat kerja; c. pembatasan kegiatan keagamaan; d. pembatasan  kegiatan  di  tempat atau fasilitas umum, dan e. pembatasankegiatan  sosial  dan budaya Pasal 5 ayat (4) a. pelaksanaan pembelajaran di Sekolah dan/atau institusi pendidikan lainnya; b. aktivitas bekerja di tempat kerja;
c. kegiatan  keagamaan  di  rumah ibadah;
d. kegiatan  di  tempat  atau  fasilitas umum;
e. kegiatan sosial dan budaya; dan
f. pergerakan  orang  dan  barang menggunakan moda transportasi.

## Sumber: diolah oleh penulis
Tabel  di  atas  menunjukkan  ketidaksinkronan  antara  judul  dan  materi muatan  dalam  Pergub  Maluku  Nomor  15  Tahun  2020,  dan  kesamaanpada sistematika  materi  muatan  antara,  kesamaan  pada  dasar  hukum  yang  dijadikan landasan yuridis, dan kesamaan dalam pengaturan pembatasan-pembatasan antara Pergub  Maluku  Nomor  15  Tahun  2020  dengan  Pergub  DKI  Jakarta  Nomor  33 Tahun 2020.
Pengaturan  subtansi  pembatasan  dalam  Pasal  8  Pergub  Maluku  Nomor  15 Tahun  2020  sesuai  judulnya,  seyogyanya  tidak  perlu  mengatur  mengenai penghentian  sementara  proses  belajar  mengajar  di  sekolah  dan/atau  institusi pendidikan  lainnya,  pembatasan  proses  bekerja  di  tempat  kerja,  pembatasan kegiatan  keagamaan,  pembatasan  kegiatan  di  tempat  atau  fasilitas  umum  dan pembatasan  kegiatan  sosial  dan  budaya,  melainkan  cukup  hanya  mengatur pembatasan  terhadap  pergerakan  orang  dan  moda  transportasi,  sebagaimana pengaturan pembatasan pada Pasal 5 ayat (4) huruf f Pergub DKI Jakarta Nomor 33 Tahun 2020.
Kesamaanlain  yang  sangat  nyata  adalah  dasar  hukum  pada  konsiderans mengingat sebagaimana tercantum pada angka 3, yaitu: ‘ Undang-Undang Nomor 29  Tahun  2007  tentang  Pemerintahan  Daerah  Khusus  Ibukota  Jakarta  sebagai Ibukota  Negara  Kesatuan  Republik  Indonesia  (Lembaran  Negara  Republik Indonesia  Tahun  2007  Nomor  93,  Tambahan  Lembaran  Negara  Republik Indonesia  Nomor 4744) ’ padahal Pergub yang dimaksud adalah Pergub Maluku, bukan  Pergub  DKI  Jakarta.  Walaupun  kemudian  beredar  lagi  draft  lain  yang sudah ‘dihapus’ angka 3 konsiderans mengingat.
Materi muatan Pergub Maluku Nomor 15 Tahun 2020 yang terkesan ‘ copy- paste ’  dari  Pergub  DKI  Jakarta  Nomor  33  Tahun  2020,  jika  dikaji  berdasarkan prinsip  formal  pembentukan  peraturan  perundang-undangan  sebagaimana  diatur dalam Pasal 5 UU Nomor 12 Tahun 2011, yaitu Prinsip Dapat Dilaksanakan. Di mana setiap pembentukan peraturan perundang-undangan harus memperhitungkan efektifitas  peraturan  perundang-undangan  tersebut  di  dalam  masyarakat,  baik secara  filosofis,  yuridis  maupun  sosiologis.Kondisi  dan  keadaan  masyarakat  dan sertas  situasi  di  Maluku  berbeda  dengan  di  Jakarta,  sehingga  materi  muatan Pergub Maluku Nomor 15 Tahun 2020, seyogyanya mengacu pada kondisi riil di Maluku.
Selain daripada itu dari sisi wilayah keberlakuan,Pergub Maluku Nomor 15 Tahun  2020  hanya  mengatur  keberlakuannya  meliputi  wilayah  Kota  Ambon  dan tiga  kecamatan  dari  Kabupaten  Maluku  Tengah  yang  ada  di  Pulau  Ambon, sedangkan terdapatsembilan kabupaten dan dua kota yang berada dalam Provinsi Maluku, dan tidak diberlakukan pembatasan. Atau dengan kata lain, keberlakuan Pergub Maluku Nomor 15 Tahun 2020 hanya meliputi Pulau Ambon.
Kebutuhan akan pengaturan yang bertujuan untuk mengatasi dan menekan laju  penyebaran  pandemi  Covid-19  di  Maluku  harus  menjadi  perhatian pemerintah  daerah  dalam  membentuk  produk  hukum  (peraturan  kepala  daerah) yang  baik.  Produk  hukum  yang  dibentuk  harus  dapat  memerhatikan  kondisi daerah dan keadaan masyarakat di daerah masing-masing sehingga produk hukum yang dihasilkan  mampu  memberikan  perlindungan  kepada masyarakat  dan dapat diterapkan dalam masyarakat.
Pemerintah daerah dalam mengambil langkah penanganan untuk mengatasi dan  menekan  penyebaran  pandemi  Covid-19  yang  bertujuan  melindungi masyarakat memiliki kewenangan untuk mengendalikan masyarakat.Pengendalian dapat  diejawantahkan  dalam  bentuk  pembentukan  produk  hukum  yang mengendepankan  perlindungan  dan  keselamatan  rakyat,  dengan  tetap berlandaskan pada prinsip peraturan perundang-undangan yang baik.Pengendalian dalam  bentuk  pembentukan  aturan  dalam  produk  hukum  daerah  diperlukan  agar terwujud kesejahteraan dan keselamatan bersama dalam kehidupan bermasyarakat.
Selain  itu,  perlu  juga  memerhatikan  konsep Good  Governance dalam penyelenggaraan  pemerintahan  negara  di  daerah,  khususnya  dalam  pembentukan produk  hukum  daerah  di  masa  pandemi  Covid-19.  Tetapi,  konsep Good Governance yang  dimaksud  bukanlah  dalam  pendekatan  negara  dalam  keadaan normal,  melainkan  konsep Good  Governance dalam  pendekatan  negara  dalam
keadaan  tidak  normal  menghadapi  Covid-19.  Atau  yang  oleh  M.  Guntuh Hamzah 20 disebut sebagai konsep Good Covid-19 Governance .

## C. Penutup
Langkah  hukum  dengan  membentuk  Peraturan  Gubernur,  khususnya Pergub  Maluku  Nomor  15  Tahun  2020  merupakan  salah  satu  langkah  cepat  dan tepat  untukdilakukan  sebagai  upaya  penanggulangan  penyebaran  Covid-19. Namun Pergub Maluku Nomor 15 Tahun 2020 belum sepenuhnya sesuai dengan prinsip-prinsip  formal  dan  prinsip-prinsip  substansial  pembentukan  peraturan perundang-undangan,  karena  Pergub  Maluku  Nomor  15  Tahun  2020  terkesan dibentuksecara  terburu-buru  dan  memiliki  banyak  kesamaan  materi  muatan dengan Pergub DKI Jakarta Nomor 33 Tahun 2020.Pemerintah  Provinsi  Maluku seyogyanya  mencabut  Pergub  Maluku  Nomor  15  Tahun  2020  dan  membentuk peraturan gubernur yang baru  dengan mendasari  pada prinsip-prinsip  formal dan prinsip-prinsip  substansial  pembentukan  peraturan  perundangan  menurut  UU Nomor  12  Tahun  2011,serta  materi  muatannyamencerminkan  konsep Good Covid-19  Governance .  Tujuan  penerapan  prinsip-prinsip  formal  dan  prinsip- prinsip substansial pembentukan peraturan perundang-undangan dan mencerminkan konsep Good Covid-19 Governance dalam pembentukan peraturan gubernur,  agar  peraturan  gubernur  yang  dihasilkan  dapat  diberlakukan  dan dilaksanakan dalam masyarakat  serta menjamin perlindungan masyarakat selama pandemi Covid-19.

## DAFTAR BACAAN

## Buku
Arden, Andrew, 2008, Local Government Constitutional Law and Administrative Law , Thompson Sweet & Maxwell, London.
Asshiddiqie,  Jimly,  2005, Hukum  Tata  Negara  dan  Pilar-Pilar  Demokrasi, Serpihan Pemikiran Hukum, Media dan HAM , Konstitusi Press, Jakarta. Burkens,  M.C.,    1997, Beginselen  van  de  Democratische  Rechtsstaat ,  W.E.J. Tjeenk Willenk, Deventer.
Hadjon,  Philipus  M.,  2007, Perlindungan  Hukum  Bagi  Rakyat  di  Indonesia, Sebuah  Studi  tentang  Prinsip-Prinsipnya,  Penangannya  oleh  Pengadilan dalam  Lingkungan  Peradilan  Umum  dan  Pembentukan  Peradilan Administrasi , Peradaban, Surabaya. Manan, Bagir, 2003, Teori dan Politik Konstitusi , FH UII Press, Yogyakarta, Marzuki,  M.  Laica,  2006, Berjalan-Jalan  di  Ranah  Hukum ,  Buku  Kesatu,  Edisi Revisi  Cetakan  Kedua,  Sekretariat  Jenderal  dan  Kepaniteraan  Mahkamah Konstitusi RI, Jakarta.
Marzuki. Peter Mahmud,  2010, Penelitian Hukum , Kencana, Jakarta.
20 Dalam  Webinar  dengan  “Tema  Dinamika  Hukum  Administrasi  dalam  Kebijakan Pemerintah Terkait Covid-19”, diselenggarakan oleh KJI pada tanggal 12 Mei 2020.
Samuel,  Geofferey  2007, Epistimology  and  Method  in  Law ,  Kent  Law  School,
UK, Juridishe Bibliotheek University Utrecht.
Soeprapto, Maria Farida Indrati, 2006, Ilmu Perundang-Undangan, Dasar-Dasar dan Pembentukannya , Cetakan Kesebelas, Kanisius, Yogyakarta.
-----------,  2007, Ilmu  Perundang-undangan,  Jenis,  Fungsi  dan  Materi  Muatan , Kanisius, Yogyakarta.
Strong,  C.F.,    1960, Modern  Political  Constitutions  an  Introduction  to  the Comparative  Study  of  their  History  and  Existing  Form ,  Fifth  Printed, Sidwick & Jackson Limited, London.
Syahuri,  Taufiqurrohman,  2004, Hukum  Konstitusi  (Proses  dan  Prosedur Perubahan UUD 1945 di Indonesia 1945-2002) , Ghalia Indonesia, Jakarta. Utrecht,  Ernst,  1983, Pengantar  dalam  Hukum  Indonesia ,  Ichtiar  Baru  bekerja sama dengan Sinar Harapan, Jakarta.

## Tugas Akhir
Attamimi,  A. Hamid S., 1990,  “Peranan Keputusan Presiden Republik Indonesia dalam  Penyelenggaraan  Pemerintahan  Negara  (Suatu  Studi  analisis Mengenai  Keputusan  Presiden  yang  Berfungsi  Pengaturan  dalam  Kurun Waktu PELITA I-PELITA IV)”, Disertasi , Universitas Indonesia, Jakarta. Subawa,I  Made,    2003,  “Implikasi  Yuridis  Pengalihan  Kekuasaan  Membentuk Undang-Undang  Terhadap  Sistem  Ketatanegaraan  Republik  Indonesia Pasca  Perubahan  Undang-Undang  Dasar  1945”, Disertasi ,  PPS  Unair, Surabaya.

## Peraturan Perundang-Undangan
Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Undang-Undang  Nomor  12  Tahun  2011  tentang  Pembentukan  Peraturan Perundang-undangan  (Lembaran  Negara  Republik  Indonesia  Tahun  2011 Nomor 82, Tambahan Lembaran Negara Nomor 5234).
Undang-Undang  Nomor  30  Tahun  2014  tentang  Administrasi  Pemerintahan (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2014 Nomor 292, Tambahan Lembaran Negara Nomor 5601).
Peraturan  Gubernur  Provinsi  Maluku  Nomor  15  Tahun  2020  tentangPembatasan Pergerakan Orang dan Moda Transportasi dalam Penanganan Corona Virus Disease 2019 (Covid-19) di Pulau Ambon (Berita Daerah Provinsi Maluku Tahun2020 Nomor 47).
Peraturan  Gubernur  Provinsi  Daerah  Khusus  Ibukota  Jakarta  Nomor  33  Tahun 2020  tentangPelaksanaan  Pembatasan  Sosial  Berskala  Besar  dalam Penanganan  Corona  Virus  Disease  2019  (Covid-19)  di  Provinsi  Daerah Khusus  Ibukota  Jakarta  (Berita  Daerah  Provinsi  Daerah  Khusus  Ibukota Jakarta Tahun 2020 Nomor 55003).